Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 51/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 124b ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 95/18 w sprawie ze skargi E. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Włocławskiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz E. S.A. z siedzibą w G. kwotę 1.137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 95/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 24 stycznia 2017 r. E. S.A. w G. wystąpiła do Starosty Włocławskiego o wydanie decyzji zobowiązującej S. B., właściciela nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer [...], położona w obrębie [...], gmina Kowal, do udostępnienia części nieruchomości o powierzchni [...]m2, w celu dokonania czynności związanych z przeprowadzeniem remontu linii napowietrznej SN - 15kV relacji GPZ [...].

Decyzją Starosty Włocławskiego z dnia [...] lipca 2017 r. odmówiono zobowiązania S. B. do udostępnienia ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że wskazane przez inwestora prace nie polegają jedynie na wymianie poszczególnych elementów obiektu budowlanego i zastąpieniu ich nowymi o zwiększonym przekroju, ale na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu nowego obiektu. Wymianie podlegają bowiem wszystkie istotne elementy istniejącej linii energetycznej na długości 22km, tj. jak wynika z wniosku wszystkie słupy, fundamenty izolatory i przewody, co przekracza zakres definicji pojęcia "remont".

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. S.A. w G.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia remontu, o którym w art. 124b ust. 1. W związku z powyższym należy posiłkować się w tym zakresie definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ocena czy mamy do czynienia z remontem jest uzależniona od zakresu planowanych prac. Przy remoncie nie powinno dochodzić do realizacji nieistniających uprzednio elementów obiektu ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu, czy też zmniejszeniu. Prace takie nie będą mieściły się w definicji remontu.

W ocenie organu nie mogą się ostać zapewnienia pełnomocnika inwestora zawarte w pismach skierowanych do Starosty Włocławskiego, że remont nie zmieni parametrów technicznych linii napowietrznej. Wraz ze zwiększeniem przekroju przewodów zwiększą się bowiem możliwości przesyłowe, a tym samym i natężenia prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów - linek. Zmianie zgodnie z załączonymi do wniosku dokumentami ulegną także kubatura, przekrój, powierzchnia zabudowy słupów. Na linii zostaną bowiem zamontowane słupy wirobetonowe typu E o innych parametrach niż dotychczas funkcjonujące na żerdziach ŻN. Organ nie zgodził się również ze stwierdzeniem, że jedynym parametrem, który powinien podlegać weryfikacji w kontekście ustalania charakteru planowanych robót jest długość obiektu liniowego. Nie ma przy tym znaczenia podnoszony przez pełnomocnika spółki fakt, że nie zmieni się przebieg linii, długość ani jej napięcie, gdyż cechy te nie wyczerpują znamion remontu. Podobnie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że planowane prace nie wymagają pozwolenia na budowę ani też decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznej. W sprawie nie również przesądzającego znaczenia okoliczność, że linia charakteryzuje się złym stanem technicznym.

Skargę na powyższą decyzję wniosła E. S.A. w G., zarzucając naruszenie:

1) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., 84 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.;

2) art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "P.b.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w celu określenia pojęcia "remontu" należy odwołać się do definicji legalnej remontu zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Natomiast przebudowa, zdefiniowana w art. 3 pkt 7a P.b., to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zwrócono uwagę, że brak w ustawie legalnej definicji zmiany parametrów użytkowych, a zatem przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, posiłkując się wykładnią językową należy jednak przyjąć, że są to wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego.

Sąd podkreślił, że za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o jego remoncie, dlatego przy tej czynności następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi.

Zauważono, że jak wynika z odpowiedzi wnioskodawcy z dnia 21 września 2017 r. na wezwanie organu II instancji, na działce obecnie są przewody "gołe" AFL o przekroju 50mm2, a po remoncie linii będą przewody "niepełnoizolowane" EKOPAS o przekroju 50mm2. Przewody te, jak wskazał wnioskodawca, nie zwiększą możliwości przesyłania prądu, natomiast ich większy przekrój wynika z zastosowania izolacji, która ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa i wytrzymałości linii energetycznej. W ocenie wnioskodawcy, według jego oświadczeń, parametry zmodernizowanej linii nie ulegną zatem zmianie. Sąd zwrócił jednak uwagę na znajdujące się w aktach sprawy wytyczne do modernizacji linii napowietrznej SN – 15kV GPZ [...]: "aktualnie linia napowietrzna SN – 15kV GPZ [...] wykonana jest przewodami typu AFL – 6 35mm2 (...). Zaleca się stosować przewód niepełnoizolowany GREEN PAS 70mm2." Z porównania powyższych danych wynika, że występuje w nich sprzeczność pomiędzy średnicami zarówno nowych, jak i istniejących przewodów. Wytyczne wskazują na znaczną zmianę średnicy przewodów obecnych i projektowanych, z pisma wnioskodawcy natomiast nie wynika żadna różnica. Pismo wnioskodawcy zawiera ponadto wewnętrzną sprzeczność, bowiem z jednej strony wskazuje, że po remoncie przewody będą miały ten sam przekrój 50mm2, a jednocześnie wynika z niego, że "ich większy przekrój wynika z zastosowania izolacji". O ile rodzaj i średnica nowych przewodów mogą nie być do końca znane na etapie projektowania, wynikają bowiem wszakże jedynie z wytycznych, o tyle średnica przewodów istniejących winna być dokładnie przez skarżącą ustalona na podstawie posiadanej już dokumentacji. Ta rozbieżność istotna jest z punku widzenia oceny, czy zmianie ulegną parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego, co z kolei jest podstawą do przyjęcia jaki charakter mają planowane roboty.

Zdaniem Sądu nie można pominąć okoliczności, że przedmiotowa decyzja dotyczy obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b. W związku z powyższym, przyjąć należy, że realizacja robót etapami na całym obiekcie liniowym, mimo braku zmiany jego długości, powoduje w istocie jego demontaż i wzniesienie go od nowa. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych, jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b.), a także, gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu. Prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów i fundamentów, włącznie ze zmianą ich parametrów technicznych, wysokości, materiału konstrukcyjnego, wymiana przewodów, wraz ze zmianą ich przekroju, średnicy). W sprawie niniejszej natomiast nastąpić ma demontaż linii napowietrznej, osprzętu ze słupów oraz słupów SN a następnie montaż i stawianie nowych słupów, montaż osprzętu na słupach linii napowietrznej, montaż linii napowietrznej oraz uziemień. Wymianie podlegać mają wszystkie słupy, fundamenty, izolatory i przewody.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że nie jest możliwe potraktowanie jako remontu prac budowlanych polegających na rozbiórce całego obiektu liniowego, nawet jeśli prace wykonywane są etapami, a nie w stosunku do całej linii przesyłowej na raz. Powyższe prace uznać należy za przebudowę, zwłaszcza w świetle okoliczności, że zmianie ulegną w niniejszym przypadku parametry techniczne i użytkowe linii, co wynika chociażby ze zwiększenia średnicy przewodów, większy przekrój których doprowadzi bowiem do zmiany przepustowości sieci. Na linii zostaną ponadto zamontowane słupy wirobetonowe typu E o innych parametrach niż dotychczas funkcjonujące na żerdziach ŻN. Zwrócono uwagę, że w wytycznych wskazano, że modernizacja związana jest z polepszeniem warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszeniem awaryjności oraz dla poprawy przyszłych potrzeb przepustowości sieci.

Planowane prace nie mogą zatem oznaczać jedynie odtworzenia stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego, co wyklucza ich zakwalifikowanie, jako remontu.

Odnosząc się do podnoszonego w toku postępowania administracyjnego argumentu strony skarżącej, że to na organie spoczywa ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym Sąd zauważył, że informacje takie, jak dane techniczne obecnie funkcjonujących urządzeń, jak i tych projektowanych, znane są jedynie właścicielowi tych urządzeń. Organ nie ma możliwości zebrania takich danych samodzielnie, a nawet gdyby było to możliwe wiązałoby się z nakładem prac i środków w znacznej wysokości, ponieważ są to dane specjalistyczne. Współpraca z inwestorem w tym zakresie znacznie ten proces ułatwia. Aktualne i projektowane dane są kluczowe dla ustalenia czy w sprawie niniejszej nastąpić ma remont, czy przebudowa. Zatem to w interesie inwestora jest przedstawienie jak najbardziej dokładnych danych, nie natomiast zasłanianie się brakiem podstawy prawnej działań organu, bowiem w sprawie konieczne jest wyjaśnienie wszelkich wątpliwości, w tym m.in. wskazanej przez organ wątpliwości dotyczącej braku zgodności treści mapy dołączonej do wniosku o wydanie decyzji ze stanem rzeczywistym w terenie opisanym w tym wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. S.A. w G., zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 P.b. w zw. z art. 3 pkt 3a P.b. w zw. z art. 3 pkt 6 P.b., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez stronę skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi strony skarżącej, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 P.b., a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości stronie skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, pomimo że nie organ ten dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi;

2) ewentualnie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego;

4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że rozpoznawana obecnie sprawa o sygn. akt I OSK 51/19 (podobnie jak rozpoznawane na tym samym posiedzeniu w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy: I OSK 47/19, I OSK 48/19, I OSK 50/19, I OSK 52/19) jest kolejną sprawą dotyczącą udostępnienia nieruchomości w celu dokonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN - 15kV relacji GPZ [...]. W związku z planowanym remontem tej linii E. S.A. z siedzibą w G. wystąpił do Starosty Włocławskiego z szeregiem wniosków o wydanie decyzji zobowiązujących właścicieli poszczególnych nieruchomości do udostępnienia części tych nieruchomości. Starosta Włocławski wydał decyzje odmawiające zobowiązania właścicieli nieruchomości do udostępnienia części nieruchomości, a Wojewoda Kujawsko-Pomorski po rozpoznaniu odwołań E. S.A. wydał decyzje utrzymujące w mocy decyzje organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skarg wniesionych przez E. wydał wyroki oddalające skargi. We wszystkich tych sprawach E. S.A. wniosła skargi kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 lutego 2021 r. wydanych w sprawach o sygn. akt I OSK 2791/18, I OSK 3442/18, I OSK 3564/18, I OSK 3486/18, I OSK 3894/18, I OSK 3527/18, I OSK 3489/18, I OSK 3847/18, I OSK 2793/18, I OSK 3565/18, I OSK 3488/18, w wyroku z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2785/18 i w wyroku z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 49/19 uchylił wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy oraz uchylił zaskarżone decyzje Wojewody Kujawsko-Pomorskiego oraz utrzymane w mocy decyzje Starosty Włocławskiego. Jak zaznaczono wyżej wszystkie te sprawy dotyczą remontu tej samej linii napowietrznej, tylko różnych nieruchomości, we wszystkich tych sprawach zarówno decyzje organu I instancji jak i decyzje organu II instancji zawierają praktycznie tożsame uzasadnienia, podobnie jak uzasadnienia wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, również skargi kasacyjne oparte są na tych samych zarzutach, stąd też w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tylko sentencje rozstrzygnięć są tożsame, ale również uzasadnienia wyroków zawierają podobną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę I OSK 51/19 podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2021 r., z dnia 26 lutego 2021 r., z dnia 8 grudnia 2021 r., a zważywszy na tożsamość spraw, również argumentacja zawarta w uzasadnieniu tej sprawy jest zbieżna z argumentacją zawartą w uzasadnieniach powołanych wyroków.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, mając jednak na uwadze, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania postrzegane są jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów materialnoprawnych. Zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do analizy art. 124b ust. 1 u.g.n. w związku art. 3 pkt 8, 3a i 6 P.b. oraz zastosowania tych przepisów.

Zgodnie z art. 124b ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody.

We wniosku i dalszych pismach inwestor wykazywał, że domaga się udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości. Ustalenia wymagała zatem kwestia, czy zakres prac zaproponowany przez inwestora można zaliczyć do remontu stanowiącego jedną z przesłanek umożliwiających udostępnienie nieruchomości, czy też zakres tych prac będzie stanowił przebudowę istniejącej linii napowietrznej, co będzie wiązało się z negatywnym rozpoznaniem wniosku inwestora.

Zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji, uznały, że planowane przez spółkę prace nie spełniają pojęcia remontu w rozumieniu w art. 124b u.g.n.

W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z obiektem liniowym – linią napowietrzną elektroenergetyczną o napięciu 15kV. Determinuje to pewną specyfikę rozumienia remontu w stosunku do takich obiektów. Otóż obiekt liniowy jest obiektem budowlanym, którego charakterystycznym parametrem jest długość (art. 3 pkt 3a P.b.). Natomiast, jak wskazano wyżej, remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 P.b.). Zatem roboty budowlane polegające np. na wymianie słupów czy linii elektroenergetycznej będą spełniać definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technicznych takich jak: długość linii (parametr charakterystyczny), jej przebieg, miejsce posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenia mocy, napięcia lub zwiększenia pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, lecz budowa lub przynajmniej przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. Natomiast sam fakt, że wymienione będą stare słupy (w dotychczasowym miejscu ich posadowienia), stare izolatory i przewody nie dowodzi jeszcze odmiennych parametrów technicznych lub użytkowych danego odcinka, jak również całego obiektu budowlanego. Pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii) może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe obiektu, a także związanych z nim przewodów i zachowany zostanie ten sam przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej, jest formułowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść wniosku i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy w sposób wystarczający wskazuje, że planowane prace, mające być realizowane na spornej działce mieszczą się w dyspozycji art. 124b ust. 1 u.g.n. Rozumienie pojęcia remontu zawarte w art. 124b u.g.n. odnoszone jest do definicji zawartej w art. 3 pkt 8 P.b., jako wykonywania w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (i bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu - co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7b P.b. oraz zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość - co prowadziłoby do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b.).

Nie można bowiem zamieszczonych w P.b. definicji przenosić wprost na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również nie można poprzestawać na definicjach P.b. z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 220 ze zm.), zwanej dalej "P.e.". Przy analizie art. 124b u.g.n. należy sięgać do uregulowań P.e. w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 P.e. Są to zatem dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w P.b. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 P.e. ma być zagwarantowane bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego" może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n.

Celem art. 124b ust. 1 u.g.n. jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do utrzymywania przewodów i urządzeń przesyłowych niebędących częściami składowymi nieruchomości i za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Ponadto istotą art. 124b u.g.n. jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami P.e. i wiążą się z utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię.

Stosowanie art. 124b u.g.n. jest uwarunkowane zamierzeniem realizacji prac mieszczących się w pojęciach konserwacji, remontu czy usuwania awarii ciągów, przewodów i urządzeń, jednakże nie chodzi o ścisłe rozumienie tych pojęć, w tym ścisłe rozumienie remontu w świetle art. 3 pkt 8 P.b. Przez konserwację i remonty ciągów, przewodów i urządzeń należy rozumieć działania dotyczące ciągów, przewodów i urządzeń już istniejących i eksploatowanych, które nie zmieniają ich zasadniczych parametrów, a zarazem służą realizacji zadań określonych w P.e., takich jak zagwarantowanie realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych (art. 4 ust. 1 P.e.), czy zapewnienie niezawodności systemu elektroenergetycznego (art. 9c ust. 2 pkt 3 P.e.). Jak wynika z zawartych w aktach administracyjnych dokumentów chodzi o remont linii SN – 15kV GPZ, która jest w złym stanie technicznym. Elementem tego remontu ma być wymiana przewodów, słupów. Planowane prace na przedmiotowej działce miały być wykonane w ciągu dwóch dni w godz. od 8 do 16.

Wnioskowane przez skarżącą spółkę czasowe udostępnienie nieruchomości dotyczy tylko części remontowanej linii SN - 15kV. W związku z tym wymiana poszczególnych elementów tejże linii słupów oraz przewodów, nie może być uznane za przebudowę. Także użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Racjonalne jest, że zamiast przestarzałych technologii przy remoncie stosuje się nowsze technologie. Jak wynika z pisemnych oświadczeń składanych przez inwestora planowany remont dotyczący linii SN nie zmieni parametrów technicznych tejże linii napowietrznej, tj. napięcia, mocy i pola elektromagnetycznego. Zatem działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów linii (przewodów, słupów itp.), mogą co do zasady stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.b. (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 983/17). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całości i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama zatem wymiana słupów, przewodów na części linii będzie spełniała definicję remontu w rozumieniu w art. 124b u.g.n., o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Tym samym wymiana słupów i lin będzie spełniała definicję remontu, nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów przesyłających lub nowe słupy zostaną wykonane w innej technologii, z innego materiału i o odmiennej konstrukcji, jeżeli tylko nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne. Zastosowanie przewodów o większym przekroju nie oznacza zmiany napięcia przesyłanego prądu. W niniejszej sprawie pominięto znany powszechnie fakt, że o tym jaki prąd będzie płynął linią decydują parametry stacji transformatorowych. To transformator pozwala uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym (Nowa encyklopedia powszechna PWN. Wyd. Naukowe PWN 1996 s. 438-439; E. Batóg, J. W Mietelski, B Winiarska, red. K. Włodarczyk, Słownik szkolny Fizyka, Wyd. Zielona Sowa 2044, s. 288/289). Podkreślenia wymaga, że planowanie prac remontowych (remontu kapitalnego) w stosunku do całej linii nie oznacza jednoczesnego demontażu całej linii przesyłowej. Wymiana starych słupów i lin przesyłowych następuje zazwyczaj etapowo - na wybranym fragmencie całej linii, a więc nie jest poprzedzona uprzednim demontażem całej linii (co w konsekwencji oznaczałoby jej późniejszą odbudowę). Etapowanie realizacji prac remontowych może być uwarunkowane okolicznościami prawnymi (np. uzyskaniem zgody właściciela lub decyzji umożliwiającej wejście na grunt celem wykonania zaplanowanych robót), jak i okolicznościami faktycznymi (np. dostępność gruntu tylko w określonych porach roku, postęp prac remontowych na innych działkach – odcinkach itp.). Fakt, że z czasem, w wyniku przeprowadzenia prac remontowych, dojdzie do całkowitej wymiany wszystkich słupów, fundamentów, lin przesyłowych, izolatorów itp. na nowe, a nawet do zamontowania nowych urządzeń zabezpieczających (np. zdalnie sterowanych odłączników napowietrznych), lecz bez zmiany długości i przebiegu linii, posadowienia słupów, parametrów technicznych i użytkowych obiektu, nie oznacza, że mamy do czynienia z przebudową obiektu.

Skoro planowane do wykonania na spornej działce prace mieszczą się w tym katalogu to uznać należało, że mają one charakter remontu. Służą bowiem polepszeniu warunków eksploatacyjnych, niezawodności, dyspozycyjności i zmniejszeniu awaryjności, koncentrując się na poprawie przepustowości sieci. Nadto inwestor jako przedsiębiorstwo przesyłowe i właściciel przedmiotowych urządzeń jest ustawowo zobligowany do dostarczania energii elektrycznej oraz do zapewnienia właściwych parametrów przesyłanej energii i parametrów sieci dystrybucyjnej. Aktualny stan techniczny linii, jego pogarszanie się z uwagi na upływ czasu niewątpliwie zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych i stwarza realne zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia ludzi.

Natomiast Sąd I instancji nietrafnie pominął niedostrzeżenie przez organy obu instancji zagadnień polepszenia warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszenia awaryjności, koncentrując się w istocie na błędnie przyjętym założeniu, że nastąpi zwiększenie możliwości przesyłania energii elektrycznej.

Mając na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124b ust. 1 u.g.n. i art. 3 pkt 3a i 8 P.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi (200 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i jego doręczenie (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika za dwie instancje ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), a także opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w dniu 1 października 2021 r. sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Wcześniejszymi pismami z dnia 16 sierpnia 2021 r. zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w terminie siedmiu dni, a w przypadku braku możliwości technicznych stron uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.