Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 246/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A S.A. z siedzibą w K. – J. na decyzję Wojewody z dnia 26 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

A. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 26 lutego 2021 r., którą uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 października 2019 r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

K. B. W. wnioskiem z dnia 1 maja 2019 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta o wydanie na jej rzecz decyzji przyznającej odszkodowanie stosownie do posiadanego udziału w spadku po zmarłym dziadku J. P., właścicielu działki oznaczonej ówcześnie nr [..] (obecnie działka nr [..] obr. [..], objęta księgą wieczystą nr [..]) z tytułu szkody spowodowanej obniżeniem wartości tej nieruchomości wskutek wydania przez Wiceprezydenta Miasta, na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, decyzji z dnia 17 grudnia 1974 r. zezwalającej Zakładowi Energetycznemu na budowę linii energetycznej 400 kV. Według twierdzeń wnioskodawczyni inwestycja przebiegała m.in. przez położoną w G. działkę nr [..] będącą wówczas własnością J. P. i J. P.

Wnioskodawczyni potwierdziła, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego, z dnia 8 listopada 1994 r., sygn. akt [..], spadek po zmarłym J. P. nabyła po połowie wraz z J. P.

Decyzją z dnia 11 października 2019 r. Prezydent Miasta odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz K. B. W. z tytułu szkód powstałych na działce oznaczonej nr [..] (w stanie aktualnym po przekształceniach geodezyjnych) położonej w G., na skutek wydania przez Wiceprezydenta Miasta decyzji z dnia 17 grudnia 1974 r. nr [..] zezwalającej Zakładowi Energetycznemu na czasowe zajęcie nieruchomości oznaczonej wówczas nr [..]. Organ uznał, że w sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 233 oraz art. 128 ust. 4 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przytaczając treść art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 26 października 1982 r., sygn. SA/Po 533/82, organ stwierdził, że w związku z brakiem informacji o stanie nieruchomości sprzed rozpoczęcia inwestycji nie jest możliwe ustalenie odszkodowania, gdyż nie jest znany rozmiar szkód. Odnosząc się do możliwości zastosowania art. 233 u.g.n. organ wskazał, że wnioskodawczyni nie złożyła oświadczenia, w którym potwierdziłaby lub zaprzeczyła, czy poprzednik prawny składał wniosek o odszkodowanie, jak również żeby takie postępowanie zostało kiedykolwiek wszczęte oraz zostało z tego tytułu wypłacone odszkodowanie – co wynikało z dyspozycji art. 36 u.z.t.w.n.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. budzi wiele wątpliwości, gdyż sądy administracyjne opowiadają się za brakiem możliwości stosowania go do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu, gdyby intencją ustawodawcy było stosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności w związku z budową ciągów technicznych na podstawie art. 35 u.z.t.w.n., to znalazłoby to swój wyraz w przepisach przejściowych. Z kolei, jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. III CZP 87/13, w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustawodawca nie przewidział przepisów przejściowych.

Rozpoznając odwołanie K. W. Wojewoda decyzją z dnia 26 lutego 2021 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 października 2019 r. o odmowie ustalenia odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Za bezsporne Wojewoda uznał ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [..] (ówcześnie [..]) poprzez usytuowanie na jej terenie linii elektroenergetycznej, a za sporne, czy wnioskodawczyni powinno być wypłacone odszkodowanie.

Wojewoda wskazał, że kwestia dopuszczalności stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n. w sytuacjach innych niż przewidziana w art. 233 u.g.n. należała do spornych w orzecznictwie. Jednakże w ostatnich latach przeważa pogląd, podzielany przez Wojewodę, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnoszący się zarówno do sytuacji pozbawienia prawa do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, znajduje zastosowanie także w odniesieniu do stanu faktycznego powstałego przed wejściem w życie u.g.n., o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczna decyzja). Na poparcie tej tezy organ przywołał bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne.

W konsekwencji, Wojewoda uznał, że nie ma przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonej wówczas jako działka nr [..] (obecnie nr [..]) położonej w G. w związku z budową linii energetycznej na podstawie decyzji Wiceprezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 1974 r., nr [..].

Ponadto, Wojewoda zauważył, że okoliczność, iż o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości nie wystąpiono bezpośrednio po wybudowaniu linii, a dopiero po wielu latach jej istnienia nie ma znaczenia prawnego. Istotne jest bowiem ustalenie, że istniejąca linia elektroenergetyczna powstała w związku z uprzednio wydaną decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, a także to, że obecnie obowiązujące przepisy przewidują ustalenie odszkodowania z tego tytułu – przy jednoczesnym stwierdzeniu, że takie odszkodowanie nie zostało wcześniej ustalone. W konsekwencji, zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie narusza art. 233 u.g.n., który dotyczy postępowania w sprawie administracyjnej w znaczeniu procesowym, a zatem dotyczy spraw będących w toku w dniu wejścia w życie przepisów u.g.n.

Następnie, Wojewoda odniósł się do stanowiska A. w kwestii przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. Organ uznał, że nie doszło do przedawnienia, gdyż art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n. wskazywał, że tylko odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach ulega przedawnieniu, natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. odszkodowanie w pozostałym zakresie, tj. za straty, w tym za zmniejszenie wartości nieruchomości, nie ulega przedawnieniu. Przy czym na mocy art. 36 ust. 3 u.z.t.w.n. właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli nie wykazano, że pomimo ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie poniósł on szkody. Ponadto, zgodnie z doktryną prawa administracyjnego popartą poglądami judykatury przedawnienie w prawie administracyjnym występuje tylko jeśli przepis prawa tak stanowi, zatem zdaniem Wojewody, roszczenia powstałe z tytułu ograniczenia prawa własności nie podlegają przedawnieniu.

Przechodząc do ustalenia kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o odszkodowanie Wojewoda stwierdził, że ustalenie i wypłata odszkodowania na rzecz innej osoby niż ta, która była właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu dokonania wywłaszczenia, jest możliwa także w odniesieniu do spadkobierców wywłaszczonego. Zatem, jeżeli organ I instancji ponownie rozpoznający sprawę dołączy do akt dokument potwierdzający tytuł prawny J. P. do przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu prawa własności, wówczas będzie można uznać, że wnioskodawczyni K. W. – jako spadkobierczyni J. P. – jest uprawniona do uzyskania odszkodowania stosownie do swojego udziału w nieruchomości. Dodatkowo, organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. I OPS 1/20, zgodnie z którą odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienianej w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.

Wojewoda wskazał, że organ I instancji niewłaściwie orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], bowiem powinien orzec o udziale w prawie własności, który posiada wnioskodawczyni, o co wnioskowała zainteresowana. Tym samym, organ przekroczył zakres wniosku, który wszczął postępowanie w sprawie i wyznaczył jej granice.

W ocenie Wojewody, organ I instancji będzie zobowiązany przeprowadzić postępowania pod kątem ustalenia, czy przedmiotowe odszkodowanie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości, w tym konieczne będzie poszukanie decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Ewentualne dokumenty w tej sprawie może posiadać Archiwum Państwowe. Pozyskać przede wszystkim należy oświadczenie wnioskodawczyni, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o nieprzyznaniu jej lub jej spadkodawcy w przeszłości takiego odszkodowania.

Wskazano też, że zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Wojewoda stwierdził, że sporządzenie operatu szacunkowego powinno się odbyć na etapie postępowania pierwszej instancji, niedopuszczalne jest bowiem wykonanie go na etapie postępowania odwoławczego, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Reasumując, wobec wadliwej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz braku sporządzenia operatu szacunkowego, powyższe okoliczności przesądziły, w ocenie Wojewody, o konieczności uchylenia decyzji Prezydenta Miasta. Ponadto, ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany pozyskać dokumenty oraz uwierzytelnić znajdujące się w aktach sprawy kopie dokumentów wskazanych przez organ odwoławczy.

W sprzeciwie od decyzji Wojewody z dnia 26 lutego 2021 r. skarżąca Spółka wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W okolicznościach sprawy nie istnieje bowiem konieczność uzupełniania materiału dowodowego a Wojewoda w sposób nieprawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazano, że warunkiem wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania było złożenie wniosku przez uprawniony podmiot. Decyzja Wiceprezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 1974 r. stanowi dowód na to, że w sprawie doszło do ograniczenia własności nieruchomości, więc właścicielowi służyło jedynie odszkodowanie za straty wynikłe z działań określonych w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n., natomiast nie przysługiwało mu odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. Stanowisko takie potwierdza m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. III CZP 87/13.

Ponadto, skarżąca Spółka wskazała, że wnioskodawczyni nie wykazała, aby kiedykolwiek dotychczas został złożony wniosek o odszkodowanie w sprawie – co stanowiło warunek ustalenia odszkodowania. Skoro zaś nie wiadomo, czy J. P. wystąpił z takim wnioskiem, to obecnie nie ma możliwości zbadania szkód powstałych na nieruchomości. Zatem wobec stwierdzenia, że J.P. nigdy nie wystąpił o przyznanie odszkodowania, organ winien był umorzyć postępowanie.

Niezależnie od powyższego strona skarżąca wskazała, że, w jej ocenie, roszczenie wnioskodawczyni przedawniło się z upływem 6 lat z uwagi na cywilnoprawny charakter tego roszczenia na podstawie art. 118 w związku z art. 120 Kodeksu cywilnego. Wskazano, że oczywiste jest subsydiarne stosowanie ogólnych norm prawa cywilnego w innych działach prawa, jak również to, że szereg aktów administracyjnych wywołuje bezpośrednie lub pośrednie skutki cywilnoprawne, jak np. decyzje wywłaszczeniowe. Następnie, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 194/13, skarżąca wskazała, że wówczas, gdy powstanie obowiązku odszkodowawczego ex lege wynika z prawa administracyjnego znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2004 r. i popartym doktryną należy poprzeć stanowisko, zgodnie z którym odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia jest rodzajem odpowiedzialności cywilnej o charakterze majątkowym. Natomiast konsekwencją uznania cywilnoprawnego charakteru roszczenia odszkodowawczego jest możliwość jego przedawnienia. Tym bardziej należy zwrócić uwagę na charakter przepisów o przedawnieniu i ich rolę stabilizującą stosunki prawne i gwarantującą ich pewność.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Wojewody z dnia 26 lutego 2021 r. wydana została na podstawie 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym, należy zauważyć, że kontrola sądowoadministracyjna uruchamiana sprzeciwem od decyzji ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).

Trzeba mieć na uwadze, że o ile ustawodawca wąsko zakreślił granice uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej, bowiem nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r. I OSK 2386/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2045/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Innymi słowy, wykonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego może wymagać odniesienia się do przepisów danej ustawy szczególnej, jeżeli jej przepisy - tak procesowe, jak i materialnoprawne - wpływają na ocenę, czy organ I instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania.

Zaskarżona decyzja kasacyjna Wojewody została wydana w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, główną przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że w postępowaniu na skutek dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, organ I instancji błędnie określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie przepisy materialne determinowały procesowe działania organu I instancji ocenione negatywnie przez Wojewodę.

Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W świetle ujawnionych okoliczności faktycznych, w ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że wskutek naruszeń prawa procesowego, do których doszło przed organem I instancji, nie wyjaśniono zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a., aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest wykazanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Rozpoznając sprzeciw sąd powinien rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., tj. czy w sprawie zaistniały okoliczności, które należy wyjaśnić, a których wyjaśnienie przez organ drugiej instancji przekraczałoby dopuszczalny zakres dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W tym kontekście zaś należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, które regulują postępowanie w sprawie wydania decyzji o odszkodowaniu za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Zaskarżona decyzja, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w postępowaniu odwoławczym, na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., nr 1990 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., w toku którego odwołująca, tj. wnioskodawca, zwalczała decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 października 2019 r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie był wniosek K. B. W. - spadkobierczyni J. P., byłego właściciela działki nr [..] położonej w G. (aktualnie działki nr [..]) o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na budowę na tym terenie linii energetycznej napowietrznej 400 kV. Z niekwestionowanych w toku postępowania ustaleń organów wynika, że podstawą prawną udzielonego w 1974 r. zezwolenia na budowę był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. Nr 10, poz. 64 ze zm.), zwanej dalej u.z.t.w.n., który w dacie wydania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązującej u.g.n. i przepisach regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii ustalenia, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane w trybie art. 35 u.z.t.w.n. stanowi wywłaszczenie nieruchomości w rozumieniu art. 112 ust. 2 u.g.n. Aktualnie w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09, OSP 2010/11/110; wyroki NSA m.in. z 18 czerwca 2008 r., I OSK 954/07, z 1 marca 2018 r., I OSK 2112/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konsekwencją takiego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n. W szczególności stwierdza się, że art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Dlatego też nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do u.g.n. możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano bowiem, że "nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach ustawodawca przewidział możliwość wydawania odrębnej decyzji tylko w sprawie odszkodowania, gdyż (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129, Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421).

Odnosząc się natomiast do kwestii stosowania przepisów u.g.n. do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tego aktu, w tym zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n., wskazać należy, że kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych nowej ustawy, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (zob. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. m.in. wyroki NSA z 9 listopada 2017 r., I OSK 23/16, 27 lutego 2018 r., I OSK 908/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., I OSK 147/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).).

Z okoliczności faktycznych wskazanych przez wnioskodawczynię, którym nie przeczył organ I instancji wynika, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. W związku z tym zgłoszone przez wnioskodawczynię roszczenie odszkodowawcze winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych. Przy tym potwierdzić należy za Wojewodą, że w ponownie prowadzonym postępowaniu zgromadzić należy materiał dowodowy potwierdzający po pierwsze, że w związku z budową linii energetycznej doszło do ograniczenia korzystania z działki o ówczesnym nr [..] i w jakim zakresie, oraz że w dacie tego ograniczenia działka stanowiła własność poprzednika prawnego wnioskodawczyni. Okoliczności te nie znalazły odzwierciedlenia w zgromadzonym dotychczas materiale dowodowym.

Należy też zauważyć, że przepis u.z.t.w.n., który przewidywał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., przewidywał dwa rodzaje odszkodowania – za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust. 1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Przy czym ustawodawca wskazał wyraźnie, że jedynie dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w ust. 2, jest ograniczone w czasie do 3 lat od powstania szkody, z czego nie można jednak wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 u.z.t.w.n. Wobec tego rozpatrując wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. organ winien rozpatrzyć, czy żądanie to zasadne jest zarówno w zakresie strat za działania, jak i strat za zasiewy. Natomiast, jak trafnie wskazał Wojewoda, zawarte w art. 36 u.z.t.w.n. pojęcie "straty" może obejmować także zmniejszenie wartości nieruchomości.

Z uwagi na przyjęcie odmiennego stanowiska przez organ I instancji, co prawidłowo dostrzegł Wojewoda, w toku procedowania wniosku o odszkodowanie nie poczyniono ustaleń we wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiach. Z zebranego w postępowaniu materiału dowodowego nie wynika bowiem, czy w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla możliwości ustalenia wysokości należnego odszkodowania, bowiem przysługuje ono jednorazowo uprawnionym podmiotom – wywłaszczonemu właścicielowi, a w razie jego śmierci spadkobiercom. Przepisy prawa nie pozwalają natomiast na sytuację, gdy właściciel otrzyma już należne odszkodowanie, a po jego śmierci uzyskają je również jego spadkobiercy, gdyż w takim wypadku przyznane ponownie środki nie spełniałyby celu odszkodowania, które ma być "słuszne", a więc ma rekompensować odjęte prawo własności – wyrównywać uszczerbek w majątku wywłaszczonej osoby, a stanowiłyby bezpodstawne wzbogacenie się spadkobierców właściciela kosztem majątku publicznego. Krąg podmiotów uprawnionych do odszkodowania winien mieć swoje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej Spółki w kwestii przedawnienia roszczeń odszkodowawczych wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r. (u.z.t.w.n.), ani też w ustawie z 1997 r. (u.g.n.) takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom zawartym w przepisach art. 117 – 125 kodeksu cywilnego (przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod elementy infrastruktury przesyłowej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

Co do kwestii dopuszczalności ubiegania się o odszkodowanie spadkobierców osoby wywłaszczonej kres dotychczasowym rozbieżnościom w orzecznictwie w tym zakresie przyniosła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) w której stwierdzono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Zdaniem NSA, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa. W ocenie NSA, zasady konstytucyjne oprócz tego, że są adresowane do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa. Z uwagi na powyższe podejmując uchwałę skład orzekający uznał, że konieczne jest uwzględnienie powołanych powyżej zasad konstytucyjnych. Przypomniano, że konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności). Według NSA, z zasady tej wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy.

Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela, przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z zasady tej wynika bowiem, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela (w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością), pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania.

Będąc związanym stanowiskiem wyrażonym w powyższej uchwale NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który w pełni aprobuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanej uchwale, rozpoznając niniejszą sprawę podziela ocenę Wojewody co do dopuszczalności rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n.

Stwierdzić należy, że Prezydent Miasta błędnie uznając, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do procedowania w sprawie przedmiotowego odszkodowania, w konsekwencji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie wyczerpał inicjatywy dowodowej w zakresie weryfikacji, czy w przeszłości doszło do ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z budową linii energetycznej, naruszając tym samym istotnie przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Jak wynika z orzecznictwa, przy wykazywaniu czy odszkodowanie zostało ustalone, czy też nie, organy powinny rozważyć przeprowadzenie ewentualnych dodatkowych czynności dowodowych, przy czym mogą być w tym zakresie przydatne także dowody wnioskowane przez stronę. Zasadnie w tym zakresie Wojewoda zwrócił uwagę na potrzebę rozszerzenia poszukiwań dowodowych na zasoby archiwów państwowych oraz odwołanie się do wyjaśnień wnioskodawczyni i pozostałych stron. Poza tym, jak już wyżej wskazano, w materiale dowodowym należy odzwierciedlić takie istotne dla sprawy okoliczności, jak źródło i zakres ograniczenia w korzystaniu z konkretnej nieruchomości oraz stan jej własności w dacie ograniczenia.

Tylko tak kompleksowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające może dostarczyć materiału dowodowego, dającego podstawy do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli jednak nie zostaną przeprowadzone dowody potwierdzające ustalenie należnego odszkodowania za ograniczenie własności nieruchomości, to rzeczą organu administracji będzie oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym wynikającym z istniejących dokumentów (zob. wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., I OSK 2164/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak stosownej dokumentacji potwierdzającej jednoznacznie przeprowadzenie procedury odszkodowawczej i jej zakończenie, nie może prowadzić do wniosku, że odszkodowanie takie ustalono i wypłacono uprawnionej osobie.

Sąd przychylił się także do stanowiska Wojewody w kwestii ewentualnej potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego. Słusznie zauważa przy tym organ odwoławczy, że zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez organ drugiej instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na szczególne znaczenie operatu w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za wywłaszczony grunt wskazuje bowiem jednoznacznie treść art. 156 ust. 1 u.g.n., który przewiduje, że opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego. Również Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał znaczenie prawidłowego stadium dowodowego, stwierdzając, że organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest zobowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 k.p.a., przy czym ocena poprawności opinii przez organ nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., I OSK 1510/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro sporządzenie operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, konieczność jego wykonania uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W trybie art. 136 k.p.a. może być zaś jedynie uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego lub wykonanie go po raz pierwszy oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 226/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy w zakresie wynikającym z art. 64e p.p.s.a., Sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, naruszających przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty sprzeciwu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a.