Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1080/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 4, art. 20 ust. 4 pkt 1, art. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 183 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 377/10 w sprawie ze skargi Z. S. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzenie ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Z. S. na rzecz Gminy S. kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 377/10 – po rozpoznaniu skargi Z. S. - stwierdził, że uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa oraz zasądził od Rady Gminy S. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż zaskarżoną uchwałą z dnia [...] listopada 2009 r. Rada Gminy S., na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) oraz w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków na rok 2010.

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Z. S. wezwał Radę Gminy w S. do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem w zakresie wyodrębnienia grup taryfowych i w zakresie zatwierdzenia przypisanych do tych grup cen jednostkowych za 1 m3 oraz opłat abonamentowych. Kwestionowana uchwała narusza interesy szczególnie usługobiorców zaliczanych do I oraz II grupy taryfowej, do których również się zalicza.

Rada Gminy uchwałą z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Według uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków z dnia [...] października 2009 r. jako kryterium przynależności podmiotu do odpowiedniej grupy taryfowej przyjęto zasadę przyporządkowania użytkowników w oparciu o algorytm matematyczny zrzutu ścieków. Obliczenie zrzutu ścieków obejmuje średniorocznie 12 – miesięczny zrzut ścieków przez poszczególne podmioty pomniejszony o wskaźnik korygujący 0,5 w porównaniu do uśrednionego okresu poza sezonem letnim (lipiec, sierpień, wrzesień) tj. pozostałe 9 miesięcy. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a także wyboru struktury rodzaju taryfy dokonuje się uwzględniając lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Na terenie Gmin S. i S. występuje specyfika sezonowości - 50% całości oczyszczonych ścieków w skali roku przyjmowana jest przez oczyszczalnię w sezonie letnim. Sezon letni na Mierzei Wiślanej obejmuje okres od lipca do września, w konsekwencji przez pozostały okres 9 miesięcy urządzenia i obiekty kanalizacyjne są w niedużym stopniu obciążone. Stosownie do art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do realizacji odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny. Pociąga to za sobą dodatkowe koszty utrzymania w gotowości urządzeń. Specyfika ta uzasadnia wprowadzenie zróżnicowanych opłat z podziałem na odbiorców, celem eliminacji tzw. finansowania skrośnego. Brak wprowadzenia zróżnicowanych opłat z podziałem na grupy taryfowe przerzucałby cały ciężar utrzymania infrastruktury przez odbiorców odprowadzających ścieki przez 12 miesięcy w roku. infrastruktury przez odbiorców odprowadzających ścieki przez 12 miesięcy w roku. Zdaniem Rady Gminy zatwierdzone uchwałą Nr [...] taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków spełniają warunki i wymagania określone przepisami ustawy z dnia 7 stycznia 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W dniu [...] maja 2010 r. Z. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. Skarżący podniósł, iż zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo w tym szczególnie: art. 24 ust. 4 i 5 oraz art. 2 pkt 13 w związku z art. 2 pkt 8, 9, 10 i 11 ustawy z dnia 7 stycznia 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez zatwierdzenie wyodrębnienia opracowanych przez Przedsiębiorstwo K. "M." Sp. z o.o. grup taryfowych odbiorców usług świadczonych przez to przedsiębiorstwo w oparciu o kryterium, którego nie przewidują przepisy art. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 13 ust. 2 pkt 3 w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków poprzez zatwierdzenie wnioskowanych przez Przedsiębiorstwo K. "M." Sp. z o.o. zróżnicowanych dla wyodrębnionych grup taryfowych cen jednostkowych za odprowadzenie 1m3 ścieków oraz miesięcznych opłat abonamentowych, wprowadzających subsydiowanie skrośne. Skarżący wskazał, iż w uchwale zostały zatwierdzone i wyodrębnione trzy taryfowe grupy odbiorców usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo K. "M." wraz z przyporządkowanymi do tych grup cenami jednostkowymi za odprowadzenie 1 m3 ścieków oraz miesięcznymi stawkami opłaty abonamentowej. Grupa I, do której zaliczeni zostali "użytkownicy systematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych przez cały rok. Do tak scharakteryzowanej grupy taryfowej wnioskujące przedsiębiorstwo zakwalifikowało w rzeczywistości odbiorców jego usług, którymi są zameldowane na stałe na terenie Gminy osoby fizyczne prowadzące gospodarstwa domowe oraz mające siedzibę na terenie tej gminy urzędy, jednostki użyteczności publicznej i przedsiębiorstwa (firmy). Dla tej grupy Rada Gminy zatwierdziła jednostkową cenę za 1m3 odprowadzonych ścieków w wysokości 6,11 zł, opłatę abonamentową w wysokości 1,61 zł/m-c. Grupa II to użytkownicy "niesystematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych, a spełniający uwarunkowania gospodarstw domowych - podmioty nie wynajmujący zarobkowo pokoi: domki letniskowe, budynki jednorodzinne czasowego zamieszkania, dacze itp..". Dla tej grupy Rada Gminy zatwierdziła jednostkową cenę za 1m3 odprowadzonych ścieków w wysokości 7,43 zł, opłatę abonamentową w wysokości 13,83 zł/m-c. Do grupa III zaliczeni zostali "użytkownicy niesystematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych pozostali - pensjonaty, ośrodki wczasowe, pola namiotowe, obiekty zamieszkania zbiorowego (apartamentowce), obiekty zakwaterowania turystycznego, sklepy, bary, smażalnie, itp.". Do tej grupy zakwalifikowano odbiorców, którymi są, przedsiębiorcy (osoby fizyczne i prawne) nie mający siedziby na terenie Gminy, a prowadzący na terenie tej gminy działalność gospodarczą w zakresie wypoczynku, żywienia zbiorowego w stanowiących ich własność pensjonatach, ośrodkach wczasowych, barach, smażalniach itp., obiektach zamieszkania zbiorowego (apartamentowce) i polach namiotowych. Dla tak zdefiniowanej taryfowej grupy odbiorców usług Rada Gminy zatwierdziła jednostkową cena za 1m3 odprowadzonych ścieków w wysokości 7,43 zł, zaś opłatę abonamentową w wysokości 33,71 zł/m-c. Zdaniem skarżącego przepisy art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorczym odprowadzaniu ścieków nie dopuszczają wyodrębniania taryfowych grup odbiorców usług odprowadzania ścieków przez wnioskujące przedsiębiorstwo na podstawie kryterium miejsca stałego zameldowania (miejsca stałej siedziby firmy).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżący podniósł, iż z faktu, że jest odbiorcą usług publicznych świadczonych przez Przedsiębiorstwo K. "M." Sp. z o.o., dla którego Rada Gminy zatwierdziła kwestionowaną taryfę cen i opłat wynika, iż uchwała ta dotyczy jego interesu prawnego - wpływa bowiem - w okresie jej stosowania - na wysokość zobowiązań finansowych skarżącego wobec Przedsiębiorstwa K. "M.".

W piśmie procesowym pełnomocnik Gminy z dnia [...] lipca 2010 r. wskazano, iż jako kryterium przynależności podmiotu do odpowiedniej grupy taryfowej przyjęto zasadę przyporządkowania użytkowników w oparciu o algorytm matematyczny zrzutu ścieków, natomiast zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, wybory struktury rodzaju taryfy dokonuje się uwzględniając lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Na terenie gminy S. i S. występuje specyfika sezonowości - 50% całości oczyszczonych ścieków skali roku przyjmowana jest przez oczyszczalnię w sezonie letnim. Sezon letni na Mierzei Wiślanej obejmuje okres od lipca do września, w konsekwencji przez pozostały okres 9 miesięcy urządzenia i obiekty kanalizacyjne są w niedużym stopniu obciążone. Z mocy art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do realizacji odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny. Obowiązek ten pociąga za sobą dodatkowe koszty utrzymania w gotowości urządzeń. Specyfika ta uzasadnia wprowadzenie zróżnicowanych opłat z podziałem na odbiorców, celem eliminacji tzw. finansowania skrośnego. W ocenie gminy brak zróżnicowanych opłat z podziałem na grupy taryfowe przerzucałby cały ciężar utrzymania infrastruktury przez odbiorców odprowadzających ścieki przez 12 miesięcy w roku.

Z. S. w piśmie procesowym z dnia [...] września 2010 r. ponowił zarzut, iż zróżnicowanie usługobiorców przedsiębiorstwa kanalizacyjnego na użytkowników całorocznych lub użytkowników pozostałych w 2009 r. i odpowiednio odbiorców systematycznie lub niesystematycznie korzystającymi z urządzeń kanalizacyjnych w 2010 roku dokonane zostało na podstawie niedopuszczalnego przepisami kryterium miejsca stałego zamieszkania. Wskazał, iż wniosek złożony w dniu [...] października 2009r. przez Przedsiębiorstwo K. "M." o zatwierdzenie taryf i opłat nie został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy i rozporządzenia, a także nie został poddany przez Wójta Gminy analizie i ocenie jego zgodności z obowiązującymi przepisami, a mimo to został zarekomendowany Radzie Gminy do zatwierdzenia. Działanie to stanowi o naruszeniu treści art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W piśmie z dnia [...] października 2010 r. pełnomocnik organu powtórzył dotychczasową argumentację i dodatkowo podniósł, iż w świetle orzecznictwa uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dotyczy wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodno-kanalizacyjnymi, a właściwym organem gminy, co powoduje, iż nie można uznać jej za akt o charakterze generalnym.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżący wskazał, iż na etapie opracowania przez wnioskujące przedsiębiorstwo komunalne wniosku o zatwierdzenie taryf i opłat wystąpiły nieprawidłowości w błędnym zaopiniowaniu i przyjęciu przez Radę Nadzorczą Spółki taryf na 2010 r. Opinia Rady Nadzorczej sprowadza się do wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców oraz ustalenia i przyporządkowania do tych grup cen za 1m3 odprowadzonych ścieków i wysokości opłat abonamentowych oraz zobowiązania zarządu spółki do przygotowania wniosku taryfowego i przedłożenia go do weryfikacji wójtom gmin w nieprzekraczalnym terminie do dnia 22 października 2009r. Wyodrębnienie grup taryfowych odbiorców dokonane zostało w oparciu o "algorytm matematyczny obowiązujący w 2009 r.", a więc kryterium, którego nie przewidują przepisy art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Kryterium nazwane "algorytmem matematycznym" Prezes Zarządu w piśmie L.dz. [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. zdefiniował, jako miejsce zamieszkania odbiorców usług. Skarżący powołał się na § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz. U. Nr 127 poz.886) i stwierdził, iż załączony do wniosku bilans oraz rachunek zysków i strat na dzień 31 grudnia 2008 r., mogły stanowić podstawę do ustalenia taryf na rok 2009. Bazę wyjściową do planowania kosztów i wyliczenia niezbędnych przychodów na rok 2010 zgodnie z tymi przepisami stanowić może ewidencja księgowa oraz sporządzone na jej podstawie bilans i rachunek zysków i strat na dzień 31 grudnia 2009 r.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżący wskazał, iż zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Skarżący zarzucił, iż Wójt Gminy zobowiązany był do sprawdzenia przedłożonego do zatwierdzenia wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków na 2010 r., czego nie wypełnił, gdyż brak jest dokumentu świadczącego o realizacji tego obowiązku.

W pisemnym oświadczeniu stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z dnia [...] stycznia 2011 r. pełnomocnik Rady Gminy wskazał, iż kompetentnym do ustalenia taryf na 2010 rok był Zarząd Spółki, który na podstawie planowanych niezbędnych kosztów w kwocie 2.651.870 zł zaproponował przyjęcie taryfy, o czym była mowa we wcześniejszych pismach z podziałem na trzy grupy taryfowe. Planowana ilość ścieków w skali roku wynosiła 412.000 m3. Zarząd z propozycją zmian cen zapoznał Radę Nadzorczą na posiedzeniu w dniu [...] października 2009 r. Rada Nadzorcza pozytywnie zaopiniowała propozycję zmiany taryf. Kryteria przypisania do grup taryfowych w oparciu o algorytm matematyczny były przez Spółkę stosowane w taryfach na rok 2009 i 2010. Użytkownicy grup taryfowych zostali przypisani nie według miejsca zamieszkania, lecz według okresu, przez jaki dostarczają ścieki urządzeniami kanalizacyjnymi na oczyszczalnię wg wskazanego algorytmu.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego dotyczących pisma Przedsiębiorstwa K. "M." Sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2009 r. pełnomocnik wskazał, iż w piśmie tym wskazane jest, iż Z. S. posiada domek letniskowy w miejscowości J. czynny sezonowo i na podstawie powyższych kryteriów został zakwalifikowany do grupy taryfowej "pozostali użytkownicy", a więc podstawą nie było miejsce zamieszkania. Według Rady Gminy taryfy na 2010 rok zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.) oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy - rozporządzeniem Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz. U. Nr 127 poz. 886). Pełnomocnik podał, że w dniu [...] października 2009 r. Zarząd spółki przedłożył Wójtowi Gminy wniosek taryfowy celem jej zweryfikowania, która to weryfikacja została dokonana, o czym świadczy fakt, iż w dniu [...] listopada 2009 r. uchwałą Nr [...] Rada Gminy zatwierdziła taryfę na 2010 rok z datą obowiązywania od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. Do wniosku taryfowego, o którym mowa w art. 24 ust. 2 ustawy dołączono: taryfę na zbiorowe odprowadzanie ścieków, uzasadnienie wniosku, ostatnie sprawozdanie za rok obrotowy, tabele stanowiące załączniki do wzoru wniosku będące szczegółową kalkulacją cen i opłat (tabele od A do H).

Odnośnie uwag skarżącego do danych zawartych w tabeli B, błędnym jest twierdzenie, że dane w niej zawarte są niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ w roku 2009 występowały dwie grupy taryfowe, natomiast w roku 2010 trzy grupy taryfowe. Odnośnie tabeli C uwzględnia się planowane koszty ogółem, które zostały ujęte prawidłowo. Odnosząc się do zarzutów stawianych w pozostałych kwestiach tabelarycznych wniosku taryfowego wskazano, że taryfa opłat za ścieki konstruowana jest na podstawie wykonania kosztów i przychodów z roku obrachunkowego obejmującego 12 miesięcy, 2 miesiące przed złożeniem wniosku o zmianę taryf. Rok obrachunkowy dla ustalania taryf nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym. W tabeli E ustalając współczynnik alokacji kosztów uwzględniono tylko współczynnik według ilości planowanych ścieków. Konieczność wprowadzenia alokacji kosztów, tj. zróżnicowania cen i wprowadzenie abonamentu między grupami wynika stąd, że stawki taryfowe powinny zapobiegać subsydiowaniu skośnemu oraz zawierać opłatę pokrywającą koszty stałe związane z utrzymaniem w gotowości oczyszczalni ścieków i infrastruktury kanalizacyjnej przez okres 12 miesięcy. Brak zróżnicowania powodowałby, iż osoby, które systematycznie przez okres całego roku korzystają z odprowadzania ścieków ponosiłyby nadmierny ciężar kosztów utrzymania, podczas gdy podmioty niesystematycznie sezonowo korzystające z urządzeń kanalizacyjnych ponosiłyby wyłącznie koszty w okresie faktycznego zrzutu ścieków, podczas gdy pozostałe miesiące nie podlegałyby opłacie.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących danych w tabeli D pełnomocnik wskazał, że w załączniku do rozporządzenia zawierającym wzór tabeli D nie ma pozycji w której wyodrębnia się pomniejszone koszty eksploatacji i utrzymania, koszty gotowości do świadczenia usług. Wartość ta została wymieniona w części opisowej wniosku taryfowego w punkcie 6 "założenia do kalkulacji ceny jednostkowej 1 m3 odprowadzonych ścieków i stawki miesięcznej opłaty abonamentowej" ppkt e strona 4. Z zapisu tego wynika, iż koszty utrzymania w gotowości urządzeń kanalizacyjnych kształtują się na poziomie 3% ogólnych kosztów prowadzonej działalności tj. w kwocie 79.554 zł. Natomiast wysokość opłaty abonamentowej skalkulowano na kwotę 146.990 zł stanowiącą w odniesieniu do ogólnych całkowitych kosztów eksploatacji 5,55%.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Sąd podał, że sprawa ze skargi Z. S. toczy się według zasad określonych w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd podniósł, że uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy cen i opłat stanowi wyraz władczego oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym, a odbiorcami. Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika Rady, iż uchwała nie ma wpływu na uprawnienia i obowiązki odbiorców usług komunalnych. Zaskarżona uchwała wprost bowiem warunkuje wysokość zobowiązania finansowego odbiorcy w odniesieniu do przedsiębiorstwa komunalnego. Umowa cywilnoprawna pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem stanowi o wzajemnych obowiązkach stron umowy, natomiast wysokość opłat, do których odbiorca jest zobowiązany, determinowana jest uchwałą w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków. Według art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm), zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, służącym zaspokojeniu zbiorowych potrzeb członków wspólnoty gminy. Uchwała rady gminy dotycząca taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków i zbiorowe zaopatrzenie w wodę stanowi regulację w sprawie z zakresu administracji publicznej, co spełnia jeden z wymogów zaskarżalności określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Kolejne warunki formalne dopuszczalności przedmiotowej skargi, polegające na poprzedzeniu jej wezwaniem (bezskutecznym) Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowaniem terminu do jej wniesienia skargi Sąd uznał także za spełnione. Nadto Sąd przyjął, że z uwagi na niesporny fakt, iż skarżący jest odbiorcą usług publicznych świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, dla którego rada gminy zatwierdziła taryfę, uchwała ta dotyczy jego interesu prawnego przez to, że wpływa - w okresie jej stosowania - na wysokość jego zobowiązań finansowych wobec przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, wynikających następnie ze stosunku obligacyjnego.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 2 pkt 12 tej ustawy taryfy, rozumiane jako zestawienia ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków i warunków ich stosowania zatwierdzane są w drodze uchwały rady. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne określa taryfę na rok, na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorów usług. Ustawodawca powierzył radzie gminy kompetencje do zatwierdzania taryf stosowanych przez te przedsiębiorstwa, umożliwiając przez to faktyczną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za świadczone usługi. Kontrola ta odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie, zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy, organ wykonawczy gminy sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia. W drugim etapie rada gminy zatwierdza taryfy, lub odmawia ich zatwierdzenia, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 5). Szczegółowe normy dotyczące określania taryf i warunków rozliczeń mieszczą się w wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 23, 25 i 27 ust. 2 ustawy i rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Sąd przytoczył § 6, § 7 ust. 1, § 2, § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 tego rozporządzenia. Sąd zaznaczył, że w § 5 ust. 1 rozporządzenia zawarto wyliczenie obowiązkowych elementów taryfy dla poszczególnych grup odbiorców, w zależności od rodzaju i struktury taryfy oraz że zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców. Stosownie zaś do § 13 ust. 2 rozporządzenia taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i zróżnicowane w taki sposób, aby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego, co realizowane jest poprzez alokację kosztów według grup odbiorców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżoną uchwałą odbiorcy zostali podzieleni na trzy grupy, gdzie jako kryterium przynależności podmiotu do odpowiedniej grupy taryfowej przyjęto, zgodnie z treścią uzasadnienia uchwały, zasadę przyporządkowania użytkowników "w oparciu o algorytm matematyczny zrzutu ścieków". Natomiast zgodnie z art. 12 pkt 13 ustawy wyodrębnienie taryfowej grupy odbiorców następuje na podstawie charakterystyki odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego odprowadzania ścieków, a także sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Wykorzystanie algorytmu matematycznego jest niczym innym jak uzależnieniem wysokości stawki za odprowadzanie ścieków od ilości zrzutu tych ścieków przez poszczególnych odbiorców. Zdaniem Sądu na podstawie art. 2 pkt 13 ustawy taka przesłanka została wyeliminowana jako decydująca o podziale na grupy taryfowe. W ten sposób przyjęte przez przedsiębiorstwo i zaaprobowane w zaskarżonej uchwale wyodrębnienie grup taryfowych nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy, a to oznacza, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem w całości, gdyż konsekwencje wadliwego podziału na grupy taryfowe rozciągają się na niezgodne z prawem obciążenie poszczególnych odbiorców stosownymi opłatami. W ocenie Sądu przyjęte stawki nie wyeliminowały subsydiowania skrośnego, gdyż takie ich ukształtowanie (z podziałem na odbiorców taryfowych) doprowadziło do sytuacji, że większe opłaty, a tym samym obciążenie większymi kosztami funkcjonowania instalacji i obiektów służących odprowadzaniu ścieków pokrywają podmioty dokonujące zrzutu ścieków okresowo (w okresie letnim, opisanym w uzasadnieniu uchwały jako trzymiesięczny). Natomiast podmioty korzystające z instalacji w okresie całego roku w dużo mniejszym stopniu przyczyniają się do pokrywania kosztów utrzymania i eksploatacji instalacji oczyszczania i odprowadzania ścieków. Sąd zauważył, iż wskazywane przez radę gminy (z odwołaniem się do § 13 ust. 1 rozporządzenia) jako istotne dla przyjętego podziału taryfowego lokalne uwarunkowania miejscowości S. polegające na sezonowości wykorzystania posiadanej instalacji do odprowadzania ścieków, znajdują odzwierciedlenie w § 14 pkt 3 lit. a rozporządzenia, w którym przewiduje się dla przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego dokonującego wyboru struktury i rodzaju taryfy wprowadzenie taryfy sezonowej, charakteryzującej się wyższymi cenami wody lub ścieków w sezonie szczytowego zapotrzebowania na usługi wodociągowo - kanalizacyjne i niższymi cenami poza sezonem. Tymczasem zarówno wniosek przedsiębiorstwa jak i w konsekwencji zaskarżona uchwała pomija ten aspekt wyboru i struktury taryfy, koncentrując się na uzasadnieniu pozaustawowego kryterium przyporządkowania odbiorców do taryf z pominięciem zasad określonych w § 14 rozporządzenia.

W ocenie Sądu uzasadniony jest zarzut naruszenia trybu podejmowania zaskarżonej uchwały przez brak sprawdzenia przez Wójta Gminy, czy załączone taryfy i plan opracowane zostały zgodnie z przepisami ustawy oraz weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy pod względem celowości ich ponoszenia. Zważywszy na brak w aktach administracyjnych jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o realizacji tego obowiązku Sąd przyjął, że dokument taki nie istnieje. Nie podzielił stanowiska pełnomocnika Rady Gminy wywodzącego weryfikację z faktu przekazania przez Wójta wniosku do Rady gminy i podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd zaznaczył, że ustawodawca nie określił, w jakiej szczególnej formie odbywa sprawdzenie i weryfikacja. Zdaniem Sądu weryfikacja winna się ona odbyć w taki sposób, by organ zarządzający gminy w sposób jednoznaczny i niewątpliwy, dla celów dowodowych na piśmie, dał wyraz temu, że czynności te zostały przeprowadzone, a w ich wyniku zaakceptowane zostały wymienione w przepisie elementy wniosku przedsiębiorstwa (taryfy i koszty). Wystarczające byłoby, gdyby Wójt dokonał weryfikacji i akceptacji (i ile nastąpiłaby ona bez zastrzeżeń) poprzez złożenie oświadczenia i podpis na formularzu wniosku złożonego mu przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, w tym przypadku Spółkę. Formuły takiej zabrakło na przedłożonym Sądowi dokumencie w postaci potwierdzonego za zgodność z oryginałem wniosku Spółki skierowanego do urzędu gminy S., a następnie przekazanego Radzie gminy. Z tych względów Sąd przyjął, iż wniosek przedsiębiorstwa przesłany Wójtowi, został skierowany przez Wójta do Rady bez sprawdzenia i weryfikacji, o której mowa w art. 24 ust. 4 ustawy.

Sąd podał, że poza jego uprawnieniami jest badanie i ocena co do sposobu merytorycznej kontroli taryf spoczywającej na organie zarządzającym gminą przed ich uchwaleniem jak i kontrola merytorycznej oceny i działania Rady gminy podejmującej zaskarżoną uchwałę. Sąd nie ma także uprawnienia ani obowiązku przeprowadzania własnej analizy materiału dowodowego co do prawidłowości ustalenia wysokości taryf, a więc sposobu ich wyliczenia i kalkulacji kosztów przez właściwe przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne. Jednak, stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przedłużenia postępowania. W niniejszej sprawie zaistniała taka konieczność, gdyż przedstawione wraz ze skargą akta administracyjne nie zawierały istotnego dokumentu, jakim był wniosek Spółki "M.". Przedstawiony w toku postępowania przed sądem dokument (wniosek Spółki "M.") pozwolił wykazać istotne uchybienie procedury przez brak sprawdzenia przez Wójta gminy, czy załączone taryfy i plan opracowane zostały zgodnie z przepisami ustawy oraz weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy pod względem celowości ich ponoszenia. Jako naganne Sąd ocenił postępowanie Rady Gminy, która przedstawiła akta administracyjne dotyczące zaskarżonej uchwały w sposób wybiórczy, utrudniając w ten sposób kontrolę sądowi administracyjnemu.

Sąd nie podjął rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 p.p.s.a., gdyż zaskarżona uchwała przestała obowiązywać z końcem 2010 roku.

Skargę kasacyjną od wyroku wniosła Rada Gminy S., reprezentowana przez radcę prawnego M. Ł., zaskarżając wyrok w całości.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegającą na wadliwym przyjęciu, iż sezonowe zwiększenie odprowadzenia ścieków, częściowa zmiana ich zawartości i zwiększenie kosztu ich oczyszczania nie stanowi warunków zbiorowego odprowadzenia ścieków uzasadniających wprowadzenie taryfowych grup odbiorców usług;

2) niewłaściwe zastosowanie § 14 pkt 3a rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków przez przyjęcie, że w taryfie zatwierdzonej przez Radę Gminy S. zamiast ustalania taryfowych grup odbiorców należało zastosować taryfę sezonową powodującą wzrost opłat za odprowadzanie ścieków w stosunku do wszystkich odbiorców, nieuwzgledniającą ich charakteru i zróżnicowania( zakres odbiorców ścieków w sezonie obejmuje właścicieli dużych i małych pensjonatów działających tylko w sezonie, właścicieli domków letniskowych, mieszkańców miejscowości wypoczynkowych, rencistów, emerytów, bezrobotnych mieszkańców skupionych w siedliskach po byłych Państwowych Gospodarstwach Rolnych i rolników.

3) naruszenie przepisu art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez błędne przyjęcie, iż brak formalnej adnotacji na wniosku wyklucza możliwość sprawdzenia czy taryfa i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami a koszty zweryfikowane pod względem celowości ich ponoszenia, podczas gdy wójt mógł osobiście zlecić przeprowadzenie stosownych analiz a następnie wysłuchać ich zreferowania i przedstawienia na komisji przed sesją Rady Gminy.

W oparciu o powyższe zarzuty Rada Gminy S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpatrzenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca stwierdziła, iż błędna jest dokonana przez Sąd wykładnia art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegająca na wadliwym przyjęciu, iż sezonowe zwiększenie odprowadzenia ścieków, częściowa zmiana ich zawartości i zwiększenie kosztu ich oczyszczania nie stanowi warunków zbiorowego odprowadzenia ścieków uzasadniających wprowadzenie taryfowych grup odbiorców usług. Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu, iż wykorzystanie algorytmu matematycznego jest niczym innym jak uzależnieniem wysokości stawki za odprowadzanie ścieków od ilości zrzutu tych ścieków przez poszczególnych odbiorców. Takie stanowisko Sądu wypacza cel ustanowienia grup taryfowych. Organ wskazał, iż Gmina S. jest miejscowością turystyczną. Zastosowany w taryfie algorytm matematyczny nie ma służyć uzależnieniu wysokości stawki od ilości zrzutu, ale ma stanowić obiektywne kryterium dzięki któremu można ustalić, którzy z odbiorców korzystają z usług odprowadzenia ścieków przez 2-3 miesiące w roku, a którzy przez cały rok. Wbrew twierdzeniu Sądu wprowadzenie grup taryfowych nie spowodowało finansowania przez odbiorców sezonowych, lecz przeciwnie zrównoważyło ich faktyczny udział w kosztach. Odbiorcy sezonowi powinni posiadać udział w kosztach funkcjonowania przedsiębiorstwa proporcjonalny do udziału w odprowadzanych ściekach. Osiągnięto to dzięki wprowadzeniu taryfowych grup odbiorców i zróżnicowanych opłat. Stanowisko Sądu nie uwzględnia charakteru i zróżnicowania mieszkańców i odbiorców usług. Zdaniem Rady Gminy uwzględnienie sugestii Sądu spowodowałoby, iż emeryci i renciści oraz rolnicy, a także mieszkańcy osiedli byłych Państwowych Gospodarstw Rolnych w sezonie letnim musieliby płacić równie wysokie opłaty za ścieki co właściciele pensjonatów, domów wczasowych, lokali gastronomicznych, właścicieli apartamentowców i domów letniskowych sezonowo przebywających na terenie Gminy.

Nadto, w ocenie strony skarżącej Sąd błędnie przyjął, iż brak formalnej adnotacji na wniosku wyklucza możliwość sprawdzenia, czy taryfa i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami, a koszty zweryfikowane pod względem celowości ich ponoszenia, podczas gdy wójt mógł osobiście zlecić przeprowadzenie stosownych analiz, a następnie wysłuchać ich zreferowania i przedstawienia na komisji przed sesją Rady Gminy. W ocenie skarżącej nie ma możliwości, aby Wójt przekazał taryfy do zatwierdzenia Radzie bez zapoznania się z nimi, a tym samym bez ich weryfikacji w sytuacji kiedy przedsiębiorstwo - w tym wypadku Przedsiębiorstwo Komunalne "M." kieruje stosowny wniosek właśnie do niego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. S. wniósł o jej odrzucenie, gdyż zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują uzasadnienia faktycznego i prawnego, a wiec skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Z. S. przedstawiony przez Radę Gminy zarzut naruszenia prawa materialnego nie może zamierzonego skutku odnieść, gdyż zarzut jest na kwestionowaniu bezspornego w sprawie stanu faktycznego i stanowi kolejną próbę kreowania pożądanego przez wnoszącego skargę kasacyjną poglądu w sprawie. Nadto określona przepisami ustawy charakterystyka odprowadzanych ścieków oraz warunki wprowadzania tych ścieków do sieci kanalizacyjnej i sposób rozliczenia za świadczone usługi nie mogą stanowić podstawy do wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców usług na podstawie przyjętego w zatwierdzonej przez Radę Gminy S. taryfie opłat, kryterium nazwanego "algorytmem matematycznym", ponieważ kryterium takiego przepisy ustawy nie dopuszczają.

W ocenie Z. S., Wójt Gminy S. nie dopełnił obowiązku wynikającego z przepisu art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Po pierwsze zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż procedura zatwierdzania taryf obejmuje określone ustawowo etapy postępowania:

1) opracowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne projektu taryf i przedłożenie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosku o ich zatwierdzenie,

2) dokonanie sprawdzenia przez organ wykonawczy gminy zaproponowanych taryf – stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 123, poz. 858 ze zm.).

3) zatwierdzenie taryf przez radę gminy - art. 24 ust. 5 ustawy,

4) ogłoszenie taryf.

Kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie organ wykonawczy gminy sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Następnie taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, co oznacza, że rada gminy rozstrzyga o prawidłowości przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy (art. 24 ust. 1 ustawy). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005r., II OPS 1/05, ONSAiWSA 2005/5/87, Prok.i Pr.-wkł. 2005/10/39, Wspólnota 2005/11/52 ) użytemu w art. 24 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 123, poz. 858 ze zm.) terminowi "zatwierdzenie" należy przypisać swoiste znaczenie prawne, wynikające z kontekstu normy kompetencyjnej, tj. normy nakładającej na organ obowiązek zajęcia się sprawą taryfy w granicach kompetencji władczych nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Wyznaczony w art. 24 ust. 3 ustawy termin 45 dni odnosi się nie tylko do uchwały, której przedmiotem jest zatwierdzenie taryfy, ale również do uchwały o odmowie jej zatwierdzenia.

Sprawa taryfy może być zatem rozstrzygnięta przez jej zatwierdzenie w sytuacji, gdy taryfa odpowiadać będzie prawem określonym wymaganiom. Czynność zatwierdzenia oznaczać będzie akceptację obowiązywania cen i opłat w ustalonej w taryfie wysokości. W przeciwnym przypadku rada gminy jest władna podjąć uchwałę o odmowie jej zatwierdzenia taryf.

Wcześniej podejmowane są czynności sprawdzające przez wójta (burmistrza, prezydenta).

Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 123, poz. 858 ze zm.) wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia.

Powyższy obowiązek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) został sformułowany nieprecyzyjnie.

A mianowicie, tak w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jak i przepisach innych ustaw, nie przewidziano formy w jakiej wójt (burmistrz, prezydent miasta) winien odzwierciedlić przeprowadzenie czynności nakazanej mu przez art. 24 ust. 4 ustawy. W tym stanie prawnym przyjąć należy, iż skoro ustawodawca nie ustanowił dla sprawdzenia, o jakim mowa w formy art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 123, poz. 858 ze zm.) określonej formy działania, to tym samym brak jest podstaw prawnych do przyjmowania formy działania organu wykonawczego gminy w drodze "domniemania" i łączenia z brakiem zachowania takiej formy skutku w postaci nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie zatwierdzenia taryf (art. 24 ust. 1 ustawy) .

Gdyby ustawodawca zamierzał nadać tej czynności organu wykonawczego gminy określoną formę prawną, to zamieściłby w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków odpowiednie uregulowania prawne. W świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest podstaw do przyjmowania w drodze "domniemania" formy działania organu wykonawczego gminy w trybie art. 24 ust. 4 ustawy. Organ gminy powinien przeprowadzić czynności na tyle szybko, aby rada gminy mogła podjąć uchwałę z zachowaniem terminu 45 dni od dnia złożeniu wniosku.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dostrzegając, że ustawodawca nie określił, w jakiej szczególnej formie odbywa sprawdzenie i weryfikacja taryf przyjął, iż organ winien dać wyraz na piśmie (dla celów dowodowych), że czynności te zostały przeprowadzone, a w ich wyniku zaakceptowane zostały wymienione w przepisie elementy wniosku przedsiębiorstwa (taryfy i koszty) np. poprzez złożenie oświadczenia i podpis na formularzu wniosku złożonego mu przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne. Prezentując taki pogląd Sąd pierwszej instancji uznał, że Wójt Gminy S. nie dopełnił wynikającego art. 24 ust. 4 ustawy obowiązku tj. wniosek przedsiębiorstwa przesłany Wójtowi został skierowany przez Wójta do Rady bez jego sprawdzenia i weryfikacji. Z tego domniemania o braku sprawdzenia i weryfikacji wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyprowadził tezę o istotnych uchybieniach procedury dających podstawę do stwierdzenia, że uchwała Rady Gmina S. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków na rok 2010 wydana została z naruszeniem prawa. Jest to wniosek pochopny.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż kryterium oceny legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak:

- podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy,

- brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści,

- niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały,

- naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79).

Wprawdzie ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wskazuje sposobu postępowania w sytuacji, gdy organ wykonawczy gminy - w wyniku sprawdzenia zgodności taryf z przepisami ustawy i weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia - dokona negatywnej oceny przedstawionych taryf, to zważywszy, iż organ wykonawczy nie może wprowadzać korekt do taryfy złożonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, należy uznać, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) po przeprowadzeniu czynności w trybie art. 24 ust. 4 ustawy przedstawia radzie gminy wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego i w razie negatywnej oceny przedstawionych taryf może wnioskować o podjęcie uchwały o odmowie ich zatwierdzenia.

Jeśli w aktach sprawy nie ma takiego stanowiska organu wykonawczego gminy może to oznaczać, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) dokonał pozytywnej oceny przedstawionych taryf. Brak w aktach sprawy pisemnego stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie oznacza automatycznie, iż organ ten nie dokonał czynności nakazanych przepisem art. 24 ust. 4 powołanej wyżej ustawy. Aby stwierdzić nieważność uchwały zatwierdzającej taryfy lub jej wydanie z naruszeniem prawa konieczne jest ustalenie niewątpliwego stanu faktycznego. Takiego rozstrzygnięcia sąd administracyjny nie może podejmować opierając się na domniemaniach.

Jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Kwestia sprawdzenia przez Wójta Gminy S. zgodności taryf z przepisami ustawy i weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia mogła być poruszana na sesji Rady Gminy, na której podjęto uchwałę w sprawie taryf i do jej wyjaśnienia być może wystarczyłby np. protokół z tego posiedzenia. Ponadto brak w aktach pisma Wójta Gminy S. odnośnie wyników oceny i weryfikacji taryf może oznaczać, że Wójt ocenił pozytywnie przedłożone taryfy, gdyż w przypadku negatywnej oceny przedstawiłby określone wnioski Radzie Gminy S. Może to także oznaczać, że nie sporządził pisemnego stanowiska, ale swoją ocenę (pozytywną bądź negatywną ) przedstawił na sesji Rady Gminy S. bądź w innej formie.

Z powyższych względów trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Zasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przepisu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wskazywane przez radę gminy - za wnioskiem przedsiębiorstwa i z odwołaniem się do § 13 ust. 1 rozporządzenia - lokalne uwarunkowania miejscowości S. polegające na sezonowości wykorzystania posiadanej instalacji do odprowadzania ścieków, jako istotne dla przyjętego podziału taryfowego, znajdują odzwierciedlenie w § 14 pkt 3 lit. a) rozporządzenia. Tymczasem zarówno wniosek przedsiębiorstwa jak i w konsekwencji zaskarżona uchwała, w ocenie Sądu pierwszej instancji, pomija ten aspekt wyboru i struktury taryfy, koncentrując się na uzasadnieniu pozaustawowego kryterium przyporządkowania odbiorców do taryf z pominięciem zasad określonych w § 14 rozporządzenia. Powołany przez Sąd pierwszej instancji przepis § 14 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz. U. Nr 127 poz. 886) przewiduje taryfę sezonową, która charakteryzuje się wyższymi cenami wody lub ścieków w sezonie szczytowego zapotrzebowania na usługi wodociągowo - kanalizacyjne i niższymi cenami poza sezonem.

Rację ma strona skarżąca, iż sąd administracyjny nie może "nakazywać" zastosowania określonej taryfy. To przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne dokonuje wyboru struktury i rodzaju taryfy na podstawie kryteriów, o których mowa w § 13 ust. 2 i 3 rozporządzenia, o czym jednoznacznie stanowią przepisy § 13 i § 14 powołanego wyżej rozporządzenia.

Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne dokonuje wyboru struktury i rodzaju taryfy, uwzględniając: w zależności od przyjętego rodzaju taryfy dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług - taryfę jednolitą lub taryfę niejednolitą ( pkt 1); w zależności od struktury taryfy - taryfę jednoczłonową lub taryfę wieloczłonową ( pkt 2); w zależności od zróżnicowania cen wody w różnych przedziałach jej zużycia lub ścieków w różnych przedziałach ich wprowadzania - taryfę sezonową lub taryfę progresywną ( pkt 3). Powyższego wyboru przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne dokonuje na podstawie kryteriów, o których mowa w § 13 ust. 2 i 3, a więc uwzględniając m.in. lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków ( § 13 ust. 1 ). Taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa oraz zysku, motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków, eliminację subsydiowania skrośnego oraz łatwość ustalania i sprawdzania należności za świadczenie usług ( § 13 ust. 2). Stawkę opłaty abonamentowej kalkuluje się na podstawie kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego i rozliczenia należności za wodę lub ścieki - ( § 13 ust. 4 rozporządzenia ).

Różnicowanie cen i stawek opłat, o których mowa w § 13 ust. 2 rozporządzenia, zapewnia się w szczególności przez podział odbiorców usług na grupy taryfowe i przypisanie do poszczególnych grup odpowiadających im planowanych kosztów świadczenia usług oraz wybór rodzaju taryf i odpowiedniej dla poszczególnych taryf struktury cen i stawek opłat, a także uwzględnienie, przy określaniu niezbędnych przychodów odpowiadających poszczególnym taryfowym cenom i stawkom opłat, zróżnicowania kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych.

Skoro przepisy przewidują, iż przy różnicowaniu cen i stawek opłat uwzględnia się zróżnicowanie kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych, to jest dopuszczalne określenie wyższych cen i stawek opłat w odniesieniu odbiorców, w przypadku których przedsiębiorstwo ponosi wyższe koszty utrzymania urządzeń w gotowości i eksploatacji po uruchomieniu urządzeń nieczynnych przez znaczną część roku.

Natomiast to, iż część odbiorców korzysta z urządzeń kanalizacyjnych systematycznie, a część niesystematycznie, nie oznacza, iż przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne obowiązane jest zastosować taryfę sezonową. Uwzględnienie lokalnych uwarunkowań w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, o jakich mowa w § 13 ust. 1, pozwala przedsiębiorstwu na dokonanie wyboru struktury i rodzaju taryfy adekwatnej do ponoszonych kosztów i uzasadnionego zysku z zachowaniem należytej ochrony odbiorców świadczonych usług. Włączenie do stawki opłaty abonamentowej kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych znajduje uzasadnienie prawne. Zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy przedsiębiorstwo kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Z obowiązkiem tym łączą się koszty utrzymania urządzeń w gotowości.

Podkreślić należy, iż czym innym są kryteria wyboru struktury i rodzaju taryfy, a czym innym kryteria przypisania podmiotów do odpowiedniej grupy taryfowej.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż wykorzystanie algorytmu matematycznego zrzutu ścieków jako kryterium przynależności podmiotu do odpowiedniej grupy taryfowej oznacza, iż wyodrębnienie grup taryfowych nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy, gdyż art. 2 pkt 13 ustawy wyeliminował taką przesłankę jako decydującą o podziale na grupy taryfowe.

Według art. 2 pkt 13 ustawy określenie taryfowa grupa odbiorców usług oznacza odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi.

Z brzmienia powołanego wyżej przepisu nie można wysnuć wniosku do jakiego doszedł Sąd pierwszej instancji.

Przedsiębiorstwo K. "M." Sp. z o.o. w Stegnie dokonało podziału użytkowników sieci kanalizacyjnej na trzy grupy: grupa I - użytkownicy systematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych ( w skali roku ), grupa II - użytkownicy niesystematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych i spełniający uwarunkowania gospodarstw domowych ( podmioty niewynajmujący zarobkowo pokoi: domki letniskowe, budynki jednorodzinne czasowego zamieszkania, dacze itp.."), grupa III - użytkownicy niesystematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych pozostali np. pensjonaty, ośrodki wczasowe, pola namiotowe, obiekty zamieszkania zbiorowego (apartamentowce), obiekty zakwaterowania turystycznego, sklepy, bary, smażalnie, sklepy sezonowe itp.

Taki podział - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy. Podział ten uwzględnia kryteria, o których mowa w § 13 ust. 2 i 3, a także lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków ( § 13 ust. 1 rozporządzenia ), w tym charakter miejscowości i znaczny przyrost ludności w okresie wakacyjnym, koszty utrzymania urządzeń w gotowości i koszty eksploatacji po uruchomieniu urządzeń nieczynnych przez znaczną część roku, koszty inwestycji i remontów sieci zapewniających świadczenie usług w sezonie letnim dla znacznej ilości odbiorców. Przedsiębiorstwo K. "M." Sp. z o.o. w S. jedynie dla sprawdzenia sposobu korzystania z sieci kanalizacyjnej (systematycznie/ nie systematycznie ) użyło algorytmu matematycznego zrzutu ścieków. Przedsiębiorstwo nie dokonało podziału użytkowników sieci kanalizacyjnej – wbrew stanowisku Z. S. - zależnie o tego, czy użytkownicy są zameldowani czy też nie na terenie Gminy S.

Stosownie do § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego tj. pokrywania kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców ( § 2 pkt 2 rozporządzenia ).

Stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż przyjęte w niniejszej sprawie stawki nie wyeliminowały subsydiowania skrośnego jest gołosłowne, nie poparte żadnymi argumentami. Sąd pierwszej instancji nie rozważył należycie sprawy skupiając się na zastosowaniu algorytmu matematycznego zrzutu ścieków. Przy ocenie, czy nie zachodzi subsydiowanie skrośne należy ocenić całość uregulowań przyjętych w taryfach i argumenty, które legły u podstaw takiego wyboru. W szczególności przy ocenie subsydiowania skrośnego należy mieć na uwadze zarówno to, czy przychody od podmiotów z grupy II i III nie będą pokrywać kosztów świadczenia usług dla podmiotów z grupy I jak i odwrotnie, czy przyjęcie innego uregulowania nie spowodowałoby, że to przychody od podmiotów z grupy I będą pokrywać kosztów świadczenia usług dla podmiotów z grupy II i III.

W stanie rzeczy podzielić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków tak przez błędną wykładnię jak i błędne zastosowanie.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.