Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1178/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone zarządzenie zastępcze
Powołane przepisy: article: art. 87, art. 98 a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 208 ust. 1, 2, 5
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.

SENTENCJA

Dnia 21 sierpnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Go 340/14 w sprawie ze skargi Gminy G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...[ lutego 2014 r. w przedmiocie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. w zakresie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin 1. uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku oraz zaskarżone zarządzenie zastępcze, 2. zasądza od Wojewody Lubuskiego na rzecz Gminy G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Go 340/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Gminy G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. w zakresie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Gmina G. posiada aktualne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone przez Radę Gminy G. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. W studium tym umieszczono nie w pełni udokumentowane złoża węgla brunatnego – złoże ,,G." znajdujące się na czterech polach: pole I – S., pole II- M., pole III – M., pole IV – N. Nadto umieszczono w studium złoże kruszywa naturalnego C. udokumentowane w kategorii [...] i złoże ropy naftowej i gazu w rejonie wsi K.

W dniu [...] września 2009 r., powołując się na art. 45 ust. 1a oraz art. 103 ust. 2 pkt 1 lit a ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku Prawo geologiczne i górnicze ( tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1974 ze zm.), Minister Środowiska zawiadomił pisemne o przyjęciu bez zastrzeżeń dodatku nr 1 do kompleksowej dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego ,,G." zlokalizowanego w miejscowościach: S., S., M., B., W., S. w gminie G. w powiecie k. oraz w miejscowościach: K., D., J., G. w gminie B. w powiecie ż., zatwierdzonej decyzją Prezesa Centralnego Urzędu Górniczego z dnia [...] czerwca 1972 r. W zawiadomieniu tym podano jednocześnie wielkość ustalonych zasobów geologicznych węgla brunatnego według stanu na dzień 31 grudnia 2008 r.

W dniu [...] maja 2010 r. Minister Środowiska zawiadomił pisemne o przyjęciu bez zastrzeżeń dodatku nr 2 do kompleksowej dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego ,,G." zlokalizowanego w miejscowościach: D., G., K., K., K., K., J., J., S., W., W., W. w gminie G. w powiecie k. oraz gminie B., w powiecie ż. Poinformowano, że kompleksowa dokumentacja złoża węgla brunatnego ,,G." została zatwierdzona decyzją Prezesa Centralnego Urzędu Geologii z dnia [...] czerwca 1972 r., uzupełniona dodatkiem nr 1 przyjętym bez zastrzeżeń zawiadomieniem Ministra Środowiska z dnia [...] września 2009 r.

W tym samym dniu Minister Środowiska pisemnie zawiadomił o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego ,,G. 1" zlokalizowanego w miejscowościach: B., G., K., M., P., P., S., S., S., W. w gminie G., powiecie k. oraz w gminie B. w powiecie ż. W zawiadomieniu tym podano, że złoża węgla brunatnego ,,G. 1" zostały wydzielone w wyniku podziału złoża ,,G.", którego pozostała cześć została udokumentowana w dodatku nr 2 do dokumentacji geologicznej.

W oparciu o uchwałę Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. przystąpiono do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. W dniu [..] stycznia 2011 r. Rada Gminy G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchylenia uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. Powyższa uchwała została wydana w związku z wynikami referendum z dnia 8 listopada 2009 r., w którym lokalna ludność opowiedziała się przeciwko budowie kopalni węgla brunatnego na terenie gminy G.

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda Lubuski zwrócił się do wszystkich wójtów, burmistrzów i prezydentów gmin województwa lubuskiego o udzielenie informacji czy wprowadzono i w jakim zakresie do aktualnie obowiązujących w gminach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, obszary udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, dla których przyjęto dokumentację geologiczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 ze zm.).

W odpowiedzi na powyższe pismo Wójt Gminy G., pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., poinformował Wojewodę, że Gmina G. posiada Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. z dnia [...] lutego 2003 r., w którym umieszczono część, nie w pełni udokumentowanych złóż węgla brunatnego. Nadto umieszczono w Studium złoże kruszywa naturalnego C. udokumentowane w kategorii C2 oraz złoże ropy naftowej i gazu w rejonie wsi K. Zgodnie z zapisem Studium złoża węgla nie są przewidziane do eksploatacji zarówno na szczeblu krajowym, jak i wojewódzkim. W dniu [...] grudnia 2008 r. uchwałą Rady Gminy G. nr [...] rozpoczęto prace nad sporządzeniem zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. Przygotowany projekt Studium przedstawiono do zaopiniowania przewidzianym przepisami podmiotom. W wyniku przeprowadzonej konsultacji w kontekście udokumentowanych złóż kopalin uzyskano wnioski Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubuskiego w Z. w przedmiocie uzupełnienia udokumentowanych złóż węgla brunatnego ,,G." i ,,G.1" poprzez podanie, że są to złoża udokumentowane oraz wyszczególnienie kategorii złóż, uwzględnienie w zapisach Studium informacji o istnieniu aktualnej koncesji na wydobycie dla złóż ropy naftowej i gazu ziemnego, dokonanie zapisu dotyczącego udokumentowania złoża ,,[..]" kat. C1, podanie złoża kruszywa naturalnego [...]. jako nadal figurującego w bilansie zasobów. [...] S.A. w W. wnioskowało o naniesienie na załączniku graficznym obszarów i terenów górniczych ,,K." i ,,K. N". Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu wnioskował natomiast o sprostowanie informacji dotyczących złóż węgla brunatnego ,,G." i ,,G. 1" poprzez podanie, że złoża te są udokumentowane. Wójt poinformował, że prace nad zmianą Studium nie są zakończone m.in. z powodu odmowy wprowadzenia poprawek wynikających z powyższych uwag i opinii przez [...] spółka z o.o., które sporządziło projekt Studium. Wójt wskazał, iż związany jest ponadto uchwałą Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., uchylającą wcześniejszą uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz że w 2014 r. planuje wprowadzić stosowne zmiany w Studium dotyczące udokumentowanych złóż.

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda Lubuski orzekł, na podstawie art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. w zakresie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin uprzednio ustalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] lutego 2003 r.

W uzasadnieniu zarządzenia stwierdzono, że obowiązująca ustawa Prawo geologiczne i górnicze w art. 208 wprowadziła obowiązek ujawnienia przez gminy w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszarów złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem wejścia w życie w/w ustawy (tj. przed 1 stycznia 2012 r.), zakreślając jednocześnie termin 2 lat, licząc od dnia wejścia w życie ustawy do wywiązania się z powyższego obowiązku. Po upływie tego terminu udokumentowany obszar kopalin wprowadza do studium wojewoda, wydając w tym przedmiocie stosowane zarządzenia zastępcze, które wywołuje takie same skutki prawne jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone przez radę gminy. Ponieważ dwuletni termin do wprowadzenia stosownych zmian upłynął z dniem 1 stycznia 2014 r., a gmina G., na terenie której znajdują się udokumentowane złoża kopalin nie wywiązała się nałożonego obowiązku Wojewoda Lubuski był zobowiązany do wydania powyższego zarządzenia zastępczego.

W zakreślonym terminie 30 dni od doręczenia niniejszego zarządzenia zastępczego gmina G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 208 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze przez jego bezpodstawne zastosowanie i wydanie zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy nie istniały do tego podstawa faktyczna i prawna, w szczególności z powodu braku pozostawania gminy w bezczynności w zakresie uchwalenia studium celem wywiązania się z obowiązku płynącego z w/w ustaw, art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) poprzez jego niezastosowane i brak wezwania Rady Gminy G. do wywiązania się w terminie 30 dni z obowiązku nałożonego przez ustawę o samorządzie gminnym, art. 208 ust. 2 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez określenie treści zarządzenia zastępczego w sposób zbyt ogólnikowy i niedookreślony, art. 208 ust. 2 w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP przez bezpodstawne wkroczenie w zakres kompetencji jednostki samorządu terytorialnego, art. 49 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostki samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.) przez wydanie zarządzenia tymczasowego, które powoduje konieczność pokrycia jego kosztów ze środków własnych gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznał, że skarga Gminy G. jest bezzasadna. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które to studium zgodnie z ust. 3 tego artykułu sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Uchwała ta stanowi podstawę prawną do podejmowania przez organ wykonawczy gminy przewidzianych ustawą poszczególnych czynności proceduralnych mających na celu uchwalenie studium. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia ma jedynie charakter intencyjny, wyrażający w sposób procesowo uregulowany stanowczy zamiar gminy przystąpienia do opracowania studium, wszczynający w tym zakresie stosowne postępowanie. Podejmując powyższą uchwałę rada gminy nie przesądza przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w obszarze nią objętej, wyznacza jedynie obszar, który zostanie objęty studium a następnie planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu I instancji, te same uwagi należy odnieść do wydanego zarządzenia zastępczego Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lutego 2014 r. Powyższe zarządzenie zostało bowiem wydane w oparciu o art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, zgodnie z którym po upływie terminu określonego w ust. 1 wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tym zakresie zarządzenie zastępcze. Zarządzenie stanowiące przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie jest więc aktem z zakresu prawa administracyjnego o charakterze intencyjnym, wyrażającym w sposób procesowo uregulowany stanowisko organu nadzorczego w przedmiocie przystąpienia do wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. udokumentowanych obszarów kopalin, wobec zaniechania powyższego przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 208 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego obszar złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed wejściem w życie niniejszej ustawy i które nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nowe prawo geologiczne i górnicze weszło w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., czyli termin 2 lat do wprowadzenia do studium udokumentowanych złóż kopalin upłynął z końcem 2013 r. Bezspornym jest, że na terenie Gminy G. istnieją złoża odkrywkowe węgla brunatnego udokumentowane dokumentacją geologiczną przyjętą bez zastrzeżeń przez właściwy organ administracji geologicznej. Wynika to nie tylko z zgodnych oświadczeń strony skarżącej i organu, ale także z zawiadomień wydanych w tym przedmiocie przez Ministra Środowiska z dnia [...] września 2009 r. i [...] maja 2010 r. Bezspornym jest również, że nie wszystkie nieruchomości, na których występują te złoża są uwidocznione w obowiązującym studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy G. z dnia [...] grudnia 2003 r. Sama Gmina potwierdza to w złożonej skardze, twierdząc, że w tym studium są umiejscowione tylko cztery nie w pełni udokumentowane złoża kopalin węgla brunatnego. Tym samym na podstawie art. 208 ust. 1 w/w ustawy Rada G. powinna w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r. wprowadzić stosowne zmiany do studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego poprzez ujawnienie w nim wszystkich obszarów udowodnionych złóż odkrywkowego węgla brunatnego. Skutki niewywiązania się z powyższego obowiązku w zakreślonym terminie zostały określone w art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego. Sformułowanie powyższego przepisu wskazuje, że podjęcie powyższych kroków zmierzających do wprowadzenia zmian do studium jest obowiązkiem wojewody. Sąd I instancji stwierdził, że powyższe rozwiązanie ogranicza w sposób istotny władztwo planistyczne gminy. Ograniczenie to jednak związane jest z zapewnieniem możliwości racjonalnego gospodarowania udokumentowanymi zasobami naturalnymi oraz ma zapewnić kompleksowe wykorzystanie tego złoża. Występowanie i określenie w studium obszaru udokumentowanych złóż kopalin nie pozbawia gminy możliwości przeznaczenia tego obszaru w studium na inne cele, aniżeli wydobywcze. Przeznaczenie będzie zależało zarówno od rodzaju kopalin, jak również od sposobu ich wydobycia. Przepisy ograniczające kompetencje gminy powinny być interpretowane w sposób ścisły, dotyczy do zarówno przepisów prawa materialnego jak i procedury. Sąd zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2007 r., sygn. akt K/54/05 (opubl. OTK-A z 2007 r. nr 3, poz. 25), zawierający rozważania dotyczące zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w myśl których jednostki samorządu terytorialnego realizują swoje zadania, wyrażając wolę mieszkańców, ingerencja organów władzy wykonawczej w realizacji tych zadań jest dopuszczalna tylko w sytuacjach wyraźnie przewidzianych w ustawie, czyli dopuszczalna tylko w wypadkach określonych w ustawie, wymaga poszanowania zasady zupełności regulacji ustawowej. Możliwość wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego w przedmiocie wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego udokumentowanych złóż kopalin została w sposób jednoznaczny przewidziana w art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego.

W ocenie Sądu I instancji, nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 208 Prawa geologicznego i górniczego w związku z art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 208 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego do sytuacji przewidzianych w art. 208 tj. między innymi wydania zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio ustawę o samorządzie gminnym. Ponieważ art. 208 Prawa geologicznego i górniczego dotyczy wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy udokumentowanych złóż kopalin, należy również mieć na uwadze regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące procedury uchwalania studium i wprowadzania w nim zmian. W takim ujęciu niektóre przepisy ustawy o samorządzie gminnym będą miały zastosowanie wprost, tzn. bez żadnych zmian, inne będą miały zastosowanie ,,odpowiednio", tzn. z pewnymi zmianami dostosowanymi do celu i charakteru postępowania, a jeszcze inne w ogóle nie będą miały zastosowania.

Zgodnie z art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w procedurze wydawania zarządzenia zastępczego wojewoda wzywa organ gminy w przypadku pozostawania w bezczynności do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Dopiero z upływem tego terminu na organ nadzoru przechodzi uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia za organ gminy. Należy jednak zwrócić uwagę, że przepis art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego stanowi, iż po upływie terminu określonego w art. 208 § 1 ustawy wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że z upływem terminu 2 letniego na wojewodę przechodzi obowiązek, o którym mowa w art. 208 ust. 1. Tym samym nie jest wymagane wezwanie organu gminy do wydania w terminie 30 dni (lub innym terminie określonym przez wojewodę) danego aktu tj. wprowadzenia do studium udokumentowanych złóż kopalin, o którym mowa w art. 98 a ustawy o samorządzie gminnym. Gdyby wolą ustawodawcy było nałożenie na Wojewodę obowiązku uprzedniego wezwania gminy do wydania aktu w terminie 30 dni, wyraźnie by to wyartykułował, nakazując w tym zakresie bezpośrednie stosowanie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto termin 30 dni, o którym mowa w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym jest to termin zbyt krótki, aby gmina wywiązała się z obowiązku nałożonego na nią ustawą Prawo geologiczne i górnicze z uwagi na zakres czynności, jakie należy wykonać przy zmianie studium w tym uzgodnień. Co innego w sprawach personalnych, o których mowa w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, który to termin pozwala upoważnionemu organowi gminy wydać stosowny akt prawny. Nadto przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani przepisy szczególne w sprawach określonych w art. 98a ust. 1 nie zakreślają właściwym organom gminy terminu do podjęcia uchwały, odwołania ze stanowiska lub rozwiązania umowy o pracę. Dopiero po stwierdzeniu przez wojewodę nie wywiązania się przez organ gminy z obowiązku wydania określonego aktu w wezwaniu skierowanym do organu wzywa do podjęcia odpowiedniego aktu zakreślając termin 30 dni. W sprawie stanowiącej przedmiot sporu ustawodawca w art. 208 Prawa geologicznego i górniczego taki termin gminie zakreślił w sposób jednoznaczny. Tym samym po stwierdzeniu przez wojewodę nie wywiązania się przez gminę z obowiązku naniesienia w studium obszarów udokumentowanych złóż kopalin wzywanie gminy do wydania określonego aktu w terminie 30 dni jest zbędne i nie znajduje oparcia w brzemieniu w/w przepisu.

Sąd I instancji nie podzielił też zarzutu dotyczącego braku po stronie Gminy zawinienia w braku realizacji obowiązku nałożonego w art. 208 § 2 Prawa geologicznego i górniczego. Z treści tego przepisu nie wynikają inne przesłanki, od spełnienia których obok upływu wskazanego dwuletniego terminu było uzależnione przejście obowiązku wprowadzenia stosownych zmian do studium na wojewodę. Wspomniany przepis nie zawiera zwrotów, które nakazywałby ustalanie kwestii zawinienia, przyczynienia się do niewywiązania się z tego obowiązku przez inne podmioty lub z innych niezależnych od gminy okoliczności. Z treści tego przepisu nie wynika, aby wojewoda mógł podejmować w trybie art. 208 Prawa geologicznego i górniczego czynności w ramach uznania administracyjnego. Nie można stawiać zarzutu, że organy biorące udział w procedurze planistycznej realizują swoje uprawnienia poprzez wnoszenie zastrzeżeń, odwoływanie się od wydawanych rozstrzygnięć. Procedury związanie z rozstrzyganiem braku uzgodnień zmiany studium ze strony Wojewody Lubuskiego zostały zakończone postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., a ze strony Zarządu Województwa Lubuskiego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w dniu 17 kwietnia 2012 r. Gminie pozostał więc 1 rok i 8 miesięcy do kontynuowania prac związanych ze zmianą studium w zakresie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin. Nadto terminy rozstrzygnięcia środków odwoławczych składanych przez Wojewodę i Zarząd Województwa nie stanowiły wyłącznej przyczyny niewywiązania się przez gminę z nałożonego obowiązku. Gmina, przystępując między innymi do zmian w studium w zakresie narzuconym przez ustawę Prawo geologiczne i górnicze, połączyła te prace z zamiarem wprowadzenia do studium innych zmian związanych z wprowadzeniem do studium ustaleń związanych z budową na tym terenie farm wiatrowych. Może znajdowało to uzasadnienie ekonomiczne, ale gmina winna uwzględnić przede wszystkim wywiązanie się z obowiązku nałożonego w art. 208 Prawa geologicznego i górniczego w określonym w tym przepisie terminie. Nie był to termin niemożliwy do zachowania jak podnosi Gmina. Nie może stanowić podstawy uwzględnienia skargi podnoszony zarzut, że w obowiązującym studium uwzględniono już niektóre nie w pełni udokumentowane złoża kopalin węgla brunatnego. Tak sformułowany zarzut stanowi wręcz potwierdzenie niewywiązania się przez Gminę G. z obowiązku nałożonego w art. 208 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. W skardze wspomina się o naniesieniu w dotychczas obowiązującym studium czterech pól złoża węgla brunatnego występujących w ramach złoża ,,G.". Natomiast z zawiadomień Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 roku i [...] maja 2010 r. wynika, że ze złoża ,,G." zostało wydzielone złoże ,,G. 1" i w ramach tych złóż występuje znacznie większa liczba udokumentowanych pól złóż węgla brunatnego.

Odnośnie zarzutu dotyczącego kosztów związanych ze sporządzeniem studium, Sąd I instancji wskazał, iż kwestia ta została jednoznacznie rozstrzygnięta przez ustawodawcę w art. 208 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego. Koszty te ponosi gmina w całości, której obszaru dotyczy zarządzenie zastępcze. Należy zaważyć, że również zgodnie z art. 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koszty związane z uchwaleniem studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planu ponosi gmina.

Sąd nie zgodził się również z zarzutem sformułowanym w oparciu o art. 107 k.p.a. Z treści zarządzenia zastępczego jednoznacznie wynika w jakim zakresie będą prowadzone dalsze prace związane ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, tj. w zakresie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin. Jest to akt o charakterze intencyjnym, stanowiącym podstawę do rozpoczęcia prac nad zmianą studium i w toku dalszych czynności w ramach tego postępowania będą czynione dalsze ustalenia, w tym czy niektóre z pól udokumentowanych złóż kopalin nie są już ujawnione i w tym zakresie zbędne będzie dokonywanie zmian studium w drodze zarządzenia zastępczego wydanego przez wojewodę. Zarówno przepisy Prawa geologicznego i górniczego, jak i żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności dotyczące wydawania zarządzenia zastępczego przez wojewodę (art. 98a ust. 2) nie obligują wojewody do sporządzenia zarządzenia zastępczego i jego uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Wojewoda w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego wykazał w sposób zwięzły wszystkie przesłanki uzasadniające wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj.: że nie ujawniono w obowiązującym studium obszarów udokumentowanych złóż kopalin węgla brunatnego oraz że upłynął zakreślony przez ustawodawcę gminom termin. Również samo rozstrzygnięcie nie nasuwa wątpliwości w jakim zakresie będzie prowadzone postępowanie przez Wojewodę odnośnie zmiany studium zarówno odnośnie zasięgu terytorialnego (teren administracyjny przynależny gminie) jak i przedmiotu (ujawnienie udokumentowanych złóż kopalin, o których mowa w art. 208 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego), przy uwzględnieniu istoty uchwał, a w niniejszej sprawie zarządzenia zastępczego dotyczących rozpoczęcia procedury opracowywania lub zmiany studium.

Zdaniem Sądu I instancji, wydanie przez Wojewodę zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie stanowi naruszenia konstytucyjnych uprawnień gminy, albowiem organ nadzoru działał w niniejszej sprawie na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej i jest następstwem niewywiązania się przez gminę z jej obowiązków nałożonych na nią w art. 208 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. Nie stanowią przedmiotu rozstrzygnięcia niniejszej sprawie kwestie związane z kierunkami zagospodarowania przestrzennego Gminy, albowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze jak wskazano, jedynie rozpoczyna procedurę zmian studium. Nie zawiera merytorycznych rozstrzygnięć w tym zakresie. Sąd stwierdził, iż bezzasadny jest też zarzut dotyczący wyników referendum. Po pierwsze, referendum dotyczyło innej kwestii – budowy kopalni węgla brunatnego, po drugie z art. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 706) wynika, iż mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego mogą wypowiadać się w tej formie tylko w sprawach, które zostały pozostawione do rozstrzygnięcia organom tej jednostki.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina G., podnosząc zarzuty:

- naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, w tym w szczególności przez niedostrzeżenie bezpodstawnego zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także wszelkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od twierdzeń i zarzutów podniesionych przez skarżącą, w szczególności poprzez zaniechanie wnikliwego zbadania trybu w jakim powinno zostać wydane zarządzenie zastępcze:

- naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 208 ust. 2 w zw. z ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przepisy te dają podstawę do wydania zarządzenia zastępczego w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem pierwszego z powołanych artykułów wojewoda jest uprawniony do wydania jednego rodzaju zarządzenia zastępczego – wprowadzającego udokumentowane złoża kopalin do studium, tym samym zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane bez podstawy prawnej,

2) art. 208 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego w zw. z art. 98 a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że zakreślone w ustawie o samorządzie gminnym obowiązki wojewody, tj. obowiązek wezwania rady gminy do podjęcia stosownej uchwały oraz wyznaczenia odpowiedniego terminu, jak również obowiązek powiadomienia właściwego ministra, nie znajdują zastosowania w procedurze wydawania zarządzenia zastępczego w przedmiocie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin do studium.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż ani art. 208 Prawa geologicznego i górniczego, ani żaden inny przepis tej ustawy nie zawiera odesłania do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy art. 208 i 96 Prawa geologicznego i górniczego odsyłają jedynie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Gdyby zarządzenia zastępcze miały być wydawane w trybie przewidzianym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to normy odpowiadające treści tych przepisów zostałyby zamieszczone właśnie w tej ustawie, podobnie jak reguluje to przepis art. 12 ust. 3 tej ustawy. Strona skarżąca zwróciła uwagę na różnice w sformułowaniu przepisu art. 208 Prawa geologicznego i górniczego i art. 12 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszym z tych przepisów jest mowa o tym, że "wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium (...) i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze", w drugim zaś "(...) wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy (...) oraz wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze". W obu przypadkach sporządzone w takim trybie studium względnie plan miejscowy wywołują skutki prawne takie jak studium i plan miejscowy uchwalone w zwykłym trybie. Porównując obie normy można dojść do wniosku, że przypadku zarządzenia zastępczego uregulowanego w Prawie geologicznym i górniczym wojewoda jedynie wprowadza udokumentowany obszar kopalin, zmieniając w tym zakresie studium, a nie uchwala studium w zakresie udokumentowanych złóż kopalin przy zachowaniu procedury planistycznej. W art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego ustawodawca w odniesieniu do zarządzenia zastępczego używa liczby pojedynczej - "(...) wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i "wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze". Językowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że na jego podstawie wojewoda uzyskał prawo do wydawania jednego tylko aktu nadzorczego, tj. zarządzenia zastępczego w sprawie wprowadzenia udokumentowanego obszaru kopalin do studium. Brak jest zatem podstawy prawnej do wydania zarządzenia w przedmiocie przystąpienia do zmiany studium. W opinii skarżącej Gminy, interpretacja art. 208 ustawy dokonana przez Sąd I instancji prowadzi to do nieuzasadnionego poszerzenia kompetencji wojewody w zakresie planowania przestrzennego w gminie i stoi w sprzeczności z zasadą autonomii planistycznej gminy, wywodzonej z art. 165 i n. Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 208 ust. 2 ustawy prowadzą do wniosku, że na jego podstawie wojewoda uzyskuje prawo do zmiany studium w zakresie uwarunkowań (a nie kierunków zagospodarowania) poprzez naniesienie udokumentowanych złóż kopalin, wydając w tej sprawie pojedynczy akt o charakterze nadzorczym - zarządzenie zastępcze, w trybie analogicznym do uregulowanego w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym.

W skardze kasacyjnej podniesiono również, że Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego w zw. z art. 107 k.p.a. Konsekwencją uznania zaskarżonego zarządzenia za akt intencyjny było przyjęcie, że jego treść może być nieprecyzyjna, ogólna i niekonkretna, jako że zakres bezczynności gminy zostanie ustalony dopiero w trakcie późniejszego postępowania planistycznego. Ponadto, wydania zarządzenia zastępczego nie poprzedziło postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które ustalony zostałby dokładny zakres zarządzenia (tj. ustalenie konkretnych obszarów występowania udokumentowanych złóż kopalin, które należy wprowadzić studium, z uwzględnieniem faktu, że częściowo zostały już one wprowadzone przez samą gminę), co stanowiło naruszenie przez Wojewodę art. 208 ust. 1 i 2 ustawy. Trudno bowiem za właściwe uznać zastosowanie sankcji za bezczynność w postaci wydania zarządzenia zastępczego bez ustalenia i wyjaśnienia zakresu tej bezczynności.

Zdaniem skarżącej Gminy, Sąd I instancji błędnie przyjął, że art. 98a ust. 1 i 2 ustawy samorządzie gminnym nie ma zastosowania w procedurze wydawania przez wojewodę zarządzenia zastępczego w przedmiocie wprowadzenia obszarów występowania udokumentowanych złóż kopalin do studium. Art. 208 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Jedynym przepisem tej ustawy, który przewiduje zarządzenie zastępcze jako środek nadzorczy wojewody jest art. 98a, zgodnie z którym jeżeli organ gminy nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę z osobą, wobec której jest to wymagane przepisami innych ustaw, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia stosownej uchwały w terminie 30 dni, a po jego bezskutecznym upływie powiadamia ministra właściwego do spraw administracji publicznej, a następnie wydaje zarządzenie zastępcze. Niewątpliwie zastosowanie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym do postępowania w sprawie wprowadzenia złóż kopalin do studium nastręcza liczne trudności. W szczególności wskazany w tym przepisie termin 30 dni, jaki wyznacza wojewoda organom gminy na podjęcie stosownej uchwały, nie ma racji bytu w przypadku konieczności zmiany studium, gdyż dokonanie zmiany studium wymaga od gminy przeprowadzenia postępowania planistycznego, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego zakończenie w terminie 30 dni nie jest możliwe. Sąd stanął na stanowisku, że wskazany przepis ustawy o samorządzie gminnym można zastosować albo bezpośrednio, albo całkowicie go pominąć. Sąd powinien jednak w pierwszej kolejności szukać możliwości odpowiedniego zastosowania przepisu art. 98a ustawy o samorządzie gminnym do procedury przewidzianej w art. 208 Prawa geologicznego i górniczego. Mając na uwadze rozbudowany i wieloetapowy charakter postępowania wymaganego dla zmiany studium, nie jest możliwe przeprowadzenie go w terminie 30 dni (w odróżnieniu od załatwienia kwestii personalnych, o których mowa w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym Logicznym rozwiązaniem jest zatem przyjęcie, że w wyznaczonym przez wojewodę terminie 30 dni rada gminy powinna wszcząć to postępowanie, wydając uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium. Dopiero po bezskutecznym upływie terminu kompetencje planistyczne w zakresie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin do studium przechodzić powinny w ręce wojewody, który w tej sprawie wydaje zarządzenie zastępcze.

Strona skarżąca wskazała, że ze względu na to, że instytucja zarządzenia zastępczego w przedmiocie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do studium jest stosunkowo nowa, brak jest w tej materii orzecznictwa sądów administracyjnych. Na znaczne problemy z interpretacją niejasnych i niekompletnych przepisów ustawy prawo geologiczne i górnicze wskazuje jednak niespójna praktyka organów administracyjnych. Wojewoda Śląski, wydając w dniu [...] stycznia 2015 r. zarządzenie zastępcze w sprawie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin do studium gminy Ł. zastosował tryb całkowicie odmienny od tego, który przyjął Wojewoda Lubuski, tj. całkowicie pominął przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bezpośrednio zastosował art. 98a ustawy o samorządzie gminnym i wydał jedno zarządzenie kończące postępowanie, poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym. Podobnie postąpił Wojewoda Opolski, wydając zarządzenie zastępcze z dnia [...] grudnia 2014 r. dla gminy D., przy czym przepis art. 98a ustawy o samorządzie gminnym zastosował on odpowiednio a nie bezpośrednio, wyznaczając gminie dłuższy niż 30 dni termin na wprowadzenie zmian do studium. Na wniosek burmistrza termin ten został dodatkowo przedłużony, aby umożliwić gminie przeprowadzenie wymaganej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedury planistycznej. Dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu Wojewoda Opolski podjął działania nadzorcze i we własnym zakresie wprowadził zmiany do studium.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Gminy G. na rzecz organu kosztów postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, Wojewoda wskazał, iż skoro przepisy Prawa geologicznego i górniczego nie regulują kwestii wprowadzenia zmian do studium w sposób odmienny niż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w systemie prawa istnieje akt prawny szczegółowo regulujący tę kwestię, to przepisy tego aktu niewątpliwie znajdą zastosowanie w przedmiocie zmiany studium, nawet jeżeli nie zawarto wyraźnego odesłania do stosowania tych przepisów. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają w kwestii uchwalania studium (i jego zmiany) charakter regulacji kompleksowej, a art. 208 Prawa geologicznego i górniczego należy poczytywać za wyjątek od ogólnej reguły, który zgodnie z ogólnymi zasadami wykładni nie powinno poddawać się wykładni rozszerzającej. Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy byłoby wyłączenie stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wprowadzania zmiany studium, wówczas uregulowałby tę kwestię w sposób odmienny, bądź wyraźnie wyłączyłby stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym organ wskazał, iż należy rozróżnić dwa typy zarządzeń zastępczych. Pierwszy typ zarządzeń stosuje się w sprawach stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, obsadzenia mandatu, odwołania ze stanowiska i rozwiązania umowy o pracę (zarządzenia zastępcze w sprawach personalnych). W przypadku sytuacji personalnych i bezczynności właściwych organów zasadne jest wezwanie organu do podjęcia wymaganego aktu w terminie 30 dni, gdyż zrealizowanie przez organy odpowiedniego, wskazanego przez wojewodę obowiązku może nastąpić w jednorazowym akcie prawnym: uchwale, odwołaniu lub rozwiązaniu umowy o pracę i czas 30 dni jest czasem wystarczającym na realizację tego obowiązku. Zupełnie inny charakter ma zarządzenie zastępcze podejmowane przez wojewodę jako akt nadzoru nad działalnością gminy w zakresie dotyczącym planowania i zagospodarowania przestrzennego. Podejmowanie i zmiana aktów planowania przestrzennego następuje po przeprowadzeniu określonej procedury, która wymaga określonego czasu - minimum jednego roku zarówno w stosunku do miejscowego planu, jak i studium. Zastosowanie w tym przypadku przepisów art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym adekwatnego przy wydawaniu zarządzeń zastępczych w sprawach personalnych nie miałoby racjonalnego uzasadnienia w przypadku zarządzenia zastępczego, które dopiero uruchamia proces sporządzania zmiany studium, wymagający określonej, długotrwałej procedury. Wezwanie przez wojewodę organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni ze świadomością, że gmina nie ma takich ani prawnych ani fizycznych możliwości byłoby bezcelowe, a dodatkowo prowadziłoby do dalszej zwłoki w realizacji obowiązku wskazanego w art. 208 Prawa geologicznego i górniczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

Kwestią sporną w tej sprawie jest przede wszystkim to, czy art. 208 ust. 2 w zw. z ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego stanowi podstawę do wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w celu wprowadzenia do studium obszarów udokumentowanych złóż kopalin. Rozstrzygając tę kwestię, na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 87 ustawy o samorządzie gminnym organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Realizacja nadzoru nad działalnością gminną oparta jest więc na zasadzie legalizmu, co oznacza, iż wszelka ingerencja organu nadzoru w działalność gminną musi mieć wyraźne umocowanie w przepisach ustawowych. Oznacza to również, że przepisy przewidujące ingerencję organów nadzoru w chronioną konstytucyjnie samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający.

Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, iż przykładem przepisu ustawowego uprawniającego organ nadzoru do ingerencji w samodzielność gminy jest art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego. Przepis art. 208 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż obszary złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i które nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. (art. 227 ustawy), czyli termin 2 lat na realizację przez gminy obowiązku przewidzianego w art. 208 ust. 1 tej ustawy upłynął 31 grudnia 2013 r. Zgodnie z art. 208 ust. 2 tej ustawy po upływie terminu określonego w ust. 1 wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Sporządzone w tym trybie studium wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 208 Prawa geologicznego i górniczego jest przepisem przejściowym, mającym zastosowanie do spraw, w których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną dla określonych obszarów złóż kopalin bez zastrzeżeń przed dniem wejścia w życie Prawa geologicznego i górniczego z 2011 r. Przepis ten stanowi odpowiednik przepisów art. 95 i 96 tej ustawy, które mają zastosowanie do analogicznych stanów faktycznych i prawnych zaistniałych już po wejściu w życie tej ustawy.

Spór w tej sprawie dotyczy tego, czy wprowadzenie przez wojewodę na podstawie art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego udokumentowanego obszaru kopalin do studium powinno być poprzedzone procedurą zmiany studium przewidzianą w przepisach art. 9 ust. 1 i art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na treść art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, wykładnia art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego powinna być wykładnią ścisłą. Wykładnia językowa tego przepisu, który przewiduje obowiązek wojewody "wprowadzenia" udokumentowanego obszaru kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydania w tej sprawie zarządzenia zastępczego prowadzi do wniosku, iż zarządzenie zastępcze wojewody wydane na podstawie art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego powinno stanowić o zmianie studium poprzez wprowadzenie do niego (zwłaszcza w części dotyczącej uwarunkowań – art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) udokumentowanego obszaru kopalin. Przed wydaniem zarządzenia zastępczego na podstawie art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego wojewoda nie jest zatem uprawniony do przeprowadzania procedury właściwej dla zmiany studium, a więc również do wydania zarządzenia zastępczego o przystąpieniu do zmiany studium, wszczynającego tę procedurę. Ani przepis art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują dla organu nadzoru takiej kompetencji.

W szczególności - jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej – w przypadku wprowadzania do studium udokumentowanych złóż kopalin ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje dla wojewody analogicznych kompetencji jak wyrażone w art. 12 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli rada gminy nie uchwaliła studium, nie przystąpiła do jego zmiany albo, uchwalając studium, nie określiła w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w programach, o których mowa w art. 48 ust. 1, wojewoda, po podjęciu czynności zmierzających do uzgodnienia terminu realizacji tych inwestycji i warunków wprowadzenia tych inwestycji do studium, wzywa radę gminy do uchwalenia studium lub jego zmiany w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Przyjęty w tym trybie plan wywołuje skutki prawne takie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Porównując art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego i art. 12 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, można dojść do wniosku, że w przypadku zarządzenia zastępczego uregulowanego w Prawie geologicznym i górniczym wojewoda jedynie "wprowadza" udokumentowany obszar kopalin w studium, a więc w tym zakresie od razu dokonuje zmiany studium, zaś w przypadku ponadlokalnych inwestycji celu publicznego – wojewoda "sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze", a więc przeprowadza procedurę planistyczną i wydaje zarządzenie zastępcze w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zawierające część tekstową i graficzną, nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego określającym politykę przestrzenną gminy (w tym lokalne zasady zagospodarowania), sporządzanym dla obszaru całej gminy, którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Na podstawie art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego organ nadzoru ma jedynie obowiązek wprowadzenia do studium obszarów konkretnych złóż kopalin, które zostały rozpoznane i udokumentowane przez właściwe organy administracji geologicznej. Zmiana przez wojewodę studium jest dokonywana w celu formalnego ujawnienia w studium istnienia określonych złóż geologicznych na terenie gminy (zatwierdzonych wcześniej przez właściwe organy administracji geologicznej), a nie w celu zmiany polityki przestrzennej gminy. Zgodnie z art. 6 pkt 19 Prawa geologicznego i górniczego złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Dokumentację geologiczną złoża kopaliny sporządza się w celu określenia jego granic, zasobów geologicznych, warunków występowania oraz określenia możliwości wydobycia kopaliny ze złoża (art. 89 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego). Złoża kopalin są więc elementem środowiska naturalnego i jeżeli ich występowanie zostanie potwierdzone przez właściwy organ administracji geologicznej w drodze decyzji, o której mowa w art. 93 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego (decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną złoża kopaliny), to przepisy tej ustawy (art. 95 ust. 1 i art. 208 ust. 1) wprowadzają obowiązek gminy ujawnienia tych złóż w studium celem ich ochrony oraz celem zapewnienia racjonalnego gospodarowania kopalinami. Zgodnie z art. 96 ust. 1 i art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego w przypadku bezczynności gminy w tym zakresie w określonym terminie kompetencje do wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin do studium przejmuje wojewoda. Niecelowe wydaje się więc przeprowadzanie przez wojewodę procedury zmiany studium w tym zakresie, określonej w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonywanie uzgodnień, uzyskiwanie opinii innych organów, przeprowadzanie konsultacji społecznych tych zmian, skoro obowiązek wprowadzenia tych zmian i ich zakres wynika wprost z przepisów Prawa geologicznego i górniczego.

Istotnym problemem w tej sprawie jest też kwestia stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego. Jeżeli chodzi o tryb wydawania tego zarządzenia przez wojewodę, w art. 208 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego znajdujemy odesłanie wyłącznie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, stosowanych odpowiednio. Brak jest natomiast odesłania do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego, nie można jednak przyjąć, że ustawa ta, ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie mają w ogóle zastosowania w przypadku, o którym mowa w art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy jest instytucją regulowaną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem regulacje tej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) dotyczące aspektów technicznych sporządzenia studium (np. podział na część tekstową i graficzną, skala mapy) mają również zastosowanie do zarządzenia zastępczego wojewody wydanego na podstawie art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego.

Podsumowując tę część rozważań, wskazać należy, iż przed wydaniem zarządzenia zastępczego na podstawie art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego wojewoda nie jest uprawniony do przeprowadzania procedury właściwej dla zmiany studium, określonej w art. 9 ust. 1 i art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego nie może być interpretowany rozszerzająco i stanowić podstawy prawnej do wydania przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w celu wprowadzenia do studium obszarów udokumentowanych złóż kopalin.

Zasadny jest więc zarzut skargi kasacyjnej, naruszenia przez Sąd I instancji art. 208 ust. 2 w zw. z ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przepisy te dają podstawę do wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Nietrafny jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 208 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego w zw. z art. 98 a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który ma odpowiednie zastosowanie w procedurze wydawania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Przepis art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Powołane przepisy dotyczą spraw personalnych, w których termin 30 dni wyznaczony przez wojewodę pozwala upoważnionemu organowi gminy wydać stosowny akt prawny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, iż wyznaczenie gminie dodatkowego 30-dniowego terminu na zmianę studium jest bezcelowe, gdyż zakończenie procedury zmiany studium w tym terminie jest niemożliwe. Proponowana przez stronę skarżącą interpretacja przepisów art. 208 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego w zw. z art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegająca na tym, że wojewoda powinien wyznaczyć gminie termin 30 dni na podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany studium w celu ujawnienia w tym akcie obszarów udokumentowanych złóż kopalin nie może być uznana za prawidłową. Z treści art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego wynika, iż po upływie 2 lat od wejścia w życie tej ustawy obowiązek, o którym mowa w art. 208 ust. 1 ustawy przeszedł na wojewodę. Zatem wyznaczanie gminie przez wojewodę dodatkowego terminu na podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany studium i prowadzenie procedury jego zmiany stanowiłoby naruszenie art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, gdyż prowadziłoby do przedłużenia gminie ustawowego terminu na dokonanie zmiany studium.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ze wskazanych wyżej względów Sąd doszedł do przekonania, że dokonana przez Wojewodę Lubuskiego wykładnia art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego jest błędna i na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lutego 2014 r.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.