Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 387/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2014 r. sprawy ze skargi F. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 stycznia 2014r. nr [ ] w przedmiocie ewidencji gruntów I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego L. K. - Kancelaria Radcy Prawnego, [ ] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 28 stycznia 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), uchylił decyzję nr [...] Starosty z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: w latach 1993-1994 dla obrębu L przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków. Modernizacja ta polegała na opracowaniu operatu ewidencyjnego w oparciu o mapy ewidencyjne w skali 1:2880, operat mapy zasadniczej opracowanej metodą autogrametryczną, protokoły ustalenia stanu władania oraz nakładki ewidencyjne sporządzone w ramach opracowania mapy zasadniczej z obliczeniem powierzchni działek. Zmodernizowany operat przyjęto do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w dniu 2 listopada 1994 r. pod numerem [...]. Operat ten stał się obowiązujący na mocy Obwieszczenia Wojewody z dnia 25 października 1995 r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Woj. Nr [...] i w całości zastąpił dotychczasową ewidencję gruntów. W konsekwencji wyżej opisanej modernizacji została utworzona m.in. działka ewidencyjna zmodernizowana nr [...] o pow. 0,1586 ha, której granice ewidencyjne zostały przedstawione na arkuszu nr 28 zmodernizowanej mapy ewidencyjnej w skali 1:2000. Przedmiotową działkę wykazano w jednostce rejestrowej [...] jako własność F. J. s. K. i G. (dalej: skarżącego). Wyżej opisane działania modernizacyjne spowodowały, iż w działce ewid. zmod. nr [...] zostały połączone odrębne ciała hipoteczne, tj.: dawna działka ewid. nr [...] objęta księgą wieczystą nr [...], dawne działki ewidencyjne nr [...] i [...] objęte księgą wieczystą [...] oraz części dawnych działek ewidencyjnych [...], [...] i [...]. Mając na uwadze powyższe, a także definicję działki ewidencyjnej, należało stwierdzić, że działka ewid. zmod. nr [...], obejmując obszar niejednorodny prawnie, narusza zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Dlatego też przeprowadzenie tzw. rozdzielenia zawartych w jednej działce ewidencyjnej działek będących przedmiotem odrębnej własności winno odbyć się w ramach działań związanych z aktualizacją operatu ewidencji gruntów i budynków.

Pismem z dnia 15 stycznia 1996 r. skarżący zwrócił się do Urzędu Gminy z wnioskiem o "poprawienie nowo wykonanych map w L, gm. J i oddanie mu bezprawnie zabranego dojazdu do działki budowlanej oznaczonej numerem ew. [...]". Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w celu sprostowania danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym, Starosta zlecił geodecie M. W. sporządzenie dokumentacji geodezyjnej mającej na celu usunięcie błędów powstałych przy założeniu operatu ewidencji gruntów i budynków lub jego modernizacji w zakresie działki zmodernizowanej nr [...], położonej we wsi L, gm. J. Opracowana przez geodetę uprawnionego dokumentacja została przyjęta do zasobu powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjno-kartograficznej w dniu 13 października 2009 r. pod numerem [...]. Jak wynika z opinii technicznej, zawartej w aktach sprawy, sporządzonej przez geodetę M. W., do opracowania mapy aktualizacji ewidencji gruntów wykorzystano mapę ewidencji gruntów w skali 1:2880, w oparciu o którą nastąpiło uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. Następnie ww. mapę przyrównano do obowiązującej mapy ewidencji gruntów i budynków w skali 1:2000. W tym celu zeskanowano mapę analogową w skali 1:2880 oraz skalibrowano w oparciu o punkty wspólne dla obu map. Tak opracowaną mapę porównano z cyfrową mapą ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji dokonano odtworzenia na zmodernizowanej mapie ewidencyjnej przebiegu linii granicznych działek oznaczonych w ewidencji sprzed modernizacji nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...] oraz nr [...] i [...] objętych księgą wieczystą nr [...] w takich granicach, jakie obowiązywały na mapie ewidencyjnej w skali 1:2880. Na podstawie wykazu zmian, który jest integralną częścią operatu [...], stwierdzono, że: "nowo powstała działka ewid. zmod. nr [...] o pow. 0,0858 ha powstała z działki ewid. nr [...] o pow. 0,0847 ha objętej KW [...], w której jako właściciel figurują: T. M. s. P. i E. oraz żona H. M. c. K. i G., a nowo powstała działka ewid. zmod. nr [...] o pow. 0,0842 ha powstała z działek ewid. nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,0876 ha objętych KW [...], w której jako właściciel figuruje F. J. s. K. i G. ".

Należy nadmienić, iż zlecając przedmiotową dokumentację organ miał na uwadze stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 591/06, zgodnie z którym przedmiotem obecnego postępowania w ramach aktualizacji operatu, przez usunięcie stanu naruszającego § 9 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków winno być odtworzenie w części kartograficznej operatu takich zewnętrznych granic ewidencyjnych, jakie w ewidencji posiadają działki objęte księgami wieczystymi. Pomocne dla ustalenia tych granic ewidencyjnych mogą być dokumenty służące do opisu tych nieruchomości w księgach wieczystych. Wyżej powołanym wyrokiem WSA w Krakowie uchylił wydane w niniejszej sprawie decyzje: Starosty z [...] 2006 r., nr [...] oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] 2006 r., nr [...].

Starosta kolejną decyzją z [...] 2009 r. nr [...] orzekł o aktualizacji danych ewidencyjnych w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu L, jedn. ewid. J - zgodnie z mapą uzupełniającą aktualizacji operatu ewidencyjnego wraz z wykazem zmian, sporządzoną przez geodetę uprawnionego mgra inż. M. W., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 13 października 2009 r. za numerem [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] z dnia [...] 2010 r. uchylił w całości wyżej opisaną decyzję Starosty z [...] 2009 r. i orzekł o:

1) wprowadzeniu na wniosek F. J. zmiany przedmiotowej w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu L, jedn. ewid. J, polegającej na wyodrębnieniu ze zmodernizowanej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,1586 ha o nieuregulowanym stanie prawnym: działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0858 ha odpowiadającej dawnej działce nr [...] o pow. 0,0847 ha ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0842 ha odpowiadającej dawnym działkom nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,0876 ha ujawnionym w księdze wieczystej nr KW [...], działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0060 ha o nieuregulowanym stanie prawnym – zgodnie z operatem pomiarowym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 13 października 2009 r., pod nr [...];

2) wprowadzeniu z urzędu zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu L, jedn. ewid. J, polegającej na zmianie przebiegu granic działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] na odcinkach graniczących z nowymi działkami [...] i [...], powstałymi w wyniku jednoznacznego odtworzenia przebiegu granic dawnych działek o jednorodnym stanie prawnym: [...] (KW nr [...]) i [...] i [...] (KW Nr [...]) – zgodnie z operatem pomiarowym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 13 października 2009 r., pod nr [...].

WSA w Krakowie wyrokiem z 10 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 406/10 uchylił ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. WSA w Krakowie wskazał przede wszystkim, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji nie dysponował operatem pomiarowym [...], na który powoływał się w sentencji swojej decyzji, a jedynie mapą uzupełniającą wraz z wykazem zmian oraz opinią techniczną. Sąd podkreślił, że z akt sprawy zgromadzonych przez organ pierwszej instancji nie wynika, aby zawierały również wyżej powołany operat pomiarowy [...].

Organ I instancji, w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, uzupełnił materiał dowodowy zgromadzony w poprzednich postępowaniach, w tym o całość dokumentacji geodezyjno-kartograficznej opracowanej przez geodetę uprawnionego mgra inż. M. W., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 13 października 2009 r. pod nr [...] i po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] 2012 r. wydał decyzję nr [...].

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zauważył, że jest ona prawidłowa jedynie w zakresie wydzielenia działki [...], w pozostałym zakresie błędnie przedstawiono przebieg granicy działki [...] na styku z działkami nr [...], [...], [...]. Pomimo tego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Następnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 913/12 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Sąd jednoznacznie stwierdził, iż obie decyzje zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w przedmiotowej sprawie (M. M.).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją nr [...] z [...] 2013 r. orzekł o aktualizacji części opisowej i kartograficznej zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów i budynków zgodnie z mapą uzupełniającą z aktualizacji operatu ewidencyjnego wraz z wykazem zmian, sporządzoną przez geodetę uprawnionego M. W., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 13 października 2009 r. pod nr [...]. Zmiana danych ewidencyjnych polegała na:

1) aktualizacji z wniosku skarżącego części opisowej i kartograficznej operatu ewidencyjnego obrębu L, jednostka ewid. J, polegającej na wyodrębnieniu ze zmodernizowanej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,1586 ha o nieuregulowanym stanie prawnym: zmodernizowanej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0858 ha odpowiadającej dawnej działce nr [...] ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], zmodernizowanej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0842 ha odpowiadającej dawnej działce nr [...] i nr [...] ujawnionych w księdze wieczystej nr [...], zmodernizowanej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0060 ha o nieuregulowanym stanie prawnym, zgodnie z mapą uzupełniającą z aktualizacji operatu ewidencyjnego wraz z wykazem zmian, sporządzoną przez geodetę uprawnionego M. W., przyjętą do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej (ODGK) w dniu 13 października 2009 r. pod nr [...],

2) aktualizacji z urzędu części kartograficznej operatu ewidencyjnego obrębu L, jednostka ewid. J, polegającej na zmianie przebiegu granic ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na odcinkach graniczących z nowo wydzielonymi zmodernizowanymi działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...], powstałymi w wyniku jednoznacznego odtworzenia na zmodernizowanej mapie ewidencyjnej przebiegu granic części nieruchomości objętej KW [...] oznaczonej dawną działką ewidencyjną nr [...] oraz części nieruchomości objętej KW [...] oznaczonej dawnymi działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...] – zgodnie z mapą uzupełniającą z aktualizacji operatu ewidencyjnego, sporządzoną przez geodetę uprawnionego M. W., przyjętą do ODGK w dniu 13 października 2009 r. pod nr [...];

3) ujawnieniu w części opisowej operatu ewidencyjnego obrębu L, jednostka ewid. J F. J. s. K. i G. jako właściciela nowo powstałej działki ewid. zmod. [...], zgodnie z KW [...];

4) ujawnieniu w części opisowej operatu ewidencyjnego obrębu L, jednostka ewid. J T. M. s. P. i E. oraz żony H. M. c. K. i G. jako właścicieli nowo powstałej działki ewid. zmod. [...], zgodnie z KW [...].

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wskazując na nieprawidłowe uwidocznienie przebiegu granicy działki nr [...] oraz bezpodstawne wyodrębnienie nowej działki nr [...]. Skarżący zaznaczył, że nie wnosi odwołania od ww. decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona działki nr [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia 28 stycznia 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ nie podzielił zarzutów odwołania. Zauważył jednak, że w dniu 31 grudnia 2013 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1551) zmieniające rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Nowelizacja ta powoduje, że w obecnym stanie prawnym operat [...] nie może stanowić podstawy do aktualizacji operatu ewidencyjnego. Jest on bowiem wyłącznie wynikiem kameralnych analiz aktualnych i archiwalnych dokumentów geodezyjnych i kartograficznych, ich porównań oraz obliczeń dokonanych na podstawie danych z pomiaru kartometrycznego. Tymczasem w myśl obecnie obowiązujących przepisów § 37 ww. rozporządzenia, dane dotyczące przebiegu granic uzyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdzone braki dowodowe mogą zostać uzupełnione wyłącznie w drodze postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w znacznym zakresie, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. W zaskarżonej decyzji polecono, by Starosta w ponownym postępowaniu uwzględnił aktualne brzmienie przepisów o ewidencji gruntów i budynków.

Pismem z dnia 3 lutego 2014 r. F. J. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na ww. decyzję w części, w jakiej uchyla decyzję Starosty w zakresie nowo wydzielonej działki nr [...]. Zdaniem skarżącego w odniesieniu do tej działki przeprowadzono prawidłową aktualizację operatu ewidencyjnego, a decyzja organu pierwszej instancji nie została zaskarżona w zakresie obejmującym aktualizację i wyodrębnienie działki nr [...], stąd w ocenie skarżącego organ odwoławczy nie miał prawa orzekać co do tej części decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego organ nie wykazał w zaskarżonej decyzji, by rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji rażąco naruszało prawo lub interes społeczny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 13 października 2014 r. pełnomocnik skarżącego – ustanowiony z urzędu w ramach prawa pomocy przyznanego skarżącemu postanowieniem Referendarza sądowego z dnia 21 marca 2014 r. – wniósł o zasądzenie nieopłaconych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała, by zaskarżona decyzja była dotknięta wadami uzasadniającymi jej eliminację z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że formalnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analiza prawidłowości zastosowania powyższego przepisu wymagała jednak przesądzenia, czy organ – jak twierdzi skarżący – nie przekroczył granic orzekania.

Należy zatem zauważyć, że w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] 2013 r. skarżący wyraźnie zaznaczył, że zaskarża tę decyzję "w zakresie działki nr [...] w części dotyczącej działek nr [...], [...]" oraz że "w stosunku do działki nr [...] nie wnosi odwołania". Sąd wskazuje zatem, że obowiązujące przepisy nie wprowadzają ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących prawa odwołania się od decyzji, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie odwołuje się od wydanej decyzji. Wystarczy bowiem dostrzec, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przewidując możliwość uchylenia przez organ odwoławczy części decyzji, dopuszcza przyjęcie wadliwości decyzji organu pierwszej instancji jedynie w części, a także dopuszcza zaskarżenie części decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1441/06; LEX nr 447367). Trzeba mieć jednak na uwadze, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jedynie w części jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy rozpoznawana sprawa jest podzielna i można z niej wyodrębnić części nadające się do względnie samodzielnego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2464/11, LEX nr 1333362). Tymczasem sprawa administracyjna będąca przedmiotem kontrolowanego postępowania nie ma w ocenie Sądu charakteru podzielnego. W realiach tej sprawy bowiem rozstrzyga się o wyodrębnieniu trzech działek ewidencyjnych (nr [...], [...] oraz [...]) z jednej zmodernizowanej działki ewidencyjnej nr [...]. Ustalenie kształtu, przebiegu granic i powierzchni każdej z wyodrębnianych działek musi zatem uwzględniać ewentualną modyfikację tych parametrów w odniesieniu do pozostałych działek. Nie do pomyślenia byłaby bowiem sytuacja, w której organ prowadzi – jak chce tego skarżący – postępowanie aktualizacyjne w odniesieniu do jednej z trzech działek wyodrębnianych, skoro efektem takiego postępowania mogłoby być ustalenie granic tej jednej działki w sposób naruszający nie tylko granice działek nr [...] i [...], ale również strukturę zmodernizowanej działki ewidencyjnej nr [...]. Powyższe oznacza, że skoro kontrolowana sprawa nie ma charakteru podzielnego, to odwołanie skarżącego od decyzji Starosty z dnia [...] 2013 r. objęło swoim zakresem całą tę decyzję. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego był zatem zobowiązany, by rozpatrując odwołanie skarżącego, rozstrzygnąć w zakresie całej sprawy będącej przedmiotem zaskarżonego postępowania.

Powracając do oceny zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. należy przede wszystkim zauważyć, że decyzja wydawana w takim trybie ma charakter kasacyjny. Nie może być wobec tego uznawana za wydaną na korzyść lub na niekorzyść strony postępowania administracyjnego. Decyzja ta nie zawiera bowiem takiego rozstrzygnięcia, które przesądza o interesie prawnym strony. Decyzja taka nie zamyka ponadto drogi do uzyskania decyzji merytorycznej i nie powoduje uszczerbku w sytuacji prawnej jednostki (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 899/11, LEX nr 1244862). Stąd nie są zasadne zarzuty skarżącego, iż zaskarżona decyzja powinna była wskazywać na rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego. Tylko bowiem wydając decyzję merytoryczną na niekorzyść strony odwołującej się, organ odwoławczy zobowiązany jest powołać się na takie okoliczności (art. 139 k.p.a.). Natomiast w realiach niniejszej sprawy, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżona decyzja powinna wyłącznie wskazywać, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W tym miejscu wypada zauważyć, że zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przepisy o ewidencji gruntów i budynków nie pozwalają już na aktualizację tej ewidencji poprzez wydzielenie działek ewidencyjnych wyłącznie w drodze opracowania kameralnego (a takim jest operat [...]), bez ustalenia przebiegu granic na gruncie. Takie ustalenie stanowi zatem w ocenie organu odwoławczego o tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przyczyną takiego stanu rzeczy była natomiast nowelizacja rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do jakiej doszło w okresie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji, a rozpoznaniem odwołania skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakłada na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a., z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy na skutek uchybień organu pierwszej instancji bądź na skutek zmiany stanu prawnego, konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2762/12, LEX nr 1481906).

W realiach kontrolowanej sprawy istotnym środkiem dowodowym była dokumentacja geodezyjna przyjęta do zasobu powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjno-kartograficznej w dniu 13 października 2009 r., pod numerem [...]. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że dokumentacja ta została sporządzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w brzmieniu sprzed zmian dokonanych rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r., a obowiązujących od 31 grudnia 2013 r. Na mocy rozporządzenia z dnia 29 listopada 2013 r. dokonano modyfikacji takich istotnych przepisów regulujących sposób aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, jak choćby § 45 (§ 1 pkt 27 rozporządzenia nowelizującego). Najistotniejszą zmianą na tle rozpoznawanej sprawy jest okoliczność, iż po nowelizacji ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe dokonanie aktualizacji bez ustalenia przebiegu granic jednostek ewidencyjnych na gruncie. Ustalenie to w ocenie Sądu ma znaczenie rozstrzygające dla wyniku kontrolowanego postępowania administracyjnego, stąd prawidłowo postąpił organ odwoławczy nakazując organowi pierwszej instancji przeprowadzenie ponownego postępowania z uwzględnieniem znowelizowanych przepisów o ewidencji gruntów i budynków. To zaś oznacza, w świetle wcześniejszych rozważań, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego właściwie zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę Staroście Nowotarskiemu do ponownego rozpatrzenia.

Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja w żaden sposób nie pogarsza sytuacji prawnej skarżącego. Jej celem jest jedynie uzupełnienie materiału dowodowego w sposób pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyraźnie wskazał na braki dotychczasowej dokumentacji geodezyjnej oraz uwzględnił w treści zaskarżonej decyzji precyzyjne wskazania dla organu pierwszej instancji co do dalszego postępowania.

Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również, by zaskarżona decyzja była dotknięta innymi uchybieniami, które uzasadniałyby jej uchylenie. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Sąd orzekł ponadto – na podstawie art. 250 p.p.s.a. – o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie 240 zł, ustalonej w myśl § 15 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 490).

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.