Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1643/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 1, 3, 54 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 24 ust. 1, art. 25
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz 47
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1947 nr 52 poz 271
law: Ustawa z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej.
article: art. 141 § 4, art. 153, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 14, art. 9
journal: Dz.U. 1947 nr 52 poz 268
law: Ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy.
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 5
journal: Dz.U. 1982 nr 19 poz 147
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 1950 nr 58 poz 524
law: Ustawa z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury oraz B. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1394/10 w sprawie ze skargi K. Z. i M. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od K Z. oraz M. W. solidarnie na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwotę [...] złotych oraz na rzecz B. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1394/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek rozpoznania skargi K. Z. i M. W., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] wraz z utrzymaną przez nią w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1962 r. nr [...] i - utrzymanego przez nią w mocy - orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...]. W. z [...] stycznia 1962 r. nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Nieruchomość położona w W. przy ul. W. [...], ozn. hip. "Kolonia we wsi W. Nr dominialne [...], gminne [...] Nr rej. hip. [...]", stanowiąca współwłasność T. M. w [...] części oraz J. R. (prowadzącej firmę "O." i "T." J. R.) w [...] części, została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.).

Objęcie w/w nieruchomości w posiadanie przez Gminę [...]. W. nastąpiło, stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), z dniem 16 sierpnia 1948 r. (data wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr [...] na rok [...]).

W dniu [...] maja 1948 r. T. M. złożył – trybie art. 7 w/w dekretu z 1945 r. - wniosek o przyznanie mu za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej zaś analogiczny wniosek, złożyła w dniu [...] stycznia 1949 r. J. R.

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1962 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] W. odmówiło wnioskodawcom uwzględnienia powyższych wniosków podnosząc, że przedmiotowy teren został przeznaczony na cele użyteczności publicznej. Rozpatrując zaś sprawę – w trybie instancji odwoławczej - Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] lutego 1962 r. utrzymało w mocy wspomniane wyżej orzeczenie, podzielając pogląd, że skoro nieruchomość, objęta wnioskiem dekretowym, została przeznaczona na cele użyteczności publicznej, to brak było możliwości korzystania z niej przez dotychczasowych jej właścicieli. Nadmienić w tym miejscu wypada, że nieruchomość przy ul. W. [...], w dacie orzekania przez organy, była niezabudowana i wykorzystywana w części pod uprawy warzywnicze.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2002 r., K. Z. (jedna ze spadkobierczyń J. R.) wystąpiła o stwierdzenie – w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej i utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia administracyjnego z 1962 r. podnosząc, że rozstrzygnięcia te rażąco naruszały prawo poprzez błędne przyjęcie przez organy, iż korzystanie ze spornej nieruchomości nie dawało pogodzić się z jej przeznaczeniem, przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając powyższy wniosek, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] odmówił jego uwzględnienia a stanowisko to podtrzymał w decyzji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], wydanej na zasadzie art. 127 § 3 k.p.a.

Ta ostatnia decyzja została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2008 r.(sygn. akt I SA/Wa 1258/07) uchylona, z uwagi na doręczenie jej uczestnikowi postępowania – A. M., który w toku postępowania administarcyjnego zmarł.

Rozpatrując zatem, po raz kolejny wniosek K. Z. i M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury ustalił aktualny krąg osób, mających status strony w prowadzonym postępowaniu i wydał w dniu [...] kwietnia 2010 r. decyzję nr [...], którą ponownie utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2005 r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ centralny podniósł, że w dacie wydania kwestionowanych decyzji, przedmiotowa nieruchomość - zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] W. z [...] stycznia 1961 r. - znajdowała się na terenach przeznaczonych pod przemysł budowlany i magazyny oraz energetykę, co z kolei potwierdzało cele użyteczności publicznej, o których była mowa w uzasadnieniach orzeczeń kontrolowanych w trybie nadzoru.

Ponadto, Minister wskazał, że - w dacie orzekania o wniosku dekretowym w 1962 r. – obowiązywał już również art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), który stwarzał dodatkowe podstawy do odmowy przyznania prawa własności czasowej, niezależnie od przyczyn, wymienionych w art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Mając więc powyższe na uwadze oraz fakt, organ nadzoru uznał, iż dotychczasowi właściciele nie mogli jej wykorzystywać zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym, odmowa przyznania prawa własności czasowej była zasadna.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wnioskodawcy twierdzili, iż działalność w zakresie: energetyki, przemysłu budowlanego oraz magazynów niekoniecznie musiała być prowadzona w formie użyteczności publicznej, Minister, powołując się uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08) zauważył, że rozstrzygnięcie o roszczeniach dekretowych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale i z uwzględnieniem innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu. Wobec tego więc, że dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie, organ podkreślił, że konkretyzacja, w tym zakresie, winna wprawdzie wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale – uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy - mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana.

Rozpoznając zatem w tym kontekście sprawę, Minister stwierdził, że w dacie wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej obowiązywał ogólny plan [...] W. Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy W., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] W. nr [...] z [...] stycznia 1961 r., którego jednak miejsca publikacji nie udało się odnaleźć. Na podstawie jednak innych dowodów i okoliczności organ uznał, że plan ten obowiązywał i był stosowany nie tylko jako podstawa porządku urbanistycznego W., ale również jako podstawa prawna dla wydawania decyzji lokalizacyjnych i dekretowych.

Powyższy plan był przy tym wielokrotnie nowelizowany, który to fakt potwierdzały m. in. uchwały Prezydium Rady Narodowej [...] W. nr [...] z dnia [...] listopada 1961r., nr [...] z [...] stycznia 1963 r. oraz nr [...] z dnia [...] listopada 1965 r. W przypadku uchwały nr [...] odnaleziono również miejsce publikacji w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej [...] W. z dnia [...] grudnia 1965 r. Nr [...], poz. [...].

Minister akcentował w tym miejscu, że na podstawie tego planu zostało zbudowanych wiele inwestycji miejskich (lub rozpoczęto ich budowę), głównie osiedli mieszkaniowych, takich jak G. B. oraz rozpoczęto prace projektowe Trasy Ł..

Pomimo więc braku dokumentów pozwalających na wskazanie miejsca publikacji planu z dnia [...] stycznia1961 r. należało – wg Ministra - przyjąć, że plan ten, uchwalony zgodnie z prawem, był planem obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Skoro bowiem plan ten był wielokrotnie zmieniany w prawem dopuszczalnej formie, a zmiany te były publikowane w odpowiednich publikatorach, uzyskały zatem moc obowiązującą z dniem publikacji, to również przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. stanowił prawo powszechnie obowiązujące i był wiążący dla organu dekretowego.

Organ powoływał się także w tym miejscu na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 r. (sygn. akt SK 5/01, OTK 2001, nr 8, poz. 266), w którym Trybunał stanął na stanowisku, że niektóre akty prawne, pomimo że są wątpliwości, co do prawnej legitymacji ich obowiązywania, muszą być jednak uznane za ważne i obowiązujące, gdyż były podstawą rozstrzygnięć indywidualnych, które ukształtowały strukturę własnościową w obszarze własności nieruchomości, a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Poza tym, wskazywał, że Trybunał stwierdził również, iż upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest zjawiskiem obojętnym, nadał tym stosunkom trwałość i dziś są one podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa.

W nawiązaniu do powyższego stanowiska, organ nadzoru akcentował zatem, że plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa powszechnie obowiązującego uchwalanymi przez organy terenowe a plan z 1961 r. został prawidłowo uchwalony i wywierał oraz nadal wywiera wpływ na stosunki własnościowe nieruchomości położonych w W., dlatego też nie można było odmówić temu planowi charakteru obowiązującego prawa.

W związku z powyższym Minister przyjął, że odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości winna być oceniania w odniesieniu do planu zagospodarowania przestrzennego "Perspektywicznego planu ogólnego, z założeniami do 1965 r.", zatwierdzonego w dniu [...] stycznia 1961 r. przez Prezydium Rady Narodowej [...] W. uchwałą nr [...]. Zgodnie zaś z tym planem, obszar znajdujący się przy ul. W. [...] przeznaczony był – w dacie orzekania przez organy w 1962 r. - pod przemysł budowlany i magazyny oraz energetykę. Obowiązująca zaś w tym czasie ustawa z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 52, poz. 271 ), w art. 2 ust. 1 stanowiła, że dla wykonywania zadań planowej gospodarki energetycznej w okręgach energetycznych Minister Przemysłu i Handlu w porozumieniu z Ministrem Skarbu oraz Prezesem Centralnego Urzędu Planowania utworzy w drodze zarządzeń zjednoczenia energetyczne posiadające osobowość prawną, jako przedsiębiorstwa państwowe.

W związku z tym, gospodarka energetyczna mogła być w tym czasie wykonywana tylko w formie przedsiębiorstwa państwowego, czyli wykluczone były - w tym zakresie – inwestycje prywatne.

Zgodnie natomiast z ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), osoby fizyczne – jak wywodził Minister - mogły dokonywać inwestycji budowlanych, ale wyłącznie dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz własnych potrzeb gospodarczych dla wykonywania zawodu lub działalności usługowej (art. 15.1 ustawy). Z akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości wynikało natomiast, że była ona wykorzystywana przez T. M. pod uprawy rolnicze, a żaden ze współwłaścicieli nie prowadził działalności w zakresie przemysłu budowlanego.

W tych warunkach - zdaniem organu nadzoru - wskazanie w badanych decyzjach użyteczności publicznej, jako przyczyny odmowy przyznania prawa własności czasowej, oznaczało, iż organ dekretowy powołał przyczynę określoną w planie, a przy tym zastosował również przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., która dopuszczała odmowę przyznania własności czasowej w sytuacji, gdy nieruchomość była niezbędna dla realizacji celów użyteczności publicznej lub zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Organ nadzoru podkreślił także, że art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rozszerzył jedynie, a nie zmienił katalog przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Niezależnie od przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, organ mógł bowiem odmówić przyznania prawa własności czasowej także, gdy nieruchomość była niezbędna dla: realizacji celu użyteczności publicznej, celu obrony Państwa, zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, planowej realizacji na obszarze miasta budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, tj. ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy. Regulacja ta związana była z faktem, że ponieważ w myśl art. 1 cytowanego dekretu, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy, przeszły na własność gminy [...] W., a po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stały się własnością Skarbu Państwa, na terenie [...] W. niemożliwe było prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego, w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, natomiast dotychczasowy właściciel miał roszczenie o ustanowienie w/w prawa.

W tej sytuacji Minister stwierdził, że okoliczność, iż w orzeczeniach organów dekretowych nie powołano wprost art. 54 ustawy dnia 12 marca 1958 r. nie zmieniało faktu, że przepis ten - w dniu wydania tych orzeczeń - obowiązywał a zatem musiał być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym.

Ponadto, zgodnie z treścią decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...] lutego 1965 r. nr [...] zostało ustalone odszkodowanie na rzecz T. M. za część gruntu nieruchomości o powierzchni [...] m2 oraz za zużyte nawozy. Z akt sprawy nie wynikało natomiast, aby druga właścicielka przedmiotowej nieruchomości – J. R. prowadziła działalność gospodarczą w zakresie przemysłu budowlanego. Wobec tego - w ocenie organu nadzoru - oddanie spornego terenu we własność czasową byłym właścicielom byłoby sprzeczne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a w związku z tym, odmowa przyznania prawa własności czasowej była prawnie uzasadniona.

Na wyżej przedstawioną decyzję K. Z. i M. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili Ministrowi Infrastruktury naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy a także art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania T. Z. wnosił o uwzględnienie skargi.

Natomiast, uczestnik postępowania B. w W., w obszernych pismach wnosił o jej oddalenie.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1279 ze zm.) zwaną dalej: "P.p.s.a." – zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż w niej wskazane.

Przytaczając treść art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, Sąd podkreślił, że miarodajnym, w tym przypadku, był plan obowiązujący w dacie rozstrzygania w postępowaniu zwykłym, tymczasem w dacie wydawania orzeczeń dekretowych w rozpatrywanej sprawie, wg organu, obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego [...] W., zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] W. z dnia [...] stycznia 1961 r., ale miejsca jego publikacji organowi nie udało się odnaleźć.

W tej sytuacji Sąd, nie negując faktu uchwalenia powyższego planu, jego nowelizacji oraz stosowania, nie podzielił jednak stanowiska Ministra w kwestii obowiązywania powyższego planu.

Sąd podniósł, że - w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego [...] W. – miarodajną była ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268), która w art. 9 stanowiła, iż plany te uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. A więc to nie fakt, że plan był stosowany i wywierał skutki prawne i nadawał mu moc obowiązującą, lecz dopiero jego ogłoszenie w Monitorze Polskim. Samo uchwalenie planu było zaś niewystarczające do stwierdzenia jego mocy obowiązującej.

Odwołując się w tym miejscu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r. (sygn. I OSK 1322/05) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 1979/09), Sąd Wojewódzki akcentował, że sam fakt wykonywania nieogłoszonego planu i powstania, w jego wykonaniu inwestycji budowlanych, również nie nadawało mu mocy obowiązującej.

Z uwagi zatem na powyższe, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, zbędne było odnoszenie się do zarzutów skargi, dotyczących pogodzenia sposobu korzystania z nieruchomości przez byłego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu z 1961 r., natomiast w związku z powoływaniem się przez organ nadzoru na treść przepisu art. 54 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Sąd wyjaśnił, że dla oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygające znaczenie ma stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Z tego stanu prawnego konstruuje się bowiem wzorzec kontroli decyzji. Nie można jednak stawiać znaku równości pomiędzy powołanymi w decyzji podstawami prawnymi a wzorcem jej kontroli w postępowaniu nadzorczym. Zdarzają się bowiem sytuacje nieprecyzyjnego wskazania przepisów w części wstępnej decyzji stanowiącej przedmiot postępowania nadzorczego, lecz z treści uzasadnienia może wynikać, jaką normę prawa materialnego w istocie organ w postępowaniu zwykłym zastosował. Stanowi to wprawdzie uchybienie procesowe, ale na ogół nie ma ono jednak wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie przy tym organ, oceniając w postępowaniu nadzorczym decyzję, powinien skonstruować wzorzec normy prawnej do jej oceny. Dlatego, aby stwierdzić, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - nie można pominąć przepisów wprawdzie niepowołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji, ale obowiązujących w dacie jej podjęcia.

Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy, Sąd Wojewódzki zauważył, że w rozpoznanym przypadku decyzje dekretowe zostały wydane już po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która to ustawa wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, rozszerzając, m. in. zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 1 tej ustawy, odmowa taka - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. - mogła nastąpić także ze względu na cele określone w jej art. 3.

W tej sytuacji, prawidłowo – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - Minister Infrastruktury wzorcem kontroli orzeczenia dekretowego uczynił także przepis art. 54 ust. 1 ustawy z 1958 r. Jednakże, organ nadzoru dokonał oceny przesłanek z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z 1958 r. w odniesieniu do planu z 1961 r., wskazując jednocześnie na cel użyteczności publicznej taki jak: energetyka, przemysł budowlany i magazyny, mimo, że - jak wyżej wskazano - plan ten nie był ogłoszony.

W związku z tym Sąd podkreślił, że ustawa z 1958 r. nie odwołuje się do planu zagospodarowania przestrzennego a zatem wskazaniem, dla oceny przesłanki z art. 54 ust. 1 tej ustawy, powinny być decyzje o lokalizacji szczegółowej na przedmiotowej nieruchomości. Jednakże organ nadzoru nie prowadził ustaleń w tym kierunku, czyniąc przedmiotem rozważań przeznaczenie nieruchomości w planie z 1961 r. Ze znajdujących się zaś w aktach administracyjnych zaświadczeń o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] października 1959 r. nr [...] i z dnia [...] października 1959 r. nr [...] wynikało, że zatwierdzona została lokalizacja szczegółowa pod budowę fabryki platerów i pod budowę piekarni mechanicznej. Z kolei, decyzją z dnia 15 lutego 1965 r. ustalono odszkodowanie za część nieruchomości o powierzchni [...] m. kw. przy ul. W. [...] na rzecz jednego z byłych właścicieli, do wypłacenia którego zobowiązano W. . Z decyzji tej wynikało przy tym, że podstawą rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z 12 marca 1958 r., a w jej uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu warszawskiego. Już chociażby więc z tej decyzji można było – wg Sądu - wyprowadzić konkluzję, że podstawą odmowy ustanowienia prawa własności czasowej mógł być przepis art. 54 ust. 1 tej ustawy. Dodatkowo też przemawia za tym wskazanie w orzeczeniu dekretowym na użyteczność publiczną. Jednakże, Fabryka P. zajęła tyko część nieruchomości o powierzchni [...] m. kw. a organ nadzoru nie wyjaśnił, czy wywłaszczeniem objęta mogła być cała nieruchomość, czy tylko jej część. Gdyby okazało się, że wywłaszczeniem mogła być objęta jedynie część nieruchomości, to wniosek dekretowy dotyczący pozostałej części, wymagałby rozpatrzenia na podstawie art. 7 dekretu z uwzględnieniem obowiązującego planu.

Wyżej wskazanych ustaleń organ nie poczynił, a było to niezbędne dla kierunku i zakresu rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji Sąd Wojewódzki uznał, że Minister Infrastruktury naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. nie wyjaśnił, czy akty administracyjne wydane w postępowaniu zwykłym są, czy też nie są, dotknięte wadą rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu oraz przepisów ustawy z 12 marca 1958 r.

Ponownie zatem rozpoznając sprawę, organ winien – wg Sądu - przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem wskazań wynikających z wywodów przedstawionych w uzasadnieniu powyższego wyroku.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Infrastruktury zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez uznanie, iż obowiązujący i powszechnie stosowany plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 31stycznia1961r. nie mieści się w pojęciu planu zabudowania, o którym stanowi przepis art. 7 ust. 2 dekretu,

2.przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a/ art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku okoliczności nie znajdujących uzasadnienia w przepisach prawa, w szczególności dotyczących ustalenia, który plan zagospodarowania obowiązywał w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń,

b/ art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności, dotyczących obowiązywania planu z 1961 r. i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu,

c/ art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 w/w dekretu oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył przepisy nie wyjaśniając w sposób wystarczający sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Minister Infrastruktury wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji , który wydał orzeczenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Infrastruktury twierdził, że Sąd Wojewódzki oceniając, że organ błędnie ustalił, iż plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] stycznia1961 r. wszedł do obrotu prawnego, nie poprzedził swego stanowiska pogłębioną analizą materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności z uwzględnieniem argumentacji przytoczonej przez organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., a którą to argumentację organ ponownie przytoczył.

Autor skargi kasacyjnej zwracał przy tym szczególną uwagę, iż zgodnie z przepisami dekretu warszawskiego, organy dekretowe miały orzekać według planu zabudowania, który był aktem powszechnie stosowanym, aktem stanowiącym część porządku prawnego. Bezzasadnym zaś byłoby przyjęcie założenia, że mimo, iż organy administracji państwowej orzekały na podstawie planu z 1961 r., a nadto zgodnie z tymże planem realizowane były inwestycje budowlane w powojennej Warszawie, to plan ten nie miał wiążącej mocy prawnej. Stanowisko takie podważałoby bowiem legalność całego systemu ówczesnej administracji państwowej.

Zwracano także uwagę, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się do stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 28 listopada 2001r. (sygn. akt SK 5/01, OTK 2001/8/26) oraz przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 lutego 2003 r. (sygn. akt III CKN 1492/00, Biul. SN 2003/7/12), które wprawdzie dotyczyły dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jednolity: Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), ale poglądy w nich zawarte mogły znaleźć analogiczne zastosowanie w sprawie niniejszej. Zgodnie zaś, z tymi poglądami, w sytuacji, gdy są wątpliwości, co do prawnej legitymacji obowiązywania aktu prawnego, pomimo to należy uznać go za ważny i obowiązujący, gdy był podstawą prawną rozstrzygnięć indywidualnych, które ukształtowały strukturę własnościową w obszarze własności nieruchomości, a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest zjawiskiem obojętnym, nadaje bowiem tym stosunkom trwałość i dziś są one podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa.

Wskazywano również, że - zgodnie z przepisami dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), obowiązującym w dacie uchwalenia w/w planu - plan miejscowy uzyskiwał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w trybie przewidzianym w art. 25, co oznaczało, że w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie obwieszczenia w zarządach właściwych gmin na okres co najmniej jednego tygodnia, przy czym za dzień ogłoszenia uważa się dzień, w którym nastąpiło ogłoszenie w sposób przyjęty w danej miejscowości lub ostatni dzień wywieszenia obwieszczenia w zarządzie gminnym albo dzień wydania pisma, w którym po raz ostatni ogłoszono obwieszczenie, zależnie od tego, jaki z powołanych sposobów ogłoszenia nastąpił najpóźniej. Przepisy te jednak zostały uchylone w odniesieniu do obszaru [...] W. i W. Zespołu Miejskiego na mocy art. 14 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268). Zatem od dnia 8 sierpnia 1947r. tryb publikacji planu miejscowego winien odbywać się na podstawie przepisów tej ustawy.

W myśl zaś z art. 9 w/w ustawy plany zagospodarowania przestrzennego [...] W. W. Zespołu Miejskiego, uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy [...] W., uzyskiwały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Nie sposób jednak dzisiaj określić – jak akcentował Minister- kiedy i na podstawie jakich przepisów powyższa ustawa utraciła moc obowiązującą. Zgodnie bowiem z metryką tej ustawy w bazie LEX, stała się ona nieaktualna z dniem 31 grudnia1964 r., jednakże nie podaje się, jakie przepisy ją uchyliły. Natomiast, na stronach Internetowego Systemu Aktów Prawnych Sejmu RP znajduje się informacja, że w/w ustawa straciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia1951r. na mocy ustawy z dnia 30 grudnia 1950r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523). Organ nadmienił jednak, że art. 12 tej ostatniej ustawy w żaden sposób nie wskazuje utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 3 lipca 1947r. Analiza przy tym metryki omawianej ustawy w bazie LEX również nie potwierdza, aby ustawą z dnia 30 grudnia 1950r. uchylono ustawę z dnia 3 lipca 1947r.

Tymczasem, akcentowano, niewątpliwie, w dacie uchwalenia planu w dniu [...] stycznia 1961r. przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947r. nie były już wykonywane a nie sposób dziś, po przeszło 50 latach ustalić, czy został zachowany tryb publikacji planu, skoro następował on w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin. Brak precyzji w zapisie przepisu, co oznacza sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości pozwalał zaś – zdaniem organu - na sformułowanie tezy, iż mogło się to odbyć, np. w formie wówczas bardzo popularnej przez rozplakatowanie na słupach ogłoszeniowych. O tym, iż plan ten obowiązywał i wywoływał określone skutki prawne wskazywała natomiast decyzja lokalizacyjna nr [...] o lokalizacji szczegółowej Trasy Mostowej Ł. z dnia [...] marca1968 r. wydana na podstawie kwestionowanego przez Sąd planu, a złożona na rozprawie sądowej.

Nadto – jak argumentował Minister - uchwała Prezydium Rady Narodowej [...] Warszawy z dnia [...] stycznia 1961 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia przedmiotowego Planu Ogólnego W. została uchylona uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] W. z dnia [...] lipca 1969 r. nr [...] (§ 7 uchwały) w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] W. na rok 1985 (Dz. Urz. Rady Narodowej ni. st. Warszawy nr 15, poz. 94). Z powyższego zatem wynikało, że skoro Prezydium Rady Narodowej uchwaliło uchwałę o utracie mocy uchwały nr [...], to w/w plan zagospodarowania z dnia [...] stycznia1961r., zatwierdzony powyższą uchwałą, musiał być planem posiadającym moc obowiązywania, a zatem musiał być aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, a poprawność jego publikacji nie mogła budzić wątpliwości. Bezcelowym byłoby bowiem uchylanie uchwały, która ze względu na wady formalne w postaci braku jej publikacji, nie posiadała mocy obowiązywania. Organ zwracał w tym miejscu szczególną uwagę na zwrot użyty w § 7 uchwały z dnia 10 lipca 1969 r. w kontekście rozróżniania instytucji obowiązywania i stosowania aktu prawnego a posiadania mocy obowiązywania. W § 7 w/w uchwały posłużono się bowiem konstrukcją "traci moc" ( moc obowiązywania) a nie posłużono się zwrotem "przestaje obowiązywać", "przestaje być stosowana" czy podobnymi.

W świetle powyższych rozważań, Sąd Wojewódzki – wg Ministra - nieprawidłowo zanegował, bez szerszego uzasadnienie, prawidłowość ustaleń organu nadzoru, co do planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń dekretowych, czym – w związku również ze wskazaniami co do toku dalszego postępowania - naruszył art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Uchylając zaś w przedstawionej wyżej sytuacji zaskarżoną decyzję, naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) cytowanej wyżej ustawy.

W skardze kasacyjnej, wniesionej przez uczestnika postępowania – B. H. w W. S.A. z siedzibą w W., autor skargi kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a. - obu w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. - poprzez uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2010 r. jak i decyzji tego samego organu z dnia [...] października 2005 r., w sytuacji gdy wobec braku rażących i oczywistych uchybień przy wydawaniu orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] W. Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...] stycznia 1962 r. nr [...] i decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1962 r. nr [...], nie istniały podstawy do wydania decyzji o innej treści niż wydane decyzje, w związku z czym skarga do WSA powinna była zostać oddalona;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a. — obu w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez uchylenie obu decyzji Ministra Infrastruktury (zamiast oddalenia wniesionej na nie skargi), gdy tymczasem w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Infrastruktury zakończonym w/w decyzjami brak było naruszeń przepisów mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniających wydanie przez WSA wyroku uchylającego te decyzje, w tym brak było tego typu naruszeń w stosunku do wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

3. art. 133 § 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 134 § 1 i w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. poprzez:

a) wydanie przez Sąd zaskarżonego wyroku bez rozpoznania okoliczności i twierdzeń zawartych w pismach uczestniczącego w postępowaniu B. H. w W. S.A. z dnia [....] grudnia 2005 r., z dnia [...] stycznia 2007 r., z dnia [...] stycznia 2008 r. i z dnia [...] grudnia 2008 r., złożonych w toku postępowania administracyjnego, a także w pochodzących od tegoż uczestnika piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r., złożonym w postępowaniu toczącym się przed WSA i w załączniku z dnia [...] stycznia 2011 r. do protokołu rozprawy przeprowadzonej przez WSA w dniu [...] stycznia 2011 r., jak również poprzez brak merytorycznego ustosunkowania się przez Sąd do treści wskazanych pism, pomimo iż podstawą orzekania przez Sąd Wojewódzki powinien być cały materiał zgromadzony zarówno przez ten Sąd, jak i przez Ministra Infrastruktury w toku całego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego,

b) całkowite pominięcie przez WSA i tym samym brak merytorycznego ustosunkowania się przez ten Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności i twierdzeń powołanych przez B. H. w W. S.A. w pismach, o których mowa wyżej, co doprowadziło do tego, iż zaskarżony wyrok został wydany przez WSA bez wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia sprawy;

4. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

a) brak zawarcia przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jasnych i konkretnych ustaleń co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i ograniczenie się jedynie do przytoczenia okoliczności faktycznych powołanych przez Ministra Infrastruktury, bez dokonania przez WSA jakiejkolwiek oceny w zakresie prawidłowości oraz zupełności ustaleń dokonanych przez Ministra,

b) brak rozważenia przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przeważającej większości zarzutów i okoliczności podniesionych przez uczestnika – B. H. w W. S.A., w jego piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2010 oraz w załączniku z dnia [...] stycznia 2011 r. do protokołu rozprawy z dnia [...] stycznia 2011 r., jak też w powołanych wyżej pismach, złożonych w postępowaniu administracyjnym,

w efekcie czego zaskarżony wyrok WSA uchyla się spod kontroli kasacyjnej, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, a także strony i uczestnicy niniejszego postępowania nie mają możliwości zweryfikowania prawidłowości przesłanek, jakimi kierował się WSA przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia;

5. art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej poprzez:

a) brak zbadania przez WSA zaskarżonych decyzji w stopniu umożliwiającym stwierdzenie, czy zostały one wydane zgodnie z prawem,

b) wskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż "Organ nadzoru naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. czy akty administracyjne wydane w postępowaniu zwykłym są, czy też nie są dotknięte wada rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu oraz przepisów ustawy z 12 marca 1958 r., co z powodu niezrozumiałości zacytowanego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA powoduje, że nie można uznać za prawidłowy procesu kontroli sądowoadministracyjnej decyzji (vide s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, akapit 2),

w efekcie czego zaskarżony wyrok WSA uchyla się w tym zakresie spod kontroli kasacyjnej, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, a także strony i uczestnicy postępowania nie mają możliwości zweryfikowania prawidłowości przesłanek, jakimi kierował się WSA przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia;

6. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a. poprzez:

a) sformułowanie przez WSA - w następstwie braku wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia istotnych okoliczności niniejszej sprawy oraz ograniczenia się do zbadania tylko niektórych okoliczności i argumentów podniesionych w toku postępowania przez uczestnika – B. H. w W. S.A. - niepełnej i wadliwej oceny prawnej dotyczącej postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Ministra Infrastruktury,

b) wyrażenie przez WSA - w następstwie braku wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia istotnych okoliczności niniejszej sprawy oraz ograniczenia się do zbadania wyłącznie niektórych okoliczności i argumentów podniesionych w toku postępowania przez uczestnika – B. H. w W. S.A. - niepełnych i wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, jakie powinien przeprowadzić Minister Infrastruktury,

c) wyrażenie przez WSA - w następstwie braku wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia istotnych okoliczności niniejszej sprawy oraz ograniczenia się do zbadania wyłącznie niektórych okoliczności i argumentów podniesionych w toku postępowania przez uczestnika – B. H. w W. S.A. – częściowo wadliwych wskazań co do prawa materialnego mającego zastosowanie w. sprawie,

w efekcie czego powstanie - w razie utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku -konieczność niepotrzebnego powtarzania szeregu czynności przez Ministra Infrastruktury, zaś strony postępowania i organ administracji zostaną narażone na konieczność kilkuletniego uczestnictwa w kolejnych etapach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, w czym należy także upatrywać naruszenia przez WSA art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a.;

7. art. 134 § 1 w związku z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a., jak też w związku z każdym - z osobna, jak też łącznie - z wymienionych poniżej w podpunktach a)-d) przepisów k.p.a. i ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.) poprzez - pomimo dokonania przez Ministra Infrastruktury prawidłowych ustaleń co do przepisów prawa wynikających z ustawy z 1958 r. - brak wszechstronnego i wyczerpującego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w jej granicach, tj. pominięcie przez WSA istotnych okoliczności świadczących o prawidłowym, wszechstronnym i wyczerpującym rozpatrzeniu sprawy przez Ministra Infrastruktury, a tym samym nie uwzględnienie faktu, iż przy wydawaniu zaskarżonych decyzji nie zostały popełnione uchybienia, które uzasadniałyby uchylenie tych decyzji, albowiem:

a) decyzje te są zgodne z prawem i nie naruszają art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., skoro zostały wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny, z zastosowaniem prawidłowo powołanych przepisów prawa,

b) orzeczenia z 1962 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne, a to wobec nabycia przez uczestnika – B. H. w W. S.A. prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości i prawa własności położonych na niej budynków od P. "P. N." w ramach działania rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych ( w chwili sprzedaży prawo zbywcy było bowiem ważnie wpisane do księgi wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości przez Sąd Rejonowy dla W. za numerem [...]) - por. art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm., dalej: "u.k.w.i.h."), co zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. uniemożliwia stwierdzenie przez Ministra Infrastruktury nieważności orzeczeń z 1962 r.

c) przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do wskazanego przez WSA naruszenia przez Ministra Infrastruktury przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z uwagi na fakt, iż Minister Infrastruktury wnikliwie rozpatrzył sprawę stwierdzając, że orzeczenia z 1962 r. nie naruszyły rażąco art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz pozostałych przepisów prawa, w szczególności art. 54 w zw. z art. 3 cytowanej wyżej ustawy z 1958 r.,

d) przy wydawaniu zaskarżonych decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. art. 54 w zw. z art. 3 cyt. wyżej ustawy z 1958 r., z uwagi na fakt, iż Minister Infrastruktury, działając zgodnie z powołanymi przepisami, po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo utrzymał w mocy orzeczenia z 1962 r.,

w rezultacie czego WSA wadliwie rozstrzygnął o uchyleniu zaskarżonych decyzji, podczas, gdy po uwzględnieniu we wszechstronny i wyczerpujący sposób wszystkich istotnych okoliczności sprawy, powinien był oddalić skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.;

8. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 i w zw. z art. 54 (wcześniej oznaczonym jako "art. 51") cytowanej wyżej ustawy z 1958 r. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, gdy tymczasem w niniejszej sprawie zastosowanie ma ustawa z 1958 r. (na co WSA zresztą wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), która nie odwołuje się do kwestii obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego, jako przesłanki wydania decyzji, a wobec tego, z uwagi na fakt, iż obszar spornej nieruchomości został objęty decyzjami lokalizacyjnymi, orzeczenia z 1962 r. odpowiadały prawu, zaś decyzje odmawiające stwierdzenia ich nieważności nie powinny być uchylone, co w konsekwencji powoduje, iż WSA nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a. ( nieprawidłowo uchylił zaskarżone decyzje, zamiast oddalić skargę);

9. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 3 i w zw. z art. 54 cyt. wyżej ustawy z 1958 r., polegające na przyjęciu przez WSA, iż w niniejszej sprawie do oceny prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji zastosowanie znajdują przesłanki materialnoprawne wskazane w art. 7 ust. 2 powołanego dekretu, podczas gdy dla oceny prawidłowości zaskarżonych decyzji zastosowanie mają wyłącznie przesłanki materialnoprawne wskazane w art. 3 w zw. z art. 54 ustawy z 1958 r., w rezultacie czego WSA nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a. i uchylił zaskarżone decyzje (zamiast oddalić skargę), gdy tymczasem, wobec braku konieczności zastosowania przesłanek materialnoprawnych z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, a tym samym wobec braku konieczności rozważania okoliczności związanych z obowiązywaniem planu zagospodarowania przestrzennego [...] W. z 1961 r., decyzje te uznać należy za pozbawione wad skutkujących koniecznością ich uchylenia;

10. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 i art. 26 ust. 2 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. (dalej "Konstytucja PRL") w zw. z art. 9 i art. 14 ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy oraz w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Monitor Polski (dalej: "Ustawa z 1950 r."), polegające na przyjęciu, iż Plan z 1961 r. nie wszedł w życie ze względu na brak jego ogłoszenia, gdy tymczasem w dacie uchwalenia Planu z 1961 r., jak też wydania orzeczeń z 1962 r., obowiązywanie Planu z 1961 r. nie było uzależnione od jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym "Monitor Polski" wobec braku obowiązku we wskazanym powyżej czasie powszechnego ogłaszania aktów prawnych, w rezultacie czego WSA nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a. i uchylił zaskarżone decyzje (zamiast oddalić skargę), podczas gdy wobec obowiązywania Planu z 1961 r. wydane przez Ministra Infrastruktury decyzje należy uznać na pozbawione wad skutkujących koniecznością ich uchylenia.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie B. H. S.A. w W. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, B. H. w W. S.A. przedstawił pogłębione uzasadnienie przedstawionych wyżej zarzutów, które – w dużej części było zbieżne z argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej wniesionej przez organ. W szczególności, zaś wskazywano, że w niniejszej sprawie kwestia przeznaczenia spornej nieruchomości była przesądzona nie tyle przez plan zagospodarowania przestrzennego a przez lokalizacje nr [...] dla Z. P. P. i nr [...] dla W., które obejmują teren przedmiotowej nieruchomości warszawskiej.

Zwracano też uwagę, że w przypadku przyjęcia poglądu o nieobowiązywaniu planu zagospodarowania z 1961 r. należało ewentualnie przyjąć, że sporny teren był objęty planem ogólnym zabudowania [...] W., zatwierdzonym w dniu [...] sierpnia 1931 r., a przewidującym dla tego terenu przeznaczenie w postaci zabudowy mieszkaniowej. Obowiązujące w 1962 r. normatywy projektowania dla budownictwa mieszkaniowego, jak również domów jednorodzinnych, dalece zaś odbiegały od sytuacji, w której można by przyjmować, iż osoba fizyczna była w stanie, w tamtym okresie czasu, zrealizować dla zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych i najbliższej rodziny inwestycje budynkową o rozmiarze odpowiednio trzech i czterech kondygnacji.

Ponadto skarżący kasacyjnie B. akcentował, że obowiązkiem Sądu było ustosunkowanie się do wszystkich podniesionych w sprawie zarzutów, bowiem – zgodnie z orzecznictwem - wszystkie naruszenia winny być w sprawie stwierdzone i omówione w uzasadnieniu wyroku, nawet jeśli tylko jedno naruszenie daje już podstawę do uchylenia decyzji.

Akcentowano też, że T. M. złożył wniosek dekretowy jeszcze przed objęciem spornego gruntu przez Gminę a zatem wniosek ten nie mógł być skutecznym a poza tym, akcentowano, że decyzja dekretowa wywołała nieodwracalne skutki prawne.

B. H. w W. S.A. podnosił także, że powołany przez Sąd Wojewódzki wyrok z 5 marca 2010 r. ( sygn. akt I SA/Wa1979/0931) wydany został w związku z orzeczeniami dekretowymi zapadłymi we wrześniu 1966 r., zaś wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r. dotyczył orzeczenia dekretowego z lipca 1965 r. W dacie zaś wydania tych orzeczeń obowiązywała ustawa o planowaniu przestrzennym z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz. U. Nr 7, poz. 47 ze zm.), która wprost określała w art. 24 ust. 1 i art. 25 przesłanki obowiązywania uchwał o zatwierdzeniu planów miejscowych, jak też wprost odnosiła się do obowiązku ogłaszania w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały o zatwierdzeniu danego planu. Tymczasem w stanie faktycznym, istniejącym w niniejszej sprawie, tj. dotyczącym decyzji pochodzących z 1962 r., a więc pochodzących ze wcześniejszego okresu, ustawa ta jeszcze nie obowiązywała. Z oczywistych więc przyczyn poglądy wypowiedziane w w/w wyrokach nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Skarżący kasacyjnie podkreślał także, że w 1962 r. obowiązywała Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. zakładająca otwarty system źródeł prawa, która nie zmieniła zasad dotyczących ogłaszania aktów prawnych a potwierdzała jedynie, że tylko ustawy i dekrety podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, czyniąc z ogłoszenia w Dzienniku Ustaw konstytucyjny wymóg obowiązywania tych dwóch rodzajów aktów (Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego).

Nadto, w 1962 r. kwestię ogłaszania aktów normatywnych oraz wydawania dzienników urzędowych normowała ustawa z 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski (Dz. U. 1950 r. Nr 58 poz. 524 ze zm. ), która zawierała regulację niezbyt szczegółową a zatem wiele kwestii dotyczących ogłaszania aktów normatywnych nie zostało w niej uregulowanych.

Powołując się zatem na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 28 stycznia 1994 r.) skarżący kasacyjnie B. H. SA w W. twierdził, że nie można podzielić poglądu, iż moc prawną ma wyłącznie akt prawny opublikowany w organie promulgacyjnym. Dodatkowo też ustawa o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski wprowadzała obowiązek ogłaszania aktów w szerokim zakresie (art. 1 ust. 1), lecz nie czyniła go powszechnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury, B. H. w W. S.A. przyłączył się do argumentacji przedstawionej w w/w piśmie procesowym przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych, a które w dużej części okazały się zasadne.

Analizowana sprawa dotyczyła decyzji Ministra Infrastruktury o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1962 r. i utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...] stycznia 1962 r. odmawiających T. M. i J. R., jako dotychczasowym właścicielom niezabudowanej nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. W. [...], prawa własności czasowej, z uwagi na przeznaczenie jej pod użyteczność publiczną. Zdaniem organu bowiem, skoro – wg "Perspektywicznego planu ogólnego, z założeniami do 1965 r." [...] W., zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] W. z dnia [...] stycznia 1961 r. nr [...] – teren w/w nieruchomości był przeznaczony pod przemysł budowlany, magazyny oraz energetykę, to nie było możliwe korzystanie z niego przez dotychczasowych właścicieli, zgodnie z postanowieniami powyższego planu. Tym bardziej, że w stosunku do spornego gruntu zostały wydane dwie decyzje lokalizacyjne, to jest: decyzja z dnia [...] października 1959 r. nr [...] oraz decyzja z dnia [...] października 1959 r. nr [...], które zatwierdzały lokalizacje szczegółowe pod budowę (odpowiednio) W. F.W. M. i Z. P. P. Z tytułu zaś wydania decyzji, określającej lokalizację budowy w/w F. P., decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...] lutego 1965 r. nr [...] wypłacono – na zasadzie art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - odszkodowanie na rzecz T. M. za część przedmiotowej nieruchomości (za [...] m kw.).

Z powyższym stanowiskiem Ministra Infrastruktury nie zgodzili się następcy prawni byłych właścicieli, wskazanej wyżej nieruchomości warszawskiej, którzy w skardze do Sądu Wojewódzkiego zarzucili organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy a także art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., twierdząc, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego [...] W. z 1961 r. w żaden sposób nie uniemożliwiało wykorzystywania jej przez dotychczasowych właścicieli.

Rozpoznając skargę, Sąd Wojewódzki nie odniósł się jednak do powyższych zarzutów, uznając to za zbędne, gdyż stał na stanowisku, że zaskarżona decyzja, wraz z decyzją ją poprzedzającą, naruszały prawo z innych powodów.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego ponieważ, Minister nie mógł ustalić miejsca publikacji planu zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego czynił ustalenia w zaskarżonej decyzji, to nie można było uznać, że plan ten miał moc obowiązującą. Sąd nadmienił, że - w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego [...] W. - miarodajną była ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268), która w art. 9 stanowiła, iż plany te uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim.

Sąd, zgodził się też wprawdzie, że w rozpoznanym przypadku decyzje dekretowe zostały wydane już po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, rozszerzając, m. in. zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej, ale jednocześnie zauważył, że organ nadzoru dokonał oceny przesłanek z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z 1958 r. w odniesieniu do planu z 1961 r., podczas, gdy ustawa z 1958 r. nie odwoływała się do planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem wskazaniem, dla oceny przesłanki z art. 54 ust. 1 tej ustawy, powinny być decyzje o lokalizacji szczegółowej, które w analizowanym przypadku zostały wprawdzie wydane, jednakże F. P. zajęła tyko część nieruchomości (powierzchnię [...] m. kw.) a organ nadzoru nie wyjaśnił, czy wywłaszczeniem objęta mogła być cała nieruchomość, czy tylko jej część. Gdyby się zaś okazało, że wywłaszczeniem mogła być objęta jedynie część nieruchomości, to – wg Sądu Wojewódzkiego - wniosek dekretowy, dotyczący pozostałej części, wymagałby rzeczywiście rozpatrzenia na podstawie art. 7 dekretu, ale z uwzględnieniem obowiązującego planu, którego to wymogu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie spełniał jednak, jak wyżej wskazano, plan z 1961. r.

W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadnym były te zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych, w których zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów postępowania, to jest: art.141 § 4, 133 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) P.p.s.a., gdyż naruszenie to miało charakter istotny. Powyższe stwierdzenie wynikało zaś z odmiennej, niż przyjął to Sąd Wojewódzki, oceny mocy obowiązującej, wspomnianego wyżej planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r., która to okoliczność miała w tej sprawie kluczowe znaczenie.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm. ), gmina jest obowiązana uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości, objętej działaniem w/w dekretu, (jego następcy prawnego) o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wg planu zabudowania (...). Zgodzić się przy tym należy z Sądem Wojewódzkim, że tylko plan obowiązujący a więc uchwalony i ogłoszony (opublikowany) mógł wywoływać określone skutki prawne. Zasadnie również Sąd podniósł, że na terenie [...] W. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268). Na podstawie bowiem art. 14 w/w ustawy, w odniesieniu do obszaru [...] W. i W. Z. M., zostały uchylone przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), który obowiązywał w całej części kraju, aż do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47). Zatem istotnie, od dnia 8 sierpnia 1947 r. (data wejścia w życie ustawy o odbudowie m. st. Warszawy) tryb publikacji planu zagospodarowania winien odbywać się na podstawie przepisów tej ustawy, to jest podlegać publikacji w Monitorze Polskim. Powyższe nie oznaczało jednak – jak przyjął to Sąd pierwszej instancji - że w taki właśnie sposób winien zostać opublikowany wspomniany wyżej plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] W. z dnia [...] stycznia 1961 r. nr [...].

Wskazać w tym miejscu należy, że w związku z podniesionymi w skardze kasacyjnej, złożonej przez Ministra Infrastruktury, wątpliwościami, co do daty końcowej obowiązywania ustawy z dnia 3 lipca 1947 r., Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się ( w drodze elektronicznej) pismem z dnia 4 lutego 2013 r. do systemu informacji prawniczej LEX z zapytaniem, na jakiej podstawie została ustalona, w metryce ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy, data utraty mocy tej ustawy na dzień 31 grudnia 1964 r. Z uzyskanej w dniu 5 lutego 2013 r. (w tym samym trybie) odpowiedzi adresat przyznał, że dokonana przez powyższy system ocena końca obowiązywania omawianego aktu, nie wynikała z pogłębionej analizy a ustalając tę datę na dzień 31 grudnia 1964 r. kierowano się okolicznością, że Naczelna Rada Odbudowy Warszawy zakończyła działalność w 1964 r. Ponadto podkreślano, iż wcześniej stały się też nieaktualne przepisy planów zagospodarowania w związku z wejściem w życie ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa ( Dz. U. Nr 58, poz. 523).

Stwierdzić zatem należy, że informacja podawana w systemie informacji prawniczej LEX, istotnie nie miała w zasadzie żadnego oparcia. Zbieżnym zaś, z informacją podawaną przez Internetowy Systemu Aktów Prawnych Sejmu RP, było powoływanie się obecnie, przez system informacji prawniczej LEX, na ustawę z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1951 r.

Podkreślenia wymaga, że z wejściem w życie tej ostatniej ustawy wiąże także fakt zaprzestania obowiązywania ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1383/10) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem - a pogląd ten podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie - że choć nie nastąpiło formalne uchylenie przepisów w/w ustawy z dnia 3 lipca 1947 r., to jednak - per desuetudinem - przepisy te przestały obowiązywać na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa. Odpadała w tym momencie bowiem podstawa do działania zarówno Naczelnej Rady Odbudowy [...] W., do obowiązków należało uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego i W. Zespołu Miejskiego (art. 3 pkt a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy) jak i - podległego najpierw Ministrowi Odbudowy a następnie Ministerstwu Budownictwa, Biura Odbudowy Stolicy, które wykonywało prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze [...] W. i W. Z. M. obowiązków (art. 6 cyt. ustawy). Powyższe – zdaniem Sądu Naczelnego – prowadziło do wniosku, że doszło do faktycznego zaprzestania działalności przez Radę na skutek formalnej oraz faktycznej likwidacji Biura. Miało ono bowiem rangę organu Ministerstwa, który nie mógł funkcjonować, po jego likwidacji, bez wyraźnego unormowania, jako jednostka innego ministerstwa. Nie mógł mieć również samodzielnego bytu. Tym bardziej, że – jak zaakcentował Sąd w powołanym wyżej wyroku – analiza treści Monitorów Polskich wykazała, iż od początku lat 50-tych brak było w nich, jakichkolwiek planów, dotyczących [...] W. uchwalonych przez Radę.

Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny - we wspomnianym wyżej wyroku - przyjął, że zaistniała w analizowanym przypadku sytuacja, w której na skutek nieprzestrzegania lub niestosowania określonych przepisów, utraciły one moc na skutek negatywnego zwyczaju.

W rezultacie, konstatacja ta doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do uznania, iż w takiej sytuacji winny być brane pod uwagę przepisy ogólne, obowiązujące w całym kraju, to jest przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Przepisy te w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 przewidywały, że plan miejscowy (a za taki należało uznać plan zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] W.), po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskiwał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia.

Słusznie przy tym zauważa skarżący kasacyjnie organ, że brak precyzji w zapisie przepisu, co oznacza sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, pozwala na sformułowanie tezy, iż mogło się to odbyć, np. w formie wówczas bardzo popularnej przez rozplakatowanie na słupach ogłoszeniowych.

O tym, iż plan z 1961 r. obowiązywał i wywoływał określone skutki prawne wskazywał również w powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, który akcentował podkreślił, że okoliczności związane z dokonywaniem w sposób formalny zmian tego planu, wydawaniem na jego podstawie licznych decyzji lokalizacyjnych na podstawie, których wznoszono inwestycje (w tym powoływana w rozpoznawanej sprawie decyzja lokalizacyjna nr [...] o lokalizacji szczegółowej Trasy Mostowej Ł. z dnia [...] marca1968 r.) oraz formalne pozbawienie tego planu mocy obowiązującej uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] W. z dnia [...] lipca 1969 r. nr [...], uzasadniały przyjęcie, że plan zagospodarowania zatwierdzony w dniu [...] stycznia 1961 r. uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] W. miał moc obowiązującą.

Trafnie przy tym zwracał uwagę skarżący kasacyjnie B. H. w W. S.A., że orzeczenia, na które powoływał się Sąd Wojewódzki dotyczyły innego stanu prawnego. W dacie bowiem wydania orzeczeń, których prawidłowość analizowały Sądy w sprawach o sygnaturach akt I OSK 1322/05 i I SA/Wa 1979/09, obowiązywała już ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47 ze zm.), która wprost określała w art. 24 ust. 1 i art. 25 przesłanki obowiązywania uchwał o zatwierdzeniu planów miejscowych, jak też wprost odnosiła się do obowiązku ogłaszania w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały o zatwierdzeniu danego planu.

W związku więc z przedstawioną wyżej, a przyjętą przez skład orzekający w analizowanej sprawie, interpretacją prawa materialnego, odnoszącą się do kwestii obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r., aktualną staje się konieczność rozpoznania zarzutów, zawartych w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, gdyż brak ich rozpoznania, nadaje naruszeniu, wymienionych wyżej przepisów proceduralnych, charakter istotny – w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Zgodzić się wprawdzie trzeba z Sądem Wojewódzkim, że z materiału zgromadzonego przez organ nie wynikało, czy cała, dawna nieruchomość warszawska, położona przy ul. W. [...] została objęta lokalizacjami szczegółowymi (brak informacji dotyczącej zakresu lokalizacji przewidującej budowę Z.P. P.). Nie ulega zaś wątpliwości, że taka sytuacja pozwalałaby na przyjęcie, że kwestionowane decyzje odpowiadały przesłankom, określonym w art. 54 ustawy gruntowej z 1958 r. a zatem nie byłoby podstaw do stwierdzania nieważności decyzji dekretowych. W myśl bowiem art. 54 § 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy. Ten ostatni zaś przepis wskazywał cele uzasadniające wywłaszczenie nieruchomości miejskich takie jak: użyteczność publiczna, obrona Państwa, wykonywanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz planowa realizacja budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

Taka sama jednak sytuacja wystąpi, jeśli rozpoznając skargę, Sąd Wojewódzki dojdzie do przekonania, że przy tak określonych celach, jak przewidywał to plan zagospodarowania przestrzennego z 1961 r., nie było możliwe – w dacie orzekania przez organy, to jest w 1962 r. – spełnienie przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 powoływanego wyżej dekretu warszawskiego z 1945 r. Jeśli bowiem nawet, z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość miała znaczną powierzchnię (liczyła [...] sążni kwadratowych, co w przeliczeniu 1 sążeń kw. = 4,5522 m. kw., daje [...] m. kw.) była tylko w części objęta lokalizacjami o budowie inwestycji, to przy przesądzeniu, że na pozostałej części gruntu nie można było ustanowić na rzecz byłych właścicieli prawa własności czasowej, z uwagi na wymogi przewidziane we wspomnianym planie, zbędnym stanie się konieczność badania, w jakim zakresie nieruchomość ta była objęta lokalizacjami szczegółowymi.

Dopiero, jeśli Sąd doszedłby do wniosku, że postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. nie wyłączały możliwości uwzględnienia - na części nieruchomości - wniosku dekretowego, to aktualną staje się potrzeba ustalenia zakresu lokalizacji, dotyczącej budowy Z. P. P. Zakres bowiem lokalizacji odnoszącej się do budowy F. P. był znany (wynosił [...] m. kw.). W tym ostatnim więc przypadku, tylko część nieruchomości (objęta lokalizacjami dotyczącymi budowy inwestycji) nie mogłaby być "zwrócona" byłym właścicielom - na zasadach własności czasowej (użytkowania wieczystego), w pozostałym zaś zakresie, odmowa uwzględnienia wniosku, byłaby niezasadną.

W związku z powyższym, przedwczesnym byłoby wypowiadanie się obecnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasadności pozostałych zarzutów, podniesionych w skargach kasacyjnych, choć należy wyjaśnić, że pogląd skarżącego kasacyjnie B. H. w W. S.A. z siedzibą w W., co do braku skuteczności wniosku dekretowego, złożonego przez T. M. (wniosek zgłoszony przed datą objęcia gruntu w posiadanie przez gminę), nie był uzasadniony. Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 8 września 2003 r. (sygn. akt OPK 3/03) wniosek dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, zgłoszony i niezałatwiony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę, podlega rozpoznaniu.

Nieuzasadniony był również zarzut odwołujący się do skutków nieodwracalnych, jakie wywołało nabycie użytkowania wieczystego przez B. H. w W. S.A. części gruntu, wchodzącego w skład przedmiotowej nieruchomości warszawskiej. Zarzut ten może mieć bowiem dopiero znaczenie w sytuacji, gdyby aktualne stało się stwierdzanie nieważności decyzji dekretowych. Wystąpienie zaś nieodwracalnych skutków prawnych nie ma natomiast wpływu na samą ocenę, czy decyzje te rażąco naruszyły prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy, Sąd Wojewódzki winien najpierw ustalić, czy przy takich postanowieniach, jakie zawierał plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] W. z dnia [...] stycznia 1961 r. nr [...], było możliwe korzystanie przez byłych właścicieli z dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. W. [...] a następnie - w zależności od dokonanej oceny - postąpić zgodnie z uwagami przedstawionymi wyżej.

W tych warunkach, uznając obie skargi kasacyjne za częściowo uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 203 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy procesowej.