Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 204/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

P. S. (dalej: skarżący) powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej u.d.i.p.), wnioskiem z dnia 6 września 2018 r. (przesłanym drogą mailową) zwrócił się do D. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we W., o udzielenie odpowiedzi na pytania:

1. Czy do D. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we W. złożono wniosek o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki poł. przy ul. [...] w Ś. (nr zezwolenia-[...])?

2. W przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na pytanie z pkt. 1, proszę o udzielenie dalszej informacji i wskazanie:

a) jaki podmiot złożył wniosek o przeniesienie w/w zezwolenia (wskazanego w pkt. 1)?

b) jaki jest numer (sygnatura) postępowania administracyjnego, nadana w sprawie wszczętej w związku ze złożeniem w/w wniosku (wskazanego w pkt. 1)?

c) w jakim dniu wniosek o przeniesienie zezwolenia, o którym mowa w pkt. 1, został złożony do D. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we W. oraz w jakiej dacie zostało wszczęte postępowanie na skutek złożenia tego wniosku?

d) czy do wniosku została dołączona umowa zbycia przedsiębiorstwa, a jeżeli tak, to w jakiej dacie została zawarta i pomiędzy jakimi stronami (podmiotami)?

3. Dodatkowo, wniósł o nadesłanie kopii wniosku o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki, o którym mowa w pkt. 1, w formie skanu dokumentu, na niniejszy adres e-mail ([...]). Podobnie, na wskazany adres e-mail o przesłanie odpowiedzi na zadane pytania.

W odpowiedzi na zgłoszony wniosek z dnia 6 września 2018 r. D. Wojewódzki Inspektorat Farmaceutyczny (dalej: WIF) poinformował, że:

Ad 1.

Do D. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we W. został złożony wiosek o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki w Ś. przy ul. [...].

Ad.2

a) Informacja kto składa wniosek o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki nie jest informacją publiczną, bowiem nie dotyczy sprawy publicznej. Jest to pytanie dotyczące sprawy prywatnej.

b) Nr sygn.: [...]

c) Wniosek o przeniesienie zezwolenia został złożony 20 sierpnia 2018 r. Wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu wpłynięcia wniosku.

d) Do wniosku została dołączona umowa zbycia przedsiębiorstwa. Informacja o dacie jej 1 zawarcia i stron umowy nie stanowi informacji publicznej.

Ad. 3

Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki nie jest informacją publiczną (zobacz w tym zakresie np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 201 7r., I OSK 2635/15, czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2017r., II SAB/Kr 199/17).

Pismem z dnia 27 września 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu administracji publiczne.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że stanowisko WIF nie odpowiada prawu, bowiem wszystkie żądane w pkt 2a, 2d i 3 informacje stanowią informacje publiczne i są jawne.

Część z nich umieszcza się w publicznie dostępnym rejestrze aptek, prowadzonym na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2211 ze zm., dalej p.f.). Nadto, w art. 102 tej ustawy wskazuje się, jakie dane, zawarte w zezwoleniu, są jawne. Należą do nich m.in. informacja o nazwie podmiotu prowadzącego aptekę (pkt 1 tego przepisu); na mocy art. 107 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 p.f. Nieprawidłowa jest zatem argumentacja Inspektora, jakoby informacja o tym, kto składa wniosek o przeniesienie zezwolenia (na prowadzenie apteki) była "sprawą prywatną" (jak należy rozumieć - tej osoby). Wskazał, że informacja ta umieszczana jest w publicznie dostępnym rejestrze, ewidencjonującym wykonywanie działalności regulowanej przez ustawodawcę (art. 99 ust 1 p.f. stwierdza, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia apteki wymaga uzyskania zezwolenia). Powoływanie się w tej sytuacji na prywatny charakter sprawy traktować należy jako nieporozumienie.

Podobnie informacje o dacie zawarcia umowy zbycia przedsiębiorstwa (apteki) oraz ich stronach, również stanowią informację publiczną, albowiem zmierzają do rozpoczęcia prowadzenia regulowanej działalności gospodarczej, poprzez przejęte zezwolenie. Zasadą polskiego prawa, wynikającą z Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest jawność życia publicznego oraz dokumentów wytworzonych m.in. przez organy administracji publicznej. Wyjątek od tak ustanowionej zasady wskazany jest w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i dotyczy on ochrony tajemnicy przedsiębiorcy oraz prywatności osoby. Żadne z w/w okoliczności nie zachodzą w analizowanej sprawie; nie zostały one przytoczone (ani tym bardziej uzasadnione przez WIF) w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 20 (21) września 2018r. Ciężko uznać, że informacja o dacie i stronach zawartej umowy zbycia przedsiębiorstwa (apteki) oraz wpłynięciu wniosku o przeniesienie zezwolenia, jakkolwiek ingeruje w sferę prywatności osoby fizycznej, bądź też tajemnicę przedsiębiorcy. Tego rodzaju informacją mogłaby być np. informacja o cenie i warunkach zapłaty za nabywane/zbywane przedsiębiorstwo, albo zawarte w umowie dane osobowe. Inspektor, odmawiając udostępnienia informacji publicznej, interpretuje zatem ustawę w duchu wyjątku od zasady, a nie - w duchu samej zasady.

Nadto, proces przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki powinien być jawny i transparentny. Wymagania na przeniesienie zezwolenia określone są we wskazanym przepisie art. 104a ust. 1 p.f. Po przeniesieniu zezwolenia wszelkie dane nabywcy apteki umieszczane są w rejestrze, o którym mowa w art. 107 ust. 1 p.f., jako podmiotu prowadzącego aptekę. Dlatego niezrozumiałym jest utajnianie przez Inspektora wskazanych danych na etapie rozpatrywania wniosku, które następczo są przecież umieszczane w jawnym rejestrze.

Dalej skarżący wskazał na treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.d.i.p. oraz podniósł, że żądane przez niego informacje mają na celu ustalić, czy organ w sposób prawidłowy zastosował instytucję przeniesienia zezwolenia, o której mowa w art. 104a ust. 1 p.f. Przepis ten stwierdza, że: "Organ zezwalający przenosi zezwolenie, o którym mowa w art. 99 ust. 1, na rzecz podmiotu, który nabył całą aptekę ogólnodostępną, w rozumieniu art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, od podmiotu, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie, jeżeli: 1) nabywca apteki spełnia wymagania, o których mowa w art. 99 ust. 3, 3a, 4-4b i art. 101 pkt 2-5 oraz przyjmuje w pisemnym oświadczeniu wszystkie warunki zawarte w zezwoleniu; 2) adres prowadzenia apteki nie ulega zmianie". Oznacza to, że podstawą do zastosowania instytucji przeniesienia zezwolenia jest zawarcie umowy zbycia przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 552 Kodeksu cywilnego z podmiotem spełniającym wymagania podmiotem, o których mowa m.in. w art. 99 ust. 4 p.f. (z farmaceutą lub spółką jawną, bądź partnerską farmaceutów). Innymi słowy, informacją publiczną jest informacja o tym, kto taką umowę zawarł i w jakiej dacie. Z natury rzeczy umowa ta może być zawarta jedynie przez podmiot obecnie prowadzący aptek? (którego dane są jawne, albowiem umieszczone w rejestrze, o którym mowa w art. 107 ust. 1 p.f.) a nabywcą (którego dane zostaną ujawnione w tym samym rejestrze). Podobnie, nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia dla utajania daty zawarcia raczonej umowy. Przeciwnie informacja ta pozwala ustalić, np. czy umowa ta została zawarta w dacie obowiązywania przepisów o przeniesieniu zezwolenia (zostały one wprowadzone do Prawa farmaceutycznego od dnia 25 czerwca 2017r., na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne, Dz. U. z 2017 r., poz. 1025).

Zdaniem skarżącego nic nie stoi na przeszkodzie, aby zanonimizować informacje

stanowiące wyłączenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 rzeczonej ustawy, a potencjalnie mogące znaleźć się w żądanych dokumentach. Uwaga ta dotyczy żądania nadesłania odpisu (skanu) wniosku o przeniesienie zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 20 września 2018 r. ([...]), jednocześnie odniósł się do argumentacji skarżącego przytoczonej w złożonej skardze. Podniesiono, że dane o podmiocie, na rzecz którego nastąpiło przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - do momentu umieszczenia w Rejestrze Aptek (dostępnym na stronie http://ra.rejestrymedyczne.csioz.gov.pl) informacji o decyzji pozytywnie załatwiającej wniosek o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - nie jest informacją udostępnianą publicznie na mocy przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne. Sam skarżący - na s. 3 skargi - zauważył, że dane podmiotu, na rzecz którego nastąpiło przeniesienie, są udostępnianie w Rejestrze Aptek dopiero "po przeniesieniu" zezwolenia. Nie jest informacją publiczną, czyli informacją o sprawie publicznej, informacja o tym kto konkretnie złożył dany wniosek o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (wolą ustawodawcy w Rejestrze Aptek nie udostępnia się informacji o wszystkich wnioskodawcach, ale o przedsiębiorcach, których żądanie załatwiono pozytywnie). Podmiot zobowiązany, po pozytywnym załatwianiu wniosku o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie położonej przy ul. [...] w Ś., co miało miejsce 21 września 2018 r., zamieścił w Rejestrze Aptek informację w tym zakresie, wskazując, że obecnie podmiotem uprawnionym do prowadzenia ww. apteki jest Spółka jawna A. Uprzednio aptekę tę prowadzili M. S. i J. S. (informacja ta była zamieszczona w Rejestrze Aptek).

Informacja dotycząca daty zawarcia umowy nabycia apteki ogólnodostępnej (w rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego) i jej stron nie jest informacją publiczną, gdyż nie można jej przypisać tego, iż dotyczy sprawy publicznej. Jest sprawą przedsiębiorców, którzy zawarli umowę, która nie dotyczy mienia publicznego. Brak zaangażowania środków publicznych wyklucza w tym przypadku charakter informacji publicznej umowy nabycia apteki ogólnodostępnej zawartej między podmiotami prywatnymi (i danych w niej zawartych).

Wniosek o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i dane w nim zawarte także nie są informacją publiczną (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., I OSK 2635/15, CBOSA, wyrok WSA o w Gdańsku z dnia 20 marca 2013 r., II SAB/Gd 92/12, LEX nr 1301237, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2017 r., II SAB/Kr 190/17 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2017 r., II SAB/Kr 199/17, CBOSA). WSA w Krakowie, w wyroku z dnia 27 października 2017 r., II SAB/Kr 199/17, stwierdził: "Nie każda informacja będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego w rozumieniu ustawy jest informacją publiczną. Nie jest informacją o sprawie publicznej to, ile postępowań np. sądowych zostało wszczętych z powództwa określonej osoby prawnej lub fizycznej (niebędącej «emanacją» władzy publicznej i niedysponującej środkami publicznymi), choć taką informacją oczywiście sąd będzie dysponował. Wyraźnie przy tym zaznaczyć trzeba, że nie chodzi tu o kwestię ochrony dóbr gwarantowaną przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., która to ochrona jest atrybutem tylko publicznej informacji: wniosek skarżącego nie mógł być pozytywnie załatwiony nie ze względu na konieczność ochrony prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy, ale dlatego, że nie był wnioskiem o informację publiczną".

Umowa nabycia apteki ogólnodostępnej i wniosek o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie stanowią rozstrzygnięcia sprawy publicznej, ani rozstrzygnięcia wydanego przez organ władzy publicznej. Nie są także dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma służyć pozyskiwaniu przez każdego danych dotyczących sytuacji procesowej określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i szczegółów żądania o wydanie decyzji administracyjnej w tego rodzaju sprawie administracyjnej. Proces wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie jest procesem "jawnym" (jak to określono w skardze). Dostęp do akt sprawy - w świetle przepisów prawa procesowego - mają jedynie strony postępowania.

Argumenty skarżącego dotyczące art. 5 ust. 2 u.d.i.p. są bezprzedmiotowe, gdyż regulacja ta dotyczy odmowy udostępnienia informacji publicznej, a nie poinformowania, że dana informacja nie ma charakteru publicznego.

Nadmienienia wymaga jeszcze w kontekście treści skargi, że P. S. nie jest w żaden sposób uprawniony do kontrolowania sposobu załatwienia wniosku o przeniesienie ww. zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Skarżący w niniejszej sprawie zarzuca D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznemu we W. bezczynność w udzieleniu odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 2a, 2d oraz 3 wniosku z 20 września 2018 r., tj. jaki podmiot złożył wniosek o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki poł. przy ul. [...] w Ś. (nr zezwolenia: [...]), czy do wniosku została dołączona umowa zbycia przedsiębiorstwa, a jeżeli tak, to w jakiej dacie została zawarta i pomiędzy jakimi stronami (podmiotami) oraz nie nadesłanie wniosku o przeniesienia zezwolenia na prowadzenie, przy ul. [...] w Ś., w formie skanu dokumentu.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś. H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 109).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a.

Na gruncie tej ustawy, bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ będący w posiadaniu żądanej informacji publicznej nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji żądania informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądania nie mieszczą się pojęciu objętym przedmiotową ustawą.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rolą sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność.

Ustawodawca wyodrębnia podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej według dwóch kryteriów. Pierwsze kryterium ma charakter ustrojowo-organizacyjny i dotyczy każdego, kto podmiotowo stanowi władzę publiczną lub sprawowanie władzy publicznej wchodzi w zakres jego działania. Drugie kryterium posiada charakter funkcjonalny i w związku z tym sama funkcja wykonywania zadań publicznych kwalifikuje dany podmiot prawa jako zobowiązany do udzielania informacji publicznej.

Do ustalenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania tych zadań wytwarza lub pozyskuje informacje publiczne.

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Adresatem wniosku skarżący uczynił D. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, który – jako organ władzy publicznej – jest podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, wedle którego informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów.

Zważyć należy, że ustawodawca nie precyzuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznej. Określenie sprawy jako "publicznej wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu) lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem, który można wykorzystać, w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy tej ustawy obejmuje tylko dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 91/10).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt nieniniejszej sprawy należy stwierdzić, że dane na temat podmiotu wnioskującego o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki (pkt 2a wniosku) oraz informacje o dacie i stronach umowy zbycia przedsiębiorstwa (pkt 2d wniosku) nie miały charakteru informacji publicznej. Skarżący błędnie bowiem zakłada, że z samego faktu późniejszego ujawnienia danych podmiotu ubiegającego się o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki lub punktu aptecznego w rejestrze, o którym mowa w art. 107 ust. 1 p.f., można wywodzić uprawnienia do otrzymania informacji o tym podmiocie w trybie dostępu do informacji publicznych. Należy jednak wyraźnie odróżnić kwestię jawności danych zawartych w rejestrze zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych i punktów aptecznych od pojęcia informacji publicznej. Jak już to zostało wskazane, informacje publiczne odnoszą się nade wszystko do spraw publicznych i obejmują dane wytworzone przez podmioty publiczne w toku ich działalności. W związku z tym trudno jest mówić o publicznym walorze danych na temat podmiotu dopiero wnioskującego o wydanie bądź przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki, skoro w odniesieniu do jego osoby nie zostały jeszcze wydane przez organ jakiekolwiek rozstrzygnięcia, które mogłyby zostać uznane za informację publiczną. Poza tym dane zawarte w rejestrze, o którym mowa w art. 107 ust. 1 p.f. obejmują informacje na temat podmiotu, któremu udzielone zostało zezwolenie, nie zaś o podmiocie, który o takie zezwolenie się ubiega.

Podobny charakter mają również dane na temat umowy zbycia przedsiębiorstwa przez podmiot, który posiada zezwolenie na prowadzenie apteki na rzecz podmiotu, który ubiega się o jego przeniesienie. W ocenie Sądu nie można uznać, aby informacje o dacie i podmiotach zawierających taką umowę miały walor publiczny. Odnoszą się one bowiem do relacji gospodarczych pomiędzy dwoma prywatnymi podmiotami prowadzącymi działalności na rynku farmaceutycznym i nie obejmują faktów mających publiczny wymiar. Niemniej jednak każda zmiana podmiotu prowadzącego aptekę znajduje odzwierciedlenie w rejestrze publicznym. W związku z czym osoba zainteresowana będzie mogła każdorazowo sprawdzić kto aktualnie posiada zezwolenie na prowadzenie danej apteki oraz jakie zmiany wystąpiły w tym zakresie. Okoliczność ta nie będzie jednak związana z publicznym charakterem informacji o podmiocie dysponującym w danej chwili zezwoleniem na prowadzenie apteki, lecz będzie konsekwencją wydania takiego zezwolenia. Przy tym bez znaczenia dla charakteru danych wskazanych w punktach 2a i 2d wniosku jest cel, jakim kierował się skarżący, żądając ich udostępnienia, wyrażający się choćby w chęci zweryfikowania uprawnień danego podmiotu do przeniesienia na jego rzecz zezwolenia na prowadzenie apteki. Aczkolwiek trzeba zauważyć, że postępowanie w tym przedmiocie prowadzone jest z urzędu przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego.

Z nieco odmiennych przyczyn należało uznać, że również i kopia wniosku o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki nie mogła zostać uznana za informację publiczną. Takiego przymiotu nie posiadają bowiem dokumenty prywatne, które określony podmiot kieruje do organu administracji publicznej bądź innego podmiotu zobowiązanego do udostępniania danych publicznych. Dotyczy to w szczególności wniosków w indywidualnych sprawach, wszczynających różnego rodzaju postępowania prowadzone przez te organy. Taki dokument, skierowany do podmiotu publicznego, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został on do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w indywidualnej sprawie stanowi dowód na okoliczność tego, że dany podmiot ubiega się o wydanie decyzji bądź zezwolenia, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi jednak informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 814/16 wraz z powołanym w nim orzecznictwem i piśmiennictwem).

Ponadto w kontekście dokumentów prywatnych, do których niewątpliwe zalicza się także wniosek o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki, należy wyraźnie podkreślić różnicę jaka kształtuje się między pojęciem informacji publicznej a jej nośnikiem. Otóż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej statuują jako zasadę – tak jak zostało to określone w jej tytule – dostęp do informacji publicznej (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Sformułowanie to odnosi się zaś wyłącznie do abstrakcyjnego pojęcia informacji publicznej, oznaczającego w istocie samą jej treść. Jedynie w odniesieniu do dokumentów urzędowych ustawodawca wprowadza możliwość udostępnienia nie tylko treści informacji publicznej, ale również i postaci w jakiej została ona utrwalona (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Stąd też wnioskodawca, ubiegający się o pozyskanie określonych danych publicznych nie jest uprawniony do żądania udostępnienia określonej treści i postaci dokumentu prywatnego. Może natomiast domagać się udzielenia mu zawartej w nim informacji, oczywiście jeżeli ma ona publiczny charakter (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13). Skoro jednak w niniejszej sprawie żądanie skarżącego zawarte w punkcie 3 jego wniosku odnosiło się wyłącznie do udostępnienia mu kopii wniosku o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki, a więc dokumentu mającego prywatny charakter, to organ doszedł do zasadnej konstatacji, że jego realizacja nie mogła nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oczekiwany przez stronę dokument nie stanowił bowiem informacji o publicznym walorze. Nie można w związku z tym także podzielić argumentacji strony skarżącej, że skoro organ nie chciał naruszyć prywatności podmiotów prowadzących aptekę, to mógł dokonać anonimizacji danych zawartych w żądanym dokumencie. Ograniczenie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. może mieć bowiem zastosowanie wyłącznie w stosunku do danych publicznych, a nie informacji, które nie mają takiego charakteru.

Reasumując powyższe rozważania należało uznać, że w niniejszej sprawie podmiot zobowiązany nie dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienie informacji żądanych przez skarżącego w punktach 2a, 2d i 3 wniosku z dnia 6 września 2018 r. Prawidłowo bowiem poinformował go, że nie stanowią one danych o charakterze publicznym, w związku z czym nie mogą zostać udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, skarga na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegało oddaleniu.

H.B.20.12.2018 r.