Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1201/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.H. na uchwałę Rady Gminy Czernichów nr XLV.326.2013 z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów postanawia: odrzucić skargę


UZASADNIENIE

K.H. w dniu 6 września 2019 r. (dzień nadania przesyłki zawierającej skargę – k.143) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XLV.326.2013 Rady Gminy Czernichów z dnia 26 listopada 2013 r., którą dokonano zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów m.in. w zakresie przeznaczenia działki o numerze 135 położonej w gminie Czernichów, miejscowości Zagacie, obecnie stanowiącej działki numer 135/1 i 135/2.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. naruszenie art. 2, art. 7, art. 21 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, art. 6 oraz art. 10 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), polegające na zmianie dotychczasowego przeznaczenia działki o numerze 135 położonej w gminie Czernichów, miejscowości Zagacie, obecnie stanowiącej działki numer 135/1 i 135/2, w 45% części z terenów zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, na tereny rolne bez jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a tym samym naruszenie interesu prawnego skarżącego wynikającego z jego uprawnień właścicielskich, tj. art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ww. ustawy;

2. naruszenie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji zaakceptowanie niezgodnej z prawem sytuacji, gdy w tym samym stanie faktycznym i prawnym wynikającym z zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wprowadzenie różnych ograniczeń prawa własności i że dopuszczalne jest zróżnicowanie ochrony tego prawa, co ma miejsce w odniesieniu do nieruchomości skarżącego i analogicznie położonych nieruchomości sąsiednich;

Skarżący K.H. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dokonuje ona zmiany przeznaczenia działki nr 135 położonej w miejscowości Zagacie (obecnie stanowiącej działki numer 135/1 i 135/2) - w 45% jej powierzchni - z terenów zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej na tereny rolne, względnie stwierdzenie niezgodności z prawem ww. uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podał, że jest właścicielem działki numer 135/1, poprzednio (przed podziałem na działki nr 135/1 i 135/2) oznaczonej numerem 135, położonej w gminie Czernichów, miejscowości Zagacie. Powołując się na uchwałę Rady Gminy Czernichów nr V.47.2019 z dnia 25 lutego 2019 r. podał, że nieruchomość ta, do końca 2002 r. (zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czernichów, zatwierdzonego uchwałą nr V/18/94 z dnia 28 października 1994 r.) była zlokalizowana w 45% w terenach zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej - jednorodzinnej i usługowej, w pozostałych 55% - w terenach o przeznaczeniu rolnym. Jednak zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Zagacie zatwierdzonym uchwałą nr LVl/556/06 z dnia 28 lipca 2006 r. (którego nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 r.), jak i w obowiązującym obecnie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów (uchwała nr XIX/144/99 Rady Gminy Czernichów z dnia 17 grudnia 1999 r. zmieniona uchwalą nr XL.326.2013 Rady Gminy Czernichów z dnia 26 listopada 2013 r.) teren ten znajduje się w całości w terenach rolniczych wykluczonych z możliwości zabudowy. Również w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości Zagacie a uchwalonym uchwałą Nr III.27.2018 Rady Gminy Czernichów z dnia 28 grudnia 2018 r. została w całości ujęta jako teren rolny wykluczony z możliwości zabudowy.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący podał, że skoro kwestionowana uchwała zmieniła przeznaczenie jego nieruchomości z terenów w 45% przeznaczonych pod zabudowę na tereny rolne, to z pewnością narusza jego interes prawny przez ograniczenie możliwości wykonywania względem niej uprawnień właścicielskich.

Zdaniem skarżącego przy uchwalaniu kwestionowanej zmiany Studium doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, albowiem działanie gminy było wynikiem swego rodzaju zaniedbań, przeoczeń, i niedokładności. Zmiana przeznaczenia działki nie wynikała z żadnych uzasadnionych i racjonalnych okoliczności. Na dowód tego skarżący przytoczył fragment pisma Zastępcy Wójta Gminy Czernichów z dnia 12 czerwca 2019 r. gdzie wskazano, że analiza dokumentacji planistycznej nie pozwoliła ustalić przyczyny, dla których przedmiotowa działka została wyłączona z obszarów przeznaczonych pod zabudowę w obowiązującym aktualnie Studium. Zastępca Wójta wyraził przypuszczenie, że zespół projektowy sporządzający projekt przedmiotowego dokumentu, powielił ustalenia przyjęte w obowiązującym do dnia 23 czerwca 2008 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Zagacie, zatwierdzonym Uchwałą Nr LVI/554/06 Rady Gminy Czernichów z dnia 28 lipca 2006 r., pomijając treść obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. planu zagospodarowania gminy Czernichów, zatwierdzonego Uchwałą Nr V/18/94 Rady Gminy Czernichów z dnia 28 października 1994 r.

Skarżący wskazał również, że pismem z dnia 25 czerwca 2019 r. wezwał Radę Gminy Czernichów do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą nr XLV.326.2013 Rady Gminy Czernichów z dnia 26 listopada 2013 r. - w zakresie działki skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Czernichów wniósł o uwzględnienie skargi w całości. Organ podał, że co do zasady przychyla się do stanowiska skarżącego. Zmiana przeznaczenia należącej do skarżącego działki znajduje swoją genezę w procedurze planistycznej zaistniałej przy tworzeniu przedmiotowego Studium. Prawdopodobne przyczyny zaistniałej w sprawie sytuacji zostały skarżącemu wskazane w piśmie z dnia 12 czerwca 2019 r., a składają się na nie błędy natury projektowej.

Pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. skarżący sprecyzował skargę w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dokonuje ona zmiany przeznaczenia części działki nr 135/1 położonej w miejscowości Zagacie (która przed podziałem na działkę nr 135/1 i 135/2 stanowiła działkę nr 135) - z terenów zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej na tereny rolne, względnie stwierdzenie niezgodności z prawem ww. uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Zaznaczenia wymaga, że na wniosek pełnomocnika skarżącego z dnia 13.12.2019 r. o wydanie wyrysu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów z 1999 r. dla działki nr 135 w Zagaciu (po podziale 135/1 i 135/2) celem przedłożenia w sądzie, Wójt Gminy Czernichów wydał wyrys z tego studium, zawierający jedynie naniesione na dokument wyjaśnienia symboli MZ1 i RPw oraz strzałkę obrazującą "rejon lokalizacji działki nr 135".

Wobec nieprzydatności tego dokumentu dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd zobowiązał Wójta Gminy Czernichów do przedłożenia w terminie 7 dni wyrysu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów według stanu na dzień jego uchwalenia (17 grudnia 1999 r.) z naniesionymi granicami działki skarżącego nr 135/1 w Zagaciu, zawierającego legendę Studium.

W piśmie z dnia 7.01.2020 r. Wójt Gminy Czernichów poinformował, że "nie dysponuje stosownymi materiałami dla zadośćuczynienia żądaniu określonemu w treści wezwania sądu, albowiem rysunek przedmiotowego studium sporządzony jest na bazie mapy topograficznej w skali 1 : 10 000, niezawierającej elementów ewidencji gruntów, w tym granic ewidencyjnych działek". Jednocześnie przesłał fotokopię żądanej legendy studium.

Wobec wejścia w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), nowelizacji ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, 1579 i 1948 oraz z 2017 r. poz. 730 – dalej u.s.g.) oraz § 2 i § 3 art.52, § 1, § 2 i dodaniu § 2a art.53 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.- dalej p.p.s.a.), na wstępie ustalić należało według jakiego reżimu prawnego sprawa powinna być rozpatrywana.

Zgodnie z art.17 ust.2 ustawy nowelizującej "przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy".

Ponieważ zaskarżono uchwałę z dnia 26 listopada 2013 r., zastosowanie znajdą przepisy w brzmieniu sprzed tej nowelizacji.

I tak, stosownie do art.52 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji - Dz.U.2016.718 t.j.) skargę można było wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Z kolei w myśl art.52 § 3 p.p.s.a. w przypadku innych aktów niż wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewidywała środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowiła inaczej, należało przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa.

Zgodnie zaś z art.101 ust.1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji (Dz.U.2016.446 t.j.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, mógł - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została wniesiona w terminie, gdyż odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została udzielona w dniu 26 lipca 2019 r., a przesyłkę listową zawierającą skargę nadano w dniu 6 września 2019 r.

Następnie ocenić należało legitymację K.H. do wniesienia skargi.

Stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest zacytowany wcześniej art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Podkreślić należy, że dla dopuszczalności skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., prawnie relewantne nie jest legitymowanie się przez skarżącego "tylko" interesem prawnym lub uprawnieniem, ale naruszeniem - przez zaskarżoną uchwałę - interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. W przeciwieństwie zatem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje uprawnienia.

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oznacza ingerencję w sferę prawną określonego podmiotu, wywołującą negatywne następstwa prawne, w tym uniemożliwienie lub ograniczenie realizacji uprawnienia wynikającego z prawa materialnego, jak również nałożenie obowiązków.

Merytoryczna analiza zaskarżonej uchwały oraz ocena zarzutów skargi jest możliwa dopiero po pozytywnym zweryfikowaniu legitymacji skargowej osoby wnoszącej skargę, a więc po stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę.

Przedmiotem oceny Sądu była uchwała nr XLV.326.2013 Rady Gminy Czernichów z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów.

W judykaturze dostrzega się trudności w wykazaniu naruszenia interesu prawnego przy zaskarżaniu uchwał dotyczących studium, gdyż uchwała w przedmiocie studium nie wywołuje skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jednocześnie sądy nie wykluczają możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutków, jakie wywołują oba te akty. Wskazuje się również, że nie można, kierując się tylko charakterem prawnym studium, wykluczyć naruszenia interesu prawnego podmiotu, będącego właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntu objętego uchwałą. Konieczne jest bowiem dokonanie każdorazowo indywidualnej oceny wpływu danego studium na sytuację prawnoplanistyczną konkretnej nieruchomości.

Studium nie jest aktem prawa miejscowego lecz aktem prawa wewnętrznego. Jednakże jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego stanowią więc konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Uznać zatem należy, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy.

Skarżący K.H. swój interes prawny wywodził z własności działki nr 135/1 (przed podziałem oznaczonej numerem 135), położonej w miejscowości Zagacie. Stosownie do przepisu art.140 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jeśli chodzi o nieruchomość, to bliższe określenie sposobu korzystania z niej precyzują właściwe przepisy kodeksu cywilnego, jak i ustaw szczególnych, i to w zależności od charakteru nieruchomości, położenia jej oraz przeznaczenia. Przepisy te łącznie z normą art. 140 k.c. kształtują treść prawa własności

Naruszenie istoty prawa własności ma miejsce wtedy, gdy ograniczenia własności godzą w uprawnienia właściciela w taki sposób, że uniemożliwiają mu korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią.

Skarżący twierdził, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Czernichów z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów naruszyła jego interes prawny, wynikający z prawa własności działki nr 135/1 w Zagaciu w ten sposób, że zmieniła przeznaczenie części działki z budowlanego na rolny. Podał, że nieruchomość ta do końca 2002 r. (zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czernichów, zatwierdzonego uchwałą nr V/18/94 z dnia 28 października 1994 r.) była zlokalizowana w 45% w terenach zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej - jednorodzinnej i usługowej, a w pozostałych 55% - w terenach o przeznaczeniu rolnym.

Gdyby w istocie tak było, twierdzenie skarżącego mogłoby stanowić właściwe uzasadnienie jego legitymacji skargowej. Tak jednakże nie jest. Do sądu zaskarżona bowiem została uchwała w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów.

Niezbędnym było zatem ustalenie, czy uchwała zmieniająca studium wprowadziła negatywne następstwa co do możliwości korzystania przez skarżącego z działki nr 135/1 w Zagaciu, czyli naruszyła jego uprawnienia właścicielskie.

Na pytanie to należy odpowiedzieć przecząco.

Zwrócić należy uwagę, że uchwała Rady Gminy Czernichów nr V.47.2019 z dnia 25 lutego 2019 r., na którą powołał się skarżący, podjęta została w odpowiedzi na wezwanie K.H. z dnia 5 lutego 2019 r. skierowane do Rady Gminy Czernichów o usunięcie naruszenia prawa, do jakiego miało dojść jego zdaniem, na skutek podjęcia uchwały nr III.27.2018 z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Zagacie. W uchwale z dnia 25 lutego 2019 r. wskazano, że "działka nr 135 (przed podziałem na działki nr 135/1 i 135/2) do końca 2002 r. zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czernichów, zatwierdzonego uchwałą nr V/18/94 z dnia 28 października 1994 r.) była zlokalizowana w 45% w terenach zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej - jednorodzinnej i usługowej, w pozostałych 55% - w terenach o przeznaczeniu rolnym. Jednak zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Zagacie zatwierdzonym uchwałą nr LVl/556/06 z dnia 28 lipca 2006 r., którego nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 r., jak i w obowiązującym obecnie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów (uchwała nr XIX/144/99 Rady Gminy Czernichów z dnia 17 grudnia 1999 r. zmieniona uchwalą nr XLV.326.2013 Rady Gminy Czernichów z dnia 26 listopada 2013 r.) teren ten znajduje się w całości w terenach rolniczych wykluczonych z możliwości zabudowy. Również w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości Zagacie a uchwalonym uchwałą Nr III.27.2018 Rady Gminy Czernichów z dnia 28 grudnia 2018 r. została w całości ujęta jako teren rolny wykluczony z możliwości zabudowy."

W odpowiedzi na skargę znalazły się następujące sformułowania: "skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XLV.326.2013 Rady Gminy Czernichów z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów, w zakresie w jakim dokonała ona zmiany przeznaczenia działki o numerze 135 położonej w gminie Czernichów, miejscowości Zagacie, składającej się obecnie z działki numer 135/1 i 135/2, w 45 % z części z terenów zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej na tereny rolne" oraz "organ - co do zasady – przychyla się do stanowiska Skarżącego, jednocześnie podnosząc jak poniżej. Zmiana przeznaczenia należącej do skarżącego działki znajduje swoją genezę w procedurze planistycznej zaistniałej przy tworzeniu przedmiotowego Studium. Prawdopodobne przyczyny zaistniałej w sprawie sytuacji zostały skarżącemu wskazane w piśmie z dnia 12 czerwca 2019 r. (...), a składają się na nie błędy natury projektowej."

Z kolei w piśmie z dnia 12 czerwca 2019 r. Wójt Gminy Czernichów podał, że "Analiza dokumentacji planistycznej nie pozwoliła ustalić przyczyn, dla których przedmiotowa działka została wyłączona z obszarów przeznaczonych pod zabudowę w obowiązującym aktualnie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów, zatwierdzonym uchwalą nr XLV.326.2013 Rady Gminy Czernichów z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów, zatwierdzonego uchwałą nr XIX/144/99 Rady Gminy Czernichów z dnia 17 grudnia 1999 r. Należy przypuszczać, iż zespół projektowy sporządzający projekt przedmiotowego dokumentu, powielił ustalenia przyjęte w obowiązującym do dnia 23 czerwca 2008 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Zagacie, zatwierdzonym uchwałą nr LVI/556/2006 Rady Gminy Czernichów z dnia 28 lipca 2006 r., pomijając zupełnie treść obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czernichów, zatwierdzonego uchwałą nr V/18/94 Rady Gminy Czernichów z dnia 28 października 1994 r."

W piśmie z dnia 7.01.2020 r. skierowanym do Sądu Wójt Gminy Czernichów poinformował, że nie dysponuje stosownymi materiałami, aby zadośćuczynić zobowiązaniu sądu do przedłożenia wyrysu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów według stanu na dzień jego uchwalenia (17 grudnia 1999 r.) z naniesionymi granicami działki skarżącego nr 135/1 w Zagaciu.

Wobec powyższego ustalenie, czy zaskarżona uchwała zmieniająca studium wprowadziła niekorzystną dla skarżącego zmianę w przeznaczeniu działki nr 135/1 było utrudnione.

Na wstępie podkreślić należy, że okoliczność, iż "rysunek przedmiotowego studium sporządzony jest na bazie mapy topograficznej w skali 1 : 10 000, niezawierającej elementów ewidencji gruntów, w tym granic ewidencyjnych działek" nie uniemożliwiała wywiązania się z wezwania sądu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust.1e ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne standardowymi opracowaniami kartograficznymi, tworzonymi na podstawie odpowiednich zbiorów danych zawartych w bazach danych są mapy ewidencyjne w skalach: 1:500, 1:1000, 1:2000, 1:5000 oraz mapy topograficzne w skalach: 1:10 000, 1:25 000, 1:50 000, 1:100 000. Numeryczna mapa ewidencyjna jest jedną z nakładek cyfrowej mapy zasadniczej. Na marginesie tylko można dodać, że jak wynika z mapy sporządzonej w skali 1: 20 000, stanowiącej Planszę 1 – załącznik nr 2/1 do uchwały z dnia 26 listopada 2013 r. "Uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy" (k.67) – liniami koloru czerwonego zaznaczono na niej granice działek, odnośnie których osoby prywatne złożyły wnioski do studium z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, usług i produkcję, a kolorem zielonym – pod zalesienie.

Tak więc możliwe było precyzyjne wskazanie usytuowania działki skarżącego na wydanym wyrysie ze studium, zamiast wadliwego i nieprzydatnego wskazania "rejonu lokalizacji" tej działki, co powinno być dla organu oczywiste.

Przedłożone przez organ akta sprawy (dołączone do sprawy II SA/Kr 796/19) pozwoliły na dokonanie oceny, że uchwała z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie zmiany studium nie zmieniła przeznaczenia działki nr 135/1. Tak bowiem w zaskarżonej uchwale zmieniającej studium, jak i w uchwale z dnia 17 grudnia 1999 r. w przedmiocie uchwalenia studium, przeznaczenie działki skarżącego było takie samo.

Wnikliwe porównanie dostępnych map: Planszy A – sekcji 2 rysunku studium 2013 rok (k.129), Planszy 1 – załącznika nr 2/1 do uchwały z dnia 26.11.2013 r. "Uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy" (k.67), Planszy 2 – załącznika nr 2/2 do uchwały z dnia 26.11.2013 r. "Uwarunkowania z opracowania ekofizfjograficznego..." (k.68), Planszy 5 – załącznika nr 2/5 do uchwały z dnia 26.11.2013 r. "Stan prawny gruntów z wyszczególnieniem działek gminnych" (k.71), wyrysu ze studium z 1999 r. (k.56.a.s.), mapy ewidencyjnej obejmującej działkę nr 135 (k.133 tomu I - II Dokumentacji prac planistycznych - Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości Zagacie), kserokopii mapy stanowiącej załącznik do decyzji z dnia 1 kwietnia 1996 r. (k.58 a.s.), rysunku planu – załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy Czernichów z dnia 21 grudnia 2018 r. nr III.27.2018 w skali 1: 2 000, wyrysu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów według stanu na dzień jego uchwalenia w dniu 17 grudnia 1999 r. (k. 56), a w szczególności porównanie usytuowania cieku wodnego oznaczonego symbolem "w 122" i przebiegu dróg oznaczonych numerem 134/3 i 132 (k.58 a.s.) – pozwala na zidentyfikowanie lokalizacji działki nr 135 w Zagaciu na wyrysie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów według stanu na dzień jego uchwalenia w dniu 17 grudnia 1999 r. (k. 56). Z dokumentów tych wynika, że działka ta położona była w obszarze studium oznaczonym symbolem LŁ oraz RPw. Wreszcie, z wykazu wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego projektu planu dla miejscowości Zagacie (k.72 Dokumentacji prac planistycznych Tom I – II) wynika, że skarżący K.H. w dniu 12.09.2008 r. złożył wniosek o zmianę przeznaczenia działki nr 135 na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wójt Gminy Czernichów nie uwzględnił tego wniosku, gdyż - jak podano w uwagach - "działka według Studium znajduje się w terenach otwartych: rolnych RP i leśno - łąkowych LŁ – bez możliwości zabudowy.

Tak więc zarówno treść pism Wójta Gminy Czernichów, jak i brak umieszczenia na wyrysie ze studium z 1999 r. objaśnienia do symbolu "LŁ" uznać należało za mylące. Na wyrysie ze studium naniesiono bowiem jedynie wyjaśnienia symboli MZ1 i RPw. Nie wiadomo dlaczego pominięto opis symbolu "LŁ", a zamiast tego naniesiono na rysunek legendę symbolu MZ1. Wszak choćby z przytoczonej wyżej uwagi zamieszczonej w wykazie wynikało, że działka skarżącego nr 135 położona była w obszarze oznaczonym w pierwotnym brzmieniu studium symbolem "RP" i "LŁ", jak również nie znajdowała się w terenie określonym symbolem "MZ1".

Niewątpliwie skarżący posiada interes prawny, wynikający z przysługiwania mu prawa własności działki nr 135/1, położonej w Zagaciu.

Rzecz jednak w tym, czy ograniczenia w korzystaniu z tej nieruchomości są następstwem ustaleń zaskarżonej uchwały o zmianie studium. Jak wyżej wykazano, zaskarżona uchwała w części dotyczącej nieruchomości skarżącego, nie wprowadziła zmiany w sposobie jej zagospodarowania. Jej uregulowania nie mogły zatem prowadzić do naruszenia interesu prawnego skarżącego, ponieważ pozostawały bez wpływu na dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości oraz potencjalną możliwość jego zagospodarowania w ramach poprzednio obowiązującej regulacji planistycznej.

Wobec powyższego uznać należało, że zaskarżona uchwała nr XLV.326.2013 Rady Gminy Czernichów z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów, w zakresie przeznaczenia działki o numerze 135/1 położonej w miejscowości Zagacie, nie naruszyła uprawnień skarżącego wynikających z prawa własności tej nieruchomości. Jakkolwiek źródłem interesu prawnego skarżącego jest przysługujące mu prawo własności działki nr 135/1 w Zagaciu, brak jest podstaw do twierdzenia, że na skutek podjęcia uchwały zmieniającej Studium, doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez zniesienie lub ograniczenie przysługujących mu uprawnień w stosunku do tej nieruchomości, bądź poprzez nałożenie dodatkowych obowiązków. Uchwała w sprawie zmiany Studium Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów nie wprowadziła bowiem żadnych zmian w dotychczasowym przeznaczeniu, wynikającym z pierwotnego brzmienia studium, działki skarżącego. (por. postanowienie NSA z dnia 28.03.2019, sygn. II OSK 701/19, postanowienie NSA z dnia 10.10.2018 r., sygn. I OSK 2479/18.

Brak legitymacji skargowej po stronie podmiotu skarżącego, a więc stwierdzenie braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie skargi.

Dlatego też, na podstawie art.58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji .