Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 54/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 10 i ust. 14, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 17 maja 2012 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 maja 2012 r. Burmistrz Miasta P. odmówił przyznania A. L. świadczenia w formie zasiłku okresowego, jak podano, z powodu braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnych sytuacji życiowych.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 4, art. 11 ust. 2, art. 14 ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2009 Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U 2005 Nr 77, poz. 672).

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że: ponieważ strona nie złożyła wystarczających wyjaśnień odnośnie prowadzenia jednoosobowego gospodarstwa domowego, w sprawie przeprowadzono wywiad środowiskowy, w takcie którego ustalono, że A. L. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, która nie dysponuje własnymi środkami na utrzymanie. Zamieszkuje z matką, nie ponosząc jednak żadnych kosztów utrzymania mieszkania. Organ zaznaczył, że podczas wywiadu wnioskodawczyni nie chciała przedstawić dochodów matki. Nie potrafiła również wyjaśnić na czym polega odrębność prowadzenia jednoosobowego gospodarstwa domowego jak również skąd posiada środki na utrzymanie. Z powyższych względów organ uznał, że A. L. musi pozostawać we wspólnym gospodarstwie domowym z inną osobą lub ewentualnie posiadać dochody, których nie ujawniła podczas wywiadu środowiskowego. Poza wszelkimi dowodami pozostają zaś fakty, że strona musi posiadać środki na codzienne wyżywienie, higienę osobistą, odzież czy inne niezbędne do życia wydatki. Z powodu braku współpracy z pracownikiem socjalnym oraz z powodu faktów znanych z urzędu organ stanął na stanowisku, że ustalenie na czyim utrzymaniu pozostaje A. L. i jaki jest jej faktyczny miesięczny dochód było niemożliwe. W konsekwencji z przyczyn niezależnych od organu niemożliwym stało się ustalenie, czy w sprawie zostało spełnione kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia.

A. L. złożyła odwołanie od tej decyzji, podkreślając, że nie odmówiła współpracy pracownikowi socjalnemu.

Decyzją z dnia 13 listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji jako zgodną z prawem. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 11 ust. 2, art. 4, art. 8 ust. 1, 3 i 4, art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Powołując się na orzecznictwo, organ odwoławczy stwierdził, że A. L. nie można kategorycznie zakwalifikować jako osoby samotnie gospodarującej w rozumieniu art. 6 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej. Ustalone w toku wywiadu środowiskowego okoliczności przemówiły jednocześnie za tezą, że wraz z matką stanowi ona rodzinę, o której mowa w art. 6 ust. 14 cyt. ustawy. W uzasadnieniu podkreślono, że strona zamieszkuje z matką, nie ponosząc żadnych wydatków z tytułu utrzymania mieszkania. Nie wskazała jednocześnie, aby samodzielnie pozyskiwała jakiekolwiek środki na swoje utrzymanie - tj. środki pieniężne lub innego rodzaju środki, które służyłyby zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych. W kwestionariuszu wywiadu zaznaczono jednoczenie, że pracownicy socjalni "ze środowiska uzyskali informację, że obie Panie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe (przygotowują wspólne posiłki, używają wspólnych sprzętów gospodarstwa domowego)".

Reasumując organ stwierdził, że w sprawie doszło do sytuacji, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy socjalnej tj. do "braku współdziałania osoby [...] z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej", który to brak polegał na uchybieniu przez A. L. obowiązkowi przedstawienia wysokości dochodu matki, stanowiącego aktualnie jedyny dochód jej "rodziny". Wskazano przy tym, że art. 4 cyt. ustawy wyraźnie stanowi, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z winy strony niemożliwym było zatem ustalenie istotnej dla przyznania prawa do zasiłku okoliczności faktycznej w postaci dochodu uzyskiwanego przez wspólnie gospodarujące matkę i córkę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. L. potrzymała stanowisko o dowolności poczynionego przez organy ustalenia, co do wspólnego gospodarowania z matką. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 864/08 skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcie, czy osoba jest osobą samotnie gospodarującą, czy też funkcjonuje jako osoba w rodzinie, nie powinno poprzestawać na ustaleniu przez organ, że mieszkanie składa się z jednego pokoju kuchni oraz, że znajdują się w nim pojedyncze sprzęty związane z gospodarowaniem. Wspólne korzystanie z tych samych urządzeń i sprzętów nie zawsze przesądza o tym, że osoby wspólnie gospodarują. Z zawartych w ustawie definicji "osoby samotnie gospodarującej oraz "rodziny" nie wynika jednocześnie aby sam fakt wspólnego zamieszkiwania z rodziną przesądzał w każdym przypadku o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego. Skarżąca podkreśliła, że okoliczność, z powodu której zwróciła się do MOPS o pomoc tj. brak dochodu nie może być z góry traktowana jako okoliczność wyłączającą możliwość samodzielnego gospodarowania. Skarżąca zarzuciła organom, że w istocie nie przeprowadziły w sprawie postępowania dowodowego, z góry zakładając, że skarżąca nie może prowadzić samodzielnego gospodarstwa domowego. Wskazała także na brak podstawy prawnej do żądania od niej potwierdzenia dochodów matki, skoro to nie skarżąca ma prawo do renty rodzinnej i jednocześnie nie została upoważniona przez matkę do zarządzania tą rentą. Skarżąca wyraziła przekonanie, że nie przyznanie jej zasiłku jest wyrazem złej woli pracowników socjalnych MOPS w P.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, że zawarta w skardze argumentacja stanowi powtórzenie treści odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia 17 maja 2012 r., na mocy której A. L. odmówiono prawa do zasiłku okresowego z uwagi na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w zakresie ustalenia dochodu rodziny.

Zaistniały pomiędzy stronami spór dotyczy ustalenia, czy skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, czy też prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką - a w konsekwencji czy organy zasadnie odmówiły przyznania prawa do zasiłku z uwagi na niepodanie przez skarżącą wysokości dochodów matki.

Zdaniem organów przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające dostarczyło wystarczających dowodów dla podważenia twierdzeń skarżącej o prowadzeniu jednoosobowego gospodarstwa domowego, na co w ich ocenie wskazuje w szczególności wynik wywiadu środowiskowego oraz uzyskana przez pracowników socjalnych "informacja ze środowiska", że obie Panie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe tj. przygotowują wspólne posiłki, używają wspólnych sprzętów gospodarstwa domowego.

Skarżąca konsekwentnie podtrzymuje natomiast stanowisko, że jest osobą samotnie gospodarującą i spełnia kryterium dochodowe zakreślone w ustawie o pomocy społecznej dla tej kategorii osób, ponieważ nie uzyskuje żadnych dochodów.

Zarzuca jednocześnie, że przyjęta w zaskarżonej decyzji teza o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego z matką ma charakter dowolny i wbrew twierdzeniom organów nie wynika jednoznacznie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Poza sporem pozostaje treść przepisów ustawy o pomocy społecznej, wyznaczających kryteria uzyskania prawa do zasiłku oraz definiujących pojęcia rodziny, osoby samotnie gospodarującej i dochodu.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był m.in. art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.

Z treści cytowanego przepisu ustawy wynika, że przyznanie zasiłku okresowego jest uzależnione od spełniania przez stronę określonego kryterium dochodowego, przy czym wysokość kryteriów dochodowych jest uzależniona od ich rodzajów. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej stosuje się, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania zostanie ustalone, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia gospodaruje samotnie. Obecnie wynosi ono 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Jeżeli zaś poczynione zostaną ustalenia, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia funkcjonuje w rodzinie, wówczas stosuje się kryterium dochodowe rodziny, które obecnie wynosi 351 zł (art. 8 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy). Z powyższego wynika, że niezwykle istotną okolicznością faktyczną, która winna zostać prawidłowo ustalona w toku postępowania w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego, jest sposób w jaki wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe. W tym zakresie podstawowe znaczenie mają definicje ustawowe zawarte w ustawie. Zgodnie z art. 6 pkt 10 ustawy użyte w niej określenie osoby samotnie gospodarującej oznacza osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 14 ustawy użyte w niej określenie rodziny oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Oznacza to, że uznanie za rodzinę wymaga udowodnienia faktu nie tylko wspólnego zamieszkiwania, ale również gospodarowania. Przesłanki te muszą być bowiem spełnione łącznie, aby można było mówić o rodzinie w kontekście ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1998 roku, sygn. akt I SA 1997/97, Baza Orzeczeń LEX nr 45807, wydany na gruncie nieobowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej, lecz zachowujący swą aktualność w obecnym stanie prawnym). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 marca 2011 roku, sygn. akt II SA/Lu 71/11 oraz sygn. akt II SA/Lu 81/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przytoczone definicje odwołują się do pojęcia prowadzenia gospodarstwa domowego, czy też gospodarowania (jednoosobowego lub wspólnego). Ustawa nie definiuje, w jaki sposób należy pojęcie to rozumieć. Z wykładni językowej wynika jednak, że gospodarować oznacza: zarządzać jakimiś zasobami i środkami, decydować o sposobie wykorzystania tego, co się ma (vide: Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, http://sjp.pwn.pl). Oznacza to, że na potrzeby ustawy o pomocy społecznej pojęcie rodziny nie jest oparte wyłącznie na więzach pokrewieństwa. Bardziej istotne jest tworzenie wspólnoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2008 roku, sygn. akt I OSK 1429/07 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli osoby gospodarują wspólnie, oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują. Chodzi więc o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz konkretnych czynności. Możliwość zarządzania oznacza między innymi również uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 181/08, Baza Orzeczeń LEX nr 504809). Przez wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego rozumie się nie tylko wspólne zamieszkiwanie określonych osób, ale związane z tym zaspokajanie potrzeb życiowych, w tym wzajemną ścisłą współpracę w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu.

W celu przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego w sprawie dotyczącej przyznania zasiłku okresowego, organ pomocy społecznej obowiązany jest zatem uczynić przedmiotem swych ustaleń faktycznych okoliczności dotyczące sposobu prowadzenia przez stronę jej gospodarstwa domowego. Okoliczności te powinny zostać udowodnione, a nie - wynikać z zastosowanych przez organ domniemań faktycznych. Czynienie tychże ustaleń musi być oparte o kodeksowe zasady postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustalenia faktyczne powinny stanowić element uzasadnienia faktycznego decyzji zgodnie z art. 107 § 3 Kpa.

W przedmiotowej sprawie postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji nie spełniało powyższych wymogów, a mimo to organ odwoławczy je zaakceptował. Okoliczność wspólnego gospodarowania przez wnioskodawczynię wraz z jej matką nie została przez organ I instancji prawidłowo udowodniona. Błędy postępowania dowodowego spowodowały, że w niniejszej sprawie faktycznie nie wyjaśniono czy skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, czy też prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Organ nie poczynił w tym zakresie wszystkich istotnych ustaleń. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśnił, czy A. i J. L. pozostają w takim faktycznym związku, czyli takiej relacji osobistej, z której wynika ich wzajemne zaspokajanie potrzeb. Organy nie podjęły działań w celu zweryfikowania twierdzeń strony w oparciu o wyjaśnienia matki. J. L. nie została objęta wywiadem środowiskowym. Nie została także poproszona o udzielenie odrębnych wyjaśnień, czy też przesłuchana w charakterze świadka. Zanegowanie twierdzeń strony o prowadzeniu odrębnego od matki gospodarstwa domowego zostało z kolei zakwestionowane na podstawie bliżej niesprecyzowanej "informacji ze środowiska", bez podania od kogo ta informacja rzeczywiście pochodzi i jaka jest jej treść. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje również, że dokonując oceny materiału dowodowego organy nie wzięły pod uwagę wszystkich wynikających z niego okoliczności. W szczególności w żaden sposób nie odniesiono się do okoliczności, że ZUS wydał A. L. zaświadczenie o odmowie podania wysokości renty matki (dowód: zaświadczenie ZUS z dnia 30 kwietnia 2012 r. k. 8 akt administracyjnych organu I instancji), które strona dołączyła do oświadczenia o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego.

W oświadczeniu z dnia 30 kwietnia 2012 r. (k.-7 akt administracyjnych organu I instancji) wnioskodawczyni wskazała, że jest osobą samotnie gospodarującą, bezrobotną bez prawa do zasiłku oraz, że mimo wspólnego zamieszkiwania z matką prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, zaś odrębność polega na wykonywaniu codziennych prac domowych.

W dniu 16 maja 2012 r. przeprowadzona została aktualizacja rodzinnego wywiadu środowiskowego, w którym A. L. potwierdziła, że pomimo wspólnego zamieszkiwania z matką i braku dochodu, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Pracownik socjalny zaznaczył jednak, że, cyt.: "ze środowiska uzyskaliśmy informacje, że obie panie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe (przygotowują wspólne posiłki, używają wspólnych sprzętów gospodarstwa domowego), wszystkie wydatki związane z utrzymaniem domu ponosi matka ww. Ww. nie potrafi podać wysokości opłat mieszkaniowych [...] gdyż wszystkie wydatki ponosi matka ww. Klientka wspólnie z matką korzysta z wszystkich sprzętów gospodarstwa domowego. Nie posiada żadnych środków finansowych na samodzielne utrzymanie. Ww. odmówiła dostarczenia zaświadczenia z ZUS o wysokości świadczeń matki, co uniemożliwia ustalenie dochodu klientki. Klientka również nie uzasadniła w wystarczającym stopniu na czym polega jej odrębność w prowadzeniu samodzielnego gospodarstwa domowego (brak umowy użyczenia)".

Oceniając przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy organ I instancji stwierdził, że poczynione w jego trakcie ustalenia oraz znane mu z urzędu fakty skłaniają do zajęcia stanowiska, że nie można ustalić na czyim utrzymaniu jest A. L. oraz jaki jest jej faktyczny miesięczny dochód. Tym samym organ uznał, że składane przez stronę oświadczenia, o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego mijają się z prawdą, ponieważ strona musi mieć środki na codzienne wyżywienie, higienę osobistą, odzież oraz inne niezbędne do życia wydatki. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że w oparciu o powyższe okoliczności, z których przede wszystkim wynika, że strona nie uzyskuje żadnego dochodu i zamieszkuje u matki, nie jest możliwym kategoryczne zakwalifikowanie strony jako "osoby samotnie gospodarującej", a wręcz okoliczności te przemawiają za tezą, że strona jest osobą wchodzącą w skład "rodziny".

Organy błędnie założyły, że nie jest możliwe, aby osoba, która nie uzyskuje dochodu i korzysta z pomocy innych, mogła samodzielnie gospodarować.

Poczynienie ustalenia, że skarżąca wraz z matką prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, wyłącznie na podstawie stwierdzenia, że osoby te wspólnie zamieszkują i wspólnie korzystają z tych samych sprzętów gospodarstwa domowego, nie stanowi prawidłowego ustalenia faktycznego i ma charakter dowolny, ponieważ zostało poczynione w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, bez wyjaśnienia tego w jaki sposób skarżąca i matka funkcjonują na co dzień we wspólnie zajmowanym mieszkaniu, jak dzielą się przestrzenią, obowiązkami, czy podejmują wspólne decyzje. Wsparcie i pomoc materialna matki dla skarżącej została arbitralnie zakwalifikowana przez organ jako przejaw prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. Ponieważ skarżąca nie uzyskuje praktycznie żadnych dochodów, ustalenie sposobu gospodarowania przez skarżącą powinno być oparte na szerszych ustaleniach. Przede wszystkim zaś nie może być oparte na domniemaniach, lecz musi znajdować potwierdzenie w konkretnych dowodach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. we Wrocławiu z dnia 17 września 1998 roku, sygn. akt II SA/Wr 791/97, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie dowodów takich nie przedstawiono. W szczególności wynik wywiadu środowiskowego, w ocenie Sądu, w żaden sposób jednoznacznie nie przesądza, aby matka i córka wspólnie zaspokajały potrzeby życiowe oraz współpracowały w załatwianiu codziennych spraw i prowadzeniu domu. Nie można również zaakceptować poglądu, aby twierdzenia skarżącej mogły zostać zakwestionowane w oparciu o bliżej niesprecyzowaną "informację ze środowiska". Tym bardziej w sytuacji gdy przeprowadzony w miejscu zamieszkania skarżącej wywiad nie był wyczerpujący. Tak przeprowadzone postępowanie dowodowe naruszało art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji nie pozwalało organowi na przedstawienie w sposób prawidłowy uzasadnienia faktycznego decyzji, co stanowiło z kolei naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, że ustalenia faktyczne, które nie wynikają z wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, są ustaleniami dowolnymi i stanowią przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów określonych w art. 80 k.p.a.

Sąd nie kwestionuje, że w realiach niniejszej sprawy twierdzenie skarżącej, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe jest niewątpliwe trudne do zweryfikowania. Organy nie podjęły jednak wszystkich dostępnych im działań, które tę weryfikację mogły ułatwić. Dokonana przez organy ocena sposobu gospodarowania przez skarżącą została dokonana przedwcześnie, bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w oparciu o zbyt wąski materiał dowodowy. Ustalenia dotyczące prowadzenia gospodarstwa domowego muszą być szczegółowe i precyzyjne, tak aby można udowodnić stronie, czy gospodaruje jednoosobowo, czy też wspólnie z innymi osobami. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca. Z bezspornych okoliczności sprawy wynika bowiem, że nie osiąga ona żadnego dochodu, korzystając z pomocy matki, która nieodpłatnie użycza jej mieszkania i pozwala na korzystanie ze znajdujących się w nim sprzętów gospodarstwa domowego. Organ I instancji nie dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych na okoliczność sposobu zamieszkiwania przez skarżącą w mieszkaniu matki. Ogólnikowe ustalenie, że skarżąca wspólnie z matką korzysta ze sprzętów gospodarstwa domowego jest niewystarczające. W tym zakresie niezbędnym było także ustalenie, czy skarżąca zajmuje osobne pomieszkanie w mieszkaniu (posiada swój pokój), czy skarżąca ma jakieś własne urządzenia gospodarstwa domowego, czy wykonuje zwykłe prace domowe na rzecz matki, czy tylko we własnym zakresie (sprzątanie, gotowanie, zakupy), a przede wszystkim, czy skarżąca bierze udział w zarządzaniu, czyli - dysponowaniu środkami pieniężnymi składającymi się na domowy budżet (dochód matki z renty), czy też matka samodzielnie dysponuje swym dochodem. Strona skarżąca jest niewątpliwie osobą ubogą. Brak uzyskiwania dochodu w postaci zasiłku czy wynagrodzenia za pracę nie wyłącza jednak możliwości samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego. Nawet jeżeli dana osoba utrzymuje się wyłącznie dzięki pomocy innej osoby lub osób. Brak wyjaśnienia ww. okoliczności uniemożliwia jednak na tym etapie sprawy ostateczne rozstrzygnięcie, czy A. L. - pomimo braku dochodu i zamieszkiwania z matką - prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Z uwagi na charakter sprawy powyższe ustalenia powinny być poczynione w sposób drobiazgowy i skrupulatny. W związku z zawisłą przed Sądem drugą sprawą ze skargi A. L. (sygn. akt III SA/Gd 55/13) ujawnione zostało, że zgodnie z twierdzeniami skarżącej jej samodzielne gospodarowanie wyraża się w samodzielnym pozyskiwaniu żywności, odrębnym przygotowywaniu posiłków, sprzątaniu. Z akt wskazanej sprawy wynika także, że poza używaniem należącej do matki pralki i lodówki skarżąca posiada także inne, własne sprzęty gospodarstwa domowego, w postaci telewizora, maszyny do szycia, deski do prasowania i żelazka. Okoliczności te winny zostać zweryfikowane przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ. Sąd podkreśla jednak, że nawet w przypadku ustalania, że skarżąca otrzymuje pomoc żywnościową od matki, ustalenie to w samo w sobie nie może przesądzać o zakwalifikowaniu skarżącej jako osoby współgospodarującej. W realiach niniejszej sprawy, gdzie nie budzi wątpliwości, że egzystencja skarżącej w dużej mierze zależy od pomocy matki, w celu ustalenia, czy A. i J. L. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe organ powinien wyjaśnić czy skarżąca, jako osoba nie dysponująca własnymi środami w jakikolwiek sposób przyczynia się do wspólnego zaspokajania potrzeb wspólnoty, jaką w ocenie organu tworzy z matką. W sprawie nie podano przyczyn dla jakich zakwestionowano twierdzenie skarżącej o braku możliwości dysonowania przez skarżącą uzyskiwanym przez matkę dochodem w postaci renty rodzinnej. Sąd zaznacza, że poszukując zewnętrznych aspektów wspólnego zaspokajania potrzeb, organ powinien jednocześnie wziąć pod uwagę, że zaspokajanie potrzeb nie musi mieć charakteru równoprawnego, ponieważ może wystąpić sytuacja daleko idącej nierówności. Ponieważ skarżąca nie uzyskuje dochodów, ustalenie sposobu gospodarowania powinno być przede wszystkim oparte na wyjaśnieniu, czy matka i córka w jakikolwiek współdziałają przy wypełnianiu obowiązków domowych. Organ przyjmując tezę o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego w istocie nie wykazał, aby A. L. w jakikolwiek sposób przyczyniała się do funkcjonowania "rodziny" w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu obu decyzji nie wskazano wykonywanie jakich czynności mogłoby wskazywać na funkcjonowanie A. L. w rodzinie. Nie ustalono czy Panie dla wspólnego dobra dzielą się jakąkolwiek częścią obowiązków domowych oraz czy skarżąca w jakikolwiek sposób ma wpływ na podejmowanie ważnych dla gospodarstwa domowego decyzji (np. decyzja o remoncie, naprawach, planowanie wydatków). Zarzucając A. L., że nie podała wysokości renty rodzinnej matki, nie odniesiono się także do okoliczności, że skarżąca podjęła starania w celu uzyskania takiej informacji. ZUS wydał jej jednak zaświadczenie o odmowie podania wysokości dochodu, które nie zostało przyjęte przez pracownika socjalnego. Na marginesie wskazać należy, że w dotychczasowych postępowaniach zainicjowanych wnioskami A. L. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej organ samodzielnie występował do ZUS o wykazanie wysokości dochodu J. L. i taką informacje każdorazowo otrzymywał. Z uwagi na odmowę przyznania zasiłku z powodu nieujawnienia dochodu matki, wyjaśnienie kwestii, czy skarżąca faktycznie nie zarządza i nie dysponuje jej mieniem, jest kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powyższe okoliczności nie zostały wyjaśnione pomimo, że skarżąca w toku postępowania sygnalizowała ich znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazane wyżej naruszenia przepisów procesowych uzasadniają uchylenie decyzji organu I instancji, jak również utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego, albowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego organy mogą bowiem ustalić w sposób odmienny stan faktyczny sprawy i podjąć odmienne rozstrzygnięcie. Jeżeli bowiem organy ustaliłyby, że skarżąca nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego wraz z matką, dochody osiągane przez jej matkę nie mogłyby zostać uwzględnione przy ustalaniu dochodu skarżącej, co w konsekwencji stanowiłoby podstawę ustalenia, że skarżąca nie osiąga żadnego dochodu, a co za tym idzie - nie przekracza kryterium dochodowego.

Orzekanie czy organ zasadnie odmówił przyznania zasiłku w związku ze stwierdzonymi brakami postępowania dowodowego jest zatem co najmniej przedwczesne. Strona skarżąca słusznie jednak zauważa, że sam fakt zamieszkiwania u matki i nieuzyskiwania dochodów nie jest wystarczającą postawą do zakwestionowania oświadczenia strony o prowadzeniu odrębnego od matki gospodarstwa domowego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. W celu dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych co do sposobu gospodarowania przez skarżącą, organ administracji powinien je oprzeć na wyczerpującym materiale dowodowym. Ustalenia organu nie powinny zostać ograniczone do analizy twierdzeń strony skarżącej, lecz zostać skonfrontowane z dowodami w postaci zeznań świadków, w szczególności matki skarżącej - J. L.