Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 526/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2016 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2008 r., nr [...], znak: [...], Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej jako Burmistrz), po rozpatrzeniu wniosku A. W.–Ś. oraz "M. – T." sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako Spółka), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo – biurowej z częścią socjalną dla hurtowni artykułów spożywczych, w tym wyrobów cukierniczych, na terenie działek o nr geodezyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w B. przy ul. [...].

Rozpoznając odwołanie L. J. (dalej jako Skarżąca), właścicielki działki nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza.

Wnioskami z 24 listopada 2010 r. Skarżąca zwróciła się do SKO w P. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza oraz ww. decyzji SKO w P. z dnia [...] 2008 r. Zdaniem Skarżącej decyzje dotyczą sprawy zakończonej wcześniejszą decyzją Burmistrza z dnia 29 stycznia 2007 r. Dodatkowo zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa – naruszeniem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO wszczęło odrębne dwa postępowania celem rozstrzygnięcia wniosków.

SKO w P. decyzją z dnia [...] 2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy. Rozpoznając wniosek Skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium decyzją z dnia 02 marca 2011 r. uchyliło ww. decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na brak prawidłowego wyznaczenia stron postępowania a także brak zbadania pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., obecnie Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę SKO w P. decyzją z dnia [...] 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy w związku z wnioskiem Skarżącej, Kolegium decyzją z dnia 30 marca 2012 r. utrzymało w mocy swoją decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA w Poznaniu) rozpoznając skargę Skarżącej wyrokiem z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Po 489/12, uchylił obie decyzje Kolegium. Zdaniem Sądu nie wyjaśniono, czy uzyskano zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze oraz czy zgoda taka była wymagana. Sąd wskazał, że wniosek dotyczył terenu objętego miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy S. uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 21 lutego 1994 r., nr [...] (dalej: m.p.z.p. z 1994 r.), który utracił swoją ważność w dniu 01 stycznia 2003 r. na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W aktach sprawy brak jest powyższej uchwały, Sąd wskazał na konieczność analizy tekstu tej uchwały. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10 (dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA), to m.p.z.p. ustala konkretne przeznaczenie gruntu leśnego (oraz rolnego) na nowe cele, np. na cele budowlane, usługowe, produkcyjne itp. Prowadzi to do wniosku, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne lub nierolnicze, wydana w toku postępowania w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego, nie stanowi samodzielnego aktu prawnego w zakresie zmiany przeznaczenia terenu i nie posiada bytu niezależnego od planu miejscowego. Zgoda taka nie jest aktem prawnym, który tworzyłby dla właścicieli gruntów samoistne prawo do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych lub rolnych. Zdaniem Sądu warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. będzie spełniony wyłącznie w przypadku, gdy przeznaczenie gruntu w decyzji o warunkach zabudowy będzie tożsame z przeznaczeniem gruntu określonym w nieobowiązującym planie miejscowym, który utracił moc obowiązującą w trybie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd zalecił udokumentowanie ustaleń i szczegółowe rozważenie, w odniesieniu do konkretnie oznaczonych działek, zbadania przeznaczenia działek w nieobowiązującym już planie. Sąd podkreślił, że znajdujące się w aktach sprawy postanowienie z dnia [...] 2007 r. Starosty [...] (dalej jako Starosta), który uzgodnił projekt decyzji Burmistrza w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, nie zwalniało organu prowadzącego postępowanie o warunki zabudowy od dokonania powyższej oceny. Ocena taka była konieczna także w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności.

Sąd podkreślił i to, że o rażącym naruszeniu prawa w przypadku decyzji o warunkach zabudowy można mówić także w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu prowadziłby do wniosku, że dopuszczona w decyzji inwestycja pozostaje w rażącej sprzeczności z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową, wręcz nie daje się z nią pogodzić. Innymi słowy do stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, niezbędne jest w takim wypadku wykazanie, że nowa zabudowa rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., rozumianą szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, tak by mogła być jednocześnie zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Równocześnie stwierdzenie, czy istotnie doszło do rażącego naruszenia prawa, wymaga odniesienia się do całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd ocenił, że lakoniczność decyzji uniemożliwiła Sądowi dokonanie kontroli, czy w istocie dopuszczona decyzją inwestycja odpowiada wymaganiom art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz postanowieniom rozporządzenia wykonawczego.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy warunków zabudowy dla przedmiotowych nieruchomości. Możliwe jest równoczesne prowadzenie kilku postępowań dotyczących tego samego obszaru oraz wydanie decyzji dotyczącej tego samego obszaru wielu wnioskodawcom.

Sąd nakazał połączenie postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] 2008 r. oraz decyzji Burmistrza z dnia [...] 2008 r. Następnie poczynienie ustaleń, jakie działki były objęte zgodą, uzyskaną przy uchwalaniu miejscowego planu, który utracił swoją ważność na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.z.p., jakie było ich przeznaczenie w tym planie, które działki i dlaczego nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia, wszystko to w celu zbadania zgodności decyzji Burmistrza z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium winno ponadto rozważyć, czy ustalenie warunków zabudowy dla kontrolowanej inwestycji nie spowodowało rażącego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Badanie dokonane przez organ winno dotyczyć także spełnienia wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 03 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1104/13, oddalił skargę kasacyjną inwestora. NSA podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy można mówić w sytuacji, kiedy decyzja została wydana przez organ bez przeprowadzenia wcześniejszej analizy architektoniczno-urbanistycznej lub też, gdy parametry lub funkcja nowej zabudowy zostały ustalone w decyzji sprzecznie z wynikami analizy. Równorzędnie należy potraktować sytuację, gdy analiza nie odnosi się przy ustalaniu cech zabudowy do wszystkich wymaganych przez sytuację faktyczną parametrów określonych w rozporządzeniu. Natomiast nie można za rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uznawać ustalenia funkcji oraz parametrów nowej zabudowy w oparciu o wadliwie lub niejasno sporządzoną analizę (chyba, że nie określiłaby ona parametrów nowej zabudowy). Tego typu uchybienia mogą być eliminowane w zwykłych trybach odwoławczych, nie zaś w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. NSA ocenił, że wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w tym zakresie należało potraktować jako wskazania co do ponownego postępowania nieważnościowego.

SKO w P. decyzją z dnia [...] 2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej (wydanej w trybie odwoławczym) z dnia 07 maja 2008 r., o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza ustalającej warunki zabudowy. Rozpoznając wniosek Skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium decyzją z dnia [...] 2011 r. uchyliło swoją decyzję z dnia 24 stycznia 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na brak prawidłowego wyznaczenia stron postępowania a także brak zbadania pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę SKO decyzją – także z dnia [...] 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 07 maja 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza ustalającej warunki zabudowy. Rozpoznając wniosek Skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium decyzją z dnia 30 marca 2012 r. utrzymało w mocy swoją decyzję.

WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Po 488/12, uchylił obie decyzje SKO. Uzasadniając wyrok Sąd powtórzył argumenty i wytyczne zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku o sygn. akt II SA/Po 489/12. NSA wyrokiem z dnia 03 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1061/13 oddalił skargę kasacyjną Spółki także i w tej sprawie. NSA powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku sygn. akt II OSK 1104/13.

Ponownie prowadząc postępowanie SKO w P. połączyło postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza ustalającej warunki zabudowy z postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] 2008 r. o utrzymaniu w mocy tejże decyzji Burmistrza.

Decyzją z dnia 19 października 2015r., nr [...] (zaskarżona obecnie decyzja pierwszoinstancyjna), SKO w P., powołując przepisy art. 156 § 1 w związku z art. 156 § 2 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza ustalającej warunki zabudowy oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 07 maja 2008 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza. Uzasadniając decyzję SKO podkreśliło różnice między postępowaniem odwoławczym, a trybem nadzwyczajnym weryfikacji decyzji ostatecznej, tj. trybem stwierdzenia nieważności. SKO stwierdziło, że Burmistrz wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś treść decyzji Burmistrza odpowiada w pełni treści prawidłowo przeprowadzonej analizy. Kolegium stwierdziło, że sposób zagospodarowania nieruchomości występujących w obszarze przyjętym do analizy pozwalał na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Zdaniem SKO obie decyzje nie są obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto SKO wskazało, że spełniono wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Przytaczając przepisy art. art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 12, poz. 1266 z późn. zm., dalej jako ustawa o ochronie gruntów rolnych), art. 67 oraz art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm., dalej u.z.p.). Kolegium oceniło, że teren planowanej inwestycji w części uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w pozostałej części zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych nie wymaga uzyskania takiej zgody. Jak wynika z dokumentacji przedłożonej przez Burmistrza, w czasie obowiązywania m.p.z.p. z 1994 r., tj. od dnia 15 kwietnia 1994 r. do końca grudnia 2002 r., obszar działek o numerach ewid. gruntów [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w B. przy ul. [...] stanowiły "tereny działalności gospodarczej", oznaczone na rysunku planu symbolem - G (plan ten przestał obowiązywać z dniem 01 stycznia 2003 r.). Ponadto Burmistrz wskazał, iż zgodnie z posiadaną dokumentacją działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] położone w B. , oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem RVI, zlokalizowane są na terenie, który zgodnie z załącznikiem graficznym do programu rolnego, sporządzonym do m.p.z.p. z roku 1994, objęte były tym programem. Na potwierdzenie czego organ gminny przedłożył kserokopię dokumentu, z którego wynika, iż Wojewoda P. w dniu 08 kwietnia 1993 r. wyraził zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, wynikające z projektu m.p.z.p. o powierzchni ogólnej 124,06 ha w tym grunty rolne klasy V - 74,40 ha; grunty rolne klasy VI - 48,89 ha; grunt leśny prywatny - 0,77 ha. Ponadto Burmistrz przedłożył kserokopię pisma Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 maja 1993 r., o wyrażeniu zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 120,37 ha gruntów rolnych w Gminie, w tym klasy II - 0,25 ha; klasy III- 10,57 ha, klasy IV -109,55 ha. Działki o nr ewidencji gruntów [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone w B. , przeznaczone w ww. planie miejscowym na "tereny działalności gospodarczej", oznaczone na rysunku planu symbolem - G, nie wymagały zgody na zmianę ich przeznaczenia, bowiem nie stanowiły gruntów rolnych i w ewidencji gruntów i budynków oznaczone były symbolem Bi.

SKO wskazało także, że jak wynika z akt sprawy Burmistrza, Starosta postanowieniem z dnia [...] 2007 r., wydanym na podstawie art.53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych, uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-biurowej z częścią socjalną dla hurtowni artykułów spożywczych, na działkach nr ewid. [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb B., gm. S..

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca, zastępowana przez pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji z 2008 r. Podniesiono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie było możliwe, gdyż nie były spełnione wszystkie warunki do jej wydania, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności nie był spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4, tzn. teren wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a takiej nie było. Inwestycja o powierzchni 2,8034 ha powstała w miejscu, w którym dopuszczalne było tylko budownictwo mieszkaniowe; mógł to zmienić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale takiego planu brak. Pełnomocnik podkreślił, że w starym planie wyrażono co prawda zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ale tylko pod budownictwo mieszkaniowe. Obszar nie wymaga nowej zgody pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem, wskazanym w starym planie. Hala magazynowo-biurowa nie ma nic wspólnego z budownictwem mieszkaniowym. Nie wyjaśniono też, skąd wziął się w decyzji o warunkach zabudowy zapis o przeznaczeniu przedmiotowego terenu "G - teren działalności gospodarczej", którego nie było.

Pełnomocnik ocenił, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest kompletna. Z załączonej do decyzji mapy nie wynika, iżby spełniała ona wymagania określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to oznacza, że żadnej, zgodnej z wymogami prawa analizy nie przeprowadzono. SKO nie wskazało żadnego powodu, dla którego elementy kształtowania ładu przestrzennego, wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., można pominąć i dla którego można zwolnić organ wydający decyzję o warunkach zabudowy z obowiązków wynikających z rozporządzeń wykonawczych do ustawy. SKO nie dostrzegło, że Burmistrz nie przeprowadził podstawowego dowodu, tj. analizy urbanistyczno-architektonicznej, naruszając tym samym art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § i 3 k.p.a., co nie tylko mogło mieć wpływ, ale miało wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji (np. gabaryty projektowanego obiektu budowlanego i jego usytuowanie nie mają oparcia w żadnym dowodzie (analizie). Pełnomocnik podkreślił, że nowa zabudowa dla tak dużej hali magazynowo-biurowej nie jest zgodna z zabudową istniejącą na obszarze, który należałoby wziąć do analizy. Dalej zaznaczył, że w uzasadnieniu decyzji nie została wymieniona z imienia i nazwiska osoba, która sporządziła projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 19 października 2015 r., podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji. Teren planowanej inwestycji w części uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w pozostałej części zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych nie wymagał uzyskania takiej zgody. SKO powtórnie wskazało, że w czasie obowiązywania miejscowego planu ogólnego z 1994 r., tj. od dnia 15 kwietnia 1994 r. do końca grudnia 2002 r., obszar działek o numerach ewid. gruntów [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w B. przy ul Gnieźnieńskiej 21 stanowiły "tereny działalności gospodarczej", oznaczone na rysunku planu symbolem – G. Plan ten przestał obowiązywać z dniem 01 stycznia 2003 r. Natomiast działki o nr ewidencji gruntów [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone w B. , przeznaczone w tymże miejscowym planie ogólnym jako "tereny działalności gospodarczej", oznaczone na rysunku planu symbolem - G, nie wymagały zgody na zmianę ich przeznaczenia, bowiem nie stanowiły gruntów rolnych, lecz w ewidencji gruntów i budynków oznaczone były symbolem Bi.

Odnosząc się do zarzutu, że inwestycja powstała w miejscu, w którym być jej nie powinno, gdyż dopuszczalne było tylko budownictwo mieszkaniowe, Kolegium stwierdziło, że z treści dokumentu zatytułowanego "Zestawienie gruntów rolnych klasy II, III i IV przeznaczonych w projekcie planu gminy S. na cele nierolnicze", stanowiącego załącznik do pisma z dnia 21 maja 1993 r., wynika, iż w B. przewidziano działalność gospodarczą. To samo wynika, z treści dokumentu "Zestawienie gruntów rolnych klasy V i VI oraz gruntów leśnych przeznaczonych w projekcie planu gminy S. na cele nierolnicze i nieleśne", stanowiącego załącznik do pisma z dnia 08 kwietnia 1993 r.

Kolegium zaznaczyło, że nie znalazło innych wad ww. decyzji, wyliczonych w art. 156 § 1 pkt. 1, 3-6 k.p.a., oraz wad nieważności ustanowionych w przepisach odrębnych, które uzasadniałyby stwierdzenie ich nieważności.

Pełnomocnik L. J. zaskarżył ww. decyzję do WSA w Poznaniu powtarzając wcześniejsze zarzuty. Nadto zarzucił, że SKO wydając zaskarżoną decyzję nie zastosowało się do zaleceń wskazanych uprzednio w wyrokach WSA w Poznaniu. Zarzucił, że organ nie wyjaśnił w jakim trybie dokonano uzgodnień na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy.

WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1137/15, uchylił zaskarżoną decyzję SKO w P. z dnia [...] 2015 r., nr [...] Sąd przyjął, iż w przedmiotowej sprawie zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczył zasadniczo dwóch kwestii: naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów Sąd uznał, że organy prawidłowo uznały, w jakiej sytuacji można mówić rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Prawidłowo oceniono, ze nie można za rażące naruszenie prawa uznawać ustalenia funkcji oraz parametrów nowej zabudowy w oparciu o wadliwie lub niejasno sporządzoną analizę, chyba, że nie określiłaby ona parametrów nowej zabudowy. Tego typu uchybienia mogą być eliminowane w zwykłych trybach odwoławczych, nie zaś w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Odnosząc się do rozważenia tej kwestii na gruncie niniejszej sprawy Sąd uznał, że ponowna lakoniczność decyzji nadal uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli w zakresie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy w swoich decyzjach nie odniosły się do wskazanych w wyrokach wątpliwości w zakresie zakreślenia terenu objętego analizą, nie zawarcia charakterystyki terenu, określenia funkcji istniejącej zabudowy, jej cech, w szczególności formy architektonicznej, linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu w odniesieniu do wszystkich nieruchomości z obszaru analizowanego z uwzględnieniem postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., spełnienia wymagań w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Organy wykonując zawarte w wyrokach zalecenia winny odnieść się do podnoszonych wątpliwości, z zachowaniem oceny prawnej w zakresie przypadków rażącego naruszenia prawa w decyzjach o warunkach zabudowy. Tego w zaskarżonej decyzji zabrakło. Sąd uznał, że prawidłowo organy jednym postępowaniem objęły wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza oraz SKO w P. z 2008r. Prawidłowo również uznały, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby w przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt. 3 kpa z uwagi na wydanie w 2007r. innej decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla tego samego terenu. Prawidłowo również uznały, że w decyzjach objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie ma wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3-6 kpa oraz wad nieważności ustanowionych w przepisach odrębnych.

W ocenie Sądu ustalenia dokonane przez organy w zakresie wymaganej zgody na odrolnienie nie w pełni wyjaśniają wszelkie wątpliwości. Oparte bowiem zostały na piśmie Burmistrza z 29 czerwca 2015r., a nie na znajdujących się w aktach dokumentach źródłowych. Z pisma tego wynikało, że osiem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...] w B. leżące w miejscowym planie z 1994r. na terenach działalności gospodarczej – G, nie wymagały zgody na zmianę ich przeznaczenia, nie stanowiły bowiem gruntów rolnych, a w ewidencji gruntów i budynków oznaczone były symbolem Bi – "inne tereny zabudowane". Ze znajdujących się wypisów w ewidencji dotyczących działek przeznaczonych na inwestycje wynika, że dwie działki spośród wskazanych jako oznaczonych symbolem Bi, tj. działka nr [...] i [...], oznaczone były jako grunty orne symbolem RVI. W aktach nie ma innych poza tymi znajdującymi się przy wniosku informacjami z rejestru gruntów (k. 10, 9 akt administracyjnych), które mogłyby potwierdzać fakt, że te dwie działki nie stanowiły gruntów rolnych i nie wymagały zgody na zmianę przeznaczenia. Organy nie wyjaśniły również, czy z uwagi na treść obowiązującego na dzień wydania decyzji przez Kolegium z 7 maja 2008r. art. 7 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych, działki te nie stanowiły gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy VI, wytworzone z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1ha. Zdaniem Sądu oparcie się przez organy na piśmie Burmistrza bez odniesienia się do dokumentów źródłowych, nie w pełni wyjaśnia również spełnienie wskazanego w wyrokach WSA z 13.12.2012r. warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który jak podał sąd będzie spełniony wyłącznie w przypadku, gdy przeznaczenie gruntu w decyzji o warunkach zabudowy będzie tożsame z przeznaczeniem gruntu określonym w nieobowiązującym planie miejscowym, który utracił moc obowiązującą w trybie art. 67 u.p.z.p. Ta ocena prawna jest wiążąca w przedmiotowej sprawie.

Dalej Sąd wskazał, że Skarżąca powoływała się na treść tekstową planu, a mianowicie jego § 2, w którym wyrażono zgodę na przeznaczenie w planie określonej powierzchni gruntów rolnych klasy III, IV, V i VI na cele budownictwa mieszkaniowego. Z tego zapisu wywodziła twierdzenie, że przedmiotowe działki nie zostały przeznaczone na cel wskazany w planie. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia, a w szczególności przez ustalenie w oparciu o materiały źródłowe, bądź dodatkowe wyjaśnienia Burmistrza, że zapis § 2 planu nie odnosił się do przedmiotowych działek, które wymagały zgody w planie na zmianę przeznaczenia. Sąd wskazał, że działki wskazane przez organ nr [...], [...], [...], [...], [...] a także wyżej wskazane przez Sąd o nr [...] i [...], były w ewidencji oznaczone jako grunty VI klasy. Zgoda Wojewody z 8.04.1993r. dotyczyła 48,89 ha takich gruntów w całej gminie S.. Z zestawienia tych gruntów wynika, że w B. na cel związany z zabudową mieszkaniową z działalnością gospodarczą, oznaczonej jako MG, przeznaczone zostało jedynie 1,70 ha takich gruntów klasy VI. Przeznaczenie na działalność gospodarczą – G w B. wynika z zestawienia, ale gruntów rolnych klasy II, III i IV. Z wypisu z tekstu m.p.z.p. Gminy S. z 1994 r. wynika, że w B. jako tereny działalności gospodarczej oznaczone zostały symbolami G1, G2, G3, GM1 i GM2. Organy nie wyjaśniły więc w oparciu o te materiały źródłowe, że wskazane wyżej grunty klasy VI, zostały zgodnie z przepisami w planie przeznaczone pod działalność gospodarczą, oznaczoną jako G. Za niewystarczające Sąd uznał więc zawarte w decyzji stwierdzenie, że teren planowanej inwestycji uzyskał w części zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Sąd zarazem uznał, że prowadząc ponownie postępowanie organ uzupełnił materiał dowodowy w zakresie wskazanym we wcześniejszych wyrokach. P. potwierdzoną za zgodność z oryginałem uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 21 lutego 1994r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., który utracił ważność z dniu 1 stycznia 2003r. na podstawie art. 67 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wypis i wyrys z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonego tą uchwałą (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego, Nr [...], poz. 42 z dnia 28.03.1994r.), stanowiący załącznik do w/w uchwały w części obejmującej działki o nr ewid [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], uwierzytelnioną część graficzną programu rolnego sporządzonego do m.p.z.p., zgodę Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 21.05.1993r, dot. przeznaczenia na cele nierolnicze 120,37 ha gruntów rolnych w gminie S. klasy II, III, IV, zestawienie gruntów rolnych klasy II, III i IV przeznaczonych w projekcie planu gminy S. na cele nierolnicze, zgodę Wojewody z 8.04.1993r. na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze w gminie S. o pow. 124,06 ha, w tym gruntów rolnych klasy V, VI, zestawienie tych gruntów, oraz zestawienie gruntów rolnych przeznaczonych w planie gminy S. pod budownictwo mieszkaniowe. Zwrócił się o udzielenie informacji kto jest właścicielem działek niezbędnych do prawidłowego określenia stron postępowania (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 49, 53, 55) i uzyskał wyjaśnienia Burmistrza Miasta i Gminy S. w zakresie dotyczącym kwestii odrolnienia przedmiotowych gruntów rolnych. Wymienione wyżej dokumenty zdaniem Sądu w pełni odpowiadają zaleceniom w zakresie zebrania materiału dowodowego wskazanych w wyrokach sądów z 13.12.2012r. i 3.02.2015r.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kończąc Sąd wyjaśnił, że uchylił tylko zaskarżoną decyzję, oceniając konieczny do rozpoznania zakres sprawy i mając na względzie, że sprawa podlega dwukrotnemu rozstrzygnięciu przez ten sam organ.

Rozpoznając po raz kolejny sprawę SKO w P. decyzją z dnia [...] 2016 r., Nr [...], (zaskarżona obecnie decyzja drugoinstancyjna), utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] 2015 r., nr [...]

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią integralną część tej decyzji. Mając na uwadze powyższe oraz wskazania zawarte w treści wyroku z dnia 19 lutego 2016 r. Kolegium podniosło, iż sporządzona na potrzeby decyzji Burmistrza analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., nie do końca spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże, o ile w postępowaniu odwoławczym zwykłe naruszenie prawa może skutkować uchyleniem decyzji, o tyle w niniejszym postępowaniu organ może stwierdzać nieważność decyzji wyłącznie w wypadku stwierdzenia jej wad kwalifikowanych. Zdaniem Kolegium nie można za rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uznawać ustalenie funkcji oraz parametrów nowej zabudowy w oparciu o wadliwie lub niejasno sporządzoną analizę. W tym przypadku przeprowadzona przez organ analiza jest zbyt ogólna, a do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia 14.01.2008 r. nie załączono wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w § 9 pkt 2 rozporządzenia, jednakże powyższe uchybienia nie obligują organu do stwierdzenia, iż decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium stwierdziło, że Burmistrz MiG S. decyzję nr [...] z dnia [...].2008 r., którą SKO w P. decyzją z dnia [...].2008 r. znak: [...] utrzymało w mocy, wydał w oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś treść ww. decyzji Burmistrza odpowiada treści przeprowadzonej analizy. Zdaniem Kolegium sposób zagospodarowania nieruchomości występujących w obszarze przyjętym do analizy pozwalał na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Kolegium rozwinęło wcześniejsze rozważania o istocie postępowania nieważnościowego. Organ argumentował, iż zastosował się do wskazań zawartych w ostatnim wyroku WSA w Poznaniu. Sąd wskazał, że do stwierdzenia rażącego naruszenia wskazanej normy koniecznym byłoby wykazanie, iż w świetle istniejącego sposobu zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizowanym nie da się pogodzić planowanego sposobu zainwestowania, tak co do charakteru, jak i parametrów, przy czym niezgodność ta musi mieć rozmiary rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Niedostateczne zakreślenie na mapie obszaru analizowanego (zaniechanie zaznaczenia całej jego części względnie oznaczenia wektorowe) mogłoby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania odwoławczego, gdyby oczywiście zostały na tym etapie podniesione przez strony postępowania i okazały się wiarygodne. Sąd podkreślił także, że o rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., II SA/Kr 542/10, Lex nr 674249, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21.01.2009r., wydany w sprawie o sygn. II SA/Po 911/08). Do stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia powołanego przepisu koniecznym jest wykazanie, że nowa zabudowa rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.). Co przy tym istotne, rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, tak by mogła być jednocześnie zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2005, art. 61, Nb 3).

Kolegium podniosło, iż w wyroku z dnia 30 marca 2010 r. (sygn. akt II OSK 600/09), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kwalifikowane naruszenie prawa zachodziłoby, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie byłaby wyłączona. O rażącym naruszeniu prawa można by zaś mówić, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Sam jednak brak dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. W wyroku NSA wskazano przy tym, iż analiza urbanistyczna stanowi obowiązkowy element postępowania dowodowego przy podejmowaniu decyzji lokalizacyjnej, a jej brak winien prowadzić w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie zwykłym do uchylenia decyzji. Nie uzasadnia jednak stwierdzenia nieważności, z uwagi na rażące naruszenie prawa. Skoro brak analizy nie uzasadnia stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, to tym bardziej nie uzasadnia stwierdzenia nieważności z tego powodu wadliwie przeprowadzona analiza. Kolegium podzieliło powyższe stanowisko.

Odnosząc się do zalecenia Sądu w zakresie konieczności ustalenia, które z działek stanowiących teren inwestycyjny nie wymagały uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia Kolegium wskazało, że teren planowanej inwestycji w części uzyskał wymaganą zgodę, w pozostałej części zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych tego nie wymagał. Jak wynika z dokumentacji przedłożonej przez Burmistrza Miasta i Gminy S., w tym zwłaszcza pisma z dnia 29.06.2015 r. znak: [...], w którym wskazano, że: w czasie obowiązywania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., uchwalonego Uchwała Nr [...], tj. od dnia 15.04.1994 r. do końca grudnia 2002 roku, obszar działek o numerach ewid. gruntów [...], [...], [...], [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] , [...] w B. przy ul. [...] stanowiły "tereny działalności gospodarczej", oznaczone na rysunku planu symbolem - G (plan ten przestał obowiązywać z dniem 01.01.2003 r.). Ponadto Burmistrz wskazał, iż zgodnie z posiadaną dokumentacją działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] położone w B. oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem RVI, zlokalizowane są na terenie, który zgodnie z załącznikiem graficznym do programu rolnego, sporządzonym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy S. w oku 1994, objęte były tym programem. Na potwierdzenie organ gminny przedłożył kserokopię dokumentu, z którego wynika, iż Wojewoda P. w dniu 08.04.1993 r. wyraził zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, wynikające z projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. o powierzchni ogólnej 124,06 ha, w tym grunty rolne klasy V - 74,40 ha; grunty rolne klasy VI - 48,89 ha; grunt leśny prywatny - 0,77 ha. Ponadto Burmistrz MiG S. przedłożył kserokopię pisma Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21.05.1993 r., którym organ wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 120,37 ha gruntów rolnych w Gminie S., w tym klasy II - 0,25 ha; klasy III- 10,57 ha, klasy IV -109,55 ha. Natomiast działki o nr ewidencji gruntów [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone w B. , przeznaczone w m.p.z.p. z 1994 r. na "tereny działalności gospodarczej", oznaczone na rysunku planu symbolem - G, nie wymagały zgody na zmianę ich przeznaczenia, bowiem nie stanowiły gruntów rolnych, lecz w ewidencji gruntów i budynków oznaczone były symbolem Bi.

Kolegium wskazało, iż jak wynika z akt sprawy Burmistrza MiG S., Starosta P. postanowieniem z dnia 09.11.2007 r. znak: [...] [...], wydanym na podstawie art.53 ust. 4 pkt 6 ust. 5, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych uzgodnił projekt decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-biurowej z częścią socjalną dla hurtowni artykułów spożywczych, na działkach nr ewid. [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb B., gm. S..

Odnośnie treści zawartych w piśmie Burmistrza z dnia 29.06.2015 r., znak: [...], Kolegium wskazało na art. 76 § 1 k.p.a., zgodnie z którym dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jak podnosi WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 18 listopada 2015 r., I SA/Sz 909/15: Stosownie do art. 76 § 1 k.p.a., dokumentem urzędowym jest dokument pochodzący od organu. Tym samym pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 29.06.2015 r. stanowi materiał dowodowy, między innymi na podstawie którego Kolegium orzekło w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu, iż inwestycja o powierzchni 2,8034 ha powstała w miejscu, w którym być jej nie powinno, gdyż dopuszczalne było tylko budownictwo mieszkaniowe, Kolegium wyjaśniło, iż z treści dokumentu zatytułowanego "Zestawienie gruntów rolnych klasy II, III i IV przeznaczonych w projekcie planu gminy S. na cele nierolnicze", stanowiącego załącznik do pisma z dnia 21.05.1993 r., wynika, iż w B. przewidziano działalność gospodarczą. Również z treści dokumentu zatytułowanego "Zestawienie gruntów rolnych klasy V i VI oraz gruntów leśnych przeznaczonych w projekcie planu gminy S. na cele nierolnicze i nieleśne", stanowiącego załącznik do pisma z dnia 08.04.1993 r., wynika, iż w B. przewidziano m.in. działalność gospodarczą. W opinii Kolegium decyzją z dnia [...].2015 r,. nr [...], prawidłowo stwierdzono, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa zarówno w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 14.01.2008 r. znak: [...], [...] jaki i decyzji SKO w P. z dnia [...].2008 r. znak: [...] W konsekwencji, w wyniku rozpoznania sprawy, mając na uwadze materiał dowodowy i dokumenty zgromadzone w aktach sprawy oraz stan faktyczny i prawny sprawy Kolegium uznało, że zarówno decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...].2008 r. znak: [...], [...] jaki i decyzja SKO w P. z dnia 07.05.2008 r. znak: [...], nie podlegają stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów u.p.z.p. oraz przepisów odrębnych.

SKO dalej wyjaśniło, że nie znalazło innych wad ww. decyzji, wyliczonych w art. 156 § 1 pkt. 1, 3-6 k.p.a. oraz wad nieważności ustanowionych w przepisach odrębnych, które uzasadniałyby stwierdzenie ich nieważności. W szczególności nie można stwierdzić, aby decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości i bez podstawy prawnej, nie dotyczą one sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zostały one skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie były niewykonalne w dniu ich wydania, w razie ich wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawierały wady powodującej ich nieważność z mocy prawa.

Na zakończenie Kolegium podniosło, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 19.10.2015r. organ I instancji wykonał zalecenia zawarte w wcześniejszych wyrokach wydanych w sprawie, a także w sposób wyczerpujący i prawidłowy uzasadnił podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. J., zastępowana przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o (1) uchylenie zaskarżonej decyzji przez SKO, tj. uwzględnienie skargi w całości w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.); (2) uchylenie zaskarżonej decyzji przez WSA w Poznaniu, w przypadku nie uwzględnienia skargi w trybie autokontroli, (3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła najistotniejsze w ocenie autora skargi naruszenia prawa: art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Nr [...] z dnia 19.10.2015 r. jest w istocie nieważna.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż po wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 1137/15 z dnia 19 lutego 2016 r. w obrocie prawnym pozostała decyzja SKO w P. Nr [...] z dnia 19.10.2015 r. oraz wniosek L. J. z dnia 30.10.2015 r. o ponowne o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. żądania strony z dnia 24.11.2010 r. stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. NR [...] znak: [...] z dnia 14.01.2008 r. oraz SKO w P. znak: [...] z dnia [...].2008 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy hali magazynowo-biurowej z częścią socjalną dla hurtowni artykułów spożywczych, w tym cukierniczych.

WSA w Poznaniu w części końcowej swego obszernego uzasadnienia wyroku sygn. akt II SA/Po 1137/15 z dnia 19 lutego 2016 r. stwierdził, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji SKO z dnia 19 października 2015 r. nie oznacza, że wydając tą decyzję organ zrealizował wszystkie wytyczne zawarte w ww. prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych. Stwierdzeniem tym WSA w Poznaniu dał do zrozumienia SKO w P., że organ ten winien decyzje tę zweryfikować w zakresie przepisu art. 153 p.p.s.a. SKO w P. w pierwszej kolejności winno dostosować się do oceny prawnej i wskazań wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 1137/15 z dnia 19 lutego 2016 r., w szczególności zaś odnieść się do stwierdzenia: "Sąd wskazuje i to, że organy administracji niewłaściwie określiły krąg stron postępowania - obu decyzji podlegających kontroli. Jako strona postępowania został bowiem wskazany A. C., który zmarł w dniu 06 sierpnia 2015 r. (odpis skrócony aktu zgonu, sporządzonego w S. Ś., k. 50 akt sądowych), a więc przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Rolą organu będzie ustalenie następców prawnych zmarłego, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy." Powyższe stwierdzenie oznacza, że pozostała w obrocie prawnym decyzja SKO w P. Nr [...] z dnia 19.10.2015 r. została skierowana do osoby nieżyjącej, zatem decyzja ta jest nieważna. Obowiązkiem SKO w P. było zatem stwierdzenie jej nieważności, a nie utrzymanie w mocy. Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej skutkuje stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 kpa). Analizowanie i formułowanie zarzutów merytorycznych pod adresem decyzji z dnia 28 czerwca 2016 r. jest zatem, w tej sytuacji, całkowicie niecelowe.

Zdaniem autora skargi SKO w P. notorycznie nie wymienia w swych orzeczeniach stron postępowania (adresatów decyzji). Strona skarżąca zostaje tym samym pozbawiona możliwości zweryfikowania prawidłowości ich ustalenia.

SKO w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 166), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r. poz.718; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W orzecznictwie tak wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd o związaniu organu administracji i Sądu ponownie rozpoznającego sprawę oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani Sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W niniejszej sprawie nie zaszła żadna istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby niewiążącą ocenę prawną wyrażoną w obu prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu) z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 488/12 i II SA/Po 489/12 i to z uwzględnieniem uwag Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) wyrażonych w obu wyrokach z dnia 03 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1061/13 i sygn. akt II OSK 1104/13 oraz w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1137/15. W tym miejscu zauważyć należy, iż NSA w ww. wyrokach z dnia 03 lutego 2015 r. ocenił, że wywody zawarte w uzasadnieniu wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2012 r. w tym zakresie należało potraktować jako wskazania co do ponownego postępowania nieważnościowego, zatem nie można uznać, iż przedstawiona w ww. wyrokach ocena prawna co do wykładni przepisów prawa we wszystkich aspektach ma charakter wiążący, tym bardziej, że Sąd wskazał na lakoniczność decyzji poddanych wówczas kontroli sądowoadministracyjnej. Na powyższe zwrócił również uwagę Sąd w wyroku z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1137/15. Reasumując, na ówczesnym etapie orzekające w sprawie sądy administracyjne obu instancji nie zawarły w swoich wyrokach całościowej wiążącej oceny sprawy, bowiem wydane na tych etapach w sprawie decyzje były zbyt lakoniczne, a materiał dowodowy wymagał uzupełnienia o istotne dokumenty.

Na obecnym etapie powyższe braki zostały przez SKO w P. wyeliminowane, co pozwala Sądowi rozpatrującemu niniejszą sprawę odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącą w toczącym się od 2010 roku postępowaniu w sprawie nieważności decyzji Burmistrza MiG S. z dnia [...] 2008 r. oraz SKO w P. z dnia [...] 2010 r.

Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja - jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 19 października 2015 r., nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności zaskarżona decyzja wydana została z poszanowaniem art. 153 p.p.s.a.

W wyroku z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1137/15, Sąd uznał, iż organ zastosował się do wskazań zawartych we wcześniejszych wyrokach sądów administracyjnych wydanych w granicach przedmiotowej sprawy w zakresie pozyskania materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza MiG S. z dnia [...] 2008 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w P. decyzją z dnia [...] 2008 r., która wydana została w trybie odwoławczym i którą utrzymano w mocy ww. decyzję Burmistrza. Sąd wypowiedział się również co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności tych decyzji w oparciu o inne przesłanki, aniżeli określoną przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd ocenił, że organ prawidłowo połączył sprawy dotyczące obu decyzji i prowadził jedno postępowanie nieważnościowe. Sąd przy tym przyjął, iż organ prawidłowo uwzględnił wcześniejsze wskazania i wyjaśnił sprawę z uwzględnieniem różnic, jakie są pomiędzy rozpatrywaniem sprawy w toku instancji, a w trybie nieważnościowym.

Sąd w wyroku z dnia 19 października 2015 r. przyjął, iż w przedmiotowej sprawie zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczył zasadniczo dwóch kwestii: naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W tym zakresie Sąd nakazał ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, który nakazał uzupełnić celem wyjaśnienia wątpliwości co do wymaganej zgody na odrolnienie, w tym w zakresie działek 46/2 i 47/2, a następnie omówienie tego materiału i wyników jego analizy w uzasadnieniu przyszłej decyzji.

W opinii Sądu rozpatrującego obecnie sprawę SKO w P. zastosowało się do wskazań zawartych we wszystkich wydanych do tej pory wyrokach, w zakresie wystarczającym do rozpatrzenia wniosku Skarżącej.

Odnośnie oceny w postępowaniu prowadzonym trybie art. 156 k.p.a., czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa, wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1137/15, odnosiły się do braku prawidłowej oceny dokumentów na podstawie których wydana została przez Burmistrza decyzja z dnia 14 stycznia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy oraz braku oceny przez organ, czy sporna inwestycja mogła powstać na przedmiotowym obszarze z uwagi na zasadę dobrego sąsiedztwa.

W opinii Sądu rozpatrującego obecnie sprawę uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala uznać, że kwestia zarzutu naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz oceny, czy naruszenie to może zostać uznane za rażące, została przez SKO w Poznaniu wyjaśniona i prawidłowo rozstrzygnięta. Sąd w obecnym składzie ma na uwadze, iż Kolegium ponownie w swoich decyzjach nie wskazuje, jaka zabudowa na etapie wydania decyzji w 2008 r. występowała na poszczególnych działkach leżących w obszarze analizowanym, lecz uchybienie to w świetle istoty postępowania nieważnościowego w sprawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz w świetle dokumentacji w aktach sprawy poddanej kontroli Kolegium (oraz Sądu), nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, także w aspekcie wymogów określonych przepisem art. 153 p.p.s.a.

Z racji wielokrotnego opisywania w uzasadnieniach składów orzekających w rozpatrywanej sprawie oraz kolejnych decyzji Kolegium, co różni tryb instancyjny kontroli decyzji od trybu nieważnościowego, w tym odnoszących się do kontroli decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o przepis art. 61 u.p.z.p., zbędnym jest w tym miejscu powtarzanie tych wywodów, które skład obecnie orzekający w całości podziela. Podkreślenia jedynie wymaga, iż organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny - wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Jak już wyżej wspomniano, w rozpatrywanym przypadku należało rozważyć ewentualne zastosowanie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ewentualnego rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa występuje wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Dokonując oceny, czy powołana przesłanka nieważnościowa wystąpiła, organ orzekający jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż SKO w P. w zaskarżonej obecnie decyzji dokonało prawidłowej oceny, iż przy wydaniu decyzji Burmistrza MiG S. z dnia 14 stycznia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela argumentację Kolegium w zakresie niestwierdzenia przy wydaniu decyzji Burmistrza rażącego naruszenia przepisów u.p.z.p. i przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Podstawę wydania decyzji Burmistrza stanowił przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określający, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ocena spełnienia powyższych przesłanek, a zwłaszcza pierwszej z nich, dokonywana jest w poprzez przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie). Należy zgodzić się z oceną Kolegium, iż decyzja Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy została wydana po przeprowadzeniu ww. analizy, która choć zawierała uchybienia, to nie miały one charakteru rażącego naruszenia prawa.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, na potrzeby rozpatrzenia wniosku z dnia 22 stycznia 2008 r. o ustalenie warunków zabudowy dla terenu zabudowy o powierzchni 14.000 m2 i wysokości 10 m (zmodyfikowanej później przez inwestora do 12 m) przeprowadzono analizę urbanistyczną, na potrzeby której wykorzystano mapę w skali 1:500, która spełnia wymogi, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Mapa obejmuje teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Zakreślono na niej granice obszaru analizowanego (ABCD). Mapa nie obejmuje swym zasięgiem terenu trzykrotnej szerokości frontu działki objętej inwestycją, a więc obszaru analizowanego, jaki zgodnie z rozporządzeniem powinien zostać objęty oceną. Powyższe uchybienia procesowe w ocenie Sądu nie mają jednakże cech rażącego naruszenia prawa. Analizie poddano teren stanowiący dającą się wyodrębnić jednostkę urbanistyczną stanowiącą całość, a położoną pomiędzy drogą krajową - ul. [...] oraz terenami kolejowymi. W analizie wykazano, że teren, na którym ma być zlokalizowane przedsięwzięcie, znajduje się w obszarze o funkcji mieszanej, gdzie w sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa, gospodarcza oraz tereny kolejowe. W aktach sprawy na karcie 11 znajduje się wstępna ocena wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podpisana przez architekta sporządzającego analizę i projekt decyzji o warunkach zabudowy (arch. E. G.). W dokumencie tym odnotowano, że w nieobowiązującym planie miejscowych to tereny działalności gospodarczej i tereny kolejowe. W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy S. oraz planowanej jego zmianie – to tereny aktywizacji gospodarczej i mieszkaniowej (AG i M). W samej analizie określono, że w obszarze analizowanym występują funkcje G. MG, M – tereny działalności gospodarczej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z działalnością gospodarczą, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W analizie ustalono, że linia zabudowy w obszarze poddanym ocenie występuje w odległościach od 10m do 36m od linii rozgraniczającej ul. [...], intensywność zabudowy kształtuje się na poziomie od 25 – 50%, wysokość zabudowy – do dwóch kondygnacji, geometria dachu – dachy płaskie. W decyzji z dnia 14 stycznia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy ustalono linię zabudowy w odległości 10m od linii rozgraniczającej ul. [...] oraz od torów kolejowych, maksymalny stopień zabudowy – 50% powierzchni terenu, minimalną powierzchnię terenów zielonych – 20% powierzchni działki, maksymalną wysokość budynku – 9,5 m, dopuszczono wysokość 12m w części działki nie sąsiadującej z działką Skarżącej (nr [...]), przyjęto rozwiązania mające na celu ochronę interesów osób trzecich poprzez zobowiązanie inwestora do wykonania wzdłuż zachodniej granicy terenu pasa zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej, w tym zimnozielonej, o minimalnej szerokości 6m. Nie określono parametrów elewacji frontowej. Załączono fotografie, dokumentujące gospodarczy charakter zabudowy, w tym działki z obiektem o funkcji i gabarytach planowanej inwestycji (k. 33-34). W świetle powyższego nie można wywodzić za stroną skarżącą, iż decyzję wydano bez wykonania analizy. Brak poddania w analizie ocenie jednego parametru (szerokości elewacji frontowej) nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, która rozpatrywana jest w trybie nieważnościowym. Prawidłowo zatem organ uznał, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie funkcji zabudowy, nowa zabudowa odpowiada istniejącej na analizowanym terenie. Potwierdza to załącznik do analizy.

Zarówno z części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i mapy do niej załączonej wynika, że w obrębie analizowanego terenu istnieje zróżnicowana zabudowa co do gabarytów i formy. W związku z powyższym, choć zarówno w uzasadnieniu decyzji Burmistrza S. z dnia 14 stycznia 2008 r., jak również w analizie urbanistycznej, nie wyjaśniono wprost na podstawie których norm określonych w § 4 - 8 rozporządzenia ustalono poszczególne parametry, gabaryty i cechy inwestycji, to należy podzielić stanowisko SKO w P., że ustalone dla nowej zabudowy wymagania pozostają w zgodzie z zastanym w obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania. Uprawnione było więc stwierdzenie, że planowana inwestycja jest zgodna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest bowiem konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Przewidziany w powołanej normie wymóg kontynuacji należy bowiem rozumieć szerzej uznając, że nowa zabudowa jest dopuszczalna o ile nie godzi ona w zastany ład przestrzenny. W konsekwencji, o rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 600/09). W niniejszej sprawie taka oczywista sprzeczność nie zachodzi. Zarzut zaś zbyt dużej powierzchni zabudowy jak i powierzchownej analizy mógł być podnoszony w postępowaniu zwykłym, nie zaś w postępowaniu nieważnościowym, w którym kontroli podlega decyzja, a nie cały przebieg poprzedzającego jej wydanie postępowania. Jak wskazano powyżej, w trakcie postępowania przed organem I instancji sporządzono, stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., analizę funkcji i cech zabudowy. W konsekwencji organ ocenił, iż planowane zamierzenie pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p., nie jest też sprzeczne z przepisami odrębnymi.

Reasumując, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza MiG S. z dnia [...] 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy, jak i decyzji SKO w P. z dnia [...] 2008 r., która decyzję Burmistrza utrzymała w mocy z uwagi na stwierdzone naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz obu rozporządzeń wykonawczych z dnia 23 sierpnia 2003 r. Stanowisko to Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał za prawidłowe.

W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę nie można również podzielić stanowiska Skarżącej, iż decyzja Burmistrza MiG S. z [...] 2008 r. wydana została dla nieruchomości, które nie posiadały zgody na ich odrolnienie, a brak takiej zgody należy uznać za rażące naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest dla terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.).

Celem wyjaśnienia tej kwestii, Sąd w wyroku z dnia 19 lutego 2016 r. nakazał ocenę zgromadzonej, kompletnej dokumentacji i na jej podstawie wyjaśnienie, czy grunt wymagał ponownego odrolnienia w związku z faktem, że m.p.z.p. z 1994 r. stracił moc z dniem 1 stycznia 2003 r.

Oceniając, czy organ zastosował się do tych zaleceń, Sąd rozpatrujący obecnie sprawę uznał, że zważywszy na istotę postępowania nieważnościowego w odniesieniu do tej kwestii podstawowe znaczenie ma stwierdzenie, iż na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy Starosta P. postanowieniem z dnia [...].2007 r. znak: [...], wydanym na podstawie art.53 ust. 4 pkt 6 ust. 5, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 106 § 5 k.p.a., uzgodnił projekt decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-biurowej z częścią socjalną dla hurtowni artykułów spożywczych, na działkach nr ewid. [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb B., gm. S.. Ponieważ zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a ten w przedmiotowej sprawie zajął wyżej przytoczone stanowisko, postanowienie Starosty nie zostało zaskarżone w trybie instancyjnym, Burmistrz MiG S. stanowiskiem tym był zatem związany przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że organ współdziałający na podstawie art. 53 ust.4 u.p.z.p. nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, lecz jest on jedynie powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym.

Literalne brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wskazuje, iż spełnienie warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zgodności z ochroną gruntów rolnych następuje m. in., gdy teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, bez względu na jaki cel była przeznaczona działka rolna czy leśna. Dopiero wykładnia celowościowa powyższej regulacji w związku z postanowieniami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do zgoła odmiennego wniosku. Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. prowadząca do innych wniosków jest wykładnią celowościową opierająca się na założeniu, że skoro przepis ustawy "przedłuża" skuteczność prawną aktów niesamoistnych, będących uzgodnieniami dokonywanymi w trakcie procedury planistycznej, to może również "przedłużyć" skuteczność prawną celu zmiany przeznaczenia gruntu rolnego lub leśnego, określonego w nieobowiązującym już planie miejscowym.

W tym miejscu przypomnieć należy, że do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie. Powtórzenia i podkreślenia wymaga również fakt, że postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni poza językową (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt II FSK 1204/05, publ. Lex nr 262069 ).

Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 21 lutego 1994 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S., grunt, których dotyczy ww. postanowienie Starosty i decyzja Burmistrza MiG S. z dnia 14 stycznia 2008 r., objęte były zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Podkreślić też należy, że w dacie wydania decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy dostępny był jedynie komentarz Tomasza Bąkowskiego, gdzie stwierdzono jedynie, że za teren nie wymagający zgody rolnej uważa się obszar objęty m.p.z.p., przy sporządzaniu którego wydano taką zgodę. Również w orzecznictwie przed 2008 rokiem mówiło się jedynie o tym, że norma art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. nakazuje organowi tylko zbadanie, czy dany teren wymaga zgody na odrolnienie lub został objęty taką zgodą w starym m.p.z.p., który utracił moc. Dopiero poźniej orzecznictwo poszło w kierunku wykładni celowościowej, a w doktrynie tezę o wykładni celowościowej sformułowano dopiero w komentarzu prof. Z. Niewiadomskiego z 2011r., zatem po trzech latach od wydania decyzji, których dotyczy przedmiotowe postępowanie nieważnościowe (również WSA w Poznaniu w swoim wyrokach z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Po 488/12 i II SA/Po 489/12 odwołał się do późniejszego orzecznictwa NSA – z 2012 r.). Tym samym uznać należało, iż Burmistrz MiG S. w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i Starosta w dacie wydania postanowienia uzgodnieniowego, nie mogli opierać się na doktrynie i judykaturze i na tej podstawie przyjąć wykładnię celowościową art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. Tym bardziej więc w omawianym przypadku niemożliwe było przyjęcie, iż miało miejsce rażące naruszenie prawa, nawet gdyby przyjąć, że wskazywany w wyroku z dnia 16 lutego 2016 r. wypis z rejestru gruntów nakazuje uznać, że dwie działki (nr [...] i [...] – klasy bonitacyjnej VI) wymagały odrolnienia.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał, iż Kolegium na podstawie wymienionych w decyzji materiałów źródłowych, w tym zapisów m.p.z.p. z 1994 r., wykazało, iż warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. został spełniony wobec tożsamego przeznaczenia gruntu w decyzji o warunkach zabudowy z przeznaczeniem gruntu określonym w nieobowiązującym planie miejscowym z 1994 r. W planie tym obszar działek o numerach ewidencyjnych gruntów [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w B. , przy ul. [...], stanowiły "tereny działalności gospodarczej" oznaczone na rysunku planu symbolem – G. Działki [...], [...], [...], [...], [...] położone w B. , oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem RVI, zlokalizowane są na terenie, który zgodnie z załącznikiem graficznym do programu rolnego, sporządzonym do m.p.z.p. dla Gminy S. w roku 1994r., objęte były tym programem, na co wskazuje załączona zgoda Wojewody.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej miarodajną jest zgodność kwestionowanej decyzji ze stanem prawnym, obowiązującym w dacie jej wydawania. Zauważyć należy, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu więc o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Jest to warunek podstawowy, stanowiący punkt wyjścia do oceny wystąpienia rażącego naruszenia prawa, który w niniejszej sprawie nie został spełniony.

Zauważyć również należy, iż zarówno na gruncie obowiązującej do dnia 25 marca 1995 r. ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 z późn. zm. – ustawy w trybie której procedowano m.p.z.p. z 1994 r.), jak i na gruncie obowiązującej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r., ustawodawca rozróżnił pojęcia "wyłączenia gruntów z produkcji" (wskazując, że rozumie się przez to zaniechanie rolniczego lub leśnego użytkowania gruntów przez właściciela albo osobę nabywającą te grunty na cele nierolnicze lub nieleśne - art. 4 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r.) od "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" (wskazując, że rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu ich użytkowania - art. 4 pkt 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r.). Czym innym jest "wyłączenie gruntów z produkcji" definiowane jako rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat (art. 4 pkt 11). Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów leśnych, utraciły ważność niewykonane do dnia wejścia w życie ustawy decyzje ostateczne, dotyczące wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów klas IV-VI, na mocy których nie nastąpiło jeszcze faktyczne wyłączenie. Przedmiotowe grunty, których dotyczyła decyzja Burmistrza MiG S. z 14 stycznia 2008 r., zostały wyłączone w m.p.z.p. z 1994 r. w związku z ustaleniem innego niż rolniczy sposobu ich użytkowania, co wynika z powołanej przez Kolegium dokumentacji z prac planistycznych, którą załączono do akt sprawy. NSA w wyroku z dnia 20 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2574/12 (wyrok dostępny w Lex i CBOSA) uznał, iż art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów leśnych ma zastosowanie do decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej - a nie do orzeczeń o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze - gruntów klas IV-VI, na mocy których nie nastąpiło jeszcze faktyczne wyłączenie. Zatem okoliczność, że w okresie ważności m.p.z.p. z 1994 r. (do 1 stycznia 2003 r.) działki nr [...] i [...] nie zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolnej, co zdaje się potwierdzać wypis z ewidencji gruntów sporządzony na dzień 13 października 2006 r., nie ma dla sprawy znaczenia. Zgodnie z wyżej powołanym wyrokiem NSA, z dniem wejścia w życie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych status gruntu wyłączonego z produkcji rolnej traciły wyłącznie grunty, które wyłączone zostały decyzją administracyjną, co w tym przypadku nie miało miejsca.

W opinii Sądu Kolegium wykazało, w oparciu o załączone do akt sprawy dokumenty, iż w odniesieniu do wszystkich działek objętych decyzją o warunkach zabudowy z 14 stycznia 2008 r. ich teren, w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie posiadał statusu gruntu rolnego. W tych uwarunkowaniach przedmiotowy teren nie wymagał zgody na odrolnienie, zatem warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. był spełniony.

Zdaniem Sądu Kolegium zbadało wnikliwie sprawę w aspekcie ewentualnej nieważności obu decyzji, a wydana prawidłowa merytorycznie decyzja została przekonująco i wystarczająco uzasadniona. W konsekwencji zaskarżoną decyzję uznać należy za odpowiadającą obowiązującemu prawu. Poprawnie organ nie dopatrzył się bowiem istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., których wystąpienie prowadziłoby do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza MiG S. z [...] 2008 r. nr [...] znak [...], [...] oraz decyzji SKO w P. z dnia [...] 2008 r. nr [...] Prawidłowo w rezultacie takich ustaleń Kolegium decyzją z dnia 19 października 2005 r. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a następnie tę własną decyzję, rozpatrując wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2016r., Nr [...], utrzymało w mocy.

Skarżąca podniosła, iż Kolegium nie uwzględniło wskazań Sądu co do konieczności prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. W tym zakresie strona podniosła, iż w obrocie prawnym pozostała decyzja SKO w P. Nr [...] z dnia [...].2015 r., która została skierowana do osoby nieżyjącej – A. C., co oznacza, że decyzja ta jest nieważna. Odnosząc się do powyższego zarzutu Sąd wskazuje, że Kolegium ustaliło, iż jedynym spadkobiercą zmarłego jest jego żona U. C. (akt dziedziczenia w aktach). Ponadto, jak wynika z akt sprawy decyzję z 19 października 2015 r. skierowaną do A. C. odebrała U. C., choć w dacie doręczenia wymieniony już nie żył. U. C., mieszka pod tym samym adresem, co zmarły, była strona postępowania administracyjnego i były jej doręczane wszystkie pisma w sprawie, w tym zaskarżona decyzja. W ocenie Sądu w świetle powyższego zarzut nieważności zaskarżonej decyzji jest niezasadny.

Natomiast odnośnie zarzutu nie wyjaśnienia kręgu stron postępowania przez Kolegium wskazać należy, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92,, ONSA 1995, nr 1, poz. 32); przy czym w postępowaniu prowadzonym na wniosek określonej osoby o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie ma obowiązku ustalenia podmiotów, które potencjalnie przymiot strony powinien zostać przyznany. Zatem w postępowaniu nieważnościowym stronami są podmioty, którym doręczano decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności (lub ich następcy prawni) oraz wnioskodawca.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji