Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1504/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Stowarzyszenia [...] i Ministra Sportu i Turystyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 582/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Sportu i Turystyki w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Ministra Sportu i Turystyki kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 582/14:

1. zobowiązał Ministra Sportu i Turystyki do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o odbytych spotkaniach Ministra Sportu i Turystyki za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. oddalił skargę w pozostałym zakresie;

4. zasądził od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. [...] zwróciła się do Ministra Sportu i Turystyki o udostępnienie informacji publicznej w postaci kalendarza spotkań Ministra za okres od [...]stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r., a ewentualnie o udostępnienie informacji o każdym odbytym w tym okresie spotkaniu Ministra poprzez podanie daty spotkania (dzień i jeżeli istnieje godzina spotkania) oraz informacji z kim to spotkanie miało miejsce.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] lipca 2014 r., skarżącej udzielono informacji, że kalendarz Ministra w świetle art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie stanowi informacji publicznej, jest jedynie narzędziem pomocniczym wspomagającym organizację oraz planowanie pracy i nie jest dokumentem urzędowym. Umieszczanie w kalendarzu terminu konkretnego zdarzenia ma charakter czynności czysto technicznej i nie jest dowodem na to, że takie spotkanie się odbyło lub będzie. Informacje zamieszczone w kalendarzu nie przesądzają bowiem o kierunku działań organu administracji publicznej i nie są wyrazem jego stanowiska, a tylko takie dokumenty mają status informacji publicznej zgodnie z art. 6 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

[...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sportu i Turystyki, wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez uznanie, że nie można uzyskać informacji o odbytych spotkaniach Ministra Rządu RP. Odwołując się do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, międzynarodowej literatury prawniczej i orzecznictwa sądów krajowych, skarżąca podkreśliła, że nieudzielenie informacji publicznej w postaci dokumentów wytworzonych przez władze państwowe, co do których nie istnieją określone ustawowo przepisy uniemożliwiające ich udostępnienie, jest ewidentnym naruszeniem art. 10 ETPC i naruszeniem praw człowieka. Zdaniem skarżącej nie sposób nie wskazać, na jakiej podstawie Minister Sportu i Turystyki uważa, iż nie ma obowiązku udostępnienia informacji o spotkaniach, jakie odbywa wykonując swoje obowiązki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżącej została udzielona odpowiedź na jej wniosek. Podniósł, że żądanie skarżącej nie obejmuje informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Terminarz spotkań nie jest dokumentem urzędowym, gdyż nie zawiera on oświadczeń woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego. Jest co najwyżej narzędziem biurowym, wspomagającym organizację i planowanie pracy piastuna organu. Umieszczenie w kalendarzu terminu konkretnego wydarzenia ma charakter czynności czysto technicznej i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy spotkanie z pewnością się ono odbyło lub odbędzie. Organ podkreślił nadto, że informacja publiczna może dotyczyć jedynie sfery faktów, skoro zatem elektroniczny terminarz, będący jedynie sekretarskim narzędziem pomocniczym jest prowadzony w sposób niegwarantujący potwierdzenia zawartych w nim informacji (czy spotkanie odbyło się, czy też nie), to nie odnosi się do sfery faktów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając wyrok wskazał, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji są przede wszystkim organy władzy publicznej, a takim organem władzy publicznej jest niewątpliwie adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie, czyli Minister Sportu i Turystyki. Z treści art. 147 ust. 1 Konstytucji RP wynika bowiem, że wchodzi on w skład Rady Ministrów, która sprawuje władzę wykonawczą w państwie, zaś z art. 149 ust. 1 tej regulacji, że kieruje określonym działem administracji rządowej. Sąd I instancji stwierdził przy tym, że żądanie udostępnienia kalendarza spotkań Ministra Sportu i Turystyki za okres od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r., nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kalendarz (terminarz) taki jest co najmniej narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy ministra. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie. Nie odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż sposób jego prowadzenia nie daje potwierdzenia zawartych w nim informacji.

Sąd Wojewódzki wskazał, że NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13, (publ. w internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że terminarz spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną i powołał się w tej kwestii na cytowany już wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. W świetle tego wyroku dokumentacja wewnętrzna rozumiana jest "jako informacja o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji (...). Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uwzględnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

W ocenie Sądu I instancji żądany kalendarz posiada wskazany wyżej charakter, jest bowiem materiałem roboczym, narzędziem biurowym, służącym wprawdzie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nieprzesądzającym o kierunkach działania organu, a tym samym nie zawierającym komunikatu o sprawach publicznych. Rzeczony kalendarz można potraktować co najmniej jako potencjalny nośnik informacji publicznej. Z tego względu nie podlega on udostępnieniu – co w świetle uzasadnienia wyroku TK – nie narusza art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na jeszcze jeden aspekt przedmiotu żądania i wskazał, że podobny problem pojawił się na gruncie stosowania brytyjskiej ustawy o wolności informacji 2000 r. (Freedom of Information Act 2000). W ustawie brytyjskiej również występuje przesłanka "posiadania" (dysponowania), determinująca zakres stosowania ustawy, tak jak w polskiej ustawie ma to miejsce w art. 4 ust. 3. Stanowisko brytyjskie przejawia się w rozróżnieniu stanu posiadania na posiadanie "osobiste" pewnych informacji (np. minister w ten sposób posiada swój kalendarz, pomimo, iż jest on prowadzony i przechowywany w obsługującym go urzędzie) oraz posiadanie "urzędowe" przez organ władzy, i tylko ta druga sytuacja objęta jest ustawową przesłanką posiadania (zob. Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej, pod red. G. Sibigi, C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 16).

Odnosząc się natomiast do żądania udostępnienia informacji o odbytych w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. spotkaniach Ministra Sportu i Turystyki poprzez podanie daty spotkania oraz z kim miało ono miejsce, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że żądanie to może dotyczyć informacji publicznej. Z dużym prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością można bowiem przyjąć, że we wskazanym okresie Minister Sportu i Turystyki spotykał się "służbowo" z innymi ministrami wchodzącymi w skład Rady Ministrów, czy też przedstawicielami organów administracji publicznej, w ramach wykonywania swoich zadań ustawowych, czy też w związku z pełnioną funkcją, a na spotkaniach tych omawiane były sprawy publiczne, w tym zamierzenia władzy wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej), bądź stanowiska w sprawach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej). Informacje o takich spotkaniach niewątpliwie mają walor informacji publicznej.

Z uwagi na powyższe, WSA w Warszawie wskazał, że w odniesieniu do żądania udostępnienia kalendarza spotkań Ministra Sportu i Turystyki za wskazany okres, organ prawidłowo przyjął, że nie dotyczy ono informacji publicznej, o czym poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. Stąd też zarzut bezczynności organu w tym zakresie jest nieuzasadniony i skargę należało oddalić. Natomiast na uwzględnienie, w świetle poczynionych przez Sąd I instancji rozważań, zasługiwała skarga na bezczynność w zakresie żądania dotyczącego odbytych przez Ministra spotkań w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. Organ informacji w tym zakresie nie udostępnił, błędnie przyjmując, że wniosek w całości nie dotyczy informacji publicznej. Z tego względu Sąd Wojewódzki zobowiązał Ministra Sportu i Turystyki do jego rozpatrzenia.

W ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała ona bowiem ze zlekceważenia wnioskodawcy poprzez milczenie organu, a miała swoje źródło w błędnej wykładni pojęcia "informacji publicznej".

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2015 r. skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie [...], domagając się jego uchylenia i uwzględnienia wniesionej przez Stowarzyszenie skargi w całości, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W ocenie skarżącego kasacyjnie wyrok ten wydany został bowiem z naruszeniem:

- art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż istnieje sfera działalności organu władzy publicznej, która nie podlega prawu do informacji publicznej;

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy, zgodnie z którą dokument wytworzony w ramach działalności organu władzy publicznej i zawierający informacje o spotkaniach (odbytych na dzień złożenia wniosku) osoby pełniącej funkcje publicznej nie podlega prawu do informacji publicznej ze względu na dokonaną przez Sąd I instancji ocenę charakteru tego dokumentu jako biurowy, pomocniczy;

- art. 10 ust. 1 i 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284 ze zm.) - poprzez przyjęcie, iż prawo do informacji publicznej z zakresie przedmiotowym może być ograniczone bez podstawy prawnej, co prowadzi wprost do naruszenia zasad ograniczania praw i wolności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono wspólną opinię do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii (wyrok z 25 czerwca 2013 r., nr skargi 48135/06) - sędziów Sajó i Vućinić, którzy podkreślili, że są w pełni zgodni, co do wniosków i rozumowania niniejszego orzeczenia. Jest ono szczególnie ważne dla tych krajów, gdzie nawet w dzisiejszych czasach utrwalone zwyczaje utrudniają dostęp do danych, które w czasach totalitaryzmu były wykorzystywane dla celów opresyjnych przez tajne służby.

Powołując się na treść art. 10 ust. 2 EKPC, wywodzono, że przesłanką ograniczającą prawo do informacji publicznej może być sfera wewnętrzna/robocza działania administracji. Rozwiązanie takie przewidziane jest m. in. przez Konwencję Rady Europy w sprawie Dostępu do Dokumentów Urzędowych, przyjętą w Tromso w dniu 18 czerwca 2009 r. Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. K tejże Konwencji, prawo do informacji publicznej może być ograniczone poprzez wyraźne wskazanie w ustawie, jeżeli jest to konieczne w demokratycznym społeczeństwie i proporcjonalne do celu, jakim jest ochrona sfery wewnętrznej w administracji.

Stwierdzono, ze w Polsce tzw. sfera wewnętrzna/robocza, jako przesłanka ograniczająca prawo do informacji publicznej uregulowana została w art. 17 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, Argumentowano, że polski ustawodawca przewidział zgodnie ze standardami międzynarodowymi możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej w wyjątkowych przypadkach w zakresie sfery wewnętrznej/roboczej. Jednakże nie dotyczy to informacji udostępnianych na podstawie przepisów u.d.i.p. Skarżone orzeczenie narusza prawo do informacji publicznej w ten sposób, iż sąd orzekający przekroczył swobodę orzekania i wprowadził nieistniejące w ustawie ograniczenie prawa do informacji publicznej.

Wywodzono, że na tle u.d.i.p., nie ma prawnych podstaw do wyodrębnienia tzw. dokumentów wewnętrznych, zwalniających generalnie z obowiązku udzielenia informacji. Praktyka taka wydaje się nie tylko sprzeczna z treścią ort. 61 Konstytucji RP, ale jest również nielogiczna ze względu na ukształtowaną zasadę ustawowego definiowania wyjątków od reguły, według której domniemywa się, że każda informacja dotycząca działalności zobowiązanego i znajdująca się w jego posiadaniu jest informacją publiczną. Dostęp do takiej informacji może zostać ograniczony, ale nie powinien być wyłączony.

Zwrócono uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, odnosząc się do tzw. dokumentu wewnętrznego - sfery wewnętrznej - uczynił to w części opisowej uzasadnienia, a formułowanie wniosków o akceptacji przez Trybunał Konstytucyjny możliwości wydzielenia z informacji związanych z działalnością organów władzy publicznej, informacji nie mających statusu informacji publicznej, stanowi daleko idącą nadinterpretację.

Podniesiono, że opinia publiczna dzięki udostępnieniu informacji o każdym planowanym spotkaniu może wyrobić sobie zdanie o charakterze tych spotkań, a np. organizacje pozarządowe oceniające proces legislacyjny mogą połączyć spotkania z konkretnymi projektami zmian prawa.

Argumentowano, że interpretacja, której dokonał Sąd I instancji, rażąco narusza normę konstytucyjną. Wywodzono, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów.

Podkreślono, że zgodnie z ust 2 art. 61 Konstytucji RP, prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ark 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Wywodzono, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko.

Wskazano, że ograniczania prawa do informacji publicznej poprzez kwalifikowanie wnioskowanych dokumentów, jako m. in. roboczych, pomocniczych, wewnętrznych, winno być przyjęte w ustawie, co jest standardem wynikającym z EKPC. Dodatkowo nie jest to wyłączenie obowiązku informacyjnego na stałe, a najczęściej na określony i uzasadniony okres czasu. Zatem nie przyjmuje się, że dana informacja ma charakter wewnętrzny i w związku z tym nie stanowi informacji publicznej. Uznaje się taką informację za informację publiczną, która w określonym momencie nie może być udostępniona. W związku z tym, że ustawodawca nie wskazał takiego wyłączenia w u.d.i.p., to nie można uznać na drodze precedensu, iż istnieje jakieś nowe ograniczenie prawa do informacji publicznej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2015 r., w części stwierdzającej bezczynność i zobowiązującej Ministra Sportu i Turystyki do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2014 r. w zakresie informacji o odbytych spotkaniach Ministra Sportu i Turystyki za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasadzającej na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, skargę kasacyjną wniósł również Minister Sportu i Turystyki.

Skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w określonej części i w tym zakresie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w oznaczonej części i oddalenia skargi na bezczynność w zakresie zobowiązania Ministra Sportu i Turystyki do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji o odbytych spotkaniach Ministra za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie zaskarżona przez niego część wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydana została z naruszeniem:

1. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. - polegające na pominięciu i nie odniesieniu się przez sąd pierwszej instancji do podniesionej przez organ, w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, okoliczności, iż udostępnienie szczegółowych danych na temat odbytych (w określonym, przeszłym, I przedziale czasowym) przez Ministra Sportu i Turystyki spotkaniach nie posiada formy utrwalonej, umożliwiającej obecnie udostępnienie niniejszej informacji, czy jako prostej, czy też przetworzonej, zgodnie z art. 4 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w konsekwencji powyższego, nie wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w kontekście wskazanych powyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co stanowi o nierozpoznaniu przez Sąd I instancji istoty niniejszej sprawy;

- art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. - polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej bezzasadnie zobowiązał Ministra Sportu i Turystyki do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2014 r. w zakresie żądania udostępnienia informacji o wszystkich odbytych spotkaniach za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r., w wyniku błędnego uznania, że niniejsze informacje podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przez Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie przepisu art. 149 § 1 zamiast przepisu art. 151, w sytuacji, gdy nie wystąpiła bezczynność organu w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2. prawa materialnego poprzez:

- niezastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 3 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 3 oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, których łączna interpretacja umożliwia dopiero dokonanie prawidłowej wykładni, w myśl której prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących (aktualnych) w chwili udzielania informacji, co wymaga by posiadały one formę utrwaloną, umożliwiającą wygenerowanie danej informacji w dacie jej udzielenia;

- naruszenie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na niewłaściwym zastosowaniu, w wyniku którego Sąd I instancji przyjął, iż informacje o spotkaniach "służbowych" moją walor informacji publicznej, w sytuacji, gdy zgodnie z orzecznictwem sądowym skoro żądana informacja w dniu złożenia wniosku nie istnieje (nie jest utrwalona w sposób umożliwiający jej pozyskanie), to informacja taka nie ma waloru informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesioną przez Stowarzyszenie [...] Minister Sportu i Turystyki wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej Stowarzyszenie [...] zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego.

Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej – w której podniesiono zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP - istotne znaczenie przedstawia odpowiedź na pytanie o charakter prawa do informacji publicznej i jego zakres w polskim porządku prawnym. Szerokie rozważania na ten temat zawarte zostały w uzasadnieniu wyroków NSA z dnia 3 marca 2017 r., sygn.. akt I OSK 1158/15 i I OSK 1163/15 (dostępne w Internecie na stronie cbois.nsa.gov.pl).

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Zakres prawa do informacji publicznej został zatem określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa natomiast przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela tezę, zawartą w uzasadnieniu wyżej wskazanych wyroków, że odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. W Konstytucji odróżnia się jednak kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac.

Niezasadny tym samym okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ – wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie - istnieje sfera działalności organu władzy publicznej, która nie podlega prawu do informacji publicznej.

Zgodnie z treścią uzasadnień wyżej wskazanych wyroków wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. 117/09). W piśmiennictwie natomiast zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej.

W konsekwencji nie jest błędna taka wykładnia art. 61 ust. 1, ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p, zgodnie z którą narzędzie biurowe, pomocnicze, wspomagające organizację pracy organu administracji publicznej (ministra), jakim jest kalendarz (terminarz) spotkań nie jest nośnikiem informacji publicznej, ponieważ służy jedynie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez organ, nie przesądza jednakże kierunków działania organu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie wyraził poglądu, zgodnie z którym dokument o charakterze biurowym, pomocniczym zawierający informacje o spotkaniach (odbytych na dzień złożenia wniosku) osoby pełniącej funkcje publiczną jest "dokumentem wytworzonym w ramach działalności organu władzy publicznej". Dokument taki, właśnie z tego względu, że nie jest dokumentem wytworzonym w ramach działalności organu władzy publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, nie jest nośnikiem informacji publicznej.

Z wywodów Sądu I instancji nie wynika też, aby Sąd ten przyjął, że prawo do informacji publicznej w zakresie przedmiotowym może być ograniczone bez podstawy prawnej. Ponadto istota niniejszej sprawy koncentrowała się na odkodowaniu granic prawa do informacji publicznej wyznaczonych w polskim porządku prawnym, a nie podstaw jego ograniczania. Granice te wyznacza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a zatem w niniejszej sprawie poprzez odmowę uznania wnioskowanej informacji za informację publiczną ze względu na brzmienie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie doszło do naruszenia - zarówno przez organ, jak i Sąd I instancji – przepisu art. 10 ust. 1 i ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna Stowarzyszenia [...] nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przechodząc do skargi kasacyjnej Ministra Sportu i Turystyki zauważyć należy, że zawarte w niej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Podnosząc zarzut dotyczący przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przez WSA w Warszawie przepisu art. 149 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy okoliczności, że udostępnienie szczegółowych danych na temat odbytych (w określonym, przeszłym przedziale czasowym) przez Ministra Sportu i Turystyki spotkaniach nie posiada formy utrwalonej, umożliwiającej obecnie udostępnienie niniejszej informacji, czy jako prostej, czy też przetworzonej, co stanowi o nierozpoznaniu przez Sąd I instancji istoty sprawy.

W konsekwencji kasator zarzucił, że Sąd i instancji, naruszając przepis art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., bezzasadnie zobowiązał Ministra Sportu i Turystyki do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie żądania udostępnienia informacji o wszystkich odbytych spotkaniach za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r., w wyniku błędnego uznania, że informacje te podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powyższe zarzuty są, w przekonaniu składu orzekającego NSA, pozbawione uzasadnionych postaw. Zasadnie Sąd I instancji, odnosząc się do żądania udostępnienia informacji o odbytych w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. spotkaniach Ministra Sportu i Turystyki poprzez podanie daty spotkania oraz z kim miało ono miejsce, stwierdził, że żądanie to może (zatem nie musi) dotyczyć informacji publicznych.

Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Chodzi zatem nie tylko o treści dokumentów urzędowych, lecz także o informacje znane przedstawicielom władz publicznych, choćby nie utrwalono ich na dostępnym nośniku informacji, mające charakter wiążących ustaleń bądź zamierzeń, wyrażonych jedynie w sposób werbalny i przyjętych do stosowania w formie ustnej. Istotne bowiem jest, by informacja publiczna istniała w sferze faktów i wiązała się z działalnością organu władzy publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, Sąd I instancji przyjął, że informacją publiczną będzie każda wiadomość będąca w posiadaniu władz publicznych, w szczególności dotycząca bezpośrednio sfery działalności tych władz, a więc zarówno ta, której nadano formę dokumentu urzędowego, jak i ta, której wprawdzie nie utrwalono w sposób oficjalny na dostępnych nośnikach informacji, ale istniejąca w sferze faktów, znana piastunom organów władzy publicznej bądź osobom działającym z ich upoważnienia, jako niefunkcjonująca w obiegu publicznym, mogąca być udostępnioną w sposób werbalny w formie ustnego przekazu osobom zainteresowanym, względnie nagrania audiowizualnego bądź zapisu w formie papierowej.

Przepis artykuł 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej odróżnia informację publiczną, która ma postać dokumentu urzędowego, od informacji publicznej, która istnieje w innej formie, choćby ustnej, co w żaden sposób nie odbiera jej przymiotu informacji publicznej. Niezależnie jednak od formy, w jakiej istnieje informacja publiczna, jeśli nie funkcjonuje w obiegu publicznym (nie została upubliczniona), podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Zasadnie autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu powołał się na tezę zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z 14 września 2012 r, sygn. akt OSK 1177/12 (dostępne w Internecie na stronie cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie z treścią tego wyroku zasadą jest, że żądana informacja publiczna, aby zostać udostępniona, ma pozostawać w dyspozycji organu w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie. Wniosek ten nie może inicjować postępowania nastawionego na odtworzenie pewnych zdarzeń, które w żaden sposób nie zostały utrwalone. Informacja publiczna nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. Udzielenie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia.

Jednakże zasada ta, pomijając okoliczność, że wyżej wskazany wyrok wydany został w odmiennym stanie faktycznym, gdzie żądanie dotyczyło ujawnienia konkretnego oświadczenia woli organu, dotyczy jedynie części żądanej informacji. co do której organ uprawdopodobni, że nie sposób jej odtworzyć.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że w okresie objętym żądaniem strony odbyły się także spotkania dotyczące zamierzeń władzy wykonawczej, czyli mające walor informacji publicznej, które zostały utrwalone chociażby na stronach internetowych ministerstwa lub w relacjach medialnych. Powyższe, w przekonaniu składu orzekającego NSA, umożliwia odtworzenie żądanych informacji o tych spotkaniach (co do daty, w której miały miejsce i osoby, z która spotkał się Minister) i udostępnienie jej stronie.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że skarżący kasacyjnie Minister Sportu i Turystyki zarzucił w tym zakresie niezastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 3 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 3 oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, których łączna interpretacja umożliwia, w przekonaniu autora skargi kasacyjnej, dokonanie prawidłowej wykładni, że aby udzielić informacji powinna mieć ona formę utrwaloną, umożliwiającą jej wygenerowanie w dacie jej udzielenia. Wskazał także na niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 wyniku którego Sąd I instancji przyjął, iż informacje o spotkaniach "służbowych" moją walor informacji publicznej, w sytuacji, gdy skoro żądana informacja w dniu złożenia wniosku nie istnieje (nie jest utrwalona w sposób umożliwiający jej pozyskanie), to informacja taka waloru takiej informacji nie ma.

Powyższe zarzuty należy ocenić jako niezasadne. W ustalonym przez Sąd I instancji stanie faktycznym, którego skarga kasacyjna nie zdołała podważyć, zasadne było zastosowanie art. 149 § 1 P.p.s.a. i zobowiązanie Ministra Sportu i Turystyki do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o odbytych spotkaniach Ministra Sportu i Turystyki za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. Zobowiązanie to było wynikiem prawidłowej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 u.d.i.p. - prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych, a na podstawie art. 4 ust. 3 tej ustawy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy władzy publicznej i organy samorządów gospodarczych i zawodowych, będące w posiadaniu takich informacji. Zasadnie Sąd i instancji uznał Ministra Sportu i Turystyki za organ władzy publicznej, zobowiązany do udzielenia informacji dotyczącej działań władzy wykonawczej, polegających na spotkaniach w zakresie takiej działalności, na których omawiane były sprawy publiczne, w tym zamierzenia władzy wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej), bądź stanowiska w sprawach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej). Informacje o takich spotkaniach niewątpliwie mają walor informacji publicznej. Zasadnie także Sąd Wojewódzki zaznaczył, że nie wszystkie odbyte w przedmiotowym okresie spotkania odbyły się w zakresie działań Ministra jako władzy wykonawczej, a jedynie do udzielenia informacji o takich spotkaniach organ został zobowiązany.

Zatem także skarga kasacyjna Ministra Sportu i Turystyki, nie mająca usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 P.p.s.a.