Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 240/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 2, § 3, § 4, § 8, § 10
journal: Dz.U. 2008 nr 173 poz 1070
law: ROZPORZĄDZENIE RADY MINISTRÓW z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin  rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r.
article: art. 14, art. 24, art. 40, art. 102
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 62
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 17 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. znak [...].


UZASADNIENIE

Dnia [...] lipca 2008 r. Zespół komisji gminnej do szacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej powstałych wskutek klęsk żywiołowych na terenie województwa, powołany na podstawie § 3 Zarządzenia Nr 125 Wojewody z dnia [...] maja 2007 r., przeprowadził w gospodarstwie rolnym B.P. oszacowanie strat spowodowanych przez suszę w okresie od 11 kwietnia 2008 r. do 10 czerwca 2008 r. Zespół ten ustalił w gospodarstwie straty w kwocie 2.757,98 zł.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, odmówił przyznania B.P. jednorazowego świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego z tytułu powstałych szkód spowodowanych przez suszę w 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie brak jest wniosku skarżącej stanowiącego podstawę rozpatrzenia sprawy o przyznanie pomocy. Sam protokół z oszacowania strat spowodowanych suszą nie stanowi podstawy przyznania zasiłku. Z uwagi na to, iż strona nie spełniła formalnych wymogów stawianych dla otrzymania świadczenia, sprawa nie mogła zostać załatwiona pozytywnie.

Od decyzji organu pierwszej instancji B.P. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podała, iż w swoim przeświadczeniu wniosek złożyła już w trakcie szacowania strat. Protokół szacowania strat został bowiem sporządzony w obecności strony i przy jej uczestnictwie. Podkreśliła, iż podobnie jak inni rolnicy, nie miała żadnych informacji o konieczności składania ponownego wniosku w tej sprawie. Żaden z urzędów nie informował bowiem o takiej potrzebie. W przekonaniu strony aktualny był wniosek, jaki złożyła w okresie szacowania strat, bowiem nie było żadnych oficjalnych sygnałów o konieczności ponownego składania wniosków. Z tego względu strona takiego wniosku nie złożyła. W przekonaniu strony zaistniała sytuacja nie nastąpiła z jej winy ani tez zaniedbania. Najistotniejsze w sprawie jest to, że strona poniosła bardzo duże straty w uprawach. Zostały one oszacowane, uznane za duże i w związku z tym strona powinna być zakwalifikowana do świadczenia. Zdaniem odwołującej się względy proceduralne nie powinny być nadrzędnymi ponad realnymi i rzeczywistymi stratami, jakie poniosła. W przeświadczeniu strony poza niezamierzonym przez nią uchybieniem związanym z niezłożeniem ponownego wniosku o świadczenie spełniła ona wszystkie konieczne warunki do wypłaty zasiłku. Odmowa przyznania świadczenia wynika przede wszystkim z powszechnego niedoinformowania rolników co do trybu postępowania w tej sprawie.

Nadto odwołująca opisała swoją trudną sytuację materialną oraz wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, iż z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. w myśl którego pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony do kierownika ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o pomoc wynika, iż postępowanie administracyjne w sprawie przyznania pomocy rolnikom poszkodowanym przez suszę wszczyna się wyłącznie na wniosek strony. Wprawdzie art. 61 § 2 k.p.a. przewiduje, iż organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, jednakże organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć.

W niniejszej sprawie organ administracji wszczął postępowanie z urzędu i nie uzyskał stosownej zgody strony do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie. W tej sytuacji zaskarżona decyzję należało uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji.

Zdaniem Kolegium nie można uznać za wniosek wszczynający postępowanie w sprawie przyznania zasiłku celowego w rozumieniu § 4 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia, protokołu oszacowania strat spowodowanych suszą, sporządzonego przez zespół komisji gminnej powołanej do oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych. W czasie, gdy komisja dokonywała oszacowania strat w gospodarstwie odwołującej się, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. jeszcze nie obowiązywało, weszło ono bowiem w życie dnia 30 września 2008 r. Rozporządzenie to wprowadziło wzór wniosku stanowiący załącznik do rozporządzenia (§ 4 ust. 3) i jednocześnie w § 8 ust. 2 nakazało pozostawić bez rozpoznania wnioski złożone po terminie wskazanym w § 8 ust. 1. Przepisy te przewidywały niezwykle krótki okres na złożenie wniosków o przyznanie zasiłku celowego (10 dni), co rodzi pytania o sens tego rodzaju regulacji, jednak rozstrzygając sprawę Kolegium jest obowiązane stosować przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym. W kontekście powyższych regulacji stwierdzić należało, iż w wyznaczonym terminie odwołująca się nie złożyła wniosku o przyznanie zasiłku celowego według wzoru określonego w obowiązujących przepisach. Również pozostałe okoliczności podniesione w odwołaniu, w tym trudna sytuacja ekonomiczna strony, nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia organu, bowiem prawodawca wprowadził surowe wymogi formalne, których spełnienie było konieczne dla otrzymania pomocy, nie przewidując w tym zakresie jakichkolwiek ustępstw.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego B.P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącej zastosowane w sprawie uregulowania prawne w praktyce pozbawiły ją prawa do zasiłku celowego. Organ pierwszej instancji, wszczynając z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie, w której przepisy prawa wymagały wniosku strony, nawet nie próbował uzyskać zgody strony w tej kwestii, pozostawiając skarżącą w niewiedzy prawnej. Nie były w tym zakresie rozpowszechniane żadne informacje, co sprawiło, iż wielu rolników zostało pozbawionych należnych im zasiłków celowych. Przy większym zaangażowaniu władz lokalnych sprawa potoczyłaby się bardziej korzystnie dla skarżącej. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. obowiązywało niezwykle krótko, dlatego organ pierwszej instancji powinien wykazać więcej inwencji oraz inicjatywy. Biorąc pod uwagę, że rolnicy co do zasady mają utrudniony dostęp do informacji w zakresie obowiązujących regulacji prawnych, staje się jasne, iż tak krótkoterminowe regulacje prawne są mu nie znane. Tak właśnie było w przypadku skarżącej. Z tego względu bardzo istotne było postępowanie organów w tego typu sprawach, wychodzące naprzeciw potrzebom potencjalnych beneficjentów pomocy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], została wydana z upoważnienia Burmistrza na podstawie art. 7 pkt 15, art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1070), a także art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Omawiane rozporządzenie Rady Ministrów zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia pomoc jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych art. 40 ust. 2 i 3 tej ustawy. Powołane przepisy ustawy stanowią, iż zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony do kierownika ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w § 2 pkt 1 (tj. rolnika). Wzór wniosku określony został w załączniku do rozporządzenia (§ 4 ust. 3).

Faktycznie skarżąca takiego wniosku nie złożyła. Wprawdzie organ pierwszej instancji jako podstawę odmowy przyznania zasiłku celowego przywołał fakt braku wniosku o świadczenie, lecz organ odwoławczy jako podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu wskazał art. 61 § 2 k.p.a.

Skoro zgodnie z rozporządzeniem przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2008 r. następuje na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, to należy przyjąć, że cała procedura rozpatrzenia wniosku o przyznanie tego zasiłku powinna się odbyć w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, z uwzględnieniem zmian wynikających z treści samego rozporządzenia, przykładowo z pominięciem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, o czym stanowi § 3 ust. 2 rozporządzenia. Fakt, że ustawodawca uznał za celowe wskazać, iż w toku postępowania wyjaśniającego w sprawie o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2008 r. nie przeprowadza się wywiadu środowiskowego, stanowi argument przemawiający za poglądem, że intencją ustawodawcy było, aby rozpatrywanie tego typu spraw podlegało procedurze przewidzianej w ustawie o pomocy społecznej. Tylko w takiej bowiem sytuacji mogłaby powstać wątpliwość co do konieczności przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Gdyby zamiarem ustawodawcy było poddanie procedury rozpatrywania wniosku jedynie przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, zastrzeżenie zawarte w § 3 ust. 2 nie byłoby w ogóle potrzebne.

Nie oznacza to jednak, że w omawianej sprawie Kodeks postępowania administracyjnego nie znajdzie w ogóle zastosowania. Postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej reguluje bowiem rozdział 7 ustawy o pomocy społecznej, tj. art. od 100 do 109 ustawy. Dodatkowo art. 14 ustawy przewiduje, iż w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Z powyższego wynika zatem, że rozpatrywanie wniosku o udzielenie zasiłku celowego w związku z suszą w 2008 r. odbywa się przede wszystkim zgodnie z przepisami samego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r., przepisami ustawy o pomocy społecznej, a dopiero w sprawach nieuregulowanych w tych aktach prawnych w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Treść § 4 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, iż postępowanie administracyjne w sprawie przyznania pomocy rolnikom poszkodowanym przez suszę wszczyna się na wniosek strony. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego art. 61 § 2 k.p.a. przewiduje wprawdzie, że organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, jednakże organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć.

Kolegium pominęło jednak fakt, iż zgodnie z art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (która, jak wskazano wcześniej, co do zasady znajduje zastosowanie w sprawach o udzielenie zasiłku celowego w związku z suszą w 2008 r.) pomoc społeczna może być udzielana z urzędu. Zastosowanie art. 61 § 2 k.p.a. w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej nie powinno mieć miejsca, ponieważ przywołany przepis ustawy o pomocy społecznej dopuszcza możliwość wszczęcia postępowania z urzędu nie wprowadzając dalszych wymagań, w szczególności zgody strony w tym zakresie (I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2007). W doktrynie sformułowano pogląd, iż takie późniejsze przepisy odrębne wyłączają stosowanie art. 61 § 2 k.p.a., a są dalej idące w regulacji prawnej niż kodeks postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wrocław 2002, s. 137). Rozważając zatem kwestię wszczęcia z urzędu postępowania Kolegium powinno przeanalizować możliwość zastosowania właśnie art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zamiast art. 61 § 2 k.p.a.

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia wnioski, o których mowa w § 4 ust. 1, należało złożyć w terminie do dnia 10 października 2008 r. Przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia nakazywał wnioski złożone po terminie pozostawić bez rozpoznania. Skarżąca nie złożyła wprawdzie wniosku o przyznanie zasiłku na ustalonym formularzu w terminie wynikającym z § 8 ust. 1 rozporządzenia. Sam jednak fakt uczestnictwa skarżącej w oszacowaniu szkód przez powołaną do tego komisję oraz podpisanie przez nią protokołu z przeprowadzenia tej czynności ujawnia intencję strony, tj. wolę otrzymania pomocy w związku z suszą w sposób na tyle dostateczny, iż za przedwczesne należy uznać zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stwierdzenie o braku wniosku skarżącej o udzielenie pomocy.

Badając istotę rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, kierując się treścią art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zdecydował się odmówić zastosowania cytowanego rozporządzenia w zakresie, w jakim ustanawia ono termin do złożenia wniosku o udzielenie zasiłku celowego. Stanowisko Sądu jest następstwem poniższych rozważań.

Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. zostało wydane dnia 26 września 2008 r. Akt ten opublikowano dnia 30 września 2008 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1070), przy czym wszedł on w życie z dniem ogłoszenia (§ 10 rozporządzenia). Wnioski o udzielenie pomocy w związku z suszą czy huraganem, zgodnie z terminem zastrzeżonym w rozporządzeniu, należało złożyć do dnia 10 października 2008 r. (§ 8 ust. 1 rozporządzenia).

Sąd uznał jednak za konieczne uwzględnić powszechnie znany fakt dotarcia poszczególnych numerów Dziennika Ustaw do adresatów w całym kraju z kilkudniowym opóźnieniem. W rezultacie, w przypadku omawianego rozporządzenia Rady Ministrów z 26 września 2008 r., adresaci zawartych w nim norm prawnych mieli zaledwie kilka dni na dotarcie do tekstu rozporządzenia, zapoznanie się z nim, a następnie do złożenie stosownego wniosku.

Analiza treści rozporządzenia wskazuje na materialnoprawny charakter terminu przewidzianego w § 8 ust. 1, którego bezskuteczny upływ skutkuje definitywnym wygaśnięciem uprawnienia. Dodatkowo należy mieć na względzie kierowanie norm wynikających z tego rozporządzenia do rolników, a zatem osób, które mają ograniczoną możliwość śledzenia na bieżąco zmian w przepisach prawa.

Tak określony w rozporządzeniu termin do złożenia wniosku w praktyce uniemożliwił skarżącej skorzystanie z przysługującego jej uprawnienia, co potwierdzają zarówno okoliczności niniejszej sprawy, jak i sama skarżąca w składanych pismach procesowych.

Dla porównania można wskazać, iż obowiązujące w 2006 roku rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), regulujące podobny zakres spraw, przewidywało o wiele dłuższy termin do złożenia wniosku o udzielenie pomocy. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 września 2006 r. (§ 8), zaś termin do składania wniosków upływał z dniem 15 października 2006 r. (§ 6 ust. 1). Adresaci tego aktu mieli zatem znacząco więcej czasu na zapoznanie się z jego treścią, a następnie złożenie wniosku o udzielenie pomocy.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w sprawowaniu urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z takiego konstytucyjnego ukształtowania pozycji sędziego wynika uprawnienie sędziów do kontrolowania zgodności z ustawami aktów niższego niż ustawa rzędu, realizowane poprzez odstąpienie od ich stosowania w razie stwierdzenia ich sprzeczności z ustawą. Innymi słowy, sędzia w toku rozpoznawania sprawy może odmówić zastosowania aktu normatywnego rangi podustawowej, na przykład rozporządzenia, jeżeli uzna akt taki za niezgodny z Konstytucją lub ustawą zwykłą. Podobny pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 kwietnia 2008 r., III KK 475/07 (Biul. PK 2008 nr 9, poz. 16, LEX nr 388535).

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie miała również analiza zakresu udzielonej Radzie Ministrów delegacji ustawowej do wydania omawianego rozporządzenia z dnia 26 września 2008 r. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Przepis art. 24 ust. 2 ustawy stanowi natomiast, iż Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Udzielając Radzie Ministrów delegacji ustawowej do wydania omawianego rozporządzenia ustawodawca położył zatem nacisk na konieczność zapewnienia efektywności rządowego programu pomocowego. Tymczasem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r., z uwagi na niezwykle krótki termin do złożenia wniosku o zasiłek celowy, nie zapewniało takiej efektywności w ogóle. Pod tym względem przedmiotowe rozporządzenie nie zrealizowało delegacji ustawowej stanowiącej podstawę jego wydania.

Badając istotę rozpoznawanej sprawy Sąd zestawił również przepisy omawianego rozporządzenia z zasadami przyjętymi przez Konstytucję RP jako podstawę sprawowania i funkcjonowania władzy publicznej. Zdaniem Sądu rozporządzenie Rady Ministrów z 26 września 2008 r. w zakresie, w jakim ustanawiało termin do złożenia wniosku o udzielenie zasiłku celowego, zostało wydane z naruszeniem zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady zaufania obywateli do Państwa, którą należy rozumieć jako skierowany do jego organów nakaz lojalnego postępowania wobec obywateli (Polskie Prawo konstytucyjne pod red. W. Skrzydło, Lublin 2005, s. 111), a także reguły przyzwoitej legislacji, w myśl której wprowadzeniu rozwiązań prawnych muszą towarzyszyć warunki odpowiednie do ich przygotowania. Chodzi tu przede wszystkim o danie adresatom norm prawnych czasu koniecznego dla przygotowania się do ich realizacji (B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, wyd. C.H. Beck wyd. 3, Warszawa 2004, s. 232). W świetle powyższych uwag tak zakreślony termin uniemożliwił w praktyce adresatom rozporządzenia skorzystanie z przysługującego im uprawnienia.

Kierując się powyższymi rozważaniami, należy uznać decyzję o odmowie przyznania skarżącej przez organ pierwszej instancji zasiłku celowego oraz uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za naruszające prawo materialne, w szczególności art. 2 Konstytucji RP. Takie naruszenie obowiązującego prawa miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Na takie zakwalifikowanie zaistniałego w niniejszej sprawie naruszenia prawa pozwala art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej stanowiąc, iż przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Należy jednak zaznaczyć, że odpowiedzialność za taki stan rzeczy leży nie tyle po stronie orzekających w sprawie organów administracyjnych, albowiem te miały obowiązek stosować się do obowiązujących przepisów prawa, lecz po stronie prawodawcy, który w tym przypadku skonstruował przepisy w sposób praktycznie uniemożliwiający skarżącej skorzystanie z przysługującego jej uprawnienia do ubiegania się o pomoc w związku z suszą.

Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji prześle skarżącej formularz wniosku o zasiłek celowy w związku z suszą w 2008 r., stanowiący załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r., wyznaczając jednocześnie skarżącej termin do złożenia wypełnionego wniosku, a następnie rozpozna go pod względem merytorycznym. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji.