Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2187/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 21 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 903/18 w sprawie ze skargi A. [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 14 sierpnia 2018 r. nr IFXIV.7840.9.33.2018 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 903/18, oddalił skargę A. [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 14 sierpnia 2018 r., nr IFXIV.7840.9.33.2018, w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 marca 2018 r., nr 247/6740/2018 (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. (Spółka) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na parceli nr [...] przy ul. [...] w [...]) i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Sąd I instancji wskazał, że podstawowym problemem w sprawie jest interpretacja treści § 23 ust. 5 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dz.Urz.Woj.[...] z [...] r. nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym "Na terenach zabudowanych oznaczonych graficznie na rysunku planu oraz w przypadkach wydzieleń działek na terenach MN, MS i MNZ dokonanych przed wejściem w życie niniejszego planu stosowanie przepisów ust. 3 nie jest obligatoryjne pod warunkiem, że zachowana będzie zgodność z przepisami prawa budowlanego oraz wysokość zabudowy na terenach o symbolach MN i MNZ nie przekroczy 12,0 m od poziomu terenu, na terenach MS różnica wysokości do najwyższego budynku sąsiedniego usytuowanego w tej samej pierzei placu lub ulicy nie będzie większa niż 0,6 m, a na terenach o symbolu P wysokość zabudowy nie będzie większa niż 3,5 kondygnacje nadziemne." Podniósł, że w ocenie strony skarżącej, dwie wskazane w tym przepisie sytuacje należy traktować rozłącznie, tzn. oddzielnie należy traktować wszystkie tereny oznaczone graficznie na rysunku planu i oddzielnie wydzielenie działek na terenach MN, MS i MNZ dokonane przed wejściem w życie planu. Natomiast zdaniem organu odwoławczego, które to stanowisko podzielił w całej rozciągłości także orzekający w sprawie Sąd, wskazane w powyższym przepisie sytuacje należy traktować łącznie o czym świadczy m.in. zastosowanie w tym zapisie spójnika "oraz". Sąd zauważył, że w ww. przepisie w drugim zdaniu uchwałodawca ponownie używa spójnika "oraz" stwierdzając, że stosowanie warunków określonych w § 23 ust. 3 nie jest obligatoryjne pod warunkiem, że zachowana będzie zgodność z przepisami prawa budowlanego oraz wysokość zabudowy nie przekroczy 12,0 m i w tym przypadku skarżąca Spółka nie ma wątpliwości, iż oba warunki muszą być spełnione łącznie, czyli nowo projektowany obiekt musi być zgodny z przepisami prawa budowlanego (warunkami technicznymi), jak również wysokość projektowanej zabudowy nie może przekroczyć 12 m. Sąd Wojewódzki stwierdził, że warunki określone w zdaniu pierwszym analizowanego przepisu nie zostały spełnione w przypadku działki przeznaczonej do zainwestowania - bowiem działka nr [...] wydzielona została długo po wejściu w życiu obowiązującego planu. Uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2005 r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. i zgodnie z treścią § 30 weszła w życie 30 dni od dnia jej ogłoszenia, czyli w tym przypadku w dniu 23 lipca 2005 r., natomiast wydzielenie przedmiotowej działki nastąpiło dopiero w dniu 8 grudnia 2016 r. Projektowana inwestycja nie spełnia wymienionych w przepisie parametrów i zasad zabudowy. Pomimo iż w przepisie mowa o minimalnej powierzchni dla zabudowy wolnostojącej - 600 m² - powierzchnia niniejszej działki wynosi 220,0 m². Przepis stanowi o zachowaniu co najmniej 40% powierzchni działki w użytkowaniu zielenią, podczas gdy według projektu powierzchnia biologicznie czynna to zaledwie 4,17%. Nie została zachowana minimalna szerokość działki 18 m dla zabudowy wolnostojącej - gdyż front działki ma szerokość 12,46 m, a nadto przepis określa, iż wysokość zabudowy nie przekracza 2,5 kondygnacji nadziemnych - (parter, piętro i poddasze użytkowe) i 10 m od poziomu terenu, podczas gdy projekt przewiduje 4 kondygnacje nadziemne o łącznej wysokości 12 m. Nie zachowano też maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, podczas gdy określony w przepisie to 0,4, ten projektowany wynosi 2,99. W ocenie Sądu I instancji, zasadnie zatem Wojewoda uznał, że decyzja Prezydenta wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanego budynku wielorodzinnego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego wynikające z błędnej wykładni § 23 ust. 5 uchwały, poprzez uznanie, że projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych w planie zagospodarowania przestrzennego ze względu na przyjęcie, że spójnik "oraz" zastosowany w hipotezie normy § 23 ust. 5 uchwały ma znacznie koniunkcyjne, a zatem dyspozycja przepisu odnosi się do łącznego spełnienia dwóch warunków przewidzianych w hipotezie, podczas gdy hipoteza normy zawiera alternatywę nierozłączną i przy zaistnieniu jednej z dwóch przesłanek w niej wskazanych możliwe jest pominięcie wymagań ustanowionych w § 23 ust. 3 uchwały;

2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ administracyjny nie dokonał wszechstronnej oceny dowodów i nie odniósł się do rozróżnienia graficznego terenu zabudowy mieszkaniowej na mapie planu zagospodarowania przestrzennego, co miało bezpośredni wpływ na wadliwe rozumienie przepisu § 23 ust. 5 uchwały.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła swoje stanowisko przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Ponieważ w niniejszej sprawie są one ściśle powiązane ze sobą będą rozpoznane łącznie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji zapisu zawartego w § 23 ust. 5 m.p.z.p. i polega na odkodowaniu, czy użycie spójnika "oraz" w hipotezie tej normy prawnej ma znaczenie koniunkcyjne, jak przyjął Sąd I instancji, czy też, jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie, został on użyty, jako alternatywa nierozłączna.

Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznaje stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który zasadnie stwierdził, że aby można było odstąpić od warunków przewidzianych w ust. 3 § 23 m.p.z.p., konieczne jest, aby zostały spełnione oba warunki przewidziane w analizowanym przepisie § 23 ust. 5 m.p.z.p. Wskazane w powyższym przepisie sytuacje "na terenach zabudowanych oznaczonych graficznie na rysunku planu" i "w przypadkach wydzieleń działek na terenach MN, MS i MNZ dokonanych przed wejściem w życie niniejszego planu", z uwagi na użycie spójnika "oraz", należy traktować łącznie. Zgodnie z regułami konstruowania aktów normatywnych do najczęściej stosowanych spójników zaliczamy: "i", "oraz", "lub", "albo". Spójnik "i" podobnie jak spójnik "oraz" oznacza koniunkcje, jak podaje Słownik Języka Polskiego (PWN Warszawa 1988 pod red. M. Szymczaka). Natomiast spójniki "lub" oraz "albo" oznaczają alternatywę, z tym jednak zastrzeżeniem, że spójnik "lub" oznacza alternatywę nierozłączną, czyli jego użycie wskazuje, że spełniona może być jedna z przesłanek lub obie, natomiast spójnik "albo" oznacza alternatywę rozłączną, czyli spełniona może być tylko jedna z przesłanek (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2091/11). Mając na uwadze powyższe, skoro uchwałodawca zdecydował się na użycie spójnika "oraz", to zapewne uczynił to za zasadzie koniunkcji, aby wyrazić swoje stanowisko odnośnie konieczności spełnienia obu warunków łącznie. W innym przypadku zapewne zastosowałby spójnik "albo", czy też "lub". Zauważyć także należy, że uchwałodawca może nie być konsekwentny w przestrzeganiu reguł stosowania spójników, wtedy można posiłkować się analizą treści przepisu, kontekstem, adekwatnością używanych zwrotów. W drugiej części zdania analizowanego § 23 ust. 5 m.p.z.p. organ planistyczny ponownie zastosował spójnik "oraz", określając zasady odstępstw i w tym przypadku nie ma wątpliwości, że konieczne jest zarówno zachowanie zgodności z przepisami prawa budowlanego, jak i żeby wysokość zabudowy nie przekroczyła 12 metrów. Należy więc przyjąć, że legislator planu zastosował w obu przypadkach spójnik "oraz" na zasadzie koniunkcji. Dodatkowo, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za takim spostrzeżeniem przemawia także analiza obszaru otaczającego działkę inwestycyjną (patrz projekt zagospodarowania terenu). Z uwagi na występujące uwarunkowania na sąsiednich działkach, celem zachowania ładu przestrzennego, rozumianego, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2017 r. poz. 1073), nie wydaje się racjonalne, aby zasadne było odstąpienie od warunków w zakresie: powierzchni biologicznie czynnej, wysokości i intensywności zabudowy. Niewadliwie zatem wskazał Sąd I instancji, że należy podzielić interpretację powyższego zapisu planu dokonaną przez organ odwoławczy, że wyłączenie stosowania w sprawie szczególnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w § 23 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p. może nastąpić tylko w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w "zdaniu pierwszym" sytuacji, tj. dotyczyć będzie wszystkich terenów oznaczonych graficznie na rysunku planu oraz działek wydzielonych na terenach MN, MS i MNZ dokonanych przed wejściem w życie niniejszego planu. Warunki te nie zostały spełnione w przypadku działki przeznaczonej do zainwestowania - bowiem działka nr [...] wydzielona została długo po wejściu w życiu obowiązującego planu. Oznacza to, że projektowany przez stronę skarżącą obiekt winien spełniać warunki określone w § 23 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p. Projektowana inwestycja nie spełnia wymienionych w tym przepisie parametrów i zasad zabudowy.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj.: art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 23 ust. 5 m.p.z.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej odwołuje się do bliżej nieokreślonej kolorystyki części graficznej m.p.z.p., wskazuje na tereny oznaczone symbolami MN, MS, MNZ, U i MW, jako tereny zabudowane, a następnie próbuje, bez głębszej analizy, wyprowadzić z tego wniosek, że "oznaczenie innych terenów jako "terenów zabudowanych" pozbawione byłoby jakiegokolwiek sensu, ponieważ w związku z tym rozróżnieniem nie wiązałyby się żadne zasady zagospodarowania i zabudowy", następnie czyniąc wytyk organowi administracyjnemu, że nie przeanalizował części graficznej planu. Skarżący kasacyjnie winien w sposób szczegółowy i przekonywujący objaśnić występującą, w jego ocenie, zależność w tym zakresie. Argumentacja na poparcie tego zarzutu jest niezrozumiała i nie poddaje się analizie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.