Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2079/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 i art 15ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 20 pkt 1 i art. 35 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] września 2008 r.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia przedłożonego przez Wójta Gminy L. projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K., L. i M.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] zleciła wykonanie "Studium techniczno – ekonomicznego" dotyczącego przebudowy drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej. Zawarte w Studium rozwiązania przyjęte zostały protokołem Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Studium to stanowi plan rozwoju sieci drogowej w rozumieniu art. 20 pkt 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, na danym obszarze, a także pierwszy etap realizacji tej inwestycji. Na etapie przygotowywania tego Studium władze Gminy L. były informowane o planowanej inwestycji. Również na etapie oceny planowanej przebudowy przez Komisję Oceny Przedsięwzięć Ekonomicznych przy Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad zapraszano przedstawicieli władz Gmin. Proponowane w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części wsi K., L. i M. rozwiązania komunikacyjne zawierają istotne odstępstwa od wskazanego Studium. Dla obszarów oznaczonych symbolem [...],[...],[...],[...] i [...] nie zostały bowiem uwzględnione rezerwy terenowe dotyczące lokalizacji dróg zbierająco – rozprowadzających, natomiast rezerwy terenu pod przyszły węzeł "L. wschodni" są niezgodne z przyjętymi dla tego węzła rozwiązaniami technicznymi. Zaproponowana w projekcie planu miejscowego lokalizacja obszaru oznaczonego symbolem [...] w obszarze planowanych łącznic i planowana obsługa komunikacyjna tego obszaru poprzez wskazaną łącznicę (oznaczoną symbolem [...]) będzie wymagać budowy zjazdów w miejscach do tego celu nie przeznaczonych i niebezpiecznych z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jest niezgodne z §81 ust. 3 (powinno być §82 ust. 3) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Organ orzekający stwierdził, iż powyższe fakty były podstawą odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego, dlatego w postanowieniu pierwszoinstancyjnym nie tylko odniesiono się negatywnie do wniosku o uzgodnienie projektu planu miejscowego przedłożonego przez Wójta Gminy L., ale określono również sposób naprawienia stwierdzonych uchybień. Zmiany projektu planu miejscowego wnioskowane przez Generalnego Dyrektora, wprowadzone na etapie prowadzonego postępowania spowodują znacznie mniej negatywnych skutków społecznych, niż te same zmiany wprowadzone w momencie realizacji drogi ekspresowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2008 r. Gmina L. zarzuciła naruszenie art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż przebieg planowanej drogi ekspresowej przez Gminę L. nakazuje poszukiwanie najwłaściwszego rozwiązania jej umiejscowienia z punktu widzenia interesu Gminy. W tym celu Gmina próbowała zorganizować spotkanie robocze z GDDKiA, lecz próby te okazały się bezskuteczne. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera warunków na jakich uzgodnienie może być dokonane, a także nie określono w nim podstawy prawnej warunków dotyczących np. ochrony akustycznej. Za podstawę odmowy uzgodnienia przyjęto natomiast "Studium techniczno – ekonomiczne" przebudowy drogi krajowej nr [...], które zostało przez Gminę negatywnie zaopiniowane z uwagi m.in. na jego niezgodność z obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, które zostały uprzednio uzgodnione z zarządcą drogi.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie stwierdzając m.in., że budowa drogi ekspresowej [...] została ujęta w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] zatwierdzonego stosowną uchwałą Semiku tego Województwa, dlatego Studium techniczno – ekonomiczne stanowi doprecyzowanie założeń ogólnych wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych, a także planu zagospodarowania przestrzennego Województwa. Projekt planu miejscowego zawiera istotne odstępstwa od ustaleń Studium, natomiast dla określenia warunków ochrony akustycznej podstawę prawną stanowi §325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania. Przebudowa istniejącej drogi wymaga szeregu zmian terenów do niej przyległych, dlatego plany skarżącej zmierzające do zezwolenia na zabudowę przyszłych terenów przyległych do planowanej drogi, wpłynie na zwiększenie kosztów realizacji inwestycji drogowej. Zastosowanie się do warunków Studium techniczno – ekonomicznego pozwoli na zminimalizowanie negatywnych skutków społecznych związanych z funkcjonowaniem drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne wydane zostały z naruszeniem art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powołanego art. 24 ust. 2 wynika bowiem, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy uzgadniające nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Oznacza to, iż postanowienie w przedmiocie uzgodnienia, dla wywołania wynikającego z niego skutku prawnego w postaci związania zawartymi w nim ustaleniami organu opracowującego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinno zawierać określenie warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić i powołanie podstawy prawnej, z której warunki te wynikają.

Prawidłowo organ orzekający wykazał w zaskarżonym postanowieniu, iż "Studium techniczno – ekonomiczne przebudowy drogi krajowej [...] S.-P.-T.-P. do parametrów drogi ekspresowej" należy traktować, jako plan rozwoju sieci drogowej w rozumieniu art. 20 pkt 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), niezależnie od tego, iż opracowanie to nie zostało pozytywnie zaopiniowane przez Zarząd Gminy L. w 2002 r. Jakkolwiek bowiem przepisy obowiązującego prawa nie precyzują kryteriów wymaganych do uznania takiego dokumentu za plan rozwoju sieci drogowej, to jednak zakres treści wskazanego wyżej "Studium techniczno – ekonomicznego przebudowy drogi krajowej [...]" należy traktować jako plan rozwoju sieci drogowej odnoszący się do drogi krajowej [...]. W dokumencie tym przedstawiono bowiem uwarunkowania rozbudowy przedmiotowej drogi dla uzyskania docelowych jej parametrów dla obsługi ruchu komunikacyjnego i w konsekwencji tego dla spełniania przez tę drogę ustawowej funkcji drogi krajowej o klasie drogi ekspresowej, co stanowi wypełnienie ustawowej przesłanki określenia rozwoju sieci drogowej. Ustawodawca nie uzależnił natomiast skuteczności opracowania planu rozwoju sieci drogowej od uzyskania wyłącznie pozytywnych opinii dotyczących tego planu. Nie jest więc wykluczone powstanie takiego planu nawet przy negatywnych opiniach. Natomiast skuteczność uwzględnienia ustaleń takiego planu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych jest zależna od braku jego sprzeczności z obowiązującym prawem. Skoro bowiem według powołanego art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, natomiast według powołanego 35 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi sporządza i weryfikuje okresowo plany rozwoju sieci drogowej i przekazuje je, niezwłocznie po sporządzeniu, organom właściwym w sprawie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, w których to planach przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem, to z zestawienia obu przepisów wynika konieczność uwzględnienia w planie miejscowym ustaleń planu rozwoju sieci drogowej. Uwzględnienie tych ustaleń w planie miejscowym nie może jednak skutkować naruszeniem obowiązującego prawa. Ustawowa zaś autonomia gminy w tworzeniu planu miejscowego, jako podstawowego instrumentu kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, może doznawać ograniczeń ze strony innych organów tylko wtedy, gdy źródłem tych ograniczeń jest obowiązujące prawo.

Omawiane opracowanie dotyczące drogi ekspresowej [...] nie określa jednak szczegółowych parametrów szerokości rezerwy terenowej dla dróg zbierająco-rozprowadzających, od uwzględnienia których organ orzekający uzależnił uzgodnienie projektu planu miejscowego. Samo więc odwołanie się do tego opracowania w zaskarżonym postanowieniu, jako wyznacznika dla umieszczenia w projekcie planu miejscowego stosownych w tym względzie ustaleń, nie jest wystarczająco uprawnione w rozumieniu art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O ile bowiem omawiane opracowanie mogłoby w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 20 pkt 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowić źródło ustaleń koniecznych do uwzględnienia w projekcie planu miejscowego, o tyle musiałoby zawierać określenie stosownych parametrów rezerwy terenowej wynikających z przepisów obowiązującego prawa, a w szczególności z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ uzgadniający projekt planu miejscowego, z mocy art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zobowiązany jest do konkretnego wskazania określonych parametrów i prawnego źródła ich pochodzenia, dlatego też omawiane "Studium techniczno – ekonomiczne przebudowy drogi krajowej nr [...]" mogłoby stanowić podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia, jeżeli zawierałoby w swojej treści konkretne parametry szerokości rezerwy terenowej zaczerpnięte z przepisów obowiązującego prawa. W ocenie Sądu, omawiane opracowanie nie zawiera jednak takich parametrów, których szczegółowość i jej umocowanie w obowiązujących przepisach prawa byłaby wystarczająca do jednoznacznego zidentyfikowania tych parametrów przez organ gminy opracowujący projekt planu miejscowego, aby organ ten mógł uwzględnić te parametry w projekcie planu miejscowego.

Z tego względu oparcie odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego na omawianym "Studium techniczno – ekonomicznym przebudowy drogi krajowej nr [...]" w zakresie parametrów szerokości rezerwy terenowej dotyczącej lokalizacji dróg zbierająco-rozprowadzających narusza wymogi określone w art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro nie jest wiadome, w jakim zakresie uzgadniany projekt planu miejscowego nie spełnia kryteriów szerokości rezerwy terenowej wynikających z przepisów obowiązującego prawa.

Ponadto, zestawienie treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z treścią uzasadnienia poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] września 2008 r. wskazuje, iż nie jest wiadome, czy zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy, jako nadal aktualne, warunki konieczne do uwzględnienia w projekcie planu miejscowego, które zostały określone w postanowieniu z dnia [...] września 2008 r., lecz które nie zostały powtórzone w zaskarżonym postanowieniu, a których konieczność uwzględnienia organ orzekający podniósł w odpowiedzi na skargę. Dotyczy to warunków związanych z ochroną akustyczną określoną w §7 projektu planu miejscowego.

Wbrew twierdzeniu organu orzekającego, obowiązek stosowania §325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) dotyczący stosowania skutecznych zabezpieczeń przed hałasem i drganiami, nie jest zależny od dokonania w tym względzie stosownych zapisów w planie miejscowym określających podmioty zobowiązane do ponoszenia kosztów tych zabezpieczeń. Brak jest bowiem podstawy prawnej do określenia takiego obowiązku w planie miejscowym, zwłaszcza w przypadku, gdy okoliczność tę można ustalić na podstawie powołanego §325, jako przepisu powszechnie obowiązującego prawa, stosowanego na etapie uzyskiwania pozwoleń na budowę. Odrębną natomiast kwestią, której organ orzekający nie analizował, jest określenie w projekcie planu miejscowego wymogów ochrony przed hałasem poprzez wskazanie na dopuszczalne odrębnymi przepisami poziomy hałasu w poszczególnych obszarach funkcjonalnych.

Nie jest również jasne, czy organ orzekający podtrzymał zaskarżonym postanowieniem warunki dotyczące przestrzegania odległości pomiędzy projektowanymi skrzyżowaniami na zasadzie prawoskrętów dla obszarów [...] i [...] w projekcie planu miejscowego. Taki warunek uzgodnienia projektu planu miejscowego znalazł się bowiem w postanowieniu z dnia [...] września 2008 r. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uzgodnienia, dołączony jednak został skorygowany projekt planu miejscowego, w którego §12 wykreślono proponowane uprzednio zapisy dotyczące prawoskrętów na skrzyżowaniach z drogą nr [...]. W zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] października 2008 r. organ orzekający nie odniósł się jednak do tej okoliczności, dlatego nie wiadomo, czy utrzymanie w mocy postanowienia z dnia [...] września 2008 r. oznacza podtrzymanie także i tego warunku uzgodnienia, który w obliczu skorygowanej treści projektu planu miejscowego nie byłby już aktualny. Oznacza to, iż organ orzekający nie rozważył w sposób wynikający z art. 7 kpa, tj. w sposób wyczerpujący, przedłożonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uzgodnienia skorygowanego projektu planu miejscowego, co również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie omawianego warunku uzgodnienia tego projektu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono wobec braku wniosku w tym względzie.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający zastosuje się do wymogów wynikających z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oceni, czy przedłożony do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 22 września 2008 r. skorygowany projekt planu miejscowego spełnia prawnie określone wymagania związane z projektowaną rozbudową drogi krajowej nr [...], której to rozbudowy dotyczy opracowanie "Studium techniczno – ekonomiczne przebudowy drogi krajowej nr [...] S.-P.-T.-P. do parametrów drogi ekspresowej".