Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 336/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2004 nr 56 poz 958 pkt. 9.2.2 Rozdział IX Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich
law: Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 10, art. 249
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktatu o Unii Europejskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Czesława Socha Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 498/06 w sprawie ze skargi M. G.-M. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz M. G.-M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 498/06 - po rozpoznaniu skargi M. G.-M. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa nisko towarowego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania M. G.-M. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] o odmowie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu decyzji podał, że strona nie spełniła warunku, o którym traktuje § 3 ust. 1 pkt 3a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. - w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich. Strona nie posiadała bowiem gospodarstwa rolnego w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. Zdaniem organu, w myśl Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich beneficjentem programów jest producent rolny, tj: osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, prowadząca na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych, położonym w granicach RP. Taka definicja znajduje się również w słowniku pojęć dla Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich jest dokumentem operacyjnym określającym cele, priorytety i zasady wspierania zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Plan ten został sporządzony zgodnie z Rozporządzeniem Rady WE (Nr 1257/1999 r. z póź. zm.). Zdaniem organu II instancji wskazana wyżej definicja w korelacji z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. nie pozwala na przychylenie się do wniosku strony

Orzekając w sprawie WSA w K. stwierdził, że stan faktyczny w sprawie był bezsporny, natomiast przedmiotem sporu było ustalenie czy z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych mogą korzystać tylko te osoby fizyczne, które są właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha. użytków rolnych, czy też kryterium powierzchni nie ma prawnego znaczenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że pomoc finansowa dla gospodarstw niskotowarowych jako szczególna forma wsparcia finansowego dla Nowych Państw Członkowskich wprowadzona została Traktatem Akcesyjnym dotyczącym warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. U. UE. L. 03.236.33). Traktatem Akcesyjnym zmienione zostało Rozporządzenie Rady WE nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z EFOGR, poprzez dodanie rozdziału IXa zatytułowanego "Szczególne Środki dla Nowych Państw Członkowskich". W rozdziale tym art. 33b dotyczy wsparcia dla gospodarstw niskotowarowych w trakcie restrukturyzacji. Przepis art. 33b zawiera następującą definicję gospodarstwa niskotowarowego "Dla celów niniejszego artykułu pojęcie "gospodarstwa niskotowarowego" oznacza gospodarstwa, produkujące głównie na własne potrzeby ale również sprzedające część swojej produkcji".

W Polsce zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. - o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz.2273 z późn. zm.). Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy określa zasady opracowania projektu planu rozwoju obszarów wiejskich przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgodnie z art. 2 ust. 2 projekt planu zatwierdza Rada Ministrów. Natomiast po przyjęciu planu przez Komisję Europejską: Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na działania objęte planem. Minister właściwy do spraw rozwoju wsi ogłasza plan w drodze obwieszczenia w Monitorze Polskim (art. 3 ust. 2 ustawy).

W oparciu o wskazaną delegację ustawową zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. - w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870). Przepis § 3 określa przesłanki, jakie musi spełniać producent rolny będący osobą fizyczną, aby otrzymać płatność dla gospodarstwa niskotowarowego. Jedną z tych przesłanek jest prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW/ESU/ i nie więcej niż 4 EJW /ESU/ w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych. Powołane rozporządzenie nie zawiera innej definicji gospodarstwa rolnego, nie wprowadza kryterium wielkości powierzchni, ani nie odsyła do stosowania definicji gospodarstwa rolnego z innego aktu prawnego. Również ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. - o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie zawiera definicji gospodarstwa rolnego.

Sąd wskazał, że definicja gospodarstwa rolnego zawarta jest w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich (M. P. z 2004 r. Nr 56, poz. 958). Mianowicie w rozdziale IX zatytułowanym "Opis Działań Planu" w pkt 9.2.2 zatytułowanym "Wspólne definicje" znajdują się definicje: działalności rolniczej, producenta rolnego, gospodarstwa rolnego i działki rolnej. Zgodnie z zawartą definicją "gospodarstwo rolne" jest to gospodarstwo o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych. Natomiast w pkt 9.4 planu dotyczącym działania 2 czyli wspieranie gospodarstw niskotowarowych brak jest definicji gospodarstwa rolnego, która posługiwałaby się kryterium powierzchni użytków rolnych.

Zdaniem organu II instancji definicja gospodarstwa rolnego zamieszczona w definicjach wspólnych w pkt 9.2.2 ma również zastosowanie do gospodarstwa niskotowarowego, a zdaniem skarżącego definicja ta nie powinna być stosowana, albowiem nie została zamieszczona w pkt 9.4 dotyczącym wspierania gospodarstw niskotowarowych. Przedmiotem sporu stała się zatem wykładnia uregulowań zawartych w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Zdaniem WSA zagadnieniem pierwszoplanowym wymagającym rozstrzygnięcia jest ustalenie charakteru prawnego Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich, a tym samym odpowiedzenie na pytanie czy treść Planu może być podstawą prawną do rozstrzygnięć merytorycznych w formie decyzji administracyjnej.

Jak wskazano wyżej projekt Planu został zatwierdzony przez Radę Ministrów, a następnie plan został przyjęty przez Komisję Europejską ogłoszony w drodze obwieszczenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Monitorze Polskim. Ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wprowadzając w art. 2 ust. 2 wymóg zatwierdzenia projektu planu przez Radę Ministrów nie określiła formy prawnej, w jakiej miało nastąpić to zatwierdzenie. Zważywszy jednak na brak w ustawie delegacji do wydania rozporządzenia przez Radę Ministrów, a także mając na uwadze przyjęty w ustawie sposób ogłoszenia planu należy uznać, że zatwierdzenie projektu planu ma formę uchwały Rady Ministrów.

Wyjaśniono, że problematyka źródeł prawa uregulowana jest w rozdziale I Konstytucji RP. Na podstawie tego rozdziału Konstytucji wyróżnia się: źródła prawa zewnętrznego i źródła prawa wewnętrznego. Źródeł prawa zewnętrznego dotyczy przepis art. 87 Konstytucji, który stanowi w ust. 1, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Zaś w ust. 2, że: źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei źródeł prawa wewnętrznego dotyczy art. 93 Konstytucji. Zgodnie z nim uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli, co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem.

Zdaniem Sądu, Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich, którego projekt zatwierdza Rada Ministrów w formie uchwały stanowi źródło prawa wewnętrznego. Tym samym nie można z treści samego planu wywodzić konieczności spełnienia określonych przesłanek i w oparciu o postanowienia planu rozstrzygać w formie decyzji administracyjnej. Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich nie jest bowiem źródłem prawa zewnętrznego. Adresatem planu jest przede wszystkim Rada Ministrów, która wydając rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem powinna kierować się treścią planu, tak, aby wydane rozporządzenia zapewniały prawidłową jego realizację. Dopiero rozporządzenie Rady Ministrów, które jest zewnętrznym źródłem prawa może stanowić podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną wydania decyzji było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. - w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Rozporządzenie to określając przesłanki uzyskania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych nie wprowadziło definicji gospodarstwa rolnego opartej o kryterium powierzchni użytków rolnych, natomiast wprowadziło definicję gospodarstwa opartą o wielkość ekonomiczną co najmniej 2 EJW /ESU/ i nie więcej niż 4 EJW/ESU/, zgodnie z postanowieniami planu. Nadto zarówno ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zawierająca delegację ustawową do wydania przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów, jak i art. 33b Rozporządzenia Rady (WE/1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. - w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich...) wprowadzony Traktatem Akcesyjnym dotyczący wsparcia dla gospodarstw niskotowarowych nie zawierają definicji gospodarstwa rolnego niskotowarowego opartej na kryterium powierzchni użytków rolnych.

W takim stanie prawnym przyjęcie przez organy administracyjne, że pomoc finansowa dla gospodarstw niskotowarowych dotyczy tylko tych gospodarstw rolnych, które spełniają kryterium powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych nie znajduje uzasadnienia, a jak wskazano wyżej takiego kryterium nie można wprost wywieść z Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich nie z uwagi na dokonaną wykładnię planu, ale z uwagi na charakter prawny tego planu.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - tj. pkt 9.2.2 w rozdziale IX Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez uznanie, że jest on jedynie źródłem prawa wewnętrznego i nie można w oparciu o jego postanowienia rozstrzygać w formie decyzji administracyjnej;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - tj. art. 249 Traktatu Wspólnoty Europejskiej (TWE) - wskutek jego nieuwzględnienia, poprzez przyjęcie, ze decyzja Komisji Europejskiej jest bez znaczenia w przedmiotowej sprawie;

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 10 Traktatu Wspólnoty Europejskiej (TWE) - wskutek jego niezastosowania - poprzez ustalenie, że przyjęcie Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich przez Komisję Europejską, nie odnosi skutków wynikających z zasady lojalności i szczerej współpracy.

W uzasadnieniu wskazał, że nie może pogodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zwłaszcza w świetle nadrzędności prawa wspólnotowego nad porządkiem każdego państwa członkowskiego i jednoznacznego w tym zakresie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Zdaniem organu na podkreślenie zasługuje fakt, że Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich, wprowadzony w życie obwieszczeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (M.P. z 2004 r., Nr 56, poz. 958) został zatwierdzony decyzją Komisji Europejskiej z dnia 6 września 2004 r. i fakt ten powinien determinować rozwiązanie w przedmiocie niniejszej sprawy, wyrażające się w oddaleniu skargi na decyzję Dyrektora M. Oddziału AR i MR. Podniesiono, że zgodnie ze wskazanym w zarzutach art. 249 Traktatu Wspólnoty Europejskiej, decyzje wiążą w całości adresatów, do których są skierowane - zatem zatwierdzenie na mocy decyzji musi powodować skutek w postaci obowiązku stosowania Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich przez Polskę. Zarzucono także, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął zupełnie treść art. 10 TWE, który zawiera zasadę lojalności i szczerej współpracy. Zgodnie z w/w zasadą, to właśnie na państwach członkowskich ciąży obowiązek powstrzymywania się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów TWE. Z zasady lojalności wynika obowiązek stosowania prawa wspólnotowego w prawie krajowym, przestrzegania prymatu prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego, zakaz stanowienia prawa sprzecznego z przepisami prawa wspólnotowego, obowiązek eliminacji z prawa krajowego przepisów sprzecznych z prawem wspólnotowym oraz odpowiedzialność państwa za naruszenie prawa wspólnotowego.

W tym stanie rzeczy zatwierdzenie Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na mocy decyzji Komisji Europejskiej powoduje skutek w postaci związania treścią tego dokumentu państwa członkowskiego, którego dotyczy. W przypadku nieprzestrzegania w/w zasad, Rzeczpospolita Polska jest narażona na działania negatywne ze strony Komisji Europejskiej.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do nieuwzględnienia przez Sąd faktu zatwierdzenia Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich przez Komisję Europejską. Wydanie decyzji o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych było w pełni uzasadnione, bowiem kryterium powierzchni 1 ha ma swoje umocowanie w planie i z wyżej przywołanych względów powinno mieć zastosowanie.

M. G.-M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.s.a) - statuuje jedną z podstawowych zasad postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym tj. zasadę związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zaskarżony wyrok sądu I instancji kontrolowany może być tylko i wyłącznie pod kątem oceny czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania, której w niniejszej sprawie nie dopatrzono się.

Art. 174 dookreśla przy tym, na jakich podstawach skarga kasacyjna może być oparta. Podstawą skargi kasacyjnej może być: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwie zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mieszczące się w przedstawionym katalogu podstawy skargi kasacyjnej - jako przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji sprecyzowane przez wnoszącego środek odwoławczy - wyznaczają kierunek i zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że sąd kasacyjny nie może rozpatrywać sprawy w aspekcie przepisów, które nie zostały określone w skardze kasacyjnej jako naruszone, choćby ten aspekt był istotny w sprawie i mógł mieć znaczenie dla oceny legalności decyzji kończącej postępowanie administracyjne.

Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej musi wskazywać przepis prawa materialnego lub procesowego, mającego zastosowanie w sprawie, podawać na czym − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − polegało naruszenie tego przepisu dokonane w zaskarżonym wyroku oraz − w przypadku przepisu postępowania − dlaczego podnoszone uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kierując się powyższymi zasadami skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługuje na uwzględnienie, skarga kasacyjna nie ma bowiem usprawiedliwionych podstaw.

W szczególności chybiony jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które – według wnoszącego skargę kasacyjną - miało wpływ na wynik sprawy tj. pkt 9.2.2. Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW), przez przyjęcie, że jest to jedynie źródło prawa wewnętrznego i nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej.

W pełni zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że skoro projekt PROW zatwierdza Rada Ministrów w formie uchwały to – w myśl art. 93 ust.1 Konstytucji RP - ma on charakter wewnętrzny i obowiązuje tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt a w konsekwencji nie jest źródłem prawa zewnętrznego i w oparciu o jego postanowienia nie można rozstrzygać w formie decyzji administracyjnej.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej powyższego nie zmienia niesporny fakt, że Plan ten został zatwierdzony decyzją Komisji Europejskiej.

Istotnie, zgodnie z art. 249 zd. IV TWE decyzja wiąże w całości adresatów, do których jest kierowana. Z powyższego wynika zatem wprost, że moc wiążąca decyzji Komisji Europejskiej obejmuje tylko tych, do których są skierowane. Tymczasem w sprawie nie było sporne, że decyzja Komisji Europejskiej z dnia 6 września 2004 r. zatwierdzająca PROW, skierowana została wyłącznie do Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa, a nie jej obywateli.

Nie można zatem powiedzieć, że decyzja ta wiązała w całości i mogła być stosowana w kraju bezpośrednio, tak jak np. ma to miejsce w przypadku rozporządzenia (vide art. 249 TWE zd. II).

Rzeczą Państwa − w wyniku wydania omawianej decyzji − było natomiast zadbanie o przetransponowanie w stosownej formie konsekwencji wiążącej je decyzji do krajowego porządku prawnego (z uwzględnieniem obowiązującego w nim konstytucyjnego rodzaju źródeł prawa powszechnie obowiązującego) tak, aby zapisy PROW mogły być traktowane, jako podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w stosunku do jego obywateli.

Wskazana decyzja Komisji Europejskiej pozostawiała w tym zakresie pełne pole do działania przez Państwo. Nie jest zrozumiałe, dlaczego nie przeniesiono zawartej w pkt 9.2.2. PROW definicji gospodarstwa rolnego (jeżeli ma się ona oczywiście odnosić również do działania w zakresie wspierania gospodarstw niskotowarowych) do np. rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r., skoro jego § 3 poświęcony jest w całości wskazaniu warunków uzależniających dokonanie płatności udzielanych producentowi rolnemu dla gospodarstwa rolnego.

Bez usankcjonowania zapisów PROW w ramach polskiego porządku konstytucyjnego określonych źródeł prawa powszechnie obowiązującego i nadania im rangi aktu prawnego mogącego stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej, nie mogły odnieść spodziewanego skutku zarzuty skargi kasacyjnej koncentrujące się tylko na kwestii wydania decyzji Komisji Europejskiej z dnia 6 września 2004 r.

Należy raz jeszcze wyraźnie zaznaczyć, że PROW przez sam fakt zatwierdzenia decyzją Komisji Europejskiej nie stał się aktem prawa wspólnotowego, w związku z tym do analizy jego skutków stosować należało w pełni kryteria wynikające z polskiego porządku konstytucyjnego, zwłaszcza co do oceny pod kątem zakwalifikowania go do źródła prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę wydawania decyzji administracyjnej. Skarga kasacyjna nie przedstawiła zaś krytyki wypowiedzi zawartych w wyroku Sądu I instancji w świetle tych kryteriów.

Stanowisko takie zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2008 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 287/07.

W konsekwencji powyższego nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 249 TWE przez jego nieuwzględnienie.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu zważyć trzeba, że powołany w skardze kasacyjnej art. 10 TWE nie może być wykorzystywany jako usprawiedliwienie dla Państwa w zaniechaniu dokonywania we właściwej formie transpozycji wydanej w stosunku do niego decyzji Komisji Europejskiej do krajowego porządku prawnego.

Z przepisu tego wynika bowiem w szczególności, że Państwa Członkowskie podejmują wszelkie właściwe środki ogólne lub szczególne w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z niniejszego Traktatu lub udziału instytucji Wspólnoty.

Ze sformułowania "właściwe" wnosić można, że to rolą Państwa jest też dobranie takiej formy działania, aby urzeczywistnienie celu określonego w tym przepisie było możliwe.

Art. 10 TWE jest zatem wbrew intencji skargi kasacyjnej argumentem przemawiającym przeciwko zawartemu w tym środku zaskarżenia dążeniu legitymizowania decyzji, dla których nie stworzono w istocie właściwej podstawy prawnej do orzekania w postępowaniu administracyjnym.

Na zakończenie wypada zaznaczyć, że na gruncie art. 174 p.p.s.a. zarzuty mogą być formułowane zarówno w stosunku do prawa materialnego, jak i procesowego tylko wtedy, gdy dany przepis może mieć zastosowanie w sprawie jako podstawa orzekania.

Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 184 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygniecie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w przepisie art. 204 pkt 2 p.p.s.a, wzięto przy tym od uwagę, że w myśl 205 § 1 ustawy suma kosztów przejazdu strony nie może przekraczać wynagrodzenia jednego adwokata lub radcy prawnego.