Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1288/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. i J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2006/15 w sprawie ze skargi J.J. i J.J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.J. i J.J. solidarnie na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2006/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.P. i J.J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Orzeczeniem z dnia 28 marca 1972 r. nr [...], Prezydium Rady Narodowej Poznania Urzędu Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w Poznaniu przy ulicy [...], ujawnionych w księgach wieczystych prowadzonych przez Państwowe Biuro Notarialne w Poznaniu: [...]

Pismem z dnia 5 października 2011 r. J.P. i J.J. wnieśli wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. W wyniku jego rozpoznania, Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia 10 października 2014 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności opisanego na wstępie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Poznania Urząd Spraw Wewnętrznych a – rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu stanowiska organ centralny wyjaśnił, ze podstawę prawną kwestionowanego orzeczenia z 1972 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1961, Nr 18 , poz. 94), dalej: "ustawa gruntowa z 1958 r." Ponieważ zaś celem wywłaszczenia opisanej na wstępie nieruchomości była budowa piekarni mechanicznej, której lokalizacja wynikała z faktu, iż na terenie dzielnicy Jeżyce nie było dostatecznie dużo piekarń, aby zaspokoić popyt na pieczywo a zatem celem wywłaszczenia było zaspokojenie potrzeb ludności, to tym samym spełniona została w tym przypadku przesłanka z art. 3 ust. 1 ustawy gruntowej z 1958 r. (nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej).

Organ wskazał również, że wnioskodawca wywłaszczenia - Poznańskie Zakłady Przemysłu Piekarskiego Przedsiębiorstwo Państwowe wystąpił pismem z dnia 27 sierpnia 1971 r. znak [...], do R.J. z ofertą nabycia przedmiotowych nieruchomości a zatem spełniony został również warunek określony w art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ( wystąpiono o dobrowolne zbycie nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego) a wobec braku przyjęcia wspomnianej oferty, pismem z dnia 30 grudnia 1971 r. nr [...] wystąpiły do Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego co do gruntu o pow. [...] m. kw z działki [...] o pow. 1989 m. oraz gruntu o powierzchni [...] m. z działki [...] o pow. całkowitej [...] m.kw. Wniosek ten przy tym spełniał przesłanki zawarte w art. 15 ustawy z 1958 r. (warunki formalne, dokumenty).

Dalej podniesiono, że właściwy organ, pismem z dnia 29 lutego 1972 r., zawiadomił właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania ( art. 16 ustawy), a właściciel oświadczył, że nie zgadza się na wywłaszczenie i wnosi o przeprowadzenie rozprawy pod jego nieobecność. Rozprawa taka odbyła się w dniu 20 marca 1972 r. (zgodnie z zawiadomieniem) i brał w niej udział biegły – M.P., który przygotował operaty szacunkowe na potrzeby postępowania ofertowego.

Ustalono także, że odszkodowanie zostało w tym przypadku określone na podstawie art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 1958 r. oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. 1969, Nr 53, poz. 424). Zgodnie zaś z art. 8 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście lub osiedlu a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie. miejskiej okręgu I. Stawki dla gruntu ornego klasy I w strefie wielkomiejskiej wynosiły natomiast [...] zł za 1 m. kw gruntu. Zatem – w ocenie Ministra - odszkodowanie w kwocie [...] zł, przyznane decyzją z dnia 28 marca 1972 r., zostało obliczone prawidłowo.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ podniósł, że ustawa gruntowa z 1958 r. nie wprowadzała obowiązku sporządzenia operatu przez dwóch, odrębnych biegłych a zasadą było, że odszkodowanie było ustalanie na podstawie operatów, sporządzanych przez biegłych, powołanych przez wnioskodawców wywłaszczenia. Korzystanie z tych operatów nie mogło być było przy tym uznane za wypełniające cechy rażącego naruszenia prawa, gdyż biegli ci byli niezależni od wnioskodawców, wybierano ich z listy właściwego urzędu a sporządzana przez nich wycena polegała jedynie na przemnożeniu powierzchni gruntu przez ustaloną stawkę, z obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu.

Przenosząc zatem powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Minister podkreślił, iż w omawianym przypadku wywłaszczona nieruchomość została wyceniona przez biegłego z listy Prezydium Rady Narodowej m. Poznania a zatem przez osobę uprawnioną. Błędne więc było twierdzenie, że posłużenie się taką opinią stanowiło rażące naruszenie prawa, bez jednoczesnego wykazania, że fakt ten mógł mieć wpływ na wysokość ustalonego przez takiego biegłego odszkodowania, tym bardziej, że sposób ustalania odszkodowania na potrzeby wystąpienia z ofertą dobrowolnego zbycia nieruchomości i na potrzeby wywłaszczenia, był taki sam.

Organ wskazał też, że na podstawie wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 września 1960 r. nr [...] ustalenie wartości budynków powinno być dokonane przez 2 biegłych natomiast w przypadku, gdy przedmiotem szacunku były: grunty, ogrodzenia, małe szopy, komórki itp. – tylko przez jednego. Ceny gruntów miały bowiem charakter cen sztywnych a zatem liczba biegłych, sporządzających wycenę wyłącznie dla gruntu, nie miała wpływu na ustalenie należnego odszkodowania.

Co do zaś zarzutu błędności numerów działek, Minister wyjaśnił, że z akt archiwalnych a w szczególności z mapy wywłaszczeniowej z dnia 9 lipca 1971 r. wynikało, iż podział przedmiotowej nieruchomości nastąpił wraz ze zmianą numerów działek. Do wywłaszczenia była przeznaczona tyko jej część o powierzchni [...] m. kw, stanowiąca parcelę nr [...]. Dawnej parceli o nr [...] o powierzchni [...] m. kw odpowiadały zaś działki: nr 2 o pow. [...] m. kw (przeznaczona do wywłaszczenia), działka nr 1 o pow. [...] m. kw oraz działka nr 22 o pow. [...] m. kw. Natomiast dawnej parceli o nr [...] o pow. [...] m. kw odpowiadały działki: nr 4 o pow. [...] m. kw (przeznaczona do wywłaszczenia), nr 3 o pow. [...] m. kw oraz nr 21 o pow. [...] m.kw. Nie istniała zatem niezgodność pomiędzy oznaczeniami działek ujętymi w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i w treści decyzji.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 kwietnia 2015 r. J.P. i J.J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili organowi naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 6 ust. 1 zd. 3 oraz art. 22 ustawy gruntowej z 1958 r.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnił istotę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, podkreślając, że ma ono odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Ponadto podkreślił też, że zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).

Oceniając zatem - w tym kontekście - zaskarżona decyzję, Sąd uznał, że nie zawierała ona wad uzasadniających konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Minister bowiem w sposób wyczerpujący ocenił zebrany materiał dowodowy a następnie dokonał jego oceny pod kątem możliwości wystąpienia przesłanek z art. 156 k.p.a. a konstatacja organu o ich braku była - w ocenie Sądu - prawidłowa.

Sąd stwierdził także, że przyjął - jako własną - ocenę przebiegu postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją w aspekcie istnienia wad orzeczenia, które mogłyby spowodować jego nieważność, gdyż stanowisko organu było w tym zakresie wystarczające i większość argumentów, co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, Sąd w pełni podzielił.

Następnie Sąd wskazał, że z dokumentacji wywłaszczeniowej wynikało, iż celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa piekarni mechanicznej. A niezbędność wywłaszczenia potwierdzona była decyzją o lokalizacji szczegółowej wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury m. Poznania z dnia 27 lutego 1971 r. nr [...], wydanej pod budowę piekarni mechanicznej o wysokiej zdolności produkcyjnej. Konieczność pobudowania piekarni wynikała zaś z potrzeb mieszkańców Poznania, a więc – zdaniem Sądu – została w tym wypadku spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że był to cel w postaci użyteczności publicznej.

Sąd zwrócił też uwagę, że wnioskodawca wywłaszczenia, Poznańskie Zakłady Przemysłu Piekarskiego Przedsiębiorstwo Państwowe, wystąpiły przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego do R.J. – jako właściciela nieruchomości o jej dobrowolne zbycie, co potwierdzało pismo z dnia [...] sierpnia 1971 r. m znak [...]. Skoro zaś nie została wyrażona gotowość zbycia a wprost przeciwnie, właściciel nie zgodził się na wywłaszczenie żądając przeprowadzenia rozprawy, to pismem z dnia 30 grudnia 1971 r. nr [...] wystąpiły do Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego a wniosek spełniał wszystkie, wymienione w art. 16 ustawy z 1958 r., warunki formalne.

W związku z tym – jak wywodził Sąd – właściciel nieruchomości został zawiadomiony o wszczęciu postępowania a następnie przeprowadzono rozprawę z udziałem biegłego, który sporządzał opinię. Wprawdzie istotnie był to biegły powołany przez wnioskodawcę, ale jednocześnie biegły ten był wpisany na listę prowadzoną przez Prezydium Rady Narodowej. Uchybienie zatem polegające na posłużeniu się opinią, sporządzoną na wniosek wnioskodawcy, nie mogło w tym przypadku stanowić przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, gdyż z treści art. 6 ustawy z 1958 r. wynikało, że ustalenie ceny kupna a więc ceny zaproponowanej przez wnioskodawcę wywłaszczenia następowało na podstawie opinii biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Sąd nie podzielił także argumentów strony skarżącej, że przepisy ustawy z 1958 r. nakładały na organ obowiązek powoływania co najmniej 2 biegłych.

Istotnie – jak wywodził Sąd - w art. 6 i 22 ustawy mowa jest wprawdzie o "biegłych" w liczbie mnogiej, ale jednak nie oznacza to obowiązku powoływania co najmniej dwóch biegłych do jednej wyceny. Argumentując zaś tak, jak skarżący, można by dojść do przekonania, że gdyby ustawodawca w tych przepisach zawarł rzeczownik "biegły" – to tylko jeden mógłby sporządzić opinię i jeden mógłby brać udział w rozprawie.

W ocenie Sądu, wykładnia funkcjonalna w/w przepisów prowadziła więc do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było, aby opinie sporządzanie zostały przez biegłych, bez względu na ich liczbę, przy uwzględnieniu przedmiotu wyceny. Generalnie bowiem wywłaszczeniu podlegały grunty zabudowane i niezabudowane i do wyceny gruntu oraz budynków powoływało się biegłych z innej dziedziny (szacowanie nieruchomości i budownictwo) i tak jest do tej pory. W związku z tym, nałożenie na organ obowiązku przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłych oznaczało – w ocenie Sądu - tylko tyle, że w rozprawie mieli brać udział wszyscy biegli, którzy wcześniej sporządzali opinię. Gwarantowało to stronie, która miała prawo brać udział w rozprawie, do bezpośredniego ustosunkowania się do opinii choćby poprzez zadawanie pytań i wyjaśnianie kwestii spornych a z którego to uprawnienia poprzednik prawny skarżących nie skorzystał. Sąd podkreślił w tym miejscu także, iż gdyby zamiarem ustawodawcy było, aby wycenę gruntu sporządzało co najmniej dwóch biegłych, to w art. 22 ustawy z 1958 r. zawarłby przepis, iż (cyt.): "odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii co najmniej 2 biegłych" a tego nie uczynił.

Odnosząc się natomiast do zarzutu podniesionego w skardze, a dotyczącego wadliwie sporządzonego operatu, Sąd wyjaśnił, że podstawę prawną do ustalenia odszkodowania stanowił w omawianej sprawie przepis art. 8 ust 6 pkt 3 ustawy z 1958 r. (w brzmieniu na dzień wydania kwestionowanej decyzji). Zgodnie z jego treścią, odszkodowanie za grunt w mieście lub osiedlu, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgi I.

W sprawie niesporne było, że przedmiotowy grunt był gruntem położonym w mieście i był niezabudowanym. Opinia zaś została sporządzona w dniu 21 października 1970 r. Powołano się w niej na: art. 8 ustawy z 1958 r., rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 maja 1966 r. zmieniające rozporządzenie z dnia 17 lipca 1962 r. w sprawie szczegółowych norm szacunkowych dla budynków na wywłaszczonych gruntach (Dz. U. Nr 18, poz. 113) i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 maja 1966 r. w sprawie określania wysokości odszkodowania na wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz ograniczenie praw własności i na odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 18 poz. 114) oraz zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 53, poz. 424)., które określały stawki gruntu. Wprawdzie – jak zauważył Sąd - zarządzenie to zostało uchylone przez zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1972 r. Nr 39, poz. 217), to jednak cena nie uległa zmianie i wynosiła 3,60 zł za 1 ha.

Poza tym Sąd zaakcentował, że opinie były sporządzanie w 1970 r. kiedy obowiązywało pierwsze z ww zarządzeń i chociaż były one wydane na podstawie art. 5 i 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 71, z 1963 r. Nr 28, poz. 168, z 1968 r. Nr 3, poz. 6 i z 1971 r. Nr 27, poz. 250) a więc odnosiły się do sprzedaży nieruchomości państwowych, to jednak skoro przepisy wykonawcze do art. 8 ustawy z 1958 r. to jest: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1965 r. Szczegółowe normy szacunkowe na wywłaszczanych gruntach i rozporządzenie z dnia 31 stycznia 1961 r. o określaniu wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz.U. Nr 5, poz. 35) nie określały parametrów, o jakich mowa w art.. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 1958 r. a stawki, o jakich mowa w tym przepisie, określały wyżej przywołane zarządzenia Ministra Rolnictwa jako właściwego do spraw gruntów rolnych, to - w ocenie Sądu – w takiej sytuacji, wobec braku przepisów wykonawczych, wydanych na podstawie art. 8 ustawy, określających stawki dla gruntów rolnych, nie można było uznać za rażąco wadliwe zastosowane przez biegłego stawek, odnoszących się do gruntów państwowych. Sąd przypomniał bowiem w tym miejscu, że pod rządami ustawy z 1958 r. nie istniał wolny rynek nieruchomości, tak jak ma to miejsce obecnie. Operaty opierały się na sztywnych stawkach a odszkodowanie nie było wyliczane na podstawie rzeczywistej wartości rynkowej utraconego prawa, ale poprzez pomnożenie stawki z określonej tabeli z powierzchnią gruntu. (por. wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1274/11, Lex nr 1217360). W związku z tym zarówno kwestia ilości biegłych, jak i wyliczone odszkodowanie nie determinowały wysokości ustalonego odszkodowania, o ile oczywiście założenia operatu i podstawa prawna były właściwe.

Odnosząc powyższe do stanu sprawy, Sąd przyjął, że - wbrew twierdzeniom skargi - z opinii biegłego nie wynikało, że stosował on inne niż przywołane wyżej przepisy, w tym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określania wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości zatem ostatecznie podzielił pogląd organu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. i J.P. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz pkt 2 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi mimo, iż argumentacja zaprezentowana przez skarżącego upoważniała Sąd w pełni do stwierdzenia nieważności decyzji /orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z 1972 r./,

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżone decyzje nie noszą charakteru potwierdzającego istnienie w decyzji z 28/03/1972 r. istotnych wad w zakresie sposobu ustalenia wysokości odszkodowania.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r., utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia 10 października 2014 r. – ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie procesowym uczestnik postępowania – [...] wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Została ona oparta na obu podstawach, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym jako zarzut procesowy wskazano na naruszenie jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz pkt 2 p.p.s.a. zaś zarzut materialny oparto wyłącznie na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak z powyższego zatem wynika, tak sformułowane zarzuty nie mogły doprowadzić do rzeczywistej oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku. Odnosząc się bowiem w pierwszej kolejności do zarzutu procesowego, wyjaśnić należy, że wskazane w nim przepisy procedury administracyjnej mają tylko charakter wynikowy a zatem ich zastosowanie zależy od wyniku dokonanej przez sąd wojewódzki kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej. Skoro zatem w niniejszym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 kwietnia 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia 10 października 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Poznania Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 28 marca 1972 r. nr [...], wydana w przedmiocie wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonych w Poznaniu przy ulicy [...], ujawnionych w księgach wieczystych prowadzonych przez Państwowe Biuro Notarialne w Poznaniu: kw nr [...], stanowiących własność R.P., nie naruszała prawa to tym samym nie mógł oprzeć zaskarżonego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ani pkt 2 p.p.s.a. Przepisy te sąd administracyjny może bowiem zastosować jedynie, gdy skargę uwzględnia.

Przechodząc do kwestii materialnoprawnych również należy stwierdzić, że zarzut obrazy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie został właściwie – pod względem formalnym – określony. Brak jest bowiem powiązania w/w przepisu z jakimkolwiek innym przepisem. Zgodnie zaś z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podlega stwierdzeniu nieważności decyzja, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z treści zaś zarzutu kasacyjnego, wniesionego w tej sprawie wynika, że autor skargi kasacyjnej twierdził, iż – wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego i organu – kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja (orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Poznania Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 28 marca 1972 r.) rażąco naruszało prawo. W związku z tym zatem winien powiązać art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z przepisem, który – jego zdaniem – w tym wypadku został rażąco naruszony. Takiego przepisu jednak nie wskazano. Podkreślenia bowiem wymaga, że nawet z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej taki przepis nie wynika. W uzasadnieniu tym wskazano bowiem wprawdzie na art. 8 ust. 9 (cyt.): "ustawy z dnia 12/03/1958 r." nie precyzując jednak tej ustawy ani pod względem jej tytułu a przede wszystkim nie wskazując miejsca jej publikacji. Powyższe ma zaś o tyle istotne w tej sprawie znaczenie, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości była wielokrotnie nowelizowana i nie tylko opublikowano jej kilka tekstów jednolitych, ale w związku z tym dokonano również zmiany numeracji jej przepisów.

W tym miejscu podkreślić zatem należy, że po to - w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej – ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595).

W rozpoznawanej zaś sprawie, wprawdzie skargę kasacyjną należy uznać za dopuszczalną bo podpisał ją adwokat, posiadający pełnomocnictwa skarżących i wymieniono w niej przedstawione wyżej przepisy prawa, ale – jak już wcześniej podniesiono - skarga ta – pod względem formalnym – nie jest prawidłowa bo – de facto - nie umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zaskarżonego wyroku.

Skład orzekający pragnie w tym miejscu również zaakcentować, że z uwagi na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny.

W skardze kasacyjnej należy zatem wskazać konkretny przepis (w tym akt prawny w którym on się znajduje wraz z miejscem publikacji) a naruszenia którego to przepisu – zdaniem autora skargi - dopuścił się Sąd I instancji. Ponadto skarga kasacyjna musi zawierać precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało – w ocenie jej autora - w danym przypadku uchybienie przez zaskarżony wyrok konkretnemu przepisowi, gdyż Sąd Kasacyjny nie może sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się.

Jednocześnie wyjaśnić też trzeba, że biorąc nawet pod uwagę, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powoływał się na uregulowanie zawarte w art. 8 ust. 9 ustawy gruntowej z 1958 r. (nie wskazując jak wyżej zaznaczono miejsca publikacji ustawy) a kwestionowana decyzja była wydana w dniu 28 marca 1972 r. to skład orzekający uznał, że w tym przypadku wszystkie zarzuty merytoryczne winny odnosić się do tej wersji ustawy gruntowej z 1958 r., która obowiązywała w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. Zatem zarzut oparty na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winien być powiązany z art. 8 ust. 9 ustawy, który w dacie orzekania przez organ wywłaszczeniowy obowiązywał. Zgodnie zaś z tekstem ustawy gruntowej z 1958 r. w brzmieniu, który przewidywał tekst jednolity: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, (cyt): "Odszkodowanie za dom jednorodzinny, za dom mieszkalny stanowiący własność spółdzielni mieszkaniowej lub zajmujący nie więcej niż cztery lokale, z których każdy stanowi odrębną własność nieruchomą, a żaden nie zawiera więcej niż 5 izb, albo za budynek przeznaczony do wykonywania w nim przemysłu, rzemiosła lub handlu, powinno odpowiadać kosztom odtworzenia budynku zmniejszonym stosunkowo do stopnia zużycia" Skoro zaś przedmiotowa sprawa dotyczyła nieważności decyzji orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem gruntu niezabudowanego, położonego w mieście, to powyższy przepis nie miał w niej w ogóle zastosowania.

Ponadto wymienione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarządzenia nie zostały w ogóle dokładnie określone (brak miejsca publikacji) a jedno z nich – już co do zasady – odnosiło się tylko do budynków. Tymczasem w tym przypadku – jak wyżej wspomniano przedmiotem wywłaszczenia był grunt niezabudowany.

Wymienienie zaś i to niedokładne (bez wskazania miejsca publikacji) dwóch rozporządzeń Rady Ministrów również nie spełniało wymogów formalnych, przewidzianych dla skargi kasacyjnej, bowiem nie określono w ogóle przepisów tych rozporządzeń, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały w omawianej sprawie rażąco naruszone.

Z tych powodów – z mocy art. 184 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 1 p.p.s.a.