Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SA/Go 103/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.6k ust.1 pkt 2, art.6j ust.3
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Związku Celowego Gmin [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

1. Zgromadzenie Związku [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. dokonało zmiany uchwały Nr [...] Zgromadzenia Związku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty. Uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej RIO) w dniu 11 grudnia 2020 r. i objęta została postępowaniem nadzorczym na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2137).

2. Kolegium RIO (dalej: organ nadzoru), na podstawie na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2137) oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.) uchwałą z [...] stycznia 2021 r. nr [...], stwierdziło nieważność uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w części - w zakresie w jakim w § 1 dokonuje zmiany w uchwale nr [...] Zgromadzenia Związku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. z 2015 r. poz. 667) poprzez ustalenie nowej treści § 3 uchwały, o brzmieniu cyt.:"§ 3. 1. Dla nieruchomości niezamieszkałych, na których prowadzona jest selektywna zbiórka odpadów komunalnych, ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za jednokrotny odbiór odpadów z pojemnika o określonej pojemności w wysokości (...) " - w zakresie sformułowania cyt.: "za jednokrotny odbiór odpadów" - z powodu istotnego naruszenia art. 6j ust. 3, art. 6k ust. 1 pkt 2, art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. 2020 r. poz. 1439 dalej: u.u.c.p.g.).

2.1. Organ motywując swoje stanowisko stwierdziło, że zgodnie z art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten upoważnia Zgromadzenie Związku do ustalenia, w drodze uchwały, stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na danej nieruchomości. Stąd częstotliwość odbioru odpadów w miesiącu wyrażona w badanej uchwale Związku Celowego jako cyt: "za jednokrotny odbiór odpadów" z pojemnika o określonej pojemności nie jest elementem kształtującym miesięczną wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości niezamieszkałych. O wysokości miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ponoszonej przez właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne przesądza stawka za pojemnik lub worek o określonej pojemności ustalona przez organ stanowiący i zadeklarowana przez właściciela nieruchomości liczba pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości. Właściciel takiej nieruchomości składając deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ma obowiązek oszacować ilość odpadów powstających na nieruchomości w ciągu miesiąca, wyrażoną w liczbie pojemników lub worków o określonej pojemności, a w przypadku zmiany ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości zobowiązany jest w myśl art. 6m ust. 2 u.u.c.p.g. złożyć nową deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W ocenie organu nadzoru, wprowadzenie przez Zgromadzenie Związku uregulowania ustalającego stawkę opłaty za jednokrotny odbiór odpadów z pojemnika z odpadami komunalnymi o określonej pojemności z danej nieruchomości niezamieszkałej, stanowi w istocie wprowadzenie kolejnego parametru tj. częstotliwości odbioru pojemnika w miesiącu, które stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego do kreowania aktu prawa miejscowego, wynikającego z art. 6k ust. 1 pkt 2 i art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g. Uchwała organu stanowiącego - Zgromadzenia Związku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty jest aktem prawa miejscowego. W świetle art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego. Jednak organ stanowiący ustanawiając akt prawa miejscowego, nie może wychodzić poza zakres upoważnień ustawowych ani też stosować wykładni rozszerzającej przepisów wynikających z u.u.c.p.g., co miało miejsce w poddanej nadzorowi uchwale.

3. W skardze wniesionej do tut. Sądu na ww. uchwałę, Związek [...] wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie:

1) art 6k ust 1 pkt 2 w zw. z art. 6j ust 3 u.u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że stawka opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, dotyczy ilości pojemników zlokalizowanych na danej nieruchomości (ilości pojemników, w które wyposażona jest dana nieruchomość), a nie pojemników zadeklarowanych do odebrania z danej nieruchomości, a tym samym że nie stanowi opłaty za jednokrotny odbiór pojemnika;

2) art 107 § 3 w zw. art. 11 Kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym(t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 713 z późn. zm.; dalej usg) poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego do wszystkich argumentów podnoszonych przez Skarżącego w toku postępowania nadzorczego, w tym podczas posiedzenia Kolegium RIO;

3) art, 7a § 1 Kpa w zw. z art. art. 91 ust. 5 usg poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości natury prawnej na niekorzyść Skarżącego;

4) art, 8 § 2 Kpa w zw. z art. art. 91 ust. 5 usg poprzez nieuzasadnione odstąpienie przez Kolegium RIO od utrwalonej praktyki orzeczniczej;

5) art. 91 ust. 1 usg w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku pomimo jej zgodności z prawem.

3.1. W uzasadnieniu podniesiono, że zawarte w art. 6j ust. 3 ucp określenie "zadeklarowana liczba pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów powstających na danej nieruchomości", powinno odnosić się do ilości pojemników rzeczywiście zadeklarowanych do odebrania z terenu danej nieruchomości. Za taką interpretację przemawia przede wszystkim możliwość różnicowania przez zgromadzenie związku częstotliwości odbioru odpadów komunalnych z poszczególnych rodzajów nieruchomości niezamieszkanych, którą dopuszcza art. 6r ust. 3b u.u.c.p.g.

Strona podkreśliła, że ustalając wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi związek zobowiązany jest brać pod uwagę m.in. koszty transportu i zbierania odpadów komunalnych, które w powyższej sytuacji będą się znacznie różnić pomiędzy poszczególnym właścicielami nieruchomości. Ilość odbiorów w ciągu miesiąca wpływa na koszty świadczonej usługi odbioru odpadów nawet w sytuacji, gdy ilość odbieranych odpadów przy większej i mniejszej częstotliwości jest taka sama

Także wskazana po nowelizacji u.u.c.p.g., w art. 6m ust. 1aa możliwość wyboru częstotliwości odbioru odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości niezamieszkanych w deklaracji o wysokości opłaty wskazuje, zdaniem skarżącego, że ustawodawca wiąże ten element właśnie z wysokością opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Wskazano, że interpretacja uzależniająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości pojemników, w które wyposażona jest dana nieruchomość, a nie ilości pojemników rzeczywiście zadeklarowanych do odebrania w ciągu danego miesiąca - nie pozwalałaby na realizację wynikającej z ucpg zasady samobilansowania się systemu odpadowego.

Powyższy sposób interpretacji przepisów ucpg potwierdzają, zdaniem strony skarżącej, organy nadzoru – RIO oraz orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 20.01.2020 r. , II FSK 402/18, wyrok NSA z 19.01.2016 r., II FSK 3853/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 4.09.2014 r., I SA/Go 467/14).

Przyjętą wykładnię dodatkowo potwierdza przygotowany w Ministerstwie Klimatu i Środowiska projekt ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, w którym proponuje się - jak wynika wprost z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej - jedynie doprecyzowanie brzmienia obecnie obowiązujących przepisów poprzez uzupełnienie art. 6j ust. 3 ucpg o dodatkowe zdanie o treści: "Przez zadeklarowaną liczbę pojemników rozumie się iloczyn liczby pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz liczby ich opróżnień w okresie miesiąca wynikającej z częstotliwości odbioru odpadów komunalnych określonych na podstawie art. 6r ust, 3 i 3b albo harmonogramu odbioru odpadów komunalnych dla danej nieruchomości"

4. W odpowiedzi na skargę, wniesiono o jej oddalenie.

Zdaniem organu, ilość odbiorów pojemników w miesiącu (krotność odbiorów) nie jest elementem składowym opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponoszonej przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na których powstają odpady komunalne. Ustawodawca ani w przypadku art. 6k ust. 1 pkt 2 ucpg, ani w przypadku art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g. nie posługuje się elementem ilości odbiorów (krotności) jako elementem, który wpływać ma na wysokość ponoszonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponoszonej przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych. Twierdzenie Skarżącego, jakoby opłata za pojemnik o określonej pojemności ponoszona przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych dotyczyła pojemników "zadeklarowanych do odebrania z takiej nieruchomości" i powiązana była z cyt.: "jednokrotnym odbiorem takich pojemników" pozostaje, zdaniem organu w sprzeczności z art. 6k ust. 1 pkt 2 i art. 6j ust. 3 ucpg.

Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego, element "zadeklarowanych do odebrania z tego rodzaju nieruchomości pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości" - nie może być interpretowany - jako ilość pojemników zadeklarowanych (w domyśle: faktycznie odbieranych z nieruchomości) do odebrania z nieruchomości, gdyż sformułowanie to dotyczy zdaniem organu "zadeklarowanej", czyli wynikającej z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W sytuacji natomiast gdyby ilość odpadów powstająca na nieruchomości niezamieszkałej, której dotyczy złożona deklaracja - uległa zmianie, to wówczas stosownie do art. 6m ust. 2 u.c.p.g. właściciel nieruchomości niezamieszkałej powinien złożyć nową deklarację.

Z przepisów ucpg oraz orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, zdaniem RIO, że częstotliwość odbioru odpadów w miesiącu wyrażona w uchwale Zgromadzenia Związku, jako cyt: "za jednokrotny odbiór odpadów" z pojemnika o określonej pojemności nie może być legalnym i prawnie dopuszczalnym elementem kształtującym miesięczną wysokość opłaty zagospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości niezamieszkałych.

Wprowadzenie przez organ stanowiący związku uregulowania ustalającego stawkę opłaty za ,jednokrotny odbiór odpadów" z pojemnika z odpadami komunalnymi o określonej pojemności z danej nieruchomości niezamieszkałej, stanowi w istocie wprowadzenie kolejnego (nieprzewidzianego) na gruncie ucpg parametru, tj. częstotliwości odbioru pojemnika w miesiącu, co powoduje przekroczenie upoważnienia ustawowego do uchwalenia aktu prawa miejscowego, wynikającego z art. 6k ust. 1 pkt 2 i art. 6j ust. 3 ucpg.

Z kolei kwestia możliwości różnicowania częstotliwości odbioru odpadów zgodnie z art. 6r ust. 3b u.c.p.g. - w ocenie RIO - powiązana jest z dyspozycją art. 6m ust. 1aa u.c.p.g. i znaczenie tej regulacji nie sprowadza się do umożliwienia wprowadzenia do obliczenia opłaty, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. ilości odbiorów odpadów w miesiącu, lecz do umożliwienia gminom i związkom zróżnicowania tylko i wyłącznie częstotliwości odbioru odpadów z uwzględnieniem kryteriów ustawowych wynikających z art. 6r ust. 3b u.c.p.g., a zatem w szczególności w ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów. Zaznaczył, że włączenie elementu częstotliwości odbioru odpadów do składowych stanowiących o wysokości należnej opłaty za pojemnik o określonej pojemności, nie tylko nie spowoduje obniżenia kosztów funkcjonowania systemu, lecz ich bezprawne zawyżenie.

Odnosząc się do przywołanego przez skarżącą stronę projektu nowelizacji ucpg pochodzącego z Ministerstwa Klimatu z dnia 30.12.2020 r. (druk UD-163), organ podkreślił, że dopiero po uchwaleniu, podpisaniu przez Prezydenta RP i ogłoszeniu proponowanej zmiany do art. 6j ust. 3 zostanie dodane zdanie drugie mówiące o liczbie opróżnień pojemników w miesiącu. W obecnym stanie prawnym kwestia ilości odbiorów odpadów z nieruchomości niezamieszkałej w miesiącu nie mogła stanowić elementu służącego do prawidłowego obliczenia wysokości należnej opłaty. Dodał, że zmiana zaproponowana przez Ministerstwo Klimatu do ucpg w zakresie art. 6j ust. 3 tej ustawy nie wymaga zmiany art. 6k ust. 1 pkt 2 ponieważ nadal elementem składowym opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pozostaje pojemnik o określonej pojemności wynikający z deklaracji, w który nieruchomość jest wyposażona razy stawka za ten pojemnik - nie zaś jak twierdzi Skarżący pojemnik "zadeklarowany do odebrania z nieruchomości niezamieszkałej". Z kolei dodanie do ustawy art. 6m ust. 1aa (z mocą obowiązującą od dnia

6.09.2019 r. ) - w ocenie RIO - pozostało bez wpływu na aktualność powołanych orzeczeń, bowiem fakultatywne wskazanie przez właściciela nieruchomości niezamieszkałej - oczekiwanej przez niego częstotliwości odbioru odpadów z nieruchomości niezamieszkałej, nie ma odzwierciedlenia w wysokości ponoszonej opłaty.

Co do podniesionych przez Skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia

art. 107§ 3 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 usg , art. 7a§ 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 usg, art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 usg, RIO wskazało, że Skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu przed Kolegium Izby w dniu 5.01. 2021 r. Odnosząc się do wskazanych w skardze naruszeń zasad ogólnych Kpa, organ podał, że nie miał obowiązku uzasadniając uchwałę o nr [...], informowania Skarżącego, dlaczego zmieniła swoją linię orzeczniczą oraz nie miał obowiązku stosować się do uchwał wydanych przez inne organy nadzoru w sprawach finansowych, funkcjonujące na obszarze kraju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7), do których to aktów zaliczają się bez wątpienia rozstrzygnięcia nadzorcze wydawane przez kolegia regionalnych izb obrachunkowych.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.).

6. Przechodząc do kontroli merytorycznej zaskarżonego aktu nadzoru, który tu - wobec faktu, iż wydawało go Kolegium RIO - miał prawną formę uchwały (dla jasności w dalszej części uzasadnienia będzie ona określana jako zaskarżony akt nadzoru, zaś objęta nim uchwała Zgromadzenia Związku [...] jako uchwała), należy na wstępie zauważyć, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu organu jednostki samorządu terytorialnego., obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu (uchwały), a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por. np.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; wyrok NSA z 05.12.1995 r., SA/Rz 1109/95; wyrok NSA z 27.11.2018 II OSK 2406/18). W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest akt organu jednostki samorządu terytorialnego, istota kontroli sądowej jest tożsama jak w sprawach ze skargi na taki akt wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – sąd administracyjny kontroluje, w tym przypadku: bezpośrednio, legalność danego aktu (por. wyroki NSA: z 04.08.2011 r., II OSK 168/11; z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18).

7. Po rozpoznaniu sprawy w tak zakreślonych granicach kognicji i przy tak opisanej metodzie kontroli, Sąd uznał, że uchwała zgromadzenia związku, w zakresie objętym interwencją nadzorczą organu, naruszała prawo w sposób istotny.

7.1. Oceny wymaga zgodność z prawem uchwały Zgromadzenia Związku z [...] grudnia 2020 r. o nr [...] w zakresie, w jakim dokonuje ona zmiany w podjętej przez siebie uchwale o nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty poprzez ustalenie nowej treści § 3 uchwały o brzmieniu cyt: "§ 3. 1. Dla nieruchomości niezamieszkałych, na których prowadzona jest selektywna zbiórka odpadów komunalnych, ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za jednokrotny odbiór odpadów z pojemnika o określonej pojemności w wysokości (...).

W ocenie Sądu, Uchwała w zakresie w jakim ustanowiła ona stawkę: "za jednokrotny odbiór odpadów" naruszała art. 6j ust. 3, art. 6k ust. 1 pkt 2, art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g.

7.2. Zakreślając ramy prawne sprawy, należy wskazać, że w myśl art. 6c ust. 2 u.u.c.p.g., rada gminy (odpowiednio związek międzygminny na mocy art. 3 ust. 2a cyt. ustawy) może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

W myśl art. 6h ustawy, właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. wynika zaś, że rada gminy (Zgromadzenie Związku) w drodze uchwały, ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości.

Stosownie do przepisu art. 6j ust. 3 u.c.p.g.: "[w] przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują̨ mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 tejże ustawy".

7.3. WSA w Gorzowie Wlkp. w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, iż ustawodawca w art. 6j ust. 3 uregulował jednoznacznie jakie parametry normatywne stanowią składowe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, mianowicie są to liczba pojemników oraz stawka opłaty (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 4.10.2017 r. , I SA/Wr 699/17; wyrok WSA w Olsztynie z 24.06.2021 r., sygn. akt I SA/Ol 126/20; wyrok NSA z 11.09.2018 r., II FSK 2307/18).

Uznaje jednocześnie, że zakwestionowany zapis w uchwale organu stanowiącego związku celowego gmin w zakresie sformułowania "za jednokrotny odbiór odpadów" w istocie oznacza wprowadzenie parametru częstotliwości odbioru pojemnika, którego nie zawiera art. 6j. ust. 3 u.u.c.p.g.

W ocenie Sądu bowiem organ stanowiący związku nie został upoważniony do powiązania ustalonej stawki opłaty z ilością odbiorów pojemników w miesiącu (krotnością odbiorów pojemników z nieruchomości niezamieszkałej).

7.4. Skarżący wadliwie przyjmuje, że określenie: "zadeklarowana liczba pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów powstających na danej nieruchomości" powinno odnosić się do liczby pojemników rzeczywiście odebranych z nieruchomości w ciągu miesiąca, a nie zadeklarowanej liczby pojemników w które nieruchomość wyposażono. Skarżąca, łącząc to z możliwością różnicowania częstotliwości odbierania odpadów (art. 6m ust. 1aa u.u.c.p.g.), broniąc inkryminowanych tu zapisów, błędnie interpretuje art. 6j. ust. 3 u.u.c.p.g. Uznaje mianowicie, że obowiązujący od 6 września 2019 r. art. 6m ust. 1aa u.u.c.p.g. w istocie modyfikuje ustawowy charakter stawki oraz zasady kalkulacji indywidualnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, lecz na których powstają odpady komunalne.

Zgodnie z przywołanym już art. 6m ust. 1aa u.u.c.p.g.: "[w] przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, rada gminy może wprowadzić możliwość wskazania w deklaracji częstotliwości odbioru odpadów komunalnych poszczególnych frakcji, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż określona w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, a w przypadku jej nieokreślenia w uchwale - nie rzadsza niż raz na 2 tygodnie."

Zdaniem Sądu jednak, dopuszczalność indywidualnego (według dyspozycji właścicieli nieruchomości) różnicowania częstotliwości odbioru odpadów przez zgromadzenie związku, nie oznacza, że ten czynnik może mieć wpływ na wysokość opłaty (por. wyrok WSA z 21.10.2020 r., I SA/Bk 607/20). Na tę bowiem wpływ mają jedynie liczba zadeklarowanych pojemników oraz stawka opłaty. Przy czym, przez zadeklarowanie należy rozumieć liczbę pojemników ujętych w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie zaś - jak to przyjął skarżący - liczbę pojemników faktycznie odbieranych z nieruchomości, uwzględniającą nie zadeklarowaną liczbę pojemników (worków) służących do gromadzenia odpadów komunalnych, ale wartość tę pomnożoną przez miesięczną liczbę czynności odbioru odpadów.

Choć po nowelizacji u.u.c.p.g., która weszła w życie 6 września 2019 r., w świetle art. 6m ust. 1aa właściciel nieruchomości niezamieszkałej – w granicach ustalonych przez zgromadzenie związku – może samodzielnie kształtować częstotliwość odbioru odpadów, to jednak czynnik ten nie może mieć wpływu na wysokość opłaty. Zdaniem Sądu, deklaratywne zwiększenie lub zmniejszenie częstotliwości odbioru odpadów, de lege lata pozostaje bez wpływu na ustawowy (wynikający z art. 6j ust. 3 u.c.p.g.) sposób kalkulacji indywidualnej opłaty za gospodarowanie odpadami, uwzględniający - jak wspomniano - wyłącznie dwa czynniki: zadeklarowaną liczbę pojemników (worków) oraz stawkę opłaty ustaloną odrębną uchwałą. W odniesieniu do możliwości indywidualnej regulacji częstotliwości odbioru odpadów opłata pozostaje w istocie ryczałtowa. W ocenie Sądu art. 6m ust. 1aa u.u.c.p.g. nie zmodyfikował normatywnej treści art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g. i nie mógł przełamać również jego ugruntowanej wykładni, odmawiającej uwzględniania w kalkulacji indywidualnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w przypadku nieruchomości niezamieszkałych) również czynnika krotności odbioru odpadów.

7.5. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, uprawniona była konstatacja organu, że nadanie w uchwale w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty nowej treści § 3 cyt: "§ 3. 1. Dla nieruchomości niezamieszkałych, na których prowadzona jest selektywna zbiórka odpadów komunalnych, ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za jednokrotny odbiór odpadów z pojemnika o określonej pojemności w wysokości (...) " - w zakresie sformułowania cyt.: "za jednokrotny odbiór odpadów" – stanowi istotne naruszenie art. 6j ust. 3, art. 6k ust. 1 pkt 2, art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g.

Ustalając stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za "jednokrotny odbiór odpadów" Zgromadzenie związku celowego przekroczyło zakres kompetencji jaki przyznano organowi stanowiącemu w art. 6k ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Ustawodawca bowiem w art. 6j ust. 3 uregulował jednoznacznie, jakie parametry normatywne stanowią składowe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, mianowicie są to liczba pojemników oraz stawka opłaty. Wprowadzenie uregulowania ustalającego stawkę opłaty za "za jednokrotny odbiór odpadów" stanowi w istocie wprowadzenie kolejnego parametru tj. częstotliwości odbioru pojemnika w miesiącu, które należy uznać, za przekroczenie upoważnienia ustawowego do kreowania aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, postanowienie § 3 ust. 1 uchwały uzależniające opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od krotności odbioru odpadów, a nie jak wynika z ustawy od zadeklarowanej liczby pojemników oraz stawki opłaty za pojemnik o danej pojemności pozostaje w sprzeczności z postanowieniem art. 6j ust. 3 u.c.p.g.

7.6. Sąd nie podziela stanowiska strony, że potwierdzeniem prawidłowości jej wykładni jest dodatkowo projekt ustawy o zmianie u.u.c.p.g. oraz niektóry innych ustaw przygotowany przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk UD-163) wskazano, że: "W art. 6j ust. 3 doprecyzowano sposób naliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Wynika to z możliwości kilkukrotnego odbierania odpadów z tego samego pojemnika na odpady komunalne w ciągu miesiąca. Dlatego konieczne było doprecyzowanie podstawy naliczenia opłaty poprzez dodanie dodatkowego czynnika, jakim jest liczba opróżnień danego pojemnika w ciągu miesiąca". Sformułowanie to potwierdza, zdaniem WSA w Gorzowie Wlkp., że także projektodawca rozumiał, że w obecnym stanie prawnym, czynnik krotności czynności obioru odpadów z nieruchomości nie może stanowić elementu kalkulacyjnego służącego do obliczenia należnej opłaty. Gdyby było inaczej, podważałoby to sens proponowanej zmiany. Poza tym, należy pamiętać, że treść uzasadnienia projektu ustawy nie ma waloru wykładni autentycznej (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2433/11), a już tym bardziej - wykładni oficjalnej (wiążącej). Podkreśla to także Trybunał Konstytucyjny, który wskazuje, że "uzasadnienie projektu ustawy nie jest częścią tego aktu normatywnego. Może ono pomocniczo stać się źródłem dyrektyw wykładni funkcjonalnej, ale wyłącznie dyrektyw niesprzecznych z wykładnią językową i wykładnią systemową" (zob. wyrok TK z 15 października 2008 r., P 32/06, OTK-A 2008, nr 8, poz. 138). Stąd projektowana dopiero na etapie ministerialnym nowelizacja u.u.c.p.g., o ile "przejdzie" ścieżkę legislacyjną w projektowanym brzmieniu, będzie mogła być uznana za zmianę normatywną, a jej istotą będzie, jak wynika z ww. uzasadnienia "dodanie dodatkowego czynnika".

Nie ulega jednak wątpliwości, że w stanie prawnym obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonego aktu, liczba czynności odbioru odpadów w miesiącu, nie mogła stanowi elementu składowego opłaty.

Z ww. powodów, Sąd za chybiony uznał zarzut naruszenia przez RIO art. 6k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g.

8. Sąd nie znalazł również podstaw do podzielenia pozostałych zarzutów skargi.

a. W postępowaniu nadzorczym nie naruszono art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. Zgodnie z ostatnim z wymienionych przepisów przepisy k.p.a. w postępowaniu nadzorczym stosuje się jedynie odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu do rozstrzygnięcia nadzorczego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania art. 107 k.p.a., gdyż art. 91 ust. 3 u.s.g. reguluje kwestię uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego, ograniczając się do wskazania na konieczność zawarcia takiego uzasadnienia. Nie określa przy tym szczegółowo wymogów stawianych takiemu dokumentowi. Uzasadnienie musi jednak jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. Stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy, tj. nakazy i zakazy, które to informacje z uzasadnienia zaskarżonego aktu nadzoru niewątpliwie wynikają. Czyni to zadość wymogom stawianym uzasadnieniu rozstrzygnięć nadzorczych.

b. Niezasadny był zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g., ponieważ w postępowaniu nadzorczym przepis art. 7a § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania, gdyż organ nadzoru nie nakłada na strony ani obowiązków, ani nie ogranicza ich praw, lecz rozstrzyga o legalności przepisów aktu prawa miejscowego formułujących normy generalne i abstrakcyjne. Nie wydaje zaś indywidualnego aktu stosowania administracyjnego.

c. Niezasadny był zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. Organ nadzoru, wskazując orzeczenia sądów administracyjnych zapadłe na gruncie art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g., wskazał bowiem przyczyny, na których oparł swoje stanowisko w sprawie. Nadto wcześniejsza, kilkukrotna, lecz odmienna od sformułowanej w rozpoznawanej sprawie, ocena przez organ nadzoru aktów prawa miejscowego podobnych brzmieniowo (w porównaniu z brzmieniem zakwestionowanego zapisu Uchwały), nie może być uznana za "utrwaloną" praktykę rozstrzygania spraw w rozumieniu art. 8 § 2 k.p.a. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć bowiem zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka powinna być zgodna z prawem, tylko taka bowiem może być uznana za odpowiadającą zasadzie pewności prawa i być źródłem uzasadnionych oczekiwań (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el 2021, uw. 21 do art. 8).

9. Z przytoczonych przyczyn Sąd oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.).