Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 629/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska sędzia NSA Zbigniew Romała po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 lipca 2021 r. uchylającą decyzję Burmistrza z 20 maja 2021 r. i odmawiającą ustalenia na rzecz A. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 8 MW (z możliwością podziału na etapy) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie dziatek o nr ewid. [..] i [..], położonych w obrębie ewidencyjnym K., gm. C.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 5 marca 2021 r. A. zwróciła się do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 8 MW (z możliwością podziału na etapy) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działek o nr ewid. [..] i [..], położonych w obrębie ewidencyjnym K., gm. C. Do wniosku dołączono decyzję środowiskową, mocą której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia.

W toku postępowania sporządzono projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, który przesłano celem uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, Staroście oraz Dyrektorowi Zarządu Zlewni Wód Polskich. Wszystkie organy uzgadniające zajęły stanowisko pozytywne.

Decyzją z 20 maja 2021 r. Burmistrz orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 8 MW (z możliwością podziału na etapy) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działek o nr ewid. [..] i [..], położonych w obrębie ewidencyjnym K., gm. C. Z uzasadnienia decyzji oraz z jej załącznika tekstowego wynika, że teren objęty wnioskiem nie jest objęty zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto że do inwestycji nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), z uwagi na treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł z zachowaniem terminu D.G., zarzucając naruszenie:

art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 8 MW stanowi inwestycję dotyczącą budowy infrastruktury technicznej;

art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 8 MW, pomimo iż na przedmiotowym obszarze, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie przewiduje lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW;

art. 53 ust. 3 u.p.z.p, poprzez brak dokonania właściwej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu;

art. 63 ust. 1 u.p.z.p. (najprawdopodobniej art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo braku łącznego spełnienia przesłanek w nim wymienionych;

art. 63 ust. 3 u.p.z.p. (najprawdopodobniej art. 61 ust. 3 u.p.z.p.) poprzez jego zastosowanie pomimo braku zawarcia go w podstawie prawnej decyzji i oparcie się o jego dyspozycję w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz błędną wykładnię, jakoby przedmiotowa inwestycja dotyczyła "budowy infrastruktury technicznej", a w konsekwencji błędne uznanie, że brak jest konieczności spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

6.przepisów postępowania, a konkretnie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a..

Rozstrzygając w przedmiocie odwołania Kolegium wydało zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję o treści przywołanej na początku uzasadnienia. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja Burmistrza musiała zostać uchylona.

Podstawę prawną działania organów administracji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), która określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy.

Ustalanie zasad zagospodarowania i zabudowy terenów następuje poprzez uchwalenie przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), bądź w przypadku jego braku, poprzez wydanie dla danej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 w/w ustawy (z uwzględnieniem treści art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków wymienionych w przywołanym przepisie.

W ocenie Kolegium charakter fundamentalny dla całego toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy mają dwie kwestie. Po pierwsze, wydanie orzeczenia w tej materii zawsze musi wiązać się z prawidłowym (to jest zgodnym z przepisami rozporządzenia) przeprowadzeniem analizy, celem której jest ustalenie zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Po drugie decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest decyzją "związaną", co oznacza, że organ administracji nie może odmówić jej wydania jeśli stwierdzi zgodność wniosku inwestora z ustawowymi przesłankami do wydania decyzji. Jednocześnie jeżeli chociażby jeden z powyższych warunków nie jest spełniony, decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może zostać wydana.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma również treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Aby więc odstąpić od stosowania dwóch pierwszych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że dana inwestycja jest jedną z tych, które zostały wymienione w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego rację ma odwołujący się wskazując, że instalacja odnawialnego źródła energii nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, jak przyjął organ I instancji. Świadczy o tym już samo wyodrębnienie i wymienienie w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dwóch powyższych rodzajów inwestycji. Wynika to również z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524), który nadał nowe brzmienie art. 61 ust 3 u.p.z.p. W uzasadnieniu zapisano, iż " W związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Tym samym zapis potwierdza, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej". Z uwagi na powyższe Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie mógł znaleźć zastosowania ze względu na to, że inwestycja objęta wnioskiem A. mogłaby zostać potraktowana jako urządzenie infrastruktury technicznej.

Odrębnej analizy wymaga natomiast zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zdaniem Kolegium nie budzi żadnych wątpliwości, że zamierzenie, którego dotyczy niniejsze postępowanie jest taką właśnie instalacją. W tej sytuacji rozważenia wymagała kwestia zastosowania w sprawie wskazywanego w odwołaniu art. 10 ust. 2a u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że "realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, baza LEX, art. 10). Skoro więc z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p, miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego" (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 994/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 146/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 42/21). Zdaniem Kolegium powyższa wykładnia znajduje potwierdzenie w obecnym kierunku działań legislacyjnych, czego przejawem jest projekt ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, opracowany przez Ministerstwo Klimatu (numer z wykazu UD 107). Zgodnie z projektem, przepisowi art. 10 ust. 2a u.p.z.p. zaproponowano następujące brzmienie:

"2a. Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW;

urządzeń fotowoltaicznych innych niż wolnostojące.".

Z uzasadnienia do projektu ww. ustawy wynika, że "zmiana w art. 3 projektu dotycząca ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.), jest odpowiedzią na pojawiające się bariery, które utrudniają dalszy rozwój wykorzystania odnawialnych źródeł energii w Polsce. Do kwestii kluczowych, dostrzeganych w powyższym zakresie, którą potwierdzają liczne głosy przedstawicieli branży OZE oraz partnerów społecznych zainteresowanych partycypacją w przedmiotowym sektorze, zaliczyć należy regulacje związane z planowaniem przestrzennym. Jedną z nich jest przepis art. 10 ust. 2 a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje, że "jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie ". Mając na uwadze powyższe należy zatem stwierdzić, że regulacja ta uniemożliwia posadowienie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW bez odpowiedniego uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy, a co za tym idzie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które mogą być sporządzane dla tej gminy lub jej mniejszych obszarów". Jak widać, organy właściwe do wszczynania procesów legislacyjnych dostrzegły problem kolizji art. 10 ust. 2a z art. 61 u.p.z.p. przyjmując, że właściwym rozwiązaniem będzie sytuacja, w której lokalizacja wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy do 1000 kW (1 MW) nie będzie wymagała uprzedniego określenia w studium uwarunkowań i kierunków, natomiast lokalizacja instalacji o wyższej mocy, będzie musiała mieć odpowiednie umocowanie w ww. akcie.

Konkludując Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że ewidentnie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w obecnym brzmieniu musi mieć wpływ na zasady lokalizowania elektrowni fotowoltaicznych, bowiem w przeciwnym razie pozostałby przepisem "pustym". Zdaniem Kolegium nie jest jednakże tak, że realizacja ww. rodzaju inwestycji o mocy przekraczającej 100 kW może odbywać się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z tym zastrzeżeniem, że jeżeli dane przedsięwzięcie spełni również warunki określone w art 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., to wtedy działanie zasady z art. 10 ust 2a u.p.z.p. zostaje wyłączone. Przede wszystkim sama treść art. 10 ust 2a u.p.z.p. nie daje podstaw do przyjęcia powyższego wniosku. Jaki bowiem wpływ na uprawnienie wynikające z ww. przepisu, dające radzie gminy możliwość do wyznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków obszarów, na których będą realizowane elektrownie fotowoltaiczne ma to, że organ wykonawczy danej gminy stwierdzi, że dana inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa oraz warunek dostępu do drogi publicznej? Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do sytuacji, w której organ wykonawczy wstępowałby w uprawnienie przyznane radzie gminy, co z uwagi na konstytucyjny rozdział władzy wykonawczej i uchwałodawczej (stanowiącej) w jednostkach samorządu terytorialnego (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP) nie może mieć miejsca. Dlatego też w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z uwagi na fakt, że inwestycja objęta wnioskiem A. przekracza moc określoną w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (o 80 razy), a studium uwarunkowań i kierunków gminy i miasta C. nie przewiduje możliwości lokalizacji urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW w okolicy miejscowości K., w niniejszej sprawie należało wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, bez konieczności badania, czy w sprawia wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Obecny stan prawny uniemożliwia zdaniem Kolegium realizację elektrowni fotowoltaicznych bez uprzedniego wskazania miejsca ich usytuowania w studium, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia do projektu ustawy przygotowanego przez Ministerstwo Klimatu.

We wniesionej skardze Spółka zarzuciła naruszenie:

I. prawa procesowego, tj.:

a. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, która odpowiada prawu,

b. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 u.p.z.p,

c. art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

d. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady praworządności, w szczególności przez odniesienie się do projektu ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustawy, opracowanego przez Ministerstwo Klimatu (numer z wykazu UD 107) i zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o obowiązujący na dzień wydania decyzji stan prawny,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 10 ust. 2a w zw. z art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW znajdujących się na obszarze, na którym nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc inwestycji dla których wymagane jest uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, studium ma charakter wiążący, podczas gdy ustalenia stadium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, nie stanowią aktów prawa miejscowego i tym samym nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy;

b. art. 9 ust. 5 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że studium stanowi podstawę prawną do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy studium, stosownie do ww. art. 9 ust. 5 nie jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

c. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji uznanie, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 100 kW (przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy farmy fotowoltaicznej o mocy 8 MW) wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2.

W uzasadnieniu skargi Spółka podkreśliła, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wystąpiła o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przedstawionego w załączniku graficznym do wniosku, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca przesądził o tym, że decyzja o warunkach zabudowy niejako "zastępuje" akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie jednak dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie warunków zabudowy może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

Dodała skarżąca, że z treści przepisu art. 9 ust 4 u.p.z.p., wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Co więcej, stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie wskazuje się, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne.

Studium jest aktem planistycznym i jako taki określa jedynie politykę przestrzenną gminy oraz wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Oznacza to, że jako akt kierownictwa wewnętrznego określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy przygotowywaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że studium jest jednym z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec powyższego nie sposób uznać, że z uwagi na fakt, że inwestycja objęta wnioskiem przekracza moc określoną w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., a studium nie przewiduje możliwości lokalizacji urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW w okolicy miejscowości K., należało wydać decyzję odmowną bowiem postanowienia studium nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy.

Wskazała skarżąca nadto, że zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 610 z późn. zm.) – dalej ustawa o OZE. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 13 ustawy o OZE instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii lub obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno - użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego. Z kolei art. 2 pkt 22 ustawy o OZE stanowi, że odnawialnym źródłem energii jest odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną energię hydrotermalną hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. Tym samym nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2pkt13 ustawy o OZE.

Powyższe uzasadnia, że w aktualnym stanie prawnym nie ma potrzeby wykazania, czy instalacja fotowoltaiczna spełnia przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Wystarczy bowiem wykazanie, że planowana inwestycja, w tym przypadku budowa farmy fotowoltaicznej, spełnia przesłanki uregulowane w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Nakreślając ramy prawne sprawy należy wskazać, że z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.z.p.", wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 60 ust. 1 tej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl przepisu art. 60 ust. 4 ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego architektów.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w tej normie warunki muszą być spełnione łącznie.

W drodze wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Planowana przez spółkę inwestycja, farma fotowoltaiczna o mocy do 8,0 MW włącznie wraz z infrastrukturą techniczną, jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. W przepisie tym wskazano, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

Ponadto, w art. 2 pkt 22 tej ustawy wskazano, że odnawialne źródło energii, to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Nie czyniąc rozważań w przedmiocie czy wobec omawianej inwestycji należy badać spełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 czy tylko spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3 do 5 u.p.z.p., gdyż nie to jest kwestią najistotniejsza w sprawie, przywołać należy przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (w brzmieniu w dacie orzekania przez Kolegium), z których wynika, że rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym.

Z treści tych przepisów wywodzi się, że zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy realizowane w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się wyłącznie na obszarach wskazanych w studiach.

Powyższe oznacza, że oprócz wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. lokalizacja inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej o mocy powyżej 100 kW może zostać ustalona w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy, o ile w studium obowiązującym na terenie danej gminy zaplanowano umieszczenie tego typu inwestycji na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Nie ulega wątpliwości i nie kwestionuje tego także sama skarżąca, że w kontrolowanej sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy nie przewiduje w okolicach K. w ogóle umieszczenia jakichkolwiek odnawialnych źródeł energii. Oznacza to, że zasadne było uchylenie przez Kolegium decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a wobec nie budzącego wątpliwości ustalenia stanu faktycznego w sprawie także pozostałe zarzuty uchybienia przepisom kpa są nieuzasadnione.

Skarżąca kwestionuje przyjęcie, że przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. traktujący o obowiązku zawarcia w studium lokalizacji odnawialnych źródeł energii może mieć wpływ na treść decyzji o warunkach zabudowy dla OZE. Zdaniem skarżącej studium nie stanowi podstawy prawnej dla treści decyzji o warunkach zabudowy, nie jest to akt prawa miejscowego, a jedynie zbiór postulatów, których uwzględnienie jest obowiązkowe w procedurze uchwalania planu miejscowego.

Ustosunkowując się do takiej argumentacji podkreślić należy, że nie budzi wątpliwości Sądu, że wprowadzenie cytowanego przepisu należy odczytywać w ten sposób, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Językowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że gminy mogą władczo wpływać na rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Wartość 100 kW jest wartością graniczną, poniżej której owa kompetencja gminy zostaje wyłączona. W takiej sytuacji to inwestor "proponuje" miejsce lokalizacji takiej inwestycji, zaś gmina jest władna do orzekania o ustaleniu warunków zabudowy. Jednak w przypadku, gdy inwestor planuje lokalizację urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW tereny pod taką inwestycję "wskazuje" gmina w studium, a następnie w planie miejscowym. Za przyjęciem takiej wykładni przemawia treść art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy, zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Analogiczne wnioski prowadzą po zastosowaniu wykładni celowościowej ww. przepisów. Celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 tejże ustawy). Ochronę ładu przestrzennego zapewnia albo plan miejscowy (który kompleksowo reguluje przeznaczenia terenów i gabaryty obiektów) albo alternatywnie decyzja o warunkach zabudowy poprzedzona analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjątki od tej zasady są wyraźnie wskazane w ustawie i związane są np. z celem inwestycji (decyzje o lokalizacji celu publicznego), formą obiektu (obiekty liniowe) lub koncentracją obiektów o funkcji przemysłowej. Ów wyjątek dotyczy też instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Nie można przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odczytywać wybiórczo, a to musi prowadzić do wniosku, że w sytuacji braku planu miejscowego warunki zabudowy w oderwaniu od postanowień studium przy powyżej cytowanej treści przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p. mogą być ustalone jedynie dla OZE o mocy do 100 kW. Natomiast powyżej tej mocy, tak jak w kontrolowanej sprawie, lokalizacja OZE w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z lokalizacją przewidzianą w studium. Takiej zgodności w kontrolowanej sprawie bezsprzecznie nie ma, zasadna zatem była odmowa ustalenia warunków zabudowy o czym orzeczono w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

Odpowiadając na zarzut, że wobec instalacji OZE niewłaściwe jest uznanie, że musi ona spełniać wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazać należy, że w orzecznictwie nie ma jednolitego stanowiska w tym względzie. Natomiast skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że to nie ta kwestia zdecydowała o treści skarżonego rozstrzygnięcia i na tym etapie czynienie rozważań w tym zakresie nie jest niezbędne.

Uznając ostatecznie, że skarga nie zdołała podważyć legalności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł o oddaleniu skargi.