Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 515/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 12 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. R. i C. G. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] marca 2018r., nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących A. R. i C. G. solidarnie kwotę 1.014,00 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. prowadził od kilku lat postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego ściany oddzielenia pożarowego – szczytowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej położonego na działce o numerze geodezyjnym [...] przy ulicy [...] w B. Bezspornym jest, że ww. budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Prezydenta Miasta B. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014r. Zakończenie budowy zostało zgłoszone w dniu [...] października 2015r. a do zgłoszenia organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu.

Postępowanie prowadzone po raz pierwszy, zostało zakończone decyzją z dnia [...] marca 2017r. o jego umorzeniu, utrzymaną w mocy przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] maja 2017r. W postępowaniu tym bezspornie ustalono, że sporna ścina szczytowa budynku przy ulicy [...] jest usytuowana w odległości około 3 metrów od granicy z działką o numerze [...], należącą do skarżących A. R. i C. G. Ściana została wykonana w technologii BSO z warstwą izolacji termicznej wykonanej ze styropianu grubości 15 cm. Projekt przewidywał umieszczenie w ścianie dwóch otworów doświetlających o odporności EI30, wypełnionych luksferami, lecz w trakcie budowy zostały wykonane w ścianie trzy otwory, w które wstawiono przegrody szklane o odporności ogniowej EI60 tj. okna typu fix firmy D., oznaczone znakiem B i klasą odporności ogniowej EI60, zamontowane z użyciem pianki ognioodpornej. Organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że wprowadzone zmiany nie stanowią istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Jednocześnie w oparciu o wnioski ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, przedstawionej przez inwestorów (N. i A. M.), która stwierdzała, że wprowadzone rozwiązania (docieplenie styropianem grubości 15 cm i trzy przegrody szklane zamontowane w ramach aluminiowych o klasie odporności ogniowej EI60) spełniają wymagania stawiane ścianom oddzielenia pożarowego, organy uznały brak podstaw do prowadzenia postepowania administracyjnego w celu nakazania wykonania robót budowlanych naprawczych i usunięcia nieprawidłowości.

Wyrokiem z dnia 21 września 2017r. sygn. II SA/Bk 485/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę A. R. i C. G. i uchylił decyzje organów obu instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że zakończenie postępowania formalnym jego umorzeniem naruszyło przepis art. 105 ust. 1 K.p.a. albowiem nawet przy uznaniu braku konieczności nałożenia obowiązku robót naprawczych, organ winien wydać – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego – decyzję o odstąpieniu od nałożenia obowiązków. Jednocześnie Sąd stwierdził, że konkluzja organu, oparta na wniosku ekspertyzy, że ściana spełnia wymogi stawiane ścianom oddzielenia pożarowego, naruszyła § 232 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Użycie do docieplenia ściany styropianu, będącego materiałem palnym, nie spełnia wymogów z § 232 ust. 1 Rozporządzenia. Sąd podniósł, że kwestia zastosowanego przez inwestora styropianu do docieplenia, przeciwpożarowej ściany szczytowej budynku, była podnoszona od samego początku postępowania. Dlatego obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było odniesienie się do niej nie tylko przez pryzmat sporządzonej opinii biegłego pożarnika ale przede wszystkim w kontekście obowiązujących przepisów prawa, a także z wykorzystaniem wszystkich pozostałych argumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym pochodzących z opinii biegłego sądowego J. J. oraz zaprezentowanych w stanowiskach Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z pism z dnia [...] lutego 2016r. i z dnia [...] lipca 2016r. Dopiero na tej podstawie i w oparciu o poczynienie własnych ustaleń, z uwzględnieniem również treści art. 75 K.p.a., organ mógł dokonać stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd uznał, że organy obu instancji uchyliły się od oceny prawnej zastosowanego rozwiązania technicznego w procesie budowy tj. użycia styropianu zamiast przewidzianej projektem budowalnym wełny, a organy administracji publicznej związane są obowiązującymi przepisami prawa a nie opiniami.

Sąd stwierdził także, że organ nadzoru budowlanego winien był szczegółowo wyjaśnić z jakich przyczyn wprowadzone przez inwestorów odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie wybicia dodatkowego otworu okiennego, potraktował jako nieistotne. Sąd podkreślił, że przepis art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego definiuje przypadki, które nie są istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem Sądu, nie jest jasne, jakie okoliczności skłoniły organy do stwierdzenia, że odstępstwa od projektu są nieistotne w sytuacji, gdy wykonanie okien w ścianie oddzielania pożarowego zwróconej ku granicy działki i znajdującej się w odległości 3 metrów od tej granicy, zawsze zwiększa obszar oddziaływania obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 36a ust. 5a pkt 2 Prawa budowlanego. W stanie faktycznym sprawy ma to tym większe znaczenie, że budynek na sąsiedniej działce stoi bezpośrednio przy granicy działki, a zatem odległość pomiędzy obydwoma budynkami jest mniejsza niż 4 metry. W ocenie sądu, przyjęcie, ze inwestor wykonał samowolnie dodatkowy otwór okienny, skutkować powinno prowadzeniem postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przy czym ewentualne doprowadzenie wykonanych robót do zgodności z przepisami powinno nastąpić z uwzględnieniem § 232 ust. 6 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem Sądu również bez pogłębionej analizy organy uznały za nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego zastąpienie luksferów oknami w ramie aluminiowej. Sąd wskazał na minimalne odległości sytuowania ścian z otworami okiennymi od granicy działki wynikające z § 12 Rozporządzenia i stwierdził, że zachowanie tych odległości służy możliwości nieskrępowanego zabudowania terenu na sąsiedniej działce zgodnie z obowiązującymi przepisami. W tym zakresie – jak stwierdził sąd- mieści się również prawo do poszanowania intymności i spokoju osoby dysponującej tytułem prawnym do sąsiedniej działki budowlanej. Zakaz umieszczania otworów okiennych (konstrukcyjnych) w ścianie budynku, w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy z sąsiednią działką budowlaną oznacza również zakaz umieszczania w takich otworach okien. Powyższe stanowisko wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować i budować w taki sposób, aby zapewnić poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Powyższym zakazem nie jest natomiast objęte użycie przezroczystych kształtek budowlanych w postaci luksferów, które zostały zaprojektowane w projekcie budowlanym ściany szczytowej spornego budynku. Sąd wskazał, ze w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, ze otwory wypełnione luksferami lub cegłą szklaną nie stanowią otworów okiennych, gdyż nie mają cechy jaką musi zapewnić otwór okienny – cechy przezroczystości, a w konsekwencji nie dają możliwości obserwacji terenu na zewnątrz budynku. W konkluzji są stwierdził, że skoro zatwierdzony projekt budowlany przewidywał ścianę z dwoma otworami w postaci luksferów, a inwestor dokonał samowolnej zamiany luksferów na okna, to odstępstwo to jest istotne albowiem w sposób oczywisty narusza § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd nadmienił, ze wprowadzone w trakcie budowy zmiany nie zostały poddane ocenie projektanta i odnotowane przez niego jako zaakceptowane oraz, że inwestor nie uzyskał zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na podstawie art. 9 ust. 1 Rozporządzenia. Sąd stwierdził, że wykładnia art. 9 ust. 1 – 4 Prawa budowlanego przemawia za możliwością wynikającej z przepisu instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych nie tylko na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę ale także w postępowaniu naprawczym i legalizacyjnym.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018r. wystąpił, na podstawie art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego, do Ministra Inwestycji i Rozwoju o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych w zakresie docieplenia ściany oddzielenia pożarowego budynku mieszkalnego N. i A. M. styropianiem tj. materiałem palnym wbrew treści § 232 ust. 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwagi na opinię rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych co do braku zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia takim rozwiązaniem. Minister Inwestycji i Rozwoju pismem z dnia 16 lutego 2018r. stwierdził, że nie ma możliwości uzyskania odstępstw od przepisów techniczno – budowlanych na etapie postępowania naprawczego, gdyż z wnioskiem o zgodę na odstępstwo występuje organ architektoniczno – budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ nadzoru budowlanego włączył też do akt postępowania pisemne stanowisko skarżących w sprawie wniosku o upoważnienie na udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, negatywne wobec wniosku, wraz z dokumentacją dołączoną do tego stanowiska, po czym zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i po odebraniu końcowego stanowiska skarżących wyrażonego pismem z dnia [...] marca 2018r., wydał w dniu [...] marca 2018r. następującą decyzję. Organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 Prawa budowalnego oraz na podstawie § 12ust. 1 i 2 oraz § 232 ust. 6 Rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, orzekł o odstąpieniu od nałożenia na inwestorów N. i A. M. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że postępowanie przeprowadzono w zakresie trzech nieprawidłowości:

1. wykonania dodatkowego (trzeciego) otworu w ścianie oddzielenia pożarowego, co jest odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego,

2.zmiany wypełnienia otworów w ścianie oddzielenia pożarowego z przewidzianych w projekcie pustaków szklanych na wypełnienie przegrodami szklanymi w ramie aluminiowej o odporności ogniowej EI60, co jest odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego,

3. ociepleniu ściany oddzielenie pożarowego w technologii BSO z warstwą izolacji termicznej wykonanej ze styropianu o grubości 15 cm, co jest zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, lecz narusza § 232 ust. 1 warunków technicznych.

Następnie organ nadzoru budowlanego wskazał, że z dniem 1 stycznia 2018r. uległ zmianie stan prawny w zakresie istotnym dla sprawy. Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017r., poz. 2285), zmienione zostało brzmienie §12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, gdzie określenie "otwory okienne i drzwiowe" zostało zastąpione określeniem "okna i drzwi". Definicja "okna" zawarta w aktualnej normie PN-ISO 6707-12008 oznacza, że "okno" jest "konstrukcją do zamykania pionowego otworu w ścianie lub dachu ze spadkiem, która umożliwia dopływ światła i może być wykorzystana do wentylacji". Przegroda szklana w ramie aluminiowej nie jest oknem a zatem jej zastosowanie nie narusza warunków technicznych, co oznacza, że to odstępstwo nie może być obecnie kwalifikowane jako istotne. W konsekwencji nie jest również – w obecnym stanie prawnym – naruszony § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych, gdyż ściana oddzielenia pożarowego jest bez okien i drzwi. Jednocześnie nieotwieralne przegrody szklane w ramie aluminiowej o łącznej powierzchni nie przekraczającej 10 % powierzchni ściany i o klasie odporności ogniowej EI60, są dopuszczalnym "innym przeszkleniem" w rozumieniu § 232 ust. 6 warunków technicznych.

Organ uznał więc, że wykonanie dodatkowego otworu i zmiana wypełnienia otworów nie wypełniają zawartych w art. 36 a ust. 5 i 5a Prawa budowlanego definicji istotnych odstępstw od projektu budowlanego, co oznacza, że te odstępstwa nie są istotne.

Zastosowanie styropianu jako materiału docieplającego ścianę nie jest odstępstwem od projektu budowalnego (było przewidziane nim), ale naruszaniem § 232 ust. 1 warunków technicznych. Jednak okoliczność, że pomimo tego naruszenia, sporna ściana spełnia wymagania stawiane ścianom oddzielenia pożarowego, została wykazana ekspertyzą rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych – E. S. Organ uznał, że powyższa ekspertyza ma szczególną wartość dowodową, gdyż wynika z kompleksowej oceny konkretnego przypadku w kontekście wyliczeń hipotetycznego pożaru oraz została wykonana przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (wyrażone pismami z dnia [...] lutego 2016r. i [...] lipca 2016r.) nie zawierają wyliczeń dla tego konkretnego przypadku, jak i nie podważają ekspertyzy. Tym samym nie mają przymiotu kompleksowych. Wniosków ekspertyzy nie podważa również stanowisko biegłego J. J. wyrażone opinią z dnia [...] listopada 2016r. sporządzoną na potrzeby karnego postępowania przygotowawczego w sprawie przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków przez pracowników PINB PG w B. Na stronie 13 opinii jest bowiem stwierdzenie, że ostateczny wniosek rzeczoznawcy do spraw zabezpieczenia przeciwpożarowego upoważnia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego Powiatu Grodzkiego do uznania za prawidłowe rozwiązania ocieplenia ściany i przyjęcia do użytkowania wzniesionego budynku będącego przedmiotem postępowania.

Odwołanie A. R. i C. G. od tej decyzji nie zostało uwzględnione. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego Powiatu Grodzkiego w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo, w oparciu o właściwe przepisy i z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 21 września 2017r. Organ II instancji podzielił ocenę organu I instancji w zakresie oceny wiarygodności ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych jako dowodu, że sposób ocieplenia ściany szczytowej budynku inwestorów, mimo, że narusza § 232 ust. 1 warunków technicznych, to nie prowadzi do zagrożenia pożarowego. Podzielił również ocenę organu I instancji co do nieistotności odstępstw od projektu budowlanego w zakresie wykonania dodatkowego (trzeciego) otworu okiennego w ścianie budynku oraz wypełnienia wszystkich otworów szklanymi przegrodami w ramie aluminiowej o odporności ogniowej EI 60, przez co otwory okienne nie są oknami w rozumieniu obowiązującego § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych. Nieotwierana przegroda szklana nie jest oknem i może być umieszczona w ścianie bez względu na stopień przezroczystości, gdyż obowiązujące przepisy nie odnoszą się do tej cechy.

W obszernej skardze na tę decyzję ostateczną, wywiedzionej przez A. R. i C. G. podniesione zostały następujące zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego:

1.1. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nienakazanie przeprowadzenia określonych prac zmierzających do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych budynku przy ulicy [...] do stanu zgodnego z prawem;

1.2. § 12 ust. 1 i § 232 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nienakazanie przywrócenia budynku w zabudowie szeregowej przy ulicy [...] do stanu zgodnego z prawem;

2. naruszenia przepisów prawa procesowego:

2.1. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez kwestionowanie i polemikę z wiążącymi organ ustaleniami oraz zapatrywaniami prawnymi prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 485/1, niezastosowanie się do tego wyroku i poczynienie ustaleń stojących w oczywistej sprzeczności z logiką i zdrowym rozsądkiem, w szczególności:

- pominięcie zapatrywań i oceny sądu co do niedopuszczalności zastosowania styropianu do wykonania ściany oddzielenia pożarowego na gruncie obowiązujących przepisów prawa bez uzyskania poprzedniej zgody Ministra Infrastruktury na odstępstwo;

- pominięcie zapatrywań i oceny sądu co do niedopuszczalności wykonania trzech okien w ścianie szczytowej budynku na gruncie obowiązujących przepisów prawa bez uzyskania uprzedniej zgody Ministra Infrastruktury na odstępstwo;

- pominięcie ustaleń sądu co do faktu, ze zastosowane samowolnie trzy wypełnienia otworów w ścianie szczytowej stanowią okna niezależnie od faktu, iż nie są otwierane i nie zapewniają możliwości przewietrzania pomieszczeń.

2.2. art. 7 k.p.a. i 77§ 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady oficjalności postępowania nieprzeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy;

2.3. art. 8 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;

2.4. art. 9 K.p.a. poprzez brak informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

2.5. art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ I instancji kierował się przy załatwieniu sprawy, brak uzasadnienia faktycznego decyzji;

2.6. art. 76§ 1 K.p.a. poprzez niedokonanie przez organ oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. szczególną moc dowodową;

2.7. art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego,

2.8. art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów sformułowanych przez skarżącego oraz pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów zgromadzonych w toku postępowania, nadto poczynienie ustaleń faktycznych sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym bez należytego uzasadnienia, które to naruszenia przejawiały się w:

- ustaleniu, że wykonanie dodatkowych trzech okien dających możliwość penetracji wzrokowej w budynku oddalonym o trzy metry od granicy nieruchomości nie stanowi odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych, pomimo, że jest niedopuszczalne na gruncie § 12 ust. 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- ustaleniu, ze odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego podczas realizacji budynku przy ulicy [...] były odstępstwami nieistotnymi w sytuacji kiedy:

a) zastosowanie styropianu do ocieplenia ściany oddzielenia pożarowego nie spełnia wymagań § 232 ust. 1 warunków technicznych;

b) w dokumentacji budowlanej brak jest niezbędnej kwalifikacji dokonywanych zmian, ich opisów i rysunków;

- uznaniu za wartościową i przydatną w niniejszym postępowaniu opinii E. S. w sytuacji, kiedy pomimo oczywistej i niekwestionowanej przez PINB PG w B. niezgodności wykonania ściany oddzielenia pożarowego z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r., opinia ta nie wskazuje na odstępstwa, a co więcej uznaje odstępstwa za dopuszczalne, przy czym stanowisko E. S. nie jest w żaden sposób uzasadnione;

- ustaleniu, że nikt nie zakwestionował opinii E. S. w sytuacji, kiedy sam organ I instancji stwierdza, że ściana oddzielenia pożarowego nie spełnia wymogów obowiązującego prawa, nadto jednoznacznie negatywne jest w tym zakresie stanowisko Państwowej Straży Pożarnej, a sami skarżący od dwóch lat wskazują na oczywiste niezgodności;

- ustaleniu, że biegły J. J. nie podważa ustaleń i wniosków opinii E. S. w sytuacji, kiedy J. J. jednoznacznie wskazuje, że budynek został wykonane niezgodnie z obowiązującymi przepisami, natomiast z uwagi na zlecone mu przez Prokuraturę Rejonową w B. czynności w ogóle nie odnosi się do ustaleń i wniosków opinii E. S.;

- zupełnym pominięciu stanowiska Państwowej Straży Pożarnej odnośnie nieprawidłowości dotyczących wykonania ściany oddzielenia pożarowego budynku w zabudowie szeregowej przy ulicy [...];

- zaniechaniu dopuszczenia dowodu z opinii biegłych z zakresu budownictwa i pożarnictwa w sytuacji, kiedy opinia E. S. jest całkowicie sprzeczna z pozostałym materiałem dowodowym sprawy i jako taka nieprzydatna do czynienia stanowczych ustaleń, nadto druga znajdująca się w aktach opinia sporządzona przez J. J. nie odnosi się do wielu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności z uwagi na jej zakres zlecony przez Prokuraturę Rejonową w B.;

- zaniechaniu przesłuchania E. S. i M. C. w sytuacji kiedy szereg sprzeczności w opinii oraz wątpliwości co do zmian projektowych wymagały szczegółowego wyjaśnienia.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zalecenie wydania decyzji nakazującej obowiązek doprowadzenia ściany oddzielenia pożarowego budynku przy ulicy [...] do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa poprzez:

- wykonanie ściany oddzielenia pożarowego z materiałów niepalnych uwzględnieniem § 232 ust. 1 warunków technicznych

- likwidację trzech samowolnie wykonanych okiem znajdujących się w ścianie oraz drewnianej wiaty znajdującej się w strefie zagrożenia pożarowego.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Punktem wyjściowym dla obecnie wyrażanej przez Sąd oceny prawnej zaskarżonej decyzji, jest brzmienie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, statuującego związanie organów administracji i kolejnego sądu, oceną prawną sprawy wyrażoną w poprzednim wyroku sądu administracyjnego. W świetle tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Regulacja powyższa, mająca charakter bezwzględnie obowiązujący, oznacza, że ani organ administracji, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględniać oceny prawnej i wskazań wyrażonych we wcześniejszym orzeczeniu sądu. Innymi słowami, ani organ ani sąd, nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej sprawy, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane tej ocenie prawej się podporządkować. Związanie oceną prawną sprawy dokonaną przez sąd, nie jest równoznaczne związaniu ustaleniami faktycznymi sądu, poprzedzającymi wyrażoną ocenę prawną (argumentum a contrario)

W wyroku z dnia 21 września 2017r. o sygn. II SA/Bk 485/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku bezwzględnie związał organ nadzoru budowlanego (i w konsekwencji wiąże skład sądu obecnie orzekającego), oceną prawną odnoszącą się do trzech kwestii:

1) przesądzenia co do trybu procedowania poprzez wskazanie procedury naprawczej z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jako właściwej dla oceny sprawy z uwagi na fakt, że sporne roboty budowlane zostały zrealizowane na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] września 2014r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce ewidencyjnej [...] przy ulicy [...] w B.;

2) przesądzenia co do niemożności formalnego umorzenia postępowania i konieczności merytorycznego odniesienia się do potrzeby nałożenia obowiązku wykonania czynności naprawczych;

3) przesądzenia istotności odstępstw od projektu budowalnego w zakresie wybicia trzeciego otworu okiennego w ścianie szczytowej segmentu mieszkalnego Nr 3 od strony nieruchomości skarżących o numerze geodezyjnym [...] oraz w zakresie wypełnienia trzech otworów okiennych innymi przegrodami szklanymi w miejsce luksferów przewidzianych zatwierdzonym projektem budowlanym.

Wyrazem prawnego przesądzenia tej ostatniej kwestii przez poprzedni skład orzekający sądu administracyjnego, jest zawarte w uzasadnieniu wyroku o sygn. II SA/Bk 485/17 jednoznaczne stwierdzenie, że wykonanie okien w ścianie oddzielenia pożarowego zwróconej ku granicy działki i usytuowanej w odległości 3 metrów od tej granicy, zawsze zwiększa obszar oddziaływania budynku, o jakim to zwiększeniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, jako jednym z koniecznych elementów decydującym o istotności odstępstw od projektu budowlanego, jest mowa w art. 36 a ust. 5 a Prawa budowlanego, a także stwierdzenie, że skoro zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budowę spornej ściany szczytowej z dwoma otworami okiennymi w postaci luksferów, a inwestor dokonał samowolnej zmiany luksferów na okna, to odstępstwo to jest istotne, albowiem w sposób oczywisty narusza § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaprojektowanie wypełnienia luksferami otworów okiennych spornej ściany szczytowej segmentu mieszkalnego Nr 3, od początku było bezsporne.

Skład orzekający nie podzielił stanowiska organów obu instancji, że zmiana brzmienia - z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2018r. - § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegająca na zastąpieniu określenia "otwory okienne i drzwiowe" określeniem "okna i drzwi", jest zmianą przepisów prawa, pozwalającą na odmienną oceną prawną sprawy w aspekcie dopuszczalności zastąpienia zaprojektowanych w spornej ścianie szczytowej luksferów, przezroczystymi przegrodami szklanymi. Twierdzenie bowiem, że zamontowane w spornej ścianie przegrody szklane w otworach okiennych, nie są oknami, jest absurdalne. Przede wszystkim przeczy temu deklaracja producenta zamontowanych przegród szklanych (firmy D. Sp. z o.o.), informująca, że zamontowane przegrody są oknami. Przywołana w uzasadnieniu decyzji przez organ I instancji, definicja okna według normy branżowej, funkcji wentylacyjnej okna nie nadaje przymiotu koniecznego dla zakwalifikowania konstrukcji zamykającej otwór w ścianie czy dachu, jako okna. W świetle tej definicji jedynym koniecznym elementem kwalifikującym daną konstrukcję jako okno, jest umożliwienie dopływu światła. Słusznie skarżący zwracają uwagę, że przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wyraźnie rozróżniają okna otwieralne od nieotwieralnych (vide: zapisy § 38, 106 ust. 2 pkt 2, 147 ust. 2), co również wskazuje, że nieotwieralność przezroczystych przegród szklanych, nie uniemożliwia zaliczenia ich do okien. Ponadto, jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2008r. sygn. II OSK 1544/07 (przytoczonym w uzasadnieniu skargi), zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni językowej, gdy nie ma w tekście aktu prawnego, prawnych definicji legalnych, interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba, że istnieją dostateczne racje przypisania im odmiennego znaczenia, a także, że bez umotywowanych racji nie należy identycznym sformułowaniom w tym samym akcie prawnym nadawać różnych znaczeń. Według Słownika Języka Polskiego PWN, oknem jest:

- otwór w ścianie lub dachu jakiegoś budynku, pomieszczenia, pojazdu itp., umożliwiający oświetlenie i wentylację wnętrza oraz zobaczenie tego, co jest na zewnątrz;

- oprawiona w ramę szyba wypełniająca ten otwór;

- otwór w czymś lub przejrzysta szyba pozwalająca zajrzeć do wnętrza czegoś;

W potocznym zatem rozumieniu pojęcia "okno", niewątpliwie cecha przejrzystości, czyli możliwości penetracji wzrokowej, jest elementem charakterystycznym okna.

W powołanym wyżej wyroku o sygn. II OSK 1544/07, Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że otwory w ścianie budynku wypełnione przezroczystymi przegrodami zapewniającymi dostęp światła dziennego oraz widok, pełnią niewątpliwie taką samą funkcję jak okna, czy też otwory okienne. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest także stanowisko, że przegrody wykonane z luksferów nie są otworami okiennymi ani oknami. Luksfery nie zapewniają bowiem możliwości penetracji wzrokowej i widoku. Luksfery są stosowane do doświetlania pomieszczeń w sytuacji, gdy z uwagi na położenie budynków, nie jest możliwe zastosowane okien. Ściana z luksferami traktowana jest jako ściana pełna (vide: wyrok WSA w Szczecinie sygn. II SA/Sz 210/08 – CBOSA). Taka też pełna ściana szczytowa segmentu mieszalnego nr 3, została zaprojektowana w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, co wyraźnie wynika z treści uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie jest powiedziane, że budynek oznaczony na projekcie zagospodarowania działki nr 3, zlokalizowany jest od strony działki o numerze [...], w odległości 3 metrów ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Taka lokalizacja – jak dalej jest powiedziane w decyzji o pozwoleniu na budowę - spełnia wymagania zapisu § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skoro, jak przyjął teraz sąd, wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego, zmiana brzmienia § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych, nie była zmianą przepisów prawa, usuwającą związanie oceną prawną sprawy dokonaną w wyroku WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 485/17 w odniesieniu do zastąpienia zaprojektowanych luksferów w spornej ścianie szczytowej segmentu mieszkalnego nr 3, przezroczystymi przegrodami szklanymi, a przy tym poprzedni skład orzekający przesądził, że taka zmiana jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, to organ nadzoru budowlanego nie mógł odstąpić od nakazania obowiązku wymiany przezroczystych przegród szklanych, będących oknami, na luksfery.

Zdaniem Sądu, a wbrew twierdzeniem i zarzutom skarżących, nie miało natomiast miejsca związanie organu i kolejnego sądu, oceną prawną co do kwestii zastosowanej termoizolacji spornej ściany szczytowej w postaci styropianu. Z uzasadnienia bowiem wyroku w sprawie II SA/Bk 485/17 wynika, że zalecenia poprzedniego składu orzekającego ukierunkowujące sposób oceny kwestii termoizolacji ściany szczytowej, oparte były na niezgodnym ze stanem rzeczywistym ustaleniu faktycznym, że materiał izolacyjny w postaci styropianu nie był przewidziany do zastosowania w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Tymczasem, jak wynika z treści dopuszczonego na rozprawie przez obecnie orzekający skład sądu, dowodu z akt administracyjnych dołączonych do sprawy NSA o sygn. II OSK 1868/18 (ze skargi kasacyjnej A. R. i C. G. od wyroku WSA w Warszawie VII SA/Wa 1146/17 oddalającego ich skargę na decyzję ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznego pozwolenia na budowę trzech segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej, w tym jednego ze sporną ścianą szczytową tj. decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] września 2014r.), użycie styropianu jako materiału termoizolacyjnego w ścianach zewnętrznych segmentów mieszkalnych, w tym również w spornej ścianie szczytowej trzeciego segmentu mieszkalnego, zostało wprost przewidziane na rysunkach projektu segmentów mieszkalnych, zawartych na kartach 38, 39 i 40 teczki dokumentacji projektowej. Na potrzeby niniejszego postępowania sądowego zostały włączone do akt sądowych sporządzone z urzędu kopie poszczególnych kart nadesłanych do wglądu akt administracyjnych, w tym powołane wyżej kopie kart z rysunkami projektu architektoniczno – budowlanego. Stwierdzenie poprzedniego składu orzekającego, że projekt budowlany przewidywał ocieplenie ścian segmentów mieszkalnych wełną mineralną, było ustaleniem faktu, a nie oceną prawną. Organ nadzoru budowalnego zatem, niezgodnym z rzeczywistością ustaleniem faktycznym poprzedniego składu sądu, nie mógł być związany, gdyż wiążąca dla niego w świetle art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi była wyłącznie ocena prawna sprawy. Również obecny skład sądu, niewłaściwym ustaleniem faktycznym poprzedniego składu orzekającego, nie może być związany. Jednocześnie inny w rzeczywistości stan faktyczny sprawy, niż poprzednio założył sąd, determinuje ocenę prawną sprawy w zakresie dopuszczalności objęcia wymiany materiału termoizolacyjnego, czynnościami naprawczymi, nakładanymi w oparciu o przesądzoną podstawę prawną, jaką jest art. 51 ust. 1 Prawa budowalnego. Zalecenia poprzedniego sądu dotyczące kwestii "naprawienia" sposobu ocieplenia ściany oddzielenia pożarowego, oparte były bowiem na uznaniu, że – poza wypełnieniem okien szkłem przezroczystym w miejsce zaprojektowanych luksferów - również użyty materiał izolacji cieplnej (styropian) był odstępstwem od projektu budowlanego, gdyż ten przewidywał ocieplenie ścian wełną.

Zdaniem obecnego składu orzekającego, obiektywna okoliczność zrealizowania robót budowlanych w zakresie ocieplenia ścian zewnętrznych budynku w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym, jest obecnie przeszkodą prawną dla nałożenia czynności naprawczych w postaci wymiany styropianu na wełnę. Akceptacja styropianu, jako właściwego materiału termoizolacyjnego ścian zewnętrznych wybudowanych segmentów mieszkalnych, w tym spornej ściany oddzielenia pożarowego, nastąpiła w projekcie architektoniczno – budowlanym, który stanowił część projektu budowlanego, nie podlegającą kontroli organu architektoniczno – budowlanego na etapie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji nie mogącą podlegać również kontroli organu nadzoru budowlanego na etapie procedury naprawczej. Zakres kontroli projektu budowlanego (pierwotnego i zamiennego) w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane wyznacza treść art. 35 Prawa budowlanego. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003r., poz. 718), uległo zmianie, z mocą obowiązywania od dnia 11 lipca 2003r., brzmienie art. 35 ustawy Prawo budowlane. Wyżej wymieniona nowelizacja przepisu, wyłączyła możliwość badania zgodności projektu architektoniczno – budowlanego z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami. Sprawdzeniu zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, podlega jedynie projekt zagospodarowania działki lub terenu. Wyłączną odpowiedzialność za projekt architektoniczno – budowlany i przewidziane nim rozwiązania dotyczące formy, konstrukcji obiektu budowlanego oraz rozwiązania techniczne i materiałowe, ponosi projektant. W odniesieniu do projektu architektoniczno – budowlanego, organ architektoniczno – budowlany bada wyłącznie, czy zostało złożone oświadczenie o sporządzeniu projektu budowalnego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Merytoryczna poprawność zatwierdzonego projektu architektoniczno – budowlanego nie może być przedmiotem kontroli w ramach procedury naprawczej albowiem taka kontrola pozostawałaby w sprzeczności z uregulowanymi prawnie zasadami odpowiedzialności projektanta za projekt.

Na marginesie należy jedynie zauważyć, że w ramach pogłębionej oceny dowodów, dokonanej przez organ nadzoru budowalnego po wyroku w sprawie II SA/Bk 485/17, opinia rzeczoznawcy do spraw ochrony przeciwpożarowej S. S., po skonfrontowaniu jej treści z pozostałymi dowodami, została oceniona jako wiarygodny dowód braku realnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia faktem wykorzystania styropianu jako materiału termoizolacyjnego w spornej ścianie zewnętrznej segmentu mieszkalnego nr 3. Rzeczoznawca stwierdził, że pomimo naruszenia § 232 ust. 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, sporna ściana spełnia wymagania stawiane ścianom oddzielenia pożarowego albowiem styropian jest wyrobem samo gasnącym i nie rozprzestrzeniającym ognia. Ocena dowodu, dokonana przez organy po ponownym rozpoznaniu sprawy, jest oceną pełną i nie narusza zasad oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym.

Ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, zatwierdzającego opisany wyżej projekt budowlany, mogłoby stanowić podstawę do wznowienia postępowania naprawczego. Póki co, do uchylenia pozwolenia na budowę ani do stwierdzenia jego nieważności nie doszło.

Mając powyższe na uwadze, obecnie orzekający skład sądu, uznał za uzasadnione stanem faktycznym i prawnym sprawy, przesądzenie konieczności wymiany zamontowanych w spornej ścianie szczytowej segmentu mieszalnego nr 3, okien na luksfery albowiem ten zakres czynności naprawczych, doprowadzi do zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym, w tym z projektem zagospodarowania terenu inwestycji tj. elementem projektu budowlanego podlegającym kontroli zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi. Nie jest natomiast możliwe w ramach procedury naprawczej, nałożenie obowiązku wymiany styropianu na wełnę mineralną, albowiem użycie styropianu jako materiału termoizolacyjnego zostało wprost przewidziane w projekcie architektoniczno – budowlanym a rozwiązania nim przyjęte nie mogły być kwestionowane przez organ architektoniczno – budowlany na etapie udzielania pozwolenia na budowę i nie mogą, jak przyjął sąd, być podważane na etapie procedury naprawczej.

Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie skład orzekający uznał, że zważywszy na okoliczności sprawy, nie jest konieczne formułowanie związania oceną prawną sprawy w sposób przewidziany art. 145 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. w sentencji wyroku. Nie można bowiem na datę obecnego orzekania stwierdzić z dużym prawdopodobieństwem, że w ponownym postępowaniu administracyjnym, obecne oceny i zalecenia sądu, nie zostaną w należytym stopniu uwzględnione przez organy prowadzące postępowanie. Organy nadzoru budowlanego obu instancji odmowę nałożenia obowiązku wymiany okien na luksfery uzasadniły zmianą stanu prawnego, którą to zmianę stanu prawnego dopiero obecny sąd uznał jako taką, która nie niweczy związania organów oceną prawną poprzedniego składu orzekającego. Nie można w świetle zaprezentowanej przez organy argumentacji (zwłaszcza pełnej w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej), twierdzić, że organy nadzoru budowlanego zignorowały poprzednie zalecenia sądu. Nie mając zatem do czynienia z celowym ignorowaniem dotychczasowej oceny prawnej sprawy dokonanej przez sąd, nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy formułowanie sentencji wyroku w sposób określony w art. 145 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tym bardziej że wskazanie sposobu załatwienia sprawy w sentencji wyroku dotyczyłoby jedynie części robót budowlanych, będących przedmiotem sprawy.

Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenia o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżących poniesionych przez nich kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania złożyły się: wpis od skargi w wysokości 500 złotych, koszty zastępstwa procesowego skarżących przed sądem przez adwokata w wysokości 480 złotych oraz poniesiona przez skarżących opłata od czynności udzielenia pełnomocnictwa przez oboje skarżących w wysokości 34 złotych.