Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 780/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 5 , art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 956/05 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 956/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r., utrzymującą w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r., odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2001 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2000 r., nakazującą R. Z. rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową oraz werandy wraz z zadaszeniem, znajdujących się na działce nr [...] w B.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał następujący stan faktyczny:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] października 2000 r., wydaną w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2001 r., nakazał R. Z. rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu letniskowego, znajdującego się na działce nr [...] w B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 listopada 2004 r. oddalił skargę R. Z. na decyzję organu II instancji.

Wnioskiem z dnia 21 lutego 2004 r. R. Z. wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa . Twierdząc, że wyszły na jaw istotne nowe, nieznane organowi wydającemu decyzję okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji wskazała na decyzję Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia 29 grudnia 1987 r. odmawiającą udzielenia zezwolenia na zmianę rodzaju użytkowania gruntów leśnych należących do M. R,, położonych we wsi B., w uzasadnieniu której stwierdzono, że powierzchnia gruntów powinna pozostać trwale utrzymana jako las, przy jednoczesnym pozostawieniu istniejących domków letniskowych do czasu wyrębu drzewostanu.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., utrzymaną w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2001 r.

Organ stwierdził, że powoływana decyzja z dnia 29 grudnia 1987 r. odmawiającą udzielenia zezwolenia na zmianę rodzaju użytkowania gruntów leśnych należących do M. R., położonych we wsi B., nie ma żadnego znaczenia w sprawach z zakresu prawa budowlanego, ponieważ nie może być uznana za zgodę na czasowe istnienie domków letniskowych na gruntach uprzednio do niego należących, ponadto została wydana przez organ niewłaściwy w sprawie udzielania pozwoleń na budowę zamierzeń inwestycyjnych, na podstawie ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zagospodarowaniu lasów nie stanowiących własności Państwa, a nie Prawa budowlanego. W ocenie organu przedstawioną decyzję można potraktować jedynie jako stanowisko organu do spraw Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. podzielił stanowisko organu, iż zawarta w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 grudnia 1987 r. odmawiającej udzielenia zezwolenia na zmianę rodzaju użytkowania gruntów leśnych położonych we wsi B., należących do M. R., sugestia o możliwości pozostawienia istniejących domków letniskowych do czasu wyrębu drzewostanu jest jedynie stanowiskiem wydającego ją organu, tj. Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku. Decyzja ta nie ma znaczenia w sprawie z zakresu prawa budowlanego. Okoliczności przedstawione we wniosku o wznowienie postępowania nie są więc okolicznościami istotnymi, które mogłyby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że gdyby nawet w dniu wydania decyzji okoliczności podnoszone we wniosku znane były organowi, który wydał decyzję w sprawie nie mogłoby zapaść rozstrzygnięcie co do swej istoty odmienne od dotychczasowego.

Sąd wskazał także, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2004 r. oddalający skargę R. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2001 r. oznacza, że kontrolowana decyzja nie była prawnie wadliwa, a zatem ograniczona jest możliwość zmiany lub uchylenia takiej decyzji w nadzwyczajnych trybach określonych w art. 145 i 156 kpa, przewidzianych dla wzruszenia decyzji wadliwych. Dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub pojawią się przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna wniesiona od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez R. Z. zarzuca naruszenie przepisów postępowania:

- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie,

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu zarzutu niezastosowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej ppsa skarżąca wskazała, że zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od fazy postępowania w jakim zostały wydane. Sąd ma obowiązek objąć zakresem swojego badania również decyzję wydaną przez organ I instancji rozpoznając skargę na decyzję ostateczną, jak i rozpoznając skargę na decyzję ostateczną we wznowionym postępowaniu może poddać badaniu decyzje wydane w postępowaniu zwykłym. Nie oznacza to jednak, że Sąd I instancji uprawniony jest do całkowitego zignorowania zarzutów sformułowanych w skardze. Brak rozważań dotyczących ewentualnej zasadności zarzutów zawartych w skardze czyni zaskarżone orzeczenie nie nadającym się do kontroli odwoławczej z uwagi na nierozpoznanie istoty sprawy.

W uzasadnieniu zarzutu art. 141 § 4 ppsa skarżąca wskazała, że Sąd w uzasadnieniu swego orzeczenia nie wyjaśnił dokładnie i szczegółowo motywów swego rozstrzygnięcia, ograniczając się do stwierdzenia, że prawomocny wyrok oddalający skargę oznacza, że kontrolowana decyzja nie była prawnie wadliwa, a zatem ograniczona jest możliwość jej zmiany lub uchylenia. Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych skargi, a dotyczących naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego i nie uzasadnił dokładnie swego stanowiska, ani też nie podał podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia.

Poza tym Sąd nie odniósł się do poczynionych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych w związku z zarzutem niewłaściwego zastosowania przepisów art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym i art. 87 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podniosła, że domek letniskowy został wybudowany zgodnie z obowiązującym w tym czasie prawem. W niniejszej sprawie Sąd nie przeanalizował wskazanych w skardze okoliczności faktycznych. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy K. z dnia 9 października 2002 r. zmieniono przeznaczenie działki, na której znajduje się domek letniskowy skarżącej z terenu leśnego na budownictwo letniskowe. Zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego z 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych..... miejscowość B. znajduje się na terenie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, gdzie zabrania się jedynie lokalizowania i budowy w parkach nowych domków letniskowych, zaś nie nakazuje rozbiórki domków już istniejących. Sąd rozpoznając sprawę nie wziął pod uwagę wskazanych przepisów obowiązujących na tym terenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 8 kpa przez organy administracji, upatrując naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa przez odmienne potraktowanie stron w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej przez różne organy administracji Powyższych rozważań brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co uzasadnia jego uchylenie z powodu nierozpoznania istoty sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze i w ślad za tym o szczególnych wymaganiach formalnych, spośród których przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie urasta do rangi wymagania przesądzającego o istocie tego środka.

W sprawie niniejszej w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, takich naruszeń prawa nie stwierdził, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niemające usprawiedliwionych podstaw.

W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 ppsa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Sąd ten rozstrzygał w granicach sprawy, tak jak tego wymaga przywołany przepis. Skarga kasacyjna nie precyzuje tego zarzutu dokładnie. Zauważyć należy, że zawarta w tym przepisie dyspozycja braku związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej (art. 1 § 2 usa). Sąd zatem może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż przytoczone w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący domagał się jego uchylenia.

Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem badania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W niniejszej sprawie badaniem Sądu pierwszej instancji była decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym, nie można więc z pominięciem podstaw wznowienia postępowania zarzucić Sądowi, że nie objął swą kontrolą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym.

Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze związany jest granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji. Kontrolowana przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie decyzja wydana była w trybie wznowieniowym, w oparciu o przepisy art. 145 i nast. kpa i jest decyzją nową w stosunku do wydanej w postępowania poprzedzającym wydanie decyzji ostatecznej.

Podkreślić należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił, że kontrolowana decyzja wydana została w postępowaniu wznowieniowym, prowadzonym w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sytuacji, gdy decyzja ostateczna, której wznowienie dotyczyło poddana została już kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrok tego Sądu z dnia 4 listopada 2004 r. oddalający skargę powoduje ograniczenie dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1986 r. S.A./Wr 137/86, ONSA 1986/1/29). Ten pogląd Sądu pierwszej instancji należy podzielić, podkreślając, że nie można wykluczyć możliwości wznowienia postępowania administracyjnego po przeprowadzeniu przez Sąd kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym i wydaniu wyroku w związku z wniesioną skargą od niej. Aby jednak możliwe było ponowne poddanie ocenie faktu zaistnienia samowoli budowlanej w odniesieniu do przedmiotowego obiektu koniecznym było wykazanie przez skarżącą, że przesłanka, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa zaistniała w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

Z przytoczonych względów zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa nie jest zasadny.

Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez odmienne potraktowanie stron w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej jest również chybiony. Wskazana we wniosku o wznowienie postępowania m.in. decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2001 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2000 r. dotycząca innego obiektu letniskowego, znajdującego się na działce nr 265 w B., choć o podobnym jak twierdzi skarżąca stanie faktycznym i prawnym - nie stanowi dowodu, czy też innej okoliczności faktycznej istotnej dla sprawy, która istniała w dniu wydania decyzji, a nie była znana organowi, który orzekł nakaz rozbiórki, a tylko spełnienie obu tych warunków wyczerpuje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 5 kpa, przywołanego jako podstawa wznowienia postępowania. Nowa okoliczność istotna dla sprawy to okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Nie jest przedmiotem niniejszego postępowania ocena legalności decyzji wydanych w odniesieniu do obiektu użytkowanego na innej działce. Powoływanie się w skardze kasacyjnej na orzecznictwo sądu administracyjnego w zakresie art. 8 kpa jest w sprawie chybione, gdyż zakłada wadliwie, że chodzi o różne rozstrzygnięcia organów administracji w tej samej sprawie, podczas gdy decyzja z dnia 29 grudnia 1987 r., w powołaniu na którą strona domagała się wznowienia postępowania dotyczy postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania gruntu, nie zaś kwestii związanych z samowolą budowlaną i stąd nieuzasadniony jest zarzut, że w tej samej sprawie organy administracji, z naruszeniem art. 8 kpa podejmowały przeciwstawne działania. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że rozstrzygać w sprawie nakazu rozbiórki mogą jedynie organy nadzoru budowlanego, natomiast wyrażone w decyzji z dnia 29 grudnia 1987 r. stanowisko Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku nie stanowi żadnego rozstrzygnięcia w sprawie samowoli budowlanej, gdyż nie pozostaje w związku z tą samowolą, jak i nakazem dokonania rozbiórki obiektu budowlanego.

Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca zarzuciła, że Sąd w uzasadnieniu swego orzeczenia nie wyjaśnił dokładnie i szczegółowo motywów swego rozstrzygnięcia, ograniczając się do stwierdzenia, że prawomocny wyrok oddalający skargę oznacza, że kontrolowana decyzja nie była prawnie wadliwa, a zatem ograniczona jest możliwość jej zmiany lub uchylenia, ponadto Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych skargi, a dotyczących naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego i nie uzasadnił dokładnie swego stanowiska, ani też nie podał podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze podniesione wyżej uwagi uznać należy, że Sąd dokonał oceny legalności zaskarżonego aktu w całokształcie, w wyniku której podzielił stanowisko organów administracji, a w uzasadnieniu wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Nie można zatem uznać za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz .U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.