Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 257/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.183 § 1 i 2, art.145 § 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.41 ust.1 pkt 1 w zw. z art.43 ust.1 i art.45 ust.3
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) del.WSA Monika Nowicka Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 23 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 300/08 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 300/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. Z. na decyzję L. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Komendant Miejski Policji w C., rozkazem personalnym z dnia (...) czerwca 2008 r., nr (...), na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 43 ust. 1 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.) , zwolnił K. Z. ze służby w Policji z dniem 9 czerwca 2008 r.

Komendant Wojewódzki Policji w L. decyzją nr (...) z dnia (...) lipca 2008 r. utrzymał w mocy ten rozkaz personalny, wskazując, że skarżący zaprzestał służby z powodu choroby z dniem 8 czerwca 2007 r., a orzeczeniem nr (...) Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w L. z dnia (...) maja 2007 r., zatwierdzonym przez Okręgową Komisję Lekarską MSWiA w K. w dniu (...) czerwca 2007 r., został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do trzeciej grupy inwalidów w związku ze służbą w Policji. W treści orzeczenia komisja lekarska określiła, że inwalidztwo jest czasowe i wskazała termin badania kontrolnego na maj 2008 r.

Organ wskazał, że art. 43 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, iż zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. W niniejszej natomiast sprawie dwunastomiesięczny termin od zaprzestania służby przez skarżącego upłynął z dniem 8 czerwca 2008 r.

Na tę decyzję K. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie podnosząc, że z przyczyn niezależnych od niego, uzyskanie aktualnego orzeczenia określającego stopień zdolności do służby przed planowanym przez Komendanta Miejskiego Policji w C. dniem zwolnienia go ze służby nie było możliwe. O okolicznościach tych poinformował organ pierwszej instancji, wnosząc o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania rozkazu o zwolnieniu ze służby w Policji.

Skarżący wskazał, że do dnia 28 maja 2008 r. kontynuował leczenie, które mogło doprowadzić do znaczącej poprawy stanu jego zdrowia. W dniu 29 maja 2008 r. uzyskał zaświadczenie lekarskie wskazujące na możliwość podjęcia służby, o czym niezwłocznie poinformował Komendanta Miejskiego Policji w C. i zwrócił się z prośbą o skierowanie na badania profilaktyczne. Jednakże pismem z dnia 4 czerwca 2008 r. został poinformowany, że wobec uznania za całkowicie niezdolnego do służby w Policji orzeczeniem nr (...) Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w L., dopuszczenie go do służby jest niemożliwe.

Skarżący wskazał, że do stwierdzenia trwania naruszenia sprawności organizmu uzasadniającego uznanie za całkowicie lub trwale niezdolnego do służby po 31 maja 2008 r. była uprawniona wyłącznie komisja lekarska, a dokonanie tej oceny przez inne organy należy uznać za przekroczenie uprawnień i obrazę art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji.

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 300/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę K. Z. na decyzję L. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia (...) lipca 2008 r. wskazał, że w stosunku do skarżącego spełniona została przesłanka zwolnienia go ze służby, określona w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji i przesłanka ta miała charakter trwały, a także minął 12 - miesięczny okres od zaprzestania służby z powodu choroby, co uzasadniało zwolnienie skarżącego ze służby w Policji.

Sąd zgodził się z organami administracyjnymi, że całkowita niezdolność do służby określona przez komisję lekarską dowodzi braku niezbędnej sprawności fizycznej i psychicznej oraz wyklucza możliwość pełnienia służby w formacji zbrojnej jaką jest Policja. Niezdolność taką komisja orzeka w przypadku braku prognoz co do poprawy stanu zdrowia badanego, gdyż stwierdzone u niego schorzenia nie pozwalają w ogóle na pełnienie służby. Tym samym całkowita niezdolność do służby w Policji ma charakter trwały. Wyznaczenie terminu kontrolnego badania lekarskiego dotyczy jedynie orzeczonego czasowo inwalidztwa.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że orzeczenie o całkowitej niezdolności do służby wydane na podstawie § 13 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. nr 79 poz. 349 ze zm.), jest tożsame z pojęciem trwałej niezdolności policjanta do służby w rozumieniu art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, a tożsamość ta wynika z cechy trwałości diagnozowanego stanu zdrowia na moment orzekania przez komisję. Przepis ten nie używa pojęcia "trwałej niezdolności do służby", lecz zawiera pojęcie "całkowitej niezdolności do służby", co przesądza, zdaniem Sądu, o tym jakich sformułowań obowiązana jest używać komisja lekarska.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, całkowita niezdolność do służby dowodzi braku niezbędnej sprawności fizycznej i psychicznej oraz wyklucza - w ogóle, a nie tylko okresowo - możliwość pełnienia służby w danej formacji uzbrojonej, a tym samym ma charakter trwały.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że orzeczenie komisji lekarskiej zawierające rozstrzygnięcie przewidziane w § 13 ust. 1 pkt 5 jest orzeczeniem, o którym mowa w § 14 ust. 2 i § 23 pkt 1 rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. Zdaniem Sądu, stwierdzenie zatem przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby stanowi podstawę do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożył K. Z. reprezentowany przez adwokata M. J., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) błędną wykładnię art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 43 ust. 1 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, iż orzeczenie z dnia 28 maja 2007 r. nr 370/2007 Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w L. uznające skarżącego za całkowicie niezdolnego do służby w Policji w związku z czasowym zaliczeniem do trzeciej grupy inwalidów i wyznaczające termin badania kontrolnego na maj 2008 r. stanowiło dostateczną przesłankę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji i rozpatrzenia sprawy po dniu 31 maja 2008 r.;

2) błędną wykładnię przepisów określonych w §1 ust. 1 i 2, § 2 ust. 1, § 9 ust.2 i § 11 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 stycznia 1995 r. w sprawie zasad orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, emerytów i rencistów policyjnych, trybu postępowania i właściwości komisji lekarskich w tych sprawach, sposobu przeprowadzania i kontrolnych badań lekarskich oraz wzywania inwalidów na te badania (Dz.U. z 1995 r. Nr 8, poz. 41 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż w badaniu kontrolnym policjanta - inwalidy nie można go uznać za zdolnego do dalszej służby w Policji, a użycie przez komisję lekarska określenia "całkowicie niezdolny do służby" (w związku z czasowym inwalidztwem) wywołuje skutki nieodwracalne;

3) błędną wykładnię przepisów określonych w § 10 ust. 1 i 2, § 11 pkt 1 - 3, § 13

ust. 1 pkt 1 - 5, § 15 ust. 1 i 2 i § 23 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz.U. z 1991 r. Nr 79, poz. 349 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż użycie przez komisję lekarską określenia "całkowicie niezdolny do służby" (w związku z czasowym inwalidztwem) wywołuje skutki nieodwracalne i jest tożsame z trwałą całkowitą niezdolnością do służby w myśl art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 97 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż wydanie przez inny organ - Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA w L. - po 31 maja 2008 r. orzeczenia w przedmiocie trwałej i całkowitej niezdolności do pełnienia służby w Policji przez skarżącego nie stanowiło zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji;

2) art. 134 § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie, iż zaskarżone postanowienie L. Komendanta Wojewódzkiego Policji nie zawiera dostatecznego uzasadnienia, co narusza zasadę przekonywania wyrażoną w art. 7 i art. 107 §3 K.p.a i stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 108 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż zaistniały przesłanki uzasadniające nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że do stwierdzenia, czy naruszenie sprawności organizmu uzasadniające uznanie skarżącego za całkowicie lub trwale niezdolnego do służby nadal istniało po dniu 31 maja 2008r. była uprawniona wyłącznie komisja lekarska. Zdaniem skarżącego dokonanie tej oceny przez inne organy należy uznać za przekroczenie uprawnień i obrazę art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Podniesiono ponadto, że § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 stycznia 1995r. w sprawie zasad orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, emerytów i rencistów policyjnych, trybu postępowania i właściwości komisji lekarskich w tych sprawach, sposobu przeprowadzania kontrolnych badań lekarskich oraz wzywania inwalidów na te badania, wskazuje jednoznacznie, że stwierdzenie, "czy nastąpiła całkowita niezdolność do służby wskutek stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu oraz czy powoduje ono całkowitą lub częściową niezdolność do pracy" następuje wyłącznie wobec funkcjonariusza, który został inwalidą. Zdaniem skarżącego zachodzi zatem konieczność współwystępowania niezdolności do służby i inwalidztwa, a czasowe inwalidztwo oznacza też czasową, chociaż długotrwałą, niezdolność do służby. Natomiast ustanie inwalidztwa jest równoznaczne z ustaniem niezdolności do służby.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że określenie "trwały" oznacza "istniejący dłuższy czas lub nieulegający szybkim zmianom" i nie jest tożsame z określeniem "całkowity", czyli "dotyczący całości, ogarniający całość czegoś - kompletny, zupełny". Ponadto, określenie "trwały" nie jest, zdaniem skarżącego, tożsame z określeniem "nieodwracalny". Zatem, całkowita niezdolność do służby może być zarówno trwała, jak i czasowa.

Dlatego też, w ocenie skarżącego, przez określenie "orzeczenie trwałej niezdolności do służby przez komisje lekarską" w art. 41 ust.1, pkt.1 ustawy o Policji, rozmieć należy trwałą i całkowitą niezdolność do służby, przy czym powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, co, zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji uczynił w niniejszej sprawie. Wskazano, że art. 43 ust. 1 ustawy o Policji ma na celu zapewnienie ochrony osobom zwalnianym ze służby ze względu na całkowitą do niej niezdolność, ale także umożliwia pozostanie w służbie i powrót do jej pełnienia tym funkcjonariuszom, których stan zdrowia uległ poprawie w wyniku zabiegów leczniczych i rehabilitacji. Jest to szczególnie istotne w przypadku, kiedy inwalidztwo nastąpiło na skutek wypadku podczas służby lub zostało wywołane jej warunkami.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w uzasadnieniu decyzji nr (...) z dnia (...) lipca 2008 r. L. Komendant Wojewódzki Policji nie uzasadnił w dostateczny sposób, że orzeczenie Komisji Lekarskiej zawierające stwierdzenie "całkowicie niezdolny do służby" jest tożsame z "trwałą niezdolnością do służby", a orzeczenie Komisji Lekarskiej wydane na podstawie badań kontrolnych stwierdzające, że naruszenie sprawności organizmu uzasadniające uznanie funkcjonariusza za całkowicie niezdolnego do służby już nie istnieje, nie będzie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Podniesiono, ponadto, że zignorowano także zaświadczenie lekarza, przekazane przez skarżącego organowi pierwszej instancji, którego treść daje podstawy do uzasadnionego przypuszczenia, iż całkowita niezdolność do służby skarżącego ustała. Ponadto, zaświadczenia lekarskie (dwóch lekarzy kardiologów i psychiatry) stwierdzające, iż stan zdrowia skarżącego umożliwia mu pełnienie służby w Policji zostały dołączone do akt sprawy sądowej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie uzasadniono także dostatecznie potrzeby nadania rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazowi o zwolnieniu ze służby w Policji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w L. wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że całkowita niezdolność do służby w Policji określona przez komisję lekarską dowodzi braku niezbędnej sprawności fizycznej i psychicznej oraz wyklucza możliwość pełnienia służby w formacji uzbrojonej jaką jest Policja. Niezdolność taką komisja orzeka w przypadku braku prognoz co do poprawy stanu zdrowia badanego, gdyż stwierdzone u niego schorzenia nie pozwalają w ogóle na pełnienie służby. Tym samym całkowita niezdolność do służby w Policji ma charakter trwały. Wyznaczenie terminu kontrolnego badania lekarskiego dotyczy jedynie orzeczonego czasowo inwalidztwa.

W związku z tym, zdaniem organu, stwierdzenie przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby stanowiło podstawę do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Wobec tego w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut odnoszący się do uchybień procesowych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, iż brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej, z czym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zatem zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Natomiast co do naruszenia art. 134 § 2 wskazanej wyżej ustawy należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu czynności. W literaturze przedmiotu wyrażono pogląd, który należy podzielić, iż niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (J. Zimmerman: Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, (w:) Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999 r., s. 366.)

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zakazu ustanowionego w art. 134 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w zaskarżonym wyroku nie uchylono zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego, lecz oddalono skargę pozostawiając w mocy zaskarżoną decyzję L. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia (...) lipca 2008 r., w przedmiocie zwolnienia ze służby. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 2 wskazanej ustawy okazał się być nieusprawiedliwiony.

W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 97 k.p.a. w zakresie nierozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, wskazać należy, że aby mogło dojść do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. Natomiast, gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której orzeczenie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, nie wymagało rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, co zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, uznając, że termin badania kontrolnego dotyczy jedynie orzeczonego czasowo inwalidztwa.

W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 97 k.p.a., jest nieusprawiedliwiony.

Rozpoznawana skarga kasacyjna zarzuciła także zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 108 k.p.a., poprzez przyjęcie, że zaistniały przesłanki uzasadniające nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przypomnieć należy, że przepis ten stanowi, iż decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

Jedną zatem z przesłanek nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności jest "niezbędność" niezwłocznego wdrożenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Zauważyć przy tym należy, że odwołując się do pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić w takim przypadku, w którym nie można się obejść w danym czasie i w istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a.

W niniejszym natomiast przypadku takim chronionym dobrem, o którym mowa we wskazanym wyżej przepisie, jest interes społeczny wyrażający się szczególnymi zadaniami Policji mającymi wpływ na bezpieczeństwo i porządek publiczny, które to zadania mogą być wykonywane jedynie przez osoby spełniające warunki określone przepisami ustawy o Policji. Natomiast właściwa realizacja zadań i czynności służbowych powierzonych do wykonania policjantom jest niezbędna w celu uzyskiwania pożądanych wyników z punktu widzenia ustawowych zadań Policji. W niniejszej zaś sprawie stan zdrowia policjanta uniemożliwił mu dalsze pełnienie służby, w związku z czym niezbędnym stało się uzupełnienie stanu osobowego sekcji, w której obowiązki służbowe pełnił skarżący.

W związku z tym nie można uznać, aby Sąd pierwszej instancji naruszył art. 108 k.p.a., zatem niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Przechodząc do rozpoznawania zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że kontrola orzeczeń komisji lekarskich dokonywana przez sąd administracyjny nie może dotyczyć kwestii czysto medycznych.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Stosownie zaś do art. 40 tej ustawy, policjant może być skierowany z urzędu lub na jego prośbę do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych schorzeń ze służbą.

Przyjąć zatem należy, że stwierdzenie przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby stanowi przesłankę obligatoryjnego rozwiązania z policjantem stosunku służbowego.

Zauważyć w tym miejscu wypada, że ustawa o Policji nie zawiera definicji trwałej niezdolności do służby. W art. 25 ust. 1 i art.26 ust.1 ustawa ta stanowi jedynie, że służbę w Policji może pełnić funkcjonariusz posiadający zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych oraz że ustalanie zdolności do służby należy do komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Minister ten został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia zasad oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby, a także trybu orzekania o tej zdolności oraz właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich w tych sprawach, o czym stanowi art. 26 ust. 2 wskazanej ustawy.

W wykonaniu tego upoważnienia ustawowego Minister Spraw Wewnętrznych wydał rozporządzenie z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U. z 1991 r., Nr 79, poz. 349 ze zm.). Zgodnie z § 23 pkt 1 tego rozporządzenia, orzeczenia komisji lekarskich, które ustalają trwałą niezdolność do służby, powinny być szczegółowo uzasadnione. W myśl zaś § 14 ust. 2 rozporządzenia w razie wydania orzeczenia o trwałej niezdolności do służby lub trwałej niezdolności do służby na zajmowanym stanowisku, komisja orzeka również o związku schorzeń i ułomności ze służbą.

W niniejszej sprawie orzeczenie dotyczące K. Z. spełnia powyższe wymogi przewidziane dla orzeczeń o trwałej niezdolności do służby i to odnośnie rozstrzygnięcia o związku schorzeń ze służbą, jak też wymaganego uzasadnienia. Zawiera natomiast stwierdzenie nie o trwałej, lecz całkowitej niezdolności policjanta do służby. W związku z tym rozstrzygnięcia wymaga kwestia czy funkcjonariusz, który został uznany za całkowicie niezdolnego do służby może być uważany za trwale niezdolnego do służby w Policji w rozumieniu art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji.

Zasady orzekania o zdolności do służby określają przede wszystkim § 1 i § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Stosownie do § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, komisje lekarskie orzekają między innymi o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby. Zgodnie zaś z § 13 ust. 1 orzeczenie komisji lekarskiej powinno zawierać następujące określenia: "zdolny do służby", "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" oraz "trwale" lub "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku", a ponadto "całkowicie niezdolny do służby". O całkowitej niezdolności do służby orzeka się wówczas, jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które nie pozwalają na pełnienie służby. Natomiast niezdolność do służby na zajmowanym stanowisku może mieć charakter trwały lub czasowy. Za trwałe niezdolnego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku uznaje się badanego, u którego stwierdzone schorzenia zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną i nie pozwalają na pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, jednak schorzenia te nie stanowią przeszkody do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku. Określenia "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" używa się zaś wtedy, gdy w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które czasowo zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną, ale które mogą rokować poprawę jego stanu zdrowia oraz odzyskanie pełnej sprawności i zdolności do służby na zajmowanym stanowisku.

W związku z tym uznać należy, że o treści orzeczenia komisji lekarskiej decyduje ocena stopnia i trwałości niezdolności do służby. W tym zakresie istotne znaczenie ma stopień naruszenia sprawności organizmu badanego i możliwości przywrócenia w drodze leczenia sprawności niezbędnej do dalszego pełnienia służby. Jeżeli stwierdzone schorzenia jedynie zmniejszają sprawność fizyczną i psychiczną policjanta, ale rokują poprawę jego stanu zdrowia i odzyskanie zdolności do pełnienia służby na dotychczasowym albo innym stanowisku służbowym, to komisja orzeka o trwałej lub czasowej niezdolności do służby na zajmowanym stanowisku. Natomiast jeżeli nie ma pozytywnych prognoz co do stanu zdrowia, gdyż stwierdzone u badanego schorzenia nie pozwalają w ogóle na pełnienie służby, to policjanta uznaje się za całkowicie niezdolnego do służby. Całkowita niezdolność do służby dowodzi braku niezbędnej sprawności fizycznej i psychicznej oraz wyklucza możliwość pełnienia służby w danej formacji uzbrojonej, przy czym ma to charakter trwały. Takie rozumienie "całkowitej niezdolności do służby", wskazuje na tożsamość znaczeniową tego pojęcia z określeniem "trwałej niezdolności do służby".

Należy zatem dojść do wniosku, że orzeczenie komisji lekarskiej zawierające rozstrzygnięcie przewidziane w § 13 ust. 1 pkt 5 jest orzeczeniem, o którym mowa w § 14 ust. 2 i § 23 pkt 1 rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. Stwierdzenie przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby stanowi więc podstawę do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji zwolnienie policjanta ze służby między innymi na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że funkcjonariusz zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Oznacza to, że z policjantem niezdolnym do służby nie można bez jego zgody rozwiązać stosunku służbowego przed upływem powyższego okresu. Przesłanki obligujące organ do przestrzegania tego zakazu zostały określone precyzyjnie. Nie mogą podlegać jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej i to w sposób naruszający oczywiście ochronną funkcję omawianej regulacji. Istotne zatem jest jedynie to, czy policjant został uznany za niezdolnego do służby oraz czy zaprzestał pełnienia tej służby z powodu choroby. Nie ma natomiast żadnego znaczenia czy policjant mógłby wykonywać inną działalność zarobkową poza służbą oraz czy nadal legitymuje się zwolnieniami lekarskimi. Fakt nieotrzymywania zwolnień lekarskich nie dowodzi bowiem, że funkcjonariusz nadal nie jest niezdolny do służby z powodu choroby.

Zauważyć w tym miejscu należy, że służbę w Policji może pełnić jedynie osoba posiadająca między innymi zdolność psychiczną i fizyczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotowa jest się podporządkować, o czym stanowi wspomniany już wyżej art. 25 ust. 1 powołanej ustawy o Policji.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2002 r. sygn. akt K 36/00 (OTK-A z 2002 r. Nr 5, poz. 63) podkreślił, że "określenie kryteriów oraz dokonywanie oceny warunków psychofizycznych niezbędnych do pełnienia służby w Policji, nie stanowi materii prawnej, lecz jest przedmiotem wiedzy specjalistycznej. Dlatego też ustalenie sztywnych norm prawnych w tej dziedzinie pozostawałoby w sprzeczności z charakterem przedmiotu regulacji".

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie też w tym miejscu podkreślić, że czym innym jest określanie przez komisje lekarskie stopnia zdolności funkcjonariusza do służby, a zupełnie czym innym jest określanie jego inwalidztwa. Jak bowiem stanowi przepis § 15 ust. 1 omawianego rozporządzenia, o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji, komisje lekarskie orzekają na podstawie odrębnych przepisów.

W związku z tym uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że stwierdzenie przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby stanowi podstawę do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Wymaga też zaznaczenia, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmowano takie właśnie stanowisko (por. wyrok NSA z 22.05.2001 r., sygn. akt II SA 91/01; wyrok NSA z 25.11.2005 r., sygn. akt I OSK 356/05; wyrok NSA z 5.07.2006 r., sygn. I OSK 1338/05).

Tym samym nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia wskazanych w niej przepisów ustawy o Policji, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 stycznia 1995 r. w sprawie zasad orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, emerytów i rencistów policyjnych, trybu postępowania i właściwości komisji lekarskich w tych sprawach, sposobu przeprowadzania i kontrolnych badań lekarskich oraz wzywania inwalidów na te badania oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.