Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 78/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 268 ust. 1pkt1, art. 274 pkt 3 lit. b, art. 277
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za usługi wodne I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [...] na rzecz skarżącej spółki kwotę 597zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2018 r., [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej "Dyrektorem Zarządu Zlewni") określił względem A. sp. z o.o. opłatę zmienną za usługi wodne za okres II kwartału 2018 r. w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następujących okolicznościach.

A. sp. z o.o. jest podmiotem działającym w oparciu o pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Marszałka Województwa [...] z dnia [...] 2012 r. ([...]) na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych z istniejącej studni głębinowej o głębokości 81 m, zlokalizowanej na działce nr [...] na terenie Fermy Trzody Chlewnej w Miejscowości Ż., gmina W..

Dnia 14 listopada 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni, powołując się na art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm., dalej "P.w."), skierował do A. sp. z o.o. informację [...]) ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne w kwocie [...]zł. W jej motywach wskazano, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 P.w. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za wody pobrane "do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód" (0,068 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilość pobranych wód podziemnych (13184 m3). Organ zaznaczył, że stawkę opłaty przyjął na podstawie § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502, dalej "r.ws.stawek"), natomiast współczynnik różnicujący przyjęto dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji (§ 5 ust. 2 pkt 1 r.ws.stawek).

Od powyższej informacji A. sp. z o.o. na podstawie art. 273 P.w. złożyła reklamację. Zarzuciła przy tym naruszenie art. 274 pkt 3 lit. b P.w. (na pierwszej stronie reklamacji omyłkowo wskazano "art. 244" – uw. Sądu) i wniosła o ustalenie wysokości opłaty z uwzględnieniem określonej w P.w. górnej stawki jednostkowej opłat za usługi wodne.

A. sp. z o.o. podkreśliła, że iloczyn stawki opłaty z § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a r.ws.stawek i współczynnika różnicującego (2) daje w ostatecznym rachunku opłatę zmienną za pobór wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód w kwocie 0,136 zł za m3, co przekracza ustawową górną stawkę określoną dla tego celu w art. 274 pkt 3 lit. b P.w.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni, powołując się na art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w., ponownie określił względem A. sp. z o.o. opłatę zmienną za usługi wodne w kwocie [...]zł. Poza przedstawieniem uwarunkowań prawnych i wyliczeń odpowiadających dotychczas przedstawionym w informacji z dnia 14 listopada 2018 r. odniósł się do zarzutu naruszenia art. 274 pkt 3 lit. b P.w. Zdaniem organu należy uwzględnić, że zgodnie z art. 277 ust. 2 pkt 2 P.w. Rada Ministrów określając w drodze rozporządzenia stawki opłat za usługi wodne mogła zróżnicować wysokość stawek opłat w zależności od: a) rodzaju substancji w ściekach i temperatury ścieków, b) rodzaju ścieków, c) jakości i rodzaju pobranej wody oraz jej przeznaczenia oraz d) części obszaru państwa.

Dalej Dyrektor Zarządu Zlewni wywiódł, że określona w r.ws.stawek jednostkowa stawka za usługi wodne, którą przyjęto w informacji "[...]" wynosząca [...] zł za 1 m3, nie przekroczyła górnej jednostkowej stawki opłaty za usługi wodne, która w danym przypadku wynosi [...] zł za 1 m3. Z kolei sama stawka opłaty została zróżnicowana w zależności od zastosowanych procesów uzdatniania. Zdaniem organu zastosowanie iloczynu jednostkowej stawki opłaty za usługi wodne oraz współczynnika różnicującego nie prowadzi do przekroczenia górnej stawki jednostkowej z art. 274 pkt 3 lit. b P.w.

W skardze A. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła jednocześnie naruszenie:

- art. 274 pkt 3 lit. b tiret 1 P.w. poprzez określenie stawki jednostkowej opłaty za pobór wód w wysokości przekraczającej stawkę maksymalną,

- art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") poprzez działanie niezgodnie z przepisami prawa oraz nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz

- art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W motywach skargi A. sp. z o.o. nie zgodziła się z organem, że ustalona stawka opłaty zmiennej za usługi wodne nie narusza art. 274 pkt 3 lit. b tiret 1 P.w. W ocenie spółki nie można przekraczać górnej ustawowej granicy opłaty, chociażby nawet była ona wyliczona wedle aktu niższego rzędu (rozporządzenia). Odnosząc się do treści art. 277 P.w. i zawartego tam upoważnienia do różnicowania wysokości stawek (art. 277 ust. 2 pkt 2 P.w. – uw. Sądu) skarżąca zauważyła nadto, że przepis ten nie pozwala różnicować wysokości opłat w zależności od tego, jakim procesom w zakresie uzdatniania, dezynfekcji lub demineralizacji albo innym podlegają pobierane wody.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Organ podkreślił, że A. sp. z o.o. mylnie interpretuje P.w. traktując iloczyn jednostkowej stawki opłaty i współczynnika różnicującego jako jednostkową stawkę opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy zaznaczyć, że w niemalże identycznych warunkach faktycznych i prawnych zapadł (ze skargi A. sp. z o.o.) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 listopada 2018 r., II SA/Sz 1050/18. Wyrok ten jest aktualnie prawomocny.

Sąd w składzie obecnie orzekającym, po zapoznaniu się z argumentacją przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w pełni podzielił zaprezentowane przezeń stanowisko. Z tego też powodu w znacznej mierze przyjął motywy wyroku II SA/Sz 1050/18 jako swoje.

A. sp. z o.o. nie zgadza się z wysokością opłaty zmiennej podnosząc, że wysokość opłaty za pobór wód podziemnych określona decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni została ustalona z naruszeniem art. 274 pkt 3 lit. b P.w. Skarżąca zarzuca, że poprzez zastosowanie jednostkowej stawki opłaty zmiennej "do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód" w wysokości 0,068 zł za 1 m3 pomnożonej przez współczynnik różnicujący wynoszący 2, otrzymana jednostkowa stawka opłat za usługi wodne w wysokości 0,136 zł za 1 m3 przekroczyła dopuszczalną górną jednostkową stawkę opłat za usługi wodne określoną w art. 274 pkt 3 lit. b P.w.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 P.w.). Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub powierzchniowych wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 1 P.w.).

Górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 P.w., wynoszą: za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranej wody w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego "do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód" – 0,10 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych (art. 274 pkt 3 lit b tiret 1 P.w.).

W art. 277 ust. 1 P.w., ustawodawca zawarł delegację ustawową do wydania rozporządzenia stanowiąc, iż Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, jednostkowe stawki opłat, o których mowa między innymi w art. 274 P.w.

W art. 277 ust. 2 P.w. ustawodawca zdecydował, że Rada Ministrów, wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1:

1) uwzględnia:

a) wielkość zasobów wodnych możliwych do wykorzystania w poszczególnych dorzeczach oraz koszt uzyskania wód z tych zasobów, dostępność zasobów środowiska, wymogi ochrony środowiska i stopień degradacji poszczególnych obszarów i zasobów, wynikające z dotychczasowych form korzystania ze środowiska,

b) uciążliwość substancji zawartych w ściekach dla środowiska,

c) potrzebę zapewnienia szczególnej ochrony zasobów wód podziemnych i wód jezior,

d) potrzebę racjonalnego gospodarowania zasobami wód opadowych lub roztopowych,

e) potrzebę retencjonowania wody,

f) potrzebę racjonalnego wykorzystywania zasobów kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów wydobywanych z dna cieków, a także trzciny lub wikliny;

2) może zróżnicować wysokość stawek opłat w zależności od:

a) rodzaju substancji w ściekach i temperatury ścieków,

b) rodzaju ścieków,

c) jakości i rodzaju pobranej wody oraz jej przeznaczenia,

d) części obszaru państwa.

W r.ws.stawek, wydanym na podstawie powyżej wskazanej delegacji ustawowej (art. 277 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 lit. b-d P.w.), wskazano, że rozporządzenie określają jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej – między innymi za pobór wód "do celów rolniczych za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludności i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód".

W ust. 2 § 1 r.ws.stawek wskazano, że przepisy rozporządzenia określają także współczynniki różnicujące wysokość stawek opłat za usługi wodne zależne od:

1) jakości i rodzaju pobranej wody oraz jej przeznaczenia określonych sposobem uzdatniania, które wykonuje podmiot dokonujący poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych w celu uzyskania jej potrzebnej jakości;

2) części obszaru państwa;

3) rodzaju ścieków.

Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a r.ws.stawek – jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, wynoszą "do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód" – 0,068 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych. W § 5 ust. 2 pkt 1 r.ws.stawek przyjęto, że w przypadku poboru wód podziemnych współczynnik różnicujący, przez który mnoży się jednostkową stawkę opłaty zmiennej, wynosi 2 – jeżeli wody nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w § 5 ust. 2 pkt 2-5 r.ws.stawek

Jak wynika z akt sprawy, opłata za drugi kwartał 2018 r. została przez Dyrektora Zarządu Zlewni określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej "do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód" (0,068 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (2) i ilości pobranych wód podziemnych (13184 m3). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto więc zwielokrotnioną stawkę za pobór wód podziemnych, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 274 pkt 3 lit. b P.w. poprzez określenie stawki jednostkowej opłaty za pobór wód w wysokości przekraczającej stawkę maksymalną. Skarżąca podniosła, że stosowana przez organ stawka jednostkowa opłaty w otrzymanej przez A. Sp. z o.o. informacji została ustalona w ostatecznym rozrachunku w wysokości 0,136 zł, czyli zawyżonej względem ustalonego w P.w. limitu (0,10 zł).

Powyższy zarzut jest trafny. Doszło bowiem do naruszenia art. 274 pkt 3 lit. b tiret 1 P.w.

W ocenie Sądu ustalenie przez ustawodawcę w akcie rangi ustawy górnych jednostkowych stawek opłat ma charakter bezwzględnie obowiązujący i oznacza jednocześnie zakaz ich przekraczania. Podkreślić należy, iż wolą ustawodawcy było, aby poprzez ustalenie opłaty, której wysokość jest zmienna w zależności od różnych czynników, jednocześnie nie przekraczać górnej granicy stawki. Wbrew stanowisku organu także upoważnienie do różnicowania wysokości opłaty zawarte w delegacji ustawowej (art. 277 ust. 2 pkt 2 P.w.) nie może skutkować w efekcie końcowym przekroczeniem górnej granicy stawki wskazanej w ustawie. Art. 277 ust. 2 P.w. zawiera skierowane do Rady Ministrów dyrektywy dotyczące kształtowania wysokości stawek, ale nie pozwala na sprowadzenie mechanizmu umożliwiającego nakładanie wyższych danin za usługi wodne, aniżeli określone między innymi w art. 274 P.w.

Zestawienie normy ustawowej określającej górną granicę stawek z treścią regulacji zawartych w rozporządzeniu (dotyczących zróżnicowania stawek) prowadzić powinno każdorazowo do konstatacji, że w przypadku gdy w wyniku zastosowania tzw. współczynnika różnicującego, który wprowadzono w r.ws.stawek, ustalona stawka będzie przekraczać górną granicę określoną w ustawie (dla danej opłaty), należy przyjąć stawkę oznaczoną jako górna granica. Jednocześnie Sąd nie podziela zapatrywania A. sp. z o.o., jakoby należało w ogóle zrezygnować z uwzględniania współczynnika różnicującego. Sąd nie podziela argumentacji zawartej w skardze o braku podstaw do jego wprowadzenia. Wręcz przeciwnie, konstrukcja delegacji ustawowej do wydania aktu wykonawczego jest w tym zakresie czytelna i zawiera upoważnienie do różnicowania w art. 277 ust. 2 pkt 2 lit. c P.w.

Zaakcentowania wymaga, że organ ustalając wysokość opłaty zastosował wprawdzie prawidłową jednostkową stawkę opłaty określoną w § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a r.ws.stawek z tym, że nie wziął pod uwagę, że w ostatecznym rozrachunku (pomnożeniu przez współczynnik różnicujący) stawka za m3 pobranej wody jaka obciąża A. sp. z o.o. przekracza limit z art. 274 pkt 3 lit. b tiret 1 P.w.

Dla przypomnienia warto wskazać, że zgodnie z hierarchiczną konstrukcją polskiego systemu prawa uwidocznioną w Konstytucji RP, akty o charakterze podustawowym wiąże zasada pierwszeństwa i prymatu ustawy, co z kolei oznacza, że w wyniku zastosowania norm podrzędnych i kolizji z normą ustawową pierwszeństwo przyznać należy ustawie. W tym kontekście w skardze trafnie przywołano art. 92 Konstytucji RP.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu Dyrektor Zarządu Zlewni uchybił art. 274 pkt 3 lit. b P.w., gdyż stosując mechanizm z § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a i ust. 2 pkt 1 r.ws.stawek ustalił opłatę zmienną za usługi wodne za m3 pobranej wody w stawce wyższej aniżeli maksymalna określona w ustawie.

Końcowo Sąd zaznacza, że nie podziela argumentacji organu, jakoby art. 277 P.w. dawał podstawę do wyróżnienia "jednostkowych stawek opłat", o których mowa między innymi w art. 274 P.w. oraz innego rodzaju – właściwie nielimitowanych – "stawek opłat" z art. 277 ust. 2 pkt 2 P.w., które miałyby wynikać z iloczynu "jednostkowych stawek opłat" i "współczynnika różnicującego".

W ocenie Sądu w art. 277 ust. 2 P.w. ustawodawca ewidentnie stanowi o jednostkowych stawkach za usługi wodne, tym bardziej, że nawiązuje do art. 277 ust. 1 P.w. Z redakcji art. 277 ust. 2 P.w. wynika, że zawiera on jedynie dyrektywy, które mają determinować ustalaną przez Radę Ministrów wysokość "jednostkowych stawek opłat za usługi wodne". Z całą pewnością przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 277 ust. 1 w zw. z art. 274 pkt 3 lit. b tiret 1 P.w. jest natomiast wprowadzenie w r.ws.stawek takiego mechanizmu, który pozwala na zwielokrotnianie stawki jednostkowej do poziomu przekraczającego górny limit ustawowy zawarty w art. 274 P.w.

Innymi słowy, dopuszczenie różnicowania stawek określne w art. 277 ust. 2 pkt 2 P.w. nie może być rozumiane jako dozwolenie wprowadzenia nowej, nieograniczonej limitem kategorii "stawki opłaty", która byłaby iloczynem stawki jednostkowej i współczynnika różnicującego. Do takiej nieakceptowanej konkluzji zmierza w istocie argumentacja organu.

Uzupełniająco Sąd zaznacza, że gdyby przyjąć – jak twierdzi Dyrektor Zarządu Zlewni – iż można w ostatecznym rozrachunku (po zastosowaniu współczynnika różnicującego) naliczyć od m3 "stawkę opłaty" za usługi wodne w kwocie wyższej aniżeli maksymalna "jednostkowa stawka" ustawowa, to byłoby równoznaczne z przyjęciem założenia, że opłata za m3 pobranej wody obciążająca zobowiązanego może być kształtowana w akcie podstawowym w istocie w sposób nielimitowany (można by ją dowolnie podnosić poprzez stosowanie współczynnika różnicującego). Takie rozumowanie jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia art. 84 i art. 217 Konstytucji RP. Przypomnieć można, że chociażby w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12 (OTK-A 2013/8/125) Trybunał Konstytucyjny uwypuklił, iż opłaty o charakterze publicznym w zakresie kwoty maksymalnej powinny być określone ustawowo (sprawa dotyczyła podobnych konstrukcyjnie opłat za odbiór odpadów).

Podsumowując, wbrew twierdzeniom Dyrektora Zarządu Zlewni, nie można odczytywać art. 277 ust. 2 pkt 2 P.w. w taki sposób, że Rada Ministrów była na jego podstawie uprawniona do określenia swoistego mechanizmu obliczania "stawek opłat", które byłyby nieograniczoną co do kwoty wielokrotnością jednostkowych stawek opłat. Jak wskazano, z kontekstu art. 277 ust. 2 P.w. wynika, że zawiera on jedynie kryteria określenia jednostkowych stawek opłat, a stosowanie tych kryteriów nie może prowadzić do przekroczenia limitów określonych w art. 274 P.w.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożył się wpis od skargi (k. 2 akt sądowych), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (k. 10 akt sądowych) oraz wynagrodzenie radcy prawnego.