Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1253/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania J. G. oraz M. M. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2020 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z [...] lutego 2013 r. znak: [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził, że decyzją ostateczną z [...] lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej: PINB), działając na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: p.b., orzekł o braku postaw do wydania decyzji w trybie art. 50 i 51 p.b. w sprawie wykonanych robót budowlanych wewnątrz budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

Pismem z [...] maja 2019 r., uzupełnionym pismami z [...] czerwca 2019 r. oraz [...] września 2019 r. J.G. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB z [...] lutego 2013 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Analogiczny wniosek (pismo z [...] września 2019 r.) złożyła M. M..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) pismem z [...] września 2019 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] lutego 2013 r., a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] lutego 2020 r. na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał na charakter postępowania nadzwyczajnego i przesłanki umożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji, w tym wyjaśnił znaczenie przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), przyjmując, że postępowanie naprawcze, którego przedmiotem były wykonane przez K.D. jako inwestora od sierpnia do grudnia 2005 r. oraz w latach 2006 – 2010 roboty budowlane wewnątrz budynku po dawnej [...] w celu zmiany sposobu jego użytkowania na niepubliczny zakład opieki medycznej, zakończyło się decyzją, która nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] maja 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] września 2019 r. GINB wskazał, że [...]WINB prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB. Wyjaśnił, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest wyłącznie kontrola decyzji PINB z [...] lutego 2013 r., która dotyczyła robót budowlanych wykonanych wewnątrz budynku przy ul. [...] w [...]. W sprawie robót budowlanych wykonanych na zewnątrz budynku toczyło się natomiast odrębne postępowanie znak: [...], które obecnie jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Pismem z [...] stycznia 2013 r. znak: [...]PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych wewnątrz budynku na działce nr ew. [...]. Postępowanie objęło tę część budynku, która stanowiła odrębną własność lokalu pozostającego we własności K. D. oraz A. D.. Podczas oględzin dokonanych [...] stycznia 2013 r. stwierdzono, że wewnątrz budynku po [...] przy ul. [...] zostały wykonane roboty budowlane polegające na rozbiórce i wykonaniu nowych posadzek, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej, wykonaniu ścianek działowych na parterze i na piętrze, wykonaniu sufitu podwieszanego w części pomieszczeń na parterze, wykonaniu częściowo instalacji wodno-kanalizacyjnej, C.O. i elektrycznej, wykonaniu tynków i okładzin wewnętrznych na parterze, ociepleniu stropów między kondygnacyjnych, wykonaniu podłogi na parterze. Według oświadczenia inwestora – K. D. ww. roboty budowlane zostały wykonane w terminie sierpień-grudzień 2005 r. Ponadto od stycznia 2006 r. do końca 2010 r., wykonano tynki i okładziny na piętrze, ocieplenie stropodachu, ocieplenie ściany zewnętrznej wschodniej, podłogi na piętrze oraz osadzono stolarkę wewnętrzną na parterze i piętrze. Wykonane roboty budowlane miały na celu zmianę sposobu użytkowania części budynku po [...] na budynek rehabilitacji. GINB zauważył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż [...] czerwca 2012 r. K.D. złożył do Starosty [...] zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku po dawnej [...] na terenie działek nr ew. [...] i [...] na centrum rehabilitacyjne, załączając do niego m. in. inwentaryzację z czerwca 2011 r. autorstwa mgr. inż. arch. B. M., ekspertyzę techniczną z czerwca 2012 r. autorstwa mgr. inż. M. Z. oraz oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do ww. zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu, co potwierdził Starosta [...] zaświadczeniem z [...] czerwca 2012 r. znak: [...]. Odnosząc się do kontrolowanego rozstrzygnięcia z [...] lutego 2013 r., w którym PINB orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50 i 51 p.b. w przedmiocie robót budowlanych wykonanych wewnątrz budynku, GINB zauważył, że w myśl art. 3 pkt 7 p.b. robotami budowlanymi są: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji to przebudowa (art. 3 pkt 7a p.b.). W myśl p.b. rozbudowa, odbudowa, nadbudowa, a także przebudowa stanowią roboty budowlane, które stosownie do art. 28 ust. 1 p.b., można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonanie robót budowlanych wewnątrz budynku nie stanowiło budowy nowej części budynku, lecz jego przebudowę. Z niebudzących wątpliwości ustaleń organu nadzoru budowlanego wynika, że objęte przedmiotowym postępowaniem roboty budowlane zostały zrealizowane przez inwestora w warunkach samowoli budowlanej, przystępując do ich wykonania nie dysponował on bowiem pozwoleniem na budowę udzielonym przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. W takich okolicznościach organ nadzoru budowlanego był zobligowany do przeprowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50-51 p.b., przewidzianego dla robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 p.b. GINB wskazał, że PINB porównał w zakończonym postępowaniu inwentaryzację z czerwca 2011 r. autorstwa mgr. inż. arch. B. M. oraz ekspertyzę techniczną z czerwca 2012 r. autorstwa mgr. inż. M.Z. ze stanem faktycznym ustalonym podczas oględzin, stwierdzając, że stan wykonanych robót budowlanych jest identyczny. Ponadto, w toku tego postępowania K.D.przedstawił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] czerwca 2012 r., znak: [...] dotyczącą odbioru częściowego pomieszczeń Medycznego [...] "[...]". PINB na podstawie przeprowadzonych oględzin oraz rysunków wchodzących w skład ww. dokumentacji uznał, że pomieszczenia w części budynku, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania, odpowiadają wymogom określonym w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2012 r. poz. 739). GINB dodatkowo wskazał, że Burmistrz Miasta [...] w zaświadczeniu z [...] czerwca 2012 r., znak: [...]zaświadczył, iż zmiana sposobu użytkowania budynku po byłej [...] w [...] jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z [...] lutego 2010 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2010 r. Nr [...] poz. [...]), dalej: m.p.z.p. PINB stwierdził, że dokonana przebudowa i w jej efekcie możliwy sposób zmiany użytkowania części budynku jako centrum rehabilitacji medycznej spełnia wymogi użytkowe i prawne, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia placówki rehabilitacji leczniczej. Ponadto stan wykonanych robót budowlanych nie budzi zastrzeżeń i jest on zgodny z prawem. PINB na podstawie dokumentów przedłożonych przez inwestora stwierdził, że sporne roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa oraz ze sztuką budowlaną. W związku z powyższym uznał, że brak jest podstaw prawnych do wydania jakichkolwiek nakazów mających na celu doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do powyższego działania PINB, GINB wyjaśnił, że w sytuacji, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, to organ nadzoru budowlanego zobligowany jest w pierwszej kolejności do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 p.b. Taka legalizacja robót budowlanych ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu przepisów p.b. wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a p.b. (wyrok NSA z 29 lutego 2008 r. sygn. II OSK 137/07). W ocenie GINB, za nieuzasadnione należy uznać stanowisko [...]WINB, jakoby przedmiotem prowadzonego postępowania były wykonane roboty budowlane wewnątrz budynku, a nie zmiana funkcji budynku. W tej kwestii GINB, jak wskazał, w pełni podziela stanowisko NSA przedstawione w wyroku z 10 lipca 2013 r. sygn. II OSK 622/12, w świetle którego pierwszeństwo powinien mieć tryb z art. 50 i 51 p.b., albowiem sprawa wymaga rozważenia możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych. Właściwym w rozpoznawanej sytuacji było więc wydanie w pierwszej kolejności ostatecznego orzeczenia w przedmiocie procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 p.b. prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu. Celem prowadzonego postępowania jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale po uprzednim wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy co do zakresu robót, ich kwalifikacji oraz ich jakości i poprawności technicznej. Zastosowanie art. 51 p.b jest uzasadnione bowiem tylko w przypadku, gdy spełniona jest przynajmniej jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 p.b. W przeciwnym wypadku brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora. Odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. jest bowiem dopuszczalne wówczas, gdy zostanie ustalone, że pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 p.b. wykonane roboty są zgodne z prawem. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że PINB nie naruszył prawa, wydając kontrolowaną decyzję, ponieważ przebudowa budynku polegająca na wykonaniu robót budowlanych wewnątrz obiektu została wykonana zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Zestawienie treści przepisów prawa budowlanego dotyczących likwidacji skutków samowoli budowlanej oraz legalizacji samowolnie wykonanych robót z działaniami organu nadzoru budowlanego wskazuje zatem, że organ działał w granicach obowiązującego prawa.

Odnosząc się do zarzutu odwołujących dotyczącego sfałszowania oświadczenia inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, GINB wyjaśnił, że wskazana okoliczność może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji. Niezależnie od powyższego, organ zauważył, że roboty budowlane będące przedmiotem badanej sprawy zostały wykonane w lokalu, który na podstawie aktu notarialnego repertorium A nr [...] został sprzedany i ustanowiono odrębną własność tego lokalu. Dodatkowy wpływ na ocenę tejże kwestii, jak dodał GINB, ma również brak jednolitego poglądu dotyczącego obowiązku legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniach naprawczych prowadzonych na podstawie art. 51 p.b. w orzecznictwie sądów administracyjnych. Odnośnie do zarzutów dotyczących m.in. powierzchni luksferów czy usytuowania i wykonania przewodu kominowego w granicy działki GINB wskazał, że przedmiotem kontrolowanej decyzji były roboty budowlane wykonane wewnątrz budynku, dlatego też kwestie wykraczające poza tenże przedmiot są nieuzasadnione. W ocenie organu nadzoru, decyzja PINB z [...] lutego 2013 r. została wydana przez właściwy organ, istniała podstawa prawna do jej wydania, nie obarcza jej również żadna inna wada określona w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] maja 2020 r. złożył J. G., zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia przez GINB wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy jednoczesnym zaniechaniu w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oraz przy zaniechaniu dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego co skutkowało oparciem zaskarżonej decyzji na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy;

2) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 w zw. z art. 28, art. 77, art. 107, art. 112 i art. 145 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, uchybieniu ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzeniu uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich okoliczności, które to naruszenie niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy;

3) błędne ustalenie przedmiotu postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2013 r. dotyczące tego, czy były to roboty budowlane związane z przebudową pomieszczeń w celu zmiany funkcji dokonane w budynku zlokalizowanym na terenie działki nr ew. [...] i związana z nimi zmiana sposobu użytkowania, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenia uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku, które to naruszenie niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy;

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 k.p.a.;

- którego skutkiem było:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. polegające na zaniechaniu podjęcia przez organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy jednoczesnym zaniechaniu w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oraz przy zaniechaniu dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego, co skutkowało oparciem zaskarżonej decyzji na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy;

2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. w związku z art. 10 i art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie stron toczącego się postępowania w następstwie braku uznania, że nieruchomość stanowiąca własność wnioskującego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b.;

3) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 p.b. w związku z art. 10 i art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie stron toczącego się postępowania w następstwie braku uznania, że nieruchomość stanowi współwłasność wnioskującego, co stanowi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

4) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 p.b. poprzez nieuwzględnienie jego treści w koniecznym zakresie chroniącym uzasadniony interes osób trzecich poprzez brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na prace budowlane, jak również bezprawne przekroczenie przez inwestora granic działki sąsiedniej;

5) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 p.b. poprzez niedokonanie ustaleń istotnych dla zastosowania tego przepisu, w tym wyjaśnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwagi na niemożność zaakceptowania wykonania robót na części nieruchomości, do której strona nie ma tytułu prawnego;

6) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 3 pkt 2, § 140, § 142, § 143 oraz § 266 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej: rozporządzenie MI w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez brak określenia sposobu usytuowania i wykonania przewodu kominowego w granicy działki w stosunku do budynku sąsiedniego oraz korony drzew;

7) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 232 ust. 6 w zw. z § 226 rozporządzenia MI poprzez błędne określenie stosunku powierzchni wypełnionych luksferami otworów okiennych do powierzchni ściany oddzielenia przeciwpożarowego;

8) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 206 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia MI poprzez brak ustalenia, czy konstrukcja budynku spełnia warunki zapewniające nieprzekroczenie stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych przydatności do użytkowania w każdym z jego elementów i w całej konstrukcji; przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego;

9) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 104 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. poprzez niewydanie postanowienia zgodnie z literą prawa;

10) rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 51 p.b. w związku z art. 7, art. 21 ust. 1 Konstytucji poprzez brak badania przez organy nadzoru budowlanego tytułu prawnego do nieruchomości, co wynika z konieczności respektowania wyrażonej w art. 21 ust. 1, art. 32 i art. 64 Konstytucji zasady ochrony własności, znajdującej konkretyzację w przepisach art. 222-231 k.c. oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym.

Powyższe zarzuty znalazły rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji [...] maja 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest przesądzenie, czy dana decyzja jest obarczona wadliwością kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednej z wad określonych w ww. przepisie, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. We wskazanym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana, bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.

Kontrolowane postępowanie administracyjne przeprowadzone przez GINB zostało zainicjowane podaniem, w którym skarżący oraz M. M. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] lutego 2013 r., w której organ nadzoru budowlanego odstąpił od nałożenia na K. D. jako inwestora jakichkolwiek obowiązków odnoszących się do samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych wewnątrz budynku przy ul. [...] w [...] z uwagi na to, że w sprawie nie zachodziła podstawa do nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.), jak też zobowiązania do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.). Tak, zdaniem Sądu, należy rozumieć rozstrzygnięcie, w którym organ orzekł o "braku postaw do wydania decyzji w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane" względem samowolnie wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Brzmienie nadane rozstrzygnięciu zamieszczonemu w decyzji, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nie odpowiada w sposób pełny dyspozycji art. 51 p.b., pozwala w koniecznym zakresie określić sytuację prawną adresata decyzji, co powoduje, że jej kontrola przez pryzmat przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogła doprowadzić do zakwestionowania tak sformułowanego rozstrzygnięcia.

Jakkolwiek w złożonej skardze skarżący zaskarżonej decyzji GINB utrzymującej w mocy decyzję [...]WINB odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB przypisał cały szereg uchybień i wadliwości, które powinny prowadzić, jego zdaniem, do podważenia rozstrzygnięcia organu nadzoru jako wydanego zgodnie z prawem, to stanowiska takiego Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielić nie mógł. Wniosek, że decyzji z [...] lutego 2013 r. nie obarcza żadna z wad kwalifikowanych, w szczególności nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), odpowiada bowiem prawu.

Zdaniem Sądu, w toku zainicjowanego przez skarżącego postępowania nadzwyczajnego organ nadzoru właściwie rozważył wszystkie okoliczności sprawy, które mogłyby oddziaływać na legalność podjętej przez PINB decyzji kończącej postępowanie naprawcze. W uzasadnieniu decyzji GINB szczegółowo przedstawił przebieg postępowania prowadzonego przez PINB, materiał dowodowy przez tenże organ zebrany, jak i najistotniejsze ustalenia, które prowadziły do wniosku, że wykonane roboty są zgodne z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i nie zachodziły warunki uniemożliwiające ich zalegalizowanie. W pełni zgodzić się należy z twierdzeniem, które zawarł GINB w treści zaskarżonej decyzji, że celem postępowania naprawczego, gdy zostało ono zainicjowane z uwagi na sytuację określoną w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., jest doprowadzenie samowolnie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy co do zakresu robót, ich kwalifikacji oraz ich jakości i poprawności technicznej.

Każdy z tych elementów był analizowany przez PINB w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 2013 r. Weryfikacja przez GINB ustaleń poczynionych przez PINB w postępowaniu zwyczajnym, jak wynika z zaskarżonej decyzji, nie pozwalała przyjąć, by organowi nadzoru budowlanego można było przypisać jakikolwiek błąd, którego postać odpowiada sposobowi rozumienia rażącego naruszenia prawa, tj. naruszenia prawa pozostającego oczywistym, dotyczącym przepisu, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw interpretacyjnych, a ponadto naruszenia wywierającego skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 2068/18; wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3270/18).

GINB nie miał podstaw, by kwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcie podważyć przez pryzmat wymagań określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i tę ocenę Sąd w pełni podziela. Znajduje ona bowiem pełne wsparcie w ustaleniach wskazujących na to, że wykonane przez K. D. w latach 2005-2010 roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, gdyż kwalifikować je należało jako przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b., a równocześnie ich poprawność techniczna w wystarczającym stopniu została ustalona w toku postępowania wyjaśniającego przez PINB, uwzględniając, że organ poddał badaniu sporządzoną przez mgr. inż. arch. B. M. inwentaryzację oraz ekspertyzę techniczną z czerwca 2012 r. mgr. inż. M. Z..

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela wnioski, jakie organ odwoławczy wywiódł względem relacji zachodzącej pomiędzy prowadzeniem postępowania naprawczego i zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zwraca tym niemniej uwagę na to, że kontrolowanej decyzji PINB nie można uważać za decyzję legalizującą zmianę sposobu użytkowania obiektu. Organ uwzględnił bowiem dokonane przez inwestora [...] czerwca 2012 r. zgłoszenie, względem którego Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu, co powodowało, że oceniając zgodność robót wykonanych wewnątrz budynku z przepisami i normami przy wykorzystaniu dokumentacji, o której mowa w art. 71 ust. 2 p.b., uznał, iż miał obowiązek odnieść je do aktualnej (nowej) funkcji obiektu i tylko w tym zakresie rozstrzygnął o braku podstaw do nakładania na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 p.b. Z treści rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji nie wynika, by decyzja rozstrzygała o dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania budynku, wobec czego nie można jej wskazanego skutku przypisać jedynie na zasadzie domniemania.

W świetle art. 71 ust. 2, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 p.b., zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, który wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ogólną zasadą zatem pozostaje, że jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym kontekście w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w sytuacji, gdy inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a p.b. A zatem dyspozycją przepisu art. 71a p.b. objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r. sygn. II OSK 2577/15; wyrok NSA z 29 lutego 2008 r. sygn. II OSK 119/07). W wyroku z 10 lipca 2013 r. sygn. II OSK 622/12, do którego nawiązał zresztą GINB w treści swojej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął jednakże, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć w szczególności zgodność z p.b. i szczegółowymi przepisami technicznymi wydanymi na jego podstawie, natomiast postępowanie legalizujące zmianę sposobu użytkowania ma doprowadzić do ustalenia, czy wprowadzony nielegalnie sposób użytkowania jest dla danej nieruchomości dopuszczalny. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku stwierdził, że z celu, jak i z literalnej treści przepisu art. 71a p.b. nie wynika, aby postępowanie naprawcze mogło zastąpić legalizację zmiany sposobu użytkowania na podstawie przepisu art. 71a p.b. Z tego względu dopiero, gdy roboty budowlane zostaną doprowadzone do stanu zgodności z prawem, właściwy organ nadzoru budowlanego powinien prowadzić procedurę z art. 71a p.b. kończącą się wymierzeniem opłaty legalizacyjnej.

Jakkolwiek, zdaniem Sądu, na gruncie przepisów p.b. rozróżnienie pomiędzy nielegalną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego a nielegalnie wykonanymi robotami budowlanymi, które doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania obiektu nie budzi wątpliwości, to niejednoznaczność treści normatywnej dotycząca skutku przypisywanego decyzji, o której mowa w art. 51 p.b., nie może nie być brana pod uwagę, jeżeli decyzja organu nadzoru budowlanego kończąca postępowanie naprawcze podlega kontroli w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zauważenia w sprawie dodatkowo wymaga, że art. 71 ust. 5 pkt 1 p.b. odnosi podstawę wniesienia sprzeciwu ściśle do sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części "wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę". Sytuacja ta, co mógł mieć na uwadze PINB, nie odpowiadała bezpośrednio rozpatrywanemu przez ten organ przypadkowi, ponieważ w dacie dokonania przez inwestora zgłoszenia obiekt nie wymagał w celu podjęcia w nim nowej działalności (placówka rehabilitacji leczniczej) prac dostosowawczych realizowanych w formie robót budowlanych. Co prawda stan ten wynikał z samowolnej przebudowy obiektu, tym niemniej nie oznacza to, że można w działaniu PINB uwzględniającym dokonane zgłoszenie doszukać się oczywistego złamania jednoznacznego w swojej treści nakazu lub zakazu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzega błędu w twierdzeniu organu odwoławczego, że kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowiła przeszkody do odstąpienia od nałożenia przez PINB na inwestora obowiązków w związku z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi wewnątrz budynku, gdyż podlegała ona prawidłowemu rozważeniu. Wbrew odmiennej ocenie skarżącego, GINB nie stanął na stanowisku, że w toku postępowania naprawczego zagadnienie to nie powinno być badane przez organ nadzoru budowlanego, gdyż zastrzeżenie, jakie w tym zakresie GINB poczynił, dotyczyło wyłącznie zauważenia, że w orzecznictwie sądów administracyjnych taki pogląd interpretacyjny był formułowany, co nie pozwala decyzji podjętej w 2013 r., jeżeli błędnie w niej została rozstrzygnięta ta kwestia, przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Co jednak istotne, GINB w kontrolowanej sprawie takim bezpośrednim ustaleniem nie kierował się, stwierdzając, że roboty budowlane stanowiące przedmiot postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2013 r. zostały zrealizowane wewnątrz wyodrębnionego prawnie lokalu użytkowego składającego się, jak wynika z aktu notarialnego (Repertorium A nr [...]), w sumie z 41 pomieszczeń o łączonej powierzchni 581,43 m², do którego inwestor posiadał tytuł prawny, będąc jego właścicielem. Skutek złożenia przez inwestora nieprawdziwego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak trafnie przyjął organ odwoławczy, nie może podlegać ocenie w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgłaszane w tym zakresie przez skarżącego zastrzeżenia zasadnie zostały uznane przez GINB za pozostające bez wpływu na wynik sprawy, gdyż opierały się na nadawaniu przedmiotowemu postępowaniu prowadzonemu przez PINB odmiennego zakresu, niż zakres, który został mu wiążąco wyznaczony przez organ.

Ten błąd, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, kształtował mylnie również inne formułowane przez skarżącego w toku postępowania nadzorczego wnioski, które zostały następnie bez koniecznej refleksji powtórzone w treści skargi. W kontrolowanej decyzji PINB znalazło się wyraźne zastrzeżenie, że dotyczy ona robót budowlanych wykonanych wewnątrz budynku. Za tym wskazaniem podążało wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przez organ, że inne samowolnie wykonane przez inwestora roboty budowlane, w tym te, które polegały na wybiciu otworów okiennych oraz pracach przy ścianie zachodniej budynku, stanowią przedmiot odrębnego postępowania. W tym kontekście odrzucić należy zapatrywanie skarżącego, którego formalnym wyrazem są stawiane zaskarżonej decyzji zarzuty pomijające dokonany rozdział robót wpływający na zakres ich legalizacji, gdyż GINB nie mógł dopuścić się wskazywanych przez skarżącego uchybień, w szczególności nie mógł naruszyć powołanych w skardze przepisów rozporządzenia MI i innych przepisów łączonych m.in. z "bezprawnym przekroczeniem przez inwestora granic działki sąsiedniej". Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, nie jest obarczona innymi wskazywanymi przez stronę w zarzutach wadliwościami. Wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącego, zaskarżone postanowienie nie uchybia przepisom procesowym, albowiem w kontrolowanej sprawie organ dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. W zaskarżonej decyzji również powody zastosowania art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. zostały, w ocenie Sądu, w wystarczający sposób ujawnione w treści uzasadnienia decyzji, która z tego względu spełnia podstawowe wymagania art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego należy wskazać, że stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazane dokumenty, tj. postanowienie PINB z [...] listopada 2004 r., postanowienie Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r., jak również dokumentacja sprawy znak: [...] dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2013 r. nie pozostawały, zdaniem Sądu, niezbędne do usunięcia istotnych wątpliwości służących wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy poddanej kontroli przez GINB w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.