Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1504/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.89
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały o likwidacji szkoły oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miejska w [...] w dniu [...] maja 2020 r. Nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. 2020 poz. 713), art. 89 ust. 1. 3 i 6 w związku z art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. 2019 poz. 1148 z późn. zm.), podjęła chwałę o likwidacji z dniem [...] sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej w [...]. (§1.). Wskazała, że uczniowie zlikwidowanej szkoły od dnia [...] września 2020 roku realizować będą naukę w Szkole Podstawowej w [...] wchodzącej w skład Zespołu Szkół w [...] (§2 pkt 1). Roczne obowiązkowe przygotowanie przedszkolne dzieci będą odbywać w oddziale przedszkolnym zorganizowanym w Samorządowym Przedszkolu Nr [...] w [...] wchodzącym w skład Zespołu Szkół w [...] (§ 2 pkt 2). Majątek oraz należności i zobowiązania zlikwidowanej szkoły przejmuje organ prowadzący - Miasto i Gmina [...] (§3). Mienie ruchome znajdujące się w likwidowanej jednostce protokołem zdawczoodbiorczym przejmie Szkoła Podstawowa w [...] wchodząca w skład Zespołu Szkół w [...] (§4). Dokumentację zlikwidowanej szkoły przejmuje Burmistrz Miasta i Gminy [...], za wyjątkiem dokumentacji przebiegu nauczania, która zostanie przekazana [...] Kuratorowi Oświaty (§5). Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] (§6). Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega publikacji w sposób zwyczajowo przyjęty (§7).

W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wskazała, że zgodnie z art. 89 ustawy Prawo oświatowe szkoła publiczna może być zlikwidowana przez organ prowadzący z końcem roku szkolnego, po zapewnieniu przez ten organ możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Organ prowadzący zobowiązany jest najpóźniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów oraz właściwego kuratora oświaty, który wydaje w tej sprawie stosowną opinię. Rada Miejska w [...] rozpoczęła procedurę likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] na sesji w dniu [...] lutego 2020 r., podejmując uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. W uzasadnieniu do uchwały Nr [...] zostały przedstawione argumenty, którymi kierowała się Rada Miejska podejmując decyzję o zamiarze likwidacji szkoły.

Nadto Rada Miejska wskazała, że wniosek w przedmiotowej sprawie z dnia [...] lutego 2020 r. wraz z uzasadnieniem został doręczony [...] Kuratorowi Oświaty w dniu 24 lutego 2020 r. Uchwała intencyjna upoważniała Burmistrza Miasta i Gminy [...] do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji, w szczególności do zawiadomienia o zamiarze likwidacji Szkoły rodziców uczniów i [...] Kuratora Oświaty oraz do wystąpienia do [...] Kuratora Oświaty i związków zawodowych nauczycieli o wyrażenie opinii o zamiarze likwidacji szkoły. Informacja o zamiarze likwidacji placówki wraz z kopią uchwały została skutecznie doręczona w ustawowym terminie wszystkim rodzicom uczniów Szkoły Podstawowej w [...], którzy potwierdzili ich odbiór. Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału Powiatowego w [...] pismem z dnia 10.02.2020r. wyraził neutralną opinię w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. Komisja Międzyzakładowa NSZZ "[...]" w [...] pismem z dnia 27.0L2020r. poinformowała, że nie obejmuje swoim działaniem Szkoły Podstawowej w [...]. Natomiast Wolny związek NSZZ "[...]" w [...] powstrzymał się od wyrażenia opinii w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. [...] Kurator Oświaty wyraził opinię w sprawie zamiaru likwidacji przez Radę Miejską w [...] Szkoły Podstawowej w [...].

Rada Miejska podniosła, że podstawę do podjęcia działań zmierzających w kierunku likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] stanowi demografia. W ostatnich latach liczba dzieci uczęszczających do szkoły nie wzrasta, a prognozy nie dają perspektywy na poprawę sytuacji. Natomiast optymalne zarządzanie siecią szkolną w warunkach pogarszającej się z roku na rok sytuacji demograficznej stanowi dla gminy jedno z najpoważniejszych wyzwań. Według danych zawartych w Systemie Informacji Oświatowej do oddziałów I - VIII Szkoły Podstawowej w [...] uczęszcza 41 dzieci, natomiast do oddziału przedszkolnego 15 dzieci (2- trzylatków, 2- czterolatków, 4-pięciolatków oraz 7-sześciolatków). W Szkole Podstawowej w [...] w roku szkolnym 2019/2020 nie ma Klasy IV. Mało liczne środowisko nie daje szans na poznawanie przez uczniów swoich wartości i kompetencji w różnych obszarach. Tak małe grupy jak w [...] nie pozwalają na doświadczanie przez dzieci różnorodnych oddziaływań, rozwój umiejętności komunikacyjnych, współpracy, rozwiązywania problemów oraz samodzielności, a poprzez to budowania poczucia własnej wartości i pewności siebie. W małych grupach dzieci gorzej przyswajają wiedzę, gdyż brak współzawodnictwa i konkurencji nie przyczynia się do wszechstronnego rozwoju dzieci. Gmina decydując się na strategię konsolidacji podkreśliła zalety dużej szkoły, takiej, w której uczy się znaczna ilość dzieci, gdyż w małej placówce w [...] nie może odbywać się optymalny proces kształcenia.

Rada Miejska podkreśliła, że na likwidacji nie ucierpi żaden z uczniów, gdyż Szkoła Podstawowa w [...] wchodząca w skład Zespołu Szkół w [...], dzięki bogatemu wyposażeniu dydaktycznemu z pewnością stworzy o wiele lepsze warunki do uzyskiwania bardzo dobrych efektów nauczania, wychowania oraz opieki. Do szkoły uczniowie będą dowożeni transportem organizowanym przez Gminę. Po podjęciu uchwały w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] organ prowadzący na podstawie art. 32, 39 ust. 5, 5a ustawo Prawo oświatowe (Dz.U. 2019 poz. 1148 z późn. zm) ponownie ustali sieć szkół publicznych i dostosuje obwody szkół do sytuacji powstałej po likwidacji szkoły. Natomiast nauczyciele oraz pracownicy niepedagogiczni z likwidowanej szkoły będą mieli pierwszeństwo podczas ubiegania się o zatrudnienie w pozostałych placówkach oświatowych na terenie gminy.

Uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 maja 2020 r. Nr [...] została doręczona Wojewodzie [...] jako organowi nadzoru w dniu [...] maja 2020 r.

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2020 r.

Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Wprowadzona zatem została bezwzględna zasada uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty jako warunku likwidacji szkoły. Oznacza to, że w chwili podejmowania uchwały w sprawie likwidacji szkoły, gmina musi być w posiadaniu pozytywnej opinii kuratora dotyczącej likwidacji tej szkoły. Brak opinii pozytywnej uniemożliwia jej likwidację. Natomiast Wojewoda [...] jest w posiadaniu postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] wyrażającego negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji przez Radę Miejską w [...] Szkoły Podstawowej w [...]. [...] Kurator Oświaty w uzasadnieniu do ww. postanowienia stwierdził, że stan techniczny Szkoły Podstawowej w [...] nie stwarza zagrożenia dla bezpiecznych i higienicznych warunków nauczania, a kadra pedagogiczna posiada wymagane kwalifikaje. Natomiast likwidacja szkoły wpłynie niekorzystnie na sytuacją dzieci: m.in. wydłuży drogę dziecka do szkoły i czas pozostawania dziecka poza domem.

Tym samym podjęcie przez Radę Miejską w [...] uchwały Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...], zdaniem Wojewody [...], w sytuacji uzyskania negatywnej opinii kuratora było działaniem sprzecznym z prawem, istotnie naruszającym art. 89 ust. 8 Prawa oświatowego.

Wojewoda nadto podał, że pismem z dnia 28 maja 2020 r. zawiadomił Radę Miejską w [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego w przedmiocie podjętej uchwały i jednocześnie zwrócił się o udzielenie informacji, czy zostało złożone zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej na ww. postanowienie Kuratora Oświaty i czy zostało ono rozpatrzone. Pismem znak [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] przekazał organowi nadzoru informacje, z których wynika, że w dniu 31 marca 2020 r. zostało złożone zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej na ww. postanowienie, ale nie zostało rozpatrzone do dnia sporządzenia odpowiedzi na pismo organu nadzoru. Ponadto w swoim piśmie organ prowadzący zakwestionował zasadność opinii kuratora i wyraził dezaprobatę wobec argumentów w niej zawartych.

Wojewoda wskazał, że jako organ nadzoru bada uchwałę w sprawie likwidacji szkoły wyłącznie pod względem formalno-prawnym. Bez wpływu na ocenę legalności przedmiotowej uchwały pozostaje zatem kwestia prawidłowości postanowienia [...] Kuratora Oświaty. Funkcjonowanie w obrocie prawnym tego postanowienia wiąże organ nadzoru, który nie może oceniać, czy wyrażenie opinii negatywnej było uzasadnione. Weryfikacja tego stanowiska, z woli ustawodawcy, odbywa się bowiem w administracyjnym toku instancji. Natomiast z tytułu sprawowanego nadzoru Wojewoda uprawniony był jedynie oceniać spełnienie przesłanek określonych w art. 89 Prawa oświatowego, a więc przede wszystkim, czy szkoła została zlikwidowana w terminie i trybie przewidzianym w tym unormowaniu. Skoro Kurator negatywnie zaopiniował likwidację szkoły, to wymóg formalny nie został spełniony, ponieważ tylko pozytywna opinia Kuratora decyduje o ważności uchwały likwidującej szkołę.

Wojewoda wskazał także, że bez wpływu na treść rozstrzygnięcia nadzorczego pozostaje również wniesienie zażalenia na postanowienie Kuratora. W tym zakresie zastosowanie mają bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, którego art. 143 stanowi, że wniesienie zażalenia, nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Do dnia wydania rozstrzygnięcia brak było zarówno orzeczenia o wstrzymaniu wykonania postanowienia Kuratora, jak też merytorycznego rozpatrzenia wniesionego zażalenia.

Biorąc pod uwagę opisane powyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewoda [...] stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] jako sprzeczna z prawem w sposób istotny, jest w całości nieważna.

Gmina [...], reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z dnia 24 lipca 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.; art. 89 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że istniejący w niniejszej sprawie stan faktyczny nie stwarzał przesłanek do likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 148 p.p.s.a. wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, zasądzenie na kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Strona skarżąca nie zgodziła się z argumentacją Wojewody zawartą w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zdaniem skarżącej organ prowadzący Szkołę Podstawową w [...] spełnił wymagania określone w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, bowiem zapewnił uczniom Szkoły możliwość kontynuowania nauki oraz rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego dzieci w Szkole Podstawowej w [...] oraz w Samorządowym Przedszkolu Nr [...] w [...] wchodzących w skład Zespołu Szkół w [...], jak również zawiadomił o zamiarze likwidacji wszystkie podmioty wskazane w tym przepisie. Pomimo tego Kurator postanowił wydać opinię negatywną w sprawie likwidacji Szkoły.

Zdaniem strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie istotnym jest określenie zakresu ingerencji kuratora oświaty, będącego organem administracji rządowej w decyzje samorządowego organu prowadzącego szkołę, dotyczące jej likwidacji w kontekście możliwości wydania przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji, gdy Rada Miejska w [...] złożyła zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2020 r. stanowiące opinię w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. Skarżąca stanęła na stanowisku, że opinia Kuratora została powzięta z naruszeniem przepisu art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, który nakłada na organ prowadzący szkołę w razie powzięcia zamiaru jej likwidacji jedynie obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi zatem jedynie o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Tym samym kurator oświaty nie może kierować się przy podejmowaniu opinii, o której mowa w przepisie art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego, względami innymi, aniżeli wynikającymi z unormowania zawartego w jego ust. 1. W szczególności nie mogą nim kierować argumenty natury celowościowej czy słusznościowej, związane z uogólnianymi zasadami polityki oświatowej, a już z całą stanowczością subiektywne opinie lokalnej społeczności, gdyż wszystkie one stanowią argumenty pozanormatywne w świetle omawianych przepisów.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ono prawa.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni przepisu art. 89 ust.3 ustawy Prawo oświatowe. Zgodnie z w/przywołaną regulacją, szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Sposób sformułowania przytoczonej regulacji jest ze wszech miar jasny, klarowny i nie pozostawia najmniejszych wątpliwości, że warunkiem sine qua non, od ziszczenia się którego uzależniona jest możliwość likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, jest uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty na taką likwidację.

A contrario, brak owej pozytywnej opinii kuratora, uniemożliwia podjęcie uchwały w sprawie likwidacji szkoły.

Przenosząc powyższe na realia faktyczne niniejszej sprawy wskazać należało, iż niespornym jest, że na dzień podjęcia uchwały o likwidacji szkoły organ ją prowadzący nie dysponował pozytywną dla tej likwidacji opinią kuratora oświaty. To zaś prowadzi do wniosku iż skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest poprawne. Wojewoda ma rację twierdząc, że skoro organ prowadzący szkołę nie dysponuje pozytywną opinią kuratora oświaty, zawierającą zgodę na likwidację szkoły, to nie mógł skutecznie podjąć uchwały o jej likwidacji.

Za pozostającą bez wpływu na poprawność badanego rozstrzygnięcia należało uznać okoliczność, że postanowienie kuratora oświaty o braku zgody na likwidację szkoły zostało zaskarżone. Należy bowiem mieć na względzie dyspozycję normy art. 143 K.p.a., w myśl której wniesienie zażalenia, nie wstrzymuje wykonania postanowienia. A nawet gdyby owo postanowienie kuratora oświaty zostało przez niego wstrzymane, to nie byłoby to równoznaczne z faktem wydania przez kuratora pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły.

Na marginesie należało zwrócić uwagę skarżącemu, iż zarzuty dotyczące materii poprawności postanowienia kuratora, pozostawały w oderwaniu od przedmiotu niniejszej sprawy. Badanie prawidłowości w/w postanowienia możliwa jest lecz w odrębnym postępowaniu (które jak podnosi skarżący zostało przez niego wszczęte). Stąd tut. Sąd nie odnosił się do tej części skargi.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).