Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 837/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2007 r. sprawy ze skargi E. R. oraz W. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...)kwietnia 2007 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zgłaszającej sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia (...) lutego 2006 roku E i W R dokonali zgłoszenia zakończenia budowy obiektu budowlanego – magazynu materiałów tekstylnych z częścią biurową, wjazdami oraz układem dróg wewnętrznych, realizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) maja 2005 roku nr (...) znak (...) wydanej przez Prezydenta Miasta (...).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z dnia (...) lutego 2006 roku po rozpatrzeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał,

iż zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, obiekty magazynowe zaliczane są do XVIII kategorii obiektów budowlanych. Zgodnie z powyższym uznał,

iż w rozpatrywanym przypadku, przepis art. 55 Prawa budowlanego, wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Inwestorzy złożyli w (...) Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w (...) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzeciwie wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wniosku inwestorzy wskazali, iż decyzja wydana została bez podstawy prawnej, co skutkuje jej nieważnością. Ich zdaniem Inspektor Powiatowy nie był uprawniony do wydania decyzji zawierającej sprzeciw, gdyż art. 55, na który się powołał nie mógł stanowić podstawy zgłoszenia sprzeciwu. Nowelizacja Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia

28 lipca 2005 roku (Dz.U. z 2005 roku Nr 163 poz. 1364) wprowadziła zmianę

w przepisie art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego polegającą na tym, iż obiekty budowlane należące do kategorii XVIII zostały zaliczone do obiektów, do których użytkowania można przystąpić po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie,

o której mowa w art. 55. Przed tą nowelizacją do przystąpienia do użytkowania obiektów XVIII kategorii można było przystąpić po spełnieniu przesłanek z art. 54 Prawa budowlanego. Ustawa zmieniająca określiła też w art. 7, iż do spraw wszczętych

i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Inwestorzy stoją na stanowisku, iż wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu

(...) kwietnia 2005 roku, tj. w dniu złożenia wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę. W związku z treścią art. 61§3 Kodeksu postępowania administracyjnego datą wszczęcia postępowania jest data doręczenia żądania organowi. Uznać należy zatem, iż data (...) kwietnia 2005 roku określa przepisy, które należy stosować. Wobec powyższego postępowanie związane z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego wymagające zgłoszenia nie może zostać uznane za nową sprawę

w rozumieniu przepisów przejściowych do ustawy nowelizującej Prawo budowlane.

Ponadto w decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego organ wskazał, iż trybem właściwym dla przystąpienia

do użytkowania w tej sprawie jest tryb wskazany w art. 54 Prawa budowlanego a skoro decyzja o pozwoleniu na budowę w tym zakresie nie została zmieniona, to brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 55 Prawa budowlanego. Dokonanie zatem przez wnioskodawców zawiadomienia o zakończeniu budowy stanowiło wykonanie obowiązku nałożonego na wnioskodawców w decyzji o pozwoleniu na budowę.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...), decyzją

z (...) grudnia 2006 znak (...) odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego którą zgłoszono sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania. W uzasadnieniu organ wskazał,

iż weryfikowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wyliczonych w art. 156§1 Kodeksu postępowania administracyjnego skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ w terminie

21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 55 w/w ustawy. Zawiadomienie

o zakończeniu budowy uruchamia postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania. Podstawą wszczęcia tego postępowania jest fakt zakończenia budowy natomiast datą jego wszczęcia jest doręczenie zawiadomienia właściwemu organowi. Postępowanie wszczęte zawiadomieniem o zakończeniu budowy może zakończyć się jedynie sprzeciwem lub milczeniem organu. Organ stanął na stanowisku, iż prawidłowe jest uznanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) – Powiat (...), iż przystąpienie do użytkowania magazynu materiałów tekstylnych z częścią biurową, wjazdami oraz układem dróg wewnętrznych wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodne z prawem jest zatem zgłoszenie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania w trybie art. 54

w omawianym przypadku. Organ uznał również, iż powołanie się na art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego przy powołaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy stanowi odrębne postępowanie w stosunku do postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w związku z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ do którego złożono zawiadomienie

o zakończeniu budowy orzeka w oparciu o aktualne brzmienie przepisów prawa, jeśli przepisy przejściowe nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie za datę wszczęcia postępowania należy wskazać dzień (...) luty 2006 rok, zatem zastosowano obowiązujące w tym czasie przepisy Prawa budowlanego. Organ zobligowany był

do bezwzględnego przestrzegania przepisów Prawa budowlanego, a z tych przepisów wynikał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

W odwołaniu od decyzji E i W R, wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...), Powiat (...) z dnia (...) lutego 2006 roku

nr (...) dotknięta jest wadą nieważności z uwagi na błędną interpretację przepisu art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku O zmianie ustawy Prawo budowlane oraz

o zmianie niektórych innych ustaw, błędną interpretację art. 156§1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, pominięcie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, nieuwzględnienie art. 36 Prawa budowlanego wymieniającego zalecenia zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz błędne zastosowanie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, iż PINB posiadał podstawę prawną do wydania decyzji (...) z dnia (...) lutego 2006 roku. Organ nie wziął pod uwagę, iż decyzja o nr (...) jest nieważna bo nałożoną nią obowiązki sprzeczne

z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz wydana była bez podstawy prawnej. Nowelizacja Prawa budowlanego weszła w życie (...) września 2005 roku, a zatem po złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przez skarżących i po uzyskaniu przez nich pozwolenia na budowę oraz w trakcie trwania procesu budowlanego, natomiast przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy, które zostało złożone w dniu (...)lutego 2006 roku. Skarżący nie mieli obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji

o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż w dniu uzyskania pozwolenia na budowę, obowiązywało prawo, które nie wymagało takiego pozwolenia dla obiektów zakwalifikowanych do kategorii XVIII.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał

w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

z dnia (...) grudnia 2006 roku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał,

iż zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego,

na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić

z zastrzeżeniem art.. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia,

nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego wymienia obiekt kategorii XVIII, jako ten, do użytkowania którego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, i taką decyzję inwestorzy powinni uzyskać.

Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego E. i W. R. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w (...), zarzucając naruszenie art. 55 Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż miał on zastosowanie przy podjęciu decyzji PINB z (...) lutego 2006, art. 54 Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż decyzja o sprzeciwie została doręczona w terminie, błędną interpretację art. 7 ustawy o zmianie Ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 163 poz. 1364), nieuwzględnienie art. 36 Prawa budowlanego w związku z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, naruszenie art. 6, 15, 156§2 pkt 2 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz pominięcie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 107§3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) kwietnia 2007 roku i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności

z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, iż zaskarżona decyzja została wydana

w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji.

Od lat zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa jest zgodna, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu

a rozstrzygnięciem objętym decyzją. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 716/86 – Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 1991/11 s.9).

Można zatem stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności.

Ustalenie, że decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, a zatem, że jest z nim oczywiście sprzeczna oznacza, że nie chodzi o błędny w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa

w sposób jasny i niedwuznaczny.

Trafnie to podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

18 lipca 1994 r. sygn. akt I SA 535/94 (ONSA 1995/2, poz. 91), gdzie Sąd wskazał,

iż "wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny".

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej stwierdzić należy,

że organy obu instancji zastosowały w sprawie właściwe przepisy.

Trafnie wskazał w uzasadnieniu decyzji II instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę omawianej inwestycji inwestorzy zostali pouczeni, że w przypadku gdy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie jest wymagane, do użytkowania obiektu można przystąpić po upływie 21 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy do właściwego organu, jeśli ów organ nie wniesie w tym terminie sprzeciwu w drodze decyzji. Organ nie wskazał zatem w decyzji o pozwoleniu na budowę, iż nie jest wymagane uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania tej inwestycji, co oznacza iż treść pouczenia miała charakter informacyjny, a inwestorzy winni mieć na uwadze aktualnie obowiązujące przepisy prawa.

Nie można natomiast zgodzić się ze skarżącymi, że postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania stanowi kontynuację postępowania o pozwolenie

na budowę, wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę złożonym przez inwestorów w dniu 18 kwietnia 2005 r.

Postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania jest bowiem w stosunku do postępowania o pozwolenie na budowę postępowaniem nowym, a nie jak twierdzą skarżący postępowaniem incydentalnym, mającym bezpośredni związek

z postępowaniem zainicjowanym przez wnioskodawców w dniu (...) kwietnia 2005 r. Przemawiają za tym uregulowania zawarte w przepisach ustawy Prawo budowlane,

a mianowicie fakt, że postępowania te tocząc się przed innymi organami, jak również

z woli ustawodawcy inny jest krąg osób legitymowanych do udziału w tych postępowaniach; w sprawie pozwolenia na budowę są to inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, zaś w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie stroną jest wyłącznie inwestor.

Prawo budowlane rozróżnia dwa tryby postępowania w sprawie przystąpienia

do użytkowania: jeden wymagający uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a drugi uproszczony zgodnie, z którym do użytkowania obiektu można przystąpić

po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy. przy czym oczywiste jest, że skoro

w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie bierze udział wyłącznie inwestor to

i w postępowaniu uproszczonym wywołanym złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy może brać udział wyłącznie inwestor. Tak więc organy zgodnie

z uregulowaniami ustawy Prawo budowlane prawidłowo przyjęły, że postępowanie

w sprawie przystąpienia do użytkowania stanowiło nowe postępowanie administracyjne, które zostało wszczęte pismem inwestorów z dnia (...) lutego 2006 r., którym dokonali oni zgłoszenia zakończenia budowy obiektu budowlanego.

Wydając decyzję zgłaszającą sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) w dniu (...) lutego 2006 r. winien zastosować przepisy w dacie tej obowiązujące. Od dnia 26 września 2005 r. przepis art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowił zaś, iż przed przystąpieniem

do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony m.in. do kategorii XVIII, o której mowa w załączniku

do ustawy.

Obiekty magazynowe, a więc również przedmiotowy magazyn materiałów tekstylnych zgodnie z w/w załącznikiem został zaliczony do kategorii XVIII obiektów budowlanych. Zmiana uregulowania przepisu art. 55 ust. 1, która weszła w życie w dniu (...) września 2005 r., została wyprowadzona przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r.

o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2005, Nr 163, poz. 1364). Zgodnie z przepisem art. 7 tej ustawy do spraw wszczętych

a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. A contrario skoro postępowanie zostało wszczęte w dniu 14 lutego 2006 r., po dniu wejścia w życie ustawy (w dniu 26 września 2005 r.) stosuje się przepisy tej ustawy. Przywołanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) w osnowie decyzji z dnia (...) lutego 2006 r. art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy od dnia (...) maja 2004 r. przepis tego artykułu nie posiadał podpunktów nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skoro z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, że organ wskazał

na konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie w związku z zaistnieniem sytuacji zastrzeżonej w przepisie art. 55 Prawa budowlanego.

Decyzja kontrolowana została bowiem bezsprzecznie wydana na podstawie

art. 54 Prawa budowlanego, który jednoznacznie stanowi, że w przypadku zaistnienia sytuacji wskazanej w art. 55 do użytkowania obiektu można przystąpić po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stąd wobec zaistnienia tej sytuacji wniesienie sprzeciwu przez organ było konieczne.

Natomiast nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności tejże decyzji wskazana w skardze okoliczność, ze żaden z organów nie jest w stanie określić,

czy i w jakim terminie doręczono skarżącym decyzję o sprzeciwie w sytuacji, gdy brak w aktach dowodu doręczenia decyzji o sprzeciwie, a i ustalenie tej kwestii nie jest już możliwe. Tak więc w drodze reklamacji w Urzędzie Pocztowym wątpliwość czy decyzja została doręczona w terminie nie zostanie w żaden sposób usunięta. Skoro data doręczenia nie jest znana może nią być zarówno data wskazująca na zachowanie terminu, jak i data doręczenia po terminie.

Wprawdzie data doręczenia decyzji o sprzeciwie ma znaczenie dla ustalenia faktu, czy sprzeciw był skuteczny, jednak nie można tu mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organ w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Stwierdzenie zaś nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jej wydania.

Z powyższych względów Sąd skargę oddalił jako niezasadną na podstawie

art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).