Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3067/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6553
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 204 poz 1281
law: Ustawa z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1827/17 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy na ograniczenie produkcji mleka 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji zaskarżonego kasacyjnie wyroku w ten sposób, że w miejsce błędnie oznaczonego organu wydającego zaskarżoną decyzję: "Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa" wpisuje: "Prezesa Agencji Rynku Rolnego"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od J. Z. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r, sygn. akt V SA/Wa 1827/17 oddalił skargę J. Z. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy na ograniczenie produkcji mleka.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 21 września 2016 r. do Agencji Rynku Rolnego wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie pomocy na ograniczenie produkcji mleka, w odniesieniu do I okresu ograniczenia, tj. październik, listopad, grudzień 2016 r. W związku z tym, że wniosek był poprawnie wypełniony, wnioskodawca umieszczony został w wykazie "Informacja o zezwoleniu na dokonywanie ograniczenia dostaw mleka" pod poz. 2851. W dniu 2 marca 2017 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę, w wyniku której organ ustalił, że w okresie referencyjnym ilość mleka dostarczona do pierwszego podmiotu skupującego była niemożliwa do uzyskania przy zdolnościach produkcyjnych gospodarstwa. Ponadto stwierdzono, że stado skarżącego, będące pod kontrolą użytkowości mlecznej, znajduje się pod tym samym adresem co stada jego żony i córek. Według oświadczenia wnioskodawcy, w okresie ograniczenia, w oborze znajdowało się jego stado oraz stado żony, przy czym fakt użyczenia krów nie był zgłoszony do jednostki odpowiedzialnej za prowadzenie rejestru zwierząt gospodarskich ("IRZ"). W okresie referencyjnym ilości dostaw do pierwszego podmiotu skupującego przekraczały znacznie ilości możliwe do wyprodukowania przy wielkości posiadanego przez wnioskodawcę stada. Co więcej, "przemieszanie" krów wynikające z ustalonego przez kontrolę stanu, wskazywało na fikcyjność dokonywanych między członkami rodziny transakcji, ponieważ w oborze wnioskodawcy zamontowane były dwa zbiorniki na mleko, do których, jak stwierdzono w dniu kontroli, trafiało mleko wszystkich krów znajdujących się w oborze - wedle oświadczenia skarżącego, krowy te pochodziły z jego stada oraz stada jego żony, które były "dzierżawione od żony". Powyższe okoliczności stanowiły podstawę wydania przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Białymstoku decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. o odmowie udzielenia pomocy.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł odwołanie. W wyniku jego rozpoznania było wydanie przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego (dalej: "Prezes ARR") nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Białymstoku (dalej "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. o odmowie udzielenia pomocy na ograniczenie produkcji mleka.

Prezes ARR stwierdził, że skarżący nie jest w stanie wykazać czyje krowy, czyją stanowiące własność, w jakim stanie pogłowia, znajdowały się na terenie jego gospodarstwa w I okresie ograniczenia (X-XII 2016 r.), a także jakim tytułem i przez kogo były faktycznie użytkowane. W ocenie organu potwierdziło to wnioski kontroli, która nie była w stanie realnie "oddzielić" od siebie krów (czy mleka) produkowanego w gospodarstwie wnioskodawcy, ponieważ wszelka dokumentacja (tak użyteczności mlecznej jak i nawet leczenia zwierząt) była prowadzona łącznie dla strony, jego żony i jego córek. Dalej organ II instancji podkreślił, iż fakt że do zbiornika w oborze strony trafiało mleko ze stada producenta i co najmniej jego żony, w sposób niezbity dowodzi, że podawane okoliczności rzekomych transakcji cywilnoprawnych dotyczących krów (użyczenia, dzierżawy), w rzeczywistości były nie realnymi kontraktami, a pogłowie krów w gospodarstwie było jeśli nie całkowicie, to w znacznej części faktycznie "przemieszane". Wnioskodawca nie był w stanie ustalić jaka ilość mleka pochodzi od jego krów, ponieważ mleko to ulegało w miarę dojenia przemieszaniu z mlekiem pochodzącym od krów co najmniej jego żony, a zapewne również i córek. W konsekwencji organ II instancji uznał, że w rzeczywistości, producent nie zmniejszył produkcji mleka. Niezależnie od tego, czy jego produkcja, którą zadeklarował ograniczyć wynikała z "doliczenia" mleka pochodzącego od członków rodziny, czy też ograniczenie wynikało jedynie z formalnego przesunięcia sprzedaży mleka na członków rodziny, producent stworzył sztuczne warunki do uzyskania wsparcia. Podsumowując Prezes ARR stwierdził, że podziela ocenę organu I instancji, iż producent nie był w stanie dostarczyć w oparciu o posiadane krowy takiej ilości mleka jaką wykazał w dokumentacji. Zaistniały w sprawie stan faktyczny spełniał zatem hipotezę normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98. (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie 1306/2013" stanowiącego, iż "Bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r, sygn. akt V SA/Wa 1827/17 oddalił skargę. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie, w związku z czym przyjął za własne ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie niniejszej mają zastosowanie przepisy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1612 z dnia 8 września 2016 r. przyznającym pomoc na ograniczenie produkcji mleka (Dz. Urz. UE L 242 z 09.09.2016, str. 4) dalej : "rozporządzenia 2016/1612" oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2016 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem pomocy na ograniczenie produkcji mleka (Dz. U. 2016 r., poz. 1477 ze zm.) dalej: "rozporządzenie z 13 września 2016 r.". Wbrew twierdzeniom skarżącego do uzyskania pomocy unijnej na ograniczenie produkcji mleka nie wystarcza samo uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 4 rozporządzenia 2016/1612 oraz poprawne złożenie wniosku o płatność, lecz konieczny jest także pozytywny wynik sprawdzenia przez państwo członkowskie, że ograniczenie produkcji/dostaw mleka, o odniesieniu do którego wypłacana jest pomoc, rzeczywiście miało miejsce na warunkach określonych w rozporządzeniu unijnym. Tym samym Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. za niezasadny. Sąd podzielił ustalenia organu – poczynione w oparciu o wynik kontroli – iż wnioskodawca nie wykazał, że w rzeczywistości doszło do ograniczenia przez niego dostaw mleka. W tym kontekście Sąd uznał za niezasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 2 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 3 lit. a i ust. 4 i 5 akapit pierwszy rozporządzenia 2016/1612 sprowadzający się do stwierdzenia, że nie ma znaczenia to ile potencjalny wnioskodawca wyprodukował, czyje były krowy, jaka jest ich hipotetyczna wydajność – znaczenie ma natomiast to ile mleka zostało sprzedane w okresie referencyjnym i czy w okresie ograniczenia mleka tego sprzedano/dostarczono mniej. Skarżący twierdzi również, że organ błędnie utożsamia pojęcie "zmniejszenia produkcji mleka" z pojęciem "zmniejszenia/ograniczenia czasowego jego dostaw".

Ponadto Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zgodnie z przepisami rozporządzenia 2016/1612 ograniczenie produkcji mleka jest tożsame z ograniczeniem dostaw tego mleka, nie są to zatem – jak zdaje się twierdzić skarżący – pojęcia od siebie niezależne i ze sobą niepowiązane. Producent ubiegający się o przyznanie pomocy musi wykazać, że dokonał ograniczenia posiadanego pogłowia krów. Zmniejszenie liczebności stada bydła mlecznego stanowi warunek konieczny do uznania, że wnioskodawca rzeczywiście zmniejszył produkcję/dostawy mleka. Po drugie, kluczowe do ustalenia czy doszło do zmniejszenia produkcji/dostaw mleka w okresie ograniczenia jest wiarygodne ustalenie, jaka ilość mleka była przez wnioskodawcę produkowana/dostarczona do pierwszego skupującego w okresie referencyjnym. Wskazać przy tym należy, że bez znaczenia pozostaje formalne wykazanie (np. za pomocą faktur, wykazów dostaw, czy oświadczeń skupujących) ilości mleka wyprodukowanego/dostarczonego w okresie referencyjnym skoro okoliczności wynikające z tych dokumentów nie znajdują potwierdzenia w wynikach kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Kontrola ta wykazała bowiem, że wielkość stada posiadanego przez wnioskodawcę była zbyt mała, aby w okresie referencyjnym wyprodukować/dostarczyć 385.771 kg mleka. Zawyżona została również ilość mleka wyprodukowanego w okresie ograniczenia. Podkreślenia wymaga to, że skarżący pomimo wezwania skierowanego do niego przez organ II instancji nie podważył ustaleń kontroli. Tym samym za wiarygodne należało uznać ustalenia organu, zgodnie z którymi stado wnioskodawcy znajduje się pod tym samym adresem co stada jego żony i córek. Z kolei "przemieszanie" tych stad wskazywało natomiast na fikcyjność dokonywanych między członkami rodziny transakcji "użyczenia/dzierżawy" krów, ponieważ w oborze skarżącego zamontowane były dwa zbiorniki na mleko, do których, jak stwierdzono w dniu kontroli, trafiało mleko wszystkich krów znajdujących się w oborze, a nie tylko krów należących do skarżącego. Fakt użyczenia krów nie był ponadto zgłoszony do jednostki odpowiedzialnej za prowadzenie rejestru zwierząt gospodarskich ("IRZ"). W konsekwencji Sąd uznał za trafną konstatację Prezesa ARR, iż skarżący stracił rachubę w zakresie tworzonego przez siebie stanu "formalnego" (który nie pokrywał się z rzeczywistym wykorzystaniem krów), ponieważ pozostawił sobie formalnie taką ilość krów, która nie pozwalała realnie na wyprodukowanie mleka w ilości jaką deklarował.

Sąd analizując wystąpienie w niniejszej sprawie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 60 rozporządzenia 1306/2013 uznał, że organy rozstrzygające w niniejszej sprawie słusznie uznały, że skarżący zawyżył ilości mleka wyprodukowanego/dostarczonego w okresie referencyjnym oraz w okresie ograniczenia w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby skarżącemu, gdyby takich działań nie przeprowadzono, tj. gdyby skarżący wskazał ilość mleka wyprodukowaną tylko w jego gospodarstwie (stadzie). Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności. Skoro pomoc przyznawana jest na ograniczenie produkcji mleka, a skarżący w wiarygodny sposób nie wykazał, że tę produkcję ograniczył, to przyznanie mu tej pomocy byłoby w oczywisty sposób niezgodne z sektorowym prawodawstwem, do którego odwołuje się art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

Skarżący w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.")., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach art. 1 ust 1 zdanie pierwsze, art. 2 ust. 3 w związku z art. 5 ust 3 lit. a) i ust. 4 i 5 akapit pierwszy rozporządzenia 2016/1612 i przepisu art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, w wyniku czego bezpodstawnie przyjęto, że skarżący nie spełnia warunków do otrzymania pomocy- nie zmniejszył dostaw mleka a jedynie stworzył pozory ograniczenia jego dostaw tj. "sztuczne warunki" - konsekwencją czego było bezprawne pozbawienie skarżącego otrzymania pomocy z tytułu ograniczenia produkcji mleka;

2) art. 141 § 4, w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkujące rozstrzygnięciem przez Sąd bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie, nie odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do kwestii związanych z ustaleniem przesłanek obiektywnych i subiektywnych w kontekście rzekomo stworzenia przez skarżącego "sztucznych warunków" w celu otrzymania pomocy; tj. przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ niezgodnie z procedurą administracyjną, zaakceptowanie naruszenia przez organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa, co w konsekwencji doprowadziło o bezpodstawnego oddaleniu skargi.

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 1 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia 2016/1612 - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomoc na ograniczenie produkcji mleka krowiego w związku z jego ograniczeniem dostaw przez okres trzech miesięcy "okres ograniczenia" uwarunkowana Jest od dokonania zmniejszenia liczebności pogłowia bydła w posiadanym stadzie, chociaż przepis wskazuje, że warunkiem otrzymania pomocy jest -dostawa mleka w "okresie ograniczenia" w ilości mniejszej niż w okresie poprzedzającym -"okresie referencyjnym"; co należy rozumieć jako czasowe ograniczenie dostaw mleka do pierwszego podmiotu skupującego;

2) art. 2 ust. 3 w związku z art. 5 ust 3 lit. a) i ust. 4 i 5 akapit pierwszy rozporządzenia 2016/1612 - poprzez ich błędną wykładnię, tj. bezprawne przyjęcie, że warunkiem rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy i jej udzielenie jest przeprowadzenie kontroli w dowolnym czasie na podstawie art. 58 i 59 rozporządzenia 1306/2013 sprawdzającej ilość stad krów mlecznych, wielkość tych stad i hipotetyczne możliwości produkcyjne zamiast zweryfikowanie na podstawie dokumentów (wykaz dostaw, faktury) czy ilość mleka dostarczona w okresie ograniczenia zmniejszyła się w stosunku do ilości mleka dostarczonego w okresie referencyjnym;

3) art. 60 rozporządzenia 2016/1612 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nie uwzględnieniu w kontekście rzekomego zaistnienia "sztucznych warunków" wystąpienia elementów subiektywnych i obiektywnych, bez których to do stworzenia sztucznych warunków dojść nie może.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Organ odpowiadając na skargę kasacyjną, w pełni podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, jak również zgodził się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. należy podkreślić, że zgodnie z tym przepisem naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się więc do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 11 marca 2014r., II GSK 2103/12, wyrok NSA z 20 lutego 2014r., II GSK 1933/12).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji, która stanowiłaby podstawę do przyjęcia, że kasator wykazał na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji przywołanych w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania jak również nie zawiera wyjaśnienia czy i jaki istniał związek przyczynowy między naruszeniem wskazanych przepisów postępowania a wynikiem sprawy.

Art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, a wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom Sąd uchylił się od kontroli działalności publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez Sąd przy rozstrzyganiu sprawy prawa procesowego, czy materialnego nie oznacza, że Sąd ten uchybił wynikającemu z tej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak też że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia omawianego uregulowania. Powyższe konstatacje należy odnieść do zarzutów ujętych w pkt 1 .1) i 2). petitum skargi kasacyjnej, gdzie przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest wskazywany w ich podstawie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części. Przepis ten określa więc kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Powyższe oznacza, że wada przeprowadzonego postępowania musi mieć charakter kwalifikowalny, a więc taki, którego stwierdzone naruszenie mogłoby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia o innej treści. Innymi słowy naruszenie nieistotne, niewpływające na wynik sprawy nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji czy postanowienia. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. wskazuje na brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie oraz zaakceptowanie naruszenia przez organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa. Wbrew twierdzeniom kasatora, trafnie Sąd I instancji uznał, że orzekające w sprawie organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami określonymi w k.p.a., w tym art. 7,8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z z zasadą zawartą w art. 7 k.p.a. rozwinięta następnie w art. 77 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. A zatem, jak wskazuje przepis mają to być czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zaś wszystkie czynności możliwe do przeprowadzenia lub wszystkie czynności, których przeprowadzenia żąda strona postępowania. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ administracji publicznej dokonuje oceny jego wyników. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis art. 80 k.p.a. nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Powyższa zasada nie oznacza, że organ jest uprawniony do dokonania oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być przeprowadzana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów. Wyniki oceny materiału dowodowego powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Orzekające w sprawie organy sprostały powyższym wymaganiom.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy

Sąd I instancji prawidłowo przyjął ustalenia organu, że do uzyskania pomocy unijnej na ograniczenie produkcji mleka niezbędne jest nie tylko zezwolenie, o którym mowa w art. 4 rozporządzenia 2016/1612 oraz poprawne złożenie wniosku o płatność, lecz konieczny jest także pozytywny wynik kontroli. Wskazać należy, że skarżący skutecznie nie podważył ustaleń dokonanych w wyniku kontroli i nie wykazał, że w rzeczywistości doszło do ograniczenia przez niego dostaw mleka. Nie dowiódł, że ograniczenie produkcji/dostaw mleka, w odniesieniu do którego wypłacana jest pomoc, rzeczywiście miało miejsce na warunkach określonych w rozporządzeniu 2016/1612.

Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem kasatora, że kontrola przeprowadzona przez Organ I instancji i wszelkie analizy dotyczące ilości pogłowia w stadzie skarżącego, ilości zbiorników na mleko w oborze, tytułu na podstawie których skarżący dysponował zwierzętami żony, ich niezgłoszenia do systemu ewidencji zwierząt gospodarskich ("IRZ") - w przedmiotowej sprawie nie mają faktycznie żadnego znaczenia – nie mogą być warunkiem który kwalifikowałby otrzymanie lub nie otrzymanie pomocy.

Jak prawidłowo potwierdził Sąd I instancji kontrola wykazała nieprawidłowości, a warunki do uzyskania płatności nie zostały spełnione. Nie można również zgodzić się ze skarżącym co do przeprowadzenia kontroli w nieodpowiednim terminie, tj. w terminie zbyt odległym od złożenia wniosku o przyznanie płatności. NSA podziela pogląd WSA, że skarżący nie wykazał w przekonujący sposób, iż na dzień złożenia tego wniosku stan faktyczny był inny niż ten stwierdzony podczas kontroli w dniu 2 marca 2017 r. Nie można zgodzić się z twierdzeniem kasatora, że organ powinien przeprowadzić kontrolę w okresie tzw. ograniczenia tj. X-XII 2016 - która odzwierciedliłaby stan faktyczny w danym okresie - tj. potwierdziłaby fakt, że skarżący dostarczył mniej mleka niż w okresie referencyjnym. Należy podkreślić, że ze znajdujących zastosowanie w sprawie aktów prawnych nie wynika czasowe ograniczenie przeprowadzenia ww. kontroli, w szczególności ograniczenia takiego nie zawierają art. 58 i 59 rozporządzenia 1306/2013.

Przechodząc do kontroli zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutów procesowych podstawą oceny zarzutów prawa materialnego może być wyłącznie stan faktyczny, jaki został przyjęty przez WSA przy orzekaniu, a z którego wynika, że wnoszący skargę kasacyjną stworzył sztuczne warunki uzyskania płatności.

Podstawę prawną orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy rozporządzenia 2016/1612 oraz rozporządzenia z 13 września 2016 r. W myśl art. 1 ust. 1 zd. pierwsze rozporządzenia 2016/1612 pomoc unijna jest dostępna dla kwalifikujących się wnioskodawców ograniczających dostawy mleka krowiego przez okres trzech miesięcy, zwany dalej "okresem ograniczenia", w porównaniu z tym samym okresem w roku poprzednim, zwanym dalej "okresem referencyjnym", na warunkach określonych w niniejszym rozporządzeniu. Zgodnie z art. 5 ust. 4 zd. pierwsze rozporządzenia 2016/1612 płatność pomocy odbywa się po sprawdzeniu przez państwa członkowskie, zgodnie z art. 58 i 59 rozporządzenia 1306/2013, że ograniczenie dostaw mleka krowiego, w odniesieniu do którego wypłacana jest pomoc unijna rzeczywiście miało miejsce na warunkach określonych w niniejszym rozporządzeniu. Zgodnie z § 2 rozporządzenia z 13 września 2016r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa realizuje zadania związane z udzielaniem pomocy, o której mowa w art. 1 rozporządzenia 2016/1612, zwanej dalej "pomocą", w tym przeprowadza kontrole, o których mowa w art. 5 rozporządzenia 2016/1612. Zgodnie zaś z § 4 rozporządzenia z 13 września 2016 r. pomoc jest udzielana, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w rozporządzeniu 2016/1612. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2008 r., poz. 1281 ze zm.; dalej: "u.s.i.r.z."), posiadacz zwierzęcia gospodarskiego (w tym przypadku bydła) zgłasza kierownikowi biura, w terminie 7 dni, każde zdarzenie powodujące zmianę liczebności stada. Natomiast art. 2 ust. 1 pkt 11 u.s.i.r.z. określa odsyłając w tym zakresie do rozporządzenia nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 lipca 2000 r. ustanawiającego system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczące etykietowania mięsa wołowego i produktów z mięsa wołowego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 820/9 (Dz.U.UE. L. 2000.204.1 ze zm.; dalej: rozporządzenie 1760/2000) że "posiadacz" to osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za zwierzęta, na stałe lub tymczasowo, w tym także w czasie transportu oraz na rynku. Pojęcie posiadacza, który obowiązany jest zgłosić zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.s.i.r.z. każdorazowe zdarzenie powodujące zmianę liczebności bydła należy odczytywać systemowo, w kontekście przepisów regulujących system identyfikacji i rejestracji bydła, a nie wybiórczo (tj. zestawiając brzmienie jednostkowych regulacji z zakresu identyfikacji i rejestracji bydła oraz k.c.). Przede wszystkim art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia nr 1760/2000 obliguje wszystkich posiadaczy zwierząt, z wyjątkiem przewoźników, do zgłaszania właściwym władzom wszystkich przemieszczeń do i z gospodarstwa oraz wszystkich przypadków urodzenia i śmierci zwierząt w gospodarstwie wraz z datami tych zdarzeń w maksymalnym terminie określonym przez dane państwo członkowskie. Unormowanie zawarte w art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia 1760/2000 jest spójne z wyżej przywołaną regulacją. Wynika z niego bowiem obowiązek zgłoszenia każdej zmiany liczebności stada, tzn. zarówno zwiększenia tej liczby, jak i jej zmniejszenia.

Tym samym w odniesieniu do realiów sprawy, za prawidłowe należało uznać stanowisko WSA w Warszawie, że skarżący nie wykazał w wiarygodny sposób zmniejszenia posiadanego pogłowia krów (tj. w sposób przewidziany obowiązującymi przepisami prawa), co stanowiło konieczny warunek uznania, że dokonał rzeczywistego zmniejszenia dostaw mleka.

Dokonana przez NSA ocena zaskarżonego wyroku w zakresie prawa materialnego jest także po myśli wyroku z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12. W wyroku tym TSUE dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Treść tego przepisu jest zbieżna z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Dla porównania, według art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, natomiast według art. 60 rozporządzenia 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Pozwoliło to, mimo że w niniejszej sprawie wzorcem kontroli zaskarżonego wyroku jest art. 60 rozporządzenia 1306/2013, a nie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, na odwołanie się do wyrażonych w tym wyroku poglądów prawnych. Tym bardziej, że ocena czy dany podmiot spełnia podstawowe warunki do uzyskania płatności powinna być taka sama, bez względu na wnioskowaną płatność. Co chociażby potwierdza wprowadzenie jednorodnie brzmiących klauzul generalnych do obu powołanych rozporządzeń, które tworzą podstawę prawną dla działań właściwych organów krajowych, mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Z rozważań TSUE wynika, że przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do Sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia EFRROW. W ramach drugiego elementu do Sądu odsyłającego należy rozważenie dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie Sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. TSUE wskazuje przy tym, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia EFRROW został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zatem, dla oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków nie ma znaczenia to, że wnosząca skargę kasacyjną formalnie próbowała wykazać, że cel mechanizmu, jakim jest doprowadzenie do faktycznego i realnego ograniczenia podaży mleka na rynku wspólnotowym został osiągnięty.

W sprawie podjęte zostały czynności prawne wprawdzie bezpośrednio nieobjęte zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie TSUE takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52-53)). Zatem ocena działań skarżącej musi w sytuacjach budzących wątpliwości, również charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu UE.

Stąd też wbrew twierdzeniom kasatora wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności, jeżeli zatem, dla oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków nie ma znaczenia to, że wnoszący skargę kasacyjną formalnie próbował wykazać, że cel mechanizmu, jakim jest doprowadzenie do faktycznego i realnego ograniczenia podaży mleka na rynku wspólnotowym został osiągnięty.

Podsumowując w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, przedstawiły szczegółową analizę stanu faktycznego, wskazując na powiązania personalne, techniczne, funkcjonalne i ekonomiczne. Dokonano w sposób szczegółowy analizy przesłanek obiektywnych i subiektywnych dotyczących stworzenia sztucznych warunków. WSA zasadnie uznał powyższe ustalenia organów za słuszne i zgodne z przepisami prawa, nie stwierdzając naruszenia prawa procesowego ani materialnego.

Mając powyższe na uwadze, wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265).