Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 114/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 a ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska sędzia del. NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 704/07 w sprawie ze skargi M. K. - Wydawnictwo [...] w K. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika pomocniczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Marka K. - Wydawnictwo [...] w K. kwotę 120 /sto dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2007r. sygn. I SA/Wa 704/07 uchylił decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika pomocniczego.

Wniosek o dopuszczenie podręcznika do użytku szkolnego został złożony przez M. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Wydawnictwo [...], ul. [...],[...] K., a dotyczył podręcznika pomocniczego "[...]" autorstwa G. K..

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że zgodnie z art. 22a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004r. Nr 256, poz. 2522 ze zm.) minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w drodze decyzji administracyjnej, dopuszcza do użytku szkolnego programy wychowania, programy nauczania i podręczniki. W art. 4 tego przepisu wskazano, że podręcznik może być dopuszczony do użytku szkolnego, jeżeli uzyskał pozytywne opinie rzeczoznawców wskazanych przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania spośród rzeczoznawców wpisanych na listę rzeczoznawców prowadzonych przez ministra. W rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 5 kwietnia 2004r. w sprawie dopuszczenia do użytku szkolnego programów wychowania przedszkolnego, programów nauczania i podręczników oraz cofnięcia dopuszczenia w § 7 ust. 1 sprecyzowano, że warunkiem dopuszczenia do użytku szkolnego między innymi podręcznika pomocniczego jest uzyskanie 4 pozytywnych opinii sporządzonych przez rzeczoznawców, o których mowa w § 15 ust. 3 i 5 rozporządzenia.

Podniesiono, że organ decyduje o załatwieniu sprawy i rozstrzyga sprawę we własnym imieniu i on decyduje o załatwieniu sprawy, a nie rzeczoznawca. Opinia jest materiałem, który powinien pomóc w rozstrzyganiu kwestii faktycznych. Z przepisów nie wynika, aby organ był związany opiniami rzeczoznawców, a więc powinien poddać je swobodnej ocenie i według zasad oceny dowodów przewidzianej w Kpa.

W ustawie o systemie oświaty ustawodawca określa biegłego jako rzeczoznawcę. Nie oznacza to, że do opinii wydanych przez tych rzeczoznawców nie mają zastosowania zasady oceny dowodów przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Opinie te podlegają swobodnej ocenie. Stanowisko organu co do tego, czy podziela opinię lub nie i dlaczego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Organ nie może ograniczyć się tylko do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ błędnie przyjął, że rzeczoznawcy, którzy wydawali opinię w tej sprawie nie są biegłymi w rozumieniu Kpa., a zatem przepisy dotyczące biegłych nie mają do nich zastosowania. Takie stanowisko oznacza, że organ nie dokonał oceny tych opinii, a rozstrzygnięcie wydał wyłącznie na podstawie konkluzji zawartych w tych opiniach. Należało dokonać oceny zastrzeżeń zgłoszonych do oceny rzeczoznawców.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów art. 84 § 1 i art. 80 Kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Edukacji Narodowej .

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 22a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i przepisów § 7, § 10, § 12, § 13, § 15 ust. 3 i 5, § 16 i § 17 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 5 lutego 2004r. w sprawie dopuszczenia do użytku szkolnego programów wychowania przedszkolnego, programów nauczania i podręczników oraz cofania dopuszczenia (Dz. U. Nr 25, poz. 220), polegającego na przyjęciu, że rzeczoznawcy wpisani na listę rzeczoznawców podaną przez Ministra Edukacji Narodowej i wskazani przez Ministra Edukacji Narodowej do wydania opinii w sprawie dopuszczenia do użytku szkolnego podręczników szkolnych są biegłymi w rozumieniu Kpa., a zatem do opinii wydanych przez tych rzeczoznawców mają zastosowania zasady oceny dowodów przewidziane w tych przepisach tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i ewentualnie o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rzeczoznawcy wpisani przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania na listę rzeczoznawców mają odmienny status niż biegli, o których mowa w przepisach postępowania administracyjnego. Rzeczoznawcy występują jako specjaliści, którzy oceniają, czy podręcznik spełnia warunki określone w rozporządzeniu i wydają opinię, która stanowi podstawę dopuszczenia lub odmowy dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika. Status takich osób, zadania oraz warunki jakie muszą spełniać, a także warunki i tryb skreślenia z listy rzeczoznawców określone są przepisami szczególnymi : art. 22a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 5 lutego 2004r. w sprawie dopuszczenia do użytku szkolnego programów wychowania przedszkolnego, programów nauczania i podręczników oraz cofania dopuszczenia (Dz. U. Nr 25, poz. 220).

Rzeczoznawcy wpisani na listę rzeczoznawców występują jako specjaliści w procesie dopuszczenia podręcznika do użytku szkolnego, a wydane na zlecenie Ministra Edukacji Narodowej opinie są dla organu wiążące.

Wskazano na wymogi jakie muszą spełniać osoby wpisane na listę rzeczoznawców. Osoby wpisane na listę rzeczoznawców działają na zlecenie Ministra Edukacji Narodowej, a wydane opinie muszą spełniać określone warunki. Szczególna jest treść opinii wydanej przez rzeczoznawcę – zróżnicowana w zależności od stwierdzonej możliwości dopuszczenia podręcznika do użytku. Rzeczoznawca w sporządzonej przez siebie opinii wskazuje wszystkie uchybienia podręcznika (§ 10 ust. 4 rozporządzenia), a opinia rzeczoznawcy powinna kończyć się stwierdzeniem o pozytywnym lub negatywnym zaopiniowaniu podręcznika albo o pozytywnym zaopiniowaniu podręcznika pod warunkiem dokonania wskazanych przez rzeczoznawcę poprawek. Wskazano też na możliwość sporządzenia przez rzeczoznawcę dodatkowej opinii.

W ocenie skarżącego opinie sporządzone przez rzeczoznawców uczestniczących jako eksperci w procesie dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika nie podlegają jego swobodnej ocenie. Wolą ustawodawcy było, aby opinie tych rzeczoznawców były dla Ministra Edukacji Narodowej wiążące i stanowiły podstawę do wydania decyzji administracyjnej o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika.

Podniesiono, że w postępowaniu administracyjnym nie ma obowiązku powołania biegłego, natomiast w procesie dopuszczenia podręcznika do użytku szkolnego Minister Edukacji Narodowej jest zobowiązany wskazać rzeczoznawców, którzy na jego zlecenie sporządzają stosowne opinie, które stanowią podstawę dla niego do wydania decyzji administracyjnej o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia podręcznika do użytku szkolnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 ustawy procesowej. Stosownie do punktu 1 tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast w myśl punktu 2 podstawą skargi kasacyjnej może być także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przywołany punkt 1 art. 174 ustawy procesowej przewiduje dwie formy naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię, przez którą należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, jak i niewłaściwe zastosowanie oznaczające dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również ta druga podstawa kasacyjna może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, należy nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną, opartą na art. 174 pkt 2 ustawy procesowej, jest zatem uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli na przesłance naruszenia przepisów prawa materialnego.

Strona wskazała na naruszenie przepisu art. 22a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że minister właściwy do spraw oświaty i wychowania (...) w drodze decyzji administracyjnej dopuszcza do użytku szkolnego programy wychowania przedszkolnego, programy nauczania i podręczniki. Drugi ze wskazanych przepisów (art. 22a ust. 4) stanowi, że program lub podręcznik może być dopuszczony do użytku szkolnego, jeżeli uzyskał pozytywne opinie rzeczoznawców wskazanych odpowiednio przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania lub ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego spośród rzeczoznawców wpisanych na listy rzeczoznawców prowadzonych przez tych ministrów..

Dalsze naruszone przepisy – w ocenie skarżącego – to § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 5 lutego 2004 r. w sprawie dopuszczenia do użytku szkolnego programów wychowania przedszkolnego, programów nauczania i podręczników oraz cofania dopuszczenia (Dz. U. Nr 25, poz. 220, zwane dalej rozporządzeniem), który stanowi, że warunkiem dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika przeznaczonego do kształcenia ogólnego... jest uzyskanie 4 pozytywnych opinii, sporządzonych przez rzeczoznawców..., § 10 rozporządzenia, który mówi o tym, że to minister właściwy do spraw oświaty i wychowania wskazuje rzeczoznawców właściwych do sporządzenia opinii oraz informuje o tym wnioskodawcę, § 12 rozporządzenia stanowiący o tym, że minister może zlecić sporządzenie dodatkowej opinii, § 13 wskazujący kto nie może być rzeczoznawcą, § 15 ust. 3 rozporządzenia wskazujący, że opinie dot. m.in. podręczników przeznaczonych do kształcenia w zawodach albo w profilach kształcenia ogólnozawodowego sporządzają rzeczoznawcy wpisani na listę prowadzoną przez właściwego ministra, ust. 5 § 15 wskazujący, że opinie dotyczące podręczników przeznaczonych do kształcenia ogólnego i podręczników pomocniczych sporządzają rzeczoznawcy wpisani na prowadzoną przez ministra. Z kolei § 16 i 17 rozporządzenia określają sposób wpisania na odpowiednią listę rzeczoznawców oraz warunki skreślenia rzeczoznawcy z listy rzeczoznawców..

Naruszenie prawa materialnego skarżący upatruje w tym, że wojewódzki sąd administracyjny przyjął, że rzeczoznawcy wpisani na listę rzeczoznawców prowadzoną przez Ministra Edukacji Narodowej i wskazani przez Ministra Edukacji Narodowej do wydania opinii w sprawie dopuszczenia do użytku szkolnego podręczników szkolnych są biegłymi w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Należy zauważyć, że przepisy wskazane przez skarżącego w istocie rzeczy dotyczą biegu postępowania administracyjnego związanego z dopuszczeniem do użytku podręczników lub programów nauczania. Przedstawiają one poszczególne etapy procesu zatwierdzania podręcznika. Można powiedzieć, że są to przepisy szczególne modyfikujące ogólne postępowanie administracyjne, uwzględniające specyfikę szczególnego postępowania jakim jest zatwierdzenie do użytku szkolnego podręcznika.

Są to zatem przepisy procesowe postępowania administracyjnego.

Metodologia stosowania prawa zakłada m.in., że w pierwszej kolejności należy ustalić nie budzący wątpliwości stan faktyczny. Dopiero na bazie niewątpliwie ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepis prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w zaskarżonym wyroku, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów art. 84 § 1 i 80 K.p.a. Nie ocenił zatem zastosowania przepisów prawa materialnego stwierdzając, że decyzja jest przedwczesna, a organ nie dokonał oceny opinii rzeczoznawców, w sytuacji zgłaszania do nich szeregu zastrzeżeń. Należy wskazać, że zastrzeżenia były zgłoszone także po wydaniu uzupełniających opinii.

Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego albowiem Sąd nie dokonał kontroli stosowania tego prawa, a wskazane naruszenia procedury nie mogą być podstawą skargi kasacyjnej, podobnie jak i naruszenie przepisów K.p.a.

Istota sprawy nie polega bowiem na utożsamianiu biegłego z rzeczoznawcą,. Rozważania, czy biegły to to samo co rzeczoznawca nie mają w sprawie zasadniczego znaczenia. W postępowaniach sądowych występują osoby, które posiadają szczególne kwalifikacje lub umiejętności. Są oni określani jako specjaliści, konsultanci, rzeczoznawcy, biegli, eksperci itp. Istota sprawy polega na ocenie środka dowodowego, jaki dostarcza ten podmiot.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko wojewódzkiego sądu administracyjnego, który wskazuje, że decyzję wydaje Minister a nie rzeczoznawcy, a stanowisko organu co do tego, czy podziela się opinię czy też nie winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.

Opinia osób posiadających wiedzę specjalistyczną nie może sama być źródłem materiału faktycznego sprawy ani tym bardziej stanowić podstawy ustalenia okoliczności będących przedmiotem oceny (wyrok SN z 11 lipca 1969 r, I CR 140/69, OSNCP 1970, nr 5, poz. 85).

Zgodnie z § 9 cytowanego rozporządzenia z 5.2.2004 r. podręcznik dopuszcza do użytku szkolnego minister właściwy do spraw oświaty i wychowania na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. O ile wniosek został złożony przez wydawnictwo, to dodatkowo należałoby ustalić jakie więzy prawne łączyły wydawnictwo z autorką, a w szczególności czy wydawnictwo dysponowało prawami autorskimi.

Ze względu na to, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 193 w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji.