Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 183/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 139, art 138
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu D. M. od decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wznowienie postępowania dotyczącego na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz D. M. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. nakazuje zwrócić ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz D. M. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...].EW Prezydent Miasta B., na wniosek D. M., zmienił decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...].EW, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania szóstego piętra wraz z przebudową, rozbudową i nadbudową na funkcję mieszkalną (11 mieszkań - szóste piętro, 8 mieszkań - siódme piętro) wraz z wewnętrzną instalacją wod-kan., c.o. i elektryczną oraz remontem elewacji budynku biurowego i handlowo-usługowego przy ul. [...] w B. (dz. nr ew. [...]).

Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. Prezydent Miasta B., na wniosek F. Sp. z o.o. w B., na postawie 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 147 k.p.a., wznowi postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] lipca 2019 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...].EW Prezydent Miasta B., na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia ww. decyzji własnej z [...] lipca 2019 r. wskazując, że mimo stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (wadliwe określenie adresu strony – F. sp. z o. o.) w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Po rozpoznaniu odwołania Spółki od powyższej decyzji Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że analiza akt przedmiotowej sprawy, w tym w szczególności podpisów i pieczęci znajdujących się na rozstrzygnięciach, doprowadziła do stwierdzenia, iż sprawa zakończona decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. była prowadzona przez inspektor E. W., a decyzję z upoważnienia Prezydenta Miasta B. wydała Zastępca Dyrektora Wydziału Administracji Budowlanej - D. J.. Także postępowanie wznowieniowe zakończone zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. było prowadzone przez inspektor E. W., zaś decyzję wydała z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Katarzyna Ł. - Dyrektor Wydziału Administracji Budowlanej, Architekt Miasta. W kontekście wskazanych okoliczności organ odwoławczy, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, stwierdził, że w sprawie wznowieniowej zaistniała sytuacja uzasadniająca wyłączenie pracownika – inspektora E. W. - na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., czego organ I instancji nie wziął pod uwagę. Ponadto organ odwoławczy wskazał na nieprawidłowe sformułowanie przez organ I instancji sentencji decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., przy prawidłowym wskazaniu podstawy prawnej jej wydania. W jego ocenie organ I instancji, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., nie powinien uchylić decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2019 r., lecz stwierdzić wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa oraz wskazać, że decyzja nie podlega uchyleniu, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wyrokiem z dnia 4 września 2020 r. sygn. II SA/Bd 602/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając sprzeciw D. M. od powyższej decyzji, uchylił ww. decyzję Wojewody z [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obejmuje jedynie udział w czynnościach orzeczniczych (wydanie decyzji) lub innych czynnościach decyzyjnych, które mają bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia (np. przygotowanie projektu decyzji). Sąd stwierdził, że do wystąpienia przesłanki wyłączenia pracownika unormowanej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest wymagane, aby dany pracownik podpisał decyzję w imieniu organu, niemniej jednak "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" polegać powinien na podejmowaniu tego rodzaju czynności w sprawie, które bezpośrednio wpływają na podjęte rozstrzygnięcie. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że organ odwoławczy nie poczynił ustaleń dotyczących roli procesowej i rzeczywistego wpływu na decyzję wydaną w zwykłym postępowaniu, lecz ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, iż sprawa zakończona decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2019 r. oraz postępowanie wznowieniowe zakończone decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2020 r. były prowadzone przez inspektor E. W., co wynika w szczególności z podpisów i pieczęci znajdujących się na podjętych rozstrzygnięciach. W ocenie Sądu z decyzji organu odwoławczego nie wynika, w jaki sposób organ odwoławczy doszedł do wniosku, że udział konkretnie inspektor E. W. w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2019 r., miał tego rodzaju charakter, że wyczerpuje on ustawową przesłankę brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, że inspektor E. W. wydała jakiekolwiek orzeczenie w sprawie, czy podpisała jakiekolwiek pismo, wezwanie lub zawiadomienie, jako podmiot, który sporządził dany dokument, czy też, że przeprowadziła ona samodzielnie jakiś dowód w sprawie, zaś z samej okoliczności zajmowania się sprawą nie można wyprowadzać automatycznego wniosku, że oznacza to, iż dany pracownik miał bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że pieczęcie przystawione do pism mogą oznaczać, że inspektor zajmował się sprawą w znaczeniu organizacyjnym, technicznym lub przygotowawczym, z przyjętym podziałem obowiązków w organie, określoną organizacją pracy w organie. Stanowisko organu odwoławczego, że wskazany inspektor "brał udział w wydaniu decyzji", było w ocenie Sądu przedwczesne. Sąd podzielił zarzut co do błędnej konstrukcji sentencji decyzji I instancji w kontekście treści art. 151 § 2 k.p.a. i art. 146 § 2 k.p.a. Wadę tę jednak uznał za możliwą do wyeliminowania przez organ odwoławczy we własnym zakresie, a więc nie mogącą stanowić podstawy rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o wyjaśnienie, czy czynności w sprawie podejmowane przez inspektor E. W. doprowadziły w konsekwencji do wydania decyzji z [...] lutego 2020 r . i miały wpływ na jej treść. Organ zapytał, czy ww. była autorem projektu zarówno decyzji z [...] lutego 2020 r., jak i decyzji z [...] lipca 2019 r. i miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, oraz czy podejmowała czynności w postępowaniu zwyczajnym i nadzwyczajnym.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. Prezydent Miasta B. zaprzeczył, jakoby czynności podejmowane przez inspektor E. W. były czynnościami orzeczniczymi, wskazując, że polegały one jedynie na przygotowaniu do stron pism, zawiadomień, wezwań, prowadzeniu akt sprawy oraz udzielaniu stronom informacji. Organ wskazał, że projekty rozstrzygnięć przygotowywane są przez głównych specjalistów (prawników), zaś z samego zamieszczenia imiennej pieczątki inspektora – obecnej na większości akt sprawy - nie można wywodzić, że brała ona udział w wydawaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że inspektor brała udział w czynnościach wyłącznie organizacyjnych, pomocniczych, przygotowawczych lub technicznych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], Wojewoda ponownie uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ przywołał stan faktyczny sprawy i zacytował odpowiedź Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2020 r. Stwierdził, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż inspektor E. W. prowadziła sprawę zakończoną decyzjami z [...] lipca 2019 r. oraz [...] lutego 2020 r., wymieniając projekty pism procesowych (zawiadomień, postanowień) opieczętowanych jej imienną pieczątką, a nadto wskazując na informacje wynikające z metryk spraw oraz jej inicjałów zawartych w znakach spraw. Stanowisko Prezydenta uznał za niezrozumiałe podnosząc, że z doświadczenia życiowego można wywieść, iż osoba sporządzająca projekty pism w sprawie zazwyczaj ją prowadzi, ponieważ ma pełną wiedzę na temat jej okoliczności, organ I instancji zaś nie uprawdopodobnił swojego stanowiska przedstawiając zakresu czynności pracownika lub opisu stanowiska pracy, z którego wynikałoby, że jest jedynie pracownikiem technicznym. W ocenie organu zaszła zatem przesłanka wyłączenia pracownika, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dalej organ odwoławczy potwierdził, że w sprawie zwykłej decyzja nadana została na niewłaściwy adres spółki, przez co pozbawiona ona została prawa wniesienia odwołania od powziętego rozstrzygnięcia bez swojej winy, przy czym stanowisko spółki w sprawie wznowieniowej dotyczące istoty decyzji z [...] lipca 2019 r. powiela jej stanowisko w sprawie zwykłej. Organ odwoławczy ponownie zwrócił uwagę na wadliwą konstrukcję sentencji decyzji I instancji w kontekście art. 151 § 2 k.p.a. i 146 § 2 k.p.a., uznał jednak jej samodzielne naprawienie za niecelowe z uwagi na ponowne uchylenie decyzji Prezydenta.

O powyższej decyzji kasacyjnej D. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sprzeciw, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na przyjęciu, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brał udział pracownik organu podlegający wyłączeniu, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Sprzeciwiający się zakwestionował stanowisko Wojewody co do zaistnienia w postępowaniu nadzwyczajnym przesłanki, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Podniósł, że nieprawidłowo wywodzi organ odwoławczy, iż inspektor E. W. brała udział w wydaniu decyzji z [...] lutego 2019 r. W ocenie sprzeciwiającego się nie mogą o tym świadczyć ani pieczęcie na aktach sprawy zakończonej tym rozstrzygnięciem, ani inicjały w znaku sprawy, a stanowisko organu sprzeczne jest z wytycznymi Sądu, zawartymi w uzasadnieniu wyroku z 4 września 2020 r., sygn. II SA/Bd 602/20. Dodatkowo wskazał, że w postępowaniu wznowieniowym nie przeprowadzono postępowania dowodowego co do okoliczności istotnych dla sprawy zakończonej decyzją z [...] lipca 2020 r., a tym samym nie można powiedzieć, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."). rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej.

Podkreślenia wymaga, że zakwestionowana decyzja wydana została na skutek przekazania sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania mocą prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 4 września 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 602/20. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że ani organ, ani sąd orzekając ponownie w sprawie nie może nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych we wcześniejszym orzeczeniu sądu, chyba że nastąpiła zmiana okoliczności prawnych lub faktycznych mających wpływ na aktualność poglądu zawartego w tym orzeczeniu (w niniejszej sprawie okoliczność ta nie zaistniała).

W powołanym wyroku tut. Sąd przedstawił szczegółowo ocenę prawną i wiążącą w tej sprawie wykładnię powołania się przez organ na przesłankę wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu określoną w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak również przesądził, że Wojewoda nie dokonał w tej sprawie właściwego i dostatecznego ustalenia charakteru udziału kwestionowanego pracownika organu I instancji w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji z [...] lipca 2019 r. Sąd jednoznacznie przesądził, że organ odwoławczy nie ustalił, jaki charakter miał udział wskazanego pracownika w sprawie w tym znaczeniu, że nie ocenił, czy udział ten miał charakter "udziału w wydaniu decyzji", czy "udziału w postępowaniu". Sąd wskazał na brak zweryfikowania przez organ odwoławczy roli wskazanego pracownika w postępowaniu zwyczajnym, jej rzeczywistego wpływu na decyzję wydaną w tym postępowaniu w powiązaniu z zakresem obowiązków wykonywanych w organie i faktycznie podejmowanych czynności w postępowaniu zwyczajnym, co czyniło co najmniej przedwczesnym stanowisko organu odwoławczego, że w kontrolowanej sprawie zaistniałą przesłanka z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Kwestionując argumentację wskazaną w uchylonej decyzji Wojewody odnoszącą się ogólnie do pieczątek i podpisów przystawianych dodatkowo na skraju dokumentów, Sąd wskazał że nie można na tej tylko podstawie czynić konstatacji, że wskazany pracownik brał udział w wydaniu decyzji. Czynności te bowiem mogą wiązać się chociażby z okolicznością zajmowania się sprawą w znaczeniu organizacyjnym, technicznym lub przygotowawczym, z przyjętym podziałem obowiązków w określoną organizacją pracy w organie, a nie realnym i bezpośrednim wpływem pracownika na treść rozstrzygnięcia.

Sąd wiążąco wskazał zatem organowi odwoławczemu, że powołanie się na przesłankę wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu określoną w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. , wymaga rozróżnienia sytuacji w której pracownik bierze "udział w wydaniu decyzji", od sytuacji w której bierze "udział w postępowaniu" oraz wyjaśnienia roli pracownika w konkretnej sprawie we wskazany przez Sąd sposób i oceny, że rola ta wiązała się z bezpośrednim wpływem pracownika na treść rozstrzygnięcia.

Weryfikując prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz mając na uwadze, że skład orzekający w niniejszej sprawie jest zobligowany do wyegzekwowania wykonania wytycznych sądu wynikających z prawomocnego wyroku wydanego w tej samej sprawie, Sąd doszedł do wniosku, że wskazania zawarte w wyroku z 4 września 2020 r. o sygn. II SA/Bd 602/20, dotyczące koniecznych ustaleń co do podstaw wyłączenia pracownika organu biorącego udział "w wydaniu decyzji", nie zostały prawidłowo zrealizowane. Stwierdzić należy, że treść zaskarżonej obecnie ponownej decyzji kasacyjnej Wojewody wskazuje raczej na jej wyłącznie polemiczny charakter wobec treści prawomocnego wyroku i w istocie rozstrzygnięcie to pozostaje sprzeczne ze stanowiskiem i wskazaniami wyrażonymi w wyroku II SA/Bd 602/20.

Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uprzednio zapadłym orzeczeniu, organ odwoławczy - badając przesłankę wyłączenia pracownika - winien ustalić jego rolę procesową i rzeczywisty wpływ na konkretną decyzję wydaną w zwykłym postępowaniu. Stwierdzono w uzasadnieniu wyroku, że w każdej sytuacji koniecznej jest sprawdzenie i ustalenie czy pracownik brał udział w sprawie w taki sposób, że podjęte przez niego czynności, w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miały bezpośredni wpływ na jego treść.

Porównując powyższe z treścią zakwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z [...] stycznia 2021 r. Sąd stwierdza, że w sprawie nie doszło do ustalenia, jaką rolę pełniła inspektor E. W., której nazwisko widnieje pod pieczęciami przyłożonymi do dokumentów wchodzących w skład akt sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Organ odwoławczy ponownie swoje stanowisko oparł jedynie na własnych przypuszczeniach i domysłach, zasadniczo stwierdzając jedynie, że niewątpliwy w jego ocenie wpływ czynności ww. pracownika organu na merytoryczne rozstrzygnięcie wywodzić należy z samej okoliczności przybicia jego pieczęci imiennej na dokumentach stanowiących akta sprawy ("projektach", jak stwierdził organ, wymienionych przez niego zarządzeń i postanowień), zawarcia inicjałów pracownika w znaku sprawy oraz jego podpisów widniejących w metryce spraw zakończonych decyzjami z [...] lipca 2019 r. i [...] lutego 2020 r. Stanowisko to oparte zostało o "analizę akt administracyjnych sprawy" (wprost wynika to z uzasadnienia decyzji Wojewody – str. 4), co do których jednoznacznie wypowiedział się Sąd w wyroku II SA/Bd 602/20, że nie mogą one stanowić podstawy do kategorycznego stwierdzenia o takim charakterze czynności podejmowanych przez ww. inspektora w sprawie, które miałyby wpływ na jej rozstrzygnięcie ("wzięcie udziału w wydaniu decyzji").

Inicjatywna dowodowa organu odwoławczego w kwestii rzeczywistego charakteru czynności inspektora E. W. w przedmiotowych postępowaniach ograniczyła się do pozyskania od Prezydenta Miasta B. informacji co do tego, czy w ocenie tego organu jego pracownik brał udział w wydaniu decyzji. Co istotne, Prezydent jednoznacznie zaprzeczył, jakoby inspektor prowadził czynności merytoryczne w sprawie, wprost wskazując, że czynności tego pracownika ograniczały się do czynności o charakterze organizacyjnym, pomocniczym, przygotowawczym lub technicznym. Materiał dowodowy sprawy pozostał zatem zasadniczo w tym samym kształcie, w oparciu o który organ odwoławczy powziął uprzednio uchylone rozstrzygnięcie, z tą tylko różnicą, że dołączono do niego dokument przeczący stanowisku Wojewody wyrażonemu w decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w tak ukształtowanych okolicznościach procesowych pogląd organu na sporną kwestię uznać należy za nieudowodniony, oparty – jak wskazano – jedynie na własnych przypuszczeniach. Organ odwoławczy nie pozyskał chociażby dokumentów, o których sam wspomniał w uzasadnieniu decyzji, co do zakresu czynności lub opisu stanowiska zajmowanego przez inspektor E. W.. Zauważyć należy, że nie organ I instancji prowadzi powtórne postępowanie w przedmiocie odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., ale organ odwoławczy, który dowolnie stwierdził w tej sprawie zaistnienie przesłanki z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Oczywiste jest zatem, który organ winien podjąć czynności wyjaśniające co do istotnej i spornej kwestii charakteru czynności pracownika podjętych w sprawie zakończonej tą decyzją. W sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, kiedy organ odwoławczy poweźmie wątpliwość co do okoliczności istotnych dla wyniku sprawy, winien przeprowadzić stosowny dowód wątpliwość tę eliminujący. Może np. pozyskać zeznania pracowników organu odebrane od nich jak od świadków, może – jak wskazano – zwrócić się o dokumenty potwierdzające katalog obowiązków pracownika zatrudnionego na danym stanowisku, tutaj: stanowisku inspektora. Żadnego z takich przejawów inicjatywy dowodowej organu Sąd nie stwierdził.

Skład orzekający w sprawie II SA/Bd 602/20 jednoznacznie stwierdził, że sama okoliczność przyłożenia pieczęci na dokumentach wchodzących w skład akt administracyjnych sprawy nie świadczy automatycznie o tym, że podpisany na niej pracownik odgrywał merytoryczną rolę w załatwieniu sprawy. Uzasadnienie organu odwoławczego w zakresie, w jakim wymienia ono dokumenty (zarządzenia i postanowienia) z przyłożoną pieczęcią inspektora E. W. jest zatem nieistotne dla dowodzonej – w założeniu organu – okoliczności. Podobnie nieistotne pozostaje to, że w metryce sprawy widnieją podpisy ww. inspektora, nie jest to bowiem jedyny pracownik podpisujący się w metryce podejmowanych czynności (osób takich jest co najmniej kilka), same zaś czynności opisane są w sposób zdawkowy i często noszą przy tym znamiona czynności technicznych ("podpisano zawiadomienie", "ZPO", "wpływ pisma"). Konstatacja organu o merytorycznym charakterze czynności inspektora E. W., podjęta w oparciu o ww. wpisy, jest całkowicie nieuzasadniona. Nie zmienia tego wniosku również obecność inicjałów w znaku sprawy zakończonej decyzją z [...] lutego 2020 r., nie zostało bowiem ani udowodnione, że w istocie są to inicjały pracownika prowadzącego sprawę, ani to, że "prowadzenie sprawy" ma tu charakter merytoryczny, a nie techniczny. Zauważyć należy w tym miejscu, że z pisma Prezydenta wprost wynika, iż merytoryczną stroną projektów rozstrzygnięć zajmują się zatrudnieni w organie specjaliści (prawnicy), co sprzeczne jest z założeniem organu odwoławczego, iż projekty w sprawie zakończonej decyzją z [...] lutego 2020 r. sporządzała inspektor E. W..

Z przyczyn wyżej opisanych, w szczególności z powodu naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 124 § 1 pkt 5 k.p.a., powielone przez organ odwoławczy ponownie podstawy nie mogły skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej i uchylenia się od rozpoznania sprawy co do jej istoty. Sąd rozpoznający niniejsza sprawę uznał zatem sprzeciw za zasadny. Organ odwoławczy w sposób dowolny, tj. niewynikający ze zgromadzonego materiału dowodowego, przyjął, że inspektor, której pieczęcie widnieją na aktach sprawy administracyjnej, dokonywała w tej sprawie czynności o charakterze merytorycznym, mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie, a więc czynności uzasadniających twierdzenie o wzięciu udziału tego pracownika w wydaniu decyzji, w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a.

Dodatkowo, uwzględniając charakter i okoliczności niniejszej sprawy wznowieniowej na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy oraz okoliczności znanych sądowi z urzędu zwrócić należy uwagę na konieczność szczególnego rozważenia i wyjaśnienia, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czy w dacie zainicjowania przez F. Spółkę z o.o. w B. postępowania nadzwyczajnego – w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. z [...] lipca 2019 r. w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę – decyzja pierwotna posiadała przymiot ostateczności.

Podkreślenia wymaga, że administracyjne postępowanie nadzwyczajne w sprawie wznowienia postępowania dotyczyć może wyłącznie postępowań zakończonych decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji. Nie można zatem skutecznie uruchomić i prowadzić tego postępowania nadzwyczajnego, w tym bardziej wydać decyzji w sytuacji, gdy decyzja pierwotna nie jest decyzją ostateczną (art. 145 § 1, art. 16 § 1 k.p.a.). Postępowanie wznowieniowe nie może być zatem konkurencyjnym wobec postępowania administracyjnego w trybie zwykłym, w szczególności postępowania zainicjowanego odwołaniem strony od decyzji pierwszoinstancyjnej (art. 127 § 1 k.p.a.). Nie budzi wątpliwości, że postępowanie zwykłe znacząco różni się od każdego postępowania nadzwyczajnego. Skuteczne wniesienie odwołania daje stronie je wnoszącej gwarancję pełnej realizacji jej prawa do czynnego udziału w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (art. 8, art. 10, § 1, art. 15, art. 16 § 1 k.p.a.) Musi mieć zatem pierwszeństwo przed ewentualnym wzruszeniem decyzji w trybach nadzwyczajnych.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy zachodzi w sprawie wątpliwość kiedy i czy nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji Prezydenta z [...] lipca 2019 r. jednej ze stron postępowania – F. sp. z o.o. w B.. Zgodnie z art. 129 § 2 zw. z art. 127 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje każdej stronie postępowania odwołanie do właściwego organu, które wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Oznacza to, że wobec strony która brała czynny udział w postępowaniu, termin do wniesienia odwołania zaczyna bieg dopiero od dnia skutecznego – zgodnego z przepisami postępowania doręczenia decyzji pierwszej instancji. A co nader istotne, decyzja ta zasadniczo nie stanie się zatem ostateczna, jeżeli nie upłynął dla wszystkich stron termin do wniesienia odwołania, czego nie można domniemywać.

W okolicznościach niniejszej sprawy niesporne pozostaje, że decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] lipca 2019 r. [...] doręczono dla ww. Spółki na adres uprzednio wskazany, na który dokonywano skutecznie poprzednich doręczeń w tej sprawie tj. W. ul. [...]. Przesyłka powróciła do organu z adnotacją "zamknięte".

Z akt sprawy wynika, że w piśmie procesowym z [...] lipca 2019 r. zawierającym uwagi do projektu budowlanego Spółka w nagłówku wskazała inny adres – tj. "[...] W.". Z kolei u dołu tego pisma na pieczęci wskazano ul. [...], [...] B. i adres do korespondencji ul. [...], [...] B.

Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] września 2019 r. do organu I instancji wpłynęły 3 pisma Spółki, reprezentowanej przez radcę prawnego, oznaczone odpowiednio jako:

- odwołanie od ww. decyzji z [...] lipca 2019 r.

- wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania,

- wniosek do Prezydenta o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2019 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Powyższe podania w istocie stanowią czynności procesowe o częściowo konkurencyjnym charakterze, wzajemnie się wykluczające, zatem wymagające właściwego ustalenia kolejności i trybu ich rozpoznawania w danej sprawie. Wszystkie mają one bezpośredni związek z prawidłowym ustaleniem czy i kiedy nastąpiło skuteczne prawnie doręczenie danej stronie decyzji organu I instancji w tej sprawie (przepisy rozdziału 8 k.p.a.). Ponownie wskazać bowiem należy, że odwołanie przysługuje w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji I instancji. Termin ten rozpoczyna zatem bieg dopiero od skutecznego doręczenia, co może wymagać przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego.

Z kolei jeżeli nie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu, to nie rozpoczął wobec tej strony biegu termin , o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., i nie można wobec tej strony wywodzić negatywnych skutków prawnych uniemożliwiających zaskarżenie decyzji odwołaniem. Z kolei, jeżeli zostanie ustalone, że faktycznie strona nie uchybiła czternastodniowemu terminowi na wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, to złożony wraz z tym odwołaniem wniosek o przywrócenie tego terminu - staje się bezprzedmiotowy. Tym bardziej bezprzedmiotowy i niedopuszczalny staje się wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego złożony w dacie, kiedy decyzja pierwotne nie była ostateczna.

Mając na uwadze skrótowo wskazane wyżej powiązania proceduralne, Sąd uznał za konieczne zwrócenie na nie szczególnej uwagi w okolicznościach tej sprawy, uwzględniając okoliczności znane składowi rozpoznającemu sprawę z urzędu. Przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy, poza sprawą ze sprzeciwu D. M. od decyzji Wojewody w sprawie odmowy uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym – zakończonej przywoływanym prawomocnym wyrokiem z 4 września 2020 r. sygn. II SA/Bd 602/20, toczyły się także dwie sprawy ze skarg F. sp z .o.o. w B. na ostateczne postanowienia Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z [...] listopada 2019 r. nr W. :

- w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (sygn. II SA/Bd 15/20),

- w przedmiocie odmowy Spółce przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] lipca 2019 r. (sygn. II SA/Bd 16/20).

Obie powyższe skargi zostały uwzględnione, a Sąd uchylił powyższe postanowienia wyrokami z 19 stycznia 2021 r., stwierdzając naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania właśnie w zakresie ustalenia czy i kiedy decyzja pierwszoinstancyjna została doręczona i czy w istocie doszło do uchybienia przez Spółkę terminowi do wniesienia odwołania - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dacie orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie powyższe wyroki nie były prawomocne, organ wniósł od nich skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz – ponownie – uzasadnieniu orzeczenia o sygn. II SA/Bd 602/20, i stosownie rozstrzygnąć. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności faktyczne i prawne wynik powyższych postępowań sądowoadministracyjnych pozostaje w związku z niniejszą sprawą administracyjną, toczącą się w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Odpadło domniemanie legalności powyższych postanowień organu odwoławczego oceniających terminowość wniesienia przez stronę odwołania od decyzji I instancji. Podkreślić jednocześnie należy, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został złożony tego samego dni p co odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wobec tego organ odwoławczy winien także rozważyć czy powyższe postępowania nie stanowią prejudykatu skutkującego na obecnym etapie koniecznością zawieszenia postępowania wznowieniowego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 §1 i 225 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na które złożył się należny wpis od sprzeciwu (100 zł), którego orzeczono zwrot od organu na rzecz strony wnoszącej sprzeciw (pkt II) oraz zwrot stronie nadpłaconego wpisu sądowego (400 zł).