Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 694/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 3b, art. 26 ust. 1 i 2, art. 3 ust. pkt 6, art. 18 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Ewy M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 24 kwietnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz Ewy M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 24 kwietnia 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania E.M., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia 4 lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania z nieruchomości położonej w S .obręb geodezyjny S. lewobrzeżny nr działki [...] należącej do T. M. i A. M

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2019 r. znak: [...] uchyliło postanowienie Burmistrza S. z dnia 30 maja 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nakazania posiadaczowi odpadów usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z działki nr [...] w S., uznając za zasadne osądzenie kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy dotyczącej zasadności nakazania usunięcia odpadów z ww. działki. Kolegium wskazało wówczas, że organ prowadząc ponownie postępowanie, zawiadomi strony o wszczęciu z urzędu tego postępowania, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające (w szczególności oględziny działki, w wyniku których ustali rodzaj odpadów na niej składowanych), a następnie merytorycznie oceni konieczność usunięcia odpadów z powyższej działki.

Organ pierwszej instancji uwzględniając powyższe wytyczne zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie oraz dopuścił dowód z wniosku E. M. i D. M. z dnia 1 lutego 2019 r. o podjęcie interwencji w związku z prowadzonymi przez właściciela sąsiedniej nieruchomości pracami na działce stanowiącej jego własność, wskutek których dojazd do ich posesji został zablokowany, domagając się zapewnienia dojazdu oraz zaprzestania dalszej degradacji terenu.

Pismem z dnia 27 lutego 2019 r. Burmistrz S. poinformował strony o braku kompetencji do załatwienia sprawy, podnosząc, że prace prowadzone w obrębie działek o nr [...], [...], [...], [...] realizowane były w zakresie własności T. M. podobnie jak wjazd, z którego korzystali wnioskodawcy, oraz, że według ustaleń Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego roboty polegające na utwardzeniu i wyrównaniu terenu przez właściciela nieruchomości, nie są ograniczone przepisami Prawa budowlanego i nie wymagały zgłoszenia w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane, ani tym bardziej uzyskania pozwolenia na budowę. Kontrola porządkowa w dniu 5 lutego 2019 r. przeprowadzona przez Straż Miejską wykazała, że teren działek nie jest zaśmiecony w jakikolwiek sposób, a zatem nie zostały naruszone przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W dniu 21 listopada 2019 r. organ pierwszej instancji dokonał oględzin, podczas których stwierdzono, że ww. działka jest zabudowana niewielkim (ok. 15 m2) budynkiem gospodarczym usytuowanym w zachodniej jej części i pozostaje w stanie wyrównanym, wykoszonym, niezaśmieconym. Zachodnia część nieruchomości graniczy bezpośrednio z działka nr ewid. [...] stanowiącą własność skarżącej.

W północnej części nieruchomości widoczny jest zarys wjazdu prowadzącego od ul. R. przez działkę nr [...]do działki nr [...] i sąsiadującej z nią działki [...], na której znajduje się budynek mieszkalny. Nieruchomość nr [...] stanowi własność E. M. Wjazd o długości ok. 10 m i szerokości ok. 3 m został przysypany warstwą ziemi z kamieniem typu tłuczeń frakcji od 0-60 mm. Warstwa nasypu z uwagi na duże nachylenie skarpy nie jest jednakowa i waha się w granicach 30-60 cm. Podczas oględzin nie stwierdzono obecności innych materiałów mogących stanowić odpad, w szczególności wskazanych w pismach skarżącej, takich jak kręgi betonowe, kawałki cegieł czy słupa betonowego. Natomiast zidentyfikowano materiały takie jak ziemia i tłuczeń. Z uwagi na fakt, że oględziny nie zostały przeprowadzone z udziałem ciężkiego sprzętu, nie dokonano oględzin wewnętrznej struktury nasypu. Według wyjaśnień obecnego podczas oględzin T. M. dno nasypu wyłożone zostało niewidocznymi gołym okiem płytami betonowymi, których transportu dokonała firma [...]. W toku postępowania T. M. przedłożył m.in. kopię faktury VAT za zakup i transport materiałów zdeponowanych na działce nr [...] przez firmę[...].

Ostatecznie organ pierwszej instancji uznał, że ww. materiały po ich zakupie zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem i nie zmienił się sposób ich użytkowania, brak jest również zamiaru właścicieli pozbycia się ich, a zatem nie zachodzą w sprawie przesłanki pozwalające na przypisanie odpowiedzialności właścicielowi nieruchomości w trybie art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach i umorzył postępowanie w sprawie.

E. M. odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zarzuciła temu rozstrzygnięciu błędne przyjęcie, że postępowania administracyjne stało się bezprzedmiotowe w całości i zasadne jest jego umorzenie. Skarżąca podniosła w szczególności, że oględziny dokonane w dniu 21 listopada 2019 r. zostały przeprowadzone przez pracowników organu nieposiadających specjalistycznej wiedzy, pozwalającej na rozpoznanie składu odpadów znajdujących się na spornej nieruchomości. Oględziny zostały dokonane bez udziału biegłych lub innych osób posiadających wiedzę specjalistyczną, pomimo iż było to konieczne oraz bez użycia odpowiednich maszyn lub urządzeń pozwalających stwierdzić, jaka jest struktura odpadów znajdujących się na tej nieruchomości.

Kolegium rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, podkreśliło, że kwestią najistotniejszą jest ustalenie, czy skarżącej przysługuje interes prawny w postępowaniu dotyczącym usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z nieruchomości należącej do T. M. i A. M., a zatem czy jest ona stroną tego postępowania.

Kolegium powołało się na art. 28 k.p.a oraz na art. 26 ust. 1 i 2, art. 16 i art. 18 ustawy o odpadach i wskazało, że z powołanych przepisów wynika, iż wszystkie podmioty, na których życie lub zdrowie mogą negatywnie oddziaływać działania posiadacza odpadów (w tym działania polegające na składowaniu odpadów, zgodnie albo niezgodnie z przepisami ustawy), mają interes prawny w sprawie o nakazanie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (art. 26 ustawy o odpadach). Podmioty te nie muszą być właścicielami lub władającymi nieruchomościami sąsiadującymi bezpośrednio z nieruchomością, na której podejmowane są działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, aby uznać je za strony w sprawie, o której mowa w art. 26 ustawy o odpadach. Zdaniem Kolegium, przymiot strony w postępowaniu o usunięcie odpadów z nieruchomości przez ich posiadaczy może przysługiwać zatem także właścicielom bądź władającym nieruchomościami sąsiednimi, niemniej jednak zgromadzone bądź zeskładowane odpady mają mieć negatywny wpływ na zdrowie lub życie tych osób.

Jak oceniło Kolegium, w niniejszej sprawie usunięcia przez T. M. i A. M. odpadów z nieruchomości domaga się E. M., która podnosi, że na skutek wykonania nasypu na części ww. działki utraciła dostęp do drogi publicznej, a zatem zeskładowane na ww. działce materiały nie generują zagrożenia bezpośrednio dla jej zdrowia i życia, chociażby w postaci rozprzestrzeniania się szkodliwych substancji do gleby czy też powietrza. Zdaniem organu odwoławczego, nawet gdyby przyjąć, że poza ziemią, kamieniami i płytami betonowymi na ww. działce znajdują się również wskazane przez skarżącą fragmenty cegieł oraz wyrobów betonowych, to i tak nie zmieniłoby to sklasyfikowania materiałów zeskładowanych na działce T. M. i A. M. Nadto Kolegium podkreśliło, że T. M. przedstawił dokument zakupu mieszanki sortowanej, nowych płyt drogowych i usługi transportowej, co świadczy o legalnym nabyciu złożonego na działce materiału.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że skarżąca nie jest stroną postępowania, które toczyło się przed organem pierwszej instancji w przedmiocie usunięcia przez T. M. i A. M. odpadów z ww. działki, zakończonego decyzją o umorzeniu tego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła E. M., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony postępowania administracyjnego toczącego się przed organem pierwszej instancji w przedmiocie usunięcia przez T. M. i A. M. odpadów z działki nr [...] w S.

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na braku poczynienia ustaleń dotyczących zbadania, czy obserwacje dokonane w dniu 21 listopada 2019 r. przez pracowników organu pierwszej instancji, w szczególności bez udziału biegłego, spełniały wymogi oględzin,

3) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na braku poczynienia ustaleń:

- rodzaju i klasyfikacji wszystkich materiałów znajdujących się na podjeździe na działki nr [...] obręb 3 w S. oraz braku ustalenia, czy materiały te mogą stanowić substancje niebezpieczne w rozumieniu rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (poz. 10);

- czy T. M. i A. M. można przypisać zamiar pozbycia się materiałów i przedmiotów znajdujących się na nieruchomości nr [...] obręb 3 w S.;

- czy T. M. i A. M., jako posiadacze odpadów, są zobowiązani do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania;

4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, polegające na nieodniesieniu się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji;

5) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wskutek przyjęcia, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że jej interes prawny wynika ze spełnienia wymogów, na które Kolegium zwróciło uwagę w zaskarżonej decyzji. Interes ten jest osobisty, własny, indywidualny oraz konkretny. Pozostaje koherentnie związany z trwającą od dnia 28 stycznia 2019 r. sytuacją skarżącej na skutek działań podjętych przez sąsiadów. Skarżąca zwróciła uwagę, że od półtora roku sąsiedzi nie podjęli żadnych czynności, które w jakikolwiek sposób pozwoliłyby na stwierdzenie, że zamierzają wykorzystać bądź zagospodarować magazynowane przez nich odpady.

W ocenie skarżącej, kluczową i sporną kwestią jest przyjęcie przez Kolegium, że odpady składowane przez sąsiadów na działce nr [...], będącej ich własnością, nie oddziałują ani nie mogą negatywnie oddziaływać na jej życie lub zdrowie. Skarżąca podkreśliła, że w zaskarżonej decyzji Kolegium w sposób lapidarny przyjęło, że wskutek ulokowania odpadów na ww. działce skarżąca utraciła dostęp do drogi publicznej, co jest niewystarczające do przyjęcia, że odpady generują bezpośrednio zagrożenie dla jej życia i zdrowia. Z powyższą argumentacją skarżąca nie zgodziła się. Wskazała, że istotnie składowanie odpadów na ww. działce przez sąsiadów miało na celu wyłącznie uniemożliwienie jej dostępu do drogi publicznej, a toczące się postępowania cywilne nie mają zasadniczego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Jednak mogą one okazać się pomocne w kontekście prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i dokonania jego oceny. W szczególności strona zwróciła uwagę, że od dnia 28 stycznia 2019 r. niemożliwy jest dojazd do jej posesji jakichkolwiek pojazdów, w szczególności służb ratunkowych, np. Straży Pożarnej bądź pogotowania ratunkowego.

Skarżąca podniosła nadto, że już w treści odwołania zwróciła uwagę, że w dniu 21 listopada 2019 r. oględziny podjazdu, na którym ulokowane są odpady, przeprowadzono w sposób nieprawidłowy, bowiem zostały one dokonane wyłącznie przez pracowników organu, którzy nie dysponowali wystarczającym poziomem wiedzy specjalistycznej, pozwalającym na ustalenie struktury odpadów znajdujących się w badanym nasypie. Czynności dokonano bez udziału biegłych, tudzież innych osób posiadających konieczne podłoże merytoryczne. Nadto oględziny nie zostały przeprowadzone z udziałem ciężkiego sprzętu, koniecznego do zbadania znajdujących się w nasypie materiałów, wobec czego niemożliwe było dokonanie oględzin wewnętrznej struktury nasypu. Zdaniem skarżącej, czynność ta została przeprowadzona w sposób wybiórczy i bardzo pobieżny.

W tym kontekście niezrozumiałe pozostaje dla skarżącej przyjęcie przez Kolegium, że odpady ulokowane na ww. podjeździe nie generują bezpośrednio dla jej życia bądź zdrowia zagrożenia, chociażby w postaci rozprzestrzeniania się szkodliwych substancji do gleby, czy też powietrza. Skarżąca podniosła, że przyjęcie takiej tezy byłoby uzasadnione dopiero wówczas, gdyby organ w sposób prawidłowy przeprowadził badanie, jakiego rodzaju odpady znajdują się w nasypie. Takie czynności nie zostały jednak podjęte, co jest okolicznością bezsporną. Dla skarżącej jest zatem niejasne, na jakiej podstawie organ wywodzi wnioski co do szkodliwości odpadów, nie znając nawet ich rodzaju ani substancji.

Dalej skarżąca zwróciła uwagę na rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, wykorzystywane przy dokonywaniu klasyfikacji odpadów. Jak podkreślała, nawet w zakresie stwierdzonych w nasypie płyt betonowych, ziemi oraz tłucznia, organ w żadnym stopniu nie dokonał ich zbadania, powołując się na ww. rozporządzenie i pominął kwestię, czy są one lub mogą być substancjami niebezpiecznymi. W szczególności nie zostało zbadane, czy ziemię należy klasyfikować jako: glebę i ziemię, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne (np. PCB) - do której przypisany jest kod 17 05 03*, czy glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 (kod 17 05 04), czy też glebę i ziemię, w tym kamienie (kod 20 02 02). Podobnie, jeżeli chodzi o zlokalizowany tłuczeń, czy należy klasyfikować go jako tłuczeń torowy (kruszywo) zawierający substancje niebezpieczne (kod 17 05 07*), czy tłuczeń torowy (kruszywo) inny niż wymieniony w 17 05 07 (kod 17 05 08). Skarżąca podkreśliła, że analogicznie w kontekście płyt betonowych, których obecności organ nie stwierdził, dokonując oględzin, a których występowanie przyjął w oparciu o wyjaśnienia T. M., nie zostało ustalone, czy należy klasyfikować je jako odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów (kod 17 01 01), czy też zmieszane lub wysegregowane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia zawierające substancje niebezpieczne (kod 17 01 06*). Doprecyzowała, że zgodnie z objaśnieniem zawartym w rozporządzeniu odpadami niebezpiecznymi w katalogu odpadów są odpady oznakowane indeksem górnym w postaci gwiazdki "*" przy kodzie rodzaju odpadów.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ w żadnym stopniu nie odniósł się do kwestii klasyfikacji innych przedmiotów znajdujących się w nasypie, w szczególności kręgów betonowych, kawałków cegieł i słupa betonowego. Oczywiste jest bowiem, że brak dokonania koniecznych czynności, zmierzających do pozyskania wiedzy o materiałach znajdujących się w nasypie, nie może prowadzić do stwierdzenia a priori, że nie ma w nim odpadów niebezpiecznych. Gdyby czynności (w szczególności oględziny) zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i kompletny, można byłoby dokonać oceny, czy materiały te powinny zostać zklasyfikowane jako zmieszane lub wysegregowane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia zawierające substancje niebezpieczne (kod 17 01 06*). Zdaniem skarżącej, istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że składowanie przez sąsiadów materiałów niebezpiecznych utrzymuje się od półtora roku do chwili obecnej.

W ocenie skarżącej, zajmowane przez Kolegium stanowisko, że ww. materiały nie stanowią odpadów, co wynika z faktu, iż T. M. dokonał legalnego zakupu części z nich i - rzekomy - zamiar wykorzystania ich w ramach prowadzonej działalności gospodarczej mogą mieć znaczenie, co najwyżej marginalne w niniejszej sprawie.

Nadto skarżąca zarzuciła, że Kolegium w istocie powieliło twierdzenie organu pierwszej instancji, iż gromadzenie materiałów i przedmiotów przez sąsiadów na ww. działce stanowi cel sam w sobie i takie wykorzystanie materiałów i przedmiotów jest zgodne z ich przeznaczeniem, a jednocześnie nie jest to składowanie bądź magazynowanie odpadów. Końcowo skarżąca dodała, że taki sposób wnioskowania można jedynie wydedukować z zaskarżonej decyzji, jako że organ ogranicza się do stwierdzenia, że T. M. dokonał legalnego nabycia materiałów, gromadzonych od półtora roku na podjeździe ww. działki, jednak nie określa, jakie skutki prawne z tego wywodzi (poza odniesieniem do braku przymiotu strony skarżącej).

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozważenie przez Sąd uchylenia również decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem procesowym z dnia 27 października 2020 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowana do Prokuratury Okręgowej w Kielcach - Wiesława Klimontowicz zgłosiła swój udział w sprawie na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302) zwanej dalej "p.p.s.a."

W związku z odwołaniem rozpraw w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym

w Kielcach na podstawie § 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r., mając na uwadze, że miasto Kielce objęte zostało obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 z późn. zm.), sprawę skierowano do rozpoznania w dniu 3 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga E. M. zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy..

W niniejszej sprawie organy prowadziły postępowanie w trybie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (teksty jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 992, Dz. U. z 2019r. poz. 701 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", "ustawą o odpadach", która wraz z przepisami wykonawczymi określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 poz. 1454 r. ze zm.) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, w tym w sposób zgodny z ustawą o odpadach. Powyższe regulacje powinny mieć znaczenie w kontekście kontroli legalności zaskarżonej decyzji podjętej w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania usunięcia odpadów z nieruchomości.

Przepisem materialnoprawnym powołanym w uzasadnieniu wydanych decyzji w obu instancjach był art. 26 ustawy o odpadach, w myśl którego posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów - zgodnie z ust. 1 - wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 ustawy).

Dla przypisania właścicielowi nieruchomości odpowiedzialności z art. 26 ust. 1 ustawy zasadnicze znaczenie ma ustalenie przez organ, czy zgromadzone w tym miejscu rzeczy stanowią odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 789/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy, odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Konkretny katalog odpadów wskazuje natomiast rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), zaś od dnia 6 stycznia – rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy odpady klasyfikuje się przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów, uwzględniając: źródło ich powstawania; właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, określone w rozporządzeniu (UE) nr [...]7/2014 i w rozporządzeniu (UE) 2017/997, oraz przepisy wydane na podstawie art. 3 ust. 5; składniki odpadów, dla których przekroczenie wartości granicznych stężeń substancji niebezpiecznych może powodować, że odpady są odpadami niebezpiecznymi. Takie działanie ma na celu skonkretyzowanie, co jest odpadem i czy jest to odpad niebezpieczny, z czym związany będzie sposób jego utylizacji.

W niniejszej sprawie Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze z uwagi na brak interesu prawnego E. M.do występowania jako strona kontrolowanego postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia odpadów z nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] polożonej w S. przy ul. R. będącej własnością T. M. i A. M. Organ odwoławczy uznał bowiem, że zeskładowane na ww. działce nr ewid. [...] materiały nie generują zagrożenia bezpośrednio dla zdrowia i życia odwołującej się, chociażby w postaci rozprzestrzeniania się szkodliwych substancji do gleby czy też powietrza.

Jak wyjaśnił jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2019 r. (II OSK 1642/17, lex nr 2695431), a pogląd ten podziela także Sąd orzekający w tej sprawie, zasadniczym materialnoprawnym źródłem interesu prawnego podmiotów nie będących posiadaczami odpadów lub władającymi powierzchnią ziemi, na której składowane lub magazynowane są odpady, w sprawie, o której mowa w art. 26 ustawy o odpadach, są przepisy tej właśnie ustawy. Już z art. 16 ustawy o odpadach wynika, że gospodarkę odpadami (obejmującej zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy, wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami, a więc ich zbieranie, transport, przetwarzanie, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami) należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może:

1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt;

2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach;

3) wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym.

Przedłużeniem i konkretyzacją powyższej normy celowo-kierunkowej jest regulacja wynikająca z art. 18 ustawy o odpadach. Powyższy przepis, jak wyjaśnił NSA w ww. wyroku, nakłada określone obowiązki na posiadacza odpadów (zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy jest nim nie tylko wytwórca odpadów, lecz także każda osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, które są w posiadaniu odpadów, z tym zastrzeżeniem, że domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości). Obowiązkom tym mogą odpowiadać określone uprawnienia podmiotów, na których życie lub zdrowie mogą negatywnie oddziaływać działania posiadacza odpadów. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach każdy, kto podejmuje działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, powinien takie działania planować, projektować i prowadzić przy użyciu takich sposobów produkcji lub form usług oraz surowców i materiałów, aby w pierwszej kolejności zapobiegać powstawaniu odpadów lub ograniczać ilość odpadów i ich negatywne oddziaływanie na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko, w tym przy wytwarzaniu produktów, podczas i po zakończeniu ich użycia, natomiast odpady, których powstaniu nie udało się zapobiec, posiadacz odpadów w pierwszej kolejności jest obowiązany poddać odzyskowi. Ponadto - co istotne - składowane powinny być wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn, o których mowa w art. 18 ust. 3 (art. 18 ust. 6 ustawy o odpadach).

Z powyższych przepisów wynika zatem, jak skonstatował NSA w ww. wyroku, że wszystkie podmioty, na których życie lub zdrowie mogą negatywnie oddziaływać działania posiadacza odpadów (w tym działania polegające na składowaniu odpadów, zgodnie albo niezgodnie z przepisami ustawy), mają interes prawny w sprawie o nakazanie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (art. 26 ustawy o odpadach). Podmioty te nie muszą być właścicielami lub władającymi nieruchomościami sąsiadującymi bezpośrednio z nieruchomością, na której podejmowane są działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, aby uznać je za strony w sprawie, o której mowa w art. 26 ustawy o odpadach.

Tym bardziej więc właściciele lub władający nieruchomościami bezpośrednio sąsiadującymi z nieruchomością, na której odpady są lub mogą być składowane bądź magazynowane w sposób niezgodny z ustawą, mają interes prawny w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie art. 26 ustawy o odpadach – rzecz jasna o ile działania posiadacza odpadów mogą negatywnie oddziaływać na życie lub zdrowie tych osób.

W tej sprawie, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, twierdzenie organu drugiej instancji, że E. M. z całą pewnością nie ma interesu prawnego do udziału w postępowaniu toczonym w przedmiocie usunięcia odpadów z nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] jako jego strona, jest przedwczesne.

Otóż nie zostało w sprawie wyjaśnione w sposób niewątpliwy, jakie materiały składają się na wykonany na działce nr ewid. [...] nasyp, czy zeskładowane w jego ramach materiały z pewnością nie stanowią odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach i rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów. Budzi bowiem wątpliwości twierdzenie organu drugiej instancji, że w skład tego nasypu wchodzą wyłącznie zakupione przez T. M. materiały w postaci mieszkanki sortowanej i nowych płyt drogowych, skoro trudno nie dostrzec, że dokument w postaci przedłożonej do akt sprawy faktury Vat zakupu tych materiałów wystawiony został w kwietniu 2019 r. (zał. 43 akt adm.), zaś nasyp wykonany został pod koniec stycznia 2019 r. Ponadto ani z treści tego dokumentu ani też z ustaleń dokonanych przez organ I instancji nie wynika, aby w wykonanym nasypie ziemnym zeskładowany został gruz budowlany, w skład którego wchodzą części studni betonowych czy żerdzie energetyczne. Tego rodzaju elementy w tym nasypie zinwentaryzowali jednak pracownicy Powiatowego Inspekcji Nadzoru Budowlanego w S., o czym mowa w piśmie z dnia 14 lutego 2019 r. znak: PINB-NB.501.8.2019 (zał. 3 akt adm.).

Powyższe okoliczności nie wzbudziły jednak uzasadnionych wątpliwości po stronie organów administracji orzekających w sprawie, a w konsekwencji nie doszło do dokonania wnikliwych, wszechstronnych czynności dowodowych zmierzających do ustalenia, czy w skład nasypu na działce będącej własnością T. i A. M. nie wchodzą substancje lub przedmioty stanowiące odpady w rozumieniu ustawy o odpadach. Takie wątpliwości powziął jednak Sąd, co podważa stanowisko Kolegium o oczywistym braku interesu prawnego E. M. jako właściciela sąsiedniej nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] do udziału w sprawie jako strona kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Niezrozumiałe jest twierdzenie organu odwoławczego, że nawet gdyby przyjąć, że poza ziemią, kamieniami i płytami betonowymi na działce Państwa M. znajdują się również wskazane przez odwołującą fragmenty cegieł oraz wyrobów betonowych, to i tak nie zmieniłoby to sklasyfikowania materiałów zeskładowanych na działce Państwa M.. Można przypuszczać, że to wyjaśnienie stanowi odpowiedź organu odwoławczego na podniesione w odwołaniu zarzuty skarżącej odnośnie niezbadania przez biegłego posiadającą wiadomości specjalne składu nasypu, ani niesklasyfikowania ujawnionych w tym nasypie materiałów poprzez określenie właściwych kodów odpadów według rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów. Z takim twierdzeniem trudno się zgodzić, uwzględniając okoliczności sprawy. Gdyby bowiem organ, z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., podjął działania mające na celu wyjaśnienie wątpliwości sformułowanych w tym odwołaniu, wskazujących na możliwość obecności wśród materiałów budowlanych ujawnionych w nasypie także odpadów i to odpadów niebezpiecznych, to wówczas także ocena odnośnie istnienia po stronie E. M. interesu prawnego mogłaby być odmienna od tej, która doprowadziła do umorzenia postępowania odwoławczego. Niewykluczone, że dla rozstrzygnięcia sprawy wymagane będą wiadomości specjalne w zakresie rodzaju substancji i przedmiotów tworzących nasyp na działce nr ewid. [...]. Organ drugiej instancji zobowiązany będzie bowiem ponownie ocenić - z uwzględnieniem ww. rozważań, czy E. M. nie powinna być stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, do czego konieczne stanie się wyjaśnienie, jakie dokładnie materiały tworzą nasyp na ww. nieruchomości T. i A. M., a jeżeli poczynienie takich ustaleń nie będzie możliwe w oparciu o art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), organ odwoławczy winien skorzystać z uprawnień, jak daje mu przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Podkreślenia wymaga, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia, gdy organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Bk 620/12, lex nr 1248719).

W tej sprawie – w kontekście przedstawionych wyżej rozważań prawnych - nie sposób stwierdzić, bez poczynienia dalszych ustaleń faktycznych, że w sprawie oczywiście wystąpiła niedopuszczalność rozpoznania odwołania E. M. z uwagi na brak interesu prawnego odwołującej się.

Mając powyższe na uwadze, w tym naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., do którego doszło przy wydaniu zaskarżonej decyzji, konieczne stało się wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni powyższą ocenę prawną dokonaną przez Sąd i wskazania co do dalszego postępowania z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (punkt I wyroku), a złożyły się na nie wpis od skargi w kwocie 200 zł.