Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1606/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 36
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: art. 72 par. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjnego S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjnego S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. po rozpatrzeniu odwołania [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjnego S.A. reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego E.P., utrzymało w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] stycznia 2017r. Nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu nadpłaty dla ww. 1.183,93 zł z tytułu uiszczonych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne w latach 2011-2013 naliczonych na podstawie zarządzenia Starosty O. nr [...] z dnia [...] października 2003r.

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Wnioskiem z dnia 9 listopada 2016r. [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne S.A. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego E.P., wystąpiło do Starosty O. o zwrot nadpłaty w wysokości 1.183,93 ził z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych w latach 2011-2013, wskazując, że ich naliczenie i pobranie nastąpiło na podstawie zarządzenia Starosty O. z dnia [...] stycznia 2003r. Nr [...] jako naliczone bez podstawy prawnej ( na podstawie zarządzenia wydanego bez podstawy prawnej). W związku z powyższym pobrana kwota znajduje się w posiadaniu Starosty O. bez tytułu prawnego i powinna być zwrócona jako nadpłata.

Starosta O. decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. Nr [...] orzekł o odmowie zwrotu nadpłaty dla ww. 1.183,93 zł z tytułu uiszczonych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne w latach 2011 -2013 naliczonych na podstawie zarządzenia Starosty O. nr [...] z dnia [...] października 2003 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne S.A.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że stosownie do art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2015r. poz. 613) za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku (opłaty). Przyjmuje się, że podatek nadpłacony to podatek zapłacony w kwocie wyższej niż należna. Natomiast podatek zapłacony nienależnie to kwota uiszczona przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. W obu przypadkach świadczenie podatnika dokonane na rzecz wierzyciela podatkowego przewyższa to, czego wymaga od niego przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad świadczenie obowiązkowe jest nadpłatą. Powyższe zasady, na podstawie art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 885 ze zm.), mają zastosowanie do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w rozumieniu art. 60 ww. ustawy o finansach publicznych.

W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma rozstrzygnięcie, czy istniał przepis prawa nakładający obowiązek wniesienia opłaty przez skarżącego, czy też, jak wskazuje odwołujący, powyższe opłaty pobrane zostały bez podstawy prawnej.

Organ odwoławczy zauważył, że art. 40a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520), w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 r., wprowadza generalną zasadę odpłatności za udostępnianie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Obecnie kwestie czynności podlegających opłacie reguluje art. 40b ustawy. Opłata za udostępnianie materiałów zasobu oraz za wykonanie czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1, jest iloczynem odpowiednich stawek podstawowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumą takich iloczynów. Opłatę pobiera się przed udostępnieniem materiałów zasobu lub przed wykonaniem czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1.

W okresie, w którym pobrano opłaty objęte wnioskiem spółki, obowiązywał art. 40 ust. 3c ustawy, a do 6 czerwca 2010 r. art. 40 ust. 3b ustawy, które przewidywały odpłatność za udostępnianie danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również za czynności związane z udostępnianiem tych informacji.

W ocenie organu odwoławczego, w okresie wskazanym we wniosku, istniał ustawowy obowiązek uiszczania opłat za udostępnianie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo. Przykładowo w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 514/10 (publ. CBOSA) wskazano, iż akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa stwierdzają jedynie istnienie obowiązku łub uprawnienia, który wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Obowiązek uiszczenia stosownej opłaty wynika wprost z przepisu prawa. tj. z art. 40 ust. 3b pgik i Tabeli III załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne. Również w postanowieniu z dnia 24 września 2013r. sygn. akt I OSK 2104/13 (publ.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa, tj. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240. poz. 2027 z późn. zm.), stanowiącego, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne. Przepis ten dodany został do ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne na mocy art. 23 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489), która weszła w życie dnia 7 czerwca 2010 r. Zresztą obowiązujący przed tą zmianą ust. 3b art. 40 również przewidywał odpłatność za udzielenie informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt I CSK 939/14 wskazał, że zarówno na podstawie przepisu art. 40 ust. 3c p.g.k., jak i wcześniej obowiązującego art. 40 ust. 3b p.g.k., zasadą jest odpłatne udostępnianie danych informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji.(...) Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że pobieranie kwestionowanych w sprawie opłat było nieuprawnione, skoro miało ono podstawę prawną w powołanych wcześniej przepisach statuujących zasadę odpłatności udostępniania danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywania czynności związanych z udostępnianiem tych informacji. Zasada odpłatności znajdowała zastosowanie zarówno w przypadku wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, a więc w stosunku do podmiotów posiadających uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, które w ramach posiadanych uprawnień podejmują się wykonywania określonych czynności i prac, jak i w stosunku do innych podmiotów, które w ramach informacji chcą uzyskać na własne potrzeby stosowne dane, wyrysy, wypisy z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W wyroku z dnia z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2444/13, zapadłym w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia starosty w przedmiocie ceny za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż odrębną kwestią podlegającą omówieniu jest określenie terminu utraty mocy obowiązującego aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 zd. pierwsze in fine Konstytucji) na 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku TK w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnięcie to ma na celu ograniczenie w czasie negatywnych systemowo następstw stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu i umożliwienie dokonania zmian prawa tak aby było ono zgodne z Konstytucją R.P. Wskazanie innej daty ma także na celu zapewnienie możliwości niezakłóconego poboru opłat, gdyż sama zasadność ich poboru nie jest kwestionowana. Jak wywodzi Trybunał przyjęcie innego rozwiązania mogłoby doprowadzić do nieuprawnionego przysporzenia majątkowego osób, które zawodowo prowadzą działalność geodezyjną i luki w prawie, gdyż podmioty zarządzające zasobem geodezyjnym zobowiązane byłyby do udostępniania pochodzących z tego zasobu informacji i materiałów natomiast brak byłoby mechanizmu wyliczania opłat, które co do zasady są należne. Prowadzi to do wniosku, że kierując się wolą Trybunału Konstytucyjnego, zasadne jest stwierdzenie, że do daty 11 lipca 2014 r., czyli upływu 12 miesięcy od daty ogłoszenia wyroku T.K. za czynności geodezyjne i kartograficzne, udzielanie informacji i wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego i pobieranie opłaty w wysokości ustalonej w Rozporządzeniu było i jest prawidłowe.

Nie są tym samym w ocenie organu odwoławczego zasadne zarzuty odwołania, jakoby brak było w przepisach powszechnie obowiązujących podstawy prawnej do pobierania opłat za czynności związane z udostępnianiem materiałów i informacji z zasobu geodezyjnego.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącego, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarządzenia starostów są nieważne, jako wydawane bez podstawy prawnej co uzasadnia przyjęcie, iż opłaty pobrane zostały bez podstawy prawnej, a tym samym stanowią nadpłatę, która winna podlegać zwrotowi organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowe zarządzenie nie stanowiło bezpośredniej podstawy pobrania objętych wnioskiem o zwrot opłat. Jak bowiem wskazał Naczelny Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt 1 OSK 707/13 skoro zatem istnieje podstawa materialnoprawna w aktach powszechnie obowiązujących do dokonania czynności skarżonych w niniejszej sprawie, to wskazać należy, że zarządzenie Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. Nr (...) z dnia (...) maja 2005 r. w sprawie określenia wysokości kosztów, niektórych czynności wykonywanych przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. doliczanych do opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielania informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego - ma charakter jedynie informacyjny przekazujący osobom zainteresowanym wiedzę dotyczącą kosztów związanych ze sporządzaniem kopii - opartych na ww. normach ustawy i rozporządzenia - które to koszty (wysokość opłat) muszą być ekwiwalentne. Wzmacnia zatem pewność prawa w aspekcie jego stosowania, ale samo jego nie stanowi. Błędnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że stanowiły one podstawę do dokonania zaskarżonych czynności, gdyż podstawą taką były - i mogły być wyłącznie - przepisy powszechnie obowiązujące, tj. przepisy ww. rozporządzenia i ustawy. Również w powołanym powyżej wyroku z dnia z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2444/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie potwierdził, iż stwierdzenie nieważności zarządzenia w sprawie opłat, z uwagi na brak podstawy prawnej do jego wydania, nie ma wpływu na zasadność poboru opłat za udostępnianie dokumentów i informacji z zasobu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w pełni podziela ww. stanowisko, co obliguje do stwierdzenia, że kwestia ważności zarządzenia Starosty O. z dnia [...] stycznia 2003r. Nr [...] nie może uzasadniać uznania pobranych opłat jako nadpłaty w rozumieniu powołanego art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej.

Organ zaznaczył, iż nawet przy przyjęciu, iż powołane zarządzenie, mogło stanowić podstawę poboru opłat za dokumenty i informacje udostępnianie z zasobu, to wskazać należy, iż zarządzenie to nie stanowiło ostatecznej podstawy poboru opłaty. Starosta O. dokonywał bowiem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków skarżącego (w rozumieniu art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w postaci wystawiania faktur i zobowiązywania ich do uiszczania opłat za udostępnianie materiały. Do dnia podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r. sygn. akt I OPS 1/14 (opubl. ONSAiWSA 2015/1/5) istniały rozbieżności w orzecznictwie co do formy konkretyzacji obowiązku uiszczenia opłaty za dokumenty i informacje z zasobu, skoro ani ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 37, poz. 333 z późn. zm.), nie określają wprost, w jakim trybie i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności. Część orzecznictwa wskazywała bowiem, iż obciążenie opłatami za udostępnianie dokumentów i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego stanowi czynność z zakresu administracji publicznej podlegającą kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 707/13, postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 52/12, publ. LEX nr 1108667; por. postanowienie NSA z dnia 5 października 2010 r. o sygn. akt I OSK 1594/10, publ. LEX nr 741565). W wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2648/15 (nieprawomocny) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie potwierdził, iż nie można uznać, że opłaty dokonywane przez wnioskodawcę w oparciu o dokumenty rachunkowe oparte na zapisach ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, stanowią świadczenie nienależne, które nie powinno było powstać albo też zostało poniesione w kwocie wyższej niż to wynika z przepisów prawa. Sąd jest zdania, że nie można zakwestionować legitymacji do pobierania opłat, bowiem z art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynikał bezspornie odpłatny charakter wydawania dokumentacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z przewidzianymi wyjątkami. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można mówić o braku podstawy prawnej do naliczenia i pobrania opłaty. Podkreślić wypada również, że ani ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2004 r. Nr 37 poz. 333 ze zm.), nie określają wprost, w jakim trybie i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności. Opłaty są pobierane przez jednostki budżetowe w związku z czym są przekazywane do budżetu danego urzędu i z datą wpływu do budżetu stają się środkami publicznymi jako dochody publiczne. Ze względu jednak na ich ekwiwalentny charakter nie mają one charakteru daniny publicznej i do określenia ich wysokości nie została przewidziana forma decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego wydanie stosownej uchwały przez NSA w tej sprawie w 2014 roku nie może powodować, że opłaty dokonane w 2011 roku na podstawie faktur były nienależne. Przyjąć należy, iż zmiana linii orzeczniczej nie uzasadnia zarzutu, iż opłaty (pobrane przed ww. uchwałą) były pobrane bez podstawy prawnej.

Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby czynności te były przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego i została stwierdzona ich bezskuteczność.

Powyższe okoliczności zdaniem organu wpływają na brak możliwości uznania poniesionych przez spółkę opłat za nadpłatę, która winna podlegać zwrotowi.

[...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne S.A. wniosło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty O. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego i wydatku na opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 72 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.), dalej jako Ordynacja podatkowa, w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), dalej jako ustawa o finansach publicznych, poprzez błędne uznanie, że opłaty geodezyjne uiszczone przez skarżącą w latach 2011-2013 na podstawie ww. wskazanego zarządzenia Starosty O. , wydanego bez podstawy prawnej, nie stanowią nadpłaty, która winna zostać zwrócona.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca świadczy usługi geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), dalej jako ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, wykonawcy prac geodezyjnych zobowiązani są zgłaszać wykonywane prace właściwym organom służby geodezyjnej i kartograficznej. Obowiązek ten ciąży także na skarżącej. Wszelkie prace geodezyjne wykonywane przez skarżącą na terenie Powiatu O. były i są zgłaszane w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O., dalej jako Ośrodek.

Zgłoszenie pracy geodezyjnej w Ośrodku związane jest z określoną odpłatnością. W okresie relewantnym dla sprawy, tj. latach 2011-2013, wykonawca w pierwszej kolejności obciążany był opłatą administracyjną naliczaną na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Delegację ustawową do wydania tychże przepisów zawierał art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b tej ustawy. I tak w ww. czasie opłaty administracyjne były pobierane na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 37, poz. 333).

Poza opłatą naliczaną na podstawie ww. przepisów wykonawczych wykonawcy prac geodezyjnych zgłaszający się do Ośrodka, w tym także skarżąca, obligowani byli do uiszczania tzw. dodatkowych opłat geodezyjnych. Opłaty dodatkowe były pobierane na podstawie obowiązujących "cenników" m.in. za sporządzanie kopii materiałów geodezyjnych, aktualizację mapy zasadniczej oraz inne czynności z tym związane. W okresie relewantnym dla sprawy obowiązek uiszczania opłat dodatkowych wynikał z zarządzenia nr [...] Starosty O. z dnia [...] stycznia 2003 r.

Jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniach z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 362/13, I OSK 363/13, I OSK 364/13, I OSK 365/13 oraz I OSK 366/13, dodatkowe opłaty geodezyjne pobierane w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. mają charakter opłat lokalnych w znaczeniu konstytucyjnym (a tym samym daniny publicznej), a wszelkie akty wprowadzające rzeczone opłaty stanowią akty prawa miejscowego.

Okoliczność obciążenia wykonawcy, w tym i skarżącej, opłatą rozporządzeniową oraz dodatkową opłatą geodezyjną do dnia 12 lipca 2014 r. każdorazowo dokumentowana była przy pomocy faktury VAT wystawianej przez Starostwo Powiatowe w O. .

W latach 2011-2013 skarżąca uiściła na rzecz Starosty O. łącznie 1.183,93 zł tytułem dodatkowych opłat geodezyjnych. Obciążenie skarżącej dodatkowymi opłatami geodezyjnymi w ww. kwocie zostało udokumentowane przy pomocy kilkunastu faktur VAT. Na potrzeby niniejszego postępowania skarżąca sporządziła zestawienie, w którym szczegółowo przedstawiła dane dotyczące wszystkich faktur dokumentujących okoliczność obciążenia jej opłatami dodatkowymi w Ośrodku w O. w latach 2011-2013 (w zestawieniu wyraźnie wskazała również to, które z pozycji uwzględnionych na fakturze stanowią dodatkowe opłaty geodezyjne). Powyższe zestawienie zostało załączone do wniosku z dnia 9 listopada 2016 r.

Opłaty geodezyjne wynikające z faktury były uiszczane przez skarżącą w dwojaki sposób. Stanowczą większość skarżąca uregulowała gotówką w kasie Ośrodka, pozostałą część uregulowała przelewem bankowym na rachunek wskazany w fakturze. Bez uiszczenia opłaty geodezyjnej niemożliwe było uzyskanie jakichkolwiek materiałów z Ośrodka, co tym samym uniemożliwiało wykonywanie jakichkolwiek prac geodezyjnych na terenie Powiatu O. W okresie objętym granicami niniejszej sprawy w Ośrodku obowiązywała praktyka, zgodnie z którą materiały geodezyjne były wydawane wyłącznie po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty geodezyjnej, zaś nawet, jeśli doszło do wydania materiałów bez przedstawienia dowodu zapłaty, to i tak w razie nieuregulowania należności wynikającej z faktury, organ kierował do dłużników wezwania do zapłaty lub upomnienia. W wezwaniach organ wyraźnie wskazywał, iż w przypadku nieuiszczenia opłaty w terminie wyznaczonym w piśmie, wszczęta zostanie bądź to egzekucja administracyjna, bądź spór trafi na drogę sądowa.

W wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2376/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarządzenia starostów dotyczące dodatkowych opłat geodezyjnych są nieważne, jako wydawane bez podstawy prawnej.

W tych okolicznościach skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zwrot dodatkowych opłat geodezyjnych, nienależnie pobranych przez Starostę O. w latach 2011-2013. Uiszczone przez skarżącą dodatkowe opłaty geodezyjne bez wątpienia stanowią nadpłatę, przez co winny zostać zwrócone, bowiem znajdują się one w posiadaniu Starosty O. bez podstawy prawnej. Nakładanie na skarżącą, będącą wykonawcą prac geodezyjnych, jakichkolwiek obowiązków o charakterze publicznoprawnym na podstawie cenników stosowanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. było bezprawne.

Podstawy prawnej nakładania ww. opłat nie sposób też znaleźć w żadnym z powoływanych przez Starostę O. , a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przepisów prawa.

Nadto należy w tym miejscu odwołać się do przywołanego tak przez organ pierwszej instancji, jak organ drugiej instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 707/13, LEX nr 1529062. Zauważyć należy, że ww. wyrok został wydany w indywidualnej sprawie, przez co w niniejszym postępowaniu ma on charakter jedynie poglądowy. Co więcej, w świetle wszystkich orzeczeń sądów powszechnych oraz administracyjnych wydanych w analogicznych stanach faktycznych, powyższy wyrok uznać należy za jednostkowy i sprzeczny z ukształtowaną w tym względzie linią orzeczniczą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt I CSK 49/13 oraz z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I CSK 213/13, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 362/13, I OSK 363/13, I OSK 364/13, I OSK 365/13 oraz I OSK 366/13, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 2376/13, IV SA/Wa 2375/13, IV SA/Wa 2443/13, IV SA/Wa 2441/13 oraz IV SA/Wa 2444/13).

Ponadto, nie sposób zgodzić się z przedstawioną w tymże orzeczeniu oceną prawną. Poszukując podstaw prawnych do nakładania dodatkowych opłat geodezyjnych Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności odwołał się do treści art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne . W tym kontekście zwraca uwagę kilka kwestii.

Po pierwsze, zasada odpłatności za czynności związane z udostępnianiem zasobu geodezyjnego i kartograficznego była realizowana - zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - przez rozporządzenie wykonawcze w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, a zatem zbędna była dodatkowa realizacja tej zasady poprzez wydanie zarządzenia w tej samej sprawie.

Po drugie, powołany art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wprowadzał generalny wymóg odpłatności za dostęp do danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a krąg zobowiązanych do "uiszczenia opłaty został określony przez prawodawcę jedynie od strony negatywnej (tj. przez wyliczenie kilku podmiotów zwolnionych z opłat), co powoduje, że na podstawie tego przepisu nie można jednoznacznie ustalić podmiotów zobowiązanych, wysokości opłat, czy terminów wymagalności. Tym samym przepis ten nie realizuje nakazu uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego, co w sposób oczywisty nie pozwała na przyjęcie, że stanowi on wystarczającą podstawę prawną dla nałożenia danej daniny.

Nadto, ani art. 40 ust. 3c, ani art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ww. ustawy nie przyznaje staroście, jako organowi administracji geodezyjnej i kartograficznej, uprawnienia do nakładania i pobierania od wykonawców prac geodezyjnych dodatkowych opłat geodezyjnych. Wyłącznie właściwym do stanowienia opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest Minister właściwy do spraw administracji publicznej. Z kompetencji zawartej w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie mógł zatem skorzystać inny organ aniżeli wyraźnie w tym przepisie wskazany.

Wreszcie, z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. K 30/12, wynika, że przepis zawierający delegację do wydania ww. rozporządzenia, jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, co uniemożliwia powołanie się na ww. przepis jako źródło prawa, ale i na wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność ww. delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia w sprawie opłat z uwagi na brak zawartych w niej szczegółowych wytycznych co do treści aktu wykonawczego w materii, dla której zastrzeżona została forma ustawy, w tym w szczególności minimalnych i maksymalnych stawek, kryteriów, które ograniczałyby właściwego ministra w kształtowaniu wysokości opłat, kręgu zobowiązanych do uiszczenia opłaty. Skoro art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - ze względu na blankietowy charakter - nie stanowił wystarczającej podstawy do wydania wymienionego w nim rozporządzenia wykonawczego, to tym bardziej nie mógł on stanowić podstawy do wydania zarządzenia w tej samej sprawie i to nie tylko z tej przyczyny, że nie zawiera o takowym nawet wzmianki.

Zdaniem strony skarżącej nie sposób zgodzić się z poglądem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 707/13, LEX nr 1529062. Zaden z powoływanych tak przez Starostę O. , jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przepisów prawa nie mógł stanowić podstawy do pobierania spornych opłat. Żaden z nich nie zawiera bowiem w swej treści delegacji upoważniającej Starostę O. do wydania aktów prawnych, na podstawie których opłaty te były pobierane.

Podstawy tej nie mogły stanowić ani powołany art. 40 ust. 3c (a wcześniej art. 40 ust. 3b), ani art. 41b ust. 2 (a wcześniej art. 41 ust. 3a) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani §10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 493), ani tym bardziej pkt 9.12 Postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r.

To, że ustawodawca wskazuje na to, że korzystanie z zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest odpłatne oraz, że pewne rodzaje przychodów będą stanowić przychody powiatowego funduszu celowego, nie czyni spornych opłat należnymi.

Skarżąca zaprzeczyła też temu, jakoby materiały geodezyjne otrzymywała wskutek realizacji zawieranych z Powiatem O. umów sprzedaży. Wszystkie czynności przedsiębrane przez Ośrodek względem skarżącej były bowiem dokonywane w drodze władczej.

Skarżąca podkreślił, że nie twierdzi też, że z treści punktu 9.12. Postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. można wywodzić zwolnienie wykonawców prac geodezyjnych z obowiązku pokrywania kosztów kopii, lecz że z treści tego przepisu nie wynika obowiązek ich ponoszenia, a to znacząca różnica. Zgodnie z zasadą państwa prawnego, ukonstytuowaną w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, organ może czynić tylko to na co obowiązujące przepisy prawa mu pozwalają, podczas gdy obywatele mogą czynić to, czego prawo im nie zabrania.

W związku z powyższym wskazała, iż niewątpliwie sporne opłaty z uwagi na brak podstawy prawnej do ich nakładania stanowią nadpłatę w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty O. nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 3c (obowiązującego od dnia 7 czerwca 2010 r.) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z pkt. 9.12 postanowień dodatkowych Załącznika Nr 1, pkt 6 Załącznika nr 4, pkt 12 Załącznika nr 3 i pkt. 8 Załącznika Nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatów ewidencyjnego (Dz. U z 2004r. Nr 37, poz. 333). Ten błąd doprowadził do tego, że w sprawie nie został ustalony wystarczający do jej rozstrzygnięcia stan faktyczny co spowodowało, że ocena o braku przesłanek do zastosowania art. 72 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa i zwrotu nadpłaty jest przedwczesna.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zagadnienie czy pobrane od strony skarżącej w latach 2011 do 2013 kwoty z tytułu opłat za czynności geodezyjne, określone przez Starostę O. w drodze czynności z zakresu administracji publicznej w postaci wystawienia faktur obejmujących te kwoty, stanowią opłaty nienależnie pobrane. Wysokość pobranych opłat została określona na podstawie zarządzenia Starosty O. nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r.

Zdaniem organu odwoławczego opłaty były świadczeniem należnym niezależnie od tego, że ich wysokość została określona w w/w zarządzeniu Starosty O. , bowiem obowiązek uiszczenia opłat za udostępnianie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przewidywał przepis ustawy. Zarządzenie to nie stanowiło bezpośredniej podstawy poboru opłaty, gdyż organ wystawiając faktury dokonywał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej ustawowego obowiązku skarżącego.

Z twierdzeniem organu co do należnego charakteru pobranych opłat nie można się jednak zgodzić.

Dla przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia, że wymiar opłaty został dokonany w drodze czynności organu administracji publicznej, a nie w drodze decyzji administracyjnej, gdyż istotne jest, że określone we wniosku kwoty zostały rzeczywiście pobrane od skarżącego tytułem dodatkowych opłat geodezyjnych. Organ tego nie kwestionuje w zaskarżonej decyzji. Istotne znaczenie ma jednak to, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego stanowisko o istnieniu ustawowego obowiązku uiszczenia opłat za czynności geodezyjne określonych przez organ administracji publicznej jako opłaty obowiązkowe nie znajduje odzwierciedlenia w ustawie.

Stosownie do art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Niewątpliwie dochodami takimi są opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa, a więc w dacie dokonania czynności przez organ z art. 40 ust. 3b, a następnie art. 40 ust. 3c ustawy Pgik.

Do spraw dotyczących tych należności na podstawie art. 67 tej ustawy znajdują odpowiednio zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.).

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że według art. 72 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku (opłaty). Przyjąć należy, że podatek nadpłacony to podatek zapłacony w kwocie wyższej niż należna, natomiast zapłacony nienależnie, to uiszczony w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku zapłaty, albo obowiązek ten istniał, ale wygasł.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma zatem ocena czy istniał przepis prawa nakładający obowiązek uiszczenia przez stronę skarżącą opłat za czynności geodezyjne określone przez organ administracji jako opłaty dodatkowe.

Należy wskazać, że obowiązujący w dacie dokonania czynności art. 40 ust. 3c (obowiązujący od dnia 7 czerwca 2010 r.) określał zasadę odpłatności za udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego.

Opłaty będące przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, mieszczą się w czynnościach wymienionych w powyższych przepisach tj. wykonywaniu czynności związanych z udostępnianiem informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Oznacza to, że czynności za które na skarżącą spółkę nałożono obowiązek uiszczenia opłat co do zasady powinny być wówczas odpłatne.

Organ odwoławczy nie ustalił co obejmowały określone i pobrane przez Starostę O. dodatkowe opłaty geodezyjne. Z materiału dowodowego wynika, że były to opłaty za kopie udostępnianych informacji (uzasadnienie decyzji organu I instancji), ale też za aktualizację mapy zasadniczej i inne czynności (twierdzenie skargi, str. 4). W tym zakresie stan faktyczny nie został więc dostatecznie wyjaśniony, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Bez zbadania charakteru pobieranych dodatkowo opłat organ odwoławczy założył, że stanowią opłaty za udostępnianie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które ze względu na wynikającą z przepisów ustawy zasadę podlegały opłacie.

Należy jednak zauważyć, że przywołane przepisy ustawy nie określały podstawowych mechanizmów regulujących wysokość, sposób ustalania i obliczania wysokości opłat. Na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) tej ustawy minister właściwy do spraw administracji publicznej został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12 stwierdził niezgodność z art. 92 Konstytucji przepisu 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustaw Pgik, jednocześnie odraczając utratę mocy obowiązującej wskazanego przepisu od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wskazał, iż odroczenie jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślił, że sama zasadność ponoszenia analizowanych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej. Utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego wraz z ogłoszeniem niniejszego wyroku, a w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2004 r., mogłaby natomiast doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Korzystające z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podmioty byłyby bowiem nadal zobowiązane do dokonania czynności konwencjonalnej, zarazem jednak brak byłoby - na gruncie obowiązujących przepisów prawa geodezyjnego - normy określającej jak należy postąpić aby dokonać tejże czynności oraz w jakich wypadkach jest ona dokonywana, a w jakich nie.

Oznacza to, że w dacie dokonania przez organ czynności administracyjnej polegającej na wystawieniu faktur konstytucyjny wymóg nakładania danin publicznych wyłącznie w drodze ustawy realizowany był w oparciu o wydane na podstawie upoważnienia ustawowego przez właściwego ministra w/w rozporządzenie. Zatem jedynie w odniesieniu do wymienionych w rozporządzeniu czynności istniała podstawa prawna do pobrania opłaty. Stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) stanowiącego delegację do wydania wskazanego rozporządzenia tej oceny nie zmienia. To, że Trybunał Konstytucyjny uznał, że konieczne jest odroczenie skutku w postaci utraty ważności wadliwego przepisu i tym samym wydanego na jego podstawie rozporządzenia ze względu na potrzebę niezakłóconego poboru opłat, której to zasadności nie zakwestionował, oznacza, że w tym czasie możliwe było pobieranie tylko tych opłat, które zostały określone w rozporządzeniu. Prawidłowe działanie więc i znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach stanowiło pobieranie opłat w wysokości ustalonej w rozporządzeniu, mimo iż następnie utraciło ono moc.

Tymczasem co najmniej niektóre z opłat określonych w przedmiotowej sprawie w związku z korzystaniem z zasobów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w wystawionych przez Starostę O. fakturach nie były opłatami wynikającymi ze wskazanego rozporządzenia.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego nie określa opłat dodatkowych za sporządzanie kopii materiałów geodezyjnych i aktualizację mapy zasadniczej (załącznik nr 1). Co więcej w postanowieniach dodatkowych precyzuje, że:

- załącznik nr 1 pkt 9.12 – opłaty określone w tabelach I – VII załącznika nie obejmują kosztów sporządzenia kopii oraz aktualizacji treści mapy zasadniczej,

- załącznik nr 2 pkt 6 – opłaty określone w tabeli dotyczącej czynności związanych z uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu nie obejmują kosztów sporządzenia kopii,

- załącznik nr 3 pkt 12 – opłaty określone w tabelach I i II tego załącznika nie obejmują kosztów sporządzenia kopii,

- załącznik nr 4 pkt 8 – opłaty nie obejmują kosztów sporządzenia kopii.

Organ odwoławczy tej kwestii nie dostrzegł, choć organ I instancji wywodził, że brak regulacji w tym zakresie w rozporządzeniu uprawnia organ administracji do samodzielnego określenia tego rodzaju opłat w odniesieniu do rzeczywiście ponoszonych kosztów wytwarzania kopii materiałów. Mimo to organ odwoławczy stwierdził, iż określenie opłat dodatkowych znajdowało uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Słusznie zarzuca więc strona skarżąca, iż przypisywanie sobie przez organ takiego uprawnienia nie jest zgodne z zasadami praworządności i legalizmu wynikającymi z art. 2 i 7 Konstytucji.

W ocenie sądu jeżeli rozporządzenie wydane na podstawie wskazywanego art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) nie określało opłat za kopie i aktualizację map i wyłączało z ustalonych opłat ten zakres czynności oznacza to, że w obowiązujących przepisach brak było podstawy do pobierania opłat. Nie było także podstawy do ich określenia w zarządzeniu wydanym przez starostę, ale też do ich określenia w drodze czynności z zakresu administracji publicznej (w tym przypadku w postaci wystawienia faktur) stwierdzającej istnienie obowiązku. W przeciwnym przypadku naruszona zostałaby konstytucyjna zasada wynikająca z art. 217 Konstytucji przewidująca, że nakładanie podatków i innych danin publicznych następuje wyłącznie w drodze ustawy.

Dlatego też zdaniem sądu organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązujących w dacie wystawienia faktur. Określone i pobrane opłaty dotyczące kosztów sporządzenia kopii i ewentualnie aktualizacji treści mapy zasadniczej stanowią kwoty uiszczone nienależnie, gdyż ich pobranie nastąpiło w sposób nieuprawniony.

W ocenie sądu organ odwoławczy naruszył także przepisy postępowania, bowiem nie zgromadził materiału dowodowego wystarczającego do rozstrzygnięcia sprawy, nie poddał go wszechstronnej ocenie i nie ustalił w sposób dostateczny stanu faktycznego w sprawie. Nie ustalał i nie oceniał bowiem czy wszystkie pobrane kwoty z tytułu dodatkowych opłat geodezyjnych nie znajdowały podstawy we wskazanym rozporządzeniu. Jak wyjaśniono wcześniej organ I instancji wskazuje tylko na opłaty dotyczące kopii materiałów, zaś skarżący twierdzi, że opłaty te obejmowały szerszy zakres.

Co więcej, w sytuacji gdyby organ ustalił, że pobrane kwoty wynikały z opłat określonych samodzielnie przez starostę, a więc bez podstawy prawnej, to wówczas konieczne było ustalenie czy ciężar obciążenia tymi opłatami nie został faktycznie poniesiony przez inne podmioty, aniżeli wnioskodawca występujący o zwrot nadpłaty, by możliwe było zastosowanie art. 72 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Na gruncie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa nie istnieje możliwość zwrotu nadpłaty, która prowadziłaby do wzbogacenia podmiotu, żądającego jej zwrotu. W sytuacji, gdy wykazane zostanie, że podmiot ten uniknął poniesienia ciężaru ekonomicznego opłaty, to jego wniosek o zwrot nadpłaty nie może być prawnie skuteczny. Kwestie ciężaru ekonomicznego opłaty pozostają w gestii oceny organu rozpoznającego wniosek o zwrot nadpłaty, a takich ustaleń organ odwoławczy nie dokonywał, oceniając błędnie, że istniała podstawa prawna do pobrania opłaty. W wyniku wskazanych naruszeń przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa doszło do przedwczesnej oceny, że przepis art. 72 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa nie znajduje zastosowania.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną, zgromadzi materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, wyjaśniając za co zostały pobrane dodatkowe opłaty geodezyjne od skarżącej we wskazanym we wniosku okresie, czy wszystkie kwoty zostały określone i pobrane bez podstawy prawnej, jak też w przypadku ustalenia, że opłaty te zostały zapłacone nienależnie, wyjaśni czy ciężar ekonomiczny tych opłat w rzeczywistości poniosła skarżąca spółka.

Z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie zachodziła konieczność uchylenia także decyzji organu I instancji, w celu zapewnienia realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.

O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.