Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 835/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a i 4g, art. 18 ust. 1 i 1e
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 132 ust. 1 i 1a, art. 134
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 10 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 196
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi K. B., K. B. i H. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz K. B., K. B. i H. B. solidarnie kwotę 16717 (szesnaście tysięcy siedemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), określanej dalej jako K.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania K. B., K. B. i H. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. znak [...] ustalającej odszkodowanie w łącznej wysokości 451.434,90 zł, za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,9168 ha, położoną w obrębie[...], gmina [...] , przeznaczoną pod realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie odcinka drogi ekspresowej S51 na odcinku [...] - [...], a także zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz H. B. w kwocie 406.291,40 zł za udział 9/10 w nieruchomości oraz na rzecz K. B. i K. B. w kwocie 45.143,50 zł za udział 1/10 w nieruchomości w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawiało się w sposób następujący.

Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,9168 ha położona w obrębie [...], decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] znak [...] została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi ekspresowej S51 na odcinku [...] - [...] ". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Powyższa decyzja została zmieniona decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...], z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] oraz decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] znak [...].

Z akt sprawy wynika, że działka nr [...], będąca przedmiotem niniejszego postępowania, została wydzielona z działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], jako współwłasność K. i K. B. w udziale 1/10 części oraz H. B. w udziale 9/10 części.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak [...] na podstawie art.12 ust. 4a i 4g, w związku z art. 18 ust. 1 i 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 687, ze zm.), art. 132 ust. 1 i 1a, art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 782, ze zm.), zwanej dalej u.g.n. ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 451.434,90 zł za wyżej opisaną nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz H. B. w kwocie 406.291,40 zł za udział 9/10 w ww. nieruchomości oraz na rzecz K. B. i K. B. w kwocie 45.153,50 zł za udział 1/10 w ww. nieruchomości w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli K. B., K. B. i H. B., zarzucając zaskarżonej decyzji, że ustalone odszkodowanie jest zaniżone, gdyż nie obejmuje wartości złóż piasków skaleniowo-kwarcowych, stanowiących część składową nieruchomości.

W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu ww. odwołania, została wydana opisana na wstępie decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości wymienione w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Stosownie do art. 18 ust. 1 tej ustawy w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z ust. 3 omawianego przepisu, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Organ wyjaśnił, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, stanowił operat szacunkowy z dnia 2 lutego 2015 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. (uprawnienia nr [...]). Biegły ustalił, że wyceniana nieruchomość usytuowana znajduje się w odległości ok. 5 km na południowy - zachód od [...] . Najbliższe otoczenie stanowią nieruchomości rolne. Działka jest niezabudowana, użytkowana rolniczo jako łąka. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy podał, iż przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w myśl studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] , przyjętego przez Radę Gminy [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym jako układ komunikacyjny nadrzędny, kierunki rozwoju.

Wartość nieruchomości określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Z uwagi na brak transakcji drogowych w gminie [...] , obszar badania rozszerzono o teren powiatu olsztyńskiego. Badaniem objęto okres dwóch lat poprzedzających wycenę. Ponadto, w piśmie z dnia 15 kwietnia 2015 r. biegły wyjaśnił, że ceny nieruchomości ze złożami kruszywa, tj. o sposobie użytkowania zgodnym ze sposobem użytkowania przedmiotowej nieruchomości, kształtują się od ok. 4 do 15 zł/m2, a więc na poziomie niższym, niż ceny uzyskiwane za nieruchomości drogowe. Biegły wybrał do porównań 5 transakcji nieruchomościami najbardziej podobnymi do przedmiotu wyceny, których ceny zawierały się w zakresie od 20,90 zł/m2 do 23,25 zł/m2, przy cenie średniej 22,66 zł/m2. Wskazał, że na podstawie analizy rynku oraz obserwacji cen transakcyjnych nieruchomości można uznać, że w tym segmencie ceny transakcyjne są ustabilizowane. W wyniku analizy preferencji uczestników rynku nieruchomości biegły ustalił, że jedyną cechą rynkową, mającą wpływ na cenę nieruchomości, jest lokalizacja. Rzeczoznawca majątkowy dokonał oceny nieruchomości stanowiących przedmiot transakcji porównawczych oraz nieruchomości wycenianej pod kątem tej cechy. Dokonał korekty cen transakcyjnych nieruchomości podobnych i wycenił wartość nieruchomości na kwotę 429.938,00 zł, tj. 22,43 zł/m2.

Zdaniem organu, opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 209, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, a także jest zgodna z regulacjami wynikającymi z u.g.n.

Minister wskazał, że stosownie do art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Ponadto, zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ww. ustawy, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Analizując zebrany materiał dowodowy organ uznał, że do porównań wybrane zostały transakcje odpowiadające przepisowi § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wobec faktu, że przedmiotowa nieruchomość położona była w całości na terenie o przeznaczeniu pod układ komunikacyjny, a aktualny sposób użytkowania nieruchomości nie powodował wzrostu jej wartości, zdaniem organu, biegły prawidłowo do porównań przyjął nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi.

Minister podkreślił, że jak stanowi art. 18 ust 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna,

wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Minister wskazał, że w niniejszej sprawie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano w rygor natychmiastowej wykonalności, została wydana w dniu [...] listopada 2014 r., a oświadczenie o wydaniu nieruchomości zostało złożone przez jej właścicieli pismem z dnia 16 grudnia 2014 r., zatem jeszcze przed upływem terminu określonego w art. 18 ust 1 e pkt 1 ww. ustawy, wobec czego prawidłowo dokonano powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazał, że wprawdzie co do zasady złoża piasków skaleniowo- kwarcowych znajdujących się na działce mogły stanowić część składową gruntu, jednak przyznanie za nie odszkodowania byłoby nieprawidłowe. W sytuacji bowiem, w której rozpoczęcie wydobycia kopalin na wywłaszczonej nieruchomości było niemożliwe, wartość złóż nie ma wpływu na wartość nieruchomości. Minister zauważył, że Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] stwierdził, iż złoże [...] o pow. ca 1,047 ha, po wydzieleniu z niego złoża[...] 1, nie będzie przedmiotem eksploatacji w związku z planowaną budową drogi ekspresowej [...] - [...], natomiast złoża piasków[...] znajdują się w całości w pasie drogowym tej inwestycji. W tym kontekście minister stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie znajdowało się złoże kopalin, mogące być przedmiotem eksploatacji. Tym samym, nie powinno podlegać wycenie. Odszkodowanie ustala się bowiem według wartości nieruchomości, a nie według szkody, jaką poniesie skarżący wskutek przejęcia nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż operat szacunkowy w niniejszej sprawie sporządzony został sprzecznie z obowiązującymi Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny przyjętymi przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, Minister zauważył, że skarżący nie wskazali na naruszenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie na naruszenie not interpretacyjnych, które to regulacje są wytycznymi rzeczoznawców majątkowych o charakterze zalecanym do stosowania jako "dobra praktyka zawodowa". Stwierdził, że organ nie bada, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z tymi normami. Odnośnie zarzutu, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonej wycenie nie uwzględnił występowania na nieruchomości kopalin, minister podniósł, iż w dodatkowych wyjaśnieniach biegłego z dnia 20 sierpnia 2015 r. stwierdzono, że na rynku lokalnym i regionalnym nie znaleziono transakcji nieruchomościami drogowymi, na których znajdowałyby się udokumentowane złoża naturalne, bez koncesji na ich wydobycie.

Minister podkreślił, że czynności dokonywane przez rzeczoznawcę majątkowego polegające na wycenie nieruchomości, wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie może podważać. Stosownie do art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek wykonywać swoją zawodową działalność zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się bezstronnością w wycenie nieruchomości. Skarżący w toku postępowania nie złożyli wystarczającego dowodu, mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli K. B., K. B. i H. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto, wnieśli o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniającego dowodu z dokumentów: decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...], decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] 03.2014 r. znak [...], decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] 05.2014 r. znak [...] - na okoliczność istnienia na nieruchomości skarżących złóż piasków skaleniowo - kwarcowych w ilości 136,76 tys. ton; pism K. B. z dnia 28 marca 2015 r. oraz z dnia 25 kwietnia 2015 r. – na okoliczność kwestionowania przez skarżących operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego J. K. oraz niewyjaśnienia przez organ zastrzeżeń w tym zakresie; pism [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia 12 marca 2015 r., 31 marca 2015 r., 8 czerwca 2015 r., 9.07.2015 r., 13 sierpnia 2015 r. - na okoliczność korespondencji prowadzonej przez Urząd z [...] w [...] co do sposobu sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego J. K., w tym nieuwzględnienia znajdujących się na nieruchomości skarżących złóż kruszywa naturalnego piasków skaleniowo – kwarcowych; mapki przedstawiającej działkę nr [...] z wyraźnym oddzieleniem pasa drogowego od części usługowej nieruchomości - na okoliczność błędnego ustalenia przez biegłego przeznaczenia planistycznego nieruchomości; aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2013 r. Rep. A Nr [...] - na okoliczność własności nieruchomości nr [...]; uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wraz z załącznikami - na okoliczność przeznaczenia planistycznego działki nr [...] (częściowo jako układ komunikacyjny i jako teren usługowy).

Skarżący wnieśli o dokonanie na podstawie art. 157 ust. 1 i 1 a u.g.n. oceny poprawności i prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 2 lutego 2015 r. przez biegłego J. K. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii rzeczoznawcy majątkowego z zakresu wyceny nieruchomości skarżących - na okoliczność ustalenia rzeczywistej wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Zwrócili się ponadto o przesłuchanie skarżących K. B. i H. B. na okoliczność posiadania przez skarżących koncesji na eksploatację złóż piasków skaleniowo - kwarcowych oraz sposobu ich wykorzystania na działce nr [...]; przeznaczenia (użytkowania) działki nr [...], zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gm. [...] .

Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona w obrębie[...] , gmina [...] , była użytkowana rolniczo jako łąka, błędne przyjęcie przez organ administracyjny, że zapis w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przesądza, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się wyłącznie na terenie oznaczonym jako układ komunikacyjny nadrzędny, kierunki rozwoju i pominięcie faktu, że przedmiotowa działka położona jest na terenie o funkcji usługowej z udokumentowanym złożem piasków skaleniowo – kwarcowych,

- art. 154 ust 2 i 3 u.g.n. poprzez przyjęcie przez organ administracyjny za legalne ustalenia w operacie szacunkowym przeznaczenia terenu działki nr [...], jako układ komunikacyjny nadrzędny, kierunki rozwoju w odniesieniu do faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość ma w przeważającej części charakter nieruchomości usługowej,

- art. 134 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że ustalona przez organ I instancji wartość nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa ustalona przez biegłego w operacie szacunkowym z dnia 2 lutego 2015 r. odpowiada rynkowej wartości nieruchomości,

- art. 80 K.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego, polegającą na wadliwym przyjęciu, iż operat szacunkowy stanowiący podstawowy dowód w prowadzonym postępowaniu jest zupełny, logiczny i wiarygodny, a podnoszone zarzuty odnoszą się jedynie do metodologii wyceny, która pozostaje poza kontrolą organu postępowania, w sytuacji gdy biegły przyjmując podejście porównawcze sugerował się wyłącznie transakcjami nieruchomości drogowych, nie uwzględniając przy zastosowanej metodologii porównawczej transakcji nieruchomości z piaskami złóż skaleniowo - kwarcowymi istniejącymi na działce [...],

- § 55 ust. 2 rozporządzenia poprzez niezamieszczenie w operacie szacunkowym istotnych informacji zawierających istnienie na nieruchomości złóż piasków skaleniowo-kwarcowych niezbędnych przy dokonywaniu wyceny tego typu nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, a w rezultacie umożliwiających jego weryfikację przez organy procesowe pod kątem wartości nieruchomości,

- § 47 ww. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy, tj. nieuwzględnienie przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości złóż kopalin stanowiących części składowe nieruchomości, co w konsekwencji wpłynęło na zaniżoną wycenę nieruchomości.

Zdaniem skarżących, przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu udokumentowanie okoliczności, które nie zostały uwzględnione w operacie szacunkowym, wpłynie na ustalenie rzeczywistej wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja ostać się nie może aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na akceptację. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że została ona wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 1 i art. 134 u.g.n. oraz § 47 ust. 1 rozporządzenia, w związku z art. 8 i 21 ust. 2 Konstytucji RP - ustawy z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946), przez błędne przyjęcie, że przy określeniu wartości objętej postępowaniem nieruchomości nie powinna być uwzględniona wartość zalegającej w niej kopaliny w postaci służ piasku scaleniowo-kwarcowych, a ponadto naruszeniem art. 7, 77 i 80 K.p.a, mającym wpływ na wynik sprawy.

I. Zgodnie z art. 130 ust. 1 i art. 134 u.g.n. wartość nieruchomości powinna być ustalona według jej stanu w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, przy czym, należy uwzględnić m.in. rodzaj, położenie, sposób użytkowania oraz przeznaczenie nieruchomości. Stosownie zaś do § 47 ust. 1 rozporządzenia przy określeniu wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin stanowiących części składowe nieruchomości, jej wartość określa się z uwzględnieniem wartości złoża. W świetle treści tego ostatniego przepisu należy odwołać się do art. 47 § 2 K.c. zgodnie z którym (treść tego przepisu nie uległa zmianie od daty wywłaszczenia nieruchomości) częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego.

Przy interpretacji pojęcia "część składowa nieruchomości" w odniesieniu do złóż należy uwzględnieniu podlegają przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 196, ze zm.).

Przepis art. 10 ust. 1 tego aktu stanowi, że złoża węglowodorów, węgla kamiennego, metanu występującego jako kopalina towarzysząca, węgla brunatnego, rud metali z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, soli potasowo-magnezowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych, bez względu na miejsce ich występowania, są objęte własnością górniczą. Ustawodawca przewidział kategorię kopalin stanowiących część składową nieruchomości, a co za tym idzie, dopuszczają posiadanie prawa własności tych kopalin przez osoby inne niż Skarb Państwa.

Stosownie do art. 10 ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze "złoża kopalin niewymienionych w ust. 1 i 2 są objęte prawem własności nieruchomości gruntowej". Z załącznika do tej ustawy wynika, że piasek, podobnie jak kwarc stanowią kopaliny.

W sprawach nieuregulowanych w ustawie do własności górniczej, a także do rozstrzygania sporów między Skarbem Państwa a właścicielem gruntu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, a także prawa geodezyjnego i kartograficznego dotyczące nieruchomości gruntowych, w tym ich rozgraniczania, o czym stanowi art. 11 tej ustawy. W związku z tym istotne jest, że K.c. w art. 47 § 2 stanowi, że częścią składową rzeczy – w tym i nieruchomości – jest wszystko co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego.

Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze nie przewiduje sytuacji, w której eksploatacja złoża nie spowodowałaby uszkodzenia czy istotnej zmiany nieruchomości. Wyszczególnia - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 P.g.g. – kategorię wydobycia na własne potrzeby, uznając, że jest to wyłącznie wydobycie dla zaspokojenia własnych potrzeb osoby fizycznej piasków i żwirów z nieruchomości stanowiącej własność tej osoby, bez użycia środków strzałowych, w ilości nie przekraczającej 10 m3, bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną i pod warunkiem, że wydobycie nie naruszy przeznaczenia nieruchomości. Ustawa nie definiuje pojęcia na własne potrzeby. Nie budzi wątpliwości jednak to, że wydobyty piasek, żwir może być przemieszczony, przemieszany, przetworzony, transportowany poza nieruchomość, w tym przez osoby trzecie, ale musi być użyty tylko na potrzeby właściciela nieruchomości.

Z kolei na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96, z późn. zm.) przepis art. 5 ust. 1 tego aktu stanowił, że kopaliny dzieli się na podstawowe, które zostały wymienione w ust. 2 oraz pospolite, o których mowa w ust. 3 tej normy. Własność złóż kopalin przypadająca Skarbowi Państwa uzależniona była w art. 7 ust. 1 cyt. ustawy od tego, czy nie stanowią one części składowych nieruchomości. Tak więc wyznacznikiem tego czy określona kopalina jest czy nie własnością Skarbu Państwa, nie było samo zaliczenie jej do kopalin podstawowych czy pospolitych ale to, czy nie stanowi ona części składowych nieruchomości gruntowej. Jeśli kopalina nie stanowi części składowej, to w rozumieniu tego przepisu – art. 7 ust. 1 – była własnością Skarbu Państwa i z tego złoża Skarb Państwa zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy mógł korzystać i nim rozporządzać. Ze względu na to że ustawa prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. nie zawierała wyjaśnienia pojęcia "części składowych nieruchomości gruntowej", to dla wyjaśnienia tej kwestii również sięgano do uregulowań Kodeksu cywilnego.

Zatem w świetle obu ustaw zasadne jest przyjęcie, że za część składową rzeczy uważa się to, co nie może być odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości lub przedmiotu odłączonego. Część składowa stanowi więc całość fizyczną i gospodarczą z rzeczą. Wskazywałoby to, że kryterium kwalifikowania kopalin do stanowiących własność Skarbu Państwa lub nie – jest to czy ich wydobycie spowoduje zniszczenie lub istotną zmianę nieruchomości w rozumieniu art. 47 § 2 K.c., na której się znajdują.

II. Przepis art. 47 § 1 K.c. odnosi się również do części składowych nieruchomości, które nie mogą być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych oraz dzielą los prawny rzeczy głównej (por. m.in. SN z 25.III.1968 r. CZP 14/68, OSN 1968 poz. 139). Podstawowym kryterium kwalifikowania kopalin do stanowiących własność Skarbu Państwa lub nie jest to, czy ich wydobycie spowoduje zniszczenie lub istotną zmianę nieruchomości w rozumieniu art. 47 § 2 K.c., na której się znajdują. Jedynie wówczas, gdy wykorzystanie złoża kopaliny nie pociągnie za sobą skutku, o jakim mowa w art. 47 § 2 k.c., tzn. eksploatacja złoża nie spowoduje uszkodzenia ani istotnej zmiany nieruchomości, to nie mamy tu do czynienia z częścią składową w rozumieniu tego przepisu.

Zdaniem Sądu w świetle treści art. 47 § 2 K.c. oraz ustawy dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze nie może ulegać wątpliwości, że częścią składową wywłaszczonej nieruchomości skarżących była kopalina w postaci zalegającego w niej złoża, które nie mogło być od niej odłączone bez jej uszkodzenia lub co najmniej bez istotnej zmiany nieruchomości, a zaistnienie takiej okoliczności wpływa na stan nieruchomości w rozumieniu art. 130 ust. 1, w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n., przesądzając o jej stanie prawnym. Nie ma bowiem racjonalnych argumentów, by z pojęcia "stan nieruchomości" wyłączać istnienie kopaliny, stanowiącej jej część składową.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie ustalenia odszkodowania, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do art. 134 ust. 1 tej ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ustawodawca przesądził ponadto, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości nieruchomościami (art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z kolei w § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia określono, iż przy ustalaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy, stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, iż przy ustaleniu odszkodowania za działkę gruntu przejętą pod drogę publiczną właściwy organ ustala wartość tej działki, m.in. według stanu nieruchomości, z której działka ta została wydzielona na dzień dokonania podziału (wydania decyzji podziałowej). Zatem w świetle definicji "stanu nieruchomości" z art. 4 pkt 17 u.g.n., organ ustający odszkodowanie bierze pod uwagę m.in. stan zagospodarowania tej nieruchomości i stan techniczno-użytkowy w tym nakłady poczynione na nieruchomości takie jak np. budynki, urządzenia infrastruktury technicznej czy nasadzenia roślinne. Powyższy wniosek potwierdza również przepis § 36 ust. 1 zdanie ostanie w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzania, zgodnie z którym przy ustaleniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne nie uwzględnia się nakładów poniesionych na tych działkach po dniu wydania decyzji podziałowej. Innymi słowy, ustalając odszkodowanie za działkę gruntu przejętą pod drogę publiczną właściwy organ określa jej wartość, mając na uwadze sposób zagospodarowania nieruchomości w chwili dokonania jej podziału w celu wydzielenia działki pod drogę. Bierze przy tym pod uwagę wszelkie składniki tej nieruchomości, które maja wpływ na jej wartość, w tym np. istniejące nasadzenia roślinne. A contario uwzględnia się bowiem nakłady poniesione przed wydaniem decyzji podziałowej.

Co do części składowych, to biorąc pod uwagę ich immanentne związanie z nieruchomością (co wynika z definicji części składowej nieruchomości z art. 47 K.c.), w ocenie Sądu, aby wykluczyć ich wartość z wartości nieruchomości, tak jak w przypadku nakładów dokonanych po wydaniu decyzji podziałowej, ustawodawca musiałby wprowadzić wyraźny przepis ustawowy tak stanowiący. Brak takiego przepisu nie pozwala na wyłączenie wartości złóż kopalin, a interpretacja prowadząca do wyłączenia ich wartości nie wynika również z innych przepisów, o czym będzie mowa niżej.

III. Kolejnym argumentem przemawiającym na rzecz przyjęcia, że wartość złóż została niesłusznie pominięta przy określaniu wartości nieruchomości jest okoliczność, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowana została teza, iż kopaliny, które mogą być wydobywane metodą odkrywkową należy uznać za część składową nieruchomości (por. A. Lipiński, R. Mikosz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, ABC 2003, kom. do art. 7; wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 1695/97, LEX nr 41289, z dnia 22 maja 2007 r., I OSK 959/06, LEX nr 346405, z dnia 27 kwietnia 2001 r., II SA 742/00, LEX nr 56652). Części składowe gruntu stanowią kopaliny zalegające w strukturze morfologicznej gruntu w granicach pionowego zasięgu własności tego gruntu, dyktowanej miarą społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu (por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001, teza 11 do art. 143 K.c.).

IV. Brak jest co prawda w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu odpowiednika art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2016, poz. 778, ze zm.), określanej dalej jako u.p.z.p., stosownie do którego, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę. Użyte przez ten przepis pojęcie "rzeczywista szkoda" obejmuje także obiektywny spadek wartości nieruchomości, który wynika z uniemożliwienia lub istotnego ograniczenia możliwości korzystania z niej w wyniku uchwalenia planu miejscowego (por. wyroki SN z dnia: 12 października 2007 r., V CSK 230/07, nie publ., 17 grudnia 2008 r., I CSK 191/08, nie publ.). Wskazana odmienność między u.g.n. a u.p.z.p. nie wyklucza uwzględnienia wartości złóż piasku czy żwiru rozumianej jako damnum emergens.

V. Za powyższą interpretacją przemawia również brzmienie Konstytucji RP, które należy uwzględnić zgodnie z art. 8 tego aktu. Istotne jest zatem, że zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

W tym także kontekście Sąd postrzega interpretację uznającą, że słuszne odszkodowanie nie oznacza zawsze pełnego odszkodowania, prezentowaną zarówno na gruncie Konstytucji RP, jak i prawa międzynarodowego (w tym w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/1, zm. z 1998 r. nr 147, poz. 962, dalej Protokół nr 1). Na gruncie prawa międzynarodowego wskazuje się w orzecznictwie każde pozbawienie własności, a także uregulowanie korzystania z niej, musi realizować uprawniony cel (zasada uprawnionego celu w interesie publicznym, powszechnym) oraz być proporcjonalne (wyrok Vistiňđ i Perepjolkins v. Łotwa z 25 października 2012 r., Wielka Izba, skarga nr 71243/01, § 93). Odebranie własności bez zapłaty sumy pozostającej w rozsądnym stosunku do jej wartości uznaje się zazwyczaj za nieproporcjonalną ingerencję (wyrok Perdigăo v. Portugalia, Wielka Izba, § 59). Art. 1 Protokołu nr 1 nie wymaga pełnego odszkodowania (wyrok ETPCz w sprawie Lithgow i inni).

Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. We wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych pod rządem Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (j.t. Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36, ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. nr 75, poz. 444), dalej dawna Konstytucja, Trybunał Konstytucyjny opowiadał się za terminologicznym utożsamianiem pojęcia słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne (orzeczenie z: 8 maja 1990 r., K 1/90, OTK 1990/1/2; 19 czerwca 1990 r., K 2/90, OTK 1990/1/3). W orzeczeniu K 2/90 Trybunał przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (cz. III uzasadnienia). W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku z 20 lipca 2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, dalej wyrok SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który – w ocenie Trybunału – ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16 października 2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/ 106). TK słusznie wrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 K.c. zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty – damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści – lucrum cessans, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej – art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; cz. III pkt 3.3. uzasadnienia wyroku K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok tego Sądu z 15 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2689/14, orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

W wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie" oraz że prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego zaś wynika, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Zgodnie zaś z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 września 2003 r., sygn. akt K 20/02, nawet całkowite odjęcie własności nie zawsze musi (wedle Konstytucji) wiązać się z całkowitym pokryciem szkody. W tym bowiem zakresie rekompensata musi odpowiadać kryterium "słuszności", co nie oznacza, że musi być ona "pełna". Konstytucji znane jest bowiem różnicowanie zakresu skutków odszkodowawczych - co do zasady, na co wskazuje istnienie art. 21 ust. 2. W wyroku z dnia 19 marca 1990 r., sygn. akt K 2/90, Trybunał wskazał zaś, że odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości.

Biorąc pod uwagę to stanowisko TK istotne jest, że granice przestrzenne nieruchomości gruntowej, zgodnie z art. 46 § 1 i art. 143 K.c., obejmują jej przedmiotowe właściwości, takie jak: przeznaczenie, funkcję i sposób faktycznego wykorzystania w przestrzeni nad i pod jej powierzchnią, przy uwzględnieniu społeczno - gospodarczego przeznaczenia gruntu. Wiążą się one ściśle z treścią prawa własności, określoną w art. 140 K.c., na którą składa się korzystanie z rzeczy, rozporządzanie i posiadanie. Przepis ten w sposób generalny zakreśla granice uprawnień właściciela, przewidując, że wolno mu czynić z rzeczą wszystko, czego nie zabrania ustawa, zasady współżycia społecznego i co nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa. Bliższe określenie prawa własności konkretnej rzeczy musi uwzględniać te kryteria.

Słusznym jest zatem – co do zasady - przyjęcie, że ustalając odszkodowanie za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną właściwy organ opiera się na wartości na którą składa wartość samego gruntu, jak też wartość innych jego części składowych.

VI. Organ wywodził, że w niniejszej sprawie kopaliny pozostawały poza społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości wywłaszczonej, ze względu na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] , przyjętego przez Radę Gminy [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym jako układ komunikacyjny nadrzędny, kierunki rozwoju. Abstrahując, od podnoszonego przez skarżących usługowego przeznaczania przedmiotowej nieruchomości, w ocenie Sądu przeznaczenie nieruchomości, które należy brać pod uwagę przy wycenie nie stanowi jedynego kryterium oceny jej wartości, nie znosząc np. znaczenia stanu nieruchomości (w tym istnienia kopalin) czy wartości nakładów, o których była wcześniej mowa.

VII. W wyroku z dnia 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04 (niepubl.) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że społeczno - gospodarczego przeznaczenia gruntu nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, ale sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie, zgodnie z przepisami prawa i planem zagospodarowania przestrzennego może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać. Przepis art. 143 K.c. traktuje o przeznaczeniu gruntu w rozumieniu abstrakcyjnym, co oznacza, że odwołanie się do społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości należy rozumieć jako wskazanie na uprawnienie do nieskrępowanego korzystania z tej nieruchomości w zakresie, także na wysokość i głębokość, z reguły dostępnym (potencjalnie możliwym do wykorzystania) właścicielowi, w granicach zakreślonych przez prawo. W wyroku z dnia 15 października 2009 r., II OSK 1581/08, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju i przeznaczenia jego nieruchomości. Tego przeznaczenia nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może, zgodnie ze swoją wolą, z gruntu korzystać. Zbliżone stanowisko wyrażane było w doktrynie, podkreślano, że ustanowione w art. 143 k.c. kryterium jest elastyczne i zezwala na dostosowanie objętości gruntu do jego przeznaczenia (takie stanowisko przyjął SN w wyroku z dnia 9 stycznia 2015 r. V CSK 200/14, LEX nr 1652405).

VIII. W doktrynie trafnie wskazuje się, że w szczególny sposób określa się wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych, co określa § 36 rozporządzenia (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 869, nb 7), skutkiem czego art. 134 ust. 3 u.g.n. nie znajduje w kontrolowanej sprawie zastosowania. Skoro jednak w odniesieniu do wywłaszczenia na cele drogowe, brak jest szczególnego przepisu wyłączającego zasady ogólne w zakresie kopalin, to organ zastosować powinien te zasady. Jak stanowi § 47 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) - zamieszczonego w Rozdziale 3 – "Określanie wartości nieruchomości dla różnych celów" - przy określaniu wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin stanowiących części składowe nieruchomości jej wartość określa się z uwzględnieniem wartości złoża. Przy stosowaniu podejścia porównawczego uwzględnia się ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do wycenianej nieruchomości położonych na złożach kopalin, w szczególności tego samego rodzaju, o zbliżonej zasobności złóż i podobnej budowie geologicznej - ust. 2 § 47 rozporządzenia. Z tych względów operat szacunkowy winien uwzględniać fakt, iż nieruchomość położona jest na złożach kopalin stanowiących części składowe nieruchomości.

Zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia, jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem od tej zasady jest ust. 2 powoływanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Zasady szacowania określone w § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż przepis ten jednoznacznie stanowi jaka winna być ich kolejność. Rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest wykazać w sporządzonym przez siebie operacie, że nie istniała możliwość określenia wartości nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast § 36 ust. 2 rozporządzenia reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny należy dokonać w sposób określony w tym przepisie.

IX. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, winien zobowiązać rzeczoznawcę w pierwszej kolejności do zbadania rynku lokalnego, czy istniały transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, które zawierały kopaliny i jakie uzyskiwały ceny rynkowe, w przypadku braku takich transakcji na rynku lokalnym, rozszerzyć obszar badania, a następnie zlecić określenie w jednym operacie szacunkowym wartości nieruchomości, z uwzględnieniem znajdującego się na niej złoża (bez lucrum cessans). Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, sąsiedztwo, dojazd do nich) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących i okoliczności, które zadecydowały o rozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości.

Wysokość odszkodowania ostatecznie ustala organ administracji publicznej zaś rzeczoznawca majątkowy określa w operacie jedynie wartość nieruchomości, zgodnie z powyższymi wskazaniami. Pogląd prawny organu znajdzie wyraz w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wydanej na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego.

X. Sąd nie uwzględnił wniosku o dokonanie na podstawie art. 157 ust. 1 i 1 a u.g.n. oceny poprawności i prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 2 lutego 2015 r. przez biegłego J. K. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a także o dopuszczenie i o przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii rzeczoznawcy majątkowego z zakresu wyceny nieruchomości skarżących - na okoliczność ustalenia rzeczywistej wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Nie uwzględniła ponadto wniosku o przesłuchanie skarżących K. B. i H. B. na okoliczność posiadania przez skarżących koncesji na eksploatację złóż piasków skaleniowo - kwarcowych oraz sposobu ich wykorzystania na działce nr [...]; przeznaczenia (użytkowania) działki nr [...], zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gm. [...] . Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd może jedynie uwzględnić dowód uzupełniający z dokumentów.

XI. Z przedstawionych względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.