Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1167/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 152, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 262 par 1 pkt 1, 2, art. 264
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 roku sprawy ze skargi B. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi K. L. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. A 249/251 bud. B lok 18a kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr działki [...], stanowiącej własność M. K. i M. K. z nieruchomością położoną w obrębie [...], gm. [...] oznaczoną nr działki [...], stanowiącą własność B. W., na kwotę 3 444,00 zł i zobowiązujące właścicieli rozgraniczanych nieruchomości do uiszczenia po połowie wymienionych wyżej kosztów, tj. w kwocie po 1 722,00 zł.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że zaskarżonym postanowieniem Wójt Gminy [...] ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 3 444,00 zł, na które w całości składa się wynagrodzenie geodety dokonującego czynności ustalenia przebiegu granicy między nieruchomością oznaczoną nr ewid. działki [...] stanowiącą własność M. K. i M. K. z nieruchomością oznaczoną nr ewid. działki [...], stanowiącą własność B. W. Do poniesienia ustalonych kosztów (po połowie) zobowiązani zostali M. K. i M. K. – w kwocie 1 722,00 zł oraz B. W. – w kwocie 1 722,00 zł.

Organ I instancji wskazał, że postanowieniem z 8 marca 2017 r. z wniosku M. K. i M. K. zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe. 12 lipca 2017 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, gdyż nie było podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, a strony nie zawarły ugody. Do czynności przeprowadzenia rozgraniczenia upoważniony został geodeta posiadający uprawnienia zawodowe nr [...] – B. D. Zgodnie z umową zlecenia z 7 marca 2017 r. wynagrodzenie geodety wyniosło 3 444,00 zł brutto. Gmina [...], jako organ prowadzący postępowanie, poniosła w interesie stron, których spór graniczny dotyczył, koszty wynagrodzenia geodety. Oprócz kosztów wynagrodzenia geodety uprawnionego, nie zaistniały żadne inne okoliczności powodujące powstanie kosztów, które winny zostać poniesione przez strony postępowania. Przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), zwanej dalej p.g.k., w części dotyczącej prowadzenia postępowania w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie określają zasad podziału kosztów pomiędzy uczestników postępowania. W tej sytuacji zastosowanie winny znaleźć przepisy dotyczące zasad prowadzenia postępowań administracyjnych. Organ I instancji wskazując na art. 262 § 1 pkt 2, art. 264 § 1 i § 2 k.p.a. oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 stwierdził, że na tej postawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (wynagrodzenie upoważnionego geodety) i obciążyć tymi kosztami po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących, objętych sporem granicznym.

W zażaleniu na to postanowienie B. W. zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 13, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu wiarygodności twierdzeniom o braku istnienia sporu, co do granicy działki, a także odmówieniu wiarygodności dokumentacji postępowania, z której wynikało, że nie kwestionowała granicy działek;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności braku zbadania zasadności wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, dotychczas obowiązujących granic działek oraz punktów stałych, w oparciu o dostępne dokumenty i sposób użytkowania tych działek, umiejscowienia budynków oraz ogrodzenia;

3. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia kontrolę zaskarżonego postanowienia, w szczególności nie wyjaśnienie, czy faktycznie istniał spór pomiędzy stronami co do granicy;

4. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione w interesie skarżącej, podczas gdy do żadnego rozgraniczenia nie doszło, albowiem Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości;

5. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że zachodzą podstawy do obciążenia skarżącej kosztami postępowania rozgraniczeniowego, podczas gdy nie została uprzedzona o możliwości obciążenia kosztami, a tym samym zablokowana została droga do złożenia wniosku o zwolnienie z ponoszenia kosztów na podstawie art. 267 § 1 k.p.a. wobec trudnej sytuacji finansowej i osobistej;

6. art. 152 k.c. poprzez przyjęcie, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczaniu oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, podczas gdy z przepisu tego nie wynika obowiązek ponoszenia kosztów rozgraniczenia w każdym przypadku po połowie przez właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, w szczególności przez właściciela działki, który nie kwestionuje jej granic.

Organ II instancji podniosł, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek właścicieli nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej jako działka nr [...] – M. K. i M. K. Postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w celu ustalenia granicy nieruchomości z nieruchomością oznaczoną nr działki [...], stanowiącą własność skarżącej. We wniosku o rozgraniczenie nieruchomości uczestnicy postępowania wskazywali, że granica między nieruchomościami jest sporna. W 2015 r. zatrudnili geodetę, który dokonał wznowienia znaków granicznych, aby mogli "bez sporów sąsiedzkich" ogrodzić należącą do nich nieruchomość. Po pewnym czasie stwierdzili, że słupek graniczny znajdujący się między działkami został przesunięty na ich niekorzyść o około 30 cm, a na korzyść skarżącej, która niezwłocznie po tym przesunięciu postawiła w tym miejscu stałe, trwałe ogrodzenie. Do wniosku uczestnicy postępowania załączyli, m.in. postanowienie Sądu Rejonowego w T., Wydział I Cywilny z [...], sygn. akt [...] odrzucające ich pozew przeciwko skarżącej o wydanie nieruchomości. W postanowieniu tym sąd wskazał, że sporny między stronami jest wąski, przygraniczny pas gruntu o szerokości około 20-30 cm i długości około 120 m. W ocenie sądu, nie ma wątpliwości, że spór ma charakter sporu granicznego. Spór o bieg granicy z natury rzeczy musi się łączyć ze sporem o to, komu spośród właścicieli sąsiadujących nieruchomości służy prawo własności pasa gruntu wzdłuż nieruchomości, który według twierdzeń każdego z tych właścicieli byłby objęty granicami jego nieruchomości. W ocenie organu II instancji, treść zażalenia, jak również dokumentacja sporządzona przez geodetę potwierdza, że między właścicielami nieruchomościami powstał spór, co do przebiegu linii granicy. Z dokumentacji rozgraniczeniowej wynika, że w ramach czynności rozgraniczenia upoważniony geodeta analizował dokumentację znajdującą się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w T., by ustalić przebieg spornej granicy. Geodeta wezwał zainteresowane osoby do stawienia się na gruncie, przeprowadził wywiad terenowy, ustalił współrzędne punktów granicznych, odnalazł znaki graniczne w punktach 9-1 386 i 1 000. Stwierdził, że punkt 1 000 jest przesunięty według istniejącego znaku w terenie o około 25 cm. W granicy działek usytuowany jest murowany płot z pustaka, z siatki, budynki murowane oraz płot z płyt betonowych. Istnieją rozbieżności w przebiegu granicy, ustalonym według zebranych dowodów (materiały z zasobu PODGiK) oraz wskazań uczestników postępowania w porównaniu z przebiegiem granicy wskazywanym przez skarżącą. Według skarżącej, granica powinna przebiegać o około 20-30 cm w stronę wschodnią od granicy ustalonej na podstawie dokumentów, pokrywającej się ze stanem użytkowania (granice według zebranych dowodów i wskazań stron przedstawione zostały na szkicu granicznym). Geodeta nakłaniał strony do zawarcia ugody, ale żadna ze stron nie była gotowa na ustępstwa. Geodeta poinformował strony, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala w sposób jednoznaczny określić przebiegu spornej granicy. Odnalezione w terenie znaki graniczne zostały zastabilizowane w toku pracy zgłoszonej pod nr [...] do PODGiK w T. Decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 w związku z art. 30 ust. 1 p.g.k., Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie rozgraniczeniowe i przekazał z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w T. sprawę dotyczącą ustalenia przebiegu spornej granicy. Umorzenie postępowania nastąpiło nie z powodu jego bezprzedmiotowości, ale z tego powodu, że zebrany materiał dowodowy nie pozwalał w sposób jednoznaczny określić przebiegu spornej granicy w trybie administracyjnym. W tej sytuacji, zdaniem organu II instancji, uzasadnione było obciążenie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości poniesionymi przez organ kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Na koszty postępowania rozgraniczeniowego w całości składają się koszty czynności geodety, który upoważniony został przez Wójta Gminy [...] do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami. Upoważniony przez Wójta Gminy [...] geodeta wykonywał czynności wymienione w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453) i sporządził dokumentację rozgraniczeniową zgodnie z umową zlecenia z 7 marca 2017 r.. Wynagrodzenie geodety za te czynności wyniosło brutto 3 444,00 zł. Do poniesienia ustalonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego, których wysokości skarżąca nie kwestionuje, zobowiązani zostali właściciele rozgraniczanych nieruchomości, tj. uczestnicy postępowania w kwocie 1 722,00 zł oraz skarżąca w kwocie 1 722,00 zł. Koszty rozgraniczenia w kwocie 3 444,00 zł, obejmujące czynności geodety dotyczące ustalenia przebiegu granicy i sporządzenia dokumentacji, zostały poniesione w interesie obu stron – właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, dlatego też zasadne jest obciążenie tych osób kosztami (po połowie). Skarżąca informowana była o konieczności poniesienia kosztów związanych z postępowaniem rozgraniczeniowym.

W skardze na powyższe postanowienie B. W. wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7, art. 76 § 1, art. 13, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu wiarygodności twierdzeniom o braku istnienia sporu, co do granicy działki, a także odmówieniu wiarygodności dokumentacji postępowania, z której wynikało, że skarżąca nie kwestionowała granicy działek, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania okoliczności istnienia sporu, co do tych granic;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności braku zbadania zasadności wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, dotychczas obowiązujących granic działek oraz punktów stałych w oparciu o dostępne dokumenty i sposób użytkowania działek, umiejscowienia budynków oraz ogrodzenia należącego do skarżącej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 152 k.c. poprzez przyjęcie, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczaniu oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, podczas gdy z przepisu tego nie wynika obowiązek ponoszenia kosztów rozgraniczenia w każdym przypadku po połowie przez właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, w szczególności przez właściciela działki, który nie kwestionuje jej granic w przypadku nieistnienia sporu, co do przebiegu granicy w świetle dokumentacji i sposobu użytkowania działek.

W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że niezrozumiały jest fakt podpisania przez Wójta Gminy [...] umowy zlecenia nr [...] z firmą A 7 marca 2017 r. zanim zostało wszczęte jakiekolwiek postępowanie o rozgraniczenie. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęto dopiero 8 marca 2017 r.. Koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszone są w interesie wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego, o ile istnieje spór, co do przebiegu granicy rozgraniczanych działek. Organ I Instancji nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń. Postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego z 8 marca 2017 r. również nie zawiera takich okoliczności, które wskazywałyby na istnienie sporu, co do granicy i konieczności przeprowadzenia rozgraniczenia. Organ II instancji oparł się jedynie na wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Nie podjął żadnych działań mających na celu wyjaśnienie, czy rzeczywiście były podstawy do wszczęcia takiego postępowania i czy spór, co do granicy rzeczywiście istnieje. Uczestnicy postępowania wprowadzili organ administracji w błąd, że istnieje jakikolwiek spór, co do granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Od 1989 r., tj. od momentu nabycia przez skarżącą nieruchomości jest wiadome, gdzie jest granica między tymi działkami. Wszczęcie postępowania leżało tylko i wyłączenie w interesie właścicieli działki nr [...]. Po nabyciu działki przez skarżącą zostały wyznaczone granice przez uprawnionego geodetę. Sporządzono dokumentację. Ogrodzenie i budynki przez nią wybudowane wzdłuż granicy z działką nr [...] zostały odsunięte od linii granicy o 0,25 m. Pas o szerokości 0,25 m między budynkiem a linią granicy miał służyć możliwości docieplenia budynku. W tym czasie zostało wykonane murowane ogrodzenie wzdłuż granicy, które zostało od niej odsunięte o 0,25 m. Ogrodzenie to znajduje się w tym samym miejscu do chwili obecnej. Od 1990 r. nic w tym względzie nie uległo zmianie. Uczestnicy postępowania nabyli własność działki nr [...] w 1999 r. i sporadycznie się na niej pojawiali. Dopiero po śmierci właściciela działki nr [...] rozpoczęli prace ogrodzeniowe. W 2015 r. ogrodzili swoją działkę z prawej strony i z tyłu. Z przodu działki postawiono ogrodzenie zajmujące część działki należącej do skarżącej. Linia graniczna wytyczona w 1989 r. jest zgodna z mapą, którą skarżąca otrzymała w Starostwie Powiatowym w T. w 2015 r.. Każda z sąsiadujących działek ma zachowaną szerokość. Po dokonaniu pomiarów kolejnych działek sąsiadujących wszystkie wymiary są zgodne. Geodeta wykonujący rozgraniczenie oparł się jedynie na punkcie wskazanym przez uczestników postępowania z przodu działki i uznał go za podstawę do wyznaczenia granicy. Uczestnicy postępowania wprowadzili tym wskazaniem geodetę w błąd, co do przebiegu granicy, bowiem od początku nabycia działki wiedzieli, że ogrodzenie i budynki skarżącej są odsunięte od granicy o 0,25 m i nie zgłaszali nigdy w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. Takie ustalenie przebiegu granicy leży wyłącznie w interesie uczestników postępowania. Geodeta wykonujący rozgraniczenia winien dokładnie przeanalizować dokumentację geodezyjną, punkty stałe w terenie, dokonać właściwych pomiarów wszystkich sąsiadujących działek, przeanalizować oświadczenia wszystkich uczestników postępowania. Jeżeli koszty postępowania rozgraniczeniowego nie zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania, to brak jest w świetle art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawy materialnoprawnej do obciążenia nimi wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Zdaniem skarżącej, granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] w świetle dotychczasowej dokumentacji geodezyjnej w postaci map i stałych punktów w terenie była jasno określona. Postępowanie rozgraniczeniowe nie było potrzebne. Sporu, co do granic nie można utożsamiać z naruszeniem tychże granic przez uczestników postępowania. To właściciele działki nr [...] w 2016 r. swoim działaniem polegającym na trwałym ogrodzeniu części nieruchomości należącej do skarżącej naruszyli jej prawo własności. Organ administracji był zobowiązany do wyjaśnienia, czy ustalenie przebiegu granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym było w interesie obu stron postępowania, czy tylko jednej z nich. Organ II instancji nie przedstawił argumentów przemawiających za obciążeniem skarżącej kosztami. Skarżąca nie została wcześniej poinformowana o konieczności ponoszenia konkretnych kosztów w związku z postępowaniem, chociaż organ I Instancji już w momencie wszczęcia postępowania wiedział, jakiego rzędu są to koszty, ponieważ umowa z geodetą byłą już zawarta. Pozbawiono zatem skarżącą możliwości skorzystania z prawa do złożenia wniosku o zwolnienie z kosztów postępowania na podstawie art. 267 § 1 k.p.a..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi 21 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu oświadczyła, że popiera skargę oraz wnosi o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że koszty pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części. W Sądzie Rejonowym w T. w I Wydziale Cywilnym toczy się postępowanie w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości pomiędzy skarżącą a M. i M. K. o sygn. akt [...]. Jest ono na początkowym etapie. Skarżąca złożyła wniosek o ustanowienie adwokata z urzędu i został on oddalony. Do chwili obecnej nie rozpoczęła się sprawa merytorycznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność obciążenia skarżącej kwotą 1 722, zł, stanowiącą przypadającą na nią koszty postępowania rozgraniczeniowego. Według skarżącej, nie powinna zostać obciążona tymi kosztami, gdyż nie było podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, bo nie istnieje spór, co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...].

Podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowiły art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 k.p.a. Przepisy te określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Jednakże zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578).

W orzecznictwie sądów administracyjnych istniały rozbieżności w stosowaniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych o rozgraniczenie nieruchomości.

Zgodnie z jednym kierunkiem wykładni tego przepisu koszty administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego obciążają zawsze wnioskodawcę. U podstaw tego poglądu legło założenie, że tylko przepisy k.p.a., a nie przepisy prawa cywilnego, mogą być podstawą rozstrzygnięcia o kosztach administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Znajduje tu zatem zastosowanie ogólna zasada z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., że koszty postępowania wszczętego na wniosek strony obciążają tę stronę, jako poniesione w jej interesie (vide: wyrok NSA z 9 stycznia 1998 r., II SA 1117/97; wyrok WSA w Warszawie z 18 maja 2005 r., IV SA/Wa 305/05).

Według drugiego kierunku wykładni koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać każdą ze stron tego postępowania i należy dokonać wyraźnego rozróżnienia interesu faktycznego w rozumieniu subiektywnym skarżącego (niebędącego wnioskodawcą rozgraniczenia) i interesu prawnego, o którym mowa w przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.. Interes prawny został określony zasadą dotyczącą rozgraniczania nieruchomości wyrażoną w przepisach art. 152 i 153 k.c., sprowadzającą się do tego, że postępowanie rozgraniczeniowe jest prowadzone w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu, a koszty rozgraniczenia ponoszą strony po połowie. Zasada ta odnosi się również do postępowania administracyjnego, a znajduje odzwierciedlenie w powołanym przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.. Pojęcia interesu w poniesieniu kosztów postępowania w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie należy ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania, ale dotyczy ono również interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy (art. 152 i 153 k.c.), jakim jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami (vide: wyrok NSA z 3 czerwca 1998 r., II SA 479/98).

Rozbieżności te zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej przez organy administracji uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu swego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości została uregulowana w dwóch aktach prawnych p.g.k. oraz w k.c. Tak w postępowaniu cywilnym, jak administracyjnym, zarówno sąd powszechny jak i organ administracji są obowiązani stosować te same zasady, co wynika z porównania art. 152 i 153 k.c. i art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k.. Z przepisów tych wynika, że dokonując rozgraniczenia nieruchomości, należy w pierwszej kolejności mieć na względzie stan prawny nieruchomości (art. 153 zdanie pierwsze k.c.), co w art. 31 ust. 2 p.g.k. konkretyzuje się w ten sposób, że przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Wszystko to są dowody pozwalające na ustalenie stanu prawnego granic nieruchomości. Tak więc nakaz uwzględnienia stanu prawnego przez organ prowadzący postępowanie administracyjne wynika z obowiązku przeprowadzenia dowodów, które pozwalają na jego ustalenie. Jeżeli nie da się ustalić stanu prawnego nieruchomości (nie ma dowodów pozwalających na jego ustalenie lub są one niewystarczające albo sprzeczne – art. 31 ust. 3 p.g.k.), należy ustalić granice według "ostatniego spokojnego stanu posiadania" (art. 153 zdanie pierwsze in fine k.c.). Uwzględnienie tego kryterium następuje przez przeprowadzenie wskazanych środków dowodowych: także w postępowaniu administracyjnym ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 in fine p.g.k.). W razie sporu, co do przebiegu linii granicznych należy dążyć zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, do zawarcia ugody przez strony (art. 153 zdanie drugie k.c. i art. 31 ust. 4 p.g.k.). Jeżeli nie jest możliwe ustalenie granic według stanu prawnego lub według stanu posiadania, a strony nie zawrą ugody, ustalenie granic należy do sądu, który czyni to uwzględniając wszelkie okoliczności i może jednemu z właścicieli przyznać odpowiednią dopłatę pieniężną (art. 153 zdanie drugie in fine k.c.). Jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do rozgraniczenia w drodze decyzji, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje organowi prowadzącemu postępowanie, który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k.). Uregulowanie to oznacza, że w takim wypadku postępowanie administracyjne ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu. Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 jest tzw. uchwałą konkretną, gdyż podjęta została w następstwie wniesienia konkretnego pytania prawnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a.. Niewątpliwie uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.). Ponadto ma ona, tzw. ogólną moc wiążącą wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a.. Stosownie do tego przepisu jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego", C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Pogląd wyrażony w konkretnej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać zmieniony tylko stosowaną uchwałą takiego samego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: postanowienie NSA z 8 lipca 2014 r., II GSK 1518/14).

Moc wiążącą ma stanowisko zawarte w sentencji uchwały. Poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu pozbawione są mocy wiążącej, jeśli nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowiskiem". Mają one jednak moc wiążącą, w takim zakresie, w jakim pozostają w bezpośrednim związku z tym stanowiskiem.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06. Przyjąć zatem należy, że organ administracji publicznej może obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.) a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania, o ile granice gruntów sąsiadujących stały się sporne.

Prawidłowo więc organy obu instancji przyjęły w rozpoznawanej sprawie, że organ administracji orzekając o kosztach rozgraniczenia uprawniony jest obciążyć nimi strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem na zasadach określonych w art. 152 k.c..

W ocenie sądu sytuacja, o jakiej mowa w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, niewątpliwie ma miejsce w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w rozpoznawanej sprawie istnieje spór, co do przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...]. Istnienie tego sporu potwierdza nie tylko dokumentacja sporządzona przez geodetę w trakcie postępowania rozgraniczeniowego – protokół graniczny, szkic graniczny i opinia, decyzja Wójta Gminy [...] z 12 lipca 2017 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego (k.130-144), ale również argumentacja przedstawiona przez skarżącą w zażaleniu i skardze oraz powołana przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie 21 lutego 2019 r. okoliczność, że przed Sądem Rejonowym w T. w I Wydziale Cywilnym toczy się postępowanie w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości pomiędzy skarżącą a uczestnikami postępowania o sygn. akt [...].

Z dokumentów sporządzonych przez geodetę wynika, że w trakcie podejmowanych przez niego czynności skarżąca w sposób odmienny niż uczestnicy postępowania wskazała przebieg granicy. Przy czym, według geodety, przebieg granicy wskazanej przez uczestników postępowania był zgodny z dokumentami z zasobów PODGiK w T. Nakłaniano strony do zawarcia ugody, ale jej nie zawarto, gdyż żadna ze stron nie była gotowa na ustępstwa. Zebrany przez geodetę materiał dowodowy nie pozwolił w sposób jednoznaczny określić przebiegu granicy. W związku z tym decyzją z 12 lipca 2017 r. Wójt Gminy [...] na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 w związku z art. 30 ust. 1 p.g.k. oraz art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami nr [...] i [...] dotyczące spornego odcinka wyznaczonego punktami granicznymi 9-1 386 i 1 000 oraz przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w T. Według oświadczenia pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie 21 lutego 2019 r., obecnie przed Sądem Rejonowym w T. w I Wydziale Cywilnym toczy się postępowanie w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości pomiędzy skarżącą a uczestnikami postępowania o sygn. akt [...]. Istnienie sporu, co do przebiegu granicy potwierdza także argumentacja skarżącej przedstawiona w zażaleniu na postanowienie organu I instancji oraz skardze. Skarżąca zarzuciła bowiem uczestnikom postępowania, że wprowadzili geodetę w błąd, co do przebiegu granicy, zakwestionowała prawidłowość usytuowania ich ogrodzenia oraz prawidłowość wykonanych przez geodetę czynności.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, już sam udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania i że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż domaga się ona konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Przepis art. 152 k.c. stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia również, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. W postępowaniu tym ma także zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a, zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. W wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., tj. po połowie.

Dodatkowo wskazać należy, że w postępowaniu rozgraniczeniowym organ ustala materialnoprawne przesłanki rozgraniczenia. Innymi słowy, postępowanie to rozstrzyga o zasięgu prawa własności danego podmiotu. Prawo własności do nieruchomości stanowiącej przedmiot rozgraniczenia równoznaczne jest więc z posiadaniem interesu prawnego w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Udział skarżącej w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym decyzją Wójta Gminy [...] z [...], a następnie w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w T. w sprawie sygn. akt [...] o rozgraniczenie nieruchomości świadczy zatem o tym, że postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy [...] toczyło się także w jej interesie, gdyż granica działek nr [...] i [...] stała się sporna.

Przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego przy udziale geodety leżało zatem w interesie wszystkich stron tego postępowania. W świetle art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. okoliczność ta decyduje o rozłożeniu pomiędzy strony kosztów postępowania na podstawie art. 152 k.c.. Na ustalenia w tym zakresie nie może mieć wpływu to, czy dana strona jest zadowolona z wyniku czynności podjętych przez geodetę oraz czy i w jaki sposób kwestionuje dokonane przez niego ustalenia i czynności. Bez znaczenia jest też okoliczność, która strona sporu granicznego żąda wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.

Treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 jest jednoznaczna i nie oznacza dowolności czy swobody organu, gdyż z art. 152 k.c. wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem). Skoro są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic czy istnienia innych powodów do ich kwestionowania nie ma tu znaczenia, bo dochodzi do ustalenia granic na wszystkich nieruchomościach.

W tym stanie rzeczy akceptując stanowisko wyrażone w powołanej uchwale i kierując się argumentacją przedstawioną w jej uzasadnieniu, za prawidłowe uznać należy stanowisko organów administracji, że stronami zobowiązanymi do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z [...] są w tym przypadku właściciele rozgraniczanych nieruchomości, czyli skarżąca jako właściciela działki nr [...] oraz M. K. i M. K. jako właściciele działki nr [...]. Koszty te obciążają zarówno skarżącą, jak i uczestników postępowania według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., tj. po połowie. Jak już wcześniej podniesiono, przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu i utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że umowa zlecenia na wykonanie rozgraniczenia nieruchomości została zawarta 7 marca 2017 r. zanim zostało wszczęte postępowanie wskazać należy, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości zostało wszczęte w momencie doręczania organowi I instancji żądania wszczęcia postępowania zawartego we wniosku uczestników postępowania z 16 stycznia 2017 r.. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Umowa zlecenia z 7 marca 2017 r. została zatem zawarta już po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, a okoliczność, że skarżąca o wszczęciu postępowania, stosownie do art. 61 § 4 k.p.a., została zawiadomiona już po jej zawarciu, jest w tej sytuacji bez istotnego znaczenia. Dodać należy, że firma A B. D. została wyłoniona w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w trybie zapytania ofertowego skierowanego do 6 oferentów i była to najkorzystniejsza oferta. Skarżąca nie kwestionowała wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Nadto skarżąca nie została pozbawiona możliwości skorzystania z prawa do złożenia wniosku o zwolnienie z nałożonych na nią zaskarżonym postanowieniem kosztów postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 267 k.p.a.. Zwolnienie takie może nastąpić bowiem dopiero wówczas, gdy ustalone zostały koszty postępowania. Od kosztów można zwolnić wówczas, gdy zostanie na stronę nałożony obowiązek ich poniesienia. W pierwszej kolejności organ powinien ustalić wysokość kosztów i osoby zobowiązane do ich poniesienia, stosownie do art. 264 k.p.a., a dopiero później, gdy postanowienie to stanie się ostateczne rozstrzygać na podstawie art. 267 k.p.a. o zwolnieniu od obowiązku ich ponoszenia (por. wyrok WSA w Kielcach z 18 stycznia 2017 r., II SA/Ke 905/16).

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 2 pkt 1 i § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 18).

a.k.