Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1503/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 7, art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1035/13 w sprawie ze skargi J.K., A.T. i W.S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1035/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K., A.T. i W.S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Prezydent Miasta Lublina potwierdził I.T. prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości O. w dawnym woj. [...] (obecnie terytorium Republiki Ukrainy) przez J.P. Organ ustalił, że prawo do rekompensaty zostało w części zrealizowane, poprzez nabycie przez I.T. udziału wynoszącego 1/5 część w nieruchomości stanowiącej działkę gruntu, położoną w P., za cenę 102.000 zł.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda Lubelski odmówił ujawnienia w Wojewódzkim Rejestrze Rekompensat prawa do rekompensaty na rzecz I.T. Pismem z dnia 9 września 2008 r., J.K. poinformowała organ, że I.T. zmarła w dniu 17 sierpnia 2008 r., a spadek po niej nabyli K.P., I.S., W.S., J.K.. A.T. po 1/5 części każde z nich. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., po rozpoznaniu odwołania spadkobierców I.T., na podstawie art. 132 § 1 k.p.a., Wojewoda Lubelski uchylił swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. z uwagi na śmierć strony i konieczność przeprowadzenia postępowania wobec jej następców prawnych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda Lubelski odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej przez J.P. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia 14 stycznia 2011 r. uchylił powyższą decyzję.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda Lubelski stwierdził, że J.K., A.T., K.P., I.S. oraz W.S. spełniają ustawowe wymogi do ustalenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J.P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. potwierdził wnioskodawcom prawo do rekompensaty. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania J.K., K.P., I.S., W.S. oraz A.T., uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego w całości z uwagi na brak odpowiedniej ilości dowodów dotyczących powierzchni domu pozostawionego w miejscowości O. (powierzchnia zakwestionowana przez strony - 220 m²) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Wojewoda Lubelski potwierdził J.K., K.P., I.S., W.S. oraz A.T. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J.P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ ustalił, że J.P. pozostawiła w miejscowości O. n/[...] przy ul. T.j, pow. [...], woj. [...] nieruchomość miejską składającą się z: hektara ogrodu, w tym 5000 m² sadu, w którym rosły drzewa i krzewy owocowe (śliwy, wiśnie, jabłonie, grusze, porzeczki, maliny, agrest); drewnianego budynku gospodarczego o pow. 60 m², w którym znajdowały się 3 pomieszczenia, podpiwniczonego, krytego blachą; czternastopokojowego domu mieszkalnego o pow. 350 m², 1 -piętrowego (parter murowany, pierwsze piętro drewniane, otynkowane), w dobrym stanie, po generalnym remoncie, krytego blachą, dom posiadał kanalizację i elektryczność, był ogrzewany piecami kaflowymi; oraz drewnianego parkanu ogradzającego całość działki. Organ ustalił wartość opisanej nieruchomości na kwotę 974 000 zł, która zwaloryzowana na dzień wydania decyzji wynosiła 1 031 047,71 zł. Obliczając wysokość przysługującej stronie rekompensaty, stosownie do przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169 poz 1418 ze zm., dalej u.r.p.r.), organ ustalił, że 20% wartości pozostawionej nieruchomości stanowi kwota 206 209.54 zł, która to kwota został pomniejszona o zwaloryzowaną wartość mienia nabytego, w ramach częściowej rekompensaty w dniu 28 stycznia 2004 r. wynoszącą w dniu wydania decyzji - 135 085,92 zł. Zatem wysokość rekompensaty przysługuje w łącznej kwocie 71 123,62 zł, co uwzględniając równą partycypację stron, daje kwotę 14 224,72 zł dla każdego z wnioskodawców.

Od powyższej decyzji J.K., W.S. oraz A.T. złożyli odwołanie do Ministra Skarbu Państwa.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że organ prawidłowo potwierdził na rzecz stron prawo do rekompensaty, a ustalone w decyzji świadczenie pieniężne wynika z uregulowań ustawowych, załączonych operatów szacunkowych oraz udziałów spadkowych stron. Świadczenie to zostało ustalone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy podkreślił, że mienie pozostawione przez obywateli polskich na wschodzie, nie stało się własnością państwa polskiego, lecz w wyniku zmiany granic będącego następstwem wojny, weszło w skład terytorium innych państw. Prawo do rekompensaty potwierdzane osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego nie jest zatem odszkodowaniem za utracone mienie, lecz stanowi formę pomocy państwa, wypłacanej wnioskodawcom, którzy spełnili wymogi wskazane w dyspozycji art. 2, art. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2 u.r.p.r.

Skargę na powyższą decyzje wnieśli J.K., A.T. i W.S., zarzucając jej naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niezawierającej obligatoryjnych elementów, art. 17 pkt 2 w związku z art. 104 k.p.a. poprzez zawarcie stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji, ze Minister nie jest uprawniony aby w sposób uprzywilejowany rozpatrzyć wniosek stron, art. 16 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] czerwca 2002 r., art. 64 konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 13 ust. 2 u.r.p.r. poprzez niezgodne z prawem określenie wysokości rekompensaty, a co za tym idzie ograniczenie prawa własności stron, art. 1 ust. 2 oraz art. 27 u.r.p.r. poprzez ich błędną interpretację, a także naruszenie art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz zasad konstytucyjnych wyrażonych w art. 2, 7 i 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżących bezprawne było zastosowanie przez organy art. 13 ust. 1 u.r.p.r., określającego limit zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej na poziomie 20%, skoro decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] czerwca 2002 r. ustalono już ekwiwalent odpowiadający całkowitej wartości pozostawionej nieruchomości.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wymienionym na wstępie wyrokiem, Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie przepisami ustawy u.r.p.r. w szczególności z jej art. 7 ust 3, osoby lub ich poprzednicy prawni, którzy na podstawie odrębnych przepisów zrealizowali część uprawnienia do rekompensaty, mogą ubiegać się o rekompensatę, o ile wartość otrzymanego wcześniej prawa nie przekroczyła wartości przewidzianej w obecnie obowiązującej ustawie wysokości świadczenia tj. 20% wartości pozostawionego mienia. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła częściowa realizacja rekompensaty poprzez nabycie przez I.T. udziału w nieruchomości położonej w P. Zdaniem Sądu organ właściwie dokonał wyceny wartości zarówno mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jak i nieruchomości nabytej w związku z częściową realizacją rekompensaty. Następnie poprawnie dokonał waloryzacji wartości nabytej już nieruchomości, od 20% wartości nieruchomości pozostawionej odjął zwaloryzowaną wartość nieruchomości nabytej i otrzymał właściwą kwotę przysługującej wnioskodawcom rekompensaty. Sąd uznał, że wyliczenie, jakiego dokonał organ, jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Zaznaczył, że za konkretną nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej uprawnieni nie mogą otrzymać świadczenia przewyższającego wysokość 20% jego wartości. Jeżeli za dany majątek pozostawiony na Kresach została już poprzednio przyznana rekompensata, to - stosowanie do art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. - wysokość aktualnie zaliczanej kwoty oraz wysokość świadczenia pieniężnego winna być pomniejszona o wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń i lokali. Podkreślił także, że Prawo do rekompensaty nie ma charakteru pełnego odszkodowania za utracone mienie, jest ono świadczeniem, uwzględniającym możliwości płatnicze państwa polskiego oraz zasady demokratycznego państwa prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J.K., W.S. i A.T. zaskarżając go w całości, żądając jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargi kasacyjne W.S. i A.T. zostały odrzucone postanowieniem z dnia 26 listopada 2013 r.

J.K. w skardze kasacyjnej zarzuciła mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, poprzez niewłaściwe i niewystarczające wyjaśnienie zawarte w zaskarżonym wyroku oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi stron w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 6 i 8 k.p.a. oraz zasad konstytucyjnych określonych w art. 2, 7 i 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy obu instancji stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 16 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji niezgodnej z istniejącą w obiegu prawnym prawomocną decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] czerwca 2002 roku, oraz naruszenie zasady ochrony prawa własności skarżących stron postępowania określonej w art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 13 ust. 2 u.r.p.r. poprzez niezgodne z prawem określenie wysokości rekompensaty, naruszenie prawa skarżących do korzystania z mienia chronionego przez Artykuł 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez uniemożliwienie realizacji prawa do ekwiwalentu określonego w prawomocnej decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] czerwca 2002 r., a także naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 7 u.r.p.r. poprzez ich błędne niezastosowanie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów przedstawiono argumentację, przemawiającą za niezgodnym z prawem ograniczeniem prawa do rekompensaty do 20% wartości pozostawionej nieruchomości w sytuacji, kiedy prawomocną decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] czerwca 2002 r. ustalono już ekwiwalent odpowiadający całkowitej tj. 100% wartości pozostawionej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwie dokonaną kontrolę zaskarżonej decyzji wskutek niedostrzeżenia naruszeń prawa w postępowaniu administracyjnym, w pierwszej kolejności należy ocenić, czy rzeczywiście miały miejsce wytknięte w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz czy naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów postępowania mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie tych zarzutów, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ani organ, ani Sąd pierwszej instancji nie kwestionuje okoliczności wskazanych w skardze kasacyjnej, były one brane pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy, w szczególności decyzja Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] czerwca 2002 roku. Organy administracji i Sąd, na podstawie ustalonych okoliczności sprawy, zastosowały stosowne przepisy prawa materialnego, a wynik tej subsumpcji nie satysfakcjonuje skarżącej. Nie świadczy to jednak o naruszeniu art. 6 i 8 k.p.a., i zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, 7, 9 Konstytucji RP. Skarżąca zarzuca, że błędne ustalenie stanu faktycznego było wynikiem naruszenia zasad wyrażonych w art. 2, 7 i 9 Konstytucji: zasady demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach prawa oraz przestrzegania wiążącego Rzeczpospolitą Polska prawa międzynarodowego. Pierwsze dwie zasady zostały uwzględnione i uszczegółowione w art. 6, 7 i 8 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że organy administracji zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności) przestrzegając zasady prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Zasady te odnoszą się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony. Zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu. W kontekście realizacji art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni też uzasadnienie decyzji. Tak więc nie może ono być sformułowane ogólnikowo. Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to, że przyczyną tego są istotne powody. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. wnioski dotyczące okoliczności faktycznych powinny być oparte na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie i to nie tylko z osobna, ale w powiązaniu ze sobą. Z zasady tej wynika konieczność wyjaśnienia wszystkich rozbieżności. Organy administracji ustalając stan faktyczny w kontrolowanym postępowaniu przestrzegały wskazanych wyżej zasad. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie jest natomiast zrozumiały zarzut naruszenia art. 9 Konstytucji. Trudno uznać jak to twierdzi skarżąca, że Sąd naruszył przepisy postępowania poprzez nieuwzględnienie zapisów tzw. "Umów Republikańskich". Można zatem jedynie stwierdzić, że Sąd w ustalonych w sprawie okolicznościach prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. A ustawa ta, jak wynika z jej art. 1, określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości w wyniku wypędzenia z byłego terytorium RP lub jego opuszczenia m.in. na podstawie tzw. "Umów Republikańskich".

W tym miejscu należy także odeprzeć zarzut uchybienia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez "niewłaściwe i niewystarczające wyjaśnienie zawarte w zaskarżonym wyroku", gdyż przepis ten może w zasadzie być kwestionowany tylko wówczas, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało wszystkich wymaganych nim elementów, albo nie zawierało jakichkolwiek ustaleń faktycznych, a zatem uchylało się spod oceny instancyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010r, nr 3, poz. 39). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku nie poddaje się takiej kwalifikacji, gdyż jest wyczerpujące, obejmuje stan sprawy, w tym zarzuty skargi, ustalenia faktyczne, rozważania prawne i motywy konkluzji. Podważanie dokonanych przez Sąd meriti ustaleń, a właściwie wniosków Sądu, bo do tego się sprowadza ten zarzut, nie może być zaczepione zarzutem naruszenia tego przepisu.

Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy uznać za nieusprawiedliwione.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać wypada, że ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując podmioty, którym to prawo ma służyć i tryb postępowania, mający służyć wykonaniu ich uprawnień. Postępowanie prowadzone na podstawie tejże ustawy wymaga wniosku osoby zainteresowanej. Stanowi o tym art. 5 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Natomiast stosownie do art. 3 ust. 2 powołanej ustawy o r.p.r., w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 ustawy o r.p.r. Zgodnie z art. 7 ustawy o r.p.r. z dnia 8 lipca 2005 r. osoby, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody, który wydał decyzję lub do wojewody właściwego ze względu na siedzibę starosty, który wydał zaświadczenie lub decyzję z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Na decyzji lub zaświadczeniu wydanych na podstawie odrębnych przepisów wojewoda zamieszcza adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty, określonej zgodnie z art. 13 tejże ustawy. W związku z tym osoby posiadające zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty i które wcześniej nie zrealizowały tego uprawnienia nie muszą ubiegać się o wydanie nowych decyzji. Wystarczającym dla realizacji tych praw jest dokonanie waloryzacji kwoty wynikającej z posiadanych zaświadczeń bądź decyzji. Decyzja ostateczna lub zaświadczenie stanowią w takiej sytuacji wystarczającą podstawę do ujawnienia w rejestrze wybranej formy rekompensaty oraz możliwość uzyskania rekompensaty w wybranej formie. Należy także zwrócić uwagę, że przedmiotowy przepis odnosi się tylko do osób, które posiadają zaświadczenia lub decyzje i nie zrealizowały swego uprawnienia. Dla potwierdzenia uprawnień należy zatem określić aktualną wartość nabytych uprzednio praw do nieruchomości. Wartość ta pozwala organowi prowadzącemu postępowanie określić, czy wartość nabytej nieruchomości odpowiada w pełni kwocie, do której osoby uprawnione mogą obecnie realizować uprawnienia, a w konsekwencji potwierdzić lub odmówić potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Natomiast w myśl art. 12 ust. 2 ustawy o r.p.r. w przypadku osób, o których mowa w art. 6 ust. 3, które po dniu 1 stycznia 1998 r. zrealizowały prawo do rekompensaty, wartość nabytego prawa własności nieruchomości przyjmuje się na podstawie zwaloryzowanej na dzień wydania decyzji ceny ustalonej w umowie przeniesienia własności nieruchomości. Przepis art. 6 ust. 3 ustawy o r.p.r. stanowi, że: "osoba, która na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty nabyła na własność albo w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa lub nieruchomości takie nabyli jej poprzednicy prawni, dołącza do wniosku dokumenty urzędowe poświadczające nabycie". Na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy o r.p.r., w przypadku o którym mowa w art. 6 ust. 3, wysokość zaliczanej kwoty oraz wysokość świadczenia pieniężnego, o którym mowa w ust. 2 — pomniejsza się o wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali — przez osoby, o których mowa w art. 2 lub art. 3 przedmiotowej ustawy. Ustawodawca ograniczył wysokość zaspokojenia uprawnionych do kwoty stanowiącej 20% wartości pozostawionego mienia. W myśl bowiem art. 13 ust. 2 ustawy o r.p.r. zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20% wartości tych nieruchomości.

Powyższa regulacja oznacza zatem, że za konkretną nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej uprawnieni nie mogą otrzymać świadczenia przewyższającego wysokość 20% jego wartości. Jeżeli więc za dany majątek pozostawiony na Kresach została już poprzednio przyznany ekwiwalent, to – stosownie do art. 13 ust. 3 ustawy o r.p.r. z dnia 8 lipca 2005 r. – wysokość aktualnie zaliczanej kwoty oraz wysokość świadczenia pieniężnego winna być pomniejszona o wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali.

Nie budzi wątpliwości, że organy administracji zastosowały się do tych uregulowań. Skarżąca kasacyjnie uważa, jednak że uregulowanie to nie powinno mieć w niniejszej sprawie zastosowania, w szczególności art. 13 ust. 2 i 3 u.r.p.r. z uwagi na prawomocną decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] czerwca 2002 roku, oraz naruszenie zasady ochrony prawa własności określonej w art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i prawa do korzystania z mienia chronionego przez Artykuł 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącej nie jest usprawiedliwione.

Przechodząc do analizy tych zarzutów należy jeszcze wyjaśnić, że problematyka tzw. roszczeń zabużańskich regulowana była do tej pory w szeregu aktów prawnych. Początkowo, regulacje te miały charakter cząstkowy, z czasem zaś doczekały się ujęć całościowych jak np. unormowania zawarte w ustawach gruntowych z 1985 r. i z 1997 r. czy też w aktach wyłącznie poświęconych tej tematyce to jest w ustawie z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.), czy w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wymienione akty prawne, choć odnosiły się w zasadzie do tej samej materii, tym niemniej w różny sposób ją regulowały. W zależności zatem, w jakim okresie czasu, uprawnieni realizowali przysługujące im z tytułu pozostawienia tzw. mienia zabużańskiego roszczenia, realizacja ich przybierała różny zakres. Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty zawiera szereg nowych rozwiązań, do których m. in. zaliczyć trzeba wprowadzenie nowego rodzaju świadczenia należnego Zabużanom. Aktualnie bowiem istnieje nie tylko możliwość zaliczenia wartości pozostawionych na Kresach nieruchomości na poczet: ceny sprzedaży nieruchomości, ceny sprzedaży prawa użytkowania wieczystego i opłaty za przekształcenie praw ( art. 13 ust. 1 i 2 ustawy), ale wprowadzono też, dotąd nieznany ustawodawstwu zabużańskiemu, nowy rodzaj rekompensaty w postaci wypłaty na rzecz uprawnionego świadczenia pieniężnego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego. Jednocześnie jednak ustawodawca ograniczył wysokość zaspokojenia uprawnionych do kwoty stanowiącej 20% wartości pozostawionego mienia. W myśl bowiem art. 13 ust. 2 ustawy zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20% wartości tych nieruchomości. W analogiczny sposób została też określona wysokość świadczenia pieniężnego należnego za pozostawione nieruchomości.

Z wniosku I.T. z dnia 10 marca 2006 r. wynika, że zwróciła się do Wojewody Lubelskiego o ujawnienie w Wojewódzkim Rejestrze Rekompensat prawa do ekwiwalentu które ustalono w decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] czerwca 2002 roku. Zatem jej żądanie oparte na uregulowaniu zawartym w art. 7 ust. 3 u.r.p.r. nie jest tożsame z żądaniem o którym orzeczono w decyzji Prezydenta Miasta Lublina ( o uprawnieniu do otrzymania ekwiwalentu). Wskazane wnioski nie dotyczą tej samej materii, bowiem jak wskazano wyżej, decyzja jest tylko podstawą do ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Zatem organy administracji orzekając o wniosku z 10 marca 2006 r. nie podważyły ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Lublina, bowiem była ona podstawą rozpoznania tego wniosku w oparciu o uregulowania nowej ustawy o r.p.r. Tym samym nie naruszyły art. 16 ust. 1 k.p.a. i wynikającej z tego przepisu zasady trwałości decyzji. Natomiast kwestia oceny konstytucyjności tego uregulowania jest kwestią odrębną, która zostanie omówiona niżej.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Konstytucja gwarantuje każdemu prawo do własności i innych praw majątkowych oraz gwarantuje ich równą ochronę (art. 64 ust. 1 i 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3). Własność nie jest prawem absolutnym. Ustawodawca konstytucyjny dopuścił możliwość ograniczenia prawa własności, oczywiście tylko w drodze ustawy. Takim ograniczeniem prawa własności (choć prawo rekompensaty nie jest równoważne prawu własności) w zakresie w jakim regulują sposób korzystania z tego prawa w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są rozwiązania ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawania nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przedmiotowa ustawa przewidująca realizację prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza jego obecnym terytorium, jest prawem podmiotowym, które niewątpliwie korzysta z gwarantowanej konstytucyjnie ochrony praw majątkowych. Przepisy te gwarantują ochronę możliwości realizacji tego prawa. Jednakże w ustawie tej przewidziano określone przesłanki realizacji tego prawa. Natomiast ochrona praw majątkowych nie oznacza zupełnej niemożliwości ingerencji państwa w ich treść, ich absolutnej nienaruszalności. Ingerencja taka może być uznana za dopuszczalną, a nawet celową ze względu na publicznoprawną i socjalną naturę prawa do rekompensaty. Konieczne jest bezwzględne zachowanie ram konstytucyjnych, wyznaczających granice ochrony prawa majątkowego, a te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostały naruszone. Zasada sprawiedliwości społecznej, wynikająca z art. 2 Konstytucji, zakłada równe traktowanie osób, mających tę samą cechę charakterystyczną, stanowi również o wyrównywaniu społecznych krzywd. Łączy pojęcie sprawiedliwości z pojęciem równości, jest zatem główną zasadą rządzącą rozdziałem dóbr. W związku z powyższym konieczność wywiązania się państwa z powinności z tytułu ważnych dla społeczeństwa funkcji uzasadnia wprowadzenie ustawowego ograniczenia. Bowiem dobro wspólne, jakim jest Rzeczpospolita Polska, jest szczególnym dobrem wszystkich obywateli, co odzwierciedla art. 1 Konstytucji. Jak to już wskazał Sąd pierwszej instancji kompensacja przez państwo polskie wartości pozostawionych nieruchomości nie miała i nadal nie ma natury i cech odszkodowania cywilnego ale raczej sui generis publiczno-prawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach. Prawo do rekompensaty nie ma charakteru pełnego odszkodowania za tracone mienie, jest ono świadczeniem, uwzględniającym możliwości płatnicze państwa polskiego oraz zasady demokratycznego państwa prawnego. Podsumowując powyższe, biorąc pod uwagę art. 1 Konstytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, oraz art. 2, z którego wynika, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, należy uznać że przyjęte art. 7 ust. 3 u.r.p.r. i art. 13 ust. 2 i 3 u.r.p.r. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 tej ustawy uregulowanie sytuacji prawnej osób, którym ustalono prawo do ekwiwalentu na podstawie uregulowań odrębnych, które częściowo skorzystały z tego prawa nabywając prawo własności nieruchomości, jest dopuszczalne i uzasadnione i nie narusza art. 64 Konstytucji RP.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa skarżącej do korzystania z mienia chronionego przez Artykuł 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez uniemożliwienie realizacji prawa do ekwiwalentu określonego w prawomocnej decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] czerwca 2002 r., należy przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie: czy art. 1 Protokołu nr 1 został naruszony z powodu wprowadzenia wyżej wskazanych uregulowań ustawy o realizacji prawa do rekompensaty poprzez ograniczenie jej wysokości do 20% wartości pozostawionej nieruchomości i zaliczeniem na jej poczet wartości nabytej już nieruchomości - w odniesieniu do wykonania przysługującego skarżącej uprawnienia do rekompensaty, które zostało jej przyznane na mocy wcześniejszej ustawy. Niewątpliwie prawo skarżącej do wierzytelności od Skarbu Państwa stanowi "mienie" będące własnością prywatną skarżącej w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1. Podstawowym celem art. 1 Protokołu nr 1 jest ochrona osoby przed nieuzasadnioną ingerencją ze strony państwa w poszanowanie własności prywatnej. Na mocy art. 1 Konwencji, "każde z Układających się Państw zapewnia każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w [...] Konwencji". Wywiązanie się z tego ogólnego obowiązku może pociągać za sobą zobowiązania pozytywne wpisane w zapewnienie skutecznego wykonywania praw gwarantowanych w Konwencji. W kontekście art. 1 Protokołu nr 1 takie pozytywne obowiązki mogą wymagać od Państwa podejmowania środków niezbędnych dla ochrony prawa własności. Jednakże, granice pomiędzy pozytywnymi i negatywnymi obowiązkami Państwa z art. 1 Protokołu 1 nie pozwalają na precyzyjne ich zdefiniowanie. Zasady znajdujące zastosowanie są jednak podobne. Bez względu na to, czy dana sprawa jest analizowana pod kątem pozytywnego obowiązku spoczywającego na Państwie, czy pod kątem ingerencji ze strony organów władzy publicznej, która winna zostać uzasadniona, stosowane kryteria nie różnią się zasadniczo. W obu kontekstach należy mieć na względzie sprawiedliwą równowagę, która winna zostać zachowana pomiędzy konkurującymi interesami jednostki i społeczeństwa jako takiego. Prawdą jest także, iż cele wskazane w tym przepisie mogą mieć pewne znaczenie przy dokonywaniu oceny tego, czy zachowana została równowaga pomiędzy wymogami interesu publicznego obecnego w sprawie a podstawowym prawem własności przysługującym osobom uprawnionym. W obu kontekstach Państwo cieszy się pewnym marginesem uznania przy określaniu, jakie kroki należy podjąć, by zapewnić zgodność z Konwencją.

Ogólne zasady dotyczące stosowania art. 1 Protokołu nr 1 to: Po pierwsze zasada legalności tj. wymóg, by wszelkie ingerencje ze strony organu władzy publicznej w poszanowanie mienia były zgodne z prawem. Przepis ten pozwala na pozbawienie własności jedynie "na warunkach przewidzianych przez ustawę", zatem Państwa mają prawo do uregulowania sposobu korzystania z własności w drodze ustanowienia "ustaw". Po wtóre zasada uzasadnionego prawnie celu w interesie publicznym oraz zasada "sprawiedliwej równowagi". Z tych ostatnich wynika, że zarówno ingerencja w prawo poszanowania mienia, jak i powstrzymanie się od działania, muszą zachowywać "sprawiedliwą równowagę" pomiędzy wymogami publicznego lub powszechnego interesu społeczeństwa a warunkami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska o osiągnięcie tej równowagi została odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako takiego. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany, przez wszelkie środki stosowane przez Państwo, włącznie ze środkami pozbawiającymi daną osobę jej mienia. W każdej sprawie związanej z domniemanym naruszeniem tego artykułu Sąd musi zatem ocenić, czy przez wzgląd na działanie lub zaniechanie ze strony Państwa zainteresowana osoba nie musiała znosić nieproporcjonalnego i nadmiernego obciążenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zważywszy na konkretne historyczne i polityczne tło uprawnień do rekompensaty (wcześniej do ekwiwalentu), jak i na znaczenie różnych względów o charakterze społecznym, prawnym i gospodarczym, które władze Polski musiały wziąć pod uwagę przy rozwiązywaniu problemu roszczeń zabużańskich, Państwo Polskie musiało zmierzyć się z wyjątkowo trudną sytuacją i podjąć złożone decyzje polityczne na wielką skalę. Duża liczba zainteresowanych osób oraz bardzo poważna wartość ich roszczeń, to z pewnością czynniki, na które trzeba zważyć przy ocenie tego, czy zachowano wymaganą "sprawiedliwą równowagę".

W tym kontekście należy także wskazać, iż Państwo Polskie zdecydowało się, na drodze obu ustaw o gospodarce gruntami z 29.04.1985 r. i z 21.08.1997 r., na potwierdzenie swego zobowiązania w postaci zadośćuczynienia roszczeniom zabużańskim oraz na utrzymanie i wprowadzenie do prawa krajowego zobowiązań, które przyjęło na siebie na mocy traktatów międzynarodowych podpisanych bezpośrednio po drugiej wojnie światowej. Polska uczyniła tak bez względu na okoliczność, iż musiała się [wówczas] zmierzyć z różnymi poważnymi socjalnymi i ekonomicznymi ograniczeniami wynikającymi z transformacji całego systemu państwowego, i bez wątpienia musiała dokonać trudnego wyboru co do tego, jakie majątkowe i moralne zobowiązania mogą został wypełnione w stosunku do osób, które doznały niesprawiedliwości w czasie obowiązywania ustroju komunistycznego.

Zdaniem NSA te czynniki powinny zostać uwzględnione przy rozstrzyganiu zakresu marginesu uznania, który przysługiwał ustawodawcy polskiemu stanowiącemu regulacje dotyczące prawa Zabużan do rekompensaty.

Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie Broniowski przeciwko Polsce (31443/96) uznał, iż w sytuacji dotyczącej szeroko zakrojonej, na podstawie kontrowersyjnego systemu ustawowego, realizacji rekompensat dla Zabużan i o poważnym wpływie gospodarczym na sytuację całego kraju, władze państwowe muszą dysponować poważnym marginesem uznania przy dokonywaniu wyboru nie tylko środków pozwalających na zapewnienie poszanowania praw własności lub uregulowania korzystania z własności w kraju, lecz także odpowiednim czasem i środkami dla ich wykonania. Wybór takich środków może z konieczności pociągać za sobą decyzje ograniczające odszkodowanie za odebranie lub restytucję własności do poziomu poniżej jej wartości rynkowej. Tym samym w ocenie Trybunału art. 1 Protokołu nr 1 nie gwarantuje prawa do pełnego odszkodowania w każdym przypadku. Równoważenie praw Zabużan, jak i korzyści oraz strat różnych osób, na które wpływ wywarł proces transformacji ekonomicznej i systemu prawnego Państwa, jest wyjątkowo trudnym zadaniem. W rezultacie Trybunał stwierdził, że w tych okolicznościach, z istoty rzeczy, Państwo Polskie winno dysponować szerokim marginesem swobody.

Niemniej jednak należy uznać, iż margines ten, jakkolwiek znaczny, nie jest nieograniczony, a wykonywanie swobody decyzyjnej Państwa, nawet w kontekście najbardziej złożonej reformy Państwa, nie może pociągać za sobą konsekwencji sprzecznych ze standardami konwencyjnymi. Jakkolwiek Trybunał zaakceptował to, że radykalna reforma politycznego i gospodarczego ustroju kraju, jak i stan finansów państwowych, mogą uzasadniać poważne ograniczenia rekompensat przeznaczonych dla Zabużan, to muszą istnieć wystarczające powody uzasadniające, w świetle art. 1 Protokołu nr 1, skalę ingerencji w prawo do poszanowania mienia Zabużan.

Dokonując oceny tego, czy aktualne uregulowania zawarte w ustawie o r.p.r., należy stwierdzić, że stanowią one "rozsądny poziom odszkodowania" dla Zabużan. NSA uznaje, iż skarżąca jako indywidualna osoba musi ponosić proporcjonalne obciążenie, którego nie można uznać za nadmierne, jest bowiem uzasadnione w świetle uprawnionego powszechnego interesu społecznego, realizowanego przez władze. Państwo Polskie stanowiąc uregulowania zawarte w art. 7 ust. 3, art. 13 ust. 2 i 3 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty zapewniło odpowiedni środek odszkodowawczy zgodnie z zasadami ochrony praw majątkowych ustanowionych w art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W tych okolicznościach organy administracji i akceptujący ich stanowisko Sąd pierwszej instancji, nie naruszyły tej Konwencji.

Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.