Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2039/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5  ust. 1,  art. 18  ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...], stwierdzającą, że z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa, położona w S. gmina K., oznaczona w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha stała się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością Gminy K.

W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...],[...], stwierdził nabycie przez Gminę K., z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa o nieurządzonej księdze wieczystej, położonej w S., gmina K., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha (według stanu na dzień 27 maja 1990 r. część działki nr [...] o powierzchni [...] ha).

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. wniosła Gmina K.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując sprawę stwierdziła, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Komisja podkreśliła , że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, o której wyżej mowa.

Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił , że działka nr [...] stanowi część dawnej działki nr [...] i została z niej wydzielona na mocy decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2013 r. Wcześniej działka nr [...] była oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (w 1990 r.) i nr [...] (w 1983 r.), co wynika z wyjaśnień Starosty [...] zawartych w piśmie z dnia 18 lipca 2013 r. Powyższe można wywieźć także z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na dzień 27 maja 1990 r. dla działki nr [...], decyzji Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1995 r., mocą której działce nr [...] nadano nr [...], a także z map znajdujących się w aktach sprawy. Zgodnie zaś z oświadczeniem Starosty [...] złożonym w zaświadczeniu z dnia [...] lipca 2013 r., działka nr [...] o powierzchni [...] obręb [...] na mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. R.P. Nr 13 poz. 87 ze zm.) stała się własnością Skarbu Państwa.

W ocenie Komisji według stanu na dzień 27 maja 1990 r. właścicielem działki, objętej decyzją komunalizacyjną był Skarb Państwa.

Organ II instancji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 kwietnia 2012 r., z którego wynika, iż działka położona w obrębie [...], gmina K., do roku 1965 r. leżała w ciągu dawnej drogi krajowej nr [...]. Okoliczność, iż działka nr [...] stanowiła część drogi [...] została odnotowana w rejestrze gruntów, na co wskazuje wypis z rejestru gruntów sporządzony na dzień [...] stycznia 1982 r. W rejestrze widnieje wpis: "(stara część szosy [...] przy CPN)". W piśmie tym, Generalna Dyrekcja wskazuje, że przedmiotowa droga straciła charakter drogi krajowej w wyniku jej przebudowy w 1965r. i na mocy ustawy o drogach publicznych stała się drogą gminną. Na dowód swojego stanowiska, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad przedstawiła kopię decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia [...] lutego 1966 r., kopię decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1966 r. oraz kopię projektu technicznego przebudowy drogi państwowej [...]. Jak wynika z pisma GDDKiA z dnia 24 czerwca 2013 r., działka nr [...] obręb [...] znajduje się pomiędzy km [...]. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, nie budzi wątpliwości, iż na działce nr [...] znajdowała się droga państwowa [...]. Jednakże, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie podzieliła stanowiska prezentowanego przez GDDKiA, iż w wyniku przebudowy drogi utraciła ona swój dotychczasowy charakter i podniosła, iż stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90) zaliczenie drogi do kategorii dróg państwowych oraz pozbawienie jej tego charakteru następuje w drodze zarządzenia Prezesa Rady Ministrów. W konsekwencji, stosownie do art. 6 ust. 2 ww. ustawy, droga, która została pozbawiona charakteru drogi państwowej w trybie określonym w ust. 1, staje się drogą lokalną. Brak jest jednak aktu prawnego skutkującego w myśl art. 6 ww. ustawy o drogach publicznych przekształcenie drogi państwowej [...] w drogę lokalną. Komisja zważyła także, że ewentualna przebudowa drogi pozostawała bez wpływu na kategorię tej drogi. Tym samym, w ocenie Komisji droga usytuowana na działce nr [...] nie utraciła charakteru drogi państwowej wskutek jest przebudowy na mocy decyzji z 1966 r. Chociaż GDDKiA formułuje taki wniosek, to nie wskazuje przepisu prawa, z którego miałoby to wynikać. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, iż przepisem tym nie może być przepis wskazany przez Starostę Kłodzkiego w piśmie z dnia 12 października 2011 r., a więc przepis art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.). Przywoływany przepis stanowi bowiem: Odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Jednakże Komisja wskazała, że został on dodany do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych na podstawie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) i wszedł w życie 9 września 2003 r. A zatem przepis ten nie miał zastosowania w dniu 27 maja 1990 r. a więc w dniu wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające (..).

Organ II instancji wskazał, iż na dzień 27 maja 1990 r. obowiązywała uchwała Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16). Przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60). Z dniem wejścia jej w życie utraciła moc ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20. poz. 90 i z 1971 r. Nr 12.poz 115). Tym samym, nadanie danej drodze określonej kategorii drogi publicznej następowało w trybie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że chociaż do dnia wejścia w życie przedmiotowej ustawy, a więc do dnia 1 października 1985 r., na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] usytuowana była droga zaliczona do kategorii drogi państwowej [...], to jednak nie przekształciła się ona z mocy nowej ustawy o drogach publicznych w jedną z ustanowionych nią kategorii dróg.

Organ II instancji wskazał, że nie znajduje potwierdzenia stanowisko Wójta Gminy K., iż droga zlokalizowana na działce nr [...] stanowi dawny przebieg drogi krajowej nr [...]. Jak wynika bowiem z załącznika do ww. uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1985 r. droga krajowa oznaczona numerem [...] to droga: [...]". Jak wynika z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2011 r. działka nr [...] położona w obrębie [...], gm. K., w dniu 27 maja 1990 r. nie znajdowała się w liniach rozgraniczających pasa drogi krajowej nr [...]. Powyższy wniosek w ocenie Komisji można wyprowadzić także z map ewidencyjnych znajdujących się w aktach sprawy.

Ponadto Komisja podniosła, że prawidłowo uznał Wojewoda [...], iż nieruchomość stanowiąca obecnie działkę gruntu nr [...], w wyniku przebudowy drogi państwowej [...] znalazła się poza zasięgiem ówczesnej drogi wojewódzkiej [...] (obecnie nr [...]). W skład drogi wojewódzkiej nr [...] weszła wyłącznie część nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...], tj. nieruchomość oznaczona aktualnie w ewidencji gruntów jako działka [...]. Podział działki nr [...] na działkę nr i [...]powodowany był, jak wskazano w decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2013 r. okolicznością, iż projektowana wówczas do wydzielenia działka nr [...] położona była w liniach rozgraniczających drogi powiatowej nr [...]. Plan podziału zobrazowano na mapie stanowiącej integralną część ww. decyzji.

Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w stanowiła drogę, która w dniu 27 maja 1990 r. nie była zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r.). Zaliczenie określonej drogi do drogi publicznej następowało mocą wskazanego w ustawie aktu prawnego. W niniejszej sprawie nie odnaleziono aktu prawnego wskazującego na zaliczenie drogi usytuowanej na działce [...] do jednej z kategorii dróg publicznych.

Skoro zaś droga zlokalizowana na nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...], nie stanowiła drogi publicznej, a była mieniem Skarbu Państwa, to zdaniem Komisji rozważyć należy, czy w myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (..) należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Dla ustalenia, czy działka objęta skarżoną decyzją komunalizacyjną należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1697/11 dokonał wykładni pojęcia "należące do". W opinii Sądu "pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej.". Skoro zatem, w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r.), terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Z kolei w ust. 2 art. 3 ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiła, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego nie odnaleziono dokumentu, na podstawie którego działka objęta decyzją komunalizacyjną zostałaby oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Chociaż w operacie ewidencji gruntów dotyczącym, jako władającego działką nr [...] wskazano Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych, to jednak nie dysponował on jakimkolwiek tytułem prawnym do zarządzania tym gruntem. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości powierzenie zarządu nad gruntem wymagało wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej. Legitymacji do sprawowania zarządu nad działką obecnie oznaczoną jako działka [...] Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych nie miała także na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skoro zatem uprawnienie do sprawowania zarządu nad nieruchomością obecnie oznaczoną jako działka nr [...] nie wynikało ani z regulacji ww. ustawy o drogach publicznych ani z jakiekolwiek tytułu prawnego, to tym samym zdaniem Komisji należy przyjąć, iż stosownie do art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, gruntem tym zarządzał terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wójta Gminy K. organ odwoławczy stwierdził, że nie można zaakceptować stanowiska, zgodnie z którym zapis w ewidencji gruntów wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. miał znaczenie fundamentalne w przypadku procesu komunalizacji. Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być bowiem oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach. (zob. wyrok NSA w Warszawie z 07.04.1999 r., sygn. akt II SA 119/99). Ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające (zob. wyrok NSA w Warszawie z 20.08.1998 r., sygn. akt II SA 766/98). Aby można było uznać, że wystąpiła przesłanka wskazana w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) nie wystarczył zapis w ewidencji gruntów, lecz niezbędne było wykazanie, że nieruchomość podlegająca komunalizacji faktycznie służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.

Reasumując, w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położona w obrębie ewidencyjnym [...] podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (..). Przedmiotowa działka nie została wyłączona spod komunalizacji na mocy przepisów następnych.

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wszystkie podmioty, które mogły dysponować dokumentami dotyczącymi praw do objętych decyzją komunalizacyjną nieruchomości zajęły stanowisko w sprawie i nadesłały wszystkie posiadane dokumenty, dlatego brak było podstaw do uchylenia skarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina K. zarzucając jej :

1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, stąd dopuszczenie do:

a) dokonania błędnej oceny dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy i tym samym błędnego ustalenia stanu faktycznego przez przyjęcie, że obecna działka [...] (a przed podziałem [...]) w dniu 27 maja 1990 r. nie była w zarządzie jakiejkolwiek jednostki organizacyjnej (państwowej czy samorządowej), a tym samym przeszła ona z mocy prawa na własność Gminy K., gdy tymczasem była w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a następnie Powiatu Kłodzkiego- Zarządu Dróg Powiatowych w K.

b) błędnego ustalenia przez organy obu instancji, że działka nr [...] przed podziałem była zlokalizowana w drodze krajowej nr [...], a po podziale tylko jej niewielka część tj. działka [...], gdy tymczasem zarówno przed jak i po podziale obie działki nie zmieniły swego położenia w stosunku do drogi krajowej nr [...] i drogi powiatowej nr [...], a po modernizacji drogi krajowej stanowią łącznik pomiędzy drogą krajową nr [...] a drogą powiatową nr [...] i jednocześnie służą jako zjazd z drogi krajowej do stacji benzynowej, a następnie wyjazd ze stacji benzynowej z powrotem na drogę krajową nr [...]. Działki [...] i [...] służą więc do realizacji zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.

2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaistniały przesłanki ustawowe do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności działki nr [...] przez Gminę K.

3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomość tj. działka nr [...] obrębu [...] w Gminie K. nie służy realizacji zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, stąd brak przesłanek ustawowych do nabycia prawa własności tej nieruchomości na podstawie w/w przepisów przez Powiat [...] - Zarząd Dróg Powiatowych w K.

4. naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez przyjęcie za podstawę orzekania stan prawny i faktyczny na dzień podziału nieruchomości działki nr [...], tj. na dzień [...] lutego 2013 r., a nie na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych tj. na dzień 27 maja 1990 r.

Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Komisja Uwłaszczeniowa błędnie oceniła postępowanie i ustalenia poczynione przez organ I instancji. Podstawą materialno-prawną decyzji Wojewody [...] był art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę pracownikach samorządowych bez dokładnego wskazania tej normy prawnej, gdy tymczasem art. 5 ust. 1 zawiera jeszcze punkty od 1 do 3. Ponadto przedmiot sprawy powinien być oceniany na stan prawny i faktyczny na dzień 27 maja 1990 r., a organy obu instancji to ignorują i oceniają go według stanu po podziale geodezyjnym działki [...], tj. po 14 lutym 2013 r.

Według organu I instancji nieruchomość- działka nr [...] o pow. [...] ha obrębu [...] w Gminie K. z mocy samego prawa przeszła na własność Gminy K., gdyż nie była zaliczona do żadnej z kategorii dróg w dniu 27 maja 1990 r., gdy tymczasem ustalenie to jest błędne. Stanowisko swoje w tym zakresie Wojewoda [...] oparł tylko i wyłącznie na tym, że zainteresowane strony na jego wezwanie do uzupełnienia wniosku o komunalizację nie przedłożyły aktu prawnego oddania nieruchomości w zarząd, bo go cyt. "nie odnalazły" co nie jest tożsame, że go nie było. Wnioskodawca Powiat [...] - Zarząd Dróg Powiatowych w K. nigdy nie kwestionował, że zarządzał działką nr [...], a po podziale [...] i [...]. Działka ta do roku 1965 była zaliczona do drogi państwowej, co jest bezsporne. Prezes Rady Ministrów nie wydał zarządzenia pozbawiającego tego odcinka drogi kategorii drogi państwowej. Nie ma znaczenia dla ustalenia statusu prawnego tej drogi fakt, że droga na tym odcinku była modernizowana przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W., gdyż nie są to czynności prawne pozbawiające tego odcinka drogi charakteru drogi państwowej. Na dzień 27 maja 1990 r. cała działka [...] (podział nastąpił dopiero w 2013 r.) była w zarządzie Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W., jako droga krajowa, a następnie przekazana jako droga wojewódzka.

Przed 1 stycznia 1999 r. doszło do przekazania tej drogi wojewódzkiej Powiatowi [...]. Cała działka nr [...] (przed podziałem), a niej jej część, jak błędnie ustalono, została włączona w przebieg drogi powiatowej nr [...], który to numer na mocy uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...].05.2003 został zmieniony na nr[...] (w aktach sprawy). Do podziału nieruchomości tj. działki nr [...] na działkę [...] i [...] dochodzi znacznie później, bo dopiero w 2013 r.

Zdaniem skarżącej Gminy podział geodezyjny nie mógł pozbawić nowo powstałej działki nr [...] charakteru drogi powiatowej tylko z tego powodu, że wydzielono działkę nr [...] stanowiącą bezpośredni łącznik drogi krajowej z drogą powiatową. Pozostała część działki nr [...] przed podziałem, obecnie [...] także służy realizacji zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Jest ona łącznikiem pomiędzy drogą krajową a drogą powiatową biegnącą do miejscowości M. Z tej działki korzystają także pojazdy przejeżdżające drogą krajową, które zjeżdżają na działkę nr [...] w celu zatankowania paliwa, a następnie tą samą działką powracają na drogę krajową nr [...].

Powiat [...] - Zarząd Dróg Powiatowych w K., jako zarządca tego odcinka drogi wystąpił z wnioskiem do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia prawa własności tej działki z mocy prawa na postawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872). Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia prawa własności z uwagi na fakt, że na dzień rozpatrywania sprawy zainteresowane strony nie odnalazły aktu prawnego wskazującego na zaliczenie tej drogi usytuowanej na działce nr [...] do jednej z kategorii dróg publicznych. Gmina K. nie może ponosić negatywnych skutków prawnych z faktu nie odnalezienia aktu prawnego zaliczenia przedmiotowej działki do jednej z kategorii dróg publicznych. Należy podkreślić, że działka nr [...] była zarządzana przez powiatową jednostkę organizacyjną, tj. Zarząd Dróg Powiatowych w K. Wynika to m.in. z tego, że to Powiat [...] - Zarząd Dróg Powiatowych wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o komunalizację tej nieruchomości na rzecz Powiatu [...]. Co więcej remonty tej drogi były wykonywane przez Powiat, a ostatni remont miał miejsce w roku 2014.

Z wnioskiem o dokonanie podziału tej nieruchomości wystąpił Starosta [...] pismem z dnia 31 stycznia 2013 r. nr [...]. Zgodnie z art. 97 ust.1, ust.la pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o podział nieruchomości są tylko właściciele, posiadacze, zarządcy posiadający interes prawny w dokonaniu podziału.

Działka nr [...] służyła i nadal służy głównie wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, a nie jak przyjęto błędnie, do realizacji zadań własnych gminy. Działka ta jest Gminie K. całkowicie zbędna. Stanowi ona ciąg komunikacyjny i jest łącznikiem pomiędzy drogą krajową nr [...] relacji [...] a drogą powiatową nr [...] prowadzącą do miejscowości M. Nie jest prawdą, jak ustaliła KKU, że na skutek przebudowy straciła ona charakter drogi krajowej i stała się drogą gminną. Droga ta stała się drogą powiatową, a świadczy o tym m.in. i to, że przed 1 stycznia 1999 r. cała działka nr [...] została włączona w przebieg drogi powiatowej nr [...], której numer został zmieniony uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...].05.2003 na numer [...].

Należy podkreślić, że rozstrzygając sprawę statusu działki nr [...] trzeba ustalić stan faktyczny i prawny tej działki na dzień 27 maja 1990 roku, a tego oba organy I i II instancji ponad wszelką wątpliwość nie wyjaśniły i nie ustaliły. W ocenie Wójta Gminy K. przedmiotowy podział działki [...] nie ma istotnego znaczenia do rozstrzygnięcia sporu kto zarządzał tą nieruchomością na dzień 27 maja 1990 r. Nabycie prawa własności tej nieruchomości, tj. działki nr [...] na rzecz uprawnionego podmiotu nastąpiło z mocy samego prawa już w dniu 27 maja 1990 r., a decyzja Wojewody [...] jedynie może to stwierdzać, a więc ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że nieruchomość położona w S., gmina K., oznaczona w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha (według stanu na dzień 27 maja 1990r. część działki nr [...] o pow. [...] ha) nie wchodziła w dniu 27 maja 1990 r. w skład drogi wojewódzkiej nr [...] (obecnie nr [...]). W ocenie organów nieruchomość ta była mieniem ogólnonarodowym (państwowym) należącym do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i na mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) podlegała komunalizacji z mocy prawa.

Zaznaczyć trzeba, że w myśl powołanego art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Dla komunalizacji nieruchomości w trybie wskazanego przepisu decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny nieruchomości istniejący w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Organ orzekający o komunalizacji musi zatem zbadać, czy mienie, które podlegać ma komunalizacji stanowiło własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w tamtym czasie do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Decyzja komunalizacyjna ma zaś charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie to, co nastąpiło z mocy prawa.

Wyjątki od zasady, zgodnie z którą mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., staje się z dniem 27 maja 1990 r. mieniem właściwych gmin zawiera natomiast przepis art. 11 tej ustawy. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 wskazane mienie nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej.

Zdaniem Sądu dokonana przez organy orzekające w niniejszej sprawie ocena, że działka nr [...] w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła mienie państwowe należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy jest prawidłowa. Z analizy zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika bowiem, aby objęta decyzją komunalizacyjną działka w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła część drogi wojewódzkiej, czy też powiatowej jak twierdzi strona skarżąca, a tym samym podlegała wyłączeniu z komunalizacji.

Jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji działka nr [...] stanowi część dawnej działki nr [...] i została z niej wydzielona na mocy decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2013 r. Wcześniej działka nr [...] była oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (w 1990r.) i nr [...] (w 1983r), co wynika z pisma Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r., z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na dzień 27 maja 1990 r. dla działki nr [...], decyzji Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1995 r., mocą której działce nr [...] nadano numer [...], a także map znajdujących się w aktach administracyjnych. Należy dodać, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Wójt Gminy K. zatwierdził protokół graniczny sporządzony w toku postępowania rozgraniczeniowego, zgodnie z którym działka nr [...] uzyskała powierzchnię [...] ha w miejsce powierzchni sprzed rozgraniczenia [...] ha.

Organ II instancji na podstawie pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 kwietnia 2012r. ustalił, że działka nr [...] położona w obrębie Szalejów Dolny do roku 1965 leżała w ciągu dawnej drogi krajowej nr [...]. W wyniku jej przebudowy w 1965r. działka nr [...] znalazła się poza zasięgiem ówczesnej drogi wojewódzkiej [...] (obecnie [...]). W skład drogi wojewódzkiej nr [...] weszła wyłącznie część nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], tj. działka nr [...]. Podział działki nr [...] na działkę nr [...] i [...] dokonany został mocą decyzji Wójta Gminy K., w której wskazano, że podział działki powodowany jest okolicznością, że projektowana działka nr [...] położona była w liniach rozgraniczających drogi nr [...]. Natomiast jak zasadnie ustalił organ II instancji na podstawie materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w niniejszej sprawie , a także map przedmiotowa działka nr [...] stanowiła drogę, która w dniu 27 maja 1990 r. nie była zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. Zaliczenie bowiem określonej drogi do drogi publicznej następowało mocą wskazanego w ustawie aktu prawnego. Jak wskazała Komisja w niniejszej sprawie nie odnaleziono aktu prawnego wskazującego na zaliczenie drogi usytuowanej na działce nr [...] do jednej z kategorii dróg publicznych. Słusznie zatem organ II instancji wywiódł, że w świetle ww. ustawy mimo, że na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] usytuowana była droga zaliczona do kategorii drogi państwowej [...], to jednak w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. nie przekształciła się ona z mocy samej ustawy w jedną z ustanowionych nią kategorii dróg. Konieczne bowiem było podjecie w tym przedmiocie stosownej uchwały wskazanego w ustawie organu. Ponadto jak wskazał organ odwoławczy na podstawie tej ustawy podjęta została uchwała Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16), z której załącznika wynika, że droga krajowa oznaczona numerem [...] to droga relacji: "[...]". A jak wynika z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 7 listopada 2011 r. działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie znajdowała się w liniach rozgraniczających pasa drogi krajowej nr [...]. Powyższe, jak słusznie zauważył organ odwoławczy wynika także z map ewidencyjnych znajdujących się w aktach sprawy.

Jak wynika z zaświadczenia Starosty [...] z dnia 17 lipca 2013r. działka nr [...] na mocy dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich stała się własnością Skarbu Państwa, co oznacza, że w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła ona własność Skarbu Państwa.

Zgodzić się zatem trzeba ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca mienie państwowe, należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wynika to z treści, obowiązującego na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej, a tym samym podlegały komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Jak zasadnie wskazał organ II instancji, chociaż w ewidencji gruntów jako władającego działką nr [...] na dzień 27 maja 1990 r. wskazano Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych, to postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w niniejszej sprawie nie wykazało, by dysponował on jakimkolwiek tytułem prawnym do zarządzania tym gruntem. Racje należy przyznać organowi, że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach, jak np. prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych. Ewidencja gruntów pełni wyłącznie funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga zaś sporów o prawa do gruntu, ani nie nadaje tych praw. Powyższe zaś oznacza, że by można było uznać, iż wystąpiła przesłanka wskazana w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. niezbędne było wykazanie, że przedmiotowa działka służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, co w niniejszej sprawie jednak nie zostało wykazane.

Z treści regulacji zawartej w art. 5 ust. 1ustawy komunalizacyjnej wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że nabycie mienia ogólnonarodowego następuje z dniem 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa. Skutek ten następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Zasady tej nie podważa to, że nabycie prawa stwierdza się w drodze decyzji administracyjnej, która jest niezbędna jedynie dla potwierdzenia prawa nabytego już z mocy ustawy. Decyzja taka w swej istocie potwierdza bowiem, że konkretny podmiot nabył określone prawo z dniem wskazanym w przepisie, a więc odnosi się do ówczesnego stanu prawnego nieruchomości i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek zdarzeń późniejszych, które mogły nastąpić po dniu wejścia w życie ustawy. (por. uchwała NSA z dnia 18 marca 1996 r., sygn. akt OPK 2/96, Lex nr 27846). To zaś oznacza, że podejmując w tym przedmiocie decyzję organ bada jedynie czy w dniu wejścia w życie ustawy spełnione zostały pozytywne przesłanki do stwierdzenia przejścia własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę oraz czy nie wystąpiły przesłanki negatywne, o których mowa w art. 11 i 12 ustawy. Ziszczenie się w tej dacie przesłanek pozytywnych (przy braku przesłanki negatywnej) uprawnia Wojewodę do wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a więc stwierdzającej obiektywnie istniejący wówczas stan faktyczny i prawny i to niezależnie od tego, jakie czynności prawne zostały podjęte w stosunku do tej nieruchomości w okresie między dniem 27 maja 1990 r., a wydaniem tejże decyzji.

Nie stanowi wbrew zarzutom skargi przeszkody w komunalizacji mienia fakt, iż w dniu 27 maja 1990 r. działka ew. nr [...] stanowiąca część działki nr [...] nie była z niej wyodrębniona geodezyjnie. Zważyć bowiem należy, że mimo obecnego jej wydzielenia jest to nadal część tego samego mienia (spełniającego przesłanki komunalizacji), tylko inaczej oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków. Zmiana bowiem oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości, która została dokonana po dniu 27 maja 1990 r. nie oznacza, że nieruchomość taka automtycznie traci status mienia podlegającego komunalizacji w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skoro bowiem komunalizacji z mocy prawa podlega wskazane w ww. przepisie mienie, to bez znaczenia z punktu widzenia przesłanek w nim określonych jest okoliczność, jak część tego mienia została oznaczona geodezyjnie w dacie wydawania decyzji. Wskazać przy tym należy, że powołanie w decyzji komunalizacyjnej nowych danych identyfikacyjnych nieruchomość (w związku z uprzednim jej podziałem) jest niezbędne z uwagi na to, że decyzja ta stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów i budynków.

W tej sytuacji nie można zarzucić organom, iż podejmując kwestionowane rozstrzygnięcia naruszyły one przepisy prawa materialnego, a w szczególności, że naruszyły one przepisy art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy.

W ocenie Sądu stan faktyczny rozpoznawanej sprawy został przez organy ustalony w sposób prawidłowy i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym.

Wprawdzie organ I instancji wskazał w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. bez wskazania punktu tego ustępu, jednakże organ II instancji brak ten konwalidował wskazując jako podstawę prawną decyzji art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto z uzasadnienia zarówno decyzji organu I instancji, jak i II instancji jasno wynika, że chodzi o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.