Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 204/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 pr. bud. w zw. z art. 138 par. 2 k.p.a.
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. M. i R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] nałożył na Miasto i Gminę Z. (inwestora) obowiązek rozbiórki drogi - ulicy [...] w części zrealizowanej na działkach [...] , na odcinku od drogi powiatowej [...] do granicy z działką nr ewid. [...].

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tej decyzji, Gmina Z. w latach [...] wykonała na działkach ewidencyjnych (o nr [...] zlokalizowanych w miejscowości W. (stanowiących własność A. i R.M.) roboty budowlane, polegające na odbudowie zniszczonej podbudowy żwirowo- szutrowej i wykonaniu na niej pasa jezdni asfaltowej od drogi powiatowej [...] do granicy z dz. nr ewid. [...] (stanowiącą własność Gminy Z.), o szerokości około 3,5m. Przedmiotową inwestycję zrealizowano w istniejącej lokalizacji drogi żwirowo- szutrowej. Powyższą okoliczność ustalono na podstawie "protokołu weryfikacji" z dnia [...]. wskazującego charakterystykę materiału z którego była wykonana oraz kilometraż odcinka drogi obejmujący od 0+000 (liczony od drogi powiatowej nr [...]) do 0+600 a także na podstawie mapy stanowiącej szkic połowy pomiaru sytuacyjno- wysokościowego.

W ocenie PINB, w takim stanie rzeczy przedmiotem oceny jest nowo powstała substancja budowlana, do której znajduje zastosowanie ustawa z dnia 11 sierpnia 2001r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. Nr 84, poz. 906), mającej zastosowanie w związku z ujęciem obszaru gminy Z. (pozycja 135) w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 maja 2010r. (Dz.U. Nr 92 poz. 597).

Zgodnie z brzmieniem obowiązującego od 16 sierpnia 2010r. tj. w dacie realizacji inwestycji art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. ustawy, przez odbudowę należy rozumieć odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub w części o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego - w dotychczasowym miejscu. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 przez obiekt liniowy należy rozumieć także drogi wraz z budynkami, budowlami i urządzeniami przeznaczonymi do prowadzenia ruchu drogowego oraz sieci uzbrojenia terenu, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę odbudowa zniszczonych w wyniku działania żywiołu obiektów liniowych, z wyjątkiem linii kolejowych o znaczeniu państwowym, określonych na podstawie ustawy o transporcie kolejowym, przy czym zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej wymaga odbudowa obiektów wymienionych w ust. 1 pkt 1 i 3, z wyjątkiem obiektów gospodarczych i składowych, usytuowanych na działkach siedliskowych .

W świetle tych przepisów, zakres wykonanych robót wymagał dokonania zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym. którym to zgłoszeniem inwestor nie legitymuje się. Jednocześnie istotnym w przedmiotowej sprawie jest, że sporna część inwestycji wykonana na działkach [...] (stanowiących własność A. i R. M.), co do których inwestor nie posiadał i nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, narusza art. 4 ustawy Prawo budowlane: "...Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. ..."

Powyżej ustalony zakres wykonanej inwestycji, z uwagi na brak dokonania zgłoszenia, wypełnia przesłanki art. 50 ust. 1 pkt 1 pr. bud. w zw. z art. 51 ust. 7, bowiem roboty budowlane zostały zakończone. Ze względu na to, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością (dz. nr ewid. [...] i [...]) na cele budowlane PINB orzekło o nakazie rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud.

W odwołaniu z dnia [...] r. pełnomocnik inwestora - Gminy Z. - podniósł szereg zarzutów, wskazując m.in. na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie ze względu na nie przesłuchanie świadków zawnioskowanych przez inwestora. Wskazał także na naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. Nr 84, poz. 906), w brzmieniu obowiązującym od 16 sierpnia 2010 r., poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, gdzie roboty budowlane prowadzone w latach 20[...] na działkach o nr ewid. [...], polegające na remoncie odcinka drogi i wykonaniu pasa jezdni asfaltowej od drogi powiatowej [...] do granicy z działką o nr ewid. [...], nie stanowiły odbudowy w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zarzut ten wiąże z naruszeniem art. 6 pkt 1 tej ustawy, poprzez brak jego zastosowania, w sytuacji, w której przeprowadzone przez inwestora prace stanowiły remont istniejącego odcinka drogi, uszkodzonego w wyniku działania żywiołu i zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy jw. nie wymagały zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) decyzją z dnia [...] r. uchylił rozstrzygnięcie PINB i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem postępowania prowadzonego przez PINB, jak wyjaśniono w uzasadnieniu, było wykonanie w latach [...] na działkach nr [...] we wsi O. gm. Z. robót budowlanych, w wyniku których powstał odcinek drogi asfaltowej łączący działkę gminną nr [...] (ul. [...]) z drogą powiatową nr [...] (ul. [...]). Działki te przedziela działka nr [...], będąca własnością powiatu [...] w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w M.. Część ww. odcinka drogi leżący na działce nr [...] nie została objęta decyzją PINB. Organ I instancji nie zapewnił też udziału w postępowaniu właścicielowi ani zarządcy tej działki.

PINB nie wyjaśnił ponadto daty i warunków powstania ww. odcinka drogi. W świetle zawartych w aktach sprawy zeznań świadków roboty budowlane w latach 2010-2011 wykonano w miejscu istniejącej już wcześniej drogi.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że utwardzenie terenu, a także drogi gruntowej np. żwirem, tłuczniem kamiennym, żużlem czy gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi. Ustawodawca zaliczając do budowli takie obiekty budowlane jak drogi nie sprecyzował ich charakteru, przez co nie ograniczył tego pojęcia do drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). Brak definicji drogi w ustawie Prawo budowlane pozwala na szerszą wykładnię tego pojęcia (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z dnia 11.02.2009 r., sygn. akt 11 SA/Gd 670/08; w Warszawie z dnia 27.11.2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1444/13). W przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia kiedy powstał sporny obiekt w postaci utwardzonej drogi i czy obiekt ten wybudowano legalnie, wobec czego jakakolwiek kwalifikacja prawna wykonanych później robót jest bezpodstawna. Należy bowiem mieć na uwadze, iż w stosunku do samowolnej budowy obiektu budowlanego dokonanej przed [...]. zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Dodać trzeba, iż rozpatrując sprawę na gruncie "starego" Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnień do badania posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. uznał, iż w tym konkretnym przypadku doszło do odbudowy zniszczonego w wyniku powodzi odcinka drogi, pomijając kwestię jej legalności, zauważyć jednak należy, iż w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ I instancji całkowicie niekonsekwentnie potoczył art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mający zastosowanie do robót budowlanych innych niż samowolna budowa obiektu budowlanego (odbudowa zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego mieści się w pojęciu budowy).

Inwestor robót, w przeciwieństwie do organu I instancji, utrzymuje natomiast, iż dokonał remontu ww. drogi, jednakże nie odpowiada to szerokiemu zakresowi wykonanych przez niego w latach [...] robót. W świetle art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego obiektu. Zdaniem ŚWINB wykonanie dwóch warstw podbudowy, warstwy jezdnej z betonu asfaltowego oraz utwardzenia poboczy warstwą kruszywa, nie można zaliczyć do robót remontowych. Roboty te można natomiast zaliczyć do przebudowy drogi zdefiniowanej w art. 3 pkt 7a, wymagającej zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 pr. bud. odpowiedniego zgłoszenia. Oczywiście taka kwalifikacja jest możliwa tylko pod warunkiem, że roboty te wykonano w granicach pasa drogowego istniejącej legalnie drogi.

W stosunku do nielegalnej przebudowy obiektu zastosowanie mają przepisy art. 50 i art. 51 obowiązującego obecnie Prawa budowlanego. W postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie ww. przepisów badaniu podlega prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże w przypadku inwestycji liniowej celu publicznego istotne jest rozważenie naruszenia i ochrony indywidualnego interesu prawnego właścicieli działki, jak również zbiorowego interesu osób korzystających z tej inwestycji. W takiej sprawie ochroną prawną powinny być objęte zarówno indywidualny interes właściciela działki jak i interes społeczny (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12.10.2015r., sygn. akt II SA/G1 376/15), a zatem samo stwierdzenie braku posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może prowadzić do automatycznego orzeczenia o przymusowej rozbiórce robót wykonanych na cudzej działce Wskazać należy, iż ewentualne pozostawienie spornego odcinka drogi nie pozbawia współwłaścicieli działek nr [...] możliwości skorzystania z ochrony ich praw w postępowaniu cywilnym, tym bardziej, że obie będące ich własnością działki przedziela działka nr [...], która w części niezabudowanej może stanowić rekompensatę za grunt zajęty przez sporną inwestycję.

Niezależnie od powyższego zarzucono organowi I instancji, iż nie wyjaśnił statusu spornego odcinka drogi. W myśl art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015r. poz. 460) zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. W aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego publiczny charakter ul. [...] Nie jest też jasne, czy przedmiotowy odcinek drogi stanowi część tej ulicy. Jest to istotne z uwagi na treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872 ze zm.), który stanowi iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Dopiero dokładne i wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego umożliwi stwierdzenie, jaki tryb przewidziany w Prawie budowlanym będzie miał zastosowanie do spornego obiektu. Ustalenia faktyczne z podaniem środków dowodowych, na podstawie których ich dokonano i ocena prawna winny znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, wg wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., co oznacza także wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W skardze z dnia [...] r. pełnomocnik R. i A. M. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenia prawa procesowego odnoszą się do:

1/ art. 138 § 2 k.p.a. -poprzez jego nieuzasadnione zastosowania, w sytuacji gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki zastosowania wskazanego przepisu, albowiem decyzja będąca przedmiotem rozpoznania zaskarżonej decyzji,

nie została wydana z naruszeniem prawa, a nawet przy przyjęciu zaistnienia naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji I instancji, stwierdzane naruszenia, w tym wskazany jako konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie;

2/ art. 6, 7, 8 i 9 oraz 12 k.p.a., w zw. z art. 77 oraz 78, 80 jak też 81 k.p.a., poprzez:

- uznanie, że nie została należycie ustalona kwestia działki o nr [...], przebiegająca przez nieruchomość skarżących, w odniesieniu do odcinka spornej drogi, która leży na tejże działce - w sytuacji gdy decyzja odnosi się do działek o nr [...], i skarżący nie kwestionują prawa i możliwości umiejscowienia budowli liniowej - drogi na wskazanej działce [...], zatem ustalenia te nie mają istotnego wpływu na rozpoznanie sprawy;

- przyjęcie, iż w świetle zeznań świadków roboty budowlane w latach [...] wykonano w miejscu istniejącej już wcześniej drogi - z pominięciem faktu, iż zeznania te są sprzeczne z pozostałym zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z przedstawioną dokumentacją, która dotyczy istniejącej wcześniej drogi - ul. [...] w miejscowości O. Żadne dokumenty, ani też zeznania świadków nie wskazują, iż w latach [...] istniała droga - ul. [...] w miejscowości W., zatem ustalenia te są sprzeczne z faktami i zgromadzoną dokumentacją, albowiem we wsi W., na nieruchomości skarżących do roku [...] żadna droga nie istniała;

- uznanie, iż istnieje potrzeba ustalenia, czy sporny odcinek drogi nie powstał przed [...] rokiem - w sytuacji gdy ze zgromadzonej w sprawach dokumentacji wprost wynika, iż droga została umiejscowiona na nieruchomości skarżących w latach [...], a sam fakt wydeptania w okresie lat [...] ścieżki przez kilku mieszkańców sąsiedniej miejscowości, czy nawet bezprawne wyjeżdżenie cudzego gruntu na skutek przejeżdżania po nim pojazdami, nie stanowi powstania (wykonania) obiektu spełniającego funkcję drogi nawet w rozumieniu jakim posługuje się orzecznictwo sądowo-administracyjne powołane w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

- nieuzasadniony zarzut braku wyjaśnienia statusu spornego odcinka drogi w kontekście regulacji art. 73 ust. 1 Ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną - w sytuacji gdy Miasto i Gmina Z. nie legitymowało się i nie legitymuje się Decyzją wydaną w trybie powołanego art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku, zatem organ pierwszej instancji w tym zakresie poczynił wystarczające i w pełni właściwe ustalenia;

Zarzuty materialnoprawne dotyczą:

1/ rażącego naruszenia art. 4 pr. bud., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie jego istoty w rozpoznaniu sprawy niniejszej;

2/ rażącego naruszenia art. 104 pr. bud., poprzez przyjęcie, iż w sprawie miałyby zastosowanie regulacje ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, w sytuacji gdy z całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wprost wynika, iż obiekt liniowy - droga na spornym odcinku powstała w roku 2010;

3/ naruszenia art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane - poprzez przyjęcie ich zastosowania w sprawie - w sytuacji gdy powołane regulacje te odnoszą się do robót w trakcie, a nie znajdują zastosowania do obiektu już wykonanego;

4/ naruszenia art. 48 pr. bud. (alternatywnie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane) - poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż sam brak po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi podstawy nakazania rozbiórki z uwagi na bliżej nieokreślony i niesprecyzowany "zbiorowy interes osób korzystających z inwestycji" - tj. kilku mieszkańców miejscowości Ostrów, którzy mają zapewniony dostęp do drogi publicznej i ich miejscowość jest doskonale skomunikowana z innymi, a przedmiotowa "inwestycja" stanowi niewielki skrót dla kilkorga mieszkańców wsi sąsiedniej, który był i jest zbędny;

5/ rażącego naruszenia § 21 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, w zw. z art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowalne (przy przyjęciu zastosowania jej regulacji do rozpoznania sprawy niniejszej) - poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż przy rozpoznaniu sprawy na gruncie "starego" Prawa budowlanego organ nadzoru budowalnego nie ma uprawnień do badania posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy wskazane przepisy, jako wymóg uzyskania pozwolenia na budowę wprost Wskazywały obowiązek inwestora do dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia n budowę odpisu "dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję;

6/ rażącego naruszenia art. 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r., o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U.2001.84.906, z późn. zm.)., w zw. z treścią art. 4 pkt 1 tejże ustawy poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie definicji przebudowy w ustawy Prawo budowlane - w sytuacji gdy przedmiotowa ustawa zawiera własną definicję odbudowy oraz obiektu liniowego na jej potrzeby, a przepisy Ustawy prawo budowlane stosuje się do kwestii w niej uregulowanych jedynie odpowiednio, zatem nieuzasadnione było przyjęcie definicji przebudowy w ustawy Prawo budowlane, na potrzeby rozpoznania sprawy niniejszej;

7/ rażącego naruszenia art. 4 pkt 1a powyższej ustawy, poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż w sprawie regulacja tejże ustawy ma zastosowanie, w sytuacji gdy w miejscu położenia asfaltu na spornym odcinku -przed jego położeniem nie istniała żadna budowla, w tym w postaci obiektu liniowego - drogi, zatem nie sposób przyjąć dokonania odbudowy, przebudowy czy nawet sugerowanego przez Miasto i Gminę Z. remontu w sytuacji nie istnienia obiektu będącego przedmiotem tego typu działań;

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował w rozpoznawanej sprawie przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) z dnia [...] r. nr [...], uchylająca w całości rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB) z dnia [...] r. nr [...] nakładające na Miasto i Gminę Z. (inwestora) obowiązek rozbiórki drogi - ulicy [...] ([...]), w części zrealizowanej na działkach [...], na odcinku od drogi powiatowej [...] do granicy z działką nr ewid. [...]. instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a .

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji "zakres sprawy", mając istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, i który wymaga wyjaśnienia przez organ I instancji, dotyczy kilku kwestii, określonych niezbyt precyzyjnie przez organ odwoławczy w tym; daty (okresu czasu) i warunków powstania przedmiotowego odcinka drogi, charakteru wykonanych robót (remont czy odbudowa), charakteru drogi (problem zaliczenia jej do dróg publicznych), spełnienia przesłanek do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 1 pr. bud. (brak posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane niekoniecznie musi stanowić podstawę do rozbiórki orzeczonej w tym trybie) oraz zagadnienie ewentualnego uwłaszczenia Gminy Z. na działkach zajętych pod drogę na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

W ocenie Sądu uznać trzeba, iż wszystkie te kwestie mają dla sprawy istotne znaczenie i na dzień wydania decyzji przez organ I instancji nie zostały wystarczająco wyjaśnione, tak dla potrzeb związanych z przyjęciem trybu właściwego postępowania, jak i dla samego rozstrzygnięcia. Nie zmienia tej oceny fakt, że są jeszcze inne zagadnienia istotne dla sprawy, a niedostatecznie wyjaśnione przez PINB, jak i to, że pewne problemy zostały wyjaśnione, ale już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy.

Pozostając przy tym ostatnim (tj. okoliczności zaistniałych po rozstrzygnięciu ŚWINB), należy zauważyć, że decyzją z dnia [...]. Wojewoda [...] i odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Z. własności nieruchomości położonej w Gminie Z., oznaczonej w ewidencji gruntów obręb W. jako: nr [...] o pow [...] ha oraz nr [...] o pow[...] ha. Decyzja ta była podjęta na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 cyt. wyżej ustawy. Jak wyjaśniono w jej uzasadnieniu, w dniu 31 grudnia 1998 r. działki te stanowiły własność skarżących i w tej dacie nie były zajęte pod drogę publiczną ze względu na brak stosownego aktu zaliczającego je do dróg publicznych.

Ustalenia te pozwalają na wyjaśnienie dwu istotnych okoliczności: w dniu [...] r. działki skarżących nie były formalnie zajęte pod drogą publiczną i Gmina Z. nie nabyła do nich tytułu prawnego w wyniku uwłaszczenia w trybie określonym w art. 73 cyt. wyżej ustawy.

Tytułu tego nie nabyła także później, do chwili zakończenia postępowania przez tut. Sąd, bowiem ani w trakcie trwającego postępowania, ani też na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. Gmina nie przedłożyła dowodu to potwierdzającego.

Powyższe ustalenia są o tyle istotne dla sprawy, że przedmiotem postępowania organu I instancji, a w ślad za nim i organu odwoławczego była kwestia robót budowlanych prowadzonych na ul. [...] w latach [...], co do których były wątpliwości czy miały one charakter remontu (jak twierdzi Gmina), czy też odbudowy w związku ze zniszczeniami spowodowanymi powodzią (a więc budowy w rozumieniu art. 3 pkt. 6 pr. bud. – jak twierdzą skarżący ).

U podstaw takiego rozumowania, jak należy przypuszczać, leżał a priori przyjmowany pogląd o legalnym charakterze inwestycji polegającej na wybudowaniu drogi ul. [...].

Stanowisko takie mogłoby potwierdzać zgłoszenie robót budowlanych z dnia [...] r., dokonane przez Gminę Z., obejmujące odbudowę drogi ul. [...] (zniszczonej po powodzi) oraz brak sprzeciwu Starosty Powiatu [...] (pismo z dnia [...] r.), jednakowoż nie mogło ono legalizować bezprawnego zajęcia terenu, należącego do skarżących, pod drogę. Należy w tym miejscu zauważyć, że wspomniane zgłoszenie odbudowy drogi zostało złożone na podstawie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. Nr 84, poz. 906 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie przewidują wprost obowiązku przedłożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakowoż w myśl art. 3 tego aktu, do odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku powodzi, wiatru, osunięcia ziemi lub działania innego żywiołu w zakresie nieuregulowanym niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Nie budzi jednak wątpliwości to, że przewidziany przez ustawę szczególny tryb prowadzenia robót budowlanych nie otwiera możliwości łamania podstawowych zasad prawa budowlanego, w tym budowy na cudzym gruncie bez zgody właściciela. Wobec tego, jak stanowi art. 30 ust. 2 pr. bud., do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 pr. bud. Brak takiego oświadczenia powinien skutkować wniesieniem sprzeciwu.

Wobec powyższego, przedmiotem postępowania organu I instancji powinna być sprawa budowy drogi ul. [...] bez wymaganego prawem pozwolenia. W tym kontekście, okolicznością kluczową dla określenia trybu postępowania oraz rozstrzygnięcia, jakie powinien podjąć PINB, jest problem czasu (okresu), w jakim inwestycja drogowa została zrealizowana. To zadecyduje o tym czy do tej samowoli budowlanej zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), czy też nowej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez pełnomocnika stwierdzić przyjdzie, iż zasługują one na aprobatę z wyjątkiem wskazanego w pkt. 1 skargi. Jak wykazano wyżej, uzasadnione było zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. ze względu na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji istotnej dla sprawy okoliczności, jaką jest data wybudowania drogi. Brak wyjaśnienia tej kwestii uzasadnia zarzuty dotyczące prawa materialnego, ze względu na przedwczesne ich zastosowanie. Podzielić także trzeba zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa procesowego, które organy w dalszym postępowaniu będą zobligowane wyeliminować.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.