Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 121/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 5 lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 5 lutego 2007r. wydaną z upoważnienia Zarządu Powiatu [...] przez pracownika Powiatowego Zarządu Dróg w S. G., działając na podstawie art. 40 ust. 1 - 5, ust. 10, ust. 11, ust. 13, 13 a i ust. 15 w związku z art. 19 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 ze zm.), § 1 ust. 1 i § 2 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481), § 1 uchwały nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia 28 grudnia 2004r. w sprawie upoważnienia do wykonywania czynności administracyjnych w imieniu Zarządu Powiatu [...], uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 18 czerwca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego ([...]) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, udzielono "B" Zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] – ul. [...] w S. G. w celu umieszczenia sieci wodociągowej w dniach od 28 września do 3 października 2006r. Jednocześnie w decyzji ustalono dla "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. G., będącego inwestorem przedmiotowej inwestycji, opłaty roczne z tytułu umieszczenia w pasie drogowym sieci wodociągowej.

"A" Sp. z o.o. złożyło od powyższej decyzji odwołanie wnosząc o jej uchylenie w zakresie naliczenia opłat za umieszczenie wodociągu w pasie drogowym i umorzenie postępowania w tej części. Decyzji organu pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez przyjęcie, iż naruszenie praw własności, o jakim mowa w art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 7 i 8, art. 40 ust. 2 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych poddane zostało prawu publicznemu co oznacza, iż przepisy dotyczące ograniczenia prawa własności zawarte w art. 143 k.c. nie mają zastosowania w przypadku wyrażania zgody na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z drogą i pobierania z tego tytułu opłat, gdzie za stosowaniem tego przepisu przemawia zasadność i jedność systemu prawnego. Spółka podniosła nadto zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zwrot "przestrzenią nad i pod jego powierzchnią" oznacza niczym nieograniczone prawo własności pasa drogowego. Zarzucono również naruszenie art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 4 k.p.a. poprzez niesporządzenie uzasadnienia, w sytuacji, gdy decyzja rozstrzyga sporne interesy stron.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 5 lutego 2007r. sygn. akt [...], po rozpatrzeniu złożonego przez "A" Spółka z o.o. w S. G. odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniach decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przepisy art. 40 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – stanowią, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w wskazanym celu ustala się jako Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie

Następnie organ odwoławczy wskazał, że uchwałą Nr [...] z dnia 18 czerwca 2004 r. Rada Powiatu [...] – działając w oparciu o przepis art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych – ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...].

Organ drugiej instancji stwierdził, że ustawodawca dla potrzeb ustawy o drogach publicznych wprowadził definicję pasa drogowego, zgodnie z którą pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych).

Zdaniem organu powyższa definicja pasa drogowego została podana dla potrzeb postępowań administracyjnych, wynikających z wykonywania ustawy o drogach publicznych i należy do pojęć prawa administracyjnego. Wskazany w treści odwołań przepis art. 143 k.c. stanowi, że w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Przepis ten nie uchybia przepisom regulującym prawa do wód. Jest to definicja własności gruntu określona dla potrzeb prawa cywilnego.

Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem z zakresu prawa administracyjnego, a nie prawa cywilnego. Tym samym przepisy ustawy o drogach publicznych mają pierwszeństwo przed prawem cywilnym przy rozpatrywaniu niniejszego odwołania od decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji.

Właścicielem dróg jest albo Państwo albo odpowiedni samorząd terytorialny, w imieniu których działają zarządy dróg. Do uprawnień zarządcy drogi należy między innymi wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (art. 20 pkt 8 ustawy). Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią o obowiązku ponoszenia określonych opłat (także opłat rocznych) już tylko z faktu dokonania określonych art. 40 ust. 2 ustawy czynności i działań. Dotyczy to także stron niniejszego postępowania administracyjnego.

Organ drugiej instancji stwierdził, że nie budzi wątpliwości fakt, iż sieć wodociągowa jest urządzeniem, które może być zlokalizowane w obrębie pasa drogowego i taka lokalizacja nakłada obowiązek ponoszenia określonych opłat z nią związanych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S.G. zarzuciła powyższej decyzji:

- naruszenie art. 64 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji i art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez przyjęcie, że naruszenie prawa własności, o jakim mowa w art. 4 pkt 1, art. 39ust. 7 i 8 i art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poddane zostało prawu publicznemu, co oznacza, że przepisy dotyczące ograniczenia prawa własności zawarte w art. 143 k.c. nie mają zastosowania w przypadku wyrażania zgody na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z drogą i pobierania z tego tytułu opłat, gdzie za stosowaniem tego przepisu przemawia zasadność i jedność systemu prawnego;

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez przyjęcie, że zwrot "przestrzenią nad i pod jego powierzchnią" oznacza niczym nieograniczone prawo własności pasa drogowego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wystąpienie na podstawie art. 193 Konstytucji do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 listopada 2003 r., rozumianego w ten sposób, że własność rozciąga się pod i nad przestrzenią pasa drogowego w sposób nieograniczony i bez uwzględnienia społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, z art. 64 ust. 3 w związku z art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że przedmiotem zaskarżenia jest jedynie opłata roczna z tytułu położenia w pasie drogowym przyłączy wodociągowych.

Skarżąca wskazała na ograniczenie funkcjonalne prawa własności, które oznacza, że nie stanowi naruszenia prawa własności gruntu działanie podjęte na takiej głębokości lub wysokości, że nie narusza to społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Własność gruntu sięga w głąb tak daleko jak to jest potrzebne do prawidłowego korzystania z rzeczy – w tym przypadku z pasa drogowego.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca powołała cytaty literatury prawniczej, dotyczące prawa własności, wywodząc, że w przypadku pasa drogowego nie można mówić, iż prawo własności sięga w sposób nieograniczony w głąb. Zdaniem skarżącej gdyby tak miało być to treść art. 4 pkt 1 ustawy powinna zawierać taką treść, jak np. art. 7 prawa geologicznego i górniczego. W przypadku pasa drogowego własność zarządcy drogi winna rozciągać się tak głęboko jak to jest konieczne dla ułożenia nawierzchni drogi. Oznacza to, że umieszczenie urządzeń wodociągowych pod powierzchnią drogi nie podlega opłatom, albowiem zarząd drogi nie jest właścicielem gruntu, w którym urządzenia są umieszczone.

Nadto skarżąca wskazała, że urządzenia w gruncie pod drogą umieszczają przedsiębiorstwa trudniące się dostawą wody, gazu, ciepła, energii elektrycznej. Jeżeli nałożone są na te podmioty opłaty z tytułu umieszczenia urządzeń w drodze, to opłaty te stanowią koszty tych podmiotów, co ma wpływ na cenę sprzedanej wody, energii cieplnej, gazu. Oznacza to, że koszty te ponoszą odbiorcy, a zatem opłata ta stanowi dochód budżetu Państwa, bądź samorządu.

Skarżąca wskazała, że w orzecznictwie sądowym, przed wprowadzeniem zmian do ustawy o drogach publicznych, ugruntowany był pogląd, iż do ustalenia granic przestrzennych gruntu zajętego pod pas drogowy zastosowanie miał art. 143 k.c. Dlatego pojęcia pasa drogowego nie można interpretować w oderwaniu od zasad prawa własności, określonych w art. 143 k.c.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedziach na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, który miałby wpływ na rozstrzygnięcie.

Stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ustawodawca w niniejszym przepisie wyraźnie zakreślił granice nieruchomości zajętych pod pas drogowy, uznając pas drogowy za obiekt trójwymiarowy. Zatem pojęcie pasa drogowego odnosi się nie tylko do powierzchni i przestrzeni nad gruntem, lecz także do przestrzeni pod powierzchnią gruntu. Niniejsze pojęcie pasa drogowego koresponduje z treścią art. 46 § 1 i art. 143 k.c., w świetle których nieruchomość gruntowa przedstawia się jako bryła ograniczona płaszczyznami pionowymi przebiegającymi według jej granic na powierzchni ziemi, sięgająca tylko do pewnej głębokości i do pewnej wysokości. Właściciel nieruchomości gruntowej, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, może z wyłączeniem innych osób, korzystać z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, co rozciąga się na przestrzeń nad tą nieruchomością i pod jej powierzchnią. Właściciel może kopać i dokonywać robót podziemnych tak głęboko oraz wznosić budowle i inne urządzenia na powierzchni gruntu tak wysoko, jak tylko jest to możliwe ze względu na aktualną technikę (Kodeks cywilny – Komentarz, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1972, t. I, s., 375). Zatem przestrzeń zastrzeżona do korzystania przez właściciela jest tylko wyraźnie określona płaszczyznami pionowymi przebiegającymi według granic nieruchomości na powierzchni ziemi, natomiast w rozważaniach nad tym, jak wysoko i głęboko ona sięga, trzeba posługiwać się przepisami z zakresu prawa lotniczego, prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego oraz społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości gruntowej.

Społeczno-gospodarczym przeznaczeniem gruntu wydzielonego pod pas drogowy jest prowadzenie, zabezpieczenie i obsługa ruchu użytkowników drogi. Drogi służą bowiem zapewnieniu ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. Takie przeznaczenie niniejszego gruntu podkreśla treść art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Przy określaniu granic nieruchomości zajętych pod pas drogowy należy mieć na względzie również treść art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie to dotyczy prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że pojęcia pasa drogowego nie można ograniczyć do gruntu na głębokość nawierzchni drogi. W pasie drogowym poza nawierzchnią drogi zlokalizowane są bowiem obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego pod powierzchnią gruntu przeznaczonego na pas drogowy, jest umieszczeniem tych urządzeń w pasie drogowym. Skoro, jak wynika z art. 39 ust. 6 cytowanej ustawy, za znajdujące się w pasie drogowym uważa się zlokalizowane przez zarządcę drogi w trakcie budowy lub przebudowy drogi kanały technologiczne służące umieszczeniu podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w szczególności linii telekomunikacyjnych, to tym bardziej urządzenia infrastruktury technicznej nie umieszczone w takich kanałach również należy traktować jako umieszczone w pasie drogowym (pod jego powierzchnią).

W konsekwencji należy uznać, że skarżąca umieściła sieć wodociągową z przyłączami w pasie drogowym w związku z czym, zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, właściwy organ uprawniony był do naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut skarżącej naruszenia art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy nie uznał bowiem nieograniczoności prawa własności pasa drogowego, a jedynie orzekł prawidłowo, że sieć wodociągowa została umieszczona w pasie drogowym, co nie jest równoznaczne z uznaniem braku granic prawa własności. W konsekwencji brak było jakichkolwiek podstaw, aby rozważać konieczność postawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji, o treści wskazanej w skardze.

Również brak jest podstaw uzasadniających stwierdzenie naruszenia art. 64 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji i art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wymienione przepisy dotyczą ochrony własności jako jednego z podstawowych praw człowieka. W przedmiotowej sprawie natomiast brak jest jakiegokolwiek naruszenia prawa własności przysługującego skarżącej. Grunt, w którym doszło do umieszczenia przez skarżącą sieci wodociągowej z przyłączami nie stanowi jej własności, zatem ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego nie wprowadza żadnego ograniczenia przynależnego Spółce prawa własności nieruchomości gruntowej.

Natomiast podniesiona przez skarżącą kwestia wpływu opłat z tytułu umieszczenia w pasie drogowym sieci wodociągowej na cenę sprzedaży wody pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Jest to kwestia o charakterze czysto ekonomicznym, która w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych nie stanowi przesłanki mającej jakikolwiek wpływ na decyzję w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego w sposób określony w ustawie. To czy i w jakiej wysokości koszty będą przerzucane na odbiorców jest wyłącznie elementem polityki ekonomicznej Spółki.

Mając powyższe na względzie Sąd, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.