Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3801/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 145 § 1 pkt 1, art. 151, art. 183, art. 188, art. 189, art. art. 203, aert. 207
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 16, art. 77, art. 80, art. 156
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 i2
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 71, art. 72
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 15zzs4 ust.3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych X sp. z o.o. z/s w [...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2887/18 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 18 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 2887/18, po rozpoznaniu skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia 29 października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Krakowski, w wyniku rozpoznania wniosku X sp. z o.o., ostateczną decyzją z 24 maja 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] A, składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 59,45 m, anten sektorowych, anten radioliniowych i urządzeń sterujących pracą anten na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Właściciele działek nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] sąsiadujących z działką nr ew. [...] - D. P. (działka nr ew. [...]), W. K. (działka nr ew. [...]), M. C. (działka nr ew. [...]), A. K. (działka nr ew. [...]) i A. G. (działka nr ew. [...]) – wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, podnosząc, że w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją z 24 maja 2011 r. nie brali udziału jako jego strony.

Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu ww. żądania, decyzją z 20 września 2012r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krakowskiego z 24 maja 2011 r. Organ nadzoru uznał, że wnoszący o stwierdzenie nieważności mają interes prawny w niniejszej sprawie, niemniej jednocześnie przyjął, iż badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Od powyższej decyzji złożyli w ustawowym terminie odwołania do GINB D. P., M. C., W. K. i A. G.. Natomiast rozpoznając odwołanie A. K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 13 czerwca 2013 r. stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Z kolei decyzją z 13 czerwca 2013 r. GINB uchylił ww. decyzję Wojewody Małopolskiego i umorzył postępowanie organu I instancji, przyjmując, że wnioskodawcy nie posiadają legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Krakowskiego. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243Nr [...], poz. 1623 ze zm., dalej: P.b.), który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza akt sprawy wykazała, iż brak jest w nich dokumentów potwierdzających okoliczność przysługiwania wnioskodawcom prawa własności lub użytkowania wieczystego jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 listopada 2013 r. VII SA/Wa 1691/13, po rozpoznaniu skargi D. P., uchylił zaskarżoną decyzję GINB z 13 czerwca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 października 2015 r. sygn. II OSK 467/14, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej X sp. z o.o., uchylił zaskarżony wyrok z 19 listopada 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), albowiem Sąd I instancji nie uzasadnił należycie powodów uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 9 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 292/16, po rozpoznaniu skargi D. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. rozstrzygnięcie GINB z 13 czerwca 2013 r. Sąd I instancji zauważył, że wnioskodawcy wywodzili swój interes prawny w sprawie w związku z konkretnymi nieruchomościami oraz uciążliwościami związanymi z charakterem inwestycji (stacja bazowa telefonii komórkowej). Ważny w omawianym aspekcie był m. in. § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2012 r. Nr 75Nr [...], poz. 60 ze zm., dalej: r.s.w.t.), w myśl którego budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Ważne były również przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883 ze zm., dalej: r.d.p.e.). WSA podał, że GINB w sposób nieuprawniony na gruncie przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. przyjął, iż stroną w rozumieniu tych przepisów jest tylko ten podmiot, którego interes prawny został naruszony. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania, nie może mieć bowiem znaczenia to, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki tej osobie przysługuje. Jeżeli zatem możliwe jest spowodowanie negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Kierując się powyższym wnioskiem, Sąd stwierdził, że w sposób nieuprawniony organ nadzoru odmówił przymiotu strony odwołującym się w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, iż są oni właścicielami nieruchomości, nad którymi w związku z projektowaną inwestycją przewiduje się pola elektromagnetyczne o ponadnormatywnych wartościach. Taka interpretacja i ocena organu stanowi, zdaniem Sądu, bezpodstawne ograniczenie i tak restrykcyjnego przepisu, jakim jest art. 28 ust. 2 P.b.

Wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r. lI OSK 2209/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną X sp. z o.o. od ww. wyroku, podzielając w całości ustalenia Sądu I instancji.

Ponownie rozpoznając odwołania D. P., W. K., M. C., i A. G., GINB decyzją z 29 października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 20 września 2012 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. Analiza akt kontrolowanej sprawy wykazała zdaniem GINB, że sporna inwestycja obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 59 m, anten sektorowych, anten radioliniowych oraz urządzeń RRU zainstalowanych na krawężnikach wieży na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Jak wynika z akt sprawy, inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym samym w analizowanym przypadku nie naruszono wymagań ustanowionych w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. Działka nr ew. [...] objęta była zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy [...] z 7 kwietnia 2005 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2005 r. Nr [...], poz. [...]). Obszar, na którym znajduje się działka inwestycyjna, w ww. planie miejscowym był oznaczony symbolem R1 (tereny gruntów rolnych z dopuszczeniem obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej) oraz symbolem MN1 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej). Sama inwestycja znajduje się w całości na obszarze oznaczonym symbolem R1. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 ww. planu miejscowego, za zgodne z planem uznaje się lokalizowanie w granicach całego terenu objętego planem urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych dla obsługi terenu w zakresie telekomunikacji. Powyższe potwierdza także § 39 ust. 3 pkt 1 ww. planu miejscowego. Tym samym, jak zauważył organ nadzoru, lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie narusza rażąco ustaleń ww. planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu. GINB wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199Nr [...], poz. 1227 ze zm., dalej: u.i.o.s.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sporna inwestycja nie należy jednakże do katalogu przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213Nr [...], poz. 1397 ze zm., dalej: r.z.o.s.). Tym samym kontrolowana decyzja nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 71 ust. 2 u.o.i.s.

Odnosząc się do zarzutów skarżących GINB zwrócił uwagę na to, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości "sumowania" mocy kilku anten skierowanych na jeden azymut dla celów określenia, czy realizacja stacji bazowej jest przedsięwzięciem mogącym zawsze bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko. Takiej podstawy nie daje zwłaszcza § 3 ust. 2 pkt 3 r.z.o.s. Skoro odległość środka elektrycznego od miejsc dostępnych dla ludzi zależy od mocy każdej anteny osobno ("pojedynczej"), to oznacza, że będzie ona taka sama nawet w sytuacji, gdy na jednym obiekcie znajdzie się kilka anten. Przepisy stanowią o mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny, a więc należy badać, czy miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w osi wiązek konkretnych nadajników i w odległości zależnej od ich mocy (dla pojedynczego nadajnika). Do kryteriów kwalifikowania instalacji emitujących pola elektromagnetyczne § 3 ust. 2 pkt 3 r.z.o.s. nie ma i nie może mieć zastosowania, gdyż logicznie rzecz ujmując kryteriów dotyczących instalacji radiokomunikacyjnych z uwagi na ich charakter nie da się po prostu sumować ani kumulować. Powyższe nakazywało organowi nadzoru przyjąć, że decyzja Starosty Krakowskiego z 24 maja 2011 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy – P.b. oraz aktów wykonawczych.

Skargą M. C. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie w decyzji, że parametrów tego samego rodzaju w przypadku istnienia kilku anten na tym samym sektorze nie można sumować lub kumulować, a także niewyjaśnienie na podstawie jakich dowodów znajdujących się w aktach sprawy lub praw fizyki organ przyjął ww. stanowisko, które pozostaje sprzeczne z jednolitym aktualnie orzecznictwem sądów administracyjnych; art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.s. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b w związku z § 3 ust. 8 pkt 1 lit. e r.z.o.s. poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko, czyli raport jest wymagany obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia, a nie dla jego całości. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, ile wynosi EIRP anten w danym sektorze, czy uwzględniono maksymalne tilty i na podstawie jakich danych, a tym samym, na jakiej wysokości wystąpią osie głównych wiązek anten, mając na uwadze całość GINB wniósł o jej oddalenie.

Pismem z 11 czerwca 2019 r. Stowarzyszenie P. z siedzibą w [...] wystąpiło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 18 czerwca 2019 r. Sąd postanowił ww. wniosek stowarzyszenia uwzględnić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydana przez GINB decyzja z 29 października 2018 r. uchybia przepisom prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu nakazującym jej uchylenie stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że GINB w sposób poprawny zastosował się do oceny prawnej zamieszczonej w wyroku z 9 maja 2017 r. VII SA/Wa 292/16 i towarzyszących jej wskazań co do dalszego postępowania. Sąd zauważył też, że nie budzą jego wątpliwości prawidłowe rozważania organu nadzoru w zakresie, w jakim wskazują na zakres postępowania nieważnościowego i sposób rozumienia przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Aprobata dla stanowiska organu nadzoru nie sięga jednakże zdaniem Sądu dalej, albowiem nie mogą nią być objęte wszystkie wnioski, jakie organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wywiódł odnośnie do legalności kontrolowanej decyzji Starosty Krakowskiego. O ile bowiem, odnosząc się do art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przewidującego sprawdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, GINB był upoważniony do przyjęcia, że zatwierdzony projekt budowlany nie naruszał postanowień uchwały Rady Gminy [...] z 7 kwietnia 2005 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...], o tyle za przedwczesne, zdaniem Sądu, należy uznać twierdzenie, iż projekt budowy stacji bazowej pozostawał zgodny również z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 u.i.o.s. W rozpoznawanej sprawie zakończonej decyzją z 24 maja 2011 r. inwestor nie uzyskał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na to, że inwestycja nie należy do katalogu przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.z.o.s., tym niemniej wskazane założenie, na którym oparł się organ nadzoru, nie znajduje uzasadnienia, przez co wątpliwości budzi to, czy Starosta Krakowski, wydając decyzję z 24 maja 2011r., nie naruszył wymagania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b., dotyczącego stwierdzenia kompletności zgromadzonej dokumentacji obejmującej posiadanie przez inwestora wszystkich wymaganych pozwoleń.

Zdaniem Sądu, mając na uwadze stanowisko zamieszczone w uzasadnieniu wydaje się, że nie stanowi przedmiotu sporu pomiędzy organem a wnoszącą skargę kwestia tego, iż w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej, oceniając zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, musi dokonać stwierdzenia, czy w rozstrzyganej przez organ sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana. Z uwagi na to, że nie w każdej sprawie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ewentualna konieczność przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinna zostać zbadana w kontekście konkretnych okoliczności i uwarunkowań danej sprawy. Nie może jednocześnie budzić w ocenie Sądu wątpliwości pogląd, zgodnie z którym dołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi materialnoprawny warunek wydania tej decyzji, stąd nieusunięcie przez inwestora, pomimo wezwania, stwierdzonego braku potwierdzającego zgodność inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska powinno prowadzić do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Niewezwanie inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo takiego obowiązku, nie znosi wymagania, by przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko zostało zrealizowane z uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, co oznacza, że zaniechanie, którego dopuścił się organ, przekłada się na konieczność przypisania decyzji o pozwoleniu na budowę naruszenia prawa. Sąd stwierdził, iż rację ma strona skarżąca dowodząc, że dokonana przez organ odwoławczy ocena, według której sporne przedsięwzięcie zlokalizowane na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] nie należy do kategorii wymienionych w r.z.o.s. nie może zostać zaaprobowana, ponieważ została oparta na wadliwej wykładni przepisów ww. aktu. Sąd zauważył, że stanowisko organu nadzoru odpowiada wnioskom sformułowanym w załączonych do akt sprawy trzech kwalifikacjach przedsięwzięcia dotyczących anten systemu GSM, [...] oraz [...] Z powyższych dokumentów wynika, że w ramach spornej inwestycji inwestor przewidział instalację: 1) trzech anten sektorowych w azymucie 110° (antena sektorowa Kathrein 800 10304 - nadająca w paśmie GSM, antena sektorowa Kathrein 800 10306 - nadająca w paśmie [...], antena sektorowa Kathrein 742 215 - nadająca w paśmie [...]; moce EIRP odpowiednio: 1419,25 W, 1914,52 W oraz 2099,23 W; 2) trzech anten sektorowych w azymucie 230° (dwie anteny sektorowe Kathrein 800 10306 - nadające w pasmach GSM i [...], antena sektorowa Kathrein 742 213 - nadająca w paśmie [...]; moce EIRP odpowiednio: 2 x 1914,52 W oraz 2965,24 W); 3) trzech anten sektorowych w azymucie 350° (dwie anteny sektorowe Kathrein 800 10306 - nadające w pasmach GSM i [...], antena sektorowa Kathrein 742 213 - nadająca w paśmie [...]), mocy EIRP: 2 x 1914,52 W oraz 2965,24 W). W świetle przedstawionej przez inwestora konfiguracji anten sektorowych stacja bazowa [...] A ma nie zaliczać się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na to, że osie główne wiązek promieniowania w odległości nie większej niż 70 i 150 m od środka elektrycznego i przy maksymalnym pochyleniu wiązki (tilt do 18°) nie będą przebiegać przez miejsca dostępne dla ludności. Najniżej położony punkt wiązki osi głównej anteny skierowanej na azymut 110° znajdować się ma na wysokości 12,3 m, w przypadku anten skierowanych na azymut 230° - na wysokości 12,6 m, zaś dla anten skierowanych na azymut 350° - na wysokości 17 m. Mając na uwadze, że wiązki te przechodzą aktualnie nad obszarami niezabudowanymi, zaś dopuszczona do realizacji w planie miejscowym zabudowa mieszkalna, mieszkalno-zagrodowa oraz gospodarcza związana z produkcją rolną została ograniczona do wysokości maksymalnej 9,5 m (§ 31 ust. 5 pkt 3 planu miejscowego), GINB wywiódł, że na długości osi głównych wiązek promieniowania nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Uzupełnił swoją wypowiedź dodatkowo o wskazanie, że skoro r.z.o.s. stanowi o mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny, to badać należy, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w osi wiązek konkretnych nadajników i w odległości zależnej od ich mocy dla pojedynczego nadajnika. Nie ma zatem podstaw do badania sumy energii emitowanej w poszczególnych kierunkach przez wszystkie anteny instalacji. Skarżąca trafnie tymczasem, zdaniem Sądu, zauważyła, że powyższy wniosek jest nieuprawniony, gdyż nie respektuje sposobu rozumienia w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.z.o.s. wynikającego z wymogu nadania mu postaci zgodnej z treścią § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 tego aktu, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. W myśl § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Z kolei, stosownie do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 [...]. Sąd nie kwestionował tego, że pogląd zbieżny ze stanowiskiem zamieszczonym w zaskarżonej decyzji został wyrażony również w części wyroków sądów administracyjnych, w tym tych, które organ powołał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, niemniej stwierdził, iż nie mógł zostać on podzielony, albowiem Sąd rozpoznający niniejszą skargę oparł się na uznaniu konieczności uwzględnienia systemowej wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.z.o.s. Sąd wskazał, że opowiadając się za dominującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych zgadza się z poglądem, zgodnie z którym rolą organu jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpływa na środowisko. Konieczne jest zatem w celu ustalenia zasięgu pola elektromagnetycznego, wyjaśnienie, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach realizowanego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Sąd z tego względu podzielił zapatrywanie wyrażone przez NSA w wyroku z 3 lipca 2018 r. II OSK 1570/18, wskazujące na to, że brzmienie przepisów § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 cyt. rozporządzenia z 2010 r. dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia potwierdza zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 r.z.o.s. ma charakter normy ogólnej określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter normy uzupełniającej pozwalającej na rozstrzygnięcie, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako całość. Pomiędzy tymi normami nie zachodzi kolizja uzasadniająca stosowanie reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie - stację bazową telefonii komórkowej, na której zostanie zainstalowanych więcej anten, niezbędne jest bowiem najpierw zawsze ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny.

Kierując się powyższymi względami, Sąd stwierdził, iż nie mógł zaaprobować poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji dotyczącego takiego sposobu rozumienia regulacji zamieszczonej w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.z.o.s., które pomija treść normatywną wynikającą z § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Wadliwość, której dopuścił się GINB w zakresie wykładni powołanych przepisów prawa materialnego, przekłada się na ocenę zgodności z prawem stanowiska sformułowanego przez organ nadzoru w odniesieniu do legalności decyzji Starosty Krakowskiego z 24 maja 2011 r., skoro utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (Wojewody Małopolskiego) wynikało z uznania, że decyzja badana w postępowaniu nieważnościowym w sposób w pełni adekwatny do kwalifikacji inwestycji orzekała o jej zgodności z wymaganiami ochrony środowiska, co pozwalało uwzględnić wniosek uczestnika X sp. z o.o. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Zdaniem Sądu w wyroku z 10 maja 2019 r. II OSK 1561/17 NSA trafnie zauważył, że dla oceny legalności pozwolenia na budowę ocenianego przez pryzmat przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a. zagadnienie sumowania (kumulacji) promieniowania nie może zostać pominięte, jeżeli przedmiotem sporu pozostaje potrzeba rozważenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zjawisko kumulacji może prowadzić do odmiennego rozkładu pół elektromagnetycznych wokół stacji bazowej, co w konsekwencji skutkować może koniecznością zaliczenia danego przedsięwzięcia do katalogu przedsięwzięć potencjalnie oddziałujących na środowisko. Sąd wskazał, że w tym zakresie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ nadzoru uchybia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co nakazuje uchylić zaskarżoną decyzję z 29 października 2018 r. Zdaniem Sądu, uzupełniając konieczne ustalenia w celu rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Krakowskiego z 24 maja 2011 r., organ nadzoru, uwzględniając prawidłowy sposób rozumienia, jaki powinien być nadawany art. 35 ust. 1 P.b. w związku z art. 71 ust. 2 u.i.o.s. i § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. § 3 ust. 2 pkt 3 r.z.o.s. powinien ponownie ocenić, czy w świetle przeprowadzonego przez Starostę Krakowskiego postępowania dowodowego oraz dokonanej analizy parametrów technicznych i charakterystyk dziewięciu anten sektorowych planowanych do zainstalowania na stacji bazowej za zgodne z prawem można uznać ustalenie organu administracji architektoniczno-budowlanej, że przedsięwzięcie nie oddziałuje nawet potencjalnie znacząco na środowisko, a jeżeli takiego stanowiska nie da się podzielić, czy wadliwość wynikająca z naruszenia przez organ wymagania określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. ma charakter kwalifikowany w tym znaczeniu, że stanowi postać rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rozważając tę kwestię, organ nadzoru będzie zdaniem Sądu zobowiązany odwołać się do przyjętego w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapatrywania, zgodnie z którym o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja, w tym przypadku - decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę.

Skargą kasacyjną GINB zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213Nr [...], poz. 1397, dalej: r.z.o.s.) polegającą na przyjęciu, że dla prawidłowej oceny w zakresie kwalifikowania przedsięwzięć jako mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko konieczne, w celu ustalenia zasięgu pola elektromagnetycznego, jest wyjaśnienie, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach realizowanego przedsięwzięcia - stacji bazowej telefonii komórkowej - nie kumuluje się wzajemnie, ponieważ "(...) rolą organu jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpływa na środowisko";

II. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji GINB z dnia 29 października 2018 r., znak: [...], będące skutkiem błędnej oceny, że organ dokonał wadliwej kontroli decyzji Starosty Krakowskiego nr [...] z dnia 24 maja 2011 r., znak: [...] pod kątem rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 243Nr [...] z 2010 r., poz. 1623 ze zm., dalej: P.b.) w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199Nr [...], poz. 1227 ze zm., dalej: u.i.o.s.) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.z.o.s., w sytuacji, gdy GINB prawidłowo uznał, że decyzja Starosty Krakowskiego nr [...] z dnia 24 maja 2011 r. nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co winno skutkować oddaleniem skargi jako niezasadnej.

Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie organ zrzekł się rozprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła ponadto X sp. z o.o. s/s w Warszawie. Zaskarżyła ona ww. wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1) lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1) i pkt 3) P.b. w zw. z art. 71 ust. 2 u.i.o.s. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7) i § 3 ust. 1 pkt. 8) a także § 3 ust. 2 pkt 3) r.z.o.s., poprzez zastosowanie normy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a., a co za tym idzie uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy ta decyzja nie naruszała prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja, której skarga dotyczyła, nie naruszała ww. przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nieoddalenie skargi w sytuacji, gdy zasada trwałości decyzji ostatecznych oraz brak rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji przez Starostę Krakowskiego w maju 2011 r. nakazuje przyjąć, iż organ prawidłowo zastosował te przepisy a tym samym zasadnie nie znalazł podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stanie faktycznym sprawy;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zwłaszcza nie wyjaśnienia dlaczego zdaniem sądu przy stwierdzeniu przez niego istnienia różnych odmiennych wykładni konkretnego przepisu prawa, z których żadna nie jest oczywiście błędna, a obie linie orzecznicze były i są reprezentowane w judykaturze, choćby obecnie jedna z nich była przeważająca, może zdaniem sądu I instancji, zaistnieć rażące naruszenia prawa, a tym samym dlaczego może wyżej opisana sytuacja stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a także nie uzasadnienie w kontekście przepisów prawa stanowiska, które nakazuje przeprowadzić w postępowaniu nieważnościowym postępowanie dowodowe w tożsamym zakresie jak w postępowaniu zwykłym;

II. przepisów prawa materialnego, tj. art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.s. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7), § 3 ust 1. pkt. 8) oraz § 3 ust. 2 pkt 3) r.z.o.s. poprzez błędne przyjęcie, że z rażącym naruszeniem prawa możemy mieć do czynienia w sytuacji, gdy zwrot normatywny "dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna" był inaczej rozumiany i stosowany w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę w maju 2011 r. a inaczej jest rozumiany i stosowany w momencie wydawania decyzji przez GINB z zastrzeżeniem, że także w obecnie wydawanych wyrokach spotyka się rozumienie tego zwrotu takie jak przyjął Starosta Krakowski w decyzji z maja 2011 r.

Z uwagi na powyższe w ww. skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, a ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4[...] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19[...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4[...] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19[...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowe skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Przedmiotem oceny Sądu I instancji było ostateczne rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 20 września 2012 r., którym organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krakowskiego z 24 maja 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej X sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] A, składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 59,45 m, anten sektorowych, anten radioliniowych i urządzeń sterujących pracą anten na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – podobnie jak orzekający w pierwszej instancji Wojewoda – uznał, iż badana w trybie nieważności decyzja Starosty nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdził przede wszystkim, że kontrolowana decyzja Starosty nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 71 ust. 2 u.o.i.s., przy czym podkreślił, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości "sumowania" mocy kilku anten skierowanych na jeden azymut dla celów określenia, czy realizacja stacji bazowej jest przedsięwzięciem mogącym zawsze bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę od powyższej decyzji i uchylając ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. stwierdził natomiast, że przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie wyjaśniające w zakresie oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, uchybia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem pomija – przy ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko - zagadnienie sumowania (kumulacji) promieniowania anten planowanych do zainstalowania w ramach objętego kontrolowaną decyzją przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu, organ nadzoru, uwzględniając prawidłowy sposób rozumienia, jaki powinien być nadawany art. 35 ust. 1 P.b. w zw. z art. 71 ust. 2 u.i.o.s. i § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. § 3 ust. 2 pkt 3 r.z.o.s. powinien ponownie ocenić, czy w świetle przeprowadzonego przez Starostę Krakowskiego postępowania dowodowego oraz dokonanej analizy parametrów technicznych i charakterystyk dziewięciu anten sektorowych planowanych do zainstalowania na stacji bazowej, za zgodne z prawem można uznać ustalenie organu administracji architektoniczno-budowlanej, że przedsięwzięcie nie oddziałuje nawet potencjalnie znacząco na środowisko, a jeżeli takiego stanowiska nie da się podzielić, czy wadliwość wynikająca z naruszenia przez organ wymagania określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. ma charakter kwalifikowany w tym znaczeniu, że stanowi postać rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ze stanowiskiem tym w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można się zgodzić.

Rozpatrując przedmiotowe skargi kasacyjne należy mieć przede wszystkim na względzie, że kontrolowane postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nieważnościowym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Nie jest sporne, iż postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny.

Przywoływaną przez Sąd I instancji przesłanką mogącą stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krakowskiego była unormowana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka rażącego naruszenia prawa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" należy określić jako naruszenie mające oczywisty charakter, przejawiający się w tym, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. Istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie, a więc wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie można jako rażącego naruszenia prawa traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Jak wynika to z akt postępowania, do wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączono kwalifikacje przedsięwzięcia uwzględniające wszystkie rodzaje anten sektorowych przewidzianych do instalacji i zawierające charakterystykę tej inwestycji pod względem konieczności sporządzenia raportu o jej oddziaływaniu na środowisko. Starosta Krakowski wydając decyzję z dnia 24 maja 2011 r. dokonał następnie oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska, co znalazło swoje obszerne odzwierciedlenie w uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia. Wynika z niego, że organ przeanalizował parametry poszczególnych projektowanych anten sektorowych pod kątem zapisów § 3 ust. 1 pkt 8 r.z.o.s. i uznał, że dla przedmiotowej inwestycji nie mają one zastosowania, a zatem planowania inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko a zatem nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w znaczeniu u.o.i.s. Przy czym podkreślenia wymaga, że skoro instalacja radiokomunikacyjna objęta zatwierdzonym ww. decyzją pozwoleniem na budowę nie została zaliczona nawet do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to tym bardziej nie jest to instalacja będąca przedsięwzięciem mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 7 r.z.o.s. (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2020 r., II OSK 157/190). Jak wynika zatem z akt przedmiotowej sprawy, Starosta dokonał oceny spornej inwestycji pod kątem jej oddziaływania na środowisko. Pominięcia natomiast przez Starostę kwestii ewentualnego nakładania się lub nachodzenia się wiązek mocy anten planowanych do zainstalowania i ustalenia, czy w związku z tym nie dochodzi do kumulowania się tych mocy i w konsekwencji zwiększenia zasięgu pola elektromagnetycznego, nie można zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważać jako błędu w ustaleniach faktycznych mającego postać rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że kwestia konieczności dokonywania kumulacji parametrów przewidzianych do instalacji anten stacji bazowej telefonii komórkowej celem dokonania kwalifikacji inwestycji pod kątem jej oddziaływania na środowisko nie była jednolicie oceniana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Prezentowane były z jednej strony poglądy dopuszczające i wymagające sumowania oddziaływania poszczególnych anten sektorowych (również z innymi przedsięwzięciami), czy wymagające badania maksymalnych możliwości technicznych urządzeń, a z drugiej strony przedstawiano poglądy przeciwne – w których Sądy opowiadały się za literalną wykładnią ww. przepisów r.z.o.s. nakazującymi wyznaczanie równoważnej mocy promieniowana izotropowo dla pojedynczej anteny (zob. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 maja 2014 r. sygn. II OSK 2907/12, z dnia 17 lutego 2017 r., II OSK 1448/15, z dnia 2 kwietnia 2019r., II OSK 1194/17 i także najnowsze z dnia 5 lutego 2020 r., II OSK 760/18, z dnia 12 stycznia 2021 r., III OSK 3455/21, czy z dnia 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1887/19). W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o ewentualnym rażącym naruszeniu przez Starostę Krakowskiego prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 71 ust. 1 u.i.o.s. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.z.o.s., w sytuacji, gdy brzmienie ww. przepisów rozporządzenia nasuwało jakiekolwiek wątpliwości i istniał spór co do wykładni przepisu, a organ administracji - jak w niniejszej sprawie - opowiedział się za jedną z prezentowanych w orzecznictwie wykładni. Jak już podnoszono bowiem powyższej - rażąco można naruszyć tylko przepis, który jest jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

W tych okolicznościach zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji ww. przepisów rozporządzenia powołanych zarówno samodzielnie jak i w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 35 § 1 pkt 1 P.b., art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.s., a także związane z powyższymi zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji zasadnie zarzucono Sądowi I instancji wadliwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że orzekający w trybie nieważności GINB uchybił art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej kasacyjnie X sp. z o.o. z siedzibą w [...], Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się natomiast naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało bowiem sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie.

W związku z uznaniem, że wniesione w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjne – poza ww. wyjątkiem - zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz organu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, zgodnie z którym jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.