Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1349/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 152, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a, lit.c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par.1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 3, art. 77
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 roku sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...] znak: [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego A. L. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Burmistrz Miasta O. na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) nakazał właścicielom gruntu – działek nr 216/4, 217/2, 216/5, 217/1, 223/3, 223/4, 223/5, 223/6, 217/6, M. L. i A. L., wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, w sprawie zmiany stanu wody na gruncie nieruchomości przy ul. A.13, 17, 19, 21 w O.. Określił w pkt 1, iż należy nawieźć i rozplantować pewną ilość mas ziemnych dobrze przepuszczalnych (piasek gruby lub średni) z wierzchnią warstwą ziemi próchniczej o grubości 5mm-10mm i zasiać mieszankę trwa, od skarpy gruntu, z wyraźnym zaznaczeniem rowu, do osi kolektora sanitarnego. Dokonać usypania gruntu w taki sposób, aby zmienność warstwy od 0,5m do 0,0m przebiegała od wyprofilowanego rowu do osi kanału sanitarnego i nie przykryła studni rewizyjnej na kanale sanitarnym. Nadto w pkt 2 wskazał, iż należy odtworzyć rów melioracyjny przebiegający działkami nr 179/2, 179/3, 179/4, 179/5 w obrębie [...] w O. (tj. dna rowu o szerokości 0,4m-0,5m, skarpy w pochyleniu 1:2, całkowita głębokość nie mniejsza niż 0,5m).

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie wszczęte zostało na wniosek M. B., S. B., L. B., J. R. – mieszkańców ul. B. w O., w sprawie podniesienia terenu przez właścicieli posesji przy ul. A., co powoduje zalewanie posesji przy ul. B.. W toku oględzin na miejscu stwierdzono, iż teren działki nie został podniesiony przez obecnych właścicieli wskutek zamierzonych działań, a jedynie zniwelowany w związku z nawiezieniem ziemi przez poprzednich właścicieli działki. Nadto na terenie nieruchomości znajdują się dwa rowy melioracyjne, jeden należący do właścicieli nieruchomości, a drugi pozostaje we władaniu Skarbu Państwa. Ustalono także, iż przyczyną zalewania terenów znajdujących się przy ul. B. może być naturalny spływ wód opadowych związanych z ukształtowaniem terenu miasta w tym rejonie oraz niedrożność rowu melioracyjnego, którego właściciel nie jest ustalony.

W wyniku ponownych oględzin, które odbyły się na nieruchomości przy ul. B. stwierdzono, że teren w sposób istotny został podwyższony na nieruchomościach od strony ul. A., a wnioskodawcy poinformowali, że podwyższenie terenu nastąpiło przez obecnych właścicieli.

W toku dalszych czynności wyjaśniających wnioskodawcy zadeklarowali chęć zawarcia ugody pod warunkiem wykonania przez właścicieli prac, które spowodują, że przyległe nieruchomości nie będą zalewane przez wody z terenu działek, których grunt został wyniesiony. W dniu 22 marca 2012 r. wpłynęło do organu pismo właścicieli informujące, iż w celu rozwiązania problemu proponują wykonać na swój koszt prace polegające na wycięciu drzew i usunięciu korzeni rosnących w rowie oraz pomoc techniczną w oczyszczaniu rowu. W dniu 27 marca 2012 r. odbyły się w urzędzie rozmowy między stronami, w wyniku których ustalono, że właściciele rozplantują ziemię, na własny koszt, ze swoich działek na działki mieszkańców posesji przy ul. B., którzy biorą udział w postępowaniu. Po podpisaniu protokołu, postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta O. zatwierdził ugodę, w której ustalono termin na wykonanie zaakceptowanych przez wszystkie strony warunków do dnia 31 października 2012 r.

W odpowiedzi na pismo organu na temat wykonanych prac i terminie wizji, właściciele poinformowali, iż nie są w posiadaniu informacji od C. Sp. z o.o. w zakresie zabezpieczenia kanału sanitarnego, że brak jest właściciela rowu melioracyjnego oraz, iż teren na którym miały być podjęte czynności według studium zagospodarowania przestrzennego miasta O. jest terenem zalewowym i zielonym.

W dniu 13 grudnia 2012 r. odbyła się wizja lokalna, w toku której stwierdzono, iż żadne prace ziemne nie zostały podjęte i nie zostały spełnione warunki zawartej ugody. Zawiadomieniem z dnia 19 grudnia 2012 r., strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania w celu wydania stosownej decyzji. Następnie organ wystąpił do C. Sp. z o.o. w celu uzyskania warunków na prace ziemne przy kanale sanitarnym i takie warunki otrzymał a do A. L. została przekazana kserokopia zgody Starosty [...] na oczyszczenie niedrożnego rowu melioracyjnego. W dniu 30 kwietnia 2013 r. powołany w sprawie biegły z dziedziny hydrologii przedłożył opinię, gdzie przedstawił cel i zakres opracowania, charakterystykę obszaru, warunki gruntowo-wodne, propozycje sposobów przywrócenia właściwych stosunków wodnych oraz wnioski końcowe. Po przeanalizowaniu przedmiotowej opinii organ zawiadomił strony o zebraniu materiałów i możliwości zapoznania się z nim. W odpowiedzi A. L. złożył pismo informujące o zamierzeniach odnośnie czyszczenia rowu melioracyjnego.

Organ I instancji, po przeanalizowaniu materiału sprawy uznał, iż niewątpliwie rodzaj prac oraz sposób ich wykonania spowodował zakłócenie stosunków wodnych na sąsiednich nieruchomościach przy ul. B.. Przedmiotowy teren niewątpliwie należy do bardzo wrażliwych na zmiany stosunków wodnych, co wynika z wysokiego poziomu wód gruntowych, ze specyficznego ukształtowania terenu oraz wykonania instalacji technicznych – kolektor sanitarny, których podłoże oraz częściowa osypka stanowią drenaż żwirowy, powodując tym samym przemieszczanie się wód gruntowych. Ważnym elementem dla poprawy stosunków wodnych w tym rejonie będzie odtworzenie rowu melioracyjnego na nieruchomościach oznaczonych nr 179/2, 179/3, 179/4, 179/5 z zachowaniem odpowiednich spadków umożliwiających odprowadzanie wód oraz wyprofilowanie obszaru podlegającego analizie.

A. L. i M. L. złożyli odwołanie wnosząc o uchylenie powyższej decyzji organu I Instancji. Współwłaściciele zarzucili, iż pkt 1 rozstrzygnięcia jest tylko częścią opisu technicznego biegłego hydrologa, nie ma w nim dokładnych danych co ma być wykonane. Z kolei w pkt 2 zaskarżonej decyzji jest błąd, gdyż nie jest ustalony właściciel rowu melioracyjnego, a władającym jest Skarb Państwa – Starostwo Powiatowe w Z.. Zgodnie z prawem obowiązek utrzymania rowów melioracyjnych należy zaś do właścicieli działek przyległych do niego. Nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyrwane z kontekstu fragmenty opinii.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 29 ust. 3 ustawy utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji.

Kolegium przypomniało ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy, zwróciło uwagę, iż A. L., w odpowiedzi na zapytanie organu w zakresie wykonania postanowień ugody wyjaśnił, iż nie ma informacji od C. Sp. Z o.o. co do zabezpieczenia kanału sanitarnego, nadto brak jest danych właściciela rowu melioracyjnego między działkami, a z informacji uzyskanych w Starostwie Powiatowym w Z. wynika, że rów należy do wód publicznych, podmiotem władającym było Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w O.. Organ odwoławczy wskazał, iż współwłaściciele załączyli kserokopię mapy i rejestru gruntów, nadto stwierdzili, że teren na którym miały być podjęte prace według studium zagospodarowania przestrzennego miasta jest terenem zalewowym i zielonym oraz, że rozplantowanie ziemi na ww tereny zalewowe wiąże się z uzyskaniem zgodny odnośnych władz. W dniu 6 grudnia 2012 r. A. L. wystąpił do Burmistrza O. o wyczyszczenie rowu melioracyjnego nr 179/1, 179/2, 179/3, 179/4, 179/5 biegnącego obok działek odwołującego. W odpowiedzi organ wskazał, iż Gmina O. nie jest właścicielem rowu, ani w żaden sposób go nie użytkuje i nie może wydatkować publicznych pieniędzy na ten grunt a dokumenty z 1969 r., którymi posiłkuje się współwłaściciel są nieaktualne. W dniu 13 grudnia 2012 r. w trakcie wizji lokalnej organ I instancji stwierdził, że nie zostały pojęte żadne prace ziemne i tym samym nie zostały spełnione warunki ugody.

W dniu 18 grudnia 2012 r. Starosta [...] na wniosek A. L. z dnia 6 grudnia 2013 r. wyraził zgodę na oczyszczenie niedrożnego rowu znajdującego się na nieruchomości oznaczonej nr 179/1, 179/2, 179/3, 179/4, 179/5, prace miały być wykonane na koszt wnioskodawcy. W dniu 28 stycznia 2013 r. A. L. poinformował organ I instancji, iż otrzymał zgodę, lecz z uwagi na warunki atmosferyczne, prace zostaną wykonane w okresie późniejszym. Następnie, pismem z dnia 22 maja 2013 r. A. L. oświadczył, iż oczyszczenie rowu nastąpi w momencie wydania ostatecznej decyzji na oczyszczenie rowu przez Starostwo Powiatowe w Z. a nadto "udrożnię i oczyszczę oraz wyprofiluję brzegi na własny koszt". W dniu 2 lipca 2013 r. organ I instancji wydał zaskarżoną przez współwłaścicieli decyzję zobowiązującą do wykonania wskazanych w nich czynności.

Przechodząc do uzasadnienia prawnego Kolegium wskazało, iż w myśl art. 29 ust. 2 ustawy na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Nadto, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają a grunty sąsiednie, właściwy organ może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom (ust. 3). Kolegium wywiodło, iż z przywołanych norm prawnych wynika, że ustawodawca nie tylko zakazał właścicielowi gruntu ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeżeli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie, ale również zobowiązał go do dbania, aby stan stosunków wodnych na jego gruncie nie przyczyniał się do powstania szkód na gruntach sąsiednich. Niezbędne jest w tego typu sprawach przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, gdyż sam fakt dokonania zmiany stosunków wodnych nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy, konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie i oddziałuje ze szkodą na grunty sąsiednie. W niniejszej sprawie konieczne było ustalenie, czy istnieje związek przyczynowy miedzy przeprowadzonym sposobem zagospodarowania powierzchni działek 216/4, 217/2, 216/5, 217/1, 223/3, 223/4, 223/5, 223/6, 217/6 (właścicielami których są A. L. i M. L.) przy ul. A.nr 13, 17, 19 i 21 w O., która podlegała procesowi inwestycyjnemu, a zmianami stanu wody na gruncie sąsiednim tj. na terenie działek nr 178, 222, 219, 175 przy ul. B. 16, 12, 14 i 16a w O., oraz czy zmiana stanu wody na gruncie oddziałuje ze szkodą na grunty sąsiednie.

W ocenie organu postępowanie wykazało, iż zmiana stosunków wodnych na wskazanym terenie było spowodowana: bezpośrednio przez nawiezienie znacznych ilości ziemi i braku profilowania skarp terenu w sposób nieprofesjonalny a także kolmatacji gruntów nawodnionych przez dziki zrzuty ścieków. Ponadto przyczynami, które pośrednio przyczyniły się do zmian stosunków wodnych w analizowanym terenie to: budowa sieci kanalizacji sanitarnych i drenaży żwirowych oraz przemieszczanie mas ziemnych, głównie glin zwałowych, zmiany nacisku obcych form technicznych (sieć kanałów), na warstwy przepuszczalne gruntu, co powoduje utrudnienie przepływów oraz rozwój roślinności wodolubnej w bezpośrednim rejonie występowania cieku i brak czynności pielęgnacyjnych. Zatem deniwelacja działek gruntów od strony ulicy A. i podniesienie ich w miejscu śladu rowu melioracyjnego o 2,0-2,5m spowodowały zmianę stosunków wodnych rejonu. Tym samym organ uznał, że wskazane zmiany stanu wody na gruncie spowodowane przez właścicieli tego gruntu wywarło szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie.

Nadto organ wskazał, iż współwłaściciele tj. A. L. i M. L., potwierdzili fakt nawiezienia mas ziemnych na swoje działki oraz zadeklarowali chęć przedsięwzięcia środków mających na celu naprawę naruszonych stosunków wodnych, o czym świadczy m.in. podpisana w dniu 6 kwietnia 2012 r. ugoda. Potwierdzeniem jest również fakt uzyskania niezbędnych dokumentów m.in. zgody Starosty [...] na wykonanie prac związanych z oczyszczeniem niedrożnego rowu, a także stanowiska C. dotyczącego zabezpieczenie prac związanych z rozplantowaniem nadmiaru ziemi na terenie przez który przebiega trasa kolektora sanitarnego. Współwłaściciele żadnych prac jednak nie wykonali.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. A. L. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji.

Wskazując na przepisy art. 29 ust. 3, art. 77 i art. 64b ustawy skarżący podkreślił, iż należy odróżnić zmianę stosunków wodnych od właściwego utrzymania rowów melioracyjnych. Organ wydający decyzję winien rozgraniczyć te dwie kwestie. Jeżeli wykazane zostałoby, że do zmiany stosunków wodnych przyczyniła się niedrożność rowu, wówczas powinno to znaleźć odzwierciedlenie w obowiązkach nakładanych również na właściciela rowu. Władającym rowem melioracyjnym o nr działek 179/2, 179/3, 179/4, 179/5 jest Starostwo Powiatowe w Z. i do jego kompetencji należy wydawanie wszelkich decyzji związanych z tym rowem. Dobrowolne zobowiązanie skarżącego dotyczyło wyczyszczenia rowu na własny koszt za zgoda władającego rowem. W ocenie skarżącego nastąpiła sprzeczność logiczna i prawna dotycząca rowu, co powoduje, że decyzja wydana przez organ I instancji jest nieprawidłowa, gdyż nakłada obowiązek na podmiot, który nie jest właścicielem rowu. Dodatkowo skarżący podniósł, że w postępowaniu występował M. B., który nie jest właścicielem gruntów przylegających do działek skarżącego. Właścicielami tychże są B. i W.B., co potwierdza księga wieczysta i wypis z rejestru gruntów. Nadto nie jest precyzyjny pkt 1 decyzji organu I instancji, gdzie organ nie wskazał ile konkretnie ziemi na zostać nawiezione. Zarzucił, iż organy administracji uwzględniały wyłącznie racje strony przeciwnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem.

Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Przypomnieć trzeba, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...] r., który nakazał współwłaścicielom gruntu – działek nr 216/4, 217/2, 216/5, 217/1, 223/3, 223/4, 223/5, 223/6, 217/6, M. L. i A. L., wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, w sprawie zmiany stanu wody na gruncie nieruchomości przy ul. A.13, 17, 19, 21 w O.. Organ określił w pkt 1, iż należy nawieźć i rozplantować pewną ilość mas ziemnych dobrze przepuszczalnych (piasek gruby lub średni) z wierzchnią warstwą ziemi próchniczej o grubości 5mm-10mm i zasiać mieszankę trwa, od skarpy gruntu, z wyraźnym zaznaczeniem rowu, do osi kolektora sanitarnego. Dokonać usypania gruntu w taki sposób, aby zmienność warstwy od 0,5m do 0,0m przebiegała od wyprofilowanego rowu do osi kanału sanitarnego i nie przykryła studni rewizyjnej na kanale sanitarnym. Nadto w pkt 2 wskazał, iż należy odtworzyć rów melioracyjny przebiegający działkami nr 179/2, 179/3, 179/4, 179/5 w obrębie [..] w O. (tj. dna rowu o szerokości 0,4m-0,5m, skarpy w pochyleniu 1:2, całkowita głębokość nie mniejsza niż 0,5m).

Materialnoprawną podstawę powyższych rozstrzygnięć stanowił, jak wskazał organ administracji publicznej, przepis art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) stanowiący, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 ustawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Postępowanie takie wymaga wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczyć się do stwierdzenia wykonania prac powodujących podwyższenie gruntu. Najczęściej w tego rodzaju sprawach o dotyczących przywrócenia stosunków wodnych na gruncie opinia biegłego jest niezbędna. Przy czym, dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Obowiązek oceny opinii biegłego, jak każdego dowodu w sprawie, zachodzi także wtedy, gdy strony postępowania nie wniosły do opinii zastrzeżeń (vide: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn.akt II OSK 1538/11; wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 lutego 2013 r., sygn.akt II SA/Lu 1042/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lipca 2013 r., sygn.akt II SA/Łd 336/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, iż organy orzekające w niniejszej sprawie, tak w I jak i II instancji, co do zasady prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z wykorzystaniem opinii biegłego. Niemniej jednak nie podjęły się oceny tego dowodu z zastosowaniem podstawowych zasad postępowania dowodowego. Podkreślić należy, że organ administracji nie jest skrępowany opinią biegłego i nie może ograniczyć się do powołania w uzasadnieniu decyzji konkluzji przedstawionej przez biegłego. W niniejszej sprawie, jak wynika to z lektury zarówno zaskarżonego aktu, jak i go poprzedzającego, organy bezkrytycznie przyjęły opinię i jej wnioski, a nadto wykorzystując jej obszerne fragmenty sformułowały uzasadnienie, którego lektura czyni zasadnym ocenę, iż uchybiły nie tylko przepisom regulującym kwestie dowodowe - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., ale i art. 107 § 3 k.p.a.

Nadto, na tle podobnych stanów faktycznych i prawnych wypracowane zostało stanowisko, w pełni podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 29 ust. 3 ustawy powinno dokładnie określać nałożone obowiązki, tak by mogły one być należycie wykonane przez stronę lub wyegzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym. Jeśli nakazane w osnowie decyzji obowiązki zostały sformułowane dokładnie tak, jak określił je w swojej opinii biegły a w sposób uniemożliwiający ich prawidłowe wykonanie, wówczas organ winien określić je samodzielnie tak, by były one dla adresatów czytelne, a w razie wątpliwości organ winien zwrócić się do biegłego o wyjaśnienie niejasnych kwestii i nieprecyzyjnych powinności (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2012 r., sygn.akt II SA/Lu 589/12).

Analiza treści art. 29 ust. 3 ustawy jednoznacznie wskazuje, że organ - orzekając na podstawie tego przepisu - ma obowiązek, przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych danej sprawy, rozważyć możliwość wykorzystania każdej z dwóch przewidzianych w tym przepisie możliwości w celu wyeliminowania szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. Uznając za zasadne nałożenie obowiązku wykonania jednego z tych środków, organ zobowiązany jest szczegółowo uzasadnić swój wybór (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2012 r., sygn.akt II SA/Lu 589/12; wyrok WSA w Opolu z dnia 4 lipca 2013 r., sygn.akt II SA/Op 139/13; wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn.akt II SA/Lu 901/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Lektura pkt 1 zaskarżonej decyzji, w świetle brzmienia przywołanej regulacji, nie pozostawia wątpliwości co do braku precyzyjności w określeniu nałożonego obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W istocie pkt 1 decyzji to powtórzenie fragmentu opinii technicznej z dnia 30 kwietnia 2013 r. "5.Czynności niezbędne dla poprawy stosunków wodnych analizowanego obszaru". I zabieg taki można byłoby zaakceptować, gdyby organ zwrócił się do biegłego sporządzającego opinię o sprecyzowanie użytego określenia dotyczącego "pewnej ilości mas ziemnych". Ponieważ odstąpił od takiego doprecyzowania i w następstwie nałożył w decyzji na stronę obowiązek, którego wykonania nie sposób zweryfikować, gdyż nie wiadomo jakiej wymiernej wartości odpowiada "pewna" ilość masy ziemi. Taki sposób sformułowania obowiązku jest w ocenie sądu nieprecyzyjny, a co za tym idzie wadliwy. Podkreślić bowiem należy, że każdy nakładany na podmiot obrotu prawnego obowiązek, musi być na tyle skonkretyzowany i jasny, aby był możliwy do wyegzekwowania, także w ramach potencjalnego postępowania egzekucyjnego. I skoro sam organ nie miał pomysłu na dookreślenie nakładanych na stronę powinności, to powinien był wezwać biegłego hydrologa opracowującego opinię do sprecyzowania czynności lub prac niezbędnych dla prawidłowej realizacji nałożonego obowiązku. Jest to istotne i z tego względu, ze ustawodawca nie wprowadził do ustawy Prawo wodne definicji pojęcia "urządzeń zapobiegających szkodom" a orzecznictwo wskazuje, iż jest to każde urządzenie, którego wykonanie ma na celu zapobieżenie powstawaniu szkód.

Uchybienia organów, tak I jak i II instancji, należy także upatrywać w sformułowaniu pkt 2 zaskarżonej decyzji, w którym organ nakłada na współwłaścicieli gruntu – działek nr 216/4, 217/2, 216/5, 217/1, 223/3, 223/4, 223/5, 223/6, 217/6, M. L. i A. L., wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, poprzez odtworzenie rowu melioracyjnego przebiegającego działkami nr 179/2, 179/3, 179/4, 179/5 w obrębie [..] w O. (tj. dna rowu o szerokości 0,4m-0,5m, skarpy w pochyleniu 1:2, całkowita głębokość nie mniejsza niż 0,5m). W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, iż odtworzenie istniejącego uprzednio rowu nie jest tożsame z wykonaniem urządzenia zapobiegającego szkodom, gdyż nie jest nowym, nieistniejącym uprzednio na określonym gruncie, urządzeniem. Skoro szkody powstały wskutek likwidacji istniejącego wcześniej rowu, to oczywistym jest, że koniecznym jest odtworzenie tego rowu, a więc przywrócenie stanu poprzedniego, a nie wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom (vide: wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn.akt II OSK 1209/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzić należy, iż ustawodawca nakładając na właściciela nieruchomości obowiązki związane z utrzymaniem określonych stosunków wodnych na posiadanej nieruchomości i zakazem ich zmiany ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich, nie odniósł się w żaden sposób do pojęcia urządzenia wodnego, którego definicja zawarta została w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy, a do których zalicza się m. in. również rowy. Podzielić zatem należy pogląd, iż przepisy art. 29 ustawy odnoszą się do stanu wody na gruncie rozumianego, jako pewien stan faktyczny, niekoniecznie związany z prawnie uregulowanymi sposobami korzystania z wód i istniejący w oderwaniu od faktu jego ujawnienia w rejestrach urzędowych. Warto bowiem zauważyć, iż normy zawarte w art. 29 ustawy adresowane są do właścicieli nieruchomości niezależnie od tego, czy na ich terenach znajdują się w ogóle urządzenia wodne w rozumieniu ustawy a tym bardziej, czy urządzenia te figurują w rejestrach urzędowych. Celem art. 29 ustawy jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie, nie zaś nakaz utrzymania i konserwacji urządzeń wodnych, czy zakaz ich niszczenia, które to obowiązki podlegają dyspozycjom odrębnych przepisów (wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r., sygn.akt II OSK 160/07- http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadnicze wątpliwości budzi również wskazana przez organ podstawa prawna obowiązku, nałożonego w pkt 2 decyzji, tj. art. 29 ust. 3 ustawy, na co słusznie wskazuje skarżący, odwołując się do innych przepisów ustawy min. art. 77 i art. 64b.

Niewątpliwie obowiązki z art. 29 ust. 3 ustawy, mogą być nałożone jedynie na właściciela gruntu. Niespornym i nie budzącym wątpliwości w przedmiotowej sprawie jest to, że ani skarżący, ani też M. L. nie są właścicielami działek o nr 179/2, 179/3, 179/4, 179/5 w obrębie [...] w O.. Tak więc, już choćby z tej przyczyny obowiązek, nałożony w pkt 2 decyzji, nie może znaleźć oparcia w zastosowanym przez organ art. 29 ust. 3 ustawy. Analizując obowiązek wskazany w pkt 2, zarówno co do zakresu jak i adresata, nie sposób odmówić słuszności skarżącemu, upatrującemu źródła rozstrzygnięcia raczej w art. 77 ustawy, nie zaś w przywołanej podstawie prawnej decyzji, co jednak musiałoby mieć swoje konsekwencje w zakresie właściwości organu.

Zwrócić uwagę bowiem należy, że przepis art. 77 ustawy przewiduje, iż utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki (ust.1). Jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (ust.2). Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy urządzeniem wodnym jest m.in. rów, zaś stosownie do art. 73 ust. 1 pkt 1 rowy zalicza się również do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.

W orzecznictwie przyjmuje się, że ratio legis unormowania art. 77 ust. 2 ustawy polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki, biorąc pod uwagę także treść pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto obowiązki te ustalane są proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu oraz są ustalane przez ten organ zakresy i terminy ich wykonania. Nie jest to kompetencja wójta (burmistrza), o której stanowi art. 29 ustawy (vide: postanowienia NSA: z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn..akt II OW 139/11; z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn.akt II OW 146/11; z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn.akt II OW 34/08 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe stwierdzić trzeba, iż w ustalonym stanie faktycznym organy administracji błędnie wskazały przepis art. 29 ust. 3 ustawy jako podstawę obowiązku opisanego w pkt 2 zaskarżonej decyzji. Nadto, nie sposób pominąć, wynikającej z uzasadnienia decyzji okoliczności, iż w istocie organy nie wyjaśniły kto jest właścicielem rowu, którego odtworzenie nakazały m.in. skarżącemu.

W ocenie sądu, uwzględniając zarzut skarżącego, zwrócić należy także uwagę na ustalony krąg stron postępowania. Z wypisów rejestru gruntów i ksiąg wieczystych, znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby M. B. był właścicielem działki, która poddana zostałaby negatywnemu oddziaływaniu zmian stanów wód z terenów skarżącego. Podmiot ten został natomiast zaliczony do kręgu stron postępowania, przy czym organ zupełnie nie odniósł się do tej kwestii, akcentowanej w odwołaniu. Owszem, z inicjatywy m.in. tegoż podmiotu podjął czynności wyjaśniające, ale nie jest to przesłanka umożliwiająca automatyczne nadanie temu podmiotowi statusu strony postępowania. A jednocześnie organ z niewyjaśnionych przyczyn zupełnie pominął współwłaścicieli działki nr 218, która usytuowana jest pomiędzy działkami nr 217 i 223. Jest to o tyle zaskakujące, iż opinia biegłego uwzględnia teren działki nr 218, co winno wzbudzić zainteresowanie organu, którego powinnością jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobligowane będą uwzględnić poczynione wyżej uwagi, wyjaśniając wszechstronnie okoliczności sprawy determinujące, znajdujące w sprawie zastosowanie właściwe przepisy prawa materialnego, bacząc przy tym na właściwość organów przewidzianą ustawą i wydać rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało zarówno przepisom prawa materialnego jak i przepisom formalnym, a motywy rozstrzygnięcia znajdą swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, tak jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego stwierdzić trzeba, iż zarówno decyzja samorządowego kolegium odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postepowania i prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

M.CH.