Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 825/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5, ust. 5a, ust. 5b
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 21 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu L. na decyzję Sejmiku Województwa L. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich odcinków dróg wojewódzkich zlokalizowanych na terenie województwa lubelskiego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 27 lipca 2020 r. nr XVII/294/2020 Sejmik Województwa L. pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczył do kategorii dróg powiatowych drogę wojewódzką Nr 827 na odcinku od km 11+798 do km 12+651 (od drogi wojewódzkiej Nr 747 do drogi wojewódzkiej Nr 834 w B. ) oraz drogę wojewódzką Nr 834 na odcinku od km 0+000 do km 10+512 (od drogi wojewódzkiej Nr 827 w B. do drogi krajowej Nr 19 w N. D.). Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 30 lipca 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2020 r. poz. 4030).

W uzasadnieniu projektu tej uchwały wskazano, że w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470, ze zm. – dalej jako "u.d.p.") w ostatnich latach do kategorii dróg wojewódzkich zaliczono łącznie 91,267 km dawnych dróg krajowych nr 12, 17, 19 i 74, a pozbawiono kategorii dróg wojewódzkich kilka odcinków dróg o łącznej długości 18,587 km. Wyjaśniono, że w Programie Strategicznego Rozwoju Transportu Województwa Lubelskiego, czyli dokumencie przyjętym przez Zarząd Województwa L. w drodze uchwały nr CXII/2331/2016 z dnia 28 czerwca 2016 r., zmienionej uchwałą nr CCXXXIV/4606/2017 z dnia 4 grudnia 2017 r. oraz uchwałą nr LIIIVl/1853/2019 z dnia 5 listopada 2019 r. zostały wyznaczone kierunki rozwoju transportu na poziomie regionu. Dokument określa zadania Województwa w zakresie rozbudowy dróg wojewódzkich w okresie do 2020 roku z perspektywą do roku 2030. W dokumencie tym jako kluczowe dla Województwa Lubelskiego uznane zostały drogi wojewódzkie o numerach: 747, 801, 806, 811, 812, 813, 814, 815, 829, 830, 833, 835, 836, 837, 842, 844, 846, 849, 850 i 853.

Jednocześnie w "Planie rozwoju sieci dróg wojewódzkich Województwa Lubelskiego na lata 2012-2020", który został przyjęty przez Zarząd Województwa L. uchwałą nr CXXII/2471/2012 z dnia 24 lipca 2012 r., a następnie zmieniony uchwałami nr LVIII/1216/2015 z dnia 6 października 2015 r., nr CCX/4124/2017 z dnia 29 sierpnia 2017 r., nr CCXVIII/4238/2017 z dnia 26 września 2017 r. oraz nr XCII/1942/2019 z dnia 19 listopada 2019 r., drogi wojewódzkie Nr 827 i Nr 834 nie zostały uwzględnione do gruntownej przebudowy w perspektywie do roku 2030.

Ponadto w uzasadnieniu przywołano stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt Kp 2/13 oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie ustawy o drogach publicznych nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii. Ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej, względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przesłankami zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie ustawy o drogach publicznych jest możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. Kierując się opisanymi wyżej przesłankami, na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych, zdecydowano o pozbawieniu fragmentów dróg wojewódzkich o numerach 827 i 834 kategorii drogi wojewódzkiej. Przedmiotowe odcinki dróg wojewódzkich Nr 827 i Nr 834 są drogami klasy Z, co przemawiało za zaliczeniem ich do kategorii dróg powiatowych. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.), droga zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe dla klasy GP lub G. Drogi klasy Z powinny być zaś zaliczane do kategorii dróg powiatowych lub gminnych. Podkreślono, że podstawowym celem budowy obwodnicy B. w ramach rozbudowy drogi wojewódzkiej Nr 747 było przeniesienie ruchu tranzytowego poza centrum miasta. Cel budowy obwodnicy zostanie natomiast spełniony po zmianie przebiegu dróg Nr 827 i Nr 834.

Stosownie do art. 10 ust. 5b ustawy o drogach publicznych Zarząd Powiat L. został w dniu 3 marca 2020 r. powiadomiony o zamiarze podjęcia powyższej uchwały.

Na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych do kategorii dróg wojewódzkich zostały zaliczone odcinki dawnych dróg krajowych nr 12, 17, 19 i 74 o łącznej długości 91,267 km. W ramach procedury, o której mowa w art. 10 ust. 5a i 5b ustawy, Sejmik Województwa L. dotychczas pozbawił kategorii dróg wojewódzkich kilka odcinków dróg o łącznej długości 18,587 km i zamierza pozbawić kategorii dróg wojewódzkich kolejne 11,365 km. Zatem zasada proporcjonalności zostaje zachowana.

Skarżący Powiat L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę wskazaną na wstępie uchwałę Sejmiku Województwa L z dnia 27 lipca 2020 r. nr XVII/294/2020.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 5a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do pozbawienia statusu drogi wojewódzkiej drogi Nr 827 na odcinku od km 11+798 do km 12+651 (od drogi wojewódzkiej Nr 747 do drogi wojewódzkiej Nr 834 w B.) oraz drogi wojewódzkiej Nr 834 na odcinku od km 0+000 do km 10+512 (od drogi wojewódzkiej Nr 827 w B. do drogi krajowej Nr 19 w Niedrzwicy Dużej) w sytuacji, gdy przedmiotowe odcinki spełniają wszelkie ustawowe wymogi do zakwalifikowania ich do kategorii drogi wojewódzkiej głównie ze względu na fakt, że stanowią sieć dróg mających strategiczne znaczenie dla województwa lubelskiego – wspólnie łączą miasto B., miasto N. i miasto B. w komunikacji drogi wojewódzkiej;

2) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 5a u.d.p. w zw. z § 12 i § 143 "Zasad techniki prawodawczej", będących załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), poprzez ich niezastosowanie a w konsekwencji brak uzasadnienia uchwały z dnia 27 lipca 2020 r., tj. niewyartykułowanie i niewykazanie w oparciu o jakie konkretnie przesłanki Sejmik Województwa L. ustalił, że opisane w treści uchwały odcinki drogi wojewódzkiej Nr 827 oraz drogi wojewódzkiej Nr 834 utraciły cechy uzasadniające dalsze uznanie ich za drogi kategorii wojewódzkiej, co stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący Powiat wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi zarzucił, że pozbawienie wyżej wymienionych odcinków dróg kategorii drogi wojewódzkiej dokonane zostało bez analizy roli, jaką dany odcinek odgrywa w sieci drogowej województwa. Podkreślono, że tylko w oparciu o przeprowadzoną przed podjęciem uchwały wielopłaszczyznową analizę merytoryczną możliwe będzie stwierdzenie, że będące przedmiotem uchwały odcinki drogi wojewódzkiej rzeczywiście utraciły dotychczasowy charakter. Istniejąca sieć dróg wojewódzkich na terenie miasta i gminy B. oraz gminy N. D. stanowi sieć dróg mających strategiczne znaczenie dla województwa lubelskiego. Droga wojewódzka Nr 827 łączy dwa miasta województwa lubelskiego: B. i N.. Pozbawienie kategorii drogi wojewódzkiej fragmentu drogi Nr 827 zlikwiduje połączenie tych miast w komunikacji drogi wojewódzkiej. Pozbawienie natomiast kategorii odcinka drogi Nr 834 zlikwiduje połączenie miasta B. z miastem B. drogą wojewódzką. Zarówno droga wojewódzka Nr 834, jak i droga wojewódzka Nr 827, na całej swojej długości stanowią integralne szlaki komunikacyjne spełniające kryteria, jakie ustawodawca przewidział dla dróg wojewódzkich. W ocenie skarżącego nie wykazano, że wskazane odcinki dróg utraciły cechy, które uzasadniałyby ich skategoryzowanie jako dróg wojewódzkich.

Ponadto skarżący Powiat zarzucił organowi brak rzetelnego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, które winno zawierać szczegółowe rozważenie niespełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę wojewódzką. Podniósł, że wymogu uzasadnienia uchwały nie wypełnia uzasadnienie tylko projektu uchwały.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa L. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zaskarżona uchwała została uzasadniona zgodnie z zasadami techniki prawodawczej. Uzasadnienie zostało dołączone do projektu uchwały. Uzasadnienie do projektu uchwały Sejmiku Województwa L. , która została podjęta w dniu 27 lipca 2020 r., nie jest formalnie jej integralną częścią, w związku z czym nie podlegało opublikowaniu. Skarżący nie skorzystał z możliwości uzyskania przedmiotowego uzasadnienia, np. w trybie dostępu do informacji publicznej, co spowodowało błędne przyjęcie, iż uchwała nie została prawidłowo uzasadniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera żadnych usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegała oddaleniu.

Na wstępie wymaga zwrócenia uwagi, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) oraz na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 22 grudnia 2020 r. (k. 78 akt sądowych).

Tryb rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym nie miał jednakże żadnego wpływu na zasadę, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Przedmiotem skargi była uchwała Sejmiku Województwa L. z dnia 27 lipca 2020 r. nr XVII/294/2020 o pozbawieniu kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczeniu do kategorii dróg powiatowych drogi wojewódzkiej Nr 827 na odcinku od km 11+798 do km 12+651 (od drogi wojewódzkiej Nr 747 do drogi wojewódzkiej Nr 834 w B.) oraz drogi wojewódzkiej Nr 834 na odcinku od km 0+000 do km 10+512 (od drogi wojewódzkiej Nr 827 w B. do drogi krajowej Nr 19 w N. D.).

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1668, ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Przepis art. 82 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy stanowi, że uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Jednocześnie treść art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa uzasadnia stwierdzenie, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią naruszenia prawa mające charakter istotny.

W ramach oceny formalnej dopuszczalności skargi zwrócić należało uwagę na przepis art. 53 § 2a p.p.s.a., z którego wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę na wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego można wnieść w każdym czasie. W tym kontekście nie było sporne, że zaskarżona uchwała stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 9 ustawy o samorządzie województwa, gdyż jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej liczby oraz kategorii osób i podmiotów. Jest ona aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne – pozbawienie ściśle oznaczonej drogi określonej kategorii i skutkuje nadaniem takiej drodze z mocy prawa kategorii drogi powiatowej. Zakwalifikowanie drogi do danej kategorii pociąga za sobą określone skutki prawne, między innymi w postaci przejścia prawa własności i konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym. Oznacza to, że tego rodzaju uchwała wywiera skutki zewnętrzne, bowiem odnosi się do nieograniczonej liczby podmiotów (użytkowników drogi) i wiąże aż do czasu jej zmiany lub uchylenia.

Nie było też sporne, że Powiat L. przysługiwała legitymacja do wniesienia skargi, gdyż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego z przyczyn wskazanych przez stronę w skardze. Bezspornie zmiana kategorii drogi z wojewódzkiej na powiatową oznacza z jednej strony zarówno zwiększenie zasobu własności powiatu (zwiększenie jego majątku), ale również automatycznie z tego względu wiąże się z powstaniem nowych obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 10 ust. 5, ust. 5a i ust. 5b z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 10 ust. 5 tej ustawy, odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych). Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5b ustawy o drogach publicznych).

Wypada zwrócić uwagę, że przepisy ustawy o drogach publicznych w wyżej wymienionym brzmieniu obowiązują od dnia 9 lipca 2015 r. Zostały wprowadzone na mocy ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870). Powołana ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych była przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., w sprawie Kp 2/13, orzekł o zgodności powyższych przepisów z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym przesądzono jednocześnie, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e ustawy o drogach publicznych, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc uwzględnia treść tych przepisów. Pomimo zatem braku w art. 10 ust. 5a-5d bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1, przepisy te należy wykładać tak, jakby takie odesłanie zawierały, co oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii. Pozbawienie kategorii uzależnione jest od wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia już definicji drogi – odpowiednio wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. Zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania, by doprowadzić do sytuacji, w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg jednostkom samorządu terytorialnego niższego szczebla celem unikania wydatków związanych z ich utrzymaniem.

Według art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 (przepis ten dotyczy zaliczenia drogi do kategorii dróg krajowych), stanowiące połączenia między miastami lub mające znaczenie dla województwa. Z kolei w myśl art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą.

Zaskarżoną uchwałą pozbawiano kategorii drogi wojewódzkiej drogę wojewódzką Nr 827 na odcinku od km 11+798 do km 12+651 (od drogi wojewódzkiej Nr 747 do drogi wojewódzkiej Nr 834 w B.) oraz drogę wojewódzką Nr 834 na odcinku od km 0+000 do km 10+512 (od drogi wojewódzkiej Nr 827 w B. do drogi krajowej Nr 19 w N. D.). Prawidłowo zatem jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały powołano przepis art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych.

Nie budzi także wątpliwości, że przed podjęciem uchwały organ dokonał skrupulatnej oceny, czy drogi będące przedmiotem uchwały spełniają przewidziane w przepisach ustawy o drogach publicznych przesłanki zaliczenia ich nie do dróg wojewódzkich, ale do dróg powiatowych.

W odniesieniu do podniesionych w skardze argumentów o wymogu uzasadnienia tego rodzaju uchwały wskazać należy, że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, tym niemniej w doktrynie prawa wyrażono obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo, a takiego obowiązku brak w przepisach art. 10 ust. 5 i nast. ustawy o drogach publicznych), wyprowadzany z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które – sprawując kontrolę – muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6(9), 2006, s. 45). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1348/17, oraz powołane tam wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06; z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08; z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1824/08; z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 400/09; z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1431/09; z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2420/10; z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2401/13; z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2136/16 i z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2539/17). Podkreśla się przy tym, że "żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne (art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP). Im bardziej uznaniowe jest rozstrzygnięcie, tym ważniejsze jest przestrzeganie obowiązku sporządzenia uzasadnienia. Wymóg uzasadnienia uchwały (...) wynika z zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa – art. 2 Konstytucji RP" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1348/17 i powołany tam wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1154/12).

Zarazem jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19 oraz powołane tam wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06; z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 240/13; z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3043/18; z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2136/16 i z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 23/17).

Tymczasem w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały przedstawiono wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz należycie wyjaśniono przyczynę jej podjęcia. Wskazano mianowicie, że droga wojewódzka nr 827 stanowi połączenie między miastem będącym siedzibą gminy B. a wsią S. Skrócenie drogi wojewódzkiej nr 827 spowoduje, że będzie się ona kończyła na skrzyżowaniu z drogą wojewódzką nr 747. Odcinek drogi wojewódzkiej nr 834, którego dotyczy zmiana, stanowi połączenie pomiędzy siedzibą gminy B. i siedzibą gminy N. D.. Przedmiotowe odcinki dróg wojewódzkich nr 827 i nr 834 są zaś drogami klasy Z. W sieci dróg wojewódzkich drogi te nie mają kluczowego znaczenia. Służą przede wszystkim obsłudze ruchu lokalnego. Drogi nr 827 i nr 834 nie zostały przede wszystkim wymienione jako kluczowe dla Województwa L. w przyjętym przez Zarząd Województwa L. w dniu 28 czerwca 2016 r. "Programie Strategicznego Rozwoju Transportu Województwa Lubelskiego", wyznaczającym kierunki rozwoju transportu na poziomie regionu i określającym zadania Województwa w zakresie rozbudowy dróg wojewódzkich w okresie do 2020 roku z perspektywą do roku 2030. Drogi stanowiące przedmiot uchwały nie zostały także uwzględnione do gruntownej przebudowy w perspektywie do roku 2030, zgodnie z przyjętym przez Zarząd Województwa L. "Planem rozwoju sieci dróg wojewódzkich Województwa Lubelskiego na lata 2012-2020".

W świetle powyższego należało zgodzić się z organem, że wymienione w uchwale drogi nr 827 i nr 834, po wykonanych już i planowanych w przyszłości inwestycjach drogowych, nie spełniają wymagań zaliczenia ich do drogi wojewódzkiej, gdyż drogi te obsługują ruch lokalny i nie mają kluczowego znaczenia w układzie komunikacyjnym województwa. Przejawem takiego charakteru jest niezaliczenie dróg nr 827 i nr 834 w przyjętym przez Zarząd Województwa L. uchwałą nr CXI1/2331/2016 z dnia 28 czerwca 2016 r. "Programie Strategicznego Rozwoju Transportu Województwa Lubelskiego", do dróg kluczowych lub dróg mających znaczenie dla ruchu turystycznego, jak i niezaliczenie ich do dróg przewidzianych do gruntownej przebudowy w okresie do 2030 r. Wyłącznie lokalne znaczenie dróg znajduje potwierdzenie także w znanym natężeniu ruchu na tych odcinkach dróg. Jak wynika z zawartych w aktach administracyjnych danych z pomiarów ruchu na drogach wojewódzkich w 2010 i 2015 r., średni dobowy ruch na odcinku drogi nr 827 S.-B. wynosił w roku 2010 – 2763 pojazdy na dobę, a w roku 2015 – 3732 pojazdów na dobę. Natomiast średni dobowy ruch na odcinku drogi nr 834 B.-N. D. w roku 2010 wyniósł – 2657 pojazdów na dobę, a w roku 2015 – 2780 pojazdów na dobę. Natężenie ruchu na wyżej wymienionych odcinkach dróg wojewódzkich wyraźnie wskazywało zatem, jak zasadnie stwierdzono w uzasadnieniu projektu uchwały, na obsługę ruchu lokalnego.

Wskazać także należy, że w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.), w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadzono następujące klasy dróg oraz ich hierarchię, zaczynając od drogi o najwyższych parametrach:

1) autostrady, oznaczone dalej symbolem "A";

2) ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S";

3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP";

4) główne, oznaczone dalej symbolem "G";

5) zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z";

6) lokalne, oznaczone dalej symbolem "L";

7) dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D".

W § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia przewidziano, że droga zaliczona do jednej z kategorii w rozumieniu ustawy o drogach publicznych powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla następujących klas:

1) krajowa – klasy A, S lub GP;

2) wojewódzka – klasy GP lub G;

3) powiatowa – klasy GP, G lub Z;

4) gminna – klasy GP, G, Z, L lub D.

Drogi nr 827 i nr 834 mają klasę Z, to jest taką, która zgodnie z przytoczonym ostatnio przepisem nie jest przewidziana dla drogi wojewódzkiej, natomiast jest właściwa dla drogi powiatowej.

Omówione względy przemawiały za całkowicie prawidłową oceną organu, że wymienione w uchwale drogi Nr 827 na odcinku od km 11+798 do km 12+651 (od drogi wojewódzkiej Nr 747 do drogi wojewódzkiej Nr 834 w B.) oraz Nr 834 na odcinku od km 0+000 do km 10+512 (od drogi wojewódzkiej Nr 827 w B. do drogi krajowej Nr 19 w N. D.) nie spełniają przewidzianych w art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wymagań zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich.

Nie budzi także wątpliwości kwestia zachowania zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu projektu do zaskarżonej uchwały podano długość dróg przekazanych Województwu L. w trybie określonym w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (91,267 km dawnych dróg krajowych nr 12, 17, 19 i 74) oraz długość dróg przekazanych przez Województwo Lubelskie (18,587 km) innym jednostkom samorządowym. Porównanie długości wskazanych odcinków świadczy jednoznacznie o zachowaniu reguły proporcjonalności.

W konsekwencji powyższych rozważań należało stwierdzić, że Sejmik Województwa L. zgodnie z prawem skorzystał z kompetencji przysługującej mu na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych i zasadnie pozbawił wymienione wyżej odcinki drogi kategorii drogi wojewódzkiej. Zaskarżona uchwała nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa materialnego w postaci art. 6 ust. 1 oraz art. 10 ust. 5 i ust. 5a ustawy o drogach publicznych oraz § 12 i § 143 "Zasad techniki prawodawczej", będących załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Zarząd Powiat L. został także w przewidzianym prawem terminie poinformowany o zamiarze podjęcia uchwały – zgodnie z art. 10 ust. 5b ustawy o drogach publicznych.

Z przytoczonych względów stwierdzić należało, że zaskarżona uchwała prawa nie narusza, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł w sentencji wyroku.