Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 903/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: § 38 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 176
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 16 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 623/19 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oraz ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz (...) kwotę (....) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. nakazuje ściągnąć od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę (...) na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2010, 2011, 2012, 2013.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

(...) (dalej: "producent rolny", "strona" lub "skarżący") podjął w dniu (...) 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 1. rolnictwo zrównoważone - wariant 1.1 - zrównoważony sposób gospodarowania - na powierzchnię 126,17 ha (działki rolne A, B, C, D, E, F, G, H).

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (...) (dalej: "kierownik BP" lub "organ pierwszej instancji") wydał w dniu (...) decyzję nr (...) o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, w której odmówił przyznania płatności na 2014 r. w ramach Pakietu 1 Rolnictwo Zrównoważone, wariant 1.1 Zrównoważony system gospodarowania oraz ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości (...). Podstawą rozstrzygnięcia było ustalenie, że producent rolny nie spełnił wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, co stwierdzono na podstawie wniosku o płatność, zdaniem organu błędnie wypełnionego.

W odwołaniu strona podniosła, że o nieprawidłowościach we wniosku dowiedziała się po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wobec czego złożyła wyjaśnienia oraz dokumentację, do których nie odniesiono się w decyzji. W latach 2011 i 2012 błędnie wypełniono wniosek w części dotyczącej zadeklarowanej w plonie głównym rośliny, tj. w 2011 r. zadeklarowano pszenżyto ozime zamiast mieszanki zbożowo-strączkowej, zaś w 2012 r. zadeklarowano pszenicę ozimą i pszenżyto ozime zamiast mieszanki zbożowo-strączkowej. Według strony uprawy te zostały wysiane razem jesienią, tworząc mieszankę zbożowo-strączkową, co potwierdza wpis w rejestrze działań agrotechnicznych. Ponadto strona wskazała, że posiada umowę zakupu wyki do wysiewu. Na podstawie decyzji otrzymanych w r. 2011 i w r. 2012 strona nie była w stanie sprawdzić zgodności roślin uprawnych, gdyż w decyzjach były podane jedynie powierzchnie.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: "dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję kierownika BP.

W uzasadnieniu wskazał, że podstawowymi wymaganiami, które winien spełnić rolnik ubiegający się o płatności rolnośrodowiskowe, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361, dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe" lub "rozporządzenie PROW") - są wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Natomiast wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są określone w załączniku nr 3 do ww. rozporządzenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że deklarowane przez stronę w latach 2010-2014 uprawy wymienione zostały w załączniku nr 4 do ww. rozporządzenia, jednak względem wymienionych w decyzji działek rolnych nie został spełniony wymóg prawidłowego doboru i następstwa roślin, który oceniony został w kontroli administracyjnej w piątym roku użytkowania rolniczego gruntów ornych. W zakresie kolejności następstwa po sobie roślin od roku 2010-2014 r. producent rolny na wszystkich ww. działkach zastosował jedynie maksymalnie 2 grupy roślin w okresie 5-letnim uprawy roli, co zostało opisane na str. 8-9 zaskarżonej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego prawidłowe są ustalenia kontroli administracyjnej z dnia 28 października 2014 r. wskazujące, że producent rolny nie spełnił w swoim gospodarstwie w przypadku realizacji pakietu l wariant 1.1 wymogów przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich tj. na działkach rolnych A, B, C, D, E, F, G, H, I

Dyrektor ARiMR powołał się m.in. na art. 28 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE L 316.65 z 2.12.2009, dalej: "rozporządzenie nr 1122/2009"). Podkreślił, że nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. W niniejszej sprawie łączna powierzchnia wykluczona z płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie 1 wariant 1.1. ustalona w oparciu o maksymalny obszar kwalifikujący do płatności wyniosła 0,31 ha. Przyznanie płatności rolnośrodowiskowej uzależnione jest natomiast od spełnienia warunków określonych w ww. rozporządzeniu rolnośrodowiskowym.

Przeprowadzona kontrola administracyjna stwierdziła, że powierzchnia gruntów ornych, do której przysługuje płatność wynosi (...) i na całej powierzchni stwierdzono brak przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin. Suma zmniejszeń w pakiecie 1. za brak przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin ustalona została na 100%.

Organ odwoławczy przedstawił wyliczenia płatności przyznane za lata 2010-2013 i uznał, że podlega zwrotowi płatność rolnośrodowiskowa przyznana w latach 2011-2013 do ww. działek rolnych w ramach pakietu 1 rolnictwo zrównoważone - wariant 1.1. Dyrektor ARiMR uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyliczył kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości (...) - wraz z odsetkami liczonymi od dnia następującego po upływie terminu 60 dni od daty doręczenia zaskarżonej decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Nie uznał Dyrektor ARIMR wyjaśnień strony, która podnosiła, że stwierdzona nieprawidłowość wynika z przeoczenia. Według organu strona już na etapie składania wniosku winna wyeliminować ewentualne błędy, o ile wystąpiły. Decyzje za rok lata 2011 i 2012 zostały wydane na podstawie deklaracji strony, zawartej we wniosku, i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności. Rośliny zostały zadeklarowane prawidłowo, warunki przyznania płatności w roku 2011 i 2012 zostały spełnione i na tej podstawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzje przyznające płatność. Wówczas organ nie mógł wykryć nieprawidłowego doboru roślin i ich następstwa, a obowiązkiem strony było zadeklarowanie rośliny w plonie głównym, zgodnej ze stanem faktycznym. Dlatego nie uwzględniono oświadczenia doradcy rolnośrodowiskowego z dnia(...), że rolnik dokonał zasiewów zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, czego dowodem, w ocenie doradcy, jest rejestr działań agrotechnicznych. To deklaracja strony, złożona w jej wnioskach, stanowi główny i najważniejszy dowód użytkowania rolniczego gruntów rolnych i uprawianych roślin. Strona nie poinformowała kierownika BP przed wydaniem przez ten organ decyzji - o żadnej zmianie w zakresie złożonego wniosku. Producent rolny odpowiada za treść składanych wniosków. Korzystając w tym zakresie z usług świadczonych przez doradcę rolnośrodowiskowego, strona czyniła to na własne ryzyko i odpowiedzialność.

Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość ustalenia przez kierownika BP powierzchni kwalifikujących się do przyznania przedmiotowych płatności oraz ustalenia odnośnie do braku przestrzegania prawidłowego doboru roślin, zgodnie z prawem i zasadami kwalifikowania powierzchni w związku ze złożoną przez stronę dokumentacją tj. wnioskiem o przyznanie płatności na 2014 r. z dnia 12 maja 2014 r. oraz wnioskami złożonymi za lata poprzednie. Podniósł, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie, mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

W skardze wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji, stwierdzenie, że decyzja nie podlega wykonaniu w całości, a także zażądano zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 560/15 WSA w Olsztynie uchylił decyzję dyrektora ARiMR. Wskutek skargi kasacyjnej organu odwoławczego NSA wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2019 r. I GSK 908/18 uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpatrując sprawę ponownie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem przepisu art.190 p.p.s.a.

Rozpatrując zatem sprawę ponownie, mając na względzie ocenę prawną dokonaną w wyroku I GSK 908/18 Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko Dyrektora ARiMR w odniesieniu do oceny, że za treść wniosku o dopłatę odpowiada producent rolny, a nie osoba, która przygotowała wniosek.

W postępowaniu administracyjnym zostało stwierdzone, że nie została zachowana kolejność następstwa po sobie roślin, co było w sprawie bezsporne, natomiast sporne było to, kto ponosi odpowiedzialność za taki stan rzeczy. W czasie kontroli skarżący wyjaśniał, że stało się tak dlatego, że został zmieniony plan rolnośrodowiskowy, zaś doradca rolnośrodowiskowy wypełniając wnioski na lata 2011-2012 wpisał niekompletne zapisy w plonie głównym, co ma potwierdzać załączone oświadczenie doradcy. Skarżący przedłożył organowi planowane zmianowanie roślin i rejestr działań agrotechnicznych. Na wezwanie organu do przedłożenia oryginału planu działalności rolnośrodowiskowej, oryginału jego zmiany i oryginału rejestru działań agrotechnicznych – przysłał oryginały tych samych dokumentów.

W ocenie Sądu I instancji przedstawione okoliczności nie pozwalały przyjąć, aby osoba inna niż producent rolny ponosiła odpowiedzialność za treść wniosku o przyznanie płatności. Wniosek o przyznanie płatności składany jest przez rolnika dobrowolne. Wyłącznie od rolnika zależy, jaka będzie treść tego wniosku. Rolnik może, pod pewnymi warunkami, wniosek skorygować bądź wycofać. Jednak składając wniosek, musi rolnik dbać o jego poprawność, gdyż warunkiem uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie w nim istotnych danych dotyczących podejmowanego zobowiązania w zakresie płatności. Dotyczy to m. in. prawidłowego wskazania uprawianych roślin, z uwzględnieniem wynikającego z załącznika nr 3 do rozporządzenia PROW wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin. Nieprawidłowe zadeklarowanie roślin w plonie głównym nie jest błędem formalnym wniosku lub oczywistą omyłką, lecz świadczy o nieprawidłowym zadeklarowania zobowiązania, z konsekwencjami z tego wynikającymi.

Zdaniem Sądu I instancji rację miał organ twierdząc, że wnioskodawca nie może zostać zwolniony z odpowiedzialności z uwagi na popełnienie błędu przez doradcę rolnośrodowiskowego. To rolnik, a nie doradca podpisuje wniosek, oświadczając, że zna zasady przyznawania płatności, zaś oświadczenia składane we wniosku są zgodne ze stanem faktycznym. Błąd popełniony przez doradcę jest błędem obciążającym rolnika.

W ocenie Sądu I instancji ustalony przez organ stan faktyczny upoważniał do przyjęcia, że stwierdzone w kontroli uchybienia w przestrzeganiu wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia PROW powinny skutkować zmniejszeniem płatności, w tym przypadku o 100% zgodnie z § 38 ust.1 pkt 2 rozporządzenia PROW. Dlatego Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty naruszenia tego przepisu, a także § 2 i § 3 ww. rozporządzenia, dotyczące wymagań przewidzianych dla zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przez nieprawidłowe wypełnienie wniosku o płatność skarżący tych wymagań, dotyczących realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego nie spełnił w odniesieniu do wymogów wynikających z ww. załącznika nr 3 do rozporządzenia PROW. Także za niezasadne uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, co dotyczy art. 21 ustawy PROW w z. z art. 80 k.p.a. i art. 8 oraz art. 75 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji nie było również podstaw do zastosowania powołanego w skardze przepisu § 45 pkt 8 rozporządzenia PROW. Sąd ten nie podzielił stanowiska skarżącego, że nie miał on wpływu na wypełniony przez doradcę wniosek o płatność, nie odpowiadający stanowi faktycznemu. Jak wcześniej wyjaśniono, bez względu na to, kto i jak wypełnił wniosek o płatność, za jego treść odpowiada wnioskodawca, czyli rolnik, który pod wnioskiem składa swój podpis, oświadczając, że zna przepisy dotyczące przyznawania płatności i że okoliczności podane we wniosku są zgodne z prawdą. Nie wystąpiła zatem ani siła wyższa, ani nadzwyczajna okoliczność w rozumieniu ww. przepisu.

Sąd I instancji nie podzielił także stanowiska skarżącego w kwestii naruszenia § 23 pkt 7 rozporządzenia PROW. Realizacja obowiązku przechowywania dokumentów dotyczących spełnienia warunków przyznania płatności nie oznacza, że w toku postępowania dotyczącego płatności organ ma obowiązek uwzględnić jako dowód każdy przechowywany przez rolnika dokument. Obowiązkiem organu jest poddanie ocenie każdego dowodu powołanego przez stronę, mającego związek ze sprawą.

W ocenie Sądu I instancji żaden z przepisów (art. 30 rozporządzenia nr 65/2011 ani art. 73 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009) nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji nieprawidłowości w postaci niespełnienia wymogu prawidłowego następstwa roślin obciążają skarżącego, bowiem odpowiada on za błędy doradcy rolnego, który sporządził wniosek o płatność. Ponadto nie tyle doszło do błędu, co zostało nieprawidłowo zadeklarowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Dlatego nie było podstaw do zastosowania art. 30 rozporządzenia nr 65/2011. Z kolei art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 nie znajduje zastosowana dlatego, że to nie rolnik poinformował organ o nieprawidłowości wniosku, lecz stwierdził je organ w trakcie kontroli. Ze względu na rodzaj stwierdzonej nieprawidłowości, polegającej na niewłaściwym zadeklarowaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego, organ nie miał obowiązku informowania skarżącego o stwierdzonej nieprawidłowości, lecz zobowiązany był do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji.

Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku wniósł (...) i na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1. Naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.,

a) art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, błędną ocenę materiału dowodowego oraz odmowę mocy dowodowej niektórym dowodom, a w konsekwencji niewłaściwe stwierdzenie, że skarżący nie udowodnił należytego wykonania planu rolnośrodowiskowego a przedstawione przez niego dowody nie mają żadnego znaczenia w sprawne,

b) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej przejawiające się tym, że organ usiłuje wskazywać, że skarżący dokonał zmian w planie rolnośrodowiskowym, mimo że żadnych zmian nigdy nie było a rozbieżność wynikła jedynie z błędu pisarskiego doradcy, a także poprzez oparcie swojego rozstrzygnięcia na domniemaniu organu, a nie na podstawie faktów,

c) art. 75 k.p.a. przez błędną wykładnię i stwierdzenie, że dokumenty złożone przez Skarżącego nie mają mocy dowodowej i nie mają znaczenia w niniejszej sprawie.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie:

a) art. 18 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nie przyznanie pomocy skarżącemu za rok 2014, mimo że realizowany był plan rolnośrodowiskowy co wynika z innych dokumentów np. rejestru działań agrotechnicznych,

b) § 2, § 3, § 4, § 38 rozporządzenia PROW przez błędne stwierdzenie, że w stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki wyrażone w tych przepisach, kwalifikujące przyznanie Skarżącemu płatności w ramach Pakietu 1 Rolnictwo Zrównoważone, wariant 1.1 Zrównoważony system gospodarowania,

c) art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2014 r. poz. 1438, dalej ustawa o ARiMR) w zw. z art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący nienależnie pobrał środki publiczne mimo braku podstaw do takiego przyjęcia,

d) art. 10 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez naruszenie zasady wzajemnej zgodności a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, ze skarżący nie wykonał w latach 2011 i 2012 r. planu rolnośrodowiskowego mimo, że organ nie przeprowadził w tym zakresie kontroli na miejscu oraz w niepełnym zakresie przeprowadził kontrolę administracyjną,

e) § 45 pkt 8 rozporządzenia PROW przez jego niezastosowanie i odstąpienie od zwrotu udzielonej pomocy podczas gdy skarżący nie miał żadnego wpływu na wypełniony przez doradcę wniosek, który nie odpowiadał stanowi faktycznemu, a który to stan faktyczny był zgodny z planem rolnośrodowiskowym,

f) § 23 pkt 7 rozporządzenia PROW przez pominięcie, że wniosek o przyznanie płatności zawiera także poza oświadczeniami i zobowiązaniami, zobowiązanie do przechowywania innych dokumentów dotyczących spełniania warunków przyznania płatności lub związanych z tą płatnością, co oznacza, że te inne dokumenty są dowodami na okoliczność spełniania warunków przyznania płatności,

g) art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009 przez jego nie zastosowanie i nie skorygowanie wniosku, mimo że błąd jest oczywisty w świetle innych dowodów o zgodności zasiewów z planem rolnośrodowiskowym,

h) art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 przez jego nie zastosowanie i pomimo, że skarżący wykazał, że nieprawidłowości nie występują z jego winy.

Wniósł także o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na jego rzecz według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać poza innymi wymogami, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia.

Przytoczenie powyższych argumentów natury ogólnej było konieczne wobec dostrzeżonych wad skargi kasacyjnej w zakresie sformułowania zarzutów. W ramach obydwu podstaw kasacyjnej skarga kasacyjna, w punktach 1.a), b) i c) oraz 2. a), b) i c), zarzuca naruszenie szeregu przepisów. Wskazać należy, że przepisy te skonstruowane są z paragrafów, ustępów oraz punktów, zaś skarżący kasacyjnie nie wskazał, o którą jednostkę redakcyjną tych przepisu chodzi. Z tego tylko powodu zarzuty te nie mogą być usprawiedliwione, gdyż "Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty" (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. I OSK 2892/19, LEX nr 2751679). Stanowisko to należy uznać za utrwalone w orzecznictwie. "Sąd kasacyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, nie powinien domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować" (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r., I OSK 2693/18, LEX nr 2616393). Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej uniemożliwia merytoryczną kontrolę ww. zarzutu, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia. Takie uchybienie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, do których naprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony (zob. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05 czy z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, CBOSA).

Natomiast w punkcie 2.f) skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie § 23 pkt 7 rozporządzenia PROW, przy czyn podkreślić trzeba, że § 23 rozporządzenia PROW składa się z 10 ustępów, a niektóre z nich dzielą się na punkty, litery i akapity. W przypadku zaś zarzutu podniesionego w punkcie 2.h) skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie został on uzasadniony. Z uwagi na stwierdzone uchybienie konstrukcyjne skargi kasacyjnej, wskazany zarzut w istocie wymykał się spod kontroli instancyjnej wykonywanej przez Sąd odwoławczy.

Powyższe ustalenia stanowiły zatem podstawę negatywnej oceny wskazanych wyżej zarzutów.

Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny kierując się względami przedstawionymi w uzasadnieniu uchwały NSA w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1 poz. 1) stwierdził, że zobligowany jest rozpoznać skargę kasacyjną odnośnie do prawidłowo sformułowanych zarzutów oraz w takim zakresie, jaki może być ustalony na podstawie treści jej uzasadnienia ujmowanego w kontekście podstaw kasacyjnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że "...podstawą do żądania zwrotu płatności nie może być art 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (KE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r,, ani § 38 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Program rolnośrodowiskowy. A na nie właśnie powołała się ARiMR.". W ocenie składu orzekającego zarzut ten jest trafny. Wskazać należy, że zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Natomiast uprawnienie dla państw członkowskich Unii Europejskiej do nakładania kar oraz pomniejszania płatności związanych z nieprawidłowym wykonywaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych wynika z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis art. 18 ust. 1 określa materialnoprawne podstawy orzeczenia wskazując, w przypadku jakich uchybień pomoc jest zmniejszana lub w ogóle nie jest przyznawana. Regulacja ta wskazuje również, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Z kolei przepis art. 18 ust. 2 ww. rozporządzenia ma charakter kompetencyjny, skierowany do państw członkowskich, które same określają zasady odzyskania wsparcia lub nie przyznania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności.

Powołane przepisy nie stanowią jednak wbrew temu, co przyjęły organy, a zaakceptował Sąd I instancji, podstawy do orzekania o nałażeniu obowiązku zwrotu płatności wypłaconych w latach poprzednich w ramach programów wieloletnich, ponieważ to państwa członkowskie określają zakres, sposób i metody pomniejszania płatności, czy też dochodzenia ich zwrotu w tej części, w której są uznawane za nienależne. Nie kwestionując, co do zasady, obowiązku zwrotu przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia 65/2011, trzeba zaznaczyć, że przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W związku z powyższym nie można automatycznie przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać, czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach może to być orzekane. Zaś sankcja, o której stanowi § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, stosowana jest jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, a więc, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot za lata poprzednie, podlega analizie w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w którym normodawca określił przesłanki zwroty płatności rolnośrodowiskowej, a także w sytuacjach określonych w poszczególnych jednostkach redakcyjnych sposób jej ustalenia. W związku z tym skonstatować należy, że w skarżonej decyzji nie wskazano prawidłowej podstawy materialnoprawnej podjętych rozstrzygnięć w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

Dokonując oceny zarzutu podniesionego w punkcie 2.g) skargi kasacyjnej, należy rozpocząć od przypomnienia, że w wyroku z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 908/18 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że organy trafnie uznały, iż błąd w wypełnieniu wniosku na lata 2011 i 2012 "...nie był to błąd popełniony przez organ, ani też nie był to, jak zdaje się twierdzić sąd pierwszej instancji, błąd oczywisty. Dotyczył bowiem opisu realizacji warunków pakietowych realizowanego przez beneficjenta zobowiązania rolnośrodowiskowego.". Ustalenie wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążą sąd, któremu sprawa została przekazana, a jednocześnie nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.). Przepis art. 190 p.p.s.a. powoduje, pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, że pewne kwestie sporne w sprawie zostają ostatecznie przesądzone. Prowadzi to w konsekwencji do zawężenia granic ponownego rozpoznania sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt II FSK 730/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W niniejszej sprawie zostało już przesądzone, że błąd w wypełnieniu wniosku na lata 2011 i 2012 nie jest błędem oczywistym. Bezzasadnie zatem autor skargi kasacyjnej domaga się ponownej kontroli kasacyjnej zagadnień już przesądzonych (zarzut naruszenia art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009).

Za niezasadny uznać trzeba także zarzuty zawarte w punktach 2.d) i e) skargi kasacyjnej skargi kasacyjnej. Jak już wyżej wskazano zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. p.p.s.a. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może zmierzać do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd, a do tego w istocie zmierza obydwa postawione, wyżej wskazane, zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jednocześnie należy zaznaczyć, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo częściowej niezasadności podniesionych zarzutów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz uchylił decyzję organu odwoławczego.

O kosztach postępowania sądowego, na które składają się koszty postępowania kasacyjnego oraz koszty postępowania przed sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. Na sumę kosztów składają się uiszczone przez skarżącego wpis stały i stosunkowy od skargi oraz wpis stały od skargi kasacyjnej oraz opłata kancelaryjna za wniosek o sporządzenie uzasadnienia przez Sąd I instancji, a także wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej.

W punkcie 4. sentencji wyroku nakazano ściągnięcie od organu odwoławczego kwoty odpowiadającej nieuiszczonej przez skarżącego opłacie sądowej tytułem wpisu od skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym orzeczenia ustalającego kwoty nienależnie pobranych płatności rolno środowiskowych. Rozstrzygnięcie to oparte jest na przepisie art. 223 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli nie została uiszczona należna opłata sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę.