Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 242/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 8 i 10
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości: P. rejon ul. [...], [...], R. , B., S. do Z. O. P. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 10 ust 2 pkt 1 lit. b; 2. zasądza od Gminy R. na rzecz skarżącego W. W. kwotę [...]zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] stycznia 2019 r. (znak: [...]) W. W. (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. S., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g."), zaskarżył uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości: P. rejon ul. [...], S. , K., R., B., S. do [...] P. (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Planem") – w części: tj. § 10 ust. 2 pkt 1 lit. b. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.n.") polegającego na dokonaniu ustaleń w zakresie scalania i podziału nieruchomości dla terenów przeznaczonych w Planie na cele rolne i leśne, Skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części, tj. § 10 ust. 2 pkt 1 lit. b,

2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") w planie miejscowym obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Konkretne wymogi w tym zakresie zawiera § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej "rozporządzeniem MI"), w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W myśl art. 101 ust. 2 u.g.n. przepisy dotyczące scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Art. 102 u.g.n. stanowi z kolei, że gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. W związku z powyższym przeprowadzenie procedury scalenia i podziału, o którym mowa w art. 101 ust. 2 u.g.n. dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy ma nastąpić na obszarze objętym planem miejscowym i przeznaczonym w tym planie na cele inne niż rolne i leśne. Skarżący wskazał przy tym, że problematykę scalenia i podziału nieruchomości rolnych i leśnych regulują przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700, z późn. zm.).

Natomiast – jak dalej wskazał Skarżący – w § 10 ust. 2 pkt 1 lit. b Uchwały w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, ustalono minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych dla terenów zabudowy zagrodowej RM – 2000 m2. Powyższe stanowi modyfikację przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i przekroczenie uprawnień wynikających z art. 15 u.p.z.p., i tym samym naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."). Stanowisko organu w tej kwestii potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Gmina R. (dalej też jako "Gmina"), reprezentowana przez r. K., wniosła o oddalenie skargi, argumentując w uzasadnieniu, że podniesiony w skardze zarzut jest nieprawidłowy i nie może się ostać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506; w skrócie "u.s.g.").

1. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

2. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości: P. rejon ul. [...], S. , K., R. , B., S. do [...] P..

2. Autor skargi wyraźnie wskazał, że zaskarża Uchwałę w części – tj. jej § 10 ust. 2 pkt 1 lit. b. W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie (z zastrzeżeniem wszakże pkt 5 poniżej) Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

3. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym W. W. z dnia [...] lipca 2018 r. (poz. 5841) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 25 Uchwały).

4. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z [...] stycznia 2019 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 2.2. powyżej) oraz własnej kognicji.

4. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 18 listopada 2015 r.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

1. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

2. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać zaś przede wszystkim z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się także – obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. – także ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej: wyrok WSA z 07.03.2019 r., IV SA/Po 1189/18, CBOSA).

5. W rozpoznawanej skardze jej autor podniósł wyłącznie zarzut mieszczący się w drugiej z ww. kategorii wadliwości – naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a ściślej: naruszenia art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.; w skrócie "u.g.n."). Pomimo że Wojewoda nie podniósł żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, to Sąd był zobligowany zbadać tę okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na przedmiotową Uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – CBOSA). W wyniku tego badania Sąd stwierdził, że zaskarżony Plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. Ubocznie należy zauważyć, że kwestia ta nie była przedmiotem sporu pomiędzy stronami.

W konsekwencji możliwe było przejście do analizy zarzutu skargi, który odnosił się do wadliwego, zdaniem Skarżącego, ukształtowania treści zaskarżonej części Planu.

6. Jedyny zarzut skargi dotyczył dokonania w § 10 ust. 2 pkt 1 lit. b Uchwały ustaleń w zakresie scalania i podziału nieruchomości dla terenów przeznaczonych w Planie na cele rolne i leśne – co, zdaniem Skarżącego, miało stanowić modyfikację przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwłaszcza jej art. 101 ust. 2) i przekroczenie uprawnień wynikających z art. 15 u.p.z.p.

1. Przywołany § 10 ust. 2 pkt 1 lit. b Uchwały stanowi, że "W przypadku wszczęcia procedury scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu przepisów odrębnych ustala się: 1) minimalną powierzchnię działki budowlanej: [...] b) 2000 m2 dla zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, przy czym nie dotyczy to działek, przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną".

2. Istota sporu w kontrolowanej sprawie zawiera się więc w bardziej ogólnym pytaniu, czy przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. – który stanowi, że: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: [...] 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym" – upoważnia radę gminy do regulowania w m.p.z.p. parametrów działek powstałych w wyniku procedury scalenia i podziału również w odniesieniu do terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne (bo takie przeznaczenie zachowuje teren przewidziany pod zabudowę zagrodową w gospodarstwie rolnym – por. wyrok NSA z 20.01.2016 r., I OSK 679/14, CBOSA).

3. Istotne wątpliwości w tej mierze wiążą się z faktem, że normujące procedury podziału oraz scalenia i podziału przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierają wyraźne wyłączenia, w myśl których:

i) art. 92 ust. 1 u.g.n.: "Przepisów niniejszego rozdziału [tj. rozdziału 1 w dziale III u.g.n., poświęconego podziałom nieruchomości – uw. Sądu] nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha."

ii) art. 101 ust. 2 u.g.n.: "Przepisy rozdziału [poświęconego scalaniu i podziałowi nieruchomości, tj. rozdziału 2 w dziale III u.g.n. – uw. Sądu] stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne."

4. Godzi się podkreślić, że wskazane wyłączenia nie oznaczają, iż kwestie zasad podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości rolnych nie zostały w ogóle przez ustawodawcę unormowane. Przeciwnie:

ad (i) w odniesieniu do dokonywania podziałów ww. nieruchomości sama ustawa o gospodarce nieruchomościami – oprócz przywołanego wyżej art. 92 ust. 1 u.g.n., poddającego określone w nim przypadki podziałów nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne ogólnemu reżimowi omawianej ustawy – zawiera jeszcze art. 93 ust. 2a, który stanowi, że: "Podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95.";

ad (ii) w odniesieniu do scaleń i podziałów ww. nieruchomości ustawa o gospodarce nieruchomościami – oprócz przywołanego wyżej wyłączenia z art. 101 ust. 2 u.g.n. – zawiera wyraźne odesłanie do ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908; w skrócie "u.s.w.g."), stanowiąc w art. 101 ust. 3, że: "Przepisów rozdziału [poświęconego scalaniu i podziałowi nieruchomości, tj. rozdziału 2 w dziale III u.g.n. – uw. Sądu] nie stosuje się do nieruchomości, które zostały objęte postępowaniem scaleniowym na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów."

5. To właśnie ta ostatnia ustawa, jak wynika z jej art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, znajduje przede wszystkim zastosowanie do scalania i podziału (zwanego na tle tej ustawy "wydzielaniem") nieruchomości rolnych i gruntów leśnych. Znamienne, że ustawa ta nie określa żadnych parametrów wydzielanych gruntów. Nie deleguje też wyraźnie kompetencji normodawczej w tym zakresie na lokalne organy planistyczne. (Takiej delegacji nie zawiera zwłaszcza przepis art. 22 ust. 1 u.s.w.g. – który stanowi ogólnie, że: "Projekt scalenia lub wymiany gruntów powinien uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" – wystarczy zestawić brzmienie ww. przepisu, z zawierającym tego rodzaju delegację przepisem art. 102 ust. 1 zd. drugie u.g.n. w brzmieniu: "Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy").

6. W ocenie Sądu nie jest to żadne zaniechanie prawodawcze, lecz świadoma decyzja ustawodawcy, motywowana specyfiką postępowania scaleniowego odnoszącego się do gruntów rolnych (a także leśnych), prowadzonego w trybie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie, cechą charakterystyczną takiego postępowania jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia (por. wyrok WSA z 04.06.2014 r., II SA/Rz 958/12, CBOSA). Odgórne, sztywne ustalenie parametrów wydzielanych gruntów (choćby w postaci wielkości minimalnych lub maksymalnych) – czy to w ustawie, czy w planie miejscowym – mogłoby wspomnianą swobodę nadmiernie ograniczyć, a przez to utrudnić lub wręcz uniemożliwić osiągnięcie celu omawianego postępowania scaleniowego, jakim, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.w.g., jest: "tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu."

7. Wszystko to zdaje się odzwierciedlać świadomą decyzję ustawodawcy, że kwestia parametrów działek powstających w wyniku podziału albo scalenia i podziału nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, co do zasady nie wymaga unormowania. A tam gdzie ustawodawca uznał to za celowe lub niezbędne, odnośne regulacje ustanowił sam. Skoro zaś omawiane zagadnienia podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości przeznaczonych na cele rolne i leśne zostały w niezbędnym zakresie unormowane w ustawach, to oznacza, że uchwałodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normodawczej. W szczególności nie jest on więc upoważniony do regulowania w planach miejscowych parametrów działek o przeznaczeniu rolnym lub leśnym, powstających w wyniku podziałów albo scaleń i podziałów. Takiemu wnioskowi nie stoją na przeszkodzie ogólne sformułowania przepisów art. 15 ust. 3 pkt 10 oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Przepisy te nie mogą być bowiem interpretowane w taki sposób, iżby upoważniały radę gminy do normowania, w uchwalanym na ich podstawie m.p.z.p., wskazanych w nich kwestii z zakresu zagospodarowania terenów (tj. warunków dokonywania podziałów oraz scaleń i podziałów), które zostały już unormowane przez ustawodawcę w sposób zupełny, tj. nie przewidujący potrzeby dalszej regulacji, w innych ustawach – w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych.

8. Ów ograniczony zakres normowania kwestii podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości rolnych i leśnych ma swoje uzasadnienie funkcjonalne, które przesądziło również o wyłączeniu, co do zasady, stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości rolnych i leśnych. Jak bowiem trafnie zauważa się w doktrynie, wyłączenie stosowania przepisów u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych związane jest z tym, że zagospodarowanie nieruchomości na te cele nie jest uzależnione od jakichkolwiek warunków planistycznych, w rodzaju położenia nieruchomości, wyposażenia jej w urządzenia techniczne itp. Wykorzystanie nieruchomości na cele rolne lub leśne stanowi bowiem rodzaj pierwotnego zagospodarowania tych nieruchomości i dopiero każdy inny sposób zagospodarowania nieruchomości, jako wtórny, może wymagać spełnienia jakichś warunków. Przewidziana w ustawie o gospodarce nieruchomościami procedura podziału nieruchomości służy wykluczeniu wydzielania działek nienadających się do zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym lub z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo też zgodnie z odrębnymi przepisami. Konsekwencją tego jest brak konieczności dokonywania oceny dopuszczalności podziałów nieruchomości rolnych i leśnych, poza wyjątkami wymienionymi w art. 92 ust. 1 oraz w art. 93 ust. 2a i 3 u.g.n. (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 8 do art. 92). W rezultacie podział nieruchomości rolnych i leśnych – który co do zasady odbywa się bez przeprowadzenia procedury przewidzianej w przepisach u.g.n. – dokonywany jest na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez sporządzenie operatu podziałowego, który po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (we właściwym terytorialnie ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej) stanowi podstawę wykazania nowo określonych granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków. W przypadku takich podziałów (zwanych potocznie "podziałami rolnymi") nie wydaje się decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 12 do art. 92). Do nieruchomości, do których w myśl art. 92 u.g.n. przepisy tej ustawy o podziale nieruchomości nie mają zastosowania, nie stosuje się także innych wymogów określonych w rozdziale dotyczącym podziałów nieruchomości. W szczególności nie można zatem wobec takich nieruchomości stawiać wymogów, by wydzielone po podziale działki miały dostęp do drogi publicznej ani – co w niniejszej sprawie szczególnie istotne – by podział był zgodny z planem miejscowym (tak trafnie E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 7 do art. 92).

9. Zarazem jednak godzi się zauważyć, że postanowienia planów miejscowych (w tym przypadku: dotyczące parametrów wydzielanych działek) mają status przepisów prawa miejscowego, i jak każdy taki przepis, winny być respektowane także przy dokonywanym przez geodetę podziale nieruchomości. Tę pozorną sprzeczność – wyrażająca się, z jednej strony, w braku obowiązywania w przypadku podziału rolnego wymogu (statuowanego w art. 93 ust. 1 zd. pierwsze u.g.n.) zgodności takiego podziału z planem miejscowym, a z drugiej strony, w wynikającym z zasady praworządności obowiązku przestrzegania przepisów prawa, także prawa miejscowego – da się pogodzić w jeden tylko sposób, a mianowicie przez zaakceptowanie przedstawionego wyżej stanowiska o braku, co do zasady, podstaw do regulowania w m.p.z.p. parametrów działek wydzielanych w ramach podziału rolnego (odpowiednio: scalenia i podziału).

7. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że – wbrew stanowisku Gminy – Wojewoda trafnie wytknął w skardze, iż § 10 ust. 2 pkt 1 lit. b Uchwały w istotnym stopniu narusza prawo, wykraczając poza granice upoważnienia przewidzianego w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

8. O istotnej wadliwości ww. postanowień świadczy jeszcze jedna okoliczność – nie podniesiona w skardze – a mianowicie brak umotywowania przez organy Gminy potrzeby wprowadzenia do Planu inkryminowanego postanowienia, i to w przyjętym kształcie, ustanawiającym minimalną powierzchnię działek dla zabudowy zagrodowej na poziomie 2.000 m2. Taka regulacja niewątpliwie ogranicza indywidualne uprawnienia właścicieli gruntów, wymagała więc opatrzenia należytym uzasadnieniem.

1. Albowiem w myśl art. 1 ust. 3 ab initio u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, przy czym w uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. Poza tym przepis § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej jako "rozporządzenie MI") stanowi, że dokumentacja prac planistycznych powinna obejmować m.in. uzasadnienie uchwały rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego. W doktrynie trafnie podkreśla się przy tym, że ma "swój głęboki sens stawianie wymogu, by uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała odpowiednie uzasadnienie, podobne do uzasadnienia decyzji administracyjnej wydanej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na zweryfikowanie legalności rozstrzygnięć podjętych mocą takich aktów, albowiem podejmując taki akt, rozstrzyga się o prawach i obowiązkach indywidualnie określonych podmiotów" (tak E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, s. 96).

2. Przywołane wyżej przepisy art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia MI korespondują z bardziej ogólnym – statuowanym w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP") – obowiązkiem sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.09.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18 – dostępne w CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174).

3. W świetle powyższego zasadne jest oczekiwanie, że uzasadnienie uchwały w sprawie uchwalenia m.p.z.p. powinno wyjaśniać przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Winno ono zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyroki NSA: z 17.11.2016 r., II OSK 311/15; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18 – dostępne w CBOSA). Władztwo planistyczne gminy – pojmowane w świetle art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości w drodze stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – nie jest bowiem władztwem absolutnym (nieograniczonym), nie podlegającym żadnej kontroli i legitymizującym podejmowanie działań arbitralnych. Innymi słowy, władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu nadużycia przez gminę władztwa planistycznego – nadużycia kwalifikowanego w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i stanowiącego, zgodnie z tym przepisem, podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu planistycznego w całości lub odpowiedniej części (por. wyroki NSA: z 28.03.2014 r., II OSK 518/13; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18 – dostępne w CBOSA).

4. W kontrolowanej sprawie zakwestionowane postanowienia Planu dotyczyły terenu zabudowy zagrodowej (RM). W związku z tym należy jeszcze podkreślić – w ślad za trafnymi spostrzeżeniami doktryny – że zarówno z tego względu, iż prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, jak i z uwagi na to, że konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić bądź w uzasadnieniu uchwały – o ile jest ono sporządzane – a na pewno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, lub w odpowiedzi na skargę, a także można je dekodować z dokumentacji planistycznej, zwłaszcza z protokołu sesji rady poprzedzającej uchwalenie planu (tak W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 210-211).

5. W konsekwencji należy podzielić i to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować, w świetle art. 2 Konstytucji RP, w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy gminy rozważały wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały zgodnie z obowiązującym prawem, w tym przestrzegając obowiązku uzasadniania swoich rozstrzygnięć (tak Z. Niewiadomski, Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2003, s. 33–34).

6. W kontrolowanej sprawie organy Gminy tym wymogom nie sprostały, gdyż wprowadziły do Planu kwestionowane postanowienie w sposób całkowicie arbitralny, nie motywując należycie potrzeby jego ustanowienia w tym przypadku, ani też w żaden sposób nie uzasadniając przyjęcia takiej, a nie innej wielkości minimalnej powierzchni zabudowy – ani w uzasadnieniu do Uchwały, w dokumentacji planistycznej, w trakcie procedury nadzorczej przed Wojewodą, ani też w toku postępowania sądowego, a zwłaszcza w skardze.

9. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność § 10 ust. 2 pkt 1 lit. b Uchwały. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.