Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2617/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 170 ust. 1, art. 170 ust. 3 art. 165 ust 3, art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 2, art. 171 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 768
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2020 r. sprawy ze skargi E. N. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga E. N. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ") z dnia [...] września 2019 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania.

W ww. postanowieniu Szef KAS przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. E. N. wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. (dalej: "Dyrektor IAS", organ I instancji") z wnioskiem o udzielenie płatnego urlopu zdrowotnego z zachowaniem prawa do uposażenia w okresie od dnia [...] września 2019 r. do dnia [...] października 2019 r. Wskazała, iż obecnie w obiegu prawnym jest tylko jeden dokument dotyczący stosunku zatrudnienia ugruntowany przepisami prawa, tj. akt mianowania do służby stałej od dnia [...] czerwca 2000 r. Podniosła, że nadal jest funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej w oparciu o ww. akt mianowania do służby stałej, a zatem wniosek o udzielenie urlopu zdrowotnego jest zasadny.

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. wnioskodawczyni złożyła do organu I instancji "wezwanie do wydania aneksu do aktu mianowania". Wskazała, że zgodnie z wykładnią art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej: "ustawa wprowadzająca", Dyrektor IAS mógł przedłożyć jej, jako funkcjonariuszowi, jedynie propozycję służby. Niewypełnienie zapisu art. 171 ustawy wprowadzającej stanowi o rażącym naruszeniu obowiązków służbowych przez Dyrektora IAS.

Wnioskodawczyni podniosła, iż propozycję pracy przyjęła pod groźbą majątkową oraz zwolnienia ze służby. Zarzuciła, iż Dyrektor IAS stwierdzając, że w związku z przyjęciem propozycji zatrudnienia jej stosunek służbowy przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, poświadczył nieprawdę, bowiem nie zawierała ona z organem żadnej umowy o pracę. W świetle aktu mianowania do służby stałej taka umowa nie powinna zaistnieć, bowiem nie może być jednocześnie dwóch aktów zatrudnienia dotyczących wykonywania tych samych zadań.

Wnioskodawczyni podniosła, że decyzje personalne Dyrektora IAS są przejawem dyskryminacji pewnej grupy osób. Wskazała, że propozycja zatrudnienia w oparciu o orzecznictwo sądowe na tle uprzednio obowiązującej pragmatyki służbowej, nie jest aktem potwierdzającym uprawnienia lub obowiązki, lecz proponującym jedynie nowe warunki pełnienia służby w przyszłości. Od propozycji zatrudnienia należy odróżnić akt mianowania. Mianowanie jest jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji, który ma wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. Propozycja nie kształtuje stosunku służbowego, lecz jest etapem poprzedzającym taką zmianę. W świetle powyższego, niezrozumiałe jest stanowisko Dyrektora IAS, który po ponad 2 latach od dnia przedłożenia wnioskodawczyni spornej propozycji zatrudnienia, nakazuje jej zaakceptować to, że propozycja jest aktem o charakterze cywilnoprawnym.

Wnioskodawczyni podniosła również, że zastosowano wobec niej mechanizmy zwolnienia ze służby niezgodne z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem działania Dyrektora IAS obwarowane przepisami karnymi (nierówne traktowanie, dyskryminacja, niedopełnienie obowiązków, przekroczenie uprawnień, poświadczenie nieprawdy, wykorzystanie stanowiska służbowego do prywatnych celów, stosowanie groźby, działania przeciwko dokumentom), nie powinny wywoływać żadnych skutków prawnych względem jej stosunku służbowego i nadal powinna być funkcjonariuszem. W związku z powyższym wnioskodawczyni wezwała Dyrektora IAS do niezwłocznego wydania aneksu do aktu mianowania do służby stałej.

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...],[...] Dyrektor IAS w odpowiedzi ww. na pisma wyjaśnił, że na podstawie art. 217 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019r., poz. 768 ze zm.), dalej: "ustawa o KAS", płatny urlop zdrowotny z zachowaniem prawa do uposażenia przysługuje funkcjonariuszowi po upływie 5 lat służby. Przyjęcie przez E. N. propozycji zatrudnienia w IAS w P. spowodowało, że z dniem [...] czerwca 2017 r. dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy. Z uwagi na to, że wnioskodawczyni od dnia [...] czerwca 2017 r. jest członkiem korpusu służby cywilnej, do którego w zakresie czasu pracy odnoszą się przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1559 ze zm.), a nie przepisy o ustawy o KAS, wniosek o udzielenie urlopu zdrowotnego, nie może zostać rozpatrzony pozytywnie.

Organ I instancji wyjaśnił również, że zgodnie z art. 25 ust. 9 ustawy o KAS do zadań dyrektora izby administracji skarbowej należy realizacja polityki kadrowej i szkoleniowej w izbie administracji skarbowej. Dobór pracowników do stanowisk pracy stanowi jeden z elementów składających się na zakres ww. zadania. Zadanie to zostało zrealizowane w procesie konsolidacji służb skarbowych przy zastosowaniu przepisów prawa zawartych w ustawie wprowadzającej KAS, w której unormowane zostały zasady kontynuacji stosunków służby i pracy bądź ich przekształcenia w zależności od potrzeb polityki kadrowej.

Ponadto organ wyjaśnił, iż nie można uznać za prawidłową wykładni przepisów prawa zaprezentowaną przez wnioskodawczynię, iż dyrektor izby administracji skarbowej winien złożyć odpowiednio pracownikom pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, natomiast funkcjonariuszom pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby. Wskazał również, że w otrzymanej przez wnioskodawczynię propozycji zatrudnienia zostały zawarte wszystkie obligatoryjne elementy umowy o pracę, zatem propozycję tę należy traktować jako akt prawny równoważny z umową o pracę z uwagi na tożsamość zawartych w nich elementów. Przedstawiona wnioskodawczyni propozycja została podpisana zarówno przez Dyrektora IAS jak i przez pracownika, stąd bez wątpienia można uznać, że zasada dobrowolności stosunków pracy została zachowana.

Organ wskazał również, że z uwagi na przyjęcie przez wnioskodawczynię propozycji zatrudnienia nie ma podstaw prawnych do wydania odrębnej umowy o pracę, ani aneksu do aktu mianowania.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. E. N. złożyła "odwołanie od decyzji zawartej w piśmie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. nr [...],[...] z dnia [...] lipca 2019 r.". zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieprzestrzeganie zasad sprawiedliwości społecznej,

2) art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie poza granicami prawa,

3) art. 32 Konstytucji RP poprzez złamanie zasady równości wobec prawa,

4) art. 60 Konstytucji RP poprzez złamanie zasady dostępu do służby publicznej na równych zasadach,

5) art. 77 Konstytucji RP poprzez blokowanie dochodzenia praw do wynagrodzenia szkody jaka została wyrządzona stronie poprzez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, w postaci naruszonych wolności lub praw,

6) art. 78 Konstytucji RP poprzez złamanie prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji,

7) art. 83 Konstytucji RP poprzez nieprzestrzeganie przez Dyrektora IAS Konstytucji,

8) art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej poprzez niezłożenie stronie propozycji, która uwzględniałaby posiadane przez nią kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania oraz nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, a w konsekwencji błędne dokonanie oceny spełniania przez stronę przesłanek z art. 165 ust. 7 ww. ustawy,

9) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 39, art. 77, art. 80 k.p.a.,

10) art. 87- 88 Kodeksu cywilnego oraz art. 11 Kodeksu pracy.

W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Motywując powołane na wstępie postanowienie z dnia [...] września 2019 r. Szef KAS wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie E. N. złożyła odwołanie od pisma wyjaśniającego Dyrektora IAS nr [...],[...] z dnia [...] lipca 2019 r. Powyższe pismo zawiera wyjaśnienia z zakresu uregulowań odnoszących się do stosunku pracy, przekształceń dokonywanych w oparciu o przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową, w tym kwestii braku możliwości wydania aneksu do aktu mianowania strony do Służby Celnej z uwagi na przekształcenie jej stosunku służbowego w stosunek pracy z dniem określonym w propozycji pracy, jak też braku uprawnień do stosowania wobec strony przepisów regulujących stosunek służbowy funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w KAS (urlop zdrowotny).

Powyższe wyjaśnienia nie mają charakteru decyzji administracyjnej, nie stanowią czynności dotyczącej bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych strony, ani nie konkretyzują praw lub obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Zaskarżone pismo ma charakter informacyjny, zostało skierowane do strony w odpowiedzi na jej pisma z dnia [...] i [...] lipca 2019 r. i nie stanowi władczego przejawu woli organu administracji publicznej, lecz jedynie oświadczenie wiedzy.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. Szef KAS powołał art. 165 ust. 3, art. 170 ust. 2 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej wskazując, iż przedstawiona funkcjonariuszowi na podstawie ww. ustawy propozycja określająca warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa.

Postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma więc charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. W przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej nie wygasa ani też nie ulega rozwiązaniu, lecz przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę.

Z analizy przepisów ustawy o KAS wynika, iż ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, w których stosuje się przepisy k.p.a. i które podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 276 ww. ustawy są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. W katalogu tym nie znalazły się sprawy dotyczące składanych funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, jak również sytuacje dotyczące przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Granice dyspozycyjności funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej określa ustawa o KAS i akty wykonawcze, ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych funkcjonariuszy, jako stron stosunków służbowych. Gwarantem tych praw są unormowania zawarte w samej ustawie, m.in. w przepisach zapewniających prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia jej przez organ II instancji. Zdarzenie prawne przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie zostało wskazane w katalogu spraw objętych ww. przepisami, zatem zakładając logiczną konstrukcję tej ustawy, słuszne jest dowodzenie, iż w tym przypadku nie jest uruchamiane postępowanie administracyjne, podlegające kontroli sądowo-administracyjnej.

Na poparcie powyższego stanowiska Szef KAS powołał uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, zgodnie z którą "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego".

W uzasadnieniu ww. uchwały NSA wskazał, iż w przypadku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej i nie ma podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS).

NSA wskazał również, że w polskim systemie prawnym ustanie (zakończenie) stosunku administracyjnoprawnego jest dopuszczalne na mocy przepisu rangi ustawowej. Przykładem takiego przepisu jest właśnie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Następstwem tego uregulowania jest zatem ustanie dotychczas istniejącego stosunku służbowego i powstanie nowego stosunku prawnego, a mianowicie stosunku pracy. NSA podkreślił przy tym, że dochodzi do tego przekształcenia na mocy zgodnego oświadczenia woli organu i dotychczasowego funkcjonariusza i nie jest potrzebne wcześniejsze wygaszenie dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej, aby mogło dojść do omawianego przekształcenia. Przeciwnie, następstwem tego przekształcenia jest faktyczne zakończenie dotychczasowego stosunku służbowego.

Dalej Szef KAS wskazał, iż ż zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają zatem w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W rozpatrywanej sprawie zaistniały oba ww. przypadki.

Skoro zatem kwestii podniesionych w odwołaniu nie można rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej, nie można również wnieść w takiej sprawie odwołania w trybie przewidzianym w art. 127 k.p.a. Stąd odwołanie od pisma Dyrektora IAS jest niedopuszczalne i nie może zostać rozpatrzone merytorycznie. Odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej, nie zaś od innych form działania organów administracji publicznej, a do takich należy czynność materialno-techniczna, czynność cywilna lub zwykłe pismo wyjaśniające.

Pismem z dnia 28 października 2019 r. E. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Szefa KAS z dnia [...] września 2019 r. zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 2 Konstytucji RP poprzez nie przestrzeganie zasady sprawiedliwości społecznej,

2) art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie poza granicami prawa,

3) art. 32 Konstytucji PR poprzez złamanie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa,

4) art. 60 Konstytucji RP poprzez złamanie zasady dostępu do służby publicznej na równych zasadach,

5) art. 77 Konstytucji RP poprzez blokowanie dochodzenia prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz zamykanie drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw,

6) art. 78 Konstytucji RP poprzez złamanie prawa do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji,

7) art. 83 Konstytucji RP poprzez nie przestrzeganie przez Szefa KAS Konstytucji,

8) art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej poprzez akceptację zastosowanego przez Dyrektora IAS rozstrzygnięcia w zakresie niezłożenia skarżącej propozycji, która uwzględniałaby posiadane przez nią kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby,

9) art. 6 k.p.a. poprzez akceptację działań organu administracji publicznej poza przepisami prawa,

10) art. 7 k.p.a. poprzez złamanie zasady przestrzegania prawa materialnego i procesowego w postępowaniu,

11) art. 8 k.p.a. poprzez złamanie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej,

12) art. 11 k.p.a. poprzez złamanie zasady przekonywania w postępowaniu administracyjnym,

13) art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego,

14) art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia Szefa KAS oraz decyzji go poprzedzającej w całości i orzeczenie nakazu uregulowania statusu zatrudnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej,

- ze względu na fakt, że Dyrektor IAS podejmuje próby obniżania wynagrodzenia zasadniczego, o utrzymanie uposażenia zasadniczego na obecnym poziomie.

W motywach skargi skarżąca podniosła w szczególności, iż pismem z dnia [...] czerwca 2000 r., na podstawie art. 10 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.), aktem mianowania podpisanym przez Dyrektora Urzędu Celnego w P. na postawie upoważnienia Prezesa Głównego Urzędu Ceł, skarżąca została mianowana do służby stałej. W dniu [...] maja 2017 r. skarżąca otrzymała pismo z dnia [...] maja 2017 r., podpisane przez DIAS, będące propozycją określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS w P. Nieprzyjęcie ww. propozycji skutkowałoby utratą jedynego źródła dochodu jakie skarżąca posiada. Zdaniem skarżącej, Dyrektor IAS mógł przedłożyć jej wyłącznie propozycję służby, zaś przedstawiając jej propozycję pracy naruszył art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej.

Skarżąca zaznaczyła, że przed dniem [...] marca 2017 r. zatrudniona była na podstawie aktu mianowania, którego skutkiem jest powstanie stosunku służbowego o charakterze administracyjnoprawnym dającego większą gwarancję stałości zatrudnienia. Z większą gwarancją związany był szerszy zakres obowiązków i zwiększona odpowiedzialność, a jednocześnie dużo ograniczeń. Umowny stosunek pracy (umowy o pracę skarżąca - jak wskazała - nie otrzymała) jest stosunkiem cywilnoprawnym w sferze prawa pracy, zaś stosunek z mianowania (służbowy) jest stosunkiem administracyjnoprawnym w sferze prawa pracy. Oznacza to, że bez przeprowadzenia postępowania oraz uzasadnienia, Dyrektor IAS zamienił skarżącej "lepszy" stosunek pracy na "gorszy", pozbawiając ją praw nabytych.

Podniosła również, że w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor IAS zaproponował jej umowę o pracę na czas nieokreślony. Do dnia dzisiejszego umowy o pracę jednak nie otrzymała. Nie otrzymała również świadectwa służby. Oznacza to, że skarżąca w dalszym ciągu jest funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Jedynym dokumentem potwierdzającym jej zatrudnienie jest akt mianowania do służby stałej.

Dalej skarżąca wskazała, że wobec zawieszonego od ponad 2 lat statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej zwróciła się do Dyrektora IAS o uregulowanie tego statusu - pismami z dnia [...] maja 2019 r. oraz z dnia [...] lipca 2019 r. Organ udzielił odpowiedzi pismem wyjaśniającym z dnia [...] lipca 2019 r., które skarżąca potraktowała jako decyzję administracyjną. Pismo to bowiem pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy odmawia skarżącej wydania aneksu do aktu mianowania, pomimo, że akt ten znajduje się w obiegu prawnym, oraz odmawia udzielenia płatnego urlopu zdrowotnego.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającej go decyzji Dyrektora IAS w całości oraz o orzeczenie nakazu uregulowania statusu zatrudnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej z uwzględnieniem uposażenia zasadniczego na obecnym poziomie.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), dalej: "p.u.s.a.", oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Szefa KAS z dnia [...] września 2019 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Dyrektora IAS W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], [...] nie narusza prawa.

Podstawę prawną ww. postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ustanowiona w ww. przepisie wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie prawa mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia w zakresie badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 597; K. Glibowski [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 746 i n.). Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne danej sprawy.

Podkreślenia wymaga, że każda czynność prawna podejmowana przez organy administracji publicznej posiada właściwą sobie formę, którą można ustalić na postawie obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego. Nie jest zatem dopuszczalne, aby ta sama czynność była różnie kwalifikowana tak przez stronę postępowania jak i prowadzące dane postępowanie organy.

W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że skarżąca złożyła odwołanie od pisma wyjaśniającego Dyrektora IAS w P. z dnia [...] lipca 2019 r. Powyższe pismo zawiera wyjaśnienia z zakresu uregulowań odnoszących się do stosunku pracy, przekształceń dokonywanych w oparciu o przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową, w tym wyjaśnienia odnośnie braku możliwości wydania aneksu do aktu mianowania skarżącej do Służby Celnej z uwagi na przekształcenie jej stosunku służbowego w stosunek pracy z dniem określonym w propozycji pracy, jak też odnośnie braku uprawnień do stosowania wobec skarżącej przepisów regulujących stosunek służbowy funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w KAS.

Wyjaśnienia Dyrektora IAS zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie mają charakteru decyzji administracyjnej, nie stanowią czynności dotyczącej bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych skarżącej, ani nie konkretyzują praw lub obowiązków administracyjnoprawnych, wynikających z przepisów prawa. Zaskarżone pismo ma charakter informacyjny, zostało skierowane do skarżącej w odpowiedzi na jej pisma z dnia: [...] i [...] lipca 2019 r. i nie stanowi władczego przejawu woli organu administracji publicznej, lecz jedynie oświadczenie wiedzy. W tym stanie rzeczy Szef KAS, wobec nieistnienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu, miał podstawy do wydania rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych, co oznacza, iż zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 134 k.p.a. nie jest trafny.

Jak zasadnie wskazał szef KAS, zagadnienia leżące u podstaw zaskarżenia ww. pisma z dnia [...] lipca 2019 r. nie stanowią indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 1 i 2 k.p.a.).

Z akt sprawy wynika bowiem, że Dyrektor IAS w W. pismem z dnia [...] maja 2017 r. przedstawił skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS w P. W dniu [...] maja 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji i od dnia [...] czerwca 2017 r. stała się członkiem korpusu służby cywilnej. Dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się tym samym w stosunek pracy zawarty na czas nieokreślony.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Jednocześnie, w myśl z art. 165 ust. 7 ww. ustawy, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z regulacji art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej wynika natomiast, iż pracownik lub funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie natomiast z art. 171 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służby przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego występowały rozbieżności dotyczące wykładni przywołanego wyżej art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej, przewidującego przekształcenie dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Różnica stanowisk dotyczyła tego, czy w przypadku przyjęcia przez dotychczasowego funkcjonariusza złożonej mu propozycji zatrudnienia, po stronie organu istnieje obowiązek wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, orzekającej o jego zakończeniu.

Stanowisko, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy łączy się z koniecznością wydania decyzji w przedmiocie tego stosunku służbowego zostało zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia 8 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1744/18, sygn. akt I OSK 1899/18 i sygn. akt I OSK 1900/18 (publ. CBOSA). Odmienny pogląd, że stosunek służbowy, na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej przekształca się w stosunek pracy i nie ma konieczności w tym zakresie wydawania decyzji administracyjnej dotyczącej zakończenia stosunku służbowego, sformułowany został w wyrokach NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 996/18 i z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 553/18 (publ. j.w.).

Istniejące w tym zakresie rozbieżności rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny podejmując w dniu 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 (publ. j.w.) uchwałę w składzie siedmiu sędziów NSA. W uchwale tej sformułowano następującą tezę: "Przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego".

Uwzględniając stanowisko zawarte w ww. uchwale NSA i odnosząc tę argumentację do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie stanowi kontynuację stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 zd. 1 ustawy wprowadzającej). Przy tym ustawodawca w przepisie art. 169 ust. 4 zd. 1 ww. ustawy wyraźnie określił, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby, zaś podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustwy wprowadzającej w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS.

Trzecie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Ta ostatnia sytuacją miała miejsce w niniejszej sprawie.

Jak stwierdził NSA w powołanej wyżej uchwale, której treścią - na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. - związany jest Sąd orzekający w niniejszej sprawie, przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. NSA podkreślił, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja, czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi zatem do skutku za zgodną wolą obu stron.

NSA podzielił przy tym pogląd, zgodnie z którym domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy jej załatwienia. Taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny.

Dalej NSA stwierdził, iż przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy czym ustawa wprowadzająca pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 ww. ustawy). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym.

W świetle powyższego za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Szefa KAS art. 2, art. 7, art. 32, art. 60 i art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie można również przyjąć, że organ ten dopuścił się naruszenia art. 77 Konstytucji RP w szczególności poprzez "zamykanie drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw" skarżącej.

Brak jest również podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia przez Szefa KAS art. 78 Konstytucji RP "poprzez złamanie prawa do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji". Jak już bowiem wskazano powyżej, pismo Dyrektora IAS nie stanowi decyzji administracyjnej, nie jest też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej. Jest to w istocie pismo wyjaśniające skarżącej jej status jako członka korpusu służby cywilnej oraz informujące o regulacjach prawnych mających zastosowanie do członków tego korpusu.

Rozstrzygnięcie podjęte przez Szefa KAS w niniejszej sprawie - o niedopuszczalności odwołania - miało charakter procesowy, a nie merytoryczny. Nie można zatem uznać, że organ wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania dowodowego określonych w art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej "poprzez akceptację zastosowanego przez Dyrektora IAS rozstrzygnięcia w zakresie niezłożenia skarżącej propozycji, która uwzględniałaby posiadane przez nią kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby". Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.

Konkludując stwierdzić należy, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Skarżąca wniosła bowiem odwołanie od pisma informacyjnego Dyrektora IAS z dnia [...] lipca 2019 r., w którym - jak wyjaśniono powyżej w oparciu o ugruntowane poglądy orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - organ ten prawidłowo wskazał skarżącej skutki prawne przyjęcia propozycji zatrudnienia w IAS w P. w postaci przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy oraz regulacje mające zastosowanie do skarżącej - członka korpusu służby cywilnej.

Marginalnie wskazać należy, że Sąd administracyjny nie miał kompetencji do wypowiadania się w podniesionych przez skarżącą kwestiach dotyczących warunków zatrudnienia oraz utrzymania uposażenia na dotychczasowym poziomie.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.