Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 818/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art.96 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2018 poz 1668
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce
article: art. 92, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant starszy referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Elbląg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 lipca 2021 r. nr PN.4131.274.2021 w sprawie określenia zasad przyznawania stypendium studentom kształcącym się w szkole wyższej na kierunku lekarskim I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy Miasta Elbląg kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 24 czerwca 2021 r. Rada Miejska w Elblągu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz.1372) oraz art. 96 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym

i nauce (Dz. U. z 2021 r., poz.478), podjęła uchwałę nr XVIII/537/2021 w sprawie określenia zasad przyznawania stypendium studentom kształcącym się w szkole wyższej na kierunku lekarskim. W formie załącznika do uchwały określono regulamin przyznawania stypendium studentom kształcącym się w szkole wyższej na kierunku lekarskim.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 27 lipca 2021 r., nr PN.4131.274.2021, Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości.

W uzasadnieniu wskazał, że w treści § 6 Regulaminu, Rada postanowiła, że wysokość stypendium wynosi 2.000,00 zł brutto miesięcznie. Zdaniem organu nadzoru, taka regulacja, nie stanowi prawidłowego wypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 96 ust. 2 pkt 3) ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, zgodnie z którym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa maksymalną wysokość stypendium. Zgodnie z wolą ustawodawcy, rada gminy powinna ustalić maksymalną (nie sztywną) wysokość stypendium. W konsekwencji - to organ wykonawczy, będzie ostatecznie decydował o wysokości konkretnego stypendium, które zostanie przyznane. W przypadku badanej uchwały, Rada wyłączyła możliwość przyznania studentowi stypendium w kwocie niższej, co uzasadnia wyeliminowanie kwestionowanego aktu

z obrotu prawnego w całości, gdyż stwierdzenie nieważności przedmiotowej regulacji, skutkuje niewyczerpaniem dyspozycji normy kompetencyjnej. Ponadto, zdaniem organu nadzoru, wadami dotknięte są także przepisy badanej uchwały, w części obejmującej:

- § 2 ust. 1 załącznika do uchwały, w zakresie sformułowania: "którzy po ukończeniu studiów i stażu lekarskiego podejmą zatrudnienie w elbląskich szpitalach, w celu odbycia szkolenia rezydenckiego, na okres nie krótszy niż 4,5 roku, w ciągu 3 miesięcy od ukończenia stażu lekarskiego";

- § 4 ust. 3 pkt 4) załącznika do uchwały, zgodnie z którym do wniosku o przyznanie stypendium, załącza się zobowiązanie do podjęcia zatrudnienia w elbląskich szpitalach, w celu odbycia szkolenia rezydenckiego na okres nie krótszy niż 4,5 roku, w ciągu 3 miesięcy od ukończenia stażu lekarskiego;

- § 8 załącznika do uchwały, w zakresie dotyczącym sformułowania: "wraz

z odsetkami liczonymi od dnia przekazania stypendium",

- § 7 ust. 3 - ust. 5 załącznika do uchwały, w myśl których utrata prawa do otrzymywania przyznanego stypendium (aktualizująca się w od miesiąca następującego po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności warunkujące utratę), następuje

w przypadku przerwania studiów w okresie pobierania stypendium, określonym

w umowie, w przypadku korzystania z urlopów określonych w regulaminie studiów, urlopu macierzyńskiego oraz rodzicielskiego, a także - w przypadku podania nieprawdziwych danych we wniosku o udzielenie stypendium;

- § 8 pkt 1), pkt 3) i pkt 4) załącznika do uchwały, które stanowią, że zwrot stypendium następuje w przypadku nie podjęcia zatrudnienia na zasadach określonych w § 2 ust. 1 oraz w przypadku wypowiedzenia lub rozwiązania umowy o pracę w elbląskich szpitalach, zawartej z osobą pobierającą wcześniej stypendium przed upływem 4,5 roku od dnia zatrudnienia.

Wojewoda wskazał także, że w treści § 7 ust. 4 załącznika do uchwały, zobowiązano studenta do niezwłocznego, pisemnego informowania Prezydenta Miasta Elbląga o przypadkach wystąpienia zdarzeń, powodujących w myśl uchwały, utratę prawa do stypendium.

W ocenie organu nadzoru, ww. postanowienia Regulaminu, dotyczące wymogów przyszłego zatrudnienia, kwestii utraty stypendium i ustalania odsetek od podlegających zwrotowi kwot stypendium, w sposób istotny naruszają prawo, w tym w szczególności normę kompetencyjną, wynikającą z art. 96 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 96 ust. 2 powołanej ustawy, stypendium może być przyznane studentowi przez jednostkę samorządu terytorialnego, a organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa: 1) rodzaj stypendium; 2) kryteria i sposób przyznawania stypendium; 3) maksymalną wysokość stypendium, o którą może ubiegać się student; 4) warunki wypłacania stypendium. Ponadto (zgodnie z art. 96 ust. 3 ustawy), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może również określić warunki zwrotu stypendium i odstąpienia od żądania jego zwrotu.

Wojewoda podniósł, że delegacja ustawowa, zawiera upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego. Z uwagi na to, uregulowania wydawanego na jej podstawie aktu prawnego, powinny być sformułowane w taki sposób, aby kompleksowo wypełniały zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień, a jednocześnie poza tę delegację nie wykraczały. Ustawodawca, w katalogu zamkniętym wskazał elementy poddane lokalnej regulacji. Przepisy ustanowione przez Radę Miejską w Elblągu, w zakresie

w jakim prawo do stypendium uzależniają od przyszłego zatrudnienia, nie mogą stanowić kryteriów przyznawania stypendium, w rozumieniu art. 96 ustawy, gdyż dotyczą okoliczności przyszłych, a nawet niebędących okolicznościami zależnymi wyłącznie i w każdym przypadku od woli stypendysty. Kompetencja wynikająca

z ustawy, zdaniem organu nadzoru, ogranicza się do możliwości wskazania kryteriów warunkujących przyznanie stypendium, możliwych do oceny i zweryfikowania w dacie przyznawania pomocy. Nie mogą obejmować warunków możliwych do zaistnienia, dopiero w odległej przyszłości. Nie bez znaczenia pozostaje, iż żądanie od studenta, przyszłego zatrudnienia się w szpitalu położonym na terenie miasta Elbląga, wymagałoby od żądającego zapewnienia mu warunków i możliwości takiego zatrudnienia w przyszłości.

Dalej Wojewoda argumentował, że zgodnie z art. 96 ust. 3 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić warunki zwrotu stypendium i odstąpienia od żądania zwrotu. Pojęcie "warunki zwrotu" nie jest jednak tożsame z terminem "utrata prawa do stypendium". W pierwszym przypadku, zwrotowi podlegają kwoty pieniężne, uprzednio wypłacone, w drugim natomiast - następuje zaprzestanie wypłacania kwot, w objętym umową okresie stypendialnym. W ocenie organu nadzoru, delegacja ustawowa nie zawiera upoważnienia do określania przesłanek, powodujących utratę prawa do otrzymywania przyznanego stypendium, co uzasadnia stwierdzenie nieważności § 7 ust. 3 - ust. 5 badanego Regulaminu,

a w konsekwencji - także przepisu § 8 pkt 1) załącznika do uchwały.

W ocenie Wojewody, sprzeczna z podstawowymi zasadami prawa cywilnego pozostaje także regulacja, wedle której, odsetki w przypadku zaistnienia przesłanek warunkujących konieczność zwrotu stypendium, naliczane będą od dnia przyznania stypendium. Zgodnie z art. 359 § 1 Kodeksu cywilnego, odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. Zgodnie z art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego, odsetki należą się wierzycielowi, w przypadku, w którym dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego. Ponadto, zgodnie z art. 476 Kodeksu cywilnego, dłużnik dopuszcza się zwłoki, gdy nie spełnia świadczenia w terminie,

a jeżeli termin nie jest oznaczony, gdy nie spełnia świadczenia niezwłocznie po wezwaniu przez wierzyciela. Nie dotyczy to wypadku, gdy opóźnienie w spełnieniu świadczenia jest następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Zawarcie w akcie prawa miejscowego postanowień modyfikujących w tym zakresie przepisy Kodeksu cywilnego, jest niedopuszczalne i narusza przepisy rangi ustawowej.

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że wobec niewskazania maksymalnej wysokości stypendium, o które może ubiegać się student oraz wobec istotnego przekroczenia przez Radę Miejską w Elblągu delegacji ustawowej, wynikającej z art. 96 ust 2 i ust 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, rozstrzygnął jak w sentencji.

W dniu 2 września 2021 r. Gmina Miasto Elbląg, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie art. 96 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce polegające na błędnym uznaniu podjęcia uchwały z naruszeniem przepisów prawa, w zakresie dotyczącym niewskazania maksymalnej wysokości kwoty stypendium, kwestii określenia wymogów przyszłego zatrudnienia stypendysty, kwestii utraty stypendium i ustalania odsetek od podlegających zwrotowi kwot stypendium.

W uzasadnieniu skargi radca prawny podniósł, że art. 96 cytowanej ustawy określa możliwość przyznania studentom stypendium przez jednostki samorządu terytorialnego. Przyznanie to nie jest obligatoryjne, natomiast obecny stan prawny reguluje to w ten sposób, że uzyskanie takiego stypendium jest niezależne od możliwości ubiegania się o uzyskanie stypendium uczelnianego. Ustawodawca przyznał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, tj. radzie gminy (radzie miasta), kompetencję do określenia: rodzaju stypendium; kryteriów i sposobu przyznawania stypendium; maksymalnej wysokości stypendium, o którą może ubiegać się student; warunków wypłacania stypendium. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może również określić warunki zwrotu stypendium i odstąpienia od żądania jego zwrotu. W przedmiotowej uchwale wszystkie ww. kwestie zostały zawarte. W związku z tym brak jest podstaw do twierdzenia, iż uchwała została podjęta niezgodnie z przepisami prawa, w sytuacji kiedy w swojej treści reguluje wszystkie wskazane w upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej.

Pełnomocnik Gminy stwierdził, że nie można się zgodzić z zarzutem Wojewody dotyczącym wadliwie określonej wysokości stypendium na kwotę 2.000 zł brutto miesięcznie. Określenie takiego poziomu stypendium spełnia wymóg wynikający z art. 96 ust. 2 pkt 3 ustawy odnoszący się do maksymalnej wysokości stypendium. Stanowisko Wojewody, że skoro uchwała ma wskazywać górną granicę świadczenia, to musi być przewidziana możliwość przyznania stypendium na niższym poziomie nie może stanowić naruszenia ww. przepisu ustawy, gdyż taki sposób interpretacji wskazanej normy w żaden sposób nie wynika bezpośrednio z jego treści. Zasady wykładni przepisów prawa dla ich właściwej interpretacji w pierwszej kolejności wymagają stosowania wykładni językowej. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego, jest źródłem prawa obowiązującego na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego i przy wykładni zawartych w niej przepisów należy uwzględnić w pierwszej kolejności ich treść i cel ich wprowadzenia w życie, bez konieczności dokonywania dodatkowych założeń interpretacyjnych, jak to uczynił Wojewoda.

Zdaniem radcy prawnego brak jest też podstaw do uwzględnienia zarzutu Wojewody dotyczącego braku możliwości uregulowania w uchwale wymogu przyszłego zatrudnienia stypendysty z uwagi, iż kwestia ta wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 96 ustawy. Podkreślił, iż podjęcie przez Skarżącą uchwały dotyczącej przyznania stypendium dla studentów kierunków lekarskich jest prawem, a nie obowiązkiem jednostki samorządu terytorialnego, a sam ustawodawca przyznał uchwałodawcy bardzo szeroką kompetencję do określenia własnych kryteriów

i sposobów przyznawania stypendium, co wynika jednoznacznie z treści art. 96 ust. 2 pkt 2 ustawy, w którym brak jest określenia jakiego rodzaju kwestie nie mogą być uregulowane w tym zakresie. Treść tego przepisu wskazuje, iż katalog kryteriów oraz sposób przyznawania stypendiów jest katalogiem otwartym pozostawionym do szczegółowego uregulowania przez każdą jednostkę samorządu terytorialnego według swojego uznania. Stanowisko Wojewody, iż kwestia dalszego zatrudnienia stypendystów nie może być uregulowana w uchwale nie znajduje żadnego prawnego uzasadnienia w postaci wskazania, które przepisy prawa i jakiego aktu prawnego zakazują jednostkom samorządu terytorialnego podjęcia uchwały stypendialnej

z uwzględnieniem kwestii dalszego zatrudnienia stypendysty. Wskazany zarzut Wojewody wynika zatem z wyłącznej oceny i przekonania Wojewody o jego słuszności, a w takim przypadku nie można mówić o istotnym naruszeniu prawa. Pełnomocnik podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy, jako jednej

z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś

z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie

w postępowaniu nadzorczym, ponieważ tak w stanowieniu prawa, jak i w jego stosowaniu normy konstytucyjne wyznaczają wzorzec najwyższy. W związku z tym uznać należy, iż zarzut Wojewody dotyczący braku możliwości uregulowania w uchwale wymogu przyszłego zatrudnienia stypendysty z uwagi, iż kwestia ta wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 96 ustawy, w sytuacji braku wskazania z jakiego przepisu ma to niby wynikać, stanowi nieuzasadnioną ingerencję Wojewody w samodzielność Gminy w zakresie dotyczącym ustalenia własnych kryteriów i sposobu przyznania stypendium.

W dalszej kolejności, pełnomocnik Gminy oświadczył, że nie można się zgodzić z trzecim zarzutem Wojewody dotyczącym naruszenia przez Skarżącą art. 96 ust. 3 ustawy w zakresie możliwości określenia zwrotu stypendium i odstąpienia od żądania zwrotu. Wynika to z faktu, iż Wojewoda dokonał błędnego odniesienia do uregulowania zawartego w § 7 ust. 3 - ust. 5 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały - art. 96 ust. 3 ustawy, pomijając przy tym przepis art. 96 ust. 2 pkt 4 odnoszący się do warunków wypłacania stypendium. Skarżąca uregulowała tę kwestię w zakresie zaprzestania wypłacania stypendium m. in. w ww. § 7 ust. 3 - ust. 5 Regulaminu

w sytuacji wystąpienia opisanych tam przesłanek. W związku z tym Wojewoda nie może wskazywać na naruszenie przez Skarżącą art. 96 ust. 3 ustawy, w sytuacji kiedy zakwestionowane przez niego zapisy Regulaminu w ogóle tego nie dotyczą, a odnoszą się do warunków wypłacania stypendium umiejscowionych w innym przepisie. Ustalenie warunków wypłacania stypendium podobnie jak kwestia kryteriów i sposobu przyznawania stypendium stanowią wyłącznie kompetencję jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym ich kwestionowanie bez wykazania naruszenia konkretnego przepisu nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa.

Po czwarte radca prawny wskazał, że błędne jest stanowisko Wojewody dotyczące określenia wysokości odsetek w przypadku zaistnienia przesłanek warunkujących konieczność zwrotu stypendium. Podniósł, że zgodnie z art. 359 § 1 k.c. odsetki należą się tylko wtedy gdy wynika to z czynności prawnej, a § 2 wskazanego przepisu stanowi, iż jeśli wysokość odsetek nie jest w inny sposób określona należą się odsetki ustawowe w wysokości równej sumie stopy referencyjnej NBP 3,5%. W związku z tym to strony umowy mogą według swojego uznania ustalić od kiedy i w jakiej wysokości będą naliczane odsetki. Przypomniał, iż wypłata stypendium była planowa właśnie na podstawie umowy zawartej ze stypendystą (§ 7 ust. 1 Regulaminu), w której kwesta naliczania odsetka znalazłaby uregulowanie.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części obejmującej § 1 - § 4 uchwały oraz § 1, § 2 ust. 1 (w zakresie dotyczącym sformułowania : "Stypendium może być przyznane studentom V i VI roku studiów kształcącym się na kierunku lekarskim"), § 2 ust. 2, § 3, § 4 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 1) - 3), ust. 4 - ust. 6, § 5, § 6, § u ust. 1 i ust. 2, § 8 (w zakresie dotyczącym sformułowań : Stypendium", podlega zwrotowi w przypadku" "rezygnacji z prawa do stypendium" załącznika do uchwały;

Wojewoda powtórzył, że rada gminy upoważniona została jedynie do określenia maksymalnej wysokości stypendium, a o konkretnej stawce stypendium, w granicach ustalonych przez radę, winien swobodnie decydować organ wykonawczy. Nie można się zgodzić, aby literalne brzmienie przepisu upoważniało radę gminy do ustalenia sztywnej, jednolitej kwoty stypendium, o które może ubiegać się student. Gmina działa poprzez swoje organy. Każdy z organów gminy ma określone ustawą kompetencje

i żaden z nich nie może wkraczać w kompetencje drugiego. W przedmiotowym przypadku, rada gminy władna była ustalić maksymalną wysokość stypendium, nie zaś wysokość stypendium, o którą może ubiegać się student. Wojewoda podkreślił, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej lub innej. Organ stanowiący gminy wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą

w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest umocowany ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Określając rodzaj, kryteria i sposób przyznawania stypendium, warunki wypłacania

i maksymalną wysokość stypendium, rada gminy nie ma niczym nieskrępowanej swobody w tym zakresie - stosownie do oczekiwań lub nawet uzasadnionych obiektywnie potrzeb społeczności lokalnej. Granice tej swobody wyznacza obowiązujący porządek prawny, a prawotwórcze działanie organu jednostki samorządu terytorialnego może następować jedynie w granicach przyznanego upoważnienia.

Na wypadek podzielenia przez sąd orzekający stanowiska gminy,

iż określenie konkretnej stawki stypendium zamiast jego górnej granicy nie stanowi istotnego naruszenia prawa, uzasadniony jest złożony na wstępie wniosek ewentualny, gdyż ww. postanowienia, w ocenie organu nadzoru, z przyczyn podanych w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, w żadnej mierze nie mogą stanowić powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa. W ocenie Wojewody, zakwestionowana uchwała, w zakresie dotyczącym wymogów przyszłego zatrudnienia stypendysty, jak również kwestii utraty stypendium i ustalania odsetek od podlegających zwrotowi kwot stypendium, podjęta została bez podstawy prawnej. Ww. postanowienia nie stanowią ani kryteriów ani sposobu przyznawania stypendium, ani też nie określają warunków jego wypłacania.

Termin "kryteria i sposób przyznawania stypendium", zdaniem organu nadzoru wiązać należy z przesłankami które predysponują daną osobę do otrzymania stypendium, które są nadto możliwe do wykazania, oceny i weryfikacji w dacie przyznawania stypendium oraz z procedurą, określającą zwłaszcza tryb naboru lub sposób procedowania wniosków, a także dopuszczalność dowodów, których przedstawienie daje podstawy do ustalenia faktycznego spełnienia przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy. "Warunki wypłacania stypendium" winny ograniczać się do wskazania okoliczności początkujących proces wypłacania stypendium, podstaw dokonywania wypłaty lub okoliczności towarzyszących trwającemu procesowi wypłaty i w żaden sposób nie mogą obejmować wymogów dotyczących przyszłego zatrudnienia, a zwłaszcza sposobu naliczania odsetek

w przypadku obowiązku zwrotu stypendium. Takie postanowienia, o ile nie wynikają wprost z przepisów ustawy, stanowić mogą jedynie materię umowną, do regulowania której rada gminy nie jest upoważniona. Norma kompetencyjna nie daje radzie gminy żadnych podstaw do kształtowania istotnych postanowień ewentualnej umowy stypendialnej, jaką zawrzeć może z przyszłym stypendystą organ wykonawczy gminy.

Podczas rozprawy zdalnej w dniu 10 lutego 2022 r. pełnomocnik Gminy podtrzymał skargę w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U.

z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego

i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenie.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru

w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W myśl art. 91 ust. 4 tej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania,

iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Unormowania te określają tryb i zakres procedowania przez organ nadzoru, który rozstrzyga o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego, oceniając tylko ich legalność, czyli sprawdza, czy wydane zostały na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym wprost art. 85 u.s.g., zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, rola organu nadzoru sprowadza się do weryfikacji zgodności kontrolowanego aktu z wymaganą procedurą przy jego wydaniu oraz zastosowaną normą prawa materialnego. Organ nadzoru może ocenić skalę naruszenia i jego wpływ na obowiązywanie aktu i odpowiednio stwierdzić nieważność kontrolowanego aktu w całości lub w części, gdy naruszenie jest istotne lub,

w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, orzec o wydaniu aktu

z naruszeniem prawa. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały

w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA

i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2517/18publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Jednolicie przyjmuje się też, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźniej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. W świetle bowiem art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa (wyrok NSA z 9 października 2019 r. r., sygn. akt II OSK 2587/19, dostępny w CBOSA).

W związku z powyższym w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nadzorczej Wojewody nie miał cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy zakresu delegacji ustawowej

z art. 96 ust.1-3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Stosownie do tych unormowań "Stypendium może być przyznane studentowi przez jednostkę samorządu terytorialnego" (ust. 1). W myśl ust. 2: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa: 1) rodzaj stypendium; 2) kryteria i sposób przyznawania stypendium; 3) maksymalną wysokość stypendium, o którą może ubiegać się student;

4) warunki wypłacania stypendium". Zgodnie z ust. 3: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może również określić warunki zwrotu stypendium

i odstąpienia od żądania jego zwrotu.

Niewątpliwie unormowania te upoważniają do wydania aktu prawa miejscowego, który ma być adresowany do ogółu studentów szkoły wyższej na kierunku lekarskim

i zawierać normy generalne i abstrakcyjne, wyznaczające adresatom tych norm, określony sposób postępowania i skutki prawne z tym związane. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Chodzi więc tu o akty, które muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie.

Do zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, odnosi się zatem zasada wyrażona w art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej jako: Konstytucja), zgodnie z którą, akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W myśl § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone

w dziale V. Zamieszczony zaś w tym dziale § 115 stanowi, że w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania

w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Zauważyć należy więc, że zasada wyrażona w § 115 rozporządzenia ma być stosowana odpowiednio do aktów prawa miejscowego, a nie wprost. Dlatego zbyt daleko idący jest wniosek, że przy realizacji normy kompetencyjnej z art. 96 ust. 1-3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce należy interpretować ją ściśle i literalnie. W przypadku aktów prawa miejscowego, użytego przez ustawodawcę zwrotu "na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego" (art. 94 Konstytucji), nie należy wykładać w sposób tak ścisły i precyzyjny, jak przy wydaniu aktu wykonawczego (art. 92 Konstytucji). Uchwałodawca przy regulowaniu aktu prawa miejscowego dysponuje większą swobodą w zakresie kształtowania aktu. Powinien mieć przy tym na uwadze wyrażoną w art. 87 ust. 1 Konstytucji hierarchię źródeł prawa i wynikającą stąd zasadę, że akt prawa niższego rzędu nie może być sprzeczny z przepisami aktów wyższego rzędu. Realizacja normy kompetencyjnej upoważniającej do wydania aktu prawa miejscowego powinna uwzględniać też zasady wykładni prawa, w tym cel jakiemu ma służyć sformułowana przez ustawodawcę delegacja ustawowa. W wyroku z 22 listopada

2019 r., sygn. akt I OSK 1410/19 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 94 Konstytucji określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Luźniejszym niż ten, jaki wynika z formuły art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Wyklucza on co do zasady wymóg wykonawczego charakteru aktów prawa miejscowego jako warunek ich legalności. NSA w cytowanym wyroku stwierdził, że dla oceny, czy doszło do istotnego naruszenia prawa należy rozważyć, jaką normę prawną w kontrolowanym akcie prawa miejscowego zawarto i czy jest dla tej regulacji właściwe upoważnienie ustawowe, spełniające wymogi art. 94 Konstytucji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zakwestionowana uchwała odpowiada prawu, gdyż mieści się w granicach cytowanej delegacji ustawowej i nie narusza przepisów innych aktów prawnych.

Zasadnie pełnomocnik Gminy akcentował, że art. 96 ustawy Prawo

o szkolnictwie wyższym i nauce pozostawia do uznania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przyznanie stypendium. Świadczy o tym użyty przez ustawodawcę w art. 96 ust. 1 omawianej ustawy zwrot "może być przyznane". Także ust. 2 i 3 tego artykułu ma charakter dyskrecjonalny, pozostawiając do decyzji organu stanowiącego ustalenie wysokości stypendium, kryteria przyznawania, warunki wypłacania i warunki zwrotu stypendium. Elementy wskazane w art. 96 ust. 2 ustawy powinny zostać obligatoryjnie określone w uchwale, jednak przepisy te nie ograniczają w żaden sposób swobody organu stanowiącego do ukształtowania stosunku prawnego jaki wystąpi pomiędzy Gminą a stypendystą, który nie powinien naruszać tylko odrębnych przepisów prawa.

Odnosząc się po kolei do zarzutów Wojewody, Skład orzekający nie podziela stanowiska organu nadzoru, że skoro przepis art. 96 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo

o szkolnictwie wyższym i nauce mówi, iż organ stanowiący określa maksymalną wysokość stypendium, to uchwałodawca nie może ustalić stypendium w konkretnej wysokości, gwarantując tym samym, że stypendysta będzie otrzymywał stałą kwotę

w maksymalnej wysokości. Górna granica świadczenia została określona. Rezygnacja zaś Gminy z możliwości przyznania stypendium w niższej wysokości, niż podane maksimum, nie narusza w żaden sposób normy kompetencyjnej ani przepisów odrębnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 10 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 89/21, CBOSA). Nie ma racji Wojewoda, że to organ wykonawczy gminy powinien decydować ostatecznie o wysokości przyznanego stypendium. Zauważyć można, że stypendium finansowane przez jednostkę samorządu terytorialnego, tj. stypendium o którym mowa w art. 96 ustawy, wskazane zostało w art. 86 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, przez co nie jest świadczeniem, dla którego ustawodawca wyraźnie wskazuje, że jego przyznanie bądź odmowa przyznania następuje w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 86 ust. 2 cytowanej ustawy, przyznanie świadczenia oraz odmowa jego przyznania następują w formie decyzji administracyjnej tylko w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1-4, które nie dotyczą stypendium finansowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego. Z brzmienia tego przepisu należy konsekwentnie wywieść, że ustawodawca nie przewiduje formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia o przyznaniu bądź odmowie przyznania stypendium finansowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w pełni podziela, że skoro zgodnie z art. 86 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, stypendium finansowane przez jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przyznawane w drodze decyzji administracyjnej, to z jednej strony - procedura przyznawania tegoż stypendium nie jest regulowana przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a z drugiej strony - zawarte w art. 96 ust. 2 pkt 2 tej ustawy upoważnienie ustawowe do określenia "sposobu przyznawania stypendium" obejmuje upoważnienie do samodzielnego, niezależnego od reguł opisanych w k.p.a., określenia procedury przyznawania stypendium (por. Wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 276/21, publ. w CBOSA). Potwierdza to swobodę organu stanowiącego w kształtowaniu stosunku prawnego związanego z przyznaniem i wypłatą stypendium. Celem art. 96 ust. 2 i 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce jest ustalenie jasnych, precyzyjnych reguł, które będą wiązały strony stosunku prawnego kształtowanego uchwałą, tak aby stypendysta miał pełną świadomość z jakiego uprawnienia może skorzystać i z jakimi konsekwencjami, i czy się z tym godzi. W rozpatrywanym przypadku organ stanowiący wskazał w § 7 ust. 1 uchwały, że stypendium jest wypłacane na podstawie umowy podpisanej między Prezydentem Miasta Elbląga i studentem. Jednak to nie strony umowy decydują swobodnie o treści stosunku prawnego, ale warunki tej umowy określa wiążąco uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, do tego upoważnia właśnie art. 96 ust. 2 i 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.

W kontekście powyższych uwag nie budzi zastrzeżeń Sądu warunkowanie przyznania stypendium poza średnią ocen i postępami w nauce, dodatkowo zobowiązaniem się przez studenta, na etapie składania wniosku (§ 4 ust. 3 pkt 4 uchwały), do podjęcia zatrudnienia w elbląskich szpitalach w celu odbycia szkolenia rezydenckiego. Dostrzec należy, że jest to główna idea przyznania stypendium. Wynika to z treści § 2 ust. 1 uchwały. Przepis ten stanowi, że stypendium może być przyznane studentom V i VI roku studiów kształcącym się na kierunku lekarskim, którzy po ukończeniu studiów i stażu lekarskiego podejmą zatrudnienie w elbląskich szpitalach,

w celu odbycia szkolenia rezydenckiego, na okres nie krótszy niż 4,5 roku, w ciągu 3 miesięcy od ukończenia stażu lekarskiego. Określając taki warunek przyznania stypendium lokalny prawodawca nie nadużył prawa, gdyż gwarantuje jednocześnie możliwość jego wypełnienia. Zgodnie z § 5 ust. 3 uchwały Prezydent Miasta Elbląg

w informacji o naborze wniosków określi liczbę osób do przyznania stypendium oraz specjalizację, w których będą mogli odbywać szkolenie rezydenckie. Stosownie do § 4 ust. 5 uchwały o zasadności przeprowadzenia naboru w danym roku decyduje każdorazowo Prezydent Miasta Elbląga. Przepisy te potwierdzają, że możliwość przyznania stypendium została ściśle powiązana z możliwością odbycia stażu rezydenckiego. W ten sposób jednostka samorządu terytorialnego zabezpiecza własne interesy, co jest zrozumiałe i racjonalne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy

o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ochrony zdrowia. Takie zadanie ciąży także na mieście na naprawach powiatu z mocy art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz. 920). Potwierdza to również uzasadnienie przedmiotowej uchwały, w którym wskazano na cel uchwały jakim jest podjęcie działań zachęcających studentów kształcących się na kierunkach lekarskich do podjęcia zatrudnienia w elbląskich szpitalach oraz na potrzebę zabezpieczenia i pozyskania kadry lekarskiej w elbląskich szpitalach, co będzie wpływać na poziom bezpieczeństwa zdrowotnego mieszkańców miasta.

Nie ma też racji organ nadzoru twierdząc, że art. 96 ust. 2 i 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie daje podstaw do określenia w uchwale ustalającej warunki przyznawania, wypłaty i zwrotu stypendium – przesłanek powodujących utratę prawa do otrzymywania przyznanego świadczenia. Uprawnienie takie można wywieść

z treści art. 96 ust. 2 pkt 4 ustawy. Zgodzić należy się z pełnomocnikiem Gminy, że treść § 7 ust. 3 - ust. 5 uchwały mieści się w tej normie prawnej, stanowiąc w istocie warunki wypłacania stypendium.

W ocenie Sądu, nie narusza prawa również treść § 8 uchwały, w którym lokalny prawodawca określił przypadki, w jakich stypendium podlega zwrotowi wraz

z odsetkami liczonymi od dnia przekazania stypendium. Wbrew konstatacji organu nadzoru odsetki mają być tutaj naliczanie nie od dnia przyznania stypendium, ale jego przekazania, czyli wypłaty przez jednostkę samorządu terytorialnego. Takie działanie nie narusza prawa. Odsetki stanowią świadczenie uboczne w stosunku do świadczenia głównego. W myśl art. 3581 § 1 Kodeksu cywilnego zasadą jest, że, jeżeli przedmiotem zobowiązania od chwili jego powstania jest suma pieniężna, spełnienie świadczenia następuje przez zapłatę sumy nominalnej, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Art. 359 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi zaś, że odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy,

z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. Kwestionowana uchwała realizuje właśnie wymóg z tego ostatniego przepisu. Jak już wyjaśniono art. 96 ust. 2 i 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce daje podstawę do ukształtowania treści stosunku prawnego pomiędzy Gminą a stypendystą poprzez określenie rodzaju stypendium, wysokości stypendium i warunków wypłacania stypendium, a także warunki zwrotu stypendium, które mają być następnie respektowane w zawieranej przez strony umowie. Bez wątpienia też ustanowienie w uchwale wymogu naliczenia odsetek od podlegającego zwrotowi stypendium ma oparcie w normie art. 96 ust. 3 ustawy, pozwalającej na określenie warunków zwrotu stypendium. Sam ustawodawca przepisem tym wskazał, że można żądać zwrotu pobranego stypendium. Odsetki stanowią zaś dodatkową sankcję nakładaną na zobowiązanego do zwrotu świadczeń, która ma swoje oparcie w Kodeksie cywilnym. W niniejszej sprawie uchwałodawca postanowił, że zwrotowi podlega stypendium wypłacone na podstawie nieprawdziwych danych, rezygnacji z prawa do stypendium, nie podjęcia zatrudnienia lub rozwiązania umowy o pracę w elbląskich szpitalach przed upływem 4,5 roku od dnia zatrudnienia,

a więc w przypadku wprowadzenia organu w błąd lub niedochowania warunków przyznania stypendium. W ten sposób uchwałodawca określił jakie świadczenia uznaje za nienależnie pobrane od momentu ich wypłacenia. Od kwot nienależnie pobranych świadczeń można zaś domagać się odsetek ustawowych za opóźnienie. Taka praktyka jest stosowana przez samego ustawodawcę np. przy zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (art. 30 ust. 2b i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.

o świadczeniach rodzinnych, t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111)

Z podanych przyczyn, Sąd uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących zwrot stronie skarżącej od organu nadzoru kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.s. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).