Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1393/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200 w zw. z art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 92a ust. 1-6
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
article: art. 15, art. 8, art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. na rzecz skarżącego M. Ś. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a." (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2017 r., poz. 953), art. 4 pkt 22 lit. a, art. 92a, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, (Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.), zwanej dalej "u.t.d." lp. 5.2.1, lp. 5.2.2, lp. 5.3.1, lp. 5.3.2, lp. 5.4.1, lp. 5.4.2, lp. 6.2.1, lp. 6.3.5, Ip. 6.3.8, lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do ustawy, art. 29 i art. 32-34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1), zwanego dalej "rozporządzenie 165/2014", art. 25 ustawy z dnia z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. 2004 r. Nr 92, poz. 879), art. 7-8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), zwanego dalej "rozporządzeniem 561/2006", po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. Ś. od decyzji Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. o nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł, a podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło:

• przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (pkt 5.2. załącznika nr 3 u.t.d.) w wysokości – [...] zł;

• skrócenie dziennego czasu odpoczynku (pkt 5.3. załącznika nr 3 u.t.d.) w wysokości – [...] zł;

• skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku (pkt 5.4. załącznika nr 3 do u.t.d.) w wysokości - [...] zł;

• nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (pkt 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.) w wysokości - [...] zł;

• jednoczesne używanie kilku wykresówek lub kart kierowców (pkt 6.3.5. załącznika nr 3 do u.t.d.) w wysokości – [...] zł;

• nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień ( pkt 6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d.) w wysokości [...] zł;

• okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każdą wykresówkę (pkt 6.3.8. załącznika do u.t.d.) w wysokości – [...] zł;

• udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy (pkt 6.3.9. załącznika nr 3 do u.t.d.) w wysokości - [...] zł.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przeprowadził kontrolę przedsiębiorstwa transportowego prowadzonego przez M. Ś.. Kontrolą objęto okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. W ww. okresie przedsiębiorca wykonywał przewozy drogowe na podstawie licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy nr [...]. Przedmiotem kontroli były kwestie związane z przestrzeganiem przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, przestrzeganiem przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz regulacji z zakresu wykonywania przewozów, przestrzegania przepisów ruchu drogowego. W okresie 6 miesięcy od dnia wszczęcia kontroli przedsiębiorca zatrudniał średnio [...] kierowców (na miesiąc). Ustalenia kontroli zostały ujawnione w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] r.

Po przeprowadzeniu postępowania, organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenia określone pod lp. 5.2.1, lp. 5.2.2, lp. 5.3.1, lp. 5.3.2, lp. 5.4.1, lp. 5.4.2, lp. 6.2.1, lp. 6.3.5, lp. 6.3.8, lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do u.t.d.

M. Ś. złożył odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. Skarżący w odwołaniu co do naruszenia z lp. 6.3.5 zał. 3 do u.t.d. wskazał, iż zgodnie z wykładnią naruszenie to polega na używaniu kilku wykresówek lub kart kierowców, a nie używaniu wykresówki i karty w jednym czasie. Według strony karę pieniężną nakłada się gdy kierowca używa w jednym czasie kilku wykresówek lub kilku kart kierowców, a przyjęcie innej wykładni jest niedopuszczalne z uwagi na ściśle skonkretyzowany przypadek naruszenia w lp. 6.3.5 załącznika nr 3 do ustawy. Jednocześnie odwołujący się podniósł, iż w większości przypadków kierowcy popełnili błędy wpisując bądź nieprawidłową datę rozpoczęcia używania wykresówki, bądź także nie sprawdzając prawidłowego ustawienia zegara w tachografie analogowym. Jego zdaniem, organ I instancji miał dostęp do dokumentów przewozowych, zatem mógł potwierdzić bez zbędnego wysiłku, iż rzekome rejestrowanie jednoczesne danych na karcie i wykresówce jest wyłącznie wynikiem błędnego ustawienia zegara bądź wpisania dnia na wykresówce. W ocenie strony, zaniechanie analizy dokumentów przewozowych skutkowało błędnymi ustaleniami stanu faktycznego, co doprowadziło do nieprawidłowego wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie tj. z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a.

Co do naruszenia z lp. 6.3.8 zał. 3 do u.t.d. odwołujący się wskazał, iż w danych okresach kierowca nie miał obowiązku dokumentowania poszczególnych czynności wykonanych w czasie wolnym, nie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Odnośnie do naruszenia z lp. 6.3.9 zał. 3 u.t.d. odwołujący się wskazał, iż organ wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nie dokonał potwierdzenia swoich zarzutów w dokumentacji przewozowej przedsiębiorstwa. Jednocześnie podkreślił, iż powodem naruszeń jest nieprawidłowe logowanie się kierowcy do urządzenia rejestrującego. Dodatkowo podniósł, iż sam fakt różnicy krajów pomiędzy wylogowaniem i zalogowaniem nie stanowi jednoznacznego dowodu potwierdzającego przemieszczanie się między krajami.

W związku z powyższym strona wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji zgodnie z art. 155 K.p.a. oraz ponowne przeanalizowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Organ II instancji stwierdził, że stosownie do art. 92a ust. 3 u.t.d., suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć [...] złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do [...] w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli.

Zgodnie z art. 92a ust. 4 u.t.d., za kierowców, o których mowa w ust. 3 pkt 1-3, uważa się również osoby niezatrudnione przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, wykonujące osobiście przewozy drogowe na jego rzecz.

Zgodnie z art. 92a ust. 6 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.

Zgodnie z art. 92b ust. 1-2 utd, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a. rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,

b. rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,

c. umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087);

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Zgodnie z art. 92 c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.

Zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym obowiązki lub warunki przewozu drogowego - obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz:

a) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. L 370 z 31.12.1985, str. 21),

h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006,

j) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. L 300 z 14.11.2009, str. 51-71),

k) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. Urz. L 300 z 14.11.2009, str. 72- 87),

l) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006,

m) ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe,

o) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym,

r) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r. poz. 1155),

s) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494, z późn. zm.7),

y) wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego.

Konsekwencją powyższych przepisów jest:

1. lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy:

- 5.2.1 - o czas powyżej 15 minut do 30 minut - karą pieniężną w wysokości 150,00 zł (słownie: sto pięćdziesiąt złotych),

- 5.2.2 - za każde następne rozpoczęte 30 minut - karą pieniężną w wysokości 200,00 zł (słownie: dwieście złotych);

2. lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje skrócenie dziennego czasu odpoczynku:

- 5.3.1 - o czas powyżej 15 minut do jednej godziny karą pieniężną w wysokości 100,00 zł (słownie: sto złotych),

- 5.3.2 - za każdą następną rozpoczętą godzinę karą pieniężną w wysokości 200,00 zł (słownie: dwieście złotych);

3. lp. 5.4 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje naruszenie polegające na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku:

- o czas do jednej godziny karą pieniężną w wysokości 50,00 zł (słownie: pięćdziesiąt złotych),

- za każdą następną rozpoczętą godzinę karą pieniężną w wysokości 100,00 zł (słownie: sto złotych);

4. lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi karą pieniężną w wysokości 5.000,00 zł (słownie: pięć tysięcy złotych);

5. lp. 6.3.5 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje jednoczesne używanie kilku wykresówek lub kart kierowców karą pieniężną w wysokości 1.000 zł (słownie: jeden tysiąc złotych);

6. lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu karą pieniężną w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych) za każdy dzień;

7. lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy karą pieniężna w wysokości 300 zł (słownie: trzysta złotych) za każdą wykresówkę;

8. lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy karą pieniężną w wysokości 300 zł (słownie: trzysta złotych) za każdy dzień.

Następnie organ wymienił poszczególne przypadki (ustalone w wyniku kontroli) mieszczące się w danej kategorii spraw, wskazując jaka jest podstawa prawna wykroczenia i jaką karę za dane wykroczenie nałożył.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że podnoszona przez stronę okoliczność, iż organ I instancji nie zebrał prawidłowo materiału dowodowego, przejawiająca się w nieprzesłuchaniu w charakterze świadków kierowców wykonujących u strony przewozy drogowe, nie znajduje uzasadnienia w ocenie organu odwoławczego. Przesłuchanie kierowców zmierzałoby wyłącznie do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania i nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem wystarczające dowody znajdują się w aktach sprawy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie znalazł podstaw do zastosowania przepisów egzoneracyjnych określonych w ustawie o transporcie drogowym. Wskazał, że okoliczności uzasadniające zastosowanie w sprawie art. 92b i art. 92c u.t.d. powinien wykazać sam przedsiębiorca (wyrok sygn. akt II SA/Op 123/15). Dodał, że przepisy te nie odnoszą się do zwykłego zachowania przedsiębiorcy lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności gospodarczej i organizacji pracy przedsiębiorstwa, lecz do sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć, np. będących rezultatem siły wyższej, bądź działań osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać. Przestrzeganie reguł normatywnych określających wymogi w zakresie rejestrowania wskazań w zakresie przebytej drogi, aktywności kierowców, systematycznego i terminowego sczytywania danych, przestrzegania norm czasu pracy kierowców i odpoczynków, należą do podstawowych obowiązków przedsiębiorcy prowadzącego działalność transportową (wyrok sygn. akt III SA/Wr 28/15).

Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do zastosowania w sprawie art. 92b u.t.d. Stwierdził, że w dyspozycji, czy to przepisu art. 92b ust. 1, czy też art. 92c ust. 1 ustawy nie mieszczą się takie sytuacje, które są wprawdzie wynikiem zachowania kierowcy, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych przedsiębiorstwa, tak w zakresie organizacji pracy kierowców, jak i nadzoru nad przestrzeganiem norm dotyczących ich czasu pracy i odpoczynku. Brak wpływu przedsiębiorcy na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć i nie wystarczy samo tylko zakwestionowanie przez przedsiębiorcę jego odpowiedzialności. Zaznaczyć też przyjdzie, że obowiązek nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy, jak i odpoczynku kierowcy nie jest ograniczony do tych przypadków, kiedy możliwe jest sprawowanie bezpośredniej kontroli nad kierowcą. Z uwagi na charakter pracy, tj. samodzielne prowadzenie pojazdu przez kierowcę, takie rozumienie tego obowiązku w istocie powodowałoby bowiem, że przedsiębiorca mógłby powołać się na "brak wpływu na proces kierowcy", czy "okoliczności których nie mógł przewidzieć" w każdej sytuacji naruszenia przepisów przez kierowcę. Dlatego też, zarówno art. 92b ust. 1, jak i art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy nie mogą być interpretowane w sposób, który dopuszczałby zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązków określonych w art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia i uznać należy, że w dyspozycji tych regulacji nie mieszczą się sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych i kontrolnych w przedsiębiorstwie (wyrok sygn. akt II SA/Op 123/15).

Powyższa decyzja została zaskarżona przez M. Ś. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 6 K.p.a. w związku z art. 8 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, poprzez wielokrotne nieprawidłowe rozliczenie w trakcie procedur kontrolnych okresów odpoczynku tygodniowego zatrudnionych kierowców,

- rażące naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego,

- naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy.

W konsekwencji powyższego skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r.

- zwrot poniesionych przez stronę kosztów postępowania i obciążenie nimi Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

W ocenie strony, zaskarżona decyzja zawiera niemalże identyczne błędy, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, w związku z czym winna podlegać uchyleniu, a sprawa ponownej szczegółowej analizie połączonej z koniecznością istotnego uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Zarówno bowiem zakres zgromadzonego materiału dowodowego, jak i jego niestaranna analiza, nie potwierdzają, iż strona dopuściła się wszystkich wspomnianych w zaskarżonej decyzji naruszeń.

Odnośnie naruszenia określonego w Ip. 5.4 zał. nr 3 do u.t.d. skarżący wskazał, że w wyniku analizy dokumentacji związanej z czasem pracy kierowców (danych z tachografu cyfrowego i kart kierowców oraz wykresówek) organ uznał, iż w okresie podlegającym kontroli [...] naruszenia przepisów art. 8 pkt 6 rozporządzenia PEiR (WE) nr 561/2006 poprzez nieprawidłowe wykorzystanie odpoczynków tygodniowych przez kierowców wykonujących przewozy drogowe.

Zgodnie z treścią wskazanych przepisów w ciągu dwóch kolejnych tygodni kierowca wykorzystuje co najmniej:

- dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku, lub

- jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny. Skrócenie to należy jednak skompensować równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu. Tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24 godzinnych licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku.

W ocenie skarżącego, organ dokonał nieprawidłowego rozliczenia, w konsekwencji błędnie nałożył karę, za następujące okresy aktywności:

(a) - strona [...] skarżonej decyzji - w dniach [...] r. kierowca skrócił tygodniowy okres odpoczynku o [...] minut w odniesieniu do normy 45 godzinnej. Okres rozliczeniowy (6 okresów 24 godzinnych), w którym nastąpiło naruszenie, zawiera się między godziną [...] dnia [...] r., a godziną [...] dnia [...] r. Wykorzystany przez kierowcę tygodniowy okres odpoczynku zawierał się od godziny [...] w dniu [...] r. do godziny [...] w dniu [...] roku i wyniósł [...].

Powyższe naruszenie zostało sklasyfikowane nieprawidłowo, zaś same okresy aktywności rozliczone zostały z naruszeniem przepisów art. 8 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Mianowicie, jak wynika z załączonego wydruku programu do rozliczania okresów aktywności kierowców [...], okresy odpoczynku we wskazanym okresie były zorganizowane prawidłowo. Przede wszystkim stwierdzenie organu, iż kierowca, Z. Ś. rozpoczął odpoczynek tygodniowy w dniu [...] r. jest zgodne z prawdą, co wynika z poniższego raportu:

Stwierdzenie kontrolującego, że odpoczynek zakończył się w dniu [...] r. o godzinie [...] nie opiera się na prawdzie, ponieważ kierowca w tym dniu rozpoczął pracę o godzinie [...], co wynika z przedstawionego raportu.

Nawet przyjmując hipotetycznie, iż przedział czasowy trwania odpoczynku tygodniowego określony w decyzji jest prawidłowy, tj. od [...] dnia [...] r. do [...] w dniu [...] r., to przyznać należy, że ten przedział nie obejmuje [...], jak obstaje organ, tylko [...], zatem rozliczenie wskazane w decyzji zawiera istotny błąd rachunkowy, wskutek czego znacznie zawyżono karę pieniężną.

(b) - strona [...] skarżonej decyzji - w dniach [...] r. kierowca skrócił tygodniowy okres odpoczynku o [...] w odniesieniu do normy 45 godzinnej. Okres rozliczeniowy (6 okresów 24 godzinnych), w którym nastąpiło naruszenie, zawiera się między godziną [...] dnia [...] r., a godziną [...] dnia [...] r. Wykorzystany przez kierowcę tygodniowy okres odpoczynku zawierał się od godziny [...] w dniu [...] r. do godziny [...] w dniu [...] r. i wyniósł [...].

Wykazanie powyższego naruszenia jest konsekwencją błędnego rozliczenia (rachunkowego) odpoczynku tygodniowego według punktu (a). Przede wszystkim organ niezasadnie uznał, iż odpoczynek zawarty w dniach [...] r. powinien być odpoczynkiem regularnym zgodnie z przepisami art. 8 ust. 6 rozporządzenia 561/2006. Zgodnie z tą normą w ciągu dwóch kolejnych tygodni kierowca wykorzystuje co najmniej:

- dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku, lub

- jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny. Skrócenie to należy jednak skompensować równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu.

Tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24 godzinnych licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku.

Skoro kierowca, Z. Ś., w dniach [...] r. wykorzystał regularny okres odpoczynku tygodniowego, co zostało bezspornie udowodnione na podstawie choćby okresu oznaczonego w treści skarżonej decyzji, to kolejny odpoczynek, w rozumieniu przepisów art. 8 ust. 6 rozporządzenia 561/2006 mógł być odpoczynkiem skróconym, to jest trwającym nieprzerwanie co najmniej 24 godzin. W tym przypadku organ sam stwierdził, iż odpoczynek w tym okresie trwał ponad [...] godziny, zatem spełniał warunki dla odpoczynku tygodniowego skróconego, zatem także w opisywanym przypadku nie doszło do naruszenia, za które organ wymierzył karę pieniężną zgodnie z lp. 5.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Powyższe naruszenia dotyczące niewłaściwego planowania okresów aktywności w zakresie odpoczynków tygodniowych faktycznie nie miały miejsca, co dowodzi, iż materiał dowodowy był oceniany przez organ odwoławczy pobieżnie, niestarannie, bez zachowania podstawowych zasad obiektywności. Co interesujące, uzasadnienie skarżonej decyzji w części opisanej powyżej zostało skopiowane z uzasadnienia decyzji organu I instancji, z zachowaniem tej samej formy, interpunkcji, formatowania itp., co oznacza, że organ podszedł do analizy materiału dowodowego w sposób niezwykle nonszalancki, wręcz niepoważny, nieprzystający organowi administracji rządowej. Z tego też powodu decyzja powinna być uchylona, zaś sprawa ponownie rozpatrzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych uwag.

W wyniku analizy dokumentacji związanej z czasem pracy kierowców, tj. danych z kart kierowców oraz wykresówek tachograficznych organ wskazał, iż w okresie objętym kontrolą kierowcy zatrudnieni w przedsiębiorstwie dopuścili się naruszenia określonego w lp. 6.3.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. jednoczesnego używania kilku wykresówek lub kart kierowców. Kierowcy, Z. Ś. oraz M. Ś. mieli w [...] przypadkach jednocześnie rejestrować dane na karcie kierowcy oraz na odrębnej wykresówce z tachografu analogowego w tym samym czasie. Przede wszystkim wskazać należy, że treść komentowanego naruszenia w ustawie o transporcie drogowym nie odpowiada faktycznie stwierdzonemu naruszeniu szczegółowo opisanemu w treści decyzji. Ustawodawca wyraźnie wskazał, iż karą pieniężną w wysokości [...] zł sankcjonuje się jednoczesne używanie kilku wykresówek lub kart kierowców, a nie używanie wykresówki i karty w jednym czasie. Powyższy przepis zgodnie z wykładnią językową należy rozumieć w taki sposób, iż karę pieniężną nakłada się gdy kierowca używa w jednym czasie kilku wykresówek lub kilku kart kierowców; przyjęcie innej wykładni jest niedopuszczalne z uwagi na ściśle skonkretyzowany przypadek naruszenia w lp. 6.3.5 załącznika nr 3 do ustawy.

W większości przypadków kierowcy popełnili błędy wpisując bądź nieprawidłową datę rozpoczęcia używania wykresówki, bądź także nie sprawdzając prawidłowego ustawienia zegara w tachografie analogowym. W takim przypadku doszło teoretycznie do rejestracji odrębnych okresów aktywności w dwóch różnych pojazdach w tym samym czasie, co praktycznie jest niemożliwe. Organ w toku kontroli miał dostęp do dokumentów przewozowych, zatem mógł potwierdzić bez zbędnego wysiłku, iż rzekome rejestrowanie jednoczesne danych na karcie i wykresówce jest wyłącznie wynikiem błędnego ustawienia zegara bądź wpisania dnia na wykresówce (na dokumentach przewozowych bowiem są wskazane godziny załadunku, dni i numery rejestracyjne pojazdów). Brak analizy dokumentacji przewozowej i niedokonanie skonfrontowania informacji z nich wynikających z dokumentami związanymi z czasem pracy skutkowało błędnymi ustaleniami stanu faktycznego, co doprowadziło do nieprawidłowego wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie, tj. z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

W wyniku kontroli organ uznał, iż przewoźnik dopuścił się [...] naruszenia przepisów rozporządzenia 165/2014 (lp. 6.3.8 zał. 3 do u.t.d.), poprzez okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. Jak wynika z treści uzasadnienia, np.

- W dniu [...] r. Z. Ś. zakończył wykresówkę o godzinie [...] w miejscowości S., zaś kolejną rozpoczął w dniu następnym ok. godziny [...] w miejscowości W.. W ocenie organu kierowca miał obowiązek udokumentować sposób przemieszczenia się pomiędzy tymi miejscowościami. Jak wynika z oświadczenia przedsiębiorcy, w tym okresie dysponował on swobodnie swoim czasem zgodnie z art. 4 lit. g rozporządzenia 561/2006 (WE) i nie miał obowiązku dokumentowania poszczególnych czynności wykonanych w czasie wolnym, nie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą,

- W dniu [...] r. M. Ś. zakończył wykresówkę o godzinie [...] w miejscowości S., zaś kolejną rozpoczął w dniu następnym ok. godziny [...] w miejscowości L.. W ocenie organu kierowca miał obowiązek udokumentować sposób przemieszczenia się pomiędzy tymi miejscowościami. Jak wynika z informacji uzyskanych od mocodawcy, kierowca w tym okresie dysponował on swobodnie swoim czasem zgodnie z art. 4 lit. g rozporządzenia 561/2006 (WE) i nie miał obowiązku dokumentowania poszczególnych czynności wykonanych w czasie wolnym, nie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą.

We wszystkich powyższych przypadkach organ apriorycznie przyjął, iż kierowca przemieszczając się pomiędzy miastami z pewnością kontynuował przewóz drogowy. Organ nie zwrócił jednak uwagi na fakt, że kontynuacja przewozu realizowana była zawsze przez innego kierowcę, zaś kierowca, który opuszczał pojazd korzystał z czasu wolnego (swobodnie dysponował swoim czasem). Materiał dowodowy nie potwierdza w sposób jednoznaczny, iż kierowca który wysiadał z pojazdu w rzeczywistości w dalszym ciągu uczestniczył w przewozie drogowym. Brak takiego dowodu wyklucza możliwość zastosowania sankcji finansowych o których mowa powyżej. W tej części organ nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł, która w ocenie przedsiębiorcy jest karą niezasadną i winna podlegać uchyleniu.

W wyniku analizy dokumentacji związanej z czasem pracy kierowców organ uznał, iż w okresie objętym kontrolą przewoźnik dopuścił się [...] naruszenia w postaci udostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy (lp. 6.3.8 zał. 3 do u.t.d.). Jak wynika z uzasadnienia, powodem wystosowania tego zarzutu był fakt, iż w danych kierowców wykonujących przewóz drogowy w [...] przypadkach kierowcy logowali się oznaczając inny kraj logowania niż wcześniejszego wylogowania karty. Organ realizując obowiązek rzetelnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego mógł z łatwością ustalić, iż jedynym wyjaśnieniem powyższego stanu rzeczy jest nieprawidłowe zalogowanie się kierowcy do urządzenia rejestrującego, tj. niewłaściwe wskazanie kraju zakończenia pracy (tachograf automatycznie oznacza bowiem kraj poprzedniego zalogowania). Zatem powyższe okoliczności wymagają dodatkowej analizy całości materiału dowodowego.

Zaniechanie przeprowadzenia przez organ uzupełniających dowodów stanowi rażące naruszenie art 77 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem: organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto w doktrynie funkcjonuje pogląd, iż przepis ten nie zwalnia strony z przedstawiania dowodów na potwierdzenie okoliczności, z których wywodzi skutki prawne, przerzucając cały ciężar dowodowy na organ. W niniejszym jednakże przypadku organ w sposób rażący nadużył tego poglądu i całkowicie wypaczył jego sens. Jeżeli organ uznał dowody zebrane w toku postępowania za niewystarczające do zastosowania w poszczególnych przypadkach wyjątków określonych w art. 92b i 92c ustawy o transporcie drogowym, to jego obowiązkiem było wezwanie strony do ich uzupełnienia i doprecyzowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W ocenie organu, zarzuty strony skarżącej nie znajdują uzasadnienia. Odpowiadając na zarzuty pełnomocnika strony wskazania wymaga okoliczność, iż organ szczegółowo i precyzyjnie podał rozmiary stwierdzonych naruszeń oraz okresy, w których te uchybienia zaistniały przy okazji omawiania każdego z naruszeń z osobna, także w odniesieniu do naruszenie skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku, podając również sposób interpretacji art. 8 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006, jako materialną podstawę odpowiedzialności za naruszenie. Organ dodatkowo wyartykułował okoliczność, iż strona nie okazała żadnych dokumentów, które mogłyby stać się podstawą do zwolnienia jej z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na podstawie art. 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 (strona [...] in fine i kolejne uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia orangu odwoławczego), jaka to argumentacja pozostaje w całości aktualna na potrzeby przedmiotowej odpowiedzi na skargę strony.

Ponadto organ odwoławczy zważył, iż w przedmiotowej sprawie wypełniono obowiązki wynikające z pryncypialnych zasad postępowania administracyjnego w tym i działając na podstawie przepisów prawa zgromadzono w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego jej rozstrzygnięcia oraz dopuszczono jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organ podjął kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu stron. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja zawiera niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a. Z uwagi na powyższe brak jest podstaw dla uznania argumentów strony wskazujących na naruszenie art. 8 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 poprzez nieprawidłowe rozliczania odpoczynków tygodniowych kierowców.

Dokonując analizy pozostałych merytorycznych argumentów skarżącego podniesionych w niniejszej skardze należy stwierdzić, iż na użytek niniejszej odpowiedzi na skargę pozostaje aktualne stanowisko organu odwoławczego szeroko, precyzyjnie i dokładnie wyrażone w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, stanowił przede wszystkim, art. 92a ust. 1-6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.), zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć: 15.000 złotych – dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli; (ust. 3 pkt 1 art. 92a ustawy), natomiast wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 6 art. 92a ustawy).

Z ustaleń organów wynika, że skarżący dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów wyszczególnionych w zał. 3 do ustawy o transporcie drogowym. Pomimo, że skarżący podważa niektóre ustalenia stanu faktycznego i w skardze wytyka popełnione błędy, sporządzona przez organ odpowiedź na skargę, stwierdza w sposób ogólny, że skarga jest nieuzasadniona i przytacza jedynie ogólne podstawy prawne wydania zaskarżonej decyzji, nie odnosząc się do zarzutów dotyczących błędnie ustalonego stanu faktycznego.

Tymczasem skarżący neguje ustalenia omówione na stronie [...] zaskarżonej decyzji. Organ wskazując na naruszenie polegające na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku – lp. 5.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym- ustala, że: "wykorzystany przez kierowcę tygodniowy okres odpoczynku zawiera się między godziną [...] dnia [...] r. a godziną [...] dnia [...] r. Wykorzystany przez kierowcę tygodniowy okres odpoczynku zawierał się od godz. [...] w dniu [...] r. do godz. [...] w dniu [...] r. i wyniósł [...];

W toku postępowania I instancyjnego, strona okazała wykresówkę kierowcy Pana Z. Ś. za okres [...] r. Natomiast strona nie okazała wydruku z tachografu cyfrowego za okres [...] r. /.../ Z uwagi na powyższe, w ocenie organu odwoławczego zasadne jest utrzymanie kary pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) z tytułu w/w naruszenia sankcjonowanego przez lp. 5.4.1 i 5.4.2 załącznika nr 3 do utd".

Zdaniem sądu, wskazany przez organ okres odpoczynku to nie [...], a ponad [...]

Rację należy przyznać skarżącemu, że tak przedstawiony został stan faktyczny zarówno przez organ I instancji, jak i przez organ II instancji. Powielone zostały te same błędy. Tak ustalony stan faktyczny czyni niezrozumiałymi wyciągnięte wnioski, a tym samym nałożenie kary pieniężnej za to naruszenie przepisów. Przy czym, zdaniem sądu, budzi także wątpliwość, czy organ odwoławczy rozpoznał ponownie sprawę w jej całokształcie, a tym samym, czy nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 K.p.a.), poprzez przepisanie decyzji organu I instancji. Dodać należy, że powyższy błąd rzutuje także na kolejne naruszenie przepisów wykazane w decyzji.

Zgodnie z art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zaś zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W ocenie sądu, organ odwoławczy nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków i dlatego też, winien ponownie rozpoznać odwołanie skarżącego, skupiając się na prawidłowości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę ukarania.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.200 w zw. z art.205 ww. ustawy.