Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 745/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 130 ust. 2, 149,art. 153 ust.1, art. 154 ust. 1, art. 155 ust. 1, art. 175 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: par. 4, par. 36, par. 55, par. 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. B. kwotę [...]zł (słownie: sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 30.06.2017 r., na podstawie art. 12 ust. 4 i 5, art. 18, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U.2015.2031 ze zm.), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2, 3 i 3 a, art. 133 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U.2016.2147 ze zm.) orzekł:

- w punkcie 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,1031 ha oraz nr [...] o pow. 0,0877 ha, położoną w obrębie S., gm. S., przeznaczoną pod inwestycję drogową pn.: "Budowa drogi dojazdowej do przedszkola samorządowego w S.", która z dniem 24.08.2015 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy S. zgodnie z decyzją Nr [...] Starosty [...] znak: [...], z dnia 26.06.2015 r. orzekającą o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zatwierdzającą podział nieruchomości i projekt budowlany w tym projekt zagospodarowania terenu;

- w punkcie 2 o odmowie powiększenia na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustalonego w pkt 1 odszkodowania o kwotę odpowiadającą 5 % ustalonej wartości nieruchomości;

- w punkcie 3 o wypłacie odszkodowania na rzecz M. B.;

- w punkcie 4 o zobowiązaniu Gminę S. do wypłaty odszkodowania;

- w punktach 5 i 6 o odpowiednim zastosowaniu kodeksu cywilnego do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania oraz o waloryzacji odszkodowania na dzień wypłaty.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 26.06.2015 r. wydał decyzję orzekającą o zezwoleniu na realizację opisanej na wstępie inwestycji drogowej oraz zatwierdzającą podział nieruchomości i projekt budowlany. Decyzja stała się ostateczna w dniu 24.08.2015 r. Na mocy tej decyzji przejęta została na rzecz Gminy S. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] oraz działka nr [...], położona w S., stanowiąca uprzednio własność M. B.. W wykonanym na zlecenie organu operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości została określona przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...]zł. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Organ podał, że zgodnie z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny "do porównania należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia". Pozwoliło mu to stwierdzić, że przedstawiony przez M. B. na okoliczność zaniżenia wartości wycenianej nieruchomości akt notarialny umowy sprzedaży oraz protokół uzgodnień nie mogą stanowić przeciwdowodu, gdyż zostały sporządzone w czasie wykraczającym poza ramy dwuletniego okresu badania przez rzeczoznawcę rynku nieruchomości podobnych. Organ stwierdził, że skoro do wyceny nieruchomości przyjmuje się informacje o cenach transakcyjnych pochodzących z umów zawartych w formie aktu notarialnego, wykluczone jest w wycenie wykorzystanie do porównania cen pochodzących z innych dokumentów np. takich jak protokół uzgodnień.

Starosta [...] uznał, że brak jest przesłanek dla powiększenia odszkodowania w sposób opisany w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż M. B. nie przedstawiła dowodu wykazującego umożliwienie przez nią inwestorowi bezzwłocznego i nieograniczonego dostępu do nieruchomości. W dniu 15.12.2015 r. oświadczyła natomiast, że nie podpisywała protokołu przekazania nieruchomości Gminie S...

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła M. B., zarzucając:

- naruszenie art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 84 § 2 124 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zwrócenie się o uzupełnienie operatu szacunkowego przez tego samego biegłego, w ponownie prowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym pomimo tego, że biegły ten podlega wyłączeniu na mocy powołanych wyżej przepisów;

- naruszenie art. 12 ust. 4 w zw. art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że nie nastąpił wzrost nieruchomości spowodowany przeznaczeniem pod inwestycję drogową, pomimo wskazania przez odwołującą transakcji dowodzących, że taki wzrost miał w istocie miejsce w odniesieniu do działek bezpośrednio sąsiadujących z wywłaszczonymi działkami odwołującej.

- naruszenie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez odrzucenie w ukształtowaniu odszkodowania cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości

przeznaczone na cele drogowe;

- naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodnego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona poprzez pominięcie w określaniu wysokości przyznanego odszkodowania jako nieistotnych w rzeczonej sprawie bądź też nieujętych w formie aktu notarialnego, cen transakcyjnych sąsiadujących działek wywłaszczonych w celu realizacji tego samego przedsięwzięcia inwestycyjnego, których przykłady powoływała strona skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego,

- naruszenie art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania następuje jedynie na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz że organ administracyjny jest związany dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego opinią zawartą w operacie szacunkowym, podczas gdy organ zobowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję, oraz skontrolować prawidłowość jego rozumowania.

Wojewoda decyzją z dnia 22.03.2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7.04.2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że podziela ustalenia organu I instancji. Wyjaśnił, że tak jak ustalił biegły, średnia jednostkowa cena transakcyjna nieruchomości drogowych (od 13 zł/m2 do 22 zł/m2) jest niższa na zbadanym rynku od średniej jednostkowej ceny transakcyjnej nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniowo - usługową (od 32,43 zł/m2 do 46,67 zł/m2), a zatem nie może być zastosowania zasada korzyści. W sprawie nie ma również zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości. Zdaniem organu odwoławczego biegły, dokonując wyboru transakcji porównawczych, uwzględnił dyspozycję przepisów 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Podkreślił, że wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne, w związku z tym organ nie może kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy wyjaśnił, że sygnalizowane w uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej zastrzeżenia co do sporządzonego operatu szacunkowego zostały przez biegłego w wystarczający sposób rozstrzygnięte w piśmie z dnia 12.10.2017 r. Biegły na rozprawie administracyjnej z dnia 26.04.2016 r. oraz w piśmie z dnia 9.02.2018 r. ustosunkował się do zarzutów strony odnośnie pominięcia transakcji z 2012 r. Biegły podkreślił, że operat szacunkowy został sporządzony według cen na dzień 10.11.2015 r. Analizą objęto okres od 2014 r. do dnia sporządzenia wyceny. Pod uwagę nie były brane transakcje notowane w okresie wcześniejszym, w tym w 2012 r. Zgodnie z przepisami do wyceny przyjmuje się bowiem transakcje odnotowane w okresie 24 miesięcy przed datą sporządzenia operatu. Przywołana przez odwołującą transakcja miała miejsce 15.10.2012 r., czyli ponad 3 lata wcześniej. Organ odwoławczy zaznaczył, że określenie przedziału czasowego, w ramach którego dokonuje się badania rynku, jest wyłączną kompetencją biegłego, której organ nie może kwestionować, jeśli określenie to jest wiarygodnie uzasadnione przez biegłego. Wskazał również, że biegły do operatu dołączył klauzulę potwierdzającą jego aktualność.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zmiany ustawowej definicji "wartości rynkowej" w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ odwoławczy wyjaśnił, że nowelizacja tego przepisu nie oznacza - jak stwierdzono w odwołaniu, że zniesione zostały przesłanki zawężające określenie potencjalnych transakcji jako transakcji rynkowych – lecz, że zrezygnowano jedynie z "dodatkowego" elementu metodologicznego, dotyczącego stosowania podejścia porównawczego. Stosowanie tego sposobu szacowania wynika z art. 152 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (zd. 1).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zwrócenia się o uzupełnienie istniejącego operatu szacunkowego przez tego samego biegłego, Wojewoda wskazał, że w decyzji kasacyjnej z dnia 22.02.2017 r. jedynie zwrócił uwagę, że w przypadku uchylenia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. decyzji odszkodowawczej ze względu na nieprawidłowy operat szacunkowy, sporządzenie nowej, prawidłowej opinii o wartości nieruchomości należy zlecić innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Jednakże konieczność wyłączenia biegłego staje się aktualna w sytuacji, gdy stwierdzone w operacie nieprawidłowości są na tyle istotne, że nie dają się usunąć w drodze wyjaśnień czy uzupełnienia sporządzonej wyceny. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy w pismach z dnia 12.10.2017 r. oraz 29.01.2018 r. przekonywająco wyjaśnił kwestię oceny cechy nieruchomości "dojazd", co spowodowało, że wskazania organu odwoławczego stały się nieaktualne.

Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie braku podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Skoro bowiem właściciel nie wykazał, by w terminie wskazanym w ww. przepisie uzewnętrznił zamiar wydania nieruchomości, to tym samym nie było podstaw do zastosowania omawianej regulacji.

M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody domagając się jej uchylenia, jak i uchylenia decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 84 § 2 i 24 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie

zaaprobowanie przez organ odwoławczy okoliczności, że uzupełnienie istniejącego operatu szacunkowego dokonane zostało przez tego samego biegłego, w trakcie ponownego postępowania w pierwszej instancji, pomimo tego, że sam organ II instancji wskazywał na potrzebę uwzględnienia wyłączenia na mocy powołanych wyżej przepisów;

- art. 12 ust. 4a w zw. art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach

przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany przeznaczeniem pod inwestycję drogową, pomimo wskazania przez stronę skarżącą transakcji dowodzących, że taki wzrost miał w istocie miejsce w odniesieniu do działek bezpośrednio sąsiadujących z wywłaszczanymi działkami skarżącej;

- § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez odrzucenie w ukształtowaniu odszkodowania cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości przeznaczone na cele drogowe;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, poprzez pominięcie w określaniu wysokości przyznanego odszkodowania, jako nieistotnych w rzeczonej sprawie, cen transakcyjnych sąsiadujących działek nabytych w celu realizacji tego samego przedsięwzięcia inwestycyjnego, których przykłady powołała skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego oraz zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa opinii biegłego sporządzonej w formie operatu szacunkowego;

- art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania następuje jedynie na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz, że organ administracyjny jest związany dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego opinią zawartą w operacie szacunkowym, podczas gdy organ zobowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję oraz skontrolować prawidłowość jego rozumowania.

W uzasadnieniu opisane wyżej zarzuty skargi zostały rozwinięte. W szczególności skarżąca podniosła, że operat szacunkowy z dnia 10.11.2015 r. , jak i dodatkowe pisma rzeczoznawcy z 26.04.2017 r. i 9.02.2018 r. nie wyjaśniają w zadowalający sposób dlaczego nieruchomości nie były wycenianie w oparciu o "zasadę korzyści" określoną w art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 rozporządzenia, zgodnie z celem przeprowadzanego wywłaszczenia. Operat szacunkowy przygotowany przez biegłego w pkt. 9 "Analiza i charakterystyka rynku" odnosi się do celu przeprowadzanego wywłaszczenia, poprzez podanie informacji, że poddano analizie rynek nieruchomości drogowych na lokalnym rynku nieruchomości, jednakże owa analiza sprowadza się do stwierdzenia przez rzeczoznawcę, że odnotował on jedynie kilka transakcji nieruchomościami drogowymi, których ceny miały zawierać się w przedziale od 9 zł/m2 do 22 zł/m2, co doprowadziło go do wniosku, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości. Przy czym biegły nie podał, ani informacji ile konkretnie owych transakcji było przez niego analizowanych, ani też jakiego terenu miały one dotyczyć, czy którakolwiek z przywołanych transakcji odnosiła się konkretnie do terenu przeprowadzanej inwestycji drogowej, na której położone były działki należące do skarżącej, czy też chodzi o transakcje zupełnie niepowiązane z inwestycją, której dotyczyła niniejsza decyzja. W ramach owej analizy rzeczoznawca przyznaje, że dokonał odrzucenia transakcji skrajnych, które w ten sposób nie wpływały na ukształtowanie średniej ceny metra kwadratowego nieruchomości przeznaczonej pod inwestycje drogowe na poziomie 13 zł/m2. Stwierdzenie to nie jest jednak wsparte żadną analizą o charakterze merytorycznym, którą można by było poddać kontroli. Nie wiadomo ile owych transakcji "skrajnych" rzeczywiście przeprowadzono, zaś biorąc pod uwagę stwierdzenie, że wszystkich transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe było zaledwie "kilka", to odrzucenie owej wyżej opisanej kategorii transakcji mogło w decydujący sposób wpłynąć na stwierdzenie, że w ocenie biegłego nie doszło do zwiększenia wartości nieruchomości.

Powołane przez pełnomocnika skarżącej środki dowodowe w postaci: protokołu uzgodnień z 16.01.2013 r., dotyczącego nabycia na własność przez Gminę S. nieruchomości (działki o nr ew. [...]) dla celów budowy przedszkola samorządowego w S. i prowadzących do niego dróg dojazdowych oraz aktu notarialnego sprzedaży działek (nr. ew. [...]) pod wskazaną wyżej inwestycję (Rep. A nr [...] z dnia 15.10.2012) wskazywały wyraźnie, że ceny gruntów przeznaczonych pod inwestycje drogowe - jakim były między innymi działki opisane w powołanym wyżej akcie notarialnym - kształtowały się odpowiednio na poziomie: 94, 28 zł/m oraz 93,80 zł/m. Rzeczoznawca odnosząc się do powołanych wyżej środków dowodowych stwierdził, że nie były to transakcje wolnorynkowe, które można by brać pod uwagę przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Ocena tych transakcji jako nie spełniających standardów wolnorynkowych została powtórzona w wyjaśnieniach rzeczoznawcy przedstawionych w piśmie z dnia 9.02.2018 r. w trakcie postępowania przed organem II instancji. Zdaniem biegłego we wskazanej transakcji z dnia 15.10.2012 r. wystąpiły szczególne warunki jej zawarcia, powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen na lokalnym rynku nieruchomości.

Skarżąca nie zgodziła się poglądami biegłego odnośnie braku cech "wolnorynkowości" w tych transakcjach, bowiem opinia ta pozostaje w sprzeczności z dominującym poglądem w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ustalaniu transakcji stanowiących punkt odniesienia dla odszkodowania nie można wykluczyć z góry cen uzyskanych w sytuacji przeprowadzenia skutecznych rokowań, które poprzedzały wywłaszczenie, bowiem prowadziłoby to w istocie do całkowitego wykluczenia stosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia. Ceny uzyskiwane w wyniku rokowań prowadzonych z właścicielami, które to rokowania poprzedzają wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego są w istocie cenami rynkowymi, czyli odpowiadającymi wartości rynkowej nieruchomości w rozumieniu art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na marginesie skarżąca zaznaczyła, że art. 151 ustawy posługuje się pojęciem wartości rynkowej a nie " transakcji wolnorynkowej", do którego odwołuje się w swoich uwagach biegły.

Skarżąca przyznała, że wskazane przez nią transakcje obejmują okres czasu przekraczający przyjęty w operacie okres dwóch lat przed jego sporządzeniem, niemniej jednak z operatu wynika, że w okresie ostatnich dwóch lat nie zaobserwowano na rynku nieruchomości wyraźnej tendencji wzrostowej ani malejącej. Biorąc pod uwagę, że pomiędzy rokiem 2014 a latami 2012-2013 nie zachodziły żadne znaczące różnice w zakresie zarówno wzrostu gospodarczego jak i ogólnej sytuacji gospodarczej zarówno na poziomie ogólnokrajowym, jak i na poziomie lokalnym, uzasadnione jest przyjęcie, że i w tych wcześniejszych latach nie dochodziło do gwałtownych zmian na rynku nieruchomości, które uzasadniłyby tak radykalne różnice w wycenach metra kwadratowego nieruchomości. Ponadto w ocenie skarżącej obciążanie ją negatywnymi konsekwencjami, polegającymi na braku uwzględnienia cen transakcyjnych z okresu lat 2012-2013, w sytuacji gdy o kolejności prowadzonych rokowań i postępowań wywłaszczeniowych decydował wyłącznie organ administracji, stanowi naruszenie zasady równego traktowania obywateli oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

Skarżąca zarzuciła również, że powołane przez nią transakcje były jedynie wskazaniem przykładowych, znanych jej umów sprzedaży. Z analizy materiałów dotyczących inwestycji w postaci budowy przedszkola samorządowego i dróg dojazdowych jednoznacznie wynika, że umów tego typu było znacznie więcej, zaś procedura ich zawierania była poprzedzona rokowaniami między sprzedającymi a Gminą S..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Zgodnie z powołanymi w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2017.1496) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za przejęte, na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami (art.12 ust.5). Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art.18 ust.1). Stosownie do przepisu art. 18 ust.1e ustawy uprawnienie do powiększenia kwoty odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości może być przyznane z tytułu wydania nieruchomości w terminie liczonym na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 i 2 specustawy drogowej (czyli nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, względnie doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności) bądź w terminie wskazanym w pkt 3 tego artykułu (nie później niż w terminie 30 dni od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna).

Zasady ustalania wartości nieruchomości formułują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.121) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004.207.2109 z późn. zm.), które jednocześnie wyznaczają kryteria oceny postępowania dowodowego.

I tak, zgodnie z powołanym przez organy przepisem art.130 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W myśl art.149 u.g.n. przepisy rozdziału 1 "Określanie wartości nieruchomości" stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art.151 ust.1 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Nieruchomości podobne to nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art.4 pkt 16) u.g.n.). Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art.153 ust.1). Stosownie do przepisu art.154 ust.1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach (art.155 ust.1).

Zgodnie zaś z przepisem § 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

W myśl § 36 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów "specustawy" określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji (ust.1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust.2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych Ust.4).

Zgodnie z § 55 rozporządzenia operat szacunkowy powinien przedstawiać postępowanie, o którym mowa w art. 4 pkt 6 ustawy oraz zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Jak natomiast wynika z § 56 rozporządzenia w operacie szacunkowym należy przedstawić sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym m.in. opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z definicją z art.4 pkt 17) u.g.n. przez "stan nieruchomości" należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Podkreślenia wymaga, że podstawą ustalenia odszkodowania może być jedynie operat szacunkowy sporządzony zgodnie z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.) i podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Fakt, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego.

Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego, jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r., I SA 833/00). Co prawda organy administracji nie mogą wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15), ale zarazem nie mogą bezkrytycznie przyjmować poczynionych przez niego ustaleń. W orzecznictwie zauważa się, że ocena wartości dowodowej operatów szacunkowych jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi uzasadnione wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, a także wtedy, gdy operaty szacunkowe zawierają nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomijają niektóre istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości elementy (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., II OSK 3065/14). Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień, co do jego treści.

Konsekwencją zaniechania tych czynności powinno być stwierdzenie wadliwości wydanego na podstawie budzącego wątpliwości operatu szacunkowego aktu administracyjnego. Tylko bowiem w pełni poprawny formalnie operat szacunkowy, a zatem sporządzony w sposób odpowiadający prawu i poddający się weryfikacji, zawierający pełne przedstawienie rozumowania rzeczoznawcy wykluczające arbitralność po jego stronie, będzie stanowił właściwy dowód dający podstawę do wydania legalnej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego nie spełnia powyższych kryteriów, a organy obydwu instancji, nie przeprowadzając jego pełnej oceny formalnej, naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 , art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a.).

Wątpliwości budzi już wskazanie przez rzeczoznawcę podstaw prawnych operatu, które winno być zestawieniem przepisów prawa właściwych ze względu na przedmiot, zakres i cel wyceny oraz wymagany sposób określenia wartości nieruchomości. Podstawy prawne obejmują tylko te przepisy, które bezpośrednio wykorzystano w wycenie konkretnej nieruchomości. Nie wiadomo dlaczego w podstawach materialno-prawnych opinii rzeczoznawca wymienił ustawę z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz ustawę z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, skoro akty te nie miały bezpośredniego związku z dokonaną wyceną nieruchomości.

W podstawach merytorycznych operatu rzeczoznawca wymienił m.in. Powszechne Krajowe Zasady Wyceny oraz noty interpretacyjne zgodnie z uchwałami Rady Krajowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z art.175 ust.1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. W myśl ustępu 2 tego przepisu obowiązujące standardy zawodowe ustala oraz ogłasza Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego w drodze obwieszczenia.

Wymienione przez rzeczoznawcę Powszechne Krajowe Zasady Wyceny (PKZW) - standardy wyceny, nocy interpretacyjne oraz tymczasowe noty interpretacyjne nie stanowią podstaw prawnych wykonywania operatu szacunkowego, mogą jednak stanowić podstawy metodyczne jego opracowania, oparte o autorytet organizacji zawodowej. Wymienione opracowania nie stanowią standardów zawodowych w rozumieniu art. 4 pkt 14 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do których przestrzegania zgodnie z art. 175 ust. 1 powołanej ustawy zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy.

Powszechne Krajowe Zasady Wyceny (PKZW) opracowane przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych są jedynie materiałem zalecanym do stosowania przez rzeczoznawców majątkowych zrzeszonym w stowarzyszeniach - jako zasady dobrej praktyki zawodowej i dorobek środowiska.

Ze względu na treść wyjaśnień autora operatu przytoczyć należy punkt 3.3 noty interpretacyjnej "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości", stanowiącego, że do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. Stosownie zaś do punktu 3.7 noty interpretacyjnej, do wyceny przyjmuje się informacje o cenach transakcyjnych pochodzących z umów zawartych w formie aktu notarialnego. W myśl punktu 7.1 cytowanej noty zasad wyceny przedstawionych w niniejszej nocie nie należy traktować jako jedynych możliwych do zastosowania przy wykorzystaniu podejścia porównawczego. Prezentowane rozwiązania nie obejmują także wszystkich sytuacji, z jakimi może spotkać się rzeczoznawca majątkowy podczas wyceny. Dlatego, wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy, zalecenie (a nie przepis prawa) co do przedziału czasowego branych pod uwagę transakcji nie jest bezwzględne.

Jak już wcześniej podniesiono, w § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wymieniono wymagane elementy operatu szacunkowego. Brak wśród nich standardów wycen opracowanych przez stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych. Jeżeli rzeczoznawca korzystał z tych opracowań, to nie był zwolniony od przedstawienia – zgodnie z omawianym przepisem - analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny oraz przedstawienia obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Operat zawiera w tym zakresie właściwie wyniki analizy, a nie samą analizę i charakterystykę rynku.

Rzeczoznawca nie określił nawet rzędu wielkości zawieranych transakcji. Nie wiadomo, ile skrajnych transakcji odrzucił, wybierając 7 nieruchomości wymienionych w tabeli, spośród których znowu odrzucił transakcje skrajne. Wydaje się (a w każdym razie powinno być to rozważone), że w przypadku braku transakcji na rynku lub ich niewielkiej ilości nie jest wystarczającym przyjęcie założenia bez jego uzasadnienia, że bada się wyłącznie transakcje z okresu nie dłuższego niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Punkt operatu dotyczący analizy rynku jest bardzo ogólny, nie wiadomo które lata biegły analizował, z jakiego konkretnie rynku, dotyczącego jakich nieruchomości, ile było transakcji dotyczących nieruchomości położonych w mieście S.. Zdanie biegłego "po odrzuceniu transakcji skrajnych oraz tych, w których występowały szczególne warunki zawarcia transakcji, do próbki nieruchomości podobnych wybrano 7 transakcji" niewiele mówi o rynku nieruchomości. Jest to o tyle istotne, że jak wynika z pisma autora operatu z 29.01.2018 r. analizę aktualności operatu wykonano na podstawie 142 transakcji "przeznaczonych" (?) na terenie gminy S..

W punkcie 7 operatu rzeczoznawca wskazał, że działka nr [...] znajdowała się w terenach oznaczonych symbolami: 41MU, 113MU - tj. w terenach zabudowy mieszkaniowej i usług; KDD - tj. w terenie komunikacji -drogi (ulice) dojazdowe; ZR - tj. w terenie zieleni nieurządzonej, natomiast działka nr [...] znajdowała się w terenach oznaczonych symbolami: 41MU - tj. w terenie zabudowy mieszkaniowej i usług; KDD - tj. w terenie komunikacji - drogi (ulice) dojazdowe; KDZ/KDG - tereny komunikacji - drogi (ulice) zbiorcze docelowo drogi (ulice) główne. Nie określił jednakże części tych działek, znajdujących się w różnych obszarach planu.

Na stronie 9 operatu rzeczoznawca podał, że wybrał 7 transakcji (tabela w punkcie 9.2.), a wycenę przeprowadził "w oparciu o trzy najbardziej podobne i rozpoznane transakcje". W punkcie 9.2. operatu wskazano z kolei, że w tabeli tej (zawierającej 7 pozycji) przedstawiono najbardziej podobne nieruchomości, co pozostaje w pewnej sprzeczności z wcześniejszym sformułowaniem.

Przedstawiony w tabeli na stronie 12 operatu opis trzech nieruchomości podobnych jest niewystarczający. Nie wynika z niego, w jakiej odległości od granic wskazanych nieruchomości w "rejonie ul. [...]" i "rejonie ul. [...]" w mieście S., znajduje się zabudowa i jaka, co znajduje się w najbliższym otoczeniu tych nieruchomości. Również niewiele mówi opis nieruchomości B w miejscowości R.. Wskazanie, że w sąsiedztwie znajduje się rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest niewystarczające. Rzeczoznawca nie podał bowiem w jakiej odległości od przyjętej do porównań działki znajduje się ta zabudowa, jak również co znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki B. Przede wszystkim zaś nie ustalił, jakie przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego mają te nieruchomości (a w przypadku jego braku – w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, względnie jaki jest faktyczny sposób użytkowania nieruchomości – art.154 u.g.n.) , co nie pozwala zweryfikować ich podobieństwa do działek wycenianych.

Opis kształtu porównywanych nieruchomości: "o kształcie zbliżonym do wydłużonego", "o kształcie silnie wydłużonego prostokąta" (bez podania chociaż w przybliżeniu wymiarów tych nieruchomości) nie pozwala zweryfikować tych nieruchomości wg kryterium kształtu podobieństwa do działek wycenianych.

Również niepełny jest opis uzbrojenia porównywanych nieruchomości: "w zasięgu działki", "działka znajduje się w terenie uzbrojonym". Czy to oznacza, że uzbrojenie znajduje się na tych nieruchomościach? Nadto biegły nie podał o jakie uzbrojenie chodzi.

Stwierdzić zatem należy, że jeśli nie jest znane choćby tylko położenie nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania, to już ta waga czynnika korygującego nie może podlegać kontroli, a waga innych czynników korygujących staje się nieczytelna. Należy bowiem raz jeszcze wskazać, że dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. W ocenie Sądu brak danych umożliwiających identyfikację przyjętych do porównania nieruchomości powoduje, że operat w ogóle nie poddaje się weryfikacji bądź weryfikacja ta jest w znacznym stopniu ograniczona.

Wobec braku precyzyjnego opisu nieruchomości podobnych, w istocie nie wiadomo dlaczego poszczególnym nieruchomościom przypisano oceny podane w tabeli "Cechy nieruchomości" na stronie 13 operatu.

Niezrozumiała jest treść trzeciej tabeli ze strony 13 "Zakres cen jednostkowych". Rzeczoznawca podał w niej "różnicę pomiędzy odrzuconą uprzednio maksymalną ceną skrajną (46,67zł ze strony 10 operatu) a odrzuconą uprzednio minimalną ceną skrajną (32,43 zł ze strony 10 operatu), wynoszącą 14,24 zł. Wynikiem tym posłużył się w kolejnej tabeli "10.2 Oszacowanie gruntu". Przyczyn wykonania takiego działania rzeczoznawca jednakże nie wyjaśnił. Konsekwencją tej czynności było, że na skorygowanie cen porównywanych nieruchomości miała wpływ cena nieruchomości odrzuconych transakcji skrajnych, co do których brak jest jakichkolwiek informacji o ich podobieństwie do nieruchomości szacowanej.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06). Aby uniknąć zarzutu dowolności działania, rzeczoznawca swoje wybory powinien w operacie uzasadnić (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07). Innymi słowy, operat szacunkowy musi wyjaśniać, dlaczego rzeczoznawca dokonał takich, a nie innych wyborów i ustaleń, a sformułowania w tym względzie muszą być możliwe do zweryfikowania przez sąd, organ i strony postępowania (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15).

Twierdzenie rzeczoznawcy złożone na rozprawie administracyjnej w dniu 26.04.2016 r., mające być ustosunkowaniem się rzeczoznawcy do zarzutu, że przedłożone przez M. B. dokumenty (protokół uzgodnień z 16.01.2013 r. oraz akt notarialny sprzedaży działek pod przedszkole z dnia 15.10.2012 r., wskazujące na przyjęcie cen na poziomie 94 zł/ 1 m 2), że: "nie są to transakcje wolnorynkowe, które można by było wziąć do porównania w operacie szacunkowym" jest niewystarczające. Stanowi ono w istocie tezę i niczego nie wyjaśnia. Na pytanie organu odwoławczego w tej kwestii odpowiedział, że "biegły nie otrzymał w załączeniu protokołu z dnia 26.04.2016 r. i nie wie o jaką transakcję chodzi", a Wojewoda stwierdzeniem tym się zadowolił.

Pisma z dnia 9.02.2018 r., o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej opinii brak jest w aktach sprawy.

Stanowisko rzeczoznawcy majątkowego zawarte w piśmie z dnia 12.10.2017 r. (uzyskane na żądanie organu odwoławczego) również nie zawiera pełnego odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W szczególności, skoro do akt sprawy przedstawiono akt notarialny z dnia 15.10.2012 r. dotyczący zakupu nieruchomości przez gminę), to nieadekwatne do zarzutu jest twierdzenie rzeczoznawcy , że "wartości rynkowej nie ustala się na podstawie wysokości odszkodowań przyznanych na podstawie decyzji ZRID".

Organ I i II instancji nie ocenił zacytowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenia biegłego, że "zgodnie z przepisami do wyceny przyjmuje się transakcje odnotowane w okresie 24 miesięcy przed datą sporządzenia operatu", tym bardziej, że brak jest przepisów stawiających taki wymóg (o czym wyżej była mowa).

Tak więc z podanych wcześniej powodów należało uznać za zasadny zarzut skarżącej w przedmiocie naruszenia przez organy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie dokonania oceny zgodności operatu z przepisami prawa oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Nieusprawiedliwiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 84 § 2 i 24 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. przez zaaprobowanie przez organ odwoławczy okoliczności, że uzupełnienie istniejącego operatu szacunkowego dokonane zostało przez tego samego biegłego, pomimo odmiennych wskazań tego organu przedstawionych w uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej. W myśl art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Przepis art. 24 k.p.a. określa natomiast podstawy wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, które zostały związane z udziałem w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3; 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne; 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Podkreślenia wymaga, że pkt 5) cytowanego przepisu dotyczy brania udziału w zaskarżonej decyzji, a nie udziału w ponownym rozpatrzeniu sprawy, a pkt 6) wymaga wszczęcia przeciwko pracownikowi określonego rodxaju postępowania.

Wykładnia przepisu art. 176 u.g.n. dokonana z uwzględnieniem art. 84 § 2 k.p.a. (biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art.24) prowadzi do wniosku, że dlatego zasada wyłączenia powtórzona została w ustawie o gospodarce nieruchomościami, gdyż pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest inna niż biegłego powołanego przez organ do wydania opinii. Dlatego też wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego, oparte na przytoczonych normach prawnych, należy rozumieć jedynie w taki sposób, że nie może brać udziału w sprawie w charakterze biegłego osoba, która uprzednio występowała w niej jako inny uczestnik postępowania, pracownik organu, świadek, strona lub jej reprezentant. Rzeczoznawca nie bierze udziału w wydaniu decyzji, a jedynie sporządza operat, który podlega ocenie i weryfikacji przez organ wydający rozstrzygnięcie administracyjne. A zatem brak przepisu nakazującego wyłączać autora takiego opracowania od dalszego udziału w sprawie.

Orzecznictwo NSA w tym zakresie nie jest jednolite. W uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy powołał się na orzeczenia NSA wydane w sprawach sygn .I OSK 1382/12 i sygn I OSK 2638/14. Odmienny pogląd wyrażony został w wyroku NSA z dnia 13.12.2017 r., sygn. I OSK 1400/17, z dnia 21.03.2017 r., sygn. akt II OSK 1706/15, z dnia 4.04.2017 r., sygn. I OSK 1465/17, z dnia 4.04.2017 r. sygn. I OSK 2497/17, sygn. I OSK 792/17 (dostępne w cbois). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela te ostatnie poglądy, w tym przedstawiony w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1706/15, że sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania kolejnego operatu szacunkowego, w związku z zakwestionowaniem przez organ pewnych jego aspektów, nieścisłości bądź przyjętych przez rzeczoznawcę założeń lub ustaleń, a także w związku ze spowodowaną upływem czasu utratą jego aktualności (art. 156 ust. 3 u.g.n.), nie może być kwalifikowany jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości na mocy art. 24 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. W ocenie NSA błędna jest wykładnia przepisów prawa oparta wyłącznie na przesłankach wyłączenia pracownika organu administracji określonych w art. 24 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Nie uwzględnia ona bowiem istoty i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji - jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.). Zgodnie z art. 84 § 2 K.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Z kolei w myśl art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 K.p.a. Z analizy treści tych przepisów wynika zatem celowe rozróżnienie przez ustawodawcę i odrębność pozycji procesowej rzeczoznawcy majątkowego od toku postępowania administracyjnego w sprawie, w której z mocy ustawy istotne okoliczności (określenie wartości nieruchomości) następuje przez zawodowego rzeczoznawcę majątkowego w ramach odrębnego postępowania (wyceny nieruchomości). Rzeczoznawca majątkowy nie jest bowiem ani pracownikiem organu, ani biegłym, którego potrzeba powołania w sprawie zależy w istocie od uznania organu. Rzeczoznawca majątkowy nie podlega także, co do zasady, wyłączeniu od udziału w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej, na zasadach i w trybie określonych w art. 24 K.p.a. dla pracowników organu administracji. Podlega on wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, czyli czynnościach związanych z określeniem wartości nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 K.p.a. Uwzględniając powyższe przepisy, odczytanie tych przesłanek w odniesieniu do rzeczoznawcy majątkowego, nie może nastąpić wyłącznie przez proste podstawienie zamiast pojęcia "pracownik organu administracji" lub "biegły" pojęcia "rzeczoznawca majątkowy", lecz wymaga dokonania wykładni z uwzględnieniem charakteru ustawowego i funkcji procesowej rzeczoznawcy majątkowego.

Sąd nie wypowiada się co do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego przedstawionych w skardze, gdyż przy stwierdzeniu istotnych naruszeń przepisów postępowania jest to przedwczesne. Ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest bowiem ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez organ przepis prawa materialnego.

W ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania. Ponieważ uzupełnienia opinii i wyjaśnienia rzeczoznawcy (być może spowodowane brakiem postawienia przez organy precyzyjnych pytań) niewiele wniosły, organ rozważy, czy powinien zwrócić się do innego rzeczoznawcy majątkowego.

W oparciu o powyższe, na podstawie art.145 § 1 ust.1 pkt 1 lit c i art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.