Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1243/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 sierpnia 2022 roku, znak: IG-II.7227.8.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Tarnowskiego z dnia 28 kwietnia 2022 roku, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz K. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 23 sierpnia 2022 roku, znak: IG-II.7227.8.2022 utrzymująca w mocy decyzję Starosty Tarnowskiego z dnia 28 kwietnia 2022 r., znak: GN.6622.12.1.2014, zatwierdzającą projekt (okołoautostradowego) scalenia gruntów części wsi N. Ż. o powierzchni 353,0873 ha, gmina L. G., powiat tarnowski, województwo małopolskie, sprostowaną przez Starostę Tarnowskiego postanowieniem nr 1 z dnia 1 czerwca 2022 r., znak: GN.6622.12.1.2014.KW.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Postępowanie scaleniowe w części obrębu ewidencyjnego N. Ż., gmina L. G. zostało wszczęte z urzędu, postanowieniem Starosty Tarnowskiego z dnia 21.07.2015 r., znak: GN.6622.12.1.2014, po spełnieniu obligatoryjnego kryterium przedmiotowego, określonego w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U z 2022 roku, poz. 1223) – dalej też jako "uScal", tj. po uprzednim uzyskaniu opinii rady sołeckiej. Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego, zawierające wymagane elementy, określone w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku, zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia w dniu 22.07.2015 r., a następnie wywieszone na okres 14 dni, w trybie określonym w art. 7 ust. 3 uScal. O terminie i miejscu zebrania, na którym odczytano postanowienie uczestnicy scalenia zostali powiadomieni w trybie określonym w art. 31 uScal oraz dodatkowo indywidualnie na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków. Na przedmiotowe postanowienie nie wpłynęło żadne zażalenie.

Na zebraniu zwołanym przez Starostę w dniu 21.09.2015 r., zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 uScal, wybrana została 12 osobowa rada uczestników scalenia.

Stosownie do zapisów art. 10 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, Starosta Tarnowski postanowieniem z dnia 18.12.2015 r. powołał komisję pełniącą funkcję doradczą przy szacowaniu i opracowaniu projektu scalenia gruntów. W skład komisji oprócz rady uczestników w scalenia weszli przedstawiciel Starosty Tarnowskiego, Małopolskiej Izby Rolniczej i Agencji Nieruchomości Rolnych, a po przekształceniu Agencji Nieruchomości Rolnych zgodnie z ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. przedstawiciel Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. W składzie komisji nie było przedstawiciela społeczno-zawodowych organizacji rolników, gdyż na obszarze scalenia takie organizacje nie działają.

Postanowieniem z dnia 15.01.2016 r. Starosta Tarnowski sprostował postanowienie z dnia 21.07.2015 r., znak: GN.6622.12.1.2014 w sprawie wszczęcia postępowania scaleniowego w zakresie uczestników scalenia i działek objętych postępowaniem.

Na zebraniu zwołanym przez Starostę Tarnowskiego w dniu 19.01.2016 r. (drugi termin), uczestnicy scalenia podjęli uchwałę nr 1/2016, w sprawie określenia zasad szacunku gruntów. Podjęcie ww. uchwały na zebraniu w pierwszym terminie w dniu 18.01.2016 r., było niemożliwe wobec braku kworum, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. O terminie i miejscu zebrania w pierwszym i drugim terminie uczestnicy scalenia zostali poinformowani w trybie art. 31 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Wyniki szacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych, objętych postępowaniem scaleniowym, zgodnie z ustalonymi zasadami, zostały ogłoszone na zebraniu uczestników scalenia w dniu 09.05.2016 r. Szacunek ten został udostępniony do publicznego wglądu w dniach od 10.05.2016 r. do dnia 19.05.2016 r. w sali OSP w N. Ż.. Na zebraniu w dniu 09.05.2016 r. oraz w okresie wyłożenia wyników oszacowania gruntów do publicznego wglądu, uczestnicy scalenia nie wnieśli zastrzeżeń na dokonany szacunek.

Szacunek gruntów wsi N. Ż. został zaakceptowany uchwałą nr [...] na zebraniu uczestników scalenia zwołanym w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek przez Starostę Tarnowskiego w drugim terminie w dniu 15.06.2016 r. Podjęcie uchwały w pierwszym terminie, w dniu 14.06.2016 r. było niemożliwe, wobec braku kworum, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. O terminie i miejscu zebrania w pierwszym i drugim terminie uczestnicy scalenia zostali poinformowani w trybie art. 31 uScal.

W dniu 25 lipca 2016 r., po uprzednim uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie stwierdzającej, iż przedsięwzięcie (scalenie gruntów) nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wyrażonej w piśmie z 21 czerwca 2016 r., Starosta Tarnowski wydał z urzędu decyzję znak: WOŚ.6622.11.2016.AS, określającą środowiskowe uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, które należało uwzględnić w pracach scaleniowych. Scalenie zostało bowiem uznane za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Opracowany przez geodetę-projektanta projekt scalenia gruntów, został wyznaczony, zamarkowany drewnianymi palikami i okazany na gruncie uczestnikom scalenia w terminie od 22.11.2016 r. do 30.03.2017 r., a także na zebraniu uczestników scalenia zwołanym przez Starostę Tarnowskiego w dniu 03.04.2017 r. oraz udostępniony do wglądu uczestnikom postępowania scaleniowego w sali OSP w Nowych Żukowicach, od dnia 04.04.2017 do dnia 06.04.2017 r.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 i art. 14 ust. 2 ustawy scaleniowej uczestnicy scalenia otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej, przy czym za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy ± 3 % oraz różnicy powierzchni nie przekraczającej 20 % powierzchni gruntów objętych scaleniem.

W okresie 14 dni po okazaniu projektu scalenia części wsi N. Ż. do Starosty Tarnowskiego wpłynęły 4 indywidualne zastrzeżenia do opracowanego projektu scalenia oraz jedno zastrzeżenie zbiorowe, które dotyczyło poszerzenia działki drogowej kosztem właścicieli przyległych działek. Zastrzeżenie zbiorowe zostało wycofane.

W dniu 31 maja 2017 r. odbywało się rozpatrywanie zastrzeżeń złożonych do projektu scalenia obszaru opracowania wsi N. Ż., przy udziale zainteresowanych - składających zastrzeżenia oraz członków Komisji Scaleniowej, powołanej przez Starostę Tarnowskiego i działającej jako organ doradczy w procesie scalenia gruntów, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów.

W trakcie rozpatrywania zastrzeżeń na prośbę członków Komisji Scaleniowej, geodeta-projektant z Krakowskiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w Krakowie, pan S. T. przedstawił i omówił projekt scalenia.

Po wysłuchaniu wyjaśnień projektanta i opinii członków Komisji Scaleniowej oraz po ponownym zapoznaniu się z projektem scalenia obszaru wsi N. Ż., komisja podjęła stosowne rozwiązania w formie opinii, o której zainteresowani byli informowani bezpośrednio w dniu rozpatrzenia zastrzeżenia. Opinie komisji z rozpatrzenia zastrzeżeń zostały przedstawione do rozpatrzenia Staroście Tarnowskiemu.

Wobec tego, że do projektu scalenia gruntów w części miejscowości N. Ż., gmina L. G. wpłynęły 4 zastrzeżenia, spełniony został wymóg przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z którym projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń.

W toku realizowanego postępowania scaleniowego, nastąpiła zmiana powierzchni obszaru scalenia z 352,8963 ha na 353,0873 ha. Zaistniała różnica wynika z dokonanego ustalenia granic obszaru scalenia, obliczenia powierzchni obiektu scaleniowego na podstawie danych z pomiaru bezpośredniego i analitycznego obliczenia powierzchni z dokładnością do 1 m2, zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Decyzją z dnia 10 czerwca 2019 r. Starosta Tarnowski zatwierdził projekt scalenia gruntów w miejscowości N. Ż., gmina L. G.. Decyzja na podstawie obowiązujących wówczas przepisów została odczytana na zebraniu uczestników scalenia w dniu 11 czerwca 2019 r., a następnie wywieszona na okres 14 dni w lokalu Urzędu Gminy w L. G. oraz na tablicy ogłoszeń w miejscowości N. Ż., gmina L. G..

Od powyższej decyzji 4 uczestników scalenia wniosło odwołania do Wojewody Małopolskiego.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją znak: IG-11.7227.14.2019.AM z dnia 5 września 2019 r. uchylił w całości decyzję Starosty Tarnowskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda w uzasadnieniu do wydanej decyzji wskazał, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji były negatywnie ocenione przez organ II instancji przypadki utworzenia decyzją Starosty nowych (prywatnych) dróg dojazdowych (nr proj.: [...]) na współwłasność i przyznania uczestnikom scalenia (w tym wówczas odwołującym) części udziałów w prawie współwłasności (odpowiednio w jednostkach rejestrowych 2010, 2012, 2013 i 2003) w wysokościach odpowiadających brakującym ekwiwalentom gruntów wydzielonych w wyniku scalenia za grunty dotychczas przez nich posiadane, czego - jak wówczas stwierdził Wojewoda Małopolski - ustawa o scaleniu i wymianie gruntów wprost nie przewiduje, co skutkowało uznaniem dwóch z trzech złożonych wówczas odwołań za zasadne.

Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że nie ma przepisów umożliwiających tworzenie w wyniku postępowania scaleniowego lub wymiennego współwłasności nieruchomości z innymi uczestnikami scalenia. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy scaleniowej decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów. Decyzja ta nie narusza praw osób trzecich do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą. Oznacza to, iż decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów nie może przesądzać ani też tworzyć nowych praw/tytułów własności do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem. Ustawa scaleniowa w art. 2 ust. 4 dopuszcza możliwość wydzielenia za grunty stanowiące współwłasność, za zgodą właścicieli, odrębne dla każdego z nich grunty odpowiadające wartości udziałów we współwłasności, nie zawiera jednak przepisów w oparciu o które taka nowa współwłasność mogłaby być tworzona.

Przywołane powyżej regulacje zarówno te przyjęte w art. 8 ust. 1 jak i zawarte w art. 17 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie dają możliwości zastosowania rozwiązań przyjętych przez organ I instancji, a wręcz przeciwnie obligują do przyznawania dopłat w przypadku braku gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i gruntów gminy, które są niezbędne na cele użyteczności publicznej, pod ulice i drogi publiczne oraz konieczności pomniejszenia uczestnikom scalenia obszaru gruntów o część przeznaczoną pod drogę, a w dalszej kolejności do przejęcia ich na własność gminy. Poważne wątpliwości w zakresie rozwiązań przyjętych przez organ I instancji budzi także przyznawanie udziałów w prawie współwłasności nowoutworzonych dróg dojazdowych w wysokości odpowiadającej brakującemu ekwiwalentowi gruntów wydzielonych w wyniku scalenia za grunty dotychczas posiadane.

Jakkolwiek decyzja scaleniowa w pewnym zakresie ma charakter uznaniowy, to jednak rozstrzygnięcie jak wyżej wskazano, nie może naruszać zasad przewidzianych w ustawie. Z uwagi na przytoczoną wyżej argumentację, wydana przez Starostę Tarnowskiego decyzja z dnia 10 czerwca 2019 r. znak: GN.6622.12.1.2014, zatwierdzająca projekt scalenia gruntów położonych na terenie części wsi N. Ż., gm. L. G., w ocenie Wojewody narusza przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, w związku z powyższym organ odwoławczy uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien sanować omówione przez organ odwoławczy wadliwie przyjęte w ramach postępowania scaleniowego rozwiązania naruszające przepisy ustawy scaleniowej, jak również przeanalizować przedmiotową sprawę pod kątem ewentualnego występowania na obszarze objętym postępowaniem scaleniowym analogicznych rozwiązań, które w sposób oczywisty naruszają przepisy tej regulacji, celem ich eliminacji.

Sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody wniosła Gmina L. G..

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1239/19 oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu wskazano, że materialnoprawnym punktem odniesienia są zasadniczo przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 908 ze zm.). U podstaw zaskarżonej decyzji kasacyjnej leży przede wszystkim przyjęta przez Wojewodę Małopolskiego wykładnia wspomnianych przepisów, w świetle której każdy uczestnik scalenia lub wymiany otrzymuje, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej – jednocześnie nie jest dopuszczalne tworzenie w wyniku postępowania scaleniowego lub wymiennego współwłasności nieruchomości z innymi uczestnikami scalenia; decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów nie może przesądzać ani też tworzyć nowych praw czy tytułów własności do gruntów wydzielanych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem. Ta wykładnia przepisów materialnoprawnych połączona ze stwierdzeniem, że przedmiotowy projekt scalenia przynajmniej w dwóch przypadkach objętych odwołaniami przewidywał utworzenie dróg dojazdowych mających stanowić "nową" współwłasność uczestników scalenia (udziały w tej współwłasności miały kompensować brakujący ekwiwalent gruntów wydzielonych w wyniku scalenia) – doprowadziła organ odwoławczy do konstatacji o konieczności wydania decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu – przy założeniu, że przyjęta przez Wojewodę Małopolskiego wykładnia prawa materialnego jest prawidłowa – wspomniana konstatacja jawi się jako zasadna. Wprawdzie na plan pierwszy wysuwa się wtedy kwestia naruszenia przez organ I instancji prawa materialnego, ale w pewnym sensie można też mówić o naruszeniu prawa procesowego (w szczególności art. 7 i 77 k.p.a.), choćby dlatego, że nie zostały poczynione wystarczające ustalenia faktyczne, powalające od razu ukształtować nowe rozstrzygnięcie, pozbawione elementów uznanych przez organ odwoławczy z niedopuszczalne. Ewentualne zaś wypracowanie alternatywnych rozwiązań projektowych wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres odpowiada hipotezie reguły z art. 138 § 2 k.p.a. Z tego też względu Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, zaprezentowanego w końcowej części uzasadnienia sprzeciwu, jakoby organ odwoławczy – niezależnie od zasadności jego ocen materialnoprawnych – naruszył art. 138 § 2 k.p.a., bo tak czy inaczej mógł wydać decyzję merytoryczną.

Ponadto w uzasadnieniu do wydanego wyroku wskazano, że odrębną kwestią jest to, czy przyjęta przez Wojewodę Małopolskiego wykładnia przepisów materialnoprawnych, w tym teza, że nie jest dopuszczalne tworzenie w wyniku postępowania scaleniowego lub wymiennego współwłasności nieruchomości z innymi uczestnikami scalenia – jest prawidłowa, zwłaszcza w ujęciu kategorycznym. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie jest wprawdzie obojętne z punktu widzenia oceny podstaw do wydania decyzji kasacyjnej (co przemawiałoby za zajęciem już teraz jednoznacznego stanowiska wobec niej), ale – z drugiej strony – z uwagi na wyeksponowane wyżej uwarunkowania postępowania zainicjowanego sprzeciwem, w tym ograniczoną kontrolę instancyjną (art. 64b § 3 p.p.s.a.) i nieobecność procesową wszystkich zainteresowanych (art. 151a § 3 p.p.s.a.), Sąd doznaje bardzo istotnych ograniczeń, gdy idzie o formułowanie wypowiedzi zorientowanych na rozumienie prawa materialnego w konkretnej sprawie. Biorąc to pod uwagę – zdaniem Sądu – przyjęta przez Wojewodę Małopolskiego wykładnia przepisów materialnoprawnych mogłaby być na tym etapie zakwestionowana przez Sąd jedynie w wyjątkowych okolicznościach – np. gdyby prima facie jawiła się jako wadliwa i pozbawiona jakichkolwiek podstaw. A taki przypadek w niniejszej sprawie z pewnością nie zachodzi.

Starosta Tarnowski ponownie rozpoznając sprawę, pismem z 19 kwietnia 2021 r., znak: GN.6622.12.1.2014.KW, (karta 422 akt) zwrócił się do wykonawcy scalenia Krakowskiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w Krakowie – dalej też jako "KBGiTR" o poprawienie projektu scalenia w części miejscowości N. Ż., w zakresie działek utworzonych na współwłasność, obliczenia dopłat i przeliczenia dopłat na dzień wydania decyzji i zagospodarowania poscaleniowego zgodnie z decyzją Wojewody Małopolskiego znak sprawy: IG-II. 7227.14.2019.AM z dnia 5 września 2019 r.

Jak wynika z akt sprawy Starosta Tarnowski, pismem z 23 września 2019 r. znak: GN.6622.12.1.2014.KW, zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o opinię w sprawie, czy w przypadku wydzielenia nowych dróg dojazdowych do gruntów uczestników scalenia, które nie będą drogami publicznymi, a zatem decyzją scaleniową nie muszą przejść na własność gminy, tworzenie współwłasności dla takich nieruchomości jest naruszeniem zapisów uScal.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi w piśmie z 10 października 2019 r., znak: GZ.ge.604.35.2019, (zaznaczając jednocześnie, iż jego stanowisko stanowi jedynie opinię, która nie może być podstawą rozstrzygnięć organów stosujących prawo w konkretnych przypadkach) podzielił pogląd Starosty o zasadności wydzielania na współwłasność gruntów, stanowiących drogi dojazdowe do działek, które przed scaleniem nie posiadały dostępu do drogi publicznej, w przypadku braku możliwości zastosowania innych rozwiązań.

Pismem z 30 czerwca 2021 r., znak: GN.6622.12.1.2014.KW, Starosta zwrócił się do wykonawcy scalenia o poprawienie projektu scalenia dla gruntów jednostki rejestrowej nr [...] (tj. działki ewidencyjnej nr [...] i działki nr [...]) oraz gruntów jedn. rej. 151 (tj. działek ewid. nr [...], [...]), wskazując (cyt.): "Ze względu na ustanowienie służebności drogowej przez działki [...] i [...] na rzecz działek [...] zbędne jest połączenie w projekcie scalenia działek [...] w jedną działkę".

W dniu 29 września 2021 r. w Sali OSP w N. Ż. odbyło się zebranie uczestników scalenia w związku z koniecznością wprowadzenia zmian do projektu scalenia. Na zebraniu, na którym było obecnych 26 uczestników scalenia, geodeta projektant scalenia S. T. wyjaśnił konieczność i cel zmiany projektu. Część uczestników pisemnie wyraziła chęć pozostawienia działek we współwłasności. Działki te będą wykorzystywane jako przejazd i będą zapewniać dostęp do drogi publicznej działkom będącym ich współwłasnością. Natomiast za działki, które przeszły na własność gminy i zostały przeznaczone na drogi publiczne, właściciele otrzymają ekwiwalenty pieniężne. Wykaz uczestników scalenia uprawnionych do otrzymania dopłat w związku z wydzieleniem im gruntów o niższej wartości niż posiadali przed scaleniem znajduje się w załączniku nr 4 do zaskarżonej decyzji pn. Wykaz dopłat za pomniejszenie gospodarstwa. Grunty wydzielone uprzednio w projekcie pod drogi dojazdowe na współwłasność, oznaczone jako działki nr proj.: [...] Starosta postanowił, wraz z innymi wskazanym w punkcie IX sentencji zaskarżonej decyzji, przenieść na własność Gminy L. G. zgodnie z m.in. 17 ust. 3 uScal.

W dniu 22 listopada 2021 r. odbyło się ogólne zebranie uczestników scalenia zwołane przez Starostę obwieszczeniem z 20 października 2021 r., celem okazania skorygowanego projektu scalenia, który był udostępniony do wglądu uczestnikom scalenia w Sali OSP w N. Ż. 23 listopada 2021 r. Na skorygowany projekt scalenia, co istotne, nie wpłynęło żadne zastrzeżenie, mimo prawidłowego uprzedniego pouczenia uczestników scalenia o tym uprawnieniu.

Ostatecznie Starosta Tarnowski, mając na względzie przepis m.in. 27 ust. 1 ustawy s.w.g., który stanowi, że projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w m.in. 23 ust. 2 i w m.in. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń, wydał w dniu 28 kwietnia 2022 r. decyzję orzekającą o zatwierdzeniu (skorygowanego) projektu scalenia gruntów.

Organ zatwierdzając projekt scalenia miał na uwadze również art. 8 ust. 1 i art. 14 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z którymi uczestnicy scalenia otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej (za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy ± 3%) oraz różnicy nieprzekraczającej 20 % powierzchni gruntów objętych scaleniem (por. s. 4/8 uzasadnienia decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku; k. 517 a.a. – Tom II).

Starosta uznał, że zrealizowano postawione cele scalenia, a projekt scalenia został opracowany racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wspomniał także o podjętych, z uwagi na złożone wcześniej odwołania, mediacjach z właścicielami działek ewidencyjnych nr nr: [...] z jedn. rej. [...] i właścicielem działek nr nr: [...] i [...] z jedn. rej. [...] ponieważ uznał, że istnienie szansa na pogodzenie interesów obu stron. Zaznaczył, że: "istotnym było, aby w miarę możliwości uwzględnić indywidualne wnioski stron przy jednoczesnym zabezpieczeniu interesu wszystkich uczestników scalenia, którym zależy na szybkim zakończeniu postępowania scaleniowego. Starosta Tarnowski i Wójt Gminy Lisia Góra, proponowali właścicielom sąsiednich działek różne sposoby korzystania z działek przedscaleniowych, poprzez ustanowienie służebności przejazdu dla działek [...] przez działki [...] i [...] istniejącym na gruncie szlakiem drożnym". Wspomniano także, iż w efekcie tych działań aktem notarialnym Rep. A numer [...] z 28 czerwca 2021 r. została ustanowiona nieodpłatna służebność gruntowa, która obciążyła działki ewid. nr nr [...] i [...].

Następnie postanowieniem nr 1 z dnia 1 czerwca 2022 r., znak: GN.6622.12.1.2014.KW, (podanym do publicznej wiadomości zgodnie z art. 28 ustawy s.w.g.) Starosta Tarnowski sprostował z urzędu oczywisty błąd pisarski występujący w uzasadnieniu swojej decyzji z 28 kwietnia 2022 r., znak: GN.6622.12.1.2014, dotyczący omyłkowego wpisania działki numer [...] zamiast działki numer [...] w wierszu nr [...] od dołu na stronie nr [...] wydanej decyzji. Na postanowienie to nie wpłynęło zażalenie.

Od decyzji Starosty Tarnowskiego z 28 kwietnia 2022 r., znak: GN.6622.12.1.2014 odwołanie złożyli następujący uczestnicy postępowania scaleniowego: J. C., A. K., J. K., K. K., M. B. kwestionując prawidłowość wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia w części dotyczącej scalenia działki ewidencyjnej nr 885 z obrębu N. Ż. (działka proj. nr [...]). Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji lub, na wypadek przeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

Rozpatrując sprawę w wyniku wniesionych odwołań Wojewoda Małopolski w pierwszej kolejności wskazał, że niezależnie od liczby czy zakresów złożonych odwołań (w tym przypadku jednego) przed organem toczy się jedno postępowanie odwoławcze, w którym rozpoznawana jest administracyjna sprawa scaleniowa w całości.

Organ odwoławczy wskazał, że mając na uwadze stanowisko sądów administracyjnych co do przedmiotu rozpoznania postępowań odwoławczych w sprawach scaleń gruntów (por. uzasadnienia do wyroków WSA w Krakowie: z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 224/21 oraz z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt. II SA/Kr 499/21), odstąpił od przedstawionej wcześniej (tj. w decyzji z 5 września 2019 r., znak: IG-II.7227.14.2019.AM, dotyczącej także przedmiotowego scalenia gruntów części wsi N. Ż.) koncepcji rozpatrywania sprawy scaleniowej jedynie w części złożonych odwołań przy uznaniu rozstrzygnięcia organu I instancji za ostateczne dla uczestników scalenia, którzy nie zakwestionowali decyzji Starosty.

Wojewoda przyjął, że postępowanie dotyczące scalania określonej powierzchni gruntów dotyczy jednej sprawy administracyjnej, w której stronami jest wielu właścicieli czy posiadaczy gospodarstw (uczestników scalenia) i która powinna zostać załatwiona wydaniem jednej decyzji rozstrzygającej i konkretyzującej prawa i obowiązki wszystkich uczestników scalenia. W takich przypadkach uprawnienia (obowiązki) współuczestników nie są wspólne, ale pomiędzy interesami prawnymi poszczególnych podmiotów istnieją więzy wewnętrznej zależności i materialnego związku. Wyznaczony obszar scalenia ma charakter wiążący dla całego postępowania i wyznacza zakres przedmiotowy sprawy administracyjnej. W ramach postępowania scaleniowego interesy wszystkich uczestników zazębiają się wzajemnie i chociaż w istocie rzeczy mają one charakter indywidualny (każdy z uczestników postępowania ma swoją sprawę), to jednak nie można tych interesów rozpatrywać w oderwaniu, należy uwzględniać interesy całej zbiorowości.

Jednocześnie, z uwagi na to, iż Starosta ponownie wydał decyzję w przedmiotowej sprawie, po uprzednim uchyleniu jego decyzji przez Wojewodę, organ odwoławczy wyjaśnił, iż zalecenia organu II instancji dotyczące okoliczności, jakie organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym badaniu sprawy z uwagi na uchylenie pierwotnej decyzji na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ I instancji, tylko co do obowiązku wyjaśnienia tych okoliczności. Natomiast sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istnienia tych okoliczności i ocena zgromadzonych w tym celu dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji (wyrok WSA w Lublinie z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt. II SA/Lu 204/08).

Z kolei przepisy art. 138 § 2a k.p.a., który stanowi, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów, nie statuują zasady bezwzględnego związania organu I instancji wskazaniami organu odwoławczego wyrażonymi w decyzji kasacyjnej.

Ponadto podkreślono, że nawet organ II instancji może odstąpić od swojego dotychczasowego stanowiska prezentowanego w podobnych lub nawet w tej samej sprawie, przy czym powinien w sposób jasny wyjaśnić tego przyczyny. Najistotniejsze pozostaje jednak to, aby ostateczny wynik rozstrzygnięcia odpowiadał przepisom prawa. Temu ma służyć prowadzenie postępowania administracyjnego, aby w efekcie poczynionych ustaleń stanu faktycznego dokonać prawidłowej wykładni obowiązujących norm prawa i je właściwie zastosować (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Szczecinie z 18 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 133/22).

W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, że ideą scalenia jest tworzenie tzw. otwartego układu przestrzennego gruntów, co ustawodawca zabezpiecza powołanymi wyżej przepisami art. 17 uScal. Należy mieć także na uwadze brzmienie art. 29 ust. 1 uScal, który stanowi, że decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów. Decyzja ta nie narusza praw osób trzecich do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą. Przepis odsyła do ogólnych zasad dotyczących własności nieruchomości, nie budzi zaś wątpliwości, że nieruchomości mogą stanowić przedmiot współwłasności.

Według ogólnych zasad prawa rzeczowego przysługiwanie prawa własności tej samej rzeczy niepodzielnie kilku osobom stanowi istotę współwłasności (art. 195 Kodeksu cywilnego). W wypadku, gdy nieruchomość utworzona w wyniku postępowania scaleniowego stanowi ekwiwalent za grunty stanowiące przed scaleniem własność kilku osób i każda z nich na podstawie art. 29 ust. 1 uScal zachowuje tytuł własności gruntów, należy przyjąć, że prawo własności należy do nich wspólnie, co odpowiada ustawowej konstrukcji współwłasności.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ II instancji ustalił, że Starosta pozostawił w projekcie scalenia 7 (z 15 występujących poprzednio) nowych dróg dojazdowych na współwłasność. Są to działki proj. nr nr: [...] w jedn. rej. [...] w jedn. rej. [...]-w jedn. rej. 2003, 1918-w jedn. rej. 2004, 1912-w jedn. rej. 2005, 1923-w jedn. rej. [...] - w jedn. rej 2009). Tych 7 działek stanowi niecałe 1,3% liczby wszystkich 564 projektowanych działek, a ich łączna powierzchnia (1,1187 ha) 0,32% powierzchni całego obiektu scaleniowego. Przyjęte rozwiązanie projektowe w postaci utworzenia gruntów na współwłasność części uczestników scalenia wpisało się w złożone przez część uczestników scalenia życzenia (wnioski), stwarza swobodny dojazd do działek, do których wcześniej nie mieli dojazdu, stanowi istotną poprawę warunków korzystania z tych nieruchomości. Z kolei zalecone przez organ odwoławczy zmiany w projekcie scalenia objęły 8 projektowanych działek drogowych nr: 1581, 1585, 1587, 1588, 1608, 1609, 1626, 2010, które zostały wydzielone na własność Gminy L. G. (w jednostce rejestrowej nr [...]) na podstawie przepisu art. 17 ust. 3 uScal za odszkodowaniem.

Organ II instancji w wyniku analizy zgromadzonych akt sprawy, w tym opinii geodety projektanta scalenia z 26 maja 2022 r., weryfikacji wspomnianych w niniejszej decyzji wcześniejszych swoich ustaleń zawartych w decyzji z 5 września 2019 r., znak: IC3-II.7227.14. 2019.AM, mając przy tym na szczególnej uwadze cel przedmiotowego scalenia, lokalne uwarunkowania projektowe, ograniczenia w rozporządzaniu nieruchomościami w trakcie trwającego postępowania oraz - jak uznano z uwagi na brak innych odwołań - wieloletnie oczekiwanie pozostałych 98% uczestników scalenia na pozytywne jego zakończenie, stwierdził, iż organ I instancji uwzględnił zalecenia organu odwoławczego zawarte w decyzji z 5 września 2019 r. odnośnie sanowania rozwiązań naruszających przepisy ustawy scaleniowej oraz odstąpił od kategorycznego stwierdzenia, iż ustanowienie nowych dróg dojazdowych na współwłasność uczestników scalenia jest naruszeniem przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Jednocześnie Wojewoda stanął na stanowisku, iż w obecnym stanie prawnym takich rozwiązań należy w miarę możliwości unikać celem wypracowywania lepszych rozwiązań uregulowanych przez ustawodawcę wprost w ustawie scaleniowej. Nie bez znaczenia, jak podkreślił Wojewoda, jest pogląd, że współwłasność jest ze swojej istoty stanem nietrwałym, tymczasowym, którego likwidacja następuje na żądanie każdego ze współwłaścicieli (por. J. Gudowski, Kodeks Cywilny - komentarz do art. 210 k.c., LEX/el).

W ocenie organu odwoławczego decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów nie może przesądzać ani też tworzyć nowych praw czy tytułów własności do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem. Ustawa o scalaniu i wymianie gruntów w art. 2 ust. 4 przewiduje możliwość wydzielenia za grunty stanowiące współwłasność, za zgodą właścicieli, odrębne dla każdego z nich grunty odpowiadające wartości udziałów we współwłasności. Niemniej jednak reguły odwrotnej ustawa o scalaniu i wymianie gruntów wprost nie zawiera, co w połączeniu z przepisem art. 8 oraz art. 17 ustawy scaleniowej może budzić kontrowersje i wątpliwości interpretacyjne. W ocenie Wojewody wydzielenie uczestnikom scalenia na współwłasność gruntów w zamian za grunty będące przed scaleniem ich własnością, stanowiących drogi dojazdowe do ich gruntów rolnych, które w wyniku scalenia nie przejdą na własność gminy oraz nie będą drogami publicznymi, nie narusza przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów pod warunkiem zgodnego wniosku wszystkich zainteresowanych uczestników scalenia mających udziały w tych współwłasnościach.

Odnosząc się natomiast wprost do wniesionych odwołań Wojewoda wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, że przed scaleniem A. K. oraz nieżyjący E. K. (działający uprzednio przez pełnomocnika K. K.) w jednostce rejestrowej nr [...] w obrębie ewidencyjnym N. Ż., gmina L. G. posiadali prawo własności (udział [...]) do 6 działek ewidencyjnych nr nr: [...] o łącznej powierzchni 3,9400 ha i wartości 213,76 pkt szacunkowych. Po śmierci E. K., na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia rep. A nr [...] z 31 stycznia 2020 r. w ewidencji gruntów i budynków, w jednostce rejestrowej nr [...], ujawniono 24 lutego 2020 r. jako współwłaścicieli w częściach ułamkowych: J. C., A. K., J. K., K. K. oraz M. B.. Działka ewid. nr [...] stanowiąca przedmiot odwołania nie posiadała wówczas dostępu do drogi publicznej.

Organ II instancji ustalił przy tym, mając na uwadze zarzuty odwołania, iż współwłaściciele działki [...] nie złożyli zgodnego wniosku o ustanowienie współwłasności do działki proj. nr [...] (sąsiadującej z działką ewid. nr [...]). Nie zostali też wskazani w zgodnych wnioskach dotyczących działki projektowanej nr [...], w których zostały wymienione podmioty ujawnione w jednostce rejestrowej nr [...]. Z ustanowienia współwłasności wynikają nie tylko prawa, ale też i istotne obowiązki, dlatego bez zgodnego wniosku strony odwołującej organ scaleniowy nie miał podstaw do przydzielenia im ekwiwalentu w gruntach wydzielonych na współwłasność z innymi uczestnikami scalenia (w jednostce rejestrowej 2003). Z tej przyczyny wydzielenie drogi dojazdowej na współwłasność jedynie podmiotów ujawnionych w jednostce rejestrowej nr [...] było uzasadnione.

W nowym stanie (po scaleniu) w jednostce rejestrowej [...] wydzielono odwołującym na dotychczasowych prawach 6 działek projektowanych nr nr: [...] o łącznej powierzchni 3,8699 ha i wartości 209,48 pkt szacunkowych (czyli o 4,28 pkt szacunkowych mniej) co daje różnicę -2,00% na wartości oraz -1,8 % w zakresie powierzchni. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu w jednostce rejestrowej 151 nie przekracza wartości 3%, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy scaleniowej, a wydzielony ekwiwalent spełnia także kryteria powierzchniowe, o których mowa w art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy, co czyni zarzuty w zakresie braku ekwiwalentności lub dopłat za niezasadne.

Jeżeli chodzi natomiast o kwestionowany przez odwołujących przebieg północnej granicy działki proj. nr [...] (wcześniej działka ewid. nr [...]), to należy zauważyć, że odwołujący nie złożyli zastrzeżenia do projektu scalenia, które by było następnie analizowane i opiniowane przez komisję doradczą zgodnie z procedurą przewidzianą w uScal, a okazane punkty K. K. przyjęła bez zastrzeżeń 29 września 2021 r. Niezadowolenie wyrażone obecnie w odwołaniu z przyjętego rozwiązania projektowego (tj. przesunięcia północnej granicy działki ewid. nr [...] celem wydzielenia dodatkowej drogi dojazdowej) i argument o dotychczasowym wykorzystywaniu zabranego im pasa gruntu na nawracanie sprzętem rolniczym nie może stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji scaleniowej w sytuacji, gdy wydzielony ekwiwalent spełnia ustawowe kryteria, a warunki korzystania z nieruchomości w stosunku do stanu przed scaleniem uległy poprawie.

Organ odwoławczy podkreślił także, że w efekcie dokonanych uzgodnień w trakcie postępowania scaleniowego i ustępstwa P. W. (właściciela działki ewid. nr [...] i [...]), który wykazał dobrą wolę i obciążył swoją nieruchomość nieodpłatną służebnością przejazdu i przechodu, przedmiotowa działka ewid. nr [...] (dz. proj. nr [...]) uzyskała dostęp do drogi publicznej przez drogę służebną. Mianowicie, na podstawie aktu notarialnego rep. A nr [...] z 28 czerwca 2021 r. ustanowiono na rzecz właścicieli działek nr [...] nieodpłatną służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu szlakiem drożnym istniejącym na gruncie 4 metry szerokim, biegnącym wzdłuż południowej granicy działki nr [...] na całym odcinku na jakim graniczy z działką nr [...], a nadto szlakiem drożnym istniejącym na gruncie 4 metry szerokim biegnącym wzdłuż południowej granicy działki nr [...] na całym odcinku na jakim graniczy z działką nr [...]. Z uwagi na brak wniesienia w ustawowym terminie zastrzeżeń do projektu scalenia takie rozwiązanie, do czasu złożenia odwołania, było uznane za akceptowalne przez uczestników scalenia.

W wyniku scalenia służebność ta nie została przez Starostę Tarnowskiego zniesiona, zatem dostęp do drogi publicznej dla działki proj. nr [...] (nr ewid. [...]) będzie się odbywał na zasadach ustalonych wymienionym wyżej aktem notarialnym. Z tych względów nie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy s.w.g. ani przepisów K.p.a. w zakresie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia odwołującym.

W odniesieniu do indywidualnej sytuacji odwołujących ocenę celowości dokonanego scalenia gruntów łączyć należy choćby z uzyskaniem przez nich dostępu do drogi publicznej przez drogę służebną, bowiem, czego odwołujący zdaje się nie dostrzegają, dotychczasowy dostęp do drogi miał wyłącznie charakter nieformalny. Uzyskanie prawnie gwarantowanego dostępu działek rolnych do drogi publicznej z uwagi na uzgodnienia dokonane w ramach postępowania scaleniowego uznać należy za okoliczność świadczącą o spełnieniu na gruncie niniejszej sprawy celu tego postępowania, jakim w zamiarze ustawodawcy jest poprawa korzystania i gospodarowania gruntami rolnymi.

Wojewoda Małopolski wskazał także, że nic nie stoi jednak na przeszkodzie, aby po zakończeniu postępowania scaleniowego zainteresowana strona ubiegała się o ustanowienie na rzecz jej nieruchomości służebności drogowej z jej punktu widzenia dogodniejszej. Zainteresowane strony zawierają wówczas umowę w formie aktu notarialnego, co do umożliwienia korzystania z części nieruchomości władnącej w celach drogowych. Jeśli zaś w tej sprawie nie mogą dojść do porozumienia, właścicielowi nieruchomości uznającemu, że nie posiada do niej dogodnego dojazdu, przysługuje prawo zwrócenia się do sądu o ustanowienie takiej służebności. Zastosowane rozwiązanie projektowe, wbrew twierdzeniom odwołujących, nie stanowi zatem przeszkody do podjęcia przez nich w przyszłości starań o ustanowienie służebności przejazdu o innym przebiegu niż obecnie.

Odnosząc się do zarzutów opartych na uznaniu, iż przeprowadzone scalenie nie tworzy odwołującym korzystniejszych warunków gospodarowania i nie poprawia struktury obszarowej ich gruntów, a tym samym wydana decyzja narusza przepis art. 1 ust. 1 ustawy s.w.g., organ odwoławczy wskazuje na liczne wyroki sądów administracyjnych, w których podkreśla się, iż realizacja celów scalania gruntów określonych w tym przepisie nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki a decyzja scaleniowa jest wynikiem pewnego kompromisu. Niekiedy kosztem jednej działki lub jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest jednak to, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie do każdego z gospodarstw rolnych wydzielonych w wyniku scalenia. Rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia nie gwarantuje jego uczestnikom otrzymania gruntów "lepszych" i w nie mniejszym areale niż w stanie przed scaleniowym. Subiektywne poczucie nieuwzględnienia indywidualnych interesów nie stanowi jednak wystarczającego argumentu dla podważenia legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, bowiem organ scaleniowy musi zważyć wiele spornych interesów.

Wojewoda podkreślił, że ustawa scaleniowa reguluje scalenie jako proces zmierzający do globalnego uporządkowania stanu gruntów na danym terenie. Interesy tych uczestników scalenia, którzy takiego procesu nie akceptują co do zasady, chronione są odpowiednią procedurą, w ramach której projektowane rozwiązania mają być ujawniane, uprawnienie do udziału w podejmowaniu najbardziej istotnych decyzji należy do wszystkich zainteresowanych, zgłaszane zastrzeżenia należy rozpatrywać komisyjnie, wreszcie uczestnicy muszą być reprezentowani przez wybieraną przez siebie radę. Nie jest wykluczone, a w praktyce pozostaje wręcz bardzo prawdopodobne, że otrzymane przez część uczestników scalenia ekwiwalenty nie będą spełniały ich oczekiwań. Sytuację taką normuje sama ustawa scaleniowa, która w art. 27 ust. 1 przewiduje możliwość zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosi do niego zastrzeżeń. W rozpoznawanej sprawie zastrzeżeń do skorygowanego projektu scalenia nie zgłosiła żadna osoba, co samo w sobie generalnie mogło by potencjalnie świadczyć o powszechnej akceptacji dla przewidzianych w nim rozwiązań. Natomiast w ocenie odwołujących organ, mając możliwość stworzenia im lepszych warunków gospodarowania, nie podjął wystarczającej aktywności prowadzącej do uzyskania tego celu. Organ odwoławczy nie podzielił w tym zakresie stanowiska odwołujących i uznał, że Starosta podjął wyczerpujące działania uwzględniające ich interes.

Prawidłowo zatem, pozostając w granicach uznania administracyjnego, Starosta uwzględnił, przy konieczności wydzielenia dróg w trakcie postępowania scaleniowego, interesy wszystkich uczestników scalenia oraz nadrzędny cel tego postępowania, jakim jest przede wszystkim likwidacja lub ograniczenie skutków dezorganizacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej spowodowanej budową autostrady na przedmiotowym odcinku.

Skargę na powyższą decyzją wniosła K. K. działająca przez pełnomocnika adwokata J. B., w której podniosła zarzuty:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez błędną wykładnię i pominięcie zasady optymalizacji struktury obszarowej gospodarstw rolnych, co w konsekwencji doprowadziło do wydzielenia z działki skarżącej fragmentu przeznaczonego pod drogę dojazdową, z której skarżąca nie może korzystać, a która znacznie ogranicza możliwość zagospodarowania należącego do nich gruntu;

b) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez błędne zastosowanie i uznanie za racjonalne utworzenie z północnej części działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej, drogi dojazdowej, której własność przyznano wybranym osobom, z wyłączeniem skarżącej;

2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa, poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji i niewyjaśnienie powodów i celu dla których w ogóle powstała działka nr [...], a której to racjonalność kwestionuje skarżąca;

b) art. 7 w zw. z art. 77 kpa, poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i przeprowadzenia jego wszechstronnej oceny, w wyniku czego organ nie uwzględnił uwag skarżącej składanych w toku postępowania co do braku możliwości korzystania z nowo utworzonej działki nr [...] przez skarżącą;

c) art. 7 w zw. z art. 77 kpa i art. 80 kpa, poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i przeprowadzenia jego wszechstronnej oceny, co w konsekwencji skutkowało naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony poprzez wydanie decyzji kształtującej w sposób niekorzystny jej interesy;

d) art. 8 kpa, poprzez naruszenie przez organ zasady zaufania obywatela do Państwa i zaniechanie uwzględnienia zasady proporcjonalności i równego traktowania, poprzez wydzielenie z działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej części z przeznaczeniem pod drogę, z której korzystać mogą jedynie jej współwłaściciele, przy czym osoby te mają dostęp ze swoich nieruchomości do drogi publicznej a wyznaczanie wyłącznie dla nich kolejnego przejazdu pozostaje zbędne;

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Tarnowskiego oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o zachowaniu przez organ zasad przewidzianych ustawą scaleniową, a przede wszystkim o działaniu z uwzględnieniem przesłanek wynikających z art. 1 ust. 1 wymienionej ustawy. Zgodnie z wymienioną normą prawną celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Nie sposób uznać, iż utworzenie w wyniku scalenia działki nr [...] spełnia wymienione wyżej normy, a przede wszystkim racjonalność ukształtowania gruntów i korzystniejsze warunki gospodarowania. Działka ta wprawdzie ma w zamiarze stanowić drogę dojazdową do nieruchomości stanowiących własności jej współwłaścicieli, lecz jednocześnie ogranicza w racjonalnym zagospodarowaniu działkę nr [...]. Należy podkreślić, iż nieruchomości osób, które otrzymały na współwłasność nową działkę nr [...] miały dostęp do drogi publicznej po swoich gruntach lub za pośrednictwem służebności, które zostały zniesione decyzją scaleniową. Organ nie wyjaśnił dostatecznie, dlaczego niezbędne było utworzenie nowej działki, a dla przykładu nie było wystarczające ustanowienie służebności przejazdu po odpowiednich działkach, w tym działce nr [...]. W wyniku utworzenia działki nr [...], działka nr [...] została pozbawiona pasa gruntu o szerokości ok. 4 metrów na długości 92 metrów, który w tamtym miejscu służył do zawracania maszyn rolniczych i po którym poruszały się również inne osoby dojeżdżając do swoich działek. Skarżąca, ani nikt z pozostałych współwłaścicieli nigdy nie czynił przeszkód w przejeździe przez przedmiotowy fragment. W przypadku, w którym organ pozbawi jakiejkolwiek możliwości korzystania z tejże części przez właścicieli działki nr [...], będą oni zmuszeniu zawracać maszynami w innym miejscu co spowoduje ograniczenie w uprawie tejże działki, a nawet jej zaprzestanie z uwagi na nieopłacalność. Cała działka nr [...] posiada ok. 40 metrów szerokości. W przypadku w którym organ w wyniku decyzji scaleniowej pozbawi skarżących możliwości wjazdu na planowaną działkę nr [...] (co pozostaje wielce prawdopodobne, gdyż jeden ze współwłaścicieli tejże działki, w prywatnych rozmowach ze Skarżącą wskazywał, iż po uprawomocnieniu się decyzji ogrodzi teren), kolejna część działki o zbliżonej szerokości będzie musiała zostać wyłączona z uprawy, gdyż nie ma możliwości przejazdu po nasadzeniach, a korzystanie choćby z traktora jest niezbędne. Grunt na działce nr [...] posiada IV klasę, a więc jest w zasadzie jedyną, która pozwala na uprawę bardziej wymagających roślin, choćby ziemniaków. Pozostałe działki posiadają niższe klasy gruntu. Pozbawianie własności Skarżącej części działki, która jest aktywnie uprawiana, wyłącznie dla utworzenia działki mającej służyć za przejazd dla kilku osób, które ten przejazd wcześniej posiadały, z pewnością nie stanowi przykładu racjonalności i poprawy gospodarowania na terenach scalanych.

Nie stanowi wystarczającego argumentu do nieuwzględnienia zarzutów skarżących fakt, iż zdaniem organu, nie zgłaszali oni zastrzeżeń do projektu scalenia. Podkreślić należy, iż Skarżący interesowali się projektem scalenia, rozmawiali na ten temat z wójtem oraz pracownikami Starostwa. Wielokrotnie zwracali uwagę organu na przebieg i zasadność utworzenia działki nr [...], jednak żadna z nich nie została uwzględniona. Zostali zapewnieni, zarówno przez Wójta, jak i Starostwo, iż działka nr [...] zostanie przekształcona w drogę publiczną. Skarżący zaakceptowali ten fakt, gdyż w przypadku, w którym działka nr [...] rzeczywiście stanowiłaby drogę publiczną, również oni mieliby możliwość korzystania z niej, zawracając na jej terenie maszynami rolniczymi. Dopiero po wydaniu decyzji scaleniowej przez Starostę okazało się, że działka nr [...] ma zostać współwłasnością kilku osób, z wyłączeniem Skarżącej. Jednakże, nawet gdyby nie było zastrzeżeń ze strony Uczestników do projektu scalenia na etapie jego ustalania, nie zwalnia to organu z odpowiedzialności za jego uchwalenie zgodnie z przepisami i zasadami racjonalnej gospodarki.

Co więcej, w ocenie Skarżącej niewystarczającym pozostaje wyjaśnienie organu, iż skoro skarżący nie zostali wskazani w zgodnych wnioskach dotyczących działki nr [...], to wobec tego nie mogli zostać uwzględnieni przez organ jako jej współwłaściciele. Zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, to na organie spoczywa obowiązek takiego ukształtowania rozłogów i brak zgodnego wniosku nie powinien stać na przeszkodzie ustalenia projektu, który byłby racjonalny z punktu widzenia uczestników. Nawet jeżeli przyjąć, iż wydzielenie działki nr [...] pozostawało niezbędne, niezrozumiałym pozostaje wyłączenie z jej użytkowania skarżącej, z której to własności działka została utworzona. Organ mógł podjąć działania, które doprowadziłyby do współposiadania tejże działki również przez skarżącą i pozostałych współwłaścicieli czy też do umożliwienia im korzystania z niej na zasadach służebności przejazdu, tak jak to odbywało się do czasu przeprowadzenia scalenia, np. poprzez utworzenie w miejsce jednej działki nr [...] - trzech działek, z których jedna odpowiadałaby części działki nr [...] wydzielonej decyzją pod działkę nr [...], a której współwłaścicielami pozostaliby Skarżąca i pozostali współwłaściciele. Należy również dodać, iż ani Skarżąca ani pozostali współwłaściciele nie zostali poinformowani o planach utworzenia działki na współwłasność, byli utwierdzani w przekonaniu, że działka ta będzie drogą gminną. Organ zaś, zupełnie subiektywnie uwzględnił wniosek kilku osób, stanowiących jedną rodzinę, o przyznanie im na współwłasność tejże drogi, pomijając całkowicie Skarżącą.

Ekwiwalentu do pomniejszenia działki nr [...] będącej własnością Uczestników nie stanowi ustanowienie na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...] nieodpłatnej służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu po działkach nr [...] oraz [...], przez jednego ze współwłaścicieli nowej działki nr [...].

Dążenie przez organ do dokonania takiego ukształtowania gruntów, które poprawiałoby warunki gospodarowania winno zostać wyrażone również w postaci dopuszczenia do współposiadania lub do korzystania przez Skarżącą z nowej działki nr [...]. Nie stanowi wystarczającego uzasadnienia wskazanie na możliwość późniejszego ustanowienia służebności drogowej po tejże działce na rzecz działki nr [...]. Wszelkie usprawnienia i racjonalizacja uprawy winna zostać uwzględniona w ramach postępowania scaleniowego, a które to zostały wyłącznie wykorzystane dla polepszenia sytuacji innych Uczestników scalenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak - to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Uczestnicy postępowania nie odpowiedzieli na to wezwanie. Dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja zatwierdzająca projekt (okołoautostradowego) scalenia gruntów.

Na wstępie należy zauważyć, że sądowoadministracyjna kontrola decyzji scaleniowej sprowadza się do jej weryfikacji pod względem zgodności z prawem, nie zaś do orzekania o słuszności rozstrzygnięć pod względem merytorycznym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 2805/14).

Scalenie gruntów, jak wskazuje się w orzecznictwie, w zasadniczej części cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Scalenie stanowi zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny. Globalnym celem scalenia jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (por. art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów, t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 1223 ze zm. – dalej jako "uScal").

Przy opracowywaniu samego projektu scalenia organy administracyjne korzystają z pewnej swobody, która jest jednak ograniczona wyznaczonymi przez ustawę warunkami brzegowymi, w ramach których organ może się poruszać. Owa przyznana organowi administracyjnemu swoboda jest niezbędna i konieczna dla możliwości wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania w zakresie kształtowania struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia.

Rozstrzygnięcia organów podejmowane w granicach wyznaczonej im swobody ma charakter uznaniowy. Kontrola sądu ogranicza się do oceny, czy podjęte rozstrzygnięcie z jednej strony nie narusza przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym czy zostało wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego, z drugiej natomiast czy nie posiada ono cech dowolności, które wykraczają już poza przyznaną organom swobodę uznania (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia z 18 stycznia 2006 r., sygn. OSK 908/04, NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1706/16, WSA w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. II SA/Rz 1329/13, WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 roku, sygn. II SA/Rz 92/21).

Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 uScal nie zawsze może odnosić się do każdej pojedynczej działki, gdyż jest to niemożliwe. Niejednokrotnie kosztem pojedynczych działek, czy interesów uczestników scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowych przypadkach naruszenie indywidualnego interesu uczestników scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 uScal.

Istotne jednak jest, aby w wyniku zmian wynikających z przeprowadzonej procedury scaleniowo – wymiennej każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swoich gruntów gospodarstwa tak pod względem wartościowym jak i ilościowym (por. np. uzasadnienie do wyrok NSA z 18 stycznia 2006 r., OSK 908/04).

Zwrócić należy także uwagę, że uchylenie decyzji scaleniowej (choćby w części) dotyczy nie tylko interesu prawnego podmiotu inicjującego postępowanie sądowe w przedmiocie skargi na decyzję scaleniową, ale też innych podmiotów, które decyzji scaleniowej nie kwestionują. Kluczowa zatem przy ocenie naruszenia interesu poszczególnych uczestników scalenia jest treść art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i wynikające z niej konsekwencje. Zgodnie z powołanym przepisem projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń.

Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów – jak już wskazano powyżej – nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki, gdyż jest to niemożliwe. Jednakże przy spełnieniu przesłanki o której mowa w art. 27 ust. 1 uScal, zakładać należy, że kosztem interesów właścicieli pojedynczych działek w obszarze scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie.

Powyższe musi jednakże zachodzić przy zachowaniu określonej w art. 8 ust. 1 uScal zasady, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swoich gruntów pod względem wartościowym i ilościowym oszacowanym według zasad przyjętych w trybie art. 11 uScal. W konsekwencji w przypadku rzeczywiście zaistniałego w jednostkowych przypadkach naruszenia indywidualnego interesu uczestników scalenia nie podważa to legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, jeżeli zachowano jednak zasadę ekwiwalentności, co wynika z ujmowania scalenia jako jednej sprawy rozstrzygającej interesy wszystkich uczestników scalenia w perspektywie tworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania i jest zasadniczym celem scalenia (por. np. uzasadnienie do: wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. OSK 908/04, wyroku NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1538/11, wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. OSK 908/04, wyroku NSA z dnia 22 października 1998 r. sygn. II SA 289/98, wyroku NSA z dnia 11 września 1998 r. sygn. II SA 941/98, wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Gl 226/15, wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2022 roku, sygn. II SA/Kr 1221/21).

Zaznaczyć też trzeba, że postępowanie scaleniowe jest jednym postępowaniem administracyjnym. W przypadku projektu scalenia gruntów dokonywanie nawet pojedynczych zmian w już sporządzonym projekcie pociąga za sobą daleko idące dalsze zmiany w pozostałej części scalenia chociażby na poziomie wyliczania ekwiwalentów.

Decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga jedną sprawę administracyjną, obejmującą krzyżujące się interesy poszczególnych uczestników scalenia. Rozstrzygana początkowo w projekcie scalenia, a następnie w zatwierdzającej go decyzji administracyjnej sytuacja prawna każdego z uczestników scalenia wpływa nierozerwalnie na ukształtowanie sytuacji pozostałych uczestników.

W kontekście powyższego, przechodząc na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie scalenia gruntów części wsi N. Ż. o powierzchni 353,0873 ha, gmina L. , powiat tarnowski, jak wynika z postanowienia Starosty Tarnowskiego z dnia 21 lipca 2015 roku (k. 23 a.a.), zostało wszczęte z urzędu.

Data wszczęcia tego postępowania jest o tyle istotna, że rozstrzyga o stanie prawnym, który ma zastosowanie do załatwienia tej sprawy przez organ.

W dniu 16 października 2013 roku weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 roku o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. poz. 1157), której regulacje mają zastosowanie do postępowania i zaskarżonej decyzji.

Wśród zmian wprowadzonych wskazaną ustawą, istotne znaczenie ma nowe brzmienie art. 8 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów.

Istota zmiany polega na przyjęciu nowej, innej od dotychczasowej charakterystyki i znaczenia pojęcia zasady ekwiwalentności. Zasady, która stanowi podstawowe narzędzie i punkt odniesienia dla ostatecznego rozstrzygania przez organ o ustaleniu przebiegu poszczególnych granic nieruchomości objętych scaleniem i jest przez to jednym z centralnych instytucji (pojęć) postępowania scaleniowego uregulowanego ustawą z dnia 26 marca 1982 roku.

Dotychczasowe przepisy (obowiązujące do dnia 15 października 2013 roku) zakładały, że uczestnicy scalenia lub wymiany otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane; za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nie przekraczającej 3%. Natomiast w przypadku stosowania dopłat pomiędzy rolnikami (uczestnikami scalenia) z tytułu powiększenia gospodarstwa rolnego, przy zastosowaniu tolerancji 3%, osoba zmniejszająca obszar swojego gospodarstwa otrzymywała dopłatę pomniejszoną właśnie o te 3% (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 roku, s. 7).

Zasada ekwiwalentności zatem w jej dotychczasowym ujęciu przyjmowała, że grunty mają równą wartość szacunkową, jeżeli ich wartość szacunkowa obliczona według zasad przyjętych w drodze uchwały (art. 11 uScal) nie przekracza różnicy wynoszącej 3% (por. art. 8 ust. 1 uScal – w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 października 2013 roku).

Powyższa regulacja została zmieniona, ze względu na przyjętą konieczność wprowadzenia zasady ścisłej ekwiwalentności. W konsekwencji osoba, której obszar gospodarstwa (nieruchomości; a ściślej wartość szacunkowa tej nieruchomości) został zwiększony będzie zobowiązana wnieść dopłatę w pełnym zakresie w jakim doszło do zwiększenia przyznanej mu po scaleniu nieruchomości (art. 8 ust. 3 uScal – w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 października 2013 roku; por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 roku, s. 7 – druk sejmowy nr 827; Sejm VII kadencji).

Przyjęcie zasady ścisłej ekwiwalentności oznacza, że każdy uczestnik scalenia otrzymuje w zamian za grunty dotychczas posiadane grunty o równej wartości szacunkowej. Nie ma już zatem zastosowania, dotychczas obowiązująca reguła, która zakładała, że równą wartość szacunkową, mają grunty jeżeli ich wartość szacunkowa nie przekracza różnicy wynoszącej 3%. Zasada pełnej ekwiwalentności zakłada, że każdy z uczestników scalenia ma otrzymać grunty o równej wartości szacunkowej (por. art. 8 ust. 1 uScal – w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 października 2013 roku).

Uczestnicy scalenia mogą otrzymać grunty o innej wartości szacunkowej tylko wówczas, gdy złożą zgodny wniosek w tym zakresie i przy zastosowaniu dopłat (por. art. 8 ust. 3 uScal – w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 października 2013 roku).

Ponadto jedynym wyjątkiem od zasady pełnej ekwiwalentności jest techniczna niemożliwość lub gospodarcze nieuzasadnienie w wydzieleniu nieruchomości i ustaleniu nowych granic. Jedynie wówczas za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3% (por. art. 8 ust. 2 uScal – w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 października 2013 roku).

Wskazana nowelizacja (ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 roku o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów) wprowadza zatem istotne zmiany w porównaniu do dotychczas obowiązującej regulacji. Przyjęcie zasady pełnej ekwiwalentności oznacza, że nie jest już możliwe takie kształtowanie granic nieruchomości, które w sposób swobodny przyjmuje nadal tolerancję na poziomie 3% w wartości szacunkowej nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany do zapewnienia pełnej ekwiwalentności. Pomijając przypadki zgodnego wniosku zainteresowanych uczestników scalenia, jedynym przypadkiem odejścia od zasady pełnej ekwiwalentności jest wyłącznie techniczna niemożliwość lub gospodarcze nieuzasadnienie zapewnienia pełnej ekwiwalentności. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że odejście od zasady pełnej ekwiwalentności stanowi wyjątek, co oznacza, że warunki jej dopuszczalności muszą być wykładane ścieśniająco, a co najwyżej ściśle. Ponadto naruszenie zasady pełnej ekwiwalentności prowadzi w istocie do naruszenia własności uczestników scalenia, co dodatkowo uzasadnia konieczność szczególnie ostrożnego podejścia do stosowania wyjątków od zasady pełnej ekwiwalentności.

Jak wynika z brzmienia art. 8 ust. 2 uScal (w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 października 2013 roku) jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Wyłącznie zatem techniczna niemożliwość lub gospodarcze nieuzasadnienie stanowi podstawę do odejścia od zasady pełnej ekwiwalentności. To z kolei oznacza, że organ jest zobligowany do wykazania w każdym przypadku, że zachowanie zasady pełnej ekwiwalentności z uwagi na powyższe uwarunkowania nie jest możliwe.

Obowiązująca od dnia 16 października 2013 roku zasada pełnej ekwiwalentności ma również i dalej idące konotacje w ramach postępowania scaleniowego, a które dotyczą dopłat związanych z nowym wyznaczeniem gruntów w ramach procedury scaleniowej.

W świetle regulacji obowiązującej do dnia 15 października 2013 roku dopłaty przysługiwały za różnicę wartości szacunkowej gruntów przekraczającą 3% (art. 8 ust. 2 uScal). Dotychczasowe zapisy powodowały, iż w przypadku stosowania dopłat pomiędzy uczestnikami scalenia z tytułu powiększenia gospodarstwa rolnego przy zastosowaniu tolerancji 3% osoba zmniejszająca obszar swojego gospodarstwa otrzymywała dopłatę pomniejszoną właśnie o te 3%. Wprowadzenie zasady ścisłej ekwiwalentności skutkuje tym, że uczestnik scalenia, którego wartość szacunkowa gruntu zostanie zmniejszona otrzyma dopłatę w pełnym zakresie, a nie pomniejszoną o 3%, tak jak to miało miejsce na podstawie stanu prawnego obowiązującego dnia 15 października 2013 roku (art. 8 ust. 3 uScal; por. też uzasadnienie projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 roku, s. 7 – druk sejmowy nr 827; Sejm VII kadencji).

Ponadto stosownie do regulacji obowiązującej od 16 października 2013 roku dopłaty stosuje się na zgodny wniosek zainteresowanych uczestników scalenia, którym wydzielono grunty o innej wartości szacunkowej (art. 8 ust. 3 uScal – w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 października 2013 roku) oraz w przypadku gdy o scalenie gruntów wystąpił inwestor, a pozostałym uczestnikom postępowania scaleniowego przysługują dopłaty i jeżeli inwestor na obszarze scalenia nie posiada gruntów albo posiada grunty, ale ich wartość jest mniejsza od wartości gruntów niezbędnych na realizację inwestycji celu publicznego (art. 8 ust. 3a uScal – w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 października 2013 roku).

Nie jest zatem już możliwe, w świetle przepisów obowiązujących od dnia 16 października 2013 roku, stosowanie dopłat jedynie za różnicę wartości szacunkowej przekraczającej 3%.

Pomimo obowiązywania powyższej regulacji od dnia 16 października 2013 roku, wprowadzającej – jak wskazano – istotne zmiany o zasadniczym i fundamentalnym charakterze dla postępowania scaleniowo – wymiennego oraz wobec wszczęcia postępowania przez Starostę w lipcu 2015 roku, co obligowało organ do stosowania obowiązujących już bez mała od 2 lat przepisów, to jednak postępowanie scaleniowe, a ściślej zachowanie ekwiwalentności gruntów oraz zasady ustalania dopłat, zostały przeprowadzone w całości w oparciu o przepisy obowiązujące do dnia 15 października 2013 roku.

Wyrażona w art. 8 ust. 1 uScal zasada ekwiwalentności zakłada – jak już wskazano powyżej – że uczestnik scalenia lub wymiany otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane.

Ustalona wartość szacunkowa gruntów nie jest przy tym tożsama z ich powierzchnią, ale odnosi się do ich wartości ustalonej według zasad, które zostają określone (zaakceptowane) w formie uchwały przez uczestników scalenia podjętej w trybie art. 11 ust. 1 uScal.

Aby jednak dokonany według tych zaakceptowanych zasad szacunek gruntów mógł stanowić podstawę dla ostatecznego ustalania ekwiwalentów za poszczególne grunty, uczestnicy scalenia w formie uchwały podjętej w trybie art. 13 ust. 1 uScal wyrażają zgodę na dokonany szacunek gruntów.

Stosownie do powyższych zapisów uchwała dotycząca zasad szacunku gruntów (art. 11 ust. 1 uScal) została podjęta w dniu 19 stycznia 2016 roku (k. 109 – 113 a.a. Tom I) natomiast uchwała o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek (art. 13 ust. 1 uScal) została podjęta w dniu 15 czerwca 2016 roku (k. 171 – 172 a.a. Tom I).

W kontekście szacowania gruntów, na marginesie należy zwrócić uwagę, że pierwotna, uchylona przez Wojewodę decyzja Starosty nie zawierała w istocie określenia wartości szacunkowej gruntu, lecz zawierała jedynie zestawienie powierzchni działek ewidencyjnych. Faktycznie – jak wynika z uzasadnienia do tej decyzji – podstawę do wyliczenia ekwiwalentu stanowiła ustalona wartość punktowa ustalona dla poszczególnych działek, to jednakże decyzja ta nie zawierała szczegółowego ustalenia wartości punktowej dla poszczególnych działek objętych scaleniem (por. np. s. 7/9 uzasadnienia do decyzji Starosty Tarnowskiego z dnia 10 czerwca 2019 roku; k. 266).

Uchybienia powyższego nie zawiera już decyzja Starosty Tarnowskiego z dnia 28 kwietnia 2022 roku (k. 516 – 554 a.a Tom II), której załącznik nr 2 zawiera stan dla poszczególnych działek przed scaleniem oraz po scaleniu, obejmujący wartość szacunkową gruntów, a ściślej wartość szacunkową określonych działek w ramach jednostki rejestrowej.

Analiza załącznika nr 2 do decyzji Starosty Tarnowskiego z dnia 28 kwietnia 2022 roku w zakresie określonej wartości szacunkowej dla określonych działek w ramach jednostki rejestrowej, pozwala na wyciągniecie wniosku, że w istocie nie zapewniono wszystkim uczestnikom scalenia ekwiwalentności gruntów w rozumieniu art. 8 ust. 1 uScal.

Jakkolwiek w odniesieniu do niektórych jednostek rejestrowych wartość szacunkowa gruntów jest zachowana jak np. dla jednostki 561 (wartość szacunkowa jednostki przed scaleniem: 11,00 pkt – wartość szacunkowa jednostki po scaleniu: 11,00 pkt ), dla jednostki nr [...] wartość szacunkowa jednostki przed scaleniem: 30,07 pkt – wartość szacunkowa jednostki po scaleniu: 30,07 pkt), czy dla jednostki np. 619 (wartość szacunkowa jednostki przed scaleniem: 14,90 pkt – wartość szacunkowa jednostki po scaleniu: 14,90 pkt), to jednakże dla istotnej części działek ekwiwalent (w rozumieniu art. 8 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od 16 października 2013 roku) nie został zachowany jak np. dla jednostki nr [...] (wartość szacunkowa jednostki przed scaleniem: 113,28 pkt – wartość szacunkowa jednostki po scaleniu: 105 pkt), dla jednostki nr [...] (wartość szacunkowa jednostki przed scaleniem: 215,11 pkt – wartość szacunkowa jednostki po scaleniu: 201,77 pkt), dla jednostki nr [...] (wartość szacunkowa jednostki przed scaleniem: 213,76 pkt – wartość szacunkowa jednostki po scaleniu: 209,48 pkt) czy np. dla jednostki nr [...] (wartość szacunkowa jednostki przed scaleniem: 182,50 pkt – wartość szacunkowa jednostki po scaleniu: 178,79 pkt).

W przypadku działek, w ramach danej jednostki rejestrowej, gdy zachodzi różnica w wartości szacunkowej przed i po scaleniu nie wykazano stosownie do art. 8 ust. 2 uScal, że wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione wskazano, co stanowi dopiero podstawę do uznania, że za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3% (por. art. 8 ust. 2 in fine uScal).

Niewykazanie tej okoliczności, a nawet co więcej niepowołanie się na nią stanowi o naruszeniu art. 8 ust. 1 i art. 8 ust. 2 uScal.

Analiza uzasadnienia wydanej decyzji Starosty prowadzi do wniosku, że powodem owego naruszenia jest nie tyle nawet zbagatelizowanie tego zapisu, ale w istocie orzekanie przez organ w oparciu o stary, nieaktualny już na dzień wydawania decyzji stan prawny. Jak wskazano na stronie 4/8 uzasadnienia decyzji Starosty Tarnowskiego z dnia 28 kwietnia 2022 roku "zgodnie z art. 8 ust. 1 i art. 14 ust. 2 uczestnicy otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej (za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy ± 3 %) oraz różnicy powierzchni nie przekraczającej 20 % powierzchni gruntów objętych scaleniem" (k. 517 a.a. Tom II).

Przytoczony powyżej fragment uzasadnienia decyzji, w którym wprost odwołano się do brzmienia art. 8 ust. 1 uScal w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 października 2013 roku, a więc już nieobowiązującym na dzień wydania decyzji, jak i – co istotniejsze w świetle przepisów przejściowych – na dzień wszczęcia postępowania świadczy w istocie o tym, że postępowanie było prowadzone i decyzja została wydana na gruncie nieaktualnego stanu prawnego.

W tym miejscu trzeba również wskazać, że jakkolwiek w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 23 sierpnia 2022 roku (por. str. 10 uzasadnienia decyzji – k. 136 a.a. organu odwoławczego) odwołano się do aktualnego już brzmienia art. 8 uScal, co mogłoby sugerować, że decyzja została wydana (zarówno przez Starostę jaki organ odwoławczy) już w oparciu o art. 8 uScal według nowego brzmienia, to jednak analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy, jednoznacznie temu przeczą.

Powyższe skutkuje istotnymi uchybieniami i dotyczy zasadniczej części wszystkich jednostek rejestrowych, w zakresie niezapewnienia pełnej ekwiwalentności jak i wadliwego rozliczenia dopłat w odniesieniu do nieruchomości, w stosunku do których nie zapewniono pełnej ekwiwalentności.

Niezależnie od powyższych, poważnych uchybień decyzja obarczona jest również dalszymi.

W wyniku scalenia doszło do wydzielenia działki nr [...] o pow. 0,4218 ha (jedn rej. Nr [...]; Lp [...] załącznika nr 2 do decyzji – k. 541 a.a Tom II), która ma charakter i funkcję działki drogowej i stanowi (po scaleniu) współwłasność 4 uczestników scalenia. Działka ta ma poziomy przebieg, ustalony w kierunku wschód – zachód i łączy ze sobą dwie drogi publiczne, a to działkę drogową nr [...] (numeracja po scaleniu, której właścicielem jest Powiat T. Powiatowy Zarząd Dróg – por. jedn. rej. Nr 570; lp. 206 załącznika nr 2 2 do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku – k. 534 a.a Tom II) oraz działkę drogową nr 2038 (numeracja po scaleniu, której właścicielem jest Gmina L. G. Drogi Gminne – por. jedn. rej. 14; lp. 8 załącznika nr 2 do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku – k. 521 a.a. Tom II).

Działka nr [...], jak wynika z treści załącznika nr 2 do decyzji została wydzielona z kilku działek.

Z treści załącznika nr 2 do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku (k. 521 – 546 a.a.) wynika, że działka nr [...] o pow. 0,4218 ha i o wartości szacunkowej 17,59 pkt. miała powstać z części działek objętych jednostkami rejestrowymi nr [...] i [...] (por. Lp [...] str. [...] Załącznika nr 2 do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku k. 541 a.a.).

Ściślej rzecz ujmując, poruszając się w obszarze załącznika nr 2 do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku, działka nr [...] powstała z części dz. nr [...] o pow. 0,13 ha (l.p[...]; jedn. rej. [...] należącej do C. W.. Z tej działki (to jest dz. nr [...]) powstała dz. nr [...] o pow. 0,1258 ha, natomiast pozostała powierzchnia tej działki [...],0042 ha została włączona do dz. nr [...].

Działka nr [...] powstała z części dz. nr [...] o pow. 0,8281 ha (lp. [...]) należącej do M. Ł.. Z tej działki (to jest dz. nr [...]) powstała dz. nr [...] o pow. 0,7846 ha, natomiast pozostała powierzchnia tej działki 0,0435 ha została włączona do dz. nr [...].

Następnie – jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji – działka nr [...] powstała z części dz. nr [...] o pow. 0,3030 (l.p. [...]) należącej do M. Ł.. Z tej działki (to jest dz. nr [...]) powstała dz. nr [...] o pow. 0,2831, natomiast pozostała powierzchnia tej działki 0,0199 ha została włączona do dz. nr [...].

Z treści załącznika nr 2 do decyzji wynika także, że działka nr [...] powstała z części dz. nr [...] o pow. 0,7025 (l.p[...], nr rej. [...]) należącej do M. Ł.. Z tej działki powstała działka nr [...] o pow. 0,6557, natomiast pozostała powierzchnia tej działki 0,0468 ha została włączona do dz. nr [...].

Następnie działka nr [...] powstała z części dz. nr [...] o pow. 1,66 ha (lp. [...], nr rej. [...]) należącej do P. . Z tej działki (to jest dz. nr [...]) powstała dz. nr [...] o pow. 1,5352 ha, natomiast pozostała powierzchnia tej działki [...],1248 ha została włączona do dz. nr [...].

Dalej działka nr [...] powstała również z części dz. nr [...] o pow. 0,8569 ha (l.p. [...]) należącej do P. W.. Z tej działki powstała działka nr [...] o pow. 0,7989 ha, natomiast pozostała powierzchnia tej działki [...],058 ha została włączona do dz. nr [...].

Jednocześnie trzeba wskazać, że jakkolwiek z treści załącznika nr 2 do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku wynika, że działka nr [...] miała powstać również z części działek objętych jednostką rejestrową nr [...] (por. Lp [...] str. [...] Załącznika nr 2 do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku k. 541 a.a.), to jednakże analiza położenia działek tworzących tę jednostkę rejestrową (nr [...]) temu przeczy, albowiem żadna z działek nie znajduje się w obszarze, z którego powstała działka drogowa nr [...].

Powyższe dane i wyliczenia, ujęte w załączniku nr 2 do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku mają zasadnicze i podstawowe znaczenie, albowiem stanowiły one podstawę o przeliczenia powierzchni, a w dalszej kolejności do ustalenia wartości szacunkowej danych jednostek rejestrowych.

Obliczenie natomiast wartości szacunkowej poszczególnych jednostek rejestrowych przed scaleniem i po scaleniu pozwalało na ocenę, czy uczestnik postępowania w wyniku scalenia otrzymał odpowiedni ekwiwalent za grunty dotychczas posiadane.

Trzeba jednak wskazać, że zaprezentowane powyżej – wyłącznie dla działki nr [...] (której w głównej mierze dotyczy skarga) – na podstawie załącznika nr 2 do decyzji Starosty, zestawienie wynikające z wykazu zmian ewidencyjnych obejmujących stan przed scaleniem jak i stan po scaleniu jest wadliwe.

Wadliwość powyższego zestawienia polega na tym, że nie jest ono kompletne, a przez to nie oddaje rzeczywistych zmian danych ewidencyjnych do jakich doszło w wyniku scalenia. Oznacza to w konsekwencji, że treść decyzji jest sprzeczna z faktycznymi zmianami ewidencyjnymi i nie oddaje rzeczywistych skutków scalenia. Nieprawidłowe natomiast opisanie wykazu zmian ewidencyjnych w dalszej kolejności rzutuje w bezpośredni sposób na wadliwe ustalenie wartości szacunkowej jednostki rejestrowej, a to z kolei prowadzi do zaburzenia w możliwości oceny czy w istocie doszło do zapewnienia zasady ekwiwalentności.

Powyższe naruszenie stanowi również o naruszeniu przez organ art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.". Okoliczności faktyczne, bowiem które stanowiły zasadniczą część rozstrzygnięcia w decyzji nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistych zmianach danych ewidencyjnych obejmujących stan przed scaleniem i stan po scaleniu.

Podkreślić przy tym trzeba, że powyższe uchybienie ma miejsce niezależnie od naruszenia w toku całego postępowania zasady ekwiwalentności w jej brzmieniu obowiązującym od dnia 16 października 2013 roku.

Konkretyzując uchybienia, o których mowa powyżej, a które dotyczą już tylko samej działki nr [...] trzeba wskazać, że jak wynika z treści załącznika nr [...] działka nr [...] ma powierzchnię 0,4218 ha. Zestawienie tymczasem powierzchni części działek, które złożyły się na działkę nr [...] w świetle załącznika nr 2, a to części działek nr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] daje łączną powierzchnię 0,2972 ha, co jednak nie odpowiada powierzchni działki nr [...].

Zauważanie dalszych wadliwości w zakresie wykazu zmian ewidencyjnych wymaga przeanalizowania przebiegu działki nr [...] w oparciu o załącznik nr [...] do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku oraz zestawienia tego przebiegu ze stanem nieruchomości istniejącym przed scaleniem, co odzwierciedla załącznik nr 3 do postanowienia Starosty Tarnowskiego z dnia 21 lipca 2015 roku, znak: GN.6622.12.1.2014 (k. 39 a.a. – Tom I).

O wadliwości dotyczącej powołania się w załączniku nr 2 na okoliczność, że działka nr [...] powstała również z części działek objętych jednostką rejestrową nr [...] była już mowa powyżej.

Niezależnie, analiza wskazanych załączników pozwala na zauważenie, że zawarty w załączniku nr 2 do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku wykaz zmian gruntowych pomija i nie obejmuje jednak zmian jakie musiały zajść na granicy działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] (numeracja działek przed scaleniem), w związku z wydzieleniem działki nr [...].

I tak, działka nr [...] miała powierzchnię 0,4600 ha i należała m.in. do skarżącej K. K. (nr jedn. rej. [...] lp. [...] załącznik nr 2 do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku). Jak wynika natomiast z treści załącznika nr 1 i nr 2 do decyzji Starosty z działki nr [...] powstała częściowo działka nr [...] o pow. 0,4276 ha (por. nr jedn. rej. [...] – załącznik nr 2 do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku). Różnica w powierzchni między obiema działkami wynosi 0,0324 ha. Część działki, która obejmują tę różnicę – jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku oraz załącznika nr 3 do postanowienia Starosty Tarnowskiego z dnia 21 lipca 2015 roku – weszła w skład nowoutworzonej działki nr [...].

Działka nr [...] miała powierzchnię 0,8700 ha i należała do J. G. (nr jedn rej[...] – załącznik nr [...] do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku). Jak wynika natomiast z treści załącznika nr 1 i nr 2 do decyzji Starosty z działki nr [...] powstała częściowo działka nr [...] o pow. 0,8386 ha (por. nr jedn rej. [...] – załącznik nr 2 do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku). Różnica w powierzchni między obiema działkami wynosi 0,0314 ha. Część działki, która obejmuje tę różnicę – jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku oraz załącznika nr 3 do postanowienia Starosty Tarnowskiego z dnia 21 lipca 2015 roku – weszła w skład nowoutworzonej działki nr [...].

Niezależnie J. G. była również właścicielką działki nr [...] o powierzchni 0,2900 ha (nr rej. [...] – załącznik nr 2 do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku). Jak wynika natomiast z treści załącznika nr 1 i nr 2 do decyzji Starosty z działki nr [...] powstała częściowo działka nr [...] o pow. 0,2645 ha (por. nr jedn rej. [...] – załącznik nr [...] do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku). Różnica w powierzchni między obiema działkami wynosi 0,0255 ha. Część działki, która obejmuje tę różnicę – jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku oraz załącznika nr 3 do postanowienia Starosty Tarnowskiego z dnia 21 lipca 2015 roku – weszła w skład nowoutworzonej działki nr [...].

Pominięcie w zestawieniu dz. nr [...] oraz całkowicie dz. nr [...] powoduje, że załącznik, w konsekwencji decyzja w tym zakresie jest wadliwa. Nie odzwierciedla ona bowiem rzeczywistego stanu jaki miał miejsce i jaki powstał w wyniku scalenia. To z kolei ma bezpośrednio dalsze konsekwencje. Wadliwość ta w prosty sposób przekłada się następnie na obliczenie wartości szacunkowej działek i poszczególnych jednostek rejestrowych. To natomiast skutkuje wadliwym rozliczeniem wartości szacunkowej gruntów, które w wyniku scalenia otrzymał każdy uczestnik scalenia, stosownie do art. 8 ust. 1 uScal.

Powyższe wskazuje, że opracowanie stanu przed scaleniem i po scaleniu jest wadliwe. Nie odzwierciedla bowiem rzeczywistego stanu faktycznego. Nie ujęto w nim wszystkich podziałów działek. Powyższe dyskwalifikuje rozstrzygnięcie decyzji, jako oparte na wadliwych ustaleniach.

Wskazane uchybienie skutkuje w naturalny sposób wadliwością również pozostałych obliczeń w zakresie wartości szacunkowej, albowiem dokonane podziały i obliczone w oparcie o nie wartości szacunkowe jednostek rejestrowych w jednym miejscu, rzutują na obliczenia w innym miejscu, co powoduje, że ustalenia w tym zakresie są nierzetelne i nie mogą stanowić podstawy prawidłowo wydanej decyzji.

Powyższe zmiany nie zostały przy tym – jak wskazano już powyżej – ujęte w wykazie zmian danych ewidencyjnych stanowiących załącznik nr 2 do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku. Co więcej pominięcie tych podziałów skutkowało bezpośrednio w każdej z tych jednostek rejestrowych nieprawidłowym ustaleniem powierzchni działek tworzących daną jednostkę oraz nieprawidłowe ustalenie wartości szacunkowej jednostki ewidencyjnej.

W efekcie ustalone wartości szacunkowe jak i ustalenia ekwiwalentów są wadliwe i nie odpowiadają rzeczywistym podziałem działek według stanu przed scaleniem jak i po scaleniu. Trzeba też podkreślić, że błąd w wyliczeniu powierzchni a następnie wadliwe określenie ekwiwalentów w danym obszarze scalenia rzutuje na wadliwości w innych obszarach w zakresie przede wszystkim ustalonych ekwiwalentów, które powinny być zachowane i spójne na poziomie całego obszaru scalenia.

To powoduje, niezależnie od innych wskazanych poważnych uchybień, którymi obarczona jest decyzja, że wydana decyzja narusza prawo w zakresie w jakim uzasadnia jej uchylenie.

Niezależnie od powyższego trzeba także zauważyć, że jak już wspomniano powyżej, stosownie do art. 1 uScal celem przeprowadzonego scalenia jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.

Istotnym zatem elementem tworzenia korzystniejszych warunków zagospodarowania jest także utworzenie dróg, w tym również w miejscach istniejących nieformalnych szlaków, dzięki czemu możliwe jest zapewnienie uczestnikom scalenia dogodnego dojazdu do swoich nieruchomości.

Wyznaczanie dróg w obszarze scalenia ma podstawowe znaczenie, jednakże konieczność i zasadność wydzielenia dróg w trakcie postępowania scaleniowego musi uwzględniać interesy wszystkich uczestników scalenia oraz spełniać nadrzędny cel tego postępowania, jakim jest poprawa korzystania i gospodarowania gruntami rolnymi, poprzez ukształtowanie na nowo powierzchni tych gruntów (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 5 lutego 2020 roku, sygn. II OSK 3067/18).

Projektowanie dróg dojazdowych do gruntów rolnych niewątpliwe wpisuje się w cel postępowania scaleniowego.

Fragmenty nieruchomości należących do uczestników scalenia mogą być zatem zajęte pod drogę dojazdową do gruntów rolnych (por. art. 17 ust. 2 uScal – w brzmieniu obowiązującym od 16 października 2013 roku) i stanowić w ten sposób dostęp do nieruchomości różnych uczestników scalenia.

Dostęp do swoich nieruchomości uczestnicy scalenia uzyskują nie tylko dzięki przeznaczeniu na ten cel części swoich działek, ale także działek innych uczestników scalenia. Utworzona w ten sposób droga służy z pewnością poprawie struktury obszarowej i zapewnia większą funkcjonalność gruntów, do których ta działka drogowa prowadzi.

Takie działanie jest racjonalne i wpisuje się jak najbardziej w aksjologię postępowania scaleniowego. Trzeba przy tym wskazać, że jakkolwiek rozstrzygnięcie organów prowadzących postępowanie scaleniowe ma niewątpliwie charakter uznaniowy również i w zakresie ustanawiania dróg dojazdowych, to jednakże nie mogą one przybierać charakteru dowolnego i muszą poruszać się w granicach wyznaczonych przez ustawę.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 uScal grunty niezbędne na cele miejscowej użyteczności publicznej, pod ulice i drogi publiczne oraz na wykonanie i utrzymanie albo przewidziane do takiego wykonania i utrzymania urządzeń wodnych stanowiących własność Skarbu Państwa wydziela się z gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub gminy.

Przy czym stosownie do art. 17 ust. 2 uScal jeżeli na terenie objętym scaleniem nie ma gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i gruntów gminy, grunty pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych lub leśnych wydziela się z gruntów uczestników scalenia, a każdemu z nich zmniejsza się przysługujący mu obszar gruntów o część, której wartość szacunkowa odpowiada stosunkowi wartości szacunkowej gruntów przeznaczonych na wymieniony cel do wartości wszystkich scalanych gruntów. W takim przypadku uczestnikom scalenia, przysługują dopłaty, które uiszcza gmina (art. 17 ust. 2a uScal)

Grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi przechodzą na własność gminy (art. 17 ust. 3 uScal).

Jak wynika z przytoczonych powyżej norm, grunty pod ulice i drogi publiczne wydziela się w pierwszej kolejności z gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub gminy, a jeśli takich gruntów nie ma wówczas wydziela się z gruntów uczestników scalenia.

Powyższa reguła dotyczy zarówno ulic jak i dróg publicznych. Wprowadzone rozróżnienie między ulicą a drogą publiczną, nakazuje przyjmować, że ulica oznacza drogę, która nie jest drogą publiczną. Dodatkowo w art. 17 ust. 2 uScal dookreślono, że chodzi drogi dojazdowe do gruntów rolnych lub leśnych. Grunty wydzielone pod drogi publiczne jak i ulice (drogi wewnętrzne, które nie są drogami publicznymi) – jak wynika z brzmienia art. 17 ust. 3 uScal) przechodzą na własność gminy, która uiszcza dopłaty uczestnikom scalenia (art. 17 ust. 2a uScal).

Regułą zatem, jak wynika z przytoczonych przepisów, jest w przypadku wydzielenia dróg, w tym dróg dojazdowych do gruntów rolnych lub leśnych ma być przejęcie przez gminę ich własności.

Celem wyznaczenia dróg dojazdowych, w tym do gruntów rolnych lub leśnych jest dążenie do poprawienia warunków korzystania z poszczególnych nieruchomości i zapewnienia w ten sposób swobodnego do nich (tych nieruchomości) dostępu, przez co dochodzi o stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie poprzez dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg (por. art. 1 uScal).

Niezależnie można wskazać, że dzięki wyznaczeniu dróg (przy czym chodzi tutaj zarówno o drogi publiczne jak i drogi wewnętrzne), które przechodzą na własność gminy (por. art. 17 ust. 3 uScal), dochodzi, co nie jest bez znaczenia na gruncie niniejszej sprawy, do zapewnienia dojazdu do wielu nieruchomości (gruntów rolnych). Zapewniony w ten sposób dostęp do nieruchomości jest gwarantowany w zasadzie dla wszystkich uczestników scalenia (ze względu na publiczną – gminną własność drogi), a w szczególności właścicieli gruntów rolnych znajdujących się przy tej drodze, co zapewnia im swobodny i nieskrępowany dostęp do ich nieruchomości.

Powyższe spostrzeżenie o tyle jest ważkie, w świetle realiów przedmiotowej sprawy, że jak wynika z akt sprawy (co potwierdzają chociażby znajdujące się w aktach sprawy pisma Geodety projektanta urządzeniowo – rolnego S. T. – por. np. wiadomość mailowa z dnia 24 lipca 2017 roku – k. 614 a.a. Tom II) w obszarze wyznaczonej działki drogowej nr [...] istnieje konflikt pomiędzy właścicielami poszczególnych działek, graniczących z wyznaczoną działką drogową nr [...].

Wyznaczona działka drogowa (nr [...]) z perspektywy wyłącznie jej przebiegu (abstrahując od kwestii własnościowych) zapewnia dostęp do drogi publicznej wszystkim nieruchomościom, do których ta działka drogowa dochodzi, czy też nieruchomości, z którymi graniczy.

Co więcej nieruchomość ta (dz. nr [...]) – jak już wskazano powyżej – ma poziomy przebieg, ustalony w kierunku wschód – zachód i łączy ze sobą dwie drogi publiczne, a to działkę drogową nr [...] (numeracja po scaleniu, której właścicielem jest Powiat T.i Powiatowy Zarząd Dróg – por. jedn. rej. Nr [...]; lp. [...] załącznika nr [...] 2 do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku – k. 534 a.a Tom II) oraz działkę drogową nr [...] (numeracja po scaleniu, której właścicielem jest Gmina L. Drogi Gminne – por. jedn. rej. 14; lp. 8 załącznika nr 2 do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku – k. 521 a.a. Tom II).

Tym samym jej rola jest daleko większa niż tylko zapewnienie dojazdu do gruntów rolnych.

Już tylko z tej perspektywy oraz w świetle przytoczonych regulacji art. 17 uScal organ przede wszystkim powinien rozważyć, czy taki sposób wyznaczenia drogi, który łączy dwie drogi publicznej nie uzasadnia przejścia jej na własność gminy na warunkach wynikających z art. 17 uScal.

Podkreślić trzeba, że stosownie do art. 17 ust. 3 uScal na własność gminy przechodzą grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi.

Analiza przebiegu działki drogowej (nr [...]), która łączy dwie drogi publiczne, a przy tym zapewnia, względnie może zapewniać powszechny i nieskrępowany dostęp do licznych nieruchomości, pozwala zakwalifikować ją jako działkę, która ma istotne znaczenie z punktu widzenia miejscowej użyteczności publicznej. Podkreślić trzeba, że z perspektywy art. 17 ust. 3 uScal oraz art. 17 ust. 1 uScal "ulice i drogi publiczne" nie ograniczają się jedynie do dróg publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 1693 ze zm.).

Stosownie do zapisów art. 17 ust. 3 uScal "grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi przechodzą na własność gminy". Grunty "przechodzą", a nie "mogą przejść". Przechodzą jednak tylko takie, które służą "celom miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi". Z brzmienia przepisu, w ocenie sądu, nie wynika, że każda wydzielona w ramach scalenia działka drogowa przechodzi na własność gminy, lecz tylko taka, która służy "miejscowej użyteczności publicznej".

Ostateczne ustalenie jednak przez organ, czy konkretna działka drogowa, służy "miejscowej użyteczności publicznej" i w konsekwencji powinna przejść na własność gminy na zasadzie art. 17 ust. 3 uScal, czy wręcz przeciwnie i określona działka nie służy takiej użyteczności i nie ma podstaw, aby działka taka przeszła na własność gminy, powinno następować po uprzednim przeanalizowaniu danej sytuacji i okoliczności, które wiążą się z określoną działką, takich jak na przykład powiązanie z innymi istniejącymi już drogami publicznymi.

W tym zakresie jednak organ nie poczynił żadnych rozważań. Nie przeanalizował należycie uwarunkowań wiążących się z wyznaczoną drogą, ani też nie ocenił jej znaczenia z perspektywy miejscowej użyteczności publicznej.

Brak jakiejkolwiek analizy organu w tym zakresie, jak i w ogóle brak szerszego spojrzenia w uzasadnieniu do wydanej decyzji na kwestie związane z kształtem systemu komunikacji lub przynajmniej przebiegiem w określonych obszarach dróg publicznych i ulic (por. art. 17 ust. 1 i ust. 3 uScal) w obszarze scalenia, który mógłby wpływać na tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania, stanowi o pominięciu istotnego aspektu, z którym nierozerwalnie wiąże się postępowanie scaleniowe.

Trafne jest przy tym stanowisko skarżącej, że to na organie spoczywa obowiązek takiego ukształtowania struktury obszarowej, która byłaby racjonalna z punktu widzenia uczestników i jednocześnie uwzględniała cele postępowania scaleniowego. Brak zgodnego wniosku uczestników scalenia, co do określonego kierunku rozstrzygnięcia nie powinien przy tym stać na przeszkodzie w przyjęciu uzasadnionych rozwiązań przewidzianych w projekcie scalenia.

Jeżeli zatem przyjąć, iż wydzielenie działki nr [...] z perspektywy postępowania scaleniowego było niezbędne, to – jak słusznie podnosi skarżąca – niezrozumiałym pozostaje wyłączenie jej z kręgu osób, którym działka ta została przyznana. Podzielić także należy stanowisko skarżącej, że ekwiwalentu z tytułu pomniejszenia działki nr [...], której przed scaleniem współwłaścicielką była skarżąca, nie stanowi ustanowienie przez jednego ze współwłaścicieli nowej działki nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...] i 888 (numeracja przed scaleniem) nieodpłatnej służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu po działkach nr [...] oraz [...].

Organ powinien w ramach postępowania scaleniowego w miarę możliwości ukształtować strukturę gruntów w taki sposób, aby poprawione została warunki gospodarowania i aby nie było konieczne ustanawianie dalszych służebności drogowych, których potencjalną możliwość czy zasadność widzi organ już na etapie scalenia. Podkreślić trzeba, że wszelkie usprawnienia czy tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania powinno nastąpić w ramach postępowania scaleniowego.

Słuszne jest również stanowisko skarżącej, że nie jest trafne stanowisko organu, iż skoro skarżący nie zostali wskazani w zgodnych wnioskach dotyczących ustanowienia współwłasności działki nr [...], to wobec tego nie mogli oni zostać uwzględnieni przez organ jako jej współwłaściciele. W takiej sytuacji organ powinien podjąć koniecznie i niezbędne czynności mające na celu z jednej strony wyjaśnienie powodów, dla których – w tym przypadku skarżąca – nie złożyła takiego wniosku, co mogło nastąpić chociażby z powodu przeoczenia, a z drugiej do takiego ukształtowania struktury obszarowej, aby bezzasadnie nie pozbawiać żadnej z działek dostępu do drogi.

W kontekście podniesionych zarzutów skargi należy odnieść się jeszcze do kwestii przyznania w ramach postępowania scaleniowego działki drogowej nr [...] na współwłasność jednakże jedynie niektórym tylko właścicielom, z których nieruchomości działka ta (nr [...]) została wydzielona i co również nie mniej istotne, których nieruchomości są, będą lub mogą być obsługiwane przez ową działkę drogową zapewniając tym nieruchomościom dostęp do drogi publicznej.

Co istotne to okoliczność, że z tego grona, z niezrozumiałych względów wykluczono skarżącą. Nieprzyznanie jej udziału we współwłasności wskazanej nieruchomości drogowej, pomimo że nieruchomość ta została wydzielona z jej działki, a przede wszystkim, że ta nieruchomość (dz. nr [...]) może zapewniać skarżącej swobodny dostęp do jej nieruchomości z drogi publicznej, stanowi naruszenie swobody podejmowania decyzji przez organ, który nie wskazał na jakiekolwiek obiektywne okoliczności, ze względu na które odmówił przyznania takiego udziału we wskazanej nieruchomości drogowej skarżącej.

Nie budzi przy tym najmniejszej wątpliwości, że organ miał pełną świadomość nieprzyznania tego udziału skarżącej, albowiem okoliczność ta była przez nią zgłaszana. Pomimo to jednak organ uznał, że sprawa dostępu do drogi publicznej przez skarżącą jest zapewniona dzięki służebności, która została ustalona w toku postępowania.

Wadliwość rozstrzygnięcia w tym zakresie jest o tyle istotna, że organ miał również świadomość daleko posuniętego konfliktu między właścicielami gruntów w tym obszarze.

W takiej sytuacji, kierując się celami ustawy (por. art. 1 uScal), wyznaczając działkę drogową łączącą dwie drogi publiczne przy jednoczesnej świadomości istnienia dużego konfliktu sąsiedzkiego, organ powinien w szczególny rozważyć zasadny kierunek postępowania i podjąć takie działania i rozstrzygnięcia, które zapewnią tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie.

O takich jednak trudno mówić, kiedy organ ustanawiając współwłasność nieruchomości drogowej czyni to w taki sposób, że pomija jednego z uczestników postępowania (skarżącą), którego nieruchomość bezpośrednio przylega do utworzonej działki drogowej a ponadto nieruchomość drogowa została utworzona z części nieruchomości skarżącej.

Co więcej wykaz zmian (załącznik nr [...] do decyzji) ukazujących z jakich działek powstała nieruchomość drogowa nr [...] – jak to już szczegółowo wyjaśniono powyżej – z niezrozumiałych powodów pomija nieruchomość skarżącej pomimo, że również część jej nieruchomości pozwoliła na stworzenie działki nr [...].

Kształtowanie przez organ struktury układu działek ewidencyjnych w ramach scalenia oraz związanej z tym struktury własnościowej odbywa się w ramach swobodnego uznania, którego jednak nie można utożsamiać z dowolnością i pełną swobodą w kształtowaniu tej struktury. Podkreślić po raz kolejny trzeba, że celem scalenia jest poprawa struktury obszarowej i tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania.

Nie budzi przy tym najmniejszej wątpliwości, że w procesie scalania gruntów uczestniczy wiele podmiotów, a samo scalenie, które jest przecież zabiegiem zbiorowego urządzenia gruntów objętych projektem scalenia, nie może spełniać wszystkich oczekiwania uczestników scalenia, albowiem niejednokrotnie wykluczają się one wzajemnie. To właśnie uzasadnia pewną swobodę organów właściwych w sprawie scalenia (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2881/14).

Kształtowanie jednak struktury obszarowej powstałej w wyniku scalenia nie może jednak odbywać w sposób dowolny i z jednostronnym naruszeniem praw interesów jednego z uczestników scalenia, w sytuacji gdy jest możliwe zapewnienie ochrony i uwzględnienie w ramach scalenia także potrzeb oraz interesów tego uczestnika.

Takie ukształtowanie struktury własnościowej działki nr [...], bez należytego, wymaganego w realiach niniejszej sprawy, uzasadnienia z jednoczesnym całkowitym pominięciem nieruchomości skarżącej w zestawieniu wykazu zmian gruntowych (por. załącznik nr 2 do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku), stanowi przekroczenie przyznanej przez ustawę organom swobody w kształtowaniu struktury działek oraz ich stanu własnościowego w wyniku przeprowadzonego scalenia. Aktualne w tym zakresie również pozostają poczynione powyżej uwago dotyczące naruszenia art. 17 uScal.

Na marginesie jedynie trzeba jednoznacznie wskazać, że nieuprawnione jest poszukiwanie, czy odnoszenie się przez organ do ustanowionych w toku postępowania scaleniowego służebności gruntowej między uczestnikami scalenia jako formy zapewnienia uczestnikowi dostępu do swojej nieruchomości. Zapewnienie dostępu nieruchomości powinno nastąpić w przede wszystkim w ramach postępowania scaleniowego, bez odwoływania się do ewentualnie istniejących służebności gruntowych. Celem postępowania scaleniowego jest bowiem – w miarę możliwości – znoszenie służebności a nie ich tworzenie (por. art. 19 uScal). Natomiast żadnego uzasadnienia nie znajduje tworzenie służebności dla zapewnienia dostępu do nieruchomości, do której bezpośrednio dochodzi wyznaczona w ramach postępowania scaleniowego działka drogowa.

W świetle jeszcze wyznaczania w ramach postępowania scaleniowego działek pod drogi warto zwrócić uwagę, że np. działka nr [...] (nr 1581po scaleniu; nr jedn. rej. 17, lp. 10 załącznika nr [...] do decyzji Starosty z dnia 28 kwietnia 2022 roku) stanowi własność Gminy L. G., co być może wynika z tego, że w ocenie organu działka ta (nr [...]) charakteryzuje się takimi cechami, które pozwalają na przypisanie jej celów "miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi". Analiza jednak obszaru w jakim została ona (to jest dz. nr [...]) utworzona i bezpośrednie sąsiedztwo z istniejącym jeszcze przed scaleniem skrzyżowaniem innych dróg i zestawienie tych warunków z sytuacją obszarową działki nr [...] pozwala na zauważenie, że postępowanie organów w zakresie rozplanowania i kształtowania dróg oraz przyznania ich na własność gminie nie jest konsekwentne.

Niezależnie i już tylko na marginesie należy wskazać, że przedłożona przez organ dokumentacja jest wybiórcza i nie odzwierciedla treści wszystkich podjętych czynności i wytworzonych w toku postępowania dokumentów. Przykładowo w aktach znajdują się wyłącznie pojedyncze karty uczestników scalenia (np. karta uczestnika scalenia nr [...] – k. 294 a.a, karta uczestnika scalenia nr [...] – k. 329 a.a.), podczas gdy jak wynika chociażby z treści korespondencji wymienianej w toku postępowania karty uczestników scalenia obejmują 3 tomy, a uzupełnione karty obejmują 4 tomy (por. pismo Kierownika Zespołu B. N. z [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w K. z dnia 28 marca 2018 roku zawierające spis dokumentacji operatu technicznego; k. 230-231 a.a. Tom I oraz pismo Geodety projektanta urządzeniowo – rolnego S. T. z [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w K. z dnia 28 marca 2018 roku; k. 23a a.a. Tom I).

Akta nie zawierają ponadto projektu scalenia, do którego wnoszone były zastrzeżenia przez uczestników scalenia, w trybie art. 24 uScal.

Brakuje także opinii komisji dotyczącej wniesionych zastrzeżeń (art. 24 ust. 2 uScal) jak i nie ma również protokołu jej posiedzenia, które zostało zwołane na 31 maja 2017 roku (por. np. k. 193).

Co szczególne to jednak okoliczność, że pomimo wskazanej powyżej niekompletności akt, to zachowana jest jednak ciągłość numeracji kart przekazanych akt postępowania administracyjnego, co sprawia wrażenie ich kompletności i zupełności.

Reasumując powyższe należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przede wszystkim decyzja została wydana w oparciu o nieaktualny stan prawny. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji, ale i również z podejmowanych szczegółowych rozstrzygnięć dotyczących ustalenia dla uczestników scalenia ekwiwalentów za dotychczas posiadane grunty organ opierał się na nieaktulanym już brzmieniu art. 8 uScal, to jest sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 roku o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. poz. 1157), której regulacje na mocy art. 3 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 roku mają już zastosowanie do postępowania i decyzji będącej przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu.

Ponadto wadliwy jest zawarty w załączniku nr 2 do zaskarżonej decyzji Starosty – wykaz zmian ewidencyjnych, będący opracowaniem stanu przed scaleniem i po scaleniu. Wykaz zmian ewidencyjnych, który obejmuje również ustaloną wartość szacunkową każdej jednostki rejestrowej, nie odzwierciedla rzeczywistego stanu faktycznego. Nie ujęto w nim wszystkich podziałów działek, a także nie ustalono ekwiwalentów dla wszystkich podziałów. Same ekwiwalenty zostały natomiast ustalone w oparciu o nieaktualny stan prawny. Powyższe uchybienie nie sprowadza się tylko do samej formalnej wadliwości załącznika, ale stanowi także o orzekaniu przez organ w oparciu o wadliwie ustalone okoliczności faktyczne.

Postępowanie scaleniowe jest jednym postępowaniem administracyjnym i w przypadku projektu scalenia gruntów dokonywanie nawet pojedynczych zmian w już sporządzonym projekcie pociąga za sobą daleko idące dalsze zmiany, w pozostałej części scalenia chociażby na poziomie wyliczania ekwiwalentów. Decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga jedną sprawę administracyjną, obejmującą krzyżujące się interesy poszczególnych uczestników scalenia. Rozstrzygana początkowo w projekcie scalenia, a następnie w zatwierdzającej go decyzji administracyjnej sytuacja prawna każdego z uczestników scalenia wpływa nierozerwalnie na ukształtowanie sytuacji pozostałych uczestników. To powoduje, że w przypadku zaistnienia tak istotnych uchybień, jak na gruncie niniejszej sprawy, konieczne jest na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy orzeknie o całości sprawy, stosując się do powyższych, wskazanych w uzasadnieniu, uwag, w szczególności do zachowania wynikającej z art. 8 uScal zasady pełnej ekwiwalentności.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. o zwrocie od organu na rzecz skarżącego kwoty 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, uiszczonej przez skarżącego jako wpis od skargi. Ponadto na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt. 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) orzeczono o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego adwokata w wysokości 480 zł oraz kosztów uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.