Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 251/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S. Ł. i M. Ł. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 4 lutego 2019 r. nr 145/2019 w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji w części odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dla budynku garażowo-gospodarczego i w pozostałym zakresie utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz skarżących kwotę 980 (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. i M. Ł., (dalej – skarżący) reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika oprotestowali skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) z dnia 4 lutego 2019 r., nr 145/2019 w przedmiocie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie, (dalej – PINB) w części odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i utrzymującej w mocy decyzję w pozostałym zakresie.

Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżący w dniu 9 lutego 2012 r. wystąpili do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wszczęcie postępowania naprawczego dotyczącego budynku garażowo-gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] AM-[...] w B., gmina O. Organ zaordynował oględziny, w trakcie których ustalono, że na działce nr [...] w B. wybudowano budynek garażowo gospodarczy o wymiarach 12,91 m na 7,86 m w odległości 2 m od sąsiedniej działki. Do garażu przylega wiata o wymiarach 5,13 m na 4,81 m, z jedną ścianą pełną usytuowaną na granicy z działką sąsiednią. Dach wiaty z jednej strony oparty jest o ścianę budynku garażowo-gospodarczego z drugiej strony na murowanych słupach. Teren pod wiatą utwardzony został wylewką betonową. Inwestycja była realizowana w oparciu o decyzję Starosty Oławskiego z dnia 1 marca 1999 r., nr 63/99, którą zatwierdzono projekt budowlany budynku garażowo-gospodarczego o długości 13,72 m i szerokości 6,52 m. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że przedmiotowy obiekt winien zostać wybudowany krótszym bokiem wzdłuż granicy z działką nr [...] i w odległości 4 m od granicy [...]. Projekt nie przewidywał przyległej do budynku wiaty.

W ramach ustaleń związanych z przedmiotową inwestycją PINB doszedł do przekonania, że budynek garażowo-gospodarczy został wybudowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę dokumentacji projektowej. Inwestor zmienił obrys budynku (obiekt został skrócony i poszerzony) oraz dokonał jego rozbudowy o wiatę, co spowodowało powiększenie powierzchni zabudowy i kubatury, a także zmianę zagospodarowania terenu. Na dokonane zmiany inwestor nie uzyskał stosownych decyzji administracyjnych.

Organ nadzoru budowlanego I instancji w ramach postępowania naprawczego w dniu 10 lipca 2012 r. wydał decyzję nr 54/2012, którą na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego nakazał inwestorom sporządzenie i przedłożenie w terminie do dnia 30 grudnia 2012 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Po przychyleniu się przez organ do wniosku o zmianę zakreślonego terminu, finalnie inwestorzy przedłożyli projekt budowlany zamienny. Skarżący złożyli nadto do PINB w Oławie wniosek o wystąpienie przez organ nadzoru budowlanego do Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej o wydanie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od wymogów techniczno-budowlanych.

PINB w Oławie w dniu 21 października 2013 r. wydał decyzję nr 139/2013, którą przyjmując w podstawie prawnej art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazał skarżącym rozbiórkę budynku garażowo-gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] AM-[...] w B., gmina O. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że wprowadzone podczas budowy zmiany są niezgodne z obowiązującymi przepisami. Zdaniem organu przedłożone dokumenty potwierdzają, że obiekt znajduje się w odległości 2,00 m od granicy z działką nr [...], natomiast zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690), budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Dodatkowo na podstawie informacji z rejestru gruntów ustalono, że działka nr [...] AM-[...] w B., z którą sąsiaduje inwestycja jest lasem. Natomiast w myśl § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, najmniejszą odległość budynków, ze względu na bezpieczeństwo pożarowe, od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian budynku ZL od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień, zatem minimalna odległość od granicy lasu to 12 m. W dalszej części uzasadnienia PINB przeanalizował ewentualną legalizację inwestycji zrealizowanej niezgodnie z pozwoleniem na budowę oraz sprzecznie z warunkami technicznymi i stwierdził, że nie jest ona możliwa. Organ decyzyjny zauważył, iż przepisy dopuszczają niespełnienie wymogu minimalnych odległości, o czym mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane. Sytuacja taka dopuszczalna jest w szczególnie uzasadnionych przypadkach lecz warunkiem jest pozytywna opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, stwierdzająca że proponowane rozwiązania nie naruszają poziomu bezpieczeństwa pożarowego. W rozpoznawanej sprawie wykluczono jednak możliwość odstępstwa, z tej przyczyny, iż obiekt jest usytuowany w odległości 2 m od granicy z działką sąsiednią. Oceniając ustalony w oparciu o przedłożone przez inwestorów dokumenty stan sprawy PINB w Oławie uznał, że nie jest możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego ze względu na jego sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi, zaś powołując się na wykładnię przepisów prawa materialnego wynikającą z orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano na konieczność wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Decyzja ta została oprotestowana instancyjnym środkiem zaskarżenia. DWINB w ramach postępowania odwoławczego w dniu 10 stycznia 2014 r. wydał decyzję nr 54/2014, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji podzielił zasadność wydanego nakazu rozbiórki wskazując w szczególności, że przedłożony projekt zamienny narusza § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ze względu na usytuowanie budynku w odległości 2 m od granicy działki nr [...] AM-[...] w B. Wedle DWINB odległość przedmiotowego budynku od granicy działki nr [...] AM-[...] w B., nie może być mniejsza niż 12 m. Projekt zamienny dowodzi sprzeczności inwestycji z przepisami. Dalej uznano, że nie doszło do wykonania obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i organ mógł tylko wydać decyzję nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy zaprezentował również pogląd, iż ,,nie jest możliwe uwzględnienie w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej wydanej w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, która została wydana po rozpoczęciu robót budowlanych, czy wybudowaniu obiektu budowlanego". Zdaniem organu odwoławczego odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest możliwe, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, zaś nie dopuszcza się do legalizacji budynku wykonanego z istotnym odstąpieniem tych przepisów.

Wskazana decyzja została zaskarżona przez inwestorów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r., (sygn. akt II SA/Wr 221/14), oddalił skargę. Podzielając słuszność stanowiska organów nadzoru budowlanego sąd administracyjny I instancji zaprezentował stanowisko, że uprawnienie do korzystania z odstępstw od warunków technicznych ograniczone jest wyłącznie do etapu poprzedzającego proces inwestycyjny, a zatem inwestor korzysta z takiej możliwości przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wywiedziona przez inwestorów skarga kasacyjna spowodowała uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2480/14) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2014 r., (sygn. akt II SA/Wr 221/14), jak też decyzji DWINB z dnia 10 stycznia 2014 r., nr 54/2014 i poprzedzającej ją decyzji PINB w Oławie z dnia 5 listopada 2013 r., nr 139/2013. Sąd II instancji zajął stanowisko, że ,,Przewidziana w art. 9 ust. 1- 4 ustawy - Prawo budowlane instytucja zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 może być stosowana nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu legalizacyjnym, w tym w tzw. postępowaniu naprawczym". W uzasadnieniu wyroku zawarto również zalecenie, że ,,Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, dokonując oceny możliwości legalizacji wybudowanego obiektu, weźmie pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w niniejszym wyroku, iż możliwe jest zastosowanie wynikającej z art. 9 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu naprawczym. Zaznaczyć należy, iż w niniejszej sprawie inwestor wniósł o wystąpienie przez organ nadzoru budowlanego do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (aktualnie Minister Infrastruktury i Budownictwa) o wydanie upoważnienia dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (pismo z dnia 30 września 2013 r.)".

Ponownie badając sprawę PINB w Oławie w dniu 12 września 2018 r. wydał decyzję nr 69/2018, którą przyjmując w podstawie prawnej art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 1202) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dla budynku garażowo- gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] AM-[...] w B., gmina O. oraz nakazał S. i M. Ł. rozbiórkę budynku garażowo-gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] AM-[...] w B., gmina O.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego przedstawił stan sprawy po czym zwrócił uwagę, że wobec wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r., (sygn. II OSK 2480/14) PINB wnioskiem z dnia 5 lipca 2017 r., wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o wydanie upoważnienia w zakresie udzielenia zgody na odstępstwo od wymogów techniczno-budowlanych. W dniu 3 sierpnia 2017 r. wpłynęła odpowiedź, w której Minister Infrastruktury i Budownictwa podkreślił, iż PINB nie jest uprawniony do składania wniosku o odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 ustawy Prawo budowlane. Stanowisko to w niezmiennym kształcie zostało powielone w kolejnym piśmie Ministra Infrastruktury z dnia 19 stycznia 2018 r.

W tak kształtującym się stanie sprawy organ I instancji zaznaczył fakt istotnego odstąpienia od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego skutkującego koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego. Zwrócono uwagę na nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, którego celem jest przedstawienie rozbieżności między tym, co zostało zaprojektowane, a tym, co faktycznie zostało zrealizowane. Zdaniem PINB projekt budowlany zamienny obrazujący usytuowanie budynku w odległości 2 m wymaga uzupełnienia pod kątem zgodności z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.). Wskazując na poglądy judykatury organ I instancji ocenił, iż w takim przypadku wzywa się inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym, pod rygorem wydania nakazu rozbiórki. Jeżeli okaże się, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego będzie niemożliwe ze względu na jego sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi organ nadzoru budowlanego będzie na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego uprawniony do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części. Przez niewykonanie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie może zostać zatwierdzony. Końcowo organ przyjął, że jedynym właściwym rozstrzygnięciem, spośród trzech wskazanych w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, wydaje się być nakaz rozbiórki obiektu. Zaniechanie dalszych robót budowlanych może być orzekane wówczas, gdy roboty budowlane nie zostały zakończone, natomiast nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego powinien być orzekany w sytuacji, gdy np. po wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych, inwestor nadal je prowadził.

Instancyjny środek odwoławczy zasadzający się na zarzutach naruszenia przepisów procedury administracyjnej, prawa materialnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi spowodował wydanie przez DWINB decyzji z dnia 4 lutego 2019 r., nr 145/2019. Rzeczoną decyzją organ nadzoru budowlanego II instancji podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dla budynku garażowo-gospodarczego wybudowanego na działce [...] AM-[...] w B., gmina O., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji DWINB przedstawił przebieg postępowania i poczynione dotychczas ustalenia. Po omówieniu trybu naprawczego wynikającego z art. 51 ustawy Prawo budowlanego organ zasygnalizował występowanie przez PINB do Ministra Infrastruktury o wyrażenie zgody na odstępstwo i odpowiedzi udzielone pismami z dnia 12 października 2017 r. i z dnia 19 stycznia 2018 r., w których zajęto stanowisko, że zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo składa organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto zdaniem ministra na tym etapie nie ma możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, a organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do złożenia ww. wniosku.

Organ odwoławczy dopatrzył się nieprawidłowości w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym polegającej na tym, że organ I instancji nie miał podstaw do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zamiennego. Takie rozstrzygnięcie zdaniem tego organu nie zostało przewidziane w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Skoro inwestor nie wykonał prawidłowo obowiązku nałożonego decyzją PINB należało wydać jedną z trzech decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 5 ustawy tj.: nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Konsekwencją niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może być jedynie decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, nie zaś decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wobec tego organ odwoławczy uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Po wskazaniu na obowiązujące regulacje wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz kwalifikację zrealizowanego obiektu podano, że odległość przedmiotowego budynku od granicy działki nr [...] AM-[...] w B., nie może być mniejsza niż 12 m, gdy tymczasem usytuowany on jest w odległości 2,00 m od granicy z działką sąsiednią tj. działką nr [...] AM-[...] w B. - lasem. Wobec naruszeń warunków określonych w rozporządzeniu DWINB uznał, że zasadnym stało się wydanie nakazu rozbiórki rzeczonego budynku garażowo-gospodarczego na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, stąd zasadne było utrzymanie w mocy tej części zaskarżonej decyzji, która rozstrzygała w tym zakresie. Pozostałe przewidziane w omawianym trybie decyzje nie mogłyby znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Zauważając występowanie przez organ I instancji do właściwego ministra o udzielenie zgody na odstępstwo i zajęte przez niego stanowisko, a także związanie organów wyrokiem sądu administracyjnego, organ II instancji podkreślił, że wyrok sądu administracyjnego nie zobowiązywał Ministra Infrastruktury do wydania PINB w Oławie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych lecz wskazywał organom nadzoru budowlanego obu instancji, iż możliwe jest zastosowanie wynikającej z art. 9 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w postępowaniu naprawczym. Argumentację odwołania dotyczącą wad stanowiska Ministra Infrastruktury DWINB sprowadził do konkluzji, iż wydana przez PINB w Oławie decyzja jest wynikiem zastosowania się do treści zapadłego w niniejszej sprawie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Opisana wyżej decyzja została zaskarżona przez inwestorów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wnioskami skargi objęto uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia przepisów procedury administracyjnej, prawa materialnego i nieuwzględnieniu oceny prawnej i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w wydanym w sprawie wyroku. W piśmie procesowym zawarto uzasadnienie odnoszące się do żądań i twierdzeń skargi. W szczególności autor skargi polemizował ze stanowiskiem organów odnośnie braku stanowiska właściwego ministra. Zdaniem strony skarżącej Minister Budownictwa i Infrastruktury pozostaje w bezczynności co do wydania upoważnienia dla PINB w Oławie w zakresie udzielenia zgody na odstępstwo od wymogów techniczno-budowlanych. Nadto wyrażono stanowisko, że także Minister Budownictwa i Infrastruktury jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś kwestia udzielenia odstępstwa od przepisów przez organ nadzoru budowlanego została przesądzona w rzeczonym wyroku.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie sygnalizując zawarcie wyczerpującego stanowiska w zaskarżonej decyzji. Nadto DWINB podał, że po zapoznaniu się ze skargą nie znalazł podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący wystąpili o jego zawieszenie podając, iż złożyli ponaglenie na bezczynność Ministra Rozwoju i Inwestycji w związku z niezałatwieniem sprawy upoważnienia PINB do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Następnie pełnomocnik skarżących przesłał do sądu uwierzytelnioną kopię skargi na bezczynność wyżej wskazanego ministra złożoną w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie.

W takich okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjne we Wrocławiu postanowieniem z dnia 28 stycznia 2020 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 marca 2020 r., (sygn. akt VII SAB/Wa 215/19) odrzucił skargi S. Ł. i M. Ł. na bezczynność Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie udzielenia upoważnienia na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Wywiedziona przez skarżących skarga kasacyjna została oddalono postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2020 r., (sygn. akt II OSK 2743/20). Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: ,,p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tak rozumianej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonego aktu, w realiach niniejszej sprawy - decyzji, w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaznaczyć trzeba, że skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 1 września 2021 r. sprawę skierowano na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach nakreślonej na wstępie kognicji sądów administracyjnych, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek stanowisko takie wynika z okoliczności nie ujętych w skardze. W szczególności na taką ocenę Sądu wpływ miały nieprawidłowości zaistniałe w postępowaniu drugoinstancyjnym.

DWINB w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przyjął art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (aktualnie – j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej - k.p.a.). Swoim rozstrzygnięciem organ II instancji orzekł w następujący sposób ,, uchylam zaskarżoną decyzję w części odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dla budynku garażowo-gospodarczego wybudowanego na dz. [...] AM-[...] w B., gmina O., w pozostałym zakresie utrzymuję zaskarżoną decyzję w mocy".

Redakcja rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego zdaje się nie budzić wątpliwości co do zamiaru częściowego uchylenia decyzji PINB w Oławie i utrzymania w mocy w części odnoszącej się do nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Nie do przyjęcia jest jednak sposób, w jaki DWINB zastosował podany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości, albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z literalnej wykładni przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części jednakże prawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji winno zawierać także element w postaci orzeczenia co do istoty sprawy względnie umorzenia w tym zakresie postępowania przed organem I instancji.

W świetle wskazanych regulacji zauważyć przyjdzie, że organ II instancji po uchyleniu decyzji PINB w Oławie w części dotyczącej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dla budynku garażowo-gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] AM-[...] w B., gmina O. nie orzekł o ,,dalszym losie" postępowania w tej części. Przyjęty w podstawie prawnej przepis przewiduje konieczność, oczywiście po uchyleniu orzeczenia pierwszoinstancyjnego w całości lub w części, orzeczenia przez organ II instancji o istocie sprawy lub o umorzeniu postępowania. Jak trafnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 17 stycznia 2020 r., (sygn. akt II SA/Bk 861/19), ,,Przy merytoryczno-reformacyjnym rozstrzygnięciu organu odwoławczego, opartym o treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., z uchyleniem decyzji (postanowienia) wydanej (wydanego) w pierwszej instancji, wiąże się obowiązek jednoczesnego rozstrzygnięcia danej sprawy (kwestii wpadkowej) w drugiej instancji.", patrz - LEX nr 2782030. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r., (sygn. akt II SA/Gd 438/19), wyraził pogląd w pełni akceptowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że ,,Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest możliwe wyłącznie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części, lecz konieczne jest podjęcie w tym zakresie dalszych działań orzeczniczych, tj. merytoryczne wypowiedzenie się w zakwestionowanej części lub uchylenie postępowania przed organem pierwszej instancji w tym zakresie.", patrz – LEX nr 2755701.

W realiach badanej sprawy kwestionowane skargą rozstrzygnięcie DWINB jest rozstrzygnięciem ,,niekompletnym" i faktycznie nieznanym w obowiązującej procedurze administracyjnej. Zasadą jest wszakże, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się li tylko do uchylenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, (choćby w części) ale też jest on zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia co do dalszego toku sprawy administracyjnej.

Wobec powiedzianego zdaniem Sądu doszło do wydania skarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkować musi uwzględnieniem skargi. Jednocześnie zaznaczyć przyjdzie, że wobec faktu pominięcia w rozstrzygnięciu drugoinstancyjnym orzeczenia co do istoty sprawy Sąd nie mógł ocenić tego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z przepisami prawa materialnego. Z tej też przyczyny nie była możliwa merytoryczna ocena twierdzeń skargi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżących wpisu sądowego od skargi oraz udział w sprawie ustanowionego przez skarżących pełnomocnika świadczącego zawodowo pomoc prawną.