Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1374/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 81c par. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi J. K. i E. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny stanu technicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K. i E. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z

dnia [...] kwietnia 2013 r., ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 zw. z art. 144

ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z

2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu

zażalenia J. K. - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego

Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2013r. ([...])

nakładające na J. i E. K. obowiązek dostarczenia oceny stanu

technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr ew. [...] w [...],

gm. [...].

Organ wskazał, że podczas kontroli w dniu [...] marca 2012 r. ustalono, iż na

ww. działce znajduje się trzykomorowy zbiornik na nieczystości ciekłe, wykonany z

kręgów żelbetowych, posiadający pokrywy betonowe z trzema otworami do usuwania

nieczystości (dwoma stalowymi, jednym betonowym). Otwory leżą w odległości 4,2 m

od budynku mieszkalnego p.p. K. i 8,15 m od ogrodzenia działki nr ew. [...].

Zbiornik nie ma odpowietrzenia wyprowadzonego 0,5 m ponad poziom terenu. E.

K. podał, że zbiornik wybudowano ok. 1968 r., i nie posiada dokumentów

dotyczących jego budowy.

W związku z powyższym organ powiatowy wydał, w trybie art. 81 c ust. 2

Prawa budowlanego, opisane na wstępie postanowienie, wskazując że ocena winna

określać szczelność ścian i dna oraz pojemność zbiornika, ze wskazaniem na mapie

zasadniczej wymiarów i odległości otworów od granic działek sąsiednich z

uwzględnieniem przewidzianego do wykonania odpowietrzenia. Opracowanie

powinno zawierać wskazania graficzne i opisowe możliwości doprowadzenia

zbiornika do stanu zgodnego z prawem z uwzględnieniem braku odpowietrzenia.

Organ przytoczył art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego i podniósł, że brak

odpowietrzenia zbiornika narusza § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać

budynki i ich usytuowanie. Nadto, ze względu na datę jego realizacji, zachodziły

uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego zbiornika. Jedynie możliwym było

wydanie postanowienia w oparciu o art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ stwierdził, że zarzuty odwołania pozostają bez wpływu na treść

postanowienia. Wyjaśnił, że na każdoczesnym właścicielu nieruchomości ciąży

obowiązek utrzymywania obiektów budowlanych znajdujących się w jej granicach w

należytym stanie technicznym.

Skargę na to postanowienie złożyli J. i E. K., zarzucając:

- obrazę art. 7 k.p.a. poprzez pomijanie słusznego interesu obywateli w

uregulowaniu sytuacji prawnej zbiornika z 1968 r.;

- obrazę art. 8 i 9 k.p.a. poprzez nieinformowanie strony o możliwości zawieszenia

postępowania, co miało wpływ na ustalenie praw i obowiązków;

- obrazę art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie istotnych

okoliczności wynikających z postanowień organów, świadczących o zasadności

zawieszenia postępowania na etapie wykonania postanowienia z [...] lutego 2013

r. oraz stwierdzenie braku możliwości wykonania ww. postanowienia przez

skarżących, w związku z bezczynnością organów uprawnionych do wydania

żądanych dokumentów umożliwiających wykonanie postanowienia;

- obrazę art. 80 k.p.a. poprzez nierozważenie treści korespondencji załączonej w

postępowaniu odwoławczym, co miało istotne znaczenie do udowodnienia braku

wykonalności postanowienia organu I instancji;

- obrazę art. 6 k.p.a. w zw. z art. 97 i 98 k.p.a. polegające na niezawieszeniu

postępowania, pomimo zaistnienia przesłanek do działania z urzędu jak i na

wniosek strony - obrazę art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia

faktycznego, tj. niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione,

dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom

odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co skutkowało nieodniesieniem się do zarzutów odwołania, a także brak uzasadnienia prawnego, tj. wyjaśnienia

podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa;

- obrazę art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z rażącym

naruszeniem prawa poprzez nałożenie obowiązków skutkujących pozbawieniem

jej praw.

Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności ww. postanowień,

ewentualnie ich uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podali, że nie będąc profesjonalistami wnieśli o

zawieszenie i umorzenie postępowania. W odpowiedzi organ żądał dopełnienia

obowiązków, mimo świadomości, że nie była możliwa ich realizacja, gdyż wszystkie

czynności wykonano tj. odpowietrzenie ciśnienia w zbiorniku, ocenę stanu

technicznego zbiornika, odpowiednia jest odległość od sąsiadów. Organ powinien z

urzędu zawiesić lub umorzyć postępowanie, ewentualnie pouczyć o możliwości

złożenia wniosku, po czym wydać rozstrzygniecie w oparciu o wniosek strony.

Powołując się na orzecznictwo skarżący wskazali, że nieporadność lub brak

orientacji w przepisach zobowiązuje organ do udzielenia wskazówek. Jednak

skarżących nie pouczono o prawie złożenia wniosku o zawieszenie postępowania w

celu uniknięcia negatywnych skutków związanych z oceną techniczną zbiornika. W

świetle rzecznictwa organ winien działać niejako "za stronę", tj. zawiesić

postępowanie z urzędu. Tylko takie działanie byłoby właściwe w sytuacji, gdy strona

informowała o braku możliwości wykonania postanowienia bez swojej winy w

oznaczonym czasie, dołączając pisma, że zbiornik nie zagraża nikomu i kontrola jest

bezpodstawna.

Organ bez podania postaw faktycznych i prawnych podzielił stanowisko

organu I instancji nie odnosząc się do zarzutów odwołania.

Następnie, powołując się na orzecznictwo, skarżący podnieśli, że zbiornik nie

podlega organowi powiatowemu, który nie powinien się tym zajmować.

Nadto wskazali na lakoniczność, a nawet brak argumentacji wskazującej,

jakimi motywami kierował się organ, co narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ II

instancji pominął fakt uzależnienia wykonania pierwotnego postanowienia od

działania innego organu.

Na koniec skarżący zarzucili, że wydane postanowienia rażąco naruszają

prawo. Postanowienie jest bowiem niewykonalne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5

k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda wynikająca z przepisów prawa lub jest ono

faktycznie niemożliwe do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w

zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia

prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, zgodnie z

art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa.

Oceny prawidłowości badanych aktów administracyjnych, w świetle

powyższych kryteriów, Sąd dokonuje w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym

w dacie ich wydania.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Poddanym kontroli Sądu postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor

Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora

Nadzoru Budowlanego w [...] nakładające na skarżących, w trybie art. 81 c

ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego

spornego zbiornika na nieczystości ciekłe.

Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 81 c ust. 2 cyt. ustawy organy

administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania

uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót

budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w

drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia

odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi

osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Przytoczony wyżej przepis został umieszczony w rozdziale 8 ustawy Prawo

budowlane pt. "Organy administracji architektoniczni-budowlanej i nadzoru

budowlanego. Jest zatem przepisem o charakterze ogólnym, procesowym, który

znajduje zastosowanie z odpowiednimi przepisami szczegółowymi tej ustawy i tylko

w sytuacji powstania uzasadnionych wątpliwości. Innymi słowy postanowienie

wymienione w art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy i jest

wydawane w innym toczącym się postępowaniu przewidzianym w ustawie, bądź

służy wyjaśnieniu powstałych wątpliwości, które mogłyby uzasadniać wszczęcie

takiego postępowania.

W świetle treści art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane istotne jest

prawidłowe korzystanie przez organ z tego środka dowodowego. Konieczność ta

wynika między innymi z określonych w nim terminów, takich jak "uzasadnione

wątpliwości" i "odpowiednie ekspertyzy

W orzecznictwie wskazuje się, że z uwagi na użycie przez ustawodawcę

nieostrych pojęć " uzasadnione wątpliwości" oraz " odpowiednie ekspertyzy" zarówno

ustalenie zakresu wymaganej oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również

uzasadnienie uruchomionych na tej podstawie działań organu, musi opierać się na

wnikliwej analizie stanu faktycznego badanej sprawy, a co za tym idzie wymaga

wyczerpującego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z

dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 865/1007, publ. centralna baza orzeczeń nsa).

W konsekwencji, skorzystanie z omawianej regulacji uzależnione jest nie od

jakichkolwiek wątpliwości, ale od wątpliwości uzasadnionych, kwalifikowanych. Organ

ma przy tym obowiązek szczegółowo określić rodzaj oceny technicznej, czy

ekspertyzy oraz ich zakres w celu wyjaśnienia uzasadnionych wątpliwości, ale

również zapobieżeniu żądania kolejnych ekspertyz o innym zakresie.

Uprawnienie organu wynikające z omawianego przepisu nie może zatem

dotyczyć wątpliwości, których wyjaśnienia organ może wykonać we własnym

zakresie, w ramach posiadanej wiedzy i przysługujących mu środków. Stanowisko to

znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, podaje się w nim

bowiem, że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co

do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji powinien

rozstrzygać we własnym zakresie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Kr

351/07 publ. centralna baza orzeczeń nsa).

Stąd też organ, stosując powyższy przepis, stanowiący podstawę prawną do

nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie może

dokonywać jego wykładni rozszerzającej (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 13 września

2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841, podobnie w wyroku WSA w

Krakowie z dnia 31 października 2007 r. II SA/Kr 683/05, LEX nr 394431).

Z postępowania wyjaśniającego winno zatem wynikać jednoznacznie, że

powstałych uzasadnionych wątpliwości organ nie może wyjaśnić we własnym

zakresie. W konsekwencji, jeśli istnieje taki zakres uzasadnionych wątpliwości, które

organ może wyjaśnić samodzielnie, to nakładając obowiązek przedłożenia oceny

technicznej lub ekspertyzy winien w nim określić tylko te z obowiązków, które

wymagają wiedzy wyspecjalizowanej, a więc takiej, jaką służby organu nie

dysponują.

Nie bez znaczenia jest również to, że koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba

zobowiązana do ich dostarczenia. Oczywiste jest zatem, że im szerszy zakres

ustaleń, jakie organ określi w postanowieniu, tym większy koszt oceny technicznej

lub ekspertyzy musi ponieść strona.

Reasumując, wydając postanowienie na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa

budowlanego obowiązkiem organu jest wykazanie wystąpienia zarówno

uzasadnionych wątpliwości, jak i tego, czy mieszczą się one w podanym przez

ustawodawcę zakresie, a więc dotyczą jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu. W przeciwnym wypadku organ nie

ma podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia oceny technicznej, czy

ekspertyzy.

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy

stwierdził tylko jednym zdaniem, że w sprawie wystąpiły uzasadnione wątpliwości w

związku z ujawnieniem przez organ stopnia podstawowego niezgodności zbiornika

na nieczystości ciekłe z § 35 warunków technicznych oraz ze względu na datę jego

realizacji. Organ nie dokonał zatem oceny, czy określone w postanowieniu organu

powiatowego ustalenia, jakie winny podlegać wyjaśnieniu w ocenie technicznej,

dotyczą jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych, a w szczególności stanu

technicznego przedmiotowego obiektu.

Tak lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia narusza art. 107 §

3 kpa i nie poddaje się żadnej ocenie.

Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że sam fakt, iż szambo funkcjonuje przez

wiele lat nie oznacza jeszcze, że znajduje się ono w stanie technicznym budzącym

uzasadnione wątpliwości, a więc nie przesądza samo w sobie o konieczności

sporządzenia oceny technicznej.

Nadto, określenie wymiarów i odległości otworów szamba od granic działek

sąsiednich nie wymagało wiedzy specjalistycznej, a co za tym idzie nie mogło budzić

uzasadnionych wątpliwości. Z akt sprawy wynika, że organ powiatowy dokonał części

pomiarów podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2012r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien mieć zatem na

uwadze, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi dotyczyć tylko takich

przypadków, w których wiedza pracowników inspektoratu jest niewystarczająca, a nadto jej brak należy uzasadnić w rozstrzygnięciu. Z art. 81 ust. 1 pkt. 1 lit. c Prawa

budowlanego wynika bowiem, że do podstawowych obowiązków nadzoru

budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa

budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno budowlanych

z przepisami techniczno budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Artykuł 81

c ust. 2 cyt. ustawy, który nakłada na stronę koszty określenia stanu technicznego

obiektu może być zatem stosowany tylko wyjątkowo, jeśli przy użyciu posiadanej

wiedzy i środków organy nie są w stanie rozstrzygnąć powstałych wątpliwości.

Jeśli organ dojdzie jednak do przekonania, że pewien zakres ustaleń może

być wykonany jedynie przez rzeczoznawcę, w uzasadnieniu przedstawił swoje

stanowisko, z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 kpa

W związku z powyższym słuszne okazały się zarzuty skarżących odnośnie

naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa oraz art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.

W świetle przedstawionej argumentacji, już tylko na marginesie wyjaśnić

trzeba, że organ nie miał obowiązku informowania stron o możliwości złożenia

wniosku o zawieszenie postępowania, czy też zawieszenia postępowania z urzędu,

wobec informacji o braku możliwości wykonania postanowienia w oznaczonym

czasie. Czas wykonania obowiązku rozpoczynał bowiem swój bieg dopiero od daty

uprawomocnienia postanowienia.

Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, na podstawie art.

145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa., w pkt II wyroku orzekł na podstawie art. 152 ppsa.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 ppsa.