Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego, sygn. akt III AZP 14/87
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 1988-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Prawo miejscowe
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 196 par. 1, art. 207 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 10, art. 22
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz. 98
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
Teza: 1. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga prejudycjalnie we własnym zakresie o zgodności z ustawą aktu normatywnego wydanego przez naczelny organ administracji państwowej.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest organem uprawnionym do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym art. 10 i art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 maja 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym - Dz.U. nr 22 poz. 98/.

2. Naczelny Sąd Administracyjny samodzielnie rozstrzyga o zgodności z prawem decyzji administracyjnej opartej na przepisie prawa miejscowego.

TEZY

1. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga prejudycjalnie we własnym zakresie o zgodności z ustawą aktu normatywnego wydanego przez naczelny organ administracji państwowej.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest organem uprawnionym do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym art. 10 i art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 maja 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym - Dz.U. nr 22 poz. 98/.

2. Naczelny Sąd Administracyjny samodzielnie rozstrzyga o zgodności z prawem decyzji administracyjnej opartej na przepisie prawa miejscowego.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy na pytanie prawne Prokuratora Generalnego

1. Czy Naczelny Sąd Administracyjny powziąwszy wątpliwość co do zgodności z prawem wydanego przez naczelny organ administracji aktu normatywnego /zarządzenia/ stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji administracyjnej, jest uprawniony do samodzielnego rozstrzygnięcia o wadliwości takiego aktu i wydania wyroku stwierdzającego nieważność zgodnej z nim decyzji na podstawie art. 207 par. 1 i 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa jako wydanej bez podstawy prawnej, czy też - zgodnie z art. 10 ust. 2 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 14 maja 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. nr 22 poz. 98/, wątpliwości takie uprawniają jedynie do zawieszenia postępowania w sądzie administracyjnym i zwrócenia się ze stosownym pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, kompetentnego do merytorycznej oceny zgodności aktu normatywnego z obowiązującymi ustawami.

2. czy Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do samodzielnego rozstrzygania /podobnym skutkiem/ o wadliwości przepisów prawa miejscowego stanowiącego podstawę wydania decyzji administracyjnej, czy też , o potrzebie usunięcia niezgodności takiego aktu wykonawczego z ustawą obowiązany jest powiadomić właściwy organ stosownie do przepisów art. 24 Kpa i rozdziału 12 ustawy z dnia 20 lipca 1985 r. o systemie rad narodowych samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 185 ze zm./?

podjął uchwałę:


UZASADNIENIE

I. 1. W uzasadnieniu wniosku Prokuratora Generalnego PRL w odniesieniu do pierwszego pytania powołano, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 marca 1985 r. rozstrzygnął, że zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 września 1983 r. w sprawie wysokości oraz zasad ustalania i pobierania opłat za pobyt w domach pomocy społecznej oraz w dziennych ośrodkach adaptacyjnych /M.P. nr 33 poz. 184 ze zm./ w części, w jakiej reguluje sprawy wykraczające poza obszar znaczeniowy ustalania cen /opłat/ za świadczenia, jest niezgodne z zakresem upoważnienia do jego wydania. Tym samym nie może być uznane za prawo powszechnie obowiązujące i stanowić podstawy prawnej do nakładania decyzją administracyjną obowiązków na obywateli. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji organów obu instancji, jako wydanych bez podstawy prawnej.

Uznając, że wątpliwości powstałe w czasie rozpoznawania w tej sprawie skargi na decyzję administracyjną były istotne, w uzasadnieniu wniosku Prokuratora Generalnego PRL stwierdzono, iż zgodnie z art. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. nr 22 poz. 98/ uzasadniało to zawieszenie postępowania w tej sprawie do czasu rozpoznania pytania prawnego co do zgodności przepisów powołanego zarządzenia w tym zakresie z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /Dz.U. nr 7 poz. 52/ oraz par. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1982 r. w sprawie upoważnienia organów administracji państwowej do ustalania niektórych cen urzędowych oraz marż handlowych urzędowych oraz określania zasad ustalania cen regulowanych /Dz.U. nr 18 poz. 134 ze zm./. Dla oceny legalności wydanych przez naczelny organ administracji państwowej aktów normatywnych powołany został Trybunał Konstytucyjny i zachodzą poważne wątpliwości, czy sąd administracyjny jest upoważniony do wchodzenia w jego konstytucyjne uprawnienia choćby tylko na użytek jednostkowej sprawy. Ustanowienie odpowiedniego trybu postępowania organu stosującego prawo w razie, gdy na skutek powziętych wątpliwości zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia o jego legalności przez Trybunał Konstytucyjny, wyłącza - zdaniem Prokuratora Generalnego PRL - możliwość przesądzenia o nielegalności aktu normatywnego przez sąd administracyjny we własnym zakresie i stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zgodne z takim aktem. Żaden z przepisów określających jednoznacznie merytoryczne i formalne kompetencje sądu administracyjnego [tj. art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./ oraz art. 196-216 tego kodeksu] nie upoważnia do samodzielnego orzekania w przedmiocie legalności aktów normatywnych i dyskredytowania ich przez stwierdzenie nieważności decyzji wydanych na podstawie i zgodnie z zawartymi w takich aktach unormowaniami. Kompetentnym dla wyrażenia rozstrzygającego i wiążącego w tym przedmiocie stanowiska jest wyłącznie Trybunał Konstytucyjny.

Wymaga zatem wyjaśnienia, czy pogląd, wyrażony przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 12 czerwca 1972 r. /III CZP 47/70, OSNCP 1973, z. 1 poz. 2/, że sądy powszechne nie mogą stosować przepisu aktu wykonawczego sprzecznego z ustawą lub wykraczającego poza ustawowe upoważnienie, na podstawie którego został wydany, jest nadal aktualny po wejściu w życie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w sprawach poddanych kognicji tego Trybunału.

2. To ostatnie stwierdzenie uzasadnienia wniosku Prokuratora Generalnego PRL - choć nie zostało ono szerzej rozwinięte - wskazuje, że mimo ograniczenia treści samych pytań wniosek czyni w istocie koniecznym rozważenie znacznie szerszego zagadnienia, a mianowicie, czy po wejściu w życie przepisów o Trybunale Konstytucyjnym doznały ograniczenia uprawnienia sądów uprzednio zgodnie przyjmowane w judykaturze i doktrynie prawa. Dotyczy to wszystkich sądów sprawujących wymiar sprawiedliwości w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a więc Sądu Najwyższego, sądów wojewódzkich, sądów rejonowych i sądów szczególnych /art. 56 ust. 1 Konstytucji/.

Podstawa tego rodzaju uprawnień nie została wywiedziona w uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 12 czerwca 1972 r., nie uczynił tego także Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 lutego 1977 r. /III CZP 1/77, OSNCP 1977, z. 8 poz. 130/ stwierdzając jedynie, że ograniczenie praw podmiotowych kandydatów na nabywców działek budowlanych na obszarach wsi mogłoby nastąpić tylko na podstawie ustawy /lub być w niej przewidziane/, a nie w drodze zarządzenia.

Nawiązanie w tych poglądach do aktów rangi ustawowej oznaczało, jak zgodnie przyjmowano w doktrynie, odesłanie do art. 62 Konstytucji, według którego sędziowie podlegają tylko ustawom.

Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego w uzasadnieniu uchwały z dnia 9 września 1986 r. /III AZP 4/86, OSNCP 1987, z. 10 poz. 147/. W uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu w tej sprawie zagadnienia prawnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedstawienie go Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia w istocie zmierza do wywołania stanowiska co do zgodności rozporządzenia wykonawczego z aktem ustawodawczym. Zdaniem tego Sądu, unormowanie art. 35 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie pozwalało jednak na skierowanie przewidzianego w art. 10 ust. 1 tej ustawy pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd Najwyższy stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny może przedstawić do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu powstałe przy rozpoznawaniu skargi na decyzję administracyjną zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości także wówczas, gdy jego przedmiotem jest kwestia zgodności z ustawą podustawowego aktu normatywnego, niezależnie od tego, kiedy akt ten został ogłoszony bądź ustanowiony.

Uzasadniając to stanowisko Sąd Najwyższy powołał się na to, że przed wejściem w życie przepisów o Trybunale Konstytucyjnym uprawnienie sądów do samodzielnej oceny, czy akt normatywny niższego rzędu niż ustawa /dekret/ jest zgodny z ustawą /i z Konstytucją/ i - w razie stwierdzenia niezgodności - do odmowy jego zastosowania w rozstrzyganej sprawie, było zgodnie uznawane. Wynika ono bowiem wprost z Konstytucji, której art. 62 nie został ani uchylony, ani zmieniony, ani nie został ograniczony zakres jego działania. W szczególności nie uczyniono tego ani w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej /Dz.U. nr 11 poz. 83/, ani w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym. Ustanowienie tego Trybunału oznacza powołanie nowego organu uprawnionego do kontroli konstytucyjności i legalności aktów normatywnych w nieznanym dotychczas trybie i nie może być rozumiane jako zawężenie istniejących dotychczas możliwości kontroli legalności aktów normatywnych, gdyż uprawnienia sądów w tej mierze nie kolidują z kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego. Należy do niego mianowicie rozstrzyganie o obowiązywaniu kontrolowanego aktu normatywnego, sądy zaś nie stosują go tylko w rozpoznawanej sprawie. Są to uprawnienia o jakościowo odmiennym charakterze i realizowane w różnych płaszczyznach, mogą zatem być one wykonywane równolegle, co świadczy o elastyczności istniejącego systemu kontroli legalności prawa. Jak podkreślił Sąd Najwyższy, stanowisko takie zgodne jest z poglądami wyrażonymi w najnowszej nauce prawa.

Żadne względy nie przemawiają przy tym za wiązaniem tych uprawnień z właściwością niektórych sądów, art. 62 Konstytucji bowiem dotyczy wszystkich sądów, we wszystkich rozpoznawanych przez nie sprawach i we wszystkich fazach postępowania. Jeżeli kwestia zgodności z ustawą podustawowego aktu normatywnego stanie się przedmiotem wątpliwości sądu, może on skorzystać z wszelkich środków przewidzianych przez przepisy postępowania, umożliwiających rozstrzygnięcie tej kwestii. Jednym zaś z nich jest instytucja przedstawiania Sądowi Najwyższemu zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości.

3. Trafność powyższego stanowiska Sądu Najwyższego i powołanej w jego uzasadnieniu argumentacji nie została we wniosku Prokuratora Generalnego PRL podważona, toteż Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów wyrażone w tej uchwale poglądy w pełni podziela.

Za ich zasadnością bowiem przemawiają także dalsze argumenty. W zawartych w rozpoznawanym wniosku rozważaniach, ograniczając się do analizy jedynie przepisów z zakresu ustroju Naczelnego Sądu Administracyjnego lub normujących postępowanie przed nim, pominięto kwestię aktualności tych konstytucyjnych zasad, na jakich opierano dotychczas zgodnie uprawnienia wszystkich sądów, a więc także i sądu administracyjnego.

Wbrew zapatrywaniu wyrażonemu we wniosku Prokuratora Generalnego PRL, kwestia utraty tych uprawnień przez sądy na rzecz wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego nie została przesądzona ani w Konstytucji PRL, ani w ustawie o tym Trybunale. Jakkolwiek bowiem skreślono w art. 30 ust. 1 Konstytucji punkt 3, to jednak pozostawiono w niezmienionej treści zarówno art. 42, jak i art. 62 Konstytucji. Utrzymanie wskazanych w art. 42 ust. 3 Konstytucji uprawnień Rady Ministrów kolidowałoby zatem wprost z tak rozumianymi uprawnieniami Trybunału Konstytucyjnego.

Za nietrafnością próby podważenia dotychczasowej zgodnej wykładni art. 62 Konstytucji /a było to znane niewątpliwie ustawodawcy/ przemawia w sposób jednoznaczny zestawienie treści tego przepisu oraz dodanych w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. art. 33a i 33b Konstytucji. Wskazuje ono bowiem wyraźnie na harmonijne powiązanie funkcji i kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, Trybunału Stanu oraz wszystkich sądów z uprawnieniami osób wchodzących w skład tych organów. Jeżeli bowiem wszystkim z nich przyznano atrybut niezawisłości, to tylko członkowie Trybunału Konstytucyjnego podlegają jedynie Konstytucji /art. 33a ust. 5/, pozostali zaś - także ustawom /art. 33b ust. 5 i art. 62 Konstytucji PRL/.

Podzielić zatem należy pogląd, że art. 62 Konstytucji ma - w istocie - również znaczenie ograniczające, gdyż wyłącza sprawowanie przez sądy kontroli konstytucyjności ustaw, a także swobodę wyboru - przy ustalaniu obowiązującego stanu prawnego - między normą ustawową i aktem niższego rzędu, pozostającym z ustawą w sprzeczności lub nie znajdującym w niej oparcia.

Przeciwko tezie o wyłączności kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w omawianej kwestii przemawia również porównanie zakresu tych kompetencji z sytuacjami, w jakich sądy muszą rozstrzygać o konstytucyjności lub zgodności z ustawą podustawowego aktu normatywnego. Pomijając bowiem nawet ograniczenia czasowe wynikające z art. 35 i 36 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, wskazać należy, że zgodnie z art. 4 tej ustawy Trybunał ten orzeka o zgodności innego niż ustawa aktu normatywnego z Konstytucją lub aktem ustawodawczym - w zasadzie - tylko wówczas, gdy obowiązuje on w dniu wydania orzeczenia. W praktyce miały miejsce wypadki uchylania aktów normatywnych przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, co powodowało umorzenie postępowania w sprawie takiego aktu /art. 4 ust. 2 tej ustawy/. Tymczasem sądy muszą rozważać w ramach ustalania podstaw prawnych rozstrzygnięcia możliwość zastosowania odnoszącego się do sprawy aktu prawnego także wówczas, gdy nie obowiązuje on już w dacie orzekania. W tych sytuacjach nie może istnieć nawet sugerowana we wniosku sprzeczność między uprawnieniami sądów a kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego, sądy zaś muszą samodzielnie rozstrzygać o zgodności tych aktów z Konstytucją lub ustawą.

4. Podstaw do odmiennej wykładni uprawnień sądów nie można także wyprowadzić ze szczególnego sposobu, w jaki unormowano możliwy związek między toczącym się postępowaniem administracyjnym, sądowym, arbitrażowym, w sprawach o wykroczenia oraz w sprawach o przestępstwa i wykroczenia skarbowe, należących do finansowych organów orzekających, a postępowaniem przed Trybunałem Konstytucyjnym. Stosownie do art. 10 ustawy o tym Trybunale, pytania prawne co do zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją albo innego aktu normatywnego z Konstytucją lub aktem ustawodawczym mogą być w związku z takimi postępowaniami kierowane do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie sprawy w takim postępowaniu. Z takimi pytaniami prawnymi /i to z równoczesnym, jak to przyjęto we wniosku, zawieszeniem prowadzonego postępowania/ nie mogą jednak występować poszczególne składy tych organów orzekających. Stosownie bowiem do treści art. 22 ust. 1 tej ustawy z pytaniami takimi mogą się do Trybunału Konstytucyjnego zwracać: pierwszy prezes Sądu Najwyższego, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezes Państwowego Arbitrażu Gospodarczego oraz naczelne i centralne organy administracji państwowej. Według art. 10 ust. 2 postępowanie, w związku z którym wniesione zostało pytanie prawne, ulega zawieszeniu z dniem wystąpienia z takim pytaniem, do czasu rozstrzygnięcia sprawy zgodności ujętego w pytaniu aktu ustawodawczego z Konstytucją lub innego aktu normatywnego z Konstytucją lub aktem ustawodawczym. Jest to więc unormowanie wyraźnie odmienne od przyjętego dla sądów rewizyjnych oraz dla Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 391 Kpc i art. 211 Kpa/ a także dla składów orzekających Sądu Najwyższego /art. 19 w związku z art. 13 pkt 5 ustawy o Sądzie Najwyższym/.

Wykładnia art. 10 ust. 2 w związku z art. 22 ust. 5 tej ustawy musi przy tym prowadzić do wniosku, że zawieszenie postępowania, w związku z którym wniesione zostało pytanie prawne, jest skutkiem ustawowym /"ulega zawieszeniu"/. Przekonuje o tym ponadto przesądzenie w ustawie okresu tego zawieszenia /"z dniem wystąpienia z takim pytaniem, do czasu rozstrzygnięcia sprawy zgodności..."/. Gdy się zważy na czas potrzebny w praktyce na powzięcie przez sąd wiadomości o wniesieniu pytania prawnego i skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, trudno byłoby uznać, że możliwe byłoby spełnienie ustawowego warunku zawieszenia z dniem wystąpienia z pytaniem. Brak byłoby podstaw do przyjęcia, że sformułowanie art. 10 ust. 2 stanowi zamierzoną podstawę wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania ze skutkiem wstecznym od jego daty /art. 316 par. 1 w związku z art. 361 Kpc oraz te przepisy w związku z art. 211 Kpa i art. 393 par. 1 Kpc/. Tym samym sformułowaniem co w art. 10 ust. 2 posłużył się już ustawodawca w art. 173 Kpc, dotyczącym także zawieszenia, choć z uzupełnieniem: "z mocy prawa". Pominięcie jednak go obecnie nie powinno prowadzić do odmiennego rozumienia, zwłaszcza przy kierowaniu się wykładnią systemową.

II. 1. W uzasadnieniu odnoszącym się do drugiego z przedstawionych pytań prawnych we wniosku Prokuratora Generalnego nie powołano przykładów z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz jedynie podniesiono, że w informacji o działalności tego Sądu w 1986 r. - co świadczyć ma o wadze tego zagadnienia - stwierdzono, iż pośrednia kontrola legalności aktów wykonawczych do ustaw, zarówno stanowionych centralnie, jak i aktów prawa miejscowego, ma ważne znaczenie dla działalności profilaktycznej NSA. Według innego twierdzenia zawartego w tej informacji, w razie stwierdzenia ewidentnych wad miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /prawa miejscowego/ sąd zmuszony jest odmówić jego zastosowania.

Zdaniem Prokuratora Generalnego - pogląd taki, mimo powołania się w jego uzasadnieniu na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 1972 r. /chociaż nie dotyczyła ona przepisów prawa miejscowego/, nie jest prawidłowy, gdyż w ustawie o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. 1983 nr 41 poz. 185 ze zm./ określono tryb nadzoru m.in. w zakresie legalności aktów normatywnych stanowionych przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej oraz organy obowiązane do ingerencji w razie stwierdzenia naruszenia prawa. W art. 214 Kpa zaś nałożono na sąd administracyjny obowiązek powiadomienia właściwych organów m.in. o ujawnionych przypadkach niezgodności przepisów aktu wykonawczego z ustawą. Określenie kompetencji sądu administracyjnego do uruchamiania tego nadzoru wskazuje - jak się wydaje - na bezpodstawność przypisania sobie przez ten Sąd prawa do merytorycznej i wiążącej ceny legalności także tego rodzaju aktów normatywnych.

W istocie więc drugie z przedstawionych zagadnień nie wiąże się merytorycznie z pierwszym, dotyczy bowiem odrębnego zagadnienia uprawnień Naczelnego Sądu Administracyjnego do pośredniej kontroli zgodności z prawem aktu prawa miejscowego będącego podstawą zaskarżonej decyzji administracyjnej. Brak takich uprawnień wyprowadzony został we wniosku - nie z faktu istnienia i regulacji związanych z Trybunałem Konstytucyjnym - a z powołania /i to historycznie znacznie wcześniej/ w ustawie o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego organów obowiązanych do ingerencji w razie stwierdzenia naruszenia prawa.

2. Akty prawa miejscowego mogą być - w założeniu ustawowym - stanowione przede wszystkim przez terenowe organy władzy państwowej, a wyjątkowo - przez terenowe organy administracji państwowej właściwości ogólnej, na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych albo art. 69 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego. Ich istotą więc jest wykonanie ustaw albo też zróżnicowane dostosowywanie ich do potrzeb i warunków lokalnych. Taki ich charakter czyni je podobnymi do aktów normatywnych wydawanych przez naczelne organy administracji państwowej.

3. Kwestia dopuszczalności pośredniej oceny aktów prawa miejscowego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego musi być - konsekwentnie - odniesiona także do orzecznictwa Sądu Najwyższego w sprawach na tle sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Tej kwestii we wniosku nie uwzględniono, mimo że w dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego problemy z tego zakresu były już rozstrzygane, m.in. przy rozpoznawaniu rewizji nadzwyczajnych wnoszonych przez Prokuratora Generalnego PRL.

Stwierdzenie to ma - jak się wydaje - istotne znaczenie wobec akcentowania w uzasadnieniu wniosku argumentu o - rzekomo - jednoznacznym określeniu w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego merytorycznych kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprowadzających się wyłącznie do orzekania w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnych i sprawności postępowania administracyjnego, przy jednoczesnym ustanowieniu /w art. 214 Kpa/ odrębnego sposobu reagowania w razie stwierdzenia w toku postępowania sądowego wadliwości lub niezgodności z ustawą przepisów aktu wykonawczego.

Choć - jak już była mowa - uprawnienia sądów, w tym i Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogą być oceniane jedynie na podstawie przepisów ustrojowych lub z zakresu postępowania, to w odniesieniu do Sądu Najwyższego tego rodzaju ograniczenia nie dadzą się wyprowadzić nawet z literalnego brzmienia przepisów określających funkcje i zadania naczelnego organu sądowego w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej /por.: art. 61 ust. 1 Konstytucji PRL oraz przepisy ogólne art. 14 i art. 15 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym, Dz.U. nr 45 poz. 241/. Argumenty podniesione w pytaniu, którego treść została ograniczona jedynie do wyjaśnienia uprawnień Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dadzą się zatem odnieść skutecznie do Sądu Najwyższego.

4. Za nietrafnością poglądu przedstawionego we wniosku na uzasadnienie drugiego z pytań przemawiają także argumenty przytoczone już w odniesieniu do pierwszego z nich.

Z uprawnienia m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego do sygnalizowania stwierdzonych istotnych uchybień w pracy organu administracji albo wadliwości lub niezgodności z ustawą przepisów każdego aktu wykonawczego nie wynika jakiekolwiek ograniczenie kompetencji. Ponadto - stwierdzenie takie może być dokonane jedynie przy orzekaniu, jako jedynej formie stanowczych ustaleń każdego organu sądowego.

Wskazuje na to także całościowa wykładnia tego przepisu. Jest bowiem oczywiste, że sięgnięcie po formę zawiadomienia o stwierdzonych istotnych uchybieniach w pracy organu administracyjnego, który wydał zaskarżoną decyzję, nie może poprzedzać wydania wyroku, choć jest niewątpliwie niezależne od samego sposobu wyrokowania co do zasadności skargi wniesionej na decyzję.

Sugerowana we wniosku wyłączność kompetencji organów wskazanych w ustawie o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego nie wynika w żadnej mierze z jej przepisów, a podkreślane także we wniosku uprawnienia Trybunału Konstytucyjnego przeczyć muszą wprost prawdziwości tezy o istnieniu takiej wyłączności. Na gruncie omawianej ustawy przekonuje o tym choćby pozostawienie w dotychczasowym brzmieniu jej art. 144 /a zwłaszcza par. 2/, mimo wprowadzenia później odmiennych uprawnień Rady Państwa w art. 19 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Jak już była także mowa w odniesieniu do pierwszego z pytań, inny charakter ma ocena legalności decyzji opartej na naruszającym prawo akcie prawa miejscowego - inny zaś doprowadzenie do uchylenia takiego aktu. Z tego też względu nie ma rozstrzygającego znaczenia konieczność respektowania przez organ administracji wiążącej oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego /art. 209 Kpc/, mimo pozostawania w mocy samego aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja bowiem występowała już zawsze wówczas, gdy w wyniku powołania się na tzw. bezwzględną nieważność decyzji /aktu administracyjnego/ sąd powszechny we własnym zakresie oceniał stan prawny mimo wydania takiej decyzji. Sąd Najwyższy opowiedział się już za istnieniem nadal takiego uprawnienia /i to także po stronie państwowych biur notarialnych/ również po utworzeniu sądownictwa administracyjnego i nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r. /por. np. uchwałę z dnia 21 listopada 1980 r. III CZP 43/80, OSNCP 1981, z. 8 poz. 142 czy uchwałę z dnia 27 listopada 1984 r. III CZP 70/84, OSNCP 1985, z. 8 poz. 108, OSPiKA 1985, z. 9 poz. 166 z aprobującą glosą W. Siedleckiego/. Za utrwalony więc można uznać pogląd, że stwierdzenie przez sąd cywilny /państwowe biuro notarialne/ bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej nie jest zależne od przeprowadzenia w określonym trybie postępowania administracyjnego. Stwierdzenie takie bowiem służy tylko celom postępowania cywilnego i odnosi skutki dla sprawy cywilnej. Tych autonomicznych uprawnień sądu /p.bn./ nie wyłącza - jak przyjmował Sąd Najwyższy - przepis art. 177 par. 1 pkt 3 i par. 2 Kpc, choć jego brzmienie może być uznane za dalej idące niż przepisów o uprawnieniach do dokonywania sygnalizacji.

Usunięciu takich sytuacji sprzyjać mają właśnie uprawnienia sygnalizacyjne wszystkich sądów, w tym i wymienione w art. 214 Kpa. Uzupełniająco można zresztą dodać, że ten ostatni przepis nie uległ nowelizacji po wejściu w życie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, co potwierdza uzupełniający dotychczas istniejące instytucje charakter funkcji tego Trybunału.

Z tych względów i na podstawie art. 13 pkt 4, art. 18 ust. 1 i art. 23 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym /Dz.U. nr 45 poz. 241/ Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.