Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 81/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust.7, art. 90 ust. 3, ust. 3d
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 77(5)
journal: Dz.U. 2016 poz 1666
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 60 pkt 1, art. 67 ust. 1, art. 252
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Agnieszka Kosowska WSA Andrzej Niezgoda Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Kożuch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi F. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2021 r. nr SKO.41/1352/PO/2021 w przedmiocie zwrotu dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz F. w B. kwotę 1062 zł (tysiąc sześćdziesiąt dwa złote) z tytułu zwrotu części kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (organ) utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] (organ I instancji) z 26 lutego 2021 r. w przedmiocie obowiązku FUNDACJI I. w B. zwrotu:

- 3.531,50 zł dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w styczniu 2016 r. przez Policealną Szkołę A. w K. (szkoła) z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych od 28 października 2016 r. do dnia zapłaty;

- 4.136,80 zł dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez Policealną Szkołę A. od 1 stycznia do 30 czerwca 2016 r. z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych od kwoty 268,30 zł od 27 stycznia 2016 r. i od kwoty 3.868,50 zł od 25 lutego 2016 r. do dnia zapłaty.

Uzasadnienie tej treści rozstrzygnięcia organ rozpoczął od przytoczenia art. 5 ust. 7, art. 90 ust. 3, ust. 3d ustawy o systemie oświaty (Dz.U.2016.1943 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w 2016 r.); § 6 ust. 3 uchwały Rady Powiatu [...] nr XIII-103/2015 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz.Urz.Woj.Lubel.2015.5339); art. 60 pkt 1, art. 67 ust. 1, art. 126, art. 236 ust. 2, art. 252 ust. 1 pkt 1, pkt 2, ust. 3, ust. 6 pkt 1, pkt 2 ustawy o finansach publicznych (Dz.U.2021.305 ze zm. - u.f.p.).

Następnie organ wyjaśnił, że fundacja niezgodnie z przeznaczeniem wykorzystała dotację w wysokości 4.136,80 zł. Według ustaleń organu, fundacja - jako organ prowadzący Policealną Szkołę A. - przeznaczyła te środki finansowe na:

- delegacje służbowe dyrektora szkoły (268,30 zł 13 stycznia 2016 r., 300 zł 30 marca 2016 r., 398,50 zł 22 kwietnia 2016 r., 260 zł 10 czerwca 2016 r., 60 zł 16 czerwca 2016 r.;

- usługi nazwane w fakturach obsługą i zarządzaniem wynajmem na zlecenie (faktury z 15 marca 2016 r. na 1600 zł i z 29 kwietnia 2016 r. na 1250 zł wystawione przez G. .

Organ motywował, że fundacja reprezentowana jednocześnie przez dyrektora Policealnej Szkoły A. - A. C. nie potrafiła powiązać zakwestionowanych delegacji z realizacją przez szkołę zadań oświatowych. Dodatkowo organ zauważył, że zgodnie z art. 77? § 1 ustawy Kodeks pracy (Dz.U.2016.1666 według stanu prawnego obowiązującego w 2016 r. - K.p.) należność na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową przysługuje wyłącznie pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy lub poza stałym miejscem pracy. Natomiast fundacja nie była w stanie wykazać, jakie konkretne zadania szkoły miały być realizowane w innych miastach, poza K..

W dalszej kolejności organ argumentował, że 26 lutego 2016 r. fundacja zawarła z firmą J. D. umowę, której przedmiotem była obsługa i zarządzanie wynajmem na potrzeby Policealnej Szkoły A. . Fundacja zobowiązała się zapłacić czynsz wyliczany według stawki godzinowej i harmonogramu zajęć. Z kolei Publiczna Szkoła Podstawowa nr [...] w K. 27 lutego 2016 r. zawarła z firmą J. D. umowę dotyczącą udostępnienia w soboty i niedziele sal lekcyjnych do 50m˛ na zajęcia według harmonogramu od 27 lutego do 31 czerwca 2016 r. Sale lekcyjne miały być wykorzystywane na zajęcia dydaktyczne.

Zdaniem organu, wymienione umowy nie dają podstaw do ustalenia czy i w jakim zakresie Policealna Szkoła A. prowadziła działalność oświatową w pomieszczeniach położonych w Publicznej Szkole Podstawowej nr [...] w K.. Ponadto brak harmonogramu zajęć nie pozwala na odtworzenie mechanizmu wyliczenia kwot ujętych w fakturach wystawianych przez firmę J. D.. Organ zaznaczył przy tym, że to fundacja jako organ prowadzący szkołę miała obowiązek zorganizować działalność szkoły i w tym celu zapewnić odpowiednie warunki. W rezultacie organ stwierdził, że usługi nazwane obsługą i zarządzaniem wynajmem na zlecenie nie dotyczyły realizacji zadań szkoły. Miały dla fundacji charakter czynności pomocniczych.

Natomiast, jak dalej tłumaczył organ, obowiązek zwrotu przez fundację 3.531,50 zł jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w styczniu 2016 r. wynika z zawyżenia o 25 osób liczby uczniów, którzy spełnili wymóg uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Organ stwierdził, że w informacjach o rzeczywistej liczbie uczniów za luty 2016 r. szkoła deklarowała, że liczba uczniów, którzy uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w poprzednim miesiącu (tj. w styczniu 2016 r.) wynosiła 85 osób. Podczas kontroli organ dotujący na podstawie weryfikacji list obecności na zajęciach ustalił, że w styczniu 2016 r. 50% frekwencję spełniło 60 osób, a konkretnie: na zajęciach BHP II semestr - 16 osób, na zajęciach BHP III semestr - 15 osób, Administracja I semestr - 5 osób, Administracja III semestr - 7 osób, Kosmetyczka I semestr - 8 osób i Rachunkowość I semestr - 9 osób (k. 13-60 akt administracyjnych). W związku z tym organ przyjął, że dotacja wypłacona za styczeń 2016 r. powinna być zmniejszona o 3.531,50 zł (141,26 zł x 25 osób).

Fundacja złożyła skargę na powyższą decyzję organu.

Zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zm. - K.p.a.) przez przyjęcie, że ustawowy związek wydatków z realizacją przez szkołę zadań oświatowych można wykazać jedynie dokumentami i zmarginalizowanie znaczenia zeznań A. C. oraz J. D.;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. z powodu: - dowolnego zakwestionowania przeznaczenia dotacji oświatowej na delegacje służbowe dyrektora szkoły; - nieustalenia zakresu czynności podejmowanych przez firmę J. D., która poszukiwała odpowiednich pomieszczeń i administrowała najmem;

- art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. w związku z art. 77? § 1 K.p. ze względu na błędną wykładnię i w rezultacie nieprawidłowe stwierdzenie, że wydatki na delegacje służbowe dyrektora szkoły "do miejsca jej prowadzania na czynności organizacji, kierownicze i szkoleniowe kadr w procesie kształcenia uczniów oraz na zorganizowanie i utrzymywanie pomieszczeń, w których odbywały się zajęcia" nie podlegały finansowaniu środkami pochodzącymi z dotacji oświatowej.

W następstwie fundacja domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

Zasadniczo fundacja konsekwentnie motywowała, że wykonywanie obowiązków dyrektora szkoły wymagało odbywania podróży służbowych z B. do K. (13 stycznia, 30 marca, 22 kwietnia, 10 czerwca i 16 czerwca 2016 r.). Sporne delegacje służbowe były związane z ustaleniem organizacji egzaminów zawodowych, powołaniem komisji egzaminacyjnych, przeszkoleniem komisji egzaminacyjnych, prowadzeniem rad pedagogicznych kończących i rozpoczynających semestr, kontrolą dokumentacji dydaktycznej, kontrolą dzienników lekcyjnych, spotkaniem z nauczycielami, odbiorem dokumentacji dydaktycznych, dowożeniem dokumentacji. Szczegółowa dokumentacja w tym zakresie podlegała już archiwizacji. Jednak w postępowaniu administracyjnym istotne okoliczności mogły być ustalane nie tylko na podstawie dokumentów, ale również zeznań świadków. Kopie delegacji przecież istnieją i korespondują z zeznaniami dyrektora szkoły. Bez bezpośredniej (a stanowiącej normę) obecności dyrektora szkoły w miejscu jej prowadzenia przy czynnościach organizacyjnych, kierowniczych i szkoleniowych nie byłoby możliwe realizowanie przez szkołę procesu kształcenia uczniów.

Zdaniem fundacji, organ dowolnie pominął twierdzenia J. D., którego firma poza najmem zajmowała się znalezieniem odpowiedniej bazy lokalowej na potrzeby przeprowadzania zajęć lekcyjnych w sposób bezpieczny i higieniczny, sprawowała nadzór nad przygotowaniem sal do wynajmu, nad ich stanem technicznym, czystością. Usługi świadczone przez firmę J. D. były fundamentalne, konieczne dla realizacji zadań oświatowych przez szkołę. Fundacja nie dysponowała własnymi lokalami odpowiednimi do kształcenia.

Prezentowany tok argumentacji fundacja podsumowała stwierdzeniem, że koszty dojazdów dyrektora szkoły do jej siedziby oraz zorganizowania i utrzymania pomieszczeń, w których odbywały się zajęcia, nie służyły interesom gospodarczym fundacji. Natomiast były to koszty organizacji całego procesu kształcenia, aby przebiegał on w odpowiednich warunkach i realizował swój ustawowy cel.

Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga fundacji zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja organu nie jest zgodna z prawem.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm. - P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd jest zobowiązany skontrolować legalność zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze.

W stanie prawnym obowiązującym w 2016 r. art. 90 ust. 3d u.s.o. stanowił, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na: a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7

- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach, c) sprzęt sportowy i rekreacyjny, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

Z kolei art. 5 ust. 7 u.s.o. mówił o tym, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1)zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

1a) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy o rachunkowości (Dz.U.2013.330 ze zm.), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

5) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki.

Przy czym wymaga odnotowania, że art. 5 ust. 7 u.s.o. został znowelizowany od 1 września 2016 r. przez dodanie pkt 5 (Dz.U.2016.1010 art. 1 pkt 2 lit. b ustawy nowelizującej).

W tym stanie prawnym sąd zgadza się z organem co do tego, że w realiach rozpatrywanej sprawy wydatki na delegacje dyrektora szkoły oraz na usługi opisane w fakturach jako obsługa i zarządzanie wynajmem na zlecenie nie podlegały finansowaniu z dotacji oświatowej.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 775 K.p. w brzmieniu obowiązującym w 2016 r. pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową (§ 1). Minister właściwy do spraw pracy określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz warunki ustalania należności przysługujących pracownikowi, zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju. Rozporządzenie powinno w szczególności określać wysokość diet, z uwzględnieniem czasu trwania podróży, a w przypadku podróży poza granicami kraju - walutę, w jakiej będzie ustalana dieta i limit na nocleg w poszczególnych państwach, a także warunki zwrotu kosztów przejazdów, noclegów i innych wydatków (§ 2). Warunki wypłacania należności z tytułu podróży służbowej pracownikowi zatrudnionemu u innego pracodawcy niż wymieniony w § 2 określa się w układzie zbiorowym pracy lub w regulaminie wynagradzania albo w umowie o pracę, jeżeli pracodawca nie jest objęty układem zbiorowym pracy lub nie jest obowiązany do ustalenia regulaminu wynagradzania (§ 3). Postanowienia układu zbiorowego pracy, regulaminu wynagradzania lub umowy o pracę nie mogą ustalać diety za dobę podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju w wysokości niższej niż dieta z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju określona dla pracownika, o którym mowa w § 2 (§ 4). W przypadku gdy układ zbiorowy pracy, regulamin wynagradzania lub umowa o pracę nie zawiera postanowień, o których mowa w § 3, pracownikowi przysługują należności na pokrycie kosztów podróży służbowej odpowiednio według przepisów, o których mowa w § 2 (§ 5).

Zatem wymieniane przez fundację koszty podróży rzekomo służbowych - co do zasady - w świetle prawa nie stanowiły elementu wynagrodzenia dyrektora szkoły.

Poza tym szkoła mieściła się w K.. Natomiast fundacja nie potrafiła skonkretyzować, w jakim celu oświatowym dyrektor szkoły z siedzibą w K. miał podróżować do Z. czy B. , do innych miast.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, A. C. jest zameldowana w B., tyle że nie została oddelegowana przez fundację do pełnienia funkcji dyrektora szkoły w K., ale zdecydowała się podjąć pracę w innym mieście niż miasto zameldowania.

Oznacza to, że w delegacjach podróży służbowych opisano wydatki niezwiązane z realizacją przez szkołę zadań oświatowych.

Wiarygodność fundacji dodatkowo podważa fakt "archiwizacji" dokumentów. Fundacja pomija, że spoczywał na niej ustawowy obowiązek rozliczenia się z dotacji, co przecież w sposób oczywisty wiązało się z koniecznością gromadzenia i zachowania niezbędnej w tym celu dokumentacji tak długo, jak długo rozliczenie dotacji podlega weryfikacji przez organ dotujący. Jeśli fundacja postąpiła inaczej, to tym samym pozbawiła się możliwości wiarygodnego wykazania organowi rzeczywistego przeznaczenia środków publicznych uzyskanych pod tytułem dotacji.

Niewątpliwie zeznania mogły uzupełnić brak dokumentacji w analizowanym zakresie. Rzecz jednak w tym, że dyrektor szkoły żadnej konkretnej wiedzy nie miał albo nie chciał przedstawić organowi na okoliczność celów opisywanych podróży. Powołał się na wspomnianą wyżej "archiwizację" dokumentów w tym zakresie. Trzeba zaznaczyć, że wystawione polecenia podróży służbowych nie są dokumentami urzędowymi, a więc nie korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistością.

Także w odniesieniu do usług opisywanych jako obsługa i zarządzanie wynajmem na zlecenie fundacja ograniczyła się do przekonywania organu, a w dalszej kolejności sądu o ich istotnym znaczeniu dla realizacji przez szkołę zadań oświatowych.

W kontekście tej treści zapatrywania fundacji przede wszystkim należy wyjaśnić, że w świetle przytoczonego wyżej stanu prawnego to na fundacji jako organie prowadzącym i na dyrektorze szkoły spoczywał ustawowy obowiązek organizowania przebiegu edukacji, w tym zapewnienia odpowiedniej bazy lokalowej, warunków bezpieczeństwa, higieny w toku procesu kształcenia. Zlecanie tych ustawowych zadań innej firmie (firmie J. D.) oznaczało zerwanie ustawowej i bezpośredniej relacji organu prowadzącego szkołę z organem dotującym i w efekcie wyprowadzenie środków publicznych z ustawowego reżimu dotowania zadań oświatowych.

Z jednej strony firma J. D. na potrzeby dotowania nie była uprawniona do przejęcia jakiejkolwiek części ustawowych obowiązków organu prowadzącego szkołę bądź dyrektora szkoły. Z drugiej zaś ani fundacja, ani dyrektor do przekazania jakiejkolwiek części dotowanych zadań firmie J. D..

Co więcej, także w tym przypadku fundacja nie zadbała o podstawowe dokumenty pozwalające zweryfikować rzeczywisty przebieg zdarzeń. Jednocześnie zarówno dyrektor szkoły, jak i J. D. jedynie powtarzali ogólnikowe twierdzenia. Nie potrafili powiedzieć, za jakie konkretne czynności, kiedy i gdzie dokonane dyrektor szkoły wypłacił firmie J. D. 1.600 zł i 2.500 zł, jak dokładnie były kalkulowane te kwoty.

W następstwie w żaden sposób nie można omawianych faktur, wydatków powiązać z ustawowymi celami dotacji oświatowej. Faktury nie są dokumentami urzędowymi, a więc nie korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistością.

W tych okolicznościach sąd podziela wnioski organu, w myśl których wymienione polecenia wyjazdów służbowych i faktury nie zostały przez fundację wiarygodnie powiązane z rzeczywistością, tym bardziej z realizacją ustawowych zadań oświatowych przez szkołę. Dlatego kwoty wykazane w tych prywatnych dokumentach nie mogły być zasadnie uwzględnione w rozliczeniu dotacji oświatowej.

W tej mierze, w ocenie sądu, organ nie naruszył ani przepisów postępowania administracyjnego ani ustawy o systemie oświaty. Odmienne stanowisko fundacji w istocie rzeczy zmierza do zalegalizowania dowolnego rozdysponowania środków publicznych.

Natomiast poza granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.) sąd uchylił zaskarżoną decyzję w wyniku stwierdzenia, że organ nie wyjaśnił rzetelnie kwestii uczestnictwa uczniów szkoły w zajęciach obowiązkowych.

W myśl art. 90 ust. 3 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2016 r. dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Należy zauważyć, że w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ odwołał się do list obecności, ale nie przeanalizował tego materiału dowodowego. W następstwie nie ustalił:

- konkretnie kto i na jakich zajęciach miał być nieobecny w rozpatrywanym czasie;

- do kogo imiennie według list obecności należy odnosić wymienione przez organ liczby uczniów;

- jaki był konkretny wymiar obowiązkowych zajęć edukacyjnych i konkretny czas nieobecności uczniów zindywidualizowanych z imienia i nazwiska.

Tym samym sąd nie miał możliwości skontrolowania ustaleń organu, który ograniczył się do podania liczb i odpowiednich kart akt postępowania administracyjnego.

Co więcej, w protokole kontroli z 25 lipca 2016 r. stwierdzono, że według dokumentów przedstawianych przez dyrektora szkoły (korekt informacji o rzeczywistej liczbie uczniów) na dzień 1 stycznia 2016 r. 64 słuchaczy spełniło wymóg uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, a na 1 lutego 2016 r. 58. Tymczasem organ w motywach kontrolowanej decyzji przyjął, że w styczniu 2016 r. omawiany warunek spełniło 60 osób i wymienił liczby uczniów, semestry, nazwę zajęć. Jednak nie omówił z czego wynikają te różne wielkości, jeśli wziąć pod uwagę protokół kontroli oraz konkretną treść poszczególnych list obecności, które z tych wielkości są prawidłowe, zgodne z rzeczywistością i dlaczego, według jakiego materiału dowodowego. Trzeba również mieć na uwadze, że zaprezentowanie samych liczb uczniów bez ich imion i nazwisk może w efekcie doprowadzić do sytuacji, w której ta sama osoba będzie uwzględniona dwukrotnie. Rzecz wymaga rzetelnego, wnikliwego wyjaśnienia przez organ.

Sąd w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie jest uprawniony do ustalania za organ, którzy uczniowie z imienia i nazwiska spełnili omawiany warunek obecności na poszczególnych obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, a którzy nie spełnili, a więc jakie konkretne imiona i nazwiska uczniów kryją się za liczbami przedstawionymi przez organ. Obowiązkiem sądu jest natomiast sprawdzenie czy ustalenia faktyczne organu konkretnie omówione w motywach kontrolowanej decyzji są zgodne z treścią zgromadzonego materiału dowodowego.

W tym zakresie sąd ocenia, że organ istotnie naruszył art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Omówione zaniechania, niedokładności, dowolne uproszczenia ze strony organu niewątpliwe mogą okazać się ważne z punktu widzenia wyniku sprawy.

Na zakończenie, również poza granicami skargi, należy zakwestionować - co do zasady - zgodność z prawem decyzyjnego orzekania przez organ o odsetkach wraz z orzekaniem o obowiązku zwrotu dotacji.

Według art. 252 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (ust. 1). W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 2). Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 6).

Jednocześnie przez art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p. do zwrotu dotacji mają odpowiednie zastosowanie przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa (Dz.U.2021.1540 ze zm. - O.p.). Przypomnieć należy, że odpowiednie stosowanie przepisu prawa może przybrać różną postać i polegać na bezpośrednim przyjęciu pełnej treści przepisu prawa bądź z modyfikacjami, bądź też na jego wykluczeniu.

Na gruncie ustawy Ordynacja podatkowa ustawodawca nie przewidział przy deklaratoryjnym określaniu wysokości zobowiązania podatkowego jednoczesnego orzekania o odsetkach (wyjątek z art. 53a O.p. dotyczy zaliczek). Przyjmuje się bowiem, że obowiązek wyliczenia i zapłaty odsetek w prawidłowej wysokości należy do podatnika z mocy samego prawa (art. 51 § 1, art. 53 § 1 O.p.). Wobec tego konsekwentnie także w przypadku deklaratoryjnej decyzji organu o obowiązku zwrotu dotacji nie ma podstaw do jednoczesnego orzekania w niej o odsetkach. Obowiązek ich wyliczenia i zapłaty w prawidłowej wysokości spoczywa na zobowiązanym z mocy prawa. Innymi słowy, skoro na gruncie ustawy Ordynacja podatkowa nie ma przepisu uprawniającego organ do orzekania o odsetkach wraz z deklaratoryjnym określeniem wysokości zobowiązania podatkowego, to tym samym nie ma unormowania, które mogłoby podlegać odpowiedniemu stosowaniu w przypadku deklaratoryjnego orzeczenia o obowiązku zwrotu dotacji na gruncie ustawy o finansach publicznych.

Ewentualny przyszły spór o odsetki to zagadnienie pozostające poza granicami niniejszej sprawy, mającej za przedmiot obowiązek zwrotu dotacji (por. znane organowi orzeczenie sygn. I GSK 1704/20 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W dalszym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne sądu. Wyczerpująco i wnikliwie wyjaśni, a następnie wszechstronnie rozważy wszystkie okoliczności sprawy dotyczące frekwencji uczniów szkoły istotne z perspektywy przesłanek kształtujących wysokość dotacji.

Na zakończenie i dla ścisłości należy stwierdzić, że fundacja otrzymała jedną dotację i obowiązek rozliczenia oraz zwrotu tej dotacji jest jeden, chociaż kwota podlegająca zwrotowi może być sumą wielkości, mających różne podstawy faktyczne i prawne. Z tego punktu widzenia podstawa zwrotu dotacji (art. 252 u.f.p.) nie może być traktowana jako odrębny przedmiot postępowania administracyjnego, a następnie sądowej kontroli legalności. Oznaczało to w konsekwencji uchylenie kontrolowanej decyzji w całości.

Z powodów omówionych wyżej sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego (1.062 zł) uzasadnia art. 200, art. 205 § 2, art. 206 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800 ze zm.). Obejmują one połowę pełnych kosztów postępowania sądowego. Natomiast pełne koszty postępowania sądowego stanowią sumę: wpisu od skargi - 307 zł, wynagrodzenia pełnomocnika - 1.800 zł i opłaty od pełnomocnictwa - 17 zł. Połowa tej sumy daje kwotę 1.062 zł. Sąd miarkował w ten sposób koszty postępowania sądowego, bowiem chociaż skarga została uwzględniona, to jednak do uchylenia kontrolowanej decyzji organu doszło z przyczyn pozostających poza granicami zarzutów formułowanych przez fundację.