Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1123/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 9
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1047/16 w sprawie ze skargi M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1047/16 po rozpoznaniu skargi M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

M. I. w dniu [...] marca 2016 r. zwrócił się z prośbą o pomoc na utrzymanie i ogrzanie mieszkania. Podczas przeprowadzonego w dniu [...] kwietnia 2016r. rodzinnego wywiadu środowiskowego sprecyzował swoje oczekiwania, że oczekuje zasiłku stałego w wysokości [...] zł miesięcznie w gotówce na stałe i z tych środków będzie w stanie sobie wszystko zabezpieczyć. W dniu [...] kwietnia 2016r. złożył dodatkowe pismo do poprzedniego podania wnosząc w nim o pomoc w wysokości [...] zł na stałe uzasadniając to słabym stanem zdrowia i potrzebą zatrudnienia opiekunki. W oparciu o rodzinny wywiad środowiskowy ustalono, że sytuacja rodzinna, mieszkaniowa, zdrowotna i zawodowa M. I. od dłuższego czasu nie uległy zmianie, wnioskodawca nadal jest osobą samotnie gospodarującą, ma dwie córki z którymi od lat pozostaje w konflikcie. Córki zobowiązane wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] V Wydział Cywilny Odwoławczy Sygn. akt [...] z dnia [...] października 2014 r. płacą mu alimenty po [...] zł miesięcznie, każda z nich. M. I. mieszka w drewnianym domu bez wygód, którego jest właścicielem w 1/2 części. Źródłem jego dochodu w miesiącu marcu 2016r. było gospodarstwo rolne o pow. [...] ha przeliczeniowego, z którego dochód wyliczony ryczałtowo wynosi [...] zł miesięcznie, alimenty od córek w wys. [...] zł miesięcznie, oraz - emerytura z KRUS wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wys. [...] zł miesięcznie. Łączny dochód M. I. w miesiącu marcu 2016r. wyniósł [...] zł i znacznie przekroczył kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą") tj. kwotę [...] zł. Wnioskodawca zaciąga długi, na wskutek których, powstają zajęcia komornicze. Jednak wszelkie zobowiązania wobec wierzycieli nie mają wpływu na ustalenie wysokości dochodu, gdyż nie pomniejszają dochodu wyliczonego na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Żądanie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku stałego w kwocie [...] zł, nawet w przypadku spełnienia kryterium dochodowego nie mogłoby być zrealizowane. Jak wynika z orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS M. I. jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, jednak jak na swój wiek jest osobą sprawną fizycznie, bardzo często podróżuje do różnych miast rowerem oraz środkami komunikacji publicznej. Środki finansowe ponoszone na codzienne przejazdy, mógłby spożytkować na zaspokojenie swoich podstawowych potrzeb. Wnioskodawca jest klientem roszczeniowym, konfliktowym, wymagającym, aby jego sytuacja traktowana była w sposób szczególny. Cały ciężar zapewnienia środków utrzymania chciałby zrzucić na organy pomocy społecznej. M. I. objęty jest pomocą opieki społecznej (decyzją z dnia [...] marca 2016 r.) otrzymał zasiłek celowy na kwotę [...] zł na artykuły żywnościowe oraz [...] zł na zakup leków.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. M. I. złożył do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. pismo, w którym potwierdził swoje żądanie w zakresie wnioskowanej pomocy. Wyjaśnił, że wnioskowane [...] zł miesięcznie na stałe jest jemu niezbędne na opiekunkę ze względu na stan zdrowia, która jest droższa w przypadku obsługi człowieka chorego psychicznie. Mieszka sam nikt go nie odwiedza a w przypadku ataku serca pozostanie bez pomocy. Jednocześnie podkreślił, że będzie dochodził w procesach sądowych od Gminy P. zadośćuczynienia z powodu utraty majątku i uniemożliwienia mu prowadzenia prac z dziedziny wynalazczości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji podkreśliło, że zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zasiłek ten ustala się w następujący sposób: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 604 zł miesięcznie; 2) w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Definicja osoby samotnie gospodarującej została określona w art. 6 pkt 10 ustawy. Pod pojęciem osoby samotnie gospodarującej należy rozumieć osobę prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe.

Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy, od dnia 1 października 2015 r. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1058) pomoc społeczna przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 634 zł zwanej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej".

Z analizy akt sprawy wynika, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach wynikających z aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2016 r. oraz zgromadzonych dowodów potwierdzających sytuację zdrowotna i dochodową M. I. Bezsporne jest to, że Odwołujący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada też trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji od [...] listopada 2012 r. - stwierdzoną przez Lekarza Rzeczoznawcę KRUS. Ma ustalone prawo do emerytury rolniczej wypłacanej z KRUS - od [...] marca 2016 r. w wysokości [...] zł (netto) miesięcznie wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym (w kwocie [...] zł). Na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w [...] V Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] października 2014 r. Sygn. akt [...] dwie córki Pana M. I. zobowiązane są do alimentacji na jego rzecz w kwocie po [...] zł miesięcznie każda. M. I. jest też właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowego, co potwierdził w oświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. Dochód ryczałtowy z posiadanego gospodarstwa, obliczony na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy wyniósł zatem [...] zł.

Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest ugruntowany pogląd, że art. 8 ust. 9 ustawy określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Przepis art. 8 ust. 9 ustawy nie przewiduje jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego.

Nabycie prawa do zasiłku stałego, w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy, wymaga spełnienia przez osobę ubiegające się o nie łącznie dwóch warunków, tj. bycia niezdolnym do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnym do pracy oraz posiadania dochodu niższego od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej

Miesięczny dochód Odwołującego przekracza jednak ustawowe kryterium dochodowe i tym samym nie powstało po jego stronie prawo do świadczenia w formie zasiłku stałego. Tak jak wyjaśnił również organ I instancji, nawet w przypadku spełnienia ustawowego kryterium dochodowego maksymalna wysokość zasiłku stałego która mogłaby być przyznana to 604 zł (art. 37 ust 2 pkt 1 ustawy).

W ocenie Kolegium organ I instancji właściwie ocenił, że M. I. nie wykorzystuje w pełni własnych uprawnień i możliwości do przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji. Dla uzyskania wyższej emerytury przeszkodę stanowi tylko i wyłącznie posiadanie przez niego gospodarstwa rolnego. Sprzedaż tego gospodarstwa pozwoliłaby chociaż na częściowe zmniejszenie powstałego zadłużenia i uzyskanie emerytury rolniczej w pełnej wysokości.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. I., zarzucając jej błędne określenie jego dochodów.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy na gruncie art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 8 ust. 9 ustawy dochody z gospodarstwa rolnego osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej uwzględnia się w dochodzie ogólnym tylko w przypadku, gdy faktycznie prowadzi ona gospodarstwo rolne i osiąga z tego tytułu dochody, czy też także, gdy z posiadanego gospodarstwa rolnego nie osiąga żadnych dochodów.

Analiza art. 8 ust. 9 ustawy prowadzi do wniosku, iż określa on tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadająca powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego, niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie spełnił warunków do otrzymania pomocy w formie zasiłku stałego, gdyż jego łączny dochód (gospodarstwo rolne [...] zł, alimenty od córek [...] zł, emerytura z KRUS z dodatkiem pielęgnacyjnym [...] zł) w sumie [...] zł miesięcznie przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 634 zł miesięcznie.

Okoliczność, że z uwagi na wiek i chorobę psychiczną skarżący nie może pracować w gospodarstwie rolnym, nie ma w sprawie znaczenia. Zauważono, że w sytuacji, gdy właściciel gospodarstwa rolnego z różnych powodów, w tym z powodu wieku lub stanu zdrowia, nie może go samodzielnie uprawiać, może korzystać z pomocy osób trzecich, czy też oddać gospodarstwo w dzierżawę. Ponieważ prawidłowo wyliczony przez organy dochód skarżącego przekracza kryterium ustalone w ustawie dla osoby samotnie gospodarującej, to Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji nie naruszyły prawa i słusznie odmówiły skarżącemu przyznania świadczenia w postaci zasiłku stałego.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł M. I. zaskarżając ten wyrok w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 9 ustawy, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że tenże przepis ma zastosowanie każdorazowo bez względu na to czy gospodarstwo rolne jest faktycznie prowadzone i czy daje jakiekolwiek możliwości dochodowe.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy dochód z gospodarstwa rolnego należy wyliczać w sposób ryczałtowy, określony w art. 8 ust. 9 ustawy, także w sytuacji, gdy gospodarstwo rolne nie jest faktycznie użytkowane i nie przynosi żadnego dochodu. Ponadto wniósł o zawiadomienie Rzecznika Praw Obywatelskich o sprawie oraz o wyznaczenie posiedzenia mediacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 8 ust. 9 ustawy przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości [...] zł (§ 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. z 2015 r. poz. 1058). Określony w tym przepisie dochód ma charakter ryczałtowy i jest ustalany niezależnie od faktycznych dochodów, jakie przynosi dane gospodarstwo. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym od dawna utrwalony jest pogląd, że nie ma podstaw by przyjąć, iż zastosowanie tej regulacji może być uzależnione od dodatkowych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i zdrowotnej właściciela gospodarstwa (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2090/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Bez znaczenia jest także okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2014 r. II SA/Po 848/13, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 8 ust. 9 ustawy zakłada fikcję prawną, według której przyjmuje się ryczałtowy dochód z gospodarstwa rolnego, do którego strona posiada tytuł prawny. Dlatego też podnoszone okoliczności, które są przyczyną nieuprawiania gospodarstwa rolnego nie mają znaczenia prawnego. Bez względu na fakt, czy ziemia uprawiana jest przez właściciela, czy nie jest uprawiana, dochód ustala się tak samo biorąc pod uwagę wielkość gospodarstwa rolnego. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie I OSK 1154/11, wykładnia art. 8 ust. 9 u.p.s. była wielokrotnie dokonywana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA wskazywał, że przepis ten nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego. Przeliczenia dokonuje się wówczas, gdy stronie służy jakikolwiek tytuł prawny do gospodarstwa, niezależnie od tego czy dochody są osiągane, czy obiektywnie można je osiągnąć. W orzecznictwie sądowym wskazywano również na możliwość sprzedaży lub wydzierżawienia osobie trzeciej gospodarstwa, którego się nie uprawia, bądź które z jakichkolwiek przyczyn nie przynosi dochodów, (por. wyroki NSA: z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09 i z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09 oraz powołany wyrok w sprawie I OSK 1154/11 - dostępne w CBOSA). Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2009 r., I OSK 724/09).

Zaprezentowana powyżej linia orzecznicza jest kontynuowana (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2016 r., I OSK 1803/14; z 13 października 2015 r., I OSK 676/14, dostępne w CBOSA) i skład orzekający w sprawie niniejszej ją podziela. Zatem nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej kwestionujący uwzględnienie dochodu z gospodarstwa rolnego w sytuacji niezdolności skarżącego do pracy. Nie negując trudnej sytuacji życiowej i osobistej skarżącego należy stwierdzić, że nie może odnieść zamierzonego skutku argumentacja skargi wobec regulacji ustawowych i kryterium legalności, jakie obowiązuje sąd administracyjny. Zawarte w art. 8 u.p.s. regulacje dotyczące definicji dochodu i sposobu jego obliczania są normami bezwzględnie wiążącymi organ stosujący prawo. Nie mogą być interpretowane życzeniowo, w kontekście doświadczenia życiowego, czy przez pryzmat zasad współżycia społecznego. Dodatkowo należy zauważyć, że przepis art. 8 ust. 9 ustawy był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt K 18/05 (OTK-A 2008 Nr 4, poz. 56) orzekł o jego zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji.

Skład orzekający NSA nie widział potrzeby przedstawienia prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego ani zawiadamiania Rzecznika Praw Obywatelskich.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 P.p.s.a.) gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.