Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1595/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.39
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 grudnia 2006 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o przedłużenie zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego ul. C. w rejonie ul. Ł. w celu umieszczenia nośnika reklamowego. Spółka posiadała wydane decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., zezwolenie na umieszczenie przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogowym do dnia 13 stycznia 2007 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W. działający z upoważnienia Prezydenta m. [...] W. zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi krajowej) ul. C. w rej. ul. Ł. na okres od dnia 14 stycznia 2007 r. do dnia 8 lutego 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36m2, odmawiając jednocześnie wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 9 lutego 2007 r. i w tym zakresie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego. Organ określił ponadto w decyzji warunki zajęcia pasa drogowego oraz wysokość opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż przy rozpatrzeniu sprawy uwzględnił w pierwszej kolejności fakty powszechnie znane, a dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych. Organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony sięgając w tym zakresie do:

ـ wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W.;

ـ opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. [...] W. opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego;

ـ szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony;

ـ charakterystyki reklamy oraz jej wymiarów zawartych w złożonym wniosku strony;

ـ dopuszczalnego limitu prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

Po zbadaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ ustalił stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia z którego wynikało, iż statystyki wypadków drogowych na ulicach W. wskazują, iż pomiędzy rokiem 2004 a rokiem 2005 nastąpił wzrost liczby wypadków o 8,8 %. Dla porównania w roku 2005 na terenie kraju odnotowano poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego - liczba wypadków zmniejszyła się o 5,8 %. W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowych, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Dodatkowo organ powołał się na orzeczenie NSA z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym podkreślono, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zaznaczył również, iż Zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie.

Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. C., którego dotyczy wniosek, pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym m. [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2931 pojazdów na godzinę. Ponadto na ul. C. ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości, który ma wynosić 70km/h. Odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi zaś 3 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dlatego też w ocenie organu, kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa, a lokalizacja tej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony określony w art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Organ stwierdził jednocześnie, że mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony uznał za zasadne wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie. Zarząd Dróg Miejskich zezwolił zatem na umieszczenie reklamy w okresie od dnia 14 stycznia 2007 r. do dnia wydania decyzji. Z uwagi natomiast na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego, decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego. Organ podkreślił jednak, że strona w związku z odmową udzielenia zezwolenia na dalszą lokalizację przedmiotowej reklamy, powinna niezwłocznie podjąć stosowne działania zmierzające do usunięcia z terenu pasa drogowego elementów konstrukcyjnych i zamocowania nośnika reklamy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odwołaniu zarzuciła, iż wbrew twierdzeniom organu postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które powinny skutkować uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Doszło bowiem do naruszenia przez organ art. 10 § 1 i 2 k.p.a. w związku z niezawiadomieniem strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i tym samym pozbawieniem jej możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, jak i wypowiedzeniem się w tym zakresie przed wydaniem decyzji (zwłaszcza do powołanej w uzasadnieniu decyzji opinii Instytutu Badań Dróg i Mostów oraz bliżej nieokreślonych badań amerykańskich). Organ nie wykazał jednocześnie, aby w sprawie zaszły przesłanki, które uzasadniałyby odstąpienie od obowiązku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym na podstawie art. 10 § 2 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie organ wskazał, że z roku na rok rośnie liczba wypadków i że istnieje związek pomiędzy ilością wypadków drogowych, a reklamami znajdującymi się w pasie drogowym. Jednakże nie wykazał, że w przedmiotowej sprawie istnienie konkretnego urządzenia reklamowego stanowi niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo grozi niepowetowaną szkodę materialną. Organ nie podał również ani jednego przypadku wypadku drogowego, który miał miejsce przy tym urządzeniu reklamowym. Skarżąca zwróciła również uwagę, iż poprzednia decyzja przedłużająca zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowe urządzenie reklamowe wydana została na okresie od dnia 25 listopada 2006 r. do 13 stycznia 2007 r. Tak więc stan natężenia ruchu i bezpieczeństwa przy tej ulicy w dniu wydania poprzedniego zezwolenia, był prawie identyczny, jak w dniu wydania zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

W ocenie skarżącej decyzja organu pierwszej instancji wydana została ponadto z naruszeniem art. 77 § 4 k.p.a. W decyzji powołano się bowiem na fakty powszechnie znane, a organ nie przedstawił tych faktów stronie przed wydaniem decyzji. Ponadto decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, 11 i 107 k.p.a., gdyż organ nie wykazał motywów swojej decyzji. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby natężenie ruchu istotnie wzrosło w miesiącu styczniu, czy lutym 2007 r., czyli w okresie prowadzonego postępowania administracyjnego. Doszło też do naruszenia art. 108 k.p.a. Organ, pomimo nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, nie przywołał tego przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Powyższe skutkować powinno stwierdzeniem nieważności decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zachodziły w ogóle przesłanki uzasadniające nadanie powyższej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a ponadto rygor nadany został rozstrzygnięciu, któremu nie mógł być nadany, czyli odmowie wydania zezwolenia na lokalizację urządzenia reklamowego od dnia 9 lutego 2007 r. i to tylko odnośnie nośnika reklamowego zawierającego informacje wizualną. Treść sentencji zaskarżonej decyzji w tym punkcie jest niezrozumiała, a w konsekwencji niewykonalna, co powoduje, że decyzja jest obarczona wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zaskarżona decyzja objęta jest wadą niewykonalności także z jednego powodu, gdyż zezwala na zajęcie pasa drogowego od dnia 14 stycznia 2007 r. do dnia 8 lutego 2007 r. tzn. od dnia, w którym wygasło poprzednie pozwolenie do dnia wydania decyzji. Natomiast decyzja została doręczona skarżącej dopiero w dniu 12 lutego 2007 r. Oznacza to, że przedmiotowe urządzenie reklamowe znajduje się w pasie drogowym bez zezwolenia przez cztery dni nie z winy strony skarżącej, lecz z winy organu, który nie powiadomił jej wcześniej o planowanym okresie, na który ma być wydane zezwolenie. Równocześnie skarżąca podkreśliła, że ten stan faktyczny wskazuje, że rygor natychmiastowej wykonalności nadany decyzji nie mógł być zrealizowany.

Ponadto w ocenie skarżącej organ I instancji naruszył art. 7 i 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z tymi przepisami. Organ dokonał bowiem całkowitej zmiany swojego podejścia do zagadnienia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego pod urządzenia reklamowe nie uprzedzając o tym strony. Przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało natomiast zainstalowane w pasie drogowym na podstawie decyzji organu z dnia [...] września 2002 r. i funkcjonowało legalnie w pasie drogowym na podstawie kolejnych zezwoleń do 13 stycznia 2007 r. Takie działanie podjęte przez organ bez żadnego uprzedzenia naraża stronę na znaczne straty w działalności gospodarczej.

Wątpliwości, w ocenie skarżącej budzi również kwestia posiadania przez osobę wydającą decyzję w pierwszej instancji upoważnienia do jej wydawania, a wątpliwości te nie dotyczą tylko kwestii formalnej, lecz decyzja została wydana w okresie, w którym pomiędzy miastem [...] W., a Izbą Gospodarczą Reklamy Zewnętrznej toczą się rozmowy na temat uregulowania zagadnień związanych z reklamą zewnętrzną i uporządkowania całego problemu również w aspekcie lokalizacji urządzeń reklamowych w pasie drogowym. Zaskarżona decyzja jest sprzeczna z duchem wypracowywanego porozumienia, a w związku z tym powstają wątpliwości, czy nie została wydana wbrew woli mocodawcy, czyli Prezydenta m. [...] W.

W uzupełnieniu odwołania skarżąca przedstawiła Ekspertyzę dotyczącą wpływu wielkoformatowych tablic reklamowych typu megalight na wypadkowość opartą na badaniach przeprowadzonych w Niemczech w 2005 r. wskazując, iż wyniki tych badań są odmienne od wyników uzyskanych przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, gdyż wynika z nich, że tablice reklamowe nie mają wpływu na wypadkowość.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustaliło na dzień 26 lipca 2007 r.; nadało punktowi drugiemu brzmienie: "Odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 27 lipca 2007 r."; nadało punktowi trzeciemu brzmienie "(uchylony)"; ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 24.444 zł, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które w art. 39 ust. 1 wyrażają generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie ze wskazanym przepisem zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5). Organ wskazał również na art. 39 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego, w ocenie organu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ podkreślił ponadto, posiłkując się w tym zakresie wspomnianym orzecznictwem NSA, iż to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Ocena tych okoliczności należy wyłącznie do zarządcy drogi. Dlatego też organ uznał, iż wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów, a załączona przez skarżącą ekspertyza wykonana w Niemczech nie mogła wpłynąć na zmianę oceny stanu faktycznego tej sprawie.

Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania SKO przyznało, że organ I instancji w sposób nieuzasadniony odstąpił od wymogu płynącego z art. 10 § 1 k.p.a., jednakże uchybienie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, jako że organ odwoławczy przed wydaniem niniejszej decyzji poinformował skarżącą o możliwości skorzystania z prawa wynikającego z tego przepisu. Do uchybienia faktycznie więc doszło, jednakże strona mogła odnieść się do całości materiału dowodowego na etapie postępowania drugoinstancyjnego, a więc uchybienie to nie miało większego wpływu na wynik sprawy. W odniesieniu do zarzutów dotyczących nadania decyzji pierwszoinstancyjnej, w części odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy stwierdził, iż działanie takie było nieuprawnione, dlatego zaskarżona decyzja w tej części została uchylona. W kwestii zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. organ podniósł natomiast, iż zasada zaufania obywateli do organów administracji i samego prawa, wyrażająca się w stałości i przewidywalności ich rozstrzygnięć jest podrzędną wobec poprawności i właściwej interpretacji przepisów prawa. Ponadto wskazał, iż skarżąca w poprzednio wydanej przez organ I instancji decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. została uprzedzona o tym, że nie jest możliwe udzielanie dalszych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego pod reklamę w przedmiotowej lokalizacji. Za niezasadny organ uznał także zarzut działania z przekroczeniem upoważnienia przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, który wydał decyzję w imieniu Prezydenta m. [...] W. wskazując, iż w aktach znajduje się stosowne upoważnienie dla tej osoby wydane przez Prezydenta m. [...] W.

Uwzględniając natomiast fakt, iż czas trwającego postępowania przed organami obu instancji nie może wywoływać negatywnych skutków dla strony organ odwoławczy uznał za uzasadnione ustalenie innego terminu obowiązywania zezwolenia tj. do dnia 26 lipca 2007 r. Z tej przyczyny zasadne było również wyliczenie nowej wysokości opłaty.

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w części dotyczącej pkt 2 tej decyzji.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, iż organ rozpoznając sprawę nie wziął pod uwagę treści art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Skarżąca stwierdziła, iż zarówno odwołanie, jak i skarga, nie stanowią polemiki z poglądem, że urządzenia reklamowe stwarzają zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. Przedstawione przez skarżącą badania niemieckie miały natomiast wykazać, iż pogląd przedstawiany przez Zarząd Dróg Miejskich, zgodnie z którym reklamy umieszczone w pasie drogowym stwarzają zagrożenie nie jest poglądem jednoznacznym i potwierdzonym przez wszystkie przeprowadzane badania.

Skarżąca powołała się na pismo Komendy [...] Policji Wydziału Ruchu Drogowego z dnia 21 września 2006 r., (znajdujące się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy), z którego w jej ocenie wynika, że w ostatnim okresie nastąpił wzrost bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wskazuje na to zmiana organizacji ruchu polegająca na zwiększeniu limitu prędkości.

Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że decyzja administracyjna powinna podlegać ocenie nie tylko pod względem jej słuszności, ale również pod względem jej prawidłowości formalnej. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie dokonał takiej oceny. Dlatego Sąd oceniając zaskarżoną decyzję powinien odpowiedzieć na pytania:

1. czy organ odwoławczy może w swojej decyzji ustosunkowując się do podnoszonych argumentów dotyczących naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. stwierdzić, że nie ma to istotnego wpływu na przebieg postępowania;

2. czy zaskarżona decyzja może być uzasadniona ogólnymi poglądami i nie odnosić się do konkretnego przypadku;

3. czy organ przy wydawaniu decyzji nie jest zobowiązany do brania pod uwagę słusznego interesu strony oraz uprzedzić stronę o zmianie polityki odnoszącej się do wydawanych zezwoleń.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie ustosunkował się w swojej decyzji w pełni do zarzutu braku podstawy prawnej do nadania decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy nie powinien bowiem ograniczać się jedynie do uchylenia tego punktu, ale również w uzasadnieniu powinien wskazać organowi I instancji, że nie jest dopuszczalne nadawanie rygoru natychmiastowej wykonalności bez wskazania podstawy prawnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, iż skarżąca w postępowaniu przed organami obu instancji nie wykazała, że w sprawie jej wniosku o zajęcie pasa drogowego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pozwalający na odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności.

Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się od organu I instancji wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej – ul. C. w rej. ul. Ł.) pod reklamę na kolejny okres (bez dokładnego jego sprecyzowania). Skarżąca posiadała wydane wcześniej zezwolenie na lokalizację przedmiotowej reklamy w pasie drogowym wydane na okres do dnia 13 stycznia 2007 r.

Podstawę materialnoprawną takich zezwoleń stanowi art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 , poz. 115), a decyzje wydawane w tych sprawach mają charakter uznaniowy. Wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres wszczyna nową sprawę administracyjną. Niniejsza sprawa dowodzi, że strona składając wniosek w dniu 27 grudnia 2006 r. zdawała sobie sprawę z tego, że na skutek tego wniosku wszczęte zostanie kolejne postępowanie administracyjne o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Przywołany w skardze art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się natomiast do zupełnie innych sytuacji i nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 ww. ustawy.

Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2).

Ratio legis tego przepisu to, w ocenie Sądu, zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ul. C. w rej ul. Ł. na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony.

Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową, a po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenie wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwoleń na kolejny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja.

Z przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż warunkiem funkcjonowania reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać – zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności, które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego".

W art. 39 ust. 3 ww. ustawy ustawodawca wskazuje zaś, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi".

Z takiego brzmienia przepisu wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samo więc złożenie lakonicznego i niczym nie umotywowanego wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest, co do zasady, niewystarczające dla udzielenia zezwolenia.

Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych przepisów prawa. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie może zaś stanowić uzasadnienia dla odstępowania od zapisów ustawy i udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego bez żadnego uzasadnienia.

Wskazać przy tym należy, że organ I instancji w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] zezwalającej skarżącej na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji na okres od 25 listopada 2006 r. do 13 stycznia 2007 r. uprzedził ją, iż po tej dacie nie będzie udzielał zezwoleń na lokalizację reklam w pasie drogi ul. C. rej. ul. Ł. z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Strona występując z kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej lokalizacji nie podjęła jednak żadnych działań w celu wykazania, że umieszczenie przez nią reklamy przy ul. C. w rejonie ul. Ł. jest szczególnie uzasadnione. Zasadne jest stwierdzenie SKO, że mimo, iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, żadne takie okoliczności nie zostały udowodnione.

Pamiętać też należy, że to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam w pasie drogowym, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być zaś uzasadniony szczególnymi okolicznościami.

W ocenie Sądu, ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe nie stanowią szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp. W przeciwnym razie, przy dotychczasowej pełnej dowolności częstotliwości umieszczania reklam i ich treści, pas drogowy staje się pasem reklamowym, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy.

W sprawie niniejszej strona, poza własnym zyskiem, żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała, zatem odmowa zgody była uzasadniona.

Organ starał się wykazać w toku postępowania, że dalsze umieszczenie reklamy zgodnie z wnioskiem stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W istocie jednak, to nie organ powinien dowodzić, że reklama stanowi zagrożenie, tylko strona powinna wykazać, że umieszczenie jej nośnika w konkretnym miejscu w pasie drogowym stanowi przypadek szczególnie uzasadniony i nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że zarzuty skarżącej dotyczące załączonej do akt opinii sporządzonej przez mgr inż. [...] nie mają wpływu na ocenę decyzji, bowiem opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym uzasadniającym ("usprawiedliwiającym") zmianę dotychczasowego sposobu działania organu. W istocie rzeczy treść tego pisma nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie organu i okoliczność, iż strona nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione.

Skarga w niniejszej sprawie koncentruje się w dużej mierze na zarzutach popełnienia przez organy w toku postępowania szeregu naruszeń procedury administracyjnej, jednakże skarżąca nie wykazała związku tych uchybień z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie, a tylko takie uchybienia skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Bezspornym jest, iż w niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji w I instancji organ nie wezwał strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, ale uchybienie to w ocenie Sądu nie miało wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie, albowiem swoją ocenę dowodów w sprawie strona wyraziła w odwołaniu od decyzji organu I instancji i kwestia ta była badana przez organ II instancji.

Wbrew natomiast zarzutom skargi organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji (str. 5) wyjaśnił szczegółowo motywy swojego rozstrzygnięcia odnośnie uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w pkt 3, co do rygoru natychmiastowej wykonalności.

W świetle powyższych rozważań rozstrzygnięcie organu odmawiające stronie skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. C. w rej. ul. Ł. w W. w celu umieszczenia reklamy należy uznać, w ocenie Sądu, za prawidłowe. Wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy w pasie drogowym na okres do dnia 26 lipca 2007 r. było natomiast uzasadnione prowadzonym postępowaniem administracyjnym i miało na celu ochronę słusznego interesu strony poprzez legalizację istniejącej reklamy w pasie drogowym do dnia ostatecznego rozpatrzenia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.