Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 549/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek M. A. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] - odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce [...] Sp. z o. o. pozwolenia na przebudowę budynku magazynowego prowadzącą do zmiany sposobu użytkowania na budynek magazynowo-produkcyjny z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, grzewczej i wentylacji oraz zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej na działce nr ew. [...] w [...], przy ul. [...] i ul. [...].

We wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący wskazywał na uchybienia organu I instancji przy wydawaniu decyzji, to jest udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji, która nie ma stref ochronnych od istniejących w sąsiedztwie budynków mieszkalnych oraz z pominięciem właścicieli tych nieruchomości jako stron postępowania. Zdaniem wnioskodawcy zaistniało rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a.

W toku postępowania skarżący przedłożył wypis z ewidencji gruntów działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], z którego wynikało jego prawo własności do tej nieruchomości.

Rozpoznając wniosek, organ wskazał na art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U z 2013r. poz. 1409 ze zm. - według stanu na dzień 29 maja 2014 r.), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy wynikało, że inwestor, wraz z wnioskiem z dnia 26.03.2014 r. o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr ew. [...], w miejscowości [...]. Ponadto przedłożył ostateczną decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowego na budynek magazynowo-produkcyjny, na działce nr [...] w miejscowości [...].

Tym samym nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ musiał sprawdzić zgodność projektu budowlanego, z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie organu nadzoru, sporna inwestycja nie narusza w sposób rażący ustaleń decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2013 r.

Zamierzeniu budowlanemu nie można zarzucić naruszenia wymogów co do rodzaju zabudowy - planowana inwestycja to zabudowa produkcyjna, zmiana sposobu użytkowania obiektu polega na zlokalizowaniu w części hali magazynowej stanowisk produkcyjnych, budowy sanitariatów dla pracowników produkcyjnych, natomiast pozostała część hali będzie służyła do magazynowania wyprodukowanych wyrobów.

W projekcie budowlanym - str. 6, wskazano, że wprowadzone zmiany nie powodują zmiany powierzchni zabudowy, długości, szerokości elewacji frontowych, wysokości obiektu, geometrii, kąta nachylenia i pokrycia połaci dachowych (niewielkim zmianom podlega jedynie powierzchnia użytkowa), jak założono w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2013 r. Zatem nie zostały naruszone warunki określone w pkt 2a tej decyzji. Wobec zachowania powierzchni zabudowy nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy, ani wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

W zakresie ustaleń dotyczących ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej - pkt 2b decyzji o warunkach zabudowy - stwierdzono, iż omawiana inwestycja nie należy, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Zamierzenie inwestycyjne leży w granicy Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków "[...]"[...] w ramach sieci "Natura 2000", wydanie decyzji określającej warunki zezwalające na realizację powyższej inwestycji, zgodnie z informacją w niej zawartą, zostało poprzedzone uzgodnieniem z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, które zobowiązuje do ochrony siedlisk przyrodniczych i ograniczenia negatywnego wpływu na gatunki dla których został wyznaczony obszar ochronny. Wydana decyzja zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania części obiektu nie wpływa negatywnie na chronione gatunki.

W decyzji o warunkach zabudowy - w pkt 2c, określono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej wskazując, że pozostają na dotychczasowych warunkach, w tym obsługa komunikacyjna poprzez istniejący zjazd z drogi gminnej o nr [...], poprzez działkę o nr [...] z ustanowioną służebnością.

Wobec występującej zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie miało miejsca rażące naruszenie prawa w tym zakresie.

W świetle art 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ musiał sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (co potwierdzał projekt zagospodarowania działki) nie ulegało zmianie usytuowanie obiektu w stosunku do granic działek sąsiednich, ani jego gabaryty. Zatem ocenie nie podlegała zgodność zamierzenia inwestycyjnego z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ani § 13 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na marginesie organ zauważył, że odległość kwestionowanego budynku od budynku skarżącego wynosi ok. 18 m (odczyt z mapy).

Omawiana inwestycja nie narusza także przepisów § 14 ust. 1 i 3 (zapewnienie dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej), zachowany został istniejący dojazd do działki nr [...].

Budynek magazynowo-produkcyjny zbudowany z elementów nierozprzestrzeniających ognia, o ścianach odporności ogniowej E30, posiada jedną strefę pożarową PM i gęstości obciążenia ogniowego do 500 M/m2. Usytuowany jest w odległości powyżej 4 m od granic działek budowlanych (§ 271-273 rozporządzenia).

Projekt zagospodarowania działki jak i rzut przyziemia uzyskały akceptację rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a także rzeczoznawcy ds. sanitarnohigienicznych.

W konsekwencji organ uznał, że weryfikowana decyzja nie narusza przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i nie została wydana z rżącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego

Projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia, o których mowa w art. 32 i art. 34 ustawy Prawo budowlane. Projektanci zgodnie z art. 12 ust. 7 i art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego dołączyli do projektu kopie uprawnień oraz oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Nie doszło również do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Odnosząc się do wniosków skarżącego o przeprowadzenie oględzin i wysłuchanie świadków, Wojewoda wskazał, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie orzeka co do istoty sprawy. Postępowanie takie ma na celu wyjaśnienie czy badana decyzja posiada kwalifikowaną wadę niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej już sprawy.

W odniesieniu do wskazanego negatywnego odziaływania akustycznego zakładu, przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, organ stwierdził, że stosowne pomiary zostały wykonane we wrześniu 2015 r. przez Akredytowane Laboratorium: Centrum Kształtowania Środowiska [...] z siedzibą w [...]. Uzyskane wyniki poziomu hałasu w środowisku mieściły się w normach. W przypadku wystąpienia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, Starosta jest uprawniony do nałożenia obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego, w oparciu o art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Natomiast ocena, czy emitowany hałas przekracza normy dopuszczalne w budynkach mieszkalnych, należy do Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Podsumowując Wojewoda [...] nie stwierdził, by decyzja Starosty [...] z [...] maja 2014 r. naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. Decyzja nie zawiera także pozostałych wad nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2020r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm ), po rozpatrzeniu odwołania M. A. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że w analizowanym przypadku nie zostały rażąco naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego - "jak to się stało i na jakiej podstawie firma "[...]" otrzymała zgodę na budowę fabryki układów wydechowych do samochodów na osiedlu domków jednorodzinnych w [...]" organ wskazał, że warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowego na budynek magazynowo-produkcyjny na działce o nr [...] w [...], zostały ustalone w decyzji Burmistrza [...] z [...] maja 2013 r. nr [...], znak: [...].

W przedmiotowym postępowaniu nie podlegała ocenie prawidłowość ani legalność decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] maja 2014 r., nie wykazała, aby planowana inwestycja naruszała rażąco ustalenia decyzji Burmistrza [...] z [...] maja 2013 r., o warunkach zabudowy.

W szczególności nie naruszono wymogów dotyczących:

- rodzaju zabudowy (dopuszczalna: zabudowa produkcyjna; projektowana: zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowego na budynek magazynowo-produkcyjny);

- zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowego na budynek magazynowo-produkcyjny (dopuszczalne: powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu, kąt nachylenia połaci dachowych, kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki, pokrycie dachu budynku - bez zmian; projektowane: w części hali magazynowej zostaną zlokalizowane stanowiska produkcyjne, w hali magazynowej zostanie zlokalizowany sanitariat dla pracowników produkcyjnych, pozostałe parametry obiektu pozostają bez zmian. (Zamierzona przebudowa i sposób użytkowania obiektu budowlanego, str. 4 projektu).

Zgodnie z decyzją Burmistrza [...] z [...] maja 2013 r., inwestycja leży w granicy Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków "[...]"[...] w ramach sieci Natura 2000 i jak wynikało z uzasadnienia tej decyzji "... decyzję wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska".

Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w analizowanym przypadku nie został rażąco naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi.

Analiza projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] maja 2014 r., nie wykazała, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Kwestionowana decyzja nie wprowadza zmian w zakresie usytuowania budynku na działce budowlanej.

Odnosząc się do zarzutu pozbawienia widoku i zacienienia, organ ponownie stwierdził, że sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje zmianę przeznaczenia istniejącego budynku magazynowego i nie przewiduje zmian jego parametrów.

Inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397 z późn. zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia), a przepisy Prawa budowlanego nie przewidują obowiązku ustalania stref ochronnych dla spornej inwestycji.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają zarzuty odwołania dotyczące braku "stref ochronnych dla osiedla domków jednorodzinnych".

Za chybione organ uznał twierdzenie odwołującego się, że "obecna strefa ochronna dla zakładu firmy "[...]" wynosi 1,5 m dla budynku przemysłowego od granicy działki". Jakkolwiek z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek objęty zmianą sposobu użytkowania usytuowany jest ścianą pełną 1,63 m od granicy działki nr ew. [...], to jest to działka drogowa. Nie można utożsamiać odległości budynku od granicy, ze "strefą ochronną". W analizowanej sprawie decyzja nie wprowadza zmian w zakresie usytuowania budynku na działce, a jedynie zmianę sposobu jego użytkowania. Brak było obowiązku wyznaczenia stref ochronnych.

Mając na uwadze zarzut odwołania, że "pogwałcenie strefy ochronnej dla budynków przemysłowych względem budynków mieszkalnych stanowi pogwałcenie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a." organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. stwierdzenie nieważność decyzji, następuje gdy zawiera ona wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przepis ten stanowi odesłanie do norm pozakodeksowych, które przewidują sankcję nieważności decyzji. Przepisy materialne muszą w sposób wyraźny przewidywać w określonej sytuacji sankcję nieważności. W analizowanej sprawie brak jest takich przepisów.

Mając na uwadze zarzuty dotyczące uciążliwości spornej inwestycji, a także zarzut "kto wydał decyzję, że w budynku fabryki "[...]" w odległości 1,5 metra od granicy działki pracują tłocznie wysokiego zgniotu, że w moim dom pękają ściany" organ wyjaśnił, że w projekcie budowlanym wskazano, że "w wyniku projektowanej inwestycji nie wystąpią zagrożenia dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowanych projektowanych i istniejących budynków jak i dla otoczenia. (...) Nie przewiduje się, aby projektowane zamierzenie inwestycyjne mogło negatywnie wpłynąć na w/w obszar. Projektowane urządzenia związane z planowaną produkcją w tym głównie prasy zostały zaprojektowane w taki sposób, aby nie powodowały nadmiernych hałasów i drgań, które mogłyby przenosić się na działki sąsiednie. Fragment z posadzką, na których położone są prasy zostanie oddylatowany od reszty posadzki, prasy zostaną ułożone na systemowych podkładkach dylatacyjnych np. formy Regupol. Zgodnie z punktem 8 raportu oddziaływania na środowisko z dnia 21.03 - 30.09.2013 wykonanego przez firmę [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...] emitowany poziom hałasu od budynku objętego niniejszym opracowaniem nie podniesie znacząco poziomu hałasu w obiektach chronionych (działki sąsiednie) ale ma wpływ na poziom tła akustycznego w tym obszarze natomiast założone wartości skuteczne przyśpieszenia drgań podłoża nie wykażą przekroczenia poziomu dopuszczalnego" (Projekt budowlany, Opis projektu zagospodarowania terenu, pkt 7. Charakterystyka ekologiczna, higieniczna i zdrowotna, str. 17-18).

Z pomiarów hałasu z 12 września 2015 r. wynikało, że otrzymane wartości we wszystkich badanych punktach pomiarowych kształtują się poniżej dopuszczalnego hałasu dla tego rodzaju terenu.

Ponadto projekt budowlany spornej inwestycji został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, legitymujące się zaświadczeniem o wpisie na listę właściwego samorządu zawodowego. W dokumentacji znajdują się oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymagane przepisem art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Ponadto rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. R. L. stwierdził bez uwag zgodność projektu zagospodarowania terenu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się również rażącego naruszenia art. 9 k.p.a. dającego podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanego pozwolenia na budowę.

Jako bez znaczenia ocenił zarzuty dotyczące pominięcia sąsiadów spornej inwestycji w prowadzonych postępowaniach administracyjnych. Jak wskazał NSA w wyroku z 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 184/10, ewentualny brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W niniejszym postępowaniu nie podlega również rozstrzygnięciu kwestia wykupu nieruchomości odwołującego się, o co wnosił w piśmie z 11 lipca 2019 r.

Podsumowując, nie stwierdził, aby decyzja Starosty [...] z [...] maja 2014 r., naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność z mocy prawa.

M. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 9 k.p.a., art 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 89 § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 1 i 7 kpa.

Domagał się jej uchylenia nadto uchylenia decyzji poprzedzającej i decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ nie odniósł się do podnoszonej okoliczności pękania ścian w jego nowym budynku. Kwestionowana decyzja pomija strefę ochronną dla budynków mieszkalnych od zakładu przemysłowego [...], organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie mógł powstać zakład produkujący układy wydechowe do samochodów na osiedlu domków jednorodzinnych. Zakład produkcyjny [...] powstał znacznie później jak jego dom. Ogranicza on światło dzienne, a dom stracił na wartości .

Organ nadzoru budowlanego miał obowiązek na podstawie art. 89 § 2 k.p.a. przeprowadzić rozprawę administracyjną, czego nie uczynił. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. stwierdzić nieważność pozwolenia na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga była bezzasadna.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a.

Jednocześnie należy przypomnieć, że w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek nieważności, organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Ocenia się bowiem stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu; który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja.

Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia, na wniosek M. A., nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę budynku magazynowego prowadzącą do zmiany sposobu użytkowania na budynek magazynowo-produkcyjny na działce o nr ew. [...] w [...].

Podstawą tego rozstrzygnięcia było ustalenie, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2014 r., nie narusza rażąco przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Decydujące znaczenie dla tej oceny miała okoliczność, że Burmistrz [...] w decyzji z [...] maja 2013 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowego na budynek magazynowo-produkcyjny na działce nr [...] w [...]. W decyzji tej przesądził zatem o możliwości powstania na działce nr [...], budynku magazynowo-produkcyjnego.

Jednak w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym organ nie był uprawniony do badania prawidłowości ani legalności decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę Starosta [...] musiał sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, że kwestionowana inwestycja nie narusza rażąco ustaleń decyzji Burmistrza [...] z [...] maja 2013 r., o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze zasadnie stwierdził, że w analizowanym przypadku nie został rażąco naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Analiza projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] maja 2014 r., nie wykazała też, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Podkreślenia wymaga, ze kwestionowana decyzja nie wprowadza zmian w zakresie usytuowania budynku na działce nr [...]. Dlatego zarzuty dotyczące pozbawienia widoku i zacienienia, przez powstały zakład [...] nie mogły być uznane za zasadne.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawał silnie akcentowany zarzut dotyczący braku "stref ochronnych dla osiedla domków jednorodzinnych".

Kwestionowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397 z późn. zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia),

Skoro decyzja nie wprowadzała zmian w zakresie usytuowania budynku na działce, a dotyczyła zmiany sposobu jego użytkowania, to brak było obowiązku wyznaczenia stref ochronnych. Przepisy Prawa budowlanego nie przewidywały obowiązku ustalania stref ochronnych dla przedmiotowej inwestycji.

Zarzut ten nie mógł stanowić realnej przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., do stwierdzenia nieważności.

Także zarzuty dotyczące pominięcia właścicieli nieruchomości sąsiadujących ze sporną inwestycją w prowadzonych postępowaniach administracyjnych nie mogły osiągnąć zamierzonego skutku. Ewentualny brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W brew zarzutom organ odniósł się do okoliczności pękania ścian w budynku skarżącego.

Wskazał, że z dokumentacji zatwierdzonego projektu budowlanego wynikało, że "w wyniku projektowanej inwestycji nie wystąpią zagrożenia dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowanych projektowanych i istniejących budynków jak i dla otoczenia. (...) Nie przewiduje się, aby projektowane zamierzenie inwestycyjne mogło negatywnie wpłynąć na w/w obszar. Projektowane urządzenia związane z planowaną produkcją w tym głównie prasy zostały zaprojektowane w taki sposób, aby nie powodowały nadmiernych hałasów i drgań, które mogłyby przenosić się na działki sąsiednie. Fragment z posadzką, na których położone są prasy zostanie oddylatowany od reszty posadzki, prasy zostaną ułożone na systemowych podkładkach dylatacyjnych np. formy Regupol. Zgodnie z punktem 8 raportu oddziaływania na środowisko z dnia 21.03- 30.09.2013 wykonanego przez firmę [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...] emitowany poziom hałasu od budynku objętego niniejszym opracowaniem nie podniesie znacząco poziomu hałasu w obiektach chronionych (działki sąsiednie) ale ma wpływ na poziom tła akustycznego w tym obszarze natomiast założone wartości skuteczne przyśpieszenia drgań podłoża nie wykażą przekroczenia poziomu dopuszczalnego" (Projekt budowlany, Opis projektu zagospodarowania terenu, pkt 7. Charakterystyka ekologiczna, higieniczna i zdrowotna, str. 17-18).

Zatem Starosta w [...] wydając kwestionowane pozwolenie na budowę nie miał podstaw do stwierdzenia, iż zaistnieją takie oddziaływania, które mogą spowodować pękanie ścian w okolicznych budynkach. W dokumentacji znajdują się oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane przepisem art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze zarzut naruszenia art. 89 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, stwierdzić należy, że w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym nie wystąpiła konieczność przeprowadzenia rozprawy. Nadto nie mogła być w nim rozważana kwestia wykupu nieruchomości skarżącego, ani ocena czy doszło do spadku wartości jego nieruchomości.

Ustosunkowując się zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wyjaśnić należy, że dla jego skuteczności strona winna wykazać, iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy.

Sąd stwierdza, że organ w sposób prawidłowy ocenił materiał dowodowy w aspekcie przesłanek do stwierdzenia nieważności. Zaskarżona decyzja (jak również ją poprzedzająca) zostały rzetelnie uzasadnione w zakresie faktycznym i prawnym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.