Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1641/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 11, 12, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17 pkt 1,9,13,14, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/GI 780/20 w sprawie ze skargi [...] w M. na uchwałę Rady Gminy Czernichów z dnia 30 października 2019 r. nr XI/89/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy Czernichów o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/GI 780/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] w M. na uchwałę Rady Gminy Czernichów z dnia 30 października 2019 r. nr XI/89/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej także: "Plan".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] w M.. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), dalej: "u.p.z.p." lub "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", a to z uwagi na oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi pomimo wydania przez Radę Gminy Czernichów uchwały z dnia 30 października 2019 r. nr XI/89/2019 po sporządzeniu planu miejscowego:

a) początkowo (przed wnioskiem skarżącego o wydanie rozstrzygnięć nadzorczych) na podkładzie mapowym w skali 1:5000 pozyskanym z LPIS, to jest podkładzie mapowym nie dość, że w nieodpowiedniej skali to jeszcze poglądowym z bazy danych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, znacznie odbiegającym od dokładności map ewidencyjnych znajdujących się w Ewidencji Gruntów i Budynków, a zatem nie spełniającym wymogów wskazanych w art. 16 w/w ustawy;

b) kolejno (po wniosku skarżącego o wydanie rozstrzygnięć nadzorczych) na podkładzie mapowym w skali 1:2000 (pomimo braku istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku mogącego wpłynąć na skalę mapy), jednakże w dalszym ciągu bez wykorzystania urzędowych kopii map zasadniczych, czy map katastralnych, a zatem nie spełniającym wymogów wskazanych w art. 16 w/w ustawy;

2. art. 1 ust. 2 pkt 11 oraz art. 17 pkt 13 i 14 u.p.z.p., a to z uwagi oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi, pomimo wydania przez Radę Gminy Czernichów uchwały z dnia 30 października 2019 r., nr XI/89/2019, bez niezapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sposób prawidłowy i brak zachowania właściwej procedury rozpatrzenia uwag do planu - a to ze względu na odstąpienie od:

a) wyłożenia do publicznej analizy pełnej mapy obszaru sołectwa M., przy przedstawieniu jedynie mapy uwzględniającej tereny oznaczone kolorem (sporne, ustalone w związku z dotychczasowymi rozstrzygnięciami nadzorczymi), a więc niepełnej;

b) udostępnienia projektu planu miejscowego do wglądu (w tym również przy pominięciu drogi teleinformatycznej) dla społeczeństwa, w tym dla skarżącego, co doprowadziło do konieczności podjęcia przez skarżącego działań związanych ze złożeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej celem uzyskania projektu planu do wglądu;

c) ustawowej gwarancji dla społeczeństwa wypowiedzenia się w sposób pełny w pracach nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a to z racji na brak zachowania przez organ właściwej procedury rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego złożonych przez [...] w dniu 30 maja 2019 r., to jest brak przekazania w/w reprezentantowi społeczeństwa informacji po złożeniu uwag do projektu planu - czy i w jaki sposób dojdzie do rozpatrzenia uwag z dnia 30 maja 2019 r., a nadto brak jakiegokolwiek odniesienia się do treści w/w uwag w treści rozstrzygnięcia Wójta Gminy Czernichów z dnia 17 czerwca 2019 r., gdzie wszelkie uwagi z dnia 30 maja 2019 r. zaopiniowano negatywnie, nie wskazując jednakże uzasadnienia dla negatywnego rozstrzygnięcia w/w uwag;

3. art. 1 ust. 2 pkt 12 w/w ustawy a to z uwagi na oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi pomimo wydania przez Radę Gminy Czernichów uchwały z dnia 30 października 2019 r., nr XI/89/2019, której nie poprzedziło przeprowadzenie procedury planistycznej w sposób przejrzysty i jawny ze względu na szczegółowe naruszenia wymienione w pkt 2 petitum skargi, tj.: utrudniony dostęp społeczeństwa do materiałów planistycznych oraz uniemożliwienie przedstawicielom społeczeństwa (w tym: [...] w M. - skarżącemu) wzięcia jawnego i świadomego udziału w konsultacjach społecznych projektu, z racji na brak informacji dotyczących rozpatrzenia uwag w/w z dnia 30.05.2019 roku oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia do rozpatrzenia w/w uwag negatywnie;

4. art. 17 ust. 14 w/w ustawy a to z uwagi na oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo wydania przez Radę Gminy Czernichów uchwały z dnia 30 października 2019 r., nr XI/89/2019, przy odstąpieniu od przedstawienia organowi projektu planu zagospodarowania przestrzennego wraz z treścią złożonych przez wnioskodawcę w dniu 30 maja 2019 r. uwag, co doprowadziło do wydania uchwały w sposób sprzeczny z prawem. naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, a to z uwagi na oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo wydania przez Radę Gminy Czernichów uchwały z dnia 30 października 2019 r., nr XI/89/2019, po sporządzeniu planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnie z treścią studium, to jest ze wskazaniem, że plan został przygotowany co najmniej z pominięciem założeń studium określonych we wniosku z dnia 21 lipca 2017 r. [...] w M. o ujęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonych wnioskiem nieruchomości (pow. łączna 3,4 ha) z klasyfikacją: cele mieszkaniowo - usługowe; usługi sportu i rekreacji; infrastruktura komunikacyjna i techniczna, z możliwością rozbudowy dotychczasowego hotelu do 7 poziomów oraz z dopuszczeniem płaskiego dachu, zrealizowanych treścią studium - w tym również w zakresie wysokości położonego na wskazanych we wniosku z dnia 21 lipca 2017 roku obiektów (obiekt istniejący oraz obiekt projektowany) co z racji na powołanie się w treści rozstrzygnięć do uwag wnioskodawcy na niezgodność ze studium, która faktycznie nie zaistniała dowodzi niewłaściwego rozpatrzenia uwag złożonych przez [...] na etapie projektowym, a następnie do wydania zaskarżonej uchwały w sposób nieprawidłowy;

6. art. 20 w/w ustawy poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo wydania przez Radę Gminy Czernichów uchwały z dnia 30 października 2019 r., nr XI/89/2019, pomimo tego, iż plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego narusza ustalenia studium, w tym przykładowo w zakresie wysokości obiektu hotelowego zgłaszanego przez skarżącego w odmienny sposób od określonej treścią studium oraz treścią planu zagospodarowania przestrzennego oraz w zakresie numeracji działek - w studium określonej w sposób prawidłowy, natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego określonej w sposób nieaktualny i nieprawidłowy, co skutkowało zatwierdzeniem niewłaściwie przygotowanego planu zagospodarowania przestrzennego.

7. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 145 P.p.s.a. a to poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo konieczności uwzględniania skargi i stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Czernichów z dnia 30 października 2019 r., nr XI/89/2019, jako, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, do jakich doszło w przedmiotowej sprawie zakończonej wydaniem wyroku, winno prowadzić do nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w związku ze zrzeczeniem się rozprawy

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Czernichów wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zachodziły przesłanki, określone w art. 182 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na sporządzenie planu miejscowego początkowo (przed wnioskiem skarżącego o wydanie rozstrzygnięć nadzorczych) na podkładzie mapowym w skali 1:5000 pozyskanym z LPIS to jest podkładzie mapowym nie dość, że w nieodpowiedniej skali to jeszcze poglądowym z bazy danych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa znacznie odbiegającym od dokładności map ewidencyjnych znajdujących się w Ewidencji Gruntów i Budynków, a zatem nie spełniającym wymogów wskazanych w art. 16 w/w ustawy.

Skarżąca nie podważyła wiarygodności rozstrzygnięcia Nr 2 zawartego w Załączniku Nr 2 do uchwały Nr XI/89/2019 Rady Gminy Czernichów z dnia 30 października 2019 r. Załącznik Nr 2 zawiera Rozstrzygnięcia Rady Gminy Czernichów w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu. Rozstrzygnięcie Nr 2 polega na przyjęciu stanowiska Wójta Gminy Czernichów w sprawie nieuwzględnienia uwagi nr 2.1 dotyczącej sporządzenia i przedłożenia załącznika graficznego do publicznego wglądu zgodnego ze skalą opracowania, tj. 1:1000 na aktualnych podkładach mapy zasadniczej lub ewidencyjnej pozyskanych z zasobów Starostwa Powiatowego w Z..

Uzasadniając przyjęcie stanowiska Wójta w tym zakresie w rozstrzygnięciu Nr 2 stwierdzono, że w związku z przystąpieniem do opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w Gminie wystosowano wniosek do Starostwa Powiatowego – Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami w Z., z dnia 5 maja 2017 r., dotyczący udostępnienia map niezbędnych do wykonania planów miejscowych. W odpowiedzi na ten wniosek udostępniono Gminie cyfrowe dane ewidencyjne i mapy zasadniczej.

Fakt ten Gmina potwierdziła w odpowiedzi na skargę oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Innym zagadnieniem jest możliwość sporządzenia rysunku planu miejscowego na podstawie dokumentu elektronicznego stanowiącego elektroniczną kopię mapy zasadniczej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. W tej mierze uprawniony jest pogląd, według którego, warunek zawarty w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spełniony, jeśli rysunek planu miejscowego został sporządzony na dokumentach odpowiadających w swej treści urzędowym kopiom wymienionych tam map, w tym sporządzonych z wykorzystaniem technik komputerowych oraz urzędowych kopii tych map nadesłanych organom gminy w formie elektronicznej (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2023/14).

Dodać warto, że po postępowaniu nadzorczym rysunek w skali 1:5000 został wyeliminowany z obrotu prawnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na sporządzenie, po wniosku skarżącego o wydanie rozstrzygnięć nadzorczych, planu miejscowego na podkładzie mapowym w skali 1:2000, pomimo braku istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku mającego wpłynąć na skalę mapy, jednak w dalszym ciągu bez wykorzystania kopii map zasadniczych czy map katastralnych.

Kwestia wykorzystania map zasadniczych została omówiona powyżej, w odniesieniu do pierwszej części zarzutu.

Natomiast Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że sporządzenie Planu na mapach o dopuszczalnej prawem skali 1:2000 nie wpływa na czytelność rysunku Planu.

Skarżąca nie wykazała, aby sporządzenie rysunku Planu w skali 1:2000 wpłynęło na czytelność i wyrazistość Planu. Celem ustawowego uregulowania skali planu miejscowego jest zapewnienie jego czytelności. Niecelowe byłoby stwierdzanie nieważności planu miejscowego z powodu formalnego naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy w zakresie skali planu miejscowego, mimo że cel przepisu, tj. czytelność planu miejscowego, został osiągnięty (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1916/17; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2795/19; wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1775/18).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 11 oraz art. 17 pkt 13 i 14 u.p.z.p. a to z uwagi oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi pomimo wydania przez Radę Gminy Czernichów uchwały z dnia 30 października 2019 r. nr XI/89/2019 bez niezapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sposób prawidłowy i brak zachowania właściwej procedury rozpatrzenia uwag do planu.

Najpierw skonstatować można, że w opisie naruszenia użyto zwrotu: "pomimo wydania przez Radę Gminy Czernichów uchwały z dnia 30 października 2019 r. nr XI/89/2019 bez niezapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad miejscowym planem (...)". Odniesienie się do przejawów opisanych niżej szczegółowych naruszeń ma zaś sens tylko w sytuacji, gdy określenie "bez niezapewnienia" zostanie zastąpione określeniem "bez zapewnienia" lub "pomimo niezapewnienia".

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że odstąpienie od wyłożenia do publicznej analizy pełnej mapy obszaru sołectwa M., przy przedstawieniu jedynie mapy uwzględniającej tereny oznaczone kolorem (sporne, ustalone w związku z dotychczasowymi rozstrzygnięciami nadzorczymi), znajduje umocowanie w art. 28 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym, jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi.

Skarżąca nie podważyła twierdzenia Gminy, że ponowne wyłożenie projektu Planu do publicznego wglądu odbyło się z zachowaniem procedury określonej w art. 19 u.p.z.p.

Wyłożenie projektu planu odbywa się w trybie określonym w art. 17 pkt 9 w związku z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Wymagana jest forma ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Nie było, w dacie wyłożenia, wymogu udostępnienia w drodze teleinformatycznej. Czym innym jest określony w art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. obowiązek uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad studium i planem miejscowym, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej.

Niezależnie od wywiązania się Gminy ze szczegółowego obowiązku określonego w art. 17 pkt 9 w związku z art. 17 pkt 1 u.p.z.p., organ wydał skarżącej projekt Planu w postaci elektronicznej pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r.

Bezpodstawny jest omawiany zarzut sformułowany jako brak zachowania przez organ właściwej procedury rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego złożonych przez [...] w dniu 30 maja 2019 r. Ogłoszenie o wyłożeniu projektu Planu ukazało się 4 kwietnia 2019 r. Uwagi zostały zgłoszone przez skarżącą pismem z dnia 30 maja 2019 r. Zostały rozpatrzone przez Wójta pismem z dnia 17 czerwca 2019 r. Ponowienie procedury planistycznej dotyczyło wyłącznie wyłożenia do publicznego wglądu obszarów objętych wprowadzanymi zmianami, które zostały uwidocznione na rysunku projektu Polanu. Zmiany dotyczyły zapisów dla jednostek planistycznych 2ZE, W – korekty zapisu dotyczącego obiektów z ewidencji zabytków, korekty zapisu dotyczącego opłat planistycznych oraz zmiany numeracji dla dwóch jednostek. Wprowadzane zmiany nie miały wpływu na pozostałe elementy Planu. Możliwość składania uwag w tym ponowionym postępowaniu dotyczyła zakresu i terenów objętych wyłożeniem. Uwagi zgłoszone przez skarżącą nie dotyczyły obszarów objętych zmianą. Merytoryczne odniesienie się do uwag skarżącej nastąpiło w Rozstrzygnięciu Rady Gminy Czernichów w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu, stanowiącym załącznik Nr 2 do uchwały rady Gminy z dnia 30 października 2019 r.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały z dnia 30 października 2019 r., której nie poprzedziło przeprowadzenie procedury w sposób przejrzysty i jawny.

Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy, w dniach 28 listopada 2018 r. oraz 13 maja 2019 r. odbyły się publiczne dyskusje nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie. Ogłoszenie o projekcie zostało dokonane w sposób zgodny z wymaganiami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżącej umożliwiono złożenie uwag, z czego skorzystała składając pismo z dnia 30 maja 2019 r. Wójt rozpatrzył uwagi w dniu 17 czerwca 2019 r. a Rada Gminy odniosła się do nich w Rozstrzygnięciu w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu, stanowiącym załącznik Nr 2 do uchwały rady Gminy z dnia 30 października 2019 r.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżąca nie sprecyzowała zarzutu braku uniemożliwiania jawnego i świadomego udziału w konsultacjach społecznych. Podniesienie tych okoliczności w skardze kasacyjnej w kontekście braku informacji dotyczących rozpatrzenia uwag oraz braku jakiegokolwiek uzasadnienia negatywnego rozpatrzenia uwag, wskazuje, pamiętając o poprzedzających powyższych uwagach, na bezpodstawność tak sformułowanego zarzutu.

Skoro Rada Gminy objęła Rozstrzygnięciem w sprawie rozpatrzenia uwag także uwagę skarżącej, to bezpodstawny jest zarzut braku jakiegokolwiek odniesienia się do treści uwag z dnia 30 maja 2019 r.

Nie ma podstaw do twierdzenia, że doszło do odstąpienia od przedstawienia organowi projektu Planu wraz z treścią złożonych przez wnioskodawcę w dniu 30 maja 2019 r. uwag. W myśl art. 17 pkt 14 u.p.z.p., wójt przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Przepis ten nie zawiera wymogu uzasadnienia przez wójta rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu uwag. Obowiązkiem wójta jest dołączenie przez wójta do projektu planu listy nieuwzględnionych uwag. Nie doszło zatem do naruszenia art. 17 pkt 14 u.p.z.p.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie Planu niezgodnie z treścią studium. Z opisu naruszenia oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie nie wynika precyzyjnie na czym ta niezgodność polega. Skarżąca nie wskazała stosownych jednostek planistycznych Planu oraz odpowiadających im zapisów Studium, w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego. Gmina wykazała natomiast, powołując się w pismach (odpowiedź na skargę i odpowiedź na skargę kasacyjną), że przeznaczenie terenów nie narusza odpowiednich zapisów Studium odnoszących się do jednostki IT.

Z poruszonym zagadnieniem wiąże się zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie ustaleń studium dotyczących "wysokości obiektu hotelowego". Jak odnotował Sąd pierwszej instancji, Studium dopuszcza podniesienie wysokości obiektu do 15 m, jednak jest to dopuszczalna maksymalna wysokość.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenie w Planie maksymalnej wysokości 12 m dla budynku w jednostce planistycznej "IT-UT1" nie oznacza naruszenia ustaleń Studium.

Ocena ta jest wynikiem rozważenia relacji między zapisami studium oraz ustaleniami planu, jaka wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także konkretnych okoliczności indywidualizujących tę relację w niniejszej sprawie.

Najpierw przypomnieć warto, że w wyniku noweli, która weszła w życie z dniem 21 października 2010 r., przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zawiera wymóg, według którego, plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium. Poprzednio chodziło o zgodność planu z ustaleniami studium. Nie jest to tylko kwestia terminologiczna. Obecne brzmienie art. 20 ust. 1 oznacza, co do zasady, słabsze związanie ustaleniami studium.

Tak więc w myśl obecnego, obowiązującego w trwania procedury planistycznej, brzmienia art. 20 ust. 1, plan miejscowy uchwala rada gminy, m.in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Dodać trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś według art. 15 ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie m.in. z zapisami studium.

Jest niewątpliwe, że określony w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust.1 warunek zachowania braku sprzeczności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07; wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2001/10; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11).

Zakres i stopień tego związania należy każdorazowo oceniać w zależności od przedmiotu unormowania kwestionowanego w skardze na uchwałę o uchwaleniu planu miejscowego oraz treści przepisów studium.

Z pewnością związanie to, z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16).

W okolicznościach niniejszej sprawy warto przypomnieć także wyartykułowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (patrz: wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernichów, przyjęte zostało uchwałą Nr XXII/173/2017 Rady Gminy Czernichów z dnia 3 marca 2017 r. Tekst Studium. Tom II. Kierunki zagospodarowania przestrzennego zawiera zapisy oznaczone pkt 3.6 odnoszące się do jednostek funkcjonalnych specjalnych, w tym dla jednostki IT – tereny ośrodka sportów lotniczych. W pkt 3.7 określono Wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenów. Przewidziano maksymalną wysokość budynków mieszkalno-usługowych i usługowych – 12 m. Odnotować można ustalenie dopuszczalnej wysokości niektórych budynków w tej jednostce do 15 m. Dotyczy to budynków produkcyjnych, działalności gospodarczej, obsługi transportu, składów i magazynów, handlu hurtowego - do 15 metrów oraz obiektów na terenach usług sportu - do 15 metrów.

Skoro Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czernichów, stanowi, że dopuszczalna maksymalna wysokość dla nowych budynków mieszkalno-usługowych i usługowych wynosi do 12 m, a dopuszcza wysokość 15 m, w odniesieniu do ściśle określonych obiektów, to nie można mówić o stopniu związania, z którego wynikałby obowiązek ustalenia w Planie wysokości budynków położonych w jednostce IT-UT.1 – usługi turystyki związane z lotniskiem sportowym na 15 m.

Podkreślić trzeba, że unormowanie odnoszące się do wysokości budynków dla terenu oznaczonego w Planie symbolem "IT, UT1" – usługi turystyki związane z lotniskiem sportowym, zawarte w § 48 ust. 5 pkt 1 lit. a Planu, ustalające maksymalną wysokość budynków na 12 m, nie jest w tym Planie ustaleniem wyjątkowym. Taką samą maksymalną wysokość przewidziano dla budynków w innych jednostkach planistycznych związanych z usługami w zakresie sportu, turystyki i wypoczynku, tj. "UT1-UT13" (§ 29 ust. 4 pkt 1), "US-UT1" (§ 31 ust. 4 pkt 1 lit. a).

Skarżąca nie wykazała ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej, na czym polegała nieprawidłowość w zakresie numeracji działek, a także nie sprecyzowała, jaki wpływ na zgodność z prawem miałoby mieć to nieprawidłowe, zdaniem skarżącej, oznaczenie.

W konsekwencji powyższych rozważań nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 145 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi.

Niezależnie od zagadnień merytorycznych opisanych w poprzedzających rozważaniach, wskazujących na bezzasadność tezy o istotnym naruszeniu zasad i trybu sporządzania planu, odnotować można wadliwość konstrukcyjną zarzutu. Przepis art. 145 P.p.s.a. został nieprecyzyjnie wskazany – zawiera szereg jednostek redakcyjnych. Nadto, przepisy art. 145 § 1-3 P.p.s.a. odnoszą się do skargi na decyzję lub postanowienie. Skargi na uchwałę dotyczy art. 147 § 1 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Gmina Czernichów złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której zażądała zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, ale nie wykazała poniesienia kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wójt Gminy, który nie był reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Z tego powodu wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należało oddalić.