Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 551/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 i art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek (sprawozdawca), Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2008r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu M.W. sprawy ze skargi L. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zaadoptowanych na gabinet lekarski w lokalu mieszkalnym I. uchyla decyzję I i II instancji oraz postanowienie organu I instancji z dnia [...] nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie polega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 listopada 2005 r. E. H-S oraz S. L., właścicielki mieszkań położonych we W. przy ul. S. nr [...], wniosły do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. o zbadanie, czy zmiana sposobu użytkowania części budynku, położonego we W. przy ul. S. nr [...]z lokalu mieszkalnego na gabinet lekarski (pediatryczny), została dokonana zgodnie z przepisem art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W uzasadnieniu pisma wskazano, że funkcjonowanie gabinetu utrudnia zamieszkiwanie w przedmiotowym budynku z uwagi na znaczną ilość osób, które chcą odwiedzać lokal nr 3, a które to osoby zakłócają spokój mieszkańców lokali nr 1 i 2. Budynek ten nie jest przystosowany do tak intensywnej eksploatacji, a przez to mieszkańcy lokali nr 1 i 2 słyszą dobiegające z lokalu nr [...]odgłosy pacjentów, a klatka schodowa budynków zastawiana jest wózkami dziecięcymi.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. , postanowieniem z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 71a ust. 1 w związku z art. 71 ust. 1 i 2 i art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 123 KPA, nakazał L. B. wstrzymanie użytkowania gabinetu lekarskiego, położonego w lokalu mieszkalnym nr [...]w budynku oraz nałożył obowiązek przedstawienia do dnia 30 czerwca 2006 roku wymienionych w orzeczeniu dokumentów.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że właścicielka przedmiotowego lokalu mieszkalnego zmieniła sposób użytkowania dwóch pokoi, przekształcając je na gabinet lekarski i poczekalnie. Po uzyskaniu pozytywnego stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego oraz izby lekarskiej z dniem 1 października 2005 r. rozpoczęła użytkowanie części lokalu mieszkalnego jako gabinetu lekarskiego. Nie dokonała jednak zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego obiektu budowlanego do właściwego organu na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 104 KPA, nakazał L. B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zaadoptowanych na gabinet lekarski w lokalu mieszkalnym nr [...]w budynku wielorodzinnym przy ul. J. S. [...] we W. .

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż w dniu 30 czerwca 2006r., pełnomocnik inwestora przedłożył organowi administracji architektoniczno-budowlanej I stopnia wymagane dokumenty, z wyjątkiem pozytywnego zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności zmienionego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przedłożonej kserokopii zaświadczenia Departamentu Architektury i Rozwoju UM W. z dnia [...] nr [...] wynika, iż dla działki, na której znajduje się budynek przy ul. S. NR [...] we W. nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zaadoptowanych na gabinet lekarski w spornym lokalu było zaś nieprzedłożenie zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności zmienionego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego bądź ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła L. B. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, 10 oraz 77 KPA. Odwołująca się wniosła o jego uchylenie oraz o zezwolenie na użytkowanie gabinetu lekarskiego zlokalizowanego w lokalu nr [...]położonego we W. przy ul. S. NR [...]. W uzasadnieniu wskazano, że nie było podstaw, do stwierdzenia, że strona nie wykonała ciążących na niej obowiązków. Do pisma przewodniego złożonego w dniu 30 czerwca 2006 r. pełnomocnik inwestora załączył zaświadczenie Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...]Przedmiotem powyższego zaświadczenia było stwierdzenie, iż dla działki nr [...] położonej przy ul. J. S. NR [...] we W. , brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, nieuzasadnione jest powoływanie się przez Powiatowy Inspektorat Budowlany na brak przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności zmienionego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również zarzut braku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania odwołująca się określiła jako niezasadny. W jej przekonaniu świadczy o tym postępowanie administracyjne prowadzone przez Departament Architektury i Rozwoju Urzędu Miejskiego W. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej przy ul. J. S. NR [...], obejmującej zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...]na gabinet lekarski. Odwołująca się nadto zarzuciła organowi administracji publicznej, że nie zgromadził w całości materiału dowodowego, a wobec czego nie mógł prawidłowo rozstrzygnąć, co do istoty sprawy. Nadto organ nie umożliwił stronie ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego.

Decyzją z dnia [...] nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że decyzja organu l instancji została uznana w postępowaniu odwoławczym za prawidłową, w związku z czym zasługuje na pozostawienie jej w obrocie prawnym. Wskazano, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż inwestorka wykonała roboty budowlane polegające na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, polegające na przystosowaniu dwóch pokoi mieszkalnych do pełnienia funkcji poczekalni i gabinetu lekarskiego, w mieszkaniu przy ul. S. nr [...]we W. - bez wymaganego zgłoszenia. Stosownie do treści art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Pojęcie "zmiany sposobu użytkowania" jest więc pojęciem nieostrym, a prawodawca jedynie przykładowo wskazuje, jakiego rodzaju działania można zakwalifikować jako taką zmianę. Nie każda więc zmiana sposobu korzystania z obiektu stanowić będzie "zmianę sposobu użytkowania". Warunkiem uznania wykonanych robót za zmianę sposobu użytkowania jest ustalenie, że w obiekcie budowlanym lub jego części, w związku z podjęciem lub zaniechaniem określonej działalności, nastąpiła zmiana warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zdaniem organu odwoławczego adaptacja lokalu mieszkalnego na gabinet lekarski niewątpliwie powoduje zmianę warunków zdrowotnych w przedmiotowym lokalu, a tym samym stanowi zmianę sposobu użytkowania. W świetle regulacji zawartej w art. 71a ustawy – Prawo budowlane, samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powoduje, że organ nadzoru budowlanego, zobowiązany jest wydać postanowienie nakładające na osobę, która dokonała takiej zmiany, obowiązek: wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku i, w przypadku stwierdzenia jego wykonania, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (ust. 2). Natomiast, w razie niwykonania obowiązku w terminie, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części (ust. 4). W tej sytuacji niE. konanie obowiązku nałożonego postanowieniem o którym mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, powoduje dla organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie naprawcze, w świetle przepisu art. 71 ust. 4, konieczność wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części, bez względu na przyczyny niE. konania obowiązku w terminie. PoniE. ż inwestorka nie przedłożyła w wymaganym terminie zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności zmienionego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co jest zasadne w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4), obowiązkiem organu l instancji było wydanie nakazu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu ul. S. nr [...]we W. .

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że z przedłożonego zaświadczenia Departamentu Architektury i Rozwoju UM W. z dnia [...] nr [...], na które powołuje się odwołująca, wynika że dla działki, na której znajduje się budynek przy ul. S. nr [...] we W. nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że skarżąca nie mogła przedstawić zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż takiego plany po prostu brak. Nie było także podstaw do zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego do czasu uzyskania przez stronę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż kwestia ta nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w przepisie art. 97 § 4 KPA. Inwestor winien posiadać taką decyzję w dniu wszczęcia postępowania naprawczego a nie dopiero się o nią starać w jego trakcie. Ponadto kwestia uzyskania decyzji o warunkach zabudowy została rozstrzygnięta decyzją Prezydenta W. z dnia [...] nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczęte na wniosek odwołującej się, dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...]na gabinet lekarski, zlokalizowane przy ul. J. S. nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Prezydent W. stwierdził m. in., że w sytuacji, gdy inwestor samodzielnie dokonał ustalenia lokalizacji planowanego zamierzenia (poprzez zmianę sposobu użytkowania lokalu), wydawanie decyzji lokalizacyjnej jest bezprzedmiotowe. Nie można bowiem ustalić, stosowną decyzją, warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Organ odwoławczy wskazał nadto, iż odwołująca się, zawiadomieniem z dnia 6 września 2006r., została poinformowana o zakończeniu postępowania dowodowego i prawie wypowiedzenia się stron, co do zgromadzonego materiału dowodowego. Miała ona zatem możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Oznacza to, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie doszło, wbrew twierdzeniom strony, do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w przepisie art. 10 KPA.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wniosła L. B. . Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, poprzez wadlwe przyjęcie, iż prace wykonane w przedmiotowym lokalu noszą ustawowe znamiona "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego" oraz naruszenie art. 71 ust 2 tejże ustawy, poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że bezspornym jest, iż pojęcie zmiany sposobu użytkowania jest pojęciem nieostrym, a katalog wymieniony w przywoływanym przepisie przez ustawodawcę ma jedynie charakter przykładowy. Powyższy przepis jedynie przykładowo wskazuje jakiego rodzaju działania można zakwalifikować jako "zmianę sposobu użytkowania". Kluczowe dla przedmiotowej sprawy znaczenie ma, w przekonaniu skarżącej, fakt, iż nie każda zmiana korzystania z obiektu wyczerpuje ustawowe znamiona "zmiany sposobu użytkowania" z art. art. 71 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. Warunkiem uznania wykonanych robót za zmianę sposobu użytkowania jest ustalenie, że w obiekcie budowlanym lub jego części w związku z podjęciem lub zaniechaniem określonej działalności nastąpiła zmian warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, bądź wielkości lub układu obciążeń. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżanej decyzji, w lokalu nie nastąpiła zmiana warunków zdrowotnych, a co za tym idzie nie może być mowy o zmianie sposobu użytkowania. W przedmiotowej sprawie doszło do przystosowania pomieszczenia do wykonywania w nim działalności polegającej na świadczeniu usług medycznych. Świadczy o tym zdaniem skarżącej fakt, iż w toku postępowania administracyjnego nie dopatrzono się naruszenia obowiązujących przepisów - poprzez wykonywanie robót budowlanych prowadzonych bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca podkreśliła, iż roboty takie są nieodzownym składnikiem inwestycji, polegającej na przebudowie lokalu, w celu zmiany sposobu jego użytkowania. W przedmiotowej sprawie całość prac, jaka miała miejsce w lokalu, sprowadzała się do drobnych prac wykończeniowych, mających na celu odświeżenie lokalu przed rozpoczęciem przez skarżącą nowej działalności. Nie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje w jej ocenie fakt, iż przedmiotowy lokal uzyskał szereg pozytywnych opinii tj. opinia D. Izby Lekarskiej z dnia 26 stycznia 2006 r, oraz opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 września 2005 r. Uzyskanie powyższych pozytywnych opinii świadczy o przydatności istniejącego lokalu do prowadzenia planowanej działalności gospodarczej, bez konieczności dokonywania przeróbek.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej podtrzymał zajmowane dotychczas stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej niE. żności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej u.p.s.a.).

Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego, zarówno decyzje administracyjne uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia niE. żność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich niE. żności.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym.

Uzasadniając swe stanowisko Sąd wskazuje, że w przedmiotowej sprawie naruszenie prawa polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy spowodowanym niedopełnieniem obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkuje naruszeniem przepisów art. 7 KPA i art. 77 § 1 KPA. Zgodnie z treścią art. 7 KPA, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten konstytuuje podstawowe zasady postępowania i obowiązki organu administracji publicznej jakimi powinien się kierować organ administracji publicznej w toku postępowania. Podstawowe zasady wynikające z wyżej wymienionego przepisu, to zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Zgodnie z przyjętą w art. 7 KPA zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 KPA organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r. V SA 1816/00 LEX 77645). Dodać należy, iż obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r. I SA 301/00 LEX nr 53964).

Należy również podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe (por. wyrok z dnia 6 listopada 1984 r. I SA 508/84, OSNA 2/84/100).

W przedmiotowej sprawie organ II instancji nie dopełnił tego obowiązku. Sąd pragnie zaznaczyć, że zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy administracji państwowej obowiązek dążenia do tej prawdy. Nie mają takiego obowiązku strony postępowania (P. Witkowski w Zasady ogólne postępowania administracyjnego w postępowaniu podatkowym, cz. I. Prz.Podat. 1997, nr 7 , s.25). Tak więc to na organie ciąży obowiązek gromadzenia materiału dowodowego, który następnie posłuży za podstawę do wydania decyzji merytorycznej.

Zgodnie z przepisem art. 71a ustawy – Prawo budowlane, w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie nakładające na osobę, która dokonała takiej zmiany, obowiązek: wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku i, w przypadku stwierdzenia jego wykonania, w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (ust. 2). Natomiast, w razie niE. konania obowiązku w terminie, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części (ust. 4). W tej sytuacji niE. konanie obowiązku nałożonego postanowieniem o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, powoduje dla organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie naprawcze, w świetle przepisu art. 71 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, konieczność wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części, bez względu na przyczyny niE. konania obowiązku w terminie. Przyczyną wydania w rozpatrywanej sprawie, przez organ administracji publicznej, nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu, było nieprzedłużenie w wymaganym terminie zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności zmienionego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ administracji publicznej przyznał, iż pojęcie "zmiany sposobu użytkowania" jest pojęciem nieostrym, a ustawodawca jedynie przykładowo wskazuje, jakiego rodzaju działania można zakwalifikować jako taką zmianę. Nie każda zatem zmiana sposobu korzystania z obiektu stanowić będzie "zmianę sposobu użytkowania" w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Warunkiem uznania wykonanych robót za zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu przywołanego przepisu jest bowiem ustalenie, że w obiekcie budowlanym lub jego części, w związku z podjęciem lub zaniechaniem określonej działalności nastąpiła zmiana warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Mając na uwadze przytaczane powyżej przepisy ustawy – Prawo budowlane organ wskazał, że adaptacja lokalu mieszkalnego na gabinet lekarski niewątpliwie powoduje zmianę warunków zdrowotnych w przedmiotowym lokalu, a tym samym stanowi zmianę sposobu użytkowania. Skarżąca z kolei podkreślała, że w przedmiotowej sprawie doszło jedynie do przystosowania pomieszczenia mieszkalnego do wykonywania w nim działalności polegającej na świadczeniu usług medycznych. Wykonane na jej zlecenie roboty, są nieodzownym składnikiem inwestycji, polegającej na przebudowie lokalu, w celu zmiany sposobu jego użytkowania i ograniczały się do drobnych prac wykończeniowych, mających na celu odświeżenie lokalu przed rozpoczęciem przez skarżącą nowej działalności.

Jak wskazano powyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie, stanął na stanowisku, iż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA. Organ odwoławczy bowiem, przyznając, iż nie każda zmiana sposobu korzystania z obiektu stanowi "zmianę sposobu użytkowania" w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że adaptacja lokalu mieszkalnego na gabinet lekarski powoduje zmianę warunków zdrowotnych w przedmiotowym lokalu, a tym samym stanowi zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu przywołanego przepisu ustawy – Prawo budowlane. Organ wszakże w żaden sposób tego stwierdzenia nie uzasadnił. W szczególności nie wykazał, na czym konkretnie polega owa zmiana stosunków zdrowotnych, na które się powołuje. Jednocześnie w postępowaniu administracyjnym nie zebrano jakiegokolwiek materiału dowodowego materiału dowodowego, na podstawie którego uprawnione byłoby takie stwierdzenie. Nie podjęto żadnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. do ustalenia, czy obecność chorych dzieci w gabinecie położonym w spornym lokalu będzie powodowała zmianę warunków zdrowotnych w tym lokalu, czy też lokalach sąsiednich, a tym samym stanowiła zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Jak się bowiem podkreśla w orzecznictwie sądowym art. 71 ust. 2 nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Używa bowiem określenia "w szczególności", co oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje "przeróbek" lub zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego będzie wymagał uzyskania pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 1 –por. wyr. NSA z 15 października 1998 r., IV SA 1876/96, LEX nr 43759).

Wyżej wskazane uchybienie występujące w sprawie stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjno prawnego materialnego lub procesowego. Jak się bowiem powszechnie uznaje, podstawą do uchylenia decyzji jest brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego, oraz materiału dowodowego występującego w sprawie.

Dlatego też przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy rozstrzygające winny w sposób wszechstronny zebrać materiał dowodowy i na jego podstawie ustalić jednoznacznie, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania i na czym owa zmiana konkretnie polega.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c i 152 u.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, oraz decyzję ją poprzedzającą.

Poniważ postanowienie organu I instancji z dnia 3 kwietnia 2006 r. wstrzymujące użytkowania gabinetu lekarskiego, położonego w lokalu mieszkalnym nr [...]w budynku i nakładające obowiązek przedstawienia do dnia 30 czerwca 2006 roku wymienionych w orzeczeniu dokumentów również wydano z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 KPA, a postanowienie to wydano w granicach sprawy, której dotyczy skarga, mając na uwadze treść art. 135 u.p.s.a. także i to orzeczenie wyeliminowano z obrotu prawnego.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisu art. 200 u.p.s.a.