Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1411/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 147, art. 161
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: Art. 13b
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: Art. 57
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Maria Zawadzka Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 18 lipca 2013 r. nr 316/XXXVI/2013 w przedmiocie ustalenia Stref Płatnego Parkowania na terenie miasta Myślenice stwierdza nieważność § 2.1. Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Regulamin Stref Płatnego Parkowania w Myślenicach" w zakresie obejmującym słowa "oraz w soboty w godz. od 8:00 do 13:00".


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Myślenicach podjęła w dniu 18 lipca 2013 r. uchwałę nr 316/XXXVI/2013 w sprawie ustalenia Stref Płatnego Parkowania na terenie Miasta Myślenice.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Myślenicach, w części obejmującej § 2.1 we fragmencie "oraz w soboty", znajdującym się w Rozdziale 1. zatytułowanym "Przepisy ogólne" w załączniku nr 1 zatytułowanym "Regulamin Stref Płatnego Parkowania w Myślenicach".

Skarżący zarzucił w skardze naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) art. 13, 13 b, 13 f ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.).

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2.1 we fragmencie "oraz w soboty", znajdującym się w Rozdziale 1. zatytułowanym "Przepisy ogólne" w załączniku nr 1 zatytułowanym "Regulamin Stref Płatnego Parkowania w Myślenicach".

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 18 lipca 2013 r. Rada Miejska w Myślenicach podjęła uchwałę Nr 316/XXXVI/2013 w sprawie ustalenia Stref Płatnego Parkowania na terenie miasta Myślenice. Podstawą prawną podjętej uchwały był art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 13, 13 b, 13 f ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W załączniku nr 1 do przedmiotowej uchwały, zatytułowanym "Regulamin Stref Płatnego Parkowania w Myślenicach" w § 2.1 Rozdziału 1. zatytułowanego "Przepisy ogólne" znalazł się zapis, z którego wynika, iż posiadacze pojazdów samochodowych korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłat za parkowanie w SPP A i B w dni powszednie od poniedziałku do piątku w godz. od 7:00 do 18:00 oraz w soboty w godz. od 8:00 do 13:00.

Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, posiada bowiem cechy ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa adresata - poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności.

Skarżący wskazał, że zaskarżył przedmiotową uchwałę, gdyż w części obejmującej załącznik nr 1 zatytułowany "Regulamin Stref Płatnego Parkowania w Myślenicach" w § 2.1 Rozdziału 1. zatytułowanego "Przepisy ogólne" zawarto zapis, z którego wynika, iż pobieranie opłat za parkowanie w SPP jest możliwe także w soboty. Zapis ten sugeruje, iż sobota traktowana jest przez organ podejmujący zaskarżoną uchwałę jako dzień roboczy, zgodnie z treścią art. 13 b ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.

Zdaniem Prokuratora Rada Miejska w Myślenicach, choć była upoważniona ustawowo do określenia wysokości stawek opłaty pobieranej za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, to jednak nie miała kompetencji do ustalania tych stawek za parkowanie w soboty.

Z uwagi na fakt, iż niniejsza skarga na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 18 lipca 2013r., będącą aktem prawa miejscowego jest złożona w 2016 r. należy stwierdzić, iż brak jest ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy.

Zdaniem skarżącego w tych okolicznościach faktycznych i prawnych wniosek niniejszej skargi jest w pełni uzasadniony. Zasadniczym celem jej skierowania jest bowiem spowodowanie wyeliminowania z porządku prawnego wadliwych i godzących w prawa jej adresatów aktów prawa miejscowego oraz zapewnienie bezpieczeństwa prawnego w interpretowaniu obowiązujących przepisów poprzez usunięcie źródła tych wątpliwości interpretacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Myślenicach wniosła o umorzenie postępowania. Rada Miejska w Myślenicach dokonała analizy zarzutów i uzasadnienia wniesionej skargi, w konsekwencji czego uznała wskazane zarzuty za uzasadnione. Organ wskazał, że uwzględniając w całości skargę Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na Uchwałę Nr 316/XXXVI/2013 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 18 lipca 2013 r. w sprawie ustalenia Stref Płatnego Parkowania na Miasta i Gminy Myślenice w części obejmującej § 2.1 we fragmencie "oraz w soboty", znajdującym się w Rozdziale l zatytułowanym "Przepisy ogólne" w załączniku nr 1 zatytułowanym "Regulamin Stref Płatnego Parkowania w Myślenicach", uznała jej zapis za naruszający prawo.

Biorąc pod uwagę powyższe w dniu 30 września 2016 r. Rada Miejska w Myślenicach podjęła uchwałę 199/XXVI/2016 w sprawie ustalenia Stref Płatnego Parkowania na terenie miasta Myślenice, uwzględniając w całości uwagi strony skarżącej, co czyni, w ocenie organu, dalsze prowadzenie postępowania bezprzedmiotowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego jest uchwała w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446; zwanej dalej w skrócie "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

W niniejszej sprawie skargę wniósł Prokurator Rejonowy w Myślenicach na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach w części obejmującej § 2.1 we fragmencie "oraz w soboty", znajdującym się w Rozdziale 1. zatytułowanym "Przepisy ogólne" w załączniku nr 1 zatytułowanym "Regulamin Stref Płatnego Parkowania w Myślenicach".

Tak ustalony przedmiot zaskarżenia determinuje granice tej sprawy i te granice obejmują jedynie orzekanie o zgodności z prawem § 2.1 co do słów "oraz w soboty".

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązuje wprawdzie zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowana przez uprawniony podmiot (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że w zakwestionowanej przez Prokuratora części zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Zakwestionowana część uchwały jest sprzeczna z art. 13 b ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Uprawnione do stanowienia tych aktów organy samorządu nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe.

Art. 13 b ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440) upoważnia do ustalenia zasad pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo oraz do określenia strefy płatnego parkowania na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Zgodnie z art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych rada gminy ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z tym, że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Analiza treści zakwestionowanej jednostki redakcyjnej uchwały (§ 2 ust. 1) wprost wskazuje, że w strefach płatnego parkowania pobiera się opłaty za parkowanie pojazdów także w soboty.

W ocenie Prokuratora termin "dni robocze", o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie obejmuje sobót i nie daje podstaw do przyjęcia regulacji o zakwestionowanej treści. W ocenie skarżącego granice władztwa organów gminy są określone normami ustawowymi, które w rozpatrywanym przypadku przekroczono. Sąd podziela powyższą argumentację strony skarżącej.

W art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazano, że opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.

W ocenie Sądu ustawowy zwrot "w określone dni robocze" determinuje uznanie, że dni robocze, w których pobiera się opłatę, powinny być wskazane w stosownej uchwale organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego z nazwy. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w treści art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych przymiotnika "określone" w zestawieniu z pojęciem "dni robocze". Określone dni robocze to dni precyzyjnie określone, wiadome i pewne.

Skoro ustawodawca wyróżnia w tej ustawie ogólnie kategorię "dni roboczych", to zapewne istnieje kategoria dni, które za takie nie mogą być uznane (dni inne niż robocze). Za dzień roboczy w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie może być uznana sobota.

W ustawodawstwie brak jest legalnej definicji pojęcia "dzień roboczy", inaczej niż w przypadku ustawowej kategorii "dni wolne od pracy". Katalog "dni wolnych od pracy" jest określony w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 90) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy.

Na gruncie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1666) za dni wolne od pracy uważa się niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy (art. 1519 § 1 k.p.). Skoro Kodeks pracy dopuszcza pracę w niedziele i święta jednocześnie posługując się kategorią "dnia wolnego od pracy", to zasadne jest stanowisko, że kryterium dopuszczalności wykonywania w określonym dniu pracy nie jest kryterium wyróżniania "dnia wolnego od pracy". Niedziela i święta są dniami, w których zasadą jest niewykonywanie pracy poza wyjątkowymi sytuacjami dozwolonymi w związku z art. 15110 Kodeksu pracy.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania należy wskazać, że dopuszczenie możliwości uznania soboty za "dzień roboczy" w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych jedynie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy jest nieuzasadnione.

Ustawa o dniach wolnych od pracy zawiera jedynie regulację odnoszącą się do "dni wolnych od pracy". Natomiast ustawa o drogach publicznych nie zawiera regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania dni wolnych od pracy pracownikom przez ich pracodawców. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu braku ujęcia sobót w ustawie o dniach wolnych od pracy, ustawa o drogach publicznych wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są z założenia dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby do sprzeczności z innymi aktami prawnymi regulującymi czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II Kodeksu pracy. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15.

Uwzględniając z kolei treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, Sąd w tej sprawie uznał, że wykładnia przepisu art. 13 b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni robocze" powinna uwzględniać taki sposób rozumienia tego pojęcia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. Skoro sobota, zgodnie z powyższą uchwałą, powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., to mając na względzie zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa (w danym wypadku prawa administracyjnego), w tym na gruncie stosowania przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych.

W przypadku upoważnienia ustawowego do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji (w realiach sprawy ustalenie obowiązku ponoszenia opłat) nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca pojęć ustawowych, tj. taka wykładnia, która ewentualne wątpliwości rozstrzyga na niekorzyść adresatów działań organów administracji publicznej poszerzając zakres zobowiązań tych adresatów. Uzasadnieniem dla zasadności takiej wykładni nie może być np. charakterystyka miejscowości, na obszarze której ustala się zakres danych obowiązków. W ocenie Sądu w niedozwolonym poszerzeniu zakresu zobowiązań określonych aktem prawa miejscowego należy również umiejscowić - tak jak w rozpatrywanym przypadku - rozszerzanie ram czasowych (czyli dni) pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania.

Skoro tak, wykładnia językowa, jak i systemowa pojęcia "dzień roboczy", dokonywana w oparciu o art. 13 b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie pozwala zaliczyć soboty do dni roboczych, to zakwestionowaną część uchwały należy w ocenie Sądu uznać za wydaną z istotnym naruszeniem prawa.

Tym samym celem zapewnienia zgodności uchwały z prawem Sąd uznał, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 2.1 we fragmencie "oraz w soboty", znajdującym się w Rozdziale 1. zatytułowanym "Przepisy ogólne" w załączniku nr 1 zatytułowanym "Regulamin Stref Płatnego Parkowania w Myślenicach".

Wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym Sąd powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ Rada Miejska w Myślenicach podjęła uchwałę 199/XXVI/2016 w sprawie ustalenia Stref Płatnego Parkowania na terenie miasta Myślenice, uwzględniając w całości uwagi skarżącego, nie jest zasadny.

W tej sprawie nie zachodzi żadna przesłanka umorzenia postępowania sądowego, ponieważ postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe. Fakt uchylenia zaskarżonej uchwały po dacie wniesienia skargi nie pozbawia możliwości oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały. Utrata przez część uchwały mocy obowiązującej na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie części jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności konkretnego przepisu uchwały wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ze skutkiem ex tunc). W tej ostatniej sytuacji dany przepis uchwały należy traktować tak, jakby nigdy nie został podjęty (uchwalony). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego przepisu. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44, przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że uchylenie lub zmiana zaskarżonego przepisu uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej na niego skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.