Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 275/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Infrastruktury~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art 156 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: ar 9 ust. 2, art 10
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: art 54, art 56 § 1, art 57 § 2 i 3, art 58 § 1
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 308
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi  z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej  lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności
article: art 12 ust. 1,2,3  i  4
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: art 8 ust. 1, 3, 4
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 września 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. i E. M. P. oraz skargi kasacyjnej A. E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2787/20 w sprawie ze skargi M. P., E. P.i R. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 8 stycznia 2018 r. nr D[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wyrokiem z 19 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2787/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P., E. P. i R. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 8 stycznia 2018 r., nr DO-4-6613-86-RF/16, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak i pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

E. P. oraz R. P., reprezentowani przez adwokata, złożyli skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Rozstrzygnięciu Sądu I instancji zarzucili:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 9 ust. 2 w zw. z art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.) w zw. z art. 54, art. 56 § 1, art. 57 § 2 i 3 oraz art. 58 § 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1950 r. kodeks rodzinny (Dz. U. z 1950 r. Nr 34, poz. 308 – dalej jako kodeks rodzinny) poprzez uznanie, iż M. P. reprezentował w toku postępowania swoje małoletnie dzieci, tj. E. P. i M. P. oraz składał w ich imieniu oświadczenia w sytuacji, gdy interesy M. P. były sprzeczne z dobrem i interesem jego małoletnich dzieci, co nie pozwalało mu na reprezentowanie dzieci w postępowaniu wywłaszczeniowym, a dodatkowo czynność polegająca na zbyciu nieruchomości wymagała uzyskania zgody sądu opiekuńczego, co w rezultacie doprowadziło do tego, iż małoletni współwłaściciele nie uczestniczyli w postępowaniu wywłaszczeniowym i nie byli w nim należycie reprezentowani, zaś orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane do osoby, która nie była stroną postępowania, co powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności;

2. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 2 w zw. z w zw. z art. 12 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.) poprzez uznanie, iż M. P. w toku postępowania wywłaszczeniowego reprezentował interesy swojej żony A. P. pomimo braku legitymowania się przez niego stosownym pełnomocnictwem udzielonym przez żonę, podczas gdy sprawa o wywłaszczenie nieruchomości nie miała charakteru "sprawy mniejszej wagi" w rozumieniu art. 12 ust. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r., co w rezultacie doprowadziło do tego, iż A. P. jako współwłaściciel nieruchomości nie uczestniczyła w postępowaniu wywłaszczeniowym i nie była w nim należycie reprezentowana, zaś orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane do osoby, która nie była stroną postępowania, co powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze. zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 7 k.p.a. polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez Sąd oceny materiału dowodowego w sposób niewszechstronny, nierozważeniu wszystkich przepisów prawa, które mają zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, w tym przede wszystkim art. 8 ust. 1, 3 i 4, art. 13 ust. 3 pkt 2 i 5 sprzed nowelizacji, art. 18 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 20 ust. 1, 2 i 3, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 4, poz. 31 z 1952 r. – dalej jako dekret z 1949 r.), art. 56 § 1, art. 57 § 2 i 3 oraz art. 58 § 1 kodeksu rodzinnego oraz art. 12 ust. 1-4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.) oraz niezbadanie i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, co doprowadziło do dokonania błędnych ustaleń odnośnie do: wezwania właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za określoną cenę, prawidłowego zawiadomienia właścicieli nieruchomości o postępowaniu wywłaszczeniowym, udziału właścicieli w postępowaniu wywłaszczeniowym oraz skierowania do właścicieli nieruchomości orzeczenia o wywłaszczeniu, a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na wydaną w sprawie decyzję administracyjną, która winna zostać uchylona;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., względnie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z:

a) art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu z 1949 r. – brak wezwania właścicieli nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną w art. 28 w/w dekretu, podczas gdy była to czynność niezbędna, której zaniechanie czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości;

b) art. 13 ust. 3 pkt 2 i 5 sprzed nowelizacji, art. 18 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 20 ust. 1, 2 i 3, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 1 i 2 dekretu z 1949 r. - brak zawiadomienia współwłaścicieli nieruchomości o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym oraz brak udziału współwłaścicieli nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, mimo zawiadomienia przez M. P., kto jest obecnym współwłaścicielem nieruchomości, wskutek czego A. P., E. P. oraz M. P. nie brali udziału w całym postępowaniu wywłaszczeniowym, wobec nich też nie została wydana decyzja wywłaszczeniowa

polegające na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi skarżących, pomimo iż Minister Infrastruktury i Budownictwa w sposób błędny i nieuzasadniony okolicznościami sprawy uznał, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 2 lutego 1953 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z 7 lutego 1952 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie wymienionych wyżej przepisów dekretu z 1949 r., jak też błędnie uznał, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony, a jedynie w orzeczeniu omyłkowo określono stronę w sytuacji, gdy orzeczenia te zawierały uchybienia, które powinny skutkować stwierdzeniem ich nieważności;

3. art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi i uznanie, iż wszelkie wątpliwości co do ustalenia, że orzeczenia organu zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wyraźnie wskazuje, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym nie brały udziału osoby będące właścicielami przedmiotowej nieruchomości, tym samym organ rażąco naruszył prawo poprzez fakt zaniechania wezwania wszystkich właścicieli przedmiotowej nieruchomości do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, jak też wydał orzeczenie wobec osoby niebędącej stroną postępowania, co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji, jak też poprzez przyznanie priorytetu zasadzie trwałości decyzji administracyjnych w związku z wystąpieniem braków w dokumentacji w postępowaniu wywłaszczeniowym, zamiast zasadom praworządności, uwzględniania z urzędu słusznego interesu obywatela i pogłębiana zaufania obywatela do organu;

4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie w zaskarżonym wyroku oceny prawnej odmiennej od oceny wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 537/19, wydanym w niniejszej sprawie oraz niezastosowanie się do wskazań wyrażonych w powyższym orzeczeniu i w konsekwencji uznanie, iż A. P., E. P. i M. P. byli należycie reprezentowani w postępowaniu wywłaszczeniowym i nie doszło do skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania, podczas gdy Sąd nie wyjaśnił jednoznacznie kwestii tego, czy doszło do naruszenia m.in. mającego kwalifikowaną postać art. 8 ust. 1, 3, 4 dekretu oraz art. 18 ust. 1, 2, 3, 4 dekretu w aspekcie niepowiadomienia rzeczywistych współwłaścicieli;

5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia wyroku wyrażające się w zdawkowym wyjaśnieniu okoliczności mających kluczowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, tj. zwłaszcza kwestii udziału współwłaścicieli w postępowaniu wywłaszczeniowych i ich reprezentacji, a także przedstawieniu zdawkowego i niejasnego stanowiska w przedmiotowej sprawie, w tym co do ustaleń faktycznych i prawnych, co skutkuje utrudnieniem możliwości odczytania procesu rozumowania Sądu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skargę kasacyjną złożyła również A. P., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Rozstrzygnięciu Sądu I instancji zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1 . art. 7 ust. 1, art. 13 ust. 3 pkt 5, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 20 ust. 2, art. 24 ust. 1 dekretu z 1949 r. poprzez nieprawidłowe ustalenie właścicieli nieruchomości i co za tym idzie stron postępowania wywłaszczeniowego i zaniechanie wezwania ich do udziału w sprawie,

2. art. 5 ust. 1 i 2 dekretu w brzmieniu po nowelizacji polegającym na wydaniu decyzji pomimo braku opinii właściwego prezydium wojewódzkiej rady narodowej, która zgodnie z tymi przypisami była wymagana w dniu wydania decyzji.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności zgodności obszaru rzeczywiście zajętego pod dom kultury w G[...] z obszarem określonym w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z 7 lutego 1952 r. nr L.AP.IV-2/4/50 - pomimo zgłaszanych w tym zakresie w toku postępowania wątpliwości, że poza częścią działki nr 7[...] doszło do zajęcia części innych działek, (działki 6[...]), co prowadzi do wniosku, że w decyzji nieprawidłowo określono przedmiot wywłaszczenia i doszło do naruszenia art. 21 ust. 2 dekretu z 1949 r.;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z 2 lutego 1953 r., nr AP.IV.2/4/50, oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z 7 lutego 1952 r., nr L.AP.IV-2/4/50, w części dot. nieruchomości o pow. 3[...] m2 z nieruchomości położonej w G[...] przy ul. K[...] i N[...], oznaczonej jako działka nr 7[...] - pomimo tego, że decyzja z 7 lutego 1952 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 5 ust. 1 i 2 dekretu w brzmieniu po nowelizacji polegającym na wydaniu decyzji pomimo braku opinii właściwego prezydium wojewódzkiej rady narodowej, która zgodnie z tymi przypisami była wymagana w dniu wydania decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty A. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącej według norm przepisanych, oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargi kasacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Przedmiotem sporu pomiędzy stronami w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy stwierdzenia przez organ nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia 02.02.1953 r. nr AP.IV.2/4/50 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia 07.02.1952 r. nr L.AP.IV-2/4/50 w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o pow. 3[...] m2 z nieruchomości położonej w G[...] przy ul. K[...] i N[...], oznaczonej jako działka nr 7[...].

Należy zaznaczyć, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek ponownego rozpoznania sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2063/04, który jest prawomocny.

Wyrokiem z 12 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 767/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg M. P., E. P., R. P. oraz A. P., uchylił ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 8 stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju wyrokiem z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 537/19, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę oddalił skargę uznając, że organ podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do zgromadzenia archiwalnych akt wywłaszczeniowych, jednakże braki w dokumentacji w postępowaniu wywłaszczeniowym, nie pozwalają na pełną kontrolę prawidłowości jego przeprowadzenia, niemniej jednak braki te po tak znacznym upływie czasu od daty jego przeprowadzenia nie mogą być oceniane na niekorzyść wydanych wówczas orzeczeń i wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji był na mocy art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2063/04, jak również na mocy art. 190 p.p.s.a. był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 537/19.

Naczelny Sąd Administracyjny jest również na mocy art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2005 r. Ponadto Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W skardze kasacyjnej M. P. i E. P. zarzucono naruszenie wielu przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Mając na uwadze konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). Analizowane zarzuty należy ocenić jako szeroko zarysowane w zakresie powołanych okoliczności, ale wysoce nieprecyzyjne. Powołanie przez skarżących szeregu przepisów w omawianych zarzutach czyni często wątpliwym, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu. Niezbędna konkretyzacja zarzutów nie została także niejednokrotnie przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Należy w tym miejscu podkreślić, że w przypadku skargi na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nie odniesie skutku argumentacja wskazująca na zasadność przeprowadzenia postępowania zwykłego w inny sposób, niż miało to miejsce. Jeżeli bowiem celem postępowania nieważnościowego jest ustalenie, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to wadliwość decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności można wykazać jedynie wskazując na rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym, a nie na jakiekolwiek naruszenie prawa.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt II.5 petitum skargi kasacyjnej) oraz naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. (punkt II.4 petitum skargi kasacyjnej).

Skarżący uzasadniając te zarzuty podnoszą, że Sąd I instancji dokonał w zaskarżonym wyroku oceny prawnej odmiennej od oceny wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 537/19, wydanym w niniejszej sprawie, oraz nie zastosował się do wskazań wyrażonych w powyższym orzeczeniu. Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przede wszystkim nie wyjaśnił kwestii tego, czy doszło do naruszenia m.in. mającego kwalifikowaną postać art. 8 ust. 1, 3, 4 dekretu oraz art. 18 ust. 1, 2, 3, 4 dekretu w aspekcie niepowiadomienia rzeczywistych współwłaścicieli, co było zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżących Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się jedynie w sposób zdawkowy do treści art. 8 i art. 18 ust. 2 dekretu stwierdzając, iż przepisy te nie zostały naruszone.

Jeżeli chodzi o art. 141 § 4 p.p.s.a., to zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do uznania, że Sąd I instancji nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w tym przepisie, a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Te elementy w koniecznym zakresie uzasadnienie posiada. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, w szczególności ma to miejsce wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia lub uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia i stanowiska sądu. Tymczasem ww. elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia i pozwala na jego instancyjną merytoryczną kontrolę.

Nie jest również skuteczny zarzut dotyczący art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 537/19, wskazał na niemożność ustalenia w sposób jednoznaczny, jakie jest stanowisko prawne Sądu w odniesieniu do kwestii naruszenia art. 8 ust. 1, 3, 4 dekretu oraz art. 18 ust. 1, 2, 3, 4 dekretu w aspekcie niepowiadomienia rzeczywistych współwłaścicieli. Sąd I instancji takie jednoznaczne stanowisko zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie można zatem wywodzić, że takiego stanowiska nie przedstawił z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., względnie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 3 pkt 2 i 5 sprzed nowelizacji, art. 18 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 20 ust. 1, 2 i 3, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 1 i 2 dekretu (punkt II.2.b petitum skargi kasacyjnej) należy stwierdzić, że niebranie przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie przesłanką stwierdzenia nieważności. Nie wnikając w tym miejscu w to, czy rzeczywiście A. P., E. P. oraz M. P. nie brali udziału w całym postępowaniu wywłaszczeniowym, należy stwierdzić, że okoliczność ta pozostaje bez znaczenia w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, mówiąc inaczej - nie może prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. W konsekwencji nie ma podstaw do czynienia zarzutu Sądowi I instancji, że naruszył wskazane powyżej przepisy nie biorąc pod uwagę powyższej okoliczności jako uzasadniającej stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Zarzut ten jest zatem niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., względnie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu (punkt II.2.a petitum skargi kasacyjnej) należy stwierdzić, że skoro w aktach wywłaszczeniowych nie ma wezwania właścicieli nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną w art. 28 dekretu, to brak całości akt archiwalnych nie może zostać uznany za podstawę stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż dany dokument nie istniał. Wydanie decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa musi być bowiem wykazane w sposób bezsporny i oczywisty z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 ust. 1 k.p.a.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak w aktach dokumentów obrazujących konieczne do uzyskania opinie, zezwolenia, czy propozycje dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, nie mogą po kilkudziesięciu latach przemawiać za przyjęciem, że wymagane czynności nie zostały dokonane (zob. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., I OSK 1191/18). O nieważności decyzji można bowiem mówić tylko wówczas, gdy na podstawie ustalonego stanu faktycznego w sposób jednoznaczny można stwierdzić, iż doszło do spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 21 września 2021 r., I OSK 4295/18). Brak kompletnych akt postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję podlegająca kontroli nadzorczej, w sposób oczywisty nastręcza trudności co do oceny legalności tego aktu, zwłaszcza wówczas, gdy wydanie orzeczenia uzależnione było od zaistnienia określonych przesłanek faktycznych, których istnienia - z uwagi na niezachowanie się pełnej dokumentacji - potwierdzić ani wykluczyć nie można. W takiej sytuacji organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest podjąć wszelkie działania w celu odnalezienia, a następnie odtworzenia zaginionych czy zniszczonych akt. Dopiero, gdy takie czynności rzeczywiście okażą się bezskuteczne, organ może oprzeć się na dowodach pośrednich, przede wszystkim zaś na takich dowodach, które pochodzą z okresu wydania weryfikowanego orzeczenia. Nie jest dopuszczalne przyjęcie rażącego naruszenia prawa, gdyby miało ono być oparte wyłącznie na domniemaniach, wnioskowaniach czy też przypuszczeniach. W szczególności dotyczy to oceny tego, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji znacznego upływu czasu od podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 23 sierpnia 2019 r., I OSK 2562/17). Nie można zgodzić się z poglądem, że występujące w sprawie braki i wątpliwości, których nie można wyjaśnić za pomocą środków dowodowych, należy rozstrzygać na korzyść strony żądającej stwierdzenia nieważności, bowiem powinność taka ma wynikać z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art., 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.). Jeszcze raz podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w razie ujawnienia kwalifikowanych wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1438/10).

Z powyższych powodów za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. (punkt II.3 petitum skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 7 k.p.a. polegającego na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez Sąd oceny materiału dowodowego w sposób niewszechstronny, nierozważeniu wszystkich przepisów prawa, które mają zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, w tym przede wszystkim art. 8 ust. 1, 3 i 4, art. 13 ust. 3 pkt 2 i 5 sprzed nowelizacji, art. 18 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 20 ust. 1, 2 i 3, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 1 i 2 dekretu, art. 56 § 1, art. 57 § 2 i 3 oraz art. 58 § 1 kodeksu rodzinnego oraz art. 12 ust. 1-4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.) oraz niezbadanie i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy (punkt II.1 petitum skargi kasacyjnej), biorąc pod uwagę, że Skarżący w sformułowaniu omawianej podstawy kasacyjnej używają zwrotu "przede wszystkim", stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że zwrot taki jest semantycznie pusty. Naczelny Sąd Administracyjny bada podstawy skargi kasacyjnej jedynie w zakresie przepisów wyraźnie powołanych. Użycie tego zwrotu nie pozwala także na kontrolę kasacyjną szerszą, niż z punktu widzenia powołanego przepisu oraz wskazanego sposobu jego naruszenia (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2875/17). Ponadto sformułowanie w skardze kasacyjnej takiego zwrotu sugeruje, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej powinien objąć swą analizą również inne kwestie poza wprost wskazanymi w skardze kasacyjnej. Jest to jednak niedopuszczalne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniem.

Uzasadnienie powyższego zarzutu sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób niewszechstronny i nie rozważył wszystkich przepisów prawa mających zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, co doprowadziło do błędnych ustaleń zwłaszcza w zakresie prawidłowego zawiadomienia właścicieli nieruchomości o postępowaniu wywłaszczeniowym, udziału właścicieli w postępowaniu wywłaszczeniowym oraz skierowania do właścicieli nieruchomości decyzji o wywłaszczeniu.

Przypomnieć należy w pierwszej kolejności, że niebranie przez stronę bez swej winy udziału w postępowaniu nie jest okolicznością mającą znaczenie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W odniesieniu do kwestii prawidłowości zawiadomienia właścicieli nieruchomości o postępowaniu wywłaszczeniowym oraz zawiadomienia o innych czynnościach procesowych wskazać należy, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przed dniem 31 stycznia 1952 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 25), zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W sytuacji, gdy po wszczęciu postępowania doszło do zmiany przepisów normujących sposób wszczęcia postępowania, to nie powtarza się czynności wszczęcia postępowania oraz czynności z wcześniejszego etapu postępowania, chyba że co innego wynika z przepisów przejściowych. Ustawa z dnia 29 grudnia 1951 r. nie przewidywała powtórzenia jakichkolwiek czynności procesowych. Zgodnie z art. 16 dekretu w brzmieniu sprzed nowelizacji obwieszenie było właściwym sposobem zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W wyniku nowelizacji został natomiast wprowadzony wymóg indywidualnego zawiadomienia właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 18 ust. 1 dekretu). Zawiadomienia za pomocą obwieszczenia mogły być zaś dokonywane w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczy większej liczby właścicieli, albo gdy miejsce zamieszkania właściciela nieruchomości nie jest znane (art. 18 ust. 2 dekretu). Tak więc zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w rozpoznawanej sprawie zostało dokonane na zasadzie art. 16 dekretu w brzmieniu sprzed nowelizacji, a nie na zasadach określonych w art. 18 ust. 2 dekretu w brzmieniu po nowelizacji. Prawidłowość tej czynności winna być zatem oceniana przez pryzmat normy zawartej w art. 16 dekretu w brzmieniu sprzed nowelizacji. Należy w tym miejscu zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w wyroku z 8 lutego 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2063/04, że nie było podstaw do orzekania o rażącym naruszeniu przez decyzję wywłaszczeniową art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 20 ust. 2 oraz art. 19 i art. 21 dekretu, ponieważ przepisy te w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (7 lutego 1952 r.) już nie obowiązywały. Należy podkreślić, że przepisy te są przepisami postępowania. W orzecznictwie jest wypowiadany pogląd, że jakkolwiek podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego, to wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Podkreślić więc należy, że nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (wyrok NSA z 28 września 2021 r., III OSK 568/21). Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie ma podstaw do twierdzenia, że zastosowanie trybu "obwieszczeniowego" w postępowaniu wywłaszczeniowym miało miejsce z rażącym naruszeniem przepisów dekretu w brzmieniu obowiązującym w czasie dokonywania obwieszczeń. W konsekwencji nie ma podstaw do twierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa rażąco narusza przepisy dotyczące tego trybu. Należy powtórzyć, że niebranie udziału w postępowaniu w związku z zastosowaniem trybu "obwieszczeniowego" odnosi się do przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zatem nie można na tej podstawie stwierdzić nieważności decyzji.

Podobnie w odniesieniu do kwestii skierowania do właścicieli nieruchomości decyzji o wywłaszczeniu należy stwierdzić, że sposób ogłoszenia orzeczenia wywłaszczeniowego nie rzutuje na treść orzeczenia, zatem nawet uchybienie przepisom regulującym sposób ogłoszenia orzeczenia wywłaszczeniowego nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 2 w zw. z art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.) w zw. z art. 54, art. 56 § 1, art. 57 § 2 i 3 oraz art. 58 § 1 kodeksu rodzinnego (punkt I.1 petitum skargi kasacyjnej) oraz naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 2 w zw. z w zw. z art. 12 ust. 1,2, 3 i 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.) (punkt I.2 petitum skargi kasacyjnej) należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Przepis ten znajduje zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy. Tym samym do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystarczy nieprawidłowe oznaczenie strony. Konieczne jest natomiast, by decyzja administracyjna kształtowała sytuację prawną podmiotów, którzy nie powinni być jej adresatami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 440/18). Jednocześnie, w judykaturze jednolicie przyjmuje się, że o tym, do kogo dana decyzja jest skierowana, decyduje jej treść, w której musi się znaleźć miejsce na oznaczenie strony. Nie ma przy tym uzasadnienia przypisywanie decydującego znaczenia nagłówkowi decyzji, w której wskazano jej adresata. To, czy strona zostanie prawidłowo oznaczona w nagłówku decyzji, czy też w jej dalszej treści, nie jest najistotniejsze. Decydujące jest bowiem to, komu według treści decyzji organ przypisał uprawnienia lub obowiązki. Jeżeli z treści decyzji wynika w sposób niebudzący wątpliwości zamiar organu ustalenia sytuacji prawnej konkretnej osoby będącej stroną, to warunek z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. zostaje spełniony. Jak wskazał Sąd I instancji, organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe przyjął, że M. P. działał jako przedstawiciel małoletnich dzieci oraz pełnomocnik swojej żony. Stronami postępowania byli zatem żona oraz małoletnie dzieci. W tym stanie rzeczy wskazanie M. P. jako adresata decyzji nie oznacza, że orzeczenie wywłaszczeniowe określało sytuację prawną M. P. jako strony postępowania – współwłaściciela nieruchomości. Kwestionowanie upoważnienia M. P. do występowania w sprawie wywłaszczeniowej jako pełnomocnika żony i dzieci nie może zniweczyć tego, że został on uznany przez organ za pełnomocnika żony oraz małoletnich dzieci, a zatem orzeczenie wywłaszczeniowe kształtowało sytuację prawną nie M. P., ale jego żony i małoletnich dzieci.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez E. P. oraz R. P. okazały się zatem niezasadne.

Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną przez A. P. należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. (punkt II.1 petitum skargi kasacyjnej) należy podkreślić, że w postępowaniu nieważnościowym nie są ustalane okoliczności sprawy w takim samym zakresie, jak jest to czynione w postępowaniu zwyczajnym. Celem postępowania nieważnościowego jest mianowicie ustalenie, czy ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i w takim zakresie jest prowadzone postępowanie wyjaśniające. Użycie przez kasatora zwrotu "w szczególności" pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się jedynie do tych okoliczności, które zostały wskazane wprost w zarzucie kasacyjnym.

Sąd I instancji wskazał, że kwestia określenia przedmiotu wywłaszczenia została wyjaśniona w opinii geodezyjnej z 23 lutego 2016 r. Wynika z niej, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie grunt oznaczony jako działki ewidencyjne nr 6[...], 6[...], 6[...], oraz część działek ewidencyjnych 6[...], 6[...], 6[...] z obrębu nr 0001 Miasto G[...]. Skarżąca kasacyjnie formułując powyższy zarzut nie odnosi się do tej opinii geodezyjnej i nie podważa jej treści. Podnosi natomiast, że roszczenia spadkobierców B[...] P[...] wykraczają poza działkę nr 7[...] i dotyczą również części innych działek (działki 6[...]). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jednak, na czym polega art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w odniesieniu do tej kwestii.

Kasator wskazuje, że w ustaleniach faktycznych str. 2 decyzji źle oznaczono osoby obdarowane udziałami w działce nr 7[...], co znajduje odzwierciedlenie w błędnym określaniu tych stron w treści uzasadnienie Decyzji. Brak uzasadnienia tego zarzutu sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie odnieść się do niego.

Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. należy uznać za niezasadny.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (punkt II.2 petitum skargi kasacyjnej) jest uzasadniany naruszeniem art. 5 ust. 1 i 2 dekretu w brzmieniu po nowelizacji polegającym na wydaniu decyzji pomimo braku opinii właściwego prezydium wojewódzkiej rady narodowej, która zdaniem kasatora zgodnie z tymi przypisami była wymagana w dniu wydania decyzji. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 dekretu w brzmieniu po nowelizacji jest odrębnie sformułowany w punkcie I.2 petitum skargi kasacyjnej.

Należy przypomnieć, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przed dniem 31 stycznia 1952 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 25), zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W sytuacji, gdy po wszczęciu postępowania doszło do zmiany przepisów normujących sposób wszczęcia postępowania, to nie powtarza się czynności wszczęcia postępowania oraz czynności z wcześniejszego etapu postępowania, chyba że co innego wynika z przepisów przejściowych. Ustawa z dnia 29 grudnia 1951 r. nie przewidywała powtórzenia jakichkolwiek czynności procesowych. Przepis art. 5 dekretu w brzmieniu sprzed nowelizacji nie przewidywał obowiązku uzyskania opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa pogląd strony skarżącej kasacyjnie, że taka opinia była wymagana w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. Powyższy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 dekretu w brzmieniu po nowelizacji są zatem niezasadne.

W skardze kasacyjnej został postawiony zarzut naruszenia art. 7 ust. 1, art. 13 ust. 3 pkt 5, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 20 ust. 2, art. 24 ust. 1 dekretu z 1949 r. poprzez nieprawidłowe ustalenie właścicieli nieruchomości i co za tym idzie stron postępowania wywłaszczeniowego i zaniechanie wezwania ich do udziału w sprawie (punkt I.1 petitum skargi kasacyjnej). Należy stwierdzić, że zarzut ten nie został uzasadniony, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tego zarzutu.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez A. P. okazały się zatem niezasadne.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił obie skargi kasacyjne na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).