Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 398/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1 par.  2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 1 ust. 1, art. 3,  art. 23, art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 124 poz 1361
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
article: Art. 1 ust. 1 pkt 3, pkt 5, art. 20 ust. 1 pkt 1, pkt 2, art. 21 ust. 1, art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: Par. 5, par. 6
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: Art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Sygn. akt III SA/Kr 398/12 | | WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 stycznia 2013r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec, Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.), WSA Maria Zawadzka, , Protokolant Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013r., sprawy ze skargi T. B., na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, z dnia 16 stycznia 2012r. nr [...], w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z 26 maja 2011 r. T. B. zwrócił się do Starosty z wnioskiem o uregulowanie stanu posiadania gruntów "A" oraz "B", obecnie stanowiących działki ewidencyjne położone w obrębie W, gmina G, o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] część, [...] część, [...], [...], [...], [...], [...] oraz w obrębie Ż, jednostka ewidencyjna G, o numerach [...], [...] część, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...], [...], [...] – zgodnie z wydaną ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] 2008 r. znak: [...], jego zdaniem podlegającą wykonaniu.

Decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] Starosta odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie W, gmina G, dotyczących właściciela dla działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] część, [...] część oraz działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...] część, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...], [...], [...] położonych w obrębie Ż, gmina G. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że ustalając aktualny stan prawny przedmiotowych działek stwierdzono, że część z nich stanowi własność osób fizycznych, Parafii Rzymsko-Katolickiej, Gminy G, Skarbu Państwa i Ochotniczej Straży Pożarnej. Zdaniem organu I instancji, decyzja Wojewody orzekająca o niepodleganiu nieruchomości pod reformę rolną może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania sądowego w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Nie może natomiast stanowić samoistnej podstawy do zmiany danych ewidencyjnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty T. B. wniósł o uchylenie, względnie o zmianę decyzji, wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy oraz o wydanie decyzji o wykreśleniu błędnych wpisów osób i jednostek organizacyjnych wpisanych do ewidencji gruntów i budynków wraz z powiadomieniem Sądu Rejonowego Wydział Ksiąg Wieczystych oraz Gminy G. Decyzji organu I instancji odwołujący się zarzucił brak wykonania wniosku o wykreślenie błędnych wpisów, brak wykonania postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2011 r. Nr [...] oraz podanie faktów niezgodnych z prawdą. Zarzucił także błędy w działaniu pracowników Starostwa Powiatowego .

Decyzją z dnia 16 stycznia 2012 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (Kpa), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w części odnoszącej się do A. B. B., T. T., Gminy G oraz Parafii Rzymsko-Katolickiej i w tej części umorzył postępowanie I instancji, zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy wymienioną wyżej decyzję Starosty. Mając na uwadze całość zgromadzonego materiału dowodowego organ II instancji ustalił, że nieruchomości wchodzące w skład majątku "A" i "B" stanowiły własność A. R. Na podstawie zaświadczenia wydanego przez Wojewódzki Urząd Ziemski z dnia 30 lipca 1946 r. znak: [...] w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.) stwierdzono, że wymieniony wyżej majątek staje się własnością Skarbu Państwa. Organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...] 2006 r. Nr [...] Wojewoda stwierdził, iż nieruchomość "A" - oznaczona aktualnie działkami ewidencyjnymi o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - objęta dawną księgą hipoteczną [...], położona w W, gmina G oraz "B" należący do dóbr "C" w powiecie [...], objęty dawną księgą hipoteczną [...] – nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Decyzja stała się ostateczna z dniem 22 września 2006 r. Następnie Wojewoda decyzją z dnia [...] 2008 r. Nr [...] stwierdził, że część nieruchomości ziemskiej "A" - oznaczona aktualnie jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] część, [...] część, [...], [...], [...], [...], [...] - położona w W, również nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Decyzja stała się ostateczna z dniem 13 listopada 2008 r. Organ odwoławczy podał, że nieruchomości wchodzące w skład majątku "A", objęte zamkniętą księgą hipoteczną [...], zgodnie z dokumentacją geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 20 grudnia 2007 r. za numerem [...], odpowiadają działkom ewidencyjnym o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] część, [...] – położonym w obrębie [...] W, jednostka ewidencyjna G. Natomiast nieruchomości wchodzące w skład majątku "B", objęte zamkniętą księgą wieczystą [...], zgodnie z dokumentacją geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 listopada 2009 r. za numerem KERG [...], odpowiadają działkom ewidencyjnym o numerach: [...], [...] część, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...] część – położonym w obrębie [...] Ż, jednostka ewidencyjna G. Organ II instancji wskazał, że nieruchomości oznaczone wymienionymi wyżej numerami działek ewidencyjnych mają w większości uregulowany stan prawny (wynikający z ksiąg wieczystych, aktów notarialnych, decyzji administracyjnych, postanowień spadkowych) i stanowią własność osób fizycznych i prawnych. Jedynie działki ewidencyjne nr [...] i [...], znajdujące się w posiadaniu osób fizycznych, nie mają uregulowanego stanu prawnego. Organ II instancji podał, że w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] jako właściciel wykazana jest Gmina G na mocy decyzji Wojewody Nr [...]. Natomiast w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] jako właściciel wykazany jest Skarb Państwa bez wskazania podstawy prawnej. Z kolei w stosunku do nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w ewidencji gruntów i budynków jako właściciele wykazani są spadkobiercy A. R., w tym m.in. T. B. Organ zaznaczył przy tym, że ujawnienie T. B. nastąpiło w drodze czynności materialno-technicznych dokonanych w 2009 r. (zmiany nr 10/2009 i nr 20/2009). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podał, że wniosek T. B. dotyczył wprowadzenia w operacie ewidencyjnym zmian podmiotowych, tj. ujawnienia prawa własności na jego rzecz w stosunku do gruntów wchodzących w skład "A" oraz "B". Jako podstawę dla ujawnienia prawa własności wnioskodawca powołał decyzje Wojewody z dnia [...] 2006 r. Nr [...] oraz z dnia [...] 2008 r. Nr [...] orzekające o niepodleganiu nieruchomości pod reformę rolną. Zdaniem organu II instancji, decyzje te co prawda posiadają przymiot ostateczności, ale nie należą do kategorii decyzji administracyjnych wymienionych w § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Nie są to bowiem decyzje, które wywołują bezpośredni skutek prawnorzeczowy, a w związku z tym nie mogą stanowić podstawy do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków praw właścicielskich na rzecz spadkobierców A. R. w miejsce osób, które dotychczas figurują w ewidencji gruntów i budynków na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych bądź innych decyzji administracyjnych. Organ odwoławczy stwierdził, że taki stan rzeczy wynika z charakteru przywołanych decyzji Wojewody, które zostały wydane w oparciu o przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.). Organ II instancji podniósł, że przejęcie nieruchomości ziemskiej na cele reformy rolnej w oparciu o przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej następowało z mocy prawa. Zaistnienie tych skutków rzeczowych nie było uzależnione od wystawienia zaświadczenia, czy wydania decyzji administracyjnej. W oparciu o przepisy § 5 i § 6 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu. Orzeczenie w tym przedmiocie należało do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, a aktualnie kompetencje te przejęli wojewodowie. Według twierdzeń organu odwoławczego, decyzje wydane w tym trybie mają jedynie charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny - wywołujący bezpośredni skutek w sferze prawa własności. Decyzja taka stwierdza bowiem jedynie skutki prawne dekretu o reformie rolnej w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. Tym samym z decyzji tej nie wynikają żadne bezpośrednie skutki prawnorzeczowe, które uprawniałyby do ujawnienia w operacie ewidencyjnym prawa własności danej nieruchomości. Organ II instancji wskazał, że wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej lub przeprowadzenia postępowania sądowego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, bądź też innego postępowania cywilnoprawnego zmierzającego do ustalenia prawa własności. Dopiero uzyskanie stosownych orzeczeń sądowych byłoby podstawą do wykazania prawa własności w ewidencji gruntów i budynków. Organ II instancji stwierdził, że w orzecznictwie pewne rozbieżności budziło znaczenie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednak - jego zdaniem - dominuje koncepcja zaprezentowana przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt III CZP 21/11, gdzie stwierdzono, że w przedmiocie objęcia danej nieruchomości dyspozycją art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej orzeka organ administracyjny na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, jednak gdy nie będzie możliwe uzyskanie merytorycznej decyzji administracyjnej koniecznej do rozpoznania sprawy cywilnej, sąd powszechny będzie mógł rozstrzygnąć, czy w świetle art. 2 ust. 1 lit. e nieruchomość stanowi nieruchomość ziemską, po to, aby móc rozpoznać zgłoszone w postępowaniu cywilnym roszczenie prawno-rzeczowe. Zdaniem organu odwoławczego, z orzecznictwa wynika jednoznacznie, że uzyskanie decyzji administracyjnej stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podlegała pod działania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, stanowi wstępny etap do odzyskania nieruchomości bądź wypłaty odszkodowania. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie sprawy cywilnej dotyczącej prawa własności, będzie stanowiło podstawę do wykazania tych uprawnień w operacie ewidencyjnym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaznaczył, że ani on sam ani Starosta nie są uprawnieni do rozstrzygania w przedmiocie uprawnień do gruntu. Organ ewidencyjny może bowiem wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia, nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować, tj. przyjąć, że wprawdzie danego prawa nie poświadcza w sposób bezpośredni żaden dokument, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich. Organ II instancji podał, że niemożliwość wykazania prawa własności na rzecz T. B. wynika także z faktu, iż nieruchomości, które dawniej stanowiły majątek A. R. podlegały przekształceniom i stanowiły przedmiot dalszego obrotu. W wyniku kolejnych zdarzeń prawnych stały się one własnością kilkudziesięciu osób fizycznych i prawnych. Zdarzenia te nie zostały podważone i z punktu widzenia pewności obrotu prawnego są one wiążące zarówno dla organów administracji, jak i dla samego wnioskodawcy. Jest to tym bardziej zasadne, że większość nieruchomości ma złożone księgi wieczyste, a to z kolei wiąże się z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zaznaczono, że organ administracji nie jest uprawniony do podważania uprawnień wynikających z ksiąg wieczystych, a spory w tym zakresie mogą zostać rozstrzygnięte przed sądem powszechnym w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Natomiast w przypadku nieruchomości, które posiadają nieuregulowany stan prawny możliwe jest podjęcie przez T. B. działań na drodze sądowej prowadzących do wydania nieruchomości i uzyskania ujawnienia prawa własności na swoją rzecz w księgach wieczystych. Organ II instancji stwierdził, że do czasu uregulowania tych kwestii, organy ewidencyjne nie mają podstaw do wykreślania dotychczasowych podmiotów wykazanych w operacie ewidencyjnym. Zaznaczono też, że wątpliwości organu II instancji wzbudziło ujawnienie przez Starostę w operacie ewidencyjnym w drodze czynności materialno-technicznej spadkobierców A. R. w stosunku do kilku nieruchomości. Podstawą dokonania tej czynności był protokół zdawczo-odbiorczy z daty 13 maja 2009 r., który nie mieści się w katalogu dokumentów wskazanym w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokument ten mógłby posłużyć co najwyżej jako środek dowodowy do wykazania faktu władania nieruchomościami, co jednak może dotyczyć tylko nieruchomości, które mają nieuregulowany stan prawny. Natomiast w przypadku nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym (działki ewidencyjne nr [...] i [...]) ujawnienie spadkobierców A. R. jako właścicieli budzi poważne wątpliwości. Wykreślenie dotychczasowych właścicieli (Skarbu Państwa i Województwa) byłoby bowiem możliwe dopiero wówczas, gdyby zmiany te wynikały z ksiąg wieczystych. Zdaniem organu odwoławczego, organ ewidencyjny powinien rozważyć z urzędu zasadność już dokonanych zmian i podjąć czynności do aktualizacji operatu ewidencyjnego w zgodzie ze stanem prawnym wynikającym z ksiąg wieczystych. W tej sytuacji organ II instancji uznał, że brak jest podstaw do wykazania w operacie ewidencji gruntów i budynków prawa własności na rzecz spadkobierców A. R. czy tym bardziej samego tylko wnioskodawcy T. B., który, co wynika z dokumentów znajdujących się w aktach organu, nie jest jedynym spadkobiercą A. R. Zdaniem organu II instancji, niezależnie od wewnętrznych ustaleń pomiędzy spadkobiercami A. R. co do podziału majątku, organ administracji nie może badać treści testamentu sporządzonego przez A. R. w sytuacji, gdy stwierdzenie nabycia spadku wynika z prawomocnego postanowienia sądowego. Dopiero podważenie postanowienia sądu lub dział spadku pozwoliłby na twierdzenie, że T. B. jest jedynym uprawnionym do majątku "A" i "B". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że decyzja organu I instancji odmawiająca dokonania w operacie ewidencyjnym zmian żądanych przez T. B. była w pełni zasadna i należało ją w tym zakresie utrzymać w mocy. W ocenie organu odwoławczego błędne natomiast było skierowanie decyzji i prowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem A. B. B., T. T., Gminy G oraz Parafii Rzymsko-Katolickiej, albowiem w tym zakresie postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe, a zatem należało je umorzyć. Przedmiot mniejszego postępowania został bowiem zakreślony wnioskiem T. B., który domagał się ujawnienia prawa własności na swoją rzecz w operacie ewidencyjnym w zakresie nieruchomości stanowiących dawniej "A" i "B". Zdaniem organu II instancji, próba ustalenia innych spadkobierców po A. R. była zbędna i przekraczała zakres postępowania, skoro wnioskodawca domagał się ujawnienia siebie jako jedynego uprawnionego do wymienionych wyżej nieruchomości. Z kolei wpis wszystkich spadkobierców A. R. stanowiłby orzeczenie ponad żądanie wniosku. W ocenie organu odwoławczego nie jest też jasne, z jakich przyczyn organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie interes prawny przysługuje Gminie G i Parafii Rzymsko-Katolickiej, a nie przysługuje przykładowo innym właścicielom nieruchomości, których wykreślenia z operatu ewidencyjnego domagał się wnioskodawca. Organ II instancji stwierdził, że powołanie się przez organ I instancji na ustalenia dokonane w postępowaniu przed Wojewodą pozostaje bez znaczenia, bowiem organ administracji w każdym konkretnym postępowaniu powinien ustalać strony postępowania we własnym zakresie. Tym niemniej, w ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do udziału w postępowaniu wszystkich osób ujawnionych w operacie ewidencyjnym w stosunku do działek ewidencyjnych objętych wnioskiem. Zdaniem organu II instancji, ustalenie, że T. B. nie legitymuje się dokumentem wymienionym w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, z którego wynikają uprawnienia do nieruchomości, czyni bezprzedmiotowym dokonywanie dalszych ustaleń dotyczących interesu prawnego innych osób. Z tych przyczyn należało więc umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim odnosiło się do Gminy w G i Parafii Rzymsko-Katolickiej, a także A. B. B. i T. T. jako spadkobierców A. R.

Z powyższą decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie zgodził się T. B., który pismem z dnia 29 lutego 2012 r. wniósł na nią skargę domagając się jej uchylenia wraz z decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji T. B. zarzucił naruszenie § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego błędną interpretację. Skarżący podał, że z § 12 wymienionego wyżej rozporządzenia wynika, że prawa podmiotowe właścicielskie do gruntów objętych ewidencją, a także wynikające z użytkowania wieczystego, zarządu lub trwałego zarządu nieruchomościami, użytkowania gruntów państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych oraz dzierżawy zgłoszonej do ewidencji, podlegają uwidocznieniu w ewidencji wyłącznie na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych oraz umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia. Zdaniem skarżącego, treść § 12 rozporządzenia wykonawczego, enumeratywnie wskazującego podstawy nanoszenia (ewidencjonowania) zmian podmiotowych w ewidencji, odczytywana w powiązaniu z treścią jego § 46 ust. 2, określającego przypadki wprowadzania zmian do ewidencji z urzędu, pozwala stwierdzić, że zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych (§ 46 ust. 2 pkt 2) mogą dotyczyć wyłącznie zmian przedmiotowych (numeracji działek, oznaczenia budynku, czy powierzchni gruntu) i nie mogą uzasadniać zmiany danych w zakresie praw podmiotowych do gruntu. Zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do niego (w tym szczególnie prawa własności), mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 rozporządzenia wykonawczego. Skarżący podał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że źródeł wpisów praw podmiotowych do gruntu, wskazanych w § 12 rozporządzenia wykonawczego, nie można interpretować w sposób dowolny. Zdaniem skarżącego, skoro podstawę wprowadzonej zmiany podmiotowej w ewidencji gruntów co do uwidocznienia właścicieli nieruchomości stanowić ma decyzja administracyjna, to akt ten powinien mieć przymiot decyzji ostatecznej w rozumieniu przepisów Kpa. Skarżący podał, że poza powyższym warunkiem ostateczności decyzji przedmiotowy akt prawny nie uzależnia jego skuteczności w postaci czynienia podstawy prawnej wpisu do ewidencji od charakteru decyzji, w szczególności jej konstytutywnego waloru. Tak więc, zdaniem skarżącego, przeprowadzenie interpretacji § 12 pkt 4 wyżej wymienionego rozporządzenia poprzez uzależnienie w odniesieniu do wpisu danego podmiotu do ewidencji gruntów sklasyfikowanie ostatecznej decyzji administracyjnej wyłącznie o charakterze konstytutywnym jest zbyt daleko idące i dość uznaniowe.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi. Organ II instancji podał, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), zmiany podmiotowe w ewidencji gruntów wprowadza się na podstawie określonych tam dokumentów. Organ podkreślił przy tym jednak, że wprawdzie jedną z podstaw wprowadzenia zmian w ewidencji jest ostateczna decyzja administracyjna, ale odnosi się to jedynie do tych decyzji, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów. Organ II instancji podniósł, że z obu decyzji Wojewody - z dnia [...] 2008 r. Nr [...] o niepodpadaniu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości "A" oraz "B" oznaczonych wymienionymi dalej działkami ewidencyjnymi oraz - z dnia [...] 2008 r. Nr [...] o niepodpadaniu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e w/w dekretu PKWN części nieruchomości ziemskiej "A" - nie wynika, aby należały one do kategorii decyzji administracyjnych wymienionych w § 12 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia, gdyż nie wywołują ona bezpośredniego skutku prawnorzeczowego i w związku z tym nie mogą stanowić podstawy do ujawnienia w ewidencji zmian podmiotowych, tj. ujawnienia praw właścicielskich. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, potwierdzonym orzecznictwem sądowym, że uzyskanie decyzji administracyjnej stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podlegała pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, stanowi jedynie wstępny etap do odzyskania nieruchomości lub wypłaty odszkodowania. Dopiero rozstrzygnięcie sprawy cywilnej dotyczącej prawa własności będzie stanowiło podstawę do wykazania tych uprawnień w operacie ewidencyjnym.

Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że aktualnie nie toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości ani o odszkodowanie, gdyż toczy się postępowanie spadkowe, natomiast toczy się postępowanie wieczystoksięgowe o ujawnienie treści tej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zdaniem Sądu, skarga T. B. jest całkowicie nieuzasadniona.

Należy zauważyć, że w Polsce kwestie związane z nieruchomościami regulują dwie odrębne ustawy:

1. ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001r., nr 124, poz. 1361 z późń. zm.) oraz

2. ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.

Nie można tracić z pola widzenia tego, że wymienione wyżej ustawy regulują kwestie związane z nieruchomościami w zależności od celu, któremu mają służyć.

I tak: ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wskazuje w art. 1 ust. 1 cel prowadzenia ksiąg wieczystych:

"Art. 1. 1. Księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości."

Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 tej ustawy domniemywa się, że prawo ujawnione w księdze wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje. Księgi wieczyste prowadzone są przez sądy rejonowe (art. 23 zdanie pierwsze ustawy) należące do pionu sądownictwa powszechnego (a nie administracyjnego). Zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy, księga wieczysta zawiera cztery działy, z których: pierwszy obejmuje oznaczenie nieruchomości oraz wpisy praw związanych z jej własnością, drugi obejmuje wpisy dotyczące własności i użytkowania wieczystego, trzeci przeznaczony jest na wpisy dotyczące ograniczonych praw rzeczowych, z wyjątkiem hipotek, na wpisy ograniczeń w rozporządzaniu nieruchomością lub użytkowaniem wieczystym oraz na wpisy innych praw i roszczeń, z wyjątkiem roszczeń dotyczących hipotek, a czwarty przeznaczony jest na wpisy dotyczące hipotek. Wynika z tego, że w dziale I księgi wieczystej dokonuje się wpisów dotyczących praw związanych z własnością nieruchomości. Należy dodać, że na podstawie tej ustawy zostało wydane Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbioru dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1122 z późn. zm.), które szczegółowo reguluje kwestie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbioru dokumentów.

Z kolei druga ustawa - ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne reguluje zgodnie z art. 1 sprawy dotyczące m.in. ewidencji gruntów i budynków (art. 1 ust. 1 pkt 3), czy rozgraniczania nieruchomości (art. 1 ust. 1 pkt 5). Art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1); budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych (art. 20 ust. 1 pkt 2), przy czym celem tej ewidencji nie jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości (jak w przypadku ksiąg wieczystych), a m.in. wymiar podatków i świadczeń. Świadczy o tym wprost art. 21 ust. 1 tej ustawy:

Art. 21. 1. Podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Należy przy tym podkreślić, że historycznie (i skrótowo) rzecz biorąc, księgi wieczyste służyły ustaleniu właścicieli nieruchomości i obciążeń nieruchomości, w tym ujawnieniu ograniczonych praw rzeczowych w rodzaju służebności drogi koniecznej, czy prawa przejazdu lub przechodu. Natomiast ewidencja gruntów i budynków służyła przede wszystkim wymiarowi właściwego podatku od nieruchomości uzależnionego od rodzaju użytku, czy przeznaczenia budynku oraz możliwości szybkiego pozyskania podatku do budżetu państwa. Dane o rodzaju użytku, będącego podstawą wymiaru podatku uwidocznione są w podatkowych nakazach płatniczych kierowanych do osób władających nieruchomością, przy czym ewidencja gruntów i budynków posługuje się pojęciem "władającego", co oznacza nie tylko właścicieli, ale i posiadaczy oraz innych użytkowników i taka regulacja, w przeciwieństwie do wieczystoksięgowej, w niewątpliwy sposób ułatwia ściąganie podatków należnych państwu.

W związku z powyższym, Sąd podkreśla, że nie można tracić z pola widzenia tego, że rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), w treści którego skarżący upatruje podstawę prawną swego wniosku, zostało wydane na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a więc nie jest aktem samodzielnym, ale aktem wykonawczym do tej ustawy, realizującym jej zadania i cele. Sąd zwraca uwagę na to, że podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1251/09 (opubl. LEX nr 594994) stwierdzające, że: "Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny."

Powyższe rozróżnienie jest niezbędne w niniejszej sprawie, albowiem – zdaniem Sądu – skarżący formułując swój wniosek o wpis do ewidencji przedłożonej ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] 2008 r. znak: [...] stwierdzającej, że konkretne nieruchomości nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., błędnie upatruje możliwość objęcia we władanie właścicielskie wymienionych w decyzji nieruchomości, nie zważając na to, że prawo własności do tych nieruchomości przysługuje innym osobom fizycznym i prawnym ujawnionym w księgach wieczystych.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, mają rację organy administracyjne odmawiając skarżącemu wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących zmiany osoby właściciela nieruchomości na podstawie wspomnianej wyżej decyzji ustalającej, że w przeszłości nieruchomości te nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.

Mają też rację organy administracyjne obu instancji wskazując na to, że skarżący nie przedstawił decyzji ostatecznej kształtującej nowy stan prawny nieruchomości – decyzji konstytutywnej, ale przedłożył decyzję deklaratoryjną, która może jedynie stanowić podstawę do dalszych działań w kierunku odzyskania prawa własności nieruchomości lub też jedynie w celu uzyskania odszkodowania za nieruchomość w przeszłości błędnie zakwalifikowaną jako podlegającą pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Nie odmawiając racji przedstawionym przez organy administracyjne argumentom Sąd zwraca uwagę na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uzasadnieniu uchwały z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt III CZP 21/11 (opubl. LEX nr 811908, OSNC 2011/12/133, Biul. SN 2011/5/9) podjętej w sprawie cywilnej o uzgodnienie treści księgi wieczystej, która omawia m.in. § 5 i § 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 z późn. zm.): "Mimo że spory dotyczące prawa własności należą do dziedziny prawa cywilnego, a zatem są rozpoznawane przez sądy powszechne, to przepisy szczególne mogą wprowadzać wyjątki. Takim wyjątkiem jest § 5 rozporządzenia, będący przepisem szczególnym w rozumieniu art. 2 § 3 k.p.c. Orzekanie, czy dana nieruchomość stanowi nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu należy obecnie do wojewody, a orzeczenie organu drugiej instancji może być poddane kontroli sądu administracyjnego.(...) W wyroku z dnia 28 lipca 2004 r., III CK 296/03 (niepubl.) oraz w uchwale z dnia 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10 (OSNC 2011, nr 10, poz. 109) Sąd Najwyższy wyraźnie stwierdził, że prawo własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, przeszło na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa i zaakcentował, że nastąpiło to z dniem wejścia w życie dekretu, a więc opowiedział się za deklaratoryjnym charakterem wszelkich decyzji administracyjnych wydawanych w związku z przejmowaniem własności nieruchomości.(...) Sąd Najwyższy odwołał się do ochrony stabilności stosunków prawnych i społecznych, ukształtowanych w wyniku przeprowadzenia reformy rolnej. Może to usprawiedliwiać odmowę dokonania kontroli ówczesnych aktów normatywnych o trwających skutkach pod kątem ich zgodności ze współczesnymi wzorcami konstytucyjnymi (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 października 2010r., II CSK 174/10, niepubl.). Mając na względzie dokonaną analizę, przytoczone orzecznictwo oraz wspierającą je doktrynę należy uznać, że zarówno § 5 rozporządzenia, jak i powołana w nim podstawa ustawowa w postaci art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej powinny nadal stanowić podstawę prawną orzekania na drodze administracyjnej, czy dana nieruchomość odpowiada zakresowi pojęcia nieruchomości ziemskiej w rozumieniu tego dekretu.(...) Aprobowanie obowiązywania i skutków wynikających z przepisów dekretu o reformie rolnej, jak też § 5 rozporządzenia, odwołującego się do art. 2 ust. 1 lit. e tego dekretu, prowadzi do sformułowanego wcześniej wniosku, że orzeczenie o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską należy wyłącznie do postępowania administracyjnego. (...) Wynik postępowania administracyjnego ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sądu rozpoznającego sprawę cywilną, dla której orzeczenie wydane na podstawie § 5 rozporządzenia ma charakter prejudycjalny i wiążący (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSNCP 1992, nr 5, poz. 72)."

Mając na względzie zajęte powyżej stanowisko Sąd podkreśla, że w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zajęte w wyroku z dnia 19 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 67/06 (opubl. LEX nr 219333): "Wniosek, o którym mowa § 6 powołanego rozporządzenia, złożony przez zainteresowaną stronę o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, może być przez organ administracji rozpatrywany tylko w zakresie wyraźnie przyznanych organowi kompetencji, w jakim określa to dekret w art. 2 ust. 1 lit. e, a więc iż nieruchomość przejęta z mocy prawa na Skarb Państwa nie spełnia norm obszarowych określonych w tym przepisie. Wydana w następstwie rozpatrzenia wniosku decyzja deklaratoryjna, stwierdzająca, że nieruchomość ziemska przejęta na Skarb Państwa z mocy dekretu podstawie art. 2 ust. 1 lit. e nie podlegała przejęciu w tym trybie, bowiem nie spełniała norm obszarowych określonych w tym przepisie, może stanowić podstawę do wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym w zakresie ustalenia przez sąd nieistnienia przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu, o ile wpis taki został dokonany, lub też może skutkować zaniechaniem przez właściwy organ wnioskowania o dokonanie wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej."

W oparciu o powyższe ustalenia i mając na względzie stanowisko wyżej przedstawione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja w pełni odpowiada obowiązującemu prawu i w związku z tym brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji. A zatem, na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd skargi nie uwzględnił orzekając jak w sentencji.