Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 177/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Izabela Ostrowska ( spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1192/03 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 października 2006r., sygn. akt II SA/Kr 1192/03 oddalił skargę L. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2003r., nr [...].

W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania L. S., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Staszowie z dnia [...] lutego 2003r. znak: [...], nakazującej dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanej w miesiącu lipcu 2002 drogi przez działkę oznaczoną w ewidencji gruntów miasta Staszowa numerem [...]łączącą ulicę [...] z drogą wewnętrzną (osiedlową) oznaczoną w nr ew. [...] - stanowiącą dojazd do budynku handlowo -usługowego położonego w S. przy ulicy [...], przywracając teren do stanu pierwotnego - odpowiadający dacie 6 maja 2002 i 11 lipca 2002r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, co następuje:

Zaskarżoną decyzję organ I instancji wydał na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126) stwierdzając, iż inwestor L.

S. samowolnie wykonał drogę, bez wymaganych uzgodnień i pozwolenia władzy budowlanej na działce będącej własnością Gminy Staszów, w bezpośrednim

sąsiedztwie stacji transformatorowej wewnętrznej PT-3, utrudniając do niej dostęp i uniemożliwiając wymianę aparatury. Droga ta została wykonana na kablach energetycznych w tym również 15kVi niskiego napięcia, co utrudnia szybkie usunięcie ewentualnej awarii.

Od decyzji tej odwołał się L. S. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez "oddalenie nakazu rozbiórki, wykonanej przez niego, prowizorycznej drogi lub uchylenie decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji". Odwołujący się podniósł, że wykonanego przez niego dojazdu, nie można kwalifikować jako samowoli budowlanej, gdyż pismem Urzędu Miasta i Gminy w Staszowie z dnia 9 lipca 2002 r. znak: [...], uzyskał zgodę na ułożenie chodnika na gruncie stanowiącym własność Gminy, położonego w Staszowie przy ul. [...], obok jego budynku przeznaczonego na sklep spożywczy. Pismo to było odpowiedzią, na jego prośbę skierowaną do Burmistrza Miasta i Gminy w Staszowie z dnia 24 czerwca 2002r. o wyrażenie zgody na ułożenie tymczasowego chodnika, który w razie potrzeby może być przez niego zdemontowany, a miał zapewnić dojście i dojazd do wybudowanego przez niego obiektu - sklepu spożywczego.

Z ustaleń organu I instancji wynika, że inwestor L. S. wykonał, nie chodnik ale drogę dojazdową, usytuowaną na działce nr [...]stanowiącej własność Gminy Staszów. Droga ta ma 86,0 m długości i szerokości średnio 7,0 m, nawierzchni z rumoszu i gruzu betonowego, na nasypie ziemnym o wysokości od 0,0

do 1,6 m (w stosunku do przyległego terenu). Przy skarpie nasypu przedmiotowej drogi, po stronie istniejącej stacji [...], ułożone są luźno elementy betonowe (płyty chodnikowe itp), na kształt muru oporowego. Nasyp przedmiotowej drogi oraz mur, wysokości od 1,6 m do 1,8 m- utrudnia dostęp do stacji transformatorowej. Wykonanie opisanej drogi, spotkało się ze sprzeciwem właściciela terenu oraz Rejonu Energetycznego w Staszowie, na wniosek którego, zostało wszczęte postępowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Staszowie, które zostało zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania L. S. i całego zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w decyzji

organu I instancji gdyż L. S. wykonał przedmiotową drogę dojazdową bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Fakt uzyskania przez inwestora zgody na ułożenie chodnika (pismo Urzędu Miasta i Gminy w Staszowie z dnia 9 lipca 2002 r.) jak i konieczność zapewnienia dojazdu do pawilonu usługowego, nie usprawiedliwia popełnionej samowoli budowlanej, bowiem zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a budowa drogi takiej decyzji wymagała.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził wad i naruszeń prawa uzasadniających jej uchylenie, stąd też skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.

Sąd I instancji wskazał, iż organ nadzoru budowlanego prawidłowo

zakwalifikował wybudowaną drogę, jako samowolę budowlaną skutkującą zastosowaniem rygoru przewidzianego art. 48 Prawa budowlanego.

Bezsporną , zdaniem Sądu, jest okoliczność, że przedmiotowa droga została wybudowana przez skarżącego na działce nr [...] stanowiącej własność Gminy Staszów, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (art. 28 w zw. z art. 32 Prawa budowlanego). Powoływane przez skarżącego pismo właściciela gruntu z dnia 9 lipca 2002r,.znak [...] zezwalające mu na ułożenie prowizorycznego chodnika, nie uprawniało skarżącego do wybudowania przedmiotowej drogi dojazdowej opisanej w protokole oględzin i uwidocznionej w dokumentacji fotograficznej znajdującej się aktach sprawy. Również fakt, że w planach miasta jest przewidziana budowa drogi nie uprawniał skarżącego do samowolnej realizacji

inwestycji w postaci przedmiotowej drogi.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 3 pkt 1 lit b) Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, zaś pkt. 3 tego przepisu do budowli zalicza drogi. Zgodnie z wymogiem art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a budowa drogi przez uprawniony podmiot takiej decyzji wymagała. Realizacja budowy drogi bez pozwolenia na budowę, skutkuje zastosowaniem rygoru z art. 48 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać w takiej sytuacji nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Ponieważ przepis art. 48 Prawa budowlanego ma charakter restytucyjny a nie represyjny, to można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Dlatego też słusznie organ I instancji nakazując rozbiórkę przedmiotowej drogi określił w rozstrzygnięciu jej zakres " do stanu pierwotnego" terenu - z daty 6.05.2002 r i 11.07.2002r. Prawidłowo też określił długość i szerokość drogi, a także wysokość nasypu ziemnego w stosunku do przyległego terenu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2006 r., w sprawie o sygn. akt II SA /Kr 1192/03 złożył L. S. zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 176, w zw. z art. 185 § 1 ppsa skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie:

art. 174 pkt 1 ppsa i zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 145 ust. 1 § 1 pkt 1 lit a ppsa w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie charakteru restytucyjnego art. 48 ustawy Prawa budowlanego w stosunku do odwołującego się.

art. 174 pkt 2 ppsa i zarzucono naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku - a to: art. 145 ust. 1 § 1 pkt 1 lit c ppsa, w związku z art. 7, art. 9, art. 136 kpa i art. 113 § 1ppsa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd rozpatrując skargę

dopuścił się naruszenia art. 28 Prawa budowlanego - zawężając podmiot zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę drogi tylko i wyłącznie do osoby L. S., pomijając fakt, iż grunt na którym ciąg komunikacyjny utwardzony się znajduje jest własnością UMiG Staszów. Tylko Urząd Miasta mając tytuł prawny mógł pozwolenie, o którym mowa w art. 28 Prawa budowlanego uzyskać. Przedsiębiorca L. S. nabył aktem notarialnym Rep. A [...] działkę budowlaną o numerze ewidencyjnym [...] od Miasta i Gminy Staszów i zgodnie z warunkami umowy uruchomił działalność handlową. Gmina zaś winna zapewnić dostęp do drogi publicznej ze względu na charakter działki i w tym celu częściowo przygotowała drogę.

W ocenie strony skarżącej postępowanie administracyjne w I i II instancji było od początku prowadzone z rażącym naruszeniem prawa w zakresie postępowania wyjaśniającego bowiem organy obu instancji nie wyjaśniły, iż inwestycja została wykonana na działce nr [...], stanowiącej własność gminy.

Pominięto w sprawie również ewentualność wystąpienia przesłanki pozytywnej do zawieszenia postępowania a nawet umorzenia postępowania ze względu na fakt, iż wskazana wyżej nieruchomość objęta była w trakcie procedowania w trybie administracyjnym regulacją w zakresie procesu budowlanego, a mianowicie decyzją z dnia [...] lipca 2002r. zn. [...] o ważności obowiązywania 2 lat.

W skardze kasacyjnej zarzucono, iż Sąd wydał wyrok w jedynie w oparciu o argumentację organu administracji i materiał dowodowy, który był fragmentaryczny, nie uwzględniając słusznych stwierdzeń skarżącego w zakresie występujących naruszeń procedury i obrazy prawa materialnego, pobieżnie oceniając zebrany materiał dowodowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania "jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej "biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania". Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Prawidłowo Sąd I instancji przyjął ustalenia organów nadzoru budowlanego potwierdzające, iż przedmiotowa droga została wybudowana przez skarżącego na

działce nr [...] stanowiącej własność Gminy Staszów, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zgoda właściciela gruntu na ułożenie chodnika, nie uprawniała skarżącego do wybudowania drogi dojazdowej do własnego obiektu handlowego.

Również fakt, że w planach miasta jest przewidziana budowa drogi, a nawet

okoliczność, iż inny podmiot uzyskał pozwolenie na budowę obejmujące częściowo drogę w tym samym miejscu, nie sanuje faktu samowolnej realizacji inwestycji w postaci przedmiotowej drogi przez skarżącego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zarówno organy jak i Sąd prawidłowo ustaliły, iż właścicielem gruntu na którym została zrealizowana przedmiotowa inwestycji jest Gmina Staszów, która brała czynny udział zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż organy orzekające w sprawie niniejszej działały w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718), która to nowelizacja znacznie łagodzi skutki samowoli budowlanej. Nie ulega wątpliwości, iż art. 48 w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003r. nakładał na organy nadzoru budowlanego bezwzględny obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki (vide wyrok NSA z 23.11.2004r., OSK 911/04 niepubl.). Istotą normy prawnej zawartej w tym przepisie jest konieczność wyeliminowania stanu naruszenia prawa i przywrócenia do stanu zgodnego z przepisami. Tak więc przepis ten miał charakter restytucyjny a nie represyjny, co znalazło odzwierciedlenie w treści obowiązku określonego w decyzji jak i w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd art. 113 § 1ppsa, zgodnie z którym Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, przy czym podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji. W sprawie niniejszej brak było jakichkolwiek wątpliwości w zakresie prawidłowości ustalonego przez organy stanu faktycznego, a sam skarżący fakty te po prostu odmiennie interpretował.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.