Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1391/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i zobowiązano do załatwienia wniosku, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 206, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 233 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 741/16 w sprawie ze skargi P. S. na bezczynność Wójta Gminy I. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla punkt 3 zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym pracowników pełniących funkcje usługowe lub techniczne i zobowiązuje Wójta Gminy I. do rozpoznania w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wniosku P. S. z dnia [...] października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej o wysokości nagród przyznanych od 2014 roku do daty złożenia wniosku pracownikom pełniącym funkcje usługowe lub pomocnicze z wyszczególnieniem tych stanowisk; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Wójta Gminy I. na rzecz P. S. kwotę 307 (trzysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 741/16 w sprawie ze skargi P. S. na bezczynność Wójta Gminy I. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej:

- w punkcie 1 sentencji zobowiązał Wójta Gminy I. do rozpoznania punktu 6 wniosku P. S. z dnia [...] października 2016 r. w zakresie dotyczącym żądania udostępnienia listy imion i nazwisk pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne, którzy w latach 2014, 2015, 2016 (do momentu złożenia wniosku) otrzymali nagrody i wysokości tych nagród, w terminie [...] dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

- w punkcie [...] sentencji stwierdził, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie [...] wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

- w punkcie [...] sentencji oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Ponadto w punkcie [...] sentencji rozstrzygając o zwrocie kosztów postępowania, zasądził od Wójta Gminy I. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]% poniesionych opłat sądowych).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy, przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki).

P. S. (dalej również: wnioskodawca; skarżący; zainteresowany) wnioskiem z dnia [...] października 2016 r. zwrócił się do Wójta Gminy I. (dalej również: Wójt; organ) o udzielenie odpowiedzi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie obejmującym m.in. następujące kwestie:

pkt 6 wniosku:

- podanie listy imion i nazwisk pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne, którzy "w latach 2014, 2015, 2016 r. (do momentu złożenia wniosku) otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych wraz z uzasadnieniem oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego", a "w przypadku pracowników pełniących funkcje, które mają charakter jedynie usługowy lub techniczny - informację o stanowisku, wysokości nagród/nagrody wraz z uzasadnieniem przyznania nagrody";

pkt [...] wniosku:

- podanie "wysokości wynagrodzenia wójta, zastępcy wójta, skarbnika Urzędu, sekretarza Urzędu, kierowników referatów oraz w formie kopii imiennych karty przychodów (karta wynagrodzeń, listy płac, karty zarobkowej, etc.)", wypłacanego wynagrodzenia za pracę za okres od [...] stycznia 2015 r. do dnia merytorycznej odpowiedzi na ten wniosek; strona podniosła, że "wnosi zatem o informacje prostą, nieprzetworzoną, bez danych adresowych, bez NIP, PESEL itp. oraz innych ew. danych wrażliwych:, zaś w przypadku wynagrodzenia zastępcy wójta, strona wniosła o podanie liczby przepracowanych w pełni miesięcy w 2015 r.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia [...] października 2016 r. wyjaśnił zainteresowanemu w odniesieniu do powyżej przytoczonych punktów wniosku, co następuje.

Co do pytania nr 6:

"W ramach dostępu do informacji publicznej posiada Pan już pełną informację o wysokości wynagrodzeń osób pełniących funkcje publiczne (patrz: publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej ich oświadczenia majątkowe). Ujawnione tam kwoty zawierają pełne wynagrodzenie, wraz z nagrodami uznaniowymi, jeśli takie były im przyznane. Dodatkowo przy niniejszym otrzymał Pan szczegółowe dane dotyczące wysokości przyznanych nagród uznaniowych w okresie, za jaki dane te Pan sobie życzył otrzymać (dla wszystkich osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy łącznie). Jednak informacja o tym, jakie nagrody i w jakiej wysokości otrzymał dany pracownik nie stanowi informacji publicznej, a zatem nie podlega ona udostępnianiu w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ocena jakości pracy jest przywilejem (i obowiązkiem) przełożonego osoby zatrudnionej. Czytelnym wyrazem takiej oceny jest wyróżnianie pracownika lub też stałe pomijanie go w wyróżnieniach. Wyróżnienie pracownika przyjmuje formę słowną, czasem pisemną, a często przyjmuje formę gratyfikacji finansowej. Naruszeniem podstawowych praw pracowniczych i obywatelskich byłoby publiczne rozpatrywanie dlaczego akurat ten pracownik zasługuje w oczach przełożonych na wyróżnienie, a tamten – nie. Oznacza to, że odpowiedzi na to pytanie Panu nie możemy udzielić, a z powodów podanych wyżej ta odmowa nie wymaga decyzji".

Co do pytania nr [...]:

"Jak w punkcie [...] niniejszej odpowiedzi: wyjaśniam, że informacja o wysokości wynagrodzeń osób, które Pan w tym punkcie wymienił, zawarta jest w Biuletynie Informacji Publicznej, w zakładce poświęconej oświadczeniom majątkowym. Takie oświadczenie zawiera wiarygodną, zweryfikowaną przez wójta i urząd skarbowy wysokość osiągniętych przez daną osobę dochodów i to musi Panu wystarczyć. Rozszerzanie tej informacji, z podziałem na nagrody, premie, zasiłki chorobowe, wynagrodzenie urlopowe, a zwłaszcza bezpośrednie udostępnianie dokumentów związanych z ewidencją czasu pracy, stanowiłoby bezpodstawne naruszenie praw pracowniczych i obywatelskich. Dostęp do danych, z których można wnioskować o stanie zdrowia danej osoby (informacja o zasiłkach chorobowych), opinii o niej ze strony przełożonych (nagrody lub ich brak) nie jest możliwy bez zgody osoby zainteresowanej, ponieważ nie są to dane stanowiące informacje publiczną".

Zainteresowany, nie zgadzając się z zakresem tak udzielonych mu informacji, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki) skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu punktów [...] i [...] wniosku.

WSA w Warszawie, motywując swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że skarga zasługiwała częściowo na uwzględnienie.

Oceniając charakter żądanej informacji, Sąd I instancji stwierdził, że wydatkowanie funduszy publicznych należy do kategorii informacji publicznej, skoro odnosi się do kwestii gospodarowania mieniem publicznym. Wobec tego Sąd uwzględnił skargę w zakresie opisanym w pkt [...] wyroku, biorąc pod uwagę fakt, że ustawodawca w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) nie przewidział wyłączenia dostępu do informacji publicznej w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne. Sąd wojewódzki podkreślił, że organ nie mógł być zwolniony z obowiązku udzielenia informacji w zakresie opisanym w pkt [...] wyroku tylko z uwagi na to, że w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu zostały zamieszczone oświadczenia majątkowe osób pełniących w Urzędzie funkcje publiczne. Sąd argumentował, że zbiorcze oznaczenie wynagrodzenia konkretnej osoby nie pozbawia bowiem obywatela prawa do żądania wyszczególnienia, jaką część tego wynagrodzenia stanowią przyznane pracownikowi nagrody; intencją ustawodawcy tworzącego omawiany akt prawny było bowiem umożliwienie obywatelom kontroli zasadności wydatkowania funduszy publicznych, stąd też nie sposób ograniczać informacji o wynagrodzeniu osób pełniących funkcje publiczne wyłącznie do zbiorczego zestawienia, bez wyszczególnienia wysokości kwot przyznanych np. w formie nagród.

Natomiast za prawidłowe Sąd uznał działanie organu, polegające na nieudostępnieniu żądanych w punkcie [...] wniosku informacji dotyczących osób, które nie pełnią w Urzędzie funkcji publicznych, a jedynie funkcje usługowe lub techniczne. Zdaniem Sądu, dane dotyczące wysokości nagród przyznanych imiennie konkretnemu pracownikowi z tej grupy zatrudnionych w Urzędzie nie stanowią informacji możliwej do udostępnienia, co wynika wprost z treści przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym ustawodawca zaznaczył, że prawo do informacji publicznej dotyczy jedynie osób pełniących funkcje publiczne. Sąd I instancji skonkludował, że dane dotyczące pracowników Urzędu, którzy nie pełnią funkcji publicznych, nie podlegają udostępnianiu w trybie omawianej ustawy, gdyż prawo obywatela do kontroli zasadności wynagrodzenia tego typu osób ogranicza się do możliwości uzyskania od organu zbiorczego zestawienia kwot, jakie zostały wydatkowane na wynagrodzenia wszystkich osób, których praca ma charakter usługowy lub techniczny; niedopuszczalne będzie zaś domaganie się imiennego zestawienia tego rodzaju pracowników z przypisaniem do każdego z nich wysokości przyznanych nagród.

W takich warunkach Sąd uznał, że pozostała część pytania nr [...], tj. żądanie podania uzasadnienia przyznania konkretnym pracownikom samorządowym nagród, oraz pytanie nr [...] zawierające żądanie udostępnienia stronie kopii imiennych kart przychodów (karty wynagrodzeń, listy płac, karty zarobkowej), dotyczy informacji o charakterze pracowniczym, które jako takie, nie będąc informacjami publicznymi, nie podlegają udostępnieniu. Sąd I instancji wyjaśnił, że na ocenę pracy danego pracownika, czynionej na potrzeby przyznawania nagród, wpływać mogą nie tylko subiektywne odczucia przełożonego, ale także okoliczności związane z posiadaniem lub brakiem posiadania przez danego pracownika określonych predyspozycji do zajmowania określonego stanowiska, łącznie z materią absencji chorobowej. Wobec tego Sąd uznał, że ujawnianie uzasadnień nagród indywidualnie przyznanych pracownikom samorządowym naruszałoby ich prawa pracownicze, jak też mogłoby naruszać ich dobra osobiste, czego nie usprawiedliwia realizowanie prawa do informacji publicznej.

Sąd zwrócił też uwagę na to, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma na celu umożliwienie obywatelom dokonania oceny zasadności wydatkowanych funduszy publicznych, a nie weryfikacji prawdziwości danych udostępnionych przez adresata wniosku, bowiem do takiej weryfikacji upoważnione są wyłącznie organy ścigania i organy wymiaru sprawiedliwości. W ocenie Sądu wojewódzkiego żądanie przedstawienia kopii imiennych kart przychodów (karty wynagrodzeń, listy płac, karty zarobkowej) zmierzało zaś de facto do zweryfikowania informacji o wysokości wynagrodzeń osób oznaczonych w pytaniu [...], uwidocznionych w oświadczeniach majątkowych umieszczonych na stronach BIP Urzędu. Tego rodzaju żądanie Sąd uznał w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej za niedopuszczalne.

Sąd I instancji nie dopatrzył się również bezczynności organu w rozpoznaniu żądania zawartego w punkcie [...] wniosku, dotyczącego wysokości wynagrodzenia wójta, jego zastępcy, skarbnika i sekretarza Urzędu oraz kierowników referatów. W tym względzie Sąd podniósł, że organ odesłał wnioskodawcę w powyższym zakresie do Biuletynu Informacji Publicznej, w którym zostały udostępnione na stronie Urzędu oświadczenia majątkowe tych osób, obrazujące wysokość otrzymanych wynagrodzeń.

W tak przedstawionym stanie sprawy, uznając skargę za częściowo zasadną, WSA w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pozostałym zaś zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ponadto Sąd przedstawił argumentację przemawiającą za uznaniem, że nieudzielenie żądanej informacji nie stanowiło bezczynności mającej cechy rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie, zaskarżając to orzeczenie w części dotyczącej punktów [...] i [...] sentencji, "tj. w zakresie, w którym oddalono skargę [...] na bezczynność organu oraz orzeczono o kosztach postępowania" – P. S. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: a) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w całości pomimo istnienia stanu bezczynności organu w pełnym zakresie rozpoznania wniosku wskazanym w skardze pierwotnej; b) art. 151 p.p.s.a. poprzez częściowe oddalenie skargi pomimo, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w całości; c) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; d) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie (rezygnację z zastosowania); e) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie (rezygnację z zastosowania); f) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r, poz. 1647, z późn. zm.) poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia stanowiska uczestnika postępowania; g) art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 r. nr 43, poz. 296, z późn. zm. – dalej: k.p.c.) "w związku z art. 16 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważanie całego materiału dowodowego; h) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę, których trafność zobowiązywała do uwzględnienia skargi; i) art. 206 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie w zakresie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący, przy tak sformułowanych zarzutach domagał się uchylenia kwestionowanego wyroku w skarżonym zakresie i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie rozpatrzenia sprawy co do jej istoty (na rozprawie), jak i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Sąd I instancji odniósł się wyłącznie do części zarzutów przedstawionych przez zainteresowanego, a w szczególności pominął rozważania na temat katalogu osób pełniących funkcje publiczne, które nie składają obowiązkowych oświadczeń majątkowych, a jednocześnie nie są pracownikami pełniącymi funkcje techniczne czy usługowe. Zaznaczył, że Sąd zbiorczo wypowiedział się o motywach przesądzających o przyznaniu nagród pracownikom samorządowym (a więc zarówno pełniącym funkcje publiczne, jak i niepełniącym takich funkcji), które nie stanowią informacji publicznej, a zaliczają się do kategorii tzw. informacji pracowniczej. Zdaniem strony, wydając zaskarżone orzeczenie, Sąd przede wszystkim naruszył prawo materialne – art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co zostało uwidocznione m.in. przy analizie możliwości udostępnienia informacji o nagrodach pracowników samorządowych pełniących wyłącznie funkcje usługowe lub techniczne. Skarżący zarzucił Sądowi nieścisłość w tym względzie, podnosząc, że nie można rozstrzygnąć, czy Sąd uznał, że powyższe informacje nie mieszczą się w kategorii informacji publicznej (a więc nie spełniają kryterium z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), albo wprawdzie mieszczą się w tej kategorii, ale z uwagi na przywołany przez Sąd art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie mogą podlegać udostępnieniu. Za nieprawidłowe skarżący uznał podawanie danych zbiorczych, bowiem w praktyce uniemożliwia to kontrolę zasadności wydatkowania środków publicznych. W tym względzie argumentował też, że skoro organ nie udostępnił informacji publicznej, a jednocześnie nie wydał w tym zakresie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., to pozostawał w bezczynności, co powinno być zauważone przez Sąd I instancji.

Niezależnie od powyższych zastrzeżeń skarżący wytknął Sądowi wojewódzkiemu naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzasadnienie przyznania konkretnym pracownikom samorządowym nagród pozostaje poza przedmiotem informacji publicznej, a więc nie jest sprawą publiczną. Stwierdzając, że tego rodzaju wiadomości stanowią niewątpliwie informację publiczną, zainteresowany podniósł, że nawet w sytuacji, kiedy uzasadnienie przyznania nagrody zawiera informację podlegające ochronie z perspektywy prywatności urzędnika, to w takim przypadku należy zastosować rozwiązania, które zapewnią ochronę prywatności przy jedoczesnym udostępnieniu żądanej informacji, tj. udostępnić informację zanonimizowaną.

W zakresie rozpoznania punktu [...] wniosku, w części dotyczącej ustalenia wysokości wynagrodzenia wskazanych w tym żądaniu osób, skarżący podniósł, że na stronie BIP Urzędu nie zostały opublikowane wszystkie oświadczenia majątkowe, które pozwoliłyby na ustalenie wysokości wynagrodzenia, zaś w przypadku osób, których oświadczenia zostały opublikowane, podanie zbiorczych danych uniemożliwia faktycznie ustalenia wysokości aktualnego wynagrodzenia, w szczególności poznanie poszczególnych składników wynagrodzenia. Nadto zauważył, że na stronie tej nie zostały opublikowane oświadczenia wszystkich kierowników referatów Urzędu. Wskazując na to, że do przedmiotowej kwestii Sąd I instancji ustosunkował się wyłącznie w dwóch zdaniach, co w efekcie doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że w stanie faktycznym sprawy nie doszło do stanu bezczynności, choć faktycznie organ popadł w bezczynność, bowiem odesłał wnioskodawcę do informacji nieodnoszących się do wszystkich osób wymienionych w punkcie [...] wniosku.

W ocenie strony uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia "wydaje się wskazywać", że Sąd nie zauważył w przedmiotowej sprawie istotnego problemu polegającego na "zawężaniu przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zakresu katalogu osób pełniących funkcje publiczne", gdyż zamieszczone na wskazanych stronach BIP oświadczenia "dotyczą wyłącznie mniejszej części osób pełniących funkcje publiczne". Skarżący podniósł, że na [...] osoby zatrudnione w Urzędzie wyłącznie [...] osób sporządza oświadczenia majątkowe, co powoduje, że "nie sposób przyjąć, żeby pozostałe osoby pełniły wyłącznie funkcje usługowe czy techniczne". Zdaniem skarżącego, takie uzasadnienie wyroku prowadzić będzie do sytuacji, w której organ, procedując nad wnioskiem, wskaże wyłącznie na wynagrodzenie czy nagrody otrzymane przez [...] osób, których oświadczenia majątkowe podlegają publikacji, ale pominie już pozostałe osoby, które choć nie składają oświadczeń, to niewątpliwie pełnią funkcje publiczne.

Ponadto skarżący wyjaśnił, że w sprawie doszło do nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia wyroku, co jest właśnie wynikiem nieprawidłowości samego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Wskazując na niektóre sformułowania zawarte w uzasadnieniu skarżonego wyroku, zainteresowany stwierdził, że utrudnia to właściwe powołanie zarzutów kasacyjnych i już same te braki mogą stanowić uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej.

Na koniec skarżący podniósł, że z opisanymi naruszeniami prawa wiąże się zarzut naruszenia prawa procesowego w zakresie norm stanowiących bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia, tj. art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a, gdyż Sąd częściowo oddalił skargę, pomimo że istniały podstawy faktyczne i prawne do uwzględnia jej w całości. Zaznaczył też, że konsekwencją powyższego stało się również nieprawidłowe orzeczenie co do zwrotu kosztów postępowania i naruszenie art. 206 p.p.s.a., polegające na zasądzeniu wyłącznie zwrotu połowy kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ przedstawił polemikę z zarzutami strony przeciwnej i podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu w tej części, w jakiej została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tego rodzaju okoliczności w tym wypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie podkreślić należy, że w sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. np. wyroki NSA z dnia: 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11 i 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie dotyczy to jednakże tzw. przepisów wynikowych, jak np. art. 149 § 1 czy art. 151 p.p.s.a., których naruszenie jest właśnie konsekwencją wcześniej popełnionego naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego.

Dla uznania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. za usprawiedliwioną nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. np. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r. sygn. akt FSK 6/04, dostępny jw.).

Mając na uwadze wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania, których naruszenie zarzucono Sądowi wojewódzkiemu w kontekście sformułowanych zarzutów umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że zarzuty te koncentrują się na twierdzeniu, że Sąd I instancji w sposób niewłaściwy, niepełny przedstawił motywy wyroku, czym wprowadził niepewność strony skarżącej co do stanowiska zajętego przez ten Sąd w stosunku do tego, czy w ocenie Sądu informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330) jest również ta dotycząca nagród przyznawanych tym pracownikom Urzędu Gminy I., którzy nie pełnią funkcji publicznych. Ponadto podobne wątpliwości autor skargi kasacyjnej zgłosił względem stanowiska Sądu co do zakresu osobowego, w jakim organ powinien udostępnić dane podmiotów wymienianych w punkcie 10 wniosku, akcentując, że Sąd I instancji zawęził tę kategorię do podmiotów składających oświadczenia majątkowe, wymienionych w BIP urzędu.

Istotnie, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił to zagadnienie w sposób mało czytelny, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący, jednakże z całokształtu treści tego uzasadnienia można wyprowadzić wniosek, że Sąd wojewódzki informacje o wynagrodzeniach tej kategorii pracowników uznaje za informację publiczną, której udostępnienie podlega jednakże ograniczeniom z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co powoduje, że nie mogą one zostać podane w sposób zindywidualizowany, identyfikujący określone osoby. Z uwagi na treść sentencji zaskarżonego wyroku (punkt 1) i jego uzasadnienie należy uznać, że Sąd wojewódzki takiego kategorycznego poglądu nie wyraził. Za to w sposób jednoznaczny zobowiązał Wójta Gminy I. do rozpoznania punktu [...] wniosku z dnia [...] października 2016 r. w zakresie dotyczącym żądania udostępnienia listy imion i nazwisk pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne, którzy w latach 2014, 2015, 2016 (do momentu złożenia wniosku) otrzymali nagrody i wysokości tych nagród. Sąd I instancji nie uzależnił wykonania powyższego obowiązku do aktualnej treści informacji upublicznionych w BIP Urzędu. Wobec tego zarzuty związane z domniemanymi brakami w zakresie publikacji oświadczeń majątkowych w Biuletynie pozbawione były jakiegokolwiek znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Okoliczności te nie wymagały też żadnej weryfikacji ze strony Sądu wojewódzkiego.

Skoro organ pozostawał w tym zakresie w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, to nie było rzeczą Sądu wojewódzkiego niejako prewencyjne weryfikowanie hipotetycznej listy pracowników Urzędu pełniących funkcje publiczne, a zatem projektowanie, jakie osoby znajdą się na tej liście, tj. czy będzie to zestawienie tożsame z katalogiem osób wskazanych w BIP Urzędu, których oświadczenia majątkowe są ujawniane w tym publikatorze, czy też inne. Kwestia ta zaktualizuje się dopiero w razie rozpoznania przez organ wniosku zainteresowanego w zakresie dotyczącym punktu [...]. Stwierdzenie Sądu, że organ nie mógł być zwolniony z obowiązku udzielenia informacji w zakresie opisanym w pkt [...] wyroku tylko z uwagi na to, że w BIP zostały zamieszczone oświadczenia majątkowe osób pełniących w Urzędzie funkcje publiczne jest trafne, jednakże w żaden sposób nie przesądza, że to właśnie tylko co do tych osób organ powinien udzielić informacji publicznej.

Ze względu na powyższe Sąd wojewódzki nie naruszył przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut lit. h) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało wszystkie wymagane prawem elementy, a przedstawione w nim stanowisko pozwalało na kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Analiza uzasadnienia nie pozwoliła również na przypadanie Sądowi I instancji naruszania przepisów ustrojowych, tj. art. 1 ust. 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), zatem niezasadny był zarzut oznaczony lit. f. Sąd wojewódzki nie uchylił się od wykonania kontroli działania organu w przedmiotowej sprawie, lecz uczynił to wadliwie, bo z naruszeniem przepisów prawa materialnego, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Niedostatki rozważań Sądu I instancji w tym względzie można było ewentualnie kwalifikować jako naruszenie przepisów art. 133 § 1 (względnie art. 134 § 1) i art. 3 § 1 p.p.s.a., jednakże nie zostały one powołane w podstawach skargi kasacyjnej, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniany do badania prawidłowości zaskarżonego wyroku z tej perspektywy.

Co się tyczy zarzutów oznaczanych lit. a i b, tj. naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a., jeszcze raz stwierdzić należy, że są one tzw. przepisami wynikowymi (blankietowymi), zatem ich samodzielne powołanie w ramach odrębnych zarzutów kasacyjnych, bez próby powiązania z naruszeniem innych przepisów (postępowania lub prawa materialnego) jest nieprawidłowe, wobec czego zarzuty te w takim kształcie okazały się niezasadne. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie był w tym wypadku uprawniony do samodzielnego zrekonstruowania pełnej treści przytoczonej podstawy kasacyjnej. Przepisy te powinny bowiem zostać powiązane w ramach sformułowanego zarzutu kasacyjnego z naruszeniem innych przepisów, które doprowadziły sąd pierwszej instancji do ich błędnego zastosowania (patrz np. wyroki NSA z dnia: 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 1387/10, 24 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 563/11 – przywołane w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 269/18, dostępnym jw.). Trzeba mieć również na uwadze, że zasada falsa demonstratio non nocet pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w pewnych warunkach na odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej – powołanych nie tylko w samych podstawach kasacyjnych, ale również sformułowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (por. stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 391/15, dostępnym jw.). Jest to jednakże zastrzeżone do takich sytuacji, w których charakter i treść zarzutów można w sposób jednoznaczny ustalić ze względu na całokształt argumentacji sformułowanej w przytoczonej podstawie oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszącym się do poszczególnych zarzutów przytoczonej podstawy kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawierało w tym względzie odpowiedniego wywodu prawnego. Takich przepisów w ramach procesowej podstawy kasacyjnej nie wskazano, jakkolwiek trafnie zarzucono naruszenie prawa na wcześniejszym etapie, przy wykładni przepisów prawa materialnego, co finalnie przesądziło o częściowym uchyleniu zaskarżonego orzeczenia sądowego (punktu 3 sentencji w zakresie wskazanym w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku).

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (zarzut oznaczony lit. c) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zarzut oznaczony lit. d) poprzez niewłaściwe zastosowanie (rezygnację z zastosowania) okazały się częściowo trafne.

Idąc dalej, Sąd kasacyjny wyjaśnia, że pojęcie "informacji publicznej" określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. obejmuje każdą informacją o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest więc informacją publiczną. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. Są to informacje dotyczące wysokości środków publicznych wydatkowanych miesięcznie z budżetu państwa na obsadę stanowiska związanego z realizacją funkcji publicznej.

Rozstrzygnięcie Sądu wojewódzkiego co do braku podstaw do przekazania skarżącemu kopii imiennych kart przychodów osób wymienionych w pytaniu nr [...] wniosku, jako indywidualnej dokumentacji pracowniczej, było trafne. Naczelny Sąd Administracyjny w tym względzie podtrzymuje w pełni poglądy Sądu wojewódzkiego. Taka konkretna dokumentacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże może być nośnikiem odpowiednich informacji publicznych w zakresie, w jakim dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, jak również w zakresie, w jakim dotyczy kwestii dysponowania majątkiem publicznym (środkami na wynagrodzenia pozostałych pracowników w sferze publicznej).

Skarżący w punkcie [...] wniosku domagał się nie udostępnienia informacji publicznej zawartej w kartach dokumentujących przychody określonych osób, lecz udostępnienia konkretnej (ewentualnie zanonimizowanej), indywidualnej dokumentacji płacowo-pracowniczej (kopii indywidualnych kart płac i innych). Tak sformułowane żądanie nie mogło być uznane za domaganie się udzielenia informacji publicznej. Identyczny wniosek należy wyprowadzić w zakresie żądania udostępnienia "uzasadnienia przyznania nagrody" zawartego w pkt. [...] wniosku z [...] października 2016 r. Zauważyć przy tym należy, że zagadnienie oceny czy "uzasadnienie przyznania nagrody" jest informacją publiczną może się pojawić dopiero wtedy gdy owo uzasadnienie uzyska substrat materialny, np. zostanie sporządzone w formie pisemnej.

Ponadto warto zauważyć, że wprawdzie obowiązek ujawnienia wysokości "wynagrodzenia zasadniczego" osoby pełniącej funkcje publiczne nie będzie ograniczone prawem do prywatności, jednak już różnego rodzaju dodatki np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnej ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów, jak również zindywidualizowane oceny i motywacje przełożonych dotyczące konkretnej osoby dotyczące jej dóbr osobistych, jak np. godność czy zdrowie, a wyrażonych na potrzeby przyznania premii uznaniowych czy nagród. W ocenie Sądu kasacyjnego, takie informacje mają już charakter wewnętrzny, indywidualny, spersonalizowany oraz stricte pracowniczy – i jako takie nie mogą być udzielone w ramach udostępnienia informacji o działaniu władz publicznych, w tym wydatkowaniu środków publicznych. Nie obejmuje ich dyspozycja przepisu art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p..

Jeszcze raz należy podkreślić, że np. informacja o wynagrodzeniu zasadniczym osoby pełniącej funkcję publiczną podlega udostępnieniu jako informacja, o której mowa w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma zaś na gruncie tej ustawy znaczenie autonomiczne i szersze niż definicja zwarta w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną winno być ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną. Niemniej jednak przesądzenie, że dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jednak jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 169/18, dostępnym jw.). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób, które nie pełnią funkcji publicznych i nie mają związku z ich pełnieniem (por. wyrok z dnia 30 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2158/16, dostępny jw.).

Błędne okazało się stanowisko Sądu co do oddalenia skargi w odniesieniu do punktu 6 wniosku, w części dotyczącej danych obejmujących wysokość nagród przyznanych pracownikom Urzędu pełniącym funkcje usługowe lub pomocnicze, przypisanych do poszczególnych stanowisk. W tym zakresie Sąd błędnie zinterpretował przepisy prawa materialnego – art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Pogląd Sądu I instancji, że na gruncie omawianej ustawy możliwe jest wyłącznie udzielenie wnioskodawcy ogólnych, zbiorczych informacji o przedmiotowych wydatkach związanych z wynagrodzeniami był nietrafny. Powyższy wniosek wynikający z kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w sposób oczywisty nie dotyczy danych osobowych takich pracowników, jak i omówionych już wcześniej kwestii związanych z uzasadnieniem nagród przyznanych takim pracownikom.

W konsekwencji Sąd I instancji błędnie nie objął tego aspektu sprawy rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast rozstrzygnięcie Sądu I instancji co do stwierdzenia po stronie organu stanu bezczynności, jak i ocena tejże bezczynności pod kątem rażącego naruszenia prawa (art. 149 §1a p.p.s.a.) została dokonana w ramach punktu [...] zaskarżonego wyroku. Zainteresowany rozstrzygnięcia sądowego w tej części nie zakwestionował, zatem Sąd kasacyjny zagadnień tych ponownie nie oceniał ani też nie rozstrzygał.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W sprawie niniejszej taka sytuacja miała miejsce, wobec czego Sąd kasacyjny nie tylko uchylił zaskarżony wyrok w części, ale również rozpoznał w tym zakresie skargę na bezczynność. Wobec tego, skoro z przedstawionych wcześniej względów skarga została w części uznana za zasadną, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt [...] zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym pracowników pełniących funkcje usługowe lub techniczne i zobowiązał organ do rozpoznania w terminie [...] dni (od zwrotu akt sprawy) wniosku z dnia [...] października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej co do wysokości nagród przyznanych od 2014 r. do daty złożenia wniosku pracownikom pełniącym funkcje usługowe lub pomocnicze – z wyszczególnieniem tych stanowisk.

Wójt Gminy I., rozpoznając merytorycznie wniosek skarżącego z dnia [...] października 2016 r., obowiązany będzie uwzględnić przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

W pozostałym zaś zakresie Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił, uznając ją za niezasadną. Rozstrzygnięcie to obejmuje również zawarte w punkcie [...] zaskarżonego wyroku orzeczenie Sądu wojewódzkiego o kosztach postępowania. Wobec tylko częściowego uwzględnienia skargi również zasadne było jedynie częściowe przyznanie stronie poniesionych kosztów postepowania ([...]%) poprzez zastosowanie przepisu art. 206 p.p.s.a. (zarzut oznaczony lit. i). Ocena ta nie uległa zmianie wskutek rozstrzygnięcia kasacyjno-merytorycznego, jakie wydał w stosunku do części tego wyroku w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny.

Niezasadne okazały się w szczególności wszelkie zarzuty dotyczące rozstrzygnięcia obejmującego żądanie określone w punkcie [...] wniosku, co już zostało wczesnej wyjaśnione. Ponadto należy dodać, że zarzut naruszania art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie był trafny, bowiem może on zaleźć zastawienie jedynie do tych sytuacji, w których organ uzna za zasadne odmówić udzielenia skarżącemu określonych informacji publicznych z przyczyn uzasadniających zastosowanie tego przepisu. Te zagadnienia związane są jednakże z przyszłym rozpoznaniem przedmiotowego wniosku w zakresie, w jakim została stwierdzona bezczynność Wójta. Również całkowicie chybiony i częściowo niezrozumiały był zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 233 § 1 k.p.c. "w zw. z art. 16 § 5" p.p.s.a. (zarzut oznaczony lit. g)

Sąd I instancji nie stosował w sprawie przepisu art. 233 § 1 k.p.c., skoro nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Nadto w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie istnieje przepis w postaci jednostki redakcyjnej "art. 16 § 5", zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku domyślać się tego, jakie przepisy zamierzał wskazać autor w podstawach kasacyjnych, skoro w uzasadnieniu środka odwoławczego nie zawarł w tym względzie żadnego wyjaśnienia.

Na koniec wyjaśnić należy, że o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął w punkcie [...] wyroku na podstawie art. 209 i art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na względzie jedynie częściowe uwzględnienie zarzutów skargi kasacyjnej.