Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1295/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem
Powołane przepisy: article: art. 16b ust. 2 i art. 17 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 161/21 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2020 r., Nr [...] w sprawie przyjęcia Gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych w Gminie S. na lata 2021-2025 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem; 3. zasądza od Gminy S. na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 161/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2020 r., Nr [...] w sprawie przyjęcia Gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych w Gminie S. na lata 2021-2025, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Uchwałą z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] Rada Gminy S. przyjęła Gminną strategię rozwiązywania problemów społecznych w Gminie S. na lata 2021-2025 (dalej jako "Strategia").

Skargą z [...] stycznia 2021 r. Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały, zarzucając jej naruszenie art. 16b ust. 2 i art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, dalej jako "u.p.s.") przez niewypełnienie delegacji ustawowej.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada Gminy S. nie wykonała w pełni dyspozycji wynikającej z art. 16b ust. 2 u.p.s., ponieważ nie przedstawia w pełni diagnozy sytuacji społecznej. Opisane są w niej jedynie niektóre elementy sytuacji i problemów społecznych, jak np. podanie danych statystycznych dotyczących bezrobocia, czy udzielanych świadczeń w ramach pomocy społecznej. Ponadto diagnoza powinna nawiązywać m.in. do zadań realizowanych przez gminę na podstawie art. 17 u.p.s., określających obowiązkowe i własne zadania gminy z zakresu pomocy społecznej. Przepis ten określa szereg zadań gminy, które zostały pominięte w Strategii. Brak jednocześnie informacji, czy zostały pominięte dlatego, że nie występują, czy też z innych powodów, chociażby np. problem bezdomności. Ograniczona diagnoza prowadzi jednocześnie do niepełnej analizy poszczególnych obszarów społecznych i występujących w nich problemów.

Ponadto, zdaniem Wojewody, w uchwale zbyt ogólnie określono źródło finansowania, błędnie określono sposób realizowania Strategii, błędnie scedowano określenie wskaźników na jednostkę organizacyjną gminy, tj. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej. Wojewoda zarzucił również, że Strategia przyjęta w uchwale powinna odnosić się do profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że do zadań własnych gminy należy m.in. opracowanie i realizacja gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka.

Zdaniem organu wszystkie elementy wymagane przepisem art. 16 ust. 1 i 2 u.p.s. znalazły swoje odzwierciedlenie w akcie strategicznym przyjętym przez Radę Gminy S. Realizując obowiązki wynikające z innych ustaw Rada uchwala też inne dokumenty strategiczne w zakresie pomocy społecznej, np. w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi. W konsekwencji nie ma potrzeby przeprowadzania kolejnej diagnozy społecznej, ponieważ materia uregulowana w odrębnej uchwale nie może być ponownie, wtórnie uregulowania w kolejnym akcie strategicznym.

Jeśli chodzi o kwestie finansowe, zdaniem Rady Gminy S., Strategia określa sposób realizacji strategii oraz jej ram finansowych. Przy każdym zadaniu objętym strategią wskazano w formie wyliczenia sposób jego realizowania, co łącznie przesądza o realizacji samej strategii. W zakresie ram finansowych podkreślono, że w ogólnym dokumencie strategicznym nie da się wskazać konkretnych kwot przeznaczonych w danym roku na realizację strategii. Konkretne rozdysponowanie środków finansowych następuje bowiem na podstawie uchwały budżetowej. Ramy finansowe mają wskazywać w sposób ogólnikowy skąd gmina pozyska środki na realizacje wyznaczonych celów. Odnośnie do wskaźników podniesiono, że jeżeli dane zadanie gminy jest realizowane przez OPS, to właśnie jednostka organizacyjna tej gminy przejmuje kompetencję do ustalania odpowiednich wskaźników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Sąd wojewódzki przypomniał, że regulowana przez art. 16b ust. 1 i 2 u.p.s. strategia rozwiązywania problemów społecznych jest elementem planowania strategicznego w sferze polityki społecznej realizowanej przez jednostki samorządu terytorialnego. W tym zakresie samorząd terytorialny korzysta z autonomii planowania i prognozowania. Organy samorządu nie mają jednak pełnej swobody w kształtowaniu treści aktów planowania, ale zachowują szeroki zakres kompetencji, gdyż ustawa kształtuje jedynie najważniejsze elementy tej kompetencji.

Specyfiką tego typu aktów strategicznych jest to, że zawierają przede wszystkim normy planowe, a więc normy niespełniające wszystkich kryteriów doktrynalnie przypisywanych normom prawnym. Odmienności norm planowych dotyczyć mogą w szczególności ich mocy obowiązującej oraz czasowego i przestrzennego obowiązywania. Normy planowe stanowią zatem swoiste źródła prawa administracyjnego, ponieważ dotyczą zachowań administracji publicznej przewidywanych w przyszłości, determinując i warunkując te zachowania przez wskazanie okoliczności, w których zachowania te mają być podjęte.

Strategia rozwiązywania problemów społecznych, jak podkreślił Sąd, jest właśnie takiego typu dokumentem planistycznym. Jej minimalną zawartość określa art. 16b ust. 2 pkt 1 do pkt 3 u.p.s., ale wymienione składniki nie stanowią katalogu zamkniętego. Do elementów wymaganych należą diagnoza sytuacji społecznej oraz prognoza zmian w zakresie objętym strategią, a ponadto określenie celów strategicznych projektowanych zmian, kierunków niezbędnych działań, sposobu realizacji strategii oraz jej ram finansowych i wskaźników realizacji działań. Elementy wymienione w art. 16 ust. 1 u.p.s. nie zostały w ustawie rozwinięte i doprecyzowane, a więc ich konstruowanie opiera się na pewnej konwencji praktykowanej w tego typu aktach i doprecyzowywanej w zależności od danych uwarunkowań lokalnych przez organ samorządu terytorialnego. Mając na względzie przedstawioną charakterystykę należy ocenić zaskarżoną strategię jako akt planistyczny stanowiący konkretyzację ramowo określonej delegacji ustawowej pozostawiającej stosunkowo szeroki margines swobody organowi planistycznemu. Opracowanie i realizacja strategii jest zadaniem własnym gminy, a koordynacja jej realizacji należy odpowiednio do ośrodka pomocy społecznej.

Zaskarżony akt, zdaniem Sądu, spełnia wszelkie wymogi stawiane mu przez ustawę, mieści się w granicach delegacji ustawowej i jej nie narusza. Jego treść wskazuje, że Strategia zawiera wskazane w delegacji ustawowej elementy. Strategia liczy osiem stron przepisów i obejmuje wstęp zawierający diagnozę i prognozę zmian, ze wskazaniem celów strategicznych i celów operacyjnych, a dalej gminny program pomocy społecznej, gminny program polityki prorodzinnej, gminny program przeciwdziałania bezrobociu, gminny program ochrony zdrowia wraz z działaniami (sposobami realizacji) strategii w tych zakresach i celami szczegółowymi.

Odnosząc się do zarzutów pominięcia w Strategii niektórych problemów społecznych, Sąd wojewódzki zgodził się z organem gminy, że w zakresie samorządowego planowania strategicznego mieści się przygotowywanie wielu różnych dokumentów, w tym programów wspierania rodziny i rozwoju pieczy zastępczej, programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, gminnego programu przeciwdziałania narkomanii, gminnego i powiatowego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie, powiatowego programu oddziaływań korekcyjno-edukacyjnych dla osób stosujących przemoc w rodzinie, programu promocji zatrudnienia oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy.

W oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 41 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277) lub art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2050) organ stanowiący gminy uchwala odrębne programy dotyczące profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych lub przeciwdziałania narkomanii. Co prawda, zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowi część strategii rozwiązywania problemów społecznych, ale nie jest bezpośrednim elementem jej treści. Ustawa wprost określa bowiem, że program ten konstruowany jest jako gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych odrębnie od gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych.

Zdaniem Sądu, stanowisko przyjmowane w skardze prowadziłoby do naruszenia art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez jego niezrealizowanie czyli nieuchwalenie odrębnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych albo powtórzenia (powielania) tych samych treści w dwóch aktach prawnych. Dobrą praktyką byłoby wskazanie (odesłanie) w strategii do odrębnie uchwalonych programów, ale taki brak nie jest naruszeniem prawa, prowadzącym do stwierdzenia nieważności uchwały.

Sąd wojewódzki odniósł się także do innych, pominiętych zdaniem Wojewody, w treści Strategii problemów społecznych (np. bezdomności) i stwierdził, że pole nieostrości, którym posługuje się skarga, jest tak szerokie, że przyjmując tok rozumowania skarżącego w odniesieniu do każdej takiej strategii można by dowolnie wskazywać czego ten akt nie zawiera. Byłyby to wszystkie potencjalne i niezliczone problemy społeczne, które mogą wystąpić w przyszłości, i które nawet nie muszą być związane z daną społecznością.

Zdaniem Sądu, ramowy zakres delegacji przewidzianej art. 16b ust. 2 pkt 1 do 3 u.p.s. jest zamierzony i stanowi przykład właściwej legislacji, chroniącej system prawa przed nadmierną kazuistyką. Delegacja ta jest tak skonstruowana, by to właśnie organ samorządowy, trzymając się schematu ustawowego, dokonał konkretyzacji postanowień strategii w odniesieniu do realnych problemów społecznych występujących w danej jednostce. To, jaka będzie konkretna treść strategii w odniesieniu do tych ram, stanowi zadanie własne i autonomiczne tej jednostki i tylko organ samorządowy o tym decyduje. Kontrola legalności, tak rozumiana i realizowana jak w skardze, czyli sprowadzająca się do żądania uzupełniania treści aktu wydanego przez organ gminy o kwestie, które nie wynikają wprost z przepisów prawa, wykraczałby niewątpliwie poza jej granice, co prowadziłoby do istotnego naruszenia przepisu art. 171 Konstytucji RP, jak i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167).

Jeśli chodzi o ramy finansowe i wskaźniki, w części Strategii określonej jako "Finasowanie", w ocenie Sądu wojewódzkiego zostały wskazane ramy finansowe w takim stopniu, jaki odpowiada słowu "ramy", które rozumieć należy jako ogólne informacje na temat finansowania. Sąd zgodził się z przedstawionym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem, że w ogólnym dokumencie strategicznym nie da się wskazać konkretnych kwot przeznaczonych w danym roku na realizację strategii, ponieważ konkretne rozdysponowanie środków finansowych następuje na podstawie corocznej uchwały budżetowej.

Jak zauważył Sąd, Strategia w postanowieniach końcowych wyjaśnia, że opracowanie wskaźników będzie należało do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej jako podmiotu bezpośrednio realizującego zadania objęte Strategią. To, czy takie odesłanie jest wystarczające, w świetle wymogu wynikającego z art. 16 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.s., w ocenie Sądu jest dość dyskusyjne. Oceniając jednak legalność zabiegu dokonanego przez organ gminy uwzględnić należy to jaki charakter ma zaskarżony akt i czemu służy. Obowiązek wskazania konkretnych wskaźników zakłada pewność stanu przyszłego, co jest niemożliwe w przypadkach aktów o charakterze planistycznym i prognostycznym. Zatem trudno przyjąć, że chodzi o konkretne, mierzalne dane. Organ nadzoru również nie konkretyzuje, co rozumie pod pojęciem "wskaźniki" i czego mają dotyczyć na tym etapie planowania.

Ponadto brak konkretyzacji wskaźników na prognostycznym etapie realizacji polityki społecznej przez gminę nie stanowi, w ocenie Sądu, istotnego naruszenia prawa, tym bardziej skutkującego nieważnością całego aktu. Kluczem do osiągniecia celów Strategii jest bowiem jej skuteczność i adekwatność do rzeczywistych potrzeb i problemów danej jednostki, nie zaś formalnie pojmowana legalność, która mogłaby zostać zapewniona przez wpisanie w treści Strategii dowolnych wskaźników, których wielkość lub wartość na tym etapie realizacji zadań objętych Strategią jest nieweryfikowalna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

1) art. 16b ust. 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zaskarżona uchwała Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie przyjęcia Gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych w Gminie S. na lata 2021-2025 wypełnia delegację tego przepisu, regulując wszystkie wymienione w nim elementy;

2) art. 16b w zw. z art. 17 u.p.s. w zw. z 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zaskarżona uchwala Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie przyjęcia Gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych w Gminie S. na lata 2021-2025 nie narusza prawa w sposób istotny i oddalenie skargi, zamiast stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.

Na podstawie przywołanych zarzutów, Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie przyjęcia Gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych w Gminie S. na lata 2021-2025, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w całości sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok.

Ponadto, Wojewoda wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie oświadczył też, że zrzeka się rozprawy.

W piśmie z [...] lipca 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 16b u.p.s. i 147 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej sytuacji należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm. – dalej jako "u.s.g."). Przepis art. 91 u.s.g. uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem (ust. 1). Jednocześnie stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (ust. 4). W konsekwencji, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuję się, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "istotnych" i "nieistotnych" naruszeń prawa.

W doktrynie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Z kolei w orzecznictwie za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805 i z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 16b ust. 1 u.p.s., który upoważnia gminę do uchwalenia strategii rozwiązywania problemów społecznych. Stanowi on, że gmina i powiat opracowują strategię rozwiązywania problemów społecznych, a samorząd województwa strategię w zakresie polityki społecznej.

Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 2 u.p.s. strategia, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności:

1) diagnozę sytuacji społecznej;

2) prognozę zmian w zakresie objętym strategią;

3) określenie:

a) celów strategicznych projektowanych zmian,

b) kierunków niezbędnych działań,

c) sposobu realizacji strategii oraz jej ram finansowych,

d) wskaźników realizacji działań.

Pomiędzy podjętą uchwałą a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć podwójna więź: formalna i materialna. Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast więź materialna to więź treściowa. Istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co z tym związane, będzie w swej treści zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 59). Takiej zgodności nie ma w zaskarżonej uchwale. Zauważyć bowiem trzeba, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej jeden ze standardów państwa prawnego, treść przepisów kompetencyjnych nie może być korygowana w drodze wykładni rozszerzającej czy zawężającej (por. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, OTK 2000 r., nr 5, poz. 141).

Realizując upoważnienie wynikające z art. 16b u.p.s. Rada Gminy musi zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Skoro celem strategii jest rozwiązywanie problemów społecznych, to konieczne jest określenie wskaźników realizacji działań, które powinny być możliwe do weryfikacji w czasie realizacji strategii. Tymczasem zaskarżona uchwała nie określa powyższych wskaźników (art. 16 ust. 2 pkt 3 lit. d u.p.s.).

Zgodzić się zatem trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że Rada Gminy S. nie miała podstawy prawnej do ustalenia w uchwale, w punkcie VI Postanowienia końcowe, że: Narzędziem monitorowania będzie zestaw wskaźników opracowanych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej odpowiadający celom i działaniom strategii, wynikających ze sprawozdań rocznych MPiPS za poprzedni rok realizacji strategii. Określenie ww. wskaźników należało bowiem do kompetencji Rady Gminy.

Wbrew natomiast twierdzeniom skarżącego zaskarżona uchwała wskazuje ramy finansowania strategii w takim stopniu, jakie odpowiada słowu "ramy", które rozumieć należy jako ogólne informacje na temat finansowania. Skoro ustawodawca nie wskazał jak szczegółowo ten element strategii powinien być skonkretyzowany, to wskazanie jedynie źródeł finansowania strategii, bez wskazania konkretnych kwot, nie może stanowić naruszenia prawa.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie zrealizowała upoważnienia ustawowego poprzez pełny i wyczerpujący zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Brak obligatoryjnego elementu uchwały wpływa na legalność całej uchwały. Ponadto uchwała zawiera postanowienia przekraczające granice upoważnienia ustawowego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 16b w zw. z art. 17 u.p.s.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., sygn.. akt II GSK 1669/12; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Przepis art. 17 ustawy o pomocy społecznej składa się z większej liczby jednostek redakcyjnych, tj. trzech ustępów 1, 1a i 2, ustęp pierwszy składa się z 21 punktów, a ustęp drugi z 6 punktów. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym, w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12; wyrok NSA z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10, CBOSA). Skarżący kasacyjnie nie wskazał, który konkretnie przepis został naruszony. Nie wynika to również z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, bowiem Wojewoda [...] nie przytoczył żadnego z problemów społecznych, który miałby występować na obszarze Gminy S., a które nie zostały zdiagnozowane i uregulowane w strategii. Wskazane braki skargi kasacyjnej nie pozwalają na merytoryczne odniesienie się do powyższego zarzutu.

Nietrafność tego ostatniego zarzutu nie wpływa jednak na ogólną zasadność skargi kasacyjnej, co prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem materialnej podstawy jej wydania – w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

W myśl art. 94 ust. 2 u.s.g. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.s.g., że uchwała jest niezgodna z prawem

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) jako 75% stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tegoż rozporządzenia.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.