Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1149/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 53 § 3, art. 58 § 1 pkt 2, art. 189
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 12, art. 20 ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 24 ust. 1, ust. 4, ust. 5, ust. 5b
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. skargi kasacyjnej G. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1127/14 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r. o sygn. akt II SA/Kr 1127/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. (dalej: Prokurator) na uchwałę Rady Miejskiej w O. (dalej: Rada) z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gmin: O., B., K., B., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w określonych jej punktach, oddalając skargę w pozostałym zakresie.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Uchwałą z dnia [...] listopada 2012 r. o wskazanym numerze Rada, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.) i art. 24 ust. 1, 5, 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.; dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu) oraz § 2 Porozumienia Międzygminnego w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z dnia [...] czerwca 2002 r., zatwierdziła taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gmin: O., B., K., B. od [...] stycznia do [...] grudnia 2013 r. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy O. i [...] (PWiK).

W skardze do sądu administracyjnego Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały. Prokurator wskazał, że zatwierdzona uchwałą taryfa przewiduje jedną grupę taryfową odbiorców usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, jedną w zakresie odprowadzania ścieków i jedną w zakresie przyłączenia do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa. Tymczasem w taryfie wprowadzono różne stawki opłaty abonamentowej w ramach jednej grupy taryfowej, uzależnione od sposobu rozliczania się z przedsiębiorstwem, co jest sprzeczne z ustawą i rozporządzeniem wykonawczym. Poza tym, jak dalej zarzucił Prokurator, taryfa wprowadza obowiązek ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej, a na ustanowienie takiego rozwiązania brak podstawy prawnej. Za sprzeczne z prawem skarżący uznał także zróżnicowanie stawki opłat za przyłączenie w ramach jednej grupy taryfowej odbiorców w zależności od lokalizacji przyłącza. Co więcej, zdaniem Prokuratora, jeżeli brak jest urządzeń pomiarowo kontrolnych, to w tej sytuacji rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków powinny być prowadzone na podstawie umów, a taryfa nie może określać zasad prowadzenia tych rozliczeń. Prokurator podkreślił, że w sytuacji gdy w taryfie przedstawionej Radzie do zatwierdzenia znalazły się zapisy sprzeczne z porządkiem prawnym, to Rada nie powinna ich samodzielnie zmieniać, tylko odmówić zatwierdzenia taryfy.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, odnosząc się do zarzutów i argumentacji Prokuratora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części szczegółowo opisanej w pkt 1 sentencji wyroku, a w pozostałym zakresie (pkt 2 sentencji wyroku) na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sąd uznał, że skarga Prokuratora nie wymagała wyczerpania środków zaskarżenia stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., a jej wniesienie nie było ograniczone terminem, ponieważ dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.). W ocenie Sądu kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, o czym przesądza istota zawartych w niej rozwiązań (norm), a nie okoliczność, czy uchwała ta została prawidłowo opublikowana. Adresatem uchwały są wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, natomiast uchwała nakazuje jej adresatom określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia opłat, powiększonych o podatek VAT. Ma zatem charakter generalny i abstrakcyjny.

Sąd uznał, że nie istniała podstawa prawna do zamieszczenia w uchwale opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, o których mowa w pkt 5 ppkt 3 i pkt 5 ppkt 4 załącznika do uchwały. Sąd przyznał rację Prokuratorowi, że takiej podstawy nie stanowią wymienione w uchwale, jako jej podstawa prawna, przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.d.g. i art. 24 ust. 1, 5 i 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu ani inne przepisy rangi ustawowej. Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać. Nie zmienia tego okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886; dalej: rozporządzenie) taryfy zawierają między innymi stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Sąd podkreślił, że rozporządzenie jako akt podustawowy nie może być podstawą do nakładania obowiązku normatywnego, który nie ma oparcia w przepisach rangi ustawowej. Skoro w omówionej wyżej części kontrolowana uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje organów gminy, to na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. Sąd stwierdził nieważność pkt 5 ppkt 3 i pkt 5 ppkt 4, pkt 6 ppkt 12 oraz pkt 7 ppkt 2.3 załącznika do uchwały. Wobec stwierdzenia nieważności uchwały w powyższej części jako podjętej bez podstawy prawej, WSA uznał za zbędne rozważania o zróżnicowaniu stawek opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych czy kanalizacyjnych w ramach jednej grupy taryfowej odbiorców w zależności od lokalizacji przyłącza.

Odnosząc się do zarzutów skargi Prokuratora dotyczących zróżnicowania stawek opłat abonamentowych w ramach jednej grupy taryfowej odbiorców WSA podzielił je jedynie częściowo, stwierdzając nieważność kontrolowanej uchwały w pkt 5 ppkt 2 w zakresie słów "lub norm zużycia wody", a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Sąd wskazał, że rozwiązania prawne co do rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków nie są jednolite. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu rozliczenia te są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków, przy czym ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku – w oparciu o przeciętne normy zużycia wody (art. 27 ust. 1), natomiast ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych (art. 27 ust. 4), a w razie ich braku ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5), a nie na podstawie norm zużycia wody. W rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług (art. 27 ust. 6). W ocenie Sądu wprowadzenie w zaskarżonej uchwale dla rozliczenia ilości odprowadzonych ścieków, w przypadku braku urządzeń pomiarowych, kryterium "normy zużycia wody" nie jest zgodne z wyżej wymienionym przepisem, co znaczy, że modyfikując zapis ustawy, Rada przekroczyła swoje kompetencje. Rada nie miała też podstawy prawnej do wprowadzenia zapisu, zgodnie z którym na podstawie wskazań wodomierza głównego ustala się, jako ilość równą dostarczonej wody, ilość odebranych ścieków z nieruchomości w przypadku braku urządzeń pomiarowych (pkt 6.6. zał. do uchwały), jak również postanowienia, że w przypadku braku wodomierza głównego ilość ścieków ustala się jako równą ilości wody wynikającą z norm (pkt 6.9. zał. do uchwały) oraz pozostałych zapisów zawartych w pkt 6.8., 6.10. i 6.11.

Skargą kasacyjną Rada zaskarżyła wyrok w pkt 1 domagając się jego uchylenia i odrzucenia skargi jako złożonej z uchybieniem terminu, ewentualnie uchylenia wyroku w pkt 1 i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w tej części oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 24 ust. 1 i 5 w związku z ust. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu oraz w zw. z art. 94 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że uchwała rady gminy zatwierdzająca taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, a nie jak prawidłowo, że jest zaliczana do innych aktów z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.;

b) art. 24 ust. 5 w związku z ust. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu oraz w zw. z art. 88 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwała rady gminy zatwierdzająca taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest obowiązującym aktem prawa miejscowego, mimo braku formalnego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym;

c) art. 2 pkt 12 i art. 24 ust. 1, 5 i 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu oraz § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w zw. z art. 217 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżona uchwała rady gminy zatwierdzająca taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wprowadziła przymus uiszczenia daniny publicznej w postaci opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych oraz że wyżej wymienione rozporządzenie jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstawy w przepisach rangi ustawowej, w sytuacji gdy:

– danej opłaty nie można zaliczyć do kategorii danin publicznych, albowiem jej wierzycielem nie jest podmiot publiczny – gmina, ale spółka prawa handlowego jakim jest przedsiębiorstwo wodociągowe,

– akt podustawowy, jakim jest rozporządzenie, nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstawy w przepisach rangi ustawowej, ale o charakterze publicznoprawnym, a nie prywatnoprawnym z jakim mamy do czynienia w niniejszym przypadku,

d) art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu przez ich błędną wykładnię przez uznanie, że zatwierdzenie taryfy jest równoznaczne z ustaleniem przez radę gminy cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, w sytuacji gdy istnieje prawna możliwość obowiązywania taryfy bez jej zatwierdzenia przez radę gminy (art. 24 ust. 8 ustawy);

e) art. 2 pkt 12 i art. 24 ust. 1, 5 i 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w zw. z § 5 pkt 1-7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że rada miejska nie jest uprawniona do zatwierdzenia taryfy zawierającej wszystkie elementy, o których mowa w § 5 pkt 1-7 rozporządzenia, a tym samym, że jest uprawniona do "odmowy" zatwierdzenia taryfy uprzednio zweryfikowanej przez Burmistrza jako zgodnej z prawem (art. 24 ust. 4 ustawy);

f) art. 27 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu przez jego błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zmodyfikowanego pod względem (literalnie) zapisu dla rozliczenia ilości odprowadzonych ścieków, w przypadku braku urządzeń pomiarowych, kryterium "norm zużycia wody" jest niezgodne z wyżej wymienionym przepisem, w sytuacji gdy o przekroczeniu kompetencji rady miejskiej przy wprowadzeniu tegoż zapisu można mówić tylko wtedy, gdy istota rozliczenia ilości odprowadzonych ścieków przy braku urządzeń pomiarowych byłaby naruszona;

2. przepisów postępowania:

a) art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 w zw. z art. 53 § 3 i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie, polegające na nieodrzuceniu skargi Prokuratora w sytuacji gdy przedmiotem skargi była uchwała zatwierdzająca taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, która nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, a jedynie jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej;

b) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała posiada kwalifikowane wady prawne skutkujące jej częściową nieważnością;

c) art. 1, 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na badaniu zgodności z prawem nie działalności organu jako takiej czyli samej uchwały rady miejskiej zatwierdzającej taryfę, lecz jej załącznika, który nie został sporządzony przez ten organ.

Prokurator ani uczestnicy postępowania nie udzielili odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym 18 maja 2016 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrolowanym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji, uznając, że przewidziany art. 53 § 3 p.p.s.a. 6-miesięczny termin do wniesienia skargi dla Prokuratora nie ma zastosowania z uwagi na to, że będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Miejskiej w O. jest aktem prawa miejscowego, skargę tę rozpatrzył i w części uwzględnił.

Skarga kasacyjna trafnie zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 tej ustawy, zaś pogląd, iż podejmowana na podstawie art. 24 ust. 5 oraz ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu uchwała nie jest, jak uznał Sąd I instancji, aktem prawa miejscowego jest usprawiedliwiony.

Zgodnie z treścią pierwszego z wymienionych przepisów, sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Z kolei, zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi m.in. przez Prokuratora wynosi 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie oraz 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Wskazanym wyżej terminem Prokurator nie jest ograniczony wyłącznie w przypadku wniesienia skargi na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd I instancji stwierdził, że wniesiona przez Prokuratora skarga nie wymagała wyczerpania środków zaskarżenia, o czym mowa w art. 52 § 3, a ponadto jak stwierdził, skarga ta dotyczyła aktu prawa miejscowego. Mimo, że WSA nie odniósł się wprost do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi z powodu niedochowania przez Prokuratora terminu określonego w art. 53 § 3 p.p.s.a., wyrażony w uzasadnieniu wyroku pogląd o normatywnym charakterze zaskarżonej uchwały każe przyjąć, że Sąd nie podzielając przekonania Rady Miejskiej w O. co do przekroczenia terminu do wniesienia skargi, uznał, iż zaskarżony został akt prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga Prokuratora, co nie jest sporne, wniesiona została po upływie terminu sześciu miesięcy przewidzianego art. 53 § 3 p.p.s.a., zaś ocena Sądu I instancji, że skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, co usprawiedliwia niedochowanie czasowego rygoru wniesienia skargi, jest błędna. Powyższe nakazuje skargę kasacyjną uwzględnić i skargę odrzucić.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto").

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatwierdzenie przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, taryfy nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Sąd kasacyjny podziela tym samym wcześniejszy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. o sygn. akt II OSK 256/07 (publik. CBOSA) i nie zgadza się z poglądem przeciwnym wypowiedzianym przez ten Sąd w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II OSK 19/06 (publik. CBOSA).

Przede wszystkim, podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków.

Należy dodać, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy).

Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy.

Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.

Podsumowując, należało uznać, że Prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., dochować określonego art. 53 § 3 p.p.s.a. terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżanej uchwały Rady Miejskiej w O. o zatwierdzeniu taryfy. Dzień ten określony został w § 4 uchwały jako dzień jej podjęcia tj. [...] listopada 2012 r., zatem należało uznać, że z uwagi na wynikający z dowodu nadania skargi w urzędzie pocztowym dzień 1 lipca 2013 r., przewidziany prawem termin do złożenia skargi został przekroczony i skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Z tego powodu, że u podstaw uwzględnienia skargi kasacyjnej legły kwestie formalne, pozostałe merytoryczne zarzuty nie podlegały rozpatrzeniu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.