Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 351/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 558/20 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M. N. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 października 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 558/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] czerwca 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad żoną, A. N.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji, przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], organ pierwszej instancji odmówił M. N. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad A. N.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], uchyliło decyzję z [...] stycznia 2020 r. w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. organ pierwszej instancji ponownie odmówił M. N. przyznania świadczenia rodzinnego.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący, jako małżonek, mieści się w kręgu podmiotów wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., "u.ś.r."). Według ustaleń pracownika socjalnego, dokonanych podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] marca 2020 r. telefonicznie (ze względu na epidemię koronawirusa), skarżący mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, A. N. i dwojgiem dzieci. Żona jest przewlekle chora, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga pomocy drugiej osoby w codziennych czynnościach (wymaga opieki od 2018 r.). Skarżący nie pracuje. Małżonkowie zgodnie stwierdzili, że skarżący nie może podjąć pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Z oświadczenia złożonego przez skarżącego wynika, że wykonuje on większość obowiązków domowych, m.in. pali w piecu, przygotowuje posiłki, robi zakupy, odprowadza młodsze dziecko do szkoły oraz na zajęcia dodatkowe, pomaga przy lekcjach. Skarżący stwierdził też, że dba o czystość, zajmuje się sprzątaniem, zmywaniem, praniem, podawaniem leków żonie oraz zawozi ją na wizyty lekarskie.

Zdaniem organu pierwszej instancji, wszystkie wymienione wyżej czynności wykonywane są w każdej rodzinie, również przez osoby pracujące. Wskazywany zakres opieki w zasadzie sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Skarżący, poza pomocą przy ubieraniu, przygotowywaniem posiłków czy leków, nie podaje żadnych bliższych informacji na temat zakresu czynności, które miałby wykonywać podczas sprawowania opieki nad żoną, a które uniemożliwiałyby mu podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Według oświadczenia M. N., jest on jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad żoną, ponieważ jego rodzice nie żyją, a rodzice żony są osobami schorowanymi i w podeszłym wieku. W wywiadzie środowiskowym ustalono natomiast, że wspólnie ze skarżącym i jego żoną zamieszkuje pełnoletni syn A. N., który uczy się w trzeciej klasie technikum i mógłby pomóc matce w codziennych czynnościach.

W orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności A. N., we wskazaniach dotyczących odpowiedniego zatrudnienia, podano, że jest ona osobą zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej. Z rozmowy telefonicznej z [...] marca 2020 r. wynika, że A. N. z wykształcenia jest technikiem administracji. Po raz ostatni była zatrudniona w 2013 r. i od tego czasu nie podejmuje zatrudnienia. Cały okres jej zatrudnienia to około 3 lata. Obecnie A. N. nie widzi możliwości podjęcia zatrudnienia ze względu na stan zdrowia. Jednak zdaniem organu pierwszej instancji, posiadane przez nią wykształcenie umożliwia potencjalne znalezienie pracy w obecnych warunkach rynku pracy (np. pracy zdalnej wykonywanej z domu przez internet). Ponadto A. N. jest samodzielna w takim stopniu, że stan zdrowia umożliwił jej osobiste (bez pomocy drugiej osoby) stawienie się [...] grudnia 2019 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w P. i odbiór w imieniu męża decyzji. Wobec tego, według organu pierwszej instancji, jest ona osobą częściowo samodzielną, a zakres sprawowanej przez męża opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ustalony stopień niepełnosprawności A. N. datuje się od [...] lipca 2018 r. Z oświadczenia skarżącego z [...] grudnia 2019 r. wynika, że w tym czasie zarejestrowany był w urzędzie pracy jako poszukujący pracy. Z uwagi na stan zdrowia żony nie może podjąć zatrudnienia, ponieważ żona wymaga pomocy w codziennych czynnościach. Wydruk z systemu weryfikacji danych z PUP w P. potwierdza, że skarżący figurował w rejestrze osób bezrobotnych bez prawa do zasiłku od [...] maja 2018 r. do [...] września 2018 r. Jednak z analizy całości tego wydruku wynika, że poza krótkimi okresami zatrudnienia (2010-2012 r., 2013 r., 2016 r.) skarżący od 2006 r. był osobą nieaktywną zawodowo, co może świadczyć o tym, że nie odnajdował się na rynku pracy. Wobec tego brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem z różnych przyczyn zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad żoną.

W ocenie organu pierwszej instancji, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje skarżącemu z uwagi na fakt, że rozmiar opieki świadczony przez niego żonie nie jest na tyle duży, aby uniemożliwiał mu podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. A. N. jest osobą częściowo samodzielną, a zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie wykracza poza zwykłe czynności wykonywane w każdej rodzinie, które nie kolidują z potencjalnym podjęciem zatrudnienia. Ponadto zamieszkuje z nimi pełnoletni syn A. N. Brak jest zatem faktycznego związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad żoną.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ drugiej instancji, utrzymując w mocy decyzję z [...] kwietnia 2020 r., podniósł, że A. N. (ur. [...] lipca 1978 r.) orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, do [...] sierpnia 2021 r. Nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lipca 2018 r. We wskazaniach dotyczących odpowiedniego zatrudnienia wskazano, że jest ona zdolna do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymaga zatrudnienia w zakładzie aktywności zawodowej. Skarżący w oświadczeniu z [...] grudnia 2019 r. podał, że bezpośrednio przed złożeniem wniosku był zarejestrowany w urzędzie pracy, jako poszukujący pracy, ale z uwagi na stan zdrowia żony nie może podjąć zatrudnienia. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych do alimentacji, wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i opiekuje się żoną legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Sam fakt legitymowania się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniem niepełnoprawności, nie przesądza jednak o zasadności przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego.

Według organu drugiej instancji, ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wywiadów środowiskowych przeprowadzonych [...] października 2019 r. i [...] marca 2020 r., wynika, że skarżący mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, A. N. i dwojgiem dzieci. Żona jest przewlekle chora i od 2018 r. kontynuuje leczenie z powodu schorzeń onkologicznych. Skarżący nie pracuje. W piśmie z [...] marca 2020 r. do wykonywanych obowiązków domowych w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną skarżący zaliczył m.in. palenie w piecu, rąbanie drzewa, gotowanie obiadów, robienie zakupów, odprowadzanie syna do szkoły i na zajęcia sportowe dwa razy w tygodniu, pomaganie przy lekcjach, dbanie o czystość w domu (trzepie dywany, myje okna, wiesza firanki, zmywa, pierze), pomaganie żonie przy ubieraniu (założeniu skarpet i butów), jak również przy wejściu i wyjściu z wanny. Skarżący podaje żonie leki, zawozi ją do lekarza i na badania do szpitala.

W ocenie organu drugiej instancji, wskazane czynności oraz opiekowanie się dzieckiem są jednak wykonywane w każdej rodzinie, również przez osoby pracujące, a ich zakres sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Część z tych czynności (jak trzepanie dywanów, mycie okien, wieszanie firanek, również pranie) nie jest ponadto wykonywana codziennie. Do codziennych czynności nie należą również wizyty u lekarza czy badania. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] marca 2020 r. wynika, że ostatnie wizyty miały miejsce w styczniu 2020 r. w L. W lutym 2020 r. odbyły się badania w szpitalu, a w marcu 2020 r. wizyta u onkologa w T. Natomiast obecnie, z powodu epidemii, w celu ustalenia kolejnych wizyt, A. N. ma kontaktować się z lekarzami telefonicznie. Skarżący, sprawując opiekę nad żoną, poza pomocą przy ubieraniu "tzn. zakładaniu skarpet, założeniu butów", wejściu i wyjściu z wanny, przygotowywaniu posiłków, czy podaniu leków, nie wskazuje innych czynności, które uniemożliwiałyby mu podjęcie pracy zarobkowej. W ocenie organu drugiej instancji, zakres i rodzaj sprawowanej opieki przez M. N. nad żoną nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jeżeli zaś, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, to świadczenie takie nie przysługuje.

Nie sposób też przyjąć, aby żona skarżącego była osobą całkowicie niesamodzielną i nie wymagała pomocy we wszystkich czynnościach dnia codziennego. W orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności (symbol przyczyny niepełnosprawności [...]), we wskazaniach dotyczących odpowiedniego zatrudnienia podano, że A. N. jest osobą zdolną do pracy w warunkach pracy chronionej oraz wymaga zatrudnienia w zakładzie aktywności zawodowej, co świadczy o stopniu jej samodzielności. Żona skarżącego z wykształcenia jest technikiem administracji, a więc posiadane przez nią wykształcenie umożliwia, potencjalne, znalezienie pracy w obecnych warunkach rynku pracy (np. pracy zdalnej wykonywanej z domu przez Internet). Stan jej zdrowia nie stał też na przeszkodzie w osobistym (bez pomocy drugiej osoby) stawieniu się [...] grudnia 2019 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w P. i odebraniu w imieniu męża decyzji (w aktach sprawy znajduje się upoważnienie do odbioru decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz podpis A. N. potwierdzający odbiór decyzji [...] grudnia 2019 r.).

Jednocześnie organ drugiej instancji stwierdził, że nie kwestionuje, że według unormowań kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, jednak należy również wziąć pod uwagę, że wspólnie ze skarżącym i jego żoną mieszka jej pełnoletni syn, który się uczy, a więc obecnej sytuacji może pomóc w czynnościach domowych i opiece nad niepełnosprawną matką. Jest zatem możliwe takie zorganizowanie tej opieki, aby skarżący dalej ją sprawując (przy współudziale innych członków rodziny), mógł podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wobec tego, w ocenie organu odwoławczego, nie ma związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad żoną.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do przyczyn niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego i wskazał, że z analizy załączonego do akt sprawy wydruku z systemu weryfikacji danych z PUP w P. wynika, że poza krótkimi okresami zatrudnienia ([...] listopada 2010 r.- [...] sierpnia 2012 r., [...] czerwca-[...] października 2013 r., [...] września-[...] listopada 2016 r.) skarżący od 2006 r. był osobą nieaktywną zawodowo (z różnych przyczyn, wskazanych w wydruku). Może to świadczyć o tym, że nie odnajdywał się na rynku pracy. Nie można więc przyjąć, aby główną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego była konieczność sprawowania "permanentnej" opieki nad żoną.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że bez wpływu na wynik sprawy ma fakt, że skarżący jest uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego na żonę. Okoliczność ta, aczkolwiek mogąca rodzić uzasadnione wątpliwości co do zachowania przez organ pierwszej instancji wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania, nie zwalnia organu od obowiązku zbadania, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o które się obecnie ubiega. Wśród przesłanek negatywnych przyznania tego świadczenia ustawodawca, w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., wskazał posiadanie przez osobę uprawnioną prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, który to przepis nie może być interpretowany i stosowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. W przypadku skarżącego art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie znajduje jednak zastosowania, ponieważ pomijając nawet, że skarżący nie dokonał wyboru świadczenia (brak wniosku), to nie została spełniona podstawowa przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r. W konsekwencji nie można uznać, że jest on uprawniony do pobierania tego świadczenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wniósł M. N

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, stwierdził m.in., że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu żoną.

Sąd przytoczył treść art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, i wskazał, że z unormowań tych wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę tę opiekę sprawującą, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie są to jednak warunki jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny.

Sąd podkreślił, że bez wątpienia małżonek jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż jest osobą, na której, zgodnie z k.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny. Przy czym w świetle przepisów k.r.o., obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka, co wynika z treści art. 23, art. 27, art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o., na co zasadnie zwróciły uwagę organy administracji.

Sąd wojewódzki podzielił dokonaną przez organy administracji wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. i pominięcie tego przepisu w związku z utratą przez niego domniemania konstytucyjności w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Wprawdzie art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, jednakże wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunału Konstytucyjnego uznał przepis ten za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

W świetle powołanych przepisów i wyżej wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem sądu wojewódzkiego, nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25 roku życia, u osoby wymagającej opieki, z powodu której wnioskodawca rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok w sprawie sygn. akt K 38/13 ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem tego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności począwszy od dnia jego ogłoszenia, tj. od 23 października 2014 r. Treść sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt K 38/13 z 21 października 2014 r. jest jasna i nie budzi wątpliwości. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest, w ocenie sądu, sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Podzielając stanowisko organów administracji we wskazanych powyżej kwestiach, sąd wojewódzki uznał natomiast, że nie zasługuje na akceptację pogląd, zgodnie z którym rezygnacja z aktywności zawodowej skarżącego nie jest związana z koniecznością sprawowania opieki nad żoną, a zakres tej opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż nie jest ona osobą całkowicie niesamodzielną i nie wymaga pomocy we wszystkich czynnościach dnia codziennego.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że A. N., żona skarżącego, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Symbol przyczyny niepełnosprawności to [...]. Orzeczenie zostało wydane do [...] sierpnia 2021 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] sierpnia 2018 r. W orzeczeniu tym wskazano wprawdzie, że jest ona zdolna do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymaga zatrudnienia w zakładzie aktywności zawodowej, lecz jednocześnie wskazano, co całkowicie uszło uwadze organów obu instancji, że wymaga ona konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z orzeczenia tego wynika także, że żona skarżącego wymaga konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie i wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacji świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki.

Wykładnia językowa art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uzależnił prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od legitymowania się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc uznał za konieczne, aby ocena stanu zdrowia osoby wymagającej opieki była dokonywana przez wyspecjalizowany organ w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. Organy administracji orzekające w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni ocenić stan zdrowia osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki.

Sąd wojewódzki przypomniał też, że ustawodawca na użytek regulacji zawartej w u.ś.r. w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 w pkt 21 u.ś.r. sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, przez który rozumie się: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Sąd pierwszej instancji wskazał, ze przytoczony art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. odsyła zatem do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 426 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. 2018 r., poz. 2027, "rozporządzenie z dnia 15 lipca 2003 r."), w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące: 1) niezdolność do pracy – co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu; 2) konieczność sprawowania opieki – co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem; 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych – co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

Zgodnie z § 29 ust. 2 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3.

Sąd wojewódzki podkreślił, że z § 29 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. wynika, że w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności wystarczające jest takie naruszenie sprawności organizmu, które powoduje, że osoba wymagająca opieki zależna jest od otoczenia w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz kontaktach ze środowiskiem w związku z czym zachodzi konieczność sprawowania opieki i osoba taka wymaga wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Zgodnie zaś z powołanym § 29 ust. 2 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. dla uznania, że opieka i pomoc w pełnieniu ról społecznych ma charakter długotrwały konieczne jest jej sprawowanie przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3.

Tylko i wyłącznie taki kontekst prawny, wynikający z przywołanych wyżej regulacji, zdaniem sądu, powinny mieć na uwadze organy przy ocenie konieczności i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego nad żoną zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Sąd wojewódzki dodał, że w orzecznictwie wskazuje się, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Zatem istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Należy mieć także na względzie cel regulacji zawartej w art.17 u.ś.r., a więc przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W związku z tym wykładnia celowościowa przepisów u.ś.r. będzie tu miała pierwszeństwo przed wykładnią językową, mającą swoje umocowanie w Konstytucji RP. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie i konsekwentnie wskazywał, że przepisy art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsporne jest to, że żona skarżącego, na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ([...] grudnia 2019 r.), legitymowała się prawomocnym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia jednoznacznie wskazano, że A. N. jest osobą o naruszonej sprawności organizmu, wymagającą w celu pełnienia ról społecznych długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zatem przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono m.in. sprawność psychofizyczną jej organizmu w zakresie zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych i konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby.

W świetle unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku osoby wymagającej opieki lub pomocy innej osoby, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ nie może negować wymagań dotyczących sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą oraz konieczności udzielania jej pomocy, określonych w orzeczeniu o niepełnosprawności.

W związku z tym sąd nie podzielił poglądu organów orzekających, według którego zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad żoną i rodzaj udzielanej jej pomocy nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze pracy. To stwierdzenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika jednoznacznie konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zarówno organy, jak i sąd nie są uprawnione w niniejszym postępowaniu do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia lekarskiego. Poza tym, jak wynika z § 29 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r., wśród czynności, przy wykonywaniu których uznano za konieczne udzielanie wsparcia osobie z naruszoną sprawnością organizmu przez opiekuna, wymieniono nie tylko czynności samoobsługowe, ale również prowadzenie gospodarstwa domowego oraz ułatwianie kontaktów ze środowiskiem, współdziałanie w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

Nawet z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z [...] marca 2020 r. oraz oświadczenia skarżącego z [...] marca 2020 r. wynika, że skarżący tego rodzaju czynności wykonuje, chociaż organy administracji uznały, że są to "zwykłe czynności" wykonywane w każdej rodzinie, część z nich nie jest wykonywana codziennie, zaś pomocy A. N. powinien również udzielać jej pełnoletni syn, który jest uczniem trzeciej klasy technikum.

Pomoc i wsparcie w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. nie zawsze musi oznaczać, że osoba wymagająca opieki jest we wszystkim wyręczana i nie wykonuje wszystkich czynności samodzielnie. Wystarczające jest, że naruszenie sprawności organizmu jest tego rodzaju, że przy ich wykonywaniu konieczna jest pomoc i wsparcie innej osoby. W tej sytuacji okoliczność, że [...] grudnia 2019 r. A. N. odebrała w organie administracji decyzję z [...] grudnia 2019 r. o przyznaniu skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i jest zdolna do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej, nie ma istotnego znaczenia.

Poza tym nie sposób nie zauważyć, że wprawdzie skarżący, jak ustaliły organy administracji, poza krótkimi okresami zatrudnienia nie był w momencie złożenia wniosku osobą aktywną zawodowo od dłuższego czasu, to jednak według oświadczenia z [...] grudnia 2019 r., przed złożeniem wniosku, był zarejestrowany jako osoba poszukująca pracy. Fakt niepodejmowania pracy uzasadnił natomiast koniecznością pomagania żonie w codziennych czynnościach. Ponadto pomiędzy wydaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ([...] sierpnia 2018 r.) a złożeniem wniosku przez skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ([...] października 2019 r.) upłynął znaczny okres czasu i nie jest wykluczone, że w tym czasie jej stan zdrowia uległ pogorszeniu.

W ocenie sądu wojewódzkiego, w tej sytuacji brak jest wystarczających podstaw, aby uznać, że przyczyną niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia jest "nieodnajdywanie się na rynku pracy", a nie sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu żoną.

W niniejszej sprawie, zdaniem sądu, rozważyć ponadto należało, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącemu) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., pomimo że posiadał on uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustalone na mocy decyzji z [...] grudnia 2019 r. na okres od [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r. Artykuł 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. stanowi bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie zaś art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia pielęgnacyjnego (pkt 2) lub specjalnego zasiłku opiekuńczego (pkt 3), przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, podzielany też przez sąd wojewódzki, zgodnie z którym właściwa wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wymaga uwzględnienia również treści art. 27 ust. 5 tej ustawy, jak i funkcji obu tych przepisów. Przy czym użyty w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy wnioskodawca ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia. Stąd też dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń (dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń) możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już specjalnego zasiłku opiekuńczego. Fakt uzyskiwania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być zatem przeszkodą do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie art. 27 ust. 5 u.ś.r. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Przyjęcie stanowiska, według którego w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia opiekuńczego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia – w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń – byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny.

Skoro w niniejszej sprawie skarżący na mocy decyzji z [...] grudnia 2019 r. był uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to tym samym możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., wymagała zastrzeżenia, że korzystanie z tego prawa będzie możliwe po zrzeczeniu się przez niego wcześniej uzyskanego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie prowadzące do przyjęcia, iż sam fakt sprawowania opieki przez osobę niepodejmującą zatrudnienia lub pracy zarobkowej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny o wymaganym stopniu niepełnosprawności, spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo tego, że ustalony rzeczywisty charakter i wymiar tej opieki świadczonej przez skarżącego nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia, a w konsekwencji uzasadnia odmowę przyznania tego świadczenia,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez jego błędne zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną tylko w ograniczonym zakresie, wypełnia przesłankę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 i w zw. z art. 3 pkt 21 u.ś.r. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki, określonym w ww. przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności, wyklucza możliwość wywodzenia braku związku przyczynowego z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. wskutek błędnego uznania, że organ odwoławczy dokonał ustaleń faktycznych z pominięciem treści orzeczenia o niepełnosprawności, a przez to nie podważył braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne a koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, 79a § 1 i 2, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 wskutek błędnego uznania, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego regulujących wymogi, jakie należy zrealizować w procesie zbierania i oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło sąd pierwszej instancji do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, w której nie było podstaw do uchylenia, gdyż przeprowadzona przez organ organy administracji ocena sposobu (charakteru) sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną została przeprowadzona uwzględniając wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co zostało w sposób dostateczny wyjaśnione w zaskarżonej decyzji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a, polegające na tym, że sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez nieuzasadnione, a wiążące, wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.

Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie, gdyby ten wniosek nie ostał się, o przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy wykładni przepisów prawa materialnego, do tych zarzutów należy się odnieść w pierwszej kolejności, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania uwarunkowana jest oceną zarzutów materialnoprawnych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w okolicznościach tej sprawy nie jest spełniona przesłanka, wskazana w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., albowiem brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez uczestnika postępowania a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad żoną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z uwagi na powyższe przywołać trzeba treść przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i przywołanych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Natomiast w myśl art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r., znaczny stopień niepełnosprawności oznacza niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Zatem świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną żoną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku męża względem żony, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Wskazać trzeba, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki" jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA). Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje.

Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem bowiem jest, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia.

Z tego powodu skoro w toku postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie podlegają ocenie, wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności wskazania dotyczące osoby niepełnosprawnej (w kontekście ustalenia zakresu sprawowania rzeczywistej opieki nad taką osobą), to tym samym nie ma podstaw ku temu, aby dla ustalenia charakteru i wymiaru sprawowanej opieki organ miał obowiązek przeprowadzenia przeciwdowodu przeciw treści tego orzeczenia (wyrok NSA z 16 kwietnia 2021, sygn. akt I OSK 2859/20, niepublikowany).

Z uwagi na powyższe, zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że zaakceptowanie wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, prowadziłoby do przyjęcia, że sam fakt sprawowania opieki przez osobę niepodejmującą zatrudnienia nad niepełnosprawnym członkiem rodziny o wymaganym stopniu niepełnosprawności, o ile nie przeprowadzi się przeciwdowodu przeciw treści tego orzeczenia, jest decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia i nie ma tu żadnego znaczenia rzeczywisty charakter oraz wymiar tej opieki. Tymczasem legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą.

Zauważyć zatem należy, a co jest w sprawie bezsporne, że M. N. (ur. [...] grudnia 1975 r.) jest mężem A. N. (ur. [...] lipca 1978 r.), która orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, do [...] sierpnia 2021 r. Nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lipca 2018 r. We wskazaniach dotyczących odpowiedniego zatrudnienia wskazano, że jest ona zdolna do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymaga zatrudnienia w zakładzie aktywności zawodowej.

Uczestnik postępowania nie pracuje. Od [...] maja 2018 r. do [...] września 2018 r. był zarejestrowany w PUP w P. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Od [...] lipca 2018 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Z wydruku z systemu weryfikacji danych z PUP w P. wynika, że poza krótkimi okresami zatrudnienia ([...] listopada 2010 r. - [...] sierpnia 2012 r., [...] czerwca - [...] października 2013 r., [...] września - [...] listopada 2016 r.) skarżący od 2006 r. był osobą nieaktywną zawodowo (z różnych przyczyn, wskazanych w wydruku). Uczestnik wskazał, że z powodu choroby żony nie pracuje i opiekuje się nią.

Z wywiadów środowiskowych przeprowadzonych [...] października 2019 r. i [...] marca 2020 r., wynika, a co nie było przez M. N. kwestionowane, że mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, A. N. i dwojgiem dzieci. Żona jest przewlekle chora i od 2018 r. kontynuuje leczenie z powodu schorzeń onkologicznych. W piśmie z [...] marca 2020 r. uczestnik wskazał, że do jego obowiązków w domu należy: palenie w piecu, rąbanie drzewa, gotowanie obiadów, robienie zakupów, odprowadzanie syna do szkoły i na zajęcia sportowe dwa razy w tygodniu, pomaganie przy lekcjach, dbanie o czystość w domu (trzepanie dywanów, mycie okien, wieszanie firanek, zmywanie, pranie, ścielenie łóżka, czyszczenie butów, naprawianie zepsutych rzeczy), pomaganie żonie przy ubieraniu (zakładanie skarpet i butów), jak również pomaganie żonie przy wejściu i wyjściu z wanny. Podaje żonie leki, zawozi ją do lekarza i na badania do szpitala. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] marca 2020 r. wynika, że ostatnie wizyty miały miejsce w styczniu 2020 r. w L. W lutym 2020 r. odbyły się badania w szpitalu, a w marcu 2020 r. wizyta u onkologa w T. Natomiast obecnie, z powodu epidemii, w celu ustalenia kolejnych wizyt, A. N. ma kontaktować się z lekarzami telefonicznie.

Z powyższego wynika, że żona uczestnika postepowanie wymaga pomocy tylko w nielicznych codziennych czynnościach. Nie jest osobą leżącą i niesprawną ruchowo, sama wychodzi z domu, o czym świadczy fakt stawienia się [...] grudnia 2019 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w P. i odebranie w imieniu męża decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, spożywa posiłki.

Zatem zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że wskazane przez uczestnika czynności, jakie wykonuje w domu, są wykonywane w każdej rodzinie, również przez osoby pracujące, a ich zakres sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Istotnie jest również, że wspólnie ze skarżącym i jego żoną mieszka jej pełnoletni syn, który co prawda się uczy, co jednak nie oznacza, że nie może pomóc w czynnościach domowych, czy pomóc mamie przy założeniu skarpet i obuwia. Zasadnie też skarżący kasacyjnie wskazał, że jest możliwe takie zorganizowanie wymaganej przez A. N. opieki, aby skarżący dalej ją sprawując (przy współudziale innych członków rodziny), mógł podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Reasumując, prawidłowe jest stanowisko skarżącego kasacyjnie zawarte w zaskarżonej decyzji i skardze kasacyjnej, że w ustalonym stanie faktycznym brak jest bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez uczestnika postępowania, a sprawowaną przez niego opieką nad żoną. Zatem uczestnik postępowania nie spełnia przesłanek do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego.

W konsekwencji zasadne są zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1 i w zw. z art. 3 pkt 21 u.ś.r., a także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 79a § 1 i 2, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., przy pomocy których skarżący kasacyjnie organ kwestionował dokonaną przez Sąd I instancji ocenę sposobu przeprowadzenia ustaleń faktycznych co do treści i skutków orzeczenia o niepełnosprawności żony uczestnika postępowania w kontekście badania przesłanki istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez uczestnika zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad żoną.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Przepis art.141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, w sposób jasny przedstawia stan faktyczny sprawy, jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Podkreślić należy, że polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13; wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1995/16, CBOSA).

Mimo tego, że powyższy zarzut jest nietrafny, to jednak skarga kasacyjna jest zasadna.

W konsekwencji, utrzymanie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], o odmowie przyznania M. N. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad żoną, A. N., było zgodne z prawem.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a, a w następstwie tego do oddalenia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a i art. 193 p.p.s.a.

Z uwagi na charakter sprawy i sytuację materialną uczestnika postępowania, o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjne, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

.