Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 213/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 501/14 w sprawie ze skargi Rady [...] w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 501/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Rady [...] w W. (dalej jako Rada) uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...].

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 10 styczna 2014 r. Rada wniosła o udostępnienie następujących informacji publicznych poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie, ile obecnie wynoszą miesięczne wynagrodzenia zasadnicze:

1) łącznie sekretarzy stanu;

2) łącznie podsekretarzy stanu;

3) łącznie dyrektorów departamentów;

4) łącznie, w każdym wymienionym z nazwy departamencie lub biurze, zastępców dyrektorów departamentów, z podaniem ich liczby;

5) łącznie, w każdym wymienionym z nazwy departamencie lub biurze, naczelników wydziałów, z podaniem ich liczby;

6) łącznie, w każdym wymienionym z nazwy departamencie lub biurze, radców ministra, z podaniem ich liczby,

7) łącznie, w każdym wymienionym z nazwy departamencie lub biurze, radców prawnych, z podaniem ich liczby.

Pismem z dnia 24 stycznia 2014 r. Minister poinformował wnioskodawcę, że odpowiedź na pytanie w zakresie punktów 1, 2 (w części dotyczącej sekretarzy stanu i podsekretarzy stanu) została przekazana w piśmie z dnia 7 sierpnia 2013 r. Natomiast w pozostałym zakresie objętym żądaniem wnioskodawcy, Minister nie posiada wskazanych informacji. Dlatego wnioskodawca w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., został poinformowany, że te pozostałe wnioskowane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną i wezwany do wykazania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, że uzyskanie żądanej przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Rada pismem z dnia 24 stycznia 2014 r. stwierdziła, że żądane informacje o udostępnienie których wniosła są dostępne w systemie informatycznym bez żmudnych poszukiwań z uwagi na posiadany przez Ministerstwo Finansów system kadrowo-płacowy, ponadto żądanie wykazania istotnego interesu publicznego jest nieuprawnione. Zdaniem Rady nie stanowi informacji przetworzonej zebranie prostych informacji w postaci łącznych wynagrodzeń. Wskazała na ogólnikowość argumentacji w zakresie czynności jakie należałoby podjąć celem udostępnienia informacji, co uniemożliwia ocenę czy wnioskowana informacja jest w istocie informacją przetworzoną.

W ocenie Ministra Finansów Rada nie wykazała istnienia szczególnie istotnego interesu, dlatego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej określonej w pkt 3, 4, 5, 6 i 7 przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie dysponuje gotową informacją, a w celu przygotowania odpowiedzi konieczne będzie sporządzenie zestawienia wynagrodzeń zasadniczych pracowników Ministerstwa Finansów zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach, o których mowa we wniosku (w tym podanie liczby osób), analiza danych uwzględniająca m.in. status zatrudnienia i absencje wybranych osób oraz weryfikacja danych pod kątem zgodności z dokumentacją zawartą w aktach osobowych pracowników, a w dalszej kolejności podsumowanie wynagrodzeń zasadniczych oraz zredagowanie otrzymanych informacji. Ponadto, w ocenie Ministra, w przedmiotowej sprawie brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego dla udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej przetworzonej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Rada wniosła o uchylenie wydanej decyzji w całości i udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i art. 61 ust. 1 - 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a także art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. We wniosku wskazano, że żądane informacje są dostępne w systemie informatycznym bez żmudnych poszukiwań z uwagi na posiadany przez Ministerstwo system kadrowo-płacowy. Żądana informacja, nie stanowi więc informacji przetworzonej.

Zaskarżoną decyzją Minister Finansów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Organ ponownie zaznaczył, że na dzień złożenia wniosku żądana informacja nie istnieje a jej uzyskanie spowoduje, że będzie to informacja przetworzona. Uzyskanie tej informacji wiązać się będzie z podjęciem szeregu czynności, m.in. dokonania głębokiej analizy dokumentów, sporządzenia zestawień danych, odpowiedniego zestawienia informacji i samodzielnego ich zredagowania, zaangażowania określonych środków osobowych oraz czasu. Konieczne byłoby dokonanie wyodrębnienia informacji niezbędnych do przekazania poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte. Wymienione czynności podejmowane w tym zakresie wskazują na proces tworzenia nowej informacji, a więc informacji przetworzonej. Minister wskazał, że obsługujące kadry i płace systemy informatyczne Ministerstwa Finansów nie pozwalają na wytworzenie w sposób prosty żądanej przez wnioskodawcę informacji. Podkreślił, że nie jest możliwe pobranie wprost z sytemu kadrowo-płacowego KOMAeHR żądanych informacji o których mowa w punktach 3 do 7 wniosku. Zaznaczył, że przedmiotowy program wykorzystywany jest pomocniczo, a wszystkie uzyskiwane informacje muszą zostać zweryfikowane z dokumentacją źródłową a następnie opracowane. Zabiegi te zdaniem Ministra czynią żądane informacje – informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego.

Minister wskazał, iż wnioskodawca nie wykazał w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje, dotyczące obecnych miesięcznych wynagrodzeń zasadniczych łącznie na poszczególnych stanowiskach: dyrektora departamentu, zastępcy dyrektora departamentu, naczelnika wydziału, radcy ministra, radcy prawnego (ze wskazaniem dla stanowisk od zastępcy dyrektora do radcy prawnego departamentu/biura oraz liczby osób), dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej oraz że przekazanie takiej informacji może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. W efekcie zdaniem Ministra, brak było podstaw do udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Rada [...] w W. zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego tj. art. 7, art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 – 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., Nr 885 ze zm., dalej u.f.p.), art. 6, art. 7, art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. oraz art. 140 k.p.a. W skardze podkreślono, ze odmowa udzielania informacji uzasadniona została koniecznością dokonania bliżej nieokreślonych analiz, zestawień, wyciągów. Stwierdzono, że "twierdzenia organu przeczą zdrowemu rozsądkowi". W ocenie skarżącego, ustalenie kto, jakie otrzymał wynagrodzenie nie powinno stwarzać trudności. Organ powinien posiadać sposób ustalania takich wynagrodzeń. Inaczej należałoby przyjąć, że w ramach struktury Ministerstwa Finansów nie ma istniejącej informacji kto i jakie otrzymał wynagrodzenie. Zdaniem Rady przyjęcie stanowiska, że kwoty wypłacane przez organ władzy publicznej stanowią informację publiczną przetworzoną prowadziłoby do wypaczenia idei prawa do informacji. Przepisy ustawy o finansach publicznych przesądzają w zasadzie o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej, czyniąc ją jako jedną z najważniejszych zasad demokracji.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika z jakich względów organ przyjął, że Rada wystąpiła o udostępnienie informacji przetworzonej. W ocenie tego Sądu, zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wystąpiła zatem konieczność wyeliminowania tych aktów z obrotu prawnego. Minister Finansów nie wykazał bowiem w wyczerpujący i przekonywujący sposób, że informacje publiczne, o których mowa w jego decyzjach, mają charakter informacji przetworzonych, a nie informacji prostych.

Sąd I instancji wyjaśnił, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Zdaniem Sądu, organ w realiach niniejszej sprawy nie wykazał w wyczerpujący i przekonywujący sposób, że uzyskanie żądanej informacji wymaga zaangażowania dodatkowych sił i środków. Organ bardzo ogólnikowo, wręcz szablonowo uzasadnił dlaczego uważa żądane przez skarżącą informacje publiczne za informacje przetworzone. Przede wszystkim zaś nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób jakie to konkretne analizy, zestawienia czy wyciągi musi przeprowadzić aby udzielić żądanej informacji. Argumentacja organu, czyni żądane informacje informacjami przetworzonymi, nie mniej powyższa argumentacja nie może zostać uznana za wystarczającą. Tym bardziej, że czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanych podmiotów z tego obowiązku.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej co do możliwości systemu KOMAeHR Sąd stwierdził, że Minister nie wskazał, jakie są faktyczne możliwości tego systemu, nie uzasadnił w żaden sposób, że z systemu tego wynika brak możliwości uzyskania informacji żądanych przez skarżącą.

Z tych względów, zdaniem tego Sądu, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z [...] lutego 2014 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Minister Finansów nie wykazał bowiem w wyczerpujący i przekonywujący sposób, że informacje publiczne, o których mowa w jego decyzjach, mają charakter informacji przetworzonych, a nie informacji prostych.

W kwestii wykazania przez Radę szczególnie istotnego interesu publicznego Sąd zauważył, że z przepisów u.d.i.p. wynika jednoznacznie, iż wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi wiedzieć na etapie składania wniosku, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie jest zobligowany do wskazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przesłanka materialnoprawna "szczególnej istotności" niewątpliwie determinuje tryb postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Funkcjonalna wykładnia normy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezspornie nie pozwala na obciążenie strony wnioskującej o informację obowiązkiem wykazywania już na poziomie złożonego wniosku, że żądanie w nim zawarte dotyczy informacji szczególnie istotnej dla interesu publicznego. Obciążony takim obowiązkiem jest przede wszystkim podmiot dysponujący informacją i to on musi dokonać takiej kwalifikacji z chwilą otrzymania wniosku, ewentualnie po wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia argumentacji w nim przedstawionej. Do organu należy nadto szczegółowe uzasadnienie braku istnienia tej przesłanki w decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien bowiem zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnie istotnego interesu publicznego", jak również kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazał. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał w wystarczający i przekonywujący sposób, że sam zbadał przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Utrzymując w mocy swoją decyzję stwierdził jedynie, że wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, a organ po zbadaniu sprawy również nie dopatrzył się takiego interesu. Organ nie podjął więc w tym zakresie wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 k.p.a. Takie stwierdzenia organu Sąd uznał za dowolne i jako naruszające art. 80 k.p.a. Dlatego też, uzasadnienia decyzji organu w tym zakresie nie spełniają wymogów wskazanych w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Wobec czego i z tego powodu brak było podstaw do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej.

W podsumowaniu Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Minister Finansów zobowiązany będzie uwzględnić stanowisko Sądu, w szczególności co do rozumienia pojęcia informacji przetworzonej. Minister Finansów został zobowiązany przyjąć, że w odniesieniu do informacji przechowywanych w zbiorach informatycznych nie można uznać za informacje przetworzone takich, które są możliwe do uzyskania w postaci zbiorczych danych, zestawień, wyników, przy uwzględnieniu zwykłej, przewidzianej instrukcją użytkowania, funkcjonalności stosownych systemów oprogramowania, ze stanowiska o najwyższych uprawnieniach dostępu do systemu. Organ powinien też mieć na uwadze, że nawet w przypadku, gdy niektóre z żądanych informacji mogą być uznane za informacje przetworzone, to nie zwalnia to organu z udostępnienia tych informacji spośród wnioskowanych, które charakteru informacji przetworzonych nie mają. W przypadku wskazywania w odniesieniu do informacji przetworzonych na interes publiczny Rady w ich uzyskaniu, organ będzie musiał rozważyć również i tę argumentację.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. na skutek przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zaszły nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Finansów, polegające na naruszeniu ww. przepisów k.p.a., przy jednoczesnym dalszym bezpodstawnym przyjęciu, że wystąpienie tych nieprawidłowości mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania zakończonego wydaniem wskazanych decyzji, podczas, gdy Minister Finansów prawidłowo, rzetelnie i zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przeprowadził postępowanie dowodowe i dokonał oceny zgromadzonych dowodów, zaś uzasadnienie decyzji wydanej przez Ministra Finansów jest prawidłowe i zgodne z wymogami art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz poprzez uznanie, że Minister Finansów nie wykazał, że nie posiada żądanej informacji w układzie wskazanym przez Radę, a jej sporządzenie wiąże się ze znacznym nakładem kosztów finansowo-osobowych, a także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie sprzecznych twierdzeń i niezawarcie (nadających się do wykonania) wskazań, co do dalszego postępowania organu.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu żądana informacja publiczna, której wytworzenie, zgodnie z wnioskiem strony, wymaga podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, nie jest informacją przetworzoną oraz naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie, żądana przez stronę informacja, której Minister Finansów nie posiada w takiej postaci i musi ją stworzyć na podstawie posiadanych danych źródłowych, ma charakter informacji publicznej prostej, a nie informacji przetworzonej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister podkreślił, że nie posiada informacji, o którą wnosi strona i w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości, wskazał w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., na konieczność podjęcia szeregu czynności, które należy przeprowadzić, aby je wytworzyć. Podkreślił, że czynności, jakie organ musiałby podjąć dla udostępnienia żądanej informacji, nie mają charakteru prostych czynności, lecz wymagają podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, które prowadziłyby do dezorganizacji pracy urzędu i zakłóciły wykonywanie podstawowych zadań organu. Ponadto zaznaczył, że czynności te nie polegają na uzyskaniu informacji ze zbioru informacji prostych, przez dokonanie prostych zestawień, podstawowych działań matematycznych i tym podobnych działań, niewymagających znacznego wysiłku intelektualnego, organizacyjnego i znacznej pracochłonności. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że dane o wynagrodzeniach przechowywane są w informatycznym systemie kadrowo-płacowym KOMAeHR, jednak w systemie nie ma gotowych informacji o wynagrodzeniach zasadniczych w żądanym układzie. System nie posiada gotowego raportu do pokazania żądanych informacji, nie ma także możliwości utworzenia przez użytkownika w sposób prosty takiego raportu ze względu na złożoność zagadnienia. W związku z faktem, że w systemie informatycznym nie są dostępne gotowe dane dotyczące informacji o wynagrodzeniach zasadniczych w żądanym układzie, wytworzenie żądanych przez wnioskodawcę danych staje się bardzo skomplikowane i czasochłonne. Podkreślił ponadto, że organ wykorzystuje przedmiotowy system tylko pomocniczo, zaś informacje, które zawierają się w zbiorach informatycznych podlegają weryfikacji, interpretacji i analizie pod kątem zgodności z materiałami źródłowymi. Ponadto w skardze kasacyjnej podkreślono, że pomimo braku wykazania przez Radę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, organ samodzielnie dokonał analizy istnienia takiego interesu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej choć częściowo usprawiedliwione, nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, bowiem wyrok ten pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że żądana informacja jest informacją publiczną. Nie można jednak zgodzić się z Sądem I instancji co do tego, iż organ nie wykazał, że wnioskowana przez Radę informacja stanowi informację przetworzoną. Jednak trafne okazało się stanowisko Sądu I instancji w zakresie niewykazania przez Ministra, że uzyskanie przez Radę żądanej informacji przetworzonej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i w tej części należy podzielić poglądy wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Za trafne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zakresie jakim kwestionują stanowisko Sądu I instancji co do tego, że Minister nie wykazał, iż wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Informacje przetworzone, to zatem takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz wykonaniem czynności prowadzących do uzyskania informacji nowej w formie i treści, jaką organ dotychczas nie dysponował. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, dopiero konieczność przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, intelektualnych może czynić z informacji prostej informację przetworzoną.

W orzecznictwie i doktrynie wypracowane zostało rozumienie użytego w art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacja przetworzona", co stało się konieczne z uwagi na brak jego legalnej definicji. Przyjęto powszechnie, podzielane przez skład orzekający stanowisko, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji nie zmienia się w informację przetworzoną. O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych. Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się też pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Finansów podał, że nie posiada informacji w układzie żądanym przez Radę. Minister w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wskazał na konieczność podjęcia szeregu czynności (wymieniając je), które należy przeprowadzić aby tę informację wytworzyć. Czynności, jakie organ musiałby podjąć dla udostępnienia żądanej informacji nie mają charakteru prostych czynności, lecz wymagają podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, które może prowadzić do znacznego utrudnienia pracy urzędu a niewątpliwie zakłóci wykonywanie podstawowych zadań organu. Czynności te nie polegają na uzyskaniu informacji ze zbioru informacji prostych przez proste zestawienia, podstawowe działania matematyczne i tym podobne, niewymagające znacznego wysiłku intelektualnego i znacznej pracochłonności, jak nietrafnie przyjął Sąd I instancji. Minister wskazał w uzasadnieniach swoich decyzji, że przygotowanie żądanych informacji w punktach od 3 do 7 wniosku wiąże się z koniecznością sporządzenia zestawienia wynagrodzeń zasadniczych pracowników Ministerstwa Finansów zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach, o których mowa we wniosku (dodatkowo w zakresie pkt 4, 5, 6 i 7 w podziale na departamenty i biura wraz z podaniem liczby osób), analizą danych uwzględniających między innymi status zatrudnienia i absencje wybranych osób oraz weryfikację danych pod kątem zgodności z dokumentacją zawartą w aktach osobowych pracowników oraz podsumowanie wynagrodzeń zasadniczych i zredagowanie uzyskanych w ten sposób informacji.

Minister Finansów wskazał również, że dane o wynagrodzeniach przechowywane są w informatycznym systemie kadrowo- płacowym KOMAeHR, jednak w systemie nie ma gotowych informacji o wynagrodzeniach zasadniczych w żądanym przez Radę układzie. System nie posiada gotowego raportu do wygenerowania żądanych informacji, nie ma także możliwości utworzenia przez użytkownika w sposób prosty takiego raportu ze względu na złożoność zagadnienia. W związku z faktem, że w systemie informatycznym nie są dostępne gotowe dane dotyczące informacji o wynagrodzeniach zasadniczych w żądanym układzie, wytworzenie żądanych przez wnioskodawcę danych staje się skomplikowane i czasochłonne, co zostało szczegółowo wykazane w uzasadnieniach wydanych przez Ministra decyzji. Nie można się zatem zgodzić ze stanowiskiem Sądu, że Minister Finansów rozpoznając wniosek Rady musiałby dokonać jedynie zestawienia i uszeregowania danych według określonego kryterium. Minister Finansów dokładnie przedstawił operacje jakie organ powinien wykonać w celu udostępnienia żądanej informacji. Dlatego niecelowe wydaje się dalsze szczegółowe powtarzanie użytej przez niego argumentacji.

W tych okolicznościach sprawy, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie można zarzucić organowi tego, że nie uzasadnił dlaczego uznał, iż wnioskowane informacje mają charakter przetworzony.

Stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że mając na uwadze to, iż znaczna część informacji publicznej jest przechowywana w zbiorach informatycznych systemów komputerowych należy przyjąć, że informacje w postaci zbiorów, zestawień możliwych do uzyskania przy uwzględnieniu zwykłej, przewidzianej instrukcją użytkowania, funkcjonalności stosownych systemów oprogramowania, ze stanowiska o najwyższych uprawnieniach dostępu do systemu, nie będzie informacją przetworzoną – nie zostało poparte żadnymi argumentami, należy je zatem uznać za dowolną interpretację Sądu. Należy też zauważyć, że system informatyczny z którego pozyskiwane mogą być dane w celu odpowiedzi na pytania Rady, jest wewnętrznym narzędziem pomocniczym i nie może być uznany za materiał źródłowy do uzyskania informacji.

Należy również przypomnieć, że Sąd I instancji zgodnie z art.133 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy, co oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt I GSK 1377/13 LEX nr 17730008). Sąd I instancji nie tworzy stanu faktycznego sprawy lecz ocenia legalność zaskarżonej decyzji na podstawie stanu ustalonego przez organ. Przypomnienie powyższych zasad jest o tyle celowe, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że znaczna część informacji publicznej przechowywana jest w zbiorach informatycznych systemów komputerowych i z tych względów wyraził pogląd, że informacja możliwa do uzyskania przy pomocy tych technik nie będzie informacją przetworzoną. Twierdzenia te nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, a opierają się jedynie na przypuszczeniach wnioskodawcy. Minister Finansów oświadczył, że nie jest możliwe przy użyciu systemu komputerowego uzyskanie żądanej informacji (z uwagi na jej szczegółowość oraz funkcje systemu). Dane o miesięcznych wynagrodzeniach zasadniczych przechowywane są w systemie informatycznym, jednak nie ma w nim gotowych informacji o miesięcznych wynagrodzeniach w żądanym układzie. System nie posiada gotowego raportu do wygenerowania żądanej informacji, nie ma także możliwości utworzenia przez użytkownika w sposób prosty takiego raportu, ze względu na złożoność zagadnienia. Organ wyjaśnił jak działa system płacowo–kadrowy KOMAeHR oraz jakie są możliwości tego systemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie był uprawniony do ustalania za organ, czy możliwe jest za pomocą systemu proste uzyskanie informacji, lecz do oceny czy powołana przez organ argumentacja mająca uzasadniać stanowisko organu co do charakteru wnioskowanej informacji (przetworzona) jest przekonująca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet przy założeniu, że pewne informacje można uzyskać przy pomocy omawianego systemu, to charakter wnioskowanych danych, ich zakres oraz liczebność wniosków i częstotliwość ich składania przez Radę, co jest znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu, uzasadniają poparte stosowną argumentacją twierdzenie Ministra Finansów co do charakteru żądanych informacji (informacja publiczna przetworzona).

Tym samym zasadne okazały się także materialne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. w zakresie kwalifikacji żądanej informacji publicznej.

Zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można uznać za w pełni uzasadniony, w sytuacji gdy organ w sprawie nazbyt ogólnie odniósł się do kwestii istnienia lub nieistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji. Większość wywodów Ministra dotyczących przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" to teoretyczne przedstawienie problemu. Minister prawidłowo zdefiniował tę przesłankę. W oparciu o te podstawy Minister stwierdził wprawdzie, że zrealizowanie wniosku nie będzie skutkowało uzyskaniem przez stronę realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, usprawnienie ich działania oraz organizację pracy, jednak jak to trafnie przyjął Sąd I instancji uczynił to bardzo ogólnikowo. W szczególności nie odniósł się do pozycji i możliwości Rady [...] jako związku zawodowego. Uzasadnienie tezy istnienia lub nieistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji, powinno być przeprowadzone także w oparciu o ustawę o związkach zawodowych i wskazanie czy organizacja ta ma możliwości sygnalizowania nieprawidłowości w funkcjonowaniu organu a przez to wpływania na ich wyeliminowanie. Dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii organ będzie mógł uznać, że przesłanka odmowy udzielenia informacji publicznej została spełniona lub nie.

Dlatego zasadnie Sąd I instancji przyjął, że w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał w wystarczający i przekonywujący sposób, iż sam zbadał przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego - w konsekwencji trafnie uznał, że uzasadnienia decyzji Ministra w tym zakresie nie spełniają wymogów wskazanych w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych powodów mając na uwadze, że wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie podkreślić trzeba, iż w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd I instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, opubl. OSP 2005 Nr 2, poz. 18). Z tych też przyczyn, ponownie rozpoznając sprawę, Minister Finansów winien mieć na uwadze stanowisko i wskazania zaprezentowane w niniejszym wyroku, w zakresie w jakim podważono ocenę Sądu I instancji.