Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1899/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 87
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 132 par. 1 pkt 2, art. 132 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 92a ust. 1 i 2, art. 93 ust. 1, lp. 3.1 załącznika nr 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej OOO TEP "A." w M., B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 388/18 w sprawie ze skargi OOO TEP "A." w M., B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz OOO TEP "A." w M., B. 3400 (trzy tysiące czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 lipca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 388/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę OOO TEP "A." w M., B., na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Podczas przeprowadzonej [...] września 2017 r. w miejscowości Domaradz, na drodze krajowej nr 19 kontroli drogowej zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki Scania o numerze rejestracyjnym [...] i naczepy marki MAZ o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował T.A.. Kierujący wykonywał międzynarodowy transport drogowy w imieniu przedsiębiorcy OOO TEP "A." w M. (dalej "skarżąca"). Kierujący wykonywał przejazd bez ładunku z Węgier do Belgii, po zrealizowaniu zadania transportowego z Białorusi do Węgier. Do kontroli okazał zezwolenie CEMT/ECMT nr [...] oraz częściowo wypełnione zezwolenie nr [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że ww. naczepa nie spełnia wymagań certyfikatu zgodności z wymaganiami bezpieczeństwa dla przyczep lub naczep oraz zaświadczenia o sprawności technicznej dla przyczep lub naczep, ponieważ nie posiada sprawnego układu przeciwblokującego. Przebieg i ustalenia z przeprowadzonej kontroli zostały zawarte w protokole kontroli.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2017 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia.

Organ odwoławczy wskazał, że podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że jest zapalona lampka kontrolna informująca o niesprawności układu przeciwblokującego zespołu pojazdów. Lampka kontrolna świeciła się także w czasie wykonywania jazdy testowej przeprowadzonej w punkcie kontrolnym w Domaradzu. Niesprawność układu ABS skontrolowanego pojazdu potwierdziła faktura VAT nr [...] z [...] września 2017 r., z treści której wynika, że przedsiębiorca A.S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: "[...]" A.S. z siedzibą w [...] przy ul. [...] dokonał naprawy układu ABS ww. pojazdu. Po dokonanej naprawie przeprowadzono także badanie techniczne ww. naczepy, co potwierdziło zaświadczenie.

Zatem podczas wykonywania kontrolowanego transportu drogowego naczepa nie spełniała wymogów bezpieczeństwa określonych w rozdziale 10 podręcznika użytkownika ze stycznia 2014 r. dotyczącego kontyngentu zezwoleń wielostronnych EKMT. Niespełnienie tych wymagań stanowiło także podstawę do uznania świadectwa za nieważne. Podczas wykonywania międzynarodowego transportu drogowego z Węgier do Belgii skarżąca spółka nie posiadała więc ważnego zezwolenia EKMT ani zezwolenia do wykonywania przewozów tranzytowych.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd uznał, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, tj. stwierdził, że zapalona była lampka kontrolna informująca o niesprawności układu przeciwblokującego zespołu pojazdów. Kontrolka z napisem ABS w okręgu oznacza nieprawidłowe działanie systemu antypoślizgowego. Ostrzega kierowcę o tym, że podczas hamowania może wystąpić poślizg kół i w efekcie nastąpi brak sterowalności, co niechybnie prowadzi do wypadku. Lampka kontrolna świeciła się także w czasie wykonywania jazdy testowej zarejestrowanej przez inspektorów na płycie CD. Sąd zgodził się z organem, że niesprawność układu ABS skontrolowanego pojazdu potwierdzała faktura VAT nr [...] z [...] września 2017 r. oraz zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu nr [...].

Zdaniem Sądu, podczas wykonywania międzynarodowego transportu drogowego naczepa skontrolowanego pojazdu nie spełniała wymogów bezpieczeństwa określonych w rozdziale 10 podręcznika użytkownika ze stycznia 2014 r. dotyczącego kontyngentu zezwoleń wielostronnych, co z kolei skutkowało utratą ważności zezwolenia EKMT posiadanego przez przewoźnika.

W ocenie WSA, nie zaszły przesłanki z art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.; dalej "u.t.d."), ponieważ do naruszenia stwierdzonego podczas kontroli doszło na skutek działań skarżącej, która mimo niesprawnego układu ABS zespołu pojazdów zdecydowała się wykonywać międzynarodowy transport drogowy.

Wobec tego Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji nie naruszały art. 7, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a.") w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ustalona we wskazany sposób sytuacja faktyczna i jej implikacje prawne uzasadniały nałożenie na skarżącą kary za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 87 ust 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 28 ust. 1 u.t.d. poprzez uznanie, że podczas wykonywania transportu drogowego skarżąca nie posiadała odpowiedniego zezwolenia wymaganego w międzynarodowym transporcie drogowym, gdy podczas przeprowadzonej [...] września 2017 r. kontroli okazane zostało zezwolenie CEMT/ECMT nr [...], ważne na dzień wykonywania kontroli,

2. art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. poprzez obciążenie skarżącej karą pieniężną w wysokości 10.000 zł, podczas gdy w stanie faktycznym stanowiącym kanwę rozstrzyganej sprawy nie zaistniały przesłanki umożliwiające nałożenie takiej kary, w szczególności nie ustalono (czy też ustalono w sposób nieprawidłowy), że przewóz rzeczywiście odbywał się bez wymaganego zezwolenia,

3. art. 28 ust. 1 u.t.d. w zw. z pkt 6.5. EKMT poprzez uznanie, że najmniejsza nawet niesprawność układu ABS, bez umożliwienia podjęcia jakichkolwiek działań naprawczych, uzasadnia twierdzenie, że przejazd międzynarodowy wykonywany jest bez wymaganego prawem zezwolenia,

4. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, podczas gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że nie miał on wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć,

2. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, które w konsekwencji doprowadziło do dokonania przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 132 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 132 § 2 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozważenie całego materiału dowodowego oraz niedokonanie jego wszechstronnej oceny i uznanie, że podczas wykonywania międzynarodowego transportu drogowego naczepa marki MAZ o numerze rejestracyjnym [...] nie spełniała wymogów bezpieczeństwa określonych w rozdziale 10 podręcznika użytkownika ze stycznia 2014 r., dotyczącego kontyngentu zezwoleń wielostronnych EKMT (dalej jako EKMT), podczas gdy okoliczność taka ustalona została przez organ zarówno pierwszej instancji, jak i drugiej instancji wyłącznie na tej podstawie, że świeciła się lampka kontrolna, bez rzeczywistego sprawdzenia, czy i w takim zakresie nie działał system ABS, co skutkować winno albo uzupełnieniem materiału dowodowego przez GITD, albo uchyleniem decyzji ITD i przekazaniem jej do ponownego rozpatrzenia,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 132 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 132 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracji było prawidłowe i wyczerpujące, podczas gdy w trakcie postępowania administracyjnego nie wyjaśniono, jakie czynności zostały wykonane przez "A." A.S., koniecznym zaś było ustalenie, czy wykonana naprawa dotyczyła niesprawnego systemu ABS, czy też samej lampki kontrolnej odnoszącej się do wzmiankowanego systemu lub błędu komputera pojazdu,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 k.p.a. w zw. z art. 132 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy skarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej pomimo tego, że w toku postępowania dowodowego pominięty został dowód z opinii biegłego i to w sytuacji, w której ustalenie stanu faktycznego, w szczególności w zakresie sprawności systemu ABS, wymagało wiadomości specjalnych,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że przeprowadzone badanie techniczne naczepy potwierdzać miałoby, że nie spełniała ona wymogów bezpieczeństwa opisanych w EKMT, podczas gdy z treści wzmiankowanego dokumentu wynika, że ww. naczepa była sprawna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarżąca spółka oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te zakreśliły zakres niniejszego postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie wymierzenia skarżącej na podstawie art. 6, art. 28 ust. 1, art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. w związku z lp. 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d w związku z art. 6 ust. 1 umowy z dnia 20 maja 1992 r. między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych (M. P. z 2001 r. nr 4 poz. 40 ze zm.) kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za wykonanie międzynarodowego transportu drogowego bez posiadania zezwolenia, oddalił skargę, uznając, że zezwolenie EKMT, którym legitymowała się skarżąca, utraciło ważność na skutek niespełnienia przez naczepę kontrolowanego pojazdu wymogów bezpieczeństwa określonych w rozdziale 10 podręcznika użytkownika.

Ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania określonych w pkt 2.2, 2.3. i 2.4 petitum skargi kasacyjnej należy poprzedzić uwagami odnoszącymi się do sposobu konstruowania zarzutów w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., formułując zarzut na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien wskazać, jaki był związek naruszenia przepisów określonych w skardze kasacyjnej z rozstrzygnięciem. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej i powoduje niemożność jej uwzględnienia w tym zakresie. Skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może bowiem być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy, co wyraźnie wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zatem nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na wyrok. Wpływ ten w sposób jednoznaczny musi wykazać strona, zaniechanie zaś tego obowiązku powoduje, że niemożliwa staje się merytoryczna ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Celem tego przepisu jest bowiem wykluczenie sytuacji, w której przeprowadzana kontrola instancyjna wprawdzie prowadziłaby do usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanego aktu, jednak po to tylko, aby powtórzyć określone działania z tym samym co poprzednio wynikiem. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest zatem jednoczesne stwierdzenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Chodzi o wykazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej i powoduje niemożność jej uwzględnienia w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono w pkt 2.2, 2.3, i 2.4 petitum skargi kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny – w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia – wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że skarżąca nie wyjaśniła, jaki wpływ na wynik sprawy miały te naruszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracji było nieprawidłowe, bowiem nie doprowadziło do jednoznacznego ustalenia, czy wykonana przez "A." A.S. naprawa dotyczyła niesprawnego systemu ABS, czy też samej lampki kontrolnej odnoszącej się do wzmiankowanego systemu lub błędu komputera pojazdu.

Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych co do tego, że naczepa pojazdu zatrzymanego [...] września 2017 r. nie miała sprawnego układu ABS. Świadczy o tym protokół kontroli, z którego wynika, że była zapalona lampka kontrolna z napisem ABS informująca o niesprawności układu przeciwblokującego zespołu pojazdów skarżącej. Lampka kontrolna świeciła się także w czasie wykonywania jazdy testowej zarejestrowanej przez inspektorów na płycie CD. Oprócz tego dowodem świadczącym o niesprawności układu ABS skontrolowanego pojazdu jest faktura VAT nr [...] z [...] września 2017 r., która stwierdza, że "[...]" A.S. dokonała naprawy ABS oraz zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu nr [...].

Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organy stosowały odpowiednio przepisy k.p.a. Na organach transportu drogowego prowadzących postępowania na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym ciążył zatem obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Pamiętać przy tym należy, że z zasadami wskazanymi wyżej (zasada oficjalności, zasada prawdy obiektywnej) koresponduje koncepcja rozkładu ciężaru dowodowego. Powszechnie w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym, w tym szczególności w sprawach sankcji administracyjnych, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 603/16).

W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 172/07, wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od lojalnego współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

Powyższe stanowisko potwierdzają liczne przykłady z orzecznictwa, które akcentują, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 273/10; 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1677/10). W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśnianiu okoliczności faktycznych strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym niemniej cały czas podkreśla się, że obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.)

Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów niemniej jednak nie jest nieograniczony w swoim zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa, z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego wyżej przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia – mimo wezwania – środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96).

Przyjmuje się również, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (wyroki NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1933/08).

Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że organy nie naruszyły przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dodać należy, że w toku postępowania skarżąca nie złożyła wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność, że awarii uległa jedynie lampka sygnalizacyjna, a nie układ ABS. Stąd też stwierdzenie, że organy pominięty dowód z opinii biegłego jest całkowicie chybiony.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 87 ust 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 28 ust. 1 u.t.d., art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d., art. 28 ust. 1 u.t.d. w zw. z pkt 6.5. EKMT w istocie zmierzają do zakwestionowania przyjęcia przez organ i zaakceptowania tego przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca podczas kontroli drogowej przeprowadzonej [...] września 2017 r. nie posiadała ważnego zezwolenia wymaganego w międzynarodowym transporcie drogowym, co było wynikiem przyjęcia, że naczepa zespołu pojazdów nie posiadała sprawnego układu ABS. Należy je rozpoznać łącznie z zarzutami opartymi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazanymi w pkt 2.1 petitum skargi kasacyjnej, w których autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 132 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 132 § 2 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozważeniu całego materiału dowodowego oraz niedokonanie jego wszechstronnej oceny i przyjęciu, że naczepa MAZ o nr rej [...] nie spełnia wymogów bezpieczeństwa określonych w rozdziale 10 podręcznika użytkownika EKMT. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ w ogóle nie sprecyzował tych wymogów.

Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że organy obu instancji, wymierzając skarżącej karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez wymaganego ważnego zezwolenia, bez żadnego odniesienia się do warunków bezpieczeństwa określonych w rozdziale 10 podręcznika użytkownika EKMT przyjęły – powołując się na pkt 6.5. tego podręcznika – że niesprawność układu ABS powoduje utratę ważności zezwolenia EKMT CEMT/ECMT nr [...], posiadanego przez skarżącą, a w konsekwencji uznanie, że przewóz odbywał się bez wymaganego zezwolenia.

Podstawę wymierzenie skarżącej sankcji administracyjnej stanowiły przepisy art. 6, art. 28 ust. 1, art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. w związku z lp. 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d w związku z art. 6 ust. 1 umowy. Nie budzi wątpliwości, że ze wskazanych przepisów jednoznacznie wynika obowiązek posiadania przez skarżącą, wykonującą na terytorium Polski międzynarodowy transport drogowy, ważnego zezwolenia.

Skarżąca podczas spornej kontroli przedstawiła zezwolenie EKMT nr [...], które organy obu instancji uznały na podstawie pkt 6.5. podręcznika użytkownika za nieważne z uwagi na niespełnienie przez naczepę wymagań stawianych poszczególnych kategorii w związku z bezpieczeństwem, a określonych w rozdziale 10 podręcznika.

Zauważyć należy, że zezwolenia EKMT są dokumentami upoważniającymi do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego towarów pomiędzy państwami członkowskimi stowarzyszonymi w ramach Europejskiej Konferencji Ministrów Transportu (obecnie Międzynarodowym Forum Transportu), powołanej do życia protokołem sporządzonym w Brukseli dnia 17 października 1953 r. Rzeczpospolita Polska przystąpiła do protokołu w 1993 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 116, poz. 518). Tym samym powołana została międzyrządowa organizacja – Europejska Konferencja Ministrów Transportu, która obecnie funkcjonujące pod nazwą – Międzynarodowe Forum Transportu – ITF. Polska przystąpiła do Protokołu dotyczącego Europejskiej Konferencji Ministrów Transportu 31 maja 1993 roku (Dz. U. 1993 r., Nr 116, poz. 518).

Zgodnie z art. 3 protokołu, celami Konferencji są: podejmowanie wszelkich kroków na skalę ogólną lub lokalną, zmierzających do maksymalnego wykorzystania i najbardziej racjonalnego rozwoju lądowych przewozów europejskich o znaczeniu międzynarodowym oraz koordynacja i promocja działań organizacji międzynarodowych zainteresowanych europejskimi przewozami lądowymi, z uwzględnieniem prac organów ponadnarodowych w tej dziedzinie.

W związku z tym w ramach Konferencji stworzony został system kontyngentów w zakresie międzynarodowego przewozu drogowego towarów pomiędzy państwami członkowskimi. W ramach tego systemu właściwe organy mogą udzielać zezwoleń na podstawie poszczególnych kontyngentów krajowych.

Dla prawidłowego sposób wykorzystania zezwolenia EKMT pomocna jest Instrukcja Korzystania z Kontyngentu Zezwoleń Transportowych EKMT dla urzędów oraz dysponentów (dalej jako "podręcznik użytkownika"), będąca w istocie jedynym dokumentem, w którym można znaleźć zasady posługiwania się zezwoleniem EKMT. Podręcznik użytkownika opisuje cechy zezwoleń i warunki ich użycia. Wynika z nich, że na podstawie zezwoleń można wykonywać przewozy między krajami członkowskimi EKMT oraz w tranzycie przez ich terytoria. Zezwolenia wydawane są równolegle do zezwoleń dwustronnych, wynikających z umów dwustronnych. Są ważne dla wszystkich pojazdów przedsiębiorcy, któremu zostało przyznane, jednakże każdorazowo z zezwolenia może korzystać tylko jeden pojazd. Z zezwoleń mogą korzystać pojazdy posiadające ważne certyfikaty odpowiednich warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa. Zezwolenie jest ważne z wypełnionym prawidłowo karnetem i powinno znajdować się w pojeździe od miejsca załadunku do miejsca wyładunku. Służby kontrolne każdego kraju członkowskiego EKMT są uprawnione do kontroli tego zezwolenia, karnetu i certyfikatów.

Obowiązujące przepisy prawa wskazują, jakie dokumenty powinien posiadać przewoźnik wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy, jak też kierowca pojazdu. Jeżeli przewóz jest wykonywany na podstawie zezwolenia EKMT to oprócz tego zezwolenia w pojeździe powinien znajdować się również certyfikat EKMT zgodności, potwierdzający spełnienie przez pojazd i przyczepę odpowiednich warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa. Wynika to nie tylko z krajowej ustawy o transporcie drogowym (art. 28 ust. 1, art. 28a, art. 87 ust. 1), ale również z Dyrektywy Rady 96/96/WE z dnia 20 grudnia 1996 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich dotyczących badań przydatności do ruchu drogowego pojazdów silnikowych i ich przyczep (Dz. U. UE L z dnia 17 lutego 1997 r. Nr 46, s. 1) dla celów rezolucji EKMT.

Wymierzając skarżącej karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, organ powołał się na to, że pojazd, a konkretnie naczepa, nie spełnia wymogów bezpieczeństwa zawartych w rozdziale 10 podręcznika użytkownika, których niespełnienie skutkuje stwierdzeniem nieważności zezwolenia. Organ nie wskazał jednakże konkretnego przepisu. Zauważyć trzeba, że rozdział 10 przewodnika, na który powołał się organ, jest bardzo obszerny, zawiera kilkaset różnorodnych unormowań. Nie wskazał również żadnego przepisu prawa krajowego, który mógłby odnosić się do kwestii bezpieczeństwa i który mógłby mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten odzwierciedla zasadę, która jest jednocześnie konstytucyjną zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W myśl tej reguły, każdy akt władczej ingerencji organu w sferę prawną podmiotu powinien zostać oparty na konkretnie wskazanym przepisie prawa. Podstawę prawną decyzji administracyjnej mogą stanowić tylko przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przepisami prawa w rozumieniu art. 6 k.p.a. są również przepisy prawa unijnego, które organy administracji publicznej są obowiązane stosować celem zapewnienia ochrony praw obywateli Unii Europejskiej oraz przepisy prawa proceduralnego unijnego, które regulują postępowanie przed krajowymi organami administracji publicznej. (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2013). Takimi przepisami są przepisy Traktatów, jak też przepisy unijnego prawa wtórnego o różnej mocy wiążącej, tj. m.in. rozporządzenia, dyrektywy, decyzje.

Wśród aktów prawnych określających obowiązki lub warunki przewozu drogowego wymienić trzeba ustawę o transporcie drogowym, rozporządzenia wykonawcze wydane na mocy delegacji zawartych w tej ustawie, unijne rozporządzenia i dyrektywy oraz umowy międzynarodowe – w tym protokół dotyczący EKMT.

Wyjaśnienia wymaga, jaki charakter prawny posiada przewodnik użytkownika, na który powołały się organy. Czy zapisy tego podręcznika mają charakter wiążący i należy zaliczyć je do przepisów prawa w rozumieniu art. 6 k.p.a., czy też służą one jedynie interpretacji kwestii związanych z zezwoleniami EKMT, co oznaczałoby, że nie mają charakteru wiążącego. Organy powinny tę kwestię rozstrzygnąć w pierwszej kolejności, czego jednakże nie uczyniły.

Podkreślić też trzeba, że obowiązek prawny dotyczący zakazu lub nakazu podejmowania wskazanego działania powinien być wyrażony normą administracyjnego prawa materialnego i to w sposób konkretny, jednoznaczny. Cechą takiego obowiązku jest to, że podlega on wykonaniu, a w sytuacji niewykonania podlega odpowiedzialności prawnej, w ramach której mogą być stosowane różne sankcje prawne. Obowiązek ten powinien być skierowany do określonego, zindywidualizowanego podmiotu. Konkretyzacja zakazu lub nakazu w drodze aktu normatywnego polega nie tylko na ustaleniu zakresu obowiązywania pod względem podmiotowym, ale również pod względem przedmiotowym i terytorialnym. Dopuszczalne jest dookreślenie treści obowiązków ustawowych poprzez postanowienia aktu wykonawczego do ustawy, oczywiście w zakresie wynikającym z ustawowego upoważnienia.

Dodać należy, że przepisy o charakterze administracyjno-karnym, muszą być stosowane przez organy administracji publicznej w sposób precyzyjny, tj. dokładnie odpowiadający normie prawnej. W rozpatrywanym przypadku organ nie wskazał takiej normy, która wskazywałaby jasno i precyzyjnie, że wymogiem bezpieczeństwa było posiadanie przez naczepę zespołu pojazdów systemu ABS i powiązanie tej normy z pkt 6.5 podręcznika użytkownika, co uprawniałoby do przyjęcia, że zezwolenie, jakim dysponowała skarżąca, wykonując międzynarodowy przewóz drogowy, wygasło i przyjęcia w konsekwencji, że strona skarżąca wykonywała międzynarodowy przewóz drogowy bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia.

Trzeba też zauważyć, że surowość regulacji pkt 6.5. podręcznika użytkownika ( niespełnienia jednego wymogu bezpieczeństwa powoduje utrata zezwolenia EKTM ) wymaga wskazania konkretnej normy prawnej związanej z naruszeniem wymogów bezpieczeństwa. Niewątpliwie stan układu hamulcowego ma bardzo istotne znaczenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, tym niemniej dla istnienia deliktu administracyjnego konieczne jest najpierw wskazanie normy sankcjonowanej nakazującej określone postępowanie w danych okolicznościach, a następnie normy sankcjonujące, określającej następstwa niewykonania normy sankcjonowanej.

Zdaniem NSA, wobec niewskazania takiej normy prawnej czy to w krajowej, czy to w unijnej regulacji prawnej, nie można obecnie zasadnie twierdzić, że skutkiem wadliwego funkcjonowania układu ABS jest utrata ważności zezwolenia EKTM.

Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji GITD, uznał, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, przyjmując bez jakichkolwiek rozważań, że źródłem prawa jest podręcznik użytkownika. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione zarzuty pkt 1.1., 1.2., 1.3. i 2.1. petitum skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, uchylając ją z powodu naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni stanowisko wyrażone przez sąd kasacyjny w niniejszym wyroku, w pierwszej kolejności organ rozważy, czy podręcznik użytkownika jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 k.p.a., a jeżeli tak wskaże konkretny zapis podręcznika dotyczący wymagań bezpieczeństwa, który został naruszony przez skarżącą.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800). Uwzględniono przy tym, że ten sam pełnomocnik reprezentował skarżącą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi obu instancji.