Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1771/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a i 37
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Bociąga Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi Szpitala Specjalistycznego w N. S. na decyzję Zarządu Województwa z dnia 27 września 2012 r. nr [....] w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 2 sierpnia 2012 r. nr [....], II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz Szpitala Specjalistycznego w N. S. kwotę 2400 (dwa tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa decyzją z dnia 27 września 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2012 r. nr [...], którą zobowiązano Szpital Specjalistyczny w N. S. do zwrotu dotacji rozwojowej w wysokości 23 538,23 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia przekazania środków na rachunek beneficjenta tj. od dnia 23 grudnia 2009 r. do dnia zwrotu.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej "u.z.p.p.r.", art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., nr 142 poz. 1590 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 211 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4b ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005r., Nr 249 poz. 2104 ze zm.), dalej "u.f.p." w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157 poz. 1241 ze zm.) oraz § 6 a ust. 1 umowy nr [...] z dnia [...] 2009 r. o dofinansowanie projektu pn. "Ośrodek onkologiczny Szpitala Specjalistycznego wraz z przebudową pomieszczeń oraz zakupem wyposażenia dla potrzeb bloku operacyjnego".

Z uzasadnienia decyzji Zarządu Województwa z dnia 27 września 2012 r. wynika, że wydana została w następujących okolicznościach:

Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...], Zarząd Województwa zobowiązał Szpital Specjalistyczny do zwrotu dotacji rozwojowej w wysokości 23 538,23 zł wraz z odsetkami, z powołaniem na art. 211 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz art. 26 ust. 1 pkt 15 w związku z art. 25 pkt 1 u.z.p.p.r. oraz § 6 a ust. 1 umowy nr [...] z dnia 10 grudnia 2009 r. o dofinansowanie projektu pn. "Ośrodek onkologiczny Szpitala Specjalistycznego wraz z przebudową pomieszczeń oraz zakupem wyposażenia dla potrzeb bloku operacyjnego".

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 60 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE z dnia 31 lipca 2006 r., L.210/25 ze zm. - dalej jako "Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006") instytucje zarządzające odpowiadają za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizacją zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, w szczególności odpowiadają za: (...) weryfikację, że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi.

Stosownie do art. 98 ust. 2 ww. rozporządzenia państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach.

Na podstawie art. 25 pkt 1 u.z.p.p.r. instytucją zarządzającą odpowiedzialną za prawidłową realizację Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013 jest Zarząd Województwa (dalej jako IZ RPO). Kompetencje instytucji zarządzających określone zostały w art. 26 ust. 1 pkt 14 - 15a u.z.p.p.r. Do zadań instytucji zarządzających należy w szczególności prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów, odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych a także ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W dniu [...] 2009 r. zawarta została między Zarządem Województwa a Szpitalem Specjalistycznym umowy nr [...] o dofinansowanie Projektu pod nazwą "Ośrodek onkologiczny Szpitala Specjalistycznego wraz z przebudową pomieszczeń oraz zakupem wyposażenia dla potrzeb bloku operacyjnego".

Na podstawie § 5a ust. 4 umowy o dofinansowanie Projektu środki europejskie zostały Beneficjentowi wypłacone w formie refundacji w dniu 23 grudnia 2009 r. Zgodnie z § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie, beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wytycznymi, zaleceniami i procedurami przewidzianymi w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu. Na podstawie § 7 umowy o dofinansowanie projektu wydatki kwalifikowane poniesione w ramach Projektu muszą spełniać wymogi określone w dokumentach, o których mowa w § 1 pkt 13 i 14 oraz § 5 ust 30 i 31. Wydatki poniesione z naruszeniem wyżej wymienionego warunku podlegają zwrotowi na zasadach określonych § 6 umowy o dofinansowanie Projektu.

Na mocy § 4 ust. 3 wskazanej umowy o dofinansowanie Projektu Beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu z należytą starannością.

Na mocy § 12 wskazanej umowy o dofinansowanie Projektu Beneficjent zobowiązał się do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych (Dz. U z 2007 r. Nr 223 poz. 1655 ze zm.).

W październiku 2010 r. przeprowadzona została przez Instytucję Zarządzającą kontrola doraźna z zakresu zamówień publicznych, przez Instytucję Audytową (IA). W wyniku kontroli ustalono, że w przeprowadzonym trybie przetargu nieograniczonego Zamawiający zawarł w SIWZ obowiązek udokumentowania przynależności do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, przez osoby uczestniczące w zamówieniu. Przez wskazany wymóg Zamawiający zastosował dyskryminacyjne warunki udziału w postępowaniu w odniesieniu do wykonawców spoza RP, przez co naruszył art. 7 ust. 1 PZP. Ponadto Zamawiający nie dopuścił udziału podwykonawców przy realizacji przedmiotu zamówienia , co jest sprzeczne z art. 36 ust. 5 PZP, który zezwala Zamawiającemu jedynie na wskazanie części zamówienia, która nie może być powierzona podwykonawcom. Tym samym całkowite wyłączenie podwykonawstwa prowadzi do naruszenia art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 2 PZP, poprzez naruszenia niekonkurencyjnych warunków udziału w postępowaniu.

Stwierdzone podczas kontroli naruszenia powodują wymierzenie korekty finansowej zgodnie z Taryfikatorem – dokumentem pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinasowanych ze środków funduszy UE" oraz § 5a ust. 30 umowy o dofinansowanie projektu.

Zgodnie z zapisami Taryfikatora "ustalenie wysokości korekty może nastąpić na dwa sposobu: poprzez zastosowanie metody dyferencyjnej lub metody wskaźnikowej. IZ RPO stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do zastosowania metody dyferencyjnej w celu ustalenia korekty finansowej, a zatem zastosowanie powinna znaleźć metoda wskaźnikowa. IZ RPO nałożyła korektę finansową w wysokości 5% dla wydatków kwalifikowanych objętych umową z dnia 23 września 2008 r. zawartą z firmą B Sp. z o.o. na kwotę 1 470 100 PLN brutto.

Wyniki przeprowadzonej przez IZ RPO kontroli zostały zawarte w przekazanej beneficjentowi w dniu 10 grudnia 2010 r. informacji pokontrolnej, wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia pisemnych zastrzeżeń do jej treści. Beneficjent skorzystał z uprawnienia i w piśmie z dnia 29 grudnia 2010 r. wniósł zastrzeżenia. IZ RPO po ich analizie uznała, iż nie stanowią one podstawy do odstąpienia od nałożenia korekty finansowej i w dniu 21 stycznia 2011 r. wystosowała do Beneficjenta informację pokontrolną wraz z uzasadnieniem zajętego stanowiska. Beneficjent w piśmie z dnia 3 lutego 2011 r. odmówił podpisania informacji pokontrolnej.

Dodatkowo w okresie od 1 lipca 2010 r. do 30 czerwca 2011 r. projekt podlegał kontroli w ramach prowadzonego audytu operacji RPO na lata 2007 – 2013. W podsumowaniu ustaleń z przeprowadzonego audytu IA uznała, za niekwalifikowaną kwotę 51 085,98 zł, stanowiącą 5% wydatków kwalifikowanych dla umowy nr [...], zawartej z wykonawcą. Organ uznał zatem, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła nieprawidłowość, bowiem spełnione zostały wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Beneficjent dopuścił się naruszenia przepisów PZP, polegającego na ustanowieniu niekonkurencyjnych warunków udziału w postępowaniu. W związku z powyższym organ uznał, że działanie Beneficjenta mogło spowodować szkodę w budżecie UE, zatem IZ RPO nałożyła korektę finansową w wysokości 5% dla wydatków kwalifikowanych objętych umową [...] zawartą z firmą B Sp. z o.o. na kwotę 1 470 100 PLN brutto.

Zgodnie z art. 113 ust.1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych dotacje udzielone przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów tj. wg. przepisów zawartych w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 211 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.f.p. środki wypłacone Beneficjentowi w formie dotacji rozwojowej i wykorzystane z naruszeniem procedur podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji o zwrocie.

W dniu 14 czerwca 2012 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji w trybie art. 211 ust. 4 u.f.p. w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 powołanej ustawy. W konsekwencji Beneficjent zobowiązany został do zwrotu nieprawidłowo wykorzystanej dotacji rozwojowej w wysokości 23 538,23 PLN wraz z odsetkami.

Szpital Specjalistyczny wniósł o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, podnosząc, że wydatki poniesione w ramach postępowania nr [...] stanowią w całości wydatki kwalifikowane i z tego powodu wniósł o odstąpienie od naliczania korekt. Zdaniem strony skarżącej art. 36 ust. 5 PZP przewidywał, że Zamawiający może określić, którą część zamówienia nie można będzie powierzyć podwykonawcom. Określając zakaz podwykonawstwa kierował się specyfiką i swoistością przeprowadzonego postępowania, a charakter zadania tj. opracowanie dokumentacji projektowej dla budynku użyteczności publicznej – służby zdrowia – upoważniał go do takiego kroku, gdyż działa w szczególnej sferze usług, tj. ochronie zdrowia i życia ludzkiego. Strona skarżąca podkreśliła, że przygotowała i przeprowadziła postępowanie w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców. Natomiast odnośnie obowiązku udokumentowania przynależności do Okręgowej Izby Inżynierów Budowlanych i dyskryminowania tym samym wykonawców mających siedziby poza granicami RP, podniosła, że Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane, przewidywano rodzaje dokumentów, jakie zamawiający mógł żądać od wykonawców mających siedzibę poza terytorium RP, odnosząc się do poszczególnych rodzajów dokumentów wskazanych w § 1. Zdaniem Beneficjenta przepis ten odnosił się do dokumentów określonych w § 1 ust. 2 pkt 5, przez co Beneficjent nie miał możliwości żądać od wykonawców mających siedzibę poza RP, jakichkolwiek dokumentów, w zamian za dokumenty określone w § 1 ust. 2 pkt 5.

Zarząd Województwa w uzasadnieniu swej decyzji z dnia 27 września 2012 r. [...] uznał, że przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty są bezpodstawne i nie zasługują na uwzględnienie.

Organ odwoławczy podkreślił, że zasadą jest dopuszczenie do udziału podwykonawców do realizacji przedmiotu zamówienia, natomiast zastrzeżenie osobistego spełnienia świadczenia dotyczy sytuacji wyjątkowych, a zatem odstępstwo od ogólnej zasady i ograniczenie podwykonawstwa jest dopuszczalne jedynie w wyjątkowych sytuacjach, ze względu na szczególny charakter przedmiotu zamówienia, przy zachowaniu zasady uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania. Zdaniem organu ani charakter zamówienia, ani okoliczność, że opracowanie dokumentacji dotyczyło budynku szpitalnego nie uzasadniało osobistego świadczenia wykonawcy. Beneficjent nie wskazał, oprócz faktu, iż jest zakładem opieki zdrowotnej, żadnych innych okoliczności, które uzasadniałyby ograniczenie podwykonawstwa przy opracowaniu dokumentacji projektowej dla budynku szpitala.

Kolejnym naruszeniem wskazanym przez IZ RPO było zawarcie przez Beneficjenta w SIWZ obowiązku udokumentowania przynależności do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa przez osoby uczestniczące w wykonaniu przedmiotu zamówienia, co stanowiło dyskryminacyjne określenie warunków udziału w postępowaniu wobec wykonawców mających siedzibę lub miejsce zamieszkania poza terytorium RP. Organ nie podzielił stanowiska Beneficjenta wskazanego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zdaniem organu § 2 wskazanego Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. stanowi, że jeśli wykonawca ma siedzibę lub miejsce zamieszkania poza terytorium RP, zamiast dokumentów, o których mowa w § 1 ust. 1, może żądać innych dokumentów w tym przepisie określonych. Zatem przepis § 2 Rozporządzenia nie znajduje zastosowania wobec dokumentów, o których mowa w § 1 ust. 2 Rozporządzenia.

W konsekwencji organ uznał, że okoliczności przedstawione przez Beneficjenta nie uzasadniają odstąpienia od naliczenia korekty finansowej w przedmiotowej sprawie, a zatem Beneficjent jest zobowiązany do zwrotu dotacji rozwojowej w wysokości 23 538,23 PLN wraz z odsetkami.

Skargę na powyższą decyzję złożył Szpital Specjalistyczny domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, wyrażane w toku prowadzonego postępowania ponownie podnosząc, że w chwili wszczynania postępowania art. 36 ust. 5 ustawy PZP przewidywał, że zamawiający może określić której części zamówienia nie można będzie powierzyć podwykonawcom. Brzmienie tego przepisu pozwalała więc na dowolność zamawiającemu w sferze zastrzegania braku możliwości powierzania wykonywania zamówienia podwykonawcom, nie stwarzając żadnych ograniczeń. Zdaniem Strony skarżącej, cel tego przepisu jest taki, że przewiduje on, że zamawiający nie może odmówić podwykonawstwa przedmiotu zamówienia, gdy nie zastrzegł tego wyraźnie w treści SIWZ. W przedmiotowej sprawie Zamawiający określając zakaz podwykonawstwa kierował się specyfiką i swoistością przeprowadzonego postępowania. Charakter zadania tj. opracowanie dokumentacji projektowej dla budynku użyteczności publicznej – służby zdrowia, upoważniał zamawiającego do takich działań.

Odnośnie korekty w zakresie zarzutu naruszenia przepisów obowiązującego Rozporządzenia z dnia 19 maja 2006 r., a tym samym naruszenia art. 7 ust. 1 i art. 25 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy PZP, poprzez zawarcie obowiązku udokumentowania przynależności do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa i dyskryminowanie w tym zakresie wykonawców mających siedziby poza granicami RP, storna skarżąca również nie zgodziła się z argumentacją podnoszoną przez organ. Jej zdaniem, gdyby w postępowaniu ofertę złożył wykonawca mający siedzibę poza terytorium RP, dopuszczono by go do postępowania bez konieczności przedstawiania dokumentu wynikającego z § 1 ust. 2 pkt 5 Rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 z późn. zm. – zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie. Zarazem w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w całości podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyrokach: z dnia 25 lipca 2013 r, sygn. akt III SA/Kr 1397/12, III SA/Kr 1398/12 oraz III SA/Kr 1399/12.

Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm. - dalej "z.p.p.r.") przepisem art. 30 c ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 1 poddała kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych kontrolę pod względem zgodności z prawem przeprowadzenia oceny zgłoszonego projektu dokonanej w systemie realizacji programu operacyjnego zawierającego wniosek o dofinansowanie. Zarazem przepis art. 37 ustawy wyłączył stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielenia dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych. W świetle regulacji zawartych w przepisach art. 30 b ust. 4, art. 30 c ust. 1, ust.2 i ust.3 pkt 1 - 3, ust. 4 i 5 oraz art. 30 c z.p.p.r., nie budzi wątpliwości pogląd, że w zakresie sądowej kontroli zgodności z prawem oceny zgłoszonego projektu o dofinansowanie, ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma charakter ustawy szczególnej w rozumieniu art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W tym samym Rozdziale 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zatytułowanym Realizacja programów operacyjnych, zawarte są szczególne regulacje co do kontroli sądowoadministracyjnej oceny projektu oraz postępowania związanego z odzyskiwaniem kwot podlegających zwrotowi, w tym aktów dotyczących korekt finansowych oraz decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w ustawie o finansach publicznych.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia obowiązku zwrotu przez Szpital Specjalistyczny określonej kwoty dotacji rozwojowej udzielonej umową nr [...] z dnia [...] 2009 r. o dofinansowanie projektu pod nazwą "Ośrodek Onkologiczny Szpitala Specjalistycznego wraz z przebudową pomieszczeń oraz zakupem wyposażenia dla potrzeb bloku operacyjnego" Zaskarżoną decyzją z dnia 27 września 2012r. nr [...] Zarząd Województwa utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2012r. nr [...], którą zobowiązano Szpital Specjalistyczny do zwrotu dotacji rozwojowej w wysokości 23 538,23 PLN wraz z odsetkami. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., nr 142 poz. 1590 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 211 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249 poz. 2104 ze zm.), dalej "u.f.p." w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157 poz. 1241 ze zm.) oraz § 6 ust. 1 umowy nr [...] z dnia [...] 2009 r.

W niniejszej sprawie na plan pierwszy wysuwa się zagadnienie prawidłowego ustalenia podstawy oraz formy prawnej aktu nakładającego na skarżącego korektę finansową i jego relacji względem decyzji zobowiązującej do zwrotu środków.

Rozważając to zagadnienie należy mieć na uwadze, że jak wynika z zaskarżonej decyzji jako jej materialnoprawną podstawę wskazano m. in. przepisy art. 211 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (dalej "u.f.p.") w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, a także art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Zgodnie z art. 111 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, do rozliczenia środków przekazanych do dnia 31 grudnia 2009 r. na realizację programów, projektów i zadań finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, o której mowa w art. 1, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zatem do rozliczenia tych środków należało stosować przepisy ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r., która, jak słusznie podkreśla organ w art. 211 ust. 1 pkt 1-3 statuuje trzy faktyczne podstawy, przy których środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich "podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4.

Zgodnie z art. 211 ust. 1 opisane wyżej środki podlegają zwrotowi gdy są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych nie określała reguł ustalania wysokości środków podlegających zwrotowi. Wprawdzie zgodnie z art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. warunki i terminy zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny, powinna określać umowa zawarta z beneficjentem, ale formą aktu rozstrzygającego w przedmiocie obowiązku zwrotu tych środków (o ile nie nastąpił dobrowolnie) jest zgodnie z art. 211 ust. 4a decyzja administracyjna.

W przedmiotowej sprawie Zarząd Województwa w myśl art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju miał przymiot organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów z udziałem środków europejskich.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Zarząd Województwa za miernik ustalenia kwoty środków podlegających zwrotowi na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych – jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, przyjął wysokość "nałożonej" korekty finansowej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 98 ust. 2 i art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 – dalej "Rozporządzenie Rady (WE) 1083/2006". W uzasadnieniu stwierdzono, że IZ RPO nałożyła korektę, jednak z uwagi na znikomą skalę uchybień odstąpiono od nałożenia korekty metodą wskaźnikową. Korekta ta polegała na zwrocie dotacji rozwojowej w wysokości 23 538,23 PLN wraz z odsetkami.

Taka praktyka była przedmiotem oceny prawnej wyrażonej w wyrokach NSA z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1777/12 oraz II GSK 1776/12, a także w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2013r., III SA/Po 1234/12 (baza orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo), zgodnie z którym korekta winna być ustalana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej o jakiej mowa w art. 107 § 1 k.p.a., wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W przywołanych wyrokach Sąd podkreśla, że skoro w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest mowa o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, a w art. 207 ustawy o finansach publicznych i o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie, to uzasadniony jest wniosek, że zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią odrębne od siebie instytucje. (Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku art. 211 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.)

Wynika to zresztą z samego porównania treści art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy. W myśl bowiem art. 26 ust. 1 pkt 15 powołanej ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych, a zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15 a tej ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące m.in. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Użycie w tym ostatnim przepisie zwrotu "ustalanie" i "nakładanie" wskazuje na kompetencje instytucji zarządzającej o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta. Podstawę zaś materialnoprawną do ustalania i nakładania korekt finansowych stanowi art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., do którego to przepisu wprost odsyła art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

W myśl art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Również w tym ostatnim przepisie kompetencje do dokonania korekt finansowych mają charakter władczy, skoro użyto kategorycznego zwrotu "dokonuje korekt finansowych" w przypadku nieprawidłowości stwierdzonych w operacjach lub programach operacyjnych.

Zatem skoro w rozpoznawanej sprawie organ uznał, że strona skarżąca popełniła nieprawidłowości o jakich mowa w powyższym przepisie, gdyż – jego zdaniem – realizując umowę naruszyła – mające zastosowanie w sprawie – przepisy ustawy PZP, to tym samym był uprawniony do ustalenia i nałożenia na beneficjenta korekty finansowej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006r. za nieprawidłowości uznaje się jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Przytoczone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela. Na poparcie tego poglądu wskazać można dalsze jeszcze argumenty.

Kompetencja ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a z.p.p.r. służy tylko Instytucji Zarządzającej (przy czym prawo krajowe nie określa jakichkolwiek reguł nakładania i ustalania korekt). Natomiast funkcję organu rozstrzygającego decyzją w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2, pełnić może nie tylko Instytucja Zarządzająca, ale także – przy spełnieniu określonych warunków – instytucja pośrednicząca lub wdrażająca.

Przedmiotem postępowania o ustalenie i nałożenie "korekty finansowej" zgodnie z art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 jest anulowanie całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Podstawę Korekty stanowią stwierdzone nieprawidłowości pojedyncze lub systemowe w "operacjach" ale także w programach operacyjnych definiowanych art. 2 pkt 1 tego Rozporządzenia. Wysokość korekty ma uwzględniać charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze, a więc kryteria są częściowo ocenne. Natomiast przedmiotem postępowania kończącego się decyzją wydaną na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 1-3 jest rozstrzygnięcie o zwrocie środków wykorzystanych (niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur) albo pobranych (nienależnie lub w nadmiernej wysokości), według kryteriów ustalonych tą ustawą.

W każdym z tych postępowań instytucja zarządzająca działa w innym reżimie prawnym; w postępowaniu o zwrot środków jako organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 211 ust. 1 powołanej ustawy o finansach publicznych, a w postępowaniu o ustalenie i nałożenie korekty finansowej właśnie w ramach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jako instytucja zarządzająca.

Nadto, art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłącza stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego do postępowań "w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania". Ustalanie i nakładanie korekt finansowych nie mieści się w postępowaniu "w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania", lecz jest postępowaniem będącym następstwem stwierdzonych nieprawidłowości po udzielonym dofinansowaniu.

Zatem postępowanie w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej prowadzone na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 stanowi odrębne, od postępowania w przedmiocie zwrotu środków w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych, postępowanie administracyjne, również kończące się wydaniem w trybie art. 107 § 1 K.p.a. decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia korekty finansowej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że przed wydaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa określających kwotę przypisaną do zwrotu, opartych wyraźnie i jednoznacznie na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie zostało wcześniej wydane odrębne rozstrzygnięcie w formie decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową, oparte na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy i poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym skoro kwotę ustalonej, ale nie nałożonej decyzją korekty finansowej, Instytucja Zarządzająca, w postępowaniu o zwrot środków traktuje jako odpowiednik "środków wykorzystanych z naruszeniem procedur" i podlegającą zwrotowi w rozumieniu i na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r.

Zdaniem Sądu dopiero ostateczne ustalenie wysokości korekty finansowej daje podstawę do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie zwrotu należności, opartej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oznacza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] Szpitala Specjalistycznego do zwrotu dotacji rozwojowej w wysokości 23 538,23 PLN wraz z odsetkami, udzielonych umową nr [...] z dnia 10 grudnia 2009r. o dofinansowanie projektu pod nazwą "Ośrodek Onkologiczny Szpitala Specjalistycznego wraz z przebudową pomieszczeń oraz zakupem wyposażenia dla potrzeb bloku operacyjnego", zostały wydane przedwcześnie.

W ocenie sądu za taką decyzję w przedmiocie nałożenia korekty finansowej nie może być uznana ani informacja pokontrolna, ani też pismo z dnia 27 kwietnia 2012r. informujące Beneficjenta o nałożeniu korekty finansowej i wezwaniu do zwrotu określonych kwot. Pismo to nie zawierało pouczenia o ewentualnym trybie zaskarżenia. Wezwano jedynie stronę do niezwłocznego potwierdzenia prawidłowości dokonanych wyliczeń oraz do zwrotu lub wyrażenia zgody na pomniejszenie płatności w terminie 14 dni od przyjęcia nałożonej na nią korekty finansowej.

Nie poprzedzenie zatem zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich ostateczną decyzją w przedmiocie ustalenia korekty finansowej, wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jeżeli Zarząd Województwa - Instytucja Zarządzająca działająca jako organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, ustaloną kwotę korekty finansowej utożsamia ze środkami "wykorzystanymi z naruszeniem procedur" w rozumieniu art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Podkreślić także należy, ze z treści zaskarżonej decyzji, ani też poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] 2012 r., nie wynika w jaki sposób organ wyliczył wysokość dotacji rozwojowej do zwrotu, co uniemożliwia skontrolowanie przedmiotowej decyzji w tym zakresie przez sąd, co do sposobu i prawidłowości wyliczenia tej kwoty. Nie ulega żadnej wątpliwości, że organ powinien dokładnie wskazać w uzasadnieniu decyzji w jaki sposób określił wysokość zwrotu dotacji rozwojowej w przedmiotowej sprawie. Uzasadnienie to powinno być zrozumiałe nie tylko dla jego autora, ale przede wszystkim dla strony, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 K.p.a., gdyż ma to podstawowe znaczenia dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z powołaną zasadą organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy to odnieść do nieprzedstawienia przez organ sposobu wyliczenia kwot, oraz braku wykazania, że organ objął wszystkie kwoty, które w tym zakresie podlegają zwrotowi, a także niezawarcia jakichkolwiek wskazówek w tym przedmiocie w uzasadnieniu decyzji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien stosownie do przepisu art. 153 P.p.s.a. zastosować się do powyższej oceny prawnej.

W przypadku dalszego pozostawania przy stanowisku, że "nałożona korekta finansowa" określa wysokość kwoty wykorzystanych środków podlegających zwrotowi na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, winien uwzględnić wymóg określenia kwoty korekty finansowej uprzednio wydaną ostateczną decyzją w przedmiocie jej nałożenia. W decyzji tej należy wskazać szczegółowo w jaki sposób organ wyliczył wysokość przedmiotowej korekty.

Ponieważ obydwie zaskarżone decyzje Zarządu Województwa zostały uchylone z przyczyn procesowych, przedwczesne jest wiążące wypowiadanie się Sądu co do zasadności zarzutów skargi nawiązujących do ustaleń w zakresie naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych oraz w kwestii sposobu obliczania przedmiotowej korekty finansowej.

Ponieważ Sąd uznał skargę za zasadną, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu z dnia 27 września 2012r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] 2012r. nr [...] – jak w punkcie I wyroku. W sprawie wykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. – jak w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.