Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2820/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 218
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 123 w powiązaniu z art. 141 § 1, art. 144 i art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., zwanej dalej: "Kpa") utrzymał w mocy zaskarżone przez J. W. własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego stan prawny dotyczący maksymalnej dopuszczalnej temperatury wewnątrz lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 5 października 2011 r. J. W. złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego stan prawny dotyczący maksymalnej dopuszczalnej temperatury wewnątrz lokalu mieszkalnego.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podniósł, że przywołana w treści pisma J. W. z dnia 12 grudnia 2011 r. norma [...] dotyczy parametrów obliczeniowych powietrza wewnętrznego w pomieszczeniach przeznaczonych do stałego przebywania ludzi, jakie należy przyjmować przy obliczaniu urządzeń wentylacji mechanicznej i klimatyzacji pomieszczeń, czyli przy projektowaniu tych instalacji. W pkt 2 normy umieszczono wartości liczbowe parametrów obliczeniowych powietrza wewnętrznego: za optymalne warunki w okresie letnim przyjęto temperaturę 23-26°C przy małej aktywności fizycznej (powodującej całkowitą utratę energii do 200W). Organ podniósł, że podane temperatury są więc wartościami optymalnymi, a nie maksymalnymi, na jakie można projektować instalacje wentylacji mechanicznej i klimatyzacji. Wskazał, że zalecenia te nie odnoszą się do budynku lub lokalu mieszkalnego z wentylacją grawitacyjną, w którym nie planuje się instalacji klimatyzacji. Podniósł też, iż przytoczone w tym samym piśmie publikacje naukowe nie stanowią prawa, służą jedynie jako poradniki przy projektowaniu instalacji wentylacji i klimatyzacji.

Ponadto organ zauważył, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2002 r., Nr 169, poz. 1386 z późn. zm.) stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne.

Wskazał też na treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. odpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne oraz spełnienie podstawowych wymagań dotyczących odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku. Zaznaczył, że zgodnie z art. 61 w powiązaniu z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami dotyczącymi odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych. Wskazał, iż w przypadku budynków stanowiących własność spółdzielni mieszkaniowych, odpowiedzialność za spełnienie powyższych wymagań spoczywa na zarządzie każdej spółdzielni pod nadzorem i kontrolą rady nadzorczej danej spółdzielni.

Podniósł, że zgodnie z § 51 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) budynek i pomieszczenia powinny mieć zapewnioną wentylację lub klimatyzację, stosownie do ich przeznaczenia. W myśl § 147 ust. 1 rozporządzenia, wentylacja i klimatyzacja powinny zapewniać odpowiednią jakość środowiska wewnętrznego, w tym wielkość wymiany powietrza, jego czystość, temperaturę, wilgotność względną, prędkość ruchu w pomieszczeniu, przy zachowaniu przepisów odrębnych i wymagań Polskich Norm dotyczących wentylacji. Ponadto, zgodnie z § 328 ust. 2 rozporządzenia, budynek powinien być zaprojektowany i wykonany w taki sposób, aby ograniczyć ryzyko przegrzewania budynku w okresie letnim. Na podstawie § 329 ust. 4 ww. rozporządzenia wymagania te uznaje się za spełnione, jeżeli okna oraz inne przegrody przeszklone i przezroczyste odpowiadają przynajmniej wymaganiom określonym w pkt 2.1.4 załącznika nr 2 do rozporządzenia.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że nie prowadzi ewidencji, rejestrów oraz nie jest w posiadaniu innych danych, które mogłyby potwierdzić istnienie stanu prawnego dotyczącego maksymalnych dopuszczalnych temperatur w pomieszczeniach przeznaczonych do stałego pobytu ludzi. Organ zwrócił uwagę na treść art. 217 § 1 i § 2 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1). W konkluzji organ stwierdził, że z uwagi na brak uregulowań w stanie prawnym dotyczących maksymalnej dopuszczalnej temperatury wewnątrz lokalu mieszkalnego, należało odmówić wydania zaświadczenia o treści żądanej przez J. W..

Skargę na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. złożyła J. W., wnosząc o stwierdzenie nieważności (ewentualnie o uchylenie) postanowienia pierwszej i drugiej instancji.

Skarżąca zarzuciła postanowieniu naruszenie zasady praworządności i rażące naruszenie prawa poprzez uchylenie się Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wykonania ustawowego obowiązku określenia w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690): a) pełnego standardu cieplnego w lokalach mieszkalnych i określenia maksymalnej dopuszczalnej w okresie letnich upałów temperatury wewnątrz lokalu mieszkalnego przeznaczonego do stałego przebywania w nim ludzi, b) niezbędnych podwyższonych prawnych i technicznych wymagań chroniących przed przegrzaniem w okresie letnich upałów lokale z tzw. stropodachami.

Zarzuciła też naruszenie zasady praworządności oraz rażące naruszenie prawa poprzez bezpodstawne wyeliminowanie z podstawy orzekania przepisów prawa, które nakazują wydanie żądanego przez J. W. zaświadczenia, tj.: stanu prawnego określonego przez art. 5 ustawy Prawo Budowlane oraz przepisy obowiązującej Konstytucji RP (tj. art. 30, art. 40, art. 68 oraz art. 76 w związku z art. 8), a także przepisów prawa międzynarodowego ratyfikowanego przez Polskę.

Skarżąca podniosła, że mieszka w spółdzielczym lokalu usytuowanym na ostatniej kondygnacji ze stropodachem bloku nr [...] przy ulicy [...] w [...]. W okresie letnich upałów temperatura wewnątrz tego lokalu często znacznie przekracza 40 stopni w skali Celsjusza. Skarżąca stwierdziła, że wysokie temperatury należą do czynników szkodliwych dla zdrowia i życia człowieka, w związku z tym jest oczywiste, że przepisy prawne muszą określać i gwarantować bezpieczny dla życia i zdrowia człowieka standard cieplny w lokalach przeznaczonych na stały pobyt ludzi, przy czym muszą określać zarówno minimalną, jak i maksymalną temperaturę. Jednocześnie podkreśliła, że stosowny przepis wykonawczy do art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, określający maksymalną dopuszczalną dodatnią temperaturę w lokalach mieszkalnych nie został wydany. Wskazała też, że niezbędne są podwyższone wymagania prawne i techniczne chroniące przed przegrzaniem w okresie letnich upałów lokale z tzw. stropodachami.

J. W. podkreśliła, że wnosiła o wydanie zaświadczenia także na podstawie art. 217 § 1 pkt 1 Kpa. Wskazała, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie pierwszej instancji całkowicie przemilczały obowiązki administracji publicznej w tym zakresie, tj., że wymienione w skardze przepisy prawne (art. 5 ustawy Prawo budowlane oraz przepisy Konstytucji RP: art. 30, art. 40, art. 68 oraz art. 76 w związku z art. 8) wymagały wydania żądanego przez J. W. zaświadczenia.

Skarżąca wskazała, że obowiązkiem władz publicznych wynikającym z art. 76 Konstytucji RP jest ochrona konsumentów, użytkowników i najemców przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu. Zakres tej ochrony określa ustawa, którą w niniejszej sprawie jest ustawa Prawo budowlane i jej art. 5. Stwierdziła, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - uchylając się od wykonania ustawowego obowiązku określenia w przepisach wykonawczych maksymalnej dopuszczalnej w okresie letnich upałów dodatniej temperatury wewnątrz lokalu mieszkalnego przeznaczonego do stałego przebywania w nim ludzi - narusza zarówno art. 76 Konstytucji, jak i art. 5 ustawy Prawo Budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.

Wydawanie zaświadczeń przez organy administracji uregulowane zostało w dziale VII Kpa. Zgodnie z treścią art. 217 Kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Natomiast stosownie do art. 218 Kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie tylko wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Z uwagi na "naturę" zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych do treści zaświadczenia) w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. Organ zaświadcza o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach, bądź innych danych, bez ich przetwarzania. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. II SA/Wa 1385/11 Lex nr 1153456; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. VI SA/Wa 292/06 Lex nr 214079 i in.).

W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że treść przepisów prawa powszechnie obowiązujących nie podlega udostępnieniu w formie zaświadczeń wydawanych przez organy administracji publicznej, według zasad i trybu określonego w przepisach działu VII Kpa. W tej formie nie można domagać się wydania opinii prawnej, czy wykładni prawa stosowanej przez organ (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: z dnia 13 października 2010 r. sygn. II SA/Wr 436/10 Lex nr 688539, z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Wr 636/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. II SA/Wa 1904/09).

Wskazać w tym miejscu trzeba, że wniosek J. W. dotyczył wydania zaświadczenia potwierdzającego stan prawny dotyczący maksymalnej dopuszczalnej temperatury wewnątrz lokalu mieszkalnego. W istocie wniosek skarżącej zmierzał zatem do uzyskania od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej opinii prawnej co do obowiązujących przepisów prawa, przy czym, jak wskazuje sama J. W. w skardze, przepisy prawa nie określają dopuszczalnej maksymalnej temperatury. Na brak takiego uregulowania wskazywał również Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w swych postanowieniach, odmawiając Janinie Wira wydania żądanego zaświadczenia. Organ wyjaśnił skarżącej, iż zgodnie z § 51 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek i pomieszczenia powinny mieć zapewnioną wentylację lub klimatyzację, stosownie do ich przeznaczenia. W myśl § 147 ust. 1 rozporządzenia, wentylacja i klimatyzacja powinny zapewniać odpowiednią jakość środowiska wewnętrznego, w tym wielkość wymiany powietrza, jego czystość, temperaturę, wilgotność względną, prędkość ruchu w pomieszczeniu, przy zachowaniu przepisów odrębnych i wymagań Polskich Norm dotyczących wentylacji. Ponadto, stosownie do § 328 ust. 2 rozporządzenia, budynek powinien być zaprojektowany i wykonany w taki sposób, aby ograniczyć ryzyko przegrzewania budynku w okresie letnim. Zgodnie z § 329 ust. 4 ww. rozporządzenia, wymagania te uznaje się za spełnione, jeżeli okna oraz inne przegrody przeszklone i przezroczyste odpowiadają przynajmniej wymaganiom określonym w pkt 2.1.4 załącznika nr 2 do rozporządzenia. Organ jednocześnie podkreślił, że powoływana przez J. W. norma [...] dotyczy parametrów obliczeniowych powietrza wewnętrznego w pomieszczeniach przeznaczonych do stałego przebywania ludzi, jakie należy przyjmować przy obliczaniu urządzeń wentylacji mechanicznej i klimatyzacji pomieszczeń. W pkt 2 normy umieszczono wartości liczbowe parametrów obliczeniowych powietrza wewnętrznego: za optymalne warunki w okresie letnim przyjęto temperaturę 23-26°C przy małej aktywności fizycznej. Organ wyjaśnił, że podane temperatury są wartościami optymalnymi, a nie maksymalnymi, na jakie można projektować instalacje wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, przy czym zalecenia te nie odnoszą się do budynku lub lokalu mieszkalnego z wentylacją grawitacyjną, w którym nie planuje się instalacji klimatyzacji. Ponadto, jak zauważył organ, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne.

Przypomnieć należy, iż wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 Kpa (a więc w przypadku, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego) jest możliwe, o ile organ administracji, do którego skierowano wniosek, dysponuje odpowiednimi danymi. W myśl bowiem art. 218 § 1 Kpa organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie w tym trybie jedynie wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, iż użyte w art. 218 § 1 Kpa określenie: "danych znajdujących się w jego posiadaniu", nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco. Wskazać trzeba, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie mogą być kwalifikowane jako dane znajdujące się wyłącznie w posiadaniu organu i prowadzone przez niego rejestry, ewidencje lub inne dane. Pojęcie danych będących w posiadaniu organu nie obejmuje sytuacji, kiedy dane te podlegają publicznemu udostępnieniu, a ponadto, gdy stanowią wynik oceny prawnej i interpretacji norm prawnych (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. II SA/Bk 712/09 Lex nr 559714, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2010 r. sygn. II SA/Wr 436/10 Lex nr 688539).

Zasadnie zatem organ stwierdził, że brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 Kpa zaświadczenia o treści żądanej przez Janinę Wira. Wyjaśnić jednocześnie trzeba, że, wbrew poglądowi skarżącej, nie zachodziła w niniejszej sprawie sytuacja określona w art. 217 § 2 pkt 1 Kpa, zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. W niniejszej sprawie brak jest przepisu prawa, który wymagałby od wnioskodawcy wykazania się zaświadczeniem o treści żądanej przez J. W., brak jest także podstawy prawnej do wydania tego rodzaju zaświadczenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W szczególności urzędowego potwierdzenia w formie zaświadczenia maksymalnej dopuszczalnej temperatury wewnątrz lokalu mieszkalnego nie wymagają powoływane przez skarżącą przepisy Konstytucji RP (art. 30, art. 40, art. 68, art. 76 w związku z art. 8) ani art. 5 ustawy Prawo budowlane.

Już tylko na marginesie wskazać można skarżącej, że zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, tj. w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 ww. ustawy. W przypadku budynków stanowiących własność spółdzielni mieszkaniowych, odpowiedzialność za spełnienie powyższych wymagań spoczywa na zarządzie każdej spółdzielni. Kontrola przestrzegania przepisów budowlanych jest natomiast jednym z zadań organów nadzoru budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).