Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2435/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. spółki z o.o. z siedzibą w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 898/12 w sprawie ze skargi C. spółki z o.o. z siedzibą w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 898/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę C. Sp. z o.o. w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Łodzi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku M. P., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych ze zmianą sposobu użytkowania części obiektów na funkcje usługowe, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] przy ul. Z. w Łodzi.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła C. Sp. z o.o. w Łodzi, zarzucając jej naruszenie:

1/ art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, poz.717 ze zm.), dalej u.p.z.p., poprzez nakazanie zaprojektowania dla zamierzonej inwestycji miejsc postojowych dla funkcji usługowych w ilości maksymalnej (1 miejsce postojowe dla 1 mieszkańca oraz miejsc postojowych dla funkcji usługowych w ilości maksymalnie dla biur – 15 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej, pozostałych usług i handlu - 20 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej) i uznanie, że wartości te są wystarczające dla zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej nieruchomości w sytuacji, gdy takie zakreślenie maksymalnej wymaganej ilości miejsc parkingowych, bez jednoczesnego wskazania minimum, może oznaczać, że inwestor w ogóle nie przewidzi żadnych miejsc parkingowych na usługi lub przewidzi np. tylko jedno miejsce parkingowe na usługi;

2/ § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez ustalenie maksymalnej wymaganej liczby miejsc postojowych w oderwaniu od przeznaczenia i zaplanowanego sposobu wykorzystywania, co czyni decyzję o warunkach zabudowy niewykonalną; 3/ art. 6, 7, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej, zasady swobodnej oceny dowodów oraz poprzez niewyjaśnienie w treści decyzji, jakie przesłanki i założenia legły u podstaw określenia liczby miejsc parkingowych wskazanych w treści decyzji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 59 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). W ocenie Kolegium, sporządzona przez organ I instancji analiza urbanistyczna jest prawidłowa pod względem formalnym oraz zgodna z wymaganiami stawianymi przez wyżej omówione przepisy. Obszar analizowany wyznaczony został na mapie odpowiadającej wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem inwestora. W tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę urbanistyczną pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Organ odwoławczy uznał, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy, warunek dostępu do drogi publicznej (ul. Z.) jest spełniony, istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, a inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji uzyskał też wymagane prawem uzgodnienia właściwych organów. Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego określenia w decyzji ilości wymaganych miejsc parkingowych, organ stwierdził, że nie ma podstaw, aby organ wydający decyzję określał ilość miejsc parkingowych dla danej inwestycji w trybie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Skoro bowiem miejsca parkingowe nie mieszczą się w granicach pojęcia "uzbrojenie terenu" - art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie może mieć do nich zastosowania. Obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy m.in. wymaganej ilości miejsc parkingowych wynika z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz.1589). Z przepisu tego jednakże nie wynika, w jakich wielkościach (minimalnych czy maksymalnych) nastąpić ma określenie wymaganej ilości miejsc parkingowych. Podstawy w tym zakresie nie stanowi także żaden inny przepis prawa, mający zastosowanie na etapie postępowania sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nadto decyzja organu I instancji zawiera dodatkowe uzasadnienie w kwestii miejsc postojowych. Wskazano bowiem na fakt, że lokalizacja inwestycji ma miejsce w strefie ruchu uspokojonego (z wyłączeniem ul. Z.), z priorytetem ruchu pieszego i komunikacji zbiorowej, przy stosowaniu silnych ograniczeń dla ruchu samochodowego, co niewątpliwie determinuje ustalenia w zakresie ilości miejsc postojowych. Kolegium dodało, że przywołany w odwołaniu § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie znajdzie zastosowanie dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że zarzut o jego niezastosowaniu jest przedwczesny.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła C. Sp. z o.o. w Łodzi, zarzucając jej:

1/ naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; w ocenie skarżącej spółki wskazanie w kwestionowanej decyzji maksymalnej ilości miejsc parkingowych nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, w tym w szczególności dla zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, gdy zgodnie z powołanymi przepisami decyzja ustalająca warunki zabudowy winna określać wymaganą ilość miejsc parkingowych, tym bardziej, że decyzja taka jest wiążąca dla organów wydających pozwolenie na budowę; winna zatem określać minimalną liczbę miejsc parkingowych, bowiem zakreślenie tylko maksymalnej ilości tych miejsc będzie sanowało sytuację, w której inwestor np. w ogóle nie przewidzi żadnych miejsc parkingowych na usługi lub przewidzi np. tylko jedno miejsce parkingowe na usługi;

2/ naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z tego przepisu,

3/ naruszenie art. 6, 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej, zasady swobodnej oceny dowodów oraz niewyjaśnienie w treści decyzji, jakie przesłanki i założenia legły u podstaw określenia liczby miejsc parkingowych wskazanych treści decyzji; kwestia ta jest objęta uznaniem administracyjnym, zatem nie może pozostawać dowolna, tymczasem próżno szukać wyjaśnienia w tym zakresie w decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Sąd wskazał, że ustalając warunki zabudowy właściwy organ działa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., a w szczególności na podstawie art. 61 ust. 1, ustanawiającego przesłanki, których łączne spełnienie upoważnia do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Sąd przytoczył ten przepis i podkreślił, że rozpatrując wniosek inwestora i ustalając zaistnienie (bądź nie) przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 organ winien mieć także na względzie przepisy ogólne dotyczące zasad kształtowania polityki przestrzennej, w tym art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Nie można również tracić z pola widzenia definicji ładu przestrzennego, który definiowany jest w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Uznanie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze wszystkimi cytowanymi wyżej normami pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wymienione warunki zostały spełnione. W szczególności poprawnie wykonano analizę urbanistyczną, w sposób odpowiadający przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). Informacje zawarte w przeprowadzonej analizie, a także dane wynikające z załączników, zarówno opisowych jak i graficznych, pozwalają na ocenę warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. W prawidłowo zakreślonym obszarze analizowanym niewątpliwie znajdują się obiekty pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1). Wskazany w analizie teren pozwala również na ocenę pozostałych warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 ustawy. Zdaniem Sądu organy administracji w sposób wyczerpujący ustaliły istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich oraz istniejące zagospodarowanie terenu, dokonując prawidłowej analizy terenu z uwzględnieniem specyfiki zwartej zabudowy ścisłego centrum miasta. Inaczej bowiem kształtowana jest zwarta zabudowa miejska, a co za tym idzie adekwatnie do stanu istniejącego lub pożądanego należy wyznaczać parametry planowanej zabudowy tak, aby zachować zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, celem której jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne. Planowana przez inwestora funkcja stanowi kontynuację istniejącej już na omawianym terenie funkcji mieszkalno-usługowo - handlowej. W kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów i takim warunkom planowana inwestycja odpowiada. Decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera niezbędne elementy wymienione w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy w zakresie wyznaczenia linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu, z uwzględnieniem szczególnych warunków, jakie wiążą się ze zwartą zabudową miejską.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości określenia w zaskarżonej decyzji miejsc postojowych w maksymalnej, a nie minimalnej ilości, Sąd wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy winna uwzględniać w swojej treści kwestie, w których do jej treści odsyłają przepisy techniczno - budowlane, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). O ile warunki techniczne projektowanego obiektu budowlanego winny być badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o tyle kwestie istotne z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego, przy braku miejscowego planu, brane są pod uwagę właśnie przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organy administracji architektoniczno - budowlanej będą zaś związane ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wśród kwestii, w których rozporządzenie w sprawie warunków technicznych odsyła do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się również określenie ilości miejsc postojowych. Wynika to z przepisów § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które statuują obowiązek określenia liczby miejsc postojowych już w decyzji o warunkach zabudowy. Sąd zaznaczył, że nie ma natomiast podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisami takimi nie są też oba ustępy § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ustęp 1 § 18 nakazuje jedynie, by przy zagospodarowywaniu działki budowlanej urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zatem określa jedynie, że miejsca postojowe należy urządzić w związku z realizacją inwestycji. Z kolei ust. 2 § 18 określa, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19 - 21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi, wskazujące na uchybienia w stosowaniu przez organy prawa materialnego i procesowego, a odnoszące się w rzeczywistości jedynie do kwestii określenia w zaskarżonej decyzji ilości miejsc postojowych w maksymalnej liczbie (zamiast w żądanej przez skarżącego minimalnej), nie mogły odnieść oczekiwanego rezultatu. Sąd podkreślił, że określenie w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc postojowych w maksymalnej ilości nie może spowodować, jak zdaje się to sugerować skarżąca Spółka, że organ architektoniczno - budowlany będzie mógł wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, w którym inwestor nie zaplanował żadnych miejsc parkingowych. Skoro bowiem organ architektoniczno -budowlany związany jest warunkami zabudowy określonymi w decyzji, to miejsca parkingowe będą musiały zostać urządzone, a ich ilość będzie zdeterminowana rozwiązaniami konstrukcyjnymi inwestycji i przepisami prawa. Ilość miejsc parkingowych nie będzie mogła przekroczyć maksymalnej liczby określonej w decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie oznacza to, że ich nie będzie, bądź będzie ich niewystarczająca ilość. Sąd dodał, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) terenu nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji wówczas, gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich. Wzgląd na interes osób trzecich, który mógłby doprowadzić do wydania inwestorowi decyzji odmownej ma takie znaczenie, że nie może być to interes faktyczny (a taki wyłania się w niniejszej sprawie w odniesieniu do skarżącej spółki) osoby kwestionującej żądania inwestora. Aby stanowisko osób trzecich mogło sprzeciwić się skutecznie interesom inwestora muszą one wykazać, że ich prawem chroniony interes może być naruszony w razie zrealizowania inwestycji budowlanej. Okoliczności takiej skarżąca Spółka nie wykazała.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C. sp. z o.o. w Łodzi, reprezentowana przez radcę prawnego M. K.

Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego: a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano rozstrzygnięcia z punktu widzenia słuszności, nie zaś legalności wydania i poprawności kontrolowanej decyzji; b) art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez ich niewłaściwą wykładnie oraz uznanie, iż wskazanie w kwestionowanej decyzji maksymalnej ilości miejsc parkingowych: tj. dla funkcji mieszkalnej 1 m.p. dla 1 mieszkańca, oraz miejsc postojowych dla funkcji usługowych w ilości maksymalnie dla biur - 15 m.p./1000m2 pow. użytkowej, oraz pozostałe usługi i handel - 20 m.p./1000m2 powierzchni użytkowej, jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, w tym w szczególności dla zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, gdy zgodnie z powołanymi przepisami, decyzja ustalająca warunki zabudowy winna określać wymaganą ilość miejsc parkingowych, co wprost wynika z § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, tym bardziej, że zgodnie z przepisem art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy jest wiążąca dla organów wydających pozwolenie na budowę, zaś stosownie do § 18 ust. 2 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, liczbę i sposób urządzenia miejsc parkingowych należy dostosować do decyzji o warunkach zabudowy, co sprawia że zdaniem skarżącej, decyzja o warunkach zabudowy,, winna oprócz ewentualnej liczby maksymalnej, przede wszystkim określać minimalną liczbę miejsc parkingowych, którą obowiązany jest zapewnić inwestor, skoro warunki wynikające z treści decyzji o warunkach zabudowy, muszą być odzwierciedlone w treści wydanego następnie pozwolenia na budowę; 2. przepisów postępowania: a) art. 151 i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, i 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wobec utrzymania w mocy decyzji organu I instancji wydanej z pogwałceniem art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 104 § 1, 107 § 1 i 3 k.p.a. tj.: - z naruszeniem zasady prawdy materialnej i uchylenie się od ustalenia jaka winna być zagwarantowana minimalna ilość miejsc postojowych dla funkcji mieszkalnej i usługowej w celu wypełnienia nakazu implikowanego treścią § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, oraz § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, - z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, iż określenie jedynie maksymalnej liczby miejsc parkingowych, a przez to brak określenia w treści decyzji minimalnej ilości miejsc parkingowych zarówno dla powierzchni mieszkalnej jak i usługowej, zapewni odpowiednią ilość miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji, podczas gdy taka budowa przedmiotowego zapisu może powodować, że inwestor wypełni treść tej decyzji także wtedy, gdy np. nie przewidzi żadnych miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji w zakresie powierzchni usługowych, co z kolei czyni przedmiotową decyzję sprzeczną z istotą obowiązujących regulacji prawnych w tym zakresie; - przez nie wyjaśnienie w treści decyzji, jakie przesłanki i założenia legły u podstaw określenia liczby miejsc parkingowych wskazanych w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy kwestia ta jest objęta uznaniem administracyjnym, zatem nie może pozostawać dowolna, gdy tymczasem wbrew uznaniu sądu I instancji, jak i organu II instancji, w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi próżno szukać szczegółowego wyjaśnienia z jakich względów inwestor winien zapewnić taką, a nie inną liczbę miejsc parkingowych; b) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze, a w szczególności naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a tym samym dokonanie niepełnej oceny legalności wydanych decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, poprzez zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania M. P. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestniczki zwrotu postępowania kosztów postępowania. M. P., podkreślając, iż skarga kasacyjna ogranicza się w zasadzie do jednego zarzutu merytorycznego dotyczącego nie określenia w decyzji minimalnej ilości miejsc parkingowych, podzieliła argumenty wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania braku określenia w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej ilości miejsc parkingowych dla przedmiotowej inwestycji, w tym braku określenia minimalnej ilości tych miejsc.

Z uwagi na powyższe wskazać należy na odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Zarzuty dotyczące warunków techniczno – budowlanych, określanych w pozwoleniu na budowę, winny być podnoszone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy są przedwczesne. Jak stanowi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej:" u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji organy administracji publicznej oceniają spełnienie przesłanek ustanowionych w tym przepisie.

Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna ( możliwa ) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity: Dz. U. 2013 r., poz. 1409 ze zm.) są spełnione. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do rozpatrzenia sprawy dotyczącej danej inwestycji w granicach przysługujących temu organowi kompetencji. Stosownie do § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne - § 18 ust. 2 rozporządzenia. Nie oznacza to jednak, że organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy ma wkraczać w kompetencje organu właściwego w sprawach wydawania pozwoleń na budowę. Nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacje tego rozporządzenia są uwzględniane przez organy administracji architektoniczno – budowlanej na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie pozwolenia na budowę. Organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego ocenia możliwość udzielenia pozwolenia na planowaną budowę także w aspekcie zabezpieczenia miejsc parkingowych. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, iż liczba i sposób urządzania miejsc parkingowych będzie przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Uzasadnienia stanowiska strony skarżącej nie można także upatrywać w brzmieniu art. 55 u.p.z.p. Wprawdzie z mocy art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, lecz przepis ten nie daje podstaw prawnych do wkraczania przez organy w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy w kompetencje przysługujące organom administracji architektoniczno – budowlanej na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Z powyższych względów chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p. i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz w zw. z § 18 ust. 1 i 2 powyższego rozporządzenia poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż wskazanie w kwestionowanej decyzji maksymalnej ilości miejsc parkingowych jest zgodne z tymi przepisami.

Ustalenia bowiem dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym zapisy dotyczące określenia dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych, muszą być dostosowane do charakteru danego postępowania, przy jednoczesnym przestrzeganiu – jak już wyżej wskazano - kompetencji organów administracji publicznej.

Skoro decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym jest dopuszczalna (możliwa ) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), to istotą tej decyzji nie jest określenie wymaganej dla danej inwestycji ilości miejsc parkingowych, lecz wskazanie czy dana inwestycja o określonych parametrach może powstać na danym terenie. To zaś oznacza, że w przypadku uznania, że na wskazanym przez inwestora terenie może być realizowana zabudowa określonego rodzaju i o określonych parametrach konieczne jest, a zarazem wystarczające, określenie jaka maksymalnie ilość miejsc parkingowych powiązanych z tą zabudową może powstać na tym terenie. W ten sposób w decyzji o warunkach zabudowy określa się dopuszczalne przeznaczenie danego terenu. To zaś oznacza, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie może przewidywać większej ilości miejsc parkingowych niż maksymalna ilość określona w decyzji o warunkach zabudowy. Określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych należy do kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej, podobnie jak ocena, czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą ilość miejsc parkingowych.

Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów i dokonał wyczerpującej i prawidłowej oceny decyzji administracyjnych wydanych w tej sprawie.

Z tych też względów nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie jak też art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i została wydana z zachowaniem przepisów postępowania administracyjnego jak też z poszanowaniem prawa materialnego, w tym przepisów wykonawczych.

Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionej podstawy zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.