Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 678/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr SKO.4115.344.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 28 lutego 2022 r. nr GOPS 5301.60.2022.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. B. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (organ odwoławczy) z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr SKO.4115.344.2022 utrzymująca w mocy decyzję Wójta

Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

W dniu 31 stycznia 2022 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. M. Do wniosku dołączone zostało orzeczenie z dnia [...] stycznia 2022 r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] znak: [...], zaliczające A. M. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 1, art. 2, art. 3, art. 17, art. 20 ust. 2, ust. 3, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2021 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna – odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto na mocy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ I instancji streścił przebieg postępowania, wskazując, że w jego toku ustalono, iż A. M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności znak: [...], z którego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 81 roku życia. A. M. jest zamężna, jej mąż pobiera emeryturę, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, obecnie jest w trakcie rehabilitacji z powodów ortopedycznych. A. M. ma siedmioro dzieci: córkę Z. P., która złożyła oświadczenie, że nie jest w stanie opiekować się mamą, ponieważ opiekuje się mężem z grupą niepełnosprawności, zaś jej niska emerytura nie wystarcza na opłacenie opiekunki; córkę M. M., która złożyła oświadczenie, że nie może opiekować się mamą, gdyż jest osobą która prowadzi małe gospodarstwo rolne i z tego się utrzymuje, ponadto ma problem z kręgosłupem lędźwiowym i przepuklinę co jest powodem rehabilitacji i kontroli lekarskich, nie posiada środków na opłacenie opiekunki; syna R. M., który złożył oświadczenie, że jest chory, posiada rentę chorobową, nie jest w stanie opiekować się mamą i nie stać go na opłacenie opiekunki; syna M. M., który złożył oświadczenie, że jest ojcem trójki dzieci, z czego najstarszy syn ma orzeczenie i potrzebuje stałej opieki, dzieci są w wieku szkolnym, jest jedynym pracującym członkiem rodziny, nie jest w stanie opłacać opiekunki; córkę J. W., która złożyła oświadczenie, że jest na rencie chorobowej i sama wymaga opieki, nie posiada środków na opłacenie opiekunki; córkę A. W., która złożyła oświadczenie, że posiada grupę niepełnosprawności, mieszka daleko od mamy i nie stać jej na opłacenie opiekunki; córkę D. B. (skarżącą), która zamieszkuje razem z mamą i sprawuje nad nią osobistą opiekę. Skarżąca pomaga mamie we wszystkich czynnościach, tj. robi zakupy, przygotowuje i podaje posiłki, dba o porządek, pierze, zmienia pościel, dba o higienę mamy, pomaga w kąpieli, obcina paznokcie, ponadto towarzyszy podczas wszystkich wizyt lekarskich, wykupuje leki, pomaga w załatwianiu spraw urzędowych. Skarżąca nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu kompensacyjnym. Skarżąca złożyła oświadczenia, że nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką, ponadto jest rolnikiem i od dnia 1 stycznia 2021 r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego i nie pobiera dopłat z ARiMR. Organ I instancji wskazał, że prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego. Stosownie do treści art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Ustawa ta określa kolejność zobowiązanych do alimentacji, w związku z czym, w myśl art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Odnosząc się do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt. K 38/13 dotyczącego art. 17 ust. 1b u.ś.r. organ zwrócił uwagę, że Trybunał orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do u.ś.r. kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże wyrok nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy, nie stanowi również podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Ponadto Trybunał wskazał w uzasadnieniu, że wykonanie wyroku wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowe świadczeń z budżetu państwa, jak również uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Biorąc pod uwagę ustalone okoliczności, organ I instancji stwierdził, że skarżąca nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że nie został potwierdzony fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, ponadto mąż osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez brak uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a ponadto naruszenie art. 7, art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr SKO.4115.344.2022 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego złożone odwołanie nie może zostać uwzględnione. W ocenie organu odwoławczego pogląd organu I instancji co do sposobu wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. - zwłaszcza w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 - nie może być uznany za prawidłowy i tym samym stanowić przeszkody dla przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wyjaśnił, że wyrokiem tym (wszedł on w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r., poz. 1443) Trybunał stwierdził, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Organ wyjaśnił, że identyfikuje się z ukształtowanym na tym tle w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, że skoro na mocy wskazanego wyroku stwierdzona została we wskazanym zakresie niezgodność powyższego przepisu z Konstytucją, to okoliczność ta jako rzutująca na sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych nie może zostać pominięta przy ubieganiu się przez nie o świadczenie pielęgnacyjne. Do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mimo braku spełnienia kryterium wieku powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą sprawowana jest opieka nie jest zatem niezbędne uprzednie dokonanie stosownych zmian ustawodawczych. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Organ podzielił pogląd ukształtowany w doktrynie i orzecznictwie sądowym, że w takim przypadku pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu zawartemu w sentencji orzeczenia Trybunału. Sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, dlatego nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Uzasadnienie nie stanowi bowiem treści rozstrzygnięcia, jak również nie zastępuje go. Zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, dlatego brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Uznanie zatem przez Trybunał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, oznacza, że stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, od dnia 23 października 2014 r., tj. od daty ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, orzeczenie Trybunału weszło w życie i od tej daty okoliczność ta nie może zostać pominięta przy ustalaniu zakresu normatywnego art. 17 ust. 1b u.ś.r. Natomiast niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem Trybunału powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Zdaniem organu odwoławczego przesądzenie powyższych okoliczności nie daje jednocześnie samoistnej podstawy do przyznania świadczenia skarżącej. Osoba wymagająca opieki pozostaje bowiem w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m. in. w art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza zatem przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. W orzecznictwie sądowym niejednokrotnie było już wskazywane, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charaktery żującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 k.r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Okoliczność zaistnienia opieki sprawowanej przez córkę w ramach obowiązku alimentacyjnego nad niepełnosprawną matką, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na małżonku. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. Organ odwoławczy stwierdził, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala przyjąć, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą miałby czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, należy uznać za nieuprawnioną. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Organ podkreślił przy tym, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. W ocenie organu odwoławczego wymóg posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może być zastąpiony innymi dowodami czy ustaleniami organu co do obiektywnych możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka. Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w sposób wyraźny wskazuje, że to od rodzaju orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki zależy, czy osobie sprawującej nad nią opiekę przyznane zostanie świadczenie pielęgnacyjne. Ani organ, ani sąd nie posiada wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby ocenić, czy stan zdrowia danej osoby, zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia jej sprawowanie opieki. Taką ocenę może przedstawić tylko kompetentny organ właśnie w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie brak jest zatem podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że nie kwestionuje konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną A. M. i faktu, że zadania tego podjęła się skarżąca, ale wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest możliwe przyznanie świadczenia, biorąc pod uwagę inne okoliczności zgłoszone przez skarżącą. Dopóki więc w sprawie maż osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazywany brak możliwości sprawowania opieki nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w każdym przypadku, kiedy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że pozostawanie w związku z małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności, natomiast rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

b) art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującej i niespełniającej minimalnych wymogów staranności w rozpatrzeniu materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 ust. 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to jest nieustalenia, że współmałżonek osoby wymagającej opieki, obiektywnie nie jest w stanie tej opieki sprawować, a to z uwagi na separację faktyczną małżonków, wiek współmałżonka oraz jego chorobę alkoholową, która uniemożliwia mu jakiekolwiek dzielenie swojej atencji w zakresie obarczenia współmałżonka obowiązkiem sprawowania opieki nad osobą wymagającą jej oraz z uwagi na historię przemocy domowej jakiej dopuszczał się małżonek osoby wymagającej opieki. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: a) pisma A. M. z dnia 19 maja 2022 r.; b) kserokopii zarządzenia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2020 r., sygn. akt [...] w sprawie o zobowiązanie sprawcy przemocy w rodzinie do opuszczenia mieszkania zajmowanego wspólnie z innym członkiem rodziny dotkniętym przemocą; c) kserokopii postanowienia Komisariatu Policji w [...] z dnia [...] września 2021 r. w sprawie zaistniałego w terminie od bliżej nieokreślonego dnia do 12 sierpnia 2021 r. znęcania się psychicznego przez H. M. nad swoją żoną A. M.; d) zaświadczenia z dnia 7 marca 2022 r. Komisariatu Policji w [...], że w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia 7 marca 2022 r. w miejscu zamieszkania skarżącej oraz A. M. policja podejmowała trzykrotnie interwencje domowe - na wykazanie, że mąż osoby wymagającej opieki – H. M., przebywa w separacji faktycznej, nie interesuje się losem A. M., nie dokłada się do jej utrzymania, jest osobą uzależnioną od alkoholu, prowadzącą awanturniczy styl życia. W przeszłości dopuszczał się on przemocy domowej i w dalszym ciągu znęca się nad swoją żoną psychicznie poprzez wszczynanie awantur, podczas których grozi A. M. m. in. pozbawieniem jej życia, używa słów powszechnie uznawanych za obraźliwe. Nie posiada on żadnych środków do życia, w związku z czym nie dokłada się do rachunków które opłaca z niewysokiej renty A. M.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. u.ś.r. prowadzi do wniosku, że pozostawanie w związku z małżeńskim przez osoby wymagające opieki, nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności, natomiast rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca stwierdziła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym pod wpływem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, powszechnie przyjmuje się, że na skutek poszerzenia kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w wyniku nowelizacji u.ś.r. nie jest możliwe co do zasady wykluczenie z kręgu osób pozostających w związku małżeńskim. Jeżeli współmałżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie ze względu na stan zdrowia czy wiek lub niepełnosprawność takiej opieki sprawować, a inna osoba zobowiązana do alimentacji podejmuje się sprawowania opieki i spełnia przesłanki do przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r., ma ona prawo do otrzymania tego świadczenia pomimo pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Zdaniem skarżącej taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, gdyż jako córka zgodnie z przepisami k.r.o. jest zobowiązana do alimentacji, więc zrezygnowała z pracy i podjęła się sprawowania opieki nad matką i tę opiekę faktycznie sprawuję. Fakt sprawowania faktycznej opieki został potwierdzony przez organ I instancji. Skarżąca wskazała, że w piśmiennictwie podkreśla się, iż od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje. Jedna z nich jest wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanych normami moralnymi lub gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego. Taka sytuacja zaistniałaby przy zastosowaniu wykładni literalnej do ustalonego i przyjętego do orzekania stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Zdaniem skarżącej norma prawna zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim wymaga dopełnienia przez dodanie wyrażenia: "o ile współmałżonek jest w stanie samodzielnie wykonywać czynności opiekuńcze w celu zaspokojenia codziennej egzystencji". Takie dopełnienie normy prawnej czyni ją zgodną z konstytucyjnym wzorcem wynikającym z art. 32, art. 67 ust. 1 i art. 71 Konstytucji RP. Nie można bowiem utracić z pola widzenia człowieka, który wymaga pomocy innej osoby do codziennego funkcjonowania. Do zastosowania wykładni rezultatu uprawnia sąd przepis art. 8 w związku z art. 178 Konstytucji RP. Na poparcie wyżej wyrażonego stanowiska skarżąca powołała orzeczenia sądów administracyjnych. Skarżąca podniosła, że organ rażąco naruszył przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to jest nieustalenie, że współmałżonek osoby wymagającej opieki, obiektywnie nie jest w stanie tej opieki sprawować, a to z uwagi na separację faktyczną małżonków, wiek współmałżonka oraz jego chorobę alkoholową, która uniemożliwia mu jakiekolwiek dzielenie swojej atencji w zakresie obarczenia współmałżonka obowiązkiem sprawowania opieki nad osobą wymagającą jej oraz z uwagi na historię przemocy domowej jakiej dopuszczał się małżonek osoby wymagającej opieki. Natomiast w orzecznictwie sądowowadministracyjnym choroba alkoholowa współmałżonka jest uważana za obiektywną przesłankę uniemożliwiającą sprawowanie opieki. Na dowód faktu braku obiektywnej możliwości sprawowania opieki przez męża osoby wymagającej opieki, skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w pkt IV petitium skargi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga została uwzględniona jako uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.). Z kolei decyzja organu pierwszej instancji została uchylona ze względu na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r., co zostało dostrzeżone i właściwie ocenione przez organ odwoławczy.

Dokonując oceny prawidłowości wykładni i stosowania przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., z jednej strony należy zauważyć, że językowe brzmienie tego ostatniego przepisu wydaje się jasne i precyzyjne. Wynika z niego, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z drugiej jednak strony nie należy zapominać, że kategoryczność treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) jest osłabiona przez art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że osobom wymienionym w pkt. 1-3 oraz innym niż tam wymienione osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Racją wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego co do osoby wymagającej opieki i pozostającej w związku małżeńskim jest przyjęte przez ustawodawcę założenie, że jeżeli współmałżonek tej osoby jest podmiotem zdolnym do sprawowania tej opieki, to opieka ta powinna być sprawowana przez tego współmałżonka niezależnie od kwestii przysługiwania mu świadczeń rodzinnych z tego tytułu. Ustawodawca wyłącza jednak powyższą przesłankę negatywną w sytuacji, gdy współmałżonek sam jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod tym względem unormowanie wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w zakresie przesłanki znacznego stopnia niepełnosprawności osoby mającej sprawować opiekę jest treściowo zbliżone do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jednak pełni inną funkcję, gdyż o ile to ostatnie wyłącza możliwość nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle to pierwsze eliminuje przeszkodę nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez niebędącą współmałżonkiem osobę, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny. Z powyższego zestawienia należy wyprowadzić wniosek, że tak jak prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może nabyć obciążony obowiązkiem alimentacyjnym nad osobą wymagającą opieki podmiot, który sam jest dotknięty znacznym stopniem niepełnosprawności albo który nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub od której uzyskanie wymaganego świadczenia jest obiektywnie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (art. 132 k.r.o.), tak pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim z podmiotem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności albo znajdującym się w takim stanie lub mającym takie właściwości, że nie jest możliwe z jego strony sprawowanie efektywnej i realnej opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, skutkuje powstaniem sytuacji, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zostaje wyeliminowana. W istocie bowiem w tej ostatniej sytuacji nie można od żyjącego współmałżonka wymagać, aby sprawował on opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym współmałżonkiem, skoro sprawowanie tej opieki nie jest z przyczyn obiektywnych możliwe. Przyczyny te wynikają albo z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. (niepełnosprawność w stopniu znacznym współmałżonka, który miałby sprawować opiekę), albo ze stosowanych w związku z powyższym przepisem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 23 i art. 27 k.r.o. w zw. z art. 130 i art. 132 k.r.o. Obowiązek alimentacyjny małżonka niewątpliwie wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Jeżeli jednak małżonek ten nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi (poza sytuacją opisaną w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) in fine u.ś.r.) lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.), aktualizuje się obowiązek zobowiązanych alimentacyjnie w dalszej kolejności.

Z akt sprawy wynika, że współmałżonek (H. M.) osoby wymagającej opieki (A. M.) nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak ze względu na jego właściwości i warunki osobiste nie można przyjąć, że jest on osobą, która może w sposób realny, pewny i efektywny zapewnić niepełnosprawnej małżonce niezbędnej opieki. Przede wszystkim małżonek ten od wielu lat znajduje się w separacji faktycznej z wymagającą opieki H. M., a ponadto ze względu na obciążenie chorobą alkoholową i dopuszczanie się w przeszłości przemocy względem małżonki i innych członków rodziny uzasadniony jest wniosek, że nie można oczekiwać, że osoba ta byłaby w stanie wykonywać obowiązki opiekuńcze. Należy zatem przyjąć, że żyjący małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie z przyczyn obiektywnych uczynić zadość swemu obowiązkowi sprawowania osobistej opieki, natomiast uzyskanie środków finansowych na pokrycie kosztów opieki zastępczej byłoby w świetle ujawnionych wyżej okoliczności niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W takiej sytuacji trzeba przyjąć, że skoro współmałżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to otwiera się możliwość ubiegania się o nabycie świadczenia pielęgnacyjnego przez krewnych, zgodnie z kolejnością wyznaczoną w art. 129 k.r.o. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Do potencjalnie uprawnionych należy skarżąca jako osoba spokrewniona w stopniu pierwszym (córka) z osobą wymagającą opieki. Ocena możliwości nabycia świadczenia przez skarżącą wymaga jednak przeprowadzenia w pełnym zakresie postępowania dowodowego z uwzględnieniem treści art. 17b u.ś.r. (okoliczności związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego przez skarżącą).

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. O zwrocie kosztów zastępstwa procesowego nie orzeczono wobec niezłożenia przez pełnomocnika procesowego będącego adwokatem stosownego wniosku.