Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 994/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Gierałtowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 13 maja 2022 r. nr IFIII.4131.1.23.2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XLVII/350/2022 z dnia 13 kwietnia 2022 r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1272) – dalej: "u.s.g." oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", w związku z art. 104 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1420) – dalej: "u.p.g.g.", Rada Gminy Gierałtowice (dalej: "Rada"), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Gierałtowice – Etap I.

Wójt Gminy Gierałtowice w dniu 20 kwietnia 2022 r. przekazał wymienioną uchwałę wraz z dokumentacją planistyczną Wojewodzie Śląskiemu (dalej: "Wojewoda" lub "organ nadzoru"), który pismem z dnia 28 kwietnia 2022 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego przedłożonej uchwały.

Następnie pismem z dnia 13 maja 2022 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr IFIII.4131.1.23.2022, stwierdzając nieważność wymienionej powyżej uchwały nr XLVII/350/2022 z dnia 13 kwietnia 2022 r. w części zawartej w § 7 ust. 2 pkt 2.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że w § 7 ust. 2 uchwały, ustalono zasady ochrony środowiska oraz racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi na terenach górniczych. Zawarto w nich szereg ustaleń chroniących tereny i ich mieszkańców przed negatywnymi skutkami eksploatacji górniczej. W ocenie organu nadzoru w § 7 ust. 2 pkt 2 zawarto jednak warunki jakie winny być spełnione przy planowaniu eksploatacji. Organ nadzoru przywołał w tym przedmiocie art. 108 ust. 2 pkt 2 lit. b), f), g), h) u.p.g.g. Zdaniem Wojewody wskazanymi wyżej ustaleniami planu miejscowego rada gminy przekroczyła więc swoje uprawnienia, czym naruszyła zasady jego stanowienia ponieważ ustalenia dotyczące warunków jakie należy spełnić planując eksploatację złoża mogą być nakładane przez właściwe organy nadzoru górniczego w drodze decyzji - zgodnie z art. 108 ust. 11 u.p.g.g., a nie przez radę gminy w drodze uchwały w sprawie planu miejscowego. Plan ruchu zakładu górniczego sporządza się z uwzględnieniem między innymi projektu zagospodarowania złoża, który musi uwzględniać przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz.U. z 2012 r. poz. 511). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia część opisowa projektów zagospodarowania złóż, z uwzględnieniem, zamierzonego sposobu eksploatacji, rodzaju kopaliny i warunków geologicznych prowadzenia eksploatacji, zawiera odpowiednio informacje:

- o położeniu i granicach udokumentowanego złoża;

- zasobach złoża wraz z charakterystyką uwarunkowań geograficznych, prawnych i ochrony środowiska wpływających na ograniczenie możliwości eksploatacji złoża lub części złoża i na lokalizację obiektów zakładu górniczego;

- określenie lokalizacji obiektów zakładu górniczego ograniczających możliwość eksploatacji;

- uzasadnienie granic zamierzonej eksploatacji;

- przedstawienie sposobu i miejsca składowania nadkładu;

- projektowanych filarów ochronnych, ze wskazaniem obiektów objętych ochroną, uzasadnieniem ich granic oraz określeniem warunków ewentualnej eksploatacji złoża objętego filarem ochronnym.

Zdaniem Wojewody, to etap sporządzania projektu zagospodarowania złoża a następnie plan ruchu zakładu górniczego jest tym dokumentem, który decyduje o warunkach, zgodnie z jakimi będzie możliwa eksploatacja złoża. Plan ruchu zakładu górniczego opiniowany jest przez wójta gminy według kryterium braku naruszeń przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości, a opinia dołączana jest do wniosku o zatwierdzenie planu ruchu (art. 108 ust. 6 b., ust. 9 pkt 3 u.p.g.g.). Tak więc przepisy art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. upoważniają radę gminy do wprowadzania szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, co do których gmina posiada informacje o możliwych negatywnych skutkach wynikających z planowanej eksploatacji, lecz projektowanie szczegółów sposobu eksploatacji, zarezerwowane zostało właściwym organom nadzoru górniczego.

Zatem zapisy § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a, lit. b, lit. c badanej uchwały, należy uznać za wykraczające poza kompetencje rady gminy wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p., a tym samym za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Podsumowując należy zaznaczyć, że przepisy art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują, iż istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały gminy w całości lub w części. O zakresie rozstrzygnięcia decyduje natomiast fakt, czy stwierdzone naruszenie prawa będzie miało wpływ na całą uchwałę, czy będzie dotyczyło jedynie pojedynczych przepisów niezgodnych z aktami prawa hierarchicznie wyższymi, które to jednak naruszenia nie będą rzutować na całą uchwałę.

Po wyeliminowaniu wymienionego naruszenia, uchwała Rady Gminy Gierałtowice Nr XLVII/350/2022 z 13 kwietnia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Gierałtowice - Etap I, może funkcjonować w obrocie prawnym, a zatem, stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części określonej w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego, jest uzasadnione.

W podsumowaniu organ nadzoru stwierdził, iż istotne naruszenie zasad sporządzania planu oraz istotne naruszenie trybu, a także naruszenie właściwości organu powoduje w myśl art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważność uchwały gminy w całości lub w części.

Skargę na rozstrzygniecie Wojewody wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, Gmina Gierałtowice. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. i art. 108 ust. 2 pkt 2 lit. b, f, h u.p.g.g. oraz § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2012 r. poz. 511) poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr XLVII/350/2022 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 13 kwietnia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Gierałtowice - Etap I, należy uznać za wykraczający poza kompetencje rady gminy i ustanawiający wymagania, które mogą być regulowane wyłącznie przez plan ruchu zakładu górniczego, w szczególności zaś poprzez uznanie, że ww. postanowienie uchwały odnosi się w niedopuszczalny sposób do warunków i sposobu eksploatacji złóż, podczas gdy ww. postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieści się w kompetencjach planistycznych gminy w świetle art. 104 ust. 4 u.p.g.g.;

2. art. 104 ust. 2 u.p.g.g. poprzez jego pominięcie i brak ustalenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Gierałtowice - etap I uchwalony uchwałą Nr XLVII/350/2022 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 13 kwietnia 2022 r. nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy podstawa prawna działania Gminy, tj. ww. art. 104 ust. 2 ustawy, została ujawniona w pierwszym akapicie uchwały o przyjęciu planu miejscowego będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego;

3. art. 108 ust. 2 pkt 2 u.p.g.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ww. przepis zastrzega wyłączną kompetencję przedsiębiorcy górniczego do regulowania wskazanych w przepisie kwestii, podczas gdy z porównania ww. przepisu z art. 104 ust. 4 u.p.g.g. wprost wynika, że przepisy te dopuszczają normowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego oraz w planie ruchu zakładu górniczego kwestii zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych; kompetencje te nie są wykluczające, ale mają różny stopień ogólności - uchwała swoimi postanowieniami zapewnia spójność/integralność szczegółowych działań przyjmowanych w planach ruchu zakładu górniczego;

4. art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 72 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 5, ust. 4, i 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.) – dalej: "p.o.ś", poprzez ich pominięcie i brak ustalenia, że w przypadku wyeliminowania § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały dojdzie do naruszenia zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gierałtowice, a zasady ochrony złóż kopalin oraz zasady ochrony środowiska dotyczące przedsięwzięć obejmujących eksploatację złóż kopalin nie są realizowane w pozostałej treści § 7 przedmiotowej uchwały w sposób pełny, w ocenie skarżącego stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie powoduje brak zgodności planu ze Studium, narusza zasadę zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska jako podstawę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uniemożliwia gminie realizację obowiązku uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wszystkich niezbędnych wymagań związanych z ochroną środowiska;

5. art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że władze publiczne zobowiązane są do ochrony środowiska i prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, czego wyrazem w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Gierałtowice jest m.in. § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały;

6. art. 108 ust. 6b u.p.g.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ww. przepis zapewnia organowi gminy możliwość wpływania na ustalenia zawarte w planie ruchu zakładu górniczego, podczas gdy możliwość ta jest iluzoryczna, bowiem negatywne opinie organu gminy i wskazana w nich argumentacja nie są brane pod uwagę ani przez organ nadzoru górniczego, który zatwierdza plan ruchu zakładu górniczego, co w konsekwencji prowadzi do nieuwzględniania w ww. dokumentach wymagań związanych z ochroną elementów środowiska przed degradacją związaną z eksploatacją złóż, wobec powyższego w ocenie organu stwierdzenie nieważności zapisów § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały wpływać będzie na trwałą niemożność zagospodarowania terenu górniczego, nieodwracalną degradację powierzchni, a także powstanie dotkliwych szkód i znaczące zwiększenie się zagrożenia powodziowego.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenie od organu Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Gminy Gierałtowice kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca Gmina wskazała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Gierałtowice - Etap I jest planem zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego, o którym mowa w art. 104 ust. 2 u.p.g.g. co zostało ujawnione w pierwszym akapicie uchwały o przyjęciu planu miejscowego będącego przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem skarżącej Wojewoda Śląski całkowicie pominął ustalenie ww. kwestii w rozstrzygnięciu nadzorczym, co znacząco wpływa na dalsze ustalenia organu nadzoru.

W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. i art. 108 ust. 2 pkt 2 lit. b, f, h u.p.g.g. oraz § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr XLVII/350/2022 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 13 kwietnia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Gierałtowice - Etap I, należy uznać za wykraczający poza kompetencje rady gminy i ustanawiający wymagania, które mogą być regulowane wyłącznie przez plan ruchu zakładu górniczego, w szczególności zaś poprzez uznanie, że ww. postanowienie uchwały odnosi się w niedopuszczalny sposób do warunków i sposobu eksploatacji złóż, podczas gdy ww. postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieści się w kompetencjach planistycznych gminy w świetle art. 104 ust. 4 u.p.g.g.

Skarżąca wskazała na wykładnię ww. przepisów w kontekście kompetencji rady gminy i zakładu górniczego wskazując na konieczność zdefiniowania czym jest "zapewnienie integracji wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego" oraz "określenie szczegółowych przedsięwzięć". W tym zakresie skarżąca odwołała się do wykładni językowej słowa "integracja" wynikającej ze słownika języka polskiego. W świetle tak sformułowanej definicji zdaniem skarżącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien zapewniać spójność działań podejmowanych w granicach terenu górniczego objętego tym planem w celach określonych w przepisie.

W ocenie skarżącej przepisy u.p.g.g. dopuszczają normowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego oraz w planie ruchu zakładu górniczego kwestii zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych i nie są to kompetencje się wykluczające.

Zdaniem skarżącej w treści § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały posłużono się zwrotem "planując eksploatację należy" przy czym nie oznacza to, że litery a-c dotyczą w istocie sposobu projektowania eksploatacji. Z literalnej treści ww. postanowień uchwały wynika, że nie dotyczą one samej eksploatacji czy też gospodarki złożem, a wyłącznie wyznaczają filary ochronne na terenie górniczym, o czym mowa dalej i zapewniają integrację działań podejmowanych w granicach ww. terenu.

Dalej skarżąca przywołała treść § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż oraz art. 104 ust. 5 pkt 1 u.p.g.g.

Skarżąca wskazała, że jej zdaniem plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego pozwala na wyznaczenie filarów ochronnych w granicach ruchu zakładu górniczego. § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały nie wkracza tym samym w kompetencje dotyczące projektowania eksploatacji złóż, bowiem nie wyznacza filaru ochronnego w postaci samego złoża, a obszaru, który może być dotknięty negatywnymi skutkami tej eksploatacji.

Następnie skarżąca podniosła, że w procedurze pozyskiwania uzgodnień planu miejscowego wystąpiła o wydanie stosownego uzgodnienia m.in. do Okręgowego Urzędu Górniczego w G. i je uzyskała również w zakresie podważonym rozstrzygnięciem Wojewody Śląskiego.

Skarżąca podkreśliła, że brak uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisów § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały mogłoby wpływać na trwałą niemożność zagospodarowania terenu górniczego, nieodwracalną degradację powierzchni, a także powstanie dotkliwych szkód nie tylko w indywidualnych majątkach prywatnych właścicieli, ale również dla całej społeczności gminnej, wyrażające się chociażby w znaczącym zwiększeniu zagrożenia powodziowego. Zdaniem skarżącej kwestionowane zapisy § 7 uchwały służą realizacji nałożonych przez organ koncesyjny na przedsiębiorców obowiązków.

Ponadto skarżąca wskazała, że plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty kwestionowaną uchwałą został sporządzony w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne problemowe sporządzone stosownie do art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( t.j. Dz.U z 2021 r., poz. 1973 ze zm.) – dalej: "p.o.ś.", oraz art. 104 u.p.g.g.

Gmina podniosła, że na jej terenie obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy przyjęte uchwałą Rady Gminy nr XXXIX/268/2017 z dnia 12 grudnia 2017 r., gdzie w postanowieniach dotyczących zasad ochrony złóż kopalin oraz zasad ochrony środowiska dotyczących przedsięwzięć obejmujących eksploatację złóż kopalin ustanowiło szereg wymogów w tym zakresie. Wskazano m.in., iż w miejscowych planach obejmujących obszary występowania złóż należy, w oparciu opracowania ekofizjograficzne oraz ustalenia prognoz oddziaływania na środowisko, określić stosownie do potrzeb szczegółowe zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego mające na celu utrzymanie równowagi przyrodniczej, racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, przywracanie wartości przyrodniczych lub użytkowych na terenach niekorzystnie przekształconych oraz ochronę bezpieczeństwa ludzi i mienia w obszarach występowania złóż, w tym:

- zapewnić ochronę elementów infrastruktury krytycznej oraz elementów o strategicznym znaczeniu dla funkcjonowaniu gminy,

- określić obszary i elementy środowiska cenne pod względem przyrodniczym wymagającym zachowania.

Zdaniem skarżącej Studium uwarunkowań stanowiło podstawę przyjęcia regulacji § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały. Określono zatem obszary wymagające profilaktyki górniczej, w granicach których ruch zakładu górniczego może być dozwolony tylko w sposób zapewniający należytą ochronę wymienionych obiektów lub terenów.

W ocenie skarżącej Wojewoda całkowicie pominął, że w świetle przepisów art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP władze publiczne zobowiązane są do ochrony środowiska i prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Skarżąca podniosła także, że Wojewoda całkowicie pominął, że opiniowanie przez wójta zatwierdzeń planu ruchu zakładu górniczego ma charakter iluzoryczny, a wskazana w opiniach argumentacja dotycząca potrzeby ochrony konkretnych składników środowiska nie jest brana pod uwagę przez organ nadzoru górniczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, gdyż wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenie ma charakter istotny, a w związku z tym konieczne było - zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 7 ust. 2 pkt 2.

Organ nadzoru podniósł, iż skarżąca gmina w skardze zupełnie pominęła powody zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, które zdecydowały o negatywnej ocenie wskazanego przepisu uchwały. Podniesione argumenty bardziej odnoszą się do pozostałych zapisów § 7 ust. 1 pkt 1,3,4,5,6,7,8,9 uchwały, których organ nadzoru nie kwestionuje, niż do zakwestionowanego punktu 2. W ocenie organu nadzoru postanowienia § 7 ust. 2 pkt 2 wbrew twierdzeniom skargi nie dotyczą warunków i wymagań zapewniających ochronę złóż kopalin ochronę środowiska a dotyczą warunków i działań podejmowanych przez przedsiębiorcę górniczego przy planowaniu eksploatacji, czyli całokształtu działań regulowanych planem ruchu zakładu górniczego. Zgodnie z art. 108 ust. 2 pkt 2 u.p.g.g. plan ruchu zakładu górniczego zawiera m.in. szczegółowe przedsięwzięcia, które niezbędne są by zapewnić bezpieczeństwo powszechne, ochronę elementów środowiska, ochronę obiektów budowlanych oraz zapobieganie szkodom i naprawę szkód, czyli musi m.in. uwzględniać te elementy, które zawarto w kwestionowanym zapisie § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały. To plan ruchu zakładu górniczego sporządzony z uwzględnieniem warunków określonych w koncesji, w projekcie zagospodarowania złoża, w projekcie geologiczno-inwestycyjnej polega opiniowaniu przez wójta gminy pod względem nienaruszenia przez zamierzoną działalność przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości. Tak więc organowi gminy zapewniono możliwość wpływania na ustalenia zawarte w planie ruchu zakładu górniczego, zatwierdzanego decyzją przez organ nadzoru górniczego.

Nadto organ odwoławczy podkreślił, że zgodność przedmiotowego planu z postanowieniami studium jest zapewniona nawet w sytuacji stwierdzenia nieważności § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały.

Powyższe przesądziło o zasadności stwierdzenia przedmiotowej uchwały we wskazanej części.

Na rozprawie w dniu 3 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącej Gminy podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Podniósł, że w dniu 14.09.2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem w sprawie o sygn. akt II OSK 1261/22 uwzględnił skargę kasacyjną gminy i uchylił wyrok tut. Sądu oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że w dniu 29.08.2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem w sprawie o sygn. akt II OSK 1398/22 oddalił skargę kasacyjną Gminy Gierłatowice i podzielił argumentację organu administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 cytowanej powyżej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego przez Sąd wykazała, że jest ono zgodne z prawem.

Podstawę prawną zakwestionowanego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g, zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione. Wobec przedłożenia Wojewodzie w dniu 20 kwietnia 2022 r. przedmiotowej uchwały Rady Gminy Gierałtowice z dnia 13 kwietnia 2022 r., kwestionowane rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego wydane zostało w ustawowym terminie.

Przedmiotem oceny Sądu w sprawie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest ustalenie, czy organ nadzoru w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały Rady Gminy we wskazanej części.

Zgodnie z brzmieniem art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy. W wyroku z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, Lex nr 2036630, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."

Dokonując oceny stanowisk i argumentów zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, w skardze, w odpowiedzi na skargę oraz w uzasadnieniach przywołanych przez strony postępowania wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zapadły w odniesieniu do tożsamych zapisów w planach miejscowych podjętych przez skarżąca (wyroki NSA z 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1398/22 oraz z 14 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1261/22) Sąd uznał, iż zasadnie organ nadzoru dopatrzył się podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności we wskazanej zaskarżonej części - tj. § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały nr XLVII/350/2022 z dnia 13 kwietnia 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Gierałtowice - Etap I z powodu naruszenia zasad sporządzenia planu.

Sąd zwraca uwagę, iż Naczelny Sąd Administracyjny w obu powołanych wyżej wyrokach uznał, że uchwalane przez Gminę Gierałtowice plany miejscowe są planami zwykłymi a nie planami miejscowymi terenu górniczego, o którym mowa w art. 104 ust.2 u.p.g.g. Stanowi to o kontynuacji dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w stosunku do planów miejscowych podejmowanych przez Gminę Gierałtowice dla terenów objętych eksploatacją górniczą. Również w przypadku zakwestionowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem uchwały nie ma ona takiego charakteru, na co zwrócił uwagę Wojewoda. Rozbieżność w powołanych wyżej orzeczeniach NSA dotyczy zgodności z prawem kwestionowanych zapisów § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a, lit. b i lit. c. uchwały. W uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II OSK 1261/22 Naczelny Sąd administracyjny uznał te regulacje za "wytyczne, zbliżone w swym charakterze do norm programowych mające na celu ograniczenie skutków eksploatacji złóż, jakie eksploatacja ta może wywołać na powierzchni ziemi terenów górniczych, mieszczą się w zakresie kompetencji organów gminy, zobligowanych do określenia w planie miejscowym sposobów zagospodarowania terenów górniczych." W uzasadnieniu zaś wyroku z dnia 29 sierpnia 2022 r. o sygn. akt II OSK 1398/22 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Zapisy § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a, lit. b, lit. c badanej uchwały, należy uznać za wykraczające poza kompetencje rady gminy wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p., a tym samym za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Rada gminy nie była w uprawniona w szczególności do określenia w planie miejscowym dostosowywania odkształceń terenu do stanu technicznego obiektów budowlanych czy ograniczania zmian ukształtowania terenu i stosunków wodnych." Sąd orzekający w sprawie podziela ten pogląd. W ocenie Sądu zapisy znajdujące się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą mieć charakteru wytycznych zbliżonych do norm programowych ponieważ plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i jego zapisy mają charakter normatywny. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na brzmienie zakwestionowanych przez organ nadzoru zapisów uchwały, z których wynika obowiązek jego realizacji przez adresata – "należy" "ograniczyć", "dostosować", czy "zapewnić". Taki sposób formułowania wypowiedzi normatywnej wskazuje zdaniem Sądu na wolę narzucenia jego adresatowi określonego zachowania czy działania. Kwestionowane zapisy nie mają więc charakteru wytycznych a stanowią próbę kreacji normy prawnej nakładającej na jej adresata określone obowiązki.

Normatywny charakter planu miejscowego wiąże się z także z zakresem kompetencji organu gminy do regulacji określonej w delegacji ustawowej materii. W istocie swej problem dotyczy więc wykładni m.in. art. 2 pkt 7 oraz pkt 9 u.p.z.p. Z treści tego przepisu wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Z kolei z punkt 9 tego przepisu stwierdza, że określa się tam również szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Zakwestionowana przez organ nadzoru regulacja § 7 ust. 2 pkt 2 omawianej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Gierałtowice - wykracza poza przyznane radzie gminy kompetencje. Ustawodawca dał gminie możliwość określenia zasad zagospodarowania terenów podlegających ochronie, a na mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 - szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, z którego gmina była uprawniona skorzystać, będąc świadomą negatywnych skutków działalności górniczej. Jednak wymieniona kompetencja nie uprawnia gminy do określania dostosowywania odkształceń terenu do stanu technicznego obiektów budowlanych czy ograniczania zmian ukształtowania terenu i stosunków wodnych (podobnie tut. Sąd w wyroku z dnia II SA/Gl 1520/22). Zakwestionowanie zapisy uchwały dotyczą wprost zasad i warunków eksploatacji złoża przez przedsiębiorcę górniczego. Gmina jako lokalny prawodawca nie ma nieograniczonych możliwości i może działać tylko i wyłącznie w zakresie udzielonych jej upoważnień i posiadanych kompetencji ustawowych. Uprawnienia takie nie wynikają natomiast z zacytowanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 2 pkt 7 czy pkt 9), nie mają także umocowania w art. 71, i art. 72 p.o.ś. Zatem Rada Gminy nie jest w tym zakresie upoważniona, skoro inne przepisy zastrzegają kompetencje do rozstrzygania w tym zakresie dla organu koncesyjnego.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd odwołuje się i podziela argumentację zawartą w tym zakresie do wskazanego już wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku z dnia 29 sierpnia 2022 r. o sygn. akt II OSK 1398/22. W ocenie Sądu wszystkie podniesione zarzuty są nieuzasadnione i wynikają z błędnej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy prawo górnicze i geologiczne i ustawy prawo ochrony środowiska.

Z uwagi na powyższe Sąd podziela stanowisko Wojewody, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w tej części z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd w składzie orzekającym podzielił tym samym stanowisko wyrażone w wyrokach. tut Sądu z dnia 14 lutego 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1520/21 oraz w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 49/22.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, ze skarga była niezasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.