Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 131/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska –Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] 1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Gminy T. Podgórne na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 131/19

Uzasadnienie

Wójt Gminy decyzją nr [...] z dnia 10 stycznia 2014 r. odmówił S. W. (dalej skarżący) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków magazynowo-biurowo-usługowo-produkcyjnych z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości S., gmina T. Podgórne.

S. W. pismem z 29.03.2019r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe załatwienie sprawy przez Wójta Gminy w sprawie zakończonej decyzją [...] dla działek [...], [...], [...], [...] i [...] w Sadach, domagając się jej uwzględnienia przez uznanie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z przepisem art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zażalenie na przewlekłość postępowania zostało wniesione do SKO w P., które postanowieniem nr [...] z dnia 18.12.2018 r. uznało je za nieuzasadnione. Zostały więc wyczerpane przysługujące stronie środki zaskarżenia.

W doktrynie dopuszcza się skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania także po jego zakończeniu. Oznacza to, że w niniejszej sprawie możliwe jest zbadanie przyczyn przewlekłości prowadzenia postępowania.

Wyjaśniono, że 350 wniosków o wydanie warunków zabudowy skarżący złożył od roku 2011 do roku 2018, więc jest to okres 8 lat, czyli 96 miesięcy. Na każdy miesiąc przypadają więc 3 wnioski.

Argument Wójta o wydłużonym czasie załatwiania spraw z powodu 350 wniosków o wydanie warunków zabudowy jest nietrafiony, gdyż decyzje o warunkach zabudowy przygotowuje nie urzędnik gminy a na zlecenie robi to urbanista, M. K. w swoim domku i dlatego skarżący wniósł o stwierdzenie, że postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa w sprawie przewlekłości w wydaniu warunków zabudowy.

Wójt celowo przewlekał wydanie decyzji, gdyż chciał zdążyć z uchwaleniem planu miejscowego pod uprawy rolne. W wielu przypadkach Wójt czekał na uchwałę z 26.05.2013 roku, która zakazywała wydawania warunków zabudowy na III klasę gruntów.

Głównym powodem przewlekłości przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy było żądanie korzyści majątkowych przez Wójta Gminy Tadeusza [...] i jego zastępcę P. K..

Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie zaznaczając, że dotyczy ona prawomocnie (ostatecznie) zakończonego postępowania administracyjnego i to na kilka lat przed wniesieniem skargi. Powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r. II OSK 853/17. gdzie wyjaśniono, że "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddalaniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania." Stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w piśmiennictwie (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wydanie 5 z 2017 r. komentarz do art. 149, uwaga 11.1), jak również w innych orzeczeniach sądów (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2016 r., II SAB/Kr 134/16, z dnia 22 grudnia 2014 r. II SAB/Kr 257/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r. IV SAB/Wa 41/16 oraz z dnia 8 stycznia 2016 r. VII SA/Wa 1205/15). Organ administracji w pełni przychylił się do wywodu NSA zawartego w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku, a mianowicie do stwierdzenia, iż "(...) zasadniczym celem skargi zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (jak też na bezczynność organu), jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., uwzględnienie takiej skargi polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, a także - zgodnie z § 1a wskazanego przepisu - stwierdzeniu czy przewlekłość (bezczynność) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy przy tym zauważyć, że w przypadku wniesienia skargi do sądu na przewlekłość już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji - został już wydany. Nadto, przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu tego postępowania, prowadziłoby w konsekwencji także do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, z zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie (...)".

Przytoczony powyżej cytat idealnie wpisuje się w stan faktyczny niniejszego postępowania. Postępowanie w sprawie z wniosku S. W. w przedmiocie warunków zabudowy zostało prawomocnie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15.09.2014r., a skarga na przewlekłe załatwienie sprawy wpłynęła do Urzędu Gminy T. Podgórne w dniu 04.04.2019r., tj. po przeszło 4 latach od prawomocnego zakończenia postępowania, którego dotyczyła skarga na przewlekłość.

Z ostrożności organ przedstawił przebieg postępowania wskazując, że w dniu 22.11.2012r. skarżący S. W. złożył wniosek, uzupełniony pismem z dnia 26.12.2012r. (data wpływu do Urzędu 27.12.2012r.), o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków magazynowo-biurowo-usługowo-produkcyjnych z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...]. [...] i [...] położonych w miejscowości S., gmina T. Podgórne.

W dniu 05.12.2012r. Wójt Gminy wezwał skarżącego o uzupełnienie braków formalnych w podaniu, które uzupełniono w dniu 27.12.2012r.

W dniu 10.01.2013r. Wójt Gminy zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie - data odbioru przez stronę skarżącą 15.01.2013r.

W dniu 15.02.2013r. Wójt Gminy zawiesił postępowanie w związku z podjętą przez Radę Gminy T. Podgórne w dniu 26.06.2012r. uchwałą Nr XXX [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w Sadach, po zachodniej stronie S11. Działki nr [...], [...], [...], [...], [...] zostały objęta w/w uchwałą.

Ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. Podgórne (uchwała Nr [...] z dnia 21 czerwca 2011 r.) jednoznacznie wskazywały, że opracowany na podstawie uchwały nr [...] planu miejscowego będzie sprzeczny z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie funkcji planowanych obiektów, gdyż funkcja usługowa nie zalicza się do produkcji. Ponadto zgodnie z harmonogramem prac planistycznych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wnioskowanego terenu miał być uchwalony (w oparciu o art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w terminie krótszym niż 9 miesięcy od daty złożenia kompletnego wniosku.

W dniu 20.05.2013r. do organu wpłynęło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 28.03.2013r. uchylające w/w postanowienie w całości.

W dniu 28.05.2013r. Wójt Gminy ponownie zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie z uwzględnieniem uwag Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na które wnioskodawca złożył zażalenie w dniu 14.06.2013r.

W dniu 06.09.2013r. do organu wpłynęło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 30.08.2013r. umarzające postępowanie zażaleniowe.

W dniu 27.09.2013r. Wójt Gminy podjął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie oraz zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w związku z mnogością spraw prowadzonych na wniosek skarżącego.

W dniu 18.10.2013r. został przygotowany projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy przez urbanistkę M. K. wpisaną na listę członków Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów pod nr [...], uwzględniający zaistniałe w terenie zmiany.

Pismem z dnia 06.11.2013r. i 30.12.2013r. skarżącego zawiadomiono o zebraniu materiałów pozwalających wydać decyzję administracyjna w przedmiotowej sprawie oraz o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy.

W dniu 10.01.2014r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy. Od decyzji tej odwołał się S. W.. Po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego, ustalono, iż nie są spełnione warunki art. 61 ust. 1 pkt. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p. "teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1". Przedmiotowe działki obejmują użytki gruntowe oznaczone jako grunty orne: działka o nr ewid. [...] (Rlllb - 0,4984 ha), działka o nr ewid. [...] (Rlllb - 0,3007 ha), działka o nr ewid. [...] (Rlllb - 0,3057 ha), działka o nr ewid. [...] (Rlllb - 0,3091 ha) oraz działka o nr ewid. [...] (Rlllb - 0,3025 ha). Teren inwestycji obejmuje zatem łącznie 1,7164 ha gruntów klasy III. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. 2004 nr 121 poz. 1266 ze zm.), przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Przedmiotowy teren nie jest objęty ww. zgodą. Dla przedmiotowych działek nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, a w obowiązującym do końca 2003 r. Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T. Podgórne (uchwała Nr [...] z dnia 08.12.1992r.) obszar zajęty przez ww. działkę był ujęty jako tereny rolne, w wyniku czego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Decyzja nie jest zatem zgodna z przepisami odrębnymi (warunek art. 61, ust 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. 2004 nr 121 poz. 1266 ze zm., dalej u.p.z.p.). Projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy sporządzony na zlecenie organu przez członka Zachodniej Okręgowej Izby [...] Zawodowego U. M. Kalinowską pod nr Z- 383 nie wymaga uzgodnienia. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie decyzji ustalających warunki zabudowy, to jest decyzji pozytywnych. Prawodawca posłużył się bowiem pojęciem decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Wykładnia językowa przemawia więc za wąskim rozumieniem zakresu obowiązków uzgodnień. Za takim jego rozumieniem przemawiają także względy wykładni celowościowej. Tylko w przypadku decyzji pozytywnej organ uzgadniający może dokonać oceny czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w interesy, które organ uzgadniający w ramach przyznanych mu uprawnień ma chronić. Bowiem tylko decyzja pozytywne ingeruje w zastany stan rzeczy. Jeśli właściwy organ administracji odmawia ustalenia warunków zabudowy, to organ uzgadniający nie ma czego oceniać, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 7 sierpnia 2007 r., IV SA/Wa 538/07, podobnie wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2010r., IV SA/Wa 1515/09).

W dniu 20.10.2014r. do Wójta wpłynęła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 15.09.2014r. uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i umarzająca postępowanie organu I instancji w całości.

Wójt wskazał, że w oparciu o dokładnie rozpisany przebieg postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie można wywnioskować, że postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie warunków zabudowy sprawy nr [...] zostało przeprowadzone w oparciu oraz zgodnie z ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

S. W. w samym 2012 roku i 2013 roku złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy oraz ponad 700 pism dotyczących warunków zabudowy wymagających wielokrotnie "rozszyfrowania" ich treści. Były to wnioski i pisma, które wymagały bardzo szerokiej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Często analiza zawierała kilkanaście arkuszy o formacie A0. Skarżący i jego rodzina składają systematycznie do organu mnóstwo wniosków i pism, mając na celu paraliż funkcjonowania Urzędu, aby następnie w postępowaniu administracyjnosądowym wykazywać przewlekłość postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 i 4a p.p.s.a., w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania w sprawie warunków zabudowy w zakresie wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kończącej to postępowanie.

Kolejny, wymagający zbadania na wstępnym etapie, warunek dopuszczalności skargi wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę, w tym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

Skarżący pismem z 22.11.2018r. (k. 7 akt sądowych) wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ponaglenie (błędnie nazwane zażaleniem) na przewlekłość i bezczynność postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 10.01.2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia 18.12.2018 r. uznało w/w ponaglenie skarżącego za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez organ I instancji ww. decyzją o nr [...] Przyjąć zatem należy, że skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 k.p.a. (art. 53 § 2 b p.p.s.a.).

Sąd wskazuje, że mimo wcześniejszych rozbieżności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Podobne stanowisko na tle art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych w tym przepisie ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., zaprezentowane zostało m.in. w wyroku z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, a następnie podtrzymane także w późniejszych wyrokach NSA (zob. np. orzeczenia: z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 609/14; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie tym podkreślono, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 p.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, Sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji - w ocenie Sądu - nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd wyjaśnia, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 22.11.2012r. o wydanie warunków zabudowy. Wniosek został uzupełniony w dniu 27.12.2012 r.

Sąd orzekający przyjął, że oceny przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie dokonać należy od dnia 27 grudnia 2012r., kiedy to wnioskodawca ostatecznie sprecyzował swoje żądanie. Od 27.12.2012 r. do 10 stycznia 2013 r. organ nie podjął żadnych czynności procesowych. Dopiero w dniu 10 stycznia 2013 r. organ wydał postanowienie o wszczęciu postępowania, a następnie 15 lutego 2013 r. (po upływie ponad miesiąca) zawiesił postępowanie ze względu na przystąpienie przez gminę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w dniu 28.03.2013 r. Organ I instancji w dniu 20.05.2013 r. otrzymał to postanowienie. Następnie w dniu 28.05.2013 r. wydał kolejne postanowienie o zawieszeniu postępowania ze względu na przystąpienie do uchwalenia mpzp (zgodnie z zaleceniami SKO) do dnia 27 września 2013 r. Następnie w dniu 27 września 2013 r. organ podjął postępowanie i zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 27.11.2013 r. z uwagi na poprawne przeprowadzenie postępowania oraz zawiadomienie stron postępowania o poszczególnych etapach załatwienia sprawy (k.43 akt admin.). W ocenie Sądu jest to cecha przewlekłego działania organu, gdyż prawidłowe przeprowadzenie postępowania i zawiadomienie stron jest elementem i wymogiem prawidłowego prowadzenia postępowania, a nie okolicznością uzasadniającą jego przedłużenie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że analizę urbanistyczną wraz z projektem decyzji odmownej sporządzono w dniu 18.10.2013 r. Pomimo braku podejmowania jakichkolwiek czynności zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy sporządzono dopiero 30.12.2013 r., kiedy to organ zawiadomił o zebranych materiałach. S. W. odebrał zawiadomienie w dniu 09.01.2014 r. Ostatecznie decyzja została wydana w dniu 10 stycznia 2014 r.

Badając zasadność złożonej skargi należało uwzględnić, że prowadzone postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy. Ustawodawca nie uregulował w sposób autonomiczny terminu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W okolicznościach badanej sprawy, pomiędzy złożeniem ostatecznego w swej treści wniosku (27 grudnia 2012 r.), a wydaniem decyzji w dniu 10 stycznia 2014 r. minęło prawie 13 miesięcy. W tym czasie, pomiędzy sporządzeniem analizy urbanistycznej wraz z projektem odmownej decyzji (sporządzonej w dniu 18.10.2013 r.), a wydaniem decyzji w dniu 10 stycznia 2014 r. – upłynęło prawie 3 miesiące, w trakcie których organ nie podejmował żadnych czynności (oprócz zawiadomienia stron o zebranych materiałach w dniu 30.12.2013r.).

Sąd miał na uwadze, że organ informował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie może jednak ograniczyć się do samego tylko ustalenia, czy w sprawie wydano zawiadomienie o którym mowa w art. 36 k.p.a., ale musi dokonać zasadności wydania tego zawiadomienia w kontekście konkretnych okoliczności badanej sprawy. Sąd musi ustalić jakie przyczyny wskazano jako uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy i ocenić zasadność czynności, które były podejmowane pomiędzy wydaniem takiego zawiadomienia, a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. W tym też kontekście ocenić należało zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, wskazane w tym zawiadomieniu prowadzą do wniosku, że w istocie niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było "koniecznością poprawnego przeprowadzenia postępowania i zawiadomienia stron postępowania o poszczególnych etapach załatwienia sprawy". W tym kontekście należy wskazać, że nie są to okoliczności uzasadniające przedłużenie postępowania.

W związku z powyższym organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). Sąd uznał jednak, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku).

Przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), gdyż rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała.

Podkreślić trzeba, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Stąd też, z uwzględnieniem udokumentowanych motywów działania Wójta Gminy, ocenić należało charakter stwierdzonej przewlekłości. Dlatego dokonując oceny we wskazanym zakresie należy wziąć pod uwagę fakt, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta jakkolwiek nie ma wpływu na ocenę, która uzasadniałaby prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. Złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy niewątpliwie miało wpływ na dezorganizację pracy organu i w konsekwencji na długość prowadzonego postępowania, co w rezultacie prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego. Z tych przyczyn brak było także podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Z powołanych powyżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).

O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.