Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 943/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, I. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko- Własnościowej w R. Z. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S., decyzją z dnia 15 maja 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256), art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2005 r., nr 167 poz. 1399), art. 62 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80 poz. 717) oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 30 grudnia 2019 r. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w R. od decyzji Burmistrza Miasta R. , znak [...], z dnia 17 grudnia 2019 r., ustalającej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego "budowa budynku usługowego (usługi gastronomiczne) wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym i infrastrukturą techniczną (przyłącza gazowe, wodociągowe, kanalizacji sanitarnej, mury oporowe)" w R. przy ul. [...], na działce ewidencyjnej nr [...] – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Burmistrz [...], decyzją z dnia 17 grudnia 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B. K. ustalił warunki zabudowy dla zmierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku usługowego (usługi gastronomiczne) wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym i infrastrukturą techniczną (przyłącza gazowe, wodociągowe, kanalizacji sanitarnej, mury oporowe)" w R. przy ul. [...], na działce ewidencyjnej nr [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym przeprowadzono postępowanie na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w oparciu o rozporządzenia wykonawcze do ustawy. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przez uprawnionego urbanistę. Przedmiotowa inwestycja nie jest wyszczególniona w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Na podstawie analizy przeprowadzonej w oparciu o art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalono, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy: istnienia zabudowy na działkach sąsiednich umożliwiającej określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia terenu, braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, zgodności z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w oparciu o Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – ustalono wymagania dotyczące nowej zabudowy na podstawie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren objęty przedmiotowym wnioskiem nie jest wyznaczony do obowiązkowego sporządzenia planu. Teren inwestycji nie leży na terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych. Teren nie jest położony w obszarach ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków lub ochrony dóbr kultury współczesnej jak również w rejonach wyłączonych z wszelkiej zabudowy ze względów krajobrazowo-przyrodniczych. Teren zlokalizowany jest poza strefą obszarów przywodnych. W studium brak jest określenia terenów osuwiskowych. Zgodnie ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych brak wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, działka objęta wnioskiem posiada użytek PslV i RIVb. Treść projektu decyzji zgodnie z kompetencjami wynikającymi z przepisów odrębnych uzgodnił: 1) Starosta [...] (w zakresie ochrony gruntów rolnych) - uzgodnienie projektu decyzji w związku z niezajęciem stanowiska w ustawowym terminie od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, 2) Starosta [...] (w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych) - uzgodnienie projektu decyzji w związku z niezajęciem stanowiska w ustawowym terminie od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, 3) Starosta [...] (w zakresie złóż kopalin i wód podziemnych) - uzgodnienie projektu decyzji w związku z niezajęciem stanowiska w ustawowym terminie od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, 4) Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Zarząd Zlewni w K. - uzgodnienie projektu decyzji w związku z niezajęciem stanowiska w ustawowym terminie od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, 5) Minister Zdrowia - postanowienie znak: [...] z dnia 4 września 2019 r., 6) Zespołu Uzgodnień Drogowych Wydziału Geodezji, Mienia Komunalnego i Gospodarki Gruntami znak: [...] z dnia 30 sierpnia 2019 r., 7) Państwowy Inspektor Sanitarny w N. T. opinia nr [...] znak:[...] z dnia 6 września 2019 r., 8) Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. – uzgodnienie projektu decyzji znak: [...] z dnia 28 października 2019 r.; 9) Okręgowy Urząd Górniczy – postanowienie Nr [...] z dnia 12 września 2019 r., 10) [...] Spółka Gazownictwa – uzgodnienie projektu decyzji w związku z niezajęciem stanowiska w ustawowym terminie od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, 11) firma A – uzgodnienie projektu decyzji znak: [...] z dnia 30 października 2019 r. Organ I instancji przytoczył też uwagi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w R. z siedzibą w R. i wyjaśnił, że odnośne kwestie będą rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w R. . Odwołująca się wskazała, że nie uwzględniono w decyzji jej uwag i zastrzeżeń wniesionych na etapie postępowania, w szczególności prośby o zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji po dacie przystąpienia przez Radę Miasta R. do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. Uwagi i zastrzeżenia wniesione w trakcie postępowania są zawarte w piśmie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 5 czerwca 2019 r. Wskazano też na sprzeczne zapisy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt. 2, 3 i 9) w zakresie dostępu do drogi publicznej, w zakresie istniejącego uzbrojenia terenu oraz w zakresie wielkości działki zapewniającej możliwość realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na warunkach określonych w decyzji. W ocenie odwołującej się, podano nieodpowiedni parametr szerokości elewacji frontowej o wartości 13 m, nieuwzględniający wymiarów działki inwestora; podano "niejednoznaczną" wysokość budynku 10,0-12,5 m - odległość krawędzi okapu od poziomu terenu w części przystokowej; nie zapewniono wystarczającej ilości miejsc postojowych w związku z funkcją budynku gastronomicznego (nie mniej niż dwa miejsca postojowe); nie uwzględniono toczącego się postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji spornego punktu granicznego działki [...].

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. wydało opisaną na wstępie decyzję o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że inwestycja nie znajduje się w terenach, dla których istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w świetle ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, art. 38b (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1056), a co za tym idzie nie znajduje się w terenach, gdzie istnieje obowiązek zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Nie może mieć tu zastosowania art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle art. art. 62 ust. 1 tej ustawy zawieszenie postępowania nie jest obligatoryjne, a decyzja co do zawieszenia postępowania należy do prerogatyw organu I instancji. W aktach sprawy znajduje się analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, oznaczona jako załącznik nr 2 do projektu decyzji o warunkach zabudowy, zapewnienia dostaw mediów dla przedmiotowej inwestycji, potwierdzenie ustanowienia służebności przejazdu przez działkę nr [...]. Strona skarżąca podnosząc "sprzeczność" pkt 2, 3 i 9 analizy funkcji nie wykazuje, na czym ta sprzeczność miała by polegać. Dlatego nie jest możliwe odniesienie się do tego zarzutu. Szerokość elewacji fontowej ustala się zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – § 6 ust. 1 – na podstawie "średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%"; zatem przy określaniu szerokości elewacji frontowej budynku nie mogą być brane pod uwagę wymiary działki. Odległości przyszłych obiektów względem jej granic zostaną szczegółowo określone na kolejnym etapie inwestycji, czyli decyzji o pozwoleniu na budowę, w projekcie budowlanym, na podstawie przepisów budowlanych. Wysokość budynku, a dokładnie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego - jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W budownictwie, w szczególności na etapie planistycznym, w decyzji o warunkach zabudowy i w analizie urbanistycznej nie jest możliwe określenie wymiarów budynku w sposób ostry, z absolutną dokładnością. Dlatego ugruntowane orzecznictwo wskazuje, że wymiary budynków na etapie decyzji o warunkach zabudowy określa się jako przedział, możliwie maksymalnie wąski. W tym przypadku określono ten przedział z tolerancją ok. 11%, co zdaniem organu odwoławczego jest wystarczające. W bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajdują się wysokie budynki mieszkalne, wielorodzinne. Przepisy nie określają ilości miejsc postojowych dla samochodów jaka jest wystarczająca w związku z budową jakiegokolwiek budynku. Zatem decyzja co do ustalenia ilości miejsc postojowych dla budynku należy do organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonanej przez uprawnioną osobę. W tym przypadku nie ma podstaw, aby kwestionować ilość miejsc postojowych dla samochodów przyjętą przez organ I instancji. Toczące się postępowanie w sprawie ustalenia spornego punktu granicznego nie ma wpływu na postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy odnosi się bowiem do obszaru, a nie terenu działek ewidencyjnych. Postępowanie organu I instancji w niniejszej sprawie było poprawne, a odwołania nie można uznać za zasadne.

Pismem z dnia 23 czerwca 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia 15 maja 2020 r. złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w R. . Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. : a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz działanie wbrew zasadzie "dobrego sąsiedztwa", b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi skarżąca sformułowała argumentację na poparcie powyższych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy. W niniejszej sprawie organy słusznie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489).

Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Obszar analizowany należy zatem ustalić tak by, o ile to nie kłóci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, wnioskodawca mógł zrealizować inwestycję w żądanym przez niego kształcie. Organ administracji winien w każdym przypadku wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie odbywa się wedle sztywnej zasady, konieczne jest jednak, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum.

W sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie urbanistyczno-architektonicznej, wyjaśniając granice obszaru analizowanego, wskazano, co następuje: "granice obszaru analizowanego obejmują obszar w odległości 60,0 m wokół działki, (szerokość działki od strony drogi wynosi 19,0 m), której dotyczy wniosek a wyznaczone zostały na bazie obszaru j.w. w dostosowaniu do granic działek i w sposób umożliwiający prawidłową ocenę układu urbanistycznego". Tymczasem badanie części graficznej analizy prowadzi do wniosku, że granice obszaru analizowanego wyznaczone są znaczenie szerzej, w odległości przekraczającej w niektórych miejscach 85 m. Rozbieżność między deklaracją zawartą w analizie (jej części tekstowej) a załącznikiem graficznym wymaga tedy wyjaśnienia; granice obszaru analizowanego – zwłaszcza gdyby miały wykraczać poza normatywne minimum – wymagają też uzasadnienia. Kwestia ta prawdopodobnie nie wpłynie jednak na wstępną konkluzję, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Generalnie nie ma też podstaw do kwestionowania tezy, że projektowana funkcja usługowa będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w terenie analizowanym.

Przechodząc do analizy poszczególnych parametrów nowej zabudowy, warto na wstępie zauważyć, że niemal wszystkie zostały ustalone na podstawie reguł wyjątkowych; w zasadzie żaden parametr nie został ustalony wedle reguły podstawowej, wynikającej wprost z rozporządzenia. Oczywiście nie przesądza to a priori o ich wadliwości, ale implikuje potrzebę szczególnie skrupulatnego uzasadnienia przyjętych rozstrzygnięć. W ocenie Sądu, to uzasadnienie ani w decyzji organu I instancji, ani w decyzji organu odwoławczego nie jest wystarczające. Wątpliwości budzą przede wszystkim ustalenia co do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz ustalenia co do parametrów wysokościowych budynku.

W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w analizie wskazano: "Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, ustalono uwzględniając takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (działki sąsiednie), uwzględniając w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne. Ustalono go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Powierzchnia zabudowy budynków mieszkalnych i usługowych to ok. 225 m2. W związku z powyższym średnia powierzchnia zabudowy/średniej powierzchni działek wynosi: 0,22. - przyjęto wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki od 0,40 do 0,50. Przyjęty parametr jest od 0,18 do 0,28 większy od średniego parametru w obszarze analizy, jednakże ze względu na teren objęty wnioskiem oraz charakter i rozmiar inwestycji stwierdza się, iż realizacja inwestycji przy dopuszczonym parametrze nie będzie miała negatywnego wpływu na lokalny ład przestrzenny".

Rozważając prawidłowość ustalenia powyższego parametru, należy zauważyć, że jest on znacznie wyższy od średniej w obszarze analizowanym – wnosi od 0,40 do 0,50 przy średniej 0,22. Co więcej, dopuszczony decyzją jako maksymalny wskaźnik 0,50 w ogóle nie występuje w obszarze analizowanym – najwyższy występujący wskaźnik to 0,48, przy czym występuje on jednostkowo w przypadku ujętych łącznie działek [...], [...], [...] (pozycja pierwsza w zestawieniu tabelarycznym); w przypadku pozostałych działek jest on znacznie niższy. Przyjęte w decyzji rozwiązanie wymagałoby zatem przekonującego, merytorycznego uzasadnienia – a przytoczony fragment analizy go nie stanowi. Fragment ten zwiera jedynie ogólną formułę, która nie jest zrelatywizowana do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy. Niezrozumiałe jest też twierdzenie, że odnośny wskaźnik "ustalono (...) na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego".

Gdy chodzi o parametry wysokościowe budynku w decyzji wskazano: odległość krawędzi okapu od poziomu terenu od 10,0 m do 12,5 m – w części przystokowej; wysokość głównej kalenicy – nie wyznaczono ze względu na projektowany układ połaci dachowej. Średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym wnosi 5,1 m. Jedynym sformułowanym w analizie uzasadnieniem dla przyjęcia parametru wysokościowego stanowiącego ponad dwukrotność wskaźnika średniego jest twierdzenie, że "budynki o podobnych parametrach wstępują w obszarze analizy". W ocenie Sądu, nie jest to uzasadnienie wystarczające. W tym kontekście warto zauważyć, że w obszarze analizowanym znajduje się jeden budynek o wysokości 10 m i jeden budynek o wysokości 12,5 m, przy czym są to budynki o funkcji mieszkalnej. Pozostała zabudowa, w tym zabudowa o funkcji usługowej, jest znacznie niższa. Dodać trzeba, że § 7 ust. 2 rozporządzenia precyzuje sposób mierzenia parametrów wysokościowych budynku, wobec czego zawarte w decyzji odniesienie do "części przystokowej" jest enigmatyczne i pozostaje niejasne.

Parametr szerokości elewacji frontowej również został ustalony w oparciu o regułę wyjątkową (§ 6 ust. 2 rozporządzenia) – jest z kolei znacznie niższy od średniej (wynosi 13 m +/- 20% przy średniej 18,5 m). W tym zakresie również jedynym uzasadnieniem jest twierdzenie, że "budynki o podobnych parametrach wstępują w obszarze analizy". W ocenie Sądu, nie jest to uzasadnienie wystarczające. Nawiązując w tym miejscu do skargi, zaznaczyć należy, że kwestia zachowania przewidzianych przepisami techniczno-budowlanymi odległości budynku od granic działek sąsiednich może być badana dopiero w ewentualnym postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę; nie jest to materia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Zdaniem Sądu, jako co najmniej nieprecyzyjne należy ocenić zawarte w decyzji ustalenia co do dostępu (dojazdu) do działki inwestycyjnej od ul. [...] przez służebność drogową przebiegającą po działce nr [...]. Działka obciążona służebnością – jak zauważono w skardze – nie łączy się bezpośrednio z ulicą [...]. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wyjaśnia, że w grę wchodzi jeszcze droga wewnętrzna (bez nazwy).

Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne tylko w zakresie, w jakim korelują one z powyższymi rozważaniami. W odniesieniu do określenia liczby miejsc postojowych stwierdzić należy, że sama konieczność umieszczenia tego elementu w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest oczywista. Poza tym w decyzji określono jedynie minimalną liczbę miejsc postojowych, z zastrzeżeniem, że "należy zapewnić niezbędną ilość miejsc postojowych w ilości wynikającej z rzeczywistych potrzeb ustalonych na etapie projektu budowlanego". W ocenie Sądu, nie ma podstaw do kwestionowania tego rozwiązania. Zachowanie wymogów z § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie będzie badane na etapie ewentualnego postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, w odniesieniu do inwestycji w kształcie skonkretyzowanym w projekcie budowlanym. Okoliczność podnoszona przez skarżącą w piśmie z dnia 30 października 2020 r. (wszczęcie postępowania przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K.) jako następcza wobec zaskarżonej decyzji nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.

Reasumując, w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, uwzględniając ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, poczyni ustalenia niezbędne do weryfikacji prawidłowości określenia granic obszaru analizowanego oraz parametrów nowej zabudowy, jak również uzasadni rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów prawa procesowego oraz przepisów stanowiących podstawę prawną wydawanej decyzji.

Z wymienionych przyczyn, w oparciu o wskazane przepisy, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.