Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5015/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 par 1, art. 141 par 4, art. 149 par 1, art. 153, art. 174, art. 183 par 1 i par 2, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12, art. 35 par 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 206 ust 1
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Kisielewicz sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant asystent sędziego Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SAB/Wa 91/15 w sprawie ze skargi [A.] S.A. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie unieważnienia przetargu na rezerwację częstotliwości 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz [A.] S.A. w W. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 91/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [A.] S.A. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie unieważnienia przetargu z dnia [...] maja 2007 r. na dwie rezerwacje częstotliwości:1. zobowiązał Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozstrzygnięcia wniosku [A.] S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie unieważnienia przetargu z dnia [...] maja 2007 r. na dwie rezerwacje częstotliwości w terminie 30 (trzydziestu) dni od daty uprawomocniania się wyroku; 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej [A.] S.A. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

W dniu [...] listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła przekazana przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes" UKE) skarga [A.] SA (dalej "skarżąca") na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w sprawie przetargu z 2007 r. na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda objęła 49 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 95 MHz, z zakresu 1710 – 1730 MHz i 1805 – 1825 MHz.

Skarżąca zarzuciła organowi:

1) naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniach sądów administracyjnych, które zapadły w sprawie,

2) art. 116 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (dalej "P.t.") poprzez naruszenie terminów do załatwienia sprawy,

3) art. 118d ust. 1 P.t. poprzez odmowę unieważnienia przetargu w sytuacji rażącego naruszenia przepisów prawa i interesów uczestników przetargu.

Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o:

1) zobowiązanie Prezesa UKE do unieważnienia przetargu w sytuacji rażącego naruszenia przepisów prawa i interesów uczestników przetargu z dnia [...] maja 2007 r. na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda obejmowała 49 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 95 MHz, z zakresu 1710 – 1730 MHz i 1805 – 1825 MHz do wykorzystania na obszarze całego kraju w okresie do dnia [...] grudnia 2022 r.,

2) stwierdzenie, że działania Prezesa UKE nastąpiły z rażącym naruszeniem praw,

3) zasądzenie od Prezesa UKE na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona na wstępie przedstawiła przebieg postępowania przetargowego z 2007 r. Skarżąca wskazała, że w dniu [...] maja 2007 r. Prezes UKE ogłosił przetarg na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda objęła 49 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 95 MHz, z zakresu 1710 – 1730 MHz i 1805 – 1825 MHz. Częstotliwości te były do wykorzystania na obszarze całego kraju w okresie do dnia [...] grudnia 2022 r. Oferty uczestniczenia w przetargu złożyło sześciu przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w tym [A.] Sp. z o.o. (obecnie [A.] SA), która nie została zakwalifikowana do II-etapu z uwagi na niespełnienie wymogów dokumentacji przetargowej. Działając na podstawie art. 118c ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego dnia [...] października 2007 r. Prezes UKE ogłosił wyniki przetargu a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. dokonał rezerwacji częstotliwości na rzecz C. SA z siedzibą w T. oraz M. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Trzech uczestników przetargu złożyło wnioski o jego unieważnienie. Prezes UKE decyzją z [...] listopada 2007 r., nr [...] odmówił unieważnienia przetargu. Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W następstwie skarg wniesionych przez strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r. sygn. akt VISA/Wa 2335/08 uchylił decyzję Prezesa UKE z dnia 29 sierpnia 2008 r. oraz decyzję poprzedzającą. Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 88/10, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie utrzymał w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sądy administracyjne uznały, że Prezes UKE wydając decyzję o odmowie unieważnienia przetargu naruszył art. 118d ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego a tym samym wynikła potrzeba wydania przez Prezesa UKE rozstrzygnięcia przeciwstawnego do dotychczasowego. Wbrew zaleceniom zawartym w powyższych wyrokach Prezes UKE decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] unieważnił przetarg na dwie rezerwacje częstotliwości z pasma 1800 MHz w zakresie dotyczącym oceny oferty pierwszego z wykluczonych z przetargu operatorów tj. oferty strony skarżącej. W części unieważnionej przetargu Prezes UKE przeprowadził postępowanie przetargowe, w którym skarżąca została zakwalifikowana do drugiego etapu badania oferty. W dniu [...] października 2011 r. organ ogłosił wyniki przetargu. Niezależnie od prowadzonego przez Prezesa UKE częściowego postępowania przetargowego wniesiono o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., mocą której został unieważniony przetarg w części dotyczącej jednego z operatorów. Prezes UKE decyzją z [...] września 2011 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na powyższe decyzje została wniesiona skarga do WSA, który wyrokiem z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt VISA/Wa 2257/11 uchylił zaskarżone decyzje. Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 305/13 Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał w mocy wyrok Sądu I instancji.

W związku z ogłoszeniem wyników przetargu przeprowadzonego w części, dwóch operatorów złożyło wnioski o unieważnienie tego przetargu. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Prezes UKE odmówił unieważnienia przetargu przeprowadzonego w części, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] organ utrzymał swoje poprzednie rozstrzygnięcie w mocy. Wyrokiem z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt VISA/Wa 312/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję. Od powyższego wyroku Prezes UKE oraz dwa podmioty uzyskujące największą liczbę punktów w przeprowadzonym przetargu wnieśli skargi kasacyjne. Sprawa zakończyła się wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II GSK 262/15 Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem strony przewlekłość postępowania wynikła z tego, że organ wydając kolejne rozstrzygnięcie nie stosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach sądów administracyjnych. Skoro Prezes UKE podjął decyzję o unieważnieniu przetargu w części to do chwili zakończenia postępowania w tym przedmiocie nie mógł rozstrzygać kwestii ważności przetargu z nowego wniosku uczestników postępowania administracyjnego, ponieważ rzecz dotyczy tego samego przetargu. To postępowanie, zdaniem strony powinno zostać zawieszone z uwagi na występujące w sprawie zagadnienia związane z niezakończeniem postępowania sądowego w sprawie unieważnienia w części.

Według oceny strony swoim działaniem organ dopuścił się obrazy podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 12 k.p.a., art. 35 k.p.a., 36 k.p.a. a także art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. a P.t., art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. e P.t., art. 1 ust. 2 pkt 3 P.t. Skarżąca podniosła również, że bezpodstawne przewlekanie postępowania nie jest uzasadnione żadnymi okolicznościami. Prowadzenie przez organ przetargów na częstotliwości radiowe jest standardową działalnością Prezesa UKE, który takie przetargi organizował wielokrotnie.

W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Organ w uzasadnieniu wskazał, że stosował się do oceny i wskazówek co do dalszego postępowania zawartych w kolejnych orzeczeniach sądów administracyjnych, podejmując decyzje w sprawie bez zbędnej zwłoki. W dalszej części uzasadnienia, Prezes UKE podniósł, że wyrok WSA z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt VISA/Wa 312/14 nie jest prawomocny, albowiem złożone zostały od niego skargi kasacyjne, które do chwili obecnej nie zostały rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny (obecnie sprawa zakończona wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II GSK 262/15 Naczelnego Sądu Administracyjnego). W tym stanie rzeczy organ jest związany swoimi decyzjami DZC-WAP-5174-6/11(62) i DZC-WAP-5174-6/11/124, na mocy których odmówił unieważnienia przetargu w zakresie oceny dotyczącej oferty złożonej przez [A.].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że istnieje podstawa do stwierdzenia naruszenia przez Prezesa UKE prawa poprzez przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w przedmiocie unieważnienia przetargu z 2007 r. na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda objęła 49 dupleksowych kanałów radiowych z dostępem dupleksowym 95 MHz z zakresu 1710 – 1730 MHz i 1805 -1825 MHz.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skarżącej, WSA wskazał, że ustawodawca, wprowadzając z dniem [...] kwietnia 2011 r. dopuszczalność złożenia skargi na "przewlekłość postępowania" nie sformułował definicji tego pojęcia.

Sąd stwierdził, że w sprawie zachodzi przewlekłość postępowania, począwszy od daty wydania przez organ decyzji z [...] czerwca 2011 r. unieważniającej przetarg na 2 rezerwacje częstotliwości w zakresie dotyczącym oceny oferty skarżącej, utrzymanej następnie w mocy decyzją z dnia [...] września 2011 r. Zdaniem Sądu, organ winien powstrzymać się od ogłoszenia nowego przetargu w unieważnionej części ([...] czerwca 2011 r.) a podjąć czynności, aż jego decyzja o unieważnieniu przetargu w części stanie się prawomocnie osądzona przez Sądy administracyjne, co nastąpiło wyrokiem WSA z 6 lipca 2012 r. w sprawie VISA/Wa 2257/11 i wyrokiem NSA z 8 maja 2014 r. w sprawie II GSK 305/13. W świetle powyższych wyroków unieważnienie przetargu w części jest niedopuszczalne, co spowodowało wyeliminowanie z obrotu decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2011 r. i [...] września 2011 r. Ogłaszając przetarg w unieważnionej części organ zapoczątkował całą serię czynności i rozstrzygnięć, które zakończyły się wyrokiem WSA w sprawie VI SA/Wa 312/14 z 23 września 2014 r. uchylającym decyzję z [...] listopada 2013 r. utrzymującą decyzję z [...] listopada 2012 r. odmawiającą unieważnienia przetargu, który został przeprowadzony w części unieważnionej. Organ wskazał, że wyrok z 23 września 2014 r. wydany w sprawie VI SA/Wa 312/14 nie jest prawomocny, ale to postępowanie nie ma znaczenia dla "głównej" sprawy, która od czasu wydania wyroku przez NSA z 8 maja 2014 r. II GSK 305/13 pozostaje bez biegu (obecnie sprawa zakończona wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II GSK 262/15 Naczelnego Sądu Administracyjnego).

WSA wskazał również, iż stwierdzając przewlekłość postępowania Sąd był zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 p.p.s.a. Nadto, podniósł, iż w wyroku uwzględniającym skargę na przewlekłość Sąd nie może określić w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym, którą organ przewlekle prowadzi a więc nie może nakazywać organowi wydania decyzji o określonej treści. Uznając, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości postępowania, Sąd stwierdził, że miało to miejsce bez rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w tym zakresie, przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy, zasądzenie od skarżącej na rzecz Prezesa UKE zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach kasacyjnych: Zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r" poz. 718 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 12, 35, 36 i 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2016 r" poz. 23 ze zm.) - kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej "k.p.a.") oraz w związku z art. 206 ust. 1 i i art. 118d ust. 1-4, ust. 7 i 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 2014, poz. 243 ze zm.) - Prawo telekomunikacyjne, zwanej dalej "ustawą - Prawo telekomunikacyjne", w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a. błędne uznanie, że Prezes UKE przewlekle prowadził postępowanie w przedmiocie unieważnienia przetargu z dnia [...] maja 2007 r. na dwie rezerwacje częstotliwości,

b. uznanie, że przyczyną rzekomej przewlekłości Prezesa UKE w prowadzeniu postępowania było podejmowanie merytorycznie błędnych działań,

c. pominięcie, że Skarżąca powiązała skargę z konkretnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Prezesa UKE oraz brak rozważenia, czy skarga na przewlekłość postępowania powinna zostać powiązana z konkretnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Prezesa UKE,

d. błędne uznanie, że kwestia ważności przetargu (dopuszczalności częściowego unieważnienia przetargu) na dwie częstotliwości obejmujące 49 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 95 MHz z zakresu 1710 - 1730 MHz i 1805 - 1825 MHz (zwanego dalej "Przetargiem") została ostatecznie rozstrzygnięta,

e. pominięcie, a przynajmniej nierozważenie, że wykonanie wyroku spowoduje nieważność wydanego przez Prezesa UKE rozstrzygnięcia zgodnie z sentencją zaskarżonego wyroku;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz poprzez:

a. niedostateczne przedstawienie stanu sprawy, w szczególności bez przytoczenia okoliczności faktycznych i niedostateczne przedstawienie stanowiska Prezesa UKE oraz odniesienia się do niego w sytuacji, gdy dotyczyło ono kwestii mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

b. sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,

c. niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego wyroku, tj. niewykazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Prezes UKE przewlekle prowadził postępowanie oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pojęć, którymi posługiwał się WSA, tj. pojęcia "sprawa główna"

- co uniemożliwia tzw. kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Podniesiono również, w oparciu o art. 183 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zarzut nieważności postępowania w granicach zaskarżenia, poprzez stanowiące naruszenie art. 32 p.p.s.a. i art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1b p.p.s.a. w zw. z art. 118d ust. 1-4, 7 i 8 ustawy - Prawo telekomunikacyjne niezawiadomienie przez Sąd I instancji innych uczestników postępowania administracyjnego, poza skarżącą, o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi [A.] S.A. (poprzednio [A.] Sp. z o.o., zwanej dalej "[A.]" bądź "Skarżącą") na przewlekłość postępowania w przedmiocie unieważnienia przetargu z dnia [...] maja 2007 r. na dwie rezerwacje częstotliwości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [A.] S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna organu została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., co oznacza, że zgłoszone w niej zarzuty odnoszą się wyłącznie do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. W istocie jej zarzuty koncentrują się wokół naruszenia art.149 § 1 p.p.s.a. w związku z przywołanymi w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisami ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku- Prawo telekomunikacyjne.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie przypomnieć, że według art. 206 ust. 1 P.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów k.p.a. ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1537 ze zm.). Prowadzi to do wniosku, że ma w tym przypadku zastosowanie termin jedno - lub dwumiesięczny, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Generalne odesłanie do określonych w k.p.a. terminów załatwiania spraw przez Prezesa UKE w postępowaniu administracyjnym, świadczy, że ustawodawca nie dopatrzył się w tych sprawach cech szczególnych, uzasadniających zapewnienie organowi znacznie szerszych ram czasowych na ich załatwianie.

W związku z powyższym podkreślić należy, że z brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie wypełniają przesłanki określonej w art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (vide wyrok NSA z 26.10. 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 niepublikowany). Zatem kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje brak należytego zaangażowania organu administracji w załatwienie sprawy indywidualnej na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia, szczególnie w związku z niezasadnym wykorzystaniem instrumentów wydłużających termin albo go wstrzymujących ( vide wyrok NSA z dnia 21.01. 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12).

Uwzględniając treść materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy należy uznać, że trafnie Sąd I instancji ocenił, że w niniejszej sprawie organ prowadził postępowanie administracyjne w sposób przewlekły, ponieważ postępowanie to prowadzone było w sposób nieefektywny, opieszały i niesprawny, bez wymaganej koncentracji czynności procesowych celem załatwienia sprawy w rozsądnym terminie.

W szczególności należy zauważyć, że przedmiotem oceny Sądu I instancji była kwestia prawidłowego prowadzenia postępowania, wywołanego wnioskiem skarżącej spółki, o unieważnienie przetargu z [...] maja 2007 roku na dwie rezerwacje częstotliwości. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 roku Prezes UKE odmówił unieważnienia przetargu z dnia [...] maja 2007 roku, a następnie po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 roku utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2007 roku. Z kolei wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 roku wydanym w sprawie o sygnaturze akt VI SA/Wa 2335/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie wymienione wyżej decyzje Prezesa UKE. Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 roku wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 88/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne, w tym skargę kasacyjną Prezesa UKE wniesioną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2009 roku.

W tym stanie rzeczy, po wyroku wydanym przez NSA, obowiązkiem organu było ponowne rozpoznanie wniosku o unieważnienie przetargu z dnia [...] maja 2007 roku na dwie rezerwacje częstotliwości. Jednak rozpoznając ponownie wniosek o unieważnienie przetargu z [...] lipca 2007 roku, stosownie do treści art.153 p.p.s.a., organ był zobowiązany do uwzględnienia przy jego rozpatrywaniu oceny prawnej i wskazań wyrażonych przez NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2011 roku sygnatura akt II GSK 88/10. W przytoczonym wyroku NSA stwierdził, że "...wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma wydzielonego fragmentu dotyczącego wskazań co do dalszego postępowania, ale biorąc pod uwagę to, iż Sąd I instancji stwierdził w istocie naruszenie art.118d ust.1 Prawa telekomunikacyjnego przez decyzję odmawiającą unieważnienia konkretnego przetargu należy dojść do konkluzji, że z zaskarżonego wyroku wynikała potrzeba wydania przeciwstawnego do dotychczasowego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej". Z uzasadnienia wyroku NSA wynika także, że akceptując stanowisko Sądu I instancji w zakresie naruszenia przez organ regulacji prawnej zawartej w art.118d P.t., uznał że przy rozpoznawaniu wniosku o unieważnienie przetargu organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Stanowisko NSA, w zakresie wyżej przedstawionym, zostało w pełni zaakceptowane przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2014 roku wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 305/13, którym to wyrokiem została oddalona także skarga kasacyjna Prezesa UKE złożona od wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2012 roku sygn. akt VI SA/Wa 2257/11.

W związku z powyższym podkreślić należy, że podejmowane przez organ czynności po wydaniu wyroku NSA z dnia 3 lutego 2011 roku w sprawie o sygnaturze akt II GSK 88/10 nie czyniły zadość wymogom określonym w art.153 p.p.s.a. i uzasadniały stwierdzenie, iż mamy do czynienia z przewlekłym prowadzeniem postępowania w rozumieniu art.149 § 1 p.p.s.a., które w istocie nie zmierzało do zakończenia w ustawowo określonym terminie, zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem o unieważnienie przetargu (całego przetargu) przy uwzględnieniu wiążącej organ oceny prawnej i wskazań wyrażonych w/w wyroku NSA.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na nieodniesieniu się przez Sąd I instancji do wszystkich podnoszonych przez organ kwestii, NSA uznaje ten zarzut za nieuzasadniony. Wnoszący skargę kasacyjną, stawiając ten zarzut, podejmuje w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu co do występowania w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania. Sąd I instancji odniósł się w zaskarżonym wyroku do wszystkich istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a swój wyrok uzasadnił w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśniając zasadnicze powody swojego rozstrzygnięcia, co z kolei umożliwiło dokonanie oceny zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej.

W ocenie NSA nie jest również trafny zarzut nieważności postępowania sądowego z powodu niezawiadomienia przez sąd o toczącym się postępowaniu pozostałych uczestników postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 33 § 1 p.p.s.a.). Trzeba przypomnieć, że przywołany pkt 5 § 2 art. 183 p.p.s.a. uznaje za przesłankę nieważności postępowania (sądowego) pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Nie można postawić znaku równości pomiędzy nieuczestniczeniem osoby w postępowaniu sądowym wskutek niezawiadomienia jej o tym postępowaniu a pozbawieniem jej możliwości obrony swych praw w postępowaniu. Przesłanka pozbawienia możliwości obrony praw zawiera w sobie element subiektywny. Tym elementem jest zamiar (wola) uczestniczenia w postępowaniu. Nie można zatem mówić o pozbawieniu konkretnej osoby możliwości obrony praw w postępowaniu, jeżeli ona sama nie była zainteresowana udziałem w tym postępowaniu. Nie jest wobec tego dopuszczalne powoływanie się na brak udziału uczestnika w postępowaniu z konsekwencjami wynikającymi z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. niejako poza tym uczestnikiem.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że nieważność postępowania sądowego z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. należy brać pod uwagę, jeżeli możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowym została pozbawiona strona wnosząca skargę kasacyjną. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną nie może skutecznie powoływać się na takie naruszenie w stosunku do innych uczestników postępowania sądowego (wyrok NSA z 6 marca 2014 r., II OSK 2418/12). Można dodać, że teza, iż ochrona przed skutkami pozbawienia strony możliwości obrony swych praw w postępowaniu wskutek niezawiadomienia jej przez sąd o toczącym się postępowaniu, wymaga inicjatywy tej strony, znajduje potwierdzenie w instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art.204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.