Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1094/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant Barbara Dąbrowska, po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. - S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 1156/07 w sprawie ze skargi J. G. - S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1156/07 po rozpoznaniu skargi J. G.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego, oddalił skargę, a także zasądził od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego K. S. kwotę 292,80 zł obejmującą wynagrodzenie za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu oraz należny podatek od towarów i usług.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Prezydent Miasta Szczecin decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] odmówił J. G.-S. przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci: M. S. oraz D. S.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskodawczyni nie spełnia kryterium dochodowego wymaganego do przyznania prawa do zasiłku rodzinnego. Wskazał, że zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł lub kwoty 583 zł, jeżeli członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności. Podał również, że w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje.

Według ustaleń organu pierwszej instancji dochód na jednego członka rodziny J. G.-S. wynosi [...] zł, a zatem przekracza dochód uprawniający do świadczenia.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołała się J. G.-S. domagając się przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci. Podała, że od sierpnia 2002 r. do lipca 2006 r. nie posiadała żadnych dochodów i utrzymywała się wraz z dziećmi z zaliczki alimentacyjnej, zasiłku rodzinnego oraz zasiłków z pomocy społecznej, albowiem ZUS odmówił jej przyznania prawa do renty. Na mocy wyroku Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia [...] marca 2006 r. odwołująca się otrzymała prawo do renty od dnia [...] sierpnia 2002 r., natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłacił jej rentę za lata 2002-2006 jednorazowo. Otrzymaną należność przeznaczyła na spłatę długów, a obecnie utrzymuje się z renty w wysokości [...] zł.

Odwołująca się podniosła również, że samotnie wychowuje dzieci, a otrzymywane świadczenie wystarcza jej na opłacenie rachunków i wykupienie lekarstw.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 24 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, czyli na okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9 (dodatek z tytułu urodzenia dziecka), art. 14-16 (dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, zasiłek pielęgnacyjny) i art. 15b (jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia żywego dziecka). Dochodem rodziny w rozumieniu ustawy jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2).

Odwołująca się uzyskała w roku 2006 dochód brutto w wysokości [...] zł. Dochód rodziny ustalony przez organy orzekające w sprawie na podstawie zaświadczenia wydanego przez Naczelnika I Urzędu Skarbowego w Szczecinie w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł i przekroczył kwotę 504 zł uprawniającą do zasiłku rodzinnego.

Kolegium szczegółowo przedstawiło sposób obliczenia dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie przyjmując następujące dane: ogółem dochód brutto [...] zł pomniejszony o [...] zł tytułem należnego podatku dochodowego oraz kwotę [...] zł tytułem składki na ubezpieczenie zdrowotne. Miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowiło kwotę [...] zł.

J. G.-S. wniosła skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca podniosła, że nie zgadza się z decyzjami organów pierwszej i drugiej instancji i domagała się "ponownego przeanalizowania przez Sąd zaistniałej sytuacji".

Przytoczyła w skardze argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wskazała na swoją trudną sytuacje ekonomiczną i zdrowotną. Ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 31 marca 2008 r. wskazał, że sposób ustalania dochodu na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest mniej korzystny aniżeli wynikający z treści art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej. Zarzucił przy tym, że zasiłek rodzinny, analogicznie jak świadczenia z pomocy społecznej, ma charakter pomocowy i z tego powodu przy obliczaniu dochodu uprawniającego do zasiłku rodzinnego należy stosować zasady obowiązujące przy ustalaniu prawa do świadczeń z pomocy społecznej.

Pełnomocnik skarżącej wskazał również na niezgodność przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepisy te nakazują wliczanie do bieżącego dochodu zaległych świadczeń emerytalno-rentowych wypłaconych jednorazowo na skutek zmiany decyzji organu rentowego z art. 32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji RP. Domagał się wystąpienia przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność art. 3 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji RP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę, a także zasądził od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego K. S. kwotę 292,80 zł obejmującą wynagrodzenie za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu oraz należny podatek od towarów i usług.

Sąd wskazał, że przeprowadzone przez Prezydenta Szczecina oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie postępowanie w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego nie narusza przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i przepisów wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz decyzja z dnia [...] października 2007 r. zostały wydane w oparciu o prawidłową podstawę prawną. W uzasadnieniu tych aktów wskazano przyczyny, z powodu których odmówiono skarżącej świadczenia rodzinnego w formie zasiłku rodzinnego.

Wniosek J. G.-S.z dnia [...] lipca 2007 r. dotyczył ustalenia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci skarżącej: M. i D. S. na okres zasiłkowy od 1 września 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje osobom wymienionym w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę lub dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł.

Dochodem rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 ustawy), a więc w niniejszej sprawie dochód rodziny skarżącej z 2006 r. Uwzględniając zaświadczenie I Urzędu Skarbowego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2007 r., po odliczeniu stosownie do art. 3 ust. 1 pkt b/ ustawy należnego podatku dochodowego oraz składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, ustalono dochód miesięczny w rodzinie skarżącej wynoszący [...] zł oraz dochód na osobę w 2006 r. wynoszący [...] zł. Ze względu na to, iż miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekroczył kwotę określoną w art. 5 ust. 1 ustawy (to jest 504 zł), zasadnie stwierdzono, że nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w tym przepisie.

Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że przepisy regulujące przyznanie świadczeń rodzinnych nie dają organowi, orzekającemu w tych sprawach, możliwości uznaniowego podejścia do sprawy. Skoro skarżąca przekroczyła dochód uprawniający do świadczenia rodzinnego, to nie mogła uzyskać prawa do tego świadczenia i brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

Odnosząc się do twierdzeń zawartych w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 31 marca 2008 r. Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu, że przepis dotyczący ustalania wysokości dochodu uprawniającego do zasiłku rodzinnego w ustawie o świadczeniach rodzinnych narusza art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, odmienny sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń o charakterze pomocowym w różnych aktach prawnych, nie może przesądzać o niezgodności przepisu z Konstytucją RP tylko z tego powodu, że przepis ten dotknięty jest w ocenie strony nadmiernym rygoryzmem.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca J. G.-S., zaskarżając wyrok co do całości punktu I wyroku i co do tej części punktu II wyroku, w której nie przyznano zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 3 pkt 1 lit. a/, art. 3 pkt 2 i art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co wyraziło się w tym, że WSA nieprawidłowo przyjął, iż organ administracji poprawnie wyliczył dochód skarżącej w przeliczeniu na jednego członka rodziny. W konsekwencji doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 151 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie (błędne oddalenie skargi) i art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. przez niezastosowanie (błędne nieuwzględnienie skargi);

2) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

a) art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz art. 193 Konstytucji RP. Przez niezastosowanie, co wyraziło się w tym, że WSA nie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 3 pkt 1 lit. a/, art. 3 pkt 2 i art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji RP, pomimo iż od odpowiedzi na to pytanie zależało rozstrzygnięcie,

b) art. 250 P.p.s.a. oraz § 15 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) przez niezastosowanie i nieuwzględnienie w orzeczeniu o kosztach wydatków pełnomocnika z urzędu, tj. opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. G.-S. wskazała, że sposób, w jaki ustalono wysokość dochodu w przeliczeniu na jednego członka rodziny skarżącej jest nieprawidłowy. Błąd wynika z nieprawidłowej interpretacji przepisów art. 3 pkt 1 lit. a/, art. 3 pkt 2 i art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przepisy dotyczące sposobu ustalenia wysokości dochodu w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie należy poddać wykładni celowościowej, kierując się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy przewidzianej w ustawie, której dotyczy niniejsza skarga.

Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że ustawa o pomocy społecznej przewiduje inny niż ustalony w ustawie o świadczeniach rodzinnych, tryb ustalania wysokości dochodu na członka rodziny. Zgodnie z art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Oznacza to, iż do dochodu, będącego podstawą ustalenia prawa do świadczeń, nie wlicza się całej jednorazowo wypłaconej kwoty świadczeń z kilku lat.

Podniosła także, że w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r. (sygnatura akt I OSK 743/05) Sąd stwierdził, że: "wadliwe orzeczenia organów orzeczniczych, zmienione dopiero wyrokiem sądu rejonowego, nie mogą obciążać strony ujemnymi konsekwencjami w postaci pozbawienia jej świadczenia, do którego nabyła uprawnienia już w dniu złożenia pierwszego wniosku (...). W opisanej sytuacji wykładnia celowościowa pozwala lepiej odczytać intencje ustawodawcy. W art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej określono jako cel pomocy społecznej umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Również przepis art. 2 ust. 1 akcentuje te cele, wysuwając na czoło zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano również na treść art. 36 ust. 2, z której wynika, że w sprawach tych należy kierować się dobrem osób korzystających z pomocy społecznej."

W ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma co prawda zapisu odpowiadającego art. 8 ust. 12 wskazanej ustawy, a prawo do zasiłku rodzinnego jest instytucją inną, niż świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Należy jednak podkreślić, że zasiłek rodzinny ma charakter pomocowy, a więc identyczny jak w przypadku świadczeń z opieki społecznej. Z tego względu, kierując się dobrem osób korzystających z pomocy, należy przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczące sposobu wyliczenia dochodu w przeliczeniu na członka rodziny, stosować w sposób, w jaki robi się to przy ustalaniu prawa do świadczeń społecznych. Przy ustalaniu dochodu w przeliczeniu na członka rodziny należy więc rozliczyć jednorazowo wypłacone świadczenie na cały okres, którego wypłacone świadczenia dotyczą. Taki sposób wyliczenia dochodu nie pozbawiłby skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego.

Rozstrzygnięcie organu administracji, a następnie WSA jest zdaniem skarżącej nieprawidłowe nie dla tego, że nie uwzględniało sytuacji skarżącej, a dlatego, że nie stwierdziło nieprawidłowości w wyliczeniu jej dochodu. Skarżąca uzyskała dochód, który pozbawił ją prawa do świadczeń z winy błędu organu rentowego, który jednorazowo wypłacił jej świadczenia rentowe za okres kilku lat. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które nakazują ustalanie dochodu przy pomocy kryteriów właściwych przepisom podatkowym i które mają decydujące znaczenie dla przyznania lub nieprzyznania świadczeń rodzinnych należy poddać wykładni celowościowej, uwzględniającej funkcję przepisów dot. świadczeń rodzinnych. Stosowanie wykładni literalnej prowadzić bowiem może do tego, że osoby, zasługujące na pomoc od władz publicznych, pomocy tej nie otrzymają. Te niedopuszczalne sytuacje można wyeliminować, jeśli dokona się funkcjonalnej wykładni ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konkluzji J. G.-S. stwierdziła, że wbrew literalnemu brzmieniu przepisów podatkowych, do których odsyłają przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych niekiedy powinien być ustalany w sposób analogiczny jak stanowi art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej. W konkretnej sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca, oznaczałoby to, że kwoty wypłacone przez ZUS należy potraktować jako dochód kilku lat, a nie jednego roku.

Niezastosowanie wykładni funkcjonalnej, czy celowościowej, przez WSA w ocenie skarżącej jest naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Na marginesie wnosząca skargę kasacyjną dodała, że gdyby ZUS wypłacał terminowo świadczenia, należne skarżącej, wówczas w każdym roku kalendarzowym miałaby ona prawo do świadczenia rodzinnego.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz art. 193 Konstytucji RP, przez niezastosowanie wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że zgodnie z treścią art. 193 Konstytucji RP i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależało rozstrzygnięcie w sprawie. Wskazane artykuły należy rozumieć w ten sposób, że sąd powinien zwrócić się do Trybunału, zawsze wtedy, gdy w sprawie zachodzi uzasadnione podejrzenie, że przepisy, na podstawie których sprawa zostanie rozstrzygnięta, nie są zgodne z Konstytucją RP.

W trakcie postępowania przed WSA skarżąca sygnalizowała sądowi, iż przepisy, na podstawie których ustala się dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę, są niezgodne z art. 32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji RP.

Jej zdaniem nie jest dopuszczalnym, żeby skarżąca ponosiła konsekwencje bezprawnego działania organu rentowego, tracąc uprawnienia do zasiłku rodzinnego tylko dlatego, że z winy organu rentowego nie otrzymywała terminowo należnych jej świadczeń rentowych. Skarżąca z powodu jednorazowej wypłaty świadczeń obejmujących okres kilku lat utraciła prawo do pobierania zasiłku rodzinnego, podczas gdy inne osoby, będące w tej samej co skarżąca sytuacji, które jednak otrzymywały świadczenia rentowe terminowo, prawa do zasiłku rodzinnego nie utraciły. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż gdyby organ rentowy nie popełnił błędu w swoich ustaleniach, skarżąca zachowałaby prawo do zasiłku rodzinnego. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż przepisy ustawy naruszają przewidzianą w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości obywateli wobec prawa, jak również zasadę państwa prawnego, przewidzianą w art. 2 Konstytucji.

Skarżąca dodała również, iż ustawa o świadczeniach społecznych przewiduje inny, sprawiedliwy tryb ustalania wysokości dochodu w przeliczeniu na jednego członka rodziny, co oznacza, iż zagadnienie to można i należało uregulować w sposób, w który nie prowadzi do naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa oraz naruszenia zasady państwa prawnego. Sposób, w jaki ustawodawca uregulował zagadnienie ustalania wysokości dochodu w ustawie o świadczeniach rodzinnych, narusza więc jej zdaniem również zasadę poprawnej legislacji, wywodzącą się z zasady państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP.

Skarżąca J. G.-S. podniosła także, że WSA w uzasadnieniu zaskarżonego niniejszą skargą wyroku lakonicznie odniósł się do zarzutów niekonstytucyjności przepisów, podnosząc jedynie, że odmienny sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń w różnych aktach prawnych nie może przesądzać o niezgodności przepisu z Konstytucją RP z tego powodu, że przepis ten dotknięty jest nadmiernym rygoryzmem.

Skarżąca zarzuciła, że WSA nie zwrócił uwagi na fakt, iż sytuacja skarżącej nie różni się niczym od sytuacji innych osób, które zachowały prawo do świadczeń rodzinnych. Skarżącej odmówiono jednak prawa do świadczeń z tego powodu, iż organ rentowy wypłacił jej świadczenia rentowe, za kilka lat jednorazowo, wcześniej zaś odmawiał jej prawa do renty. Skarżąca nie uzyskała prawa do świadczeń rodzinnych tylko dlatego, że wypłacono jej świadczenia rentowe jednorazowo za okres kilku lat, tymczasem inne osoby, które otrzymywały takie same świadczenia regularnie, prawo do świadczeń rodzinnych zachowały. Taki stan rzeczy ewidentnie narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa.

W zakresie zarzutu dotyczącego nieprzyznania zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że pełnomocnikowi (skarżącej) należy się zwrot poniesionych kosztów. W niniejszej sprawie jest to koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Został on sądowi udokumentowany przez przedstawienie dowodu uiszczenia tej kwoty na rachunek Urzędu Miejskiego.

W konkluzji skargi kasacyjnej J. G. - S. wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), względnie

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i rozpoznania skargi (zgodnie z art. 188 P.p.s.a.) oraz zmiany wyroku zgodnie z żądaniami skargi, tj.:

a) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji oraz

b) zmianę zaskarżonego wyroku w jego punkcie II w ten sposób, że od organu administracji na rzecz skarżącej zasądzony zostanie dodatkowo zwrot kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, względnie w ten sposób, że od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostaną przyznane pełnomocnikowi koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł;

3) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa prawnego z urzędu, według norm przepisanych, względnie przyznania pełnomocnikowi z urzędu zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa prawnego z urzędu według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.).

Zgodnie z regulacją art. 5 ust. 1 ww. ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł (art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Natomiast, zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Przy czym dochód to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, jak i inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych w tym m.in. zaliczka alimentacyjna określona w przepisach o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych).

Kwestią sporną w niniejszej sprawie, podnoszoną w skardze kasacyjnej, była ocena, czy wypłacone jednorazowo świadczenie rentowe powinno być zaliczone do dochodu uwzględnianego przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonał poprawnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro w myśl art. 3 pkt 1 ustawy dochodem są przychody podlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, to nie budzi wątpliwości, iż renta jest przychodem w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1997 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych wyrównanie renty wypłacone skarżącej w 2006 r. stanowi jej przychód w 2007 r. Powyższy przepis stanowi bowiem, iż przychodami, z zastrzeżeniem sytuacji niemającej miejsca w niniejszej sprawie, są pieniądze i wartości otrzymane lub postawione do dyspozycji podatnika w danym roku kalendarzowym.

Przyznawanie zasiłków rodzinnych nie należy do uznania organu administracji, lecz wymaga spełnienia warunków określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Niespełnienie ustawowego warunku zawsze skutkuje odmową przyznania świadczenia. W art. 5 ust. 1 ustawy ustalono tzw. kryterium dochodowe na osobę, którego przekroczenie uniemożliwia przyznanie zasiłku rodzinnego.

Ponieważ w rodzinie skarżącej dochód na osobę był wyższy niż warunkujący przyznanie zasiłku rodzinnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił poddawaną jego kontroli decyzję administracyjną, którą odmówiono przyznania zasiłku rodzinnego dla M. i D. S.

Nie można zgodzić się z zaprezentowanym w skardze kasacyjnej poglądem, według którego prawo do zasiłku rodzinnego powinno być ustalane w sposób przewidziany w art. 8 ust. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku uzyskania jednorazowego dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód.

Wskazywana przez autora skargi kasacyjnej wykładnia celowościowa nie jest środkiem pozwalającym zastępować określone regulacje prawne zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych regulacjami zawartymi w innym akcie prawnym - ustawie o pomocy społecznej.

Ten ostatni akt nie znajdował w ogóle zastosowania w sprawie i chociaż trzeba zgodzić się ze skargą kasacyjną, że świadczenia przewidziane w obu ustawach mają charakter pomocowy, to dopóki analogiczne do przewidzianego w art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej uregulowanie prawne nie znajduje się w ustawie o świadczeniach rodzinnych, ustalanie na potrzeby świadczeń rodzinnych dochodu w sposób inny niż określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych oznaczałoby działanie niezgodne z prawem.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej określonych jako naruszenie przepisów postępowania - art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) i art. 193 Konstytucji RP, stanowiącymi o uprawnieniu każdego sądu do przedstawienia Trybunałowi pytania co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że wymienione przepisy nie stanowią podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Naruszenie przepisów postępowania jako zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez sąd administracyjny przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane przepisy mają charakter przepisów prawa materialnego i nie zostały naruszone przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ma obowiązku przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Sąd administracyjny - rozpoznając sprawę tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2004 r. OSK 971/04, Lex nr 236849). W tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził też pogląd, że skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, a zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa poprzez niezbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może być uznany za jej usprawiedliwioną podstawę.

W kwestii niezwrócenia pełnomocnikowi skarżącej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 255, poz. 1635 ze zm.) nie podlega opłacie skarbowej udzielenie pełnomocnictwa w sprawach załatwianych m.in. na podstawie przepisów o pomocy społecznej. Mając na względzie powyższe uregulowanie żądanie przez pełnomocnika z urzędu zwrotu od Skarbu Państwa kosztów opłaty skarbowej uiszczonej bezpodstawnie oraz związany z tym zarzut skargi kasacyjnej należy ocenić jako nieuzasadniony.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Odnośnie wniosku pełnomocnika skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż z art. 250 P.p.s.a. wynika, iż orzekanie w tym przedmiocie należy do Sądu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2007 r. I OSK 144/07, Lex nr 365811).

Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik z urzędu, po złożeniu oświadczenia, o jakim mowa w ww. przepisie, wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.