Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1304/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290), po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. N. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] nakazującą rozbiórkę budynku magazynowego płodów rolnych z aneksem biurowym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...].

Organ wskazał, że na wniosek J. N. PINB [...] przeprowadził kontrolę, w trakcie której ustalił, że powyższy budynek wybudowano w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] o pozwoleniu na budowę budynku przechowalni warzyw z dnia [...] marca 1990r. oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 1992r. o pozwoleniu na rozbudowę. Z akt wynika, że inwestor istotnie odstąpił od projektu budowlanego zwiększając powierzchnię zabudowy, jak i zmienił usytuowanie obiektu.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. organ powiatowy wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2009r. nr [...] nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. organ wezwał do usunięcia braków w projekcie zamiennym.

Decyzją z dnia [...] marca 2011r. Nr [...] organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku magazynowego płodów rolnych. Następnie decyzją z dnia [...].05.2011r. nr [...] [...]WINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu [...].07.2011r. PINB [...] decyzją Nr [...] nakazał J. N. rozbiórkę ww. budynku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2011r. [...]WINB uchylił ww. decyzję i na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazał przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, tj. do stanu zgodnego z projektem zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] o pozwoleniu na budowę budynku przechowalni warzyw z dnia [...].03.1990r. oraz decyzją z dnia [...].09.1992r. w zakresie usytuowania i kubatury.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. GINB stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 2011r.

W związku z powyższym nastąpiła konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2011r.

Dalej organ wskazał, że w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...].10.2011r. GINB podniósł, iż Starosta [...] decyzją z dnia [...].10.2009r. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...].03.1990r. oraz z dnia [...].09.1992r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku magazynowego płodów rolnych, tym samym zatwierdzony nimi projekt budowlany utracił walor urzędowo zatwierdzonego dokumentu, co wykluczało nakazanie przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z projektem zatwierdzonym w/w decyzjami.

W ocenie organu II instancji stan faktyczny i prawny wypełnia przesłanki art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Słusznie zakwalifikowano roboty budowlane jako istotnie odstępujące od pozwolenia na budowę i w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożono obowiązek dostarczenia projektu zamiennego.

Organ przytoczył art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego podnosząc, że zgodnie z zapisami mapy zasadniczej zaktualizowanej na skutek ustalenia granic budynek usytuowany jest w odległościach 1,5 m - 2,5 m od granicy z działką nr ew. [...] i ok. 2 m od granicy z niezabudowaną działką nr ew. [...], co stoi w sprzeczności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Pierwotnie budynek zaprojektowano 3 m i 4 m od granicy z działką nr ew. [...], jednak inwestor zmienił usytuowanie budynku, co w sposób istotny zmienia sposób zagospodarowania działki. Organ nadzoru jest uprawniony do badania inwestycji jedynie w części istotnie odbiegającej od pozwolenia na budowę. W tym kontekście nieprawidłowe było badanie przez organ powiatowy kwestii sposobu użytkowania obiektu - w tym bowiem zakresie inwestor nie dokonał zmian odbiegających od decyzji o pozwoleniu na budowę, która obejmowała budynek przechowalni warzyw. Zarzut naruszenia § 43 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajdował zatem uzasadnienia. Niemniej, z uwagi na zmianę usytuowania obiektu, pozostaje on w sprzeczności z przepisami techniczno- budowlanymi, a projekt budowlany zamienny nie przewiduje rozwiązań umożliwiających doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

[...]WINB wyjaśnił, że jeżeli nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas organ zobowiązany jest wydać decyzję zakazującą dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym też nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. W sytuacji, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu w inny sposób do stanu zgodnego z prawem - obowiązany jest nakazać rozbiórkę w całości lub w tej części, w której narusza on prawo. Orzecznictwo sądowo-administracyjne stoi na stanowisku, że w takim przypadku nie ma możliwości zatwierdzenia projektu zamiennego i zasadnym jest wydanie nakazu rozbiórki w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Złożony projekt budowlany nie przewiduje robót budowlanych, które doprowadzą inwestycję do stanu zgodnego z przepisami, stąd nie jest możliwe jego zatwierdzenie. To w interesie inwestora leży złożenie dokumentacji zgodnej z przepisami, tak aby możliwe było jego zatwierdzenie (wyrok z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd WSA w Gdańsku; wyrok NSA z 16 marca 2009 r., II OSK 357/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ wskazał na wyrok z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 705/10, w którym Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż: "jeżeli okaże się, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego będzie niemożliwe ze względu na jego sprzeczność z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy z przepisami techniczno-budowlanymi organ nadzoru budowlanego jest na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego uprawniony do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wykładnia art. 51 Prawa budowlanego prowadzi bowiem do przyjęcia stanowiska, iż przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy też z przepisami techniczno-budowlanymi nie mógł zostać zatwierdzony. Inna interpretacja przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego wypaczałaby istotę postępowania naprawczego (doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem) i wyłączałaby możliwość orzekania na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego".

Przywrócenie stanu poprzedniego budynku przez doprowadzenie do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę oraz zgodnie z przepisami szczegółowymi jest w tym przypadku niemożliwe z uwagi konieczność wykonania szeregu robót budowlanych oraz niezgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Nie jest również możliwe nakazanie zaniechania robót budowlanych, gdyż usankcjonowałoby to dokonane odstępstwa. Zdaniem organu, w tej sprawie brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W konsekwencji budynek usytuowany w 1,5 m - 2,5 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz ok. 2 m od granicy z niezabudowaną działką nr ew. [...] należy rozebrać.

Skargę na ww. decyzję złożył J. N. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 48 ust, 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organ powiatowy prawidłowo uznał, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb określony w przepisie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy doprowadzenie ww. budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego bezwzględnie wymaga wdrożenia trybu legalizacyjnego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane a w konsekwencji organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję

2. art. 51 ust. 4 Prawo budowlane poprzez zaniechanie wydania decyzji określającej czynności, jakie powinny zostać wykonane przez skarżącego w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie

3. art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy prawidłowe było jej uchylenie i umorzenie postępowania z powodu jej nieważności, ponieważ uprzednio toczyło się postępowanie o stwierdzeniu nieważności decyzji organu II instancji zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji organu II instancji, w którym ustalono, iż decyzja ta oraz utrzymana w mocy decyzja nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa z następujących powodów:

a. w toku postępowania o stwierdzeniu nieważności przed GINB [...] ustalono, iż w aktach organu I instancji brak jest projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...]: o pozwoleniu na budowę z dnia [...].03.1990 r. oraz na rozbudowę z dnia [...].09.1992 r.

b. decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...].03.1990 r. oraz na rozbudowę z dnia [...].09.1992 r., mimo iż zostały one uchylone prawomocną decyzją z dnia [...].10.2009 r. nr [...], która stała się ostateczna z dniem 23.11.2009r.

c. organ II instancji nie uzyskał oryginałów decyzji z dnia [...].03.1990 r. oraz z dnia [...].09.1992 r., które stanowiły podstawę prawną dla budowy budynku magazynowego płodów rolnych z częścią biurową socjalną na działce nr ew. [...], a następnie zarzucił ich naruszenie, które stanowiły dowód na prawidłowe usytuowanie zgodną z prawem budowę

d. skarżącego obciążono negatywnymi skutkami zaniedbania organu oraz wyciągnięto konsekwencje prawne z powodu braku posiadania w aktach organu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na rozbudowę

4. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, w wyniku błędnego ustalenia, iż budynek usytuowano zbyt blisko granicy niezabudowanej działki nr [...] pomimo, iż jest niezabudowaną działką rolną co nie mieści się w dyspozycji przepisu, gdyż określa odległości od granic działek budowlanych

5. § 12 ww. rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, w wyniku błędnego ustalenia, iż budynek usytuowano zbyt blisko granicy działki nr [...] pomimo, iż budynek skarżącego nie sąsiaduje bezpośrednio z budynkami na działce [...], a budynki działki nr [...] nie są położone w obszarze oddziaływania budynku skarżącego

6. § 2 ust. 1 w zw. z § 12 cyt. rozporządzenia poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że mają one zastosowanie również do obiektów istniejących, wzniesionych bez naruszenia przepisów obowiązujących w dacie ich budowania, które nie spełniają jednakże aktualnych norm określonych prawem budowlanym w zakresie dopuszczalności odległości od działek sąsiednich, co tym samym wyklucza możliwość przebudowy lub zmiany sposobu ich użytkowania

7. art. 51 ust. 1 pkt Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, który wydał postanowienie nr [...] z dnia [...].03.2009 o wstrzymaniu prac budowlanych, pomimo iż skarżący zakończył je przed 2000r.

8. art. 51 ust. 3 Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który powinien zawierać alternatywne rozwiązania projektowe, które umożliwiłyby doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem na co wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s.3), pomimo iż taki obowiązek nie wynika z treści przepisów

b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1. art. 7, 77 § 111 i art. 80 Kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie:

- czy w okresie poprzedzającym wydanie decyzji przez organ I instancji skarżący prowadził prace budowlane na wskazanej nieruchomości?

- czy w aktach organu I instancji znajdują się projekty budowlane skarżącego zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...].03.1990 oraz o pozwoleniu na rozbudowę z dnia [...].09.1992 r. ?

- czy w aktach organu I instancji znajdują się decyzje o pozwoleniu na budowę z dnia [...].03.1990 r. oraz o pozwoleniu na rozbudowę z dnia [...].09.1992 roku znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego złożonego przez skarżącego?

- czy niezabudowana działka nr [...] jest działką budowlaną?

2. art. 7, 76 § 113, art. 77 § 1 i art. 80 KPA, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności złożonego przez Skarżącego projektu budowlanego zamiennego, a pomimo iż spełnia wymogi ustawy

3. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 KPA polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 KPA obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 KPA;

4. art 8 i 107 § 3 KPA przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego złożony przez Skarżącego projekt budowlany zamienny na żądanie organu I instancji nie spełnia wymogów ustawowych, a tym samym nie mógł stać się podstawą do wydania decyzji przez organ I instancji o zatwierdzeniu obiektu budowlanego

5. art. 9 i 11 KPA poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu instancji oraz uzasadnienie sprzeczne z decyzją organu I instancji, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczeniu wskazano, iż cały przedmiotowy budynek należy rozebrać, pomimo iż rzekome odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania z powodu rażącego naruszenie przepisów prawa materialnego.

W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Następnie zaznaczył, że posiada interes prawny w zaskarżeniu decyzji z dnia [...].03.2016 r. w rozumieniu, ponieważ utrzymuje ona w mocy decyzje o nakazie rozbiórki budynku idącego własnością skarżącego, a który służy do prowadzenia działalności gospodarczej.

Z uwagi na działania skarżącego w celu nabycia części działki nr [...] w [...] i połączenia z działką nr [...] z przesunięciem granic, które doprowadzi do zmiany usytuowania budynku w stosunku i do stanu z dnia składania skargi skarżący wniósł o zobowiązanie przez Sąd do przedstawienia odpisu umowy przedwstępnej kupna części działki nr [...] i odpisu umowy kupna.

W uzasadnieniu swego stanowiska skarżący poinformował, że podjął negocjacje w sprawie kupna części działki nr [...] w [...], która sąsiaduje bezpośrednio z działką skarżącego nr [...], którą po nabyciu doprowadzi do połączenia z własną działką. Zawarcie umowy kupna i wszczęcie postępowania działowego spowoduje zmianę przebiegu działki skarżącego oraz zmianę usytuowania budynku w stosunku do stanu z dnia wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący spełni zatem warunki z § 12 cyt. rozporządzenia w związku z § 43 uchwały Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z częścią wsi [...].

Orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zgodne, że wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego, winien on być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt OSK 782/04).

W powyższym kontekście skarżący wskazał, iż w przypadku zmiany granic jego nieruchomości nr [...] decyzja organu I instancji stanie się bezprzedmiotowa, ponieważ odpadnie podstawa do jej wydania to jest naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Barbara Adamiak, Janusz Borkowski Wydawnictwo: C.H. Beck Warszawa 2011 r. str. 662). W doktrynie jako podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wymienia się także zmiany w zakresie stanu faktycznego stanowiącego przesłankę wydania decyzji. (T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej PiP 1992, z. 7, s. 51-56).

Skarżący podniósł dalej, że zaskarżoną decyzję wydano po decyzji GINB o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...].10.2011 r. nr [...] na skutek jego skargi. W skardze zarzucono, iż decyzja organu z 2011 r., która nakładała obowiązek przywrócenia budynku magazynowego płodów rolnych z częścią biurową socjalną do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...].03.1990 r. oraz na rozbudowę z dnia [...].09.1992 r. oraz o uchyleniu decyzji PINB [...] nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nakładała nieistniejący obowiązek, który nie może zostać skutecznie wykonany ponieważ ww. decyzje zostały uchylone przez Starostę [...] na mocy prawomocnej decyzji z dnia [...].10.2009 r., która stała się ostateczna 23.11.2009r.

GINB zwracał się do Burmistrza Gminy [...], [...] WINB oraz PINB o przekazanie całości akt, w tym ww. decyzji. GINB wskazał, iż w dostarczonych aktach brak jest projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...].03.1990 r. oraz o pozwoleniu na rozbudowę z dnia [...].09.1992 r.

Zdaniem strony zaskarżona decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawo budowlane w wyniku wykorzystania nieprawidłowego trybu.PINB [...] w decyzji nr [...] z dnia [...].07.2011 r. uznał, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb z art. 48 ust. 1 Prawo budowlane, w sytuacji gdy doprowadzenie spornego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego bezwzględnie wymaga wdrożenia trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący zaznaczył, że nie prowadził prac budowlanych w chwili wszczęcia

postępowania. Dlatego organ I instancji nie miał podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych i nie mógł nałożyć sankcji na skarżącego.

W postępowaniu przed GINB okazało się że projekt z lat 1990-1992 nie znajduje się w aktach organów I ani II instancji. Mimo braku projektu organ stwierdził istnienie pewnych odstępstw od projektów zatwierdzonych ww. decyzjami.

Następnie skarżący został wezwany do przedstawienia projektu zamiennego i

Projekt ten przedstawił. Decyzje o zatwierdzeniu projektu nr [...], [...] zostały uchylone decyzją z dnia [...].10.2009 r., ostateczną od [...].11.2009 r. Dlatego od tej daty w obrocie prawnym istniał tylko projekt zamienny. Organ I instancji nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do projektu zamiennego, ani nie zobowiązał skarżącego do modyfikacji lub uzupełnienia projektu zamiennego. Dlatego w aktach organu I instancji brak było merytorycznej oceny projektu. Ponadto skarżącego nie poinformowano o możliwym naruszeniu przepisów techniczno - budowlanych ani o możliwym uzupełnieniu projektu o rozwiązania, które doprowadzą do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Skarżący nie miał świadomości o wadach projektu zamiennego i dlatego nie mógł odnieść się do jego ewentualnych uchybień.

Zdaniem skarżącego, zastosowanie niewłaściwego trybu postępowania, uniemożliwiającego legalizację stanowi rażące naruszenie prawa i jest podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Złożony projekt spełniał wymogi techniczno- budowlane i powinien zostać zatwierdzony.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 5 Prawo budowlane obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego nie powinien być "doprecyzowany" w ten sposób, że ma on być zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prowadziłoby ono do niczym nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości uzyskania pozwolenia na wznowienie robot budowlanych do przypadków dokonania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, które jednocześnie są zgodne z uprzednio wydaną decyzją o warunkach zabudowy, niezależnie od ewentualnych możliwości doprowadzenia wykonywanych robot do stanu zgodnego z prawem. Takie zróżnicowanie sytuacji prawnej sprawców odstępstw od projektu budowlanego godziłoby w konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r. II OSK 357/08)

Ponadto, organ I instancji wydał postanowienie nr [...] o wstrzymaniu prac budowlanych pomimo, iż prace zostały zakończone kilka lat wcześniej. Obowiązek odpowiedniego stosowania do zakończonych robót budowlanych art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane powoduje, że w takim postępowaniu nie można w oparciu o ten przepis nakazać zaniechania dalszych robót budowlanych, albowiem tej treści nakaz dotyczyć może tylko robót budowlanych będących w toku. (por. wyr. WSA w Gliwicach z ,30.1.2008 r. II SA/GL 940/07, Legalis)

Następnie skarżący zaznaczył, że przed wydaniem decyzji organ miał obowiązek zbadania, czy w celu doprowadzenia obiektów wybudowanych z istotnymi odstępstwami - do stanu zgodnego z prawem, konieczne jest wykonanie robót wskazanych w przedłożonym projekcie, czy też możliwe jest doprowadzenie do: zgodności z prawem i zatwierdzenie zaplanowanych do wykonania robót, przy uwzględnieniu aktualnie istniejącego kształtu, obrysu oraz lokalizacji budynków względem granicy (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/W 698/15). Zaniechanie tego obowiązku miało negatywne skutki w postaci nakazu rozbiórki. Decyzje organów obu instancji nie zawierają uzasadnienia w tym zakresie.

Organy nie wezwały również skarżącego do przedstawienia ekspertyz, które mogłyby wskazać sposób doprowadzenia budynku do stanu zgodnego. Nie można utożsamiać przedstawienia projektu zamiennego z przedstawieniem ekspertyzy.

Organ wydał zaskarżoną decyzję, w wyniku błędnego ustalenia, iż ww. budynek został usytuowany zbyt blisko granicy niezabudowanej działki budowlanej nr [...] pomimo, iż jest niezabudowaną działką rolną, co nie mieści się w dyspozycji przepisu, który określa odległości od granic działek budowlanych.

Ponadto, błędnie ustalono, iż budynek usytuowano zbyt blisko granicy działki nr [...] pomimo, iż nie sąsiaduje on bezpośrednio z budynkami na działce [...], które nie są położone w obszarze oddziaływania budynku skarżącego.

Zaskarżona decyzja zapadła zatem z naruszeniem § 12 ww. rozporządzenia , co miało negatywny skutek dla skarżącego w postaci utrzymania decyzji o nakazie rozbiórki.

Dalej skarżący podniósł, że w postępowaniu zakończonym decyzją GINB z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji organu II instancji, w którym ustalono, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa z następujących powodów:

a. w aktach organu I instancji brak było projektów budowlanych zatwierdzonych decyzjami z dnia [...].03.1990r. oraz z dnia [...].09.1992 r. znak [...]

b. decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...]: o pozwoleniu na budowę z dnia [...].03.1990 r. oraz o pozwoleniu na rozbudowę z dnia [...].09.1992 r., (?) mimo iż ww. decyzje zostały decyzją z dnia [...].10.2009 r. nr [...], która stała się ostateczna z dniem 23.11.2009r.

c. organ II instancji nie uzyskał oryginałów decyzji o pozwoleniu na budowę i rozbudowę, które stanowiły podstawę prawną dla budowy ww. budynku magazynowego płodów rolnych, a następnie zarzucenie skarżącemu ich naruszenia, które stanowiły dowód na prawidłowe usytuowanie zgodną z prawem budowę

d. skarżący został obciążony negatywnymi skutkami zaniedbania organu oraz konsekwencjami prawnymi z powodu braku w aktach projektu budowlanego oraz ww. decyzji.

Dalej skarżący wskazał, że organ II instancji nie rozpatrzył wielu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które miały wpływ na zastosowanie przepisów prawa materialnego oraz rozstrzygnięcie:

a. czy w okresie poprzedzającym wydanie decyzji przez organ I instancji skarżący prowadził prace budowlane na wskazanej nieruchomości ?

b. czy w aktach organu I instancji znajdują się ww. projekty budowlane ?

c. czy w aktach organu I instancji znajdują się decyzje z dnia [...].03.1990 r. oraz z dnia [...].09.1992r. ?

d. czy niezabudowana działka nr [...] jest działką budowlaną?

W wyniku licznych naruszeń przepisów postępowania organ II instancji nie rozpatrzył wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2011r. nakazującą - w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego - rozbiórkę budynku magazynowego płodów rolnych z aneksem biurowym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...].

Przypomnieć zatem należy, że procedura naprawcza, jaka uregulowana została w art. 51 Prawa budowlanego, znajduje zastosowanie m.in. w sytuacjach, w których doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego, niezależnie od przysługujących stronie pierwotnych uprawnień. W zależności od rodzaju stwierdzonych naruszeń organ nadzoru budowlanego stosuje adekwatny tryb doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Każdy z nich stanowi odrębne postępowanie, które może zakończyć się w sposób wymieniony w art. 51 ust. 3,4,5 Prawa budowlanego.

W przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wszczęcie postepowania legalizacyjnego, którego pierwszym etapem jest, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót w zakreślonym terminie. Postępowanie to może zakończyć się w dwojaki sposób: decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) w przypadku pozytywnej weryfikacji nałożonego obowiązku, bądź decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 5 w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, to jest decyzją nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przy czym ostatni z przepisów znajduje zastosowanie również w sytuacji przedstawienia projektu budowlanego zamiennego niezgodnego z obowiązującymi przepisami.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarżący przedstawił projekt budowlany zamienny sprzeczny z przepisami techniczno budowlanymi tj. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia12 kwietnia 2002r. – w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.), przewidującym odległości 4m i 3 m (ścianą bez okien) do granicy z sąsiednią działką budowlaną. Wprawdzie w aktach brak zarówno decyzji o pozwoleniu na budowę (z dnia [...] marca 1990r.), jak i decyzji o pozwoleniu na rozbudowę (z dnia [...] września 1992r.) oraz projektów budowlanych przedmiotowego obiektu, niemniej znajdują się przedstawione przez skarżącego kopie planów zagospodarowania terenu stanowiące załączniki do ww. decyzji. Z dokumentacji tej jednoznacznie wynika, że obiekt (przechowalni ziemniaków i warzyw typowy WB 542, a po rozbudowie przechowalni warzyw i owoców) został wzniesiony z naruszeniem cyt. § 12. Zgodnie bowiem z mapą zasadniczą budynek usytuowany jest 1,5 m - 2,5 m od granicy z działką nr ew. [...] i około 2 m od granicy z niezabudowaną działką nr ew. [...].

Ponadto, według wypisu i wyrysu z uchwały [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] grudnia 2006r. Nr [...], poz. [...]) działka nr. [...], w części obejmującej sporny obiekt położona jest na terenie o symbolu 2MN, dla którego w § 43 ust. 1 pkt 1 plan przewiduje jako przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jednocześnie dopuszczając zachowanie zabudowy zagrodowej (budynek mieszkalny jednorodzinny, budynki gospodarcze związane z produkcją rolniczą – ust. 1 pkt 2). Zdaniem Sądu, budynek w pierwotnym planie zagospodarowania terenu (stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...] marca 1990r.) pn. przechowalnia ziemniaków i warzyw typowy WB 542 (o pow. zab. 192m2), a po rozbudowie p.n. przechowalnia warzyw i owoców do rozmiarów wskazanych w projekcie zagospodarowania terenu (stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...] września 1992r.), a w obecnym kształcie o powierzchni zabudowy 1087 m2 i powierzchni całkowitej 1152m2, jak wynika z projektu budowlanego zamiennego, w której znajduje się 9 komór chłodniczych, nie stanowi budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną, o którym mowa w § 43 ust. 1 pkt 3 planu.

W świetle przedstawionej wyżej argumentacji należało podzielić stanowisko organów co do braku możliwości zatwierdzenia przedstawionego projektu zamiennego, a w konsekwencji nałożenia rozbiórki ww. obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, skoro projekt budowlany nie doprowadzi obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Słusznie wskazał przy tym organ odwoławczy, że nie było możliwe nałożenie obowiązku przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, bowiem obie decyzję o pozwoleniu na budowę, jak i o pozwoleniu na rozbudowę zostały usunięte z obrotu prawnego decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2009r. nr [...] wydaną, na podstawie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego, w konsekwencji nałożenia decyzją z dnia [...] marca 2009r. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi zaznaczyć ponownie trzeba, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ nie stosował zatem art. 48 cyt. ustawy, a więc nie mógł go naruszyć. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej nr [...] organ powiatowy w żadnym miejscu nie stwierdził, że "...w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb likwidacji skutków samowoli budowlanej określony w przepisie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane...".

Z podanych przyczyn nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy i powołane na jego potwierdzenie orzecznictwo, jak i naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez nałożenie obowiązku przedstawienia projektu zamiennego. Co do ostatniego z zarzutów dodać trzeba, co zostało już wyżej wyjaśnione, że procedura legalizacyjna prowadzona w trybie art. 51 Prawa budwolanego, w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego przebiega dwuetapowo. W pierwszym etapie organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wymieniony w art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, a w kolejnym sprawdza jego wykonanie i wydaje decyzje na podstawie art. 51 ust. 4 lub 5. Zarzuty dotyczące naruszenia powyższego przepisu skarżący powinien zatem złożyć w pierwszym etapie postępowania legalizacyjnego.

Nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy także uchybienia w zakresie niepoinformowania skarżącego o możliwym naruszeniu przepisów techniczno budowlanych, ani braku informacji o możliwym uzupełnieniu projektu o rozwiązania, które doprowadzą do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, jak i nie wezwania do przedstawienia ekspertyz. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. organ powiatowy oprócz wstrzymania robót budowlanych nałożył bowiem na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia w zakreślonym terminie ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, a w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2009r. wezwał do uzupełnienia złożonego projektu budowlanego o wyszczególnione w 12 punktach braki, w tym sprawdzenia projektu pod względem zgodności m.in. z przepisami techniczno budowlanymi przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia (pkt 4), zaznaczając przy tym wprost, że w projekcie znajduje się ocena techniczna, a winna być złożona ekspertyza techniczna.

Podobnie, jako chybiony należało ocenić zarzut naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie, czy działka nr [...] jest działką budowlaną, skoro jest ona położona, tak jak część działki inwestycyjnej, w części na obszarze o symbolu 2MN planu przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

Sąd miał również na uwadze, że do akt sprawy, po złożeniu skargi, skarżący złożył wypisy aktów notarialnych dotyczące umowy sprzedaży działki nr [...] (rep. [...][...]nr [...] z dnia [...] listopada 2016r.) oraz umowę przedwstępną umowy sprzedaży (rep. [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016) działki [...]. Niemniej, Sąd bada zgodność zaskarżonych aktów w stanie prawnym obowiązującym i faktycznym ustalonym w dacie ich wydania. Nawet gdyby przyjąć odmienne stanowisko, to i tak zawarcie wyłącznie umowy przedwstępnej, i to dotyczącej działki [...] (inwestycyjnej), a nie działki [...] nie doprowadziłoby do usunięcia braku zgodności spornej inwestycji z § 12 cyt. rozporządzenia, jak i zapisami planu.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a.,oddalił skargę.