Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 79/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody z dnia 11 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. W. wniosła skargę na decyzję Wojewody z 11 grudnia 2019 r. uchylającą decyzje Starosty, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z 17 czerwca 2019 r. nr [..] orzekającą o m.in. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,0457 ha, obręb nr [..], KW nr [..] na działki nr [..] i [..] (pkt 1 decyzji) i zwrocie na rzecz M. W. projektowanej działki nr [..] (pkt 2 decyzji) oraz orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. W., stanowiącej w dacie wywłaszczenia część parceli nr [..], w granicach obecnej działki nr [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..].

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 10 listopada 1969 r. nr [..], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wywłaszczyło na rzecz Państwa, nieruchomość położoną w G.przy ul. W., wpisaną w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego nr [..], oznaczoną katastralnie jako parcele nr [..] i [..] o pow. 904 m2, stanowiącą własność M. K., na cel budownictwa mieszkaniowego spółdzielczego.

Decyzją z 28 kwietnia 1970 r. nr [..] Komisja Odwoławcza Do Spraw Wywłaszczenia Przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymała w mocy ww. decyzję z 10 listopada 1969 r.

Na skargę M. K. odpowiedział Urząd Wojewódzki w piśmie z 4 marca 1975 r. nr [..], wskazując, iż "za działkę w G. przy ul. W. 27 o pow. 904 m2 Obywatelka otrzymała odszkodowanie w formie pieniężnej w wysokości obowiązującej w danym okresie ".

Pismem z 15 marca 1997 r. M. W. (wcześniej: K. - vide: odpis skrócony aktu małżeństwa nr [..]) wystąpiła do Urzędu Rejonowego "o zwrot wywłaszczonej mojej nieruchomości położonej w G.przy ul. W. o powierzchni 904 m2" - parcele nr [..] i [..].

Postanowieniem z 21 września 2005 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia ww. wniosku i wyznaczył do prowadzenia tej sprawy Starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (zwanego dalej: Starostą).

Jak wynika z wykazu zmian gruntowych parcela nr [..] podzieliła się na działki nr [..] i [..], które po połączeniu z innymi uległy dalszemu podziałowi na działki nr [..] i [..]. Ostatnia z tych działek zmieniła numer na [..] i następnie podzieliła się na działki nr [..] i [..]. Na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków na ternie miasta G.w 2015 r. działka nr [..] zmieniła numer na [..], obręb nr [..].

Postanowieniem z 1 października 2018 r. Starosta postanowił rozdzielić postępowanie administracyjne, zarejestrowane pod sygn. [..] w sprawie zwrotu parcel nr [..] i [..], na niezależne od siebie postępowania administracyjne - postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, stanowiącej działkę nr [..], otrzymało nr [..].

Decyzją z 17 czerwca 2019 r. nr [..], Starosta orzekł m.in. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,0457 ha, obręb nr [..], KW nr [..] na działki nr [..] i [..] (pkt 1 decyzji) i zwrocie na rzecz M.W. projektowanej działki nr [..] (pkt 2 decyzji), stwierdzając, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na tej nieruchomości.

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia złożyły Gmina Miasta i M. W.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda wskazał, że problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych została uregulowana w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j-1. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". W art. 136 ust. 3 u.g.n., stwierdzono m.in., że "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stałą się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ".

Jak powyżej wskazano, zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j. t. Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94). Ustawa ta nie posługiwała się pojęciem zbędności nieruchomości przyjętym w aktualnie obowiązującej ustawie. W art. 34 ust. 1 i 2 tej ustawy przewidziano, że " nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie", a orzekanie o zwrocie nieruchomości następuje za zgodą wywłaszczonego właściciela.

Podkreślił Wojewoda, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11, stwierdził, że "do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127, ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono jednak szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano natomiast art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (por. art. 1 pkt 89 lit. a w zw. z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492 ze zm. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2004 r., sygn. akt K 37/03 - M.P. nr 15, poz. 247). Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r.". W wyroku tym wskazano, że ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu nie można stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego, rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było - dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych - normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem. Podobne stanowisko odnośnie interpretacji pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej pod rządami ustawy z 1958 r., wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 514/11.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił ponadto, że "obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest dokonanie niebudzących wątpliwości ustaleń, mających stanowić podstawę do stwierdzenia, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W takim bowiem tylko przypadku, stosownie do treści przepisu art. 136pkt 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wcześniej jednak precyzyjne określenie przez organ celu wywłaszczenia stwarza organowi możliwość badania i ustalenia, czy cel ten nie został zrealizowany, względnie czy nie rozpoczęto nawet prac związanych z jego realizacją ".

Jak wynika z powyższego, istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest określenie celu na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie, czy cel ten udało się zrealizować.

Na gruncie przedmiotowej sprawy Wojewoda ustalił, że z treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 10 listopada 1969 r. nr [..] wynika, że wywłaszczenie parceli nr [..] (obecnie jej część stanowi działka nr [..]) nastąpiło na cele budownictwa mieszkaniowego spółdzielczego. Potwierdza to również wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 17 maja 1969 r. o wywłaszczenie nieruchomości, w którym wskazano, iż "decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 31 sierpnia 1966 r. Nr [..] wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej (...) przedmiotowe nieruchomości w planach zagospodarowania m. G. przeznaczone są pod budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego [..]". W protokole z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z 1 sierpnia 1969 r. zawarto oświadczenie A. K., działającej w imieniu własnym oraz M. K., tj. "nieruchomość przy ulicy W. wg opinii Wydz. Budown. Urb. I Arch. Prezydium MRN z dnia 3.VIII969.r. [..] przeznaczona jest pod ogrodnictwo osiedlowe i częściowo pod projektowaną ulicę". To samo wynika z pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 3 lipca 1969 r., skierowanego do A. K., w którym zawarto informację: "Wg planu realizacyjnego osiedla parcele przy ul. W. nr [..] i [..] wchodzą w skład terenu przeznaczonego pod ogrodnictwo osiedlowe i częściowo pod projektowaną ulicę". Powyższe potwierdza Projekt koncepcyjno-realizacyjny Osiedla z 1962 r.

Osiedle mieszkaniowe powstało w rejonie przedmiotowej nieruchomości przed dniem wejścia w życie u.g.n., co obrazują m.in. zdjęcia lotnicze z 1976 r. i 1984 r.

Z protokołu oględzin z 27 kwietnia 1999 r. wynika, iż "wywłaszczona działka nr [..] stanowi obecnie część działki nr [..] i jest zagospodarowana w następujący sposób: z jednej strony graniczy z posesją ul. W., z drugiej strony z posesją Nr [..]. Od strony asfaltowej części ul. W. znajduje się pas trawy z chodnikiem wyłożonym płytkami betonowymi (szerokości ok 7 m); metalowa brama wjazdowa z furtką; urządzony trawnik przeddomowy z rabatami kwiatów (ok 15 m), na którym umiejscowiony jest drewniano-metalowy garaż (...) ".

Z kolei z ortofotomap z 2002 r.. 2005 r., 2008 r., 2011 r.-, 2013 r. i 2018 r. wynika, iż na części dawnej parceli nr [..] w granicach obecnej działki nr [..] znajdowała się zieleń, przy czym na dwóch pierwszych widać w sąsiedztwie parking, a na zdjęciu z 2008 r. widać budowę bloku mieszkalnego, który na kolejnych zdjęciach jest już wybudowany.

Przywołał organ odwoławczy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, gdzie stwierdzono, że "celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci na przykład budynków handlowych, czy usługowych, bowiem takie osiedle obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, w związku z czym za wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Instalację osiedlową stanowią także instalacje podziemne, takie jak na przykład linia komunikacyjna, kabel elektryczny, czy instalacja gazowa i sanitarna ". Wojewoda uznał wobec powyższego, że istniejąca zieleń również mieści się w pojęciu "budowa osiedla mieszkaniowego".

Zauważyć również należy, iż "zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju mikoorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1251/13 oraz z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13).

"Kwestia ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje zatem w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej (zwłaszcza gdy w decyzji / umowie określone ono zostało w sposób ogólny i nieprecyzyjny, tak jak w niniejszej sprawie), co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Rozważając ten problem Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt 111AZP 11/87 (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Wyd. LexisNexis, Warszawa, 2004, s. 213) uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru" (por. ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1251/13).

Do powyższych rozważań dodał organ odwoławczy stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1590/14, tj. "sama niezgodność z konkretnymi rozwiązaniami planistycznymi jakie wynikają z decyzji o lokalizacji szczegółowej to za mało aby można było wykazać niezgodność w zakresie celu. W tej sprawie cel wywłaszczenia został precyzyjnie wskazany w ww. decyzjach lokalizacyjnych, jak i w akcie notarialnym, jako budowa osiedla dzielnicy mieszkaniowej "N.". Sąd 1 instancji, jak i organ odwoławczy nie wykazali aby określone zagospodarowanie było sprzeczne z ww. celem wywłaszczenia". Ww. Sąd w innym wyroku - z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2173/14 - podkreślił, iż "nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam ".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Wojewoda uznał, że pozostawienie bądź posadzenie zieleni (w jaki sposób znalazła się ona na tej nieruchomości nie da się ustalić na podstawie zgromadzonych akt sprawy) na wywłaszczonej części nieruchomości mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, mimo, że pierwotnie zakładano, że na tym terenie będzie funkcjonowało ogrodnictwo osiedlowe, które w istocie sprowadza się również do terenów zielonych.

Ponadto dodał organ odwoławczy, że nawet jeżeli jakiejś części obszaru przeznaczonego pod osiedle mieszkaniowe nie zagospodarowano w sensie budowlanym, a pozostawiono dziko rosnącą roślinność, to łącznie z resztą terenu, na którym powstały bloki i inna infrastruktura, utworzył on jedną całość w postaci terenu osiedla mieszkaniowego. Nie zawsze bowiem dla uznania realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest prowadzenie prac - czasami wystarczy pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym, bowiem jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 336/13, oraz w wyroku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 953/13, "w ocenie Sądu, za przekonywującą uznać należy argumentację, że w sytuacji, gdy na nieruchomości w momencie wywłaszczenia znajdowało się zadrzewienie i zakrzewienie i zostało ono pozostawione jako zieleń towarzysząca bulwarowi lub jako zieleń, której celem było umocnienie stoku, to takie działanie należy uznać za realizację celu wywłaszczenia. Jeżeli na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu na tereny zielone znajduje się już teren zielony spełniający wymogi przewidziane w planie inwestycji, to w istocie realizacja celu wywłaszczenia następuje z momentem przeniesienia własności nieruchomości. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do sytuacji, w której dla spełnienia przesłanki realizacji celu wywłaszczenia koniecznym byłoby wycięcie istniejącej roślinności i dokonanie nowych nasadzeń. Takie działanie należy uznać za sprzeczne z celem na jaki dokonano wywłaszczenia, bowiem długie terminy wzrostu drzew znacznie odsunęłyby w czasie osiągnięcie zamierzonego celu wywłaszczenia. Wymóg dokonywania nasadzeń dopiero po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej prowadziłby w takiej sytuacji do skutków nieekonomicznych, nieracjonalnych i sprzecznych z postulatem ochrony przyrody. (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Kr 453/13). Brak jest zatem podstaw do uznania, że jeżeli w dacie wywłaszczenia na nieruchomości istniał teren zielony lub zieleń służąca umocnieniu stoku, to wskutek braku działań zmierzających do dokonania nasadzeń po dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, nieruchomość uznać należy za zbędną na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu". Zaprezentowane stanowisko potwierdza zdaniem Wojewody, że nie zawsze realizacja celu wywłaszczenia wiązać się musi z realizacją "obiektów kubaturowych" lub zainwestowaniem.

Reasumując, w opinii Wojewody na części wywłaszczonej parceli nr [..] w granicach obecnej działki nr [..], został zrealizowany cel wywłaszczenia, a więc nie podlega ona zwrotowi.

Odnosząc się do zarzutu M. W., zawartego w odwołaniu, że "nigdy nie odebrałam odszkodowania za wywłaszczoną mi nieruchomość" wskazano, że w piśmie Urzędu Wojewódzkiego z dnia 4 marca 1975 r. nr [..] ujęte jest, że "za działkę w G. przy ul. W. o pow. 904 m2 Obywatelka otrzymała odszkodowanie w formie pieniężnej (...) Proponowane przez organ I instancji działki nie mogą stanowić ekwiwalentu za wywłaszczoną działkę, gdyż za jedną działkę nie można otrzymać odszkodowania w dwóch formach to jest pieniężnej i działki zamiennej stosownie do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ".

Odnosząc się do zarzutu M.W. dotyczącego przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego z naruszeniem prawa, wskazano, że w postępowaniu o zwrot organ nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem decyzji wywłaszczeniowej.

Powyższa analiza przedmiotowej sprawy, wyczerpuje w swojej treści przedmiot wniesionych odwołań i wyjaśnia kwestie w nich wskazane.

W związku z tym, że odwołania złożyły wszystkie strony, zaznaczył Wojewoda, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Reasumując, ponieważ zgodnie z ww. przepisami, orzecznictwem i stanowiskiem doktryny, niemożliwy jest zwrot nieruchomości, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji, a z uwagi na zebranie przez organ I instancji materiału dowodowego, pozwalającego na wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie, organ II instancji orzekł co do istoty sprawy.

Wobec konieczności odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości, za bezcelowe uznano odnoszenie się do zarzutów Gminy Miasta dotyczących operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody z 11 grudnia 2019 r. M. W. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i odmowę zwrotu prawa własności nieruchomości położonej w G. przy ul. W., stanowiącej część wywłaszczonej parceli nr [..], oznaczonej obecnie jako działka [..] na rzecz skarżącej, pomimo jej zbędności na cel wywłaszczenia;

2. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez poczynienie przez organ administracji błędnej, całkowicie dowolnej i sprzecznej z rzeczywistym stanem rzeczy oceny zebranego materiału dowodowego i przyjęcie, że zieleń znajdująca się na działce jest zielenią osiedlową.

W uzasadnieniu skargi zarzucono Wojewodzie, że powołując się na zdjęcia i ortofotomapy na przestrzeni lat, wprost wskazuje, że część wywłaszczonej na cele budownictwa spółdzielczego działki [.] (obecnie w granicach działki nr [..]) stanowi zieleń. Zdaniem skarżącej jest to zieleń nieurządzona, co potwierdzają stwierdzenia organu o zmianach w sąsiedztwie nieruchomości i braku ustaleń odnośnie powstania terenu zielonego. Ponadto organ wskazuje, że osiedle mieszkaniowe w tym miejscu nie powstało. Ostatecznie ok. 2008 r. powstał tam blok mieszkalny deweloperski. W ocenie organu działaniem władz publicznych jakie miałoby świadczyć o modyfikacji celu wywłaszczenia było pozostawienie terenu zielonego, który obecnie służy osiedlu. Wojewoda stwierdza jednocześnie, że pierwotnym celem wywłaszczenia było ogrodnictwo osiedlowe, a takie pojęcie jest tożsame z terenami zielonymi. Zarówno pojęcia te różnią się istotnie, jak i pierwotnym celem wywłaszczenia wskazanym decyzją z dnia 10 listopada 1969 r. nr [..] było budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze.

Powyższe ustalenia i wnioski organu są w ocenie skarżącej błędne, gdyż oznaczałyby, iż organy władzy publicznej zakładały, iż pozostawienie tego fragmentu działki w stanie niezmienionym przez lata, w wyniku zbiegu okoliczności, jakim było oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobom trzecim, przekształcenie go w prawo własności i sprzedaż inwestorowi, sprawi, że ostatecznie stanie się on przydatny dla otoczenia. Z uwagi na brak planowanego działania w stosunku do tego terenu, a także zmieniające się przeznaczenie otoczenia, w tym przez długi czas jako parking, takie ustalenia wydają się niemożliwe a wręcz absurdalne.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Pełnomocnik Gminy Miasta w piśmie procesowym z 26 lutego 2020 r. wniósł o oddalenie skargi oraz stwierdził m.in., że ustalenia co do zagospodarowania części działki nr [..] o pow. 28 m2 nie mogą być dokonywane z pominięciem okoliczności, że wywłaszczono teren o pow. 904 m2. Nie sposób bowiem oczekiwać aby realizacja budownictwa mieszkaniowego spółdzielczego miała oznaczać wyłącznie zabudowanie w 100% powierzchni nieruchomości obiektami kubaturowymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z 11 grudnia 2019 r. uchylającą decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 17 czerwca 2019 r., i orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. W., stanowiącej w dacie wywłaszczenia część parceli nr [..], w granicach obecnej działki nr [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..].

Wojewoda odmiennie od organu I instancji, uznał, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem wywłaszczonej właścicielki o zwrot części nieruchomości stanowiącej w dacie przekazania na rzecz Skarbu Państwa, działki nr [..] i [..] o pow. 904 m2, nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zwrot nieruchomości. Kontrolowanymi decyzjami organy administracji rozstrzygnęły wniosek skarżącej częściowo, w odniesieniu do działki stanowiącej aktualnie część parceli nr [..], na której zrealizowano cel wywłaszczenia, którym było budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie Wojewody w istocie swojej odpowiada prawu, albowiem w niniejszej sprawie nie było podstaw do zwrotu żądanej nieruchomości, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy. Na podstawie tego materiału organ odwoławczy ustalił istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i adekwatnie to poczynionych ustaleń zastosował przepisy prawa materialnego. Sąd nie dostrzegł w procesie stosowania przez organ odwoławczy norm prawa procesowego i materialnego takich naruszeń, które wpływałyby na wynik sprawy w takim znaczeniu, że gdyby ich nie popełniono to podjęto by rozstrzygnięcie innej treści.

Materialnoprawne podstawy realizacji zgłoszonych w niniejszej sprawie żądań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ.

Stosownie natomiast do art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeśli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Dalej zauważyć należy, że w przypadku zrealizowania tego celu przed dniem 1 stycznia 1998 r., terminy określone w powołanym przepisie nie znajdują zastosowania. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie do prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie do zrealizowania tego celu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., I OSK 1981/11, CBOSA).

Powyższe oznacza, że jako bezpodstawny jawi się zarzut skargi wskazujący na okoliczność, że część nieruchomości będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji porośnięta trawą i pojedynczymi drzewami jest zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż nie została na niej zrealizowana jakakolwiek zabudowa. Podkreślić należy, że przedmiotem orzekania jest 28 m2 gruntu w ramach działki nr [..], zatem niewielka parcela. Z decyzji lokalizacyjnej z 31 sierpnia 1966 r. wynika, że tereny przy ul. W. były przewidziane pod budowę osiedla mieszkaniowego. Wedle planu realizacyjnego ta konkretna parcela przewidziana była pod ogrodnictwo osiedlowe oraz częściowo pod projektowaną ulicę. Wedle protokołu oględzin z 27 kwietnia 1999 r. przedmiotowa część parceli jest zagospodarowana w następujący sposób: "z jednej strony graniczy z posesją ul. W., z drugiej strony z posesją Nr [..]. Od strony asfaltowej części ul. W. znajduje się pas trawy z chodnikiem wyłożonym płytkami betonowymi (szerokości ok 7 m); metalowa brama wjazdowa z furtką; urządzony trawnik przeddomowy z rabatami kwiatów (ok 15 m), na którym umiejscowiony jest drewniano-metalowy garaż (...)". Podziela Sąd stanowisko organu odwoławczego, że po pierwsze żadne terminy realizacji celu wywłaszczenia w stosunku do przedmiotu orzekania nie obowiązywały, a po drugie pozostawienie na przedmiotowym fragmencie działki naturalnej roślinności w żaden sposób nie może doprowadzić do wniosku, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Za trafne należy uznać uwagi organu odwoławczego i przywołane orzecznictwo stanowiące, że w sytuacji gdy cel wywłaszczenia nie został precyzyjnie określony to wymaga szczególnej oceny czy wywłaszczona nieruchomość istotnie nie została zagospodarowana w sposób, który można zakwalifikować jako wpisujący się w cel wywłaszczenia. Nawet zatem, gdyby pierwotnie określony cel wywłaszczenia obejmował budowę osiedla mieszkaniowego i ogródka osiedlowego oraz fragmentu drogi, a potem założenie to zostało zmienione na rzecz innego zagospodarowania (zieleń) przeznaczonego pod te obiekty terenu, wciąż jednak powiązanego funkcjonalnie z działalnością tak osiedla jaki i ogrodu, nie można by wywodzić – jak w skardze - że celu wywłaszczenia nie zrealizowano (nastąpiła jego zmiana jakościowa). Wielokrotnie w orzecznictwie podkreślano, że elementami infrastruktury osiedlowej są również niezagospodarowane konkretnymi urządzeniami tereny zielone. Trudno byłoby współcześnie oczekiwać, aby na fragmencie 28 m2 prowadzony był ogród warzywny czy posadzony sad owocowy.

Dodać wypada w kontekście przeprowadzonych oględzin spornej nieruchomości, że obecny sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany, to późniejsze zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości w sposób odmienny, a nawet jej zbycie czy obciążenie prawem osoby trzeciej nie stanowi, w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n., podstawy do uwzględnienia roszczenia o jej zwrot. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami poza tymi, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi (por. wyrok NSA z 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1274/17).

Zdaniem Sądu, strona skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu wskazującego na to, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Nie zakwestionowała też w sposób skuteczny obszernego materiału dowodowego zebranego przez orzekające organy.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325).