Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3662/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 13 oraz art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 188 i art. 193 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 3/20 w sprawie ze skargi Gminy I. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wzniesienia pomnika I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; II. zasądza od Gminy I. na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 3/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy I. (dalej: "Gmina") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wzniesienia pomnika – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; zasądził od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Rada Miasta I. (dalej: "Rada Miasta") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 z późn. zm. – dalej: "u.s.g.") - wyraziła zgodę na wzniesienie i lokalizację pomnika “[...]" w I. wraz z nazwiskami mieszkańców I. oraz tekstem upamiętniającym (§ 1 uchwały) i ustaliła lokalizację pomnika na terenie cmentarza parafialnego - działka nr [...] przy ul. P. w I. (§ 2 uchwały). Jednocześnie Rada Miasta wskazała, że uchwała ta "wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]" (§ 4 uchwały).

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] października 2019 r. Wojewoda stwierdził nieważność w całości ww. uchwały, jako niezgodnej z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) oraz z art. 18 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 64 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że kwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, zatem uznać należy, iż regulacja zawarta w § 4 tej uchwały, przewidująca jej wejście w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] narusza przepisy art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Ponadto, w ocenie Wojewody, Rada Miasta mogłaby podjąć decyzję o lokalizacji pomnika wyłącznie w przypadku, gdyby Gmina była jedynym właścicielem całej nieruchomości, na której ma zostać usytuowany pomnik. Tymczasem nieruchomość oznaczona jako działka ew. nr [...] stanowi własność parafii Rzymsko- Katolickiej p.w. [...] w I. Wprawdzie Gmina zawarła w dniu [...] września 2019 r. ze wspomnianą Parafią umowę użyczenia nieruchomości nr [...] dla celów wzniesienia spornego pomnika, lecz Rada Miasta byłaby uprawniona do działania jedynie w przypadku, gdyby była jedynym właścicielem całej nieruchomości. Ponadto umowa została zawarta już po podjęciu kwestionowanej uchwały, a zatem na dzień jej podjęcia Gmina nie dysponowała żadnym tytułem do nieruchomości, na której miałby być sytuowany pomnik.

Wreszcie Wojewoda stwierdził, że z treści przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nie wynika, by rada miasta posiadała kompetencję do wyrażania zgody na usytuowanie (lokalizację pomnika).

W skardze do WSA na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: tj. art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez błędne ustalenie, że uchwała Nr [...] Rady Miasta I. z [...] sierpnia 2019 r. nie stanowi aktu prawa miejscowego podlegającego ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. polegającego na przyjęciu, że Gmina uprawniona byłaby do podjęcia ww. uchwały wyłącznie w przypadku, gdyby pomnik usytuowany był na gruncie stanowiącym jej wyłączną własność.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i zasądził od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku WSA zgodził się z Wojewodą, że sporna uchwała nie zawiera żadnych cech pozwalających zakwalifikować ją jako akt prawa miejscowego. Z tych też względów zasadnie Wojewoda uchylił uchwałę w zakresie § 4, jako podjętą z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W ocenie WSA nie doszło jednak do istotnego naruszenia prawa w zakresie § 1 uchwały.

WSA wyjaśnił, że stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach wznoszenia pomników. Przepis art. 18 u.s.g. jest przepisem kompetencyjnym, gdyż ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Opiera się na domniemaniu właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wyłączność rady w sprawach określonych w art. 18 ust. 2 u.s.g. oznacza, że kompetencje rady nie mogą być scedowane na inny organ. W tej sytuacji WSA stwierdził, że Rada Miasta miała z mocy prawa wyłączną kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie wzniesienia pomnika “[...]" w I. wraz z nazwiskami mieszkańców I. oraz tekstem upamiętniającym. W ocenie WSA, nie stanowi istotnego naruszenia prawa wyrażenie zgody na lokalizację pomnika. Wprawdzie przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nie zawiera upoważnienia do wyrażania zgody na budowę pomnika, jednakże takie sformułowanie uchwały nie przesądza o jej nieważności. Skoro w myśl tego przepisu rada podejmuje uchwałę w sprawie budowy pomnika, to sformułowanie rada wyraża zgodę na budowę pomnika należy odczytywać zgodnie z wykładnią celowościową tego przepisu.

WSA zgodził się z Wojewodą, że Rada Miasta przyjęła w istocie uchwałę kierunkową, która w żaden sposób nie przesądza, ani o powstaniu pomnika, ani nawet nie przesądza o jego lokalizacji. Pomnik jest bowiem budowlą rozumieniu przepisów ustawy z dnia 4 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. W konsekwencji budowa pomnika jest możliwa wyłącznie w sytuacji, w której miejscowy plan zagospodarowania terenu dopuszcza taką inwestycję, a w przypadku braku obowiązującego planu dla terenu, na którym pomnik ma być zlokalizowany - uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i wreszcie uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. jest niezbędna wyłącznie dla burmistrza, aby mógł on podjąć działania niezbędne do uzyskania dokumentów koniecznych do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego i ostatecznie budowy pomnika.

WSA stwierdził jednak, że nie jest zasadne twierdzenie Wojewody, że w świetle art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. doszło do istotnego naruszenia prawa, polegającego na przyjęciu, że Gmina uprawniona byłaby do podjęcia ww. uchwały wyłącznie w przypadku, gdyby pomnik usytuowany był na gruncie stanowiącym jej wyłączną własność. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta miała świadomość, co wskazano w treści skargi jak i w wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania nadzorczego (pismo Burmistrza z [...] września 2019 r.), że uchwała dotyczy cudzej własności. Jednakże w dniu podjęcia uchwały Gmina dysponowała pismem Proboszcza Parafii, który zgadzał się na budowę pomnika na terenie cmentarza parafialnego. Zatem twierdzenie Wojewody, że Gmina nie miała w dniu podjęcia uchwały jakiegokolwiek prawa do nieruchomości nr [...], gdyż Gminy i Parafii nie łączył w tym zakresie żaden stosunek prawny, w tym zobowiązaniowy, jest chybione. Wprawdzie dopiero w dniu [...] września 2019 r. Gmina zawarła z właścicielem nieruchomości umowę bezpłatnego użyczenia nieruchomości nr [...] celem budowy pomnika (jak wynika z treści umowy prawo do korzystania z nieruchomości Gmina nabyła w dniu [...] września 2019 r.), jednakże wcześniej, bo już w dniu [...] lipca 2019 r. była w posiadaniu pisma wyrażającego zgodę na budowę pomnika i wyznaczającego miejsce nieodpłatnie na cmentarzu w miejscu dotychczasowego krzyża. Tym samym podjęcie przez Radę Miasta zaskarżonej uchwały było dopuszczalne i nie stanowiło istotnego naruszenia prawa.

WSA nie podzielił też stanowiska Wojewody, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, tj.: art. 18 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 64 Konstytucji RP. Podejmując sporną uchwałę Gmina nie działała władczo i nie ograniczyła prawa własności innego podmiotu, lecz zgodnie z obowiązującymi stosunkami cywilnoprawnymi otrzymała pisemną zgodę Parafii na usytuowanie pomnika na cmentarzu, a następnie zawarła nieodpłatną umowę użyczenia. Zatem podjęta uchwała nie naruszyła art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto WSA zaakcentował, że Rada Miasta działała w imieniu wspólnoty, gdyż pomnik miał powstać z woli mieszkańców I., tak więc działała zgodnie z art. 1 ust. 2 u.s.g.

Wojewoda wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) błędne ustalenie stanu faktycznego, a to poprzez przyjęcie, że Wojewoda uchylił uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie wzniesienia pomnika wmieście I. "[...]" w części określonej w § 4, podczas, gdy w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały w całości;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a."), a to poprzez jego niezastosowanie, a to poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy w tym niedokonanie pełnej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. - a to poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku sprzecznego z jego sentencją,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. zd. drugie w zw. z art. 81 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g. - a to poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania przez organ nadzoru, mimo braku możliwości prowadzenia dalszego postępowania przez ten organ,

- a w konsekwencji powyższego, naruszenie art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. - a to przez jego błędne zastosowanie mimo braku przesłanek ku temu, a to poprzez uwzględnienie skargi, zamiast jej oddalenia w całości.

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to naruszenie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 13 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 64 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uzyskanie zgody właściciela nieruchomości stanowi wystarczającą podstawę do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wzniesienia pomnika na tejże nieruchomości, mimo że domniemanie właściwości rady gminy obejmuje, w sferze tzw. dominium, jedynie stanowienie w odniesieniu do nieruchomości, których jedynym właścicielem jest gmina.

Wskazując na powyższe podstawy Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda stwierdził, że nawet uznając za prawidłową ocenę WSA w zakresie dopuszczalności podjęcia przedmiotowej uchwały przez Radę Miasta, WSA winien był oddalić skargę Gminy, gdyż podzielił stanowisko organu nadzoru, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa poprzez nadanie jej waloru aktu prawa miejscowego, a zatem zaistniała przesłanka do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały w całości, a z drugiej, uchylił rozstrzygniecie w całości. Jednocześnie WSA nie wykazał nawet, że wystarczające mogłoby być unieważnienie uchwały w ww. części.

Dalej Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego upłynął z dniem [...] października 2020 r., a zatem przed wydaniem zaskarżonego wyroku. Wojewoda nie ma więc możliwości zastosowania się do wskazań WSA co do dalszego postępowania.

Wojewoda stwierdził również, że z jednej strony WSA podzielił zarzut organu nadzoru wskazany w rozstrzygnięciu nadzorczym, jako przesłanka do stwierdzenia nieważności spornej uchwały, jednakże, m. in. w wyniku błędnego ustalenia stanu faktycznego, WSA nie wyjaśnił, czy fakt naruszenia przez Radę Miasta przepisów art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, które to naruszenie zarówno w ocenie WSA jak i organu nadzoru miało charakter istotny, skutkuje nieważnością uchwały w całości, czy też w części. Powyższa kwestia ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w pierwszym z tych przypadków rozstrzygnięcie nadzorcze było prawidłowe, choć nie ze wszystkich powodów wskazanych w uzasadnieniu, a zatem skarga winna być, zgodnie z przepisem art. 151 p.p.s.a. oddalona w całości.

Wreszcie Wojewoda zakwestionował stanowisko WSA w zakresie uznania, że dla podjęcia uchwały w sprawie wzniesienia pomnika na konkretnej nieruchomości, w sytuacji, gdy gmina nie jest jej właścicielem, wystarczające jest uzyskanie pisemnej zgody właściciela tejże nieruchomości. Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w uchylonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że rada gminy wypowiadając się w sprawie wznoszenia pomników działa nie w sferze imperium, a dominium, wobec czego jej władztwo dotyczyć może jedynie nieruchomości, których gmina jest właścicielem. Nie mogą więc stanowić podstawy prawnej działania Rady Miasta art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 13 u.s.g., skoro właścicielem nieruchomości, na której posadowiony ma zostać pomnik, nie jest Gmina. Zdaniem Wojewody, tym bardziej bez znaczenia dla oceny legalności uchwały pozostaje zawarcie umowy użyczenia nieruchomości, skoro Wojewoda obowiązany był do oceny uchwały według stanu prawnego i faktycznego na dzień jej podjęcia.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, którym zakwestionowano ustalenia faktyczne wytykając, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że Wojewoda uchylił uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2019 r., w części dotyczącej jej § 4, podczas gdy skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność tej uchwały w całości. Po pierwsze, w skardze kasacyjnej nie wskazano podstawy, z której wywodzi się ów zarzut, jak wymaga tego art. 174 p.p.s.a. Po drugie, nie podano również, jakie konkretnie przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania zostały przez ten Sąd naruszone w wyniku błędnych ustaleń faktycznych. Samo uzasadnienie zarzutu, bez podania jego normatywnych podstaw, uniemożliwia jego weryfikację i tym samym czyni bezskutecznym. Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, iż stwierdzenie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że rozstrzygnięciem nadzorczym doszło do uchylenia uchwały z dnia [...] sierpnia 2019 r. należy oceniać w kategorii oczywistej omyłki, bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie ma natomiast wadliwości w stwierdzeniu przez WSA, że organ nadzoru "zasadnie uchylił uchwałę Gminy w zakresie § 4 uchwały". W ramach tego stwierdzenia, Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się sprawozdawczo co do tego, w jakim zakresie wyeliminowano z obrotu prawnego uchwałę z [...] sierpnia 2019 r. - ta kwestia jest oczywista i została zreferowana już w pierwszym zdaniu uzasadnienia wyroku WSA - lecz odnosił się do sformułowanej w rozstrzygnięciu nadzorczym oceny treści § 4 uchwały.

Negatywnej weryfikacji podlega zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 13 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 64 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uzyskanie zgody właściciela nieruchomości stanowi wystarczającą podstawę do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wzniesienia pomnika na tejże nieruchomości.

Ocena przedmiotowego zarzutu wymaga przedstawienia charakterystyki podejmowanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. uchwały. Zgodnie z treścią powołanego przepisu do wyłącznej kompetencji rady gminy należy "podejmowanie uchwał w sprawach (...) wznoszenia pomników." Uchwała w przedmiocie wzniesienia pomnika zakresowo może obejmować wszelkie sprawy związane z jego budową, utrzymaniem oraz likwidacją – postanowienie NSA z dnia 10 marca 2015 r. II OSK 3368/14. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji oraz organem nadzoru, że uchwała w sprawie wzniesienia pomnika nie jest aktem prawa miejscowego (choć w tej kwestii w orzecznictwie wyrażono również pogląd odmienny – wyrok WSA w Krakowie z 24 października 2017 r., III SA/Kr 397/17). W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter generalny i abstrakcyjny. Muszą być one adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale - por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 72 i n. Przepisy powszechnie obowiązujące 1) są adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów, 2) określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki, 3) przepisy te nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (muszą być powtarzalne), 4) działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. Podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. uchwała z [...] sierpnia 2019 r. w sprawie wzniesienia pomnika w mieście I. “[...]" takich cech nie posiada. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to uchwała o charakterze wewnętrznym, wyrażająca wyłącznie kierunki przyszłego działania Burmistrza Miasta.

Konstytutywną cechą aktów wewnętrznych jest to, że wiążą one wyłącznie w ramach określonej struktury ustrojowej, a więc tylko te organy, do których zostały skierowane. Nie mają mocy powszechnego obowiązywania i nie są źródłem praw i obowiązków podmiotów trzecich, spoza struktur administracji. W kwestionowanej przez organ nadzoru uchwale rada miasta wyraziła zgodę na wzniesienie pomnika oraz ustaliła jego lokalizację na terenie cmentarza parafialnego – działka nr [...] w Imielinie. Z przedmiotowej uchwały wynika więc, że rada zaaprobowała budowę pomnika i wskazała jego konkretną lokalizację. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na wzniesienie pomnika oraz ustalenia jego lokalizacji na działce niebędącej własnością gminy w żaden sposób nie ingeruje w prawo własności właściciela tej działki. Stanowi ona wyłącznie wyraz aprobaty dla zamiaru wzniesienia pomnika w określonej lokalizacji i aktywuje kompetencję organu wykonawczego do podjęcia działań zmierzających do realizacji tak zakreślonego zadania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykluczenia możliwości ustalenia przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. lokalizacji pomnika na działce niestanowiącej jej własności nie da się uzasadnić naruszeniem zasady praworządności. Ograniczenia takiego nie można wywieść z samej treści art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., jak i z art. 64 Konstytucji RP. Przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP możliwość ustawowego ograniczenia prawa własności wyraża się w uprawnieniu prawodawcy do zawężenia zakresu uprawnień właścicielskich przewidzianych w art. 140 Kodeksu Cywilnego. Uwzględniając takie skadrowanie normatywne trzeba podać, że podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. uchwała lokalizująca pomnik na działce niebędącej własnością gminy pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień jej właściciela. Nie jest ona aktem wywłaszczeniowym, nie ogranicza ona również sposobu zagospodarowania działki. Nie można bowiem przyjąć, że wywiera analogiczne skutki w sferze prawa własności, jak decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, względnie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Pogląd przeciwny musiałby oznaczać, że podjęcie takiej uchwały skutkuje wygaśnięciem decyzji o warunkach zabudowy dla działki, na której ma zostać wzniesiony pomnik, względnie na uchyleniu obowiązującego dla tej działki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (oczywiście przy założeniu, że taka decyzja, bądź plan pozostają w obrocie prawnym na dzień podjęcia uchwały). Podstaw prawnych dla takiego stanowiska brak. Podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. uchwała lokalizująca pomnik na działce niebędącej własnością gminy nie wpływa zatem w jakikolwiek sposób na zakres uprawnień jej właściciela. Stanowi ona wyłącznie skierowane do organu wykonawczego wewnątrzustrojowe pozwolenie organu stanowiącego gminy na podęcie działań ukierunkowanych na budowę pomnika na wskazanej w uchwale działce. Jest oczywiste, że pomnik, jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. 2021 r. poz. 2351, wymaga dla swej realizacji, wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – art. 4. Nabycie uprawnienia do dysponowania działką wskazaną w uchwale, jako lokalizacji pomnika ma wobec tej uchwały charakter następczy. Uchwała taka nie jest natomiast źródłem takiego uprawnienia. Rzeczą organu wykonawczego realizującego podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. uchwałę o lokalizacji pomnika na działce nr [...], będzie podjęcie starań o nabycie uprawnień do dysponowania tą działką na cele budowlane. Przedmiotowa uchwała w żaden sposób nie zmienia zatem sytuacji prawnej właściciela działki, w szczególności poprzez ograniczenie pola decyzyjnego w zakresie wyrażenia zgody na przeznaczenie działki pod lokalizację pomnika.

Niezależnie od przedstawionych uwag należy wyeksponować, że pismem z dnia [...] lipca 2019 roku, a więc przed podjęciem uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym, właściciel działki nr [...] przy ul. P. w I. – Parafia p.w. [...] w I. udostępniły przedmiotową działkę pod budowę pomnika. Wyrażone przez skarżącego kasacyjnie stanowisko, że gmina byłaby uprawniona do podjęcia uchwały o lokalizacji pomnika na działce nr [...] jedynie gdyby była jej wyłącznym właścicielem, nie znajduje uzasadnienia. Akceptacja tego poglądu byłaby konkludentna z nieuprawnionym stanowiskiem, że wyłącznym tytułem prawnym gminy do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – wzniesienie pomnika – jest prawo własności, co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego.

Kończąc ten etap rozważań Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż omawiane zagadnienie w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych spotkało się z odmienną oceną prawną, której jednak skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela – wyrok WSA w Krakowie z 24 października 2017 r., III SA/Kr 397/17, wyroki WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2014 r., IV SA/Gl 1121/13; i z 6 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 97/10.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie i z jakich przyczyn uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze w całości, podzielając jedocześnie wyrażoną w tym rozstrzygnięciu ocenę, że § 4 uchwały narusza art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Przypomnieć należy, że zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna odpowiadać wymogom ustawowym, a w szczególności potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie p.p.s.a. odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie zapewnia możliwości jego kontroli instancyjnej lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

W kontekście analizowanego zarzutu kasacyjnego trzeba przyjąć, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie prawnej i w oparciu o jaką argumentację przyjął, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze należało uchylić w całości, pomimo podzielenia stanowiska organu nadzoru, że uchwała z 28 sierpnia 2019 r. nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem wadliwy jest jej § 4, w treści którego przewidziano, że uchwała ta "wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]".

Słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, że WSA powinien rozważyć, jaki skutek dla ważności całej uchwały ma stwierdzenie, że wadliwy jest jej § 4, określający zasady i termin jej wejścia w życie. Konkluzje w tym zakresie mogą mieć dwojaką postać: po pierwsze, można przyjąć, że wadliwość § 4 uchwały powinna skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości; po drugie, można stanąć na stanowisku, że wadliwość i w konsekwencji stwierdzenie nieważności § 4 uchwały pozostaje bez wpływu na pozostałe jej postanowienia. Zależnie od zajętego stanowiska WSA powinien odpowiednio, albo oddalić skargę w całości, albo uwzględnić ją w części i uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie, w jakim stwierdzało nieważność § 1, § 2 i § 3 uchwały. Problematyka możliwości uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w części była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zawracał uwagę, że mimo, iż art. 148 p.p.s.a. wyraźnie tak nie stanowi, sąd może uchylić akt nadzoru zarówno w całości, jak i w części. Użyty w art. 148 p.p.s.a. zwrot "uchyla ten akt" oznacza, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nie może stwierdzić ani nieważności zaskarżonego aktu, ani też wydania go z naruszeniem prawa. Może natomiast uchylić zaskarżony akt w części. Wywodzenie z treści art. 148 p.p.s.a. zakazu uchylenia aktu nadzoru w części nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i jest niezgodne z regułą argumentum a fortiori w odmianie a maiori ad minus - wyroki NSA z 15 listopada 2005 r., II OSK 235/05, z 14 maja 2009 r., II GSK 929/08, z 12 grudnia 2018 r. II OSK 2910/18.

Wyjście z założenia, że uchwała z [...] sierpnia 2019 r. ma charakter kierunkowy, wewnętrzny, niewątpliwie przesądza o tym, że wskazanie w treści jej § 4 paradygmatu wejścia w życie zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a więc w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego, było wadliwe. Akty kierunkowe, wewnętrzne, nie podlegają ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, a zatem termin ich wejścia w życie nie może być od takiego ogłoszenia uzależniony. Rodzi się wobec powyższego pytanie, czy stwierdzenie nieważności przepisu regulującego tryb wejścia w życie uchwały pociąga za sobą konieczność stwierdzenia nieważności pozostałych jej przepisów. Na tak zadane pytanie należy odpowiedzieć twierdząco.

Zgodnie z postanowieniami § 141 załącznika nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016 r. poz. 283) do projektów aktów o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń) stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, o ile zasady zawarte w niniejszym dziale nie stanowią inaczej. Stosownie do postanowień § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia (dział I rozdział 6), akt wewnętrzny powinien zawierać przepisy o wejściu w życie. Sposób redagowania przepisów określających wejście w życie aktu prawnego reguluje § 45 rozporządzenia. Z powołanych przepisów wynika zatem, że akt wewnętrzny musi zawierać przepisy określające datę jego wejścia w życie. W przeciwnym razie nie będzie można ustalić, w którym momencie jego postanowienia zaczynają obowiązywać. W realiach niniejszej sprawy, brak przepisów wskazujących, z jakim dniem wchodzi w życie uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na budowę i lokalizację pomnika uniemożliwiałby stwierdzenie, z jakim dniem taka zgoda została wyrażona i tym samym, z jakim dniem organ wykonawczy jest umocowany do określenia sposobu jej wykonania (art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Bezpodstawne uzależnienie w uchwale daty jej wejścia w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje zatem nieważnością nie tylko samego przepisu uchwały zawierającego takie postanowienie, ale nieważnością całej uchwały, gdyż wyeliminowanie wyłącznie jej § 4 skutkowałoby brakiem możliwości ustalenia daty wejścia tej uchwały w życie (szczególnych regulacji w tym zakresie nie zawierają ani przepisy u.s.g., ani ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Uwarunkowanie wejścia w życie uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego od bezpodstawnej publikacji powoduje zatem nieważność całej uchwały - wyroki: WSA w Poznaniu z 20 kwietnia 2016 r. IV SA/Po 109/16, WSA w Rzeszowie z 4 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Rz 1146/19, WSA w Kielcach z 30 września 2021 r., I SA/Ke 233/21.

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zd. drugie w zw. z art. 91 ust. 1 (błędnie wskazany w petitum skargi kasacyjnej jako 81 ust. 1 u.s.g.) i art. 93 ust. 1 u.s.g. poprzez sformułowanie wytycznych co do dalszego postępowania wojewody w ponownie prowadzonym postępowaniu nadzorczym.

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. wojewoda, co do zasady, może stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia albo wydanie ocenianego aktu z naruszeniem prawa w terminie 30 dni od dnia doręczenia aktu. Powyższy termin ma charakter prekluzyjny, co oznacza, że nie podlega przywróceniu ani nie może być przerwany lub zawieszony przez czynność organu nadzoru. Po upływie terminu przeprowadzenia postępowania nadzorczego wojewoda traci kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a chcąc doprowadzić do wyeliminowania ocenianego aktu z obrotu prawnego powinien wnieść skargę do sądu administracyjnego - zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2011 r., II OSK 54/11; wyrok NSA z 7 listopada 2008 r., II OSK 1216/08, wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 658/18.

Rację ma organ nadzoru, że wobec upływu terminu do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] sierpnia 2019 r., nie może on prowadzić ponownie postępowania nadzorczego, po wyroku Sądu pierwszej instancji, wobec czego formułowanie wskazań w tym zakresie, nie było prawidłowe.

Odnosząc się do sformułowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o jej odrzucenie z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż jest on niezasadny.

Zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został dodany do ww. ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r., która w tym dniu weszła w życie. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433) i obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Skoro zatem norma zawarta w art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, to przyjąć należy, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych. Wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów oznacza, że terminy, które nie rozpoczęły swojego biegu przed dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie biegły w okresie trwania powyższego stanu. Terminy te rozpoczęły swój bieg dopiero od dnia uchylenia powyższego stanu. Fakt wejścia w życie powyższej regulacji z dniem 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów - t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) - z dniem 16 maja 2020 r. został uchylony w całości art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a zatem przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stanowiący że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres - utracił moc. W świetle art. 68 ust. 6 ww. ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ogłoszenie nastąpiło w Dzienniku Ustaw w dniu 15 maja 2020 r.), tj. w dniu 24 maja 2020 r. Skoro zaskarżony wyrok został doręczony stronie skarżącej kasacyjnie w dniu 16 marca 2020 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 40 akt sądowych), a skargę kasacyjną wniesiono w dniu 22 czerwca 2020 r., to zachowany został ustawowy termin do jej wniesienia.

Analogiczny pogląd odnoszący się do przedstawionego zakresu czasowego zawieszenia i braku rozpoczęcia terminów w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego, a następnie stanem epidemii z powodu COVID-19, prezentowany był wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por.m.in. wyroki z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3191/21, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3068/21 i III OSK 3113/21, z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3119/21 i III OSK 3153/21, a także postanowienia z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II FZ 364/20, II FZ 365/20 i II FZ 366/20, z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt I GSK 1002/20, z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II GZ 258/20, z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II OZ 738/20, z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OZ 892/20, z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II FZ 360/20 i II OZ 762/20, z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt II GZ 360/20 i II GZ 368/20, z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OZ 99/21 i III OSK 3570/21, z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt III FZ 181/21, z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II OZ 137/21, z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OZ 283/21, z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt III FZ 276/21, z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I GZ 191/21, wyrok NSA z dnia 5 października 2021 r. I OSK 457/21) i choć orzeczenia te odnosiły się do wykładni art. 15zzs ust. 1 specustawy koronawirusowej w zakresie ustalenia zawieszenia i braku rozpoczęcia biegu terminów w postępowaniach sądowych, to z uwagi na praktycznie tożsame rozwiązania przyjęte w art. 15zzs ust. 1 i art. 15zzr ust. 1 ustawy o COVID-19, prezentowane w nich stanowisko ma odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast przeciwnego poglądu przedstawionego w postanowieniach z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II OZ 700/20, z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II OZ 725/20, z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt I OZ 602/20, z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II OZ 950/20, z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I GZ 318/20, z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II OZ 2/21 oraz z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt I FZ 282/20, w których przyjęto, że w przypadku, gdyby intencją ustawodawcy było nadanie ustawie zmieniającej z dnia 31 marca 2020 r. mocy wstecznej również w zakresie, w jakiej jej przepisy statuują wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, zostałoby to wprost sformułowane w art. 101 tej ustawy.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 i art. 193 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. 2018 r. poz. 265.