Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1557/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1, art. 141 § 4, art. 166;
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 70a ust. 6;
journal: Dz.U. 1982 nr 3 poz 19
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela.
article: art. 11 ust. 2 pkt 3, art. 183 ust. 4;
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe
article: art. 3 ust. 1 i 2;
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa (...) na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4601/21 w przedmiocie odrzucenia skargi Województwa (...) na czynność Wojewody (...) z dnia 12 lipca 2021., nr WF-I.3112.24.20.2021 w przedmiocie odmowy sfinansowania wydatków środkami dotacji celowej uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4601/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Województwa (...) na pismo Wojewody (...) z dnia 12 lipca 2021 r, w przedmiocie odmowy sfinansowania wydatków środkami dotacji celowej.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że nie jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi, na poparcie swoich argumentów wskazując, że umowa z dnia 27 kwietnia 2020 r. zawarta pomiędzy Województwem (...) a Wojewodą (...) to umowa o udzielenie dotacji celowej przeznaczonej na finansowanie wydatków związanych z zatrudnieniem nauczycieli w celu realizacji zadań doradcy metodycznego. Sąd pierwszej instancji ocenił, że w momencie zawarcia umowy cywilnoprawnej o przyznanie pomocy finansowej etap postępowania administracyjnego, jak też ewentualnego postępowania sądowoadministracyjnego został zamknięty. W związku z powyższym, po zawarciu umowy cywilnoprawnej, wszelkie roszczenia z tym związane są rozstrzygane przez sąd powszechny, zgodnie z § 9 zawartej przez strony umowy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżone pismo nie stanowi podejmowanego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.", ponieważ dotyczy skutków niewykonania przez stronę skarżącą zobowiązań przewidzianych zawartą umową.

Strona skarżąca wiosła skargę kasacyjną, zaskarżając przedmiotowe postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucają naruszenie przepisów:

1) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako nienależącej do właściwości sądów administracyjnych z powodu błędnego przyjęcia, że odmowa sfinansowania poniesionych przez stronę skarżącą wydatków związanych z zatrudnieniem w 2020 r. nauczycieli realizujących zadania doradców metodycznych, wyrażona w piśmie organu z dnia 12 lipca 2021r., dotyczy skutków niewykonania przez stronę skarżącą zobowiązań przewidzianych umową zawartą pomiędzy organem a stroną skarżącą w dniu 27 kwietnia 2020 r. i nie stanowi rozstrzygnięcia, o którym mowa a art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia, które nie zawiera opisu zarzutów podniesionych w skardze ani nie przedstawia rozumowania Sądu w odniesieniu do tez tam podniesionych, nie odnosi się w sposób rzetelny do stanu faktycznego sprawy oraz nie zawiera żadnych rozumowań prawnych odnośnie materialnej podstawy prawnej stanowiącej podstawę skarżonej czynności;

c) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu konstytucyjnych ram systemowych;

2) prawa materialnego tj. art. 70a ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r. poz. 1762) oraz § 25 ust. 1, 3 i 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dna 28 maja 2019 w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli (Dz. U. poz. 2019 ze zm.) poprzez niezastosowanie.

Dodatkowo strona skarżąca powołała się na wadę nieważności postępowania wymienioną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., bo nie został jej doręczony odpis odpowiedzi na skargę.

Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego:

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bo zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowiło ono konsekwencję wadliwej wykładni art. 70a ust. 6 zdanie pierwsze Karty Nauczyciela.

Przede wszystkim zauważyć należy, że w odróżnieniu od wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. aktów stosowania prawa, te wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmują czynności i akty podejmowane przez administrację na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej. W tym przypadku nie dochodzi do konkretyzacji uprawnienia bądź obowiązku w drodze decyzji, postanowienia czy nawet inaczej nazwanego aktu stosowania prawa, lecz do wykonania ustawy polegającego na realizacji sprecyzowanego w przepisach prawa uprawnienia lub obowiązku jednostki (zob. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008/5/51, tenże Glosa do wyroku WSA z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 440/06, OSP 2007/10/115).

Konstruowanie przez ustawodawcę różnorodnych form działania podmiotów funkcjonujących w sferze prawa publicznego mieści się niewątpliwie w ramach przysługującej ustawodawcy swobody kreowania systemu prawnego. Panująca współcześnie różnorodność prawnych form działania administracji zdecydowanie wykracza poza enumerację zawartą w poszczególnych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazany zabieg legislacyjny jest nie tylko dopuszczalny, ale i powszechnie stosowany także w innych państwach demokratycznych, w celu uelastycznienia coraz bardziej obciążonej administracji (zob. np. E. Schmidt-Assmann, Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Eine Zwischenbilanz zu Entwicklung, Reform und künftigen Aufgaben, Tübingen 2013, s. 87).

Pamiętać także trzeba, że dopuszczalność drogi sądowej jako takiej nie zależy od tego, w jakiej formie administracja działa, lecz od tego czy mamy do czynienia ze sprawą indywidualną w sporze o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego występujących w roli podmiotu realizującego zadanie publiczne ów spór powinien wyczerpywać się w formule ochrony samodzielnego, zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych, gwarantowanego przez art. 165 ust. 1 Konstytucji i adekwatnego przydziału środków na ten cel, zabezpieczonego z kolei przez art. 167 ust. 1 Konstytucji.

Dopiero przesądzenie tej kwestii otwiera pole do rozważań na temat tego, czy ustawodawca zwykły to konstytucyjnie gwarantowane prawo zapewnił, a jeżeli tak, przed jakim sądem i w jakiego rodzaju procedurze. Nie jest przecież tak, że wszystkie spory z administracją rozpoznają sądy administracyjne, bo do tego potrzebny jest – w myśl art. 184 Konstytucji – wyraźny przepis ustawy.

Zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji można tylko co do jednego, a mianowicie tego, że spory w przedmiocie wykonywania umowy zawartej z Województwem (...) a Wojewodą (...) podlegają kognicji sądu powszechnego. Wniosek ten wynika nie tylko z treści § 9 umowy, ale też znajduje uzasadnienie w przepisie ustawy, tj. art. 70a ust. 6 zdanie drugie Karty Nauczyciela.

Istotnie, udzielenie dotacji powinno odbywać się na podstawie umowy, o której mowa w zdaniu drugim art. 70a ust. 6 Karty Nauczyciela. Jednakże, jeżeli z jakichś powodów uprawniony i zobowiązany pozostają w sporze co do tego, czy dotacja powinna zostać udzielona, a nie tego czy i w jaki sposób powinno zostać zrealizowane uprawnienie wynikające ze stosunku zobowiązaniowego nakreślonego przepisami prawa prywatnego, to spór ten nabiera zupełnie innego charakteru.

Jak już zasygnalizowano, w odróżnieniu od sporu o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, a więc każdego sporu o "prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego" (wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 – OTK 2000/5/143), ten toczony na podstawie art. 167 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji ma na celu ochronę zgodnego z zasadą adekwatności przydziału środków publicznych na wykonanie określonego ustawą zadania.

W myśl art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1081) zapewnienie kształcenia m. in. w placówkach doskonalenia nauczycieli należy do zadań oświatowych samorządu województw. Z kolei doskonalenie nauczycieli prowadzą – zgodnie z art. 183 ust. 4 tej ustawy – nauczyciele zatrudnienieni w tych placówkach, którym powierzono zadania doradców metodycznych. Prowadzenie takiej placówki wymaga, zgodnie z art. 184 ust. 1 i n. tej ustawy uzyskania akredytacji kuratora oświaty. Zadania oświatowe, polegające jak stanowi art. 3 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2082) na kształceniu, wychowaniu i opiece, w tym kształceniu specjalnym i profilaktyce społecznej podlegają finansowaniu ze środków publicznych na zasadach określonych w ustawach, przede wszystkim w tej ustawie i ustawie z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1672 ze zm.).

Przepis art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych zaś gwarantuje, że środki niezbędne do realizacji zadań oświatowych jednostek samorządu terytorialnego, w tym zadań polegających na zapewnienie kształcenia w placówkach doskonalenia nauczycieli (odsyłając do art. 11 ust. 2-4 Prawa oświatowego), w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, są zagwarantowane w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Z unormowaniem tym koresponduje kategoryczna stylizacja art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela. Użyty przez ustawodawcę czasownik "udziela" świadczy o tym, że ustanawia on obowiązek sfinansowania zadania oświatowego polegającego na prowadzeniu placówki doskonalenia zawodowego zatrudniającą doradców metodycznych. Kreuje zarazem roszczenie jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej taką placówkę wobec wojewody o dotację na finansowanie wydatków związanych z zatrudnieniem nauczycieli w celu realizacji zadań doradcy metodycznego. Ustawodawca nakładając na samorząd województwa wykonywanie określonego zadania oświatowego zapewnił jednocześnie stosowną podstawę jego finansowania.

Z tych przyczyn spór dotyczący udzielenia dotacji na sfinansowanie tego zadania w zakresie nieobjętym umową, o której mowa w art. 70a ust. 6 zdanie drugie Karty Nauczyciela jest sprawą o przyznanie adekwatnych do jego realizacji środków w rozumieniu art. 167 ust. 1 Konstytucji. Odmowa udzielenia dotacji na sfinansowanie tego zadania stanowi zarazem czynność organu, podjętą na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie polega bowiem na stosowaniu prawa, lecz na jego wykonywaniu, bez potrzeby konkretyzacji normy prawa materialnego.

Wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji, z akt niniejszej sprawy wynika że żądanie skarżącego nie mieściło się w zakresie zawartej z wojewodą umowy, bo dotyczyło innego katalogu nauczycieli, niż ci, których objęto umową. Wobec tego skierowane do sądu administracyjnego roszczenie stanowiło sprawę podlegającą rozpoznaniu przez ten właśnie sąd.

Z tych powodów skarga kasacyjna została uwzględniona. Nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny natomiast zarzutu nieważności postępowania, bo niedoręczenie odpowiedzi na skargę na etapie oceny jej dopuszczalności nie stanowi o pozbawieniu strony jej prawa do udziału w postępowaniu w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.