Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 986/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu "A" Sp. z o.o. w K. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie niezgodności sieci ciepłowniczej z warunkami technicznymi oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 listopada 2017 r. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. powołując się na porozumienie pomiędzy Głównym Inspektorem Pracy i Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego przesłał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. informację o wynikach kontroli przeprowadzonej w pomieszczeniu węzła ciepłowniczego zlokalizowanego w K. przy ulicy [...]. Wskazał na stwierdzone nieprawidłowości w stosunku do wymogów określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie i zawnioskował o przeprowadzenie stosowanego postępowania.

Pismem z dnia 12 grudnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powiadomił o planowanych oględzinach pomieszczenia węzła ciepłowniczego wymienionego w piśmie Inspektora Pracy, następnie w dniu 15 stycznia 2018 r. przeprowadził te oględziny, z których sporządził protokół oraz dokumentację zdjęciową dołączoną do akt sprawy. Do akt sprawy dołączył też przedstawione przez kontrolowanego dokumenty, tj. opinie i oceny techniczne, zezwolenia i zgody, a w dniu 1 marca 2018 r. przeprowadził rozprawę administracyjną zobowiązując do przedłożenia dalszych dokumentów potwierdzających stan przyłącza i po zgromadzeniu całego materiału dowodowego decyzją nr [...]z [...], przywołując w podstawie prawnej art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie niezgodności z warunkami technicznymi sieci cieplnej "A" Sp. z o.o. w budynku przy ulicy [...] w K.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż przedłożone w sprawie dokumenty świadczą o wykonaniu sieci cieplnej dla wymienionej nieruchomości w 1993 r. Projekt przyłącza wykonano w czerwca 1993r., a karta środka trwałego, izolacji termicznej, nosi datę- [...] Obowiązywała w tym czasie ustawa z 24 października 1974 r. Prawo budowane. Na mocy § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego uzyskanie pozwolenia obowiązuje w razie inwestycji, dla których wymagane jest ustalenie przez właściwy organ miejsca warunków realizacji inwestycji, czyli m.in. stałych sieci lub linii uzbrojenia terenu - wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych i na paliwa płynne, z wyjątkiem sieci i uzbrojenia poszczególnych nieruchomości, pasów drogowych, obszarów kolejowych i lotnisk (§ 9 ust. 1 pkt 4).

Przedmiotowa sieć prowadzona jest od istniejącej wcześniej komory na magistrali cieplnej do konkretnych, poszczególnych nieruchomości. Jej budowa nie wymagała więc pozwolenia na budowę. Niezależnie od powyższego powinna spełniać obowiązujące warunki techniczne, tj. określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1080 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, które w niniejszym przypadku nie zostały naruszone. Organ podzielił przy tym stanowisko "A", że przedłożona opinia techniczna biegłego mgr inż. M. D., iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., oparta została na błędnym założeniu. Organ podkreślił, że przepisy § 150 ust. 3 rozporządzania z 1980 r. nie jest tożsamy z § 100 rozporządzenia z 2002 r. Nie jest natomiast zrozumiały zarzut utrudnionego dostępu do zaworów i przewodów instalacji gazowej kotła CO, tym bardziej, że instalacja kotła wykonana została w 2014 r., gdyż instalacja "A" już istniała.

Stwierdzając, że sieć cieplna w przedmiotowym budynku nie narusza właściwych warunków technicznych, wobec czego na mocy art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzono postępowanie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła, reprezentowana przez pełnomocnika, "B" SA z siedzibą w K. wnosząc o zmianę tej decyzji i orzeczenie, że sieć cieplna znajdująca się w wymienionym budynku jest niezgodna z prawem, w tym warunkami technicznymi i zagraża życiu i zdrowiu, czyli nakaże jej rozbiórkę, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do pierwszej instancji celem ponownego jej rozpoznania. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 23 października 1974 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego poprzez uznanie, że budowa przyłącza sieci c.o. oraz budowa stacji wymienników ciepła nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (podczas gdy według wymienionych przepisów wymagały takiego pozwolenia),

- § 150 ust. 3 oraz § 225 pkt 2 lit.c lub lit.d cytowanego powyżej rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. poprzez błędną interpretację i pominięcie w niniejszej sprawie,

oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.

- art. 7, i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego,

- art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej

- art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu Spółka przywołując konkretnie dokumenty przedłożone w toku postępowania przed organem pierwszej instancji stwierdziła, iż z ich analizy jednoznacznie wynika, że poprzednik "A" był zobowiązany uzyskać pozwolenie na budowę sieci ciepłowniczej (i przyłącza, i stacji wymienników ciepła) dla wskazanego budynku. Stąd też twierdzenia organu pierwszej instancji są oczywiście błędne i sprzeczne z przepisami prawa. Jednocześnie wobec braku takiego pozwolenia na ich realizację, stanowią one samowolę budowlaną.

Dalej Spółka podkreśliła, iż pomimo wskazywania w toku postępowania wątpliwości co do przestawianej przez "A" dokumentacji, organ powiatowy uznał ją za podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, nie podejmując żadnych czynności weryfikujących te dokumenty i oświadczenia. Zdaniem odwołującej nie ustalono w sposób jednoznaczny czasu wykonania przedmiotowej sieci ciepłowniczej, a nadto błędne są twierdzenia organu, iż jej wykonanie nie wymagało pozwolenia na budowę i nie narusza przepisów warunków technicznych. Nie został spełniony § 150 ust. 3 cytowanego rozporządzenia odnoszący się do ciągów komunikacyjnych. Nie został dostrzeżony przez organ powiatowy zapis § 225 tego rozporządzenia i fakt jego naruszenia w tym przypadku. Nadto z opinii mgr inż. M. D. - wynika, że instalacja ciepłownicza w wymienionym budynku nie nadaje się do eksploatacji, co powinno spowodować natychmiastowe wstrzymanie jej użytkowania. Pomimo, iż organ powiatowy stwierdził zły stan techniczny omawianej instalacji ciepła (brak odpowiednich podparć, zły stan izolacji, nieprawidłowe przeprowadzenie sieci przez ściany budynku), co stwarza stan zagrożenia życia i zdrowia ludzi, nie zajął w tym zakresie wyraźnego stanowiska, pomijając zupełnie te okoliczności.

Rozpatrując złożone odwołanie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołując się do art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśnił, kiedy postępowanie staje się bezprzedmiotowe, podkreślając, iż na gruncie prawa budowlanego, co do zasady postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy organ nadzoru budowlanego nie znajduje podstaw do wydania nakazów lub zakazów, po uprzednim, dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji, w oparciu o przedłożone przez stronę dokumenty, przyjął, że instalacja ciepłownicza w budynku przy ulicy[...]w K. wybudowana została w 1993 r, w związku z czym zastosowanie w sprawie znajduje ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz akty wykonawcze wydane na jej podstawie. Stwierdził, iż w okresie obowiązywania tej ustawy budowa sieci ciepłowniczej nie podlegała reglamentacji, a w związku z tym wybudowana została w sposób legalny.

Organ wojewódzki podniósł, iż w piśmie początkującym niniejsze postępowanie, tj. w zawiadomieniu Okręgowego Inspektoratu Pracy informowano o stwierdzonych nieprawidłowościach instalacji cieplnej w budynku przy ulicy [...], z kolei decyzja organu pierwszej instancji wskazuje, że postępowaniem została objęta sieć ciepłownicza w tym budynku. Organ odwoławczy podkreślił, iż w rozstrzygnięciu organ pierwszej instancji powoływał się na projekt przyłącza sieci ciepłowniczej do budynku przy ulicy [...]. Stąd też zdaniem organ drugiej instancji zachodzi podejrzenie, że organ pierwszej instancji wydał decyzję w innym zakresie, aniżeli zakres w jakim prowadzone było postępowanie administracyjne. Nie jest jednak możliwe jednoznaczne tego stwierdzenie, wobec braku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że sieć ciepłownicza, przyłącze oraz instalacja ciepłownicza stanowią odrębne pojęcia, kwalifikowane jako odrębne obiekty budowlane, stąd organ powiatowy badając zgodność z wymogami technicznymi instalacji ciepłowniczej (na co wskazuje materiał dowodowy) nie mógł rozstrzygać co do sieci ciepłowniczej. Uchybienie to przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Precyzyjne ustalenia przedmiotu postępowania jest istotne, pozwala na dokonanie weryfikacji czy dany obiekt budowlany został wybudowany w sposób legalny oraz decyduje, jakim warunkom technicznym (obecnie obowiązującym czy wydanym na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy) powinien on odpowiadać. Zatem prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności winien w sposób jednoznaczny ustalić przedmiot i zakres niniejszego postępowania, zawiadomić strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz dokładnie ustalić datę budowy obiektu objętego postępowaniem

Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż w jego ocenie postępowaniem powinna być objęta instalacja ciepłownicza znajdująca się wewnątrz budynku przy ulicy [...]. Na jej niezgodność z warunkami technicznymi wskazywał Okręgowy Inspektorat Pracy w piśmie z dnia 27 listopada 2017 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. Objęcie postępowaniem wymienionej instalacji ciepłowniczej pociągnie za sobą koniczność odrębnego ustalenia daty jej budowy. Instalacja ta mogła bowiem zostać wybudowana w innej dacie niż budowa sieci ciepłowniczej czy przyłącza, które, jak wynika z ustaleń organu, wybudowane zostały w 1993 r. Organ wojewódzki wskazał przy tym, że budowa instalacji ciepłowniczej w poprzednio obowiązującej ustawie Prawo budowlane, a także w obecnie obowiązującej ustawie (po nowelizacji z dnia 20 lutego 2015 r., która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r.) zwolniona została z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowalnej. Nie zwalnia to jednak organu powiatowego od zbadania, czy przedmiotowa instalacja ciepłownicza spełnia przesłanki, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy, czyli czy nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenia środowiska, a także czy nie została zbudowana w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach.

Organ wyjaśnił, że o ile instalacja ciepłownicza wybudowana została przed 1 stycznia 1995 r. (w okresie zwolnienia z obowiązku uzyskiwania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia) jej ocena dokonana będzie według warunków z daty jej budowy, czyli rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W przypadku ustalenia, że instalacja powstała po 28 czerwca 2015 r. - po nowelizacji obecnie obowiązującej ustawy, ocena instalacji podlegać będzie sprawdzeniu według rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Z kolei w sytuacji ustalenia, że instalacja wybudowana została w okresie od 1 stycznia 1995 r. do 28 czerwca 2015 r., wówczas organ winien sprawdzić czy gdy przedmiotowa instalacja wybudowana został po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę. W okresie tym bowiem budowa instalacji cieplnej wewnątrz budynku, jako przebudowa budynku, podlegała obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. W przypadku stwierdzenia jej wybudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę, znaleźć winna zastosowanie procedura regulowana art. 51 Prawa budowalnego, której celem jest przywrócenie budynku do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami warunków technicznych z daty budowy. Także w przypadku stwierdzenia wybudowania tej instalacji w sposób legalny - na podstawie pozwolenia na budowę, nie zwalnia to organu pierwszej od obowiązku zweryfikowania czy spełnia ona przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 obowiązującej ustawy (czy nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, a także czy nie została zbudowana w sposób istotnie odbiegający o warunków określonych w przepisach).

Wyjaśniając kwestię stosowania warunków technicznych organ odwoławczy przyznał, iż przesłankę rozstrzygającą w tym zakresie stanowi data wybudowania instalacji. Zgodnie bowiem z § 330 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się (z zastrzeżeniem § 2 i § 207 ust. 2) jeżeli przed dniem wejście w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te opracowane zostały na podstawie dotychczasowych przepisów. Zatem w sytuacji wybudowania instalacji ciepłowniczej po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę w okresie od 1 stycznia 1995 r. do 15 grudnia 2002 r. - zastosowanie znajdą warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., natomiast objęta pozwoleniem na budowę instalacja ciepłownicza wybudowana po dniu 16 grudnia 2002 r., objęta zostanie obecnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Wobec powyższego organ wojewódzki uchylił decyzję organu powiatowego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania uznając, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien:

- ustalić przedmiot postępowania

- zawiadomić strony o wszczęciu postępowania

- ustalić datę wykonania robot budowlanych

- ustalić, czy wykonanie instalacji objęte było obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej wdrożyć procedurę z art. 51 Prawa budowlanego,

- zbadać zgodność obiektu z warunkami technicznymi, a w przypadku stwierdzenia, że doszło do ich naruszenia, wdrożyć procedurę regulowaną art. 51 ust.1 Prawa budowlanego.

Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia "A" Sp. z o.o. w K., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła sprzeciw od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu przywołując treść art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Spółka stwierdziła, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka konieczności wyjaśnienia takiego zakresu sprawy przez organ pierwszej instancji, a by miał on wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie skarżącej zastrzeżenia organu opierają się na wątpliwościach, które mogły być wyjaśnione przez organ drugiej instancji. Na potwierdzenie swego stanowiska skarżąca przywołała orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślając, iż organ odwoławczy nie wykazał, aby do wyjaśniania były okoliczności w znacznej części. W jej ocenie zebrany i przedłożony materiał dowody jest i był jasny, mógł wiec być wykorzystany przez organ drugiej instancji do wydania decyzji merytorycznej bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, przy wykorzystaniu art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej organ nie przedstawił żadnej dokumentacji i nie uzasadnił przyczyny, dla której nie zdecydował się na sięgnięcie do instytucji samodzielnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, ograniczając się do wytknięcia niewielkiej niejasności - tj. niewyjaśnienie przedstawienia dokumentacji dla przyłącza do budynku przy ulicy przy [...], a prowadzenia postępowania wobec budynku przy ulicy [...], co przy przeanalizowaniu materiału i przeprowadzeniu oględzin, byłoby oczywiste.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w zakresie określonym w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. 2018r., poz. 1302 ze zm.) nakazującym ocenę jedynie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wykazało, że rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowy sprzeciw, zdaniem tut. Sądu, musiał zostać oddalony.

W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną doń decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji ma zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne.

Należy podkreślić, że stosownie do przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia te wymogi. Wykazuje bowiem w sposób dostateczny konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, wskazuje też organowi jakie okoliczności faktyczne sprawy, istotne dla przedmiotu prowadzonego postępowania wymagają wyjaśnienia. Organ drugiej instancji uzasadniając konieczność uchylenia decyzji pierwszointsancyjnej wskazał, jakie kwestie powinny zostać wyjaśnione w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości. Nie można tu podzielić twierdzeń strony skarżącej, iż wyjaśnienia wymagają drobne niedokładności i niejasności, które organ drugiej instancji był w stanie sam wyjaśnić w ramach postępowania przeprowadzonego na podstawie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie narażając się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy wskazał, iż z pisma początkującego niniejsze postępowanie, tj. zawiadomienia Okręgowego Inspektoratu Pracy wynikało, iż stwierdzono nieprawidłowości instalacji cieplnej w budynku przy ulicy [...], natomiast decyzja organu pierwszej instancji wskazała, że postępowaniem została objęta sieć ciepłownicza w tym budynku. Zasadnie wiec organ odwoławczy podkreślił, iż zachodzi podejrzenie, że organ pierwszej instancji wydał decyzję w innym zakresie niż przeprowadził postępowanie administracyjne. Należy przy tym podzielić twierdzenie organu odwoławczego, że nie możliwe jednoznaczne ustalenie tego faktu, a to z uwagi na brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i tym samym dokładnego określenia jego zakresu. Podkreślić przy tym trzeba, że w tym zakresie nie może nic ustalić samodzielnie organ odwoławczy.

Zgodzić się też należy z twierdzeniem organu odwoławczego, że sieć ciepłownicza, przyłącze oraz instalacja ciepłownicza stanowią odrębne pojęcia, kwalifikowane jako odrębne obiekty budowlane, stąd organ powiatowy badając zgodność z wymogami technicznymi instalacji ciepłowniczej (na co wskazuje materiał dowodowy) nie mógł rozstrzygać co do sieci ciepłowniczej. Stąd też uchybienie w tym zakresie przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu precyzyjnego ustalenia przedmiotu postępowania, dla przeprowadzenia następnie dokładnej weryfikacji ustaleń dla jednoznacznego wykazania czy dany obiekt budowlany został wybudowany w sposób legalny oraz czy odpowiada warunkom technicznym (a także ustalenia, jakie przepisy w tym zakresie będą miały zastosowanie - obecnie obowiązujące czy wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy).

Prawidłowo też organ odwoławczy stwierdził, iż w jego ocenie postępowaniem powinna być objęta instalacja ciepłownicza znajdująca się wewnątrz budynku przy ulicy [...], gdyż na jej niezgodność z warunkami technicznymi wskazywał Okręgowy Inspektorat Pracy w piśmie z dnia 27 listopada 2017 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. W ramach tego postępowania w pierwszej kolejności organ pierwszej instancji powinien koniecznie ustalić datę jej budowy, gdyż to determinować będzie zastosowanie w sprawie odpowiednich przepisów. Wskazał przy tym dokładnie organ odwoławczy sposób postępowania przez organ pierwszej instancji w zależności od poczynienia konkretnych ustaleń, zwracając uwagę, na różny stan prawny w zależności od ustalonej daty jej budowy. Zasadnie też zwrócił uwagę, że w żadnym wypadku nie zwalnia to organu powiatowego od zbadania, czy przedmiotowa instalacja ciepłownicza spełnia przesłanki, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy, czyli czy nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenia środowiska, a także czy nie została zbudowana w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach.

Tym samym nie można podzielić twierdzeń strony skarżącej, iż brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowo organ odwoławczy przyjął i wyjaśnił, iż w sprawie decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres, wbrew stanowisku skarżącej, ma istotny wpływ na podjęcie końcowego rozstrzygnięcia. Zgodnie też z przywołanym przepisem organ wojewódzki uchylając decyzję organu powiatowego i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania wskazał, jakie kwestie w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien bezwzględnie ustalić i wyjaśnić, czyli

- ustalić przedmiot postępowania

- zawiadomić strony o wszczęciu postępowania

- ustalić datę wykonania robót budowlanych

- ustalić, czy wykonanie instalacji objęte było obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej wdrożyć procedurę z art. 51 Prawa budowlanego oraz

- zbadać zgodność obiektu z warunkami technicznymi, a w przypadku stwierdzenia, że doszło do ich naruszenia, wdrożyć procedurę regulowaną art. 51 ust.1 Prawa budowlanego

Prawidłowo zatem w tych okolicznościach organ odwoławczy podkreślił, iż na tym etapie postępowania odwoławczego nie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego).

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało oddalić wniesiony sprzeciw i na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.