Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 185/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par 1i 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 134 par 1, art. 145 par 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 107 par 1 i 3, art. 8 ,art. 10 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego A. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. 2016, poz. 1440 ze zm.), art. 104,107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 poz. 1257 ), zwanej dalej: "k.p.a." w związku z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r., poz.124), Prezydent Miasta K. odmówił A. S. wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi publicznej kategorii gminnej ul. [...] w K. (działka nr [...] obr. [...] na działkę nr [...] obr. [...] w celu dojazdu do nieruchomości.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 23 czerwca 2017 r. A. S. wystąpił o wydanie zezwolenia na lokalizację opisanego wyżej zjazdu publicznego z drogi gminnej. Do wniosku dołączone zostały dokumenty potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości oraz mapa z lokalizacją zjazdu.

W oparciu o materiały zgromadzone w toku postępowania zarządca drogi ustalił, iż działka nr [...] obr. [...], stanowiąca własność inwestora, zlokalizowana jest na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Podczele II". Na rysunku planu działka [...] obr. [...] zlokalizowana w jednostce terenowej [...], położona jest w sąsiedztwie ciągu pieszo- rowerowego.

W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub jego przebudowę. Ponadto stwierdził, że decyzja orzekająca o wydaniu takiego zezwolenia ma charakter uznania administracyjnego.

Dodatkowo powołując się na § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w myśl którego zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych – organ stwierdził, że skoro zaprojektowany przez właściciela zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, zatem zarządca powinien wydać decyzję o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę przedmiotowego zjazdu.

Rozpatrując złożony wniosek organ zwrócił uwagę, że ul. [...], w części gdzie miałby powstać projektowany zjazd, stanowi ciąg pieszo - rowerowy wyłączony z ruchu pojazdów samochodowych, który charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu pieszych i rowerzystów, w okresie całego roku, bowiem jest głównym ciągiem komunikacyjnym (pieszo-rowerowym) łączącym osiedle Podczele ze strefą nadmorską.

Odnosząc się do złożonego przez stronę, pisma z dnia 4 października 2017 r. dotyczącego lokalizacji zjazdu wyjaśnił, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wydania zgody na wybudowanie lub przebudowanie zjazdu z drogi publicznej i może wpływać na uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z przysługującego mu prawa własności.

Powołując się na uzyskaną przez zarządcę drogi w toku postępowania opinię Wydziału Urbanistyki i Architektury, organ I instancji podniósł, że dla położonych na tym terenie nieruchomości, tj. działek nr [...], [...] i [...] (działka wnioskodawcy) najlepszym rozwiązaniem byłoby opracowanie kompleksowej obsługi trzech przyległych do drogi nieruchomości za pomocą węzła drogowego zapewniającego dostęp właścicielom działek do drogi publicznej. Mając na celu dobro ogółu, tj. szczególne bezpieczeństwo pieszych i rowerzystów oraz zapewnienie dostępu do nieruchomości właścicielom działek położonych przy drodze przyjął organ zaproponowane rozwiązanie komunikacyjne dla tego obszaru.

W podsumowaniu Prezydent Miasta K. stwierdził, że wydanie zezwolenia zgodnie z wnioskiem strony spowodowałoby zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego, jak również negatywnie wpłynęłoby na stan techniczny drogi. W niniejszej sprawie interes faktyczny strony, czyli uzyskanie przez wnioskodawcę decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z ul. [...], stoi w sprzeczności z interesem społecznym, którego wyznacznikiem jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Kwestionując wskazane rozstrzygnięcie A. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył od niego odwołanie, w którym zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 107 1 i 3 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 80 w zw. z art. 81 k.p.a.

Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem z dnia 23 czerwca 2017 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po rozpoznaniu złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium powołało się na pojęcie zjazdu, uregulowane w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym stanowi ono połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W oparciu o akta sprawy organ ustalił, że należąca do wnioskodawcy działka nr [...] położona w obrębie [...] ul. [...] w K. nie ma dostępu do drogi publicznej, zaś nieruchomość wykorzystywana jest na cele obsługi plaży, gastronomii i turystyki.

Zdaniem organu odwoławczego, projektowany zjazd nie stanowi połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze (nie stanowi bezpośredniego miejsca dostępu do drogi publicznej tj. do działki nr [...]). Ulica [...] w części, gdzie miałby powstać projektowany zjazd, stanowi ciąg pieszo-rowerowy wyłączony z ruchu pojazdów samochodowych. Bez względu na porę roku charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu pieszych i rowerzystów. Stanowi główny ciąg komunikacyjny (pieszo - rowerowy) łączący osiedle Podczele ze strefą nadmorską.

Mający zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 4 u.d.p, w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego, którego granice są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi, a także obowiązujące przepisy. Przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 u.d.p., nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną.

W ocenie organu odwoławczego, żądanie strony nie jest związane z interesem społecznym, gdyż odwołujący posiada wyłącznie interes faktyczny w domaganiu się budowy zjazdu publicznego. Jego indywidualny interes nakierowany jest na obsługę plaży, prowadzenie usług gastronomicznych i turystycznych. Realizacja interesu podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą nie leży w kompetencji zarządcy drogi.

Podsumowując Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że projektowany zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Kwestionując wskazaną decyzję A. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, przyjmując, iż niniejsza norma prawna może być podstawą do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej bez konieczności podania podstawy prawnej niespełniania warunków technicznych zjazdu lub powołując się jedynie na zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego bez konieczności wykazania wpływu tej lokalizacji na bezpieczeństwo ruchu drogowego w postępowaniu dowodowym, podczas gdy zastosowanie przywołanego przepisu wymaga powołania się na podstawę prawną wskazującą niespełnianie warunków technicznych zjazdu lub wykazania powstania zagrożenia w bezpieczeństwie ruchu drogowego.

Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji organów obu instancji dowodów, na których organy oparły się dokonując analizy warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz oddziaływania zjazdu na stan techniczny drogi i ustalenia, iż wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu zgodnie z wnioskiem strony spowodowałoby zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego, i negatywnie wpłynęłoby na stan techniczny drogi;

- art. 8 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie przez organ II instancji skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, co skutkowało tym, iż postępowanie administracyjne nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, tj. poprzez brak zawiadomienia skarżącego przez organ II instancji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji;

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. - przez niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę, a tym samym przeprowadzenie prawidłowych ustaleń faktycznych przez organy obu instancji; zdaniem skarżącego organ I instancji pobieżnie i powierzchownie zgromadził materiał dowodowy, pomimo iż postępowanie administracyjne trwało ponad 100 dni, nie ustalono okoliczności, które mają istotne znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym nie przeprowadzono dowodów na okoliczność oddziaływania wnioskowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego przy ul. [...]; w sposób nieuprawniony organ uzasadnił swoją decyzję opinią Wydziału Urbanistyki i Architektury, która wskazuje, iż dla położonych na tym terenie nieruchomości tj. działek nr [...], [...] i [...] (działka wnioskodawcy) najlepszym rozwiązaniem byłoby opracowanie kompleksowej obsługi trzech przyległych do drogi nieruchomości za pomocą węzła drogowego zapewniającego dostęp właścicielom działek do drogi publicznej, podczas gdy organ w sposób całkowicie dowolny uznał, iż jest to przyjęte przez niego rozwiązanie komunikacyjne dla tego obszaru, pomimo iż nie zbadał możliwości technicznych realizacji proponowanej koncepcji, mając na względzie istniejące ograniczenia wynikające z szerokość pasa drogowego w tym miejscu oraz aktualnego braku drogi dojazdowej, co również zostało powielone przez organ II instancji i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych przez odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na działkę wnioskodawcy, z kolei organ II instancji nie przeprowadził stosownego postępowania dowodowego w zakresie oddziaływania zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, nie odniósł się do przedłożonych w odwołaniu dowodów i twierdzeń, w tym do przedłożonych przez stronę zdjęć;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i precyzyjnego wyjaśnienia jakie fakty organy obu instancji uznały za udowodnione w niniejszej sprawie, w szczególności nie uzasadniono dlaczego organy nie uwzględniły stanowiska strony, iż zaproponowana we wniosku lokalizacja jest najkrótszą drogą do nieruchomości wnioskodawcy, co stanowi, iż jest to najbezpieczniejsze rozwiązanie dla ruchu drogowego, w tym dla ruchu pieszych i przejazdu rowerów (bezpieczniejsze od ewentualnego węzła, który i tak musiałby przecinać ścieżkę rowerową i to w miejscu mniej widocznym, miejscu dla rowerzystów), jak również pominięcie faktu, iż we wskazanym miejscu znajduje się utwardzona część ścieżki przez wykonawcę inwestycji, która zabezpiecza drogę przed jej ewentualnym uszkodzeniem przez pojazdy mechaniczne;

- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przez organy obu instancji, w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy abstrahuje od wielu istotnych i niewyjaśnionych wątków sprawy, tak jak opinia Wydziału Urbanistyki i Architektury skupia się na wykorzystaniu niniejszego postępowania w celu interwencji i niepozostawieniu decyzyjności Staroście K. na etapie pozwolenia na budowę dotyczącą nieruchomości należącej do wnioskodawcy co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcie przez organy obu instancji, iż w niniejszej sprawie interes strony, czyli uzyskanie przez wnioskodawcę decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z ul. [...] stoi w sprzeczności z interesem społecznym, którego wyznacznikiem jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz przyjęcie przez organ II instancji, iż ustanowienie zjazdu w celu obsługi plaży, prowadzenia usług gastronomicznych i turystycznych stanowi wyłącznie indywidualny interes strony skarżącej, podczas gdy przemawia za tym również interes społeczny.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zaś w przypadku uwzględnienia skargi stosownie do art. 145a § 1 p.p.s.a. wniósł o zobowiązanie organu II instancji do zmiany decyzji organu I instancji zgodnie z Jego wnioskiem oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi oraz utrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 185/18, pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że nie modyfikował wniosku dotyczącego zjazdu w ten sposób, że zjazd indywidualny miał zostać przekształcony w zjazd publiczny. Na działce skarżącego nie jest prowadzona żadna działalność gospodarcza. Działka została tylko ogrodzona. Nie jest wiadome pełnomocnikowi, w jaki sposób w warunkach przetargowych został określony dostęp działki do drogi publicznej. Jednocześnie złożył do akt spis kosztów związanych z jego dojazdem do Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.).

Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Z art. 135 p.p.s.a. wynika zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K., odmawiającą A. S. wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi publicznej kategorii gminnej na działkę stanowiącą własność skarżącego w celu dojazdu do nieruchomości.

Przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwanej dalej "u.d.p.", w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, mówiąc o drogach publicznych stanowi o konieczności uzyskania zgody zarządu drogi na wykonanie zjazdu z drogi do przyległego do niej gruntu i nie precyzuje bliżej kryteriów koniecznych dla jej wyrażenia. Jest to więc klasyczna konstrukcja decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego. Analogiczna sytuacja występuje w ust. 4 powołanego przepisu, dotyczącego możliwości odmowy wydania zezwolenia ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Zatem organ może, a nie musi wyrazić zgody po należycie przeprowadzonym postępowaniu, czyli wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego. Rola sądu administracyjnego kontrolującego taką decyzję sprowadza się do zbadania, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia, należycie przeprowadził postępowanie i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że organy obu instancji samowolnie dokonały zmiany przedmiotu postępowania. Z wniosku skarżącego z dnia 23 czerwca 2017 r. wynika, że dotyczy on wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego. Tymczasem zarówno organ I jak i II instancji rozpoznawały wniosek dotyczący zjazdu publicznego.

Jakkolwiek ustawa o drogach publicznych nie różnicuje pojęć: "zjazd publiczny" i "zjazd indywidualny", to jednak w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zwanego dalej "rozporządzeniem", w § 55 ust. 1 pkt 3 i 4 taki podział został wprowadzony, zaś w § 78 i 79 określone zostały wymagania jakie każdy ze zjazdów powinien spełniać.

Niezależnie jednak tego, że zaskarżona decyzja jest obarczona wadą dotyczącą zmiany przedmiotu postępowania, to sposób jej uzasadnienia przez Kolegium sprawia, że nie poddaje się kontroli.

Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie przez organ, stosownie do art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto art. 107 k.p.a. określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Bez wątpienia w sytuacji, gdy na zasadzie uznania administracyjnego odmawia się stronie przyznania uprawnienia, to podejmując rozstrzygnięcie, organy winny stanowisko szczegółowo uzasadnić, stosownie do wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

Zasada dwuinstancyjności postępowania, o czym szczególnie w niniejszej sprawie należy przypomnieć, oznacza obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy, czyli konieczność przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Istotą dwuinstancyjności jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego - co wymaga ponownego i całościowego rozpatrzenia sprawy - a nie jedynie formalnej i pobieżnej kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy nie tylko nie ustalił samodzielnie stanu faktycznego sprawy (na co wskazuje rozbieżność rozstrzygnięcia z treścią wniosku), ale również nie dokonał analizy stanu prawnego, a co za tym idzie- nie uzasadnił prawidłowo swojej decyzji. Uzasadnienie decyzji Kolegium cechuje bardzo duży stopień ogólności i brak odniesienia do konkretnych okoliczności sprawy. Sprowadza się ono do przytoczenia - w przeważającej części- orzeczeń sądów administracyjnych oraz kilku stwierdzeń niewiele wnoszących do sprawy. Organ odwoławczy ani jednym zdaniem nie odniósł się do zarzutów odwołania. Decyzję Kolegium cechuje całkowita dowolność zarówno co do stosowania obowiązującego prawa, jak i przedmiotu rozpoznawanej sprawy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy, co wynika z lakonicznej treści decyzji-przeniósł aspekt funkcjonalny drogi, przy której znajduje się działka skarżącego ponad prawo właściciela do dojazdu do nieruchomości, którą nabył od Gminy K.. Nie wyjaśniono w toku postępowania, czy skarżący nabył działkę w określonym stanie prawnym bez prawa zjazdu z drogi gminnej oraz jakie były ustalenia w tym zakresie pomiędzy nabywcą i Gminą K.. Jest to okoliczność na tyle istotna, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r. I OSK 1571/16 (dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) wyraził pogląd, że "Jeżeli brak dostępu do drogi publicznej jest wynikiem działania właściciela nieruchomości, to jego rolą jest zapewnienie sobie dostępu do drogi, natomiast jeżeli brak ten wystąpił na skutek działania organu, to jego obowiązkiem i zadaniem jest zapewnienie właścicielowi dostępu do drogi. Organ nie może w tym przypadku pozostawić rozwiązania problemu właścicielowi nieruchomości [...]". W rozpoznawanej sprawie pogląd ten skład orzekający w pełni podziela. Powyższa kwestia została w postępowaniu całkowicie pominięta.

Podsumowując Sąd uznał zaskarżoną decyzję Kolegium za wadliwą i z tego powodu podlegającą uchyleniu. Decyzja ta nie zawiera wszystkich wymaganych prawem elementów, które umożliwiałyby kontrolę rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny, w sytuacji, gdy brak jest stanowiska organu II instancji w niniejszej sprawie oraz nie odniesienie się do zarzutów odwołania stanowiłoby ingerencję w zasadę dwuinstancyjności postępowania przez organami administracji. Nadto Sąd nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygania w sprawie, w której organy obu instancji bez porozumienia z wnioskodawcą zmieniły przedmiot postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wziąć pod uwagę treść wniosku strony, dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy w oparciu o zebrany materiał dowodowy a następnie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom określonym w art. 107 k.p.a. Jakkolwiek powoływanie się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące na jednolitość orzecznictwa w danym zakresie jest pożądana, jednakże nie oznacza to, że uzasadnienie decyzji ma wypełniać wyłącznie treść orzeczeń nie uzupełniona własnym stanowiskiem organu, czy też wyjaśnieniem zastosowania tych orzeczeń w rozpoznawanej sprawie. Organy winny również umożliwić stronie, działającej przez profesjonalnego pełnomocnika, udział w postępowaniu, w tym zawiadamiać o wszystkich czynnościach, w których strona ma prawo uczestniczyć.

Z uwagi na przedstawione wyżej przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej przedwczesne było odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.