Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1125/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Wojciech Chróścielewski, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Bronisława G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 354/00 w sprawie ze skargi Bronisława G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 stycznia 2000 r. (...) w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

OSK 1125/04

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2004 r. II SA/Kr 354/00 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Bronisława G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 stycznia 2000 r. (...) w przedmiocie wznowienia postępowania. Sąd w uzasadnieniu swego wyroku powołał się na następujące okoliczności sprawy. Decyzją z dnia 20 grudnia 1994 r. Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie w sprawie zamknięcia ul. I. w K. Bronisław G. domagał się zamknięcia tej ulicy ze względu na naruszenie własności jego działki, przez którą przebiega owa ulica. Organ administracyjny uzasadnił umorzenie postępowania odwołując się do uchwały Rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 1986 r. nr 103, gdzie ul. I. zaliczona została do dróg lokalnych miejskich. Wszelkie ewentualne roszczenia odszkodowawcze powinny być dochodzone na drodze postępowania cywilnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia 28 lutego 1995 r., (...). Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na tę decyzję wyrokiem z dnia 26 lutego 1996 r., SA/Kr 862/95. Przedmiotem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 stycznia 2000 r., (...) było pismo Stanisława G. z dnia 5 listopada 1996 r. skierowane do "Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej", a przekazane przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa Wojewodzie K. do załatwienia. Wojewoda z kolei przekazał sprawę Prezydentowi Miasta K. W piśmie tym postawiono trzy grupy zarzutów:

/1/ Ul. I. została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę i nie spełnia wymogów przepisanych prawem dla dróg dojazdowych. Bezzasadne było zakwalifikowanie tej ulicy do dróg ogólnomiejskich, jest ona bowiem niepotrzebna, skoro w bezpośrednim sąsiedztwie położone są ulice B. i T. Prezydent Miasta K. nie podjął adekwatnych działań dla usunięcia tych nieprawidłowości i ich skutków.

/2/ Niedozwolone jest powstawanie obiektów budowlanych bez pozwolenia na budowę.

/3/ Skarżący kwestionuje ustalenia organów administracyjnych, że działka nr 371, przez którą przechodzi ul. I. jest własnością Gminy K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, że pismo z dnia 5 listopada 1996 r. jest wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia 28 lutego 1995 r., utrzymaną w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 1996 r., SA/Kr 862/95. Wychodząc z takiego założenia SKO odmówiło wznowienia postępowania administracyjnego, wydając w tej sprawie dwie decyzje: z dnia 17 marca 1997 r. oraz z dnia 14 maja 1997 r. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1999 r., II SA/Kr 1066/97. Sąd wskazał na naruszenie przez SKO art. 77 par. 1 oraz art. 149 par. 2 Kpa, bowiem nie zbadano czy podanie o wznowienie postępowania odpowiadało wymogom art. 148 par. 1 Kpa, ani nie zbadano czy zaistniały przesłanki określone w art. 145 par. 1 Kpa. Rozpatrując ponownie wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego Kolegium uznało, że wniosek ten nie może być uwzględniony. Zgodnie z art. 148 par. 1 Kpa wniosek o wznowienie postępowania powinien być złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności uzasadniającej wznowienie. Wszystkie okoliczności podniesione we wniosku o wznowienie znane były stronie już w 1993 r., gdy po raz pierwszy wystąpiła o zamknięcie ul. I. Strona powoływała się na nie również w dalszych pismach w sprawie. W konsekwencji nie może ona skutecznie powoływać się na nie we wniosku o wznowienie postępowania.

W swojej skardze Bronisław G. domagał się stwierdzenia, że decyzja Kolegium z 14 stycznia 2000 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Upatrywał on owego naruszenia w tym, że Kolegium nie ustosunkowało się do zaleceń NSA zawartych w wyroku z 19 maja 1999 r. - to znaczy nie ustaliło, że ul. I. została wybudowana bez stosownej decyzji. Ponadto nie wskazano w decyzji, od kiedy organ administracji liczy bieg terminu do wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę stwierdzono, że zbędne było ustalanie wspomnianej daty, bowiem wystarczający był fakt, że już w 1994 r. skarżący powoływał się na okoliczności podniesione we wniosku o wznowienie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wcześniej wyroku uznał, że prawidłowe było zakwalifikowanie pisma strony z 5 listopada 1996 r. jako wniosku o wznowienie postępowania, gdyż nie zawierało ono żadnego zarzutu określonego w art. 156 Kpa. Przepis art. 148 Kpa wyznacza miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Organ administracji prawidłowo wykazał w swojej decyzji, że we wniosku z 5 listopada 1996 r. nie sformułowano żadnych nowych okoliczności, które umożliwiłyby wznowienie postępowania. Zawarte były w nim wyłącznie okoliczności powoływane już od 1994 r. Tak więc we wniosku tym nie powołano takich przesłanek wznowienia, "których udokumentowana znajomość przez skarżącego pojawiłaby się dopiero po dniu 5 października 1996 r.". Kolegium prawidłowo postąpiło odmawiając wznowienia postępowania skoro nie został dochowany wymóg z art. 148 par. 1 Kpa, to jest nie zachowano miesięcznego terminu od dnia powzięcia wiadomości o przyczynie uzasadniającej wznowieniu postępowania.

W skardze kasacyjnej Bronisław G. reprezentowany przez adwokata - pełnomocnika z urzędu, zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy przez naruszenia art. 227 Kpc w zw. art. 106 par. 5 p.p.s.a. przez oddalenie skargi bez zweryfikowania czy uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania miało charakter zawiniony i bez zweryfikowania czy skarżący ubiegał się o przywrócenie terminu do złożenia takiego wniosku. W sprawie występuje, zdaniem skarżącego, istotne zagadnienie prawne sprowadzające się do tego czy przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 58 par. 1 Kpa organ administracji nie powinien zwrócić skarżącemu uwagi na możliwość wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu. Zdaniem skarżącego wydane orzeczenie oczywiście narusza prawo - zasadę ochrony słusznego interesu strony /art. 7 Kpa/, a ponadto nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co narusza art. 77 par. 1 Kpa. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez zmianę decyzji odmawiającej wznowienia postępowania ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie od Skarbu Państwa kosztów zastępstwa w postępowaniu sądowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż oddalenie skargi Bronisława G. nastąpiło z powodu uchybienia przez niego terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednak, że nie dokonano weryfikacji przyczyn spóźnionego złożenia podania o wznowienie postępowania przez Bronisława G. W szczególności nie zbadano, czy skarżący składał wniosek o przywrócenie terminu do złożenia spóźnionego podania. W tej sytuacji należy uznać, że Sąd Administracyjny przedwcześnie i z naruszeniem art. 227 Kpc w zw. z art. 106 par. 5 p.p.s.a. wydał wyrok. Nie ustalono bowiem wszystkich faktów istotnych dla treści rozstrzygnięcia sądowego. Dlatego kasacja jest w pełni uzasadniona. Skarżący podnosi też, że odpis wyroku nie został doręczony adwokatowi z urzędu, mimo, iż pełnomocnik został wyznaczony już na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianych przez art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a.

Jako podstawę kasacyjną powołano naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 227 Kpc w zw. z art. 106 par. 5 p.p.s.a. Zarzut ten jest całkowicie bezpodstawny. Zgodnie z art. 106 par. 3 p.p.s.a. Sąd może na wniosek strony lub z urzędu przeprowadzić dowodu uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania. Jeżeli więc Sąd uzna za konieczne przeprowadzenia takiego uzupełniającego postępowania dowodowego stosuje się do niego na podstawie powołanego w skardze kasacyjnej art. 106 par. 5 p.p.s.a. przepisy Kpc, w tym jego art. 227. W rozpoznawanej sprawie stawianie Sądowi I instancji tego rodzaju zarzutu jest niczym nieusprawiedliwione. W postępowaniu administracyjnym czynność dokonana z uchybieniem terminu zawitego, a takim jest termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie wywołuje skutków prawnych, a organ administracji w przypadku wniosku o wznowienie postępowania złożonego z uchybieniem terminu oraz w braku jednoczesnej prośby o przywrócenie uchybionego terminu obowiązany jest wydać decyzję na podstawie art. 149 par. 3 Kpa o odmowie wznowienia postępowania. Uchybiony termin w postępowaniu administracyjnym podlega przywróceniu, jeżeli jednocześnie z czynnością, dla której termin był wyznaczony zostanie złożony wniosek o przywrócenia terminu, w którym zainteresowany uprawdopodobni, iż uchybienie to nastąpiło bez jego winy. W myśl zaś art. 58 par. 2 i 3 Kpa prośbę o przywrócenie uchybionego terminu należy złożyć w nieprzywracalnym terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Skoro skarżący już w 1994 r. powoływał się na okoliczności, które następnie podniósł we wniosku z 5 listopada 1996 r. o wznowienie postępowania, to niemożliwe byłoby, abstrahując już od innych okoliczności, aby mógł złożyć prośbę o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny owego uchybienia.

Zarzut zaś naruszenia art. 7 i 77 par. 1 Kpa jest całkowicie chybiony bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje w ogóle w swym postępowaniu przepisów Kpa, a zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w skardze kasacyjnej dotyczyć mogą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi.

Złożony w skardze kasacyjnej wniosek o zmianę zaskarżonego wyroku "poprzez zmianę decyzji organu I i II instancji odmawiającej wznowienia postępowania" nie znajduję żadnych podstaw w przepisach p.p.s.a. i jest sprzeczny z samą istotą sądowej kontroli administracji sprawowaną przez sądy administracyjne, które nie mogą zastępować organów administracji, a więc w przypadku, gdy zaskarżony do nich akt lub czynności są sprzeczne z prawem mogą je uchylić względnie stwierdzić ich nieważność ewentualnie niezgodność z prawem. Sądy administracyjne nie są władne do zmiany zaskarżonej do nich decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.