Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2610/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 11 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1208/11 w sprawie ze skargi P. K., B. K., M. N., B. O., S. M., A. G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1208/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K., B. K.-O., M. N., B. O., S. M. i A. G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Wyrok zapał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] marca 1953 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. P. [...].

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Budownictwa, organ stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż odnosząc się do uwagi wnioskodawców, że w KW nr [...] błędnie wpisano, że przedmiotowa działka jest niezabudowana, należy wskazać, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. nie kwestionowano, że przedmiotowa nieruchomość była i nadal jest zabudowana.

Minister Budownictwa uznał również, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem Ministra Budownictwa, przedmiotem ustaleń ze względu na konieczność oceny, czy powyższe decyzje dekretowe wywołały nieodwracalne skutki prawne, było zbadanie, czy zdarzeniem prawnym następującym po wydaniu decyzji dekretowych była kolejna decyzja czy też umowa cywilnoprawna. W kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. wyczerpująco wyjaśniono, że "zbycie lokali mieszkalnych wraz z ustanowieniem użytkowania wieczystego działki nastąpiło na podstawie aktów notarialnych poprzedzonych wydaniem decyzji administracyjnej w tej kwestii". W sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. Niezasadny zdaniem Ministra Budownictwa jest także zarzut dotyczący nieuwzględnienia skutków decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. dla aktualnych właścicieli lokali. Przedmiotem postępowania w przedmiotowej sprawie nie jest bowiem wskazanie skutków decyzji nadzorczej, a jedynie ocena czy zaskarżone decyzje dekretowe zostały wydane zgodnie z obowiązującym w dacie ich wydania prawem.

Skargę na powyższą decyzję złożyli: P. K., M. N., B. O. , S. M. i A. G.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 538/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę złożoną na ww. decyzję.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej złożonej przez M. N. wyrokiem z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1323/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. jest trafny. M. N., zarówno w skardze, jak i w toku postępowania przed Sądem I instancji podniosła zarzut wydania zaskarżonej decyzji przez niewłaściwy organ. W uzasadnieniu swego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ustosunkował się do tego zarzutu, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis wymaga m.in., wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ustalenie, czy Sąd I instancji w ogóle rozważał kwestię właściwości Ministra Budownictwa do wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie. Fakt, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzone naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd wskazał, iż z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu pisemnym do kwestii zarzutu wydania decyzji przez niewłaściwy organ. Uzasadniając ten zarzut skarżący wskazali na treść Uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPS 7/00 (ONSA 4/00, poz. 139), w której stwierdzono, że stosownie do przepisu art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w przedmiocie odmowy przyznania poprzedniemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), jeżeli grunt stanowi własność gminy, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Należy jednak zauważyć, że stan faktyczny stanowiący kanwę powyższej uchwały nie jest tożsamy z tym , który mamy w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako właściwe do stwierdzenie nieważności orzeczeń wydanych na podstawie ar. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego przez Prezydium Rady Narodowej w sytuacji, gdy grunt stanowi własność komunalną. Jednak w stanie faktycznym, który ma miejsce w przedmiotowej sprawie orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1953 roku zostało zaskarżone i w sprawie została wydana również decyzja z dnia [...] stycznia 1954 roku Ministerstwa Gospodarki Komunalnej jako organu II instancji. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 157 § 1 k.p.a. Z powołanego przepisu prawa wynika, że jeżeli kwestionowaną decyzję wydał minister, to organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest właściwy minister, a jeżeli taką decyzję wydało samorządowe kolegium odwoławcze, to organem właściwym do stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Dlatego w przedmiotowej sprawie właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1954 roku wydanej w II instancji przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej był Minister Budownictwa. Przedstawiony pogląd nie narusza kompetencji organów samorządu terytorialnego w sferze uprawnień właścicielskich, gdyż w razie stwierdzenia nieważności decyzji organem właściwym do rozpoznania w trybie zwykłym wniosku byłych właścicieli lub ich następców prawnych dotyczącego ustanowienia na ich rzecz prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) będą właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego, a odwołanie będzie przysługiwało do samorządowego kolegium odwoławczego. Z powyższych względów sąd uznał, że stanowisko skarżących o niewłaściwości organu stwierdzającego nieważność decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej jest nieprawidłowe .

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ prawidłowo uznał, iż przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie własności czasowej, winien dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania decyzji badanej w trybie nadzoru. Z akt sprawy wynika, że Archiwum Państwowe Warszawy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z lat 1947-1950, który obejmowałby nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. P. [...]. Skoro więc przedmiotowa nieruchomość nie była objęta do dnia wydania decyzji ostatecznej powojennym planem zagospodarowania przestrzennego, stosownie do przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 16, poz. 109), to obowiązkiem organu administracji było, w zakresie oceny, czy zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa własności czasowej do gruntu omawianej nieruchomości, odnieść się do "Ogólnego planu zabudowania Warszawy " zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr VIII reg 1000/31).

Według tego planu nieruchomość warszawska położona przy ul. P. [...], przeznaczona była pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów archiwalnych, w tym materiałów inwentaryzacyjnych Biura Odbudowy Stolicy z lat 1945-1946, wynika, że na posesji przy ul. P. [...] w dacie lustracji, tj. [...] lutego 1945 r., znajdował się budynek stary, murowany, 7-kondygnacyjny, mieszkalny, z drobnymi uszkodzeniami, część bardziej zniszczona, zajmowany przez osoby prywatne.

Sąd podkreślił, iż stosownie do art. 6 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym (...), plany zagospodarowania przestrzennego sporządza się w dostosowaniu do wieloletnich planów gospodarczych i inwestycyjnych, ustalanych w trybie przewidzianym przez obowiązujące przepisy prawa. Zdaniem Sądu, Minister Budownictwa prawidłowo stwierdził, iż uznanie, że teren nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. P. [...], jest przeznaczony na cele publiczne, które to przeznaczenie, zdaniem organu pierwszej instancji, nie dawało się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowych właścicieli, świadczy o rażącym naruszeniu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przy wydawaniu orzeczenia administracyjnego z dnia [...] marca 1953 r., ponieważ odmówiono przyznania prawa własności czasowej, mimo braku wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia, czy korzystanie z przedmiotowego gruntu jest rzeczywiście sprzeczne z jego przeznaczeniem w planie zabudowy. Oznacza to również, iż Ministerstwo Gospodarki Komunalnej nie przeprowadzając stosownego postępowania wyjaśniającego i utrzymując w mocy wadliwe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, naruszyło rażąco art. 44, art. 75 ust. 1 i 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341), a tym samym zaistniały przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności zarówno decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r., jak również orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1953 roku .

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieodwracalności skutków prawnych, Sąd zwrócił uwagę, że nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracji na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała określona decyzja administracyjna. Chodzi więc o istnienie prawnej możliwości odwrócenia skutków prawnych w oparciu o obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w konkretnej sprawie. Jeżeli więc brak jest przepisów, które dawałyby organowi podstawę prawną do zniweczenia skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, to tylko wtedy możemy mówić, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Przy ocenie, czy określona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinno się brać pod uwagę późniejszych zdarzeń, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu.

Sąd wskazał, iż z akt sprawy wynika, że obecnie w skład dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. P. [...] wchodzi działka ewidencyjna nr [...] objęta księgą wieczystą KW Nr [...], będąca własnością komunalną, w użytkowaniu wieczystym właścicieli wykupionych lokali mieszkalnych nr 1,2,5,5A,6,16,17.

Ponieważ zbycie lokali mieszkalnych wraz z ustanowieniem użytkowania wieczystego działki nastąpiło na podstawie aktów notarialnych poprzedzonych wydaniem decyzji administracyjnej w tej kwestii, co jednoznacznie wynika z akt sprawy, prawidłowo organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, bowiem okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej wywołała nieodwracalne skutki prawne. Prawidłowe jest stanowisko organu, iż w sytuacji, gdy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej było poprzedzone decyzją administracyjną, co miało miejsce w tej sprawie, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego co, przy ocenie legalności decyzji administracyjnej odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania własności czasowej nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Sąd podkreślił także, że przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216) miały zastosowanie, m.in., przy budowie, zmianach budowlanych i utrzymaniu wszelkich budynków naziemnych i podziemnych, urządzeń związanych z budynkami (art.1). Od dnia ogłoszenia wiadomości o zatwierdzeniu, względnie uprawomocnieniu się planu zabudowania, Państwu oraz gminie przysługiwało prawo nabycia w drodze wywłaszczenia terenów, przeznaczonych na arterie komunikacyjne razem z urządzeniami pomocniczymi, na inne urządzenia komunikacyjne, jak lotniska, porty wodne itp., pod budowę budynków, zakładów i urządzeń użyteczności publicznej, na place publiczne, skwery, parki, ogrody, place sportowe i inne podobne urządzenia, przeznaczone do użytku publicznego, skrawków gruntów, nie nadających się do zabudowania w myśl przepisów obowiązujących lub według planu zabudowania, o ile takie skrawki przez linię zabudowania zostały utworzone(art. 43 ust. 1). Na terenach przeznaczonych w zatwierdzonym albo prawomocnym planie zabudowania na cele budowlane, zabronione było wznoszenie nowych i powiększanie istniejących budynków niezgodnie z tym planem (art. 46 ust. 3). Rozporządzenie weszło w życie z dniem 5 marca 1928 r.

W rozporządzeniu tym, tak jak i w przepisach dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, nie było mowy o konieczności dostosowania wysokości istniejących już budynków do nowego planu. Jeśli nowy plan zabudowania przeznaczał teren, na którym istniał już budynek stary, siedmiopiętrowy budynek, pod zabudowę zwartą, cztero - pięciokondygnacyjną, to oznaczało konieczność dostosowania nowych inwestycji powstających na terenie objętym tym planem - do obowiązującego planu. Nie jest do przyjęcia teza, iż taki plan nakładał obowiązek wyburzania kilku pięter budynku wybudowanego wcześniej, jako "zbyt wysokiego" czy też wyburzenia całego budynku siedmiopiętrowego jako nie spełniającego wymogów zabudowy zwartej, cztero - pięciokondygnacyjnej. Dlatego też nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na to, że jak stwierdzono w skardze -"bezsporne jest bowiem, że wymóg ogólnego planu zabudowania Warszawy z 1931 r. dotyczący czterech lub pięciu kondygnacji nie został spełniony."

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. N., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a przez to, że w uzasadnieniu orzeczenia Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, a także do podniesionego na posiedzeniu w dniu 8 stycznia 2008 r. zarzutu wydania decyzji przez niewłaściwy organ;

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. w rażący sposób naruszony został art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że przeznaczenie przedmiotowego terenu w Ogólnym planie zabudowy m. st. Warszawy z 1931 r. dało się pogodzić z korzystaniem przez niego przez dotychczasowych właścicieli.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż bezzasadny jest zarzut nie odniesienia się przez Sąd I instancji do wydania decyzji przez niewłaściwy organ . W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji odniósł się do stanowiska skarżących o niewłaściwości organu stwierdzającego nieważność decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej i stanowisko Sądu w tym zakresie należy uznać za prawidłowe.

Wskazać bowiem należy, iż postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, nawet wydanej w 1954 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prowadzone jest na podstawie przepisów k.p.a. obowiązujących w czasie toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie na podstawie, czy też z uwzględnieniem przepisów obowiązujących przed wejściem w życie kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązujących w czasie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda strona. Oznacza to, że dla określenia, jaki organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, podstawowe znaczenie ma przepis art. 157 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynikają dwie reguły określające organ właściwy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Po pierwsze, jeżeli kwestionowaną decyzję wydał minister, to właściwy jest minister, a jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze - właściwe jest samorządowe kolegium odwoławcze. Po drugie, w pozostałych wypadkach organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Z przepisu art. 157 § 1 k.p.a. zatem wynika jednoznacznie, że w razie kwestionowania decyzji innego organu niż minister (samorządowe kolegium odwoławcze) należy ustalić, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję (uchwała NSA z 5 czerwca 2000 r., OPS 7/00, ONSA 2000/4/139, OSP 2000/12/1841). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że do stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 25 stycznia 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z dnia 19 marca 1953 r. był Minister Budownictwa.

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. nr 50, poz. 279 ze zm.) uznać należy, iż są one bezzasadne.

Wskazać bowiem należy, że zgodnie treścią art. 7 ust. 2 dekretu gmina, która objęła w posiadanie grunt na podstawie przepisów dekretu, uwzględni wniosek o ustanowienie własności tymczasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Powyższa norma w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, iż warunkiem niezbędnym do przyznania wnioskodawcy prawa do ustanowienia własności czasowej była zgodność sposobu użytkowania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z planem zagospodarowania przestrzennego. Orzecznictwo zarówno Sądu Najwyższego, jak i sądów administracyjnych, stoi na stanowisku, iż zgodność ta musi dotyczyć planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, ONSAiWSA z 2009 r., nr 2, poz. 18 , post. SN z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt III CZP 129/09, LEX 583849). Stanowisko to w pełni podzielane jest przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Zatem podstawowe znaczenie w sprawie miało ustalenie przeznaczenia nieruchomości z planem obowiązującym w dniu wydania przez Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] marca 1953 r. W postępowaniu przeprowadzonym przez Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy oraz Ministra Gospodarki Komunalnej wymóg ten nie został spełniony. Wskazać należy, że w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej Warszawie z dnia [...] marca 1953 r. nie powołało się na plan a jedynie ogólnikowo stwierdzono, że zachodzi konieczność przejęcia nieruchomości na cele publiczne. Przepis art. 7 ust. 2 wyraźnie nakładał na organ rozpatrujący wniosek nie tylko obowiązek uzyskania informacji o przeznaczeniu danej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego ale również rozważenia możliwości realizacji przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie. Organy dekretowe nie wyjaśniły tych kwestii, co stanowiło oczywiste i rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu.

W przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka pozwalająca na stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] marca 1953 r., bowiem rozstrzygnięcie to wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, co wypełniało dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Minister Budownictwa, stwierdzając nieważność powyższego orzeczenia, zasadnie uznał iż naruszało ono wynikający z art. 7 ust. 2 dekretu obowiązek przeprowadzenia postępowania, wyjaśniającego ewentualną zgodność sposobu użytkowania gruntu, objętego wnioskiem o ustanowienie własności czasowej, z planem zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie postępowanie takie w ogóle nie zostało przeprowadzone. Brak przeprowadzenia takiego postępowania stanowił rażące naruszenie obowiązującego w dniu wydania orzeczenia Prezydium rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Akt ten, w art. 97 ust. 1, nakładał na organy obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zapewnienia stronie możliwości złożenia potrzebnych oświadczeń.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono pogląd, iż wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania lub z rażącym pogwałceniem zasad procesowych zawartych w powołanym rozporządzeniu stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. Przykładowo wymienić tu należy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 23/92 (OSP z 1993 r. nr 3, poz. 47), w którym Sąd ten jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., uznał wydanie orzeczenia nacjonalizacyjnego w warunkach rażącego pogwałcenia zasad postępowania administracyjnego uregulowanego rozporządzeniem Prezydenta RP z 1928 r. Stanowisko to przyjęte zostało również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a podziela je także Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie.

Mając na uwadze powyższe i uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.