Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1094/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki Jerzy Solarski /spr./ Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 693/04 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz A. P. kwotę 1210 (słownie: tysiąc dwieście dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (zwany dalej WSA lub Sądem I instancji) wyrokiem z dnia 30 marca 2006r., sygn. akt II SA/Gd 693/04 oddalił skargę A. P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia 12 sierpnia 2004r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał A. P. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej (letniskowej) oraz urządzeń z nim związanych – sanitariatu oraz obiektu budowlanego – wiaty na drewno, tymczasowego obiektu budowlanego (przyczepy campingowej bez kół) nie połączonego trwale z gruntem, wzniesionych na działce nr [...] położonej w K., gmina K. Organ I instancji przyjął, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, gdyż wskazane obiekty budowlane zostały pobudowane przed 1 stycznia 1995 r. (w 1992 roku) przez A. P., która jest właścicielką działki nr [...]. Działka użytkowana jest w celu letniego wypoczynku, a jest położona w Nadmorskim Parku Krajobrazowym. Zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nim nakazów i ograniczeń (Dziennik Urzędowy Województwa Gdańskiego Nr 27, poz. 139, ze zm.), nie można na tym obszarze lokalizować i budować domów letniskowych. Ponieważ budowa nastąpiła samowolnie, na terenie szczególnie chronionego krajobrazu nadmorskiego dlatego podlega nakazowi rozbiórki, na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Podkreślono, że przesłanka wybudowania obiektu niezgodnego z obowiązującymi przepisami brana jest pod uwagę w okresie wznoszenia obiektu, zaś przesłanka wynikająca z innej ważnej przyczyny brana jest pod uwagę w dacie wydania decyzji.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...]

nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że obiekty budowlane objęte nakazem rozbiórki wybudowane zostały w 1992 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co potwierdził mąż skarżącej - J. C., obecny podczas oględzin w dniu 12 lipca 2001 r. Datę budowy przyznała też skarżąca w odwołaniu podając, że od 1994 r. opłaca podatek od nieruchomości z tytułu posiadania działki rekreacyjnej i domu letniskowego. W sprawie, zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., ma zastosowanie przepis art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Przedmiotowe obiekty budowlane znajdują się na działce leżącej na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują szczególne rygory, między innymi zakaz zabudowy letniskowej wraz z towarzyszącą jej zabudową, na podstawie rozporządzenia Wojewody Gdańskiego Nr 4/94 z dnia 8 listopada 1994r. zmienionego rozporządzeniem Nr 11/98 z dnia 3 września 1998 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Gdańskiego Nr 59, poz. 294). Okoliczność ta stanowi "ważną przyczynę" uzasadniającą przymusową rozbiórkę w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że decyzje administracyjne wydaje się w oparciu o stan prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Brak jest zatem podstaw prawnych do zawieszenia postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie przed Wójtem Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej. Jeśli chodzi o zawiadomienie o wszczęciu postępowania, to zostało ono skarżącej przesłane, jednakże mimo dwukrotnego awizowania w dniach 27 czerwca 2001 r. i 6 lipca 2001 r. nie zostało podjęte. Zgodnie z art. 44 k.p.a. doręczenie zawiadomienia należało uznać za skuteczne w dniu 4 lipca 2001 r. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wezwał A. P. do ustosunkowania się do treści protokołu oględzin z dnia 12 lipca 2001 r. informując jednocześnie, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. może się zapoznać z aktami sprawy. Skarżąca nie ustosunkowała się do wymienionego protokołu, zatem jego ustalenie uznano za wiążące. Natomiast wpisanie terenu do obszarów szczególnie chronionych zgodnie z powołanym rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego powoduje, że w przypadku wcześniejszej samowoli budowlanej należy uwzględniać wprowadzone zakazy i ograniczenia według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji.

Decyzję tą zaskarżyła A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ponawiając argumentację zawartą w odwołaniu i eksponując, że działka stanowiąca jej własność w 1993r. nie wchodziła w skład Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, utworzonego na podstawie rozporządzenia Wojewody Gdańskiego. Dopiero w 1998 r. rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego powiększono granice Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. W związku z tym obiekty budowlane w chwili ich wznoszenia, a także po wybudowaniu, znajdowały się poza granicami obszaru chronionego Parku i dlatego nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Niezależnie od tego wskazano na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru K.; stąd, skoro brak jest przepisu miejscowego to budynki znajdujące się na działce skarżącej nie są sprzeczne z miejscowym planem. Dodatkowo strona skarżąca zarzuciła niewydanie przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku

w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę uznał, że organ administracyjny nie naruszył prawa. Sąd stwierdził, iż prawidłowe są ustalenia dotyczące wybudowania obiektów objętych nakazem rozbiórki przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zatem przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.). Nabycie działki miało miejsce bezspornie w 1993 r., a zgodnie z twierdzeniem skarżącej uiszcza ona podatek od nieruchomości z tytułu posiadania działki rekreacyjnej i domku letniskowego od 1994r. Nie jest kwestionowane również, że obiekty budowlane zostały wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wskazując na przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane Sąd naprowadził, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistycznego - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, z późn. zm.), przewidywało w § 44 ust. 1 obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonywania i rozbudowy stałych i tymczasowych budynków. Pod pojęciem "budynek tymczasowy", na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, z późn. zm.), rozumiało budynki niepołączone w sposób trwały z gruntem, skonstruowane jako rozbieralne, jak baraki, kioski, obiekty o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego lub budynki określone w przepisach jako tymczasowe. Zatem przedmiotowe obiekty budowlane znajdujące się na nieruchomości skarżącej wymagały pozwolenia na budowę na podstawie powołanych wyżej przepisów. Wskazując następnie na art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane Sąd wywiódł, że w sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, to jest ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.), w tym przypadku art. 37 ust. 1 i 2.

Analiza okoliczności sprawy pozwala na stwierdzenie, że obiekty budowlane wybudowane przez skarżącą na działce położonej w K. w gminie K. spełniają przesłankę niezgodności z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, ponieważ zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę. Na dzień wydania decyzji brak było na terenie K. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast według rozporządzenia Wojewody Gdańskiego Nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nim zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 27, poz. 139), zmienionego rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego Nr 11/98 z dnia 3 września 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 59, poz. 294), określono w § 2 ust. 1 pkt 1 aktualne granice Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, który utworzony został uchwałą nr IX/49/78 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 5 stycznia 1978 r. (Dz. Urz. WRN w Gdańsku z 1978 r. Nr 1, poz. 3). Sąd stwierdził, że stosownie do tych zapisów działka skarżącej zlokalizowana jest na obszarze wymienionego Parku. Wobec tego organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w sprawie występują inne ważne przyczyny, które mogą uzasadniać rozbiórkę, zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Szczególna ochrona wynikająca z ustanowienia w sposób prawem przewidziany terenu krajobrazowego chronionego oraz wprowadzenia obowiązujących w nim zakazów i ograniczeń, w szczególności dotyczących zabudowy, stanowiło "inną ważną przyczynę", o której mowa w art. 37 ust.2. W dacie orzekania przez organ odwoławczy obowiązywała również ustawa z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz.880), która zachowywała w mocy dotychczasowe przepisy wykonawcze, w tym przepisy tworzące parki krajobrazowe. Stąd też istniał stan prawny, który zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego z 3.09.1998r. Nr 11/98 wprowadzał zakaz lokalizowania domów letniskowych, przy czym bez znaczenia jest okoliczność, że w dacie zakupu przez skarżącą działki znajdowała się ona poza granicami Parku. Analiza orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2000r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 980/97 (nie publ.) pozwala na stwierdzenie, że "poza pierwszą przesłanką (budowa niezgodnie z przepisami czyli bez pozwolenia), każda dalsza przesłanka brana jest pod uwagę w dacie wydania decyzji". Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że brak planu zagospodarowania przestrzennego czy to w dacie budowy, czy w dacie orzekania przez organy nie oznacza, że teren jest przeznaczony pod zabudowę. Stanowisko takie potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 1985r. III ARN 11/85 (OSNC 1986/3/40) w którym stwierdzono, że terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest nie tylko teren przeznaczony w istniejącym planie ogólnym lub szczególnym na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów. Przeciwne stanowisko oznaczałoby w istocie uprzywilejowanie osób dopuszczających się samowoli budowlanej i sprzyjałoby nielegalnemu budownictwu, również letniskowemu. Tym samym w ocenie Sądu I instancji nakaz rozbiórki winien mieć oparcie w art.37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r., jednakże naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem skutkiem prawidłowych ustaleń nakaz rozbiórki jest również uzasadniony innymi ważnymi przyczynami, poza wymienionymi w ustępie 1.

Sąd stwierdził, że skarżąca została zapoznana z treścią protokołu oględzin

i nie wniosła do niego żadnych uwag ani zastrzeżeń. Tym samym nie została pozbawiona możności wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wskazał, że jest on również niezasadny. Zawieszenie na tej podstawie ma charakter obligatoryjny i następuje z urzędu. Tymczasem wystąpienie przez stronę

o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma charakteru kwestii wstępnej dla rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem indywidualnym, ustanawiającym prawo, który nie może służyć do legalizacji samowoli budowlanej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 101 k.p.a. poprzez niewydanie odrębnego postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania WSA skonstatował, że nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż zawieszenie z przyczyn wskazanych przez skarżącą w odwołaniu nie byłoby dopuszczalne.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła A. P. reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art.174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pomimo istnienia przesłanek przewidzianych w art.145 § 1 pkt.1 "c" tej ustawy. nie uwzględnił skargi tolerując naruszenie przez organy administracji publicznej art. 77, art.9 i art.10 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wskazała także na naruszenie przepisu art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ Sąd w uzasadnieniu wyroku mimo obowiązku ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze, nie odniósł się do twierdzenia skarżącej, iż na działce bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością skarżącej znajdują się budynki posadowione na podstawie ostatecznych i prawomocnych decyzji pozwolenia na budowę.

Ponadto wskazując na podstawę kasacyjną, o której mowa w art.174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sformułowano zarzut błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. -Prawo budowlane wskazując, że orzeczenie nakazu rozbiórki przez organy administracji publicznej powinno nastąpić, po ustaleniu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowym obszarze, czego organy nie uczyniły.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd toleruje uchybienia postępowania administracyjnego organów obu instancji. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w ślad za organem I instancji dokonał błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, gdyż organ I instancji bez powiadomienia strony w dniu 12 lipca 2001 r. dokonał oględzin nieruchomości. W czynności tej nie uczestniczyła skarżąca, a jedynie jej mąż, który nie posiada przymiotu strony postępowania - nie posiada bowiem tytułu prawnego do nieruchomości, a organ nie zażądał od niego pełnomocnictwa czy innego dokumentu, z którego wynikałoby jego umocowanie do występowania w sprawie. Ponadto protokołu oględzin nieruchomości z dnia 12 lipca 2001 r. nie można oceniać, gdyż nie jest to dowód w postępowaniu administracyjnym. Protokół został sporządzony ponad 3 lata temu i nie został poprzedzony poinformowaniem lub zawiadomieniem strony o wszczęciu postępowania. Ponadto został podpisany przez J. C. i nie wiadomo, w jakim charakterze został on przesłuchany. Zarzucono, że skarżąca zaczęła uczestniczyć w postępowaniu po około trzech latach od jego wszczęcia. Organy obu instancji nie poinformowały strony o zamknięciu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z materiałem co spowodowało, że została zaskoczona wydaniem decyzji, dlatego nie wypowiedziała się o dowodach. Nadmieniła, że właściciel sąsiedniej działki [...] w K. (zakupionej w podobnym okresie) wybudował budynek i uzyskał pozwolenie na budowę. Dlatego też skarżąca była przekonana, że otrzyma pozwolenie na budowę. W konkluzji skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd przyznał, iż doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, jednak jak stwierdził, naruszenie to nie miało wpływu na wynika sprawy, z czym nie sposób się zgodzić.

Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2007r. pełnomocnik wystąpił o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, z uwagi na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu zagadnienia prawnego dotyczącego zgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 20 z 2003r., poz.2016, ze zm.).

Dodatkowo w piśmie procesowym datowanym G., dnia 2.07.2007r. skarżący podał, że Sąd Wojewódzki akceptując ustalenia organów nadzoru budowlanego w zakresie położenia działki nr [...] na obszarze Nadmorskiego Parku Krajobrazowego utworzonego rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego nr 11/98 z dnia 3.09.1998r. nie uwzględnił daty budowy obiektów - 1993r. i okoliczności, że w owym czasie nieruchomość ta nie wchodziła w skład tegoż Parku. Zatem przyjęcie jako podstawy nakazu rozbiórki przepisu art.37 ust.2 Prawa budowlanego z 1974r. nie mogło mieć miejsca, gdyż unormowanie to uzależnia rozbiórkę od niezgodności z przepisami obowiązującymi w okresie budowy. Takiej niezgodności w okresie budowy – poza brakiem pozwolenia na budowę – nie było i dlatego doszło do naruszenia art.2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przez Sąd przepisów prawa działających wstecz.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy odnieść się do wniosku o zawieszenie postępowania kasacyjnego, który jako podstawę zawieszenia wskazuje na zagadnienie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie. Naczelny Sąd Administracyjny wniosek ten oddalił, ponieważ Trybunał Konstytucyjny ma rozstrzygnąć kwestię zgodności przepisu art. 48 ust.2 pkt 1 lit. b i art.48 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 20 z 2003r., poz.2016, ze zm.) z art.2 i art.32 ust.1 Konstytucji RP, które to przepisy w konkretnym przypadku nie mają zastosowania. Sprawa dotyczy bowiem samowoli budowlanej popełnionej przed dniem 1.01.1995r., a więc podlegającej regulacjom ustawy z dnia 24.10.1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz.229 ze zm.), a nie przepisom ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane.

Przechodząc do skargi kasacyjnej i sformułowanych w niej zarzutów zauważyć należy, że aczkolwiek w podstawie kasacyjnej powołano zarówno przepis art.174 pkt 1, jak i przepis art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwaną dalej P.p.s.a., to jednak przy uwzględnieniu argumentacji tych zarzutów, pogłębionej w piśmie procesowym z dnia 9.07.2007r. stwierdzić należy, że w istocie dotyczą one wyłącznie naruszenia prawa materialnego. Mając zatem na uwadze stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. OSK 81/2004 (OSP 2004/11 poz. 135), zgodnie z którym oddalenie skargi na decyzję administracyjną w sytuacji, gdy na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku skarga powinna być uwzględniona, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że istnieją podstawy do orzekania w trybie art.188 P.p.s.a.

Stan faktyczny ustalony przez organy nadzoru budowlanego został podzielony przez Sąd I instancji, jeśli chodzi o budowę obiektów objętych nakazem rozbiórki przed dniem 1.01.1995r., w warunkach samowoli - bez wymaganego pozwolenia na budowę a także, iż działka, na której obiekty te zostały wybudowane, aktualnie położona jest na obszarze Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, utworzonego rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego z dnia 3.09.1998r. nr 11/98. Wobec ustalenia, że budowa miała miejsce przed dniem 1 stycznia 1995r. Sąd zaaprobował stanowisko organów, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24.10.1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz.229 ze zm.), a to z mocy przepisu art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 20 z 2003r., poz.2016, ze zm.). Taki stan faktyczny, w tym aktualne położenie działki na terenie parku krajobrazowego, zadecydował o akceptacji stanowiska organów nadzoru budowlanego, że materialnoprawną podstawę nakazu rozbiórki obiektów budowlanych stanowi przepis art.37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. Wystąpiły bowiem "inne ważne przyczyny" w postaci położenia zabudowanej działki w terenie krajobrazu chronionego z obowiązującym zakazem zabudowy, które nakaz ten uzasadniają.

Stosownie do przepisu art.37 ust.2 ustawy z dnia 24.10.1974r. - Prawo budowlane, terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. W myśl natomiast ust.1, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Regulacja ta pozostaje w ścisłym związku z przepisem art.40 który stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Powyższe przepisy dotyczą m.in. obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i stwierdzić należy, że jako zasadę przewidują legalizację popełnionej samowoli, w trybie art.40 i art.42 ustawy; wyjątkiem jest natomiast nakaz rozbiórki i dotyczy sytuacji określonych w przepisie art.37, przy czym niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, a więc z materialnym prawem budowlanym (art.37 ust.1) została obwarowana dodatkowymi warunkami szczegółowo opisanymi w punkcie 1 oraz 2. Z kolei nakaz rozbiórki przewidziany przepisem art. 37 ust.2, jako dodatkowy warunek wskazuje "inne ważne przyczyny poza wymienionymi w ust. 1".

Ponieważ zasadą Prawa budowlanego z 1974r. jest legalizacja samowoli budowlanej, dlatego zarówno niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, jak i wystąpienie dodatkowych przesłanek uzasadniających rozbiórkę, przewidzianych w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz w ustępie 2, należy oceniać wg stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w okresie budowy. Stanowisko takie na tle art.37 ust.1 pkt 1 ustawy prezentowane było w orzecznictwie. I tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 5 czerwca 1985r. sygn. SA/Gd 860/84 wyrażony został pogląd, że warunkiem zastosowania przez terenowy organ administracji państwowej instytucji przymusowej rozbiórki jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek:

a) rozpoczęcie budowy lub wybudowania obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia,

b) naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy; brak obowiązującego w czasie budowy planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość nakazania przez organ administracji państwowej przymusowej rozbiórki na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. Nr 38 poz. 229), chociażby obiekt był wznoszony bez pozwolenia na budowę. Identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 1981 r. sygn. I SA 1933/81 (ONSA 1981/2 poz. 94).

Analiza późniejszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego upoważnia też do wniosku, że idea legalizacji samowoli budowlanej, traktowanej jako zasada, dopuszczała ocenę przesłanek warunkujących nakaz rozbiórki wg stanu istniejącego w dacie orzekania przez organy pod warunkiem jednak, iż było to korzystniejsze dla inwestora. Jako przykład wskazać można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 1986 r. II SA 2513/85. Sąd stwierdził, że skoro organ podjął czynności aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obejmującej teren, na którym wzniesiono samowolnie obiekty budowlane wbrew dotychczasowym ustaleniom tego planu, to od wyników dokonanych ocen, o jakich mowa w art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. 1984 r. Nr 35 poz. 185), i od zajętego w tym zakresie stanowiska przez właściwą radę narodową (art. 33 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym), zależy wyjaśnienie w postępowaniu administracyjnym, czy samowolnie wznoszony lub wybudowany obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony na taki cel. Wydanie w takiej sytuacji nakazu przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.), bez wyczekiwania na wynik działań podjętych dla oceny aktualności planu, stanowi naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei w wyroku z dnia 13 grudnia 1985 r. sygn. III ARN 29/85 (OSNCP 1986/11 poz. 183) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że legalizacja obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego), wzniesionego bez pozwolenia na budowę na gruncie, który w zatwierdzonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę albo został przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, jest możliwa tylko w razie dokonania odpowiednich odstępstw (zmian) od tego planu (art. 37 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane - Dz. U. 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.).

Zaprezentowana linia orzecznictwa daje podstawę do konstatacji, że ocena wszystkich przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przewidzianych w art.37 ust.1 i ust.2 winna być dokonywana wg stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy tego obiektu, chyba że stan prawny w zakresie przesłanek wskazanych w punkcie 1 i 2 ustępu 1 oraz w ustępie 2 art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. obowiązujący w dacie orzekania przez organy dla inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej, jest korzystniejszy.

Przenosząc powyższe uwagi na stan faktyczny sprawy zgodzić należy się z stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że budowa bez wymaganego pozwolenia obiektu budowlanego na obszarze parku krajobrazowego, mogła stanowić w rozumieniu przepisu art.37 ust.2 ustawy "inną ważną przyczynę" uzasadniającą nakaz rozbiórki. Pogląd ten stanowi kontynuację dotychczasowej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a jej przykładem jest wyrok z dnia 18 października 1983 r. I SA 855/83 (ONSA 1987/1 poz. 1) w którym przyjęto, że zakaz budowy na obszarach krajobrazu chronionego, wynikający z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. 1980 r. Nr 3 poz. 6) stanowi "inną ważną przyczynę, poza wymienionymi w ust. 1", mogącą uzasadniać nakaz rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.).

Natomiast w żadnym zakresie nie można zaakceptować stanowiska, że objęcie terenu działki, na której znajdują się wybudowane w warunkach samowoli budowlanej obiekty budowlane, po zakończeniu budowy tych obiektów zakazem zabudowy wynikającym z ustanowienia obszaru krajobrazu chronionego (Nadmorskiego Parku Krajobrazowego), daję podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki, w oparciu o przepis art. 37 ust.2 Prawa budowlanego z 1974r.

Pogląd taki prowadziłby nie tylko do przekreślenia wynikającej z Prawa budowlanego z 1974 roku zasady legalizacji samowoli budowlanej, ale nade wszystko godziłby w prawa nabyte inwestora. Stosowanie aktualnie obowiązujących przepisów w zakresie przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki do obiektów samowolnie zrealizowanych przed dniem 1.01.1995r. naruszałoby również art.2 i art.32 Konstytucji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18.10.2006r. sygn. P 27/05 - OTK ZU 2006/9A poz. 124).

Zatem konkluzja jest taka, że w stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektów budowlanych wzniesionych na działce nr [...] w K. przed 1.01.1995r. w oparciu o przepis art.37 ust. 2 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, gdyż działka ta na obszarze Nadmorskiego Parku Krajobrazowego znalazła się kilka lat po zakończeniu budowy przedmiotowych obiektów. Park bowiem w granicach obejmujących działkę A. P. utworzony został rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego z dnia 3.09.1998r. nr 11/98.

Ponieważ sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się usprawiedliwiony, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając z tych samych przyczyn decyzje organów obu instancji nakazującą rozbiórkę obiektów budowlanych na podstawie art.37 ust.2 Prawa budowlanego z 1974 roku (art.145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art.135 i art.193 P.p.s.a.).

Rozpoznając ponownie sprawę samowoli budowlanej organ uwzględni poczynione wyżej uwagi odnośnie do wykładni przepisu art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane, które to przepisy mogą uzasadniać nakaz rozbiórki przedmiotowych obiektów.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku, na podstawie art.188 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 203 pkt 1 i art.200 w zw. z art.193 P.p.s.a.