Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 889/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 98, art. 96, art. 113, art. 142 ust. 6, art. 135 ust. 2, art. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 72 (1) par. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 55 poz 321
law: Ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z/s we W. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji; III. zasądza od Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o.o. z/s we W. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Nr [...] Dyrektor Narodowego Funduszu Zdrowia D. Oddział Wojewódzki we W. (dalej NFZ DOW) na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej u.d.i.p. po rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wniesionej przez Prezesa Zarządu "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością odmówił udostępnienia informacji publicznej, o którą wnosił wnioskujący.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskujący w dniu 4 października 2013 r. wystąpił do Dyrektora NFZ DOW we W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie dokładnej wysokości kwot kontraktów proponowanych przez komisję konkursową w ramach negocjacji przeprowadzonych ze wszystkimi uczestnikami postępowania konkursowego Nr [...] w zakresie badania MR, ustalonych na podstawie metodologii przyjętej przez komisję konkursową DOW NFZ we W., a dokładnie wyjaśnionej w piśmie [...] z dnia 28 czerwca 2013 r. Uszczegółowiając żądanie podał, że wniosek dotyczy podania tabeli z konkretnymi wartościami finansowymi wraz z dokładną ilością punktów proponowanych jako podstawa negocjacji dla poszczególnych podmiotów startujących w w/w postępowaniu konkursowym. Dodał, że w związku z nie uzyskaniem wyczerpujących odpowiedzi na podstawie wcześniejszej korespondencji ponownie wnosi o udostępnienie informacji w w/w

zakresie.

Rozpatrując wniosek Dyrektor DOW NFZ powołał treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zgodnie z którym każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w w/w ustawie. Przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Dodał, że art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wskazano też, że pojęcie informacji publicznej uściśliło orzecznictwo sądowe.

Powołano również art. 5 ust. 1 u.d.i.p. który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych; ust. 2 tegoż przepisu wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Oceniając zakres wniosku z dnia 4 października 2013 r. oraz brzmienie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stwierdził, iż wnioskowana informacja jest informacją, której udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie zaś z art. 142 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej konkurs składa się z części jawnej i niejawnej. Ust. 6 tego artykułu stanowi: komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia:

1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej;

2) ceny za udzielone świadczenia opieki zdrowotnej.

Na podstawie tych przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, członkowie komisji zobligowani są do zachowania tajemnicy służbowej i nie upubliczniania informacji z części niejawnej postępowania. W szczególności dotyczy to negocjacji. Przez negocjacje rozumieć należy wzajemne oddziaływanie stron (interakcja), które przedmiotowo dotyczy "oznaczonej" umowy.

Postępowanie w sprawie, zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest postępowaniem, do którego mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego, w szczególności należy tu przywołać art. 66, 72, 721 k.c.

Przepisy kodeksu cywilnego wprowadzają ogólną ochronę w odniesieniu do prowadzonych negocjacji. Jeżeli w toku negocjacji strona udostępniła informacje z zastrzeżeniem poufności, druga strona jest obowiązana do nieujawniania i nieprzekazywania ich innym osobom oraz do niewykorzystywania tych informacji dla własnych celów. W tym przypadku, z mocy jednostronnej czynności faktycznej, jaką jest udostępnienie informacji, pomiędzy negocjującymi

podmiotami powstaje ustawowy stosunek zobowiązaniowy, polegający na zaniechaniu ujawniania udostępnionych informacji, ich przekazywania oraz wykorzystywania do własnych celów, tzn. celów niezwiązanych z zawarciem i wykonaniem negocjowanej umowy. W doktrynie przyjmuje się, że obowiązek przestrzegania poufności powstaje wówczas, gdy zostaną kumulatywnie spełnione dwie przesłanki:

a) strona zobowiązana otrzymała w toku negocjacji określone informacje,

b) strona zobowiązana dowiedziała się, a przynajmniej mogła przy zachowaniu należytej staranności dowiedzieć się, że jej partner w rokowaniach nie życzy sobie ujawnienia informacji, ich przekazania innym osobom lub wykorzystywania ich do własnych celów strony zobowiązanej.

Oznacza to, że zgodnie z tym prowadzone negocjacje mają charakter poufny zaś uczestnicy negocjacji nie udostępniają informacji o treści prowadzonych negocjacji.

Ponadto stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym niemniej w polskim systemie prawa funkcjonuje określenie tajemnica przedsiębiorstwa. Posługuje się nim ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 4 tej ustawy przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnica przedsiębiorcy jest pojęciem szerszym niż tajemnica przedsiębiorstwa, gdyż obejmuje "informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób, związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności". Co do pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ww. ustawy należy natomiast zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu.

Żądane przez wnioskodawcę informacje są informacjami posiadającymi wartość gospodarczą, zaś Fundusz podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

W dalszej części odniósł się do poprzednich wniosków spółki podnosząc, że zostały udzielone informacje zgodnie z żądaniem.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznanej decyzją Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego [...] z dnia [...] złożył [...] sp. z o.o.

Decyzji tej zarzucił:

1) naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p.") poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnioną odmowę zastosowania do wniosku wnioskodawcy o udzielenie informacji publicznej - w sytuacji, w której prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno skutkować udostępnieniem tej informacji,

2) naruszenie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 142 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm., dalej: ustawa o świadczeniach), poprzez powołanie tego ostatniego przepisu jako przeszkody w udostępnieniu wnioskowanej informacji, w sytuacji gdy art. 142 ustawy o świadczeniach nie reguluje dostępu do ofert innych oferentów,

3) art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową udostępnienia żądanej informacji, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu winno skutkować jej udzieleniem,

4) art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie w sytuacji, gdy wnioskodawca wykazał spełnienie ustawowych przesłanek udostępnienia mu żądanej informacji,

5) błędne ustalenie, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy prawidłowe ustalenia winny prowadzić do wniosku przeciwnego.

Wskazując na powyższe uchybienia, wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i udzielenie żądanej przez wnioskodawcę informacji w ustawowym terminie.

W uzasadnieniu podał treść kwestionowanej decyzji.

Podniósł, że w uzasadnieniu powołanej decyzji, organ stwierdził, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, a nawet gdyby

ak było, to zachodzą negatywne przesłanki wskazane w u.d.i.p. do udostępnienia tej informacji.

Z decyzją, jak i jej uzasadnieniem nie można się zgodzić. Sentencja decyzji pozostaje w sprzeczności z jej uzasadnieniem, bowiem w decyzji odmówiono udostępnienia wnioskowanej "informacji publicznej", podczas gdy w treści uzasadnienia organ próbuje wykazywać, że informacja ta nie ma charakteru publicznej.

Powołany przez organ przepis art. 142 ustawy o świadczeniach nie ustanawia praw ani obowiązków w przedmiocie udostępniania informacji publicznej, nie jest też lex specialis wobec u.d.i.p. Jego powołanie zatem jako rzekomej przesłanki uniemożliwiającej uwzględnienie wniosku jest bezpodstawne.

Nie zasługuje także na aprobatę twierdzenie organu, że fakt poufności prowadzonych negocjacji sprzeciwia się udostępnieniu żądanej informacji publicznej. Poufność ta, rozumiana jako niejawność toczących się rozmów, w żadnej mierze nie może oznaczać utajnienia kwot złożonych jako propozycji finansowych, będących w istocie elementem dysponowania środkami publicznymi.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie".

Ustawa nie poprzestaje na powyższej definicji, lecz doprecyzowuje w art. 6, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, m.in. o zasadach funkcjonowania podmiotów, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, a także o majątku publicznym, w tym o majątku ww. podmiotów, pochodzącym z zadysponowania majątkiem oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach.

Tym samym dane o jakiejkolwiek dyspozycji majątkiem publicznym oddanym do dyspozycji Narodowego Funduszu Zdrowia – choćby dyspozycji w postaci oferty złożonej świadczeniodawcy w toku niejawnej części konkursu ofert prowadzonego w trybie ustawy o świadczeniach – stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu. W doktrynie problematyki informacji publicznej przyjmuje się, że dobrowolność przedsiębiorcy w przystąpieniu do konkursu ofert, organizowanego przez podmiot dysponujący środkami publicznymi, powoduje, że przedsiębiorca taki dobrowolnie godzi się na to, że informacje na jego temat w

zakresie objętym konkursem, staną się transparentne, bowiem stanowić będą element informacji publicznej. Dywagacje organu w przedmiocie definicji "tajemnicy przedsiębiorcy" i jej relacji do definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" stanowią wyłącznie nieuzasadnioną próbę obejścia ustawowego obowiązku organu, która nie zasługuje na uwzględnienie. Według wnioskodawcy z treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji odnosi się wrażenie, że NFZ chcąc odmówić wydania dokumentów stosuje ekwilibrystyczną próbę "teoretycznego" wykazania przyczyn odmowy i przedłuża postępowanie.

Podkreślił, że postępowanie organu jest przejawem braku chęci ujawnienia rzeczywistych motywów jakimi organ kierował się w kwestionowanym postępowaniu konkursowym.

Stwierdził, że w opozycji do "argumentów" wskazanych w zaskarżonej decyzji jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego który w swojej linii orzeczniczej stwierdza że "podziela utrwalone w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowisko co do szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej. Za taką należy uważać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym czy majątkiem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej ma również informacja niewytworzona przez podmioty publiczne lecz do nich się odnosząca. Oferty składane w toku postępowania o zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej należy kwalifikować jako informację publiczną. Taki walor prawny mają bowiem określone informacje dołączone do akt organu administracji publicznej, nawet jeżeli zostały one złożone przez inne podmioty.

Przedstawił również stanowisko NSA odnośnie interpretacji art. 135 i art. 142 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej na tle ustawy o informacji publicznej, zawarte w wyrokach NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1075/11 i z dnia 5 kwietnia 2013 r. I OSK 189/13 i I OSK 191/13. Podkreślił, że orzeczenia powyższe potwierdzają stanowisko organu iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej, która podlega udostępnieniu.

Wskazał, że żądana informacja polegająca na wskazaniu propozycji dokładnej wysokości kwot kontraktów zaoferowanych przez komisję konkursową w ramach negocjacji przeprowadzonych ze wszystkimi uczestnikami kwestionowanego postępowania konkursowego ma tym bardziej "publiczny" charakter.

Propozycja ta pochodziła bowiem nie od oferentów, lecz od organu. Nie sposób zatem uznać, że stanowi ona "tajemnicę przedsiębiorstwa" uzasadniającą utajnienie tych danych – zwłaszcza w kontekście treści art. 134 ustawy o świadczeniach, nakazującej równe traktowanie oferentów oraz art. 107 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach – nakładającego obowiązek rzetelnego gospodarowania środkami publicznymi przekazanymi do dyspozycji Funduszu.

Narodowy Fundusz Zdrowia D. Oddział Wojewódzki we W. decyzją z dnia [...] po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie przedstawił treść wniosku z dnia 4 października 2013 r. podstawy odmowy uwzględnienia wniosku zawarte w decyzji z dnia 18 października 2013 r. Ustosunkował się również do zarzutów organu dotyczących nie uwzględnienia wcześniejszych wniosków o udostępnienie informacji publicznej – z dnia 29 kwietnia 2013 r., dnia 4 września 2013 r., z dnia 20 maja 2013 r.

Ustosunkowując się do wniosku z dnia 4 listopada 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, po wskazaniu zarzutów zawartych w tym piśmie podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia 18 października 2013 r.

Odnośnie zaś art. 5 u.d.i.p. stwierdził, że: przepis art. 5 u.d.i.p. wprowadza ograniczenia w udostępnieniu informacji publicznej. Zgodnie z art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 prawo dostępu do informacji publicznej. Wnioskowane przez Wnioskującego informacje podlegają takim właśnie ograniczeniom co wskazano powyżej. Ponadto stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym niemniej w polskim systemie prawa funkcjonuje określenie tajemnica przedsiębiorstwa. Posługuje się nim ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 4 tej ustawy przez

tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnica przedsiębiorcy jest pojęciem szerszym niż tajemnica przedsiębiorstwa, gdyż obejmuje "informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób, związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności". Co do pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ww. ustawy należy natomiast zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu.

Niewątpliwie informacje, o które wnosi wnioskujący są informacjami posiadającymi wartość gospodarczą. Godzi się przytoczyć również komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji zgodnie z którym, innym ustawowym pojęciem używanym dla oznaczenia informacji chronionych jest pojęcie informacji użyte w art. 721 § 1 k.c., według którego: "Jeżeli w toku negocjacji strona udostępniła informacje z zastrzeżeniem poufności, druga strona jest obowiązana do nieujawniania i nieprzekazywania ich innym osobom oraz do niewykorzystywania tych informacji dla własnych celów, chyba że strony uzgodniły inaczej". Powyższy przepis posługuje się pojęciem informacji, a nie tajemnicy przedsiębiorstwa. Należy zauważyć, iż pojęcie informacji nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa, a to ze względu na fakt, iż przepis ten nie wymaga, by informacja posiadała wartość majątkową, oraz eliminuje przesłankę poufności jako wymóg ochrony (szerzej zob. A. Michalak, Nowelizacja Kodeksu cywilnego. Ochrona tajemnic handlowych w trakcie negocjacji, M. Praw. 2003, nr 13, s. 583). Oznacza to, że kodeks cywilny chroni m.in. tajemnicę przedsiębiorstwa, ale oprócz tego chroni również inne informacje nieposiadające statusu tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. (Arkadiusz Michalak).

Wskazać przy tym należy, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d stanowiący, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw w rozpatrywanym przypadku nie ma zastosowania.

Biorąc powyższe pod uwagę zarzuty wnioskującego dotyczące naruszenia art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.d., art. 5 ust. 1 i 2, art. 7 ust., art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. nie zasługują na uwzględnienie. Podobnie jak zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 142 ustawy z dnia 27 stycznia 2004 r. Wskazał przy tym, iż wnioskujący nie wnosił o dostęp do ofert innych uczestników postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a o udostępnienie kwot kontraktów proponowanych przez komisję konkursową w ramach negocjacji przeprowadzonych ze wszystkimi uczestnikami postępowania konkursowego.

Przyznał, że w Decyzji Dyrektora DOW NFZ z dnia [...] oddalając odwołanie wnioskującego od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] w rodzaju: ambulatoryjna opieka stomatologiczna, w zakresie badania rezonansu magnetycznego (RM), dla powiatów m., o., o., s., ś., t., w., w., miasto W. wskazano metodologię wyliczenia wartości kontraktu, jednakże nie podano konkretnych kwot kontraktów proponowanych przez komisję konkursową w ramach negocjacji przeprowadzonych ze wszystkimi uczestnikami postępowania.

Organ podkreślił też, iż błędnie zainteresowany ustalił, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej zaakcentował, że w zaskarżonej decyzji wskazano wnioskodawcy że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, której udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych.

Skargę na powyższą decyzję złożył wnioskodawca; powtórzył w niej wszystkie zarzuty zawarte we wniosku z dnia 4 listopada 2013 r. w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy rozpoznanej decyzją Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...], ponadto zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 73 k.p.a., art. 74 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez:

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów,

- brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony,

- brak należytej weryfikacji i kryteriów, którymi kierował się organ wydający decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z dnia [...] w sprawie Nr [...].

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uwzględnienie skargi przez uchylenie obu decyzji tzn. z dnia [...], Nr [...] i z dnia [...] Nr [...] i przekazanie sprawy Dyrektorowi D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ we W. do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi zarzucił, że organ nie odniósł się do merytorycznych zarzutów przedstawionych we wniosku z dnia 4 listopada 2013 r., nie wyjaśnił z naruszeniem jakiej tajemnicy wskazanej w ustawie wiązałoby się przekazanie wnioskowanych informacji w konkretnym stanie faktycznym i dlaczego ich przekazanie skutkować by miało jej naruszeniem.

Stwierdził, że nie sposób przychylić się do zdania, że fakt prowadzonych w toku postępowania administracyjnego negocjacji uniemożliwia udostępnienie żądanej informacji publicznej. Wskazywana poufność jako podstawa odmowy udzielenia informacji dotyczy bowiem jedynie prowadzonych na etapie postępowania konkursowego negocjacji z oferentami, nie może zaś równać z następczym utajnieniem kwot, które zostały złożone jako propozycje finansowe przez organ, a więc w swojej istocie stanowiłyby o sposobie dysponowania środkami publicznymi. Podstawę udostępnienia takiej informacji stanowi – ponownie powołany przez skarżącą art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.

Strona skarżąca zarzuciła, że powoływanie się przez organ na przepisy kodeksu cywilnego, w szczególności art. 66, 72 i 721 k.c. jest nieuzasadnione, gdyż nie mają one zastosowania na gruncie postępowania prowadzonego w oparciu o ustawę o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Również podkreślił, że informacje których udostępnienie wnioskował nie pochodziły od podmiotów biorących udział w konkursie, ale organu, stąd odmowa ich udostępnienia jawi się jako nieznajdująca podstawy w obowiązującym porządku prawnym.

Zauważyła, że organ powołuje się "na doktrynę" nie wskazując konkretnych orzeczeń czy piśmiennictwa, które umożliwiają odmowę udzielenia informacji a jednocześnie uniemożliwiając rzeczową polemikę z reprezentowanym przez

siebie stanowiskiem.

W ocenie skarżącej ocena, że udostępnienie informacji, o których udostępnienie wnosi skarżąca godziłoby w ochronę tajemnic ustawowych chronionych bez jednoczesnego sprecyzowania w jaki sposób miałoby to nastąpić, jak również wydanie decyzji w oparciu o bliżej niesprecyzowane, pozaustawowe kryteria i "doktrynę", rodzi możliwość wielu interpretacji i wynikających z nich nadużyć, a jednocześnie razi swoją dowolnością.

Skarżąca podtrzymała w całości argumentację zawartą we wniosku.

Stwierdziła też, iż odwoływanie się przez organ do bliżej niesprecyzowanej ochrony informacji nieposiadających statusu tajemnicy przedsiębiorstwa na gruncie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, stanowi jedynie próbę uzasadnienia decyzji wydanej w oparciu o brak rzeczywistych ustawowych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, zaś, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną a rozstrzyga w granicach danej sprawy.

Przedmiotem skargi a tym samym kontroli Sądu jest decyzja Narodowego Funduszu Zdrowia D. Oddziału Wojewódzkiego we W. z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] Nr [...]. Pierwszą ze wskazanych decyzji odmówiono udostępnienia informacji publicznej, której udzielenia wnosił skarżący we wniosku z dnia 4 października 2013 r. druga utrzymała w mocy decyzję z dnia [...].

We wskazanym wniosku [...] Spółka z o.o. wniosła o wskazanie dokładnej wysokości kwot kontraktów proponowanych przez komisję konkursową w ramach negocjacji prowadzonych z wszystkimi uczestnikami postępowania konkursowego Nr [...] w zakresie MR ustalonych na podstawie metodologii przyjętej przez komisję konkursową DOW NFZ we W., a dokładnie wyjaśnionej w piśmie [...] z dnia 28 czerwca 2013 r.

Podstawę do rozpoznania skargi stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

W sprawie niesporne jest, że żądana wnioskiem z dnia 4 października 2013 r. informacja jest informacją publiczną. Potwierdza to w obu decyzjach organ.

Stanowisko powyższe jest właściwe.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym.

Ust. 2 tego przepisu stanowi, iż przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Natomiast z ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) wynika, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, organem Funduszu jest dyrektor zarządzający Oddziałem Wojewódzkim i reprezentujący Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego Oddziału. Fundusz zarządza środkami publicznymi, a do jego podstawowego zakresu działania należy finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych (art. 98, art. 96, 113 wymienionej wyżej ustawy).

Wskazane wyżej uregulowania dają podstawę do uznania, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną dotyczy bowiem gospodarowania środkami publicznymi a Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ jest organem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

W obu decyzjach jako podstawa odmowy udzielenia wnioskowanych informacji jest wskazany art. 5 ust. 1, a w decyzji z dnia 18 listopada 2013 r. dodatkowo art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p.

Przepisy te stanowią: Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.) Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zd.1).

Według twierdzeń organu podstawą do odmowy udzielenia informacji jest tajemnica ustawowo chroniona.

W tym momencie organ wskazuje na przepisy, które w jego ocenie dają podstawę do odmowy udzielenia informacji – art. 142 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 721 § 1 kodeksu cywilnego.

Pierwszy z powołanych przepisów mówi, iż konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej (ust. 1) komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: 1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; 2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej (ust. 6).

Według organu utajnienie na etapie konkursu propozycji między innymi cen za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej daje podstawę do odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji.

Sąd nie podziela powyższego stanowiska w całości akceptując pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r. w sprawie I OSK 192/13. Sąd ten stwierdził: "Zdaniem NSA art. 135 i 142 ustawy o oświadczeniach opieki zdrowotnej nie obejmują treści wniosków podmiotów, ubiegających się o zawarcie kontraktów na udzielanie świadczeń opieki medycznej. Artykuł 142 wskazanej ustawy dotyczy bowiem udziału stron i ich uprawnień w trakcie postępowania konkursowego zaś w sprawie niniejszej żądanie udostępnienia danych złożono już po zakończeniu stosownej procedury.

Ponadto art. 135 ust. 2 ustawy przewiduje zasadę jawności umów zawartych z NFZ, a nie jawność wniosków. Zasada ta jest realizowana zatem poprzez zamieszczenie na stronie internetowej Funduszu informacji o każdej zawartej umowie (...), obowiązek publikowania w Internecie szczegółowych informacji o każdej zawartej umowie nie powoduje jednak, iż z tej przyczyny NFZ może nie stosować przepisów u.d.i.p. w odniesieniu do innych informacji o charakterze publicznym, nieobjętych dyspozycją art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej" (m.in. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1075/11 oraz z dnia 5 kwietnia 2013 r. I OSK 192/13).

Sąd orzekający podkreśla ponownie, że art. 142 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej dotyczy tylko momentu konkursu na co wskazuje wprost ust. 1 art. 142 omawianej ustawy.

Potwierdzenie takiego stanowiska znajdziemy także w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2013 r. II SAB 177/13 w którym stwierdzono: ... "Uznano wobec tego, że oferty składane w toku postępowania o zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej należy kwalifikować jako informację publiczną (...). Skoro tak, to tym bardziej dokumenty wytworzone w trakcie postępowania konkursowego (z wyjątkiem umów, o których mowa w art. 135) podpisane przez członków komisji konkursowej i oferentów, niezależnie od tego, że posiadają walor dokumentów urzędowych stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taką informację stanowią zatem protokoły z negocjacji, których dalszym skutkiem jest wybór oferenta".

Zatem omawiany przepis nie daje podstawy po zakończeniu konkursu, do uznania, że prowadzone negocjacje mają charakter poufny, i są ustawowo chronione.

Żądane informacje nie są również ustawowo chronione przez przepisy kodeksu cywilnego.

Powoływany przez wnioskodawcę art. 721 § 1 k.c. w niniejszej sprawie nie ma również zastosowania. Mówi on: "Jeżeli w toku negocjacji strona udostępnia informacje z zastrzeżeniem poufności, druga strona jest zobowiązana do nieujawnienia i nieprzekazywania ich innym osobom oraz do niewykorzystywania tych informacji dla własnych celów, chyba że strony uzgodniły inaczej.

Nie wchodząc w bliższe rozważania, czy analizę powyższego przepisu należy zauważyć, że zawiera on zastrzeżenie, warunek poufności. Druga strona jest zobowiązana do nieinformowania i nieprzekazywania informacji innym osobom o ile zastrzeżono ich poufność.

Tymczasem organ nie wykazuje istnienia takiego zastrzeżenia. Uzasadnienie decyzji z 18 października 2013 r. zawiera stwierdzenie, że Fundusz podjął działania w celu zachowania ich poufności, wszystkim było wiadomo, iż negocjacje w zakresie objętym wnioskiem były poufne. Strona co najmniej nie uprawdopodobniła powyższego stwierdzenia. Niewątpliwie ciężar takiego dowodu spoczywa na organie.

Sąd zauważa ponadto, że organ ponownie rozpoznając sprawę wprowadził przesłankę wynikającą z art. 5 ust. 2 – tajemnicę przedsiębiorstwa.

W podstawie prawnej decyzji organu I instancji nie wymienia się tegoż przepisu (ust. 2). Nie mniej jednak w uzasadnieniu podnoszona jest powyższa przesłanka i omawiana w kontekście art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Organ rozważa też pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy", "informacji posiadającej wartość gospodarczą" w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Ostatecznie następuje stwierdzenie, że informacje, których żąda wnioskodawca są informacjami posiadającymi wartość gospodarczą. Odnosząc się do art. 721 § 1 k.c. organ stwierdził, że posługuje się on pojęciem informacji, co nie jest tożsame z pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa a to ze względu na fakt iż przepis ten nie wymaga, by informacja posiadała wartość majątkową, oraz eliminuje przesłankę poufności jako wymóg ochrony. Oznacza to, że kodeks cywilny chroni między innymi tajemnicę przedsiębiorstwa ale oprócz tego chroni również inne informacje nieposiadające statusu tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Akceptując w większości przedstawione rozważania Sąd jednak zauważa, że z art. 721 § 1 k.c. wynika jednoznacznie, że tyko te informacje co do których zastrzeżono poufność – podlegają nieujawnianiu i nieprzekazywaniu. Z przepisu tego wynika wprost, że informacje, które były udostępnianie w trakcie negocjacji nie objęte zastrzeżeniem poufności są jawne.

Dodać też w tym miejscu należy, że powołane w decyzjach przepisy art. 66 i 72 kodeksu cywilnego nie mają znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. Regulują one kwestie dotyczące składania ofert i zawarcia umowy.

Sąd zauważa też, iż w końcowej części uzasadnienia decyzji z dnia 18 listopada 2013 r. organ stwierdza (przedostatni akapit): "W zaskarżonej decyzji wskazano wnioskującemu, że wnioskowana informacja jest informacją, której udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Niniejsze rozstrzygnięcie podtrzymuje rozstrzygnięcie zapadłe w decyzji Nr [...]".

Z tej wypowiedzi wynika, że podstawą odmowy udzielenia informacji była tylko przesłanka tajemnicy ustawowo chronionej. W każdym razie w tym zakresie organ przyjmuje niejednoznaczne stanowisko.

Nie mniej jednak Sąd odnosi się również do przesłanki zawartej w art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. – tajemnicy przedsiębiorcy.

Jak wynika z treści powołanego art. 5, a także art. 61 ust. 3 Konstytucji dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, może podlegać ograniczeniom. Ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności – w tym tajemnicy przedsiębiorstwa.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie zawiera legalnej definicji "tajemnicy przedsiębiorcy".

Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji (wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r. II SAB/Lu 85/13). W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy (M. Jaśkowska dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r. str. 78).

Wskazane przesłanki, które dają podstawę do ograniczenia prawa do uzyskania informacji publicznej, wynikają z powołanego art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz wykładni tego przepisu dokonanej między innymi przez Sąd Najwyższy. Judykatura i piśmiennictwo zajmujące się omawianą kwestią są zgodne, że ich zaistnienie jest warunkiem odmowy udzielenia informacji publicznej.

Orzecznictwo i doktryna stoi również na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje, są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 343/13).

W myśl art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnice przedsiębiorstwa rozumie się nie ujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, handlowe lub organizacyjne przedsiębiorstwa, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności.

Według wykładni Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., V CSK 444/06 tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów urządzenia

są jawne nie decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o produkcie przymiotu poufności".

Mariusz Jabłoński w opracowaniu – Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, PRESSCOM Spółka z o.o. Wrocław 2013 str. 131 mówi, że: "możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki:

- brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę;

- uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę;

- podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji". W ocenie Sądu zobowiązany nie uprawdopodobnił dwóch ostatnich przesłanek.

Tym samym wobec braku uprawdopodobnienia, iż wnioskowana informacja powinna podlegać ograniczeniu ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa należy uznać, że zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 § 3 jest zasadny. Również w kontekście rozważań dotyczących art. 721 § 1 k.c.

Dodać też należy, że w świetle tego co stwierdzono wyżej trafnie zarzuca skarga, iż zaskarżone decyzje naruszyły w sposób istotny art. 142 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych a przede wszystkim art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.

Błędny natomiast pozostaje zarzut, iż wnioskowana informacja według organu nie jest informacją publiczną. W obu decyzjach DOW NFZ podkreślono, iż uznaje je za informację publiczną podlegającą ograniczeniu w zakresie jej ujawnienia.

Mając powyższe na uwadze uznając, że obie zaskarżone decyzje naruszają prawo należało je uchylić w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).