Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2479/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7,77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 259/15 w sprawie ze skargi K.Ł. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 26 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 259/15 oddalił skargę K.Ł.na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Starosta M. decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] odmówił K.Ł.zwrotu części nieruchomości położonej przy ul. [...] w O., oznaczonej jako dz. nr [...], obręb [...], będącej własnością Gminy O. w trwałym zarządzie Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w O. Organ podał, że poprzednią właścicielką przedmiotowej nieruchomości była J.S., po której postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z [...]maja 1985 r. sygn. akt [...]spadek nabyła w całości wnuczka K.Ł.. Aktem notarialnym z [...]lipca 1977 r. Skarb Państwa nabył od J.S., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), nieruchomość składającą się z dz. nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...]i [...], o łącznej pow. 4,9294 ha. Przy akcie okazano ostateczną decyzję Wojewody O. z [...] grudnia 1976 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy zespołu mieszkaniowego w dzielnicy [...] przy ul. P. i P.. Organ wskazał dalej, że zgodnie z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie ma również przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229 u.g.n. Starosta podał, że nieruchomość przejęta przez Skarb Państwa stała się następnie własnością Gminy O. zgodnie z decyzją Wojewody O. z [...]maja 1992 r. nr [...]stwierdzającą nabycie z mocy prawa mienia komunalnego. Obecnie część nieruchomości objęta wnioskiem, oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...], o pow. 0,4237 ha, wchodzi częściowo w skład dawnej dz. nr [...]. Na dzień [...]lipca 1977 r. działka ta objęta była planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. O. (perspektywa do 1980 r.), zatwierdzonym uchwałą Prezydium WRN w O. z 5 marca 1966 r. nr VII/68 (Dz. Urz. WRN nr 2 z dnia 15 kwietnia 1966 r.) i leżała w przeważającym mierze w liniach rozgraniczających projektowanej drogi ruchu przyśpieszonego, kat. II, oznaczonej symbolem [...]. Plan z 1966 r. obowiązywał do czasu uchwalenia Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta O. uchwałą WRN w Olsztynie z 30 czerwca 1980 r. nr III/19/80 (Dz. Urz. WRN nr 7, poz. 34). W tym planie skorygowano przebieg projektowanej drogi i oznaczono ją symbolem K2-2. Działka nr [...] znalazła się na terenie określonym w planie jako "[...]" (jednostka urbanistyczna [...]) - projektowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna. Plan z 1980 r. obowiązywał do 31 grudnia 2002 r. Starosta stwierdził dalej, że plan realizacyjny zatwierdzony został zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania miasta O.. Organ ustalił, że na teren dz. nr [...]wydano pozwolenia na budowę, tj.: decyzję nr [...]z [...]listopada 1995 r.- budowa parkingu strzeżonego dla samochodów osobowych (ogrodzenie parkingu, ustawienie budki wartowniczej, budowa przyłącza energetycznego) w O. przy ul. I. - inwestor Miejski Zarząd Dróg i Mostów; decyzję nr [...]z [...]kwietnia 1996 r. - zmiana polegająca na zatwierdzeniu alternatywnego rozwiązania ogrodzenia parkingu - inwestor Miejski Zarząd Dróg i Mostów; decyzję nr [...]z [...]października 1996 r. - rozbudowa parkingu strzeżonego dla samochodów osobowych, odwodnienie parkingu oraz oświetlenie zewnętrzne w O. przy ul. I. - inwestor Miejski Zarząd Dróg i Mostów; decyzję nr [...]- rozbudowa parkingu strzeżonego dla samochodów osobowych wraz z budową instalacji oświetleniowej i kanalizacji deszczowej przy ul. I. - inwestor Miejski Zarząd Dróg i Mostów; decyzję nr [...]z [...]marca 1998 r. - budowa pawilonu handlowego z elementów typowych na okres 3 lat (bez przyłączy) w O. przy ul. I.; decyzję nr [...]z [...]marca 1998 r. - budowa pawilonu handlowego z elementów typowych na okres 3 lat (bez przyłączy) w O. przy ul. I.; decyzję nr [...]z [...]kwietnia 1998 r. - zagospodarowanie terenu wraz z przyłączami wodno-kanalizacyjnym, energetycznym, niskiego napięcia i telekomunikacyjnym do pawilonu handlowego w O. przy ul. I. oraz decyzję nr [...]z [...]sierpnia 2005 r. - uzbrojenie terenu przy zatwierdzeniu projektu budowlanego zagospodarowania terenu zespołu budynków mieszkalnych przy ul. [...]. Na postawie oględzin nieruchomości ustalono natomiast, że przedmiotowy teren od strony północnej, tj. od ul. [...] w ok. 1/3 części porośnięty jest kępami traw, pojedynczymi drzewami i znajduje się tam zgłębienie z wodą. Na pozostałej części terenu posadowione są dwa pawilony handlowe i ogrodzony parking. Parking utwardzony jest płytami betonowymi i żwirem i został wyposażony w instalację oświetleniową (latarnie). Przez parking przebiega sieć kanalizacji deszczowej. Starosta wyjaśnił, że z mapy sytuacyjno-wysokościowej wynika, że sieć ta służy do obsługi osiedla, zaś przyłącza: elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacji sanitarnej służą do obsługi pawilonów handlowych. Sieć oświetleniowa parkingu obejmuje cały wnioskowany teren. W ocenie organu, sposób zagospodarowania tego terenu wynika z ww. planów zagospodarowania i wydanych pozwoleń. Wobec tego, wbrew stanowisku wnioskodawczyni, nie można było go uznać za przypadkowy. Z uwagi na powyższe Starosta uznał, że niezależnie od terminu realizacji, cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż parking i znajdujące się na przedmiotowym terenie obiekty i urządzenia, sieci uzbrojenia terenu służą do obsługi istniejącego osiedla mieszkaniowego, a wywłaszczenie miało na celu budowę zespołu mieszkaniowego w dzielnicy [...]. Brak było zatem podstaw do zwrotu nieruchomości w żądanym przez stronę zakresie.

W odwołaniu od powyższej decyzji K.Ł. podniosła, że na wywłaszczonym terenie Wojewódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej P. wybudowała osiedle mieszkaniowe i infrastrukturę niezbędną do jego obsługi w momencie wywłaszczenia. Teren ten pozostaje w zasobach Spółdzielni. Niewykorzystana część gruntu stała się natomiast własnością Urzędu Miasta w O. Odwołująca się zaznaczyła, że plan zagospodarowania terenu inwestycji z 1982 r. przewidywał na dz. nr [...]wybudowanie parkingu otwartego na 106 miejsc parkingowych. Mimo że inwestycja zakończona została przed 30 laty teren ten nie został wykorzystany na ten cel. Zdaniem odwołującej się, jeżeli po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie doszło do rozpoczęcia lub zrealizowania celu określonego w decyzji, należy uznać, że cel wywłaszczenia wygasł z powodu zaniechania inwestycyjnego. W konsekwencji żadne decyzje wydane po dacie, w której decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie powinny być brane pod uwagę. Podniosła ponadto, że 1/3 nieruchomości, o której zwrot występuje, porośnięta jest trawami, zaś na pozostałych 2/3, na podstawie decyzji wydanej 18 lat po wywłaszczeniu, powstał utwardzony plac mający charakter tymczasowy i przejściowy. W części wyłożony jest płytami betonowymi, które stosuje się do budów, w pozostałej części utwardzony jest żwirem. Teren ten w tej części wykorzystywany jest do celów komercyjnych, o czym świadczy wynajmowanie go w całości prywatnemu przedsiębiorcy. Pawilony znajdujące się na działce również nie stanowią trwałej budowli. Decyzje w 1998 r. zostały wydane na rzecz prywatnych podmiotów i dotyczą pozwolenia na budowę z gotowych, typowych elementów blaszanych na okres 3 lat, bez przyłączy. Z powyższego, w ocenie odwołującej się wynika, że ww. część działki jest miastu zbędna, gdyż w całości ją wydzierżawiono.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z [...]stycznia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając stanowisko, że przesłanka zbędności wywłaszczonej nieruchomości, warunkująca zwrot nieruchomości pierwotnemu właścicielowi, nie została spełniona, gdyż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wywłaszczona nieruchomość została nabyta na cele budowy osiedla mieszkaniowego, które zostało wybudowane. W wyniku oględzin nieruchomości w dniu [...]lutego 2014 r. ustalono, że centralną część dz. nr [...]stanowi parking i dwa pawilony handlowe. Parking jest ogrodzony, utwardzony płytami betonowymi i żwirem, wyposażony został w instalację oświetleniową, a przez środek działki przebiega sieć kanalizacji deszczowej. Od strony południowej działka stanowi fragment ul. I., a od strony zachodniej – ul. G.. Od strony północnej działka porośnięta jest trawą, a od strony północno-wschodniej w zagłębieniu znajduje się woda. W ocenie organu odwoławczego, teren został funkcjonalnie wykorzystany na potrzeby osiedla mieszkaniowego w dzielnicy [...], co świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Wojewoda wyjaśnił, że przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić budowę nie tylko typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową i ciągi piesze (chodniki). Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oceniany w dacie złożenia wniosku o jej zwrot i w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie został) zrealizowany. Określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. terminy 7 i 10 lat stanowią natomiast dopełnienie przesłanki zbędności. Dopiero gdy w dacie dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ administracji może zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.g.n. w celu ustalenia, czy mimo tego, że cel nie został jeszcze zrealizowany, orzekanie o zwrocie jest przedwczesne, gdyż nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. Użycie sformułowania "pomimo upływu" oznacza bowiem, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku, nie jest możliwy zwrot nieruchomości, niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż na działce objętej wnioskiem o zwrot funkcjonuje niezbędny dla obsługi mieszkańców osiedla parking, a zatem trudno mówić o zbędności nieruchomości.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, K.Ł. zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na nierozważeniu, czy parking i pawilony handlowe znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości zostały wzniesione w celu realizacji inwestycji wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej, czy też w innych celach i mimo tego uznanie, że wskazane inwestycje stanowią realizację celu, dla którego wywłaszczenia dokonano. Organ okoliczności tych nie wyjaśnił weryfikując jedynie, kto był inwestorem i podmiotem decyzji stanowiących podstawę do zabudowy nieruchomości w 1995 r. i następnych latach. Zdaniem skarżącej błędnie również przyjęto, że parking i pawilony handlowe stanowią o realizacji celu wywłaszczenia, mimo że ich cechy oraz zaniechanie budowy parkingu przez spółdzielnię mieszkaniową, realizującą cel, dla którego nastąpiło wywłaszczenie, prowadzą do wniosków odmiennych. Stwierdziła ponadto, że wskazany w decyzji z [...]grudnia 1976 r. okres ważności decyzji stanowi podstawę do oceny, czy nieruchomość jest niezbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Skarżąca zarzuciła też organom naruszenie art. 137 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że mimo upływu terminów wskazanych w ust. 1, późniejsze zrealizowanie celu wywłaszczenia wyklucza możliwość uznania, że cel ten nie został zrealizowany. Stwierdziła, że precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia powinno następować jedynie na podstawie dokumentów określających ten cel, zaistniałych przed dokonaniem wywłaszczenia, gdyż tylko wtedy można mówić o określeniu celu, dla realizacji którego dokonano wywłaszczenia. Dokument określający cel wywłaszczenia wytworzony po jego dokonaniu mógłby świadczyć o zmianie celu wywłaszczenia albo o wywłaszczeniu bez sprecyzowanego celu. Decyzje lokalizacyjne zawierały klauzulę, że tracą ważność w szczególności, gdy w określonym czasie nie zostanie rozpoczęta realizacja inwestycji. Skoro więc [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wybudowała zamierzoną i zaplanowaną w momencie wywłaszczenia infrastrukturę niezbędną do obsługi osiedla, a na terenie spornej nieruchomości zaniechała budowy parkingu i grunt ten przekazała Gminie O., to na tej części wywłaszczonej nieruchomości nie została wybudowana żadna infrastruktura o celu zgodnym z decyzją wywłaszczeniową. W ocenie skarżącej zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia zachodzi, gdy nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu przed upływem terminu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna i w tym zakresie powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P 12/11.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 26 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 259/15 skargę oddalił. W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w umowie z [...]lipca 1977 r., którym była realizacja zespołu mieszkaniowego w dzielnicy Zachód i [...]przy ul. P. i P., stosownie do treści decyzji Wojewody O. z [...]grudnia 1976 r. Bezsporne jest bowiem, że na wywłaszczonych działkach zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci wybudowania osiedla mieszkaniowego. Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania jego i mieszkańców.

Sąd podał dalej, że z dowodu z oględzin przeprowadzonych w dniu [...]lutego 2014 r. z udziałem skarżącej wynika, że część dz. nr [...], o zwrot której wnosi skarżąca, jest zagospodarowana. W centralnej jej części zlokalizowany jest ogrodzony i oświetlony parking, częściowo utwardzony płytami betonowymi i częściowo żwirem. Na terenie parkingu rośnie kilka drzew. Od strony północnej teren porośnięty jest trawą i znajduje się na nim rów wypełniony wodą oraz latarnie. Ponadto przez dz. nr [...]biegnie sieć kanalizacji deszczowej kd 300 służąca do obsługi osiedla. Ustalenia te nie były przez skarżącą kwestionowane. W tej sytuacji prawidłowo organy oceniły, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana dla realizacji celu, na który została wywłaszczona – budowy osiedla mieszkaniowego, a tym samym nie stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że zlokalizowana na terenie infrastruktura techniczna (sieć kanalizacji deszczowej i oświetlenie) oraz parking stanowią integralną część zrealizowanego osiedla mieszkaniowego, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania tego osiedla i jego mieszkańców.

Zdaniem Sądu, wybudowanie parkingu o innych parametrach niż założone pierwotnie w dacie wywłaszczenia, również nie może skutkować uznaniem, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Należy bowiem odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie stanowią więc jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. Sąd wskazał, że bez wpływu na prawidłowość oceny zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości jest również zarzut skarżącej, że parking ten jest urządzony w sposób tymczasowy z uwagi na zastosowany sposób utwardzenia jego nawierzchni i rodzaj ogrodzenia. Sąd wyjaśnił, że obowiązujący od dnia 1 kwietnia 1995 r. § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), podobnie jak przepisy obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nie przewidują obowiązku utwardzenia nawierzchni stanowisk postojowych, natomiast dopuszczają nawierzchnię co najmniej gruntową stabilizowaną ze spadkiem zapewniającym spływ wody. Tymczasowości parkingu nie dowodzi również ogrodzenie go drucianą siatką, rozpiętą na metalowych słupach, gdyż żadne przepisy nie przewidywały nakazu ogrodzenia parkingu osiedlowego.

Sąd przywołał dalej prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym jeśli cel wywłaszczenia został osiągnięty, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogą prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie może zostać uznana za zbędną, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich: sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd. Tym samym, nawet posadowienie przez podmioty prywatne dwóch pawilonów na części wywłaszczonej działki nie powoduje, że grunt ten należało uznać za zbędny na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pominięcia okoliczności zrealizowania celu wywłaszczenia na przedmiotowej działce po upływie terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz terminu określonego w decyzji z [...]grudnia 1976 r., Sąd podkreślił, że celem wywłaszczenia nie była budowa parkingu, lecz osiedla mieszkaniowego, którego jednym z wielu elementów jest sporny parking. Ponadto, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, kwestia terminów zrealizowania celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, wynikających z art. 137 u.g.n. nie jest rozstrzygająca. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że nie odnalazł w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji argumentów, które stanowiłyby przeciwwagę dla konieczności ochrony interesów publicznych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, na których w chwili złożenia wniosku o zwrot, planowany cel wywłaszczenia już zrealizowano. Stwierdził, że nie jest zasadne przyznanie w tej sytuacji pierwszeństwa poprzednim właścicielom w odzyskaniu nieruchomości, na których został już zrealizowany cel publiczny. W świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji brak jest podstaw dla regulacji przyznającej w sposób wsteczny prawo do zwrotu nieruchomości najpierw wywłaszczonych, a następnie skomunalizowanych, które zostały już zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia i które dotychczas (do 22 września 2004 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) z tego powodu nie podlegały zwrotowi. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zgodnie z sentencją tego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

Z uwagi na powyższe Sąd za niezasadne uznał również zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był zupełny i wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku z 26 maja 2015 r. wniosła K.Ł., zastępowana przez radcę prawnego K.S., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 3 § 1 i art. 145 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się brakiem kontroli organów administracji, zaakceptowaniu niedostatków materiału dowodowego (niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy) i niezastosowanie właściwego środka w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji, polegające na przyjęciu przez Sąd stanowiska organów, że mimo niewyjaśnienia w postępowaniu dowodowym jaki był cel wywłaszczenia, przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w umowie z 21 lipca 1977 r., którym była realizacja zespołu mieszkaniowego w dzielnicy [...]przy ul. P. i ul. P., podzielając stanowisko organów, że:

- na wywłaszczonych działkach zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci wybudowania osiedla mieszkaniowego,

- na przedmiotowej działce jednym z celów wywłaszczenia była budowa parkingu oraz infrastruktury technicznej,

a w konsekwencji zaakceptowanie przez Sąd faktu naruszenia przez organy zasady prawny obiektywnej i swobodnej oceny dowodów wyrażającej się w uznaniu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy cel ten został określony ogólnikowo, a decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, pozwalająca ustalić w sposób dokładny rzeczywisty cel wywłaszczenia, mimo wniosku skarżącej, nie była przedmiotem postępowania dowodowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Zarzut naruszenie przepisów postępowania art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (w zarzutach skargi kasacyjnej określony jako "art. 145 pkt 1 lit. c)", jednakże prawidłowo określony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się brakiem kontroli organów administracji, zaakceptowaniu niedostatków materiału dowodowego (niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy) i niezastosowaniu właściwego środka w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, za organami administracyjnymi, że celem wywłaszczenia części nieruchomości położonej przy ul. I. [...] i [...] w O., oznaczonej jako dz. nr [...], obręb [...], była budowa zespołu mieszkaniowego w dzielnicy [...] przy ul. P. i P.

Rozważenie zasadności przedstawionego zarzutu należy poprzedzić wyjaśnieniem, że w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. co do zasady ustalenie celu wywłaszczenia, następuje poprzez uwzględnienie celu, jaki podano w decyzji lub umowie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W razie, gdy w tych dokumentach cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólnikowy, organ prowadzący postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest obowiązany precyzyjnie ustalić cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. Uszczegółowienie (doprecyzowanie) celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Nie można przy tym pominąć i tego, że jeżeli roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, określone w art. 136 i nast. u.g.n., stanowi restytucję prawa nabytego w drodze umowy poprzedzającej wszczęcie administracyjnej procedury wywłaszczenia, ze względu na niezrealizowanie celu tego nabycia, obecnie cel ten należy oceniać według tych dowodów i dokumentów, które służyły jego identyfikacji do zawarcia umowy nabycia, a przy jej niezawarciu, do wydania decyzji o wywłaszczeniu. W związku z powyższym uznać należy, że nawet ogólnikowe określenie tego celu, o ile zgodne z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bądź mieściło się w określeniach użytych w tym przepisie, nakazywało dokonanie oceny realizacji tego celu przez pryzmat sposobu jego określenia w chwili nabycia lub wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 726/15).

W niniejszej sprawie, cel nabycia nieruchomości został określony przed zawarciem umowy sprzedaży w ostatecznej decyzji Wojewody O. z [...]grudnia 1976 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy inwestycji/zespołu mieszkaniowego w dzielnicy [...]przy ul. P. i P. na trasie miasto O. (k – 30 akt administracyjnych). Z aktu notarialnego z [...]lipca 1977 r., którym Skarb Państwa nabył od J.S., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość składającą się z dz. nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], o łącznej pow. 4,9294 ha, wynika, że przy zawieraniu umowy sprzedaży okazano ostateczną decyzję z [...]grudnia 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy zespołu mieszkaniowego w dzielnicy [...]przy ulicach P. i P. (k – 100 akt administracyjnych). Nie ulega wątpliwości, że zawarcie umowy w trybie art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy mogło nastąpić tylko przy spełnieniu takich samych warunków, które dopuszczały dokonanie wywłaszczenia w trybie administracyjnoprawnym. Podstawowym warunkiem było spełnienie i określenie celu nabycia w sposób wynikający z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Celem nabycia nieruchomości w niniejszej sprawie była realizacja zespołu mieszkaniowego w dzielnicy [...]przy ul. P. i P. Tak określony cel spełniał wymóg wynikający z art. 3 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. I tak określony cel wywłaszczenia został przyjęty zarówno przez organy administracyjne jak i przez Sąd Wojewódzki i dokonano oceny jego realizacji. Rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości oparto na treści decyzji z [...]grudnia 1976 r. i akcie notarialnym z [...]lipca 1977 r. W aktach sprawy brak jest załącznika graficznego do decyzji z [...]grudnia 1976 r. i nie można go odnaleźć (pismo Prezydenta O. z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] k-[...]i [...]i pismo Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego z [...]czerwca 2014 r. nr [...] k-[...]). W tej sytuacji istotne znaczenie dla dokonania ustalenia celu wywłaszczenia stanowi zapis w akcie notarialnym z [...]lipca 1977 r. Rep. A nr [...]i decyzji z [...]grudnia 1976 r. Ustalenie celu nabycia nieruchomości dokonane na podstawie dokumentu urzędowego jakim jest akt notarialny i decyzja administracyjna, wobec wyczerpania dostępnych środków dowodowych stanowi istotny element oceny materiału dowodowego. Funkcja jaką przewidziano dla wywłaszczonej nieruchomości została określona ogólnie jako budowa zespołu mieszkaniowego. Okoliczność ta w toku postępowania administracyjnego nie była przez skarżącą kasacyjnie kwestionowana (pismo z [...]marca 2014 r. k-[...], [...]kwietnia 2014 r. k-[...]i [...] listopada 2014 r. k-[...]akt administracyjnych). W ostatnim z wymienionych pism skarżąca kasacyjnie, wskazując na załączoną przez siebie do pisma kserokopię Planu Ogólnego Zagospodarowania Terenu i Inwestycji Osiedle Mieszkaniowe "[...]", podała, że na działce tej miał powstać parking osiedlowy na 106 samochodów. Ponadto znajdujące się w aktach sprawy dokumenty pozwalają na poczynienie ustaleń jaki obszar z zaznaczonymi granicami objęto sprzedażą w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a w ramach tego obszaru jakie funkcje zostały przewidziane.

Nie ma więc racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie celu wywłaszczenia.

Jeśli zaś chodzi o ustalenia co do okoliczności zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej działce, materiał dowodowy wskazuje, że wywłaszczona działka jest zagospodarowana. W centralnej jej części zlokalizowany jest ogrodzony i oświetlony parking, częściowo utwardzony płytami betonowymi i częściowo żwirem. Na terenie parkingu rosną drzewa. Od strony północnej teren porośnięty jest trawą i znajduje się na nim rów wypełniony wodą oraz latarnie. Ponadto przez dz. nr [...]biegnie sieć kanalizacji deszczowej kd 300 służąca do obsługi osiedla. Ustalenia te nie były przez skarżącą kwestionowane. Kwestią sporną była wyłącznie ocena tych ustaleń, tj. czy takie urządzenie terenu stanowi realizację celu wywłaszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji i organów administracyjnych co do realizacji celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości. Zrealizowano na niej bowiem inwestycje stanowiące infrastrukturę związaną nierozdzielnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców. Oznacza, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana dla realizacji celu, na który została wywłaszczona – budowy osiedla mieszkaniowego, a tym samym nie stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n.

Nie ma przy tym znaczenia dla sprawy o zwrot nieruchomości, podnoszona w skardze kasacyjnej, okoliczność przejścia części wywłaszczonej nieruchomości na własność Gminy O. (w skardze błędnie wskazano nabycie nieruchomości przez Urząd Miasta O.). Nabycie własności nieruchomości przez gminę w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) oznacza wyłącznie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy tyle, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego następca prawny, na którego rzecz nastąpiłby zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zobowiązany byłby wypłacić nie Skarbowi Państwa, ale gminie kwotę otrzymanego odszkodowania po jej zwaloryzowaniu, określoną w decyzji o zwrocie nieruchomości.

Odnośnie natomiast do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest również niezasadny. Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję organu administracji można zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to sąd nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd normy prawnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.