Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1585/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 12 b ust. 1, art. 39
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Maria Zawadzka Protokolant Asystent sędziego Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych oraz materiałów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 21 września 2015 r nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. N., wykonawcy prac geodezyjnych zgłoszonych pod nr [...], od decyzji Starosty z [...] 2015 r. znak [...] odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych oraz materiałów powstałych w wyniku wykonania prac geodezyjnych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. N. wykonawca przedmiotowych prac geodezyjnych zawiadomił Starostę o zakończeniu prac objętych zgłoszeniem nr nr [...], dotyczącym zbiorów danych oraz materiałów powstałych w wyniku wykonania prac geodezyjnych polegających na połączeniu sąsiadujących ze sobą działek ewidencyjnych nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w P, będących przedmiotem tych samych praw i ujawnionych w jednej księdze wieczystej.

Kontrola tych prac zakończyła się wynikiem negatywnym z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości. Wskazano, że opracowanie sporządzono bez protokołu i szkicu polowego, spis dokumentów operatu technicznego jest niezgodny z faktyczną zawartością operatu. Z opracowania nie wynika, kiedy zostało ono odebrane przez A. N. do poprawy. Natomiast 20 marca 2015 r. A. N. przedłożył uzupełniony i poprawiony operat techniczny wraz z zawiadomieniem o wykonaniu zgłoszonych prac.

Organ I instancji 26 marca 2015 r. działając na podstawie art. 12b ust. 8 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.) obowiązującej od dnia 12 lipca 2014 r. - dalej ustawa zweryfikował złożone dokumenty, z tym ze w protokole weryfikacji jako datę przekazania przez wykonawcę prac zbiorów danych i materiałów wpisano 28 maja 2014 r. Weryfikację zakończono wynikiem negatywnym. Na negatywny wynik weryfikowanego materiału, jak wynika z protokołu weryfikacji, wpłynęło naruszenie przez wykonawcę prac przepisu art. 39 ustawy, gdyż. jak wskazał Starosta załączone protokoły nie obejmują wszystkich granic łączonych działek, brak dokumentacji umożliwiającej wyznaczenie punktów granicznych, błędny numer KERG na zawiadomieniu.

A. N. odebrał protokół weryfikacji 15 kwietnia 2015 r. i tego samego dnia ustosunkował się do wyników weryfikacji, zachowując termin określony art. 12b ust. 7 ustawy.

W stanowisku tym zakwestionował nieprawidłowości wymienione przez Starostę, wskazując, że, cytuję: Punkty graniczne zostały wyznaczone zgodnie z art. 39 ustęp 5 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne (...); punkty ujawnione w operacie ewidencji gruntów, dla którego wykonano modernizację operatem [...]. Brak podstawy prawnej żądania wykonania wyznaczenia punktów granicznych (ustalenia przebiegu granic) na koszt Zleceniodawcy w związku z wykonywaniem pracy dotyczącej połączenia działek stanowiących jedną nieruchomość.

Starosta, nie podzielając stanowiska wykonawcy, działając na podstawie art. 12b ust. 8 ustawy decyzją z [...] 2015 r. znak [...] odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego z połączenia działek [...], [...], [...], [...], [...] położonych w P, zarejestrowanego w Starostwie Powiatowym pod numerem [...].

Starosta wskazał naruszenie na pewnych odcinkach granicy działki nr [...] przepisów art. 39 ust. 1 ustawy, § 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 542) - dalej rozporządzenie w sprawie egib. § 30 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) - dalej rozporządzenie w sprawie standardów, w związku z wykonaniem prac, o których mowa w art. 39 ustawy. Na poparcie swojego stanowiska organ l instancji wskazał także, że, cytuję: nie wszystkie punkty obwodnicy nowo powstałej działki nr [...] posiadają dokumentację geodezyjną pozwalającą na wyznaczenie ich pierwotnego położenia. Ponadto Starosta zauważył, że w celu aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków wynikami wykonanych prac geodezyjnych konieczne jest pozyskanie danych spełniających standardy dokładnościowe, o których mowa w § 61 - § 62 rozporządzenia w sprawie egib.

A. N. od powyższej decyzji złożył odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i zobowiązania Starosty do przyjęcia operatu technicznego [...] do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego.

Podniósł, że przedmiotem pracy geodezyjnej było połączenie działek stanowiących jedną nieruchomość w jedną działkę w związku z tym nie następowała aktualizacja bazy danych, punkty nowopowstałej działki stanowią istniejące punkty bazy operatu ewidencji gruntów, dla którego wykonano modernizację operatem [...].

Zaznaczył także, iż wyznaczenie punktów granicznych niektórych granic wykonał na wniosek zleceniodawcy w oparciu o dane zawarte w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, powstałej w wyniku modernizacji, cytuję: a w odpowiedzi na zgłoszenie pracy geodezyjnej nie podano, że baza danych nie spełnia standardów technicznych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpatrując odwołanie stwierdził, że decyzję Starosty z [...] 2015r. jest prawidłowa. Nadto podniósł dodatkowe przyczyny, których Starosta nie wskazał w zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że praca geodezyjna nr [...] miała polegać na sporządzeniu innego opracowania do celów prawnych. Z dokumentu stanowiącego rezultat wykonanych prac pn. "Mapa uzupełniająca połączenia działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] objętych [...]" wynika, że celem prac było przygotowanie dokumentacji służącej do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie oznaczeń działek i ich powierzchni w związku z połączeniem działek ewidencyjnych stanowiących jedną nieruchomość objętą księgą wieczystą nr [...].

Z wykazu zmian zamieszczonego na ww. mapie, a także z dokumentów objętych operatem wynika, że na skutek połączenia działek nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni ewidencyjnej 81,4677 ha powstaje nowa działka nr [...], która w wyniku jej numerycznego opisu granic otrzymuje powierzchnię 81,3306 ha.

Położenie punktów granicznych wykorzystanych do numerycznego opisu granic wykonawca prac pozyskał z numerycznej mapy ewidencyjnej, po uprzednim ich wyznaczeniu (na niektórych odcinkach) na gruncie.

Przyjęty przez wykonawcę sposób określenia położenia punktów granicznych na gruncie oraz wykorzystane do tych czynności dane były główną przyczyną odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych oraz innych materiałów, stanowiących wynik prac nr [...].

Na podstawie badania dokumentów objętych operatem technicznym z ww. prac należy uznać, że decyzja Starosty jest słuszna. Nie można bowiem bezkrytycznie przyjmować danych z mapy numerycznej do wyznaczenia punktów granicznych, gdy dane te nie posiadają odzwierciedlenia w materiale źródłowym. Dlatego wykonawca prac przed ich rozpoczęciem, powinien dokonać analizy materiałów zasobu geodezyjnego, co wynika z § 6 rozporządzenia w sprawie standardów, oceniając, czy dane zawarte w tych materiałach pozwalają na dokonanie czynności wyznaczenia punktów granicznych. Wyniki analizy i zakres wykorzystanych materiałów powinny znaleźć się w sprawozdaniu technicznym, o czym stanowi §71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów. W sprawozdaniu technicznym należało również, jako wynik analizy, wskazać operaty techniczne, jeżeli takie są w zasobie, na podstawie których przyjęto punkty graniczne do numerycznego opisu granic, co mogłoby wyjaśnić, dlaczego na pewnych odcinkach obwodnicy działki nr [...] odstąpiono od pomiaru sytuacyjnego punktów granicznych, a także, czy odszukane na gruncie znaki graniczne posiadają oparcie w materiale źródłowym.

Niewykonanie przez wykonawcę prac powyższych czynności przed pracami na gruncie może spowodować, że rezultaty prac nr [...] naruszą granice nie tylko działki przedmiotowej, ale również działek przylegających do tej działki, być może określonych w operatach technicznych, a także odejście od zasady dotyczącej obliczenia powierzchni działek ewidencyjnych metodą numeryczną.

Organ II instancji wskazał także że realizacji przez Starostę przepisu § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac - obowiązującego w czasie zgłoszenia prac geodezyjnych nr [...] była wadliwa gdyż pisemna informacja o materiałach, jakie powinny być wykorzystane przy wykonaniu prac, którą wykonawca prac otrzymał z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej była bardzo lakoniczna. Dominują w niej wykazy operatów technicznych odnoszące się do inwentaryzacji powykonawczych obiektów budowlanych oraz map do celów projektowych, a zamieszczone operaty prawne, tak istotne przy realizacji mapy do celów prawnych, nie zawsze zawierają informację, jakich działek one dotyczą. Odnośnie do modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków (operat nr [...]), do której "wytyczne do wykonania pracy" odsyłają, należy podkreślić, że ww. § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac nakazywał, aby udostępniać posiadane materiały wraz z ich charakterystyką techniczną. W kontekście powyższego wśród dokumentacji, objętej operatem technicznym nr [...] nie ma żadnej informacji, w jaki sposób utworzono mapę numeryczną oraz, czy dane zawarte na tej mapie mają oparcie w materiałach zasobu, czy też mapa ta powstała w drodze przetworzenia z postaci analogowej do postaci cyfrowej.

Inną, również istotną kwestią w ocenianej sprawie, jest niejednoznaczne sformułowanie nieprawidłowości w protokole nr [...] z 28 maja 2014 r., "Opracowanie sporządzono bez protokołu ani szkicu polowego". Wskazanie tej nieprawidłowości, bez uzasadnienia prawnego, budzi duże wątpliwości, w związku z tym, że..protokół" może być wynikiem różnych prac geodezyjnych. Natomiast przepis prawa wskazań}" w protokole weryfikacji z 26 marca 2015 r. jako naruszony, nie jest trafny. Art. 39 ustawy mówi o możliwości wznowienia znaków granicznych i wyznaczenia punktów granicznych, a kryteria, co do możliwości wykonania ww. prac zawarte są w rozporządzeniu w sprawie standardów. Jak słusznie zauważył skarżący § 30 ust. 2 rozporządzenia zezwala na wyznaczenie punktów granicznych w oparciu o opisy topograficzne tych punktów lub współrzędne tych punktów po ich uprzednim zharmonizowaniu w drodze matematycznej transformacji z układem odniesienia określonym przez punkty poziomej osnowy geodezyjnej oraz pomiarowej osnowy sytuacyjnej, w przypadku niezachowania się osnowy, na skutek zniszczenia lub przemieszczenia jej punktów albo braku możliwości jej odtworzenia.

Ponadto w związku ze wskazaniem przez Starostę w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisu § 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie egib, podkreślić należy, że organ prowadzący zasób geodezyjny i kartograficzny nie posiada kompetencji do ingerowania w rodzaj i cel zgłoszonych prac geodezyjnych. Nie może też nakazać geodecie wykonania danego celu prac. Rolą organu jest dokonanie weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wynik wykonanych prac geodezyjnych w zakresie, w ocenianym przypadku, najpierw § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac, a po 12 lipca 2014 r. -art. 12b ust. 1 ustawy i w przypadku, o którym mowa w art. 12b ust. 8 ustawy, wydanie decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego tych zbiorów danych lub innych materiałów.

Reasumując, brak w operacie technicznym, zawierającym wyniki prac geodezyjnych nr [...], informacji o materiałach zasobu wykorzystanych do wyznaczenia punktów granicznych i numerycznego opisu granic nowoutworzonej działki nr [...] oraz wyników ich analiz, potwierdzających, że wykonane prace mają oparcie w materiale źródłowym, stanowi przyczynę utrzymania w mocy decyzji Starosty.

A. N. wniósł skargę na tą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przedmiotem pracy geodezyjnej było połączenie kilku działek stanowiących jedną nieruchomość w jedną działkę, w związku z tym nie następowała aktualizacja bazy danych, punkty nowopowstałej działki nr [...] stanowią istniejące punkty bazy operatu ewidencji gruntów, dla którego wykonano modernizację operatem zarejestrowanym pod numerem [...].

Zostały przeprowadzone dodatkowo czynności wyznaczenia punktów granicznych dla części granic. Wyznaczenia punktów granicznych dokonano zgodnie art. 39 ust. 5 ustawy wyznaczenie punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków. W wyniku przeprowadzonych czynności zgodnie z obowiązującymi przepisami nie nastąpiła zmiana danych współrzędnych punktów granicznych. Ponieważ nie została zmodyfikowana baza danych, a wykonane czynności zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami, brak podstawy do odmowy przyjęcia operatu do zasobu. Dla terenu objętego pracami została wykonana modernizacja operatu ewidencji gruntów należy zatem stwierdzić, ze wszystkie czynności związane z analizą materiałów zasobu geodezyjnego powinny zostać dokonane w trakcie modernizacji operatu ewidencyjnego, a jej dane stanowią materiał źródłowy. Skarżący powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego l OSK 851/12 z dnia 25 września 2013 roku "Podkreślić należy, iż granice działek ewidencyjnych oznaczone są punktami granicznymi, które posiadają określone współrzędne X, Y. Stanowi to numeryczny opis granic działki za pomocą współrzędnych określających przebieg linii granicznych.

W konkluzji skargi wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie zobowiązania Starosty do przyjęcia operatu technicznego [...] do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że naruszają one przepisy prawa i tym samym, skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu geodezyjnego. Przedmiotem pracy geodezyjnej było połączenie działek stanowiących jedną nieruchomość w jedną działkę w związku z tym, jak twierdzi skarżący nie następowała aktualizacja bazy danych, bowiem punkty nowopowstałej działki stanowią istniejące punkty bazy operatu ewidencji gruntów, dla którego wykonano modernizację operatem [...].

Stosownie do art. 12b ust. 1 ustawy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

Pozytywny wynika weryfikacji stanowi, stosownie do ust. 4 art. 12b. podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości, a wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 6 i ust. 7).

Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust. 8).

W świetle powyższych przepisów istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 20 lutego 2015 r., sporządzony według wzoru zawartego w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – załącznik nr 4 (Dz.U. 2014 r., poz. 924).

Z protokołu tego wynika, że wynik weryfikacji przedłożonych materiałów pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych był pozytywny, zaś weryfikacja zbiorów danych i innych materiałów zawartych w przekazywanej dokumentacji pod względem zgodności z przepisami prawa był negatywny. Na negatywny wynik weryfikowanego materiału, jak wynika z protokołu weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wpłynęło naruszenie przez wykonawcę prac przepisu art. 39 ustawy. Starosta w rubryce "Informacja o zakresie nieprawidłowości" wskazał, że załączone protokoły nie obejmują wszystkich granic łączonych działek, brak dokumentacji umożliwiającej wyznaczenie punktów granicznych, błędny numer KERG na zawiadomieniu.

Sąd zwraca uwagę, że w rubryce "Naruszony przepis prawa". nie wpisano, że dokumentacja nie zawiera wyników przeprowadzonej analizy materiałów PZGiK wymaganej przepisem § 6 pkt 6 i § 71 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych, aczkolwiek powinno się to znaleźć, jeżeli organy w decyzjach powołują się na te przepisy.

Nie napisano, zatem na czym konkretnie ta analiza w danej sprawie miała polegać w odniesieniu do wykonanych pomiarów oraz opracowywania wyników tych pomiarów, jakie błędy popełniono i czym one skutkowały, co doprowadziło inspektora kontroli dokumentacji do negatywnego zweryfikowania przedłożonych dokumentów. Przytoczenie jedynie przepisu art. 39 ustawy nie wyczerpuje nakazu rozporządzenia – informacja o zakresie nieprawidłowości. Taka informacja winna być przedstawiona w sposób jasny, czytelny i zrozumiały, a przede wszystkim zawierać konkretne przyczyny uzasadniające zwrot dokumentacji, umożliwiając wykonawcy rzeczowe i konkretne ustosunkowanie się do przedstawionych zarzutów i ewentualnie służyć do stworzenia mu warunków do usunięcia nieprawidłowości. Jest to tym bardziej istotne, że protokół ten jest główną i przesądzającą podstawą skarżonych decyzji obu instancji. Takie stanowisko przyjęto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, aczkolwiek jeszcze na podstawie poprzedniej regulacji prawnej. Jednakże zdaniem Sądu ta linia orzecznicza w tym względzie nie straciła aktualności (por. wyrok WSA w Łodzi z 1.07.2014 r., III SA/Łd 331/14, wyrok WSA w Krakowie z 10.07.2014 r., III SA/Kr 1/14).

Trudno zatem wymagać od wykonawcy pisemnego sprawozdania analizy zwłaszcza, że wzór zgłoszenia prac geodezyjnych – załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. oraz wzór zawiadomienia o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych – załącznik nr 3 takich pozycji nie przewidują.

W protokole weryfikacji nie powołano się na naruszenie § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia z 9 listopada 2011 r., gdzie mowa jest o zakresie wykorzystania materiałów PZGiK. Jest to o tyle istotne, że w/w przepis mówi, co ma zawierać sprawozdanie techniczne jako składnik operatu technicznego, a przecież protokół weryfikacji ocenił pozytywnie przedłożone dokumenty "pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych". To stanowi zasadniczą sprzeczność pomiędzy tymże protokołem a opartych na nim decyzjach organów.

Odnośnie zaś art. 39 ustawy to do wznowienia znaków granicznych dochodzi, gdy istnieją dokumenty wskazujące na położenie punktów granicznych, a na gruncie nastąpiło tylko ich zatarcie, zniszczenie lub uszkodzenie. Prowadzenie w takim wypadku całego toku postępowania rozgraniczeniowego jest bezprzedmiotowe - bo linia graniczna została już uprzednio skonkretyzowana, a jedynie w wyniku zmiany stanu faktycznego punkty graniczne, tj. punkty określające przebieg nieruchomości, nie mają fizycznego odzwierciedlenia na gruncie. Celem wznowienia znaków granicznych jest zapobieganie wątpliwościom i przyszłym sporom o przebieg granicy, a nie ustalenie położenia znaków granicznych dla zlikwidowania już istniejącego sporu (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2008 r., III SA/Kr 109/2008. Instytucja wznowienia znaków granicznych ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji określonej w hipotezie art. 39 ust. 1, czyli gdy znak graniczny został przesunięty, uszkodzony lub zniszczony, a właściciele graniczących nieruchomości nie kwestionują przebiegu linii granicznej wyznaczonej uszkodzonymi znakami granicznymi (por. wyrok WSA w Szczecinie z 24 czerwca 2009 r., II SA/Sz 252/2009. Wznowienie znaków granicznych bez przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego jest fakultatywne i zależy od właścicieli nieruchomości.

W tych okolicznościach sprawy żądanie organu wznowienia znaków granicznych gdy istnieją dokumenty wskazujące na położenie punktów granicznych jest niezasadne.

W związku z powyższym wykonawca prac geodezyjnych został pozbawiony możliwości ustosunkowania się na piśmie do wszystkich zarzutów, co gwarantuje mu art. 126 ust. 6 i 7 ustawy. Gdyby protokół był prawidłowy, jak to przedstawiono wyżej, to pomiędzy organem a wykonawcą wywiązałaby się merytoryczna i fachowa polemika (przewidziana w powołanych przepisach), która stanowiłaby szczególne postępowanie wyjaśniające przed podjęciem decyzji przez organ I instancji. W toku takiego postępowania wyjaśniającego wykonawca miałby możliwość przedstawienia organowi fachowemu swoich merytorycznych zastrzeżeń do protokołu, jakie został zmuszony przedkładać dopiero w odwołaniu i w skardze. I to właśnie jest takie postępowanie jakiego zabrakło w toku postępowania w niniejszej sprawie.

Sąd stanowisko Organu II instancji, że realizacji przez Starostę przepisu § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac - obowiązującego w czasie zgłoszenia prac geodezyjnych nr [...] była wadliwa gdyż pisemna informacja o materiałach, jakie powinny być wykorzystane przy wykonaniu prac, którą wykonawca prac otrzymał z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej była bardzo lakoniczna. Odnośnie do modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków (operat nr [...]), do której "wytyczne do wykonania pracy" odsyłają, nakazywał, aby udostępniać posiadane materiały wraz z ich charakterystyką techniczną. W kontekście powyższego wśród dokumentacji, objętej operatem technicznym nr [...] nie ma żadnej informacji, w jaki sposób utworzono mapę numeryczną oraz, czy dane zawarte na tej mapie mają oparcie w materiałach zasobu, czy też mapa ta powstała w drodze przetworzenia z postaci analogowej do postaci cyfrowej. Z tym że Organ II instancji z tego powodu niezasadnie wyciąga negatywne wnioski dla skarżącego. Dalej Organ II instancji wskazał, że istotną kwestią w ocenianej sprawie, jest niejednoznaczne sformułowanie nieprawidłowości w protokole nr [...] z 28 maja 2014 r., "Opracowanie sporządzono bez protokołu ani szkicu polowego". Wskazanie tej nieprawidłowości, bez uzasadnienia prawnego, budzi duże wątpliwości, w związku z tym, że..protokół" może być wynikiem różnych prac geodezyjnych. Natomiast przepis naruszonego prawa wskazano w protokole weryfikacji z 26 marca 2015 r. jako naruszony, nie jest trafny, bowiem art. 39 ustawy mówi o możliwości wznowienia znaków granicznych i wyznaczenia punktów granicznych, a kryteria, co do możliwości wykonania ww. prac zawarte są w rozporządzeniu w sprawie standardów.

Wskazano że słusznie zauważył skarżący, że § 30 ust. 2 rozporządzenia zezwala na wyznaczenie punktów granicznych w oparciu o opisy topograficzne tych punktów lub współrzędne tych punktów po ich uprzednim zharmonizowaniu w drodze matematycznej transformacji z układem odniesienia określonym przez punkty poziomej osnowy geodezyjnej oraz pomiarowej osnowy sytuacyjnej, w przypadku niezachowania się osnowy, na skutek zniszczenia lub przemieszczenia jej punktów albo braku możliwości jej odtworzenia. Zatem skoro ma rację skarżący to dla Sądu nie zrozumiałe jest stanowisko organów w tej części, że przy łączeniu przedmiotowych działek zmodernizowany operatu ewidencyjnego nie stanowi materiału źródłowego, skoro zmodernizowany operat ewidencyjny zawiera punkty graniczne i numeryczny opis granic.

Należy podkreślić, że granice postępowania administracyjnego wyznaczają m.in. zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem, zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Uznając, zatem skargę za trafną Sąd stanął na stanowisku, że w opisany wyżej sposób organy naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego.

W związku z powyższym w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu obu decyzji w całości, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.