Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1685/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art..73 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 145/16 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 145/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

J. H. w dniu 21 września 2012 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Ruciane-Nida z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym I. w gminie R., dla inwestycji polegającej na budowie obiektu pensjonatowego do 50 miejsc noclegowych oraz budynku gospodarczego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., Burmistrz odmówił ustalenia na rzecz wnioskodawcy warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Stwierdził, że RDOŚ nie uzgodnił planowanego przedsięwzięcia, co oznacza, że nie jest spełniony wymóg zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Skarżący złożył odwołanie od decyzji. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto zarzucił, że organ nie wskazał przepisów prawa, z którymi przedmiotowa inwestycja jest niezgodna, nie podjął jakiejkolwiek próby wyjaśnienia jakie przepisy odrębne wziął pod uwagę. Dodał, że zostały wykreowane bezpodstawne wątpliwości. Powołał się na art. 64 ust. 1 Konstytucji RP i swoje prawo własności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, pismem z dnia 28 sierpnia 2015 r., wezwało odwołującego się do sprecyzowania, czy przedmiotem zaskarżenia jest także postanowienie wydane w sprawie, na które nie przysługiwało zażalenie, tj. postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia z dnia [...] kwietnia 2015 r.

W uzupełnieniu odwołania skarżący stwierdził, że zaskarżył również postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...], w przedmiocie nieuzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar specjalnej ochrony ptaków "[...]" oraz na obszar o znaczeniu dla Wspólnoty "[...]".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium ustaliło, że teren objęty wnioskiem, obejmujący działki o nr [...] i [...], obręb I., gmina R., położony jest na obszarze Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz w granicach obszaru Natura 2000 "[...]" (kod obszaru [...]), w stosunku do którego obowiązują przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków, a także na obszarze o znaczeniu dla Wspólnoty Natura 2000 "[...]" (kod obszaru [...]).

Kolegium przedstawiło przebieg postępowania. Wskazało, że Burmistrz, postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nałożył obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Olsztynie dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zaś RDOŚ w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., wydanym na podstawie art. 97 ust. 1 i 2 w/w ustawy, nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla planowanego przedsięwzięcia oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ. Następnie, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nie uzgodnił warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar specjalnej ochrony ptaków "[...]" ([...]) oraz obszar o znaczeniu dla Wspólnoty "[...]" ([...]). RDOŚ uznał, że zgromadzona w sprawie dokumentacja oraz przeprowadzone postępowanie pozwalają przyjąć, że planowana inwestycja będzie miała znacząco negatywny wpływ na obszar specjalnej ochrony ptaków "[...]" oraz obszar o znaczeniu dla Wspólnoty "[...]", poprzez znacząco negatywny wpływ na gatunki będące przedmiotami ochrony tego obszaru i jego integralność, ubytek żerowisk i miejsc lęgowych.

W ocenie Kolegium, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie, w świetle dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania, miał podstawy do odmowy

uzgodnienia realizacji planowanego przedsięwzięcia. Przedstawiony przez inwestora raport został skutecznie zakwestionowany. Wykazano, że wbrew twierdzeniom raportu jest to obszar cenny przyrodniczo. RDOŚ ustosunkował się do każdego z zaproponowanych wariantów inwestycji. Wskazał, że ani raport, ani jego uzupełnienie nie wyjaśniają kwestii występowania chronionych gatunków bezkręgowców na terenie planowanego przedsięwzięcia oraz zasięgu jego potencjalnego oddziaływania, a także wpływu inwestycji na bobra. Jak podano ingerencja w siedliska stwarzające dogodne warunki żerowiskowe dla w/w gatunków ptaków na skutek realizacji inwestycji może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 "[...]" i "[...]". Dla wymienionych gatunków ptaków dużym zagrożeniem jest utrata terenów lęgowych i żerowiskowych. Ponadto, skutkiem realizacji przedsięwzięcia będzie utrata terenów otwartych (łąk) i wprowadzenie na ten obszar (aktualnie niezabudowany) obiektów budowlanych oraz wzmożona presja rekreacyjna na tereny niezurbanizowane, co doprowadzi do degradacji tych obszarów i negatywnego oddziaływania na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000. Przeprowadzono także ocenę oddziaływania inwestycji na przyrodę i walory krajobrazowe Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz na Zatokę I. Przyjęto, że nawet przy zachowaniu odpowiednich zabiegów ochronnych, planowana inwestycja wpłynie negatywnie na środowisko - obszar Natura 2000 "[...]" i "[...]". Podważenie ustaleń wynikających z treści raportu jest przekonujące, gdyż nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego reguły wyznaczają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę na ww. decyzję złożył J. H. Wniósł o jej uchylenie i zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji oraz brak kompletnego przytoczenia przepisów prawa, które stanowiły podstawę do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji. Organ nie wskazał, z jakim konkretnie przepisem lub jakimi konkretnie przepisami inwestycja ta byłaby sprzeczna;

2) art. 15 K.p.a. w zw. z art. 142 K.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania całokształtu sprawy przez organ II instancji. Organ ten nie zbadał merytorycznie stanu faktycznego i prawnego sprawy w tej jej części, która była przedmiotem postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie, zakończonego wydaniem postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. o odmowie uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia;

3) art. 107 § 1 i 3 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się przez organ II Instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I Instancji;

2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 98 ust. 1-3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar Natura 2000, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz jej stanu faktycznego, w połączeniu z prawidłową wykładnią wskazanych przepisów skutkować musi uznaniem, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000;

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz jej stanu faktycznego skutkować musi przyjęciem, że zostały spełnione wszystkie określone tym przepisem przesłanki warunkujące możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

3. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 98 ust. 2 i 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, polegające na przyjęciu, że w każdym przypadku, gdy planowana inwestycja, a szerzej zamierzona działalność gospodarcza - może, chociażby hipotetycznie i w jakimkolwiek stopniu, mieć wpływ na obszar Natura 2000. Żeby zaś odmówić inwestorowi prawa lokalizacji nowej inwestycji na obszarze Natura 2000 koniecznym jest wykazanie przez organy, że planowana inwestycja niewątpliwie znacząco i negatywnie oddziaływać będzie na cele ochrony obszaru Natura 2000.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji powołał się na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199) określające przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz postępowania o uzgodnienie przedsięwzięcia. Wskazał na treść art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232) oraz § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego.

Sąd ustalił, że teren planowanej inwestycji jest położony na obszarach objętych formami ochrony, o których mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz.. 627 ze zm.) – na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego utworzonego uchwałą Nr X/38/77 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Olsztynie z dnia 8 grudnia 1977 r. w sprawie utworzenia Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. WRN w Olsztynie, Nr 11, poz. 51) oraz uchwałą Nr VIII/31/77 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Suwałkach z dnia 5 grudnia 1977 r. w sprawie utworzenia Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. WRN w Suwałkach, Nr 8, poz. 36), na którym obowiązują zapisy rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Warm.,-Maz., Nr 20, poz. 506), na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]", w stosunku do którego obowiązują zapisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25, poz. 133).

Wskazał, że RDOŚ postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nie uzgodnił warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar specjalnej ochrony ptaków "[...]" ([...]) oraz obszar o znaczeniu dla Wspólnoty "[...]" ([...]).

Sąd stwierdził następnie, że planowane zamierzenie, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu jest, lub może być wymagane. Tym samym nie jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska. Jednak jego lokalizacja na obszarze Natura 2000 może powodować potencjalne oddziaływanie na ten obszar i klasyfikować przedsięwzięcie do tzw. III grupy przedsięwzięć określonych w art. 59 ust. 2 cyt. ustawy o ochronie środowiska, czyli jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Z tego powodu Burmistrz Miasta i Gminy Ruciane-Nida uznał, że przedsięwzięcie może potencjalnie oddziaływać na obszar Natura 2000 i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Olsztynie.

Sąd wskazał, że działki, na których ma zostać zrealizowana inwestycja usytuowane są bezpośrednio nad Zatoką I. jeziora B., na wschód od wsi I. Łączna powierzchnia działek objętych wnioskiem wynosi 1,76 ha. Planowana zabudowa zaś przewiduje budowę budynku pensjonatu o powierzchni 875 m2, budynku gospodarczego o powierzchni 200 m2 oraz wykonanie ok. - 1.300 m2 powierzchni utwardzonych dróg i parkingów, co łącznie daje 2.375 m2 zabudowy. Obszar ten stanowią łąki trwałe (Ł) IV klasy bonitacyjnej. Jest to teren rolny nieużytkowany od kilku lat, spontanicznie zarastający wierzbą szarą Salix cinerea. Dominującym zbiorowiskiem na działce przeznaczonej pod inwestycję jest synantropijna łąka wilgotna, nawiązująca do zbiorowisk łąkowych antropogenicznych, nawożone, dwu- lub wielokośne zbiorowiska łąkowe na siedliskach wilgotnych i mokrych Calthion palustris (str. 19 Raportu). Południowa część działki nr [...], granicząca bezpośrednio z działką jeziora B., stanowi przybrzeżny pas roślinności i drzew. Od wschodu nieruchomości graniczą z nieużytkowanym terenem rolniczym, natomiast od zachodu - z kilkunastoletnim nasadzeniem olszy czarnej Alnusglutinosa. Na północ działki nr [...] zlokalizowany jest zwarty las, oddzielony od miejsca planowanej inwestycji lokalną drogą gruntową (str. 19-20 Raportu). Działka położona na wschód, o numerze [...] oraz część działki nr [...] na zachód mają zbliżony charakter terenów otwartych, z koszonymi łąkami. Natomiast wzdłuż linii brzegowej Zatoki I. obserwuje się silnie rozwinięty pas trzcinowisk. Zgodnie z danymi Raportu, na przedmiotowych działkach udokumentowano występowanie wód gruntowych, których napięte lustro stabilizuje się na rzędnej głębokości 0,4 - 0,6 m ppt (str. 13 Raportu). W związku z tym, że nie wykluczono występowania wahań lustra wody, które mogą wynosić +/- 0,4 m (str. 13 Raportu), należy spodziewać się, że przynajmniej okresowo poziom wód gruntowych kształtuje się na poziomie terenu.

W bezpośrednim sąsiedztwie analizowanej działki brak jest zwartej zabudowy. Najbliższa taka zabudowa należąca do wsi I. oddalona jest w linii prostej od miejsca lokalizacji inwestycji o ok. 500 m na południowy zachód. Natomiast w odległości ok. 915 m na południowy wschód zlokalizowane są zabudowania miejscowości B.

Zgodnie z Raportem i jego uzupełnieniem na wnioskowanym terenie objętym inwentaryzacją odnotowano 37 gatunków ptaków, z czego 10 gatunków jest przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 "[...]" (m.in. orlik krzykliwy, bielik, rybołów, żuraw, derkacz, błotniak stawowy, kania czarna, bąk). Wśród nich 7 gatunków otrzymało status prawdopodobnie lęgowy, a pozostałe 3 - migrujący.

Ponadto, na terenie objętym inwentaryzacją oznaczono obecność: nietoperzy, sarny, bobra, lisa, zająca, wiewiórki, jaszczurki oraz żaby. Organ podał, że teren Zatoki I. jest objęty strefą ciszy i stanowi enklawę wolną od zabudowy, o niskim stopniu przekształcenia przez człowieka i dużym stopniu naturalności. Linia brzegowa Zatoki I. jest niezagospodarowana i charakteryzuje się dużym stopniem naturalności. Według Sądu, RDOŚ słusznie dostrzegł, że powyższe ustalenia nie korespondują z ustaleniami Raportu, w którym znajdują się stwierdzenia, że "Teren działki jest silnie przekształcony antropogenicznie." Charakter tego terenu, z płytkim zwierciadłem wód gruntowych, stanowiący mozaikę łąk, lasów, terenów otwartych i zatoki jeziora z rozwiniętym pasem trzcinowisk stanowi wybitne miejsce lęgowe i żerowiskowe wielu gatunków chronionych.

Powyższe dane świadczą, w ocenie Sądu pierwszej instancji, o walorach przyrodniczych analizowanego terenu. Realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia może znacząco negatywnie wpłynąć na gatunki chronione zwierząt, występujące na obszarze, którego dotyczy inwestycja. Istnieje bowiem ryzyko płoszenia ptaków poprzez obecność samej zabudowy oraz przez aktywność ludzi związaną z jej istnieniem i funkcjonowaniem. Może zatem dojść do fragmentacji siedlisk i pogorszenia integralności obszaru Natura 2000.

W związku z powyższym za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia - art. 98 ust. 1-3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar Natura 2000. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 84 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę wyrażającą się w szczególności w bezzasadnym odmówieniu wiarygodności i mocy dowodowej dokumentowi w postaci raportu oddziaływania inwestycji na środowisko wraz z jego uzupełnieniem (aneksem). Według Sądu, organy nie odmówiły wiarygodności mocy dowodowej przedstawionego przez skarżącego Raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Sąd wskazał, że organy niejednokrotnie powołują się również na jego ustalenia. Raport na przykład wymienia jakie gatunki ptaków chronionych występują na obszarze planowanego przedsięwzięcia. Część z tych gatunków ptaków omija zabudowania w odległości 300-400 m, więc ewentualne zlokalizowanie dodatkowych zabudowań na spornych terenach niewątpliwie może wyeliminować występowanie ptaków na działkach sąsiednich.

Ponadto, dowód w postaci Raportu podlega ocenie i stanowi jeden z wielu środków dowodowych prowadzących do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Sąd zauważył, że dane, które znajdują się w Raporcie są różnie interpretowane przez inwestora i organy. Sąd zwrócił uwagę, że raport powstał na podstawie 10 wizyt specjalisty, natomiast informacje i spostrzeżenia Dyrektora Mazurskiego Parku Krajobrazowego wynikają nie tylko z jego fachowej wiedzy i doświadczenia ale również ciągłej obserwacji i znajomości specyfiki badanego obszaru. W związku z tym wydaje się, że raport oddziaływania na środowisko powinien przynajmniej w jakimś zakresie uwzględniać stanowisko Dyrektora Mazurskiego Parku Krajobrazowego.

Sąd zgodził się z oceną dokonaną przez organy obydwu instancji jak i organ uzgadniający, że przedmiotowy teren jest cenny przyrodniczo. Zaaprobował stanowisko, według którego, ingerencja w siedliska stwarzające dogodne warunki żerowiskowe dla wspomnianych gatunków ptaków na skutek realizacji inwestycji może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 "[...]" i "[...]". Wskazał na szczegółowe ustalenia, że dla okreslonych gatunków ptaków dużym zagrożeniem jest utrata terenów lęgowych i żerowiskowych. Ponadto skutkiem realizacji przedsięwzięcia będzie utrata terenów otwartych (łąk) i wprowadzenie na ten obszar, obecnie niezabudowany, obiektów budowlanych oraz wzmożona presja rekreacyjna na tereny niezurbanizowane, co doprowadzi do degradacji tych obszarów i negatywnego oddziaływania na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przeprowadzono także ocenę oddziaływania inwestycji na przyrodę i walory krajobrazowe Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz na Zatokę I. Wyodrębniono precyzyjnie realne zagrożenia przyrodnicze dla terenu objętego ochroną, a zwłaszcza dla chronionych gatunków zwierząt na nim występujących. Wykazano przy tym, że nawet przy zachowaniu odpowiednich zabiegów ochronnych, planowana inwestycja wpłynie negatywnie na środowisko - obszar Natura 2000 "[...]" i "[...]".

Za niezasadny Sąd uznał zarzut wskazujący jakoby organ uzgodnieniowy nie poczynił wystarczających ustaleń faktycznych. W ocenie Sądu stanowisko RDOŚ wyrażone w jego postanowieniu jest jasne i przekonujące. Organ wskazał w nim konkretne dane, które częściowo zostały już przytoczone. RDOŚ zestawił te dane z ustaleniami Raportu. Wskazał, jakie gatunki ptaków są zagrożone, określił strefę specjalnej ochrony tych ptaków. Zwrócił uwagę na istnienie w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji wybitnych miejsc lęgowych i żerowiskowych wielu gatunków chronionych. Organ uzgodnieniowy jednoznacznie wskazał, że dowodem tego są również wyniki "Inwentaryzacji przyrodniczej" raportu, a także materiały dowodowe dołączone do protokołu z konsultacji społecznych przeprowadzonych w sprawie.

RDOŚ zwrócił również uwagę, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie wiązała się ze złamaniem zakazów zawartych m.in. w § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, które wskazują - odpowiednio - "zabrania się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem sztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych"; "zabrania się dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej".

Sąd, powołując się na Raport i opinię geotechniczną, stwierdził, że realizacja obiektu pensjonatowego będzie wymagać "posadowienia na studniach, co naruszy zakazy wskazane w w/w rozporządzeniu.

Sąd zauważył także, iż w opinii Dyrektora Mazurskiego Parku Krajobrazowego, zaprezentowanej w piśmie z dnia 4 listopada 2015 r., dojdzie do naruszenia przytoczonych zakazów rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, czego autorzy Raportu nie wykluczyli. Ponadto, aby zrealizować zabudowę pensjonatową dla 50 osób, należy zlokalizować parking o dużej powierzchni, co niewątpliwie będzie wiązało się z odwodnieniem terenu - naruszeniem stosunków wodnych, jak też nawiezieniem materiałów utwardzających, co jest ewidentnie przekształceniem podmokłego terenu (poziom wody 20 cm ppt), przy naruszeniu jego stosunków wodnych.

W ocenie Sądu, Dyrektor Parku słusznie orzekł, że nie można wykluczyć dążeń inwestora do korzystania turystycznego z wód samej Zatoki I., poprzez sąsiednią działkę nr [...], na co wskazuje wniosek inwestycyjny dotyczący obu działek [...] i [...] - z inwestycją tą wiązać się mogą w przyszłości altanki, kładki, pomosty, miejsca do cumowania jednostek pływających, co w konsekwencji może się wiązać naruszeniem zakazu zawartego w § 3 ust 1 pkt 7 ww. Rozporządzenia Nr 9, zawierającego zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości do 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

Sąd zaznaczył, że jest to jedynie potencjalne zagrożenie nie będące podstawą odmowy uzgodnienia inwestycji przez RDOŚ, ani też decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Sąd wskazał dalej, że według Dyrektora Parku, zaplanowane prowadzenie prac w godzinach 6:00-22:00 jest szkodliwe, z uwagi na miejsca żerowiskowe i gnieżdżenia się wielu gatunków ptaków w rejonie planowanej inwestycji. Zaznaczono, że Służba Parku oraz mieszkańcy I. i B. stale obserwują tu gatunki ptaków drapieżnych - bielika, rybołowa i kanię czarną na żerowiskach na Zatoce I., oraz gniazdującego błotniaka stawowego. Na łąkach wokół Zatoki I. nierzadko można usłyszeć doniosłe głosy żurawia i derkacza. Rejon Zatoki I. jest związany także z żerowaniem zimorodka. Notowano tu również bąka i bączka. Wzdłuż linii brzegowej Zatoki I. przebiegają trasy migracji zwierzyny płowej oraz wilka. Z gadów, licznie występuje tu jaszczurka żyworódka, związana bezpośrednio z działką 25/1 oraz spotykana jest także jaszczurka zwinka i padalec.

W ocenie Sądu, bezzasadne są zarzuty skarżącego wskazujące na naruszenie przez organ odwoławczy licznych przepisów prawa, w tym art. 15 K.p.a. w zw. z art. 142 K.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania całokształtu sprawy przez organ II instancji, art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, nie dokonanie niezbędnych ustaleń faktycznych i brak oceny podjętego postanowienia o braku uzgodnienia rzeczonej inwestycji. Kolegium wskazało niezbędną podstawę prawną jej podjęcia. Ponadto w sprawie zebrano bogaty materiał dowodowy a organ wyjaśnił jakie dowody wziął pod uwagę, dokonując przy tym oceny ich wiarygodności. Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania i oceniło sprawę w jej całokształcie. Organ II instancji, wbrew zarzutom skargi, zweryfikował również postanowienie RDOŚ. Kolegium wskazało bowiem, że organ wyjaśnił na podstawie jakich dokumentów wydał rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Podał, że dokładnie przeanalizował: raport oddziaływania inwestycji na środowisko autorstwa J. Ł., aneks/uzupełnienie do raportu, dowody przedstawione przez Dyrektora Mazurskiego Parku Krajobrazowego, dowody przedstawione przez przedstawiciela Stowarzyszenia na Rzecz Utworzenia i Ochrony Mazurskiego Parku Narodowego, dowody przedstawione przez przedstawiciela Stowarzyszenia na Rzecz Ochrony Krajobrazu Kulturowego Mazur "[...]", wyniki badań ornitologicznych z przeprowadzonej w 2012r. inwentaryzacji obszaru Natura 2000 "[...]" (dane przekazane przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska), dokumentację projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 "[...]" sporządzoną na zlecenie RDOŚ w Olsztynie, dokumentację projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 "[...]", rejestr stref ochrony prowadzony przez RDOŚ w Olsztynie (stan na dzień 20 kwietnia 2015 r.), oraz wyniki inwentaryzacji przyrodniczej z lat 2006-2008 wykonanej na zlecenie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Olsztynie. Organ uznał, że informacje zawarte w w/w dokumentach są wystarczające dla pełnej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Zdaniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie - biorąc pod uwagę szczegółowe uwarunkowania określone w art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w tym rodzaj, skalę oddziaływania oraz usytuowanie planowanego przedsięwzięcia - realizacja planowanej inwestycji będzie miała znacząco negatywny wpływ na obszar specjalnej ochrony ptaków "[...]" oraz obszar o znaczeniu dla Wspólnoty "[...]". Wyjaśnił przy tym, że ten znacząco negatywny wpływ będzie oddziaływał na gatunki będące przedmiotami ochrony tego obszaru i jego integralność, ubytek żerowisk i miejsc lęgowych.

Za niezrozumiały Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 98 ust. 2 i 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Sąd zwrócił uwagę na dyspozycję przepisu, na który się powołuje, mianowicie art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Następnie Sąd przywołał regulację prawną z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i stwierdził, że niewątpliwie organy wykazały, że wnioskowane przedsięwzięcie może spełnić pierwsze dwie przesłanki przywołanego przepisu. W związku z tym nie może się również ostać zarzut pogwałcenia zasady dobrego sąsiedztwa. Nie może być zatem mowy o naruszeniu przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ani też art. 98 ust. 1-3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar Natura 2000.

Skargę kasacyjną złożył J. H. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

(i) art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Przedmiotowe naruszenie nastąpiło poprzez niewystarczające przedstawienie stanu sprawy oraz niewyiaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oceny części ze sformułowanych w skardze zarzutów. Powyższa wadliwość uzasadnienia wyroku uprawnia jednocześnie do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaniechał dokonania całościowej kontroli sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozpoznania, a w konsekwencji nie uczynił zadość obowiązkowi sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej;

(ii) art. 145 §1 pkt. 1 c) P.p.s.a. w zw. z następującymi przepisami: art. 15 K.p.a oraz 142 K.p.a.

Przedmiotowe naruszenie nastąpiło poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaistniały okoliczności, które powinny prowadzić do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji SKO. Mianowicie, organ II Instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie - wydając decyzję w istocie nie rozpoznał merytorycznie tej części sprawy administracyjnej, która była przedmiotem postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie, tworząc jedynie pozory rozpoznania postanowienia RDOŚ (vide uzasadnienie). Tym samym SKO naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z 142 K.p.a), co w sposób oczywisty mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Wobec takiego naruszenia przepisów kpa przez SKO, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Nie uchylenie decyzji SKO (gdy ten organ naruszył zasadę dwuinstancyjności) stanowi naruszenie art. 145 §1 pkt. 1 c) P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

(iii) art. 145 §1 pkt. 1 c) P.p.s.a.w zw. z następującymi przepisami: art. 15 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a.

Przedmiotowe naruszenie nastąpiło poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaistniały okoliczności, które powinny prowadzić do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji SKO. Mianowicie, organ II Instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie - wydając decyzję, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I Instancji - Burmistrza Miasta i Gminy Ruciane-Nida (vide uzasadnienie). W konsekwencji SKO w Olsztynie naruszyło zarówno reguły uzasadniania decyzji, jak też podstawowe zasady postępowania administracyjnego - zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz zasadę przekonywania. Przedstawione naruszenie stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Wobec takiego naruszenia przepisów K.p.a. przez SKO, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy SKO w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Nie uchylenie decyzji SKO (gdy ten organ dopuścił się powołanych wyżej naruszeń) stanowi naruszenie art. 145 §1 pkt. 1 c) P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

(iv) 145 §1 pkt. 1 c) P.p.s.a.w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Przedmiotowe naruszenie nastąpiło poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaistniały okoliczności. które powinny prowadzić do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji SKO. Mianowicie, organ II Instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (ani też organ I Instancji - Burmistrz Miasta i Gminy Ruciane Nida), nie wyjaśnił materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Brak takiego wyjaśnienia powoduje, że nie można poddać analizie toku rozumowania organów administracji i tym samym stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Oddalenie skargi w przedstawionej sytuacji stanowi naruszenie stanowi naruszenie art. 145 §1 pkt. 1 c) P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

(v) art. 145 §1 pkt. 1 c) P.p.s.a. w zw. z następującymi przepisami: art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.

Przedmiotowe naruszenie nastąpiło poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaistniały okoliczności, które powinny prowadzić do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji SKO. Mianowicie, organ II Instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie - wydając decyzję, (podobnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie wydając postanowienie uzgodnieniowe), niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, ocenił go w sposób dowolny i wybiórczy oraz nie uzasadnił w wystarczającym stopniu swojego stanowiska. Przedmiotowe naruszenia stanowiły naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Oddalenie skargi w przedstawionej sytuacji stanowi naruszenie stanowi naruszenie art. 145 §1 pkt. 1 c) P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

(vi) art. 145 §1 pkt. 1 c) P.p.s.a. w zw. z następującymi przepisami: 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.

Przedmiotowe naruszenie nastąpiło poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaistniały okoliczności, które powinny prowadzić do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji SKO. Mianowicie, organ II Instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie - wydając decyzję przyjął (w ślad za Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie), że wybudowanie zaplanowanego przez wnioskodawcę pensjonatu, z uwagi na przewidzianą technikę budowlaną - tzw. posadowienie na studniach - naruszy zakazy zawarte w § 3 ust. 1 pkt 5, 6 i 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, w szczególności, że spowoduje zmianę stosunków wodnych na obszarze planowanej inwestycji. Ustalenie to nastąpiło pomimo tego, że ocena konkretnych rozwiązań budowlanych i ich wpływu na stosunki wodne wymaga wiadomości specjalnych, a w toku postępowania organ II instancji (tak jak i uprzednio RDOŚ) nie zwrócił się o wydanie opinii biegłego w przedmiotowym zakresie, ani też nie wyjaśnił dlaczego z opinii biegłego nie korzysta. W konsekwencji organ administracji ustalił okoliczność faktyczna wymagająca wiedzy specjalnej bez zasięgnięcia koniecznej opinii biegłego, a tak ustalona okoliczność faktyczna została przyjęta za jedną z okoliczności uzasadniających wydanie niekorzystnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia. Przedstawione naruszenie stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Oddalenie skargi w przedstawionej sytuacji stanowi naruszenie stanowi naruszenie art. 145 §1 pkt. 1 c) P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2. naruszenie prawa materialnego przez błędna jego wykładnie.

Naruszenie to polegało na błędnej wykładni normy inkorporowanej w treści art. 36 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, polegającej na przyjęciu, że w każdym przypadku, gdy planowana działalność może hipotetycznie mieć negatywny wpływ na cele ochrony obszaru Natura 2000 zakazane jest prowadzenie takiej działalności (i związanych z nią inwestycji), podczas, gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów musi prowadzić do wniosku, że działalność gospodarcza na obszarze Natura 2000, w tym lokalizowanie na nim nowych obiektów, jest dopuszczalna, chyba że istnieje graniczące z pewnością prawdopodobieństwo, że inwestycja ta będzie znacząco negatywnie oddziaływała na cele ochrony obszaru Natura 2000.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. W ramach tego rozpoznania mieściło się zbadanie zgodności z prawem postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o odmowie uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok, a więc zastosował środek określony w ustawie. Przeprowadził zatem kontrolę administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 P.u.s.a. w sposób określony w art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Jako kryterium kontroli Sąd przyjął legalność zaskarżonej decyzji oraz postanowienia RDOŚ, a więc kryterium ustanowione w art. 1 § 2 P.u.s.a.

Ewentualna wadliwość orzeczenia, w tym także związana z art. 141 § 4 P.p.s.a., nie jest tożsama z niewykonaniem obowiązku kontroli administracji publicznej.

Dalsze rozważania odnoszące się do omawianego zarzutu skargi kasacyjnej rozpocząć należy od spostrzeżenia, że w myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Trafny jest pogląd, według którego, wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11).

Wbrew zarzutowi, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy. Sąd przedstawił przebieg czynności procesowych, od złożenia wniosku i jego sprecyzowania, poprzez postępowanie w przedmiocie postanowienia o nałożeniu na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, postanowienie o odmowie uzgodnienia inwestycji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, decyzję Burmistrza o odmowie ustalenia warunków zabudowy, odwołanie inwestora, decyzję SKO w Olsztynie oraz skargę do WSA w Olsztynie. Nadto, w uzasadnieniu Sąd zajął stanowisko wobec ustalonego przez organy administracyjne stanu faktycznego. Stan faktyczny został przedstawiony przy uwzględnieniu rezultatów oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, tj. obszar specjalnej ochrony ptaków "[...]" i obszar o znaczeniu dla Wspólnoty "[...]". Sąd obszernie omówił treść postanowienia odmawiającego uzgodnienia oraz raportu.

Sąd podał materialnoprawne i procesowe podstawy rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonej decyzji, a także postanowienia o odmowie uzgodnienia. Przywołał przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 60 ust. 1a, art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 64 ust. 1, art. 53 ust. 5b i c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), art. 59 ust. 2, art. 98 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej: "ustawa o ocenach oddziaływania na środowisko"), art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), przepisy § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego.

Należy odnotować brak precyzji we wskazywaniu aktu normatywnego, jakim jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, którą Sąd określił na stronie 10 uzasadnienia jako ustawę o ochronie środowiska. Jest to oczywiste uchybienie, które nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Przepis art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zawierają normy przywołane przez Sąd pierwszej instancji. Jest to przytoczenie niezbyt precyzyjne, ale nawet z tego przytoczenia wynika, że podstawę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 stanowiły przepisy art. 59 ust. 2. Dodać jeszcze można, że jest to regulacja która nie może być utożsamiana z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Zatem zarzut braku logiki w stwierdzeniach Sądu w tym zakresie nie jest trafny.

Także określenie, w części faktycznej uzasadnienia, na stronie 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232) jako ustawy o ochronie środowiska jest oczywiście błędne. W części prawnej Sąd prawidłowo (na stronie 9) określił ten akt normatywny jako ustawa – Prawo ochrony środowiska.

Omówione uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy.

Zajmując stanowisko w zakresie stanu faktycznego ustalonego przez organy oraz wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji przytaczał ustalenia i stanowisko organów, które akceptował. Nie oznacza to, samo przez się, że nie zajął własnego stanowiska w sprawie odnośnie do ustaleń faktycznych i w odniesieniu do podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 84 § 1 K.p.a. Uznał, że organy wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. Stwierdził, że organy nie odmówiły wiarygodności mocy dowodowej Raportu, powołując się na jego niektóre ustalenia. Wskazał na podleganie tego Raportu ocenie. W związku z uzasadnieniem zarzutu kasacyjnego w kwestii stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji wobec Raportu, skonstatować można, że sformułowanie Sądu o nieodmówieniu mocy dowodowej Raportu, należy odczytać w świetle całości wypowiedzi Sądu związanych z Raportem oraz uzasadnieniem postanowienia o odmowie uzgodnienia i innymi dowodami. Jest oczywiste, że zasadnicze stanowisko o oddziaływaniu inwestycji na obszar Natura 2000 zostało wyprowadzone z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Wypowiedź Sądu wskazuje zaś na przydatność niektórych ustaleń Raportu w sprawie tego oddziaływania.

Sąd nawiązał także do innych dowodów zebranych w sprawie, w tym do uzupełnia Raportu, opinii geotechnicznej, opinii Dyrektora Mazurskiego Parku Krajobrazowego, mapy ewidencyjnej, map dostępnych w zasobach Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii.

Sąd pierwszej instancji zajął jasne stanowisko co do istoty sprawy. Zdaniem tego Sądu, organy trafnie uznały, że wnioskowane przedsięwzięcie może spełnić dwie pierwsze przesłanki przepisu art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W konsekwencji, jak stwierdził Sąd, odmowa ustalenia warunków zabudowy nie narusza art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyrok Sądu pierwszej instancji poddaje się więc kontroli instancyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).

Czym innym jest trafność przyjętej podstawy prawnej i jej wyjaśnienia. Zarzut polegający na przedstawieniu przez Sąd pierwszej instancji niedostatecznej, zdaniem skarżącego, argumentacji dla akceptacji stanowiska organów, dotyczy właśnie trafności zaskarżonego wyroku. Jako taki nie może zaś być podnoszony z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej sąd nie może bowiem badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności wyroku (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07).

Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. oraz art. 142 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo nierozpoznania przez SKO w Olsztynie merytorycznie tej części sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozpoznania przez RDOŚ w Olsztynie. Postępowanie przed RDOŚ, ustalenia faktyczne podjęte w jego trakcie, tryb orzekania przez RDOŚ oraz stanowisko Kolegium wobec postanowienia odmownego zostały przedstawione na stronach: od 3 do 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Stanowią zasadniczą część rozważań organu odwoławczego. Analizowany zarzut nie ma więc odzwierciedlenia w rzeczywistej treść zaskarżonej decyzji.

Podobnie, nie odpowiada rzeczywistości zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niewyjaśnienia przez SKO w Olsztynie oraz Burmistrza Miasta i Gminy Ruciane-Nida materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Podstawa rozstrzygania w sprawie ustalenia warunków zabudowy została wskazana w sentencji decyzji Burmistrza oraz w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Organy podały także wyjaśnienie dla przyjętej podstawy orzekania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano również podstawy rozstrzygania w postępowaniu uzgodnieniowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obszernym uzasadnieniu przedstawiło swoje stanowisko w sprawie. Teza kasacji o niemożności poddania analizie tego stanowiska jest bezzasadna.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.ps.a. w związku z przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i jego błędną ocenę należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań ochrony przyrody dokonuje we własnym zakresie oceny oddziaływania na środowisko przyrodnicze. Uzgodnienia mają bowiem gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonując oceny zgodności z prawem zamierzeń, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. Takimi wyspecjalizowanymi organami, nakierowanymi na szeroko rozumianą ochronę środowiska, są organy wydające postanowienia w tej sprawie (patrz: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 639/15). W ramach tej

oceny, organy uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy weryfikują także treść raportu. W niniejszej sprawie taka weryfikacja Raportu i ocena oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 została przeprowadzona prawidłowo. Weryfikacja Raportu przez RDOŚ nastąpiła z uwzględnieniem szeregu dokumentów. Organ przytoczył cztery opracowania, zawierające aktualną wiedzę i dane literaturowe, dotyczące ochrony siedlisk ptasich i ochrony gatunkowej. Powołał się na Standardowy Formularz Danych sporządzony dla obszaru Natura 2000 [...]. Wskazał na ustalenia Projektu zarządzenia w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] i projekt zarządzenia w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...]. Odniósł się do informacji przedstawionych przez uczestników postępowania: Stowarzyszenia na Rzecz Utworzenia i Ochrony Mazurskiego Parku Narodowego oraz Stowarzyszenia na Rzecz Ochrony Krajobrazu Kulturowego Mazur "[...]". Wykorzystał dane zawarte w piśmie Dyrektora Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Uwzględnił rejestr stref ochrony prowadzony przez RDOŚ, oraz wyniki inwentaryzacji przyrodniczej z lat 2006-2008, przeprowadzonej na zlecenie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Olsztynie. Obszerny opis poszczególnych dowodów i ustaleń z nich wynikających nie został skutecznie podważony w trakcie postępowania uzgodnieniowego oraz postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Niewątpliwe jest ustalenie stanowiące istotę sporu w niniejszej sprawie, według którego, realizacja planowanego przedsięwzięcia miałaby znacząco negatywny wpływ na obszar specjalnej ochrony ptaków "[...]" oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty "[...]". Podkreślić należy, że ten znacząco negatywny wpływ nastąpiłby poprzez znacząco negatywny wpływ na gatunki będące przedmiotem ochrony tego obszaru i jego integralność, ubytek żerowisk i miejsc lęgowych. W związku z zagadnieniem integralności obszaru warto jeszcze podkreślić, że zebrany materiał dowodowy wskazał na niebezpieczeństwo fragmentacji siedlisk w razie realizacji przedsięwzięcia.

W rezultacie można uznać, że materiał dowodowy został zebrany w sposób zgodny z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz oceniony w sposób nienaruszający zasady swobodnej oceny materiału dowodowego sformułowanej w art. 80 K.p.a.

Niezależnie od szczególnego charakteru postępowania dowodowego prowadzonego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 oraz wykorzystania tego materiału w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, konieczne jest wskazanie, że po noweli art. 7 K.p.a., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., strona nie może pozostać bierna w zbieraniu materiału dowodowego (patrz: Wojciech Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", ZNSA 2011/4/s. 11-12). Abstrahując zatem od celowości powołania w postępowaniu administracyjnym biegłego z zakresu stosunków wodnych, odnotować należy, że tezę o takiej potrzebie skarżący sformułował wprost po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., oparty na takiej biernej postawie procesowej strony, w sytuacji gdy organ administracyjny przeprowadza z urzędu szereg dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego, nie może być skuteczny.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez "błędną wykładnię normy inkorporowanej w art. 36 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody". Należy odnieść się do obu tez sformułowanych w opisie naruszenia. Po pierwsze, ta błędna wykładnia, zdaniem wnoszącego kasację, polegała na przyjęciu, że w każdym przypadku, gdy planowana działalność może hipotetycznie mieć negatywny wpływ na cele ochrony obszaru Natura 2000, zakazane jest prowadzenie takiej działalności i związanych z nią inwestycji. Po drugie, prawidłowa, zdaniem wnoszącego kasację, wykładnia prowadzi do wniosku, że działalność gospodarcza na obszarze Natura 2000, w tym lokalizowanie na nim nowych obiektów jest dopuszczalna, chyba że istnieje graniczące z pewnością prawdopodobieństwo, że inwestycja ta będzie znacząco negatywnie oddziaływała na cele ochrony obszaru Natura 2000.

Odniesienie się do obu aspektów tego samego w istocie zagadnienia rozpocząć należy od uwagi, że według art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu UE wskazuje, polityka Unii w dziedzinie środowiska opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 639/15).

Jest oczywiste, że zasadą tą należy kierować się także w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy oraz w trakcie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, prowadzonej na podstawie art. 96 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 60 ust. 1 i ust. 1a, art. 53 ust. 4 pkt 8 oraz art. 53 ust. 5b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podstawą materialną postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, są przepisy art. 98 ust. 2 i 3 tej ustawy (w niniejszej sprawie art. 98 ust. 3a nie ma zastosowania). Organy i Sąd pierwszej instancji nie odmówiły ustalenia warunków zabudowy z powodu zakazu zabudowy. Przyczyną odmowy było oddziaływanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3.

Konstrukcja przepisów art. 98 ust. 2 i 3, właśnie zgodnie z zasadą przezorności, pozwala na pozytywne uzgodnienie, gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar (art. 98 ust. 2 pkt 1). Ponadto, uzgodnienie jest możliwe, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jednocześnie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 98 ust. 2 pkt 2). Od razu stwierdzić należy, że wyjątek określony w art. 98 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 34 ustawy o ochronie przyrody, od zasady sformułowanej w art. 98 ust. 1 pkt 1, tylko potwierdza regułę, według której uzgodnienie jest możliwe, gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar.

W sytuacji zaś, gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, regionalny dyrektor ochrony środowiska odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (art. 98 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).

Łączne odczytanie przepisów art. 98 ust. 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, pozwala na przyjęcie, że niedopuszczalne jest, co do zasady, wydanie zgody na realizację przedsięwzięcia, co do którego nie wykluczono znaczącego negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000 (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3230/14). Możliwość znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 oceniana jest w świetle przepisów art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Wynika to wprost z odwołania się, w art. 98 ust. 2 pkt 2 oraz w art. 98 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, do art. 34 ustawy o ochronie przyrody. W konsekwencji, na obszarze Natura 2000 mogą być podejmowane przedsięwzięcia, które osobno lub w połączeniu z innymi działaniami znacząco negatywnie nie oddziaływają na cele jego ochrony określone w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1587/10).

W odniesieniu do planowanych przedsięwzięć mają w zakresie wynikającym z art. 98 ust. 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zastosowanie przepisy art. 33 i art. 34 ustawy o ochronie przyrody.

Natomiast przepis art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, na który powołuje się wnoszący kasację, nie ma zastosowania do planowanych przedsięwzięć. W art. 36 ust. 1-3 ustawy o ochronie przyrody unormowano ograniczenia m.in. w działalności gospodarczej prowadzonej na obszarach Natura 2000.

Skoro postanowienie o odmowie uzgodnienia planowanej inwestycji jest prawidłowe, to z mocy art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko organ wydający decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy był nim związany.

Związanie to oznacza, że planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.