Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 172/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2017 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r, nr [...]stwierdzającą nabycie przez Powiat [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 roku, prawa własności nieruchomości.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zarząd Powiatu [...] wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 roku wystąpił o stwierdzenie nabycia przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 roku z mocy przepisów art. 73 ustawy z 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133. poz. 872 ze zm.) prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej w dniu 31 grudnia 1998 roku pod drogę publiczną (powiatową) nr [...] W relacji: [...].

Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], stwierdził nabycie przez Powiat [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 roku, prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina [...], oznaczonej na mapie do celów prawnych, przyjętej do ewidencji w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. w dniu [...] czerwca 2014 r. pod nr [...] jako działka nr [...] o pow. [...]ha, będącej w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w W., zajętej w tym dniu pod drogę publiczną (wojewódzką) - nr [...] relacji: [...].

Dodał, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], której właścicielem w dniu 31 grudnia 1998 r. i obecnie jest P. O. na podstawie księgi wieczystej [...] nr [...].

W uzasadnieniu podniósł, że stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Natomiast wydanie przez wojewodę decyzji w trybie ww. art. 73 uzależnione jest od spełnienia łącznie w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek:

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;

- nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;

- nieruchomość zajęta była pod drogę publiczną.

Zatem brak spełnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek stoi na przeszkodzie uwłaszczeniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego na podstawie tego przepisu.

Następnie Wojewoda stwierdził, iż zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. strony niniejszego postępowania zostały poinformowane o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz o przysługującym im prawie do zapoznania się ze złożonym wnioskiem i zgromadzonym materiałem dowodowym, a także o możliwości składania pisemnych wyjaśnień i dokumentów w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie do organu wpłynęło pismo z dnia [...] stycznia 2015 r. (data prezentaty) P. O. i K. W. - właściciela działki sąsiedniej objętej również tym samym wnioskiem Zarządu Powiatu M.- zatytułowane "skarga" na błędne działanie Delegatury - Placówki Zamiejscowej w S., w którym zarzucili oni organowi, że:

- powołane w zawiadomieniu przepisy prawne (art. 73 itd.) nie mają zastosowania do tymczasowych dróg objazdowych zrobionych na czas budowy przeprawy mostowej, jak w naszej sprawie;

- droga publiczna wojewódzka nr [...] relacji: [...] - [...] - [...] ma wytyczone działki gruntu o nr [...] i nr [...] i nie ma potrzeby wykrzywiania tej drogi, zmiany obowiązujących planów a także bezprawnego wywłaszczania nas z działek;

- Wojewoda [...] nigdy nie wydał postanowienia o zmianie trasy drogi wojewódzkiej nr [...]relacji: [...];

- zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w/w inwestycja została przejęta przez właściwy samorząd terytorialny w 1999 roku.

Zarzuty te były przedmiotem postępowania wyjaśniającego z udziałem wnioskodawcy postępowania, a po zgromadzeniu niezbędnej dokumentacji Wojewoda [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił strony postępowania, iż przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie, oprócz prawa do zapoznania się z całością materiału dowodowego, mogą także wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Do zawiadomienia skierowanego do P. O. dołączono wyjaśnienia złożone przez Zarząd Powiatu [...], stanowiące odpowiedź na zarzuty zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie P. O. i K. W. pismem z dnia [...] maja 2015 r. ponownie wnieśli "skargę" - podtrzymując stanowisko zaprezentowane w poprzedniej skardze.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podniósł, że przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie zawierają definicji pojęcia "drogi publiczne". W związku z tym

definicję tego pojęcia należy przyjąć z ustawy o drogach według stanu prawnego obowiązującego na dzień 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z art. 1, art.2 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ustawy o drogach, drogą publiczną była droga zaliczona na podstawie tej ustawy, ze względu na funkcje w sieci drogowej, do jednej z kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, gminnych, lokalnych miejskich lub zakładowych, z której mógł korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem i wyjątkami przewidzianymi w ustawie lub w przepisach szczególnych. Z powyższego wynika, iż podstawową cechą drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r. było zaliczenie drogi powszechnie dostępnej do jednej z ustawowych kategorii dróg. Stwierdzenie zaistnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną wymaga ustalenia przestrzennego zakresu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Drogą publiczną lub pasem drogowym takiej drogi w rozumieniu ustawy o drogach był w dniu 31 grudnia 1998 r. i nadal nim pozostaje wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jej ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu, chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach). Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ww. ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do przedstawionej wyżej definicji drogi jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź stan i sposób korzystania z niej.

Dodał, że z informacji zawartych we wniosku Zarządu Powiatu [...] i dołączonych do niego dokumentów tj. :

• mapy do celów prawnych, przyjętej do ewidencji w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. w dniu [...] czerwca 2014 r. pod nr [...] i zawartej na mapie adnotacji zarządcy drogi o zajęciu działki nr [...] w dniu [...] grudnia1998 r. pod drogę publiczną,

karty inwentaryzacyjnej nieruchomości Nr [...], sporządzonej przez Zarząd Powiatu M.,

oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w M. z dnia [...] listopada 2014 r.,

szkicu polowego z przebiegu przedmiotowej drogi biegnącej w bezpośrednim sąsiedztwie mostu w km [...] (szkic stanowi załącznik do metryki drogi wojewódzkiej nr [...] nazwa drogi [...] z zaznaczonym w km [...] mostem,

księgi inwentarzowej mostów [...] , w której w [...] wyszczególniono most na drodze nr [...] wybudowany/zmodernizowany w [...]r.,

metryki obiektu mostowego nr [...], w której wyszczególniono: datę budowy podpór - 1960 roku, datę budowy ustroju niosącego - 1982 r., wykonane przeglądy techniczne tj.: 1996 r.- wymiana ustroju nośnego, wymiana dojazdów do mostu, 1997 r. - naprawa stożków ziemnych, 1998 r. - konserwacja konstrukcji mostu,

pisma J. W. z dnia [...] października 1978 r. oraz pisma [...] z [...] lipca 1962 r., potwierdzających fakt zajęcia łąk z prawej strony mostu na rzece [...] w związku z budową mostu prowizorycznego we wsi [...], ewidentnie wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 roku stanowiła część drogi wojewódzkiej nr [...] relacji: [...], zaliczonej do tej kategorii dróg na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim (Dz. U. Nr 42, poz.205, załącznik nr 1 drogi na terenie województwa stołecznego warszawskiego, drogi zamiejskie). Droga ta nie została wymieniona w wykazie dróg krajowych i wojewódzkich, zamieszczonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160 poz. 1071) wobec czego - zgodnie z art. 103 ust. 3 powołanej wyżej ustawy - stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową nr 2707 W. Drogi powiatowe zgodnie z art. 2 a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowią własność właściwego samorządu powiatu.

Również zdjęcia z oględzin przedmiotowej nieruchomości wykonane przez wnioskodawcę postępowania dnia [...] stycznia 2014 r. potwierdzają, że stan zajęcia nieruchomości opisany w piśmie J. W. z dnia [...] października 1978 r. oraz w piśmie [...] z [...] lipca 1962 r. jest aktualny do chwili obecnej, a zatem istniał również w dniu 31 grudnia 1998 roku.

Ponadto ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ - jak to wynika księgi wieczystej KW nr [...] - była własnością P. O., który jest jej właścicielem również w chwili obecnej.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione dwie przesłanki z ww. art. 73 ust. 1: nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną i w dacie tej nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Następnie podniósł, iż kolejną przesłanką konieczną do spełnienia jest przesłanka władztwa publicznego.

Powołał się na wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1471/2007 Lex Polonica 1972653, w którym Sąd stwierdził, że w myśl przepisów o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Czynności te świadczą o wykonywaniu władztwa publicznego. Dlatego w orzecznictwie administracyjnym wskazuje się, iż dla udowodnienia przesłanki władania nieruchomością należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem.

Dodał, że przedmiotowa nieruchomość była przed dniem i w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, co potwierdza protokół zdawczo - odbiorczy spisany w dniu 31 grudnia 1999 r. w [...] pomiędzy Dyrektorem Rejonu [...] Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w W. a Zarządem Powiatu w M. oraz szczegółowy opis stanu technicznego drogi powiatowej Nr [...] (dawniej [...]) relacji: [...].

Władanie polegało na wykonywaniu przez działającą w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w W. Rejon w [...] względem drogi Nr [...], a wraz z nią względem przedmiotowej działki nr [...]zajętej pod pas drogowy, robót związanych z bieżącym utrzymaniem mostu wraz z dojazdami. Na przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w dacie przejęcia jej protokółem zdawczo - odbiorczym z dnia 31 grudnia 1998 r. zlokalizowane były dojazdy do obiektu mostowego wybudowanego w latach sześćdziesiątych na rzece [...]. Fakt ten potwierdza oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w M. z dnia [...] listopada 2014 r.

Władanie drogą nr [...] przed dniem 31 grudnia 1998 r. i w tym dniu potwierdzają również:

dołączone do oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w M. z dnia [...] listopada 2014 r. zestawienie wykonanych w 1987 r. robót w pasie drogi nr [...] km [...] - [...] m na odcinku drogi wojewódzkiej "[...]". Z wyszczególnienia wynika, że wykonano plantowanie terenu na powierzchni [...] m2 ([...]) oraz nawierzchnię z żużla paleniskowego gr [...] cm i warstwę górną gr [...] cm,

metryka drogi wojewódzkiej nr [...], w której opisano rodzaj nawierzchni, a w km [...] zaznaczono most,

metryka obiektu mostowego nr [...] na drodze nr [...], w miejscowości [...], na rzece [...]. W metryce oprócz danych technicznych mostu, wyszczególniono przegląd techniczny wykonany w 1995 r. oraz opis wykonanych robót w poszczególnych latach. Z dokumentu tego wynika, iż w 1996 r. wykonano wymianę ustroju nośnego, wymianę dojazdów do mostu, poręczy metalowych i nawierzchnię asfaltem lanym, w 1997 r. naprawiono stożki ziemne, a w 1998 r. nastąpiła konserwacja jezdni i konstrukcji drewnianej mostu.

Następnie organ odniósł się do zarzutów podnoszonych przez P. O. uznając, że nie zasługują one na uwzględnienie ponieważ:

- zdjęcia z oględzin przedmiotowej nieruchomości wykonane przez wnioskodawcę postępowania dnia [...] stycznia 2014 r. potwierdzają, że stan zajęcia nieruchomości opisany w piśmie J. W. z dnia [...] października 1978 r. oraz w piśmie [...] z [...] lipca 1962 r. jest aktualny do chwili obecnej. O tym, iż taki stan zajęcia przedmiotowej działki nr [...] istniał również w dniu 31 grudnia 1998 r. informuje adnotacja zarządcy drogi znajdująca się na mapie do celów prawnych [...] , sporządzonej m. in. dla działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]). Zarządca drogi stwierdził, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną - wojewódzką nr [...] relacji: [...] , która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową Skoro stan zajęcia części działki nr [...] pod drogę istnieje od czasu przebudowy przeprawy mostowej do dnia dzisiejszego (istniał też w dniu 31 grudnia 1998 r.), to zasadne jest zastosowanie uregulowań zawartych w przepisie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. do działki nr [...] zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną;

- ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż działka nr [...], łącznie z działkami nr [...] i [...], co najmniej od 31 grudnia 1998 r., stanowi zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu ruchu pojazdów i pieszych, z której mógł korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem i która rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia [...] listopada 1986 r. (Dz.U. Nr 42, poz. 205) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Objęcie działki nr [...] pasem drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] relacji: [...] nie zmienia przebiegu tej drogi, w związku z czym nie było potrzeby wydawania przez właściwy organ dokumentu w tej sprawie;

- przepis 74 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przepis ten nie dotyczy przejęcia przez powiaty dróg publicznych lecz inwestycji centralnych mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji samorządów województw oraz powiatów, których inwestorami w dniu 31 grudnia 1998 r. byli ministrowie lub dotychczasowi wojewodowie.

Podsumowując Wojewoda [...] uznał, że w odniesieniu do działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...] gmina [...], spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – dlatego też stała się ona z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 roku, własnością Powiatu [...].

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożył P. O. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i podnosząc m.in. kwestie odszkodowawcze.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r, nr [...].

Uzasadniając swoją decyzję przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz przesłanki konieczne do nabycia własności nieruchomości w tym trybie.

Stwierdził, iż przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości był P. O. na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] stycznia 1989 r. Rep. [...] nr [...]. Osoba ta jest właścicielem nieruchomości także na dzień wydania niniejszej decyzji. Oznacza to, iż we wskazanej dacie przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.

Badając kolejną z przesłanek zastosowania przepisu art. 73 ust. 1 ustawy, jaką jest zajętość danej nieruchomości pod drogę publiczną - Minister wskazał, że jego przestrzenny zasięg działania w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego - art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Na fakt zajęcia pod drogę działki nr [...] o pow. [...] ha wskazuje mapa do celów prawnych przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2014 r. pod nr [...], sporządzona przez uprawnionego geodetę J. K., przedstawiająca przebieg granic wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Przy czym należy podkreślić, iż mapa do celów prawnych sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12 publ. CBOSA). Zwrócić należy uwagę również na to, że powyższą dokumentację geodeta uprawniony obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa - co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 ww. ustawy z dnia 17 maja 1989 r.

W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, iż następną z przesłanek zastosowania art. 73 jest przesłanka władztwa publicznoprawnego. Władanie nieruchomością to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Przy czym zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla jej udowodnienia należy wykazać wykonywanie prac związanych, m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Stanął też na stanowisku, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, iż istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek.

Z oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w M. z dnia [...] listopada 2014 r. wynika, iż do dnia 31 grudnia 1998 r. działka ewidencyjna nr [...] zajęta była pod drogę wojewódzką nr [...] "[...]", a na przedmiotowej nieruchomości w dacie jej przejęcia protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia 31 grudnia 1998 r. zlokalizowane były dojazdy do obiektu mostowego wybudowanego w latach sześćdziesiątych na rzece [...]. W oświadczeniu tym stwierdzono również, że na nieruchomości, przed 1 stycznia 1999 r. prowadzone były roboty związane z bieżącym utrzymaniem mostu wraz z dojazdami.

Władanie drogą nr [...] potwierdza również zestawienie wykonywanych w 1987 r. robót w pasie drogi nr [...] od km [...] dł. [...] m na odcinku drogi wojewódzkiej "[...]". Z opisu zestawienia wynika, iż wykonano plantowanie terenu na powierzchni 2100 m2 oraz nawierzchnię z żużla paleniskowego. Natomiast w metryce drogi wojewódzkiej nr [...] wpisano rodzaj nawierzchni oraz zaznaczono most. Ponadto z metryki obiektu mostowego na drodze nr [...] w miejscowości [...], na rzece [...] wynika, że most wybudowano w 1960 r. W metryce oprócz danych technicznych mostu, wyszczególniono przegląd techniczny wykonany w 1995 r. oraz opis wykonywanych robót w poszczególnych latach. Z metryki tej wynika również, iż w 1996 r. wykonano wymianę ustroju nośnego, wymianę dojazdów do mostu, poręczy metalowych i nawierzchni z asfaltu lanego, w 1997 r. naprawiono stożki ziemne, a w 1998 r. przeprowadzono konserwację jezdni i konstrukcji drewnianej mostu.

Dokumenty te stanowią potwierdzenie sprawowania władztwa publicznego nad drogą powiatową relacji "[...]". Tym samym oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w M. z dnia [...] listopada 2014 r. ma charakter komplementarny względem powyższych dokumentów.

Następnie Minister powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09- w którym Sąd stwierdził, że pojęcie "władania" nieruchomością - w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania powinno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządu terytorialnego nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły mieć miejsce wbrew woli właściciela.

Odnosząc się do kwestii braku odszkodowania, Minister zauważył, iż ustalenie jego wysokości następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Tym samym kwestia ta nie ma wpływu na postępowanie w sprawie badania przesłanek przejścia konkretnej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Reasumując uznał, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną oraz sprawowane było nad nią władztwo publicznoprawne. Mając powyższe na uwadze stwierdził, iż wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały wypełnione i prawidłowo udokumentowane. Natomiast kwestia legalności pobudowania drogi na przedmiotowym gruncie wykracza poza zakres niniejszego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P.O. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji – jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu podniósł, że przepisy powołane przez organy orzekające w sprawie w żadnym wypadku nie mają zastosowania do "tymczasowych dojazdów do tymczasowych mostów, na terenie placu budowy mostu docelowego, w ciągu drogi powiatowej". Nie wynika to ani z litery ani z ducha art. 73 ustawy z 13 października 1998 roku. Dodał, iż nigdzie w Polsce nie naciągano w ten sposób tych przepisów do tymczasowych dróg objazdowych, w związku z pracami remontowymi na drogach głównych.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie - bowiem zarzuty w niej zawarte nie mogą prowadzić do zmiany zaskarżonej decyzji, w związku z czym podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej w dniu [...] lipca 2017 r. pełnomocnik skarżącego złożyła do akt sprawy kopię mapy z zaznaczoną sporną działką i mostem oświadczając, że droga do mostu tymczasowego została wybudowana na działce, którą tymczasowo użyczył dziadek skarżącego, a potem miał być wybudowany most w dotychczasowym miejscu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej "p.p.s.a".

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna a zaskarżone decyzje nie naruszają prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 25 czerwca 2015 r. stwierdzającą nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 roku, prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina [...], stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] ha, będącą w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w W. i zajętą w tym dniu pod drogę publiczną (wojewódzką) - nr [...] relacji: [...].

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Zgodnie z powołanym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Przepis ten określa zatem przesłanki, spełnienie których powoduje nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, tj:

- zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną,

- władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz

- nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednej z tych przesłanek wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że poza sporem pozostaje, iż ww. nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność P. O. Zatem prawo własności do niej przysługiwało osobie fizycznej, a nie Skarbowi Państwa, bądź jednostce samorządu terytorialnego. Oznacza to, że pierwsza z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. została spełniona.

Badając kolejną przesłankę warunkującą zajście skutku wywłaszczeniowego, tj. kwestię zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z powyższym, należy w tym względzie odnosić się do definicji zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). W rozumieniu art. 1 powołanej ustawy, za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych.

W niniejszej sprawie droga wojewódzka nr [...] relacji: [...], została zaliczona do tej kategorii dróg na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim (Dz. U. Nr 42, poz.205, załącznik nr [...] drogi na terenie województwa stołecznego warszawskiego, drogi zamiejskie). Droga ta nie została wymieniona w wykazie dróg krajowych i wojewódzkich, zamieszczonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160 poz. 1071) wobec czego - zgodnie z art. 103 ust. 3 powołanej wyżej ustawy - stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową nr [...] W. Powyższe stanowi więc o tym, że w dniu 31 grudnia 1998 r. droga ta posiadała status drogi publicznej.

Również fakt zajęcia działki nr [...]o pow. [...]ha pod drogę publiczną relacji: [...] właściwie nie był kwestionowany przez skarżącego. W zasadzie kwestionował on tylko fakt zastosowania art. 73 ustawy z 13 października 1998 roku do "tymczasowych dojazdów do tymczasowych mostów", natomiast przyznawał fakt zajęcia jego działki nr [...] pod drogę i most – co ewidentnie wynika z treści jego pism znajdujących się w aktach sprawy.

I tak w piśmie z dnia:

- [...] sierpnia 2013 r. informował, że: "istniejący most na rzece [...] we wsi [...] należący do drogi powiatowej nr [...]) gr powiatu - [...]–[...] nr [...] oraz ww. droga znajdują się bez mojej wiedzy i zgody na mojej działce o nr. ew. [...]. Uprzejmie proszę o przekazanie mi protokołu wprowadzenia wykonawcy ww. drogi powiatowej i mostu na teren mojej ww. działki (...);

[...] stycznia 2015 r. (data prezentaty) stwierdził, iż: "powołane w zawiadomieniu przepisy prawne (art. 73 itd.) nie mają zastosowania do tymczasowych dróg objazdowych zrobionych na czas budowy przeprawy mostowej, jak w naszej sprawie";

- [...] maja 2015 r. (data prezentaty) po raz kolejny stwierdził, że art. 73 ustawy z 13 października 1998 roku nie dotyczy tymczasowych obiektów. Dodał, iż most na rzece [...] został zniszczony przez powódź w latach 60-tych – w związku z czym wybudowano objazd i tymczasową przeprawę mostową na czas budowy mostu docelowego. Obecnie zaniechano budowy nowego mostu i próbuje się zalegalizować prowizorkę. W związku ze zmianą planów należało w latach 1997 i 1998 zamiast remontu tymczasowego mostu położonego na naszych działkach, przenieść istniejącą przeprawę mostową na właściwe miejsce;

- [...] lipca 2015 r. (odwołanie od decyzji I instancji) wnosił o dostarczeniu mu m.in. decyzji zezwalającej na wejście na teren naszych działek w 1960 r. wraz z określeniem warunków tj. cel, czas, odszkodowanie, obszar, protokołu przejęcia terenu oraz zezwolenia urzędowego i zgody właścicieli działek na wykonanie gruntowej przebudowy prowizorycznego mostku zamiast budowy docelowego;

- [...] grudnia 2016 r. (skarga do Sądu) kwestionował on fakt zastosowania art. 73 ustawy z 13 października 1998 roku do "tymczasowych dojazdów do tymczasowych mostów, na terenie placu budowy mostu docelowego, w ciągu drogi powiatowej" oraz wnosił o dostarczenie mu m. in. decyzji z 1960 r. zezwalającej na budowę mostu tymczasowego na rzece [...] i tymczasowych dojazdów do tego mostu przez teren jego działki, wraz z warunkami użytkowania jego działki stwierdzając, że dokumenty te nigdy nie zostały doręczone właścicielowi działki zajętej "na dziko" w czasach PRL- u.

Również pełnomocnik skarżącego na rozprawie sądowej w dniu [...] lipca 2017 r. oświadczyła, iż droga do mostu tymczasowego została wybudowana na działce, którą tymczasowo użyczył dziadek skarżącego, a potem miał być wybudowany most w dotychczasowym miejscu.

Fakt istnienia drogi na przedmiotowej działce wynika też z dokumentów dołączonych do akt sprawy - na które powoływały się organy obu instancji - oraz z mapy złożonej na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego.

W ocenie Sądu, w świetle powołanych powyżej dowodów, nie ulega wątpliwości, że organy wykazały zajętość przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną - zatem spełniona została następna przesłanka.

Za całkowicie prawidłowe uznać również należy stanowisko organów, iż w niniejszej sprawie wystąpiła ostatnia z przesłanek, wymieniona w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - dotycząca władania gruntem przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1981 r.

Dla jej spełnienia istotne jest bowiem jedynie to, aby Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego wykonywali faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, związane między innymi, z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami. Nie jest zaś istotne posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię, użytego w art. 73 ust. 1 ustawy, zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 1441/00, Lex nr 137831 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym, w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego ogrodzenie) istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.

Fakt, iż przedmiotowa nieruchomość była przed dniem i w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, potwierdza protokół zdawczo - odbiorczy spisany w dniu [...] grudnia 1999 r. w [...] pomiędzy Dyrektorem Rejonu [...] Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w W. a Zarządem Powiatu w M. oraz szczegółowy opis stanu technicznego drogi powiatowej Nr [...] (dawniej [...]) relacji: [...].

Władanie polegało na wykonywaniu przez działającą w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w W. Rejon w O. względem drogi Nr [...], a wraz z nią względem przedmiotowej działki nr [...] zajętej pod pas drogowy, robót związanych z bieżącym utrzymaniem mostu wraz z dojazdami. Na przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w dacie przejęcia jej protokółem zdawczo - odbiorczym z dnia 31 grudnia 1998 r. zlokalizowane były dojazdy do obiektu mostowego wybudowanego w latach sześćdziesiątych na rzece Mienia. Fakt ten potwierdza oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. W oświadczeniu tym stwierdzono również, że na nieruchomości, przed 1 stycznia 1999 r. prowadzone były roboty związane z bieżącym utrzymaniem mostu wraz z dojazdami.

Władanie drogą nr [...] potwierdza również zestawienie wykonywanych w 1987 r. robót na odcinku drogi wojewódzkiej "[...]". Z opisu zestawienia wynika, iż wykonano plantowanie terenu na powierzchni [...] m2 oraz nawierzchnię z żużla paleniskowego. Natomiast w metryce drogi wojewódzkiej nr [...] wpisano rodzaj nawierzchni oraz zaznaczono most. Ponadto z metryki obiektu mostowego na drodze nr [...] w miejscowości [...] na rzece [...] wynika, że most wybudowano w 1960 r. W metryce oprócz danych technicznych mostu, wyszczególniono przegląd techniczny wykonany w 1995 r. oraz opis wykonywanych robót w poszczególnych latach. Z metryki tej wynika również, iż w 1996 r. wykonano wymianę ustroju nośnego, wymianę dojazdów do mostu, poręczy metalowych i nawierzchni z asfaltu lanego, w 1997 r. naprawiono stożki ziemne, a w 1998 r. przeprowadzono konserwację jezdni i konstrukcji drewnianej mostu.

Dokumenty te stanowią potwierdzenie sprawowania władztwa publicznego nad drogą powiatową relacji "[...]". Tym samym oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w M. z dnia [...] listopada 2014 r. ma charakter komplementarny względem powyższych dokumentów.

Mając powyższe na względzie, uznać należy, że w niniejszej sprawie zostało wykazane, iż działka nr [...] znajdowała się w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym.

Reasumując Sąd uznał, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż na działce nr [...] wybudowano drogę prowadzącą do mostu, z której mógł korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Została ona objęta pasem drogowym drogi wojewódzkiej nr 01 213 relacji: [...], a następnie stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową nr [...]- zgodnie z treścią art. 10 ust 4 ustawy o drogach publicznych z którego wynika, że nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży.

Zatem niezasadne są zarzuty skarżącego, że art. 73 ustawy z 13 października 1998 roku nie ma zastosowania do jego działki nr [...].

Skoro przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1989 r. własność osoby fizycznej, zajęta była w tej dacie pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym - to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z 13 października 1998 r. stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy, na obszarze której jest położona.

Podsumowując stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco i szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy - uzasadniły też przekonująco swoje decyzje, mając na względzie przepis art. 107 § 3 kpa - a Sąd w całości podzielił ich stanowisko.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.