Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3128/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Paweł Groński Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skarg B. S. i A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2013 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. S. i A. Z. kwotę po 200 (dwieście) złotych dla każdej ze skarżących, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], orzekające o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2011r., znak. [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] maja 2011r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-mieszkalnego z garażem podziemnym, wjazdami oraz zagospodarowaniem terenu w miejscu przewidzianego do rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na dz. ew. nr [...] i cz. dz. nr ew. [...], w obrębie [...], przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...].

Powyższa decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], panią M. B., pana T. B., panią A.Z. i pana T. Z.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 1077/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi.

Skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 września 2013r., sygn. akt II OSK 972/12 oddalił skargę kasacyjną.

W dniu 14 września 2012r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zostały przekazane wnioski z 2011r. (czerwiec, lipiec) państwa: B. i J. Z., A. Z., K. S., B. S., I. B., A. i J. K., M. B., H. N., B. J., J. J. i M. A. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kolegium z dnia [...] maja 2011r., znak [...].

Postanowieniem znak [...], z dnia [...] grudnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wznowienia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podało, że decyzja Kolegium kończąca postępowanie, którego dotyczą wnioski o wznowienie, została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądy zaakceptowały krąg stron postępowania określony decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2011r., znak [...] i utrzymaną nią w mocy decyzją Prezydenta [...].

Wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli państwo: A. Z., B. Z., J. Z., H. N., M. B. i B. S..

Kolegium ponownie rozpatrując sprawę, zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie znak [...], uznając że stanowisko Kolegium w nim zawarte jest prawidłowe. Kolegium powołało się na ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie stanowisko, iż fakt dokonania oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny decyzji administracyjnej w wyniku rozpoznania skargi na tę decyzję, uniemożliwia jej wzruszenie w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego – np. wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła B. S. i skarga ta została zarejestrowana pod sygn. IV SA/Wa 3128/15. Skargę złożyła również A. Z.i została ona zarejestrowana pod sygn. IV SA/Wa 3129/15. Skarżące wykazują, że planowana inwestycja będzie miała wpływ na ich nieruchomości oraz że pozbawienie ich prawa do bycia stroną w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, nie jest zasadne. Wskazują również, że brak uczestnictwa strony bez jej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumenty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z dnia 6 października 2016 r., sygn.. akt IV SA/Wa 3128/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządził o połączeniu sprawy IV SA/Wa 3128/15 ze sprawą IV SA/Wa 3129/15, celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i o prowadzeniu jej dalej pod sygnaturą akt IV SA/Wa 3128/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku zaistnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz postanowienie je poprzedzające naruszają prawo w stopniu uzasadniających wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2011r., znak. [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Kolegium uznało bowiem, iż z uwagi na fakt, że decyzja Kolegium z dnia [...] maja 2011 r., znak [...] poddana została kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądy te nie stwierdziły naruszenia uzasadniającego wznowienie postępowania, wdrożenie trybu nadzwyczajnego jest niedopuszczalne. Z te przyczyny Kolegium –działając w trybie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. z 2016 r., poz. 23 ze zm, dalej "k.p.a.") – postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...] odmówiło wznowienia postępowania, a następnie – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak [...], utrzymało w mocy poprzedzające postanowienie tegoż organu.

Sąd stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu oraz postanowieniu jej poprzedzającym nie podziela.

Sąd nie zgadza się z tezą, że w razie gdy akt administracyjny został poddany kontroli sądowoadministracyjnej, nie jest prawnie dopuszczalne kontrolowanie tego aktu w jednym z trybów nadzwyczajnych. Zwrócić należy uwagę, że przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zawsze muszą istnieć w dacie kontroli decyzji przez sąd administracyjny, bowiem przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności tkwią w decyzji od dnia jej powzięcia, a sąd jest zobowiązany brać je pod uwagę z urzędu. Sytuacja może być jednak odmienna jeśli idzie o przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania zakończonego skontrolowanym przez sąd aktem. W przypadku niektórych z przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 k.p.a zarówno ich zaistnienie jak i ich ujawnienie może nastąpić dopiero po skontrolowaniu aktu przez sąd. Przy czym to samo dotyczy przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 3, tj. sytuacji, gdy decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W takiej sytuacji, tj. gdy ujawnienie przesłanki uzasadniającej wznowienie bądź stwierdzenie nieważności decyzji nastąpi po skontrolowaniu decyzji administracyjnej przez sąd, jak najbardziej otwarta jest droga zweryfikowania decyzji ostatecznej w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego.

Kolegium upatruje potwierdzenia postawionej w zaskarżonych postanowieniach tezy w treści art. 134 p.p.s.a., w myśl którego sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W powołanym przez Kolegium wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 12/11, Sąd stwierdził, iż z przepisu tego wynika, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone bowiem zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji, tj. innymi słowy nie może uczynić przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej sprawy innej niż sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia. Jednocześnie w tym samym wyroku NSA podkreślił, że operując w granicach sprawy, sąd administracyjny I instancji, orzeka na podstawie akt sprawy (co wynika wprost z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również, jak stanowi art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Jak wywiódł NSA, konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Podobny wygląd wyrażony został w drugim z przywołanych przez Kolegium wyroków NSA, tj. wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn.. akt II FSK 1617/10, gdzie NSA wskazał, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a., że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności).

W kontekście ww. zasad, tj. orzekania na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy, należy również rozpatrywać kwestię zarzutu pominięcia strony w postępowaniu. Brak możliwości uczynienia przez sąd I instancji sprawy innej niż sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia oraz brak możliwości dokonywania ustaleń faktycznych oznacza bowiem, że sąd administracyjny nie może (z urzędu) brać pod uwagę niesformułowanego w skardze zarzutu pozbawienia strony udziału w postępowaniu poprzedzającym wydania zaskarżonej decyzji. Wynika to również z faktu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu – co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Nie mogą skutecznie powoływać się na tę okoliczność inne podmioty. Tym bardziej zatem nie może tego uczynić sąd z urzędu. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie, przesłanka, wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego, wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Zatem z mocy samej ustawy wynika, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta ona z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesie ten zarzut w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Zasadą jest bowiem, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania zdefiniowana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Powyższy pogląd ugruntowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroki: z dnia 25 kwietna 2012 r., sygn.. akt I OSK 1239/11, z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09), zaś skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela.

Wskazać również trzeba, iż z uzasadnień wyroków zapadłych na skutek kontroli sądowoadminstracyjnej decyzji Kolegium, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, wynika jasno, że kwestia niezapewnienia udziału stronom postępowania, nie była przez te sądy rozważana.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że błędne jest stanowisko Kolegium, iż sądowoadministracyjna kontrola decyzji wyklucza wszczęcie postepowania nadzwyczajnego, a błąd ten stanowi naruszenie prawa procesowego mający istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz postanowienie je poprzedzające.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy powinien ustalić czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, a następnie wszcząć postępowanie i w jego toku zbadać, czy przesłanka podnoszona przez wnioskodawców została spełniona.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.