Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 293/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek NSA Wiesław Kisiel sprawozdawca Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 29 grudnia 2004 r. Nr : LXVIII/633/04 w przedmiocie ustanowienia jednorazowej pomocy finansowej w związku z urodzeniem lub przysposobieniem dziecka I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II orzeka , że uchwała nie może być wykonana


UZASADNIENIE

.

A. Rada Miasta Krakowa zaskarżoną uchwałę podjęła wskazując, że za jej podstawę uważa: art.18 ust.1 w związku z art.7 ust.1 pkt 16 ustawy o samorządzie gminnym i art.4 ust.1 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym.

Matka, która po dniu 31 grudnia 2004 r. urodzi dziecko i jest zameldowana w [...] na pobyt stały od co najmniej roku przed urodzeniem dziecka, jest uprawniona do otrzymania jednorazowej pomocy finansowej w wysokości 1000 zł (brutto) w przypadku urodzenia pierwszego i każdego kolejnego dziecka. (§ 2 ust.1 uchwały). Do otrzymania jednorazowej pomocy finansowej w wysokości 1.000 zł (brutto) jest uprawniony ojciec (opiekun prawny) dziecka, zameldowany w [...] na pobyt stały od co najmniej roku przed dniem urodzenia dziecka, samotnie wychowujący dziecko. (§ 2 ust.2 uchwały) Pomoc finansowa w kwocie 1.000 zł (brutto) przysługuje także przysposabiającym na każde przysposobione dziecko, jeżeli przysposobienie nastąpiło po 31 grudnia 2004 r., a przynajmniej jedna z osób przysposabiających jest zameldowana co najmniej od roku na pobyt stały w [...]. (§ 2 ust.3 uchwały) Wniosek powinien być złożony przed upływem 6 miesięcy od daty urodzenia lub przysposobienia dziecka. (§ 3 zd. 3 uchwały). Uchwała podlega rozplakatowaniu w siedzibie Urzędu Miasta [...] oraz publikacji w Gazecie Urzędowej Miasta [...] (§ 4 uchwały). Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. (§ 6. uchwały).

B. Skarżący Wojewoda [...] domaga się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały oraz wstrzymania jej wykonania.

Sposób publikacji uchwały i data jej wejścia w życie zostały uregulowane w §§ 4 i 6 w sposób dopuszczalny jedynie dla aktów kierownictwa wewnętrznego co wyklucza ustanawianie w takiej uchwale przepisów powszechnie obowiązujących. Tymczasem sposób uregulowania przedmiotu, tj. abstrakcyjny charakter reguł postępowania zapisanych w uchwale oraz zewnętrzne zaadresowanie (do rodziców i opiekunów dzieci) jest charakterystyczne dla aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązujących. Jednak uchwała nie spełnia wymogów aktów prawa miejscowego w zakresie publikacji i terminu wejścia w życia.

Zaskarżona uchwała nie posiada wystarczającej podstawy prawnej. Normy zadaniowe zapisane w art.7 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą być

traktowane jako źródło kompetencji do stanowienia prawa, o czym pisał szerzej P.Dobosz w "Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym", Warszawa 2004 r.

Zaskarżona uchwała przewiduje świadczenia, bez uwzględnienia przepisów prawnych regulujących finanse publiczne. Przepisy obowiązujące w tym zakresie nie przewidują możliwości podejmowania przez rady gmin uchwał takich, jak uchwała zaskarżona.

C. Gmina Miejska [...] wniosła o oddalenie skargi Wojewody [...] Art.7 ust.1 pkt 16 ustawy o samorządzie gminnym i przepisy ustawy o pomocy społecznej nakładają na gminę obowiązek prowadzenia polityki prorodzinnej. Dlatego nie można odmówić gminie prawa do podejmowania konkretnych czynności w celu realizacji tego zadania, w tym również — kompetencji do przyznania zakwestionowaną uchwałą pomocy finansowej członkom gminnej wspólnoty samorządowej. W świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu ten sposób interpretowania prawa winien być traktowany jako podstawowy, zamiast tradycyjnie najważniejszej wykładni gramatycznej, uzależniającej świadczenia gminy na rzecz członków wspólnoty samorządowej od wyraźnego zezwolenia w ustawie. Konieczne jest akceptowanie pierwszeństwa wykładni celowościowej, co prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała jest prawidłowa.

Uchwała ta stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. "Uchwała rady gminy ustalająca zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady zwrotu przez świadczeniobiorców wydatków na usługi opiekuńcze nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym." (uchwała 5 sędziów NSA z dnia 15 kwietnia 1996 r., OPK 3/96 [w:] ONSA 1997, nr 1, poz.6, LEX 27847). W konsekwencji oznaczenie sposobu publikacji i daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Jeżeli natomiast Sąd stanie na stanowisku, że §§1-3 zaskarżonej uchwały zawierają przepisy powszechnie obowiązujące, to wówczas stwierdzenie nieważności powinno być zawężone do §§ 4 i 6, bo tylko one naruszają wymogi ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 62, poz.718 ze zm.).

D. Do udziału w postępowaniu Sąd dopuścił P. B., który ustnie w czasie rozprawy oraz w pismach złożonych do akt sprawy zgłosił trojakiego rodzaju wnioski, tj. o odrzucenie skargi, o umorzenie postępowania sądowego, ewentualnie o oddalenie skargi. W razie uwzględnienia skargi uzasadnienie winno być odmienne niż wskazane w skardze Wojewody [...].

(a) Niedopuszczalne było wniesienie skargi przez Wojewodę, skoro przedmiotem uchwały jest sprawa finansowa, a do nadzorowania czynności samorządu terytorialnego w tym obszarze właściwa jest Regionalna Izba Obrachunkowa, stosownie do art.171 ust.2 Konstytucji RP. Ewentualne odmienne przepisy ustawowe nie mogą uchylić powołanego przepisu ustawy zasadniczej.

Jeżeli uznać dopuszczalność działania w sprawie Wojewody, to skarga powinna być odrzucona, gdyż została podpisana nie przez Wojewodę, lecz przez osobę do tego nieupoważnioną. W wyroku z 2001 r. NSA stwierdził, że wojewoda nie może udzielać innym osobom upoważnienia do wykonywania nadzoru.

Nawet gdyby generalnie udzielanie upoważnienia było dopuszczalne, to w niniejszej sprawie brak prawidłowego pełnomocnictwa, tj. nie jest wystarczające pełnomocnictwo ogólne złożone do akt, lecz wymagane jest pełnomocnictwo szczególne do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy.

Również brak właściwości sądu administracyjnego do kontrolowania zaskarżonej uchwały powinien być powodem odrzucenia skargi. Sprawa uregulowana zaskarżoną uchwałą nie ma charakteru administracyjnoprawnego, lecz cywilny, co wyklucza orzekanie w sprawie przez sąd administracyjny. Zaskarżona uchwała zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do zawierania z uprawnionymi osobami umów cywilnoprawnych. Ewentualne spory na tle wykonywania tych umów byłyby rozstrzygane przez sądy cywilne.

Skarga jest niedopuszczalna, gdyż zaskarżona uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego.

(b) W razie nieuwzględnienia powyższych wniosków, P. B. wniósł o oddalenie skargi, wskazując na przepisy rangi ustawy, którego w jego ocenie mogły być podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. art.69 ust.4 pkt 1 lit. d w zw. z art.11 ust.3 i art.71 ust.1 i 2 ustawy o finansach publicznych. Uchwała reguluje bowiem wykonywanie przez osobę fizyczną (rodziców, opiekunów dziecka) zadań, jakie zleca jej gmina (np. zakup wózka dla dziecka).

(c) Wniosek P. B. o umorzenie postępowania sądowego jako już bezprzedmiotowego odwołuje się zmiany § 2 zaskarżonej uchwały, co miało nastąpić z dniem 16 marca 2005 r., stosownie do uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 16 marca 2005 r., nr LXXIII/715/05 w sprawie zmiany uchwały z dnia 29 grudnia 2004 r. nr LXVII/ 633/ 04 w sprawie ustanowienia jednorazowej pomocy finansowej w związku z urodzeniem lub przysposobieniem dziecka.

(d) Jeżeli jednak Sąd skargę oddali, to P. B. wnosił, aby przesłanką takiego rozstrzygnięcia nie był brak podstawy prawny, ale niewystarczająca precyzja przepisów zawartych w zaskarżonej uchwale, tj. brak ustalenia przez Radę Miasta [...] sposobu wypłaty zasiłków ustalonych przez zaskarżoną uchwałę oraz — kontroli realizacji uchwały czyli niespełnienie wymogów określonych przez art.118 ust.2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

E. Wojewoda [...] nie zgodził się ze stanowiskiem P. B.

Nie można twierdzić, że organem nadzoru właściwym w sprawie jest Regionalna Izba Obrachunkowa. Większość uchwał ma konsekwencje finansowe, dlatego nie w ten sposób wyznaczony jest podział kompetencji między Wojewodę i Regionalną Izbę Obrachunkową. Przesądzające jest enumeratywne wyliczenie w art.11 ust.1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych spraw objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje :

1) Nadzorem wojewody objęte są wszystkie sprawy gminy i powiatu, które nie zostały wyraźnie zastrzeżone do nadzorczych kompetencji Prezesa Rady Ministrów i Regionalnej Izby Obrachunkowej (art.171 ust.2 Konstytucji RP w zw. z art.86 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art.5 i art.11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Dlatego nie można uwzględnić żądania Zainteresowanego P. B., aby uznać brak legitymacji skargowej Wojewody [...] w niniejszej sprawie.

P. B. twierdzi, że niedopuszczalne było wniesienie skargi przez Wojewodę, skoro przedmiotem uchwały jest sprawa finansowa, w rozumieniu art.69 ust.4 pkt 1 lit. d w zw. z art.71 ust.1 ustawy o finansach publicznych, objęta nadzorem Regionalnej Izby Obrachunkowej. Rio, a nie wojewodowie, są organami

nadzorującymi sprawy finansów samorządowych. Taka reguła wynika z art.171 ust.2 Konstytucji RP, a ewentualne odmienne uregulowania ustawowe nie mogą tych konstytucyjnych przepisów uchylić.

Wojewoda nie zgodził się z tym zarzutem. Większość uchwał ma konsekwencje finansowe, dlatego nie w ten sposób wyznaczony jest podział kompetencji między Wojewodę i Regionalną Izbę Obrachunkową. Przesądzające jest enumeratywne, zamknięte (wyczerpujące) wyliczenie zapisane w art.11 ust.1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

Sąd wziął pod uwagę fakt, że art.171 ust.2 Konstytucji RP [Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (...) w zakresie spraw finansowych [są] regionalne izby obrachunkowe.] nie zawiera definicji "sprawy finansowej". Dlatego nietrafny jest zarzut, że ustawowa definicja tego terminu jest sprzeczna z powołanym przepisem konstytucyjnym.

Prawidłowo Wojewoda [...] interpretuje art.11 ust.1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych jako katalog zamknięty. Przepisy szczególne mogłyby ten katalog poszerzyć, ale Zainteresowany P. B. nie wykazał, by wydane zostały takie przepisy skutkujące objęciem zaskarżonej uchwały nadzorem Regionalnej Izby Obrachunkowej. Skoro zaś w art.11 ust.1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych jest mowa o sprawach budżetu samorządowego (pkt 1, 2), zaciąganiu zobowiązań i udzielaniu pożyczek (pkt 3), dotacjach z budżetu (pkt 4), podatkach i opłatach lokalnych (pkt 5) i absolutorium (pkt 6), to nie może budzić wątpliwości, że sprawa jednorazowej pomocy finansowej w związku z urodzeniem lub przysposobieniem dziecka nie jest objęta nadzorem Regionalnej Izby Obrachunkowej. Wbrew twierdzeniu Zainteresowanego P. B. zarówno art.171 ust.2 Konstytucji RP w zw. z art.86 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art.5 i art.11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych — stwarzają domniemanie kompetencji nadzorczych Wojewody. Jego nadzorem objęte są wszystkie sprawy gminy, które nie zostały wyraźnie przekazane do nadzorczych kompetencji Prezesa Rady Ministrów i Regionalnej Izby Obrachunkowej.

W konsekwencji należało uznać, że zaskarżona uchwała objęta jest nadzorem Wojewody [...], a nie Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...].

2) Art.28 w zw. z art.35 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wymaga szczególnego pełnomocnictwa do reprezentowania

organu nadzoru przez radcę prawnego. Dlatego Sąd nie podzielił poglądu P. B., że skarga powinna być odrzucona z powodu podpisania jej przez radcę prawnego M. C.

Zarzut jest nietrafny, albowiem pełnomocnictwo z dnia [...] 2005 r. dla radcy prawnego udzielone zostało z powołaniem się art.28 i art.35 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te przyznają każdej stronie (organów administracji rządowej nie wyłączając) prawo do występowania za pośrednictwem pełnomocnika, będącego radcą prawnym. Powołane przepisy regulacji procesowej nie wymagają, aby pełnomocnictwo było szczególne do występowania w konkretnej sprawie przed sądem administracyjnym.

3) Uchylenie lub zmiana przez radę gminy zaskarżonej uchwały nie rodzi bezwzględnego obowiązku sądu administracyjnego umorzenia postępowania sądowego w sprawie tej uchwały w pierwotnym brzmieniu. Uchylenie § 2 zaskarżonej uchwały nie uczyniło niniejszego postępowania sądowego bezprzedmiotowym i dlatego Sąd odmówił uwzględnienia wniosku Zainteresowanego P. B. o umorzenie postępowania sądowego.

Zainteresowany P. B. wniósł o umorzenie postępowania sądowego odwołując się do uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 16 marca 2005 r., nr LXXIII/715/05 w sprawie zmiany uchwały z dnia 29 grudnia 2004 r. nr LXVII/ 633/ 04 w sprawie ustanowienia jednorazowej pomocy finansowej w związku z urodzeniem lub przysposobieniem dziecka. Uchwała ta nadała nowe brzmienie § 2 zaskarżonej uchwały. Zmiana miała wejść w życie z dnia 16 marca 2005 r. Ten wniosek nie zasługuje na uwzględnienie z dwóch powodów.

Art.161 § 1 pkt 3 w zw. z art.54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi daje Sądowi kompetencję do umorzenia postępowania sądowego, jeżeli organ, którego uchwałę zaskarżono w całości uwzględnił skargę przed dniem rozprawy sądowej i w ten sposób uczynił postępowanie sądowe bezprzedmiotowym. Tymczasem w niniejszej sprawie zmieniony został jedynie § 2 zaskarżonej uchwały, gdy tymczasem Wojewoda [...] domaga się stwierdzenia nieważności całej uchwały. W czasie trzech rozpraw przeprowadzonych w niniejszej sprawie pełnomocnik Wojewody [...] konsekwentnie podtrzymywał swe żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Drugim powodem nieuwzględnienia wniosku jest zasada praworządności. Cała działalność administracji publicznej podlega kontroli z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Dlatego niemożliwe do zaakceptowania byłoby umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, skoro nie można wykluczyć, że zaskarżona uchwała była wykonywana pomimo że z braku promulgacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w ogóle nie weszła w życie. Umorzenie postępowania sądowego mogłoby został mylnie zinterpretowane jako konwalidacja zarówno uchwały, jak i wszystkich czynności podjętych na jej podstawie. Stanowiłoby to zachętę na przyszłość do podejmowania uchwał sprzecznych z prawem w nadziei, że niektórym adresatom uda się uzyskać korzyści niedopuszczalne na gruncie ustaw w okresie między podjęciem uchwały a jej uchyleniem.

4) Sama tylko dysproporcja między obszernymi zadaniami gminy określonymi przez ustawę oraz skromnymi kompetencjami organów gminy do wykonania tych zadań nie czyni tej ustawy sprzeczną z Konstytucją RP. Dlatego nie można stanowić prawa miejscowego powołując się wyłącznie na przepisy ustalające zadania gmin. Sąd podziela więc stanowisko Wojewody [...] na temat ograniczonej roli przepisów powołanych w zaskarżonej uchwale jako jej podstawa prawna.

"Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy polityki prorodzinnej" (art.7 ust.1 pkt 16 ustawy o samorządzie gminnym). "Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie pomocy społecznej i polityki prorodzinnej." (art.4 ust.1 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym). Obie strony postępowania sądowego zgadzają się, że są to przepisy określające zadania z czego jednak Gmina wyprowadziła kompetencję do podjęcia zaskarżonej uchwały. "Skoro ustawodawca przydzielił gminie do realizacji zadanie prowadzenia polityki prorodzinnej, to nie można odmówić gminie prawa do podejmowania konkretnych czynności w celu realizacji tego zadania, w tym również przyznania w zakwestionowanej uchwale pomocy finansowej członkom wspólnoty samorządowej Gminy Miejskiej [...]." Stanowisko Gmina opiera na wykładni celowościowej normy kompetencyjnej art.7 ust.1 pkt 16 ustawy o

samorządzie gminnym, powtórzonej w ustawie o pomocy społecznej. Gmina dowodzi, że pierwszeństwo takiej wykładni znajduje oparcie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu. Nie można pomniejszać znaczenia wykładni celowościowej poprzez odwołanie się do wykładni gramatycznej, prowadzącej do przyjęcia założenia, że skoro brak w obowiązującym ustawodawstwie normy prawnej wyraźnie zezwalającej na przyznanie tego rodzaju pomocy finansowej, której dotyczy uchwała, to takie działanie należy uznać za niedopuszczalne prawnie. Także ewentualne poglądy doktryny i orzecznictwa polskiego w tym zakresie, oceniane przez pryzmat zasady stosowania wykładni celowościowej, uznać należy w tej świetle za zdezaktualizowane.

Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że nie ma podstaw do odstąpienia od dotychczasowej restrykcyjnej interpretacji prawa, ilekroć efektem wnioskowania miałaby być kompetencja do władczego działania organów gminy wobec t.zw. podmiotów zewnętrznych. W szczególności art.7 Konstytucji RP interpretowany jest zgodnie jako źródło negatywnego domniemania kompetencji władczych Wszelkie wątpliwości co do istnienia w porządku prawnym zezwolenia na działania władcze muszą być rozstrzygane na niekorzyść organów publicznych. Na organie władzy spoczywa cały ciężar dowodu, tj. obowiązek wykazania, że podjęte działanie władcze zostało legitymowane przez ustawowy przepis szczególny odstępujący w takim przypadku od domniemania niedopuszczalności działania władczego.

Wbrew odmiennym tezom przedstawionym przez pełnomocnika Gminy Miejskiej [...] Sąd stwierdza, że zachowują aktualność dotychczasowe ustalenia orzecznictwa i nauki prawa, zgodnie z którymi nie można utożsamiać ze sobą (a) norm o zadaniach i (b) norm określających kompetencje do działań władczych. Przemawia za tym zarówno powyższe restrykcyjne negatywne domniemanie kompetencji płynące wprost z zasady praworządności (art.7 Konstytucji RP), jak i obserwacja prawa przedmiotowego, które działań władz publicznych, a samorządu terytorialnego w szczególności, nie ogranicza do samych tylko działań władczych. Przeciwnie, wśród obowiązków samorządu terytorialnego poczesne miejsce zajmuje świadczenie usług, działania organizatorskie i wiele innych t.zw działań niewładczych. Dlatego utożsamianie zadań gminy z kompetencjami władczymi jest nieporozumieniem, które nie znajduje oparcia ani w przepisach powołanych w zaskarżonej uchwale i odpowiedzi na skargę, ani w tradycji nauki prawa

administracyjnego, ani w orzecznictwie sądowym, ani w obserwacji zawartości prawa przedmiotowego. Ogólnikowe powołanie się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dla podważenia wszystkich przepisów konstytucyjnych i ustawowych, utrwalonej linii orzecznictwa sądowego i wielokrotnie dyskutowanych wniosków nauki prawa publicznego — w zakresie, w jakim są one niezgodne ze stanowiskiem Gminy Miejskiej [...] – jedynie potwierdza brak argumentów, które przemawiałyby na obronę stanowiska Gminy.

Można wprawdzie krytycznie ocenić praktykę ustawodawcy polskiego dość swobodnego stanowienia ogromnej liczby przepisów o zadaniach, grzeszących brakiem precyzji terminologicznej, powściągliwości we wprowadzaniu do porządku prawnego nowych przepisów. Zniechęcenie niską jakością wielu przepisów prawa administracyjnego może nawet prowadzić do zakwestionowania celowości wydawania w ogóle norm o zadaniach. Sąd podziela krytyczną ocenę Gminy, że nie jest zgodne z modelem "dobrego prawodawcy" nałożenie na gminy rozlicznych zadań ustawowych bez adekwatnej listy ustawowych kompetencji organów gminy. Są to jednak wady systemu prawnego, których sąd administracyjny nie jest władny skorygować, a świadomość ich obecności nie usprawiedliwia naruszenia rygorów konstytucyjnych. Nie ma też powodu, aby twierdzić że powołane w zaskarżonej uchwale przepisy ustaw są sprzeczne z Konstytucją RP i kierować w tej sprawie pytanie do Trybunału Konstytucyjnego.

5) Nieważna jest uchwała rady gminy zawierająca przepisy prawa miejscowego, która nie ma oparcia w przepisie ustawy delegującym na rzecz rad gmin kompetencję prawodawczą w tym zakresie. Sąd uwzględnił skargę, gdyż Rada Miasta [...] nie dysponowała kompetencją do podjęcia zaskarżonej uchwały.

W orzecznictwie sądowym utrwalona jest teza, że samo błędne wskazanie podstawy prawnej nie skutkuje nieważnością zaskarżonego aktu administracyjnego, o ile wystarczająca podstawa aktu istniała w chwili wydania aktu, a jedynie działający organ błędnie taką podstawę wskazał. Ponieważ zaskarżona uchwała określa uprawnienia rodziców dziecka i odpowiadające im obowiązki gminy, realizowane ze środków budżetowych, więc konieczne jest spełnienie podwyższonych wymogów dotyczących podstawy prawnej takiej uchwały.

(i) Zainteresowany P. B. jako źródło kompetencji Rady Miasta [...] do podjęcia zaskarżonej uchwały wskazał art.69 ust.4 pkt 1 lit. d w zw. z art.71 ust.1 ustawy o finansach publicznych.

Dotacjami są, podlegające szczególnym zasadom rozliczania, wydatki budżetu państwa przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji jednostkom niezaliczonym do sektora finansów publicznych, w tym fundacjom i stowarzyszeniom (art.69 ust.4 pkt 1 lit. d ustawy o finansach publicznych).

Jednostki niezaliczone do sektora finansów publicznych, w tym fundacje i stowarzyszenia mogą otrzymywać dotacje celowe na realizację zadań zleconych, o których mowa w art. 69 ust. 4 pkt 1 lit. d, na podstawie umów zawartych z dysponentem części budżetowej, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. (art.71 ust.1 ustawy o finansach publicznych).

Zacytowane tu in extenso przepisy nie mogły stanowić podstawy dla podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż ich przedmiotem nie jest przyznawanie jednorazowych, bezzwrotnych świadczeń pieniężnych na rzecz rodziców w związku z urodzeniem się ich dziecka. Powołane przez Zainteresowanego P. B. przepisy regulują dofinansowanie realizacji zadań zleconych. Nie wymaga żadnego dowodu, że urodzenie i wychowanie dziecka przez rodziców nie jest nigdy zadaniem zleconym z zakresu administracji publicznej. Dlatego wypłaty, określone w zaskarżonej uchwale w żadnym wypadku nie mogą być dotacjami w rozumieniu powołanych przepisów. Dlatego chybiona jest teza, jakoby art.69 ust.4 pkt 1 lit. d w zw. z art.71 ust.1 ustawy o finansach publicznych mógł być podstawą zaskarżonej uchwały.

(ii) Przepisy ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (Dz.U.nr 17, poz.78 ze zm.) koncentrują się na potrzebach kobiet w ciąży, a nie – rodzicach, których dziecko już się urodziło.

(iii) Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej również nie zawiera delegacji dla rady gminy ani dla rady powiatu (rady miasta na prawach powiatu) do podjęcia uchwały o wypłacie jednorazowego świadczenia z tytułu urodzenia dziecka. Ustawa zawiera delegacje do podjęcia przez radę gminy uchwał w sprawie (a) zasiłków okresowego i celowego, tj. uchwały podwyższającej wysokość dochodów, uprawniającej do ich otrzymania (art.8 ust.2), (b) zasiłku

okresowego, tj. uchwały podwyższającej kwotę minimalną zasiłku okresowego, przysługującego w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie (art.38 ust.1 i 6), (c) zasiłku celowego tj. uchwały ustalającej wysokość, szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie (art.43 ust.10), (d) usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, tj. uchwały o szczegółowych warunkach przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz o szczegółowych warunkach częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. (art.50 ust.6), (e) opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, tj. uchwały określającej korzystniejsze warunki ustalania opłat za pobyt w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym, częściowe lub całkowite zwolnienie z tych opłat, zwrot należności za okres nieobecności osoby w domu (art.66), (f) wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, tj. uchwały ustalającej zasady zwrotu wydatków na usługi, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, (art. 96. ust.4).

Na podstawie tej samej ustawy o pomocy społecznej rada powiatu określa w drodze uchwały (a) warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej (art.79 ust.6), (b) warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. (art. 81.ust. 6 w zw. z ust.1.), (c) zwiększenie zryczałtowanej kwotę na utrzymanie dziecka w placówce rodzinnej oraz stawki na bieżące funkcjonowanie placówki rodzinnej. (art.85 ust.3),.

(iv) Reguły wspomagania rodziców nowourodzonego dziecka wyraźnie określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228, poz.2255 ze zm.). Dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Dodatek przysługuje opiekunowi faktycznemu dziecka w wieku do ukończenia przez dziecko pierwszego roku życia, jeżeli nie został przyznany rodzicom lub opiekunowi prawnemu dziecka. (art.9 ust.1 i 2) Jest to regulacja zdecydowanie bardziej kompletna, aniżeli zaskarżona uchwała, zawierająca rozbudowane przepisy materialnoprawne, proceduralne łącznie z częściowym odesłaniem do K.p.a. W sprawach tych wydawane są decyzje w zasadzie przez wójta gminy (art.3 pkt 11), poza

wyjątkami, gdy właściwy jest marszałek województwa (art.21). Ważne jest również, że ustawa zalicza zadania w zakresie świadczeń rodzinnych do zadań z zakresu administracji rządowej zleconej ustawowo samorządowi terytorialnemu.

Dlatego niedopuszczalne jest odmiennie regulowanie przez Radę Miasta [...] problematyki już uprzednio określonej przez ustawę. Równocześnie powołane ustawy nie zawierają delegacji dla rady gminy, ani rady powiatu do podjęcia zaskarżonej uchwały.

6) Prawo przedmiotowe wyklucza utożsamianie "zameldowania" z "członkostwem we wspólnocie samorządowej". Krąg adresatów uchwały przyznającej uprawnienie osobom zameldowanym w gminie krzyżuje się bowiem z zakresem podmiotowym przepisów o "gminnej wspólnocie samorządowej" w rozumieniu art.16 ust.1 Konstytucji RP i art.1 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Nietrafny jest ten argument odpowiedzi na skargę, który prawidłowość uchwały wywodzi z powiązania świadczeń z członkostwem w samorządowej wspólnocie Gminy Miejskiej [...]

Zaskarżona uchwała przyznała prawo do świadczeń abstrahując od ustawowego zakresu podmiotowego wspólnoty samorządowej Gminy Miasta [...]. Uprawnionymi do świadczeń określonych uchwałą są osoby nie będące członkami wspólnoty, tj. zameldowane, ale faktycznie nie mieszkające na terenie tej Gminy. Natomiast wyłączeni zostali ci mieszkańcy Krakowa, którzy nie są tu zameldowani. Dlatego

Tymczasem powszechnie akceptowana jest taka wykładnia prawa, która nie utożsamia zameldowania z członkostwem we wspólnocie samorządowej. Już wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1995 r. (SA/Po 518/95, OSS 1996, nr 2, poz.43) zawiera tezę, iż brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty samorządowej. Nawet przy ustalaniu prawa do świadczeń zastrzeżonych tylko dla mieszkańców gminy rozstrzygające znaczenie ma faktyczne zamieszkiwanie, a nie formalne zameldowanie Wspólnotę tworzą osoby zamieszkałe w gminie, niezależnie od tego, czy dopełniły one obowiązku meldunkowego. (wyrok NSA z dnia 9 października 2001 r., I SA 1582/01, Monitor Prawniczy 2001, nr 21, s.1052).

Identyczna jest regulacja art.2 ust.1 w zw. z art.3 ustawy o referendum lokalnym [W referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego

jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę... W referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki.].

7) Uchwała rady gminy przyznająca uprawnienie osobom nie podporządkowanym organizacyjnie ani służbowo tej radzie nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Nietrafna jest teza Gminy Miejskiej [...] że zaskarżona uchwała jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego i dlatego możliwe było zrezygnowanie z powiązania wejścia w życie uchwały z publikacją w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Gmina powołuje się w tym zakresie na uchwałę 5 sędziów NSA z dnia 15 kwietnia 1996 r., OPK 3/96 [w:] ONSA 1997, nr 1, poz.6, LEX 27847 zgodnie z którą Uchwała rady gminy ustalająca zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady zwrotu przez świadczeniobiorców wydatków na usługi opiekuńcze nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Dokładna lektura powołanego wyroku pozwala dostrzec, że uchwała ta została błędnie zinterpretowana w odpowiedzi Gminy na skargę Wojewody [...]

Uchwała NSA mówiła o dwóch odrębnych rozstrzygnięciach Rady Gminy, z których jedno miało podstawę w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, a drugie w art. 46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Rada gminy podejmowała uchwałę zgodnie z art. 46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej rada gminy na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym i udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wykonywania zadań zleconych oraz może upoważnić go do wydawania decyzji administracyjnych w celu wykonania zadań własnych gminy oraz zadań własnych o charakterze obowiązkowym. Mając takie upoważnienie, kierownik ośrodka pomocy społecznej jest organem gminy i wydając decyzję realizuje zadania własne gminy w zakresie świadczenia pomocy w formie usług opiekuńczych dla osób, o których mowa w art. 17 ustawy o pomocy społecznej. Odrębna uchwała była podejmowana na podstawie art.46 ust.5 ustawy o pomocy społecznej, który stanowił (w brzmieniu

obowiązującym w dniu orzekania przez NSA): Rada gminy udziela, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wykonywania zadań zleconych oraz może upoważnić do wydawania decyzji administracyjnych w celu wykonania zadań własnych gminy oraz własnych o charakterze obowiązkowym. Sąd właśnie o tej drugiej uchwale powiedział: To uregulowanie ustawowe znajduje uzasadnienie w fakcie, że ośrodek pomocy społecznej wykonuje zadania publiczne gminy w zakresie wynikającym z ustawy o pomocy społecznej i w swej działalności podlega organowi wykonującemu funkcje stanowiące i kontrolne, którym jest rada gminy. Przekazanie jednak kierownikowi ośrodka ustaleń na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie jest stanowieniem przez radę przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy. Podstaw do stanowienia przepisów gminnych nie ma również w art. 17, 18 ust. 2 ani art. 34 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej.

Porównywanie zaskarżonej uchwały o świadczeniach – z jednej strony z uchwałą podejmowaną na podstawie art.46 ust.5 ustawy o pomocy społecznej – z drugiej strony jest nieprawidłowe. Na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym rada przekazywała kompetencje ustawowe kierownikowi ośrodka pomocy społecznej; na podstawie art.46 ust.5 ustawy o pomocy społecznej rada ustalała jedynie wytyczne wiążące kierownika przy wykonywaniu wspomnianych kompetencji.

Natomiast uchwała będąca przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym miała na celu wprowadzenie do porządku prawnego nowego uprawnienia podmiotów zewnętrznych (rodziców i opiekunów dziecka) do świadczeń pieniężnych. Znaczenie prawne tej regulacji nie miało ograniczać się do struktur administracyjnych Gminy. Było ono zaadresowane przede wszystkim do rodziców i opiekunów. Skoro rezultatem wejścia w życie zaskarżonej uchwały było powstanie uprawnień po stronie podmiotów nie związanych organizacyjnie ze stanowiącą Radą Miasta [...] więc nie może być mowy o redukowaniu zaskarżonej uchwały do aktu kierownictwa wewnętrznego.

Dlatego uchwała to mogłaby być uznana za poprawną jedynie wówczas, gdyby spełniała wymogi stawiane aktom prawa miejscowego powszechnie obowiązującego.

8) Rada gminy nie może dowolnie rezygnować z publikowania swych uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tryb promulgacji jest zdeterminowany przez treść i charakter prawy uchwały. Dlatego akt prawa miejscowego nie staje aktem kierownictwa wewnętrznego przez sam fakt braku promulgacji przepisanej dla prawa miejscowego, lecz pozostaje aktem prawa miejscowego, który nie wszedł w życie z braku prawidłowej promulgacji.

Gmina Miejska [...] zgadza się z Wojewodą [...], że zaliczenie §§ 2 i 3 zaskarżonej uchwały do prawa powszechnie obowiązującego w Gminie, musi skutkować uznaniem sprzeczności §§ 4 i 6 uchwały z art.2 w zw. z art.4 i art.13 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 62, poz.718 ze zm.).

Sąd ogranicza się do potwierdzenia prawidłowości tej tezy, co skutkuje nieważnością §§ 4 i 6 uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U.: 2004, nr 162, poz.1692 i 2005, nr 94, poz.788).