Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 920/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
6403 Skargi organów nadzoru na uchwały sejmiku  województwa w przedmiocie ... (art. 82 ustawy o samorządzie województwa)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2009 nr 92 poz 753
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w  województwie
article: art. 3 ust. 3 i art. 8 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 356
law: Ustawania 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2015 r. nr 1481/2015 w przedmiocie wyrażenia zgody na zrzeczenie się prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia 31 grudnia 2015 r. Zarząd Województwa Wielkopolskiego, wskazując na art. 3 ust. 3 i art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U. z 2013 r. poz. 474), oraz art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1392), w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) podjął uchwałę nr 1481/2015, o wyrażeniu zgody na zrzeczenie się przez Wielkopolski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Poznaniu na rzecz Województwa Wielkopolskiego:

1. prawa własności budynków i urządzeń oraz prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych:

a. w Sielinku, gm. Opalenica, obręb Sielinko, arkusz mapy 1, działki nr: 20/3, 20/5, 20/8, 20/12, 24/8, 59/13, 59/15, zapisane w księdze wieczystej P01N/00035118/6, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Nowym Tomyślu,

b. w Marszewie, gm. Pleszew, obręb Marszew, arkusz mapy 3, działki nr 38/3, 39/3, 45/2, 45/4, 45/6, zapisane w księdze wieczystej KZ1P/00018601/5, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Pleszewie,

c. w Gołaszynie, gm. Bojanowo, obręb Gołaszyn, arkusz mapy 2, działka nr 317/1 zapisana w księdze wieczystej P01R/00031007/0, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Rawiczu,

2. prawa własności nieruchomości położonych:

a. w Marszewie, gm. Pleszew, obręb Marszew, arkusz mapy 3, działki nr: 38/9 i 38/11 zapisane w księdze wieczystej KZ1P/00031323/9, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Pleszewie,

b. w Marszewie, gm. Pleszew, obręb Marszew, arkusz mapy 3, działka nr 39/2 zapisana w księdze wieczystej KZ1 P/00037689/4, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Pleszewie.

Wykonanie uchwały powierzono Dyrektorowi Departamentu Geodezji, Kartografii i Gospodarki Mieniem Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu i Dyrektorowi Wielkopolskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Poznaniu. Określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Na opisaną uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda Wielkopolski. W piśmie z dnia 20 września 2016 r. Wojewoda zastępowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały, w całości, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik ocenił, że zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, z naruszeniem aktualnie obowiązujących przepisów, w szczególności art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 października 2004 roku o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U. z 2016 r., poz. 356 ze zm.) oraz art. 31 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 92 poz. 753, ze zm.).

Uzasadniając skargę, pełnomocnik Wojewody napisał, że Wielkopolski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Poznaniu, zwany dalej "WODR", jest jednostką doradztwa rolniczego, której status określa ustawa z dnia 22 października 2004 roku o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U. z 2016 r., poz. 356 z późn. zm., dalej jako u.j.d.r.) zmieniona zapisami ustawy z dnia 22 czerwca 2016 roku o zmianie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U. z 2016 r., poz. 176, dalej jako ustawa zmieniająca z 2016 r.). Aktualnie, zgodnie z zapisami art. 2 ustawy zmieniającej, z dniem jej wejścia w życie, wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego będące samorządowymi wojewódzkimi osobami prawnymi stają się wojewódzkimi ośrodkami doradztwa rolniczego będącymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną i zachowują swój majątek, celem realizacji zadań z zakresu doradztwa rolniczego.

Stosownie do zapisu art. 2b u.j.d.r., zadaniem Centrum Doradztwa i ośrodków wojewódzkich jest prowadzenie doradztwa rolniczego obejmującego działania w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi, rynków rolnych oraz wiejskiego gospodarstwa domowego, mające na celu poprawę poziomu dochodów rolniczych oraz podnoszenie konkurencyjności rynkowej gospodarstw rolnych, wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, a także podnoszenie poziomu kwalifikacji zawodowych rolników i innych mieszkańców obszarów wiejskich. W art. 4 u.j.d.r. ustawodawca w sposób szczegółowy wskazał katalog zadań przypisanych jednostkom doradztwa rolniczego. Obecne brzmienie przywołanym wyżej regulacjom u.j.d.r. zostało nadane przepisami ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 92 poz. 753, dalej jako ustawa zmieniająca z 2009 r.).Ustawa zmieniająca z 2009 r. podporządkowała ośrodki doradztwa rolniczego samorządowi województwa, nadając im status wojewódzkich osób prawnych. Następnie w wyniku postanowień ustawy zmieniającej, jednostki doradztwa rolniczego otrzymały status państwowych jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną.

Pełnomocnik podkreślił, że powołane przez niego ustawy w sposób jednoznaczny rozstrzygają również kwestie związane z wyposażeniem ośrodków doradztwa rolniczego w nieruchomości niezbędne do prowadzenia działalności statutowej. W myśl art. 20 ust. 1 pkt 1 uj.d.r., jednostki doradztwa rolniczego są z mocy prawa użytkownikami wieczystymi nieruchomości służących do realizacji wspomnianej działalności, a zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 3 u.j.d.r. pozostałe mienie (w tym budynki i budowle) będące w zarządzie ówczesnych wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego oraz ośrodków doradztwa rolniczego, stało się nieodpłatnie z mocy prawa mieniem stanowiącym własność właściwych miejscowo ośrodków doradztwa. Status użytkownika wieczystego ośrodki doradztwa rolniczego zachowały także po wejściu w życie przepisów ustawy zmieniającej z 2009 r. Na podstawie przepisów ustawy zmieniającej z 2009 r. zadania wykonywane przez Wielkopolski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Poznaniu stały się z dniem 1 sierpnia 2009 r. zadaniami Województwa Wielkopolskiego. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2009 r., Wojewoda Wielkopolski, decyzjami z dnia 15 października 2009 r., z dnia 26 października 2009 r. oraz z dnia 11 listopada 2009 r. stwierdził, że z dniem 1 sierpnia 2009 roku Województwo Wielkopolskie nabyło z mocy prawa nieodpłatnie, mienie Skarbu Państwa niezbędne do wykonywania zadań statutowych Wielkopolskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Poznaniu. Pełnomocnik nadmienił, że wymienione decyzje dotyczyły działek stanowiących przedmiot zaskarżonej uchwały.

Pełnomocnik zaznaczył, że zarówno z przepisów ustawy zmieniającej z 2009 r. jak i z decyzji Wojewody Wielkopolskiego wynika, że mienie nabyte przez Województwo Wielkopolskie przekazane zostało w związku z przejęciem zadania w zakresie prowadzenia doradztwa rolniczego, jak również przeznaczone jest wyłącznie na realizację celu, jakim jest wykonywanie zadań statutowych przez WODR w Poznaniu. Dodatkowo, w świetle przytoczonych wyżej regulacji, nieruchomości Skarbu Państwa, które z dniem 1 sierpnia 2009 roku stały się mieniem województwa wielkopolskiego przeznaczonym na realizację zadań z zakresu doradztwa rolniczego mogą stanowić jedynie przedmiot użytkowania wieczystego wojewódzkiej osoby prawnej - jednostki doradztwa rolniczego. Nie jest bowiem prawnie dopuszczalny wybór innej formy władania tymi nieruchomościami. Bezspornym pozostaje, że w wykonaniu przytoczonych wyżej regulacji Wielkopolski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Poznaniu uzyskał prawo użytkowania wieczystego nieruchomości niezbędnych do wykonywania zadań z zakresu doradztwa rolniczego (nieruchomości wymienionych w zaskarżonej uchwale).

Zdaniem pełnomocnika Wojewody Wielkopolskiego, powyższy wywód przesądza, że Zarząd Województwa Wielkopolskiego nie był władny wyrazić zgody na zrzeczenie się przez dyrektora WODR prawa użytkowania nieruchomości, nabytych w trybie art. 32 ustawy zmieniającej z 2009 r. Nie została zatem spełniona przesłanka opisana w art. 31 ust. 1 tej ustawy, tj. zadania wykonywane przez ośrodki doradztwa rolniczego nie zostały przekazane właściwej jednostce samorządu terytorialnego.

Pełnomocnik zaznaczył, że zrzeczenie się przez WODR prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości wskazanych w zaskarżonej uchwale powoduje, że WODR nie będzie dysponował zastrzeżoną przez ustawę formą władania nieruchomości wojewódzkich, jaką jest prawo użytkowania wieczystego i tym samym nie będzie mógł realizować swoich ustawowych zadań. Ponadto zauważył, że zarówno w treści uchwały i jej uzasadnieniu nie wykazano, iż którakolwiek z wymienionych nieruchomości stała się dla WODR zbędna, tj. nie służy już realizacji zadań ustawowych jednostki doradztwa. Stwierdzono jedynie, że "Działalność wykonywana na nieruchomości w Sielinku, Marszewie i Gołaszynie w dużym stopniu wypełnia (...) cele wynikające ze strategii Rozwoju województwa wielkopolskiego".

Zdaniem pełnomocnika powyższe zapisy skłaniają do sformułowania twierdzenia o sprzecznym z obowiązującym porządkiem prawnym rozporządzeniu majątkiem WODR w Poznaniu. Przemawia za tym również fakt zawarcia w dniu 10 czerwca 2016 roku umowy użyczenia pomiędzy Województwem Wielkopolskim a WODR, której przedmiot stanowią nieruchomości wymienione w zaskarżonej uchwale. W § 3 ww. umowy użyczenia wskazano bowiem , iż "Przedmiot użyczenia będzie przeznaczony na zadania statutowe Wielkopolskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Poznaniu". Powyższa argumentacja przesądza – zdaniem pełnomocnika Wojewody Wielkopolskiego - o bezwzględnej wadliwości kwestionowanej uchwały Zarządu Województwa Wielkopolskiego (w załączeniu kserokopia umowy użyczenia zawarta w dniu 10 czerwca 2016 roku).

Pełnomocnik podkreślił, że ostatnia zmiana charakteru prawnego wojewódzkich jednostek doradztwa rolniczego pozostaje bez wpływu na stosunki majątkowe tych jednostek, co oznacza, w szczególności w kontekście prawa własności, brak zmian podmiotowych - poszczególne prawa w dalszym ciągu przysługiwać będą wojewódzkim jednostkom doradztwa rolniczego.

Pozostawienie w obiegu prawnym zaskarżonej uchwały spowoduje zatem, iż WODR stanie się państwową jednostką organizacyjną bez majątku niezbędnego do realizacji jego zadań. Zrzeczenie się przez dyrektora WODR prawa użytkowania wieczystego nieruchomości tuż przed wejściem w życie ustawy zmieniającej wskazuje na sprzeczne z prawem rozporządzenie majątkiem WODR poprzez pozbawienie go praw majątkowych do nieruchomości. Nieruchomości będące w użytkowaniu wieczystym (grunty) oraz we własności WODR (budynki i budowle) stanowią podstawę do realizacji zadań statutowych tej jednostki doradztwa rolniczego. Pozbycie się majątku może prowadzić do sparaliżowania funkcjonowania WODR i doprowadzić do niezrealizowania ustawowych zadań w zakresie doradztwa rolniczego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zarządu Województwa wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik wskazał, że z silnie ugruntowanej w orzecznictwie i w doktrynie wykładni przepisów normujących nadzór nad działalnością samorządu województwa zawartych w rozdziale 7, art. 78 - art. 88a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm., dalej jako u.s.w.) jednoznacznie wynika konkluzja, iż zarówno organy nadzoru, jak i sąd administracyjny mogą stwierdzić nieważność uchwały organu samorządu województwa tylko i wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Zdaniem pełnomocnika Zarządu Województwa, zaskarżona uchwała organu samorządu województwa w ogóle nie naruszyła prawa w jakikolwiek sposób, czyli nie dokonano w niej istotnego, jak i nie dokonano nieistotnego naruszenia prawa. Dalej pełnomocnik napisał, że zgodnie z art. 79 u.s.w. jedynym kryterium nadzoru nad wykonywaniem zadań województwa jest zgodność z prawem. Zdaniem pełnomocnika Zarządu Województwa, z treści skargi można odnieść wrażenie, że Wojewoda Wielkopolski, nie potrafiąc udowodnić faktu niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, przyjął dla oceny tej uchwały dodatkowe nieprzewidziane w przepisach prawa inne niż zgodność z prawem kryteria, takie jak celowość czy gospodarność.

Pełnomocnik podkreślił, że ustawa zmieniająca z 2016 r. została uchwalona ponad pół roku po podjęciu zaskarżonej uchwały i weszła w życie 20 sierpnia 2016 r. Zatem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Zarząd Województwa dysponował kompetencją do podejmowania w stosunku do WODR uchwał w oparciu o przepisy powołane w tej uchwale. Przytoczony w skardze zarzut naruszenia przepisów art. 20 ust. 1 pkt 1 u.j.d.r. winien być badany według brzmienia tej ustawy w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały.

Powoływane w skardze przepisy art. 20 ust. 1 pkt 1 u.j.d.r. oraz art. 31 i następnie art. 32 ustawy zmieniającej z 2009 r., regulują wyłącznie zasady i tryb nabywania mienia, w tym praw do nieruchomości, przez ośrodki doradztwa rolniczego i jednostki samorządu terytorialnego - w tym także przez samorządy województw. Zdaniem pełnomocnika nie można zaprzeczyć, że ww. przepisy oraz jakiekolwiek inne przepisy prawa obowiązujące w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały:

- nie wyłączały spod obrotu cywilnoprawnego nieruchomości będących własnością lub przedmiotem użytkowania wieczystego WODR-ów, w tym również nie wyłączały spod możliwości zrzeczenia się własności lub prawa użytkowania wieczystego,

- w związku z powyższym nie różnicowały sposobu wykonywania własności i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości należących do WODR-ów w stosunku do innych wojewódzkich samorządowych osób prawnych, w tym też nie różnicowały stosowania przepisów art. 58 do art. 60 u.s.w.

Pełnomocnik ocenił, że nie istnieje jakikolwiek argument natury prawnej, aby uznać za słuszne emanujące z treści skargi poglądy, że WODR-y w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały nie mogły nabywać lub zbywać własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w tym także przez zrzeczenie się tych praw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę na przedmiotową uchwałę Zarządu Województwa Wielkopolskiego wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 7 u.s.w.

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 82 ust. 1 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, może jedynie zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 82c ust. 1 u.s.w. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania uchwały – który upłynął z dniem 15 lutego 2016 r. – nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć chwałę w trybie art. 82c u.s.w.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10, dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Zarządu Województwa Wielkopolskiego Nr 1481/2015 z dnia 31 grudnia 2015 r.

W ocenie Sądu skarga jest bezzasadna.

Sąd nie podziela wyrażonego w skardze poglądu, że zaskarżona uchwała podjęta została bez podstawy prawnej. Jako podstawę prawną wskazano w uchwale przepisy art. 3 ust. 3 i art. 8 ust. 3 u.j.d.r. oraz art. 58 ust. 1 pkt 1 u.s.w. w zw. z art. 16 ust. 1 u.g.n. i uznać należy, że uczyniono to prawidłowo.

Art. 3 ust. 3 u.j.d.r., w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, stanowił, ze ośrodek wojewódzki podlega właściwemu zarządowi województwa, zaś art. 8 ust. 3, że decyzje dyrektora w sprawach dotyczących mienia i gospodarki finansowej jednostki doradztwa rolniczego, przekraczające zakres zwykłego zarządu, w szczególności zbycie mienia, w tym użytkowania wieczystego, nabytego w trybie przepisów ustawy, wymagają zgody organu, któremu podlega jednostka doradztwa rolniczego.

Zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 1) u.s.w. wojewódzkie osoby prawne samodzielnie decydują, w granicach ustaw, o sposobie wykonywania należących do nich praw majątkowych, z tym że nieodpłatne rozporządzenie mieniem oraz zbycie nieruchomości służącej do powszechnego użytku lub bezpośredniego zaspokajania potrzeb publicznych, wymaga zgody, w formie uchwały, zarządu województwa. Art. 16 ust. 1 u.g.n stanowi z kolei, że państwowa lub samorządowa osoba prawna może zrzec się własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości odpowiednio na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd ocenia, że powołane regulacje prawne umocowywały zarząd województwa do podjęcia przedmiotowej uchwały na wniosek Dyrektora Wielkopolskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego Poznaniu z dnia 23 grudnia 2015 r. o wyrażenie zgody na zrzeczenie się przez ośrodek prawa użytkowania wieczystego i prawa własności nieruchomości. Postulowane przez skarżącego stwierdzenie nieważności uchwały mogłoby nastąpić jedynie wobec ustalenia, że wydana ona została z naruszeniem prawa i to naruszeniem istotnym (art. 82 ust. 5 u.s.w.). Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 82 u.s.w. obejmuje tu sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego w chwili jej uchwalania.

Takiej sprzeczności z normami prawa, zarówno ustrojowymi, proceduralnymi, jak i materialnymi Sąd po analizie zaskarżonej uchwały oraz trybu i okoliczności jej podjęcia nie stwierdził.

Skarżący zarzucił naruszenie w uchwale przepisów art. 20 ust. 1 pkt 1 u.j.d.r. oraz art. 31 ustawy zmieniającej z 2009 r.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1) u.j.d.r. z dniem wejścia w życie tejże ustawy (czyli z dniem 1 stycznia 2005 r.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w zarządzie lub w trwałym zarządzie dotychczasowych wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego oraz ośrodków doradztwa rolniczego, stają się nieodpłatnie z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego właściwych ze względu na położenie tych gruntów ośrodków doradztwa. Z kolei art. 31 ust. 1. ustawy zmieniającej z 2009 r. przewidywał, że z dniem jej wejścia w życie (tj. 1 sierpnia 2009 r.) mienie Skarbu Państwa niezbędne do wykonywania zadań przekazywanych tą ustawą staje się z mocy prawa mieniem właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd nie znajduje uzasadnienia dla tezy leżącej u podstaw skargi, że ze wskazanych wyżej regulacji wypływa wniosek, iż zarząd województwa nie był władny wyrazić zgody na zrzeczenie się przez dyrektora WODR prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nabytych w trybie art. 32 ustawy zmieniającej z 2009 r.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na redakcję obu wskazywanych przez skarżącego przepisów: oba rozpoczynają się zwrotem "z dniem wejścia w życie ustawy". Słusznie zatem – w ocenie Sądu – podniesiono w odpowiedzi na skargę, że oba te przepisy regulują wyłącznie zasady i tryb nabywania mienia przez ośrodki doradztwa rolniczego i jednostki samorządu terytorialnego. Z regulacji tych w żaden sposób nie wynika natomiast, by wolą ustawodawcy było spetryfikowanie na przyszłość stanu majątkowego ośrodków, jaki istniał odpowiednio w dniach 1 stycznia 2005 r. i 1 sierpnia 2009 r. W szczególności drogą ich wykładni nie można dojść do wniosku, że majątek, jakim ośrodki dysponowały w dniach wejścia w życie odpowiednich regulacji prawnych nie może być przez nie następnie zbywany. Brak jest bowiem jakichkolwiek przepisów, które nakazywałyby stosowanie art. 20 j.d.r. oraz art. 31 i 32 ustawy zmieniającej z 2009 r. do dalszego gospodarowania nieruchomościami przez właściciela i użytkownika wieczystego. Gdyby zamiarem ustawodawcy było jakiekolwiek ograniczenie swobody ośrodków w tym zakresie znalazłoby to wyraz w stosownych regulacjach. Przepis art. 16 u.g.n. stanowi zaś wprost, że państwowa lub samorządowa osoba prawna może zrzec się własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości odpowiednio na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa ta nie wprowadza żadnych ograniczeń ani wymagań w tym zakresie.

Przepis art. 16 u.g.n. nie zawiera żadnych ograniczeń ani wymagań co do prawa zrzeczenia się przez osoby prawne własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez użytkownika wieczystego wymienionego w tym przepisie. Podkreślenia wymaga fakt, że użytkowanie wieczyste jest prawem zbliżonym w swej treści do prawa własności, zaś art. 233 k.c. wyraźnie stanowi, że użytkownik wieczysty może rozporządzać swoim prawem. Oznacza to, że jeżeli brak przepisu, który ograniczałby to uprawnienie, użytkownik wieczysty może wyzbyć się przysługującego mu prawa. Istnienie regulacji dotyczącej niektórych użytkowników wieczystych jest więc tylko wyraźnym potwierdzeniem tego, że każdy uprawniony z tego prawa może się go wyzbyć, a w żadnym razie regulacja taka nie może być postrzegana jako wyłączenie uprawnienia każdego użytkownika wieczystego do wyzbycia się przysługującego mu prawa, skoro zgodnie z art. 233 k.c. może on rozporządzać przysługującym mu prawem (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2013 r., III CZP 81/13, Lex nr 1479997).

Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że na gruncie prawa administracyjnego nałożenie na określony podmiot obowiązku lub zakazu musi wynikać bezpośrednio z przepisu prawa. Takiego obowiązku lub zakazu nie można domniemywać – por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1299/16, CBOSA)

Przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie nastąpiło – w ocenie Sądu –naruszenie art. 20 u.j.d.r. oraz art. 31 ustawy zmieniającej z 2009 r., gdyż przepisy te w ogóle nie stanowiły podstawy prawnej uchwały, nie znajdują one w sprawie żadnego zastosowania.

Nie znajduje także akceptacji Sądu twierdzenie skargi, że zrzeczenie się przez dyrektora WODR prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nastąpiło tuż przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2016 r., co wskazuje na sprzeczne z prawem rozporządzenie majątkiem. Ustawa zmieniająca z dnia 22 czerwca 2016 r. weszła w życie 20 sierpnia 2016 r., a więc po blisko ośmiu miesiącach od podjęcia przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego zaskarżonej uchwały. Wniosek dyrektora o wyrażenie zgody złożony został zaś pół roku przed uchwaleniem ustawy. Użycie partykuły tuż nie znajduje w takim wypadku uzasadnienia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały nie może jednak stanowić naruszenie przepisów prawa nieobowiązujących jeszcze w chwili jej podjęcia.

W myśl art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 78, art. 79 oraz 82 ust. 1 u.s.w., działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności, a nie celowości, gospodarności, czy racjonalności. Województwo ma prawo do dysponowania mieniem w ramach swoich uprawnień na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.w. Jakiekolwiek poglądy skarżącego co do celowości, gospodarności i racjonalności działania Dyrektora WODR i Zarządu Województwa Wielkopolskiego w aspekcie zaskarżonej uchwały nie mogą zatem wpływać na jej ocenę przez Sąd w niniejszym postępowaniu i to niezależnie od kwestii zasadności bądź niezasadności tychże poglądów.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa zarówno w zakresie przepisów ustrojowych, kompetencyjnych, materialnych, ani proceduralnych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.