Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1956/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.3 par.2 pkt 8, art. 141 par.4, art. 183, art. 185 par.1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 53 ust.4, art. 60 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 26 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Bd 22/12 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. w I. na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od Burmistrza S. na rzecz P. sp. z o.o. w I. kwotę 320 (słownie: trzysta dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Bd 22/12 oddalił skargę P. Sp. z o.o. w I. w przedmiocie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Burmistrza S. w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że P. Sp. z o.o. w I. złożyło skargę na przewlekłość postępowania Burmistrza S. przedstawiając przebieg podejmowanych czynności, wnosząc o wyznaczenie Burmistrzowi terminu załatwienia sprawy prowadzonej pod numerem [...], zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, zarządzenie podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw przez Burmistrza Miasta S. w przyszłości, stwierdzenie, że niezałtwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Burmistrzowi grzywny określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skarżąca Spółka wskazała przy tym, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (rozbiórki) i zagospodarowania terenu wystąpiła 17 lutego 2011 r.

Odpowiadając na skargę organ, potwierdzając złożenie wniosku w dniu 18 lutego 2011 r., po przedstawieniu dokonanych czynności, wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadniając przyczyny oddalenia przedmiotowej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że z akt postępowania administracyjnego wynika, że co prawda wniosek strony skarżącej wpłynął do organu w dniu 14 lutego 2011 r., ale był to wniosek niekompletny i został uzupełniony dopiero w dniu 20 maja 2011 r. Z akt sprawy wynika także, że Burmistrz S. po tej dacie podejmował różne, wymagane przepisami prawa a więc nieodzowne czynności. Z akt wynika także, że strona skarżąca również podejmowała różne czynności m.in. składając w dniu 9 grudnia 2011 r. zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, co również, zadaniem Sądu, wydłużyło tok postępowania. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozstrzygnął sprawę dopiero w dniu [...] stycznia 2012 r.

Zdaniem Sądu analiza akt sprawy i podejmowanych czynności prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przewlekłość postępowania i przez organ podejmowane są czynności nakazane prawem. Obowiązkiem organu było jednak zawiadomienie strony o niemożliwości zakończenia sprawy i wskazanie nowego terminu jej załatwienia, stosownie do 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Niewykonanie tego obowiązku nie mogło jednak skutkować uwzględnieniem skargi.

Skargą kasacyjną P. Sp. z o.o. w I. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 149 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co polegało na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu oraz że postępowanie administracyjne nie było prowadzone przewlekle;

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i

niewłaściwe zastosowanie, co polegało na uznaniu, że czynności polegające na wezwaniu Spółki przez organ w toku postępowania administracyjnego do przedłożenia ekspertyzy technicznej oraz wystąpienia przez organ o opinię do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków były nieodzowne, miały umocowanie w prawie, co uzasadniało bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania;

- art. 97 § 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, co polegało na uznaniu,

że dwukrotne zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego było zgodne z prawem i nieodzowne;

- art. 141 § 4. p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd przy wydaniu skarżonego wyroku, w tym pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku istotnych dla sprawy okoliczności, których uwzględnienie musiało prowadzić do uwzględnienia skargi;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy należało ją uwzględnić.

2) podstawie art. 174 punkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 149 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co polegało na uznaniu, że organ miał obowiązek wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy do właściwego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy prawne wystąpienia o takie uzgodnienie.

Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że postępowanie toczy się od lutego 2011 r., tzn. blisko rok i cztery miesiące. W ocenie skarżącej z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ wprawdzie podejmuje określone czynności, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy - podejmuje pewne działania, jednak nie są to działania konieczne dla wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia, gdy postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie i nadal w nieuzasadniony sposób się przedłuża. To ustalenie, że organ podejmuje pewne działania, ale nie zmierzają one do rozstrzygnięcia sprawy, pozwala na rozróżnienie przewlekłości postępowania administracyjnego od bezczynności organu, kiedy to nie podejmuje on jakichkolwiek działań, pozostaje w całkowitej bezczynności. Czynności podejmowane przez organ w niniejszej sprawie odpowiadają tak rozumianemu pojęciu przewlekłego prowadzenia postępowania. Żądanie przez organ, aby Spółka przedstawiła ekspertyzę techniczną, jak i występowanie przez organ o opinię konserwatora nie mieści się w pojęciu czynności podejmowanych na podstawie i w granicach prawa. Były to tylko jedne z wielu bezprawnych czynności organu podejmowanych w przedmiotowej sprawie i niezmierzających do jej załatwienia. W tym kontekście, zdaniem skarżącej, nieuprawnione jest stwierdzenie Sądu, iż wniosek wpłynął do organu w dniu 14 lutego 2011 r., ale był to wniosek niekompletny i został uzupełniony w dniu 20 maja 2011 r., ponieważ termin uzupełniania przez skarżącą wniosku był podyktowany bezprawnymi działaniami organu, tzn. żądaniu przedstawienia ekspertyzy.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami skarżąca wskazała, że organ błędnie przyjął, iż w niniejszej sprawie przepisy art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. uzależniają wydanie decyzji o warunkach zabudowy od uzgodnienia przez Konserwatora projektu decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia postępowania o uzgodnienie projektu decyzji bez podstawy prawnej. Bezprawne wystąpienie przez organ o to uzgodnienie było jedną z czynności obliczonych na przewlekanie postępowania w przedmiotowej sprawie i w tym kontekście zupełnie nieuprawnione jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku, że strona skarżąca, świadoma swoich praw, również podejmowała czynności, m. in. składając 9 grudnia zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, co także wydłużyło tok postępowania. Sąd I instancji nie dostrzegł tym samym, że gdyby nie bezprawne działania organu (również Konserwatora, który w ogóle nie powinien był podejmować postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji), to skarżąca nie musiałaby korzystać z przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym środków ochrony prawnej. Ponadto, zdaniem skarżącej, niezrozumiałe jest sformułowanie Sądu, że Burmistrz podejmował różne, wymagane przepisami prawa, a więc nieodzowne czynności.

Spółka podniosła także, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów przewidzianych w 141 § 4. p.p.s.a. ponieważ nie zawiera ani zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, ani istoty zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącą, mimo że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocena pod wzglądem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Zdaniem skarżącej treść uzasadnienia wyroku jednoznacznie świadczy o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę, potraktował udokumentowane w aktach sprawy fakty wybiórczo, a tym samym nie dochował należytej staranności przy rozpatrywaniu skargi, czym dopuścił się naruszenia prawa procesowego, co miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W związku z tym, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy była skarga P. Sp. z o.o. w I. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza S. w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest nowym rozwiązaniem prawnym wprowadzonym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 r. Słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność". W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności (na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji), a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W doktrynie wskazuje się, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5).

Stwierdzenie przez sąd administracyjny, czy podlegające ocenie, w związku z wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, postępowanie można (lub nie) zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania szeregu ocen toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

Nie kwestionując dokonania w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji dogłębnej analizy czynności wykonywanych przez organ w kontekście przewlekłości ich prowadzenia stwierdzić należy, iż nie znalazło to swojego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odnosząc się bowiem merytorycznie do przedmiotowej skargi Sąd ten wskazał jedynie, iż organ, po uzupełnieniu wniosku przez stronę, "podejmował różne, wymagane przepisami prawa a więc nieodzowne czynności" a "strona skarżąca świadoma swoich praw również podejmowała różne czynności m.in. składając 9 grudnia 2011 r. zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, co także - obiektywnie rzecz biorąc - wydłużyło tok postępowania". Konfrontując treść tak sformułowanego uzasadnienia rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż nie spełnia ono wszystkich określonych tym przepisem wymogów. Sąd administracyjny ma obowiązek - w każdym przypadku - szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie podziela argumentów strony skarżącej. Nie wystarczy przy tym proste stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia prawa (w tym przypadku do przewlekłego prowadzenia postępowania) - za takim stwierdzeniem musi iść jak najbardziej szczegółowa analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej (która w niniejszej sprawie również nie została wskazana) i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, (red.) prof. R. Hauser, prof. M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 522). Uzasadnienie opierające się - tak jak w niniejszej sprawie - na ogólnikach, nie spełnia wymogów stawianych przez powołany art. 141 § 4 p.p.s.a. Uniemożliwia ono bowiem stronie polemikę z dokonaną przez Sąd oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. Za uzasadniony uznać należy zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd przy wydaniu skarżonego wyroku.

Wykazane powyższej naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwalifikuje zaskarżony wyrok do uchylenia.

W związku z faktem sporządzenia przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający ocenę i kontrolę toku rozumowania tego Sądu, pozostałe wskazane w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należy za przedwczesne.

Odnośnie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie zawarł stwierdzenia, że organ miał obowiązek wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy do właściwego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wskazać jednak należy, że obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli również z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską (art. 53 ust. 4 pkt 2 tej ustawy), wynika z art. 60 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Z akt niniejszej sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt ujęty jest w ewidencji obiektów zabytkowych województwa kujawsko-pomorskiego, co organowi było wiadome. Z związku z powyższym stwierdzić należy, że niewątpliwie po stronie Burmistrza istniał obowiązek uzgodnienia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy z organem, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając wszystkie powyższe okoliczności na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględni wskazane w niniejszym rozstrzygnięciu wytyczne i w sposób szczegółowy odniesie się do czynności wykonywanych w sprawie przez organ dokonując ich oceny pod kątem przewlekłości ich prowadzenia.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.