Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 979/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.B. i J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 marca 2008r. sygn. akt II SA/Łd 91/08 w sprawie ze skargi R.B. i J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 91/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę R.B. i J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2007 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd powołał następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...] orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu, położonego w Ł. przy ul. S., o powierzchni 323 m2, oznaczonego jako działka [...] i [...], obręb [...], posiadającego urządzoną księgę wieczystą KW [...], stanowiącego dotychczas własność Gminy Ł., a będącego w użytkowaniu wieczystym J. i R. małżonków B. Mocą tej samej decyzji organ orzekł o ustaleniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 11 300 zł i określił sposób regulowania tej opłaty. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 4, art. 4a ust. 1, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jedn. Dz.U z 2001 r. Nr 120, poz. 1299) oraz art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawi własności (Dz.U. Nr 72, poz. 749). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził między innymi, że wysokość opłaty stanowi różnicę między wartością prawa własności gruntu, a wartością prawa użytkowania wieczystego. Wysokości te zostały ustalone przez rzeczoznawcę majątkowego w drodze operatu szacunkowego. Decyzja powyższa stała się ostateczna z dniem [...] grudnia 2003 r.

Pismem z dnia [...] maja 2007 r. R. i J. B. wnieśli, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2003 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, z uwagi na rażące naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 K.p.a. W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, iż w momencie orzekania przez organ obowiązywała ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz akt prawa miejscowego - uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie zasad udzielania bonifikat przy sprzedaży przez Miasto Łódź niektórych nieruchomości, która pozwala zastosować do 98% bonifikaty przy ustalaniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zaniechanie zastosowania przez organ cytowanej uchwały było rażącym naruszeniem prawa. Organ w toku wówczas prowadzonego postępowania, nie poinformował strony o treści uchwały, czym naruszył zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku R. i J. B., decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2003 r. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wywodząc, że Prezydent Miasta Łodzi nie naruszył prawa w stopniu mogącym stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W szczególności strona w toku wówczas prowadzonego postępowania brała czynny udział, była informowana przez organ orzekający o powodach niemożności wydania decyzji w terminie i stanie sprawy, strona mogła zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nadto wyraziła zgodę na przedstawione przez organ warunki wnoszące o rozłożenie opłaty na raty. Zdaniem organu, decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r. nie jest dotknięta wadą pominięcia uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] czerwca 2003 r. Uchwała ta, zdaniem organu, nie miała zastosowania do stanu faktycznego sprawy, gdyż wnioskodawcy nie byli właścicielami lokalu ani nie przysługiwał im udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako związanym z własnością wyodrębnionego lokalu. Organ wskazał, że nie stwierdził naruszenia wymienionych we wniosku przepisów prawa, co przesądza o tym że uzasadniona jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. i J. B. zarzucili Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie art. 75 i 77 K.p.a., poprzez pominięcie istotnych dowodów w sprawie. W motywach wniosku strony, powołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych wskazały, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. wnioskodawcy oparli na bezzasadnym przyjęciu przez organ koniunkcji występowania art. 1 pkt 1 i 5 dla możliwości zastosowania tej ustawy do ich przypadku udzielenia bonifikaty na mocy uchwały z dnia [...] czerwca 2003 r., gdy tymczasem w ich przypadku wystarczy koniunkcja pkt 1 i 2. Zdaniem wnoszących wypełnili oni obie przesłanki ustawowe, a przepisy art. 1 pkt 3-5 stosuje się odpowiednio do innych przypadków. Zarzut naruszenia prawa procesowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze strona oparła na pominięciu istotnych dla sprawy dowodów w postaci korespondencji z Urzędem Miasta Łodzi, odezwy oraz decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2004 r. Zdaniem strony dowody te potwierdzają możliwość zastosowania bonifikaty do ich sprawy oraz zaniechanie poinformowania ich o tej możliwości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2007 r., utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi. W uzasadnieniu organ wskazał, iż podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji, gdyż brak jest przesłanek do uznania za rażące naruszenie prawa przy rozpoznaniu wniosku strony o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.

W skardze do sądu administracyjnego R. i J. B. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji. Kwestionowanym rozstrzygnięciom strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie - tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uznanie, że przy wydawaniu decyzji przez Prezydenta Miasta Łodzi nie doszło do rażącego naruszenia prawa oraz prawa procesowego, przez uchybienie zasadom określonym w art. 6-10, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w szczególności, czy wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego i obowiązujący w tym czasie stan prawny, pozwalał na zastosowanie bonifikaty, czy strona w trakcie postępowania była należycie informowana o wszystkich okolicznościach sprawy. Organ orzekający w przedmiocie wniosku nie ustosunkował się do dowodów złożonych przez stronę, czyli korespondencji z Urzędem Miasta Łodzi i odezwy Prezydenta Miasta Łodzi.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła ojej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalając skargę, stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

We wstępie uzasadnienia Sąd zauważył, iż R. B. i J.B. podejmowali już wcześniej próby wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2003 roku. Strona wówczas wniosła o zmianę decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Po rozpoznaniu tego wniosku, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., Nr [...] odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2005 r., oddalił skargę małż. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 7 lipca 2005 r., zatem jest wiążący dla organów administracji, jak i dla sądu na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a.

Sąd I instancji podniósł, iż na obecnym etapie postępowania R.B. i J.B. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia. 2003 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem strony skarżącej decyzja Prezydenta jest dotknięta nieważnością, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ ustalając wysokość opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego nie uwzględnił bonifikaty. Możliwość zastosowania bonifikaty wynikać miała z uchwały Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie zasad udzielania bonifikat przy sprzedaży przez Miasto Łódź niektórych nieruchomości.

Zdaniem Sądu decyzja Prezydenta Miasta Łodzi nie jest dotknięta wadą nieważności, zatem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, wyrażone w kwestionowanych w skardze decyzjach, jest prawidłowe. Do stanu faktycznego sprawy nie miały zastosowania przepisy wymienionej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] czerwca 2003 r. Zgodnie bowiem z treścią § 1 tej uchwały, ma ona zastosowanie do:

1) sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Miasta Łodzi, na rzecz spółdzielni mieszkaniowej będącej użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości, w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali lub domu jednorodzinnego oraz do sprzedaży oddanych w użytkowanie wieczyste spółdzielniom terenów niezbędnych do zaspokajania potrzeb członków spółdzielni, w szczególności terenów zielonych, placów zabaw, ciągów pieszo-jezdnych, ulic wewnętrznych, parkingów i garaży, służących działalności kulturalnej, jak i pod lokalami użytkowymi i pawilonami handlowo-usługowymi;

2) sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Miasta Łodzi, na rzecz spółdzielni mieszkaniowej będącej w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadaczem samoistnym gruntu zabudowanego budynkiem lub innym urządzeniem trwale z gruntem związanym, które spółdzielnia sama wybudowała, w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali lub domu jednorodzinnego;

3) przekształcenia współużytkowania wieczystego we współwłasność nieruchomości osób będących właścicielami lokali, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako w prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu;

4) sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Miasta Łodzi, oddanej w użytkowanie wieczyste, przeznaczonej na cele mieszkalne, na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych tej nieruchomości;

5) przeniesienia na rzecz właścicieli wszystkich lokali własności przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części, która wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu będzie spełniać wymogi działki budowlanej, pod warunkiem, że roszczenie to zostało zgłoszone łącznie przez właścicieli wszystkich lokali.

Sąd podkreślił, iż z treści tego przepisu wynika, że uchwała z dnia 11 czerwca 2003 r. ma zastosowanie do ściśle określonych przypadków, zatem nie do każdego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. Tym samym możliwość zastosowania bonifikaty w wysokości 98%, określonej w przepisie § 3 ust. 2 uchwały, ograniczona została do ściśle wymienionych przypadków. Analizując przedmiotową sprawę Sąd doszedł do przekonania, że żadna z tych sytuacji nie występuje w stanie faktycznym sprawy. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych bezspornie wynika, że R. i J.B., jako osoby fizyczne, uzyskali od Gminy Łódź, prawo użytkowania wieczystego działki gruntu oznaczonej Nr [...] o pow. 310 m2 na mocy umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynku (akt notarialny z dnia [...] września 1996 r. Repert. A Nr [...]). Natomiast prawo użytkowania wieczystego działki gruntu oznaczonej Nr [...] o pow. 13 m2, obręb [...], strona nabyła, również od Gminy Łódź, na mocy umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] czerwca 1998 r., Repert. A Nr [...], zawierając powyższe umowy jako osoby fizyczne.

W ocenie Sądu do sytuacji skarżących nie miała zastosowania powołana uchwała Rady Miejskiej w Łodzi. Stanowisko takie potwierdza, zdaniem Sądu I instancji, również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2005 r.

Podsumowując wywód Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego R.B. i J.B., reprezentowani przez radcę prawnego J.G.. Zaskarżając orzeczenie w całości autor skargi kasacyjnej postawił, w oparciu o podstawę określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzut naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego art. 7 K.p.a. poprzez nieustalenie treści rzeczywistego żądania strony, art. 8 K.p.a. poprzez działanie wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie udzielenia stronom postępowania obiektywnej, należytej i wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały zasadnicze znaczenie dla ustalenia ich praw i obowiązków, a także wykorzystanie przez organ nieznajomości prawa przez skarżących i bierność organu w zakresie wyjaśnienia skarżącym całości okoliczności sprawy, pomimo że podjęli oni działania wiążące się z niekorzystnymi dla nich skutkami;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy organ naruszył przepisy postępowania i czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej, powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego, odniósł się szeroko do niewłaściwej, jego zdaniem, interpretacji podstawowych zasad postępowania administracyjnego, dokonanej zarówno przez organy administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Pełnomocnik skarżących podniósł także, iż pragnąc zamienić przysługujące im do gruntu prawo użytkowania wieczystego w prawo własności, zwrócili się oni do organu w wnioskiem o wskazanie im możliwości takiej zmiany oraz właściwego trybu postępowania. Stosując się do wskazówek organu, skarżący złożyli - nie wskazując podstawy prawnej swego żądania i wypełniając wręczony im druk urzędowy - wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżący, którzy nie byli w postępowaniu administracyjnym reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego, nie mieli świadomości, że przedmiotowa zamiana nastąpić może w trybie postępowania administracyjnego, tj. w ówczesnym stanie prawnym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, lub w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ich wolą była jedynie zmiana "niepełnego" w "pełne" prawo własności. W świetle art. 4a ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, jeżeli przedmiotem decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest nieruchomość stanowiąca własność jednostki samorządu terytorialnego, wykorzystywana lub przeznaczona na cele mieszkaniowe, organ właściwy do wydania decyzji może za zgodą właściwej rady udzielić bonifikaty od opłaty za przekształcenie. Przepis o analogicznej treści znajduje się również w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 68 ust. 1 cytowanej ustawy właściwy organ może udzielić za zgodą odpowiedniej rady bonifikaty m.in. od ceny sprzedaży na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, wykorzystywanej lub przeznaczonej na cele mieszkaniowe. Niezrozumiałe i nie do pogodzenia, zdaniem autora skargi kasacyjnej, z wolą ustawodawcy i ratio legis powołanych przepisów było udzielenie przez Radę Miejską w Łodzi w cytowanej uchwale nr [...] zgody na udzielanie przez Prezydenta Miasta Łodzi bonifikaty jedynie w przypadku "przekształcania" użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niemniej jednak, pomimo niewłaściwej - w ocenie skarżących - interpretacji przez Radę Miejską w Łodzi intencji ustawodawcy, w sytuacji gdy jedynie złożenie wniosku o zakup nieruchomości przez jej dotychczasowego użytkownika wieczystego dawało mu możliwość nabycia nieruchomości na korzystnych warunkach, organ obowiązany był we właściwy sposób ocenić żądanie skarżących i poinformować ich o możliwych kierunkach działania.

Organy odwoławcze, rozpatrujące wnioski skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta wydanej w oparciu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i umożliwienie im w ten sposób skorzystania z wysokiej bonifikaty, jedynie lakonicznie odnosiły się do twierdzenia skarżących, iż ich rzeczywistą intencją była jedynie zamiana prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na jak najkorzystniejszych warunkach, wskazując na fakt, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej została prawidłowo ogłoszona i podana do publicznej wiadomości oraz upatrując zgody skarżących na załatwienie sprawy w określony sposób w ich wniosku o rozłożenie na raty określonej przez Prezydenta Miasta opłaty za przekształcenie.

Zdaniem pełnomocnika skarżących, nie sposób jest uznać - w szczególności, gdy wnosili oni o uchylenie decyzji o przekształceniu - iż posiadali oni świadomość obowiązywania uchwały Rady Miejskiej i świadomie zrezygnowali z możliwości uzyskania niemal 100% bonifikaty od ceny zakupu nieruchomości.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił także, iż organy administracji publicznej mają bezwzględny obowiązek udzielania stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Wydana w dniu [...] grudnia 2003 r. decyzja Prezydenta Miasta Łodzi o przekształceniu przysługującego R.B. i J.B. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydana została z rażącym naruszeniem art. 9 K.p.a., które to naruszenie miało decydujący wpływ na wynik tego postępowania. Pomimo skrajnie różnych skutków wystąpienia przez strony z wnioskiem o zmianę prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zależności od trybu złożenia wniosku, organ nie poinformował skarżących w żaden sposób o możliwości wystąpienia przez nich o wykup nieruchomości i w ten sposób skorzystania z preferencyjnych warunków zakupu. Oczywistym jest, że gdyby skarżący mieli świadomość takiej możliwości, z całą pewnością cofnęliby wniosek o przekształcenie złożony w oparciu o przepisy ustawy z 1997 r.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien rozpatrzyć wszystkie zarzuty skarżących i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu wyroku. Tymczasem do podstawowych zarzutów skarżących, tj. naruszenia w ich ocenie przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 9 i 77 K.p.a., a także podnoszonych przez nich argumentów na poparcie skargi, Sąd nie odniósł się w żadnym miejscu motywacyjnej części uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji nie wziął tym samym pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy organ naruszył przepisy postępowania i czy ewentualne naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym świadczy brak odniesienia się przez Sąd do argumentów skarżących na poparcie ich twierdzenia o wadliwości ogłoszenia uchwały Rady Miejskiej w Łodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 powołanej ustawy.

Po stwierdzeniu, iż w sprawie niniejszej nie mają miejsca przesłanki nieważności postępowania przed Sądem I instancji Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej ocenił zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania i odmówił im trafności.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi były decyzje wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2003 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego J. i R.B. w prawo własności gruntu położnego w Ł. przy ul. S., o pow. 323 m2 ozn. jako działki nr [...] i [...]oraz ustalenia opłaty za to przekształcenie.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób obszerny wyjaśnił charakter postępowania nadzorczego koncentrując się na wyjaśnieniu przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a zwłaszcza przypadku uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa.

Pogląd Sądu, iż za rażące naruszenie prawa jest uznawane tylko takie, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy wyrażona w tej decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub części - jako zgodny z poglądami orzecznictwa i doktryny nie budzi żadnych wątpliwości.

Zauważyć należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej, opartej o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. winny odnosić się do naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji w zakresie rozpoznania sprawy, wyrokowania, bądź też prawidłowości sporządzenia uzasadnienia. Z uwagi na to, iż Sąd I instancji dokonuje oceny legalności postępowania nieważnościowego i wydanej w nim decyzji skarga kasacyjna winna uwzględniać specyfikę tegoż postępowania. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności stanowi nowe postępowanie i toczy się według przepisów art. 156-158 K.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie nadzorcze jest ocena weryfikowanej w tym trybie decyzji pod katem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Postępowanie takie, mając odrębną podstawę prawną, nie zmierza do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Stanowisko takie zajął także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, w którym stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy (OSNPiUS nr 18, poz. 258).

Przy podstawie nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zadaniem organu nadzorczego jest weryfikacja decyzji pod kątem istnienia podstawy prawnej do jej wydania oraz zbadanie, czy weryfikowane rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach podmiotu w indywidualnej sprawie nie narusza rażąco prawa. A zatem - jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - nie wystarczy zwykłe naruszenie prawa, lecz ustalenie, że jest ono bezsporne, oczywiste, wyraźne, dające się łatwo stwierdzić przez proste zastawienie normy prawnej z treścią decyzji. Już we wczesnym orzecznictwie NSA przyjmowano, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas gdy jest ono oczywiste, bezsporne, ale także gdy naruszenie prawa powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności (wyroki NSA z 6 sierpnia 1984 r. I SA 804/84 - GP 1984, nr 20; z dnia 8 października 1987 r. IV SA 591/87 - OSNCP 1988, nr 6, poz. 8; z dnia 27 maja 1988 r. IV SA 23-28/88 i IV SA 187/88, GAP 1989, nr 6; z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Ten pogląd wyrażany jest także w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przyjmując, iż przedmiotem oceny Sądu I instancji jest decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. nie sposób uznać za prawidłowy zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazany jako naruszony przez WSA przepis stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji przez Sąd I instancji z przyczyny określonej w art. 156 K.p.a. Ze sformułowania zarzutu wynika, iż przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., na podstawie której Sąd winien stwierdzić nieważność decyzji SKO autor skargi kasacyjnej wiąże z rażącym naruszeniem prawa (przepisów art. 7, 8 i 9 K.p.a.) w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2003 r.

Tak sformułowany zarzut zdaje się potwierdzać stanowisko strony skarżącej, upatrującej w postępowaniu nadzorczym instrumentu do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją Prezydenta z dnia [...] grudnia 2003 r.

W tym samym kierunku zmierza zarzut naruszenia przez WSA przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. upatrujący wadliwość wyroku w nieuwzględnieniu przypisanych postępowaniu prowadzonemu przez Prezydenta Miasta Łodzi wad polegających na nieudzielaniu stronom informacji o treści uchwały Rady Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], jak również pominięcie tej uchwały przy ustalaniu opłaty i niezastosowaniu bonifikaty.

Zarzut ten należy ocenić jako niezasadny z uwagi na to, iż w postępowaniu nadzorczym, podlegającym kontroli Sądu I instancji, nie prowadzono postępowania dowodowego zaś weryfikacja decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2003 r. została prawidłowo dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z zachowaniem granic wyznaczonych postępowaniem nadzorczym.

Oddalając skargę stron na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., a sporządzone uzasadnienie odpowiada wymaganiom zamieszczonym w art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż treść uchwały Rady Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2003 r. nie uzasadniała zastosowania bonifikaty przy ustalaniu wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z treści tejże uchwały w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, iż ma ona zastosowanie do sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Miasta Łodzi na rzecz spółdzielni mieszkaniowych, do sprzedaży nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkalne na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych, do przeniesienia na rzecz właścicieli wszystkich lokali własności przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części. Możliwość zastosowania bonifikaty przy przekształceniu użytkowania wieczystego odnosiła się tylko do przypadków przekształceń współużytkowania wieczystego we współwłasność nieruchomości osób będących właścicielami lokali, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Nie dotyczyła ona zatem sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącym.

Z tego względu zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż uchwała Rady Miasta Łodzi nie miała zastosowania, decyzja w zakresie w jakim ustalała odpłatność za przekształcenie nie naruszała prawa i była zgodna z przepisami ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.

W tej sytuacji wyrok oddalający skargę stron jest zgodny z prawem, skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.