Wyrok NSA oz. w Szczecinie, sygn. akt SA/Sz 1085/98
NSA oz. w Szczecinie
Data orzeczenia: 1999-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Skoro gmina jest właścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste to w postępowaniu o pozwolenie na budowę z wniosku użytkownika wieczystego, ma ona przymiot strony w tym postępowaniu stosownie do art. 28 Kpa.

TEZY

Skoro gmina jest właścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste to w postępowaniu o pozwolenie na budowę z wniosku użytkownika wieczystego, ma ona przymiot strony w tym postępowaniu stosownie do art. 28 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie Wojewody K. z dnia 1 czerwca 1998 r. (...) w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewoda K. postanowieniem z dnia 1 czerwca 1998 r., (...), na podstawie art. 134 Kpa - po rozpatrzeniu odwołania Gminy K. od decyzji Kierownika Oddziału Nadzoru, Budowlanego i Ochrony Środowiska działającego z upoważnienia, Kierownika Urzędu Rejonowego w K. (...) z dnia 22 kwietnia 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Produkcyjno-Handlowej i Budownictwa Mieszkaniowego "P." w K. pozwolenia na budowę trzynastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych - stwierdził niedopuszczalność odwołania i pozostawił odwołanie bez rozpatrzenia.

W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, że organ I instancji decyzją z dnia 22 kwietnia 1998 r. na wniosek ww. Spółdzielni zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Od decyzji tej Wójt Gminy K. wniósł odwołanie zarzucając naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 Kpa oraz art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Skarżący wskazał, że Gmina K. jest właścicielem działek na których ma być realizowana planowana inwestycja przez Spółdzielnią "P." użytkownika wieczystego działek. Działki zostały oddanie w wieczyste użytkowanie umową notarialną z dnia 28 listopada 1989 r. z terminem rozpoczęcia zabudowy na dzień 6 września 1993 r.

Zabudowy nie rozpoczęto, dlatego w dniu 18 lutego 1998 r. wniesiono o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. W ocenie skarżącego Gmina w tej sprawie ma status strony /art. 28 Kpa/, bowiem posiada interes prawny w tym, aby z uwagi na wszczęcie postępowania sądowego o rozwiązanie użytkowania wieczystego Spółdzielnia nie otrzymała pozwolenia na budowę. Warunkiem otrzymania pozwolenia na budowę stosownie do art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego jest wykazanie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro Urząd Rejonowy został powiadomiony o wszczęciu postępowania sądowego o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, to tym samym powiadomił o kwestionowaniu tytułu do dysponowania gruntem. W ocenie organu odwoławczego Wójt Gminy K. nie posiada legitymacji do złożenia odwołania od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., gdyż nie może być stroną w tej sprawie.

Strona jest pojęciem procesowym, a nie kategorią prawa materialnego. Stroną jest każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, że postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego /obowiązku lub uprawnienia/ lub żąda czynności organu, powołując się na swój istniejący - jego zdaniem - interes prawny lub obowiązek.

Zgodnie zatem z art. 28 i art. 29 Kpa - stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydania decyzji administracyjnej, nawet wówczas gdy tym organem jest sam organ administracji samorządowej nie posiadający przymiotu strony, określonego w art. 28 w związku z art. 1 par. 2 Kpa. Organ nie staje się również stroną postępowania, gdy decyzja powodować może dla niego określone skutki cywilnoprawne.

Nadto organ odwoławczy przytoczył utrwalony w orzecznictwie administracyjnym pogląd, że gmina lub organ działający z jej upoważnienia - nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, bowiem w ustawowej roli organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązki. Także wówczas, gdy decyzja dotyka jego pośrednich i bezpośrednich interesów czy obowiązków.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina K. zarzuciła, że wydając zaskarżone postanowienie Wojewoda K. naruszył przepisy art. 7, art. 10 i art. 28 Kpa, dlatego wniosła o uchylenie tego orzeczenia. Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 28 Kpa pojęcie strony jest szerokie. Stroną jest każdy czyjego interesu dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W tym ujęciu strony mieści się interes prawny Gminy K., jako właściciela trzynastu działek budowlanych położonych w G., których użytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia Produkcyjno-Handlowa i Budownictwa Mieszkaniowego "P." w K.

W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie przeoczył, iż Gmina K. i reprezentujący ją Wójt występują w sprawie nie jako organ administracji, ale jako właściciel gruntu. Z uwagi na wszczęcie postępowania o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego Gmina jako właściciel gruntu pismem z dnia 9 marca 1998 r. zwróciła się do organu I instancji o zawieszenie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę do czasu zakończenia postępowania sądowego.

Nadto wskazano, że Urząd Rejonowy w K. przyjął, iż Gmina posiada status strony, bowiem pismem z dnia 16 kwietnia 1998 r. zawiadomił Gminę o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji o pozwolenie na budowę. Wójt Gminy działa zaś w niniejszej sprawie nie jako organ administracyjny, ale jako reprezentant właściciela gruntu. Taka kompetencja Wójta wynika z par. 33 Statutu Gminy.

Wojewoda K. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zarzuty podniesione w skardze uznano, za niezasadne. Organ odwoławczy podkreślił, że organ administracji nie staje się stroną postępowania, gdy decyzja powodować może dla niego określone skutki cywilnoprawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda K. odmówił uznania Gminy K. za stronę postępowania w sprawie z wniosku Spółdzielni Produkcyjno-Handlowej i Budownictwa Mieszkaniowego "P." o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 13 budynków mieszkalnych.

Powołany w podstawie prawnej postanowienia przepis art. 134 Kpa nie daje podstaw do rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę /vide wyrok NSA z dnia 10 marca 1986 r. III SA 1377/85 - ONSA 1989 Nr 1 poz. 1/.

Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia o niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Postanowienie o niedopuszczalności odwołania mogą uzasadniać względy przedmiotowe /np. brak przedmiotu zaskarżenia z tej przyczyny, że zaskarżony akt nie jest decyzją, lecz czynnością faktyczną, aktem o charakterze generalnym/ oraz względy podmiotowe np. osoba wnosząca odwołanie nie ma zdolności do czynności prawnych. Organ może też w drodze postanowienia stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W sytuacji gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa /vide Uchwała Składu 7 Sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98/. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, a postępowanie to zakończy się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego wtedy, gdy twierdzenie odwołującego nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego.

Nie można także podzielić poglądu Wojewody K., że w przedmiotowej sprawie o pozwoleniu na budowę Gmina K. nie ma przymiotu strony. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Gminie przysługuje w postępowaniu administracyjnym status strony tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego /vide wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1995 r. II SA 1625/94 - Wokanda 1995 nr 8 poz. 33, z dnia 27 maja 1992 r., IV SA 333/92 - ONSA 1993 Nr 2 poz. 43/.

Gmina może być stroną postępowania na takich samych zasadach jak inna osoba prawna lub fizyczna na przykład w sprawie o pozwolenie na budowę z wniosku użytkownika wieczystego terenu, jeżeli właścicielem terenu jest Gmina. Żaden przepis bowiem takiej możliwości nie wyklucza.

W rozpatrywanej sprawie żaden organ Gminy K. nie był organem wydającym rozstrzygnięcie w sprawie pozwolenia na budowę z wniosku Spółdzielni Produkcyjno-Handlowej i Budownictwa Mieszkaniowego "P.", bowiem decyzję wydał organ rządowej administracji.

Skoro zatem Gmina K. jest właścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste to w postępowaniu o pozwolenie na budowę z wniosku użytkownika wieczystego, ma ona przymiot strony w tym postępowaniu stosownie do art. 28 Kpa.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.