Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1400/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 24 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA del. Jakub Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 352/16 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 12 stycznia 2017 r. oddalił skargę G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją Wójta Gminy Kosakowo z [...] marca 2013 r. nieruchomość stanowiąca działkę oznaczoną ewidencyjnie nr [...] położoną w obrębie geodezyjnym [...], której właścicielką jest G. K., została podzielona na 27 mniejszych działek geodezyjnych, o numerach 1-27. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] maja 2013 r.

Wójt Gminy Kosakowo, w trybie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 2007 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, dalej u.g.n.), wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W toku postępowania ustalono, że teren, na którym znajduje się nieruchomość, jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr XI/57/07 Rady Gminy Kosakowo z dnia 19 lipca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] w gminie Kosakowo (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2007 r., Nr 151 poz. 2847). Zgodnie z nim teren, na którym znajduje się obiekt wyceniany, oznaczony jest jako teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, teren do zalesienia, drogi dojazdowe, drogę lokalną i ciąg pieszy.

Na potrzeby postępowania sporządzony został operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości, uwzględniając ich wartości przed i po podziale oraz stwierdził, że wartość nieruchomości w wyniku podziału wzrosła o 519.700 zł. Na jego podstawie Wójt Gminy Kosakowo decyzją z dnia [...] maja 2014 r. ustalił G. K. opłatę adiacencką w wysokości 155.901 zł. W wyniku rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z [...] lutego 2015 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na zastrzeżenia względem sporządzonego operatu szacunkowego, zwłaszcza w zakresie zbioru nieruchomości przyjętych do porównania.

Ponownie rozpatrując sprawę powołano rzeczoznawcę majątkowego w celu sporządzenia nowego operatu. Biegły przedstawił opinię z dnia [...] kwietnia 2015 r., w której wskazał, że wartość nieruchomości w związku z podziałem wzrosła o 325.100 zł. Rzeczoznawca przyjął, że celem podziału było wydzielenie działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, zgodną z ustaleniami planu miejscowego. Rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości nr [...] przed dokonanym podziałem. Do wyceny przyjął obszar o pow. 26.586 m2, który jest wynikiem odjęcia od powierzchni działki trenów przeznaczonych pod komunikację publiczną (działki [...] o pow. 0,0265 ha, [...] o pow. 0,2196 ha, i [...] o pow. 0,0266 ha). Jako bazę porównawczą dla ustalenia wartości nieruchomości wycenianej przed jej podziałem przyjął transakcje trzema podobnymi nieruchomościami. Rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości na kwotę 149,95 zł/m2, co dało wartość 3.986.600 zł, którą powiększył o koszt dokumentacji geodezyjnej w kwocie 18.500 zł. w rezultacie uzyskując kwotę 4.005.100 zł.

Następnie rzeczoznawca określił wartość nieruchomości po podziale. Przy wycenie oszacował odmiennie wartość nieruchomości przeznaczonych pod: zabudowę mieszkaniową o zróżnicowanej powierzchni, komunikację, zalesienie (str. 15, 16 operatu). Rzeczoznawca dokonał także drobiazgowej analizy nowopowstałych działek i porównywał je z nieruchomościami najbardziej zbliżonymi pod kątem cech rynkowych wpływających na ich wartość. Wyliczenia zaprezentowane zostały w operacie szacunkowym. W rezultacie uzyskał wynik, zgodnie z którym suma wartości wszystkich działek powstałych w wyniku podziału wynosi 4.330.200 zł. Biegły stwierdził, że całkowity wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości w wyniku podziału wyniósł 325.100 zł. W związku z tym, że ustalona przez Radę Gminy Kosakowo wysokość opłaty adiacenckiej równa jest 30% wzrostu wartości nieruchomości, opłata wyniosła 97.530 zł.

Wójt Gminy Kosakowo analizując operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2014 r. i z dnia [...] kwietnia 2015 r., których wnioski końcowe znacznie się różnią, za prawidłowy dowód w sprawie przyjął operat sporządzony później, który oddaje wartość nieruchomości przejrzyściej i rzetelniej przy zastosowaniu metody porównywania parami. Wójt ocenił ten operat jako sporządzony zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) i uznał, że może stanowić wiarygodną podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Wójt ocenił również wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę majątkowego w trakcie rozprawy w dniu [...] maja 2015 r. za spójne, logiczne i nie zawierające sprzeczności. Rzeczoznawca majątkowy w opinii z dnia [...] lipca 2015 r. potwierdził aktualność operatu i jego przydatność w sprawie.

Odwołanie od decyzji złożyła G. K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z [...] kwietnia 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało operat za sporządzony zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia. Uznało, że wycena zawiera wszystkie niezbędne elementy, jest spójna i logiczna. Analiza cen transakcyjnych przeprowadzona przez biegłego dowiodła, że w związku z badanym podziałem nieruchomości wystąpił wzrost jej wartości o ok. 8%. Operat rzetelnie szacuje wartość nieruchomości w sposób najbardziej zbliżony do jej rzeczywistej wartości, przy uwzględnieniu trendów zmiany cen na rynku nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że podział nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe o znacznej powierzchni, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, na mniejsze działki ewidencyjne mogące być przedmiotem obrotu, zawsze wywołuje wzrost nieruchomości powstałych w wyniku podziału, o ile nowopowstałe działki uzyskują wielkości i parametry, które z punktu widzenia rynkowego są najbardziej pożądane ze względu na możliwość posadowienia na nich budynku mieszkalnego.

Kolegium stwierdziło, że metodologia przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego jest właściwa dla przyjętej przez niego metody porównawczej - porównywania parami. Ceny nieruchomości wzięte do porównania mieszczą się we wskazanych przedziałach cenowych nieruchomości podobnych. Różnice pomiędzy cechami nieruchomości przyjętych do porównania a cechami nieruchomości wycenianej zostały wyszczególnione i wzięte pod uwagę przy ustalaniu wartości. Dokonana przez rzeczoznawcę analiza rynku jest analizą na tyle obszerną, że pozwoliła rzeczoznawcy na wskazanie transakcji nieruchomościami podobnymi w stosunku do nieruchomości wycenianej przed podziałem i po jego dokonaniu. Nieruchomości przyjęte do porównania stanowią w ocenie Kolegium nieruchomości podobne, które mogły stanowić podstawę do ustalenia wartości nieruchomości wycenianej przed i działek powstałych po podziale. Rzeczoznawca właściwie ocenił także wartość gruntu przeznaczonego pod komunikację i zalesienie. Ewentualne różnice między nieruchomościami zostały skorygowane zastosowanymi współczynnikami korygującymi oddającymi rzeczywiste wartości nieruchomości wycenianej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła G. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd podkreślił, że ustalenie opłaty adiacenckiej dopuszczalne jest (z wyjątkami określonymi w art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy) w przypadku, gdy:

1) dokonano ostatecznego (prawomocnego) geodezyjnego podziału nieruchomości gruntowej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania,

2) w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

3) nie upłynął okres trzech lat liczonych od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne),

4) podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej.

Kluczowym warunkiem dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Wzrost ten musi być potwierdzony opinią rzeczoznawcy majątkowego, co wynika z art. 146 ust. 1a u.g.n.

Z uwagi na wagę skutków prawnych, Sąd uznał za zasadne odnieść się w pierwszej kolejności do zarzutu braku wyłączenia od udziału w sprawie rzeczoznawcy majątkowego biegłego M. G., który sporządził również poprzedni operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2014 r., a którego ocena co do braku przydatności przesądziły o uchyleniu decyzji ustalającej po raz pierwszy opłatę adiacencką. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a., biegły podlega wyłączeniu na zasadach przewidzianych w art. 24 k.p.a. Sąd stwierdził, że proponowana przez skarżącą interpretacja normy wynikającej z art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., musiałaby prowadzić do wniosku, że biegły jest wyłączony od udziału w każdej sprawie, w której już raz występował w charakterze biegłego. Natomiast art. 176 u.g.n. wprost stwierdza, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a., które stosuje się w tym wypadku bezpośrednio.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym spotyka się pogląd, zgodnie z którym biorąc pod uwagę art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., w sytuacji, gdy z uwagi właśnie na wady opinii biegłego – objęte zarzutami odwołania – następuje uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji pierwszoinstancyjnej, wówczas biegły zasadniczo podlega wyłączeniu w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1382/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym samym orzeczeniu jednak NSA zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia, przy ocenie przesłanek wyłączenia biegłego od udziału w sprawie, specyficznego charakteru danej sprawy oraz sporządzonej przez niego opinii. Nie zawsze bowiem niewyłącznie biegłego na podstawie art. 84 § 2 k.p.a. oznacza bezsprzecznie wadliwość decyzji administracyjnej, przy wydawaniu której jego opinia stanowiła dowód.

Zdaniem Sądu I instancji z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy M. G.. sporządził w dniu [...] kwietnia 2014 r. operat szacunkowy, który stał się podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej w decyzji Wójta Gminy z [...] maja 2014 r., a następnie stał się przyczyną jej uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z [...] lutego 2015 r. z powodu wadliwości operatu szacunkowego. Analiza dokumentacji zgromadzonej w toku ponownego rozpoznania sprawy, w tym wyjaśnień złożonych przez wskazanego biegłego na rozprawie administracyjnej w dniu [...] maja 2015 r., przeprowadzonej na wniosek skarżącej, oraz treści operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. prowadzi do wniosku, że dokument ten sporządzony po ponownym rozpoznaniu sprawy po pierwsze, odpowiada wszelkim wymogom określonym w przepisach u.g.n. oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), a po drugie uwzględnia wszelkie zalecenia sformułowane w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] lutego 2015 r. Przede wszystkim zaś zmienił rzeczoznawca sposób dokonywania wyceny stosując nadal metodę porównawczą, ale porównywania parami, bardziej odpowiednią dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Prawidłowość, kompletność i spójność treści zawartych w operacie stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji zweryfikował prawidłowo zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy rozpoznający odwołanie skarżącej.

Sąd nie dostrzegł powodów, które dyskwalifikowałyby operat sporządzony po raz drugi przez M. G. jako środek dowodowy w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i mogły prowadzić do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który by uzasadniał wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu, dokonana przez organy obu instancji analiza wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. w dniu [...] kwietnia 2015 r. jest prawidłowa. Rzeczoznawca majątkowy w sposób szczegółowy opisał przedmiot wyceny, cel wyceny i jej szczegółowe uwarunkowania, w tym postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz charakter wyceny związanej z koniecznością ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale. Nie odnotowano nieprawidłowości w przyjętym podejściu porównawczym, metodzie porównywania parami i technice szacowania nieruchomości. Z operatu wynika, że rzeczoznawca dokonał wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, po wnikliwej analizie rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen oraz warunków transakcji, przy uwzględnieniu specyfiki nieruchomości podlegającej podziałowi. W operacie rzeczoznawca wskazał, że procedura szacowania metodą porównywania parami wymaga wykonania następujących czynności:

1. dokonania analizy rynku nieruchomości określonego rodzaju,

2. ustalenia cech rynkowych mających wpływ na ceny nieruchomości określonego rodzaju na rynku,

3. oceny rynku w aspekcie przyjętych cech rynkowych, polegającej na ustaleniu gradacji każdej z cech oraz opisu każdego z ustalonych stopni poszczególnych cech,

4. opisu nieruchomości wycenianej pod względem przyjętych cech rynkowych,

5. doboru transakcji (nieruchomości podobnych) takich, z których możliwe będzie obliczenie wpływu czasu na ceny oraz obliczenie wag cech rynkowych poprawek z tytułu różnic,

6. obliczenia trendu czasowego,

7. skorygowania cen jednostkowych analizowanych nieruchomości i sprawdzenie ich cen na datę wyceny,

8. wyboru co najmniej trzech nieruchomości porównawczych jak najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej oraz dokonanie ich opisu pod względem przyjętych cech,

9. opisywania cech nieruchomości wycenianej oraz poszczególnych nieruchomości porównawczych,

10. obliczania wag cech według ustalonego wzoru,

11. utworzenia par porównawczych nieruchomości, w których cechy wycenianej nieruchomości porównuje się kolejno z cechami każdej z nieruchomości porównawczych,

12. obliczania wysokości poprawek (kwotowo),

13. zsumowania poprawek i jednostkowej ceny skorygowanej na datę wyceny w każdej parze porównawczej,

14. obliczania wartości jednostkowej nieruchomości wycenianej jako średniej arytmetycznej z wyników porównań lub średniej ważonej (gdy występują różne liczby poprawek),

15. obliczania wartości nieruchomości wycenianej przez pomnożenie określonej w pkt 14 wartości jednostkowej przez liczbę jednostek nieruchomości wycenianej.

W ocenie Sądu, tak przedstawiona metodologia działania przy sporządzaniu operatu szacunkowego w sprawie została wdrożona przez rzeczoznawcę majątkowego i znalazła odzwierciedlenie w jego treści. Analizując operat szacunkowy Sąd nie powziął wątpliwości co do prawidłowości zastosowanej metody porównywania parami w oparciu o zbiór wyselekcjonowanych nieruchomości podobnych, których podobieństwo do nieruchomości zarówno przed, jak i po podziale, nie budzi również zastrzeżeń. Opis tych nieruchomości wskazuje na uwzględnienie cech kształtujących podobieństwo do nieruchomości wycenianej, takich jak powierzchnia, przeznaczenie, zabudowanie, skomunikowanie, lokalizacja, uzbrojenie, możliwości inwestycyjne. Przeprowadzona przez rzeczoznawcę analiza i charakterystyka rynku lokalnego, w wyniku której rzeczoznawca wyselekcjonował różnorodne nieruchomości przydatne do dokonania wyceny, obejmuje w pełni wiarygodne i kompletne dane na temat tych nieruchomości. Z tego powodu zarzuty skargi o braku wskazania cech nieruchomości przyjętych do porównania Sąd uznał za nieuzasadnione. Przeczy temu w sposób oczywisty treść operatu, w którym nieruchomości przyjęte bezpośrednio do porównań zostały szczegółowo scharakteryzowane, zwłaszcza w aspekcie ich cech relewantnych prawnie i ekonomicznie (str. 19-22 operatu).

Szacując nieruchomości po podziale rzeczoznawca określił pięć grup nieruchomości adekwatnie do powierzchni i przeznaczenia porównując z przyjętymi nieruchomościami podobnymi. Prawidłowo ustalono również wagi cech stanowiących podstawę porównań i współczynników korygujących, zwłaszcza w odniesieniu do wielkości przyjętych do porównania działek dla oszacowania wartości nieruchomości przed podziałem.

Sąd uznał, że spełniono również wymogi określone w art. 152 ust. 2 oraz

art. 154 ust. 1 u.g.n. W sporządzonym dla potrzeb niniejszej sprawy operacie szacunkowym dokonano wyceny nieruchomości gruntowej położnej w [...], gmina Kosakowo, działka nr [...] o powierzchni 2,9312 ha przed podziałem, jak i po jej podziale. Do wyceny zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do porównania nieruchomości przed podziałem przyjęto transakcje odnoszące się do nieruchomości ujętych w Załączniku nr 2 tabeli nr 1 pod nr 1, 7 i 8 odpowiednio o 46816 m2, 22600 m2, 24100 m2. Dla potrzeb szacowania nieruchomości po podziale dokonano wyodrębnienia pięciu grup porównawczych ze względu na powierzchnię, przeznaczenie i natężenie ruchu. W ten sposób działkę po podziale o nr [...] oszacowano przyjmując do porównania transakcje trzema nieruchomościami o powierzchni 1804 m2, 1437 m2 i 1314 m2. Działki po podziale o nr [...]1 do [...]19 wyceniono przyjmując do porównania nieruchomości o powierzchni 1000 m2, 977 m2 i 1054 m2. Natomiast uzyskane w wyniku podziału działki o nr [...]23, [...]25, [...]/26 i [...]27 porównano z trzema nieruchomościami o powierzchni 78 m2 (droga publiczna), 156 m2 (droga wewnętrzna w P.) i 156 m2 (droga wewnętrzna w M.). Działkę po podziale o nr [...]20 wyceniono odnosząc ją do trzech transakcji dotyczących nieruchomości o charakterze dróg dojazdowych o powierzchni 8813 m2, 7071 m2 i 1747 m2.

Zdaniem Sądu, wnikliwa lektura sporządzonego operatu prowadzi do wniosku, że rzeczoznawca w sposób kompletny i całkowity sprostał powyższym zasadom sporządzania operatu szacunkowego mając do wykonania skomplikowane zadanie oszacowania działki przed podziałem oraz działek powstałych wskutek podziału, w sposób znaczny różniących się pomiędzy sobą przede wszystkim wielkością i w dalszej kolejności funkcją, gdyż wśród tych działek znalazły się również działki pełniące funkcje komunikacyjne. Rzeczoznawca z tych właśnie względów pogrupował działki powstałe wskutek podziału w pięć grup według wielkości i przeznaczenia i do tych grup działek dostosował przyjęte do wyceny nieruchomości podobne. Tego rodzaju procedowanie nie nosi cech jakiegokolwiek uchybienia przepisom prawa. Biegły uwzględnił przy tym różnice w powierzchni pomiędzy nieruchomościami wycenianymi a nieruchomościami podobnymi stosując współczynniki korygujące.

Założeniem ustawodawcy wprowadzającego opłatę w tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału jest przyjęcie, że nieruchomości przed podziałem i po podziale różnią się ceną, a różnica ta powinna wynikać ze zmiany powierzchni nieruchomości - jej zmniejszenia. Działki o mniejszej powierzchni często osiągają bowiem cenę wyższą od działek dużych, co wiąże się z większym popytem na takie nieruchomości. Skoro operat sprawdzić miał wzrost wartości nieruchomości, do wyceny nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca prawidłowo przyjął nieruchomości podobne do tej nieruchomości, w tym podobne obszarowo, a więc działki duże, a do wyceny nieruchomości po podziale przyjął nieruchomości podobne do nieruchomość powstałych po podziale, a więc działki o zróżnicowanej, ale mniejszej niż przed podziałem powierzchni. Prawidłowo zatem do wyceny przed i po podziale przyjęto inne nieruchomości, co również podważa twierdzenia skarżącej o wadach operatu w zakresie przyjętych do porównania nieruchomości podobnych.

Jednocześnie Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd o konieczności dokonywania wyceny w odniesieniu do takiej samej nieruchomości zarówno na potrzeby ustalenia wartości przed podziałem, jak i po jej podziale, gdyż obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają do określenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych. Sąd I instancji w niniejszej sprawie poglądu tego jednakże nie podzielił. Z istoty podziału nieruchomości wynika bowiem, że stan nieruchomości przez podziałem zasadniczo różni się od stanu, jaki powstaje z momentem ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. W wyniku podziału powstają nowe działki, które muszą odpowiadać wymogom wynikającym z przepisów u.g.n., jako że mogą stanowić samodzielny przedmiot obrotu cywilnoprawnego jako odrębne nieruchomości. Stąd też dla ustalenia wartości nieruchomości po podziale należy ustalić wartości nowo powstałych działek, których to suma będzie wartością nieruchomości po podziale, czego w niniejszej sprawie dokonano. Sąd zaznaczył, że pogląd taki prezentowany jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych przywołując w tej mierze odpowiednie wyroki.

Następnie Sąd wskazał, że oszacowania wartości działek po podziale rzeczoznawca dokonał w niniejszej sprawie zgodnie z powyższą zasadą szacując wartość po podziale każdej działki z osobna i sumując na koniec łączną ich wartość. Przy tym z operatu wynika, że biegły uwzględnił stan nieruchomości po podziale, przez co zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Ustalił bowiem, że stan prawny i techniczno-użytkowy nieruchomości po podziale uległ zmianie, ponieważ zmianie uległa liczba i kształt poszczególnych działek oraz ich skomunikowanie. Ustalenia te rzeczoznawca uwzględnił przy doborze nieruchomości podobnych.

W ocenie Sądu przedłożony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. operat szacunkowy z [...] kwietnia 2015 r. został prawidłowo oceniony przez organy rozstrzygające sprawę w świetle przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i mógł stanowić wiarygodną podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie, albowiem potwierdził wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału. Nie zmienia tego fakt, że sporządzony został w tej sprawie po raz kolejny przez tego samego rzeczoznawcę. Okoliczności sprawy nie wypełniają bowiem żadnej z hipotez określonych w przepisach art. 24 § 1 k.p.a., do których odsyłają przepisy art. 84 § 2 k.p.a. i art. 176 u.g.n.

Zdaniem Sądu, operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] kwietnia 2015 r. trafnie został oceniony przez organy jako wiarygodny i wartościowy środek dowodowy. Rzeczoznawca bowiem w zgodzie z wymogami § 55 i § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości umieścił w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazał podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawił tok swoich obliczeń oraz wynik końcowy. Rzeczoznawca prawidłowo przedstawił sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym nie uchybił dokonanej analizie i charakterystyce rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Wskazał dokładnie rodzaj określanej wartości, wyjaśnił wybór podejścia, metody i zastosowanych technik szacowania z uwzględnieniem czynników korygujących. Zgromadzone dane wyjściowe zastosował do obliczeń wartości nieruchomości, które przedstawił wraz z wynikiem i jego uzasadnieniem. Operat szacunkowy zawiera zatem dane niezbędne do tego, ażeby ocenić jego rzetelność i adekwatność do okoliczności sprawy. Rzeczoznawca prawidłowo również przeanalizował rynek nieruchomości w celu wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przed i po podziale niezbędnych do zastosowania podejścia porównawczego i metody porównywania parami uwzględniając przy tym w szczególności zmianę stanu nieruchomości wskutek podziału. Z tego powodu operat opiera się na prawidłowo zebranych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Sąd nie uwzględnił zastrzeżeń skarżącej odnośnie nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny wskazując, że skarżąca nie uszczegółowiła zarzutu wyjaśniając na czym dokładnie nieprawidłowość dobranych nieruchomości polega, a także nie poparła swoich twierdzeń żadnymi dowodami.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), oddalił skargę jako bezzasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. K., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżając wyrok ten w całości podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 135, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji orzekający w granicach sprawy nie stwierdził, iż w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wyłączenia biegłego stosownie do art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., podczas gdy przyczyną decyzji kasatoryjnej organu II instancji były rażące uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią biegłego, wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu zgodnie z dyspozycją wyżej przytoczonych przepisów;

2. naruszenie art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż norma wynikająca z tegoż przepisu przewiduje fakultatywność wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego w razie ujawnienia przesłanek z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. podczas gdy leksykalna wykładnia tego przepisu wskazuje na obligatoryjność wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego - co też skutkowało tym, że przepis ten nie został faktycznie zastosowany;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 135, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji rozpoznający skargę w granicach sprawy przyjął za organami, iż podstawą rozstrzygnięcia sprawy może być operat szacunkowy sporządzony przez biegłego - M. G., który podlegał wyłączeniu od udziału w sprawie - jednocześnie potwierdzając prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz dokonując własnej oceny tego dokumentu - podczas gdy z racji podlegania przez biegłego wyłączeniu wystąpiła przesłanka wznowieniowa, której skutkiem winno być uchylenie zaskarżonej decyzji - zaś postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wadliwie poprzez zaliczenie w poczet materiału dowodowego niedopuszczalnego z mocy ustawy dowodu.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów ustanowienia pełnomocnika.

Ponadto oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała zatem oddaleniu.

Podniesione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty zmierzają w swej istocie do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska, w myśl którego rzeczoznawca majątkowy podlega obligatoryjnemu wyłączeniu w sytuacji, gdy biegły w ramach pierwotnie prowadzonego postępowania wydał opinię, ponownie zaś prowadzone przed tym organem postępowanie również wymaga wiedzy specjalistycznej i wydania w tym względzie nowej opinii. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w takiej sytuacji treść art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. stanowi o obligatoryjnym wyłączeniu biegłego od udziału w ponownie prowadzonym postępowaniu. Z taką wykładnią powołanych przepisów nie sposób jednak się zgodzić.

Wyjaśnić trzeba, że w myśl art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Przepis art. 24 k.p.a. określa natomiast podstawy wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, które zostały związane z udziałem w sprawie:

1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;

3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;

5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;

7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

Niewątpliwie taka regulacja podyktowana jest dbałością o zapewnienie bezstronności osób, podmiotów, organów, które kształtują, bądź znacząco wpływają na treść ustalanego stosunku prawnego. Przy dokonywaniu interpretacji przywołanego przepisu należy odwołać się do wypowiedzi doktryny. W komentarzu do tego przepisu J. Borkowski i B. Adamiak (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 15 wydanie, Warszawa 2017, s. 177) wskazują, że zakres stosowania instytucji wyłączenia wymaga uwzględnienia z jednej strony gwarancji realizacji prawdy obiektywnej, a z drugiej ( rozwiązań ustrojowych powiązanych z wykonywaniem kompetencji przez organy administracji publicznej. Nie ma zatem uzasadnionych racji automatyzm w stosowaniu przepisów o wyłączeniu. Inne względy uzasadniają wyłączenie pracownika z uwagi na stosunek do strony, a zatem, gdy pracownik jest stroną albo pozostaje w stosunku osobistym lub stosunku innego rodzaju ze stroną. Innego rodzaju wartości wynikają z przyczyny wyłączenia ze względu na stosunek do sprawy, a zwłaszcza ze względów na rozpoznanie sprawy. Nie można biurokratycznie przyjmować założenia, że pracownik będzie biurokratycznie nastawiony do sprawy, która wraca do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia w wyniku skutecznego zaskarżenia decyzji, czy to w toku instancji, czy nadzwyczajnych trybach postępowania, czy też w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy należało rozważyć, czy podlega wyłączeniu od udziału w sprawie biegły, który wydał już raz opinię pozwalającą na wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, która to decyzja była następnie uchylona z uwagi na wady związane z tą opinią. Istotny w tym względzie jest rodzaj i charakter wadliwości, które stały się bezpośrednią przyczyną uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzji Wójta Gminy Kosakowo z dnia [...] maja 2014 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2015 r., w przedłożonym wówczas do akt sprawy operacie szacunkowym brak było opisu działek przyjętych do porównania. Ponadto braki danych nieruchomości uniemożliwiły ustalenie, czy i jakie faktycznie cechy nieruchomości przyjętych do porównania miały podstawowe znaczenie dla ustalenia wartości szacowanej nieruchomości przed i po podziale. Wątpliwości organu odwoławczego zostały również wyrażone w odniesieniu do przyjętej przez biegłego wartości jednej z powstałych w wyniku podziału działek.

W tych okolicznościach przyjęcie, że ten sam biegły nie mógł ponowić czynności szacunkowych przedstawiając nową opinię na okoliczność ustalenia opłaty adiacenckiej, należało uznać za zbędny formalizm. Przedłożona opinia, jako jeden ze środków dowodowych służących organowi załatwieniu sprawy, podlegała - w myśl art. 80 k.p.a. - swobodnej ocenie dokonywanej przez Wójta Gminy. W tej sytuacji uzasadnionych racji nie mogła dostarczyć argumentacja skargi kasacyjnej, że sam fakt ponowienia czynności sporządzenia opinii przez biegłego w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, oznaczał naruszenie art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

Nie sposób również uznać, że powoływana wadliwość oznaczała wypełnienie przesłanki do wznowienia postępowania ujętej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., którą - w ocenie skarżącej kasacyjnie - Sąd I instancji pominął dokonując kontroli zaskarżonej decyzji. Przywołany przepis stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Z brzmienia tego przepisu wynika bezsprzecznie, że chodzi tu o udział w czynnościach decydujących, a więc wydaniu decyzji. Biegły nie wydaje decyzji, a zatem warunki określone w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. nie mogły zostać spełnione.

Z tych względów nieuzasadnionym pozostawał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 135, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, uznając, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły prowadzić do uchylenia wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.