Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 334/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1170
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - t.j.
article: art. 217, 218
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "MKiDN", "organ odwoławczy", "Minister"), postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. (znak: [...]) po rozpatrzeniu zażalenia S. S. (reprezentowanej przez pełnomocnika) na postanowienie Kierownika Delegatury w W. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] (dalej: "organ") z [...] stycznia 2019 r., nr [...] (znak: [...]), działając na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.; dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 219 k.p.a. – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że pałac w miejscowości P., gm. Ż., wpisany do rejestru zabytków decyzją z [...] maja 1977 r., pod nr [...], był w terminie od 1 stycznia 2017 r., do 31 grudnia 2017 r., utrzymywany i konserwowany zgodnie z u.o.z.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wnioskiem z 1 października 2018 r. (uzupełnionym pismami z 29 października 2018 r. i z 21 stycznia 2019 r.) S.S. zwróciła się do organu o wydanie zaświadczenia, że pałac w miejscowości P. utrzymywany jest i konserwowany zgodnie z u.o.z. w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r.

Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr [...] organ odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Wskazano, że 26 września 2017 r., została przeprowadzona kontrola stanu zachowania oraz przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami przedmiotowego obiektu. W jej trakcie stwierdzono, że w budynku pałacu wykonane są prace remontowe i budowlane (w tym między innymi naprawy ubytków i spękań ścian wewnętrznych zaprawą cementową, miejscowe naprawy ubytków w obrębie stropów, zamurowania otworów drzwiowych wewnętrznych, prace ziemne przed fasadą budynku oraz roboty ziemne polegające na wykonaniu tunelu w pomieszczeniu parteru oraz wykopu od strony elewacji tylnej, wykonanie prac konstrukcyjnych w obrębie ściany nośnej w narożniku budynku od strony fasady, czyszczenie i naprawy stolarskie oryginalnej stolarki drzwiowej wewnętrznej wraz z częściowym odtworzeniem ościeżnic, wymiana stolarki okiennej na nową, czyszczenie dekoracji sufitów (detal sztukatorski) na pierwszym piętrze wraz z częściowym wypełnieniem spękań, rozbiórka pieca kaflowego stanowiącego element oryginalnego wyposażenia pałacu, prace instalatorskie). Na powyższe prace budowlane właścicielka obiektu nie uzyskała pozwolenia konserwatorskiego.

W związku z tym decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], na podstawie art. 43 ust. 1 u.o.z. nakazano wstrzymanie prac konserwatorskich, robót budowlanych oraz innych działań prowadzonych w zabytku.

Następnie organ decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w oparciu o art. 44 ust. 1 pkt. 4 u.o.z. zakazał S. S. prowadzenia wstrzymanych prac. Obie decyzje zostały utrzymane w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (odpowiednio decyzją z [...] listopada 2017 r. oraz decyzją z [...] marca 2018 r.).

Organ odwoławczy podniósł, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż w 2017 r., właścicielka zabytkowego pałacu w P. podejmowała na szeroką skalę działania budowlane i remontowe w zabytku. Prace te prowadzone były jednak bez wymaganych pozwoleń. Ich zakres, metody, technologie i rozwiązania materiałowe nie były znane organowi konserwatorskiemu. Nie były nadzorowane przez osoby spełniające kwalifikacje, o których mowa w art. 37 a i c u.o.z. Realizacja inwestycji stała w sprzeczności z u.o.z. a właścicielka zabytku nie dopełniła spoczywającym na niej obowiązkom co do prowadzenia prac w oparciu o uzyskane pozwolenia konserwatorskie.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła S. S. W uzasadnieniu podniosła, że organ pominął okoliczność, iż skarżąca uzyskała uprzednio pozwolenie konserwatorskie na wykonanie tychże prac. Kwestionowane obecnie przez konserwatora prace wykonane zostały na podstawie zezwolenia nr [...].

W ocenie organu wyjaśnienia wymaga, że w zabytku skarżącej przejętym od Skarbu Państwa nie było istniejącej stolarki okiennej. W oknach znajdowały się natomiast elementy i pozostałości stolarki, jak również materiały takie jak folia, dykty i karton (niemające charakteru ani historycznego, ani zabytkowego). Organ nie zgodził się z tym, aby uznać, że skarżąca dokonała częściowej wymiany stolarki okiennej, albowiem dokonała jedynie zabezpieczenia otworów okiennych, by uchronić wnętrza pałacu przed negatywnym oddziaływaniem warunków atmosferycznych, co zmierza w oczywisty sposób do jego ochrony.

Minister wskazał nadto, że według organu konserwatorskiego, uzasadnienie dla wydania opinii, że budynek pałacu nie był utrzymywany i konserwowany zgodnie z u.o.z. stanowi fakt, iż 4 grudnia 2017 r. organ ochrony zabytków zakazał prowadzenia robót w pałacu (decyzja nr [...]), a Minister decyzją z [...] marca 2018 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Strona oświadczyła, że decyzja Ministra z [...] marca 2018 r. nie jest prawomocna, gdyż strona złożyła skargę do WSA w Warszawie i sprawa nie została jeszcze prawomocnie zakończona. Zdaniem skarżącej, organ nie powinien wydawać opinii w oparciu o treść nieprawomocnej decyzji administracyjnej, której treść podlegać będzie jeszcze weryfikacji przez sąd pod względem jej zgodności z prawem.

Ponadto skarżąca wskazała, że organ powinien przeprowadzić ocenę stanu zachowania obiektu pod względem technicznym i konserwatorskim, a dopiero w dalszej perspektywie ustalić, czy brak działań właściciela obiektu, poprzez niepodejmowanie określonych działań (uzyskanie pozwoleń konserwatorskich), wpływa w sposób znaczący na stan zachowania zabytkowego obiektu. W przedmiotowej sprawie organ konserwatorski w ogóle takich ustaleń nie poczynił, a w zakresie niezbędnych czynności jakie powinien był wykonać przed wydaniem zaświadczenia, koniecznym było ustalenie stanu zachowania obiektu zabytkowego.

Organ odwoławczy powołał się na art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1170; dalej: "u.o.p.o.l."), zgodnie z którym zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Przesłanką zwolnienia nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od podatku od nieruchomości jest zatem fakt jej utrzymania i konserwacji zgodnie z u.o.z. Regulacja ta nakłada na właścicieli i posiadaczy zabytków szereg obowiązków, związanych z zachowaniem zabytków i utrzymaniem ich we właściwym stanie. To na właścicielu lub posiadaczu zabytku spoczywa obowiązek zapewnienia warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku. Prace konserwatorskie są to działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań, prace restauratorskie - jako działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części, oraz dokumentowanie tych działań, natomiast robotami budowlanymi są roboty budowlane w rozumieniu ustawy p.b., podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. Zapewnienie warunków prowadzenia tych działań ma na celu realizację innego obowiązku, określonego w art. 5 pkt 3 u.o.z., tj. zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie.

Minister podkreślił, że zaistnienie okoliczności będących podstawą do takiego zwolnienia, stwierdza organ ochrony zabytków I instancji w drodze zaświadczenia. Na podstawie art. 217 § 1 k.p.a. i § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli osoba ta ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, przy czym (§ 2) organ ten, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Stosownie zaś do art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Organ II Instancji zaznaczył także, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Dlatego też postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym a jedynie ma charakter administracyjny a to z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Postępowanie to ma charakter uproszczony - nie prowadzi się w nim postępowania dowodowego. W postępowaniu tym organ administracji nie rozstrzyga sprawy administracyjnej. Użyty w art. 218 § 2 k.p.a., zwrot "w niezbędnym zakresie" oznacza, że postępowanie wyjaśniające ma się ograniczyć do przeprowadzenia takich i tylko takich ustaleń, które pozwolą na urzędowe potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, na podstawie zgromadzonych przez organ dokumentów.

Następnie organ zaznaczył, że z art. 218 § 2 k.p.a., wynika, że ustawodawca uczynił wyraźną różnicę pomiędzy postępowaniem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej, a postępowaniem wyjaśniającym, koniecznym niekiedy do wydania zaświadczenia. O zakresie postępowania o wydanie zaświadczenia zawsze będzie decydować treść wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia. Wynika to także z faktu, że postępowanie o wydanie zaświadczenia wszczyna się wyłącznie na wniosek, który jednak nie wszczyna postępowania administracyjnego. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy organu, a nie aktem woli i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie jest decyzją administracyjną, nie tworzy nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza istnienie określonego stanu faktycznego lub prawnego.

MKiDN stwierdził, że organ konserwatorski dokonał oceny stanu utrzymania obiektu, z której wynika, że jego właściciel nie wywiązywał się z obowiązku określonego w art. 5 pkt 3 u.o.z., tj. zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz stwierdził, że wnioskodawca przeprowadzał w obiekcie roboty budowlane, na które nie uzyskał stosownych pozwoleń organu konserwatorskiego. Organ odwoławczy odniósł się także do argumentu podniesionego w zażaleniu, że skarżąca uzyskała uprzednio pozwolenie konserwatorskie na wykonanie tychże prac i kwestionowane obecnie przez konserwatora prace wykonane zostały na podstawie zezwolenia nr [...] podnosząc, że Minister w decyzji z [...] listopada 2017 r. (znak: [...]), którą utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2017 r., nr [...], nakazującą S. S. wstrzymanie prac konserwatorskich, robót budowlanych oraz innych działań prowadzonych w zabytku: pałac w P. wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z [...] maja 1977 r., wskazał, że "(...) samowolnie wykonywane przy pałacu prace i roboty, wymienione w zaskarżonej decyzji, nie zostały objęte pozwoleniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] września 2014 r., na które powołuje się skarżąca. Jednocześnie, wskazania wymaga, że ww. decyzja była ważna do dnia [...] grudnia 2015 r. Zaznaczyć także trzeba, że pomimo, iż organ pierwszej instancji, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., odmówił Pani S. S. udzielenia pozwolenia na wymianę istniejącej drewnianej stolarki okiennej na nową, skarżąca wymieniła część tej stolarki’’.

Organ odwoławczy nadmienił również, że WSA w Warszawie w wyroku z 24 stycznia 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1166/18) oddalił skargę S. S. na decyzję Ministra z [...] marca 2018 r. (znak: [...]) utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] grudnia 2017 r. (znak: [...]) zakazującą S. S. prowadzenia wstrzymanych działań: prac konserwatorskich, robót budowlanych oraz innych działań prowadzonych w zabytku.

W związku z błędnym sformułowaniem sentencji zaskarżonego postanowienia, MKiDN postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. (znak: [...]) - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że pałac w miejscowości P., gm. Ż., wpisany do rejestru zabytków decyzją z [...] maja 1977 r., pod numerem [...], był w terminie od 1 stycznia 2017 r., do 31 grudnia 2017 r., utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami u.o.z.

2. Skargę do WSA w Warszawie na powyższe postanowienie MKiDN z [...] grudnia 2019 r., wniosła S. S. (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika). Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

a) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 3 u.o.z. w zw. z art. 217 k.p.a., poprzez uznanie, że należało odmówić wydania zaświadczenia stwierdzającego, że pałac w miejscowości P., gm. Ż., wpisany do rejestru zabytków decyzją z [...] maja 1977r., pod numerem [...] był w terminie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami u.o.z., gdyż organ konserwatorski dokonał oceny stanu utrzymania obiektu, z której wynika, iż jego właściciel nie wywiązał się z obowiązku określonym w tym przepisie tj. zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz stwierdził, że wnioskodawca przeprowadził w obiekcie roboty budowlane, na które nie uzyskał stosownych zezwoleń organu konserwatorskiego; wskazała, że wyrok WSA w Warszawie oddalający skargę na decyzję Ministra z [...] marca 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] grudnia 2017 r. zakazującą prowadzenia robót w pałacu w P. został zaskarżony do NSA i sprawa nie została jeszcze prawomocnie zakończona, zaś ustalenia konserwatora zabytków nie zostały poparte żadnymi innymi dowodami i odmowa wydania zaświadczenia oparta została wyłącznie na zarzucie braku zgody na wykonywanie prac w pałacu i organ konserwatorski nie wziął pod uwagę, iż prace wykonywane przez skarżącą miały wyłącznie na celu uniknięcia całkowitej destrukcji zabytku a skarżąca wykazała, iż podejmuje działania zmierzające do utrzymywania całości pałacu we właściwym stanie technicznym, co oznacza, iż pałac w P. był w okresie wskazanym we wniosku utrzymywany zgodnie z u.o.z. i organ administracyjny powinien okoliczność tę potwierdzić wydając odpowiednie zaświadczenie;

b) prawa materialnego, w szczególności art. 7 ust. 1 pkt 6 u.o.p.o.l. w zw. z art. 5 pkt 2 u.o.z., poprzez uznanie, że brak jest przesłanek do wydania zaświadczenia stwierdzającego, że obiekt jest właściwie użytkowany, zabezpieczony i konserwowany, podczas gdy skarżąca od daty objęcia w posiadanie zabytku podejmuje szeroko zakrojone działania zmierzające do zabezpieczenia obiektu, i jego konserwacji;

c) prawa procesowego, poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracyjnym wynikających z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 12 § 1 i 2, art. 13 § 1 i 2 k.p.a., gdyż organ administracyjny nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego i wyjaśniającego w sprawie;

d) przepisów postępowania, tj. art. 217 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenia na potwierdzenie istniejącego stanu faktycznego i prawnego oraz art. 218 § 2 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie.

Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia odmawiającego wydanie zaświadczenia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia pełnomocnika procesowego oraz kosztów sądowych.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organ odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że pałac w miejscowości P., gm. Ż., wpisany do rejestru zabytków decyzją z [...] maja 1977 r., był w terminie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami u.o.z.

2. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 u.o.p.o.l. zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o u.o.z., z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Przesłanką zwolnienia nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od podatku od nieruchomości jest zatem fakt jej utrzymania i konserwacji zgodnie ze szczegółowymi przepisami u.o.z. Celem zwolnienia określonego w art. 7 ust. 1 pkt 6 u.o.p.o.l. jest nieobciążanie podmiotów będących właścicielami lub posiadaczami budynków wpisanych do rejestru zabytków i utrzymujących je zgodnie z przepisami o u.o.z. dodatkowymi kosztami, które i tak muszą ponosić na utrzymanie bądź rewitalizację obiektów zabytkowych. Ustawodawca chciał w ten sposób wspomóc podmioty, które z uwagi na obostrzenia wynikające z ustawy o zabytkach zmuszone są ponosić znacznie wyższe koszty ich utrzymania niż w przypadku budynków nie będących zabytkami. Ograniczenie zakresu zwolnienia poprzez wyłączenie tych przedmiotów opodatkowania, które są zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej chroni natomiast przed naruszeniem konstytucyjnie gwarantowanej wolności działalności gospodarczej oraz zasady równości sytuacji rynkowej uczestników obrotu gospodarczego (por. wyrok WSA w Krakowie z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 861/19).

Przepis ten należy rozpatrywać w świetle uregulowań u.o.z., które nakładają na właścicieli i posiadaczy zabytków szereg obowiązków, związanych z zachowaniem zabytków i utrzymaniem ich we właściwym stanie. Zgodnie z art. 5 pkt 2 u.o.z., na właścicielu lub posiadaczu zabytku spoczywa obowiązek zapewnienia warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku. To przede wszystkim właściciel zabytku winien poczynić wszelkie określone prawem starania, aby ochronić wartość, jaką prezentuje zabytek. Z kolei art. 3 u.o.z. definiuje prace konserwatorskie jako działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań (pkt 6). Pojęcie konserwacji w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 6 u.o.p.o.l. bez wątpienia należy rozumieć tak jak pojęcie prac konserwatorskich w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.o.z. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Po 32/08). Prace restauratorskie są to działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części, oraz dokumentowanie tych działań (pkt 7). Natomiast robotami budowlanymi (w rozumieniu art. 3 pkt 8 u.o.z.) są roboty budowlane w rozumieniu p.b., podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. Zapewnienie warunków prowadzenia tych działań ma na celu realizację obowiązku zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Obowiązek ten wynika z art. 5 pkt 3 u.o.z. Zaistnienie okoliczności będących podstawą do takiego zwolnienia, stwierdza organ ochrony zabytków pierwszej instancji w drodze zaświadczenia.

4. Odnosząc powyższe regulacje do omawianej sprawy, należy stwierdzić, że organ konserwatorski:

- prawidłowo dokonał oceny stanu utrzymania obiektu, z której wynika, że jego właściciel nie wywiązywał się z obowiązku określonego w art. 5 pkt 3 u.o.z., tj. zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie;

- prawidłowo stwierdził, że wnioskodawca przeprowadzał w obiekcie szereg robót budowlanych, na które nie uzyskał stosownych pozwoleń organu konserwatorskiego;

- wszelkie faktycznie wykonywane w pałacu prace nie były kierowane przez uprawnione osoby, zgodnie z art. 37 a ust. 1 u.o.z. (zgodnie z tym przepisem: "pracami konserwatorskimi, pracami restauratorskimi lub badaniami konserwatorskimi, prowadzonymi przy zabytkach wpisanych do rejestru kieruje osoba, która ukończyła studia drugiego stopnia lub jednolite studia magisterskie, w zakresie konserwacji i restauracji dzieł sztuki lub konserwacji zabytków oraz która po rozpoczęciu studiów drugiego stopnia lub po zaliczeniu szóstego semestru jednolitych studiów magisterskich przez co najmniej 9 miesięcy brała udział w pracach konserwatorskich, pracach restauratorskich lub badaniach konserwatorskich, prowadzonych przy zabytkach wpisanych do rejestru, inwentarza muzeum będącego instytucją kultury lub zaliczanych do jednej z kategorii, o których mowa w art. 14a ust. 2");

- prace w pałacu nie były również nadzorowane i kierowane w sposób wynikający z art. 37 c u.o.z. (zgodnie z tym przepisem: "robotami budowlanymi kieruje albo nadzór inwestorski wykonuje, przy zabytkach nieruchomych wpisanych do rejestru osoba, która posiada uprawnienia budowlane określone przepisami Prawa budowlanego oraz która przez co najmniej 18 miesięcy brała udział w robotach budowlanych prowadzonych przy zabytkach nieruchomych wpisanych do rejestru lub inwentarza muzeum będącego instytucją kultury").

Sąd w pełni podziela te ustalenia. Samowolne (bez pozwolenia) wykonywanie prac w pałacu (zabytku) nie może być automatycznie uznane jako "zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie" (art. 5 ut. 3 u.o.z.), gdyż to nie właściciel ma możliwość oceny rodzajów i sposobu zabezpieczenia nieruchomości zabytkowej a wyłącznie właściwy organ. Dodatkowo zasadnie organ odniósł się innych kwestii związanych ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, z których wynika, że:

- Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w decyzji z [...] listopada 2017 r., (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] października 2017 r. (znak [...]) nakazującą S. S. wstrzymanie prac konserwatorskich, robót budowlanych oraz innych działań prowadzonych w zabytku (w pałacu w P. wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z [...] maja 1977 r.);

- samowolnie wykonywane przy pałacu prace i roboty, wymienione w zaskarżonej decyzji, nie zostały objęte pozwoleniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] września 2014 r., na które powołuje się skarżąca (decyzja była ważna do 31 grudnia 2015 r.);

- pomimo, że organ pierwszej instancji, decyzją nr [...] z [...] grudnia 2015 r., odmówił Pani S. S. udzielenia pozwolenia na wymianę istniejącej drewnianej stolarki okiennej na nową, skarżąca wymieniła część tej stolarki;

- WSA w Warszawie w wyroku z 24 stycznia 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1166/18) oddalił skargę S. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2018 r. (znak: [...]) utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] grudnia 2017 r. zakazującą Pani S. S. prowadzenia wstrzymanych działań: prac konserwatorskich, robót budowlanych oraz innych działań prowadzonych w zabytku, tj. w pałacu w P.

5. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie został również naruszony art. 5 ust. 3 u.o.z. w zw. z art. 217 k.p.a. Zasadnie organ odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że pałac w miejscowości P. był od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. utrzymywany i konserwowany zgodnie z u.o.z. Organ konserwatorski dokonał i wskazał, że wnioskodawca przeprowadził w pałacu roboty budowlane, na które nie uzyskał stosownych zezwoleń organu konserwatorskiego. Nie ma przy tym znaczenia, że wyrok WSA w Warszawie oddalający skargę na decyzję Ministra z [...] marca 2018 r. (utrzymującą w mocy decyzję z [...] grudnia 2017 r. zakazującą prowadzenia robót w pałacu w P.) został zaskarżony skargą kasacyjną do NSA. Przypomnieć należy, że wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Również wniesienie skargi kasacyjnej nie wywiera takiego skutku. Sąd administracyjny może, ale nie musi, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 603/11). Zasadnie wskazały organy, że odmowa wydania zaświadczenia oparta została na zarzucie formalnym braku zgody na wykonywanie prac w pałacu. Nie można bowiem w sposób zupełnie dowolny, bez zgody organów, podejmować żadnych działań, nawet tych zmierzających do potencjalnego utrzymywania całości pałacu we właściwym stanie technicznym.

6. W ocenie Sądu w sprawie nie został również naruszony art. 7 ust. 1 pkt 6 u.o.p.o.l. w zw. z art. 5 pkt 2 u.o.z. Zasadnie organy uznały, że brak jest przesłanek do wydania zaświadczenia stwierdzającego, że obiekt jest właściwie użytkowany, zabezpieczony i konserwowany.

Przesłanki zwolnienia od opodatkowania podatkiem od nieruchomości uregulowane w tym przepisie stanowią zatem: a) wpisanie nieruchomości indywidualnie do rejestru zabytków; b) utrzymanie i konserwacja zgodnie z przepisami o ochronie zabytków (wszelkie prace remontowe, konserwacyjne i pielęgnacyjne odbywają się w uzgodnieniu z konserwatorem zabytków); c) wyłączenie części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Analiza treści tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ustanawia on zwolnienie podatkowe o charakterze przedmiotowym. Obejmuje ono bowiem grunty i budynki charakteryzujące się szczególną cechą, a mianowicie tym, że na podstawie decyzji wydanej przez właściwy do spraw ochrony zabytków organ administracji publicznej zostały wpisane do rejestru zabytków. Z uwagi na taką konstrukcję tej pierwszej z dwóch przesłanek zwolnienia, ocena jej zaistnienia nie nastręcza trudności. O jej zaistnieniu rozstrzyga wydanie indywidualnego aktu administracyjnego przez właściwy organ administracji publicznej. Zupełnie inaczej przedstawia się kwestia ustalenia zaistnienia drugiej przesłanki zwolnienia. Jego warunkiem jest bowiem określone zachowanie się podatnika. To zachowanie to "utrzymywanie" i "konserwacja" gruntów i budynków zgodnie z przepisami o ochronie zabytków (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 948/18).

7. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie zostały również naruszone wskazane w skardze przepisy postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie istotne jest to, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli osoba ta ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (por. art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a.). Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji (por. wyrok WSA w Białymstoku z 18 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 79/20).

Ustawodawca rozróżnia dwa rodzaje zaświadczeń, tj.: zaświadczenia wydawane, gdy wymaga tego przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) oraz zaświadczenia wydawane na żądanie strony mającej interes prawny (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). W pierwszym wypadku organ administracyjny ma obowiązek wydania zaświadczenia, o ile stosowne dane znajdują się w jego posiadaniu. Interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia nie podlega w takiej sytuacji badaniu, bowiem jest on z góry ustalony przez przepis prawa. Natomiast w wypadku, gdy podmiot domaga się wydania zaświadczenia powołując się na swój interes prawny, organ musi przed wydaniem zaświadczenia ustalić, czy osoba ubiegająca się rzeczywiście ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3534/18).

Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Dlatego też postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. a jedynie ma charakter administracyjny. To z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Postępowanie to ma charakter uproszczony - nie prowadzi się w nim postępowania dowodowego w trybie przepisów działu II k.p.a. W postępowaniu tym organ administracji nie rozstrzyga sprawy administracyjnej. Użyty w art. 218 § 2 k.p.a. zwrot "w niezbędnym zakresie" oznacza, że postępowanie wyjaśniające ma się ograniczyć do przeprowadzenia takich i tylko takich ustaleń, które pozwolą na urzędowe potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, na podstawie zgromadzonych przez organ dokumentów. Z art. 218 § 2 k.p.a. wynika, że ustawodawca uczynił wyraźną różnicę pomiędzy postępowaniem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej, a postępowaniem wyjaśniającym, koniecznym niekiedy do wydania zaświadczenia. Niezbędne jest dlatego w tym miejscu podkreślenie, że o zakresie postępowania o wydanie zaświadczenia zawsze będzie decydować treść wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia. Wynika to także z faktu, że postępowanie o wydanie zaświadczenia wszczyna się wyłącznie na wniosek, który jednak nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a.

Organ administracji publicznej jest związany treścią żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia. Nie jest władny zmieniać w treści wydanego zaświadczenia, potwierdzając inne fakty lub stan prawny aniżeli wymienione w żądaniu, albo dowolnie modyfikować to żądanie w postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy organu, a nie aktem woli i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie jest decyzją administracyjną. Nie tworzy nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza istnienie określonego stanu faktycznego lub prawnego. Organ administracji publicznej może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z dokumentów będących w posiadaniu tego organu albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy. Jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. W orzecznictwie podkreśla się, że treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego; w sytuacji gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia (wyrok NSA z 11 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 2709/98).

Zatem o ile organ oceni, że nie można spełnić żądania strony odnośnie do treści zaświadczenia, powinien działając na podstawie art. 219 k.p.a. odmówić wystawienia zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 109/19). Taka też sytuacja wystąpiła w analizowanej sprawie - wnioskodawca przeprowadzał w obiekcie roboty budowlane, na które nie uzyskał stosownych pozwoleń organu konserwatorskiego a w związku z tym nie mógł otrzymać zaświadczenia stwierdzającego, że obiekt jest właściwie użytkowany, zabezpieczony i konserwowany. To z kolei spowodowało sytuację, w której obiekt nie mógł skorzystać ze zwolnienia od opodatkowania podatkiem od nieruchomości we wskazanym okresie.

8. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Skarżąca nie uzyskała pozwolenia na prowadzenie prac w pałacu, czyli postąpiła "niezgodnie zgodnie z przepisami o ochronie zabytków" (por. art. 7 ust. 1 pkt 6 u.o.p.o.l.). W związku z tym, organ nie mógł wydać zaświadczenia. Dla skorzystania ze zwolnienia podatkowego określonego dla gruntów i budynków wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków nie wystarczy wykonanie jakichkolwiek prac na nieruchomości. Kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy podatnik utrzymuje i konserwuje nieruchomość zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, a nie czy podejmuje jakiekolwiek działania w tym zakresie (por. wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2487/14).

9. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.