Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 482/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. (...) w S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty środków pochodzących z umowy o dofinansowanie na realizację projektu z udziałem środków unijnych; oddala skargę


UZASADNIENIE

Na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] P. w S. (dalej: "skarżąca", "strona" lub "beneficjent") realizowała w ramach programu Operacyjnego Kapitał Ludzki projekt pn. "[...]".

Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (IZ PO KL) przeprowadziła kontrolę w skarżącej i dokonała weryfikacji dokumentacji dotyczącej zatrudnienia A.P. w projektach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (NSRO) oraz w działalności pozaprojektowej. W trakcie kontroli ustalono, że A.P. przyznano dodatki projektowe niezgodnie z zapisami Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej: "Wytyczne"), do stosowania których strona była zobowiązana na mocy § 3 ust. 4 ww. umowy o dofinansowanie.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewódzki Urząd Pracy w B. wezwał beneficjenta do dobrowolnego zwrotu kwoty nieprawidłowości w wysokości 12.960,01 zł wraz z odsetkami. Wobec bezskutecznego upływu terminu zwrotu środków, Marszałek Województwa [...] (dalej: "Marszałek" lub "organ I instancji") wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia stronie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi.

W toku postępowania strona zwróciła się m.in. z wnioskiem o przesłuchanie w charakterze świadka A.P. oraz W.B. na okoliczność prawidłowości wykorzystania dofinansowania udzielonego w ramach projektu. Niestety osób tych nie udało się przesłuchać, gdyż W.B. przebywała na urlopie macierzyńskim i zawiadomiła organ, iż jej stawiennictwo jest bardzo utrudnione, natomiast A.P. przebywała na zwolnieniu lekarskim do dnia [...] października 2016 r., co także uniemożliwiło jej stawienie się na wezwanie Marszałka. Strona wycofała więc wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka A.P. oraz W.B..

W dniu [...] września 2016 r. Marszałek wydał decyzję nr [...] mocą której zobowiązał skarżąca do zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację projektu nr [...] wykorzystanego z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach PO KL w kwocie 12.960,01 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania transzy dofinansowania do dnia zwrotu.

Po rozpatrzeniu odwołania beneficjenta Minister Rozwoju i Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Uzasadniając swoją decyzję organ podał, że beneficjent realizował projekt nr [...] w okresie od [...] czerwca 2014 r. do [...] czerwca 2015 r. Zaangażowana w projekt została m.in. A.P., zatrudniona w P. w S. na pełen etat na podstawie wielokrotnie zmienianej umowy o pracę z dnia [...] września 2008 r. W ramach przedmiotowego projektu A.P. oddelegowana była do wykonywania następujących obowiązków:

1) Koordynatora projektu w wymiarze 80 godzin miesięcznie z wynagrodzeniem w kwocie 2.600,00 zł w okresie od [...] lipca 2014 r. do [...] lipca 2014 r. (do czasu wyłonienia kadry zarządzającej projektu);

2) Specjalisty ds. rekrutacji i monitoringu (na podstawie oddelegowania z dnia [...] września 2014 r. a następnie aneksu do umowy o pracę z dnia [...] września 2014 r.) w wymiarze 20 godzin miesięcznie z wynagrodzeniem w kwocie 1.080,00 zł w okresie od [...] września 2014 r. do [...] września 2015 r.

Za pełnienie w ramach umowy o pracę dodatkowych obowiązków w projekcie (specjalisty ds. rekrutacji i monitoringu) A.P. przyznano i wypłacano dodatek projektowy do wynagrodzenia w wysokości 1.080,00 zł miesięcznie w okresie od [...] października 2014 r. do [...] września 2015 r. Łącznie strona wypłaciła A.P. dodatek w kwocie 12.960,01 zł.

Jak ustalił organ odwoławczy w okresie realizacji ww. projektu A.P. była już zaangażowana w realizację innych projektów realizowanych przez skarżącą, tj.:

1) [...] na stanowisku specjalisty ds. rozliczeń finansowych i WNP na okres od [...] lipca 2013 r. do [...] czerwca 2015 r. (na podstawie aneksu do umowy o pracę z dnia [...] lipca 2013 r.) - w ramach umowy o pracę A.P. przyznano dodatek projektowy brutto w kwocie 1.300,00 zł,

2) [...] na okres od [...] października 2013 r. do [...] marca 2015 r. (na podstawie aneksu do umowy o pracę z dnia [...] września 2013 r. - w dokumentacji brakuje informacji, jakie stanowisko zajmowała w tym projekcie) - w ramach umowy o pracę A.P. przyznano dodatek projektowy brutto w kwocie 900,00 zł.

Zdaniem Ministra w sprawie doszło do naruszenia pkt 7 podrozdziału 4.5.1 Wytycznych, gdyż A.P. w projekcie [...] przyznano dodatek projektowy pomimo tego, że w tym samym czasie przyznano jej już wcześniej dodatki w innych projektach PO KL, które były wypłacane w okresie realizacji projektu [...]. Zgodnie bowiem ze wskazanym zapisem Wytycznych w przypadku wykonywania zadań w kilku projektach u tego samego beneficjenta personelowi projektu przyznawany jest wyłącznie jeden dodatek. Tym samym organ II instancji uznał wydatki dotyczące przyznania dodatku projektowego A.P. w ww. projekcie w wysokości 12.960,01 zł za niekwalifikowalne, a więc podlegające zwrotowi.

Dalej organ zaznaczył, że zaangażowanie A.P. w przedmiotowym projekcie jako specjalisty ds. rekrutacji i monitoringu wykonującego zadania, za które przysługiwał jej dodatek do wynagrodzenia, oznaczało realizację projektu niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Zgodnie bowiem z założeniami wniosku o dofinansowanie specjalista ds. rekrutacji i monitoringu miał być zaangażowany na podstawie umowy zlecenie, tymczasem w projekcie faktycznie został przyznany dodatek zadaniowy. Minister uważa przy tym, iż działania beneficjenta świadczą o chęci zatrudnienia konkretnego pracownika (A.P.) do wszystkich wymienionych projektów. Gdyby bowiem w zakresie sposobu zatrudnienia personelu projektu projekt realizowany był zgodnie z początkowymi założeniami, brak byłoby formalnych możliwości do zatrudnienia/zaangażowania jednej osoby w ramach wielu projektów. Przyznanie wielu dodatków zadaniowych (których nie obejmują obostrzenia m.in. dotyczące limitu 240 godzin) spowodowało, że A.P. została zatrudniona w wielu projektach w jednym okresie i w tym samym czasie zatrudniona była również w wymiarze 1 etatu w P. w S. Nadto zmiana sposobu zatrudnienia na poszczególnych stanowiskach nie wiązała się ze zmianą zakresu obowiązków (zmniejszenie zakresu obowiązków lub podzielenie obowiązków na większą liczbę pracowników w ramach tego samego wynagrodzenia). Skarżąca naruszyła więc dodatkowo § 3 ust.1 umowy o dofinansowanie, który zobowiązywał beneficjenta do realizacji projektu na podstawie wniosku.

Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji strony, że A.P. zaangażowana była w przedmiotowy projekt w ramach kosztów pośrednich, a w związku z tym nie obowiązywały jej przepisy dotyczące przyznawania dodatków personelowi projektu. Z wniosku o dofinansowanie jasno wynika, iż zarówno koordynator projektu, jak i specjalista ds. rekrutacji i monitoringu, których obowiązki wykonywała A.P., uwzględnieni byli w kosztach bezpośrednich w zadaniu Zarządzanie projektem i w ramach tych kosztów byli rozliczani. W konsekwencji przy rozliczaniu kosztów związanych z zaangażowaniem A.P. do projektu obowiązywały procedury opisane w podrozdziale 4.5.1 pkt 7 Wytycznych.

Kończąc Minister zaznaczył, że kwotę wydatków uznanych w ramach projektu za niekwalifikowalne należy uznać też za nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 ze zm.) dalej jako "rozporządzenie nr 1083/2006".

Strona zaskarżyła powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 73 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), dalej: "k.p.a." polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew obowiązkowi ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz na dowolnej ocenie materiału dowodowego, a także z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, wyrażające się zwłaszcza w:

a) pominięciu faktu, iż A.P., wykonując w ramach spornego projektu obowiązki koordynatora projektu, a następnie specjalisty ds. rekrutacji i monitoringu, nie stanowiła personelu projektu, o którym mowa w podrozdziale 4.5.1. pkt 7 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, obowiązujących od dnia 2 kwietnia 2014 r.,

b) zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka A.P. oraz przesłuchania strony na okoliczność zakresu, wymiaru i charakteru zaangażowania A.P. w projekcie,

c) niewłaściwym przyjęciu charakteru poniesionych przez skarżącą wydatków mieszczących się w katalogu kosztów pośrednich,

d) nieprawidłowym przyjęciu, że w okresie realizacji projektu obowiązywały Wytyczne w wersji z dnia 15 grudnia 2011 r.,

2. art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. przez przeprowadzenie oceny w sposób dowolny, wyłącznie na podstawie wyników kontroli Instytucji Zarządzającej PO KL,

3. art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

4. art. 8 k.p.a., polegające na:

a) niedokonaniu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do twierdzeń strony oraz nieuwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli,

b) zaniechaniu zgromadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych do poczynienia ustaleń faktycznych, w szczególności nie przeprowadzenia dowodu z całości akt osobowych A.P.,

c) przeprowadzeniu postępowania dowodowego w szczątkowym zakresie;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), dalej: "u.f.p.", poprzez powołanie się na nieobowiązujące w dacie realizacji spornego projektu zapisy podrozdziału 4.5.1 Wytycznych (w wersji z dnia 15 grudnia 2011 r. obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012 r.) oraz pominięcie opracowanych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, obowiązujących od 21 grudnia 2010 r. Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki,

2. art. 184 u.f.p. poprzez bezpodstawne uznanie przyznanego dodatku projektowego A.P. jako nieuzasadnionego wydatku a tym samym jako niekwalifikowalnego, podlegającego zwrotowi,

3. rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez bezpodstawne uznanie wystąpienia nieprawidłowości powodujących szkodę w budżecie Unii Europejskiej.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra oraz rozważenie uchylenia również poprzedzającej ją decyzji Marszałka.

Powołując się na treść "Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" w wersji z dnia 21 grudnia 2010 r. strona podniosła, iż osoby wykonujące określone czynności mieszczące się w katalogu kosztów pośrednich nie stanowią personelu projektu. W zamkniętym katalogu kosztów pośrednich znajdują się wydatki związane z kosztami osobowymi, w tym koszty zarządu, tj. koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki oraz koszty personelu obsługowego na potrzeby funkcjonowania jednostki, tj. koszty obsługi kadrowej, finansowej, administracyjnej, sekretariatu, kancelarii, obsługi prawnej. Żadna z ww. kategorii wydatków nie może zostać wykazana w ramach kosztów bezpośrednich, co oznacza, że podmiot dokonujący oceny kwalifikowalności na etapie wyboru projektu ma obowiązek zweryfikować, czy w ramach zadań określonych w budżecie projektu (w kosztach bezpośrednich) nie zostały wykazane koszty, które stanowią koszty pośrednie. Dodatkowo, na etapie realizacji projektu podmiot zatwierdzający wniosek o płatność weryfikuje, czy w zestawieniu poniesionych wydatków bezpośrednich załączanym do wniosku o płatność nie zostały wykazane wydatki pośrednie wskazane w powyższym katalogu. Zdaniem beneficjenta A.P. wykonując w realizowanym projekcie obowiązki koordynatora projektu, a następnie specjalisty ds. rekrutacji i monitoringu, niewątpliwie występowała jako osoba mieszcząca się w katalogu kosztów pośrednich. Tym samym nawet jeżeli we wniosku zakwalifikowana została do katalogu kosztów bezpośrednich (czego nie zweryfikował podmiot oceniający wniosek a następnie zatwierdzający płatność) nie stanowiła personelu projektu w rozumieniu zapisów podrozdziału 4.5.1 Wytycznych. W takim przypadku całkowicie bezpodstawne i nieuzasadnione jest stosowanie wobec ww. osoby wskazywanego przez organu obu instancji zapisu Wytycznych o możliwości przyznania wyłącznie jednego dodatku.

Zdaniem strony organy ograniczyły się do powielenia błędnego stanowiska pokontrolnego IZ PO KL i zaniechały przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, a w szczególności przesłuchania wnioskowanych świadków oraz przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony. Nie zwrócono się do beneficjenta o przedłożenie istotnych w sprawie, a znajdujących się w aktach osobowych A.P. dokumentów związanych z przyznaniem dodatku projektowego. Ponadto bezpodstawnie odmówiono jej przesłania kserokopii zgromadzonych w sprawie akt, celem zapoznania się z materiałem dowodowym i zgłoszenia uwag oraz wniosków dowodowych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa przez organy orzekające, które dawałyby podstawę do uchylenia, czy stwierdzenia nieważności w całości lub w części zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przypomnieć należy, iż na podstawie umowy nr [...] zawartej w dniu [...] czerwca 2012 r. skarżąca otrzymała dofinansowanie ze środków budżetowych Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

Przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.

Zgodnie natomiast z art. 184 ust. 1 u.f.p. "wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu." Szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 206 ust. 1 u.f.p.). W związku z powyższymi przepisami procedurami, o których mowa w art. 184 u.f.p. są bezsprzecznie m.in. procedury określone w umowie o dofinansowanie projektu oraz dokumentach, do których stosowania zobowiązany był beneficjenta na podstawie umowy. Oznacza to, że poprawność działania beneficjenta realizującego umowę o dofinansowanie projektu z wykorzystaniem środków UE należy dokonywać, z uwzględnieniem postanowień tej umowy oraz przepisów prawa polskiego, które powinny być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, bowiem regulacje polskie dotyczące realizacji programów operacyjnych służą osiąganiu wspólnych celów wynikających z prawa europejskiego i realizacji polityki spójności (tak NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2014r., sygn. akt II GSK 1467/13).

Zgodnie z art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006 instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikacje, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...). Z kolei art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, stanowi, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań: a) zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58-62 i że funkcjonują skutecznie; b) zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych. W przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom, państwa członkowskie odpowiadają za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego UE, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony (art. 70 ust. 2). Przepisy wskazanego rozporządzenia regulują także zasady odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy Unijnych, w tym także kwestie korekt finansowych, do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie (art. 98).

W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Zgodnie zaś z ust. 2 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

W rozporządzeniu nr 1083/2006 zdefiniowane zostały też terminy i pojęcia, którymi się ono posługuje. I tak, zgodnie z art. 2 pkt 3, dla jego celów terminowi "operacja" nadano znaczenie: projekt lub grupa projektów wybranych przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów, pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja. Natomiast w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 zdefiniowano pojęcie "nieprawidłowość", które oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zatem definicja "nieprawidłowości" zawiera trzy elementy: (1) musi wystąpić działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, (2) które powoduje naruszenie przepisu prawa Unii oraz (3) które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zarówno Komisja Europejska jak również TSUE przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. Za nieprawidłowość należy w związku z tym uznać zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, iż do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii.

Dlatego też zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, jak też naruszenia prawa krajowego takiego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, w tym nałożenia korekty finansowej (art. 98). Powyższe, na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa nie budzi żadnych wątpliwości, gdyż w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L z 20 grudnia 2013r., nr 347, s. 320) prawodawca unijny uwzględnił orzecznictwo TSUE i prezentowane stanowisko Komisji Europejskiej i zaznaczył wprost, że nieprawidłowością będzie także naruszenie prawa krajowego.

Zgodnie więc z powołanym przepisem "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Mimo, że powołany przepis nie dotyczy przedmiotowej sprawy, to jednak potwierdza prawidłowość dotychczas prezentowanej wykładni art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.

W krajowym porządku prawnym zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi, określone zostały w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712 ze zm.); dalej: "u.z.p.p.r.".

Zgodnie z art. 25 u.z.p.p.r. za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada: instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa (pkt 1); w przypadku programu rozwoju – odpowiednio właściwy minister lub zarząd województwa (pkt 2).

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1, 5-8, 10, 11, 14, 15 i 15a u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi: wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006 (...); zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2; określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego; określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem; określenie systemu realizacji programu operacyjnego; zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych; dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów; prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów; odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych; ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W myśl art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r., umowa o dofinansowanie stanowi podstawę dofinansowania projektu. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2), w czym mieszczą się także zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku – ogólnie rzecz ujmując – nieprawidłowego ich wykorzystania.

Na podstawie § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu skarżąca zobowiązana była stosować aktualnie obowiązującą treść Wytycznych. W całym okresie realizacji przedmiotowego projektu obowiązywały Wytyczne w wersji z dnia 2 kwietnia 2014 r., zaś strona zarzuca organowi powołanie się na nieobowiązujące Wytyczne w wersji z dnia 15 grudnia 2011 r. Istotnie na pierwszej stronie decyzji opisując kontrolę przeprowadzoną u beneficjenta przez IZ PO KL Minister wskazał na Wytyczne w wersji z dnia 15 grudnia 2011 r., a w dalszej części uzasadnienia używał jedynie określenia "Wytyczne" bez podania ich wersji. Trudno jest zatem ustalić na podstawie której wersji Wytycznych oparł się organ, jednak uchybienie to nie miało wpływu na ocenę kwalifikowalności/niekwalifikowalności wydatków na dodatek do wynagrodzenia A.P. oraz rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Punkt 7 podrozdziału 4.5.1. Wytycznych w wersji z dnia 15 grudnia 2011 r., którego naruszenie zarzucono stronie, jest bowiem w swej treści identyczny jak w Wytycznych w wersji z dnia 2 kwietnia 2014 r. Również inne zapisy Wytycznych mające znaczenie w sprawie (definicje kosztów bezpośrednich oraz personelu projektu, tj. pkt 3 i 6 podrozdziału 2.3. oraz pkt 2 i 5 podrozdziału 4.5.1.) mają takie samo brzmienie w obu ww. wersjach Wytycznych. Definicje personelu projektu różnią się jedynie wskazaniem miejsca publikacji ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w Dzienniku Ustaw.

Zarzucając organowi oparcie się na niewłaściwej wersji Wytycznych skarżąca sama powołuje się na nieobowiązującą w czasie realizacji spornego projektu wersję dokumentu Zasady finansowania PO KL. Beneficjent przywołuje Zasady w wersji z 21 grudnia 2010 r., tymczasem obowiązywały go Zasady w wersjach z dnia 24 grudnia 2012 r. oraz z dnia 1 października 2014 r. Dwie późniejsze wersje Zasad nie różnią się od wersji wskazanej przez stronę w kwestiach dotyczących kosztów pośrednich, jednak zawierają zdecydowanie bardziej szczegółowe opisy kosztów bezpośrednich związanych z angażowaniem personelu oraz przykłady rozwiązań uznawanych za kwalifikowalne i niekwalifikowalne. Zapisy te są przydatne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż strona twierdzi, iż koszty zaangażowania A.P. powinny być traktowane jako koszty pośrednie, zaś organy uważają, że jako koszty bezpośrednie.

Rozważając zatem zasadność kluczowego zarzutu skargi, w ocenie Sądu, nie sposób zgodzić się ze skarżącą, iż koszty zaangażowania w realizację projektu A.P. należało rozliczyć w ramach kosztów pośrednich. W trakcie realizacji projektu beneficjent (zwłaszcza będący osoba prawną jak skarżąca) musi również "normalnie funkcjonować", czyli wykonywać swoją standardową działalność, do której realizowania został powołany czy też stworzony. Część zadań wykonywanych w ramach owego normalnego funkcjonowania przyczynia się także do realizacji projektu w ramach PO KL stanowiąc m.in. zadania związane z obsługą administracyjną projektu, ale nie są to zadania bezpośrednio z projektem związane, których typ i rodzaj został ściśle określony. W celu partycypowania w pokryciu kosztów tych działań w Zasadach finansowania PO KL pojawiła się kategoria kosztów pośrednich. Zgodnie z zapisem Zasad finansowania PO KL (w wersjach z dnia 24 grudnia 2012 r. oraz z dnia 1 października 2014 r.) "koszty pośrednie stanowią następujące koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta:

– koszty zarządu (koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki);

– koszty personelu obsługowego (obsługa kadrowa, finansowa, administracyjna, sekretariat, kancelaria, obsługa prawna) na potrzeby funkcjonowania jednostki;

– koszty obsługi księgowej (koszty wynagrodzenia osób księgujących wydatki w projekcie, w tym koszty zlecenia prowadzenia obsługi księgowej biuru rachunkowemu);

– koszty utrzymania powierzchni biurowych (czynsz, najem, opłaty administracyjne) związanych z obsługą administracyjną projektu;

– opłaty za energię elektryczną, cieplną, gazową i wodę, opłaty przesyłowe, opłaty za odprowadzanie ścieków w zakresie związanym z obsługa administracyjną projektu;

– amortyzacja aktywów używanych na potrzeby personelu, o którym mowa w tiret 1-3;

– koszty usług pocztowych, telefonicznych, telegraficznych, teleksowych, internetowych, kurierskich związanych z obsługą administracyjną projektu;

– koszty usług powielania dokumentów związanych z obsługą administracyjną projektu;

– koszty materiałów biurowych i artykułów piśmienniczych związanych z obsługą administracyjną projektu;

– koszty ubezpieczeń majątkowych;

– koszty ochrony;

– koszty sprzątania pomieszczeń związanych z obsługą administracyjną projektu, w tym środki do utrzymania ich czystości oraz dezynsekcję, dezynfekcję, deratyzację tych pomieszczeń".

Cytowany zapis Zasad nie pozostawia wątpliwości, że jako koszty pośrednie można rozliczyć jedynie koszty zadań wykonywanych w ramach normalnego funkcjonowania beneficjenta, które przyczyniają się do realizacji projektu. Pozostaje zatem odpowiedzieć na pytanie, czy pełniąc funkcję specjalisty ds. rekrutacji i monitoringu w projekcie A.P. wykonywanie jedynie zadania w ramach normalnego, standardowego funkcjonowania beneficjenta, które przyczyniają się do realizacji projektu, czy też wykonywała zadania związane ściśle i wyłącznie z projektem, czyli była personelem projektu w rozumieniu pkt 6 podrozdziału 2.3. Wytycznych.

W ocenie Sądu A.P. można uznać jedynie za członka personelu projektu, którego koszty zaangażowania należało rozliczać jako koszty bezpośrednie. Zgodnie z pkt 6 podrozdziału 2.3. Wytycznych "personel projektu" to "osoby zaangażowane do realizacji zadań w ramach projektu, które osobiście wykonują zadania w ramach projektu, tj. w szczególności osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy lub stosunku cywilnoprawnego, osoby samozatrudnione, osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, osoby współpracujące w rozumieniu ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442, z późn. zm.) oraz osoby wykonujące świadczenia w formie wolontariatu".

Jak wskazano we wniosku o dofinansowanie projekt skierowano do 40 nauczycieli zwolnionych, przewidzianych do zwolnienia lub zagrożonych utratą pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, należało zatem takie osoby zrekrutować do projektu. Rekrutacja miała być przeprowadzona zgodne z opracowanym na ten cel regulaminem obejmującym 2 etapy angażowania kandydatów. Etap 1 obejmował złożenie formularza zgłoszeniowego, deklaracji udziału i udokumentowania spełnienia kryteriów, zaś etap 2 obejmował rozmowę kwalifikacyjną z doradcą zawodowym określającą profil i predyspozycje zawodowe kandydata. Do rekrutacji wykorzystano działania informacyjno-promocyjne, plakaty, ulotki w szkołach i ogłoszenia w radio, a także zamieszczono informację na stronach internetowych lokalnych portali i beneficjenta. Rekrutacją zajmował się, jak zresztą wskazuje sama nazwa stanowiska, "specjalista ds. rekrutacji i monitoringu", którego funkcję pełniła A.P.. Skarżąca jest publiczną uczelnią zawodową oferującą kształcenie na studiach I i II stopnia i niewątpliwie prowadzi rekrutacje kandydatów za prowadzone przez sobie kierunki, jednak rekrutacja do projektu nr [...] została przeprowadzona ściśle w związku z realizacją projektu pn. "[...]". Nie odbyła się więc w ramach normalnych działań rekrutacyjnych strony na oferowane przez nią studia i nie sposób uznać poniesionych na nią koszów za koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta. Mało tego, cytowana wyżej treść Zasad finansowania PO KL prowadzi do wniosku, że koszty żadnych działań rekrutacyjnych nie mieszczą się w zamkniętym katalogu "kosztów pośrednich projektu". A.P. stanowiła więc personel projektu, a koszty jej zaangażowania jako specjalisty ds. rekrutacji i monitoringu w projekcie należało rozliczać jako koszty bezpośrednie, czyli tak jak zostały prawidłowo ujęte we wniosku o dofinansowanie. Sąd podziela więc stanowisku organów w tej kwestii.

Przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu skarżąca zobowiązana była stosować aktualnie obowiązującą treść Wytycznych (§ 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie). Zgodnie z pkt 5 podrozdziału 4.5.1. Wytycznych wydatkami kwalifikowalnymi związanymi z wynagrodzeniem personelu mogą być również dodatki do wynagrodzeń, o ile zostały przyznane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa pracy, z zastrzeżeniem pkt 6 i 7. Punkt 7 stanowi natomiast, że w przypadku wykonywania zadań w kilku projektach u tego samego beneficjenta personelowi projektu przyznawany jest wyłącznie jeden dodatek.

W sprawie jest bezsporne, że w czasie rozpoczęcia realizacji projektu nr [...] i angażowania A.P. na stanowisku specjalisty ds. rekrutacji i monitoringu beneficjent realizował już dwa inne projekty, tj. [...] oraz [...]. W oba te projekty skarżąca zaangażowała A.P., która:

1) w projekcie [...] w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] czerwca 2015 r. pełniła funkcję specjalisty ds. rozliczeń finansowych i WNP, za co przyznano jej dodatek projektowy brutto do wynagrodzenia w kwocie 1.300,00 zł,

2) w projekcie [...] w okresie od [...] października 2013 r. do [...] marca 2015 r. pełniła nieokreśloną funkcję (w dokumentacji brakuje informacji, jakie stanowisko zajmowała w tym projekcie), za co przyznano jej dodatek projektowy brutto do wynagrodzenia w kwocie 900,00 zł.

A.P. otrzymywała więc w okresie realizacji przedmiotowego projektu trzy dodatki do wynagrodzenia w ramach trzech różnych projektów realizowanych przez skarżącą, co było niezgodne z pkt 7 podrozdziału 4.5.1. Wytycznych, który pozwalał na przyznanie w takiej sytuacji jedynie jednego dodatku. Tym samym organy prawidłowo uznały za koszt kwalifikowany jedynie koszt pierwszego (najwcześniejszego) pobieranego przez nią dodatku, a koszty dwóch następnych, w tym tego przyznanego w spornym projekcie, za niekwalifikowalne. Słusznie więc Minister oraz Marszałek przyjęli, że skarżąca naruszyła pkt 7 podrozdziału 4.5.1 Wytycznych oraz § 3 ust. 1 i 4 umowy o dofinansowanie.

Powyższych ustaleń można było bezproblemowo dokonać na podstawie zgromadzonej przez organy dokumentacji stanowiącej materiał dowodowy sprawy. Wbrew twierdzeniem skarżącej przesłuchanie w charakterze świadka A.P. i analiza całości jej akt osobowych nie miałyby wpływu na poprawność tych ustaleń. Mogłyby jedynie je potwierdzić. Zresztą beneficjent w piśmie z dnia [...] września 2016 r. sam wycofał wniosek o przesłuchanie A.P. oraz W.B., po bezskutecznej próbie organu I instancji wezwania tych osób do stawiennictwa celem przesłuchania. W tym miejscu wobec zawartych w skardze zarzutów "zaniechania zgromadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych do poczynienia ustaleń faktycznych" oraz "przeprowadzenia postępowania dowodowego w szczątkowym zakresie" należy wyjaśnić stronie, iż na organie istotnie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Nie oznacza to jednak, że organ musi przeprowadzić wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody w danej sprawie, jednakże treści skargi sugeruje, że właśnie takiego działania oczekiwała skarżąca od organów obu instancji. Wymaga zatem podkreślenia, iż chodzi o zgromadzenie i rozpatrzenie dowodów, które są niezbędne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie ma potrzeby gromadzenia kolejnych dowodów jeżeli te, którymi organ już dysponuje są wystarczające do ustalenia danej okoliczności i jej trafnej oceny, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Przeprowadzenie dowodów tylko po, żeby je przeprowadzić byłoby nadto sprzeczne z zasadą szybkości i sprawności postępowania, uregulowaną w art. 12 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że w kontrolowanej sprawie organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Pomimo zarzutów beneficjenta przeprowadzenia oceny dowodów w sposób dowolny dokonanej ocenie materiału dowodowego nie sposób tego zarzucić. Wyciągnięte w sprawie wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Poszczególne dowody poddano szczegółowej analizie i ocenie, dowody zostały także ocenione we wzajemnej łączności. Organy wyjaśniły też stronie zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy.

Postępowanie zostało również przeprowadzone w sposób budzący zaufanie do orzekających organów, które udzielały stronie niezbędnych informacji i wyjaśnień mających związek z przedmiotem postępowania, a także prawidłowo reagowały na zgłoszone przez beneficjenta wnioski. Z akt administracyjnych nie wynika nadto, aby stronie w jakikolwiek sposób uniemożliwiano czy też utrudniano zapoznanie się z materiałem dowodowym, zgłoszenia uwag oraz wniosków dowodowych. Stosownie do art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Skarżąca nie podała, jaki to ważny interes wymagał przesłania jej przez organ kserokopii dokumentów z akt oraz z jakiego powodu nie mogła się z nimi zapoznać w siedzibie Marszałka. Wgląd do akt sprawy, możliwość sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów odbywa się w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 73 § 1 i § 1a k.p.a.). Co więcej skarżąca jest osoba prawną, która zatrudnia wielu pracowników i trudno jest zrozumieć, dlaczego nie mogła jednemu z nich zlecić udanie się do siedziby organu I instancji i zapoznanie się z żądanym dokumentem.

Reasumując Sąd stwierdził, że przeprowadzone postępowanie w pełni odpowiada wymogom wynikającymi z k.p.a. Organy obu instancji działały na podstawie prawa i w jego granicach, więc niezasadne okazały się postawione przez skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Orzekające organy nie naruszyły także rozporządzenia nr 1083/2006. Jak wyjaśniono wyżej, aby stwierdzić powstanie nieprawidłowości z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 spełnione muszą zostać kumulatywnie trzy przesłanki. Pierwszą przesłanką jest wystąpienie jakiegokolwiek naruszenia prawa wspólnotowego, krajowego bądź procedur, do których przestrzegania zobowiązany był beneficjent, drugą jest stan, w którym naruszenie przepisu prawa występuje na skutek działania lub zaniechania beneficjenta, zaś trzecia przesłanka ma miejsce wówczas, gdy naruszenie to powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE.

Skarżąca naruszyła zapisy Wytycznych oraz umowy o dofinansowanie, o czym była już mowa powyżej, i było to wynikiem jej działań. Z kolei szkoda o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało ryzyko, czy też zagrożenie, że szkoda ta powstanie (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., II GSK 1467/13, wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 51/13). Wystarczy więc stwierdzenie możliwości wystąpienia potencjalnej szkody w budżecie UE. Taką szkodą jest finansowanie z funduszy unijnych nieuzasadnionego wydatku, a nieuzasadniony wydatek to taki, który poniesiony został z naruszeniem podstawowych zasad prawa wspólnotowego, prawa krajowego, czy też procedur obowiązujących przy udzielaniu dofinansowania i realizacji projektu.

Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), oddalił skargę.