Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 149/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 7, ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 1 i ust. 8, art. 15 ust. 2 i ust. 3, art. 20 ust. 1, art. 33, art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2, art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 52, art. 53 par. 2, art. 147 par. 1, art. 190, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 28 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2020 roku sprawy ze skargi Ł. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Koluszkach z dnia 12 września 2016 r. nr XXIV/91/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Katarzynów i części obrębu Felicjanów w gminie Koluszki 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 25 ust. 3 pkt 3 i 4; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Koluszkach na rzecz skarżącego Ł. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał


UZASADNIENIE

Ł. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Koluszkach z dnia 12 września 2016 roku, nr XXIV/91/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Katarzynów i części obrębu Felicjanów w gminie Koluszki. Wspomnianą uchwałę zaskarżył w części tj. w zakresie § 25 ust. 3 pkt 3 i 4.

W ocenie autora skargi, w sprawie doszło do mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 roku, poz. 778 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez brak uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności oraz brak zważenia interesu prywatnego i publicznego. Wskazał także na naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji polegającego na preferowaniu interesów części mieszkańców obszaru objętego zaskarżoną uchwałą kosztem interesu skarżącego.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w części, tj. § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach skargi jej Ł. K. wyjaśnił, iż w dniu 25 kwietnia 2013 roku zwrócił się do Burmistrza Koluszek z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na chów kurzych brojlerów o obsadzie 150 DJP, później ograniczonego do 138 DJP. Jest on właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości F., gmina K., składającej się z działek nr ewid. 58, 235/1 oraz 235/3 z obrębu F.

Rada Miejska w Koluszkach podjęła w dniu 18 listopada 2013 roku uchwałę nr XXXVII/137/2013 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Katarzynów i części obrębu Felicjanów w gminie Koluszki. W dniu 27 marca 2014 roku skarżący skierował do Burmistrza Koluszek wniosek do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym zwrócił się o uwzględnienie w planie możliwości realizacji obiektów inwentarskich (kurnika, chlewni), magazynowych, magazynowo-składowych, garaży, silosów oraz wiat rolniczych. Zagospodarowanie terenu Katarzynów i Felicjanów charakteryzuje się rozmieszczeniem zabudowań mieszkalnych przy drogach, natomiast pozostałe grunty przeznaczone są pod zabudowę zagrodową. Wobec tego nie ma żadnego uzasadnienia dla ograniczania przedsięwzięcia inwestora, polegającego na rozbudowie kurnika, zwłaszcza, że inwestycja zlokalizowana jest na działce sąsiadującej z działką zabudowaną kurnikiem. Uchwała z dnia 18 listopada 2013 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Katarzynów i części obrębu Felicjanów w gminie Koluszki została uchylona uchwałą Rady Miejskiej z dnia 24 kwietnia 2014 roku, nr XLIII/79/2014 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Katarzynów i części obrębu Felicjanów, która w niewielkim stopniu zmieniła obszar, który ma zostać objęty planem miejscowym. Z uzasadnienia uchwały wynika, że intencją Rady Miejskiej w przystąpieniu do sporządzenia planów było ograniczenie możliwości realizacji w granicach obszaru objętego planem, dużych obiektów inwentarskich potencjalnie uciążliwych dla mieszkańców. Przystąpienie do sporządzenia planu związane było z obawami mieszkańców wobec zamiarów realizacji dużych obiektów na terenie wsi Katarzynów i Felicjanów. Uchwała ta została przez skarżącego zaskarżona do sądu administracyjnego (sygn. akt II SA/Łd 777/14), który w dniu 16 lutego 2015 roku wskazał na przedwczesność na tym etapie postępowania planistycznego.

Stosownie do § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 miejscowego planu dla terenów obiektów produkcyjnych w gospodarstwach rolnych i hodowlanych, oznaczonego symbolem 1 PR, ustala się zakaz budowy nowych obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie powyżej 10 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), dopuszcza się zachowanie z możliwością przebudowy, niepowodującej zwiększenia osady, istniejących obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie powyżej 10 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Wprowadzono więc ograniczenie wielkości obiektów przeznaczonych na chów kurzych brojlerów do 10 DJP, czyli do 2500 sztuk zwierząt. Wobec uchwalenia miejscowego planu naruszającego prawo, skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 19 października 2016 roku). W odpowiedzi Rada odmówiła usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 27 października 2016 roku). Zdaniem skarżącego zapis § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 miejscowego planu uniemożliwia realizację przedsięwzięcia w Felicjanowie, czym narusza jego interes prawny. Dla obrębu [...], mimo że znajduje się on w odległości zaledwie kilku kilometrów od Felicjanowa, nie została natomiast przyjęta analogiczna uchwała. W obrębie Felicjanów, inwestor zamierza jedynie rozszerzyć istniejąca już działalność w zakresie prowadzenia fermy drobiu, co ma polegać na budowie budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na chów kurzych brojlerów o obsadzie do 138 DJP (34 500 sztuk zwierząt). Natomiast w obrębie [...] A Sp. z o.o. z siedzibą w K. zmierza do wybudowania na powierzchni ponad 8 ha aż 10 kurników o obsadzie 2 520 DJP oraz 2 100 DJP, co daje łącznie 1 155 000 sztuk zwierząt, czyli ponad 33-krotnie więcej niż obejmować miałaby ferma skarżącego. Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała różnicuje możliwości inwestycyjne w obrębie jednej gminy, co narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i świadczy o nadużyciu władztwa planistycznego. Naruszony został zatem art. 2 oraz 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez to, że preferowany jest interes części mieszkańców obszaru objętego projektem planu miejscowego oraz interes innego inwestora, kosztem interesu skarżącego. Wskazał, że jego nieruchomość sąsiaduje z działkami ewidencyjnymi, na których znajdują się budynki inwentarskie służące do chowu na skalę przemysłową (kurnik i chlewnia), co oznacza, że inwestor spełnia warunek dobrego sąsiedztwa wymagany dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skoro w Felicjanowie istnieją już budynki inwentarskie to powstanie nowego obiektu nie zmieniłoby sposobu zagospodarowania tego terenu, przy czym organy planistyczne powinny przy sporządzaniu planu miejscowego brać pod uwagę aktualne i rzeczywiste zagospodarowanie terenu. Zdaniem skarżącego takie ograniczenie narusza ponadto art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Co więcej, organy planistyczne nie wskazały, na czym polega nadrzędność interesu ogółu nad interesem prywatnym w odniesieniu do zagospodarowania nieruchomości, której właścicielem jest inwestor, czym naruszyły także art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Koluszkach wniosła o jej oddalenie uznając, że zarzut nieuwzględnienia wymogów z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. nie znajduje swojego uzasadnienia w zapisach planu. Zgodnie z uzasadnieniem do uchwały prawo własności uwzględniono poprzez kształtowanie zagospodarowania w sposób racjonalny, możliwie w jak najmniejszym stopniu ingerującym w prawo własności, uzasadnionym wymogami ochrony środowiska i ładu przestrzennego. Zapisy uchwały w żaden sposób nie ingerują w istotę prawa własności skarżącego. Jednakowe ograniczenia zostały wprowadzone w stosunku do wszystkich nieruchomości w obszarze, w konsekwencji czego, zdaniem organu, nie sposób się zgodzić ze skarżącym, iż naruszono zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Organ wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z zamiarem wzniesienia obiektu hodowlanego, który bez wątpienia będzie wpływał na przydatność pod zabudowę terenów w jego otoczeniu - nieproporcjonalnego w stosunku do interesów innych osób korzystania z własności. Funkcjonowanie kurnika o planowanej obsadzie 138 DJP w obszarze zabudowy wsi będzie źródłem emisji zapachów do środowiska, które powszechnie uznane są za nieprzyjemne, odorowe. Emisja odorów pomijana jest w ocenie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko ze względu na brak unormowań ustawowych w zakresie standardów jakości środowiska w zakresie zapachu. Informacje przestawiane w raportach o ograniczeniu oddziaływania tego typu przedsięwzięć do terenu działki, na której są lokalizowane, pod względem prawnym nie mogą być kwestionowane. Niewywiązywanie się przez organy państwa z konstytucyjnego obowiązku ochrony środowiska (art. 5 Konstytucji), określenia m.in. norm emisji zapachów, nie zwalnia organów gminy z ciążącego na nich obowiązku ochrony środowiska w tym ochrony mieszkańców przed ekspozycją na oddziaływanie substancji zapachowych powszechnie uznawanych za nieprzyjemne, wpływających na stan zdrowia mieszkańców (podrażnienie dróg oddechowych, samopoczucie). Na działce nr ewid. 235/4 w obrębie Felicjanów, sąsiadującej z działkami skarżącego, będącej własnością jego rodziców, funkcjonuje kurnik będący źródłem uciążliwości zapachowych, których doświadczają mieszkańcy wsi Felicjanów i Zygmuntów. Realizacja kolejnego takiego obiektu intensyfikowałaby zatem uciążliwości zapachowe w obszarze wsi. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. zważono interes prywatny i publiczny. Interes publiczny uwzględniono wprowadzając rozwiązania w planie ograniczające uciążliwości dla mieszkańców poprzez ustalenie przeznaczenia terenów oraz ich zasad zabudowy i zagospodarowania oraz zakaz lokalizacji obiektów, które mogą stanowić uciążliwość dla mieszkańców (§ 8 pkt 2 i 3 oraz § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 uchwały). Interes mieszkańców wsi Felicjanów i Zygmuntów, jako lokalnej społeczności, zbieżny jest przy tym z interesami prywatnymi większości właścicieli nieruchomości. Za bezzasadny organ uznał też zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem ustalenia planu w sposób jednakowy, równy, zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej, dotyczą wszystkich właścicieli nieruchomości w obszarze. Żaden z właścicieli nie jest preferowany. Na żadnej działce w obszarze planu nie ma możliwości lokalizacji nowych obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie powyżej 10 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Ponadto, Burmistrz Koluszek zgodnie z wymogiem art. 14 ust. 5 u.p.z.p. wykonał analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębów Katarzynów i Felicjanów w gminie Koluszki oraz stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla miasta i gminy Koluszki. W analizie wskazano m.in. na problem funkcjonowania i lokalizacji w obszarze obiektów chowu i hodowli zwierząt stanowiących uciążliwość dla zabudowy mieszkaniowej. Organ nie zgodził ze stwierdzeniem, że lokalizacja obiektów hodowlanych poza pasmem zabudowy wsi zlokalizowanym wzdłuż drogi pozostanie bez wpływu na funkcjonującą tam zabudowę mieszkaniową. Fakt funkcjonowania już istniejącego kurnika, będącego własnością rodziców skarżącego, który stanowi uciążliwość dla mieszkańców, nie może być argumentem za wprowadzeniem kolejnego uciążliwego obiektu potęgującego pogorszenie warunków zamieszkiwania na terenie planu. Poza tym uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego nie została podjęta w celu, jak wskazuje skarżący, zablokowania zamierzeń budowlanych takich jak planowana przez niego inwestycja. Jedną z intencji podjęcia uchwały było wprowadzenie ograniczeń w zakresie lokalizacji w obszarze dużych obiektów inwentarskich potencjalnie uciążliwych dla mieszkańców. Za pozostające bez znaczenia dla sprawy organ uznał powołane w skardze okoliczności, które nie dotyczą obszaru objętego uchwałą. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego została podjęta m.in. w odpowiedzi na liczne wnioski mieszkańców obawiających się pogorszenia ich warunków życia w związku z planowaną inwestycją. Inwestycje planowane do lokalizacji na terenie obrębów [...] nie wywołują natomiast konfliktów przestrzennych i społecznych. W opinii organu, determinacja skarżącego w zakresie lokalizacji planowanej inwestycji na działkach w obrębie Felicjanów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenów z zabudową mieszkaniową jednorodzinną w sytuacji, gdy dysponuje on ponad 50 ha gruntów rolnych w obszarze gminy, na których lokalizacja tego typu obiektu nie narażałaby na uciążliwości mieszkańców, stanowi emanację stawiania swojego prywatnego interesu nad dobro ogółu i dalekie jest od zasad współżycia społecznego.

W toku postępowania sądowego skarżący wyjaśnił, że działka nr ewid. 58 nie graniczy z działkami nr ewid. 235/1 i 235/3 i nie obejmuje jej swymi zapisami zaskarżona uchwała, wobec czego skarżący cofnął skargę w zakresie działki nr ewid. 58.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 września 2017 roku, sygn. akt II SA/Łd 17/17, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Ł. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Koluszkach z dnia 12 września 2016 roku, nr XXIV/91/2016 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Katarzynów i części obrębu Felicjanów w gminie Koluszki, w punkcie 1 umorzył postępowanie w zakresie żądania dotyczącego działki ewidencyjnej numer 58, a punkcie 2 oddalił skargę w pozostałej części.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2019 roku, sygn. II OSK 74/18 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ł. K., uchylił ww. wyrok w punkcie 2 i przekazał sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania (punkt 1 wyroku) i zasądził od Gminy Miejskiej Koluszki na rzecz Ł. K. kwotę 530 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (punkt 2 wyroku).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W sprawie dostrzec wypada, iż sprawa przedmiotowa była już przedmiotem uwagi Sądu, który wówczas wyrokiem z dnia 22 września 2017 roku, sygn. II SA/Łd 17/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł. K. – w punkcie pierwszym – umorzył postępowanie w zakresie żądania dotyczącego działki ewidencyjnej numer 58 oraz – w punkcie drugim – oddalił skargę w pozostałej części. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2019 roku, sygn. akt: II OSK 74/18 uwzględnił skargę kasacyjną organu administracji uchylając kontestowany wyrok w zakresie punktu 2 i przekazując w tym zakresie skargę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził również na rzecz skarżącego od organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W obliczu tego, stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") należy podkreślić, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w ww. przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Sięgając do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, skład orzekający ponownie poddawszy analizie treść zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontestowanym w skardze zakresie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a przepis § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 w zakresie w jakim odnosi się do terenu działek nr ewid. 235/1 i 235/3 narusza prawo.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że skarga w sprawie niniejszej została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 994 ze zm., dalej jako: "u.s.g."). Brzmienie tego przepisu uległo zmianie, a przed dniem 1 czerwca 2017 roku stanowił on, iż: "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Po dniu 1 czerwca 2017 roku z treści tego przepisu, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 roku, poz. 935, dalej jako: "ustawa nowelizująca"), wyeliminowano obowiązek poprzedzenia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wraz z tą zmianą znowelizowano również przepis art. 53 § 2 P.p.s.a., który przed zmianą przewidywał wniesienie skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w terminie trzydziestu dni od dnia udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa lub w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania jeśli taka odpowiedź nie została udzielona. Po zmianie wprowadzono termin trzydziestodniowy od dnia dowiedzenia się o podjęciu aktu lub czynności. W myśl art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 ustawy nowelizującej, w brzmieniu nią nadanym, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji. Oznacza to, że w przypadku zaskarżenia aktów prawa miejscowego uchwalonych przed dniem 1 czerwca 2017 roku aktualny pozostaje obowiązek poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz terminy zaskarżenia wynikające z brzmienia art. 53 § 2 P.p.s.a. sprzed tej daty.

Zaskarżona w sprawie uchwała została podjęta w dniu 12 września 2016 roku. Skarżący w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 24 października 2016 roku, wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, natomiast skargę – wobec nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie – wpłynęła do organu w dniu 12 grudnia 2016 roku. Formalne wymagania skargi dotyczące wyczerpania środków zaskarżenia oraz zachowania terminu zostały więc spełnione.

Jak wynika z treści art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest również wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza w istocie o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego, o sposobie załatwienia skargi przez sąd oraz o granicach sprawy sądowo-administracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga, że prócz ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącego, konieczne jest wykazanie, że naruszenie tego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 roku, sygn. II OSK 457/16; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Na tle art. 101 ust. 1 u.s.g. wypracowane zostało w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialno-prawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 roku, sygn. I OSK 1016/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2019 roku, sygn. II SA/Ol 724/19; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 października 2008 roku, sygn. II SA/Gd 492/08; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2010 roku, sygn. II SA/Go 476/10).

W tym kontekście – zdaniem Sądu – skarżący dostatecznie wykazał w skardze, że plan miejscowy obejmuje ustaleniami jego działkę i określa dopuszczalny sposób jej zagospodarowania, wprowadzając tym samym ograniczenia w wykonywaniu przysługującego mu do wymienionej działki prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. To zaś oznacza w świetle przywołanej normy art. 101 ust. 1 u.s.g., że jest legitymowany do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę i zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego planu przez Sąd.

W ocenie Sądu, interesem prawnym w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały skarżący legitymuje się jako właściciel działek nr ewid. 235/1 i 235/3, obręb Felicjanów, położonych na obszarze objętym zapisami kwestionowanego planu. Zdaniem skarżącego, przepis § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia prawa własności skarżącego oraz brak ważenia interesu prywatnego i publicznego, nadto narusza art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez preferowanie interesu publicznego kosztem interesu skarżącego, a tym samym naruszenie zasady równego traktowania obywateli.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego w pierwszej kolejności wypada wskazać, że działki należące do skarżącego tj. działki nr ewid. 235/1 i 235/3 (obręb Felicjanów) położone są na terenie oznaczonym w planie jednostką 1PR. Szczegółowe ustalenia przeznaczenia tego terenu reguluje powołany § 25 uchwały. W ust. 1 tego paragrafu dla terenu obiektów produkcyjnych w gospodarstwach rolnych i hodowlanych, oznaczonego symbolem 1PR, ustalono przeznaczenie podstawowe: obiekty produkcyjne w gospodarstwach rolnych i hodowlanych oraz dopuszczalne: obiekty socjalne związane z obsługą obiektów o przeznaczeniu podstawowym. W ust. 2 określono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W ust. 3 określono szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu poprzez ustalenie: zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z zastrzeżeniem pkt 4 (pkt 1), w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku terenu nie zalicza się do żadnego z rodzajów terenów podlegających ochronie (pkt 2), zakaz budowy nowych obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie powyżej 10 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) (pkt 3), dopuszcza się zachowanie z możliwością przebudowy, niepowodującej zwiększenia obsady, istniejących obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie powyżej 10 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) (pkt 4). W ust. 4-8 określono zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, zasady obsługi terenu w zakresie infrastruktury technicznej, zasady obsługi komunikacyjnej terenu, zasady dotyczące sposobu i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenu oraz stwierdzenie, że w związku z uchwaleniem planu nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości mogący stanowić podstawę do pobrania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Podsumowując, objęty skargą przepis § 25 ust. 3 pkt 3 uchwały określając szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu wprowadza zakaz budowy nowych obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie powyżej 10 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Natomiast § 25 ust. 3 pkt 4 uchwały dopuszcza zachowanie z możliwością przebudowy, niepowodującej zwiększenia obsady, istniejących obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie powyżej 10 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP).

Uwzględniając stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie i sięgając do treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. należy dostrzec, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedną z form kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Podstawą kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy powinien być ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Regulacja art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wiąże się ściśle z treścią i znaczeniem uregulowania zamieszczonego w art. 4 u.p.z.p. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje się na to, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W zacytowanym przepisie została ustalona zasada określająca, jakim celom zgodnie z wolą ustawodawcy ma służyć plan miejscowy. W rzeczonym planie gmina ustala zatem przeznaczenie konkretnego terenu objętego tym planem. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa podstawowe i obligatoryjne elementy planu, który – zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. – jest aktem prawa miejscowego. Podobnie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawowym celem planu miejscowego jest zatem ustanowienie lokalnego prawnego porządku planistycznego, który będzie kompleksowo określał przeznaczenie całości lub części terenu gminy oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy. Zadaniem planu miejscowego jest ustalenie przeznaczenia terenów w taki sposób, ażeby było one zgodne z potrzebami realizacji zadań gospodarczych i ze wskazaniami różnych nauk co do celowego użycia terenów, a ponadto – ustalenie przeznaczenia terenów w ich kompleksowym powiązaniu, to znaczy w taki sposób, ażeby wpływ przeznaczenia terenów na przeznaczenie i użytkowanie innych terenów był znany i przewidziany (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 100). Szczegółowe regulacje co do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu zawiera art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem strony skarżącej, wprowadzone w planie ograniczenie w zakresie możliwości zabudowy ferm, dla objętego nim obszaru obiektami o wielkości przekraczającej 10 DJP, stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności, szczególnie w obliczu podnoszonych przez skarżącego okoliczności związanych ze sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich i faktem, że w pobliskiej miejscowości nie wprowadzono analogicznych zakazów.

Nie ulega wątpliwości, że konieczność obrony przyjętych przez radę w planie kierunków zagospodarowania, ograniczających prawo własności zawsze – co do zasady obciąża organ gminy. To gmina powinna wykazać, że założenia uchwalonego planu miejscowego wymagały przyjęcia prymatu jej interesów, a tym samym ograniczenia prywatnego prawa własności. Prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistycznych, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i zaspokoić potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny jednakże tylko wtedy, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności (art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.). Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 roku, sygn. II OSK 437/08 stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. W ocenie NSA, podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady – wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: w ogóle nie doszło do wyważania, bądź do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy, albo bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę równości i sprawiedliwości.

Zaznaczyć należy, że przewidziane w Konstytucji gwarancje nienaruszalności prawa własności i wolności działalności gospodarczej mogą być ograniczane tylko w takim zakresie, jaki wynika z art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, tj. tylko po spełnieniu przesłanek wskazanych w tych przepisach i wyłącznie ze wskazanych w nich powodów. Zgodnie z art. 22 i art. 64 ust. 3 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, własność zaś może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, a zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i – jak wskazano – zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP podlega ograniczeniom w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza istoty tego prawa. Niewątpliwie poprzez zamieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia co do sposobu zagospodarowania nieruchomości gmina we władczy sposób ingeruje w możliwość korzystania z nieruchomości przez jej właściciela, to jednak zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności. Wynikające z tego tytułu ograniczenia w wykonywaniu prawa własności są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności. W tej sytuacji właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego i nie może niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywać jej zagospodarowania. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 roku, sygn. II OSK 3269/17). Warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu planu, a także i warunkiem realizacji zgłaszanych przez podmioty zewnętrzne wobec administracji żądań w formie wniosków, uwag i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonywanej przez organy gminy jest zachowanie zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności w treści planów miejscowych oznacza, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów prawnych nastąpiło wyważenie interesów, w tym zwłaszcza z jednej strony interesów właścicieli gruntów (w tym przejawiających się w dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane) i interesów zgłoszonych przez podmioty zewnętrzne wobec administracji (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 roku, sygn. II OSK 3553/18).

Wprowadzanie w zakresie prawa własności i wolności prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, ograniczeń z powodów innych, niż dopuszczone przez Konstytucję, prowadzi do nadużycia władztwa planistycznego. W sprawie powołane przez organ argumenty przeczą, aby to wymagania ochrony środowiska były rzeczywistą przyczyną wprowadzenia do planu miejscowego tych ograniczeń.

Z analizy kontestowanej uchwały wynika, że postanowienia uchwały wprowadzają jedynie ograniczenia w prawie dysponowania własnością na cele budowlane, przy czym uwarunkowane one były zamiarem ograniczenia rozwoju dużych obiektów inwentarskich m.in. obiektów chowu i hodowli zwierząt mogących stanowić potencjalne źródło uciążliwości dla mieszkańców (szczególnie w zakresie emisji zapachów). Organ w swojej argumentacji akcentował, że większość zabudowy zagrodowej w sąsiedztwie, albo nie jest wykorzystywana na cele rolnicze, albo funkcje rolnicze ograniczone są wyłącznie do przechowywania maszyn i płodów rolnych. Chów i hodowla zwierząt występuje na kilku działkach, przy czym w większości są to obiekty o małej obsadzie. Wprowadzone ograniczenia w zakresie uciążliwych obiektów hodowlanych były podyktowane licznymi wnioskami mieszkańców wsi Felicjanów i Zygmuntów. Realizacja kolejnych obiektów intensyfikowałaby uciążliwości zapachowe w obszarze wsi.

Gmina ma ustawowe podstawy do realizacji tzw. władztwa planistycznego w formie aktu prawa miejscowego jakim jest plan miejscowy, z tym, że władztwo to jest ograniczone przepisami szczególnymi oraz ograniczeniami w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Ograniczenia wolności – jak wskazano wcześniej – mogą zostać wprowadzone ze względu na ważny interes publiczny, a więc zwłaszcza ze względu na przesłanki wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. ochronę bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochronę środowiska, zdrowia publicznego, wolności i praw innych osób. W tym miejscu warto sięgnąć do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 26 kwietnia 1995 roku, sygn. K 11/94 (OTK 1995/1/12), w którym Trybunał stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Niewątpliwie wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń prawa własności i swobody prowadzenia działalności rolniczej jest możliwe, jeżeli jest to uzasadnione ważnym interesem publicznym, np. ze względu na ochronę środowiska. Wprowadzenie w planie ograniczeń w prowadzeniu działalności rolniczej ze względu na ochronę środowiska powinno mieć uzasadnienie w przepisach powszechnie obowiązujących w tym zakresie z uwzględnieniem istniejących uwarunkowań na danym terenie. Samo powoływanie się przez Gminę ogólnie na interes społeczny (protesty mieszkańców przeciwko prowadzeniu określonej działalności) nie uzasadnia, w świetle przepisów Konstytucji, wprowadzenia ograniczenia prowadzenia określonej działalności rolniczej na terenie obiektów produkcyjnych w gospodarstwach rolnych i hodowlanych (§ 25 ust. 1 planu). Gmina, samodzielnie gospodarując przestrzenią, nie może bowiem czynić tego dowolnie. Wprowadzenie takiego ograniczenia musi być uzasadnione regulacjami wynikającymi z przepisów szczególnych np. dotyczących ochrony środowiska, ochrony sanitarnej (np. ze względu bliskość terenów o funkcji mieszkaniowej), ochrony dóbr kultury, bądź innym ważnym interesem publicznym racjonalnie i konkretnie uzasadnionym przez gminę. Trzeba wyważyć interes społeczny mieszkańców gminy protestujących przeciwko inwestycji z interesem mieszkańców popierających inwestycję i interesem prywatnym inwestora. Sąd w tym zakresie podzielił zarzut skarżącego, że w trakcie procedury planistycznej Rada Miejska nie przeprowadziła, ani nie zebrała żadnych ustaleń potwierdzających, że obiekty fermowe o wielkości do 10 DJP są racjonalnym maksimum, a obiekty powyżej tej wielkości (np. 138 DJP) będą zakłócać komfort mieszkańców. Innymi słowy, nie został wyważony interes ogółu i interes indywidualny, co oznacza, że przyjęty w planie limit 10 DJP jest arbitralny. Rada nie ustaliła też, że w przypadku obiektów fermowych o wielkości powyżej 10 DJP oddziaływanie substancji zapachowych będzie wykraczać poza granice działki, na której ma być realizowana inwestycja, jak również, jaka jest wielkość już istniejącej zabudowy fermowej istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego uchwalonym planem oraz jaka jest wielkość emisji substancji zapachowych z obiektów istniejącej zabudowy oraz tego, czy i w jaki sposób potencjalna dodatkowa zabudowa wpłynie na wielkości już emitowane. Organ uchwałodawczy tym samym nie rozważył, czy możliwe jest lokalizowanie obiektów o wielkości zabudowy ponad 10 DJP pod warunkiem, że emisje substancji zapachowych nie będą wykraczać poza granice działki, na której położony jest dany obiekt. Naruszenie to zyskuje na wadze gdy uwzględni się okoliczność, że skarżący planując rozbudowę budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na chów kurzych brojlerów o obsadzie do 138 DJP wraz z obiektami towarzyszącymi na działkach nr ewid. 235/1 i 235/3 uzyskując ostateczną decyzję środowiskową sprostał reżimowi ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1405 ze zm., dalej jako: "ustawa środowiskowa").

W ocenie Sądu, Rada Miejska może ograniczać możliwość zabudowy obiektami fermowymi ze względu na potrzebę ochrony mieszkańców przed uciążliwościami substancji zapachowych, jednakże ograniczenia takie nie mogą być całkowicie dowolne i arbitralne. W sprawie nie można zapominać, że w obrębie Felicjanów, skarżący zamierza jedynie rozszerzyć istniejącą już działalność w zakresie chowu zwierząt, co ma polegać na budowie budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na chów kurzych brojlerów o obsadzie do 138 DJP (34 500 sztuk zwierząt). Skarżący kwestionuje postanowienia § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 planu, które ustalają zakaz budowy nowych obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie powyżej 10 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), dopuszczają zachowanie z możliwością przebudowy, niepowodującej zwiększenia obsady, istniejących obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie powyżej 10 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Jednakże – co należy zaakcentować – żadne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie ograniczają możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli zwierząt, w szczególności w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej. Wyraźnej podstawy prawnej do ograniczenia takiej lokalizacji, przy użyciu wskaźnika odległości od określonego rodzaju zabudowy, nie dają przepisy art. 10 i art. 15 u.p.z.p. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów, rozmieszcza inwestycje celu publicznego, określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy konkretnych terenów. Uchwałodawca podejmując uchwałę w sprawie planu miejscowego, dokonuje "ingerencji w uprawnienia właścicielskie, która jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu", a w konsekwencji każde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 roku, sygn. II OSK 1510/08; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 roku, sygn. II OSK 1468/08). W kontekście przedstawionych uwag, zastosowane przez organ ograniczenie nie znajduje uzasadnienia.

Będący przedmiotem skargi plan miejscowy jest ograniczony do niewielkiego obszaru obejmującego obszar nieruchomości skarżącego oraz niewielki obszar wokół tej nieruchomości. Ograniczenia określone w § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 planu wprowadzono dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1PR – tereny obiektów produkcyjnych w gospodarstwach rolnych i hodowlanych. Powyższe działanie wskazuje wprost, że celem organu nie było wcale ustalenie zasad kształtowania terenu, a uniemożliwienie budowy i rozbudowy obiektów chowu lub hodowli zwierząt. W dokumencie z dnia 4 kwietnia 2014 roku pt.: "Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Katarzynów i Felicjanów w gminie Koluszki oraz stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Koluszki" stwierdzono, że: "Tereny przedmiotowych obrębów to w przewadze grunty rolne. Zabudowa zlokalizowana jest niemal wyłącznie w pasmach przydrożnych. Przeważa zabudowa o charakterze zabudowy zagrodowej, (...). Chów i hodowla zwierząt występuje na kilku działkach. W większości są to obiekty o małej obsadzie. Największym obiektem jest kurnik zlokalizowany na działce 235/4. [...] Zainteresowanie dalszym prowadzeniem i ewentualnym rozwojem działalności rolniczej w zakresie chowu lub hodowli zwierząt obserwuje się w południowej części obrębu Katarzynów oraz na terenie obrębu Felicjanów". Wynika z tego jasno, że zagospodarowanie terenu Katarzynów i Felicjanów charakteryzuje się rozmieszczeniem zabudowań mieszkalnych przy drogach, natomiast pozostałe grunty przeznaczone są pod zabudowę zagrodową. Wobec tego nie ma żadnego uzasadnienia dla ograniczania przedsięwzięcia inwestora, polegającego na rozbudowie kurnika, zwłaszcza, że jego inwestycja zlokalizowana byłaby na działce sąsiadującej z działką już zabudowaną kurnikiem. Wydaje się, że w zaistniałej sytuacji organ uznał, że dzięki uchwaleniu ograniczeń możliwości realizacji, w granicach obszaru objętego planem, dużych obiektów inwentarskich, potencjalnie uciążliwych dla mieszkańców, problem zostanie rozwiązany, a realizacja planowanej inwestycji zostanie skutecznie zablokowana.

W ocenie Sądu, w istocie postanowienia § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 planu miejscowego uniemożliwiają skarżącemu realizację przedsięwzięcia na terenie działek nr ewid. 235/1 i 235/3 w Felicjanowie. Jednakże trzeba zauważyć, że dla znajdującego się nieopodal obrębu [...], mimo że znajduje się on w odległości zaledwie kilku kilometrów od Felicjanowa, nie została przyjęta analogiczna uchwała. W obrębie Felicjanów, inwestor zamierza jedynie rozszerzyć istniejącą już działalność w zakresie prowadzenia fermy drobiu, co ma polegać na budowie budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na chów kurzych brojlerów o obsadzie do 138 DJP (34 500 sztuk zwierząt). Natomiast w obrębie [...] inny podmiot (A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K.) zmierza do wybudowania na powierzchni ponad 8 ha aż 10 kurników o obsadzie 2 520 DJP oraz 2 100 DJP, co daje łącznie 1 155 000 sztuk zwierząt, czyli ponad 33-krotnie więcej niż obejmować miałaby ferma skarżącego. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych wprowadzone przepisem § 25 ust. 3 pkt 3 i pkt 4 planu ograniczenia nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa, w szczególności w kontekście art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Wprowadzony kontestowaną uchwałą zapis § 25 ust. 3 pkt 3 i pkt 4 niewątpliwie ogranicza wynikające z prawa własności uprawnienie skarżącego do korzystania z nieruchomości i rozporządzania nią – jako terenu rolnego, a w szczególności prowadzenie działalności rolniczej. Warto w tym miejscu dostrzec, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla spornego terenu przewiduje dla tego terenu (od strony drogi) oznaczenie RMU definiowanego jako tereny zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej i usług oraz (w głębi działek) oznaczenie RN, czyli tereny rolnicze o niskiej przydatności rolniczej. Choć studium dla terenu RN przewiduje marginalizację funkcji rolnej na rzecz rozwoju funkcji przyrodniczych (realizacji zalesień) oraz rozwoju funkcji rekreacyjnych (gospodarstwa agroturystyczne) i mieszkaniowych na dużych działkach, to jednocześnie przewiduje, że na tym terenie działalność rolnicza winna być prowadzona zgodnie z zasadami dobrej praktyki rolniczej. Zapisy studium dla tego terenu nie zakazują prowadzenia działalności hodowlanej, szczególnie gdy w odniesieniu do tejże działalności spełnione zostały wymagania z ustawy środowiskowej. Obowiązek dochowania zgodności planu miejscowego ze studium wynika wyraźnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Na tle regulacji tych przepisów niedopuszczalna jest jednak sytuacja, w której zapisy planu doprowadzą do modyfikacji kierunków zagospodarowania przestrzennego ze studium. Plan miejscowy ma więc stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie dowolną ich interpretację, czy wręcz nawet całkowitą zmianę ustaleń studium. Taka właśnie sytuacja w postaci dowolnej interpretacji oraz zmiany ustaleń miała miejsce w niniejszej sprawie. Przywołane ustalenia studium, nie wprowadzają zakazu lokalizacji obiektów produkcyjnych związanych z prowadzonym gospodarstwem rolnym, a jedynie ustanawiają wymóg zachowania zgodności z zasadami dobrej praktyki rolniczej. Ustalenia planu wprowadzają ograniczenie w zakresie większym niż wynika to z obowiązującego studium. Tymczasem, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Końcowo należy podkreślić, że kontrola sądu administracyjnego w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ogranicza się wyłącznie do badania legalności (zgodności z prawem) podjętych uchwał, a zatem nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć (postanowień/zapisów). Dlatego ograniczenia w planie miejscowym w sposobie zagospodarowania działek na określonym terenie powinno mieć swoje uzasadnienie i to nie tylko w celu przekonania ich właścicieli, ale przede wszystkim dla możliwości skontrolowania przyjętych rozwiązań planistycznych z punktu widzenia zgodności z prawem. Prawnie wadliwymi są nie tylko te ustalenia planu miejscowego, które naruszają konkretne przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. W myśl art. 33 u.p.z.p. ustalenia planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, postanowienia w tym zakresie muszą mieścić się w ustawowych ramach. Kompetencje gminy do sporządzenia i uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, zwane władztwem planistycznym, istnieje w takim zakresie w jakim określają je ustawy, a zatem to ustawodawca, a nie gmina, decyduje o zakresie tego władztwa. Jeżeli z ustaw nie wynikają uprawnienia gminy do wprowadzenia określonych ograniczeń w przeznaczeniu terenów, to gmina nie może w sposób uznaniowy kształtować miejscowego porządku prawnego w tym zakresie.

W ocenie Sądu, w kontrolowanym zapisie planu § 25 ust. 3 pkt 3 i pkt 4 wprowadzony zakaz, jako wykraczający poza zakres ustawowego upoważniania rady gminy, narusza przy tym porządek prawny. Jego ustanowienie w planie miejscowym nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W ocenie składu orzekającego, postanowienia § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 planu miejscowego, naruszają realny i bezpośredni interes prawny skarżącego. W kontekście interesu prawnego skarżącego, organ uchwałodawczy, wprowadzając zakaz możliwości zabudowy fermowej dla objętego nim obszaru, obiektami o wielkości przekraczającej 10 DJP, nie dokonał prawidłowego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżącego. Ponadto, kontestowane przepisy stanowią wyraz nadużycia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione – arbitralne, wprowadzone wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie prawa własności skarżącego i swobody prowadzenia przez niego działalności rolniczej.

Reasumując, raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania celowości czy zasadności przyjętych przez radę gminy rozwiązań planistycznych, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, w tym przestrzegania zasad planowania. Wobec powyższego, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, należało uznać wniesioną w sprawie skargę za zasadną i w konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części, czemu Sąd dał wyraz w punkcie pierwszym wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku czyniąc to na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

dc