Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2972/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 § 1 i art. 72 oraz art. 67 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1233/16 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017r., sygn. akt V SA/Wa 1233/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2016r. w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy – Sąd I instancji wskazał, że organ egzekucyjny - Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec T. S.na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] lipca 2015r. nr od [...] do [...] i od [...] do [...] obejmujących zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W celu wyegzekwowania tych należności organ egzekucyjny zawiadomieniami z dnia [...] lipca 2015r. o numerach od [...] do [...] dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę u dłużnika zajętej wierzytelności będącego pracodawcą - w A. Sp. z o.o. Zawiadomienia o zajęciu wraz z odpisami tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu i dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu [...] sierpnia 2015r. W odpowiedzi A. Sp. z o.o. pismem z dnia [...] sierpnia 2015r. poinformował, że wynagrodzenie jakie posiada T. S. nie podlega zajęciu, ponieważ jest równe najniższemu wynagrodzeniu.

Nie uwzględniając skargi T. S. na tę czynność organ egzekucyjny - Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie stwierdził, że czynność egzekucyjna została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Stanowisko to podzielił Minister Finansów w zaskarżonym postanowieniu.

Oddalając skargę T. S. na to postanowienie – Sąd I instancji podniósł, że ustawa z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2016r. poz. 599 ze zm.), zwana u.p.e.a., określa postępowanie i środki przymusowe stosowane w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Jednocześnie zawiera gwarancje i procedury, które stwarzają możliwość podjęcia prawnej weryfikacji czynności egzekucyjnych oraz przewiduje określone następstwa, gdy czynności te zostały podjęte z naruszeniem ustawy. Gwarancje te służą zobowiązanemu w zależności od rodzaju i momentu naruszenia jego interesu prawnego, a u.p.e.a. nie przewiduje możliwości stosowania zamiennych środków ochrony przy naruszeniu tego samego dobra prawnego.

Zgodnie z przepisem art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje m.in. skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego. W postępowaniu tym bada się – jak wskazał Sąd I instancji - zgodność z przepisami prawa i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. Skarga ta może dotyczyć tylko takich okoliczności, które nie są podstawą wniesienia innego środka zaskarżenia, co jest również zgodne z przyjętą linią orzecznictwa, wskazującą, że w skardze można podnieść okoliczności, które nie są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia. Przedmiotem skargi mogą być tylko zarzuty formalnoprawne odnoszące się do prawidłowości postępowania prowadzonego przez organ egzekucyjny oraz ewentualnego naruszenia przepisów regulujących sposób i formę dokonania czynności egzekucyjnych.

Przytaczając art. 54 § 1 i art. 7 u.p.e.a. - Sąd I instancji wyjaśnił, że w ramach postępowania w tym trybie, ocenie podlegają jedynie czynności typu wykonawczego dokonane przez organ egzekucyjny w toku prowadzonego postępowania, pod kątem ich zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, zaś organ egzekucyjny zawiadomieniami z dnia [...] lipca 2015r. zastosował środek egzekucyjny wymieniony w art. 1a pkt 12 lit. a) u.p.e.a., tj. zajęcie wynagrodzenia za pracę w A. Sp. z o. o. Zawiadomienia o zajęciu wraz z odpisami tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu w dniu [...] sierpnia 2015r., dłużnikowi zajętej wierzytelności przedmiotowe zaś w dniu [...] sierpnia 2015r. W odpowiedzi A. Sp. z o.o. pismem z dnia [...] sierpnia 2015r. poinformowała, że wynagrodzenie jakie posiada T. S. nie podlega zajęciu, ponieważ jest równe najniższemu wynagrodzeniu.

Do zajęcia wynagrodzenia za pracę wykorzystano druk "Zawiadomienie o zajęciu wynagrodzenia za pracę", który na dzień dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej, odpowiadał wzorowi określonemu dla druków tego rodzaju w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (Dz. U. z 2014r. poz. 655). Czynność egzekucyjna została dokonana z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 72 i art. 67 § 2 u.p.e.a.

W ramach postępowania wszczętego skargą na czynność egzekucyjną badaniu podlegała tylko prawidłowość dokonania przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnej w postaci zajęcia wynagrodzenia za pracę zawiadomieniami z dnia [...] lipca 2015r. oraz jej zgodność z przepisami prawa. Organ nadzoru w prowadzonym postępowaniu nie bada zasadności innych podnoszonych w tej skardze zarzutów, m.in. niedopuszczalności postępowania czy też braku podstawy ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W zaskarżonym postanowieniu Ministr Finansów wyjaśnił skarżącemu, że podnoszone w zażaleniu kwestie winny być przedmiotem odrębnych postępowań np. postępowania w sprawie zarzutów wnoszonych na podstawie art. 33 § 6 pkt 3 u.p.e.a. czy też umorzenia postępowania zgodnie z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w trybie skargi na czynności egzekucyjne nie podlegają rozpatrzeniu kwestie materialno-prawne stanowiące podstawę ewentualnego uruchomienia odrębnego postępowania administracyjnego.

Sąd podniósł, że w ramach postępowania egzekucyjnego strona posiada ochronę prawną na każdym jego etapie. Stąd zagadnienia mające wpływ na prawidłowość prowadzonego postępowania egzekucyjnego są rozstrzygane w trybie art. 34 u.p.e.a lub 59 u.p.e.a. Zobowiązany został poinformowany, że postępowanie skargowe nie może być traktowane jako uniwersalny środek zaskarżenia w ramach, którego można skutecznie podnosić także kwestie podlegające rozpoznaniu w odrębnych trybach postępowania. Ogólna reguła postępowania określona w art. 19 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, co również wyklucza rozstrzyganie w szerszym zakresie niż przewidziany dla danego trybu postępowania.

Sąd I instancji stwierdził, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego ciążących na nim obowiązków. Postępowanie to polega na stosowaniu określonych środków przymusu, które skierowane są do majątku zobowiązanego. Zatem zarówno o wszczęciu egzekucji jak i stosowaniu środków przymusu przez organ egzekucyjny zobowiązany powinien być informowany bezpośrednio przez ten organ, a nie przez pełnomocnika. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania wysłanie odpisów tytułów wykonawczych oraz zawiadomień o zajęciu wynagrodzenia za pracę nastąpiło bezpośrednio na wskazany w tytule wykonawczym adres zobowiązanego a nie pełnomocnika. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. stosownie do art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji oznacza bowiem, że przepisy te mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować u.p.e.a. Przepisy k.p.a. mogą być stosowane bez żadnych zmian w ich dyspozycji, mogą być stosowane ze zmianami, a mogą też w ogóle nie mieć zastosowania, przede wszystkim z uwagi na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami dotyczącymi egzekucji administracyjnej. Przepis art. 32 k.p.a., stanowiący, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania, niewątpliwie ma zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Czynności podejmowane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wynikające z przepisów u.p.e.a. mają jednakże charakter szczególny i wymagają osobistego działania zobowiązanego. Kwestionowana czynność polegająca na doręczeniu odpisów tytułów wykonawczych oraz zawiadomień o zajęciu jest zdaniem Sądu czynnością, która bez wątpienia wyłącza udział pełnomocnika. Zajęcie wynagrodzenia za pracę zobowiązanego jest czynnością organu egzekucyjnego skierowaną bezpośrednio do majątku zobowiązanego, w wyniku której dochodzi do zajęcia praw zobowiązanego, przysługujących mu w związku z zawarciem umowy z pracodawcą. Zauważył ponadto, iż przepis art. 72 u.p.e.a. regulujący tryb postępowania organu egzekucyjnego przy dokonywaniu zajęcia wynagrodzenia za pracę w § 4 jednoznacznie stanowi, że organ egzekucyjny ma obowiązek doręczenia zawiadomienia o zajęciu wynagrodzenia za pracę i odpisu tytułu wykonawczego, o ile wcześniej nie został doręczony, bezpośrednio zobowiązanemu. Doręczenie zatem odpisów zawiadomień o zajęciu wynagrodzenia za pracę i odpisów tytułów wykonawczych pełnomocnikowi ustanowionemu w 2009r. nie byłoby wobec treści wskazanych przepisów i przedstawionej argumentacji działaniem prawidłowym. Składając skargę na czynność egzekucyjną zobowiązany ani nie korzystał z pomocy pełnomocnika ustanowionego w 2009r. i nie powoływał się na ówcześnie udzielone pełnomocnictwo.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł T. S., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. art. 54 § 1, art. 6 § 1 u.p.e.a., art. 7 § 1 i § 2, art. 15 § 1, art. 26 § 1, § 4, § 5, art. 29 § 1 art. 59 § 1 pkt 2, art. 60 § 1 i § 2 i art. 18 u.p.e.a. oraz z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, 80, art. 107 § 3 oraz art. 40 § 2, art. 10 § 1, art. 11, art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 24 ust. 4-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, polegające na tym, że "sąd nie uwzględnił skargi (...) w sytuacji gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że sąd czy też organ nadzoru, oraz organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, co wynika z selektywnego stosunku do dowodów i twierdzeń stron postępowania, polegający na braku dokonania ustaleń faktycznych w przedmiocie ustanowienia pełnomocnika przez zobowiązanego w 2009r., a uprzednio w 2002r. oraz znaczenia informacji wynikającej z treści tytułów wykonawczych w przedmiocie dokonania doręczenia upomnień najpóźniej do 04.2010r, wobec zgromadzonego materiału dowodowego w tym przedłożonego wraz ze skargą do organu nadzoru (postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego z dnia [...].01.2014r.). W tym podjęcie pierwszej czynności egzekucyjnej oraz po raz pierwszy wystawienie zawiadomień i tytułów wykonawczych dnia [...] lipca 2015roku. co ma istotny wpływ na wynik sprawy. (...) nie udzielono odpowiedzi na pytanie, jakie skutki prawne ma wystawienie zawiadomień i tytułów wykonawczych w dniu [...].07.2015r., skoro doszło do umorzenia zobowiązania z mocy prawa, przed doręczeniem ich zobowiązanemu. (...) z urzędu ta okoliczność powinna być uwzględniona przez organ, przed podjęciem czynności egzekucyjnej, w sytuacji gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem. (...) Brak jest ustalenia, od dnia wymagalności zobowiązania do dnia [...].lipca 2015r. co działo się czy też jakie czynności podejmował oraz czy informował o tych czynnościach pełnomocników wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym Przy czym niejasne jest, czy doszło do krzyżowania się czy mamy do czynienia z rozłącznymi zobowiązaniami, mając na uwadze przedłożone postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z 2014r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jako że ma to istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji podejmowane czynności przez zobowiązanego. Z tych powodów rozpoznanie kwestii udzielenia pełnomocnictw przez zobowiązanego w 2002r i 2009r. ma istotne znaczenie w sprawie. Dokonanie ustaleń faktycznych a następnie rozstrzygnięcie w tym zakresie ma znaczenie prejudycjalne oraz ma istotny wpływ na postępowanie dowodowe, i wynik sprawy. Szczególnie, że zobowiązany nie jest w stanie ustalić, czy postanowienie z 2014r. wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego odnosi się do tych samych zobowiązań co do których wszczął w 2015r. postępowanie egzekucyjne ZUS (wierzyciel będący organem egzekucyjnym oraz wierzycielem), czego organ nadzoru oraz organ odwoławczy, a w konsekwencji sąd nie wskazał, mając na uwadze te wątpliwości, w ramach jakiego trybu ma zostać rozstrzygnięta kwestia formalna (udzielenie pełnomocnictw), mająca istotny wpływ na postępowanie dowodowe, czynny udział strony przed ZUS a wobec tego na wynik sprawy. (...) Z treści uzasadnienia nie wynika, czy przy rozpoznaniu sprawy była brana od uwagę przez organ nadzoru, organ odwoławczy oraz sąd przewlekłość postępowania, czy też brak czynności wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, w kontekście przypisania zawinienia w zwłoce. (...) Poprzez ustalenie a następnie dokonanie oceny działania (zaniechania) wierzyciela mając na uwadze stan faktyczny w sprawie, oraz podjęcia egzekucji z urzędu pomimo przedawnienia zobowiązania przed wystawieniem zawiadomień i tytułów wykonawczych. Wobec tego, przekonania skarżącego co do zasadności wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego, a nie z urzędu przez wierzyciela. Nie zostało ustalone z jakich powodów wierzyciel przystąpił w dniu [...] lipca 2015r. do działania oraz czy podjęta czynność była celowa, mając na uwadze przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 6 ust 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nie został rozpoznany w świetle wszystkich okoliczności niniejszej sprawy oraz w oparciu o kryteria złożoności postępowania, postępowania wierzyciela oraz skarżącego i właściwych organów (organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem). Nie dokonano ustaleń, czy zostały spełnione wymogi rzetelnego, lojalnego postępowania oraz celowości podejmowanych działań (zaniechań), a wobec tego czy prawidłowym było działanie wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym. Wobec niewyjaśnionych wątpliwości i nie rozstrzygnięcia wobec przedłożonych dowodów przy piśmie z dnia [...].08.2015r., czy mamy do czynienia z krzyżowaniem, czy też rozłącznością należności, co do których prowadził postępowanie egzekucyjne Naczelnik Urzędu Skarbowego w Warszawie na wniosek wierzyciela ZUS (zakończone umorzeniem postępowania egzekucyjnego czego emanacją jest postanowienie z 2014r.), czy też wszczęte postępowanie z urzędu przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wynagrodzenia za pracę (...)";

II. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: art. 26 § 1, § 4 i § 5 u.p.e.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., art. 60 § 1 i § 2 u.p.e.a., art. 72 u.p.e.a. art. 54 § 1 oraz art. 24 ust. 4-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, w ten sposób, że wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym podjął z urzędu czynności egzekucyjne, poprzez wystawienie tytułów wykonawczych, oraz zawiadomień w dniu [...] lipca 2015r. i nie wydał z urzędu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, a zastosowanie środka egzekucyjnego nie wywołało żądnych skutków. Zobowiązanie było niewymagalne przed doręczeniem zawiadomień oraz tytułów wykonawczych.

Na zasadzie art. 176 § 1 pkt. 3 i § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o:

1.uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok;

2. zasądzenie od Ministra Finansów zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz T. S. oraz zwrot niezbędnych kosztów postępowania związanych z wynagrodzeniem radcy prawnego reprezentującego T. S., według norm przepisanych oraz

3. zrzekł się uprawnienia do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez T. S. skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności ponieść należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, który powinien spełniać określone ustawowe wymogi formalne. Skuteczne zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa administracyjnego wymaga zatem wskazania przede wszystkim przepisów p.p.s.a., jako regulujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych. Sądy te z uwagi na zakres kognicji nie stosują bowiem przepisów prawa administracyjnego, co oznacza iż nie mogą ich naruszyć w sposób bezpośredni. Przepisy te stanowią natomiast normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej, a ich naruszenie przez Sąd I instancji może nastąpić wyłącznie poprzez przyjęcie przez Sąd wadliwego wzorca tej kontroli lub wadliwą ocenę działania administracji w świetle tego wzorca. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej (por. wyroki NSA dnia: 17 listopada 2016r., II GSK 1057/15; 7 września 2016r., II GSK 283/15). Ten rodzaj wady skargi kasacyjnej nie czyni co prawda zarzutu kasacyjnego nieskutecznym, jednak ogranicza zakres możliwej kontroli kasacyjnej do tego, jaki można ustalić na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna także zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego także wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przy tym przedstawiać argumenty mające na celu wykazanie słuszności podstaw kasacyjnych, a więc zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, w tym jasno i precyzyjne odnosić się do realiów konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014r., I GSK 1047/12, Lex nr 1487688, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013r., II GSK 2468/11, Lex nr 1340155). Wykazanie wpływu na wynik sprawy powinno sprowadzać się do wykazania przez skarżącą kasacyjnie związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. do wskazania stosowną argumentacją, że gdyby nie doszło w sprawie do zarzucanego naruszenia, to mogłoby zapaść w sprawie inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r., II GSK 2103/12, Lex nr 1447212, czy wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014r., II GSK 1933/12, Lex nr 1495128).

Rozważając z tego punktu widzenia zarzuty kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjne nie spełnia powyższych wymogów, co już czyni skargę kasacyjną nieskuteczną. Nie została bowiem skierowana przeciwko przyjętej przez Sąd I instancji podstawie prawnej i fatycznej rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku. Podstawę prawną tego wyroku stanowił art. 151 w zw. z art. 54 § 1 i art. 72 oraz art. 67 § 2 u.p.e.a., podstawę faktyczną zaś okoliczność zajęcia wynagrodzenia skarżącego kasacyjnie, a przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia była skarga na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wynagrodzenia. Oznacza to, iż zarzuty kasacyjne powinny zmierzać do zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji sądowoadministracyjnej kontroli działalności organów administracji publicznej w tak zakreślonych ramach. Co prawda wśród zarzutów kasacyjnych naruszenia licznych przepisów prawa (nie stanowiących podstawy zaskarżonego wyroku i aktu administracyjnego) skarżący kasacyjnie wymienił również art. 54 § 1 i art. 72 u.p.e.a. oraz art. 151 p.p.s.a., jednakże argumentacja skargi kasacyjnej nie może być uznana za uzasadnienie naruszenia tych przepisów. Nie kwestionuje ona bowiem wadliwości dokonania czynności zajęcia wynagrodzenia skarżącego kasacyjnie, jak i prawidłowości zastosowania art. 67 § 2 u.p.e.a., lecz prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego i egzekucji, w szczególności pominięcie przedawnienia zobowiązania, brak wymagalności zobowiązania przed doręczeniem zawiadomienia oraz tytułów wykonawczych, brak wyjaśnienia przyczyn ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego i pominięcia ustanowionego w 2009r. pełnomocnika oraz skutków umorzenia postępowania egzekucyjnego w 2014r. dla jego ponownego wszczęcia w 2015r., brak wskazania przedmiotu egzekucji, w ostateczności zaś przewlekłość postępowania. Skarga kasacyjna wyraża też własne subiektywne przekonanie skarżącego kasacyjnie, że nie jest w stanie ustalić zakresu, jak i powodów wszczęcia postępowania egzekucyjnego pomimo jego uprzedniego umorzenia, co wynika również z sformułowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej licznych zdań pytających. Tak umotywowane zarzuty kasacyjne mogły być podnoszone wyłącznie w ramach zgłaszanych po wszczęciu postępowania egzekucyjnego zarzutów na prowadzenie tego postępowania, wnoszonych w terminie 7 dni od dnia wszczęcia tegoż postępowania na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. Te jednakże – jak wynika z załączonych akt administracyjnych – nie zostały w tej sprawę sformułowane. Podnoszenie tego rodzaju zarzutów na późniejszym etapie postępowania egzekucyjnego i egzekucji nie jest dopuszczalne. Na obecnym etapie postępowania są one już spóźnione i nie mogą być przedmiotem merytorycznej oceny tak przez organy administracji publicznej, jak i Sąd I instancji. Również kwestia przewlekłości postępowania egzekucyjnego – pomijając brak jej umotywowania w skardze kasacyjnej - stanowi przedmiot odrębnego środka zaskarżenia, który również w tej sprawie nie został – co potwierdzają akta administracyjne – wniesiony. Zarzuty kasacyjne dotyczą zatem okoliczności, które na gruncie art. 54 § 1 w zw. z art. 72 u.p.e.a. nie mają relewantnego prawnie charakteru i wobec tego nie zachodzi konieczność oceny ich zasadności. Powyższe oznacza, że skarga kasacyjna jedynie formalnie zawiera uzasadnienia zarzutów kasacyjnych, w istocie bowiem kluczowe dla rozstrzygnięcia tej sprawy przepisy art. 54 § 1 i art. 72 u.p.e.a. nie zostały umotywowane. Sąd kasacyjny – wbrew zakreślonym już kompetencjom - nie może domniemywać, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów, a w konsekwencji, czy naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku. Wobec tego sformułowane w sprawie zarzuty kasacyjnie nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Niezależnie od wadliwości konstrukcyjnej skargi kasacyjnej zarzuty kasacyjne obejmujące naruszenie art. 54 § 1 i art. 72 u.p.e.a. i art. 151 p.p.s.a. nie mają, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, usprawiedliwionej podstawy prawnej. Słusznie bowiem przyjął Sąd I instancji, że przedmiotem skargi na czynność egzekucyjną mogą być tylko zarzuty formalne, odnoszące się do naruszenia przepisów regulujących sposobów i formę dokonania czynności egzekucyjnej, a skarga ta może dotyczyć tylko takich okoliczności, które nie są podstawą wniesienia innego środka zaskarżenia. W judykaturze przyjmuje się bowiem, że określony w art. 54 § 1 u.p.e.a. środek ochrony prawnej zobowiązanego, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, stanowi samoistną instytucją postępowania egzekucyjnego. Ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015r., II FSK 778/13; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2015r., II FSK 1688/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2015r., III SA/Wa 3396/14, wyrok NSA z dnia 24 października 2014r., II GSK 1377/13). Skarga w tym trybie przysługuje na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, czy czynności faktyczne podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora, a także na wydawane w toku egzekucji akty (postanowienia i zarządzenia), na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, czy zarzuty. Kontroli w tym trybie mogą bowiem podlegać wyłącznie czynności egzekucyjne, którymi są zgodnie z definicją legalną z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Pojęcie czynności egzekucyjnych obejmuje zarówno czynności o charakterze prawnym, podejmowane wyłącznie przez organ egzekucyjny lub organ rekwizycyjny, jak i czynności o charakterze faktycznym, dokonywane przez egzekutora lub poborcę skarbowego. Służy kontroli prawidłowości stosowania przez organy egzekucyjne środków egzekucyjnych, zmierzających do bezpośredniego wyegzekwowania należności. W postępowaniu skargowym z art. 54 § 1 u.p.e.a. dopuszcza się zatem badanie jedynie tych czynności, które przynależą organowi egzekucyjnemu, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 u.p.e.a., kognicja organów nadzoru jest ograniczona, zgodnie ze wskazanym przepisem, wyłącznie do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015r., II FSK 778/13; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2015r., II FSK 1688/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2015r., III SA/Wa 3396/14). W ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego (por. P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wolters Kluwer 2015r., wyd. VII, komentarz do art. 54). Rozpatrzenie zarzutów w postępowaniu skargowym byłoby obejściem prawa i naruszałoby zasadę niekonkurencyjności środków zaskarżenia (tak np. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2015r., II FSK 1688/13). Powyższa zasada sprowadza się do ukształtowania środków ochrony prawnej w taki sposób, by ich podstawy nie mogły być powielane, tzn. by nie zaistniała sytuacja w ramach, której dany zarzut byłby rozpatrywany w ramach kilku środków ochrony prawnej. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie są względem siebie konkurencyjne. Nie można ich stosować zamiennie. Każdy z nich, w szczególności skarga na czynności egzekucyjne i zarzuty, dotyczy konkretnych uchybień, jest wnoszony w różnym terminie i rozpoznawany z zastosowaniem innych przesłanek. Rodzajowa tożsamość przedmiotu zaskarżenia skargi oraz innych środków prawnych nie oznacza, że określonemu podmiotowi przysługuje możliwość wyboru środka prawnego. Dyferencjacja środków prawnych następuje bowiem nie tylko poprzez zróżnicowanie przedmiotu zaskarżenia, ale także poprzez zastosowanie kryteriów odnoszących się do innych elementów konstrukcji środków prawnych. Zasadą jest zatem wniesienie jednego środka prawnego, a nie dwóch konkurujących wobec siebie (tak wyrok NSA z dnia 24 października 2014r., II GSK 1377/13).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób prawidłowy Sąd I instancji skontrolował zastosowanie w sprawie przepisu art. 72 u.p.e.a. W tym zakresie słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ dopełnił reguł określonych w tym przepisie, bowiem zastosował przewidziany w u.p.e.a. środek egzekucyjny w postaci zajęcia wynagrodzenia skarżącego kasacyjnie za pracę u pracodawcy A. Sp. z o.o. a zawiadomienie o zajęciu, sporządzone wedle wzoru, zostało prawidłowo wypełnione i spełnia wymogi art. 67 § 2 u.p.e.a. (pominiętego w zarzutach kasacyjnych). W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że organ egzekucyjny wypełnił dyspozycje wynikające z przepisów regulujących zastosowanie tego środka.

Nie można też podzielić zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., tj. pominięcia w sprawie profesjonalnego pełnomocnika i doręczenie zawiadomienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego i tytułu wykonawczego zobowiązanemu (podniesionego dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie naruszenie tego przepisu wiąże z faktem ustanowienia pełnomocnika w 2002r. i 2009r. i jego reprezentowaniem przez pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym, które zostało zakończone w 2014r. jego umorzeniem. Wobec tego, że w 2015r. organ wszczął "nowe" postępowanie egzekucyjne w oparciu o nowy tytuł wykonawczy konieczne było złożenie pełnomocnictwa do akt tego (a nie jakiegokolwiek) postępowania stosownie do art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 33 § 3 zd. pierwsze k.p.a., co oznacza wymóg zakomunikowania organowi woli reprezentowania mocodawcy w konkretnym postępowaniu. Pełnomocnictwo jest bowiem jednostronną czynnością procesową. W tej sprawie, co słusznie zauważył Sąd I instancji, skarżący nawet po doręczeniu tytułu wykonawczego i zawiadomienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, jak i wnosząc skargę na czynność egzekucyjną nie powoływał się na fakt ustanowienia pełnomocnika. Ale również sam pełnomocnik nie zamanifestował swojej woli reprezentowania mocodawcy w tej sprawie w oparciu o pełnomocnictwo udzielone w 2009r. (2002r.). Skarżący kasacyjnie pomija również tę istotną okoliczność, że w tej sprawie organ egzekucyjny jednocześnie z wszczęciem postępowania egzekucyjnego zastosował środek egzekucyjny. W tej samej dacie też doręczył zobowiązanemu i dłużnikowi zajętej wierzytelności (pracodawcy skarżącego) zawiadomienie o zajęciu wynagrodzenia wraz z odpisem tytułu wykonawczego. W tej to zatem dacie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte i od tej daty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie mógł, jeśli miał taką wolę, zamanifestować wolę reprezentowania mocodawcy. Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany w doktrynie pogląd, że czynności poprzedzające wszczęcie egzekucji, takie jak np. doręczenie upomnienia, tytułu wykonawczego, ewentualnie pierwszego zawiadomienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, powinny być co do zasady dokonane wobec zobowiązanego (K. Sobieralski [w:] J. Dembczyńska, P. Pietrasz, K. Sobieralski, R. Suwaj, Praktyka administracyjnego postępowania egzekucyjnego, Wrocław 2009, s. 71.). Za słuszne uznaje również dominujące stanowisko sądów administracyjnych, że dopiero po skutecznym wszczęciu czynności egzekucyjnych zobowiązany może ustanowić pełnomocnika w tym postępowaniu. Wcześniejsze czynności podejmowane przez wierzyciela oraz organ egzekucyjny, na podstawie art. 15 § 1, art. 26 § 1 i art. 29 § 1 u.p.e.a., poprzedzają dopiero wszczęcie egzekucji administracyjnej. Na tym etapie ustanowienie pełnomocnika przez zobowiązanego nie jest możliwe, bowiem może w ogóle nie zostać wszczęta egzekucja administracyjna (np. z uwagi na wcześniejszą zapłatę należności pieniężnej na skutek doręczenia upomnienia). W takiej sytuacji adresatem odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.) jest zobowiązany wskazany przez wierzyciela w tytule wykonawczym (wyroki NSA: z dnia 28 maja 2015r., II FSK 2931/12, z dnia 7 listopada 2014r, II FSK 1034/13, z dnia 23 grudnia 2008r., II FSK 945/08, LEX nr 525843, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2005r., III SA/Wa 1122/05, LEX nr 190707).

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poddany sądowoadministracyjnej kontroli akt administracyjny zawiera – jak zasadnie podniósł Sąd I instancji - uzasadnienie prawne i faktyczne, spełniające wymogi tego przepisu. W uzasadnieniu tego aktu organ odniósł się bowiem do relewantnych prawnie okoliczności faktycznych tej sprawy, tj. okoliczności mających wpływ na ocenę prawidłowości zajęcia wynagrodzenia za pracę, a ponadto odniósł się do zarzutów, stanowiących przedmiot innych środków zaskarżenia, wskazując, że okoliczności będące przedmiotem innych środków zaskarżenia, nie mogą być badane i oceniane w postępowaniu wszczętym innym środkiem zaskarżenia. Dodał też, że zakres wykorzystania skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego jest ograniczony przez zakres stosowania innych środków zaskarżenia. Tym samym organ uzasadnił powody nieuwzględnienia argumentów skarżącego jako zobowiązanego, a uzasadnienie to w dostateczny sposób pozwala na poznanie motywów oddalenia skargi na czynność egzekucyjną. Pomimo to skarżący kasacyjnie nie podjął nawet polemiki z tymi motywami, koncentrując się na przesłankach niedopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekucji.

Nie sposób też zarzucić Sądowi I instancji sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., który to zarzut jako najdalej idący w skutkach prawnych podlega zasadniczo rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Jednakże z uwagi na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w tej sprawie uzasadnionym było jego rozważenie po dokonaniu oceny pozostałych zarzutów kasacyjnych. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może zostać w sposób skuteczny sformułowany jedynie wówczas gdy uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku nie pozwala na przeprowadzenie tej kontroli z uwagi na niemożność odtworzenia toku rozumowania Sądu I instancji, brak motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia czy sprzeczność wywodów Sądu lub ich sprzeczność z rozstrzygnięciem wyroku. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (tak wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017r., II GSK 5181/16, LEX nr 2305501). Konfrontując tę część rozważań z treścią zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnieniem Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż Sąd I instancji w sprawie w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną nie miał obowiązku rozważać przesłanek dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Niemniej jednak – wskazując na dyferencyjność środków zaskarżenia - stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że tego rodzaju okoliczności nie mogą stanowić zarzutu skargi na czynność egzekucyjną. Okoliczności te w świetle wcześniejszych rozważań nie mają prawnie istotnego znaczenia w tej sprawie. Stąd też ich pominięcie w rozważaniach zaskarżonego wyroku nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wpływu takiego nie wskazuje też skarga kasacyjna, która w tym zakresie nie spełnia wymogów formalnych, co też czyni ją nieskuteczną.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.