Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 231/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] października 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz A. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] października 2015 r., nr [...], odmawiającą A.K. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną J.S. na okres zasiłkowy 2014/15.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. złożyła A. K., reprezentowana przez adwokata B. J.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 roku A. K. wystąpiła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią J.S.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy G. odmówił A. K. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią J. S. na okres zasiłkowy 2014/15.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, iż art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 114 z późn. zm.) uzależnia przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od łącznego spełnienia trzech przesłanek: (i) sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, (ii) niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę sprawująca opiekę, przy czym przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć sytuację, w której osoba zatrudniona lub wykonująca pracę we wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych form faktycznie rezygnuje z tego zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą wymagającą tej opieki, (iii) spełnienia kryterium dochodowego.

Organ ustalił, iż J. S. (lat 94) jest wdową i posiada czworo dzieci: córka S. C. wraz z rodziną mieszka w tym samym podwórku co matka J. S., druga córka W. J. zamieszkuje w sąsiedniej miejscowości - w T., syn S. S. zamieszkuje w miejscowości B. N. [...] a syn M.S. zamieszkuje w Z.

Organ ustalił ponadto, iż J. S. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 16a ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r. i o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w calu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z art. 128 k. r. i o., obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W ocenie organu I instancji, w świetle ww. regulacji, to dzieci J. S. powinny sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką (osobiście lub finansowo na ewentualne opłacenie usług przez inne osoby).

Organ podniósł również, iż z art. 16a ww. ustawy wynika, że musi istnieć ścisły związek między rezygnacją z pracy, a potrzebą sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wyraźnie wymagana jest nie tylko rezygnacja z zatrudnienia, ale także aby ta rezygnacja miała miejsce w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą wymagającą tej opieki, a więc rezygnacja powinna mieć miejsce już po dacie powstania określonego w art. 16a stopnia niepełnosprawności. Organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, iż A.K. nie pracuje zawodowo. Jak wynika z oświadczenia z dnia [...] września 2015 r. do 2000 r. była ona zatrudniona w Cukierni w G., a stosunek pracy ustał na skutek likwidacji zakładu pracy. Następnie przez 6 miesięcy pracowała w T. Przy tym, bywała zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Posiadając w dalszym ciągu status osoby bezrobotnej w 2012 r. przez trzy miesiące wykonywała prace w ramach robót publicznych. Organ wskazał, iż po [...] stycznia 2010 r. A, K. nie pozostawała w zatrudnieniu, ani nie wykonywała innej pracy zarobkowej.

Organ wskazał, iż ze znajdującego się w aktach pisma nr [...] z dnia [...] września 2015 r. wynika, iż A. K. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna od [...] października 2014 r. i aktywnie poszukuje zatrudnienia. W dniu [...] kwietnia 2015 r. zgłosiła się ona na wezwanie do urzędu pracy w P. i otrzymała propozycję pracy. Natomiast w dniu [...] kwietnia 2015 r. otrzymała skierowanie do odbycia stażu w P.P.H.U [...] S.C. I. Z. St. Z., C. [...],[...] G. Organ wskazał, iż wnioskodawczyni zgłosiła się do pracodawcy (tym samym wyraziła chęć podjęcia pracy), lecz ten wybrał inną osobę. Oznacza to zatem, w ocenie organu, iż w jej przypadku nie ma mowy o rezygnacji z zatrudnienia. Zdaniem organu, nie można też uznać, że wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad babcią. Jest ona zarejestrowana jako bezrobotna i zgłasza gotowość do podjęcia pracy. W ocenie organu, bycie osobą bezrobotną oznacza gotowość w przeszłości i obecnie do podjęcia zatrudnienia a fakt nie otrzymania pracy jest spowodowany bezrobociem. Osoby zarejestrowanej w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna nie można uznać za osobę, która faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia. Wobec tego, zdaniem organu, niepodejmowanie przez A. K. zatrudnienia po dniu [...] października 2010 r. również nie wynikało z konieczności opieki nad babcią, ale z powodu braku pracy.

Organ ustalił ponadto, iż w przypadku wnioskodawczyni została spełniona trzecia przesłanka dotycząca kryterium dochodowego, ponieważ dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 664 zł.

W ocenie organu, z zebranej dokumentacji wynika ponadto, iż wnioskodawczyni nie sprawuje stałej opieki nad babcią. Opieka ta jest doraźna i świadczona na dojazdy, wnioskodawczyni nie jest z babcią cały czas, przebywa z nią tylko kilka godzin. Wnioskodawczyni nie wykonuje opieki nieprzerwanie, całą dobę w dzień i w nocy, kiedy niepełnosprawna może jej najbardziej potrzebować. Ponadto, jak wynika z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego u J. S., może ona również liczyć na pomoc swojej córki S.C. Osoba ta informuje wnioskodawczynię na bieżąco telefonicznie o stanie babci podczas nieobecności wnioskodawczyni u babci. Organ wskazał również, iż w trakcie wywiadu środowiskowego wnioskodawczyni poinformowała pracownika socjalnego, że gdy wyjeżdża do Powiatowego Urzędu Pracy w P. w celu poszukiwania pracy babcią zajmuje się jej córka S. C. Wobec powyższego, w ocenie organu, wnioskodawczyni nie spełnia określonego w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych warunku sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła A. K., reprezentowana przez adwokata B. J. Zakwestionowała twierdzenia organu co do braku wykonywania opieki nad babcią w sposób ciągły. Wskazała, iż fizycznie niemożliwie jest sprawowanie opieki całodobowo, a w tym przypadku zakres opieki dostosowany jest do stanu zdrowia i stopnia niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej. Podniosła, iż od [...] sierpnia 2012 r. nie pracuje zawodowo, a od [...] września 2012 r. do dnia [...] maja 2014 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad babcią. Obecnie, z uwagi na odmowę prawa do zasiłku opiekuńczego i trwające od ponad dwóch lat postępowanie zmuszona była dla bezpieczeństwa własnego i rodziny zarejestrować się w PUP w celu uzyskania ubezpieczenia zdrowotnego. Ponadto, za krzywdzące uznała twierdzenie organu, iż niepodejmowanie przez nią zatrudnienia po [...] stycznia 2010 r. wynikało z powodu braku pracy, a nie z powodu sprawowania opieki nad babcią. Wskazała, iż kwestia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad babcią została już szczegółowo przeanalizowana i przesądzona w postępowaniach toczących się przed MGOPS w G., jak i SKO w P. Podniosła również, iż żadne z dzieci J.S. - z uwagi na wiek i zły stan zdrowia - nie jest w stanie sprawować obecnie opieki nad swoją matką.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] października 2015 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium uznało za bezsporne, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Spełnione zostało ponadto w tym przypadku kryterium dochodowe.

Kolegium podzieliło jednak stanowisko organu I instancji, że w przypadku wnioskodawczyni nie można mówić o rezygnacji bądź niepodejmowaniu zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad babcią. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala bowiem wywieść bezpośredniego, ścisłego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia bądź jego niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania opieki. Za zasadne uznało Kolegium stanowisko organu I instancji, iż A. K. nie zrezygnowała z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podniosło, iż z oświadczenia wnioskodawczyni wynika, iż do 2000 r. była ona zatrudniona w Cukierni w G., gdzie stosunek pracy ustał na skutek likwidacji zakładu pracy, a następnie przez sześć miesięcy pracowała w T. Po dniu [...] października 2010 r. nie pozostawała w zatrudnieniu ani nie wykonywała innej pracy zarobkowej Powyższe dowodzi, że przyczyny rezygnacji z pracy były inne niż konieczność sprawowania opieki nad babcią. W ocenie organu, były to przyczyny leżące po stronie wnioskodawczyni albo leżące po stronie zakładu pracy (likwidacja). Ponadto, znaczny stopień niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki orzeczono od dnia [...] czerwca 2012 r., a w tej dacie A. K. nigdzie nie pracowała. Nie musiała zatem rezygnować z zatrudnienia w celu opieki. W sytuacji, gdy osoba nie wykonuje żadnej pracy zarobkowej nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia. Ponadto, organ I instancji dostatecznie wykazał, że w przypadku wnioskodawczyni nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez nią pracy a sprawowaniem opieki nad babcią. Kolegium podniosło, iż wnioskodawczyni nie podejmowała przez wiele lat pracy z innych powodów niż konieczność sprawowania opieki nad babcią, a obecnie jest ona zarejestrowana w urzędzie pracy w P. jako bezrobotna i cały czas zgłasza gotowość podjęcia pracy. W kwietniu br. otrzymała skierowanie do odbycia stażu, jednak pracodawca wybrał inną osobę, we wrześniu br. również zapoznała się z ofertą pracy. W ocenie Kolegium, skoro zgłosiła się do odbycia stażu i zapoznaje się z ofertami pracy, to oznacza to, że jest gotowa do podjęcia pracy.

Zdaniem organu, w realiach przedmiotowej sprawy nie została ponadto spełniona przesłanka istnienia obowiązku alimentacyjnego wnioskodawczyni wobec jej babci. Obowiązek alimentacyjny obciąża bowiem w pierwszej kolejności czworo dzieci J. S., zaś wnioskodawczyni jako jej wnuczka (krewna w drugim stopniu) jest zobowiązana do alimentacji względem babci dopiero w następnej kolejności (art. 129 § 1 k.r.o.). Kolegium podniosło, iż w sprawie nie wykazano aby stan zdrowia wszystkich dzieci J.S. wykluczał sprawowanie takiej opieki. Nie wykazano również aby jej dzieci posiadające stałe dochody (emeryturę bądź rentę) nie były w stanie świadczyć alimentów na rzecz matki w formie pieniężnej. Zdaniem Kolegium, nawet fakt złego stanu zdrowia i pobierania emerytury bądź renty z tego tytułu nie może być uznany za okoliczność uniemożliwiającą sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, iż jeżeli dzieci J. S. - ze względu na zły stan zdrowia lub zamieszkiwanie w znacznej odległości - nie mogą świadczyć opieki osobiście, to posiadając stałe dochody (emeryturę bądź rentę) powinny np. wynająć i opłacić opiekunkę dla swojej niepełnosprawnej matki.

Końcowo, w ocenie Kolegium, postępowanie dowodowe nie wykazało, że A. K. sprawuje stałą opiekę nad swoją babcią. Z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni mieszka od babci w odległości ok. 3 km i dojeżdżając świadczy jej niezbędną pomoc. Pomaga w czynnościach dnia codziennego: m.in. gotuje i podaje posiłki, sprząta, ubiera, myje, podaje leki, umawia wizyty lekarskie. W trakcie wywiadu pracownik socjalny podał, iż J. S. ze względu na swój stan zdrowia wymaga obecnie opieki 24h na dobę. Tymczasem A. K. spędza u babci ok. 8 godzin dziennie, nie zostaje z nią na noc ani nie zamieszkuje z nią w celu zapewnienia całodobowej opieki. W czasie nieobecności wnioskodawczyni J. S. zajmuje się jej zamieszkująca po sąsiedzku córka – S. C. W związku z powyższym, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż opieka świadczona przez wnioskodawczynię jest doraźna i świadczona na wezwanie telefoniczne, nie jest wykonywana nieprzerwanie.

Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniosła A. K., reprezentowana przez adwokata B. J. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6,7,8,10 i 77 § 1 kpa, poprzez niepodjęcie przez organ wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności (a) w zakresie historii zatrudnienia skarżącej i powielenia przez organ II instancji nieprawidłowego stanowiska jakoby w 2000 roku skarżąca rozwiązała stosunek pracy z Cukiernią w G. z uwagi na likwidację zakładu pracy, podczas gdy zakład pracy funkcjonował do roku 2014, data likwidacji jest wskazana w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP; (b) uznania, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia a opieką nad J. S., podczas gdy skarżąca w 2012 roku całkowicie zrezygnowała z zatrudnienia w ramach prac publicznych (skierowana z UP do pracy w Przedszkolu Samorządowym w G.) ze względu na opiekę nad babcią;

2. przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niezastosowanie art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych podczas gdy zastosowanie zapisów tego artykułu skutkowałoby przyznaniem świadczenia skarżącej.

Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowała stanowisko organów dotyczące niespełniania przesłanki istnienia obowiązku alimentacyjnego. Wskazała, iż jest wnuczką J. S., która ma czworo dzieci: S. S. - po operacji stawu biodrowego, M. S. mieszkającego w Z. - emeryta, na stałe opiekującego się niewidomą żoną i samemu schorowanego, a ponadto mieszkającego ponad 100 km od matki, W. J. - przewlekle chorą emerytkę skonfliktowaną z matką oraz S. C. - po siedmiu operacjach, chorą na serce z zakazem dźwigania, rencistkę. Skarżąca podniosła, iż istotnym zagadnieniem jest zakres obowiązku alimentacyjnego, który wyznaczają dwa czynniki: usprawiedliwione potrzeby uprawnionego oraz możliwości zarobkowe i majątkowe zobowiązanego. W jej ocenie, zawężający sposób rozumienia art. 17 ust. 1a u.ś.r., polegający na przyjęciu, że dzieci J. S. są stanie sprawować opiekę nad matką w sytuacjach wymagających względnie dużej siły fizycznej, pomimo wskazania organowi ich stanu zdrowia i decyzji o niepełnosprawności (zupełnie pominiętej przez organy administracji) nie znajduje uzasadnienia ustawowego, a w istocie niweczy cel ustawowej regulacji przepisów o świadczeniach rodzinnych i jest sprzeczny z ratio legis ustawy i jednocześnie z przepisami art. 18 i 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazała również, iż wbrew przepisom kpa, organ nie przeprowadził dowodu na okoliczność, że zobowiązani alimentacyjnie w linii prostej pierwszego stopnia mogą sprawować opiekę nad matką bezpośrednio lub finansować tę opiekę.

Ponadto, skarżąca zarzuciła organowi błędne rozumienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wskazała, iż obecnie ustawodawca przesądził, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje także wtedy, gdy osoba o niego się ubiegająca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podniosła również okoliczność otrzymania przez skarżącą w 2012 roku świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią, a w 2015 r. zasiłku dla opiekuna od [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2014 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Powołał ponadto okoliczność, iż w 2014 r. organy odmówiły skarżącej w 2014 r. przyznania zasiłku dla opiekuna za okres od dnia [...] maja 2014 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na tę odmowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z [...] grudnia 2015 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] października 2015 r. odmawiającą A. K. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią na okres zasiłkowy 2014/15.

Materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowi art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114, z późn. zm.).

Zgodnie z powołanym przepisem, w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W przedmiotowej sprawie nie jest sporne spełnienie przez skarżącą ustawowego kryterium dochodowego. Nie jest też kwestionowany warunek posiadania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie z określonymi w powołanym przepisie wskazaniami.

Kwestiami spornymi pozostają natomiast istnienie po stronie skarżącej obowiązku alimentacyjnego wobec babci, spełnienie przez skarżącą przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad babcią oraz ocena charakteru opieki faktycznie przez skarżącą sprawowanej nad babcią.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do przesłanki istnienia obowiązku alimentacyjnego organy uznały, że w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka ta nie została spełniona. Nie wykazano bowiem aby stan zdrowia wszystkich dzieci J. S. wykluczał sprawowanie nad nią opieki przez te osoby jak również aby jej dzieci posiadające stałe dochody (emeryturę lub rentę) nie były w stanie świadczyć alimentów na rzecz matki w formie pieniężnej.

W ocenie Sądu, oceniając w rozpoznawanej sprawie przesłankę obowiązku alimentacyjnego organy dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkiem tego naruszenia było bowiem niewłaściwe zastosowanie art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Powołany przepis art. 16a ust. 1 - poprzez odesłanie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: "k.r.o.) - jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, o powyższe świadczenie może skutecznie ubiegać się tylko taka osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej stałej opieki z uwagi na niepełnosprawność. Krąg osób obowiązanych do alimentacji - czyli w tym wypadku dostarczania środków utrzymania bądź osobistych starań o utrzymanie - obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kolejność wykonywania tego obowiązku określa art. 129 § 1 k.r.o. Stanowi on, iż obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Jeżeli zaś jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Z kolei przepis art. 132 k.r.o. wskazuje okoliczności warunkujące powstanie obowiązku alimentacyjnego osób potencjalnie zobowiązanych do alimentacji. W myśl tego przepisu, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Zgodnie zaś z art. 135 § 1 k.r.o., zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Natomiast § 2 tego przepisu stanowi, iż wykonanie obowiązku alimentacyjnego wobec osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania uprawnionego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd, który skład orzekający w sprawie podziela, iż wobec braku ustawowego doprecyzowania, w jakich przypadkach przyjąć należy, iż osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie jest w stanie takiej opieki świadczyć, oceny tej okoliczności należy dokonać zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego (m.in. z uwzględnieniem wieku, stanu zdrowia, sytuacji osobistej i życiowej). Przy tym, analiza tych przesłanek dokonywana jest pod kątem okoliczności uniemożliwiających jedynie w sposób obiektywny - a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu - sprawowanie przez te osoby opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wyjaśnianie tego czy na wnioskodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny wówczas gdy żyją osoby bliżej spokrewnione z osobą niepełnosprawną wymagającą opieki powinno odbywać się z zachowaniem wszystkich reguł postępowania dowodowego określonych w kpa, a więc przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego stosownie do art. 80 kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 917/12).

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie może potwierdzić trafności oceny materiału dowodowego, jaką przeprowadziły organy obu instancji ani ich ustaleń. W ocenie Sądu, nie przeprowadzono bowiem w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego na okoliczność czy czworo dzieci J. S. rzeczywiście jest w stanie podołać zarówno poprzez sprawowanie osobistej opieki czy pośrednio, poprzez regularne pokrywanie kosztów opieki wykonywanej przez osoby trzecie, ciążącemu na nich obowiązkowi alimentacyjnemu.

Zdaniem Sądu, katalog przyczyn decydujących o tym, że obowiązek alimentacyjny u osób spokrewnionych w bliższym stopniu niż wnuczka nie powstaje - jest otwarty. O obciążaniu obowiązkiem alimentacyjnym wnuczki może świadczyć, między innymi, wiek, stan zdrowia, stan majątkowy, odległość od miejsca zamieszkania uprawnionego do świadczeń alimentacyjnych czy konieczność sprawowania opieki nad innym członkiem rodziny osoby. O niemożliwości wykonania obowiązku alimentacyjnego może świadczyć każda z tych obiektywnych przyczyn z osobna a tym bardziej ich kumulacja. Organy podniosły, iż w sprawie nie wykazano aby stan zdrowia wszystkich dzieci J. S. wykluczał sprawowanie nad nią opieki przez te osoby jak również aby jej dzieci posiadające stałe dochody (emeryturę lub rentę) nie były w stanie świadczyć alimentów na rzecz matki w formie pieniężnej. Z akt sprawy nie wynika jednak na podstawie jakiego materiału dowodowego organy powzięły te ustalenia. Natomiast w toku postępowania a następnie w odwołaniu skarżąca konsekwentnie podnosiła niemożność sprawowania opieki nad matką przez czworo dzieci J. S., to jest S. S. - po operacji stawu biodrowego, M. S. mieszkającego w Z. - emeryta, na stałe opiekującego się niewidomą żoną i samemu schorowanego, a ponadto mieszkającego ponad 100 km od matki, W. J. - przewlekle chorą emerytkę skonfliktowaną z matką oraz S. C. - po siedmiu operacjach, chorą na serce z zakazem dźwigania, rencistkę. Brak możliwości opieki nad matką ze strony wymienionych osób uzasadniała obiektywnymi (usprawiedliwionymi) przesłankami takimi jak istotne przeszkody natury zdrowotnej, konieczność długotrwałego leczenia, jak też sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem (niewidomą żoną). Również w treści wywiadu środowiskowego z dnia [...] września 2015 r. wyraźnie wskazano, że żadne z dzieci J. S. nie deklaruje ze względu na problemy zdrowotne i obowiązki możliwości sprawowania opieki nad matką. Pomimo jednak podnoszenia przez skarżącą kwestii istotnych przeszkód natury zdrowotnej i emerytur (rent) dzieci J. S. organy w żaden sposób nie wyjaśniły tych kwestii. Możliwości sprawowania opieki nie zweryfikowano w szczególności odebraniem jakichkolwiek oświadczeń od dzieci J. S. w tym przedmiocie czy ustaleniami pracowników socjalnych w drodze przeprowadzenia rodzinnych wywiadów środowiskowych z tymi osobami. Ponadto, uznając dodatkowo, że dzieci J. S. mogą opłacać koszty opieki sprawowanej przez inną osobę na okoliczności wskazane w powołanym wyżej art. 135 § 1 k.r.o., organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego mogącego potwierdzać takie stanowisko.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy niewyjaśnienie przez organy powołanych okoliczności doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, w zaskarżonej decyzji zakwestionowano spełnienie przez skarżącą przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad J. S.

Odnosząc się do powyższego zauważyć trzeba, iż od [...] stycznia 2015 r. art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje dwie równorzędne przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego: rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W każdym jednak z tych przypadków przesądzające znaczenie dla możliwości przyznania ww. zasiłku ma związek pozostawania bez zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

W przedmiotowej sprawie organy uznały, iż powyższe przesłanki nie zostały spełnione. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż zdaniem organu, okoliczność, że ostatni stosunek pracy skarżącej ustał wskutek likwidacji zakładu pracy i to przed uzyskaniem przez J. S. orzeczenia o niepełnosprawności przesądza o tym, że rezygnacja z zatrudnienia nie była związana z obowiązkiem sprawowania opieki nad chorą babcią. W ocenie Sądu, abstrahując od tego, że art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia od ustania zatrudnienia w określonym prawem trybie, sam sposób zakończenia stosunku pracy nie może przesądzać o tym, że wolą skarżącej nie była rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad babcią.

Ponadto, jak wskazano powyżej, w obowiązującym stanie prawnym równorzędną przesłanką przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, obok rezygnacji z zatrudnienia, jest niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W zaskarżonych decyzjach organy wskazały, iż niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą po [...] października 2010 r. nie wynikało z konieczności opieki nad babcią ale z powodu braku pracy (bezrobocia skarżącej), która była i jest nadal zarejestrowana jako bezrobotna i w związku z tym wyrażała i nadal wyraża gotowość podjęcia pracy.

W odniesieniu do powyższego podnieść trzeba, iż w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest przepisu wykluczającego a priori osobę bezrobotną z możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Art. 16a ust. 8 tej ustawy określa przesłanki wyłączające prawo do omawianego świadczenia, wyliczając w sposób enumeratywny kategorie osób, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Katalog tych osób ma charakter zamknięty. Wśród osób pozbawionych z mocy ustawy świadczenia, o jakim mowa w art. 16a ust. 1, nie wymieniono jednak bezrobotnego. W ocenie Sądu, oznacza to, iż ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania powyższego świadczenia. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o to świadczenie, to uczyniłby to wprost w powyższym przepisie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 maja 2014 r., II SA/Łd 328/14, LEX nr 1468003). Zatem, wbrew stanowisku organów, status osoby bezrobotnej i związane z tym statusem kontakty z urzędem pracy nie wykluczają możliwości ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Sąd pragnie zaznaczyć, iż celem niepodejmowania zatrudnienia powinna być zawsze konieczność sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną i na tym powinny skupić środki dowodowe organy administracji rozpoznające wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Interpretacja taka wynika z faktu, że celem wspomnianego świadczenia jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia lub go nie podejmują celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Dążąc zatem w tego rodzaju postępowaniu do ustalenia prawdy obiektywnej organy zobowiązane są do wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności mogących warunkować spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Temu zaś obowiązkowi, w ocenie Sądu, organy nie sprostały

Jak wynika z akt sprawy, po [...] stycznia 2010 r. skarżąca nigdzie nie była zatrudniona i rejestrowała się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Ze znajdującego się w aktach orzeczenia z dnia [...] lipca 2012 o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, iż pogorszenie stanu zdrowia J. S. nastąpiło od [...] czerwca 2012 r. W dniu [...] sierpnia 2012 r. skarżąca wyrejestrowała się z urzędu pracy i złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad babcią, zaś decyzją z [...] września 2012 r. wspomniane świadczenie pielęgnacyjne skarżącej przyznano. Powyższa decyzja wygasła z mocy prawa w dniu [...] lipca 2013 r. W dniu [...] sierpnia 2013 r. skarżąca ponownie zarejestrowała się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W dniu [...] maja 2014 r. skarżąca wyrejestrowała się z urzędu pracy a w dniu [...] maja 2014 r. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekuna za okres od [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2014 r. W dniu [...] czerwca 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy G. wydał decyzję odmawiającą skarżącej przyznania zasiłku dla opiekuna za okres od [...] maja 2014 r. Natomiast w dniu [...] lipca 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy G. wydał decyzję o odmowie przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna za okres od [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2014 r. W dniu [...] października 2014 r. skarżąca ponownie zarejestrowała się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję z [...] czerwca 2014 r. o odmowie przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna za okres od [...] maja 2014 r. (wyrokiem z 28 stycznia 2015 r. WSA w Warszawie oddalił skargę A. K. na tę decyzję). Natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję z [...] lipca 2015 r. o odmowie przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna za okres od [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2014 r. i przyznało skarżącej ww. zasiłek dla opiekuna. Ponadto, ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Powiatowego Urzędu Pracy w P. z [...] września 2015 r. i z dołączonego do wywiadu środowiskowego z [...] października 2015 r. oświadczenia skarżącej wynika, iż w dniu [...] kwietnia 2015 r. otrzymała ona z urzędu pracy kontakt do pracodawcy. W ww. piśmie wskazano również, iż w dniu [...] kwietnia 2015 r. otrzymała skierowanie na staż, lecz pracodawca przyjął inną osobę. Zaś w dniu [...] sierpnia 2015 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z opieką nad babcią, na okres zasiłkowy 2014/2015.

Z powyższego wynika, iż po dniu [...] stycznia 2010 r. skarżąca nigdzie nie była zatrudniona i rejestrowała się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Po uzyskaniu orzeczenia o niepełnosprawności przez babcię skarżącej w dniu [...] lipca 2012 r., wyrejestrowała się ona z urzędu pracy i złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad babcią. Powyższe świadczenie zostało jej przyznane, a następnie po jego wygaśnięciu z mocy prawa, skarżącej przyznano zasiłek dla opiekuna za okres zasiłkowy od [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2014 r., a odmówiono przyznania zasiłku dla opiekuna za okres zasiłkowy od [...] maja 2014 r. W ocenie Sądu, powołane wyżej okoliczności stanu faktycznego mogą mieć istotne znaczenie dla ustalenia celu niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia, a tym samym ustalenia czy została spełniona przesłanka określona w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże powołane wyżej okoliczności nie zostały rozpatrzone przez organy obu instancji. Jak już zaś wskazano powyżej, jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest ustalenie, czy rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie tego zatrudnienia przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia wynika z konieczności sprawowania stałej opieki nad osobą, o której mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Związek pozostawania bez zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną ma bowiem przesądzające znaczenie dla możliwości przyznania ww. zasiłku. Jeżeli taka okoliczność jest choćby jedną z licznych przyczyn niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia, wspomniane świadczenie powinno zostać przyznane po spełnieniu pozostałych kryteriów ustawowych. Podsumowując, w ocenie Sądu, nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego w opisanym wyżej zakresie oznacza, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, z zaskarżonej decyzji wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwestionowało sprawowanie przez skarżącą stałej opieki nad babcią. Organ wskazał, iż z ustaleń pracownika socjalnego wynika, iż J. S. wymaga ze względu na swój stan zdrowia opieki 24h na dobę. Podniósł, iż skarżąca spędza u babci ok. 8 godzin dziennie, nie zostaje z nią na noc ani z nią nie zamieszkuje w celu zapewnienia całodobowej opieki. W ocenie organu, opieka sprawowana w ten sposób jest doraźna i świadczona na wezwanie telefoniczne, nie jest zaś wykonywana nieprzerwanie.

Odnosząc się do powyższego zauważyć trzeba, iż ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia stałej opieki. Przyjąć trzeba, iż z samej swojej istoty stała opieka powinna być opieką ciągłą, nieprzerwaną, codzienną.

Jak wynika z ustaleń pracownika socjalnego dokonanych podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącą w dniu [...] października 2015 r. pozostaje ona w 5-osobowej rodzinie, mieszka z mężem A. i trzema synami. Jak zaś ustalił pracownik socjalny w czasie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z J. S. w dniu [...] września 2015 r. babcia skarżącej mieszka sama i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Skarżąca mieszka od babci w odległości ok. 3 km i dojeżdżając świadczy jej niezbędną pomoc w czynnościach dnia codziennego: m.in. gotuje i podaje posiłki, sprząta, ubiera, myje, podaje leki, umawia wizyty lekarskie. Przyjeżdża do babci codziennie, w miarę potrzeb nawet częściej, podczas pobytu spędza około 8 godzin dziennie. Ponadto, w miarę potrzeb dojeżdża do babci również nocą, gdyż jest w stałym kontakcie ze swoją matką S. C., która informuje skarżącą na bieżąco telefonicznie o stanie babci podczas jej nieobecności. Ponadto, w oświadczeniu z [...] września 2015 r. J.S. wskazała, iż jej wnuczka przyjeżdża do niej codziennie i w dzień i w nocy, gdy źle się czuje.

Z powyższego wynika, iż skarżąca wprawdzie nie mieszka z babcią, gdyż mieszka ze swoją rodziną: mężem i trzema synami w odległości ok. 3 km od miejsca zamieszkania babci. Jednakże, do babci przyjeżdża codziennie i świadczy jej wówczas wszelką niezbędną pomoc w czynnościach dnia codziennego przez ok. 8 godzin dziennie. Ponadto, choć nie zostaje z babcią na noc, to gdy zaistnieje taka potrzeba przyjeżdża do niej i opiekuje się nią również w nocy. Bieżącą informację o stanie babci uzyskuje od mieszkającej na tym samym podwórku matki S. C. W ocenie Sądu, w opisanych okolicznościach stanu faktycznego, sama okoliczność zamieszkiwania przez skarżącą w odległości ok. 3 km od miejsca zamieszkania J. S. i nie zostawania z nią na noc nie wyklucza sprawowania stałej opieki nad babcią, a spełnienie przesłanki stałej opieki wymaga głębszej analizy ze strony organów.

Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organy uwzględnią dostrzeżone przez Sąd uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym oraz przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonają oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).