Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 328/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 (1) ust.1, ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2137
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1, art. 4, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Janina Guść, , Protokolant Starszy Asystent Sędziego Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Zapobiegania Narkomanii na rok 2019 wraz z preliminarzem wydatków Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Zapobiegania Narkomanii oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 27 grudnia 2018 r., nr (...), podjętą na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U z 2018 r. poz. 994 ze zm.) – dalej jako: "u.s.g.", art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2137) oraz art. 10 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1030 ze zm.), Rada Gminy przyjęła Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Zapobiegania Narkomanii na rok 2019 wraz z preliminarzem wydatków Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Zapobiegania Narkomanii.

W ust. 3 uchwały postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając jej istotne naruszenie art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g., polegające na braku publikacji uchwały w dzienniku urzędowym.

W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała wykazuje cechy aktu prawa miejscowego. Jeżeli bowiem akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego.

Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o zróżnicowanym charakterze normatywnym, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała może być zaliczona jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.

Jednakże do istotnych cech niniejszego programu należy zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca zawiera wprawdzie postanowienia konkretne i jednostkowe, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa.

Przedmiotowa uchwała, zdaniem skarżącego, ma charakter dychotomiczny (przepołowiony), tj. z jednej strony ma ona wszystkie cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego, gdyż zasadniczo adresaci przedmiotowej uchwały określeni zostali generalnie, a nałożone obowiązki (również uprawnienia) mają charakter abstrakcyjny, a nie konkretny jednorazowy. Zaskarżoną uchwałę cechuje zatem normatywność i abstrakcyjno-generalny charakter. Z drugiej strony nie sposób jednak nie dostrzec, że niektóre normy skarżonej uchwały mają charakter indywidualny (oferowanie pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych oraz udzielanie rodzinom, w których występuje problem alkoholowy pomocy psychospołecznej i prawnej w konkretnie wskazanych placówkach w punkcie III), jednak w większości przypadków adresaci zostali określeni w sposób generalny (mieszkańcy Gminy, dzieci, młodzież, nauczyciele, sprzedawcy alkoholu).

Skarżący stwierdził, że zgodnie z obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zaskarżona uchwała – jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powoływanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Zapobiegania Narkomanii nie stanowi aktu prawa miejscowego, a tym samym nie mieści się w katalogu aktów wymienionych w art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego oraz w sprawach kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zaznaczenia wymaga, że sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia.

Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g., art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 10 ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

W myśl art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach (aniżeli wymienione w punktach 1-14a), zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 u.s.g.). Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.s.g. na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych; 3) zasad zarządu mieniem gminy; 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) ( art. 42 ust. 1 u.s.g.).

Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Z kolei art. 13 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin. W szczególności zadania te obejmują:

1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu;

2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie;

3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych;

4) (uchylony);

5) wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych;

6) podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 131 i 15 ustawy oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego;

7) wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez organizowanie i finansowanie centrów integracji społecznej.

W myśl zaś art. 41 ust. 2 ww. ustawy realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy, uwzględniającego cele operacyjne dotyczące profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, określone w Narodowym Programie Zdrowia. Gminny program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w tym programie. W celu realizacji gminnego programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika.

Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przeciwdziałanie narkomanii należy do zadań własnych gminy, obejmujących: 1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych i osób zagrożonych uzależnieniem; 2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy narkomanii, pomocy psychospołecznej i prawnej; 3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej, edukacyjnej oraz szkoleniowej w zakresie rozwiązywania problemów narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie zajęć sportowo-rekreacyjnych dla uczniów, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych; 4) wspomaganie działań instytucji, organizacji pozarządowych i osób fizycznych, służących rozwiązywaniu problemów narkomanii; 5) pomoc społeczną osobom uzależnionym i rodzinom osób uzależnionych dotkniętym ubóstwem i wykluczeniem społecznym i integrowanie ze środowiskiem lokalnym tych osób z wykorzystaniem pracy socjalnej i kontraktu socjalnego (ust. 1); wójt (burmistrz, prezydent miasta) w celu realizacji zadań, o których mowa w ust. 1, opracowuje projekt Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii, zwanego dalej "Gminnym Programem", biorąc pod uwagę cele operacyjne dotyczące przeciwdziałania narkomanii, określone w Narodowym Programie Zdrowia. Gminny Program stanowi część gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych (ust. 2); w Gminnym Programie uwzględnia się działalność wychowawczą, edukacyjną, informacyjną i profilaktyczną prowadzoną w szkołach i placówkach systemu oświaty zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 22 ust. 3, a także diagnozę w zakresie występujących w szkołach i placówkach systemu oświaty czynników ryzyka i czynników chroniących przeprowadzaną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 22 ust. 3 (ust. 2a); w ramach Gminnego Programu w szkołach i placówkach systemu oświaty są realizowane w szczególności działania o potwierdzonej skuteczności lub oparte na naukowych podstawach prowadzone w zakresie działalności, o której mowa w ust. 2a (ust. 2b); Gminny Program uchwala rada gminy (ust. 3).

Wykładnia upoważnień ustawowych zawartych w art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w art. 10 ust. 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii prowadzi do wniosku, że gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminny program przeciwdziałania narkomanii stanowią uchwalane akty zaadresowania wewnętrznego, nie mają zatem waloru aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, o jakich mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przyjęcie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnego programu przeciwdziałania narkomanii nie jest zatem stanowieniem aktu prawa miejscowego, czyli źródła prawa powszechnie obowiązującego, wykonawczego do ustawy i wiążącego na zewnątrz, lecz aktu wewnętrznego, o czasowo ograniczonym obowiązywaniu, wiążącego tylko w ramach struktury administracji i to w specyficzny sposób, charakterystyczny dla aktów planowania. Programy te stanowią jedynie akty kierownictwa wewnętrznego, dotyczące wyłącznie działalności organu, do którego zostały skierowane. Programy określają jedynie sposób realizacji zadań w zakresie zwiększania dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu lub środków odurzających, udzielania pomocy psychospołecznej, prawnej i socjalnej rodzinom z problemem alkoholowym lub problem narkomanii, prowadzenia profilaktycznej działalności edukacyjnej i informacyjnej, w szczególności wśród dzieci i młodzieży, itp. oraz osoby i jednostki odpowiedzialne za wykonanie nałożonych zadań. Podkreślić należy, że osoby, do których adresowana jest uchwała powiązane są wyłącznie więzami podległości z organem, który akt wydał, uchwała nie jest zatem kierowana do mieszkańców gminy. Program jest aktem prawnym wiążącym organ gminy i określającym sposoby działania gminy w zakresie realizacji zadań określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii. Sam fakt, że ustawa daje radzie gminy prawo do podjęcia w sprawie gminnego programu specjalnej uchwały nie oznacza, że będzie ona miała formę przepisów powszechnie obowiązujących. Stanowisko to, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, wyrażone zostało zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie prawa (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2108/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl, z dnia 4 grudnia 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 535/97, LEX nr 577936 oraz z dnia 23 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Po 502/03, Lex nr 166967; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 czerwca II SA/Wr 567/02, Lex nr 2222169, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 914/15, Lex nr 2075421; także I. Skrzydło-Niżnik, w: I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002; A. Ważny, w: A. Ważny, W. Kotowski, B. Kurzępa, Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).

Wbrew stanowisku przyjętemu w uzasadnieniu skargi zaskarżona uchwała nie zawiera norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75).

Z postanowień Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Zapobiegania Narkomanii na rok 2019 stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały wynika jednoznacznie, że Program ten ma charakter aktu wewnętrznego kierowania, zawiera normy zaadresowane wyłącznie do podmiotów znajdujących się w administracyjnej strukturze gminy, albowiem określa działania zaplanowane do realizacji przez Gminę w 2019 roku z jednoczesnym wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie.

Z cytowanego już wyżej art. 41 ust. 2 zd. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika, że gminny program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o których mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w tym programie. W celu realizacji gminnego programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika.

Zgodnie zaś z art. 41 ust. 3 ww. ustawy wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) powołują gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych, w szczególności inicjujące działania w zakresie określonym w ust. 1 oraz podejmujące czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego.

Z kolei w art. 10 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii Gminny Program jest realizowany przez jednostkę wskazaną w tym programie. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 5 tejże ustawy w celu realizacji zadań, o których mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika.

Z powyższych regulacji wynika, że podmioty realizujące zadania własne gminy z zakresu określonego w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 10 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, określone w zaskarżonej uchwale osobami lub instytucjami odpowiedzialnymi za realizację zamierzeń (zadań), pozostają wewnątrz administracyjnej struktury gminy (takie jak Urząd Gminy, Pełnomocnik ds. przeciwdziałania alkoholizmowi, Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych ). W zapisach programu wśród tychże instytucji wskazano również m.in. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, Punkt Informacyjno-Konsultacyjny ds. uzależnień, pełnomocnika ds. przeciwdziałania alkoholizmowi. W konsekwencji przyjąć należy, że adresatami norm zawartych w gminnym programie, który jest zbiorem norm planowania, są jednostki odpowiedzialne za wykonanie planu, a więc np. organy samorządu terytorialnego lub jego jednostki organizacyjne, a nie członkowie lokalnej wspólnoty samorządowej.

Określenie w Programie pewnych grup obywateli w sposób generalny, a mianowicie - jako to wskazał skarżący w uzasadnieniu skargi, poprzez określenia: "mieszkańcy gminy", "dzieci", "młodzież", "nauczyciele", czy "sprzedawcy alkoholu" nie oznacza, że grupy te zostały w zaskarżonej uchwale ujęte jako adresaci zapisów tejże uchwały. W treści uchwały i stanowiącego załącznik do niej Programu brak jest jakichkolwiek przepisów, które nakładałyby na ww. grupy podmiotów jakiekolwiek obowiązki lub nadawałyby im jakiekolwiek uprawnienia. Adresatem normy jest podmiot, któremu norma nakazuje lub zakazuje określone działanie. Podmioty pozostające poza strukturą administracyjną gminy nie stanowią zatem adresatów zaskarżonej uchwały. Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, z woli ustawodawcy gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminny program przeciwdziałania narkomanii wskazują jedynie podmioty zobowiązane do realizacji zadań określonych w programie, a podmioty te pozostają w strukturze gminy, stąd też brak jest podstaw aby tego rodzaju akt, który ma wyłącznie cechy zaadresowania wewnętrznego, traktować jako akt normatywny powszechnie obowiązujący na obszarze działania gminy, zawierający normy generalne i abstrakcyjne, a w konsekwencji jako akt prawa miejscowego, który wymagałby ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Odnieść się nadto należy do ujętej w treści zaskarżonej uchwały kwestii zasad wynagradzania członków Gminnej Komisji ds. Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Jak to wynika z art. 41 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych określa rada gminy w gminnych programach rozwiązywania problemów alkoholowych. Zdaniem Sądu ustalenie w zaskarżonej uchwale wynagrodzenia za pracę w Komisji w określonej wysokości dla przewodniczącego oraz członków Komisji nie stanowi normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, której zawarcie w zaskarżonej uchwale czyniłoby z niej akt prawa miejscowego. Wobec programowego charakteru gminnego programu, stanowiącego nienormatywny akt kierownictwa wewnętrznego należy uznać, że zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych również stanowią normy o takim samym charakterze i cechach. Po pierwsze określenie tychże zasad w gminnym programie jest z woli ustawodawcy obligatoryjne. Po drugie gminną komisję powołuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), co skutkuje powstaniem stosunku podległości służbowej członków gminnej komisji wobec organu gminy. Po trzecie przejawem podporządkowania członków gminnej komisji władztwu gminy jest finansowanie ich wynagrodzeń ze środków budżetowych gminy. Należy zatem stwierdzić, że kwestia zasad wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych przystaje do regulacji w akcie zaadresowania wewnętrznego, jakim jest gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Zaznaczyć należy, że powyższe stanowisko Sądu znajduje pośrednio oparcie w przywołanym już powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2108/15, w którym NSA , zajmując się kwestią wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, ujętą w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania programów alkoholowych wyraził pogląd , że program ten nie jest aktem prawa miejscowego.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, nie ma podstaw, aby zaskarżoną uchwałę rady gminy w sprawie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i zapobiegania narkomanii zaliczać do aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji brak jest podstaw do stosowania trybu ogłoszenia tego rodzaju uchwały określonego w art. 42 ust. 1 u.s.g. oraz przepisach art. 2 ust. 1, art. 4 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, w której postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, nie dopuściła się zatem naruszenia przepisów prawa, w tym również tych, których istotne naruszenie zarzucał w skardze Prokurator Rejonowy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając skargę za bezzasadną, skargę oddalił.