Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 706/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art 2, art 8 ust. 1, art 10 ust. 2, art 32 ust. 2, art 69, art 71 ust. 1 i ust. 2, art 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 861/20 w sprawie ze skargi M[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 [...]r. nr S[...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 stycznia 2021 r., II SA/Łd 861/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M[...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 [...]r. nr S[...]oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 13 sierpnia 2020 r. znak: S[...], odmawiającą przyznania M[...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym synem A[...], w okresie od dnia 1 sierpnia 2020 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 193 w związku z art. 10 ust. 2 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako: "uś.r.", z Konstytucją RP, w sytuacji gdy od odpowiedzi na to pytanie zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i tym samym, naruszenie zasady trójpodziału władzy przez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem;

2. art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez błędną wykładnię, bowiem powyższy przepis u.ś.r., w zakresie w jakim ustanawia kryteria odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku gdy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, nie narusza zasady równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji;

3. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U.2021.137), dalej jako "p.u.s.a.", przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy przez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem;

4. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ww. ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez M[...] emerytury nie stanowi kryterium negatywnego do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania przez Małgorzatę Kołodziejską emerytury nie przesądza o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

II. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego;

2. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, schematyzm uzasadnienia oraz brak koniecznych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, które sprowadza się do ogólników.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku zaś nieuwzględnienia powyższego wniosku, o chylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznane winny zostać zarzuty procesowe, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro jednak zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są wyłącznie refleksem sposobu zastosowania normy materialnoprawnej, to ocenę kasacji wypada rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Spór istniejący w niniejszej sprawie wyraża się w pytaniu, czy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje także w sytuacji gdy wnioskodawca posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w szczególności gdy ma już ustalone prawo do emerytury? W orzecznictwie sądów administracyjnych odpowiedź na tak postawione pytania udzielana była już wielokrotnie, a zarzuty badanej skargi kasacyjnej stanowią w zasadniczej części powtórzenie tych kwestii, do których Naczelny Sąd Administracyjny miał już okazję wielokrotnie odnosić się w przeszłości, co dało podstawę do wypracowania linii orzeczniczej mającej aktualnie dominujący charakter. W starszych orzeczeniach na postawione powyżej pytanie Naczelny Sąd Administracyjny udzielał odpowiedzi negatywnej, opowiadając się wyraźnie za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. i wskazując na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych oraz świadczeń rodzinnych (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Trafnie autor kasacji dostrzega ową linię orzeczniczą, pomija jednak fakt, iż nie wyczerpuje ona stanowiska sądów administracyjnych w powyższej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał wielokrotnie, że wyniki powyższej wykładni przestały być akceptowalne na skutek tego, iż uległa zmianie relacja między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W dniu wejścia w życie przepisów u.ś.r. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosiła 420,00 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się do dnia 1 maja 2014 r., kiedy świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do kwoty 800,00 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury. Następnie wzrosło do kwoty 1.583,00 zł i było już zdecydowanie wyższe niż najniższa emerytura wynosząca wówczas 878,00 zł. W dniu wydania zaskarżonej decyzji świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1.830,00 zł, zaś aktualnie wynosi 1971,00 zł. (vide: obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. (M.P.2020.1031)). Pomijanie powyższych okoliczności w procesie wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a ) u.ś.r. dezawuowało wyraźną intencję ustawodawcy wyrażającą się w przekonaniu, że uprawniony opiekun nie powinien pobierać świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje już świadczenie wyższe (vide: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wyrażone powyżej przekonanie doprowadziło do konkluzji, że w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., prowadzi do rezultatów nieakceptowalnych na gruncie konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Z tego też powodu obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest uwzględnianie w procesie wykładni prawa kontekstu konstytucyjnego, tak aby wyniki procesu interpretacji prawa uwzględniały wartości konstytucyjne, zapewniając uzyskanie wewnętrznie niesprzecznych w ramach systemu prawa, wyników owej wykładni. Wzorzec kontrolny skonstruowany w procesie wykładni prawa winien bowiem pozostawać w zgodności z normami konstytucyjnymi jako nadrzędnymi (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni jest poznanie treści przepisu także w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada zbadanie, czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, powinnością organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa.

Przedstawione powyżej okoliczności wyraźnie wskazują, iż na gruncie okoliczności niniejszej sprawy, istnieje możliwość zrekonstruowania normy prawnej opierającej się na treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w ramach sądowego stosowania prawa, bez potrzeby przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP. Przepis ten bowiem pozwala każdemu sądowi na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sama możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia sądu od badania, czy przepis prawa, który ma zastosować w rozpoznawanej sprawie jest zgodny z Konstytucją RP. Za powyższą tezą przemawia treść art. 193 Konstytucji RP, wskazująca, że skierowanie takiego pytania jest fakultatywne. W sytuacji kiedy sąd napotyka problem zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub z ustawą, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy problemu tego nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, stosując reguły interpretacyjne i kolizyjne. Biorąc pod uwagę, że obowiązek podejmowania czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy spoczywa na sądzie (art. 7 p.p.s.a.), nie powinien on uciekać się do skorzystania z instytucji pytania prawnego jeśli na podstawie posiadanej wiedzy i w oparciu o posiadane kompetencje ma możliwość samodzielnie rozstrzygnąć kwestię będącą przedmiotem skargi. Dopiero brak możliwości usunięcia wątpliwości na tej drodze prowadzi do sformułowania pytania do Trybunału (vide: postanowienie TK z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt P 112/15; P.Hofmański, S.Zabłocki, Elementy metodyki pracy sędziego w sprawach karnych, Lex 2011 wydanie 2; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 78/14; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 203/19; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 2707/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie można zatem potwierdzić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 193 Konstytucji RP, skoro zaskarżony wyrok zapadł bez przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnego pytania prawnego o zgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. z przepisami Konstytucji RP, a jednocześnie, dokonana w zaskarżonym wyroku rekonstrukcja normy prawnej uwzględnia wyniki wykładni ww. przepisu prezentowane w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych.

Ponadto nie można się zgodzić z zarzutem, iż wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. dokonana zaskarżonym wyrokiem narusza art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, podważając zasadę trójpodziału władzy. Trafnie zauważa autor kasacji, iż przesłanką wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest powzięcie przez sąd uzasadnionych wątpliwości co do zgodności danego przepisu z Konstytucją RP lub ratyfikowana umową międzynarodową, w sytuacji gdy tych wątpliwości nie da się wyeliminować w drodze wykładni prawa. Sąd I instancji miał świadomość powyższych ograniczeń podejmując się wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Wyraźnie wskazał bowiem, że od reguł językowych zwykle rozpoczyna się proces wykładni przepisu prawa, ale nie powinien się do nich ograniczać. Poprzestanie na wynikach wykładni językowej, o co wyrażnie zabiega autor kasacji odwołując się do starszego stanowiska judykatury, nie jest uprawnionym zabiegiem interpretacyjnym. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91; M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (vide: M.Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z.Radwański, M.Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15 s. 29; L.Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152; M.Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H.Beck 2015 r., tom 4, s. 204; M.Gutowski, P.Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. C.H.Beck 2017 r., s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Oceniając sposób dekodowania normy prawnej, dokonany przez Sąd I instancji w ramach procesu wykładni prawa, należy zauważyć, iż Sąd ten realizował wyłącznie własne kompetencje. Ich wynikiem jest sądowe stosowanie prawa, nie zaś działalność prawotwórcza. Wydane orzeczenie nie prowadzi bowiem do derogacji z systemu prawa określonego przepisu. Nie można zatem podzielić zarzutu nieuprawnionego wkroczenia przez Sąd I instancji w kompetencje władzy ustawodawczej i naruszenia art. 10 ust. 2 Konstytucji RP.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie w jakim może stanowić podstawę do przyznania prawa do świadczenie pielęgnacyjnego osobom uprawnionym już do emerytury. Dokonując wykładni tegoż przepisu należy dostrzec, iż istotną cechą osób będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Poprzestanie na wynikach językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., prowadzące do wyeliminowania z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Wskazuje ona, iż wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, winny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach, bowiem zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych może mieć miejsce jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad i w takiej sytuacji może być uznane za zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 24 lutego 1999 r., I SK 4/98; wyrok TK z dnia 21 czerwca 2001 r., SK 6/01; wyrok TK z dnia 24 października 2005 r., P 13/04). Generalnie zatem adresaci normy prawnej charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, winni być traktowani równo, a więc według jednakowej miary. Jeżeli zatem prawodawca bez odpowiednio przekonywujących argumentów różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą relewantną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości naruszając przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r., U 7/87; wyrok TK z dnia 17 maja 1999 r., P 6/98; wyrok TK z dnia 18 grudnia 2000 r., K 10/00; wyrok TK, z dnia 21 maja 2002 r., K 30/01, wyrok TK z dnia 18 marca 2014 r., SK 53/12). Jednocześnie należy zauważyć, że w zakresie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r., K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Ustawodawca winien zatem precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Uwzględniając powyższy kontekst należy zwrócić uwagę, iż sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a), oraz pkt 1b u.ś.r., zostały pozbawione świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w ww. przepisach, przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, w szczególności w zakresie możliwości wyboru prawa do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w razie ich zbiegu ze świadczeniem pielęgnacyjnym, brak jest możliwości ustalenia racjonalnych przesłanek takiego zakresu zróżnicowania uprawnień opiekunów. Za tego rodzaju zróżnicowaniem, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie przemawia w szczególności stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) i ich utrzymywanie w warunkach pandemii. Również uwzględnienie celu świadczenia pielęgnacyjnego, a więc rekompensowania braku dochodów z pracy zarobkowej wskutek sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie pozwala racjonalizować argumentów mogących przemawiać za pozbawieniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie. Wobec tej grupy opiekunów osób niepełnosprawnych cel ten nie jest realizowany, mimo że sprawując opiekę po nabyciu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (vide: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei sprzeczna z zasadą równości byłaby sytuacja, w której samo przyznanie prawa do świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. skutkowałoby odebraniem świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok TK z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17). Tym samym wypada uznać, iż brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tym opiekunom, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wykładnia powyższego przepisu odwołująca się wyłącznie do wyników wykładni językowej i wyłączająca generalnie, w sytuacjach opisanych w tym przepisie, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury, w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury. Stąd konieczność umożliwienia osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Powyższe uwagi nie pozwalają potwierdzić zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Dokonana zaskarżonym wyrokiem wykładnia tego przepisu oparta jest na okolicznościach sprawy i trafnie przyznaje pierwszeństwo funkcjonalnym i systemowym wynikom wykładni, pomijając wyniki wykładni językowej, jako prowadzące do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Nie można zatem potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a tym bardziej, że autor skargi kasacyjnej formułuje ów zarzut wyłącznie w kontekście zróżnicowania sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie emerytalne, z uwagi na wysokości owego świadczenia. W tym zakresie nie sposób dopatrzeć się okoliczności, które mogłyby prowadzić do sytuacji dyskryminującej osoby pobierające wyższą emeryturę niż świadczenie emerytalne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zaprezentowana w zaskarżonym wyroku prowadzi jedynie do uznania, iż osoba pobierająca świadczenie emerytalne, sprawująca opiekę w warunkach art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie powinna być pozbawiona prawa wyboru świadczenia, które uważa za korzystniejsze. Powyższe zapatrywanie nie zawiera w sobie elementów różnicujących sytuację prawną emerytów sprawujących opieką w warunkach art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jedynie za nierozsądne wypadałoby uznać wybranie przez emeryta sprawującego ww. opiekę świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy wypłacana emerytura jest w wyższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, a nadto jest prawem lepiej chronionym. Tym niemniej, potwierdzenie prawa strony do wyboru jednego z tych świadczeń, nie prowadzi do dyskryminowania osób pobierających świadczenia emerytalne w wysokości wyższej niż świadczenie pielęgnacyjne i nie stanowi naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Regulacja ta ma charakter ustrojowy i stanowi o funkcji sądów administracyjnych, określając przy tym kryterium sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Uwzględniając charakter niniejszej sprawy, Sąd I instancji mógłby naruszyć powyższe przepisy wyłącznie wtedy, gdy oceniłby działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub do przeprowadzonej kontroli przyjął inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to aby Sąd I instancji mógł naruszyć ww. przepisy w sposób odpowiadający ich dyspozycjom. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższych przepisów (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Trafny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wskutek jego błędnej wykładni, prowadzącej do uznania, iż przepis ten wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury jedynie do wysokości tej emerytury, a w konsekwencji stronie winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia i pobieraną emeryturą. Należy dostrzec, iż Sąd I instancji prezentując powyższe stanowisko był świadom sformułowania w orzecznictwie sądów administracyjnych także odmiennego zapatrywania w powyższym zakresie. Odnosząc się do tej kwestii, wypada zauważyć występujące dotychczas zróżnicowanie poglądów tyczących sposobu realizacji świadczenia pielęgnacyjnego, w okolicznościach faktycznych występujących także w niniejszej sprawie. Początkowo analizując powyższe zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku analogicznym do tego, które zostało zaprezentowane w wyroku Sądu I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W najnowszym orzecznictwie prezentowany jest jednak odmienny pogląd, odwołujący się do, wyprowadzonej z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 27 ust. 5 u.ś.r., zasady wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym, przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się również w art. 95 i nast. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.2018.1270 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.FUS". Przepis art. 95 ust. 1 u.FUS stanowi, że w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się osobie uprawnionej jedno z tych świadczeń, wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy u.ś.r. i u.FUS generalnie regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ale także na podstawie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i art. 96 u.FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W sytuacji gdy przepisy powyższych ustaw nie regulują kwestii możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego z tych świadczeń, to biorąc pod uwagę przedstawione powyżej rozważania na gruncie konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także uwzględniając konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Osoba uprawniona jednocześnie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i niższej emerytury swój wybór może zrealizować przez złożenie organowi rentowemu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.FUS. Emerytura jest co prawda prawem niezbywalnym, ale uznając prawnie dopuszczalną możliwość jej zawieszenia, zlikwidowana zostaje negatywna przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z powyższego przepisu winna być bowiem rozumiana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Uwzględniając zaprezentowaną powyżej ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego nie można potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących wynik postępowania przez Sądem I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), których naruszenie jest zawsze następstwem błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania innych przepisów (vide: wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r. I OSK 1311/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Jakkolwiek uwzględnieniu podlegał zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie uznania, iż przepis ten wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury do wysokości tej emerytury, to jednak powyższa wadliwość oceny prawnej zaprezentowanej przez Sądu I instancji pozostaje bez wpływu na stabilność zaskarżonego wyroku. Będzie ona miała natomiast wpływ na wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. Nie podzielając tych zawartych w motywach zaskarżonego wyroku, co trafnie dostrzegł autor skargi kasacyjnej, wypada wskazać, iż wyprowadzona z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a), art. 27 ust. 5 u.ś.r. i art. 95 ust. 1 u.FUS zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną, nakazuje poddać analizie treść oświadczeń skarżącej składanych w toku postępowania administracyjnego, pod kątem rezygnacji z otrzymywania świadczenia emerytalnego. W tym zakresie wypada zauważyć, iż o ile w załączniku do wniosku z dnia 5 sierpnia 2020 r. skarżąca domaga się wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy kwotę świadczenia pielęgnacyjnego a uzyskiwaną emeryturą, o tyle w odwołaniu z dnia 6 września 2020 r., wniesionym od decyzji organu I instancji wyraźnie wskazała: "Jednocześnie składam oświadczenie, że rezygnuję z dotychczasowego świadczenia emerytalnego z datą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej kwocie (w przypadku wyboru przez Państwo drugiego wariantu". Powyższe okoliczności sprawy nie były przedmiotem oceny w toku postępowania administracyjnego, pod kątem usunięcia przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. zawieszenia wypłaty emerytury. Organ również nie analizował ich z punktu widzenia treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., wskazującego, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jednocześnie należy dostrzec, iż organy nie wypełniły obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązek czuwania nad tym, aby strona postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, połączony z obowiązkiem udzielanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.) nie został wypełniony, skoro strona nie została poinformowana o możliwości i sposobie zawieszenia wypłaty emerytury. Oceniając powyższe okoliczności w toku ponownie prowadzonego postępowania organy winny także uwzględnić ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazujące, iż organy administracji nie powinny czynić stronie jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinny przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa do wyboru skorzystać (vide: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., I OSK 1175/18; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe uwagi zasadnym czynią także zarzut naruszenia art. 141 § 1 w związku z art. 153 p.p.s.a. i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Jakkolwiek w samym zarzucie nie powiązano przepisów art. 141 § 1 i art. 153 p.p.s.a z wadliwością oceny prawnej zaprezentowanej przez Sąd I instancji na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., prowadzącej do wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, to uczyniono to w sposób wyraźny w motywach skargi kasacyjnej. Norma prawna tak zrekonstruowana została naruszona zaskarżonym wyrokiem.

Odnosząc się natomiast do wniosku o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 187 § 1 p.p.s.a.), należy wskazać, że problem prawny analizowany w niniejszej sprawie nie budzi aktualnie poważnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ostatnich latach kwestia prawa strony do wyboru świadczenia korzystniejszego, w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnienia emerytalnego, była w zasadzie jednolicie postrzegana (vide: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Rozbieżności w orzecznictwie stanowią natomiast kluczową egzemplifikację, wskazującą na istnienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w rozumieniu art. 187 § 1 p.p.s.a. O ile zatem, wypada zgodzić się z tezą, iż powyższe zagadnienie może budzić wątpliwości interpretacyjne, a to chociażby za sprawą konieczności wartościowania w procesie wykładni prawa uzyskanych wyników, o tyle zdecydowana przewaga racji przemawiających za wyższym wartościowaniem wyników wykładni uzyskanych za pomocą celowościowych i systemowych reguł interpretacyjnych, nie pozwala potwierdzić, iż przedstawione powyżej zagadnienie prawne budzi poważne wątpliwości, a tylko takie, kwalifikowane wątpliwości, mogą usprawiedliwić przedstawienie zagadnienia prawnego w trybie art. 187 P.p.s.a. Tym samym wniosek zgłoszony w powyższym zakresie uznać wypada za niezasadny.

Z tych względów, uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.