Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1286/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6342 Przyznanie uprawnień kombatanckich oraz przyznanie uprawnień dla wdów /wdowców/ po kombatantach
Skarżony organ: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzających ją decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA: Mariusz Kotulski AWSA: Janusz Kasprzycki Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w trybie art. 154 Kpa I stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] 2006 r. nr [...] II zasądza od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata J. W. kwotę 292, 80 zł ( słownie dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) , w tym 22 % VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w niniejszym postępowaniu.


UZASADNIENIE

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 3 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity - Obwieszczenie Marszałka Sejmu RP z dnia 30 marca 2002 r. - Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 z późn. zm.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w której stroną postępowania jest J. K., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] 2006r. Nr[...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J. K. wystąpił do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o przyznanie uprawnień wynikających z ustawy o kombatantach powołując się na represje, jakich doznał w czasie II Wojny Światowej. Kierownik Urzędu ustalając przesłanki uprawniające do uzyskania pozytywnej decyzji stwierdził, iż przedstawiony materiał dowodowy nie daje podstaw do podjęcia pozytywnej decyzji. Wnioskodawca nie przedstawił bowiem wiarygodnych dowodów na podleganie represjom o których mowa w ustawie o kombatantach. Mając powyższe na uwadze decyzją z dnia [...] 1999 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] 2000 r. organ orzekający odmówił przyznania stronie wnioskowanych uprawnień.

Pismem z dnia [...] 2004 r. strona wystąpiła do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o zmianę decyzji o odmowie przyznania uprawnień wynikających z ustawy o kombatantach. Biorąc pod uwagę treść ww. pisma organ orzekający opierając się na dyspozycji art. 235 k.p.a. zakwalifikował wniosek strony do rozpatrzenia w trybie art. 154 k.p.a. W wyniku rozpoznania wniosku strony decyzją z dnia [...] 2005 r. odmówiono stronie uchylenia decyzji własnych o odmowie przyznania wnioskowanych uprawnień. Od powyższej decyzji strona pismem z dnia [...] 2005 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi na fakt, iż ww. podanie zostało wniesione po terminie, organ orzekający postanowieniem z dnia [...] 2005 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wobec wniesienia przez J. K. kolejnego podania z dnia [...] 2006 r. Kierownik Urzędu pismem z dnia [...] 2006 r. zwrócił się z prośbą o wskazanie jego procesowego charakteru. Z uzyskanej odpowiedzi nadal nie wynikał charakter wniosku. W związku z powyższym biorąc pod uwagę treść ww. pism organ orzekający opierając się na dyspozycji art. 235 k.p.a. zakwalifikował wniosek strony do rozpatrzenia w trybie art. 154 k.p.a. Orzekając na podstawie ww. przepisu ustawy wzięto pod uwagę brak powołania się przez stronę na wady kwalifikowane wskazane w art. 145 § 1 oraz w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze decyzją z dnia [...] 2006 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji własnej o odmowie przyznania wnioskowanych uprawnień. Od powyższej decyzji wnioskodawca pismem z dnia [...] 2006 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podania J. K. ponownie powołał się na doznane represje. Wskazał też na liczną korespondencję, jaką prowadzi w swojej sprawie zarówno w kraju, jak i zagranicą.

W tym stanie rzeczy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził, że wbrew zarzutom strony na podstawie akt administracyjnych nie można stwierdzić, aby w przedmiotowej sprawie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie decyzji ostatecznej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, biorąc pod uwagę całokształt zebranego materiału dowodowego organ uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

Podniesiono, że stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach określonych w Kodeksie. Z powyższego przepisu -wyrażającego zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynika, że decyzja taka nie może być w zasadzie wzruszona w trybie postępowania administracyjnego, z wyjątkami ściśle określonymi w przepisach k.p.a. Jednym z takich wyjątków jest przepis art. 154 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wskazano, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "słuszny interes strony". Zdaniem Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych, tenże słuszny interes strony nie może się jednak sprowadzać do naruszenia innych przepisów prawa, tj. w niniejszej sprawie art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniu pieniężnym. Interes społeczny lub słuszny interes strony, to pojęcia nieokreślone w k.p.a. Jednakże nie można uznać za słuszny interes wnioskodawcy w świetle art. 154 k.p.a. jego dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną. Artykuł 154 nie może stanowić bowiem tzw. "wentyla bezpieczeństwa" polegającego na tym, że strona dąży do wzruszenia prawomocnej niekorzystnej dla niej decyzji. Zmiana zasad polityki administracyjnej, dążenie do liberalizacji oceny stanu faktycznego, zmiana wykładni przepisów prawa nie stanowią "słusznego interesu strony" w świetle art. 154 k.p.a. (powołano wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 października 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 428/04). Ocena czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony należy do właściwego organu administracji państwowej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 k.p.a. Przepis ten wraz z przepisem art. 6 k.p.a. ustanawiają zasadę praworządności, która nakazuje, aby organy administracji państwowej działały na podstawie przepisów prawa. Analizując treść podjętych w sprawie rozstrzygnięć stwierdzono, iż wydane one zostały z uwzględnieniem tejże zasady. W ocenie Kierownika Urzędu nie wolno oczekiwać, aby organ administracji państwowej związany przepisami powszechnie obowiązującego prawa mógł je naruszać, bagatelizować i omijać tylko i wyłącznie po to, aby uczynić zadość przekonaniu strony, iż jej interes jako strony postępowania jest słuszny i w konfrontacji z nim obowiązujący porządek prawny musi przed nim ustąpić (powołano wyrok WSA z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 81/05).

Przenosząc powyższe rozważania na materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie organ stwierdził, że wnioskodawca nie przedstawił wiarygodnych dowodów na doznane represje. Wniesione żądanie oparto wyłącznie na bogatej relacji własnej oraz szerokiej korespondencji. Jednakże przedstawiony opis wydarzeń nie poparty wiarygodnym dowodem, a ponadto sprzeczny z wiedzą historyczną, dotyczącą tragicznych losów żołnierzy Państwa Polskiego, więzionych przez stalinowskich oprawców, nie może stanowić podstawy przyznania wnioskowanych uprawnień. Również informacje wynikające z nadesłanych odpowiedzi organów administracji krajowej i zagranicznej w żaden sposób nie potwierdzają podnoszonych represji. Powyższe okoliczności przy uwzględnieniu treści art. 22 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o kombatantach dały podstawę do stwierdzenia, iż J. K. nie udokumentował doznanych represji obiektywnym materiałem dowodowym.

Skargę na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] 2006 r., nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K.

Skarżący opisał historię swoich walk w czasie drugiej wojny światowej podnosząc, że od 1995 r. bezskutecznie domaga się przyznania uprawnień kombatanckich.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację prezentowaną na jego poparcie. Dodano, że w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe wzruszenie decyzji obarczonej istotnymi wadami, co sugeruje skarżący w swojej skardze, jak i we wniosku o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] 2006 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] 2006r. Nr [...] podjęta w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Poza kompetencjami sądu pozostaje możliwość merytorycznego orzeczenia w zakresie przyznania uprawnień kombatanckich.

Zaskarżona decyzja obarczona jest istotną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Tożsamość sprawy administracyjnej istnieje w sytuacji, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu (interesów prawnych lub obowiązków, które po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym lub obowiązkiem prawnym określonego podmiotu) i tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych orzekł po raz drugi w tej samej sprawie administracyjnej, tj. orzekł w sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] 2005 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. i odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] 2000 r., Nr [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] 2005 r., nr [...] uzyskała walor ostateczności, a następnie prawomocności w związku z wydaniem przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych ostatecznego postanowienia z dnia [...] 2005 r., nr [...] stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] 2005 r., nr [...] i niezaskarżeniem tego postanowienia do sądu administracyjnego.

Zaskarżona decyzja została wydana również na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. przez ten sam co poprzednio organ administracji publicznej oraz w sprawie tego samego adresata (tj. J. K.). Ponadto obie decyzje dotyczą tego samego przedmiotu, którym jest sprawa uchylenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji z dnia 23 marca 2000 r., Nr [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Podnieść należy, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji z dnia [...] 2005 r., nr [...] stan prawny w zakresie przesłanek uchylenia decyzji z dnia [...] 2000 r., Nr [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich był identyczny, albowiem treść art. 154 § 1 k.p.a. nie uległa zmianie. Również stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia w obu sprawach nie uległ zmianie, gdyż nie uległy zmianie żadne okoliczności mające charakter faktów prawotwórczych, które brał pod uwagę organ wydając decyzję z dnia [...] 2005 r., nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji wcześniejszej.

Wydanie nowej decyzji w sprawie, bez wzruszenia poprzedniej stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności drugiej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 1981 r., SA/Po 15/81, publ. OSPiKA z 1982 r., nr 3-4, poz. 25). Zasygnalizować należy, że zgodnie z ugruntowanym już poglądem, przedmiotem postępowania przewidzianego w art. 154 jest sprawa uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa (Komentarz do art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Jest to nowa sprawa administracyjna. W najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie wskazuje się, że "procedura rozpoznawania wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie przewiduje wydania rozstrzygnięcia w postaci odmowy wydania decyzji z tego powodu, iż sprawa została już rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją. Nie jest również możliwe wydanie ponownie rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji (...) z uzasadnieniem, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania. Byłoby to bowiem w istocie wydanie drugiej decyzji w tej samej sprawie" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2005 r., VII SA/Wa 278/04, publ.: LEX nr 189150).

W tym stanie rzeczy organ administracji - w przypadku zakwalifikowania wniosku strony jako kolejnego padania o podjęcie decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. - powinien podjąć rozstrzygnięcie polegające na umorzeniu postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, publ.: ONSA z 1996 r., nr 2, s. 80). W myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Użycie przez ustawodawcę słowa "wydaje" a nie "może wydać" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Tym bardziej należy więc tak postąpić, gdy postępowanie od samego początku było bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 r., I SA/Kr 1141/97, niepubl.).

W związku z treścią składanych przez J. K. wniosków i pism w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organ administracji publicznej powinien podjąć wszelkie kroki procesowe w celu usunięcia wątpliwości w zakresie kwalifikacji żądania skarżącego. Stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odbiega bowiem od stanowiska prezentowanego w odpowiedzi na skargę, gdzie organ ocenił pisma skarżącego jako wskazujące na istotne wady decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] 2006 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] 2006r. Nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.