Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1042/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] nr [...] stwierdzono u D. C. chorobę zawodową - astmę oskrzelową wym. w poz. 6 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § l1 ustawy z dnia 26.06.1974 r. - Kodeks pracy.

Wskazana wyżej decyzję wydano w oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające narażenie zawodowe na czynniki o działaniu drażniącym i alergizującym - pyły mączne i kontakt z bawełną oraz poliestrem w środowisku pracy i orzeczenie lekarskie Poradni Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. z dnia [...] nr [...].

Odwołanie od tej decyzji złożył pracodawca – A z o.o. z siedzibą w B., nie zgadzając się z decyzją organu I instancji. Odwołujący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

a) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na obiektywną ocenę stanu zdrowia D.C. oraz przyczyn wystąpienia u niej opisanego wyżej schorzenia i chwili jego powstania,

b) art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów wyrażające się

w zaniechaniu kontroli orzeczenia lekarskiego PCHZ WOMP w K. pod względem formalnym.

A Spółka z o.o. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, bądź uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że w opinii odwołującego decyzja została wydana na podstawie orzeczenie lekarskiego, nie spełniającego kryterium dowodu w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Organ jest obowiązany dokonać oceny opinii lekarskiej pod względem formalnym, czyli zbadać, czy wyjaśnia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy jest rzeczowo i przekonywająco uzasadniona z uwzględnieniem zagrożenia zawodowego, przebiegu i charakteru pracy osoby, która ubiega się o stwierdzenie choroby zawodowej. Odwołujący podkreślił, że orzeczenie lekarskie musi być przekonywające i czytelne, a przede wszystkim uzasadnione w taki sposób, by wyjaśnić wszelkie wątpliwości z odniesieniem się nie tylko do wyników badań przeprowadzonych przez daną jednostkę, ale również do dokumentacji medycznej.

W opinii strony odwołującej się organ przyjął orzeczenie lekarskie obarczone licznymi nieprawidłowościami, które nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie sprawy. Orzeczenie lekarskie nie wskazuje kiedy doszło do powstania u D. C. astmy oskrzelowej. Co więcej, wydana w sprawie opinia lekarska stwierdza rozpoznanie u D. C. choroby zawodowej - astmy oskrzelowej w sytuacji, gdy z uzasadnienia tego orzeczenia, wydanego w dniu [...] . wynika, iż badania przeprowadzone w dniach 12-16 października 2015 r. w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wypadły prawidłowo. Przeprowadzone badania laboratoryjne nie wykazały odchyleń od normy, albowiem w trakcie hospitalizacji nie obserwowano napadów duszności typu astmatycznego. Badania czynnościowe układu oddechowego wypadły prawidłowo, nie wykazując zaburzeń typu obturacyjnego, test prowokacji nieswoistej z metacholiną nie ujawnił aktualnie nadreaktywności oskrzeli.

W opinii odwołującego, z treści uzasadnienia orzeczenia lekarskiego można wnioskować, że u D. C. zdiagnozowano w okresie maj-czerwiec 2015 r. chorobę w nim wymienioną jednakże już po upływie 4 miesięcy od tej daty, w czasie przeprowadzania badań w Instytucie Medycyny Pracy w S., schorzenie to nie występuje, a stan układu oddechowego nie odbiega od norm. Lekarz orzecznik wprost wskazał, iż po 7 miesiącach od ustania styczności z diizocyjanianami doszło do ustąpienia objawów nadreaktywności skurczowej oskrzeli ocenianej w teście z metacholiną.

Zdaniem odwołującego - oznacza to, iż w dacie wydania orzeczenia lekarskiego z dnia [...] w nin. sprawie brak było podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organ zaś nie podjął żadnych dodatkowych czynności mających zmierzających do wyjaśnienia rozbieżności między sentencją orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej a informacjami zamieszczonymi w jego uzasadnieniu.

Strona odwołująca się zwróciła uwagę, że z przeprowadzonej w sprawie oceny narażenia zawodowego wynika, iż od 21.11.2011 r., tj. od daty utworzenia stanowiska [...] D. C. miała kontakt z izocyjanianem - metylenobis. Natomiast z opinii lekarskiej wynika, Iż pierwsze udokumentowane objawy chorobowe wystąpiły w dniu 31.10.2014 r., a więc dopiero po upływie 3 lat od pierwszej ekspozycji na czynnik alergizujący. Pracodawca zaakcentował, że owa rozbieżność czasowa, przemawiająca za odrzuceniem tezy o istnieniu korelacji objawów alergii u pacjentki z narażeniem na izocyjaniany, nie została wyjaśniona zarówno przez lekarzy orzeczników, jak i przez organ.

Odwołujący pracodawca nadmienił, iż wydane w sprawie orzeczenie lekarskie stanowi, iż w zakresie diagnostyki alergologicznej, mającej na celu wykrycie czynnika wywołującego u D.C. objawy astmy oskrzelowej, ograniczono się wyłącznie do wykonania testów z pospolitymi aeroalergenami. Nie przeprowadzono testów prowokacji swoistej z potencjalnymi alergenami środowiska pracy, co zostało uzasadnione względami technicznymi, m.in. brakiem standaryzacji metod prowokacji wziewnej z izocyjanianami.

W opinii pracodawcy, wobec powyższego brak jest dowodów na okoliczność, iż izocyjaniany są substancją wywołującą reakcję alergiczną u D. C., a ustalenia związku przyczynowego pomiędzy narażeniem na izocyjaniany w środowisku pracy a powstaniem astmy oskrzelowej nie można dokonać w oparciu o uogólnione twierdzenie o "znanych właściwościach alergizujących i astmogennych związków chemicznych z grupy izocyjanianów". Stąd tez odwołujący wskazał, iż nawet dodatni test eliminacji zawodowej nie może być miarodajny w tym zakresie, a to wobec braku przeprowadzenia diagnostyki różnicowej, która pozwoliłaby wyeliminować wpływ pozazawodowych czynników mogących wywołać astmę oskrzelową.

Odwołujący nadmienił, że z uwagi na brak przeprowadzenia testów z alergenami środowiska pracy, orzeczenie lekarskie z dnia [...] nie potwierdziło, iż to kontakt z substancją chemiczną metylenobis, będącą składnikiem kleju na zajmowanym przez D. C. stanowisku [...] przyczynił się do powstania u niej astmy oskrzelowej. Stąd też, za niewystarczające należy uznać stwierdzenie rozpoznania choroby zawodowej bez wykazania zależności pomiędzy narażeniem na konkretną substancję występującą w środowisku pracy a powstaniem objawów chorobowych.

Pracodawca podkreślił nadto, iż opinia lekarska nie zawiera żadnego odniesienia do ewentualnych pozazawodowych czynników mogących wywołać astmę oskrzelową. Nie wskazano jakie są to czynniki, a także nie przeprowadzono żadnych badań, pozwalających na ich wykluczenie. Oznacza to w opinii odwołującego się, że nie przeprowadzono diagnostyki różnicowej w kierunku wykluczenia ewentualnego narażenia D. C. na pozazawodowe czynniki mogące wywołać astmę oskrzelową.

W opinii strony odwołującej się - przedstawiony wyżej sposób formułowania opinii lekarskiej, będącej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej dowodem z opinii biegłego, w ogóle uniemożliwia organowi kontrolę tego dowodu pod względem formalnym, tj. zbadanie, czy orzeczenie wyjaśnia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy jest rzeczowo i przekonywająco uzasadnione, z uwzględnieniem zagrożenia zawodowego, przebiegu i charakteru pracy osoby, która ubiega się o stwierdzenie choroby zawodowej. Ogólnikowy i lakoniczny sposób sporządzenia opinii lekarskiej powoduje, że postawiona w tej opinii diagnoza o rozpoznaniu u D. C. astmy oskrzelowej o zawodowej etiologii nie została podparta dostatecznym, merytorycznym uzasadnieniem.

Pracodawca wskazał, że organ w żaden sposób nie odniósł się do kwestii formalnej prawidłowości wydanego przez Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej, na którym wszak oparł swoją decyzję. Podniósł, iż to na prowadzącym postępowanie organie ciąży obowiązek skontrolowania, czy wydane orzeczenie wyjaśniło istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych, czego w nin. sprawie całkowicie zaniechano. Związanie organu wydanym w sprawie orzeczeniem lekarskim w tym znaczeniu, że organ ten nie jest uprawniony do jego kontroli merytorycznej, nie wyłącza obowiązku dokonania oceny formalnej poprawności orzeczenia lekarskiego, będącego wszakże dowodem z opinii biegłego. Organ nie może on oprzeć swojego rozstrzygnięcia na orzeczeniu lekarskim, które niedostatecznie lub w sposób nieprzekonujący uzasadnia swoje stanowisko. Organ administracji nie może oprzeć swego rozstrzygnięcia w sprawie na opinii lekarskiej o lakonicznej treści, nie zawierającej przekonywającego i należytego uzasadnienia bądź sprzecznej z przepisami prawa.

Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), art. 2351 Kodeksu pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 ze zm.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367), [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny orzekł utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że za podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie podejrzenia choroby zawodowej u D. C. przyjął warunki jakie powinny być spełnione do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia, biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określonej w art. 2351 ustawy z dnia 26.06.1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.), która stanowi, iż "za chorobą zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych - narażeniem zawodowym ".

Podniósł, iż sprawie D. C. przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że w/wym. podczas zatrudnienia w zakładzie A Spółka z o.o. w latach 2011-nadal pracuje jako konfekcjoner - operator maszyn szyjących mając kontakt z substancjami chemicznymi z rodzaju metylenobis (fenyloizocyjanian) będącymi składnikami kleju. Pomiary środowiskowe w miejscu pracy nie wykazały przekroczeń NDS.

Organ nadmienił, że D. C. była badana w Poradni Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] nr[...]), gdzie lekarze specjaliści na podstawie przepisów rozp. R.M. z dnia 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych rozpoznali chorobę zawodową – astmę oskrzelową wym. w poz. 6 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy.

Z uwagi na konieczność przeprowadzenia poszerzonej diagnostyki alergologicznej w warunkach szpitalnych Pani D. C. została skierowana do IMP i ZS w S., gdzie przebywała w dniach 12.10.2015 r. - 16.10.2012 r.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaznaczył, iż w trakcie obserwacji klinicznej stwierdzano dodatni test eliminacji zawodowej, miarodajny jest tutaj zwłaszcza test nieswoistej nadreaktywności oskrzeli który był dodatni jeszcze w trzy miesiące od ustania styczności z diizocyjanianami, a po 7 miesiącach doszło do ustąpienia objawów nadreaktywności skurczowej oskrzeli ocenianej w teście z metacholiną. Uwzględniając dane o narażeniu zawodowym, znane właściwości alergizujące i astmogenne związków z grupy izocyjanianów, korelacje objawów alergii u w/wyra. z narażeniem na izocyjaniany a wreszcie dodatni test eliminacji zawodowej i wyniki obserwacji klinicznej stwierdzono wystarczające podstawy do rozpoznania u D. C. astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego.

W opinii organu odwoławczego - orzeczenie lekarskie WOMP w S. z dnia [...] r. należy uznać za uzasadnione w stopniu pozwalającym na jego przyjęcie za podstawę swojego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy podkreślił, że pełnomocnik A Spółka z o.o. poinformowany pismem z dnia 25.08.2016 r. w trybie art. 10 k.p.a. o prawie do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy przed wydaniem decyzji - do dnia 29.09.2016 r. nie udzielił odpowiedzi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania [...] i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, że zgodnie z ustaleniami upowszechnionego orzecznictwa sądów administracyjnych wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Organ nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów.

Nadto odpowiadając na zarzuty odwołania organ wyjaśnił, iż rozpoznana u D. C. choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, a jednocześnie ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwala uznać z wysokim prawdopodobieństwem związek przyczynowy pomiędzy warunkami pracy a rozpoznaną chorobą.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaakcentował, że uwzględnił wniosek strony o ponowne wystąpienie do jednostki WOMP w K. w zakresie jednoznacznego stwierdzenia czy lekarze orzekający dysponowali pełną dokumentacją medyczną pacjentki, dotycząca zarówno leczenia szpitalnego jak również w poradniach specjalistycznych w zakresie rozpatrywanej jednostki chorobowej. Pismem z dnia 17.06.2016 r. WOMP w K. jednoznacznie potwierdziła, że była w posiadaniu kserokopii dokumentacji medycznej D. C. Dodatkowo zaznaczono, że pacjentka była skierowana w trybie konsultacyjnym do IMP i ZS w S., gdzie po pięciodniowej obserwacji klinicznej rozpoznano astmę oskrzelową pochodzenia zawodowego.

Organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie nie ma na celu ustalenia odpowiedzialności pracodawcy, a wydanie decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia istnienia choroby zawodowej. Ustawodawca bowiem zezwolił w art. 2351 k.p. na ustalenie nie tylko bezspornego ale także "z wysokim prawdopodobieństwem" związku przyczynowego pomiędzy występującymi w środowisku pracy szkodliwymi czynnikami, a chorobą ujętą w wykazie chorób zawodowych. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie choroby zawodowej D.C. z okresu zatrudnienia w A Spółka z o.o. na stanowisku [...] potwierdza fakt ekspozycji na alergizujące substancje chemiczne (izocyjaniany).

Dodatkowo [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że wyniki pomiarów substancji alergizujących w środowisku pracy podane w karcie oceny narażenia nie przekraczają wartości dopuszczalnych, zatem jeżeli pomiary kontrolne nie wykazały w środowisku pracy przekroczenia normy NDS czynników szkodliwych dla zdrowia w rozumieniu obowiązujących przepisów prawnych, to jednakże nie oznacza, iż D. C. nie była narażona na działanie tych czynników szkodliwych. Zważyć trzeba, że określone przepisami są najwyższe dopuszczalne stężenia czynników szkodliwych (NDS), których oddziaływanie na pracownika w ciągu dniówki roboczej przez okres jego aktywności zawodowej nie powinno spowodować negatywnych zmian w stanie zdrowia. Z powyższego wynika, że uregulowania te nie zawierają kategorycznych stwierdzeń, iż brak przekroczeń NDS nie może spowodować w organizmie pracownika zmian prowadzących do choroby będącej chorobą zawodową.

Organ odwoławczy podkreślił, że NSA w Warszawie w wyroku z dnia 12.05.2010 r. sygn.. II OSK 335/10 wyraźnie stwierdził, że nie jest wykluczone powstanie choroby zawodowej także w warunkach, w których dopuszczalne normy nie są przekraczane, gdyż znaczenie może mieć także osobnicza wrażliwość na działanie określonego czynnika.

W opinii [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego istnieją zatem przesłanki, by na podstawie rozpoznania przez orzeczników kompetentnej placówki medycznej (PCHZ WOMP w S.) choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych oraz oceny warunków pracy, pozwalające przyjąć z wysokim prawdopodobieństwem zawodową etiologię schorzenia będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca - A Spółka z o.o. z siedzibą w B. zaskarżyła przedmiotową decyzję w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem - wydania decyzji w oparciu o dowód spełniający wymagane prawem kryteria, tj. orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej, zawierające, zgodnie z art. 84 k.p.a., uzasadnienie, ze wskazaniem konkretnych zapisów dokumentacji medycznej, które stanowiły bądź stanowić będą podstawę do wydania orzeczenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej,

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na jego wynik, a w szczególności:

1) art. 138 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji I instancji,

2) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na obiektywną ocenę stanu zdrowia D. C. oraz przyczyn wystąpienia u niej opisanego wyżej schorzenia i chwili jego powstania, wyrażające się zaniechaniem zebrania i dołączenia do akt sprawy dokumentacji medycznej strony, w tym z poradni lekarza pierwszego kontaktu z okresu przed podjęciem pracy w A Sp. z o.o., w celu ustalenia:

1. przyczyn powstania u D. C. stwierdzonej choroby astmy oskrzelowej, a także ustalenia czy była ona związana wyłącznie z wykonywaną pracą,

2. okresu, w którym powstało schorzenie, w szczególności, czy nie ujawniło się ono w okresie przed podjęciem pracy w odwołującej się Spółce,

3) art. 80 w zw. z art. 84 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, wyrażające się w zaniechaniu kontroli orzeczenia lekarskiego Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. pod względem formalnym, podczas gdy orzeczenie to stwierdza rozpoznanie u Pani D. C. choroby zawodowej -astmy oskrzelowej w sytuacji, gdy z uzasadnienia tego orzeczenia, wydanego w dniu [...] wynika, iż badania przeprowadzone u ww. w dniach 12-16.10.2015 r. w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wypadły prawidłowo, a wcześniejsze objawy choroby ustały, w związku z czym brak było podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Nadto orzeczenie zawiera nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym ustalenie, że to narażenie na występujące w środowisku pracy izocyjaniany przyczyniło się do powstania u D. C. astmy oskrzelowej mimo, iż nie przeprowadzono testów prowokacyjnych z alergenami środowiska pracy. Z drugiej strony, orzeczenie nie zawiera wskazania, który konkretnie związek chemiczny z grupy izocyjanianów wywołał u D. C. objawy chorobowe, a w szczególności czy była to substancja chemiczna o nazwie metylenobis będąca składnikiem kleju wykorzystywanego na zajmowanym przez D. C. stanowisku pracy. Wskazano nadto, że orzeczenie nie nie zawiera informacji, czy przeprowadzono jakiekolwiek badania w ramach diagnostyki różnicowej, które pozwoliłyby wykluczyć pozazawodowe czynniki mogące mieć wpływ na powstanie schorzenia, a także nie zawiera odniesienia do dokumentacji medycznej, w tym z poradni lekarza pierwszego kontaktu z okresu przed podjęciem pracy w A Sp. z o.o. co powoduje, że postawiona w tej opinii diagnoza o rozpoznaniu u D. C. astmy oskrzelowej o zawodowej etiologii nie została podparta dostatecznym, merytorycznym uzasadnieniem.

3) art. 11, 15 i 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania.

Nadto postawiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, a w szczególności § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, poprzez wydanie decyzji w oparciu o orzeczenie lekarskie, wydane z naruszeniem przepisów tego paragrafu, tj. w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz bez odniesienia się do pozazawodowych czynników mogących mieć wpływ na powstanie choroby.

W uzasadnieniu strona skarżąca powtórzyła argumentację odwołania. Dodatkowo strona skarżąca wskazała, że w sprawie doszło również do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z art. 15 k.p.a. i 78 Konstytucji RP strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W konsekwencji organ odwoławczy ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy skarżący stwierdził, że organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do zarzutów odwołania, w szczególności nie rozpatrzył zarzutów dotyczących orzeczenia lekarskiego z dnia [...] Z całą pewnością takie działanie organu odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony postępowania. Strona skarżąca nadmieniła, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach uzasadnienia podjętego orzeczenia - jest ustosunkowanie się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego obowiązku winno znaleźć się w uzasadnieniu orzeczenia. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę kwestii stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonego orzeczenia. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Nie ustosunkowanie się do zarzutów narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z tym, że odniesienie się do zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań.

W opinii strony skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza opisane wyżej zasady postępowania, określone w art. 11 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy do znacznej części podnoszonych przez skarżącą zarzutów. Organ II instancji nie odniósł się do licznych, wskazanych powyżej, zarzutów skarżącej dotyczących wydanego w sprawie orzeczenia lekarskiego z dnia [...] stwierdzając jedynie ogólnikowo, iż orzeczenie to jest uzasadnione w stopniu pozwalającym na jego przyjęcie za podstawę swojego rozstrzygnięcia.

Strona skarżąca nadmieniła, że wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania narusza organ w szczególności wówczas, gdy w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony bowiem może pojawić się przeświadczenie o tym, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawy bez uwzględnienia całokształtu ich okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy. Zatem – zdaniem skarżącej - nie sposób przyjąć, iż postępowanie administracyjne, przeprowadzone w nin. sprawie, a w szczególności na podstawie orzeczeń lekarskich, nie spełniających kryterium dowodu w rozumieniu przepisów k.p.a., zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, pozwalający na ocenę "z wysokim prawdopodobieństwem", że stwierdzona choroba ma charakter zawodowy. W związku z powyższym – w opinii strony skarżącej - konieczne w niniejszej sprawie jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, celem prawidłowego przeprowadzenia wskazanych dowodów, w tym uzupełniającego orzeczenia lekarskiego spełniającego wszystkie wymogi przepisane prawem, na okoliczności wnioskowane przez skarżących w toku postępowania, dopiero bowiem po dokonaniu tych czynności będzie możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej i przeprowadzania dowodów oraz swobodnej ich oceny.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej zwanej P.p.s.a. - (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych.

Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna.

Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej, obowiązujące zarówno obecnie, jak i w dacie orzekania przez organ odwoławczy, wyznacza definicja sformułowana w art. 2351 Kodeksu pracy, zgodnie z którą, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Zatem o stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zachowanie dwóch przesłanek. Pierwsza to zamieszczenie danego schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dni 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, druga to ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy Rada Ministrów wydała wyżej powołane rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r., którego postanowienia weszły w życie w dniu 3 lipca 2009 r.

Zgodnie natomiast z § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.

W rozpoznawanej sprawie orzeczenie lekarskie zostało wydane przez uprawnioną jednostkę, która dysponuje specjalistycznymi wiadomościami. W orzeczeniu lekarskim Poradni Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. lekarze specjaliści na podstawie przepisów rozporządzenia R.M. z dnia 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych rozpoznali chorobę zawodową – astmę oskrzelową wymienioną w poz. 6 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych.

Nie sposób jednak nie zauważyć – na co wskazuje strona skarżąca – że nie została wyjaśniona kwestia daty powstania choroby, a mianowicie z oceny narażenia zawodowego wynika, iż od 21.11.2011 r., tj. od daty utworzenia stanowiska [...] D. C. miała kontakt z izocyjanianem - metylenobis. Natomiast z opinii lekarskiej wynika, Iż pierwsze udokumentowane objawy chorobowe wystąpiły dopiero w dniu 31.10.2014 r., a więc dopiero po upływie 3 lat od pierwszej ekspozycji na czynnik alergizujący. Owa rozbieżność czasowa, przy istnieniu tezy o istnieniu korelacji objawów alergii u pacjentki z narażeniem na izocyjaniany, nie została wyjaśniona zarówno przez lekarzy orzeczników, jak i przez organ.

Sąd podziela także pogląd strony skarżącej, że organ przyjął orzeczenie lekarskie, które nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie sprawy. Orzeczenie to bowiem nie wskazuje kiedy doszło do powstania u D. C. astmy oskrzelowej. Nie sposób także nie zauważyć, iż wydana w sprawie opinia lekarska w swojej sentencji stwierdza rozpoznanie u D. C. choroby zawodowej - astmy oskrzelowej w sytuacji, gdy z uzasadnienia tego orzeczenia, wydanego w dniu [...] wynika, iż badania przeprowadzone w dniach 12-16 października 2015 r. w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wypadły prawidłowo. Przeprowadzone badania laboratoryjne nie wykazały odchyleń od normy, albowiem w trakcie hospitalizacji nie obserwowano napadów duszności typu astmatycznego. Badania czynnościowe układu oddechowego wypadły prawidłowo, nie wykazując zaburzeń typu obturacyjnego, test prowokacji nieswoistej z metacholiną nie ujawnił aktualnie nadreaktywności oskrzeli.

Stąd wydają się uprawnione są uwagi strony skarżącej, że z treści uzasadnienia orzeczenia lekarskiego można wnioskować, że u D. C. zdiagnozowano w okresie maj-czerwiec 2015 r. chorobę w nim wymienioną jednakże już po upływie 4 miesięcy od tej daty, w czasie przeprowadzania badań w Instytucie Medycyny Pracy w S., schorzenie to nie występuje, a stan układu oddechowego nie odbiega od norm. Lekarz orzecznik wprost wskazał, iż po 7 miesiącach od ustania styczności z diizocyjanianami doszło do ustąpienia objawów nadreaktywności skurczowej oskrzeli ocenianej w teście z metacholiną.

W opinii Sądu istotnie może to rozumieć w taki sposób, iż w dacie wydania orzeczenia lekarskiego z dnia [...] . w nin. sprawie brak było podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Nie sposób zatem nie zauważyć (co sygnalizowano już w odwołaniu), że organ nie podjął żadnych dodatkowych czynności mających zmierzających do wyjaśnienia rozbieżności między sentencją orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej a informacjami zamieszczonymi w jego uzasadnieniu.

Stąd też uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia w sposób oczywisty w pełni wymogów stawianych przez art. 107 § 1 k.p.a.

Art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie kwestii rozpoznania choroby zawodowej w zasadzie sprowadza się do przytoczenia fragmentów opinii lekarskiej i nader lapidarnego i ogólnego stwierdzenia, że "orzeczenie lekarskie WOMP w S. z dnia [...] należy uznać za uzasadnione w stopniu pozwalającym na jego przyjęcie za podstawę swojego rozstrzygnięcia".

Tego typu uzasadnienie – zwłaszcza zważając na treść odwołania - wskazuje na niedbałość organu odwoławczego w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak pełnej, rzeczowej argumentacji, decyzja w istocie wymyka się spod kontroli.

Podkreślić trzeba, że wbrew swym obowiązkom [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie odniósł się konkretnie do większości argumentów odwołania. Trafnie przy tym strona skarżąca wskazała, iż wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania narusza organ w szczególności wówczas, gdy w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, gdyż strony bowiem może pojawić się przeświadczenie o tym, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawy bez uwzględnienia całokształtu ich okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy.

Organ odwoławczy nie może zaś ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji.

Należy wskazać, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji.

Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu.

Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Brak podania w uzasadnieniu decyzji pełnych motywów rozstrzygnięcia uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony powoduje niemożność poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia.

Na marginesie nie sposób nie zauważyć, że odnosząc się do zarzutów odwołania [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przedstawił w uzasadnieniu decyzji szeroki wywód w kwestii przekroczenia w środowisku pracy normy NDS czynników szkodliwych, gdy tym czasem strona skarżąca nie zawarła w odwołaniu w tej kwestii jakichkolwiek uwag i nie podnosiła w ogóle tego problemu.

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Należy wskazać, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.).

Takich kroków zaś w niniejszej sprawie nie podjęto.

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania mającego na celu wyjaśnienie niezbędnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i analizy dokumentów sprawy, organ obowiązany będzie ważyć poprawność konkluzji w kontekście powyższych uwag sądu, a następnie wydać rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało przepisom prawa materialnego, a motywy rozstrzygnięcia znajdą swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c P.p.s.a. jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 cyt. wyżej ustawy.