Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1776/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 149, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 21 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 21/12 w sprawie ze skargi J.W. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalności budynku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 21/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J.W. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalności budynku.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z dnia 12 lutego 2012 r. J.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce (dalej: PINB w Hajnówce) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 4 sierpnia 2007r. o wszczęcie postępowania administracyjnego i stwierdzenie, że przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na budowie budynku inwentarskiego – obory - na działce nr A we wsi Iwanki, powstało niezgodnie z prawem (w warunkach samowoli budowlanej). Skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłości oraz, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu przedmiotowej skargi wskazała, że wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 30/11, została stwierdzona bezczynności PINB w Hajnówce w zakresie rozpoznania jej wniosku z dnia 4 sierpnia 2007 r. Wyrok ten zobowiązał wskazany organ do załatwienia sprawy z jej wniosku z dnia 4 sierpnia 2007 r. poprzez wydanie aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi oraz nie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej wystąpiła również przewlekłość w załatwieniu tejże sprawy trwająca od dnia 8 sierpnia 2007 r. do dnia 12 lutego 2012 r. W jej ocenie organ nie zastosował się do art. 36 k.p.a. Jednocześnie skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: PWINB w Białymstoku) zawartym w uzasadnieniu jego postanowienia z dnia 8 grudnia 2011 r. i stwierdziła, że powołany przez ww. organ wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 30/11, nie pozostaje w obrocie prawnym, bowiem nie posiada klauzuli prawomocności, a na pewno nie posiadał jej w dniu wydania przez organ postanowienia z dnia 8 grudnia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę PINB w Hajnówce wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że faktycznie został wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011r. zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt, jednakże do dnia sporządzania odpowiedzi na skargę (20 lutego 2012 r.) akta administracyjne nie zostały jeszcze zwrócone z Sądu.

W piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2014 r. skarżąca wskazała, że po upływie terminu wskazanego w wyroku organ dokonał szeregu czynności, jednakże były to czynności bezefektywne i nie prowadzące do załatwienia przedmiotowego wniosku. Podkreśliła, że organ w dniu [...] lipca 2012 r. wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania. Następnie na jej wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, PWINB w Białymstoku decyzją z dnia [...] lutego 2013r. (znak [...]) stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zbiornika na paszę (pkt 1), a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności (pkt 2). Od decyzji PWINB w Białymstoku z dnia [...] lutego 2013 r. w zakresie pkt 2 odwołanie wniosła J.W. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. (znak [...]) GINB uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i w tym zakresie stwierdził nieważność decyzji PINB w Hajnówce z dnia [...] lipca 2012 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. (nr [...]) PINB w Hajnówce umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia, że przedsięwzięcie inwestycyjne na działce nr A powstało w warunkach samowoli budowlanej (wniosek z dnia 4 sierpnia 2007 r.). Decyzja ta zaś została utrzymana w mocy przez PWINB w Białymstoku decyzją z dnia [...] września 2013 r. (nr [...]). Powyższa decyzja została zaskarżona do WSA w Białymstoku i jest przedmiotem rozpoznania w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 1055/13 oraz do GINB o stwierdzenie jej nieważności (GINB decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji).

W piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2014 r. PINB w Hajnówce wskazał, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. (decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2013 r.) z urzędu w dniu 19 kwietnia 2013 r. zostało wszczęte postępowanie dotyczące zbiornika na paszę, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. organ ten nakazał rozbiórkę przedmiotowego zbiornika, która została wykonana. Skarżąca J.W. nie została uznana za stronę tego postępowania. Odrębną kwestią, w ocenie organu, jest odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. W dniu 07 sierpnia 2012 r. wpłynęło wezwanie J.W. zawierające między innymi żądanie wznowienia postępowania i uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Przedmiotowe wezwanie wpłynęło do Inspektoratu przed upływem 14 dni od doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. i w związku z czym organ uznał je za odwołanie i przesłał do organu II instancji. PWINB w Białymstoku zajął odrębne stanowisko, co skutkowało zwrotem wezwania i koniecznością rozpatrzenia wniosku o uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., która w międzyczasie stała się decyzją ostateczną. Postanowieniem z dnia 05 listopada 2012 r., utrzymanym w mocy postanowieniem PWINB w Białymstoku (znak: [...]) z dnia 18 grudnia 2012 r., organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji i postanowieniem z dnia [...]marca 2013 r. (znak: [...]) stwierdził nieważność w/w postanowień, uznając wezwanie z dnia 02 sierpnia 2012 r. za odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Zgodnie ze stanowiskiem GINB, PWINB w Białymstoku decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. (znak: [...]) umorzył postępowanie odwoławcze. GINB decyzją z dnia [...] października 2013 r. (znak: [...]), utrzymaną w mocy decyzją własną z dnia 11.12.2013 r., odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji PWINB w Białymstoku. Postępowanie z wniosku z dnia 04 sierpnia 2007 r. zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia 03 lipca 2013 r. o jego umorzeniu (po wycofaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę z dnia [...] lipca 2012 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r. oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z art. 149 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Sąd I instancji wskazał, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której PINB w Hajnówce wniosek z dnia 4 sierpnia 2007 r. rozstrzygnął decyzją z dnia [...] lipca 2011r., a zatem po dniu 11 kwietnia 2011 r. Powoduje to dopuszczalność oceny tego okresu przez pryzmat przewlekłości postępowania, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji podkreślił, iż WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 30/11, stwierdzając bezczynność PINB w Hajnówce w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 4 sierpnia 2007 r. zobowiązał ten organ do załatwienia tego wniosku poprzez wydanie aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt. Jednocześnie Sąd ten nie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi został zwrócony organowi w dniu 20 lipca 2012 r. Organ, co już wskazano wyżej, decyzję wydał w dniu [...] lipca 2012 r., a zatem w zakreślonym przez Sąd terminie. Powyższe powoduje, że organowi nie można skutecznie zarzucić w okresie pomiędzy 20 lipca 2012 r. a [...] lipca 2012 r. nie tylko przewlekłego prowadzenia postępowania, ale nawet bezczynności. W ocenie Sądu I instancji niezasadny jest także zarzut skarżącej, iż organ prowadził przewlekle postępowanie z jej wniosku z dnia 4 sierpnia 2007 r. w okresie od 8 sierpnia 2007 r. do 12 lutego 2012 r. Sąd I instancji przypomniał, że WSA w Białymstoku w cyt. wyroku stwierdził bezczynność organu w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku od daty jego wpłynięcia, aż do daty orzekania przez ten Sąd, czyli od dnia 8 sierpnia 2007 r. do dnia 8 listopada 2011 r. W ocenie Sądu I instancji w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie II SAB/Bk 30/11 Sąd trafnie stanął na stanowisku, że organ dopuścił się bezczynności, a nie przewlekłości. Sąd ten orzekał już w dacie obowiązywania art. 149 p.p.s.a. w kształcie obejmującym również przewlekłe prowadzenie postępowania i nie znalazł podstaw do przyjęcia, aby organ działał przewlekle. Wskazany wyrok jest prawomocny i na mocy art. 170 p.p.s.a. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sąd I instancji podzielił w pełni ustalenia Sądu w tamtym postępowaniu. Zachowanie organu nosiło znamiona bezczynności, gdyż organ nie wydawał aktu i nie podejmował żadnych czynności zmierzających do jego wydania. Brak jest podstaw do potraktowania tych działań jako przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd I instancji zauważył, że jednocześnie orzeczono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i wyrok w tym zakresie jest także prawomocny z pełnymi konsekwencjami wynikającymi z art. 170 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie jest także uprawniony do badania przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB w Hajnówce w zakresie przedmiotowego wniosku (z dnia 4 sierpnia 2007 r.) w okresie po [...] lipca 2012 r. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania skarżąca jednoznacznie sprecyzowała, że w jej ocenie przewlekłość miała miejsce od dnia 8 sierpnia 2007 r. do dnia 12 lutego 2012 r. Również w zażaleniu z dnia 4 listopada 2011 r. kierowanym do PWINB w Białymstoku został wskazany okres przewlekłości trwający przez ponad 4 lata i 3 miesiące, co odpowiada w ocenie Sądu okresowi wskazanemu następnie w skardze. Dopiero na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. skarżąca podniosła, że przewlekłe prowadzenie postępowania trwa od dnia 8 sierpnia 2007 r. do chwili obecnej (tj. 18 marca 2014 r.). Zdaniem Sądu I instancji, wniosek skarżącej w takim kształcie nie zasługiwał na uwzględnienie. Ustawodawca w art. 149 p.p.s.a. nie posłużył się konstrukcją zobowiązania organu do zakończenia sprawy. Oznacza to z jednej strony dopuszczalność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w szerokim zakresie, czyli w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (zakończone decyzjami, postanowieniami, itd.), z drugiej jednak strony ogranicza stronę w przedmiocie określania długości okresu przewlekłości objętego skargą. Tą datą graniczną jest dzień wydania aktu lub dokonania czynności (itd.) przez organ. Jeśli zatem następnie rozstrzygnięcie organu zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego i sprawa wróci do ponownego orzekania przez ten organ, to strona uprawniona będzie skarżyć ewentualne przewlekłe prowadzenie tego postępowania administracyjnego, po wyczerpaniu wymogów z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a., na podstawie kolejnej skargi. Nie może natomiast być tak, że w ramach jednego postępowania sądowego o stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., strona posiadać będzie skuteczne uprawnienie do rozszerzania okresu przewlekłości poza datę wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności i obejmowania tym samym skargą okresów postępowania zakończonych wydaniem innych aktów lub podjęciem innych czynności. Kłóciłoby się to z charakterem instytucji określonej w art. 149 p.p.s.a, w ramach której sąd zobowiązuje organ do wydania aktu, dokonania czynności itd., a nie do ostatecznego zakończenia sprawy. Wprawdzie sąd ocenia, czy w sprawie wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania biorąc stan rzeczy z daty orzekania, ale ocenę tę zawęża do okresu odnoszącego się do wydania lub braku wydania konkretnego aktu albo podjęcia lub braku podjęcia konkretnej czynności. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie trybu poprzedzającego jej wniesienie, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., czyli skierowanie na mocy art. 37 § 1 k.p.a. zażalenia do organu wyższego stopnia. Brak stosownego zażalenia powoduje odrzucenie przez sąd administracyjny takiej skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jeśli zatem strona chce skarżyć w ramach jednego postępowania administracyjnego przewlekłe prowadzenie kilku postępowań kończonych przez organ różnymi aktami lub czynnościami, to musi najpierw każdorazowo wyczerpać tryb przewidziany w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a. w stosunku do każdego takiego aktu lub czynności. Sąd I instancji wskazał, iż zażalenie skarżącej skierowane do organu wyższej instancji dotyczyło przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie braku wydania aktu z jej wniosku z dnia 4 sierpnia 2007 r. (na datę złożenia zażalenia, czyli 8 listopada 2011 r.), co dawało Sądowi podstawę do badania i oceny postępowania prowadzonego przez organ w okresie od wpłynięcia tego wniosku (8 sierpnia 2007 r.) aż do dnia wydania przez organ decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Sąd I instancji nie podzielił także stanowiska skarżącej, że w postępowaniu sądowym w sprawie o przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego dopuszczalne jest badanie przez sąd aktów lub czynności w merytorycznym ich aspekcie. Wprawdzie sąd ocenia, czy takie postępowanie było prowadzone w sposób efektywny, czy czynności nie były podejmowane i wykonywane w dużym odstępie czasu bądź nie były pozorne, jednakże nie odnosi się to do oceny prawidłowości rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., gdyż ta może być badana w postępowaniu odwoławczym lub innych postępowaniach nadzwyczajnych. Postępowanie o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania nie jest bowiem postępowaniem konkurencyjnym względem tamtych postępowań i nie może ich zastępować.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J.W. reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. do przedmiotowego stanu faktycznego;

oraz naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a. naruszenie przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uznanie za prawidłowe zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a do przedmiotowego stanu, które to naruszenie prawa miało istotny wpływ na wynik postępowania;

b. naruszenie przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nierozważenie naruszenia prawa materialnego w postaci art. 12 i art. 35 § 2 i 3 oraz art. 61 § 4 k.p.a. przez PINB w Hajnówce poprzez niezałatwienie wniosku skarżącej z dnia 4 sierpnia 2007 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, w sposób przewidziany art. 35 § 2 w z związku z art. 61 § 4 k.p.a.;

c. naruszenie art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie, a konsekwencji brak przewlekłości postępowania organu,

d. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w całości do treści skargi uzupełnionej pismem procesowym z dnia 7 stycznia 2014 r.,

e. naruszenie przepisu art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przepisu art.6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez pozbawienie sprawiedliwego rozpatrzenie sprawy przez sąd.

Ponadto, z związku z powyższym zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy okoliczności sprawy uzasadniają odmienne rozstrzygnięcie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, a w razie oddalenia skargi odstąpienie od obciążania skarżącej kosztami postępowania oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, gdyż nie zostały uiszczone w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, iż zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zarzut ten usprawiedliwiony będzie tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał "potencjalny związek przyczynowy." Do takich sytuacji zaliczyć należy tę, gdy takie uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25.02.2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Co prawda zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, iż uzasadnienie Sądu I instancji jest częściowo błędne co do oceny okresu przewlekłości postępowania, ale co do zasady spełnia warunki określone w tym przepisie.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zanim została wniesiona skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, będąca przedmiotem niniejszej sprawy, zostało zakończone postępowanie w sprawie bezczynności PINB w Hajnówce w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 4 sierpnia 2007 r., bowiem wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r. WSA W Białymstoku sygn. akt II SAB/Bk 30/11 zobowiązał ten organ do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt. Akta administracyjne zostały zwrócone organowi w dniu 20 lipca 2012 r. Organ I instancji wykonując zobowiązanie zawarte w powyższym wyroku wydał decyzję w dniu [...] lipca 2012 r., a zatem w zakreślonym przez Sąd terminie.

W związku z tym, że przed wniesieniem skargi na przewlekłość skarżąca skorzystała z innych środków prawnych mających na celu weryfikację terminowości załatwienia sprawy przez organ wskazać trzeba, że zakres przedmiotowy postępowania w sprawie skargi na bezczynność i skargi na przewlekłość postępowania nie jest tożsamy. Są to autonomiczne środki prawne, które mimo podobnych celów, mają zastosowanie do różniących się od siebie sytuacji procesowych. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Natomiast bezczynność organu to stan, w którym organ mimo upływu ustawowych terminów nie wydaje decyzji czy postanowienia lub innego aktu albo czynności z zakresu administracji publicznej. Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (J.P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013 Nr 69, s. 10 i nast.). Nie są wykluczone takie sytuacje, kiedy organowi, któremu nie można zarzucić bezczynności można będzie przypisać opieszałość postępowania charakteryzującą się m. in. podejmowaniem czynności procesowych pozornych i nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Strona skarżąca pomimo stwierdzenia przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r. bezczynności PINB w Hajnówce, dochodzi ponadto stwierdzenia przewlekłości postępowania.

Zaznaczyć należy, iż skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) z dniem 11 kwietnia 2011 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych podniesiono, że z konstrukcji art. 149 p.p.s.a. (w brzmieniu od dnia 11 kwietnia 2011 r.) wynika, że sąd administracyjny jest władny badać, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy wystąpiły w sprawie, która nie została zakończona przed dniem 11 kwietnia 2011 r. W sytuacji zaś, gdy sprawa została wszczęta przed tą datą i trwa po tej dacie, przyjęto koncepcję wstecznego zastosowania ustawy nowej, co sprowadza się do dopuszczenia stwierdzenia przewlekłości postępowania także odnośnie do tej jego części, która miała miejsce przed dniem 11 kwietnia 2011 r.

W tym miejscu wskazać należy, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem zwartym w uzasadnieniu Sądu I Instancji, iż Sąd nie jest uprawniony do badania przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB w Hajnówce w zakresie wniosku z dnia 4 sierpnia 2007 r., w okresie po dniu [...] lipca 2012 r. Bowiem jak przyjmuje się w orzecznictwie Sąd dokonując oceny, czy w sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ, dokonuje tej oceny do dnia zamknięcia rozprawy przed tym Sądem, bowiem jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych fakt wydania decyzji kończącej postępowanie nie stoi na przeszkodzie dokonania przez sąd oceny postępowania pod kątem jego przewlekłości. W tym miejscu zgodzić się należy z twierdzeniem skargi kasacyjnej, iż ocena przewlekłości postępowania powinna obejmować okres od dnia otrzymania przez organ wniosku skarżącej do dnia wydania wyroku.

Jednakże powyższe uchybienie Sądu I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Dla powyższej oceny nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r. stwierdził bezczynność PINB w Hajnówce przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej z dnia 4 sierpnia 2007 r. oraz zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od zwrotu akt. Analizując więc okres do dnia 8 listopada 2011 r. Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko wyrażone ww. wyroku o występowaniu w sprawie bezczynności organu. Zatem stwierdzić należy, iż w tym czasie nie można mówić o przewlekłości postępowania, gdyż organ nie podejmował żadnych merytorycznych czynności, ani prawidłowych, ani pozorowanych.

Natomiast po wydaniu ww. wyroku trudno dopatrzyć się w postępowaniu PINB w Hajnówce przewlekłości postępowania, bowiem organ decyzją z dnia [...] lipca 2012r. umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 4 sierpnia 2007 r., a zatem zmieścił się we wskazanym przez Sąd terminie. Następnie na skutek wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PWINB w Białymstoku decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdził nieważność tej decyzji w części umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zbiornika na paszę (pkt 1), a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności (pkt 2). Następnie na skutek odwołania skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i w tym zakresie stwierdził nieważność decyzji PINB w Hajnówce z dnia [...] lipca 2012r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. GINB stwierdził nieważność decyzji PINB w Hajnówce ze względu na to, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku osób, których przymiot strony nie został prawidłowo ustalony, czym organ naruszył rażąco art. 105 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Dotyczy to także późniejszych aktów i czynności organu, między innymi jego decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. o umorzeniu po raz kolejny postępowania z wniosku skarżącej z dnia 4 sierpnia 2007 r. (PWINB w Białymstoku decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał ją w mocy, a decyzja ta została zaskarżona do WSA w Białymstoku i jest przedmiotem rozpoznania w sprawie II SA/Bk 1055/13).

Mając powyższe na uwadze nie można w sposób uzasadniony przypisać PINB w Hajnówce przewlekłości postępowania w sprawie wniosku skarżącej z dnia 4 sierpnia 2007 r. Bowiem po wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. organ na bieżąco podejmował czynności w tej kwestii i bez nieuzasadnionej zwłoki zakończył postępowanie ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. orzekając o umorzeniu postępowania, co znajduje potwierdzenie w piśmie PINB w Hajnówce z dnia 24 stycznia 2014 r., zawierającym szczegółowe zestawienie czynności podejmowanych przez ten organ. Zwrócić należy uwagę, iż kwestia przewlekłego prowadzenia postępowania może być rozważana tylko i wyłącznie do czynności podejmowanych przez PINB w Hajnówce, a nie w aspekcie łącznego czasu rozpoznawania sprawy przez wszystkie orzekające w sprawie organy. Ponadto w postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania kontroli dokonywanej przez sąd nie podlegają czynności organów z punktu widzenia ich związku z merytorycznym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, bowiem kwestie te analizowane są w postępowaniach dotyczących skarg na decyzje i postanowienia, w których badany jest sposób stosowania norm procesowych i związek pomiędzy ich ewentualnym naruszeniem, a wpływem tego naruszenia na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.