Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 902/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2006r. sygn. akt II SA/Wa 2221/05 w sprawie skargi S. M. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uposażenia funkcjonariusza oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem nr 1777 z dnia 1 sierpnia 2005 r., wydanym na podstawie art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 121 ust. 3 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), odmówił S. M. wypłaty uposażenia oraz innych świadczeń pieniężnych za okres od dnia 1 sierpnia 2002 r. do dnia 6 lipca 2004 r. W uzasadnieniu organ wywodził, iż rozkazem personalnym nr [...] z dnia 29 czerwca 2002 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wypowiedział S. M. stosunek służbowy i zwolnił go ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Podstawą tego rozkazu był art. 230 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4, ust. 8 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. S. M. otrzymał wszelkie świadczenia pieniężne, należne od dnia rozwiązania stosunku służbowego.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. rozstrzygnął szereg kwestii dotyczących przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, stwierdzając między innymi niekonstytucyjność art. 230 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim przewiduje na podstawie pkt 2 możliwość wypowiedzenia funkcjonariuszowi stosunku służbowego oraz art. 230 ust. 7 ustawy w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisów art. 60 ust. 4 oraz art. 63 tejże ustawy do funkcjonariusza, o którym mowa w art. 230 ust. 4 ustawy. Orzeczenie to nie przywraca S. M. do służby oraz nie przyznaje mu prawa do uposażenia, stwierdza jedynie niezgodność z Konstytucją przepisów, przy zastosowaniu których zwolniono go z tej służby.

Stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny już po wydaniu rozkazu nr pf-106 utrata w określonym zakresie mocy obowiązującej przepisów stanowiących jego podstawę prawną jest kwalifikowana jako wadliwość dająca podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z przepisem art. 145a § 1 kpa.

Na skutek skargi o wznowienie postępowania wniesionej przez S. M. w dniu 3 czerwca 2004 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wznowił postępowanie, a następnie rozkazem personalnym nr [...] z dnia 30 czerwca 2004 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości rozkazy personalne wydane w przedmiocie zwolnienia S. M., ze służby, tj. rozkaz nr [...] z dnia 29 czerwca 2002 r. oraz rozkaz nr [...] z dnia 26 lipca 2002 r.

Rozkazowi personalnemu nr [...] z dnia 30 czerwca 2004 r. nadano na podstawie art. 108 § 1 kpa rygor natychmiastowej wykonalności, co skutkowało wykonaniem przedmiotowego rozkazu w dniu zapoznania S. M. z jego treści, tj. 5 lipca 2004 r.

W dniu 3 czerwca 2005 r. do dyrektora delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] wpłynął wniosek S. M., w przedmiocie wypłaty zaległego uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych za okres od dnia 1 sierpnia 2002 r. do dnia 6 lipca 2004 r. wraz odsetkami.

Uzasadniając przedmiotowy wniosek, S. M. powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. (sygn. akt K 45/02).

Zdaniem organu, skoro rozkazy nr [...] z dnia 29 czerwca 2002 r. i nr [...] z dnia 26 lipca 2002 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego z dnia 5 lipca 2004 r. to w tym dniu stosunek służbowy S. M. został reaktywowany. A zatem, brak jest podstawy do wypłaty uposażenia i innych świadczeń pieniężnych za okres, gdy jego stosunek służbowy był rozwiązany na mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia 29 czerwca 2002 r. Brak również podstaw do wypłaty S. M. uposażenia i innych świadczeń pieniężnych za 5-6 lipca 2004 r. Samo bowiem trwanie stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z ABW nie rodzi prawa do uposażenia i musi być dopełnione podjęciem służby faktycznie, bądź chociażby pozostawieniem w gotowości do służby. Natomiast S. M. służbę podjął dopiero w dniu 7 lipca 2004 r. po rozwiązaniu stosunku pracy z dotychczasowym pracodawcę P. z siedzibą w [...].

S. M. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzeniem sprawy.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] ma podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy.

W uzasadnieniu między innymi skazał, iż rozkazy personalne Szefa ABW, wydane w przedmiocie wypowiedzenia S. M. stosunku służbowego i zwolnienia go ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zostały w dniu 5 lipca 2004 r. wyeliminowane z obrotu prawnego, w trybie wznowienia postępowania.

Oznacza to, że stosunek służbowy S. M. został reaktywowany z dniem 5 lipca 2004 r. Jak wskazano bowiem w uzasadnieniu rozkazu nr [...], do chwili wycofania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą obwarowaną sankcją wzruszalności, decyzja wywołuje skutki prawne.

Brak zatem podstaw do wypłaty S. M. uposażenia i innych świadczeń pieniężnych za okres, gdy jego stosunek służbowy był rozwiązany na mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia 29 czerwca 2002 r. Zgodnie z art. 121 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.

Uposażenie za 5-6 lipca 2004 r. również nie może zostać S. M. wypłacone, ponieważ pozostawanie funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w stosunku służbowym bez podejmowania służby nie rodzi prawa do uposażenia. Stosowanie do treści art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, prawo funkcjonariusza do uposażenia wynika z faktu pełnienia służby. A zatem, formalne trwanie stosunku służbowego, łączącego funkcjonariusza z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego samo przez się nie rodzi prawa do uposażenia i musi być dopełnione podjęciem tej służby faktycznie, bądź chociażby pozostawieniem w gotowości do podjęcia służby.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. M. wniósł o nakazanie wypłaty zaległego uposażenia od dnia 1 sierpnia 2002 r. do 4 lipca 2004 r. oraz należnych dodatków do uposażenia w kwocie 63 178,62 zł wraz z odsetkami, ewentualnie odszkodowania. Następnie zobowiązany do sprecyzowania skargi wskazał, iż przedmiotem skargi jest decyzja Szefa ABW z dnia [...] Podnosił, iż przysługuje mu wyliczone przez niego uposażenie i inne świadczenia pieniężne w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r.

W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2221/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. M. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] nr [...] w przedmiocie uposażenia funkcjonariusza, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że na skutek skargi o wznowienie postępowania wniesionej przez S. M. w dniu 3 czerwca 2004 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wznowił postępowanie, w następnie rozkazem personalnym nr [...] z dnia 30 czerwca 2004 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, uchylił w całości rozkazy personalne wydane w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, tj. rozkaz nr [...] z dnia 29 czerwca 2002 r. oraz rozkaz nr [...] z dnia 26 lipca 2002 r.

Rozkazowi personalnemu nr [...] z dnia 30 czerwca 2004 r. nadano na podstawie art. 108 § 1 kpa rygor natychmiastowej wykonalności, co skutkowało wykonaniem tego rozkazu w dniu zapoznania skarżącego z jego treścią, tj. 5 lipca 2004 r. Tak więc stosunek służbowy skarżącego została reaktywowany z dniem 5 lipca 2004 r. Należy jednak wskazać, iż zastosowanie sankcji wzruszalności decyzji w trybie wznowienia postępowania powoduje przerwanie skutku prawnego decyzji od momentu wycofania decyzji z obrotu prawnego. Do chwili wycofania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą obwarowaną sankcją wzruszalności, decyzja wywołuje skutki prawne (skutki zwolnieniowe).

W świetle tych ustaleń należało zatem ocenić, czy żądanie skarżącego wypłaty uposażenia za okres od dnia 1 sierpnia 2002 r. do dnia 6 lipca 2004 r. jest uzasadnione.

Zgodnie z art. 114 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe.

Z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie.

Z kolei, stosowanie do art. 121 ust. 3 ustawy, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.

W sprawie jest bezspornym, iż z dniem 29 lipca 2002 r. skarżący faktycznie został zwolniony ze służby w ABW. Ostatniej wypłaty należnego mu uposażenia dokonano za okres do dnia 31 lipca 2002 r. Od dnia 1 sierpnia 2002 r. skarżący pozostawał poza służbą.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z przytoczonych wcześniej przepisów art. 114 ust. 1 i 2 jednoznacznie wynika, że prawo funkcjonariusza do uposażenia wynika z faktu pełnienia służby. Sytuacja w jakich funkcjonariusz zachowuje prawo do uposażenia pomimo faktycznego niepełnienia służby, ustawodawca wymienił w art. 136 ustawy.

Następuje to w przypadku choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji Szefa ABW.

Prawo do uposażenia w obniżonej wysokości zachowuje także, z mocy art. 139 i art. 140 ustawy, funkcjonariusz zawieszony w czynnościach służbowych oraz tymczasowo aresztowany.

Z kolei art. 41 ustawy określa przesłanki zawieszenia prawa do uposażenia. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariuszowi, który samowolnie opuścił miejsce pełnienia służby albo pozostaje poza nim lub nie podejmuje służby, zawiesza się uposażenie od najbliższego terminu płatności. Jeżeli funkcjonariusz pobrał już za okres nieusprawiedliwionej nieobecności uposażenie, potrąca mu się odpowiednią część uposażenia przy najbliższej wypłacie.

W ustalonym staniem faktycznym skarżący nie zachował prawa do uposażenia w okresie od 1 sierpnia 2002 r. do 6 lipca 2004 r. ponieważ nie pełnił służby, a przyczyną pozostawania poza służbą były okoliczności inne niż wymienione w art. 136 ustawy.

Skarżący służbę podjął dopiero w dniu 7 lipca 2004 r. po rozwiązaniu stosunku pracy z dotychczasowym pracodawcą P. z siedzibą w [...].

Samo podejmowanie służby należy rozumieć jako zespół różnorodnych czynności i działań wykonywanych przez funkcjonariusza, związanych z jego zadaniami, jak również gotowość do podejmowania tych czynności i zadań. Tak więc, podejmowanie służby jest nie tylko wykonywaniem różnych czynności i zadań, ale także jest pozostawaniem w gotowości do ich wykonywania. Fakt tej gotowości musi być znany Agencji.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

S. M. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na:

1) naruszeniu przepisu postępowania, to jest art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. N 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na przyjęciu, że do dnia zapoznania się z rozkazem personalnym Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia 30 czerwca 2004 r. uchylającego rozkaz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia 29 czerwca 2002 r. i wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz rozkazu nr [...] z dnia 26 lipca 2002 r. (utrzymującego w mocy rozkaz personalny z dnia 29 czerwca 2002 r.) wskazane wyżej rozkazy Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wywoływały skutki prawne w postaci zwolnienia skarżącego ze służby,

2) naruszeniu prawa materialnego w postaci przepisów § 1 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz.U. Nr 172, poz. 1407), § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz zasad jej obliczania i wypłacania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz.U. Nr 201, poz. 1697) w zw. z art. 116 ust. 2 i art. 126 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) polegające na przyjęciu, że w zaskarżonym rozkazie szef ABW na dzień 7 lipca 2004 r. prawidłowo określił na 1 dzień okres wysługi skarżącego się dla celów uposażeniowych i nagrody jubileuszowej, podczas gdy w rzeczywistości szef ABW przy wydaniu zaskarżonego rozkazu błędnie zastosował wyżej wymienione przepisy rozporządzenia RM z 7 października 2002 r., rozporządzenia RM z 25 listopada 2002 r. oraz przepis art. 116 ust. 2 i art. 126 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o ABW, a to w ten sposób, że wbrew dyspozycji tych przepisów nie zaliczył skarżącemu do okresu wysługi dla celów uposażeniowych i nagrody jubileuszowej czasu służby w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za okres sprzed 7 lipca 2004 r. i nie wypłacił zaległego uposażenia oraz należnych dodatków do tego uposażenia wraz z odsetkami ustawowymi, ewentualnie odszkodowania wraz z odsetkami ustawowymi.

Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 170 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Art. 170 stanowi "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Art. 170 reguluje moc prawną prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu charakteryzuje się dwoma aspektami: po pierwsze, faktu istnienia prawomocnego orzeczenia sądu, który pociąga za sobą konsekwencje, że nikt nie może kwestionować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści – po drugie, w aspekcie mocy wiążącej jako określonym walorze prawnym rozstrzygnięcia zawartego w treści orzeczenia. Art. 170 ma zatem zakres regulacji ograniczony do mocy prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Regulacja ta nie dotyczy natomiast decyzji administracyjnej, której moc wiążącą wyprowadza się z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Dla oceny mocy wiążącej decyzji administracyjnej, Sąd nie mógł oprzeć się na regulacji obowiązującej wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z rozwiązań przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego wynika, że decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego z dniem doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Wyeliminowaniu decyzji administracyjnej z obrotu prawnego przez jej uchylenie powoduje, że skutki prawne tej decyzji są uznane przez przepisy prawa, a ich przerwanie następuje od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji uchylającej. Od tej reguły obowiązującej mogą przepisy materialnoprawne wprowadzać wyjątki, przez pozbawienie mocy prawnej skutków uchylonej decyzji od momentu wejścia decyzji do obrotu prawnego. Takiej jednak regulacji materialnoprawnej nie przyjmuje ustawa z 24 maja 2002 r. o Agencji bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676 ze zm.).

Zarzut naruszenia prawa materialnego: § 1 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 7 października 2002 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz.U. Nr 172, poz. 1407) oraz § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 25 listopada 2002 r. w sprawie okresów wliczonych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawo do nagrody jubileuszowej, oraz zasad jej obliczania i wypłacania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz.U. Nr 201, poz. 1697) w związku z art. 116 ust. 2 i art. 126 ust. 2 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) jest nieusprawiedliwiony. Art. 116 ust. 2 i art. 126 ust. 2 powołanej ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu regulują jedynie delegację ustawową dla Prezesa Rady Ministrów do wydania rozporządzeń. Natomiast powołane przepisy rozporządzenia nie były stosowane przez Sąd, a zatem Sąd nie mógł tych przepisów naruszyć.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.