Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 105/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1, pkt 5, art. 151 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz WSA Małgorzata Fita Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi L. ." z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej - uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: organ, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2020 roku w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie zwrotu przez L. (dalej także: Stowarzyszenie, stronę, skarżącą) dotacji niewykorzystanej, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, jak również dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, wynikających z umów:

- nr [...] z dnia 24 marca 2015 roku pn. K. - D. ,

- nr [...] z dnia 24 marca 2015 roku pn. K. - D. K. ,

- nr [...] z dnia 5 marca 2015 r. pn. K. - M. w łącznej kwocie [...]zł.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2019 r. stała się ostateczna w dniu [...] września 2019 r. Stowarzyszenie złożyło odwołanie z uchybieniem ustawowego terminu, co stwierdzono postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. W dniu 23 grudnia 2019 r. Stowarzyszenie złożyło po raz drugi odwołanie, zaś Kolegium postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W dniu 1 kwietnia 2020 r. Stowarzyszenie wystąpiło do organu o wznowienie postępowania. Do wniosku załączono faktury, rachunki, porozumienia wolontariackie oraz korekty sprawozdań. Stowarzyszenie wskazywało jako podstawę wznowienia przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. i wyjaśniło, że decyzja administracyjna została wydana bez uwzględnienia pełnego zbioru dokumentów finansowych ilustrujących i dowodzących realizację trzech zadań publicznych w 2015 r., przez co uprzednio złożone sprawozdania nie wykazują prawdy.

Po wznowieniu postępowania, organ I instancji odmówił uchylenia wcześniejszego rozstrzygnięcia, powołując się na treść art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5, art. 150 § 1 oraz art. 149 § 2 k.p.a. Wskazał, że przesłanki wznowienia nie potwierdziły się. Stowarzyszenie nie wskazało, które z dokumentów, na jakich oparto decyzję, są fałszywe. Nie ujawniły się też nowe okoliczności faktyczne lub dowody, istniejące w dacie wydania decyzji, lecz nieznane organowi, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi wielokrotnie wzywał stronę do przedłożenia dokumentów obrazujących wydatkowanie dotacji, jednak bezskutecznie.

W odwołaniu od powyższej decyzji, Stowarzyszenie zarzuciło błędne uznanie, że nie zaistniała żadna z przesłanek wznowienia postępowania z art. 151 k.p.a. Podniosło, że decyzja narusza art. 151 k.p.a., zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.). Podkreśliło też, że konieczność zwrotu kwot dotacji spowoduje konieczność jego likwidacji oraz zniknięcie wielu wydarzeń kulturalnych w [...]. W uzupełnieniu odwołania Stowarzyszenie wywodziło, że organ nie miał wiedzy o treści niezłożonych wcześniej dokumentów, a dołączonych do wniosku o wznowienie. Nie jest przy tym istotne, z jakiego względu dowodów tych nie przedstawiono wcześniej.

Na podstawie uznanych za wiarygodne wyjaśnień prezesa zarządu skarżącego, który wskazywał na odnalezienie dokumentów w dniu 14 marca 2020r., organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie z art. 148 k.p.a. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Fałszywość dowodu powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że zachodzą przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie taki dowód (orzeczenie sądu lub organu) nie został przedstawiony, zaś decyzja z dnia [...] sierpnia 2019 r. została wydana w oparciu o materiał dowodowy przedłożony przez stowarzyszenie. Samo przekonanie strony, że pierwotne sprawozdania zawierały błędy nie oznacza, że zaistniała podstawa wznowienia przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ podkreślił, że z wniosku o wznowienie i wyjaśnień stowarzyszenia wynika, iż na podstawie przypadkowo odnalezionej w dniu 14 marca 2020 r., a następnie uporządkowanej dokumentacji księgowej dotyczącej otrzymanych dotacji, sporządzono na nowo trzy sprawozdania z wykonania zadań publicznych, na które przekazano dotację. W postępowaniu zwyczajnym wykorzystano natomiast inne (wadliwe) sprawozdania, a strona skarżąca była wzywana do przedłożenia pełnej dokumentacji źródłowej. Stowarzyszenie informowało, że jest w posiadaniu pełnej dokumentacji i deklarowało zamiar jej złożenia, jednak ostatecznie nigdy obowiązku tego nie wykonało. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że załączone do wniosku o wznowienie nowe (poprawione) sprawozdania z wykonania zadań publicznych, sporządzone w marcu 2020 r., nie były dowodami istniejącymi w dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 2019 r., natomiast znaczna część dokumentów złożonych wraz z nowymi sprawozdaniami jest tożsama z dokumentami złożonymi w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Zatem – wbrew twierdzeniu strony - były to dowody znane organowi przed wydaniem decyzji. Zdaniem Kolegium okoliczność, że część złożonych dokumentów źródłowych nie była dotąd znana organowi, nie może doprowadzić do odmiennej oceny w sytuacji, gdy kluczowymi dowodami w sprawie były trzy sprawozdania z wykonania zadań publicznych, złożone w 2016 i 2017 r. wraz z załącznikami. Do sporządzenia takich sprawozdań obligowały Stowarzyszenie umowy z Gminą.

W tych warunkach organ wskazał, że nie zaistniały przesłanki wznowienia postępowania, zarówno te wskazane przez stronę, jak i te, które mogły zostać wzięte pod uwagę z urzędu.

L. ." wniosło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zarzuciło naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

- art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w pominięciu części dokumentacji w podejmowaniu decyzji;

- art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji, braku odniesienia się do części przedstawionej dokumentacji, która ma decydujące znaczenie dla treści decyzji;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez fakt, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi wcześniej, a mimo to zostały pominięte w ocenie materiału dowodowego i nie zostały uwzględnione w decyzji.

Strona skarżąca wniosła się o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie.

Zdaniem skarżącego, organ niezasadnie uznał, że przesłanką wznowienia mogło być wyjście na jaw nowych dowodów tylko wtedy, gdyby miały one znaczenie kluczowe. Tymczasem stwierdziło, że znaczna część dokumentów była znana organowi, co oznacza równocześnie, że jakaś ich część nie była znana. Do tych organ w ogóle się nie odniósł, pominął je w ramach dokonanej oceny, co stanowi o naruszeniu norm procesowych.

Stowarzyszenie wskazało, że w 2016 r. zostały złożone trzy sprawozdania z realizacji zadań publicznych wspieranych przez Miasto [...]. Znajdował się w nich wykaz dokumentów księgowych, potwierdzających wydatkowanie środków finansowych w ramach tych zadań. Sprawozdania zostały sporządzone przez koordynatorów tych projektów, na podstawie istniejących dokumentów księgowych. W trakcie kontroli, przeprowadzonej po kilku latach, stwierdzono brak części dokumentów, które zostały wymienione w sprawozdaniach. Na tej podstawie wydano decyzję administracyjną, nakazującą zwrot części dotacji. Decyzja ta wynikała z nieprzedstawienia przez stronę dowodów księgowych, które były wymienione w sprawozdaniu. Organ nie mógł się z nimi zapoznać, uznał więc, że nie istnieją i oparł swoją decyzję tylko na przedstawionych dokumentach. Owe dokumenty odnalazły się w marcu 2020 r. Na tej podstawie przygotowano wniosek o wznowienie postępowania, dołączając wszystkie dokumenty dotyczące 3 zadań publicznych, również te, które znajdowały się w sprawozdaniach, ale nie były udostępnione Miastu [...], a więc były nieznane organowi. Stowarzyszenie zastrzegło przy tym, że w dwóch z pierwotnych sprawozdaniach błędnie wykazano po jednej fakturze związanej z najmem pomieszczeń, co skorygowano w nowych wersjach sprawozdań, dołączając wszystkie faktury.

Strona skarżąca podkreśliła, że to nie nowe sprawozdania stanowią podstawę do wznowienia postępowania, bowiem mają one wyłącznie walor porządkujący. Niemniej w sprawie pojawiły się nowe dowody, nieznane organowi w chwili wydania decyzji, które stanowiły podstawę do korekty sprawozdań, jak też nie mogły być przedłożone na żądanie organu w czasie trwania postępowania. Zdaniem Stowarzyszenia, organy nie dążyły do ustalenia prawdy obiektywnej, nie porównały nowej dokumentacji ze wskazanymi wcześniej brakami. Tymczasem w marcu 2020r. odnalazły się wszystkie te dokumenty, które były wymienione jako źródłowe w sprawozdaniach, a nadto – w zakresie dwóch sprawozdań – odnaleziono wszystkie faktury VAT dotyczące najmu lokalu użytkowego przez Stowarzyszenie, podczas gdy w tych sprawozdaniach omyłkowo wykazano jedynie po jednym z tych rachunków (faktury były natomiast wystawiane odrębnie za każdy miesiąc).

Skarżący podkreślił, że to nie nowe sprawozdania stanowiły podstawę wznowienia postępowania (niespornie powstały bowiem po dacie wydania decyzji ostatecznej), ale dowody źródłowe, stanowiące m.in. podstawę dokonania korekt.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Podkreśliło, że okoliczność, iż pewna część dokumentów źródłowych nie była znana organowi nie mogła doprowadzić do odmiennej oceny sprawy, skoro kluczowymi (najbardziej istotnymi) dowodami w postępowaniu administracyjnym były sprawozdania z wykonania zadań publicznych wraz ze złożonymi do nich w 2016 i 2017 r. załącznikami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Niniejsza sprawa została wszczęta wskutek złożonego przez Stowarzyszenie w dniu 1 kwietnia 2020 r. do organu wniosku (podania) o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2019 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem wznowionego postępowania nie jest co do zasady ponowne rozpatrzenie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności, ściśle wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. Inaczej w sposób oczywisty naruszyłoby to zasadę trwałości decyzji (np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 47/05). Granice sprawy zakreśla wówczas wniosek o wznowienie postępowania oraz postanowienie organu o wznowieniu postępowania. Oznacza to równocześnie, że przy spełnieniu przesłanki wznowienia, organ zobowiązany jest do zbadania czy istnieje podstawa do uchylenia decyzji oraz wydania nowej decyzji rozstrzygającej istotę sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) z uwzględnieniem stwierdzonej okoliczności, wynikającej z art. 145 § 1 k.p.a.

Stwierdzenie braku wystąpienia tych przesłanek wiąże się z koniecznością odmowy uchylenia ostatecznej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Instytucja wznowienia postępowania nie jest zatem środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą wadliwą decyzję ostateczną. Charakterystyczną cechą sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym - po wznowieniu postępowania administracyjnego, jest też to, że ograniczeniu podlega zakres stanu faktycznego i prawnego ocenianego (badanego) przez sąd administracyjny w porównaniu do stanu faktycznego i prawnego będącego przedmiotem takiej analizy w sytuacji kontroli decyzji administracyjnej wydanej w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn akt I GSK 1190/09 i I GSK 1161/09 oraz wyrok WSA w Szczecinie z 14 października 2010 r.,sygn akt ISA/Sz 417/10).

We wniosku o wznowienie postępowania Stowarzyszenie powołało się – jako podstawę jego złożenia - na art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., zgodnie z którymi w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1) i kiedy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (pkt 5).

W skardze nie podniesiono wprawdzie zarzutów wobec rozstrzygnięcia organu co do pierwszej z podstaw wznowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., jednak sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, zaś granice rozpoznania sprawy wyznacza zakres jej zaskarżenia. Skargą objęto natomiast całość rozstrzygnięcia organu. Obliguje to tym samym Sąd do odniesienia się do całości kwestii, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organu.

Organ przyjął, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone przez stronę w terminie, wynikającym z art. 148 § 1 k.p.a., czyli w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Według bowiem relacji skarżącego, w dniu 14 marca 2020 r. jego przedstawiciel odnalazł dowody źródłowe, które w istotny sposób wpływają na treść decyzji ostatecznej, a pierwotnie – także na treść sprawozdań z wykonania zadania publicznego, do sporządzania których był zobowiązany w § 11 każdej z umów dotacyjnych, łączącej Stowarzyszenie z Gminą [...]. Na podstawie odnalezionych dokumentów skarżący skorygował sprawozdania, a w dniu 1 kwietnia 2020 r. złożył do organu, który wydał decyzję ostateczną, wniosek o wznowienie postępowania. Dopełnił tym samym warunku formalnego, o którym mowa we wskazanym przepisie. W konsekwencji, postanowieniem z dnia 12 czerwca 2020 r. wznowiono postępowanie administracyjne (art. 149 § 1 k.p.a.). Powyższa ocena nie budzi zastrzeżeń Sądu.

W etapie merytorycznej oceny istnienia przesłanek wznowienia, prowadzonym na podstawie art. 149 § 2 k.p.a., organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., z czym należy się w pełni zgodzić.

W orzecznictwie wyraża się pogląd, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga wystąpienia łącznie trzech warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu; po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Trzecim warunkiem jest, aby fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy.

Powyższe oznacza, że strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), musi przedłożyć właściwemu organowi administracji dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument rzeczywiście był sfałszowany. Organ administracji właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie jest bowiem uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń co do sfałszowania dokumentu (zob. np. wyrok NSA z 9 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1170/10), chyba że sfałszowanie dowodu było oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (art. 145 § 2 k.p.a.). Sytuacja taka nie występuje jednak w niniejszej sprawie, podobnie jak i ta – opisana w art. 145 § 3 k.p.a. – gdy postępowanie przed sądem lub innym organem (o stwierdzenie fałszu dokumentu) nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa.

W niniejszej sprawie bezspornie nie przedstawiono orzeczenia sądowego stwierdzającego fałsz któregokolwiek z dokumentów, które stały się podstawą wydania decyzji ostatecznej. Należy też podkreślić, że wskazana podstawa wznowienia nie została przez stronę w żaden sposób wykazana i sprecyzowana. Skarżący nie wskazał bowiem, który z dokumentów będących podstawą wydania decyzji ostatecznej, był fałszywy. Stąd też całkowicie słusznym było rozstrzygnięcie, jakie w tym przedmiocie podjął organ uznając, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Istotą sporu było natomiast rozstrzygnięcie o drugiej ze wskazanych w podaniu podstaw wznowienia. Jak już wskazano, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznawia się postępowanie administracyjne, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję nie wiąże się samo w sobie z naruszeniem prawa przez organ. Jednakże w literaturze oraz orzecznictwie dominujący jest pogląd, iż wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki pozwalającej na wznowienie postępowania, a więc także takiej, której nie można powiązać z naruszeniem prawa, daje podstawę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., sygn. akt. II GSK 1227/14). Naruszenia prawa upatruje się w tym wypadku w ocenie, czy nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dacie wydania decyzji i są z punktu widzenia przedmiotu sprawy istotne, a tym samym – w przyjęciu, że brak ich uwzględnienia na etapie wydania decyzji naruszało zasadę prawdy obiektywnej.

Do nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należy zaliczyć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nieznane organowi, który wydał decyzję (wyrok NSA z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt III FSK 3344/21). Ujawnione nowe okoliczności lub dowody winny uzasadniać przypuszczenie, że gdyby były znane wcześniej organowi, to treść decyzji przedstawiałaby się inaczej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 44/21). Ograniczeniem jest tu przywoływana już zasada trwałości decyzji ostatecznych, jak i nadzwyczajny charakter wznowieniowego postępowania, uprawniający do wzruszenia decyzji ostatecznej jedynie w razie stwierdzenia kwalifikowanych wad postępowania zwykłego, zakończonego decyzją ostateczną (wyrok NSA z 14 września 2018 r., sygn. akt II FSK 2687/16, , wyrok NSA z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1582/10, wyrok NSA z 19 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 933/08, wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 300/12). Z tego względu pojęcie "nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne" należy interpretować w sposób ścisły, czyli wąsko.

Pod pojęciem "nowych okoliczności faktycznych" judykatura rozumie obiektywnie istniejące elementy rzeczywistości, zdarzenia faktyczne (niezależne od treści przepisów), które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II FSK 2701/13, wyrok NSA z 1 listopada 2013 r., sygn. akt II FSK 2675/12, wyrok NSA z 23 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2484/01).

"Nowy dowód" zaś to taki, który istniał w dniu wydania decyzji, ale nie był znany organowi i za pośrednictwem którego można wykazać istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Ten nowy dowód może prowadzić zarówno do ustalenia nowych okoliczności faktycznych, jak i zmiany oceny stanu faktycznego sprawy. Za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być natomiast uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Tego rodzaju ocena nie należy do sfery ustaleń faktycznych, lecz jest kwestią subsumcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną (wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2541/12, wyrok NSA z 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2154/10). Nie będą też stanowiły podstawy wznowienia okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy (wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2246/16). Nowe dowody wytworzone po wydaniu decyzji mogą jednak stanowić podstawę wznowienia postępowania, gdy ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział (wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 45/17).

Sądowi znane są poglądy, zgodnie z którymi pojęcie "wyjdą na jaw" w odniesieniu do dowodów lub okoliczności oznacza takie dowody lub okoliczności, co do których istnienia strona postępowania nie posiadała wiedzy w trakcie toczącego się postępowania w trybie zwykłym i nie mogła żądać ich uwzględnienia przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Jeśli natomiast jakieś dowody lub okoliczności były stronie znane, lecz ich nie ujawniła, to nie można przyjąć, że posiadają one przymiot takich, które "wyszły na jaw", co oznacza, że nie mogą one stanowić podstawy wznowienia postępowania, gdyż naruszałoby to zasadę trwałości decyzji ostatecznych (wyrok NSA z 13 listopada 2013 r., sygn. akt II FSK 2675/12, wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II FSK 2701/13). Również doktryna przedmiotu prezentuje na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i analogicznego art. 240 § 1 pkt 5 O.p., pogląd, że w przypadku, gdy strona wnioskuje o wznowienie postępowania na podstawie okoliczności lub dowodów jej znanych przed wydaniem decyzji ostatecznej uznać należy, że wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Przyjmowanie odmiennego stanowiska byłoby sprzeczne z istotą zwrotu "wyjdą na jaw", który należy rozumieć jako jawne, znane stronie, a więc nie mogące mieć waloru nowych okoliczności (zob. J. Rudowski, Komentarz do art. 240 ustawy - Ordynacja podatkowa, LEX; M. Jaśkowska, Komentarz zaktualizowany do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX).

W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się jednak, że warunek "ujawnienia" nowych okoliczności lub dowodów odnieść należy wyłącznie do organu, a nie do strony, co oznacza, że to organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane. W świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. istotny jest obiektywny fakt nieznajomości, niewiedzy organu co do istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów, nie zaś przyczyny tej niewiedzy, tj. dające się np. przypisać organowi albo stronie (por. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1553/16; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 63/19). Zdaniem NSA, zawartym w drugim ze wskazanych wyroków, "nowe dowody" i "nowe okoliczności" muszą mieć charakter obiektywny co oznacza, że ich ujawnienie nie daje podstaw do dokonywania ustaleń, czy i z jakich powodów nie były one znane organowi pierwotnie prowadzącemu postępowanie. Zagadnieniem drugorzędnym jest więc to, czy brak ujawnienia należy wiązać z niedopatrzeniem strony, jej niedbalstwem, czy wprost z zawinionym nieujawnieniem tych okoliczności czy dowodów. Za takim rozumieniem podstawy wznowienia przemawia przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, a także interes społeczny (E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994, str. 78; wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 472/19 i przywołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1508/18). W komentarzu Tomasza Lewandowskiego do art. 145 § 1 k.p.a. (LEX/el 2013) podkreślono, że przez nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody należy rozumieć okoliczności lub dowody zarówno nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę (pkt 2.3). Fakt ujawnienia nowych okoliczności bądź dowodów należy odnosić do organu, a nie do strony (pkt 2.6).

W ocenie Sądu, obydwa te poglądy przeczą sobie tylko pozornie, a już na pewno, jeśli uwzględnić okoliczności niniejszej sprawy. Należy bowiem mieć na względzie fakt, że według twierdzeń strony, nie mogła ona swobodnie dysponować dokumentami, które dołączyła do wniosku o wznowienie postępowania, w okresie poprzedzającym wydanie decyzji ostatecznej. Dokumenty te, jakkolwiek znane stronie, zostały zagubione, dlatego nie mogła ona odpowiedzieć na wezwania organu o ich przedłożenie. Chodzi przy tym o dokumenty źródłowe, nie zaś sprawozdania, które niespornie powstały po dacie wydania decyzji ostatecznej i – co wyraźnie podkreślono w skardze – samoistnie nie były podstawą wniosku o wznowienie postępowania, a zostały przedłożone organowi wraz z pozostałym materiałem dowodowym tylko z tego względu, że stanowią swoiste kompendium okoliczności, wynikających z dokumentów źródłowych. Niemniej jednak, wbrew twierdzeniu organu, takie sprawozdania nie mogłyby stanowić podstawy wznowienia jako nowe dowody, ale już rozważenia wymagałoby, czy nie jako nowe okoliczności faktyczne, które jedynie zostały w tych dowodach przedstawione. Jak bowiem wynika z orzecznictwa, jeżeli nawet dany dowód nie istniał w dniu wydania decyzji, gdyż został sporządzony w okresie późniejszym, to jednak wynikająca z niego okoliczność mogła istnieć we wspomnianym dniu i może uzasadniać wznowienie postępowania (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II FSK 2101/18; wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2758/21). Nadto, złożone w sprawie wraz z wnioskiem o wznowienie dokumenty tylko w niewielkiej, wskazanej przez organ w uzasadnieniu decyzji części (przez przywołanie stosownych kart akt administracyjnych), były mu znane (te z nich nie mogą oczywiście stanowić skutecznej podstawy wznowienia, bo nie spełniają przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Pozostałe natomiast bez wątpliwości noszą cechę nowości i pochodzą z okresu sprzed wydania decyzji. Nie sposób przy tym uznać, że nie stanowią one materiału istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro pośród dokumentów znajdują się faktury VAT, paragony fiskalne, umowy sprzedaży, umowy zlecenia i o dzieło oraz oświadczenia o pracy wolontariuszy, dotyczące wydatków ponoszonych w związku z każdym z dofinansowanych przez Gminę projektów. Przez istotne okoliczności faktyczne należy rozumieć fakty, które dotyczą bezpośrednio danej sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną oraz mają znaczenie prawne (tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 25 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 122/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2948/19). Nową okolicznością (nowym dowodem) istotną dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może być tylko taki fakt, który mógłby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, czyli mógł spowodować, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby co do swej istoty decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Istotne dla sprawy będą tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie, a więc gdyby wydano w sprawie decyzję odmienną od dotychczasowej (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2294/17). Jeśli zatem sprawa zakończona decyzją ostateczną dotyczyła – ogólnie rzecz ujmując – rozliczenia dotacji uzyskanych przez Stowarzyszenie na prowadzoną działalność, to nie sposób antycypować, bez dogłębnej analizy, której niewątpliwie zabrakło w sprawie, czy opisane dowody nie mogłyby w istotny sposób wpłynąć na rozstrzygnięcie i prowadzić wprost do zmiany jego treści.

Nie jest też tak, że wyłącznie wiążącą dla organu była treść sprawozdań złożonych w oparciu o § 11 umów o dofinansowanie, skoro sam organ wzywał wielokrotnie stronę w postępowaniu zwykłym o złożenie dokumentów źródłowych, które miały posłużyć do weryfikacji sprawozdań, a tym samym kontroli wydatkowania dotacji. Rzeczą rzetelnego beneficjenta środków publicznych jest oczywiście należyte dokumentowanie wydatków i rozliczenie dotacji oraz przechowywanie dokumentacji umożliwiającej kontrolę wydatków w stosownym okresie. Nie można jednak zapominać, że organ z jednej strony przyjął za prawdziwe twierdzenia strony o zagubieniu, a następnie odnalezieniu w dniu 14 marca 2020 r. dokumentacji księgowej (co dało asumpt do oceny terminowości złożenia podania o wznowienie postępowania), po czym próbuje twierdzić, że dowody te strona mogła i powinna złożyć w toku postępowania zwykłego, bo były jej już wówczas znane, a brak stosownego działania był przez nią zawiniony.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, organ nie rozpoznał istoty sprawy, pominął bowiem w znacznej części ocenę przesłanki istotności nowych dowodów przedstawionych wraz z podaniem o wznowienie postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Rzeczą organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie więc usunięcie wskazanego zaniedbania i dokonanie analizy każdego z przedłożonych dowodów (oddzielnie i we wzajemnym powiązaniu) w kontekście każdej z cech wymaganych przez ustawodawcę dla stwierdzenia podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej i ponownego orzeczenia in meriti.

Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Stowarzyszenie nie poniosło w sprawie kosztu związanego z wpisem, bowiem jako organizacja pożytku publicznego korzystało z ustawowego zwolnienia z opłat sądowych na podstawie art. 239 § 2 p.p.s.a. Nie poniosło też innych wydatków, którymi – zgodnie z wnioskiem – należałoby obciążyć organ.