Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1298/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzje II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w L. P. D. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 kwietnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26.04.2013 r. (znak:[...] ) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 22.02.2013 r. (znak: [...]), którym orzeczono o nałożeniu na Gminę D. opłaty legalizacyjnej w wysokości 187500 zł tytułem samowolnie wybudowanego na działkach nr [...] ,[...] ,[...] w miejscowości J. , budynku Remizy OSP w J.

Zaskarżone postanowienia zapadły w następującym stanie sprawy:

postępowanie administracyjne zostało wszczęte w związku z pismem Komendy Powiatowej Policji w L. z dnia 26.08.2010 r. W dniu 20.09.2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. przeprowadził kontrolę budynku remizy OSP w J. W wyniku tej czynności stwierdził, że jest to 4-kondygnacyjny budynek, w technologii murowanej, z dachem z materiałów niepalnych wraz z wybudowaną wieżą pożarniczą. W obiekcie wykończona została kondygnacja przyziemia i piętra, zaś kondygnacja piwnicy i poddasza znajduje się w stanie surowym. Stwierdził także użytkowanie pomieszczenia garażu zlokalizowanego w przyziemiu budynku. Do akt sprawy dołączono dokumenty potwierdzające prawo własności działek na których zrealizowany został budynek oraz kserokopię projektu budowlanego budynku remizy OSP w J. opracowanego w 1989 r. wraz z zatwierdzonym planem realizacyjnym.

W dniu 12.10.2010 r. w siedzibie PINB w L. stawił się S.Z. , przedstawiciel Gminy D. i F.S. - Prezes OSP w J. . Z zeznań złożonych przez w.w. osoby wynika, że projekt budowlany dla spornego budynku został opracowany przez J.T. w 1989 r. Nie zostało natomiast uzyskane pozwolenie na budowę tego obiektu. Gmina dysponuje jedynie wydanymi przez Starostę L. decyzjami na wykonanie instalacji wewnętrznych: c.o. i gazowej. Z zeznań S.Z. nie wynika kiedy budynek ten został wybudowany. Nie jest też w stanie określić faktycznego sposobu jego użytkowania. Wg F.S. roboty budowlane przy budynku zostały wykonane w 1989 r. Inwestorem tego obiektu był Społeczny Komitet Budowy J . (...) Właścicielem budynku jest Gmina D. Roboty budowlane nie zostały ukończone. Do wykonania pozostają: w piwnicach: wylewki, tynkowanie ścian, instalacje elektryczna wodna w tej części budynku są wykonane. Na parterze do wykonania jest wylewka w jednym z garaży oraz tynki wewnętrzne. Ponadto nie jest wykonane zagospodarowanie ternu. (...). W 2000 roku wydawana była przez Starostę L. decyzja o pozwoleniu na budowę wewnętrznej instalacji gazowej. Natomiast w 2002 roku wydawana była decyzja na wykonanie instalacji wewnętrznej grzewczej – centralnego ogrzewania. W 1993 roku wykończone zostało jedno z pomieszczeń garażowych. W tym też roku budynek znajdował się w stanie surowym z wykończonym (...) jednym z pomieszczeń na parterze. W 1993 roku stolarka okienna była jedynie na parterze. Pozostałe roboty budowlane wykonywane były systematycznie od 1996 roku. Również systematycznie przystępowano do ich użytkowania po 1996 roku. Budowa nie była zgłaszana do użytkowania, jak również nie dokonywano zakończenia tego obiektu w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Budynek w chwili obecnej użytkowany jest jako remiza. Natomiast sala na I piętrze oraz pomieszczenia kuchenne i gospodarcze na parterze i I piętrze wynajmowane są, od ok. 2002 roku, na przyjęcia weselne (...).

Do akt postępowania dołączono decyzję nr [...] z dnia 16.05.2002 r. (znak: [...] ), którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę instalacji centralnego ogrzewania w przedmiotowym budynku, decyzję nr [...] z dnia 24.05.2000 r. (znak: [...] ), którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku remizy. Uzyskano także wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dobra dla miejscowości J. zatwierdzonego uchwałą w dniu 02.06.2005 r. (k. [...] akt PINB).

Postanowieniem z dnia 14.03.2011 r. (znak: [...] ) wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Pr. bud. PINB w L. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na Gminę D. obowiązek przedłożenia: zaświadczenia o zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w terminie do 15 października 2011 r. (k. [...]).

W dniu 01.07.2011 r. do akt sprawy dołączono uwierzytelnione kserokopie: postanowienia Starosty L. z dnia 30.06.2011 r. znak: [...] dotyczące wznowienia z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty L. z dnia 16.05.2002 r. znak: [...] oraz postanowienia z dnia 30.06.2011 r. znak: [...] dotyczące wznowienia z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty L. z dnia 24.05.2000 r. znak: [...] (k. [...] akt PINB).

W dniu 22.12.2011 r. do akt postępowania dołączono decyzję Starosty L. z dnia 29.08.2011 r. (znak: [...] ), którą stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia 24.05.2000 r. znak: [...] oraz decyzję z dnia 29.08.2011 r. (znak: [...] ), w której stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia 16.05.2002 r. (znak: [...] ).

W dniu 27.12.2011 r. przedłożono cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczeniem o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, (k. [...] ).

Postanowieniem z dnia 24.01.2012 r. (znak: [...] PINB w L. nakazał uzupełnienie przedłożonych dokumentów (k. [...] ).

Kolejno postanowieniem nr [...] z dnia 22.02.2013 r. znak: [...] PINB w L. nałożył "na Gminę D. opłatę legalizacyjną w wysokości 187.500,00 zł tytułem: samowolnie wybudowanego na działce ewidencyjnej numer [...] ,[...] ,[...] , położonej w miejscowości J. budynku Remizy OSP w J. ." (k.[...] akt PINB), natomiast w dniu 07.03.2013 r. wydał postanowienie nr [...] znak; [...] , którym wstrzymał wykonanie własnego postanowienia z dnia 22.02.2013 r. (k. [...] ).

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Gmina D.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 26.04.2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy podał, że PINB w L. prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane, jako budowę wymagającą uzyskania decyzji pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Podkreślono, że zgromadzona przez PINB w L. dokumentacja jednoznacznie określa zakres prowadzonych robót budowlanych. Ponadto na podstawie uzyskanych materiałów z przeprowadzonych kontroli oraz oświadczeń stron biorących udział w postępowaniu, można stwierdzić, że prace przy budowie spornego obiektu rozpoczęły się w roku 1989 roku, a więc w trakcie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku. Następnie ok. 1993 roku przystąpiono do częściowego użytkowania budynku. Kolejne prace wykonywane były po 1996 roku (oświadczenie F.S. z dnia 12.10.2010 r. - k. [...] akt PINB), a następnie w związku z uzyskanymi decyzjami: Starosty L. z dnia 24.05.2000 r. znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku remizy oraz z dnia 16.05.2002 r. znak: [...] , którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę instalacji centralnego ogrzewania tego budynku, wykonywane były roboty budowlane po 2000

Wobec powyższego, organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 103 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane właściwym było oparcie prowadzonego postępowania na podstawie art. 48 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Według tego przepisu obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają rozbiórce. Zasada ta została ograniczona przez ust. 2 przywołanego artykułu, który nakazuje, by organy nadzoru budowlanego, w przypadkach gdy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, wdrożyły procedurę legalizacyjną. W art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane określono czynności, zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, które mogą być podjęte jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Tak więc w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien rozważyć, czy zachodzą w sprawie wskazane powyżej okoliczności. Następnie w razie stwierdzenia ich zaistnienia, co jest równoznaczne ze spełnieniem wstępnych warunków legalizacji, organ wydaje postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wyszczególnionych w tym przepisie. Dalszą procedurę legalizacyjną samowoli budowlanej reguluje art. 49 ustawy Prawo budowlane, który w pkt 3 przewiduje ustalenie w drodze postanowienia, opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie to przysługuje zażalenie.

Organ odwoławczy stwierdził, iż PINB w L. prawidłowo obliczył wysokość wymaganej opłaty legalizacyjnej. Na mocy art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej zastosowanie znajdzie przepis art. 59f ust. l i 2, zgodnie z którym: "(...) wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w)" (ust. 1), przy czym: "Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł." (ust. 2). Zgodnie z załącznikiem nr l do ustawy - Prawo budowlane przedmiotowy obiekt należy do kategorii XII - "budynki administracji publicznej", która posiada współczynnik "k" - 5,0, zaś współczynnik wielkości "w" w tym przypadku wynosi - 1,5. Zgodnie z przepisem 49 ust. 2 PB stawka opłaty (500 zł) ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Tak więc wysokość opłaty legalizacyjnej obliczona została następująco: 500 x 5,0 x 1,5 x 50 =187 500 zł.

Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące tego, iż organ I instancji nieprawidłowo określił tryb toczącego się postępowania, WINB w K. wskazał, iż podziela pogląd PINB w L. , który w postanowieniu z dnia 14.03.2011 r. podał, że: "przepisy Prawa Budowlanego z 1974 roku mogłyby znaleźć stosowanie wtedy, gdyby wszystkie roboty budowlane prowadzone przez inwestora zakończone zostały przed l stycznia 1995 roku (...) W przedmiotowej sprawie jak wyżej wskazano roboty budowlane nie zostały zakończone, co potwierdzają przeprowadzone w terenie czynności kontrolne oraz złożone do protokołu oświadczenia Prezesa OSP w J. i przedstawiciela Gminy D. .(...) jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat (w przedmiotowej sprawie od 1989 - i trwają nadal), to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania... " (k. [...] ).

Podano także, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje pogląd, że w sytuacji, gdy przy obiekcie budowlanym wzniesionym bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą l stycznia 1995 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r.) prowadzone są następnie roboty budowlane po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania regulacja przejściowa z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. odsyłająca do stosowania przepisów obowiązującej poprzednio ustawy przy ocenie samowoli. Jeżeli bowiem obiekt zrealizowany został w ramach samowoli przed dniem l stycznia 1995 r., choćby nawet nielegalnie przystąpiono później do jego użytkowania, a następnie po tej dacie były prowadzone roboty bez legalizacji żadnego z etapu tych robót tworzących konstrukcyjnie jedną całość, to nie można przyjąć, że budowa obiektu została zakończona przed l stycznia 1995 r. Ponadto zauważono, że w protokole z przesłuchania strony z dnia 12.10.2010 r.. (F.S. ) znajduje się stwierdzenie, iż roboty budowlane przy spornym budynku "wykonywane były systematycznie po 1996 roku. I również systematycznie przystępowano do ich użytkowania po 1996 roku. Budowa nie była zgłaszana do użytkowania, jak również nie dokonywano zakończenia tego obiektu w organie administracji architektoniczno-budowlanej."

Zatem, w ocenie organu odwoławczego nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.1974 r. Wobec powyższego w takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.

Skargę do sądu administracyjnego na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26.04.2013 wniosła Gmina D . Strona skarżąca żądała uchylenia tego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 103 ust. l, 2 Prawa budowlanego oraz

art. 57 ust. 6, 7 i art. 59g ust. 5 w zw. z art. 68 § l w zw. 21 § l pkt.2, Ordynacji podatkowej

poprzez ich niezastosowanie do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy,

- naruszenie przepisów postępowania - art. 77 w zw. z art. 75 i art. 8, art. 9, art. 10 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności a w szczególności kiedy został wybudowany obiekt i od jakiej daty jest użytkowany przez Ochotniczą Straż Pożarną w J. oraz czy stan użytkowania obiektu zmienił się, jak też przez kogo jest użytkowany i w jakim zakresie,

- naruszenie przepisów postępowania – art. 28 K.p.a. poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu

jako strony Ochotniczej Straży Pożarnej w J. , współwłaściciela jednej z działek

i budynku oraz jego faktycznego użytkownika oraz uznanie jako strony osób wymienionych

na 5 stronie w poz. od l -30 decyzji

Uzasadniając skargę podano, że budynek remizy OSP w J. w obecnym kształcie i wymiarach jak też parametrach wybudowany został przez Społeczny Komitet Budowy Remizy w latach 1989 do 1994 tj. przed dniem wejścia przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. Sprawia to, że do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy nie mogą być stosowane przepisy prawa budowlanego, które weszły w życie po wybudowaniu i rozpoczęciu użytkowania.

Podkreślono, że zgodnie z orzecznictwem sadów administracyjnych, zakończenie budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 103 ust. 2 prawa budowlanego polega na doprowadzeniu budowy do stanu, w którym - chociażby nawet częściowo - jest możliwe przystąpienie już do użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po dniu 1 stycznia 1995 r. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 2011.06.13 do sygn. II SA/KR 360/11 opubl. LEX nr 993306).

Zwrócono uwagę, że to nie Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego wykonała roboty, które są obecnie uważane jako samowola, lecz roboty te wykonano czynem społecznym, co jest opisane na stronie internetowej OSP J. Wykonawcą robót był Społeczny Komitet zatem nie można nakładać obowiązku uiszczenia opłaty na jednostkę samorządu terytorialnego, która na skutek zmian ustrojowych stała się współwłaścicielem części działki wraz z położonym na tej działce budynkiem. Z zawnioskowanych dowodów przez skarżącą Gminę D. wynika, że przed wejściem w życie nowego uregulowania doprowadzono obiekt do stanu częściowego użytkowania i faktycznie go użytkowano. Użytkownikiem obiektu nie była Gmina ale podmiot działający jako stowarzyszenie - czyli Ochotnicza Straż Pożarna w J. która była faktycznym użytkownikiem i dysponentem budynku i jego współwłaścicielem. Wskazano, że Gmina D. jako właściciel został ujawniony w księgach wieczystych dopiero po wydaniu decyzji komunalizacyjnej, co miało miejsce 15.10.1996 roku. Okoliczności tych nie brał pod uwagę żaden z orzekających w sprawie organów administracji publicznej czym naruszono przywołane wcześniej przepisy i procedury administracyjne. Podkreślono, że prace przygotowawcze rozpoczęto pod koniec lat osiemdziesiątych, przy czym najpierw zawarto umowy o prace projektowe, a później przystąpiono do prac i przed wejściem nowej regulacji zakończono tę część robót, która jest przedmiotem użytkowania. Wszelkie prace przy budowie prowadził Społeczny Komitet Budowy który również występował o środki na budowę, jak też prowadził i nadzorował wszystkie prace.

Wskazano, że na dzień dzisiejszy piwnica budynku oraz poddasze nie jest wykończone i nie jest użytkowane, co tylko potwierdza, iż kwestionowane postanowienie narusza w sposób rażący prawo. W przypadku remizy OSP w J. po 11 lipca 2003 roku nie były prowadzone żadne roboty budowlane, wymagające pozwolenia na budowę, z czym wiązałby się obowiązek naliczenia opłaty legalizacyjnej. Nie zmienił się też sposób ani zakres użytkowania obiektu od daty rozpoczęcia jego użytkowania. Dodano, że ustawa Prawo budowlane z 1974 r. w art. 41 ust. 2 stanowiła, iż inwestor zawiadomi właściwy organ o oddaniu obiektu do użytku wraz z wymaganymi dokumentami. Faktycznie były wykonane czynności, takie jak opracowanie projektu i kosztorysu na budowę remizy OSP w 1989 r., jak również było wydane postanowienie o pozytywnym zaopiniowaniu dokumentacji przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w roku 1990 r.

Natomiast wykonanie instalacji centralnego ogrzewania oraz wewnętrznej instalacji gazowej w budynku nie może stanowić argumentu przemawiającego za brakiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie gdyż czynności te nie pozostają w związku z przystąpieniem do użytkowania przed wejściem nowych regulacji. Dla potwierdzenia tego faktu załączone zostało oświadczenie byłego Prezesa OSP J. F.S. , stanowiące uzupełnienie złożonych przez niego zeznań.

Ponadto skarżąca Gmina wskazała, że żądanie przez organ nadzoru budowlanego wniesienia opłaty legalizacyjnej należy uznać za niemożliwe, z uwagi na przedawnienie. W tym zakresie Gmina zwróciła uwagę na odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej, regulującej wymienioną instytucję prawną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wskazał, że brak jest podstaw do uznania, iż opłata legalizacyjna uległa przedawnieniu. Dodano, iż Ochotnicza Straż Pożarna w J. była stroną prowadzonego postępowania.

Postanowieniem z dnia 10.06.2013 r. MWINB w K. wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w L. , pismem z dnia 22.10.2013 r. zgłosił udział do postępowania sądowego. Na rozprawie w dniu 7.12.2015 r. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie skargi. Uzasadniał to tym, iż w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie jej okoliczności. Nałożono opłatę legalizacyjną na podmiot, który faktycznie nie korzysta z tego obiektu, gdyż sporny budynek zajmowany jest przez Ochotniczą Straż Pożarną, która przy tym wynajmuje pomieszczenia tego obiektu. Nadto, OSP uczestniczyła w jego budowie.

Postanowieniem z dnia 5.11.2013 r. sąd zawiesił postępowanie sądowe, z uwagi na okoliczność, iż przed wniesieniem skargi, wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia.

Wobec prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia WINB z dnia 26.04.2013 r. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.04.2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2040/14 – oddalający skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 23.07.2014 znak: [...] , utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia 5.06.2014 odmawiające stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia WINB w K. ) – postanowieniem z dnia 16.10.2015 r. podjęto zawieszone postępowanie sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26.04.2013 r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Postanowienia te bowiem wydane zostały bez należytego wyjaśnienia stanu sprawy, z istotnym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 par. 1 oraz art. 80 K.p.a. Nadto, orzeczenia te naruszają przepisy prawa materialnego (art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane; Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623; dalej ustawa powoływana jako Prawo budowlane) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Podstawowe znaczenie w kontrolowanej sprawie ma kwestia dotycząca jednoznacznego (pewnego) ustalenia daty "zakończenia budowy" obiektu remizy O.S.P. w J . Data ta bowiem decyduje o wdrożeniu właściwego trybu postępowania. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Wskazany zaś ust. 2 stanowi, że art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1.01.1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. "Przepisami dotychczasowymi", o których mowa w cytowanej regulacji są przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Zauważyć przy tym należy, iż ustawa ta nie przewidywała konieczności uiszczania opłaty legalizacyjnej, przez sprawcę samowoli budowlanej.

Kluczowe zatem jest również to, jak należy rozumieć zawarte w cytowanym przepisie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego pojęcie "zakończenia budowy". Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela zapatrywania organów nadzoru budowlanego wyrażonego w zaskarżonych postanowieniach, iż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. mogłyby znaleźć zastosowanie tylko wtedy, gdy wszystkie roboty budowlane prowadzone przez inwestora zakończone byłyby przed 1.01.1995 r. W ocenie sądu, zakończenie budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. polega na doprowadzeniu budowy do stanu, w którym – chociażby już nawet częściowo – jest możliwe przystąpienie do użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po dniu 1 stycznia 1995 r. Odwołać się przy tym należy do warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać obiekt budowlany, uregulowanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 r., poz. 1422), zgodnie z którymi, budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być zaopatrzony co najmniej w wodę do spożycia przez ludzi (§ 45), powinien mieć zapewnione odprowadzenie ścieków bytowo-gospodarczych (§ 47), zaopatrzony winien być w instalację do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur (§ 49), a także posiadać wewnętrzną instalację elektryczną (§ 53) (por. NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 2008 r.; II OSK 1633/2007). Nie chodzi zatem w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego o zakończenie wszystkich robót budowlanych przed 1.01.1995 r. ale o taki stan obiektu występujący przed wskazaną datą, który pozwoli użytkować go, stosowanie do jego przeznaczenia, nawet mimo niezrealizowania przez inwestora wszystkich prac. Przyjęcie odmiennego poglądu we wskazanej kwestii świadczy o naruszeniu cytowanego przepisu, które niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2012 r., poz. 270).

Niezależnie jednak od zajętego przez organ w tej sprawie stanowiska odnośnie rozumienia pojęcia "zakończenia budowy", należy wskazać, że również podstawa faktyczna rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, nie została ustalona w oparciu o rzetelnie zebrany materiał dowodowy. Na okoliczności dotyczące daty budowy spornej remizy w J. oraz czasu w którym przystąpiono do jej użytkowania, organ I instancji przesłuchał w tej sprawie dwóch świadków, tj. S.Z. (przedstawiciela gminy) oraz F.S. (prezesa OSP w J ). Według oceny organu administracji z zeznań pierwszej z wymienionych osób wynika, że nie jest w stanie określić daty rozpoczęcia budowy obiektu i przystąpienia do użytkowania. Drugi zaś zeznał, że roboty przy spornym budynku rozpoczęto w 1989 r., zaś inwestorem był Społeczny Komitet Budowy Remizy w J. Określił także obecne zaawansowanie robót budowlanych, a nadto podał, że budynek w 1993 r. znajdował się w stanie surowym z wykończonym jednym z pomieszczeń na parterze. W tym też roku, przystąpiono częściowo do użytkowania obiektu. Te zeznania oraz okoliczność, że w 2000 i 2002 r. uzyskano decyzje o pozwoleniu na budowę wewnętrznej instalacji gazowej i CO, doprowadziły organy administracji do przekonania, iż po 2000 r. były w budynku remizy prowadzone roboty budowlane, a to z kolei nakazywało zastosować art. 48 Prawa budowlanego gdyż przed 1.01.1995 r. budowa nie była zakończona.

Wniosek ten, nie był oparty na dostatecznych podstawach. Przede wszystkim bowiem zeznania F.S. nie zostały w żaden sposób zweryfikowane jakimikolwiek innymi dowodami, a w tym dowodami osobowymi. Było to tym bardziej konieczne, jeśli zauważyć, że zeznania wymienionego świadka dotyczyły faktów mających mieć miejsce ok. 20 lat temu, zaś z pisma tego świadka z dnia 24.05.2013 r. wynika jednak, że w latach 1996-1997 wykonywano niektóre roboty wykończeniowe i wyposażeniowe. Nadto, podkreślić należy, iż skoro sporną remizę budował "Społeczny komitet", to wiedzę na okoliczności istotne dla sprawy mogła posiadać spora grupa osób, która tworzyła tenże komitet. Organy nadzoru budowlanego nie przesłuchały żadnej innej (poza F. Ś. ) osoby zaangażowanej w prace "Komitetu", która mogłaby zweryfikować twierdzenia powyżej cytowane. Powyższe narusza art. 7 i art. 77 par. 1 K.p.a., które nakazują organowi administracji zebrać pełny materiał dowodowy sprawy. Wskazania także wymaga, iż z faktu, że w 2000 i 2002 r. uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę instalacji centralnego ogrzewania i gazowej – nie można wyprowadzać kategorycznego wniosku, że w budynku nie funkcjonowały wcześniej tego rodzaju instalacje. W realiach tej sprawy bowiem, wykonywaniu robót budowlanych, nie towarzyszyło przecież uprzednie uzyskiwanie stosowanych pozwoleń administracyjnych, o czym choćby świadczy bezsporny fakt braku pozwolenia na budowę dla budynku O.S.P. w J. Fakt wykonywania prac przy wymienionych instalacjach wewnętrznych dopiero po uzyskaniu wskazanych pozwoleń budowlanych wymagał potwierdzenia. Okoliczność ta nie była ustalana przez organy żadnymi innymi dostępnymi środkami dowodowymi, jak choćby uzyskaniem umowy zawartej z dostawcą gazu lub prądu. Sama zaś treść powoływanego już wyżej pisma F.S. z dnia 24.05.2013 r. wskazuje, że w latach 2000-2002 przystąpiono do "modernizacji" tych instalacji, co również sugeruje wcześniejsze ich funkcjonowanie w spornym budynku. Reasumując należy podkreślić, że jednostkowe zeznania odnośnie do stanu zaawansowania prac budowlanych przy budynku remizy w J. , nie mogły jednoznacznie i niewątpliwie świadczyć o tym, kiedy budowa tego budynku została zakończona. Konieczne i niezbędne było przeprowadzenie w tym zakresie szerszego postępowania dowodowego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu nieodzowne zatem będzie uzupełnienie materiału dowodowego, np. o zeznania osób, które były członkami społecznego komitetu budowy remizy lub innych osób mających stosowne wiadomości co do budowy i użytkowania budynku będącego przedmiotem tego postępowania. Nadto, przydatne może być pozyskanie wskazanych już wyżej umów na dostawę mediów dla budynku remizy. Pozwoli to bowiem ocenić od kiedy budynek ten był użytkowany. Rozważyć trzeba uzyskanie innych jeszcze dowodów koniecznych do jednoznacznego ustalenia istotnego dla sprawy faktu, tj. daty zakończenia budowy w wyżej podanym znaczeniu. Niezbędne jest przy tym nadto jednoznaczne wyjaśnienie kwestii dotyczących osoby inwestora (właściciela bądź zarządcy) budynku będącego przedmiotem postępowania, a co z tym związane podmiotu zobowiązanego z tytułu ewentualnej opłaty legalizacyjnej. Adresatem bowiem obowiązku wniesienia opłaty legalizacyjnej przewidzianej przepisem art. 49 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest podmiot wymieniony w art. 52 tej ustawy, tj. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Ten podmiot jest także stroną, której uprawnień lub obowiązków dotyczy postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki lub legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zaniechanie wyjaśnienia powyższych kwestii i jednoznacznych w tym zakresie ustaleń przesądza o zasadności zarzutów skargi naruszenia art. 7 i art. 77 par. 1 K.p.a.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a poprzez pominięcie jako strony postępowania Ochotniczej Straży Pożarnej, sąd uznał go za nieuzasadniony. Podmiot ten bowiem jest wprost wymieniony w rozdzielniku do zaskarżonej decyzji pośród stron postępowania.

Odnośnie natomiast do zarzutu przedawnienia opłaty legalizacyjnej należy wskazać, iż sąd administracyjny kontroluje akty organów administracji publicznej wg stanu prawnego obowiązującego w dacie ich wydawania. Stwierdzić należy, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie zachodziły podstawy do zastosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów Ordynacji podatkowej. Jednoznacznie w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2193/11.

Z przedstawionych powyżej motywów, sąd, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit a oraz c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie WINB w K. z dnia 26.04.2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach (pkt II sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a.