Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 346/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,77,107
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2009r., znak: [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr [...] poz. [...] ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2009r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. [...]w obrębie [...] przy ul. K. [...] w W. wydanej dla J. M., I. M. i P. M.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na wniosek M. K. wznowił postępowanie zakończone własną ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Jako przesłankę wznowieniową wskazano art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Wnioskodawczyni podnosiła, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2009 r., mimo że jest właścicielką nieruchomości graniczącej bezpośrednio z terenem projektowanej inwestycji.

Prowadząc postępowanie co do przyczyn wznowienia Prezydent [...] wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie zaś do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Dla ustalenia, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu istotne jest czy w związku z budową nowego obiektu nastąpią ograniczenia w zagospodarowaniu danej działki, wynikające z przepisów odrębnych. Organ podał, że jak wynika z projektu budowlanego zachowane zostały odległości projektowanego obiektu od granic sąsiednich nieruchomości określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr .75 poz. 690 ze zm.). Projektowany budynek zlokalizowany został w odległości 4.5 m od północnej granicy działki (ściana z otworami okiennymi), 4.2 m od granicy wschodniej i 4.0 m od granicy południowej, zaś budynek M. K. na sąsiedniej działce posadowiony jest w odległości 4.0 m od granicy (ścianę z otworami okiennymi).

Wskazał, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają realizację zabudowy w odległości mniejszej niż 3 m.

Zachowane zostały także wymogi wynikające z warunków technicznych w zakresie usytuowania budynków dotyczące zapewnienia co najmniej 3 godzin, nasłonecznienia w dniach równonocy w co najmniej jednym pokoju w mieszkaniu wielopokojowym w godzinach 7.00-17.00. Nadto wysokość projektowanego budynku - ok. 12 m w stosunku do istniejącego budynku M. K. o wysokości ok. 9 m jest zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu. Spełnione są również warunki dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, gdyż odległość między budynkami w zabudowie mieszkaniowej wynosi 8 m.

Poczyniwszy powyższe ustalenia organ uznał, że nie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania, gdyż M. K. nie miała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2009 r.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła M. K., podnosząc, że organ I instancji błędnie nie uznał jej za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę oraz wskazując, że istniały prawdopodobne okoliczności do wyłączenia z mocy prawa pracownika prowadzącego sprawę administracyjną na podstawie art. 24 § 3 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...]. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...]. Organ odwoławczy, powtarzając argumentację organu I instancji, stwierdził, że w niniejszej sprawie obszar oddziaływania projektowanej nieruchomości nie wykracza poza działkę będącą przedmiotem zainwestowania. Dlatego też krąg podmiotów posiadających status strony niniejszego postępowania zamyka się w osobie inwestora.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącej usytuowanie nowoprojektowanego budynku narusza jej interes prawny, a z analizy przesłaniania jej budynku wprost wynika, że w postępowaniu o pozwoleniu na budowę przysługuje jej przymiot strony.

Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym 23 kwietnia 2010 r. w sprawie o sygn. VIISA/Wa 263/10 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd podał, że ratio legis art. 24 § 3 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, u której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, czy to na stan faktyczny, czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy, byłby niejako zdeterminowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w tym postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że M. K. składała w trakcie postępowania administracyjnego liczne pisma, w których zwracała uwagę na niewłaściwy sposób prowadzenia sprawy administracyjnej przez pracownika. Na jej wniosek prokuratura w stosunku do pracownika prowadziła czynności sprawdzające dot. niedopełnienia obowiązków służbowych przez urzędnika publicznego.

W ocenie Sądu brak rozpoznania kwestii wyłączenia pracownika w trybie art. 24 § 3 k.p.a. jest istotnym naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowanie w sprawie. Wydanie decyzji administracyjnej przez pracownika, co do którego bezstronności istnieją wątpliwości, wobec braku reakcji przełożonego, musi budzić uzasadnione wątpliwości, czy w postępowaniu tym została zrealizowana zasada prawdy obiektywnej.

Rozpatrując ponownie – po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odwołanie skarżącej od decyzji organu II instancji Wojewoda [...] – decyzją znak: [...] wydaną [...] października 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji – tj. Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009 r.

Organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie i wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła zgodnie z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami wykonawczymi do ustawy. Inwestor zachował wymagane przepisami odległości, tj. zaprojektował budynek w odległości 4.20 m od granicy z działką M. K., a obiekt z uwagi na przeznaczenie nie stwarza dodatkowych uciążliwości (w zakresie nasłonecznienia), jego wysokość jest zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu. Spełnione są także warunki dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, gdyż odległość między budynkami w zabudowie mieszkaniowej wynosi przepisowe 8 m. Z tych względów Prezydent [...] prawidłowo stwierdził, że sąsiednia nieruchomość należąca do M. K. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i dlatego nie jest ona stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji przez pracownika administracji publicznej, który podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 3 kpa Wjewoda [...] wskazał, że złożone przez skarżącą doniesienie do Prokuratury Rejonowej W. [...] dotyczące niedopełnienia przez I. O. obowiązków służbowych, co świadczyć miało o braku zachowania przez pracownika organu bezstronności w prowadzonym postępowaniu zostało zakończone odmową wszczęcia postępowania przez Prokuraturę.

Powyższe oznacza, że zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 24 § 3 kpa jest bezpodstawny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej usytuowanie nowoprojektowanego budynku narusza jej interes prawny, a z analizy przesłaniania jej budynku wprost wynika, że w postępowaniu o pozwoleniu na budowę przysługuje jej przymiot strony.

Skarżąca nie zgodziła się także z ustaleniami organu odwoławczego dotyczącymi braku konieczności wyłączenia pracownika ponownie kwestionując jego bezstronność.

Po rozpoznaniu skargi Wojewodzki Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym 4 kwietnia 2011 r. w sprawie VIISA/Wa 2476/10 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał wyrok z 23 kwietnia 2010 r. podnosząc iż w uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł wskazania co do dalszego sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy.

W ocenie Sądu ujawniona wadliwości postępowania dotyczyła wyłącznie braku wyjaśnienia przez Wojewodę [...] formalnej kwestii prowadzenia postępowania przed organem I instancji przez pracownika, co do którego mogło zaistnieć uprawdopodobnienie wątpliwości co do jego bezstronności.

Jak wynika z akt postępowania skarżąca zgłaszając wątpliwości co do bezstronności pracownika organu I instancji wskazywała, że urzędnik ze znacznym opóźnieniem wysłał do niej postanowienie o wznowieniu postępowania (postanowienie z dnia [...] maja 2009 r., przesłane 16 czerwca 2009 r.), oraz decyzję z dnia [...] lipca 2009r., która została wysłana dopiero 17 lipca 2009 r. Brak bezstronności uzasadniała faktem, iż zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę, postanowienie o wznowieniu postępowania, jak również decyzja wydana we wznowieniowym postępowaniu podpisane zostały przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy W. I.O.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wszystkie te okoliczności Wojewoda [...] rozważył i ocenił.

Sąd podzielił stanowisko organu, iż przytoczone przez skarżącą zarzuty nie uprawdopodabniają istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Stawianych wobec pracownika organu zarzutów nie podzieliły także organy ścigania odmawiając wszczęcia postępowania karnego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż były one już przedmiotem oceny Sądu dlatego też nie mogą być ponownie skutecznie podnoszone zważywszy na treść art. 153 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K.

Po rozpatrzeniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie IIOSK 1790/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podał, że nie można przyjąć iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając wyrok z dnia 23 kwietnia 2010 r. dokonał badania innych aspektów niż kwestia dotycząca wyłączenia pracownika, a więc jedynie w tym zakresie Sąd rozpoznając sprawę był związany dokonaną oceną. Pozostałe zaś zarzuty skargi winny być poddane analizie Sądu.

Ponownie rozpoznając skargę M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 45 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd któremu sprawa została przekazana związany jest z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przy czym skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości ocenę dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] wydana dnia [...] października 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji – Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2009 r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Kontrolowane przez Sąd decyzje zapadły w postępowaniu wznowieniowym, po uznaniu że wnioskująca M. K. nie miała przymiotu strony w postępowaniu organu I instancji, a więc nie ma legitymacji koniecznej dla złożenia prawnie skutecznego wniosku, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. W/w ustalenia organy dokonały w oparciu o przepisy § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – powołując (organ odwoławczy) ustalenia wynikające z analizy nasłonecznienia i zacienienia sporządzonej i złożonej organowi przez inwestorów.

Biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy – w ocenia Sądu – organy wydały będące kontrolą Sądu rozstrzygniecie z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj art. 7,77 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wniosek o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie – w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa złożyła M. K. – podnosząc, iż nie brała udziału w postępowaniu zaskarżonym ostateczną decyzją wydaną w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W tej sytuacji obowiązkiem organu dla zgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku - było ustalenie (na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego) czy wskazana przesłanka wystąpiła, czy wnioskująca miała przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją udzielająca pozwolenia na budowę – a wobec czego – czy może ona skutecznie wnieść o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją.

Dla dokonania powyższych ustaleń należy podkreślić, że krąg osób które winny brać udział w postępowaniu o pozwoleniu na budowę wynika z przepisu art. 28 ustawy Prawo Budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są i inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu.

W myśl art. 3 pkt. 20 w/w ustawy przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W rozpoznawanej sprawie organy podejmując kontrolowane rozstrzygnięcie odniosły się jedynie do przepisów rozporządzenia wykonawczego i uznały na podstawie ustalonych odległości istniejącego budynku wnioskującej i planowanego obiektu, z uwzględnieniem opinii złożonej przez inwestora. Nie odniosły się natomiast do analizy (wykonanej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia K. S.) z dnia 29 lipca 2009 r. na zlecenie wnioskującej w przedmiocie wymogów z § 13 przepisów wykonawczych. Fakt ten powoduje że, w ocenie Sądu kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 7,77 kpa, przy czym uzasadnienie decyzji organu odwoławczego stanowi powielenie argumentów podniesionych przez organ I instancji nie zawiera żadnych własnych ustaleń Wojewody [...].

Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ drugiej instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Tymczasem organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do złożonej, przez skarżącą opinii z 29 lipca 2009 r., a więc – w ocenie Sądu naruszył powyższe zasady postępowania.

Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej organy będą zobowiązane wsiąść pod uwagę powyższe uwagi Sadu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.