Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 845/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21, 22
journal: Dz.U. 2012 poz 406
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Powiatu B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania umowy o wspólne prowadzenie instytucji kultury oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r nr [...] stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu B. z dnia [...]r., Nr [...] w sprawie rozwiązania umowy z dnia [...] r. zawartej z Gminą B. o wspólne prowadzenie i finansowanie Teatru [...] (dalej "Teatr"), jako sprzecznej z art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406) w zw. z § 1 ust. 2 pkt 3 umowy zawartej w dniu 27 grudnia 1991r. pomiędzy Wojewodą K. a Zarządem Miasta B. w sprawie przekształcenia Teatru [...] we wspólną instytucję kultury pod tą samą nazwą oraz § 6 i 10 umowy zawartej w dniu [...]r. pomiędzy Powiatem B., a Gminą Miastem B. na wspólne prowadzenie i finansowanie Teatru [...] w B. oraz z art. 7a ustawy o samorządzie powiatowym.

Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru w pierwszej kolejności przybliżył stan faktyczny sprawy. W tym zakresie wskazał, że na podstawie umowy zawartej w dniu [...] r. pomiędzy Wojewodą K. a Zarządem Miasta B. Teatr stał się wspólną instytucją kultury w rozumieniu art. 21 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, prowadzoną przez miasto i wojewodę. W treści wskazanej umowy ustalono wielkość środków wnoszonych przez każdą ze stron umowy, niezbędnych do prowadzenia działalności przez instytucję kultury - Wojewoda K. finansował Teatr w 45 %, a Zarząd Miasta w B. w 55%. Ponadto w umowie określono, iż Zarząd Miasta w B. pełniąc funkcję głównego organizatora posiada kompetencję w zakresie nadawania Teatrowi statutu, powoływania i odwoływania dyrektora oraz likwidacji placówki w uzgodnieniu z Wojewodą K. Wreszcie ustalono, iż rejestr Teatru prowadzić będzie Zarząd Miasta.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że na mocy art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - powiaty i miasta na prawach powiatu przejęły, z dniem 1 stycznia 1999r., od wojewodów do prowadzenia, jako zadania własne, instytucje kultury wpisane do rejestru prowadzonego przez wojewodę i działające na terenie danego powiatu lub miasta na prawach powiatu. Ta reguła nie dotyczyła jednak Teatru, który - na mocy umowy z [...]r. - wpisany był do rejestru miasta B. Powiat B. nie przejął z dniem 1 stycznia 1999 r. Teatru. Gdyby tak się stało, to - zgodnie z art. 145 ust. 5 ww. ustawy - mienie tej instytucji stałoby się z tym dniem, z mocy ustawy, mieniem powiatu.

Następnie organ nadzoru podał, że w dniu [...]r. została zawarta umowa pomiędzy Powiatem B. a Miastem B. na wspólne prowadzenie i finansowanie Teatru [...] (dalej jako "Teatr"). Z treści tej umowy wynika, iż Miasto potwierdziło wolę pełnienia obowiązków organizatora w stosunku do Teatru, z kolei Powiat, w zakresie współfinansowania działalności Teatru, wstąpił w prawa i obowiązki Wojewody (określone w umowie z [...]r.). Jednocześnie w § 10 tej umowy, zastrzeżono, że poza sprawami w niej uregulowanymi pozostałe postanowienia umowy powołanej w § 1 (tj. umowy z [...] r.) pozostają bez zmian. Organ stwierdził, że wolą stron umowy było więc wspólne prowadzenie Teatru, na zasadach takich, jak to ustalono w umowie z [...]r. oraz jego wspólne finansowanie - w wysokości 45 % przez Powiat B., a w 55 % przez Miasto B.

Dalej podniósł, że zaskarżoną uchwałą Zarząd Powiatu B. (zwany dalej "Zarządem") postanowił rozwiązać przez wypowiedzenie ww. umowę z dnia [...] r. ze skutkiem na 30 czerwca 2015 r. Jednocześnie, w § 2 tej uchwały, Zarząd wyraził wolę rozpoczęcia rozmów z Gminą B. co do udzielenia jej pomocy finansowej na prowadzenie Teatru.

W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że Rada Powiatu B. I kadencji nie podjęła uchwały o wyrażeniu zgody na zawarcie z Gminą B. dniu [...] r. umowy na wspólne prowadzenie i finansowanie Teatru, która zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. h ustawy o samorządzie powiatowym była wymagana. Zgoda taka nie została także wyrażona w kolejnych kadencjach. W związku z tym Zarząd uznał, że na umowie ciąży wada nieważności, co skutkować musiało koniecznością jej rozwiązania za wypowiedzeniem. Dodatkowo podniesiono, że Teatr w dniu 1 lutego 1999 r. był instytucją kultury wpisaną do gminnego rejestru tych jednostek, a Gmina B. była samodzielnym i jedynym organem założycielskim Teatru, zatem Powiat B. nie miał prawa przejąć od Gminy chociażby części jej uprawnień i obowiązków wobec Teatru.

W ocenie organu nadzoru, ww. umowa jest ważna i wywołuje skutki prawne. Przy jej zawieraniu obie jednostki samorządu terytorialnego były należycie reprezentowane, natomiast brak zgody Rady Powiatu na jej zawarcie nie może przesądzać o wadliwości umowy. Wojewoda wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym czynność prawna dokonana przez zarząd powiatu bez zgody rady powiatu dotknięta jest tzw. "bezskutecznością zawieszoną" (negotium claudicans), a zatem istnieje możliwość potwierdzenia danej czynności przez uprawniony podmiot (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2012r. sygn. akt III CZP 76/12). Może to nastąpić zasadniczo w formie dowolnej, zarówno w oświadczeniu woli złożonym w sposób wyraźny, jak i w sposób dorozumiany. Wojewoda przyznał, że Rada Powiatu wprawdzie nie podjęła uchwały o wyrażeniu zgody na zawarcie umowy, jednakże corocznie podejmując uchwałę budżetową przeznaczała środki na finansowanie Teatru. Także w uchwale nr [...] z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia budżetu Powiatu B. na rok 2015, Rada Powiatu przyjęła, iż kwota dotacji przeznaczonej na rzecz Teatru wynosić będzie [...]zł. Dorozumianej zgody Rady Powiatu organ nadzoru upatruje także w podjętej w dniu [...]r. uchwale nr [...] Rady Powiatu B. w sprawie uchwalenia Regulaminu Starostwa Powiatowego w B., w której w załączniku nr 2, stanowiącym wykaz jednostek organizacyjnych Powiatu znajduje się Teatr [...] w B.

Następnie Wojewoda podkreślił, iż z treści przedmiotowej umowy nie wynika, by Gmina B. była wyłącznym organizatorem dla Teatru, skoro wolą stron było kontynuowanie zasad współpracy w zakresie wspólnego prowadzenia i finansowania Teatru na zasadach przewidzianych w umowie z [...] r. Zaznaczył także, że żadna z wyżej przytoczonych umów nie określa zasad oraz okresów ich wypowiedzenia. Z § 9 umowy wynika wprawdzie, iż "w ramach nieregulowanych postanowieniami niniejszej umowy oraz przepisami ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego", jednakże, w ocenie organu nadzoru, nie może się to odbywać na zasadach dowolności, wbrew regulacjom mającym zastosowanie do instytucji kultury, zawartych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Zdaniem Wojewody Teatr jest wspólną instytucją Miasta B. i Powiatu B., utworzoną na mocy art. 21 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ustawa ta przewiduje utworzenie wspólnej instytucji kultury na podstawie umowy, nie zawiera jednocześnie regulacji dotyczących możliwości rozwiązania takiej umowy i jego skutków lub też przekształcenia wspólnie prowadzonej instytucji w instytucję prowadzoną tylko przez jednego z organizatorów.

Wojewoda wskazał, że z obowiązującej w art. 7 Konstytucji zasady praworządności wynika zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz by wszelkie działania tego organu były oparte na wyraźnej normie kompetencyjnej. Ustawodawca przewidując zatem możliwość braku woli dalszego wspólnego prowadzenia instytucji kultury, w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zamieścił regulacje dotyczące likwidacji instytucji kultury (art. 22 tej ustawy). Wojewoda podał, że z § 6 aktualnej umowy wynika, że po jej rozwiązaniu może nastąpić likwidacja instytucji kultury w drodze przewidzianej w ustawie. Ponadto z § 10 umowy wynika, że postanowienia umowy z [...] r. pozostają bez zmian, w związku z tym stosownie do jej § 1 ust. 2 pkt 3 to Zarząd Miasta w B. (obecnie Prezydent), pełniąc funkcję głównego organizatora posiada kompetencje w zakresie likwidacji placówki, czego może dokonać w uzgodnieniu z Wojewodą K. (obecnie , na skutek umowy z [...] r. z Powiatem B.).

Zdaniem Wojewody wobec braku przepisów dotyczących możliwości i skutków rozwiązania umowy poprzez jej wypowiedzenie oraz regulacji, która stanowiłaby, iż w przypadku rezygnacji ze wspólnego prowadzenia i finansowania instytucji przez jedną ze stron umowy, z mocy prawa druga stanie się jedynym organizatorem tej instytucji, zastosowanie mają przepisy dotyczące likwidacji instytucji kultury, zawarte zarówno w ustawie, jak i w umowie łączącej strony. Oznacza to, że uprawnienie do zlikwidowania wspólnie prowadzonej instytucji przysługuje Gminie B., w uzgodnieniu z Powiatem B., przy zastosowaniu regulacji zawartych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

W ocenie organu nadzoru, rozwiązanie przez Powiat B. przedmiotowej umowy prowadzi w rezultacie do likwidacji wspólnie prowadzonej instytucji kultury, dokonanej przez nieuprawniony do tego podmiot oraz bez zachowania określonej przepisami prawa procedury. Na marginesie zaznaczono, że nawet gdyby uznać, że wypowiedzenie umowy byłoby prawnie dopuszczalne, to w sprawie najpierw powinna wypowiedzieć się Rada Powiatu, jako że efektem wypowiedzenia umowy miałaby być likwidacja współprowadzonej przez powiat jednostki organizacyjnej.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Powiat B. zarzucił wydanemu przez Wojewodę rozstrzygnięciu nadzorczemu:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 79 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem co nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tego aktu, art. 12 pkt 8 lit. h tej ustawy poprzez jego niezastosowanie, art. 21 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 grudnia 1991 roku oraz w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 lutego 1999 roku, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 , art. 10, art. 77 §1, 78 §1, art.80, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez ich niezastosowanie.

Zdaniem skarżącego organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie wykroczył w sposób rażący poza zakres dyspozycji zawartej w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że istotne naruszenie to między innymi naruszenie przepisów o właściwości, działanie bez podstawy prawnej, albo inne naruszenie o podobnym ciężarze gatunkowym.

W ocenie Powiatu Wojewoda [...] nie wykazał aby uchwała była obarczona jakimkolwiek naruszeniem prawa, a tym bardziej naruszeniem istotnym. Przepisy z art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zakazują wypowiadania umów zawartych w trybie art. 21 tej ustawy, ani też nie stwierdzają aby fakt wypowiedzenia umowy o wspólnym prowadzeniu instytucji kultury skutkował automatycznie koniecznością wszczęcia procesu likwidacji tej instytucji. Ten sam zarzut należy postawić twierdzeniu jakoby uchwała naruszała w sposób istotny art. 7a ustawy o samorządzie powiatowym.

Za niezasadne uznano wskazanie w rozstrzygnięciu nadzorczym, że uchwała jest sprzeczna z § 1 ust. 2 pkt 3 umowy zawartej w dniu [...] r. pomiędzy Wojewodą K. a Zarządem Miasta B. w sprawie przekształcenia Teatru [...] we wspólną instytucję kultury pod tą samą nazwą oraz § 6 i 10 umowy zawartej w dniu [...]r. pomiędzy Powiatem B., a Gminą Miastem B. na wspólne prowadzenie i finansowanie Teatru [...] w B., albowiem umowy te nie stanowią przepisów prawa w rozumieniu art. 79 ust. 1 ww. ustawy.

W ocenie skarżącego Wojewoda naruszył art. 12 pkt.8 lit. h), oraz lit. i) ustawy o samorządzie powiatowym, który przewiduje wyłączną kompetencję rady powiatu do podjęcia decyzji o współpracy z innym samorządem, czy też w decyzji o utworzeniu jednostki organizacyjnej. W celu zawarcia porozumienia administracyjnego o którym mowa w art.5 ust.2 ww. ustawy niezbędne jest zawarcie uchwały w trybie art. 12 pkt 8 lit h tej ustawy. Kolejnym etapem postępowania koniecznym jest publikacja treści tego porozumienia w trybie z art. 13 pkt 6 ustawy z dnia 10 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W toku postępowania nadzorczego nie ustalono aby te istotne etapy zawarcia porozumienia nastąpiły, a więc przejęcie tezy o ważności umowy jest bezpodstawne.

Zdaniem skarżącego organ nadzoru dokonał błędnej wykładni art. 21 ust.1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 grudnia 1991 r., w wyniku którego uznał, iż Wojewoda może zawrzeć z Gminą B. umowę przekształcającą Teatr we wspólną instytucję kultury. Zgodnie z brzmieniem art. 21 ust. 1 organizatorzy kultury mogli tworzyć lub łączyć utworzone przez nich instytucje kultury. Teatr [...] był gminną instytucją kultury, a Wojewoda K. nie prowadził innego teatru, który na mocy umowy z [...] r. mógłby połączyć z gminną instytucją kultury. Zatem umowa zawarta w dniu [...]r. pomiędzy Wojewodą K. a Zarządem Miasta B. w sprawie przekształcenia Teatru [...] we wspólną instytucję kultury, nie mogła i nie doprowadziła do powstania wspólnej instytucji kultury Skarbu Państwa i Gminy B. Również w oparciu o stan prawny obowiązujący w trakcie podpisania umowy z dnia [...] r. nie sposób twierdzić, że finansowanie przez powiat gminnej instytucji kultury powoduje zmianę statusu tej jednostki.

W ocenie skarżącego organ nadzoru naruszył przepisy procedury administracyjnej nie ustalając statusu Teatru w oparciu o dokumenty i przepisy obowiązujące w dacie sporządzenia tych dokumentów. Nadto nie uwzględnił wniosku Zarządu Powiatu B. o przeprowadzenie dowodu z uchwały Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przejęcia praw i obowiązków organu założycielskiego w stosunku do Teatru [...] w B., na tę okoliczność. Takie działanie stanowiło naruszenie art. 7 , art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdził, iż z rozstrzygnięcia nadzorczego jednoznacznie wynika, że kwestionowanej uchwale zarzucono sprzeczność z art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz z art. 7a ustawy o samorządzie powiatowym. Odwołanie się natomiast do zapisów umów było niezbędne do zobrazowania i oceny działań Zarządu Powiatu - gdyby bowiem umowy te nie zostały zawarte, w ogóle nie doszłoby do podjęcia kwestionowanej uchwały.

Organ zaakcentował, iż z treści zawartej w dniu 27 grudnia 1991r. umowy jednoznacznie wynika, że intencją Wojewody K. oraz Zarządu Miasta B. było utworzenie wspólnej instytucji kultury w miejsce instytucji prowadzonej dotychczas przez Wojewodę. Teatr był bowiem do tej pory podmiotem państwowym a nie gminnym. Świadczy o tym choćby § 4 ust. 1 umowy, w treści którego wyraźnie wskazano, że Wojewoda przekaże Zarządowi Miasta protokołem zdawczo-odbiorczym dokumentację Teatru m.in. akta personalne dyrektora, plan rzeczowo - finansowy i plan repertuarowy. W konsekwencji zawarta dnia [...]r. pomiędzy Miastem B. a Powiatem B. umowa, potraktowana została jako kontynuacja umowy wiążącej uprzednio Miasto i Wojewodę K. - zgodnie zresztą z treścią jej § 10. Brzmienie przepisu art. 21 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej na dzień 1 lutego 1999r. uległo zmianie w stosunku do obowiązującego na 27 grudnia 1991r. w ten sposób, że dodano do niego ust. 1 a, który doprecyzował, że "instytucja kultury utworzona na zasadach określonych w ust. 1 jest wspólną instytucją kultury organizatorów, którzy ją utworzyli, chyba że umowa stanowi inaczej". Przepisom art. 21 ust. 1 i ust. 1 a czyniły zadość nie tylko tytuł i treść ww. umowy z [...]r. w zakresie w jakim dotyczy uprawnień i obowiązków Miasta B. i Powiatu B. ale również inne regulacje przedmiotowej umowy tj. § 9 umowy, który stanowi iż "w ramach nieregulowanych postanowieniami niniejszej umowy oraz przepisami ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego", jak również § 5, z którego wynika, iż: "powierzenie lub przekazanie Instytucji innemu organizatorowi wymaga zgodnego współdziałania stron umowy". Organ nadzoru nie miał zatem powodów by ww. umowy nie traktować jako umowy "na wspólne prowadzenie i finansowanie" Teatru.

W kwestii nieważności umowy Wojewoda dodał, że była ona realizowana przez 16 lat przez obie strony. Powiat przekazywał środki finansowe na rzecz Teatru, które zabezpieczane były w uchwałach budżetowych podejmowanych przez Radę Powiatu. Środki te były przekazywane na jednostkę własną powiatu, co wynika między innymi z załącznika nr 2 do podjętej w dniu [...]r. uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu Starostwa Powiatowego w B. stanowiącego wykaz jednostek organizacyjnych Powiatu w którym Teatr [...] wskazano jako własną jednostkę organizacyjną. Nadto Teatr traktowany jest jako jednostka organizacyjna Powiatu także w nowej uchwale Zarządu Powiatu B. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w B. Zdaniem Wojewody można mówić o dorozumianym wyrażeniu zgody przez Radę Powiatu na wspólne prowadzenie Teatru wyrażającej się poprzez podejmowane przez te lata działania. Dodał, że w postępowaniu dotyczącym oceny legalności zaskarżonej uchwały nie oceniano prawidłowości działań władz powiatu związanych z zawarciem i realizacją ww. umowy, natomiast odniesiono się do obowiązywania tej umowy wyłącznie w kontekście uchwały Zarządu Powiatu o jej rozwiązaniu.

Natomiast odnosząc się do zarzutu Skarżącego dotyczącego uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu m.in. poprzez nieuwzględnienie przez organ nadzoru wnioskowanych dowodów (tj. uchwały Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie przejęcia praw i obowiązków organu założycielskiego w stosunku do Teatru [...] w B. oraz wypisu z rejestru gminnych jednostek kultury Gminy B. numer RIK - [...]) wskazano, że wniosek ten wpłynął do organu nadzoru w dniu [...]r., a więc dzień po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. już po zakończeniu postępowania nadzorczego. Ponadto - w ocenie organu nadzoru - uchwała ta nie wnosi nowych okoliczności do przedmiotowej sprawy. Uchwałę tę należy traktować jako zgodę Rady na bycie organizatorem Teatru - czyli wspólnej instytucji kultury Wojewody i Miasta, powstałej zgodnie z art. 21 ustawy, na podstawie umowy zawartej w dniu [...]r. pomiędzy Wojewodą K. a Zarządem Miasta B. Uchwała ta stanowi w istocie "wstęp" do zawarcia umowy, czyli taką uchwałę, której brakuje po stronie Rady Powiatu B., na co powołuje się w skardze Powiat B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U z 2014 r., poz. 1647) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Natomiast stosownie do brzmienia z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.) kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowa aktów nadzoru sprawowana jest również wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z prawem.

Analizując zatem pod takim kątem będące przedmiotem sporu rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu B. z dnia [...]r., Nr [...] w sprawie rozwiązania umowy z dnia [...] r. zawartej z Gminą B. o wspólne prowadzenie i finansowanie Teatru [...] (dalej "Teatr"),

Zatem ocenę legalności tego rozstrzygnięcia należy odnieść do uchwały, którą organ nadzoru uznał za naruszającą w sposób istotny przepisy prawa.

Jako podstawę prawną podjęcia zakwestionowanej uchwały powołany został art. 32 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm. dalej "u.s.p."). Zgodnie z tym przepisem zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Treść przepisu art. 32 ust. 1 u.s.p. w powiązaniu z art. 12 u.s.p. wskazuje, że do właściwości zarządu powiatu należy, oprócz wykonywania uchwał rady powiatu, wykonywanie wszystkich zadań powiatu określonych przepisami prawa. Tak skonstruowany przepis wskazuje na swoiste domniemanie właściwości zarządu powiatu w zakresie wykonywania zadań powiatu w sprawach, które nie są zastrzeżone do wyłącznej właściwości rady powiatu. Z właściwości zarządu powiatu wyłączone są te sprawy, które należą do właściwości rady powiatu, jako wymienione w art. 12 pkt 1-10a u.s.p. oraz - zgodnie z art. 12 pkt 11 ustawy - zastrzeżone innymi ustawami do kompetencji rady powiatu. Powyższe oznacza zatem, że konkretyzacja zadań i kompetencji zarządu w tym zakresie winna mieć swoje odniesienie w przepisach prawa materialnego.

Jako że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała dotyczy rozwiązania umowy z dnia [...] r. o wspólnym prowadzeniu i finansowaniu Teatru, a więc instytucji kultury w rozumieniu ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 406) – zwanej dalej także "ustawą" - zatem działanie organu winno być ocenianie w świetle przepisów tej ustawy.

Przedmiotowa umowa została zawarta pomiędzy Powiatem B. (zwanym dalej "Powiatem") a Gminą Miastem B. (zwaną dalej "Miastem"). Umowa ta nie wskazuje na jakiej podstawie prawnej doszło do jej zawarcia. Odwołuje się natomiast do przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w sprawach w niej nieuregulowanych oraz do umowy zawartej pomiędzy Zarządem Miasta B. a Wojewodą K. zawartej w dniu [...] r. w sprawie przekształcenia Teatru we wspólną instytucję kultury. Podstawę zawarcia tej umowy stanowił natomiast art. 21 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z ust. 1 art. 21 organizatorzy o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 2 (tj. m.in. wojewodowie) oraz w art. 9 (gminy oraz związki gmin) mogą na podstawie umowy zawartej między sobą tworzyć lub łączyć utworzone przez nich instytucje kultury. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, strony w umowie określają swoje uprawnienia odnośnie do treści statutu, powołania dyrektora, likwidacji instytucji, a także wskazują organizatora prowadzącego rejestr tej instytucji (ust. 4). Kwestie te zostały w umowie uregulowane, łącznie ze wskazaniem Zarządu jako organizatora prowadzącego rejestr instytucji kultury. Z treści tej umowy oraz przywołanych w niej przepisów prawa wynika zatem, że w miejsce instytucji prowadzonej dotychczas przez Wojewodę K. powstała wspólna instytucja kultury współprowadzona i współfinansowana przez Wojewodę i Miasto, której głównym (jak wynika z treści tej umowy), a więc nie wyłącznym, organizatorem było Miasto.

Na mocy umowy z [...] r. Miasto potwierdziło wolę pełnienia obowiązków organizatora w stosunku do Teatru, z kolei Powiat, w zakresie współfinansowania działalności Teatru wstąpił w prawa i obowiązki Wojewody określone w umowie z [...]r. Jednocześnie w § 10 tej umowy, zastrzeżono, że poza sprawami w niej uregulowanymi pozostałe postanowienia umowy powołanej w § 1 (tj. umowy z [...] r.) pozostają bez zmian. Zatem na podstawie zawartej umowy w [...] r. Powiat B. stał się w istocie sukcesorem Wojewody. Zdaniem Sądu słusznie Wojewoda stwierdził, że wolą stron umowy było wspólne prowadzenie Teatru, na zasadach takich, jak to ustalono w umowie z [...] r. oraz jego wspólne finansowanie - w wysokości 45 % przez Powiat B., a w 55 % przez Miasto B. (w tej samej co w umowie z [...] r. wysokości). Jednocześnie zwrócić należy uwagę, iż w dacie zawarcia umowy z [...] r. obowiązywał art. 21 ust. 1 a ustawy, zgodnie z którym instytucja utworzona na zasadach określonych w ust. 1 jest wspólną instytucją kultury organizatorów, którzy ją utworzyli, chyba że umowa stanowi inaczej. Tymczasem umowa zawarta w [...] r. kwestii tej wprost nie rozstrzyga. Brak jest również uchwały Rady Powiatu, w oparciu o którą umowa ta byłaby zawarta. Natomiast, jak wskazał Wojewoda, czego skarżący nie kwestionuje, Powiat corocznie przeznaczał środki finansowe na rzecz Teatru, które zabezpieczone były w uchwałach budżetowych podejmowanych przez Radę Powiatu. Przy czym z wyjaśnień organów Powiatu wynika, że Powiat współfinansował Teatr, jak własną jednostkę. Także w uchwale z dnia [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu Starostwa Powiatowego Teatr znajduje się w wykazie jednostek organizacyjnych Powiatu stanowiącym załącznik do tej uchwały.

W takiej sytuacji nie można uznać za nieuprawnione twierdzenie Wojewody, iż Teatr stanowi wspólną instytucję kultury Miasta i Powiatu.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że umowa zawierana w zakresie dotyczącym wspólnej instytucji kultury ma charakter umowy publicznoprawnej. Podstawę jej zawarcia stanowią przepisy prawa administracyjnego, jej stronami są organy administracji publicznej, działające w ramach swoich zadań i kompetencji określonych prawem, natomiast jej przedmiotem jest określenie wykonywania zadań i kompetencji organów administracji lub przemieszczenie ich z jednej strony na drugą.

Przedmiotem umowy w sprawie wspólnej instytucji kultury jest określenie sposobu wykonywania zadania publicznego, jakim jest prowadzenie instytucji kultury oraz podział między strony związanych z tym kompetencji. Jednocześnie umowa ta zawiera elementy cywilnoprawne. Stosownie bowiem do treści art. 21 ust. 3 ustawy do obligatoryjnych postanowień umowy należy określenie wielkości środków wnoszonych przez każdą ze stron niezbędnych do prowadzenia działalności przez instytucję kultury i w tym zakresie mogą one stanowić podstawę roszczeń cywilnoprawnych. W pozostałym zakresie postanowienia umowy dotyczą sfery administracyjnej związanej z realizacją zadania publicznego regulowaną ustawowo.

Należy wskazać, że przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zawierają regulacji dot. możliwości rozwiązania takiej umowy i skutków z tym związanych. Nie oznacza to, że w umowie, poza obligatoryjnymi postanowieniami, określonymi w art. 21 ust. 4 tej ustawy, kwestie te nie mogą być uregulowane. Natomiast przedmiotowa umowa nie zawiera postanowień dotyczących możliwości jej rozwiązania poprzez wypowiedzenie z określeniem terminu wypowiedzenia, co byłoby równoznaczne z rezygnacją jednej ze stron ze wspólnego prowadzenia i finansowania instytucji kultury, ani skutków takiej rezygnacji. Nie wskazuje bowiem która ze stron, w przypadku wypowiedzenia umowy przez jedną z nich, stanie się jedynym organizatorem tej instytucji. Nie określa także, że w wyniku rozwiązania umowy instytucja pozostaje instytucją kultury prowadzoną przez Miasto. Nadto nie reguluje kwestii wzajemnych rozliczeń między stronami. Zatem wobec braku stosownych uregulowań umownych w tym zakresie winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy dotyczące instytucji kultury. Słusznie więc Wojewoda stwierdził, że z § 9 umowy wynika wprawdzie, iż "w ramach nieregulowanych postanowieniami niniejszej umowy oraz przepisami ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego", jednakże nie może się to odbywać na zasadach dowolności, wbrew regulacjom mającym zastosowanie do instytucji kultury, zawartych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

W związku z tym Sąd podziela stanowisko Wojewody, że w takiej sytuacji, winny znaleźć zastosowanie przepisy dotyczące likwidacji instytucji kultury określone w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska organu nadzoru, zgodnie z którym tylko Prezydent Miasta posiada kompetencje w zakresie likwidacji tej instytucji. Stanowisko to Wojewoda oparł na § 1 ust. 2 pkt 3 umowy z [...] r. , który zgodnie z § 10 umowy z [...] r. pozostał bez zmian, po myśli którego to Zarząd Miasta w B. (obecnie Prezydent), pełniąc funkcję głównego organizatora, posiada kompetencje w zakresie likwidacji placówki, czego może dokonać w uzgodnieniu Wojewodą K. – (obecnie z Powiatem). W ocenie Sądu przepis ten mógłby mieć pełne zastosowanie wówczas, gdyby to właśnie umowa regulowała kwestie możliwości jej wypowiedzenia przez Powiat oraz jego skutków w postaci prowadzenia nadal tej instytucji przez Miasto. Wówczas zasadnym byłoby przyjęcie stanowiska, że tylko Miasto, które zobowiązało się do prowadzenia Teatru po rozwiązaniu umowy, miałoby kompetencje do likwidacji tej jednostki w czasie obowiązywania umowy, we współdziałaniu z Powiatem. Wprawdzie ustawa w art. 21 ust. 4 stanowi, że strony w umowie określają swoje uprawnienia odnośnie likwidacji wspólnej instytucji kultury, niemniej jednak nie może to prowadzić do całkowitego pozbawienia jednej ze stron możliwości rezygnacji z prowadzenia i finansowania takiej jednostki. Przyjęcie stanowiska przeciwnego godziłoby w zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przejawiającej się we władztwie do samodzielnego podejmowania decyzji dotyczących realizacji własnych zadań określonych w ustawie. Natomiast do takich zadań jednostek samorządu terytorialnego należy m.in. prowadzenie i finansowanie instytucji kultury, z realizacją których wiąże się ustawowa kompetencja do ich likwidacji.

Zatem, w ocenie Sądu, brak podstaw do wypowiedzenia przedmiotowej umowy z przyczyn wyżej naprowadzonych nie może skutkować pozbawieniem Powiatu prawa do rezygnacji z prowadzenia i finansowania tej jednostki poprzez skorzystanie z uprawnienia do jej likwidacji. Natomiast zgodnie z art. 12 pkt 8 lit i) u.s.p. sprawy m.in. likwidacji powiatowych jednostek organizacyjnych zostały zastrzeżone do wyłącznej właściwości rady powiatu. Przy czym likwidacja wspólnej instytucji kultury odbywa się na zasadach i w trybie określonym w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (art. 22 tej ustawy). Celu takiego nie można zrealizować poprzez podjęcie uchwały w sprawie wypowiedzenia umowy. Nie ulega natomiast wątpliwości, że organy władzy publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika z zasady legalizmu określonej w art. 7 Konstytucji RP. Realizowanie przez organ zadań publicznych musi się zawsze odbywać z uwzględnieniem porządku prawnego. W związku z tym organy publiczne nie mogą podejmować takich działań, które nie mają oparcia w przepisach prawa.

Należało zatem uznać za słuszne stanowisko organu nadzoru, iż podjęcie przez Zarząd uchwały z dnia [...] r. w sprawie wypowiedzenia umowy z dnia [...] r. na wspólne prowadzenie i finansowanie Teatru, ze skutkiem na dzień 30 czerwca 2015 r. prowadzi w rezultacie do likwidacji wspólnej instytucji kultury, bez stosownej uchwały Rady Powiatu i bez zachowania określonej przepisami prawa procedury.

Trafnie również organ nadzoru wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nie była ocena prawidłowości działań władz powiatu związanych z zawarciem i realizacją umowy. Organ nadzoru odnosił się natomiast do tej umowy w kontekście uchwały Zarządu o jej rozwiązaniu. Sąd podziela także stanowisko Wojewody, że powoływanie się na wadę nieważności umowy nie uzasadnia podjęcia uchwały w sprawie jej wypowiedzenia.

Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa i dlatego skarga podlegała oddaleniu, jako nieuzasadniona, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi