Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 549/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę 2 skarżących

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska NSA Andrzej Irla Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skarg M.K. , P.B. i E.K. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia 25 listopada 2012 r. nr XXII/216/2012 w przedmiocie uchwalenia stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. I. odrzuca skargę E.K. ; II. oddala skargę M.K. i P.B.


UZASADNIENIE

W dniu 30 kwietnia 2008 r. Rada Miejska w Zakliczynie podjęła uchwałę nr XX/157/08 o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zakliczyn. W § 1 pkt 1 uchwały określono, że "zakres zmiany obejmuje obszar całej gminy i zamierzenia określone w ocenie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zakliczyn przyjętej uchwałą Nr XVI/114/07 Rady Miejskiej w Zakliczynie z dnia 27 listopada 2007 r...." . Granice obszaru objętego zmianą studium określono jako granice administracyjne gminy Zakliczyn.

Ogłoszenie Burmistrza Miasta i Gminy Zakliczyn o przystąpieniu do sporządzenia Zmiany Studium ukazało się w prasie w dniu 6 kwietnia 2009 r., a obwieszczenie w tej sprawie wywieszono na tablicach ogłoszeń w dniach od 6 kwietnia 2009 r. do dnia 8 maja 2009 r. oraz umieszczono w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta w Zakliczynie.

W dniu 1 lipca 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy Zakliczyn rozpatrzył wniesione wnioski.

Sporządzony projekt uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia.

W dniach od 18 lipca do 29 sierpnia 2011 r. projekt Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zakliczyn wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu. W projekcie tym uwzględniono lokalizację złoża kopalin "Roztoka Mała", a to w związku z przekazaną przez Marszałka Województwa w kwietniu 2009 r. stosowną dokumentacja geologiczną. Obszar złoża wyznaczono w projekcie na gruntach rolnych o symbolu R1. W tymże projekcie zawarto zapis, że na terenach o kategorii R1 wyklucza się realizację zabudowy kubaturowej, utrzymuje się istniejącą z możliwością jej remontów

Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie, z udziałem ponad [...] osób, miała miejsce w dniu 27 lipca 2011 r. Podczas dyskusji zgłoszono sprzeciw wobec ewentualnego zamiaru przeznaczenia złoża "Roztoka Mała" do eksploatacji, a to ze względu na bliską zabudowę mieszkaniową.

Zarządzeniem z dnia 6 października 2011 r. zostały rozpatrzone zgłoszone uwagi. Przygotowany projekt został ponownie uzgodniony z właściwymi instytucjami.

Ponowne wyłożenie projektu Studium miało miejsce w dniach od 4 stycznia 2012 r. do dnia 15 lutego 2012 r.

Dyskusja publiczna odbyła się w dniu 23 stycznia 2012 r.

Zarządzeniem z dnia 4 kwietnia 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy Zakliczyn rozpatrzył uwagi wniesione go projektu Studium.

Trzecie wyłożenie do publicznego wglądu projektu Studium - w części dotyczącej niektórych tylko obszarów - miało miejsce w okresie od 18 lipca 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. W dniu 25 lipca 2012 r. P. B. i M. K. złożyli uwagę, w której domagali się oznaczenia terenów działek [...] i [...] (położonych w granicach złoża "Roztoka Mała") symbolem PG/US tak, jako terenu przeznaczonego do eksploatacji górniczej z rekultywacją w kierunku usług i sportu

Dyskusja publiczna odbyła się w dniu 30 lipca 2012 r.

Zarządzeniem z dnia 15 października 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy Zakliczyn rozpatrzył uwagi do projektu Studium. Uwaga P. B. i M. K. nie została rozpatrzona, wskazano, że działki, których dotyczyła, nie były objęte trzecim wyłożeniem.

Projekt Studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag został przedstawiony Radzie Gminy.

W dniu 26 listopada 2012 r. Rada Miejska w Zakliczynie podjęła uchwałę nr XXII/216/2012 w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zakliczyn.

Pismem z dnia 14 lutego 2013 r. P. B. oraz M. K. wezwali Burmistrza Miasta i Gminy Zakliczyn do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie zmiany w treści Studium polegającej na oznaczeniu działek nr [...] oraz [...], na których znajduje się złoże "Roztoka Mała" symbolem "PG" lub innym umożliwiającym zgodną z prawem eksploatację złoża w ramach działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na powyższe Burmistrz Miasta i Gminy Zakliczyn, pismami z dnia 20 marca 2013 r. i 28 marca 2013 r. poinformował o terminie załatwienia sprawy do dnia 10 kwietnia 2013 r. Natomiast o sposobie załatwienia sprawy Burmistrz Miasta i Gminy Zakliczyn poinformował skarżących w piśmie z dnia 5 kwietnia 2013 r.

M. K., P. B. i E. K. w dniu 25 marca 2013 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę z dnia 26 listopada 2013 r. domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działek oznaczonych numerami [...] i [...] położonych w R. gm. Zakliczyn, ewentualnie o stwierdzenie niezgodności uchwały w w/w zakresie.

Skarżący podali trzy podstawy prawne, w których upatrują źródło ich interesu prawnego do zaskarżenia uchwały, a to: przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko w zw. z uchwałą nr XVIII/298/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Podgórza Ciężkowickiego w części położonej w Województwie małopolskim; przepis art. 10 ust. ustawy Prawo geologiczne i górnicze w zw. z treścią Studium; przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z treścią Studium.

Wskazali, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem koncesji na wydobywanie kopalin, natomiast w myśl art. 73 ust. 1 ww. ustawy do wszczęcia postępowania w sprawie wydania środowiskowych uwarunkowań uprawniony jest podmiot planujący realizację danego przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest ściśle powiązana z oceną oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, która z kolei determinuje treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. art. 80, 81 oraz 82 tej ustawy). Natomiast w przypadku sprzeczności inwestycji z przepisami prawa, właściwy organ jest zobowiązany do wydania negatywnego rozstrzygnięcia tak w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak również w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 4 Uchwały Sejmiku Województwa na obszarze wskazanym w Uchwale Sejmiku Województwa zabronione jest wydobywanie do celów gospodarczych skał, w tym torfu oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin, a także minerałów, a więc zabroniona jest aktywność zamierzona przez skarżących. Co prawda zgodnie z kolei § 3 ust.3 pkt. 4 Uchwały powyższy zakaz nie dotyczy "terenów przeznaczonych na cele wydobywania skał i minerałów w uchwalonych po dniu wejścia w życie niniejszej uchwały miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin", jednak ze względu na brzmienie § 3 ust. 1 pkt. 4 Uchwały Sejmiku Województwa organ dokonujący oceny oddziaływania inwestycji na środowisko będzie zmuszony odmówić uzgodnienia, co z kolei doprowadzi do wydania decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopalin. Treść Studium uniemożliwia więc skarżącym wykorzystanie wyjątku określonego w § 3 ust. 3 pkt. 4 Uchwały Sejmiku Województwa i uzyskanie decyzji w zakresie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, a następnie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (co z kolei jest niezbędnym etapem na drodze uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin).

Wskazali, ze zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (odsyłającego do pojęcia prawa własności nieruchomości rozumianego w sposób określony w art. 140 k.c) "złoża kopalin niewymienionych w ust. 1 i 2 są objęte prawem własności nieruchomości gruntowej". Wydobywanie kruszywa z gruntu należy do kategorii "pobierania pożytków z rzeczy", może ono być prowadzone w granicach określonych przez ustawy, a w tym w granicach określonych przez art. 46 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Skoro własność złoża kopaliny "Roztoka Mała" jest związana z własnością działek nr [...] oraz [...] przysługującą skarżącym w osobach M. K. i E. K., posiadają oni uprawnienie z art. 10 ust. 3 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze do podjęcia działań zmierzających do uzyskania koncesji, której uzyskanie jest jednak niedopuszczalne w wypadku sprzeczności takiej działalności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W treści przedmiotowego studium działkę oznaczono symbolem R1 (z przeznaczeniem pod działalność rolniczą), co uniemożliwia skarżącym uzyskanie koncesji na wydobywanie kopalin, a tym samym pobierania pożytków z nieruchomości.

Również na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarżący są uprawnieni do realizacji działań zmierzających do uzyskania koncesji koniecznej do podjęcia i wykonywania działalności polegającej na wydobyciu kopalin. Uzyskanie jej jest niedopuszczalne w wypadku sprzeczności takiej działalności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (por. art. 7 ust. 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze).

Co do meritum skarżący zarzucili naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku ustalenia programu racjonalnej eksploatacji złóż kopaliny o nazwie "Roztoka Mała" oraz brak uwzględnienia obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji powyższego złoża.

W uzasadnieniu podnieśli, że w przyjętym na mocy uchwały nr XXII/216/2012 Rady Miejskiej w Zakliczynie z 26 listopada 2012 r. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zakliczyn uwzględniono fakt istnienia złoża, niemniej jednak w/w działka została oznaczona została symbolem R1 (rolnicza działalność produkcyjna), co uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kopalin.

Podali, że w dniu 18 marca 2010 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Zakliczyn odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża kruszywa o nazwie "Roztoka Mała" z uwagi na okoliczność, że w treści Studium przedmiotowa działka oznaczona została symbolem "R1". W związku z czym skarżący wszczęli kolejne postępowanie w tej sprawie, jednak na chwilę obecną jest ono zawieszone.

Wyjaśnili, że M. K. jest współwłaścicielem działki nr [...], natomiast E. K. jest właścicielką działki nr [...]; obie działki leżą w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pogórza Ciężkowickiego w części położonej w Województwie Małopolskim, ustanowionego uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 lutego 2012 roku. Treść ww. aktu jest, w istotnym dla skarżących zakresie, zbieżna z treścią rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia 27 grudnia 2005 roku w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pogórza Ciężkowickiego w części położonej w Województwie Małopolskim.

Wskazali, że zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy Praw ochrony środowiska organ uchwalający studium winien zapewnić racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności poprzez obligatoryjne ustalenie programu rozsądnego gospodarczego wykorzystania kopalin. W związku z tym o ile w Studium odnotowano fakt występowania złoża "Roztoka Mała", to Studium nie odnosi się do kwestii rozsądnego gospodarczego wykorzystania stwierdzonych w złożu surowców, a przedmiotową działkę, na której znajduje się złoże, przeznaczono pod działalność rolniczą. Co prawda Studium zawiera też zapis, że "podstawą wyznaczenia obszaru górniczego jest dokumentacja geologiczna i projekt zagospodarowania złoża", jednakże z uwagi na definicję "obszaru górniczego" –przestrzeni w obrębie której , na podstawie wydanej koncesji przedsiębiorca jest uprawniony do prowadzenia działalności wydobywczej, jego zastosowanie uniemożliwia w niniejszej sprawie wykonywanie działalności polegającej na wydobywaniu kopalin. Zapis ten nie stanowi też podstawy do określenia systemu racjonalnego wykorzystania złoża. Mimo, że przepis art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska nakazuje "uwzględnienie obszarów występowania złóż i kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż", przedmiotowe studium nie uwzględnia tego zapisu. Kwestia obecnych i przyszłych potrzeb w zakresie wydobycia kruszywa ze złoża "Roztoka Mała" nie została uwzględniona przez organ. Również zapis Studium, w myśl którego "zgodnie z przepisami powinna być możliwość eksploatacji obecnie lub w przyszłości złoża lub możliwość rekultywacji" nie świadczy o uwzględnieniu obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji złóż. Zapis ten nie wskazuje bowiem dlaczego obecne potrzeby w zakresie eksploatacji są niewystarczające dla przeznaczenia działki na cele przemysłu wydobywczego, jak również kiedy i pod jakimi warunkami w przyszłości potrzeby eksploatacji doprowadzą do możliwości przeznaczenia złoża pod przemysł górniczy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że zaskarżony akt spełnia wymagania zawarte w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy prawo ochrony środowiska i uwzględnia występowania udokumentowanych złóż kopalin zgodnie z dokumentacją geologiczną złoża Roztoka Mała w kat. C 1, przyjętą przez Marszałka Województwa Małopolskiego w K.. Obszar złoża w granicach wskazanych przez Marszałka został wyznaczony na gruntach rolnych o symbolu R1 pod nazwą "Roztoka Mała" (na terenach rolnych kategorii R1 wyklucza się realizację zabudowy kubaturowej; utrzymuje się istniejącą zabudowę z możliwością jej remontów) i był to jedyny wniosek o umieszczeniu złóż w Roztoce w aktualizacji studium.

W trakcie pracy nad studium skarżący nie wyrażali zainteresowania zakwalifikowaniem działek [...] i [...] do kategorii o symbolu "PG", natomiast kwestia eksploatacji złoża spotkała się ze sprzeciwem mieszkańców, którzy kwestionowali przeznaczenie gruntów rolnych R1 na działalność gospodarczą i uruchomienie na tym terenie wydobycia żwiru (kruszywa naturalnego) jak też wyrazili sprzeciw wobec rozpoczęcia innej uciążliwej dla środowiska i otoczenia działalność pozarolniczej. W związku z powyższym, jak również z uwagi na uwarunkowania przestrzenne tj. lokalizację złoża Roztoka Mała na działkach [...] i [...] w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej uznano, że przeznaczenie w/w złoża do eksploatacji powierzchniowej naruszałoby wymagania zachowania ładu przestrzennego jak i wymagania zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia; w konsekwencji w/w tereny przeznaczono pod tereny rolne oraz tereny korytarzy i ekologicznych.

Wedle organu oznaczenie złoża oraz sposób przeznaczenia terenu zapewnia spełnienie ochrony tego złoża, na co wskazuje również zapis Studium znajdujący się w rozdziale 6: "Nie dopuszcza się sposobów zagospodarowania terenów, które uniemożliwiłyby eksploatację złóż obecnie lub w przyszłości". Ustalenie to jest również zgodne z kompetencjami gminy dotyczącymi kształtowania polityki przestrzennej gminy

Odnosząc się do zapisu Studium wskazującego, że podstawą wyznaczenia obszaru górniczego jest dokumentacja geologiczna i projekt zagospodarowania złoża podał organ, że zapis ten ma charakter analityczno-informacyjny, nie przesądzający o ustaleniach studium w zakresie kierunków rozwoju. Co więcej nie wynika z niego, że teren na którym występuje złoże nie jest przeznaczany pod eksploatację ze względu na brak wyżej wskazanej dokumentacji.

Dodał, że zapisy Studium nie uniemożliwiają podejmowania przez skarżących działań zmierzających do uzyskania koncesji na wydobywanie w/w kruszywa (por. II OSK 2687/11, II OSK 574/12). Strona skarżąca nie może też przesądzać wyników toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia pn. "Eksploatacja złoża kruszywa naturalnego "Roztoka Mała" w miejscowości Roztoka na działkach nr [...], [...], zawieszonego do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wyniki tego raportu mogą mieć znaczenie w kontekście zapisu §3 ust. 3 pkt 4 w/w uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego.

Niezależnie od powyższego strona organ wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa winno być skierowane do Rady Miejskiej, a nie do Burmistrza, co wynika z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym; nadto wbrew twierdzeniom skarżącym na powyższe wezwanie udzielono odpowiedzi w piśmie z dnia 5 kwietnia 2013 r. Organ wskazał również na brak interesu prawnego po stronie skarżącego P. B., ponieważ z odpisów ksiąg wieczystych nie wynika, aby posiadał on tytuł prawny do w/w działek.

W piśmie procesowym z dnia 6 maja 2013 r. skarżący powtórzyli argumenty skargi, z których wywodzili naruszenie interesu prawnego. Dodali, że ustalenie czynników, które sprawiły, iż działka nie została oznaczona symbolem "PG" oraz określenie warunków, jakie powinny zostać spełnione by oznaczenie takie mogło stać się faktem, pozwoli im na zaplanowanie odpowiednich działań warunkujących zmianę w zakresie oznaczenia działek w studium, a w konsekwencji na uzyskanie pozytywnej decyzji w zakresie środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, uzyskanie koncesji na wydobywanie kopalin oraz podjęcie działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kopalin.

Skarżący zgodzili się ze stwierdzeniem organu, że nie można przesądzać wyników toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podnieśli jednak ponownie, że bez uprzedniej zmiany studium w żądanym zakresie uzyskanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest niemożliwe.

W dalszej części pisma powtórzyli zarzut o niezgodności Studiu z przepisem art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa ochrony środowiska, wskazując, że zawarcie w treści studium zdania, że "nie dopuszcza się sposobów zagospodarowania terenów, które uniemożliwiłyby eksploatacje złóż obecnie lub w przyszłości" nie wskazuje na wypełnienie obowiązków wynikających z w/w przepisu. Nie spełnia również wymagań zawartych w art. 72 w/w ustawy zapis, iż "na terenach rolnych R1 wyklucza się realizację zabudowy kubaturowej, utrzymuje się istniejącą zabudowę z możliwością jej remontów". Zapis ten dotyczy bowiem wszystkich obiektów oznaczonych w studium jak R1, a więc nie odnosi się do racjonalnego wykorzystania złóż kopalin czy potrzeb w zakresie ich wykorzystania.

Podnieśli nadto, że to skarżący wszczęli procedurę określoną w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a przepisy nie stawiają wymogu wykazania innego rodzaju aktywności celem skutecznego zaskarżenia uchwały. Zaś fakt wystąpienia wniosków ze strony mieszkańców nie może stanowić przeszkody w zastosowaniu przepisu art. 72 w/w ustawy. Powołując się z kolei na orzecznictwo sądowe wskazali na zasadność skierowania wezwania o usunięcia naruszenia prawa do wójta gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, poprzedzające skargę bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący U. K. i P. B. dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Z dokumentacji sprawy nie wynika, aby wniosek taki składała E. K..

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Gminy Kościelisko z dnia 29 kwietnia 2010 r., Nr XXXVI/235/10 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko została wniesiona przez skarżących U. K. i P. B. z zachowaniem ustawowego terminu.

Skoro E. K. nie poprzedziła wniesienia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, to jej skargę uznać należało za niedopuszczalną i jako taką, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (ppsa) - odrzucić.

Wobec powyższego następujące w kolejności badanie legitymacji do wniesienia skargi dotyczyć może tylko skarżących U. K. i P. B.. Badanie takie odbywa się w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy kształtowany jest więc na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kpa. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego sądowego badania uchwały w przedmiocie studium.

Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia i w jaki sposób doszło do naruszenia tego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894).

Zaskarżona uchwała Rady Gminy Zakliczyn w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została podjęta w reżimie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). W świetle przepisów tej ustawy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Co do zasady określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu. W zasadzie postanowienia studium, jako nienormatywnego aktu prawnego, nie mogą wpływać bezpośrednio na sytuację prawną podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Nie można jednak kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki, skoro treść studium może determinować treść przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego, albo też w systemie prawa istnieją regulacje nakazujące kształtowanie uprawnień jednostki w oparciu o zapisy studium. Nie można więc a priori zakładać, że, z uwagi na nienormatywny charakter studium, nie jest możliwe wykazanie indywidualnego interesu w jego zaskarżeniu do sądu. Każdorazowo sytuacja prawna skarżących musi podlegać indywidualnej, prawnej ocenie.

Przyjąć należy, że źródłem interesu w zaskarżeniu studium może być prawo własności nieruchomości, której regulacje studium dotyczą. Wpływ oddziaływania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na sferę interesów prawnych i uprawnień indywidualnych podmiotów należy rozpatrywać w takim kontekście, w jakim rozpatrywany jest wpływ na takie uprawnienia aktu będącego następstwem uchwalenia studium, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Skoro regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości, to również regulacje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogłyby ewentualnie dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości.

Związku takiego nie da się natomiast skonstruować w nawiązaniu do przepisów regulujących działalność gospodarczą. Swoboda działalności gospodarczej, do której odwołują się skarżący, nie jest determinowana miejscem, ani prawem własności. To, że prowadzenie określonej działalności w określonym miejscu nie jest możliwe ze względu na istniejące zapisy aktów planistycznych, nie narusza prawa do prowadzenia tej działalności w ogóle. Może co najwyżej oddziaływać na sytuację gospodarczą przedsiębiorcy, taka zaś tylko relacja nie uprawnia do inicjowania merytorycznej kontroli sądowej skarżonego aktu. W takiej sytuacji mowa może być tylko o naruszeniu interesu faktycznego, a nie prawnego, czy też uprawnienia. Z tego też powodu skargę P. B. należało na podstawie art. 151 ustawy ppsa oddalić.

Spośród skarżących tylko U. K. spełniła wszystkie wymogi formalne i wykazała się prawem, które naruszają zapisy zaskarżonej uchwały. Źródłem interesu prawnego skarżącej jest prawo współwłasności działki nr [...] i przyjąć należy, że interes ten został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Normy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mają charakter tzw. norm kierunkowych lub programowych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, co do zasady nie może więc stanowić materialnoprawnej podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., II OSK 1888/07, LEX nr 470928). Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której studium bezpośrednio ingerowałoby w sferę praw i obowiązków właścicielskich. Sytuacja taka może mieć miejsce wyjątkowo wtedy, kiedy z mocy szczególnego przepisu prawa regulacje studium mogą być traktowane jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia administracyjnego. Tak jest właśnie w przypadku art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (DZ.U. 2011/163/981), zgodnie z którym "jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tego planu - uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji". Z przepisu tego wynika, że dla udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa może mieć decydujące znaczenie określony w studium sposób wykorzystania nieruchomości. W tym wypadku materialnoprawną podstawą aktu administracyjnego jest z woli ustawodawcy akt prawa wewnętrznego jakim jest studium gminne.

W zaskarżonej uchwale jednoznacznie określono, że teren, na którym położona jest działka skarżącej jest terenem rolnym obejmującym uprawy rolne, w którym dopuszcza się utrzymanie i niewielką modyfikację istniejącej zabudowy rolnej. Zapis ten, w kontekście faktu, że skarżąca jest współwłaścicielką działki i znajdującego się na niej złoża kruszywa, ocenić należy jako naruszający interes prawny skarżącej. W istocie bowiem może on prowadzić do ograniczenia sposobu wykorzystania przedmiotu własności już na takim etapie procesu planistycznego, w którym nie uchwalono jeszcze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale nie obliguje do uchwalenia tego planu. Ocena relacji pomiędzy treścią zaskarżonego studium a interesem prawnym lub uprawnieniem skarżących w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinna mieć charakter obiektywny i niezależny od tego, czy rada gminy zdecyduje się na uchwalenie planu miejscowego, czy też nie.

Powyższe stwierdzenie nie oznacza jednak, że sam zaskarżony akt jest z prawem niezgodny w takim stopniu, który nakazywałby jego usunięcie z obrotu prawnego. Kryteria oceny studium pod tym względem zostały określone w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem nieważność studium powoduje jedynie naruszenie zasad jego sporządzania, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów. Skarżąca nie kwestionuje ani poprawności procedury związanej z uchwalaniem studium, ani właściwości organów. Uchybień w tym zakresie nie dopatrzył się także Sąd rozpoznający sprawę.

Na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały nie ulega zmianie przeznaczenie jakichkolwiek działek, w tym również działki należącej do skarżącej. Studium nie wprowadza także zmian w stosunku do dotychczasowego, faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej, ani też nie przesądza o przeznaczeniu nieruchomości, bo o tym zdecyduje dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Studium nie zawiera natomiast, jak się wydaje oczekiwanych przez skarżącą zapisów, z których wynikałaby wprost możliwość zagospodarowania złoża Roztoka Mała. Skarżąca co prawda wprost takiego oczekiwania w skardze nie sformułowała (choć jednoznacznie je określiła w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa), ale prezentowany przez nią zarzut naruszenia przepisu art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska z takim oczekiwaniem pozostaje w ścisłym związku. Skarżąca nie wskazała też, w nawiązaniu do wyżej przytoczonego przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy i która zasada sporządzania studium została naruszona.

Zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska "w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez:

1) ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami;

2) uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż;...........".

W przepisie tym zatem tylko przykładowo wymieniono działania służące utrzymaniu równowagi przyrodniczej i racjonalnego gospodarowania gruntami. Celem tych działań jest ochrona środowiska i zapewnienie zrównoważonego rozwoju. Stosownie do przepisu art. 3 pkt 50 ustawy zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Wprowadzając takie regulacje ustawodawca, godząc się z postępującym rozwojem społecznym i gospodarczym, jednocześnie określa granice i warunki tego rozwoju chroniące środowisko – także dla przyszłych pokoleń. Celem ustawy – jak sam jej tytuł wskazuje – jest zapobieganie degradacji i ochrona środowiska. W tym tylko kontekście odczytywać należy także te przepisy ustawy, które odnoszą się do eksploatacji złóż. Tak więc rzeczywiście organ uchwalający studium winien, zgodnie z art. 72 ust 1 i 2 ustawy, ustalić program racjonalnego wykorzystanie ziemi, w tym na terenie złóż, oraz uwzględnić obszar złoża, obecne i przyszłe potrzeby eksploatacji. Treść cytowanych przepisów potwierdza powyżej sformułowaną tezę. Z przepisów tych nie wynika w żaden sposób obowiązek przeznaczenia rozpoznanego złoża do eksploatacji, czy też określenia terminu, w którym będzie to możliwe. Wynika natomiast obowiązek podjęcia takich działań i czynności, które – na wypadek przeznaczenia złoża do eksploatacji - zapewnią bezpieczne dla środowiska jego wykorzystanie. Przepis ten nie sprzeciwia się przyjęciu w studium założenia, że obszar, na którym zlokalizowane jest rozpoznane złoże kruszywa, nadal będzie wykorzystany na cele rolnicze. Formułowanie takiego założenia mieści się w kompetencjach organu planistycznego. W jego zaś kontekście tworzenie odrębnego programu eksploatacji złoża jest zbędne.

Niewątpliwie zaskarżony akt nie zawiera "programu" wykorzystania złoża kruszywa Roztoka Mała, nie określa też szczegółowo obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tego złoża. Skoro jednak zakłada, że obszar, na którym złoże jest położone, nadal będzie wykorzystane rolniczo, nie można stwierdzić, aby została naruszona jedna z zasad, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zaś zasada ochrony środowiska.

Złoże Roztoka Mała zostało, obok innych złóż, uwzględnione w studium. W "Uwarunkowaniach rozwoju" zapisano, że "powinna być możliwość eksploatacji obecnie lub w przyszłości złoża lub możliwość rekultywacji". Określone w "Kierunkach rozwoju" założenie dalszego rolniczego wykorzystania obszaru, w którym położone jest złoże "Roztoka Mała" pozostaje spójne z tym uwarunkowaniem. Takie bowiem wykorzystanie obszaru w istocie chroni złoże i nie uniemożliwia jego eksploatacji w przyszłości.

Ostatecznie stwierdzić więc trzeba, że zaskarżona uchwała nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego tez skargę M. K. należało, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić.