Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2209/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt1 lit. a i c, art. 134 par. 1 w zw. z art. 133 par. 1 i art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Parafii [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 149/13 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 21 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Parafii [...] w K. na rzecz R. O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł na rzecz tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 149/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi R.a O.ego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 21 stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Łomża z dnia 14 grudnia 2012 r.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

R. O. w dniu 27 września 2012 r. wystąpił do Wójta Gminy Łomża z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem, planowanego do realizacji na terenie obejmującym działkę nr geod. 1015/8, położonym w obrębie wsi [...]. W dniu 14 grudnia 2012 r. Wójt Gminy Łomża wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanego do realizacji na terenie obejmującym działkę nr geod. 1015/8, położonym w obrębie wsi [...], wskazując, że działka R.a O.ego nie posiada dostępu do drogi publicznej a zatem biorąc pod uwagę treść art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 j.t., dalej: u.p.z.p.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych tam warunków niemożliwym jest wydanie pozytywnej dla tej strony decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy Łomża wniósł R. O. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji twierdząc, że jego działka ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną prowadzącą do cmentarza.

Po rozpoznaniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z dnia 21 stycznia 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznało, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem, w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej. W jego ocenie, warunek dostępu do drogi publicznej (wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy) nie został spełniony. Pojęcie dostępu do drogi publicznej definiowane jest bowiem jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zdaniem tego organu teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja, tj. działka nr 1015/8, graniczy: od strony północnej z działką o nr geod. 1014/10, od strony południowej z działką o nr geod. 1016/4, tj. z działkami stanowiącymi grunt rolny (własność osób fizycznych) oraz od strony wschodniej z zabudowaną działką o nr geod. 1015/3 (własność osoby fizycznej), zaś od strony zachodniej z działką nr 1015/7 stanowiącą własność Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. Świętej Jadwigi, która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów oznaczona jest symbolem "dr". Działka nr 1015/8 nie ma dostępu do drogi publicznej. Najbliższą drogą publiczną jest droga wojewódzka o nr [...] (ul. [...]). Dostęp do tej drogi publicznej możliwy jest poprzez teren działek oznaczonych nr geod.: - 1015/7, nr 1014/9, nr 1013/10 - stanowiących własność Parafii [...], oznaczonych w wypisie z rejestru gruntów symbolem "dr"', - 1012/13 - stanowiącej współwłasność Parafii [...] i siedmiu osób fizycznych, oznaczonej w wypisie z rejestru gruntów symbolem "dr", - 1006/3, 1004/3 i 1003/3 - stanowiących własność Parafii [...], oznaczonych w wypisie z rejestru gruntów symbolem "dr".

W ocenie Kolegium, akta sprawy nie zawierają żadnego dowodu wskazującego, że R. O. - właściciel działki objętej wnioskiem, jest właścicielem bądź współwłaścicielem wyszczególnionych wyżej działek oznaczonych symbolem "dr" lub posiada ustanowioną służebność przejazdu i przechodu przez te działki. Wnioskodawca został zatem wezwany pismem z dnia 26 października 2012 r. do określenia prawnego zapewnienia dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na wezwanie Odwołujący, nie przedkładając żadnego tytułu prawnego na podstawie, którego może korzystać z terenu siedmiu wyżej wymienionych działek, poinformował, że dostęp do drogi publicznej jest zapewniony przez drogę wewnętrzną dojazdową do cmentarza, która łączy się z drogą publiczną (drogą wojewódzką nr 645).

Kolegium wyjaśniło, że warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej byłby spełniony wówczas, gdyby teren planowanej inwestycji miał dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Dz. U. z 2013 r., poz. 260 j.t, dalej u.d.p.), tj. w rozpatrywanej sprawie - drogi wojewódzkiej nr 645, przy czym dostęp ten mógł być bezpośredni - gdyby nieruchomość położona była przy ww. drodze wojewódzkiej, lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne. Kolegium podkreśliło, iż z drogi publicznej może korzystać każdy z mocy ustawy o drogach publicznych, natomiast droga wewnętrzna nie ma charakteru publicznego. Nieruchomość stanowiąca drogę wewnętrzną stanowi przedmiot własności konkretnego podmiotu, a prawo do korzystania z tej drogi podlega, co do zasady regulacji prawa cywilnego. W przypadku dostępu przez drogę wewnętrzną - przejazdu przez cudzą nieruchomość - właściciel tej nieruchomości nie ma, co do zasady obowiązku umożliwienia korzystania z drogi wewnętrznej, stanowiącej jego własność przez właścicieli innych dalej położonych nieruchomości. W takiej sytuacji strona winna wykazać się posiadaniem służebności przejazdu przez taką drogę. W aktach przedmiotowej sprawy zaś znajduje się pismo z dnia 27 grudnia 2012 r., w którym Parafia [...] w K.i Administracja Cmentarza Parafialnego, jednoznacznie i nieodwołalnie nie wyrażą zgody by teren cmentarny i kościelny był wykorzystywany jako droga dojazdową, ponieważ jest on własnością prywatną parafii oraz służy tylko i wyłącznie celom obsługi kościoła i cmentarza, w K.ach. Uwzględniając powyższe ustalenia - wobec braku uzyskania przez Inwestora odpowiednich służebności na działkach stanowiących drogę wewnętrzną - Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie teren, na którym ma być zlokalizowana zamierzona inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, a to wyklucza dopuszczalność wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

R. O. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej, art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy planistycznej, art. 10 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. W jego ocenie w sprawie został spełniony warunek dostępu jego działki do drogi publicznej.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując uprzednio wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności przepis art. 61 ust. 1, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków. Sąd I instancji uznał, iż dokonana przez organy wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest prawidłowa. W jego ocenie trafne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organy prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Za dostęp bowiem do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie – poprzez drogę wewnętrzną, a także ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego (służebności drogowej). Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z nich jest dostęp przez drogę wewnętrzną i wówczas nie jest konieczne posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, uprawniającego do korzystania z drogi wewnętrznej, drugi zaś - to dostęp poprzez inne działki, przy czym wówczas konieczne jest obciążenie tych działek odpowiednią służebnością drogową. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z pierwszą formą dostępu do drogi publicznej w postaci drogi wewnętrznej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. posługuje się pojęciem "drogi wewnętrznej", w związku z czym charakter prawny drogi łączącej teren inwestycji z drogą publiczną powinien być przez organy orzekające w sprawie warunków zabudowy oceniany przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, które zawierają definicję tego pojęcia.

Zdaniem Sąd pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość gruntowa skarżącego oznaczona nr 1015/8 przylega bezpośrednio do nieruchomości gruntowej nr 1015/7, z której poprzez nieruchomości gruntowe oznaczone numerami 1014/9, 1013/10, 1012/13, 1006/3, 1004/3 i 1003/3 ma dostęp do drogi publicznej oznaczonej numerem geodezyjnym 921. Nie ma także sporu co do faktu, że wskazane nieruchomości gruntowe (1015/7, 1014/9, 1013/10, 1012/13, 1006/3, 1004/3 i 1003/3) są w ewidencji gruntów określone symbolem "dr", a zatem są drogami. Oznacza to dalej, że mamy do czynienia z drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Od strony drogi publicznej oznaczonej nr 645 (działka nr 921), na nieruchomościach o numerach 1012/13, 1006/3, 1004/3 i 1003/3 położona jest kostka (nawierzchnia utwardzona), zaś na nieruchomościach oznaczonych numerami 1015/7, 1014/9, 1013/10 rośnie trawa. Utwardzona droga prowadząca do cmentarza od strony drogi publicznej prowadzi poprzez działki 1003/3, 1004/3, 1006/3 i 1012/13, a następnie skręca na tereny stanowiące własność Parafii [...] i przebiega wzdłuż granicy z działkami 1015/7, 1014/9, 1013/10, równolegle do nich.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że organy z jednej strony jednoznacznie ustalają, że zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów działki oznaczone numerami 1015/7, 1014/9, 1013/10, 1012/13, 1006/3, 1004/3 i 1003/3 są oznaczone symbolem "dr", a zatem są drogami, natomiast z drugiej strony doszukując się określenia przeznaczenia tych działek w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) wskazują, że zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr". Skoro zaś działki o nr 1015/7, 1014/9, 1013/10 na żadnej dostępnej w aktach mapce takim symbolem nie zostały oznaczone, to w ocenie organów nie są one drogami. W ocenie tego Sądu stanowisko organów w tej kwestii jest całkowicie nieusprawiedliwione. Z § 22 pkt 1 i 6 cyt. rozporządzenia wynika, że na podstawie baz danych ewidencyjnych przy wykorzystaniu informatycznego systemu komputerowego tworzy się dla poszczególnych obrębów podstawowe raporty obrazujące dane ewidencyjne, między innymi: rejestr gruntów i mapę ewidencyjną. Zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia, rejestr gruntów jest raportem sporządzonym na podstawie danych ewidencyjnych, wymienionych w § 60, o wszystkich działkach ewidencyjnych w granicach obrębu, zebranych według ich przynależności do poszczególnych jednostek rejestrowych gruntów. Z § 60 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wynika zaś, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej. § 66 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia stanowi z kolei, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi gruntów i klas gleboznawczych są oznaczenia użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach poszczególnych konturów oraz numery tych konturów. Z § 67 pkt 3 wynika, że jedną z grup użytków gruntowych wykazywanych w ewidencji są grunty zabudowane i zurbanizowane. Zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) wskazanego rozporządzenia, grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się między innymi na tereny komunikacyjne, w tym drogi, oznaczone symbolem – "dr". § 68 ust. 6 cyt. rozporządzenia precyzuje zaś, że zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia. Z załącznika nr 6 zatytułowanego "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych", z jego punktu 3 ust. 7 lit. a) wynika, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; w szczególności do dróg zalicza się grunty zajęte pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użyteczności publicznej.

Sąd opierając się o analizę wskazanych powyżej przepisów stwierdził jednoznacznie, że o przeznaczeniu danego gruntu przesądza oznaczenie danego terenu w rejestrze gruntów odpowiednim symbolem. Znajdujące się w aktach sprawy "Informacje z rejestru gruntów" jednoznacznie wskazują, że przedmiotowe działki ewidencyjne oznaczone są w tym rejestrze symbolem "dr", a zatem są drogami. Potwierdzeniem tego jest dowód w postaci pisma z dnia 14 maja 2013 r. złożonego przez skarżącego na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r., z którego wynika, że Starostwo Powiatowe w Łomży potwierdza, że przedmiotowe działki w aktualnej ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] są oznaczone symbolem "dr" – droga i że stan taki funkcjonuje od 2004 r.

Sąd Wojewódzki uznał za całkowicie nietrafne stanowisko organów odnośnie kwestii, że działek o nr 1015/7, 1014/9, 1013/10 nie można uznać za drogę wewnętrzną, bo rośnie na nich trawa i z załączonych zdjęć wynika, że faktycznie ruch kołowy odbywa się nie po tych działkach, tylko po utwardzonej drodze przebiegającej za nimi, po terenie wskazanej Parafii. Skoro bowiem w przypadku drogi wewnętrznej nie bada się uprawnień inwestora do korzystania z takiej drogi, to tym bardziej nie bada się, jaki jest jej stan techniczny, tzn., czy ma ona nawierzchnię utwardzoną, czy nie. Sąd nie podzielił też poglądu organów, że w przedmiotowym postępowaniu, w przypadku drogi wewnętrznej, inwestor musi wykazać się posiadaniem służebności przejazdu przez taką drogę. Powołał się na wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2001 r., sygn. II OSK 1880/10 z którego wynika jednoznacznie, że "....Jednym z nich jest dostęp przez drogę wewnętrzną i wówczas nie jest konieczne posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, uprawniającego do korzystania z drogi wewnętrznej....". Ponadto w literaturze funkcjonuje pogląd aprobowany przez judykaturę, że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy

Sąd I instancji uznał też, że zasadny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego, tj. art. 10 ust. 1 k.p.a. W ramach bowiem prowadzonego postępowania administracyjnego dopuściły one dowód w postaci oświadczenia Parafii [...] w K.ach, oparły o nie rozstrzygnięcie i nie umożliwiły skarżącemu jako stronie wypowiedzenia się w zakresie tego dowodu. Próba usprawiedliwienia takiego działania podjęta przez organ II instancji w odpowiedzi na skargę jest nieprzekonująca, gdyż z uzasadnienia obu decyzji wynika wyraźnie, że organy orzekały w oparciu o ten dowód.

Niezasadne są natomiast zdaniem tego Sądu zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia art. 140 k.p.a., art. 81 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. Z jednej bowiem strony skarżący stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie nie należało prowadzić postępowania w zakresie ustalania jego uprawnień do korzystania z działek ewidencyjnych oznaczonych symbolem "dr" prowadzących od jego działki do drogi publicznej, z drugiej zaś strony zarzuca organom, że nie przeprowadziły postępowania dowodowego w tym kierunku. Zważywszy na stan faktyczny sprawy i treść art. 61 u.p.z.p., postępowanie dowodowe na wyżej wskazaną okoliczność nie było potrzebne. Organy natomiast wyjaśniły stan faktyczny sprawy na tyle dokładnie, aby móc prawidłowo rozstrzygnąć w kwestii, czy nieruchomość skarżącego ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu.

W skardze kasacyjnej Parafia [...] w K .zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając WSA Białymstoku naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. "o planowaniu przestrzennym" (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) w związku z art. 2 pkt. 14 tejże ustawy i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że utwardzony w niewielkiej części teren działki, która należy do cmentarza parafialnego jest drogą wewnętrzną i zapewnia przez to niczym nieograniczony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14, z jednoczesnym pominięciem zasady wynikającej z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z § 22,23, 60, 66, 67 i 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd Wojewódzki w Białymstoku, że samo oznaczenie terenu symbolem "dr" oznacza, że jest to droga wewnętrzna dostępna dla nieograniczonego kręgu osób, mimo, że stanowi ona tylko utwardzony w części teren zapewniający lepszy dojazd do cmentarza,

- art. 2 pkt. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. "o planowaniu przestrzennym" (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) poprzez przyjęcie, że dostęp do drogi publicznej jest tożsamy z dostępem faktycznym, a nie dostępem w sensie prawnym,

- art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 118, poz. 687, z p. zm.), w związku z przepisami § 3 i § 7 ust. 1 pkt. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284) poprzez przyjęcie, że teren pasa izolacyjnego, który jest wymagany na każdym cmentarzu, w razie jego częściowego utwardzenia stanowi drogę wewnętrzną, do której dostęp ma w niczym nieograniczony krąg osób i tym samym oznacza to dostęp do drogi publicznej;

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie przez WSA w Białymstoku, że w trakcie rozpatrywania sprawy przez organy administracji obu instancji doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez WSA w Białymstoku, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 10 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd, że podstawą rozstrzygnięcia było pismo Parafii [...] w K.ach z dnia 27 grudnia 2012 r., mimo, że z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że podstawą ich rozstrzygnięcia była dokumentacja dotycząca obszaru analizowanego, tj. mapa zasadnicza, dokumentacja zdjęciowa, oględziny na gruncie, itp., a nie wskazane wyżej pismo skarżącej,

- art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że rozstrzygnął w ramach danej sprawy i nie był związany zarzutami sformułowanymi w skardze, a to oznacza, że miał prawo uznać, że nie doszło do naruszenia przez organy art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., mimo, że zarzut naruszenia tych przepisów został zgłoszony przez stronę wnoszącą skargę do WSA w Białymstoku, z uzasadnieniem, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność, czy działka ma dostęp do drogi publicznej poprzez działkę stanowiącą własność Parafii, a dodatkowo uznał, wbrew dowodom zgromadzonym w sprawie, że pismo Parafii z dnia 27 grudnia 2012 r., było podstawą rozstrzygnięcia, mimo, że z akt sprawy bezspornie wynika, że decyzja Wójta Gminy Łomża została wydana w dniu 14 grudnia 2012 r., a przedmiotowe pismo zostało złożone dopiero w dniu 27 grudnia 2012 r., czyli 10 dni po wydaniu decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. O. wniósł o jej oddalenie i zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, popierając argumentacje Sądu pierwszej instancji

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do podważania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który to nie zgodził się z tym, że działka przeznaczona pod planowaną inwestycję nie ma dostępu do drogi publicznej, co było jedyną podstawą nieuwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Oceniając zasadność podniesionych zarzutów wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rzeczpospolita Polska jako demokratyczne państwo prawne realizuje dwa fundamentalne priorytety: poszanowanie praw i wolności obywateli oraz poszanowanie prymatu prawa, oznaczającego pierwszeństwo reguł prawnych przed innymi regułami postępowania. Prawom i wolnościom obywateli Konstytucja gwarantuje ochronę oraz restytucję w razie ich naruszenia. Zgodnie z art. 21 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Na podstawie art. 64 Konstytucji własność stała się również jednym z podstawowych praw ekonomicznych. Ustrojodawca w art. 64 ust. 3 Konstytucji statuuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty własności. Przepis ten wskazuje przesłankę formalną ograniczenia prawa własności – wymóg ustawy oraz zakreśla maksymalną granicę ingerencji – zakaz naruszania istoty prawa własności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, wskazanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji przesłanek dopuszczających ograniczenie prawa własności nie oznacza wyłączenia zastosowania w odniesieniu do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji spełnia funkcję podstawową dla ochrony prawa własności. W sposób w pełni samodzielny i całkowity statuuje bowiem zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Wskazuje ponadto wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, w tym w prawa właściciela (por. wyrok TK z 25 maja 1999 r., SK 9/98). Treść prawa własności ustawodawca wyłożył w art. 140 kodeksu cywilnego. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Wymienione trzy elementy stanowią wyznaczniki granic prawa własności (por.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2004, s. 53). Prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego ale granice treści prawa własności w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Ustanowione w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Ograniczenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie rozlicznych ustaw materialnych. Ewentualne regulacje planistyczne także mogą ograniczać to prawo ale ograniczenia te, co należy szczególnie podkreślić, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ingerencje w prawo własności stanowią wyjątek. Ustanowione w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jako publiczne prawo podmiotowe ustawodawca wprowadził także do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, stanowiąc w art. 4 owej ustawy, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W literaturze podkreśla się, że istota publicznego prawa podmiotowego polega na możliwości żądania od organu administracji publicznej określonego zachowania i przyznaje jednostce roszczenie wobec właściwego podmiotu władzy publicznej o zagwarantowanie możliwości korzystania z przysługujących jej uprawnień (por. J. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 231).

Mając powyższe na względzie uznać należy, że wbrew odmiennemu poglądowi wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( którą w skardze kasacyjnej błędnie nazywa się "ustawą o planowaniu przestrzennym" ) w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 22, 23, 60, 66, 67 i 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przez błędną ich wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię tych przepisów dokonaną przez Sąd pierwszej instancji.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie w drodze decyzji, wobec braku planu miejscowego, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem. Postępowanie prowadzone było na podstawie w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 owej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5 owego przepisu prawa. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji był brak spełnienia warunku określonego w jego ust. 1 pkt. 2 tj. dostępu do drogi publicznej.

Słusznie Sąd I instancji podkreślił, że dostęp do drogi publicznej jest jednym z warunków koniecznych do ustalenia warunków zabudowy, przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie niniejszej nie było sporne, że działka skarżącego nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednak za dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie – poprzez drogę wewnętrzną, a także ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego (służebności drogowej). Przepis art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp przez drogę wewnętrzną i wówczas nie jest konieczne posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, uprawniającego do korzystania z drogi wewnętrznej, drugi - to dostęp poprzez inną (inne) działkę (działki), przy czym wówczas konieczne jest obciążenie tej (tych) działki (działek) odpowiednią służebnością drogową.

W sprawie niniejszej Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że dostęp działki skarżących do drogi publicznej nie jest możliwy bez ustanowienia służebności (zgody Parafii). Pomimo wezwania do wykazania tej okoliczności, skarżący zdaniem organów administracji nie złożył dokumentów to potwierdzających, wobec czego odmówiły ustalenia warunków zabudowy.

Należy jednak zwrócić uwagę na przedstawiony w literaturze pogląd, że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy (Tak w: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z.Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck 2011, str. 513).

Pogląd ten jest także wyrażany w aktualnym orzecznictwie np. w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1880/10, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie IV SA/Wa 1395/08. NSA w wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 1880/10, stwierdził również że "nie można się zgodzić, iż niezłożenie przez inwestora w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy umowy dotyczącej ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej stanowi podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. W przypadku braku bezpośredniego dostępu nieruchomości skarżących do drogi publicznej, organ orzekający powinien był bowiem najpierw ustalić, czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudze grunty, a w przypadku pozytywnej oceny określić w decyzji, jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek uzyskania prawa do korzystania z tego gruntu na cele komunikacyjne. Oczywiście w sytuacji, gdyby spełnione były pozostałe warunki z art. 61 ustawy. W decyzji o warunkach zabudowy określa się bowiem m.in. warunki obsługi w zakresie komunikacji ( art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p.)".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę poglądy te należy podzielić. Mają one wprost zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie można bowiem wymagać, aby dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości wnioskowanej do ustalenia warunków zabudowy musiał być zapewniony poprzez przysługiwanie inwestorowi tytułu prawnego do działki gruntu, przez który dostęp ten ma być zapewniony, skoro ustalenie warunków zabudowy może być dokonane na wniosek inwestora, który nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu planowanej inwestycji. Z art. 2 pkt. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zaś, że dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony dla terenu planowanej inwestycji, a nie poprzez prawa przysługujące inwestorowi w czasie ustalania warunków zabudowy.

Podkreślić należy w tym miejscu, że zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczana na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Na gruncie rozpatrywanej sprawy istotne jest to, że w myśl art. 7 zaliczenie do dróg gminnych (miejskich) następuje w drodze uchwały rady gminy. Stosowny akt organu gminy określa natomiast przebieg drogi. Niezaliczenie drogi do żadnej kategorii dróg publicznych oznacza, że ma charakter drogi wewnętrznej. Zgodnie bowiem z art. treścią 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Przepis art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się pojęciem "drogi wewnętrznej", w związku z czym charakter prawny drogi łączącej teren inwestycji z drogą publiczną powinien być przez organy orzekające w sprawie warunków zabudowy oceniany przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, które zawierają definicję tego pojęcia (art. 8 ust. 1 tej ustawy). Jest to o tyle znaczące, że na gruncie wymienionych wyżej ustaw mówiąc o dostępie do drogi publicznej rozróżnia się zasadniczo: dostęp bezpośredni gdy nieruchomość przylega do działki drogowej i istnieje rzeczywista możliwość wjazdu na drogę i zjazdu z niej oraz dostęp pośredni poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej.

W oparciu o prawidłowo zebrany w sprawie przez organy administracji materiał dowodowy (dotyczący dostępu do drogi publicznej) Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że działka pod inwestycję nr 1015/8 posiada dostęp do drogi publicznej oznaczonej nr 645 (działka 921) poprzez nieruchomości gruntowe oznaczone numerami 1015/7, 1014/9, 1013/10, 1012/13, 1006/3, 1004/3 i 1003/3. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wskazane nieruchomości gruntowe (1015/7, 1014/9, 1013/10, 1012/13, 1006/3, 1004/3 i 1003/3) są w ewidencji gruntów określone symbolem "dr", a zatem są drogami. Co oznacza, że mamy do czynienia z drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Od strony drogi publicznej oznaczonej nr 645 (działka nr 921), na nieruchomościach o numerach 1012/13, 1006/3, 1004/3 i 1003/3 położona jest kostka brukowa (nawierzchnia utwardzona), zaś na nieruchomościach oznaczonych numerami 1015/7, 1014/9, 1013/10 rośnie trawa z widocznymi na niej śladami jeżdżących po niej pojazdów. Utwardzona droga prowadząca do cmentarza od strony drogi publicznej prowadzi poprzez działki 1003/3, 1004/3, 1006/3 i 1012/13, a następnie skręca na tereny stanowiące własność Parafii [...] i przebiega wzdłuż granicy z działkami 1015/7, 1014/9, 1013/10, równolegle do nich. Powyższe okoliczności wynikają nie tylko jak twierdzi autorka skargi kasacyjnej z pisma Starosty Łomżyńskiego z dnia 14 maja 2013 r. złożonego przed Sądem ale także z map i informacji z ewidencji gruntów oraz zdjęć znajdujących się w aktach administracyjnych. Te ostatnie potwierdzają, że na działkach tych jest droga z kostki brukowej biegnąca od drogi publicznej do bramy cmentarza naprzeciwko której znajduje się działka pod inwestycję. Droga ta z oczywistych względów jest dostępna dla nieograniczonego kręgu osób choć nie ulega wątpliwości, że droga ta znajduje się na działkach będących własnością skarżącej kasacyjnie Parafii. Ta ostatnia okoliczność w świetle wyżej przedstawionego stanowiska NSA nie mogła być podstawą odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Taką przyczyną nie mogło być także stanowisko Parafii, że nie wyraża zgody na korzystanie z tej drogi przez inwestora, oczywiście tylko na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i wydanego na podstawie ust. 3 przepisów § 3 i 7 ust. 1 pkt. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie stosował tych przepisów bowiem kontrolował zaskarżoną decyzję jedynie co do przyczyny odmowy wydania warunków zabudowy tj. dostępu do drogi publicznej, bowiem pozostałych przesłanek koniecznych do wydania pozytywnej decyzji organy administracji nie badały. Ponadto nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowa droga wewnętrzna rzeczywiście znajduje się na terenie pasa izolującego teren cmentarza, to ze wskazanych przepisów nie wynika aby wykluczało to możliwość zaliczenia tej drogi, znajdującej się poza ogrodzeniem cmentarza, do dróg wewnętrznych w rozumieniu art. 2 pkt. 14 ustawy o p.z.p. Przepisy te regulują jedynie projektowanie i utrzymanie cmentarzy w tym tworzenie pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów ale nie wykluczają lokalizacji dróg wewnętrznych poza ogrodzeniem cmentarza. Stąd też Sąd nie mógł naruszyć tych przepisów.

Nie sposób także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dotyczy jedynie przesłanek podziału nieruchomości i nie znajduje zastosowania do ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do których ustawodawca przewidział odrębną definicję dostępu do drogi publicznej, która wynika z art. 2 pkt 14 ustawy o p.z.p. Niekorzystne dla Parafii skutki dokonanego wcześniej podziału nieruchomości nie mogą być kwestionowane w niniejszym postępowaniu w szczególności, że działki nr 1015/7, 1014/9, 1013/10 należące do skarżącej Parafii zostały uznane za drogowe.

Natomiast zasadnie zarzucono, że Sąd Wojewódzki nieprawidłowo uznał, iż organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a. Ale prawidłowo ten Sąd uznał, że przepis ten naruszył organ drugiej instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pismo Parafii [...] z dnia 27 grudnia 2012 r. ze względu na datę wydania decyzji przez Wójta nie było dokumentem na którym tenże oparł swoją decyzję. Potwierdza to także lektura uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Wskazane uchybienie Sądu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Natomiast na pismo Parafii z dnia 27 grudnia 2012 r. dotyczące braku zgody na korzystanie z drogi przez inwestora, jako jedną z przesłanek swojego rozstrzygnięcia powołało się SKO w Łomży (str. 4 zaskarżonej decyzji). Autorka skargi kasacyjnej niezasadnie zaprzecza tej okoliczności. Skoro przed wydaniem decyzji SKO nie zawiadomiło inwestora o możliwości zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym, to naruszyło art. 10 § 1 k.p.a.

Nie doszło także do naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. W ocenie NSA we wskazanych wyżej okolicznościach Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że materiał dowodowy jest wystarczający do prawidłowej oceny przesłanki dostępu terenu do drogi publicznej. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy zasadnie podważył stanowisko organów administracji. Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej Sąd prawidłowo wskazał, że jedną (choć nie jedyną) z podstaw zaskarżonej decyzji było stanowisko zawarte w piśmie Parafii z dnia 27 grudnia 2012 r. Zatem Sąd rozstrzygnął w granicach sprawy i na podstawie całych akt sprawy. Sąd nie naruszył także art. 153 p.p.s.a. bowiem przepis ten dotyczy mocy wiążącej orzeczenia sądu w dalszym postępowaniu. Takiego orzeczenia sądowego wiążącego Sąd który wydał zaskarżony wyrok w niniejszej sprawie, wcześniej nie wydano.

Konsekwencją prawidłowego ( jak wykazano wyżej ) stanowiska Sądu pierwszej instancji była konieczność zastosowania przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw, oddalił. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a.