Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 716/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. C. i M. C. na decyzję Wojewody z dnia 4 października 2006r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 14 lipca 2006 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją z dnia 30 maja 2006 roku, nr [...], Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu sześciu budynków usługowo-mieszkalnych, zewnętrznych sieci elektrycznych i słaboprądowych oraz przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] (budynki) i [...] (sieci) położnych w miejscowości D. gmina K.

- dla A Spółki Jawnej – W. D., J. W. i L. K. z siedzibą w S.

B. i M. C. pismem z dnia 8 lipca 2006 roku wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji, opierając swoje żądanie na treści art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wniosku wyjaśnili, iż będąc na terenie działki nr [...] w D. w dniu 4 lipca 2006 roku, po zapoznaniu się z tablicą budowy - stwierdzili, że Starosta wydał decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Wnioskodawcy wyjaśnili także, iż nie zostali powiadomieni o złożeniu przez inwestora wniosku, o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie oraz o wydaniu przedmiotowej decyzji. Zdaniem wnioskodawców powyższe działania organów naruszyły art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. Wnioskodawcy wyjaśnili również, iż stanowiąca ich własność działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio (od strony południowej) z działką nr [...], która ma być zabudowana zgodnie z przedmiotową decyzją. W ocenie wnioskodawców powyższe oznacza, że ich działka pozostaje w bezpośrednim otoczeniu projektowanego zespołu budynków usługowo-mieszkalnych, oraz że może wystąpić ujemne oddziaływanie w postaci zacienienia domu mieszkalnego usytuowanego na działce wnioskodawców przez projektowany zespół budynków. B. i M. C. wskazali również, iż projektowany zespół budynków posiada funkcje o charakterze komercyjnym, co wpłynie negatywnie na sposób wykorzystania działki wnioskodawców i komfort zamieszkania na jej terenie, ponieważ jest ona przeznaczona wyłącznie na cele mieszkaniowe. Reasumując wnioskodawcy stwierdzili, iż stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, jako właściciele nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością objętą powyższą decyzją o pozwoleniu na budowę, a zatem znajdującej się w "obszarze oddziaływania obiektu", zdefiniowanym

w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, powinni być stroną postępowania zakończonego jej wydaniem, zaś organ administracji, zgodnie z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązany był zapewnić im czynny udział w postępowaniu.

Decyzją z dnia 14 lipca 2006 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, Starosta odmówił B. i M. C. wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 30 maja 2006 roku, nr [...].

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż warunkiem wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną przez wnioskodawców decyzją jest uznanie ich za stronę tego postępowania w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ stwierdził także, iż wnioskodawcy byliby stroną przedmiotowego postępowania gdyby projektowany obiekt oddziaływał ujemnie na ich nieruchomość, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Z projektu zagospodarowania działki nr [...] w D. wynika bowiem, że usytuowanie budynków od strony działki będącej własnością wnioskodawców jest zgodne

z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Przedmiotowa inwestycja nie zalicza się także do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Projektowana zabudowa jest również zgodna z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi D., obręb Ż., sektor B, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2005 roku, nr [...], który dopuszcza na tym terenie występowanie funkcji usługowej w połączeniu z funkcją mieszkalną jednorodzinną. Powołując się na § 13 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - organ pierwszej instancji stwierdził nadto, iż w związku z wysokością kalenicy 10m najbliżej usytuowanego budynku, o wymiarach 13,70m x 14,50m, zlokalizowanego w odległości około 12,5m od budynku wnioskodawców, brak jest podstaw do wysnuwania twierdzenia o możliwości wystąpienia nadmiernego zacienienia, a co za tym idzie do stwierdzenia, że zasięg oddziaływania inwestycji wykracza poza granice nieruchomości, na której jest ona zaplanowana, w związku z czym wnioskodawcom nie przysługiwało w przedmiotowym postępowaniu prawo strony. Organ I instancji zaznaczył przy tym, iż uciążliwości takie jak nadmierne hałasy, zapachy i inne czynniki eksploatacyjne, wynikające z faktu zaniedbań użytkowników, naruszania przepisów porządkowych bądź innych przepisów szczególnych, nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. i M. C. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji:

▪ naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię, w szczególności, poprzez uznanie, iż odwołujący się nie są stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 10 § 1 k.p.a.;

▪ naruszenia zasady wszechstronnego wyjaśnienia sprawy określonej

w art. 7 k.p.a.

W uzasadnieniu odwołania skarżący ponownie przytoczyli argumentację zawartą we wniosku, celem wykazania, iż winni zostać uznani za stronę postępowania. Podnieśli także, iż organ pierwszej instancji nie rozpoznał istoty ich wniosku, co doprowadziło do naruszenia art. 7 k.p.a., bowiem skupił się w uzasadnieniu decyzji na elementach, które nie są okolicznościami związanymi z oceną przesłanek wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ocena zgodności planowanej zabudowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami dotyczącymi technicznych zasad projektowania budynków nie ma, w ocenie odwołujących się, znaczenia dla oceny, czy przysługuje im przymiot strony w postępowaniu administracyjnym.

Odwołujący się przytoczyli treść art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane i stwierdzili, iż obszarem oddziaływania obiektu budowlanego jest zawsze teren położony w otoczeniu obiektu budowlanego, zaś nieruchomość bezpośrednio granicząca z nieruchomością podlegającą zabudowie jest terenem w otoczeniu obiektu budowlanego. Skoro zatem działka stanowiąca ich własność bezpośrednio sąsiaduje z działką podlegającą zabudowie, tym samym - jako jej właściciele - są w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane stroną postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem odwołujących się, bezpośrednie sąsiedztwo z działką podlegającą zabudowie zawsze łączy się z bezpośrednim oddziaływaniem tej działki i jej zabudowy na działkę sąsiadującą, zarówno na etapie prowadzenia budowy, jak i później po wybudowaniu obiektu – przez sam obiekt budowlany. Odwołujący się zarzucili organowi pierwszej instancji, iż ten określił krąg osób będących stroną postępowania poprzez merytoryczną ocenę wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy kwestia uznania, czy danej osobie przysługuje prawo bycia stroną, jest elementem oceny formalnych przesłanek postępowania administracyjnego sprowadzających się do uznania legitymacji danej osoby, a więc sprowadzających się do określenia kręgu osób, które mają prawo do udziału w postępowaniu, polegające na prawie do merytorycznego zajęcia stanowiska w sprawie. Zaznaczyli przy tym, iż merytoryczna ocena samego wniosku o pozwolenia na budowę może być dokonana dopiero po ustaleniu kręgu stron postępowania.

Odwołujący się zarzucili także, iż planowana inwestycja (budynki mieszkalno - usługowe, każdy z ośmioma lub dziewięcioma lokalami mieszkalnymi i apartamentami na sprzedaż) jest sprzeczna z postanowieniami uchwały Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2005 roku, nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. obręb Ż.sektor B, a zatem jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna m. in. z tym zapisem planu, zgodnie z którym na działce nr [...] dopuszczono lokalizację usług komercyjnych, w tym także budynków hotelarskich i innych obiektów zakwaterowania turystycznego, a jednocześnie wykluczono lokalizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o ilości mieszkań 5 i więcej.

Odwołujący się stwierdzili nadto, iż w następstwie zabudowy działki nr [...] w sposób sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należący do nich budynek mieszkalny oraz działka będą bezsprzecznie zacieniane w stopniu większym niż w przypadku zabudowy działki nr [...] w sposób zgodny z § 32 pkt 4 ww. planu miejscowego. Jednocześnie zabudowa działki nr [...] budynkami apartamentowymi będzie oddziaływać na działkę odwołujących się w sposób bardziej negatywny, niż w przypadku zgodnej z planem miejscowym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, usytuowanej wzdłuż linii 6m od wschodniej granicy działki nr [...].

Decyzją z dnia 4 października 2006 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż odwołujący się nie są stroną postępowania o pozwolenie na budowę, a tym samym nie została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym określona

w art. 10 § 1 k.p.a. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

a w szczególności z projektu budowlanego, wynika bowiem, iż nieruchomość odwołujących się nie jest objęta przedmiotową inwestycją, a należący do nich budynek mieszkalny, przy którym zlokalizowana jest inwestycja, nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego zamierzenia, rozumianym jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym terenem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Planowana inwestycja nie zalicza się także do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko

(Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Organ odwoławczy stwierdził również, iż w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie zostały naruszone przepisy art. 7 i art. 6 k.p.a., nie został pominięty interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś podniesione w odwołaniu naruszenie zasady wszechstronnego wyjaśnienia sprawy określonej w art. 7 k.p.a. zostało ujęte nieprawidłowo i nie miało miejsca w przedmiotowym postępowaniu. Organ odwoławczy dodał nadto, iż "badając legalność decyzji Starosty stwierdza, iż została ona wydana zgodnie z obowiązującymi procedurami, a zaskarżone rozstrzygnięcie, w odpowiedzi na przedłożony wniosek, rozstrzyga co do istoty w zakresie odmowy wznowienia postępowania." Zaznaczył przy tym, iż zarzuty zawarte we wniosku o wznowienie postępowania co do planowanej inwestycji "zostały rzeczowo wyjaśnione i poparte obowiązującymi przepisami prawa, w tym także gminnego, jakim jest uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia 28 czerwca 2005r. zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. (...) przez Starostę w uzasadnieniu do decyzji (...) z dnia 14 lipca 2006r. odmawiającej wznowienia postępowania".

W skardze na powyższą decyzję B. i M. C. wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając im naruszenie przepisów wskazanych w odwołaniu oraz art. 77 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli argumentację zawartą we wniosku o wznowienie postępowania oraz odwołaniu, mającą na celu wykazanie, że ich nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania obiektu realizowanego na działce nr [...], co skutkuje, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku

- Prawo budowlane winni zostać uznani za stronę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę tejże inwestycji. Odnośnie dokonanej przez organy oceny czy przysługuje im uprawnienie do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu skarżący dodatkowo stwierdzili, iż wykładnia przepisów zastosowana przez organy obu instancji w tej kwestii w sposób rażący narusza istotę postępowania administracyjnego, a tym samym podstawowe jego zasady określone w art. 7 - 10 i art. 15 k.p.a., a także pozostaje w sprzeczności z uregulowaniem przepisu art. 77 Konstytucji RP.

Skarżący zarzucili nadto, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił wszechstronnie sprawy, w sposób rażący naruszając art. 7 k.p.a., ponieważ swoje stanowisko, iż skarżący nie są stroną postępowania, uzasadnił jedynie jedną przesłanką, a mianowicie poprzez odwołanie się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Skarżący powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2005 roku, wydany w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1252/04 (w którym Sąd stwierdził, że posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położnej w zasięgu oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego, przy czym dopiero wszechstronna analiza wpływu realizowanej lub planowanej inwestycji na inne nieruchomości, w tym nieruchomość sąsiednią, pozwala na ocenę, czy nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji. Ocena taka może być jedynie następstwem wszechstronnej oceny dowodów i stanu faktycznego, do czego organy administracji są zobowiązane zgodnie z art. 7 k.p.a.) i stwierdzili, iż już sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa ich działki z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, wskazuje, że istnieje realna możliwość, iż obiekt objęty budową może oddziaływać negatywnie na ich nieruchomość. Ewentualna możliwość oddziaływania obiektu na nieruchomość łączy się z naruszeniem interesu właściciela tej nieruchomości, co skutkuje przyjęciem, iż osobie tej przysługują uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Skarżący podkreślili przy tym, iż nieprawidłowości w projektowaniu i realizacji obiektu na działce nr [...], w szczególności w zakresie funkcji zabudowy, w sposób negatywny oddziałują na ich nieruchomość, w szczególności poprzez zbyt dużą uciążliwość oraz zintensyfikowanie zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] w sposób sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W następstwie czego dojdzie do znacznego zwiększenia hałasu, uciążliwości związanych z sąsiedztwem wielu ludzi, w stosunku do warunków ustalonych w miejscowym planie, oraz istniejących obecnie, a także wystąpi intensywniejsze zacienienie działki skarżących. Realizowany budynek oznaczony literą D, o charakterze budynku wielorodzinnego, stoi bowiem w odległości 4m od południowej granicy działki skarżących, oddziałując na nią bezpośrednio oraz ograniczając dostęp światła do pomieszczeń ich budynku mieszkalnego w okresie od jesieni do wiosny. Nadto zabudowa działki nr [...] ograniczy możliwość zagospodarowania ich nieruchomości tzn. istotnie ograniczy dotychczasowy sposób jej wykorzystania, poprzez utratę jej walorów rekreacyjnych, co jest równoznaczne z ograniczeniem możliwości jej zagospodarowania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Również uczestnik postępowania - A W. D., J. W., L. K. Spółka Jawna w S., wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.

- Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).

Zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 4 października 2006 roku oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia 14 lipca 2006 roku podjęte zostały na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - oznaczanej w dalszym tekście skrótem k.p.a.).

Przepis art. 149 k.p.a. stanowi co następuje:

§ 1. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia.

§ 2. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

§ 3. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji.

Z powyższej regulacji wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia może nastąpić tylko w drodze postanowienia. Złożenie przez stronę podania z żądaniem wznowienia postępowania skutkuje, gdy nie zachodzą warunki do odmowy wznowienia, obowiązkiem wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Postanowienie to nie rozstrzyga ostatecznie sprawy wznowienia postępowania i nie przesądza o bycie prawnym decyzji ostatecznej bowiem stwierdzenie, czy wystąpiła przyczyna wznowienia, i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu.

Wydanie zaś decyzji odmawiającej wznowienia postępowania możliwe jest wówczas, gdy niedopuszczalne jest wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 k.p.a. lub w art. 145a § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, iż wnioskodawca nie jest stroną może nastąpić tylko wówczas gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli natomiast istnieją wątpliwości co do tego czy wnioskodawca jest stroną, badanie przymiotu strony winno nastąpić po wznowieniu postępowania (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 402/05, Baza Orzeczeń LEX nr 198867).

Badanie kręgu osób, które winny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę musi być dokonywane szczególnie wnikliwie, ponieważ ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, dokonane ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), budzi liczne kontrowersje. Na przykład Edward Radziszewski w Komentarzu do Prawa budowlanego (Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004r., str. 71) twierdzi wręcz, że "skoro art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ogranicza ustawowo możliwość podejmowania działań mających służyć ochronie interesów lub obowiązków danego podmiotu wynikających z ustawy, przez pozbawienie podmiotu prawa strony – przepis ten dokonuje naruszenia praw i wolności obywatela, służących mu ustawowo z mocy wskazanych wyżej przepisów (art. 2,

art. 42, art. 77) Konstytucji RP".

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 14 lipca 2006 roku oba organy administracji uznały, że B. i M. C. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 30 maja 2006 roku.

Dokonując takiej oceny organy powołały się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.) oraz - niezasadnie - na treść art. 28 k.p.a., który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę określa wyłącznie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a.

Stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 ww. ustawy, zgodnie z którym przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego, ograniczenia mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania. Natomiast przepisy odrębne, o których mowa w cytowanym powyżej przepisie, są to przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego (por. Zdzisław Kostka, Prawo budowlane Komentarz, ODiDK Sp. z o.o. Gdańsk, 2005, str. 21-22), w tym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 65, poz. 690, ze zm.).

Przepis art. 3 pkt 20 zawiera zatem odesłanie do innych regulacji wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące m. in. odległości w zabudowie, zagospodarowania terenu i w sytuacji, gdy wynikają z nich ograniczenia w zagospodarowaniu (w zabudowie) sąsiednich nieruchomości, należy przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego.

Analiza i określenie obszaru oddziaływania obiektu są kluczowe dla ustalenia kręgu osób, które winny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę. Aby właściwie ocenić, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 30 maja 2006 roku organy winny były ustalić usytuowanie ich nieruchomości względem projektowanych obiektów budowlanych, jej przeznaczenie według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zbadać jak nieruchomość skarżących może być zabudowana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami szczególnymi. Następnie winny były ustalić czy planowana inwestycja wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania działki skarżących, przy czym miały obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko obecnie ustalone zagospodarowanie działki skarżących, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania, a więc zbadać również w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działki skarżących (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1252/04, Baza Orzeczeń LEX nr 207953). Nie tylko bowiem aktualny stan nieruchomości skarżących jest istotny, lecz także fakt, iż skarżący mogą w przyszłości, zgodnie z obowiązującymi przepisami, chcieć np. rozbudować swój budynek. Jeżeli bowiem planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w możliwości zmiany sposobu zagospodarowaniu terenu należącego do skarżących, wynikające z przepisów szczególnych, to również będą oni stroną przedmiotowego postępowania. Kwestia ta nie była przedmiotem analizy i rozważań żadnego z organów, przeciwnie, została przez nie całkowicie pominięta, tymczasem właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością zabudowywaną, na którą może oddziaływać planowana inwestycja, ma prawo również do zmian w zagospodarowaniu swojej nieruchomości, które mogą polegać m.in. na rozbudowie lub przebudowie znajdującego się na niej budynku lub wybudowaniu na niej innego budynku. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego stoi bowiem na straży prawa do zabudowy określonego w art. 4 tej ustawy, czyniąc stroną każdego, komu oddziaływanie inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości.

Należy w tym miejscu wskazać także, iż – jak słusznie zarzucali skarżący, przyjęta przez organy interpretacja art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego spowodowałaby, że jedynie podmiot, który wykazałby, na podstawie analizy planowanej inwestycji i aktualnej zabudowy jego działki, że planowana inwestycja narusza przepisy szczególne, zostałby uznany za stronę postępowania. Taka ocena powinna zostać natomiast dokonana dopiero w toku postępowania mającego na celu zbadanie wniosku o pozwolenie na budowę, a nie wniosku o wznowienie postępowania.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż organy obu instancji, wydając kwestionowane przez skarżących decyzje, dokonały niewłaściwej wykładni art. 28 ust. 2

w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, a tym samym naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wykładnię pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" przyjętą przez Sąd oraz powyższe rozważania należało w niniejszej sprawie stwierdzić także, iż organy obu instancji, ograniczając badanie czy nieruchomość skarżących mieści się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji do ustaleń dotyczących jedynie aktualnej zabudowy działki skarżących, naruszyły również przepisy postępowania,

a w szczególności art. 7 k.p.a., statuujący ogólną zasadę prawdy obiektywnej, która nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zgodnie bowiem z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a. postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, z czego wynika obowiązek organów przeprowadzenia z urzędu wszelkich dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Organy obu instancji naruszyły również art. 149 § 3 k.p.a., gdyż z przyczyn wyjaśnionych powyżej, w ocenie Sądu, brak było podstaw do jednoznacznej i nie budzącej wątpliwości oceny, że nieruchomość skarżący nie leży w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych, których dotyczy ostateczna decyzja Starosty z dnia 30 maja 2006 roku, a zatem że skarżący nie są stroną postępowania zakończonego wymienioną wyżej decyzją, a tylko takie ustalenie mogło być podstawą odmowy wznowienia postępowania na podstawie cytowanego przepisu.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy, nie przeprowadzając prawidłowo postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz odsyłając w uzasadnieniu swojej decyzji do wyjaśnień i rozważań zawartych w decyzji organu I instancji, dodatkowo naruszył także art. 15 k.p.a. statuujący zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35), do czego w istocie ograniczył się organ odwoławczy w niniejszej sprawie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, iż zgodnie

z art. 107 k.p.a. każda decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Na podstawie powołanego przepisu organ musi zając stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1999 roku, sygn. akt IV SA 1010/97, Baza Orzeczeń LEX nr 48684).

W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu II instancji powyższych wymogów nie spełnia, ponieważ brak jest w nim analizy obszaru oddziaływania inwestycji oraz wnikliwego rozważenia zarzutów odwołania, w tym dotyczących sposobu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżących. Organ lakonicznie stwierdza jedynie, iż "Dokonując oceny materiału dowodowego, a w szczególności projektu budowlanego wskazuje się, iż położenie budynku mieszkalnego P.P. C., przy której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego zamierzenia (...) nieruchomość P.P. C. (...) nie jest objęta przedmiotową inwestycją, brak jest również przesłanek, iżby znajdowała się w obszarze jej oddziaływania".

W konsekwencji powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga B. i M. C. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2

w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, jak i przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 149 § 3 k.p.a., a decyzja organu II instancji dodatkowo z naruszeniem przepisy art. 107 § 3 i 15 k.p.a. Przy czym naruszenie przez organy obu instancji ww. przepisów niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Rozpoznanie wniosku skarżących poprzez wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania spowodowało, iż w niniejszym postępowaniu brak było podstaw do objęcia rozstrzygnięciem Sądu - stosownie do treści art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzji Starosty z dnia 30 maja 2006 roku, nr [...], ponieważ wymieniona decyzja nie została wydana w granicach sprawy, której dotyczy skarga. W konsekwencji nie mogły być w niniejszym postępowaniu rozważone zarzuty podniesione w skardze w stosunku do tejże decyzji, a w szczególności kwestia zgodności projektowanej inwestycji z treścią postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. obręb Ż., sektor B. Kwestia ta może zostać wyjaśniona przez organ dopiero po wznowieniu postępowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ w niniejszym postępowaniu mogły zostać zbadane jedynie prawne podstawy uznania, iż skarżący nie byli stroną postępowania zakończonego wydaniem wymienionej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja odmawiająca wznowienia postępowania nie nadaje się do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie powołanego wyżej przepisu.

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę właściwy organ architektoniczno - budowlany w pierwszej kolejności zbada czy wniosek skarżących o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie (kwestia ta nie była badana przez organy w niniejszej sprawie), a jeżeli tak - wyda postanowienie o wznowieniu postępowania, które – stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a. - stanowić będzie podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyny wznowienia postępowania wskazanej przez skarżących oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedmiotem tego postępowania będzie zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie zakończone decyzją Starosty z dnia 30 maja 2006 roku,

nr [...], było dotknięte wadą wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

a w przypadku pozytywnego ustalenia w tym zakresie, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem ww. decyzji.