Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1741/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 134 § 1, art 145 § 1pkt 1 lit a i c, art 135, art 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 136 ust 3, art 4 ust 4, art 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 665/08 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy Miasta G. na rzecz H. H. kwotę 537 (pięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 665/08, po rozpatrzeniu skargi Gminy Miasta G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydent Miasta S., wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. orzekł o zwrocie na rzecz H. H. prawa własności nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 700 m2, stanowiącej własność Gminy Miasta G. oraz ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania orzeczonego w decyzji o wywłaszczeniu tej nieruchomości na kwotę [...] zł, którą H. H. jest zobowiązana zapłacić Gminie Miasta G. Jednocześnie organ orzekł, że wszystkie umowy najmu, których przedmiotem są części nieruchomości wyżej opisanej, wygasają z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1962 r. nr [...] wywłaszczono nieruchomość położona w G. przy ul. [...], stanowiącą zbudowaną budynkiem mieszkalnym działkę oznaczoną wówczas nr [...] o powierzchni 700 m2. Nieruchomość ta objęta była księgą wieczystą Sądu Powiatowego w G. KW Nr [...] i została wywłaszczona na rzecz Państwa - [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w G., z przeznaczeniem na cel publiczny, czyli budownictwo mieszkaniowe. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w G., zgodnie z którym nieruchomość przy ul [...] przeznaczona była w planie inwestycyjnym na 1962 r. pod budownictwo mieszkaniowe wysokościowe Bloku I osiedle [...] I. Decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do M. K., hipotecznego właściciela przedmiotowej nieruchomości w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. M. K. przeniósł w dniu [...] lutego 1962 r. notarialną umową darowizny prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz swojej córki H. K., która złożyła do Sądu Powiatowego w G. w dniu [...] lutego 1962 r. wniosek o wpis prawa w księdze wieczystej. W decyzji wywłaszczeniowej orzeczono odszkodowanie w kwocie [...] zł obejmujące wyłącznie wartość gruntu, ponieważ budynek został przez właściciela M. K. wybudowany bez pozwolenia. Orzeczenie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu zostało decyzją z dnia [...] czerwca 1962 r. zatwierdzone przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, która nie uwzględniła odwołania M. K. Wpis w księdze wieczystej KW [...] Skarbu Państwa [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w G. jako właściciela działki nr [...] nastąpił w dniu [...] marca 1964 r., po uchyleniu w dniu [...] grudnia 1963 r. przez Sąd Wojewódzki w G. postanowienia Sądu Powiatowego w G. z dnia [...] lipca 1963 r. o odmowie dokonania wpisu. Odszkodowanie zostało złożone do depozytu sądowego, ustanowionego na rzecz M. K., zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w G. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] października 1962 r. sygn. akt [...] oraz postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia [...] marca 1963 r. sygn. akt [...].

W dniu [...] listopada 2004 r. H. H., z domu K., ostatnia przed wpisem Skarbu Państwa hipoteczna właścicielka przedmiotowej nieruchomości, wystąpiła do Urzędu Miasta G. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. wyłączył Prezydenta Miasta G., wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej i wyznaczył Prezydenta Miasta S., wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Organ I instancji ustalił, że od dnia [...] października 1991 r. wywłaszczona nieruchomość jest przedmiotem własności Gminy Miasta G. i po podziale stanowi działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Na przedmiotowej nieruchomości usytuowane są w całości lub w części boksy garażowe, nieruchomość jest częściowo ogrodzona. Budynek mieszkalny, w którym po wywłaszczeniu była lecznica weterynaryjna nie istnieje, został rozebrany w 2005 r. Garaże zostały zbudowane w latach 70-tych i 80-tych ze środków własnych ich użytkowników na podstawie pozwoleń na budowę, a użytkownicy garaży posiadają umowy najmu gruntu pod garażami zawarte na czas nieoznaczony, co oznacza, że przysługuje im roszczenie o nabycie gruntu gminnego. Wnioski o takie nabycie zostały złożone przez użytkowników garaży. Wyceny wartości nieruchomości oraz waloryzacji orzeczonego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania dokonał na zlecenie organu rzeczoznawca majątkowy A. K.

Organ I instancji przywołał treść art. 136-142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania została wywłaszczona na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zatem w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy działu III rozdział 6 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosownie do art. 216 ust. 1 tejże ustawy. W ocenie organu z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpiła poprzednia właścicielka tej nieruchomości, posiadająca uprawnienie ustanowione w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ stwierdził przy tym, że rozpatrzenie zastrzeżeń pełnomocnika wnioskodawczyni dotyczących naruszeń prawa podczas postępowania wywłaszczeniowego, dotyczących skierowania decyzji wywłaszczeniowej do osoby nie będącej właścicielem wywłaszczanej nieruchomości, a także dotyczących ustalenia tej osoby jako uprawnionej do otrzymania odszkodowania nie leży w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Próby wzruszenia decyzji wywłaszczeniowej poprzez orzeczenie jej nieważności wymagają odrębnego postępowania przed innym organem. Złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia, a tak został sprecyzowany wniosek, zakłada ważność decyzji orzekającej o wywłaszczeniu, tym bardziej, że M. K. wykorzystał przysługujące mu prawo do zaskarżenia decyzji organów i skargi te zostały oddalone. W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został określony w decyzji wywłaszczeniowej jako przeznaczenie nieruchomości na budownictwo mieszkaniowe. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie były wydawane żadne decyzje lokalizacyjne, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania, ani też pozwolenia na budowę skierowane do [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w G. Garaże posadowione na przedmiotowej nieruchomości zostały zbudowane ze środków własnych osób fizycznych, na podstawie pozwoleń na budowę wydanych przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., a użytkownicy garaży legitymują się umowami najmu zabudowanego gruntu. Decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna w dacie wydania decyzji organu odwoławczego, tj. w dniu [...] czerwca 1962 r. Stosownie do art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami najpóźniejszą datą rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu publicznego był dzień [...] czerwca 1969 r., zaś najpóźniejszą datą zakończenia realizacji celu wywłaszczenia był dzień [...] czerwca 1972 r. Na podstawie przedłożonych przez Prezydenta Miasta G. dokumentów organ I instancji ustalił, że najwcześniejsze pozwolenie na budowę zostało wydane w dniu [...] sierpnia 1973 r. Wynika z tego zdaniem organu, że cel wywłaszczenia rozumiany jako budowa infrastruktury osiedla nie zaczął być realizowany przed upływem 7 lat ani też zakończony pomimo upływu 10 lat od daty, z którą decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. W tej sytuacji organ uznał za udowodnione, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlega zwrotowi na rzecz wnioskodawczyni.

Nie zgadzając się z tą decyzją Gmina Miasta G. złożyła odwołanie. W jego uzasadnieniu wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Strona odwołująca się podniosła, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cel publiczny budownictwo mieszkaniowe wysokościowe oznacza nie tylko budownictwo mieszkaniowe lecz także całą infrastrukturę osiedla. Za infrastrukturę niezbędną do prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się m.in.: szkoły, boiska, garaże, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Garaże usytuowane na nieruchomości przy ul. [...], użytkowane przez mieszkańców okolicznych budynków oraz mieszkańców budynków położonych w sąsiedztwie, stanowią istotny element infrastruktury osiedla. Garaże te zostały wybudowane jako obiekty stałe ze środków własnych ich użytkowników na podstawie pozwoleń na budowę, a użytkownicy garaży posiadają umowy najmu gruntu pod garażami zawarte na czas nieoznaczony. Nadto użytkownicy garaży złożyli wnioski o ich nabycie w trybie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 2008 r. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy stanął na stanowisku, że z akt sprawy wynika, że wywłaszczona nieruchomość nie jest wykorzystywana godnie z celem określonym w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1962 r., czyli pod budownictwo mieszkaniowe. Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Państwa [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w G., który władał gruntem do dnia [...] października 1991 r. Aktualnie nieruchomość zabudowana jest garażami pobudowanymi ze środków własnych osób fizycznych na podstawie pozwoleń na budowę wydanych przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., a użytkownicy garaży legitymują się tytułami najmu do zabudowanego garażami gruntu. Najwcześniejsze pozwolenie na budowę garażu zostało wydane w dniu [...] sierpnia 1973 r. Przyjmując, że garaże stanowią infrastrukturę osiedla mieszkaniowego organ odwoławczy zauważył, że nie zostały one wybudowane przez podmiot realizujący cel publiczny. Nie zostały też wydane żadne decyzje lokalizacyjne, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania, jak i pozwolenia budowlane skierowane do [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w G. Sam fakt wybudowania garaży nie jest jeszcze okolicznością wystarczającą, aby uznać, że cel dla którego przejęto nieruchomość został zrealizowany. Skoro więc przejęcie gruntu nastąpiło w celu budownictwa mieszkaniowego, to koniecznym było aby przed upływem 7 lat od przejęcia nieruchomości rozpocząć prace budowlane, a w tym i budowę garaży. Z akt niniejszej sprawy wynika, że cel wywłaszczenia nawet rozumiany szeroko jako budowa infrastruktury osiedla nie zaczął być realizowany przed upływem 7 lat od daty, z którą decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ani też nie został zakończony pomimo upływu 10 lat od tej daty, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zasadnie zatem organ I instancji uznał, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona stosownie do treści art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Konsekwencją orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości było zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wszystkie umowy najmu, dzierżawy lub użyczenia dotyczące zwracanej nieruchomości wygasają z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna. Ponadto w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy art. 140 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące obowiązku zwrotu wypłaconego odszkodowania. Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1962 r. ustalone zostało odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Złożenie odszkodowania do depozytu sądowego uznaje się za wypłacenie odszkodowania (art. 470 kc). Odszkodowanie zwraca się odpowiednio Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu jej zwrotu. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2 przywołanej ustawy nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu (art. 140 ust. 2).

Mając powyższe na względzie organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyła Gmina Miasta G. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na przyjęciu, że budowa garaży na części gruntów wywłaszczonych w całości pod budowę osiedla mieszkaniowego jest zmianą celu na inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 137 ust. 1 ustawy w sytuacji, gdy budowa garaży stanowiła wyłącznie uzupełnienie infrastruktury towarzyszącej celowi wywłaszczenia zrealizowanemu w terminie. Skarżąca wskazała także, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 77 kpa poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału. Zdaniem strony skarżącej dla oceny właściwej realizacji tego celu bez znaczenia jest fakt, że garaże zostały wybudowane ze środków osób fizycznych, z którymi to osobami nawiązywano umowy najmu. Budowa osiedla mieszkaniowego jest długotrwałym procesem, podczas którego w pierwszej kolejności realizuje budownictwo mieszkaniowe, a dopiero w następnych latach elementy infrastruktury towarzyszącej. W tym kontekście zastosowanie wprost przedziałów czasowych określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia uzasadnionego długotrwałego przebiegu budowy prowadzi do mylnego stanowiska o zbędności przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej zgromadzone w sprawie dowody pozwalają stwierdzić, że zasadniczy cel wywłaszczenia w postaci budownictwa mieszkaniowego został zrealizowany w terminie i dla oceny ewentualnej zbędności przedmiotowej nieruchomości nie ma znaczenia dodatkowa późniejsza budowa garaży. W ocenie skarżącej garaże wybudowane na podstawie pozwoleń na budowę mają charakter obiektów stałych i stanowią trwałe zagospodarowanie terenu uniemożliwiające zwrot nieruchomości nawet w sytuacji zmiany celu wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego oraz decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 2008 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że w jego ocenie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, aczkolwiek zarzuty podniesione w skardze nie są zasadne. Za bezsporne sąd uznał fakt, że orzeczeniem z dnia [...] lutego 1962 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w G. przedmiotowej nieruchomości. Wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności M. K. W orzeczeniu tym przyznano odszkodowanie w kwocie [...] zł. Wywłaszczenie nastąpiło pod budownictwo mieszkaniowe wysokościowe Bloku I os. [...] I. Orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne. Sąd I instancji przywołał przepisy art. 136-142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.), które regulują warunki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyjaśnił, że definicję pojęcia "poprzedni właściciel" zawiera art. 4 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że należy przez to rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. W ocenie Sądu poprzednim właścicielem jest zatem podmiot, którego prawo zostało odjęte w drodze wywłaszczenia, co oznacza, że osobę poprzedniego właściciela statuuje treść decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy dokonały niewłaściwych ustaleń odnośnie osoby poprzedniego właściciela, ustalając sprzecznie z treścią decyzji wywłaszczeniowej, że jest nim H. H. Skutkiem tego doszło do wydania decyzji naruszeniem prawa materialnego, jako że orzeczono o zwrocie nieruchomości osobie nie będącej poprzednim właścicielem. W niniejszej sprawie poprzednim właścicielem w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jest M. K., jako że to on został wskazany, jako pozbawiany prawa własności nieruchomości w orzeczeniu z dnia [...] lutego 1962 r. Bezsporne jest przy tym, że poprzedni właściciel M. K. nie żyje. W takiej sytuacji wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodzić winien od jego spadkobierców. Sąd ten wskazał przy tym, że skarżąca w dniu [...] listopada 2004 r. wystąpiła jako spadkobierca po M. K. o zwrot wywłaszczonych mu nieruchomości względnie stwierdzenie nieważności wszystkich aktów prawnych wywłaszczających te nieruchomości. Pismem z dnia [...] października 2005 r. pełnomocnik H. H. podtrzymał wniosek jedynie w zakresie żądania zwrotu nieruchomości. Jednocześnie stwierdził, że wnioskodawczyni była ostatnim przed wywłaszczeniem właścicielem wpisanym do księgi wieczystej, a więc jest uprawniona do występowania w sprawie. Wskazał przy tym, że w postępowaniu wywłaszczeniowym naruszono szereg przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W piśmie tym, jak również w piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r. pełnomocnik skarżącej stwierdził, że H. H. nie musi przedstawiać postanowienia sądu o nabyciu praw do spadku, ponieważ to ona jest ostatnią osobą wpisaną do księgi wieczystej. Sąd Wojewódzki podkreślił również, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma możliwości zweryfikowania decyzji wywłaszczeniowej. Wadliwość tej decyzji może być usunięta jedynie w odpowiednim postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tejże decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji nie jest natomiast zasadny zarzut skargi dotyczący błędnego uznania, że cel, na jaki została wywłaszczona nieruchomość nie został zrealizowany. Nieruchomość uznaje się za zbędną, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 ustawy). W rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie nastąpiło w celu budowy osiedla mieszkaniowego. Zasadne jest stwierdzenie skarżącej, że budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje swym zakresem także budowę towarzyszącej infrastruktury i taki też pogląd prezentowały orzekające w niniejszej sprawie organy. Jednakże cel wywłaszczenia w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany w ustawowo zakreślonym terminie. Znajdujące się na nieruchomości garaże nie zostały wybudowane przez podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, tj. [...] Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w G. Prawidłowo przy tym organy stwierdziły, że wybudowania garaży przez prywatnych właścicieli na przedmiotowej nieruchomości w żaden sposób nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia, gdyż prywatne osoby realizowały prywatny cel, a nie cel publiczny, który stanowił podstawę wywłaszczenia. Nadto garaże te były budowane po upływie 10 lat od daty, z którą decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, czego zresztą nie kwestionuje skarżąca. Zawarte w skardze stwierdzenie, że zasadniczy cel wywłaszczenia w postaci budownictwa mieszkaniowego został zrealizowany w terminie, w związku z czym dodatkowa późniejsza budowy garaży nie ma znaczenia dla oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości nie może odnieść skutku. Zrealizowanie budownictwa mieszkaniowego na innych nieruchomościach pozostaje bowiem bez wpływu na ocenę realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Nie może również odnieść skutku zdaniem Sądu stwierdzenie, że wybudowanie na podstawie pozwoleń na budowę garaży, mających charakter obiektów stałych i stanowiących trwałe zagospodarowanie terenu uniemożliwia zwrot nieruchomości nawet w sytuacji zmiany celu wywłaszczenia. Sąd orzekający wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, opublikowanym w Dzienniku Ustaw z dnia 9 kwietnia 2008 r., stwierdził, że dotyczący zrealizowania innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. SK 22/01 stwierdził, że "zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy". Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, na podstawie art. 173 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 tejże ustawy, wniosła H. H. W złożonej skardze skarżąca kasacyjnie zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 4 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła swoją argumentację na poparcie zasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu. W szczególności uznała, że jako poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości należy odczytywać ostatniego wpisanego w księdze wieczystej właściciela, który został pozbawiony prawa własności przed podmiotem, na rzecz którego nieruchomość została wywłaszczona. W przedmiotowej sprawie poprzednim właścicielem jest jedynie skarżąca H. H., bo to ją pozbawiono prawa własności, co jest faktem bezspornym. Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo przyjął, że poprzedni właściciel nie żyje i z wnioskiem o zwrot powinni wystąpić spadkobiercy M. K. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że w takim przypadku oprócz niej osobą uprawnioną do występowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stałaby się również jej siostra, mimo że zmarły M. K. zbył przedmiotową nieruchomość wcześniej - przed wywłaszczeniem. W jej ocenie w przedmiotowej sprawie poprzedni właściciel, czyli H. H. żyje i zgodnie z ustawą wystąpiła o zwrot nieruchomości. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest zdaniem skarżącej daleko idącą ingerencją w stosunki majątkowe rodziny. Uczynienie bowiem przez Sąd siostry H. H. osobą uprawnioną do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości jest uszczupleniem przez Sąd majątku skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, więc Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku jedynie naruszenie prawa materialnego, czyli naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 4 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Oznacza to, że przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany i wiąże Naczelny Sąd Administracyjny.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku stanowisko Sądu I instancji, który uznał, powołując się na treść art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynika sprawy i które Sąd ten miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, mimo że zarzut taki nie był podniesiony w złożonej skardze. Takim naruszeniem prawa w ocenie Sądu Wojewódzkiego był fakt, że przedmiotowe wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności M. K., nie zaś jego córce H. H. z domu K. W ocenie Sądu I instancji z treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może ubiegać się skutecznie poprzedni właściciel albo spadkobierca. Powołując się na treść art. 4 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że należy przez to rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że poprzednim właścicielem jest zatem podmiot, którego prawo zostało odjęte w drodze wywłaszczenia, co zdaniem Sądu oznacza, że osobę poprzedniego właściciela statuuje treść decyzji wywłaszczeniowej. W tej sytuacji w ocenie Sądu Wojewódzkiego orzekające w niniejszej sprawie organy dokonały niewłaściwych ustaleń odnośnie osoby poprzedniego właściciela, ustalając sprzecznie z treścią decyzji wywłaszczeniowej, że jest nią H. H. Skutkiem tego doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa materialnego, jako że orzeczono o zwrocie nieruchomości osobie nie będącej poprzednim właścicielem. W niniejszej sprawie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, poprzednim właścicielem jest M. K., jako że to on został wskazany jako pozbawiany prawa własności nieruchomości w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia [...] lutego 1962 r., a który obecnie nie żyje. W takiej sytuacji, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodzić winien od wszystkich jego spadkobierców. Z tego też powodu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 2008 r. dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z tym stanowiskiem Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny nie może się zgodzić, jest ono bowiem wadliwie w samym założeniu, a przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja nie znajduje oparcia w przepisach prawa regulujących sprawy dotyczące możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to, że postawiony w złożonej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 4 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie okazał się uzasadniony.

W tej sytuacji przypomnieć należy, że zagadnienie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostało uregulowane w rozdziale 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 136 ust. 3 tej ustawy stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Natomiast art. 137 w ust. 1 tej ustawy określa, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten wskazuje w tym względzie na dwa przypadki: pierwszy, kiedy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu oraz drugi, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ustawową definicję pojęcia "poprzedni właściciel" zawiera art. 4 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o poprzednim właścicielu to należy przez to rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Przepisy ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są jednoznaczne i nie wymagają żadnych zabiegów interpretacyjnych. Pod pojęciem "poprzedniego właściciela" ustawodawca rozumie osobę, która została pozbawiona prawa własności na skutek wywłaszczenia bądź przejęcia na własność Państwa nieruchomości stanowiącej jej własność. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie status poprzedniego właściciela posiada skarżąca H. H., ponieważ, jak to wynika z akt sprawy, a fakt ten nie jest sporny, na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej na mocy aktu notarialnego darowizny ona właśnie była właścicielem wywłaszczonej nieruchomości i to ona została na skutek wydanej decyzji pozbawiona prawa własności. Rozstrzygnięcie zatem kwestii podmiotu uprawnionego w rozpatrywanej sprawie do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zależy zatem nie tyle od ustalenia, do kogo skierowana była decyzja wywłaszczeniowa (lub inaczej mówiąc, kogo organ wywłaszczeniowy uznał za właściciela), lecz od dalszych ustaleń organu rozpatrującego sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w tym przede wszystkim od ustalenia, kto w istocie był właścicielem wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o jej wywłaszczeniu. Dopiero bowiem to ustalenie rzutuje na krąg podmiotów uprawnionych do zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji na możliwość merytorycznego badania przez właściwy organ zasadności bądź bezzasadności zgłoszonego żądania zwrotu nieruchomości.

Skoro w rozpatrywanej sprawie nie jest sporne i potwierdza ten fakt wpis w księdze wieczystej, że na dzień wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jej właścicielem była H. H. a nie jej ojciec M. K., to pomimo tego, że decyzja wywłaszczeniowa była skierowana do ojca skarżącej, to jednak skarżąca została pozbawiona prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Jej zatem jako poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości przysługuje prawo złożenia przedmiotowego wniosku o zwrot.

Wprawdzie na tym etapie rozważań można by postawić pytanie, czy była zgodna z prawem decyzja o wywłaszczeniu podjęta bez udziału skarżącej jako właściciela tej nieruchomości i skierowana do osoby nieposiadającej tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, jednakże kwestie te nie podlegają badaniu w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem autonomicznym postępowaniem administracyjnym i nie stanowi "kontynuacji" postępowania wywłaszczeniowego. Ewentualne rozstrzygnięcie tych kwestii wymagałoby wszczęcia jednego z przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, czyli przeprowadzenia odrębnego postępowania, przed innym organem. Nie rozwijając dalej tego zagadnienia, można poprzestać na stwierdzeniu, że skoro ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, wywołuje ona skutki prawne w postaci przejścia własności na rzecz Państwa, przy czym w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu właścicielem przedmiotowej działki bezspornie była H. H. z domu K. a nie jej ojciec M. K., co zostało stwierdzone wpisem do księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Wpis ten przesądza, że H. H. jako poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości jest podmiotem uprawnionym do domagania się jej zwrotu. Nie można zatem w rozpatrywanej sprawie zasadnie twierdzić, jak uczynił to Sąd I instancji, że w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinny uczestniczyć inne osoby poza poprzednim właścicielem tej nieruchomości. Podsumowując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że prawomocny wpis prawa własności skarżącej (dokonany na mocy aktu notarialnego) dokumentujący prawo własności skarżącej na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej wiąże organy administracji publicznej oraz sąd administracyjny i uprawnia H. H. jako poprzedniego właściciela do zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości także wówczas, gdy ostateczna decyzja o wywłaszczeniu, która nie została wyeliminowana z obrotu, orzekała o odjęciu tego prawa własności innym osobom.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 2008 r. naruszył przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 4 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co skutkować musi uchyleniem zaskarżonego kasacyjnie wyroku.

Równocześnie na mocy art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), wobec niekwestionowanego stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie, znajdującego pełne oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Gminy Miasta G. i podzielając w tej kwestii opinię wyrażoną w rozpatrywanym wyroku uznał ją za całkowicie nieuzasadnioną.

Jak wynika bowiem z uzasadnienia kwestionowanego wyroku Sądu I instancji Sąd ten uznał w całości za prawidłowe ustalenia stanu faktycznego i prawnego, jakich dokonały organy orzekające w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jako zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Z ustaleń tych wynika natomiast, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1962 r. wywłaszczono nieruchomość położona w G. przy ul. [...], stanowiąca zbudowaną działkę oznaczoną wówczas nr [...] o powierzchni 700 m2. Nieruchomość ta została wywłaszczona na rzecz Państwa - [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w G., z przeznaczeniem na cel publiczny, czyli budownictwo mieszkaniowe. Decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do M. K., hipotecznego właściciela przedmiotowej nieruchomości w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, który przeniósł w dniu [...] lutego 1962 r. notarialną umową darowizny prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz swojej córki H. K., której prawo zostało następnie wpisane do księgi wieczystej tej nieruchomości. W dniu [...] listopada 2004 r. H. H., z domu K., ostatnia przed wpisem Skarbu Państwa właścicielka przedmiotowej nieruchomości, wystąpiła do Urzędu Miasta G., na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jako zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej (art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Cel wywłaszczenia został określony w decyzji wywłaszczeniowej jako przeznaczenie nieruchomości na budownictwo mieszkaniowe. Z niekwestionowanych przez strony ustaleń wynika, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie były wydawane żadne decyzje lokalizacyjne, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania, ani też pozwolenia na budowę skierowane do [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w G. Garaże posadowione na przedmiotowej nieruchomości zostały zbudowane ze środków własnych osób fizycznych, na podstawie pozwoleń na budowę wydanych przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., a użytkownicy garaży legitymują się obecnie jedynie umowami najmu zabudowanego gruntu. Decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna w dacie wydania decyzji organu odwoławczego, tj. w dniu [...] czerwca 1962 r. Stosownie zatem do treści art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami najpóźniejszą datą rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu publicznego był dzień [...] czerwca 1969 r., zaś najpóźniejszą datą zakończenia realizacji celu wywłaszczenia był dzień [...] czerwca 1972 r. Na podstawie zebranych w sprawie dokumentów organy ustaliły, że najwcześniejsze pozwolenie na budowę zostało wydane w dniu [...] sierpnia 1973 r. Jednoznacznie wynika z tego ustalenia, że cel wywłaszczenia rozumiany jako budowa infrastruktury osiedla nie zaczął być realizowany przed upływem 7 lat ani też zakończony pomimo upływu 10 lat od daty, z którą decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. W tej sytuacji zarówno organy rozpatrujące przedmiotową sprawę, jak i Sąd I instancji uznały za udowodnione, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlega zwrotowi. Dlatego też w uzasadnieniu wydanego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty zawarte w skardze złożonej przez Gminę Miasta G. w całości nie są uzasadnione. Z tą oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadności złożonej skargi Naczelny Sąd Administracyjny w całości się zgadza.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uchylił zaskarżony wyroku, a następnie na podstawie art. 151 powołanej ustawy oddalił skargę Gminy Miasta G. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.