Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1441/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. Minister Infrastruktury

i Budownictwa (dalej organ), po rozpatrzeniu odwołania T. N. (dalej skarżący), od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1978 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. N. w wysokości 21 253,60 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,7284 ha, zapisaną w księdze wieczystej [...], Tom I, karta 6, stanowiącą własność T. N., przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, położonych we wsi [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Stan sprawy był następujący:

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, położonych we wsi [...] Naczelnik Gminy w [...] przejął między innymi nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,7284 ha, zapisaną w księdze wieczystej [...], Tom I, karta 6, stanowiącą własność T. N.. Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r" Nr [...], poz. [...].

Decyzją z dnia [...] października 1978 r., znak [...] Naczelnik Gminy w [...] orzekł

o przyznaniu odszkodowania na rzecz T. N. w wysokości 21 253,60 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,7284 ha, zapisaną

w księdze wieczystej [...], Tom I, karta 6, stanowiącą własność T. N., przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, położonych we wsi [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. T. N., działający w imieniu T. N., wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1978 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. N. w wysokości 21 253,60 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,7284 ha, zapisaną w księdze wieczystej [...], Tom I, karta 6, stanowiącą własność T. N., przejętą na własność Państwa.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1978 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. N. w wysokości

21 253,60 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...]

o pow. 1,7284 ha, zapisaną w księdze wieczystej [...], Tom I, karta 6, stanowiącą własność T. N., przejętą na własność Państwa. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że akta postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie mimo licznych działań organu (wystąpiono do Wójta Gminy [...], starosty [...], dyrektora [...] Zarządu Geodezji i Kartografii i Administrowania Mieniem w [...] oraz Archiwum Państwowego

w [...] o z prośbą o nadesłanie akt) nie zostały odnalezione. Jedynie Starosta [...] przekazał poświadczone za zgodność kopie decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1978 r., znak [...] o ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość oraz projekt granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...], sporządzony przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w [...] – Rejonowy Oddział w [...]. Wobec braku akt przedmiotowej sprawy, nie można jednoznacznie określić, czy i w jakim zakresie Naczelnik Gminy [...], w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, respektował zasady ogólne kpa. Można jednak przyjąć, że decyzja organu nie narusza zasad ogólnych zawartych w art. 5 i art. 6 kpa, ponieważ znajduje oparcie w obowiązującym wówczas stanie prawnym i została wydana przez właściwy rzeczowo i miejscowo organ administracji państwowej. Należy – zdaniem wojewody – mieć także na uwadze, że w latach 70 – tych XX wieku, organy administracji publicznej działały zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną właśnie w art. 6 kpa. W realiach sprawy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1978 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. T. N., działający w imieniu T. N., wniósł odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...].

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa.

Przede wszystkim Minister stwierdził, że przedmiotowej decyzji z dnia [...] października 1978 r. nie wydano bez podstawy prawnej, albowiem istniała podstawa do ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.).

Nieruchomość została objęta zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy w [...]

z dnia [...] grudnia 1977 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, położonych we wsi [...]. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27 poz. 216). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 178 r., Nr [...], poz. [...].

Zaskarżona decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1978 r., znak [...] przyznająca odszkodowanie na rzecz T. N. w wysokości 21 253,60 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,7284 ha, zapisaną w księdze wieczystej [...], Tom I, karta 6, stanowiącą własność T. N. została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.). Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. nr 20, poz. 117) wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312) oraz sposób wypłaty ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zdaniem organu nadzoru użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak również rozumiały ww. przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych prowadzonych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. Oznacza to, iż brak rozprawy odszkodowawczej oraz przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie. Cena za grunt o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r., Nr 7, poz. 54). Z powyższego wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Wobec braku wskazania w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 1978 r., znak [...] jaką klasę gruntu posiadała przedmiotowa nieruchomość, organ wojewódzki przeprowadził postępowanie wyjaśniające i pozyskał ze Starostwa Powiatowego w [...] wykaz zmian gruntowych z 1977 r., zgodnie z którym w dacie orzekania o odszkodowaniu nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,7284 ha składała się z klasy gruntów RV - 1,3232 ha oraz klasy gruntów RIV - 0,4052 ha. Ponadto zgodnie z § 2 zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 1977 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty nabywane w trybie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stawki odszkodowania wynikające z § 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. zostały podwyższone dwukrotnie między innymi dla wsi [...].

Organ podniósł także, że pomimo prawidłowego pouczenia strony o przysługujących mu środkach odwoławczych, co wynika z treści decyzji z dnia [...] października 1978 r., T. N. nie zaskarżył ww. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1978 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na jego rzecz w wysokości 21 253,60 zł, a zatem nie kwestionował wysokości przyznanego mu odszkodowania.

W świetle powyższego organ stwierdził, iż decyzja Naczelnika Gminy w [...]

z dnia [...] października 1978 r., znak [...] orzekająca o ustaleniu na rzecz T. N. odszkodowania w wysokości 21 253,60 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,7284 ha, zapisaną w księdze wieczystej [...], Tom I, karta 6, stanowiącą własność T. N., przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, położonych we wsi [...], nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Ze stanowiskiem tym nie zgodził się skarżący, zaskarżając w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017r., znak [...] i zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązuje organu do stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, a w konsekwencji uznanie, że niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie narusza rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1977r. nr [...] dot. ustalenia odszkodowania za przejętą przez Skarb Państwa nieruchomość we wsi [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1,7284 ha (KW Tom I, k6) położoną we wsi [...];

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi wskazuje, że "za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy". Minister Infrastruktury i Budownictwa dokonał zawężającej interpretacji tego przepisu podając, że nakazuje on jedynie stosowanie przepisów rozdziału II ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z 1961r., a nie przepisów całej ustawy, jak wynika to z literalnego brzmienia tego przepisu. Strona skarżąca nie godzi się z taką interpretacją przepisu, wskazując, że w ustawie z 1961 r. tylko 3 artykuły odnoszą się do kwestii odszkodowania:

ww. art. 9 - zawierający odesłanie do ustawy z 1958r. w celu ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz upoważniający prezydia rad narodowych do ustalania wyższych stawek odszkodowania,

art. 10 ust. 2-4 zawierający wskazanie co do treści decyzji o odszkodowaniu,

art. 16 zawierającego delegację dla Ministra Rolnictwa.

Dlatego też zdaniem skarżącego można bezsprzecznie stwierdzić, że przepisy ustawy z 1961r. nie regulują w całości kwestii odszkodowania, odsyłając w tym zakresie do przepisów ustawy z 1958 r. Zasady ustalania odszkodowania zawarte są nie tylko w rozdziale II ustawy z 1958 r., albowiem rozdział II zawiera jedynie zasady wyliczania wysokości odszkodowania, a dopiero w rozdziale III zawarte są zasady ustalania i wypłacania odszkodowania, takie jak: forma w jakiej dokonuje się wyceny nieruchomości, konieczność przeprowadzenia rozprawy, wysłuchanie opinii biegłego, odroczenie wypłaty odszkodowania, zasady doręczania decyzji, wnoszenia środków zaskarżenia.

Przyjmując natomiast interpretację organu należałoby uznać, że w niniejszej sprawie przepisy ustawy z 1958 r. w ogóle nie miały zastosowania, gdyż rozdział II ustawy z 1958 r. zawiera zasady obliczania wysokości odszkodowania, a podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie było zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974r. w sprawie ceny, warunków I trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz zarządzenie nr [...] Wojewody [...] dnia [...] marca 1977r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty nabywane w trybie ustawy o zasadach wywłaszczania nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718).

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym zaskarżoną decyzją orzekł Minister Infrastruktury i Budownictwa było stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1978 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. N. w wysokości 21 253,60 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,7284 ha, zapisaną w księdze wieczystej [...], Tom I, karta 6, stanowiącą własność T. N., przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, położonych we wsi [...].

Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 Kpa. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym.

Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 maja 1985 r., sygn. I SA 89/85, publ. ONSA 1985/1/30, wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 maja 1987 r. sygn. IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1/35).

Zgodnie z art. 156 § 1 Kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2005 r., sygn. akt ISA/Wa 188/05).

Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 listopada 1999 r. sygn. akt V SA 876/99).

Rażące naruszenie o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Przyjmuje się, że nie każde - nawet oczywista - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji to kwalifikowane naruszenie prawa - dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

W niniejszej sprawie do takich naruszeń nie doszło.

Sąd podziela ocenę Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że iż

w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1978 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. N. w wysokości 21 253,60 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,7284 ha, zapisaną w księdze wieczystej [...], Tom I, karta 6, stanowiącą własność T. N., przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, położonych we wsi [...] nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

Zastosowanie danej normy prawnej musi - przy rażącym naruszeniu prawa - pozostawać w sprzeczności z literalną wykładnią danego przepisu (porównaj P. Przybysz, "Kodeks Postępowania Administracyjnego", Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 325 oraz powołane tam orzecznictwo). Nie stanowi zaś rażącego naruszenia prawa odmienna interpretacja przepisu dokonana przez organ administracyjny.

Przechodząc do badania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 2 Kpa, tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa Sąd podziela stanowisko organu, że decyzja z dnia [...] października 1978 r. nie została wydana bez podstawy prawnej, albowiem istniała podstawa do ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.).

Jak wynika z akt sprawy nieruchomość położona we wsi [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,7284 ha, zapisana w księdze wieczystej [...], Tom I, karta 6, stanowiąca własność T. N. została objęta zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, położonych we wsi [...].

Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27 poz. 216). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 178 r., Nr [...], poz. [...]. Zaskarżona decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1978 r., znak [...] przyznająca odszkodowanie na rzecz T. N. w wysokości 21 253,60 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,7284 ha, zapisaną w księdze wieczystej [...], Tom I, karta 6, stanowiącą własność T. N. została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.).Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. nr 20, poz. 117) wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312) oraz sposób wypłaty ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Sąd podziela zdanie organu, że użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wskazano, iż wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Wbrew twierdzeniom skarżących z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania

za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. odnoszącego się do wywłaszczenia nieruchomości tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy.

Organ prawidłowo przyjął, że zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe" czego skutkiem było to, że przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne.

Sąd podziela stanowisko organu, że wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy, zatem brak rozprawy odszkodowawczej oraz przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Podobnie, brak zawiadomienia stron a tym samym pozbawienia możliwości wypowiedzenia się w sprawie należy ocenić jako uchybienie proceduralne, a więc jako wadę postępowania, a nie decyzji.

Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości odszkodowania, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie. Art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. stanowił, że właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Cena za grunt o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r., Nr 7, poz. 54).

Zasadne jest zatem stanowisko organu, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Zgodnie z ww. zarządzeniem z dnia 22 stycznia 1974 r. cena nieruchomości uzależniona była od rodzaju użytku rolnego i klasy gruntu, którą ustalało się w myśl przepisów w sprawie klasyfikacji gruntów, a także od grupy powiatów i strefy ekonomicznej - ustalanych w myśl przepisów w sprawie podatku gruntowego. Jak wynika z załącznika nr 1 i nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. z dnia 26 listopada 1971 r.) powiat [...] został zaliczony do II grupy powiatów, natomiast miejscowość [...] została zaliczona do strefy ekonomicznej wiejskiej.

W oparciu o wymienione powyżej zasady dotyczące ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa, Sąd uznaje rozważania organu w tej części za prawidłowe.

Na poprawność powyższej konkluzji, wskazuje także zauważona przez organ okoliczność, że pomimo prawidłowego pouczenia strony o przysługujących mu środkach odwoławczych, co wynika z treści decyzji z dnia [...] października 1978 r.,

T. N. nie zaskarżył ww. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1978 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na jego rzecz w wysokości 21 253,60 zł, a zatem nie kwestionował wysokości przyznanego mu odszkodowania.

Reasumując, Sąd podziela ocenę Ministra Infrastruktury i Budownictwa że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż Naczelnik Gminy w [...] orzekając o ustaleniu odszkodowania dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Sąd nie znalazł podstaw do uznania za słuszne zarzutów skargi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art.151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi