Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 519/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 5, art. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 64 poz 592
law: Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...] odmówił ustalenia na rzecz A. N. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego obejmującego budynek mieszkalny z garażem i budynek gospodarczy

z poddaszem mieszkalnym na części działki (tj. na 0,38 ha) oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości M.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na terenie inwestycji nie obowiązuje aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku tym wymagane jest w sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślił, powołując się na przeprowadzoną analizę stanu faktycznego i uwarunkowań prawnych w zagospodarowaniu terenu, zawartą w załączniku nr 2 do decyzji, że inwestycja nie spełnia warunków określonych wart. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 wymienionej ustawy. Działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy znajduje się bowiem w obszarze polnym, jest oddalona ok. 300 m od drogi publicznej, za istniejącą zabudową zagrodową. Nadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2002 r. obszar, w którym położona jest działka przeznaczał na użytkowanie rolnicze, bez prawa zabudowy, gdyż został on wyłączony z planowanego rozwoju terenów budowlanych ze względu na uwarunkowania przestrzenno-krajobrazowe, w tym zwłaszcza ochronę rozłogów rolnych i klasę bonitacyjną gleb (RII i RIlI) objętą ochroną prawną na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ochronę walorów krajobrazu. Ponadto organ l instancji wyjaśnił, iż sąsiedztwo dla wymienionej działki nr ew. [...] stanowią działki rolne będące zapleczem gospodarstw rolnych, działki niezabudowane oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działce nr ew. [...]. Zdaniem organu przedmiotowa działka nie spełnia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa istniejącej zabudowy i kontynuacji funkcji zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ podkreślił, że działka nr ew. [...] powstała w wyniku podziału większej nieruchomości macierzystej. Działka ta ma powierzchnię 0,82 ha i stanowi własność wnioskodawczyni, która pod realizację planowanego zamierzenia postanowiła wydzielić środkową część tej działki o powierzchni 0,38 ha.

Jednocześnie organ zauważył, że omawiana nieruchomość nie spełnia kryteriów gospodarstwa rolnego określonego w art. 55³ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, ponieważ grunty rolne o powierzchni 1,50 ha położone w miejscowości Z. P. (które wnioskodawczyni dzierżawi), znajdują się w znacznym oddaleniu od omawianej działki. Poza tym organ wskazał, że zakres inwestycji nie wykazuje cech funkcjonalnych siedliska rolniczego określonego w § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także w zakresie działalności rolniczej określonej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym. Ponadto fakt niewykazania przez inwestora zamiaru prowadzenia na terenie gminy K. gospodarstwa rolnego z działalnością rolniczą o określonym kierunku produkcji, z którym byłby związany wnioskowany program inwestycyjny oraz nieokreślenia potrzeby przeznaczenia budynku gospodarczego na cele inwentarskie lub inne związane z produkcją rolną przesądza, że inwestor nie spełnił warunku określonego w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ I instancji zwrócił również uwagę, że w sprawie planowanej inwestycji właściciele przyległych gruntów rolnych wyrazili swoje zastrzeżenia, wskazując, że inwestycja ta utrudni im prowadzenie działalności rolniczej, w tym korzystanie ze wspólnej drogi dojazdowej, przebiegającej w odległości 2,0 m od do ich budynku mieszkalnego. Zdaniem organu ma to istotne znaczenie z uwagi na dobro sąsiedztwa i uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz w art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskodawczyni nie ma także zapewnionego bezkolizyjnego dojazdu do działki. Dojazd do działki ma bowiem odbywać się przez drogę wewnętrzną, która nie jest przystosowana do ruchu komunikacyjnego wynikającego z potrzeb terenu zabudowanego.

Poza tym zachodzi, według organu, sprzeczność projektowanej inwestycji z art. 75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zakresie ochrony naturalnego ukształtowania terenu i ochrony stosunków wodnych oraz z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym normującym zasady ładu przestrzennego i ochrony środowiska, w tym m.in. ochrony krajobrazu i gruntów rolnych, co przemawia za odmową ustalenia warunków zabudowy.

Dokonując ponownego rozpatrzenia wniosku, organ podkreślił, że została rozszerzona analiza stanu faktycznego i uwarunkowania prawne zawarte w załączniku nr 2 - m.in. o zapisy obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., z których wynika, iż działka nr ew. [...] położona jest w terenie rolnym wyłączonym z lokalizacji zabudowy i rozwoju osadnictwa.

W dalszej kolejności organ I instancji wskazał na bierne zachowanie wnioskodawczyni, która nie udzieliła jakichkolwiek informacji w kwestii zamierzonej specjalizacji produkcji tworzonego gospodarstwa rolnego, czy też przeznaczenia obiektu gospodarczego. Te zaś, które zostały podniesione w odwołaniu od wcześniejszej decyzji, w ocenie organu, nie odnoszą się do kryteriów określonych w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. N. zarzuciła organowi naruszenie: prawa materialnego, m.in. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na tym, iż planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy K., co wyklucza stosowanie tego przepisu; art. 61 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy poprzez przyjęcie błędnego założenia, iż w przypadku pozytywnego załatwienia wniosku, rozstrzygnięcie takie byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi; art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy polegające na błędnej wykładni i nieuzasadnionym przyjęciu, że w sprawie zachodzi potrzeba ochrony interesu prawnego osób trzecich, § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że zamierzona inwestycja nie spełnia kryteriów zabudowy zagrodowej, a także art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że planowana przez wnioskodawczynię działalność nie odpowiada definicji działalności rolniczej zawartej w wymienionym przepisie. Poza tym, zdaniem odwołującej, organ naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, art. 9, art. 10 w zw. z art. 81, art. 7 w zw. z art. 77 kpa. Strona odpiera jednocześnie zarzut braku określenia zamierzonej specjalizacji produkcji rolnej oraz sprecyzowania przeznaczenia budynku gospodarczego, gdyż - jak wskazuje - dokonała tego w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. skierowanym do organu I instancji. Strona podniosła, iż w sprawie niniejszej powinny mieć zastosowanie przepisy art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2011r., Nr [...] po rozpatrzeniu ww. odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że projektowana inwestycja faktycznie nie jest związana z budową siedliska rolniczego i wnioskowane obiekty nie mogą zostać uznane za elementy zabudowy zagrodowej.

Za bezsporne w sprawie Kolegium uznało, że strona posiada tytułu własności gruntów rolnych o powierzchni 0,82 ha położonych w miejscowości M.. Odwołująca dzierżawi od R. K. gospodarstwo rolne o pow. 1,5 ha położone w miejscowości Z. P. (umowa dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2010 r.). Sumowanie powierzchni tychże gruntów daję łączną powierzchnię 2,32 ha, czyli większą niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie gminy K.

Jednak - zdaniem organu odwoławczego – jakkolwiek definicja gospodarstwa rolnego nie wymaga, aby tworzące je grunty położone były w bezpośredniej swojej bliskości, tym niemniej wymienione wyżej grunty znajdujące się w odległych od siebie miejscowościach nie wykazują związku organizacyjnego i funkcjonalnego, będącego gwarancją należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego.

W ocenie organu odwoławczego zawarta umowa dzierżawy miała w konsekwencji doprowadzić do wyłączenia możliwości zastosowania w rozstrzyganej sprawie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwłaszcza w zakresie tzw. dobrego sąsiedztwa) oraz pkt 4 i 5 (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo był objęty taką zgodą przy uchwalaniu planu miejscowego, obecnie już nieobowiązującego a decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi).

Ponadto - zdaniem organu - zrealizowanie omawianej inwestycji na działce nr ew. [...], bez uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia jej gruntów na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust.1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, byłoby niemożliwe. Do wymogu uzyskania ww. zgody kwalifikuje tę działkę zarówno jej powierzchnia (0,82 ha), jak i klasa gruntów (RII i RIlla). Kolegium zauważyło, że strona dążyła do wyłączenia możliwości zastosowania wymienionych przepisów.

Odnosząc się do kwestii studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy organ podkreślił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może być z nimi sprzeczna. Jak wynika z akt sprawy teren działki inwestorskiej znajduje się w obszarze rolnym wyłączonym z lokalizacji zabudowy i rozwoju osadnictwa. Teren ten zatem nie może być zabudowywany nie tylko obiektami mieszkalnymi jednorodzinnymi, ale nawet, pomimo jego rolniczego przeznaczenia, obiektami zabudowy zagrodowej.

Wbrew twierdzeniom odwołującej charakter inwestycji przesądza jednak, że nie można jej zaliczyć do zabudowy zagrodowej zdefiniowanej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Strona we wniosku zgłosiła zamiar realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz budynku gospodarczego z poddaszem mieszkalnym. Fakt, że dominującym elementem wnioskowanej zabudowy jest funkcja mieszkaniowa, a na gruncie zabudowy zagrodowej nie występują obiekty gospodarcze z poddaszem mieszkalnym sprawia, że - w ocenie Kolegium – planowanej inwestycji nie można zaliczyć do zabudowy zagrodowej. Poza tym wyjaśnienia strony udzielone w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. a dotyczące przyszłej działalności gospodarczej oraz sposobu wykorzystywania obiektów budowlanych nie są w stanie zmienić tej oceny, bowiem, jak stwierdził organ I instancji, A. N. nie wykazała dotychczas, pomimo posiadania działki nr ew. [...], stanowiącej grunt rolny, prowadzenia gospodarstwa rolnego o określonym kierunku produkcji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2011r. wniosła A. N. W uzasadnieniu skargi strona podniosła zarzuty i okoliczności takie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto dodała, że zaskarżona decyzja narusza: art. 9 ust. 4 oraz art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oparcie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie na postanowieniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.; art. 6 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niewykazanie podstawy prawnej, na jakiej organ II instancji uznał, że złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy bezpośrednio po zawarciu przez skarżącą umowy dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2010r. stoi na przeszkodzie wydaniu pozytywnej decyzji w ww. przedmiocie oraz art. 10 w zw. z art. 81 kpa poprzez brak weryfikacji, czy stronie został umożliwiony czynny udział we wszystkich stadiach postępowania. W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła, że planowania inwestycja bezsprzecznie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 4 cyt. ustawy. Nie podziela przy tym przedstawionego przez organ lakonicznego, nie popartego żadnymi argumentami stanowiska, że przedstawiony projekt nie jest związany z zabudową zagrodową. Strona skarżąca wskazała przy tym, że stanowisko organów w tej kwestii jest sprzeczne z poglądami orzecznictwa sądów administracyjnych, które "bardzo elastycznie ujmuje zarówno pojęcie zabudowy zagrodowej, jak i pojęcie gospodarstwa rolnego, jako zorganizowanej i funkcjonalnej całości". Pełnomocnik skarżącej podnosi również, że planowana inwestycja – wbrew twierdzeniom organu II instancji – odpowiada wyrażonej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie definicji budowy zagrodowej. W piśmie z dnia 2 lutego 2011r. skarżąca bowiem wyjaśniła, jakie budynki będą wchodzić w skład planowanej zabudowy, jak również jakie jest ich przeznaczenie i związek z prowadzoną działalnością rolniczą.

W skład planowanego siedliska rolniczego ma wchodzić budynek gospodarczy (sortownia roślin) z poddaszem, (które ma być przeznaczone na biura

i pomieszczenia socjalno-bytowe dla pracowników), a także dom mieszkalny

z garażem. Mając powyższe na względzie niezrozumiałe jest dlaczego organ

II instancji przyjął, że poddasze budynku ma pełnić funkcje mieszkalne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Kontrola sądowa aktów administracji publicznej sprawowana jest wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Innymi słowy zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd dokonuje tej kontroli także z urzędu, nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzając, według powyższych wskazań, ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty i wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasługują na aprobatę.

Bezsporne w rozpoznawanej sprawie jest, iż na terenie wnioskowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie warunków zabudowy następuje zatem na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 270 ze zm., dalej zwanej jako "ustawa"). Przepis ten enumeratywnie wymienia warunki, które muszą być łącznie spełnione przez wnioskowane zamierzenie inwestycyjne, aby właściwy organ wydał pozytywną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepisu ust. 1 pkt 1 ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (ust. 4).

Jak wynika z akt sprawy A. N. jest właścicielem działki nr [...] o powierzchni 0.82 ha usytuowanej w M., jak również wydzierżawia od R. K. gospodarstwo rolne o powierzchni 1,50 ha (działka nr [...]) położone w Z. P. na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] kwietnia 2010r. (k. 6 akt admin.).

Zdaniem Sądu organ odwoławczy w niniejszej sprawie w sposób nieprzekonywujący odniósł się do kwestii umowy dzierżawy i ogólnikowo przyjął, że grunty między działkami znajdują się "w odległych od siebie miejscowościach i nie wykazują związku organizacyjnego i funkcjonalnego". Należy wyjaśnić, że organ administracji nie może kwestionować dokumentu prywatnego, którego wiarygodność nie została w żaden sposób podważona. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy przedstawili jedynie swoje przypuszczenia, nie poparte żadnymi dowodami. Nie można także podzielić stanowiska Kolegium, że okres czasu między zawarciem umowy dzierżawy (tj. w dniu [...] kwietnia 2010r.) a złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy (tj. w dniu [...] maj 2010r.) przesądza o tym, iż umowa dzierżawy jest umową "pozorną". Poza tym fakt, że działki nr [...] usytuowana w M. oraz nr [...] położona w Z. P. nie znajdują się – pomimo, że w tej samej Gminie - obok siebie, nie ma wpływu na ewentualne zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy. W orzecznictwie reprezentowane jest także stanowisko, że działki – o których mowa w powyższym przepisie – nie muszą być nawet położone na terenie tej samej gminy, lecz mogą być usytuowane na terenie różnych gmin (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 8 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Op 100/08, publ. Lex nr 519026).

Pomimo wadliwości argumentacji organów administracji w powyższym zakresie - zdaniem Sądu - rozstrzygnięcie sprawy jest prawidłowe.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że planowana inwestycja skarżącej nie stanowi zabudowy zagrodowej, o której mowa w art. 61 ust. 4 ustawy. Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez zabudowę zagrodową należy bowiem rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych oraz w gospodarstwach leśnych. Natomiast za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego albo w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest większa niż 300ha (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 ze zm.). Wprawdzie brzmienie § 3 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) wskazuje, że sformułowane w nim definicje (w tym również będąca przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie definicja zabudowy zagrodowej) mogą być uznane za definicje legalne tylko w ramach przepisów tego rozporządzenia, o czym zdaje się świadczyć zwrot "ilekroć w rozporządzeniu jest umowa", to jednak – zdaniem Sądu – nie ma przeszkód by definicją zabudowy zagrodowej zawartą w pkt 3 omawianego przepisu posługiwać się także przy wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nie zawiera własnej definicji tego pojęcia. Przemawia za tym zasada spójności systemu prawa. Należy też mieć na względzie fakt, że zarówno przepisy prawa budowlanego (w ramach którego sytuuje się wspomniane rozporządzenie), jak i przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą szeroku rozumianego procesu inwestycyjnego (jego różnych etapów), stąd pożądane jest jednakowe rozumienie tych samych pojęć występujących w obu wymienionych gałęziach prawa.

Z materiału dowodowego, w tym oświadczenia inwestorki z dnia [...] lutego 2011r. i ze skargi do WSA w Lublinie wynika, że A. N. nie zamierza prowadzić rodzinnego gospodarstwa rolnego. Inwestorka nie jest bowiem rolnikiem indywidualnym, za którego zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego uważa się osobę fizyczną, będącą właścicielem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni użytków rolnych nieprzekraczającej 300ha, prowadzącą osobiście gospodarstwo rolne, posiadającą kwalifikacje rolnicze, zamieszkałą w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących wskład tego gospodarstwa. Natomiast dowodem potwierdzającym zamieszkanie jest dokument określający zameldowanie na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych (art. 7 ust. 4 tejże ustawy). Jak wynika z akt sprawy,

w szczególności z umowy dzierżawy, gdzie wskazane są dane stron umowy na podstawie dowodów osobistych – A. N. mieszka przy ul. R. w [...]. Zatem nie jest zameldowana w gminie K., w której to zamierza prowadzić gospodarstwo rolne i w związku z tym nie można jest przypisać statusu rolnika indywidualnego. Zatem już ta okoliczność wpływa na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i przesądza o tym, że organy słusznie nie uwzględniły wniosku skarżącej i odmówiły ustalenia warunków zabudowy.

Należy wyjaśnić, że – wbrew twierdzeniom organów - w sytuacji gdyby uznać, że inwestorka jest rolnikiem indywidualnym i prowadzi gospodarstwo rodzinne, a w konsekwencji projektowaną zabudowę możnaby uznać za zabudowę mieszkaniową, nie zachodziłaby potrzeba zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zabudowa zagrodowa jest bowiem częścią gospodarstwa rolnego i nie zmienia charakteru gruntów rolnych.

Inną istotną kwestią w przedmiotowej sprawie jest to, czy planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Z akt sprawy wynika, że teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja nie pokrywa się z całą powierzchnią działki inwestora nr [...] o powierzchni 0,82 ha, a tylko obejmuje jej część o powierzchni 0,38 ha. Dostęp do drogi publicznej tej inwestycji ma być zapewniony przez działki nr [...] i [...], których inwestorka jest współwłaścicielem (skrócony wypis ze skorowidza działek, k. 3 akt admin.) Z załączonych do decyzji organu I instancji map wynika, że "droga dochodzi" jedynie do granicy działki nr [...], a brak jest wskazania, w jaki sposób będzie ona przebiegała bezpośrednio do terenu inwestycji A. N. oznaczonej na mapie lit. ABCDA. Droga wewnętrzna musi być przy tym drogą, czyli budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z faktu, iż nieutwardzona część działki rolnej ma być używana przez właściciela jako dojazd do innych gruntów, nie można wyprowadzić wniosku, że jest to droga wewnętrzna (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 73/10). Trzeba podnieść, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp taki musi jednak wynikać w szczególności z będącej integralną częścią decyzji mapy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2011r., sygn. akt IV SA/Po 58/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Trzeba wskazać także, że działka nr [...] stanowi własność inwestorki, natomiast działki nr [...] i [...] objęte są współwłasnością skarżącej, A. W. i A. W.. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się oświadczenie tych ostatnich, iż nie zgadzają się, aby droga przebiegała przez działki objęte współwłasnością (k. 22-24 akt administracyjnych). Skarżąca natomiast nie przedstawiła stosownego orzeczenia sądowego rozstrzygającego spór między współwłaścicielami.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarżąca nie ma zapewnionego zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy dostępu do drogi publicznej. W związku z tym i ta okoliczność przesądza o prawidłowym rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że organ II instancji przyjął, że poddasze budynku ma pełnić funkcje mieszkalne na podstawie wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2010r. o ustalenie warunków zabudowy, w którym w części "charakterystyka inwestycji" strona wskazała w pkt 1 budynek mieszkalny z garażem z poddaszem użytkowym, w pkt 2 budynek gospodarczy z poddaszem mieszkalnym. Natomiast w piśmie z dnia [...] lutego 2011r. skarżąca podała, że w skład planowanego siedliska rolniczego ma wchodzić budynek gospodarczy z poddaszem, (które ma być przeznaczone na biura i pomieszczenia socjalno-bytowe dla pracowników), a także dom mieszkalny z garażem. Jak wynika z powyższego strona w trakcie postępowania składała sprzeczne oświadczenia, co podważa ich wiarygodność.

Nie zasługuje także na uwzględnienie także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 kpa gdyż, jak wynika z akt sprawy, skarżąca miała zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca nie wykazała w jakim zakresie uchybienie, które faktycznie wystąpiło, tj. nie powiadomienie jej o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przez Kolegium, uniemożliwiło dokonanie jej konkretnych czynności procesowych. Zdaniem Sądu sam zarzut naruszenia art. 10 kpa bez wykazania związku tego naruszenia z treścią rozstrzygnięcia, nie daje wystarczających podstaw do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Ustosunkowywując się do kwestii wpływu zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na wynik postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy trzeba podnieść, że w orzecznictwie w tym zakresie występują rozbieżne stanowiska. Z jednej strony Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009r. (sygn. akt II OSK 1250/08) podniósł, że należy badać zgodność decyzji ustalającej warunki zabudowy z ustaleniami studium, aby ich zapisy nie były ze sobą sprzeczne. Sprzeczność ta byłaby bowiem nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego w Polsce i niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, a przez to z Konstytucją. Natomiast w innym wyroku z dnia 7 czerwca 2011r. (sygn. akt II OSK 952/10) NSA stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest związana z ustalenia studium. W związku z tym do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdują się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie zbędne jest odnoszenie się do tej kwestii, gdyż przedstawione wyżej okoliczności i tak nie pozwalały na pozytywne rozstrzygnięcie wniosku skarżącej.

Ubocznie należy także zauważyć, że – jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - obszar, na którym miała być zlokalizowana omawiana inwestycja, przeznaczony był w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność, pod użytki rolne, bez prawa zabudowy. Został on bowiem wyłączony z planowanego rozwoju terenów budowlanych ze względu na uwarunkowania przestrzenno-krajobrazowe, zwłaszcza ochronę rozłogów polnych o wysokiej jakości gleb w klasie botanicznej (II-III) objętej ochroną prawną. Realizacja planowanej inwestycji w terenie polnym, bez sąsiedztwa terenów zabudowanych mogłaby zatem także wpłynąć niekorzystnie na ochroną walorów krajobrazowych, naruszałaby wymagania ładu przestrzennego określone w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Bd 263/10, publ. Lex 673974).

Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).