Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 381/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11d  ust. 7,
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 35 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], nr [...], zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie sieci dróg gminnych wraz z oświetleniem w ramach zadania pn. "uzbrojenie terenów w O. w rejonie ul. [...]".

Wydanie zaskarżonego aktu poprzedziło postępowanie, które wszczęte zostało na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg w O. o wydanie decyzji zezwalającej na realizację wskazanej inwestycji drogowej, w obrębie oznaczonych we wniosku nieruchomości gruntowych.

O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, Prezydent Miasta Opola zawiadomił strony, na podstawie art. 49 i 61 § 4 K.p.a. oraz art. 11d ust.5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), w drodze obwieszczenia z dnia 14 stycznia 2009 r. Ponadto zawiadomienie o wszczęciu postępowania, z dnia 19 stycznia 2010 r., organ przesłał także właścicielom nieruchomości objętych inwestycją, w tym także J. K., wpisanej w rejestrze gruntów jako właściciel nieruchomości o nr A.

Odnosząc się do zawiadomienia z dnia 19 stycznia 2010 r., do budowy w obrębie nieruchomości o nr A, w piśmie z dnia 3 lutego 2010 r., swoje uwagi zgłosił J. K.

Prezydent Miasta Opola, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f, art. 12 ust. 4, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (...), art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 124 ust. 4 – 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., zezwolił na realizację inwestycji drogowej. Określił przy tym w decyzji: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi ze wskazaniem ich kategorii, że linie rozgraniczające teren oznaczone zostały na mapach stanowiących załącznik nr 1 do decyzji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatwierdził również projekt budowlany budowy sieci dróg gminnych wraz z oświetleniem w ramach zadania pn. "Uzbrojenie terenów O. w rejonie ul. [...], stanowiący załącznik nr 30 do decyzji wskazując, iż opracowany został z zachowaniem warunków, zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (...) oraz art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, obowiązku inwestora uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie drogi oraz obowiązku prowadzenia dziennika budowy. Jednocześnie orzekł także o: ustaleniu obowiązku dokonania przebudowy drogi krajowej nr [...], oznaczonych dróg gminnych oraz sieci telefonicznej i oświetlenia ulicznego, przy zachowaniu określonych warunków, ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowych zgodnie z określonym w decyzji obowiązkiem przebudowy dróg publicznych innej kategorii oraz obowiązkiem budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu oznaczonych działek, jak również zatwierdził projekt podziału oznaczonych nieruchomości pod budowę sieci dróg gminnych położonych w obrębie [...] (w tym także działki nr A na działki o nr B i C) zgodnie z projektem podziału nieruchomości przedstawionym na załącznikach graficznych nr od 2 do 29). Organ stwierdził ponadto nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] określonych nieruchomości, przeznaczonych na inwestycję (w tym nieruchomości C), z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez Prezydenta Miasta Opola w odrębnej decyzji, ustalając jednocześnie, że ich wydanie nastąpi w terminie, który nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja zezwalająca na inwestycję stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że warunki wydanego zezwolenia uwzględniają załączone do wniosku postanowienia i opinie innych organów. Odnośnie złożonego wniosku wyjaśnił, iż na załączonych do niego mapach zaznaczono teren niezbędny dla budowy sieci dróg gminnych – co do którego wnioskowano o ograniczenie w korzystaniu z niego – przebieg linii rozgraniczających teren, stanowiących granice pasa drogowego sieci dróg gminnych oraz projekt podziału nieruchomości. W przedłożonym projekcie budowlanym oznaczono zakres robót budowlanych, zaprojektowano roboty konieczne dla wykonania przebudowy drogi krajowej i gminnej, jak również załączono do niego wymagane przepisami prawa opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Powołując się na art. 82 ust. 1 pkt 4 oraz art. 88 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) organ stwierdził, że w ramach prowadzonego postępowania nie wystąpiła potrzeba przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Zaznaczył przy tym, że konieczności takiej nie stwierdzono w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, której wymagania uwzględniono w projekcie budowlanych. Wskazując na złożone przez strony w toku postępowania uwagi i zastrzeżenia ( w tym również wniesione przez J. K.) organ wyjaśnił, iż zostały one przekazane do Miejskiego Zarządu Dróg w O., przy czym żadne z nich nie zostały pozytywnie rozpatrzone. Podając powody nieuwzględnienia zastrzeżeń zgłoszonych przez poszczególne strony, w odniesieniu do uwag dotyczących nieruchomości nr C (powstałej z podziału działki nr A) zgłoszonych przez J. K. organ wskazał, iż działka ta – stanowiąca własność J. K., przeznaczona jest pod poszerzenie ul. [...] (droga [...]) do szerokości pasa drogowego – 14 m i jest to zgodne z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) oraz ustaleniami planu miejscowego. Zauważył przy tym, iż J. K. nie przedłożył żadnego dokumentu potwierdzającego, że działa z pełnomocnictwa J. K., właścicielki nieruchomości wg zapisu w Kw. Organ wyjaśnił ponadto, że w celu jak najmniejszej ingerencji w działki prywatne, projektowany układ komunikacyjny w rejonie ulic [...] powstał w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 25 sierpnia 2005 r., nr XLIX/533/05. Wskazując z kolei, że sieć dróg gminnych objętych wnioskiem zaprojektowana została zarówno w oparciu o plan miejscowy jak i powołane rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r. uznał, że spełnia ona warunki techniczne oraz zapewnia niezbędną komunikację w rejonie ulic [...] w O. Przyjął również, że inwestycja realizuje wymagania określone w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz Prawa budowlanego.

O wydaniu decyzji, Prezydent Miasta Opola zawiadomił strony, na podstawie art. 49 K.p.a. oraz art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (...), w drodze obwieszczenia z dnia [...]. Ponadto, zgodnie z art. 11 f ust. 3 i 4 wskazanej ustawy, zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia [...], organ przesłał także dotychczasowym właścicielom nieruchomości objętych inwestycją, w tym także J. K., na adres wskazany rejestrze gruntów.

Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wnieśli: L. i W. P., G. M., B. i D. S. Ponadto pismem z dnia 13 kwietnia 2010 r. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołana wraz z odwołaniem złożyła również M. J.

Z kolei, J. K. w piśmie z dnia 28 marca 2010 r., nawiązując do zawiadomienia o wydaniu decyzji wskazał natomiast, że do całokształtu okoliczności sprawy odniósł się już w piśmie z dnia 3 lutego 2010 r. W związku jednak z tym, że "do chwili obecnej" nie otrzymał żadnej odpowiedzi nie jest w stanie ustosunkować się do zawiadomienia o wydaniu decyzji.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2010 r. organ odpowiedział na pismo J. K., informując go o podstawie prawnej wydania decyzji, regulacjach dotyczących zawiadamiania stron, o jej wydaniu oraz o wszczęciu postępowania, jak również o nieuwzględnieniu jego wniosku zgłoszonego przed wydaniem decyzji i przedstawieniu przyczyn oceny dokonanej w tym zakresie w decyzji.

W piśmie, które do organu pierwszej instancji wpłynęło w dniu 28 kwietnia 2010r., J. K. wniósł o zakwalifikowanie jego pisma z dnia 28 marca 2010 r. jako odwołania. Dodatkowo poinformował również o tym, że jego żona, będąca właścicielem nieruchomości nie żyje od dnia 12 marca 2001 r. – na dowód czego załączył kopię odpisu skróconego aktu zgony – w związku z czym nie brała udziału w postępowaniu, jak również podał, że postępowanie spadkowe jest w toku.

W wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez: G. M., B. i D. S. oraz L. i W. P., Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził w pierwszej kolejności, że wniosek inwestora o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej spełnił wymogi zawarte w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W szczególności dołączone zostały do niego opinie, o których mowa w art. 11b ust 1 wskazanej ustawy, jak również załączniki wymagane przepisami art. 11d ust. 1 pkt 1, 2, 3, 5 oraz wskazane w pkt 8 pozytywne opinie Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Dla inwestycji wydano ponadto decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Uznając, że planowana inwestycja jest zgodna z opiniami i decyzjami organ odwoławczy wskazał, że zarówno o wszczęciu postępowania, jak i o wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej strony zostały zawiadomione stosowanie do art. 11d ust. 5 i art. 11f ust.3 ustawy. Odnośnie zaskarżonej decyzji podniósł również, że zawiera ona niezbędne elementy wymienione w art. 11f ust. 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach stwierdził, że w przypadku spełnienia wymagań określonych w przepisach prawa, organ orzekający nie ma podstaw do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Odnotował przy tym także, że przebieg drogi oraz teren niezbędny dla obiektów budowlanych są określone na podstawie projektu architektoniczno – budowlanego dołączonego do wniosku i zezwolenia na realizację inwestycji.

O wydaniu decyzji odwoławczej organ zawiadomił strony w drodze obwieszczenia, jak również poprzez przesłanie zawiadomienia stosownie do art. 11f ust. 3 w zw. z art. 11f ustawy. Obwieszczenie zamieszczone zostało w prasie w dniu 6 maja 2010 r. , a zawiadomienie adresowane do J. K. doręczone zostało w dniu 5 maja 2010 r.

Następnie, postanowieniem z dnia 11 maja 2010 r. Wojewoda Opolski odmówił M. J. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Po otrzymaniu od organu pierwszej instancji pisma J. K. z 28 kwietnia 2010 r., Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 11 czerwca 2010 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie odwołania J. K. od decyzji z dnia [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jako podstawę prawną zawieszenia postępowania organ powołał art. 97 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 24 maja 2010 r. pełnomocnik R. K. – adw. A. D.– przedłożył do akt odpisy skrócone aktów zgonu J. K. i J. K. W ocenie organu śmierć J. K., będącej stroną postępowania, jak i J. K. wnoszącego w sprawie odwołanie, stanowiła przesłankę zawieszenia postępowania do czasu ustalenia następców prawnych.

W dniu 17 czerwca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, na decyzję odwoławczą z dnia [...], wniósł R. K. Wskazał, że "jest spadkobiercą J. i J. K." Wnioskując o uchylenie decyzji odwoławczej i decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania spadkowego skarżący podniósł, iż organy posiadały wiedzę o śmierci J. K. z pisma J. K., jak również z uwagi na zgłoszenie tego faktu do Urzędu Stanu Cywilnego. Następnie, zostały także poinformowane o śmierci J. K. Wobec tych okoliczności, w ocenie skarżącego, organy obowiązane były zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania spadkowego. Skarżący podniósł ponadto, że w decyzji odwoławczej pominięto odwołanie J. K., co oznacza że zgłoszone przez niego zarzuty nie zostały rozpoznane, a organ nie rozpoznał istoty sprawy. Odnosząc się do wydania zgody na realizację inwestycji drogowej zakwestionował słuszność stanowiska organu, co do prawidłowości dokonania podziału działki nr A, w celu wyodrębnienia drogi biegnącej od ul. [...]. Oznajmiając, iż nie kwestionuje koncepcji poszerzenia drogi, jako zbędne wskazał utworzenie na działce pasa zieleni, pomniejszającego jego działkę. Stwierdził, iż nie znajduje to żadnego uzasadnienia prawnego, ani nie wynika z potrzeb konstrukcyjnych, czy technicznych. Dodał, że jest właścicielem działki nr A na skutek śmieci J. K. i J. K.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skarżącego wyjaśnił, że na mocy decyzji działka nr A podzielona została na działki nr B i C, a następnie działka nr C stała się z mocy prawa własnością Gminy [...]. Z katastru nieruchomości oraz znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu z księgi wieczystej wynika przy tym, że właścicielką nieruchomości była J. K. (matka skarżącego). Informacja o jej śmierci wpłynęła jednak do organu pierwszej instancji dopiero w dniu wydania przez organ odwoławczy decyzji. Powołując się na przepis art. 11d ust. 7 i art. 11f ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (...), jako bezzasadne organ uznał stanowisko skarżącego, co do konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego. Zauważył, że stosownie do powołanych regulacji ustawy, odnośnie nieruchomości nr A, organy nie miały obowiązku informowania o wszczęciu postępowania. Skoro jednak informacja o nieuregulowanym stanie prawnym nieruchomości została przekazana dopiero w dniu [...], tj. w dniu wydania decyzji przez Wojewodę, organy w trakcie postępowania wysyłały zawiadomienia do J. K., która to korespondencja była odbierana przez J. K. – męża oraz B. G. – córkę. Odnośnie zarzutu pominięcia odwołania wniesionego przez J. K. organ podniósł z kolei, że jego pismo datowane na dzień 28 marca 2010 r. nie zawierało żadnych zarzutów dotyczących decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również nie wynikało z niego niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Z tego powodu udzielono J. K. wyjaśnień w piśmie z dnia 12 kwietnia 2010 r. Skoro jednak w piśmie z dnia 28 kwietnia 2010 r. oświadczył on, iż poprzednie pismo stanowiło odwołanie, zostało ono przekazane do organu odwoławczego, który w dniu 11 czerwca 2010 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a skarga podlega oddaleniu.

Przed przystąpieniem do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego Sąd zobowiązany jest jednak do ustalenia w pierwszej kolejności, czy strona wnosząca skargę posiada legitymację procesową do jej wniesienia. Na zasadzie art. 50 P.p.s.a. postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem na zasadzie skargowości i ustawodawca nie przewidział podejmowania z urzędu przez sąd administracyjny kontroli legalności działalności administracji publicznej. W myśl zasady skargowości, postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie uprawnionego podmiotu.

Dlatego też wskazać należy, że zgodnie z art. 50 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi. W myśl wskazanego przepisu, uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przyznane zatem zostało, po pierwsze - podmiotom posiadającym własny, konkretny interes prawny, po drugie - podmiotom działającym w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium własnego interesu prawnego oznacza, że zaskarżony akt lub czynność organu wykonującego administrację publiczną musi dotyczyć interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, w oparciu o którą w postępowaniu administracyjnym, w określonym stanie faktycznym, organ administracji publicznej może dokonać konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, bądź podjąć określone czynności. Stwierdzenie zatem interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, który polega na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu, w zakresie jego indywidualnych praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego. Tak rozumiane pojęcie interesu prawnego koresponduje również z treścią art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie wykładni tego przepisu wskazuje się bowiem, iż "stroną w rozumieniu art. 28 będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 lub w przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji" (tak J. Borkowski [w:] B. Adamiak i J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H.Beck, Warszawa 2004 r., s. 233). O tym czy interes ma charakter prawny przesądza zatem treść przepisów prawa materialnego, przy czym chodzi o takie przepisy, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny istnieje więc wtedy, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97, LEX nr 43262 ).

Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania wskazać trzeba, że posiadanie interesu prawnego jest równoznaczne z ustaleniem przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu w celu zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Stosownie zaś do tego, co do zasady ze skargą może wystąpić do Sądu podmiot, w odniesieniu do którego zachodzi związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego jego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Jednocześnie ustalenie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi otwiera możliwość dokonania przez Sąd oceny legalności zaskarżonego aktu.

Badając zatem legitymację skargową skarżącego w kontekście przedstawionych uwag Sąd uznał, że bez wątpienia posiada on interes prawny w sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, a zatem był legitymowany do zaskarżenia wydanej w tej sprawie decyzji.

Uzasadniając ocenę dokonaną w tym zakresie wskazać przede wszystkim należy, że przedmiot niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja odwoławcza, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Materialną podstawę prawną wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Postępowanie administracyjne wszczęte zostało z wniosku Miejskiego Zarządu Dróg w O., który jest adresatem rozstrzygnięcia o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a tym samym bez wątpienia stroną postępowania. Stosownie do art. 11 c ustawy, zgodnie z którym do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się, z zastrzeżeniem przepisów ustawy, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl art. 28 K.p.a., stronami tego postępowania byli również właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowiącej pas drogowy. Przymiot stron winien był zatem przysługiwać także J. K. ujawnionej w katastrze nieruchomości jako właścicielka działki nr A, co do której dokonano decyzją zatwierdzenia podziału na działki nr B i C, a także stwierdzono nabycie z mocy prawa przez Gminę [...], pod inwestycję, działki nr C. Jej interes prawny, tak jak i pozostałych właścicieli nieruchomości, ograniczałby się jednak do jej praw i obowiązków związanych z prawem własności. Tym samym wyłączałoby to jej legitymację do zaskarżenia do sądu wydanej w sprawie decyzji w części w jakiej nie miała ona wpływu na jej sytuacje prawną w zakresie indywidualnych praw i obowiązków wynikających z przysługującego jej prawa własności wskazanej nieruchomości. Jak ujawniono jednak w toku postępowania, J. K. zmarła przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a spadek po niej nabyli mąż J. K., syn R. K. oraz córka G. G., w 1/3 części każdy. Na skutek śmierci J. K., który zmarł w toku postępowania administracyjnego, spadek po nim nabyli z kolei R. K. i córka G. G., w 1/2 części każdy. Jako następca prawny J. i J. K., skarżący posiadał zatem legitymację do wniesienia skargi do sądu. Skoro bowiem interes prawy J. K. związany był z prawem własności nieruchomości, nabycie uprawnień właścicielskich do nieruchomości objętej rozstrzygnięciem decyzji wiązało się również z przejściem na niego praw i obowiązków związanych z prawem własności przysługujących poprzedniemu właścicielowi. Z uwagi na to, że interes prawny w sprawie będącej przedmiotem postępowania nie wynikał z prawa i obowiązków osobistych wygasających wraz ze śmiercią osoby, która je pierwotnie nabyła, zatem skarżący wstąpił w prawa i obowiązki strony postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W tym miejscu odnotować można, że skarżący okoliczność, iż prawo do spadku po zmarłej J. K. wykazał na wezwanie Sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przedkładając postanowienie Sądu Rejowego w Opolu o stwierdzeniu nabycia spadku po J. i J. K., wydane w dniu 20 lipca 2010 r. Przy czym zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 924 i art. 925 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) spadkobierca nabywa bowiem spadek, tj. wstępuje w ogół praw i obowiązków zmarłego, z chwilą śmierci spadkodawcy. Orzeczenie sądowe stwierdza natomiast jedynie nabycie praw do spadku, które następuje z mocy prawa. Ma ono zatem charakter deklaratywny i służy wykazania następstwa prawnego po zmarłej osobie.

Z przedstawionych powyżej względów uznano, że skarżący posiada w niniejszej sprawie interes prawny, a tym samym wniesiona przez niego skarga podlega rozpoznaniu, niemniej jednak jego legitymacja skargowa nie odnosi się do całości decyzji, a jedynie do tych jej zapisów, które wiążą się z interesem prawnym skarżącego wynikającym z prawa własności nieruchomości objętej rozstrzygnięciem.

Badając zatem legalność zaskarżonej decyzji we wskazanej części Sąd uznał, że nie jest ona dotknięta wadami skutkującymi stwierdzenie jej nieważności, bądź uchylenie. Odnotować należy, że ustawa stanowiąca materialna podstawę prawną w niniejszej sprawie przewiduje szczególny tryb postępowania, w wyniku którego zostaje wydana decyzja rozstrzygająca o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Celem ujętych w niej regulacji jest zdecydowane uproszczenie i przyśpieszenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji. Realizacji tego celu służy skumulowanie w jednej decyzji kilku rozstrzygnięć objętych zazwyczaj odrębnym trybem tj. dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na budowę, podziału nieruchomości i wywłaszczenia, przy zastosowaniu szczególnych regulacji w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawa budowlanego i kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres przedmiotowy ustawy określony został w art. 1 ust. 1, który stanowi, że ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), a także organy właściwe w tych sprawach. W rozdziale 2a ustawy określono precyzyjnie tryb postępowania w sprawach objętych ustawą. Przepis art. 11a ustawy stanowi, że postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wszczyna się na wniosek zarządcy drogi. Wymogi, jakie wniosek winien spełniać uściślone zostały w art. 11d ust. 1 ustawy. W kolejnych przepisach rozdziału 2a ustawa określa z kolei szczegółowo procedurę wydania decyzji, w tym w art. 11d ust. 5 tryb zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania, a w art. 11 f ust. 3 ustawy o wydaniu decyzji, jak również w art. 11 f ust. 1 ustawy określa wymogi jakie winna spełniać decyzja rozstrzygająca sprawę.

Oceniając w oparciu o regulacje ustawowe prawidłowość zachowania procedury przy wydaniu decyzji w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że stosownie do art. 11a ustawy z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie sieci dróg gminnych wraz z oświetleniem wystąpił zarządca dróg. Z akt administracyjnych wynika, że złożenie wniosku zostało poprzedzone uzyskaniem przez inwestora opinii określonych w art. 11b ustawy oraz decyzji z dnia 10 września 2009 r. określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji oraz stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Do wniosku dołączono również dokumenty wymagane art. 11 d ust. 1 ustawy. Ponadto po złożeniu wniosku organ prowadzący postępowanie wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji wnioskodawcy oraz właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji, na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadomił pozostałe strony w drodze obwieszczenia, stosownie do art. 11d ust. 5 ustawy.

Uwzględniając wskazane okoliczności, w zakresie oceny legalności działań przed organem pierwszej instancji w ocenie Sądu uznać należało, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwoławczej słusznie, aczkolwiek dość lakonicznie wskazano, że inwestor spełnił wymagania określone ustawą, a organ prawidłowo przeprowadził postępowanie poprzedzające wydanie decyzji. W tym miejscu zauważyć należy, że wadliwością mającą wpływ na wynik postępowania nie było przesłanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a następnie także zawiadomienia o wydaniu decyzji, J. K. Zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy doręczenie dokonywane jest bowiem na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a dokonane pod tym adresem uznawane jest za skuteczne. Jak wynika natomiast z akt administracyjnych zmarła w dniu 12 marca 2001 r. J. K. w chwili wszczęcia postępowania nadal figurowała w rejestrze nieruchomości jako właściciel działki nr A. Korespondencja adresowana na jej nazwisko odebrana została pod adresem ujawnionym w rejestrze przez dorosłego domownika, przy czym fakt przejścia prawa własności nieruchomości, wskutek jej śmierci, na jej następców prawnych nie został wykazany w toku postępowania administracyjnego. Postanowienie stwierdzające nabycie spadku po zmarłej, które stanowi podstawę dokonania wpisu w księdze wieczystej i potwierdza przejście prawa własności nieruchomości na spadkobierców, wydane zostało dopiero w dniu 20 lipca 2010 r. i przedłożone do akt sprawy na wezwanie Sądu. Zgodnie natomiast z zapisem art. 11d ust. 8 w zw. z ust. 7 oraz art. 11 f ust. 5 ustawy w przypadku gdy właściciel nie żyje, a jego spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku zawiadomienie nie jest wysyłane. Stosownie do tego, w odniesieniu do nieruchomości po zmarłej J. K., której prawo współwłasności przysługuje obecnie skarżącemu, organ z mocy ustawy zwolniony był z przesłania zawiadomienia o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji. O ile zatem jego przesłanie na adres skarżącej uznać należy za nieprawidłowe, przyjąć trzeba że wadliwość ta nie miała wpływu na wynik niniejszej sprawy. Skoro postanowienie stwierdzające nabycie spadku wydane zostało dopiero w dniu 20 lipca 2010 r., w toku postępowania administracyjnego następcy prawni nie mogli bowiem wykazać prawa do spadku, a tym samym - w świetle art. 11d ust. 7 ustawy - organ nie miał obowiązku przesłania im zawiadomienia.

Jak już wcześniej zaznaczono, wymogi jakie winna spełniać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określone zostały w art. 11 f ust. 1 ustawy. Oceniając pod tym kątem decyzję organu pierwszej instancji, utrzymaną w mocy decyzją odwoławczą, w ocenie Sądu podzielić należy stanowisko organu, że zawiera ona wszystkie elementy określone przez ustawodawcę. Przedmiot inwestycji określony został zgodnie z przedmiotem wniosku, a w jej treści sformułowane zostały wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, jak również określone zostały linie rozgraniczające teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości i projekt budowlany, przewidziane zostały ustalenia o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 8 ustawy, a także stwierdzono nabycie przez gminę nieruchomości z mocy prawa. W uzasadnieniu odniesiono się z kolei do uwag i wniosków zgłoszonych przez uczestników w toku postępowania. Również organ odwoławczy, poza dokonaniem oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniach. Jakkolwiek jego stanowisko w tym zakresie oparte zostało o ogólne stwierdzenia uznać je należy za prawidłowe, zgadzając się z wyrażonym poglądem, że w przypadku spełnienia wymagań ustawowych organ nie ma podstaw do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a przebieg drogi oraz teren niezbędny dla obiektów budowlanych są określone na podstawie projektu architektoniczno – budowlanego i zezwolenia. W myśl art. 11 i ust. 1 ustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się bowiem odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odpowiednie stosowanie tego przepisu w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oznacza zatem, że w przypadku gdy wniosek o wydanie zezwolenia spełnia ustawowe wymagania, a przed złożeniem wniosku inwestor uzyskał wymagane opinie i decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, organ nie może odmówić wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Stosownie do przedstawionej oceny uznać należało, że decyzje organów obu instancji nie zawierają wad procesowych, które uprawniałyby Sąd do ich uchylenia. Zdaniem składu orzekającego również zarzuty podnoszone w skardze nie uzasadniają stwierdzenia wadliwości zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim dotyczy ona nieruchomości skarżącego. Nie można uznać, jak podnosi skarżący, że do naruszenia prawa doszło wskutek podziału nieruchomości, celem wyodrębnienia drogi i dokonanie wywłaszczenia jej części z uwagi na to, że jak twierdzi skarżący zbędne jest tworzenie na tej części pasa zieleni, który nie znajduje uzasadnienia prawnego i nie wynika z potrzeb konstrukcyjnych i technicznych. Dostrzec należy, że we wniosku o wydanie decyzji określono przestrzenny zakres terenu niezbędnego do realizacji inwestycji drogowej, obejmując tym zakresem m.in. część nieruchomości do której prawo własności przysługiwało skarżącemu, dla poszerzenia ulicy z wykonaniem chodnika i skarpą. Wykonanie tych elementów w zakresie inwestycji drogowej, jak słusznie podkreślono w decyzji pierwszoinstancyjnej, jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) przewidującego, że pas zieleni może być elementem pasa drogowego (§ 52) oraz określającego przypadki w których konieczne jest wykonanie chodnika (§ 10). Ponadto, jak wskazał organ pierwszej instancji, odpowiada ono zapisom planu zagospodarowania przestrzennego. Dostrzec należy, że zgodność inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, badana była w zakresie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Skoro zatem brak podstaw prawnych do zakwestionowania takiego zakresu inwestycji, nie można przypisywać decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej, orzekającej o wywłaszczenia na ten cel, nadmierności w odjęciu prawa własności części nieruchomości skarżącego. Przepisy ustawy nie przewidują bowiem po stronie organów orzekających w sprawie uprawnienia do kwestionowania terytorialnego zakresu wniosku inwestora, jak również organ nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań, jeśli brak ku temu podstawy prawnej. Takiej zaś podstawy Sąd nie znajduje w niniejszej sprawie.

Wskazać należy, że stosownie do treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Budowa sieci dróg gminnych bez wątpienia stanowi cel publiczny. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, drogi gminne zaliczane są do dróg publicznych. Stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP odebranie prawa własności na ten właśnie cel znajduje przy tym umocowanie w zapisach ustawy, przy czym jej zapisy przewidują możliwość uzyskania stosownego odszkodowania w odrębnym postępowaniu. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja o lokalizacji inwestycji drogowej może pozbawić prawa własności nieruchomości w części, przewidywanej pod budowę drogi gminnej.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że w świetle przepisów prawa nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącego dotyczący niezgodnego z prawem przeznaczenia części jego nieruchomości pod inwestycję drogową. Brak również podstaw do uznania, że organ naruszył prawo wskutek wydania decyzji odwoławczej bez rozpoznania odwołania wniesionego przez poprzednika prawnego skarżącego – J. K. Przypomnieć jedynie należy, że organ w kwestii wniesionego odwołania przez zmarłego J. K. wydał inny akt administracyjny, natomiast skarżący kwestionuje decyzję ostateczną wydaną w wyniku wniesionych skutecznie odwołań. Raz jeszcze wskazać należy, ze ustawa nie przewiduje zapewnienia udziału w postępowaniu administracyjnym spadkobiercom, którzy nie wykazali prawa do spadku. Wynika to z regulacji wyłączającej zawiadamianie takich osób o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji. Obowiązek w tym zakresie realizowany jest jedynie wobec podmiotów legitymujących się prawem własności bądź użytkowania wieczystego nieruchomości objętych inwestycją. Jednocześnie służy on zapewnieniu im udziału w postępowaniu. Jak już wcześniej wskazano postanowienie sądu stwierdzające nabycia spadku po J. K. przez J. K., R. K. i G. G., służące wykazaniu prawa do spadku wydane zostało dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.