Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 878/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1pkt. 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 9 i art. 75, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N. - przedstawiciela ustawowego małoletniego B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1268/11 w sprawie ze skargi B. N. - przedstawiciela ustawowego małoletniego B. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. N., przedstawicielki ustawowej małoletniego B. N., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu dziecka A. N.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Prezes ZUS odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia przywołał art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Przepis ten stanowi, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki:

– jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,

– nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności,

– nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,

– nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Organ wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia przysługującego osobie zmarłej i w związku z tym w pierwszej kolejności należy badać uprawnienia, jakie by tej osobie przysługiwały. Również szczególna okoliczność, o której mowa w art. 83 ustawy odnosi się do tej osoby. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania powołanego przepisu uważa się zaś wyłącznie zdarzenia lub trwały stan, na który osoba ubezpieczona nie ma wpływu, wykluczające jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Prezes ZUS wskazał na przerwy w ubezpieczeniu ojca dziecka w latach 1994 – 1996, 1998 – 1999 i 2000 – 2005, kiedy nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy i stwierdził, iż brak uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami wynikającymi ze stanu zdrowia.

Zwrócił też uwagę na krótki staż ubezpieczeniowy zmarłego, wynoszący [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni na przestrzeni [...] lat życia, natomiast w ostatnim dziesięcioleciu jedynie [...] lata, [...] miesięcy i [...] dzień.

Prezes Zakładu podniósł również, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż ojciec dziecka przez wiele lat był uzależniony od alkoholu, co było powodem przerw w ubezpieczeniu. Okoliczność powyższa nie jest zaś w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy, uniemożliwiającą wypracowanie odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Przyznanie renty z uwagi na alkoholizm oznaczałoby bowiem popieranie przez państwo zachowań prowadzących do choroby alkoholowej.

Ponadto z uwagi na okoliczność, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, trudne warunki materialne rodziny zmarłego nie są wystarczającym uzasadnieniem do jego przyznania.

Sąd I instancji rozpoznając skargę podkreślił, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, zaś podjęte rozstrzygnięcia są zgodnie z prawem. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku istotne są powody braku uprawnień wnioskodawcy do świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Ustalenia zatem wymaga, czy brak uprawnień do świadczenia zwykłego zastał spowodowany okolicznościami szczególnymi, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej. W orzecznictwie przyjmuje się, iż okolicznościami szczególnymi są trudne do przezwyciężenia przeszkody, zdarzenia bądź trwałe stany, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Rozumie się przez nie także wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia i związanego z nim obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 436/05, Lex nr 191799).

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że brak uprawnień ojca dziecka do świadczenia w trybie zwykłym nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami. Z akt postępowania wynika bowiem bezspornie, że powodem zbyt krótkiego stażu ubezpieczeniowego był alkoholizm. Choroba alkoholowa nie może usprawiedliwiać braku uprawnień do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie, gdyż nie jest to okoliczność szczególna, spowodowana trudną do przezwyciężenia przeszkodą niezależną od woli zmarłego. Przyjęcie stanowiska, że alkoholizm stanowi okoliczność szczególną, prowadzi do tolerowania zachowań prowadzących do tej choroby, co ze społecznego punktu widzenia nie jest uzasadnione. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że ojciec dziecka podejmował próby leczenia, skoro nie były one systematyczne i skuteczne. Pierwsza próba została podjęta dopiero w 2001 r., po [...] latach nadużywania alkoholu, następna w 2003 r., zaś kolejna w 2007 r. Ponadto alkoholizm jako taki nie wyklucza możliwości kontynuowania zatrudnienia, a co za tym idzie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. N., przedstawicielka ustawowa małoletniego B. N., domagając się jego uchylenia i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nieopłaconych w całości, powiększonych o podatek VAT, w ramach pomocy prawnej udzielonej skarżącej w niniejszym postępowaniu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że choroba alkoholowa wyklucza przyznanie świadczenia w drodze wyjątku w sytuacji, kiedy ojciec dziecka nie tylko był częściowo niezdolny do pracy, ale również był całkowicie ślepy na prawe oko;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania w postaci przepisów: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 75, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo zaniechania przez organ zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz zaniechania obowiązku podjęcia wszelkich kroków koniecznych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności braku wyjaśnienia jaki wpływ na możliwość podjęcia pracy przez ojca małoletniego miała jego całkowita ślepota oka prawego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie sposób zgodzić się z interpretacją art. 83 ustawy emerytalno-rentowej dokonanej przez Sąd I instancji. Wprawdzie choroba alkoholowa sama w sobie nie stanowi "szczególnej okoliczności" uzasadniających przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, ale już wieloletnia choroba, której początki sięgają wieku szkolnego, połączona z innymi okolicznościami - częściową niezdolnością do pracy ojca dziecka w ostatnim okresie życia (por. str. 2 opinii sądowo-psychiatrycznej z 22 lutego 2010 r. - w aktach) oraz ślepota prawego oka ojca dziecka, co najmniej od 2000 r. (por. str. 3, pkt. 14 opinii sądowo-psychiatrycznej z 17 czerwca 2010 r. — w aktach), uzasadnia przyznanie takiego świadczenia. W skardze przytoczone zostały wyroki NSA, w których choroba alkoholowa, bądź wieloletnia ślepota została uznana za szczególną okoliczność uzasadniającą przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.

W treści skargi wskazano, że ojciec dziecka zaczął pić w wieku [...] lat i nadużywał alkoholu. Jednakże przez wiele lat próbował poradzić sobie z nałogiem podejmując leczenie, starał się z nałogu wyjść (por. "chce podjąć leczenie odwykowe w oddziale zamkniętym" - str. 2, pkt. 9 opinii sądowo-psychiatrycznej z 17 czerwca 2010 r. - w aktach). Jednoznacznie potwierdza to wolę wyleczenia choroby (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2009 r., II SA/Wa 92/09, LEX nr 558744). Ocena choroby ojca małoletniego i prób jej wyleczenia dokonana przez Sąd I instancji, w ocenie skarżącej kasacyjnie była więc nieuzasadniona. Powyższe nie pozwala ojcu małoletniego przypisać winy za niewystarczający staż ubezpieczeniowy, w szczególności wobec okoliczności, że "alkoholizm, jak większość chorób, jest dolegliwością do powstania której człowiek w mniejszym lub większym stopniu się przyczynia świadomie bądź nie. Jednak skutki tej choroby nie zależą już od jego woli" (wyrok NSA z 30 stycznia 2009 r., I OSK 733/08, LEX nr 516015)

Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji przyjął bezkrytycznie za organem administracyjnym, że jedynie zawiniona choroba alkoholowa spowodowała niewielki staż ubezpieczeniowy zmarłego A. N. i nie pozwalała na uwzględnienie wniosku jego dziecka. Tymczasem doświadczenie życiowe nakazuje przyjąć, że osoba, która nie widzi na jedno oko ma utrudniony dostęp do rynku pracy w stopniu istotnym, który w konsekwencji uniemożliwia uzyskanie wymaganego stażu ubezpieczeniowego (podobnie wyrok WSA w Warszawie, z 16 marca 2011 r., II SA/Wa 1750/10, LEX nr 958195). Sąd I instancji (ani wcześniej organ administracji) nie prowadził w tym zakresie żadnego postępowania. W sytuacji, kiedy skarżąca matka dziecka B. N. jest osobą schorowaną, samodzielnie działającą w sprawie, mogło to mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania..

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., w pierwszej wiec kolejności wymagają odniesienia się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni prawa lub subsumcji stanu faktycznego do zastosowanego przez Sąd przepisu prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 75, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.. W ocenie NSA organ orzekający w sprawie zaniechał, a sytuację taką zaakceptował Sąd I instancji, obowiązku podjęcia wszelkich kroków koniecznych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności nie wyjaśnił jaki wpływ na możliwość podjęcia pracy przez ojca małoletniego miała jego całkowita ślepota oka prawego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W przekonaniu Sądu zasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że choroba alkoholowa wyklucza przyznanie świadczenia w drodze wyjątku

Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Sama, nawet najtrudniejsza, sytuacja materialna danej osoby nie jest podstawą przyznania jej świadczeń w drodze wyjątku (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 marca 2002 r., II SA 2955/01, Lex nr 83734). Przyznane w szczególnym trybie świadczenie emerytalne lub rentowe ma charakter wyjątkowy, jest świadczeniem przyznawanym w szczególnych sytuacjach. Nie jest to świadczenie socjalne, przyznawane wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną i życiową wnioskodawcy, a jest to świadczenie, które może zostać przyznane jedynie w sytuacji niedopełnienia, z powodu szczególnych okoliczności, warunków do uzyskania renty (emerytury) na zasadach ogólnych.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby.

Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególne okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy.

Istotną kwestię dla wyjaśnienia przedmiotowej sprawy stanowi ustalenie, czy bezrobocie A. N. i niewypracowanie przez niego okresu uprawniającego do uzyskania renty w trybie zwykłym były wynikiem okoliczności, których nie mógł przezwyciężyć, czy też świadomym wyborem związanym z chorobą alkoholową. Sąd I instancji uznał, podobnie jak organ orzekający w sprawie, że choroba alkoholowa co do zasady nie jest okolicznością szczególną, trudną do przezwyciężenia i niezależną od woli zmarłego przeszkodą do uzyskania właściwego stażu ubezpieczeniowego. Zabrakło jednak indywidualnego podejścia do okoliczności przedmiotowej sprawy, ponieważ samo stwierdzenie choroby alkoholowej nie może determinować negatywnego rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie w drodze wyjątku renty rodzinnej. Z akt sprawy wynika, że w 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci A. N. zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udowodniono tylko [...] lata, [..] miesięcy i [...] dzień. Jednakże w tym czasie A. N. podjął leczenie odwykowe, po raz pierwszy w 2001 r. i od tego czasu do momentu śmierci w marcu 2009 r. dwukrotnie był leczony odwykowo, wielokrotnie detoksykowany, wszywany miał esperal. Z opinii sądowo-psychiatrycznej sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego w przedmiocie niezdolności do pracy wynika, że od 2002 r. A. N. pił ciągami i były to ciągi kilkumiesięczne, zmieniał miejsca pracy, poddawał się terapiom uzależnienia od alkoholu, był wielokrotnie hospitalizowany. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie przebieg ostatnich 10 lat życia ojca dziecka ubiegającego się o przyznanie świadczenia skarżącego kasacyjnie świadczy, że wielokrotnie podejmował on próby zerwania z nałogiem, korzystał z wszelkich dostępnych i zaproponowanych terapii, poddawał się leczeniu, mimo wszystko choroba go pokonała. Są to okoliczności pozwalające na przyjęcie, że przesłanka istnienia "szczególnych okoliczności" nie została w niniejszej sprawie należycie rozważone.

Przy czym podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że co do zasady choroba alkoholowa nie może usprawiedliwiać braku zatrudnienia. Jednakże rozpatrywany przypadek ma wszelkie cechy wymaganej ustawą wyjątkowości, gdyż zmarły podejmował wielokrotnie próby przezwyciężenia nałogu i bywały okresy, gdy zachowywał abstynencję i wówczas podejmował zatrudnienie. Trudno zakwalifikować podjęcie wielu prób wyjścia z nałogu jako negatywną przesłankę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ właśnie ze społecznego punktu widzenia takie zachowanie należy ocenić jako właściwe.

Także stwierdzenie Sądu I instancji, iż A. N. miał realną możliwość kształtowania przebiegu własnego ubezpieczenia, a niepodejmowanie pracy zarobkowej lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym było jego świadomym wyborem, nie jest w wystarczający sposób uzasadnione wobec jednoocznej ślepoty uprawnionego, która to okoliczność nie została wzięta pod uwagę w postępowaniu administracyjnym. Weryfikacja powyższej okoliczności ma wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu II instancji szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców.

Z uwagi na powyższe za zasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania poprzez dokonanie błędnej oceny działań organu administracji skutkującej uznaniem, że w sprawie prawidłowo przeprowadzone zostało postępowanie dowodowe i prawidłowo ustalono stan faktyczny.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Na marginesie należy wskazać, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 tej ustawy. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.