Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 37/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 88 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 17 sierpnia 2018 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 4.715 (cztery tysiące siedemset piętnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwaną dalej skarżącą lub Spółką) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 października 2018 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 17 sierpnia 2018 r., nr [...], wymierzającą skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 37.150 zł za usunięcie 4 sztuk drzew bez wymaganego zezwolenia (pkt 1) oraz umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej odnośnie do 6 drzew i 3 krzewów (pkt 2).

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 21 lutego 2014 r. Straż Miejska w [...] przekazała do Prezydenta Miasta Opola notatkę służbową w sprawie stwierdzonego w dacie 20 lutego 2014 r. przez funkcjonariuszy wykopywania drzew liściastych i iglastych rosnących na terenie przy ulicy [...] w [...], wokół budynku należącego do B w [...]. W treści notatki wskazano, że drzewa zostały okaleczone poprzez drastyczną redukcję koron i brył korzeniowych. Nadto strażnicy przeprowadzili rozmowę z Prezesem Zarządu B w [...] (dalej zwanej B), który stwierdził, że nie posiada żadnej dokumentacji i wymaganych zezwoleń na przesadzenie drzew, zaś prace są prowadzone przez firmę ogrodniczą. Funkcjonariusze Straży Miejskiej wykonali dokumentację fotograficzną i ustalili, że przesadzone kilkumetrowe świerki zostały zabezpieczone przed przewróceniem się w sposób zagrażający przechodniom, bowiem są przywiązane sznurkiem do blaszanego płotu.

W dniu 24 lutego 2014 r. Komisja opiniująco-doradcza Prezydenta Miasta Opola ds. zieleni miejskiej, przy udziale B. W. - Prezesa B, przeprowadziła oględziny na terenie przy ulicy [...], obejmującym działkę ewidencyjną nr a k. m. [...], obręb [...]. Podczas wizji ustalono gatunki drzew i dokonano pomiarów obwodów pni, mierzonych na wysokości 130 cm oraz określono powierzchnię zajmowaną przez krzewy, które zostały przesadzone. Stwierdzono również, że dwa drzewa - daglezja zielona i świerk kłujący zostały przymocowane do podłoża za pomocą odciągów linowych i są pochylone w kierunku ogrodzenia. Według wyjaśnień Prezesa B, przesadzeń dokonała firma C z siedzibą w [...], a na ich dokonanie nie uzyskano zezwolenia. Przesadzeń drzew i krzewów dokonano z powodu zanieczyszczenia, jakie wokół nich powodowali ludzie. Ustalenia z wizji zostały utrwalone w protokole oględzin.

Pismem z dnia 4 marca 2014 r. Prezydent Miasta Opola poinformował skarżącą oraz B o dokonanych w czasie oględzin ustaleniach i wezwał do udzielenia wyjaśnień w zakresie powiązań, jakie zachodzą pomiędzy adresatami pisma odnośnie do władania nieruchomością przy ulicy [...] w [...], a także podstawy dokonania przesadzenia drzew oraz wskazania przyczyn ścięcia wierzchołków daglezji zielonej i świerku kłującego, a także nadmiernej redukcji koron dwóch wiśni i jednego klonu.

W odpowiedzi na wezwanie, B poinformowała organ, że użytkownikiem nieruchomości oznaczonej jako działka nr a jest Spółka A, natomiast B jest właścicielem tej Spółki. Wyjaśniała nadto, że przesadzone drzewa i krzewy rosły bezpośrednio przed wejściem do pawilonu handlowego, a ich przesadzenie było spowodowane interwencjami klientów pawilonu. Wskazała też, że zgodnie z art. 83 ustawy o ochronie przyrody zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości nie dotyczy ich przemieszczania w obrębie tej samej nieruchomości.

Zawiadomieniem z dnia 9 kwietnia 2014 r. organ pierwszej instancji poinformował Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego - w trybie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie 10 sztuk drzew oraz 12 m² krzewów z terenu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr a, k. m. [...], obręb [...] przy ulicy [...] w [...], bez wymaganego zezwolenia i o oględzinach przewidzianych na dzień 25 kwietnia 2014 r.

W trakcie oględzin, w obecności pełnomocnika Spółki, dokonano pomiarów drzew i krzewów, ustalono stan ich żywotności oraz stwierdzono, że są one w wieku powyżej 10 lat.

Pismem z dnia 7 lipca 2014 r. Spółka wiosła o przeprowadzenie dowodu z opinii dendrologa na okoliczność wieku przesadzonych drzew i krzewów.

W opinii dendrologicznej z października 2014 r., sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji, określono wiek drzew (słoje przyrostów rocznych, liczone na rdzeniach pochodzących z odwiertów świdrem Presslera). Wobec zachowanej żywotności części drzew i inwazyjności użytej metody, odwiertów dokonano jedynie na egzemplarzach całkowicie obumarłych lub zamierających, a następnie wyniki ekstrapolowano na pozostałe egzemplarze. We wnioskach końcowych opinii określono wiek zadrzewienia objętego inwentaryzacją, na powyżej 10 oraz poniżej 20 lat.

Pismem z dnia 7 maja 2015 r. organ pierwszej instancji przedstawił skarżącej stanowisko w sprawie wyjaśniając m.in., że na podstawie ustaleń zawartych w opinii dendrologa uznał, iż drzewa oznaczone w dokumentacji nr 4 - jarząb pospolity, nr - 5 kasztanowiec biały, nr - 6 śliwa ałycza "Pissarda", nr - 10 sosna czarna, nr - 11 świerk kłujący oraz krzewy jałowca sabińskiego nr 7, 8, 9 zachowały żywotność po przesadzeniu, w związku z czym nie doszło do ich usunięcia z terenu nieruchomości i nie zachodzą przesłanki do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za ich usunięcie bez wymaganego zezwolenia, a więc zasadnym będzie umorzenie postępowania w tym zakresie.

Pismem z dnia 22 maja 2015 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o umorzenie w całości postępowania w sprawie wymierzenia kary za zniszczenie drzew. Podniosła jednocześnie, że kwestionuje sposób obliczenia wysokości kary administracyjnej w odniesieniu do drzewa nr 1, wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. o niezgodności przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz stwierdziła, że w jej opinii zachodzą w przedmiotowej sprawie przesłanki do zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy.

W celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości przeprowadzono kolejne oględziny, podczas których ustalono, że doszło do przesadzenia drzew i krzewów w obrębie tej samej zorganizowanej i zagospodarowanej nieruchomości, przy czym po dokonaniu tej czynności nie zachowały żywotności egzemplarze oznaczone numerami 1, 2, 3, 11-13, a ich obumarcie było spowodowane zabiegami w obrębie brył korzeniowych, tj. nadmierną redukcją, przeprowadzonymi niezgodnie ze sztuką ogrodniczą.

Ponadto na wniosek Spółki z dnia 20 listopada 2015 r. organ pierwszej instancji uwzględnił okoliczność występowania w [...] w dniach 30 marca 2015 r. - 1 kwietnia 2015 r. silnych wiatrów, które mogły spowodować przechylenie się świerku kłującego oznaczonego nr 11 i pogorszeniu jego stanu, wobec czego uznał, że postępowanie w odniesieniu do tego drzewa jest bezprzedmiotowe.

Następnie - na wniosek skarżącej - organ w dniach 15 marca 2016 r. i 20 kwietnia 2016 r. przeprowadził dowód ze zeznań świadków J. L. i M. T. na okoliczność stanu higieniczno-sanitarnego skweru i związanego z nim przesadzenia zieleni. Pierwszy ze świadków zeznał, że teren, gdzie rosły drzewa i krzewy był zanieczyszczony butelkami, puszkami i odchodami zwierząt oraz na tym terenie osoby pijące alkohol załatwiały swoje potrzeby fizjologiczne. Drzewa i krzewy przed przesadzeniem były w dobrym stanie zdrowotnym, jednakże świerk i sosna miały połamane pojedyncze gałęzie, prawdopodobnie dla celów przygotowania świątecznych stroików. Świadek opisał sposób przygotowania i przesadzenia zieleni przez pracowników firmy M. T. pn. C. Po przesadzeniu drzew B przejęła nad nimi opiekę w formie podlewania oraz koszenia terenu wokół drzew. Podlewanie trwało od przesadzenia drzew, tj. od lutego do grudnia 2014 r. Świadek stwierdził, że na wiosnę drzewa i krzewy rozpoczęły wegetację, lecz w miesiącach sierpień-wrzesień 2014 r. stan niektórych drzew uległ pogorszeniu, tzn. zaczęły usychać końcówki gałęzi. Teren, na który przesadzono drzewa i krzewy był wykoszony, jednakże zawsze był zanieczyszczony psimi odchodami i śmieciami w stopniu podobnym do innych terenów. Z kolei M. T., prowadzący działalność gospodarczą pn. C, który był wykonawcą przesadzenia przedmiotowych drzew i krzewów, zeznał, że przed podjęciem się prac dokonał oględzin drzew i krzewów i stwierdził, że ich stan nie był rewelacyjny, ale nadawały się do przesadzenia. Zabieg wykonał zgodnie ze sztuką ogrodniczą, tj. bryły korzeniowe zabezpieczył workiem z juty i siatką, a wykopane drzewa na nowe miejsce zostały przetransportowane koparką. Drzewa zostały posadzone w miejscu wskazanym przez pracownika B - z boku i z tyłu sklepu. Po przesadzeniu, korony drzew zostały zredukowane, a 2 lub 3 drzewa wzmocnione linami. Świadek zeznał, że w ramach usługi nie zostały zlecone prace pielęgnacyjne drzew po przesadzeniu, jednak przy wymianie lin, dwa lub trzy razy drzewa zostały podlane w okresie marzec-kwiecień 2014 r. Świadkowi nie był znany stan przesadzonych drzew. Natomiast przesłuchany w sprawie świadek B. W. zeznał, że powodem przesadzenia drzew i krzewów w inne miejsce były interwencje mieszkańców, klientów i najemców sklepu o zanieczyszczaniu tego terenu przez osoby pijące alkohol i załatwiające tam swoje potrzeby fizjologiczne. Zabieg przesadzenia został zlecony profesjonalnej firmie, która podjęła się prac. Świadkowi nie był znany stan drzew i krzewów przed przesadzeniem. Miejsce przesadzenia zostało wskazane z lewej strony i z tyłu obiektu, na terenie pozbawionym zieleni. Świadek zeznał, że pracownicy firmy przesadzającej nie zgłaszali żadnych uwag dotyczących jakości gleby, w miejscu, z którego przesadzano drzewa i krzewy oraz w nowym miejscu. Na wiosnę 2014 r. przesadzone drzewa i krzewy wykazywały oznaki żywotności w postaci nowych liści. Pierwsze zaczęły zamierać żywotniki, które pod koniec lata 2014 r. zaczęły zasychać i żółknąć, pomimo ciągłego podlewania. Świadek zeznał, że jedno z przesadzonych drzew na tyle obiektu przechyliło się w okresie jesiennym 2014 r., w wyniku silnego wiatru. Po fali upałów w czerwcu i lipcu 2015 r. pracownicy strony zajmujący się pielęgnacją terenu poinformowali, że inne drzewa, szczególnie rosnące na tyle budynku zaczęły wykazywać oznaki zamierania.

W dniu 10 lipca 2017 r. zostały przeprowadzone ponowne oględziny, celem dokonania pomiaru na wysokości 5 cm od gruntu obwodów pni drzew, w wyniku których ustalono co następuje: żywotnik zachodni nr 1 - obwód pnia 49 cm; żywotnik zachodni nr 2 - obwód pnia 73 cm; żywotnik zachodni nr 3 - obwód pnia 56 cm; daglezja zielona nr 12 - obwód pnia 95 cm i sosna czarna nr 13 - obwód pnia 76 cm. Komisja stwierdziła również, że drzewa te są całkiem suche.

Pismem dnia 23 stycznia 2018 r. organ pierwszej instancji poinformował stronę o obowiązującym stanie prawnym w przedmiotowej sprawie, w szczególności w kontekście nowelizacji ustawy o ochronie przyrody, oraz o treści art. 189c K.p.a., a także dokonał wyliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej według obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy za usunięcie bez zezwolenia 4 sztuk drzew, z wyłączeniem żywotnika zachodniego nr 1.

Następnie decyzją z dnia 17 sierpnia 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola:

1. wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 37.150 zł za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, z nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr a, k. m. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...], następujących drzew: 2 szt. żywotnika zachodniego o obwodach pni 50 cm i 40 cm, na wysokości 130 cm oraz jednej daglezji zielonej o obwodzie pnia 75 cm, na wysokości 130 cm i jednej sosny czarnej o obwodzie pnia 56 cm, na wysokości 130 cm;

2. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, z ww. nieruchomości następujących drzew i krzewów: żywotnika zachodniego, jarzębu pospolitego, kasztanowca białego, śliwy ałyczy odm. "Pissarda", 3 szt. jałowca sabińskiego, sosny czarnej i świerku kłującego - o obwodach pni i powierzchni w m² opisanych w komparycji decyzji.

Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017 r. poz. 1330), zwanego dalej rozporządzeniem z 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał przedstawiony wyżej przebieg postępowania i stwierdził, że podstawę do wydania decyzji stanowił art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wyjaśnił, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił, iż do przesadzenia przedmiotowych drzew i krzewów doszło bez wymaganego zezwolenia Prezydenta Miasta Opola. Natomiast przedmiotem postępowania jest usunięcie następujących drzew: żywotnika zachodniego o obwodzie pnia 50 cm, żywotnika zachodniego o obwodzie pnia 40 cm, daglezji zielonej o obwodzie pnia 75 cm oraz sosny czarnej o obwodzie pnia 56 cm, których obwody mierzone były na wysokości 130 cm od gruntu. Drzewa te całkowicie obumarły w wyniku ich przesadzenia. Zdaniem organu, bez znaczenia dla niezachowania przez przesadzone drzewa żywotności miał podnoszony przez Spółkę fakt - ustalony na podstawie zeznań świadków - zanieczyszczenia terenu odchodami psimi oraz ludzkimi. Organ stwierdził również, że na przesadzenie drzew w obrębie tej samej, zorganizowanej nieruchomości nie jest wymagane zezwolenie, jednak w przypadku obumarcia drzew w wyniku tego przesadzenia ma już miejsce delikt administracyjny. Doprowadzenie na skutek podjętych działań do obumarcia drzew jest tożsame z ich usunięciem. Natomiast pozostałe drzewa i krzewy objęte postępowaniem zachowały żywotność po przesadzeniu, w związku z czym nie można przyjąć, że te drzewa i krzewy zostały usunięte z terenu nieruchomości. Z kolei w przypadku świerku kłującego o obwodzie pnia 61 cm organ przychylił się do stanowiska Spółki, że drzewo to było żywotne po przesadzeniu i utraciło żywotność nie w wyniku przesadzenia, ale z powodu wyrwania bryły korzeniowej podczas silnego wiatru i przechylenia się drzewa. W przypadku żywotnika zachodniego o obwodach pni 32+14+20 cm na wysokości 130 cm i 49 cm na wysokości 5 cm uwzględniono zmianę przepisów ustawy i to, że jego usunięcie obecnie nie podlega karze pieniężnej. Organ wyjaśnił również, że orzeczenie na podstawie znowelizowanej ustawy wynika z postanowień art. 189c K.p.a. Te okoliczności spowodowały umorzenie postępowania w zakresie określonym w pkt 2 decyzji. Dalej w decyzji przedstawiono sposób wyliczenia kary przy zastosowaniu art. 89 ust. 1 ustawy i przepisów wykonawczych oraz stawki opłat dla poszczególnych drzew.

W odwołaniu od powyższej decyzji w części dotyczącej jej pkt 1 Spółka zarzuciła brak wyjaśnienia daty i przyczyny obumarcia poszczególnych drzew oraz ustalenie przez organ, że obumarcie przedmiotowych drzew spowodowane było zabiegami w obrębie ich brył korzeniowych, tj. ich nadmierną redukcją, czyli zabiegami przeprowadzonymi niezgodnie ze sztuką ogrodniczą, pomimo że Prezydent nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego, chociaż ustalenie tej okoliczności wymagało posiadania wiedzy specjalnej. Skarżąca sformułowała również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że brak żywotności drzew jest następstwem okoliczności zależnych od skarżącej jako posiadacza nieruchomości. Spółka zarzuciła też organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 83 ust. 1 i art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że: 1) przesadzenie drzew w obrębie tej samej nieruchomości bez zachowania ich żywotności, przy jednoczesnym braku ustalenia przyczyn obumarcia drzew, jest tożsame z ich usunięciem, 2) na przesadzenie drzew w obrębie tej samej, zorganizowanej nieruchomości nie jest wymagane zezwolenie, lecz w przypadku obumarcia drzew w wyniku tego przesadzenia ma już miejsce delikt administracyjny.

W związku z tymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie jej rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 i umorzenie postępowania w tej sprawie.

W uzasadnieniu odwołania Spółka odnotowała, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ powołał się na art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, natomiast rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Nie wiadomo też, jak organ potraktował wszystkie czynności przedsięwzięte przed dniem wszczęcia z urzędu postępowania, w szczególności te z udziałem B, a nie z udziałem Spółki. Ma to szczególne znaczenie, ponieważ organ w zaskarżonej decyzji wyraźnie stwierdził, że B. W. jako przedstawiciel B był traktowany jako reprezentant strony, udzielał wyjaśnień i informacji oraz brał udział w oględzinach z dnia 24 lutego 2014 r. Przede wszystkim jednak, zdaniem Spółki, nie wystąpiły w sprawie przesłanki z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ nie doszło do usunięcia drzew, tylko do ich przesadzenia w inne miejsce w obrębie jednej i tej samej nieruchomości, a w takim przypadku nie ma obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. Poza tym organ stwierdził, że Spółka doprowadziła do zakończenia żywotności drzew poprzez ich przesadzenie, tymczasem brak ku temu najmniejszych przesłanek w okolicznościach sprawy, zwłaszcza że Spółka zleciła czynności związane z przesadzeniem drzew i krzewów fachowemu przedsiębiorcy, a następnie wykonywała typowe działania pielęgnacyjne w celu utrzymania żywotności zieleni. W trakcie postępowania administracyjnego strona skarżąca wnosiła o zwrócenie się do biegłego z zakresu dendrologii o wydanie opinii uzupełniającej w przedmiocie wpływu okoliczności, tj. załatwiania potrzeb fizjologicznych zarówno przez ludzi, jak i przez zwierzęta, stanu higieniczno-sanitarnego skweru na kondycję i żywotność drzew, jednak organ nie przychylił się do tego wniosku. W związku z tym nie można było w sposób stanowczy i kategoryczny ustalić, czy okoliczności przytoczone przez organ w zaskarżonej decyzji, czyli nieprawidłowe zabiegi w obrębie brył korzeniowych drzew miały rzeczywisty wpływ na ich stan. Tych kwestii nie wyjaśnia opinia dendrologiczna M. C. oraz ustalenia Komisji ds. zieleni miejskiej. Skarżąca podniosła, że sam organ stwierdził brak możliwości zbadania, czy publiczny dostęp do zieleni na nieruchomości, organizowanie tam imprez alkoholowych i załatwianie potrzeb fizjologicznych w obrębie zieleni miało wpływ na obumarcie drzew niezależne od działań Spółki. Skarżąca akcentowała też, że to organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzać dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego i przeprowadzenie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Spółki, niedopuszczenie w tej sprawie dowodu z opinii biegłego z zakresu dendrologii co do ustalenia przyczyn obumarcia drzew - w tym zgodnie z wnioskiem zgłoszonym przez stronę w tym przedmiocie - stanowi naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Skarżąca zarzuciła, że organ samodzielnie ustalił, iż obumarcie przedmiotowych drzew spowodowane było zabiegami w obrębie brył korzeniowych, tj. ich nadmierną redukcją, przeprowadzonymi niezgodnie ze sztuką ogrodniczą, a tym samym negatywnie ocenił pracę profesjonalisty zaangażowanego przez stronę do czynności przesadzania drzew. Tymczasem przeprowadzenie takiej weryfikacji i sformułowanie przez organ tak daleko idącej konstatacji wymagało zasięgnięcia opinii biegłego, czego zaniechano. Ponadto Spółka zauważyła, że skoro organ uznaje, iż do przesadzenia drzew nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia, to niemożliwe jest karanie za brak takiego zezwolenia. Dodatkowo Spółka podniosła, że obwody pni drzew określonych w punkcie 1 sentencji zaskarżonej decyzji winny odnosić się do ich wielkości podanej na wysokości 5 cm, a nie na wysokości 130 cm, która służy do ustalania kwoty administracyjnej kary pieniężnej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 19 października 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ zrelacjonował stan faktyczny sprawy, a następnie odnotował zmianę przepisów ustawy, dokonaną ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045), obowiązującą od 28 sierpnia 2015 r., i stwierdził, że zgodnie z przepisami przejściowymi tej nowelizacji do postępowań wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej byłaby względniejsza. Zdaniem organu, z uwagi na fakt, że po myśli art. 89 ust. 1 ustawy w nowym (ustalonym ustawą zmieniającą) brzmieniu, administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, podczas gdy według dotychczasowych przepisów kara administracyjna wynosiła trzykrotność tej opłaty, uzasadnione jest stosowanie w sprawie przepisów w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą. W konsekwencji zastosowanie znajdują również przepisy art. 88 i art. 89 ustawy w brzmieniu ustalonym przez art. 29 pkt 11 ustawy zmieniającej. W kwestii ustalenia wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów organ przyjął, że zastosowanie znajduje w niniejszej sprawie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017 r. poz. 1330). Dalej, za prawidłowe Kolegium uznało ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące przesadzenia drzew i krzewów, które Prezydent poczynił na podstawie notatki służbowej strażników miejskich, dokumentacji fotograficznej, opinii dendrologa, kilkakrotnych oględzin i zeznań świadków. Następnie Kolegium stwierdziło, że zarówno usunięcie, jak i przesadzanie drzew lub krzewów wymaga uzyskania pozwolenia organu, bowiem przesadzenie oznacza usunięcie, a fakt przesadzenia drzew i krzewów w granicach jednej i tej samej nieruchomości nie ma tu znaczenia. Przesadzenie drzew i krzewów wymaga zatem uzyskania zezwolenia, co w konsekwencji prowadzi do konkluzji, iż wniosek strony o umorzenie przedmiotowego postępowania w zakresie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jest w całości nieuzasadniony. W końcowej części uzasadnienia Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość administracyjnej kary pieniężnej, przy zastosowaniu art. 89 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6 ustawy oraz przepisów rozporządzenia z 2017 r.

W skardze na powyższą decyzję w zakresie punktu 1, Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez uznanie, iż w sprawie doszło do usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia, co skutkowało nałożeniem kary administracyjnej na skarżącą, pomimo że nie doszło do usunięcia tych drzew, bowiem drzewa objęte przedmiotowym postępowaniem zostały przez Spółkę przesadzone w obrębie jednej nieruchomości, nadto - przesadzenie dokonane zostało z należytą ku temu starannością, wyrażającą się w zleceniu tej czynności osobie profesjonalnie zajmującej się tego rodzaju działalnością. Skarżąca wskazała też na naruszenie art. 2 Konstytucji w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w zakresie wymierzającym karę administracyjną za rzekome usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, podczas gdy taka interpretacja tychże przepisów jest niezgodna z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z ar. 31 ust. 3 Konstytucji.

Spółka sformułowała również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez:

- błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne uznanie, że w niniejszym przypadku doszło do usunięcia drzew w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy, podczas gdy doszło jedynie do ich przesadzenia w granicach nieruchomości skarżącej;

- brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla właściwego rozstrzygnięcia odwołania skarżącej, w szczególności w rezultacie oparcia się jedynie na twierdzeniach organu pierwszej instancji i całkowitym pominięciu faktu, że przedmiotowe drzewa nie zostały usunięte z terenu nieruchomości, a jedynie przesadzone w jej granicach;

- brak rozważenia obiektywnych przyczyn obumarcia przesadzonych drzew, w tym okoliczności załatwiania potrzeb fizjologicznych przez klientów pawilonu handlowego, osoby postronne przebywające w obrębie tej nieruchomości.

Jako ostatni Spółka wskazała zarzut naruszenia art. 9 w zw. z art. 11 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie kwestionowanej decyzji, ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i powtórzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Opola, co stanowi o niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.

W związku z tym zarzutami Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie punktu 1 i umorzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżąca podtrzymała prezentowane już wcześniej stanowisko, że w okolicznościach sprawy nie doszło do usunięcia drzew, przez które należy rozumieć ich ścięcie, wykarczowanie, wykopanie z korzeniami i posadzenie na innej nieruchomości. Stanowisko to zostało potwierdzone w orzecznictwie, jak i w opinii podsekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska, głównego konserwatora przyrody. W niniejszej sprawie nie ulega natomiast wątpliwości, że objęte przedmiotowym postępowaniem drzewa nie zostały usunięte z terenu nieruchomości (poza jej granice), a jedynie przesadzone w jej obrębie. Skarżąca podkreśliła, że Kolegium opowiedziało się za takim rozumieniem art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym na przesadzenie drzew w obrębie tej samej, zorganizowanej nieruchomości nie jest wymagane zezwolenie, lecz w przypadku obumarcia drzew w wyniku tego przesadzenia ma już miejsce delikt administracyjny uzasadniający nałożenie kary administracyjnej, co uznać należy za przejaw błędnej wykładni tego przepisu. Ponadto uznanie, że od przesadzającego drzewo należy wymagać ponadprzeciętnej wiedzy ogrodniczej w celu zachowania żywotności drzew i w konsekwencji przyjęcie, że utrata żywotności nastąpiła z przyczyn leżących po jego stronie, pozostaje - w ocenie skarżącej -niezrozumiałe. Poza tym Kolegium pominęło twierdzenia skarżącej dotyczące kwestii faktycznej przyczyny obumarcia przesadzonych drzew oraz samego powodu, który uzasadniał to działanie, czyli konieczności reorganizacji i zmiany aranżacji skweru w sposób zapewniający bezpieczeństwo sanitarne i optymalne warunki egzystencji roślinności tamże usytuowanej, lecz także jako eliminacja niekorzystnego oddziaływania czynników w postaci produktów metabolizmu na kondycję i żywotność tej zieleni. Spółka akcentowała, że Kolegium w żaden sposób nie zweryfikowało tych twierdzeń, czym naruszyło zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. Nie odniosło się też do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. W tej sytuacji nieuprawnione jest - zdaniem Spółki - obarczanie jej odpowiedzialnością za uschnięcie przesadzonych drzew, a konsekwencji nałożenie na skarżącą kary administracyjnej. Dalej Spółka przypomniała, odwołując się do uzasadnienia wyroku TK z dnia 21 października 2004 r., że stosowanie kar administracyjnych nie może opierać się na idei odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawcy. W tym kontekście Spółka wywodziła, że celem przesadzenia drzew było zachowanie ich żywotności, czemu miało służyć zatrudnienie do tych prac profesjonalnego podmiotu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium nie zgodziło się z zarzutem niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, gdyż w decyzji odniosło się do kwestii stanowiących podstawę formułowanych w skardze zarzutów. Ponadto Kolegium nie zgodziło się z przedstawioną przez Spółkę wykładnią art. 83 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy i w tym zakresie powołało na stanowisko tut. Sądu wyrażone w wyroku z dnia 10 października 2011 r. Wskazało też na postanowienia art. 88 ust. 4 ustawy, z treści których wprost wynika, że przesadzenie jest formą usunięcia drzewa, które może mieć wpływ na zachowanie przez nie żywotności. Nie zgodziło się również Kolegium z zarzutem naruszenia art. 9 i art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. i zaznaczyło, że od organu nie wymaga się, by przekonał stronę o słuszności i zgodności z prawem podjętej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik Spółki podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Dodatkowo podniósł, że w kwestii wykładni zastosowanego w sprawie przepisu ustawy o ochronie przyrody nie akceptuje stanowiska zajmowanego przez tut. Sąd i prezentuje pogląd, iż sformułowania "usunięcie" nie należy interpretować gramatycznie, ale funkcjonalnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że materialnoprawną podstawę wydanych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 88 ust. 1 pkt 1 oraz art. 89 ust. 1 cyt. już wyżej ustawy z dnia 16 kwietnia 2015 r. o ochronie przyrody - w brzmieniu, jak przyjęły organy, nadanym ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045), obowiązującą od 28 sierpnia 2015 r., a także przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. poz. 1330).

W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 sierpnia 2015 r., wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za:

1) usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia;

2) usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości;

3) zniszczenie drzewa lub krzewu;

4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa.

Kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 2 ustawy).

Zgodnie natomiast z art. 89 ust. 1 ustawy, administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1.

Stosownie do przytoczonych przepisów w pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że Sąd nie podzielił prezentowanej przez skarżącą wykładni art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy, wedle której przez pojęcie "usunięcie drzewa lub krzewu" należy rozumieć jego ścięcie, wykarczowanie i wykopanie z korzeniami oraz posadzenie na innej nieruchomości. Skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z poglądem prezentowanym przez tut. Sąd, a znajdującym pełną akceptację w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że brak jest przesłanek do uznania, iż przesadzenie drzew lub krzewów w obrębie tej samej nieruchomości nie stanowi ich usunięcia. Tego rodzaju ograniczenie nie wynika z przepisów ustawy o ochronie przyrody. Usunięcie oznacza zarówno całkowite zniszczenie drzew, jak i przesadzenie ich w inne miejsce z naruszeniem ich żywotności, przy czym odległość miejsca, w które drzewa są przesadzane nie ma żadnego znaczenia. W szczególności nie ma znaczenia, czy jest to ta sama nieruchomość (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Op 447/17; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 747/18, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, zgodzić należało się z organem odwoławczym, że w zakresie przedmiotowym pojęcia "usunięcie drzew" mieści się również ich przesadzenie bez względu na to, czy jest ono dokonywane w granicach tej samej nieruchomości, czy też nie.

Pomimo tej oceny, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i to w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Odnotować trzeba, że badanie prawidłowości zaskarżonego aktu polega w pierwszym rzędzie na ocenie, czy jego wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Uchybienie przepisom procesowym rzutuje bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Zauważyć też przyjdzie, że nie każde naruszenie przepisów procesowych skutkuje uwzględnieniem zarzutów skargi, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności Sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono z uwzględnieniem treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obligującymi do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przy zapewnieniu realizacji zasady udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej (art. 9 K.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z zasady tej wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Sąd kontroluje także, czy wydane w toku postępowania rozstrzygnięcie jest prawidłowo uzasadnione, czyli zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). Podkreślić również trzeba, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, oraz wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Ostatnio poczyniona uwaga zdaje się być konieczna chociażby z tej przyczyny, że w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przedstawiał dodatkową argumentację oraz przepisy mające znaczenie w sprawie.

W ocenie Sądu, realizując przedstawione wyżej obowiązki Kolegium naruszyło wymienione przepisy. Przede wszystkim organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy przesadzenie czterech drzew, za które nałożono karę pieniężną miało wpływ na zachowanie ich żywotności. W świetle zgromadzonych dokumentów, a także wobec treści ocenianej decyzji nie można bowiem uznać, że organ przeprowadził w tym zakresie wyczerpującą analizę, zwłaszcza w kontekście zarzutów zawartych w odwołaniu. W związku z tym przypomnienia wymaga, że skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, wedle którego przedmiotowe drzewa obumarły wskutek niewłaściwych zabiegów w obrębie brył korzeniowych. Skarżąca szeroko argumentowała i wskazywała na inne przyczyny obumarcia drzew, w tym okoliczność załatwiania potrzeb fizjologicznych zarówno przez ludzi, jak i przez zwierzęta oraz stanu higieniczno-sanitarnego skweru. Spółka dowodziła również, że nie ponosi żadnej odpowiedzialności za powstały stan rzeczy, ponieważ przesadzenia drzew dokonała profesjonalna firma ogrodnicza, a następnie skarżąca podejmowała wymagane zabiegi pielęgnacyjne. W omawianym aspekcie sprawy skarżąca wskazała na potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w tym uzyskania stosownej opinii biegłego. Spółka zmierzała zatem do wykazania, że brak jest podstaw do nałożenia na nią kary pieniężnej. Przedstawione przez skarżącą własne stanowisko co do okoliczności, w jakich doszło do obumarcia przesadzonych drzew nie doczekało się jednak żadnej weryfikacji ze strony organu odwoławczego. Kolegium ograniczyło się bowiem jedynie do podzielenia ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji oraz wskazania zgromadzonych dowodów, bez jakiegokolwiek ich omówienia. W kwestii zachowania żywotności drzew Kolegium jedynie ogólnie odnotowało stanowisko organu pierwszej instancji. Z decyzji nie wynika jednak, by stanowisko to zostało zweryfikowane przez organ odwoławczy, którego zadaniem było ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. W szczególności Kolegium nie oceniło zgromadzonych dowodów i nie podało, które z dowodów (i dlaczego) uznało za mające znaczenie w sprawie. Nie badało też, czy niezachowanie żywotności spowodowane było wystąpieniem niezależnych od skarżącej przyczyn. Tymczasem ta ostatnio wskazana kwestia była sporna, ponieważ argumentacja prezentowana przez stronę w toku postępowania oraz przedstawiona w odwołaniu zmierzała właśnie w kierunku wykazania wystąpienia takich przyczyn. Powyższe obligowało zatem organ odwoławczy do przedstawienia w tym zakresie stosownego stanowiska. Wbrew temu obowiązkowi, Kolegium przemilczało argument odwołania o dokonaniu przez Prezydenta Miasta Opola błędnych czy niewystarczających ustaleń faktycznych.

W przekonaniu Sądu, słusznie też zarzuca skarżąca, że organ odwoławczy nie dokonał omówienia norm prawnych w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. W szczególności organ ten nie odpowiedział na zgłoszone w odwołaniu wątpliwości Spółki związane z rozbieżnością występującą pomiędzy podstawą prawną określoną przez organ pierwszej instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy) a wskazaną w decyzji podstawą nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej. Podobnie zachowało się Kolegium jeśli chodzi o wysokość wymierzonej Spółce kary. Organ nie przedstawił bowiem i nie omówił podstaw prawnych w tym zakresie, ogólnikowo stwierdzając, że kara jest prawidłowa i została ustalona przy zastosowaniu art. 89 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6 ustawy oraz przepisów rozporządzenia z 2017 r. Stwierdzenie to jest mylące choćby z uwagi na brak punktów w ust. 1 art. 89 ustawy. Jeśli natomiast organ miał na myśli art. 88 ustawy, to powinien wyjaśnić, w jakim brzmieniu przepis ten miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie (wobec kolejnych nowelizacji ustawy) i który z przypadków w nim opisanych wziął pod uwagę. Ponadto zaznaczenia wymaga, że Kolegium - utrzymując w mocy i uznając za prawidłową decyzję organu pierwszej instancji - winno zająć wyraźne stanowisko co do prawidłowości zastosowania przez ten organ przepisu art. 189c K.p.a., w tym w kontekście art. 189a § 2 pkt 1 i 2 K.p.a., z którego wynika, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa (Administracyjne kary pieniężne).

Stosownie do powyższego jeszcze raz wskazać przyjdzie, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 K.p.a., rozpatrujący odwołanie organ drugiej instancji winien dogłębnie przeanalizować przesłanki materialnoprawne i procesowe decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie, niejako od nowa. W niniejszej sprawie niewątpliwie takiego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zabrakło. Podnieść jeszcze należy, że skoro organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, to oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie zarzuty i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Słusznie podkreśla się w piśmiennictwie, że strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Zdaniem Sądu, opisane wyżej nieprawidłowości i konieczność poczynienia ustaleń co do kwestii spornych oraz dokonania całościowej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, od której zależeć będzie prawidłowe zastosowanie wobec Spółki przepisów prawa materialnego, stanowią przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak bowiem wykazano, dokonana przez organ odwoławczy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia oraz wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z określoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Opisane braki postępowania czynią natomiast zasadnym zarzuty dotyczące naruszenia przez Kolegium zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), wydania decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. oraz naruszenia zasad przekonywania i pogłębiania zaufania do władzy publicznej, ustalonych w art. 8 i art. 11 K.p.a. W niniejszej sprawie Kolegium bez dostatecznej podstawy faktycznej i prawnej uznało bowiem, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja jest prawidłowa. Stanowisko to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było jednak przedwczesne.

Z uwagi na ujawnione wadliwości postępowania Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem przeprowadzenie przez organy prawidłowego postępowania i dokonanie oceny na podstawie wyczerpująco rozpatrzonego materiału źródłowego stanowić może podstawę do oceny legalności wydanego aktu w świetle tych zarzutów. Zaznaczyć też trzeba, że rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

W tym stanie rzeczy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta Opola (pkt 1 sentencji wyroku). Natomiast orzeczenie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 sentencji wyroku, wydano na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez Spółkę wpis od skargi w kwocie 1.115 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 3.600 zł, wynikające z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez Sąd, stosownie do art. 153 P.p.s.a.