Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 15/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 69 ust.1 pkt 2, par. 69 ust. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Postępowanie naprawcze uregulowane przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. aktualne jest nawet wówczas, gdy doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem może nastąpić poprzez wykonanie takich robót, które na pewnym etapie polegać będą na faktycznej rozbiórce całości lub zasadniczej części robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli.

TEZY

Postępowanie naprawcze uregulowane przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. aktualne jest nawet wówczas, gdy doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem może nastąpić poprzez wykonanie takich robót, które na pewnym etapie polegać będą na faktycznej rozbiórce całości lub zasadniczej części robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli.


SENTENCJA

Dnia 18 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 roku sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki schodów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A Spółki z o.o. w Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...].

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. rozbiórkę żelbetowych schodów prowadzących z poziomu przyziemia budynku (poziom "0") na poziom piwnic (poziom "-1") wykonanych w budynku handlowym, usytuowanym na nieruchomości przy B 14 w Ł. (działka nr ewid. 402/123 w obrębie [...]), po zachodniej stronie budynku zlokalizowanego przy B 12 w Ł. oraz zabezpieczenie powstałego otworu w stropie nad piwnicą (w miejscu rozebranych schodów) poprzez: wykonanie balustrady zabezpieczającej wokół otworu w stropie oraz podstemplowanie stropu nad piwnicą po obwodzie wykonanego otworu.

W odwołaniu od tej decyzji A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła o jej uchylenie, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. przepisów prawa materialnego – art.. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), dalej w uzasadnieniu jako: "Pr. bud" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie granicy uznania administracyjnego poprzez nakazanie Spółce rozbiórki na podstawie powołanego przepisu, podczas gdy wykładnia funkcjonalna tego przepisu w zestawieniu ze stanem faktycznym niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że w niniejszym przypadku przedmiotowy przepis nie powinien znaleźć zastosowania, natomiast uzasadnione było zastosowanie środka przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., zdecydowanie mniej rygorystycznego dla adresata wydanej decyzji;

2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 6 i 9 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich kroków prawnych przewidzianych w ustawie Prawo budowlane uwzględniających zarówno interes społeczny, jak i interes uczestnika postępowania, w sytuacji gdy istotą przepisu art. 50 i 51 Pr. bud. jest przede wszystkim podjęcie działań zmierzających do legalizacji robót budowlanych;

b) art. 7 i 77 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegającego w szczególności na niewłączeniu do materiału dowodowego ekspertyzy biegłego, co w rezultacie doprowadziło organ do bezpodstawnego wniosku, że jedynym możliwym sposobem doprowadzenia przebudowy budynku znajdującego się przy B 14 w Ł. do stanu zgodnego z prawem jest rozbiórka wykonanej konstrukcji;

c) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że pismem z dnia 19 lipca 2013r. M. S. p.o. Dyrektora Zarządu Nieruchomości Województwa [...] powiadomił organ I instancji, iż w obrębie budynków zlokalizowanych przy B 8 i 10 trwają prace budowlane: wyburzanie ścian na poziomie –1 piwnic przy B 10 oraz podjazdu do budynku B 8, murowanie ścian zmieniających układ istniejący, na poziomie parteru wykonywane są prace wyburzeniowe i przebudowa wewnętrznych ścian działowych.

Wobec powyższego organ I instancji przeprowadził w dniu [...] oględziny, w trakcie których ustalił, iż na nieruchomości przy B 14 w Ł., po zachodniej stronie budynku przy B 12 wykonano roboty budowlane polegające na: wyburzeniu fragmentu stropu pomiędzy poziomem –1 i poziomem stropu 0, wykonano nowe schody żelbetowe z poziomu 0 na poziom –1. W dniu oględzin roboty nie były prowadzone. Nadto, w toku postępowania dowodowego organ I instancji ustalił, iż inwestor w związku z realizacją w/w robót budowlanych nie dokonał zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno – budowlanej, ani też nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym świadczy notatka służbowa z dnia [...].

Postanowieniem z dnia [...] organ nadzoru budowlanego I instancji nakazał inwestorowi wstrzymać prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na nieruchomości przy B 14 w Ł. (działka nr ewid. 402/123 w obrębie [...]), w poziomach 0 i –1 po zachodniej stronie budynku przy B 12 w Ł. oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, sporządzonej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych w zakresie zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi i przeciwpożarowymi oraz zawierającej jednoznaczne wskazania co do sposobu usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości, prowadzonych na nieruchomości przy B 14 w Ł., w poziomach 0 i –1, po zachodniej stronie budynku przy B 12 w Ł.

Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 77 § 2 K.p.a., odmówił zmiany postanowienia z dnia [...] w zakresie terminu wykonania obowiązku polegającego na przedłożeniu nakazanej ekspertyzy technicznej.

Kontynuując postępowanie w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...], organ I instancji nakazał A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. rozbiórkę żelbetowych schodów prowadzących z poziomu przyziemia budynku (poziom 0) na poziom piwnic (poziom –1) wykonanych w budynku handlowym usytuowanym na nieruchomości przy B 14 w Ł. (działka nr ewid. 402/123 w obrębie [...]), po zachodniej stronie budynku zlokalizowanego przy B 12 w Ł. oraz zabezpieczenie powstałego otworu w stropie nad piwnicą (w miejscu rozebranych schodów) poprzez: wykonanie balustrady zabezpieczającej wokół otworu w stropie, podstemplowanie stropu nad piwnicą po obwodzie wykonanego otworu.

W ramach postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił w/w decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przy piśmie z dnia [...] organ odwoławczy przekazał organowi i instancji, celem wykorzystania, przedłożoną przez inwestora inwentaryzację z oceną stanu technicznego schodów jednobiegowych w budynku położonym w Ł. przy ul. B 14.

Pismem z dnia [...] inwestor zwrócił się do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno –budowlanych, argumentując że dokonane prace polegające na skonstruowaniu żelbetowych schodów prowadzących z poziomu przyziemia budynku (poziom 0) na poziom piwnic (poziom –1) naruszają art. 69 § 1 pkt 2 oraz § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z pierwszą z powołanych regulacji, liczba stopni w jednym biegu schodów stałych powinna wynosić nie więcej niż 17, tymczasem konstrukcja wykonana przez wnioskodawcę składa się z 21 stopni. Na podstawie drugiego z przytoczonych przepisów szerokość stopni stałych schodów wewnętrznych powinna wynikać z warunku określonego wzorem: 2h + s = 0,6 do 0,65m, gdzie h oznacza wysokość stopnia, s jego szerokość. Konstrukcja wykonana przez wnioskodawcę nie spełnia tego warunku, gdyż obliczenia dokonane na podstawie powyższego wzoru dają wynik 0,59. Inwestor w w/w wniosku zaznaczył, iż jedynym sposobem doprowadzenia konstrukcji schodów do stanu zgodnego z prawem jest rozbiórka, dlatego też wniosek o zezwolenie na odstępstwo od zasad techniczno – budowlanych, określonych w art. 69 § 1 pkt 2 oraz § 4 rozporządzenia jest konieczny i uzasadniony.

Odpowiadając na wspomniany wniosek Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia [...] wyjaśnił, iż art. 9 ust. 1 ustawy, na który powołuje się wnioskodawca nie ma zastosowania, z uwagi na fakt, iż wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Z opisu zawartego we wniosku wynika, że przedmiotowe roboty zostały już wykonane. Wobec powyższego w/w wniosek jest bezprzedmiotowy.

Przy piśmie z dnia 14 kwietnia 2014r. inwestor przedłożył uzupełnioną ocenę stanu technicznego przedmiotowych schodów jednobiegowych.

W dniu [...] organ I instancji przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalił, iż stan robót budowlanych przy B 14 w Ł. w budynku handlowym w poziomach 0 i –1, tzn. schody do piwnicy i otwór w stropie pozostał bez zmian od oględzin przeprowadzonych w dniu [...].

Organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 28 ust. 1 i art. 29 Pr. bud., wywodząc, że zakres robót budowlanych polegających na: wyburzeniu fragmentu stropu pomiędzy poziomem –1 i poziomem stropu 0 oraz wykonaniu nowych schodów żelbetowych z poziomu 0 na poziom –1 nakłada na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem roboty te nie zostały ujęte przez ustawodawcę w art. 29 ust. 2 Pr. bud., jako nie wymagające pozwolenia na budowę.

Według organu, ponieważ inwestor naruszył przepis art. 28 Pr. bud. koniecznym jest prowadzenie postępowania administracyjnego z zastosowaniem trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania tryb wynikający z art. 48 Pr. bud., który odnosi się wyłącznie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę, lecz tryb art. 50 – 51 Pr. bud., który dotyczy przypadków innych niż wymienione w art. 48 i art. 49b Pr. bud., a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ wskazał, iż mamy do czynienia z przebudową, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a Pr. bud.).

Organ odwoławczy stwierdził następnie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi, iż właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wybór wskazanych środków nie jest dowolny. W każdej sytuacji, w której możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy korzystać ze środka polegającego na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności. Organ I instancji zobligowany był dokonać wyboru właściwego rozwiązania prawnego w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Jakkolwiek przepis ten pozostawia organowi nadzoru budowlanego pewne uznanie w zakresie wyboru rozstrzygnięcia, to jednak wybór ten zdeterminowany jest zawsze okolicznościami faktycznymi.

Według organu odwoławczego na gruncie niniejszej sprawy organ I instancji nie mógł orzec inaczej niż nakazać rozbiórkę przedmiotowych schodów jednobiegowych (w sposób określony w rozstrzygnięciu), z uwagi na fakt, że orzeczenie zaniechania dalszych robót budowlanych skutkowałoby pozostawieniem schodów, które naruszają unormowania zawarte w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – dalej w skrócie jako: "rozporządzenie". W myśl § 69 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia liczba stopni w jednym biegu schodów stałych, łączących kondygnacje, powinna wynosić nie mniej niż 3 i nie więcej niż 17 stopni, a realizowany bieg schodów liczy 21 stopni. Natomiast zgodnie z § 69 ust. 4 rozporządzenia szerokość stopni stałych schodów wewnętrznych powinna wynikać z warunku określonego wzorem: 2h + s = 0,6 do 0,65 m, gdzie h oznacza wysokość stopnia, s jego szerokość. Jak wynika z inwentaryzacji sporządzonej w styczniu 2014r. przez inż. P. S., przedmiotowe schody posiadają stopnie o szerokości 25 cm i wysokości 17 cm, z zatem po podstawieniu do w/w wzoru otrzymujemy wynik 2 x 0,17 + 0,25 = 0,59, co jest niezgodne z przepisem § 69 ust.4 rozporządzenia.

Nadto organ stopnia wojewódzkiego podzielił stanowisko organu I instancji, że schody zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi, zaś nakazanie doprowadzenia do stanu poprzedniego nie jest możliwe z uwagi na fakt, że stanu takiego na gruncie niniejszej sprawy nie było. Skoro inwestor wykonał samowolnie roboty budowlane z naruszeniem przepisów określających warunki techniczne oraz brak jest możliwości doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie środka polegającego na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Organ II instancji dodał, że jedyną prawną możliwością uniknięcia nakazu rozbiórki rzeczonych schodów, czego pełną świadomość posiada inwestor, było uzyskanie na podstawie art. 9 ust. 1 Pr. bud. zgody na odstępstwo od przepisów technicznych, czego jednak nie udało się uzyskać. Natomiast rozwiązanie projektowe dołączone do odwołania, które w ocenie strony doprowadzić ma rzeczone schody do zgodności z przepisami Pr. bud. będzie nierozerwalnie wiązało się z koniecznością dokonania rozbiórki wykonanej konstrukcji, a przynajmniej jej części, na co wskazuje sam autor opracowania inż. P. S. w części opisowej projektu, tj. zbrojenie schodów wykonać ze stali zbrojeniowej A-III (34GS), strzemiona A-0 (STOS), schody wykonać z betonu B-20, co znacznie wykracza poza zakres czynności doprowadzających wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem.

Organ podkreślił, że wzorca zgodności z prawem robót budowlanych należy poszukiwać w art. 5 Pr. bud., który zawiera generalną dyrektywę dotyczącą projektowania, budowania i utrzymania obiektów budowlanych. Organy nadzoru budowlanego winny zatem ustalić, czy owe schody zostały wykonane zgodnie z warunkami techniczno – budowlanymi, Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz ustalić czy ich wykonanie nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 Pr. bud.). Zdaniem organu w tej sprawie bez wątpienia naruszone zostały warunki techniczne.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że ustalony stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał wydanie przez organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. decyzji o rozbiórce rzeczonych schodów jednobiegowych. Zakres nałożonego obowiązku, sprowadzający się do dokonania rozbiórki żelbetowych schodów oraz wykonania balustrady zabezpieczającej wokół otworu w stropie, jak również postemplowanie stropu doprowadzi do usunięcia naruszenia unormowań zawartych w przepisach szeroko rozumianego Prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów:

I. prawa materialnego:

- art. 51 ust. 1 Pr. bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie granicy uznania administracyjnego w wyniku nakazania skarżącej rozbiórki na podstawie tego przepisu w sytuacji, gdy wykładnia funkcjonalna przepisu art. 51 ust. 1 Pr. bud. prowadzi do wniosku, że uzasadnione byłoby zastosowanie środka mniej rygorystycznego, a mianowicie przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.;

II. postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 6 i 9 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich kroków prawnych przewidzianych w ustawie uwzględniających zarówno interes społeczny, jak i interes uczestnika postępowania, w sytuacji, gdy istotą przepisu art. 50 i 51 Pr. bud. jest przede wszystkim podjęcie działań, zmierzających do legalizacji robót budowlanych;

- art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez brak zadośćuczynienia obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegającego w szczególności na niewłączeniu do materiału dowodowego ekspertyzy biegłego, co w rezultacie doprowadziło organ do bezpodstawnego wniosku, że jedynym możliwym sposobem doprowadzenia przebudowy budynku znajdującego się przy B 14 Ł., do stanu zgodnego z prawem jest rozbiórka wykonanej konstrukcji, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy istnieje możliwość dokonania modyfikacji wykonanej konstrukcji w taki sposób, aby wyeliminować stwierdzone uchybienia, co zostało potwierdzone przedstawionym projektem;

- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji i brak wyczerpującego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz oceny tych faktów oraz brak wyczerpującego wyjaśnienia jej podstawy prawnej.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca rozbiórkę żelbetowych schodów prowadzących z poziomu przyziemia budynku (poziom 0) na poziom piwnic (poziom –1) wykonanych w budynku handlowym, usytuowanym na nieruchomości przy B 14 w Ł. oraz zabezpieczenie powstałego otworu w stropie nad piwnicą w miejscu rozebranych schodów. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Przypomnieć należy, że w świetle art. 50 ust. 1 Pr. bud. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Pr. bud. właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie samowolnie wykonywanych robót budowlanych lub realizowanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, na podstawie nieprawidłowego zgłoszenia lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Przepis art. 51 Pr. bud. wskazuje zaś, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2), albo nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (pkt 3).

W tym miejscu podkreślić należy, że rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. nakazujące zaniechanie robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego są aktualne jedynie wówczas, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego winien w pierwszej kolejności rozważyć możliwość legalizacji wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub pkt 3 ustawy. Dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe doprowadzanie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem organ jest władny podjąć decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót budowlanych bądź nakazującą rozbiórkę obiektu lub przywrócenie do stanu poprzedniego. Inaczej mówiąc nakazy wymienione w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. mogą być zastosowane, gdy ma miejsce niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonywane lub wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Celem postępowania naprawczego jest bowiem doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli okaże się, że wady robót budowlanych są takie, że nie można ich usunąć w świetle prawa, to ustawodawca wprowadza możliwość wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części może być również orzeczony jako wynik niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 3 Pr. bud. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zaznaczyć jednak należy, że orzeczenie nakazu rozbiórki w oparciu o art. 51 ust. 3 Pr. bud. będzie miało miejsce w sytuacji, gdy istnieje możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnej inwestycji, lecz inwestor zaniecha realizacji nałożonego nań obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowanych.

Odnosząc się do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać przychodzi, że roboty budowlane polegające na wyburzeniu fragmentu stropu pomiędzy poziomem –1 i poziomem stropu 0 oraz wykonaniu nowych schodów żelbetowych z poziomu 0 na poziom –1 bezspornie wymagały uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 Pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Roboty, o których mowa, nie zostały wymienione w art. 29 ust. 2 Pr. bud. jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia budowę. Z uwagi na fakt, że inwestor nie dysponuje pozwoleniem na budowę słusznie organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50 i 51 Pr. bud., a wobec powzięcia wątpliwości co do stanu technicznego wykonanych prac, zasadnie nałożył obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie ekspertyzy technicznej owych robót w zakresie ich zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi i przeciwpożarowymi oraz zawierającej wskazania co do sposobu usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości.

Inwestor przedłożył orzeczenie techniczne dotyczące prawidłowości przedmiotowych schodów jednobiegowych. Zgodzić się należy z organem, że dostarczone przez inwestora orzeczenie techniczne nie stanowiło wypełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], bowiem zawierało istotne braki, w tym między innymi nie określało sposobu usunięcia powstałych nieprawidłowości zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi. W związku z powyższym organ wezwał do złożenia uzupełnionej i poprawionej ekspertyzy technicznej w terminie do dnia [...]. We wskazanym terminie inwestor nie przedłożył wymaganego dokumentu. Natomiast na dalszym etapie postępowania inwestor złożył inwentaryzację z oceną stanu technicznego przedmiotowych schodów, która również nie stanowiła wypełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...], bowiem nadal nie wskazywała sposobu usunięcia powstałych nieprawidłowości. Niewątpliwie zalecenie wystąpienia o zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno –budowlanych nie spełnia tegoż warunku.

Podkreślić należy, że dokumenty takie jak opina techniczna i ekspertyza służą wyjaśnieniu wątpliwości co do wykonanych robót budowanych, których organ sam nie jest w stanie rozstrzygnąć. Dokumenty owe są dowodami podlegającymi swobodnej ocenie zgodnie z art. 80 K.p.a., a w szczególności nie wiążą organu co do ustaleń w nich zawartych i nie przesądzają o ostatecznym wyniku rozstrzygnięcia sprawy. Ich wiarygodność i przydatność w postępowaniu ocenia organ, podejmując stosowne rozstrzygnięcie merytoryczne. Co istotne w realiach niniejszej sprawy – inwestor wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji złożył projekt budowlany wskazujący na możliwość wykonania prac budowlanych, które prowadziłyby do legalizacji przedmiotowych schodów.

W tym miejscu wskazać należy, iż w myśl art. 7 i 77 § 1 K.p.a. organy prowadzące postępowanie administracyjne zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ administracji jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako gospodarz postępowania ustala, jakie okoliczności mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i jakie dowody są niezbędne dla ich ustalenia. Zgodnie z art. 78 K.p.a żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeśli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Co ważne, rozpatrując sprawę organ nie może pominąć żadnego z dowodów, może natomiast odmówić wiarygodności niektórym dowodom, podając szczegółowe uzasadnienie w tym zakresie. Podkreślić należy z całą stanowczością, że nawet w przypadku, gdy strona składa pewne dokumenty po terminie wyznaczonym w toku postępowania administracyjnego do ich przestawienia, organ administracji ma obowiązek zapoznania się z nimi i oceny ich wartości dowodowej dla rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej gdy dotyczą okoliczności istotnych dla sprawy. Należy również przypomnieć, że organ II instancji, rozpatrując odwołanie, zobligowany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę wyznaczoną treścią zaskarżonej decyzji. Zatem organ odwoławczy jest zobowiązany ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia faktów istotnych dla przedmiotu sprawy, a nie tylko rozpoznać odwołanie. Organ odwoławczy, wydając rozstrzygnięcie, opiera się na dokumentacji dotychczas zgromadzonej w sprawie, ale uprawniony jest również przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tegoż postępowania organowi, który wydał decyzję.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji lakonicznie stwierdził, że rozwiązanie projektowe dołączone do odwołania będzie wiązało się z koniecznością rozbiórki wykonanej konstrukcji, a przynajmniej jej części i z tego względu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji orzekającą nakaz rozbiórki schodów. Powyższy wniosek organu odwoławczego jest nieuprawniony. Analiza dokumentów zgromadzonych w ramach niniejszego postępowania administracyjnego wskazuje wprawdzie, że wybudowane schody nie odpowiadają przepisowi § 69 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, który wskazuje, że liczba stopni w jednym biegu powinna wynosić nie więcej niż 17 stopni w budynkach innych niż budynki opieki zdrowotnej. Poza tym przedmiotowe roboty budowane nie odpowiadają także wymogom § 69 ust. 4 wskazanego rozporządzenia, który określa, że szerokość stopni stałych schodów wewnętrznych powinna wynikać z warunku określonego wzorem: 2h + s = 0,6 do 0,65 m, gdzie h oznacza wysokość stopnia, s jego szerokość. Jednakże z projektu technicznego załączonego do odwołania wynika, że istnieje możliwość doprowadzenia schodów do stanu zgodnego z prawem, redukując liczbę stopni w jednym biegu poprzez oddzielnie ich spocznikiem o wymiarach 150x209 cm. Jednoczesne zwiększenie szerokości stopnia do 26 cm pozwoli również na uczynienie zadość regulacji określonej w § 69 ust. 4 rozporządzenia.

W tej sytuacji stwierdzić przychodzi, że istnieją w sprawie okoliczności, które mogą wskazywać na faktyczną możliwość – przy jednoczesnym braku przeszkód natury prawnej – realizacji schodów prowadzących z poziomu przyziemia budynku (poziom 0) na poziom piwnic (poziom –1) wykonanych w opisanym powyżej budynku handlowym. Okoliczność, iż inwestor dopiero na etapie postępowania odwoławczego przedłożył projekt budowy schodów umożliwiający usunięcie powstałych nieprawidłowości, nie zwalniał organu administracji od obowiązku dokładnego przeanalizowania tegoż projektu pod kątem możliwości legalizacji. Podkreślić należy bowiem ponownie, że legalizacja jest dopuszczalna póki istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem zarówno z technicznego, jaki i prawnego puntu widzenia. W każdej sytuacji, w której możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy w pierwszym rzędzie korzystać ze środka polegającego na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności. Zaś nakaz rozbiórki w każdym przypadku winien zostać poprzedzony wnikliwą analizą zgromadzonego materiału dowodowego i wykazaniem, że w okolicznościach konkretnej sprawy nie istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Pamiętać bowiem należy, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów budowlanych i winien być stosowany tylko w koniecznym zakresie, po dokładnym rozważeniu możliwości zastosowania mniej dolegliwych środków usunięcia naruszenia prawa. Tym samym postępowanie naprawcze uregulowane przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. aktualne jest nawet wówczas, gdy doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem może nastąpić poprzez wykonanie takich robót, które na pewnym etapie polegać będą na faktycznej rozbiórce całości lub zasadniczej części robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli.

Reasumując wypada wskazać, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organ odwoławczy nie przeprowadzając wnikliwej analizy projektu technicznego przedstawionego przez inwestora w toku postępowania, nie dokonał należytych ustaleń na okoliczność możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przedmiotowych schodów, czym naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego odnoszące się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych rozważań wyrażonych w uzasadnieniu wyroku.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.

LP