Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 4266/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134 §1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: : art. 7; art. 8; art. 77, art. 80, art. 107, art. 113 § 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 206 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2014 r., 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz K. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej również Prezes UKE) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej "kpa"), w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 243, zwanej dalej "Pt"), po rozpatrzeniu wniosku K. z siedzibą w W. (zwanej dalej "K.") z dnia [...] lipca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], (zwanego dalej "Zaskarżonym postanowieniem"), odmawiającego wyjaśnienia treści decyzji Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], zatwierdzającej "Ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych" (zwaną dalej "Ofertą SOR"), zmienionej następnie decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r., decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], decyzją z dnia [...] marca 2014 r, znak: [...], decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] oraz decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] (zwaną dalej łącznie decyzją SOR"), w zakresie wskazanym we wniosku K. z dnia [...] listopada 2013 r. tj. w zakresie:

- Czy zgodnie z postanowieniami Oferty SOR (Część I Rozdział 8 pkt 8.1 ust. 6 i inne Oferty SOR), O. S.A. z siedzibą w W. (uprzednio T. S.A., zwana dalej "O." lub "T." jest zobowiązana do przeprowadzania Testu Margin Squeeze (test zawężenia marży, Test MS) (względnie Testu PS (Testu zawężenia ceny)) w przypadku wprowadzenia każdej Nowej usługi detalicznej O.? Jeżeli nie, to z których postanowień Oferty SOR wynika zdjęcie tego obowiązku;

- Czy zgodnie z postanowieniami Oferty SOR (Część I Rozdział 8 pkt 8.1 ust. 12 lit. a Oferty SOR) Prezes UKE powinien przekazywać przedsiębiorcom telekomunikacyjnym, którzy przekazali dane kosztowe na potrzeby testów dane z wniosku T. o przeprowadzenie Testu MS/PS bez żadnych dodatkowych warunków;

- Czy zgodnie z postanowieniami Oferty SOR (Część I Rozdział 8 pkt 8.1 ust. 10, ust. 11 oraz ust. 12 (w szczególności tiret 3) Oferty SOR) po przeprowadzeniu Testu PS Prezes UKE powinien publikować wyniki Testu PS, a nie tylko informację o jego przeprowadzeniu? Jeżeli Prezes UKE, zgodnie z Ofertą SOR, nie publikuje wyników Testu PS, to w jaki sposób PT, którzy dostarczyli dane kosztowe na potrzeby testów mogą składać zastrzeżenia, o których mowa w Części I Rozdział 8 pkt 8.1 ust. 12 Oferty SOR?

- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezes UKE wydał decyzję SOR, na mocy której została zatwierdzona, a następnie zmieniona Oferta SOR.

W dniu [...] marca 2013 r. Prezes UKE opublikował na stronie internetowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej stanowisko Prezesa UKE z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie szczegółowych metod przeprowadzania testu zawężenia marży oraz testu zawężenia ceny (zwane dalej "Stanowiskiem").

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. (zwanym dalej "Wnioskiem K.", data wpływu do Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2013 r.), K. zwróciła się do Prezesa UKE o wyjaśnienie wątpliwości co do treści Oferty SOR poprzez odpowiedź na przytoczone wyżej pytania.

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. K. przedstawiła uwagi do stanowiska O. z dnia [...] grudnia 2013 r. W powyższym piśmie K. wskazała, że interpretacja Oferty SOR, wskazana przez O. w Stanowisku z dnia [...] grudnia 2013 r., jest odmienna od tej przedstawionej przez Prezesa UKE w Stanowisku. Jak stwierdziła K., praktyka Prezesa UKE zmieniła się, gdyż do dnia [...] marca 2013 r. O. miała obowiązek poddać Testom MS/PS każdą nową usługę, natomiast od dnia [...] marca 2013 r., w ocenie K., O. już nie miała takiego obowiązku. Zdaniem K., doszło do zmiany interpretacji Oferty SOR, która miała nastąpić w wyniku publikacji stanowiska Prezesa UKE z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie przekazywania operatorom przekazującym dane kosztowe na potrzeby zasilenia narzędzia Testów MS (zwanych dalej "OPDK") danych, na podstawie których Prezes UKE przeprowadza Testy MS/PS. Z uwagi na powyższe, zdaniem K., w konsekwencji zmiany w interpretacji Oferty SOR, która miałaby nastąpić od dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes UKE przestał publikować "wyniki Testów PS", a zaczął publikować "informacje o Testach PS". W ocenie K., zaistniała sytuacja powoduje znaczącą różnicę, gdyż według K., po publikacji "informacji o Testach PS" nie wiadomo, czy zakończyły się one wynikiem pozytywnym czy negatywnym.

W dalszej kolejności K. wskazała, iż Prezes UKE posiada uprawnienia do zmian ofert ramowych, a zatem Oferta SOR może być, w jej ocenie, zmieniona wyłącznie w trybie przewidzianym w art. 43 Pt, a uzupełniona na podstawie art. 111 kpa. Następnie K. powołała się na art. 7 Konstytucji RP wskazując, iż w świetle powyższego przepisu Prezes UKE jako organ administracji publicznej działa i może działać w określonych formach prawnych. W dalszej kolejności K. wskazała, iż postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie kpa oraz przedstawiła poglądy doktryny przedmiotu określające formę działania administracji.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Prezes UKE odmówił wyjaśnienia decyzji SOR w zakresie żądanym przez K.

Organ uznał wniosek K. za niezasadny z uwagi na brak wątpliwości co do treści decyzji SOR w zakresie wskazanym we Wniosku K. oraz niedopuszczalność wyjaśnienia wątpliwości co do treści innych dokumentów niż decyzja SOR tj. Stanowiska, do czego w istocie zmierzał Wniosek K.

K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie art. 113 § 2 kpa oraz art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa poprzez wydanie Zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy: "zasady przeprowadzania Testów MS/PS ustalone w Ofercie SOR zatwierdzonej decyzjami administracyjnymi Prezesa UKE budzą szereg wątpliwości [przedstawionych we Wniosku K. z dnia [...] listopada 2013 r.], a dodatkowo są pogłębiane publikacją stanowisk Prezesa UKE, w których przedstawia on odmienne stanowisko niż w Ofercie SOR zatwierdzonej decyzjami administracyjnymi Prezesa UKE.

Prezes UKE w pierwszej kolejności wskazał, że zmiana firmy O. z: T. S.A. na: O. S.A. oraz zmiana adresu spółki nie doprowadziła do zmiany podmiotu, w stosunku do którego wszczęto i prowadzono postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia (z uwagi na fakt, że oprócz K. jako wnioskodawcy oraz P. jako podmiotów działających na prawach strony postępowania, O. była stroną decyzji SOR), jak i niniejsze postępowanie wszczęte wnioskiem K. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Odwołując się do przepisów kpa Prezes UKE przedstawił zasady rozpoznania sprawy na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wskazał, że ponownie wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności, a także pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Odwołując się do dyspozycji art. 113 § 2 kpa Prezes UKE wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości jest konieczne, gdy decyzja jest niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Co jednak istotne, instytucja ta nie może jednak prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, nie może powodować zmian merytorycznych rozstrzygnięcia, ani pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji.

Odwołując się do poglądów doktryny i orzecznictwa organ wywodził, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest zatem konieczne jedynie wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub w takim stopniu zawiła, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto nie zmierza do zmiany przyjętego rozstrzygnięcia.

Prezes UKE zwrócił uwagę, że przywołując konkretne postanowienia Oferty SOR, K. we Wniosku K. wskazywała co prawda na wątpliwości co do Oferty SOR, jednocześnie jednak na rozbieżności między Ofertą SOR a Stanowiskiem oraz (w konsekwencji) w istocie na wątpliwości co do samego Stanowiska.

W odniesieniu do pytania pierwszego Prezes UKE wskazał, iż zgodnie z powołanym przez K. postanowieniem pkt 8.1 ust. 6 Oferty SOR, w przypadku wprowadzenia Nowej usługi detalicznej O. mającej swój odpowiednik w Usłudze BSA, przeprowadza się Test MS. Stosownie zaś do pkt 8.1 ust. 1 Oferty SOR: "Poprzez Nową usługę detaliczną T. rozumie się usługę lub wszelką modyfikację warunków świadczenia usługi, którą T. zamierza oferować/wprowadzić lub oferuje użytkownikom końcowym. Nową usługę detaliczną T. stanowi produkt (Usługa pojedyncza - usługi telekomunikacyjne) lub grupa produktów, z których przynajmniej jeden jest usługą telekomunikacyjną, które z punktu widzenia użytkownika końcowego mogą być postrzegane jako całość pod względem ekonomicznym, technicznym lub funkcjonalnym (Usługi wiązane)". W ocenie Prezesa UKE, z przedstawionej w pkt 8.1 ust. 1 Oferty SOR definicji Nowej usługi detalicznej jednoznacznie wynika, iż Testy MS i Testy PS są przeprowadzane przez Prezesa UKE dla Nowej usługi detalicznej, zgodnie z jej definicją zawartą w Ofercie SOR, wdrażanej przez O. (przy czym sama decyzja SOR nie zawiera katalogu wyłączeń wskazujących na możliwość pomijania dokonywania Testów MS lub Testów PS wobec danej usługi). Co więcej, Prezes UKE zaznaczył, że K. sama słusznie podniosła, opierając się na uzasadnieniu decyzji Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r., że: "z brzmienia powyższej definicji [Nowej usługi detalicznej] wprost wynika, iż za Nową usługę detaliczną T. uznaje się nie tylko usługi lub ich modyfikacje, które T. zamierza oferować/wprowadzić, ale też zmianę ceny usługi detalicznej oferowanej przez T. jej Abonentom. Inne podejście mogłoby doprowadzić do powstania zjawiska zawężenia marży/ceny prowadząc do występowania antykonkurencyjnych zjawisk na rynku usług szerokopasmowej transmisji danych, co jest sprzeczne z postanowieniami Decyzji SMP 12 oraz byłoby niezgodne z ideą zawartego Porozumienia". W związku z powyższym organ podkreślił, że postanowienia Oferty SOR w tym zakresie są jasne i nie wymagają wyjaśnień, zaś argumentacja K., oparta na ww. uzasadnieniu decyzji Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], wskazuje, że także K., wbrew literalnemu żądaniu, zawartemu w omawianym zakresie we Wniosku K., wątpliwości takich nie ma. W konsekwencji, na skutek ponownej analizy merytorycznej niniejszej sprawy, organ uznał, że Wniosek K. w omawianym wyżej zakresie jest bezzasadny.

Prezes UKE wskazał przy tym, że z Części I Rozdziału 8 pkt 8.1 ust. 4 lit. d Oferty SOR wynika, że Testy MS/Testy PS przeprowadza się zgodnie z procedurą zawartą w Stanowisku, które uszczegóławia postanowienia Oferty SOR (nie zmieniając jednak, wbrew zarzutom K., zawartych we Wniosku K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, treści Oferty SOR). Stanowisko nie jest jednak, co Prezes UKE podkreśla, częścią decyzji SOR, co oznacza, że ewentualne zapisy w nim zawarte, wprowadzające szczegóły w zakresie ogólnych, wynikających z Oferty SOR reguł procedury przeprowadzenia Testów MS i Testów PS, zawartej w Ofercie SOR, nie stanowią części Oferty SOR i w konsekwencji nie podlegają wyjaśnieniu treści decyzją SOR. Stanowisko bowiem, choć, jak wskazano wyżej, dokonuje pewnego uszczegółowienia zasad ogólnych wprowadzonych Ofertą SOR, stanowi odrębny od Oferty SOR akt działania Prezesa UKE, nie będąc integralną częścią decyzji SOR. Tym samym stanowiska Prezesa UKE (w tym przywoływane przez K. Stanowisko i fragmenty jego treści, o której mowa poniżej) nie mogą stanowić przedmiotu wyjaśnienia ze strony Prezesa UKE w oparciu o normę art. 113 § 2 kpa. Stosownie bowiem do treści powołanego wyżej przepisu kpa, wyjaśnienie wątpliwości może dotyczyć jedynie treści decyzji administracyjnej, wydanej przez organ administracji publicznej, co potwierdzają także przywołane wyżej tezy orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ wskazał zatem, że niniejsze postępowanie toczy się w zakresie ewentualnego wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji SOR, nie jest zasadnym wyjaśnianie przez Prezesa UKE w ramach niniejszego postępowania treści dokumentów innych niż treść Oferty SOR bądź też treści ww. decyzji Prezesa UKE w powiązaniu z innymi dokumentami lub dowodami, w szczególności ze Stanowiskiem, na jakie powołuje się K., formułując wniosek.

Odnosząc się do argumentacji K. zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazującej, że stanowiska powinny być zgodne z Ofertą SOR, a nie powinny jej modyfikować oraz zawierającej stwierdzenie, iż postanowienia Oferty SOR wymagają doprecyzowania w nieformalnym dokumencie, jakim jest Stanowisko, Prezes UKE wskazał ponownie, iż Stanowisko jedynie, wbrew twierdzeniom K., zawiera pewne szczegóły w odniesieniu do ogólnej procedury Testu MS i Testu PS, zawartej w Ofercie SOR, natomiast z pewnością jej nie zmienia. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu, brak jest podstaw do twierdzenia, że Stanowisko modyfikuje Ofertę SOR, gdyż jak szczegółowo wyjaśniono stanowisko nie wprowadza w niej żadnych zmian. Ponadto organ uznał za błędne wnioskowanie, iż sama publikacja Stanowiska wskazuje na zasadność wyjaśnienia rzekomych wątpliwości K..

W związku z powyższym Prezes UKE wskazał, że nawet, jeśli w sprawie zaistniałaby w ocenie Prezesa UKE, wątpliwość co do treści określonych postanowień decyzji SOR (co w niniejszej sprawie nie ma miejsca), nie jest on zobligowany, a nawet uprawniony do brania pod uwagę przy analizie decyzji SOR, treści innych dokumentów aniżeli sama decyzja administracyjna, w szczególności treści Stanowiska. Odmienne podejście prowadziłoby do nieuzasadnionego przepisami prawa wyjścia poza zakres i treść decyzji (tu: decyzji SOR) i mogłoby powodować nieuprawnione dokonywanie, w drodze instytucji wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, jej nowego rozstrzygnięcia lub do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia, do czego instytucja ta służyć nie może. Nie jest możliwe aby organ w ramach postanowienia wydanego na podstawie art. 113 § 2 kpa udzielał stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji.

Organ podkreślił, że K. formalnie powołując się na wątpliwości co do wskazanych w ramach ww. pytania pierwszego, postanowień decyzji SOR, przytoczyła konkretne fragmenty Stanowiska, których, jak wynika z argumentacji K., w istocie dotyczyły wskazane we wniosku K. wątpliwości. K. wskazując bowiem na sedno swoich pytań, powołała się na pkt IV ust. 14 Stanowiska.

Wobec powyższego organ stwierdził, że analiza tak sformułowanych w ramach pierwszego pytania z wniosku K. wątpliwości K. pozwala przyjąć, że wątpliwości te w istocie dotyczą Stanowiska, a nie samej decyzji SOR. Tym samym, w opinii Prezesa UKE, K. wykorzystuje instytucję, o której mowa w art. 113 § 2 kpa do kwestionowania treści Stanowiska bądź komunikatów Prezesa UKE które, w jej ocenie, są niezgodne z treścią decyzji SOR, czemu jednak instytucja wyjaśniania wątpliwości co do treści decyzji nie służy. Oznacza to zatem, że zgłaszane przez K. wątpliwości co do rozumienia treści stanowisk i komunikatów Prezesa UKE, w tym Stanowiska, nie mogą zostać rozwiane w toku niniejszego postępowania, którego przedmiotem jest i może być jedynie wyjaśnianie wątpliwości jedynie treści samej decyzji SOR. Prezes UKE odnosząc się do zarzutu K. zawartego w pkt 6 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z którym K. nie zgadza się tezą, iż wniosek dotyczy wyjaśnienia treści Stanowiska zwraca uwagę, iż K. zwracała uwagę na konkretne postanowienia Stanowiska oraz podkreślała, że nie są one zgodne z postanowieniami decyzji SOR. K. nie wskazała natomiast żadnej wątpliwości, która miałaby wynikać z niejasnych, nieprecyzyjnych lub sprzecznych ze sobą zapisów decyzji SOR.

Podsumowując Prezes UKE wskazał, że K., wnioskując o wyjaśnienie wątpliwości wskazanych w pytaniu pierwszym, dąży de facto do wyjaśnienia nie treści Oferty SOR, ale Stanowiska niebędącego decyzją administracyjną, co w świetle poglądów doktryny oraz utrwalonego orzecznictwa nie mieści się w ramach możliwych rozstrzygnięć w oparciu o art. 113 § 2 kpa.

W odpowiedzi na drugie pytanie z wniosku K. tj. czy zgodnie z postanowieniami Oferty SOR (Część I Rozdział 8 pkt 8.1 ust. 12 lit. a Oferty SOR) Prezes UKE powinien przekazywać [...] dane z wniosku O. o przeprowadzenie Testu MS/Testu PS bez żadnych dodatkowych warunków, Prezes UKE wskazał, iż z pkt 8.1 ust. 12 lit. a Oferty SOR wprost wynika, jakie dane i w jakich okolicznościach przekazywane są jakim przedsiębiorcom telekomunikacyjnym. Zgodnie bowiem z treścią powołanego postanowienia Oferty SOR: wprowadzeniu przez T. danej oferty detalicznej do stosowania, Prezes UKE przekazuje PT, którzy dostarczyli dane kosztowe na potrzeby testów, dane z wniosku T. o przeprowadzenie Testu MS/PS tj. cenę przyjętą do Testu MS/PS oraz okres obowiązywania umowy, który został przyjęty do przeprowadzenia testu MS/PS dla danej ceny detalicznej". Tym samym, w opinii Prezesa UKE, decyzja SOR, jest w powołanym zakresie jasna, zaś jej treść w ww. zakresie nie budzi żadnych wątpliwości, zatem nie wymaga ona wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 kpa. Z uwagi na powyższe zarzut K. zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie, wskazujący, iż postanowienia Oferty SOR są na tyle nie jasne, że nie wiadomo, czy operatorzy przekazujący dane kosztowe mają czekać na dane, które Prezes UKE przekaże z własnej inicjatywy, czy też należy się po nie zgłosić, uznał za chybiony.

Organ ponownie wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy ewentualnego wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji SOR, nie jest więc zasadnym, a nawet dopuszczalnym wyjaśnianie przez Prezesa UKE w ramach niniejszego postępowania treści dokumentów innych niż treść Oferty SOR, zatwierdzonej, a następnie zmienionej decyzją SOR bądź też treści ww. decyzji Prezesa UKE w powiązaniu z innymi dokumentami lub dowodami, w szczególności ze Stanowiskiem.

Organ uznał, że wątpliwości K. dotyczą treści Stanowiska, o czym świadczy powoływanie się w uzasadnieniu pytania na fragmenty Stanowiska.

Zdaniem Prezesa UKE decyzja SOR w zakresie objętym wnioskiem K. jest jednoznaczna, klarowna, a jej zapisy nie powodują wątpliwości interpretacyjnych.

Odnosząc się do trzeciego pytania K. tj. czy zgodnie z postanowieniami Oferty SOR (Część I Rozdział 8 pkt 8.1 ust. 10, ust. 11 oraz ust. 12 (w szczególności tiret 3) Oferty SOR) po przeprowadzeniu Testu PS Prezes UKE powinien publikować wyniki Testu PS, a nie tylko informację o jego przeprowadzeniu (K. podniósł, że "jeżeli Prezes UKE, zgodnie z Ofertą SOR, nie publikuje wyników Testu PS, to w jaki sposób PT, którzy dostarczyli dane kosztowe na potrzeby testów mogą składać zastrzeżenia, o których mowa w Części I Rozdział 8 pkt 8.1 ust. 12 Oferty SOR"), Prezes UKE, po dokonaniu szczegółowej analizy wskazanych przez K. postanowień Części I Rozdziału 8 pkt. 8.1 ust. 12 tiret 3 Oferty SOR, wskazał, że w zakresie wskazanym we Wniosku K. postanowienia Oferty SOR są jasne i nie wymagają dodatkowego wyjaśnienia. Zgodnie bowiem z ich treścią: "jeżeli T. wprowadzi na rynek Nową usługę detaliczną T. pomimo (...) braku upływu terminu na opublikowanie przez Prezesa UKE wyników Testu PS wraz ze stanowiskiem, z wyłączeniem przypadków, w których Prezes UKE nie opublikował stanowiska w wymaganym terminie T. powinna dokonać odpowiedniej zmiany Oferty (...)". Odnosząc się do twierdzenia K. zawartego w pkt 16 Wniosku K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z którym, gdyby treść Oferty SOR była klarowna, to Prezes UKE nie musiałby publikować Stanowiska, Prezes UKE wskazał, iż Stanowisko nie ma na celu wyjaśniania Oferty SOR, a jedynie dokonuje pewnego uszczegółowienia ogólnej procedury w niej zawartej. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania za zasadne twierdzenia K., iż Stanowisko ma na celu wyjaśnienie postanowień Oferty SOR oraz twierdzenia o zmienności regulacyjnej Prezesa UKE pomimo braku decyzji administracyjnych zmieniających Ofertę SOR.

Prezes UKE wskazał, iż ww. fragment Oferty SOR dotyczy konsekwencji wprowadzenia przez O. Nowej usługi detalicznej, natomiast, w ocenie Prezesa UKE, jego literalna, przytoczona wyżej treść jest klarowna i w związku z tym nie wymaga wyjaśnień. Prezes UKE wskazał przy tym, że powołane postanowienia Oferty SOR nie regulują szczegółów procedury następującej po wykonaniu przez Prezesa UKE Testów PS. W związku z powyższym Prezes UKE wskazał, że wątpliwości K. mogą budzić co najwyżej zapisy zawarte w Stanowisku, natomiast niniejsze postępowanie dotyczy wyjaśnienia treści decyzji dotyczącej Oferty SOR, nie zaś Stanowiska.

Organ wywodził, że K. w uzasadnieniu pytania trzeciego powołała się wprost na fragmenty Stanowiska, co wskazuje, że wątpliwości dotyczą w istocie treści Stanowiska, a nie samej decyzji SOR.

W ocenie Prezesa UKE, treść decyzji SOR, wskazana w pytaniu trzecim Wniosku K., jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości, natomiast z przyczyn wyżej wskazanych, nie jest możliwe wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości K., dotyczących w istocie treści Stanowiska, kolejnych stanowisk Prezesa UKE czy komunikatów ws. przeprowadzania Testów PS, na które powołał się K. w odniesieniu do uzasadnienia pytania trzeciego.

Ostatecznie Prezes UKE stanął na stanowisku, że zgłaszane przez K. wątpliwości co do treści innych niż decyzja SOR aktów działania Prezesa UKE - stanowisk, w tym Stanowiska, czy komunikatów Prezesa UKE, nie mogą być wyjaśniane, w trybie przewidzianym w przepisie art. 113 § 2 kpa tj. w trybie przewidzianym dla wyjaśniania wątpliwości co do treści decyzji administracyjnych. Prezes UKE zauważył bowiem, iż wątpliwości zawarte we Wniosku K. wychodzą w zasadniczej części poza treść decyzji SOR, a w głównej mierze w istocie dotyczą treści Stanowiska, niebędącego decyzją administracyjną (tu: decyzją SOR). Oznacza to, że Wniosek K. w istocie zmierza do wyjaśniania aktu działania organu administracji publicznej innego niż decyzja administracyjna, czemu instytucja z art. 113 § 2 kpa nie służy.

Zdaniem organu, postulaty K. zmierzają nie tyle do wyjaśnienia wątpliwości co do treści Oferty SOR ale do dokonania porównania zapisów Oferty SOR z treścią Stanowiska i zgłaszania wątpliwości co do treści samego Stanowiska, niebędącego decyzją administracyjną. Takie działanie, jak to zostało wskazane powyżej, wykracza poza zakres rozstrzygnięcia dotyczącego wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. W związku z tym zarzuty K. o niejednoznaczności postanowień Oferty SOR przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy uznać za bezpodstawne.

Skargę na opisane wyżej postanowienie wniosła K.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1) naruszenie art. 113 § 2 kpa przez nieuzasadnioną odmowę wyjaśnienia wątpliwości dotyczących decyzji Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r. nr [...] zmienionej następnie decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2011 r. nr [...] zatwierdzającą "Ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych" w zakresie wskazanym we wniosku K. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] listopada 2013 r.

2) naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa przez brak wszechstronnej oceny i analizy Wniosku K. w kontekście niejasnych postanowień Oferty SOR, co doprowadziło Prezesa UKE do nieprawidłowej konkluzji, że K. nie ma wątpliwości co do treści Oferty SOR [i Decyzji SOR], lecz wątpliwości K. dotyczą "Stanowiska Prezesa UKE z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych metod przeprowadzania testu zawężenia marży oraz testu zawężenia ceny [dalej "Stanowisko"], podczas gdy wątpliwości Izby dotyczyły wyłącznie Oferty SOR [i Decyzji SOR].

W uzasadnieniu skargi szeroko rozbudowano przytoczone zarzuty wskazując m.in., że Prezes UKE około jeden raz w roku publikuje stanowisko w sprawie zasad przeprowadzania testów zawężania marży i zawężania ceny [Testów MS/PS]. Zdaniem skarżącej niejasne i niedokładne postanowienia Oferty SOR Prezes UKE doprecyzowywał w stanowiskach, w szczególności w zakresie postanowień Oferty SOR, co do których można mieć wątpliwości interpretacyjne.

W odniesieniu do pierwszego pytania sformułowanego we wniosku skarżąca podnosiła, że postanowienia Oferty SOR w przedmiotowym zakresie na tyle niejasno precyzują kiedy O. jest zobowiązana do przeprowadzania Testu MS/PS, że Prezes UKE w kolejnych stanowiskach zdaje się w sposób nieliteralny rozumieć postanowienia Oferty SOR. Argumentem przemawiającym za koniecznością dokonania wiążącej interpretacji jest także praktyka działalności Prezesa UKE wskazująca na zmienne podejście do ww. zagadnienia: raz Prezes UKE stwierdza, że należy badać Testem MS/PS każdą Nową usługę detaliczną O., innym razem, że nie każdą.

Skarżąca wskazywała, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. [zatwierdzającej Ofertę SOR] Prezes UKE, odnosząc się do definicji Nowej usługi detalicznej T. stwierdził [s. [...]]:

"Z brzmienia powyższej definicji wprost wynika, iż za Nową usługę detaliczną T. uznaje się nie tylko usługi lub ich modyfikacje, które T. zamierza oferować/wprowadzić, ale też zmianę ceny usługi detalicznej oferowanej przez T. jej Abonentom. Inne podejście mogłoby doprowadzić do powstania zjawiska zawężenia marży/zawężenia ceny prowadząc do występowania antykonkurencyjnych zjawisk na rynku usług szerokopasmowej transmisji danych, co jest sprzeczne z postanowieniami Decyzji SMP 12 oraz byłoby niezgodne z ideą zawartego Porozumienia."

Natomiast później, w Stanowisku z dnia [...] marca 2013 r. Prezes UKE stwierdził:

[pkt IV ust. 14]

"14. W przypadku, kiedy T. planuje dokonać modyfikacji warunków cenowych istniejącej usługi detalicznej, która była przedmiotem Testu MS "zakończonego wynikiem pozytywnym, oraz jeśli Test MS dla planowanej modyfikacji usługi bazowałby na tych samych Wartościach Średnich oraz tych samych opłatach zawartych w Ofercie Ramowej, T. nie jest zobowiązana do składania kolejnego wniosku o Test MS dla planowanej usługi, o ile spełniony jest warunek, iż nowe warunki cenowe gwarantują, że nowa efektywna stawka miesięcznego abonamentu w danej ofercie nie będzie niższa niż efektywna stawka miesięcznego abonamentu w ofercie, która uzyskała pozytywny wynik Testu MS." [podkreślenie K.].

Zdaniem skarżącej, nie jest jasne, czy wydając Decyzję SOR intencją Prezesa UKE było ustalenie, że O. ma obowiązek składać wnioski o przeprowadzenie Testów MS/PS za każdym razem, gdy O. ma zamiar wprowadzić na rynek detaliczny Nową usługę detaliczną. Przedmiotowe rozstrzygnięcie jest o tyle istotne, że na podstawie Oferty SOR zawierane są umowy międzyoperatorskie pomiędzy O. a operatorami alternatywnymi: wyjaśnienie treści decyzji będzie podstawą do egzekwowania zobowiązań umownych przez operatorów alternatywnych od O.

Skarżąca wywodziła, że gdyby Oferta SOR była jasna, Prezes UKE nie musiałby jej "doprecyzować" ["doszczegóławiać"] w Stanowisku. Co więcej, wobec zmiennej postawy Prezesa UKE, brak jest pewności rynku telekomunikacyjnego co do prawidłowej interpretacji postanowień Oferty SOR.

Zdaniem K. Stanowisko nie powinno zupełnie funkcjonować w obrocie prawnym - tym samym trudno mieć wątpliwości co do jego treści. Jednak w Stanowisku Prezes UKE prezentuje własną interpretację Oferty SOR. Zdaniem K., we wskazanym we Wniosku zakresie, Oferta SOR jest niejasna i należy rozwiać wątpliwości występujące na rynku telekomunikacyjnym.

Ostatecznie Skarżąca podnosiła, że Prezes UKE nie wskazał, jakie jest "jasne" wyjaśnienie wątpliwości przedstawionej przez K.

Również w odniesieniu do drugiego pytania przedstawionego we wniosku skarżąca podnosiła, że gdyby postanowienia oferty SOR były jasne organ nie musiałby ich "doszczegóławiać" w innych dokumentach.

Zdaniem K., Stanowisko – o ile nie prowadzi do zmiany Decyzji SOR (i Oferty SOR) – nie może być podstawą działań Prezesa UKE. Zatem nie jest relewantne rozstrzyganie jakichkolwiek wątpliwości co do jego treści.

Skarżąca zwracała także uwagę, że, ani w zaskarżonym postanowieniu, ani w Postanowieniu I, Prezes UKE nie wskazał, czy zgodnie z postanowieniem Oferty SOR dane z wniosku O. o przeprowadzenie Testu MS/PS będą przekazywane od razu OPDK, czy też OPDK powinni zgłaszać jakieś dodatkowe wnioski. Przedstawiona przez Izbę wątpliwość sprowadza się do zagadnienia, czy OPDK mają czekać na dane, które Prezes UKE przekaże [z własnej inicjatywy], czy też należy się po nie specjalnie zgłosić. Praktyka interpretacyjna Prezesa UKE w zakresie Oferty SOR [zatwierdzonej decyzjami administracyjnymi] jest skrajnie różna a jej podstawy w decyzji administracyjnej Prezesa UKE - niejasne.

Odnośnie trzeciego pytania skarżąca wskazywała, iż zwróciła się do Prezesa UKE o wyjaśnienie wątpliwości w zakresie obowiązku publikacji przez Prezesa UKE wyników Testu PS oraz możliwości kwestionowania wyników Testów PS przez OPDK.

Podnosiła, że aby móc zakwestionować przeprowadzenie Testów PS - należy znać ich wyniki.

Do dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes UKE publikował wyniki Testów PS. Od dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes UKE nie publikuje wyników Testów PS.

Zdaniem skarżącej zmienna praktyka Prezesa UKE powoduje konieczność jednoznacznego ustalenia treści Oferty SOR. Znajomość wyników Testów PS umożliwia OA przygotowanie oferty konkurencyjnej wobec oferty detalicznej O.

Skarżąca ponownie podnosiła, że gdyby postanowienia oferty SOR były jasne organ nie publikowałby stanowisk doszczegóławiających Ofertę SOR.

Skarżąca zwracała też uwagę, że prawo nie przewiduje instytucji "uszczegółowienia" decyzji administracyjnej.

Ostatecznie K. zwracała uwagę, że mimo iż Prezes UKE wskazał, że postanowienia Oferty SOR są jasne, to nie stwierdził jednoznacznie, czy - zgodnie z Ofertą SOR - wyniki Testów PS powinny być publikowane czy też nie. Co więcej, Prezes UKE nie wskazał także, dlaczego, pomimo że postanowienia Oferty SOR "nie wymagają dodatkowego wyjaśnienia''' nagle praktyka Prezesa UKE [związanego własnymi decyzjami na podstawie art. 110 kpa] została zmieniona.

Podsumowując skarżąca zaznaczyła, że brak rozstrzygnięcia przedmiotowych wątpliwości przez Prezesa UKE prowadzi do sytuacji, w której O. może samowolnie interpretować postanowienia Oferty SOR.

Co więcej, podmioty funkcjonujące na rynku telekomunikacyjnym, współpracujące z O. na podstawie umowy opartej o Ofertę SOR, nie wiedzą, jakie są dokładne procedury przeprowadzania Testów MS/PS przez O. i Prezesa UKE. Decyzja SOR wymaga wyjaśnień w tym zakresie.

Praktyka regulacyjna Prezesa UKE, w szczególności publikowanie tzw. Stanowisk, tylko pogłębia wątpliwości co do treści Decyzji SOR.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia.

Uczestnik postępowania O. S.A. w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2015 r. wniósł o oddalenie skargi.

O. S.A. przychyliła się do stanowiska organu, iż pytania K. dotyczą faktycznie treści stanowiska Prezesa UKE dotyczącego przeprowadzenia testów MS/PS. Wywodziła, że powszechną praktykę organów administracji stanowi, że w sentencji decyzji administracyjnej organy nie zawierają szczegółów dotyczących całokształtu procedur wykonawczych dotyczących realizacji określonych w tej decyzji praw i obowiązków jej adresatów.

Zdaniem O. S.A. stanowisko Prezesa UKE zawiera wskazanie obecnie obowiązującego kształtu takiej właśnie procedury, na którą składa się szereg czynności materialno-technicznych podejmowanych przez organ. Treść Stanowiska może jednak ulegać zmianom, nie wpływając w żadnym stopniu na treść praw i obowiązków określonych w decyzji administracyjnej. Zmiana treści Stanowiska nie wymaga również zachowania wszystkich przewidzianych w Kpa rygorów niezbędnych dla prawidłowego wydania decyzji. W ocenie O. zadane przez K. pytania zmierzają do roztrząsania szczegółów czynności materialno-technicznych organu administracji, które co prawda służą zrealizowaniu praw i obowiązków nałożonych w decyzji, lecz nie modyfikują zawartych w sentencji praw i obowiązków jej adresatów. W konsekwencji, wątpliwości co do opisu tych czynności zawartych w Stanowisku nie można utożsamiać z wątpliwościami co do samego rozstrzygnięcia zawartego w sentencji decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014.1647 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. 2012.270 j.t.).

Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego celowości czy słuszności.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy naruszają bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie był wniosek K. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2010 r. zatwierdzającej "Ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych" ("Oferta SOR"), zmienionej kolejnymi decyzjami Prezesa UKE.

Wnioskodawca przedstawił trzy pytania, które w jego ocenie dotyczą zakresu "Oferty SOR".

Zgodnie z art. 113 § 2 i 3 kpa organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie.

Zgodnie z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Zatem Prezes UKE rozpoznając wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji i wydając zaskarżone postanowienie związany był rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że Prezes UKE jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Z zasady wyrażonej w art. 8 kpa wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i rozstrzygnięcia wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy rozstrzygnięcia te nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa.

Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z art. 8 kpa wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Możliwość dokonania oceny legalności postanowienia warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 kpa. Uzasadnienie ma bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Prezes UKE dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa, a przede wszystkim art. 107 § 3 kpa - poprzez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Pamiętać przy tym należy, iż w kompetencjach Sądu administracyjnego nie leży czynienie jakichkolwiek ustaleń, czy też uzupełnianie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia własną oceną przedmiotu sprawy.

Stanowisko organu przedstawione na siedemnastu stronach uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zdaje się sprowadzać do twierdzenia, że w odniesieniu do każdego z pytań przedstawionych przez K. postanowienia "Oferty SOR" są jasne, nie budzą wątpliwości i nie wymagają wyjaśnienia, a jednocześnie w istocie pytania te dotyczą "Stanowiska" Prezesa UKE zatem odpowiedź nie może być udzielona w trybie wyjaśnienia wątpliwości co do treści "Oferty SOR".

Tak wyrażony pogląd organu jest w ocenie Sądu wewnętrznie niespójny. Jeżeli bowiem postanowienia "Oferty SOR" są jasne w zakresie objętym pytaniami K. to organ odmawiając wyjaśnienia wątpliwości mógł wskazać jednoznaczne odpowiedzi na przedstawione pytania, czego nie uczynił.

Z kolei, jeśli publikowane "Stanowisko" organu dotyczy merytorycznej treści "Oferty SOR", doprecyzowuje ją, stanowi podstawę czynności organu, precyzuje zakres praw lub obowiązków stron to organ nie może twierdzić, że żądanie wyjaśnienia wątpliwości odnosi się tylko do "Stanowiska", a nie dotyczy treści decyzji ("Oferty SOR"). Skoro sam przyznaje, że "Stanowisko" doprecyzowuje "Ofertę SOR". Również uczestnik postępowania O. S.A. przyznał, że "Stanowisko" Prezesa UKE odnosi się do procedur wykonawczych dotyczących realizacji praw i obowiązków określonych w "Ofercie SOR".

Jednocześnie Sąd musi zaznaczyć, że podziela przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 17 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 1560/01, iż: "Zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ administracyjny nie może w drodze wyjaśnienia zmienić rodzaju sprawy, którą rozstrzygnął. Oznacza to, że przedmiotem postanowienia wyjaśniającego może być wyłącznie decyzja wydana w sprawie. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. M.in. wypowiadanie się w ramach postanowienia wyjaśniającego decyzję o kwestiach, które nie były tą decyzją rozstrzygane, prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i de facto treści decyzji przez nowe określenie jej zakresu" (Lex nr 126798).

Zaznaczyć jednak należy, że wyrok ten został wydany na tle zupełnie innego stanu faktycznego i dotyczy rozstrzygnięć innych organów.

Istotnie jednak, Prezes UKE winien rozpoznając wniosek o wyjaśnienie treści "Oferty SOR" wziąć pod uwagę zakres regulacji tej decyzji i ustalić czy przedstawione przez K. pytania mieszczą się w tym zakresie. Jak wskazano wyżej odnoszący się do tego zagadnienia pogląd organu jest co najmniej niespójny.

Dodatkowo zaznaczyć należy, że Prezes UKE przedstawiając Sądowi akta administracyjne nie dołączył do nich "Oferty SOR", decyzji ją zmieniających, ani wymienionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia "Stanowiska". Uniemożliwiając tym samym merytoryczną kontrolę swych twierdzeń.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie i postanowienie utrzymane nim w mocy narusza art. 7, 8, 77 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rzeczą Prezesa UKE będzie zatem ponowne rozpatrzenie wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z uwzględnieniem całokształtu sprawy i powyższych wskazań, a także odniesienie się do twierdzeń i zarzutów strony.

W szczególności przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes UKE w sposób klarowny wyjaśni czy treść przedstawionych przez K. pytań odnosi się do zakresu regulacji "Oferty SOR" i jeżeli odpowiedź będzie pozytywna wskaże jasną i jednoznaczną odpowiedź, zaś jeżeli uzna, że pytania wykraczają poza zakres regulacji "Oferty SOR" to również jasno, stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 kpa uzasadni swoje stanowisko.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.