Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 682/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Agnieszka Góra –Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lipca 2021 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga L. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. (data wpływu do organu – [...] sierpnia 2017 r.) L. S. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa).

Decyzją nr [...] z dnia 27 grudnia 2018 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 296/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżącego na powołane wyżej rozstrzygnięcie, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Podstawę stanowiło ustalenie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej przez jego niezastosowanie. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem, czy zachodzi przesłanka, wyłączająca zastosowanie art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej w postaci warunku wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Skutkowało to więc równocześnie naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik.

Sąd podkreślił, że służba wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa trwała jedynie 3 miesiące, wobec całości służby 29 lat i 1 miesiąc (bądź 32 lata po wliczeniu okresu odbywania służby wojskowej). W zakresie oceny warunku, określonego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, Sąd uznał zaskarżoną decyzję za wadliwą. Przywołaną bowiem przez organ negatywną przesłanką dla zastosowania wyjątku, był wyłącznie brak podstaw do uznania, że służba wnioskodawcy była pełniona z zagrożeniem życia lub zdrowia. Z woli prawodawcy nie może to stanowić wystarczającej podstawy do odmowy zastosowania wyjątku. Sąd stwierdził, że skoro w sprawie faktycznie nie zakwestionowano skutecznie wystąpienia przesłanek, wymienionych w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, to organ winien był rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak wyjaśnienia tej kwestii stanowił o naruszeniu przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Nie ma bowiem podstaw, aby założyć a priori, że dany przepis nie powinien znaleźć w przypadku wnioskodawcy zastosowania.

Sąd zaznaczył jednocześnie, że prezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnia konkretnych ocen, dotycząca rozumienia pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku, jest zbyt wąska. Nie znajduje ona uzasadnienia ani z perspektywy względów wykładni językowej ani też systemowej czy celowościowej, w kontekście założeń regulacji, którymi wprowadzono do ustawy zaopatrzeniowej art. 8a. Skoro celem tego przepisu było pozbawienie nienależnych przywilejów, wobec pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa - nie może bez znaczenia pozostawać bardzo krótkie pełnienie służby w tych organach, czy związane z tym konkretne okoliczności (np. skierowanie do służby wbrew woli, czemu funkcjonariusz przeciwdziałał). Organ dotąd się do tego nie odnosił. W szczególności nie weryfikował twierdzeń wnioskodawcy w danym zakresie, mylnie przyjmując, że nie może mieć to znaczenia w sprawie (wobec zawężającej wykładni pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek"). W okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego skarżący otrzymał ordery i odznaczenia, wymaga więc wyjaśnienia, jakie były kryteria przyznawania określonych wyróżnień na dzień, gdy uzyskał je wnioskodawca. Kwestie te nie mogą być jednak obojętne w kontekście oceny, czy w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek.

Ponownie rozpoznając sprawę organ decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r. działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24 a ustawy zaopatrzeniowej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonym w odniesieniu do powołanej wyżej decyzji, skarżący wniósł o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem wytycznych, zawartych w wyroku WSA z dnia 24 czerwca 2019r.

Skarżący podał, iż okres jego służby na rzecz totalitarnego państwa w jego ocenie stanowi 0,0057 % ogółu jego służby. W decyzji organ wskazał na raport z [...] października 1985 r. dotyczący przeniesienia z etatu Służby Bezpieczeństwa, z którego jednoznacznie wynika, że "służba w tych strukturach nie odpowiada stronie". Organ kolejny raz nie dopatrzył się, że raport został napisany 15 dni po przygotowaniu rozkazu o przeniesieniu go z dyspozycji Szefa WUSW na etat SB, tj. [...] września 1985 r. Kolejny raz pomijany jest fakt jego urlopu w wymiarze 1 miesiąca w lipcu 1985 r. kiedy był w dyspozycji Szefa WUSW. Oświadczył, że nigdy nie występował z podaniem z prośbą o pracę w SB, nigdy nie przechodził przeszkolenia w szkołach podległych SB, nigdy nie wyraził zgody na pracę w SB, nigdy nie wykonywał czynności służbowych w strukturach SB. Po umieszczeniu go na etacie w SB podjął natychmiastowe działania w celu przeniesienia do służby w MO. Tak więc nie tylko krótkotrwały pobyt na etacie, ale również wszystkie opisane okoliczności z tym związane, powinny być przez organ uwzględnione w ocenie krótkotrwałości służby w aspekcie "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. Minister, działając na podstawie art. 127 §3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podjętej decyzji Minister podał, że ww. przepis nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych, określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Przesłanki te są nieostre, co oznacza uznaniowy charakter postępowania.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem jej oceny przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Jak wynika z konstrukcji art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, wolą ustawodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Oceniając drugą określoną w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłankę tj. "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu [...] września 1989 r. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" organ zauważył, iż stanowi ona również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.

Zadaniem organu jest więc stwierdzenie w niniejszej sprawie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Warunek ten znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu [...] września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zauważył, iż ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zdaniem organu, skoro całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi (z wyłączeniem okresu służby pełnionej w ramach powszechnego obowiązku obrony) 29 lat i 1 miesiąc (od dnia [...] maja 1977 r. do dnia [...] maja 2006 r.), zaś służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa 3 miesiące, to uznać należy, że w sprawie spełniona została przesłanka "krótkotrwałości służby" określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W odniesieniu do przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. Minister wskazał, że przy ocenie tej przesłanki uwzględnił stanowisko Komendanta Głównego Policji (pismo z [...] marca 2018 r.) oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" oraz w "Ocenie rzetelności służby (...)" z [...] lutego 2018 r. Z pierwszego z ww. dokumentów tych wynika, że skarżący rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu [...] września 1989 r. na co wskazują informacje, zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wnioskodawcy karach dyscyplinarnych. Wskazano też, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Również Komendant Wojewódzki Policji w B. w swoim stanowisku z dnia [...] lutego 2018 r. nie kwestionuje, iż skarżący rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu [...] września 1989 r. W aktach sprawy brak informacji, dotyczących prowadzenia w stosunku do wnioskodawcy postępowań karnych oraz karno-skarbowych. W ww. stanowisku zawarto informacje o otrzymanych przez stronę w trakcie pełnienia służby awansach, podwyżkach dodatku służbowego/funkcyjnego, wyróżnieniach oraz odznaczeniach (Brązowy Krzyż Zasługi, Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant", Srebrny Krzyż Zasługi, Srebrna Odznaka "Zasłużony Policjant"). Ponadto sam charakter zadań realizowanych przez ww. do dnia zwolnienia ze służby w Policji ([...] maja 2006 r.) i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Jak bowiem stwierdził Komendant Wojewódzki Policji w B., w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów wskazujących na udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jak też nie były wydawane zaświadczenia uprawniające do podwyższenia emerytury.

Organ podkreślił, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było przyjęcie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby przesłanki wynikającej z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.

Uznał, że zgromadzone w sprawie materiały, z których wynika, iż strona w trakcie pełnienia służby otrzymała liczne awanse, wyróżnienia oraz odznaczenia państwowe pozwalają na stwierdzenie, że skarżący wykazał się szczególnymi zasługami w służbie Państwu i społeczeństwu jak też wybitnymi osiągnięciami w działalności publicznej podejmowanej z pożytkiem dla kraju, co w ocenie Ministra świadczy, że została spełniona przesłanka wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Wskazał jednak, że wnikliwa analiza załączonego do wniosku skarżącego materiału dowodowego (archiwalnych akt osobowych IPN) bezsprzecznie dowiodła, iż wnioskodawca, będąc członkiem PZPR utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny czy jego sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu. Jak wynika z "Opinii służbowej za okres od 1982.06.[...] do dnia 1985.06.[...]" wnioskodawca "Jako członek partii postępował zgodnie z jej statutem. Był aktywny na zebraniach, zabierając głos wypowiadał się rzeczowo i konstruktywnie." Ponadto w ww. materiałach archiwalnych znajdują się m.in. informacje: "Powiązań z klerem nie posiada. (...) Do obecnej rzeczywistości ustosunkowany pozytywnie. Strona etyczno-moralna nie budzi zastrzeżeń." - wywiad z dnia [...] kwietnia 1977 r.; "Członek (...) w zebraniach i szkoleniach partyjnych brał aktywny udział. Składki partyjne opłacał regularnie. Przydzielone przez organizację zadania doraźne wykonywał rzetelnie.(...) Wykazywał duże zaangażowanie w organizowanych akcjach społeczno-politycznych (...), dobre przygotowanie teoretyczne oraz właściwa postawa moralno-polityczna (...)" – opinia służbowa za okres od dnia [...].06.1977 r. do dnia [...].03.1978 r.

Minister wyjaśnił, że według opisu zawartego w Encyklopedii PWN dotyczącego Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, PZPR była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. W ramach międzynarodowego ruchu komunistycznego i państw tzw. demokracji ludowej była podporządkowana sowieckiej partii komunistycznej (...). PZPR dążyła do przekształcenia ustroju politycznego, gospodarki i instytucji społecznych Polski wg rozwiązań wprowadzonych w Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR) poprzez; stosowanie terroru jako podstawowej metody rządzenia (Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego), likwidację własności prywatnej w gospodarce (kolektywizacja rolnictwa, przejęcie przez administrację państwową wszystkich przedsiębiorstw prywatnych), rozbudowę systemu biurokratycznych instytucji państwowych i organizacji społecznopolitycznych ściśle podporządkowanych partii komunistycznej (zasada tzw. Transmisji polityki partii do wszystkich środowisk), połączonej z likwidacją organizacji niezależnych, samorządu terytorialnego i zawodowych, szybką rozbudową przemysłu, głownie ciężkiego, nastawionego w znacznej mierze na produkcję zbrojeniową, indoktrynację ideologiczną społeczeństwa, przede wszystkim młodzieży, wprowadzenie doktryny realizmu socjalistycznego w kulturze, podporządkowanie państwu Kościołów i innych związków wyznaniowych (...)". W świetle tego nie sposób zakwestionować fakt, że członkostwo w PZPR było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca przystąpił do PZPR to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Zdaniem organu, powyższe fakty rzucają cień na przebieg służby wnioskodawcy uniemożliwiając zarówno jego jednoznaczną ocenę, jak i potraktowanie przedmiotowej sprawy jako "szczególnie uzasadnionego przypadku". Tym samym przebieg służby ww. funkcjonariusza nie pozwala przyjąć, by został spełniony warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do argumentów skarżącego, dotyczących jego zaangażowania w realizację powierzonych zadań, otrzymywania w toku służby pozytywnych opinii służbowych, nagród, odznaczeń oraz charakteru zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikającego z niego prawdopodobieństwa zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia organ stwierdził, że nie mogą one być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzucił organowi stosowanie wobec niego niedozwolonego kryterium, dotyczącego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i podjęcie wobec niego czynności o wymiarze politycznym, stronniczym i nieobiektywnym, bez żadnych dowodów merytorycznych, opartego na sloganach i niczym niepotwierdzonych zarzutach.

W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do stanowiska organu i wskazanych przez niego przyczyn, uniemożliwiających uznanie spełnienia warunku szczególnie uzasadnionego przypadku skarżący wskazał, że w jego opinii Minister celowo wybiera takie stwierdzenia, które rzekomo mają świadczyć przeciwko niemu, a pomija dlań korzystne, celowo manipuluje informacjami. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie wykonał zaleceń, wynikających z wyroku, wydanego 24 czerwca 2019 r.

Zarzut organu, że skarżący był członkiem partii politycznej PZPR, może być stosowany do większości byłych milicjantów - też szeregowych członków partii i pozbawić ich emerytury. Taką argumentację można również zastosować do Polek i Polaków zatrudnianych w innych zawodach oraz pozbawić emerytury tylko za przynależność do określonej partii politycznej, a zatem - według organu - za "identyfikowanie się" z funkcjonującym w tym czasie ustrojem politycznym. Manipulowanie dowodami, nieuzasadnione, przewlekłe prowadzenie postępowania, niestosowanie wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w interpretacji wydawanych, negatywnych dla niego decyzjach administracyjnych, dotyczących art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkują naruszeniem interesu prywatnego skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z tą jaką prezentował w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 296/19 uchylił poprzednio wydaną wobec skarżącego decyzję. W przywołanym wyżej orzeczeniu, co przedstawiono wyżej, Sąd zalecił Ministrowi rozważenie, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Krótkotrwałość służby nie budziła bowiem wątpliwości.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (tu: decyzja) były przedmiotem zaskarżenia.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały w sprawie niniejszej.

W sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie ponownie, wydając zaskarżoną decyzję, organ naruszył art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a. Nie uwzględnił bowiem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w.w. prawomocnym wyroku.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wydając decyzję odmowną w oparciu o ww. przepis, pomimo zobowiązania, organ nie rozważył w sposób logiczny i przekonujący wszelkich okoliczności sprawy, czym naruszył zasady procesowe, wymienione w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ przyjął zaistnienie przesłanki "krótkotrwałości służby" skarżącego przed dniem [...] lipca 1990 r., jednak nie dokonał przekonującej oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

W tym miejscu należy powołać pogląd, zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), który w pełni podziela Sąd orzekający, iż "w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nie dopełnił ciążących na nim obowiązków. Organ co prawda dokonał wykładni pojęć niedookreślonych wymienionych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie ocenił jednak w sposób przekonujący i logiczny wystąpienia zawartych w tym przepisie przesłanek w odniesieniu do przedstawionych przez skarżącego okoliczności faktycznych sprawy. W istocie organ nie rozpatrzył należycie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wydana w sprawie decyzja nie została należycie umotywowana, jej uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.

Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w tym zakresie powoduje, iż organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż nie kwestionuje, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, lecz nie spełnił przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ w uzasadnieniu oparł się na "Opinii służbowej za okres od 1982.06.[...] do dnia 1985.06.[...]", zgodnie z którą skarżący "Jako członek partii postępował zgodnie z jej statutem. Był aktywny na zebraniach, zabierając głos wypowiadał się rzeczowo i konstruktywnie." Ponadto w ww. materiałach archiwalnych znajdują się m.in. informacje: "Powiązań z klerem nie posiada. (...) Do obecnej rzeczywistości ustosunkowany pozytywnie. Strona etyczno-moralna nie budzi zastrzeżeń." - wywiad z dnia [...] kwietnia 1977 r.; "Członek (...) w zebraniach i szkoleniach partyjnych brał aktywny udział. Składki partyjne opłacał regularnie. Przydzielone przez organizację zadania doraźne wykonywał rzetelnie.(...) Wykazywał duże zaangażowanie w organizowanych akcjach społeczno-politycznych (...), dobre przygotowanie teoretyczne oraz właściwa postawa moralno-polityczna (...)" – opinia służbowa za okres od dnia [...].06.1977 r. do dnia [...].03.1978 r.

Minister przeanalizował także definicję PZPR, zawartą w Encyklopedii PWN, zgodnie z którą PZPR była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. Zauważył, że skarżący raportem z dnia [...].09.1985 zwrócił się z prośbą do szefa WUSW w W. o przeniesienie do pracy w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w W., gdyż nie odpowiadała mu "praca operacyjna".

Jakkolwiek Minister wspomniał (na s. 8 decyzji), że skarżący w trakcie pełnienia służby był awansowany, podwyższano mu dodatek służbowy/funkcyjny, był wyróżniany oraz odznaczany (Brązowy Krzyż Zasługi, Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant", Srebrny Krzyż Zasługi, Srebrna Odznaka "Zasłużony Policjant"), to jednak w żaden sposób się do tych istotnych faktów nie ustosunkował. Zdaniem Sądu stanowi to o wadliwości wydanej decyzji, braku analizy konkretnego przypadku skarżącego, do czego organ był zobowiązany na mocy art.153 p.p.s.a. Organ uchybił w tym zakresie również przepisowi art.107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie decyzji na pewno nie zostało sporządzone prawidłowo i wyczerpująco. Uzasadnienie decyzji, zdaniem Sądu, jest arbitralne, dowolne, a analiza przypadku skarżącego jest tylko pozorna, bo w istocie organ pominął obowiązek ustalenia, dlaczego osoba, która uzyskała tak wiele orderów i odznaczeń w tzw. wolnej Polsce, nie spełnia kryterium szczególnie uzasadnione przypadku. Powołanie się na przynależność skarżącego PZPR absolutnie nie zwalnia organu od oceny jego osiągnięć w służbie. Nie można bowiem oprzeć rozstrzygnięcia na informacji o członkostwie w PZPR (do której w owym czasie należała znaczna ilość pracujących obywateli), abstrahując od konkretnych osiągnięć i zasług skarżącego.

Wskazywał on bowiem konsekwentnie, że raport z [...] października 1985 r. (dotyczący przeniesienia z etatu Służby Bezpieczeństwa, z którego jednoznacznie wynika, że "służba w tych strukturach nie odpowiada stronie"), został napisany 15 dni po przygotowaniu rozkazu o przeniesieniu go z dyspozycji Szefa WUSW na etat SB, tj. [...] września 1985 r. Pominięto fakt jego urlopu w wymiarze 1 miesiąca w lipcu 1985 r., kiedy był w dyspozycji Szefa WUSW. Skarżący konsekwentnie podnosił, że nigdy nie występował z podaniem o pracę w SB, nigdy nie przechodził przeszkolenia w szkołach podległych SB, nigdy nie wyraził zgody na pracę w SB, nigdy nie wykonywał czynności służbowych w strukturach SB. Po umieszczeniu go na etacie w SB podjął natychmiastowe działania w celu przeniesienia do służby w MO. Tak więc trafnie zarzucono w skardze, że nie tylko krótkotrwały pobyt na etacie, ale również wszystkie okoliczności z tym związane, powinny być przez organ uwzględnione w ocenie krótkotrwałości służby w aspekcie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Bez wątpienia organ tych okoliczności nie przeanalizował.

Ponadto, zdaniem Sądu, organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zbadał, czy służba skarżącego była pełniona z narażeniem życia i zdrowia, także w kontekście przyznanych mu odznaczeń, które przecież wskazują na istotne zasługi skarżącego: ordery i odznaczenia nie były bowiem przyznawane wszystkim "z urzędu".

Organ nie wykonał zatem wytycznych Sądu, chociaż był związany oceną prawną, zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2019r., na podstawie art.153 p.p.s.a. Spowodowało to konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W sprawie naruszono przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie poczynił także przekonujących i logicznych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby uznać, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W konsekwencji, rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy o zaopatrzeniu zostało wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni przedstawioną (także w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] czerwca 2019r.) ocenę prawną, wnikliwie rozważy, czy w sprawie została spełniona przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, a swe stanowisko należycie uzasadni, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.