Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 977/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. F. kwotę 248 (dwieście czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 19 marca 2020 roku, nr [...], znak [...] ustalił dla J. F. jako zbywcy udziałów [...] części w nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,2991 ha, nr [...] o powierzchni 0,6678 ha i nr [...] o powierzchni 0,3431 ha obr[...] jedn. ewid. N. H., objętej - w dniu zbycia - księgą wieczystą Nr [...], a także zbywcy udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0995 ha obr. [...]. ewid. N. H., objętej - w dniu zbycia - księgą wieczystą Nr [...], jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. rentę planistyczną) w wysokości [...] złotych. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji przywołał przepisy prawa, przyjęte za podstawę prawną wydanej decyzji i dokonał ich omówienia. Ustalając stan faktyczny sprawy podał, iż w dniu 13 września 2016 roku J. F. umową zawartą w formie aktu notarialnego nr [...] dokonał sprzedaży udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,2991 ha, nr [...] o powierzchni 0,6678 ha i nr [...] o powierzchni 0,3431 ha obr. [...]. ewid. N. H., objętej księgą wieczystą Nr [...], a także udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0995 ha obr. [...]. ewid. N. H., objętej księgą wieczystą Nr [...] Ustalono nadto, iż bezpośrednio przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]", tj. przed 13 października 2013 roku, przedmiotowe nieruchomości nie podlegały ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. w dniu 1 stycznia 1995 roku) utraciły moc prawną po 1 stycznia 2003 roku. Organ I instancji wskazał, iż z treści § 77 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" wynika, że stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi 30%. Zauważył przy tym, że sprzedaż udziałów we własności przedmiotowych nieruchomości nastąpiła 13 września 2016 roku, a zatem po dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...]" i równocześnie przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie powyższego planu miejscowego. Organ I instancji wymienił przesłanki, których łączne wystąpienie uzasadnia ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) wskazując, iż są one następujące: wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego, określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej (przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości), zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego (przy czym pod pojęciem "zbycie nieruchomości" należy rozumieć zarówno zbycie całej nieruchomości, jak i jej części, a także zbycie udziału w prawie własności lub w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości). W oparciu o przedstawione okoliczności uznano, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że przedmiotowe nieruchomości podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...]" i zostały spełnione dwie przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej, tj. określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej oraz zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego. W celu ustalenia, czy wystąpiła również trzecia przesłanka, tj. wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego w toku postępowania uzyskano dowód w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego, który został sporządzony przez Ł. G., rzeczoznawcę majątkowego posiadającego uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości nr [...]. Organ I instancji ocenił przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 10 października 2019 roku pod kątem możliwości uznania go za dowód w prowadzonym postępowaniu na okoliczność wystąpienia trzeciej przesłanki niezbędnej do ustalenia renty planistycznej, tj. wzrostu wartości. Organ zauważył, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu z uwzględnieniem art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie z obowiązującymi standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Na podstawie przedłożonego operatu szacunkowego ustalono, że wartości przedmiotowych nieruchomości określone przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. [...] w K. są większe niż wartości przedmiotowych nieruchomości określone przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania po utracie mocy tego planu, a zatem w odniesieniu do wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] zastosowanie ma art. 87 ust. 3 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie jej art. 37 ust. l zdanie drugie i co za tym idzie wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości stanowi różnicę między wartościami przedmiotowych nieruchomości określonymi przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" a ich wartościami określonymi przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. [...] w K. i wynosi: [...] złotych - dla nieruchomości objętej księgą wieczystą Nr [...] oraz [...] złotych – dla nieruchomości objętej księgą wieczystą Nr [...] Organ zauważył, że zgodnie z § 77 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi 30 %. Uwzględniając powołane okoliczności organ I instancji ustalił wysokość renty planistycznej w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości w stosunku do sprzedanych przez J. F. udziałów, określając ją na kwotę [...]złotych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. F., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego i procedury w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1/ art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalający ustalić opłatę w orzeczonej wysokości,

2/ art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich błędne zastosowanie, a polegające na uznaniu, iż dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego, co do formy, treści i metod wyceny,

3/ art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na niedokonaniu należytej oceny dowodów przeprowadzonych w sprawie, w szczególności opinii biegłego w postaci operatu szacunkowego, której odzwierciedleniem winno być uzasadnienie rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu odwołania J. F. podniósł, iż warunkiem nałożenia w drodze decyzji opłaty z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości, który to wzrost musi nastąpić w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie odwołującego się dla ustalenia powyższej opłaty niezbędne jest wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy wzrostem rynkowej wartości nieruchomości a uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, związek ten winien być bezpośredni a wzrost wartości nieruchomości nie może wynikać z innych okoliczności. Podniósł nadto, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości ustala się zatem przez przyjęcie różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 powyższej ustawy). Odwołujący się zauważył, że zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do ustalenia tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Wskazał przy tym, że podstawowym dowodem w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest opinia rzeczoznawcy. W dalszej kolejności podniósł, iż operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Zarzucił przy tym, iż Prezydent Miasta K. nie dokonał prawidłowo oceny kluczowego dowodu, jakim jest w sprawie ustalenia renty planistycznej operat szacunkowy. Wskazał, iż operat podlega kontroli organu pod kątem przyjęcia do porównania odpowiedniej ilości transakcji miarodajnych ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji "nieruchomości podobnej" (por. art. 4 pkt. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz m.in. pod kątem dat transakcji odpowiadających założeniu ustawodawcy. Wyjaśnił, iż nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Konkludując wskazał, iż w sprawie wstępuje niedopuszczalna dowolność w określaniu przedmiotu wyceny. Z jednej strony organ bowiem twierdzi, że przedmiotem wyceny (i postępowania) są określone nieruchomości oznaczone roboczo nr 1, 2 i 3, aby następnie przejść do przyjęcia za poprawne ich wyceny jako "kompleks nieruchomości", czyli faktycznie jedną nieruchomość. W ocenie odwołującego się organ ustalił i orzekł o jednej opłacie w kwocie [...]złotych, podczas gdy powinien ustalić i orzec o 3 różnych opłatach tzw. renty planistycznej - z tytułu wzrostu wartości konkretnie oznaczonych nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący się podkreślił, że wycena, na której oparł się organ orzekając o ustaleniu opłaty, nie dotyczy prawidłowego przedmiotu. Zamiast określać wartość nieruchomości oznaczonych roboczo w treści decyzji nr 1, 2 i 3, organ określił bowiem wartość bliżej nieokreślonego "kompleksu" nieruchomości, a następnie w sposób zupełnie dowolny wartość l m2 tego kompleksu nieruchomości przypisał wartości l m2 nieruchomości oznaczonych roboczo w treści decyzji nr l, 2 i 3. W ocenie Odwołującego się taki zabieg nie może być stosowany w przypadku zbioru odrębnych nieruchomości, gdyż nie pozwala na to żaden przepis prawa, ani norma zawodowa. J. F. podniósł, że powyższa wadliwość dyskwalifikuje co do zasady operat szacunkowy, na którym oparł się organ. Nadto odwołujący się zarzucił, iż sporządzony operat szacunkowy jest wadliwy także w kontekście normy art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazał, że będąca przedmiotem wyceny nieruchomość została sprzedana w dniu 13 września 2016 roku. Tymczasem jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji przedmiotem analizy porównawczej cen nieruchomości było 5 transakcji dokonanych od października 2014 roku do września 2016 roku, gdy chodzi o przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego z 2013 roku przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jego wykorzystania i 6 transakcji dokonanych w okresie od kwietnia 2013 roku do września 2016 roku, gdy chodzi o przeznaczenie nieruchomości w nowym planie. Operat szacunkowy został zatem błędnie sporządzony, gdyż zawiera on analizę transakcji, a w konsekwencji wycenę nieruchomości na datę nieadekwatną do wskazań ustawodawcy. Odwołujący się zaznaczył, że renta planistyczna ma obrazować różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i pomiędzy jej stanem po dokonaniu tej zmiany. Wyceny nieruchomości według tych różnych stanów jej przeznaczenia dokonuje się zatem poprzez porównanie transakcji mających miejsce w tym samym czasie, tj. w dacie transakcji sprzedaży. Tymczasem do porównania przyjęto nieruchomości według cen transakcyjnych zarejestrowanych przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu. W oparciu o wyszczególnione w odwołaniu zarzuty J. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 czerwca 2020 roku, [...] działając na mocy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 149 - 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą pobierania tzw. renty planistycznej jest w stanie faktycznym niniejszej sprawy przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił, iż wedle normy ujętej przywołanym przepisem, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Następnie organ wskazał, że stosownie do treści art. 37 ust. 1 powołanej ustawy, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Organ zauważył, że zgodnie z art. 87 ust. 3a ustawy jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 roku w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem l stycznia 1995 roku, przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem l stycznia 1995 roku jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 roku. Organ wyjaśnił, iż opłata uiszczana gminie na tej podstawie została określona przez doktrynę i praktykę mianem renty planistycznej i stanowi ona swoistą partycypację gminy w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym. Organ podkreślił, iż w sytuacji zaistnienia określonych ustawowo przesłanek nałożono na właściwy organ obowiązek wymierzenia tej opłaty, ograniczając zakres jego swobody w orzekaniu o jej wysokości koniecznością dopełnienia określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad jej orzekania. Organ II instancji wskazał, że dochodzenie roszczeń przez gminę jest czasowo ograniczone, gdyż wedle normy ujętej w art. 37 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy roszczenia z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 4 powołanej ustawy, przepis ust. 3 tego art. 37 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4. Organ podkreślił, że w świetle przytoczonych przepisów uprawnienie Gminy do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wygasa w terminie 5 lat od daty, w której plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Wskazał, iż termin ten ma charakter terminu zawitego i jako taki nie podlega przywróceniu. W związku z tym, w terminie 5 lat od dnia wejścia w życie planu zmieniającego dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości, w wyniku którego nastąpił wzrost jej wartości, musi również zostać wszczęte przez organ administracji postępowanie o ustalenie od zbywcy nieruchomości jednorazowej opłaty. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy organ II instancji wskazał, że J. F. umową zawartą w formie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] dokonał sprzedaży udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,2991 ha, nr [...] o powierzchni 0,6678 ha i nr [...] o powierzchni 0,3431 ha obr. [...]. ewid. N. H., objętej księgą wieczystą Nr [...], a także udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0995 ha obr. [...]. ewid. N. H., objętej księgą wieczystą Nr [...] Organ zauważył, iż wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ I instancji nastąpiło zawiadomieniem z dnia 26 października 2016 roku, a kwestią wymagającą ustalenia było stwierdzenie zaistnienia warunku materialnego nałożenia takiej opłaty, tj. ustalenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia planu. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących wadliwości operatu szacunkowego wykonanego w dniu 10 października 2019 roku przez Ł. G. organ II instancji stwierdził, że przedłożony operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a nadto z uwzględnieniem art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie z obowiązującymi standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż przedmiotowe nieruchomości podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 28 sierpnia 2013 roku obowiązującego od 13 października 2013 roku, ze zmianami wynikającymi z prawomocnego od 25 kwietnia 2018 roku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2016 roku, sygn. akt II SA/Kr 1079/16 i prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018 roku, sygn. akt II OSK 2337/17, zgodnie z którym nieruchomość l (objęta księgą wieczystą Nr [...]) znajduje się w terenie zabudowy usługowej oznaczonym na rysunku planu symbolem U25, natomiast nieruchomość 2 (objęta księgą wieczystą Nr [...]) znajduje się w terenie zabudowy usługowej oznaczonym na rysunku planu symbolem U25 oraz terenie drogi publicznej - drogi zbiorczej oznaczonym na rysunku planu symbolem KDZ. Organ II instancji wskazał, iż wbrew zarzutom Odwołującego się dla odzwierciedlenia wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości spowodowanego wyłącznie uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] rzeczoznawca majątkowy przyjął stan nieruchomości z dnia wejścia w życie powyższego planu miejscowego, tj. 13 października 2013 roku. Organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż nieruchomość 1 powstała w wyniku podziału nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,3100 ha obr. [...]. ewid. N. H., objętej księgą wieczystą Nr [...], zatwierdzonego ostateczną 28 kwietnia 2016 roku decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 15 marca 2016 roku znak [...], tj. po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] Według stanu na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" istniała zatem nieruchomość gruntowa, położona w K., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,3100 ha obr. [...]. ewid. N. H., objęta księgą wieczystą Nr [...] (nazywana dalej nieruchomością pierwotną). Organ podkreślił, że według stanu na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" istniały zatem: nieruchomość gruntowa, położona w K., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,3100 ha obr. [...]. ewid. N. H., objęta księgą wieczystą Nr [...] [...] (nieruchomość pierwotna), nieruchomość gruntowa, położona w K., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0995 ha obr. [...]. ewid. N. H., objęta księgą wieczystą [...] (nieruchomość 2).

Organ II instancji wskazał nadto, że rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż nieruchomość pierwotna (działka nr [...]), nieruchomość 2 (działka nr [...]) oraz nieruchomość gruntowa, położona w K., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0587 ha obr[...]. ewid. N. H., objęta księgą wieczystą NR [...] (nazywana dalej nieruchomością 3, która to nieruchomość 3 była przedmiotem tej samej - co nieruchomości l i 2 - umowy sprzedaży - dokonanej 13 września 2016 roku do Repertorium A Nr [...]) stanowiły spójny obszarowo kompleks działek o wspólnym społeczno - gospodarczym przeznaczeniu, stąd zostały oszacowane łącznie jako teren obejmujący wyżej wymienione nieruchomości (nazywany kompleksem). W ocenie organu II instancji powyższe rozumowanie było prawidłowe i logiczne. W dalszej kolejności organ wskazał, że z uwagi na fakt, iż bezpośrednio przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" nie obowiązywał plan miejscowy, rzeczoznawca majątkowy, przy określaniu wartości przedmiotowego kompleksu dla ustalenia renty planistycznej, przyjął faktyczny sposób jego wykorzystywania przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego. Organ wskazał, że do dnia 1 stycznia 2003 roku przedmiotowy kompleks podlegał ustaleniom miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego os[...] w K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 7 grudnia 1994 roku, zgodnie z którym znajdował się w ulicach zbiorczych oznaczonych na rysunku planu symbolem A3.17\042.KZo 1/2, terenie mieszkalnictwa jednorodzinnego o wysokiej intensywności. Organ zauważył, że w celu ustalenia, czy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] spowodowało wzrost wartości ww. nieruchomości rzeczoznawca majątkowy dokonał określenia trzech wartości rynkowych przedmiotowych nieruchomości, jako przedmiotu prawa własności, według stanu na dzień wejścia w życie planu miejscowego, tj. 13 października 2013 roku oraz cen z dnia zbycia udziałów we własności przedmiotowych nieruchomości, tj. 13 września 2016 roku: pierwszej - przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]", drugiej - przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania przedmiotowego kompleksu przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego oraz trzeciej - przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. [...] w K.. Organ zwrócił uwagę, iż rzeczoznawca majątkowy potraktował nieruchomości w wycenie jako kompleks działek i co za tym idzie wszystkie trzy wartości rynkowe nieruchomości l i nieruchomości 2 określił jako iloczyn ich powierzchni i wartości jednostkowej kompleksu. Wskazał, że dla określenia wszystkich trzech wartości rynkowych przedmiotowego kompleksu rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W ocenie organu II instancji przedłożony operat szacunkowy pod względem formalnym spełnia wszystkie wymogi, co prowadzi do wniosku, że posiada on wartość dowodową. Organ podkreślił, że operat szacunkowy zawiera wszelkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Organ wskazał, iż wartość jednostkową przedmiotowego kompleksu przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" rzeczoznawca majątkowy określił na podstawie sześciu nieruchomości porównawczych. Nieruchomości te zostały wybrane przez rzeczoznawcę majątkowego po przeprowadzeniu przez niego analizy rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych, będących przedmiotem prawa własności, położonych w tym samym obrębie co wyceniany kompleks (obręb [...]. ewid. N. H.) a następnie w całej jednostce ewidencyjnej N. H. oraz w sąsiedniej jednostce ewidencyjnej P., na terenach: o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oraz innych obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego podobnym do przeznaczenia wycenianego kompleksu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] Organ zauważył, że analiza została rozszerzona na całą jednostkę ewidencyjną N. H. oraz sąsiednią jednostkę ewidencyjną P., z uwagi na niedostateczną ilość transakcji wyżej wymienionymi nieruchomościami, położonymi w tym samym obrębie co wyceniany kompleks (obręb [...]. ewid. N. H.). Analiza obejmowała transakcje zawarte w okresie od kwietnia 2013 roku do września 2016 roku. Organ wskazał, iż w celu wyceny przedmiotowego kompleksu przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" rzeczoznawca majątkowy przeprowadził selekcję zanotowanych transakcji wyżej wymienionymi nieruchomościami w oparciu o dziesięć cech rynkowych, mających wpływ na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości, tj. lokalizację ogólną; otoczenie i sąsiedztwo; dostęp do mediów; dojazd, dostępność; kształt; powierzchnię; możliwości inwestycyjne (udział przeznaczenia inwestycyjnego); uwarunkowania planistyczne (dotyczące przeznaczenia inwestycyjnego); maksymalną wysokość zabudowy; ograniczenia. Na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców określił wagi dla powyższych cech rynkowych. W cesze rynkowej "ograniczenia" rzeczoznawca majątkowy uwzględnił m.in. fakt, że na przedmiotowym kompleksie znajdowały się budowle zagospodarowania terenu, place manewrowe, utwardzenie oraz sporadyczne zadrzewienie, co stanowi ograniczenie nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]. Na podstawie analizy rynku oraz w wyniku selekcji przeprowadzonej za pomocą cech rynkowych rzeczoznawca majątkowy otrzymał bazę sześciu transakcji, które ze względu na swoje cechy rynkowe są najbardziej podobne do kompleksu przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jego wykorzystywania przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]". Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy przeprowadził selekcję zanotowanych transakcji nieruchomościami w oparciu o siedem cech rynkowych, mających wpływ na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości, tj. położenie i lokalizację; otoczenie i sąsiedztwo; dostęp do mediów; dojazd, dostępność; kształt; powierzchnię; ograniczenia. Z uwagi na zbieżną ocenę cech nieruchomości porównawczych oraz wycenianego kompleksu w zakresie cechy rynkowej "położenie i lokalizacja" rzeczoznawca majątkowy pominął jej wpływ w dalszej części wyceny. Organ wskazał, iż rzeczoznawca ustalił, że na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości wpływ ma sześć cech rynkowych, tj. otoczenie i sąsiedztwo; dostęp do mediów; dojazd, dostępność; kształt; powierzchnia; ograniczenia. Na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców określił nadto wagi dla powyższych cech rynkowych. Organ zauważył, że w cesze rynkowej "ograniczenia" rzeczoznawca majątkowy uwzględnił m.in. fakt, że na przedmiotowym kompleksie znajdowały się budowle zagospodarowania terenu, place manewrowe, utwardzenie oraz sporadyczne zadrzewienie, co z uwagi na ograniczone możliwości użytkowe stanowi ograniczenie nieruchomości w przypadku potencjalnego zagospodarowania pod zabudowę. Organ wskazał, iż na podstawie analizy rynku oraz w wyniku selekcji przeprowadzonej za pomocą cech rynkowych rzeczoznawca majątkowy otrzymał bazę pięciu transakcji, które ze względu na swoje cechy rynkowe są najbardziej podobne do wycenianego kompleksu. Ceny nieruchomości porównawczych, po dokonaniu korekty ze względu na upływ czasu na datę określenia wartości, tj. datę zbycia udziałów we własności przedmiotowych nieruchomości (13 września 2016 roku), zawierały się w przedziale od 69,65 zł/m2 do 122,02 zł/m2. Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy porównał kolejno cechy wycenianego kompleksu z cechami każdej z nieruchomości porównawczych, wyliczył poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisanych im wag pomiędzy wycenianym kompleksem a nieruchomościami porównawczymi oraz skorygował ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych o sumę poprawek kwotowych. Następnie obliczył wartość jednostkową wycenianego kompleksu jako średnią arytmetyczną z uzyskanych poprawionych cen, która to wartość wyniosła [...] zł/m2. Organ zauważył, iż określona na poziomie [...] zł/m2 wartość jednostkowa przedmiotowego kompleksu przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jego wykorzystywania przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...]" stanowi reprezentatywną wartość dla analizowanego rynku. Organ wskazał, iż ustalona w operacie szacunkowym, przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości 1 przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", jej wartość rynkowa wynosi [...] złotych. Natomiast obliczona w tożsamy sposób wartość rynkowa nieruchomości 2 wynosi [...] złotych. Organ wskazał, iż wartość jednostkową przedmiotowego kompleksu przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. [...] [...] w K. rzeczoznawca majątkowy określił na podstawie siedmiu nieruchomości porównawczych. Nieruchomości te zostały wybrane przez rzeczoznawcę majątkowego po przeprowadzeniu analizy rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych, będących przedmiotem prawa własności, położonych w tym samym obrębie co wyceniany kompleks (obręb [...]. ewid. N. H.), a następnie w całej jednostce ewidencyjnej N. H. oraz sąsiedniej jednostce ewidencyjnej P., na terenach: o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oraz innych obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zbieżnym z przeznaczeniem wycenianego kompleksu w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. [...] w K.. Analiza została rozszerzona na całą jednostkę ewidencyjną N. H. i sąsiednią jednostkę ewidencyjną P., z uwagi na niedostateczną ilość transakcji wyżej wymienionymi nieruchomościami, położonymi w tym samym obrębie co wyceniany kompleks (obręb [...]. ewid. N. H.). Analiza obejmowała transakcje zawarte w okresie od czerwca 2012 roku do września 2016 roku. Organ zauważył, że w celu wyceny przedmiotowego kompleksu przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. [...] w K. rzeczoznawca majątkowy przeprowadził selekcję zanotowanych transakcji nieruchomościami w oparciu o dziewięć cech rynkowych, mających wpływ na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości, tj. lokalizację ogólną; otoczenie i sąsiedztwo; dostęp do mediów; dojazd, dostępność; kształt; powierzchnię; możliwości inwestycyjne (udział przeznaczenia inwestycyjnego); uwarunkowania planistyczne (dotyczące przeznaczenia inwestycyjnego); ograniczenia. Na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców określił wagi dla powyższych cech rynkowych. W cesze rynkowej "ograniczenia" rzeczoznawca majątkowy uwzględnił m.in. fakt, że na przedmiotowym kompleksie znajdowały się budowle zagospodarowania terenu, place manewrowe, utwardzenie oraz sporadyczne zadrzewienie, co stanowi ograniczenie nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. [...] w K.. Organ zauważył, że na podstawie analizy rynku oraz w wyniku selekcji przeprowadzonej za pomocą cech rynkowych rzeczoznawca majątkowy otrzymał bazę siedmiu transakcji, które ze względu na swoje cechy rynkowe są najbardziej podobne do wycenianego kompleksu. Ceny nieruchomości porównawczych, po dokonaniu korekty ze względu na upływ czasu na datę określenia wartości, tj. datę zbycia udziałów we własności przedmiotowych nieruchomości (13 września 2016 roku), zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Organ zauważył, iż rzeczoznawca majątkowy porównał kolejno cechy wycenianego kompleksu z cechami każdej z nieruchomości porównawczych, wyliczył poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisanych im wag pomiędzy wycenianym kompleksem a nieruchomościami porównawczymi oraz skorygował ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych o sumę poprawek kwotowych. Następnie obliczył wartość jednostkową wycenianego kompleksu jako średnią arytmetyczną z uzyskanych poprawionych cen, która to wartość wyniosła 239,90 zł/m2. Organ wskazał, iż określona przez rzeczoznawcę na poziomie 239,90 zł/m2 wartość jednostkowa przedmiotowego kompleksu, przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os[...] w K., stanowi reprezentatywną wartość dla analizowanego rynku. Organ II instancji wyjaśnił, iż wartość rynkowa nieruchomości l przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. [...] w K. wynosi [...] złotych. Natomiast wartość rynkowa nieruchomości 2 przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. [...] w K. wynosi [...] złotych. Nadto organ zauważył, iż w operacie szacunkowym wykazany został związek przyczynowy pomiędzy przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...]" a wzrostem wartości przedmiotowych nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż organ administracyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W oparciu o przedstawione okoliczności organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka, wykazująca, iż w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wzrosła wartość wyżej opisanej nieruchomości. Organ wyraził stanowisko, iż ustalenie jednorazowej opłaty nie jest zależne od uznania organu, gdyż jest to czynność obligatoryjna w sytuacji wypełnienia wszystkich przesłanek o jakich mowa w przepisach prawa. Podkreślił, iż organ I instancji prawidłowo wyliczył opłatę należną od strony, a zatem wydana w sprawie decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej uchylenia bądź zmiany.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. F. zarzucając naruszenie:

1/ art. 134 ust. 1 i 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust.1 i art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21

sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie

wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie, że nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania oraz porównywane nieruchomości wskazane w operacie szacunkowym stanowiącym dowód w niniejszym postępowaniu stanowią nieruchomości podobne w rozumieniu ww. przepisu, co doprowadziło do ustalenia kwoty wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób niezgodny z tym przepisem,

2/ art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy między wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalający ustalić opłatę w orzeczonej wysokości,

3/ art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do argumentacji podniesionej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, nierozpatrzenie materiału dowodowego, brak analizy treści operatu szacunkowego, który przyjęto do ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało całkowicie dowolnym przyjęciem, jakoby biegły w sposób wiarygodny, logiczny i spójny wyjaśnił przyjęte dla potrzeb sporządzanego operatu założenia oraz ograniczeniem oceny operatu jedynie do kwestii formalnych,

4/ art. 80 oraz art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 i 3, § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 6) i 7) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez uznanie za dowód operatu szacunkowego sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego pomimo okoliczności, iż operat nie spełnia wymogów określonych w ww. rozporządzeniu z uwagi na przyjęcie do porównania nieruchomości niemających cech nieruchomości podobnej.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi J. F. wskazał, iż pomimo zawartego w odwołaniu zarzutu wadliwości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę organ II instancji uznał, że w sprawie nie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 19 marca 2020 roku wskazując, iż do wyceny nieruchomości zastosowanie mają przepisy art. 149 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skarżący podkreślił, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia przy metodzie porównania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są cechy transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W ocenie Skarżącego pojęcie nieruchomości podobnej należy interpretować przy odwołaniu się do treści art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą jest to taka nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organów administracyjnych o tym, że nie miały one możliwości dokonywania merytorycznej oceny opinii wydanej przez biegłego w toku postępowania. Powołał się na treść art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał cały dowodowy oraz na treść art. 80 K.p.a. , z którego wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Skarżącego dowód z opinii biegłego podlega takiej samej ocenie przez organ rozpoznający sprawę, jak każdy inny rodzaj dowodu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem udziału we własności nieruchomości zlokalizowanej w granicach nowo uchwalonego planu w czasie nie przekraczającym 5 lat od jego uchwalenia. W ocenie organów obu instancji, wzrost wartości nieruchomości wynikał z faktu, że bezpośrednio przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", tj. przed 13 października 2013 r., przedmiotowe nieruchomości nie podlegały ustaleniom żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utraciły moc prawną po 1 stycznia 2003 roku. Wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] spowodowało wzrost wartości nie ruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu dotychczasowego jej wykorzystywania. W ocenie sądu stanowisko to jest wadliwe.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm. (dalej; ustawa), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy przesądza natomiast, iż wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z przytoczonych unormowań wynika, że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia tego planu, czyli że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06 i z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1244/06, Baza Orzeczeń Lex nr 360221).

Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 149-159). Podstawowym dowodem, w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i co do zasady, podlega ocenie organu stosownie do przepisu art. 80 k.p.a. Tym niemniej ocena ta dokonywana jest w ograniczonym zakresie. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że ocena operatu szacunkowego może dotyczyć jedynie kwestii formalnych a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie kwestii oczywistej wadliwości operatu. W żadnym razie kontrola ta nie może dotyczyć zakresu wiedzy specjalnej, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy i którą wyraża w operacie. Dla przykładu można wskazać pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r. I OSK 384/19 w którym wskazano, iż zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r. I OSK 2023/17 wskazano, iż ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (por. też wyroki NSA z dnia z dnia 13 lipca 2018 r. I OSK 2269/16, z dnia 4 grudnia 2019 r. I OSK 3367/18, z dnia 28 kwietnia 20202 r. I OSK 557/19).

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ nie uwzględnił, istotnej okoliczności z punktu widzenia zaistnienia obowiązku ustalenia opłaty planistycznej a w każdym razie na prawidłowość operatu szacunkowego w aspekcie jego oczywistej wadliwości. Otóż, wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. P 58/08 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 127, poz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W operatu wskazano, "na podstawie ustaleń miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego os[...], który utracił moc prawną z upływem 1 stycznia 2003 r. kompleks obejmujący nieruchomość pierwotną oraz nieruchomości 213 położony był na obszarze o przeznaczeniu mieszanym: teren mieszkalnictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem możliwości realizacji usług - 85%, teren usług handlu - 7%, tj. łącznie teren o przeznaczeniu pod zabudowę: 92%; w pozostałej części kompleks położony w terenach zieleni i komunikacji. W związku z faktem, iż znaczna część terenu położona jest poza maksymalną nieprzekraczalną linią zabudowy, udział powierzchni faktycznie możliwej pod zabudowę wynosi ok. 70%" (str. 35 operatu).

W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie, zachodzi konieczność zastosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy w oparciu o pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym wyżej wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. W wyroku tym Trybunał odnosząc się do zasad konstytucyjnych, wskazał na konieczność respektowania zasady ciągłości planowania przestrzennego, obowiązek dbałości o trwałość tych procesów, prowadzący w praktyce do oceny czy właściciel odnosi rzeczywistą korzyść ze zmiany (uchwalenia) planu miejscowego, w aspekcie badania, czy gmina z tych obowiązków ciągłości planowania się wywiązała, oraz czy uwzględniła ten aspekt w ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. W szczególności Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż "badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione". Trybunał podkreślił również, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych - zbywców nieruchomości w gminie.

W ocenie sądu, w zakresie zasady ciągłości planowania przestrzennego, oceniać należy sytuację, gdy wskutek zaniechania organu uchwałodawczego gminy przez pewien okres czasu nie było uchwalonego planu miejscowego, Działanie takie stanowi naruszenie zasady ciągłości planowania przestrzennego, która mimo, iż nie została wprost wyrażona przez ustawodawcę może być odkodowywana z wielu przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym m.in. z art. 87 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz art. 62 ust. 1 i 2). Warto w tym miejscu odnotować, że chociaż zasada ta odnosi się przede wszystkim do procesów tworzenia aktów planistycznych, to jednak jej znaczenie uwidaczniać się może także w toku postępowań w indywidualnych sprawach administracyjnych. W szczególności zasada ciągłości planowania przestrzennego stanowić będzie dyrektywę wykładni przepisów, dotyczących regulacji stanowiących podstawę wydawania decyzji w sprawach opłat planistycznych (zob. W. Jakimowicz, Zasada ciągłości planowania przestrzennego jako dyrektywa wykładni w procesach stosowania prawa administracyjnego, uwaga nr 3, w: I. Niżnik-Dobosz (red.), Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, LexisNexis 2012, LEX online).

Nie budzi wątpliwości, że zaprezentowany pogląd Trybunału Konstytucyjnego ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Należało ocenić czy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" spowodowało wzrost wartości nieruchomości przy uwzględnieniu, że (jak wynika z operatu) "w miejscowym planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego os. [...] który utracił moc prawną z upływem 1 stycznia 2003 r. kompleks obejmujący nieruchomości wyceniane, którą rzeczoznawca oznacza jako pierwotną oraz nieruchomości 2 i 3, położony był na obszarze o przeznaczeniu mieszanym: teren mieszkalnictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem możliwości realizacji usług - 85%, teren usług handlu - 7%, tj. łącznie teren o przeznaczeniu pod zabudowę: 92%. W pozostałej części kompleks położony w terenach zieleni i komunikacji.

Przyjąć należy, że dopuszczalne przeznaczenie tego terenu było podobne (usługi) a przeznaczenie podstawowe (mieszkalnictwa jednorodzinnego), być może skutkowało tym, że nieruchomość ta miała wyższą wartość w stosunku do przeznaczenia w planie uchwalonym w 2013 r. W operacie jednak takiej wyceny nie przeprowadzono, co świadczy o jego oczywistej wadliwości.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazać należy, iż dobór nieruchomości podobnych leży w kompetencji rzeczoznawcy i co do okresu, w którym dokonano transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania, rzeczoznawca nie doznaje w tym zakresie ograniczeń. Jeżeli ten okres nie jest nadmiernie wydłużony trudno uznać, że działki przyjęte do porównania nie są przydatne do ustalenia w sposób rzetelny stanu faktycznego. W ocenie sądu 4 lata - bo taka jest rozpiętość czasowa transakcji przyjętych do porównania, nie jest okresem nadmiernie wydłużonym także z tego względu, że ceny transakcyjne nieruchomościami w tym okresie nie odnotowywały skokowych wahnięć.

Co do zarzutu, że rzeczoznawca w jednym operacie przyjął do wyceny kilka nieruchomości, dla których prowadzone są oddzielne księgi wieczyste traktując je, jako "kompleks nieruchomości" w ocenie sądu jest zasadny. Jak wynika z art. 46 § 1. K.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z kolei tak w art. 36 ust 4 jak i w art. 37 ustawy, mowa o wzroście wartości nieruchomości. Wywodzić z tego należy, iż każda nieruchomość, jako przedmiot własności (choćby miały tego samego właściciela) powinna być przedmiotem odrębnej wyceny. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też ustawy o gospodarce nieruchomościami a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie dają podstaw prawnych do "grupowania" nieruchomości wycenianych. W ocenie sądu jest to wadliwość operatu i o ile wadliwość ta ze swej istoty nie mogła by wpływać, na wartość wycenianych i zgrupowanych w kompleksy nieruchomości, to nie negowała by wartości dowodowej operatu. Byłoby tak, jeżeli przeznaczenie nieruchomości nowo uchwalonym planie dla całego tego kompleksu było jednolite - takie same dla wszystkich nieruchomości np. w całości byłby to obszar przeznczony pod usługi. Cena jednostkowa za m2 musiała by być identyczna dla wszystkich nieruchomościach i wadliwość operatu nie wpływała by, na wysokość ustalonej łącznie dla tych nieruchomości opłaty planistycznej.

Jeżeli jednak przeznaczenie nieruchomości w nowo uchwalonym planie jest zróżnicowane (a tak jest w najmniejszej sprawie – częściowo to tereny usług a częściowo obszar ma przeznaczenie drogowe) to różna musi być (a przynajmniej może) wartość wycenianych nieruchomości, z uwagi na to, że np. jedna z nich ma w całości przeznaczenie pod usługi i inna drogowe lub mieszane. W ocenie sądu zarzut ten zasługuje na aprobatę i także stanowi o oczywistej wadliwości operatu.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a oraz c oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.