Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1538/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par 1, art. 58 par 1, art. 106 par 3, art 133 par 1, art 134 par 1, art 174, art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.3 pkt 20, art 5 ust 1, art 28 ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art 28, art. 127, art 138 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Spółka z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 638/05 w sprawie ze skargi A. H., K. T., S. L., M. J., A. D. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 638/05, w sprawie ze skargi A. H., K. T., S. L., M. J. i A. D. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, a także rozstrzygnął o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...] po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie bazy produkcyjno-magazynowej o Wytwórnię Mieszanek Mineralno-Bitumicznych w K. na działkach [...],.[...],.[...], Gm. K.

Starosta Powiatowy w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071), art. 57 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wytwórni mas bitumicznych wraz z infrastrukturą na działkach nr [...], [...], [...] i [...] położonych w K. Gmina K. Ponadto organ zobowiązał wnioskującego do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego co najmniej 21 przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania o zakończeniu budowy oraz przypomniał o obowiązku ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego. W decyzji zawarto również wskazanie, że obszar oddziaływania obiektów obejmuje nieruchomości [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dokumentacja, dotycząca inwestycji, którą w świetle obowiązujących przepisów zaliczyć należy do mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, została wykonana zgodnie z prawomocną decyzją Wójta Gminy K. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz zaopiniowana przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Organ stwierdził, że dokonał oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami oraz zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Równocześnie wskazał, że nie sprawdzano projektu budowlanego obiektu, ponieważ w świetle art. 20 Prawa budowlanego za rozwiązania projektowe odpowiedzialność ponosi projektant.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli S. L., A. D., G. Z., K. T., A. H., J. K. oraz M. J. żądając uchylenia wydanej decyzji oraz wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, ewentualnie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżący podnieśli między innymi, że z uwagi na zamieszkiwanie w miejscowości, w której inwestor planuje inwestycję przysługuje im przymiot strony postępowania, zaś z uwagi na naruszenia wielu przepisów podniesionych w odwołaniu pozbawiono ich możliwości obrony swoich praw.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 28 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 Prawa budowlanego oraz ustawy Prawo ochrony środowiska zaskarżoną decyzję utrzymał w całości w mocy uznając zarzuty odwołania za niezasadne.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że organy nie zapewniły udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu, nie dochowano określonych obowiązków informacyjnych, nie ujawniono w publicznym wykazie postanowienia o obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko oraz nie zamieszczono wymaganych informacji na stronie internetowej organu. W ocenie skarżących organ odwoławczy w ogóle nie próbował wyjaśnić powyższych kwestii i tym samym naruszył dyspozycję art. 77 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 maja 2006 r., rozpoznając zarzuty skargi uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie mają przepisy art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego odnoszące się do obszaru oddziaływania obiektu, poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich i pojęcia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd uznał, że należy mieć na uwadze dyspozycję art. 138 § 1 kpa, w którym to ustawodawca przewidział katalog dopuszczalnych rozstrzygnięć podejmowanych w toku postępowania przez organ odwoławczy. Sąd zauważył, że w dniu [...] maja 2005 r. do organu wpłynęły oświadczenia G. Z. i J. K. w przedmiocie cofnięcia odwołania od decyzji organu I instancji oraz udzielonego pełnomocnictwa (k. 12 i 13 akt administracyjnych organu II instancji), zaś organ II instancji w następstwie rozpoznania odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości. Sąd wskazał zatem, że w sytuacji gdy organ odwoławczy uznał wszystkich odwołujących się za strony postępowania, w stosunku do osób, które odwołanie cofnęły należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Za podstawowe zagadnienie w sprawie Sąd I instancji uznał kwestię czy pozostali skarżący mogą mieć przymiot strony w niniejszym postępowaniu, a więc czy mają oni interes prawny, rozumiany jako interes oparty na przepisach prawa materialnego. Sąd uznał bowiem, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skardze oraz w innych wystąpieniach, skarżący swój interes prawny wywodzili z faktu, iż ich nieruchomości usytuowane są w miejscowości, w której inwestor planuje budowę wytwórni mas bitumicznych. Ponadto skarżący podnosili, że ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. W uzasadnieniu wyroku wskazano zaś, że podmiot twierdzący, iż ma interes w sprawie powinien udokumentować, że jest właścicielem (współwłaścicielem) lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej i że projektowana inwestycja narusza jego uzasadnione interesy prawne, wskazując, w jakim zakresie i z naruszeniem jakich przepisów. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może mieć zaś miejsce wtedy, gdy strona wykaże, że został naruszony jej bezpośredni interes prawny, a w tym przypadku organ winien ustalić, że dana inwestycja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa, co jednocześnie narusza interes strony. Sąd I instancji podniósł, że osoby, które wniosły odwołanie od decyzji organu I instancji nie brały udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Do sprawy włączyły się dopiero na etapie odwołania od tej decyzji, podnosząc m. in. zarzut nieuwzględnienia ich interesów przez organ I instancji oraz uniemożliwienie wzięcia udziału w postępowaniu prowadzącym do wydania aktu zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu zatem podstawowym zadaniem organu odwoławczego przy uwzględnieniu treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, było przeprowadzenie kompleksowej oceny w stosunku do każdego z odwołujących, co do przysługującego interesu prawnego, a tym samym posiadania przymiotu stron. Organ winien był również w sposób pośredni uwzględnić treść art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. poz. 717 ze zm.) stanowiącego, iż każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Sąd uznał, że organ takiej kompleksowej oceny nie przeprowadził, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera oparcie się przez organ na subiektywnym przekonaniu odwołujących się, iż mają przymiot strony. Rozstrzygnięcie takie Sąd uznał za wadliwe w stopniu skutkującym wyeliminowaniem decyzji poprzez jej uchylenie. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł wskazówkę dla organu ponownie rozpoznającego sprawę, aby uwzględnił rozważania dotyczące badania interesu prawnego podmiotów wnoszących odwołanie, jak również prawidłowość rozstrzygnięć wydawanych przez ten organ w świetle art. 138 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", wniosło Przedsiębiorstwo [...] "[...]" Sp. z o.o. w K., reprezentowane przez radcę prawnego, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, a to

- art. 3 § 1, 50 § 1 oraz art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa poprzez przyjęcie, iż A. H., K. T., S. L., M. J. oraz A. D. mają interes prawny we wniesieniu skargi w niniejszej sprawie,

- art. 3 § 1, art. 50 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w związku z art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż mimo braku interesu prawnego A. H., K. T., S. L., M. J. oraz A. D. w złożeniu odwołania od zaskarżonej decyzji, winna ona zostać uchylona,

- art. 3 § 1, art. 151 oraz 50 § 1 ppsa poprzez nieoddalenie skargi A. H., K. T., S. L., M. J. oraz A. D. mimo braku interesu prawnego tych osób w jej wniesieniu,

- art. 141 § 4 w związku z art. 153 ppsa poprzez podanie w uzasadnieniu błędnych wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji, a mianowicie błędne przyjęcie, iż zastosowanie w sprawie ma art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazanie organowi niewłaściwej wykładni prawa materialnego art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art.5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego

- art. 3 § 1 oraz art. 58 § 1 ust. 6 ppsa poprzez nieodrzucenie skargi wniesionej przez G. Z. oraz J. K.,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie zbadał interesu prawnego skarżących i przyjął wprost, że skoro byli adresatami zaskarżonej decyzji to przysługuje im przymiot strony w postępowaniu sądowym. Zdaniem skarżącej Spółki Sąd ma w pierwszej kolejności obowiązek samodzielnego zbadania interesu prawnego we wniesieniu skargi, nie może więc tego obowiązku przerzucać na organ administracji i jest zobowiązany w przypadku stwierdzenia braku interesu prawnego, skargę oddalić. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną skarżący nie mieli interesu prawnego w składaniu odwołania, nie mogli być stroną postępowania w I i II instancji, a więc decyzja Wojewody, nie stanowi dla nich źródła jakiegokolwiek uprawnienia czy też obowiązku, a zatem rozstrzygnięcie Sądu uwzględniające ich skargę jest nieprawidłowe. W uzasadnieniu podniesiono również, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w obecnym stanie prawnym organ budowlany winien uwzględniać jedynie te interesy osób trzecich, które występują w obszarze oddziaływania obiektu, co jest spójne z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś na gruncie art. 5 ust. 1 pkt 9 należy stwierdzić brak interesu prawnego wnoszących skargę. Ponadto podniesiono, że okoliczność wynikająca z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się z udziałem społeczeństwa, także nie pozwala przyznać składającym odwołanie i skargę na decyzję Wojewody, statusu strony. Wnosząca skargę kasacyjną uznała, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera błędne wskazania co do dalszego postępowania przez organ administracji. W jej ocenie przepis art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego w ogóle nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie jest on podstawą ustaleń interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Artykuł 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również nie może być podstawą dla ustaleń interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, gdyż nie dotyczy postępowania w tym przedmiocie. Ponadto uzasadnienie zawiera także błędną wykładnię treści art. 28 ust.2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, iż interes prawny miałyby osoby trzecie będące właścicielami lub użytkownikami nieruchomości sąsiedniej oraz że badanie przeprowadzane przez Wojewodę winno określać czy usytuowanie nieruchomości powoduje ich wprowadzenie w sferę oddziaływania obiektu budowlanego. Tymczasem, wskutek nowelizacji przepisów prawa budowlanego z marca 2003 r., znacznie zawężono krąg osób mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a zatem brak przepisu, który wyznaczałby obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu poza granicami działki.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli A. H., K. T., S. L. i M. J. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów.

Naczelny Sad Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Skarga ta została oparta na obu zarzutach art. 174 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa. Zarzuty sprecyzowane pkt 1, 2, 3 i 4 skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, sprowadzają się do kwestionowania przymiotu strony podmiotów składających odwołanie od decyzji pierwszoistancyjnej, a następnie od decyzji odwoławczej Wojewody P. – zarzucając brak interesu prawnego tych osób w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowanego w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Zarzut naruszenia prawa materialnego podnosi niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Należy mieć na względzie, że skuteczne postawienie zarzutów takich wymaga wykazania, że to Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego wyroku dopuścił się tych naruszeń prawa. Nie stanowią uzasadnionych podstaw skargi kasacyjnej zarzuty stawiane sądowi, a odnoszące się faktycznie do działań organu administracji.

Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej, gdzie przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja organu odwoławczego Wojewody P., który rozpoznał odwołanie podmiotów fizycznych, które je wniosły bez zbadania, czy w ogóle służył im przymiot strony.

Sąd pierwszej instancji wydał wyrok kasacyjny, uchylając decyzję odwoławczą z zaleceniem, by organ ten przede wszystkim skontrolował i ustalił czy odwołanie pochodzi od strony, a dopiero potem rozpoznał zarzuty zgłoszone w tymże odwołaniu.

W sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej stanowisko Sądu pierwszej instancji uznać należy za prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w pkt 1-4 za nietrafne.

Skarga kasacyjna dotyczy wyroku uchylającego decyzję Wojewody P., który jak zaznaczył na wstępie Sąd, został wydany na podstawie art. 134 § 1 ppsa, nie zaś w uwzględnieniu zarzutów skargi. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie przedmiotowej dla oceny postępowania organu administracji, zasadniczego znaczenia nabierają przepisy art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Na szczególną uwagę zasługuje treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który określa, kto jest stroną w postępowaniu administracyjnym o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z ta regulacją prawną stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Art. 127 kpa stanowi, że od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Jest to także Prawo Konstytucyjne, bowiem art. 78 Konstytucji RP stanowi, iż "Każda ze stron ma prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji".

Pojęcie strony postępowania określa też art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzając, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki. Oznacza to, że przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony.

Z powyższych okoliczności wynika obowiązek organu administracji do przeprowadzenia oceny i ustalenia, czy określony podmiot jest stroną danego postępowania administracyjnego w aspekcie wskazanych przepisów prawa. Nie uczynił tego organ odwoławczy, tj. Wojewoda P., do którego wniosły odwołanie od decyzji Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] kwietnia 2005 r. następujące osoby: S. L., A. D., G. Z., K. T., A. H., J. K. oraz M. J.

Przymiot strony powyższych osób został zakwestionowany przez inwestora w złożonym piśmie procesowym. Jak zauważył też Sąd pierwszej instancji, osoby te nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji zakończonym wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu, iż podstawowym zadaniem organu odwoławczego było przeprowadzenie kompleksowej oceny w uwzględnieniu treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, czy osoby składające odwołanie mają przymiot strony. Ustalenia takie winny być dokonane w odniesieniu do każdego podmiotu składającego odwołanie. Wojewoda P. całkowicie okoliczności te pominął i na zasadzie uznaniowej rozpoznał odwołanie bez kontroli, czy pochodziło od stron. Jest to bardzo istotna wadliwość postępowania, która niewątpliwie miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Art. 138 § 1 kpa przewiduje następujące rodzaje decyzji odwoławczych:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję,

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji,

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Umorzenie postępowania odwoławczego ma miejsce, gdy stało się ono bezprzedmiotowe wobec cofnięcia odwołania przez stronę albo gdy organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie tylko nie wyjaśnił, czy osoby wnoszące odwołanie mają przymiot strony, ale nie zareagował nawet na fakt, że dwie z tych osób, tj. J. K. i G. Z. cofnęły swoje odwołania przed ich rozpoznaniem.

Oznacza to, iż organ odwoławczy rozpoznał w dwu przypadkach wskazanych osób środek zaskarżenia, którego już nie było i postępowanie odwoławcze winno ulec morzeniu.

Wadliwość postępowania odwoławczego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji uzasadniało jej uchylenie przez Sąd pierwszej instancji, który wbrew stanowisku skargi kasacyjnej nie mógł dokonywać własnych ustaleń ani oceny czy skarżący mają przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu czyli jego zgodności z prawem na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa).

Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie niniejszej, gdzie organ nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących przymiotu strony, osób składających odwołanie, w aspekcie szczególnej regulacji prawnej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Z powyższych względów niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej sprecyzowane w pkt 1, 2, 3 i 4 skargi, bowiem Sąd nie rozpoznawał merytorycznych zarzutów skargi, nie dokonywał wykładni wskazanych w skardze przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Wytknął też istotne uchybienie organu odwoławczego przez rozpoznanie odwołań mimo ich cofnięcia przez podmioty składające.

Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej podniesiony w pkt 5 tej skargi o naruszeniu art. 3 § 1 i 58 § 1 ust. 6 ppsa przez nieodrzucenie skargi G. Z. i J. K.

Należy bowiem mieć na uwadze fakt, że wymienione osoby cofnęły pełnomocnictwo radcy prawnemu A. P. równocześnie z cofnięciem swego odwołania. Pełnomocnik ten mógł więc wnieść do Sądu skargę już tylko w imieniu K. i Z.

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, iż wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z prawem. Bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej przesądza o jej oddaleniu. Z mocy art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.