Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 29/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5, art. 6, 13
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 149  par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 15 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Marszałka Województwa w udostępnieniu informacji publicznej 1. zobowiązuje Marszałka Województwa do rozpoznania pkt. 1 wniosku skarżącego z dnia "[...]" w zakresie załączników do sprawozdania końcowego z audytu wewnętrznego dotyczącego gospodarowania środkami publicznymi przez Filharmonię w terminie 14 dni od zwrotu akt do organu; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Marszałka Województwa na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 27 listopada 2017 r. M. B. (skarżący) zwrócił się do Marszałka Województwa z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskodawca wystąpił o:

udostępnienie na stronie BlP i/lub wysłanie drogą mailową sprawozdania końcowego z audytu wewnętrznego dotyczącego gospodarowania środkami publicznymi przez

Filharmonię, wraz ze wszystkimi załącznikami, w razie możliwości udostępnienia powyższego dokumentu na stronie BlP - o przesłanie linku do strony z dokumentem;

udostępnienie umowy o zarządzaniu Filharmonią (kontrakt menadżerski) zawartą 30 czerwca 2011 r. wraz z aneksami;

udostępnienie umowy o zarządzaniu Filharmonią zawartej z obecnym zarządcą tej

instytucji w bieżącym roku.

W odpowiedzi na ten wniosek, 8 grudnia 2017 r. organ poinformował skarżącego, że stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej rozpatrzenie wniosku skarżącego w zakresie pkt 1 nastąpi w najkrótszym możliwym terminie, nie później jednak niż do dnia 26 stycznia 2018 r. Natomiast w zakresie pkt 2 i 3 wniosku organ przekazał kopie dokumentów, o które skarżący wystąpił. W dniu 21 grudnia 2017r. pocztą elektroniczną skarżący przekazał żądanie uzupełnienia otrzymanej odpowiedzi, tzn. przekazania informacji o zarobkach Dyrektora Filharmonii, która to informacja została wykreślona w kopiach umów przekazanych dnia 8 grudnia 2017 r. Jednocześnie skarżący doprecyzował pkt 3 wniosku poprzez wskazanie, że chodzi w nim o umowę, która została zawarta w ramach zamówienia publicznego o numerze "[...]".

Mając powyższe na uwadze, w dniu 19 stycznia 2018 r. organ przekazał skarżącemu kopie następujących dokumentów zawierających informację publiczną (pełna treść, bez wykreśleń):

Sprawozdanie końcowe z audytu wewnętrznego pn. "Ocena efektywności gospodarowania środkami publicznymi przez Filharmonię", z dnia 26 lipca 2017 r. (w odpowiedzi na pkt l),

Umowa o zarządzaniu Filharmonią (kontrakt menedżerski) zawarta 30 czerwca 2011 r., wraz z aneksem nr 1 i aneksem nr 2 (w odpowiedzi na pkt 2),

Umowa o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora Filharmoni zawarta dnia 28 czerwca 2017 r. (w odpowiedzi na pkt 3),

Umowa z dnia 7 września 2017 r. zawarta w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego o numerze "[...]" (w odpowiedzi na doprecyzowanie żądania zawartego w pkt 3).

W zakresie załączników do Sprawozdania końcowego z audytu wewnętrznego pn. "Ocena efektywności gospodarowania środkami publicznymi przez Filharmonię" organ wyjaśnił skarżącemu, że w jego ocenie nie stanowią one informacji publiczne] w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ są one zbiorem dokumentacji roboczej i mają charakter dokumentów wewnętrznych.

Następnie pismem z dnia 6 marca 2018r. M. B. wniósł skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Marszałka Województwa, wnosząc o zobowiązanie go do załatwienia wniosku z dnia 27 listopada 2017 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organowi zarzucono naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;

- art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że wnioskowane przez nią dokumenty zostały jej udostępnione, z wyjątkiem załączników do sprawozdania z audytu, a konkretnie:

- załącznika nr 1: Kwestionariusz kontroli wewnętrznej – s. 6 sprawozdania z audytu;

- załącznika nr 2: Lista faktur za dyrygowanie – s. 12 sprawozdania;

- załącznika nr 3 i 4; Lista umów/faktur zawieranych z osobami fizycznymi i prawnymi – s. 16 sprawozdania;

- załącznika nr 5; Opinia prawna ws. wniosków audytora (w tym m.in. zarzutu nieudostępniania przez dyrektora informacji publicznej) – s. 27/28 sprawozdania;

- załącznika nr 6: Odniesienie się audytowanego do wniosków, że zalecenie Zespołu Audytowanego zostało odrzucone – s. 29 sprawozdania.

W ocenie strony skarżącej, wbrew twierdzeniom organu wnioskowane dokumenty nie mają charakteru dokumentów wewnętrznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wniosek strony został rozpoznany i załatwiony prawidłowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie jest zasadna.

Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie zaś do art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji.

Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, j.t.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02).

W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02).

Na gruncie niniejszej sprawy organ udostępnił część wnioskowanych przez stronę informacji publicznych. Kwestią sporną jest natomiast udostępnienie załączników do sprawozdania końcowego z audytu wewnętrznego, tj.:

- załącznika nr 1: Kwestionariusz kontroli wewnętrznej – s. 6 sprawozdania z audytu;

- załącznika nr 2: Lista faktur za dyrygowanie – s. 12 sprawozdania;

- załącznika nr 3 i 4; Lista umów/faktur zawieranych z osobami fizycznymi i prawnymi – s. 16 sprawozdania;

- załącznika nr 5; Opinia prawna ws. wniosków audytora (w tym m.in. zarzutu nieudostępniania przez dyrektora informacji publicznej) – s. 27/28 sprawozdania;

- załącznika nr 6: Odniesienie się audytowanego do wniosków, że zalecenie Zespołu Audytowanego zostało odrzucone – s. 29 sprawozdania.

W zakresie przywołanych załączników do Sprawozdania końcowego z audytu wewnętrznego pn. "Ocena efektywności gospodarowania środkami publicznymi przez Filharmonię" organ wyjaśnił skarżącemu, że w jego ocenie nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ są one zbiorem dokumentacji roboczej i mają charakter dokumentów wewnętrznych.

Przede wszystkim należy wskazać, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia z autonomiczną definicją pojęcia dokumentu urzędowego, zgodnie z którą dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.).

Zaznaczyć należy jednak, że informację publiczną nie stanowią tylko dokumenty zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale również te, których używa on do wykonywania zadań publicznych. Nie ma zatem znaczenia to w jaki sposób dany dokument znalazł się w posiadaniu organu publicznego. Ważne jest to czy służą one wykonywaniu zadań publicznych i czy wiążą się one ogólnie z działalnością podmiotu administracji publicznej.

Trzeba mieć również na uwadze, że w posiadaniu podmiotów publicznych znajduje się wiele różnych dokumentów pochodzących od osób fizycznych. Nie można oczywiście przyjąć automatycznego założenia, że nie podlegają one udostępnieniu jako, że nie posiadają waloru informacji publicznej. Każdorazowo muszą być poddane przez podmioty zobowiązane drobiazgowej analizie, po to, żeby odpowiedzieć w jakim zakresie odnoszą się one do sprawy publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11; wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10). Pogląd ten zachowuje aktualność (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13). Udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6)

Należy podkreślić, że również w doktrynie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępnie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 58-59).

Wreszcie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; zob. też wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np:

- wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera bowiem ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/130;

- korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; wyrok BSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., I OSK 3073/13);

- wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10);

- informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2254/13);

- opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk, uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11);

- wykazy wejść i wyjść do ministerstwa (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., I OSK 2337/15);

- terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu nie stanowią dokumentu urzędowego, a należy je kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne. (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 2914/13).

Reasumując, dokumenty wewnętrzne nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej (vide: wyrok NSA w Warszawie z 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15, dostępny w CBOSA).

W ocenie Sądu załączniki do sprawozdania finansowego, których udostępnienia odmówił organ nie posiadają wspomnianych cech dokumentu wewnętrznego. Wszystkie sporne dokumenty niewątpliwie posiadają walor oficjalności i bezsprzecznie dotyczą materii publicznej. Nie są to z pewnością dokumenty, które służyły jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, czy też uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Materiały te zupełnie nie pełniły takiej funkcji. Nie są to zatem materiały, które powstały na pewnym etapie wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty te niewątpliwie same są nośnikiem takich informacji publicznych.

Nadmienić również należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w doktrynie, przyjmuje się, że o tym czy tego rodzaju dokument jak opinia prawna podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim został on opracowany. Tym samym nie każda analiza, czy też opinia prawna bądź ekspercka, posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie można przypisać analizie sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest bowiem pozyskiwanie informacji co do argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska w "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 119)., a także wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2706/14, CBOSA).

Z wyjaśnień organu na gruncie niniejszej sprawy nie wynika jednak żeby opinia prawna ws. wniosków audytora ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje.

Przedstawione rozważania prowadzą do stwierdzenia, że wniosek skarżącego niewątpliwie dotyczy podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Natomiast żądana przez skarżącego informacja, również co do spornych załączników sprawozdania finansowego, dotyczy materii publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Taka kwalifikacja żądanych informacji nie oznacza jednak automatycznie, że wnioskowane informacje mogą być udzielone skarżącemu. W przypadku bowiem stwierdzenia zaistnienia przesłanki ograniczającej dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na ochronę prywatności czy też ochronę tajemnic prawnie chronionych, organ zobowiązany byłby odmówić udzielenia takich informacji, jednakże zobligowany byłby to uczynić w procesowej formie decyzji.

Odnośnie zaś do zagadnienia sposobu ograniczenia udostępnianych danych należy również dostrzec, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ani w art. 5, ani w żadnym innym przepisie nie precyzuje formy ograniczenia informacji publicznej. Tym samym nie przesądza więc, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej sprowadza się de facto tylko do odmowy jej udostępnienia. Z terminem "odmowa" mamy do czynienia tylko w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W praktyce orzeczniczej wypracowano kompromisowe narzędzie w postaci utajnienia (anonimizacji) określonych danych osobowych wchodzących w skład udostępnianej informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku i zobowiązał Marszałka Województw do rozpoznania pkt 1 wniosku skarżącego z dnia 27 listopada 2017 r. w zakresie załączników do sprawozdania końcowego z audytu wewnętrznego dotyczącego gospodarowania środkami publicznymi przez Filharmonię w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi.

Wskazać należy stronie skarżącej, że Sąd w sprawie dotyczącej bezczynności organu nie był władny zobowiązać go do udzielenia pełnych wnioskowanych informacji.

Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt II wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ pozostawał w przekonaniu, iż wniosek skarżącego został rozpoznany w sposób prawidłowy. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu żadnej umyślności czy też chęci utrudnienia skarżącemu w sposób pozaprawny uzyskania informacji publicznej, a jedynie błędnego zakwalifikowania spornych dokumentów jako dokumentów nie posiadających waloru informacji publicznej.

O kosztach orzeczono w pkt III wyroku stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W rozpoznawanej sprawie kosztami postępowania był jedynie wpis uiszczony przez skarżącego w kwocie 100 złotych.