Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 588/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: Art. 15 b ust. 6  pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 13 poz 123
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity.
article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej D. J. sprawy ze skargi M. A. na zarządzenie Burmistrza B z dnia 28 marca 2018 r. nr [...] w sprawie odwołania Pani M. A. ze stanowiska Dyrektora Ośrodka Kultury w B I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Burmistrza Brzeszcz na rzecz skarżącej M. A. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr [...] z dnia 28 marca 2018 r., na podstawie art. 30 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2017.1875 ze. zm.), art. 15 ust. 6 pkt. 3 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U.2017.862 ze zm.), § 1, § 11, § 12, § 2 kpa w zw. z art. 15 ust. 7 i art. 26a ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w Ośrodku Kultury w B oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Ośrodek Kultury w B, Burmistrz B odwołał M. A. ze stanowiska Dyrektora Ośrodka Kultury w B. W § 3 zarządzenia podano, że przyczyną odwołania jest naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpienie od realizacji umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych Ośrodka Kultury w B oraz programu działania Ośrodka Kultury w B z dnia 28 listopada 2014 r. (...).

W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że zarządzeniem nr [...] Burmistrza B z dnia 28 listopada 2014 r. M. A. została powołana na stanowisko Dyrektora Ośrodka Kultury w B na czas określony 5 lat od dnia 28 listopada 2014 r. Powołanie spowodowało nawiązanie stosunku pracy z powołania w Ośrodku j w B na okres oznaczony 5 lat od dnia 28 listopada 2014 r. W dniu 28 listopada 2014 r. pomiędzy Gminą B, a M. A. została zawarta umowa w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Ośrodka Kultury w B oraz programu działania Ośrodka w B.

Dodano, że w dniach od 11 grudnia 2017 r. do 20 grudnia 2017 r. w Ośrodku Kultury w B została przeprowadzona kontrola planowa problemowa, która swoim zakresem obejmowała plan finansowy Ośrodka Kultury w B na rok 2017, jego zmian i realizacji w wybranych pozycjach kosztów, przychodów, wpływów, wydatków, zobowiązań, należności oraz innych rozliczeń za okres od 1 stycznia 2017 r. do 7 grudnia 2017 r. Z treści Protokołu z kontroli planowej problemowej ([...]) wynika szereg nieprawidłowości, w tym w zakresie prowadzenia dokumentacji regulującej jednostki, w szczególności w zakresie polityki rachunkowości, planu kont, w zakresie wykonana finansowego w 2017 r. według stanu na 30 czerwca 2017 r. oraz 3 grudnia 2017 r., w zakresie sprawozdania Rb N za IV kwartał 2016 r., w oparciu o bilans otwarcia na 1 października 2017 r., w zakresie wykonania przychodów w 2017 r. według stanu na 7 grudnia 2017 r. z tytułu korzystania z usług basenu [...] w B, w szczególności pozyskiwanych w ramach zawartych umów oraz wyceny i kalkulacji usług świadczonych na basenie [...] przez kontrolowaną jednostkę, w zakresie przychodów w 2017 r. według stanu na 7 grudnia 2017 r. z tytułu udostępniania powierzchni dla podmiotów zewnętrznych celem umieszczenia reklamy na terenie basenu [...] w B, w zakresie gospodarki drukami ścisłego zarachowania, w zakresie inwentaryzacji w 2017 r., w zakresie wydatków realizowanych z dotacji podmiotowej w zakresie wynagrodzeń pracowniczych, w zakresie kosztów prowadzonej działalności, sposobu ich dokumentowania oraz wyników finansowych w okresach miesięcznych, w zakresie wykonywania zaleceń z kontroli planowej (SF. 1711.1.2017) przeprowadzonej w Ośrodku Kultury w B w dniach od 24 maja 2017 r. do 8 czerwca 2017 r. Według Burmistrza B wskazane w treści Protokołu nieprawidłowości świadczą o powtarzających się, rażących działaniach naruszających zasady gospodarności finansowej i organizacyjnej, a także nadużywaniu zajmowanego stanowiska.

Wyjaśniono również, że zgodnie z art. 15 ust. 6 pkt. 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz w przypadku odstąpienia od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno - finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. § 7 ust. 2 pkt. 3 i 4 umowy w sprawie warunków organizacyjno - finansowych działalności Ośrodka Kultury w B oraz programu działania Ośrodka Kultury w B z dnia 28 listopada 2014 r. stanowi, że Organizator może odwołać Dyrektora przed upływem okresu, na który Dyrektor został powołany z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz w przypadku odstąpienia realizacji niniejszej umowy.

W ocenie Burmistrza M. A. naruszyła przepisy prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpiła od realizacji umowy w sprawie warunków organizacyjno – finansowych działalności Ośrodka Kultury w B oraz programu działania Ośrodka Kultury w B z dnia 28 listopada 2014 r.

Naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz brak pełnego realizowania celów i zadań Ośrodka Kultury w B świadczy o tym, że M. A. nie wykonuje należycie swoich obowiązków służbowych, zaś dotychczasowe rozmowy w zakresie oczekiwań co do jej pracy nie przyniosły pożądanych rezultatów.

Na powyższe zarządzenie M. A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do odwołania skarżącej z funkcji dyrektora Ośrodka Kultury w B pomimo, iż w realiach przedmiotowej sprawy nie zaistniała żadna z przesłanek warunkujących możliwość wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania skarżącej z zajmowanego przez nią stanowiska;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa polegające na odstąpieniu od realizacji zasady prawdy obiektywnej, co doprowadziło do zaniechania podjęcia jakichkolwiek działań, zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji do wydania zaskarżanego zarządzenia w oparciu o arbitralnie ustalony stan faktyczny sprawy, bez żadnego uzasadnienia i bez żadnych wiarygodnych dowodów na poparcie twierdzeń, podnoszonym w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia;

- art. 107 §3 w zw. z art. 9 kpa w zw. z art. 11 kpa w zw. z art. 8 kpa, polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego aktu, nie pozwalającego ustalić jakich działań czy też naruszenie których konkretnie przepisów prawa dopuściła się skarżąca w związku z pełnieniem powierzonego jej stanowiska, czym naruszono zasadę przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o unieważnienie całości zarządzenia Burmistrz B nr [...], z dnia 28 marca 2018 r.; względnie uchylenie go w całości; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych; dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu ze sporządzonego przez Skarżącą dokumentu zawierającego "Wyjaśnienia i uwagi do treści protokołu z dnia 22 stycznia 2018 roku z kontroli planowej problemowej przeprowadzonej w Ośrodku Kultury w dniach: od 11 grudnia 2017 r. do 20 grudnia 2017 r. przez Skarbnika Gminy B".

W uzasadnieniu skargi wskazano, że analiza przepisu art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. prowadzi do wniosku, że określone w nim uprawnienie "organizatora" do odwołania dyrektora państwowej instytucji kultury może zostać zastosowane m. in. z powodu stwierdzenia dokonania przez niego naruszenia przepisów prawa w zw. z zajmowanym stanowiskiem. Ze swoich uprawnień organizator będzie mógł skorzystać również w sytuacji odstąpienia przez dyrektora instytucji kultury od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5 tego przepisu, tj. od pisemnej umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Katalog przesłanek do odwołania instytucji kultury jest enumeratywny, co wyklucza możliwość rozszerzającej wykładni przepisu art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. Z powyższego wynika, że zaniedbania po stronie osoby, mające prowadzić do odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia o odwołaniu. W postępowaniu tym, mającym charakter postępowania administracyjnego, zastosowanie znajdzie zasada prawdy obiektywnej.

Według skarżącej wydanie zarządzenie w przedmiocie odwołania mianowanego na czas określony, związane jest ze szczególnym wymogiem organizatora do sporządzenia czytelnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, tymczasem zaskarżone zarządzenie nie posiada własnego uzasadnienia, a tylko odwołuje się do treści protokołu, który nie został nawet załączony do zarządzenia. Nadto, nie ma żadnego dowodu, że Burmistrz B przeprowadził konsultację ze związkami zawodowymi, na co się powołuje w uzasadnieniu.

Skarżąca podniosła również, że w ramach prowadzonego postępowania organ ograniczył się jedynie do istnienia protokołu. Zgodnie z treścią uzasadnienia zarządzenia, przeprowadzona kontrola stwierdzona tym protokołem miała ujawnić "nieprawidłowości świadczące o powtarzających się rażących działaniach naruszających zasady gospodarności finansowej i organizacyjnej, a także nadużywania zajmowanego stanowiska". Tymczasem stwierdzenie takie nie sposób uzasadnić nawet odwołując się do zawierającego także błędy i nieścisłości ww. protokołu. Burmistrz nie ujawniła ani nie przeprowadziła dowodu z "wyjaśnień i uwag do treści protokołu z dnia 22 stycznia 2018 r. z kontroli planowej problemowej przeprowadzonej w Ośrodku Kultury w dniach od 11 grudnia 2017 r. do dnia 20 grudnia 2017 r. przez Skarbnika Gminy B", złożonych przez skarżącą w dniu 29 stycznia 2018 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zarządzenia i wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu treść zaskarżonego zarządzenia jasno wskazuje na motywację organu w zakresie odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska, chodzi bowiem zarówno o naruszenie przepisów prawa w związku zajmowanym stanowiskiem oraz o odstąpienie od realizacji umowy z dnia 28 listopada 2014 r. stwierdzone i szczegółowo opisane w treści Protokołu z kontroli planowej problemowej przeprowadzonej w Ośrodku Kultury od 11 do 20 grudnia 2017 r. dokumentującego nieprawidłowości obciążające skarżącą. Nieprawidłowości te w pewnym stopniu potwierdza stanowisko Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ Solidarność z dnia 21 marca 2018 r.

W piśmie procesowym z dnia 9 października 2018 r. skarżąca zarzuciła, że ww. protokół został sporządzony w wyniku innego postępowania, o innym przedmiocie, dotyczył bowiem kontroli planowej problemowej. W protokole tym nie ma mowy o jakimkolwiek naruszeniu obowiązującego przepisu prawa, którego dodatkowo miałaby dopuścić się skarżąca i to w związku z zajmowanym stanowiskiem a co dopiero o nadużywaniu zajmowanego stanowiska, czy też rażących, powtarzających się działaniach naruszających zasady gospodarności finansowej. Nadto protokół ten nie odnosi się do zarzutu odstąpienia przez skarżącą od realizacji umowy z dnia 28 listopada 2014 r. Zdaniem skarżącej przyczyna odwołania nie została wykazana w zarządzeniu ani w jego uzasadnieniu. Kolejno zarzucono, że organ pominął w treści i w uzasadnieniu zarządzenia fakt złożenia przez skarżącą wyjaśnień do treści protokołu kontroli, co świadczy o zaniechaniu merytorycznego odniesienia się zgromadzonego materiału w uzasadnieniu zarządzenia, oraz że skarżąca nie była poinformowana o istnieniu opinii MOZ NSZZ Solidarność, co do której brak odwołania w kwestionowanym zarządzeniu, i co powoduje, że w chwili obecnej nie mogą być podnoszone dodatkowe argumenty na niekorzyść skarżącej. Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie przepisu art. 15 ust. 1 u.o p.d.k. przez zaniechanie konsultacji ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi, wskazując na działające na terenie Gminy B stowarzyszenia o takim charakterze. Końcowo wskazała na pozytywną ocenę sprawozdania finansowego Gminy za 2017 r. dotyczącego także Ośrodka Kultury, przez Komisję Rewizyjna Gminy oraz RIO, co dowodzi braku prawdziwości twierdzeń zaskarżonego Zarządzenia.

Na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Pełnomocnik organu przedłożył do akt kopie pisma Burmistrza B z dnia 21 marca 2018 r. skierowane do skarżącej, z prośbą o podanie wykazów : związków zawodowych działających w Ośrodku Kultury w B i stowarzyszeń zawodowych i twórczych związanych z Ośrodkiem Kultury ze względu na rodzaj prowadzonej działalności, oraz odpowiedzi skarżącej z tej samej daty na ww. pismo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2017. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017. 1369 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Kontrola sądowoadministracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty podlegały uwzględnieniu.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie Burmistrza B z dnia 28 marca 2018 r. Nr [...] w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Ośrodka Kultury w B.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2018.994 t.j.), dalej u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżone zarządzenie w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Ośrodka Kultury jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej. W jego podstawie prawnej Burmistrz B wskazał przepisy art. 30 ust. 2 pkt. 5 u.s.g., art. 15 ust. 6 pkt. 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, oraz art. 15 ust. 7 i art. 26a ust. 1 ww. ustawy w związku z art. 70 § 1 § 11, § 12, § 2 Kodeksu pracy.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 9 u.s.g. sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami należą do zadań własnych gminy, zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt. 5 u.s.g. do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Wydawanie zarządzeń przez organy wykonawcze gminy w sprawie powoływania i odwoływania ze stanowiska dyrektorów instytucji kultury jest więc wydawaniem aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zarządzenia te równocześnie wywołują skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy. Mają zatem podwójny charakter – wywołują skutki w sferze prawa publicznego, oraz w sferze prawa pracy. Niewątpliwie Burmistrz B był pracodawcą skarżącej. Powołanie skarżącej (Zarządzenie Burmistrza B z dnia 28 listopada 2014 r. nr 75/2014 , akta adm.) dokonane na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowiło bowiem podstawę nawiązania stosunku pracy w rozumieniu art. 68 Kodeksu pracy (Uchwała SN z dnia 11 stycznia 2005 r., I PZP 11/04, LEX nr 141206) i wywołało skutki w zakresie prawa pracy. Nie zmienia to jednak publicznoprawnego charakteru zarządzenia o powołaniu skarżącej na stanowisko dyrektora Ośrodka Kultury. Jest ono aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, na podstawie przepisów prawa publicznego i w zakresie wykonania zadań publicznych realizowanych za pomocą środków publicznych (por. wyroki NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. , II OSK 1295/12, LEX nr 1251786, z dnia 31 stycznia 2012 r. II OSK 2526/11, LEX nr 1113782, z dnia 1 czerwca 2010 r., II OSK 598/10, LEX nr 597716). Akt taki podlega nadzorowi administracyjnemu organów nadzoru, jak również kontroli sądu administracyjnego, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej skarżącej przed sądem pracy.

Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017.935) ustawodawca zniósł wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi . Skarżąca pomimo braku pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego skargę tę wniosła w terminie i w trybie zgodnym z przepisami prawa.

Kwestią niesporną jest, że skarżąca posiada interes prawny do wniesienia niniejszej skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. daje podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego każdemu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Powierzenie stanowiska dyrektora Ośrodka Kultury skarżącej niewątpliwie ukształtowało jej sytuację prawną, ponieważ dotyczyło bezpośrednio sfery praw i obowiązków skarżącej. Żródło interesu prawnego skarżącej stanowią normy zawarte w przepisach art. 17 i art. 27 ust. 3 u.p.d.k. wyposażające skarżącą w określone kompetencje jak zarządzanie instytucją kultury, czy ustalanie jej planu finansowego. Zaskarżone zarządzenie o odwołaniu skarżącej ze stanowiska dotyczy więc bezpośrednio sfery praw i obowiązków skarżącej jako osoby odwołanej ze stanowiska dyrektora, której Interes prawny został naruszony zarządzeniem o odwołaniu ze stanowiska.

W niniejszej sprawie przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze skarżącej, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania skarżącej - dyrektora jednostki samorządowej realizującej publicznoprawne zadania gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze (por. wyrok NSA z 12 maja 2003 r., sygn. II SA/Łd 548/03, publ www.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r.,III SA/Kr 1342/13, LEX nr 1502686). Nie podlega natomiast badaniu przez sąd administracyjny, czy podana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa – te bowiem kwestie są przedmiotem badania w toku ewentualnego postępowania przed sądem pracy. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotne naruszenie prawa. Do istotnych naruszeń skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (por. wyroki NSA z dnia 17 lutego 2016r. sygn. akt II FSK 3593/13, LEX nr 2036630)..

W związku zarzutem skargi sformułowanym jako naruszenie przepisu art. 15 ust. 6 u.p.d.k. przez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek warunkujących możliwość odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska, wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem, dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: pkt 1 - na własną prośbę; pkt 2 - z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; pkt 3 - z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; pkt 4 - w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; pkt 5 - w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6. W podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia jako podstawę odwołania skarżącej wskazano art. 15 ust. 6 pkt. 3 i pkt. 4 ustawy, tj. naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, oraz odstąpienie od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5. Zarówno z treści zarządzenia (§ 3 ust. 1) jak i z jego uzasadnienia wynika, że przyczyny odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska zostały wskazane w sposób ogólny i nieprecyzyjny, a niektóre z nich nie mieszczą się w ogóle w katalogu przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 6 u.p.d.k. Z treści uzasadnienia wynika, że stanowisko i argumentacja Burmistrza w zakresie najbardziej istotnym, bo dotyczącym art. 15 ust. 6 pkt. 3 ustawy, nie została powiązana z konkretnym przepisem (przepisami) prawa, którego naruszenia miała się dopuścić skarżąca. Podkreślenia wymaga, że chociaż ocena zaistnienia przesłanek zawartych w powyższym przepisie należy do organu, to w uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora instytucji kultury z zajmowanego stanowiska ocena ta winna być dokładnie i szczegółowo umotywowana. To uzasadnienie podjętego zarządzenia winno szczegółowo i konkretnie wskazywać zarzucane dyrektorowi nieprawidłowości, w tym konkretne przepisy prawa, które naruszył swoimi działaniami lub zaniechaniami, a także przedstawiać pełną motywację zaistnienia przesłanek z art. 15 ust. 6 ustawy. Szczególnej wagi nabiera przy tym powyższy obowiązek w przypadku sformułowania przez organizatora przesłanki naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, co rodzi obowiązek sformułowania nie budzącego wątpliwości i transparentnego. Nie jest też rolą adresata aktu domyślanie się, jakie względy legły u podstaw wydania zarządzenia przez organ. W braku takiej argumentacji rozstrzygnięcie władczego aktu administracji nosi znamiona dowolności i arbitralności, co stoi w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz praworządności ustanowionymi w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Przeważającą część uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia stanowi natomiast opis przebiegu i zakresu planowej problemowej kontroli przeprowadzonej w Ośrodku, zakończony ogólnym stwierdzeniem o "licznych nieprawidłowościach świadczących o powtarzających się, rażących działaniach naruszających zasady gospodarności finansowej i organizacyjnej a także nadużywaniu zajmowanego stanowiska". Odnosząc natomiast powyższe stwierdzenie do treści regulacji wynikającej z art. 15 ust. 6 pkt. 3 u.p.d.k, organ stwierdził końcowo, że skarżąca "naruszyła przepisy prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpiła od realizacji umowy (z dnia 24 listopada 2014 r.)". Wskazał także na brak pełnego realizowania celów i zadań Ośrodka Kultury. Organ nie wskazał, od realizacji których konkretnie postanowień umowy odstąpiła skarżąca i w jaki sposób. Natomiast twierdzenia o nadużywaniu zajmowanego stanowiska oraz o braku pełnego realizowania celów i zadań Ośrodka Kultury, nie tylko że w ogóle nieumotywowane, nie mieszczą się w katalogu przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 6 ustawy. Jeżeli natomiast realizacja celów i zadań Ośrodka wynikała z zawartej ze skarżącą umowy, to rzeczą organu było wskazanie na konkretne postanowienia umowy i konkretne działania skarżącej stojące z nimi w sprzeczności, lub brak takich konkretnych działań skutkujących brakiem realizacji umowy. W § 3 pkt. 2 zaskarżonego zarządzenia wskazano, że "protokół, o którym mowa w ust. 1, stanowiący załącznik do niniejszego Zarządzenia stanowi jego integralną część". Protokół ten sporządzony i podpisany przez osoby przeprowadzające kontrolę (a także podpisany przez skarżącą) nie stanowi wszakże uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, pomimo treści § 3 pkt. 2 Zarządzenia. Jego istnienie i treści w nim zawarte świadczy jedynie o tym, że kontrola taka została w grudniu 2017 r. przeprowadzona i wykazała zdaniem kontrolujących fakty w nim opisane. To organ - a nie podmioty przeprowadzające kontrolę - jest obowiązany do wskazania i uzasadnienia w sposób spełniający wskazane wyżej wymogi, zaistnienia ustawowych przesłanek warunkujących odwołanie dyrektora instytucji kultury, przy czym należy też zwrócić uwagę, że art. 15 ust 6 u.p.d.k. stwarza możliwość takiego odwołania. Dlatego w uzasadnieniu tej treści zarządzenia winno zostać bez wątpliwości wskazane zaistnienie ustawowych przesłanek, oraz umotywowane z jakich przyczyn, w konkretnych okolicznościach organ skorzystał z możliwości wynikającej z powyższego przepisu.

Z treści zaskarżonego zarządzenia wynika, że zostało ono podjęte po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w Ośrodku Kultury w B oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez ośrodek Kultury w B. Twierdzenie powyższe jest gołosłowne w zakresie zasięgnięcia opinii takich stowarzyszeń. Z akt przedstawionych sądowi przez organ nie wynika, aby organ zasięgał ww. opinii. Na wezwanie Sądu skierowane do organu o uzupełnienie zaskarżonego zarządzenia z powodu jego niekompletności, organ dołączył jedynie jego uzasadnienie, pozbawione jednakże podpisu organu. Podpisu takiego nie zawiera także fragment uzasadnienia znajdujący sobie w aktach przedstawionych pierwotnie Sądowi. Powyższe należy uznać za brak istotny. Na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. pełnomocnik organu przedłożył do akt jedynie kopię pisma Burmistrza B z dnia 21 marca 2018 r. skierowanego do skarżącej, z prośbą o podanie wykazów : związków zawodowych działających w Ośrodku Kultury w B i stowarzyszeń zawodowych i twórczych związanych z Ośrodkiem Kultury ze względu na rodzaj prowadzonej działalności, oraz kopię odpowiedzi skarżącej z tej samej daty na ww. pismo.

Ustawodawca wprowadzając w art. 15 ust. 1 u.p.d.k. obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. W związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury jak Ośrodek Kultury w B, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Brak jest podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji (vide: wyroki z dnia: 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1295/12, LEX nr 1251786, 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2545/11, z 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 598/10, LEX nr 597716). Brak też podstaw do przyjęcia, aby to mający być odwołanym dyrektor instytucji kultury wskazywał na prośbę organu stowarzyszenia zawodowe i twórcze "związane" z ośrodkiem kultury ze względu na rodzaj prowadzonej działalności. To obowiązkiem burmistrza jest dokładne ustalenie, jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie miasta a następnie zasięgnięcie ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Skutkiem przyjęcia przez Burmistrza sposobu procedowania polegającego na domaganiu się od skarżącej wskazania stowarzyszeń zawodowych i twórczych "związanych" z Ośrodkiem Kultury ze względu na rodzaj prowadzonej działalności było pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych. Zaniechanie zasięgnięcia opinii od wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności, a z takim uchybieniem mamy do czynienia rozpoznawanej sprawie, stanowi naruszenie prawa o charakterze istotnym, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia.

Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego są natomiast tylko częściowo zasadne i to tylko w tym zakresie, że przepisy te zawierają także ogólne zasady należytego wykonywania administracji. Akt o odwołaniu dyrektora instytucji kultury nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniach kończących się wydaniem zarządzeń nie stosuje się przepisów kpa, chyba że co innego wynika wprost z danej regulacji. Ani jednak przepisy ustawy o samorządzie gminnym ani przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie odsyłają wprost lub chociażby pośrednio do przepisów kpa w procesie wydawania zarządzenia o odwołaniu osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury w opisanej w tej sprawie sytuacji.

Dla oceny legalności zaskarżonego zarządzenia nie miała także znaczenia treść dokumentów przedłożonych przez skarżącą przy piśmie z dnia 28 września 2018 r. (wpł. 9 października 2018 r.). Jak już wskazano wyżej Sąd administracyjny nie bada bowiem, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa, ponieważ ta kwestia podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy, w toku ew. postępowania za zakresu prawa pracy.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem materialnej podstawy jego wydania - art. 15 ust. 6 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy, a także z naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 1 tej ustawy.

W związku z powyższym sąd orzekł w jak pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw.z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800). Na zasądzoną kwotę 780 złotych składa się kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi i 497 zł - koszty zastępstwa procesowego.