Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1385/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4, art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie NSA Anna Łuczaj (spr.) del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty M. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2121/13 w sprawie ze skargi Wspólnoty M. w P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Wspólnoty M. w P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 2121/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty M. w P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] znak WIŚ [...] Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty M. (reprezentowanej przez adwokata M. O.) od decyzji Starosty Piaseczyńskiego Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym pomiędzy ulicami Jana Pawła II i Fabryczną na działkach o nr ew. [...] w Piasecznie i zjazdu na działkach o nr ew. [...] w Piasecznie oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym pomiędzy ulicami Jana Pawła II i Fabryczną - uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy podniósł, że art. 35 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego przewiduje możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jednakże nie przewiduje możliwości odrębnego zatwierdzenia poszczególnych części składowych tego projektu, tj. projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno - budowlanego. Sentencja zaskarżonego rozstrzygnięcia Starosty Piaseczyńskiego "zatwierdzam projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji (...)" nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa budowlanego. Ponadto, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ zaznaczył, że inwestor wywodzi prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami o nr ew. [...] z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno zezwalającej na budowę zjazdu i połączenie z drogą publiczną. Zdaniem organu powyższa decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno, nie może stanowić "stosunku zobowiązaniowego", w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przez "stosunek zobowiązaniowy" rozumieć należy umowę (np. najmu, dzierżawy), z której mogą wypływać uprawnienia inwestora do zabudowy nieruchomości. Niedopuszczalne było więc w przedmiotowej sprawie uznanie, że akt administracyjny można zakwalifikować jako "stosunek zobowiązaniowy" i uznać, że inwestor dysponuje prawem do zabudowy wskazanych w nim nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana.

Organ II instancji wskazał, że pismem z dnia 5 lipca 2013 r. wezwał inwestora do przedłożenia dokumentu, z którego wynika jego prawo do dysponowania nieruchomościami o nr ew. [...] na cele budowlane. Inwestor odpowiedział, że w jego ocenie wystarczającym dokumentem uzasadniającym jego prawo jest decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno zezwalająca na budowę zjazdu i połączenie z drogą publiczną. Dodał również, że Starosta Piaseczyński decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę publicznego zjazdu z drogi publicznej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym oraz miejsc postojowych i chodnika. Zdaniem organu odwoławczego przedłożone przez inwestora dokumenty nie są wystarczające do uzyskania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało zakwestionowane w odwołaniu od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy przytoczył treść z art. 34 ust. 4 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i uznał, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie spełnia wymogów z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Stąd organ odwoławczy przyjął, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ew. [...]. Ponadto, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że zgodnie z ugruntowana linią orzeczniczą sądów administracyjnych miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana. Zarówno gramatyczna jak i celowościowa wykładnia § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), prowadzi do wniosku, że miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana. Organ odwoławczy uznał za niezasadne pozostałe zarzuty wskazane w odwołaniu. Na marginesie Wojewoda Mazowiecki zauważył, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę powinien być wniesiony na wzorze wniosku, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r., w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1127 ze zm.), wydanym na podstawie art. 32 ust. 5 Prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Wspólnota M. w Piasecznie, domagając się jej uchylenia i przekazania organowi sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpoznanie przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów podniesionych w złożonym odwołaniu od decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]; naruszenie przepisów postępowania tj. 107 § 1 i 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem skarżącego rozpoznanie odwołania Wspólnoty M. w taki sposób przez Wojewodę Mazowieckiego rodzi również wątpliwości z punktu widzenia wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę, jako skargę na uzasadnienie organu. Podniósł, że inwestor nie odstąpi od realizacji inwestycji zatem uzasadnienie ma znaczenie dla kolejnych rozstrzygnięć organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu zasadnie organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i odmówił zatwierdzenia projektu oraz wydania pozwolenia na budowę. Sąd ocenił uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji, jako w pełni odpowiadające wymogom określonym w art.

107 § 3 k.p.a. Organ drugiej instancji rozważył podnoszoną w odwołaniu okoliczność braku dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Zbadał także podnoszoną w odwołaniu kwestię prawidłowości projektu w zakresie ilości miejsc postojowych. Ocena tych okoliczności sprawy zdecydowała o rozstrzygnięciu jakie organ II instancji podjął. Zdaniem Sądu brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów procesowych odnośnie postępowania przed organem I instancji oraz co do oddziaływania inwestycji w świetle złożonego projektu na nieruchomość wspólnoty nie można ocenić jako wadę decyzji w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z opisanych powyżej wad. Bezpodstawny też jest zarzut naruszenia przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania w rozumieniu art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy, zgodnie z obowiązkiem rozpoznania sprawy w jej całokształcie, miał prawo dokonania odmiennej od organu I instancji oceny tego, czy wniosek o pozwolenie na budowę zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej Wspólnota M. w Piasecznie, reprezentowana przez adw. M. O., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i przyjęciu, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] nie naruszyła przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a co za tym idzie, że nie istniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., podczas gdy zaskarżony akt Wojewody Mazowieckiego naruszył wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i przyjęciu, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] nie naruszyła przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a co za tym idzie, że nie istniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., podczas gdy zaskarżony akt Wojewody Mazowieckiego naruszył wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2121/13 w sposób nieodpowiadający wymogom wynikającym z treści tego przepisu, a przede wszystkim na niewyjaśnieniu podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uchylenie decyzji organu niższego stopnia, z uwagi na zaistnienie okoliczności braku istniejącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zwalania organu odwoławczego od całościowego rozpoznania złożonego odwołania i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów składanego środka prawnego. Sam bowiem fakt uchylenia decyzji organu niższej instancji ze względu na jedną z okoliczności podnoszonych w odwołaniu nie oznacza, że organ odwoławczy jest zwolniony z obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i wykazania z jakiego powodu organ odwoławczy uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie tylko ze względu na jedną z wymienionych w nim okoliczności. Istotą bowiem postępowania dwuinstancyjnego jest rozpoznanie przez organ odwoławczy w całości przedstawionego odwołania i ustosunkowanie się do wszystkich przedstawionych zarzutów w założonym środku zaskarżenia zgodnie z wymogami wynikającymi m.in. z Kodeku postępowania administracyjnego.

Zdaniem strony skarżącej za rozpoznanie zarzutów przytoczonych w odwołaniu nie można przyjąć jednego zdania organu wyższego stopnia, że pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu nie są zasadne. Trudno na podstawie analizy treści uzasadnienia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], przyjąć czy one w ogóle były oceniane przez organ, a jeżeli tak to z jakich powodów organ odwoławczy uznał, że nie są one zasadne. Tego rodzaju rozstrzygnięcie organu uniemożliwia jego pełną ocenę pod kątem odpowiednich, a przytoczonych w odwołaniu przepisów postępowania, czy też przepisów prawa materialnego. Strona skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego jest działaniem merytorycznym. Prowadząc postępowanie odwoławcze organ drugiej instancji jest więc zobowiązany do wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, przy uwzględnieniu obowiązków jakie wynikają z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W ocenie skarżącej, Sąd pierwszej instancji - mając na uwadze uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. - nie był w stanie skontrolować, czy kwestionowana przez stronę decyzja w złożonej skardze nie jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie był w stanie ocenić procesu decyzyjnego organu II instancji, z uwagi na to, że organ odwoławczy co do poszczególnych zarzutów odwołania w ogóle nie odniósł się. Sąd nie może "domniemywać" procesu merytorycznego organu administracji publicznej. Rolą sądów administracyjnych jest bowiem kontrola rozstrzygnięć organów administracji publicznej, a zatem ocena, czy zaskarżony akt administracyjny nie jest objęty jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Kontrola tego rodzaju wiąże się z przeprowadzeniem możliwej oceny legalności konkretnego aktu. Jeśli natomiast, tak jak w niniejszej sprawie, organ w ogóle nie odniósł się do niektórych zarzutów odwołania i nie przedstawił swojego stanowiska co do nich, ocena legalności takiego aktu jest niemożliwa. Uzasadnienie decyzji stanowiące jej obowiązkowy składnik jest wyrazem przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie uzasadnienie Sądu nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a., zaś naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy. Tak jak uzasadnienie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. jest niepełne i nie odnosi się do wszystkich zarzutów odwołania, tak i uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie kontrolującego tę decyzję jest również "niepełne" i nie sposób prześledzić procesu kontroli sądowej, jak też przyczyn nieuchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Trudno ocenić proces decyzyjny Sądu pierwszej instancji kiedy w uzasadnieniu Sądu zawarte są sformułowania ogólne i nie odnoszące się zarzutów przedstawionych w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p. p. s. a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa.

Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest bardzo lakoniczne, nie odnosi się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności i nie nawiązuje do podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji.

Pamiętać należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. ( powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów.

Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] lutego 2013 r. -zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym pomiędzy ulicami Jana Pawła II i Fabryczną na działkach o nr ew. [...] w Piasecznie i zjazdu na działkach o nr ew. [...] w Piasecznie oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym pomiędzy ulicami Jana Pawła II i Fabryczną - i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. A zatem, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. Organ odwoławczy uznał, że nie zostały spełnione przesłanki do udzielenia pozwolenia na budowę. W tym zakresie Wojewoda Mazowiecki zajął stanowisko odmienne od zawartego w decyzji Starosty Piaseczyńskiego.

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, winien ocenić prawidłowość ustalenia przez organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy i zastosowanie przepisów prawa materialnego, a więc przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W wyniku badania legalności decyzji Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy zasadne było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. To zaś oznacza, iż Sąd pierwszej instancji winien ocenić – w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – czy zaistniały przesłanki do udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, czy też nie zostały spełnione przesłanki do udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe oznacza konieczność odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji tak do stanu faktycznego sprawy jak i przepisów prawa materialnego regulujących wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w kwestiach zaistnienia bądź nie spełnienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do kwestii objętych przepisami regulującymi wydawanie pozwoleń na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakichkolwiek przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i oceny prawidłowości subsumcji stanu faktycznego sprawy pod właściwe przepisy tej ustawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest nie tylko lakoniczne, ale i "abstrakcyjne".

Sąd pierwszej instancji winien też mieć na uwadze, że – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Zasada niezwiązania granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104).

Przypomnieć również należy, iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji ( por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II ). W niniejszej sprawie w ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy nie naruszył prawa materialnego, ani procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem – jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej - Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na przyjęcie, iż Sąd pierwszej instancji ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Brak odniesienia się do przepisów regulujących wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w świetle stanu faktycznego tej sprawy oznacza całkowity brak kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i nie ocenił zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w świetle przepisów prawa materialnego tj. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jak i postępowania administracyjnego w aspekcie przepisów procedury administracyjnej. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie narusza prawa, a w konsekwencji - skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się co do legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie przepisów prawa normujących przesłanki prawne udzielenia pozwolenia na budowę. Zaznaczyć należy, iż Sąd pierwszej instancji, oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, nie mógł ograniczyć się wyłącznie do ogólnikowych stwierdzeń, że "podziela argumentację organu drugiej instancji", lecz winien ocenić zgodność decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy zaskarżenia.

Jednocześnie, z uwagi na brak należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji, niemożliwe jest odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest bowiem rozważań Sądu pierwszej instancji w zakresie zachowania procedury administracyjnej, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a ocena uzasadnienia zaskarżonej decyzji w aspekcie art. 107 § 3 jest wyjątkowo lakoniczna i ogólna.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.