Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 867/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 55 ust.2
journal: Dz.U. 2010 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Przemysław Szustakiewicz Protokolant – spec. Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. C. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2017 r.nr [...] w przedmiocie przedłużenia delegowania do pełnienia obowiązków służbowych w innej miejscowości oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarżący [...] J. C. od dnia [...] grudnia 2015 r. był funkcjonariuszem [...] Szefa ABW i rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2016 r., został z dniem [...] lutego 2016 r. do dnia 12 sierpnia 2016 r. delegowany do czasowego pełnienia służby w Delegaturze ABW w [...] z zakresem czynności wyznaczonym przez Dyrektora Delegatury ABW w [...] i z pozostawaniem na zaopatrzeniu finansowym Delegatury ABW w [...].

Następnie rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], skarżącemu cofnięto delegowanie z urzędu do czasowego pełnienia służby w Delegaturze ABW w [...], a następnie z dniem 1 lipca 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. delegowano go z urzędu do miejscowości [...] do czasowego pełnienia służby w Delegaturze ABW w [...] z zakresem czynności wyznaczonym przez Dyrektora Delegatury ABW w [...] i z pozostawaniem na zaopatrzeniu finansowym Delegatury ABW w [...].

Dalej, mając na uwadze kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe funkcjonariusza, Dyrektor Delegatury ABW w [...] w dniu [...] grudnia 2016 r. zwrócił się do Dyrektora Biura Kadr ABW z wnioskiem o przedłużenie delegowania skarżącego do czasowego pełnienia służby w Delegaturze ABW w [...] do dnia 30 kwietnia 2016 r.

W tej sytuacji Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1897 ze zm.) oraz na podstawie § 5 ust. 2 pkt 1 i § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie przenoszenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do dyspozycji (Dz. U. z 2003 r. Nr 52, poz. 453), z dniem 1 stycznia 2017 r. do dnia [...] lutego 2017 r. przedłużył delegowanie skarżącego [...] J. C. do miejscowości [...] do czasowego pełnienia służby w Delegaturze ABW w [...], z zakresem czynności wyznaczonym przez dyrektora delegatury ABW w [...] i z pozostawaniem na zaopatrzeniu finansowym Delegatury ABW w [...]. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., powyższemu rozkazowi personalnemu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że w myśl § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie przenoszenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do dyspozycji, funkcjonariusz pozostający w [...] Szefa ABW może zostać wyznaczony do wykonywania określonych zadań służbowych we wskazanej jednostce organizacyjnej, jeżeli charakter tych zadań odpowiada posiadanym przez funkcjonariusza kwalifikacjom. W ocenie Szefa ABW kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe [...] J. C., a także potrzeby ABW uzasadniają przedłużenie delegowania funkcjonariusza do czasowego pełnienia służby w Delegaturze ABW w [...]. Jednocześnie zgodnie z art. 55 ust. 2, Szef ABW może w uzasadnionych przypadkach przedłużyć okres delegowania funkcjonariusza do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości wyłącznie do 12 miesięcy i wobec powyższego wskazano dzień [...] lutego 2017 r., jako datę zakończenia delegowania funkcjonariusza do czasowego pełnienia służby w Delegaturze ABW w [...]. Ponadto interes służby rozumiany, jako konieczność zapewnienia efektywnej i niezakłóconej realizacji zadań nałożonych na Delegaturę ABW w [...]. wymaga, aby niniejszy rozkaz personalny został wykonany niezwłocznie, bez oczekiwania na upływ terminu do wniesienia środka odwoławczego i dlatego niezbędne jest nadanie mu rygoru natychmiastowej wykonalności.

We wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący J. C. zarzucił, że Dyrektor Delegatury ABW w [...] nie zrobił nic przez wiele miesięcy, aby zabezpieczyć prawidłową pracę jednostki, którą kieruje, a do tego przesłał do Biura Kadr ABW wniosek, który jest niezgodny z prawem, bowiem zawierał prośbę o przedłużenie delegowania do dnia 30 kwietnia 2017 r. Ponadto stwierdził m. in., że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 54 ust. 2 oraz art. 55 ust. 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w szczególności poprzez przedłużenie delegowania funkcjonariusza na okres dłuższy niż maksymalny, dopuszczalny okres pozostawania w dyspozycji, jak również wskazał, że brak było podstaw do nadania zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny i argumentację w nim zawartą – podał, że okolicznością bezsporną w przedmiotowej sprawie jest fakt, że [...] J. C. od dnia 11 grudnia 2015 r. jest funkcjonariuszem w [...] Szefa ABW i zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przenoszenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do dyspozycji w okresie pozostawania w dyspozycji Szefa ABW, funkcjonariusz może zostać wyznaczony do wykonywania określonych zadań służbowych we wskazanej jednostce organizacyjnej, jeżeli charakter tych zadań odpowiada posiadanym przez funkcjonariusza kwalifikacjom, w szczególności może zostać wyznaczony do pełnienia, na określonych warunkach, dyżurów. Wyznaczenie funkcjonariusza pozostającego w dyspozycji Szefa ABW do wykonywania określonych zadań służbowych we wskazanej jednostce organizacyjnej, które nie jest połączone ze zmianą stałego miejsca pełnienia służby następuje w drodze polecenia służbowego. Natomiast jeżeli funkcjonariusz ma czasowo wykonywać zadania służbowe poza stałym miejscem pełnienia służby, skierowanie go do realizacji tych zadań przybiera formę krajowej podróży służbowej lub delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości. Obydwa pojęcia zostały zdefiniowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie świadczeń przysługujących funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania (Dz. U. Nr 67, poz. 622) i "Krajowa podróż służbowa" oznacza wyjazd funkcjonariusza poza stałe miejsce pełnienia służby, w celu wykonywania czynności służbowych, w terminie i miejscu na terenie kraju określonych w poleceniu wyjazdu służbowego". Natomiast "delegowanie do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości" oznacza wyznaczenie funkcjonariuszowi określonych w rozkazie personalnym o delegowaniu czasu oraz miejsca wykonywania czynności służbowych w miejscu innym niż jego dotychczasowe stałe miejsce pełnienia służby. Wobec powyższego uznano, że skarżący będzie wyznaczony do wykonywania zadań w Delegaturze ABW w [...] w ramach delegowania do czasowego pełnienia służby w tej jednostce organizacyjnej ABW. Zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy funkcjonariusz z urzędu lub na własną prośbę może być delegowany na okres do 6 miesięcy do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości, a myśl art. 55 ust. 2 ustawy, Szef ABW w uzasadnionych przypadkach może przedłużyć okres delegowania do 12 miesięcy. Ustawa o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu nie wskazuje żadnych przesłanek delegowania. Oznacza to, że decyzją o delegowaniu funkcjonariusza do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości oraz o przedłużeniu tego delegowania, ma charakter uznaniowy, a ramy tego uznania wyznacza art. 7 k.p.a., który obliguje organ administracji publicznej, do uwzględniania przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony. Natomiast przedłużenie delegowania ponad okres 6 miesięcy może mieć miejsce tylko "w uzasadnionych przypadkach". Dalej wskazano, że zgodnie z art. 44 pkt 5, służbę w ABW może pełnić wyłącznie osoba zdolna podporządkować się szczególnej dyscyplinie służbowej. Pojęcie szczególnej dyscypliny służbowej niewątpliwie obejmuje swym zakresem j także dyspozycyjność funkcjonariusza, która oznacza konieczność dostosowywania się przez niego do różnych, niekiedy nawet zmiennych warunków służby, która może być pełniona w każdym miejscu w Polsce. W tym kontekście to Szef ABW ocenia, czy w danej sprawie zaistniały określone w art. 55 ust. 2 ustawy uzasadnione przypadki pozwalające na przedłużenie delegowania ponad okres 6 miesięcy. W piśmie nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. stanowiącym podstawę faktyczną wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, Dyrektor Delegatury ABW w [...] wskazał m. in., że zadania nałożone na tę jednostkę organizacyjną wymagają przedłużenia delegowania [...] J. C. do pełnienia służby w tej jednostce. Szef ABW odpowiedzialny za prawidłowe wykonywanie zadań przez Agencję uznał, że okoliczności przedstawione w powyższym piśmie Dyrektora Delegatury ABW w [...] oraz potrzeby kadrowe tej delegatury, przy uwzględnieniu kwalifikacji oraz doświadczenia zawodowego skarżącego, stanowią uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 55 ust. 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. W dalszej części wskazano, że nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, który upatruje wadliwości zaskarżonego rozkazu personalnego w tym, iż decyzja została wydana na podstawie rzekomo wadliwego wniosku Dyrektora Delegatury ABW w [...], a wadliwość wspomnianego wniosku wynika z tego, że Dyrektor Delegatury ABW w [...] wskazał zbyt długi okres na który jego zdaniem powinno zostać przedłużone delegowanie i w tym kontekście podkreślono, że w toku niniejszego postępowania badana jest prawidłowość wydania rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], a już na pierwszy rzut oka widać, że wskazanie przez Dyrektora Delegatury ABW w [...], iż delegowanie powinno być przedłużone do dnia 30 kwietnia 2017 r. nie miało żadnego wpływu na treść zaskarżonego rozkazu personalnego, w którym data zakończenia delegowania została ustalona zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Za nietrafny należy również uznać zarzut dotyczący niezasadnego nadania zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Wskazany w tym przepisie interes społeczny jest tożsamy z interesem służby. Interes służy rozumiany jako konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania ABW wymagał, aby zaskarżony rozkaz personalny został wykonany niezwłocznie, bez oczekiwania na upływ terminu do wniesienia środka odwoławczego. Dlatego niezbędne było nadanie mu rygoru natychmiastowej wykonalności. Ponadto zaskarżony rozkaz personalny nie został wydany z naruszeniem art. 54 ust. 2 ustawy, bowiem po pierwsze przepis nie stanowił podstawy prawnej wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., a po drugie w dacie wydania tego rozkazu wobec [...] J. C. toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy, bowiem funkcjonariusz odmówił przyjęcia propozycji kadrowej przedstawionej w piśmie z dnia [...] września 2016 r. nr [...], która dotyczyła przeniesienia wymienionego na określone stanowisko służbowe po okresie pozostawania w dyspozycji Szefa ABW. Skoro funkcjonariusz nie wyraził zgody na przeniesienie na określone stanowisko służbowe na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy to oczywistym jest, że do dnia zwolnienia ze służby musi pozostawać w dyspozycji Szefa ABW, nawet jeżeli okres pozostawania w dyspozycji przekracza 12 miesięcy. Podkreślono, że dwunastomiesięczny termin pozostawania w dyspozycji Szefa ABW wskazany w art. 54 ust. 2 ustawy, jest terminem wyłącznie instrukcyjnym i jego przekroczenie nie wywołuje żadnego skutku w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Z tych względów do dnia zwolnienia ze służby funkcjonariusz pozostający w dyspozycji Szefa ABW może mieć wyznaczane zadania służbowe zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przenoszenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do dyspozycji z tym zastrzeżeniem, że w przypadku wyznaczenia zadań w innej miejscowości niż stałe miejsce pełnienia służby, zachowane muszą być terminy określone w art. 55 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Nie znajduje również uzasadnienia twierdzenie, że przedłużenie delegowania na podstawie art. 55 ust. 2 ustawy może nastąpić wyłącznie jeden raz. Funkcjonalna wykładnia tego przepisu, którego istotną jest przyznanie Szefowi ABW narzędzia pozwalającego na skuteczną realizację zadań przez ABW, sprowadza się do uznania dopuszczalności nawet kilkukrotnego przedłużania delegowania z zastrzeżeniem, że łączny okres delegowania nie może dłuższy niż 12 miesięcy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący J. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go rozkazu personalnego oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając:

1. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i niewskazanie okoliczności faktycznych stanowiących uzasadniony przypadek przemawiający za przedłużeniem okresu delegowania na podstawie art. 55 ust. 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu

2. naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w określonym przez ustawę terminie,

3. naruszenie art. 7 kpa poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy słusznego interesu obywatela, a także art. 18, 71 i 72 konstytucji RP,

4. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.,

5. naruszenie art. 54 ust. 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu poprzez pozostawanie w dyspozycji ponad 12 miesięcy,

6. naruszenie 55 ust. 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu poprzez jego błędne zastosowanie i przedłużenie okresu delegowania do 12 miesięcy, mimo, że w sprawie nie zaszły uzasadnione przypadki w rozumieniu przywołanego przepisu.

W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nie wskazał okoliczności faktycznych stanowiących uzasadniony przypadek przemawiający za przedłużeniem okresu delegowania na podstawie art. 55 ust. 2 ustawy. Lakoniczne stwierdzenia dotyczące interesu służby czy nie spełniają wymogów określonych przez przywołane przepisy k.p.a. i prowadzą do wniosku, że wbrew stanowisku organu w przedmiotowej sprawie nie zaszły uzasadnione przypadki, które są warunkiem sine qua non przedłużenia okresu delegacji w myśl art. 55 ust. 2 ustawy. Nadto naruszono art. 35 § 3 k.p.a., którego organ dopuścił się poprzez nierozpoznanie sprawy w określonym przez ustawę terminie. Stan faktyczny sprawy oraz materiał dowodowy potrzebny do jej rozstrzygnięcia jest skąpy, a pomimo braku nowych okoliczności, poza złożeniem przeze niego wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r., w którym jedynie przytoczył okoliczności znane wcześniej organowi, organ wydał dwa identyczne w swej treści postanowienia o wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania sprawy. Zestawienie treści tych postanowień prowadzi do wniosku, że w okresie od [...] lutego 2017 r. do [...] marca 2017 r. organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Organ naruszył także art. 7 k.p.a., jako że wbrew treści tego przepisu, rozpoznając przedmiotową sprawę pominął słuszny interes strony, bagatelizując fakt pełnienia przeze niego służby przez ponad 20 lat w [...], nie uwzględniając jego osiągnięć w służbie i planów odejścia ze służby oraz szczególnie dla niego istotnego wykonywania obowiązków rodzicielskich wobec 12 letniej córki. Nie można bowiem powoływać się na abstrakcyjnie ujęty interes społeczny przy podejmowaniu negatywnych dla strony rozstrzygnięć procesowych bez udowodnienia i wyczerpującego uzasadnienia, na czym ten interes w konkretnym przypadku polega i dlaczego przemawia przeciwko załatwieniu sprawy proceduralnej zgodnie z wnioskiem strony. Zaskarżony rozkaz jest jednak nieprawidłowy nie tylko z uwagi na błędy natury formalnej. Organ błędnie zinterpretował bowiem przepisy prawa materialnego, w tym art. 54 ust. 2 ustawy. Przywołany przepis nie został wprawdzie wskazany jako podstawa prawna rozkazu nr [...] z dnia [...] grudnia, jednak bez wątpienia stanowił on podstawę prawną tego rozkazu. Zgodnie z art. 54 ust. 4 ustawy o ABW oraz AW warunki i tryb przenoszenia funkcjonariuszy do dyspozycji Szefa Agencji, a zatem m.in. warunki stosowania; art. 54 ust. 2 ustawy, określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie przenoszenia funkcjonariuszy ABW do dyspozycji. Oznacza to, że wydając rozkaz nr [...] na podstawie par. 5 ust. 2 pkt 1 i par. 6 rzeczonego rozporządzenia organ, nolens volens, oparł swoje rozstrzygnięcie także na art. 54 ust. 2 przywołanej ustawy. Chybione jest także twierdzenie organu, jakoby konsekwencją nie wyrażenia przez funkcjonariusza zgody na przeniesienie na określone stanowisko na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy było to, że musi on rzekomo pozostawać do dyspozycji szefa ABW nawet jeżeli okres pozostawania do dyspozycji przekracza 12 miesięcy. Art. 54 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW zawiera jednoznaczne określenie maksymalnego terminu pozostawania do dyspozycji: nie dłużej niż 12 miesięcy. Wobec kategorycznego brzmienia przepisu i zasady wykładni w postaci lege non distinguente niedopuszczalne jest wyprowadzanie z treści przepisu rozróżnienia, którego nie przewidział ustawodawca. Nadto organ całkowicie dowolnie i błędnie uznał, że przywołany termin ma charakter instrukcyjny (co szczególnie znamienne, organ nie wyjaśnił powodów dla których termin maksymalny 12 miesięcy określony przez art. 55 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW jest jego zdaniem wiążący, a analogiczny termin określony w art. 54 ust. 2 ustawy ma być jedynie instrukcyjny). W odniesieniu do art, 54 przywołanej ustawy wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zgodnie z treścią art. 54 ust. 2 ustawy pragmatycznej funkcjonariusz może pozostawać w dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, nieprzerwanie nie dłużej niż 12 miesięcy. Oznacza to, że organ może w powyżej zakreślonym czasie, w ramach tejże dyspozycji i na zasadzie art. 55 ust 1 ustawy pragmatycznej, przenosić funkcjonariusza do pełnienia służby, albo oddelegować na okres 6 miesięcy do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości. Wydając zaskarżony rozkaz organ naruszył także art. 55 ust. 2 ustawy, jako że przedłużył okres delegowania do 12 miesięcy, pomimo że nie zaszły uzasadnione przypadki stanowiące przesłankę przedłużenia delegacji do wskazanego okresu. Jak bowiem podnosi się w orzecznictwie na gruncie przywołanego przepisu, delegowanie do służby w innej miejscowości może nastąpić, co do zasady, na okres do 6 miesięcy, co samo w sobie potwierdza wyjątkowy charakter delegowania. Ustawa nie wskazuje żadnych przesłanek delegowania. Jedynie jego przedłużenie ponad okres 6 miesięcy może mieć miejsce tylko w uzasadnionych przypadkach. Skoro przywołany przepis zawiera nieostre pojęcie w postaci "uzasadnionych przypadków", to stosując ów przepis organ powinien dokonać wykładni tego pojęcia i wskazać w czym upatruje owych uzasadnionych przypadków zamiast ograniczać uzasadnienie swego rozstrzygnięcia do przytoczenia treści stosowanego przepisu. Takie działanie nie tylko znacząco utrudnia instancyjną kontrolę wydanego rozstrzygnięcia, lecz także stoi w sprzeczności z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i statuowanym przez art. 11 k.p.a. obowiązkiem wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ administracyjny kieruje się przy załatwieniu sprawy. Konsekwencją opisanych naruszeń prawa formalnego i materialnego było naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość lub o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne, dodał, że skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] maja 2017 r. i tej sytuacji skoro upłynął już czas delegowania, to należy umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, zaś naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1897), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozkazu personalnego, Szef ABW i Szef AW, każdy w zakresie swojego działania, w uzasadnionych przypadkach może przedłużyć okres delegowania, o którym mowa w ust. 1, do 12 miesięcy, zaś w myśl art. 55 ust. 1 ustawy, funkcjonariusz z urzędu lub na własną prośbę może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany na okres do 6 miesięcy do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości.

Użycie w art. 55 ust. 2 ustawy sformułowania "może" oznacza, że decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy. W judykaturze uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Reasumując, Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 464/15).

Tymczasem badając zaskarżony i poprzedzający go rozkaz personalny w świetle powyższych kryteriów i podstawy prawnej, doszedł Sąd do przekonania, że rozkazy te nie zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Należy zauważyć, że ustawodawca w przepisie art. 55 ust. 2 ustawy, użył ponadto określonego kryterium, a mianowicie "w uzasadnionych przypadkach". Badając powyższe uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z uzasadnionym przypadkiem, bowiem organ wskazał na powyższe stwierdzając, że Dyrektor Delegatury ABW w [...] zwrócił się do niego z prośbą o przedłużenie delegowania skarżącemu z uwagi na zakres zadań wykonywanych przez tę jednostkę organizacyjną, zaś Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zaskarżonym i poprzedzającym go rozkazie personalnym wyraźnie stwierdził, że potrzeby kadrowe delegatury ABW w [...], przy uwzględnieniu kwalifikacji oraz doświadczenia zawodowego skarżącego, stanowią ów uzasadniony przypadek i w ocenie Sądu takie potwierdzenie powyższego kryterium, jest w pełni wystarczające.

W dalszej części stwierdzić należy, że faktycznie Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wydając zaskarżony rozkaz personalny w dniu [...] marca 2017 r., podczas gdy skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu [...] stycznia 2017 r., naruszył przepis art. 35 § 3 k.p.a., lecz – w ocenie Sądu – nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., jak również art. 18, art. 71 i art. 72 Konstytucji RP poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącego, bowiem wyraźnie wskazano, że interes służby rozumiany, jako konieczność zapewnienia efektywnej i niezakłóconej realizacji zadań nałożonych na Delegaturę ABW w [...] wymaga, aby niniejszy rozkaz personalny został wykonany niezwłocznie, bez oczekiwania na upływ terminu do wniesienia środka odwoławczego i dlatego niezbędne jest nadanie mu rygoru natychmiastowej wykonalności. Zatem interes służby przeważył – w ocenie organu, a które to stanowisko w pełni popiera Sąd – nad słusznym interesem skarżącego. Wobec powyższego trafnie w zaskarżonym rozkazie personalnym zastosowano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Natomiast zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenie art. 54 ust. 2 ustawy, skoro dotyczy on innej sprawy administracyjnej, a mianowicie przeniesienie do dyspozycji, zaś przedmiotem niniejszej sprawy jest przedłużenie delegowania na podstawie art. 55 ust. 2 ustawy.

Natomiast z drugiej strony nie do zaakceptowania jest stanowisko organu o umorzeniu postępowania, bowiem dopiero prawomocnym rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2017 r., skarżącego zwolniono ze służby. Stąd też na dzień wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, był on funkcjonariuszem ABW.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.