Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 542/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Anna Lech (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1383/10 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1383/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: S. K. złożył wniosek o przyznanie renty specjalnej podając, że w dniu 15 października 1982 r. został pobity w miejscu pracy, w C., w godzinach wieczornych, przez funkcjonariuszy MO i ORMO, pod niesłusznym zarzutem, iż był sprawcą znieważania symboli religijnych w kościele. Wskazał, że na skutek pobicia uaktywniła się choroba psychiczna, psychoza alkoholowa i schizofrenia, która rozpoznana została dopiero w opinii sądowo-psychiatrycznej z dnia 23 lutego 2006 r. Choroby te spowodowały zaniechanie działalności zawodowej w związku z niezdolnością do pracy. Wskazał na istniejącą od 35 roku życia niepełnosprawność. Uważa, iż gdyby był czynny zawodowo po 35 roku życia nabyłby prawo do znacznie wyższego świadczenia, niż otrzymywane obecnie. Podał, że oczekuje przyznania renty specjalnej od 1 maja 1995 r. w kwocie 812 zł, to jest w kwocie odpowiadającej ustalonej kwocie przyznanej mu renty pracowniczej, której wypłata została zawieszona z uwagi na pobieranie przez niego wyższej renty rolniczej.

Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 153, poz. 1227), odmówił S. K. przyznania świadczenia specjalnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymał w mocy swoja poprzednią decyzję, wskazując, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby spełniona była jedna z przesłanek mogących uzasadniać przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ podkreślił, że z akt nie wynika, aby S. K. legitymował się wybitnymi zasługami, czy też, aby prowadził jakąkolwiek działalność o charakterze opozycyjnym, mogącą spowodować szykany czy represje. Natomiast twierdzenie zainteresowanego, że pobicie w roku 1982 spowodowało uaktywnienie się jego choroby psychicznej nie zostało potwierdzone w opiniach biegłych.

Od tej decyzji S. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy powinien skutkować przyznaniem mu świadczenia specjalnego.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1383/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę S. K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2010 r. wskazał, że przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych sytuacja bytowa wnioskodawcy brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń.

Sąd podkreślił, że świadczenie specjalne może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być wybitne zasługi wnioskodawcy, które muszą być obiektywne oraz szczególne, a więc jednostkowe, wyjątkowe, mające znaczenie dla całej Polski, a nie tylko dla małej lokalnej społeczności, jak również mogą to być szczególne zdarzenia losowe, które również muszą być wyjątkowe.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezes Rady Ministrów prawidłowo zastosował art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz w sposób bardzo skrupulatny i wszechstronny wyjaśnił wszelkie aspekty sprawy, a w szczególności te, które mogłyby stanowić o przyznaniu dochodzonego przez zainteresowanego świadczenia specjalnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ zasadnie uznał, że skarżący nie wykazał prowadzenia działalności opozycyjnej, nie należał do żadnych struktur zorganizowanych form opozycji antykomunistycznej, nie wykazał także, aby pobicie, którego doznał w dniu 15 lutego 1982 r. miało związek z jego działalnością niepodległościową bądź antykomunistyczną.

Wobec tego Sąd stwierdził, że niewykazanie się przez S. K. wybitnymi zasługami dla Polski, a także brak wystąpienia w nadzwyczajnego zdarzenia losowego, muszą skutkować odmową przyznania dochodzonego świadczenia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył S. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez przyjęcie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania mu świadczenia specjalnego na podstawie powołanego wyżej przepisu;

2) przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w ten sposób, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący istotne wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego, w związku z czym powołane naruszenie prawa miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że konstrukcja art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a w szczególności to, że ustawodawca posłużył się bardzo ogólnym sformułowaniem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", daje podstawę do tezy, że ustawodawcy zależało na tym, żeby mógł być on zastosowany w bardzo różnych sytuacjach. Oznacza to zatem, że przyznanie świadczenia specjalnego jest właściwe również w przypadku, gdy dana osoba jest na przykład ciężko chora, nie ma krewnych, a przyznanie jej renty na zasadach ogólnych czy innego świadczenia socjalnego jest w danym przypadku niemożliwe. Tym samym autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z Sądem, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 82 powołanej ustawy nie ma charakteru socjalnego.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że jest ciężko chory i niezdolny do pracy zawodowej co najmniej od 1986 r. - orzeczeniem z dnia [...] maja 1993 r. Komisja Lekarska ds, Inwalidztwa i Zatrudnienia zaliczyła go do drugiej grupy inwalidzkiej ogólnego stanu zdrowia od 1986 do maja 1996 r. Następnie orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2008 r. został zaliczony, z powodu choroby psychicznej, do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe od 12 listopada 2007 r. Skarżący podkreślił, że nie ma żadnej rodziny, która mogłaby mu pomóc. Zaznaczył ponadto, że otrzymuje miesięcznie 702,23 zł renty rolniczej oraz 153,00 zł zasiłku pielęgnacyjnego. Z renty dokonywane są potrącenia komornicze w wysokości 203,06 zł miesięcznie, a zatem na przeżycie pozostaje 652,17 zł. Zdaniem skarżącego kasacyjnie za taką kwotę trudno byłoby utrzymać się osobie młodej i zdrowej.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał ponadto, że Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte o niepełny materiał dowodowy, jak również o materiał dowodowy świadczący głównie na niekorzyść skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie uważa, że niesłusznie odmówiono mu przyznania świadczenia specjalnego określonego w art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Wskazać należy, że decyzja podejmowana w trybie powołanego wyżej przepisu jest decyzją uznaniową. Cechą zaś decyzji wydawanych w trybie uznania administracyjnego jest to, że nawet, gdy przypadek wnioskującego o świadczenie spełnia określone kryteria, to zawsze w gestii organu leży wybór rozstrzygnięcia. Swoboda ta nie oznacza oczywiście całkowitej dowolności.

Zauważyć należy, że art. 82 powołanej ustawy umieszczony został w jej dziale VI zatytułowanym "Świadczenia przyznawane w szczególnym trybie". Jego treść stanowi, że Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Zauważyć należy, że wprowadzając możliwość przyznania emerytury lub renty specjalnej "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia, co oznacza, że posłużył się pojęciem nieostrym, którego doprecyzowanie w każdym rozpoznawanym przypadku pozostawił Prezesowi Rady Ministrów. Uznać jednak należy, że z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione.

W tym miejscu wskazać także należy, że mimo, iż ustawodawca nie skonkretyzował kryteriów przyznania tego świadczenia i nie wymienił choćby przykładowo, jakiego rodzaju mogą być to przypadki, to przesłanki przyznania tego świadczenia, zostały wypracowane w judykaturze. Posiłkując się zaś wykształconą i utrwaloną linią orzeczniczą należy stwierdzić, że możliwość otrzymania świadczenia specjalnego łączy się co do zasady z wybitnymi osiągnięciami w dziedzinie zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej. Co istotne, znalazło to potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05, w którym zwrócił on uwagę, że ratio legis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych było uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają indywidualne, wybitne i niepowtarzalne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności.

Również wykładnia językowa i celowościowa omawianego przepisu pozwalają stwierdzić, iż jest to unormowanie o charakterze wyjątkowym, mające za zadanie polepszenie sytuacji materialnej osób, których szczególne zasługi dla życia społecznego uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania tego rodzaju świadczeń. Oznacza to, że świadczenie przewidziane w tym przepisie nie ma charakteru kompensacyjnego, którego zadaniem jest wyrównanie wyrządzonych krzywd lub uszczerbków.

Powyższe oznacza, że sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona, sąd może bowiem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Tym samym ewentualna ocena rozstrzygnięcia wydanego w konkretnej, indywidualnej sprawie sprowadza się do zbadania, czy organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił wszelkie okoliczności sprawy i czy prawidłowo dokonano oceny interesu indywidualnego wnioskodawcy w kontekście interesu publicznego. Zatem fakt, iż brzmienie normy prawnej pozostawia organowi dużą swobodę w ocenie wystąpienia przesłanek wskazanych w jej hipotezie nie może sam przez się stanowić dostatecznej podstawy do zarzucenia organowi arbitralności w jego działaniu. Dopiero wskazanie konkretnych naruszeń prawa, w tym jego błędnej wykładni mogłoby uzasadniać stwierdzenie, że wydając zaskarżoną decyzję Prezes Rady Ministrów naruszył prawo.

Zaznaczyć także w tym miejscu należy, że zarzutem naruszenia prawa materialnego strona wnosząca skargę kasacyjną nie może zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie.

Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z jej akt nie wynika, aby została spełniona jedna z przesłanek mogących uzasadniać przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z dokumentacji sprawy nie wynika bowiem, aby skarżący kasacyjnie legitymował się jakimikolwiek zasługami mogącymi uzasadniać przyznanie renty specjalnej. Jak już bowiem wspomniano powyżej – szczególnie uzasadnione przypadki to sytuacje związane z uhonorowaniem osób szczególnie zasłużonych, wybitnych. Zatem objęcie pojęciem "szczególnie uzasadnionych przypadków", takich okoliczności jak stan zdrowia prowadziłoby do konieczności oparcia tego wyjątkowego świadczenia na zasadzie powszechności, co stanowiłoby nadużycie instytucji ubezpieczeniowych w celach niezgodnych z zasadą, według której tytuł do świadczenia z funduszu ubezpieczeń społecznych mają wyłącznie osoby, które do jego powstania się przyczyniły. Świadczenie to bowiem może być przyznane w sytuacjach wyjątkowych, a zatem nadzwyczajnych, w związku z czym nie może być ono traktowane jako kompensacja wyrządzonych czy odczuwanych przez wnioskodawcę krzywd i uszczerbków.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że kontrolowana decyzja Prezesa Rady Ministrów nie nosiła cech dowolności i jest wynikiem całościowej oceny sytuacji skarżącego. Organ przyznając przedmiotowe świadczenie musi kierować się przesłankami o charakterze obiektywnym, a taka ocena sytuacji wnioskodawcy nie daje podstaw do przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie występują nadzwyczajne zdarzenia uzasadniające przyznanie renty specjalnej.

W związku z tym uznać należy, że w zaskarżonym wyroku nie doszło do naruszenia art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a tym samym zarzut w tej kwestii jest chybiony.

W tej sytuacji również zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może stanowić uzasadnionego zarzutu kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, a więc norma dotycząca warunków, w jakich Sąd uwzględnia skargę na decyzję nie mogła zostać zastosowana.

Wobec tego nie jest też zasadny zarzut o naruszeniu art. 3 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.