Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 231/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49 b ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1927/12 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] oraz decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. M. kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1927/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), odmówił nałożenia na W. P. i T. S. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy budowie bramy wjazdowej na działkę nr [...] przy ul. L. w S. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Przyjęte przez organy ustalenia faktyczne wskazywały, że W. P. w dniu [...] grudnia 2009 r. w Starostwie Powiatowym w S. zgłosiła zamiar budowy w dniu [...] stycznia 2010 r. bramy o szerokości 3,30m i wysokości 1,60m przy ul. L. Z akt sprawy wynikało jednocześnie, że wnioskodawczyni rozpoczęła samowolnie wykonywanie robót ogrodzeniowych – bramy wjazdowej już w dniu [...] grudnia 2009 r., tj. przed upływem terminu wyznaczonego na doręczenie przez organ sprzeciwu. Brak skutecznego zgłoszenia wynikającego z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego uzasadniał przeprowadzenie przez organ nadzoru w stosunku do części ogrodzenia, kwalifikowanego jako urządzenie budowlane związane z budynkiem mieszkalnym, postępowania określonego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Ustalając, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy brama była wykonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W wyniku rozpoznania wniosku G. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r., działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał własne rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wyjaśnił, że kontrolowana decyzja nie była dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do przyjętych ustaleń faktycznych, organ podał, że niesporne w sprawie pozostawało, że W. P. i T. S. wykonały bramę wjazdową w warunkach samowoli budowlanej wobec tego, że nie upłynął termin 30 dni przewidzianych do zgłoszenia sprzeciwu. Decyzja odmawiająca nałożenia na zgłaszające obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy budowie bramy wjazdowej była zgodna z prawem, albowiem nie było podstaw do obciążenia inwestora określonymi obowiązkami, uwzględniając, że sporna brama została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Oddalając skargę G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że postępowanie toczące się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, w którym chodzi wyłącznie o ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje w przypadku stwierdzenia, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "wydanie decyzji bez podstawy prawnej" oznacza, że albo nie ma regulacji prawnej umocowującej organ administracyjny do działania albo przepis istnieje, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej do działania organu w danej sprawie. O uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Przy uwzględnieniu powyższych zasad – zdaniem Sądu I instancji - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej kontroli badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji i zasadnie ustalił, że nie jest ona dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, że do legalizacji bramy stanowiącej urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, w postępowaniu zwyczajnym, zastosowanie znajdował tryb określony w art. 51 cyt. ustawy. Usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega bowiem reżimowi z art. 50 i 51 Prawa budowlanego z tym, że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 Prawa budowlanego nie stosuje się. Wskazując na dwa sposoby rozumienia w orzecznictwie sądowym treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego w sytuacji ustalenia przez organ, że nie ma przesłanek do nakładania obowiązków (czynności lub robót budowlanych), Sąd stwierdził, że art. 51 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji nie był przepisem jednoznacznym w swej treści, co przesadzało o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia ww. przepisu. Wszelkie zmiany okoliczności faktycznych i prawnych organ odwoławczy zawsze ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, co oznacza, że w dacie wydania decyzji tj. [...] października 2010 r. brama – jak trafnie przyjął organ nadzoru - była wykonana zgodnie z § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co nakazywało przyjąć, jak podał Sąd, że w stwierdzonym stanie faktycznym sprawy nie zaistniały podstawy do kwestionowania w tym zakresie badanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz pkt 9 Prawa budowlanego, to jest uzasadnionych interesów osób trzecich oraz uniemożliwienia skarżącej dostępu do drogi publicznej i zaplecza jej działki nr [...], Sąd I instancji podkreślił, że przepis ten dotyczy obiektów budowlanych, natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu legalizacyjnym było urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego, o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wówczas, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym. W takiej sytuacji, organ nadzoru budowlanego nie może żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi bowiem podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do zarzutu nieoznaczenia stron postępowania, co uniemożliwiało – zdaniem skarżącej – zbadanie, czy postępowanie nie jest obarczone wadą z art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a., Sąd wyjaśnił, że nie mogły być w kontrolowanym postępowaniu przedmiotem oceny organu nadzoru uchybienia dające podstawę do wznowienia postępowania. Powyższe jest konsekwencją sformułowania przez ustawodawcę w kodeksie postępowania administracyjnego odmiennych przesłanek uruchomienia każdego z nadzwyczajnych trybów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowa administracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. wynikające z nieuwzględnienia przez Sąd skargi i jej oddalenie, a tym samym dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli działalności organów nadzoru budowlanego, co stanowi naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: p.u.s.a. w sytuacji naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania.

- naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 p.u.s.a. przez odstąpienie od kontroli postępowania w zakresie udziału G. M. jako pełnomocnika swoich dzieci J. K., C. Z. i M. M. w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, prowadzonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a., co skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd skargi i jej oddalenie, a tym samym dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli działalności organów nadzoru budowlanego, prowadzące do naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 p.u.s.a. w sytuacji naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania,

- uznanie, że organ nie miał obowiązku w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dokonywać sprawdzenia zgodności z prawem decyzji w zakresie kompletności wynikającej z art. 107 § 1 k.p.a., a w szczególności w zakresie wykazywania przez organy w wydawanych decyzjach oznaczenia stron biorących udział w postępowaniach administracyjnych.

3) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, którego naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 przez nieuwzględnienie przez Sąd skargi i jej oddalenie, a tym samym dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli działania organów nadzoru budowlanego, co stanowi naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 p.u.s.a. w sytuacji naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów prawa materialnego.

- błędna wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że budowa ogrodzenia (wykonanie bramy) działki nr [...], a wcześniej samodzielnej działki nr [...], będącej drogą (dojazdem) do sąsiednich posesji, jest wykonaniem robót budowlanych innych niż budowa, co narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 49b ust. 5 pkt 1 Prawa budowalnego budowa ogrodzenia zaliczana jest do kategorii robót budowlanych polegających na budowie urządzenia budowlanego związanego z obiektem lub nawet samodzielnego obiektu, a nie do kategorii robót budowlanych innych niż budowa,

- błędna wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez uznanie, że budowa ogrodzenia (wykonanie bramy) działki nr [...], a wcześniej samodzielnej działki nr [...], będącej drogą (dojazdem) do sąsiednich posesji w sposób zagradzający dostęp do zaplecza działki nr [...], a tym samym uniemożliwiający zapewnienie dostępu do drogi publicznej, nie jest naruszeniem uzasadnionego interesu osób trzecich - współwłaścicieli działki nr [...] oraz przez błędną interpretację art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego przez uznanie, że wykonanie części ogrodzenia na sąsiedniej działce nr [...] jest zgodne z Prawem budowlanym,

- błędna wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że przepis ten dotyczy jedynie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności obowiązujących warunków technicznych, a nie dotyczy naruszenia przepisów formalnych Prawa budowlanego, co narusza przywołany przepis w zakresie błędnej wykładni.

W piśmie z dnia [...] września 2015 r., stanowiącym jak wskazała wnosząca skargę kasacyjną, dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, strona skarżąca wskazała między innymi, że wydanie decyzji o odmowie nałożenia obowiązków lub robót budowlanych umożliwia zakończenie postępowania naprawczego, zgodnie z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ nie może wydać decyzji z art. 51 ust. 3, albowiem na inwestora nie zostały nałożone żadne obowiązki, ani też wykonanie robót budowlanych. A ten przepis dotyczy łącznego sprawdzenia wykonania wcześniej wydanej decyzji z art. 51 ust. 2 i wydania decyzji legalizacyjnej. Po odstąpieniu organu od nałożenia obowiązków wykonania robót budowlanych nie jest możliwe zakończenie postępowania naprawczego i zalegalizowanie dokonanych przez inwestora naruszeń prawa. Zatem Sąd mylnie przyjął, że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi wyczerpało cel postępowania naprawczego. Tym bardziej, że roboty nie zostały do końca doprowadzone do stanu zgodnego z warunkami technicznymi. Skarżąca wyjaśniła, że brama ogrodzeniowa jest zlokalizowana na drodze - dojściu i dojeździe do sąsiednich posesji, w tym do budynku mieszkalno-usługowego inwestorki W. P. Jest to budynek o przeznaczeniu mieszanym (mieszkalno-usługowym), a nie budynek mieszkalny z lokalem użytkowym. Część budynku przeznaczona do wykonywania usług powinna mieć zapewniony dostęp dla osób niepełnosprawnych. Zgodnie z § 42 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, furtki lub bramy w takich ogrodzeniach powinny być wykonane w ten sposób, aby nie utrudniać do nich dostępu osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich. Zlokalizowanie trwałego zamknięcia na śrubę od wewnątrz posesji, stosunkowo wysoko nad powierzchnią terenu czyni taką bramę niedostępną dla osób niepełnosprawnych ruchowo, a przez czyni budynek usługowy niedostępny dla takich osób.

W piśmie z dnia [...] września 2015 r. G. M. wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu stanowiącego opinię biegłego sądowego z zakresu geodezji mgr inż. A. D. wydaną w sprawie o sygn. [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. dotyczącej przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Z opinii tejże wynika, że ogrodzenie (brama wjazdowa) zostało zlokalizowane w pasie drogowym ul. L., będącej drogą publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącą jest częściowo uzasadniona. Powyższa ocena odnosi się do stwierdzenia, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie dotyczącej kwalifikacji prawnej samowolnie wykonanych robót polegających na wykonaniu bramy wjazdowej na działce nr [...] przy ul. L. w S. w zakresie, w jakim ustalenia te mieściły się w przedmiocie rozważań Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Należy przypomnieć, że w rozstrzyganej sprawie kontroli sądowej podlegało stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznające brak wad kwalifikowanych w decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy budowie bramy wjazdowej na działkę nr [...]. W złożonej skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji wadliwe przyjęcie, że wykonane ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym (art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane), co prowadziło do błędnego założenia, że właściwym trybem reakcji na samowolnie przeprowadzone prace był tryb postępowania określony w art. 51 cyt. ustawy. Tę część formułowanego w skardze kasacyjnej stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje, przyjmując, że w okolicznościach faktycznych sprawy niedopuszczalne było ustalenie, iż prace przy budowie bramy wjazdowej na działkę nr [...] stanowiły prace polegające na budowie urządzenia budowlanego w znaczeniu przyjętym w ustawie – Prawo budowlane. Stosownie do art. 3 pkt 9 cyt. ustawy, jeżeli przepisy ustawy odnoszą się do urządzeń budowlanych, należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Przepis ten wskazuje, że ogrodzenie jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Odczytując zatem treść normatywną powołanego przepisu, stwierdzić należy, że ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym tylko w pewnych, określonych w art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, warunkach i okolicznościach. Kwalifikacja taka jest dopuszczalna tylko w sytuacji, gdy ogrodzenie jest związane z obiektem budowlanym i jednocześnie zapewnia możliwość korzystania z niego. Ustawa traktuje zatem ogrodzenie jako urządzenie budowlane pod warunkiem istnienia związku o charakterze funkcjonalnym pomiędzy istniejącym obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 ustawy) a powiązanym z nim ogrodzeniem, pełniącym w stosunku do niego rolę służebną. W innych okolicznościach, a więc w szczególności w sytuacji braku innego obiektu budowlanego lub też braku wspomnianego związku, przyjmować należy odmienną kwalifikację ogrodzenia z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego tj. jako obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r. sygn. II OSK 7/14; wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 1792/10). Powyższe rozróżnienie przekłada się na wybór właściwego trybu postępowania. Zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa dają podstawę do stwierdzenia, że art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego dotyczą obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zatem pozostałe przypadki prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę kwalifikują się do objęcia ich procedurą przewidzianą w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zasadnicze rozróżnienie zastosowania powyższych reżimów odnosi się do rodzaju zrealizowanej inwestycji, stąd prawidłowa kwalifikacja spornej inwestycji ma wpływ na poprawność prowadzonego postępowania w jednym ze wskazanych wyżej trybów i prawidłowość decyzji kończącej to postępowanie. Jeżeli zatem za właściwe uznawać należy zapatrywanie, że ocena statusu ogrodzenia z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego jest w danej sprawie uzależniona od oceny szczegółowego układu okoliczności konkretnego przypadku, to stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku należy ocenić krytycznie, albowiem w uzasadnieniu wyroku Sąd nie dokonał jakiejkolwiek analizy prawnej alternatywnej kwalifikacji wykonanej bramy wjazdowej, poprzestając wyłącznie na ogólnym twierdzeniu, powtórzonym za organem nadzoru budowlanego, że legalizowana brama stanowi urządzenie budowlane. Tak formułowany pogląd nie znajduje jednakże uzasadnienia, albowiem Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na to, że sporna brama, jak wynikało z akt sprawy, została wybudowana na niezabudowanej działce, stanowiącej drogę, stąd brak było wymaganego powiązania pomiędzy ogrodzeniem (bramą) a istniejącym obiektem budowalnym, na potrzeby którego ogrodzenie to zostało wykonane. W tych warunkach przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko, iż właściwym reżimem prawnym odniesienia się do działań inwestora był tryb postępowania określony w art. 51 ustawy – Prawo budowlane, jako błędne, nie mogło stanowić przesłanki wstępnej, w oparciu o którą rozważana w niniejszej sprawie była kwestia nadawanej decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego formuły prawnej (brak podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem) i jej oceny pod kątem spełnienia warunków wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uznanie, że postawiony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane okazał się zasadny, prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku. Stwierdzenie, że w sprawie powinien znajdować zastosowanie tryb określony art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane sprawia, że szczegółowe odniesienie się do tych postawionych w podstawie skargi kasacyjnej zarzutów, które łączą się z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem przepisów kształtujących obowiązki organu nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozbawione jest znaczenia dla wyniku sprawy.

W odniesieniu do zarzutu powiązanego z błędnym przyjęciem przez Sąd, iż organ nie miał obowiązku w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dokonywać sprawdzenia zgodności z prawem decyzji w zakresie kompletności wynikającej z art. 107 § 1 k.p.a., a w szczególności w zakresie wykazywania przez organy w wydawanych decyzjach oznaczenia stron biorących udział w postępowaniach administracyjnych, należy zauważyć, że formułowany zarzut pomija istotę stanowiska zajętego przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał bowiem, że odmienność przesłanek wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji sprawia, że określonych wadliwości procesowych nie można łączyć z uznaniem, że organ prowadzący postępowanie dopuścił się wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Taką ocenę odnosić należy do sytuacji, gdy, tak jak w rozważanym przypadku, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zawierała oznaczenie adresatów rozstrzygnięcia (W. P. i T. S.), jednakże w zakresie oznaczenia pozostałych stron biorących udział postępowaniu decyzja odsyłała do oddzielnego wykazu znajdującego się w aktach sprawy. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła jednocześnie Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 p.u.s.a. przez odstąpienie od kontroli postępowania w zakresie udziału skarżącej jako pełnomocnika swoich dzieci w postępowaniu prowadzonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a., co skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tak formułowany zarzut pomija okoliczność, że brak udziału określonych podmiotów, którym przysługuje statusu strony w postępowaniu nie może być rozważany pod kątem wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności, ale podstawy do wznowienia postępowania. Niezależnie jaką formę i oczywistą postać przybiera naruszenie przez organ przepisów nakazujących prowadzenie postępowania w sposób zapewniający czynny udział wszystkich stron, wadliwość tego rodzaju podlega wyeliminowaniu w drodze wystąpienia ze skargą o wznowienie postępowania. Dotyczy to także przypadku, w którym dane działanie organu można kwalifikować jako rażące naruszenie obowiązków organu, do których nawiązuje art. 10 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uwzględniając ją na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. Uchylenie obu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2010 r., a także poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. wynikało ze stwierdzenia, że kontrolowane w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzygnięcia były obarczone wadliwością wobec tego, iż w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu nie zachodziła możliwość wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zachodziła stąd podstawa do ich wyeliminowania z obrotu prawnego jako wydanych w granicach jednej sprawy.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.