Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 971/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt: VIII SAB/Wa 109/17 w sprawie ze skargi A.J. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt: VIII SAB/Wa 109/17 po rozpoznaniu skargi A.J. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w punkcie pierwszym zobowiązał Wójta Gminy P. do rozpatrzenia wniosku A.J. z dnia 6 września 2017 r., w punkcie drugim stwierdził, że Wójt dopuścił się bezczynności, w punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie czwartym zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 6 września 2017 r. A.J. wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie kopii wszystkich faktur, rachunków i innych dokumentów, na podstawie których Gmina P. poniosła wydatki na promocję w 2014 r.

Wójt Gminy przy piśmie z dnia 6 listopada 2017 r., po wcześniejszym poinformowaniu zainteresowanego o wydłużonym terminie odpowiedzi na wniosek, przesłał żądane kopie posiadanych dokumentów.

A.J. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy P. w rozpatrzeniu jego wniosku podnosząc, że dokumenty zostały zanonimizowane w zakresie nazw pomiotów, cen jednostkowych i wartości ogółem, a część dokumentów ma także zanonimizowaną ilość towaru sprzedanego, co nie stanowi właściwej odpowiedzi na wniosek i jest sprzeczne z regulacjami prawnymi. Anonimizacja danych nie pozwala na weryfikację kwoty ogólnej poniesionej na promocję Gminy w 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że udzielił odpowiedzi na wniosek a anonimizacja była niezbędna i dokonana w oparciu o art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W replice skarżący podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że chociaż organ nie przekroczył ostatecznie terminu (określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), to nie wykonał obowiązku udzielenia informacji w sposób prawidłowy, dokonując w sposób dowolny, nie znajdujący potwierdzenia w przepisach prawa i orzecznictwie, anonimizacji wszystkich dokumentów, wykluczając weryfikację kwot wynikających z przesłanych dokumentów z ogólną kwotą poniesioną na promocję Gminy w 2014 r. Dokonana anonimizacja, także w zakresie danych kontrahentów, była nieprawidłowa i nie znajdująca uzasadnienia w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.; nadto w sytuacji powoływania się na powyższy przepis, organ winien był wydać decyzję odmowną. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, nie była bowiem celowym działaniem organu, a wynikała z błędnej interpretacji przepisów, która doprowadziła do udzielenia informacji niepełnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy P. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie przez Sąd konkretnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania w sytuacji, gdy organ został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku, które to uchybienie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 47 i art. 51 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej;

- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym wywiedzeniu, że dane zanonimizowane przez organ podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do jego niezastosowania;

- art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż w sytuacji kiedy informacja publiczna zawiera dane obejmujące tajemnicę przedsiębiorcy lub dane podlegające ochronie ze względu na ochronę danych osobowych osób trzecich organ winien wydać decyzję w oparciu o art. 16 ust. 1 cyt. ustawy a nie dokonywać anonimizacji, podczas gdy w takim wypadku nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bezczynność organu i zobowiązał do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednak - powołując przepisy prawa i orzecznictwo sądowe - nie udzielił organowi wskazań co do dalszego postępowania. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano, że przy kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych należy przyznać priorytet ochronie danych, z uwagi na ograniczenia prawa do informacji określone w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Ponieważ dane osobowe korzystają z ochrony – poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej wyrażone w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ właściwie zastosował przepis dokonując anonimizacji, mając także na względzie wymogi ustawy o ochronie danych osobowych. Nie zachodziła potrzeba wydawania odrębnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który ma zastosowanie tylko w przypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w wypadku jej udzielenia z zachowaniem ochrony dóbr chronionych, co potwierdza stanowisko NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2003 r., sygn. akt: I OSK 2267/12.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.J. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W niniejszej sprawie z uwagi na ograniczenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania do uchybień w zakresie zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, a więc podniesienie zarzutu dotyczącego naruszenia wyłącznie art. 141 § 4 p.p.s.a., zasadnym było w pierwszej kolejności odniesienie się do stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przez Sąd przepisów prawa.

W ramach naruszeń prawa materialnego w skardze kasacyjnej zarzucono nieprawidłowe uznanie, że prawo do informacji publicznej jest nadrzędne wobec prawa do ochrony danych osobowych (a więc uznając w istocie, że informacje objęte wnioskiem stanowią informację publiczną), co zdaniem skarżącego kasacyjnie spowodowało naruszenie przepisów art. 47, art. 51, art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, a w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm.) – dalej: u.d.i.p., przez odmowę jego zastosowania w wyniku dokonania jego błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że dane (zanonimizowane przez organ) podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej. Strona skarżąca stoi zatem na stanowisku, że dokonując w realiach niniejszej sprawy anonimizacji danych prawidłowo zastosowała art. 5 ust. 2 u.d.i.p., kierując się przesłanką wyłączenia informacji z udostępnienia z uwagi na prywatność osoby fizycznej, a działanie to nie wymagało wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej kasacyjnie wyjaśnić należy, że zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14).

Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

W niniejszej sprawie nie zakwestionowano danych objętych wnioskiem jako danych dotyczących informacji publicznej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny w realiach tej sprawy przyjmuje jako punkt odniesienia stanowisko Sądu I instancji o tym, że informacje objęte wnioskiem stanowiły informację publiczną. Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w jego błędnej wykładni polegającej na "nieprawidłowym wywiedzeniu, że dane zanonimizowane przez organ podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej". W istocie konstrukcja tego zarzutu nie odnosi się do rozumienia ogólnej i abstrakcyjnej normy prawnej zakodowanej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. a zatem wykładni tego przepisu, lecz do kwestii odniesienia normy zawartej w tym przepisie do stanu faktycznego sprawy, tj. do "danych zanonimizowanych przez organ" w realiach tej konkretnej sprawy, zasadza się zatem na błędnym, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, niezastosowaniu przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w realiach niniejszej sprawy, wobec informacji, które organ udostępnił w postaci zanonimizowanej.

Tymczasem przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Skoro podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie zakwestionowano skutecznie przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia tego przepisu, to zarzut jego błędnej wykładni nie mógł być uwzględniony. Z kolei odnosząc się do kwestii zastosowania tego przepisu w realiach niniejszej sprawy, w której nie zakwestionowano również prawidłowości ustaleń w zakresie stanu faktycznego, należy podkreślić, że ustalenie w konkretnej sprawie zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej wymaga przede wszystkim odpowiedzi na pytanie, jakimi kryteriami powinien kierować się podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Mając na uwadze, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym znajdującym podstawę w Konstytucji (art. 61 ust. 1 i 2), kryteria te wynikają zarówno z ogólnej regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącego, że "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw", jak i z regulacji dotyczącej już wprost prawa dostępu do informacji publicznej, tj. z treści art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Oznacza to, że prawodawca konstytucyjny wyraźnie wskazał, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jest dopuszczalne jedynie przy spełnieniu dwóch łącznie występujących przesłanek, tj. 1) "ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych" określone w akcie rangi ustawowej oraz 2) "ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Powyższe regulacje konstytucyjne są adresowane zarówno do ustawodawcy, jak i innych do podmiotów realizujących porządek prawny. W sytuacji, gdy ustawodawca wprowadza ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej należy przyjąć, że w zgodzie z Konstytucją czyni to "ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych" oraz "ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". W konsekwencji należy przyjąć, że takimi właśnie kryteriami kierował się ustawodawca wprowadzając w ustawowej regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. kategorię "prywatności osoby fizycznej" i "tajemnicy przedsiębiorcy" jako wartości uzasadniających ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej. Powyższe kategorie uzasadniają zatem ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jako określone w ustawie wartości wynikające z "ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dokonuje wykładni użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wykładni pojęcia niedookreślonego "prywatności osoby fizycznej" lub "tajemnicy przedsiębiorcy" powinien odczytywać jego treść przez pryzmat wskazanej wyżej regulacji konstytucyjnej.

Ustalenie rozumienia w/w pojęć i zweryfikowanie istnienia danej kategorii w określonym stanie faktycznym nie kończy analizy w konkretnej sprawie, skoro konieczne jest w następnej kolejności określenie zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na tę wartość. Jak wyżej wskazano istnienie "prywatności osoby fizycznej" bądź "tajemnicy przedsiębiorcy" nie jest jednoznaczne z wyłączeniem prawa do informacji publicznej, lecz stanowi podstawę do jego ograniczenia. Należy przyjąć, że skoro regulacja art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest adresowana do wszystkich podmiotów realizujących porządek prawny i określa kryteria ograniczenia prawa do informacji publicznej, to kryteriami tymi powinien kierować się również podmiot dokonujący w realiach konkretnej sprawy oceny zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na "prywatność osoby fizycznej" lub "tajemnicę przedsiębiorcy". Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "prywatności osoby fizycznej" czy "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Należy ponadto zwrócić uwagę, że o ile zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, to według zdania drugiego tego przepisu, ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Analiza powyższej regulacji wykazuje w pierwszej kolejności, że przewidziane ustawowo ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy zostaje wyłączone, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca nie rezygnują z przysługującego im prawa, to prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Z kolei brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy nie wyłącza prawa do informacji publicznej, które nadal istnieje, a ma ten skutek, że prawo to – jak wprost wynika z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - podlega jedynie ograniczeniu "ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy". Konsekwencją takiej regulacji prawnej jest przyjęcie, że brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy z przysługującego im prawa, które należy określić jako prawo do prywatności lub ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, obliguje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, bo tylko wzgląd na te wartości daje podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Skoro bowiem wzgląd na te wartości nie wyklucza prawa do informacji publicznej, a jedynie je ogranicza, to zadaniem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest ustalenie w konkretnej sprawie zasięgu tego ograniczenia.

Niewątpliwe zatem nie jest trafne stanowisko, zgodnie z którym przy kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych, należy z góry przyznać pierwszeństwo prawu do informacji publicznej. Pomimo jednak, że słuszny jest w tym zakresie pogląd strony skarżącej kasacyjnie, to nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 47 i art. 51 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Pogląd, według którego przy kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych, nie należy z góry przyznawać pierwszeństwa prawu do informacji publicznej jest bowiem wynikiem wykładni powyższych przepisów. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów w ich "niezastosowaniu", co – pomijając już kwestię prawidłowości konstruowania zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez ich niezastosowanie – nie mogło odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy, w której strona skarżąca nie podniosła ani zarzutu błędnej wykładni tych przepisów, ani zarzutów odnoszących się do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, do którego te przepisy miałyby mieć zastosowanie. Na marginesie jednak należy zaznaczyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano priorytet prawa do prywatności wobec prawa do informacji publicznej jako punkt wyjścia do wyważania relacji pomiędzy tymi prawami na gruncie konkretnych spraw (zob. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 620/12, LEX nr 1339638; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13)

Podkreślić należy, że analiza regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że stwierdzenie wystąpienia "prywatności osoby fizycznej" czy "tajemnicy przedsiębiorcy" automatycznie przesądza odmowę udostępnienia informacji publicznej, jeżeli osoba fizyczna lub przedsiębiorca nie rezygnują z przysługującego im prawa. Rezygnacja ta wyklucza ograniczenie i pozwala na pełne udostępnienie informacji publicznej, natomiast brak rezygnacji determinuje konieczność ustalenia w konkretnej sprawie granic, w jakich może być zrealizowane prawo dostępu do informacji publicznej. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu błędnej wykładni pojęcia "prywatności osoby fizycznej" czy też "tajemnicy przedsiębiorcy" użytych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do wyrażania stanowiska w tej kwestii.

Skoro zaś nie podważono skutecznie pojęcia prywatności osoby fizycznej, ani nie podważono skutecznie stanowiska Sądu, że dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak: ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego w zakresie zobowiązania do udostępnienia objętych wnioskiem dokumentów nie mogły być skuteczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił prawidłowość dokonanej anonimizacji zarówno w kontekście zakresu zgłoszonego żądania, jak i tego czy w analizowanym przypadku zachodzi konieczność zastosowania ochrony w stosunku do żądanych danych. Podkreślić trzeba, że udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach. Przedstawienie informacji innej niż ta, na której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., I OSK 1512/11).

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". Naruszenia powyższego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że w sytuacji kiedy informacja publiczna zawiera dane obejmujące tajemnicę przedsiębiorcy lub dane podlegające ochronie ze względu na ochronę danych osobowych osób trzecich organ winien wydać decyzję w oparciu o art. 16 ust. 1 cyt. ustawy a nie dokonywać anonimizacji, podczas gdy w takim wypadku nie zachodzi – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych.

Odnosząc się do powyższego stanowiska strony skarżącej kasacyjnie wyjaśnić należy, że kluczowe dla oceny, czy organ ma obowiązek anonimizując częściowo daną informację wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też anonimizacja ta nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej – jest to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się "przy okazji" udostępniania informacji publicznej (np. dane osobowe wymagające anonimizacji znajdują się na żądanym nośniku informacji publicznej, lecz nie są objęte uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem wnioskodawcy, które odnosi się do fragmentów irrelewantnych z punktu widzenia ochrony danych osobowych). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12 wskazał, że "Z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m. in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy (o dostępie do informacji publicznej), gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie odmówić udzielenia informacji na podstawie przepisu art. 16 (ww.) ustawy, zwłaszcza, gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 ww. ustawy byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów". Ocenę należy zatem przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1928/150; wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., I OSK 537/17; wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r., I OSK 227/17; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12).

Sąd I instancji nie dokonał zatem błędnej wykładni powyższego przepisu. Odnosząc przyjęte rozumienie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. uwzględniając treść wniosku oraz dokonaną przez organ anonimizację danych (w tym nie tylko w zakresie danych kontrahentów, ale także w zakresie kwot i ilości sprzedanego towaru, czy ogólnej wartości sprzedaży) Sąd I instancji zaakceptował stanowisko, że organ pozostawał w bezczynności, skoro informacji nie udostępnił, a uznając, że wymaga ona ochrony ze względów podanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji w tej części. Stanowisko to jest jednak wynikiem oceny stanowiska w kwestii stosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w realiach niniejszej sprawy, co jednak nie mogło być przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, skoro w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu niewłaściwego zastosowania tego przepisu.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku zawarł w uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania, wyjaśniając, że organ nie wykonał prawidłowo obowiązku udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem, ponieważ w sposób dowolny, nieznajdujący potwierdzenia w przepisach prawa i orzecznictwie sądowym, dokonał pracochłonnej (lecz zbędnej) czynności anonimizacji wszystkich dokumentów udostępnionych skarżącemu (118 sztuk). W konsekwencji skarżący nie mógł skonfrontować wysokości kwot wynikających z rachunków i faktur z ogólną kwotą poniesioną na promocję Gminy w 2014 r. Sąd wyraźnie zaznaczył, że dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak: ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. a ewentualna anonimizacja danych zawartych na fakturach nie może dotyczyć imienia i nazwiska kontrahenta, nazwy podmiotu wystawiającego fakturę na rzecz organu administracji publicznej. kwoty na fakturze, wskazania usługi, stanowiącej podstawę wydania faktury, ilości sprzedanego towaru, czy wartości sprzedaży; a powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w stwierdzeniu przez Sąd bezczynności organu i zobowiązaniu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 6 września 2017 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na stronie 9 uzasadnienia wyroku wyraźnie wskazano, że "Wójt obecnie będzie zobowiązany do uwzględnienia wywodów zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku". Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano już uwagę, że wskazania co do dalszego postępowania nie muszą być sformułowane wprost, ale muszą być oczywiste w świetle uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012 r., II GSK 823/12, LEX nr 1215561; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., II OSK 1750/12; wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., II GSK 1863/14). Konieczne jest także zasygnalizowanie, że w ramach oceny trafności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ustosunkowuje się do prawidłowości merytorycznego stanowiska Sądu I instancji w zakresie wykładni przepisów prawa i sposobów ich zastosowania w realiach danej sprawy.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw w oparciu o art. 184 p.p.s.a.