Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1499/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 59
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...[ spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 65/15 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 65/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. L. kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Burmistrz Gminy i Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...], ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego budowy elektrowni wiatrowej o mocy 2MW i wysokości całkowitej turbiny ok. 155 m wraz ze stacją transformatorową, kontenerową stacją pomiarową, odcinkiem sieci energetycznej w miejscowości [...] na działkach nr ewid. [...] w gminie [...].

W piśmie z dnia 28 listopada 2011 r. J. L., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr SKO. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 kpa umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] dochodząc do wniosku, że J. L. nie można przypisać statusu strony, co czyniło toczące się postępowanie bezprzedmiotowym. Organ ustalił, że inwestycja objęta kwestionowaną decyzją została zlokalizowana na działkach położonych w miejscowości [...] oznaczonych nr ewid. [...]. Natomiast nieruchomości, które wnioskodawca wskazał jako swoją własność (o nr ewid.: [...] w obrębie [...] oraz nr [...] w obrębie [...]) położone są poza zasięgiem oddziaływania planowanych do realizacji elektrowni wiatrowych. Wskazał, że działki o nr ewid. [...], (na których znajduje się siedlisko i zabudowania gospodarcze) oraz działka nr [...] położone są w obrębie geodezyjnym [...], w miejscowości [...], gdy tymczasem działki, na których ma być zlokalizowana elektrownia wiatrowa położone są w obrębie geodezyjnym [...], w miejscowości [...], zaś obręby te nie graniczą ze sobą w rejonie położenia ww. działek. Działka nr [...] oraz działki o nr [...] stanowiące również własność J. L., położone są w obrębie [...], w miejscowości [...]. Są to działki rolne niezabudowane. Jedynie działka o nr ewid. [...] położona jest w obrębie geodezyjnym [...]. Jest to działka rolna niezabudowana, oddzielona od terenu inwestycji działkami rolnymi nr [...] oraz drogą oznaczoną nr ewid. [...]. Inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej stwarza dla środowiska uciążliwości spowodowane przede wszystkim hałasem wytwarzanym przez pracę turbiny wiatrowej. Organ administracji wskazał, że ochronie przed hałasem nie podlegają jednak tereny rolne niezabudowane, co wynika z art. 113 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz z załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826). Grunt stanowiący własność J. L., oznaczony jako działka nr ewid. [...] nie podlega ochronie akustycznej, co oznacza, że nie ma przeszkód do zlokalizowania w jej dalszym sąsiedztwie urządzenia emitującego hałas. Organ administracji zauważył, że pozostałe działki stanowiące własność J. L. zlokalizowane są w innych obrębach geodezyjnych miejscowości [...], w znacznej odległości od terenu objętego inwestycją (działki, na których znajduje się siedlisko położone są w odległości od 420 m do 470 m w linii prostej od południowych granic działek objętych przedsięwzięciem). W następstwie powyższego organ administracji uznał za bezpodstawne twierdzenie wnioskodawcy, wedle którego posiada interes prawny związany z wydaniem kwestionowanej decyzji, ponieważ jest właścicielem działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem organu administracji subiektywne przekonanie wnioskodawcy o negatywnym oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na jego nieruchomości (negatywny wpływ dźwięków o niskiej częstotliwości wytwarzanych przez elektrownie wiatrowe na zdrowie ludzi oraz prowadzone przez wnioskodawcę prace hodowlane i produkcję warzyw) nie może stanowić, podstawy do uznania, że przysługuje mu interes prawny do wniesienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Ocena wpływu zakresu oddziaływania emisji wytwarzanych przez planowane przedsięwzięcie na nieruchomości sąsiednie winna być dokonana wyłącznie na gruncie prawa administracyjnego, w oparciu o przepisy prawa materialnego kształtujące dopuszczalne normy emisji do środowiska. Badaniu podlega zachowanie normatywnie przyjętych standardów jakości środowiska, określonych przepisami prawa materialnego (np. normy hałasu, normy stężenia substancji wprowadzanych do powietrza i ziemi), które stanowią punkt odniesienia do oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na bliższe i dalsze sąsiedztwo, także w kontekście ustalenia kręgu stron postępowania, przy czym nieruchomości stanowiące własność wnioskodawcy nie pozostają w zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Dlatego też wnioskodawca nie jest stroną postępowania i w konsekwencji nie przysługiwała mu legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] listopada 2008 r.

Rozpatrując wniosek J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wyjaśnił, że brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że nieruchomości skarżącego będą podlegać negatywnemu oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji. Działki, na których znajdują się zabudowania zagrodowe skarżącego znajdują się w znacznej odległości od miejsca posadowienia elektrowni - ok. 800 m. Bliżej znajduje się działka nr [...] - ok. 160 m, lecz jest ona działką rolną niezabudowaną, położoną w strefie upraw rolnych i jest otoczona innymi niezabudowanymi gruntami rolnymi (podobnie jak pozostałe działki skarżącego - położone dalej od miejsca posadowienia elektrowni). Organ administracji zwrócił uwagę, że przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało przeprowadzone postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, które zakończyło się wydaniem przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] w dniu [...] maja 2008 r. decyzji, znak: [...], w której ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW w miejscowości [...] na działkach o nr ewidencyjnych [...]. Wyjaśnił, że w decyzji tej stwierdzono m.in., że inwestycja jest planowana na terenach rolnych w odległości co najmniej 500 m od najbliższej zabudowy mieszkaniowej i nie powinna stwarzać uciążliwości w zakresie hałasu i wibracji (odległość wieży od najbliższych zabudowań mieszkalnych i budynków inwentarskich wynosi ok. 950 m). W związku z powyższym podkreślił, że zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.) decyzja środowiskowa wiąże organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu administracji trudno mówić w przypadku J. L. o występowaniu interesu prawnego w sytuacji, gdy jego zabudowana nieruchomość położona jest poza zakresem potencjalnego negatywnego oddziaływania określonego w decyzji środowiskowej, a pozostałe nieruchomości są niezabudowanymi gruntami ornymi, dla których nie obowiązują standardy środowiskowe w zakresie oddziaływania akustycznego (a więc podstawowej emisji pochodzącej z elektrowni wiatrowych). Odnosząc się do zarzutów skarżącego w zakresie niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, organ administracji wyjaśnił, że nie są poparte jakimikolwiek miarodajnymi w tym zakresie dowodami, np. wynikami badań, pomiarów czy komputerowych symulacji, które wykazywałyby, bądź choćby uprawdopodabniały negatywne oddziaływanie elektrowni. Ponadto organ administracji podniósł, że elektrownia wiatrowa projektowana w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] listopada 2008 r. jest już zrealizowana. Zatem, skoro inwestycja już funkcjonuje, to jest możliwe określenie jej faktycznego, a nie tylko potencjalnego oddziaływania i jeżeli J. L. twierdzi, że w związku z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowej mają miejsca przekroczenia dopuszczalnych poziomów emisji do środowiska, to ma możliwość wystąpienia do odpowiednich organów ochrony środowiska w celu dokonania pomiarów emisji w zakresie hałasu i promieniowania elektromagnetycznego. Według organu interes prawny nie wynika z treści powołanych przez skarżącego przepisów rozporządzeń oraz ustaw. W art. 113 Prawa ochrony środowiska nie przewidziano ochrony akustycznej terenów niezabudowanych, w tym gruntów rolnych, brak jest zatem podstaw do wywodzenia interesu prawnego z tego tylko faktu, że w sąsiedztwie inwestycji (bliższym lub dalszym) położone są nieruchomości stanowiące użytki rolne, zaś odległość zabudowy zagrodowej od elektrowni jest znaczna, a jak przyjęto w decyzji środowiskowej inwestycja nie powinna stwarzać w tym zakresie uciążliwości. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 56, poz. 344) w § 26 stanowi, że w pomieszczeniach, w których utrzymuje się świnie hałas nie powinien być stały lub wywoływany nagle, a jego natężenie nie powinno przekraczać 85 dB. Wobec tego, to skarżący powinien wykazać, że hałas w pomieszczeniach, w których hoduje zwierzęta wywoływany jest działaniem elektrowni wiatrowej i że przekracza on poziom 85 dB skoro w decyzji środowiskowej stwierdzono brak przekroczenia norm hałasu dla zabudowy zagrodowej, które dla pory nocnej określają dopuszczalny poziom hałasu na 45 dB. Skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dowodów na przekroczenia dopuszczalnych poziomów promieniowania elektromagnetycznego. Nadto, nie można wywodzić interesu prawnego w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie z treści przepisów art. 140 i art. 144 kc. Przepisy kodeksu cywilnego dotyczące ochrony własności nie stanowią podstawy do orzekania przez organy administracji w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego, bowiem ochrony przewidzianej w art. 140 i 144 kc określony podmiot może poszukiwać w postępowaniu przed sądem powszechnym. Organ wskazał, że wobec tego, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte i było prowadzone, to konieczne stało się umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa (bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym), a nie merytoryczne zakończenie postępowania decyzją przewidzianą w art. 158 § 1 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, J. L. wniósł o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi jej autor powtórzył argumentację zaprezentowaną w toku postępowania administracyjnego w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności skarżący wskazał na naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, tj. kwestii interesu prawnego skarżącego, a co za tym idzie jego pozycji jako strony postępowania; brak poczynienia własnych ustaleń i oparcie się w rozstrzygnięciu wyłącznie na dokumentach złożonych przez inwestora oraz decyzji innego organu bez ustalenia, jaki faktycznie zasięg mogą mieć oddziaływania planowanych inwestycji ze względu na ich rodzaj oraz położenie i ukształtowanie terenu oraz nieruchomości pozostające pod wpływem pochodzących z niej emisji, jak również kumulatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżącego wszystkich usytuowanych wokół nich elektrowni wiatrowych; brak wskazania w oparciu o jakie dowody organ ustalił, że nieruchomości skarżącego pozostają poza zasięgiem oddziaływania elektrowni wiatrowej. Skarżący wskazał także na uchybienie treści art. 28 kpa poprzez uznanie, że nie posiada przymiotu strony w postępowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 1 c kpa w zw. z art. 61a kpa poprzez umorzenie postępowania wyłącznie z powodu nieprzyznania skarżącemu statusu strony, podczas gdy organ po wszczęciu postępowania winien zbadać istnienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Zarzucił naruszenie § 26.1) lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 roku w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochronne zostały określone w przepisach Unii Europejskiej, bowiem elektrownia wiatrowa emituje hałas o charakterze stałym. Skarżący zarzucił naruszenie art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska poprzez nie uwzględnienie, że na działce nr 96 skarżący pracuje wraz z rodziną oraz pracownikami, a tym samym planowana inwestycja będzie znacząco oddziaływać na ich zdrowie. Zarzucił też naruszenie art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i art. 86 kpa poprzez niedopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków E. i J. L. oraz naruszenie art. 84 kpa poprzez zaniechanie zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii podczas gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne w postaci "badań, pomiarów czy komputerowych symulacji" dla wykazania obszaru oddziaływania elektrowni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd I instancji przypomniał, że po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 28 listopada 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie elektrowni wiatrowej, organ zawiadomił o toczącym się postępowaniu w trybie nadzwyczajnym, przeprowadził czynności wyjaśniające, zapoznał J. L. ze zgromadzonymi w sprawie materiałami i dowodami, a następnie zakończył sprawę w sposób formalny, bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia, przyjmując że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. W podstawie prawnej powołał unormowanie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 kpa.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią przepisu art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezzasadność żądania strony, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, nie może prowadzić do umorzenia postępowania. Ponadto wskazał, że przepis art. 157 § 2 kpa stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, a więc podmiotu, który spełnia w oparciu o przepisy prawa materialnego przesłanki określone w art. 28 kpa. Zgodnie z regulacją art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się konsekwentnie, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. W judykaturze interes prawny utożsamia się z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą, potrzebą ochrony prawnej. Interes prawny tak pojmowany cechuje się tym, że jest osobisty, własny, indywidualny i realny. Musi więc istnieć rzeczywiście w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego, a nie może być tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., VII SA/Wa 1857/10, Lex Nr 954380). Ustalenie stron postępowania, w którym podejmowana jest decyzja lokalizacyjna, w zasadzie powinno być możliwe już na jego wstępie, na podstawie treści wniosku inwestora oraz załączonych dokumentów, a więc mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego wniosek dotyczy oraz obejmującym obszar, na który inwestycja ta będzie oddziaływać. Ocena, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od legitymowanego podmiotu, należy do organu administracji publicznej właściwego do przeprowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot niemający w nim statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 kpa, właściwy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na jego wniosek, stosując art. 61a kap i orzec w tym przedmiocie w formie postanowienia.

W ocenie Sądu I instancji, skoro nie było dla organu oczywiste, iż jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego i wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, celem poczynienia ustaleń w tym zakresie, to winien je przeprowadzić zgodnie z zasadami przewidzianymi przepisami art. 7, 8, 77 § 1 kpa. Sąd podzielił stanowisko organu, że ustalenie istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego po stronie wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej winno być oparte przede wszystkim na materiale dowodowym. Dokonywanie nowych ustaleń może jednak dotyczyć okoliczności bezpośrednio związanych z interesem prawnym wnioskodawcy, czego organ zaniechał. Przedwcześnie uznał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, nie odnosząc się w sposób szczegółowy do podnoszonych we wniosku i konsekwentnie w toku całego postępowania, zarzutów.

Jednocześnie Sąd wskazał, że podkreślenia wymaga, iż osoba inicjująca postępowanie nadzwyczajne w trybie art. 156 kpa ma prawo wykazywać, że ostateczna decyzja wydana w trybie zwykłym dotyka jej interesu prawnego, a organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący wyjaśnić i ocenić, w myśl art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, czy zgłaszającemu to żądanie podmiotowi przymiot strony przysługuje. W szczególności organ winien ustalić, przeprowadzając postępowanie dowodowe w sprawie, jaki jest faktyczny zasięg oddziaływania inwestycji objętej kwestionowaną decyzją.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyniku kontroli decyzji SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] umarzającej postępowanie z wniosku J. L. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia z dnia [...] maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia, z powodu braku interesu prawnego żądającego, wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 871/12, uchylił wydane w tej sprawie decyzje. Wskazał, że badając zasięg oddziaływania inwestycji należało rozważyć kumulatywne oddziaływanie przedsięwzięć znajdujących się na tym terenie, czyli oddziaływanie wszystkich czterech elektrowni wiatrowych w zakresie, unormowanego przepisami prawa materialnego, poziomu hałasu i pól elektromagnetycznych, stosownie do uregulowań rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883). Uwzględniając przy tym wymagania wynikające z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U nr 199, poz. 1227, ze zm.) stanowiącego, że oceniając oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko należy uwzględnić jego rodzaj i charakterystykę w powiązaniu z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Mając na uwadze, że badanie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości wnioskodawcy należy odnieść do prawa podmiotowego publicznego regulującego wymogi jakie powinna spełniać planowana inwestycja, aby jej realizacja była dopuszczalna z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska, oprzeć należy się w tym względzie również na przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.), której przepis art. 144 w ust. 1 i 2 wymaga by eksploatacja instalacji nie powodowała przekroczenia standardów jakości środowiska. Eksploatacja instalacji powodująca (...), emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od tego wyroku (wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r, sygn. akt II OSK 1005/14) podzielił stanowisko WSA w Łodzi, iż wadliwość umorzenia postepowania polegała na tym, że Kolegium co najmniej przedwcześnie stwierdziło brak legitymacji procesowej wnioskodawcy.

Zdaniem Sądu I instancji, straciła na aktualności argumentacja organu przemawiająca za zasadnością umorzenia postępowania nadzwyczajnego wobec związania decyzją środowiskową organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, z mocy art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), co do której organ również umorzył postępowanie "nieważnościowe" z powodu braku interesu prawnego strony wnioskującej.

Sąd I instancji wskazał, że konieczne będzie dokonanie przez Kolegium ponownej oceny istnienia interesu prawnego J. L. po wszechstronnej analizie materiału zgromadzonego w sprawie i uwzględnieniu stanowiska sądu. Ustalając faktyczny zasięg oddziaływania inwestycji objętej zaskarżoną decyzją organ zobowiązany będzie uwzględnić wpływ planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie ustalony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji lokalizacyjnej, ustalającym uwarunkowania środowiskowe na podstawie określonych w przepisach prawa materialnego norm emisji substancji i energii. Przy czym istotne jest, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 1005/14, dotyczącej środowiskowych uwarunkowań, iż dla uznania interesu prawnego wnioskodawcy wystarczające byłoby ustalenie, że nieruchomości stanowiące jego własność położone są w zasięgu oddziaływania inwestycji, niezależnie od tego czy określone normy hałasu zostały zachowane lub przekroczone. Istotne byłoby samo ustalenie, że planowana inwestycja może oddziaływać na nieruchomości wnioskodawcy w stopniu przewidującym określone uciążliwości. Bowiem, jak argumentował Sąd, przy dokonywaniu oceny, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki osobie przysługuje. W przeciwieństwie do regulacji szczególnych (np. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12). Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczyć się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm.

Sąd I instancji wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zawarta w zaskarżonej decyzji, iż wnioskodawca nie jest stroną postępowania i w konsekwencji nie przysługiwała mu legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] listopada 2008 r., gdyż przy ustalaniu oddziaływania inwestycji badaniu podlega jedynie zachowanie normatywnie przyjętych standardów jakości środowiska, określonych przepisami prawa materialnego (np. normy hałasu, normy stężenia substancji wprowadzanych do powietrza i ziemi), które stanowią punkt odniesienia do oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na bliższe i dalsze sąsiedztwo, także w kontekście ustalenia kręgu stron postępowania, przy czym nieruchomości stanowiące własność wnioskodawcy nie pozostają w zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

Zdaniem Sądu I instancji błędne jest zapatrywanie organu, że dla przyjęcia interesu prawnego skarżącego konieczne jest ustalenie, że nieruchomości skarżącego będą podlegać negatywnemu oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji i w związku z tym, to skarżący powinien wykazać, że hałas w pomieszczeniach, w których hoduje zwierzęta wywoływany jest działaniem elektrowni wiatrowej i że przekracza on poziom 85 dB skoro w decyzji środowiskowej stwierdzono brak przekroczenia norm hałasu dla zabudowy zagrodowej, które dla pory nocnej określają dopuszczalny poziom hałasu na 45 dB. Zdaniem Sądu I instancji, to na organie administracji spoczywa obowiązek dokonania oceny okoliczności podawanej przez ten podmiot jako uzasadniającej jego interes prawny, nie ma też podstaw, aby organ ograniczał tę analizę tylko do podawanych okoliczności (art. 7 i 9 kpa).

W ocenie Sądu I instancji organ będzie więc zobowiązany zrewidować swoje stanowisko uznające za bezpodstawne twierdzenie wnioskodawcy, wedle którego posiada interes prawny związany z wydaniem kwestionowanej decyzji, ponieważ jest właścicielem działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Dotyczy to również stanowiska organu, iż nie można wywodzić interesu prawnego w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie z treści przepisów art. 140 i art. 144 kc. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że przepisy kodeksu cywilnego dotyczące ochrony własności nie stanowią podstawy do orzekania przez organy administracji w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zdaniem Sądu I instancji w orzecznictwie trafnie wskazuje się, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, może być prawo cywilne - w tym prawo rzeczowe. Jeśli bowiem ustawodawca, przez zaliczenie do jednej z gałęzi prawa administracyjnego procesów inwestycyjnych realizowanych na nieruchomościach stanowiących przedmiot prawa własności, konstruuje normy administracyjne wkraczające w to prawo, to nie ma też podstaw aby pomijać w postępowaniu skutki ingerencji przez administrację w prawo własności. Nie można zatem wykluczyć w takim postępowaniu, że wydana w jego efekcie decyzja może naruszać inne uprawnienia, niż te które wywieść można wyłącznie z normy prawa administracyjnego. Wyjaśnienie statusu danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym, czy ma w nim przymiot strony, jeżeli wywodzi swój interes prawny z art. 140 kc w zasadzie nie może odbywać się poza tym postępowaniem. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12 stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym ustalającym uwarunkowania środowiskowe przedsięwzięcia mogą istnieć podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z prawa własności nieruchomości sąsiadujących z zamierzeniem inwestycyjnym. Już sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość świadczyć może o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, a przymiot strony daje określonemu podmiotowi możliwość uczestniczenia w takim postępowaniu i wpływania na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora. Istotne jest również to, że ustalenia zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wiążą ściśle organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej. Wynika to wprost z przepisu art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Materialnoprawne związki poszczególnych faz postępowania inwestycyjnego, mających za przedmiot to samo przedsięwzięcie oznacza, że wyniki tych postępowań pozostają w bezpośrednim ze sobą związku, a ustalenia poczynione w decyzjach wydawanych na poszczególnych etapach wiążą organy wydające następne decyzje, a więc nie pozostają bez wpływu na interesy prawne stron.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK 1005/13 dotyczącej środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż niezasadnie organ odwoławczy pomija fakt, że decyzja środowiskowa musi poprzedzać szereg decyzji związanych z szeroko pojętym procesem inwestycyjno-badawczym. W rezultacie mimo odrębności postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań oraz innych postępowań inwestycyjnych, istotna jest występująca między nimi współzależność. Dlatego podmioty należące potencjalnie do kręgu stron w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji lub pozwolenia na budowę, mają niewątpliwie interes prawny by brać udział w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II OSK 140/13). Odnieść należy to twierdzenie również do sytuacji, gdy ustalenie przymiotu strony nastąpi na etapie środowiskowych uwarunkowań, to uprawnienie to w następnych fazach procesu inwestycyjnego nie powinno być negowane, gdyż czynności powodujące hałas i wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, a więc na prawo właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości.

Podsumowując Sąd I instancji wskazał, że powyższe kwestie powinny być przedmiotem szczegółowej analizy i wyczerpującego wyjaśnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na etapie oceny interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania w sprawie nieważności, z zachowaniem zasad wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, którym organ uchybił w kontrolowanym postępowaniu ponieważ w sposób niewystarczający i przedwczesny uznał, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] Sp. z o.o. z siedziba w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c) ppsa w zw. z art. 105 i w zw. z art. 157 § 2 kpa i uwzględnienie skargi ze względu na uznanie, że organ opierając rozstrzygnięcie na art. 105 kpa zobowiązany był prowadzić szczegółowe postępowanie dowodowe wychodzące poza zakres zgromadzonego już w sprawie materiału, w sytuacji gdy przepis art. 105 kpa obejmuje także sytuacje, w których bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak wniosku strony została ustalona w toku postępowania wyjaśniającego, stała się oczywista po wszczęciu postępowania, jednakże bez konieczności przeprowadzania nowych dowodów, i w rezultacie uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu, pomimo brak podstaw do ich uchylenia

b) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c) ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa i uwzględnienie skargi ze względu na uznanie postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ za naruszające prawo, w sytuacji gdy postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym a strona skarżąca nie wykazała inicjatywy w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i nie przedstawiła żadnego materiału dowodowego uzasadniającego przypisanie jej statusu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydanej w postępowaniu w którym skarżący nie był stroną, i w rezultacie uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu, pomimo brak podstaw do ich uchylenia;

c) naruszenie przepisu art. 133 § 1 ppsa i oparcie rozstrzygnięcia na wnioskach przyjętych w innym postępowaniu, w sytuacji, gdy sprawa ta miała inny przedmiot, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia, nieopartego na faktach wynikających z akt sprawy, i w rezultacie uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu, pomimo brak podstaw do ich uchylenia;

d) naruszenie art. 153 ppsa w zw. z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konstruujących normę kompetencyjną i wyznaczającą zakres możliwego badania sprawy w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego, poprzez zawarcie we wskazaniach co do dalszego postępowania zobowiązania organu do uwzględnienia oddziaływań na środowisko w sytuacji, gdy organ wydający decyzję lokalizacyjną bada planowaną inwestycję wyłącznie pod kątem jej zgodności z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, a badanie oddziaływań inwestycji na środowisko znajduje się poza zakresem jego kompetencji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wydanie orzeczenia, do którego treści organ nie ma możliwości się zastosować;

e) naruszenie art. 153 ppsa w zw. z art. 16 kpa oraz w zw. z art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez zawarcie w wyroku wskazań co do dalszego postępowania, obejmujących prowadzenie badania oddziaływań na środowisko w sytuacji, gdy organ wydający decyzję lokalizacyjną, jak również organ, którego decyzje uchylił Sąd I instancji były związane pozostającą w obrocie prawnym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach;

f) naruszenie art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 153 ppsa poprzez sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania w sposób ogólny i nieprecyzyjny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wydanie orzeczenia, do którego treści organ nie ma możliwości się zastosować;

g) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a) ppsa w zw. z art. 28 kpa poprzez uznanie, że organ przedwcześnie uznał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, w sytuacji gdy organ prawidłowo ustalił brak przymiotu strony skarżącego, w świetle zgłoszonych zarzutów i związania organu decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, i w rezultacie uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu, pomimo braku podstaw do ich uchylenia;

h) naruszenie art. 151 ppsa w zw. z art. 28 kpa poprzez uznanie, że konieczne jest dalsze badanie przez organ posiadania przez skarżącego statusu strony, w sytuacji, gdy wszystkie wskazane kierunki badania wychodziły poza zakres postępowania o lokalizację inwestycji celu publicznego, a podjęcie badania pozostawałoby w sprzeczności z zasadą trwałości i związania decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, i w rezultacie uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu, pomimo brak podstaw do ich uchylenia;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: art. 28 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji:

a) uznanie, że dla występowania interesu prawnego wystarczające jest istnienie jakiekolwiek normy prawa kreującej choćby potencjalne uprawnienia po stronie podmiotu, powołującego się na swój status strony, podczas gdy co do zasady, podstawą stwierdzenia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jest istnienie określonej konkretnej materialnej normy prawa administracyjnego, a wywodzenie statusu strony z norm z innych gałęzi prawa dopuszczalne jest w wyjątkowych wypadkach, których jednak nie stwierdzono w niniejszym postępowaniu;

b) uznanie, że dla ustalenia interesu prawnego wystarczający jest jakikolwiek wpływ przedsięwzięcia na nieruchomość skarżącego, niezależnie od faktu naruszenia jakiekolwiek normy czy też przekroczenia standardów jakości środowiska, w sytuacji, gdy

a. tak ogólna szeroka interpretacja prowadzi do zatarcia granicy pomiędzy interesem prawnym a faktycznym, i w konsekwencji do przyznania statusu strony pomimo braku rzeczywistego wpływu postępowania (oraz decyzji) na prawo lub obowiązek występujący po stronie tego podmiotu;

b. przyjęcie tak generalnego stanowiska jest błędne i umożliwia każdemu podmiotowi, mającemu interes faktyczny w rozstrzygnięciu powoływanie się na jakiekolwiek oddziaływanie, o dowolnym rodzaju, stopniu i natężeniu, w celu przypisania sobie interesu prawnego i uzyskania statusu strony, co powodowałoby, że krąg podmiotów, którym przysługiwałby interes prawny stawałby się praktycznie nieograniczony, a postępowanie administracyjne niemożliwe do przeprowadzenia.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Dla uporządkowania sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał cztery decyzje dotyczące środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych o mocy 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, stacją transformatorową, drogą wewnętrzną, placem manewrowym i zjazdem z drogi gminnej w miejscowości [...]:

1. z dnia [...] maja 2008 r. dotyczącej realizacji inwestycji na działkach nr ew. [...];

2. z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczącej realizacji inwestycji na działce nr ew. [...];

3. z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczącej realizacji inwestycji na działce nr ew. [...],[...] i częściowo [...];

4. z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczącej realizacji inwestycji na działce nr ew. [...], i częściowo [...].

W konsekwencji gdy powyższe decyzje stały się ostateczne, Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał cztery decyzje w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowych w miejscowości [...]:

1. z dnia [...] listopada 2008 r. dotyczącej lokalizacji inwestycji na działkach nr ew. [...];

2. z dnia [...] października 2009 r. dotyczącej lokalizacji inwestycji na działce nr ew. [...];

3. z dnia [...] września 2009 r. dotyczącej lokalizacji inwestycji na działce nr ew. [...] i częściowo [...];

4. z dnia [...] października 2009 r. dotyczącej lokalizacji inwestycji na działce nr ew. [...] i częściowo [...].

W odniesieniu do wszystkich wymienionych decyzji J. L., w pismach z dnia 28 listopada 2009 r. wniósł o stwierdzenie ich nieważności. Wnioskodawca w żądaniu wszczęcia postępowania powoływał się na przysługujący mu interes prawny, jako właściciela działek o nr ewid. [...] (obręb [...]) oraz nr [...] (obręb [...]), położonych w obszarze szkodliwego oddziaływania inwestycji objętej kwestionowanymi decyzjami na jego nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekając w sprawach po raz pierwszy od złożenia wniosków umarzało postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 kpa, zarówno w sprawach dotyczących środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, jak również w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji. Sprawy były przedmiotem wielokrotnego orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawie wynika jednoznacznie, że materialnoprawne związki poszczególnych faz postępowania inwestycyjnego, mających za przedmiot to samo przedsięwzięcie oznacza, że wyniki tych postępowań pozostają w bezpośrednim ze sobą związku, a ustalenia poczynione w decyzjach wydawanych na poszczególnych etapach wiążą organy wydające następne decyzje, a więc nie pozostają bez wpływu na interesy prawne stron (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 46/13 oddalający skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 844/12 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji). W tym miejscu wskazać należy, że nie są zasadne zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące, że wobec odmienności przedmiotów postępowania (środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oraz ustalenia lokalizacji inwestycji) nie jest możliwe wydawanie wiążących ocen dotyczących interesu prawnego skarżącego w tych postępowaniach.

Do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone zostały cztery orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 559/14 i sygn. akt II SA/Łd 560/14 oddalające skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji oraz z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 944/14 i z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 65/15 uchylające decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzające je decyzje tego organu w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawy pozostają ze sobą w ścisłym związku, a organ administracji miał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej - legitymacji materialno - prawnej żądającego przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie w tej sprawie wymagało bowiem obszernej analizy materialnoprawnych przesłanek oraz oceny czy skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją i czy inwestycja ta może na jego nieruchomości oddziaływać. Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że już sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość świadczyć może o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, a przymiot strony daje określonemu podmiotowi możliwość uczestniczenia w takim postępowaniu i wpływania na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora. Ocena twierdzeń skarżącego, a więc jego interesu w tej sprawie winna być przeprowadzona z uwzględnieniem szerszego kontekstu prawnego, w tym norm art. 140 i 144 kc oraz w oparciu o przepisy regulujące cały proces inwestycyjny zamierzonego przedsięwzięcia. Dlatego podmioty należące potencjalnie do kręgu stron w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji mają niewątpliwie interes prawny aby brać udział w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego. A więc i odwrotnie, interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym może wynikać z przepisów ochrony środowiska i zawartego w nim wymogu uwzględnienia w procesie inwestycyjnym występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Przy czym istotne jest, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 1005/14, oddalającym skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 871/12 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, iż dla uznania interesu prawnego wnioskodawcy wystarczające byłoby ustalenie, że nieruchomości stanowiące jego własność położone są w zasięgu oddziaływania inwestycji, niezależnie od tego czy określone normy hałasu zostały zachowane lub przekroczone.

Odnieść należy to twierdzenie również do sytuacji, gdy ustalenie przymiotu strony nastąpi na etapie środowiskowych uwarunkowań, to uprawnienie to w następnych fazach procesu inwestycyjnego nie powinno być negowane, gdyż czynności powodujące hałas i wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, a więc na prawo właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości.

Podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji status strony ustala się zgodnie z art. 28 kpa. Jak już wielokrotnie we wszystkich wskazanych powyżej orzeczeniach sądu podkreślano, przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny (obowiązek) ma charakter obiektywny, niezależny od woli podmiotu i wynika z konkretnego przepisu prawa, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. W kwestii określenia osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji należy podzielić poglądy przyjęte w orzecznictwie, iż stronami w takich sprawach są, co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Ale mogą to być także właściciele (użytkownicy wieczyści) działek, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, lecz pozostają w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. W każdym jednak przypadku należy przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba posiada interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1016/06).

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr SKO.401/985/LK/12 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi słusznie wskazał, że organ administracji ustalając legitymację procesową wnioskodawcy wbrew przedstawionym wyżej wymogom, błędnie zawęził możliwość oceny posiadania statusu strony przez wnioskodawcę, ignorując jednocześnie przedstawione przez stronę okoliczności wskazujące na potrzebę uwzględnienia szerszego kontekstu prawnego, w szczególności przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale też prawa cywilnego i zasad konstytucyjnych.

Działając na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

W tym stanie procesowym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], kierując się wskazaniami zawartym w niniejszym wyroku rozpozna wniosek J. L. z dnia 27 listopada 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 28 listopada 2008 r. wydanej przedmiocie lokalizacji inwestycji na działkach nr ew. 82, 81, 78, 64 i 89.