Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1084/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust 1, art. 37 , art. 39, art. 41 ust 1 i 2, art. 61, art. 61 ust 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędziowie : WSA Wiesław Kuśnierz WSA Jarosław Wiśniewski Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia 3 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu skargę oddala.


UZASADNIENIE

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w N. (Wnioskodawca) złożyła do Instytucji Organizującej Konkurs – Departamentu Zarządzania Programami Operacyjnymi Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. (IOK) wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Modernizacja budynku handlowo-usługowego przy ul. [...]", co wedle wnioskodawcy wzmocni potencjał zasobu i przyczyni się do rozwiązania zdiagnozowanych problemów społecznych zawartych w Gminnym Projekcie Rewitalizacji Miasta N. .

Z wniosku wynika, że zakres rzeczowy projektu zgłoszonego przez ww. Spółdzielnię został podzielny na następujące zadania:

1. Modernizacja energetyczna budynku (m.in. modernizacja dachu, docieplenie, ścian);

2. Modernizacja obiektu i otoczenia (modernizacja instalacji elektrycznej i teletechnicznej, modernizacja instalacji c.o. z wymianą grzejników, modernizacja ogrodzenia z wymianą bramy wjazdowej);

3. Prace towarzyszące.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2017r. Spółka została poinformowana przez IOK, że projekt został poddany ocenie, w wyniku której ustalono, że nie spełnia on kryterium "Kwalifikalności projektu" i jako taki nie może uzyskać dofinansowania. Wyjaśniono, że projekt został oceniony negatywnie w ramach kryterium "Kwalifikalności projektu" z uwagi na fakt, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie wpisuje się w przedmiot konkursu określony w regulaminie konkursu, a tym samym nie spełnia warunków konkursu nr [...] dla poddziałania 11.1.1. "Rewitalizacja głównych ośrodków miejskich w regionie". Zapisy wniosku o dofinansowanie wskazują bowiem, iż jego przedmiotem jest przystosowanie istniejącego lokalu na potrzeby własne Spółdzielni i jej pracowników. Mając na względzie cele Poddziałania 11.1.1 stwierdzono, że przystosowanie istniejącego lokalu poprzez termomodernizację tylko i wyłącznie na potrzeby działalności Spółdzielni mieszkaniowej i wykonywania przez nią swoich zadań statutowych jak i miejsca pracy nie stanowi wprowadzenia czy poszerzenia działalności społeczno – kulturowej wraz z przeciwdziałaniem wykluczeniu społecznemu oferującej możliwość choćby dodatkowych zajęć i sposobu na alternatywne spędzanie czasu wolnego dla młodzieży czy też osób starszych.

Od powyższej informacji Spółdzielnia złożyła protest (pismo z dnia 13 września 2017 r.) do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa M. na lata 2014-2020.

Spółdzielnia podniosła w pierwszej kolejności, że zapisy § 5 regulaminu prac Komisji Oceny Projektów stanowią, że w przypadku stwierdzenia na którymkolwiek etapie oceny we wniosku o dofinansowanie projektu braków lub błędów w zakresie przedstawionych we wniosku informacji, wniosek zostanie skierowany do wyjaśnienia. W przedmiotowej sprawie Wnioskodawca nie został wezwany do złożenia jakichkolwiek wyjaśnień bądź uzupełnienia braków, natomiast powody odrzucenia projektu wynikają ze zbyt pobieżnego podejścia do zagadnień projektu przez oceniających. W ocenie wnioskodawcy, stanowisko IZ jest bezpodstawne gdyż:

1. Administracja i zespół konserwatorów który znajduje się w budynku przy ul. [...] zajmuje wyłącznie niewielką cześć jego powierzchni. Powierzchnia ta nie jest dominującą w całkowitej powierzchni budynku. Niemal w każdym obiekcie występuje część lokali zajmowanych pod administrację, zespół konserwatorów bądź sprzątających (pom. techniczne) np. szkoły, biblioteki - wszędzie tam występuje część administracyjna - a projekty tego typu są kwalifikowane. Dodatkowo "zespół konserwatorów" to zgodnie z zapisem w polu L.6 wniosku Zaplecze warsztatowe - przeznaczone dla społeczności lokalnej, w tym członków spółdzielni. W polu [...] "Opis istniejącego majątku trwałego" wskazano na powierzchnię poszczególnych elementów, z których jednoczenie wynika, że zakres warsztatowy Zakładu Konserwatorów przeznaczony dla korzystania mieszkańców/społeczności lokalnej wynosi 335,54 m2 powierzchni użytkowej natomiast dział Gospodarki Zasobami Mieszkaniowymi - ul. [...] wynosi 254,13 m2. Biorąc to pod uwagę, w dziale administracyjnym nie będą prowadzone prace wewnętrzne, a więc nie ma żadnego uzasadnienia do odrzucenia projektu na tym etapie oceny zgodnie z kryteriami dostępowymi konkursu;

2. Zapis o udostępnianiu lokalu funkcjonariuszom Komendy Powiatowej Policji wynika z czynności prewencyjnych i zapewnienia mieszkańcom bezpieczeństwa. Zakres pomieszczeń udostępnianych okazjonalnie Policji nie jest przedmiotem ujętym w projekcie. Siedziba Komendy Powiatowej Policji w N. Mieści się bowiem przy ul. [...], [...];

3. Z informacji zawartych we wniosku wynika, że obejmuje on szereg informacji wskazujących na działania społeczne, kulturowe, wpływające na przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu w tym zakresie, m.in.:

Pole [...]: Poprawa infrastruktury Spółdzielni umożliwi efektywniejsze wykorzystanie jej zasobów dla potrzeb mieszkańców i innych odbiorców usług publicznych oraz wprowadzi usprawnienia funkcjonalno-organizacyjne oraz dostępność dla osób niepełnosprawnych (likwidacja barier architektonicznych). Dostosowanie budynku do obowiązujących norm i przepisów istotnie wpłynie na poprawę bezpieczeństwa użytkowników i poprawi nie tylko estetykę budynku ale również wpłynie na poprawę jego efektywności energetycznej - co wpłynie pozytywnie na ochronę klimatu.

Pole [...] Celem bezpośrednim projektu będzie:

- zmniejszenie zużycia energii cieplnej,

modernizacja budynku ma na celu uatrakcyjnienie wizerunku miasta,

podniesienie dostępności dla osób niepełnosprawnych,

podniesienie wartości architektonicznej i użytkowej,

redukcję negatywnego wpływu na środowisko poprzez zmniejszenie zapotrzebowania na ciepło oraz oszczędność energetyczną budynku,

eliminacja negatywnego zjawiska w postaci degradacji stanu technicznego obiektu.

c) [...] Projekt odpowiada i realizuje zdefiniowane w punkcie [...] problemy i potrzeby, w szczególności: projekt przyczyni się do poprawy dostępności budynku do korzystania przez osobny niepełnosprawne i rodziców z dziećmi na wózkach, do poprawy jakości korzystania z budynku, co pozytywnie wpłynie na jakość życia mieszkańców, spowoduje zmniejszenie zanieczyszczenia środowiska naturalnego w wyniku działań modernizacyjnych, po realizacji projektu spadną koszty utrzymania budynku i poprawi się jego efektywność energetyczna oraz estetyka miejsca i otoczenia.

W ocenie Wnioskodawcy projekt przyczyni się także do niwelowania zdiagnozowanych na terenie Miasta N. problemów społecznych - bezrobocia, przestępczości, braku integracji międzypokoleniowej, starzenia się społeczeństwa i odpływu młodych ludzi do większych ośrodków miejskich. Projekt wpisuje się w cel główny, który został zdefiniowany, jako "efektywne wykorzystanie potencjałów regionalnej szansy dla rozwoju gospodarczego oraz wzrost spójności społecznej i przestrzennej M. w wymiarze regionalnym, krajowym i europejskim". Projekt wykazuje też spójność z tematyką poruszaną w sferze działań Obszaru [...] miast i terenów wiejskich (gdzie wiążącymi działaniami dla rozwoju miast i terenów wiejskich jest wspieranie procesu rewitalizacji miast w oparciu o plany ich rozwoju).

Wnioskodawca nie zgodził się ze stwierdzeniem oceniających, że nie odniósł się w zapisach wniosku do żadnych zdiagnozowanych problemów społecznych i nie wskazał tym samym żadnych konkretnych propozycji na przeciwdziałanie im. Wnioskodawca podniósł, że w poszczególnych punktach wniosku aplikacyjnego znajduje się szereg informacji w tym zakresie, m.in.:

Realizacja rzeczowego projektu wpłynie na możliwości wprowadzenia projektów komplementarnych wskazanych w polu J.2,

Troska o estetykę poszczególnych przedsięwzięć i ich dopasowanie do otoczenia z poszanowaniem kontekstu przyrodniczego, kulturowego i społecznego. W ramach realizacji poprawie estetycznej i funkcjonalnej podlegał będzie budynek, który z racji swojego położenia w pobliżu lotniska w N. stanowi wizytówkę Miasta N. , którego produkty i funkcja przyczynią się do zachowania tożsamości miejsca i wpływu na estetykę otoczenia.

Punkt N.l. Poprawa jakości życia mieszkańców i dostępu do infrastruktury - Korzyść w postaci poprawy jakości życia mieszkańców oszacowano jako udział 4 % z kosztów całkowitych projektu, których realizacja do końca okresu referencyjnego spowoduje pozytywne oddziaływanie projektu m.in. na następujące aspekty:

- poprawę warunków bytowych i jakości życia mieszkańców Miasta,

- poprawa estetyki budynku,

- wpływ projektu na zainicjowanie procesu modernizacji i przebudowy w kierunku poprawy energetycznej innych budynków, również indywidualnych.

W proteście podkreślono także, że biura spółdzielni stanowią niedominujący zasób budynku, i nie są w nich wykonywane prace remontowe i adaptacyjne. Modernizacja systemu ogrzewania i termomodernizacja budynku wpłynie pozytywnie na komfort cieplny pracowników administracyjnych i niższe koszty ogrzewania obiektu, ale nie jest to celem i zakresem dominującym projektu, a taki wpływ na część administracyjną występuje w każdy budynku użyteczności publicznej każdego rodzaju i nie jest to elementem dyskwalifikującym.

W dalszej kolejności Wnioskodawca zarzucił, że ocena formalna została przeprowadzona sprzecznie z zapisami regulaminu, w sposób ogólnikowy bez zrozumienia zasad korzystania i wykorzystania wspólnego mienia spółdzielczego mieszkańców oraz z pominięciem wezwania do uzupełnienie wniosku, co jest niezgodne zarówno w sposobie wskazanym w orzecznictwie oraz z zasadą rzetelności oceny zagwarantowaną w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz w Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020.

W oparciu o powyższe, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w N. wniosła o uznanie protestu za zasadny i przywrócenie projektu do ponownej oceny na etapie oceny formalnej.

W piśmie z dnia 3 października 2017 r. Instytucja Rozpatrująca Protest (dalej IRP), opierając się na art. 53 – 59 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014- 2020 (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1460 ze zm.; dalej ustawa wdrożeniowa) poinformowała Spółdzielnię o nieuwzględnieniu protestu.

W uzasadnieniu swojego stanowiska IRP wskazała, że w przedłożonej przez Wnioskodawcę dokumentacji aplikacyjnej brak jest zapisów i argumentów pozwalających na potwierdzenie spełnienia przez przedmiotowy projekt celów Poddziałania 11.1.1.

Oceniający uznali, że - mając na względzie cele ww. poddziałania - przystosowanie istniejącego lokalu (poprzez jego termomodernizację), tylko i wyłącznie na potrzeby działalności Spółdzielni Mieszkaniowej i wykonywania przez nią swoich zadań (działań statutowych), nie stanowi wprowadzenia czy poszerzenia działalności społeczno-kulturowej, wpływającej na przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu.

Odnosząc się do głównych zarzutów protestu IRP wyjaśniła, że zgodnie z zapisami § 5 ust. 1 Regulaminu KOP: "Na wniosek osób oceniających w celu zapewnienia prawidłowości dokonywanej oceny projektu, w przypadku stwierdzenia na którymkolwiek etapie oceny we wniosku o dofinansowanie projektu braków lub błędów w zakresie przedstawionych we wniosku o dofinansowanie projektu informacji, wniosek skierowany zostaje do wyjaśnienia/uzupełnienia (...)".

Natomiast w świetle zapisów załącznika nr [...] do Regulaminu konkursu - wezwanie Wnioskodawcy do przedstawienia wyjaśnień/uzupełnień w celu potwierdzenia spełnienia kryterium, jest jedynie dopuszczalne. Z powyższego wynika zatem, że wezwanie takie nie jest obligatoryjne - decyzję w tej sprawie podejmują oceniający i następuje ono na ich wniosek. Ponadto, ciężar udowodnienia, że dany projekt spełnia wymogi kryterium spoczywa na Wnioskodawcy.

Zdaniem IRP oceniający nie byli zatem zobligowani do wzywania Wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku biorąc pod uwagę, że analizując zakres projektu oraz przedstawioną przez Wnioskodawcę argumentację - nie mieli oni wątpliwości, iż przedmiotowy wniosek nie realizuje celów poddziałania 11.1.1.

W dalszej kolejności wskazano, że zgodnie ze Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych (SzOOP), celem głównym 11 osi Priorytetowej "Rewitalizacja przestrzeni regionalnej" jest m.in. ograniczenie problemów społecznych w miastach. Jako uzasadnienie wskazano, że istnienie zdegradowanych, zaniedbanych i odizolowanych obszarów, na których często występuje zjawisko wykluczenia społecznego, powoduje konieczność podjęcia działań służących poprawie spójności społecznej i terytorialnej.

W ocenie IRP przedmiotowy projekt - obejmujący swym zakresem m.in. modernizację pokrycia dachu, docieplenie stropodachu oraz ścian zewnętrznych i fundamentowych, wykonanie i wymianę stolarki drzwiowej, modernizację instalacji elektrycznej, teletechnicznej oraz modernizację ogrodzenia i dojścia do budynku - nie przyczyni się do rozwiązania zidentyfikowanych problemów społecznych tj. bezrobocia, przestępczości, braku integracji międzypokoleniowej, starzenia się społeczeństwa i odpływu młodych ludzi do większych ośrodków miejskich. Wnioskodawca poza ogólnymi hasłami i deklaracjami we wniosku o dofinasowanie, nie wykazuje w jaki sposób przedmiotowy projekt przyczyni się do niwelowania/ rozwiązania ww. problemów.

IRP zauważyła, iż Wnioskodawca zaznacza przykładowo, iż powierzchnia administracyjna budynku - będącego przedmiotem projektu - jest mniejsza niż pozostała jego część i stanowi niedominujący zasób budynku. Ponadto, argumentuje, iż w dziale administracyjnym nie będą prowadzone prace wewnętrzne (remontowe i adaptacyjne) w związku z czym nie ma żadnego uzasadnienia do odrzucenia projektu.

Odnosząc się do powyższego IRP wskazała, że Podręcznik kwalifikowania wydatków wskazuje wprost, że: "Katalog specyficznych wydatków niekwalifikowanych dla poddziałania obejmuje w szczególności (...) inwestycje w budynki służące funkcjom administracyjno-zarządczym".

Wnioskodawca natomiast wyraźnie zaznacza w dokumentacji aplikacyjnej (pozycja [...], [...] wniosku), iż przy ul. [...] znajduje się administracja (Dział Gospodarki Zasobami Mieszkaniowymi) oraz Zespół Konserwatorów. Z kolei w pkt. [...] wniosku zaznaczono, iż planowany do modernizacji budynek "będzie stanowił podobnie jak dotychczas budynek biurowo-warsztatowy". Natomiast w innej części dokumentacji aplikacyjnej (w pozycja [...] wniosku) Wnioskodawca stwierdza, iż "Działalność prowadzona w budynku wprost służy do obsługi nieruchomości zarządzanych przez Spółdzielnię tj. głównie do obsługi budynków mieszkalnych wielorodzinnych."

IRP przypomniała, iż w złożonym proteście Wnioskodawca dodatkowo stwierdził, iż - zgodnie z zapisem L.6 wniosku – "zespół konserwatorów" to zaplecze warsztatowe - przeznaczone dla społeczności lokalnej, w tym członków spółdzielni.

IRP w tym zakresie wskazała, że nie znalazła we wskazanej dokumentacji aplikacyjnej potwierdzenia ww. informacji. Zgodnie bowiem z zapisami pkt L.6. zaplecze warsztatowe wykorzystywane będzie przez zespół konserwatorów. Poza tym w opinii IRP nawet gdyby zaplecze warsztatowe miało być przeznaczone także dla społeczności lokalnej, to we wniosku brak jest informacji, w jaki sposób fakt ten wpłynąłby na ograniczenie problemów społecznych w N.

IRP zauważyła także, że w proteście podniesiono również, że przedmiotowy projekt przyczyni się do poprawy dostępności budynku dla osób niepełnosprawnych i rodziców z dziećmi na wózkach. Zgodnie z przedstawioną dokumentacją aplikacyjną ma to nastąpić poprzez budowę dojścia z odpowiednim pochyleniem. Odnosząc się do powyższego IRP wskazała, że jak sam Wnioskodawca potwierdza w złożonym proteście - prace przewidziane w powyższym zakresie, wynikają przede wszystkim z konieczności dostosowania budynku do obowiązujących norm i przepisów prawa.

Ponadto w omawianym rozstrzygnięciu, nie zgodzono się z Wnioskodawcą, iż dotychczas korzystanie z budynku przez niepełnosprawnych było niemożliwe, gdyż na zdjęciach obiektu widoczny jest odpowiednio wyprofilowany chodnik oraz podjazd dla wózków wykonany z kostki brukowej, prowadzący do głównego wejścia, do budynku spółdzielni mieszkaniowej. We wniosku brak jest natomiast informacji jak konkretnie planowane prace wpłyną na zmianę dostępności obiektu dla osób niepełnosprawnych, w stosunku do stanu obecnego.

IRP zauważyła, iż Wnioskodawca podkreślił także, iż realizacja jego projektu pozytywnie wpłynie na poprawę jakości korzystania z budynku, spowoduje zmniejszenie zanieczyszczenia środowiska naturalnego, zmniejszenie kosztów utrzymania budynku i poprawi jego efektywność energetyczną.

W opinii IRP powyższe nie ma jednak przełożenia na niwelowanie/ograniczanie problemów społecznych takich jak bezrobocie, ubóstwo, bezdomność, przemoc w rodzinie, przestępczość, degradacja lub brak wystarczającej infrastruktury do zapewnienia warunków do realizacji oferty kulturalnej, brak integracji międzypokoleniowej czy starzenie się społeczeństwa. Również poprawa estetyki budynku nie przełoży się na rozwiązanie problemów społecznych - tym bardziej, że budynek spółdzielni mieszkaniowej położony przy ul. [...] jest w stosunkowo dobrym stanie, jeżeli chodzi o jego wygląd zewnętrzny.

Końcowo IRP wyjaśniła, że nie dostrzega związku pomiędzy projektami komplementarnymi wskazanymi w polu J.2 wniosku, a modernizacją budynku spółdzielni mieszkaniowej w N. przy ul. [...]. Brak korelacji pomiędzy powyższymi projektami również uniemożliwia stwierdzenie, aby oceniany projekt wpływał na rozwiązywanie problemów społecznych wskazanych przez Wnioskodawcę.

Podsumowując, IRP nie stwierdziła błędów w ocenie przeprowadzonej przez Instytucję Organizującą Konkurs, w związku z czym protestu nie uwzględniono.

Na powyższe rozstrzygnięcie IRP [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie domagając się stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a w związku z tym przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku polegającej na błędnym przyjęciu, że nie spełnia on kryterium "kwalifikowalność projektu",

- art. 44 ust. 7 ww. ustawy poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku polegający na błędnym przyjęciu, że nie spełnia on kryterium "kwalifikowalność projektu".

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponownie, że Administracja i Zespół Konserwatorów, który znajduje się w budynku przy Podtatrzańskiej 74 zajmuje wyłącznie niewielką cześć jego powierzchni. Powierzchnia ta nie jest dominującą w całkowitej powierzchni budynku. Zaznaczono, że w niemal każdym obiekcie występuje część lokali zajmowanych pod administrację - zespół konserwatorów bądź sprzątających (pom. techniczne) wszędzie tam występuje część administracyjna - a projekty tego typu są kwalifikowane. Dodatkowo "zespół konserwatorów" to zgodnie z zapisem w polu L. wniosku Zaplecze warsztatowe - przeznaczone dla społeczności lokalnej, w tym członków spółdzielni. W polu C1.5 "Opis istniejącego majątku trwałego" wskazano na powierzchnię poszczególnych elementów, z których jednoczenie wynika, że zakres warsztatowy Zakładu Konserwatorów przeznaczony do korzystania dla mieszkańców/społeczności lokalnej wynosi 335,54 m2 powierzchni użytkowej, natomiast dział Gospodarki Zasobami Mieszkaniowymi 254,13 m2. W dziale administracyjnym nie będą prowadzone prace wewnętrzne, więc nie ma żadnego uzasadnienia do odrzucenia projektu na tym etapie oceny zgodnie z kryteriami dostępowymi konkursu.

Strona skarżąca uważa, że Projekt odpowiada i realizuje zdiagnozowane problemy i potrzeby, w szczególności przyczyni się do poprawy dostępności budynku do korzystania przez osobny niepełnosprawne i rodziców z dziećmi na wózkach, do poprawy jakości korzystania z budynku, co pozytywnie wpłynie na jakość życia mieszkańców, spowoduje zmniejszenie zanieczyszczenia środowiska naturalnego w wyniku działań modernizacyjnych (zmniejszy zużycie energii cieplnej).

Końcowo strona skarżąca zarzuciła, że ocena formalna wniosku została przeprowadzona sprzecznie z zapisami Regulaminu konkursu, Regulaminu Prac Komisji Oceny Projektów, Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. na lata 2014-2020, w sposób ogólnikowy bez zrozumienia zasad korzystania i wykorzystania wspólnego mienia spółdzielczego mieszkańców oraz z pominięciem wezwania do uzupełnienia wniosku, co jest niezgodne zarówno w sposobie wskazanym w orzecznictwie oraz również z zasadą rzetelności oceny zagwarantowaną w art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz w Wytycznych w zakresie trybów wyboru na lata 2014-2020.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa M. na lata 2014 – 2020 wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. W myśli przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg pkt 4 na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Podatkowej (Dz.U. z 2016, poz. 1947 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich ustaw szczególnych zalicza się powoływaną już w pierwszej części uzasadnienia ustawę wdrożeniową, która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Ustawa wdrożeniowa wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a.

Z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w następstwie rozpoznania protestu w trybie:

- ogólnym (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.);

- negatywnej ponownej oceny projektu (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lub 6 ustawy wdrożeniowej.;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy wdrożeniowej;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Wniesienie skargi, o której mowa w ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), co oznacza, że wnioskodawcą legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu.

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

W wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych.

Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. Rozważając zasadność skargi w tym aspekcie należy mieć na względzie, że w ustawie wdrożeniowej wskazano, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).

Dodać należy, że ocena projektu nie może naruszać w wyżej przywołanych przepisów ustawy wdrożeniowej. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu). Omawiana kontrola powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Sąd nie jest więc uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez oceniających, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl,). Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11, rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że ocena formalna przedmiotowego projektu została dokonana w sposób prawidłowy w wyniku czego zasadnie uznano projekt Wnioskodawcy za niespełniający kryteria wyboru projektów określonych w załączniku nr [...] do Regulaminu konkursu nr [...] Tym samym więc prawidłowo został oceniony negatywnie na etapie oceny formalnej, ze względu na fakt niespełnienia kryterium "Kwalifikowalność projektu".

Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści ustawy wdrożeniowej. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (art. 37 ust. 2). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1).

W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7).

Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby Wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego konkursu, rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej dokumentacji czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie, a taki wniosek musi zostać odrzucony.

Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy został przez organ wnikliwie wyjaśniony w toku całego postępowania i na etapie skargi nie budził wątpliwości.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy IOK a następnie IRP dokonała prawidłowej oceny projektu w aspekcie kryterium "Kwalifikowalność projektu", określonym w Regulaminie konkursu. Innymi słowy, w rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest ocena, czy strona skarżąca spełniała podstawowe kryterium formalne niezbędne do skutecznego ubiegania się w opisanym wyżej konkursie o dofinansowanie swego projektu ("Modernizacja budynku handlowo-usługowego przy ul. [...]."), czy też kryterium takiego nie spełniała.

W tym miejscu należy wskazać, że pojęcie prawa stanowiącego podstawę działania organów administracji publicznej i służącego za kryterium oceny tego działania przez sądy administracyjne nie wyczerpują źródła prawa, o których mowa w Konstytucji (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1377/10, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W prawie administracyjnym pojęciu prawa przypisuje się szczególne, szersze znaczenie. Pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego rozumiany jest każdy akt normatywny, czyli akt zawierający chociażby jedną normę prawną o charakterze generalno-abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadający moc obowiązującą tejże normie (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r. sygn. akt II GSK 110/10, podobnie wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1377/10). W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów. W szczególności regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Treść regulaminu nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dokument, na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający o udzielenie wsparcia (czyli np. regulaminu itp.). Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej.

W Regulaminie konkursu nr [...], do którego przystąpiła strona skarżąca określono tzw. specyficzne kryteria dostępu, które były weryfikowane na etapie oceny formalnej.

Zgodnie z załącznikiem nr [...] do Regulaminu konkursu, w ramach kryterium "Kwalifikowalność projektu" ocenie podlega m.in. czy: dany projekt jest zgodny z celami danego działania/poddziałania, czy projekt charakteryzuje się wewnętrzną logiką, co oznacza, że zaplanowane działania odpowiadają na zdefiniowany problem i pozwolą na osiągnięcie założonego celu, wpisującego się w cele danego działania /poddziałania, czy projekt wpisuje się w typy projektów wskazane dla danego działania/poddziałania, zgodnie z SzOOP i regulaminem konkursu, czy projekt jest zgodny z warunkami specyficznymi dla danego działania/poddziałania, określonymi w SzOOP i regulaminie konkursu.

Zgodnie z zapisami SzOOP, głównym celem 11 Osi Priorytetowej "Rewitalizacja przestrzeni regionalnej" jest m.in. ograniczenie problemów społecznych w miastach. W uzasadnieniu tego celu wskazano na istnienie zdegradowanych, zaniedbanych i odizolowanych obszarów, na których często występuje zjawisko wykluczenia społecznego, co powoduje konieczność podjęcia działań służących poprawie spójności społecznej i terytorialnej.

W SzOOP doprecyzowano także, że realizacja Poddziałania 11.1.1 "Rewitalizacja głównych ośrodków miejskich w regionie" ma na celu wyprowadzenie zidentyfikowanych obszarów miast o zdiagnozowanych problemach społecznych z sytuacji kryzysowej poprzez nadanie im nowych funkcji lub przywrócenie funkcji, jakie pełnić powinny zgodnie ze swoją specyfiką oraz tworzenie korzystnych warunków do ich dalszego trwałego rozwoju.

Analizując treść wniosku konkursowego strony skarżącej zauważyć należy, że w polu [...] wniosku wskazano, iż do głównych problemów społecznych [Nowego Targu] zaliczyć należy przede wszystkim zanieczyszczenie środowiska, bezrobocie (2014 r. – 1 847 osób), ubóstwo (2014 r. – 1 560 osób objętych świadczeniami społecznymi), bezdomność (2014 r. – 588 osób), wzrost przemocy w rodzinie (2014r. – 68 założonych niebieskich kart), wzrost przestępczości (2014 r. – 565 przestępstw) oraz degradację lub brak wystarczającej infrastruktury do zapewnienia warunków do realizacji oferty kulturalnej dla mieszkańców regionu wykorzystywanej zarówno w życiu codziennym jak i przy spędzaniu walnego czasu przez mieszkańców.

Również w treści wniosku (m.in. w polach C 1.1., [...], [...]) strona skarżąca deklaruje, że przedmiotowy projekt w 100% odpowiada na problemy i potrzeby Miasta oraz, że przyczyni się do zniwelowania takich problemów jak bezrobocie, przestępczość, starzenie się społeczeństwa, brak integracji międzypokoleniowej czy też odpływ młodych ludzi do większych ośrodków miejskich.

Równocześnie jednak strona skarżąca zgłosiła projekt, którego głównym założeniem jest modernizacja budynku handlowo-usługowego poprzez m.in. modernizację pokrycia dachu, docieplenie stropodachu, ścian zewnętrznych i fundamentowych, wykonanie i wymiana stolarki drzwiowej, modernizacja instalacji elektrycznej, teletechnicznej i c.o., modernizacja ogrodzenia i dojścia do budynku.

Mając na uwadze powyższe założenia projektu, Sąd kontrolujący przedmiotową sprawę w pełni podziela stanowisko IRP, że zgłoszony przez stronę skarżącą projekt nie spełnia kryterium "Kwalifikalności projektu". Nie sposób przyjąć, by modernizacja budynku miała przyczynić się do rozwiązania wskazanych powyżej problemów społecznych. Z zaproponowanymi we wniosku działaniami mającymi na celu wskazaną modernizację budynku nie wiążą się bowiem żadne działania społeczne, kulturowe, czy też wpływające na przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu. Treść wniosku wskazuje jedynie na zakres planowych prac remontowych czy też modernizacyjnych. Trudno przyjąć, by docieplenie stropodachu czy też wymiana stolarki drzwiowej (przykładowe zamierzenia strony skarżącej) miały jakiekolwiek odniesienie do problemów społecznych występujących w N. Przeciwnie treść wniosku o dofinansowanie wskazuje, że celem projektu jest przystosowanie istniejącego budynku na potrzeby własne Spółdzielni i jej pracowników. Wnioskodawca sam wskazał w dokumentacji aplikacyjnej (pozycja [...], [...] wniosku), że przy ul. [...] znajduje się administracja (Dział Gospodarki Zasobami Mieszkaniowymi) oraz Zespół Konserwatorów, a planowany do modernizacji budynek "będzie stanowił podobnie jak dotychczas, budynek biurowo-warsztatowy". Z kolei w polu [...] wniosku podano, że działalność prowadzona w budynku wprost służy do obsługi nieruchomości zarządzanych przez Spółdzielnię tj. głównie do obsługi budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

W zapisach projektu nie ma żadnych informacji o organizowaniu zajęć dodatkowych, czy też poszerzeniu działalności społeczno-kulturowej wraz z przeciwdziałaniem wykluczeniu społecznemu (poprzez oferowanie np. zajęć dodatkowych).

Tymczasem jak wynika z założeń konkursu, kwestią podstawową był wymóg, aby wspierane działania inwestycyjne służyły rozwiązywaniu zdiagnozowanych problemów społecznych (bezrobocie, przestępczość, starzenie się społeczeństwa, brak integracji międzypokoleniowej).

Dodatkowo zauważyć należy, że strona skarżąca w złożonym proteście sama przyznała, że prace przewidziane we wskazanym powyżej zakresie wynikają przede wszystkim z konieczności dostosowania budynku do obowiązujących norm i przepisów prawa.

Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej, że realizacja projektu wpłynie pozytywnie na poprawę jakości korzystania z budynku, spowoduje zmniejszenie zanieczyszczenia środowiska, czy też kosztów utrzymania budynku, stwierdzić należy, że powyższe aspekty modernizacji budynku nie mają żadnego wpływu na ograniczanie problemów społecznych takich jak bezrobocie, ubóstwo czy też wykluczenie społeczne. Na rozwiązanie problemów społecznych nie przełoży się również poprawa estetyki budynku.

Jeśli chodzi o podniesioną przez stronę skarżącą kwestię braku możliwości korzystania z budynku przez osoby niepełnosprawne (likwidację barier architektonicznych), w ślad za IRP zauważyć należy, że na zdjęciach przedmiotowego obiektu widoczny jest odpowiednio wyprofilowany chodnik oraz podjazd dla wózków wykonany z kostki brukowej, prowadzący do głównego wejścia, do budynku Spółdzielni Mieszkaniowej.

Odpowiadając na zarzut, że strona skarżąca nie została wezwana przez IOK do wyjaśnienia czy też uzupełnienia wniosku, wyjaśnić należy, że oceniający nie byli zobligowani do wzywania Wnioskodawcy do uzupełnień biorąc pod uwagę, że analizując zakres projektu oraz przedstawioną przez Wnioskodawcę argumentację - nie mieli oni wątpliwości, iż przedmiotowy wniosek nie realizuje celów poddziałania 11.1.1. Jak słusznie zauważyła IRP zgodnie z zapisami § 5 ust 1. Regulaminu Komisji Oceny Projektów: "Na wniosek osób oceniających w celu zapewnienia prawidłowości dokonywanej oceny projektu, w przypadku stwierdzenia na którymkolwiek etapie oceny we wniosku o dofinansowanie projektu braków lub błędów w zakresie przedstawionych we wniosku o dofinansowanie projektu informacji, wniosek skierowany zostaje do wyjaśnienia/uzupełnienia (...)".

Natomiast w świetle zapisów załącznika nr [...] do Regulaminu konkursu - w ramach kryterium "Kwalifikowalność projektu" (...) wezwanie Wnioskodawcy do przedstawienia wyjaśnień/uzupełnień w celu potwierdzenia spełnienia kryterium, jest jedynie dopuszczalne. Z powyższego wynika zatem, że wezwanie takie nie jest obligatoryjne - decyzję w tej sprawie podejmują oceniający i następuje ono na ich wniosek. Ponadto, ciężar udowodnienia, że dany projekt spełnia wymogi kryterium spoczywa na Wnioskodawcy.

Reasumując, Sąd stwierdził, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający prawu, rzetelny i przejrzysty, a organ dokonał oceny formalnej wniosku w sposób zgodny z ustalonymi regułami i zasadami postępowania. Również w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia protestu, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa. Protest został rozpatrzony w sposób odpowiadający stanowi faktycznemu i prawnemu. IRP słusznie uznała, że strona skarżąca nie spełniła wymagań w zakresie kryterium "Kwalifikowalność projektu", a tym samym zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W związku z tym, że zarzuty skargi okazały się niezasadne, a Sąd z urzędu nie stwierdził innych naruszeń prawa, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w sentencji wyroku.

-----------------------

Nakreślony wyżej stan prawny skonfrontowany z faktografią rozpoznawanej sp

rawy

dłowy sposób, bez naruszenia prawa, które miało

.