Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2236/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 200 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: § 4
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
article: art. 7, art. 62 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2239/20 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 czerwca 2021 r. oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca Spółka, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), dalej: ugn, przez przyjęcie, że Spółka nie nabyła z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez jego niezastosowanie oraz art. 151 ppsa przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez niezastosowanie oraz art. 151 ppsa przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 § 1-2 kpa przez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 "u.PKP", pomimo że organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że decyzją z [...] maja 2020 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w gminie I., obręb [...], oznaczonego jako działki nr: [...], [...], [...], [...] uregulowane w księdze wieczystej nr [...], nr [...] uregulowana w księdze wieczystej nr [...] i działka nr [...] uregulowana w księdze wieczystej nr [...] oraz nabycia prawa własności urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie.

Po rozpoznaniu odwołania Minister decyzją z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca nie wykazała, że przysługiwało jej prawo zarządu sporną nieruchomością.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki. Uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśnił, że prawa zarządu nie można utożsamiać z faktycznym wykonywaniem zarządu nieruchomością. Wywiódł, że dokumenty przedstawione przez skarżącą wskazują wyłącznie na nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze umowy sprzedaży i nie mogą zostać uznane za dowód ustanowienia prawa zarządu sporną nieruchomością. Sąd wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło przed wejściem w życie przepisów umożliwiających ustanowienie prawa zarządu na podstawie umowy sprzedaży nieruchomości. Odnotował przy tym, że Spółka nie przedstawiła, pomimo wezwania organów, innych dokumentów, które mogłyby wskazywać na przysługujące jej prawo zarządu nieruchomością.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Analiza przywołanego przepisu wskazuje, że okolicznością kluczową umożliwiającą stwierdzenie nabycia z mocy prawa – prawa użytkowania wieczystego jest fakt pozostawanie tej nieruchomości w zarządzie podmiotu ubiegającego się o stwierdzenie tego prawa. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że od zarządu (faktycznego) nieruchomością należy odróżnić prawo zarządu. Tylko bowiem to ostatnie umożliwia stwierdzenie nabycia z mocy prawa – prawa użytkowania wieczystego. Obowiązujące przepisy przewidują obowiązek wykazania istnienia tego prawa odpowiednimi dokumentami. W szczególności należy wskazać w tym miejscu na przepisy § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.), które zawierają katalog dokumentów, za których pomocą podmiot zainteresowany może dowodzić przysługującego mu prawa zarządu nieruchomością.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdyby do stwierdzenia nabycia z mocy prawa – prawa użytkowania wieczystego wystarczało wykazanie samego faktycznego zarządu nieruchomością, powyższe przepisy byłyby zbędne, co jest niezgodne z podstawowymi zasadami wykładni przepisów.

W rozpoznawanej sprawie sporna nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa, reprezentowanego przez Dyrekcję Okręgową [...] w L., na podstawie aktów notarialnych umów sprzedaży z [...] sierpnia 1974 r., Rep. A nr [...], z [...] sierpnia 1974 r., Rep. A nr [...], z [...] lipca 1975 r., Rep. A nr [...], i z [...] października 1977 r., Rep. A nr [...]. Obowiązujące ówcześnie przepisy dotyczące wywłaszczenia, jako skutek tych umów, przewidywały przeniesienie własności na rzecz Skarbu Państwa. Dodatkowy skutek w postaci możliwości ustanowienia prawa zarządu nabywaną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomością został wprowadzony do systemu prawnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99). Tym samym postanowienia umów zawartych w 1974 r., 1975 r. i 1977 r. nie mogły przewidywać wspomnianego skutku, w związku z czym umowy te nie mogą stanowić dowodu ustanowienia na rzecz poprzednika prawnego skarżącej prawa zarządu sporną nieruchomością.

Zaznaczyć także należy, że skarżąca wezwana przez organy do przedstawienia dokumentów mogących wskazywać na istnienie tego prawa nie przedstawiła ich ani nie wskazała, że dokumenty takie mogą znajdować się w posiadaniu innych podmiotów. P. S.A. w W., składając skargę na decyzję Ministra oraz skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji zarzuciła wprawdzie, że organy prowadzące postępowanie nie podjęły wszystkich czynności dowodowych i nie wyjaśniły w pełni stanu faktycznego sprawy, ale nie wskazała, jakie dowody nie zostały przeprowadzone przez organy ani nie powołała dokumentów, które organy powinny pozyskać.

Należy podnieść, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych fakt przypisania organom obowiązku w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie zwalnia stron postępowania z obowiązku współdziałania przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1424/19).

W świetle powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące, że postępowanie wyjaśniające w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, a ustalony stan faktyczny umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia.

Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 75 § 1, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Należy wskazać, że kwestia sposobu wykazywania istnienia zarządu jako m.in. przesłanki nabycia, z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w poszerzonych składach. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17, konsekwencją braku możliwości wykazania się dokumentami o przekazaniu gruntu w formie przewidzianej prawem jest odmowa stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tych uchwałach, że zarząd nie może być dorozumiany, a prawna podstawa istnienia zarządu musi być wykazana w postępowaniu w sposób pewny.

W sytuacji zatem, gdy w rozpoznawanej sprawie ustalono, że skarżąca (jak i jej poprzednik prawny) nie legitymowała się dokumentem przyznającym jej prawo zarządu sporną nieruchomością, brak było podstaw do zastosowania art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn.

W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 200 ust. 1 ugn należało uznać za niezasadny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 61 § 1-2 kpa w zw. z art. 37a ust. 1-2 "u.PKP", wyjaśnić należy, że rozpoznawana sprawa dotyczy kontroli postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Tym samym poza jej zakresem pozostaje kwestia ewentualnego zaniechania wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Zbadanie rozpoznawanej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pod tym kątem powodowałoby wykroczenie poza zakres postępowania i naruszenie art. 134 § 1 ppsa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.