Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 348/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c,  art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2, art. 225
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 61a, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust.3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi A. K. i M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz skarżących A. K. i M. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżącym A. K. i M. K. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego uiszczonego w dniu 18 lutego 2014 roku i zaewidencjonowanego pod poz. [...]. a.tp.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 348/14

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu wniosku A. i M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] nr [...], utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...].

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 5 listopada 2013 r. A. i M. K., powołując art. 235 § 1 w związku z art. 233 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej powoływana również jako "K.p.a") zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie nieważności Wójta Gminy S. z dnia [...] nr [...], zatwierdzającej podział działek oznaczonych nr ewid. 504/3 i 506/3 położonych w obrębie geodezyjnym nr [...] w miejscowości M. w gminie S. W uzasadnieniu zarzucili, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w obrębie nr [...] w miejscowości M. jest przewidziana droga publiczna o numerze 7KD, przy czym nazwanie tej drogi jako "ulica dojazdowa wewnętrzna" nie ma w sprawie znaczenia wobec prawidłowej nomenklatury. Podnieśli, że dokonany podział winien być zgodny z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym w przypadku podziału nieruchomości w wyniku którego wydzielone zostają działki gruntu pod drogi publiczne, działki te przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Zatem zdaniem wnioskodawców przedmiotowa ustawa nakazywała przejęcie działki gruntu o nr ewid. 878 z mocy prawa na własność gminy jako drogę publiczną. A. i M. K. wskazali, że działka nr 878 jest główną przeszkodą do sprzedaży ich nieruchomości i uzyskania pozwolenia na budowę, do czego mają prawo z uwagi na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zatwierdzenie podziału ich nieruchomości decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] nr[...]. W konkluzji wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 61a K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 157 K.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Wójta Gminy S. z dnia [...] nr [...]. Organ wyjaśnił, że decyzja, której stwierdzenia nieważności żądają wnioskodawcy, dotyczy nieruchomości będącej współwłasnością K. K. oraz M. i J. F. W świetle art. 28 K.p.a. przymiotu strony pozbawiony jest podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki. Stronami postępowania o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości wszczętego na wniosek właścicieli tej nieruchomości są tylko te osoby. Inne podmioty nie są uprawnione do wszczęcia takiego postępowania i kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Decyzja podziałowa nie przyznaje żadnych uprawnień ani nie nakłada obowiązków na inne podmioty. W ocenie organu wnioskodawcy nie posiadają tym samym interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Wnioskodawcy legitymują się jedynie interesem faktycznym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik skarżących przyznał, że o podział nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty. Skarżący nie domagają się jednak wszczęcia postępowania w sprawie podziału nieruchomości sąsiedniej. Odrębnym zagadnieniem jest status właściciela działki sąsiadującej w przypadku pozbawienia dostępu do drogi publicznej na skutek podziału nieruchomości sąsiedniej. W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiednich przysługuje przymiot strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości Wójt Gminy S. uznał drogę przechodzącą przez działkę nr 878 za drogę wewnętrzną, której własność pozostaje własnością K. K. oraz M. i J. F. i nie przechodzi z mocy prawa na własność Gminy S. W ocenie wnioskodawców działanie Wójta Gminy S. jest sprzeczne z § 12 pkt 7 uchwały Rady Gminy S. z dnia 27 października 2004 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. Ponadto pełnomocnik skarżących zaznaczył, że w analogicznej sytuacji działki nr 501/3, 502/4 i 503/3 powstałe w wyniku podziału dokonanego na wniosek A. K., B. F. oraz M. P. zostały przejęte pod publiczną wewnętrzną drogę dojazdową oznaczoną symbolem 7KD i z mocy prawa przeszły na własność Gminy S. W niniejszej sprawie A. i M. K. zostali pozbawieni dostępu do drogi publicznej w wyniku uznania przez organ, iż przebiegająca przez działkę nr 878 droga jest drogą niepubliczną. W ocenie wnioskodawców w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości winny się znaleźć się informacje określające działkę gruntu i cel jej wydzielenia pod drogę publiczną lub pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej ze wskazaniem dokumentu planistycznego, z którego wynika takie przeznaczenie działki gruntu. Decyzja podziałowa nie zawiera również informacji o skutkach prawnorzeczowych wynikających z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazania podmiotu publicznoprawnego, który jest beneficjentem tych skutków prawnych. Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działki podlegające podziałowi znajdowały się w dniu zatwierdzenia podziału oraz jego uostatecznienia w terenie przeznaczonym pod gminną drogę publiczną. W konkluzji pełnomocnik wnioskodawców stwierdził, że organ administracji decyzją zatwierdzająca podział nieruchomości naruszył m.in. art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla działek wnioskodawców oraz brak zawarcia decyzji rozstrzygnięcia co do rodzaju i charakteru drogi, jak również zarzucił błędną wykładnię poprzez uznanie, że podział nieruchomości zapewnia działkom nr 501, 502/2, 503 oraz 509 dostęp do drogi publicznej.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art. 61a § 1 K.p.a., 144 K.p.a. i 157 K.p.a., utrzymało mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko, iż żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości pochodzi od osób nieuprawnionych. Organ podkreślił, że kwestie związane z przyczynami nieważności nie są przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż przyczyny te winy być wyjaśniane na dalszych etapach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym wyznacza treść art. 28 K.p.a. Przyznanie przymiotu strony w postępowaniu uzależnione jest od posiadania interesu prawnego wynikającego z normy prawa materialnego, pozostającego w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Organ wskazał, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości. Właściciel nieruchomości sąsiedniej nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości, gdyż nie można uznać, że posiada interes prawny w tym postępowaniu. Podział nieruchomości gruntowej nie oddziałuje na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu. Zdaniem Kolegium podmiot nieposiadający żadnego tytułu prawnego do nieruchomości podlegającej podziałowi, nie posiada również interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Wnioskodawcy posiadają jedynie interes faktyczny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie SKO A. i M. K. zarzucili naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i odmowę przyznania skarżącym przymiotu strony, a w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący podkreślili, że sporna decyzja podziałowa pozbawia ich dostępu do drogi publicznej, co w konsekwencji uniemożliwia im sprzedaż własnych działek oraz uzyskanie pozwolenia na budowę. Powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu. Skarżący podnieśli dodatkowo, że znaleźli się w sytuacji, w której muszą domagać się ustanowienia służebności drogi koniecznej, podczas gdy działka oznaczona nr ewid. 878 winna stać się z mocy prawa własnością Gminy S. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, podtrzymując argumentację zaprezentowaną we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem organu skarżący posiadają w sprawie interes faktyczny, którego nie są w stanie poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie posiadają uprawnienia do występowania w postępowaniu podziałowym dotyczącym sąsiedniej nieruchomości w charakterze strony, a w konsekwencji nie mają legitymacji do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Poza tym Kolegium nadmieniło, że dnia 18 marca 2014 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia 12 maja 2010 r. zatwierdzającej projekt podziału działek o nr 501, 502/2, 503, 509.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga A. i M. K. zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływana dalej także jako "P.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 29 stycznia 2014r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia 3 grudnia 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, obarczonego co najmniej jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a, powodujących nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Pierwszy etap postępowania sprowadza się do sprawdzenia dopuszczalności wszczęcia postępowania pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W grupie przyczyn o charakterze podmiotowym mieści m.in. kwestia zdolności do czynności prawnych i legitymacji składającego wniosek o wszczęcie postępowania. Wstępne postępowanie wyjaśniające kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania w oparciu o art. 61 K.p.a. lub też postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Należy podkreślić, że na wstępnym etapie nie bada się przesłanek nieważności. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego możliwe jest określenie, czy akt administracyjny dotknięty został jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., a także czy nie zachodzą przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 2 K.p.a.

Zauważyć trzeba, że stosownie do art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności może być również podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym a twierdzi, że wydana decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego lub którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany w oparciu o art. 28 K.p.a. (vide wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 27 lutego 2013r. o sygn. akt II SA/Gd 633/12, w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2109/12, w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2010 r. o sygn. akt II SA/Rz 710/10, w Krakowie z dnia 21 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 359/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zakres stron w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności winien zatem zostać ustalony niezależnie od ustaleń postępowania zwykłego, gdyż krąg stron postępowania ustalony w postępowaniu nadzwyczajnym nie zawsze pokrywa się z kręgiem stron wyznaczonym przez organ administracji w postępowaniu zwykłym. Rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu w postępowaniu zwykłym może wpłynąć na prawa i obowiązki innych podmiotów. Organ właściwy do stwierdzenia nieważności winien więc każdorazowo badać, czy osoba występująca z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ma legitymację do zainicjowania takiego postępowania. Rozważania organu w tym zakresie winny odnosić się do przepisów prawa materialnego, w oparciu o które nastąpiło rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu zwykłym.

Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ze względu na brak przymiotu strony jest uzasadniona tylko w przypadkach niebudzących wątpliwości, gdy oczywiste jest, że osoba składająca wniosek o stwierdzenie nieważności nie ma legitymacji do występowania w tym postępowaniu. Jeśli określony podmiot we wniosku o wszczęcie postępowania powołuje się na jedną z przyczyn nieważności decyzji (postanowienia), a kwestia jego interesu prawnego do występowania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest wątpliwa, to organ winien rozważyć wszczęcie postępowania i przeprowadzenie dalszych szczegółowych ustaleń w tym zakresie już na kolejnym etapie - postępowania rozpoznawczego. W takiej sytuacji dopiero wnikliwa analiza okoliczności konkretnej sprawy pozwoli udzielić odpowiedzi na pytanie, czy dany podmiot był uprawniony w świetle przepisów prawa do wszczęcia danego postępowania. Jeżeli w toku rozpatrywania sprawy organ administracji dojdzie do wniosku, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to wówczas zobowiązany będzie do umorzenia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony.

Pamiętać również należy, że wnioskodawca musi posiadać interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, który opiera się na przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Interes prawny podmiotu winien pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z przedmiotem danego postepowania administracyjnego. Natomiast podstawy do wszczęcia postępowania nie może stanowić interes faktyczny wynikający jedynie z bezpośredniego zainteresowania wynikiem sprawy i nieznajdujący oparcia w jakimkolwiek przepisie prawa.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej powoływana również jako "u.g.n.") podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. Co do zasady stronami tego postępowania są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętej wnioskiem. Jednakże nie można wykluczyć sytuacji, w której interes prawny w takiej sprawie przysługiwał będzie innym podmiotom. W szczególności właścicielom działek sąsiednich przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywane przez ich prawo własności (vide wyroki WSA: w Opolu z dnia 3 grudnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Op 450/13, w Rzeszowie z dnia 3 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Rz 7/12, w Poznaniu z dnia 11 września 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 415/13, w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Ol 530/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konstatacja ta odnosi się również do kontroli postępowania podziałowego w trybie nadzwyczajnym.

Poza sporem jest, że z wnioskiem o podział nieruchomości wystąpić może tylko właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty dzielonej działki, bowiem podmioty te są władne do rozporządzania nieruchomością w ramach posiadanych praw. Fakt ten nie przesądza jednak o tytule do udziału w postępowaniu innych osób, gdyż krąg osób uprawnionych do żądania wszczęcia postępowania nie zawsze pokrywa się z zakresem podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu.

Zaznaczyć należy, że korzystanie z każdej nieruchomości wymaga swobodnego dostępu do niej, czyli możliwości dotarcia z drogi publicznej. Utworzenie nowej działki jest uzależnione od zapewnienia jej dostępu do drogi. W myśl art. 93 ust. 3 u.g.n. zakazuje się dokonywania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp taki uznaje się nie tylko bezpośredni dostęp wydzielonych działek do drogi, lecz także wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek lub ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, w przypadku gdy nie ma możliwości wyznaczenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Z kolei stosownie do art. 99 u.g.n., jeśli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności – wówczas podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek zostaną te służebności ustanowione.

Przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. nie może być wykładany wyłącznie gramatycznie. Wykładnia językowa w tym przypadku nie jest wystarczająca, uzasadnione jest sięgnięcie do wykładni systemowej i celowościowej. Należy założyć, że skoro ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza, by w wyniku tego podziału już istniejące działki sąsiednie byłyby tego dostępu pozbawione. Zatem przyjąć należy, że przywołane uregulowanie zapewnia ochronę także właścicielom działek sąsiednich z nieruchomością podlegającą podziałowi wobec okoliczności, iż podział może pozbawić działki sąsiednie dostępu do drogi publicznej. (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r. o sygn. akt I OSK 91/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie skarżący domagają się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia 22 lipca 2008 r. zatwierdzającej podział działek oznaczonych. Należy zaznaczyć, że wnioskodawcy podnosili w toku postępowania, że wskazana przez nich decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem jest sprzeczna z uchwałą Rady Gminy S. z dnia 27 października 2004 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. oraz uregulowaniami ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie regulującym dostęp do drogi publicznej, do której dostępu ich pozbawia.

W ocenie Sądu argumentacja skarżących zasługuje na uwzględnienie. Nie przesądzając wyniku rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. winno dokładnie zbadać interes prawny skarżących we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego. Zaznaczyć należy, że przedwczesny jest wniosek Kolegium , iż żądanie pochodzi od osób, które nie są stronami w postępowaniu weryfikującym zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości.

Jak wynika z uzasadnień obydwu postanowień SKO kontrolowanych w niniejszym postępowaniu, organ uznał, iż skarżącym przysługuje wyłącznie interes faktyczny w zwalczaniu decyzji podziałowej. Wniosek taki jest nieuprawniony, a co najmniej przedwczesny bez zbadania zarzutu, czy decyzja podziałowa z 2008 roku nie pozbawia nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej, nie uniemożliwia podziału ich nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, skarżącym przysługuje prawo własności do nieruchomości przyległych do działki, która uległa podziałowi na podstawie decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...]. Z istoty prawa własności wynika swoboda dysponowania nieruchomością. Pozbawienie dostępu nieruchomości do drogi publicznej, na co wskazują skarżący, powoduje, że wykonywanie prawa własności ulega znacznemu ograniczeniu i może uniemożliwić dalszy obrót działkami pozbawionymi dostępu do drogi. Te okoliczności należą do domeny wykonywania prawa własności, zatem stanowią o interesie prawnym a nie faktycznym. Z pewnością zarzutu w postaci ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nie można uznać tylko za interes faktyczny. Podkreślić również należy, że organy administracji nie poczyniły ustaleń w zakresie dotychczasowego dostępu do drogi publicznej działek A. i M. K., a więc nie wyjaśnili, czy skarżący doznali ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w wyniku spornego podziału. Brak też analizy, czy podział dokonany decyzją z dnia 22 lipca 2008 r. odpowiada przepisom prawa, w tym ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy S.

Niewątpliwie w sytuacji, gdy osoba próbująca zainicjować postępowanie nadzwyczajne w sprawie o podział nieruchomości nie była uczestnikiem postępowania o podział ustalenie, że nie jest ona właścicielem nieruchomości dzielonej nie jest wystarczającym dla wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 61a K.p.a. Dla wyjaśnienia interesu prawnego skarżących niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy rzeczywiście sporna decyzja skutkuje ograniczeniem dostępu z ich nieruchomości do drogi publicznej. To zaś wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które może nastąpić po wszczęciu postępowania. Po przesądzeniu kwestii interesu prawnego skarżących organ winien wyjaśnić pozostałe zarzuty dotyczące powoływanych przez skarżących wad postępowania podziałowego.

Przypomnieć należy, że obowiązkiem organu jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7, 77 K.p.a.). Organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). W niniejszej sprawie organy uchybiły tym zasadom, co skutkowało wydaniem postanowień w oparciu o niepełny i nienależycie oceniony materiał dowodowy. Z pewnością ustalenia w zakresie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu są niewystarczające i zasadny jest zarzut naruszenia art. 61 a K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Na marginesie należy wspomnieć, że Sąd kontrolując postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nie może się odnieść

do zarzutów skarżących dotyczących zasadności przesłanek stwierdzenia nieważności, gdyż kwestia ta po rozważeniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności będzie przedmiotem ustaleń w toku kolejnego etapu postępowania przed organami administracji.

Reasumując, wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik postępowania i z tych względów na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego wraz z opłatą od pełnomocnictwa, co nastąpiło z uwzględnieniem § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ). Stosownie do art. 225 P.p.s.a. orzeczono o zwrocie nadpłaconego wpisu.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji dokona prawidłowych ustaleń w zakresie interesu prawnego skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] i na podstawie poczynionych ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

d.r.