Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 313/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 w zw. z art. 27
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Kościelisko od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1337/09 w sprawie ze skargi G. Z. i L. B. na uchwałę Rady Gminy Kościelisko z dnia 30 października 2007 r. nr XIV/76/07 w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi Kościelisko w gminie Kościelisko 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1337/09, rozpoznając skargi G. Z. i L. B. na uchwałę Rady Gminy Kościelisko z 30 października 2007 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części wsi Kościelisko z dnia 2 lipca 2001 r. stwierdził nieważność tej uchwały.

Z akt sprawy wynikają następujące istotne okoliczności faktyczne.

W dniu 11 lutego 2008 r. skargę na uchwałę Rady Gminy Kościelisko z 30 października 2007 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części wsi Kościelisko wniósł B. M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 8 maja 2008 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Kr 213/08 skargę tą odrzucił, gdyż została ona wniesiona zanim uchwała weszła w życie.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 sierpnia 2008 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1132/08 uchylił postanowienie WSA w Krakowie z 8 maja 2008 r. i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W celu ponownego rozpoznania sprawa ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Kr 854/08.

W dniach 18 sierpnia 2008 r., 21 sierpnia 2008 r. i 25 sierpnia 2008 r. odrębne skargi na uchwałę Rady Gminy Kościelisko z 30 października 2007 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części wsi Kościelisko wnieśli odpowiednio G. Z., L. B. i ponownie B. M.. Wszyscy skarżący są współwłaścicielami tych samych nieruchomości, w części leżących w granicach objętych zaskarżoną uchwałą.

Postanowieniem z 17 listopada 2008 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Kr 908/08 WSA w Krakowie odrzucił skargę B. M. stwierdzając, że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku, przy czym chodziło o sprawę o sygnaturze akt II SA/Kr 854/08. Postanowienie to stało się prawomocne bez zaskarżenia.

Tego samego dnia WSA w Krakowie w sprawach o sygnaturze II SA/Kr 909/08 oraz II SA/Kr 910/08 oddalił skargi odpowiednio G. Z. oraz L. B.. Sąd uznał, że skarżący mimo że są współwłaścicielami szeregu działek położonych w Kościelisku to nie mają legitymacji do zaskarżenia uchwały, gdyż nie wykazali, aby naruszała ona ich interes prawny.

Wyrokiem z 27 października 2008 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Kr 854/08 WSA w Krakowie oddalił skargę B. M. uznając, że nie posiada on legitymacji do zaskarżenia uchwały, jako że skarga została wniesiona zanim zaskarżona uchwała weszła w życie.

Od wszystkich trzech wyroków wniesiono skargi kasacyjne, które Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w dniu 19 czerwca 2009 r. W sprawie o sygnaturze akt II OSK 75/09 oddalił skargę kasacyjną B. M., zaś w sprawie o sygnaturze akt II OSK 205/09, po połączeniu spraw ze skarg kasacyjnych pozostałych dwóch skarżących, uwzględniając skargi kasacyjne uchylił wyroki Sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Oddalając skargę B. M. NSA zaakceptował stanowisko Sądu pierwszej instancji, sprowadzające się do tezy, że skoro w chwili wniesienia skargi zaskarżona uchwała nie obowiązywała, bo nie weszła jeszcze w życie, to nie mogła naruszać interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a zatem nie miał on legitymacji do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Uwzględniając skargi kasacyjne pozostałych skarżących NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż nie mają oni legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Kościelisko z dnia 30 października 2007 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi Kościelisko. NSA wskazał, że źródłem interesu prawnego skarżących, który został naruszony tą uchwałą, są przepisy prawa materialnego dotyczące prawa własności. Stwierdził, że wprowadzając ograniczenie w zakresie dopuszczalnej kubatury budynków, mających powstać na terenie, na którym znajdują się nieruchomości skarżących (teren oznaczony jako M8), Gmina ograniczyła uprawnienia skarżących do korzystania z należących do nich nieruchomości, naruszając tym samym ich interesy prawne wynikające z prawa własności tych nieruchomości.

NSA polecił, aby Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę zbadał, czy naruszenie interesu prawnego skarżących kwestionowanymi przez nich postanowieniami uchwały Rady Gminy Kościelisko z dnia 30 października 2007 r. zostało dokonane przez ten organ zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy gmina nie przekroczyła granic tzw. władztwa planistycznego. Sąd drugiej instancji zaznaczył, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy przez sąd administracyjny jest bowiem możliwe wyłącznie w sytuacji naruszenia interesu prawnego skarżącego przez gminę w sposób sprzeczny z przepisami prawa.

Ponadto NSA wskazał, aby WSA w Krakowie zastosował art. 111 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i połączył sprawy G. Z. i L. B. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, albowiem skarżący są współwłaścicielami wszystkich wymienionych w skargach działek, a więc ich uprawnienia i obowiązki wynikające z zaskarżonej uchwały są wspólne.

NSA przyjął również, że w ponownie prowadzonym przez Sąd postępowaniu, w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony powinien brać udział B. M..

Ponownie rozpoznając sprawę, po połączeniu spraw ze skarg G. Z. i L. B. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, WSA w Krakowie wydał zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok.

Uzasadniając go wskazał, że skarżący w skardze zarzucili naruszenie art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niezachowanie ustawowego trybu dokonywania zmian obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak sporządzenia analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez podjęcie przez Radę Gminy Kościelisko uchwały z dnia 24 maja 2006 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi Kościelisko, niezawierającej załącznika graficznego, art. 15 ust. 1 i 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 pkt 2, 3 i 4, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak zamieszczenia w projekcie planu załącznika graficznego określającego granice obszaru objętego uchwałą o zmianie planu oraz przedstawiającego rysunek planu, art. 17 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określającego formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, art. 17 pkt 6a i 6b oraz pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak uzyskania wszystkich opinii i uzgodnień wymaganych przepisami ustawy, art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez brak sporządzenia aktualnej prognozy oddziaływania zmiany planu na środowisko, art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuchylenie uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 24 maja 2006 r. oraz art. 15 ust. 2 pkt. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia stawek procentowych renty planistycznej.

Wyjaśniając motywy uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA i z tego względu uznał, że interes prawny skarżących wywodzony z ich prawa własności nieruchomości został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały.

Następnie rozważył zasadność żądania Rady Gminy Kościelisko odrzucenia skarg na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z powodu oddalenia skargi B. M.. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie wyrokiem z dnia 27 października 2008 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Kr 854/08 WSA w Krakowie oddalił skargę B. M. na uchwałę Rady Gminy Kościelisko z dnia 30 października 2007 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi Kościelisko, ale przesłanką oddalenia tej skargi był brak naruszenia interesu prawnego skarżącego wynikający z uchwalonego planu miejscowego, który jeszcze nie wszedł w życie. Tym samym – jak wskazał - Sąd dotychczas nie badał merytorycznie zaskarżonej uchwały. Ponadto zauważył, że NSA orzekał w jednym dniu i w tym samym składzie w sprawach ze skargi B. M., jak i ze skarg G. Z. i L. B. i w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygnaturze akt II OSK 205/09 wyraźnie wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę należy ją rozpoznać merytorycznie uznając B. M. za uczestnika w tej sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji tym samym NSA wyraźnie nakazał merytoryczne rozpoznanie sprawy wiedząc, że prawomocnie orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na inny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargi na ten sam plan miejscowy.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały w całości lub części.

W pierwszej kolejności odniósł się jednakże do twierdzeń skarżących dotyczących wpływu zaskarżonej uchwały na wykonywanie prawa własności ich nieruchomości. W związku z tym wskazał na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2 lipca 2001 r. dotyczące nieruchomości skarżących i podał, że zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 6 lit. a uchwały Rady Gminy Kościelisko z dnia 2 lipca 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi Kościelisko na terenie M8 stosunek bezwzględnej wielkości kubatury naziemnej części nowobudowanych budynków do bezwzględnej wielkości powierzchni działki powinien być mniejszy lub równy 1. Dalej wskazał, że te zasady zagospodarowania terenu M8 zostały zmienione zaskarżoną uchwałą z dnia 30 października 2007 r., gdyż na obszarze tym wprowadzono ograniczenia w zabudowie działek polegające m.in. na ograniczeniu kubatury naziemnej części budynków mieszkalnych do 1.500 m3, a budynków mieszkalno-usługowych i pensjonatowych do 2.500 m3, z tym zastrzeżeniem, że wskaźnik intensywności zabudowy powinien wynosić maksymalnie 0,4 przy zachowaniu proporcji powierzchni działki budowlanej do kubatury budynków wynoszącej 1:1. Stwierdzając, że zmiany te z punktu widzenia skarżących są znaczące, gdyż będą oni musieli dostosować swoje zamierzenia inwestycyjne do nowych warunków, uznał je jednakże za zgodne z prawem.

Wyjaśniając podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie występują dwie przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie. Pierwszą z nich jest naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, drugą istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego. Wyjaśniając to bliżej wskazał, że zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiany planu miejscowego następują w takim trybie, w jakim plan ten jest uchwalany.

Do zasad sporządzania planu miejscowego Sąd pierwszej instancji zaliczył sporządzenie jego załącznika graficznego. W związku z tym stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie takiego załącznika graficznego nie sporządzono. Wskazał, że Rada Gminy Kościelisko uznała w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że załącznik graficzny do planu miejscowego z 2 lipca 2001 r. stanowi jednocześnie załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały, co uzasadniła tym, że zmiana planu miejscowego nie spowodowała konieczności zmian w rysunku tego planu oraz tym, że Wojewoda Małopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczącym tego przepisu zawarł stanowisko, które wskazuje na to, że nie jest dopuszczalne dołączania do zmienianego planu miejscowego jego wersji rysunkowej, skoro zmiana planu nie powoduje zmian w jego rysunku. Sąd pierwszej instancji takiego poglądu nie podzielił i nadto stwierdził, że stanowiskiem Wojewody nie jest związany.

Dalej w tym zakresie stwierdził, że rysunek planu miejscowego sporządzony w 2001 r. nie spełnia wymogów przepisów obowiązujących w dniu 30 października 2007 r., gdyż został sporządzony w skali, która nie jest zgodna z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji obowiązkiem Gminy Kościelisko było sporządzenie rysunku planu w skali odpowiadającej wymogom ustalonym w powołanym przepisie. Wywiódł przy tym, że jeżeli plan miejscowy lub jego zmiana ma być zgodny z obowiązującymi przepisami, to również załącznik graficzny powinien te przepisy respektować. W przeciwnym razie powstaje sprzeczność - uchwalając zmianę planu miejscowego w dniu 30 października 2007 r. Rada Gminy zaakceptowała jako załącznik graficzny do tej zmiany rysunek planu nie spełniający wymagań ustawowych na ten dzień.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji należało także zastosować obowiązujący w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały art. 14 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie sporządzać planu miejscowego dla terenów zamkniętych. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji przedstawił następującą argumentację. Rysunek planu miejscowego z 2001 r. zawiera oznaczenie całego obszaru objętego tym planem. Z akt zgromadzonych w rozpoznawanej sprawie wynika, że na obszarze wschodniej części wsi Kościelisko znajdują się dwa obszary zamknięte (UT6 i UW2). Rysunek do zmiany planu miejscowego obejmuje oba te obszary i nie stwierdza, aby były one wyłączone z zakresu planowania. Co więcej, o ile odnośnie do terenu UT6 treść zmienianego planu wyłącza niektóre z działek spod planowania, o tyle zmiana planu w ogóle nie objęła obszaru UW2, pozostawiając § 11 planu miejscowego z 2001 r. niezmieniony. Tym samym Rada Gminy Kościelisko nie wyłączyła spod planowania terenu zamkniętego (wojskowego). Wprawdzie uchwała o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego z dnia 11 sierpnia 2006 r. wskazuje, że zmiany obejmują wybrane paragrafy planu miejscowego z 2 lipca 2001 r., to jednak załącznik graficzny do tej uchwały wskazywał na cały obszar wschodniej części wsi Kościelisko, a wiec i teren objęty symbolem UW2. Tym samym pominięcie w dokonywanych zmianach terenów zamkniętych stanowi naruszenie art. 14 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Do uchybień z zakresu trybu sporządzania zmiany planu miejscowego Sąd pierwszej instancji zaliczył naruszenie art. 17 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, polegające na tym, że nie sporządzono aktualnej prognozy oddziaływania zmiany planu na środowisko. W tym względzie Sąd pierwszej instancji przedstawił następującą argumentację. Z § 10 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 40 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wynika, że w przypadku zmiany planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego konieczne jest sporządzenie nowej prognozy. Materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych (a takim materiałem jest prognoza oddziaływania na środowisko) wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu. W rozpoznawanej sprawie sporządzono aneks do prognozy oddziaływania na środowisko z 2000 r. W sytuacji fragmentarycznej zmiany planu sporządzenie aneksu do prognozy jest dopuszczalne, pod warunkiem jednakże oparcia go na aktualnych materiałach. Jeżeli aneks ten aktualizowałby w wybranym obszarze wcześniejszą prognozę, to nie ma przeszkód, by traktować go jako nową, aktualną prognozę o węższym zakresie nazwaną "aneksem". Aneks do prognozy oddziaływania na środowisko wykonany w oparciu o materiały geodezyjne i inne z 2000 r. nie spełnia warunku aktualności na dzień przystąpienia do sporządzenia projektu. W aneksie znajdują się stwierdzenia, iż prognoza z 2000 r. jest aktualna w wymienionym zakresie, natomiast nie wyjaśniono w jaki sposób i dlaczego to stwierdzono. Zakres oddziaływania na środowisko zagospodarowania terenu wschodniej części wsi Kościelisko uległ zmianom od 2001 r.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska obligatoryjnym było przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w zakresie projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że wyraźnie wymóg ten potwierdzał art. 41 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, który stwierdzał, że organ administracji opracowujący projekt dokumentu lub wprowadzający zmiany do przyjętego już dokumentu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 tej ustawy, sporządza prognozę oddziaływania na środowisko. W art. 41 ust. 2 Prawa ochrony środowiska określono, jaka treść winna znaleźć się w takiej prognozie.

Nadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie wiadomo, czy stosownie do art. 45 pkt 3 Prawa ochrony środowiska uzgodniono z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko.

Sąd pierwszej instancji uznał, że wbrew art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zaskarżonej uchwale nie określono stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie Sąd wskazał, że wprawdzie w rozpoznawanej sprawie stawka taka obowiązywała, gdyż została ustalona w § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi Kościelisko w Gminie Kościelisko z dnia 2 lipca 2001 r., jednakże nie uznał tego za spełnienie wymogu ustawowego. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że stawka opłaty planistycznej jest podstawą do ustalania tej opłaty wtedy, gdy zbycie nieruchomości nastąpiło w okresie 5 lat od daty wejścia w życie danego planu miejscowego. Sprzedaż nieruchomości po tym okresie powoduje, że organ gminy opłaty tej już nie może wymierzyć. Uchwalając w dniu 30 października 2007 r. stawkę opłaty planistycznej, organy gminy uzyskałyby uprawnienie do jej pobierania przez okres kolejnych 5 lat, brak zaś takiej regulacji skutkuje tym, że w razie wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zaskarżonej uchwały opłaty tej nie będzie można pobrać.

Sąd pierwszej instancji uznał za zasadny zarzut skarżących co do naruszenia art. 17 pkt 7 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako niezasadny uznał natomiast zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a i b powołanej ustawy.

W odniesieniu do naruszenia art. 17 pkt 7 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznał, że nie dokonano uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie oraz Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w Krakowie.

W związku z uzgodnieniem z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie stwierdził, że organ ten postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r. odmówił uzgodnienia projektu zmiany planu miejscowego dla wschodniej części wsi Kościelisko i na to postanowienie Gmina Kościelisko nie wniosła zażalenia. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że później Wójt Gminy Kościelisko pisemnie wskazał, że brak uzgodnienia nie był zasadny, z czym Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w piśmie z 20 lipca 2007 r. się zgodził wyjaśniając, że projekt zmiany planu nie podlegał uzgodnieniu w trybie art. 106 k.p.a., jednakże zdaniem tego Sądu nie oznacza to, że wyeliminowano ostateczne postanowienie tego organu z dnia 12 czerwca 2007 r. odmawiające uzgodnienia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji po to ustawodawca wprowadził tryb określony art. 106 k.p.a., ażeby stanowisko zajmowane przez organy współdziałające (uzgadniające) w procesie uchwalania planu mogły podlegać jasnej procedurze zaskarżania. Sąd wskazał, że Wójt Gminy Kościelisko nie zgadzając się z brakiem uzgodnienia powinien wnieść zażalenie na postanowienie w sprawie uzgodnienia albo zwrócić się o stwierdzenie jego nieważności albo wnieść o wznowienie postępowania, nie można było jednak pominąć braku uzgodnienia, a to dlatego, że zgodnie z art. 24 ust. 2 i art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za równoznaczne z uzgodnieniem uznaje się tylko takie sytuacje, w których organ uzgadniający albo nie określił warunków na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie przedstawił stanowiska lub nie wskazał podstawy prawnej uzasadniającej określenie tego stanowiska, zaś Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w postanowieniu z 12 czerwca 2007 r. wskazał tak podstawę prawną zajętego stanowiska, jak i stwierdził, że powodem odmowy uzgodnienia było nieuwzględnienie stref wezbrań powodziowych.

W odniesieniu do uzgodnienia z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ten organ w swoim postanowieniu uzgadniającym z 11 czerwca 2007 r. uzgodnił zmianę planu pod warunkiem, że w § 10 ust. 6 projektowanej zmiany zostaną wyłączone spod opracowania planu działki nr 2745/2, 2754/14, 2745/13, 2745/8, 2740/3, 2741/5, 2741/6, 2742/4, 2743/2, 2744/1. Mimo tego działka nr 2754/14 nie została uwzględniona w treści § 10 ust. 6 zaskarżonej uchwały. Ponadto, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w postanowieniu tym wyraźnie wskazano, że na terenie obszaru części wschodniej wsi Kościelisko znajduje się drugi obszar zamknięty UW2 (objęty § 11 planu miejscowego z 2 lipca 2001 r.) i ta informacja w żadnym zakresie nie została uwzględniona.

Pozostałe zarzuty skarżących zostały uznane przez Sąd pierwszej instancji za niezasadne.

Natomiast stwierdzone uchybienia Sąd pierwszej instancji uznał za istotne i z tego względu na mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdecydował o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W skardze kasacyjnej Rada Gminy Kościelisko powołała się na obie podstawy wymienione w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ramach podstawy skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na tym, że nie odrzucono skargi, mimo że w sprawie zaskarżonej uchwały Sąd administracyjny już orzekał i skargę oddalił.

Podstawę skargi kasacyjnej, polegającą na naruszeniu prawa materialnego, wypełniono zarzutem naruszenia art. 14 ust. 2 i 6, art. 16 ust. 1, art. 17, art. 27 i art. 28 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na uznaniu, że nastąpiło naruszenie zasad i trybu sporządzenia planu, gdyż nawet w przypadku zmiany planu miejscowego, dotyczącej wyłącznie jego tekstu należało sporządzić nowy załącznik graficzny i nową prognozę oddziaływania na środowisko, a także określić na nowo stawkę opłaty planistycznej, mimo że została ona już określona w zmienianym planie miejscowym.

Ponadto w ramach tej podstawy skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie § 93 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przez niezastosowanie powołanego przepisu.

W oparciu o tak przytoczone podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od skarżących na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając podstawę skargi kasacyjnej polegającą na naruszeniu przepisów postępowania przytoczono w istotnym zakresie dotyczące tej kwestii stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz odwołano się do literalnej wykładni art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Z kolei uzasadniając podstawę skargi kasacyjnej dotyczącą naruszenia przepisów postępowania wskazano co następuje.

Odnośnie do załącznika graficznego stwierdzono, że art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miał w sprawie zastosowania, gdyż zmiany planu miejscowego nie dotyczyły rysunku planu, lecz wyłącznie tekstu i to w bardzo ograniczonym zakresie, bowiem tylko tzw. wskaźnika intensywności zabudowy. Wskazano, że brak konieczności sporządzania rysunku planu wynikał z treści zmian, gdyż zmiana wskaźnika intensywności w żadnym wypadku nie dotyczyła zmiany funkcji terenu, w związku z czym nowy rysunek byłby wyłącznie kopią uchwalonego rysunku.

Zarzut naruszenia § 93 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" także odniesiono do kwestii załącznika graficznego, przy czym ze skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie tego przepisu upatruje się w tym, iż wbrew jego treści uznano, iż uchwała w sprawie planu miejscowego nie może być zmieniona w części, lecz powinna być uchwalona w całości od nowa.

Odnośnie do kwestii terenów zamkniętych wskazano, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczała sporządzanie planów dla terenów zamkniętych. Natomiast ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera zapis, według którego nie sporządza się planów dla terenów zamkniętych. Jednakże, jak wskazano, na podstawie art. 87 ust. 1 tej ostatnio wymienionej ustawy, utrzymano w mocy plany uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. Wypływa z tego wniosek, zdaniem skarżącej Rady, że nie było konieczności uchylenia planu z 2001 r. w zakresie terenów zamkniętych. Podkreślono, że na terenach wojskowych nie zmieniano funkcji, ani granic - nie było więc potrzeby zmiany rysunku, a wskaźnik intensywności ich nie dotyczył, bo odnosił się do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i terenów usług turystycznych, a nie do ośrodków wypoczynkowych (UW). Skoro tereny ośrodków wypoczynkowych nie podlegały tekstowej zmianie planu, to nie było potrzeby ich wyłączania jako terenów zamkniętych.

W zakresie naruszenia art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedstawiono następującą argumentację. W związku z ograniczonym zakresem zmian planu, sposób ujęcia prognozy oddziaływania na środowisko był konsultowany z Małopolskim Urzędem Wojewódzkim. Uznano, że w danym przypadku należy sporządzić aneks do wcześniejszej prognozy. Prognoza ta odnosi się do całości planu uchwalonego w 2001 r., z kolei aneks do zmian wprowadzanych do tego planu oraz ewentualnego wpływu tych zmian na sytuację całego obszaru objętego planem miejscowym. Ani sposób ujęcia prognozy, ani jej szczegółowe treści przedstawione wraz z prognozą zasadniczą, nie zostały zakwestionowane w toku uzgadniania i opiniowania projektu oraz w toku oceny zgodności z przepisami prawnymi. Oznacza to, że przedstawione ujęcie zostało uznane jako prawidłowe, wystarczające i zgodne z prawem. Zarówno Wojewoda Małopolski - Wojewódzki Konserwator Przyrody, jak i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Zakopanem uzgodnili bez uwag przedłożony do uzgodnienia projekt zmiany planu wraz z aneksem prognozy. Aneks do prognozy opracowany został w oparciu o aktualne materiały. W trakcie opracowywania aneksu do prognozy wykorzystano i uwzględniono opracowanie ekofizjograficzne, stanowiące podstawę prognozy oddziaływania na środowisko z 2005 r., sporządzone na potrzeby opracowywanego od 2005 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko. Prognoza opierała się także na uchwalonych w 2006 r. Planie Ochrony Środowiska i Planie Gospodarki Odpadami Gminy Kościelisko. Zasady opracowywania prognoz nie zmieniły się, a aneks odnosi się do wszystkich elementów prognozy z 2000 r. Ponadto rozporządzenie z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w latach 2002-2008, nakładało wymóg uwzględnienia w prognozie informacji zawartych w opracowaniach ekofizjograficznych, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, planach zagospodarowania przestrzennego, co sporządzony aneks uwzględnia.

W związku z kwestią uzgodnienia z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Krakowie stwierdzono, że wobec zakresu zmian planu nie było konieczności przeprowadzania uzgodnień z tym organem oraz że w tej sytuacji negatywne uzgodnienie, nie naruszało trybu uchwalania zmian planu.

Odnośnie do określenie stawki procentowej renty planistycznej wskazano, że stawka ta nie była objęta zakresem zmian określonych w uchwale w sprawie przystąpienia do zmian planu miejscowego. Stwierdzono, że nie pominięto jej określenia, lecz pozostawiono bez zmian stawkę ustaloną w zmienianym planie miejscowym.

Formułując ogólniejsze tezy stwierdzono m.in., że plany miejscowe sporządzane na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. zachowały swą moc po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. Dotyczy to zarówno tekstów, jak i rysunków tych planów. Ustawa nie zawiera też jakichkolwiek zastrzeżeń, czy ograniczeń dotyczących zakresu zmian wprowadzanych do planów miejscowych, w tym również tych, które były sporządzone na podstawie ustawy z 1994 r. Nie ma tym samym żadnego zakazu dokonywania zmian wyłącznie w tekście, przy pozostawieniu rysunku bez zmian. Interpretacja przepisów ustawy zawarta w uzasadnieniu sądu administracyjnego wskazuje na istnienie ograniczeń, których ustawa nie zawiera.

Skarżący G. Z. oraz L. B. w odpowiedzi na skargę kasacyjna wnieśli o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, gdyż żaden z argumentów przemawiających zdaniem Sądu pierwszej instancji za stwierdzeniem w całości nieważności zaskarżonej uchwały nie jest przekonujący.

Trafnie w skardze kasacyjnej zarzuca się, że skoro przedmiotem zaskarżonej uchwały była zmiana części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie było konieczne uchwalanie nowego załącznika graficznego. Brak podstaw do przyjęcia, że obowiązek uchwalenia nowego załącznika wynikał z tego, iż poprzedni, uchwalony pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.), nie odpowiadał wymogom określonym w art. 16 ust. 1, obowiązującej w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Słusznie zwraca się w skardze kasacyjnej uwagę na to, że ustawodawca zdecydował o zachowaniu mocy obowiązującej planów miejscowych uchwalonych pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r. Oznacza to, że także obowiązują załączniki graficzne do tych planów, mimo że nie odpowiadają one obecnie obowiązującym wymogom prawa w zakresie skali planu. Istotne jest przy tym, że ustawodawca, mimo zmiany wymogów formalnych co do załączników graficznych, nie nałożył na gminy obowiązku dostosowania dotychczasowych do obecnego stanu prawnego. Zatem, brak załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały nie stanowi naruszenia prawa.

Nie może być także powodem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości kwestia dotycząca terenów zamkniętych. Przede wszystkim zauważyć należy, że w tym zakresie w argumentacji Sądu pierwszej instancji można dostrzec wewnętrzną sprzeczność. Sąd ten stwierdza bowiem, że "(r)ysunek do zmiany planu miejscowego dokonanego uchwałą z 30 października 2007 r. obejmuje oba te [zamknięte] obszary i nie stwierdza się, aby były one wyłączone z zakresu planowania". Sprzeczność polega na tym, że przecież wcześniej Sąd pierwszej instancji dostrzegł brak części graficznej zaskarżonej uchwały, czyli rysunku planu, czyniąc z tego jedną z podstaw uwzględnienia skarg, teraz zaś odwołuje się do "rysunku do zmiany planu".

Niezależnie od tego zauważyć należy, że w przypadku zagadnienia dotyczącego terenów zamkniętych istotne znaczenie ma to, że w przeciwieństwie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierała wyraźnego stwierdzenia, że planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych (art. 14 ust. 6 powołanej ustawy). Zgodna z prawem jest więc obecnie sytuacja, w której plan miejscowy lub jego zmiana nie zawiera ustaleń dotyczących terenu zamkniętego. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących jednego z wymienionych w rozpoznawanej sprawie terenów zamkniętych, mianowicie terenu oznaczonego jako UW2. W tym zakresie należy też podzielić stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że mimo zmiany stanu prawnego, polegającej na tym, że obecnie dla terenów zamkniętych nie sporządza się planów miejscowych, gmina nie miała w obowiązku w zaskarżonej uchwale zawrzeć postanowienia wskazującego wyraźnie na wyłączenie tego terenu z planowania przestrzennego. Zgodzić się należy z tym, że skoro ustawodawca zachował moc obowiązującą planów uchwalonych pod rządami poprzedniej ustawy, to te plany zachowują moc także w części dotyczącej terenów zamkniętych. Tak jak poprzednio, trzeba też wskazać, ze mimo zmiany stanu prawnego ustawodawca nie nałożył na gminy obowiązku dostosowania planów uchwalonych w poprzednim stanie prawnym do aktualnego stanu prawnego. Brak w zaskarżonej uchwale postanowień dotyczących terenu zamkniętego UW2 nie jest więc naruszeniem prawa. Fakt ten nie narusza w szczególności art. 14 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zaskarżoną uchwałą nie sporządzono planu dla tego terenu zamkniętego.

Jeżeli chodzi o drugi teren zamknięty, oznaczony jako UT6, to wskazać należy, że zaskarżona uchwała tego terenu dotyczy i z tego powodu słusznie się w niej wskazuje działki, podlegające wyłączeniu z opracowania jako tereny zamknięte (§ 1 pkt 4 ppkt 16 zaskarżonej uchwały).

Ze wskazaniem działek na terenie UT6, podlegających wyłączeniu z opracowania jako teren zamknięty, związany jest kolejny argument Sądu pierwszej instancji, mający uzasadniać uwzględnienie skargi. Słusznie tym razem Sąd pierwszej instancji wskazuje, że wyłączenie to nie pokrywa się z tym, co miało być wyłączone według uzgodnienia z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w Krakowie, zawartym w postanowieniu z 11 czerwca 2007 r. Jednakże fakt ten w żadnym wypadku nie uzasadnia stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nie można też jednoznacznie stwierdzić, że dostrzeżona różnica jest podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w określonej części. Przed podjęciem ewentualnego rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części w związku z niezastosowaniem się Gminy w całości do uzgodnienia z Wojskowym Sztabem Wojskowym wyjaśnić by należało czy to niezastosowanie się nie jest aby pozorne i różnica nie wynika ze zmian w oznaczeniu geodezyjnym działek. Zauważyć bowiem należy, że różnica pomiędzy tym, co wyłączono z zakresu opracowania w § 1 pkt 4 ppkt 16 zaskarżonej uchwały, a tym co wskazano w uzgodnieniu nie polega tylko na pominięciu działki nr 2754/14. Różnica jest też w drugą stronę. Mianowicie w § 1 pkt 4 ppkt 16 zaskarżonej uchwały, jako wyłączone z opracowania wskazano działki nr 8, 13 i 14, których brak w postanowieniu uzgadniającym z 11 czerwca 2007 r. Wyjaśniając te kwestie Sąd winien był zobowiązać Radę Gminy do ustosunkowania się do tego zagadnienia oraz nadto, korzystając z art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), wyjaśnić to z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w Krakowie. Przed wyjaśnieniem tych zagadnień nie można było stwierdzić, że naruszono art. 17 pkt 7 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jeżeli zaś chodzi o wskazanie działek należących do drugiego terenu zamkniętego (UW2), to po pierwsze, jak już wskazano, Gmina nie miała obowiązku stwierdzać w zaskarżonej uchwale, że z tego terenu wyłącza działki stanowiące teren zamknięty, skoro teren ten nie był objęty zmianą, po drugie z postanowienia uzgadniającego z 11 czerwca 2007 r. wynika, że organ wojskowy domagał się wyłączenie jedynie działek z terenu UT6, a to z tej przyczyny, że ten teren był objęty zmianą.

Nade wszystko jednakże Sąd winien był rozważyć jak ewentualne naruszenie prawa polegające na niepełnym uwzględnieniu uzgodnienia z organem wojskowym w zakresie terenu zamkniętego wpływa na naruszenie interesu prawnego skarżących.

Trafne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące prognozy oddziaływania na środowisko. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby w przypadku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona jako aneks do poprzednio sporządzonej prognozy. Taki aneks należy rozumieć jako prognozę, w której ocenia się ewentualne zmiany, które zaszły od czasu sporządzenia poprzedniej prognozy z uwzględnieniem także zakresu zmiany planu miejscowego. Możliwość sporządzenia w takich okolicznościach aneksu do prognozy dopuszcza także Sąd pierwszej instancji. Jednakże bez szerszego wyjaśnienia stwierdza, że aneks, który sporządzono w rozpoznawanej sprawie, opiera się na nieaktualnych materiałach planistycznych.

W związku z prognozą oddziaływania na środowisko Sąd pierwszej instancji podał też w wątpliwość czy stosownie do art. 45 pkt 3 Prawa ochrony środowiska uzgodniono z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko w odniesieniu do postępowań dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym stwierdzić należy, że o uzgadnianiu z organem ochrony środowiska oraz organem, o którym mowa w art. 45 Prawa ochrony środowiska, stanowił art. 42 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, przy czym z ustępu drugiego tego artykułu wynikało, że nie ma on zastosowania do sporządzania prognoz oddziaływania na środowisko projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie nie musiał być w tej sprawie uzgadniany z państwowym inspektorem sanitarnym.

Wymagane było natomiast uzyskanie opinii o projekcie zmian i prognozie oddziaływania na środowisko od organu ochrony środowiska, czyli w tym przypadku wojewody oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego (art. 43 ust. 1 w zw. z art. 381 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - Dz.U. nr 129 z 2006 r., poz. 902 ze zm.). Na uzgodnienia z tymi organami powołano się w skardze kasacyjnej, jednakże w aktach opinii brak. Być może wynika to z tego, że doszło do tak zwanego milczącego uzgodnienia (zaopiniowania), czyli braku stanowiska organu współdziałającego przez określony czas (art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), na co wskazywałyby pozycje 5 i 7 znajdującego się w aktach wykazu uzgodnień. Kwestia ta winna być przez Sąd pierwszej instancji wyjaśniona, gdyż ma wpływ na ocenę sporządzenia prawidłowej prognozy oddziaływania na środowisko.

Nie można więc uznać, że skoro sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko w formie aneksu do poprzednio sporządzonej prognozy, to naruszono art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Nie naruszono też obowiązujących w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 pkt 1 i art. 41 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Natomiast pozostaje do wyjaśnienia czy prawidłowo zastosowano art. 43 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

Trafnie w skardze kasacyjnej zarzuca się, że w związku z zakresem zmian planu miejscowego, zawartych w zaskarżonej uchwale, nie było potrzebne uzgodnienie z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Krakowie. Zgodnie z art. 4a ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 239 z 2005 r., ze zm.) uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej wymaga miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie zagospodarowania stref ochronnych ujęć wody, obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych i obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Skoro takie okoliczności w przypadku zaskarżonej uchwały o zmianie planu miejscowego, z uwagi na zakres zmian, nie występowały, co zostało stwierdzone w piśmie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z 20 lipca 2007 r., to uzgodnienie z tym organem nie było potrzebne. Sąd pierwszej instancji niezasadnie w tej sytuacji opiera się na wcześniejszym postanowieniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z 12 czerwca 2007 r. o odmowie uzgodnienia projektu planu miejscowego. Faktem jest, że ustawodawca do uzgodnień projektu planu miejscowego nakazuje stosować tryb określony w art. 106 k.p.a. Jednakże nie można zapominać, że procedura uchwalenia planu miejscowego nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym, w związku z czym nie jest uzasadniony nadmierny rygoryzm w odniesieniu do rozstrzygnięć dotyczących uzgodnień projektu planu. Dopuszczalna jest więc zmiana negatywnego uzgodnienia przez organ uzgadniający bez konieczności wnoszenia na nie zażalenia przez gminę. W związku z tym nie naruszono art. 17 pkt 7 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasadnie również w skardze kasacyjnej stwierdzono, że w zaskarżonej uchwale nie trzeba było określać stawki procentowej, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rentę planistyczną). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stawka taka winna być obowiązkowo określona w planie. W § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmienianego zaskarżoną uchwałą, określono stawkę procentową renty planistycznej. Zaskarżona uchwała tego przepisu nie zmienia. W związku z tym wymóg określony w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spełniony – plan miejscowy zawiera stawkę procentową, na podstawie której ustala się rentę planistyczną. Faktem jest, że rentę planistyczną, jak wynika z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pobiera się wtedy, gdy wrośnie wartość nieruchomości zarówno w związku z uchwaleniem planu miejscowego, jak i jego zmianą. Ten zapis mógłby wskazywać, że stawka renty planistycznej musi być określana także w uchwale o zmianie planu miejscowego. Jednakże z gramatycznej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że obowiązek ten jest spełniony, gdy stawka procentowa jest określona w planie. Oznacza to, że stawka renty planistycznej ustalona w planie miejscowym wiąże także wówczas, gdy plan ten zostanie zmieniony i na skutek tej zmiany powstaną warunki do ustalenia renty planistycznej. W związku z tym argumenty Sądu pierwszej instancji, dotyczące pięcioletniego terminu do pobrania renty planistycznej, nie przekonują. W przypadku zmiany planu miejscowego bieg terminu przedawnienia pobrania renty planistycznej biegnie od wejścia w życie tej zmiany i w tak liczonym terminie wójt (burmistrz, prezydent miasta) mogą ustalić opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, powstałego w związku z tą zmianą, na podstawie stawki procentowej ustalonej w chwili uchwalenia zmienionego planu. Zaskarżona uchwała nie narusza zatem także art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak widać wszystkie przesłanki uwzględnienia skargi przyjęte przez Sąd pierwszej instancji zostały w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. Oznacza to, że skarga kasacyjna okazała się zasadna, przy czym zasadny okazał się w szczególności zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w tych przepisach skoncentrowały się wszystkie okoliczności uznane przez Sąd pierwszej instancji za naruszenie zasad sporządzania zmiany planu miejscowego lub za istotne naruszenie trybu jej sporządzania.

Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej to konieczne jest odniesienie się jedynie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.). Ten zarzut nie jest zasadny, gdyż art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należy interpretować tak, aby zapewnić ochronę prawną tym wszystkim, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone chwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zatem, wyrok sądu administracyjnego o oddaleniu skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy będzie podstawą odrzucenia kolejnej skargi tylko wtedy, gdy dotyczyć ona będzie okoliczności ocenionych przez sąd administracyjny w poprzedniej sprawie i uznanych za zgodne z prawem. Można powiedzieć, że na skutek oddalenia skargi przez sąd administracyjny uchwała lub zarządzenie organu gminy uzyskuje przymiot prawomocności tylko w takim zakresie, jaki był przedmiotem rozpoznania przez ten sąd. W tej sytuacji, skoro skargę B. M. oddalono z powodu braku jego legitymacji skargowej, to znaczy, że nie oceniano zgodności z prawem zaskarżonej przez niego uchwały. Zatem określona wyżej przeszkoda do rozpoznania skarg na tę samą uchwałę, innych współwłaścicieli jego nieruchomości, nie zachodzi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną Rady Gminy Kościelisko uwzględnił i na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponowne rozpoznanie sprawy jest konieczne jedynie z uwagi na pozostające do wyjaśnienia, wskazane wyżej kwestie związane z terenem zamkniętym i zaopiniowaniem projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

Z uwagi na to, że sprawa ze skarg skarżących trwa już od sierpnia 2008 r., oraz dlatego, że z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności koniecznych do stanowczego rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji, nie mogła być zakończona przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający w myśl art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstąpienie od zasądzenia od skarżących na rzecz Rady Gminy kosztów postępowania kasacyjnego.