Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2058/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 i 2, art. 31 a
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2719/11 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2719/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi B.R., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu, stwierdził że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r. Główny Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r. na mocy której wycofywał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "Tajfun", określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi (pkt 1 decyzji) oraz nakazał zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1 (pkt 2 decyzji). Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "Tajfun" lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich, tzw. dopalacz. Wynikało to ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania takich preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi.

W tych warunkach Główny Inspektor Sanitarny uznał, iż produkty te nie mogą znajdować się w obrocie, jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów. Zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Dalej organ podkreślił, że decyzja dotyczyła wszystkich punktów sprzedaży oraz producentów wyrobów o nazwie "Tajfun", określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz innych o podobnym działaniu. Ze względu na konieczność szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i zdrowia, organy państwowej inspekcji sanitarnej, zgodnie z poleceniem wydanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego, na podstawie art. 8a ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów. Decyzja była dostarczona do punktu sprzedaży należącego do B.R., tj. do prowadzonego przez niego punktu sprzedaży "wyrobów kolekcjonerskich" [...], ul. [...] w L.

Wskazał także, że w dniu [...] października 2010 r. w ww. punkcie sprzedaży produktów kolekcjonerskich, po dostarczeniu decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. i po stwierdzeniu obecności produktów kolekcjonerskich zabezpieczono te produkty do badań i nakazano unieruchomienie obiektu.

Po doręczeniu decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Główny Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do zmiany zajętego stanowiska. Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji jest przepisem szczególnym, wyposażającym organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 ustawy polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 ustawy. Przesłanką działania w warunkach art. 27 ust. 2 przedmiotowej ustawy jest "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi".

Nadto organ podkreślił, że w niniejszej sprawie poczyniono ustalenia opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów, itp.

W ocenie organu podjęte działania uzasadnione były również brzmieniem art. 12 K.p.a., który nakazuje organowi działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami. Nadto organ stwierdził, że interes publiczny przeważał nad interesem strony postępowania (art. 7 K.p.a.). Zaś zasada szybkości postępowania, w przypadku gdy występuje wielość podmiotów, których działania prowadzą do zagrożenia życia i zdrowia poprzez produkcję lub wprowadzanie do obrotu tych samych produktów generujących owe zagrożenie, pozwalała na zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego art. 62 K.p.a. zgodnie z którym, w sprawach w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W sytuacji gdy organ administracji publicznej zastosuje przepis art. 62 K.p.a., powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której rozstrzyga o prawach i obowiązkach wszystkich stron postępowania.

Zdaniem organu w niniejszej sprawie można stwierdzić, że zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego zachodzi tożsamość spraw administracyjnych. Przedmiotem sprawy są tzw. "środki przeznaczone do celów kolekcjonerskich", których stosowanie przez ludzi prowadzi do potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia. Te same środki wprowadzane były do obrotu przez różne podmioty, co powoduje, że sprawa dotyczy interesów prawnych większej liczby stron. Wreszcie w sprawie konkretyzowana jest ta sama norma prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a organem właściwym jest ten sam organ administracji.

Dalej organ wskazał, że w przypadku gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 62 K.p.a. dotyczyło kilkuset stron postępowania, to wyliczenie ich w "rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia stanowiło w zasadzie jedyne racjonalne rozwiązanie. Ponadto, w odniesieniu do decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej istotne jest również to, że decyzje te choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy decyzji przede wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia.

W ocenie organu konieczność niezwłocznego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wynikła także z doręczonego organowi pisma Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2010 r., zawierającego informację o zagrożeniu zdrowia i życia ludzi po zażyciu tzw. dopalaczy. Po otrzymaniu takiej informacji Główny Inspektor Sanitarny zobowiązany był natychmiast wszcząć postępowanie administracyjne celem wyeliminowania zagrożenia. Wykluczyło to zastosowanie zwykłego trybu postępowania administracyjnego.

Nadto podniesiono, że nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji fakt, iż produkty wprowadzane do obrotu przechodziły wcześniejsze testy laboratoryjne, które nie wykazały obecności w tych środkach substancji zakazanych ustawą o przeciwdziałaniu narkomanii. Organ stwierdził także, że zakwalifikowanie oferowanych w sprzedaży produktów jako "wyrobów podobnych" było spowodowane działaniem tych substancji, które podobnie jak wyrób o nazwie "Tajfun" wykazywały właściwości psychoaktywne i w ten sposób powodowały zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. W przypadku wyrobów stanowiących przedmiot zaskarżonej decyzji o podobieństwie decydować będzie ich psychoaktywne działanie, a zatem oddziaływanie na organizm człowieka w podobny sposób co produkt o nazwie "Tajfun". Treść decyzji w zakresie wyrobów podobnych musiała być w ten sposób skonstruowana, albowiem z praktycznych powodów niemożliwe było zidentyfikowanie wszystkich nazw tzw. dopalaczy. Środowiska zajmujące się wytwarzaniem takich produktów (wyrobów) charakteryzują się dynamicznością działań. Natomiast decyzja dla swej skuteczności i celu, któremu miała służyć, musiała pragmatycznie i efektywnie w swej treści ująć wszystkie wyroby, które w sposób niekorzystny działały na organizm człowieka, wywołując w nim pobudzenie, aktywne i często nieświadome reakcje. Ocena podobieństwa jest dokonywana nie tylko przy porównaniu właściwości, lecz również przy porównaniu składu i zawartości substancji używanych do wyrobu produktów. Przed przeprowadzeniem badań nad zawartością, taka ocena podobieństwa może być dokonywana z perspektywy miejsca sprzedaży tych wyrobów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł B.R. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." dochodził stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji, z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. - dochodził stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji z uwagi na to, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.).

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił nieważność określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (rażące naruszenie prawa) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 K.p.a. (zasada dwuinstancyjności) - poprzez utrzymanie w mocy pierwszej decyzji pomimo nie rozpoznania nią sprawy wobec skarżącego, w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. - poprzez uznanie skutków pierwszej decyzji wobec skarżącego, pomimo iż nie została w niej oznaczona żadna strona postępowania, w zw. z art. 27 ust 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - poprzez wydanie skarżonej decyzji w oparciu o przesłanki w ogóle nie wymienione w powołanym przepisie, w zw. z art. 40 § 1 oraz 109 § 1 K.p.a. poprzez uznanie skarżoną decyzją skuteczności doręczenia pierwszej decyzji w sytuacji, gdy stronie doręczono jedynie - przy czynnościach egzekucyjnych w siedzibie jej działalności - poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię niekompletnego dokumentu decyzji, pozbawionego wskazania jakiejkolwiek strony (brak rozdzielnika, wskazania strony na wstępie skarżonej decyzji), w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie przesłanek wydania decyzji w oparciu o art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Ponadto skarżący zrzucił wydanie decyzji z naruszeniem przepisów: art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez uchylenie się od obowiązku uchylenia pierwszej decyzji w sytuacji, gdy ta ostatnia jest niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały, art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu odwoławczym (brak zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 przed wydaniem decyzji) oraz zaakceptowanie braku jakiegokolwiek udziału strony w postępowaniu w pierwszej instancji, art. 107 § 1 K.p.a. - poprzez brak uzasadnienia dotyczącego stosowanego trybu (wywody nie dotyczą w ogóle zastosowanej podstawy prawnej ani zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasada legalizmu), art. 8 K.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa).

Skarżący zarzucił pierwszej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego nieważność określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (rażące naruszenie prawa) w zw. z: art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak oznaczenia strony pierwszej decyzji, art. 40 § 1 oraz 109 § 1 K.p.a. poprzez brak doręczenia pierwszej decyzji (doręczona kopia dokumentu bez adresata i rozdzielnika), art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - poprzez wydanie skarżonej decyzji w oparciu o przesłanki w ogóle nie wymienione w powołanym przepisie, art. 7 K.p.a. poprzez brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie przesłanek wydania decyzji w oparciu o art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, art. 107 § 1, § 3 - brak uzasadnienia dla trybu z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (to znaczy jakie wymogi zdrowotne i sanitarne zostały naruszone); sprzeczność wskazanych przesłanek z przesłankami z art 27 ust 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - poprzez obejście trybu określonego w tym przepisie, terminów i ograniczeń tam przewidzianych.

Ponadto, pierwszej decyzji organu zarzucił nieważność określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. stwierdzając, że decyzja jest niewykonalna i niewykonalność ta ma charakter trwały, ponieważ nie określa produktów objętych zakazem, w konsekwencji nie określa obiektów, których działalności zakazuje; posługuje się niezrozumiałą kategorią "inne podobne produkty" co uniemożliwia jej legalne wykonanie i skutkuje dowolnością przy egzekucji; decyzja nie określa indywidualnych praw i obowiązków, tak aby nadawała się do egzekucji, w konsekwencji o prawach i obowiązkach skarżącego rozstrzygał dowolnie organ egzekucyjny, który powinien się jedynie zajmować wykonaniem skonkretyzowanych obowiązków.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał zajęte stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż zastrzegł, że nie podziela wszystkich zarzutów skargi. Zdaniem Sądu kontrolowana decyzja nie odpowiada przepisom prawa i tym samym podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 31a ust. 1 powyższej ustawy i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Dalej Sąd wyjaśnił kiedy i na jakiej podstawie możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji.

Sąd nie podzielił również zarzutu kwalifikowanego naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez brak oznaczenia w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania. Indywidualizacja adresata decyzji nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, jednak nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie decyzja została doręczona. Nadto Sąd wyjaśnił, że zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które – ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego – zostają wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nakazująca wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "Tajfun" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu ww. wyrobami zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju.

W tym zakresie organ zasadnie wskazał, że decyzja, choć skierowana do indywidualnie określonego adresata, ma jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowy jest przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej wykonania. Dodatkowo przywołano inne przepisy z ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które mogą stanowić podstawę do wydania aktów administracyjnych o zbliżonym charakterze.

Przyjęcie argumentów dotyczących konieczności ścisłego stosowania reguł z art. 10 § 1 K.p.a. powodowałoby konieczność równoległego prowadzenia setek lub tysięcy indywidualnych "zwykłych" postępowań administracyjnych w odniesieniu do każdego z ww. podmiotów z koniecznością opatrzenia wszystkich decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności będący obligatoryjnym (a nie uznaniowym) elementem takiej decyzji. Takie procedowanie organu nie tylko byłoby bardzo utrudnione lub wręcz niemożliwe do wykonania, ale też w oczywisty sposób pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym celem, któremu służy przedstawiony przepis. Dlatego Sąd nie podzielił również zarzutu skargi odnoszącego się do naruszenia art. 10 § 1 i 2 K.p.a.

W ocenie Sądu niezasadny jest także zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia art. 27 ust. 2 przedmiotowej ustawy. W związku z tym, że kontrolowana decyzja zapadła w postępowaniu zwykłym, to nie można oczekiwać od Głównego Inspektora Sanitarnego rozpoznającego ponownie kontrolowaną sprawę administracyjną zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] października 2010 r. Skoro postępowanie prowadzone w oparciu o art. 156 § 1 K.p.a. stanowi niewątpliwie odrębne postępowanie administracyjne, to niedopuszczalne jest połączenie elementów tego trybu z trybem zwykłym, niezależnie od tego, czy sprawa podlega rozpatrzeniu w toku instancyjnym przez organy pierwszej i drugiej instancji, czy też w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję również pod kątem wystąpienia innych przesłanek nieważnościowych, w tym określonej w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., będącej podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Zdaniem Sądu decyzja z dnia [...] października 2010 r. pomimo użycia sformułowania "wszystkie podobne wyroby", w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji można bez trudu określić treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "Tajfun" jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 40 § 1 K.p.a. w zw. z art. 109 § 1 K.p.a., Sąd zauważył, że bezsporne jest, iż egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. został skarżącemu doręczony w formie kopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. W ocenie Sądu powyższe uchybienie nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, zaś skarżącemu została doręczona kopia decyzji, co jednak nie powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego podpisu upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu, nie można również twierdzić, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego skoro została doręczona adresatom przez upoważnionych pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co potwierdza chociażby złożenie przez skarżącego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny był uprawniony do zastosowania art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Mógł bowiem podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w stanie faktycznym sprawy mógł on uznać, iż produkty w postaci tzw. "dopalaczy" lub "wyrobów kolekcjonerskich" nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Nadto Sąd podkreślił, że z treści art. 27 przedmiotowej ustawy wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez organ na przepis art. 108 K.p.a. i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wykonalność tego rodzaju decyzji wynika z mocy samego przepisu.

Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także fakt, że organ wziął pod uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów, ale także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki, proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży, służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki służące do palenia). Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu ominięcia obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Główny Inspektor Sanitarny mógł zastosować również przepis art. 31a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji Głównego Inspektora Sanitarnego służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w ww. art. 31a.

W ocenie Sądu kontrolowana decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to może istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Bowiem na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązkiem organu było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie, przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozpoznając sprawę ponownie nie spełnił powyższego nakazu.

Po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. rzeczą organu, który w sklepie prowadzonym przez skarżącego zabezpieczył próbki poszczególnych produktów (protokoły kontroli sklepu w aktach spraw), było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego konkretnych substancji znajdujących się w tych produktach. Główny Inspektor Sanitarny, który – jak wskazano wyżej – mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego – miał obowiązek zindywidualizowania kryteriów decyzji, wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącego rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny zostać omówione w zindywidualizowany sposób i w odniesieniu do podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do konkretnego podmiotu nie wyjaśnił ww. kwestii, czym naruszył art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Sanitarny w sposób błędny powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na fakty powszechnie znane, które nie wymagają dowodu. Faktem powszechnie znanym w niniejszej sprawie może być okoliczność obrotu określonymi produktami, natomiast cechom takiego faktu nie odpowiada kwestia rzeczywistego negatywnego wpływu substancji zawartych w tzw. "dopalaczach" na zdrowie i życie ludzkie. Wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia tego rodzaju wpływu może uzasadniać w szczególnych okolicznościach reakcję organu w postaci czasowego zamknięcia określonych placówek handlowych, jednakże nie zwalnia to w najmniejszym stopniu organu z obowiązku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i ustalenia w jego wyniku, czy określone produkty zawierają substancje szkodliwe czy nie. Nie można wykluczyć, że niektóre produkty zabezpieczone w sklepie należącym do skarżącego zawierają substancję całkowicie obojętne dla zdrowia ludzkiego i ich wycofanie z obrotu było niezasadne, czego organ w ogóle nie ustalił.

Zatem Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie, Główny Inspektor Sanitarny będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Nadto Sąd zobowiązał organ do zindywidualizowanej oceny produktów zabezpieczonych w sklepie skarżącego i do ustalenia, czy są niebezpieczne dla zdrowia i życia ludzkiego, czy też ich wpływ jest obojętny. Potwierdzenie szkodliwości skutkować powinno wydaniem decyzji utrzymującej decyzję z dnia [...] października 2010 r. w mocy, zaś ustalenie braku szkodliwości konkretnych produktów skutkować będzie jej uchyleniem w całości lub w części dotyczącej pewnej grupy zindywidualizowanych produktów.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł B.R. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 135 P.p.s.a poprzez uchylenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny od obowiązku stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na skutek uznania tych rozstrzygnięć za legalne i znajdujące oparcie w treści art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, pomimo że w zakresie orzekania w obydwu instancjach w przedmiocie "nakazania zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu oraz wszystkich podobnych wyrobów, mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi" decyzje te wydane zostały bez podstawy prawnej,

art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 27 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. oraz w zw. z art. 135 P.p.s.a, poprzez uchylenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny od obowiązku stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej oraz decyzji ją poprzedzającej, pomimo iż dotknięte są wadą nieważności polegającą na arbitralnym zastosowaniu wobec skarżącego, bez zgromadzenia jakiegokolwiek materiału dowodowego i wykazania ustawowych przesłanek, sankcji wycofania z obrotu wyrobu o nazwie "Tajfun" oraz wszystkich "podobnych wyrobów",

art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania) oraz art. 135 P.p.s.a poprzez uchylenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny od obowiązku stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej oraz decyzji ją poprzedzającej, wydanych bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, na skutek arbitralnego usprawiedliwienia w wyroku faktu braku poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych przez organ I instancji w przedmiocie ustawowych przesłanek wydania decyzji, pozbawienia strony możliwości jakiegokolwiek udziału w postępowaniu I instancji i pozbawienia jej wszelkich gwarancji procesowych w celu obrony jej praw w postępowaniu I instancji - w imię umożliwienia organowi administracji I instancji realizacji zasady szybkości postępowania i realizacji arbitralnego przekonania organu, iż działa w celu ochrony zdrowia i życia ludzi; oraz na skutek uznania, iż faktyczny brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w pierwszej instancji może być zastąpiony poczynieniem podstawowych ustaleń zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. dopiero w postępowaniu wszczętym na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z:

- art. 107 § 1 w zw. z art. 104 K.p.a. oraz art. 135 P.p.s.a poprzez uchylenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny od obowiązku kontroli decyzji z dnia [...] października 2010 r., pomimo iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa, to jest obarczona jest istotną wadą polegającą na braku oznaczenia w niej strony postępowania w sposób umożliwiający ustalenie, do kogo decyzja jest kierowana; w konsekwencji decyzja ta nie zawiera zindywidualizowanego skonkretyzowania praw i obowiązków konkretnego podmiotu lub podmiotów i nie załatwia indywidualnej sprawy administracyjnej, lecz stanowi akt o charakterze powszechnym i abstrakcyjnym, a jako taki nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ani prawa powszechnego i konstytucyjnym systemie źródeł prawa obowiązującego;

- art. 110 w zw. z art. 109 § 1 w zw. z art. 40 § 1 K.p.a. oraz art. 135 P.p.s.a poprzez uchylenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny od obowiązku kontroli decyzji z dnia [...] października 2010 r., pomimo iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na doręczeniu skarżącemu przy czynnościach egzekucyjnych w siedzibie jego działalności (i wykonaniu) jedynie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii niekompletnego dokumentu decyzji, niedoręczonego także żadnej innej stronie postępowania, pozbawionego wskazania jakiejkolwiek strony (brak rozdzielnika, wskazania strony na wstępie decyzji) i pozbawionego podpisu upoważnionego pracownika organu;

art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 135 P.p.s.a poprzez uchylenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny od obowiązku stwierdzenia nieważności zarówno decyzji kontrolowanej jak i decyzji ją poprzedzającej, których przedmiotem jest orzeczenie nakazu wycofania z obrotu produktów, które nie zostały określone w sposób zrozumiały (posłużenie się niejasną kategorią "inne podobne produkty", pozwalającą na wszelką dowolność w ich wyborze przez organ egzekucyjny) oraz określenie zakazu działalności obiektów, które również nie zostały określone w sposób nadający się do stosowania. Oznacza to, iż przedmiotem obydwu rozstrzygnięć nie jest określenie indywidualnych praw i obowiązków w sposób nadający się do wykonania, zaś o określeniu osoby dłużnika i prawach i obowiązkach skarżącego rozstrzygać ma dowolnie organ egzekucyjny (który powinien się jedynie zajmować wykonaniem skonkretyzowanych obowiązków). Powyższe czyni decyzje niewykonalnymi, a niewykonalność ta, tkwiąc w samej istocie decyzji, ma charakter trwały i nieusuwalny;

art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez dokonanie wyrokiem kontroli decyzji organów obydwu instancji w istotnym zakresie według innego kryterium, niż kryterium legalności.

art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a w zw. z przepisami:

- art. 61 ust. 1 i 4 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. (zasada legalizmu) poprzez niewykonanie obowiązku kontroli działania Głównego Inspektora Sanitarnego i rozpoznania sprawy w jej granicach na skutek zaakceptowania skarżonym wyrokiem wydania decyzji z dnia [...] października 2010 r. bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, bez oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, w imię uznania prymatu przekonania organu, iż działa w celu ochrony wyższych wartości;

- art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku kontroli działania Głównego Inspektora Sanitarnego i rozpoznania sprawy w jej granicach na skutek zaakceptowania wyrokiem, iż Główny Inspektor Sanitarny w I instancji nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych i nie zebrał żadnych dowodów, które uzasadniałyby zastosowanie nakazów i zakazów określonych w decyzji z dnia [...] października 2010 r. wobec skarżącego oraz powielenie arbitralnych twierdzeń organu zawartych w obydwu decyzjach Głównego Inspektora Sanitarnego, pozbawionych oparcia w konkretnych dowodach, choćby w stosownej ekspertyzie biegłego, odnośnie zarzucanego szkodliwego działania środków objętych orzeczeniem zakazu;

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku kontroli działania Głównego Inspektora Sanitarnego i rozpoznania sprawy w jej granicach na skutek utrwalenia w wyroku sytuacji bezprawnego przeprowadzenia postępowania w I instancji bez jakiegokolwiek udziału podmiotów, których dotyczy;

- art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez niewykonanie obowiązku kontroli działania Głównego Inspektora Sanitarnego i rozpoznania sprawy w jej granicach na skutek utrwalenia w wyroku wydania decyzji z dnia [...] października 2010 r. bez ustalenia jakichkolwiek przesłanek określonych w tym przepisie;

- art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku kontroli działania Głównego Inspektora Sanitarnego i rozpoznania sprawy w jej granicach na skutek zaakceptowania wydania decyzji z dnia [...] października 2010 r. bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów:

art. 27 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny prawidłowości orzeczenia przez organ wycofania z obrotu środka oraz zakazania prowadzenia działalności gospodarczej skarżącemu określonego w decyzji z dnia [...] października 2010 r., pomimo braku okoliczności faktycznych wypełniających hipotezę tego przepisu;

art. 2, art. 20, art. 22 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie do sytuacji skarżącego i w konsekwencji zaakceptowanie wyrokiem zakazania skarżącemu przez Głównego Inspektora Sanitarnego działalności gospodarczej i pozbawienia go źródeł dochodu bez oparcia ustawowego;

art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie do oceny sytuacji skarżącego, w konsekwencji zaakceptowanie faktu pozbawienia skarżącego własności z naruszeniem istoty tego prawa oraz bez zachowania przesłanek ustawowych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej zawarł obszerne argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 135 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Naruszenia ww. przepisów skarżący upatruje w uchyleniu się przez Sąd pierwszej instancji od obowiązku stwierdzenia nieważności zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej na skutek uznania tych decyzji za legalne i znajdujące oparcie w treści art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Żeby odnieść się do tak sformułowanego zarzutu w pierwszej kolejności zbadania wymaga, czy w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawarta jest podstawa do wydania decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 § 1 K.p.a. Następnie zaś, w razie zakwalifikowania aktu wydawanego na podstawie art. 27 ust. 2 do aktów indywidualnych w podwójnym znaczeniu, przystąpić trzeba do zbadania, czy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego nie są obarczone uchybieniami skutkującymi zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Z przepisu tego wynika, że inspektor rozstrzyga w konkretnej sprawie administracyjnej, a rozstrzygnięcie to ma formę decyzji administracyjnej. Przepis art. 27 ust. 1 powyższej ustawy nie stanowi podstawy do wydania przez inspektora sanitarnego aktu o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Odczytanie przesłanki materialnej zastosowania tego przepisu prowadzi zaś do wniosku, że naruszenie wymagań sanitarnych lub zdrowotnych to nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania przez adresatów normy prawnej wymagań higienicznych i zdrowotnych. Niedochowanie tego obowiązku skutkuje konkretyzacją stosunku prawnego między organem, a niepodporządkowanym organowi adresatem normy, a więc zaistnieniem konkretnej sprawy administracyjnej (por. T. Woś "Pojęcie sprawy w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 11-12). Taki stosunek prawny jest rozstrzygany przez normy prawne o charakterze sankcyjnym, przy czym celem sankcji stanowiącej nakaz usunięcia naruszeń jest powrót do stanu zgodnego z wymaganiami prawa, a nie represja (por. M. Stahl [w:] red. M. Stahl "Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie", LEX 2013, s. 88-91). Normy te stanowią podstawę do wydania aktu nakazującego usunięcie naruszenia prawa przez adresata normy prawnej.

W analizowanym przypadku w sposób jasny wskazano nie tylko materialne podstawy sprawy administracyjnej, ale także formę prawną nakazu kierowanego do adresata. Gdy istnieje sprawa administracyjna, czyli gdy prawo materialne pośrednio (a nie wprost) reguluje prawa lub obowiązki, może lub musi być wydana decyzja administracyjna, jako akt konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków. O formie załatwienia przez organ sprawy administracyjnej decydują przepisy prawa materialnego. Jeśli zatem z przepisów materialnych wynika obowiązek załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, nie wchodzi w grę inna prawna forma działania administracji. Nie ma także potrzeby posługiwania się domniemaniem zastosowania decyzji (por. J. Borkowski, ww. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, s. 392-393). W odniesieniu do decyzji, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie ma podstaw do traktowania ich inaczej, niż decyzje w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 104 § 1 K.p.a. Forma decyzji wynika nie tylko z posłużenia się przez ustawodawcę zwrotem "w drodze decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych naruszeń". Nadto, w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z decyzja tą łączy się instytucję procedury administracyjnej – natychmiastową wykonalność. Wreszcie, w innym przepisie należącym do tego samego Rozdziału 3 powyższej ustawy, jest mowa o stosowaniu, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważając jeszcze, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są organami administracyjnymi (art. 12 przedmiotowej ustawy), a nakazy usunięcia nieprawidłowości są formami władczymi, to nie tylko nie jest możliwe traktowanie decyzji z art. 27 ust. 1 i 2 jako czynności materialno-technicznych, ale także jako "decyzji" podejmowanych w innych stosunkach prawnych, niż stosunek administracyjnoprawny (por. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 928/11, opubl. ONSA i WSA 2012/4/64).

W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, że "w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień". Zaś z ust. 2 tego przepisu wynika, że w sytuacji gdy naruszenie wymagań o których mowa w ust. 1 spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny ma obowiązek nakazać m. in. unieruchomienie zakładu pracy lub jego części, zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań.

W niniejszej sprawie organy ustaliły, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że w związku z informacjami o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia ludzi w związku z używaniem tzw. "dopalaczy" organ zobowiązany był do podjęcia natychmiastowych działań.

Mając na uwadze powyższe nie można podzielić twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że zakwestionowane decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej. Podstawę tę stanowił także przepis art. 31a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z powyższych względów nie można również uznać, że organ zastosował przepis art. 27 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej bez ustalenia jakichkolwiek przesłanek określonych w tych przepisach oraz poprzez zastosowanie tych przepisów mimo braku okoliczności faktycznych wypełniających hipotezę tych przepisów.

Odnosząc się zaś do zarzutu braku konkretnego adresata decyzji, co – zdaniem skarżącego – uniemożliwia ustalenie do kogo decyzja jest skierowana, a co oznacza, że taka decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, i w konsekwencji decyzja z dnia [...] października 2010 r. stanowi akt abstrakcyjny i powszechny, a nie indywidualny, tj. do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 104 K.p.a. i art. 135 P.p.s.a. stwierdzić należy, że także nie może on skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Decyzja administracyjna będąca czynnością procesową organu administracyjnego oraz aktem stosowania abstrakcyjnej normy administracyjnego prawa materialnego musi rozstrzygać sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej. Adresat musi być zindywidualizowany najpóźniej w czasie wydania decyzji (patrz: J. Borkowski, ww. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, s. 399-400; Krystian M. Ziemski [w:] "System prawa administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5", pod. red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck 2013, s. 154-155; Andrzej Wróbel [w:] "System prawa administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5", s. 170). Procesowym wyrazem tego wymogu jest wynikający z art. 107 § 1 K.p.a. obowiązek oznaczenia strony lub stron. Możliwe jest także wydanie indywidualnego aktu administracyjnego do pewnej grupy osób, której skład personalny da się ściśle określić (patrz: K. Ziemski za S. Kasznicą [w:] "System prawa administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5, s. 155).

Takim aktem indywidualnym skierowanym do ściśle określonych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji i obrotu wyrobów, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, była decyzja z dnia [...] października 2010 r. Skarżący został oznaczony jako strona w tzw. rozdzielniku tej decyzji, poprzez umieszczenie pod numerem 127 tego rozdzielnika. Jednoczesne skierowanie nakazu do szeregu adresatów było możliwe w świetle art. 62 K.p.a. Przepis ten wprowadza instytucję współuczestnictwa formalnego. W warunkach jednego postępowania podejmuje się tyle rozstrzygnięć, ile jest stron postępowania. Każda ze stron jest adresatem decyzji w swojej sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia odwołania od decyzji rozstrzygającej o jej prawach lub obowiązkach (patrz: B. Adamiak za J. Borkowskim [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, przywoływany wyżej Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, s. 302-303; Andrzej Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2013, teza 5 do art. 62). Sentencja decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. brzmiała tak samo w odniesieniu do adresatów, ale w rzeczywistości było to szereg rozstrzygnięć odnoszących się do poszczególnych spraw prowadzonych w ramach jednego postępowania administracyjnego. Z pewnością brak doprecyzowania omawianej decyzji w zakresie stwierdzenia, że w odniesieniu do każdego z adresatów jest to rozstrzygnięcie odrębne, podjęte w ramach art. 62 K.p.a., było uchybieniem. Nie miało ono jednak wpływu na wynik sprawy. Z sentencji, uzasadnienia oraz z rozdzielnika decyzji wynikała treść rozstrzygnięcia skierowanego do poszczególnych stron. Wobec skarżącego, zajmującego się obrotem zakwestionowanymi wyrobami, nakaz oznaczał wycofanie przez niego z obrotu tych wyrobów, które znalazły się w obrocie na skutek czynności podjętych przez skarżącego.

Zachowany został także, określony w art. 107 § 1 K.p.a., wymóg sformułowania rozstrzygnięcia, które co najmniej w odniesieniu do wyrobu o handlowej nazwie "Tajfun", odpowiada przepisowi art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w zakresie oznaczenia wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi. Rozstrzygnięcie to spełnia wymóg wykonalności poprzez wykonanie dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej (porównaj: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 428).

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w drodze wykładni systemowej. Decyzja o wycofaniu z obrotu wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi, oparta na art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jest unormowaniem szczególnym wobec decyzji o wycofaniu produktu z rynku, o której mowa w art. 24 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. Nr 229, poz. 2275 ze zm.). Nie wynika to wprost z zakresu przedmiotowego ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów i ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Do produktów, dla których przepisy odrębne nie określają szczegółowo wymagań dotyczących bezpieczeństwa, stosuje się przepisy ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Szczegółowo określają to przepisy art. 2 ust. 1-3 tej ustawy. W myśl art. 4 ust. 1 analizowanej ustawy, bezpieczeństwo produktów obejmuje wymagania dotyczące ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Jednak zgodnie z art. 1 pkt 6 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, to Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku. Do tej regulacji nawiązuje art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru przekazuje informacje o prawdopodobieństwie niespełniania przez produkt wprowadzony na rynek wymagań dotyczących bezpieczeństwa, w szczególności informacje przekazane przez konsumentów wojewódzkiemu inspektorowi Inspekcji Handlowej albo Państwowej Inspekcji Sanitarnej – zgodnie z właściwością określoną odrębnymi przepisami. Sprawy załatwiane na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jakkolwiek są sprawami z szeroko pojmowanych spraw dotyczących bezpieczeństwa produktów, nieuregulowanych innymi przepisami, należą do kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej i są rozstrzygane na podstawie przepisów powyższej ustawy. Niezależnie od wyraźnej granicy dzielącej zakresy przedmiotowe obu ustaw, zauważyć trzeba, że są to jednak unormowania, także z punktu widzenia procesowego, podobne. Wystarczy na wskazanie przepisów art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 24 ust. 1, 2, 3 lub 4 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, które określają decyzję jako formę działania administracji. Dalej, art. 27 ust. 2 in fine ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 24 ust. 11 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów wprowadzają oryginalne, w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, uzyskiwanie przez decyzje nakazujące rygoru natychmiastowej wykonalności. Wreszcie, o czym już wyżej była mowa, art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie, przepis art. 26 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów nakazuje, w zakresie nieuregulowanym ustawą, do postępowania w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktu, stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z tym warto zauważyć, że jakkolwiek ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie definiuje dyspozycji wycofania produktu z obrotu, to art. 24 ust. 5 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów definiuje wycofanie produktu z rynku. Polega ono na odebraniu przez producenta wszystkich egzemplarzy produktu od dystrybutorów oraz zakazaniu prezentowania i oferowania przez dystrybutorów takiego produktu konsumentom. Obie alternatywne dyspozycje mają charakter norm sankcyjnych za niedochowanie wymagań określonych przez przepisy prawa. Niedochowanie przewidzianego w normach abstrakcyjnych obowiązku skutkuje zaistnieniem indywidualnej sprawy administracyjnej, którą organ rozstrzyga kierując do indywidualnego adresata (producenta lub dystrybutora) nakaz pozwalający na powrót do stanu zgodnego z prawem. Taki podwójnie konkretny charakter nakazów przewidzianych w art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów nie był dotychczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowany (patrz: wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1089/10; wyrok NSA z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1416/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 135 P.p.s.a. zmierzający do wykazania, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie nie stwierdził nieważności zakwestionowanych decyzji, mimo niewykonalności decyzji o charakterze trwałym i nieusuwalnym w związku z niezrozumiałym określeniem nakazu wycofania produktów, należy uznać za pozbawiony podstaw.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 110 w zw. z art. 109 § 1 w zw. z art. 40 § 1 K.p.a. oraz art. 135 P.p.s.a. związanego z doręczeniem skarżącemu jedynie kopii niekompletnego dokumentu decyzji, niedoręczonego także żadnej innej stronie postępowania, pozbawionego wskazania jakiejkolwiek strony i pozbawionego podpisu upoważnionego pracownika organu, stwierdzić należy, że także nie zasługuje on na uwzględnienie.

Niewątpliwie doręczenie kopii decyzji jest uchybieniem procesowym. Jednakże uchybienie to może być rozważane w połączeniu z wpływem tego naruszenia na wynik sprawy, a nie jako okoliczność skutkująca nieważnością aktu administracyjnego. Wskazanie kilkuset adresatów, w tym skarżącego, nie w sentencji decyzji, ale w rozdzielniku decyzji, również należy zakwalifikować jako naruszenie procesowe niemające charakteru rażącego naruszenia prawa. Kwalifikowane naruszenie prawa dotyczy istotnych kwestii materialnych lub procesowych. Istotnym wymogiem indywidualnego rozstrzygnięcia, jakim jest decyzja administracyjna, jest w świetle art. 107 § 1 K.p.a., oznaczenie strony, a więc indywidualizacja adresata prawa lub obowiązku, to zaś nie jest tożsame z wymienieniem strony w sentencji decyzji.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie podziela poglądu Sądu pierwszej instancji o indywidualizacji adresata nakazu po doręczeniu decyzji. Jak już wyżej stwierdzono, jednym z warunków uznania aktu za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. jest indywidualizacja adresata w chwili wydania rozstrzygnięcia. Nie ma podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 K.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, opubl. ONSA i WSA 2006/5/132). Już z tego powodu koncepcja, według której indywidualizacja decyzji w odniesieniu do skarżącego nastąpiła poprzez doręczenie mu decyzji, jest błędna. Niezależnie od tego zauważyć warto, że do oznaczenia strony uprawniony jest organ wydający decyzję, w tym przypadku Główny Inspektor Sanitarny, a nie podmiot wykonujący czynność materialno-techniczną doręczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również poglądu Sądu pierwszej instancji, że charakter decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., a więc decyzji wydanej na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zbliża ją do kategorii aktów o charakterze generalnym, gdyż akt ten odnosił się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju.

Kryterium podziału aktów wydawanych przez organy państwowe, w tym także organy administracji publicznej, na akty indywidualne i akty generalne dotyczy indywidualizacji adresata. W aktach generalnych brak wskazania konkretnego adresata. Przez generalne określenie adresata należy rozumieć wskazanie adresata poprzez odwołanie się do jego cech rodzajowych (por. K. Ziemski, przywołany już wyżej System prawa administracyjnego, s. 109). Zaś podwójnie konkretny charakter rozstrzygnięć przewidzianych w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wyklucza zaliczenie ich do jakichkolwiek norm o charakterze generalnym lub abstrakcyjnym. Nie sposób jednak nie dostrzec pewnej odrębności, w stosunku do typowego postępowania administracyjnego, sytuacji procesowej polegającej na wydaniu jednakowo brzmiącego rozstrzygnięcia skierowanego do wielu (w niniejszej sprawie do kilkuset) adresatów. Adresaci otrzymali taki sam nakaz z uwagi na to, że jakkolwiek są zindywidualizowani, charakteryzują się cechą wspólną – wszyscy prowadzą działalność związaną z obrotem wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi, a zatem wyrobami o których mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W tym sensie zatem można mówić o podobieństwie decyzji z dnia [...] października 2010 r. do aktów generalnych. Takie generalne działanie ma jednak charakter konkretny, które w momencie wywołania przez nie skutków prawnych jest zindywidualizowane przez niepowtarzalny jednostkowy stan faktyczny dotyczący tylko danego podmiotu (patrz: Jan Zimmermann, Prawo administracyjne, LEX 2012, s. 295).

Nadto zwrócić należy uwagę na obowiązywanie w czasie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisu art. 27 ust. 2, mimo wejścia w życie noweli z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 213, poz. 1396). Sprawa wycofania produktu z obrotu, na podstawie art. 27 ust. 2, w dalszym ciągu jest instytucją materialnego prawa administracyjnego, mimo wejścia w życie noweli. Funkcjonuje niezależnie od art. 27c ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dodanego na mocy art. 2 noweli oraz art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, dodanego na podstawie art. 1 pkt 8 noweli.

Ponadto stan faktyczny (art. 27 ust. 1 oraz art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) – naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych skutkujące bezpośrednim zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi – w dalszym ciągu nie jest przedmiotem regulacji ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów (art. 24 ust. 4 pkt 2 lit. b i art. 16 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). W wyniku noweli ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nastąpiło natomiast wzmocnienie poglądu o odrębności postępowania sanitarnego wobec postępowania unormowanego w ustawie o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Według art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, do środka zastępczego nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów.

Tym samym stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji przepis art. 27 ust. 1 i 2 stanowi odrębną regulację do podejmowania działań przez organy sanitarne, podobnie jak powoływany w skardze kasacyjnej, a dodany wskazaną nowelą przepis art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są to dwa samodzielne przepisy (np. z mocy prawa decyzji w trybie 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności). Poza tym to, że w trakcie postępowania administracyjnego wszedł w życie (dnia 27 listopada 2010 r.) przepis tzw. łagodniejszy nie oznacza, że miał on zastosowanie w tej sprawie. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącego kasacyjnie, że wydano w tym zakresie decyzję bez podstawy prawnej.

Odnosząc się zaś do podstaw skargi kasacyjnej, w których autor skargi kasacyjnej zarzuca rażące naruszenie prawa procesowego poprzez niedochowanie gwarancji procesowych strony w postaci wydania decyzji bez zgromadzenia jakiegokolwiek materiału dowodowego i wykazania ustawowych przesłanek sankcji wycofania z obrotu wyrobu o nazwie "Tajfun" i wszystkich "podobnych wyrobów", tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 27 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. oraz w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz wydania decyzji bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego i faktycznym uznaniem, że brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w pierwszej instancji może być zastąpiony poczynieniem ustaleń dopiero w postępowaniu wszczętym na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. oraz art. 135 P.p.s.a. podnieść należy, że również i one nie mogą odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku, tj. uchylenia zaskarżonego wyroku.

Podsumowując podnieść należy, że powyższe prowadzi do wniosku, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że w stosunku do zakwestionowanych decyzji zaszła podstawa do stwierdzenia nieważności z powodu ich wydania bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa, tj. podstawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w okolicznościach tej sprawy, a więc w sytuacji zagrożenia życia i zdrowia publicznego, gwarancje te w postępowaniu "pierwszoinstancyjnym" mogły podlegać ograniczeniu. Nadto zwrócić należy uwagę, że możliwość taką dawał organowi przepis art. 10 § 2 K.p.a. Ewentualne niewywiązanie się organu z obowiązku określonego w art. 10 § 3 K.p.a. może zaś być kwalifikowane jako uchybienie procesowe, ale nie w stopniu rażącego naruszenia prawa, którym jest nieusprawiedliwione okolicznościami z art. 10 § 2 K.p.a. pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu. Z tego względu za nieusprawiedliwiony, w okolicznościach tej sprawy, należy również uznać zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 4 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji i art. 6 K.p.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd zaakceptował wydanie przez organ decyzji z dnia [...] października 2010 r. bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, bez oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, w imię przekonania organu, że działa w celu ochrony wartości wyższych oraz art. 134 P.p.s.a w zw. z art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd tego, że organ wydając ww. decyzję nie poczynił żadnych ustaleń i nie zebrał dowodów, które uzasadniałyby zastosowanie nakazów i zakazów określonych w decyzji. Mając na uwadze powyższe za niemogący spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku należy także uznać zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a.

Niewątpliwie zdrowie i życie ludzi jest wartością, którą państwo zobowiązane jest chronić. Zaś wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, o czym już wyżej powiedziano, Główny Inspektor Sanitarny wydając zakwestionowaną decyzję działał na podstawie i w granicach prawa. Powyżej wskazano już przepisy dające możliwość działania Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu w tej sprawie, zatem nie ma potrzeby powtórnego ich przytaczania. Zaś kwestia stwierdzonych uchybień procesowych, które nie zostały uznane przez Sąd pierwszej instancji, za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie świadczy jeszcze o tym, że organ naruszył zasadę działania na podstawie i w granicach prawa o której mowa w art. 7 Konstytucji RP.

Jeśli zaś chodzi o kwestie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego oceny i wyrażenia przez organ stanowiska w zgodzie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., to stały się one przyczyną, dla której Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Ograniczenie się do uchylenia tej decyzji zostało przez Sąd wyjaśnione. Zaś w tych okolicznościach sprawy takie stanowisko Sądu pierwszej instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie narusza art. 135 P.p.s.a. (porównaj: wyrok NSA z dn. 18.12.2013 r., sygn. akt II OSK 1517/12, npubl., wyrok NSA z dn. 18.12.2013 r., sygn. akt II OSK 1699/12, dostępny w CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl czy wyrok NSA z dn. 16.12.2013 r., sygn. akt II OSK 1776/12, npubl.)

Tym samym także i zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji kontroli wg innego kryterium, niż kryterium legalności, nie może zostać uwzględniony.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 2, 20 i 22 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie do sytuacji skarżącego i zaakceptowanie wyrokiem zakazania skarżącemu przez organ działalności gospodarczej i pozbawienie go źródeł dochodu. Przepis art. 22 Konstytucji stanowi, że "ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny". Zatem przepis ten dopuszcza ograniczenie wolności działalności gospodarczej, ale pod warunkiem zastosowania drogi ustawowej i tylko ze względu na ważny interes państwa (porównaj: W. Skrzydło, Komentarz do art. 7 Konstytucji RP, LEX).

W niniejszej sprawie warunki te zostały zachowane. W trybie ustawy bowiem Główny Inspektor Sanitarny wycofał z obrotu prawnego wyrób o nazwie "Tajfun" oraz wszystkie podobne wyroby i nakazał zaprzestanie działalności przez obiekty służące m.in. obrotowi hurtowemu i detalicznemu przedmiotowymi wyrobami. Zaś powyższe zostało dokonane ze względu na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia na terenie całego kraju spowodowane użyciem przedmiotowych wyrobów, co należy ocenić jako ważny interes publiczny. Takie zachowanie organu nie narusza również normy art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., przedmiotową skargę kasacyjną należało oddalić.