Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 862/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 3 par. 1 i par. 2 w zw. z art. 50 par. 1 , art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie sędzia del. WSA Jacek Fronczyk sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 104/09 w sprawie ze skargi G. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o cofnięciu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 104/09 oddalił skargę G. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r., [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o cofnięciu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Komendant Centrum Szkolenia Policji w Legionowie decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., [...], wydaną na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 7, poz. 58 ze zm. – dalej ustawa o Policji) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) orzekł o cofnięciu G. J. z dniem 1 października 2003 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powołał się przy tym na złożone przez policjanta oświadczenie mieszkaniowe oraz zawartą przez niego z Gminą Legionowo umowę najmu lokalu mieszkalnego [...] przy ul. [...] w L. o powierzchni użytkowej 37,10 m2.

Komendant Główny Policji, rozpatrując wniosek G. J. - decyzją z dnia [...] września 2008 r., [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art.157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2008 r., [...] rozstrzygnięcie Komendanta Głównego utrzymał w mocy. Organy obu instancji stwierdziły, że w sprawie bezsporne jest, iż policjant zajmuje lokal mieszkalny nieodpowiadajacy należnym mu normom zaludnienia. Nie można jednak przyjąć, że kwestionowana decyzja o cofnięciu równoważnika pieniężnego za brak lokalu została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Celem regulacji zawartej w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jest to, aby z przedmiotowego równoważnika pieniężnego korzystali wyłącznie policjanci, którzy (sami lub członkowie ich rodzin) nie posiadają w ogóle lokalu w miejscu pełnienia służby funkcjonariusza lub w miejscowości pobliskiej, a nie lokalu mieszkalnego odpowiedniego, czyli zgodnego z normami zaludnienia. Tym samym okoliczność posiadanie przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej jakiegokolwiek mieszkania lub domu (na podstawie tytułu prawnego wymienionego w przepisach cyt. rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.), wyklucza możliwość przyznania mu przedmiotowego świadczenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył G. J. Domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucił, że podobne stany faktyczne i prawne są odmiennie oceniane przez różne instytucje państwa, co wywołuje poczucie krzywdy i w sposób nieuprawniony różnicuje obywateli.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 104/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) skargę G. J. oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż art. 156 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji i nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej powołanego przepisu. O rażącym złamaniu prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie. Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zatem nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc, nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej, niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie treści przepisu (przepisów) jest rażąco wadliwe (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2004 r. sygn. akt OSK 221/04, LEX nr 180747).

W orzecznictwie nadal występuje rozbieżność w przedmiotowych sprawach. W niektórych orzeczeniach zwraca się bowiem uwagę, że w art. 92 ust.1 ustawy o Policji chodzi jedynie o nieposiadanie w ogóle lokalu mieszkalnego, niezależnie od jego wielkości. Natomiast w innych orzeczeniach uprawnienia do przedmiotowego równoważnika łączy się z nieposiadaniem tylko takiego lokalu mieszkalnego, który nie zapewnia policjantowi należnych jemu i jego rodzinie norm zaludnienia.

Odmienne poglądy prezentowane są również w kwestii daty utraty prawa do przedmiotowego równoważnika. W niektórych sprawach sądy administracyjne uznawały, że jeśli ustawodawca nie powiązał skutku prawnego z datą zmiany stanu faktycznego, to dopiero w decyzji o utracie uprawnień następuje pozbawienie ex nunc posiadanego dotychczas uprawnienia. W innych orzeczeniach przyjmowano zaś, że jeżeli świadczenie to przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, to funkcjonariusz traci uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych zostaje posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Skoro w powyższych kwestiach przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, podlegają odmiennym wykładniom, to nie można, jako rażąco naruszającego prawo, uznać rozstrzygnięcia, które interpretuje te przepisy w sposób odmienny. Spór bowiem co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc przyjęcia, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organy prawidłowo zatem uznały, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Komendanta Centrum Szkolenia Policji w Legionowie [...] z dnia [...] listopada 2003 r., orzekającej o cofnięciu G. J. z dniem 1 października 2003 r. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że odmowa zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. była prawidłowa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. J., reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 § 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji przez błędną jego wykładnię polegającą na pośrednim uznaniu, iż zawarcie przez G. J. umowy najmu lokalu, niespełniającego należnych skarżącemu norm zatrudnienia, nie uprawnia go do pobierania równoważnika pieniężnego.

Na podstawie art. 174 § 2 P.p.s.a zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż rozbieżna interpretacja przepisów prawa materialnego, w następstwie której skarżący został pozbawiony uprawniania wskazanego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, tj. równoważnika pieniężnego, nie mieści się w zakresie pojęcia rażącego naruszenia prawa, co uzasadniłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej,

2. art. 3 § 1 i § 2 w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi G. J., co do istoty sprawy i pominięcie zarzutów odwoławczych w postaci naruszenia prawa materialnego, uznając, iż wystarczające jest powołanie w treści uzasadnienia rozbieżnych stanowisk sądów administracyjnych bez jednoznacznego ustosunkowania się do treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i kwestii utraty przez skarżącego prawa do równoważnika pieniężnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podniósł, że zasadniczym zarzutem skargi G. J. skierowanej do WSA w Warszawie była okoliczność "błędnego i bardzo swobodnego interpretowania przepisów w zakresie uprawnień funkcjonariusza Policji do wypłacania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego". Prawidłowe ustalenia treści i skutków prawnych przepisów zamieszczonych w rozdziale 8 ustawy o Policji, dawały podstawy do zweryfikowania, czy organy administracji orzekające w sprawie wydały decyzje zgodnie z prawem. W takim też celu została skierowana skarga jak i do tego mocą art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. zostały powołane sądy administracyjne. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do treści art. 92 ust 1 ustawy o Policji. Nie wskazał czy organ administracji właściwie zastosował przedmiotowy przepis do sytuacji faktycznej skarżącego. Powołał się jedynie na rozbieżności w orzecznictwie i przytoczył główne tezy orzeczeń w tej kwestii. Skarżący miał wiedzę, iż w orzecznictwie zaistniały rozbieżności interpretacyjne. Liczył jednak, iż Sąd merytorycznie rozpozna jego sprawę, nie zaś powoła się na wątpliwości interpretacyjne. W opinii skarżącego, takie podejście Sądu I instancji pozbawiło go prawa do merytorycznego rozpoznania skargi od decyzji administracyjnej. Stanowi to naruszenie art. 50 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. bowiem przepisy te przyznają sądowi administracyjnemu nie tylko kompetencję, ale również obowiązek rozpoznania merytorycznie skargi.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sad I instancji, uniknął jednoznacznej odpowiedzi co do sposobu interpretacji i stosowania art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz kwestię tą poruszył jedynie pośrednio. Poprzez przytaczanie tez orzeczeń innych sądów administracyjnych oraz finalne oddalenie skargi przyznał, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia przedmiotowej regulacji prowadzi zaś do wniosku, że funkcjonariusz Policji będący w posiadaniu lokalu mieszkalnego o powierzchni mniejszej aniżeli normy powierzchniowe wskazane w przepisach wykonawczych, nie dość, iż nie traci prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej, to dodatkowo ma w tym zakresie skuteczne roszczenie.

Strona skarżąca podniosła, iż Sąd I instancji, uznając, że wykładnia i zastosowanie przez organ administracji art. 92 ust. ustawy o Policji w sprawie G. J., nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji administracyjnej z dnia [...] października 2008 r. [...], dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. Nie sposób uznać, iż decyzja pozbawiająca funkcjonariusza Policji należnego prawa do równoważnika pieniężnego nie mieści się w zakresie pojęcia rażącego naruszenia prawa. Utrata świadczenia pieniężnego w postaci równoważnika jest dla policjanta pozbawionego miejsca zamieszkania znaczną dolegliwością. W ten sposób może ucierpieć nie tylko jakość służby, ale także dobro rodziny funkcjonariusza. Dlatego w ocenie skarżącego nie ma znaczenia czy w orzecznictwie są rozbieżności i czy zaistniał spór prawny co do interpretacji przepisów ustawy. Zasadniczy pryzmatem wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winien być stopień naruszenia prawa oraz konsekwencje tym wywołane.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Organ wskazał, iż w jego ocenie wyrok Sądu I instancji nie narusza prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Uznał, że okoliczność uzyskania przez skarżącego prawa do lokalu mieszkalnego z zasobów komunalnych, zlokalizowanych w miejscowości pełnienia służby, wyklucza możliwości dalszego pobierania przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej w skrócie P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Autor skargi zarzucił Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie złamanie art. 3 § 1 i § 2 w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. Uchybienie to miało przy tym, jego zdaniem, polegać na tym, że Sąd I instancji nie rozpoznał wniesionej doń skargi co do jej istoty i nie ocenił w ogóle kwestii związanych z utratą przez G. J. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Powyższy wytyk jest całkowicie chybiony, gdyż powołane przepisy nie mogły być naruszone w sposób wskazany przez kasatora. Art. 50 § 1 P.p.s.a. stanowi bowiem, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjny. Kwestionowany wyrok został wydany po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez G. J., którego legitymacja do zaskarżenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie budziła i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, skoro przedmiotem tego rozstrzygnięcia była decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o cofnięciu skarżącemu omawianego świadczenia. Jeżeli zaś chodzi o art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a., to strona zdaje się nie dostrzegać, że normy te regulują jedynie cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. W niniejszej sprawie nie zostały one złamane, gdyż Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji. Natomiast ocena, czy takie badanie było prawidłowe nie może być utożsamiana z naruszeniem art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. Nie oznacza bowiem, by Sąd wyszedł poza wspomniane kryterium legalności oraz że w wydanym wyroku nie sprawował wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a także by zastosował środki nieprzewidziane w ustawie.

Analiza pozostałych zarzutów kasacyjnych także nie może prowadzić do osiągnięcia przez kasatora zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia rozpatrywanego środka zaskarżenia. Sformułowano w nim bowiem wytyk złamania art. 92 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 7, poz. 58 ze zm.) przez błędną wykładnię powołanej normy. Wskazać zatem należy, że rozpatrywana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie istnienia bądź braku przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ, wszczynając takie postępowanie nadzorcze, uruchamia to postępowanie w nowej sprawie, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, to również Sąd I instancji nie może prowadzić postępowania zamierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej. W konsekwencji podniesione w skardze zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a jedynie oceny, czy zachodzą przesłanki nieważności wskazane w art.156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu I instancji na gruncie rozpoznawanej sprawy nie było, zatem dokonywanie własnej wykładni art. 92 ust.1 ustawy o Policji, lecz jedynie dokonanie oceny, czy przepis ten nie był zastosowany przez organy administracji wadliwie i czy ewentualna wadliwość nie miała charakteru kwalifikowanego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższego obowiązku Sąd I instancji wywiązał się prawidłowo. W zaskarżonym wyroku trafnie bowiem wskazano, że zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Dodać również należy, że rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy norma wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100).

Ta ostatnia sytuacja bezspornie miała miejsce na gruncie powołanego art. 92 ust.1 ustawy o Policji. Wykładnia tego przepisu od dużego czasu nasuwała poważne wątpliwości, co znajdywało wyraz w rozbieżnym w tej kategorii spraw orzecznictwie sądów administracyjnych. W tym względzie prezentowano dwa odmienne poglądy. Przyjmowano bowiem, że równoważnik pieniężny za brak lokalu przysługuje wyłącznie policjantowi, który w ogóle nie posiada lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Podkreślano przy tym, że do norm zaludnienia odwołują się wyłącznie przepisy dotyczące przydziału lokalu mieszkalnego i pomocy finansowej, a zatem tylko w tym zakresie znaczenie ma fakt, że funkcjonariusz zajmuje lokal niezapewniający należnych norm zaludnienia. Natomiast powołany przepis aty.92 ust.1 ustawy o Policji, regulujący uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, prawo do tego świadczenia wiąże tylko z posiadaniem lokalu, bez względu na jego powierzchnię.

Według drugiego poglądu uprawnienia policjantów do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego związane są z wielkością powierzchni mieszkalnej zajmowanego lokalu mieszkalnego lub częścią domu mieszkalnego, a nie z samym brakiem lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Takie zapatrywanie wywodzono z funkcjonalnej wykładni przepisów ustawy o Policji, przyjmując, że ich celem jest zapewnienie funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym policjantowi normom zaludnienia.

Skoro treść art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nasuwała sygnalizowane wątpliwości interpretacyjne, to nie można przyjąć by dokonana przez organy administracji publicznej wykładnia tego przepisu była całkowicie niedopuszczalna, co wyklucza zarzut rażącego naruszenia tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzić nieważność decyzji można wyłącznie wtedy, jeżeli stan prawny, na podstawie którego ją wydano był jasny i oczywisty. Jeżeli natomiast przepis prawa dopuszczał jego interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór określonej interpretacji prawa, nawet gdy inna interpretacja później zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą, albo bardziej racjonalną, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa ( por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006r sygn. akt II OSK 28/06 LEX 319171).

Z powyższych względów zarzuty naruszenia art. 92 ust.1 ustawy o Policji i art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać należy za nieznajdujace usprawiedliwienia.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.