Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 481/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 7 1 pkt 1 lit. c, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 190 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego E. M. kwotę 641, 60 (sześćset czterdzieści jeden 60/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...], po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek E. M., stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] marca 2011 r. o przeniesieniu praw i obowiązków na B. K. oraz na I. S., wynikających z decyzji Starosty [...] z [...] maja 2000 r. na pobór wody na Ośrodek Hodowli [...] oraz odprowadzenie wód poprodukcyjnych po ich oczyszczeniu do rzeki L.

Decyzją z [...] marca 2012 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpatrzeniu odwołania B. K. oraz I. S., uchylił decyzję z [...] stycznia 2012 r. oraz:

1. w pkt 1 - stwierdził nieważność decyzji o przeniesieniu, w części dotyczącej przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody na Ośrodek Hodowli [...] udzielonego decyzją z [...] maja 2000 r.,

2. w pkt 2 - nie stwierdził nieważności decyzji o przeniesieniu, w części dotyczącej przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód poprodukcyjnych po ich oczyszczeniu do rzeki L. udzielonego decyzją z [...] maja 2000 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że:

1. Starosta [...] decyzją z [...] maja 2000 r. udzielił E. M. dwa pozwolenia wodnoprawne: jedno - na pobór wody oraz drugie - na odprowadzanie wód poprodukcyjnych;

2. na podstawie art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zwanej dalej "P.w." i art. 190 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "P.o.ś." można przejąć prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji; instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.o.ś. jest stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu oraz budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami - których eksploatacja może powodować emisję;

3. urządzenia służącego do poboru wód nie można traktować jako instalacji, tym samym art. 134 ust. 2 P.w. w zw. z art. 190 P.o.ś. nie mogły stanowić podstawy do przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody; stosownie do art. 134 ust. 1 P.w. następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2, który odnosi się do przejęcia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji; Starosta w tej części wydał decyzję bez podstawy prawnej, wobec czego w tym zakresie istniała przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.";

4. pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie wód poprodukcyjnych jest pozwoleniem na wprowadzanie ścieków; uprawnienia wynikające z pozwolenia dotyczącego eksploatacji instalacji (tj. pozwolenia emisyjnego) mogą być na podstawie wyraźnego przepisu przeniesione na rzecz innego podmiotu; zgodnie z art. 134 ust. 2 P.w. jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w P.o.ś.; z art. 190 i 191 P.o.ś. wynika, iż występując z wnioskiem do właściwego organu o przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia trzeba być zainteresowanym nabyciem tytułu prawnego do instalacji; wniosek o przeniesienie praw i obowiązków został złożony do organu 9 lutego 2011 r., po zawarciu 3 lutego 2011 r. aktem notarialnym warunkowej umowy sprzedaży gospodarstwa rybackiego [...]; przedmiotem tej umowy była sprzedaż przez A. Z. niezabudowanych działek ew. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (na działce ew. nr [...] są rybne stawy hodowlane, a powyższe nieruchomości stanowią gospodarstwo rybackie) B. K. i I. S.; z art. 134 ust. 2 P.w. wynika, iż pozwoleniem dotyczącym eksploatacji instalacji (stawów hodowlanych) jest pozwolenie na wprowadzanie do rzeki wód poprodukcyjnych (ścieków) z tych stawów; wskazana wyżej umowa nie stanowi jeszcze o uzyskaniu tytułu prawnego do instalacji, wskazanego w art. 3 pkt 41 P.o.ś., zgodnie z którym przez tytuł prawny rozumie się prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy; zatem wnioskodawcy, występując do Starosty o wydanie decyzji przenoszącej prawa i obowiązki, nie posiadali tytułu prawnego do instalacji; z kolei z art. 190 P.o.ś. wynika, że wniosek ma być złożony przez zainteresowanego nabyciem tytułu prawnego do instalacji, a nie - jak odczytał to organ pierwszej instancji - że decyzja musi być wydana w okresie "zainteresowania" nabyciem tytułu prawnego;

5. nie ma racji organ I instancji stwierdzając, że w dacie orzekania przez Starostę pozwolenie nie obowiązywało z uwagi na wygaśnięcie na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 2 P.o.ś.; stosownie do art. 181 ust. 2 P.o.ś. warunki i tryb wydawania, wygasania, cofania i ograniczania pozwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód) określają przepisy P.w., z zastrzeżeniem ust. 3, stanowiącego, że do pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód stosuje się odpowiednio m. in. art. 190, art. 191 i art. 193 ust. 2 P.o.ś.; wobec tego art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. wskazany przez organ pierwszej instancji nie ma zastosowania do wygaszania pozwolenia wodnoprawnego, którego dotyczyła decyzja przenosząca prawa i obowiązki; kwestie wygaszania pozwolenia wodnoprawnego reguluje art. 135 P.w.; z akt sprawy nie wynika, aby Starosta na podstawie tego przepisu wygasił pozwolenia wodnoprawne udzielone decyzją z [...] maja 2000 r.; nie upłynął też termin ich obowiązywania określony na 20 lat; stosownie do art. 138 ust. 1 P.w. stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji; zatem wygaśnięcie pozwolenia, w sytuacji zajścia okoliczności wskazanych w art. 135 P.w., stwierdza w drodze decyzji organ właściwy do wydania pozwolenia, co oznacza, że nie dochodzi automatycznie do jego usunięcia z obrotu prawnego.

E. M. w skardze na powyższą decyzję zarzucił:

1. naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich kwestii istotnych dla ustalenia spełnienia przez decyzję Starosty [...] z [...] marca 2011 r. wszystkich przesłanek określonych art. 190 ust. 1 i 2 P.o.ś.;

2. błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że ubiegający się o przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego był zainteresowany nabyciem całej instalacji;

3. obrazę art. 190 ust. 2 P.o.ś. przez przyjęcie, że dopuszczalne jest przeniesienie na podmiot zainteresowany nabyciem instalacji praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego przysługującego poprzednikowi prawnemu zbywcy instalacji, w sytuacji gdy sam zbywca pozwoleniem emisyjnym do tej instalacji nie legitymuje się oraz pominięcie badania sprawy rękojmi prawidłowego wykonania przez zainteresowanego nabyciem obowiązków wynikających z przenoszonego pozwolenia emisyjnego.

Skarżący wniósł o zasądzenie od organu na swą rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z obrazą art. 190 ust. 1 i 2 p.o.ś., na skutek błędnej ich wykładni oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego, a w jego efekcie błędnego ustalenia stanu faktycznego.

W świetle art. 190 P.o.ś. wnioskodawca ubiegający się o przejęcie praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego musi wykazać:

- zamiar nabycia całej instalacji,

- istnienie pozwolenia emisyjnego, mogącego być przedmiotem przeniesienia oraz

- rękojmię prawidłowego wykonania obowiązków wynikających z pozwolenia, przeniesienia którego na siebie się domaga.

Instalacją w rozumieniu przepisów P.o.ś. jest również budowla niebędąca urządzeniem technicznym, ani ich zespołem, której eksploatacja może powodować emisję. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym zbiorniki, zaś obiektem budowlanym, zgodnie z pkt 1 b tego przepisu, jest budowla, stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Nie kwestionując stanowiska organu, że pozwolenie na pobór wody nie jest pozwoleniem emisyjnym i nie wymaga przeniesienia w trybie art. 190 P.o.ś. Skarżący wskazał, że urządzenie do poboru wody, tak samo jak wylot odprowadzający wody poprodukcyjne do rzeki, jest elementem obiektu budowlanego, jakim są stawy hodowlane [...]. Urządzenia te są niezbędne do funkcjonowania takiego obiektu. Dzięki tym urządzeniom, zapewniającym stały przepływ wody przez stawy, obiekt stanowi funkcjonalną całość. Tym samym w świetle wymogu art. 190 P.o.ś., wskazującego na konieczność zainteresowania nabyciem całej instalacji, a nie tylko jej części, organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zbadać, czy wnioskodawca legitymuje się dokumentem potwierdzającym zainteresowanie nabyciem urządzeń do poboru wody, stawów, wylotu wód poprodukcyjnych wraz z gruntami, na których są one usytuowane, a także niezbędnych do hodowli [...] instalacji technicznych oraz urządzeń.

Organ bezpodstawnie przyjął, że przedmiotem zainteresowania nabyciem tytułu prawnego było gospodarstwo rybackie. Aktem notarialnym umowy sprzedaży warunkowej objęte były wyłącznie niezabudowane działki gruntu, z których jedna posiadała stawy hodowlane. Z treści tego aktu nie wynika, że przedmiotem nabycia ma być gospodarstwo rybackie lub instalacja odprowadzająca wody poprodukcyjne. Przedmiotem nabycia nie mają być również jakiekolwiek inne elementy obiektu budowlanego, jakim są zbiorniki wodne, ani instalacje techniczne i urządzenia niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rybackiego. Ponadto władający tymi działkami gruntu zbywca nie posiadał stosownego pozwolenia emisyjnego na zrzut wód poprodukcyjnych. Przedmiotem zbycia nie mogło więc być gospodarstwo rybackie, a tym bardziej całość instalacji w rozumieniu P.o.ś. Skoro przedmiotem zainteresowania wnioskodawców nie była cała instalacja (budowla wraz z urządzeniami doprowadzającymi wodę oraz odprowadzającymi wody poprodukcyjne), decyzja przenosząca prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia emisyjnego na odprowadzanie ścieków z tej instalacji rażąco narusza art. 190 P.o.ś.

Państwo K. składając wniosek wykazali się umową sprzedaży warunkowej dotyczącą wyłącznie gruntów pod stawami, z którymi - jak oświadczył zbywca - nie są związane prawa i obowiązki osób trzecich (§ 1 pkt 4 umowy warunkowej). Tak więc nawet w świetle samego dokumentu potwierdzającego zainteresowanie nabyciem tytułu prawnego do instalacji, nabywcy nie mogą skutecznie domagać się przeniesienia uprawnień z pozwolenia przysługującego Skarżącemu (osobie trzeciej w stosunku do zbywcy), co do którego to pozwolenia w świetle tego dokumentu powzięli wiadomość, że nie istnieje.

Tymczasem zgodnie z art. 190 ust. 2 p.o.ś. przeniesienie jest możliwe tylko wtedy, gdy nabywca daje rękojmię prawidłowego wykonania tych obowiązków. Organy obu instancji zupełnie pominęły podnoszoną przez Skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kwestię rękojmi prawidłowego wykonania obowiązków przez podmiot ubiegający się o przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego. Nie było analizowane, czy złożenie oświadczenia o zobowiązaniu się wnioskodawcy do spełnienia wszystkich warunków prawno-technicznych decyzji może stanowić taką rękojmię. Wnioskodawca nie wykazał zainteresowania nabyciem praw do operatu wodnoprawnego, w oparciu o który należy wykonywać obowiązki wynikające z pozwolenia, ani nawet samym dokumentem pozwolenia, nie wykazał się również pozwoleniem wodnoprawnym na piętrzenie wód rzeki L. na jazie [...], które to piętrzenie jest niezbędne, aby w ogóle był możliwy pobór wody na doprowadzalnik, na którym znajduje się komora dyfuzyjna, której wlot reguluje ilość wody doprowadzanej na stawy. Zwłaszcza ten ostatni brak powoduje, że nie można mówić o jakichkolwiek podstawach do prawidłowego wykonania obowiązków wynikających z pozwolenia emisyjnego. Organ pierwszej instancji w badaniu prawidłowości przeniesienia decyzją z [...] marca 2011 r. praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego ograniczył się tylko do badania terminowości złożenia wniosku o przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego (przed dokonaniem przeniesienia praw do instalacji) oraz faktu nie stwierdzenia wygaśnięcia tego pozwolenia. Zupełnie pominął natomiast brak ciągłości następstwa prawnego w zakresie przejść praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego. Z chwilą sprzedaży przez Skarżącego gospodarstwa rybackiego M. T., bez uprzedniego uzyskania przez nabywczynię decyzji przenoszącej prawa i obowiązki z pozwolenia emisyjnego, upadła możliwość przenoszenia tego pozwolenia na kolejnych następców prawnych. Potwierdza to treść decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2005 r. odmawiającej takiego przeniesienia na M. T. W takiej sytuacji zarówno M. T., jak i jej następca (A. Z.) na potrzeby zrzutu wód poprodukcyjnych z gospodarstwa rybackiego, jako całości instalacji (zaczynającej się od urządzenia do poboru wody na jazie) lub jako jej części (zaczynającej się od wlotu do komory dyfuzyjnej albo nawet od wylotu z doprowadzalnika na stawy, w sytuacji gdy doprowadzalnik położony jest poza działkami, na których znajdują się te stawy), mogą ubiegać się samodzielne o pozwolenie emisyjne przed lub po nabyciu gospodarstwa rybackiego w trybie art. 184 P.o.ś. Możliwość przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego przysługującego któremukolwiek z poprzedników prawnych zbywcy instalacji, w sytuacji gdy on sam takiego pozwolenia nie posiada, na jego następcę zainteresowanego nabyciem tej instalacji, czyniłaby zbędnym przepis art. 184 P.o.ś., a przez to podważałaby racjonalność ustawodawcy, na której opierają się zasady wykładni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 listopada 2012 r. oddalił skargę E. M.

Wyrokiem z 8 października 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, co następuje.

Dla oceny, czy orzeczenie było dotknięte wadą kwalifikowaną, konieczne było sprawdzenie, czy w świetle stanu faktycznego i prawnego wykazane zostały podstawowe przesłanki warunkujące przeniesienie na wnioskodawców uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z [...] maja 2000 r. na rzecz E. M.

Na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie należało:

1. wyjaśnić, czy wnioskodawcy:

a) wykazali zamiar nabycia tytułu prawnego do całej instalacji objętej pozwoleniem emisyjnym;

b) dają rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z pozwolenia objętego wnioskiem;

2. skonkretyzować istnienie pozwolenia emisyjnego określającego prawa i obowiązki mające stanowić przedmiot przeniesienia w drodze decyzji.

Powyższe zagadnienia nie zostały zweryfikowane, podczas gdy było to niezbędne dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a ponadto konieczne z uwagi na zarzuty podniesione w skardze.

Po pierwsze, odnosząc się do kwestii dotyczącej zamiaru nabycia przez wnioskodawców tytułu prawnego do całej instalacji Sąd I instancji przyjął, że przesłanka z art. 190 ust. 1 P.o.ś. została spełniona, skoro zainteresowani zawarli przed złożeniem wniosku warunkową umowę sprzedaży niezabudowanych działek stanowiących gospodarstwo rybackie. Przyjmując w tym zakresie za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego nie odniesiono się do twierdzeń Skarżącego, który podnosił, że instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.o.ś. stanowią elementy budowli i urządzenia całego obiektu stanowiącego stawy hodowlane. Skarżący wskazywał na poszczególne urządzenia i elementy budowli niezbędne do funkcjonowania całego obiektu, wywodząc przy tym, że z aktu notarialnego nie wynika, aby wnioskodawcy mieli nabyć gospodarstwo rybackie lub instalację odprowadzającą wody poprodukcyjne bądź jakiekolwiek inne elementy obiektu budowlanego, jakim są zbiorniki wodne ani instalacje techniczne lub urządzenia techniczne związane z poborem i odprowadzaniem wód.

Nie wyczerpywało spornego zagadnienia stwierdzenie, że urządzenia do poboru wody nie można było traktować jako instalacji, gdyż jego eksploatacja nie powoduje emisji. W niniejszej sprawie wymagało wyjaśnienia, czy urządzenie to stanowiło wraz z budowlą (zespołem budowli) oraz innymi urządzeniami funkcjonalną całość, których eksploatacja powoduje emisję (art. 3 pkt 6 P.o.ś.), a zwłaszcza powinno być ocenione, czy przedmiotem warunkowej umowy zawartej przez wnioskodawców była cała instalacja, czy tylko jej oznaczona część.

Po drugie, jako zasadny Sąd Naczelny uznał zarzut, że w świetle art. 190 ust. 2 P.o.ś. przesłanka w postaci dania przez nabywcę rękojmi prawidłowego wykonania tych obowiązków musi być przez właściwy organ zbadana i nie jest wystarczające samo złożenie w tym przedmiocie oświadczenia przez podmiot zainteresowany. Kwestia ta musi być oceniona przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego, którym dysponował Starosta wydając decyzję z [...] marca 2011 r., a ponadto przy zachowaniu reguł obowiązujących w postępowaniu nadzwyczajnym. Nie każda bowiem ewentualna wadliwość decyzji może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Po trzecie, kolejnym pominiętym zagadnieniem mającym zasadnicze znaczenie w sprawie było to, czy dopuszczalne było przeniesienie na wnioskodawców praw i obowiązków z oznaczonego pozwolenia emisyjnego w sytuacji, gdy zbywca instalacji nie legitymował się takim pozwoleniem, lecz przysługiwało ono poprzednikowi prawnemu.

Wobec podniesionego w skardze zarzutu co do niezbadania w sprawie ciągłości następstwa prawnego w zakresie przejścia praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego, w związku z kolejno zawieranymi umowami przenoszącymi własność nieruchomości stanowiących gospodarstwo rybackie - organ drugiej instancji w odpowiedzi na skargę podał: "Skoro, jak twierdzi strona w skardze, poprzednicy Państwa K. nie posiadali pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków, to tym samym nie można ich uznać za prowadzących instalację, a poprzednikiem państwa K. prowadzącym instalację był pan E. M.".

Zarówno z przytoczonej wypowiedzi, jak i decyzji nie wynika, jaką wykładnię art. 190 ust. 1-4 p.o.ś. zastosowano formułując wniosek, że możliwe było skuteczne przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia, a konkretnie - w części dotyczącej odprowadzenia wód poprodukcyjnych. Wskutek zaskarżonej decyzji uprawnionym z tytułu pozwolenia w zakresie poboru wody pozostaje E. M., na którego rzecz wydana została decyzja Starosty z [...] maja 2000 r., natomiast prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia w zakresie odprowadzania wód poprodukcyjnych przeniesione zostały na rzecz B. K. i I. S., zgodnie z decyzją Starosty z [...] marca 2011 r.

Jednocześnie z niezaprzeczonych przez organ nadzoru twierdzeń Skarżącego wynika, że zbył on gospodarstwo rybackie M. T., co do której wydana została decyzja Starosty z [...] sierpnia 2005 r. odmawiająca przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Kolejnym nabywcą nieruchomości był A. Z., który następnie dokonał sprzedaży na rzecz B. K. i I. S.

W takim stanie sprawy konieczne było zajęcie stanowiska co do możliwości nabycia przez wnioskodawców określonych uprawnień i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego w trybie decyzji przewidzianej w art. 190 ust. 3 P.o.ś.

Nie powinna pozostawać również poza oceną podniesiona w kontrolowanych decyzjach kwestia wygaśnięcia pozwolenia, przy rozróżnieniu skutku materialnoprawnego wystąpienia okoliczności wskazanych w przepisach prawa oraz skutków procesowych związanych z wydaniem decyzji deklaratoryjnej w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia. Dla oceny ważności decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków z przedmiotowego pozwolenia emisyjnego na wnioskodawców wymienionych w decyzji z [...] marca 2011 r. istotne znaczenie ma również okoliczność wskazanego przez organ pierwszej instancji aktu notarialnego z [...] marca 2011 r. obejmującego umowę przeniesienia nieruchomości, poprzedzoną umową warunkową z [...] lutego 2011 r.

Z uzasadnienia wyroku nie wynika, z jakich względów zaakceptowano stanowisko, że dla skutecznego przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na wniosek podmiotu zainteresowanego nabyciem instalacji znaczenie ma tylko stan istniejący w dacie złożenia wniosku, a nie stan w dacie wydania decyzji, w sytuacji gdy podmiot traktowany jako "zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do instalacji" stał się przed zakończeniem postępowania właścicielem nieruchomości (instalacji). Innymi słowy, zaniechano analizy prawnej co do możliwości rozstrzygnięcia przez organ o przeniesieniu uprawnień i obowiązków z pozwolenia na podmiot, któremu w dacie orzekania przysługuje już tytuł do instalacji.

W piśmie z 27 lutego 2015 r. (k. 169-172) Skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i zwrócił uwagę na węzłowe problemy poruszone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na rozprawie (k. 185) pełnomocnik uczestników postępowania B. K. i I. S. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że z treści umowy sprzedaży warunkowej wynika uzyskanie przez uczestników postępowania przymiotu osób zainteresowanych nabyciem gospodarstwa rybackiego, a nie rolnego, co potwierdza wprost brzmienie aktu. Zwrócił uwagę, że od 5 września 2014 r. uległa zmianie instytucja, która inaczej zaczęła regulować kwestię następstwa prawnego przy udzielaniu pozwoleń emisyjnych - została wprowadzona instytucja prowadzącego instalację w miejsce zainteresowanego podmiotu. Ma to znaczenie przy ocenie, czy decyzja może być zaakceptowana jako akt w państwie praworządnym. Odformalizowano również kwestie warunków przenoszenia praw i obowiązków z pozwoleń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, ponieważ narusza przepisy postępowania, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że konieczne jest:

1. wyjaśnienie, czy wnioskodawcy:

a) wykazali zamiar nabycia tytułu prawnego do całej instalacji objętej pozwoleniem emisyjnym;

b) dają rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z pozwolenia objętego wnioskiem;

2. skonkretyzowanie istnienia pozwolenia emisyjnego określającego prawa i obowiązki mające stanowić przedmiot przeniesienia w drodze decyzji.

Powyższe kwestie faktyczne nie zostały wyjaśnione przez organ administracji, co czyni przedwczesnym zajmowanie co do nich stanowiska przez Sąd, który jedynie kontroluje legalność jego działania. I tak:

Odnośnie zamiaru nabycia tytułu prawnego do całej instalacji objętej pozwoleniem emisyjnym organ stwierdził, że przesłanka z art. 190 ust. 1 P.o.ś. została spełniona, skoro zainteresowani B. K. i I. S. przed złożeniem wniosku o przeniesienie zawarli warunkową umowę sprzedaży niezabudowanych działek stanowiących gospodarstwo rybackie. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji może złożyć wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących tej instalacji. W świetle wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji powinien ustalić, czy przedmiotem powyższej umowy sprzedaży były nieruchomości wraz z urządzeniami stanowiącymi całość instalacji. W tym celu należy przeanalizować dokumenty związane z powyższą transakcją pod kątem określenia, w jakich granicach nabyto nieruchomości i czy stosowne urządzenia w nich się znajdują.

Z kolei przeniesienie praw i obowiązków jest możliwe tylko wtedy, gdy nabywca daje rękojmię prawidłowego wykonania tych obowiązków (art. 190 ust. 2 P.o.ś.). Naczelny Sąd Administracyjny podał kryteria oceny, czy wymaganiu temu stało się zadość, wskazując potrzebę dokonania oceny przez pryzmat wad kwalifikowanych.

Ponadto Sąd wskazał na potrzebę oceny, w kontekście kwalifikowanej wadliwości decyzji w przedmiocie przeniesienia pozwolenia, kwestii cesji na wnioskodawców praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego w sytuacji, gdy:

1) zbywca instalacji nie legitymował się takim pozwoleniem, lecz przysługiwało ono jego poprzednikowi prawnemu;

2) w dacie wydania decyzji o ich przeniesieniu wnioskodawcy nabyli już instalację (a nie byli jedynie "zainteresowanymi" jej nabyciem).

Na wstępie należy zaznaczyć, że kontrolowana obecnie decyzja została wydana w trybie orzekania o nieważności, gdzie nie bada się sprawy merytorycznie w jej całokształcie, lecz jedynie to, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Z kolei co do oceny, czy decyzja dotknięta jest wadliwością jako rażąco naruszająca prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) przyjmuje się, że nie ma to miejsca, gdy doszło do zastosowania jednej z dopuszczalnych wykładni określonej regulacji (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 1107/11, I OSK 363/11, II OSK 2565/10, II OSK 2525/10, II OSK 2449/10, II OSK 1192/10 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W tym kontekście nie doszło do rażącego naruszenia art. 190 ust. 1 P.o.ś.

Z przepisu powyższego nie wynika expressis verbis, aby przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia mogło być dokonane wyłącznie między zbywcą instalacji a - wnioskującym o przeniesienie - jej nabywcą. Przepis ten stanowi jedynie o możliwości złożenia przez zainteresowanego nabyciem całości instalacji stosownego wniosku o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących tej instalacji, nie precyzując, czy te prawa i obowiązki służą ostatniemu zbywcy instalacji, czy jakiejkolwiek osobie poprzednio prowadzącej instalację. Istotne jest wyłącznie to, że pozwolenie musi pozostawać w obrocie prawnym (nie mogło wygasnąć bądź zostać cofnięte), a następstwem wydania decyzji o przeniesieniu są skutki wskazane w art. 190 ust. 4 P.o.ś.

Z kolei rolą organu orzekającego ponownie w sprawie będzie ustalenie, czy pozwolenie wodnoprawne z 2000 roku pozostawało w obrocie do dnia wydania decyzji o przeniesieniu praw z tego pozwolenia, w szczególności mając na uwadze ewentualne skutki decyzji z 2005 roku o odmowie przeniesienia praw z tego pozwolenia.

Podobnie nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie art. 190 ust. 1 P.o.ś. przyjęcie, że wydanie decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących instalacji może nastąpić już po jej nabyciu przez wnioskodawców. Nie miał bowiem zastosowania art. 193 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. przewidujący w takiej sytuacji wygaśnięcie pozwoleń emisyjnych. Stosownie do art. 181 ust. 2 P.o.ś. warunki i tryb wygasania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków określają przepisy ustawy - Prawo wodne, z zastrzeżeniem ust. 3. Zgodnie z art. 181 ust. 3 P.o.ś. do pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód stosuje się odpowiednio przepisy art. 187, art. 188 ust. 3 pkt 2 i ust. 4, art. 189, art. 193 ust. 2 i art. 198, a więc nie stosuje się art. 193 ust. 1 pkt 2. przewidującego wygaśnięcie takiego pozwolenia.

Odnosząc się do przedstawionego na rozprawie stanowiska pełnomocnika uczestników postępowania należy podnieść, że zmiana zasad dotyczących przenoszenia pozwoleń emisyjnych wynika z przyjęcia odmiennej od dotychczasowej koncepcji. Obecnie nie obowiązuje już zasada, że utrata tytułu prawnego do instalacji skutkuje wygaśnięciem pozwolenia. Oznacza to w istocie odformalizowanie procesu przenoszenia praw z pozwoleń emisyjnych, co nie może bezpośrednio rzutować na ocenę zdarzeń przeszłych, wobec ówczesnego stanu prawnego.

Natomiast braki w zakresie wyżej wskazanych ustaleń faktycznych stanowią o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Nie mogą być one, jak wskazano powyżej, uzupełnione na etapie postępowania sądowego, stąd ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do wytycznych zawartych w niniejszym orzeczeniu, w tym rozważy, oceniając zgromadzony dotąd materiał dowodowy, czy nie zachodzą przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 K.p.a.).

W związku z tym Sąd w pkt 1 sentencji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji zapadło na podstawie art. 152 P.p.s.a., a w pkt 3 - art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 201,60 zł tytułem zwrotu kosztów przejazdu oraz 240 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.