Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3191/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1 art. 153 oraz art. 170 art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Po 1040/16 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 10 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sygn. akt III SA/Po 1040/16 oddalił skargę K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 10 sierpnia 2016r. nr [...]w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1243/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Kaliszu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 4 lutego 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w Kaliszu z dnia 8 listopada 2012r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organy I i II instancji nie poczyniły w sprawie wymaganych ustaleń faktycznych i nie uzasadniły wyczerpująco i przekonująco swojego stanowiska w wydanych decyzjach.

Decyzją z dnia 10 września 2015 r., Prezydent Miasta Kalisza orzekł o wymierzeniu K. P. kary w wysokości 56 640,00 zł za zajmowanie w okresie od dnia 23 listopada 2010 r. do dnia 30 października 2012 r. pasa drogowego A.W. w K. bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia 30 października 2015 r., uchyliło decyzję z dnia 10 września 2015 r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 16 marca 2016 r., Prezydent Miasta Kalisza orzekł o wymierzeniu K. P. kary w wysokości 53 440,00 zł za zajmowanie w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 30 października 2012r., tj. 668 dni pasa drogowego A. W. w K. przy skrzyżowaniu z ulicą Ś. – działka nr [...], obręb nr [...], obok mostu kamiennego, przez umieszczenie w nim obiektu handlowego oraz przybudówki pomiędzy nim a ogrodzeniem (balustradą) rzeki P., o łącznej powierzchni 10m2 , bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż objęty postępowaniem obiekt handlowy będący własnością K. P., na znajdujących się w aktach sprawy kopiach fragmentu mapy ewidencyjnej Miasta Kalisza w skali 1:1000 wydanej w dniu 3 lutego 2011r. nr WGK.6642.89.2011 przez Prezydenta Miasta Kalisza, Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz fragmentu mapy zasadniczej w sali 1:500, wydanej w dniu 30 lipca 2015r. nr WGK.6642.01.575.2015 przez Prezydenta Miasta Kalisza, Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, został uwidoczniony przy północno-zachodnim narożniku działki nr [...], w obrębie nr [...], w pobliżu granic z działką nr [...] (ulica Ś.) i działką nr [...] (rzeka P.). Na obu wymienionych mapach działka nr [...] została opisana jako A. W., a jej granice zostały zakreślone kolorem żółtym. Na obu mapach, na działce oznaczonej numerem [...], zaznaczono lokalizację obiektu handlowego, w pobliżu granic z działką nr [...] (ulica Ś.) i działką nr [...] (rzeka Prosną). A. W. w K., zgodnie z Uchwałą nr 1885/2005 Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 2 maja 2005r. w sprawie nadania numerów dla dróg powiatowych w województwie wielkopolskim, jest drogą powiatową o numerze 6176P, a zatem drogą publiczną. Obiekt handlowy będący przedmiotem postępowania, w okresie objętym postępowaniem, znajdował się na działce stanowiącej część pasa drogowego drogi publicznej - A. W. w K.

Organ wyjaśnił, że umowa dzierżawy nr 4/2002 z dnia 6 lutego 2002r. zawarta pomiędzy Miastem Kalisz - Wydzierżawiającym, a K. P. - Dzierżawcą, została zawarta na skutek złożenia przez K. P. wniosku z dnia 8 stycznia 2002r., do którego wnioskodawca złączył Protokół Sprzedaży Ruchomości nr Km.101/01, sporządzony w dniu 21 grudnia 2001r. przez Komornika Sądowego Rewiru II przy Sądzie Rejonowym w Kaliszu, zawierający informację o sprzedaży kiosku typu A., znajdującego się w Alei Wolności na Z. R. koło mostu kamiennego, stanowiącego ruchomość należącą do W. W. Umowa dzierżawy nr 4/2002 z dnia 6 lutego 2002r. dotyczyła terenu pod kioskiem nabytym przez stronę na podstawie Protokołu Sprzedaży Ruchomości nr Km.101/01, a zatem obiektu handlowego będącego przedmiotem postępowania.

Organ wskazał, że Wiceprezydent Miasta Kalisza Daniel Sztandera oraz Naczelnik Wydziału Gospodarowania Mieniem Elżbieta Drobniewska, skierowali pismo z dnia 5 maja 2003r do K. P., zawierające propozycję rozwiązania umowy nr 4/2002 z dniem 30 czerwca 2003r., a w przypadku nie wyrażenia zgody na rozwiązanie, wypowiadające ją z zachowaniem 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia ze skutkiem na koniec września 2003 r. W związku z czym na skutek zawartego w tym piśmie wypowiedzenia umowy dzierżawy nr 4/2002, doszło do jej skutecznego rozwiązania z dniem 30 września 2003 r.

Z przeprowadzonego postępowania wynika, że w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 30 października 2012r. K. P. nie posiadał tytułu prawnego do zajmowania na prawach wyłączności części pasa drogowego drogi publicznej - Alei Wolności w Kaliszu przez umieszczenie w nim obiektu handlowego.

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z roku 2015, poz. 460 z późn. zm. dalej: u.d.p.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 tej ustawy, wymierza się karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Karę nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi.

Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 1 Uchwały Nr XXV/440/2004 Rady Miejskiej Kalisza z dnia 29 grudnia 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Kalisza (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z dnia 08.02.2005r. nr 12, poz. 282), zmienionej Uchwałą Nr LI/697/2010 Rady Miejskiej Kalisza z dnia 24 czerwca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z dnia 14.09.2010r. nr 186, poz. 3477), Aleja Wolności znajduje się w strefie podstawowej, określonej dla potrzeb ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym drogi publicznej obiektu handlowego. Dla tej strefy stawka opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego za 1 dzień wynosi 0,80 zł.

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej: SKO) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej, określonej na 53.440,00 zł i w powyższym zakresie ustaliło wysokość kary pieniężnej K. P. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą P. P.-H. "A." K. P. w N. S. na kwotę 26.720,00 zł (słownie: dwadzieścia sześć tysięcy siedemset dwadzieścia złotych, zero groszy).

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawiając stan faktyczny i zebrane dowody podał, że przedmiotowa ruchomość znajdowała się w obszarze pasa drogowego, umowa dzierżawy nr 4/2002 dotyczyła kiosku nabytego przez Skarżącego na licytacji komorniczej nr [...] usytuowanego w A. W. na Z. R. koło mostu kamiennego na działce nr [...], zaznaczonego kolorem czerwonym na mapie zasadniczej z 30 lipca 2015r. Umowa dzierżawy została skutecznie wypowiedziana przez osoby upoważnione przez Prezydenta Miasta Kalisza pismem z dnia 5 czerwca 2003 r. ze skutkiem na 30 września 2003 r.

SKO wskazało, iż K. P. nie posiadał tytułu prawnego do zajmowania pasa drogowego drogi publicznej - A. W. w K. poprzez umieszczenie w nim kiosku. Przedmiotowe postępowanie dotyczy okresu zajmowania tego pasa drogowego od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 30 października 2012 r., ponieważ okresy wcześniejszego zajmowania były przedmiotem innych postępowań. Jak wynika z akt sprawy, tj. notatki służbowej z dnia 30 października 2015 r. podczas przeglądu pasa drogowego Al. W. przy skrzyżowaniu z ul. Ś. stwierdzono, że z pasa drogowego został usunięty obiekt handlowy firmy A. umieszczony bez zezwolenia zarządcy drogi.

Wysokość przedmiotowej kary pieniężnej ustalono w oparciu o §6 ust. 2 pkt 1 Uchwały Rady Miejskiej Kalisza nr XXV/440/2004 z dnia 29 grudnia 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Kalisza w związku z §1 uchwały Rady Miejskiej Kalisza nr XXI/270/2016 z dnia 31 marca 2016r., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego dotyczącego umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam - w celu umieszczenia w pasie drogowym drogi publicznej obiektu usługowego lub handlowego ustala się następujące stawki opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego za 1 dzień dla strefy podstawowej: 0,40 zł (w poprzednim stanie prawnym - na mocy Uchwały Rady Miejskiej Kalisza z dnia 29 grudnia 2004r. opłata wynosiła 0,80 zł).

W związku z tym wysokość przedmiotowej kary wynosić winna w obecnym stanie prawnym: 10 m2 x 0,40 zł/m2/dzień x 668 dni x 10 = 26.720,00 zł.

Oddalając skargę, w pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że jego rolą w postępowaniu była weryfikacja, czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 1243/13 z dnia 3 kwietnia 2014 r. poprzednio wydanego w tej sprawie, albowiem są one związane zgodnie z art. 153 oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 718, dalej p.p.s.a.) oceną prawną wyrażoną w tym wyroku. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organy wykonały zalecenia zawarte w poprzednim wyroku WSA. Dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a także rzetelnej oceny istnienia podstaw faktycznych i prawnych nałożonej na Skarżącego kary pieniężnej.

W zakresie ustalenia przebiegu pasa drogowego w miejscu usytuowania spornego kiosku - zdaniem Sądu I instancji - organy zgromadziły dokumenty, które pozwoliły na nie budzące wątpliwości ustalenie, że kiosk znajdował się w pasie drogowym drogi powiatowej nr 6176P w A. W.– w granicach działki nr [...], w rogu przy zbiegu ul. Ś. i granic rzeki P., przy moście kamiennym. WSA stwierdził, że w zebranym materiale dowodowym wykazano, że sporny kiosk znajduje się w pasie drogi publicznej, a prawidłowość oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości. Na pozyskanych z zasobów ewidencyjnych mapach, stanowiących dokumenty urzędowe w sposób czytelny oznaczono zarówno przebieg drogi (kolor żółty) jak i usytuowanie kiosku (kolor czerwony). Mapa zasadnicza w skali 1:500 została wydana przez Prezydenta Miasta Kalisza w dniu 30 lipca 2015 r. jako zgodna z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z wypisu z księgi wieczystej wynika zgodność jej zapisów z danymi z ewidencji gruntów i budynków, której sprawdzenie nastąpiło 22 marca 2007 r. Od tego czasu jedyna zmiana była związana z usunięciem przez Skarżącego spornego kiosku, co miało wpływ jedynie na ustalenie okresu zajęcia.

Sąd I instancji wskazał również, że zasadnie organy ustaliły, iż umowa nr 4/2002 dotyczyła kiosku typu A., znajdującego się w A. W. na Z. R. koło mostu kamiennego, stanowiącego wcześniej ruchomość należącą do W. W., a zatem obiektu handlowego będącego przedmiotem postępowania. Słusznie organy stwierdziły, że poprzednie błędne kwalifikacje kiosków nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nałożenie kary administracyjnej nie jest bowiem zależne od ustalenia winy danej osoby w zakresie samowolnego zajęcia pasa drogi, czy braku dokładnego ustalenia przez organ w okresach wcześniejszych stanu faktycznego sprawy, pobierania innych danin. Istotne w sprawie niniejszej jest to, że Skarżący zajął pas drogi pod przedmiotowy kiosk bez zezwolenia ani umowy cywilnoprawnej. Umowa dzierżawy Nr 4/2002 został skutecznie wypowiedziana z dniem 30 września 2003 r.

Odnosząc się do rozwiązania umowy dzierżawy z dniem 30 września 2003 r. Sąd I instancji uznał, że ustalenia dokonane przez organ są w tym zakresie prawidłowe. Organ będąc związany wyrokiem Sądu w sprawie III SA/Po 1243/13 prawidłowo ustalił że doszło do skutecznego wypowiedzenia umowy przez zarządcę drogi. Wbrew twierdzeniom Skarżącego nie było konieczne ustalanie tej okoliczności na drodze procesu cywilnego. Na skutek wypowiedzenia umowy dzierżawy nr 4/2002, zawartego w piśmie z dnia 5 maja 2003 r. doszło do jej skutecznego rozwiązania z dniem 30 września 2003 r. Od tej daty do czasu zlikwidowania kiosku (30 października 2015 r.), Skarżący zajmował pas drogowy bez zezwolenia i bez umowy. Zarówno z umowy dzierżawy nr 4/2002 jak i materiału fotograficznego oraz rysunków znajdujących się w aktach wynika, że zajęcie bez zezwolenia dotyczyło określonej w rozwiązanej umowie powierzchni gruntu, która wynosiła 10m2.

Sąd wskazał także, iż organ II instancji słusznie uwzględnił korzystne dla Skarżącego stawki wynikające z §6 ust. 2 pkt 1 Uchwały Rady Miejskiej Kalisza nr XXV/440/2004 z dnia 29 grudnia 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Kalisza w związku z §1 uchwały Rady Miejskiej Kalisza nr XXI/270/2016 z dnia 31 marca 2016r. Początkowa data zajęcia słusznie została określona z uwzględnieniem faktu, że okresy wcześniejsze były już przedmiotem innych, wskazanych w decyzji postępowań. Końcowa data zajęcia została wyznaczona przez stwierdzone usunięcie przedmiotowego kiosku. Tym samym prawidłowo została ustalona wysokość kary pieniężnej w rozpoznanej sprawie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznania skargi, a następnie uchylenia decyzji organów obu instancji w całości i umorzenia postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że Prezydent Miasta Kalisza prawidłowo zastosował wobec skarżącego karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwy zastosowaniu art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały się do zaleceń i wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Po 1243/13, na skutek czego Sąd w niniejszej sprawie wadliwie nie uwzględnił skargi, co stanowi też naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracji w sposób pełny, to jest z naruszeniem art. 7 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do niewłaściwego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi,

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy w niepełnych jej granicach, zakreślonych odwołaniem od decyzji Organu I instancji, a następnie treścią skargi do WSA i podniesionej w skardze argumentacji przemawiającej za uwzględnieniem skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została uwzględniona ponieważ jej zarzuty są pozbawione usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych w tym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów naruszenia przepisów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie przez ten Sąd, że organy administracji w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały się do zaleceń i wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Po 1243/13.

Odnosząc się do tego zarzutu należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1243/13, uchylając decyzje organów administracji wskazał, że ustalenia wymagało, to czy:

- sporny kiosk leży w obszarze pasa drogowego, w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, ustalenia:

- którego z dwóch kiosków nabytych przez Skarżącego dotyczyła umowa dzierżawy z dnia 6 lutego 2002 r. nr 4/2002, jeżeli kiosku, który nie został zlikwidowany, ustalenia wymagało to, czy:

- na skutek oświadczenia Wiceprezydenta Miasta Kalisza z dnia 5 czerwca 2003 r. proponującego rozwiązanie umowy dzierżawy nr 4/2002 z dniem 30 czerwca 2003 r., ewentualnie wypowiadającego tą umowę z okresem 3 miesięcy (czyli z końcem września), doszło do skutecznego rozwiązania tej umowy, co uzasadniałoby tezy o bezumownym korzystaniu z gruntu za okres od października 2003 r.

W wyroku tym WSA stwierdził, że wskazane ustalenia pozwolą na dokonanie rzetelnej oceny istnienia ewentualnych podstaw faktycznych i prawnych do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez podstawy prawnej (zezwolenia, umowy).

Jest poza sporem, że tak wyrażona ocena prawna i wskazania co do dalszego postepowania, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

WSA w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku stwierdził, że organy administracji wykonały zalecenia zawarte w wyroku WSA z 2014 r., Skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy administracji wykonały wskazania WSA zawarte w wyroku z 2014 r. Stanowisko Sądu I instancji zostało szczegółowo i przekonująco przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W zakresie pierwszego ze wskazań, to jest konieczności ustalenia czy sporny kiosk leży na obszarze pasa drogowego, niezbędne było ustalenie przebiegu pasa drogowego w miejscu usytuowania kiosku. WSA stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwolił na ustalenie, że sporny kiosk znajduje się w pasie drogi publicznej. W uzasadnieniu wyroku zostały wymienione i omówione dowody, które zostały zebrane i ocenione w sprawie przez organy administracji i stanowiły podstawę takiego ustalenia, a ustalenie to nie zostało podważone w skardze kasacyjnej.

Wobec ustalenia, że sporny kiosk leżał w pasie drogi publicznej, ustalenia - zgodnie ze wskazaniami z wyroku WSA z 2014 r. – wymagało, którego z dwóch kiosków nabytych przez Skarżącego dotyczyła umowa dzierżawy z dnia 6 lutego 2002 r. nr 4/2002.

Odnosząc się do tego wskazania, WSA w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku stwierdził, że organy prawidłowo i kategorycznie ustaliły, którego z kiosków położonych w pasie drogi powiatowej Al. W. w K. dotyczyła umowa dzierżawy gruntu z 6 lutego 2002 r. nr 4/2002, ustalając, że dotyczyła kiosku typu A., znajdującego się w A. W. na Z. R. koło mostu kamiennego, stanowiącego wcześniej ruchomość należącą do W. W., a zatem obiektu handlowego będącego przedmiotem postępowania. Uzasadnienie wyroku w tym zakresie przedstawia szczegółowe omówienie faktów związanych z zakupem przez Skarżącego w 2001 r. dwóch kiosków na licytacji komorniczej, gdzie poprzednim właścicielem jednego kiosku był W.W., drugiego W.J. Przedstawione zostały również okoliczności dotyczące odmowy zawarcia umowy dzierżawy gruntu pod kioskiem, którego poprzednim właścicielem był. W.J. i zawarcia umowy dzierżawy gruntu nr 4/2002 pod kioskiem, którego poprzednim właścicielem był W.W. Również te ustalenia organów administracji zaakceptowane przez Sąd I instancji nie zostały podważone w skardze kasacyjnej.

Wobec prawidłowego ustalenia, że umowa dzierżawy nr 4/2002 zawarta przez Skarżącego dotyczyła gruntu pod spornym kioskiem, ustalenia wymagało czy doszło do skutecznego rozwiązania tej umowy z końcem września 2003 r. Organy orzekające w sprawie ustaliły, że doszło do rozwiązania tej umowy z dniem 30 września 2003 r. na skutek jej wypowiedzenia przez wydzierżawiającego. Sąd I instancji uznał, że ustalenia dokonane przez organ są prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to podziela.

Podważając skuteczność rozwiązania umowy dzierżawy Skarżący kasacyjnie w pierwszej kolejności podnosi, że nigdy nie twierdził, że umowa ta została skutecznie rozwiązana. Twierdzenie Skarżącego w tym zakresie nie ma wpływu na ocenę skuteczności rozwiązania umowy, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że o ocenie wypowiedzenia jako skutecznego zadecydowała prawna ocena oświadczeń złożonych w tym zakresie przez osoby uprawnione, a nie stanowisko wyrażane przez Skarżącego.

Pozbawione podstaw prawnych jest też twierdzenie Skarżącego kasacyjnie, o konieczności ustalania okoliczności skutecznego wypowiedzenia umowy dzierżawy na drodze procesu cywilnego. Organ administracji nie miał obowiązku dokonania takiego ustalenia, Skarżący z powództwem cywilnym nie wystąpił. Sprawa w tym zakresie przed sądem cywilnym nie toczyła się. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia w tym zakresie dokonane przez organy administracji, w tym w oparciu o opinię prawną przygotowaną przez komórkę organizacyjną Urzędu Miejskiego w Kaliszu – Biuro Radców Prawnych są prawidłowe.

Jak ustalił Organ I instancji, a SKO ustalenia te zaaprobował, Wiceprezydent Miasta Kalisza Daniel Sztandera oraz Naczelnik Wydziału Gospodarowania Mieniem Elżbieta Drobniewska, czyli osoby, które podpisały pismo nr WGM.MB.72243-87/92-03 z dnia 5 maja 2003 r., skierowane do K. P., zawierające propozycję rozwiązania umowy nr 4/2002 z dniem 30 czerwca 2003 r., a w przypadku nie wyrażenia zgody na rozwiązanie, wypowiadające ją z zachowaniem 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia ze skutkiem na koniec września 2003 r., działały na postawie i w ramach upoważnień Prezydenta Miasta Kalisza do składania oświadczeń woli w imieniu Miasta, zatem doszło do skutecznego rozwiązania umowy dzierżawy.

Jak wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, Zarządcą drogi powiatowej A. W. w Kaliszu był w chwili podpisania umowy dzierżawy zarząd miasta Kalisza (miasto na prawach powiatu ) – art. 19 ust. 5 u.d.p. w brzmieniu na dzień zawarcia umowy. Umowa dzierżawy została podpisana przez reprezentujących zarząd Wiceprezydenta Miasta Kalisza i naczelnika Wydziału Gospodarowania Mieniem. Przez osoby pełniące te same funkcje umowa dzierżawy została wypowiedziana. Osoby te posiadały upoważnienie Prezydenta do dokonania czynności. Od 27 października 2002 r. zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. zarządcą drogi był Prezydent Miasta Kalisza. Po podpisaniu umowy dzierżawy a przed jej wypowiedzeniem A. W. w Kaliszu została oddana w trwały zarząd Zarządowi Dróg Miejskich w Kaliszu. Zarząd Dróg Miejskich jest jednostką budżetową miasta powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi. Nadal zarządcą pozostawał Prezydent Miasta Kalisza i był on władny, również za pośrednictwem upoważnionych osób do dokonania wypowiedzenia umowy dzierżawy nr 4/2002 zgodnie z jej § 11. Zgodnie z obowiązującym w dacie zawarcia i wypowiedzenia umowy art. 21 ust. 1 i 1a u.d.p. zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, może też upoważnić pracowników, odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta, urzędu miasta stołecznego Warszawy lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.

Jak wynika z powyższego, na skutek wypowiedzenia umowy dzierżawy nr 4/2002, zawartego w piśmie z dnia 5 maja 2003 r. nr WGM.MB.72243-87/92-03, doszło do jej skutecznego rozwiązania z dniem 30 września 2003 r. Okoliczności te oraz ich ocena prawna nie zostały w skardze kasacyjnej podważone.

Pozbawione usprawiedliwionych podstaw jest również twierdzenie Skarżącego kasacyjnie, że nie doszło do skutecznego wypowiedzenia umowy dzierżawy nr 4/2002, ponieważ "Wolą i zamiarem osób składających wypowiedzenie umowy dzierżawy w dniu 5 czerwca 2003 r., było więc rozwiązanie umowy i doprowadzenie do usunięcia drugiego kiosku, nie zlokalizowanego przy moście kamiennym, a nabytego w drodze egzekucji komorniczej pod sygn. akt Km 695/00."

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że umowa dzierżawy gruntu pod kioskiem nabytym w drodze egzekucji komorniczej prowadzonej pod sygn. akt Km 695/00, a więc kiosku którego poprzednim właścicielem był W.J. nie została ze Skarżącym zawarta. Uchwałą z dnia 26 marca 2002 nr 238/2002 Zarząd miasta Kalisza odmówił zawarcia umowy dzierżawy, a Skarżący został zobowiązany do usunięcia kiosku i zapłaty za bezumowne korzystanie z gruntu.

Wypowiedzenie nie mogło więc dotyczyć umowy dzierżawy gruntu pod kioskiem, nabytym w drodze egzekucji komorniczej pod sygn. akt Km 695/00, jako że umowa taka nie została ze Skarżącym zawarta.

Wobec tego, że orzekające w sprawie organy administracji wykonały w całości i prawidłowo wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku WSA z 2014 r., co trafnie zaakceptował Sąd I instancji, zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez nieuwzględnienie skargi i art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez WSA na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracji w sposób pełny, to jest z naruszeniem art. 7 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzutem tym Skarżący kasacyjnie zmierza do podważenia ustaleń w zakresie zajmowania przez niego pasa drogowego o powierzchni 10 m2, a nie 7,5 m2. W ocenie NSA, Sąd I instancji trafnie zaakceptował ustalenia organów dotyczące zajętej powierzchni pasa drogowego, której wielkość wynikała przede wszystkim z podpisanej przez Skarżącego umowy dzierżawy gruntu. Skarżący nie przedstawił w postępowaniu administracyjnym dowodów, które mogłyby wskazywać, że wielkość zajmowanej powierzchni jest inna niż wynikająca z zawartej i następnie rozwiązanej umowy dzierżawy nr 4/2002. Dlatego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a jest nieuzasadniony. Równocześnie NSA wyjaśnia, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego.

Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozważenie okoliczności, że zajęcie pasa drogowego było akceptowane przez zarządcę drogi, który obciążał Skarżącego podatkiem od spornej nieruchomości. Sąd I instancji nie odniósł się wprawdzie wprost do podnoszonej przez Skarżącego kwestii akceptowania przez zarządcę drogi zajmowania pasa drogowego, to jednak wskazał, że zgodnie z art. 40 ust.1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Z przytoczonego przepisu wynika, że zezwolenie udzielane jest w formie decyzji administracyjnej, więc wiedza czy dorozumiana akceptacja organu na zajęcie pasa drogowego nie wyrażone w formie decyzji administracyjnej pozostają bez wpływu na bezprawność zajęcia tego pasa. Należy również zauważyć, że zarządca drogi od 2003 r. podejmował próby nałożenia na Skarżącego kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co nie świadczy o akceptacji dokonanego przez Skarżącego zajęcia pasa drogowego.

Wobec uznania, że stan faktyczny sprawy został w postępowaniu administracyjnym ustalony prawidłowo, a organy prowadzące postępowanie administracyjne wykonały wskazania WSA zawarte w wyroku z 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierzał, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że Skarżący kasacyjnie zajmował pas drogi publicznej o powierzchni 10 m2 oraz, że nie posiadał zezwolenia na zajęcie tego pasa, (nie legitymował się również umową dzierżawy zajmowanej powierzchni) zatem spełnione zostały przesłanki z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, wobec czego zarzut niewłaściwego zastosowanie wskazanego przepisu jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.