Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3154/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 124
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 534/14 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 534/14, po rozpatrzeniu skargi R. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

[...] S.A. z/s w L. Oddział w R. (dalej: Spółka lub inwestor) zwróciła się do Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej nr [...], stanowiącej przedmiot prawa własności R. L., w celu przeprowadzenia na niej budowy odcinków linii 110 kV relacji [...] – [...] – [...], oraz zabezpieczenia uprawnienia na wejście w teren w celu konserwacji, naprawy, remontu, modernizacji, wymiany oraz usuwania awarii sieci elektroenergetycznej. Po jego rozpatrzeniu Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., uwzględniając powyższy wniosek, ograniczył korzystanie z przedmiotowej nieruchomości poprzez zezwolenie Spółce na realizację na niej wskazanej inwestycji, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powierzchnię zajętego obszaru pod pas technologiczny linii określono łącznie na 629,41 m2. Jednocześnie organ zobowiązał Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji. Zobowiązał ponadto właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii linii kablowej. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji uznał, że planowane przedsięwzięcie, będące inwestycją celu publicznego, stanowiło podstawę do wydania decyzji. Postępowanie w sprawie poprzedzone było bezskutecznymi rokowaniami z właścicielem nieruchomości, który nie wyraził koniecznej zgody, uznając, że inwestor nie przedstawił mu aktualnej dokumentacji planowanej budowy w postaci map, na których zaznaczone byłyby odległości od budynków mieszkalnych i gospodarczych, danych technicznych linii, słupów, mediów i kanałów. Takie samo stanowisko zaprezentował także podczas rozprawy administracyjnej.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, R. L. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu zarzucił wadliwość lokalizacji planowanej przez Spółkę inwestycji i zażądał jej przesunięcia o około 300 m, ponieważ wskazana linia, a w istocie dwie linie, mają przebiegać w pasie o szerokości 21 m pomiędzy budynkami mieszkalnymi. Wyznaczenie jej lokalizacji miało odbyć się bez zachowania minimalnych odległości od istniejących budynków mieszkalnych, sieci wodociągowej i gazowej oraz rowu melioracyjnego. Wskazał też, że wadliwie przeprowadzono z nim rokowania, ponieważ nie udostępniono mu mapy szczegółowej z naniesionymi odległościami od budynków mieszkalnych. Ponadto sprawa związana z lokalizacją linii toczy się od około 30 lat, w toku sprawy wydano wiele decyzji, postanowień i wyroków sądów administracyjnych, a inwestor w dalszym ciągu nie dokonał zmiany jej lokalizacji, pomimo że jest to możliwe.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że Inwestor realizujący inwestycję celu publicznego nie uzyskał zgody właściciela terenu na wykonanie określonych robót, pomimo prawidłowo przeprowadzonych rokowań. Spółka prowadzi rozmowy i wymienia ze stroną korespondencję od 31 lat i w tym czasie właściciel działki nr [...] od początku sprzeciwiał się realizacji inwestycji związanej z posadowieniem słupa na działce niestanowiącej jego własności w bliskiej odległości od jego budynku mieszkalnego. Wojewoda podkreślił przy tym, że w niniejszym postępowaniu nie może oceniać zasadności i racjonalności lokalizacji inwestycji, ponieważ ta została ustalona odrębną decyzją, a skarga na decyzję lokalizacyjną została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 maja 2010 r., sygn. II SA/Rz 319/10.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył R. L., w której domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, że niniejsze postępowanie przeprowadzono, pomimo że inwestor nie dysponuje decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W jego ocenie, gdyby decyzja taka została wydana, realizacja inwestycji nie byłaby możliwa z powodu jej negatywnego oddziaływania na środowisko. Nie odniesiono się ponadto do zarzutów zawartych w odwołaniu o możliwej zmianie lokalizacji przebiegu linii, a także o naruszeniu minimalnych odległości. Wskazał również, że w toku postępowania administracyjnego nie udostępniono mu żądanych map z zaznaczonymi odległościami od budynków i mediów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 534/14 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które wzięto pod uwagę z urzędu i uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji. Sąd przywołał treść art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) i wyjaśnił, że dyspozycja art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego art. 124 ust. 1, według którego ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. "Ograniczenie to" jest zwrotem odnoszącym się do ograniczenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy. W tym przepisie upoważniono organ do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji. Omawiana decyzja powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi zatem jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (por. Marian Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 796, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07).

Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (patrz: M. Wolanin, op. cit. s. 780; uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 664/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać precyzyjne rozstrzygnięcie co do obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną w zakresie obszaru zajętego nie byłoby możliwe bez rozstrzygnięcia w zakresie obszaru w decyzji. Decyzja nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej. Musi ona wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości.

Sąd podkreślił, że każdy z etapów procesu inwestowania (m.in. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, uzyskiwanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu i uzyskanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych) stanowi w zakresie orzekania autonomiczną procedurę, w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcia te muszą samodzielnie i w sposób dla danego etapu kompletny stanowić o statusie prawnym stron. Również zatem próba systemowego spojrzenia na obowiązkowy zakres decyzji opartej na art. 124 ust. 1 powołanej ustawy doprowadza do konstatacji o wymogu precyzyjnego określenia obszaru objętego ograniczeniem. Przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter uregulowania szczególnego, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych - muszą być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w tej ustawie, przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie. Nie wystarczy zatem, rozstrzygając wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, odwołać się do ustaleń planu lub decyzji w zakresie zagospodarowania działki i lokalizacji obiektu budowlanego. Konieczne jest zawarcie w decyzji rozstrzygnięcia o usytuowaniu obiektu na działce budowlanej. Dopiero to pozwala na ocenę o zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną (niezależnie od uzyskania prawa do wykonania robót budowlanych). W wydawanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Samo odwołanie się w decyzji do wymienionych dokumentów jest niewystarczające.

Wynikające z powołanego art. 124 uprawnienie wskazanego organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela może być realizowane tylko wówczas, gdy po przeprowadzeniu rokowań z inwestorem nadal nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z wykonaniem określonej inwestycji. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, Sąd stwierdził, że z analizy akt sprawy wynika, że spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań przed wydaniem decyzji podejmowanej na podstawie art. 124 ust. 1. Materiał dokumentacyjny sprawy wystarczająco obrazuje sam fakt, jak i przebieg negocjacji między stronami. Ponieważ rokowania zakończyły się fiaskiem, inwestor miał prawo do wystąpienia z żądaniem wydania decyzji, która zastępuje zgodę właściciela na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości sieci przesyłowej.

Sąd podkreślił, że pomimo prawidłowej oceny organów administracji publicznej w kwestii przeprowadzenia rokowań, decyzje organów są dotknięte wadami. Wady te dotyczą naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia te związane są z niezastosowaniem się do reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Umknęło uwadze organów obydwu instancji, że w decyzji lokalizacyjnej, do której się odwołują, nie został w ogóle opisany pas technologiczny. Nie ma go także na załączniku do tamtej decyzji, która ze swej istoty dotyczy przecież przebiegu samej linii energetycznej. Nie wynika z tamtej decyzji, jaka jest szerokość pasa technologicznego. Nie opisano tam także, w jakim pasie zamykać się będzie budowa. W decyzji lokalizacyjnej określono tylko przebieg planowanej inwestycji. Określenie w decyzji opartej na art. 124 jedynie powierzchni, która ma być zajęta pod pas technologiczny linii, wskazanie, że zajęcie ma nastąpić "zgodnie z decyzją lokalizacyjną", która to decyzja nie zawiera takich ustaleń ani w swej treści, ani w załącznikach, jest uchybieniem w/w przepisom postępowania. Także decyzja organu I instancji nie ma załącznika, w oparciu o który można by ustalić i zidentyfikować tę strefę. Taka decyzja utrzymana w obrocie prawnym może stać się zarzewiem konfliktów.

Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że podmiotem, który ma realizować inwestycję, zgodnie z decyzją lokalizacyjną była [...] Spółka z o.o. w R. Jako podmiot, na rzecz którego ustanowiono ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w decyzji wskazano [...] S.A., Oddział R. W kodeksie spółek handlowych nie ma przepisu, który oddziałom polskich spółek kapitałowych w takim postępowaniu przyznawałby zdolność procesową, chociaż co do zasady możliwe jest ich tworzenie. Nie mają one jednak zdolności prawnej. Osobą prawną, a więc podmiotem praw i obowiązków na gruncie prawa cywilnego, jak i przepisów art. 28 i 29 kpa, w tym wypadku powinna być spółka akcyjna a nie jej oddział. Organy powinny także ustalić, podając w oparciu o jakie dowody to uczyniły, następstwo prawne inwestora wobec podmiotu wskazanego w decyzji lokalizacyjnej. Pominięcie tych okoliczności w ocenie Sądu świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Stwierdzone zaś uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.).

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Sąd I instancji wyjaśnił, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie było możliwe ustalenie przebiegu projektowanej linii innego niż ten wynikający z decyzji lokalizacyjnej. Wynika to wprost z art. 124 ust. 1 ostatnie zdanie ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodność zaś inwestycji z właściwymi przepisami technicznymi będzie przedmiotem postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę. Z przepisów nie wynika też, aby w kontrolowanym postępowaniu należało zbadać, czy inwestor legitymuje się tzw. "decyzją środowiskową".

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła [...] S.A. w L.

Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

1 - naruszenie prawa materialnego, czyli art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że z treści niniejszego przepisu wynika szczególny (bliżej niesprecyzowany) sposób opisu ograniczenia prawa własności nieruchomości w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości gruntowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że wskazanie w uchylonej decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2013 r. powierzchni pasa technologicznego zajętego pod inwestycję, tj. 629,41 m2, nie spełniało wymogów tego przepisu.

2 - naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zarówno Starosta Powiatu [...], jak i Wojewoda [...] dokonali nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i zupełnym pominięciu, że:

a - z treści decyzji Starosty Powiatu [...] jednoznacznie wynika, że powierzchnia zajmowanego pasa technologicznego linii WN 110 kV wynosi łącznie 629,41m2; na nieruchomości [...] (zakres terytorialny),

b - zalegająca w aktach postępowania kopia mapy zasadniczej trasy linii dwutorowej 110 kV [...] – [...] - oraz [...] w skali 1:1000 szczegółowo wskazuje szlak przebiegu inwestycji oraz szerokości pasa zajętego pod inwestycję biegnącym po działce [...],

c - na zalegających w aktach sprawy kopiach map zaznaczono pas służebności przesyłu w skali 1:500 biegnący po nieruchomości nr [...] wraz z opisaniem długości, zakresu oraz przebiegu,

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 i 29 kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organy I i II Instancji pominęły prawidłowe ustalenie stron postępowania w szczególności poprzez zaniechanie prawidłowego ustalenia następcy prawnego [...] Sp. z o.o. z/s w R.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawione w rozpoznawanej sprawie Sądowi I instancji zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy uznać za bezzasadne.

Wywiedziony na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis reguluje ogólną właściwość sądów administracyjnych poprzez wskazanie, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, jest bezzasadny. Naruszenie omawianego przepisu można byłoby zarzucić, jeśli sąd nie dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał pełnej oceny legalności zaskarżonych decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, szczegółowo i przekonująco przedstawiając motywy zajętego stanowiska, odwołując się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji z prawem. Natomiast sam fakt, że ocena kontrolowanych decyzji dokonana przez Sąd I instancji w wydanym rozstrzygnięciu jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałby skarżący kasacyjnie, nie może stanowić o naruszeniu powołanego art. 3 § 1. Reasumując, stwierdzić należało, że zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony kwestionowanym wyrokiem, bowiem Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu i zastosował środek przewidziany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki uwzględnienia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji stwierdził takie naruszenia przez organy orzekające prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organy. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonych decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa zostały przez organy naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym raz jeszcze należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych decyzji. Sąd dokonał wnikliwej oceny zaskarżonych decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że zostały one naruszone. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu co do braku wadliwości postępowania administracyjnego i naruszenia przez Sąd I instancji przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku powołanymi przepisami postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle treści uzasadnienia wydanego wyroku, zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa za nieuzasadniony należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te stanowią, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi (art. 133 § 1 ppsa). Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy art. 134 § 1 określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, przy czym granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonej decyzji. Zatem o naruszeniu wskazanych przepisów można byłoby mówić, gdyby sąd wydał wyrok nie po zamknięciu rozprawy lub nie na podstawie akt sprawy albo sąd ten wykroczyłby poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona (czyli gdyby uczynił przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę), albo gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego. Jednakże w rozpatrywanej sprawie takie sytuacje nie wystąpiły. Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito. Dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności. Sąd uwzględni jednak fakty lub dowody, które istniały w momencie wydania zaskarżonego aktu, ale nie były znane organowi administracji publicznej, jeżeli zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) - taka sytuacja nie miała jednak obecnie miejsca w rozpatrywanej sprawie. Oznacza to, że za pomocą jedynie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 powołanej ustawy nie ma możliwości zwalczania oceny stanu faktycznego dokonanej skutecznie i prawidłowo przez Sąd I instancji na podstawie zebranych w sprawie materiałów dowodowych.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 i 29 kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organy I i II Instancji pominęły prawidłowe ustalenie stron postępowania, w szczególności poprzez zaniechanie prawidłowego ustalenia następcy prawnego [...] Sp. z o.o. z/s w R. Z akt sprawy wynika, że podmiotem, który ma realizować inwestycję, zgodnie z decyzją lokalizacyjną była [...] Spółka z o.o. w R. Jako podmiot, na rzecz którego ustanowiono ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w decyzji wskazano natomiast [...] S.A., Oddział R. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że w kodeksie spółek handlowych nie ma przepisu, który oddziałom polskich spółek kapitałowych w takim postępowaniu przyznawałby zdolność procesową. Co do zasady możliwe jest oczywiście tworzenie przez spółkę różnych oddziałów, nie mają one jednak zdolności prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego osobą prawną, a więc podmiotem praw i obowiązków na gruncie przepisów art. 28 i 29 kpa, w tym wypadku powinna być spółka akcyjna a nie jej oddział. Zasadnie zatem Sąd I instancji zalecił, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy ustaliły, podając w oparciu o jakie dowody to uczyniły, następstwo prawne inwestora wobec podmiotu wskazanego w decyzji lokalizacyjnej.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że z treści niniejszego przepisu wynika szczególny (bliżej niesprecyzowany) sposób opisu ograniczenia prawa własności nieruchomości w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości gruntowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że wskazanie w uchylonej decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2013 r. powierzchni pasa technologicznego zajętego pod inwestycję, tj. 629,41 m2, nie spełniało wymogów tego przepisu. Zarzut ten jest całkowicie niezasadny. Samo odwołanie się organu w tym zakresie do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest bowiem wystarczające, a brak pełnego wyjaśnienia powyższej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie przez ten organ powołanych przez Sąd I instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2015 r. Dz. U. poz. 1774, ze zm.) starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodzić należy się z argumentacją Sądu I instancji, że wynikające z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienie organu administracyjnego do ingerowania poprzez ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności właściciela ma charakter wyjątkowy. W tej sytuacji może ono być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji strukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. Dlatego też w wydawanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi być bardzo ściśle i w sposób nie budzący żadnych wątpliwości określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela, które wcale nie muszą się w całości pokrywać, i to uszczuplenie może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ani ustalenia planu miejscowego w zakresie przebiegu inwestycji, ani treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o jakiej mowa we wskazywanym przepisie, nie mogą zastąpić konkretnego określenia ograniczenia korzystania z nieruchomości. Na podstawie ustaleń planu miejscowego lub zapisów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego można określić jedynie, jakich niezbędnych ograniczeń należy dokonać na danej nieruchomości. Ani sam plan miejscowy, ani decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rozstrzygają jednak o koniecznym zakresie ograniczeniu korzystania z tej nieruchomości. Jednoznaczne sprecyzowanie tego następuje dopiero w decyzji wydawanej w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym, to w tej decyzji konieczne jest określenie zarówno sposobu, jak i przestrzennego zakresu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 1989 r., sygn. akt SA/Kr 441, ONSA 1989/2/81 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 23/06).

Na zakończenie raz jeszcze podkreślić należy, że unormowanie zawarte w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia polegającym na ograniczeniu prawa własności, o jakim mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji. Wydanie decyzji na podstawie tego przepisu w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody, ma charakter wyjątkowy i wymaga przekonywującego wykazania, że interes społeczny przemawiający za realizacją tej inwestycji jest ważny i znaczący, oraz że wymaga ograniczenia uprawnień właścicielskich obywatela i tymi wskazówkami powinny kierować się organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie. Nakłada to na nie obowiązek szczególnej staranności w celu poszanowania podstawowych praw podmiotowych. Decyzja taka nie ma również prowadzić do zaostrzenia istniejącego już od kilkudziesięciu lat konfliktu między właścicielem nieruchomości a inwestorem. Poprzez jasność i precyzyjność zapisów decyzja taka winna prowadzić do łagodzenia możliwych konfliktów.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.