Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 144/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 151, art. 174, art. 182, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 145, art. 145a, art. 156, art. 158
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1039/21 w sprawie ze skargi I.H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r., VII SA/Wa 1039/21, oddalił skargę I. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia 11 marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Słupski decyzją z dnia 16 października 2012 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił X sp. z o. o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Decyzją z dnia 20 listopada 2012 r. nr [...] przeniesiono ww. decyzję na rzecz [...] sp. z o. o.

Pismem z dnia 17 marca 2016 r. I. H. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Słupskiego z dnia 16 października 2012 r., wskazując, że stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji [...] nr [...] w miejscowościach [...]-[...] w gminie [...].

Decyzją z dnia 25 lipca 2016 r., Wojewoda Pomorski umorzył postępowanie w sprawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Słupskiego z dnia 16 października 2012 r. GINB decyzją z dnia 9 grudnia 2016 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uznał bowiem, że skarżąca ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. VII SA/Wa 389/17, po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję GINB z dnia 9 grudnia 2016 r., uchylił zaskarżoną decyzję. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r. II OSK 635/18, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu uchylił ww. wyrok Sądu I instancji i oddalił skargę [...] sp. z o. o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2016 r.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 2 lipca 2020 r., znak [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. [...], dalej: P.b.), po przeprowadzeniu postępowania z wniosku skarżącej, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Słupskiego z dnia 16 października 2012 r. Organ ocenił, że skarżąca posiada interes prawny konieczny do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Słupskiego z dnia 16 października 2012 r. Następnie przytaczając art. 35 ust. 1 P.b. podkreślił, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Działka, na której zrealizowano elektrownię wiatrową nr [...], objęta była ustaleniami uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji [...] nr [...] w miejscowościach [...]-[...] w gminie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r., II SA/Gd 373/11 stwierdził nieważność tej uchwały, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2015 r. II OSK 2583/13 oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji. Jednak zdaniem organu, nie każde wyeliminowanie z obrotu prawnego planu miejscowego musi powodować stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyroku WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., stwierdzono, że sporządzenie zaskarżonego planu miejscowego w skali 1:5000, stanowi naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego i powoduje jego nieważność w całości. Załącznik graficzny planu, powinien być sporządzony w skali 1:1000, zaś w szczególnie uzasadnionych przypadkach mapa planu może być sporządzona w skali 1:2000 lub 1:500. Sąd uznał też za zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, polegający na tym, że sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko nie analizuje i nie ocenia oddziaływania na środowisko zaskarżonego planu oraz uchwalonego tego samego dnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości [...] w gminie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził jednak z całą stanowczością, że nieuwzględnienie w prognozie oddziaływania na środowisko sąsiedniego planu spowoduje, że skumulowane oddziaływanie obu parków elektrowni wiatrowych będzie takie, że wpłynęłoby na rezygnację z realizacji jednego z nich lub ograniczenie jego zakresu. Sąd nie dostrzegł również niezgodnego z prawem naruszenia prawa własności działek znajdujących się na ternach oznaczonych symbolem EWi/R poprzez ustalenie w planie miejscowym, że będą mogły być wykorzystywane jako działki rolnicze i nadto jako teren lokalizowania elektrowni wiatrowych. Sąd nie stwierdził również, że uchwalając plan naruszono zasadę proporcjonalności, równości. Gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego w zakresie wyznaczenia terenów przeznaczonych pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Zaskarżonym planem nie naruszono również art. 17 pkt 12 i art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że o stwierdzeniu nieważności omawianej uchwały Rady Gminy [...] przesądził fakt sporządzenia go w niewłaściwej skali, nie zaś względy merytoryczne. Mając na względzie lokalizację spornej inwestycji względem działek skarżącej, Wojewoda stwierdził, że sporna inwestycja nie niesie za sobą ograniczeń wynikających z §12 i §13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestycja nie wpływa również na warunki ochrony przeciwpożarowej, dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów. W ocenie Wojewody, stwierdzenie nieważności planu miejscowego ze względów formalnych nie może przesądzić o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Słupskiego z dnia 16 października 2012 r. wobec braku ku temu innych przesłanek. Kwestionowana decyzja nie była obarczona żadną z przesłanek, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia 11 marca 2021 r. GINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody.

Organ wyjaśnił, że przedmiotem spornej inwestycji była budowa elektrowni wiatrowej o mocy 2,3 MW SIEMENS [...] o wysokości wieży w głowicy 101,5 m i średnicy wirnika 93,00 m wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Jej maksymalna wysokość ponad poziom terenu ze śmigłami wynosi 148 m. Sporna elektrownia wchodzi w skład inwestycji "[...]– [...] 2 przewidującej budowę 35 elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowaną na terenie obrębu [...] i [...] w gminie [...]. Następnie GINB przytoczył art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji Starosty i stwierdził, że nie doszło do rażącego naruszenia tych przepisów, gdyż inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenia na budowę złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, tj. działką nr ew. [...], na cele budowlane. Dalej organ ocenił, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego nie wpływa w sposób bezpośredni na ważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego dokonał oceny zgodności kwestionowanej decyzji z przepisami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. wskazał, że działka inwestycyjna o nr ew. [...] położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem EWi/R, tj. na terenie rolnym przeznaczonym pod lokalizację elektrowni wiatrowych. W ocenie organu sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń tego planu, w szczególności wymagań co do: powierzchni terenu przeznaczonego na cele budowlane, konstrukcji obiektu, maksymalnej wysokości obiektu, a także minimalnej szerokości pasa drogowego dróg eksploatacyjnych. Inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, a inwestycja nie narusza rażąco ustaleń tej decyzji, co do: parametrów turbiny, lokalizacji wieży, wydzielenia ok. 676 m² terenu na fundament pod każdą siłownię, wykonania utwardzonych dróg dojazdowych na czas budowy o szerokości 5 m oraz placów montażowych o utwardzonej nawierzchni tłuczniowej wielowarstwowej na ekowłókninie, względnie na podbudowie z gruntu stabilizowanego preparatem UDP 2000, płyty ażurowe. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jak i Szef Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP nie zgłosili zastrzeżeń wobec lokalizacji spornej inwestycji. Inwestor uzyskał również decyzję Starosty Słupskiego z dnia 5 maja 2009 r. w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. W konsekwencji GINB stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.

W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. i stwierdził, że sporna inwestycja nie narusza rażąco warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdził, że skoro w dacie wydania spornego pozwolenia na budowę uchwała Rady Gminy [...] z [...] września 2006 r. pozostawała w obrocie prawnym, to brak było podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie sądowe związane ze skargą na plan miejscowy. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu, gdyż jej przepisy weszły w życiu blisko 4 lata po wydaniu kwestionowanej decyzji Starosty Słupskiego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej GINB, zaznaczył, że obwieszczenie Starosty Słupskiego z 17 października 2012 r. o wydaniu kwestionowanej decyzji zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Słupsku w dniu 18 października 2012 r., natomiast dane archiwalne wskazują, że obwieszczenie to opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa w dniu 19 października 2012 r. Organ podkreślił również, że ewentualny brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, a nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

S. H. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.; art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a.; art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, stąd oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej "p.p.s.a.".

Zdaniem Sądu wbrew zarzutowi skarżącej, kwestionowana decyzja Starosty Słupskiego nie narusza w sposób rażący przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W judykaturze sądów administracyjnych ugruntowane jest bowiem stanowisko, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, według którego stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i w przepisach szczególnych, w tym art. 147 § 2 p.p.s.a. Ponadto, skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcje wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji. Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie powoduje automatyzmu wpływu tego faktu na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. Organ może i powinien w takiej sytuacji dokonać oceny, w jaki sposób unieważnienie planu miejscowego wpływa na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. W postępowaniu tym konieczne jest dokonanie analizy powodów, z uwagi na które sąd administracyjny wyeliminował z obrotu prawnego uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie nie miała bezpośredniego zastosowania uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12, z której wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną, przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Powyższa uchwała nie dotyczy więc wpływu stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na uprzednio wydaną przez właściwy organ decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Kierując się powyższym Sąd zauważył, że słusznie organy orzekające oceniły, iż uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. została uznana za nieważną głównie z powodu naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), przejawiającego się w sporządzenie planu w skali 1:5000, oraz że prognoza oddziaływania na środowisko nie oceniała oddziaływania na środowisko zaskarżonego planu oraz uchwalonego tego samego dnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości [...]. W konsekwencji zasadnym było dokonanie przez organy analizy postanowień uznanego za nieważny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu GINB dokonał prawidłowej oceny inwestycji, uznając, że nie narusza ona rażąco ustaleń obowiązującego w dacie wydania decyzji Starosty planu miejscowego. Projektowana inwestycja nie naruszała w szczególności § 5 ust. 2 pkt 6 lit. b (dotyczącego powierzchni terenu przeznaczonego na cele budowlane), § 5 ust. 2 pkt 6 lit. e (dotyczącego konstrukcji obiektu), § 5 ust. 2 pkt 6 lit. f (dotyczącego maksymalnej wysokości obiektu), § 5 ust. 3 pkt 3 (dotyczącego minimalnej wysokości szerokości pasa drogowego dróg eksploatacyjnych). Ponadto po analizie projektu budowlanego i decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 18 czerwca 2009 r. nr [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn. "Budowa Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...]-[...], gm. [...]" zasadnie stwierdzono, że projektowana inwestycja nie naruszała ustaleń powyższej decyzji. Inwestor uzyskał również decyzją Starosty Słupskiego z dnia 5 maja 2009 r., znak [...] dotyczącej wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Sąd stwierdził, że decyzja Starosty nie została również wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 2 i pkt 4 P.b. Inwestycja nie naruszała wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a projekt budowlany, został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienie budowlanego do projektowania w odpowiedniej specjalności. Zawiera on również oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że nieważność uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na regulację art. 147 § 2 p.p.s.a. oraz hipotezę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowiła dla postępowania o pozwolenie na budowę zagadnienia wstępnego.

Bezzasadny jest także, w ocenie Sądu, zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem organy prawidłowo przeprowadziły postępowania dowodowe. Późniejsze stwierdzenie na mocy wyroków sądowych nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będące podstawą wydania kwestionowanej decyzji Starosty, nie może być podstawą do postawienia organowi zarzutu dotyczącego błędnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Ponadto za bezpodstawny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., poprzez pominięcie zaleceń i poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 27 października 2015 r. II OSK 2583/13. Zdaniem Sądu skarżąca błędnie przyjmuje, że GINB, procedując w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, związany był oceną prawną i wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie, której przedmiotem był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast związanie to istniało w znaczeniu wynikającym z art. 170 p.p.s.a. i niewątpliwie nie zostało przez organ naruszone.

Skargą kasacyjną I. H. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając

mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez uznanie, że decyzja Starosty Słupskiego z dnia 16.10.2012 r. nie narusza w sposób rażący ww. przepisów Prawa budowlanego, w sytuacji gdy przepisy te ustanawiają obowiązek badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. jako przesłankę warunkującą możliwość wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, a finalnie warunkującą ważność wskazanego rodzaju decyzji, w sytuacji gdy uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została unieważniona prawomocnym wyrokiem sądu;

2) przepisów postępowania przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Słupskiego z dnia 16.10.2012 r. wydanej pomimo uprzedniego stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały Rady Gminy [...] z [...]09.2006 r. (nr [...]) w sprawie uchwalenia i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji [...] w miejscowościach [...] - [...] w gminie [...], w sytuacji gdy przywołany przepis winien być zastosowany w niniejszej sprawie.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewody Pomorskiego, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i przyznanie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że wnosząca kasację zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 p.p.s.a. do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Stąd też należało rozpoznać wniesiony środek odwoławczy zgodnie z podniesionymi w nim zarzutami.

Podkreślić należy, że przedmiotem oceny NSA w tej sprawie jest wyrok WSA w Warszawie, w którym oddalono skargę na ostateczną decyzję GINB odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Słupskiego z dnia 16 października 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej X Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości [...], przeniesionej decyzją ww. organu z dnia 20 listopada 2012 r. na rzecz [...] Sp. z o.o. (sprostowanej następnie postanowieniem Starosty Słupskiego z 23 stycznia 2015 r.).

Nie jest sporne, iż wnioskiem z 17 marca 2016 r. I. H. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Starosty Słupskiego z dnia 16 października 2012 r., podnosząc, iż stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji [...] nr [...] w miejscowościach [...]-[...] w gminie [...], w oparciu o którą wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Organy orzekające w sprawie odmówiły stwierdzenia nieważności wskazywanej decyzji zaś Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko organów w tym zakresie oddalił wniesioną skargę.

Złożony w tej sprawie środek odwoławczy kwestionuje to rozstrzygnięcie zarzutami naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, niemniej jednak jako całkowicie nieusprawiedliwione nie mogły one zostać podzielone przez Sąd odwoławczy.

Należy w tym miejscu przede wszystkim podkreślić, iż w kasacji zarzut naruszenia prawa materialnego nie został prawidłowo sformułowany, albowiem wskazano w nim na obrazę "art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez uznanie, że decyzja Starosty Słupskiego z dnia 16.10.2012 r. nie narusza w sposób rażący ww. przepisów Prawa budowlanego"b- gdy tymczasem zarzut naruszenia prawa materialnego oparty na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinien dotyczyć naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zatem skarżący kasacyjnie powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Tego w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego skutecznie nie uczyniono w realiach tej sprawy.

Dodatkowo należy także podnieść, że przywołany w zarzucie naruszenia prawa procesowego przepis z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest przepisem procesowym lecz przepisem prawa materialnego zamieszczonym w ustawie procesowej k.p.a. Zatem i w tym zakresie dokonano nie tylko błędnego zakwalifikowania naruszonej normy do przepisów prawa procesowego ale także zarzut ten nie został poprawnie sformułowany zgodnie z dyspozycją art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Taki sposób sformułowania zarzutów przedstawiony w petitum skargi kasacyjnej niewątpliwie utrudnia rozpoznanie wniesionego środka odwoławczego.

Niemniej jednak mimo wykazywanej wyżej wadliwości Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną przyjmując, iż w sprawie zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego a zarzuty te dotyczą ich niewłaściwego zastosowania.

W tych warunkach, zdaniem Sądu odwoławczego, nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. polegający na uznaniu, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Słupskiego z dnia 16 października 2012 r. wydanej pomimo uprzedniego stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2006 r. (nr [...]) w sprawie uchwalenia i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji [...] [...] w miejscowościach [...] - [...] w gminie [...], w sytuacji gdy przywołany przepis winien być zastosowany w niniejszej sprawie. Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez uznanie, że decyzja Starosty Słupskiego z dnia 16 października 2012 r. nie narusza w sposób rażący ww. przepisów Prawa budowlanego. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazują więc, iż decyzja, której dotyczy wniosek skarżącej z dnia 17 marca 2016 r., winna być wyeliminowana w ramach postępowania nieważnościowego jako wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2006 r. (nr [...]). Poglądu tego nie można jednak podzielić.

Nie jest sporne w tej sprawie, iż decyzję Starosty Słupskiego z 16 października 2012 r. nr [...] wydano po stwierdzeniu zgodności projektu budowlanego spornej inwestycji z ustaleniami uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji [...] nr [...] w miejscowościach [...]-[...] w gminie [...]. Następnie wskazywany plan miejscowy poddany został kontroli sądów administracyjnych zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r., II SA/Gd 373/11 stwierdził nieważność tej uchwały, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2015 r. II OSK 2583/13 oddalił skargę kasacyjną Gminy [...] od wyroku Sądu I instancji.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma zatem odpowiedź na pytanie czy wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc uchwały, w oparciu o którą dokonywano oceny w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., stanowi bezwzględną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., jak tego domaga się skarżąca.

Otóż należy stwierdzić, iż ustawodawca nie przewidział wprost konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydane wcześniej decyzje o pozwoleniu na budowę. Do takiej sytuacji, co zasadnie wskazał w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, nie ma zastosowania uchwała z 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12 przyjmująca, iż stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Natomiast zgodnie z treścią art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1 (czyli uchwały lub aktu, których nieważność stwierdził w prawomocnym wyroku sąd administracyjny), podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Chodzi tu zatem o zastosowanie wobec decyzji administracyjnej, dla której unieważniona przez sąd uchwała lub akt stanowił podstawę wydania, trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego przewidzianego w przepisach k.p.a. W literaturze wyklucza się stwierdzenie nieważności decyzji z omawianej przyczyny. Brak podstawy prawnej decyzji administracyjnej odnieść można bowiem tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji (por.: B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23). Podobny pogląd wyrażany jest w orzeczeniach sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. II OSK 1490/15 NSA przyjął, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie jest to przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 p.p.s.a. Podobnie w wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2868/12 przyjęto, że skoro w art. 147 § 2 p.p.s.a. mowa jest o wzruszeniu rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie sankcję nieważności. Co do zasady art. 147 § 2 p.p.s.a. nie stanowi samodzielnej podstawy wzruszenia aktu indywidualnego, które miałoby nastąpić w wykonaniu orzeczenia sądu administracyjnego. Przepis ten posiada jedynie charakter normy odsyłającej do trybu, w którym ma to nastąpić. Oznacza to, że art. 147 § 2 p.p.s.a. nie tylko nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wzruszenia aktu indywidualnego, ale też, że skorzystanie z tego odesłania jest uwarunkowane, po pierwsze, przeprowadzeniem postępowania w trybie wskazanym w art. 147 § 2 p.p.s.a., po drugie, wskazaniem właściwego przepisu proceduralnego, który w okolicznościach opisanych w przesłankach art. 147 § 2 p.p.s.a. miałby zastosowanie. Z kolei w wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. II OSK 729/17 wskazano, że "stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje taki skutek jakby miejscowy plan nigdy nie funkcjonował w obrocie prawnym. Nie oznacza to jednak, że wszystkie decyzje, których przesłanką wydania jest zgodność z miejscowym planem, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Wyeliminowanie z obrotu prawnego miejscowego planu poprzez stwierdzenie nieważności uchwały ustanawiającej ten plan nie może automatycznie skutkować uznaniem, że decyzje, których jedną z podstaw prawnych wydania był wymóg zgodności zawartego w nich rozstrzygnięcia z przepisami miejscowego planu, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Każdy przypadek powinien być oceniany indywidualnie’’.

Wzruszenie decyzji o pozwoleniu na budowę z tego powodu, że została ona wydana na podstawie planu miejscowego, co do którego sąd administracyjny wydał wyrok o stwierdzeniu nieważności, pociąga za sobą konieczność rozważenia szeregu okoliczności. Z jednej strony należy mieć na uwadze względy praworządności, które przemawiają za tym, aby decyzję wydaną na podstawie aktu prawa miejscowego niezgodnego z prawem pozbawić mocy obowiązującej. Z drugiej strony trzeba uwzględnić zasadę ochrony praw nabytych. Nie można bowiem pomijać, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w czasie, gdy plan miejscowy był obowiązującym prawem. Sprawa wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę z tego powodu, że została ona wydana na podstawie planu miejscowego uznanego za nieważny ma zatem też bardzo istotny aspekt związany z zasadą zaufania do organów władzy publicznej i stanowionego przez nie na poziomie jednostki samorządu terytorialnego prawa. Te aspekty muszą być poddane ocenie nie tylko przez sąd administracyjny, ale także przez organy administracji w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Przemawia to za ścisłym stosowaniem art. 147 § 2 p.p.s.a. w zakresie proceduralnym. Należy więc przyjąć, że skoro ustawodawca w tym przepisie odsyła do trybu określonego w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym, to w przypadku, gdy rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie polega na wydaniu decyzji administracyjnej i to z zakresu Prawa budowlanego, właściwym trybem będzie któryś z trybów uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, oczywiście stosowany odpowiednio.

W polskim systemie prawa administracyjnego procesowego sankcja wzruszalności nakładana jest na ostateczne decyzje administracyjne w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Następcza zmiana stanu prawnego, stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, nie dotyczy zmian legislacyjnych przeprowadzonych przez ustawodawcę po rozstrzygnięciu przez właściwy organ administracji publicznej sprawy indywidualnej decyzją ostateczną, lecz obejmuje eliminację podstawy prawnej wydania decyzji rozstrzygającej sprawę indywidualną. Skoro eliminacja taka następuje na skutek dokonanej w wyroku TK negatywnej oceny zgodności z Konstytucją RP tej podstawy prawnej (art. 145a k.p.a.) to nie ma przeszkód, aby skutek eliminacji przez sąd administracyjny podstawy prawnej działania administracji wyrażonej w aktach prawa miejscowego również traktować jako podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym bardziej, że art. 147 § 2 p.p.s.a. wyraźnie stanowi o "wzruszeniu" w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

Zatem wydanie decyzji na podstawie uchwały, której nieważność stwierdził w prawomocnym wyroku sąd administracyjny, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to oznacza, iż zarzuty skargi kasacyjnej koncentrujące się na potrzebie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na przywoływanej podstawie w całości nie zasługują na uwzględnienie.

Konkludując powyższe rozważania przyjąć należy, iż stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ani w przepisach szczególnych.

Tym samym, zdaniem Sądu odwoławczego, kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 16 października 2012 r. nie można wyeliminować z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji na wskazywanej w skardze kasacyjnej podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. Zatem słusznie w sprawie, co do zasady, odmówiono stwierdzenia jej nieważności, zaś Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie.

Dlatego też oddalono wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.