Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2556/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi W.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej W.J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania W.J. od decyzji Prezydenta W. z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] sprostowanej postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonego przy ul. [...], oznaczonego nr hip. [...], stanowiącego obecnie część działek ewid. nr [...], nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...] - uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość położona przy ul. [...], oznaczona hipotecznie nr [...] objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Objęcie nieruchomości przez gminę W. w trybie dekretu nastąpiło [...] sierpnia 1948 r., z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W.

Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w W. z [...] maja 1947 r. nr [...] współwłaścicielami nieruchomości byli: S.P., E.P., H.Z. z d. P. i Z.P.

S.P. pismem z 30 sierpnia 1949 r. wystąpiła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.

Z chwilą likwidacji gmin, tj. od 1950 r. nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa.

Orzeczeniem administracyjnym z [...] marca 1950 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło dotychczasowym właścicielom nieruchomości, tj. Z.P. i innym przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego).

Natomiast orzeczeniem administracyjnym z [...] stycznia 1951 r. nr [...] odmówiono S.P. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o prawo własności czasowej.

Decyzją z [...] września 1999 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z [...] marca 1950 r.

Obecnie, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 362 ze zm.) nieruchomość stanowi własność Miasta W.

W dniu 19 września 1990 r. W.J. (spadkobierczyni S.P., wystąpiła z wnioskiem o "zwrot połowy wyżej wspomnianej nieruchomości, tj. placu o powierzchni [...] m2."

Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] sprostowaną postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. Prezydent W. odmówił W.J., J.Z., E.M., J.Z. oraz I.S. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonego przy ul. [...], oznaczonego nr hip. [...], stanowiącego obecnie część działek ewid. nr [...], nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., iż dotychczasowi właściciele nie złożyli w zawitym sześciomiesięcznym terminie zakreślonym przez dekret, wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. W szczególności fakt złożenia przez S.P. wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w sposób najbardziej dobitny przekreśla istnienie właściwego wniosku o ustanowienie prawa.

Prezydent W. wskazał, że roszczenie spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości [...], nie mogło zostać również uwzględnione w oparciu o przepis art. 214 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. powoływanej dalej jako: "ugn"), stanowiącego odpowiednik poprzednio obowiązującego art. 82 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z uwagi na bezskuteczny upływ terminu do złożenia stosownego wniosku.

Zarówno sześciomiesięczny termin zakreślony przez dekret, jak również terminy zakreślone ustawą o gospodarce nieruchomościami, jako terminy prawa materialnego, mają charakter prekluzyjny, nie podlegają przywróceniu, ich bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie prawa (roszczenia) przewidzianego w takim przepisie.

Odwołanie od decyzji Prezydenta W. z [...] sierpnia 2010 r. złożyła W.J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wydanie orzeczenia reformatoryjnego, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 77, 80 oraz 104 kpa. W ocenie skarżącej nieuzasadnionym jest wywodzenie tezy, że wniosek o prawo własności czasowej nie został złożony, gdyż o złożeniu wniosku przez Z.P. świadczy przede wszystkim wydanie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z [...] marca 1950 r.

Zdaniem skarżącej, orzeczenie to stanowi niejako odpowiedź na uprzednio złożony przez Z.P. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że decyzja Prezydenta W. z [...] sierpnia 2010 r. podlega uchyleniu w administracyjnym toku instancji, a sprawa przekazania do organu I instancji, gdyż wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w znacznej części, w rozumieniu art. 138 § 2 kpa.

Zdaniem Kolegium bezspornym jest, że zarówno sześciomiesięczny termin zakreślony przez dekret na wystąpienie z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej, jak i termin wskazany w art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako terminy prawa materialnego, mają charakter prekluzyjny i nie mogą zostać przywrócone. Bezskuteczny upływ terminu prawa materialnego powoduje, że przewidziane w nim uprawnienie bezpowrotnie wygasło.

Niniejsza sprawa była już przedmiotem postępowania odwoławczego zakończonego wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji z [...] sierpnia 2009 r. nr [...], w której podjęto próbę zwrócenia uwagi na rozbieżność rozstrzygnięcia opartego na podstawie dekretu od rozstrzygnięcia w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na uchwałę pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 11/98 organ odwoławczy wskazał na różny charakter uprawnień byłych właścicieli gruntów [...] w zależności od terminu złożenia wniosku o ustalenie prawa użytkowania wieczystego. Gdy wniosek o przyznanie na gruncie prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) został zgłoszony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu i nie został dotychczas rozpatrzony, sprawa powinna być załatwiona na podstawie przepisów dekretu, gdyż przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązującej do dnia 31 grudnia 1997 r. i przepisy obowiązującej obecnie ustawy o gospodarce nieruchomościami w niczym nie ograniczają uprawnień byłego właściciela do rozpoznania jego wniosku złożonego w trybie dekretu, jeżeli wniosek nie został dotychczas rozpatrzony.

Organ odwoławczy wskazał, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy kiedykolwiek, jakikolwiek uprawniony podmiot, w szczególności choćby jeden ze współwłaścicieli wystąpił z wnioskiem w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o ustanowienie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do opisanej na wstępie nieruchomości.

Zdaniem Kolegium prawidłowe jest ustalenie przez organ I instancji, że S.P. nie wystąpiła w terminie z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej, skoro pismem z 30 sierpnia 1949 r. zainteresowana wystąpiła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust.1 dekretu. Zdaniem organu nikt racjonalnie postępujący nie wnioskuje o przywrócenie terminu do dokonania czynności, jeżeli wcześniej czynność tę wykonał w ustawowym terminie.

W ocenie Kolegium organ I instancji przed podjęciem rozstrzygnięcia nie rozwiał innych nader istotnych wątpliwości, na które już zwrócił uwagę organ odwoławczy w decyzji z [...] sierpnia 2009 r., gdyż do rozważenia pozostaje fakt ewentualnego złożenia wniosku dekretowego przez pozostałych współwłaścicieli, w tym w szczególności przez Z.P.

Rozważenia wymaga okoliczność, czy pozostali współwłaściciele złożyli wniosek dekretowy o przyznanie prawa własności czasowej, której to kwestii organ I instancji zaniechał. Nie można oprzeć stanowiska w tej sprawie wyłącznie na informacjach figurujących w rejestrze wniosków dekretowych Wydziału Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., gdyż rejestr ten ma jedynie charakter pomocniczy i nie potwierdza w sposób bezpośredni, czy wniosek dekretowy został faktycznie złożony.

Fakt wystąpienia przez S.P. z wnioskiem o przywrócenie terminu nie przesądza, że żaden z pozostałych dawnych współwłaścicieli, w tym Z.P. nie podjął odrębnych niezależnych działań zmierzających do przyznania prawa własności czasowej. Zwłaszcza, że wniosek dekretowy nie wymagał żadnej szczególnej formy.

Kolegium podkreśliło, że powinnością organu prowadzącego postępowanie jest m.in. obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa). W ocenie organu odwoławczego Prezydent W. przeprowadzając postępowanie dowodowe, poprzedzające wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchybił temu obowiązkowi zwłaszcza, że postępowanie administracyjne rządzi się zasadą oficjalności.

Zdaniem Kolegium ze zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób jest wywieść

tezy, iż wniosek dekretowy nie został kiedykolwiek przez kogokolwiek złożony.

O ewentualnym fakcie złożenia przez Z.P. wniosku dekretowego nie mogą przesądzać okoliczności podnoszone przez odwołującą się. Nie mogą one stanowić obiektywnego i rzetelnego źródła dowodowego, gdyż zrozumiałym jest, że spadkobierczyni byłej współwłaścicielki jest żywotnie zainteresowana w pozytywnym rozstrzygnięciu omawianej kwestii, zwłaszcza uwzględniwszy, iż wniosek z 19 września 1990 r. (ponowiony w dniu 6 stycznia 1992 r.) złożony został z uchybieniem terminu zakreślonego w art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przytoczonych wyżej przyczyn organ odwoławczy nie dał wiary oświadczeniom złożonym przez H.Z. w piśmie z 3 lutego 2000 r. i A.C. z d. P. zawartym w piśmie z [...] grudnia 1999 r.

Kolegium podniosło, że zeznania świadków w postępowaniu administracyjnym mogą stanowić dowód, o ile sporządzony zostanie w odpowiedniej formie. W ocenie organu odwoławczego oświadczenia złożone zostały ewidentnie dla potrzeb niniejszego postępowania – są subiektywne – poza tym, nie zostały złożone np. przed sądem, organem administracji, po uprzednim pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, czy też odebraniu przyrzeczenia. Budzi wątpliwość organu, że po upływie ponad pięćdziesięciu lat, składające oświadczenie wiedzy, doskonale pamiętały zarówno moment powiadomienia ich przez Z.P. o fakcie wystąpienia z wnioskiem dekretowym, jak również dysponowały szczegółową wiedzą, z kim były współwłaściciel podzielił się informacją o fakcie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.

W ocenie Kolegium chybiona jest również teza skarżącej, że wydanie orzeczenia administracyjnego z [...] marca 1950 r. odmawiającego przyznania Z.P. i innym prawa własności czasowej, w sposób dobitny podkreśla okoliczność wystąpienia przez zainteresowanego z wnioskiem w trybie art. 7 ust. 1 dekretu.

Nie do przyjęcia jest bowiem teza, że wydanie tego orzeczenia musiało stanowić odpowiedź na uprzednio złożony przez Z.P. wniosek o przyznanie własności czasowej.

Orzeczenie administracyjne z [...] września 1950 r. skierowane do Z.P. nie mogło być także ewentualną odpowiedzią na wniosek S.P. z 30 sierpnia 1949 r., skoro kwestia przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego została rozpatrzona późniejszym orzeczeniem administracyjnym z [...] stycznia 1951 r.

Kolegium wskazało, że w obrocie prawnym pozostaje mnóstwo decyzji dekretowych odmawiających dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) mimo, że stosowny wniosek nie został w ogóle złożony. Tego typu decyzje wydawane były choćby w celu ujawnienia praw nowego właściciela w księgach wieczystych.

Organ odwoławczy wskazał, że wątpliwości co do ustalenia, czy Z.P. wystąpił (niezależnie od działań podejmowanych przez S.P.) z odrębnym wnioskiem w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, stwarza lektura akt własnościowych nieruchomości. W aktach tych znajduje się koperta zaadresowana bezpośrednio do Z.P., w której przesłano orzeczenie z [...] marca 1950 r. W treści zaświadczenia Sądu Okręgowego, na podstawie którego ustalono właścicieli nieruchomości nie ma adresów poszczególnych byłych współwłaścicieli. Powstaje zatem pytanie, skąd organ powziął informację o aktualnym adresie i dlaczego skierował decyzję odmowną bezpośrednio na adres Z.P. Być może adres taki wskazał sam zainteresowany we wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Z drugiej jednakże strony omawiana przesyłka listowna nie została przez Z.P. odebrana, zaś decyzja z [...] marca 1950 r. została ogłoszona w trybie art. 26 i art. 30 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.

Prezydent W. rozpatrując sprawę nie odniósł się do tej materii. Zaniechał ustosunkowania się do kwestii ewentualnego złożenia wniosku dekretowego przez Z.P., koncentrując swoją uwagę jedynie na działaniach podejmowanych przez S.P.

W ocenie Kolegium dopiero ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości faktu, że wniosek dekretowy nie został złożony, uprawniać będzie do wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Natomiast fakt, że podejmowane dotychczas przez organ I instancji działania i czynności mające na celu weryfikację braku złożenia powyższego wniosku, nie przyniosły rezultatów, w szczególności z powodu nie odnalezienia stosownych dokumentów, nie przesądza, że wniosek dekretowy nie został złożony.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W.J.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła:

- naruszenie art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 kpa w zw. z art. 7, 8, 12 § 1, 15 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i błędne przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest zupełny, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w znacznej części; przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, iż dowodem potwierdzającym fakt złożenia wniosku dekretowego jest dowód z dokumentu, podczas gdy przepisom kpa obca jest legalna ocena dowodów; nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, w zakresie w jakim organ ten uznał, że zachodzą braki w materiale dowodowym;

- naruszenie art. 7 ust. 1, 2, i 3 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nierozpatrzenie wniosku Z.P. o przyznanie prawa własności czasowej, złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, jedynie wówczas, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, tj. gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe.

Skarżąca podkreśliła, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja przez organ II instancji decyzji organu I instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy. Sama potrzeba uzupełnienia dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji.

W ocenie skarżącej zebrany w sprawie materiał dowodowy jest zupełny i pozwala na rozpoznanie istoty sprawy i wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformacyjnej. Rzekome braki materiału dowodowego, na które powołuje się organ odwoławczy, nie są wynikiem błędów proceduralnych organu I instancji, uzasadniających kasację decyzji, lecz wynikają z niemożliwości zebrania dowodów innych niż dotychczas zgromadzone. Postępowanie w niniejszej sprawie trwa przeszło 20 lat. W tym czasie organ I instancji przeprowadzał czterokrotnie postępowanie wyjaśniające (w sprawie wydano cztery decyzje uchylające decyzję organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia). W przeciągu 20 lat postępowania, zarówno organ I instancji jak i skarżąca wielokrotnie, niezależnie od siebie, występowali do instytucji państwowych, samorządowych oraz osób prywatnych celem wydobycia dowodów pozwalających na rozpatrzenie sprawy. Wszystkie uzyskane w ten sposób dowody zostały złożone do akt sprawy. Z uwagi na upływ czasu oraz biorąc pod uwagę, iż dowodami w sprawie są wyłącznie dokumenty archiwalne, nie jest możliwym zgromadzenie dalszych (innych) dowodów, niż dotychczas przeprowadzone. W szczególności, zbadane zostały archiwa państwowe jak i samorządowe, zaś osoby które były uczestnikami lub świadkami tamtych zdarzeń, i które swymi zeznaniami mogłyby uzupełnić braki, nie żyją.

Skarżąca podniosła, że nawet jeśli przyjąć za zasadne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, w świetle art. 136 kpa. Kolegium było zobowiązane uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie, w jakim zdaniem organu, zachodziły braki w materiale dowodowym, czego zaniechano.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno we własnym zakresie podjąć czynności zmierzające do powzięcia stosownych informacji, lub też zwrócić się o te informacje do organu I instancji lub innego podmiotu.

Zakres tych działań niewątpliwie nie wykraczałby poza ramy postępowania wyjaśniającego, jakie jest dopuszczalne przed organem odwoławczym.

Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano przyczyn, dla których zaniechano uzupełnienia dowodów.

W ocenie skarżącej zebrany materiał dowodowy jest zupełny i pozwala na wydanie decyzji co do istoty sprawy. Co prawda w aktach sprawy brakuje dokumentu - wniosku dekretowego, niemniej jednak szereg innych dowodów i okoliczności, pozwala przyjąć, że Z.P. – złożył wniosek w wymaganym terminie.

Skarżąca wskazała, że jak już to podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2001 r. w sprawie I SA 789/00, akta administracyjne budzą poważne zastrzeżenia zarówno z punktu widzenia ich kompletności jak i prawidłowości prowadzenia.

Niewłaściwe prowadzenie akt obciąża wyłącznie organ i nie może wpływać na sytuację prawną obywatela poprzez jej pogorszenie. Obciążenie skarżącej skutkami niekompletności akt jest oczywistym naruszeniem zasad wyrażonych w art. 7 i 8 kpa. Wszelkie nie dające się usunąć wątpliwości w tej kwestii winny być tłumaczone na korzyść skarżącej.

W ocenie skarżącej o złożeniu wniosku przez Z.P. świadczy przede wszystkim wydanie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z [...] marca 1950 r., odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Przepisy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. nie dawały podstaw do wydania z urzędu decyzji odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż "w obrocie prawnym pozostaje mnóstwo tzw. decyzji dekretowych odmawiających dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej mimo, że stosowny wniosek nie został w ogóle złożony", bez wykazania, iż w niniejszej sprawie zachodzi taki przypadek jest nie tylko bezpodstawne, ale i przeczy domniemaniu legalności działań organów administracji publicznej.

Orzeczenie z [...] marca 1950 r. było przedmiotem kontroli Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które decyzją z [...] września 1999 r. (sygn. [...]) stwierdziło nieważność orzeczenia z [...] marca 1950 r. wyłącznie z tego powodu, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uzasadniał poglądu, jakoby korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli nie dawało się pogodzić z jej przeznaczeniem.

Skarżąca podniosła, że z akt sprawy wynika, iż wpis do księgi wieczystej na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości przy ul. [...] (sąsiadującej z przedmiotową nieruchomością) nastąpił z powodu "niezłożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli". Wynika z tego, iż w przypadku gdy podstawą wpisu prawa własności nowego właściciela był brak wniosku dawnych właścicieli, organ administracji wyraźnie przytaczał tę okoliczność jako podstawę. Tym samym chybiony jest argument organu odwoławczego, iż decyzje odmowne wydawane były mimo braku wniosku osób uprawnionych, m.in. w celu ujawnienia prawa nowego właściciela w księdze wieczystej. Skoro do ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa wystarczającym było stwierdzenie braku wniosku dawnych właścicieli, nie istniała potrzeba wydawania decyzji odmownej.

Skarżąca wskazała, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z [...] marca 1950 r. zawiera dokładny adres Z.P., co świadczy o tym, iż organ uzyskał adres od samego zainteresowanego – ze złożonego przez niego wniosku. Fakt, iż Z.P. nie odebrał orzeczenia należy tłumaczyć tym, iż pomiędzy datą złożenia wniosku a wydaniem orzeczenia minęło około dwóch lat, co biorąc pod uwagę powojenną migrację pozwala na wysunięcie wniosku, iż Z.P. nie mieszkał już pod wskazanym adresem.

Skarżąca zarzuciła, że organ nie przesłuchał w charakterze świadków osób, które złożyły pisemne oświadczenia co do wniosku dekretowego złożonego przez Z.P. Stwierdziła, że obecnie z uwagi na śmierć tych osób, przeprowadzenie dowodów jest niemożliwe. Zaniechania organu w powyższym zakresie nie mogą obciążać skarżącej. Przy ocenie wiarygodności oświadczeń, o których mowa powyżej, organ odwoławczy nie może zasłaniać się niemożnością ich weryfikacji na obecnym etapie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, przede wszystkim dlatego, że niezasadne jest stanowisko organu odwoławczego, iż wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Postępowanie administracyjne toczy się prawie 20 lat. Organ I instancji kilkakrotnie – ostatnio w latach 2004 do 2010, poszukiwał wniosków dekretowych i dokumentów dotyczących spornej nieruchomości. Zwracał się on do stron postępowania, do różnych instytucji, organów, m.in. do Archiwum Akt Nowych, Archiwum Państwowego W., [...] Urzędu Wojewódzkiego, tj. do: Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości, Archiwum, Biura Kadr i Organizacji oraz do wyspecjalizowanych komórek organizacyjnych Urzędu Miasta W. Jednakże kwerenda trwająca wiele lat nie doprowadziła do odnalezienia innych dokumentów ponad te, które znajdują się w aktach sprawy.

Podnieść należy, że już w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2009 r. organ, tak samo jak i w zaskarżonej decyzji, wskazał na konieczność ustalenia, czy którykolwiek z dawnych właścicieli złożył wniosek w trybie art. 7 dekretu. Organ I instancji wykonał wskazania organu odwoławczego, co jednak nie przyniosło zadawalających rezultatów. Dlatego kolejne uchylanie decyzji organu I instancji i ponowne zlecanie temu organowi poszukiwania dokumentów, bez określenia, gdzie należy ich szukać, w sytuacji, gdy wcześniejsze poszukiwania były bezskuteczne stanowi naruszenie art. 138 § 2 kpa.

Należy podkreślić, że żadna ze stron postępowania nigdy nie twierdziła, aby, poza Z.P., którego wniosku dekretowego nie udało się odnaleźć pomimo wieloletnich poszukiwań i S.P., pozostali byli współwłaściciele składali samodzielne wnioski dekretowe. Wobec tego uchylanie decyzji organu I instancji celem ponownego poszukiwania wniosku Z.P. oraz w celu ustalenia, czy inni współwłaściciele takiego wniosku nie złożyli, jest bezzasadne. Ma rację skarżąca, że jeżeli organ odwoławczy uznaje, że istnieje jeszcze możliwość zwrócenia się do innych instytucji lub podmiotów, aby uzupełnić materiał dowodowy, to zgodnie z art. 136 kpa zobowiązany był to uczynić. Podkreślić należy, że zasada oficjalności, na którą powołuje się organ odwoławczy, dotyczy w takim samym stopniu organu II instancji, jak i organu pierwszoinstancyjnego. Stanowisko takie jest prezentowane zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1699/94, Lex nr 26588, którego teza brzmi: ,,zakres postępowania odwoławczego nie jest ze swej istoty węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy nie ma mniejszych obowiązków niż organ I instancji. Organ odwoławczy jest w szczególności obowiązany, tak jak organ I instancji, dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy").

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie podjął żadnych samodzielnych działań dowodowych, które pozwoliłyby na ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przez organ I instancji jest prawidłowy. Ponadto, stosownie do treści art. 140 kpa w sprawach nie unormowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organem odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Jeżeli organ odwoławczy uznał, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji są jeszcze pewne braki lub niejasności, to organ odwoławczy powinien przeprowadzić dowody, w celu ich usunięcia lub uzupełnienia dowodów. Nie usunięcie tych wad i niejasności mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej prawa materialnego jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W tym kontekście ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7 dekretu poprzez jego niezastosowanie, wskazać należy, że przedwczesne byłoby odniesienie się przez Sąd do zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy organ II instancji uznaje, że stan faktyczny nie jest dostatecznie wyjaśniony, a wobec tego nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz wydaje decyzję procesową. Również z tej samej przyczyny przedwczesne jest stanowisko organu odwoławczego, że fakt wydania orzeczenia dekretowego nie przesądza o złożeniu wniosku dekretowego. Rozważania w tej kwestii możliwe byłyby, gdyby organ odwoławczy wydawał decyzję co do istoty sprawy, a nie kasacyjną.

Powołana przez organ odwoławczy uchwała NSA z 9 listopada 1998 r. dotyczyła stanu faktycznego, w którym wnioskodawca wystąpił o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w 1965 r. z powołaniem się na § 2 uchwały nr [...] Rady Ministrów z [...] stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze W. w wieczyste użytkowanie. Odnoszenie więc tej uchwały do niniejszej sprawy jest nieadekwatne. W omawianej uchwale bezsporne było, że wniosek na podstawie dekretu [...] nie został złożony, a wątpliwości organu dotyczyły stanu prawnego, tj., który przepis prawa powinien być zastosowany do wniosku złożonego w 1965 r., w sytuacji gdy wniosek ten jest rozpoznawany obecnie. W niniejszej sprawie wątpliwości takie nie zachodzą. Organ I instancji uznał, że wniosek dekretowy nie został złożony, wobec czego rozpoznał wnioski skarżącej z 19 września 1990 r. i 6 stycznia 1992 r. przy zastosowaniu przepisu art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie pełnomocnik skarżącej w piśmie z 28 sierpnia 2008 r. sprecyzował żądanie skarżącej, jako rozpoznanie sprawy w trybie dekretu warszawskiego, jednakże zważyć należy, że o sposobie załatwienia sprawy nie może przesądzać to, na jakie przepisy powołuje się strona występująca z wnioskiem. Rozstrzygające znaczenie ma bowiem istota żądania strony, w szczególności, gdy żądanie może być zgłoszone w zawitym terminie. Modyfikowanie wniosku jest dopuszczalne tylko w okresie biegu tego terminu. Nie było zatem żadnej potrzeby wzywania pełnomocnika skarżącej przez organ I instancji do sprecyzowania żądania.

Zważyć należy, że dalsze czynności organu odwoławczego w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego umożliwią ocenę przez ten organ, czy decyzja Prezydenta W. została prawidłowo wydana na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też powinna być ona wydana na podstawie art. 7 dekretu. W tej ostatniej sytuacji organ odwoławczy obowiązany byłby uchylić decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, gdyż pisma skarżącej z 1990 i 1991 r., w sytuacji złożenia skutecznego wniosku dekretowego, nie powinny doprowadzić do wydania decyzji na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy na innej podstawie materialnoprawnej niż organ I instancji skutkowałoby pozbawieniem stron dwuinstancyjności.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowego prowadzenia akt archiwalnych – dekretowych (kilkakrotnej zmiany numeracji stron, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2001 r. w sprawie I SA 789/00), to należy zgodzić się ze skarżącą, iż takie nieprawidłowości nie mogą wpływać na sytuację prawną stron postępowania. W tym znaczeniu do powyższej kwestii organ odwoławczy się nie odniósł. Dlatego bez takiej oceny i wykazania czy wadliwe prowadzenie akt, miało lub nie miało znaczenia dla oceny decyzji organu I instancji, przyjmowanie przez organ odwoławczy założenia, że wydanie orzeczenia dekretowego nie stanowi o złożeniu wniosku, podczas gdy postępowanie dekretowe mogło być prowadzone jedynie na wniosek oraz w sytuacji gdy postawą stwierdzenia nieważności tego orzeczenia nie był brak wniosku, ani złożenie go po terminie, stanowi naruszenie zasad określonych w art. 7 i 8 kpa. Również ma rację skarżąca, że nie przesłuchanie w charakterze świadków przez organ w toku wieloletniego postępowania osób, które w pisemnych oświadczeniach potwierdziły fakt złożenia wniosku dekretowego przez Z.P., a które to osoby już zmarły, nie może obciążać stron i przemawiać za niezłożeniem wniosku dekretowego.

Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 145 § 1 pkt c) oraz 152 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia.