Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1053/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) po ponownym rozpatrzeniu sprawy z odwołania D. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) z dnia [...] października 2018r., znak: [...], którą organ ten umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone z urzędu w sprawie wykonania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę Starosty K. nr [...] znak [...] z dnia [...] października 2008r., dotyczącego rozbudowy istniejącego budynku handlowo-usługowego położonego na nieruchomości w K. przy ul. [...] (działka [...]), realizowanego przez inwestora Spółkę A> reprezentowaną przez K. B. i P. P., utrzymał zaskarżoną decyzję PINB w K. w mocy. WWINB wskazał, że decyzja wydana została w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1135/18.

W uzasadnieniu decyzji WWINB w pierwszej kolejności przedstawił ustalony stan faktyczny sprawy. W tym zakresie organ podał, że pismem z dnia [...] czerwca 2018r. D. M., reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił do PINB w K. z żądaniem przeprowadzenia kontroli i wszczęcia postępowania w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego podczas wykonywania robót budowlanych, obejmujących rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego w K. przy ul. [...], na działce nr [...], realizowanych przez Spółkę A..

W dniu [...] lipca 2018r. PINB przeprowadził kontrolę przedmiotowego obiektu budowlanego, na podstawie której został sporządzony protokół nr [...]

Pismem z [...] lipca 2018r. (znak: [...]) PINB poinformował wnoszącego podanie, iż przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w sprawie wykonanych robót budowlanych, a pismem z [...] lipca 2018r. wezwał D. M. do pisemnego wyjaśnienia i wykazania jakiego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy żądanie z dnia [...] czerwca 2018r.

Równocześnie pismem z dnia [...] lipca 2018r. PINB wezwał A. B. do osobistego stawiennictwa w siedzibie.

W dniu [...].07.2018r. do PINB wpłynęły pisemne wyjaśnienia A. B. – kierownika robot elektrycznych oraz G. K. - kierownika budowy, P. P. - współwłaściciela nieruchomości.

Pismem z dnia [...].07.2018r. D. M. wskazał m.in., że jego interes prawny wywodzić należy z przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

PINB w dniu [...].07.2018r. wydał postanowienie, znak: [...], którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego D. M. na wniosek z dnia [...].06.2018r. (uzupełniony w dniu [...].07.2018r.). Postanowienie to zostało uchylone przez WWINB.

W dniu [...].10.2018r. PINB w K. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: "k.p.a", umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone z urzędu w sprawie wykonania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę Starosty K. nr [...] znak [...] z dnia [...].10.2008r., a dotyczącego rozbudowy istniejącego budynku handlowo usługowego położonego na nieruchomości w K. przy ul. [...] (działka [...]).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z podaniem D. M. z dnia [...].06.2018r., uzupełnionym w dniu [...].07.2018 r., przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy naruszenia wskazane w tych pismach znajdują potwierdzenie. Zdaniem PINB nie doszło jeszcze do wytyczenia nowego obiektu budowlanego, zatem nie było potrzeby dołączenia do dziennika budowy oryginału szkicu tyczenia. Ponadto, w związku z nieprawidłowościami dotyczącymi braku tablicy informacyjnej budowy, braku ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, braku odpowiedniego zabezpieczenia placu budowy oraz nieprawidłowościami prowadzenia dziennika budowy, zostały wyciągnięte konsekwencje karne w postaci postępowania mandatowego w stosunku do kierownika budowy, inwestora oraz kierownika robót branży elektrycznej, jak również zobowiązano kierownika budowy do umieszczenia w widocznym miejscu tablicy informacyjnej budowy oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, a także odpowiedniego zabezpieczenia terenu budowy.

Odwołanie od tej decyzji wniósł D. M., podnosząc zarzuty co do prawidłowości ustaleń dotyczących terminu i zakresu wykonania robót budowlanych w rozbudowywanym obiekcie. Odwołujący podniósł również, że roboty elektryczne, które miałyby świadczyć o braku przerwania budowy, w ogóle nie były objęte pozwoleniem na budowę. W jego ocenie organ winien dokonać weryfikacji rzekomo wykonanych robót wewnętrznych. D. M. zakwestionował również wiarygodność faktury mającej dokumentować wykonane roboty elektryczne związane z wykonaniem instalacji elektrycznej – montażu tablic elektrycznych (rozdzielnic) T1 i T2 oraz wyłącznika pożarowego. Ponadto zwrócił uwagę na zapis w dzienniku budowy o wytyczeniu obiektu, kwestionując jego prawidłowość.

WWINB decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.

Decyzja WWINB została zaskarżona przez D. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA), który wyrokiem z dnia 10 czerwca 2019r., sygn. II SA/Po 1135/18, uchylił zaskarżoną decyzję WWINB z dnia [...] listopada 2018r., nr [...]

WWINB wyjaśnił następnie motywy podjętego rozstrzygnięcia, wskazując na wiążącą go ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu. Zdaniem organu Sąd w wyroku z dnia 10.06.2019r,. sygn. II SA/Po 1135/18, uznał iż w kontrolowanej sprawie do wszczęcia postępowania doszło w istocie na wniosek strony. Jednocześnie WSA wskazał, że w niniejszej sprawie wystarczające było uchylenie jedynie decyzji organu odwoławczego, albowiem zakres wskazań nie wykracza poza kompetencje tego organu posiadane w postępowaniu odwoławczym. Przede wszystkim organ odwoławczy, przyjmując, że w niniejszej sprawie toczy się postępowanie w trybie wnioskowym (na żądanie strony postępowania), zobowiązany będzie do wyjaśnienia kwestii jakkolwiek istotnej, to jednak obejmującej tylko część postępowania dowodowego, która nie wiąże się z koniecznością powtórnego wykonywania czynności kontrolnych, a jedynie analizą posiadanych już informacji pozyskanych w trakcie kontroli przeprowadzenia inwestycji. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę WWINB powinien wyjaśnić, czy oprócz stwierdzonych i przedstawionych w decyzji organu I instancji nieprawidłowości dotyczących braku tablicy informacyjnej budowy, braku ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, a także braku odpowiedniego zabezpieczenia placu budowy oraz nieprawidłowości w zakresie prowadzenia dziennika budowy - zostały stwierdzone sygnalizowane przez skarżącego nieprawidłowości dotyczące wytyczenia obiektu, jak i wykonywania robót budowlanych, w tym zwłaszcza wykonywanych przy instalacji elektrycznej. W przypadku potwierdzenia, że do takich naruszeń doszło, organ winien wyjaśnić jaki miały one charakter oraz przesądzić, czy nie wymagały one przeprowadzenia innego postępowania, w tym w szczególności postępowania naprawczego. Właściwa ocena zgodności kontrolowanych robót z przepisami prawa powinna być dokonana na płaszczyźnie konkretnych przepisów regulujących postępowanie naprawcze (legalizacyjne), ze wskazaniem przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów techniczno-budowlanych. Sąd wskazał, że dopiero w wyniku wykonania tych wszystkich obowiązków możliwe będzie końcowe rozstrzygnięcie, czy w sprawie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).

WWINB, ustosunkowując się do zarzutu odwołania co do braku formalnego wszczęcia postępowania podkreślił, iż zgodnie z doktryną orzeczniczą naruszenie zasady zawiadomienia o wszczęciu postępowania zawsze oceniane musi być w odniesieniu do stanu faktycznego konkretnej sprawy. Oznacza to, że nie zawsze naruszenie art. 61 ust. 4 k.p.a. będzie takim naruszeniem tego przepisu, który powodować będzie konieczność uchylenia decyzji. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1, art. 79) przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Z tego też względu nie jest istotna forma tego powiadomienia, lecz to, czy strony powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych. Na poparcie tego stanowiska WWINB powołał wyroki NSA z dnia 28.02.2012r. sygn. II OSK 2394/10, z dnia 27.08.2015r, sygn. II OSK 3148/123 oraz z dnia 22.03.2013r. sygn. I OSK 2601/12, WSA w Poznaniu z dnia 16.02.2017r. sygn. IV SA/Po 1034/16 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

WWINB wskazał, iż w niniejszej sprawie organ powiatowy ustalił, że pozwolenie na budowę z dnia [...] października 2008 r., nr [...] znak: [...], dotyczyło rozbudowy istniejącego budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego w K. przy ul. [...], na działce nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę W. decyzją z dnia [...] października 2010r. znak: [...] WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 marca 2012r. sygn. IV SA/Po 1020/10 oddalił skargę. NSA wyrokiem z dnia 23 października 2012r., sygn. II OSK 1148/11, oddalił skargę kasacyjną Państwa Mańkowskich. Sąd ten w uzasadnieniu wskazał na zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami.

Ponadto WWINB uznał, że zarzuty podnoszone w odwołaniu (jak i skardze do sądu), dotyczące kwestii ewentualnej przerwy w budowie trwającej ponad 3 lata (w tym nie przeanalizowania daty faktur zakupu towarów) są niezasadne, gdyż kwestia ta była przedmiotem postępowania administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu, w którym Wojewoda W. decyzją z dnia [...] października 2018r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...], którą organ I instancji odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej z dnia [...] października 2008r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce A.. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego w K. ul. [...] (co potwierdził WSA w ww. wyroku). Na marginesie WWINB dodał, że od momentu rozpoczęcia robót budowlanych, tj. od dnia [...] marca 2009 r., do ostatniego wpisu w dzienniku - tj. z dnia [...] października 2016 r. nie wystąpiła przerwa w budowie trwająca ponad 3 lata. Z dziennika budowy nr [...], który został wydany w dniu [...] lutego 2009r. wynika, że kierownikiem budowy jest mgr inż. G. K., który jest uprawiony do dokonywania wpisów w dzienniku, natomiast kierownikiem robót elektrycznych jest mgr inż. A. B..

WWINB podkreślił, iż organy nadzoru budowlanego nie oceniają kosztów zakupu towarów czy usług a ich wysokość czy prawidłowość wydanej faktury nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa (np. fałszowanie faktur) - poza przypadkami określonymi w przepisie art. 240 ustawy z dnia 06 czerwca 1997r. Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 1950) należy do suwerennej decyzji podmiotu, który posiadł wiarygodną wiadomość o popełnieniu przestępstwa. W tej sytuacji podmiot taki, przekonany o wiarygodności posiadanej wiadomości, powinien rozważyć zwrócenie się wprost do organów ścigania z zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa.

Zdaniem WWINB najważniejszą kwestią jest fakt, iż projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty K. z dnia [...] października 2008r., znak: [...], obejmował rozbudowę istniejącego budynku o dodatkową powierzchnię magazynową, aneks usług ksero oraz salkę konferencyjną i pomieszczenie serwisowe, dostosowując funkcjonalność obiektu do aktualnie prowadzonej działalności. Prace obejmowały także przebudowę istniejącej tablicy rozdzielczej Tl i wymianę jej na T2 (obsługującą docelowo także nowo powstała część). W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych (w dniu [...] lipca 2018r.) organ powiatowy ustalił, iż na terenie działki [...] (do czasu wydania decyzji PINB z dnia [...] października 2018r.) nie została jeszcze zrealizowana inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego (zatem nie było konieczności wytyczenia geodezyjnego rozbudowy). Tym samym zarzuty dotyczące błędnego wytyczenia obiektu są nieuzasadnione.

WWINB wskazał, że zostały natomiast wykonane roboty budowlane w obrębie istniejącego budynku handlowo-usługowego, przy czym zrealizowano tylko część robót objętych pozwoleniem. Z wpisów dokonanych w dzienniku budowy wynika, że została wykonana przebudowa rozdzielni elektrycznej Tl, dostosowując ją do rozbudowy wewnętrznej instalacji elektrycznej wraz z wyłącznikiem przeciwpożarowym prądu (wpis z dnia [...] września 2016r.). W dniu [...] października 2016r. dokonano kolejnego wpisu w dzienniku budowy: " Wykonano montaż tablicy rozdzielczej T2 zgodnie z założeniami projektu budowlanego". Organ podkreślił, że wykonanie przebudowy rozdzielni elektrycznej nastąpiło na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę.

Ponadto organ powiatowy w zakresie nieprawidłowości dotyczących braku tablicy informacyjnej dotyczącej budowy oraz braku ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, a także braku stosownego zabezpieczenia placu budowy, wyciągnął konsekwencje karne w postaci postępowania mandatowego w stosunku do: kierownika budowy, inwestora oraz kierownika robot budowlanych branży elektrycznej. Wobec tego organ nie stwierdził innych nieprawidłowości niż ww.

Zdaniem WWINB tym samym organ powiatowy prawidłowo zastosował przepis art. 105 § 1 k.p.a. Na podstawie przeprowadzonej kontroli przez PINB w dniu [...] lipca 2018r., organ powiatowy stwierdził, że roboty budowlane są wykonywane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a tym samym należy stwierdzić, że prowadzone roboty budowlane są realizowane w oparciu o pozwolenie na budowę Starosty K. nr [...] znak [...] z dnia [...] października 2008r., dotyczące rozbudowy istniejącego budynku handlowo-usługowego. Mamy zatem do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Tym samym nie zachodzą przesłanki do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego podczas wykonywania robót budowlanych, obejmujących rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego w K. przy ul [...], na działce nr [...], realizowanych przez Spółkę A. Jawną, a organ był zobligowany do umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego bowiem postępowanie stało się w całości bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.).

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania WWINB podkreślił, że zasada swobodnej oceny dowodów w rozumieniu przepisu art. 80 k.p.a. polega na tym, że organ analizuje cały materiał dowodowy i na podstawie rozpatrywania wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu formułuje ocenę danego konkretnego dowodu, na przykład zeznania świadka czy wpisu do dziennika budowy. Podkreślono, że wpisy w dzienniku budowy mają moc dokumentu urzędowego. Poświadczenie nieprawdy w takim dokumencie skutkuje odpowiedzialnością karną.

Kończąc organ wskazał, że PINB prowadzi odrębne postępowanie znak: [...], w sprawie dotyczącej wykonania robót budowlanych związanych z przebudową kanalizacji na dz. nr [...].

D. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżył wyżej opisaną decyzję WWINB do WSA w Poznaniu, żądając jej uchylenia oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania w kwocie [...]zł.

Zaskarżonej decyzji WWINB zarzucono rażące naruszenie: art. 105 § 1 k.p.a., art. 153 p.p.s.a. w zw. z wyrokiem sygn. akt II SA/Po 1135/18 z dnia 10.06.2019 r., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a.

Zdaniem skarżącego WWINB w istocie zignorował przepis art. 153 p.p.s.a. Sąd w uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Po 1135/18 dokonał obszernej wykładni przepisu art. 61 § 1 k.p.a. Stwierdzenie Sądu, "że w kontrolowanej sprawie do wszczęcia postępowania doszło w istocie na wniosek strony" winno oznaczać, w ocenie skarżącego, uchylenie zaskarżonej decyzji PINB w K.. Natomiast PINB w K. winien zawiadomić skarżącego (stronę) o wszczęciu postępowania na żądanie strony (przesłać skarżącemu stosowne zawiadomienie) oraz umorzyć postępowanie wszczęte z urzędu (znak: [...] - zawiadomienie z dnia [...].09.2018 r.) na podstawie art. 61 a § 1 kpa (z innych uzasadnionych przyczyn). W zawiadomieniu z dnia [...].09.2018 r. organ nie wskazał daty wszczęcia postępowania. Data sporządzenia zawiadomienia, to nie to samo co data wszczęcia postępowania. W zawiadomieniu tym organ wskazał na uprawnienia wynikające z art. 10 k.p.a. Zastosowanie art. 10 k.p.a. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania świadczy o fikcji takiego postępowania. Na samym początku postępowania nie można bowiem mówić o uzupełnieniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Nasuwa się zatem pytanie kiedy materiał dowodowy został zebrany i czy strona miała możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu?

Skarżący podniósł, że organ nie wyjaśnił w żaden sposób, z jakich w istocie przyczyn umorzono przedmiotowe postępowanie. Co prawda organ wskazuje na przyczynę o charakterze przedmiotowym, ale tego wprost nie stwierdza.

Ponadto organy obu instancji nie odniosły się do prawidłowości wpisów w dzienniku budowy i nie poczyniły w tym zakresie własnych ustaleń i ocen. Sąd jednoznacznie potwierdził, iż "Skarżący może natomiast - i to czyni - w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego kwestionować prawidłowość wpisów w dzienniku budowy oraz fakt wykonywania konkretnych robót, a ustalenia w tym zakresie pośrednio mogą mieć wpływ na ewentualne rozstrzygnięcie w kwestii stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę." Kwestia wygaśnięcia pozwolenia na budowę nie została jednoznacznie i prawomocnie przesądzona. To prawda, że Wojewoda W. decyzją znak: [...] z dnia [...] października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, ale nie dodał, że decyzja ta nie jest prawomocna. Skarżący zaskarżył decyzję Wojewody W.. WSA w Poznaniu wyrokiem sygn. akt II SA/Po 1006/18 z dnia 27 lutego 2019 r. oddalił skargę. Została wniesiona skarga kasacyjna i skarżący oczekuje na rozstrzygnięcie sprawy przez NSA. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są aktualne i mają zastosowanie także w przedmiotowej sprawie z uwagi na błędne ustalenie stanu faktycznego, a są one następujące:

- wpis w dzienniku budowy z dnia [...].11.2014 r. o wytyczeniu obiektu potwierdza nieprawdę, co skarżący skutecznie dowiódł. Skarżący jako dowód przywołał decyzję PINB w K. znak: [...] z dnia [...] października 2018 r., w której organ ten jednoznacznie stwierdził, że fizycznie nie doszło do wytyczenia obiektu budowlanego, co jest oczywiście prawdą i na co strona skarżąca od samego początku zwracała uwagę. Brak wytyczenia obiektu powoduje przerwę wystarczającą do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. WSA w Poznaniu w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił tego dowodu. Takie stanowisko Sądu jest sprzeczne z wyjaśnieniami tego samego Sądu, a dotyczącymi charakteru dziennika budowy, jako dowodu. Sąd stwierdził mianowicie, iż "dziennik budowy jest dokumentem urzędowym tylko w zakresie wpisów organów administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym. W pozostałych fragmentach zaś jawi się jako dokument prywatny." WSA w Poznaniu nie tylko nie przekonał strony co do tego, że wpis ten jest zgodny z prawdą, a stwierdzenie organu jest fałszywe, ale w ogóle nie zajął konkretnego stanowiska w tej kwestii, a kwestia ta jest kluczowa w przedmiotowej sprawie;

- wpisy w dzienniku budowy opatrzone datami: [...].09.2016 r.; 14.10 2016 r. dotyczącymi wykonanych robót elektrycznych być może są zgodne z prawdą. Jednakże Skarżący podniósł w skardze nie to, że tych robót nie wykonano i wpis nie jest zgodny z prawdą, ale to, że nie były to roboty objęte projektem i tym samym pozwoleniem na budowę, a zatem nie miały one wpływu na kontynuacje robót. Skarżący na potwierdzenie tego zarzutu wskazał dowód, którym jest pismo A. B. projektanta i kierownika robót elektrycznych, z którego jednoznacznie wynika, że wykonane roboty elektryczne, które miałyby jakoby świadczyć o braku przerwania budowy, w ogóle nie były objęte projektem, a tym samym i pozwoleniem na budowę i zostały wykonane niezależnie od wydanego pozwolenia na budowę. To, że w budynku, w którym mieści się Spółka A." i to od kilkunastu lat, wykonano roboty "w celu dostosowania obiektu do obecnie obowiązujących przepisów (...)", nie może świadczyć o kontynuacji robót objętych pozwoleniem na budowę, a zatem i z tego powodu powinno się stwierdzić wygaśnięcie (bezprzedmiotowość) pozwolenia na budowę. WSA w Poznaniu nie dokonał jakiejkolwiek oceny opisanych robót budowlanych. W szczególności Sąd nie wyjaśnił, czy wykonane roboty elektryczne były objęte projektem. Jak zatem w takiej sytuacji można twierdzić, a tak uczynił to WSA w Poznaniu, że wpisy w dzienniku budowy są " klarowne i logiczne ";

- w skardze podniesiono także zarzut nie przeprowadzenia dowodu z zeznań. Na okoliczność kontynuacji robót pod rygorem odpowiedzialności karnej nie przesłuchano ani jednej osoby, w tym D. M., ani też kierownika budowy czy robót. Tymczasem inną wagę ma oświadczenie, a inną zeznanie poprzedzone stosownym pouczeniem o odpowiedzialności karnej. Skoro były rozbieżności w ustaleniu stanu faktycznego, organ badający sprawę winien w tym wypadku skorzystać z uprawnień, jakie daje przepis art. 86 k.p.a. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, iż wszystkie fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione i dlatego też nie zaistniała potrzeba przesłuchania strony. Przesłuchanie nie tylko skarżącego, ale osób które dokonały wpisów w dzienniku budowy z pewnością pozwoliłoby na jednoznaczne ustalenie tego, czy jakiekolwiek roboty objęte pozwoleniem na budowę były wykonane od 2008 r. do [...] listopada 2017 r. (data wpływu żądania wygaśnięcia, decyzji);

- w skardze podniesiono również brak przeprowadzenia dowodu z dokumentów związanych z zakupem materiałów budowlanych i urządzeń. Taki dowód powinien być przeprowadzony, gdyż, jak prawidłowo zauważył Wojewoda W. przeprowadzone kontrole nie potwierdziły terminu wykonania robót. Przedłożenie dowodów zakupu wbudowanych materiałów przecięłoby wszelkie spekulacje dotyczące daty wykonania robót, WSA w Poznaniu w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego takiego dowodu nie powinno się przeprowadzić. Tłumaczenie Sądu, że jakoby nie jest on uprawniony do oceny tego typu dowodów i okoliczności jest dla skarżącego całkowicie niezrozumiałe;

- WWINB, pomimo wskazania Sądu, nie sprecyzował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na czym miały polegać naruszenia przepisów, w szczególności dotyczące robót wykonanych przy instalacji elektrycznej. Nie zostały w tym względzie przywołane żadne przepisy. WWINB lakonicznie jedynie stwierdził, iż wykonanie przebudowy rozdzielni elektrycznej w niniejszej sprawie, wykonane było na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Nie przywołał na tę okoliczność żadnego dowodu. W szczególności nie wskazał na jakiekolwiek zapisy (rysunki) z zatwierdzonego projektu. Nie wypowiedział się jednoznacznie, czy zatwierdzony projekt budowlany obejmował te roboty;

- WWINB nie odniósł się w istocie do zarzutu sprzeczności w kwestii wytyczenia obiektu. Istota problemu nie tkwi w błędnym wytyczeniu obiektu, ale w tym, że żadnego wytyczenia obiektu, którego dotyczy zapis w dzienniku budowy z dnia [...].11.2014 r., nie było. Na okoliczność wytyczenia obiektu w owym czasie nie wskazano żadnego dowodu, poza gołosłownym wpisem w dzienniku budowy - brak szkicu tyczenia, reperów, ław ciesielskich itp.

patrz: § 10 i § 15 Rozporządzenia MGPiB z dnia [...] lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno - kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie; § 59 Rozporządzenie MSWiA z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zdaniem skarżącego w tej sytuacji umorzenie postępowania, bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego, było i jest przedwczesne.

Odpowiadając na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena decyzji WWINB z dnia [...] października 2019 r., nr [...], wydanej po ponownym rozpatrzeniu odwołania D. M. od decyzji PINB w K. z dnia [...] października 2018r., znak: [...], którą organ ten umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone z urzędu w sprawie wykonania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę Starosty K. nr [...] znak [...] z dnia [...] października 2008r., a dotyczącego rozbudowy istniejącego budynku handlowo- usługowego położonego na nieruchomości w K. przy ul. [...] (działka [...]) realizowanego przez inwestora Spółkę A. .

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z odwołania D. M. WWINB utrzymał w mocy opisaną decyzję organu powiatowego.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy wywołanej skargą D. M. na decyzję WWINB z dnia [...] października 2019 r., wyjaśnić należy, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Należy jednakże zauważyć, że sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli sądowej, wobec czego granice jej ponownego rozpoznania wyznacza również art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21.10.1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1.09.2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Z tych względów przyjąć zatem należy, że "związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego oceną prawną" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 10 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Po 1135/18 dokonał oceny prawnej i zawarł jednoznaczne wytyczne dotyczące sposobu prowadzenia postępowania odwoławczego przez WWINB. Sąd przesądził, że postępowanie w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych na działce nr [...] prowadzone było w trybie wnioskowym oraz, że w związku z tym zostało ono skutecznie wszczęte. W tym kontekście Sąd nakazał przeprowadzenie przez organ odwoławczy oceny, czy i ewentualnie w jakim zakresie prawa skarżącego jako strony postepowania mogły zostać naruszone oraz, czy zachodzi konieczność powtórzenia czynności dowodowych. Sąd nakazał zatem przeprowadzenie oceny dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego odniesienie do wszystkich zarzutów odwołania D. M.. Sąd zauważył, iż w szczególności dotyczyło to robót związanych z instalacją elektryczną, bowiem skarżący podniósł, że ich wykonanie nie było przewidziane w projekcie budowlanym i w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto Sąd wskazał, że o ile organ I instancji wskazał w decyzji z [...] października 2018 r. o wyciągnięciu konsekwencji karnych w postaci postępowania mandatowego w stosunku do kierownika robót branży elektrycznej, organy obu instancji nie sprecyzowały w uzasadnieniu wydanych decyzji, na czym miały polegać naruszenia przepisów, w szczególności dotyczące robót wykonanych przy instalacji elektrycznej. Nie zostały w tym względzie przywołane żadne przepisy prawa budowlanego (ustawy Prawo budowlane i przepisów techniczno-budowlanych). Ponadto Sąd zobowiązał organ odwoławczy do odniesienia się do zarzutu odwołania, że zapis w dzienniku budowy z dnia [...] listopada 2014 r. pozostaje w sprzeczności ze stwierdzeniem organu I instancji, że nie doszło jeszcze do wytyczenia nowego obiektu budowlanego.

Sąd zobowiązał ponadto WWINB do wyjaśnienia, czy oprócz stwierdzonych i przedstawionych w decyzji organu I instancji nieprawidłowości dotyczących braku tablicy informacyjnej budowy, braku ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, a także braku odpowiedniego zabezpieczenia placu budowy oraz nieprawidłowości w zakresie prowadzenia dziennika budowy - zostały stwierdzone sygnalizowane przez skarżącego nieprawidłowości dotyczące wytyczenia obiektu, jak i wykonywania robót budowlanych, w tym zwłaszcza wykonywanych przy instalacji elektrycznej. W przypadku potwierdzenia, że do takich naruszeń doszło, Sąd wskazał, że organ winien wyjaśnić, jaki miały one charakter oraz przesądzić, czy nie wymagały one przeprowadzenia innego postępowania, w tym w szczególności postępowania naprawczego. Właściwa ocena zgodności kontrolowanych robót z przepisami prawa powinna być przy tym dokonana na płaszczyźnie konkretnych przepisów regulujących postępowanie naprawcze (legalizacyjne), ze wskazaniem przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych. Zdaniem Sądu dopiero w wyniku wykonania tych wszystkich obowiązków możliwe będzie końcowe rozstrzygnięcie, czy w sprawie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

W opinii Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, WWINB rozpoznając ponownie sprawę z odwołania skarżącego od decyzji PINB w K. z dnia [...] października 2018 r. w pełni zastosował się do tych wskazań, a przeprowadzona ponowienie ocena zaskarżonej decyzji organu powiatowego uwzględnia wcześniejsze uwagi i ocenę zawarte w ww. wyroku tut. Sądu.

I tak, WWINB prawidłowo ocenił, że pomimo braku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania na żądanie strony, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie wymagało powtórzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Skarżący przed wydaniem decyzji I instancji został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, nie wskazywał również (i nadal nie wskazuje), w jakich czynnościach dowodowych postępowania uniemożliwiono mu wzięcie udziału.

Prawidłowo również uznano, że skoro PINB ustalił, iż nie przystąpiono do dokonania planowanej rozbudowy, to nie było konieczności wytyczenia geodezyjnego w terenie. Prawidłowo oceniono, że wpisy w dzienniku budowy mają moc dokumentu urzędowego i ewentualne zarzucane poświadczenie nieprawdy w tym dokumencie mogłoby skutkować odpowiedzialnością karną, co jednakże pozostaje poza kompetencją organu nadzoru budowlanego.

Z kolei w odniesieniu do podnoszonych zarzutów w zakresie przebudowy rozdzielni elektrycznej wskazać należy, że do robót tych przystąpiono, gdy w obrocie prawnym była decyzja o pozwoleniu na budowę. W zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano przebudowę tablicy rozdzielczej T1 i wymianę jej na T2. Ponadto organy dysponowały stanowiskiem kierownika robót elektrycznych, że dokonane zmiany w tym zakresie mają charakter nieistotny. W takiej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu, że brak było podstaw do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania naprawczego. Wskazać w tym miejscu należy, iż przepis art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) definiuje podstawowe zadanie organów nadzoru budowlanego, jakim jest m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Stosownie zaś do art. 84a ust. 1 kontrola ta obejmuje: 1) kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, 2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji; 3) sprawdzanie dopuszczenia do stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych. Analiza wskazanych przepisów wskazuje, że podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego w celu zapewnienia wykonania planowanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego (por. Z. Kostka, A. Gliniecki, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2012, s. 507 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Podkreślenia wymaga, że w realiach przedmiotowej sprawy organ I instancji oceniał zasadność żądania skarżącego zawartego w podaniu z dnia [...] czerwca 2018 r. w odniesieniu do etapu, na jakim planowana inwestycja wówczas była realizowana. W świetle art. 84a ust. 1 Prawa budowlanego kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje:

1) kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji;

3) sprawdzanie wyrobów stosowanych przy wykonywaniu robót budowlanych w zakresie zgodności z art. 10, w szczególności wyrobów budowlanych.

2. Organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego:

1) badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień;

2) sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego.

W opinii Sądu z akt sprawy, do których załączono kompletną dokumentację projektową oraz wydane w odniesieniu do spornej inwestycji decyzje, jednoznacznie wynika, że organy nadzoru budowlanego w pełni zastosowały się do tych obowiązków.

WWINB prawidłowo również przyjął, że w kwestii ewentualnej przerwy w budowie trwającej ponad 3 lata zarzuty są niezasadne, bowiem podlegało to ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej. Stanowisko to jest zgodne z oceną zawartą w wyroku tut. Sąd wydanym w sprawie II SA/Po 1135/18.

WWINB podkreślił, iż organy nadzoru budowlanego nie oceniają kosztów zakupu towarów czy usług, a ich wysokość czy prawidłowość wydanej faktury nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Ocenę tę należy podzielić.

WWINB uznał również i wystarczająco wyjaśnił, że stwierdzone uchybienia dotyczyły braku tablicy informacyjnej, braku ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia oraz niewłaściwego zabezpieczenia placu budowy. Wyjaśniono, że w tym zakresie wyciągnięto konsekwencje karne wobec kierownika budowy, inwestora oraz kierownika robót branży elektrycznej.

W opinii Sądu, organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego, a WWINB w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne oraz do wskazań wynikających z wcześniejszego wyroku tut. Sądu. Ustalono w sposób wyczerpujący wszystkie elementy niezbędne do oceny sprawy z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa i przedstawiono wystarczające uzasadnienie dla podjętej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie art. 107 § 3 k.p.a. organ wystarczająco wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. WWINB odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącego i ocenił, czy kwestionowane działania i zaniechania PINB miały znaczenie dla sposobu rozpatrzenia sprawy.

Sąd nie doparzył się również innych naruszeń, aniżeli wymienione w skardze, przepisów postępowania.

Z podanych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.