Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1729/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 26 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1570
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. j. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 214/18 w sprawie ze skargi A. Sp. j. z siedzibą w C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu przeprowadzenia badań wyrobu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. Sp. j. z siedzibą w C. 892 (osiemset dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu koszów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 214/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. sp. j. z siedzibą w C. (dalej jako: "skarżąca") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie ustalenie opłaty za przeprowadzone badania wyrobu budowlanego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 20 maja 2016 r. Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1570, dalej jako: "u.w.b.") pobrał do badań próbkę wyrobu budowlanego: cement portlandzki [...] wyprodukowanego przez skarżącą u sprzedawcy, tj. B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "sprzedawca"), co zostało udokumentowane w protokole pobrania próbki wyrobu budowlanego nr 2 podpisanym w dniu 20 maja 2016 r.

Badanie próbki przedmiotowego wyrobu budowlanego zlecono akredytowanemu laboratorium - Zakładowi Badań Kontrolnych, Oddział Szkła i Materiałów Budowlanych w Krakowie, Instytut Ceramiki i Materiałów Budowlanych z siedzibą w Krakowie, który po ich przeprowadzeniu sporządził sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Z uwagi na negatywne wyniki badań próbki wyrobu budowlanego Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o zamiarze wszczęcia kontroli m.in. ww. wyrobu budowlanego u sprzedawcy. Niemniej jednak z protokołu kontroli z dnia 25 listopada 2016 r. wynikało, że kontrolowany nie posiadał już na stanie magazynowym wyrobu budowlanego: cement portlandzki [...] wyprodukowanego przez skarżącą.

Postanowieniem z dnia[...] listopada 2016 r. Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił opłatę w wysokości 4 856,04 zł brutto, stanowiącą równowartość kosztów przeprowadzenia badań wyrobu budowlanego: cement portlandzki [...] wyprodukowanego przez skarżącą i nałożył na kontrolowanego sprzedawcę obowiązek jej uiszczenia.

Po rozpoznaniu zażalenia C. Sp. z o.o. z siedzibą w P., zarządcy masy sanacyjnej B. Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył prowadzone przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów badań. Organ zażaleniowy uznał, że w przypadku przedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań, z uwagi na stwierdzenie braku zbadanego wyrobu budowlanego u sprzedawcy, stroną postępowania może być wyłącznie, po wszczęciu kontroli, producent zakwestionowanego wyrobu budowlanego.

Wobec powyższych ustaleń w dniu w dniu [...] sierpnia 2017 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoczął kontrolę u producenta, tj. skarżącej. Kontrolą objęto wyrób budowlany: cement portlandzki [...]. W odpowiedzi na wystosowane przez organ żądanie, kontrolowany producent przedłożył wymagane dokumenty.

Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił opłatę w wysokości 4 856,04 zł brutto, stanowiącą równowartość kosztów przeprowadzenia badań wyrobu budowlanego: cement portlandzki [...] wyprodukowanego przez skarżącą i nałożył na kontrolowanego producenta obowiązek jej uiszczenia.

Na skutek zażalenia skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonych badań wyrobu budowlanego, uznać należało, iż nie spełniał on wymagań określonych ustawą o wyrobach budowlanych, albowiem nie posiadał właściwości, która spełniałaby zadeklarowane przez producenta skład i składniki w zakresie udziału w [%]: klinkieru i popiołu lotnego, co rodziło po stronie kontrolowanego producenta obowiązek uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Zdaniem organu obowiązek ten wynikał z przepisu art. 26 ust. 3 u.w.b. Organ wyjaśnił, że podstawą ustalenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań jest faktura VAT wystawiona w dniu 22 września 2016 r. przez Instytut Ceramiki i Materiałów Budowlanych, Oddział Szkła i Materiałów Budowlanych w Krakowie, która stanowi koszty przeprowadzonego na zlecenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego badania próbki cementu, a także faktura wystawiona w dniu 31 maja 2016 r. przez D. Sp. z o.o. z siedzibą w m. M. stanowiąca koszt transportu próbki.

Ponadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 2a u.w.b., właściwy organ, na zasadach określonych w art. 25 ust. 2-6, w celu ustalenia czy wyrób budowlany posiada deklarowane właściwości użytkowe, może pobierać nieodpłatnie próbki wyrobu budowlanego u sprzedawcy oraz z wyrobów budowlanych składowanych na terenie budowy, jeżeli budowa jest prowadzona w ramach działalności gospodarczej inwestora lub obiekt budowlany jest wznoszony w celu wprowadzenia go do obrotu, a także budowy prowadzonej z wykorzystaniem środków publicznych oraz zlecać ich badanie. Wyniki badań próbek wyrobu budowlanego mogą stanowić podstawę wszczęcia kontroli. Podmiot, u którego zostaje wszczęta kontrola, staje się kontrolowanym, wobec którego organ powinien nałożyć opłatę za badania. Jeżeli wyniki badań kontroli są negatywne, to sprzedawca jest właściwym podmiotem, u którego powinna być wszczęta kontrola. W przypadku, gdy nie posiada tych wyrobów podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty będzie producent.

Skarżąca złożyła do WSA w Warszawie skargę na ww. postanowienie organu odwoławczego. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił w uzasadnieniu wskazując, że Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał na to, że przepis art. 26 ust. 3 u.w.b. został zmieniony z dniem 30 grudnia 2010 r. ustawą z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o wyrobach budowlanych oraz ustawy o systemie oceny zgodności (Dz. U. Nr 114, poz. 760). W wyniku nowelizacji zawarty w ww. przepisie ustawy o wyrobach budowlanych wyraz "producent" został zastąpiony wyrazem "kontrolowany". Zatem zmianie uległ adresat zawartej w przepisie normy. Obecnie podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłaty z tytułu kosztów przeprowadzonych badań nie jest producent, ale kontrolowany, pod pojęciem którego – stosownie do treści art. 2 pkt 9 u.w.b. – mieści się przedsiębiorca w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), u którego prowadzi się kontrolę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu. Wprowadzona zmiana miała na celu zwiększenie efektywności kontroli organów nadzoru budowlanego oraz ochronę nabywców przed wyrobami niebezpiecznymi lub o gorszych właściwościach użytkowych niż deklarowane przez producenta.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił także, że uprawnienie do wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 26 ust. 4 u.w.b. przysługuje wyłącznie kontrolowanemu. To on bowiem jest zobowiązany do pokrycia opłaty. Zaakceptowanie stanowiska, iż skarżąca jako producent ma prawo zaskarżenia postanowienia ustalającego opłatę stanowiącą równowartość kosztów przeprowadzonych badań prowadziłoby zdaniem Sądu do niedopuszczalnej, bo rozszerzającej interpretacji przepisu art. 26 ust. 4 u.w.b. Uprawnienie do zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia jest ściśle związane z kontrolą, której zakres podmiotowy ogranicza się do kontrolowanego i kontrolującego. Dlatego wydawane w toku kontroli przez kontrolującego postanowienia może skarżyć w drodze zażalenia tylko kontrolowany.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji w oparciu o akta administracyjne wskazał, że organ pierwszej instancji w dniach od 8 sierpnia do 8 września 2017 r. przeprowadził w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej skarżącej kontrole. W jej wyniku zażądano od skarżącej dostarczenia szeregu dokumentów dotyczących wyrobu budowlanego - cement portlandzki [...]. Efektem poczynionych czynności było wszczęcie, w oparciu o art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 26 ust. 4 u.w.b. pismem z dnia 9 sierpnia 2017 r. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty za badania laboratoryjne wyrobu budowlanego niespełniającego wymagań ustawy o wyrobach budowlanych. W toku tego postępowania skarżąca (jako jego strona) przedstawiała swoje stanowisko oraz materiał dowodowy, który w jej ocenie miał bronić jej stanowisko w sprawie.

Sąd wyjaśnił, że podstawą wydania zaskarżonego postanowienia było sporządzone przez Instytut Ceramiki i Materiałów Budowlanych. Oddział Szkła i Materiałów Budowlanych w Krakowie, Zakład Badań Kontrolnych sprawozdanie z nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Analiza wykazała negatywne wyniki badań ww. próbki wyrobu budowlanego (w zakresie wymaganego udziału składników w % masy, tj. klinkieru i popiołu lotnego). Tym samym wyprodukowany przez skarżącą cement portlandzki [...] uznano za niezgodny z zadeklarowanymi przez producenta tego wyrobu wartościami. Badania przeprowadzano w oparciu o art. 26 ust. 1 u.w.b.

Sąd pierwszej instancji powołując się na wyjaśnienia organu, wskazał, że zgodnie z art. 4 u.w.b. wyrób budowlany może być wprowadzony do obrotu, jeżeli nadaje się do stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych, w zakresie odpowiadającym jego właściwościom użytkowym i przeznaczeniu, tj. ma właściwości użytkowe umożliwiające prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym, w których ma być zastosowany w sposób trwały, spełnienie wymagań podstawowych. Natomiast w myśl art. 5 ust. 1 u.w.b. wyrób budowlany objęty normą zharmonizowaną lub zgodny z wydaną dla niego europejską oceną techniczną, może być wprowadzony do obrotu wyłącznie zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającym zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającym dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. L 88 z 4.4.2011, s. 5 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011"). W świetle art. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną, producent sporządza deklarację właściwości użytkowych przy wprowadzeniu takiego wyrobu do obrotu, a także bierze na siebie odpowiedzialność za zgodność wyrobu budowlanego z deklarowanymi właściwościami użytkowymi oraz za jego zgodność ze wszystkimi mającymi zastosowanie wymaganiami określonymi w ww. rozporządzeniu i innym stosownym ustawodawstwie harmonizacyjnym Unii odnoszącym się do umieszczania tego oznakowania. W konsekwencji zatem producent sporządzając deklarację właściwości użytkowych potwierdza spełnienie wszystkich wymagań i właściwości przez wyprodukowany wyrób budowlany.

Wobec powyższych okoliczności, Sąd wyjaśnił, zgodnie z art. 26 ust. 3 u.w.b., jeżeli przeprowadzone badania wykazały, że wyrób budowlany nie spełniał wymagań określonych ustawą, kontrolowany obowiązany jest do uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów prowadzonych badań. W ocenie Sądu pierwszej instancji kwota stanowiąca równowartość kosztów przeprowadzonych badań została ustalona w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy, w oparciu o fakturę VAT nr [...], wystawioną w dniu 22 września 2016 r. przez Instytut Ceramiki i Materiałów Budowlanych, Oddział Szkła i Materiałów Budowlanych w Krakowie, która stanowiła koszty przeprowadzonego na zlecenie Wielkopolskiego WINB badania próbki cementu [...] oraz fakturę nr [....] wystawioną w dniu 31 maja 2016 r. przez D. Sp. z o.o. z siedzibą w M. stanowiącą koszty transportu próbki.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także opłaty skarbowej w kwocie 17 złotych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:

I. art. 26 ust 3 u.w.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że kontrolowanym był skarżący i że to on powinien zostać obciążony kosztami badania próbki wyrobu budowlanego tj. Cementu Portlandzkiego [...] podczas gdy za kontrolowanego można uznać jedynie spółkę B. , u którego kontrolę w związku z pobraniem próbki wyrobu budowlanego z dnia 20 maja 2016 r. przeprowadzono do dnia 25 listopada 2016 r.;

II. art. 2 pkt. 9 u.w.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż kontrolowanym jest skarżącym pomimo, że Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie przeprowadził u skarżącego kontroli wyrobu budowlanego, tj. Cementu Portlandzkiego [...] gdyż taki produkt nie znajdował się w dniu "kontroli" u skarżącego, a zgodnie ze wskazanym artykułem, kontrolowanym jest tylko ten, u którego prowadzi się kontrolę wyrobu budowlanego, brak wyrobu budowlanego podlegającego kontroli, niweczy możliwość jej przeprowadzenia, a w konsekwencji uznania takiego podmiotu za kontrolowanego zgodnie z art. 2 pkt. 9 u.w.b. i obciążania go kosztami przeprowadzonych badań próbki wyrobu budowlanego;

III. art. 17 ust. 3 u.w.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zapoznanie z dokumentacją przekazaną przez skarżącego, stanowiło kontrolę, podczas gdy kontrola ma dotyczyć wyłącznie wyrobu budowlanego, a wyrób budowlany tj. Cementu Portlandzkiego [...] w dniu dokonywanych działań przez Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie istniał;

IV. art. 26 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt. 9 u.w.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie skarżącego za kontrolowanego, podczas gdy Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził kontroli u skarżącego, a jedynie czynności i działania zmierzające do przeprowadzenia kontroli, której nie można było jednak przeprowadzić z uwagi na brak wyrobu budowlanego tj. Cementu Portlandzkiego [...] który miał być poddany kontroli;

V. art. 26 ust. 3 u.w.b. w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym z dnia 23 grudnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 2332; dalej jako: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego był organem właściwym do ustalenia opłaty wskazanej w art. 26 ust 3 u.w.b., podczas gdy kontrolowanym w związku z pobraniem próbki wyrobu budowlanego był wyłącznie B., a nie skarżący;

VI. art. 26 ust 3.u.w.b., poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że przeprowadzenie tylko jednego badania próbki wyrobu budowlanego uprawnia organ do wydania postanowienia o ustaleniu i obciążeniu kontrolowanego opłatą stanowiącą równowartość kosztów przeprowadzonego badania, podczas gdy ze wskazanego przepisu wynika wprost, iż podstawą do obciążania kontrolowanego, jest przeprowadzenie badań - użyto wyrazu w liczbie mnogiej, a zatem co najmniej dwóch badań- które wykazałyby, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych niniejszą ustawą i dopiero w takim stanie faktycznym, kontrolowany jest obowiązany do uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań:

VII. art. 6 k.p.a. w zw. z art. art. 16 ust. 2a zd. 2 u.w.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że kontrola wyrobu budowlanego w postaci Cementu Portlandzkiego [...], przeprowadzona przez organ u skarżącego w związku z ustaleniem, iż u pierwotnie kontrolowanego tj. spółki B. nie ma już wyrobu budowlanego podlegającego kontroli, odbyła się na podstawie obowiązujących przepisów prawa, podczas gdy z przepisów u.w.b. nie wynika, aby organ miał prawo do wszczęcia kontroli wyrobu budowlanego w sytuacji, gdy w wyniku kontroli przeprowadzanej u sprzedawcy ustalono, że nie ma już wyrób budowlany względem, którego wszczęto kontrolę w związku z uzyskanym wynikiem próbki wyrobu budowlanego.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

VIII. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, mimo iż skarżącemu uniemożliwiono wzięcie udziału w każdym stadium postępowania tj. w stadium pobrania próbki kontrolnej wyrobu budowlanego na zasadzie art. 16 ust 2a w zw. z art. 25 ust 2-6 u.w.b. co z kolei sprowadza się do pozbawienia skarżącego prawa do zgłaszania wniosków dowodowych w zakresie zweryfikowania prawidłowości przeprowadzonych badań oraz zawnioskowania przeprowadzenia badań z próbki kontrolnej na podstawie art. 26 ust. 1 zd. 2 u.w.b., a w efekcie podważenia zasadności obciążania kontrolowanego kosztami badania próbki wyrobu budowlanego na podstawie art. 26 ust. 3 u.w.b.

IX. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, po mimo, że materiał dowodowy do wydania postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty za przeprowadzone badania wyrobu budowlanego, stanowią jedynie wyniki badania, przeprowadzonego na zlecenie organu, co do których skarżący nie miał możliwości odniesienia się i ich zakwestionowania, chociażby poprzez zlecenie badania próbki kontrolnej, do czego miał prawo na podstawie art. 26 ust 1. zd. 2 u.w.b., co skutkowało tym, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie;

X. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 21 § 1 pkt. 3 k.p.a, w zw. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, mimo że postanowienie zostało wydane przez organ niewłaściwy miejscowo, albowiem skarżący nie jest stroną postępowania, natomiast jest nią B., dla którego z uwagi na siedzibę kontrolowanego właściwym miejscowo jest Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego;

XI. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 i 2 k.s.h. w zw. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, mimo że postanowienie, w którym organ, jako stronę oznacza skarżącego podając jego firmę przy użyciu skrótu "sp. j.", co jest sprzeczne z treścią art. 24 § 2 k.s.h., który stanowi, iż użycie skrót sp.j. dopuszczalne, jest jedynie w obrocie, czyniąc tym samym postanowienie niewykonalnym w dniu jego wydania, przy czym jej niewykonalność ma charakter trwały;

XII. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które ma charakter ogólnikowy, ograniczony jedynie do zajęcia stanowiska względem jednego zarzutu tj. zarzutu naruszenia art. 26 ust 3 u.w.b., z jednoczesnym pominięciem stanowiska sądu, co do pozostałych dziesięciu zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze, zwłaszcza w zakresie zarzutów skutkujących nieważnością zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego w całości, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej kontroli legalności wydanego przez organ rozstrzygnięcia, skutkujące bezpodstawnym oddaleniem skargi.

III

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie, i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W szczególności przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie ustalenia opłaty za przeprowadzone badania wyrobu budowlanego stwierdził, że postanowienie to nie jest nie zgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu pierwszej instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne - wobec ich prawidłowości - uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że strona skarżąca jako podmiot kontrolowany z uwagi na wyniki przeprowadzonych badań wyrobu budowlanego jest zobligowana do uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów prowadzonych badań – art. 26 ust. 3 u.w.b.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu pierwszej instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek - jak podniesiono na wstępie - nie wszystkie spośród tych zarzutów należało uznać za oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl, którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także za uzasadniony uznać należało zarzut naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

W związku z powyższym podkreślić należy, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje - perswazyjną oraz kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej, czy jak w tej sprawie postanowienia, uzasadnienie wyroku powinno określać wzorzec kontroli legalności przez wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Niewątpliwie Sąd z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a., obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie nie może oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a. bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających w sprawie zastosowanie i kontroli ich subsumcji. Wadliwość uzasadnienia wyroku zachodzi również wówczas, gdy sąd administracyjny poprzestanie na ocenie prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ, bez odniesienie ich do elementów podstawy materialnoprawnej decyzji (postanowienia).

Ponadto należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem, której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 685/09). Podkreśla się również, że jeżeli w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010).

Przenosząc te uwagi na grunt, rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej, sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie pozwala na weryfikację powodów, dla których Sąd pierwszej instancji przyjął, że oceniane postanowienie odpowiada prawu materialnemu i nie narusza przepisów postępowania.

Zasadnie zarzucono bowiem w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera właściwej analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, pomijając przy tym część zarzutów i argumentacji przedstawionej przez skarżącego w toku postępowania przed sądem pierwszej instancji.

Przede wszystkim należy wskazać, że uzasadnienie orzeczenia WSA nie zawiera stanowiska co do istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, do których WSA odniósł się jedynie w formie przedstawienia relacji o tych faktach, bądź poprzez wyrażenie lakonicznej oceny opartej na tezie przedstawionej przez organ, której nie poddał weryfikacji. Ponadto sama konstrukcja uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji sprowadza się do przytoczenia treści przepisów ustawy o wyrobach budowlanych oraz rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym oraz art. 8 ust.2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011, bez bliższego wyjaśnienia znaczenia treści przywołanych przepisów prawa dla zasadności zarzutów powołanych w skardze skierowanej do WSA.

Z akt sprawy wynika, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu stanowił przepis art. 26 ust.3 i 4 u.w.b.

Przepis art. 26 ust. 3 u.w.b. wskazuje, że w sytuacji, gdy przeprowadzone badania wykazały, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych niniejszą ustawą, kontrolowany jest obowiązany do uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Do kosztów tych zalicza się koszty badań przeprowadzonych przez laboratoria, o których mowa w ust. 1, oraz koszty transportu i przechowywania próbki.

W tym stanie rzeczy należy wskazać, że w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podnosił zarzut naruszenia przez organ art. 26 ust. 3 u.w.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przeprowadzenie badania tylko jednej próbki wyrobu budowlanego stanowi wystarczająca podstawę do obciążenia kontrolowanego opłatą stanowiącą równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Zarzut ten pozostaje w ścisłym związku z zarzutem skargi wskazującym na naruszenie przez organ art. 10 §1 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2a w związku z art. 25 ust.2-6 u.w.b. w związku z art. 77 § 1 k.p.a.

Należy także zauważyć, że skierowana do Sądu pierwszej instancji skarga zawiera zarzuty wskazujące na prowadzenie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia przez niewłaściwy organ (punkt 1, 2, 4, 6, 9 skargi).

Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w żadnym zakresie i nie ocenił okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą w przytoczonych wyżej zarzutach skargi.

Podkreślić więc należy, że z treści art. 16 ust. 2a in fine wynika jednoznacznie, że wyniki badań próbek wyrobu budowlanego mogą stanowić podstawę wszczęcia kontroli. Jeżeli chodzi o zasady obowiązujące przy pobieraniu próbek wyrobu budowlanego wskazany przepis art. 16 ust.2a odwołuje się do treści art. 25 ust.2-6u.w.b. Z kolei jak wynika z treści art. 25 ust. 4 u.w.b. równocześnie z pobraniem próbki wyrobu budowlanego należy, z zastrzeżeniem ust. 6, pobrać i zabezpieczyć dodatkową próbkę kontrolną. Wreszcie przepis art. 25 ust. 5 stanowi, że próbka kontrolna jest przechowywana przez kontrolowanego.

Z akt sprawy wynika, że próbka wyrobu budowlanego została pobrana w dniu 20 maja 2016 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu u sprzedawcy B. Z protokołu pobrania próbki wynika, że nie pobrano i nie zabezpieczono próbki kontrolnej wyrobu budowlanego. Poza sporem pozostaje okoliczność, że także po uruchomieniu postępowania kontrolnego u strony skarżącej nie pobrano do kontroli żadnej próbki wyrobu budowlanego. Tak więc skoro opłata, o której mowa w art. 26 ust. 3 u.w.b. jest ściśle powiązana z wynikiem badań pobranej do kontroli próbki, to okoliczności dotyczące postępowania organu w zakresie ustalenia istotnej przesłanki warunkującej nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty pozostają w związku z treścią zaskarżonego postanowienia.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie w związku z brakiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku opisanych elementów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest możliwa merytoryczna ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.