Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2336/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Dnia 27 stycznia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 906/19 w sprawie ze skargi N.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 906/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi N. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z [...] marca 2019 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda [...] po rozpoznaniu m. in. wniosku N. P. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą [...] SA pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" z zasilaniem na działkach nr [...],[...] położonych w [...] przy ul. [...].

Na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody N. P. złożył odwołanie do GINB.

W wyroku VII SA/Wa 906/19 przytoczono dalej, że rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym GINB wskazał, że analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, "[...]" wraz z zasilaniem, składającej się ze strunobetonowej wieży typu "[...]" o wysokości 43,05 m, sześciu anten sektorowych, jednej anteny radioliniowej oraz urządzeń towarzyszących na działkach nr ewid. [...],[...] położonych w [...] przy ul. [...], obręb [...],[...], jedn. ewid. [...].

GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016, poz. 290 ze zm. uPb), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowane. Inwestor – [...] S.A. – do wniosku z 5 września 2016 r. o pozwoleniu na budowę, załączył oświadczenia o posiadanym

prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Tym samym, zdaniem GINB, nie naruszono rażąco wymagań ustanowionych przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 uPb.

Jak wynika z akt sprawy, działki inwestycyjne objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy [...] z [...] marca 2012 r. Nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w centralnej części gminy (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 7 maja 2012 r. poz. 1796). Działka nr ewid. [...], na której zaprojektowano wieżę strunobetonową, wraz z antenami sektorowymi oraz anteną radioliniową znajduje się na obszarze oznaczonym w ww. planie miejscowym symbolem MN/U 21 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami). Działka nr ewid. [...], na której zaplanowano linię kablową zasilającą jest działką drogową i znajduje się na obszarze oznaczonym w ww. planie miejscowym symbolem KDW 7 (tereny dróg wewnętrznych).

Organ centralny wyjaśnił, że zgodnie z § 9 pkt 5 ww. miejscowego planu, w obszarze objętym opracowaniem zmiany planu dopuszcza się realizację oraz przebudowę sieci urządzeń infrastruktury technicznej, w sposób nie kolidujący z innymi ustaleniami

zmiany planu, zachowując warunki przepisów szczególnych. Mając na uwadze fakt,

że stację bazową telefonii komórkowej zalicza się do urządzeń infrastruktury

technicznej (stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z 7 maja 2010 r., o wspieraniu

rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych), stwierdził, że sporna inwestycja nie uchybia, a tym bardziej nie uchybia w stopniu rażącym ww. wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego.

Sąd wojewódzki przywołał dalszą argumentację organu odwoławczego, który wskazał na rodzaj przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko przytaczając treść § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71 ze zm. - rozp. RM z 2010). GINB podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się "Kwalifikacja przedsięwzięcia" sporządzona w październiku 2016 r. Z powyższego dokumentu wynika, że w ramach spornej inwestycji przewiduje się instalację:

anteny sektorowej pracującej w paśmie 900/1800 Hz zainstalowanej na wysokości 39 m n.p.t.; w azymucie: 60*; maksymalne pochylenie wiązki (tilt) 8°; o mocy EIRP 9084 W;

anteny sektorowej pracującej w paśmie 900/1800 MHz zainstalowanej na wysokości 39 m n.p.t.; w azymucie: 170"; maksymalne pochylenie wiązki (tilt) 6°; o mocy EIRP 9084 W;

anteny sektorowej pracującej w paśmie 900/1800 MHz zainstalowanej na wysokości 39 m n.p.t; w azymucie: 280*; maksymalne pochylenie wiązki (tilt) 5°; o mocy EIRP 9084 W;

anteny sektorowej pracującej w paśmie 2100/1800 MHz zainstalowanej na wysokości 39 m n.p.t.; w azymucie: 60°; maksymalne pochylenie wiązki (tilt) 8°; o mocy EIRP 8050 W;

anteny sektorowej pracującej w paśmie 2100/1800 MHz zainstalowanej na wysokości 39 m n.p.t.; w azymucie: 170°; maksymalne pochylenie wiązki (tilt) 6°; o mocy EIRP 8050 W;

anteny sektorowej pracującej w paśmie 2100/1800 MHz zainstalowanej na wysokości 39 m n.p.t.; w azymucie: 260°; maksymalne pochylenie wiązki (tilt) 5°; o mocy EIRP 8050 W.

GINB wyjaśnił, jakie przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mają tereny, nad którymi przechodzę osie główne promieniowania oraz jak kształtuje się maksymalna wysokość zabudowy na tych terenach i odwołując się do "Kwalifikacji przedsięwzięcia" podniósł, że w stosunku do działek znajdujących się na linii osi głównych wiązek promieniowania anten skierowanych na azymut 60° i ich maksymalnym pochyleniu - tilt 8° (tj. działek budowlanych nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) ww. wiązki promieniowania, na długości 200 m od anten, przechodzą na wysokości co najmniej 31,2 m, nad terenem oznaczonym symbolem MN/U 21 (16,2 m wyżej, niż dopuszczalna w ww. planie miejscowym maksymalna wysokość zabudowy, tj. 15 m); 22,5 m, nad terenem oznaczonym symbolem PU 7 (4,5 m wyżej, niż dopuszczalna w ww. planie miejscowym maksymalna wysokość zabudowy, tj. 18 m) oraz 21,7 m nad terenem oznaczonym symbolem ZW 36.

W stosunku do działek znajdujących się na linii osi głównych wiązek promieniowania anten skierowanych na azymut 170° i ich maksymalnym pochyleniu -tilt 6°, (tj. działek budowlanych nr ewid. [...],[...],[...],[...]) ww. wiązki promieniowania, na długości 200 m od anion, przechodzą na wysokości co najmniej 18,1 m nad terenem oznaczonym w planie miejscowym symbolem MN/U 21 (3,1 m wyżej, niż dopuszczalna w ww. planie miejscowym maksymalna wysokość zabudowy, tj. 15 m).

Natomiast w stosunku do działek znajdujących się na linii osi głównych wiązek promieniowania anten skierowanych na azymut 280° i ich maksymalnym pochyleniu - tilt 5° (tj. działek budowlanych nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...]) ww. wiązki promieniowania, na długości 200 m od anten, przechodzą na wysokości ok. 37 m nad terenem oznaczonym symbolem MN/U 21; 19,8 m nad terenem oznaczonym symbolem MN/U 18 (4,8 m wyżej, niż dopuszczalna w ww. planie miejscowym maksymalna wysokość zabudowy, tj. 15 m); ok. 19 m nad terenom oznaczonym symbolem KKD 12 oraz 15,6 m nad terenem oznaczonym symbolem MN 14 (3,6 m wyżej, niż dopuszczalna w ww. planie miejscowym maksymalna wysokość zabudowy, tj. 12 m).

Wobec powyższych ustaleń GINB uznał, że sporna inwestycja nie należy do katalogu przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 ww. rozp. RM z 2010. W konsekwencji ocenił, że kwestionowana decyzja nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008, Nr 199 poz. 1227, Uioś) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM z 2010. GINB nie stwierdził również rażącego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę,

GINB stwierdził także, że w obowiązującym stanie prawnym nie istnieją podstawy do ustalania przez organy "ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania (imitowanych przez poszczególne anteny".

Zdaniem organu centralnego parametrem charakteryzującym przedsięwzięcie w rodzaju stacji bazowej telefonii komórkowej, z punktu widzenia przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jest moc pojedynczych anten, a nie gęstość pola elektromagnetycznego przez nie emitowanego. Z tego powodu, zdaniem organu nie jest dopuszczalne dokonywanie charakterystyki przedsięwzięcia przy pomocy parametru odnoszącego się do poziomu gęstości pola elektromagnetycznego emitowanego przez anteny.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę na powyższą decyzję złożył N. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniósł zarzut naruszenia:

art. 72 ust. 1 pkt 1 Uioś w zw. z § 2 ust 1 pkt 7 lit. c w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. g rozp. RM z 2010 poprzez dokonanie kwalifikacji pojedynczych elementów przedsięwzięcia,

art. 63 ust. 3 pkt 1 Uioś w zw. z art. 135 uPoś poprzez pominięcie faktu, że w niniejszej sprawie dla przedsięwzięcia istnieje konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i tym samym sporządzenie raportu było obligatoryjne,

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja stoi w rażącej sprzeczności z poglądami sądów administracyjnych w dwóch kwestiach, tj. czy kwalifikacja ma dotyczyć 6 pojedynczych przedsięwzięć, czy całości oraz czy i jak weryfikowano pojęcie maksymalnych tiltów anten, ponieważ z "decyzji wynika, że nie są one takie, lecz dopasowane do terenu". Skarżący wskazał, że "w najnowszych wyrokach, których organ nie akceptuje" kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania,

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenia.

Przywołano następnie, że uczestnik postępowania – Stowarzyszenie [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki nie zaaprobował poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji dotyczącego takiego sposobu rozumienia regulacji zamieszczonej w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM z 2010, które pomija treść normatywną wynikającą z § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Wadliwość, której w ocenie sądu wojewódzkiego dopuścił się GINB w zakresie rozumienia powołanych przepisów prawa materialnego, przekłada się na ocenę zgodności z prawem stanowiska sformułowanego przez organ nadzoru w odniesieniu do legalności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., skoro utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (Wojewody [...]) wynikało z uznania, że decyzja badana w postępowaniu nieważnościowym w sposób w pełni adekwatny do kwalifikacji inwestycji orzekała o jej zgodności z wymaganiami ochrony środowiska, co pozwalało uwzględnić wniosek inwestora o zatwierdzanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w wyroku z 10 maja 2019 r., II OSK 1561/17, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że dla oceny legalności pozwolenia na budowę ocenianego przez pryzmat przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 K.p.a. zagadnienie sumowania (kumulacji) promieniowania nie może zostać pominięte, jeżeli przedmiotem sporu pozostaje potrzeba rozważenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zjawisko kumulacji może prowadzić do odmiennego rozkładu pół elektromagnetycznych wokół stacji bazowej, co w konsekwencji skutkować może koniecznością zaliczenia danego przedsięwzięcia do katalogu przedsięwzięć potencjalnie oddziałujących na środowisko.

Zatem – w ocenie WSA w Gliwicach – kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania.

Rzetelna analiza wskazanych wyżej okoliczności, miałaby znaczenie dla ewentualnej konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec powyższego – zdaniem sądu pierwszej instancji – ocena GINB, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty [...] nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. była dokonana wadliwie, zaś zaskarżona decyzji okazała się być co najmniej przedwczesna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] S.A., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Wniesiony środek zaskarżenia skarżąca kasacyjnie Spółka opiera na podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, będące konsekwencją przeprowadzenia wadliwej kontroli decyzji administracyjnej, opartej na niewłaściwej wykładni przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego istotnych z punktu widzenia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 35 ust. 1 pkt 3 uPb w zw. z art. 72 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 Uioś w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM z 2010 poprzez ich nienależytą wykładnię, będące efektem wadliwego uznania, iż w procesie dokonywania kwalifikacji przedsięwzięcia obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej jako mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, występuje konieczność ustalenia czy moc anten przeznaczonych do zainstalowania nie kumuluje się wzajemnie (sumowanie parametrów charakteryzujących danych obiekt/inwestycję/przedsięwzięcie), a tym samym występuje potrzeba oceny i ustalenia w jaki sposób cała instalacja (nie zaś poszczególne anteny) wpływa na środowisko.

Powołując się na ww. podstawy kasacyjne skarżąca kasacyjnie Spółka, w trybie art. 188 Ppsa, wnosi o uchylenie skarżonego orzeczenia i oddalenie skargi. Nadto wnosi każdorazowo o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

Kierując się dyspozycją art. 176 § 2 Ppsa skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podkreśla, że ma świadomość, iż problematyka kwalifikacji przedsięwzięć obejmujących budowę stacji bazowej telefonii komórkowej z punktu widzenia ich oddziaływania na środowisko rodzi kontrowersje w judykaturze, co podkreśla sąd pierwszej instancji wprost wskazując na istnienie wielu orzeczeń rozstrzygających sporną kwestię odmiennie niż ostatecznie rozstrzygnięto w sprawie niniejszej. Prezentowane są z jednej strony poglądy dopuszczające i wymagające sumowania oddziaływania poszczególnych anten sektorowych czy wymagające badania maksymalnych możliwości technicznych urządzeń, a z drugiej strony, aprobowane przez inwestora poglądy całkowicie przeciwne, w których sądy opowiadają się za literalną wykładnią przepisów rozp. RM z 2010 (m. in. wyroki NSA z 21 maja 2014 r., II OSK 2907/12; z 17 lutego 2017 r., II OSK 1448/15, a także z 2 kwietnia 2019 r., II OSK 1194/17).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

A. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, nie został powiązany z jakimikolwiek innymi przepisami postępowania, które zostałyby naruszone. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie może być uwzględniona. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wskazać jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie (gdy sąd uznał, że doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), powinna wskazać jakie konkretnie przepisy postępowania uchybił sąd pierwszej instancji, brak takiego wskazania i powiązania z innymi uchybieniami sądu pierwszej instancji, oznaczał w konsekwencji nieskuteczność zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. To przepis, który stanowi wyłącznie o jednej z przyczyn uwzględnienia skargi, gdy jej przedmiotem są akty określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 Ppsa, ale to przepis stosowany w konsekwencji dopatrzenia się przez sąd wojewódzki naruszenia innego rodzaju przepisów niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (tj. naruszenia przepisów postępowania, i to o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy).

B. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 pkt 3 uPb w zw. z art. 72 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 Uioś w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM z 2010 poprzez ich nienależytą wykładnię, będącą – zdaniem skarżącej kasacyjnie - efektem wadliwego uznania przez sąd pierwszej instancji, że w procesie dokonywania kwalifikacji przedsięwzięcia obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej jako mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, występuje konieczność ustalenia czy moc anten przeznaczonych do zainstalowania nie kumuluje się wzajemnie (sumowanie parametrów charakteryzujących daną inwestycję).

Trafna pozostaje ogólna teza, na której oparł się GINB, że za rażąco naruszającą prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można uznać decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej, która prowadzi do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania inwestorowi pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie takie narusza postanowienia planu miejscowego albo wymagania ochrony środowiska z uwagi na niedysponowanie przez inwestora, pomimo takiego obowiązku, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb kreuje bezwzględny obowiązek zweryfikowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji tego, czy projekt budowlany pozostaje zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i czy w świetle obowiązujących przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku planowana inwestycja pozostaje przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego wadliwe przeprowadzenie tychże ocen może prowadzić do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb w związku z odpowiednimi postanowieniami planu miejscowego, jak też z art. 71 ust. 2 Uioś i przepisami rozporządzenia RM.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wywodził sąd pierwszej instancji, który za przedwczesne uznał twierdzenie organów, iż projekt budowy stacji bazowej pozostawał zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 Uioś. W rozpoznawanej sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 2016 r. inwestor nie uzyskał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na to, że inwestycja nie należy do katalogu przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM z 2010, tym niemniej wskazane założenie, na którym oparły się organy orzekające w postępowaniu nieważnościowym, nie znajduje uzasadnienia, przez co – jak na to słusznie zauważył sąd pierwszej instancji – wątpliwości budziło to, czy Starosta [...], wydając decyzję z [...] listopada 2016 r., nie naruszył wymagania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 uPb, dotyczącego stwierdzenia kompletności zgromadzonej dokumentacji obejmującej posiadanie przez inwestora wszystkich wymaganych pozwoleń.

Rację ma sąd pierwszej instancji dowodząc, że dokonana przez organ odwoławczy ocena, według której sporne przedsięwzięcie nie należy do kategorii wymienionych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie może zostać zaaprobowana, ponieważ została oparta na wadliwej wykładni przepisów tegoż rozp. RM z 2010.

Jak wskazano powyżej, na etapie procedowania w sprawie pozwolenia na budowę właściwe organy, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, badają również zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 Uioś. Do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę należy, zwłaszcza w przypadkach wątpliwych, ocena czy inwestor ma, wynikający z przepisów o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższej oceny z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska organy właściwe dokonują na każdym z etapów procesu inwestycyjnego. Oznacza to, że organy architektoniczno-budowlane zobowiązane są do oceny kwestii środowiskowych, w tym do kwalifikacji projektowanej inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. Oceny przedsięwzięć w postaci budowy anten nadawczych telefonii komórkowej dokonuje się w oparciu o przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM z 2010, które określają przesłanki decydujące o ich kwalifikacji odpowiednio jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Kwestia oceny środowiskowej inwestycji jednoznacznie wpisuje się zatem w zakres działania organów architektoniczno-budowlanych, które – w przypadku inwestycji dotyczącej budowy stacji telefonii komórkowej – mają obowiązek zbadania oddziaływania elektromagnetycznego analizowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przy czym, wbrew temu co przyjęły orzekające w niniejszej sprawie organy, w przypadku przedsięwzięć obejmujących, tak jak zaplanowane w niniejszej sprawie przedsięwzięcie, więcej niż jedną antenę, zachodzi konieczność rozważenia możliwości kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia (por. wyroki NSA z 16 stycznia 2020 r., II OSK 4609/18 oraz z 23 stycznia 2020 r., II OSK 559/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). Projektowana inwestycja, jak wskazano powyżej, polega na zainstalowaniu na antenowej konstrukcji wsporczej 6 anten sektorowych, zgrupowanych po dwie w azymucie 60°, 170° i 280°, o różnych mocach promieniowania. Tym samym dla oceny, do jakiej grupy przedsięwzięć zalicza się sporny obiekt, nie można było poprzestać wyłącznie na uwzględnieniu równoważnej mocy promieniowania dla każdej anteny z osobna. Z przedłożonej wraz z projektem budowlanym kwalifikacji przedsięwzięcia dokonanej w świetle przepisów rozporządzenia wynika natomiast, że ocenę oddziaływania w zakresie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczono dla pojedynczych anten.

W ocenie Sądu Naczelnego trafne jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że dla oceny, do jakiej grupy przedsięwzięć zalicza się sporny obiekt, należało uwzględnić łączną wartość parametrów charakterystycznych dla urządzeń tego samego rodzaju.

Z przepisów rozp. RM z 2010 wynika bowiem, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (por. wyroki NSA z 12 czerwca 2014 r., II OSK 104/13 oraz z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13, [w:] CBOSA).

Jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej, jest ilość i moc anten. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM z 2010 do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 Uioś lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.

Wykładnia systemowa § 3 ust. 1, podobnie jak § 2 ust. 1 rozp. RM z 2010 prowadzi do wniosku, że celem prawodawcy było wskazanie inwestycji, które mogą znacząco (potencjalnie lub zawsze) oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Taki pogląd wyraził również NSA m. in. w wyrokach z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13 oraz z 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15 (oba orzeczenia dostępne [w:] CBOSA), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.

W ocenie Sądu Naczelnego, ochrona przed ponadnormatywnym polem elektromagnetycznym zakłada zatem konieczność przeanalizowania, czy ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek może spowodować, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne.

Skład orzekający podziela pogląd sformułowany w orzecznictwie, zgodnie z którym odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 czy § 2 ust. 1 pkt 7 rozp. RM z 2010 prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją prawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania nie wpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest, dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie dostrzegając odmienne poglądy formułowane w orzecznictwie, uznaje jednak, że wynik wykładni funkcjonalnej, opartej o istotę ochrony przed negatywnym oddziaływaniem na środowisko, w tym przede wszystkim na życie i zdrowie ludzi, przemawia za taką wykładnią § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM z 2010, która konieczność uwzględnienia kumulacji oddziaływań czyni elementem analizy środowiskowej również w odniesieniu do przedsięwzięć wskazanych w § 3 ust. 2 pkt 8 tegoż rozporządzenia. Odmienna interpretacja prowadzi bowiem do wyników sprzecznych z zasadą prewencji i przezorności, która jest źródłem większości obowiązków adresowanych do podmiotów korzystających ze środowiska i czyniłaby ochronę środowiska, a w jej ramach konstytucyjny wymóg zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP), iluzorycznym.

W konsekwencji, dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie mogło mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie na poszczególnych azymutach. Analizy takiej w sprawie administracyjnej nie przeprowadzono, co też może wywołać wątpliwość co do prawidłowości dokonanej kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia.

W związku z powyższym zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, że dokonaną przez organy obu instancji ocenę inwestycji z punktu widzenia art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb należało uznać za przedwczesną,

Reasumując dokonana przez WSA w Warszawie wykładnia przepisów rozp. RM z 2010 jest prawidłowa, a tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie.

C. Skoro skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.