Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 632/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Nieruchomości
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 128
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 36 ust. 1 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody K.-P. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta B. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] na podstawie art. 12 ust. 4, 4a, 4f, 5 i art. 18 ust. 1, 1e, 3 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, dalej zwana specustawą drogową), art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 2 i 3, art. 134 ust. 1-4, art. 135 ust. 1-3 oraz 5 i art. 151 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej zwana u.g.n.), § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, dalej zwane rozporządzeniem wykonawczym), art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. nr 267, poz. 2251 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej zwany k.p.a.), w związku z decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Starosty B., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy S. w miejscowości Ł. gmina B.:

ustalił na rzecz Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa B. odszkodowanie w wysokości [...] zł za przejętą pod drogę część nieruchomości, położoną w obrębie Ł., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], która z mocy prawa stała się własnością Gminy B.,

do wypłaty ustalonego w punkcie 1 odszkodowania na rzecz wymienionej osoby prawnej w kwocie [...] zł zobowiązany jest Wójt Gminy B. ze środków Gminy, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna,

w przypadku zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego,

wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] .04.2011 r., znak [...] zatwierdził projekt budowlany, dokonał podziału nieruchomości i zezwolił na realizację inwestycji polegającej na budowie ul. S. w obrębie ewidencyjnym Ł., oraz orzekł o przejęciu części nieruchomości, którą oznaczono jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, wydzielona z działki nr [...], zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], która z mocy prawa stała się własnością Gminy B. Stosownie do art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Stosownie do art. 12 ust. 1, 2 i 4 ww. ustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej zwana też ZRID) zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym decyzją, o której mowa w art. 12 ust. 4a, na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości zgodnie z art. 12 ust. 4f, według zasad określonych w art. 18 cyt. ustawy.

Do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania stosuje się normy prawne określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej, który stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. Podstawę zastosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami stanowi art. 23 specustawy drogowej.

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.), stąd elementem koniecznym do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest posiadanie przez organ prowadzący postępowanie w materiale dowodowym operatu szacunkowego.

Rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyceny w oparciu o niżej cytowane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami:

Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W myśl art. 134 ww. ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 tej ustawy, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Skoro w myśl art. 23 specustawy drogowej, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc w przepisach u.g.n., a jedynym odstępstwem jest wskazanie zawarte w art. 18 powołanej ustawy, to nie budzi wątpliwości, że w tego rodzaju sprawach mają pełne zastosowanie, poza wskazanym wyjątkiem, przepisy u.g.n. dotyczące ustalania i wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, w tym również art. 151 tej ustawy. Zgodnie z nim wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Sporządzając operat szacunkowy rzeczoznawca musi mieć również na uwadze rozporządzenie wykonawcze (w brzmieniu po istotnej nowelizacji, która weszła w życie dnia 26.08.2011 r.), a w szczególności jego § 36 ust. 1, 2, 3 i 4, które stanowią, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego lub regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, natomiast wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycje drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego dokonującego wyceny nieruchomości, która stanowi podstawę ustalenia przez organ wysokości odszkodowania, jest określenie wartości tej nieruchomości w sposób najbardziej odzwierciedlający jej realną wartość. Określając wartość nieruchomości rzeczoznawca musi się kierować w pierwszej kolejności regułami zawartymi w przepisach rangi ustawowej, a dopiero w dalszej kolejności brać pod uwagę reguły zawarte w przepisach niższej rangi.

Przenosząc powyżej opisane regulacje normatywne na grunt rozpoznawanej sprawy, a zwłaszcza mając na uwadze znowelizowany z dniem 16.08.2011 r. ust. 1 § 36 rozporządzenia wykonawczego, który wskazuje, że w tego typu sprawach wartość nieruchomości określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji o realizacji inwestycji drogowej, zasadnym jest wskazanie, iż w pierwszej kolejności ustalenia wymaga przeznaczenie wycenianej nieruchomości. Podstawowy zaś wyznacznik w tejże kwestii stanowi miejscowy plan zagospodarowania, a w przypadku jego braku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] maja 2010 r., przedmiotowa część nieruchomości, tj. działka nr [...], znajdowała się w strefie mieszkaniowo-usługowej.

Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wskazał, że dokonał analizy rynku nieruchomości na terenie gminy B., a także powiatu b. W pierwszym etapie dokonano analizy transakcji gruntów drogowych w gminie B., bez składników budowlanych i roślinnych, nabywanych pod drogi publiczne i wewnętrzne, w okresie 2 lat. W wyniku analizy rynku i weryfikacji danych stwierdzono, że najwięcej transakcji odnotowano w przedziale od [...] do [...] zł/m2. Zestawiono 14 nieruchomości gruntowych o cenach jednostkowych od [...] zł/m2 do [...] zł/m2.

W drugiej kolejności przeprowadzono analizę dokonanych transakcji gruntami niezabudowanymi na cele mieszkaniowo-usługowe w gminie B. Zestawiono 13 sprzedanych nieruchomości o powierzchniach powyżej [...] m2. Ceny jednostkowe zawarte były w przedziale: Cj.min = [...] zł/m2, Cj.max = [...] zł/m2, Cj.śr = [...] zł/m2.

Rzeczoznawca majątkowy ponadto uznał, że w świetle art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. należy stwierdzić, iż w dniu wydania decyzji ZRID przeznaczenie wycenianych części nieruchomości nie było zgodne z celem wywłaszczenia. Wymagane więc było zbadanie, czy cel wywłaszczenia nie powodował zwiększenia wartości nieruchomości i nie jest wymagane zastosowanie tzw. zasady korzyści. W wyniku tej analizy rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że ceny nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową osiągały wyższe ceny, aniżeli nieruchomości drogowe w gminie B.

Mając na uwadze definicję wartości rynkowej, zgodnie z którą jest to najbardziej prawdopodobna cena jaką można uzyskać za nieruchomość, czyli taka cena, przy której liczba transakcji jest największa, cena ta zawarta była dla działki nr [...] dla aktualnego sposobu użytkowania, w kwocie Cj.śr. = [...] zł/m2, przy uwzględnieniu współczynnika korygującego [...].

Uwzględniając treść art. 18 ust. 1 specustawy drogowej rzeczoznawca majątkowy określił wartość odtworzeniową utraconego prawa własności działki gruntu (str. 22-25 operatu), według stanu na dzień [...] sierpnia 2011 r. i według jej wartości z dnia, w którym nastąpiło ustalenie odszkodowania, na kwotę ogółem [...]. Na kwotę tę składają się: wartość rynkowa gruntu działki nr [...] – [...] zł i wartość drzewostanu – [...] zł.

Nie stwierdzono wpisów w dziale III i IV księgi wieczystej mogących mieć wpływ na naliczenie wysokości odszkodowania.

W trakcie prowadzonego postępowania próbowano ustalić, czy nieruchomość została wydana przez byłego właściciela w ustawowym terminie. W myśl bowiem specustawy drogowej, zgodnie z art. 18 ust. 1e, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, w przypadku gdy dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Przedstawiciel Wójta Gminy B. oświadczeniem ustnym złożonym do protokołu rozprawy administracyjnej z dnia [...] .09.2012 r. poinformował, że Gmina nie dysponuje dokumentacją potwierdzającą wydanie przedmiotowej działki przejętej pod realizację wymienionej drogi. Ponadto mając na uwadze oświadczenie przedstawiciela Skarbu Państwa złożone na rozprawie, że taka dokumentacja prawdopodobnie istnieje, organ pismem z dnia [...].10.2013 r. wystąpił do stron o jej przekazanie informując jednocześnie, że brak przedłożenia takowych dokumentów traktowany będzie jako niemożność udowodnienia tej okoliczności. Wymaganych dokumentów nie dostarczono, dlatego też kwota odszkodowania nie została powiększona o 5%.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, określona w art. 7 k.p.a. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje z kolei art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Operat szacunkowy sporządzony przez biegłą został przyjęty jako dowód w sprawie, ponieważ w ocenie organu spełnia on wszystkie wymogi określone przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego. Wycena, zgodnie z art. 154 u.g.n., uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania. Wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony, a do porównania nieruchomości wycenianej przyjęte zostały nieruchomości podobne, co zostało szczegółowo omówione na stronie 20-25 operatu. Biorąc pod uwagę zgodność wykonanego operatu szacunkowego z przepisami prawa należy stwierdzić, że jest on prawidłowy i tym samym daje podstawę do ustalenia słusznego odszkodowania, uwzględniając określoną w nim wartość.

Opinia rzeczoznawcy majątkowego jest bez wątpienia opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Opinia ta jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, albowiem to organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Operat szacunkowy, jak każdy dowód, podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Przy ocenie dowodu w postaci operatu szacunkowego pamiętać jednak należy, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8.05.2009 r., I OSK 695/08, że "organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać na przykład, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy administracji rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej. W odróżnieniu jednak od organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych organ nie może dokonywać merytorycznej oceny takiego dowodu." Podobne stanowisko zajął NSA również w wyroku z 17.11.2010 r., I OSK 136/10, w którym stwierdzono, że "rzeczoznawca cieszy się statusem osoby zaufania publicznego, toteż jedynie istotne i dostatecznie umotywowane zastrzeżenia do jego opinii uzasadniać mogą wniosek o dodatkową opinię czy ocenę stowarzyszenia. Przy czym przyjmuje się, że prawo żądania sporządzenia oceny, o jakiej mowa, służy zarówno zamawiającemu opinię, jak i osobie, której ona dotyczy, czyli stronie postępowania wywłaszczeniowego".

Uznać należy, że operat szacunkowy został wykonany z należytą starannością, a przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości odzwierciedlają rzeczywiste ceny rynkowe na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Jednocześnie strona nie przedstawiła dowodu, który mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób nieprawidłowy, a w wypadku kwestionowania operatu (uznanego przez organ za wiarygodny) na stronę przechodzi ciężar dowodzenia wadliwości operatu. Mając na uwadze przytoczone okoliczności uznano za prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie przedłożonego operatu.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowanie, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz przepisów o drogach publicznych. W powyższej sprawie inwestycja dotyczy drogi gminnej w granicach administracyjnych gminy B. Art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) stanowi, że zarządcą dróg gminnych jest Wójt. Natomiast z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego wynika, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Zgodnie z art. 132 ust. 1a u.g.n., zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, a o skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Na skutek odwołania wniesionego przez Gminę B. Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności powołał treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Dalej organ wywodził, że badając operat szacunkowy stwierdzono, iż przystępując do wyceny biegła dokonała ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej położona była na obszarze, dla którego nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast, zgodnie z obowiązującym w tej dacie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w strefie mieszkaniowo-usługowej. W świetle powyższego, mając na względzie tzw. "zasadę korzyści" wskazaną w art. 134 ust. 4 u.g.n., biegła dokonała analizy rynku nieruchomości nabywanych pod drogi oraz na rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Badaniem tym objęła transakcje dokonane na rynku lokalnym obejmującym Gminę B. i inne miejscowości w powiecie b. w okresie 2011-2013 r. Badanie rynków wykazało, że cel wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości. Ustalono bowiem, że transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi mają charakter jednostkowy, a uzyskiwane w nich ceny kształtują się na średnim poziomie [...] zł/m2 (od [...] do [...] zł/m2) i są niższe od cen gruntów przeznaczonych na cele inwestycyjne, które kształtują się w przedziale od [...] do [...] zł/m2, co daje średnią cenę w kwocie [...] zł/m2. W tym stanie rzeczy, biegła dokonała wyceny zgodnie z art. 134 i art. 135 u.g.n., kierując się dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości, określając jej wartość odtworzeniową, która polega na oddzielnym określeniu wartości rynkowej gruntu oraz wartości kosztowej jego części składowych. W tym przypadku częściami składowymi nieruchomości był drzewostan. W efekcie biegła określiła wartość rynkową gruntu na kwotę [...] zł, a wartość znajdującego się na tym gruncie drzewostanu - na kwotę [...] zł.

Operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi, jak również nie zawiera niejasności ani pomyłek, które negatywnie wpływałyby na jego wartość dowodową. Posiada także wszystkie elementy treści wymagane przez obowiązujące przepisy prawa, tym samym nie znaleziono podstaw do jego podważenia. Wspomniany operat szacunkowy zawiera czytelne uzasadnienie, w jaki sposób zostały określone cechy rynkowe oraz ich wagi procentowe dla nieruchomości wycenianej w tym opisy i oceny nieruchomości porównawczych o cenach maksymalnych i minimalnych. Umożliwiło to weryfikację procedury obliczeniowej i poprawności wyniku końcowego. Operat ten zawiera więc w swojej treści spójne zestawienie pomiędzy ustalonymi cechami rynkowymi wycenianej nieruchomości i przypisanymi jej wagami, a opisami i charakterystykami nieruchomości porównawczych. Obejmuje też badanie rynków nieruchomości w przewidzianym prawem zakresie oraz szczegółowe badanie cech nieruchomości wycenianej i jej otoczenia, mogących mieć wpływ na jej wartość. Powyższe pozwala prześledzić cały proces wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz jej rezultat końcowy.

Nadto uznać należy, że w przedmiotowej sprawie Starosta B. prowadził postępowanie administracyjne dysponując rzetelnymi dowodami potwierdzającymi stan faktyczny i prawny nieruchomości, prawidłowo zawiadomił strony postępowania, zapewnił czynny udział stronom na każdym z jego etapów, zlecił sporządzenie operatu szacunkowego uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu, dokonał wszelkich czynności zmierzających do ustalenia zgodnego z prawdą stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości oraz przeprowadził rozprawę administracyjną. Przed wydaniem decyzji odszkodowawczej organ poinformował o zebraniu całokształtu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się.

Ustalono także, iż Starosta B. słusznie odstąpił od powiększenia należnego poprzedniemu właścicielowi nieruchomości odszkodowania o 5%, albowiem ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów jednoznacznie wynika, że wydanie nieruchomości w ustawą przewidzianym terminie nie nastąpiło.

Biegła słusznie dokonała wyceny nieruchomości w oparciu o ceny nieruchomości o podobnym do nieruchomości wycenianej przeznaczeniu, albowiem analiza rynków nieruchomości doprowadziła ją do wniosku, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie spowoduje wzrostu jej wartości.

Odnosząc się do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów dotyczących nieuwzględnienia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organ odwoławczy wskazał, że przy określaniu odszkodowania za przejęte na cele publiczne nieruchomości przepisy tej ustawy nie będą miały zastosowania. Zgodnie z procedurą ustalania odszkodowania określoną w specustawie drogowej i u.g.n., odszkodowanie ustala się w oparciu o wartość nieruchomości przejętej określoną przez rzeczoznawcę majątkowego działającego w oparciu o przepisy odrębne. Stosownie do brzmienia art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zgodnie z ust. 3 powołanego artykułu, dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Ustawodawca w sposób jasny i bezpośredni określił więc, na podstawie jakich dokumentów należy ustalać przeznaczenie nieruchomości i wskazał kolejność ich zastosowania w tym procesie. Nie ma tu miejsca na rozważanie ewentualnych możliwości wykorzystania danej nieruchomości przez jej właściciela ani potencjału tkwiącego w nieruchomości wycenianej. Znaczenie ma tylko jej przeznaczenie w dokumentach planistycznych oraz, w przypadku ich braku, sposób jej użytkowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła Gmina B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 134 ust. 2 u.g.n. i § 36 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, poprzez dokonanie sprzecznych ustaleń w zakresie zebranego materiału dowodowego ze stanem faktycznym sprawy i w konsekwencji przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego opartego na błędnym stanie faktycznym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przytoczone wyżej przepisy, których naruszenie zarzucono organom I i II instancji, nie bez przyczyny nakazują przyjęcie stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji ZRID. Dzięki takiej konstrukcji prawnej wyeliminowany został wpływ decyzji ZRID na sposób określenia wartości przejętej nieruchomości. Pominąć tu należy zasadę korzyści wyrażoną w art. 134 ust. 4 u.g.n. Z akt sprawy wynika, że przejęta przez gminę część nieruchomości w stanie na dzień wydania decyzji ZRID wchodziła w skład działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...] o pow. [...] ha, składającej się z użytków gruntowych: lasy i grunty leśne (Ls) o pow. [...] ha oraz tereny różne o pow. [...] ha. Zatem stanowiła część nieruchomości leśnej w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59) w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa B. i tym samym objęta była ochroną przewidzianą w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205).

Na podstawie innych postępowań odszkodowawczych prowadzonych również na bazie specustawy drogowej odwołujący jest w posiadaniu informacji dot. wysokości aktualnych cen gruntów leśnych w województwie k.-p. Ceny tego typu gruntów kształtują się w zakresie od ok. [...] zł/m2 do ok. [...]zł/m2. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ bez zastrzeżeń dopuścił jako dowód w sprawie operat szacunkowy określający wartość nieruchomości w wysokości [...] zł/m2. W operacie jako nieruchomości porównawcze przyjęto zbiór transakcji nieruchomościami o funkcji mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej. Biegła w swoim opracowaniu oparła się o treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z którym nieruchomość znajdowała się w strefie mieszkaniowo- usługowej.

Stawianie na równi nieruchomości leśnej z nieruchomościami o funkcjach mieszkaniowo-usługowych, czyli zastosowanie w operacie szacunkowym wprost przepisu art. 154 ust. 2 u.g.n., jest nie do przyjęcia. Organ pominął zupełnie kwestie uwarunkowań prawnych, jakimi objęte są nieruchomości rolne i leśne. Pominięto zupełnie konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego określoną w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na inne cele. Spełnienie tego warunku dokonuje się dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej również jako mpzp) bez względu na treść studium gminy. Bez zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na gruntach leśnych nie ma możliwości rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, np. budowy budynku mieszkalnego czy usługowego. Treść studium określa bardzo ogólnie kierunek polityki przestrzennej gminy dla dużych jednostek obszarowych. Ponadto treść studium w każdym czasie może zostać zmieniona.

Uwarunkowania prawne narzucone przez ustawodawcę, w tym przypadku art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, znajdują odzwierciedlenie wśród zachowań uczestników rynku i w konsekwencji mają wpływ na poziom cen zawieranych transakcji. Oczywistą, nie wymagającą wiadomości specjalnych jest konkluzja, że potencjalny nabywca nie zapłaci kilkudziesięciu złotych za metr kwadratowy gruntu leśnego, dla którego nie nastąpiła procedura zmiany przeznaczenia w mpzp. Mówiąc inaczej, bez zmiany przeznaczenia w mpzp żaden grunt leśny nie będzie miał potencjału inwestycyjnego.

Przyjęcie przeznaczenia wynikającego ze studium (mieszkaniowo-usługowego) nie powoduje obligatoryjnej konieczności przyjęcia zbioru transakcji porównawczych o funkcji mieszkaniowo-usługowej zgodnie z art. 154 u.g.n., co podnosi w skarżonej decyzji organ II instancji. Istnieją przecież nieruchomości, dla których treść studium nie jest cenotwórcza z uwagi na chociażby istniejące uwarunkowania prawne, czego dowodem jest nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Rzeczoznawca winien wykazać, że nieruchomości leśne, dla których w studium określono kierunek inwestycyjny, osiągają ceny zbliżone do poziomu cen transakcyjnych o funkcji mieszkaniowo-usługowej określonej w mpzp, czy też dla których wydano decyzję o warunkach zabudowy. Oczywiście takiej analizy zabrakło w przedmiotowej sprawie, bo też być jej nie mogło. Nieruchomości leśne z określoną w studium funkcją inwestycyjną nie mają charakteru nieruchomości inwestycyjnych.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że operat szacunkowy nie uwzględnia realnej wartości gruntu leśnego nawet z tak ukształtowaną treścią studium gminy. W przedmiotowej sprawie w treści operatu odrzucono w procesie wyceny transakcje nieruchomościami leśnymi, co powoduje jego wadliwość, a tym samym operat nie odwzorowuje w sposób prawidłowy opisywanego segmentu rynku nieruchomości, czyniąc ustaloną w nim wartość jako dowolną. W konsekwencji przyjęcie przez organ I instancji operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, powoduje naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. W myśl przyjętego orzecznictwa operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie.

Za niezrozumiałe w postępowaniu odszkodowawczym należy również uznać stwierdzenie zawarte w skarżonej decyzji, że do gruntów rolnych i leśnych, objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych - art. 21. ust. 1 specustawy drogowej. Przepis ten dotyczy procesu inwestycyjnego - budowy drogi i związanej z tym brakiem konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, jak również brakiem konieczności uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i leśnej. W żadnym jednak wypadku nie dotyczy postępowania odszkodowawczego, czyli ustalenia rynkowej wartości utraconych praw do nieruchomości. Gdyby tak było, przepis ten (art. 21 ust. 1 specustawy drogowej) stałby w sprzeczności z art. 18 ust. 1 cyt. ustawy, w którym należy ustalić stan nieruchomości na dzień wydania decyzji ZRID. W tym dniu decyzja ZRID nie weszła jeszcze w życie. Ponadto w postępowaniach odszkodowawczych doszłoby do nieuprawnionego uprzywilejowania właścicieli nieruchomości leśnych i rolnych, dla których ustalone odszkodowania byłyby zdecydowanie wyższe od praw, które utracili do nieruchomości i to bez zastosowania zasady korzyści.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna.

Istota sporu sprowadza się do oceny tego, według jakiego rodzaju przeznaczenia powinny być wyceniane wywłaszczone nieruchomości. Zdaniem organu podstawą określenia wartości wywłaszczonych nieruchomości powinna być wartość osiągana przez nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, tj. według przeznaczenia nieruchomości wynikającego z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej natomiast należy brać pod uwagę wartość nieruchomości będących terenami leśnymi, tj. odpowiadających faktycznemu sposobowi użytkowania wywłaszczonych nieruchomości.

Sposób określenia wartości nieruchomości, które w drodze decyzji wydawanej w trybie specustawy drogowej zostały przeznaczone pod inwestycję drogową, określają przepisy rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z § 36 ust. 1 tegoż rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania zaskarżonej decyzji (tj. z uwzględnieniem nowelizacji wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14.07.2011 r., Dz. U. Nr 165, poz. 985), wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Z kolei zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Z treści cytowanych przepisów wynika, że punktem wyjścia dla określenia wartości nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych pod inwestycję drogową jest określenie przeznaczenia tej nieruchomości (drogowe lub niedrogowe) – takiego przeznaczenia, jakie istniało przed wydaniem decyzji ZRID. W przypadku, jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie niedrogowe, punktem wyjścia określenia jej wartości będzie wartość, jaką prezentowała ta nieruchomość według jej stanu sprzed wydania decyzji ZRID. Jeżeli zaś nieruchomość już przed wydaniem decyzji ZRID była przeznaczona pod drogę, jak wynika z § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, należy w pierwszej kolejności określać jej wartość poprzez porównanie do cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a gdy to jest niemożliwe – należy wycenić nieruchomość tak, jakby była nieruchomością o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem nieruchomości, które przeważa wśród gruntów przyległych.

W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość należy mieć przede wszystkim na względzie wynikającą z art. 128 u.g.n. zasadę, iż odszkodowanie ma odpowiadać wartości prawa, którego uprawniony jest pozbawiany. Bliższe określenie tej wartości ustawodawca daje w art. 134 u.g.n. wskazując, że chodzi o wartość rynkową. Nie jest natomiast jasne, jakie czynniki należy brać pod uwagę przy określeniu tak określonej wartości. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16.10.2012 r. (sygn. akt K 4/10; wyrok dotyczący m.in. zgodności z przepisami Konstytucją i przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisów § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej rozporządzeniem z dnia 14.07.2011 r., ale odnoszący się także do sytuacji prawnej po tej nowelizacji), "Pierwotnie, zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n., przy określaniu wartości nieruchomości należało uwzględniać "w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami". Po zmianie nowelizacją z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492; dalej: ustawa z 28 listopada 2003 r.) chodzi już o "przeznaczenie". Ponadto w art. 154 u.g.n., adresowanym do rzeczoznawców majątkowych, ustawodawca jako czynniki, które należy uwzględnić przy szacowaniu nieruchomości, wskazuje: "rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania (...)". Należy zwrócić uwagę, że regulacja zawarta w przywołanych przepisach ustawy jest niespójna i nie pozwala na precyzyjne ustalenie zakresu znaczeniowego poszczególnych sformułowań, którymi ustawodawca posługuje się w kilku artykułach dotyczących tej samej kwestii. W szczególności nie jest jasny sens "przeznaczenia" nieruchomości (bez odesłania do planu zagospodarowania), zwłaszcza gdy - tak jak w art. 134 ust. 2 u.g.n. - jest ono przeciwstawione "sposobowi użytkowania" (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2011, s. 715). Jedyne kryterium, które powtarza się we wszystkich przepisach dotyczących określania wysokości odszkodowań, to "stan nieruchomości". Jest to też jedyne kryterium zdefiniowane w art. 4 u.g.n., który w pkt 17 pod pojęciem "stan nieruchomości" nakazuje rozumieć: "stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona" (po nowelizacji z 2010 r. do tej definicji dodano "stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej", który jednocześnie zniknął z art. 134 i art. 154 u.g.n.). Trybunał podkreśla, że jest to niewątpliwie najszersze pojęcie, jakim posługuje się ustawodawca, opisując nieruchomość. Obejmuje ono trzy zasadnicze elementy: stan faktyczny, stan prawny i stan otoczenia nieruchomości. Stan prawny z kolei obejmuje także przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. W komentarzach podkreśla się znaczenie tej definicji w procesie wyceny nieruchomości, który powinien uwzględniać wszystkie aspekty zawarte w pojęciu "stanu nieruchomości"; "pominięcie któregoś z nich powinno być uznane za błąd mogący mieć wpływ na wynik wyceny" (por. część IV pkt 2.1.2 uzasadnienia cyt. wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16.10.2012 r., sygn. akt K 4/10; LEX nr 1220282).

Podzielając powyższy pogląd Trybunału należy uznać, że ustalenie wartości nieruchomości nie może nastąpić wyłącznie w oparciu o "przeznaczenie" ustalone w myśl art. 154 u.g.n., tj. w ściśle określonej kolejności, a więc najpierw w oparciu o określone dokumenty, a dopiero na końcu w oparciu o stan faktyczny. Trzeba dostrzec, że zdefiniowany w art. 4 pkt 17 u.g.n. "stan nieruchomości", na podstawie którego ma być określona wartość nieruchomości, obejmuje na równi "stan faktyczny" istniejący na nieruchomości (tj. "aktualny sposób użytkowania" czy "faktyczny sposób użytkowania"), jak też "stan prawny" (w tym jej przeznaczenie w planie miejscowym wraz z "surogatami" planu wskazanymi w art. 154 u.g.n.). Wyartykułowany w art. 154 u.g.n. sposób określania "przeznaczenia" nieruchomości należy zatem odczytywać jako wskazanie kierunku poszukiwań cech nieruchomości, której wartość ma być oszacowana, przy czym wskazanie to nie wyklucza jednoczesnego brania pod uwagę innych niż opisane w art. 154 u.g.n. uwarunkowań prawnych, a także uwarunkowań faktycznych dotyczących wycenianej nieruchomości. W przeciwnym razie należałoby uznać, że art. 154 u.g.n. w sposób sprzeczny z art. 4 pkt 17 u.g.n. określa ścisłą hierarchię kryteriów, zgodnie z którymi możliwe jest określenie stanu wycenianej nieruchomości.

Powyższe spostrzeżenia należy uwzględnić w szczególności w przypadku, kiedy na danym obszarze brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem, który w sposób wiążący dla wszystkich podmiotów prawa określa możliwości wykorzystania danej nieruchomości. Słusznie zwraca uwagę skarżąca, że w przypadku, kiedy dla danego obszaru sporządzono jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które powinno być punktem odniesienia do określenia przeznaczenia ("stanu") nieruchomości, nie można pomijać innych uwarunkowań prawnych wpływających na możliwości wykorzystania danej nieruchomości, a tym samym na jej wartość. Należy mieć bowiem na uwadze, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie ogranicza zatem potencjalnych nabywców nieruchomości w możliwościach wykorzystania tej nieruchomości, a jedynie wskazuje kierunek zagospodarowania nieruchomości, tj. daje wskazówkę inwestorowi co do prawdopodobnych możliwych korzyści związanych z posiadaniem i korzystaniem z nieruchomości. Ograniczeniem w takim przypadku będą inne wymogi prawne, w tym konieczność uzyskania ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy, która – jak wynika zarówno z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też z orzecznictwa sądów administracyjnych – nie opiera się na treści studium. Ograniczeniem są też – jak słusznie podnosi skarżąca – przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które wprowadzają szczególną ochronę w odniesieniu do gruntów leśnych; ochronę tego rodzaju, że indywidualny inwestor musi ją uwzględnić, jako że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne może dokonać się tylko w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. art. 7 ust. 1 i 2 ww. ustawy), a więc w procedurze, której indywidualny inwestor, nie będący gminą, nie może ani samodzielnie przeprowadzić, ani spowodować jej wszczęcia. Trudno w tej sytuacji uznawać, że nieruchomość, która faktycznie jest gruntem leśnym, a w studium ma przeznaczenie np. na cele mieszkaniowo-usługowe, rzeczywiście w obrocie rynkowym będzie uznawana za nieruchomość, której stan pozwala inwestorowi na takie właśnie (mieszkaniowo-usługowe) zagospodarowanie nieruchomości, a tym samym, że najbardziej prawdopodobną ceną, możliwą do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 u.g.n.), będzie cena odpowiadająca nieruchomościom, które już są zagospodarowane jako mieszkaniowo-usługowe lub takie ich przeznaczanie zostało określone w planie zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że bezspornym jest, i jak wynika z akt sprawy oraz jak wskazał rzeczoznawca majątkowy w zaakceptowanym przez organ operacie szacunkowym, że analizowany teren stanowi grunt leśny o pow. [...] ha i tereny różne o pow. [...] ha. Przyjęcie w tej sytuacji, że stan opisanej nieruchomości odpowiada nieruchomości przeznaczonej na cele inwestycyjne (mieszkaniowo-usługowe), w zgodzie jedynie z zapisem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy B., bez uwzględnienia stanu prawnego wynikającego z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości – należy uznać za dokonane z uchybieniem art. 4 pkt 17 u.g.n. Powyższe cechy nieruchomości nakazują kwalifikować ją jako nieruchomość leśną. Wartość tego rodzaju nieruchomości powinna być zatem punktem odniesienia dla określenia wartości wywłaszczonych nieruchomości określonej granicami działek nr [...] i nr [...].

Jak wskazano wyżej, część wydzielonej nieruchomości stanowiły również tereny różne ([...] ha), których wartość również powinna być ustalona w oparciu o możliwość ich faktycznego wykorzystania z uwzględnieniem terenów je otaczających.

Jak słusznie zauważyły organy w niniejszej sprawie, operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego, wyczerpującego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego odszkodowania. Organ administracji ma obowiązek ocenić, stosownie do art. 80 k.p.a., wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Organ obowiązany jest sprawdzić, czy opinia została sporządzona prawidłowo pod względem formalnym, jest logiczna, zupełna i wiarygodna.

Na koniec należy jedynie wskazać, że nie było zasadne zawieranie w pkt 2, 3 i 4 decyzji organu I instancji zapisów dotyczących terminu wypłaty odszkodowania, skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania oraz zasad jego waloryzacji, ponieważ okoliczności te wynikają wprost z zapisów ustawowych, a mianowicie z art. 18 ust. 3 specustawy drogowej oraz art. 132 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.

W konsekwencji należy uznać, że zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty zostały wydane nie tylko z naruszeniem art. 4 pkt 17 u.g.n, ale także z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oparcie się na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć po sporządzeniu operatu szacunkowego odpowiadającego wymogom prawa, zgodnie z powyższym stanowiskiem Sądu.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).