Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 73/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na rzecz skarżącego M. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 grudnia 2021 r. M.W. złożył do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w S., przywoływanego dalej jako: "MPWiK sp. z o.o. w S." wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. skanów aktualnych lub ostatnio wykonanych protokołów z kontroli stanu technicznego: instalacji elektrycznej, oświetlenia awaryjnego, oświetlenia ogólnego i oświetlenia stanowiskowego.

Wnioskodawca sprecyzował w tym zakresie, że przedmiotem wniosku jest uzyskanie wskazanej informacji w odniesieniu do wszystkich budynków wykorzystywanych lub administrowanych przez adresata wniosku;

2. skanów dokumentów sprzedaży (faktura, rachunek itp.) dotyczących przeprowadzonych kontroli, wskazanych w pkt 1 wniosku;

3. informacji o osobie odpowiedzialnej za zlecanie okresowych kontroli, wskazanych w pkt 1 niniejszego wniosku, wraz ze wskazaniem: pełnionej funkcji oraz danych kontaktowych, tj. imienia i nazwiska, numeru telefonu i adresu poczty elektronicznej e-mail;

4. w przypadku, gdy adresat wniosku nie jest odpowiedzialny za udzielanie zamówień lub zlecanie okresowych kontroli, wskazanych w pkt 1 wniosku – informacji o tym, jaki inny podmiot zleca przedmiotowe kontrole, dotyczące wykorzystywanych budynków.

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w S. odmówiło udzielenia informacji publicznych w zakresie objętym wnioskiem.

W uzasadnieniu decyzji, MPWiK sp. z o.o. w S. stwierdziło, że Zarządzeniem Prezesa Zarządu – Dyrektora Naczelnego Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w S. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w spółce ustalono zakres informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów Ustawy z dnia 16.04.1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 419 ze zm.), która odpowiada tajemnicy przedsiębiorcy poruszonej w Ustawie o dostępie do informacji publicznej z dnia 06.09.2001 r. Przywołując treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, spółka wskazała, że stosownie do treści powyższego zarządzenia, tajemnicą przedsiębiorstwa objęte są m.in. firmy (nazwy, nazwiska), dane adresowe kontrahentów spółki, treść umów zawartych z kontrahentami spółki, w tym treść umów na usługi. Te informacje znajdują się we wnioskowanych dokumentach w postaci aktualnych lub ostatnio wykonanych protokołach z kontroli stanu technicznego instalacji elektrycznej, oświetlenia awaryjnego, oświetlenia ogólnego i oświetlenia stanowiskowego, fakturach i rachunkach za wykonanie powyższych usług. Nadto informacje o organizacji pracy w MPWiK Sp. z o.o. w S., w tym w szczególności o zakresach czynności i odpowiedzialności poszczególnych pracowników, również stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, co uniemożliwia udostępnienie informacji o osobie odpowiedzialnej za zlecanie okresowych kontroli. Jednocześnie spółka poinformowała, że MPWiK Sp. z o.o. w S. nie zleca innym podmiotom czynności w zakresie udzielania zamówień lub zlecania okresowych kontroli instalacji wymienionych we wniosku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M. W., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie:

1. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie poprzez odmowę udostępnienia całości żądanej informacji, podczas gdy nie rozpatrzono możliwości udostępnienia informacji w części, przez co dokonane w sprawie ograniczenie prawa do informacji publicznej nie spełnia konstytucyjnych warunków proporcjonalności i konieczności;

2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej następuje m.in. ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że informacja publiczna, będąca przedmiotem wniosku, stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy organ nie wykazał spełnienia przesłanki formalnej tej tajemnicy (z wyjątkiem informacji w zakresie kontrahentów spółki oraz organizacji pracy w spółce);

3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej następuje m.in. ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że udostępnienie informacji, objętych zakresem wniosku, nie jest możliwe z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, podczas gdy organ nie wykazał, aby w wyniku realizacji wniosku doszłoby do ujawnienia informacji posiadających wartość gospodarczą, tj. w sytuacji gdy nie wykazano materialnej przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy;

4. art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają wymagania wobec decyzji, a zwłaszcza jej uzasadnienia, poprzez błędne zastosowanie, polegające na:

a. niewystarczającym uzasadnieniu możliwości udostępnienie żądanych informacji w części;

b. lakonicznym i nieprzekonującym uzasadnieniu spełnienia przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, podczas gdy spełnienie przesłanki formalnej wykazano jedynie względem informacji o kontrahentach spółki oraz organizacji pracy w spółce;

c. zaniechaniu uzasadnienia przesłanek materialnych tajemnicy przedsiębiorcy w odniesieniu do całego zakresu wniosku.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zarządzenie Prezesa Zarządu Spółki, dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, może być oceniane jedynie z perspektywy spełnienia przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorstwa – podjęcia przez organ uprzednich czynności, zmierzających do zachowania informacji w poufności. Tymczasem, aby skutecznie ograniczyć dostępność informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, poza przesłanką formalną konieczne jest spełnienie także przesłanki materialnej – wykazania, że żądane informacje mają wartość gospodarczą i że ich udostępnienie naruszyłoby interesy gospodarcze spółki.

Ponadto, w ocenie skarżącego, treść zarządzenia nie uzasadnia odmowy udostępnienia informacji w niniejszej sprawie, bowiem w jego treści nie ujęto informacji, które stały się przedmiotem wniosku – z wyjątkiem danych o kontrahentach spółki oraz organizacji pracy w spółce. W załączniku nr 1 do zarządzenia nr [...] wskazano, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowić mają m.in. dane kontrahentów spółki, treść zawieranych przez nie umów, czy też organizację sprawy w spółce. Tymczasem, informacja żądana w pkt 1 złożonego w sprawie wniosku nie dotyczy informacji, które są objęte wskazanym zarządzeniem. Ponadto, w pkt 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej zwrócono się nie o udostępnienie umów, ale dokumentów sprzedaży. Są to dokumenty odmienne od umów, o znacznie węższej treści. Z tego względem, z wyjątkiem informacji o kontrahentach spółki, nie wykazano w sprawie spełnienia przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorcy.

Jednocześnie organ nie wykazał, że udostępnienie żądanych informacji powodowałoby ujawnienie informacji mających wartość gospodarczą. W ocenie skarżącego nie sposób przyjąć, że informacje, objęte zwłaszcza pkt 1 i 3 wniosku, posiadają jakąkolwiek wartość gospodarczą.

Odnosząc się do pkt 2 wniosku, skarżący stwierdził, że trudno przyjąć, aby udostępnienie danych o kontrahentach, czy też szerzej – dokumentów sprzedażowych, mogłoby doprowadzić do naruszenia interesu przedsiębiorcy. W tym kontekście należy mieć na względzie, że nie budzi wątpliwości ujawnianie rejestrów umów cywilnoprawnych, zawieranych przez podmioty publicznej.

Skarżący zaznaczył jednocześnie, że odmówiono udostępnienia informacji w zakresie pkt 4 złożonego w sprawie wniosku, choć w treści decyzji ten punkt wniosku został zrealizowany.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

W uzasadnieniu spółka stwierdziła, że elementem ochrony obiektów i instalacji jest zachowanie w poufności informacji dotyczących umiejscowienia instalacji i urządzeń produkcyjnych i przesyłowych, ich specyfikacji technicznej, sposobu zasilania, sposobu sterowania i nadzoru nad pracą urządzeń (w tym zdalnego), wykorzystywanego oprogramowania, organizacji dostaw materiałów i odczynników chemicznych (do uzdatniania wody i oczyszczania ścieków), organizacji pracy w obiektach, zastosowanych środków ochrony fizycznej, technicznej, elektronicznej (w tym informatycznej). Elementem, który w MPWiK sp. z o.o. w S. między innymi służy zapewnieniu tej poufności jest Zarządzenie Prezesa Zarządu – Dyrektora Naczelnego Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w S. Nr [...] z dnia [...].06.2019 r., przywoływanym dalej jako: "Zarządzenie", w którym w spółce ustalono zakres informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16.04.1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i którym zobowiązano do poufności wszystkich pracowników spółki. Prawdą jest, że zakres tajemnicy został określony szeroko. Stosownie do Zarządzenia, tajemnicą przedsiębiorstwa objęte są m.in. firmy (nazwy, nazwiska), dane adresowe kontrahentów spółki, treść umów zawartych z kontrahentami spółki, w tym treść umów na usługi jak i organizacja pracy zakładu i poszczególnych pracowników.

Organ wyjaśnił, że umowy związane z inwestycjami, jak i bieżącą eksploatacją infrastruktury zarządzanej przez spółkę (zawierane z reguły w trybach wewnętrznych, z pominięciem przepisów Prawa zamówień publicznych z racji ich sektorowego charakteru) zawierają ogromną ilość danych, które mogłyby zostać wykorzystane do zakłócenia jej pracy czy ataku na instalacje spółki bądź jej sieć informatyczną, np. rodzaje użytkowanych urządzeń i instalacji, źródła, rodzaje, dostawców i organizację dostaw materiałów eksploatacyjnych do urządzeń uzdatniania wody i oczyszczania ścieków, rodzaje zastosowanych urządzeń zabezpieczenia technicznego i elektronicznego (np. ilość, parametry i sposób umiejscowienia kamer monitoringu wizyjnego, czy rodzaje zastosowanych systemów alarmowych czy ich czujników), zakres kupowanych usług z zakresu ochrony osób i mienia, rodzaje wykorzystywanego oprogramowania nadzorującego pracę urządzeń i sterowanie nimi, czy ochronę sieci informatycznej. Z tych samych przyczyn spółka stara się chronić dane podmiotów realizujących na jej rzecz dostawy oraz usługi. Podmioty te posiadają dość szczegółową wiedzę o infrastrukturze spółki, zastosowanych w niej rozwiązaniach czy choćby organizacji pracy. Posiadają również dokumenty zawierające szereg informacji o chronionych instalacjach i systemach ochrony. Również informacje o organizacji pracy w MPWiK Sp. z o.o. w S., w tym w szczególności o zakresach czynności i odpowiedzialności poszczególnych pracowników objęte zostały tajemnicą przedsiębiorstwa z tych samych powodów. Z uwagi na ich wiedzę o funkcjonowaniu instalacji produkcji i dostarczania wody oraz oczyszczania ścieków osoby takie mogłyby, w sytuacji jawności ich obowiązków i odpowiedzialności, podlegać presji osób zainteresowanych pozyskaniem takiej wiedzy. Mogłyby stać się również adresatami gróźb lub propozycji korupcyjnych, zmierzających do zakłócenia pracy przedsiębiorstwa. Z kolei wiedza o szczegółach organizacji pracy (godzinach pracy, zmianach, dyżurach) pozwala na określenie momentów gdy ryzyko uzyskania nieuprawnionego dostępu do obiektów, instalacji czy komputerów sterujących jest najmniejsze.

Odnosząc się do wniosku skarżącego, spółka stwierdziła, że zakres informacji zawarty w protokołach z kontroli stanu technicznego instalacji elektrycznej i oświetlenia jest szeroki. Protokoły pomiarowe, odnoszące się do wszystkich budynków i budowli a także narzędzi liczą kilkaset stron i zostały sporządzone dla około 7600 punktów pomiarowych. Protokoły te zawierają tabele pomiarów skuteczności ochrony przeciwpożarowej przez samoczynne szybkie wyłączenie, tabele badań wyłączników różnicowo-prądowych. tabele pomiarów rezystancji izolacji kabli i przewodów, tabele pomiarów rezystancji uziemień odgromowych i ochronnych oraz omówienie wyników i wskazanie uchybień i niesprawności. Tabele te lokalizują precyzyjnie w obrębie budynków i pomieszczeń wszelkie urządzenia elektryczne – zarówno ekspresy do kawy jak i wchodzące w skład instalacji uzdatniania wody czy oczyszczania ścieków (pompy, płuczki, sita, lampy UV, elektrozawory itd.) oraz przypisane do nich rozdzielnie i sposób zasilania, jak również, na tych samych zasadach, urządzenia stanowiące elementy systemu ochrony - kamery monitoringu wizyjnego, bramy automatyczne, zamki elektroniczne w drzwiach wewnętrznych i zewnętrznych, kołowroty blokujące dla ruchu pieszego, szlabany, systemy alarmowe, serwerownie, sprzęt informatyczny. Wreszcie, wyniki kontroli wskazują wszelkie słabe punkty instalacji i zabezpieczeń. Dla fachowca dokumenty te mogą być źródłem ogromnej ilości danych, niezwykle cennych dla osoby zamierzającej włamać się i zakłócić pracę bądź zniszczyć strategiczne elementy infrastruktury organu. Upublicznienie ich treści mogłoby nieść negatywne skutki dla bezpieczeństwa i stabilności działalności gospodarczej organu, byłoby również sprzeczne z ciążącym na spółce obowiązku szczególnej ochrony jej infrastruktury.

W ocenie organu protokoły, z racji swojego wewnętrznego dla przedsiębiorstwa charakteru i zakresu zawartych w nich informacji, co do zasady technicznych, nie stanowią informacji publicznej. Jeżeli motywem ich pozyskania jest wyłącznie kontrola sposobu zarządzania mieniem komunalnym, to fakt wywiązania się z obowiązków prawnych w zakresie okresowych kontroli instalacji elektrycznej można ustalić w inny sposób (np. żądając informacji o terminach przeprowadzenia kontroli i ich zbiorczych wynikach) lub poddać kontroli uprawnionego organu administracji publicznej (Urząd Dozoru Technicznego), a nawet zwrócić się do tego urzędu o udostępnienie danych o kontrolach przeprowadzonych w tym zakresie w podmiocie. Jeśli jest to jednak sposób na pozyskanie ogromnej ilości strategicznych danych o majątku firmy, jej instalacjach i stosowanych przez nią zabezpieczeniach, zdaniem organu – z motywów gospodarczych, informacja taka nie powinna posiadać statusu informacji publicznej.

MPWiK sp. z o.o. w S. stwierdziła jednocześnie, że protokoły żądane przez skarżącego, na każdej stronie, w stopce, opatrzone są danymi podmiotu, który je sporządził (kontrahenta organu), a pod tabelami znajdują się jego pieczęcie z numerami uprawnień, danymi adresowymi i podpisami. Anonimizacja tych danych wymagałaby ingerencji w każdą z setek stron, przy czym po jej dokonaniu dokumenty byłyby bezwartościowe z punktu widzenia oceny prawidłowości wywiązania się z obowiązków kontrolnych przez organ. Protokoły te, jako wynik wykonanej usługi stanowią również immanentny element treści stosunku prawnego z podmiotem realizującym cykl pomiarów, również stanowiący tajemnicę przedsiębiorstwa. Z tych powodów organ odmówił udostępnienia wnioskowanych protokołów kontroli w całości.

Spółka dodała jednocześnie, że treść umów stanowiących podstawę wykonania usług pomiarowych również podlega ochronie. Oprócz danych kontrahenta, które organ stara się utrzymać w poufności, umowy te zawierają opis przedmiotu zamówienia, definiując punkty pomiarowe i ich lokalizację. Treść umów niesie zatem podobne walory poznawcze jak i zagrożenia z tego poznania płynące jak treść protokołów kontroli. Dane kontrahenta i informacje o objętej tajemnicą przedsiębiorstwa treści umowy zawierają również wnioskowane dokumenty sprzedaży – faktury dotyczących przeprowadzonych kontroli instalacji elektrycznej.

Organ stwierdził również, że uzasadnienie rozstrzygnięcia mogło być poszerzone o powyższą argumentację. Nadając decyzji lakoniczną formę, chronił jednak informacje o swoim statusie i o wrażliwej zawartości wnioskowanych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] r., znak: [...] Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w S., którą odmówiono udzielenia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem. Uzasadniając swe stanowisko przywołano treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz spółka wskazała, że stosownie do treści Zarządzenia Prezesa Zarządu – Dyrektora Naczelnego Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w S. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w spółce ustalono zakres informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów Ustawy z dnia 16.04.1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 419 ze zm.), która odpowiada tajemnicy przedsiębiorcy poruszonej w Ustawie o dostępie do informacji publicznej z dnia 06.09.2001 r. Tajemnicą przedsiębiorstwa objęte są m.in. firmy (nazwy, nazwiska), dane adresowe kontrahentów spółki, treść umów zawartych z kontrahentami spółki, w tym treść umów na usługi a te informacje znajdują się we wnioskowanych dokumentach.

Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 - Lex nr 1264728). W u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyroki NSA z: 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2916/15, 4 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2634/18).

Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4).

Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną.

Przepisy ustawy o dostępnie do informacji publicznej przewidują jednak pewne wyjątki – ograniczenia prawa do informacji publicznej i takim przepisem jest art. 5 ustawy:

Art. 5. 1. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

1a. (utracił moc).

2. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

2a. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji.

3. Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1, 2 i 2a, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji.

4. Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw.

Podnoszone w sprawie przez organ ograniczenia z powołaniem się na ust. 2 art. 5 ustawy, co do zasady mogą krańcowo doprowadzić do całkowitej albo co najmniej częściowej odmowy udzielenia informacji publicznej np. przez anonimizację czy też utajnienie pewnych fragmentów żądanych informacji publicznych.

W sprawie jest poza sporem, ze oczekiwane przez Skarżącego informacje mają walor informacji publicznej. Odmowa ich udzielenia jest oparta na powołaniu się na tajemnicę przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej.

Pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w S. z dnia [...] r. stanowiące odpowiedź odmowną na złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej zawiera w istocie wszelkie elementy formalne istotne dla bytu decyzji administracyjnej i tak też jest traktowane.

Zgormadzony w sprawie materiał dowodowy poddany ocenie Sądu wskazuje na to, że Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w S., które odmówiło udzielenia informacji publicznych w zakresie objętym wnioskiem nie uzasadniło swej decyzji odmownej, powołując się jedynie na treść art. 5 ust. 2 ustawy u.d.i.p. oraz Zarządzenie Prezesa Zarządu – Dyrektora Naczelnego Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w S.. Uzasadnienie decyzji sprowadza się w istocie do zacytowania przepisów praw i stwierdzenia, że wnioskowane dane są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

Odnosząc się do kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa stwierdzić trzeba, że organ w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił, że żądane informacje mają wartość gospodarczą i że ich udostępnienie naruszyłoby interesy gospodarcze spółki - przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorstwa. Także kwestia przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorstwa nie została odpowiednio wykazana, organ powołał się jedynie na zarządzenie dotyczące zakresu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, w którym nie ma bezpośredniego wskazania, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią protokoły kontroli stanu technicznego, czy dokumenty sprzedażowe, gdzie głownie jest mowa o zawartych umowach.

Dopiero w odpowiedzi na skargę spółka w sposób szczegółowy wyjaśniła podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz wskazała w jaki sposób, w jej ocenie, udostępnienie naruszałoby interes gospodarczy. Odpowiedź na skargę, bardzo obszerną i merytoryczną nie można jednak traktować jako uzupełnienia decyzji. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, odpowiedź na skargę nie może zastępować czy też uzupełniać uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r. II GSK 586/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., VI SA/Wa 705/07, http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Powszechnie przyjmuje się, że celem odpowiedzi na skargę jest odniesienie się organu do zarzutów skargi, nie zaś naprawianie popełnionych przez organ wadliwości w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji.

Obowiązkiem organów prowadzących postępowanie administracyjne jest ustalenie i jednoznaczne zweryfikowanie wszystkich dowodów i przesłanek zarówno tych pozytywnych jak i negatywnych warunkujących wydanie decyzji. Rolą każdego organu administracji, co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP, jest działanie na podstawie i w granicach prawa. A zatem, w toku postępowania wyjaśniającego organ zobowiązany jest przestrzegać ściśle określonych reguł postępowania, zdefiniowanych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Organ ma więc obowiązek stać na straży praworządności, czyli działać na podstawie przepisów obowiązującego prawa oraz z urzędu lub na wniosek stron, podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i art. 7 k.p.a.). Wyniki poczynionych ustaleń organ winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne musi zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ uchylił się od realizacji wspomnianych wyżej obowiązków w swej decyzji odmownej, czym naruszył przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1, k.p.a., art. 80 k.p.a., a w ostateczności art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co zostało wykazane wcześniej w rozważaniach Sądu.

Opisane naruszenia procedury rzutują na naruszenie prawa materialnego to jest art. 5 ust. 2 u.d.i.p. a przynajmniej na jego przedwczesne zastosowanie.

Mając na uwadze powyższe, organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględni ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego wyroku i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w niej zastosowanie, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z regulacją art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

dc