Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 432/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1-5,
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art.. 115 par. 13
journal: Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 9 maja 2022 r. nr SKO.41/2048/IN/2022 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 10 stycznia 2022 r. Fundacja [...] zwróciła się do Urzędu Gminy w Michowie o udostępnienie informacji dotyczącej wysokości przyznanych nagród w roku 2021 wszystkim osobom zatrudnionym w Urzędzie Gminy wraz z uzasadnieniem z podziałem na poszczególne tytuły tj. premie regulaminowe, uznaniowe, z okazji dnia samorządowca itd. oraz informacji, czy pracownikom Urzędu zostały przyznane tzw. premie świąteczne w jakiejkolwiek formie (i w jakiej kwocie), w tym także te wypłacane z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych.

W odpowiedzi (pismo z 24 stycznia 2022 r.) Wójt Gminy Michów poinformował Fundację, że w 2021 r. zostały wypłacone nagrody uznaniowe w łącznej kwocie 8000,00 zł brutto.

Fundacja uznając, że udzielona jej informacja jest niepełna kolejnym pismem z 28 stycznia 2022 r. wniosła o przekazanie wykazu nagród wypłaconych poszczególnym pracownikom zatrudnionym w Urzędzie Gminy wraz z podaniem stanowiska służbowego, kwoty i uzasadnieniem w przypadku przyznania nagrody uznaniowej, samorządowej i jubileuszowej.

W odpowiedzi Wójt podał listę osób którym w 2021 r. zostały wypłacone nagrody uznaniowe i jubileuszowe.

W kolejnym piśmie z 10 marca 2022 r. Fundacja wezwała o wydanie decyzji lub realizację wniosku w całości. Podała, że wniosek dotyczył podania imion i nazwisk wszystkich pracowników, którym wypłacono nagrody.

W reakcji na powyższe Wójt Gminy Michów wydał w dniu 7 kwietnia 2022 r. decyzje, którą odmówił dostępu do informacji publicznej w zakresie w jakim wniosek odnosił się do wskazania imienia i nazwiska pracowników Urzędu Gminy niepełniących funkcji publicznych, którym wypłacono nagrody w roku 2021 r.

W ocenie organu żądanie Fundacji wykracza poza zakres udostępnienia informacji publicznej, bowiem ingeruje w sferę prywatną pracowników Urzędu Gminy, którzy nie pełnią funkcji publicznych i nie mają związku z ich pełnieniem. Zatem wniosek taki na podstawie treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p nie podlega uwzględnieniu.

Zdaniem organu nie sposób uznać, by wszyscy pracownicy Urzędu Gminy, zgodnie ze złożonym wnioskiem pełnili funkcje publiczne. Takimi osobami w Urzędzie Gminy Michów są Wójt, Zastępca Wójta, Skarbnik i Sekretarz, których imiona i nazwiska są ujawnione na stronie internetowej Gminy Michów oraz Biuletynie Informacji Prawnej Gminy Michów. Zatem w tym kontekście, wobec wskazania w piśmie z 8 lutego 2022 r. kwot przyznanych tytułem nagród uznaniowych i jubileuszowych wraz ze stanowiskami osób, którym te nagrody przyznano, jasne jest komu z imienia i nazwiska nagrody te przyznano. Tym samym wnioskowane w piśmie z 10 marca 2022 r. informacje, w zakresie w jakim odnoszą do sfery prywatnej osób fizycznych, nie mogą zostać udostępnione.

W kontekście zachowania terminu na udostępnienie informacji publicznej organ wskazał, że wobec załączenia wniosku z 10 marca 2022 r. do wiadomości z 10 stycznia 2022 r., dopiero przy czynnościach porządkowania dokumentów wpływających do Urzędu Gminy pracownik zauważył pismo z 10 marca 2022 r., bowiem nie było ono złożone odrębnie i nie figurowało w systemie jako nową korespondencja z datą jej przesłania. Urząd Gminy Michów tylko z w/w przesłanek nie przesłał w terminie 14 - dniowym odpowiedzi na w/w pismo, przy czym zaznaczyć należy, że nie było wolą organu w ogóle nie odpowiadać na pismo wnioskodawcy, a jedynie z przyczyn technicznych związanych z funkcjonowaniem systemu do składania pism podpisanych elektronicznie, nie był w stanie powziąć informacji o złożeniu takiego pisma.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Fundacja [...], wnosząc o jej uchylenie, gdyż organ błędnie przyjął, że wnioskowana informacja nie może być udostępniona. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników jest jawne, dlatego też żądana informacja powinna zostać udostępniona.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z 9 maja 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że trafne jest stanowisko organu pierwszej instancji, że nie można udostępnić informacji publicznej w zakresie wysokości nagród przyznanych i wypłaconych w 2021 roku pracownikom Urzędu Gminy Michów niepełniącym funkcji publicznych wraz z podaniem imienia i nazwiska, stanowiska służbowego, kwoty nagrody, rodzaju. W szczególności podniósł, że udostępnienie informacji publicznej w postaci wysokości wynagrodzenia w tym też i uzyskiwanych nagród osób zatrudnionych w administracji samorządowej godzi w ich prawo do prywatności. Ustawodawca w sposób jednoznaczny nadał prymat prawu do informacji publicznej nad prawem do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne natomiast w przypadku osób niepełniących tego rodzaju funkcji w każdej sprawie organ dysponujący informacją powinien rozważyć, która z wartości - prawo do prywatności, czy prawo do informacji - powinna uzyskać pierwszeństwo.

Zdaniem Kolegium nie ma uzasadnionych podstaw, aby organ udostępnił informacje o nagrodach przyznanych i wypłaconych w 2021 roku pracownikom Urzędu Gminy Michów niepełniącym funkcji publicznych wraz z podaniem imienia i nazwiska, stanowiska służbowego, kwoty nagrody, rodzaju. Ujawnienie informacji w tym zakresie ingeruje prawo do prywatności tych osób w sposób nadmierny. Konieczne jest wskazanie, że organ udostępnił informację w zakresie wszystkich nagród wypłaconych pracownikom Urzędu Gminy Michów pismem z 8 lutego 2021 r. Organ udostępnił informację o wysokości nagród wypłaconych pracownikom Urzędu Gminy zatrudnionym na określonych stanowiskach - zastępca wójta, skarbnik gminy, podinspektor ds, księgowości, specjalista ds. działalności gospodarczej i gospodarki gruntami, specjalista ds. windykacji podatkowej, kierowca samochodu osobowego i autobusu szkolnego, podinspektor ds. ochrony środowiska, specjalista ds. księgowości, podinspektor ds. rolnictwa, leśnictwa i statystki, radca prawny.

Fundacja uzyskała więc informację w zakresie wysokości środków publicznych przekazanych na nagrody dla funkcjonariuszy publicznych i pracowników zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach w ramach struktury organizacyjnej organu. Działanie organu w zakresie udostępnienia informacji o nagrodach należy uznać, za prawidłowe i w pełni uzasadnione. Organ wykazał bowiem w jakiej wysokości zostały zaangażowane środki publiczne na nagrody dla wszystkich pracowników w tym również niepełniących funkcji publicznych równocześnie dbając o prawo do prywatności.

Kolegium podzieliło również stanowisko organu, który uznał, że osoby pełniące funkcje publiczne, to osoby posiadające chociaż wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej do których należy wyłącznie wójt, zastępca wójta, skarbik i sekretarz. Działania podejmowane przez pracowników Urzędu Gminy Michów poza powyżej wskazanymi nie wpływały bezpośrednio na treść wykonywanych zadań w sferze publicznej.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Fundacja [...] zarzucając naruszenie:

• art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to nieuzasadnione ograniczenie prawa do swobodnego pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, skutkujące ograniczeniem debaty publicznej o wydatkowaniu mienia publicznego,

• art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,

• art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez zaniechanie udostępnienia informacji objętych wnioskiem, co prowadzi do ograniczenia debaty publicznej o wydatkowaniu majątku publicznego,

• art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit b, d i f pkt. 3 lit. a oraz pkt. 5 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej; u.d.i.p.), w zakresie w jakim przepisy te określają katalog informacji publicznych i obligują władze publiczne do ich udostępnienia, poprzez niezastosowanie, a przez to nieudostępnienie informacji objętej wnioskiem,

• art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych,

• art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, poprzez brak zastosowania, polegający na braku ustalenia, czy osoby, których informacja dotyczy, pełnią funkcje publiczne.

• art. 107 § 1 pkt. 6 i § 3 w zw. z art. 7 i 77 w zw. z art. 11 k.p.a., w zakresie w jakim przepisy te stanową o wymogach formalnych uzasadnienia decyzji, stanowią o zasadzie legalizmu oraz określają normy postępowania dowodowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek skutkujących wydaniem decyzji, w szczególności braku prawidłowego ustalenia kręgu osób pełniących funkcje publiczne.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca powołując się na orzecznictwo przekonywała, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Informacja o wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników, finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatkowych nagród, stanowi informację publiczną. Każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel w jakim jest realizowane.

Ponadto podniosła, że organ nieprawidłowo dokonał ustalenia kręgu osób pełniących funkcje publiczne, wskazując, iż w gminie pełni je tylko wójt, zastępca wójta, skarbnik i sekretarz. W istocie chodzi natomiast o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczącej innych podmiotów.

W odpowiedzi na wniesioną skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko reprezentowane w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, stanowi publiczne prawo podmiotowe, obejmujące prawo do uzyskiwania informacji o działalności: organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a nawet innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo to realizowane jest w drodze dostępu do dokumentów oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Konstytucja precyzuje jednocześnie w ust. 3 art. 61, że wspomniane prawo może podlegać ograniczeniom ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Niewątpliwie jednym z praw innych osób, które zasługują na tak szeroką ochronę, że uzasadnia to ograniczenie prawa do informacji publicznej, jest prawo do prywatności. Konstytucja w art. 47 gwarantuje obywatelom prawo do prywatności, stanowiąc, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

Należy zauważyć, że konkretyzacja prawa do informacji publicznej nastąpiła w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej także: "u.d.i.p."), która określa jego treść jako przysługującego każdemu, bez względu na posiadanie interesu prawnego lub faktycznego (art. 2), dostępu do każdej informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1), niezależnie od prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej (art. 2a), obejmującego uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a także do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3), którego korelatem jest spoczywający na podmiotach władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne obowiązek udostępniania tychże informacji (art. 4).

W przedmiotowej sprawie nie jest sporne między stronami, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Jeśli bowiem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, to taki charakter ma również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych z których pochodzą m.in. wynagrodzenia, dodatki do wynagrodzenia, oraz nagrody i premie osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego.

Słusznie natomiast organ zwrócił uwagę, że nie wszystkie informacje dotyczącej wynagrodzeń, premii, czy nagród podlegają udostępnieniu. Ograniczenie wprowadza już art. 2 ust. 1 u.d.i.p., który zapewniając, że każdemu przysługuje, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej", czyni to z zastrzeżeniem art. 5. Przepis ten w ust. 2 stanowi zaś jasno, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub przedsiębiorcy, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne pod warunkiem, że informacje te mają związek z pełnieniem tych funkcji, w tym warunkami powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Nie ulega wątpliwości, ze wynagrodzenie, premie czy nagrody wchodzą w sferę prywatności, istotne jest zatem rozróżnienie pomiędzy osobami pełniącymi w organie funkcje publiczne, a pozostałymi pracownikami. Z powołanego unormowania wynika bowiem, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji.

Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika.

Warto przy tym wskazać, że przepisy u.d.i.p. nie definiuje pojęcia osoby pełniącej funkcji publicznej. Osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k. ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy w orzecznictwie rozumie się znacznie szerzej. Uważa się bowiem, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne lub inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Funkcję publiczną pełnią także osoby, które wykonują powierzone zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym lub ogólnospołecznym.

Wskazanie, czy określona osoba pełni funkcję publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (obszerny wywód w tej kwestii zawiera wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2022r. III OSK 1291/21).

Tym samym - w ocenie Sądu - błędne jest stanowisko skarżącej (podzielane przez część orzecznictwa sądów administracyjnych) zgodnie z którym, za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać nie tylko osoby wydające decyzje administracyjne, ale również pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Dotyczy to w szczególności pracowników merytorycznych wydziałów lub innych komórek organizacyjnych, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i choć nie wydają decyzji administracyjnych, to jednak przygotowują całość materiału dowodowego takiej sprawy, a nawet przedstawiają projekty decyzji administracyjnych, czy też osób uprawnionych do wydawania zaświadczeń w imieniu podmiotu wykonującego zadana publiczne lub przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych.

Jak bowiem wskazano, cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osoba prowadząca określone postępowania administracyjne, a nawet przygotowująca projekt decyzji administracyjnej lub innego władczego rozstrzygnięcia nie posiada z istoty rzeczy takich cech. Taki podmiot przez swoje działanie nie wpływa bowiem bezpośrednio na kształtowanie spraw publicznych.

Co więcej, skoro prawodawca w art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. wprost wskazał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, to tym samy przesądził, iż wartością podlegającej silniejszej ochronie jest prawo do prywatności osoby fizycznej, co również winno być brane pod uwagę w procesie definiowania pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 28 października 2021 r., III OSK 4143/21, brak jest tym samym pola konfliktu między zasadą ochrony prawa do prywatności osoby fizycznej a zasadą prawa do informacji publicznej. Nie istnieje więc możliwość interpretacyjnego rozwiązywania konfliktu między tymi zasadami. Konflikt ten został a limine przecięty przez ustawodawcę, który uznał prawo do prywatności osoby fizycznej za wartości wyżej chronione niż prawo do informacji publicznej.

Należy podkreślić, że ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie również z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Wskazana regulacja winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prawa do prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2022/12).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05 (OTK-A 2006, nr 3, poz. 30) wyjaśnił, że prawo do prywatności ma charakter szczególny w systemie praw i wolności konstytucyjnych. Nawet bowiem stan wojenny i wyjątkowy nie zezwalają ustawodawcy na złagodzenie przesłanek, przy spełnieniu których można wkroczyć w sferę życia prywatnego, nie narażając się na zarzut niekonstytucyjnej arbitralności".

Z uwzględnieniem tych ogólnych wskazań, płynących z umiejscowienia i rangi prawa do prywatności wśród praw gwarantowanych konstytucyjnie, należy też oceniać regulacje ustanawiające wyjątki od chronionej prywatności. Do takiego wniosku prowadzi też analiza wzajemnych relacji art. 47 i art. 51 Konstytucji. Autonomia informacyjna (art. 51 Konstytucji) jest jednym z komponentów prawa do prywatności w szerokim, przyjętym w art. 47 Konstytucji, znaczeniu. W konsekwencji, istnienie gwarancji i realizacja konstytucyjnego prawa do informacji nie mogą prowadzić do wniosku o wyłączeniu w wypadku osób publicznych ochrony innych praw, jakie wszelkim osobom gwarantuje Konstytucja, a których realizacja mogłaby kolidować z prawem do informacji. Dotyczy to przede wszystkim, choć nie tylko, gwarantowanej konstytucyjnie ochrony sfery prywatności. W związku z tym Trybunał dostrzegł konieczność bardzo ostrożnego wyważania obu kolidujących praw konstytucyjnych, mając na względzie, że dopuszczalność szerszej ingerencji w sferę prywatności może odnosić się wyłącznie do niektórych "zawodów związanych ze szczególnym stopniem społecznego zaufania". Nawet jednak, zdaniem Trybunału, w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, pamiętać trzeba, że nie wszystkie informacje ze sfery prywatnej podlegać mogą udostępnieniu. "Niewątpliwie istnieją bowiem takie informacje (dane), które również w wypadku osób publicznych nie będą się mieściły w ramach zakresu przedmiotowego sfery prawa do informacji" (por. cz. II pkt 3 i 4 uzasadnienia).

Mając powyższe na względzie podkreślić trzeba, że dokonując wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie można tracić z pola widzenie konieczności dokonania takiej interpretacji omawianego terminu, która w najpełniejszy sposób realizować będzie nie tylko prawo do informacji publicznej, ale i prawo do prywatności. Akceptując zatem - co do zasady - konieczność ograniczenia prywatności "osób pełniących funkcje publiczne" należy poszukiwać takiego rozumienia wskazanego pojęcia, które uwzględniać będzie w maksymalnie możliwym zakresie względy ochrony obu kolidujących w tym przypadku praw.

Z tych względów przedstawione przez skarżącą szerokie ujęcie znaczenia pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" nie spełnia przedstawionych kryteriów proporcjonalności.

Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że prawidłowa wykładnia wspomnianego uregulowania uniemożliwia nadanie mu tak szerokiego znaczenia, iż obejmowałoby ono nie tylko Wójta, Zastępcę Wójta, Skarbnika i Sekretarz gminy Michów, ale także inne osoby zajmujące stanowiska pozostające w jakimkolwiek choćby związku z zadaniami publicznymi.

Odmienne stanowisko czyniłoby w istocie bezskuteczną ochronę prawa do prywatności osób pozostających w strukturze wszelkich jednostek organizacyjnych realizujących zadania publiczne, ale których to udział w wykonywaniu tych zadań jest ograniczony i ma charakter wyłącznie pomocniczy. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że intencją ustawodawcy było takie ukształtowanie prawa do informacji publicznej, by uwzględniało ono wartości konstytucyjnie chronione, w tym ochronę prawa do prywatności. Założeniem tej ustawy było bowiem uznanie, że "Zasada jawności administracyjnej musi (powinna) służyć dobrej sprawie, musi być użyteczna. Regulacje prawne powinny więc w maksymalnym stopniu ograniczyć możliwości naruszenia jej lub wykorzystania w sposób sprzeczny z celami, jakim ma służyć" (T. Górzyńska, Prawo do informacji i zasada jawności administracyjnej, Zakamycze 1999, s. 12). Jest oczywiste, że celem tej ustawy nie było ograniczenie innych – poza prawem do informacji publicznej – wolności i praw konstytucyjnych. Wyraz temu dał zresztą ustawodawca w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., pozwalając jedynie wyjątkowo na odstąpienie od ochrony prawa do prywatności, z uwagi na szczególne miejsce określonych osób w strukturze podmiotów wykonujących zadania publiczne. Przyjęcie przeciwnego stanowiska, zdaniem Sądu, prowadziłoby do niedopuszczalnego "rozszerzenia" tego wyjątkowego unormowania, co mając na uwadze konieczność dokonywania wykładni prokonstytucyjnej, jest nie do przyjęcia.

Z tych przyczyn zasadnie, organy administracji obu instancji odmówiły udzielenia skarżącej żądanej informacji publicznej w części, dotyczącej danych osobowych pracowników Urzędu Gminy Miechów, którzy nie pełnią funkcji publicznych w omówionym wyżej znaczeniu.

Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) skargę oddalił. Sąd nie dopatrzył się bowiem w kontrolowanym postępowaniu naruszanie wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego.

Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy, a to z uwagi na wniosek organu o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i brak sprzeciwu skarżącej. Z tego względu w myśl art. 120 tej ustawy sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów.