Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 369/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1; art. 31; art. 37 ust. 1, ust. 2, ust. 3a; art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt.2, 7, 7a; art. 38 ust. 1 pkt. 1; art. 39 ust. 2; art. 57; art. 54 ust. 2 pkt. 4 - 5; art. 61 ust 8 pkt. 2;
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 72 ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
journal: Dz.U.UE.C 2007 nr 303 poz 1 art. 41 ust. 1
law: Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie: WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi G. W. na rozstrzygnięcie protestu Inne z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gmina [...] (dalej też jako wnioskodawca lub skarżąca) złożyła do Z. W. L. - Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020 (dalej jako IZ RPO, instytucja zarządzająca, organ), wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "Promocja niskoemisyjności w gminie W.-etap II" w ramach konkurs nr [...], Osi priorytetowej 5 Efektywność energetyczna, Działania 5.5 Promocja niskoemisyjności Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 - 2020 (dalej: RPO WL).

Wniosek przeszedł pozytywnie etap oceny warunków formalnych i został skierowany do etapu oceny formalnej.

W toku oceny formalnej, pismem z dnia [...] lutego 2020 r. instytucja zarządzająca poinformowała skarżącą, że jej wniosek wymaga uzupełnienia/poprawy lub złożenia wyjaśnień w zakresie wskazanym w treści pisma. Jednocześnie Gmina [...] została wezwana do uzupełniania tych braków w terminie 10 dni roboczych liczonych od dnia następnego po dniu wysłania wezwania. Skarżąca została przy tym poinformowana, że niedokonanie przez wnioskodawcę wszystkich wskazanych w piśmie uzupełnień/poprawek tub dokonanie nieprawidłowych uzupełnień/poprawek, niezłożenie wyjaśnień lub złożenie wyjaśnień niedostatecznych (tj. takich, których treść nie pozwala uznać kryterium poprawności za spełnione), lub niezłożenie uzupełnionego/poprawionego wniosku w terminie wskazanym powyżej, jest podstawą negatywnej oceny projektu. Wezwanie wysłano w [...] marca 2020 r. wnioskodawca złożył pakiet z uzupełnieniami [...] marca 2020 r. o godzinie [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. IZ RPO poinformowała Gminę [...], że jej wniosek został negatywnie oceniony w zakresie spełnienia kryterium formalnego poprawności: "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/Zasady wyboru projektów do dofinansowania w trybie pozakonkursowym Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020" ujętym w załączniku nr 6 do Regulaminu konkursu, w zakresie pytań cząstkowych:

- pytania 8. "Czy przedłożone dokumenty są zgodne z obowiązującymi wytycznymi, przepisami prawa oraz zasadami opisanymi w Instrukcji wypełniania załączników?";

- pytania 9. "Czy informacje zawarte we wniosku oraz w przedłożonych dokumentach są spójne i poprawne?".

W uzasadnieniu informacji o negatywnej ocenie wskazano, że kryterium to jest weryfikowane na podstawie wniosku o dofinansowanie i załączników oraz definiowane poprzez zestaw pytań pomocniczych. Ocena spełnienia kryterium polega na przyznaniu wartości logicznych "TAK", "NIE". Kryterium uznaje się za spełnione, leżeli odpowiedź na wszystkie (adekwatne) cząstkowe pytania będzie pozytywna.

W wyniku weryfikacji dokumentacji złożonej w ramach uzupełnień do oceny formalnej pod kątem spełnienia kryterium formalnego poprawności stwierdzono, że wnioskodawca nie dołączył dokumentu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych (dalej też jako zgłoszenie) dotyczących budowy oświetlenia drogi gminnej nr [...] (ul. K. ) w miejscowości T.. Dołączono jedynie informację o braku wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Ponadto IZ RPO wskazała, że przedłożona przez skarżącą Informacja z Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w [...] o braku wniesienia sprzeciwu odnosi się do budowy oświetlenia drogi gminnej nr [...] zasilanej z istniejącej linii oświetleniowej T. [...] na działkach o nr. ewidencyjnych [...], [...], [...] w miejscowości T., Gmina [...] Przedłożona zaś dokumentacja techniczna i kosztorys inwestorski dotyczy "Oświetlenia drogi gminnej nr [...] zasilanej z istniejącej linii oświetleniowej T. [...]" na działkach o nr ewide[...], [...], [...] w miejscowości T. Gmina [...]. W związku z powyższym stwierdzono także brak zgodności zakresu rzeczowego planowanej do dofinansowania inwestycji pomiędzy informacją o braku wniesienia sprzeciwu a złożoną dokumentacją techniczną.

W związku z powyższym, powołując się na Regulamin konkursu nr [...], stwierdzono, że wnioskodawca dokonał uzupełnień/poprawy niedostatecznej, które nie pozwalają uznać kryterium formalnego poprawności za spełnione w zakresie pytania nr 8 i nr 9 co stanowiło podstawę negatywnej oceny projektu zgodnie z postanowieniami Rozdziału VI, Podrozdział 6.1.2. Ocena formalna, pkt 15 Regulaminu konkursu.

W odpowiedzi na powyższe Gmina [...] w dniu [...] maja 2020 r. złożyła protest, wskazując, że nie zgadza się z negatywną oceną swojego projektu oraz jej uzasadnieniem. W ocenie skarżącej uzupełniła ona braki formalne wniosku, uzupełniła dokumentację i przedłożyła wyjaśnienia, co nie zostało zakwestionowane przez członków komisji. Poza uwagami w sekcji załączników, IZ RPO nie sformułowała żadnych innych żądań w zakresie przedłożenia dokumentów czy złożenia wyjaśnień, w szczególności dotyczących budowy oświetlenia drogi nr [...] Skarżąca podniosła, że uwagi dotyczące braku zgłoszenia budowy oświetlenia ul. [...] w miejscowości T. zostały sformułowane w sekcji dotyczącej oceny oddziaływania na środowisko, w punkcie dotyczącym formularza oceny oddziaływania na środowisko. W jej ocenie tak sformułowane wezwanie nie było zgodne z wytycznymi programowymi, na mocy których Instytucje Organizujące Konkurs są zobligowane do sporządzania jasnych i precyzyjnych wezwań na etapie uzupełnienia wniosku o dofinansowanie. Skarżąca wskazała również, iż fakt, że przedłożona przez wnioskodawcę informacja z Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w [...] o braku wniesienia sprzeciwu odnosi się do budowy oświetlenia drogi gminnej nr [...] zasilanej z istniejącej linii oświetleniowej T. [...], a złożona dokumentacja techniczna i kosztorys inwestorski dotyczy oświetlenia drogi gminnej nr [...] zasilanej z istniejącej linii oświetleniowej T. [...], nie może stanowić podstawy odrzucenia wniosku, bowiem zarówno dokumentacja techniczna jaki i informacja ze Starostwa Powiatowego zostały złożone na wcześniejszych etapach oceny i nie były uzupełniane w trakcie weryfikacji formalnej. Jednocześnie skarżąca argumentowała, że wnioskodawca dysponuje prawem do realizacji inwestycji a niezłożenie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych stanowi jedynie uchybienie o charakterze technicznym, które nie niweluje pełnej wykonalności inwestycji. W ocenie skarżącej, brak jest podstaw do udzielenia negatywnej odpowiedzi na ww. pytania cząstkowe nr.8 i 9. W ocenie skarżącej wniosek może podlegać kontroli merytorycznej, gdyż to na tym etapie jest ustalane czy wnioskodawca posiada komplet praw umożliwiających wykonanie projektu, a w przypadku odpowiedzi negatywnej, kryteria oceny pozwalają na dokonanie uzupełnienia, poprawy i wyjaśnień.

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., IZ RPO nie uwzględniła protestu, wskazując na jego bezzasadność. Instytucja zarządzająca podkreśliła, że wnioskodawca, został wezwany do złożenia w uzupełnieniu wniosku brakującego dokumentu stanowiącego zgłoszenie z potwierdzeniem braku wniesienia sprzeciwu. Natomiast zgodnie z treścią Załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu (Instrukcja wypełniania załączników) dla projektów infrastrukturalnych, wnioskodawca zobowiązany jest do dołączenia dokumentu stanowiącego zezwolenie na realizację pełnego zakresu rzeczowego inwestycji tj. na podstawie którego może rozpocząć prace budowlane. Przedmiotowe zezwolenie mogą stanowić w szczególności: decyzja o pozwoleniu na budowę, zgłoszenie wykonania robót budowlanych, ZRID, decyzja konserwatora zabytków, decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie urządzeń wodnych, dokument zatwierdzający projekt robót geologicznych. Instrukcja wypełniania załączników wskazuje również, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych musi zawierać pieczątkę wpływu do właściwego organu, a wnioskodawcy muszą dodatkowo przedłożyć dokument potwierdzający brak wniesienia sprzeciwu. W ocenie IZ RPO wskazane wyżej wymagania, a także treść wezwania do uzupełnienia/poprawy wniosku są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości co do obowiązku przedłożenia zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Powyższy obowiązek wynikał również z treści wezwania do uzupełnienia wniosku, które w pkt 3 sekcji "Uwagi w zakresie dokumentacji oddziaływania na środowisko zawierało następujące żądanie: "informuję, że dla zadania polegającego na budowie drogi gminnej nr [...] (ul. K.) w miejscowości T. nie dołączono dokumentu zgłoszenia a jedynie informację o braku wniesienia sprzeciwu. (...). Proszę o dołączenie brakujących dokumentów". Instytucja zarządzająca podkreśliła również, że wbrew zarzutom wnioskodawcy, brak jest normy, która obligowałaby do redagowania wezwań w określonym porządku, a wezwanie w części dotyczącej spornego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, zostało sformułowane w sposób jednoznaczny i było powiązane z sekcją (punktem), w której zostało zamieszczone. Organ zauważył również, że wnioskodawca w piśmie przewodnim, odnosząc się do spornej uwagi, oświadczył, że "dołączył wymagane dokumenty", co musi zostać uznane za potwierdzenie faktu zapoznania się z treścią wezwania i nie pozwala uznać twierdzeń skarżącej za wiarygodne. W ocenie IZ RPO wnioskodawca nie dokonał uzupełnienia wniosku w sposób, który pozwalałby uznać kryterium formalne za spełnione. Organ podkreślił, że wskazane kryterium ma charakter zerojedynkowy i nie jest stopniowalne. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku wraz z załącznikami, a ewentualne braki bądź niespójność w tym zakresie powinny zostać ocenione negatywnie. Instytucja zarządzająca wskazywała również, że weryfikacja wniosku w omawianym zakresie nie może być przenoszona na kolejny etap - etap oceny merytorycznej. Każdy z wnioskodawców jest związany postanowieniami Regulaminu, w tym w zakresie rodzaju dołączanych dokumentów. Warunkiem zakwalifikowania projektu do dalszego etapu oceny jest pozytywny wynik oceny formalnej. To zaś na etapie oceny formalnej badana jest kompletność i spójność wniosku, co oznacza, że weryfikacja wniosku w tym zakresie nie może być przenoszona na etap oceny merytorycznej. Niezależnie od powyższego zaaprobowanie twierdzenia, iż brakujące dokumenty mogłyby być uzupełniane na dalszych etapach oceny byłoby równoznaczne z przyznaniem wnioskodawcom uprawnienia do samodzielnego decydowania o tym, na jakim etapie dokonają oni koniecznych uzupełnień wniosku. Takie uprawnienie nie wynika zaś z Regulaminu konkursu, albowiem byłoby sprzeczne z zasadą równego traktowania wnioskodawców.

Za zasadny IZ RPO uznała natomiast zarzut dotyczący braku uprzedniego wezwania do poprawy wniosku w części dotyczącej opisu źródła zasilania oświetlenia z uwagi na brak wezwania wnioskodawcy do jego usunięcia. Uwzględnienie zarzutów w tym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik oceny całego wniosku z uwagi na opisany wcześniej brak przedłożenia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

W podsumowaniu organ wskazał, że kryterium formalne poprawności jest kryterium obligatoryjnym, którego spełnienie (także po ewentualnym wezwaniu do uzupełnienia/poprawienia wniosku) jest niezbędne do przyznania dofinansowania. Tym samym brak uzupełnienia przez wnioskodawcę wszystkich wymaganych załączników, zgodnie z wezwaniem uzasadniał negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie spełnienia kryterium formalnego poprawności.

Skarżąca zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie protestu w całości, skargą z dnia [...] czerwca 2020 r., zarzucając naruszenie:

art. 57 w zw. z art. 37 ust. 1 oraz art. 41 ust. 2 pkt 7 oraz art. 50a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2010 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm. - dalej jako ustawa wdrożeniowa lub ustawa), polegające na:

- zaakceptowaniu wadliwego procesu oceny kryterium formalnego poprawności: "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/Zasady wyboru projektów do dofinansowania w trybie pozakonkursowym Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020";

a także:

art. 57 i art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 w związku z art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej oraz opisem kryteriów technicznych oceny merytorycznej: "Trafność wyboru właściwego wariantu inwestycyjnego realizacji projektu" oraz "Zgodność wybranego wariantu inwestycyjnego realizacji projektu z przepisami prawa i politykami horyzontalnymi".

Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi oraz o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IZ RPO, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że przedmiotem sporu jest wyłącznie kwestia braku przedłożenia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dla zadania polegającego na budowie oświetlenia drogi gminnej nr [...] (ul. K.) w miejscowości T. oraz nieprawidłowego wezwania Gminy [...] do poprawy w tym zakresie.

W omówieniu powyższego skarżąca wyjaśniła, że pismem z dnia [...] lutego 2020 r. została wezwana do uzupełnienia/poprawy wniosku o dofinansowanie projektu. Wezwanie było podzielone na sekcje (części): 1. Wniosek o dofinansowanie, 2. Stadium wykonalności, 3. Załączniki, 4. Uwagi w zakresie dokumentacji oddziaływania na środowisko. W sekcji "Załączniki" IZ RPO określiła, wady dokumentacji aplikacyjnej w odniesieniu do załączników oznaczając brakujące dokumenty, nie został tam jednak wymieniony dokument zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dla zadania polegającego na budowie oświetlenia drogi gminnej nr [...] (ul. K.). Natomiast wezwanie do złożenia tego dokumentu znajdowało się w części "Uwagi w zakresie oddziaływania na środowisko" w uwadze nr. 3., niejako pobocznie gdyż przedmiotem uwagi nr 3 był sposób wypełnienia załącznika 2a. Formularz do wniosku o dofinansowanie w zakresie OOŚ oraz wady w sposobie jego wypełnienia.

Tym samym IZ RPO nieprawidłowo wskazała w piśmie nieuwzględniającym protestu, że "zamieszczenie wezwania w takiej, a nie innej sekcji wezwania nie może być więc przedmiotem skutecznego zarzutu, ponieważ brak jest normy, która obligowałaby KOP do redagowania wezwań w określonym porządku", gdyż stanowisko takie nie jest prawidłowe, w świetle art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz zasad normatywnych przejrzystości, rzetelności oraz bezstronności, a także art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. W ocenie skarżącej, sama IZ RPO przeczy temu stanowisku, bowiem sformułowała wezwanie, które zostało podzielone na kilka wyraźnie wyodrębnionych sekcji. Powyższe, według skarżącej, prowadzi do wniosku, że odpowiedzialność za sposób formułowania wezwania do poprawy spoczywa na Komisji Oceny Projektów (dalej KOP) oraz na IZ RPO. Co więcej, w ocenie skarżącej, fakt skierowania do niej wezwania, sformułowanego w układzie redakcyjnym ustalonym przez KOP, który IZ RPO uznała za zgodny z przepisami ustawy wdrożeniowej oraz Regulaminu konkursu (a więc za legalny w świetle art. 44 ust. 7 ustawy wdrożeniowej), pozbawia IZ RPO prawa do tego, by uchylać się od konsekwencji sposobu skonstruowania oraz treści wezwania do poprawy.

Skarżąca podkreśliła, że o ile nie jest sporne, że wnioskodawca nie złożył dokumentu potwierdzającego zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych dla zadania polegającego na budowie oświetlenia drogi gminnej nr [...] (ul. K.), to równocześnie nie jest sporne, że dokument ten nie został wymieniony przez IZ RPO w sekcji "Załączniki" wezwania z dnia [...] lutego 2020 r. W sekcji tej, w pkt. 14 i 15 IZ RPO wskazała na dwa inne brakujące dokumenty, w zakresie Załącznika nr 4 ale spornego dokumentu KOP nie wymieniła.

Dalej skarżąca argumentowała, że nie jest też sporne, że IZ RPO dysponuje dokumentem potwierdzającym, iż uprawniony organ administracji nie wniósł sprzeciwu wobec zadania polegającego na budowie oświetlenia drogi gminnej nr [...] Powyższe prowadzi zaś do wniosku, że IZ RPO dysponuje wiedzą, wynikającą z dokumentu urzędowego (do którego odwołuje art. 50a ustawy wdrożeniowej - mający zastosowanie tak do oceny, jak i procedury odwoławczej), że Gmina [...] dysponuje zezwoleniem na realizację całości inwestycji, zgłoszonej w konkursie.

Skarżąca wskazała także, że działanie KOP nie znajduje podstaw w świetle art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Jeżeli bowiem KOP przez pomyłkę nie zamieściła spornego dokumentu w zestawieniu objętym sekcją "Załączniki", to odpowiedzialności za powyższe nie sposób przenosić na wnioskodawcę. Jeżeli zaś przyjęty przez KOP podział wezwania do poprawy na sekcje i punkty w istocie nie miał żadnego znaczenia, to wnioskodawca mógł pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że jest inaczej. Podkreśliła, że pismo KOP uprawniało ją do przyjęcia, że jeżeli złoży dokumenty wyznaczone w sekcji "Załączniki" oraz poprawi błędy w formularzu wniosku, studium wykonalności oraz formularzu do wniosku o dofinansowanie w zakresie OOŚ, to jej aplikacja będzie formalnie poprawna.

Skarżąca podtrzymała argumentację protestu, co do możliwości przekazania wniosku do oceny merytorycznej. Wskazała tu na kryteria "Trafność wyboru właściwego wariantu inwestycyjnego realizacji projektu" oraz "Zgodność wybranego wariantu inwestycyjnego realizacji projektu z przepisami prawa i politykami horyzontalnymi".

W ocenie skarżącej stwierdzenie w toku oceny merytorycznej, iż dany wnioskodawca nie posiada wszystkich praw, zezwoleń czy decyzji, daje możliwość uzupełnienia wniosku.

W odpowiedzi na skargę IZ RPO podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Stosownie do art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ww. ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2010 (Dz.U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o wyniku rozpatrzenia protestu, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W sprawie niniejszej skarga został złożona z zachowaniem ustawowego terminu.

Kontrola spraw o dofinansowanie projektów na podstawie ustawy wdrożeniowej przez sądy administracyjne jest dokonywana na podstawie kryterium legalności działania właściwej władzy publicznej. Sądy administracyjne nie badają tego rodzaju spraw ponownie, niejako za organy (nie kontrolują po raz kolejny wniosku potencjalnego beneficjenta). Istota sądowej kontroli sprowadza się w tym przypadku do analizy "sposobu dojścia" organu do konkretnego rozstrzygnięcia. Sposób oceny projektu (na danym etapie) podlega zatem sądowej weryfikacji z punktu widzenia tego, czy przeprowadzono ją nie naruszając prawa (czy m.in. wyjaśniono istotne okoliczności sprawy, nie popełniono błędów logicznych, uwzględniono wszystkie elementy wniosku, jakie powinny zostać w sprawie zbadane) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1783/12, LEX nr 1291811. Tym samym oceniając, czy IZ RPO, w okolicznościach niniejszej sprawy, działała w ramach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa należało dokonać ich szczegółowej analizy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ustawa ta określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi.

Natomiast na podstawie art. 31 tej ustawy cele programu operacyjnego są osiągane przez realizację projektów objętych dofinansowaniem. W tym celu podmioty chcące zrealizować projekt w ramach prowadzonego programu operacyjnego, muszą złożyć odpowiedni wniosek. Art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wskazuje, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Stosownie do art. 37 ust. 2 ustawy, projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Właściwa instytucja może wymagać złożenia przez wnioskodawcę oświadczeń niezbędnych do przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania lub zawarcia umowy o dofinansowanie projektu lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu (art. 37 ust. 3a ustawy). Zgodnie z art. 37 ust. 5 ustawy, właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów.

Wybór projektów do dofinansowania następuje m. in. w trybie konkursowym (art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy). Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały wymaganą liczbę punktów albo uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1 (art. 39 ust. 2 ustawy).

Podstawę przeprowadzenia konkursu stanowi regulamin (art. 41 ust. 1 ustawy). W regulaminie właściwa instytucja określa m.in. przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu (art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy), kryteria wyboru wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy), a także zakres, w jakim możliwe jest uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny (art. 41 ust. 2 pkt 7a ustawy). Treść regulaminu oraz wszystkie jego zmiany właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu (art. 41 ust. 5 ustawy).

Przytoczone powyżej unormowania świadczą o tym, że ocena projektów przeprowadzana jest w oparciu o publicznie dostępną dokumentację konkursową, stanowiącą również podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem oceny projektu, dokonanej przez właściwą instytucję.

Przystępując do konkursu wnioskodawca godzi się na wymagania i warunki określone przez instytucję organizującą konkurs.

W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "Promocja niskoemisyjności w gminie Wólka-etap II" w ramach konkurs nr [...], Osi priorytetowej 5 Efektywność energetyczna, Działania 5.5 Promocja niskoemisyjności Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 – 2020.

Ocena projektu skarżącej została dokonana, zgodnie ze wskazanymi powyżej podstawami prawnymi, w oparciu o dokumentację konkursową, w której skład wchodzi m.in. Regulamin konkursu, stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Nr [...] Z. W. L. z dnia [...] listopada 2019 r. W rozdziale III regulaminu, w pkt 3.5.3 zawarte jest postanowienie, że do wniosku o dofinansowanie projektu dołączane są dokumenty, których wykaz stanowi załącznik nr 3 do Regulaminu. Dokumenty zawarte w załączniku nr 3 obowiązują wnioskodawcę oraz wszystkich partnerów współrealizujących projekt (jeżeli dotyczy).Dokumenty te powinny zostać przygotowane zgodnie z zasadami określonymi w Instrukcji wypełniania załączników, stanowiącej załącznik nr 4 do Regulaminu (str. 12 regulaminu konkursu).

Jak wynika z rozdziału VI Regulaminu "Procedura Oceny i wyboru projektu" wniosek o dofinansowanie podlega trzem etapom weryfikacji:

1) weryfikacja warunków formalnych (kompletność forma i termin złożenia wniosku) - pkt. 6.1.1.;

2) ocena spełnienia przez projekt kryteriów formalnych (dostępu, specyficznych i poprawności) - pkt. 6.1.2;

3) ocena spełnienia przez projekt kryteriów merytorycznych (pierwszy etap dotyczy oceny pod kątem kryteriów technicznych, technicznych specyficznych,finansowo-ekonomicznych, finansowo-ekonomicznych specyficznych, a następnie trafności merytorycznej i rozstrzygających) - pkt. 6.1.3.

W okolicznościach niniejszej sprawy wniosek przeszedł pozytywnie etap oceny warunków formalnych i został skierowany do etapu oceny formalnej, gdzie został oceniony negatywnie w zakresie warunku formalnego poprawności.

Zgodnie z pkt. 6.1.2.4 i 6.1.2.5. Regulaminu ocena formalna przeprowadzana jest metodą zerojedynkową, na podstawie kryteriów oceny formalnej projektów określonych w załączniku 6 do Regulaminu. Ocena formalna projektu dokonywana jest kolejno w oparciu o kryteria: formalne dostępu, formalne specyficzne oraz formalne poprawności. W pkt. 6.1.2.10 wskazano, że kryterium formalne specyficzne oraz kryterium formalne poprawności są kryteriami obligatoryjnymi, których spełnienie jest niezbędne do przyznania dofinansowania. Kryteria muszą być spełnione bezwarunkowo, ale ich niespełnienie nie powoduje od razu negatywnej oceny wniosku. W trakcie oceny wnioskodawca może zostać wezwany przez IOK do uzupełnienia/poprawy lub złożenia wyjaśnień do wniosku, przy czym zakres uzupełnienia/poprawy wniosku w odniesieniu do danego kryterium, wskazywany jest przez IOK w wezwaniu. W przypadku niedokonania przez wnioskodawcę wszystkich uzupełnień/poprawek wskazanych w wezwaniu, o którym mowa w pkt. 12, dokonanie nieprawidłowych uzupełnień/poprawek, niezłożenie wyjaśnień lub złożenie wyjaśnień niedostatecznych (tj. takich, których treść nie pozwala uznać kryteriów za spełnione) lub niezłożenie uzupełnień/poprawek w terminie wskazanym w wezwaniu stanowi podstawę negatywnej oceny projektu (pkt 6.1.2.15 Regulaminu).

Zgodnie z załącznikiem nr 6 do Regulaminu konkursu – kryteria oceny projektów Działania 5.5, kryterium formalne poprawności oznacza, że informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/Zasady wyboru projektów do dofinasowania w trybie pozakonkursowym Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Wskazano tam, że jest to kryterium zerojedynkowe a ocena jego spełnienia polega na przyznaniu wartości logicznych "TAK" "NIE". Jest ono również definiowane za pomocą zestawu pytań pomocniczych (cząstkowych). Kryterium uznaje się za spełnione, jeżeli odpowiedź na wszystkie (adekwatne) pytania będzie pozytywna.

Zgodnie z załącznikiem nr 4 do Regulaminu konkursu "Instrukcja wypełniania załączników", załączniki są integralną częścią wniosku o przyznanie dofinansowania dla projektu realizowanego w ramach RPO WL 2014-2020. Na podstawie pkt 4 tego załącznika wnioskodawcy zobowiązani są do dołączenia dokumentu stanowiącego zezwolenie na realizację pełnego zakresu rzeczowego inwestycji tj. na podstawie którego może rozpocząć prace budowlane. Do słowa "zezwolenie" dodany został przypis 5, który zawiera wyjaśnienie, że przez zezwolenie na realizację inwestycji rozumie się wszystkie decyzje, postanowienia, uzgodnienia powstałe w toku postępowania w sprawie wydania kompletnego zezwolenia na realizację inwestycji, uprawniającego inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia procesu inwestycyjnego (strona 10 instrukcji). Wskazano również, że przedmiotowe zezwolenie mogą stanowić w szczególności: decyzja o pozwoleniu na budowę, zgłoszenie wykonania robót budowlanych, ZRID, decyzja konserwatora zabytków, decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie urządzeń wodnych, dokument zatwierdzający projekt robót geologicznych. W dalszej części wyjaśniono, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych musi zawierać pieczątkę wpływu do właściwego organu. Dodatkowo wraz ze zgłoszeniem obowiązkowo należy dostarczyć dokument wydany przez właściwy organ potwierdzający brak wniesienia sprzeciwu.

W dalszej części Instrukcja wskazuje, że należy zwrócić uwagę na fakt, że nie wszystkie roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zagadnienie to zostało uregulowane w przepisach art. 29-31 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.). W przypadku przedsięwzięcia, dla którego nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenie robót budowlanych, należy dołączyć stanowisko organu architektoniczno-budowlanego w przedmiotowej kwestii.

W ocenie Sądu powyższe unormowania regulaminu konkursu oraz załącznika nr 4 nie nasuwają wątpliwości interpretacyjnych, że w świetle przedstawionych wyżej postanowień złożenie tego dokumentu było obligatoryjne. Wniosek o dofinansowanie projektu powinien być złożony wraz ze wszystkimi wymaganymi załącznikami, w tym ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych. Tylko tak złożony pakiet aplikacyjny jako całość, jak trafnie argumentował organ, podlega ocenie i przechodzi poszczególne etapy kontroli. Zatem zasadnie organ uznał, że skarżąca zobowiązana była załączyć ten dokument do wniosku już na pierwszym etapie ubiegania się o dofinansowanie czyli na etapie składania tzw. dokumentacji aplikacyjnej, czego jak sama wskazuje, nie uczyniła.

Jak zauważyła sama skarżąca, w niniejszej sprawie, przedmiotem sporu prawnego jest wyłącznie kwestia braku przedłożenia wskazanego wyżej zgłoszenia zamiaru wykonania robót oraz nieprawidłowego, w ocenie skarżącej, wezwania do uzupełnienia wniosku w tym zakresie, w konsekwencji braku podstaw do oceny negatywnej jej wniosku o dofinansowanie projektu.

Sąd podziela opinię organu, że, wbrew zarzutom skargi, w wezwaniu w sposób jednoznaczny i precyzyjny zwrócono się do skarżącej o złożenie brakującego dokumentu; wskazano zarówno charakter braku jak i sposób jego uzupełnienia. Wszystko to zostało szczegółowo omówione. Niewątpliwie wezwanie skarżącej do dołączenia przedmiotowego dokumentu zgłoszenia zamiaru wykonania robót zawarto w pkt. 3 wezwania zatytułowanym "Dokumenty dotyczące oceny oddziaływania na środowisko – Załącznik 2a. Formularz do wniosku o dofinansowanie w zakresie OOŚ:", umieszczonym w części "Uwagi w zakresie dokumentacji oddziaływania na środowisko;". Sama ta okoliczność jednak nie uzasadnia trafności stanowiska skarżącej, że treść wezwania była niejasna a umieszczenie go w tej części wprowadzało w błąd i stanowiło naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W ocenie Sądu zrozumienie treści wezwania i jego prawidłowe wykonanie nie powinno było przysparzać skarżącej żadnych trudności. Organ słusznie wskazał, że żadne przepisy nie nakładają na niego obowiązku formułowania wezwania w określonej jednostce redakcyjnej a podział wezwania na sekcje ma jedynie charakter pomocniczy. Istotne jest zaś to, że wezwanie zostało sformułowane w sposób jednoznaczny w swojej treści. Przypomnieć należy, że w przedmiotowym wezwaniu z dnia 28 lutego 2020 r. (pkt 3 lit.b Punkt 3.4.3.) wskazano, że – zgodnie z Instrukcją wypełniania formularza, należy wskazać i dołączyć wszystkie dokumenty stanowiące zezwolenie na realizację inwestycji, uwzględniające pełen zakres robót objętych kosztami kwalifikowanymi, w tym jeśli dotyczy (...) zgłoszenie budowy z potwierdzeniem niewniesienia sprzeciwu (...). Nawiązując do załączonych do wniosku dokumentów, informuję, że dla zadania polegającego na budowie drogi gminnej nr [...] (ul. K.) w miejscowości T. nie dołączono dokumentu zgłoszenia a jedynie informację o braku wniesienia sprzeciwu. (...) Proszę o dołączenie brakujących dokumentów."

Zauważyć również należy, że do pierwotnego wniosku skarżąca załączyła komplet dokumentów (zgłoszenie budowy obiektów lub wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę wraz z dokumentem wydanym przez właściwy organ, wskazujący na brak sprzeciwu co do jej/jego realizacji) stanowiących łącznie zezwolenie na budowę innych zadań w ramach planowanej inwestycji. W aktach sprawy takich pakietów jest co najmniej kilka i znajdują się obok dokumentu wskazującego na brak sprzeciwu co do wykonania robót w związku z realizowaniem budowy oświetlenia drogi nr [...] Zatem nie można uznać, że skarżąca nie wiedziała, że zgodnie z Regulaminem konkursu zezwolenie na realizację inwestycji stanowią oba wskazane wyżej dokumenty (zgłoszenie i brak wniesienia sprzeciwu) złożone łącznie na etapie składania dokumentów, a ich złożenie jest wymagane przez instytucję zarządzającą, przepisy ustawy wdrożeniowej i Regulamin konkursu. Ze względu na powyższe nie można tez podzielić stanowiska skargi, że skarżąca została wprowadzona w błąd, co do oczekiwanego sposobu poprawy wniosku, poprzez wskazanie w sekcji wezwania zatytułowanej "Załączniki" dwóch innych brakujących dokumentów, bez wskazania przedmiotowego zgłoszenia jako brakującego.

Poza tym trafnie zauważa organ, że redakcja odpowiedzi na wezwanie jednoznacznie wskazuje, że skarżąca prawidłowo wezwanie odczytała i miała zamiar uzupełnienia wniosku, zgodnie z treścią tegoż wezwania.

W kontekście argumentacji skargi, że skoro IZ RPO dysponuje dokumentem urzędowym potwierdzającym brak wniesienia sprzeciwu, to tym samym posiada wiedzę, że Gmina [...] dysponuje zezwoleniem na realizację całości inwestycji zgłoszonej w konkursie wyjaśnić należy, że instytucja zarządzająca nie jest uprawniona do oceny, czy projekt spełnia wymogi przewidziane w ustawie – Prawo budowlane.

Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) decydują o tym, czy i jakie wymogi spełnić musi inwestor planujący określony rodzaj robót budowlanych. Postanowienia Regulaminu nie mogą być sprzeczne z tymi przepisami.

Zasadą jest, co wynika z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31, które wymieniają roboty niewymagające pozwolenia, roboty wymagające zgłoszenia oraz roboty niewymagające ani pozwolenia ani zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Przy tym zgodnie z art. 30 ust. 5aa ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej może z urzędu, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 5, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 6 i 7, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Przepis ust. 5e stosuje się odpowiednio.

Z przytoczonych przepisów wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że to prawidłowe zgłoszenie właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu zamiaru wykonywania robót budowlanych, od którego organ nie wniósł sprzeciwu, "otwiera" możliwość przystąpienia do robót budowlanych.

Dlatego też stosownie do przywołanych wyżej postanowień dokumentacji konkursowej skarżąca zobowiązana była do złożenia w ramach dokumentów aplikacyjnych zarówno wydanego przez właściwy organ dokumentu potwierdzającego brak wniesienia sprzeciwu, jak i przede wszystkim samego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Jak wskazano wyżej, dokumentacja konkursowa wymienia te dokumenty odrębnie, przewidując ponadto określony wymóg formalny dla składanego dokumentu zgłoszenia, a mianowicie wymóg opatrzenia zgłoszenia pieczątką wpływu do właściwego organu. Zgłoszenie stanowi wymieniony w dokumentacji konkursowej element składający się na wymagane zezwolenie na realizację inwestycji.

W związku z tym niezasadna jest argumentacja skarżącej, według której wystarczające było złożenie informacji o braku wniesienia sprzeciwu.

W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane zgłoszenie polega na zawiadomieniu organu administracji architektoniczno-budowlanej o zamiarze realizacji określonej budowy lub wykonania określonych robót budowlanych, które na mocy art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymagają jednak dokonania zgłoszenia. Zgłoszenie jest rozwiązaniem alternatywnym dla pozwolenia na budowę, odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Prawidłowo dokonane zgłoszenie jest ważne w okresie, o którym mowa w art. 30 ust. 5b ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku nierozpoczęcia wykonywania robót budowlanych przed upływem 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia, rozpoczęcie tych robót może nastąpić po dokonaniu ponownego zgłoszenia. Ponadto art. 40 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przewiduje, że prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu, mogą być przeniesione na rzecz innej osoby w drodze decyzji. Zatem to właśnie zgłoszenie jest podstawowym dokumentem potwierdzającym uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych, jak również określającym rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, a także termin rozpoczęcia robót, od którego liczony jest okres ważności zgłoszenia.

Stąd też sformułowany w dokumentacji konkursowej obowiązek złożenia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, a ponadto także wydanego przez właściwy organ dokumentu potwierdzającego brak wniesienia sprzeciwu, znajduje uzasadnienie w treści przytoczonych przepisów Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu nie sposób także uznać, że pkt 3.4.3 formularza OOŚ nie dotyczył kwestii związanych z posiadanym zezwoleniem na realizację inwestycji. Żądanie uzupełnienia wniosku o dofinansowanie, wbrew stanowisku skarżącej, było powiązane tematycznie z sekcją dotyczącą OOŚ, w której zostało zamieszczone, jak słusznie zauważył organ. Zgodnie z pkt 2 lit. a załącznika nr 3 do Regulaminu konkursu zatytułowanym "Lista wymaganych załączników do wniosku o dofinansowanie projektu dla Działania 5.5." obowiązkowym załącznikiem do wniosku są także dokumenty dotyczące oceny oddziaływania na środowisko, w tym przewidziany formularz do wniosku o dofinansowanie w zakresie OOŚ (wypełniony na wzorze zał. 4.2. do Instrukcji wypełniania załączników). "Instrukcja wypełniania formularza do wniosku o dofinansowanie w ramach RPO WL na lata 2014-2020 w zakresie oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ)" stanowi załącznik nr 4.2.1 do Instrukcji wypełniania załączników, stanowiącej załącznik nr 4 do regulaminu. W punkcie 3.4 załącznika 4.2.1 zamieszczono instrukcję z której wynika, że przez "zezwolenie na inwestycję" (w rozumieniu dyrektywy OOŚ) należy rozumieć zbiór niezbędnych decyzji koniecznych do uzyskania w procesie inwestycyjnym, którego ostatnim etapem jest decyzja budowlana (pozwolenie na budowę albo decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji), ewentualnie inna z decyzji administracyjnych kończących przygotowanie procesu inwestycyjnego, jeżeli dla danego przedsięwzięcia przepisy prawa nie przewidują możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. W niektórych sytuacjach "zezwoleniem na inwestycję" może być także decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach". W Instrukcji do pkt 3.4.3 wyjaśniono z kolei: "Należy wymienić uzyskane decyzje budowlane wskazując jednocześnie datę, sygnaturę, organ wydający oraz przedmiot decyzji. Pod pojęciem "decyzja budowlana" należy rozumieć decyzje wymienione w art. 72 ust. 1 lub zgłoszenia wymienione w art. 72 ust. 1a ustawy ooś." Przepis, na który powołuje się ww. instrukcja - art. 72 ust. 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.), powoływanej w dokumentacji konkursowej jako "ustawa ooś", stanowi, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Jak zatem widać, także w przypadku wypełniania formularza OOŚ wymagane było wyjaśnienie, czy projektowana inwestycja wymaga zgłoszenia robót budowlanych, które to zgłoszenie wyraźnie uznane jest za równorzędne z decyzją o pozwoleniu na budowę, stanowiącą zezwolenie na realizację inwestycji.

Ponadto załącznik nr. 3 w pkt. 4 wymienia również jako wymagany załącznik do wniosku - zezwolenie na realizację inwestycji, które jak wskazano już powyżej, dokumentacja konkursowa definiuje jako pakiet dokumentów: zgłoszenie zamiaru wykonania robót oraz dokument potwierdzający brak zgłoszenia sprzeciwu.

Zatem zarzuty skarżącej w tym zakresie są chybione. Nie można tez, w świetle powyższego, podzielić argumentacji skargi, że kwestia dokumentu potwierdzającego zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych pojawiła się w wezwaniu pobocznie przy uwagach w zakresie dokumentacji oddziaływania na środowisko. Wezwanie było jasne w treści i komunikatywne w zakresie żądanych dokumentów.

Wbrew zarzutom skarżącego wezwanie do uzupełnienia brakujących dokumentów nie było sprzeczne z regulaminem konkursu i nie naruszało art. 50a ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie, w tym w toku procedury odwoławczej, oraz udzielania dofinansowania właściwa instytucja nie może żądać zaświadczeń ani dokumentów na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli:

1) są one znane instytucji z urzędu;

2) są możliwe do ustalenia przez instytucję na podstawie:

a) posiadanych przez nią ewidencji, rejestrów lub innych danych,

b) rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których instytucja ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,

c) wymiany informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,

d) przedstawionych przez wnioskodawcę do wglądu dokumentów urzędowych.

W sprawie niniejszej nie zachodził żaden z przypadków wymienionych w art. 50a ustawy.

W kontekście powyższego prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że projekt skarżącej nie spełnił kryterium formalnego poprawności. Dokonane przez wnioskodawcę poprawki i uzupełnienia nie tworzyły spójnej dokumentacji konkursowej. Z Regulaminu i załączników do Regulaminu wynika wprost, że warunkiem uznania kryterium formalnego poprawności za spełnione jest dołączenie do wniosku dokumentów zgodnych z obowiązującymi wytycznymi, przepisami prawa oraz zasadami opisanymi w Instrukcji wypełniania załączników. Dla spełnienia kryterium formalnego poprawności wymagana jest bowiem pozytywna odpowiedź na wszystkie pytania cząstkowe, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sąd podziela pogląd organu, że kryteria oceny formalnej wniosku o dofinansowanie są jasne i precyzyjne. Ocena formalna przeprowadzana jest metodą zerojedynkową (pkt. 6.1.2.4 Regulaminu). Ocena projektu na poziomie "NIE" w odniesieniu do któregokolwiek kryterium formalnego specyficznego lub kryterium poprawności skutkuje (po skierowaniu wniosku o dofinansowanie do jednorazowego uzupełnienia/poprawy lub złożenia wyjaśnień) jego negatywną oceną. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że projekt skarżącej nie spełnił kryterium formalnego poprawności w zakresie pytań cząstkowych: pytania nr 8: "Czy przedłożone dokumenty są zgodne z obowiązującymi wytycznymi, przepisami prawa oraz zasadami opisanymi w Instrukcji wypełniania załączników?" oraz pytania nr 9: "Czy informacje zawarte we wniosku oraz w przedłożonych dokumentach są spójne i poprawne?". Niewątpliwie brak przedłożenia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, którego złożenie w świetle dokumentacji konkursowej było obligatoryjne spowodowało, że nie można uznać, iż informacje zawarte we wniosku oraz w przedłożonych dokumentach są spójne i poprawne. Zatem słusznie uznał organ, że odpowiedzi na pytania cząstkowe nr 8 i nr 9 są negatywne, a co za tym idzie powinny skutkować negatywną oceną złożonego wniosku o dofinansowanie projektu.

W ocenie Sądu, IZ RPO zastosowała do oceny projektu skarżącej obowiązujące wymagania i kryteria, nie żądała od skarżącej żadnych dodatkowych dokumentów niewymienionych w Regulaminie i załącznikach, ani dokumentów, które nie byłyby niezbędne do oceny spełnienia kryterium formalnego poprawności.

W tych okolicznościach zarzut skargi co do naruszenia art. 57 w związku z art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 2 pkt 7 oraz art. 50a ustawy wdrożeniowej jest nieuzasadniony.

Słuszne jest również stanowisko organu, że brakujące zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych mogło być uzupełnione na etapie oceny merytorycznej wniosku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 57 i art. 54 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 w związku z art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej oraz opisu kryteriów technicznych oceny merytorycznej: "Trafność wyboru właściwego wariantu inwestycyjnego realizacji projektu" oraz "Zgodność wybranego wariantu inwestycyjnego realizacji projektu z przepisami prawa i politykami horyzontalnymi" zauważyć w pierwszej kolejności należy, że wniosek skarżącej nie podlegał ocenie merytorycznej. Jak wynika z pkt 6.1.3.1 Regulaminu konkursu, ocenie merytorycznej podlegają jedynie projekty spełniające wszystkie kryteria formalne. Ocenie podlegać może zatem tylko ten wniosek, który pozytywnie przeszedł ten etap weryfikacji. Instytucja zarządzająca nie mogła zatem naruszyć wskazanych przepisów w związku z opisem kryteriów technicznej oceny merytorycznej, ponieważ wniosek nie przeszedł pozytywnie etapu oceny formalnej.

Błędne jest zatem stanowisko skarżącej, że treść ww. kryteriów merytorycznych przesądza o tym, że wniosek powinien podlegać ocenie merytorycznej. Skarżąca z treści wskazanych kryteriów: "Trafność wyboru właściwego wariantu inwestycyjnego realizacji projektu" oraz "Zgodność wybranego wariantu inwestycyjnego realizacji projektu z przepisami prawa i politykami horyzontalnym" wywodzi, że dopiero na etapie oceny merytorycznej bada się, czy wnioskodawca posiada wszystkie niezbędne zezwolenia i czy wybrany wariant jest zgodny z przepisami prawa polskiego, szczególnie w zakresie prawa budowlanego, ochrony środowiska i innych adekwatnych przepisów oraz czy projektodawca posiada wszystkie niezbędne decyzje administracyjne lub będzie w stanie je zdobyć?". Wniosek taki wyciąga skarżąca z faktu, że w całej treści załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu pytanie "czy projektodawca posiada niezbędne prawa, pozwolenia lub możliwość uzyskania tych praw, pozwoleń została odpowiednio opisana" pojawia się tylko i wyłącznie we wskazanym miejscu, zatytułowanym "ll. Ocena merytoryczna, A. Kryteria techniczne".

Tymczasem skarżąca zdaje się jednak nie zauważać, że w przypisie 23 do pytania zawartego w definicji kryterium technicznego "Trafność wyboru właściwego wariantu inwestycyjnego realizacji projektu", na które się powołuje, zaznaczono, że chodzi o pozwolenia lub możliwość ich uzyskania "zgodnie z wymaganiami Regulaminu konkursu". Takie samo zastrzeżenie zostało zawarte w przypisie 28 do pytania "Czy wybrany wariant jest zgodny z przepisami prawa polskiego, szczególnie w zakresie prawa budowlanego ochrony środowiska i innych adekwatnych przepisów? Czy projektodawca posiada wszystkie niezbędne decyzje administracyjne lub będzie w stanie je zdobyć?" Tak sformułowane pytania nie dają podstaw do twierdzenia, że skarżąca mogła dołączyć zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych dopiero na etapie oceny merytorycznej. Z Regulaminu konkursu i załączników do Regulaminu wynika bowiem wprost, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych jest dokumentem, który dołączyć należy obowiązkowo do wniosku, a nie na późniejszym etapie, a jego niedołączenie, mimo wezwania, powoduje, że projekt nie spełnia kryterium formalnego poprawności.

Podsumowując powyższe należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wymagane dokumenty, w tym załączniki do wniosku, podlegają w pierwszej kolejności badaniu pod kątem ich zgodności z obowiązującymi wytycznymi, przepisami prawa oraz dokumentacją konkursową oraz pod kątem spójności przedłożonych dokumentów z wnioskiem. Jest to etap oceny formalnej. Ewentualne braki w tym zakresie (brak wymaganego załącznika) podlegają uzupełnieniu na tym etapie oceny. Inny jest zatem zakres oceny na etapie oceny formalnej od zakresu oceny na etapie oceny merytorycznej.

W ocenie Sądu wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę i brak jest podstaw prawnych żądania od organu, aby interpretował wątpliwości na korzyść skarżącej. Beneficjent dofinansowania powinien dostosować się do zasad udzielania pomocy i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowej. Składając wniosek o dofinansowanie oraz później ewentualną jego korektę musi dochować należytej staranności i sprawdzić, czy wszystkie braki zostały należycie poprawione i czy w konsekwencji ich wprowadzenia wniosek i przedstawione dokumenty nie wymagają dokonania jeszcze innych zmian, w celu zachowania wewnętrznej spójności. Zauważyć należy, że każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Brak podanej informacji lub też podanie informacji w sposób niejednoznaczny powinien zostać oceniony negatywnie (por. wyrok w sprawie V SA/Wa 2065/18 – orzezczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca nietrafnie również wskazuje, że działanie organu naruszało art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1 z dnia 2007.12.14), zgodnie z którym każdy obywatel Unii Europejskiej ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Słusznie podnosi skarżąca, że na podstawie tego przepisu każdy obywatel ma prawo do tzw. dobrej administracji oznaczającej, że prawem obywatela jest domaganie się od organów bezstronnego, zgodnego z prawem rozpatrzenia, bez zbędnej zwłoki, sprawy wniesionej do danego organu lub instytucji. Jednak działanie IZ RPO w niniejszej sprawie nie naruszyło zasady dobrej administracji. Jak wykazano, organ działał na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa, wszechstronnie rozpatrzył sprawę a jego postępowaniu nie sposób zarzucić stronniczości. Jak już była mowa instytucja zarządzająca obowiązana jest przeprowadzić wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Wymaga to stosowania ściśle określonych kryteriów wyboru, podanych do publicznej wiadomości i jednakowych dla wszystkich ubiegających się o dofinansowanie. Zachowanie tych zasad, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, świadczy właśnie o tym, iż prawo do dobrej administracji nie zostało naruszone.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014 – 2020.