Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 129/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6323 Zezwolenie i cofnięcie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej
658
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 119 pkt 4, art. 149 § 1 i § 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody na bezczynność Burmistrza w wyznaczeniu wykonawcy zastępczego na prowadzenie Środowiskowego Domu I. zobowiązuje Burmistrza - w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia; do wyznaczenia wykonawcy zastępczego do realizacji zadania zleconego z administracji rządowej polegającego na prowadzeniu Środowiskowego Domu; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

W dniu 3 listopada 2017 r. Wojewoda, na podstawie art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza w wyznaczeniu wykonawcy zastępczego do realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, polegającego na prowadzeniu Środowiskowego Domu Samopomocy w R.

Skarżący udokumentował, że na skutek kontroli przeprowadzonej w Urzędzie Gminy oraz w Środowiskowym Domu Samopomocy w okresie od 13 lutego do 31 maja 2017 r. przez zespół inspektorów Wydziału Finansów i Kontroli oraz Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego, stwierdzono nieprawidłowości. Dotyczyły one m.in.:

1) wykorzystania środków publicznych (dotacji celowych) niezgodnie

z przeznaczeniem,

2) pobrania dotacji celowej w nadmiernej wysokości,

3) nieprawidłowego gospodarowania składnikami majątkowymi zakupionymi do środowiskowego domu samopomocy (brak możliwości ustalenia kompletności oraz miejsca użytkowania poszczególnych składników, magazynowanie dużej ilości nieoznaczonego sprzętu),

4) dużej skali niegospodarności, w związku z przeznaczeniem dużych kwot na zakupy sprzętu i materiałów wysokiej klasy, znanych marek, z brakiem poszanowania zasady wynikającej z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny

z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów; optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Tytułem przykładu skarżący wskazał na wydatki na usługi prawne w kwocie 16.958,16 zł, zakup zestawów upominkowych na kwotę 7.215,18 zł, tankowanie oleju napędowego jednorazowo 300 litrów do samochodu Renault Trafic na kwotę 1.407,00 zł, zakup artykułów do pracowni higieny i urody na kwotę 19.668,30 zł, wynajem samochodów do przewożenia uczestników w kwocie 81.0038,34 zł, pomimo uzyskania dwóch samochodów w użyczenie od Gminy. Wojewoda wskazał, że wielu wątpliwości nie udało się wyjaśnić w toku kontroli, z powodu braku współpracy ze strony podmiotu dotowanego tj. Stowarzyszenia A lub współpracy w bardzo ograniczonym zakresie, polegającej na bezpodstawnej odmowie składania wyjaśnień, utrudnianiu

i wydłużaniu czynności kontrolnych, jak również braku możliwości rzetelnego określenia wielkości stwierdzonych nieprawidłowości w odniesieniu do zaangażowanych środków publicznych, z uwagi na dostarczanie kontrolującym przez podmiot dotowany niepełnych danych, wykazów oraz zestawień dotyczących ponoszonych wydatków lub

z uwagi na brak ich doręczenia. Zaznaczono, że czynności kontrolne dokonywane były w zgodzie z dyspozycją art. 126 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący podniósł, że działalność nadzorcza ma na celu głównie zabezpieczenie przestrzegania prawa, jest wykonywana ex post i połączona z możliwością wydawania wiążących nakazów lub poleceń. Nadzór nie ogranicza się do obserwacji i ustaleń stanu faktycznego, ale łączy się z możliwością stosowania środków nadzoru. Organ nadzorujący, oprócz stwierdzenia faktów i dokonywania ich oceny, również współadministruje oraz odpowiada za wyniki pracy organów podległych nadzorowi. Podkreślono, że na podstawie czynności kontrolnych (wskazanych w art. 126 ustawy o pomocy społecznej), ustalono nieprawidłowości dotyczące wyposażenia, majątku czy zatrudnienia przez prowadzącego ŚDS. Skarżący podał, że występujące nieprawidłowości potwierdziły również inne służby publiczne, które przekazały informacje Wojewodzie celem podjęcia stosownych działań. Skarżący powołał się na: pismo Urzędu Kontroli Skarbowej z października 2016 r. dotyczące śledztwa w zakresie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranej

w nadmiernej wysokości przez Stowarzyszenie; protokół i zalecenia Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 20 marca 2017 r., wskazujące na nieprawidłowości w zakresie realizacji zadania, związane z trybem udzielania i rozliczania dotacji oraz zalecenia Prokuratury Regionalnej z 5 maja 2017 r. wskazujące na nieprawidłowe wykonywanie umowy zawartej przez Gminę ze Stowarzyszeniem i brak sanowania stanu niezgodnego z prawem. Zdaniem skarżącego przeprowadzone działania kontrolne i nadzorcze pozwoliły w sposób niebudzący wątpliwości na stwierdzenie wykorzystania dotacji - co najmniej w części - niezgodnie z przeznaczeniem. Skarżący wywiódł, że przy stwierdzeniu, iż środki publiczne wykorzystywane są przez prowadzącego ŚDS na cele inne niż cel udzielenia dotacji, staje się oczywiste, że stan taki miał i w dalszym ciągu ma wpływ na standard usług świadczonych na rzecz usługobiorców ŚDS. Stwierdzono, że przekazywane dotacje powinny być wykorzystywane w taki sposób, aby w jak największym zakresie wpływały na podniesienie standardu świadczonych usług, a nie na inne wydatki, które nie pozostają w bezpośrednim związku ze świadczeniem usług na rzecz osób korzystających ze wsparcia. Dlatego w dniu 31 lipca 2017 r., na podstawie art. 129 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, Wojewoda wezwał Burmistrza do niezwłocznego podjęcia stosownych działań i wskazania wykonawcy, który od 1 października 2017 r. będzie prowadził Środowiskowy Dom Samopomocy. Termin został wyznaczony na 14 dni od otrzymania wezwania, tj. 17 sierpnia 2017 r. Wojewoda wskazał, że Burmistrz w odpowiedzi z dnia 17 sierpnia 2017 r. poinformował, iż niemożliwe jest zastosowanie się do wezwania, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zastrzeżeniach do wystąpienia pokontrolnego, które nie zostały uwzględnione. Skarżący podał, że pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. poinformował Burmistrza, że dotacja na bieżącą działalność placówek prowadzonych przez Stowarzyszenie nie może być nadal przekazywana w celu zapobieżenia dalszym nieprawidłowościom w realizacji zadania zleconego. Wojewoda wskazał, że w odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 7 września 2017 r., Burmistrz uznał wnioski i polecenia Wojewody za przedwczesne i nieuzasadnione, odmawiając podjęcia jakichkolwiek działań. Wojewoda zaakcentował potrzebę ochrony interesów świadczeniobiorców będących osobami w podeszłym wieku, dotkniętymi chorobą Alzheimera, chorobami wieku podeszłego i psychicznymi, dla których tworzy się i utrzymuje środowiskowe domy samopomocy. Podniósł, że przepisy prawa nie mogą funkcjonować w oderwaniu od celu dla jakiego zostały ustanowione. Tym samym, należy uwzględnić, że art. 129 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej służy zapewnieniu możliwości realizacji zadania publicznego, finansowanego w całości z budżetu państwa, w sposób dający rękojmię prawidłowego, zgodnego z celem wydatkowania środków, w celu jak najlepszego zaspokojenia potrzeb świadczeniobiorców środowiskowych domów samopomocy oraz zapobieżeniu rażącym zaniedbaniom. W ocenie Wojewody, w sprawie niniejszej mamy do czynienia z niebudzącym wątpliwości, rażąco nieprawidłowym wydatkowaniem środków publicznych. Skarżący wywiódł, że argumenty gminy, iż sprawa wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem nie przeszła jeszcze toku instancji, w zestawieniu z wynikami kontroli, wskazują na obstrukcję gminy nastawioną jedynie na zabezpieczenie własnych interesów finansowych oraz bezzasadne przedłużanie postępowania. Wojewoda argumentował, że wydatkowanie pieniędzy publicznych na cele niezwiązane z potrzebami pensjonariuszy, tylko na cele własne, przez stowarzyszenie, któremu gmina powierzyła wykonanie zadania, nie pozwala na dalsze utrzymywanie takiego stanu rzeczy. Zauważono, że w myśl art. 126 ustawy finansach publicznych, znaczony charakter środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji polega na tym, że środki te mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel. Środki z dotacji przekazane na konto beneficjenta nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Mają one nadal charakter publiczny i w konsekwencji można je wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego. Z art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika ponadto, że dotacje udzielone z budżetu państwa, wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu. Zwrotowi podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 4). W związku z tym podmiot, który otrzymał dotację winien każdy wydatek powiązać precyzyjnie z celem realizowanego zadania publicznego, a ponadto wydatek ten winien być do tego celu adekwatny. Dotujący jest zobowiązany do kontrolowania wydatkowania przyznanych dotacji, a dotowany jest zobowiązany do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko i wyłącznie na zadania określone w umowie o przyznaniu dotacji, co we właściwy sposób winno też być udokumentowane. Wojewoda zważył, że wymagane zasady co do wydatkowania środków uzyskanych z dotacji, nie zostały w sprawie niniejszej zachowane. Reasumując, stwierdził, że zaniechania i bezczynność Burmistrza skutkuje utrzymywaniem nieprawidłowości polegających na wydatkowaniu środków niezgodnie z przeznaczeniem, a co za tym idzie narażaniem na szkodę budżetu państwa. Zdaniem Wojewody powyższe jednoznacznie wskazuje, iż mamy do czynienia z rażącym zaniedbaniem, a także zaniechaniem realizacji obowiązków ustawowych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Nie zgodził się z ustaleniami i wnioskami inspektorów przeprowadzających powołaną kontrolę. Zdaniem organu wykonawczego gminy zakres niniejszej sprawy sprowadzać się winien do zasad i przepisów uregulowanych w ustawie o pomocy społecznej i aktach wykonawczych do tej ustawy. Wskazał na przepisy normujące zadania nadzorczo-kontrolne wojewody wykonywane w stosunku do organów pomocy społecznej. Skonstatował, że tylko wyniki kontroli jakości usług wykonywanych przez podmioty niepubliczne na podstawie umowy z organami administracji rządowej i samorządowej mogą skutkować przysługującymi Wojewodzie uprawnieniami określonymi w art. 129 ustawy o pomocy społecznej. O kwestiach wydatkowania środków publicznych na realizację tego zadania rozstrzyga bowiem ustawa o finansach publicznych i ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ustawa o pomocy społecznej, na którą powołuje się Wojewoda, a której zakres przedmiotowy został zakreślony w art. 1, obejmuje zadania w zakresie pomocy społecznej, rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania, organizacja pomocy społecznej oraz zasady i tryb postępowania kontrolnego w zakresie pomocy społecznej i tylko w tej sferze winien poruszać się organ nadzorczy i kontrolny korzystający z uprawnień określonych w art. 129. Burmistrz podniósł, że status prawny środowiskowych domów samopomocy określa przepis art. 51 a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym środowiskowy dom samopomocy jest ośrodkiem wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 2 ośrodek wsparcia jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej dziennego pobytu. Sposób funkcjonowania środowiskowych domów samopomocy, kwalifikacje osób świadczących usługi oraz standardy usług świadczonych przez środowiskowe domy samopomocy określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy wydane na podstawie art. 51 a ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym, wyznacznikiem oceny są standardy i wymogi określone w tym rozporządzeniu. Burmistrz zarzucił, że ani w wystąpieniu pokontrolnym, czy też zaleceniach pokontrolnych, ani w sformułowanym na ich podstawie wezwaniu do wyznaczenia wykonawcy zastępczego, ani w skardze na bezczynność, nie wykazano jakichkolwiek nieprawidłowości co do jakości i standardów świadczonych usług określonych w ustawie o pomocy społecznej i przepisach wykonawczych. Wprost przeciwnie, zarzuty wydatkowania środków niezgodnie z przeznaczeniem sprowadzają się do wskazywania niegospodarności polegającej na zapewnieniu pensjonariuszom wysokiej jakości usług, sprzętu i innych artykułów wykorzystywanych do opieki i terapii. Jednocześnie, co wielokrotnie w swoich pismach podnosił Burmistrz, do chwili obecnej Wojewoda nie określił wytycznych jaką jakość produktów, materiałów i usług i w jakich przedziałach cenowych winien mieć zapewnioną podopieczny ŚDS. Zdaniem Burmistrza, niniejszy spór sprowadza się do różnicy zdań w zakresie tego, czy podopieczny ŚDS może i jest uprawniony do korzystania z tak zwanych towarów luksusowych, czy też, jak sugerują służby wojewody, winno mu się zapewnić minimum jakości produktów. Burmistrz zauważył, że zgodnie z art. 129 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zastosowanie środka nadzoru w postaci wyznaczenia wykonawcy zastępczego może mieć miejsce wtedy, gdy nieprawidłowości przy realizacji zadań określonych przepisami komentowanej ustawy przyjmą postać zaniedbań lub zaniechań o charakterze rażącym. Natomiast o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy wykonywanie zadania pomocy społecznej lub zaniechanie jego realizacji będzie stanowić oczywiste i jawne zaprzeczenie niebudzącego wątpliwości stanu prawnego obowiązującego jednostkę samorządu terytorialnego. Dlatego Wojewoda, wzywając jednostkę samorządu terytorialnego do wyznaczania wykonawcy, powinien wyjaśnić, jakie rażące uchybienie powoduje zastosowanie tak szczególnego środka nadzorczego. Nie może stanowić tajemnicy, czy kontrola ujawniła rażące zaniedbanie, czy też zaniechanie. Ponadto niezbędne jest precyzyjne wskazanie obowiązków jednostki samorządowej, w których zaszły tak istotne uchybienia. Zdaniem Burmistrza, skarżący powołując się jedynie na naruszenie przepisów ustawy o finansach publicznych, które w ocenie organu wykonawczego gminy nie zostały udowodnione, nie wykazał przesłanek zastosowania art. 129 ustawy o pomocy społecznej. Organ podniósł, że gmina od momentu uzyskania wniosków pokontrolnych kwestionuje ustalenia służb Wojewody w zakresie wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Zatem nadużyciem jest stwierdzenie, że wezwanie do wyznaczenia wykonawcy zastępczego jest prawidłowe. Burmistrz zaznaczył, że Wojewoda dopiero 6 grudnia 2017 r. wszczął postępowania w sprawie zwrotu dotacji. W zawiadomieniu zażądał jednocześnie dokumentów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego, należy zatem domniemywać, iż na tym etapie nie może opierać się na dokumentach i ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli. Burmistrz oświadczył, że Gmina zamierza konsekwentnie wykazywać swoje racje w stosownych postępowaniach. Argumentował, że w sytuacji, tak jak w niniejszej sprawie, gdy część faktur i rachunków dotycząca realizacji zadań w zakresie prowadzenia ŚDS znajduje się w posiadaniu innych organów, a nie jest możliwe - co wykazywała gmina - ich uzyskanie, a także sporządzenie w oparciu o nie wyjaśnień podmiotu prowadzącego ŚDS, w jaki sposób uregulowana została zapłata tych faktur i rachunków - stwierdzenie, iż dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem wydaje się przedwczesne i niedowiedzione. Sytuacja, w której nie ma możliwości stwierdzenia wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, nie upoważnia do stwierdzenia, iż została ona wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W przekonaniu Burmistrza dotacja została przeznaczona na opiekę nad niepełnosprawnymi i schorowanymi ludźmi, w przypadku Reszla w liczbie 55 osób, co do jakości której Wojewoda nigdy nie sformułował żadnych zastrzeżeń. Wskazał, że wszystkie umowy ze Stowarzyszeniem zawarte zostały w ramach otwartego konkursu ofert. Celem do osiągnięcia przez Stowarzyszenie w ramach realizowanych umów o powierzenie zadania publicznego było zaadaptowanie budynku, uruchomienie i prowadzenie środowiskowego domu samopomocy, co nastąpiło. Budynek został zaadaptowany zgodnie z wymogami standaryzacyjnymi, prowadzone są tam zajęcia, w których uczestniczą mieszkańcy z gminy R. i gmin ościennych, na podstawie prawidłowo wydanych przez ośrodek pomocy społecznej decyzji administracyjnych. Burmistrz wywiódł, że wykonanie polecenia Wojewody, bez wskazania rażącego naruszenia ustawy o pomocy społecznej, spowoduje automatyczne zamknięcie placówki i pozbawienie uczestników właściwej opieki i pomocy, gdyż gmina nie jest w stanie w ustalonych okolicznościach faktycznych skutecznie wypowiedzieć umowy, odzyskać budynki będące we władaniu stowarzyszenia i jednocześnie zapewnić ciągłość świadczenia usług w ramach ŚDS. Burmistrz zarzucił, że arbitralne działania Wojewody narażają gminę na odpowiedzialność z tytułu ustawy o finansach publicznych oraz na roszczenia odszkodowawcze, a na takie postępowanie gmina sobie pozwolić nie może. Przekazywanie (w dalszym ciągu) dotacji na bieżące funkcjonowanie środowiskowych domów samopomocy z zakazem przekazywania dotacji dla podmiotu, który je prowadzi na mocy umowy powierzenia realizacji zadania publicznego naraża gminę na zarzut wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, aby tego uniknąć gmina zobowiązana będzie do zwrotu dotacji na konto dysponenta środków wraz z odsetkami, co stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Z kolei nieprzekazanie dotacji otrzymanej od wojewody podmiotowi prowadzącemu ŚDS skutkuje odpowiedzialnością z tytułu niewywiązywania się z zapisów umowy z podmiotem i potencjalne roszczenia odszkodowawcze podmiotu. Burmistrz oświadczył, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż prowadzi szereg postępowań wyjaśniających i kontrolnych, jednakże co do jakości i standardów usług nie znalazł podstaw do formułowania zastrzeżeń. Reasumując, organ wykonawczy gminy stwierdził, że skarga na bezczynność jest bezzasadna, gdyż wbrew twierdzeniom Wojewody, wezwania do wyznaczenia wykonawcy zastępczego nie można uznać za prawidłowe, z uwagi na niewskazanie rażących naruszeń lub zaniechań przy świadczeniu usług, a wykonanie takiego wezwania tylko w oparciu

o zarzuty z zakresu ustawy o finansach publicznych naraziłoby gminę na odpowiedzialność odszkodowawczą i dyscyplinarną z uwagi na brak prawomocnych rozstrzygnięć w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów

w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Właściwość

w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Na mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W rozpatrywanym przypadku podstawę prawną do wniesienia skargi na bezczynność jednostki samorządu terytorialnego w wyznaczeniu wykonawcy zastępczego do prowadzenia środowiskowego domu samopomocy w miejsce dotychczasowego podmiotu wykonującego zadanie publiczne na podstawie umowy zawartej z gminą, stanowi art. 129 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87).

Zgodnie z art. 126 ustawy o pomocy społecznej wojewoda w związku z przeprowadzanym postępowaniem nadzorczym i kontrolnym ma prawo do:

1) żądania informacji, dokumentów i danych, niezbędnych do sprawowania nadzoru i kontroli;

2) swobodnego wstępu w ciągu doby do obiektów i pomieszczeń jednostki kontrolowanej;

3) przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątku kontrolowanej jednostki oraz przebiegu określonych czynności objętych obowiązującym standardem;

4) żądania od pracowników kontrolowanej jednostki udzielenia informacji w formie ustnej i pisemnej w zakresie przeprowadzanej kontroli;

5) wzywania i przesłuchiwania świadków;

6) zwrócenia się o wydanie opinii biegłych i specjalistów z zakresu pomocy społecznej.

Stosownie do art. 129 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jeżeli w wyniku przeprowadzonych czynności, o których mowa w art. 126, ujawnione zostały rażące zaniedbania lub zaniechania realizacji obowiązków ustawowych, wojewoda może wezwać jednostkę samorządu terytorialnego do wyznaczenia wykonawcy zastępczego, w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od dnia otrzymania wezwania.

Wbrew przekonaniu organu wykonawczego gminy, zastosowanie przytoczonych przepisów nie może zostać ograniczone tylko do badania jakości i standardów usług świadczonych w ramach realizacji zadania publicznego, jakim jest prowadzenie środowiskowego domu samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi.

Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że chodzi tutaj o zaniedbania lub zaniechania realizacji obowiązków ustawowych. Ustawodawca w żaden sposób nie ograniczył pojęcia "ustawowych" tylko do zakresu obowiązywania ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym nie można mieć na uwadze wyłącznie przepisów wynikających z ustawy o pomocy społecznej, której cele są wyznacznikiem realizacji zadania, ale także ustaw, zawierających przepisy służące prawidłowej realizacji tego zadania, finansowanego przecież w 100% ze środków publicznych. Nie może budzić wątpliwości, że sposób wydatkowania dotacji z budżetu Państwa, na który łożą wszyscy obywatele i który nie jest nieograniczony, ma bezpośrednie przełożenie na możliwość funkcjonowania ŚDS i zakres świadczonych usług na rzecz podopiecznych. Wolą ustawodawcy, co nie jest kwestionowane w sprawie, dotacje pobrane w sposób nadmierny lub niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi, co może spowodować zmniejszenie środków na działalność, które mogą okazać się niewystarczające na realizację zadania przez dany podmiot. Trzeba mieć zatem na uwadze zapewnienie stabilności działania ŚDS. Tym samym, nie wystarczy konstatacja uczyniona przez organ gminy, że ŚDS został utworzony i świadczy usługi podopiecznym z zaburzeniami psychicznymi. Istotne znaczenie ma też sposób i zakres realizacji zadania publicznego, którego wykonanie poddane zostało rygorom prawnym także innych ustaw, w celu zapewnienia transparentności, zapobieżenia jakimkolwiek nadużyciom, w tym samowoli przy wydatkowaniu środków publicznych, które jak słusznie wykazał skarżący powinno być celowe i gospodarne. Natomiast ani Stowarzyszenie, ani gmina nie potrafiły w toku kontroli podać uzasadnienia szeregu wyszczególnionych wydatków, pomijając wezwania kontrolujących w ogóle milczeniem. Już tylko ta okoliczność świadczy o rażącym zaniechaniu obowiązku wynikającego a contrario z art. 126 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, obligującego do udzielania informacji kontrolującym. Dopiero w uwagach do wystąpienia pokontrolnego organ wykonawczy gminy podjął próbę wyjaśnienia zakwestionowanych wydatków, znajdując dla nich w każdym przypadku usprawiedliwienie. Skład orzekający nie podziela bezkrytycznej oceny Burmistrza, który starał się przekonać, że brak udzielenia informacji wynika z faktu zatrzymania dokumentów przez inne służby w toczących się odrębnie postępowaniach, skoro w ogóle zaniechano udzielenia części wyjaśnień. Stowarzyszenie nie potrafiło podać zakresu usług prawniczych na łączną kwotę 28.008,91 zł za okres dwóch lat. Nie wyjaśniono w jakim celu wynajmowano Audi Q5 i Mercedesy na łączną sumę 124.673,34 zł w latach 2015 i 2016, kiedy Stowarzyszenie dysponowało trzema innymi pojazdami transportowymi. Nie wykazano tych pojazdów w wykazie pojazdów użytkowanych przez ŚDS. Kontrolujący stwierdzili też brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wyjazdy z uczestnikami tymi pojazdami. Nie zasługuje na akceptację argument Burmistrza, iż przekazane do użytkowania przez gminę pojazdy były wyeksploatowane, a samochód Audi Q5 wykorzystywany był przez Stowarzyszenie na spotkania z partnerami w związku z prowadzeniem także innych ŚDS. Za spóźnione należy uznać również wyjaśnienia Burmistrza co do potrzeby zatankowania jednorazowo 300 litrów paliwa z uwagi na przełom roku i występujące opóźnienia w wypłacie dotacji przez Wojewodę.

Poza tym, w protokole z kontroli, na której ustalenia powołał się Wojewoda, w sposób niebudzący wątpliwości wykazano jawne lekceważenie przez Stowarzyszenie, któremu zlecono wykonanie zadania publicznego, obowiązujących zasad przy realizacji powierzonego zadania publicznego. Przede wszystkim udowodnione zostało, czego nie neguje w ogóle gmina, że Stowarzyszenie wydatkowało środki pieniężne z dotacji w kwocie 1.232.284,58 zł bez stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, przez co nie można stwierdzić zachowania zasady uczciwej konkurencji i wyboru kontrahenta najtańszego względem świadczących usługi tego samego rodzaju, a także na co konkretnie wydatkowano środki. Burmistrz przekonywał w uwagach do wystąpienia pokontrolnego, że przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych nie miały zastosowanie do Stowarzyszenia. Jednak zgodnie z § 4 umowy nr 78/2014 z dnia 11 lipca 2014r., zawartej pomiędzy gminą R., a Stowarzyszeniem "Do zamówień na dostawy, usługi i roboty budowlane, opłacanych ze środków pochodzących z dotacji jednostka zobowiązana jest stosować przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych". Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, na którą powołano się w umowie, organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybie otwartego konkursu, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie. Już choćby na tej podstawie Stowarzyszenie miało obowiązek wydatkować środki z dotacji z zachowaniem zasad wynikających z ustawy Prawo zamówień publicznych, czego w ogóle nie przestrzegano. W związku z tym uzasadnione zastrzeżenia budzą też przepływy finansowe pomiędzy Stowarzyszeniem a spółkami B i C. Ustalono, że w skład zarządu tych spółek wchodzą osoby prowadzące Stowarzyszenie. Chodzi m.in. o faktury dotyczące wynajmu wskazanych pojazdów i prowadzenia szkoleń pracowników, a kontrolującym nie przedstawiono dokumentów świadczących o udziale pracowników w szkoleniach.

Nie przekonuje również Sądu argument gminy o celowości zakupu dla podopiecznych drogich, markowych kosmetyków, przy ograniczonych środkach publicznych i wielu potrzebujących, korzystających z opieki społecznej. Wydatkowanie środków publicznych na dobra luksusowe, na które nie stać wielu osób samodzielnie funkcjonujących w społeczeństwie, przeczy idei pomocy społecznej, która zgodnie

z naczelną zasadą unormowaną w art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, określającą cel udzielania tej pomocy, może służyć zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych. Nie można się zatem zgodzić, aby zakup drogich, markowych kosmetyków

i perfum był zgodny z celem dla jakiego powołano ŚDS. O niegospodarności Stowarzyszenia świadczą także zmagazynowane znaczne ilości różnego nieużytkowanego sprzętu AGD, zakup myjni Lady z fotelem Tina za kwotę 1900 zł, która stoi zafoliowana, gdyż jak ustalono w pracowni higieny i urody brak jest miejsca na ten sprzęt oraz brak przyłącza do bieżącej wody. Bezsprzecznie prawidłowe gospodarowanie finansami umożliwiłoby objęcie pomocą większej ilości podopiecznych oraz zapewnienie wszystkim uczestnikom tej pomocy usług rzeczywiście im potrzebnych.

Uważna lektura protokołu kontroli wskazuje, że kontrolerzy starali się ustalić, jakie zajęcia i wydarzenia Stowarzyszenie zrealizowało z udziałem uczestników w związku z wydatkowanymi środkami z dotacji, ale nie dysponowano żadnymi dokumentami na ten temat. Dostrzeżono też, że w kartach indywidualnych uczestników wpisywane były zalecenia, ale nie wiadomo już czy zalecenia te były realizowane. Uzasadnione zastrzeżenia budziły też listy obecności uczestników. Kontrolerzy stwierdzili niezgodność pomiędzy rzeczywistą liczbą uczestników podpisanych/wykazanych na listach obecności, a liczbami podanymi w meldunkach miesięcznych. Skoro wysokość dotacji zależy wprost od ilości podopiecznych ŚDS, to podmiot prowadzący musi wykazać w tym względzie najwyższą staranność i dopilnować na bieżąco prowadzenia list obecności, a nie obciążać winą za tę niezgodność uczestników i ich schorzenia.

Powyższe przekonuje Sąd, że Stowarzyszenie dopuściło się rażących zaniedbań i zaniechania realizacji obowiązków ustawowych, co uzasadniało wezwanie Wojewody i obligowało Burmistrza do wyznaczenia wykonawcy zastępczego, zgodnie z dyspozycją art. 129 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzekł, jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca

z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II. wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Organowi nie można przypisać złej woli, a jedynie wadliwą interpretację przepisów prawa.

Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.