Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3135/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 84 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGW") z dnia [...] września 2018 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Prezes PGW, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 122 ust. 1, art. 127 ust. 1 oraz art. 128 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 r. poz. 1121; dalej: "Prawo wodne"), po rozpatrzeniu odwołania F. Sp. z o.o. (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Wód Polskich (dalej: "Dyrektor RZGW") znak: [...] z dnia [...] marca 2018 r. udzielającej Miastu R. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki [...], regulację wód rzeki [...], przebudowę lub likwidację urządzeń wodnych, prowadzenie przez wody powierzchniowe obiektów mostowych, przepustów i rurociągów oraz wykonywanie obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także ustalającej linię brzegu rzeki [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora RZGW z dnia [...] marca 2018 r.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1.1. W dniu [...] czerwca 2017 r. do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. wpłynął wniosek Miasta R. (dalej: "wnioskodawca) o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, regulację koryta rzeki [...], wykonanie urządzeń wodnych, prowadzenie przez wody powierzchniowe rurociągów, a także na wznoszenie obiektów budowlanych i wykonywanie innych robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla przedsięwzięcia pn.: "Eliminacja zagrożeń środowiska i poprawa wizerunku rzeki [...]". Etap I, II i III rz. [...] w km 3+073 -11+845. Pełnomocnik wnioskodawcy pismem z [...] sierpnia 2017 r. rozszerzył wniosek o ustalenie linii brzegu rzeki [...] na odcinkach gdzie nie ma ewidencyjnie wydzielonego koryta rzeki oraz przedłożył projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Następnie pełnomocnik wniósł stosowne uzupełnienia oraz wycofał wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie rozbiórki wylotów kanalizacyjnych zlokalizowanych w km 7+855 i 7+983 rz. [...], natomiast zawnioskował o rozbiórkę wylotu kanalizacyjnego w km 7+818 rz. [...].

II.1.2. W dniu [...] października 2017 r. do Dyrektora RZGW w P. wpłynęło pismo spółki F. Sp. z o.o. reprezentowanej przez adwokata dotyczące przystąpienia do wszczętego postępowania w charakterze strony. Spółka F. Sp. z o.o. została uznana, jako właściciel urządzenia wodnego - wylotu kanalizacyjnego do rz. [...], za stronę postępowania i w związku z art. 127 ust. 7 pkt 4 Prawa wodnego powiadomiona o wszczęciu ww. postępowania administracyjnego w trybie art. 127 ust 7a pkt 3 ww. ustawy. Spółka wskazała w szczególności, że każdy ze wskazanych we wniosku i operacie wodnoprawnym elementów planowanego przedsięwzięcia, nie pozostanie bez wpływu na możliwość prowadzenia przez Spółkę działalności. Spółka w ramach swojej działalności gospodarczej prowadzi w R. oczyszczalnię ścieków przemysłowych oraz instalację do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych zlokalizowane na działce ewid. nr [...] obręb [...] R. Zgodnie z warunkami pozwolenia zintegrowanego, Spółka wykonuje nałożone na nią obowiązki, odpowiada za ochronę skarpy rzeki, jaki i utrzymanie w odpowiednim stanie technicznym koryta rzeki [...] - odbiornika oczyszczonych przez Spółkę ścieków. Regularnie prowadzi prace polegające na wykaszaniu skarp oraz odmulaniu koryta rzeki (wraz ze zbiornikiem "[...]"). Ww. prace prowadzone są na całym zbiorniku, tj. do km 8+027 (mostek) do km 7+776 (jaz). Każda zatem ingerencja w koryto rzeki [...] na odcinku wykorzystywanym przez Spółkę, a tym bardziej ingerencja obejmująca tak szeroki zakres robót budowlanych, wskazanych we wniosku Miasta R., nie pozostanie bez wpływu na możliwość prowadzenia przez Spółkę działalności na warunkach określonych w posiadanym pozwoleniu zintegrowanym. Spółka uznała że, jakiekolwiek prace prowadzone na odcinku rzeki [...] od km 8+075 do km 7+785 (zgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym) faktycznie będą utrudniać, a być może uniemożliwiać prawidłowe funkcjonowanie oczyszczalni i instalacji. Wyłącznym odbiornikiem oczyszczonych ścieków odprowadzanych z wykorzystaniem kanału ściekowego jest rzeka [...], a ze względu na prowadzone przez wnioskodawcę prace budowlane, brak możliwości dokonywania zrzutów oczyszczonych ścieków, skutkowałoby to wstrzymaniem działalności całej oczyszczalni, pomimo posiadania przez Spółkę obowiązującej i ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto Spółka zwróciła uwagę, że dane dotyczące rzeki [...], podane przez Miasto R. we wniosku i operacie odbiegają od dotychczas przyjętych przez piśmiennictwo i organy administracji, wartości liczbowych opisujących parametry związane z charakterystyką przedmiotowej rzeki. Wg. treści operatu wodnoprawnego długość rzeki [...] wynosi 11,843 km, natomiast według danych z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział we W. z roku 1982 r. - wynosi 14,0 km. W związku z różnymi pomiarami długości rzeki, dane dotyczące lokalizacji wylotu kanalizacji ściekowej, odprowadzającej oczyszczone ścieki z oczyszczalni do rzeki [...], wskazane w operacie wodnoprawnym w km 7+855, różnią się od lokalizacji wskazanej w decyzji o pozwoleniu zintegrowanym, w której to wylot został zlokalizowany w km 7+865. Zdaniem spółki, szczególnym zagrożeniem dla prawidłowego funkcjonowania oczyszczalni i instalacji, ale również dla lokalnego systemu ochrony przeciwpowodziowej, jest projektowana przez Miasto R. przebudowa zbiornika "[...]". Przebudowa ta skutkować będzie m.in. obniżeniem piętrzenia wody o 1 metr w stosunku do obecnego poziomu. Taka ingerencja w aktualne stosunki wodne na rzece [...] może doprowadzić do ponad dwukrotnego zmniejszenia zdolności retencyjnej zbiornika "[...]" - jedynego zbiornika retencyjnego na rzece [...]. Zmiana ta stworzy więc nie tylko realne zagrożenie dla słusznego interesu Spółki, związanego z prowadzeniem oczyszczalni i instalacji, ale również będzie istotnie zwiększać lokalne zagrożenia powodziowe. Zdaniem Spółki, projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Miasta R. dla terenu położonego w rejonie ulicy [...]. Wniosek złożony przez Miasto R. całkowicie pomija istnienie oczyszczalni i instalacji i wykorzystywanie przez nie rzeki [...].

II.1.3. W dniu [...] grudnia 2017 r. do Dyrektora RZGW wpłynął wniosek Spółki w sprawie zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, z uwagi na fakt, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia występującego w sprawie zagadnienia wstępnego przez inny organ. Spółka poinformowała, że toczone jest postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o nazwie: "Eliminacja zagrożeń środowiskowych i poprawa wizerunku rzeki [...]" obejmującej etap I. Dyrektor RZGW postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. odmówił zawieszenia postępowania.

II.2. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Polskiego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2018 r:

1) udzielił pozwolenia wodnoprawnego na:

- wprowadzanie wód opadowych i roztopowych w ilości 7,0 m3/h pochodzących z odwodnienia skrzyżowania ul. [...] do rz. [...] w km 6 + 841;

- wprowadzanie wody pochodzącej ze stawu parkowego, w ilości 72,0 m3/h dwa razy w ciągu roku, do rz. [...] w km 7+ 453;

- wprowadzanie wód opadowych i roztopowych, w ilości 136 m3/h, kolektorem deszczowym do sztucznego koryta, a następnie do rz. [...] w km 9 + 046;

- piętrzenie wód rz. [...] w km 7+780 rz. [...] i ich retencjonowanie w istniejącym zbiorniku "[...]", z zachowaniem przepływu nienaruszalnego w ilości 0,04 m3/s;

- regulację rz. [...] na odcinku od km 3+073 do km 11+845 wraz z wykonaniem bystrotoku od km 6+200 do km 6+470; stopni wodnych w km 3+100, 3+200, 3+300, 3+350 oraz 6+254, budowli przelewowo-upustowych w km 6+853, 7+780 oraz 8+593, stopnia kaskadowego od km 7+580 do km 7+590, bystrzy kamiennych w km 9+795 dł. 11,25 m, w km 10+177 dł. 21,85 oraz w km 11+028 dł. 18,25 m, wylotów kanalizacyjnych w km 6+841, 7+453, 8+039 oraz 9+046;

- przebudowę rowu melioracyjnego "RF" polegającą na wykonaniu przepustu na ujściu do rz. [...] w km 10+369;

- przebudowę zbiornika "[...]" z budowlą w km 7+780 rz. [...];

- odbudowę sztucznego koryta na dł. 295 m na terenach zamkniętych;

- rozbiórkę budowli piętrząco-spustowej w km 7+775 rz. [...], wylotu kanalizacji w km 7+752 oraz 7+818, drewnianej zastawki w km 8+340, 9+795, 10+177, 11+028, pomostu drewnianego w km 8+352, kładek drewnianych w km 3+953, 4+198, 4+226, 4+338, 4+400, 4+540, 5+122, 6+786, 6+805, 6+824, mostu drogowego w km 8+562, przepustów drogowych w km 9+035, 10+388, 10+582, 10+684, 11+178, 11+411, 11+599, rurociągów gazowych w km 7+961, 8+640,5 oraz 10+336;

- prowadzenie rurociągów gazowych przez rz. [...] w km 7+981, 8+640,5, 10+336;

- prowadzenie kładek drewnianych w km 3+953, 4+540, 6+786, 6+805, kładki przejazdowej w km 6+824, kładki pieszo-rowerowej w km 7+386, przepustów drogowych w km 8+562, 9+035, 10+338, 10+582, 10+684, 11+178, 11+411, 11+599 oraz 11+775;

- wznoszenie ww. obiektów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

2) ustalił linię brzegu rz. [...] na odcinkach: km 3+340 - 3+374, km 7+040 - 7+045, km 7+065 - 7+067, km 7+224 - 7+239, km 10+335 - 10+341;

3) zatwierdził Instrukcję gospodarowania wodą na piętrzenie wód rz. [...] w zbiorniku [...].

Pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych zostało wydane na czas do dnia 21 marca 2028 r., a na piętrzenie i retencjonowanie wód rz. [...] na czas do 21 marca 2038 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu Dyrektor RZGW wyjaśnił w szczególności, że staw parkowy zostanie uszczelniony na skarpach i dnie w związku z czym nie będzie urządzeniem wodnym, i na jego wykonanie pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane. Staw będzie napełniany wodą z wodociągu i pozwolenie wodnoprawne jest wymagane jedynie na odprowadzanie wody 2 razy w roku w celu wykonania konserwacji. Organ ustosunkował się do uwag zgłaszanych w toku prowadzonego postępowania, m in. do rozbieżności w kilometrażu rz. [...], a także warunków funkcjonowania wylotu z oczyszczalni ścieków w czasie prowadzenia prac modernizacyjnych na zbiorniku [...] jak i po zakończeniu tych prac, mających na celu poprawę warunków przeprowadzania wód wezbraniowych oraz poprawę bezpieczeństwa terenów przyległych do rz. [...]. Zdaniem organu I instancji planowane prace nie naruszają ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego, nie uniemożliwiają dalszej działalności oczyszczalni ścieków przemysłowych, albowiem odsłonięcie wylotu ścieków nie utrudni jego funkcjonowania. Nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności podyktowane zostało interesem strony wynikającym z potrzeby pilnego eliminowania podtopień terenów mieszkalnych, przemysłowych i rolniczych na terenie m. R., które z uwagi na zbyt małą przepustowość rzeki występują już nie tylko po opadach nawalnych, ale po każdym intensywniejszym deszczu. Łącznie z postępowaniem w sprawie udzielenie pozwolenia wodnoprawnego przeprowadzone zostało postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu rz. [...] na tych odcinkach, na których koryto rzeki nie było wydzielone ewidencyjnie.

II.3. Odwołania od decyzji Dyrektora RZGW z dnia [...] marca 2018 r. wraz z zażaleniem na postanowienie Dyrektora RZGW w P. z dnia [...] grudnia 2017 r. złożył adwokat reprezentujący Spółkę. Spółka wniosła o zwrócenie się do biegłego o wydanie opinii oceniającej prawidłowość operatu wodnoprawnego, a także o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, bądź o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

II.3. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] września 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora RZGW z dnia [...] marca 2018 r. Organ odwoławczy podniósł w uzasadnieniu, że wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego z [...] czerwca 2017 r. obejmuje szczególne korzystanie z wód rz. [...], wykonanie regulacji rz. [...] oraz urządzeń wodnych i urządzeń do których przepisy o urządzeniach wodnych stosuje się odpowiednio, rozbiórkę urządzeń wodnych, wznoszenie obiektów oraz wykonywanie robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także na ustalenie linii brzegu na określonych odcinkach rzeki. Do wniosku dołączono operat wodnoprawny, projekt instrukcji gospodarowania wodą, opis prowadzonej działalności, decyzję środowiskową, decyzję zwalniającą z zakazów, 5 decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz 5 uchwał w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja obejmująca odmulenie i rozbudowę koryta rzeki, wykonanie budowli regulacyjnych oraz przebudowę budowli i urządzeń kolidujących z zakresem wykonywanych prac, podzielona została na 3 etapy. Celem realizowanych prac jest ograniczenie podtopień terenów miejskich podczas deszczy nawalnych poprzez zwiększenie przepustowości i retencji koryta rzeki. Prezes PGW uznał, że zarzut zmiany koryta rzeki w zasięgu oddziaływania wylotu, która uniemożliwi Spółce eksploatację oczyszczalni ścieków zgodnie z obowiązującym pozwoleniem zintegrowanym, nie znajduje uzasadnienia. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu, że realizacja planowanych robót spowoduje potrzebę zmiany wskazanego punktu III.3 pozwolenia zintegrowanego niezależnie od tego, że ten punkt nie dotyczy warunków odprowadzania ścieków przemysłowych do wód, ale wód opadowych i roztopowych z terenu objętego pozwoleniem zintegrowanym do miejskiego kanału deszczowego. Niezasadny jest również zarzut autorów opinii prywatnej o różnicach, rzędnych dna i lustra wody [...], we wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego a zamieszczonymi w operacie wodnoprawnym. Zdaniem organu, nie jest to błąd operatu wodnoprawnego, ale zamierzone obniżenie rzędnej dna rzeki i podniesienie poziomu wody wynikające z celu prac, na które udzielono pozwolenia wodnoprawnego zaskarżoną decyzją, m.in. odmulenie koryta rzeki i zwiększenie możliwości retencjonowania wody. Według Prezesa PGW, nie znajduje podstaw również zarzut o pominięciu w operacie wodnoprawnym wylotu ścieków z oczyszczalni prowadzonej przez Spółkę, na co dowodem ma być niezaznaczenie tego wylotu na profilu rzeki, stanowiącym załącznik nr 6 do opinii, bowiem na znajdującym się w operacie wodnoprawnym oryginalnym profilu rz. [...] w km 7+200 - 9+100 (rys nr [...]) oraz na planie urządzeń wodnych (rys nr [...]) wylot ten jest wyraźnie wskazany. Analizując operat wodnoprawny, materiał zebrany w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji oraz dokumenty nadesłane przez skarżącego, Prezes PGW nie podzielił podstawowego zarzutu, że inwestycja na realizację której udzielono pozwolenia wodnoprawnego utrudni bądź uniemożliwi funkcjonowanie oczyszczalni ścieków prowadzonej przez Spółkę. Zdaniem Prezesa PGW, wylot z oczyszczalni ścieków położony w km 7+855 rz. [...] (wg pomiaru geodezyjnego z 2015 r.) znajduje się na działce ewidencyjnej nr [...], stanowiącej koryto rz. [...]. Prace związane z przebudową zbiornika [...] nie powodują zmian wylotu ścieków z oczyszczalni i nie dotyczą terenu oczyszczalni ścieków bowiem będą prowadzone na działce stanowiącej koryto rzeki [...]. W odniesieniu do zarzutu o narażeniu Spółki na szkodę o charakterze majątkowym, organ odwoławczy wskazał, że pełnomocnik spółki nie określił na czym będzie polegać przedmiotowa szkoda, oraz jakie ewentualnie obowiązki powinny być z tego tytułu zawarte w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym, aby wypełnić wymóg art. 128 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego. Fakt nie ujęcia działki [...] w wykazie stron będących w zasięgu oddziaływania nie oznacza, że Spółka została pominięta w prowadzonym postępowaniu, i że postępowanie prowadzono z naruszeniem przepisu art. 6, 7, 61 i 77 k.p.a. o czym świadczy m.in. postępowanie prowadzone w wyniku odwołania złożonego przez Spółkę. Odnosząc się do stanowiska Spółki o potrzebie uzgodnienia sprzecznych interesów stron organ zwrócił uwagę, że poprawa warunków przepływu wód powodziowych i bezpieczeństwa terenów przybrzeżnych miasta R. jest interesem społecznym, związanym z bezpieczeństwem publicznym, a jednocześnie w żadnym stopniu nie narusza on interesu Spółki. Ujemnym aspektem projektowanej zmiany może być dla Spółki możliwość prowadzenia kontroli ilości i jakości ścieków odprowadzanych wylotem położonym powyżej zwierciadła wody, co w dotychczasowym stanie było utrudnione, a nawet wręcz uniemożliwione (wlot znajdował się poniżej lustra wody). Ewentualne konsekwencje natury olfaktologicznej nie mogły być analizowane w prowadzonym postępowaniu bowiem nie dotyczą gospodarki wodnej i nie podlegają przepisom Prawa wodnego. Organ zaznaczył, że prowadzenie prac oraz obniżenie poziomu wody nie spowoduje utrudnień w odprowadzaniu ścieków bowiem, na czas prowadzenia robót, wylot ścieków zostanie połączony z wodami rzeki tymczasowym rurociągiem średnicy 315 mm i długości ok. 12. Prezes PGW w pełni podzielił stanowisko organu I instancji o braku potrzeby powoływania biegłego bowiem zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy dysponują kadrą posiadającą specjalistyczną wiedzę oraz wieloletnie doświadczenie w analizowaniu spraw w zakresie szeroko pojętej gospodarki wodnej, pozwalające na dokonanie oceny we własnym zakresie. Utrzymywanie stałego poziomu piętrzenia na budowli przelewowo-spustowej zbiornika [...] przez lata jego użytkowania, bez możliwości spuszczenia osadów dennych, doprowadziło do znacznej degradacji koryta rzeki [...] i pogorszenia warunków przyjęcia wód opadowych i przeprowadzenia wód powodziowych przez teren miasta. Wykonanie regulacji rzeki wraz z przebudową budowli przelewowo-spustowej zbiornika [...] umożliwiającą regulację poziomu wód, poprawi warunki przepływu wód powodziowych i bezpieczeństwo terenów przybrzeżnych rz. [...], istotne z punktu widzenia zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego. Na udokumentowanie tego zagrożenia nie było potrzeby przedkładania specjalnych dowodów. Wiedza z dziedziny hydrologii i gospodarki wodnej była wystarczająca do nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy nie podzielił też stanowiska odwołującego się o sprzeczności wydanej decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który sankcjonuje istnienie oczyszczalni, bowiem inwestycja, której dotyczy zaskarżona decyzja uzyskała wymagane decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie obejmuje działki nr [...], na której zlokalizowana jest oczyszczalnia ścieków i koliduje z jej funkcjonowaniem.

III.1. Z decyzją Prezesa PGW z [...] września 2018 r. nie zgodziła się F. Sp. z o.o. z siedzibą w R. W skardze złożonej na powyższą decyzję, pełnomocnik reprezentujący skarżącą zarzucił organowi naruszenie:

- art. 6 k.p.a. i ustanowionej w powołanym przepisie zasady ogólnej praworządności, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji naruszającej prawo, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w II instancji w sposób naruszający zasadę praworządności, działając z przekroczeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, wskazanych w niniejszej skardze;

- art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w postępowaniu, w którym organ naruszył zasadę ogólną prawdy obiektywnej, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej, w szczególności o powołanie biegłego;

- art. 15 k.p.a. oraz art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. i ustanowionej w tych przepisach zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przez organ II instancji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy; działania organu II instancji w rzeczywistości miały charakter kontrolny, nie merytoryczny; organ nie rozpoznał sprawy ponownie, lecz skupił się na ocenie decyzji organu I instancji w świetle zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej;

- art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo braku zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego, z uwagi na nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów, które w świetle informacji i materiałów pozostających w dyspozycji organu oraz wniosków składanych przez skarżącą, a także wobec przeciwstawnych interesów wnioskodawcy oraz skarżącej, powinny zostać przeprowadzone dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy;

- art. 78 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej o zwrócenie się do biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego i ocen oddziaływania na środowisko oraz ochrony wód o wydanie opinii w przedmiocie oceny prawidłowości operatu wodnoprawnego z dnia [...] października 2017 r. oraz wpływu wadliwości operatu wskazanych przez skarżącą na działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżąca;

- art. 84 § 1 k.p.a. w zw. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, zwłaszcza na okoliczność określenia wpływu planowanego przedsięwzięcia na działalność skarżącej w sytuacji, gdy określenie konsekwencji ingerencji wnioskodawcy w dotychczasowy układ koryta rzeki [...] oraz przebudowy zbiornika "[...]", dla funkcjonowania oczyszczalni ścieków oraz instalacji prowadzonych przez skarżąca, wymaga wiadomości specjalnych, wykraczających poza kompetencje organu II instancji (jak również organu l instancji);

- art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej złożonego w toku postępowania administracyjnego o wyznaczenie rozprawy administracyjnej w niniejszej sprawie;

- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego oraz merytorycznego uzasadnienia stanowiska organu II instancji w zakresie nieuwzględnienia stanowiska skarżącej odnośne wpływu planowanego przedsięwzięcia na działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżącą;

- art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 9 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która nie spełnia wymogów stawianych przez ww. przepisy w zakresie należytego powołania podstawy prawnej; decyzja organu I instancji (w pkt VII.3) nie wskazuje, czy rozstrzygnięcie organu I instancji zostało sformułowane na podstawie uchylonej ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, czy też na podstawie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne;

- art. 108 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, której organ ten nadał w sposób nieuprawniony i sprzeczny z przepisami rygor natychmiastowej wykonalności;

- art. 127 ust. 1 w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez utrzymanie w mocy decyzji o udzieleniu wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego o treści zgodnej z wnioskiem, podczas gdy wniosek Miasta R. był dotknięty uchybieniami wskazywanymi przez skarżącą w toku postępowania, a nadto okoliczności faktyczne sprawy nie zostały wyjaśnione w stopniu, który uzasadniałby zarówno wydanie przez organ I instancji decyzji uwzględniającej żądanie wnioskodawcy, jak i utrzymanie tej decyzji w mocy przez organ II instancji;

- art. 125 pkt 2 oraz art. 126 pkt 1 Prawa wodnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji udzielającej wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na realizację planowanego przedsięwzięcia o treści zgodnej z wnioskiem Miasta R. z [...] czerwca 2017 r. z późniejszymi zmianami, pomimo iż treść ww. wniosku pozostaje w sprzeczności z postanowieniami § 17 pkt 1, § 21 ust. 1, § 21 ust. 2 pkt 2, § 21 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Miasta R. dla terenu położonego w rejonie ulicy [...];

- art. 128 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego poprzez niewskazanie przez organ II instancji w treści zaskarżonej decyzji w sposób kompleksowy i zabezpieczający całościowo interesy skarżącej, obowiązków wnioskodawcy wobec skarżącej w związku z narażeniem jej na szkody wynikające z wykonywania zaskarżonej decyzji, podczas gdy z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że realizacja planowanego przedsięwzięcia Miasta R. będzie utrudniać funkcjonowanie skarżącej, prowadząc nawet do uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej skarżącej w ramach prowadzonej przez nią oczyszczalni i instalacji, a decyzja nie zabezpiecza w sposób należyty skarżącej przed wystąpieniem i skutkami szkody powstałej w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego wynikającego z decyzji (i decyzji wydanej w I instancji).

III.2. W odpowiedzi na skargę Prezes PGW wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Zaskarżona decyzja obejmuje udzielenie Miastu R. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki [...], regulację wód rzeki [...], przebudowę lub likwidację urządzeń wodnych, prowadzenie przez wody powierzchniowe obiektów mostowych, przepustów i rurociągów oraz wykonywanie obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także ustalającej linię brzegu rzeki [...]. Decyzja ta poprzedzona została m. in. decyzją decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla realizacji przedsięwzięcia pn.: "Eliminacja zagrożeń środowiskowych i poprawa wizerunku rzeki [...]" oraz decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2017 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego o nazwie: "Eliminacja zagrożeń środowiskowych i poprawa wizerunku rzeki [...]". Podstawowym celem przedmiotowej inwestycji jest ochrona terenów mieszkalnych, przemysłowych oraz rolniczych na terenie miasta R., przed uciążliwymi podtopieniami. Rzeka [...] stanowi główny odbiornik wód opadowych z terenu miasta R., do którego podłączone są liczne wyloty kanalizacji deszczowych. Z uwagi na zmniejszenie się na niektórych odcinkach przekroju czynnego koryta rzeki, występuje utrudniony odpływ z licznych wylotów kanalizacyjnych do rzeki, co skutkuje lokalnym zalewaniem ulic wodą wypływającą ze studzienek kanalizacyjnych. Należy z całą mocą podkreślić, że inwestycja ta nie obejmuje likwidacji wylotów ściekowych z zakładu Spółki. Na działce należącej do Spółki (nr [...] obręb [...] R.), na której przebiega wspominany wylot, nie przewidziano jakichkolwiek prac. Na czas prac w korycie rzeki w okolicy wspominanego wylotu z zakładu Spółki zastosowany zostanie tymczasowy rurociąg o średnicy 315 mm (czyli średnicy większej niż dotychczas) i długości ok. 12. Zatem również w okresie prac w korycie rzeki Spółka będzie mogła odprowadzać ścieki do rzeki. Oczywiste jest, że obniżenie lustra wody rzeki [...] i zbiornika "[...]", co jest jednym z celów inwestycji (m. in. w ramach zwiększenia retencji), nie wpłynie negatywnie na możliwość dalszego odprowadzania ścieków przez spółkę do rzeki [...]. Dotychczas wylot ten był bowiem poniżej lustra wody. Wątpliwości mógłby natomiast powstać w sytuacji odwrotnej, tj. w przypadku podwyższenia poziomu lustra wody i przykrycia dotychczas odkrytego, wylotu ściekowego. Pomijając wiedzę fachową, jaką posiadają pracownicy organu I i II instancji (o czym będzie jeszcze mowa niżej), a także wiedzę fachową osób odpowiedzialnych za opracowanie operatu wodnoprawnego, brak negatywnego wpływu obniżenia lustra wody na odprowadzanie ścieków przez Spółkę, jest oczywisty dla każdej osoby mającej podstawową wiedzę z zakresu fizyki. Efektem ubocznym przedmiotowej zmiany będzie istotnie możliwość prowadzenia kontroli interwencyjnych dotyczących jakości ścieków wydostających się z przedmiotowego wylotu. Okoliczność ta nie świadczy jednak o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przypomnienie na wstępie rozważań tych kwestii było konieczne, albowiem obszerna argumentacja Spółki oparta jest w istocie na jednym założeniu. Otóż Spółka twierdzi, że realizacja przedmiotowej inwestycji uniemożliwi dalsze prowadzenie przez skarżącą działalności gospodarczej. Teza ta jest nieprawdziwa i nie została przez Spółkę udowodniona. Do wniosków przeciwnych nie prowadzi również prywatna opinia złożona przez Spółkę na etapie odwołania, a dotycząca zgodności operatu wodnoprawnego z przepisami ochrony środowiska (tom 1/5 akt administracyjnych). Do opinii tej wnikliwie i kompleksowo organ II instancji odniósł się na s. 4-5 zaskarżonej decyzji. Trafnie w szczególności zwrócił uwagę Prezes PGW na aktualność pomiarów geodezyjnych z 2015 r., w oparciu o które przygotowano operat wodnoprawny. Podobnie bezzasadne są twierdzenia autorów opinii o różnicach, rzędnych dna i lustra wody [...], we wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego a zamieszczonymi w operacie wodnoprawnym. Nie jest to błąd operatu wodnoprawnego, ale zamierzone obniżenie rzędnej dna rzeki i podniesienie poziomu wody wynikające z celu prac, na które udzielono pozwolenia wodnoprawnego zaskarżoną decyzją, m.in. odmulenie koryta rzeki i zwiększenie możliwości retencjonowania wody. Wyżej już wskazano, że bezzasadny jest zarzut pominięcia w operacie wodnoprawnym wylotu ścieków z oczyszczalni prowadzonej przez Spółkę. Trafnie organ również zauważył, że nadmieniona opinia prywatna dotyczy zgodności operatu z przepisami prawa ochrony środowiska, a nie zgodności z prawem wodnym. Formułowane w skardze zarzuty niewłaściwego wyjaśnienia stanu faktycznego (m. in. art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) nie zasługują na uwzględnienie.

IV.3. Mając na uwadze uwagi poczynione w punkcie IV.2. za bezzasadne uznać należy zarzutu skargi dotyczące niepowołania przez organy biegłego (zarzut ten jest formułowany w wielu punktach petitum skargi). Otóż należy przypomnieć, że zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Po pierwsze, przepis ten mówi o możliwości, a nie obowiązku powołania biegłego. Po drugie, przepis ten należy stosować z uwzględnieniem okoliczności, że niektóre organy administracyjni publicznej są organami wyspecjalizowanymi w danej dziedzinie wiedzy lub techniki (por. np. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2596/17 oraz wyrok NSA z II OSK 816/15 z 20 grudnia 2016 r., CBOSA). Chodzi w szczególności o to, że w organach tych zatrudnieni są funkcjonariusze publiczni mających określone wykształcenie techniczne (przykładowo można tu wskazać inspekcję ochrony środowiska, Urząd Patentowy, czy właśnie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie i podległe mu jednostki). W takim przypadku, co do zasady zbędne jest powoływanie biegłego w trybie art. 84 § 1 k.p.a. Konieczność taka może zaistnieć w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, gdy rozwiązanie zaistniałego w sprawie zagadnienia technicznego wymaga wiedzy, która nie jest dostępna pracownikom wspominanego wyspecjalizowanego organu (por. np. wyrok NSA z 20 września 2017 r., II GSK 3395/15, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja nie wystąpiła. Nietrafnie przy tym w uzasadnieniu skargi odwołano się do wyroku WSA we Wrocławiu z 30 kwietnia 2009 r. (II SA/Wr 669/08), albowiem dotyczył on zmiany stosunków wodnych (art. 29 Prawa Wodnego), która to sprawa jest rozpatrywana przez organ niewyspecjalizowany (czyli wójta, burmistrza, prezydenta miasta).

IV.4. Bezzasadnie są zawarte w skardze zarzutu dotyczące naruszenia zasady dwuinstancyjności. Po pierwsze, nie narusza tej zasady podzielenie przez organ odwoławczy ustaleń i ocen prawnych wyrażonych w decyzji organu I instancji. Po drugie, Prezes PGW odniósł się do zarzutów odwołania, w tym ocenił przedłożoną przez Spółkę opinię prywatną.

IV.5. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 89 k.p.a. Postępowanie administracyjne jest co do zasady postępowaniem gabinetowym. Jeżeli przepis szczególny nie stanowię inaczej, wyznaczenie rozprawy pozostawione zostało uznaniu organu. W realiach niniejszej sprawy skarżąca nie dowiodła, że bez przeprowadzenia rozprawy nie było możliwie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.

IV.6. Bezzasadne są zarzut zawarty w punkcie I.9 skargi. Oczywiste jest, że odwołanie w punkcie VII.3. osnowy decyzji Dyrektora RZGW dotyczy art. 136 i 137 Praw Wodnego, a nie art. 136 i 137 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268). W sprawie nie było przy tym kwestią sporną, że w postępowaniu niniejszym, w aspekcie materialnym, stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy Prawa Wodnego (zob. art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne).

IV.7. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzuty te, podobnie jak zarzuty naruszenia przepisów postępowania, oparte są na założeniu, że zaskarżona decyzji utrudni lub wręcz uniemożliwi dalsze funkcjonalnie oczyszczalni ścieków prowadzonej przez Spółkę. Dotyczy to również rzekomych wad wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Wyżej już wskazano, że założenie to jest błędne i nie zostało wykazane przez Spółkę. Podobnie, znajdujący się w aktach sprawy operat wodnoprawny spełnia wymagania określone w art. 132 Prawa Wodnego. Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące niezgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Również ten zarzut Spółka wiąże z niezasadnym twierdzeniem, że przedmiotowa inwestycja utrudni lub wręcz uniemożliwi dalsze funkcjonowanie oczyszczalni ścieków prowadzonej przez Spółkę. Spółka podnosi w szczególności, że w odniesieniu do terenu [...] plan miejscowy z [...] stycznia 2008 r. (uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R.) umożliwia i sankcjonuje działanie oczyszczalni oraz instalacji prowadzonych przez Spółkę w aktualnym kształcie. W tym aspekcie trzeba też przypomnieć, że określone przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego danego terenu nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek realizacji inwestycji dopuszczonych postanowieniami planu (por. np. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., II OSK 2395/17, CBOSA). Również zarzut naruszenia art. 128 ust. 1 pkt 7 Prawa Wodnego jest oparty na błędnym twierdzeniu o szkodliwości inwestycji dla funkcjonowania oczyszczalni ścieków prowadzonej przez Spółkę. Zarzut Spółki, że tymczasowy rurociąg o średnicy DN 315 mm i długości ok 12 m, pomiędzy wylotem z oczyszczalni, a płynącymi wodami rzeki [...], nie zapewni możliwości realizacji przez Spółkę uprawnień wynikających z decyzji administracyjnych, nie został szerzej uzasadniony. Skoro rurociąg ten ma mieć większą średnicę niż rurociąg użytkowany przez Spółkę (300 mm), to nie sposób logicznie wywieść, na czym miałaby polegać szkodliwość tego, tymczasowego zresztą, rozwiązania.

IV.8. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji.