Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1201/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 17  pkt 12, 13 , 14, 9 ust 4, 15 ust 1, 20 ust 1,28 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013r. ze skargi B. D. i J. D. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność paragrafu 7 pkt 1 ppkt b) tiret 4 w zakresie: " w tym stacje paliw" zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie pierwszym nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Miejskiej w K. na rzecz skarżących B. D. i J. D. kwotę 547 (pięćset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

B.D. i J.D. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2012r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego pomiędzy ulicami: [...],[...],[...] w K. – obszar B.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

• art. 17 pkt 12), 13) i 14) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 647 ze zm.) – zwanej dalej ustawą oraz § 25 ust. 2 Statutu Gminy K. polegające na uchwaleniu planu miejscowego w terminie 2 dni roboczych od upływu terminu do składnia uwag co faktycznie uniemożliwiło Burmistrzowi i Radzie Miejskiej w K. rozpatrzenie zgłoszonych uwag, podczas gdy po wprowadzeniu przez Burmistrza zmian do projektu planu wynikających z uwzględnienia uwag oraz przedstawieniu Radzie Miejskiej projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag, materiały te winny zostać przekazane radnym na 8 dni przed ustalonym terminem obrad oraz udostępnione w Biurze Rady Miejskiej na 9 dni przed sesją,

• art. 17 pkt 13) ustawy polegające na nie ponowieniu uzgodnień po wprowadzeniu do planu zmian wynikających z rozpatrzonych uwag, podczas gdy po wprowadzeniu zmian wynikających z rozpatrzonych uwag Burmistrz winien ponowić uzgodnienia w niezbędnym zakresie,

Dalej naruszenie prawa materialnego:

• art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchwaleniu planu dopuszczającego lokalizację stacji paliw oraz obiektów radiokomunikacyjnych, radiolokacyjnych i radionadawczych emitujących pola elektromagnetyczne (czyli usług uciążliwych) na terenie, na którym nie jest dopuszczalna ich lokalizacja zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., podczas gdy plan nie powinien naruszać ustaleń obowiązującego studium,

• art. 1 ust. 2 pkt 7) ustawy w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności skarżących do nieruchomości objętych planem oraz znajdujących się na terenach przyległych podczas gdy ustalenia planów winny uwzględniać również prawa i interesy mieszkańców terenów przyległych.

Skarga wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący mają interes prawny w skarżeniu przedmiotowej uchwały bowiem są właścicielami dwóch działek nr [...] i [...] objętych tym planem oraz czterech działek o nr [...], [...], [...] i [...], które bezpośrednio graniczą z obszarem oznaczonym w planie jako [...]. Na dwóch z tych działek zlokalizowany jest dom, w którym mieszkają skarżący.

Dalej twierdzą, że ów interes został naruszonym bowiem odnośnie działek [...] i [...] w poprzednio obowiązującym planie działki te znajdowały się na obszarze przeznaczonym na cele mieszkaniowo-usługowe oraz rzemiosła produkcyjnego z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Natomiast w zaskarżonej uchwale działki znajdują się na obszarze oznaczonym jako [...] z wyłącznym przeznaczeniem na parking samochodowy dla samochodów osobowych. Doszło zatem do znacznego ograniczenia prawa własności skarżących.

Odnośnie natomiast pozostałych czterech działek podnoszą w powołaniu na art. 144 Kodeksu cywilnego, że wielkopowierzchniowy obiekt handlowy dopuszczony na obszarze [...] będzie powodował znaczne immisje w stosunku do domu skarżących położonego w odległości ok. 50 m. Oznacza to ograniczenie prawa własności.

W ocenie skarżących przy uchwalaniu planu doszło do naruszenia trybu uchwalania planu przewidzianego w ustawie, jak również procedury uchwalania uchwał przewidzianej w § 25 ust. 2 Statutu Gminy K. wprowadzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2003r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy K.. Zgodnie ze statutem projekty uchwał powinny być przedstawione radnym na 8 dni przed ustalonym terminem obrad Rady Miejskiej i udostępnione w Biurze Rady na 9 dni przed sesją.

W przypadku niniejszej uchwały termin na składanie uwag do planu mijał w dniu [...] listopada 2012r. (piątek). Dnia [...] listopada 2012r. pojawiło się ogłoszenie, z którego wynikało, że w dniu [...] grudnia 2012r. (środa) odbędzie się sesja Rady Miejskiej, na której plan zostanie przyjęty. Zatem rozpatrzenie uwag i przyjęcie planu nastąpiło zaledwie w odstępie 2 dni roboczych (tj. [...] i [...] grudnia 2012r.). Zdaniem skarżących nie było możliwe rzetelne rozpatrzenie uwag do projektu planu w ciągu 2 dni roboczych. Dalej wskazano, że termin na zgłaszanie uwag upływał [...] listopada 2012r. W dniach [...] i [...] listopada 2012r. wpłynęła większość ze zgłoszonych uwag. Wobec powyższego projekty uchwały przesłane radnym nie uwzględniały, bo nie mogły, przeważającej większości zgłoszonych uwag, a tym bardziej stanowiska Burmistrza w tej sprawie.

Zdaniem skarżących rozpatrzenie uwag przez Burmistrza i Radę ze względu na ich ilość i charakter nie było możliwe w ciągu 2 dni roboczych. Wobec tego uzasadnione jest przypuszczenie, że organy gminy działały w złej wierze i we wcześniej podjętym zamiarze nieuwzględnienia większości zgłoszonych uwag. Skarżący wskazują, że złożyli uwagi [...] listopada 2012r. i zdecydowana większość nie została uwzględniona. Część radnych wnioskowała o zdjęcie z porządku obrad tej uchwały jednakże ich wnioski nie zostały uwzględnione.

W ocenie skarżących naruszenie postanowień Statutu oraz przepisów ustawy miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na skutek błędów proceduralnych uwagi do projektu planu nie zostały należycie rozpatrzone i przeanalizowane. Gdyby uwagi te zostały rozpatrzone, przyjęte ustalenia planistyczne mogłyby być odmienne.

W dalszej części skarga podnosi, że burmistrz nie dokonał ponownych uzgodnień projektu planu, czym doszło do naruszenia art. 17 pkt 13) ustawy. Przywołano wyrok NSA z dnia 5 listopada 2008r. (sygn. akt II OSK 1091/08), którego wynika, że ustawodawca nie wprowadził żadnego rozróżnienia pozwalającego na różnicowanie wartości uwag wnoszonych do planu co oznacza, że każda zmiana projektu planu odnosząca się do danego terenu czyni koniecznym powtórzenie uzgodnień wymaganych dla obszaru ze względu na jego specyfikę. Ponieważ w niniejszym wypadku nie dokonano ponownych uzgodnień, a gdyby je przeprowadzono, plan mógłby zostać uchwalony w innym brzmieniu.

Wszystkie powyżej opisane naruszenia trybu uchwalania planu uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Omawiając natomiast naruszenie prawa materialnego skarga podnosi zarzut niezgodności planu z obowiązującym studium tj. naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z obowiązującym studium, na obszarze objętym planem (w studium oznaczonym jako [...]) dopuszczone zostały usługi nieuciążliwe z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m². Przeznaczeniem podstawowym są usługi w zakresie handlu z dopuszczeniem handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m²., handlu hurtowego, gastronomii, rzemiosła usługowego, zdrowia, oświaty, kultury, sportu, hotelarstwa, wystawiennictwa, biurowości, pośrednictwa, finansów, poczty i telekomunikacji, transportu, spedycji, logistyki, gospodarki magazynowej itp. W ocenie skarżących studium nie wymienia stacji paliw. Planem natomiast dopuszczono wyjątkowo usługi uciążliwe, które wprost zostały wskazane i enumeratywnie wymienione w studium. Na etapie składania uwag do studium wniesiono uwagę nr [...] z wnioskiem o dopuszczenie na obszarze oznaczonym w studium jako [...] budowy stacji paliw. Uwaga ta nie została jednak uwzględniona przez Radę Miejską w K. ze względu na bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazuje to na wolę lokalnego prawodawcy. Tymczasem w planie w § 7 pkt 1 lit. b) dopuszczona została lokalizacja stacji paliw.

Skarga dodatkowo wskazuje wyrok NSA, z którego skarżący wywodzą, że stacja paliw nie należy do usług nieuciążliwych.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Ponieważ studium dopuszcza na obszarze lokalizowanie co do zasady usług nieuciążliwych (ze wskazanymi wyjątkami wśród których brak stacji paliw) dopuszczenie w planie lokalizowania stacji paliw jest sprzeczne ze studium, co winno prowadzić do stwierdzenia nieważności planu. Skarżący nie zgadzają się także ze stanowiskiem Rady Miejskiej, że stacje paliw stanowią funkcje składowe towarzyszące lokalizacji centrów handlowych.

W dalszej części skarga wskazuje, że zgodnie z § 7 pkt 2 lit. d planu na obszarze [...] dopuszczono lokalizację obiektów radiokomunikacyjnych, radiolokacyjnych i radionadawczych emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotopowego wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi maksymalnie 500W i tylko w powiązaniu z obiektami funkcji podstawowej. Część z powyższych obiektów to obiekty uciążliwe, których lokalizacja na terenie oznaczonym jako [...] nie została dopuszczona w studium. Dopuszczenie w planie obiektów radiokomunikacyjnych ze względu na zaliczenie ich do kategorii usług uciążliwych jest sprzeczne ze studium i stanowi naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu podniesiono, że art. 17 pkt 12 ustawy określa maksymalny termin rozpatrzenia przez wójta uwag, który wynosi 21 dni. W przypadku omawianego planu uwagi zostały rozpatrzone w terminie krótszym, aniżeli określony w przywołanym przepisie. Działania Burmistrza nie stanowią naruszenia przepisów ustawy. Podkreślono, że uwagi sformułowane na piśmie były częściowo wcześniej zgłaszane ustnie podczas spotkań z mieszkańcami i były znane organom gminy.

Na posiedzeniach komisji Rady w dniach [...] listopada, [...] grudnia i [...] grudnia 2012r. omówiono z radnymi wszystkie złożone w toku procedury uwagi, co znalazło potwierdzenie w protokołach z posiedzeń tych komisji.

Zdaniem organu wniesione uwagi nie powodowały konieczności dokonywania zmian w projekcie wymagających ponowienia procedury uzgadniania z właściwymi organami czy też powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Na skutek złożonych uwag nie zmieniły się ustalenia planu w taki sposób, który zobowiązywałby do ponowienia uzgodnień.

Każda wniesiona uwaga była na sesji Rady Miejskiej w dniu [...] grudnia 2012r. indywidualnie przedstawiana radnym i poddawana głosowaniu, co znalazło potwierdzenie w protokole z posiedzenia.

W ocenie organu termin do rozpatrzenia uwag został określony w art. 17 pkt 12 ustawy i w tym terminie uwagi zostały rozpatrzone.

W kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego to Rada twierdzi, że w studium dla terenu oznaczonego jako [...] nie ma zakazu realizacji stacji paliw, która przez sporządzającego plan zaliczona została do usług transportu, spedycji i logistyki. Stacja paliw jest jedną z funkcji uzupełniających i nie może być realizowana jako samodzielna inwestycja. Stacja taka może być realizowana jako funkcja uzupełniająca obiektów zabudowy usługowej nieuciążliwej, w tym obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m². Wskazanie wprost stacji paliw w ustaleniach studium dawałoby możliwość wskazania w miejscowym planie odrębnego terenu pod realizację takiej inwestycji, która mogłaby funkcjonować samodzielnie, co nie było intencją uchwałodawcy. Intencją było dopuszczenie możliwości realizacji stacji w powiązaniu z inną inwestycją usługową.

Odnośnie lokalizowania obiektów radiokomunikacyjnych, radiolokacyjnych i radionadawczych emitujących pola elektromagnetyczne to możliwość taka została maksymalnie ograniczona. Realizacja takich obiektów jest możliwa jedynie w powiązaniu z obiektami funkcji podstawowej. Ponadto organ przywołał brzmienie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270), cytowanej dalej jako P.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Na wstępie należy podnieść, że przedmiotowa skarga została wniesiona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r, poz. 594), dalej u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa -zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunki formalne skargi tj. wezwanie Rady do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesienie skargi w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi na skargę - zostały spełnione.

Wyjaśnienia natomiast wymagało, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny lub uprawnienie umożliwiające zaskarżenie przedmiotowej uchwały, a wreszcie, czy ten indywidualny interes prawny (uprawnienie) mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Dopiero bowiem spełnienie tego ostatniego wymogu otwiera możliwość zbadania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt.

Skarżący są właścicielami działek objętych planem oraz działek sąsiadujących bezpośrednio z obszarem objętym planem, co dokładnie wykazane zostało w skardze. Dwie z działek o nr ew. [...] oraz [...] znajdowały się na obszarze przeznaczonym na cele mieszkaniowo-usługowe i rzemiosła produkcyjnego z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej w poprzednio obowiązującym planie – tak twierdzą skarżący. Organ natomiast twierdzi, że w poprzednim planie obydwie działki były planowane pod drogę publiczną klasy lokalnej, a jedynie niewielka część na teren rzemiosła i drobnej wytwórczości wraz z funkcją mieszkalną i usługową. Powierzchnia tych działek i ich usytuowanie oraz przeznaczenie w poprzednim planie – w istocie pod cel, którego sami skarżący nie mogą zrealizować powoduje, że w tym zakresie sytuacja skarżących nie uległa w zasadzie zmianie. Niewielki fragment zaś działki nr [...] ze względu na jej powierzchnię i brak połączenia z innymi nieruchomościami skarżących nigdy nie mógłby zostać wykorzystany zgodnie z jego przeznaczeniem tj. rzemiosło i drobna wytwórczość wraz z funkcją mieszkalną i usługową. To, że w obecnym planie działki te znajdują się na obszarze oznaczonym jako [...] z przeznaczeniem na parking samochodowy dla samochodów osobowych w zasadzie nie zmienia sytuacji skarżących odnośnie możliwości zainwestowania tych działek zgodnie z ich indywidualnymi potrzebami.

Odnośnie pozostałych czterech działek to znajdują się one co prawda poza obszarem planu, jednak wielkopowierzchniowy obiekt handlowy dopuszczony w planie znajduje się w sąsiedztwie nieruchomości skarżących - zwłaszcza, że na jednej z tych działek znajduje się budynek zamieszkiwany przez skarżących. Sąd zatem dopatruje się naruszenia interesu prawnego skarżących w tym, że znajdzie miejsce oddziaływanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na sąsiadujące z nim nieruchomości skarżących, użytkowane mieszkaniowo.

W niniejszej sprawie taka wykładnia naruszenia interesu prawnego znajduje uzasadnienie w tym, że zaistniała tutaj nietypowa sytuacja, kiedy tworzenie prawa miejscowego zostało wykorzystane właściwie na potrzeby jednej inwestycji, mianowicie dla budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Przepisy ustawy w żadnym miejscu nie zakazują uchwalania planu dla tak ograniczonego obszaru i w zasadzie jednolitej funkcji, nie mniej kontrolowany plan przedmiotem ustaleń poczynił umiejscowienie dużego obiektu handlowego w pobliżu zabudowy mieszkaniowej.

Na tle przepisu kształtującego wykonywanie prawa własności, tj. art. 144 kc, można sformułować tezę, że o ile nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości (vide: wyrok NSA z 4.10.2011 r., sygn. akt II OSK 1508/11). Tak się też stało w przedmiotowej sprawie, albowiem zmiana planu miała wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić (vide: wyrok NSA z 13.01.2012 r., sygn.. akt II OSK 2273/11).

Uznając zatem, że zaistniały przesłanki do merytorycznego rozpatrzenia skargi - co nie było kwestionowane przez organ – Sąd doszedł do wniosku, że zarzuty dotyczące naruszenia trybu sporządzania planu nie zasługują na uwzględnienie i nie mogły skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Natomiast Sąd podzielił stanowisko pełnomocnika skarżących, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu i w tym zakresie istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania planów miejscowych jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy. Stosownie do treści art. 20 ust. 1 wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z ustaleniami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Także art. 9 ust. 4 ustawy stanowi, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Mając to na uwadze należy jednak zauważyć, że przyjęcie kryteriów i zakresów wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił organom gminy. W konsekwencji stopień związania planu miejscowego ustaleniami przyjętymi w studium jest zależny w dużej mierze od szczegółowości zapisów zawartych w studium i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy (por. wyrok NSA 4.11. 2011 r. II OSK 1727/11). Nie można wykluczyć przy tym sytuacji, gdy tekst oraz załącznik graficzny studium nie będzie wystarczającym dokumentem, aby dokonać wyjaśnienia zapisów zawartych w tym akcie. W ocenie Sądu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie ze względu na zastosowanie nieprecyzyjnych oraz niespójnych postanowień zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] maja 2010r. Mianowicie konieczne było dokonanie wykładni woli organu stanowiącego jakim jest w tym wypadku Rada Miejska w K..

Zgodnie z obowiązującym studium, na obszarze objętym planem (w studium oznaczonym jako [...]) dopuszczone zostały usługi nieuciążliwe z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Przeznaczeniem podstawowym są usługi w zakresie handlu z dopuszczeniem handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m²., handlu hurtowego, gastronomii, rzemiosła usługowego, zdrowia, oświaty, kultury, sportu, hotelarstwa, wystawiennictwa, biurowości, pośrednictwa, finansów, poczty i telekomunikacji, transportu, spedycji, logistyki, gospodarki magazynowej itp. do zdefiniowania w planie miejscowym.

Zapis studium dla obszaru [...] w zdaniu II. stanowi, że przeznaczeniem podstawowym są usługi w zakresie handlu, gastronomii, rzemiosła itd i definiuje się je w I. zdaniu jako usługi nieuciążliwe. Nie ma mowy w zapisie studium o możliwości wprowadzenia usługi w postaci prowadzenia stacji paliw. Jak trafnie zwraca uwagę skarga, na etapie uchwalania studium została zgłoszona uwaga nr [...] dotycząca terenu położonego pomiędzy ul. [...],[...] a ul. [...] (czyli teren objęty niniejszym planem) wprowadzenia zapisu stacji paliw (k. [...] akt). Uwaga ta nie została uwzględniona ze względu na bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej oraz ewentualną uciążliwość obiektu handlowego. Postanowiono nie rozszerzać programu inwestycyjnego ponad pierwotne ustalenia studium. Oznacza to, że lokalna polityka przestrzenna była kreowana w taki sposób przez Radę Miejską, aby wykluczyć możliwość lokalizowania na spornym terenie inwestycji w postaci stacji paliw. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy stacja paliw będzie pełniła funkcję uzupełniającą w stosunku do innego przedsięwzięcia, jak i wiodącą. Brak bowiem podstaw do takiego rozróżnienia, co z kolei podnosi Rada usprawiedliwiając wpisanie do tekstu planu stacji paliw jako uzupełnienia w stosunku do obiektu handlowego.

Dokument zatem w postaci załącznika do uchwały w sprawie studium uwarunkowań posłużył do przeprowadzenia interpretacji zapisów studium. Stosownie zaś do art. 12 ust. 1 ustawy studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu studium. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Oznacza to, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag ma taki sam zakres związania jak sam tekst i rysunek studium. W takiej sytuacji należy uznać za dopuszczalne posłużenie się tym dokumentem na równi z tekstem studium, aby prawidłowo odczytać wolę organu przy kreowaniu zasad zagospodarowania przestrzennego danej gminy.

Odczytanie omawianego zapisu studium co do obszaru [...] przy zastosowaniu powyższej reguły prowadzi do wniosku, że nie było zamierzeniem organu stanowiącego lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego lokalizowanie na tym terenie stacji paliw, zarówno jako funkcji podstawowej, jak i uzupełniającej.

Zestawienie prawidłowo odczytanego zapisu studium oraz treści normatywnej planu zawartej w § 7 pkt 1 lit. b) prowadzi do wniosku, że przewidziana w planie możliwość lokalizowania stacji paliw narusza ustalenia studium.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Przeprowadzony wyżej wywód miał na celu wykazanie, że kwestionowany przez skarżących zapis planu narusza ustalenia studium, co z kolei uzasadnia stwierdzenie jego nieważności.

Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z kolei jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (vide wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08).

Jeżeli sąd stwierdzi naruszenia, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy w odniesieniu do całej uchwały to stwierdza nieważność całej uchwały. Natomiast jeżeli naruszenia z art. 28 ust. 1 ustawy dotyczą tylko części ustaleń planu to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko w tym zakresie, bez konieczności oddalania skargi w pozostałej części, bez względu na to czy skarżący domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w całości czy tylko w części. Wskazanie i wyjaśnienie dlaczego sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części powinno znaleźć się w uzasadnieniu wyroku (vide wyrok NSA z dnia 9 marca 2012r. sygn. akt II OSK 2691/11).

Sąd nie podzielił natomiast drugiego ze sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego, iż nieważność dotyczy także § 7 pkt 2 lit. d planu, na mocy którego na obszarze [...] dopuszczono lokalizację obiektów radiokomunikacyjnych, radiolokacyjnych i radionadawczych emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotopowego wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi maksymalnie 500W - w powiązaniu z obiektami funkcji podstawowej.

W tym wypadku wykładnia zapisów studium nie może naruszać przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Mowa w tym wypadku o wykładni zawartych w studium regulacji bowiem analiza zapisów studium odnośnie obszaru [...] prowadzi do wniosku, iż lokowanie tych obiektów nie jest ani przewidziane, ani zakazane.

Zgodnie natomiast z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Stosując powyższy przepis prawa Rada Miejska w K. dokonała wprowadzenia takich zapisów, aby możliwe było zapewnienie rozwoju sieci telekomunikacyjnej poprzez pozytywne określenie tego rodzaju inwestycji. Wobec powyższego dokonywanie wykładni zapisów studium w kontekście usług nieuciążliwych lub uciążliwych nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa. Przepis bowiem stanowi, że zapisy planu nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji z zakresu łączności. Tym samym uwzględnienie zarzutu skarżących doprowadziłoby do stworzenia stanu niemożności lokalizowania tego rodzaju przedsięwzięć, co mogłoby negatywnie wpłynąć na zapewnienie obsługi telekomunikacyjnej mieszkańców miasta K.

Sąd nie podzielił także zarzutów odnośnie naruszenia trybu uchwalania planu.

Jak stanowi art. 28 ust. 1 ustawy istotne naruszenie trybu sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Tryb uchwalania planu jest regulowany m. in. art. 17 ustawy. Przepis ten wymaga, aby wójt, burmistrz lub prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wykonał w odpowiedniej kolejności szereg wymienionych w tym przepisie czynności. Do czynności tych zalicza się m.in. rozpatrzenie wniesionych uwag w ustawowym terminie (art. 17 pkt 12), wprowadzenie do projektu planu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag oraz ponowienia uzgodnień z właściwymi organami w niezbędnym zakresie (art. 17 pkt 13), wreszcie przedstawienie radzie gminy projektu planu z listą nieuwzględnionych uwag.

Skarżący - w pewnym uproszczeniu kwestię ujmując - zarzucają, że procedura wyżej przewidziana odbyła się za szybko, czym doszło do uchybienia polegającego na tym, że na skutek błędów proceduralnych uwagi do projektu planu nie zostały należycie rozpatrzone i przeanalizowane. Gdyby uwagi te zostały rozpatrzone przyjęte ustalenia planistyczne mogłyby być odmienne.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przepisy ustawy jedynie przewidują maksymalny termin na rozpatrzenie uwag do projektu planu, nie uregulowano zaś terminu minimalnego. Termin 21 dni, o którym mowa w art. 17 pkt 12 ustawy zabezpiecza sprawność procedury planistycznej. Zatem przy przyjmowaniu terminu minimalnego należy kierować się racjonalnym rozeznaniem sytuacji. Oznacza to, że takim terminem jest czas niezbędny na prawidłowe podjęcie czynności takich jak rozpatrzenie wszystkich wniesionych uwag, wprowadzenie zmian do projektu wynikających z rozpatrzenia uwag oraz ponowienie uzgodnień w niezbędnym zakresie oraz przedstawienie projektu planu radzie gminy z listą nieuwzględnionych uwag.

W omawianej sprawie w istocie intensywność czynności planistycznych była imponująca. Jak opisane zostało w skardze wyznaczanie tak szybkich terminów wiązać się mogło z założeniem, że nie będzie konieczne dokonywanie ponownych uzgodnień. Nie mniej jednak tylko i wyłącznie z tego powodu nie jest możliwe wyeliminowanie zaskarżonego planu. Przepis bowiem wymaga aby naruszenie trybu było istotne. Pojęcie "istotności" jest niedookreślone, nie mniej jednak orzecznictwo wypracowało stanowisko, że istotnym jest takie naruszenie procedury, które powoduje, że podjęto by inne rozstrzygnięcie w planie.

Skarżący twierdzą, że gdyby uchwalanie planu było rozłożone w czasie uwagi byłyby należycie rozpatrzone i przeanalizowane. Nie wykazują jednak, że tempo prac spowodowało mylne rozstrzygnięcie tych uwag, tudzież wskutek tych błędów ustalenia planistyczne byłyby odmienne. Sama potencjalna możliwość innego załatwienia uwag i tym samym innych regulacji planu nie przekłada się na "istotne" naruszenie procedury planistycznej.

W omawianej sprawie nie wykazano, że mniej intensywna procedura i rozłożona w czasie spowodowałaby uwzględnienie uwag wniesionych do planu oraz konieczność ponowienia uzgodnień.

Dalej - sankcję nieważności ustawa wiąże jedynie z naruszeniem trybu sporządzania planu, a tryb ten jest całościowo i wyczerpująco uregulowany w akcie prawnym pod nazwą ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że naruszenie innych aktów, w tym wypadku statutu gminy, nie może powodować nieważności uchwały podjętej przez organ gminy na podstawie ustawy o planowaniu.

Natomiast wywody organu zawarte w odpowiedzi na skargę opisujące poszczególne etapy pracy nad tym planem oraz przywołujące na potwierdzenie protokoły sporządzone na tę okoliczność są racjonalne i w wystarczającym zakresie wyjaśniają, że wszystkie uwagi zostały omówione i rozpatrzone. Odrębną oczywiście kwestią jest sposób załatwienia tych uwag.

Z naruszeniem trybu wiąże się argument podnoszony przez skarżących, mianowicie brak ponownych uzgodnień projektu planu po wprowadzeniu uwzględnionych uwag.

Z treści art. 17 pkt 13 ustawy wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent podejmując kolejne działania zmierzające do opracowania projektu planu, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc zobowiązany jedynie do ponowienia uzgodnień i to tylko w niezbędnym zakresie. Interpretując wskazany wyżej przepis trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, to mogą być one uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Jeżeli natomiast chodzi o wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów

różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, to wówczas należy powtórzyć procedurę (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 367/08, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2200/11). Z kolei w wyroku z dnia 2 października 2012r. sygn. akt II OSK 1426/12 NSA wypowiedział się, że charakter oraz rozmiar dokonanych zmian będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej (podobnie wyrok NSA z dnia 5 października 2011r. sygn. akt II OSK 1435/11). Przytoczony zatem w skardze wyrok NSA, który nie różnicuje wagi i charakteru wprowadzonych zmian do projektu planu, należy uznać za odosobniony pogląd, którego nie podziela Sąd rozpatrujący niniejszą skargę.

Analizując treść poszczególnych uwag, które zostały uwzględnione przez burmistrza Sąd stwierdza, że nie było konieczne dokonanie powtórnych uzgodnień. Wynika to z dokumentu jakim jest wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. [...] akt administracyjnych). Ze zgłoszonych uwag zostały uwzględnione nieliczne, które dotyczyły indywidualnych nieruchomości, w tym także uwzględniono możliwość lokalizacji stacji paliw, ale nie generalnie, lecz odnośnie działek, na których planowana jest budowa obiektu handlowego.

Ponadto w wypadku stacji paliw – wobec stwierdzenia w tej części nieważności planu z racji naruszenia postanowień studium, kwestia ponowienia uzgodnień jest zarzutem drugorzędnym.

Wyznaczając zatem termin posiedzenia Rady Miejskiej na dzień [...] grudnia 2012r. celem uchwalenia planu, burmistrz mając rozeznanie co do charakteru zgłoszonych i następnie uwzględnionych uwag, prawidłowe przyjął założenie, że nie będzie konieczne ponawianie uzgodnień.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w opisanej w wyroku części na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a.