Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2322/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129, art. 117, art. 137, art. 61, art. 8
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem Ministra Finansów z dnia [...] września 2010 r. (sprostowanym postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r.) wydanym na podstawie art. 233 § 1 pkt. 1 w związku z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] lipca 2010r. złożonego przez pełnomocnika D. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (skarżąca, spółka), na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2010 r., wydane na podstawie art. 165 a § 1 Ordynacji Podatkowej, odmawiające Spółce D. Sp. z o.o., wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania na podstawie art. 2 ust 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 2, z późn. zm.) decyzji rozstrzygającej czy gry urządzane na automatach [...] nr fabryczny [...] nr fabryczny [...], [...]nr fabryczny [...], [...]nr fabryczny [...], [...]nr fabryczny [...] (dalej: określone automaty), są grami na automatach o niskich wygranych, utrzymano w mocy postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2010 r.

W uzasadnieniu przypomniano, że w dniu [...] kwietnia 2010 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek D. Sp. z o.o. o wydanie decyzji rozstrzygającej, na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540), czy gry urządzane przez wnioskodawcę na określonych automatach są grami na automatach o niskich wygranych w rozumieniu art. 2 ust. 2b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (w stanie prawnym do 31 grudnia 2009 r.) oraz grami na automatach do gier o niskich wygranych w rozumieniu art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (w stanie prawnym od 1 stycznia 2010 r.).

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Finansów odmówił D. Sp. z o.o. wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji rozstrzygającej czy gry urządzane na przedmiotowych automatach są grami na automatach o niskich wygranych.

Na powyższe postanowienie Ministra strona złożyła zażalenie, w którym

zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. naruszenie przepisu art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych oraz art. 129 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych, poprzez błędną ich wykładnię, prowadzącą do wadliwego przyjęcia, iż w stanie prawnym od 1 stycznia 2010 r. Minister Finansów nie posiada kompetencji do wydawania decyzji rozstrzygającej, czy gry urządzane na automatach do gier są grami na automatach o niskich wygranych w rozumieniu ustawy;

2. naruszenie art. 165a Ordynacji podatkowej poprzez bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania wobec braku istnienia przesłanek uzasadniających taką odmowę.

W wyniku rozpatrzenia sprawy, Minister Finansów stwierdził, że postawiony przez stronę zarzut niezastosowania przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, przy rozstrzyganiu ww. sprawy, jest oparty o błędną interpretację przepisu art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, który w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania. Przyjęta przez Spółkę w sposób rozszerzający interpretacja przepisu art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie może zasługiwać na uwzględnienie. Spółka w uzasadnieniu zażalenia wskazuje, iż przepis art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych miał i w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nadal ma zastosowanie do działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, bowiem stanowi jedyny przewidziany ustawą tryb rozstrzygania co to tego, czy charakter gier urządzanych na automacie zarejestrowanym jako automat do gier o niskich wygranych rzeczywiście mają charakter gier na automatach o niskich wygranych w rozumieniu ustawy. Tak więc, zdaniem strony, ustawa o grach hazardowych nie wyklucza stosowania art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych do gier na automatach o niskich wygranych i w związku z brzmieniem art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, przedmiotowy przepis w odniesieniu do działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, dalej należy stosować.

W ocenie Ministra Finansów trudno się zgodzić z przyjętą przez Spółkę wykładnią treści art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych wskazuje podstawę, w oparciu o którą, podmioty prowadzące działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, mogą prowadzić taką działalność do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń. Przepis ten nie daje natomiast Ministrowi Finansów uprawnień do wydawania rozstrzygnięć w drodze decyzji w powyższym zakresie, ani też uprawnienie takie nie mieści się w pojęciu prowadzenia działalności. Powyższa kwestia dotycząca rozstrzygania przez Ministra Finansów w drodze decyzji, czy gra posiadająca cechy wymienione w art. 2 ust 1-5 ustawy jest grą losową, zakładem wzajemnym albo grą na automacie w rozumieniu ustawy, została szczegółowo uregulowana w przepisie art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych.

W tym przypadku odrębną kwestią jest uregulowanie w art. 129 ust 1 ustawy obowiązywania przepisów, w oparciu o które podmioty prowadzą działalność w zakresie m.in. gier na automatach o niskich wygranych do czasu wygaśnięcia zezwolenia, a odrębną kwestią są uregulowania dotyczące nadania uprawnień Ministrowi Finansów do wydawania rozstrzygnięć, które zawarte zostały w art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych, i które zostały wskazane w art. 129 ust. 1 w zwrocie "o ile ustawa nie stanowi inaczej". W tym przypadku obowiązująca ustawa inaczej reguluje powyższą kwestię, nie przyznając Ministrowi Finansów uprawnienia do rozstrzygania w powyższym zakresie.

Od dnia 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Tym samym utraciła moc ustawa z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych.

Stosownie do art. 8 w/w ustawy, do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 120 Ordynacji podatkowej organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że podejmują tylko takie czynności, do których są umocowane wyraźnym przepisem prawa i tylko w zakresie upoważnienia.

Zgodnie z art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych Minister Finansów rozstrzyga, w drodze decyzji, czy gra lub zakład posiadające cechy wymienione w ust. 1-5 są grą losową, zakładem wzajemnym albo grą na automacie w rozumieniu ustawy.

A zatem, w świetle powyższego przepisu, Minister Finansów posiada uprawnienie do rozstrzygania jedynie charakteru przedsięwzięć w przepisie tym wymienionych, a mianowicie: gry losowej, zakładu wzajemnego i gry na automacie. Uprawnienie to nie obejmuje rozstrzygnięcia charakteru gier na automatach o niskich wygranych.

Art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu, użyty w komentowanym przepisie zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (wyrok WSA z dnia 7.03.2007r. sygn. akt III SA/Wa 2207/06, wyrok z dnia 11.02.2009r. sygn. akt I SA/Po 1347/08, wyrok z dnia 4.02.2009r. sygn. akt I SA/Ol 551/08, wyrok z dnia 2.12.2008r. sygn. akt I SA/Po 1228/08). Inne przyczyny, o których mowa w art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej, to w szczególności brak w przepisach ustaw podatkowych podstawy do rozpatrzenia żądania danej treści (wyrok z dnia 9.06.2009r. sygn. akt III SA/Wa 3313/08).

W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, iż postępowanie w sprawie wniosku Spółki D. Sp. z o.o. o rozstrzygnięcie czy gry urządzane na przedmiotowych automatach, są grami na automatach o niskich wygranych, nie mogło być wszczęte, ponieważ ustawa o grach hazardowych nie przewiduje podstawy dla organu do rozpatrzenia żądania danej treści, nie legitymując Ministra Finansów do rozstrzygania o charakterze gier na automatach o niskich wygranych. Tym samym zarzut bezpodstawnego zastosowania art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej, stanowiącego podstawę do wydania postanowienia z dnia 24 lutego 2010r., jest nieuzasadniony.

Nie można również zgodzić się ze stwierdzeniem strony, iż wydawane przez organ - wnioskowane przez stronę - rozstrzygnięcia co do charakteru gier na automatach mogłyby służyć konfrontowaniu ich z opiniami technicznymi wydawanymi przez jednostki badające upoważnione przez organ do przeprowadzania badań poprzedzających rejestrację automatów, w których to jednostka odmawiałaby wydania pozytywnej opinii w stosunku do określonego urządzenia. Treść powołanego wyżej przepisu art. 2 ust 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz art. 2 ust 6 ustawy o grach hazardowych w żaden sposób nie wskazuje bowiem, iż ma on służyć celom nadzorczym w stosunku do jednostek upoważnionych przez organ do przeprowadzania badań poprzedzających rejestrację automatów do gier.

Za nietrafne należy również uznać stwierdzenie strony, iż dzięki wydawanym przez organ rozstrzygnięciom w trybie art. 2 ust. 2 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, przedsiębiorca zakupując automaty do gier, nie będąc pewien czy jest to automat do gier o niskich wygranych, czy też "zwykły" automat (a tym samym nie wiedział gdzie może go eksploatować) mógł poddać swoją wątpliwość pod rozstrzygniecie Ministra Finansów. Powyższe rozumowanie jest nieuprawnione z tego względu, iż podmiot gospodarczy urządzający gry na automatach bądź automatach o niskich wygranych działa na podstawie stosownego zezwolenia lub koncesji udzielonej przez właściwy, tj. określony w przepisach prawa, organ administracji. W przypadku D. Sp. z o.o., podmiot posiada zezwolenia wydane przez właściwych dyrektorów Izb Skarbowych na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Trudno więc zrozumieć wątpliwości strony co do tego jakie automaty ma on zakupić i następnie poddać stosownej procedurze rejestracji, skoro Spółka posiada jedynie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W przypadku, gdy spółka zamierza wprowadzić określony automat do eksploatacji, musi poddać go badaniu technicznemu, w trakcie którego upoważniona przez Ministra Finansów jednostka badająca sprawdza dany automat pod względem wymogów określonych w stosownych przepisach, w tym przypadku dla automatów do gier o niskich wygranych w zakresie ustawowych ograniczeń co do wysokości stawki za udział w jednej grze, jak również maksymalnej jednorazowej wygranej, które to ograniczenia determinują charakter gier na automatach o niskich wygranych.

Ponadto wskazać należy, iż Spółka jest obowiązana prowadzić działalność w oparciu o udzielone zezwolenie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Na Spółce zatem ciąży obowiązek stosowania takich automatów, które spełniają wymogi definicji gier na automatach o niskich wygranych z uwzględnieniem ustawowych stawek. Brak przestrzegania tych kryteriów może w konsekwencji spowodować cofnięcie Spółce zezwolenia.

Przed rozpoczęciem działalności automaty muszą być zarejestrowane przez właściwy organ i muszą posiadać poświadczenia rejestracji. Rejestracja automatu poprzedzona jest badaniami technicznymi przeprowadzonymi przez jednostkę badającą, upoważnioną przez Ministra Finansów, pod kątem spełnienia wymogów określonych w ustawie i rozporządzeniu, która po przeprowadzeniu badania wydaje opinię techniczną.

Minister Finansów zarejestrował automaty o niskich wygranych na podstawie pozytywnej opinii technicznej jednostek badających. Rejestracja automatu o niskich wygranych potwierdzała, że zgodnie z opinią jednostki badającej dany automat w chwili rejestracji jest automatem do gier o niskich wygranych.

Podkreślić należy, iż to upoważniona przez Ministra Finansów jednostka badająca, przeprowadzająca badanie poprzedzające rejestrację automatu, w wydanym wyniku tego badania stwierdziła, że badany automat jest automatem o niskich wygranych.

Stosowanie do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz.U. z 2003 r. Nr 102, poz. 946, z późn. zm.), warunkiem dopuszczenia automatu lub urządzenia do gier do eksploatacji i użytkowania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest rejestracja takiego automatu lub urządzenia na podstawie badania takiego automatu. Choć konstrukcja poświadczenia rejestracji, wynikająca z § 10 ww. rozporządzenia zakłada, że jako dokument jest ono ważne 6 lat, z zastrzeżeniem ust. 4, to w żaden sposób rejestracja (bądź opinia techniczna z badania poprzedzającego rejestrację) nie przesądza o tym, że automat w czasie jego eksploatacji będzie niezmiennie zachowywał cechy automatu do gier o niskich wygranych. W praktyce bowiem podmioty mogą dokonywać modernizacji automatów polegającej na zmianie cech technicznych automatów. Praktyka oraz toczące się postępowania wskazują również, że jednostki badające wydawały nierzetelne opinie techniczne.

Jak wynika z akt sprawy, automaty objęte wnioskiem zostały zarejestrowane przez właściwy organ i posiadają poświadczenie rejestracji. W przypadku stwierdzenia niezgodności stanu rzeczywistego automatu do gier z warunkami rejestracji, wyznaczony naczelnik cofa rejestrację takiego automatu.

A zatem, w przypadku wniosku strony można mówić nie tyle o rozstrzyganiu wątpliwości co do charakteru gier, ale co do stwierdzenia zgodności stanu rzeczywistego przedmiotowych automatów z ww. warunkami rejestracji oraz stwierdzenia ewentualnych niezgodności w eksploatacji automatów z przepisami prawa.

W tym zakresie przepisy prawa przewidują określone tryby i procedury postępowania.

Niewątpliwie nie następowało to w trybie art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, obowiązującej do 31 grudnia 2009 r., a w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r.

Tym samym zarówno w świetle uprzednio obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a tym bardziej w trybie art. 2 ust 6 ustawy o grach hazardowych, brak jest legitymacji do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie rozstrzygnięcia charakteru gier na automatach o niskich wygranych urządzanych na automatach dopuszczonych przez właściwy organ do eksploatacji.

Niezrozumiałe jest stwierdzenie strony, iż rozstrzygnięcie w trybie art. 2 ust 6 ustawy o grach hazardowych jest niezbędne do uznania, iż automat jest automatem do gier o niskich wygranych. Jak już wcześniej wskazano, przepisy ściśle i jednoznacznie określają, jakie warunki muszą zostać spełnione, aby dane gry uznać za gry na automatach o niskich wygranych. Spełnienie ww. wymogów weryfikowane jest w toku badania technicznego przeprowadzonego przez upoważnioną jednostkę badającą. Podkreślić należy, iż do tej pory Spółka przed wprowadzeniem do eksploatacji każdego automatu do gier o niskich wygranych, w oparciu o posiadane zezwolenie, nie występowała do Ministra Finansów o rozstrzygnięcie charakteru gier na tym automacie przed jego rejestracją. A zatem - wbrew temu co twierdzi pełnomocnik Spółki - nie jest to warunek konieczny do rejestracji automatu do gier o niskich wygranych.

Reasumując stwierdzić należy, iż w przypadku automatów do gier o niskich wygranych, które zostały dopuszczone do eksploatacji po ich rejestracji przez właściwy organ, odpowiedni tryb postępowania w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w ich eksploatacji określają stosowne przepisy prawa

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik strony, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

I. naruszenie prawa materialnego - art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że w stanie prawnym od 01.01.2010 r. Minister Finansów nie posiada kompetencji do rozstrzygania, czy gry urządzanie na automatach do gier są grami na automatach o niskich wygranych w rozumieniu ustawy,

II. naruszenie prawa materialnego - art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 2a oraz ust. 2b, art. 16 ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz przepisów Rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3.06.2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, poprzez wadliwą ich wykładnię, polegającą na nietrafnym przyjęciu, iż obowiązujące przepisy ściśle i jednoznacznie określają, jakie warunki muszą być spełnione, aby dane gry uznać za gry na automatach o niskich wygranych,

III. naruszenie przepisów postępowania - art. 233 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 165a Ordynacji podatkowej w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych, poprzez nietrafne utrzymanie w mocy postanowienia opartego na wadliwym zastosowaniu normy art. 165a Ordynacji podatkowej, tj. postanowienia bezpodstawnie odmawiającego wszczęcia postępowania z uwagi na rzekome nieobowiązywanie podstawy materialno prawnej wnioskowanego rozstrzygnięcia, pomimo obowiązywania materialno prawnej podstawy rozstrzygnięcia żądanego przez wnioskodawcę.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od Ministra Finansów na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowo administracyjnego.

W ocenie Spółki, istota dotychczasowego sporu w rzeczonej sprawie między skarżącym a Ministrem Finansów sprowadza się zatem do odpowiedzi na następujące pytania:

1) czy przepis art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w zakresie rozstrzygania, czy gry urządzane na danych automatach są grami na automatach o niskich wygranych w rozumieniu ustawowej definicji tych gier, w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nadal ma zastosowanie,

2) czy skarżącemu przysługuje legitymacja do bycia stroną w postępowaniu zainicjowanym jego wnioskiem o wydanie decyzji rozstrzygającej, o jakiej mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, tj. rozstrzygającej o charakterze gier urządzanych na eksploatowanych przez niego automatach.

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych kwestii, Spółka podniosłą, iż przepis art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych stanowi m.in., że "Działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (...) na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej."

Minister Finansów stwierdza, że przepis art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie może mieć zastosowania, gdyż instytucja w nim zawarta nie mieści się w pojęciu "prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych". Jest oczywistym, że w pojęciu tym nie mieści się nic poza "prowadzeniem działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych", co przecież nie przesądza o braku podstaw do zastosowania art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w obecnym stanie prawnym. Przepis art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych - jak sam wskazuje Minister Finansów - określa zbiór norm prawnych, według których "prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych", do czasu wygaśnięcia zezwoleń jest nadal możliwe, stanowiąc iż przedmiotową działalność prowadzi się "według przepisów dotychczasowych" (czyli ustawy o grach i zakładach wzajemnych) "o ile ustawa (o grach hazardowych) nie stanowi inaczej". Zatem ustalenie, czy dana norma ustawy o grach i zakładach wzajemnych ma zastosowanie do "prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach" nie sprowadza się do ustalenia, czy instytucja prawna w tej normie zawarta mieści się w ścisłym przecież pojęciu "działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych", ale do ustalenia czy dana "dotychczasowa" norma prawna jest normą, według której tą działalność się prowadzi oraz czy ustawa o grach hazardowych, wyraźnie stosowania takiej "dotychczasowej" normy do tego rodzaju działalności nie wyklucza.

Trudno zatem zrozumieć sens argumentacji Ministra Finansów odnoszący się do tego, czy dany "przepis dotychczasowy" mieści się w pojęciu "prowadzenia działalności", zwłaszcza w kontekście dalszych wypowiedzi Ministra Finansów. Dalej bowiem w swoich wywodach Minister Finansów stwierdza, że "odrębną kwestią w tym przypadku jest uregulowanie w art. 129 ust. 1 ustawy obowiązywania przepisów, w oparciu o które podmioty prowadzą działalność, m.in. w zakresie gier na automatach o niskich wygranych do czasu wygaśnięcia zezwolenia, a odrębną kwestią są uregulowania dotyczące nadania uprawnień Ministrowi Finansów do wydawania rozstrzygnięć, które zawarte zostały w art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych i które zostały wskazane w art. 129 ust. 1 w zwrocie "o ile ustawa nie stanowi inaczej"."

Skoro Minister Finansów twierdzi, że uprawnienia Ministra Finansów do rozstrzygania o charakterze gier wskazane w art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych, są w skazane również w art. 129 ust. 1 w zwrocie "o ile ustawa nie stanowi inaczej", to w takiej sytuacji za bezsporne między stronami należy przyjąć, że przepis określający kompetencję Ministra Finansów do rozstrzygania o charakterze gier jest jednym ze zbioru przepisów, według którego prowadzona jest m.in. działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Wobec aktualnej bezsporności między stronami wykładni art. 129 ust. 1 ustawy w tymże zakresie, jeśli Minister Finansów w odpowiedzi na skargę nie zmieni swojego poglądu prawnego w tym względzie, zbędnym jest argumentowanie w niniejszej skardze, czy przepis określający kompetencję tego organu do rozstrzygania o charakterze gier jest przepisem, według którego prowadzi się m.in. działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Zatem, jak wynika z powyższego, strony niniejszego sporu - w przedmiocie wykładni art. 129 ust. 1 - nie zgadzają się jedynie co do tego, która spośród dwóch następujących norm prawnych:

a) art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych - jak twierdzi Minister Finansów,

b) art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych - jak twierdzi skarżący,

w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych stanowi jeden z przepisów, według którego prowadzi się - do czasu wygaśnięcia zezwoleń - działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem, czy w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie użyty w powołanym artykule zwrot "według przepisów dotychczasowych", czy też "o ile ustawa nie stanowi inaczej".

Zgodzić się należy z Ministrem Finansów, że kwestia dotycząca rozstrzygania przez niego w drodze decyzji, czy gra posiada cechy wymienione w art. 2 ust. 1-5 jest grą losową, zakładem wzajemnych, albo grą na automacie w rozumieniu ustawy, została uregulowana w art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych. Jednakowoż jest oczywiste, że gry na automatach o niskich wygranych są bezspornie odrębnym typem gier, której cechy nie są opisane w art. 2 ust. 1-5 ustawy, a w art. 129 ust. 3. Minister Finansów sam dodatkowo podkreśla, że przepis art. 2 ust. 6 nie określił dla niego kompetencji do rozstrzygania, czy gry na danym automacie są grami na automatach o niskich wygranych. Tym samym, gdyby podzielić pogląd Ministra Finansów wyrażany w niniejszej sprawie, musielibyśmy zaakceptować lukę w prawie, polegającą na tym, że jest on władny rozstrzygnąć w drodze decyzji o charakterze każdej z gier i zakładów wzajemnych regulowanych ustawą o grach hazardowych, z wyjątkiem gier na automatów o niskich wygranych. Z pewnością w świetle treści normy art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych nie sposób twierdzić, że reguluje ona kwestię rozstrzygania w drodze decyzji, czy gry na danym automacie są grami na automatach o niskich wygranych, a zatem nie sposób przyjąć, iż stosowanie tej normy w odniesieniu do działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wynika z zawartego w art. 129 ust. 1 zwrotu "o ile ustawa nie stanowi inaczej". W ocenie skarżącego, przedmiotowa luka w prawie, wynika z wadliwej - sprzecznej z domniemaniem racjonalności ustawodawcy - wykładni art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych dokonywanej przez Ministra Finansów. Przedmiotowa luka w prawie nie istnieje, bowiem wypełnia ją użyty w art. 129 ust. 1 zwrot "według przepisów dotychczasowych", co w razie konieczności rozstrzygnięcia, czy gry na danym automacie są grami na automatach o niskich wygranych, uzasadnia zastosowanie art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych.

Minister Finansów zdaje się dodatkowo argumentować jakoby to przepisy wydanego przez niego rozporządzenia w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych regulowały obecnie kwestię rozstrzygania czy gry na danym automacie są grami na automatach o niskich wygranych. Jest to pogląd nietrafny, o czym szerzej poniżej. W tym miejscu należy zaznaczyć, że przepisy tego rozporządzenia regulują procedurę rejestracji i dopuszczenia do eksploatacji automatów do gier (ale nie tylko automatów do gier o niskich wygranych, lecz także eksploatowanych w salonach gier na automatach i w kasynach), co więcej nie zawierają one jakiejkolwiek normy prawnej dającej jakiemukolwiek organowi kompetencję do rozstrzygania o charakterze gier. Gdyby jednak podzielić pogląd Ministra Finansów, jakoby kwestia rozstrzygania o tym, czy gry na danym automacie są grami na automatach o niskich wygranych jest rzekomo uregulowana w rzeczonym rozporządzeniu, to nie sposób - o czym wspomniano - nie zauważyć, że przepisy tego rozporządzenia przewidują wspólną procedurę rejestracji i dopuszczenia do eksploatacji wszystkich typów automatów do gier. Zatem opierając się konsekwentnie na poglądzie Ministra Finansów należałoby dojść do wniosku, że również instytucje uregulowane w przedmiotowym rozporządzeniu służą rozstrzygnięciu o charakterze gier na każdym automacie do gier (w tym eksploatowanych w salonach gier na automatach i kasynach), a co za tym idzie przepis art. 2 ust. 6 w zakresie kompetencji Ministra Finansów do rozstrzygania, czy gry urządzane na danym urządzeniu są grami na automatach w rozumieniu ustawy jest, zdaniem Ministra, całkowicie zbędny. Taka wykładnia, w tym wypadku przepisów rozporządzenia w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, jest sprzeczna z domniemaniem racjonalności prawodawcy, bowiem prowadzi do wniosku o zbędności innego przepisu i to aktu prawnego rangi ustawowej.

"Z domniemania racjonalności orzecznictwo i doktryna wyprowadzają cały szereg bardziej szczegółowych reguł, takich jak domniemanie, że prawodawca nie stanowi norm sprzecznych, norm zawierających luki lub zbędnych" - Tak: prof. Lech Morawski, Zasady wykładni prawa, Wyd. TNOiK, Toruń 2006, s. 160

W świetle powyższego, wykładając przepisy ww. ustaw oraz rozporządzenia zgodnie z domniemaniem racjonalności ustawodawcy, a tym samym domniemywając brak luk w prawie i niezbędność każdego z przepisów, należy dojść do wniosku, że w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, nadal ma zastosowanie przepis art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w zakresie w jakim daje kompetencję Ministrowi Finansów do rozstrzygania, czy gry na danym automacie są grami na automacie o niskich wygranych w rozumieniu ustawy.

Należy zasygnalizować - jak to wyjaśniono szerzej we wniosku o wydanie decyzji rozstrzygającej (część IV Wniosku) - że rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, które reguluje m.in. procedurę rejestracji i dopuszczenia do eksploatacji automatów do gier (w tym o niskich wygranych) nie zawiera norm dających jakiemukolwiek organowi kompetencję do rozstrzygania o charakterze gier urządzonych na automatach. Czym innym jest kwestia, czy dany automat jest automatem do gier o niskich wygranych (tj. czy spełnia wymogi ustawowej definicji gier na automatach o niskich wygranych), a czym innym jest kwestia dopuszczenia automatu do eksploatacji. Rozporządzenie - jak to bardziej szczegółowo wyjaśniono we wniosku - reguluję procedurę rejestracji i dopuszczenia do eksploatacji automatów do gier w ten sposób, że warunkiem dopuszczenia do eksploatacji automatu jest wydanie przez właściwy organ (w przeszłości Ministra Finansów, obecnie Naczelnika Urzędu Celnego) poświadczenia rejestracji, na podstawie pozytywnej opinii technicznej z badania przedrejestracyjnego automatu wykonanego przez upoważnioną przez Ministra Finansów jednostkę badającą. Rozporządzenie to zawiera adresowane do jednostek badających normy określające jakie wymogi ma spełniać badanie przedrejestracyjne, wskazując jakie elementy konstrukcyjne, dotyczące przebiegu gry na automacie biegli z jednostek badających winni sprawdzić w automacie do gier w toku jego badania przedrejestracyjnego. W tym w tych normach - co należy podkreślić adresowanych do jednostek badających - zawarte są elementy, których ustawowa definicja gier na automatach o niskich wygranych nie zawiera. Możliwa jest zatem z prawnego punktu widzenia sytuacja, że automat będący automatem do gier o niskich wygranych w rozumieniu art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych (art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych), nie uzyska pozytywnej opinii technicznej, zatem nie zostanie zarejestrowany, a co za tym idzie nie będzie dopuszczony do eksploatacji. Z drugiej strony, jak sam wskazuje Minister Finansów, istnieje możliwość, że opinia jednostki badającej nie będzie rzetelna, przy czym należy dodać, że nierzetelność może dotyczyć zarówno opinii pozytywnej (skutkującej w konsekwencji dopuszczeniem do eksploatacji), jak i negatywnej (skutkującej niedopuszczeniem do eksploatacji).

Owa "nierzetelność" opinii technicznej jednostki badającej wcale nie musi wynikać z niedbalstwa biegłych z jednostki badającej, a może wynikać z trudności wykładni nieprecyzyjnych przepisów, w tym zwłaszcza legalnej definicji zarówno automatów do gier w rozumieniu ogólnym, jak i legalnej definicji specyficznego typu tych automatów - automatów do gier o niskich wygranych.

Nie sposób się zgodzić z Ministrem Finansów, że obowiązujące przepisy ściśle i jednoznacznie określają jakie warunki muszą być spełnione, aby dane gry uznać za gry na automatach o niskich wygranych. Wręcz przeciwnie, z orzecznictwa sądów na gruncie art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych można wywieść wniosek, że wszelkie legalne definicje poszczególnych typów gier zawarte w art. 2 zarówno ustawy o grach i zakładach wzajemnych, jak i ustawy o grach hazardowych, są z założenia nieścisłe, a niejako "wentylem bezpieczeństwa obrotu prawnego" było powierzenie Ministrowi Finansów w drodze art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych kompetencji do wydawania decyzji rozstrzygających o charakterze danych gier, w ramach których zadaniem Ministra byłaby interpretacja nieprecyzyjnych pojęć ustawowych.

Potwierdzeniem powyższej tezy jest choćby fragment uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 23.10.2008 r., sygn. akt: VI SA/Wa 1095/08, w którym sąd stwierdził m.in., iż cyt.: "Wprowadzając w przywołanym przepisie art. 2 ust. 2a definicję pojęcia gry na automacie (grami na automatach są gry o wygrane pieniężne lub rzeczowe na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych) ustawodawca nie sprecyzował określenia "wygrana rzeczowa" pozostawiając jego interpretację właściwemu organowi określonemu w art. 2 ust. 3 tej ustawy, tj. Ministrowi Finansów."

Należy zwrócić uwagę, że w legalnej definicji gier na automatach o niskich wygranych (art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych; art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych) ustawodawca nie tylko nie doprecyzował pojęcia "wygranej rzeczowej" (którego rozumienie dopiero następczo wyjaśniło dość bogate orzecznictwo sądów administracyjnych i sądów powszechnych w sprawach karno-skarbowych), ale również nie doprecyzował takich pojęć jak "stawka za udział w jednej grze", "jedna gra", "jednorazowa wygrana". I w kontekście cytowanego wyżej poglądu tutejszego sądu administracyjnego, który skarżący jak najbardziej podziela, należy dojść do wniosku, że ratio legis kompetencji Ministra Finansów przewidzianej w art. 2 ust. 3, jest intencja aby ten organ - rozstrzygając w drodze decyzji w indywidualnych sprawach - precyzował w drodze wykładni znaczenie tych oczywiście nieścisłych ustawowych pojęć.

Na marginesie, należy ponadto zaznaczyć, że ustawodawca upoważnił Ministra Finansów do precyzowania znaczenia tych pojęć wyłącznie w drodze decyzji rozstrzygających, a nie np. w formie rozporządzeń, gdyż ani ustawa o grach i zakładach wzajemnych, ani ustawa o grach hazardowych nie zawiera delegacji ustawowej upoważniającej Ministra Finansów do precyzowania legalnych definicji poszczególnych typów gier w drodze aktu wykonawczego.

Należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że "D." Sp. z o.o., jako podmiot prowadzący działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, eksploatujący automaty wymienione na wstępie (do czasu ich zatrzymania) jest stroną w postępowaniu o wydanie decyzji rozstrzygającej o charakterze gier urządzanych na rzeczonych automatach.

Również w wyżej cytowanym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny postawił tezę, iż cyt. : "Stroną w postępowaniu w przedmiocie rozstrzygnięcia charakteru gier na automatach jest podmiot urządzający gry na automatach." - wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.10.2008 r, sygn. akt: VI SA/Wa 1095/08.

Biorąc pod uwagę powyższe, niezrozumiałym jest, dlaczego Minister Finansów kwestionuje co do zasady (i to nawet w hipotetycznym stanie prawnym przed 01.01.2010 r.) możliwość domagania się przez skarżącego wydania przez Ministra Finansów wnioskowanej decyzji rozstrzygającej. Zwłaszcza, że istotą problemu związanego z przedmiotowymi automatami jest właśnie konieczność wykładni niejasnych pojęć ustawowych, takich jak "jedna gra", "stawka za udział w jednej grze". Zważyć należy, że nie jest pewnym, czy funkcjonariusze celni, którzy przeprowadzili na rzeczonych automatach eksperymentalne gry, oceniając, iż są one rzekomo niezgodne z art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych, dokonali prawidłowej wykładni legalnej definicji zawartej w tym przepisie. Z drugiej strony, wobec stwierdzenia funkcjonariuszy celnych, nie jest pewne, czy opinie techniczne z badań przedrejestracyjnych rzeczonych automatów są rzetelne, czy nierzetelne. Wątpliwości co do trafności stwierdzeń funkcjonariuszy celnych, którzy kontrolowali a następnie zatrzymali przedmiotowe automaty, potęgują dodatkowo ustalenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w [...] Wydziału Karnego Odwoławczego z dnia [...].01.2010 r., sygn. akt: [...] (kserokopia w załączeniu). Na str. 4-5 uzasadnienia tego wyroku Sąd relacjonuje na podstawie zgromadzonych dowodów ustalenia poczynione na spotkaniu urzędników Ministerstwa Finansów z przedstawicielami jednostek badających, co do tego jak należy wykładać pojęcie "jednej gry" w rozumieniu art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych, co jest "stawką za udział w jednej grze", a co nią nie jest. Wykładnia prezentowana przez Ministerstwo Finansów jednostkom badającym jest bardzo zbliżona do prezentowanej przez pełnomocnika strony we wniosku, a jednocześnie sprzeczna z wykładnią przyjmowaną przez funkcjonariuszy celnych kwestionujących legalność automatów wymienionych na wstępie. Zważyć też należy, że żaden właściwy organ nie cofnął jeszcze poświadczeń rejestracji tych automatów. Natomiast, wobec istniejących wątpliwości, jeśli organ ścigania, który zatrzymał te automaty jako dowody, zwróci je skarżącemu - a mają miejsce takie przypadki i organy ścigania wcale nie zakazują eksploatacji zwracanych automatów - to jeśli ich poświadczenia rejestracji jeszcze do tego czasu nie wygasną, skarżący nie wie, czy może te automaty eksploatować w punktach gier na automatach o niskich wygranych, czy też przystępując do ich eksploatacji naraża się na zarzut naruszenia ustawy o grach hazardowych i co najmniej usiłowania popełnienia przestępstwa skarbowego z art. 107 § 1 kks. Nie jest zatem również pewne, czy skarżący ma możliwość eksploatacji tych automatów - ze względu na sposób ich funkcjonowania - po uprzedniej ponownej rejestracji, np. jedynie w kasynach i salonach gier. Dodatkowo, nie ma również pewności, ze względu na niepewność tego, czy biegli z jednostek badających stosują prawidłową wykładnię legalnej definicji gier na automatach o niskich wygranych, czy kolejne pozytywne opinie techniczne tych jednostek (np. w razie badań kontrolnych, tudzież ponownej rejestracji tychże automatów, jako automatów do gier o niskich wygranych), nie zostaną znowu zakwestionowane przez funkcjonariuszy celnych. Sam Minister Finansów stwierdza, że zdarza się, iż badania przeprowadzone przez upoważnione przez niego jednostki badające bywają nierzetelne, tym samym podważając skuteczność weryfikacji rzeczywistego charakteru gier na automatach w drodze procedury badań przedrejestracyjnych. Skąd skarżący w takiej sytuacji ma mieć pewność, bez decyzji rozstrzygającej Ministra Finansów, czy badania są rzetelne, czy nie. Wobec przeczących sobie wzajemnie interpretacji legalnej definicji gier na automatach o niskich wygranych, skarżący nie ma pewności, czy gry urządzane na tych automatach są grami na automatach o niskich wygranych czy nie są. Dlatego też nie sposób kwestionować w stanie faktycznym niniejszej sprawy rzeczywistej potrzeby wydania decyzji rozstrzygającej, gdyż tym sposobem jest możliwe rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych. Skoro - co potwierdza cytowany wyżej pogląd WSA w Warszawie - kompetencją, a zatem i ustawowym obowiązkiem Ministra Finansów, jest interpretowanie nieprecyzyjnych ustawowych pojęć zawartych w definicjach poszczególnych gier w drodze decyzji rozstrzygających o charakterze danych gier na danych urządzeniach, to w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy rzeczywiście mamy do czynienia z poważnymi wątpliwościami interpretacyjnymi, brak jest podstaw do kwestionowania wniosku skarżącego i jego interesu w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

Niewątpliwie materialno-prawną podstawą żądania skarżącego jest art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, który jak wyjaśniono powyżej, w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, ma zastosowanie również obecnie i przynajmniej do czasu, aż w związku z wygaśnięciem udzielonych skarżącemu zezwoleń, zaprzestanie on prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Naturalnie bowiem, nie prowadząc tej działalności, straciłby legitymację do występowania z wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji rozstrzygającej.

W tym stanie rzeczy, skoro Minister Finansów uzasadnia zastosowanie art. 165a Ordynacji podatkowej, brakiem materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia żądanego przez stronę, a taka podstawa istnieje, za oczywiście uzasadniony należy uznać podniesiony zarzut naruszenia art. 233 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 165a Ordynacji podatkowej.

Na marginesie, należy wyjaśnić pewne nieporozumienie. Skarżący nie wie, na jakiej podstawie organ podnosi, jakoby skarżący twierdził, że rozstrzygnięcie w trybie art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych jest niezbędne do uznania, iż automat jest automatem do gier o niskich wygranych. W ani jednym zdaniu wniosku złożonego w sprawie ani zażaleniu złożonym przez skarżącego takie twierdzenie nie pada. Przeciwnie, skarżący w toku postępowania (w tym odwoławczego) twierdził i powyżej w uzasadnieniu niniejszej skargi twierdzi, że przepis art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych nie jest właściwą podstawą do rozstrzygania, czy gry na danych automatach są grami na automatach o niskich wygranych.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] września 2010 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2010 r., odmawiające firmie D. Sp. z o.o. wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji rozstrzygającej czy gry urządzane na określonych automatach są grami na automatach o niskich wygranych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów – w tej właśnie kolejności – prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, poprzez błędną jego wykładnię, art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 2a oraz ust. 2b, art. 16 ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz przepisów Rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3.06.2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów postępowania, tzn. art. 233 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 165a Ordynacji podatkowej w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych, poprzez nietrafne utrzymanie w mocy postanowienia opartego na wadliwym zastosowaniu normy art. 165a Ordynacji podatkowej.

Sąd podziela opinię stron postępowania zgodnych co do tego, że podstawowe znaczenie w sprawie ma wykładnia (interpretacja) art. 129 ustawy o grach hazardowych, przy czym według strony skarżącej dotyczy to w szczególności ust. 1 powołanego przepisu. W ocenie Sądu, przepis ten stanowi całość, a interpretacja powinna dotyczyć jego wszystkich postanowień, a nawet szerzej – zdecydowanej większości przepisów rozdziału 12 ustawy:" Przepisy przejściowe i dostosowujące", odnoszących się w szczególności do gier na automatach o niskich wygranych (głównie art. 129 - 143).

Powyższy przepis ma następujące brzmienie:

"Art. 129. 1. Działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej.

2. Postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się.

3. Przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł."

W ocenie organu, "art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych wskazuje podstawę, w oparciu o którą podmioty prowadzące działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, mogą prowadzić taką działalność do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń. Przepis ten nie daje natomiast Ministrowi Finansów uprawnień do wydawania rozstrzygnięć w drodze decyzji w powyższym zakresie, ani też uprawnienie takie nie mieści się w pojęciu prowadzenia działalności. Powyższa kwestia dotycząca rozstrzygania przez Ministra Finansów w drodze decyzji, czy gra posiadająca cechy wymienione w art. 2 ust 1-5 ustawy jest grą losową, zakładem wzajemnym albo grą na automacie w rozumieniu ustawy, została szczegółowo uregulowana w przepisie art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych."

Według Ministra Finansów, "odrębną kwestią (...) jest uregulowanie w art. 129 ust 1 ustawy obowiązywania przepisów, w oparciu o które podmioty prowadzą działalność w zakresie m.in. gier na automatach o niskich wygranych do czasu wygaśnięcia zezwolenia, a odrębną kwestią są uregulowania dotyczące nadania uprawnień Ministrowi Finansów do wydawania rozstrzygnięć, które zawarte zostały w art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych, i które zostały wskazane w art. 129 ust. 1 w zwrocie "o ile ustawa nie stanowi inaczej". W tym przypadku obowiązująca ustawa inaczej reguluje powyższą kwestię, nie przyznając Ministrowi Finansów uprawnienia do rozstrzygania w powyższym zakresie."

Natomiast w ocenie skarżącej Spółki, strony niniejszego sporu - w przedmiocie wykładni art. 129 ust. 1 - nie zgadzają się jedynie co do tego, która spośród dwóch następujących norm prawnych:

a) art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych - jak twierdzi Minister Finansów,

b) art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych - jak twierdzi skarżący,

w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych stanowi jeden z przepisów, według którego prowadzi się - do czasu wygaśnięcia zezwoleń - działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem, czy w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie użyty w powołanym artykule zwrot "według przepisów dotychczasowych", czy też "o ile ustawa nie stanowi inaczej".

Według Spółki, "...w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, nadal ma zastosowanie przepis art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w zakresie w jakim daje kompetencję Ministrowi Finansów do rozstrzygania, czy gry na danym automacie są grami na automacie o niskich wygranych w rozumieniu ustawy."

W ocenie Sądu, analiza przywołanych wyżej przepisów ustawy o grach hazardowych prowadzi do następujących wniosków.

Art. 129 ust. 1 jest typowym przepisem przejściowym dla likwidowanego przez ustawę o grach hazardowych ("nową" ustawę) rodzaju gier, korespondującym z podstawowym przepisem przejściowym dla całej ustawy, tzn. art. 117. W myśl ust. 1 tego przepisu "Udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia." Zezwala się więc na prowadzenie zakładów i gier – jako zasada – w tym gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach (wyjątek) na podstawie wydanych (dotychczasowych, wydanych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy) zezwoleń – do czasu ich wygaśnięcia. W odniesieniu do gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach w art. 129 ust. 1 wyraźnie zaznaczono, że: 1) zezwolenie dotyczy podmiotów, które je uzyskały pod rządami starej ustawy (których im udzielono), 2) działalność ta może być prowadzona według przepisów dotychczasowych (a więc przepisów "starej" ustawy - z 2003 r. o grach i zakładach wzajemnych), 3) o ile ustawa (nowa) nie stanowi inaczej.

Art. 117 ust. 2 stanowi, że "Zatwierdzone przed dniem wejścia w życie ustawy regulaminy gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia." Przepis ten jest jednoznacznie ograniczony do gier i zakładów wzajemnych. Przyjmując, że w ust. 1 tego przepisu kategoria gier i zakładów wzajemnych nie obejmuje gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, stanowiących przedmiot odrębnej (szczególnej) regulacji w art. 129 nowej ustawy, należy uznać, że klauzula o zatwierdzeniu regulaminu nie dotyczy gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach. Regulaminu tych gier dotyczy bowiem art. 137 nowej ustawy, zgodnie z którym do regulaminów gier, o których mowa w art. 129 ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 61 ust. 1 i 4, z tym że w regulaminie gier na automatach o niskich wygranych nie określa się wysokości kapitału przeznaczonego do natychmiastowej wypłaty wygranych. Właściwy do zatwierdzania regulaminu gier i jego zmiany jest organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy. Z przepisu tego wynika nie tylko treść (zakres) regulaminu gier na automatach o niskich wygranych (odwołanie do art. 61 ust. 1 ustawy) i obowiązek zapewnienia uczestniczącym w grze możliwości zapoznania się z regulaminem gry (odwołanie do art. 61 ust. 4 ustawy), lecz również - jeśli nie przede wszystkim – sama możliwość zatwierdzania regulaminu gier i jego zmiany w okresie przejściowym (w okresie ważności "starego" pozwolenia); w tym zakresie kompetencję pozostawiono dyrektorowi właściwej miejscowo izby celnej.

Dalej, zgodnie z art. 129 ust. 2 "Postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się." Przepis ten koresponduje z art. 118 nowej ustawy, w myśl którego "Do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej." Stanowi to jednak (mowa o art. 129 ust. 2) wyjątek od ogólnej zasady przyjętej w nowej ustawie, nakazującej stosowanie do postępowań dotychczasowych, wszczętych i niezakończonych pod rządami starej ustawy, przepisów ustawy nowej. W przypadku gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach zasada ta nie ma zastosowania. W przypadku tego rodzaju gier, obejmujących m.in. likwidowaną kategorię gier na automatach o niskich wygranych, nowa ustawa w odniesieniu do postępowań "w toku" nakazuje ich umorzenie. Można uważać, że w odniesieniu do gier na automatach o niskich wygranych jest to następstwem bezprzedmiotowości postępowań w tych sprawach. Jeżeli jest likwidowany przez nową ustawę określony rodzaj gry, zezwoleniom na prowadzenie których pozwala się wygasnąć, to wnioski złożone w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie takich gier lub toczące się w tych sprawach postępowania są po prostu bezprzedmiotowe.

Art. 129 ust. 3 zawiera po prostu nową definicję gier na automatach o niskich wygranych. W rozumieniu nowej ustawy przez tego rodzaju gry "... rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł."

Potrzeba zdefiniowania w nowej ustawie gier na automatach o niskich wygranych jest oczywista. Z jednej bowiem strony nowa ustawa uchylając w zasadzie w całości starą ustawę uchyliła również dotychczasową definicję gier na automatach o niskich wygranych, z drugiej strony – dopuszczając kontynuację tych gier do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń musiała stworzyć punkt odniesienia w postaci ich definicji.

Zgodnie z art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych "Grami na automatach o niskich wygranych są gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż równowartość 15 euro, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,07 euro. Równowartość 15 euro i 0,07 euro ustala się według kursu kupna, ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski, z ostatniego dnia poprzedniego roku kalendarzowego."

Jak widać, przytoczone wyżej definicje gier na automatach o niskich wygranych nie różnią się istotnie (bo nie bardzo mogą – wobec zgody na ich kontynuację) między sobą. W obydwu ustawach idzie tu o gry: 1) na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych, 2) o wygrane pieniężne lub rzeczowe, 3) o określonej wartości maksymalnej jednorazowej wygranej oraz wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze. W starej ustawie wartości te określono w euro, którego kurs ustalano w określony sposób, w nowej – już bezpośrednio w złotych.

Z przedstawionego przepisu, tzn. art. 129 nowej ustawy, nie wynika żadna kompetencja Ministra Finansów. Wspomniany zwłaszcza przez skarżącą spółkę art. 129 ust. 1 nowej ustawy jest przepisem przejściowym, a nie kompetencyjnym, i nie daje Ministrowi Finansów, ani też żadnemu innemu organowi, żadnych kompetencji dotyczących gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach. Jak już wskazano, przepis ten stwierdza jedynie, że działalność w tym zakresie może być prowadzona na podstawie przepisów dotychczasowych, tzn. przepisów ustawy z 2003 r. o grach i zakładach wzajemnych. Według skarżącej oznacza to, że zastosowanie w rozpatrywanej sprawie powinien znaleźć również art. 2 ust. 3 wspomnianej ustawy, pozwalający ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych rozstrzygać o charakterze gier, w tym gier na automatach o niskich wygranych. Można by rzec, że według skarżącej nakaz zastosowania – na podstawie art. 129 ust. 1 nowej ustawy – do gier na automatach o niskich wygranych przepisów dotychczasowych jest równoznaczne z zastosowaniem do tych gier wszystkich przepisów dotychczasowych, a więc również wspomnianego art. 2 ust. 3 starej ustawy.

Jest to, w ocenie Sądu, nieporozumienie.

Działalność w zakresie gier, o których tutaj mowa, może być co prawda – zgodnie z art. 129 ust. 1 nowej ustawy – prowadzona według przepisów dotychczasowych, ale tylko o tyle, o ile ustawa (nowa) nie stanowi inaczej. Dalej, może być ona prowadzona tylko na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy (a więc tylko na podstawie takich zezwoleń, nie zaś na podstawie zezwoleń nowych, wydanych już po wejściu w życie nowej ustawy), do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń (a więc decydujące znaczenie ma tu data ważności zezwolenia, różna w różnych przypadkach), przez podmioty, którym tych zezwoleń udzielono (co jest m.in. równoznaczne z zakazem cesji tych zezwoleń na inne podmioty). Potwierdza to jednoznacznie art. 138 ust. 1 nowej ustawy, który wyraźnie stanowi, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane – ich ważność kończy się wraz z ważnością zezwolenia. Do podmiotów, które takie zezwolenia posiadają (o których mowa w art. 129 ust. 1) stosuje się odpowiednio art. 58 i art. 59 (są to przepisy dyscyplinujące), z tym że organem właściwym jest organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy. Organ ten ma kompetencję do cofnięcia zezwolenia, w drodze decyzji, w przypadku stwierdzenia, że automat o niskich wygranych umożliwia grę o wygrane wyższe lub stosowanie stawek wyższych, niż przewidziane w art. 129 ust. 3. Natomiast, zgodnie z art.135 ust. 1 nowej ustawy, zezwolenia , o których mowa w art. 129 ust. 1, mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Przepisy art. 56 i art. 57 stosuje się odpowiednio. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z ust. 2 tego przepisu, w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych.

Wracając do wyrażonego na wstępie stanowiska Sądu, iż przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy nie można ograniczać się do analizy jednego lub dwóch wybranych przepisów nowej ustawy, lecz należy objąć nią większość przepisów rozdziału 12 ustawy:" Przepisy przejściowe i dostosowujące", odnoszących się w szczególności do gier na automatach o niskich wygranych (głównie art. 129 - 143), trzeba zauważyć, co następuje. W świetle tych przepisów, po części przytoczonych już wyżej, nie ulega wątpliwości, że kategoria gier na automatach o niskich wygranych jest kategorią gier przewidzianych w nowej ustawie do likwidacji. Zezwolenia na prowadzenie działalności tych gier zachowują ważność tylko do czasu ich wygaśnięcia, przedłużanie tych zezwoleń jest niedopuszczalne, a ich zmiany są w istocie ograniczone i wyraźnie zmierzają do zmniejszenia liczby punktów urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Niezależnie od dyscyplinującego charakteru tych przepisów należy też zauważyć, że regulują one w sposób całościowy wszystkie istotne zagadnienia związane z prowadzeniem działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

W ocenie Sądu, w świetle powołanych wyżej przepisów nie do utrzymania jest twierdzenie skarżącej, że zawarta w art. 129 ust. 1 klauzula zezwalająca na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych według przepisów dotychczasowych oznacza również dalsze obowiązywanie art. 2 ust. 3 starej ustawy (o grach i zakładach wzajemnych), oznaczające w szczególności utrzymanie kompetencji ministra właściwego do spraw finansów publicznych do rozstrzygania, w drodze decyzji, o charakterze gier, w tym również o charakterze gier na automacie o niskich wygranych.

W ocenie Sądu, chociażby z faktu, że ten rodzaj gier przestaje w zasadzie istnieć, a ich prowadzenie ustawa dopuszcza wyłącznie w okresie przejściowym, związanym z okresem ważności wydanych już zezwoleń, a także bezwzględnym zakazem wydawania zezwoleń nowych, jednoznacznie wynika, że utrzymanie kompetencji Ministra Finansów co do rozstrzygania o charakterze tych gier jest zbędne. Dlatego też, w miejsce art. 2 ust. 3 starej ustawy (o grach i zakładach wzajemnych), który stracił moc w związku z wejściem w życie nowej ustawy (o grach hazardowych) wprowadzony został art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych. Właśnie w tym przypadku "ustawa stanowi inaczej", przy czym art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych ma wyraźnie charakter przepisu kompetencyjnego, który w zasadzie nie ma związku z art. 129 ust. 1 powołanej ustawy. Natomiast odnoszenie do tego przepisu, tzn. art. 129 ust. 1 art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, zastąpionego przecież przez art. 2 ust. 6 nowej ustawy, ma charakter niedopuszczalnego zabiegu interpretacyjnego, wyraźnie sprzecznego z intencją ustawodawcy.

Zgodnie z tym nowym przepisem (art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych), minister właściwy do spraw finansów publicznych rozstrzyga, w drodze decyzji, czy gra lub zakład posiadające cechy wymienione w ust. 1-5 są grą losową, zakładem wzajemnym albo grą na automacie w rozumieniu ustawy.

Należy zauważyć, że wśród gier wymienionych w tym przepisie (art. 2 ust. 1-5), obejmującym wszystkie gry będące przedmiotem regulacji ustawowej ("art. 1. Ustawa określa warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach.") nie wymieniono gier na automatach o niskich wygranych. Minister nie ma wiec żadnej podstawy prawnej do uznania jakiejkolwiek gry za grę na automatach o niskich wygranych. Merytorycznie stanowisko Ministra w rozpatrywanej sprawie było więc zgodne z udzieloną mu kompetencją, zawartą w art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych.

Sąd nie dostrzega też, by w następstwie wejścia w życie tego przepisu art. 2 ust. 6) powstała luka w prawie, polegającą na tym, że Minister jest władny rozstrzygnąć w drodze decyzji o charakterze każdej z gier i zakładów wzajemnych regulowanych ustawą o grach hazardowych, z wyjątkiem gier na automatów o niskich wygranych. W szczególności też Sąd nie uważa, że lukę tę może zapełnić proponowana przez skarżącą interpretacja, sprowadzająca się do uznania obowiązywania – w nowych warunkach art. 2 ust. 3 starej ustawy (o grach i zakładach wzajemnych). W ocenie Sądu takiej luki nie ma, gdyż nowa ustawa o grach hazardowych przewiduje po prostu likwidacje tej kategorii gier – w czasie potrzebnym do wygaśnięcia zezwoleń na ich prowadzeni. Nowe zezwolenia już nie będą wydawane, a ocena, czy dotychczasowe automaty spełniają ustalone wymaganie została przekazana dyrektorom właściwych miejscowo izb celnych, których kompetencje obejmują również – w przypadkach szczególnie jaskrawego naruszenia warunków prowadzenia tych gier – możliwość cofnięcia zezwolenia.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego podstawy procesowej zaskarżonego postanowienia, którą, według skarżącej spółki, powinien stanowić art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 165a Ordynacji podatkowej w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych, a nie art. 165a Ordynacji podatkowej, na którą powołał się organ, należy zauważyć, że to właśnie wspomniany art. 8 stanowi, że do postępowań określonych w ustawie stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W rozpatrywanej sprawie art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych nie dawał – jak to już wskazano – Ministrowi Finansów kompetencji do wydawania decyzji rozstrzygającej, czy gry urządzane na automatach do gier są grami na automatach o niskich wygranych w rozumieniu ustawy. W tej sytuacji Minister trafnie uznał, że postępowanie w tej sprawie nie może być wszczęte i zasadnie wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Trzeba przy tym wyraźnie wskazać, że wybór trybu załatwienia tej sprawy jest pochodną stanowiska w sprawie możliwości orzeczenia o charakterze gier na automatach o niskich wygranych na podstawie przepisów wymienionych ustaw określających kompetencje Ministra w tym zakresie.

Wreszcie, odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów Rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych w zw. z art. 2 ust. 3 oraz w zw. z art. 2 ust. 2a i 2b i art. 16 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, poprzez wadliwą ich wykładnię, Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że podniesione przez stronę skarżącą zarzuty w tym zakresie nie mają zasadniczo odniesienia do rozpatrywanej sprawy i nie znajdują uzasadnienia w treści rozstrzygnięcia organu.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.