Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 408/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 12
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 156 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 1 pkt 26, art. 4 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1509
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Dnia 28 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze skargi B. M. i P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz każdego ze skarżących kwotę po [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "K.p.a.") oraz art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 11, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), orzekł o pobraniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] [...], zapisanej w dniu zbycia w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb C., arkusz mapy [...] działka nr [...], jako współwłasności po [...] części B. M. i P. M., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ul. [...] i [...] w P. w wysokości [...] zł (pkt I). Do wniesienia opłaty zobowiązał B. M. w kwocie [...]zł i P. M. w kwocie [...]zł (pkt II).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...] grudnia 2011 r. Rada Miasta P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ul.: [...] i [...] w P., ustalając [...] stawkę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem tego planu. Uchwała Rady Miasta P. weszła w życie w dniu [...] lutego 2012 r.

W dniu wejścia w życie planu miejscowego nieruchomość zapisana była w księdze wieczystej nr [...] i stanowiła działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu C. . Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Dyrektor Zarządu zatwierdził podział działki nr [...] na działki nr [...], [...] i [...]. Następnie nieruchomość zapisana była w księdze wieczystej nr [...] Ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Dyrektor zatwierdził podział działki nr [...], na działki nr [...] i [...]. W dniu [...] czerwca 2015 r. B. M. i P. M. zbyli działkę nr [...], która w dniu zbycia zapisana była w księdze wieczystej nr [...]

Na podstawie opinii Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. zawartej w piśmie z dnia [...] października 2015 r., nr [...], ustalono, że zbyta nieruchomości - działka nr [...], położona jest na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ulic [...] i [...] w P. i znajduje się na terenie zabudowy usługowej, oznaczonej symbolem [...]. Według ustaleń organu pozostała część dawnej działki nr [...] położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonym symbolem [...] oraz terenach dróg publicznych, oznaczonych symbolem [...]. Z kolei w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. Poznania, uchwalonym przez Radę Miejską Poznania uchwałą nr X/58/II/94 z dnia 6 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Pozn. z 1994 r., nr 22, poz. 246), nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem [...] - teren parków i zieleni osiedlowej, położony w rejonie osiedli mieszkaniowych wielorodzinnych, w strefie pośredniej - intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno - magazynowego.

Dalej organ I instancji wskazał, że ostatecznym postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], powołał rzeczoznawcę majątkowego M. C., w celu określenia wartości rynkowych nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ulic [...] i [...] w P.. W dniu [...] marca 2016 r. biegły sporządził operat szacunkowy, który zweryfikowano badając jego zgodność z przepisami rozdziału 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Nieruchomość została wyceniona według stanu z dnia [...] lutego 2012 r., tj. z dnia wejścia w życie planu miejscowego i cen z dnia zbycia nieruchomości.

Wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego biegły określił w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Biegły przyjął, że wartość nieruchomości według faktycznego sposobu wykorzystywania należy rozumieć w sposób odnoszący się do rzeczywistej wartości, jaką nieruchomość ta posiadała zanim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określający aktualne przeznaczenie tej nieruchomości wszedł w życie. Jeżeli na danym terenie nie obowiązywał żaden plan miejscowy i nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy ustalaniu wartości tej nieruchomości dla określenia faktycznego sposobu jej wykorzystania przed uchwaleniem tego planu istotne znaczenie ma nie tylko konkretny sposób korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela, ale również to, w jaki sposób mógłby on z niej korzystać. W związku z powyższym biegły uwzględnił otoczenie nieruchomości, jej sąsiedztwo oraz możliwości zagospodarowania istniejące przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie oględzin nieruchomości, zdjęć z ortofotomapy i serwisu internetowego www.zumi.pl biegły ustalił faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu jako zieleń i nieużytki, tereny składowe, dla których Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. (uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 23 listopada 1999 r., nr XXII/276/III/99 ze zm.) przewiduje funkcje inwestycyjne.

Szacując wartość przed i po uchwaleniu planu biegły przyjął do porównań zaistniałe w latach 2013 - 2015 transakcje nieruchomościami podobnymi pod względem przeznaczenia w aktach planistycznych, najbardziej przystającymi swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej. Nieruchomości porównawcze stanowią działki gruntu położone na terenie miasta P.. W opinii organu I instancji analiza charakterystyki nieruchomości wybranych do porównań potwierdza ich podobieństwo do nieruchomości wycenianej, a zatem dobór tych nieruchomości uznać należy za prawidłowy. Uzasadniając ten dobór biegły zawarł w operacie szacunkowym informacje o nieruchomościach przeznaczonych do celów porównawczych. Określił ich lokalizację i sąsiedztwo, powierzchnię, możliwość i formę zagospodarowania, potencjał użytkowo – inwestycyjny oraz dostępność komunikacyjną.

W oparciu o wyznaczone cechy i przy zastosowaniu metody porównywania parami, biegły zgodnie z przyjętą metodyką dokonał korekty cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Należy zatem uznać, że uzyskany przez niego wynik w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po uchwaleniu planu stanowi najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku.

Zdaniem organu I instancji, rzeczoznawca na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości w sposób logiczny i wiarygodny wykazał, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ul.: [...] i [...] w P. wzrosła wartość nieruchomości. W wyniku dokonanej weryfikacji i oceny stwierdzono, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Operat jest logiczny, spójny i kompletny. W tych okolicznościach przyjęto go jako dowód w sprawie.

Na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2016 r. ustalono, że wartość według przeznaczenia w planie ogólnym z 1994 r. wynosiła [...] zł, a według faktycznego sposobu wykorzystania [...] zł. W tych okolicznościach w sprawie znalazł zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p.

Wartość nieruchomości po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ul.: [...] i [...] w P. wynosi: [...] zł. W konsekwencji, wzrost wartości nieruchomości związany z uchwaleniem tego planu wynosi [...] zł ([...] - [...] zł). Zgodnie z powołaną uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] grudnia 2011 r. wysokość jednorazowej opłaty stanowi [...]% kwoty [...]zł, a zatem wynosi [...] zł. Strony zobowiązane są do jej wniesienia stosownie do udziałów w części nieruchomości posiadanych w dniu zbycia.

W odwołaniu z dnia [...] maja 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego B. M. i P. M. wnieśli o zorganizowanie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego - M. C. celem wyjaśnienia możliwości zastosowania przez biegłego innej oceny stanu cechy "możliwość i forma zagospodarowania" w opisie i określeniu wartości nieruchomości wycenianej w jej stanie po uchwaleniu planu miejscowego lub, gdyby okazało się to niemożliwe, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołujący podnieśli, że organ I instancji nie ustalił, czy odwołujący byli współwłaścicielami nieruchomości również w dacie wejścia w życie uchwały Rady Miasta P. w sprawie planu miejscowego. Jeśli bowiem własność lub współwłasność nieruchomości w chwili ustalenia planu miejscowego przysługiwała innym osobom, wówczas samo postępowanie wobec skarżących staje się bezprzedmiotowe.

Zdaniem odwołujących postanowienie o powołaniu biegłego nie wskazuje jasno przedmiotu oszacowania, ani też dat istotnych z punktu widzenia szacowanej wartości (daty stanu nieruchomości oraz daty poziomu cen), co pozostawiło biegłemu pole dowolności wykraczające poza jego kompetencje.

Odnosząc się do treści operatu odwołujący wskazali w szczególności na fakt pominięcia przy wycenie, że na nieruchomości jest posadowiona linia elektroenergetyczna [...] kV, której parametry eksploatacyjne i związane z nimi ograniczenia zabudowy znacząco wpływają na potencjał nieruchomości. Podnieśli również, że biegły nie uzasadnił w sposób nie budzący wątpliwości metodyki wyceny przyjętej w konkretnej sprawie, to jest nie uzasadnił powodów, dla których faktycznie dokonał oszacowania działki oznaczonej numerem [...] a następnie wartości jednostkowe wynikające z dokonanych obliczeń przeniósł wprost na wartości jednostkowe działki nr [...]. Nie objaśnił również metod i sposobów określenia w opinii cech różnicujących nieruchomość wycenianą i nieruchomości podobne, nie objaśnił sposobu, w jaki ustalił wagi poszczególnych cech i nie objaśnił powodów, dla których scharakteryzował nieruchomości właśnie za pomocą tych cech. Nie dokonał również opisu poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównań w taki sposób, aby bez jakichkolwiek wątpliwości można było uznać, iż są to nieruchomości podobne i nie wyjaśnił powodów, dla których te właśnie a nie inne uznał za najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego błędnego sformułowania postanowienia o powołaniu biegłego w sprawie administracyjnej, poprzez zaniechanie wskazania przedmiotu oszacowania oraz dat istotnych z punktu widzenia szacowanej nieruchomości Kolegium wskazało, że biegły powołany w sprawie jest rzeczoznawcą majątkowym, który posiada informacje i wiadomości umożliwiające ustalenie faktów niezbędnych do przeprowadzenia czynności dowodowych. Zakres tezy dowodowej ujęty w postanowieniu nie budzi wątpliwości Kolegium co do przedmiotu dowodu.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy ocenił wartość nieruchomości, zważając na to, że w przypadku, gdy przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego uchwalonego po dniu [...] grudnia 2003 r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed dniem [...] stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., co powoduje, iż pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, dopuszczalność pobrania renty planistycznej wymaga określenia wartości nieruchomości po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym, po drugie, według przeznaczenia w starym planie miejscowym oraz po trzecie, według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że ocena przez organ operatu szacunkowego sprowadza się do kwestii formalnych, ale także do zbadania, czy zawiera on wyjaśnienia dlaczego takie, a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ewentualne wątpliwości właściciela nieruchomości co do wartości nieruchomości. W opinii organu odwoławczego takiej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego dokonał niewątpliwie organ I instancji. Organ ten ustalił, iż operat nie budzi wątpliwości co do poprawności jego sporządzenia, a analiza wartości nieruchomości została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Organ I instancji wskazał nadto, że operat zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności i braków. W ocenie organu rzeczoznawca rzetelnie wyjaśnił powody zastosowania poszczególnych metod ustalenia wartości rynkowej nieruchomości oraz właściwie uzasadnił przesłanki, którymi kierował się przy ustaleniu wartości nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego dokonana przez organ I instancji nie ogranicza się zatem jedynie do powołania się w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy. Organ I instancji sprawdził, czy przedmiotowa opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna.

Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu, a zatem zarzuty strony kierowane pod adresem operatu szacunkowego mają w ocenie Kolegium charakter czysto polemiczny w sferze zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji biegłego. Brak przedstawienia operatu szacunkowego, z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii, uprawnia organy do oparcia się na uznanych przez siebie za wiarygodne opracowaniach, bez potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej, czy dopuszczania dowodu z opinii kolejnego biegłego. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. W przypadku braku przedstawienia przez stronę materiałów pozwalających powziąć uzasadnione wątpliwości co do miarodajności wyceny, organ nie jest zobligowany do przeprowadzenia dowodu z opinii kolejnego biegłego, w celu kontroli ustaleń rzeczoznawcy majątkowego pierwotnie powołanego w sprawie roli biegłego. Natomiast mimo wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, odwołujący nie skorzystali z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W skardze z dnia [...] kwietnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. M. i P. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 140 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodali również, że organ odwoławczy nie odniósł się do części zarzutów, a do pozostałych odniósł się lakonicznie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano.

Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w dniu zbycia w księdze wieczystej nr [...], w związku z podjęciem uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ul.: [...] i [...] w P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r., pod poz. 330).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Stosownie zaś do art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z art. 37 ust. 12 wynika natomiast, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.

Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest w formie operatu szacunkowego, stanowiącego dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu. Różnica tych wartości jest podstawą określenia kwoty opłaty.

Z powyższego wynika, że opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy) określająca wartość nieruchomości ma podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego. Trzeba przy tym podkreślić, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.), to podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08 – wszystkie wskazane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty planistycznej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości opłaty decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty.

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie sprostało tym wymaganiom, albowiem na dzień orzekania przez organ odwoławczy sporządzony na poczet niniejszej sprawy operat szacunkowy dotyczący określenia wartości rynkowej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ul.: [...] i [...] w P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r., pod poz. 330), nie posiadał waloru opinii biegłego, wymaganej przepisami art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 156 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.; dalej: "u.g.n."), co musiało skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Wobec braku odmiennych regulacji w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby ustalenia wysokości renty planistycznej, zastosowanie znajduje art. 156 u.g.n. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z kolei zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] sierpnia 2017 r., operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Tym niemniej, od dnia [...] września 2017 r. na mocy art. 1 pkt 26 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509; dalej: "ustawa nowelizująca"), do przepisu tego dodano wymóg dołączenia do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ponadto sprecyzowano, że po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jednocześnie zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy nowelizującej, do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem [...] września 2017 r., dokonywanego po tym dniu stosuje się art. 156 ust. 4 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.

Oznacza to, że pod rządami znowelizowanego przepisu art. 156 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego w kolejnych 12 miesiącach, łącznie nie dłużej niż 24 miesiące od daty jego sporządzenia.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że operat szacunkowy na poczet niniejszej sprawy został sporządzony w dniu [...] marca 2016 r., a organ odwoławczy orzekał w dniu [...] lutego 2020 r., a więc już po wejściu w życie ustawy nowelizującej. W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 4 ust. 5 tej ustawy, z którego wynika, że do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem [...] września 2017 r., dokonywanego po tym dniu stosuje się art. 156 ust. 4 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Wobec tego w realiach rozpoznawanej sprawy sporządzony operat szacunkowy był ważny przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego mógłby być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony jedynie przez okres kolejnych 12 miesięcy, a więc do dnia [...] marca 2018 r.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydał więc decyzję opierając się o dane zawarte w operacie szacunkowym, który nie mógł stanowić dowodu w sprawie. Termin określony w art. 156 ust. 3 u.g.n. dotyczy również organu odwoławczego, bowiem jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania (por. wyroki NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1371/09, z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1074/15 oraz z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 854/16).

Na powyższą konkluzję nie ma przy tym wpływu fakt, że pismem z dnia [...] lutego 2019 r. organ odwoławczy wystąpił do biegłego o potwierdzenie ważności operatu szacunkowego (k. 18 akt adm. organu odwoławczego) i biegły sporządził klauzulę aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2016 r. w dniu [...] lutego 2019 r. (k. 20 akt adm. organu odwoławczego), albowiem nastąpiło to już po okresie, w którym ważność operatu mogła zostać przedłużona. Jednoznaczna treść art. 156 ust. 4 u.g.n. wyłączała więc możliwość wykorzystania w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2016 r. Okoliczności tej nie dostrzegło Kolegium wydając decyzję w oparciu o zdezaktualizowany operat szacunkowy, który nie mógł stanowić dowodu w sprawie.

Abstrahując od faktu, że w niniejszej sprawie nie istniała już możliwość potwierdzenia sporządzonego na poczet niniejszej sprawy operatu szacunkowego w związku ze zmianą przepisów wskazać należy, że potwierdzenie aktualności operatu miało miejsce prawie po 3 latach od dnia jego sporządzenia i prawie rok przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. W momencie orzekania przez organ II instancji minęło już więc ponad 4 lata od daty wyceny. Tymczasem w dawnym standardzie [...], znajdującym się w zbiorze Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych wskazano, iż aktualizacja operatu szacunkowego nie może zostać dokonana, jeśli od poprzedniej wyceny upłynął okres ponad 2 lat. Upływ tego okresu skutkuje koniecznością ponownej wyceny nieruchomości.

Co więcej, w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami (druk sejmowy nr 1560) podkreślono, iż przedmiotowa regulacja była odpowiedzią na wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich, a także uwzględnia postulaty niektórych samorządów i organizacji zawodowych związanych z nieruchomościami. Zmiany w przepisie art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami zmierzały w celu ograniczenia możliwości przedłużania aktualności operatów ponad "przyzwoitą miarę", którą środowisko rzeczoznawców – jak wskazano powyżej – określono na okres w sumie 2 lat.

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na potrzebę zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sytuacji, gdy został on sporządzony około 4 lata przed datą wydania decyzji i to pomimo potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Z zasad doświadczenia życiowego wynika bowiem, że w tak długim czasie rynek nieruchomości podlegał licznym przeobrażeniom, wobec czego za konieczną uznać należy szczegółową kontrolę zachodzących w tym względzie mechanizmów i zaistniałych przemian (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt I OSK 955/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1028/18).

Dodatkowo wskazać należy, że z akt administracyjnych postępowania odwoławczego nie wynika, aby strony zostały zawiadomione o włączeniu do akt sprawy klauzuli wykonalności. W przekazanych dokumentach próżno także szukać dowodu doręczenia stronom odpowiedzi biegłego na ich zarzuty zgłoszone do treści operatu (k. 33 akt adm. organu odwoławczego). Jest to przy tym o tyle rażące, że organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji naruszył art. 10 § 1 K.p.a. i nie zawiadomił stron o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], albowiem wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. oraz art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy rozpatrzy odwołanie B. M. i P. M., biorąc pod uwagę, że w realiach rozpatrywanej sprawy operat szacunkowy był aktualny na dzień wydania decyzji organu I instancji. Co więcej, w momencie przekazania organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy minęły dopiero 3 miesiące od momentu jego sporządzenia (k. 14 akt adm. organu odwoławczego). Oznacza to, że był on aktualny jeszcze w przeciągu 9 miesięcy od chwili jego przekazania organowi odwoławczemu. Ponadto, aż do dnia [...] sierpnia 2017 r., do którego obowiązywał przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu sprzed nowelizacji, a więc przez ponad rok od dnia przekazania sprawy organowi odwoławczemu, był on władny wystąpić do rzeczoznawcy majątkowego z wnioskiem o potwierdzenie aktualności operatu, bez względu na czas jaki upłynął od daty jego sporządzenia. Dezaktualizacja operatu i niemożność potwierdzenia jego aktualności jest więc konsekwencją rażącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 K.p.a.

W tej sytuacji organ odwoławczy winien rozważyć, czy w świetle naczelnych zasad postępowania administracyjnego jakimi są zasada pogłębiana zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz szybkości i prostoty postępowania, za zasadne nie należałoby uznać zlecenia przez organ odwoławczy sporządzenia operatu w ramach art. 136 K.p.a. Strona postępowania ma bowiem prawo do rzetelnego wyjaśnienia swojej sytuacji prawnej po wszczęciu danego postępowania administracyjnego, i niepewność prawna w tym zakresie jest sytuacją skrajnie niepożądaną. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie sprzedaż nieruchomości przez skarżących nastąpiła w dniu [...] czerwca 2015 r. i do dnia dzisiejszego, po ponad 5 latach od wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie mają oni pewności co do obowiązku jej uiszczenia i jej ewentualnej wysokości.

Końcowo skład orzekający zwraca uwagę organowi odwoławczemu, że w warunkach tak długo trwającego postępowania – które w sposób rażący narusza standardy wynikające z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 i 2 K.p.a. – obowiązkiem Kolegium było wykazanie się szczególną starannością w aspekcie rozpoznania merytorycznego sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że z uwagi na odmówienie operatowi szacunkowemu z dnia [...] marca 2016 r. wartości dowodowej z powodów przedstawionych powyżej, zbędne stało się odnoszenie do zarzutów podważających jego merytoryczną zawartość.

O kosztach postępowania, na które składa się zasądzona na rzecz każdego ze skarżących kwota po [...] zł tytułem wpisów od skargi, Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] marca 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.