Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 309/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 124 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 132
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 118, art. 922
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 r sprawy ze sprzeciwu [...] Sieci [...] S.A. w [...] od decyzji Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz [...] Sieci [...] S.A. w [...] kwotę [..] ([..]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] czerwca 2018 r. D. K. wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych szkód (tj. odszkodowania w pełnym zakresie obejmującego rzeczywiste straty i utracone korzyści) powstałych w związku z budową urządzeń przesyłowych na nieruchomościach stanowiących własność wnioskodawcy, położonych w obrębie R., gm. C., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] i nr [...]. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w zakresie elektroenergetyki na okoliczność zidentyfikowania urządzeń elektroenergetycznych posadowionych na nieruchomościach objętych sprawą, określenie szerokości stref ograniczonego korzystania i stref bezpieczeństwa oraz stref ochronnych urządzeń elektroenergetycznych na nieruchomościach objętych postępowaniem oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność sporządzenia stosownego operatu szacunkowego obejmującego wynagrodzenie za wartość szkody zgodnie z opinią biegłego z zakresu elektroenergetyki oraz określenia wynagrodzenia z tytułu korzystania z nieruchomości przez właściciela infrastruktury w związku z bieżącą eksploatacją urządzenia, obowiązkiem okresowego kontrolowania oraz utrzymania w stanie bezawaryjnym, napraw konstrukcji wsporczych, ich konserwacji tj. uprawnień tożsamych z zakresem uprawnień wynikających z tytułu ustanowienia służebności przesyłu w myśl przepisów prawa cywilnego.

Starosta C. decyzją z [...] listopada 2018 r. odmówił ustalenia odszkodowania argumentując, że wnioskodawca nie jest uprawniony do jego żądania. Jego zdaniem z roszczeniem tym mogli wystąpić właściciele nieruchomości, których prawo do nieruchomości zostało ograniczone w momencie budowy linii przesyłowej. Uprawnionym do domagania się odszkodowania nie może być osoba, która nabyła tą nieruchomość w drodze umowy (sprzedaży, darowizny) po wybudowaniu tych urządzeń. Obowiązek zapłaty odszkodowania wiąże się ściśle z faktem doznania uszczerbku w przysługującym danemu podmiotowi prawie własności. Tymczasem D. K. uzyskał tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości w 2006 r. na skutek kolejno spadkobrania oraz darowizny udziałów w prawie własności do nieruchomości. Starosta wskazał ponadto, że nie została wydana decyzja, na podstawie której nastąpiło ograniczenie praw do nieruchomości, za które nie zostało wypłacone odszkodowanie. Wydanie decyzji o odszkodowaniu jest możliwe jedynie wówczas, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019r. Wojewoda po rozpoznaniu odwołania M. M., J. K. i D. K. uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego nie ustalono przede wszystkim treści żądania odwołujących. To z kolei jest niezbędne do ustalenia kompetencji Starosty [...] jako organu administracji publicznej do rozpatrzenia wniosku D. K. z [...] czerwca 2018 r. oraz do ustalenia, czy wnioskodawca posiada legitymację do skutecznego żądania czynności organu. Organ zaznaczył, że w przypadku ograniczenia prawa w korzystaniu z nieruchomości, przedmiotem postępowania administracyjnego może być tylko i wyłącznie ustalenie odszkodowania za zaistniałe szkody oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek działań stanowiących powód czasowego zajęcia nieruchomości. Gdyby jednak przedmiotem żądania miało być ustalenie odszkodowania (wynagrodzenia) z tytułu ustanowienia służebności przesyłu, to jego ustalenie nie należy do kompetencji organu administracji publicznej, gdyż znajduje się w sferze prawa cywilnego. Wskazując natomiast na kwestię legitymacji wnioskodawcy do żądania, organ wskazał, że jedną z podstawowych zasad rządzących ustalaniem i wypłatą odszkodowania za wywłaszczenie jest zasada jednorazowej wypłaty odszkodowania. W odniesieniu do ingerencji wywłaszczeniowej określonej w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wcześniej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity z 1974 r., Nr 10 poz. 64, z późniejszymi zmianami) - oznacza to w szczególności, że roszczenie o odszkodowanie powstaje z chwilą założenia (przeprowadzenia) na nieruchomości urządzeń przesyłowych i od razu obejmuje całość wynikłych stąd szkód, w tym związanych z ewentualnym zmniejszeniem wartości nieruchomości i przysługuje osobie będącej właścicielem nieruchomości w chwili uskutecznienia tej ingerencji. W konsekwencji za sam fakt i okres późniejszego (dalszego) utrzymywania urządzeń na nieruchomości nie przysługuje jej aktualnemu właścicielowi odrębne odszkodowanie (które przybierałoby w takim przypadku postać swoistego wynagrodzenia za korzystanie z jego nieruchomości przez przedsiębiorstwo przesyłowe). "Nowe" odszkodowanie może przysługiwać aktualnemu właścicielowi nieruchomości tylko za ewentualne szkody wynikłe w związku z incydentalnym udostępnianiem przezeń nieruchomości przedsiębiorcy przesyłowemu w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń (art. 124 ust. 6 w związku z ust. 4 ustawy). Zatem osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie - w tym także za jego szczególną postać przewidzianą w art. 124 ustawy, a jeszcze wcześniej w art. 35 ustawy z 1958 r. - jest "osoba wywłaszczona", czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonania jej wywłaszczenia. Poza tym, na zasadach ogólnych, także jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osoba fizyczną. Wynika to z faktu, że tego typu roszczenia mają cechy roszczenia administracyjnoprawnego, gdyż wywodzą się z nawiązanego z mocy prawa stosunku administracyjnego, który jest konkretyzowany w drodze decyzji. Roszczenie majątkowe o charakterze administracyjnoprawnym jest wprawdzie co do zasady nieprzedawnialne, jednakże w związku z charakterem i cechami norm prawa administracyjnego jest ono również co do zasady nieprzenoszalne lub przenoszalne w zakresie wyznaczonym ustawą. O ile można zgodzić się z twierdzeniem, że sukcesja uniwersalna (następująca z mocy prawa) może skutkować lub często skutkuje wejściem następcy prawnego w pewien zakres praw i obowiązków administracyjnoprawnych poprzednika, o tyle w przypadku sukcesji syngularnej w sferze prawa administracyjnego obowiązuje zasada przeciwna. Potrzebna jest w takiej sytuacji wyraźna norma ustawowa, która pozwala na przenoszenie (dysponowanie) przez dany podmiot prawami lub obowiązkami administracyjnymi. Podmiot danego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z norm prawa administracyjnego nie może bowiem swobodnie i bez podstawy ustawowej dysponować uprawnieniami lub obowiązkami administracyjnoprawnymi. W konsekwencji należy przyjąć, że roszczenia odszkodowawcze o charakterze administracyjnoprawnym, jako wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, nie mogą być swobodnie przenoszone przez podmioty tych stosunków w drodze czynności cywilnoprawnych (np.: umowy sprzedaży, cesji, darowizny) bez odrębnej podstawy ustawowej - prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 5.05.2017 r., IV SA/Po 1041/16). W przypadku prawa do odszkodowania, o jakim mowa w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest przepisu prawa, który dopuszczałby możliwość przenoszenia tego uprawnienia przez właściciela wywłaszczonego lub jego spadkobiercę w drodze umowy na inny podmiot. Konkluzja ta jest uzasadniona charakterem zobowiązania odszkodowawczego. Skoro bowiem prawo do odszkodowania jest związane z uszczerbkiem w przysługującym konkretnej osobie prawie własności, to nie przechodzi wraz z jej przeniesieniem na nowego właściciela nieruchomości. Nie może także być przedmiotem czynności prawnej, skutecznie legitymującej nabywcę do ubiegania się o jego ustalenie i wypłatę. Przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, może więc być dokonane wyłącznie w drodze sukcesji uniwersalnej, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym prawo do uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości. Prawo to nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości, czy też wierzytelności, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy - wywłaszczonego właściciela (prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 25.10.2016 r., II SA/Łd 471/16). Innymi słowy przeniesienie prawa własności do nieruchomości nie skutkuje "automatycznie" przejściem na nabywcę tej nieruchomości także roszczenia o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości. Do wywołania takiego skutku niezbędne byłoby przynajmniej wyraźne zastrzeżenie (klauzula) w umowie przenoszącej własność tej nieruchomości, ewentualnie odrębna umowa cesji roszczenia. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że roszczenie o zapłatę odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości nie przysługuje każdemu właścicielowi nieruchomości i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości, chyba, że z zawartej umowy wynika, iż poprzedni właściciel nieruchomości scedował na rzecz nabywcy uprawnienie do dochodzenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w części, w jakiej została ona zajęta pod urządzenia infrastruktury energetycznej (wyrok WSA w Poznaniu z 19.10.2016 r., IV SA/Po 598/16). W aktach sprawy znajduje się kserokopia ostatecznego aktu własności ziemi z [...] maja 1975 r., znak: [...], wydanego przez Naczelnika Powiatu w C.. Z dokumentu tego wynika, że H. J. K. stała się właścicielem nieruchomości w K[...] R[...], gm. C., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha. Niniejsze postępowanie dotyczy nieruchomości położonej w obrębie R., gm. C., oznaczonej jako działki: nr [...], o powierzchni [...] ha i nr [...], o powierzchni [...] ha, stanowiących własność D. B. K. (KW Nr [...] [...]). Starosta C. nie wyjaśnił, czy działki oznaczone obecnie numerami [...] i [...] odpowiadają działce oznaczonej w 1975 r. numerem [...]. Zdaniem Wojewody brak należytego wyjaśnienia tej okoliczności nie pozwala na ustalenie, czy w ogóle doszło do wydania decyzji administracyjnej ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowiących własność skarżącego lub jego poprzedników prawnych, czy też skarżący powinien zgłosić roszczenia związane ze służebnością przesyłu w trybie cywilnym, czy skarżącemu ewentualne roszczenie przysługuje w całości, czy jedynie w części wynikającej z dziedziczenia. Organ pierwszej instancji nie próbował ustalić, czy w związku z wybudowaniem linii napowietrznej 220 kV powstały jakiekolwiek szkody, czy właściciel nieruchomości (w czasie budowy linii) domagał się odszkodowania za poniesione szkody, ewentualnie, czy odszkodowanie zostało wypłacone. W ocenie organu odwoławczego powyższe ustalenia mogą wynikać zarówno z dowodów bezpośrednich (np.: archiwalne decyzje administracyjne), jak również z dowodów pośrednich (np.: oświadczeń lub zeznań następców prawnych pouczonych o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań). Ponadto Starosta nie rozpoznał wniosku o przeprowadzenie dowodów z opinii biegłych, pomimo, że obligują go do tego przepisy art. 78 § 1 Kpa.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] [...] S.A. w K[...]-J[...] wskazała, że organ odwoławczy wydał tę decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc w sytuacji, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnym na wpływ rozstrzygnięcia. Tymczasem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia brak jest jakichkolwiek rozważań z których wynikałoby, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie jest uzasadnione stwierdzenie odnoszące się do nieustalenia przez organ zakresu przedmiotowego sprawy, bowiem z treści wniosku jak i decyzji jasno wynika żądanie strony i rozstrzygnięcie, co powoduje, że organ rozstrzygnął w zakresie żądania strony postępowania. Jeśli nawet Wojewoda powziął wątpliwości co do prawidłowości ustalenia przedmiotu żądania w niniejszej sprawie, to powinien skorzystać z uprawnień, które przysługują mu na mocy art. 136 kpa, a nie uchylać decyzję i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania. Przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy jest wykluczone jedynie w takich przypadkach, gdy postępowanie przeprowadzone przez organ l instancji zawiera takie braki, których uzupełnienie prowadziłoby w istocie do przeprowadzenia postępowania w znacznej jego części, a w konsekwencji mogłoby skutkować całkowicie odmiennymi ustaleniami co do stanu faktycznego. W niniejszej sprawie braki w zakresie materiału dowodowego należy uznać za niewielkie, a więc rzeczą organu odwoławczego było jego uzupełnienie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej organ II instancji nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ograniczając się jedynie do odmiennej od organu I instancji oceny prawnej i interpretacji określonych przepisów. Nie wykonał więc swej roli, wynikającej wprost z art. 15 kpa, która polega na tym, że w razie skutecznego wniesienia odwołania kompetencja do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny zostaje przeniesiona właśnie na ten organ.

Skarżąca zwróciła uwagę, że jeśli zaś chodzi o kwestie uprawnienia do domagania się odszkodowania przez osobę, która nie została wywłaszczona, to roszczenie takie jest limitowane przez brak przepisów przyznających takie prawo podmiotowi innemu niż adresat decyzji. Osobie takiej nie przysługują żadne roszczenia w tym zakresie, o czym jasno stanowi art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, odszkodowanie następuje na rzecz osoby wywłaszczonej. Skoro wywłaszczenie dopuszczalne jest wyłącznie na podstawie decyzji, to osoba nie będąca jej adresatem nie może domagać się odszkodowania. Nie było zatem przeszkód do wydania przez Wojewodę decyzji oddalającej odwołanie. Organ ten ograniczył się wszak wyłącznie do odmiennej od organu I instancji oceny prawnej i wykładni art 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i prawa żądania odszkodowania przez osobę nie będącą stroną postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzonego w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W ocenie skarżącej wadliwy był także zarzut nierozpatrzenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych. Dotyczył on przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego elektroenergetyka na okoliczność zidentyfikowania urządzeń, ustalenia szerokości stref ograniczonego korzystania i stref bezpieczeństwa oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność określenia wynagrodzenia za wysokość szkody dla strefy ograniczonego korzystania i określenia odszkodowania za korzystanie z nieruchomości w celu eksploatacji linii. Nie miały one jednak dla sprawy istotnego znaczenia - okoliczności, na które złożone zostały wnioski dowodowe dotyczące biegłych w ogóle nie są przedmiotem postępowania administracyjnego o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wnioski te byłyby niezbędne w postępowaniu cywilnym o ustanowienie służebności przesyłu, ale w postępowaniu administracyjnym, ani nie ustala się strefy korzystania z nieruchomości, ani nie wypłaca kwot za korzystanie z nieruchomości na potrzeby eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych. Ponadto, nawet gdyby uznać, że dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest przeprowadzenie opinii biegłych, zatem skoro organ I instancji ustalił, że wnioskodawca nie jest legitymowany do ubiegania się o odszkodowanie za posadowienie linii, nie było ani potrzeby, ani konieczności przeprowadzania powyższych dowodów. Skarżąca dowodziła, że skoro uprawnienie do ubiegania się o odszkodowanie za wywłaszczenie na potrzeby budowy linii elektroenergetycznej ma wyłącznie administracyjnoprawny charakter, zatem nie może być przenoszone na spadkobierców uprawnionego, to bezzasadne jest wyjaśnianie, kto jest legitymowany do występowania w sprawie - czy tylko D. K., czy może również M. M. i J. K. (pozostali następcy prawni po osobie wywłaszczonej). Jej zdaniem nie ma przy tym wątpliwości, że skoro w treści art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano jedynie osobę wywłaszczoną pomijając spadkobiercę, (a więc inaczej niż uczynił to w treści art. 136 ustawy), to D. K. jako właściciel nieruchomości na podstawie umowy o dział spadku, a uprzednio jako spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do żądania ustalenia odszkodowania. Spadkobranie w zakresie praw o charakterze publicznoprawnym wymaga wyraźnej podstawy prawnej. Tymczasem w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami brak podstawy prawnej, aby przyjmować, że publicznoprawne roszczenie o odszkodowanie przechodzi na spadkobierców.

Odpowiadając na sprzeciw Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Słuszne są oczywiście uwagi skarżącej spółki dotyczące przesłanek zastosowania art. 138 § 2 kpa, czyli wydania tzw. decyzji kasacyjnej organu odwoławczego połączonej ze zwrotem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może wydać takie rozstrzygnięcie, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi tu o sytuacje, gdy stwierdzi, że organ I instancji naruszył przepisy procesowe nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano wyjątkowy charakter tego przepisu, co ściśle wiąże się z obowiązującą w kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nakazującą sprawę administracyjną rozpoznaną i rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć przez organ II instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, ale obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. W konsekwencji uważa się, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, może zapaść tylko wówczas, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak się zaznacza, konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej ma wpływ również na zakres kontroli sądowej. Powoduje, że również przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższy wniosek potwierdza art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według którego rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 kpa. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018r. I OSK 2045/18, 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18, i 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Wskazując, że zastosowanie art. 138 § 2 kpa jest uwarunkowane przesłankami procesowymi nie sposób jednak nie zauważyć, że wykazanie ich zaistnienia następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2019r. (II OSK 1401/19 opubl. w CBOSA ) tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem sądu, które podziela także sąd w niniejszej sprawie, w ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, do czego uprawnia wspomniany art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem sądu rozumienie i zastosowanie wspomnianego art. 64e nie może więc być oderwane od okoliczności określonej sprawy, w tym zwłaszcza norm procesowych i materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 4191/18 – publik. CBOSA). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Nadto zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. W rozpoznawanej sprawie ma to o tyle istotne znaczenie, że według skarżącej spółki uczestnicy postępowania, jako spadkobiercy właścicielki nieruchomości, na której doszło do umieszczenia sieci elektroenergetycznej na podstawie decyzji Naczelnika Gminy C. z [...] kwietnia 1977r. nie mogą być uznani za uprawnionych do żądania odszkodowania. Tym samym, konsekwentnie, żądanie wyjaśnienia dalszych okoliczności wskazanych w decyzji Wojewody, sprowadzających się do braku wyjaśnienia istoty żądania, ustalenia działek, czy zaniechania przeprowadzenia zgłoszonych dowodów jest pozbawione podstaw. Odniesienie się do przepisów materialnoprawnych jest zatem konieczne dla rozważenia zasadności tego argumentu. Nie ma bowiem wątpliwości, że w dacie wspomnianej decyzji uczestnicy postępowania nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości, a prawa do niej nabyli w wyniku spadkobrania na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] kwietnia 2000r. o stwierdzeniu nabycia spadku po matce H. K. i postanowienia tego sądu z dnia [...] lipca 2004r. o stwierdzeniu nabycia spadku po ojcu P. K.. Stan powyższy potwierdza akt notarialny z dnia [...] sierpnia 2006r. z którego wynika, że na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1975r. H. K. jest wpisana w księdze wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C. jaki właścicielka nieruchomości położonej w miejscowości R. oznaczonej nr [...] o powierzchni [...]ha[...]m˛. Działka ta została następnie podzielona m.in. na działki [...] i [...], będące przedmiotem wniosku o odszkodowanie. Bez wątpienia zatem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2018r. poz. 2204), co zresztą nie budziło większych wątpliwości także dla organów rozpatrujących sprawę. Zgodnie z jego treścią starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zgodnie zaś z treścią art. 132 ust. 6 ustawy obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych m.in. w art. 124 (obejmujących swą dyspozycją zdarzenia regulowane w przepisie art. 35 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości tj. Dz. U z 1974r. Nr 10, poz. 64 1958 r.) oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu, obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. (m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego upowszechniło się przekonanie, że co do zasady przepis ten może mieć zastosowanie do przypadków pozbawienia praw do nieruchomości, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania (wyroki NSA z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 2635/14, 13 maja 2016 r, I OSK 91/14, 17 września 2015 r., I OSK 90/14 i 26 sierpnia 2014 r. I OSK 147/13 opubl. w CBOSA). Pogląd ten odnosi się jednak, jak słusznie zauważyła skarżąca, do osób wywłaszczonych, będących adresatami decyzji wydanych w minionym okresie. W wyroku z dnia 29 maja 2019r. ( I OSK 740/19 , także wyrok NSA z dnia 28 maja 2019r. I OSK 993/19 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania, w związku z uprzednim wydaniem wobec nieruchomości decyzji wywołującej skutek ograniczenia praw, które do niej przysługiwały. Współczesne regulacje dotyczące administracyjnoprawnego trybu ustalania odszkodowania za skutki decyzji powodującej ograniczenie prawa przysługującego do nieruchomości poprzez założenie na niej określonych urządzeń infrastruktury technicznej (np. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n.) stosuje się właśnie wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości doznał takiego ograniczenia z decyzji wydanej wobec tego podmiotu. Sąd stwierdził, że powołany przepis został zamieszczony wśród ustanawiających wyjątki od jednoczesnego orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Wraz z punktami 1 i 2 ustępu 5 reguluje wyczerpującą grupę takich wyjątków. O obowiązywaniu zasady numerus clausus wyjątków świadczy brak w ustępie 5 sformułowania "w szczególności", co prowadzi do wniosku, że ustęp ten zawiera katalog obejmujący wszystkie sytuacje szczególne. Po myśli art. 922 k.c., w skład spadku wchodzą zaś tylko prawa i roszczenia mające charakter cywilny. Przyjęcie, że roszczenie następcy prawnego osoby dawniej wywłaszczonej ma charakter cywilny powodowałoby, iż podlegałoby ono przedawnieniu, tak jak roszczenie cywilne (art. 118 k.c.). Uznanie natomiast, że roszczenie dotyczące przyznania odszkodowania, nie ma w tym wypadku charakteru cywilnego powoduje to, że wprawdzie - jako prawo publicznoprawne, realizowane na drodze administracyjnej – nie podlega przedawnieniu, tym niemniej należy w takiej sytuacji wskazać na jakiej podstawie prawnej to prawo przysługuje następcy prawnemu. W przypadku praw o charakterze publicznoprawnym musi bowiem istnieć podstawa prawna wskazująca na przejście tego prawa na następców prawnych ( wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18 opubl. w CBOSA). Na przykład z mocy przepisów szczególnych – przysługują spadkobiercom (prawo dotyczące żądania zwrotu nieruchomości - art. 136 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub prawo do potwierdzenia rekompensaty – art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 2017 r. poz. 2097). Okoliczność zatem, że wnioskodawca nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie ograniczenia prawa własności wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie współczesnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy ( wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., I OSK 352/17 oraz wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r. I OSK 4191/18 opubl. w CBOSA). Treść zaskarżonej decyzji jasno wskazuje, że powyższy pogląd był znany również organowi odwoławczemu. Jeśli skarżący nie był uprawniony do żądania odszkodowania tym bardziej niezrozumiałe jest zarzucenie Staroście [...] zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie w skazanym w decyzji. Można jedynie zauważyć, że wbrew ocenie Wojewody, wniosek o odszkodowanie został na tyle jasno sprecyzowany, że nie wymagał dalszego wyjaśnienia. Wobec zatem bezzasadności roszczenia uchylenie decyzji Starosty [...] z powołaniem na zaistnienie przesłanek procesowych o jakich mowa w art. 138 § 2 kpa było nieprawidłowe.

Z tych powodów na podstawie art. 151a §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) należało uchylić decyzję Wojewody. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 wspomnianej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt.1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U z 2015r. poz. 1800 ze zmianami). Obejmują one zwrot wpisu od sprzeciwu w kwocie 100 zł, 480 zł kosztów zastępstwa procesowego adwokata i 10 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.