Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1789/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-501/2021/MGa w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 158 § 3 w zw. z art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości znajdującej się w zasobach gruntów Skarbu Państwa, położonych w [...], oznaczonej jako działka nr [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., w części dotyczącej działki nr [...], wystąpiły: K. J., A. S. i K. M.. Wniosek wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 15 września 2021 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 158 § 3 k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy przepis dodano na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.), która weszła w życie w dniu 16 września 2021 r.

W ocenie organu, w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 158 § 3 k.p.a., ponieważ, jak wynika z akt sprawy, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca

1991 r. stała się prawomocna w dniu [...] maja 1991 r., co oznacza, że od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. Z tej przyczyny nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W konsekwencji za bezprzedmiotowy organ uznał również złożony wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w tej sprawie.

K. J. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na istnienie przeszkody do prowadzenia postępowania, którą jest upływ 30 lat od dnia doręczenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., podczas gdy w dniu 15 września 2021 r., kiedy wpłynął do organu wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, nie istniała żadna przeszkoda do prowadzenia postępowania, więc do wszczęcia postępowania doszło z mocy prawa na podstawie art. 61 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że istnienie przeszkody do prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. należy oceniać na dzień wszczęcia postępowania, którym na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. jest dzień, w którym organowi administracji publicznej zostało doręczone podanie. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął do organu w dniu 15 września 2021 r. Natomiast art. 158 § 3 k.p.a., na który powołuje się Minister, wszedł w życie w dniu 16 września 2021 r. Określona w tym przepisie przeszkoda do prowadzenia postępowania administracyjnego nie istniała więc w dniu 15 września 2021 r. W związku z tym nie było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Skarżąca zauważyła ponadto, że w sprawie zachodzi aktualnie podstawa do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozpatrzenie tej sprawy jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w [...].

Zdaniem skarżącej, w zakresie objętym zaskarżonym postanowieniem występuje jeszcze jedno zagadnienie wstępne, które będzie przedmiotem rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt K 2/22), w związku z czym Minister nie powinien stosować w tej sprawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie w przypadku uznania, że skarga jest dopuszczalna o jej oddalenie. Organ przywołał treść art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), zgodnie z którym jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa i stwierdził, że w jego ocenie przepis ten nie ma zastosowania do skarg na postanowienia organu, a zatem skarżąca w tej sprawie wniosła skargę przed wyczerpaniem środków zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi. Jak wynika z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. ma również zastosowanie w sprawach zakończonych postanowieniem wydanym w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Jak podkreślano w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia nie ma żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z obecnego brzmienia art. 52 § 3 p.p.s.a. nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1154/18; z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1437/18; z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1271/18; z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 4439/18; z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 577/19; z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1018/19; z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt I OSK 3522/18 oraz z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 539/22, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Skarga złożona na wydane w pierwszej instancji postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2022 r. była zatem dopuszczalna pomimo nieskorzystania przez skarżącą z uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przechodząc do merytorycznej oceny złożonej skargi, Sąd stwierdza, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Wymaga podkreślenia, że w niniejszej sprawie organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, powołując się na brzmienie art. 158 § 3 k.p.a. Przepis ten wszedł w życie z dniem 16 września 2021 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. i stanowi, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 (tj. decyzji, której stwierdzenia nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. dotyczyć ma postępowanie), upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie trzydziestoletniego terminu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, będąca przedmiotem wniosku decyzja z dnia [...] marca 1991 r. stała się prawomocna z dniem [...] maja 1991 r, co oznacza, że przed tym dniem została doręczona stronom postępowania. Świadczy o tym pieczęć na decyzji informująca o jej uprawomocnieniu. Wniosek z dnia 13 września 2021 r. o stwierdzenie nieważności tej decyzji, który wpłynął do organu w dniu 15 września 2021 r., został zatem złożony po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia.

Wbrew stanowisku skarżącej, okoliczność, że wniosek został złożony przed dniem 16 września 2021 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nowelizującej art. 158 k.p.a., pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.

Niezależnie zatem od daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, skoro sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją lub postanowieniem, organ po dniu 16 września 2021 r. zobligowany był do stosowania przepisów k.p.a. w nowym brzmieniu, tzn. również art. 158 § 3 k.p.a., który stanowił podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

Sąd zauważa ponadto, że jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (druk sejmowy nr IX.1090) nowelizacja, wprowadzająca do k.p.a. przepis art. 158 § 3, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podał, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., poprzez wprowadzenie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji, podkreślając, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Natomiast podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości.

Realizując wspomniany wyrok, ustawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy, jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. służą więc zapewnieniu stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a w konsekwencji, realizując wskazania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w omawianym wyżej wyroku, mają na celu ochronę wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa oraz zasady pewności prawa.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dochodzenie praw przez obywatela, w tym również prawa własności, nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3182/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Przyczyną tego jest zarówno potrzeba stabilizacji istniejących stosunków prawnych, jak i rosnące wraz z upływem czasu trudności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wprowadzony przez ustawodawcę termin 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji do wszczęcia postępowania nadzorczego jest, w ocenie Sądu, wystarczający dla zagwarantowania stronom postępowania właściwej ochrony ich praw w sytuacji wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro w rozpoznawanej sprawie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 18 marca 1991 r. nie mogło nastąpić z uwagi na upływ określonego w art. 158 § 3 k.p.a. trzydziestoletniego terminu od doręczenia tej decyzji, zbędne było oczekiwanie przez organ, na wynik toczącego się przed sądem powszechnym postępowania wznowieniowego w sprawie dotyczącej własności spornej nieruchomości. Organ nie miał więc podstaw do zawieszenia postepowania w sprawie, która z mocy art. 158 § 3 k.p.a. nie mogła zostać wszczęta.

Odnosząc się do stwierdzenia skarżącej, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie stanowił podstawy wydania zaskarżonego postanowienia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.