Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 687/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, 4, 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Elżbieta Ptak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 10 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego holu wejściowego z zadaszeniem i windy panoramicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent W. (zwany dalej również organem I instancji lub organem lokalizacyjnym) decyzją nr [...] z dnia 15 maja 2014 r., po rozpoznaniu wniosku A. sp. j. we W. (zwanej dalej inwestorem), na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego holu wejściowego z zadaszeniem i windy panoramicznej, przewidzianej do realizacji przy ul. N. [...] we W., na części działek o numerach: [...], [...], [...], AM - 9, obręb [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Organ lokalizacyjny przyjął, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż inwestycja stanowi kontynuację funkcji, cech oraz wskaźników zabudowy w obszarze sąsiednim oraz spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa. Również pozostałe przesłanki ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji, a inwestycji nie sprzeciwia się żaden przepis odrębny.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" (dalej zwana Spółdzielnią) podnosząc zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. a) i d) u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zaskarżona decyzja wskazuje w pkt 2 wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla inwestycji istniejącej i projektowanej do 0,60, gdzie w uzasadnieniu decyzji wskazano na fakt, iż planowana zabudowa w niewielkim stopniu zwiększy wskaźnik zabudowy. W ocenie Spółdzielni, takie ustalenie narusza interesy osób trzecich zamieszkałych w nieruchomościach sąsiednich, którzy nie wyrażają zgody na rozbudowę obiektów i infrastruktury wewnątrzblokowej, ponieważ zabudowa ta wykazuje i tak bardzo wysoki wskaźnik zabudowy w kwartale.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej zwane Kolegium lub w skrócie SKO), po rozpatrzeniu wymienionego odwołania, decyzją z dnia 10 lipca 2014r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W.. W uzasadnieniu powyższej decyzji przytoczono regulację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poświęconą związanemu charakterowi decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie stwierdzono, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Według Kolegium wymienione przesłanki zostały spełnione. W tym zakresie SKO ustaliło, że działki objęte inwestycją są usytuowane w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powołując się na wyniki analizy funkcji i cech zabudowy Kolegium stwierdziło, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie, ponieważ teren sąsiedzki jest intensywnie zurbanizowany. Zauważono, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z wyodrębnionymi w parterze lokalami usługowymi. Funkcja budynku po dokonaniu robót budowlanych nie ulegnie zmianie i nadal będzie to budynek mieszkaniowo-usługowy.

Zastrzeżeń Kolegium nie wzbudziły także ustalenia parametrów i wskaźników zabudowy. Powołując się na § 4 ust. 1-3 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie planistyczne lub w skrócie r.M.I.) Kolegium stwierdziło, że nie ulegnie zmianie linia zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej. Dobudowa holu wejściowego będzie realizowana na zapleczu budynku przy ulicy N. [...] i nie zmieni układu linii zabudowy, ani szerokości elewacji frontowej budynku. Z tego względu zasadnie organ pierwszej instancji odstąpił od wyznaczania linii zabudowy i ustalania szerokości elewacji frontowej.

SKO przyjęło również, że wbrew zarzutom odwołania, prawidłowo został ustalony wskaźnik zabudowy. Jak wynika z § 5 r.M.I., wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W świetle przestawionego stanu prawnego organ odwoławczy zauważył, że średni poziom współczynnika zabudowy do powierzchni terenu wynosi 0,89, przy wartościach skrajnych w przedziale od 0,14 do 1,00. Wobec tego wskaźnik zabudowy został wyznaczony na poziomie do 0,60 dla zabudowy projektowanej i istniejącej, obejmując działki nr [...], nr [...] i nr [...]. W ten sposób wyznaczony wskaźnik zabudowy w ocenie Kolegium nie przekracza średnich wartości dla obszaru analizowanego. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że zabudowa sąsiedzka charakteryzuje się bardzo wysokim wskaźnikiem zabudowy, co jest wynikiem najpewniej wtórnych podziałów nieruchomości dokonanych po obrysach budynków. Według Kolegium, w sprawie nie można też pominąć okoliczności, że faktycznie planowana zabudowa w niewielkim stopniu zwiększy współczynnik zabudowy. Największa powierzchniowo działka objęta wnioskiem - nr [...], charakteryzuje się współczynnikiem zabudowy 0,52. Łącznie dla działek nr [...], nr [...] i nr [...] współczynnik zabudowy wynosi obecnie 0,56, a więc zwiększenie go do 0,60 w żaden sposób nie naruszy ładu przestrzennego. Kolegium również dostrzegło, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne musi uwzględniać potrzeby ekonomicznego wykorzystania przestrzeni. W szczególności, kwestia ta staje się istotna w warunkach miejskich, gdzie ograniczone są zasoby ziemi przeznaczone do zabudowy. Dlatego wysoki wskaźnik zabudowy w obszarach wielkomiejskich nie jest niczym wyjątkowym i nadzwyczajnym. Po drugie organ odwoławczy podkreślił, że zachowanie ładu przestrzennego nie zakłada bezwzględnej konieczności dokonywania kazuistycznych dociekań wobec każdego z parametrów z osobna, ale wymaga kompleksowego spojrzenia na inwestycję w kontekście również systemowo wymownych zmiennych właściwych dla obszaru analizowanego, z uwzględnieniem całości zabudowy, jej charakteru, rodzaju i parametrów. Takie ujęcie, pozwala zdaniem Kolegium, na stwierdzenie, że wyznaczenie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,6, znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym oraz przepisach prawa - § 5 ust. 2 r.M.I., w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Podkreślono również fakt zaakceptowania przyjętego wskaźnika przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2014 r.

Odnosząc się do pozostałych ustaleń dotyczących funkcji nowej zabudowy SKO powołało się na § 7 r.M.I. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy wskazuje, że średnia wysokość gzymsu w obszarze sąsiedzkim wynosi około 17,5 m, przy rozpiętości od 3,0 m do 20 m. Wobec tego ustalono, że wysokość planowanej dobudowy holu nie może przekraczać wysokości 5,4 m, a wysokość szybu windowego - 22 m. Według Kolegium uzasadnionym w sprawie było odstąpienie od wartości średnich ze względu na rolę jakie będą pełnić planowane obiekty. Stwierdzono, że taka zabudowa nie będzie stanowiła elementu charakterystycznego sąsiedztwa, ponieważ ma funkcję pomocniczą (infrastrukturalną) względem zabudowy pierzejowej ulicy N.. Zlokalizowana jest w jej wnętrzu.

Zastrzeżeń Kolegium nie wzbudziły także ustalenia poświęcone rodzajowi dachu. W tym zakresie odwołując się do regulacji wynikającej z § 8 r.M.I. organ odwoławczy uznał za prawidłowe dopuszczenie dobudowy budynku i szybu windowego o dachu płaskim. Taka forma architektoniczna bryły budynku jest spotykana w obszarze analizowanym, czego dowodzi sporządzona analiza funkcji i cech zabudowy.

Badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej Kolegium stwierdziło, że warunek ten został spełniony. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej - od ul. N.. Także za wystarczające dla realizacji inwestycji organ odwoławczy potraktował uzbrojenie terenu. Ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. W ocenie Kolegium ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się również żaden przepis odrębny. Według Kolegium, ustalenia odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób zupełny chronią interesy wszystkich stron postępowania i zostały zapisane w zaskarżonej decyzji w sposób odpowiadający regulacji wynikającej z § 2 pkt 7 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). W sposób prawidłowy przeprowadzone zostało postępowanie dowodowe w zakresie ochrony osób trzecich, w szczególności w sprawie pozbawienia dostępu do światła dziennego. W przekonaniu Kolegium w zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, że należy spełnić wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Obliguje to inwestora, zgodnie z postanowieniami nie tylko decyzji lokalizacyjnej [pkt 2 lit. e) tiret trzecie], ale przede wszystkim art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.), do przedstawienia takiego projektu budowlanego, który będzie odpowiadał standardom wynikającym z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kolegium podkreśliło przy tym, że sam fakt uzyskania decyzji lokalizacyjnej nie oznacza jeszcze, że realizacja obiektu budowlanego będzie zaakceptowana w postępowaniu prawnobudowlanym. Akceptacja projektu budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie możliwa tylko wtedy, gdy będzie on zgodny z przepisami prawa i warunkami technicznymi.

Kolegium nie dopatrzyło się również uchybień procesowych skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Zastrzeżeń organ odwoławczego nie wzbudziły ustalenia odnoszące się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Odbyło się one z poszanowaniem przepisów k.p.a. oraz innych przepisów proceduralnych wynikających z u.p.z.p. W szczególności wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom § 3 r.M.I. W rozpatrywanej sprawie front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działki nr [...], wynosi - jak wynika z mapy w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji - 24 m. Granice obszaru analizowanego należało zatem wyznaczyć w odległości około 70 m, od każdej z granic działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Tak też uczynił organ pierwszej instancji, wyznaczając obszar analizowany w odległości około 80 - 100 m od terenu inwestycji. Granice obszaru analizowanego w miarę możliwości zostały wytyczone wzdłuż ciągów komunikacyjnych, co pozwoliło uchwycić urbanistyczną całość, która w sposób obiektywny pozwala zbadać parametry i cechy zabudowy sąsiedzkiej. W przekonaniu organu drugiej instancji, obszar ten mógł zatem stanowić podstawę do ustalenia stanu zagospodarowania działek sąsiednich oraz stanowić podstawę do ustalenia zasad zagospodarowania terenu inwestycji.

Od powyższej decyzji skargę złożyła Spółdzielnia podnosząc w niej zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. a) i lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe ustalenie wskaźnika zabudowy oraz naruszenie ochrony osób trzecich. Niezgadzając się z ustaleniami poczynionymi przez orzekające w sprawie organy strona skarżąca powtórzyła argumentację powołaną w odwołaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

W uzupełnieniu skargi, dokonanym pisemnie w dniu 27 listopada 2014 r., strona skarżąca powołując się na zaistnienie nowych okoliczności w sprawie, wskazała, że w ostatnich miesiącach, tj. sierpień- listopad 2014 r. na działce nr [...] dokonano rozbudowy budynków przy ul. N. [...], [...] i [...]. Powyższe nastąpiło na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 21 lutego 2013 r., nr [...] W wyniku tych działań znacznie zwiększyła się powierzchnia zabudowy działki nr [...]. W wyniku rozbudowy budynku nr [...] i [...] ma powstać 7 lokali o łącznej powierzchni usługowej 906 m². W budynku nr [...] oprócz sklepu powstały dwa dodatkowe lokale o powierzchni ok. 300 m². Ponadto zauważono, że na pozostałych działkach objętych decyzją o warunkach zabudowy z dnia 15 maja 2014r., również prowadzone są prace na podstawie jeszcze co najmniej dwóch decyzji o pozwoleniu na budowę. Powoduje to dodatkowe zwiększenie intensywności użytkowania nieruchomości, a tym samym uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich budynków oraz powoduje zwiększenie intensywności obsługi komunikacyjnej.

Według strony skarżącej, dobudowa do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego holu wejściowego z zadaszeniem i windy panoramicznej uniemożliwi wnioskodawcy wykonanie dodatkowego dojścia i dojazdu do w/w działek, czego obecnie żąda od właścicieli działki nr [...] przy ul. B. [...] i Spółdzielni w postępowaniu przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności drogi koniecznej przez działkę nr [...] do działki nr [...]. Dostęp do nieruchomości od strony ul. W. i O. został natomiast zlikwidowany przez inwestora przez rozbudowę budynku nr [...]. Skarżąca Spółdzielnia wskazał również, że wnioskodawca już obecnie podnosi w postępowaniu o ustanowienie służebności drogi koniecznej, że nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, co stwarza duże zagrożenie dla bezpieczeństwa. W takich okolicznościach dodatkowe obciążanie nieruchomości w postaci realizacji zaskarżonych warunków zabudowy winno zostać uniemożliwione. W przekonaniu strony skarżącej wydając warunki zabudowy nie wzięto pod uwagę zmian jakie przyniosą wcześniej wydane warunki zabudowy i pozwolenia na budowę oraz skutków jakie spowoduje realizacja zaskarżonych warunków zabudowy.

Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. Spółdzielnia podtrzymała stanowisko zawarte w skardze oraz przedłożyła kserokopię mapy zasadniczej do celów opiniodawczych, której kopia została wykonana w dniu 2 grudnia 2014 r. co ma potwierdzać prowadzenie rozbudowy budynków wewnątrz kwartału, a tym samym dalsze zagęszczanie zabudowy terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Oznacza to także, że rozpoznając skargę sąd bada legalność decyzji wyłącznie stosując kryterium legalności.

Dokonując takiej kontroli sąd administracyjny czyni to z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania. Podstawową zasadą jaka obowiązuje przy przeprowadzaniu kontroli legalności zaskarżonych aktów jest bowiem to, że zmiany stanu prawnego powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i zmiana stanu faktycznego sprawy po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie mogą mieć wpływu na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Tym samym w rozpoznawanej sprawie stan prawny i faktyczny z dnia wydania decyzji ostatecznej miał podstawowe znaczenie dla dokonywanej w sprawie kontroli legalności decyzji (patrz: wyroki NSA z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 964/12, z 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1014/11, z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1981/10, z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 699/09).

Tak więc należy zważyć, że w sprawie warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego holu wejściowego z zadaszeniem i windy panoramicznej, przewidzianych do realizacji przy ul. N. [...], na części działek o numerach: [...], [...], [...], określone zostały przez Prezydenta W. decyzją z dnia 15 maja 2014 r., następnie utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 10 lipca 2014 r. Podnoszone okoliczności związane ze zwiększeniem w miesiącach sierpień-listopad 2014 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji, powierzchni zabudowy działki nr [...], czy też możliwość prowadzenia dalszych robót budowlanych, na podstawie udzielonych już pozwoleń na budowę, nie dają podstaw do wydania odmownej decyzji. Zaskarżona decyzja zapadła w odmiennym stanie sprawy. Twierdzenia strony skarżącej odnoszą się natomiast do nowych okoliczności, które zaistniały po wydaniu tych decyzji i nie mogą mieć obecnie znaczenia w toku sądowej kontroli. Dlatego też, wobec sformułowania w skardze zarzutu odnośnie jednego ze wskaźników nowej zabudowy i podzielając stanowisko Kolegium przyjdzie stwierdzić, że zgodnie z § 5 r.M.I., wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wskaźnik ten ustala się dla projektowanej i istniejącej zabudowy znajdującej się na terenie zainwestowania. Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 r.M.I.. Odwołując się więc do wyników analizy funkcji i cech zabudowy należy zauważyć, że wskaźnik dla projektowanej i istniejącej zabudowy dla terenu zainwestowania obejmującym działki nr: [...], [...] i [...] został wyznaczony na poziomie do 0,60, przy średnim poziomie współczynnika zabudowy do powierzchni terenu wynoszącym 0,89 oraz przy wartościach skrajnych mieszczących się w przedziale od 0,14 do 1,00. Wyznaczony w takich warunkach wskaźnik zabudowy nie przekracza zatem średnich wartości dla obszaru analizowanego. Nie bez znaczenia jest także uwzględnienie okoliczności, na którą również zwróciło uwagę Kolegium, że zabudowa sąsiedzka charakteryzuje się bardzo wysokim wskaźnikiem zabudowy, który jest wynikiem wtórnych podziałów nieruchomości dokonywanych po obrysach budynków. W takiej sytuacji, zwiększenie wskaźnika zabudowy dla terenu zainwestowania obejmującego działki nr [...], nr [...] i nr [...] i określenie go na poziomie do 0,60 nie narusza ładu przestrzennego.

Mając zatem na uwadze, że sąd administracyjny jest powołany tylko do kontroli legalności zaskarżonej decyzji i kontroli tej nie może opierać na żadnych innych kryteriach, przy czym bierze pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania, to stwierdzić należało, iż nie ma podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W realiach badanej sprawy zaskarżona decyzja spełnia przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i organ I instancji nie mógł odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Należy przy tym zauważyć, że decyzja Prezydenta W. posiada wszystkie wymagane przepisami prawa załączniki, których poprawność sporządzenia, zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym, nie budzi zastrzeżeń Sądu.

Zmiana stanu faktycznego powstała po wydaniu zaskarżonych decyzji może mieć natomiast znaczenie na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Na tym etapie organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien dokonać sprawdzenia przyjętych w zaskarżonej decyzji wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ administracji właściwy do udzielenia pozwolenia na budowę rozpatruje bowiem sprawę w jej całokształcie, także z uwzględnieniem zmian stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w aktualnej mapie do celów projektowych. Wprawdzie sformułowanie przepisu art. 35 pkt 1 u.p.b. mogłoby sugerować, że nałożony na organ wydający pozwolenie na budowę obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z treścią i ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że zgodność treści decyzji o warunkach zabudowy z treścią danych zawartych we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę jest kluczową przesłanką pozytywnego rozstrzygnięcia, niemniej jednak należy stwierdzić, że udzielenie kolejnych decyzji o pozwoleniu na budowę dla terenu zainwestowania i na tej podstawie wprowadzenie stosownych zmian w sposobie zagospodarowania terenu, powinno skłaniać do rozważania zaistnienia sytuacji obligującej inwestora do przedłożenia aktualnej decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby zgodna ze zmienionym stanem faktycznym. Stosownie bowiem do art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b., przedłożony wraz z decyzją o warunkach zabudowy projekt zagospodarowania działki lub terenu, powinien być sporządzony na aktualnej mapie i obejmować m.in. usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Brak zatem uwzględnienia nowo zrealizowanych budynków w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, nie zmienia faktu, że ten budynek istnieje i jego powierzchnia powinna być uwzględniona przy weryfikacji spełnienia przez przedłożony projekt zagospodarowania terenu określonego w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy.

Odnośnie zarzutu dotyczącego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej i domagania się przez inwestora ustanowienia służebności drogi koniecznej przez działkę nr [...], podnieść należy, że każdy ma prawo do zagospodarowania nieruchomości, do której ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Naruszenie interesu publicznego oraz osób trzecich musi wynikać z naruszenia konkretnego przepisu prawa. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, ochrona uzasadnionych interesów właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji, znajdzie pełną konkretyzację na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W sprawie niniejszej, dotyczącej ustalenia warunków zabudowy nie można uznać, aby określone w decyzji warunki naruszały wskazane przez skarżącego prawa. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy otrzymuje bowiem jedynie ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na objętej wnioskiem działce. Decyzja taka jest jedynie wstępnym aktem, który nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, a w efekcie do podejmowania czynności, które mogą doprowadzić do naruszenia interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego lub przepisami szczególnymi w razie braku tego planu (wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1584/96). Należy ponadto wyrazić pogląd, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może dotyczyć hipotetycznych stanów faktycznych, które mogą zaistnieć na sąsiadujących działkach tych osób w przyszłości. Dlatego podane przez skarżącego okoliczności związane z postępowaniem przed sądem powszechnym nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Jak to bowiem wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1035/97, wśród podstawowych elementów podlegających ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy (...) wziąć pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, które należy rozumieć jednak jako ochronę interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Nie zawsze zakresy tych pojęć pokrywają się, co w praktyce rodzi nieporozumienia i niezadowolenia stron. Najczęściej przy tym interesy faktyczne stron są szersze niż interesy prawnie chronione. W takim stanie prawnym, z punktu widzenia kontroli prawidłowości ustaleń dotyczących dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej spełnia wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wymogi obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji określenie, że taka obsługa odbywać się będzie od strony ul. N. przez istniejącą bramę wjazdową.

Tym samym uwzględniając w kontrolowanej sprawie stan prawny i faktyczny z dnia wydania decyzji ostatecznej stwierdzić należało, że zarzuty skargi nie mogły zostać w okolicznościach tej sprawy uwzględnione. To zaś wywołuje konkretny wniosek, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa obwiązującego w chwili jej wydania.

Z tych też względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało skargę oddalić.