Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1382/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 20, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 12, art. 15, art. 66 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 162
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta Radzionków z dnia 24 czerwca 2021 r. nr XXX/312/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Radzionkowa działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., podjęła w dniu 24 czerwca 2021 r. uchwałę Nr XXX/312/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Radzionków z wyłączeniem terenu w rejonie ulic Staszica i Świętego Wojciecha. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 5 lipca 2021 r. pod poz. 4710.

Skargę na powyższą uchwałę złożyła w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. "A" Sp. z o.o. w K., zaskarżając tę uchwałę w części, tj. w zakresie § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a) – c), f) i g) oraz § 33 ust. 1.

Skarżąca zarzuciła istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na naruszeniu następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 20 ust.1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie sprzeczności postanowień planu z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Radzionków, polegających na oczywistej i rażącej sprzeczności § 7 ust. 2 pkt 1 planu z rozdziałem III pkt. 3.3 i 3.4 Studium, z powodu wprowadzenia w planie całkowitego zakazu lokalizacji składowisk odpadów i lokalizacji obiektów gospodarowania odpadami, podczas gdy:

a. Studium zakazuje tego rodzaju działalności jedynie w ściśle określonych strefach, np. strefie terenów infrastruktury technicznej (IT), strefie terenów zieleni objętej ochroną — ogród botaniczny (ZN) czy terenów zabudowy usług publicznych (Ul), a w przypadku strefy terenów zabudowy przemysłowej (P) działalność ta stanowi podstawowy kierunek zagospodarowania;

b. Studium przewiduje w strefie PU urządzenia i instalacje infrastruktury technicznej (w tym obiekty i urządzenia gospodarowania odpadami) jako dopuszczalne kierunki zagospodarowania, a plan tego typu urządzeń i instalacji w strefie PU nie przewiduje;

2. art. 66 ust. 1 pkt 1) i 2) ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie w odniesieniu do projektu planu jako aktu normatywnego analizy możliwości osiągnięcia celu tego aktu normatywnego za pomocą innych środków oraz niedokonanie oceny przewidywanych skutków społeczno- gospodarczych, w tym oceny wpływu na mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców oraz analizy zgodności projektowanych regulacji z przepisami ustawy;

3. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak rozstrzygnięcia w planie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu wniesionych przez skarżącą;

4. art. 1 ust. 2 pkt 7) w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust.3 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie zasady ochrony własności i przekroczenie zasady proporcjonalności przy uchwalaniu planu, poprzez niezasadne, niecelowe i nieuzasadnione wprowadzenie zakazu przeznaczenia nieruchomości skarżącej na obszarze strefy PU pod działalność gospodarowania odpadami, podczas gdy działalność taka jest dopuszczona na sąsiednich działkach i nie pozostaje w sprzeczności z przemysłowym zagospodarowaniem tego obszaru Gminy;

5. art. 12 i art. 15 Prawa przedsiębiorców poprzez ich niezastosowanie i zatajenie przed skarżącą w trakcie procesu uzyskiwania zezwoleń na prowadzenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami oraz podczas spotkania w Urzędzie Miasta, informacji o planowanej zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającej podstawowe znaczenie dla możliwości wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem;

6. art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w MPZP sposobu realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 tj.:

a) uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

- wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;

- walorów ekonomicznych przestrzeni;

- prawa własności;

b) niewyważenie interesu publicznego i interesu prywatnego przy stosowaniu ograniczeń przeznaczenia i zagospodarowania terenu zawartych w § 7 ust. 2 i § 33 ust. 1 planu.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a) - c), f) i g) oraz § 33 ust. 1, a ponadto o zasądzenie od Miasta Radzionków na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Skarżąca wniosła też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z wymienionych w petitum skargi dokumentów, których część została do skargi dołączona, a także o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron na okoliczność procedury uchwalania planu, braku możliwości prowadzenia działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów przez skarżącą, nakładów skarżącej w związku z planowanym rozpoczęciem działalności na nieruchomości.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła twierdzenia i argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do odrzucenia skargi – o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że skarżąca we wniesionej skardze nie wykazała posiadania interesu prawnego polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym aktem a jej własną, indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją. Na obszarze objętym skargą dotychczas obowiązujące ustalenia przewidywały możliwość prowadzenia działalności związanej z gospodarką odpadami. Nie można jednak przyjąć, iż obowiązujące zapisy przyjęte przez organ gminy pozbawiają skarżącą możliwości prowadzenia działalności gospodarczej zważywszy na fakt, iż działalność związana z gospodarką odpadami na dzień wejścia w życie planu nie była na tych działkach prowadzona. Organ podkreślił, że w uchwalonym planie nie doszło do zmiany sposobu przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowana jest działka skarżącej. Tym samym w ocenie organu skarżąca nie wykazała interesu prawnego do zaskarżenia uchwały, a jest to przesłanka niezbędna zgodnie z art. 101 u.s.g.

W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił swoje argumenty na odparcie podniesionych w skardze zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, w związku z wnioskiem organu o odrzucenie skargi, odnieść się przyjdzie do kwestii legitymacji skargowej po stronie skarżącej.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Prawo do wniesienia skargi w tym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Innymi słowy treść skarżonej uchwały wpływać ma na jego sferę prawnomaterialną, aby uznać, że jest legitymowany do jej zaskarżenia. W literaturze podkreśla się, że skarga taka nie ma charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 337). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że potencjalne, przewidywane naruszenia praw wynikających z własności nieruchomości nie dają podstaw do uznania istnienia naruszenia interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Tylko naruszenie zindywidualizowanego interesu prawnego i wykazanie związku pomiędzy prawnie określoną sytuacją skarżącego a zaskarżoną uchwałą, naruszającą jego konkretny interes prawny lub uprawnienie poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień może prowadzić do uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1254/11).

Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a więc w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12). W piśmiennictwie podkreśla się przy tym, że ustalenie istnienia interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, "Samorząd Terytorialny" 2003, Nr 10, s. 69.).

Mając na uwadze powyższe rozważania opowiedzieć należy się za uznaniem legitymacji procesowej właściciela nieruchomości, objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzającymi w jakikolwiek sposób ograniczenia w korzystaniu z własności tej nieruchomości. Źródłem interesu prawnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej jest treść art. 140 k.c., wedle którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Podkreślić należy, że z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ponadto w planowaniu przestrzennym istnieje nakaz uwzględniania prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza wobec danej nieruchomości ograniczenia w sposobie korzystania z niej, to biorąc pod uwagę prokonstytucyjną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g., w aspekcie prawa do rozpatrzenia sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), właściciel takiej nieruchomości jest uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem skarżąca jest właścicielem nieruchomości objętej ustaleniami zaskarżonego planu a ustalenia te ograniczają wykonywanie przysługującego jej prawa własności. Tym samym skarżącej przysługuje legitymacja skargowa, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wyjaśnić przyjdzie, że Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej p.p.s.a.). Z treści skargi jednoznacznie wynika, że przedmiotem zaskarżenia nie jest cała uchwała w zakresie rozstrzygnięć planu, ale wyłącznie ta jej część, która dotyczy możliwości prowadzenia przez skarżącą Spółkę działalności polegającej na szeroko rozumianym gospodarowaniu odpadami, na działce nr 1 stanowiącej jej własność.

Wyłącznie w odniesieniu do tak określonej części ustaleń planu zostały skierowane zarzuty, jak i wywiedzione wymagane treścią art. 101 u.s.g. okoliczności naruszenia interesu prawnego skarżącego. Przedmiotem zaskarżenia nie jest więc cała uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lecz wyłącznie jej część, w stosunku do której skarżąca w oparciu o wymieniony przepis wywodzi zarzuty wskazując na naruszenie swojego interesu prawnego. Objęcie kontrolą pozostałych postanowień planu stanowiłoby przekroczenie granic zaskarżenia i w efekcie naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08). Stwierdzić też przyjdzie, że dopuszczalne jest zaskarżenie uchwały w przedmiocie planu miejscowego jedynie w części, co wynika również z treści art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 147 § 1 p.p.s.a., które to przepisy przewidują, że skutkiem sprzeczności z prawem lub naruszenia prawa może być stwierdzenie nieważności uchwały w części.

Przechodząc dalej do oceny zasadności zarzutów skargi należy stwierdzić, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 20 u.p.z.p. przewiduje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z tej regulacji wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i każde naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Naruszenie natomiast trybu sporządzania planu będzie przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały tylko w takim przypadku, gdy naruszenie to ma charakter istotny.

Podniesione w skardze zarzuty i argumenty na ich poparcie koncentrują się na wykazaniu naruszenia prawa własności nieruchomości poprzez ustalenie w zaskarżonym planie przeznaczenia tej nieruchomości niezgodnego z zamiarami inwestycyjnymi skarżącej.

Zarzuty te można podzielić na trzy grupy:

- odnoszące się do regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- dotyczące naruszeń ustawy Prawo przedsiębiorców;

- koncentrujące się na wykazaniu naruszenia prawa własności.

Zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. uzasadniony został istnieniem sprzeczności pomiędzy treścią uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radzionków, a konkretnie § 7 ust. 2 pkt 1 planu z rozdziałem III pkt. 3.3 i 3.4. studium. Strona skarżąca wskazała, że studium zakazuje lokalizacji składowisk odpadów i lokalizacji obiektów gospodarowania odpadami tylko w ściśle określonych strefach, a w strefie terenów zabudowy przemysłowej tego rodzaju działalność stanowi podstawowy kierunek zagospodarowania. Tymczasem zaskarżona uchwała wprowadza całkowity zakaz lokalizacji tego rodzaju obiektów na obszarach oznaczonych symbolem 9PU, który obejmuje swoim zakresem nieruchomość strony skarżącej. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd zauważa, że w treści studium, pod symbolem "P" dotyczącym terenów zabudowy przemysłowej, jako podstawowe kierunki zagospodarowania wskazano zabudowę związaną z odzyskiem i unieszkodliwianiem odpadów, w tym złomu, zużytych pojazdów i ich części, sprzętu elektromechanicznego itp. Tymczasem z treści § 7 ust. 2 pkt. 1 zaskarżonego planu wynika zakaz lokalizacji nowych przedsięwzięć, które mogą być zaliczone do tego rodzaju inwestycji. Przypomnieć zarazem trzeba, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest w istocie aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (w tym m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa perspektywiczną politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego, jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Co do istoty, studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż można stwierdzić, że wyznacza podstawowy zarys (strategię zagospodarowania przestrzennego w danej gminie), natomiast jego uszczegółowienie następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże więc organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym znaczeniu treść planu musi być zgodna z założeniami studium. Porównanie treści studium z treścią zaskarżonego planu nie pozwala stwierdzić, że treść tego drugiego jest niezgodna ze studium. W studium wskazano bowiem podstawowe kierunki zagospodarowania, które w planie zachowano, natomiast treść planu je doprecyzowuje, określając rodzaje zabudowy, które nie będą mogły powstawać, nie wykluczając ani nie zakazując kontynuacji dotychczasowej działalności, a przewidując ograniczenia w tym zakresie pro futuro. Trzeba przy tym dodatkowo zauważyć, że nietrafne jest zarzucanie przyjętym ustaleniom planu niezgodności z treścią uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego nr IV/38/2/2013 z dnia 1 lipca 2013 r. zatytułowanej Strategia Rozwoju Województwa Śląskiego "Śląskie 2020+". Z tego, że we wspomnianej uchwale, jako jeden z celów wskazano zrównoważone wykorzystanie zasobów środowiska wraz ze wspieraniem działań w zakresie tworzenia i wdrażania zintegrowanych systemów gospodarki odpadami ze szczególnym uwzględnieniem sieci instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów nie da się wyprowadzić wniosku, że właściciel nieruchomości, zamierzający na niej prowadzić działalność gospodarczą w takim zakresie, skutecznie może domagać się od organu gminy takiej zmiany planu miejscowego, która będzie dlań korzystna. Strategia "Śląskie 2020+" nakreśla bowiem ogólne kierunki rozwoju województwa (w ujęciu planistycznym), które doprecyzowywane są na poziomie poszczególnych gmin, mających w tym zakresie znaczną swobodę.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim nie uwzględniono uwag skarżącej co do projektu planu. Przepis ten stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Odnotować przyjdzie, że w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały na stronie 57, w pkt. 23 odnotowane zostało stanowisko Rady Gminy Radzionków odnośnie uwagi skarżącej, dotyczącej wyłączenia należącej do niej nieruchomości spod obszaru objętego planem miejscowym. Argumentacja strony, wskazująca, że jej uwagi obejmowały 9 stron, zaś ustosunkowanie się do nich zajmuje 12 wierszy, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia procedury planistycznej. Organ wyjaśnił bowiem powody, dla których uznał, iż nie może uwzględnić stanowiska właściciela terenu. Fakt, że uczynił to w sposób zwięzły, jednakże pozwalający na zrozumienie przyjętego przezeń punktu widzenia nie daje podstaw do uznania, że doszło w tym przypadku do naruszenia prawa. Również to, że użyte sformułowania powtarzają się względem uwag zgłoszonych przez inne podmioty nie może przesądzać o wadliwości przeprowadzonej procedury planistycznej. Argumentacja przemawiająca za podtrzymaniem stanowiska organu była bowiem w tych przypadkach tożsama. W związku z tym również i ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odrębną kwestią podniesioną w skardze, było naruszenie przez organ art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co miało polegać na zaniechaniu uwzględnienia w planie miejscowym wymagań ochrony środowiska, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności. O ile kwestie dotyczące prawa własności zostały przez stronę skarżącą wyeksponowane również w innych miejscach skargi, i w związku z tym Sąd odniesie się do nich poniżej, o tyle trudno jednoznacznie wskazać, na czym miałoby polegać zaniechanie wymagań ochrony środowiska i walorów ekonomicznych przestrzeni. Kwestia ta nie została szerzej uargumentowana, zaś Sąd, oceniając zaskarżony akt przez pryzmat sytuacji prawnej strony, nie dostrzegł istnienia naruszeń prawa w tym zakresie.

W skardze podniesiono również szereg argumentów, które w ocenie jej autora przemawiają za przyjęciem tezy, iż w trakcie procedury przyjmowania zaskarżonej uchwały naruszono przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162). W szczególności zarzucono naruszenie art. 12 i art. 15 tej ustawy, co miało polegać na ich niezastosowaniu oraz zatajeniu przed stroną skarżącą informacji na temat planowanych zmian przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stronie skarżącej umknął jednak z pola widzenia fakt, iż obie przywołane regulacje nie mają zastosowania do procedury planistycznej opisanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pierwszy z przywołanych przepisów odnosi się bowiem do postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie, o czym świadczy, w przypadku art. 12 posłużenie się expressis verbis zwrotem "organ prowadzi postępowanie". Względem procedury planistycznej nie ma on więc zastosowania. Z kolei art. 15, powtarzający w istocie znaną z k.p.a. zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.) ma charakter ogólny, nie ograniczający się do konkretnego postępowania administracyjnego, jednakże, biorąc pod uwagę charakter procedury związanej z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sposób wywieść z niego jakichkolwiek szczególnych uprawnień przedsiębiorcy w zakresie informowania go o poczynionych w trakcie tej procedury ustaleniach. Ma ona bowiem charakter jawny i umożliwia uczestniczącym w niej podmiotom zapoznanie się zarówno z postępami prac jak i z planowanym przeznaczeniem nieruchomości. Z faktu, że pierwotne przekonanie strony odnośnie potencjalnej zmiany przeznaczenia jej nieruchomości w planie miejscowym uległo zmianie ze względu na postęp prac planistycznych i znalazło odzwierciedlenie w innej, aniżeli oczekiwana, treści planu nie można wywieść skutecznie zarzutu naruszenia tego przepisu.

Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia przez organ art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa przedsiębiorców, wskazujący na niezastosowanie tego przepisu w trakcie przeprowadzanej procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem zwrócić uwagę na systemowe usytuowanie tego przepisu i funkcję mu przypisaną. Regulacja ta znajduje się bowiem w rozdziale 6 ustawy, zatytułowanym "zasady opracowywania projektów aktów normatywnych z zakresu prawa gospodarczego oraz oceny ich funkcjonowania". W ocenie Sądu nie ulega najmniejszej wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym, natomiast nie sposób uznać, że dotyczy on prawa gospodarczego. Fakt, iż przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym może determinować określony sposób funkcjonowania przedsiębiorstwa nie czyni go jeszcze elementem nawet najszerzej pojmowanego prawa gospodarczego. Regulacje dotyczące planowania przestrzennego stanowią bowiem w tym przypadku odrębną sferę i nie da się im przypisać cech tej gałęzi prawa. Przyjęcie odmiennego założenia mogłoby prowadzić do wniosku, iż w zasadzie każdy akt prawny w mniejszym lub większym stopniu może wiązać się z działalnością przedsiębiorcy, a wówczas powołany przepis znajdowałby zastosowanie, co z kolei tworzyłoby z tej regulacji pozakonstytucyjne kryterium oceny aktów normatywnych. Tymczasem, w ocenie Sądu, nie taka była intencja prawodawcy przy tworzeniu tej regulacji. Regulacje rozdziału 6 Prawa przedsiębiorców traktować należy jako zbiór reguł skierowanych do ustawodawcy kreującego porządek normatywny. Akty prawa miejscowego mają zaś charakter wtórny względem ustaw w tym znaczeniu, że muszą w nich mieć swoje źródło. Z tej więc perspektywy rada gminy przygotowująca przepisy prawa miejscowego nie jest adresatem powinności opisanych w art. 66 ustawy, gdyż może nim być tylko ten, kto tworzy przepisy, w oparciu o które rada gminy działa.

Ostatnią grupę argumentów stanowiły zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności nieruchomości, konkretnie zaś art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, wskazujące na naruszenie zasady ochrony własności i przekroczenie zasady proporcjonalności przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do nich wskazać przyjdzie, że trudno mówić o naruszeniu prawa własności w sytuacji, gdy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwiają gminie kształtowanie polityki przestrzennej na jej terenie. Z faktu, że art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nakazuje uwzględnianie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, nie da się wyprowadzić wniosku o istnieniu po stronie właściciela nieruchomości jakiegokolwiek roszczenia o przyjęcie takiej treści planu, jaka odpowiada jego zamierzeniom. Organ planistyczny ustalając przeznaczenie nieruchomości powinien rzecz jasna brać pod uwagę interes jej właściciela, nie mniej jednak zobligowany jest również uwzględniać interesy innych podmiotów. Niejednokrotnie bowiem dochodzi do ich kolizji, która musi być rozstrzygnięta poprzez przyjęcie takich, a nie innych ustaleń planu. W niniejszej sprawie organ uznał, że interesy strony skarżącej musiały ustąpić przed interesami mieszkańców Gminy Radzionków, którzy w petycji z dnia 28 czerwca 2019 r. wyrazili kategoryczny sprzeciw względem możliwości zlokalizowania instalacji przetwarzania odpadów w sąsiedztwie ich nieruchomości. Z faktu, że organ tworząc plan miejscowy przedłożył interesy tych osób ponad interes strony skarżącej nie da się skutecznie wywieść zarzutu naruszenia prawa. Byłby on skuteczny tylko wówczas, gdyby doszło do niczym nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności nieruchomości na skutek arbitralnego działania organu. W opisywanym przypadku działaniom organu nie można przypisać tego rodzaju cechy.

Nietrafne są również argumenty dotyczące naruszenia art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP. Oba przepisy wprowadzają ustrojowe gwarancje ochrony praw podmiotowych przed nadmiernymi ingerencjami. Nie można jednak wywodzić z nich bezwzględnego pierwszeństwa prawa własności nad innymi wartościami, również chronionymi przez Konstytucję. Strona skarżąca upatruje ich naruszenia w nieuzasadnionym zakazie zbierania odpadów na terenach przemysłowych, z dala od zabudowań mieszkalnych za to w sąsiedztwie innych przedsiębiorstw przetwarzających odpady. Jednakże fakt wprowadzenia takich a nie innych ograniczeń w planie miejscowym trudno uznać za naruszenie powołanych wyżej przepisów Konstytucji. Jak już bowiem wcześniej wspomniano, gmina dysponuje władztwem planistycznym umożliwiającym jej kształtowanie polityki przestrzennej na jej terenie. W okolicznościach niniejszej sprawy wprowadzenie określonych ograniczeń odnośnie sposobu zagospodarowania nieruchomości strony było konsekwencją przyjęcia określonych założeń rozwoju gminy, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanowiska jej mieszkańców. Nie można więc w tym przypadku stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa własności. Ewentualne zmniejszenie wartości nieruchomości może być skompensowane za pomocą roszczenia przewidzianego w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. natomiast właściciel nieruchomości nie może skutecznie oczekiwać, że zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będą zawsze zgodne z jego zamierzeniami.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnośnie sformułowanych w skardze wniosków dowodowych wskazać przyjdzie, że wnioskowane dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych nadesłanych przez organ planistyczny i z mocy art. 133 § 1 p.p.s.a. były z urzędu brane pod uwagę przez Sąd przy wydawaniu wyroku. Z kolei uchwała Rady Miasta Radzionków nr XXX/312/2021 jest źródłem prawa i jednocześnie przedmiotem zaskarżenia, co czyni niemożliwym uczynienie z niej dowodu w niniejszym postępowaniu. Dowód z wydruku z księgi wieczystej na okoliczność prawa własności nieruchomości skarżącej był zbędny z uwagi na fakt, iż okoliczność ta była bezsporna, a ponadto dostęp do treści ksiąg wieczystych jest powszechny. Wreszcie jeżeli chodzi o dowód z przesłuchania stron, to przypomnieć wypadnie, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym taki środek dowodowy nie został przewidziany.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl