Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3923/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 65 § 2, art. 471, art. 627,  art. 638 w zw. z art. 556 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2526/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz A. Sp. z o.o. w B. 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2526/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] pażdziernika 2016 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego.

Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej też jako: "skarżący", "spółka", "płatnik składek") jest decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2016 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] ustalającą, że A.W. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy dotyczące zlecenia na rzecz płatnika A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. w okresach: od dnia 15 września 2010 r. do 30 września 2010 r., od dnia 19 listopada 2010 r. do dnia 22 listopada 2010 r., od dnia 4 grudnia 2010 r. do dnia 11 grudnia 2010 r.

Podstawę prawną podjętych przez organy rozstrzygnięć stanowiły: art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 581, z późn. zm. ), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdzając, iż wydane w sprawie decyzje, naruszają zasady postępowania administracyjnego, wynikających w szczególności z przepisów art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, organ nie wskazał przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej, nie dokonał ich wyczerpującej analizy i nie wyjaśnił przesłanek uznania spornej umowy za umowę o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia, a w konsekwencji przesłanek ustalenia, że uczestnik podlegał, w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach.

Zdaniem Sądu I instancji, organ poza przytoczeniem ogólnych poglądów na temat doktrynalnych różnic pomiędzy umową o dzieło, a umową zlecenia – nie wskazał wyraźnie żadnych szczegółowych, konkretnych argumentów, na podstawie których przyjął, że sporna umowa stanowi umowę o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu, a nie umowę o dzieło, jak została nazwana. Tym samym uniemożliwił sądowi kontrolę prawidłowości zajętego stanowiska w sprawie tej umowy, którą zakwalifikował w sposób naruszający – zdaniem skarżącej – nie tylko jej interes prawny, ale przede wszystkim ingerujący w zasadę swobody umów. Wynika to przede wszystkim z braku szczegółowej analizy poszczególnych zapisów ww. umowy łączącej strony, a także z braku wskazania argumentacji faktyczno-prawnej przemawiającej za prawidłowością rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji dokonał charakterystyki umowy o dzieło oraz umowy zlecenia z uwzględnieniem poglądów wyrażanych w orzecznictwie i stwierdził, że - jak słusznie wskazał organ - nazwa umowy nie ma przesądzającego charakteru, gdyż decydująca jest rzeczywista istota umowy determinowana jej treścią, zgodnym zamiarem stron i celem umowy. Jednakże Sąd stwierdził, że podnoszona w zaskarżonej decyzji lakoniczność opisu w spornych umowach przedmiotu tych umów sama w sobie nie może prowadzić, bez rozważenia całokształtu okoliczności ich zawarcia, a w szczególności rezultatu, jaki był umówiony i powstał w wyniku wykonania tych umów, do odmowy uznania ich za umowy o dzieło. Sąd podkreślił, że jeżeli umowa przynosi konkretny rezultat w niej oznaczony, to tylko ten rezultat, a nie czynności do niego prowadzące, stanowi przedmiot umowy stron. Pod tym kątem organ winien ocenić wskazane w spornych umowach wykonanie: usunięcie awarii sieci cieplnej, a mianowicie, czy tak określony przedmiot umów sprzeciwia się uznaniu, że strony łączyła umowa o dzieło. W szczególności, czy nie stanowi on przewidzianego z góry i określonego rezultatu zawartych umów, który może być sprecyzowany nie tylko poprzez zastosowanie metod opisowych, ale także przez odwołanie się do dostarczonej przez zamawiającego dokumentacji technicznej, projektów czy rysunków. Nadto Sąd podkreślił, że charakterowi umowy o dzieło nie sprzeciwia się ani jego wykonywanie w godzinach udostępnienia miejsca realizacji umowy, ani zastosowanie do wykonania dzieła materiałów i projektów dostarczonych przez zamawiającego (art. 633, art. 636 § 2, art. 638 § 1 zdanie drugie Kodeksu cywilnego), ani wreszcie kontrolowanie samego procesu powstawania dzieła pod względem dochowania terminów umożliwiających ukończenie dzieła we właściwym czasie (art. 635 Kodeksu cywilnego) oraz zgodności z kryteriami określonymi w umowie (art. 636 § 1 Kodeksu cywilnego).

Sąd I instancji stwierdził, że do oceny charakteru umowy łączącej skarżącą spółkę z uczestnikiem niezbędne będzie uzupełnienie w tej sprawie postępowania dowodowego, w szczególności przez przesłuchanie stron spornej umowy - przede wszystkim uczestnika postępowania (wykonawcę spornej umowy). To że miał on - jak wynika z akt sprawy – możliwość złożenia dodatkowych wyjaśnień, lecz z tego nie skorzystał, nie oznacza że organ mógł zaniechać czynności dowodowych z udziałem uczestnika, a to przez przesłuchanie go w charakterze świadka, zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Pozwoli to bowiem zbadać zamiar stron tej umowy oraz jej cel, w tym czy strony umawiały się, że w przypadku awarii naprawionej sieci, uczestnik (jako zobowiązany) będzie dokonywał dalszych napraw w ramach rękojmi za wady dzieła, co jest okolicznością typową dla umowy o dzieło, czy też nie. Organy bowiem nie przeprowadziły w tej sprawie ustaleń w zakresie zgodnego zamiaru stron przy zawarciu ww. umów, okoliczności ich zawarcia, celu umów, zwyczajów panujących na rynku przy zawieraniu tego typu umów, a przede wszystkim nie podjęły ustaleń dotyczących rzeczywistego przebiegu wykonywania umów, weryfikacji rezultatu oraz odpowiedzialności za rezultat.

Sąd I instancji podkreślił, że dodatkowe postępowanie, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, może obejmować zarówno powtórzenie dotychczasowych dowodów, jak i przeprowadzenie nowych – wskazywanych przez stronę w skardze. Sąd zalecił, by organ dokonał szczegółowej/pełnej oceny istotnych cech konkretnych ww. spornej umowy zawartej przez skarżącą z uczestnikiem oraz przeprowadził tę ocenę/analizę w kontekście wszystkich zarzutów i okoliczności podnoszonych w toku postępowania przez skarżącą spółkę, a następnie szczegółowo uzasadnił poczynione w ten sposób ustalenia, tak żeby nie tylko przedstawił ewentualne dowody przeciwne do twierdzeń strony, ale również wywiódł czy i dlaczego podważają one stanowisko skarżącej. Organ winien zebrać pełny materiał dowodowy, a następnie dokładnie wyjaśnić charakter umowy łączącej skarżącą spółkę z uczestnikiem postępowania, mając przy tym na uwadze zarówno przepisy ustawy o świadczeniach, jak również uwzględniając przedstawioną wykładnię przepisów Kodeksu cywilnego odnoszących się do umów o świadczenie usług z art. 750 Kodeksu cywilnego oraz umów o dzieło. W szczególności organ winien ustalić, czy sporna umowa obliczona była wyłącznie na konkretny rezultat (usunięcie awarii) i tylko ten rezultat, a nie czynności do niego prowadzące, stanowił przedmiot umowy stron, czy też były one determinowane wyłącznie starannością działania wykonawcy. Od odpowiedzi na to pytanie zależeć będzie kwalifikacja prawna tej umowy. Dlatego skarga została uwzględniona.

W skardze kasacyjnej Prezes NFZ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., dalej: p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ oraz organu I instancji w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie naruszenia przez organ poniższych przepisów k.p.a i błędne ustalenie, ze Prezes NFZ :

- naruszył art.75 § 1 k.p.a., ponieważ w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez przesłuchania uczestnika postępowania, celem stwierdzenia jaki był rzeczywisty cel i przedmiot zawartych umów, a w konsekwencji zaniechanie prawidłowej oceny rezultatu zawartych umów polegających na usunięciu awarii sieci ciepłowniczej oraz wykonaniu przyłączy sieci ciepłowniczej, podczas gdy nie doszło do naruszenia ww. przepisów, ponieważ Organ nie był zobligowany przesłuchiwać uczestnika postępowania będącego na etapie postępowania administracyjnego stroną, gdyż zgodnie z art. 86 k.p.a. organ mógł przesłuchać stronę dopiero, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, co nie zaszło w niniejszym postępowaniu. Przedmiotowe postępowanie nie wymagało wyjaśnienia okoliczności faktycznych w tym zakresie. Postępowanie zostało wyjaśnione w zakresie okoliczności istotnych dla niniejszej sprawy, czyli co do przedmiotu i charakteru zawartej umowy. Naruszenie przepisów przez Sąd skutkowało błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a.

- naruszenia przez organ art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:

- niedostatecznie wnikliwie zbadał stan faktyczny i prawny sprawy, poprzez niewyczerpujące uzasadnienie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i niepodjęcie wszelkich koniecznych czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie przeprowadził oceny postępowania dowodowego odpowiadającego wymogom art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., podczas gdy przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zostały podjęte odpowiednie czynności zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego, który znajduje się w aktach sprawy, a przeprowadzone postępowanie oraz rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało wydane na podstawie zebranego w sprawie materiału, ocenionego wyczerpująco przez organ, ze szczególnym uwzględnieniem treści zawartych umów, protokołu kontroli wraz z zastrzeżeniami oraz wyjaśnieniami płatnika, w oparciu o mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego i procesowego,

-naruszenie art. 65 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, poprzez to, iż organ nie dokonał oceny charakteru łączącej strony urnowy, nie zbadał zgodnego zamiaru stron, mimo tego, że należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 3531 Kodeksu cywilnego strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Natomiast, zgodnie z art. 58 Kodeksu cywilnego czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek. Oznacza to, że nazwanie umowy umową o dzieło nie przesądza o jej charakterze, a w niniejszej sprawie organ nie neguje zgodnego zamiaru stron podpisania umowy o dzieło, gdyż zgodny zamiar stron obejmował niezgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego oraz nieopłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne, a więc także zamiar uchylenia się od obowiązku uiszczenia należnych składek z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego, natomiast ewentualne przesłuchanie stron, o co wnosił płatnik w odwołaniu, potwierdziłoby jedynie stanowisko notorycznie prezentowane przez płatnika, że strony świadomie zawarły umowę o dzieło i taki był ich zamiar, wobec czego przeprowadzenie dowodu na okoliczność znanego wcześniej stanowiska strony co do oceny charakteru umowy, w sposób nieuzasadniony przedłużyłoby jedynie czas trwania sprawy,

- co do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. należy stwierdzić, że zarówno w

zaskarżonej decyzji organu II instancji jak i w rozstrzygnięciu Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, zostały wskazane wszystkie fakty, na podstawie których wydano rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, a zatem zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne, jak i prawne

- naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ponieważ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy w ocenie Sądu nie pozwalały na to zgromadzone dowody. Tymczasem nie doszło do naruszenia tego przepisu , ponieważ w sprawie dowody zostały zgromadzone prawidłowo, bez konieczności przesłuchania strony. Naruszenie przepisów przez Sąd skutkowało błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

II. W konsekwencji ww. naruszeń należy także wskazać na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 145 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Organu I i II instancji, mimo, że nie było podstaw do jego zastosowania, ponieważ decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania czy prawa materialnego i niezasadnie została uchylona, bowiem zachodziły przesłanki do oddalenia skargi i zastosowania art. 151 p.p.s.a.

III. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez:

1) błędną wykładnię art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach, polegająca na uznaniu, że przepis ten nie stanowi podstawy uznania, iż uczestnik postępowania podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba spełniająca warunki objęcia ubezpieczeniem społecznym lub ubezpieczeniem społecznym rolników, ponieważ wykonywał pracę na podstawie innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego , podczas gdy z przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach wynika, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi. Naruszenie przepisów przez Sąd skutkowało błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjne, organ wniósł o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.),

ewentualnie

2) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w B., w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania są niezasadne (na podstawie art. 188 p.p.s.a.),

3) o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego,

4) na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy przypomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zdaniem Sądu I instancji, ustalenia faktyczne które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji należało uznać za niewystarczające dla formułowania stanowczego stanowiska, że umowa którą skarżąca spółka zawarła z uczestnikiem postępowania była z całą pewnością umową o świadczenie usług, do której mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu, a nie umową o dzieło, a jednocześnie stwierdzonych deficytów tychże ustaleń nie mogły w żądnym stopniu, ani też zakresie wypełniać argumenty organu administracji odwołujące się do wykazywania doktrynalnych różnic wymienionych umów cywilnoprawnych.

Zmierzające do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku zarzuty kasacyjne, które oparte zostały na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy według Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać za nieusprawiedliwione, a podjętą na ich gruncie próbę wykazania braku zasadności przypisania organowi administracji uchybienia regułom postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie, za nieskuteczną.

Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie – w której Sąd I instancji na aktualnym etapie postępowania uznał stanowisko organu za nieprawidłowe – wymagała odpowiedzi na pytanie odnośnie do charakteru umów jakie, skarżąca spółka zawarła z uczestnikiem postępowania A.W., określając przedmioty tych umów, jako: 1."dzieło polegające na usunięciu awarii miejskiej sieci cieplnej [...] między komorami [...] w ul. [...] w [...]", 2."dzieło polegające na usunięciu awarii miejskiej sieci cieplnej DN 350 na terenie hurtowni [...] oraz montaż 50 mb sieci cieplnej [...] w ul. [...] w [...] " oraz 3." dzieło polegające na wykonaniu przyłączy sieci ciepłowniczej w ul. [...] o długości łącznej 232,00 mb, oraz wykonanie przyłącza ciepłowniczego w ul. [...] o długości 64,00 mb, [...] wraz z montażem zaworów preizolowanych [...] w ilości dwóch sztuk".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie w tej mierze zaakcentował, że prawidłowych ustaleń faktycznych nie mogą zastąpić formułowane na gruncie doktryny oraz orzecznictwa stanowiska odnośnie do cech odróżniających umowę o dzieło od umowy o świadczenie usług, do której mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu. Jakkolwiek oczywiście nie można od stanowisk tych abstrahować, to jednak podkreślić należy, że nie mogą być one uznane za wystarczające, jeżeli nie są konfrontowane z materiałem dowodowym sprawy oraz przeprowadzanymi na jego podstawie ustaleniami faktycznymi. W tym zaś zakresie na organie administracji publicznej ciążą określone obowiązki, których prawidłowe wykonanie Sąd I instancji zasadnie zakwestionował, trafnie wskazując w tym względzie na potrzebę przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron spornej umowy, co nie wyłącza jednocześnie, w zależności od jego rezultatu, możliwości przeprowadzenia innych jeszcze dowodów, które mogłyby być uznane za przydatne dla potrzeb sformułowania oraz przekonującego uzasadnienia stanowiska odnośnie do charakteru spornej umowy. W tym też kontekście należy podnieść, że w sytuacji, gdy wymieniony dowód nie został przeprowadzony w sprawie, co w szczególności należy odnieść do dowodu z zeznań uczestnika postępowania, to za oczywiście nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego. Skoro to sam organ administracji publicznej nie przeprowadził żadnych ustaleń w omawianym zakresie, a mianowicie odnośnie do zgodnego zamiaru stron wymienionej umowy, przez co jak trafnie wskazał Sąd I instancji organ dopuścił się naruszenia również art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, zaś użycie sformułowania "w szczególności" pozwala przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy.( wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 820/17).W rozpoznawanej sprawie rzeczywiście trafnie organ zauważył, iż uczestnik postępowania A.W., był stroną postępowania administracyjnego i mógł być przesłuchany w charakterze strony a nie świadka. Nie zmienia to jednak trafności rozstrzygnięcia Sądu I instancji, w świetle okoliczności faktycznych sprawy, o naruszeniu przez organ art.75 § 1 k.p.a.

Ponadto zauważenia wymaga, iż środek dowodowy w postaci przesłuchania strony polega na pozyskaniu informacji o faktach od stron postępowania. Dowód z przesłuchania strony ma charakter posiłkowy, bowiem w przepisie art. 86 zdanie pierwsze przewidziano, że może on być przeprowadzony wyłącznie w przypadku, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku w postępowaniu pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzupełniający jednak charakter dowodu z przesłuchania strony nie umniejsza jego wartości dla rozstrzygnięcia. Przysługuje mu równa innym środkom dowodowym moc dowodowa.

(zgodnie z art.86 zd. drugie k.p.a. do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu). Bez znaczenia w sprawie pozostaje też okoliczność, że przesłuchanie strony to prawo organu a nie obowiązek. Zadaniem organu w postępowaniu administracyjnym, jest skorzystanie ze wszystkich możliwych środków dowodowych zgodnie z art.75 § 1 k.p.a., aby ustalić fakty prawotwórcze w sprawie, którym to obowiązkom, jak już zostało wyżej wskazane organ nie sprostał. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wbrew wywodom skargi kasacyjnej, nie był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym również trafność przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentów prawnych – prezentowanych w odniesieniu do istotnych cech umowy o dzieło (w tym jej przedmiotu oraz sposobu jego określenia w umowie) w relacji do cech istotnych umowy starannego działania oraz ich prawnego znaczenia dla prawidłowej kwalifikacji umowy, jako umowy o rezultat usługi albo umowy starannego działania – w świetle których tym bardziej widoczne są zarzucone organowi administracji deficyty ustaleń faktycznych przeprowadzonych w sprawie, a także, co nie mniej istotne, deficyty ocen prawnych.

W tym też kontekście, w korespondencji do stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należy również podnieść, że jeżeli za uzasadniony uznać wniosek, że przedmiotem umowy o dzieło jest doprowadzenie do powstania samoistnego, jednorazowego oraz weryfikowalnego rezultatu (materialnego lub niematerialnego) – i bez względu przy tym na rodzaj oraz intensywność świadczonej w tym celu pracy i staranności – co oznacza, że dzieło jest w każdym przypadku wytworem przyszłym, który w momencie zawarcia umowy nie istnieje – a chodzi przy tym o pewność rezultatu, który jest przewidziany, co stanowi filar umowy, o której mowa w art. 627 Kodeksu cywilnego (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia: 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I UK 273/16; 14 września 2017 r., sygn. akt III UK 201/16) – to nie może i nie powinno tym samym budzić żadnych wątpliwości, że istotnym kryterium umożliwiającym odróżnienie umowy o dzieło od umowy zlecenia lub umowy o świadczenie usług jest możliwość poddania dzieła sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych, co stanowi jednocześnie charakterystyczny (i dystynktywny) element umowy o dzieło. Znajduje to swoje potwierdzenie w normatywnej treści art. 638 § 1 ustawy – Kodeks cywilny, z którego wynika, że do odpowiedzialności za wady dzieła stosuje się odpowiednio przepisy o rękojmi przy sprzedaży. Co przy tym nie mniej istotne w kontekście konsekwencji wynikających z doniosłości prawnej omawianego kryterium, nie chodzi o to, aby ocena odnośnie do istnienia wad dokonywana była z punktu widzenia zgodności rezultatu umowy z jej treścią (treścią stosunku zobowiązaniowego), bo ta zawsze przecież jest dokonywana w odniesieniu do wszystkich umów obligacyjnych w aspekcie odnoszącym się do ewentualnej odpowiedzialności stron za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania (art. 471 ustawy – Kodeks cywilny), lecz o to, aby była możliwa ocena uzgodnionego przez strony rezultatu według odpowiednio stosowanych przepisów o rękojmi (art. 638 w związku z art. 556 § 1 i § 2 ustawy – Kodeks cywilny), a więc innymi słowy również o to, aby było możliwe odpowiednie zastosowanie przepisów o odpowiedzialności za wady.

Jeżeli więc – na co słusznie zwrócił uwagę również Sąd I instancji – w typowej postaci, wykonanie dzieła wyraża się w uzyskaniu rezultatu materialnego polegającego na wytworzeniu nowej rzeczy, dokonaniu zmian w rzeczy już istniejącej, w tym – co także trzeba podkreślić – na naprawie, a także na przerobieniu, względnie na rozbudowie, a art. 627 Kodeksu cywilnego wymaga tylko "oznaczenia dzieła", co dopuszcza określenie przedmiotu zamówienia w sposób ogólny nadający się do przyszłego dookreślenia na podstawie wskazanych w umowie kryteriów lub bezpośrednio przez zwyczaj lub zasady uczciwego obrotu, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że sama lakoniczność opisu przedmiotu spornej umowy, nie może sama w sobie prowadzić, bez rozważenia całokształtu okoliczności towarzyszących jej zawarciu, a w szczególności rezultatu, jaki był w niej umówiony i jaki powstał w wykonaniu tej umowy – "usunięcie awarii" czy "wykonanie przyłączy sieci ciepłowniczej" – do kategorycznej, a w świetle wskazanych deficytów stanowiska organu administracji, wręcz arbitralnej odmowy jej uznania za umowę o dzieło.

W świetle powyższego, w sytuacji gdy za uzasadnione należało uznać stanowisko Sądu I instancji, że podejście organu administracji do spornej w sprawie kwestii, a mianowicie prawnej kwalifikacji spornej umowy nie może być uznane na aktualnym etapie postępowania za prawidłowe, a to z uwagi na towarzyszące temu stanowisku deficyty ustaleń faktycznych oraz deficyty ocen prawnych, trafnie rozstrzygnął Sąd I instancji, iż organ przedwcześnie zastosował normę prawną wyrażoną art.66 ust.1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, bez przesłuchania stron spornych umów i gruntownego rozważenia istotnych okoliczności faktycznych, co doprowadziło do niepełnej i wywołującej wątpliwości oceny charakteru spornych umów.

Natomiast powołany przez organ przepis art.66 ust.1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach jako naruszony, nie miał w sprawie zastosowania, w związku z czym Sąd I instancji nie mógł go naruszyć. Przepis ten pozostawał poza zakresem rozważań WSA w Warszawie.

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.