Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 806/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37, art. 40, art. 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi K. Ć. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Przedmiotem skargi KC jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...] ") z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie wykonanej linii elektroenergetycznej napowietrznej 15 kV [...], w części przebiegającej m.in. nad działką nr 1739, położoną w [...], gdzie zlokalizowany został słup energetyczny nr 30.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

PINB w [...], na skutek wniosku KC (skarżącego) przeprowadził postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanej i opisanej powyżej linii elektroenergetycznej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., wydanym na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowane, PINB w [...] zobowiązał PGE Dystrybucja [...] Sp. z o.o. z/s w [...] do przedłożenia orzeczenia technicznego dotyczącego zgodności wykonania z warunkami technicznymi linii elektroenergetycznej napowietrznej 15kV [...] przebiegającej m.in. przez działkę nr ewid. 1739, obowiązującymi w dacie budowy oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego linii w obecnym czasie. Po przedłożeniu dokumentów decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] organ umorzył postępowanie administracyjne dotyczące rzeczonej linii elektroenergetycznej. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją WINB z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podał organ odwoławczy stwierdził, że w aktach brak jednak kopii ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej linii elektroenergetycznej napowietrznej. Organ przyjął, że linia energetyczna została wybudowana z końcem lat sześćdziesiątych XX wieku, w okresie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zmianami - zwanej dalej "pb61"). Jest to obiekt inżynierski - sieć energetyczna użytku publicznego - zgodnie z art. 1 ust. 4 pkt 5 pb61, na realizację którego wymagane było pozwolenie na budowę. Na żądanie PINB Sp. z o. o. przedłożyła orzeczenie techniczne dotyczące zgodności wykonania z warunkami technicznymi ww. linii energetycznej oraz jej ekspertyzę. Z opracowanie tego wynika, że linia napowietrzna średniego napięcia w miejscowości [...] wybudowana została zgodnie z obowiązującymi wymogami, normami oraz rozwiązaniami technicznymi, przy zastosowaniu właściwych materiałów, elementów konstrukcyjnych i osprzętu. Obecny stan techniczny linii nie powoduje zagrożenia dla ludzi i mienia, nie występuje też pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Organ stwierdził, że z uwagi na brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawę legalności linii energetycznej rozpatrzono na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zmianami - zwanej dalej "pb74"), zgodnie z postanowieniem art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami - zwanej dalej "pb"). Na tej podstawie w sprawie legalności budowy obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. zastosowanie znajdują przepisy art. 37 i art. 40 pb z 74 r., a z przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 pb 74 wynika, że orzeczenie o rozbiórce samowolnie wykonanego obiektu budowlanego może nastąpić po stwierdzeniu, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby, niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W ocenie organu, gdy przesłanki te nie zachodzą, wszczęte postępowanie należy umorzyć, pomimo stwierdzenia samowoli budowanej. WINB uznał też, że skoro dla przedmiotowej inwestycji wydano decyzję o lokalizacji szczegółowej, to nie można stwierdzić, aby była ona niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym lub że została zrealizowana na terenie nie przeznaczonym pod tego typu inwestycję. Istnienie słupa ogranicza w części użytkowanie działki nr 1739, jednak roszczeń odszkodowawczych można dochodzić przed sądem powszechnym. W ocenie organu, pomimo że decyzja PINB nie została należycie uzasadniona to jednak rozstrzygnięcie w niej zawarte jest prawidłowe i poparte należycie zgromadzonym materiałem dowodowym.

Wyrokiem z dnia 14 września 2011 r. II SA/Rz 385/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję PWINB z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie niewątpliwe jest, że objęty postępowaniem słup został wybudowany w ramach budowy linii elektrycznej 30 kV [...]. Obiekt ten został zrealizowany w latach 1966-1967. Na te daty wskazują zgromadzone w aktach pierwszoinstancyjnych dokumenty (kopie) związane z realizacją wskazanej inwestycji znajdujące się w posiadaniu PGE Dystrybucja [...] spółka z o.o. Ustalenie tej okoliczności jest istotne, bo rozstrzyga o prawie właściwym do oceny warunków wykonania tej inwestycji. Organy poprawnie przyjmują, że inwestycję zrealizowano w czasie obowiązywania prawa budowlanego z 1961 r., a to oznacza, że do oceny legalności tej inwestycji powinny być brane pod uwagę regulacje tej właśnie ustawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, zasadność twierdzenia organów, że słup wykonany został w warunkach samowoli budowlanej. Postępowanie wyjaśniające nie wykazało, aby objęta nim inwestycja była realizowana na podstawie pozwolenia na budowę. Jedynymi rozstrzygnięciami w sprawie są decyzje o lokalizacji szczegółowej z dnia [...].11.1966 r., nr [...], oraz o lokalizacji szczegółowej i sposobie wykorzystywania terenu z dnia [...].11.1966 r., nr [...]. Oba rozstrzygnięcia znajdują się w aktach w formie kserokopii odpisów. Na gruncie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. prawa budowlanego (Dz.U. nr 7, poz. 46 ze zm.) dalej: prawo budowlane z 1961 r., objęta postępowaniem inwestycja była zakwalifikowana do obiektów inżynierskich (art. 1 ust. 4 pkt 5). Art. 36 ust. 1 tej ustawy stanowił, że wykonanie obiektu budowlanego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz.U. nr 38, poz. 197 ze zm.) przed przystąpieniem do budowy obiektu albo wykonania robót budowlanych należało uzyskać pozwolenie, i ile te inwestycje nie były objęte zgłoszeniem. Budowa linii energetycznych nie stanowiła inwestycji objętej zgłoszeniem, a więc wymagano dla niej pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia, co ma miejsce w sprawie będącej przedmiotem skargi musi skutkować przyjęciem, że linia energetyczna 30 kV R. - R. zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej. Zatem takie ustalenie organów należy uznać za właściwe.

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2541/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną od powyższego wyroku.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu PINB w [...], działając na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (, dalej: "P.b.s." lub "Prawo budowlane z 1974 r.", decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie wykonanej linii elektroenergetycznej napowietrznej 15 kV [...], w części przebiegającej m.in. nad działką numer ewidencyjny 1739, położoną w [...], gdzie zlokalizowany został słup energetyczny nr 30.

Organ podał, że inwestycja została zrealizowana w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1961 r., a słup wykonany został w ramach samowoli budowlanej. Przedmiotową inwestycję zakwalifikowano jako urządzenie budowlane, na budowę którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Tym samym w okolicznościach sprawy zastosowanie znajdują przepisy P.b.s. Zdaniem organu I instancji przedmiotowa linia elektroenergetyczna napowietrzna jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, o czym świadczy odpis decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1966 r. nr [...], ustalającej lokalizację szczegółową na budowę linii wysokiego napięcia od granicy województwa do wsi H. oraz odpis decyzji Prezydium Narodowej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1966 r., nr [...], ustalającej lokalizację szczegółową na budowę linii wysokiego napięcia na odcinku [...] do granicy powiatu [...]. Nie zachodzą zatem przesłanki z art. 37 P.b.s. i niemożliwe jest nakazanie rozbiórki słupa i linek od niego biegnących, dlatego w tej sytuacji organ wdrożył procedurę legalizacyjną i zastosował art. 40, a finalnie art. 42 ustawy P.b.s. Wskazał, że z przedłożonego przez PGE Dystrybucja [...] Sp. z o.o. orzeczenia technicznego wynika, że przedmiotowa linia elektroenergetyczna została wybudowana zgodnie z obowiązującymi wymogami, normami oraz rozwiązaniami technicznymi, przy zastosowaniu właściwych materiałów, elementów konstrukcyjnych i osprzętu. Obecny stan techniczny nie powoduje zagrożenia dla ludzi i mienia, nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Z tych przyczyn organ za zasadne uznał wydanie pozwolenia na użytkowanie.

W odwołaniu od tej decyzji KC zarzucił brak określenia adresata pozwolenia na użytkowanie wykonanej linii elektroenergetycznej na działkach o nr 1739, 1740/1 i 1740/2, których jest właścicielem. Zdaniem odwołującego art. 37 P.b.s. dotyczy właścicieli nieruchomości, którzy wybudowali obiekty budowlane na swojej posesji, zatem nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Podkreślił, że w trakcie budowy linia była własnością państwa, a przedsiębiorstwo zajęło teren niezgodnie z prawem. W okolicznościach sprawy zastosowanie winny znaleźć przepisy prawa budowlanego 1961 r. Zajmując teren pod inwestycję publiczną, należało go wywłaszczyć za odszkodowaniem, niezależnie od tego w jakim czasie linia była budowana a czego nie dopełniono. Podał, że inwestor nie dysponując tytułem prawnym do nieruchomości, naruszył prawo zajmując jego mienie bez wywłaszczenia i odszkodowania. Rozpoczęcie budowy linii, należy uznać za samowolne zajęcie nieruchomości, powodujące skutki określone w art. 37 P.b.s. Zwrócił także uwagę na spowodowanie niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia poprzez niezgodne z prawem ograniczenie możliwości swobodnego, zgodnego z prawem zagospodarowania nieruchomości przez jej właściciela, co stanowi przesłankę rozbiórki o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Odwołujący zarzucił także nieważność decyzji lokalizacyjnej, gdyż w jego ocenie jest ona sprzeczna z § 2, § 4 i § 5 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych. Ponadto brak jest planu zagospodarowania przestrzennego dla jego działek, a kwestionowana decyzja spowodowała, że ma ograniczone prawo do dysponowania swoja własnością. W tych okolicznościach organ nadzoru budowlanego winien wydać decyzje o rozbiórce spornej linii energetycznej.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podał, że przedmiotowa linia energetyczna wybudowana została z końcem lat sześćdziesiątych XX wieku, w czasie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane. Stanowi ona obiekt inżynierski – sieć energetyczną użytku publicznego (art. 1 ust. 4 pkt 5 tej ustawy), na realizację którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wskazując na treść art. 103 § 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, organ podniósł, że przepis ten zawiera odesłanie, co oznacza, że przy rozpatrywaniu samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych przed 1 stycznia 1995 r. zastosowanie mają przepisy art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Wskazując na treść art. 37 ust. 1 i 2 P.b.s. WINB podał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Przedmiotowa linia elektroenergetyczna napowietrzna wybudowana została w ramach budowy linii magistralnej 30 kV [...]. Na tę inwestycję wydane zostały dwie decyzje o lokalizacji szczegółowej, obie z dnia [...] listopada 1966 r. Zatem przedmiotowa linia elektroenergetyczna jest składową całej sieci energetycznej użytku publicznego, obsługuje obiekty budowlane znajdujące się na terenie, przez które przebiega. Nie można zatem stwierdzić, że została wybudowana na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Nie zachodzą również przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., gdyż linia ta nie powoduje zagrożenia dla ludzi i mienia, jak również nie występuje pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia – co została stwierdzone w przedłożonej ekspertyzie technicznej oraz orzeczeniu technicznym. W tej sytuacji w pełni zasadnie organ I instancji wdrożył procedurę legalizacyjną, o której mowa w art. 40, a następnie udzielił pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji w oparciu o art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ uznał je za bezzasadne. Wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania nie bada prawa własności, nie usuwa skutków naruszenia tego prawa. Brak prawa do dysponowania nieruchomością nie może stanowić podstawy do wydania nakazu rozbiórki. Organ wyjaśnił, że udzielenie zezwolenia na podstawie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. może nastąpić na rzecz inwestora, właściciela lub zarządcy. Unormowanie zawarte w art. 42 ust. 1 ustawy dotyczy wyłącznie kwestii technicznych związanych z obiektem. Końcowo zwrócił uwagę, że zgodnie z § 10 zarządzenia z dnia 20 maja 1966 r., decyzja o lokalizacji szczegółowej inwestycji liniowych i sieciowych może dotyczyć poszczególnych zadań inwestycyjnych. Ustalenie lokalizacji szczegółowej w tych wypadkach następuje na podstawie koncepcji całości zamierzenia i przedsięwzięcia inwestycyjnego. Zgodnie z § 13 ust. 4 pkt 1 tego zarządzenia, w razie podejmowania inwestycji liniowych i sieciowych, za koncepcje zagospodarowania terenu zamierzenia inwestycyjnego uważa się wykreślenie projektowanego przebiegu linii lub układu sieci oraz – razie potrzeby – rozmieszczenie obiektów związanych z tą linią lub siecią, na tle istniejącego zagospodarowania terenów, na mapy w skali nie mniejszej niż 1:5000 – w odniesieniu do terenów w granicach miast, osiedli i wyznaczonych terenów budowlanych na wsi oraz w skali nie mniejszej niż 1:25000 - w odniesieniu do innych terenów. Koncepcja zagospodarowania terenu nie wyszczególnia konkretnych działek, przez które dana inwestycja liniowa i sieciowa ma przebiegać. Natomiast wskazywany przez odwołującego § 4 zarządzenia nie dotyczy przedmiotowej sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie KC wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji PINB w [...]. Podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko oraz argumenty wskazane w odwołaniu podkreślając, że organ winien wydać decyzję o nakazie rozbiórki obiektu. Na skutek samowoli budowlanej popełnionej przez przedsiębiorstwo państwowe doszło bowiem do zajęcia jego własności, czym ograniczono mu jego prawo do dysponowania tą własnością.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2014 r. KC podniósł, że w jego ocenie doszło do przebudowy linii energetycznej lub wybudowania nowej, czego nadzór budowlany nie sprawdził w toku postępowania (naniesiona na mapie linia przebiega w linii prostej, natomiast w rzeczywistości od słupa nr 26 linia ta przebiega pod kątem). Ponadto wbrew twierdzeniom organu, stosownie do art. 29 ust. 5 P.b.s. pozwolenie na budowę może być wydane temu kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r. II SA/Rz 57/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji.

Sąd podniósł, że do obiektów budowlanych zrealizowanych w określonych powyżej warunkach samowoli budowlanej zastosowanie mają przepisy art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis art. 37 ust. 1 wymienia dwie przesłanki obligujące właściwy organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przesłankami tymi są: stwierdzenie, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1) oraz stwierdzenie, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2). Podkreślenia wymaga fakt, że okoliczności te, poprzez zastosowanie spójnika "lub" nie są przesłankami łącznymi, a zaistnienie jednej z nich obliguje organ do wydania rzeczonego rozstrzygnięcia. Ponadto zgodnie z art. 37 ust. 2 właściwy organ może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Zdaniem WSA w Rzeszowie, dokonując błędnej wykładni art. 37 ust. 1 i 2 P.b.s. organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy prawa materialnego i naruszenie to miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej: "P.p.s.a.". Przyjęcie, że w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o powyższą regulację organ nadzoru nie ma uprawnień lub obowiązku do badania czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, doprowadziło do błędnego zastosowania art. 42 P.b.s. poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, co do którego inwestor nie wykazał w/w prawa. Zaniechanie zaś przeprowadzenia dowodu na powyższą okoliczność stanowiło naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a. obligujących do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, i na kanwie powyższych rozważań naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 18 kwietnia 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego b) art. 5 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji ich zastosowanie w postępowaniu legalizacyjnym obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które nie dają rękojmi załatwienia sprawy zgodnie z prawem oraz oceną prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uwzględniając skargę kasacyjną wniesioną przez WINB, wyrokiem z dnia 13 maja 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 2330/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił opisany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Za zasadny uznano zarzut naruszenia przez WSA w Rzeszowie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 29 ust. 5 P.b.s. w związku z art. 103 ust. 2 P.b., przez błędną ich wykładnię i uznanie, że w postępowaniu legalizacyjnym obiektu budowlanego, wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r., organ nadzoru budowlanego ma obowiązek badać tytuł prawny inwestora do nieruchomości, na której wybudowano obiekt i od tych ustaleń zależy wydanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego legalizacja. Żaden z ww. przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nie obliguje organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie na podstawie art. 37, art. 40 oraz art. 42 tej ustawy do badania, czy inwestor posiadał w dacie budowy lub w dacie prowadzenia postępowania tytuł prawny do nieruchomości, na której wzniesiono obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem NSA błędny jest również pogląd zaprezentowany przez Sąd pierwszej instancji i przyjęty nie w oparciu o konkretne przepisy obowiązującego prawa, lecz wyłącznie w oparciu o poglądy przyjęte w kilku wcześniej wydanych wyrokach sądowych, że od ustaleń w tym zakresie, zależy wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 37 lub art. 42 P.b.s. W obecnie obowiązującym art. 48 i art. 49b P.b. ustawodawca wyraźnie wskazał, że organ prowadzący postępowanie legalizacyjne ma prawo żądać od inwestora przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i od tego uzależniać swoje rozstrzygnięcie. Nie ma jednak podobnych postanowień w P.b.s. i nie można tu stosować obecnie obowiązujących przepisów przez analogię, tym bardziej że dotyczy to nakazu rozbiórki obiektu budowlanego – najdalej idącej sankcji administracyjnoprawnej w Prawie budowlanym. Nie było zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie okoliczności i przepisów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 P.b.s. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. P.b., nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa.

NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji powinien poddać kontroli zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą w oparciu o kryteria ustawowe zamieszczone w art. 37, art. 40 i art. 42 P.b.s. Sąd odwoławczy zwrócił uwagę, że Sąd I instancji powinien wyjaśnić, czy decyzja PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz zaskarżona decyzja, udzielają pozwolenia na użytkowanie całej linii elektroenergetycznej napowietrznej 15 kV [...], czy też tylko w części przebiegającej nad działką nr ewid. 1739, gdzie został zlokalizowany słup energetyczny nr 30, gdyż ta kwestia nie jest jasna, a na co Sąd w ogóle nie zwrócił uwagi. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 15 maja 2009 r. (k.17) wynika bowiem, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne, w sprawie linii energetycznej 30 kV [...], której słup jest usytuowany na działce nr ewid. 1739 położonej w [...], stanowiącej współwłasność KC, CC. W całym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym udziału nie brały inne podmioty niż ww., natomiast przedmiotowa linia energetyczna przebiega niewątpliwie przez wiele innych nieruchomości, do których prawo mają inne podmioty.

W piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2016 r. KC wniósł dokonanie przez Sąd oceny pracy pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] oraz o powiadomienie organów ścigania o stwierdzonych nieprawidłowościach. Podniósł również, że w czasie użytkowania sporna linia energetyczna była przebudowywana i uległy zmianie jej charakterystyczne parametry – na odcinku od słupa nr 18 do słupa nr 30 wymieniono kilka słupów na nowe o dużo większej średnicy, jak również zmieniono odległości pomiędzy słupami. Na jego działce słup został przestawiony w stosunku do jego pierwotnej lokalizacji o 2,5m. Okoliczność tę potwierdza fakt, że Spółka posługuje się dwoma mapami, z uwidocznionym różnym przebiegiem spornej linii energetycznej – na "starej mapie" sieć energetyczna przebiega w linii prostej, zaś na mapie nr [...], uwidoczniono aktualny przebieg sieci, w tym załamanie się linii na słupie o nr 28. Oznacza to, że sporna sieć została w toku jej użytkowania przebudowana, lecz okoliczność ta, pomimo podnoszonych przez niego wniosków dowodowych oraz pomimo, że wynikało to ze sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego opinii biegłego, nie była przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd w toku legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania skargi – także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby ingerencję w moc obowiązującą kwestionowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Tym samym należy stwierdzić, że decyzje organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji odpowiadają prawu w świetle zakresu i treści kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. orzekający ponownie w sprawie Sąd pierwszej instancji jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Sąd odwoławczy w wyroku z dnia 13 maja 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 2330/14. Sąd jest również związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2014 r. wydanym w sprawie II SA/Rz 57/14 (art. 153 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2016 r. nakazał Sądowi pierwszej instancji dokonanie ponownej kontroli legalności kwestionowanych decyzji w świetle treści ustawowych przesłanek sformułowanych w art. 37, art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, wyrażając pogląd, że powyższe przepisy stosowane na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie wprowadzają jako ustawowej przesłanki ich zastosowania wymogu, aby inwestor obiektu budowlanego będący sprawcą samowoli budowlanej posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponadto Sąd odwoławczy na marginesie i poza podniesionymi zarzutami kasacyjnymi zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji, czy decyzje organów pierwszej i drugiej instancji udzielają pozwolenia na użytkowanie całej linii elektroenergetycznej napowietrznej 15 kV [...], czy też tylko w części przebiegającej nad działką nr ewid. 1739, gdzie został zlokalizowany słup energetyczny nr 30. Zdaniem NSA powyższa kwestia jest bardzo istotna, gdyż od jej wyjaśnienia uzależnione są wyznaczenie zakresu przedmiotowego postępowania w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej będącej obiektem liniowym (linia elektroenergetyczna) oraz kręgu stron postępowania. W ocenie NSA "trudno (...) byłoby przyjąć pogląd, że można udzielić pozwolenia na użytkowanie linii energetycznej (obiektu liniowego art. 3 pkt 3a P.b.) jedynie w odniesieniu do jednej działki – jednego słupa, jak w tym przypadku", a "Redakcja osnowy decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz uzasadnienie tej decyzji jak i zaskarżonej decyzji nie pozwalają na jednoznaczne określenie przedmiotu, zakresu rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego". Sąd odwoławczy stwierdził również, że wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek KC zgodnie z art. 28 i art. 61 § 1 k.p.a. mogło mieć miejsce jedynie w ramach posiadanego przez niego interesu prawnego.

W drugiej kolejności należy podnieść, że – niezależnie od przeprowadzonej z urzędu i w pełnym zakresie kontroli legalności kwestionowanych decyzji – wszystkie podniesione w skardze oraz pismach procesowych zarzuty naruszenia prawa są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy zauważyć, że skarżący nie może oczekiwać, aby za pośrednictwem kontroli legalności postępowania i decyzji w sprawie legalizacji samowoli budowlanej popełnionej w latach 60-tych ubiegłego wieku Sąd dokonywał oceny skutków cywilnoprawnych działań organów, instytucji i przedsiębiorstw państwowych, które w świetle ówcześnie obowiązującej regulacji (art. 35 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94) były uprawnione do zakładania i przeprowadzania na cudzych nieruchomościach, zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową i za zezwoleniem organu do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej, przewodów służących do przesyłania elektryczności oraz urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów. Ingerencja w prawo własności poprzedników prawnych skarżącego jest niewątpliwa. Nie jest jednak rzeczą sądu administracyjnego orzekanie o skutkach cywilnoprawnych ewentualnej bezprawności działań podmiotów reprezentujących państwo. Również postępowanie rozbiórkowe i legalizacyjne prowadzone na podstawie przepisów art. 37, 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie może służyć sankcjonowaniu naruszeń prawa własności.

Uznając, że kontrolowane decyzje nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym wzruszenie ich mocy obowiązującej, Sąd uwzględnił następujące argumenty i przesłanki:

1. Postępowanie w sprawie będącej przedmiotem skargi zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku przez skarżącego. Powyższy wniosek o wszczęcie postępowania rozbiórkowego w zakresie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego obejmującego słup energetyczny nr 30 oraz fragment linii elektroenergetycznej napowietrznej 15 kV [...] położone na działce nr 1739 położonej w [...] stanowiącej własność skarżącego wyznaczył przedmiot i zakres postępowania administracyjnego. Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę na fakt, że biegnący na odcinku ponad trzydziestu kilometrów obiekt budowlany w postaci linii elektroenergetycznej stanowi obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b., to jednak nie ulega również wątpliwości, że skarżący żądając wszczęcia postępowania jedynie w odniesieniu do nieruchomości, której jest współwłaścicielem, wyznaczył w ten sposób zakres sprawy będącej przedmiotem postępowania. NSA słusznie również zauważył, że skarżący mógł żądać wszczęcia postępowania jako strona postępowania jedynie w granicach posiadanego interesu prawnego, który w tym wypadku wynika bezpośrednio z prawa własności do działki, na której zlokalizowany jest słup wraz z fragmentem linii elektroenergetycznej. Ponadto trzeba mieć na względzie, że sprawy dotyczące obiektów budowlanych liniowych są ze swej istoty "sprawami podzielnymi" w sensie przedmiotowym. W ocenie Sądu nie ma więc podstaw, aby uznać, że nie jest dopuszczalne wszczęcie w trybie wnioskowym postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego w zakresie określonego fragmentu obiektu liniowego ujętego w granicach przestrzennych prawa własności wnioskodawcy. Tym samym orzeczenie w sentencji decyzji skarżonych organów o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie linii elektroenergetycznej jedynie w części przebiegającej "między innymi na działką numer 1739, gdzie zlokalizowany jest słup energetyczny nr 30" jest prawidłowe.

2. Skarżone organy prawidłowo wykazały w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, że przesłanki orzeczenia rozbiórki fragmentu obiektu budowlanego liniowego będącego samowolą budowlaną nie zostały zrealizowane.

Nie została spełniona przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r., albowiem nie tylko aktualnie obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub pod zabudowę innego rodzaju (z uwagi na brak planu miejscowego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może zostać wydana w odniesieniu do mającej przeznaczenie rolne działki nr 1739), lecz dodatkowo działka skarżącego pozostaje zabudowana linią elektroenergetyczną i urządzeniami z nią związanymi od lat 60-tych XX wieku, a więc od ponad 50 lat. Okoliczność tak długotrwałej zabudowy obiektem budowlanym nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawną w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. Sąd administracyjny jest zatem zobowiązany do uwzględnienia nie tylko przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie orzekania przez organy, lecz także przeznaczenia terenu, na którym powstał sporny obiekt, w całym okresie jego istnienia, a więc od daty budowy (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, z. 6, poz. 89). Przeznaczenie działki skarżącego w zakresie lokalizacji na niej spornej linii elektroenergetycznej zostało ukształtowane wydanymi na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 4 listopada 1966 r. oraz decyzją o lokalizacji szczegółowej i sposobie wykorzystywania terenu z dnia 10 listopada 1966 r. Powyższe decyzje wyznaczyły w sposób wiążący przeznaczenie terenu, na którym powstał sporny obiekt liniowy.

Nie została również spełniona przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r., gdyż z prawidłowo ocenionych ekspertyzy technicznej i pozostałych dokumentów zawartych w aktach sprawy wynika, że przedmiotowa linia elektroenergetyczna została wybudowana zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej oraz przy zastosowaniu właściwych materiałów, elementów konstrukcyjnych i osprzętu. Sporny obiekt, który jest również zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym, ma więc charakter tzw. formalnej samowoli budowlanej (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, z. 6, poz. 89). Ponieważ nie powoduje on zagrożenia dla ludzi i mienia oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, dlatego zasadnie organy orzekające w sprawie uznały, że nie podlega on przymusowej rozbiórce.

3. Ze względu na związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2014 r. wydanym w sprawie II SA/Rz 57/14 (art. 153 p.p.s.a.), organy orzekające w sprawie legalności przedmiotowej samowoli budowlanej prawidłowo zastosowały w sprawie – po stwierdzeniu braku podstaw do zastosowania art. 37 i art. 40 – przepis art. 42 ust. 1 p.b. z 1974 r., ograniczając zakres udzielonego pozwolenia na użytkowanie do fragmentu obiektu liniowego, zgodnie z zakresem pierwotnego wniosku skarżącego oraz granicami jego interesu prawnego.

4. Podnoszone przez skarżącego zarzuty, że sporny obiekt nie tylko został nielegalnie wybudowany, lecz także został poddany nielegalnej przebudowie w bliżej nieokreślonym czasie, nie mogą zostać uwzględnione przez Sąd w niniejszym postępowaniu.

Po pierwsze bowiem, przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie legalności przedmiotowej linii elektroenergetycznej został wyznaczony przez pierwotny wniosek skarżącego o rozbiórkę nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego. Organy orzekające w sprawie nie mogły zatem w sposób dowolny modyfikować zakresu postępowania, rozszerzając jego przedmiot także o kwestie związane z nielegalną przebudową obiektu w okresie jego użytkowania. Po drugie, legalność przebudowy obiektu będącego samowolą budowlaną nie może zostać poddana ocenie przed oceną legalności budowy i wdrożeniem odpowiedniego trybu rozbiórkowego lub legalizacyjnego. Po trzecie, nie można nie zauważyć, że argument związany z możliwą przebudową samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego pojawił się dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie (m.in. w piśmie procesowym z dnia 15 marca 2014 r. skarżący podniósł, że w jego ocenie doszło do "przebudowy linii energetycznej lub wybudowania nowej").

Jeśli natomiast w ocenie skarżącego zachodzi konieczność weryfikacji legalności możliwej przebudowy obiektu liniowego, który został wybudowany w latach 60-tych XX wieku (powstał jako tzw. formalna samowola budowlana) i mógł być przedmiotem dalszych prac budowlanych, to może on wystąpić do właściwych organów nadzoru budowlanego z wnioskiem o wszczęcie postępowania kontrolnego w sprawie legalności wykonywania robót budowlanych (w tym m.in. przebudowy) w całym okresie użytkowania spornej linii w części przebiegającej na nieruchomości będącej jego własnością. Sprawa będąca przedmiotem skargi została natomiast rozstrzygnięta przez organy poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie fragmentu obiektu liniowego wybudowanego ponad 50 lat temu.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym ingerencję w ich moc obowiązującą, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.