Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 457/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52,  art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 17 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 marca 2010 r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. biorąc za podstawę art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania Przedsiębiorstwa A. z siedzibą we W. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 5 listopada 2009 r. Nr [...] ustalającą - na rzecz "B." sp. z o.o. - spółka komandytowa z siedzibą we W. - warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z funkcją usługowo-biurowo-hotelową, wraz z niezbędnymi przyłączami infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. W. R. [...], na terenie działek nr [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...] oraz części działki nr [...], AM-6, obręb K. - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że uchyloną decyzję Prezydenta W. poprzedzały poprzednio odmowne rozstrzygnięcia, które były uchylane, a sprawa każdorazowo przekazywana była do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.: z dnia 16 października 2007 r. nr [...] i z dnia 8 października 2008 r. nr [...]. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony w przepisach, na podstawie § 3 ust. 1 - 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wyznaczył wokół wnioskowanych działek obszar analizowany, którego granica przebiega w odległości 465 m, tj. trzykrotnej szerokości frontu wnioskowanych działek. Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzona została analiza funkcji, cech zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.). Organ lokalizacyjny wskazał, że niektóre z ustalonych na podstawie rozporządzenia parametrów urbanistycznych nieznacznie odbiegają od średnich parametrów wynikających z analizy, jednak ze względu na duże zróżnicowanie zabudowy w otoczeniu obszaru objętego wnioskiem, możliwe jest przyjęcie wartości, które pozwalają na realizację planowanej inwestycji, która będzie stanowić kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wskazując na wnikliwą ocenę wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Przedsiębiorstwo A. podnosząc że sporna decyzja dotknięta jest zarówno wadami o charakterze procesowym, jak i materialnym, uzasadniającymi wniosek o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W pierwszej kolejności zarzucono, że organ pierwszej instancji, przed wydaniem kwestionowanej decyzji nie rozpatrzył wniosku strony odwołującej się (złożonego w dniu 26 października 2009 r.) o zawieszenie postępowania lokalizacyjnego w sprawie. W takim przypadku wbrew dyspozycji art. 101 k.p.a., stanowiącym że organ administracji publicznej orzeka w sprawie zawieszenia postępowania w formie postanowienia, organ lokalizacyjny do wniosku o zawieszenie postępowania odniósł się wyłącznie w piśmie z dnia 4 listopada 2009 r., skierowanym do spółki. Strona odwołująca się podkreśliła, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowo – administracyjnego- "niedopuszczalne jest wydanie decyzji kończącej postępowanie bez uprzedniego rozpatrzenia złożonego żądania zawieszenia postępowania", na co przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2006 r. - I OSK 1405/05, Lex nr 275467. Niedopuszczalne było zatem wydanie w dniu 5 listopada 2009 r. spornej decyzji, a więc przed doręczeniem odwołującej się spółce wskazanego wyżej pisma, które nastąpiło w dniu 9 listopada 2009 r. W odwołaniu wskazano, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ lokalizacyjny nie wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że wyznaczony obszar analizowany jest miarodajny i adekwatny do ustalenia parametrów dla omawianej inwestycji. Tym samym organ naruszył nie tylko zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., ale i przepis art. 107 § 3 k.p.a., mówiący o uzasadnieniu faktycznym decyzji. Strona odwołująca się przywołała również orzecznictwo sądowo - administracyjne dotyczące tej materii. Zdaniem odwołującej się spółki także treść decyzji nie odpowiada przepisom prawa. W decyzji wskazano jako rodzaj zabudowy - "zabudowę o funkcji mieszkaniowej", tymczasem zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z funkcją usługowo-biurowo-hotelową, a zatem obejmuje budynki realizujące nie wyłącznie funkcję mieszkaniową. Analiza treści decyzji wskazuje, że decyzja nie zawiera ustaleń w zakresie określenia sposobu zaopatrzenia w media, tym samym nie wynika z niej, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (czy został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wskazano także, że w decyzji nie ustalono wymaganej ilości miejsc parkingowych dla pozostałych lokali niemieszkalnych, objętych planowanym zamierzeniem. Oparte na uznaniu administracyjnym, ustalenie dolnego poziomu wskaźnika wymaganej ilości miejsc parkingowych na 1 mieszkanie na poziomie 0,8, w sytuacji gdy problemem W. jest niedobór miejsc parkingowych, nie zostało poparte żadną argumentacją, wskazującą na zasadność dokonanego przez organ wyboru. Zdaniem odwołującej się strony działania organu w ustaleniu tej kwestii obarczone są więc cechą dowolności. Ponadto określenia wysokości górnej elewacji frontowej budynków dokonano w decyzji w sposób nieprecyzyjny, niepozwalający na jednoznaczne wskazanie, jakie rzeczywiście wymogi w tym zakresie powinna spełniać inwestycja. Tym samym pozwala to inwestorowi na nieprzewidzianą przepisami swobodę w przygotowaniu projektu budowlanego, a w konsekwencji spowoduje naruszenie interesu odwołującej się spółki. Pełnomocnik Spółki wskazał także (wywodząc w oparciu o dokumentację dostarczoną mu w celu sporządzenia odwołania), że doręczono stronie odwołującej się decyzję niekompletną, bez obligatoryjnych załączników, tj. załącznika graficznego oraz części tekstowej i graficznej analizy. Uniemożliwiono stronie w ten sposób zapoznanie się z całością rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Rozpoznając w tak opisanym stanie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. przyjęło, że postępowanie organu lokalizacyjnego w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z funkcją usługowo-biurowo-hotelową oraz niezbędnych przyłączy infrastruktury technicznej, po raz koleiny zostało przeprowadzone wadliwie. Organ odwoławczy powołując się na dyspozycję przepisu art. art. 52 ust. 1 i ust. 2, w związku art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznał, że złożony wniosek pomimo jego kilkakrotnych uzupełnień oraz zasadniczej modyfikacji nie spełnia wymogów formalnoprawnych i materialno-prawnych. Wskazano, że pierwotny wniosek lokalizacyjny (złożony w dniu 6 października 2006 r. przez działającego w imieniu inwestora pełnomocnika J. M.), został w wyniku korespondencji prowadzonej przez organ lokalizacyjny (pismo z dnia 14 lipca 2009 r.) z występującym jako pełnomocnik inwestora, Z. M., zasadniczo zmodyfikowany (pismo złożone do organu w dniu 9 września 2009 r.). Jednakże modyfikacja ta dokonana została w sposób niekompletny i niejednoznaczny. W ocenie organu odwoławczego, organ lokalizacyjny, pomimo spoczywającego na nim obowiązku, nie wezwał do usunięcia braków zmodyfikowanego wniosku, lecz prowadził postępowanie lokalizacyjne zakończone wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia. W szczególności Kolegium wskazało, że w dokonanej w dniu 9 września 2009 r. zasadniczej modyfikacji wniosku lokalizacyjnego, jak wynika z załączonego do niego szkicu pt. "Zagospodarowanie terenu przy ul. R.", ujawniona została zdecydowanie odmienna koncepcja architektoniczno-urbanistyczna (w stosunku do pierwotnego wniosku) planowanej inwestycji. Dotyczy to w szczególności, jak wynika z załączonego szkicu, odmiennego usytuowania planowanych budynków, szerokości elewacji frontowych, wysokości budynków, czy wskaźnika zabudowy. Przy czym nie określono obligatoryjnej (wynikającej z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) charakterystyki zmodyfikowanej inwestycji, obejmującej: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów (art. 52 ust. 2 pkt 1 wymienionej ustawy), określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 3 ustawy). Przykładowo Kolegium wskazało, że dotyczy to również w pewnym sensie proporcji co do określenia poszczególnych funkcji planowanej inwestycji: mieszkaniowej, usługowej, w tym biurowej, hotelowej i innej. Dodatkowo wskazano, że w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży (art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ponadto zdaniem organu odwoławczego powyższa charakterystyka jest choćby istotna z punktu widzenia wpływu inwestycji, w zakresie ilości wymaganych miejsc parkingowych, na środowisko. Oznacza to, że planowana inwestycja, z uwagi na swoją skalę, może należeć do przedsięwzięć, o których mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.) oraz wyszczególnionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2005 r. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.). Wskazano również na rozbieżności dotyczące określenia terenu objętego inwestycją w części tekstowej i graficznej modyfikowanego wniosku. Podkreślono, że do modyfikacji wniosku, za wyjątkiem wskazywanego ww. szkicu, nie dołączono, wymaganej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mapy z oznaczonym liniami rozgraniczającymi terenem inwestycji oraz oznaczeniem obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. W części tekstowej wskazano jako objęte planowaną inwestycją działki o następujących numerach: [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...], AM-6, obręb K.. Załączony szkic nie zawiera też legendy oraz stosownych oznaczeń, które wskazywałby jednoznacznie teren objęty zainwestowaniem. Również na załączonej do pierwotnej wersji wniosku mapie, oznaczono granice terenu objętego wnioskiem odmiennie niż określono to w zmodyfikowanej wersji wniosku, tj. jako w całości działki o następujących numerach: [...][...][...][...][...][...][...][...] oraz części działki nr [...][...][...][...][...][...], AM-6, obręb K.. Mapa ta zatem nie może stanowić uzupełnienia do zmodyfikowanego wniosku. Reasumując, dokonując analizy porównawczej pierwotnego wniosku lokalizacyjnego oraz złożonej ww. modyfikacji tego wniosku (części tekstowej i graficznej) Kolegium zwróciło również uwagę na rozbieżności polegające na braku określenia w sposób jednoznaczny zakresu przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego oraz na braku spełnienia wymogów wynikającym z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaganiom stawianym wnioskowi lokalizacyjnemu. W dalszej kolejności podkreślono, że wszelkie modyfikacje wniosku lokalizacyjnego, stosownie do podmiotu inicjującego postępowanie lokalizacyjne, winny być dokonywane przez osoby umocowane do takich działań. W rozpatrywanej sprawie dotyczy to zasadniczej modyfikacji wniosku, dokonanej w dniu 9 września 2009 r. przez Z. M.. Załączone do akt sprawy pełnomocnictwo z dnia 16 czerwca 2009 r. nie umocowało Z. M. do działania w imieniu inwestora w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, w tym do wskazanej modyfikacji wniosku. Pełnomocnictwo to, podpisane przez Prezesa Zarządu – T. S., upoważnia Z. M. jedynie "do występowania w imieniu Spółki B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - Spółka komandytowa w sprawie uzgodnień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie ulicy R. [...] i kanału miejskiego we W.". Dodatkowo organ II instancji podkreślił, że pełnomocnictwo, aby nie było wadliwie, musi być udzielone też przez osoby upoważnione do złożenia oświadczenia woli w imieniu Spółki. Z akt sprawy nie wynika, czy Prezes Zarządu Spółki, posiada umocowanie do jednoosobowego działania w imieniu tego podmiotu. Wymaga to zatem wyjaśnienia. Wskazane powyżej, obligatoryjne elementy wniosku, zdaniem organu odwoławczego, wymagają uzupełnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu lokalizacyjnym. W ocenie tego organu już tylko z tych względów kwestionowana decyzja podlega uchyleniu.

Odnosząc się dodatkowo do innych dostrzeżonych nieprawidłowości, celem wyeliminowania ich w ponownie prowadzonym postępowaniu, Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że wyznaczenie, zgodnie z przepisami, obszaru analizowanego, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, powinno w całości zostać określone w sposób jednoznaczny. Nie może zatem obszar ten nie zostać "zamknięty" wyznaczoną linią graniczną, tak jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie (od strony zachodniej - załączniki 3c i nr 3d do decyzji), na co wskazywało już Kolegium w poprzednim swoim rozstrzygnięciu. Powyższe może powodować wątpliwość co do spójności części tekstowej i graficznej przeprowadzonej przez organ analizy urbanistycznej. Odnosząc się natomiast do zawartej w decyzji argumentacji, a w zasadzie braku argumentacji organu dotyczącej kontynuacji funkcji przez planowaną zabudowę, organ odwoławczy wskazał, że kwestia ta nie została w sposób wnikliwy przeanalizowana przez organ lokalizacyjny. W ocenie tego organu nie można uznać, jako wyjaśnienia tej kwestii, zawartego w decyzji enigmatycznego stwierdzenia następującej treści: "Jednak rozważając funkcję zabudowy i zagospodarowania terenów na całym, bardzo dużym obszarze objętym analizą, można uznać że planowana inwestycja (...) stanowić będzie kontynuację funkcji dominującej na wspomnianym wyżej terenie pomiędzy ul. T. a ul. K., S., K. i Ł., oraz przy ul. M. i P. - po drugiej stronie rzeki O.". Kolegium zwróciło również uwagę na wymagająca nadal nierozważna kwestię odniesienia się także co do kontynuacji funkcji usługowej, w tym funkcji biurowej, hotelowej i innej (niedookreślonej). Ustosunkowując się do ustalonej w decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony O. Kolegium podkreśliło, że wszelkie ustalenia w tym zakresie muszą wynikać z obowiązujących przepisów oraz przeprowadzonej przez organ lokalizacyjny analizy urbanistycznej, zgodnie z wymaganiami § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia. I tak przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony O., "jako przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej przez istniejące budynki (zabudowa wielorodzinna) przy W. J. C. – K.", nie został przez organ lokalizacyjny uzasadniony. Analiza treści § 4 ww. rozporządzenia, określającego zasady wyznaczania linii zabudowy, wskazuje w sposób pośredni, że co do zasady linia zabudowy powinna stanowić ustalenie odległości pomiędzy frontową częścią nowej zabudowy a pasem drogowym. Powyższy wniosek wynika pośrednio chociażby z trzeciego ustępu § 4 rozporządzenia, stanowiącego że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, wzdłuż działki nr [...], gdzie organ lokalizacyjny ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy, nie przebiega żadna działka, która stanowiłaby pas drogowy, będący punktem odniesienia do takiego wyznaczenia linii zabudowy. Z uwagi na brak uzasadnienia i umocowania w przepisach, Kolegium wskazało również na zawarte w decyzji niektóre ustalenia dotyczące poszczególnych parametrów inwestycji. I tak, ustalając szerokość elewacji frontowej od strony rzeki O. do 15 m (dla ścian szczytowych), organ lokalizacyjny w żaden sposób nie uzasadnił i nie udokumentował przyjętego ustalenia, jako ewentualnie wynikającego z analizy urbanistycznej. Ponadto powyższy zapis wskazuje, z jednej strony, na obwarowania dotyczące wymogu szerokości ścian szczytowych planowanych budynków, pozostawiając w pewnym sensie zupełną dowolność w zakresie szerokości elewacji frontowej, w odniesieniu do ścian nie szczytowych planowanych budynków. W tym miejscu należy wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy winny być na tyle jednoznaczne, aby nie stwarzały pola do spornej interpretacji pomiędzy inwestorem, dysponującym konkretną decyzją lokalizacyjną i ubiegającym się o pozwolenie na budowę, a organem administracji architektoniczno-budowlanej, który bada - m.in. -zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami takiej decyzji. Dla organu odwoławczego równie niejednoznaczne okazały się ustalenia decyzji, dotyczące parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a ustalające wysokość zabudowy "od strony ul. W. R. 24 m; od strony rzeki O. 14 m, - z możliwością podniesienia górnej krawędzi do 17 m w odległości 16 m od gzymsu i do wysokości 20 m w odległości 32 m od gzymsu". Pomijając już brak zawartego w decyzji uzasadnienia odnośnie zaproponowanej od strony O. gradacji wysokościowej zabudowy (jako ewentualnie wynikającej z analizy), to dla organu II instancji pozostała niejasna kwestia wyznaczenia poszczególnych miejsc, w których wysokość planowanej zabudowy może odpowiednio się zwiększać. Kolegium biorąc pod uwagę, że planowana inwestycja obejmuje znaczny powierzchniowo teren, wskazało, że zawarte w decyzji zacytowane powyżej sformułowania, dotyczące omawianego parametru, powodują także zupełną dowolność (brak ograniczenia) w ustaleniu wysokości zabudowy w odniesieniu do wnętrza obszaru objętego inwestycją oraz jego obrzeży południowych i zachodnich. Powołując się na przepis § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), organ odwoławczy zwrócił uwagę, że sporna decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera wskazania sposobów zaopatrzenia w poszczególne media, a ponadto nie zawiera ustalenia co do wymaganej ilości miejsc parkingowych dla planowanych usług, w tym usług biurowych, hotelowych i innych. Organ odwoławczy zgodził się przy tym z zarzutami odwołania, że ustalenie współczynnika ilości miejsc postojowych przypadających na jedno mieszkanie na poziomie 0,8 - 1,2, nie zostało w żaden sposób uzasadnione, a zatem ustalenie to jest zupełnie dowolne (szczególnie dotyczy to dolnego poziomu współczynnika). W ocenie Kolegium ponownego rozważenia wymagać będzie również przez organ lokalizacyjny potrzeba dokonania odpowiednich uzgodnień w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa odpowiednio w art. 48 i art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Dotyczy to zasadniczo, zawartych w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego W., uchwalonym przez Miejską Radę Narodową W. uchwałą Nr XXI/104/88 z dnia 10 czerwca 1988 r. (Dz. Urz. Woj. Wrocławskiego Nr 11, poz. 165), uwarunkowań dotyczących objętego planowaną inwestycją terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem KH (przeznaczenie uzupełniające terenów obejmuje m.in. administrację portu i drogi wodne). Kolegium stwierdziło również naruszenie przepisów procedury administracyjnej, poprzez brak rozpatrzenia, zgodnie z przepisami k.p.a., wniosku Przedsiębiorstwa A. o zawieszenie przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego. W rozpatrywanej sprawie, wprawdzie organ odpowiedział na wymieniony wniosek pismem z dnia 4 listopada 2009 r. skierowanym do spółki, lecz pismo to nie zadośćuczyniło przepisom art. 101 § 1 i § 3 k.p.a., stanowiącym, że o postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony oraz, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. W końcowej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że weryfikacji organu pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu, winna podlegać także prawidłowość ustalenia stron postępowania oraz ich reprezentacji.

Skargę na opisaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła spółka B. z siedzibą we W.. Wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W. do ponownego rozpoznania, skarżąca spółka zarzuciła Kolegium naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania:

- art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuprawnione przyjęcie, przez organ odwoławczy, że w stosunku do zmiany (modyfikacji) wniosku wnioskodawca obowiązany jest dołączać nowe dokumenty obejmujące charakterystykę inwestycji w sytuacji gdy przepis art. 52 ust.2 wymaga składania tego rodzaju dokumentów jedynie w przypadku wnoszenia wniosku, a nie jego modyfikacji (zmiany) tak jak wskazuje to organ odwoławczy w zaskarżonym orzeczeniu;

- art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez zupełne dowolne i nieuzasadnione przyjęcie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że planowana inwestycja "może należeć do przedsięwzięć, o których mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (...)'" w sytuacji gdy nie istnieje przepis prawa zezwalający organowi odwoławczemu na kwalifikowanie tej inwestycji pod wskazane przedsięwzięcie na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również nie istnieje przepis zezwalający na dokonywanie przez organ odwoławczy w tym zakresie przypuszczeń ("może należeć"- str. 4 uzasadnienia decyzji).

- art. 64 ust. 2 oraz art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię wyrażające się w nieuzasadnionym przyjęciu przez organ odwoławczy, że organ administracyjny I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy ma obowiązek wyodrębnić i wskazać w decyzji powierzchnię sprzedaży, w sytuacji gdy planowana inwestycja dotyczy zabudowy o funkcji mieszkaniowej i nie stanowi obiektu handlowego do którego odnosi się przepis art. 64 ust. 2 i którego dotyczy powierzchnia sprzedaży o której mowa w art. 2 pkt 19 ustawy.

- art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu przez organ odwoławczy, że inwestor (wnioskodawca) obowiązany jest przy modyfikacji swego pierwotnie złożonego wniosku do przedkładania nowej mapy ewidencyjnej w sytuacji gdy przedmiotowy przepis stanowi o obowiązku złożenia mapy wyłącznie w sytuacji składania wniosku, a nie jego modyfikacji;

- art. 33 k.p.a. oraz art. 64 ust. 2 k.p.a. wyrażające się w przyjęciu przez organ odwoławczy, że reprezentujący wnioskodawcę pełnomocnik Z. M. nie posiada legitymacji do występowania w przedmiotowym postępowaniu w imieniu strony pomimo tego, że zakres pełnomocnictwa złożonego do akt sprawy przez tą osobę nie był kwestionowany przez inwestora i organ administracyjny I instancji, a także nieskorzystanie przez organ odwoławczy z procedury wyjaśnienia nasuwających się wątpliwości poprzez wezwanie inwestora do złożenia wyjaśnień w tej sprawie lub przedłożenia bardziej zrozumiałego dla tego organu pełnomocnictwa;

- art. 7 i 107 k.p.a. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (zwana dalej Rozporządzeniem z 2003 roku) mające istotny wpływ na wynik sprawy, a wyrażające się w przyjęciu przez organ odwoławczy, że obszar analizowany w warunkach decyzji nie został "zamknięty" wyznaczoną linią graniczną w sytuacji gdy nie istnieje jakikolwiek przepis nakazujący "zamykanie" obszarów analizowanych, a jedynie nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego jako "nie mniejszego niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 pkt.2 rozporządzenia z 2003 r.)" - co uczynił organ administracyjny I instancji wyznaczając obszar analizowany i co jest zgodne z prawem;

- art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. wyrażające się w przyjęciu przez organ odwoławczy, że organ administracyjny nie zawarł w swej decyzji argumentacji dotyczącej kontynuacji funkcji przez planowaną zabudowę, w sytuacji gdy w uzasadnieniu swej decyzji (strony 6-8) z dnia 5 listopada 2009 r. Prezydent W. konsekwentnie uzasadnia dlaczego uznaje, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuacje funkcji istniejącej zabudowy określając wskaźniki i parametry wynikające z przeprowadzonej - czego jednak nie zauważa organ odwoławczy w swej decyzji i nie dokonuje we własnym zakresie samodzielnej analizy pomimo ciążącego, na tym organie, obowiązku w tym zakresie;

- art. 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz § 4 ust. 1 i 3 k.p.a. wyrażające się w niezrozumiałym i niewyjaśnionym w zaskarżonej decyzji przyjęciu stanowiska przez organ odwoławczy, że organ administracyjny wadliwie zastosował § 4ust.3 rozporządzenia z 2003 roku w sytuacji gdy jak wynika z uzasadnienia decyzji organu administracyjnego I instancji w sprawie organ ten wyznaczył obowiązującą linię zabudowy w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r.;

- art. 138 § 2 k.p.a. oraz § 6 rozporządzenia z 2003 r. wyrażające się w nakazaniu przez organ odwoławczy organowi administracyjnemu I instancji usunięcia wątpliwości w zakresie wyjaśnienia wysokości szerokości elewacji frontowej inwestycji, w sytuacji gdy w tym zakresie nie ma jakichkolwiek nieścisłości, a ustalona wysokość mieści się w średniej wynikającej z przeprowadzonej przez organ I instancji zgodnie z § 6 rozporządzenia - nie jest więc jasne czego organ odwoławczy oczekuje od organu I instancji, a jeżeli czegoś oczekuje to czy oczekiwanie to ma podstawę prawną czy też jest dowolne;

- art. 138 § 2 k.p.a. oraz § 7 rozporządzenia z 2003 r. wyrażające się w zarzucaniu przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, że niejednoznacznie ustaliła ona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w sytuacji gdy wyznaczone wysokości wynikają z przeprowadzonej przez organ administracyjny analizy i są zgodne ze wskazanym § 7 rozporządzenia z 2003 roku (nie naruszają go w jakikolwiek sposób) - nie jest więc jasne, podobnie jak we wcześniejszym zarzucie czego organ odwoławczy oczekuje od organu I instancji, a jeżeli czegoś oczekuje to czy oczekiwanie to ma podstawę prawną czy też jest dowolne;

- § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164 poz. 1589) poprzez wadliwe i dowolne przyjęcie, że przedmiotowy przepis nakazuje organowi administracyjnemu poczynienie ustaleń w zakresie ilości miejsc postojowych, a także obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury w sytuacji gdy przedmiotowy przepis nie narzuca obowiązku czynienia jakichkolwiek ustaleń organom administracyjnym, ale jest przepisem technicznym nakazującym stosowanie określonego nazewnictwa i oznaczeń, a ponadto naruszenie przedmiotowego przepisu w ten sposób, że organ odwoławczy nakazało określić wymaganą ilość miejsc postojowych dla usług w sytuacji gdy planowana inwestycja dotyczy zabudowy o funkcji mieszkaniowej, dla której to organ administracyjny wyznaczył współczynnik ilości miejsc postojowych;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 pkt 3 oraz art. 49 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażające się w sformułowaniu dowolnych wytycznych skierowanych do organu I instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ten wziął pod uwagę treść nieobowiązującego już Planu Ogólnego z 1988 roku, który to plan w miejscu planowanej przez wnioskodawcę inwestycji przewidywał przeznaczenie uzupełniające terenów jako administrację portu i drogi wodne w sytuacji gdy nie obowiązuje w obecnym stanie prawnym jakikolwiek przepis nakazujący organowi administracyjnemu wydającemu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu uwzględnianie zapisów planów miejscowych obowiązujących jeszcze przed uchwaleniem z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej nie nakazują takiego działania przywołane w uzasadnieniu SKO przepisy (art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 49 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym);

- art. 101 § 1 i § 3 k.p.a. mająca wpływ na wynik sprawy, a wyrażające się w przyjęciu przez organ odwoławczy, że w stosunku do wniosku spółki A. organ administracyjny powinien wydać postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania, które jest zaskarżalne zażaleniem w sytuacji gdy przedmiotowy przepis jak również inne przepisy kpa nie nakładają na organ administracyjny wydawania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania na podstawie wniosku złożonego przez uczestnika postępowania o wydanie warunków zabudowy, a nawet jeżeliby nawet uznać taką możliwość (wydania postanowienia w tym zakresie) obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego nie dopuszczają zaskarżenia takiego postanowienia zażaleniem;

- art. 138 § 2 k.p.a. wyrażające się w nieuprawnionym wydaniu decyzji kasatoryjnej pomimo istnienia przesłanek do rozpoznania sprawy i jej zakończenia w II instancji, a także poprzez nie przeprowadzeniu sprawy w drugiej instancji i nie wyjaśnieniu samodzielnie przez organ odwoławczy przesłanek niezbędnych do zakończenia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa, podkreślić należy, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm. ; zwanej dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 powoływanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z przedstawionymi kryteriami ocenie Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., które działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną przez A. Sp. z o. o. decyzję organu pierwszej instancji ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez B. sp. z o.o. - spółka komandytowa z siedzibą we W., pod nazwą - budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z funkcją usługowo-biurowo-hotelową, wraz z niezbędnymi przyłączami infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. W. R. [...], na terenie działek nr[...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...] oraz części działki nr [...], AM-6, obręb K.. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego podjęta została w trybie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), który stanowi regulację do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. miał za zadanie odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniałby przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym zakresie wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem pierwszej instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo, jak również wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 897/05, Lex nr 214049, wyrok NSA z dnia 06 września 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 2235/99, Lex nr 76091).

Podkreślić również należy, że organ pierwszej instancji nie jest związany ocenami prawnymi i sugestiami o kierunku dalszego rozstrzygnięcia. Kolegium powinno było ograniczyć się jedynie do wskazania okoliczności które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które maja znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. W decyzji kasacyjnej tego rodzaju organ odwoławczy nie może przesądzać o istocie sprawy (por. wyr. NSA z dnia 19 kwietnia 2001 r., II SA 734/00, niepubl.). Ingerencja w postaci zaleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, nie znajduje uzasadnienia w przepisach k.p.a. (wyr. NSA z dnia 27 października 1999 r., I SA 2127/98, niepubl.). O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decydować wyłącznie organ I instancji. Należy zatem przyjąć, że organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie będzie dysponował zakresem postępowania wyjaśniającego i będzie związany zaleceniami organu odwoławczego jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy podkreślić zatem należy, że kodeks postępowania administracyjnego w przypadku pojęcia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie przewiduje związania organu pierwszej instancji oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu rozstrzygnięcie Kolegium było słuszne. Stan faktyczny sprawy oraz zgromadzony w sprawie materiał dowody nie pozwalał bowiem na podjęcie przez organ odwoławczy orzeczenia merytorycznego rozstrzygającego o istocie sprawy. Bezsprzecznie bowiem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił i nie ocenił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczęcie postępowania następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717 ze zm.). Organ lokalizacyjny jest związany takim wnioskiem co do zakresu i charakteru planowanej inwestycji i nie może domniemywać zamiaru inwestora, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie wymagają wyjaśnienia. Zasadą jest również, że we wszczynanym w ten sposób postępowaniu brak wyjaśnienia rzeczywistego zakresu wniosku nie pozwala na skontrolowanie poprawności warunków zabudowy ustalonych w zaskarżonej decyzji. Pozostaje także zauważyć, że użyty w art. 54 pkt 1 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrot "określenie rodzaju inwestycji" oznacza wymóg wskazania w treści decyzji o warunkach zabudowy konkretnej inwestycji, określonej przez wnioskodawcę we wniosku wraz z charakteryzującymi ją parametrami. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, o jakich mowa w art. 54 pkt 1 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają charakteru abstrakcyjnego, dotyczą konkretnego zamierzenia inwestycyjnego wskazanego przez inwestora i jako takie nie mogą być poprawnie ustalone bez wcześniejszego precyzyjnego określenia rodzaju i charakteru planowanej inwestycji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że organ administracji publicznej jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, lecz związanie to nie ma charakteru bezwzględnego. W toku postępowania administracyjnego wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W konsekwencji, w razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony (wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., II OSK 272/08, LEX nr 526580, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., II OSK 1639/06, LEX nr 413525). Związanie organów wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zwłaszcza przeznaczenia projektowanego obiektu, funkcji jakie ma on pełnić, usytuowania planowanych budynków, szerokości elewacji frontowych, ich wysokości, czy też wskaźników zabudowy.

W kontekście prowadzonych rozważań zauważyć trzeba, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że pismem z dnia 9 września 2009 r. w raz załączonym do niego szkicem pt. ,,Zagospodarowanie terenu przy ul. R." zasadniczo zmodyfikowano pierwotny wniosek lokalizacyjny poprzez zaproponowanie odmiennej koncepcji architektoniczno – urbanistycznej. Za przedstawioną przez inwestora zmianą dotyczącą odmiennego usytuowania planowanych budynków, szerokości elewacji frontowych, wysokości budynków, a także wskaźników zabudowy nie korespondowało określenie charakterystyki zmodyfikowanej inwestycji, obejmującej: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów (art. 52 ust. 2 pkt 1 wymienionej ustawy), określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 3 ustawy). Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na rozbieżności dotyczące określenia terenu objętego inwestycją w części tekstowej i graficznej. Wobec takich niejasności organ odwoławczy prawidłowo wskazało na konieczność zwrócenia się do wnioskodawcy celem udzielania jednoznacznej wypowiedzi, na ile pierwotne założenia planowanej inwestycji pozostają bez zmian. Jednocześnie, wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy, na co zwrócono uwagę w udzielonej odpowiedzi na skargę, nie przesądził, że wnioskodawca - w przypadku modyfikacji wniosku lokalizacyjnego - zobowiązany jest dołączyć nowe dokumenty, czy też mapy, niezależnie od dokumentów dołączonych już do wniosku pierwotnego. Zdaniem Kolegium, przedłożenie dodatkowych dokumentów mogłoby być ewentualnie wymagane w sytuacji znaczącej modyfikacji wniosku, w szczególności w zakresie określenia granic, funkcji, skali i parametrów inwestycji. Sąd podziela natomiast zastrzeżenia strony skarżącej co do poglądu wyrażonego przez Kolegium, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z obiektem handlowym. Analiza materiału aktowego w żadnym stopniu nie pozwala na przyjęcie takiej tezy, tym samym błędne jest stanowisko, że w zakresie przedmiotowej inwestycji wymagane jest określenie powierzchni sprzedaży (art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jednocześnie jak już zauważano, wyrażona w tym względzie przez organ II instancji ocena prawna nie wiąże organu pierwszej instancji, który samodzielnie prowadzi postępowanie od początku i samodzielnie podejmuje decyzję co do stosowanych środków dowodowych, czynnościach prawnych jak też o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu, Kolegium stanowisko swoje w tej sprawie sygnalizowało opacznie a może nawet bezpodstawnie.

Trafnie natomiast zauważyło Kolegium, że na skutek zmiany stanu prawnego w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody w stosunku do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Niewątpliwie przeprowadzenie tego postępowania wyprzedza postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z art. 72 ust. 1 pkt 3 powoływanej ustawy wynika, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - o ile tak decyzja wymagana - musi być wzięta pod uwagę przy ustaleniu warunków zabudowy i tym samym może na treść decyzji w sprawie warunków zabudowy oddziaływać. Może też oddziaływać na planowaną przez wnioskodawcę inwestycję i doprowadzić do modyfikacji wniosku. W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na swoją skalę, planowana inwestycja może należeć do przedsięwzięć dla których wymaga jest decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powracając do przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zauważyć należy, że rozwiązanie prawne tam przyjęte nakładają na organ wydający decyzję o warunkach zabudowy obowiązek ustalenia w oparciu o przepisy tej ustawy - m.in. przepis art. 62 ust. 1 i art. 63 ust 1 oraz rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - czy dana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Tylko bowiem w sytuacji ustalenia, że inwestycja należy, do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów, inwestor będzie zobowiązany do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W takiej sytuacji uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody stanowić będzie przesłankę umożliwiającą uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Reasumując, wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy w sposób arbitralny nie przesądził potrzeby ubiegania się o decyzję środowiskową, czego zresztą nie mógł uczynić ze względu na wykazane wyżej braki i niejasności w materialne dowodowym, wskazał jedynie, dbając o to aby prowadzone postępowanie spełniało wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa, że planowana inwestycja, z uwagi na swoją skalę, może należeć do przedsięwzięć, o których mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Sąd podziela także wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko dotyczące braku umocowania przez Z. M. do reprezentowania inwestora w postępowaniu prowadzonym przed organem lokalizacyjnym a dotyczącym przedmiotowej inwestycji. Znajdujące się w akt sprawy pełnomocnictwo z dnia 16 czerwca 2009 r. nie pozwalało bowiem tej osobie w sposób skuteczny działać w imieniu inwestora w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, w tym dokonywać modyfikacji wniosku. Oceny tej nie może zmienić również dokonana później próba legitymizacji podjętych działań przez samego inwestora. Przy czym, na co wyraźnie wskazuje lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powyższa okoliczność nie była jedynym i zasadniczym powodem wydania decyzji kasacyjnej w sprawie.

Zasadnie organ odwoławczy, odnosząc się do pozostałych nieprawidłowości w sprawie, zwrócił również uwagę na naruszenie przepisów określających sposób postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a według § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z 2003 r.), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Oznacza to, że dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedną z czynności procesowych organu, tj. czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, które ma dać podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w przypadku podjęcia decyzji pozytywnej determinuje jej treść. W tym kontekście zasadnie organ odwoławczy wskazał na braki w przeprowadzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej w szczególności zwracając uwagę na to, że obszar analizowany, na którym przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie został "zamknięty" wyznaczoną linią graniczną od strony zachodniej - załączniki 3c i nr 3d do decyzji. W tym zakresie w pełni aktualne pozostają zastrzeżenia podnoszone już w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 października 2008 r. SKO [...], gdzie wskazano, iż ,, organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany, w odległościach od strony południowej i wschodniej większych, niż wymagane minimum, tj. odpowiednio ok. 525 m więcej oraz ok. 500 m i więcej. Natomiast od strony północno-wschodniej (obejmującej fragment osiedla "P."), również w odległości większej niż minimum (ok. 485 m), lecz nie wyznaczył granic obszaru analizowanego po obrysie granic działek, bowiem "przecięte" zostały działki nr [...] i nr [...], AM-14, obręb R.. Powyższe działanie spowodowało, że np. budynek zlokalizowany na działce nr [...] (12. kondygnacyjny budynek o długości ponad 300 m), przez której fragment przebiega granica obszaru analizowanego, został przedzielony linią graniczną wyznaczającą obszar analizowany, co spowodowało, że część budynku znalazła się poza obszarem analizowanym. W tym stanie rzeczy powstała wątpliwość co do spójności części tekstowej i graficznej, sporządzonej przez organ, analizy urbanistycznej".

Również na podstawie przedstawianych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można ocenić poprawności przyjętych przez ten organ ustaleń dotyczących zachowania kontynuacji funkcji przez planowaną zabudowę. Z lektury tej części decyzji wypływa wniosek, że przyjęte ustalenia nie znajdują umocowania w zgromadzonym i przywołanym materialne aktowym. Brak przedstawienia dokumentacji pozwalającej stwierdzić poprawność przeprowadzenia tej analizy, czyni ustalenia organu w zasadzie nie weryfikowalnymi, a przez to dowolnymi. Ponadto nie można nie zauważyć, że we wcześniej podejmowanych rozstrzygnięciach organ lokalizacyjny odmawiał wydania pozytywnej decyzji dla inwestora wskazując m.in. na to, że ze względu na usytuowanie planowanej inwestycji - zamierzenie budowlane byłoby usytuowane wśród zabudowy usługowej i przemysłowej (składy, magazyny ftp.) ,,nie będzie możliwe dostosowanie się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego oraz charakteryzujących go wskaźników zabudowy" – decyzja Prezydenta W. z dnia 19 czerwca 2008 r. nr [...]. Uzupełniając powyższe wywody, przede wszystkim wskazać należy na jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, jeśli analiza urbanistyczna wskazuje przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich (por. niepubl. wyrok NSA z 21.07.2009r., II OSK 1193/08). Podzielając pogląd, zgodnie z którym rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, jednocześnie nie może nie dostrzec podnoszonych przez A. Sp. z o.o. tych wszystkich zastrzeżeń i wątpliwości związanych z dopuszczeniem budownictwa mieszkaniowego na obszarze, który historycznie był wykorzystywany jako teren portu miejskiego, a obecnie pozostaje obszarem szeroko rozumianej aktywności gospodarczej - w tym wykonywanej przez stronę odwołującą się. Niewątpliwie łatwym do przewidzenia w takim przypadku jest scenariusz, w którym w przypadku dopuszczenia do realizacji objętego wnioskiem przedsięwzięcia, mógłby powstać konflikt z dotychczasowymi użytkownikami terenu objętego analizą. Przyjąć zatem należy, że w zakresie kontynuacji funkcji powinna mieścić się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją (por. niepubl. wyrok WSA w Warszawie z 12.12.2008r., VIII SA/Wa 446/08). Należy wziąć pod uwagę wszystkie obiekty budowlane znajdujące się na analizowanym terenie (por. niepubl. wyrok WSA VIII SA/Wa 446/08). Mając zatem na względzie powyższe uznać należy, że przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, o którym mowa w pkt 1 ust. 1 art. 61 cyt. ustawy, należało kierując się dyspozycją przepisu art. 77 i 107 § 3 k.p.a. każdorazowo w sposób jednoznaczny uzasadnić.

Za pozbawiony podstaw uznać należy również zarzut dotycząc przyjmowanej w sprawie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony O.. Jak wynika bowiem z treści decyzji organu odwoławczego, zwrócono tam jedynie uwagę dotyczącą tego, że przebieg takiej nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony O., "jako przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej przez istniejące budynki (zabudowa wielorodzinna) przy Wybrzeżu J. C. – K.", nie został przez organ lokalizacyjny uzasadniony. W podobny sposób ocenić należy kolejny zarzut dotyczący dostrzeżonych przez organ wątpliwości w zakresie przyjętej w decyzji szerokości elewacji frontowej od strony rzeki O. oraz parametrów górnej elewacji krawędzi elewacji frontowej. W tym zakresie organ odwoławczy zasadnie wykazuje jedynie na rozbieżności w uzasadnieniu uchylonej decyzji oraz na niedostatki w zebranym w tym materialne dowodowym. Ponadto słusznie organ odwoławczy zwrócił uwagę na charakter decyzji o warunkach zabudowy, która wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy winny być na tyle jednoznaczne, aby nie stwarzały pola do spornej interpretacji pomiędzy inwestorem, dysponującym konkretną decyzją lokalizacyjną i ubiegającym się o pozwolenie na budowę, a organem administracji architektoniczno-budowlanej, który bada - m.in. -zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami takiej decyzji.

Oceniając kolejny zarzut wskazujący na mylne zastosowanie przez organ odwoławczy § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, podzielając w tym przypadku zarzut skarżącej spółki dotyczący oznaczenia w uchylonej decyzji sposobu zaopatrzenia w media, zgodzić się jednocześnie należy z organem odwoławczym wskazującym, że ustalenie współczynnika ilości miejsc postojowych przypadających na jedno mieszkanie na poziomie 0,8 - 1,2, nie zostało w żaden sposób uzasadnione, a zatem ustalenie to jest zupełnie dowolne (szczególnie dotyczy to dolnego poziomu współczynnika). Również w przypadku zarzutu dotyczącego sygnalizowanej przez Kolegium konieczności rozważenia w ponownie prowadzonym postępowaniu potrzeby dokonania odpowiednich uzgodnień w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa odpowiednio w art. 48 i art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, rację ma strona skarżąca wskazując na brak wystarczających podstaw prawych, dla których organ lokalizacyjny wiążą we wskazanym zakresie ustalenia Planu Ogólnego z 1988 r.

Odnosząc się do zarzutów dotyczącego niespełnienia przez organ pierwszej instancji wymogów proceduralnych, Sąd w pełni podziela wyrażone w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego. W szczególności należy zwrócić uwagę, że przepis art. 101 § 1 k.p.a. przewiduje wprost formę postanowienia dla zawieszenia postępowania. Nie przewiduje natomiast takiego obowiązku dla podjęcia zawieszonego postępowania. W ten sam sposób należało ocenić pozostałe zarzuty dotyczące kwestii procesowych.

Reasumując, w świetle przedstawionych rozważań istotnym jest podkreślenie – co było już wcześniej sygnalizowane - że w przypadku decyzji kasacyjnej (wydawanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) organ pierwszej instancji nie jest związany ocenami prawnymi organu odwoławczego i sugestiami co do dalszego toku postępowania. Konsekwencją decyzji kasacyjnej jest konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, w którym to postępowaniu organ ten samodzielnie decyduje o przeprowadzonych dowodach oraz samodzielnie dokonuje ocen prawnych, co następnie może być poddane kontroli instancyjnej. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja, odpowiada prawu, a skoro podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę oddalił.