Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 289/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędzia WSA Monika Kramek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] umorzył na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem wniesionym przez Stowarzyszenie [...]z siedzibą w [...]od decyzji Prezydenta [...]z [...]maja 2019 r. nr [...].

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent [...]ww. decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...], na wniosek inwestora - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także jako: inwestor), zatwierdził projekt robót rozbiórkowych i udzielił inwestorowi pozwolenia na rozbiórkę dla istniejącego budynku biurowo - usługowego na terenie działki ew. nr [...]z obrębu [...]w rejonie ul. [...]w [...]. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 28, art. 32, art. 34 ust. 4 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), dalej jako: Pb. Przedmiotowa decyzja w dniu [...] maja 2019 r. została doręczona stronom postępowania – inwestorowi oraz Szkole [...].

W dniu 7 czerwca 2019 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu dla stron postępowania, odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wniosło Stowarzyszenie [...]z siedzibą w [...] (dalej także jako: skarżący). Odwołania od tej decyzji wnieśli ponadto równocześnie: Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]oraz Stowarzyszenie [...] (sprawy rozstrzygnięte odrębnymi decyzjami umarzającymi postępowania odwoławcze).

Pismem z [...]lipca 2019 r. Wojewoda [...]wezwał Stowarzyszenie [...] do wykazania interesu prawnego w postępowaniu odwoławczym, m.in. poprzez przedstawienie dokumentu, z którego wynikałoby dla Stowarzyszenia prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu nieruchomością znajdującą się w obszarze oddziaływania rozbiórki zatwierdzonej ww. decyzją z [...] maja 2019 r.

Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, Wojewoda [...] odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r.

Jednocześnie, zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], Wojewoda [...]umorzył na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze od ww. decyzji w sprawie pozwolenia na rozbiórkę wywołane odwołaniem skarżącego Stowarzyszenia.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Stowarzyszenie nie było stroną postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta [...]decyzji z [...]maja 2019 r. w związku z tym w pierwszym rzędzie organ zobowiązany był ustalić, czy podmiot wnoszący odwołanie posiada status strony postępowania odwoławczego.

W tym zakresie Wojewoda stwierdził, że przepis art. 31 k.p.a. regulujący zasady udziału organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych w niniejszej sprawie nie ma zastosowania z uwagi na jej przedmiot. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 3 Pb, przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Z art. 3 pkt 12 Pb wynika, że przez "pozwolenie na budowę" należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Stosownie zaś do treści art. 3 pkt 7 Pb, zwrot "roboty budowlane", oznacza budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Tym samym rozbiórka obiektu budowlanego stanowi roboty budowlane. W konsekwencji organ wywiódł, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, to także postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. Wskutek zaś regulacji art. 28 ust. 3 Pb, organizacje społeczne, co do zasady, nie mają uprawnień do uczestnictwa w sprawie pozwolenia na budowę (rozbiórkę) na prawach strony. Nie mniej jednak organizacja społeczna, tak jak inne podmioty, może jednak brać udział w powyższym postępowaniu na zasadach określonych w art. 28 ust. 2 Pb, tj. jeżeli wykaże, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu (J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Prawo budowlane... pod red. Z. Niewiadomskiego, 2009, s. 338).

Wojewoda wskazał, że wnoszące odwołanie Stowarzyszenie nie odniosło się do wezwania z [...] lipca 2019 r. i nie wskazało jakiejkolwiek nieruchomości, która jako jej własność (użytkowanie wieczyste, zarząd) miałaby znajdować się w otoczeniu projektowanej rozbiórki.

Wojewoda podkreślił także, że zgodnie z art. 28 ust. 4 Pb, przepisów art. 28 ust. 2 i 3 tej ustawy nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (rozbiórkę) wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 2170), dalej jako: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku. W takim przypadku należy stosować art. 44 powyższej ustawy, który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nich na prawach strony. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przez "organizację ekologiczną" rozumie się organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę (rozbiórkę) jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przepisy ww. ustawy nie przewidują innego przypadku, aniżeli wskazany wyżej, w którym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę (rozbiórkę) wymagałoby udziału społeczeństwa.

W nawiązaniu do przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 88 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku Wojewoda [...] wskazał, że katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (rozbiórkę) jest katalogiem zamkniętym. Tym samym zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa.

Oceniając możliwość wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek art. 28 ust 4 Pb, tj. spełnienia przez Stowarzyszenie przesłanki celu statutowego (regulaminowego) oraz wymogu udziału społeczeństwa w postępowaniu o pozwolenie na rozbiórkę zatwierdzonym decyzją z [...] maja 2019 r. organ odwoławczy ustalił w odniesieniu do zapisów statutu Stowarzyszenia, że nie jest ono organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W ocenie Wojewody, na gruncie tej sprawy należało też uznać, iż postępowanie którego dotyczy wniesione odwołanie nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu ww. przepisów. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę nie było bowiem prowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie została też stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konieczność przeprowadzenia w ramach pozwolenia na budowę oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie został ponadto złożony wniosek, o którym mowa wart. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nie stwierdzono zmian względem wymagań z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (bowiem jej nie wydano), a z uwagi na zamiar przeprowadzenia rozbiórki nie zachodził w tej sprawie przypadek dotyczący inwestycji w przedmiocie budowy instalacji do spalania paliw.

W tych okolicznościach Wojewoda za uprawniony przyjął wniosek, że postępowanie zakończone decyzją Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 28 ust. 4 Pb, który ewentualnie umożliwiłby uznanie Stowarzyszenia za podmiot na prawach strony, który byłby uprawniony do skutecznego złożenia odwołania. W sytuacji bowiem, gdy nie zachodzą przesłanki art. 28 ust. 4 Pb., stosownie do art. 28 ust. 3 Pb, normy art. 31 k.p.a. nie mogą być stosowane w postępowaniu o pozwolenie na budowę (rozbiórkę).

W takim stanie sprawy, wobec stwierdzenia, że odwołanie wniósł podmiot nie mający praw strony postępowania, Wojewoda za zasadne uznał wydać na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Skargę na opisaną decyzję z [...] grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...] , zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 138 § 1 in principio k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ odwoławczy w przypadku wpływu więcej niż jednego odwołania od decyzji administracyjnej może rozpatrzyć każde odwołanie odrębną decyzją, podczas gdy z jasnego brzmienia przepisu wynika, że w postępowaniu odwoławczym wydaje się jedną decyzję, co skutkowało wydaniem trzech decyzji rozpatrujących odwołania od decyzji Nr [...] , tj. trzech decyzji umarzających postępowanie odwoławcze w tej samej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (wydanie decyzji w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną);

- art. 7 w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przedwczesne rozstrzygnięcie sprawy, tj. przed podjęciem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tj. przed ostatecznym rozstrzygnięciem, czy Stowarzyszenie powinno być dopuszczone do postępowania na prawach strony;

- art. 31 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie znajduje on zastosowania w sprawie z uwagi na treść art. 28 ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 7 i 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej: Pb), podczas gdy ten drugi przepis nie powinien być stosowany w drodze wykładni rozszerzającej do postępowań w sprawie pozwoleń na rozbiórki;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), tj. art. 39 ust. 3 Pb poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w braku ponowienia uzgodnienia rozbiórki z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w sytuacji, gdy w toku postępowania nastąpiło włączenie terenu rozbiórki do gminnej ewidencji zabytków [...] na mocy zarządzenia Prezydenta [...] nr [...]z dnia [...]maja 2019 r. (nowy wpis [...]), a także uwzględnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r., VII SA/Wa 1234/19, uchylającego postanowienie odwoławcze Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie uzgodnienia rozbiórki w odniesieniu do wcześniejszego ujęcia jej terenu w gminnej ewidencji zabytków [...] w ramach innego wpisu; zdaniem strony, to naruszenie skutkowało dodatkowo wydaniem decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, co stanowi podstawę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz implikuje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a

W związku z powyższym, na podstawie art. 46 § 1 pkt 3 p.p.s.a., strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz dwóch pozostałych decyzji Wojewody [...] rozpatrujących odwołania od decyzji organu I instancji udzielającej pozwolenia na rozbiórkę, a także o uchylenie poprzedzającej je decyzji I instancji na podstawie 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., ewentualnie o ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. zart. 135 p.p.s.a., a na wypadek nieuwzględnienia poprzedzającego wniosku, o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie przez Sąd na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] również wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie w piśmie z 9 lipca 2020 r.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), przewodniczący odwołał termin rozprawy wyznaczonej w sprawie ze skargi Stowarzyszenia i zarządził przeprowadzenie w tej sprawie posiedzenia niejawnego, informując zarazem strony, że mogą zająć dodatkowe stanowisko na piśmie.

W piśmie z 26 października 2020 r. strona skarżąca przedstawiła uzupełniające stanowisko w sprawie, odnosząc się do argumentów inwestora zawartych w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody [...] przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Wojewoda [...] miał podstawy by uznać, że postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem wniesionym przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]od decyzji Prezydenta [...]z [...]maja 2019 r. nie mogło doprowadzić do merytorycznego rozpoznania tego odwołania, co uzasadniało wydanie formalnego rozstrzygnięcia o jego zakończeniu. Ów finalny wniosek Wojewody [...] Sąd uznaje za zasadny, aczkolwiek wyprowadzony w oparciu o błędne założenia wynikające z niewłaściwego ustalenia stanu sprawy.

Porządkująco zatem przypomnieć należy na wstępie, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było ustalenie, czy skarżące Stowarzyszenie jest podmiotem legitymowanym czynnie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r. zatwierdzającą projekt robót rozbiórkowych i udzielającą inwestorowi pozwolenia na rozbiórkę, w którym skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału ani w charakterze strony tego postępowania, ani jako podmiot na prawach strony.

Odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje wyłącznie stronie (art. 127 § 1 k.p.a.), zatem skuteczność wniesionego odwołania zależy, co do zasady, od ustalenia, że podmiot je wnoszący legitymuje się interesem prawnym w danym postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania w przedmiocie rozbiórki, krąg stron tego postępowania, jak słusznie podnosi strona skarżąca, ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., a nie, jak przyjął organ w zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 28 ust. 2 Pb. Za ugruntowane uznać bowiem należy obecnie stanowisko judykatury z którego wynika, że art. 28 ust. 2 Pb nie ma zastosowania do postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela wnioski, jakie w odniesieniu to tej kwestii wyprowadził Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyrokach z 11 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 754/16 oraz 29 maja 2013 r. sygn. II OSK 285/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w odniesieniu do pisemnych motywów ww. wyroków zauważa, że wykładnia logiczno – językowa może prowadzić do wniosku odpowiadającemu stanowisku Wojewody [...] w tej sprawie, tj. że art. 28 ust. 2 Pb stosuje się do postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego z uwagi na to, że przez pozwolenie na budowę rozumie się także decyzję administracyjną zezwalającą na wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 Pb), zaś rozbiórka obiektu budowlanego to też roboty budowlane (art. 3 pkt 7 Pb). W związku z tym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Pb, to także postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. Jednakże, jak Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w odniesieniu do analizowanej kwestii, wykładni przepisów prawa powinno się dokonywać z uwzględnieniem zarówno reguł wykładni logiczno - językowej, jak i reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. Ich zastosowanie prowadzi zaś do wniosku, że na gruncie ustawy – Prawo budowlane ustawodawca nie jest konsekwentny w używaniu pojęcia "pozwolenie na budowę" na określenie także pozwolenia na rozbiórkę. Wymaga podkreślenia, że w art. 1 Pb ustawodawca odróżnia sprawy projektowania i budowy od spraw dotyczących utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, stanowiąc, że ustawa określa zasady działania organów administracji publicznej w tychże czterech dziedzinach. W art. 32 ust. 1 Pb wyraźnie rozróżniono następnie pozwolenie na budowę i pozwolenie na rozbiórkę. W art. 33 Pb odrębnie uregulowano kwestie dotyczące załączników do wniosku o pozwolenie na budowę (ust. 2) od kwestii załączników do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę (ust. 4). Zauważywszy powyższe w powołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pomimo zatem, iż użyte w art. 28 ust. 1 Pb pojęcie "pozwolenie na budowę" dotyczy także robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego, to nie wystarcza do nadania takiego samego znaczenia temu pojęciu użytemu w art. 28 ust. 2 Pb, skoro w dalszych przepisach tej ustawy wyraźnie rozróżnia się pozwolenie na budowę, jako dotyczące wznoszenia nowych obiektów budowlanych oraz pozwolenie na rozbiórkę, jako odrębny akt administracyjny. Ponadto, przyjęcie, że art. 28 ust. 2 Pb ma zastosowanie także do postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego jest sprzeczne z funkcją tego przepisu. Z przepisu tego wynika, że ma on na celu określenie stron postępowania z uwagi na możliwe ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich spowodowane przez obiekt budowlany, który zostanie wybudowany. Taki sens przepisu jest jasny w świetle tego, że ustawodawca odwołuje się w nim do obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 Pb. W związku z tym, w przypadku rozbiórki obiektu budowlanego określenie stron postępowania administracyjnego w nawiązaniu do obiektu budowlanego, którego to postępowanie ma dotyczyć jest niemożliwe. Nie jest racjonalne poszukiwanie obszaru oddziaływania dla obiektów, wobec których orzeka się o rozbiórce, skoro oddziaływanie jest skutkiem końcowego efektu robót budowlanych, a więc obiektu wznoszonego, a nie obiektu ulegającego rozbiórce. Nie da się zatem określić obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, który w wyniku pozwolenia na rozbiórkę ma zostać usunięty z terenu określonej nieruchomości. Oznacza to, że art. 28 ust. 2 Pb nie ma zastosowania do postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego. Do ustalenia kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę stosuje się art. 28 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela i z powołanych powyżej względów stwierdza, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zastosował w niniejszej sprawie art. 28 ust. 2 Pb, zamiast art. 28 k.p.a. Uchybienie to, zdaniem Sądu, nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż analiza akt sprawy dowodzi, że wnosząc przedmiotowe odwołanie skarżące Stowarzyszenie nie zamierzało udziału swojego w postępowaniu odwoławczym wywodzić z własnego interesu prawnego w tej sprawie, który mógłby być rozważany w odniesieniu do normy art. 28 k.p.a. Źródłem uczestnictwa Stowarzyszenia w tym postępowaniu miał być szczególny status tego podmiotu jako organizacji społecznej, która żąda dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej strony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zamiarze uzyskania statusu uczestnika tego postępowania na prawach strony. Taka intencja strony skarżącej, w ocenie Sądu, wynika expressis verbis z treści jej podania z 7 czerwca 2019 r., zatytułowanego "odwołanie od decyzji Prezydenta [...]nr [...] wraz z wnioskiem o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu", jak i wyjaśnień Stowarzyszenia złożonych w piśmie z 1 sierpnia 2019 r. na wezwanie organu, w którym Stowarzyszenie wyjaśniło, że nie posiada swojego interesu własnego w postępowaniu odwoławczym z tytułu posiadanego prawa rzeczowego do jakiejkolwiek nieruchomości, ale żąda dopuszczenia go do udziału w postępowaniu odwoławczym w charakterze podmiotu na prawach strony na zasadzie wynikającej z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle tego przepisu, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Nieporozumieniem było zatem analizowanie przez organ odwoławczy sytuacji procesowej Stowarzyszenia w potencjalnym postępowaniu odwoławczym przez pryzmat własnego interesu prawnego Stowarzyszenia czy to w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy to art. 28 ust. 2Pb, gdyż w okolicznościach faktycznych tej sprawy potrzeba taka, z przyczyn wyłożonych powyżej, nie zachodziła. W odniesieniu do żądania zgłoszonego przez Stowarzyszenie zasadne było natomiast rozpoznanie przez organ jego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w oparciu o przesłanki wynikające z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., co też Wojewoda [...] uczynił. Sąd stwierdza, że akta sprawy obejmują wydane w dniu [...] grudnia 2019 r. przez Wojewodę [...]postanowienie nr [...] o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia [...] na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. do udziału na prawach strony w postępowaniu odwoławczym w sprawie decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. Analiza pisemnych motywów tego rozstrzygnięcia, podlegającego kognicji Sądu na zasadzie wynikającej z art. 135 p.p.s.a. dowodzi, że wspierająca je warstwa argumentacyjna w istocie w całości pokrywa się argumentacją wydanej tego samego dnia zaskarżonej decyzji, w której organ zastosowanie art. 33 § 1 k.p.a. również rozważał w kontekście art. 28 ust. 4 Pb oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, całkowicie niepomny tego, że na gruncie tej sprawy zaistniała inna, kluczowa okoliczność, uzasadniająca odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

Otóż przypomnienia wymaga, że wystąpienie przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału jest uwarunkowane przede wszystkim pozostawaniem danego postępowania w toku. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu to dopuszczenie do czynności tego postępowania. Tok postępowania w sprawie jest zaś wyznaczony czasowo, po pierwsze, wszczęciem postępowania w sprawie, po drugie, zamknięciem postępowania w sprawie przez doręczenie lub ogłoszenie decyzji. Czynność doręczenia (ogłoszenia) decyzji zamyka tok postępowania w sprawie (wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., II OSK 265/18). W dacie rozstrzyganie wniosku o dopuszczenie skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie toczyło się postępowanie przed organem pierwszej instancji, gdyż została już wydana decyzja administracyjna o pozwoleniu na rozbiórkę, którą stronom postępowania doręczono [...] maja 2019 r. Zarazem nie toczyło się żadne postępowanie odwoławcze od decyzji z [...] maja 2019 r., gdyż strony postępowania przed organem I instancji takiego postępowania stosownym podaniem nie zainicjowały, zaś postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem Wspólnoty Mieszkaniowej [...]w [...] (podmiotu, który również nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym) decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez Wojewodę [...] umorzone (skarga [...] na ww. decyzję [...] wyrokiem tutejszego Sądu w sprawie VII SA/Wa 290/20 została oddalona). Skoro zatem w dacie rozstrzygania o wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie toczyło się żadne postępowanie, do którego można by dopuścić skarżące Stowarzyszenie, wniosek ten był bezprzedmiotowy i nie mógł polegać uwzględnieniu (por. wyrok NSA z 23 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1507/15). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 25 października 2013 r., II OSK 1217/12 w świetle którego uprawnienie organizacji społecznej do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa na skutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania i wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie jego pozytywnego załatwienia decyzja ta traci powyższą cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę aprobująco odnosi się do stanowiska przeciwnego, wyrażonego, m.in., w uzasadnieniu ww. wyroku NSA z 10 grudnia 2019 r. w sprawie II OSK 265/18, w którym trafnie przyjęto, że wyprowadzenie braku bezprzedmiotowości żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu po jego zakończeniu (przy czym moment jego zakończenia wyznacza, jak wskazano powyżej, doręczenie lub ogłoszenie decyzji) narusza art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nieznajdując podstaw w regulacji Kodeksu. Wniosek ten wspiera zauważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku, że art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. daje organizacji społecznej prawo do żądania wszczęcia postępowania w przypadkach, gdy są podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Przed organizacją społeczną otwarte jest prawo do żądania wszczęcia nadzwyczajnych trybów postępowania. Nie można zatem wyprowadzać braku bezprzedmiotowości z pozbawienia prawa odwołania, skoro nie zostaje zamknięta możliwość zaskarżenia decyzji, która w ocenie organizacji społecznej została wydana z naruszeniem interesu społecznego. Nie do przyjęcia jest jednak stanowisko o pozbawieniu przymiotu ostateczności decyzji przez dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Przyznanie praw procesowych nie daje podstaw do podważenia trwałości rozstrzygnięcia materialnoprawnego.

Stanowisko, w świetle którego w przypadku ustalenia, że postępowanie administracyjne nie toczy się to zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w k.p.a. w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym należy uznać za ugruntowane (por. wyroki NSA 23 września 2020 r., II OSK 1203/20; z 20 czerwca 2012 r., II OSK 525/11). Ustalenie, że postępowanie odwoławcze nie zostało zainicjowane przez żadną ze stron powoduje, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie może zostać uwzględniony, bo postępowanie przed organem I instancji nie toczy się - zostało zakończone wydaniem decyzji merytorycznej. Nie ma wówczas znaczenia nieostateczność decyzji pierwszoinstancyjnej w dacie złożenia wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Jeśli postępowanie przed organem I instancji zostało zakończone, a jednocześnie w tym czasie nie zostało także zainicjowane przez żadną ze stron postępowanie odwoławcze. To w takiej sytuacji, niezależnie od tego, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu był uzasadniony celami statutowymi i przemawiał za tym interes publiczny, organ zobowiązany był do negatywnego załatwienia wniosku z uwagi na jego niedopuszczalność - nie toczyło się już postępowanie, do którego organizacja społeczna mogłaby przystąpić (wyrok NSA z 11 września 2013 r., II OSK 885/12). Z taką sytuacją, uzasadniającą odmowę uwzględnienia wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, miał do czynienia w tej sprawie organ odwoławczy.

Uzupełniająco Sąd zauważa, że przedmiotowa kwestia identycznie rozumiana i rozstrzygana jest w piśmiennictwie, gdzie również przyjmuje się, że żądanie organizacji społecznej, którego przedmiotem jest dopuszczenie do udziału w postępowaniu należy rozpatrzyć przed dniem zakończenia postępowania w danej instancji. Powinno ono być zgłoszone w toku postępowania; żądanie to wniesione do organu po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji jest bezskuteczne w stosunku do tej instancji, powinno być jednak rozpatrzone przez organ odwoławczy jeżeli strona wniesienie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, teza 13 do art. 31).

Do rozstrzygnięcia pozostaje ocena sposobu procedowania w tej sprawie przez organ odwoławczy po odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu mocą postanowienia z [...] grudnia 2019 r. W tym zakresie Sąd ma na uwadze, że na postanowienie to przysługiwało stronie zażalenie, którego jednakże strona nie wniosła, jak i to, że – odmiennie niż w przypadku wniesienia odwołania – wniesienie potencjalnego zażalenie nie wstrzymałoby ex lege wykonania postanowienia, a co istotniejsze na gruncie tej sprawy - kodeks postępowania administracyjnego nie przywiduje w stosunku do postanowień rozwiązania analogicznego jak przyjętego w art. 130 § 1 k.p.a. w stosunku do decyzji, zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (zob. art. 126 w zw. z art. 130 k.p.a.). Prowadzi to do wniosku, że wydanie postanowienia z [...] grudnia 2019 r. nie uniemożliwiało organowi dalszego procedowania w sprawie pomimo otwarcia biegu terminu do wniesienia zażalenia. Jeśli tak, to rozstrzygając o losach odwołania Stowarzyszenia organ odwoławczy mógł w sposób uprawniony bazować na swoim uprzednim stwierdzeniu, że odwołanie to wniesione zostało przed podmiot nielegitymowany czynnie w postępowaniu, którego dotyczyć miało to odwołanie, w związku z czym konieczne było wydanie rozstrzygnięcia kończącego procedowanie w tym przedmiocie z przyczyn formalnych. Na gruncie tej sprawy organ odwoławczy zdecydował się zastosować tryb z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, choć zdaniem Sądu, właściwszy były tryb z art. 134 k.p.a. i wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, skoro niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych na tym etapie postępowania była już oczywista i jej stwierdzenie nie wymagało podjęcia przez organ żadnych dodatkowych czynności wyjaśniających. Mając jednakże na uwadze, że kwestia sposobu zakończenia postępowania w tego rodzaju przypadkach jest w praktyce organów oraz orzecznictwie sądowym niejednolicie postrzegana, zaś w wymiarze faktycznym skutek umorzenia postępowania z przyczyn podmiotowych jest równoważny skutkowi stwierdzenia niedopuszczalności odwołania ze względu na to, że wniósł je podmiot niebędący stroną postępowania, zauważenie powyższego nie ma wpływu na wynik sprawy (nie zmieni sytuacji procesowej Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym) i w związku z tym nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją art. 138 § 1 in principio k.p.a. poprzez wydanie na skutek wniesionych trzech odwołań (tj. także równocześnie wniesionych wraz z odwołaniem skarżącego odwołań dwóch innych podmiotów: [...] oraz Stowarzyszenia [...]) trzech decyzji umarzających postępowanie odwoławcze w tej samej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co, zdaniem strony, powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji wraz z pozostałymi dwoma decyzjami wydanymi w granicach sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie neguje, że co do zasady rację ma strona skarżąca podnosząc, że wydanie decyzji przez organ I instancji otwiera drogę do wniesienia przez strony odwołań, zaś w przypadku wielości odwołań organ odwoławczy powinien w jednym rozstrzygnięciu orzec o merytorycznym rozpatrzeniu odwołań stron postępowania oraz umorzyć postępowania wniesione przez podmioty, którym nie przysługuje status strony postępowania. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w układzie wielopodmiotowym - przy wielości stron i wniesionych odwołań - przed organem odwoławczym toczy się w istocie jedno postępowanie odwoławcze, aczkolwiek zainicjowane szeregiem odwołań. Decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze ma charakter podzielny podmiotowo. W przypadku wielopodmiotowego postępowania odwoławczego, obowiązek zbadania przez organ odwoławczy przymiotu strony (posiadania interesu prawnego i jego naruszenia kwestionowanym aktem administracyjnym) odnosi się do każdego odwołującego z osobna. Ustalenie, że niektórzy z odwołujących nie posiadają interesu prawnego w toczącym się postępowaniu skutkuje koniecznością wydania w postępowaniu odwoławczym różnych, odrębnych rozstrzygnięć w odniesieniu do każdego odwołującego. Sprawa nie przestaje przez to być jedną sprawą administracyjną, a rozstrzygnięcia te powinny być zawarte w jednej decyzji (wyroki NSA z 22 grudnia 2008 r. II OSK 1109/07; z 24 listopada 2005 r. II OSK 257/05; z 15 lutego 2006 r., II OSK 514/05). Rozstrzygnięcia organu odwoławczego zawarte w jednym akcie administracyjnym i wydane w jednej sprawie, mogą być różne w stosunku do różnych odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem decyzji zawierającej takie rozstrzygnięcia jest to, by nie pozostawały one ze sobą w sprzeczności. Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której w decyzji nastąpi merytoryczne rozpoznanie sprawy i nastąpi umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do części wnoszących odwołanie, z uwagi na ustalenie w postępowaniu odwoławczym, iż nie posiadają oni interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Niedopuszczalne jest natomiast po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, mimo nierozpatrzenia wszystkich odwołań, orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. Wyłączona jest wówczas możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z dnia 2 października 2003 r. sygn. IV SA 3643/02)

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmuje w związku z tym za w pełni zasadne twierdzenie, że oczywisty i bezwzględny wymóg wydania przez organ odwoławczy w sprawie jednej decyzji kończącą postępowanie odwoławcze w stosunku do wszystkich skarżących stron obowiązuje w przypadku merytorycznego rozpatrywania sprawy.

Przechodząc na grunt uwarunkowań faktyczno – prawnych rozpoznawanej sprawy przypomnieć należy, że odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...]maja 2019 r. o pozwoleniu na rozbiórkę decyzji wniosły trzy podmioty niebędące stroną postępowania pierwszoinstancyjnego. Na skutek wzniesionych odwołań organ odwoławczy wydał trzy odrębne decyzje umarzające na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze w stosunku do każdej z tych stron odrębnie (pozostałe dwie decyzje są przedmiotem równolegle prowadzonego postępowania skargowego przez WSA w Warszawie). Taką sytuację procesową należy uznać za dopuszczalną. Sytuację taką zaakceptował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2016 r. II OSK 1638/14, wydanym w sprawie, w której w stosunku do kilku odwołujących się podmiotów wydano odrębne decyzje o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na ustalenie, że nie wykazały one interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony, nie wykazały materialnego związku ze sprawą główną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że chociaż rozwiązaniu takiemu można zarzucać wadliwość z punktu widzenia przepisu art.138 § 1 k.p.a., nie może ono być uznane za naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. także wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., I OSK 680/14). Zapatrywanie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zauważając, że na gruncie niniejszej sprawy zastosowane przez Wojewodę rozwiązanie nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem nie została wydana żadna decyzja merytorycznie rozpatrująca odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, a jedynie trzy decyzje procesowe kończące byt postępowania odwoławczego odrębnie w stosunku do każdego z odwołujących się. W przedmiotowym przypadku odrębnego orzekania o umorzeniu postępowania, wobec tego, że w sprawie nie ma wątpliwości, co do prawidłowości odmowy przyznania odwołującemu się przymiotu strony, nie wpłynie to negatywnie na decyzję ostateczną rozpatrującą sprawę merytorycznie.

Wobec tego, że przedmiot rozpoznawanej przez Sąd sprawy ogranicza się wyłącznie do kwestii posiadania przez skarżące Stowarzyszenie interesu prawnego w żądaniu rozpoznania jego odwołania od decyzji z [...] maja 2019 r., którego istnienie jest warunkiem sine qua non przyjęcia wniesionego odwołania do merytorycznego rozpoznania, tak jak stwierdzenie braku interesu prawnego strony skarżącej w postępowaniu odwoławczym nie pozwalało Wojewodzie [...]przystąpić do merytorycznej oceny odwołania, tak w związku z oceną Sądu o prawidłowości zaskarżonej decyzji zniosło obowiązek Sądu odniesienia się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zaskarżoną decyzją art. 39 ust. 3 Pb, jako odnoszącego się do zagadnień pozostających poza granicami tej sprawy. Zważywszy, że kontroli Sądu poddane zostało rozstrzygnięcie formalne (umorzenie postępowania odwoławczego), za nieadekwatne zatem do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji uznać należało argumenty podnoszone w skardze, które odnosiły się do kwestii dotyczących meritum sprawy zakończonej decyzją Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się ponadto innych uchybień przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutowi skargi dotyczącemu naruszenia w tej sprawie art. 7 k.p.a., stan sprawy był dostatecznie wyjaśniony i umożliwiał Wojewodzie podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.