Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 291/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 3, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 823
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z  pomocy społecznej
article: art. 7, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. R., reprezentowany przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 sierpnia 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia 4 maja 2015 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na zakup odzieży, obuwia, leków, żelazka do prasowania, deski do prasowania, środków czystości i higieny osobistej, farby do malowania, baterii łazienkowej, spłuczki do wc oraz odmawiającą przyznania zasiłku celowego.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 1 lipca 2014 r. T. R. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o przyznanie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na niezbędne ubranie, pomoc w zabezpieczeniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, zakup żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Podał, że w czerwcu 2014 r. poniósł wydatki w wysokości 666,83 zł. W toku postępowania skarżący sprecyzował, że domaga się pomocy na zakup odzieży, obuwia, leków, żelazka do prasowania, deski do prasowania, środków czystości i higieny osobistej, farby do malowania, baterii łazienkowej oraz spłuczki do wc. Wyjaśnił też, że wniosek w zakresie zakupu opału złożył błędnie.

Decyzją z dnia 23 lipca 2014 r. Kierownik Działu Świadczeń OPS w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, odmówił przyznania żądanych zasiłków. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 27 listopada 2014 r.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, opisaną wyżej decyzją z dnia 4 maja 2015 r. organ pierwszej instancji ponownie odmówił przyznania T. R. specjalnego zasiłku celowego i zasiłku celowego na wskazane przez stronę cele. Organ ustalił, że wnioskodawca jest żonaty, lecz pomimo zmiany stanu cywilnego nadal mieszka sam, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jego żona zamieszkuje oddzielnie. Źródłem utrzymania strony w czerwcu 2014 r. była renta inwalidzka w wysokości 701,32 zł, z której potrącane są należności alimentacyjne w wysokości 459,27 zł. Suma alimentów świadczonych na rzecz innych osób wyniosła łącznie 386,94 zł, zaś koszty komornicze zamknęły się kwotą 72,33 zł. Strona poniosła wydatki na telefon i internet - 119 zł oraz energię elektryczną - 69,83 zł, natomiast nie reguluje opłat za czynsz, co doprowadziło do powstania zadłużenia, które na dzień 31 grudnia 2013 r. stanowiło kwotę 39.381,17 zł. Analizując wysokość dochodu T. R., organ pierwszej instancji stwierdził, że przekracza on ustawowe kryterium, które wynosi 542 zł, zatem wnioskodawca nie kwalifikuje się do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego.

Z kolei, odnosząc się do żądania dotyczącego przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, organ wskazał m.in., że osoby zwracające się o pomoc społeczną zobowiązane są przede wszystkim do wykorzystania własnych środków, możliwości i uprawnień, a także muszą brać pod uwagę, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, ponieważ rodzaj, forma i rozmiar pomocy muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych Ośrodka. Organ zauważył, że strona posiada stały, comiesięczny dochód w postaci renty, co daje jej poczucie bezpieczeństwa socjalnego. Natomiast zasiłek celowy ma charakter świadczenia jednorazowego, nie jest to świadczenie stałe i powtarzalne, zatem nie można oczekiwać, że świadczenia z pomocy społecznej staną się stałą i regularną formą wspomagania. Organ miał też na względzie, że J. M. zapewnia mężowi wsparcie, bo przebywa w jego mieszkaniu w ciągu dnia oraz w nocy, pomagając w utrzymaniu czystości i przygotowaniu posiłków z uwzględnieniem diety, robi mężowi zakupy, pomaga mu w sytuacjach pogorszenia stanu zdrowia (ataki epilepsji) i w praniu bielizny osobistej oraz pościelowej, załatwia wspólnie z mężem sprawy urzędowe, pomaga dojść do placówek służby zdrowia, wspólnie z mężem wykonuje ćwiczenia rehabilitacyjne. Ponadto organ uwzględnił, że T. R. porusza się przy pomocy kul łokciowych, niemniej jednak stan jego zdrowia nie uniemożliwia dotarcia mu do instytucji, w których może reprezentować interesy żony. Strona czuje się potrzebna i zaangażowana w ważne sprawy życia codziennego. Zdaniem organu, powyższe okoliczności wskazują, że sytuacja życiowa wnioskodawcy uległa poprawie, więc nie występują szczególne przesłanki do uznania jego sytuacji za szczególnie trudną czy wyjątkową. Organ nadmienił, że w trakcie przesłuchania w dniu 17 kwietnia 2015 r. T. R. szczegółowo sprecyzował swoje potrzeby, jak również koszty ich zabezpieczenia. Dodatkowo organ podkreślił, że wnioskodawca (pomimo informowania, że przyznane zasiłki z pomocy społecznej mogą być odbierane przez inną osobę po uprzednim napisaniu upoważnienia lub mogą być przelane na rachunek bankowy) od sierpnia 2010 r. nie odebrał przyznanych mu świadczeń i nie wskazał żadnych istotnych przyczyn, z powodu których nie mógłby ich odebrać. Łączna wartość nieodebranych świadczeń, na dzień wydawania decyzji, wynosi 3.620 zł. Zdaniem organu, strona radzi sobie w pokonywaniu braku środków finansowych, jest w stanie samodzielnie funkcjonować i zaspokajać swoje trudności finansowe. Dalej, organ wywodził, że przyznanie świadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba nie jest w stanie pokonać trudnej sytuacji życiowej, wykorzystując własne zasoby, uprawnienia i możliwości. Tymczasem T. R. nie odbiera świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, co może wskazywać na to, że wnioskodawca zaspokoił potrzeby życiowe z własnych środków finansowych. Końcowo organ podał, że w kwietniu 2015 r. wpłynęło 796 podań o udzielenie pomocy finansowej, w tym 177 osób i rodzin ubiegało się o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego. W kwietniu 2015 r. wysokość zasiłków celowych kształtowała się w granicach od 30 zł do 250 zł - w zależności od indywidualnej sytuacji osoby/rodziny oraz w zależności od finansowych możliwości organu. Zasiłek w najwyższej wysokości przyznawano na zakup opału na zimę. Przyznano 410 świadczeń w formie zasiłku celowego (w tym rozpatrzono również podania złożone w marcu 2015 r. - pomoc przyznano w kwietniu 2015 r.), w tym przyznano 29 świadczeń w formie specjalnego zasiłku celowego. W kwietniu 2015 r. organ posiadał na zasiłki celowe 60.833 zł, stąd też przeciętna ich wysokość dla rodzin wynosi 80 zł, a dla osób samotnie gospodarujących 50 zł. W maju 2015 r., na dzień wydawania decyzji, wpłynęło 118 wniosków o udzielenie pomocy.

W odwołaniu od powyższej decyzji T. R. podał, że jest osobą trwale niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem uzyskiwania pomocy ze strony osób drugich, pozbawioną usług opiekuńczych oraz jednego gorącego posiłku, a także darów i talonów żywnościowych. Zarzucił, że organ wydając przedmiotową decyzję naruszył przepisy prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy oraz przepisy procedury administracyjnej, stąd wniósł o: zmianę zaskarżonej decyzji w całości oraz dopuszczenie dowodu i zażądanie od Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, a tym samym z Gminy Nysa: a) akt znajdujących się w OPS w Nysie wraz z orzecznictwem o niepełnosprawności wykazującej stopień niepełnosprawności ze wskazaniem pomocy ze strony osób drugich czy trzecich, b) listy wypłaconych przez OPS świadczeń z 12 miesięcy, c) kwartalnych rozliczeń i wniosków o dotację kierowanych do Wojewody Opolskiego, d) decyzji o wysokości czynszu, e) zaświadczenia o wysokości renty. Domagał się nadto ponownego przeliczenia i zweryfikowania przyznanych zasiłków celowych i wyrównanie ich do poziomu minimum pięciokrotnej wysokości, a także zasądzenia kosztów odwoławczych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 31 sierpnia 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu, po zreferowaniu stanu faktycznego sprawy i przedstawieniu mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 - zwana dalej ustawą), organ odwoławczy odnotował, że w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 17 lipca 2014 r. ustalono, iż wnioskiem złożonym dnia 1 lipca 2014 r. T. R. ubiegał się o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie celowego na zakup odzieży, żywności, obuwia, leków, żelazka, deski do prasowania, środków czystości i higieny osobistej, farby do malowania, baterii łazienkowej oraz spłuczki do wc, przy czym wniosek o pomoc na zakup żywności został rozpatrzony odrębną decyzją. Organ wskazał na różnice w zakresie przesłanek przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego, podkreślając, że pomoc udzielana na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy uzależniona jest od spełnienia warunku w postaci nieprzekroczenia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł (zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. z 2012 r. poz. 823). Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, że dochód T. R. przekracza ustawowe kryterium. Ze zgromadzonych dowodów wynika bowiem, że wysokość renty wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym za czerwiec 2014 r. wyniosła 1.241,37 zł brutto. Zaliczka na podatek i składka na ubezpieczenie zdrowotne wyniosły 153,11 zł. W czerwcu 2014 r. dwaj synowie wnioskodawcy otrzymali alimenty po 193,47 zł. Suma alimentów wyniosła łącznie 386,94 zł, natomiast koszty komornicze wyniosły 72,33 zł. Po odliczeniu powyższych potrąceń, wysokość dochodu strony wyniosła 628,99 zł. Nie ulega zatem wątpliwości, że dochód z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Dlatego zasadnie organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego.

W ocenie Kolegium, zasadnie również odmówiono stronie przyznania specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. Na podstawie tego przepisu Kolegium wywodziło, posiłkując się orzecznictwem sądowym, że zasiłek ten może (a nie musi) być przyznany niezależnie od dochodu osoby ubiegającej się o wskazane świadczenie, a to oznacza, że organ winien ocenić sytuację zdrowotną i życiową wnioskodawcy, a także rozmiar posiadanych przez siebie środków finansowych, jak również potrzeby innych osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej. Niewątpliwie długotrwałe i liczne choroby oraz związane z nimi wydatki na leki wpływają na wysokość środków przeznaczanych na realizację innych potrzeb bytowych, jednak stan ten nie ma charakteru okazjonalnego, niecodziennego czy też nadzwyczajnego, lecz jest statyczny i permanentny. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowi zaś sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. Organ akcentował, że za odmową przyznania specjalnego zasiłku celowego może nadto przemawiać ograniczona ilość środków finansowych na pomoc społeczną, bardzo liczna grupa osób oczekujących na wsparcie, jak też poziom dotychczas udzielonej pomocy. Analizując sytuację wnioskodawcy, Kolegium stwierdziło, że jest ona ustabilizowana i nie mieści się w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. T. R. ma stałe źródło dochodu, ponieważ pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy, systematycznie reguluje płatności za media, natomiast nie opłaca czynszu za mieszkanie, jednak okoliczność ta nie uzasadnia udzielenia wnioskowanej pomocy, bowiem jest ona wynikiem indywidualnej decyzji strony co do zarządzania własnymi finansami. Ponadto strona pozostaje w związku małżeńskim i pomimo prowadzenia odrębnych gospodarstw, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego ma prawo oczekiwać od małżonki pomocy w pokonaniu swoich trudności materialnych. Organ stwierdził, że jakkolwiek dochód T. R. jest niski (ale przekracza ustawowe kryterium dochodowe), to jednak jego sytuacja nie ma charakteru szczególnego czy nadzwyczajnego, uzasadniającego udzielenie specjalnego zasiłku celowego. Dalej, wskazał na fakt zaaprobowania przez WSA w Opolu stanowiska, że nieodbieranie przez stronę przyznanych wcześniejszymi decyzjami świadczeń z pomocy społecznej świadczy o braku podejmowania działań umożliwiających pozyskanie własnych środków. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania zauważył, że organ pierwszej instancji ocenił wszechstronnie sytuację życiowej wnioskodawcy, natomiast w postępowaniu odwoławczym odniesiono się do istotnych okoliczności sprawy i orzekano na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy w postaci ustanowienia adwokata. Następnie, ustanowiony z urzędu pełnomocnik wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 sierpnia 2015 r., w której domagał się uchylenia w całości ww. decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Nysy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a także wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. przez podejmowanie decyzji w sposób dowolny i tym samym uznanie, że sytuacja finansowa, zdrowotna, rodzinna i osobista, w której się znalazł skarżący, nie ma charakteru niecodziennego i nadzwyczajnego i tym samym nie jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", określonym w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu przypomniał, że sam organ odwoławczy ustalił, iż wysokość dochodu strony wynosi zaledwie 628,99 zł. Kwota ta w bardzo niewielkim stopniu przekracza kryterium dochodowe i nie można przyjąć, że jest to dochód pozwalający na godne życie, pozwalający nawet na minimum egzystencji. Wywodził, odwołując się do wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt K 21/14, że pierwszym i podstawowym powodem trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu ustawy jest ubóstwo. W ujęciu normatywnym granice skrajnego ubóstwa, określanego także jako minimum egzystencji, wyznacza próg interwencji socjalnej, ustalany na podstawie koszyka dóbr i usług. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 października 2005 r. w sprawie progu interwencji socjalnej (Dz. U. Nr 211, poz. 1762), zakres potrzeb niezbędnych do egzystencji uwzględnianych podczas ustalania progu interwencji socjalnej obejmuje wydatki na: 1) żywność; 2) mieszkanie; 3) odzież i obuwie; 4) edukację; 5) ochronę zdrowia i higienę; 6) transport i łączność; 7) kulturę, sport i wypoczynek. Minimalny zakres tych wydatków powinien zapewnić zaspokojenie potrzeb niezbędnych do egzystencji osoby lub rodziny (§ 3 ust. 4 rozporządzenia). Stosownie do art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, organ administracyjny powinien więc wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności rozpatrywanej sprawy, a także uwzględnić, że o możliwości przyznania zasiłku celowego specjalnego nie decyduje dochód strony, ale trudna sytuacja życiowa. Zdaniem pełnomocnika, ustalona kwota dochodu skarżącego nie gwarantuje mu stabilności i godności egzystencji. Ponadto pominięto okoliczność pogłębiającego się zadłużenia skarżącego z tytułu nieopłacania czynszu, a także to, że jego wyjątkowo niski dochód nie pozwala na regulowanie wszystkich zobowiązań. Trudna sytuacja życiowa T. R. istniała już przed zawarciem związku małżeńskiego i nie można liczyć, że żona zacznie nagle regulować wszystkie zobowiązania męża oraz będzie go w dodatku utrzymywać. To, że taki stan trwa już od dłuższego czasu nie sprawia, że nie jest to stan wyjątkowy, z którym można sobie poradzić. T. R. jest osobą niezdolną do pracy i dlatego nie ma praktycznie żadnych możliwości podejmowania działań, które umożliwiłyby mu wyjście z trudnej sytuacji życiowej. W opinii pełnomocnika, ocena dokonana w tym zakresie przez organy wykracza poza dopuszczalne granice uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia, a w przypadku jego przywrócenia - o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 21 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę T. R., jako wniesioną po upływie wymaganego terminu. Stanowiska tego nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 30 maja 2016 r., sygn. akt I OZ 422/16, uchylił postanowienie tut. Sądu i wskazał, że w sprawie należało uznać, iż skarżący otrzymał decyzję Kolegium dnia 5 listopada 2015 r., a więc wnosząc na tę decyzję skargę w dniu 4 grudnia 2015 r., zachował trzydziestodniowy termin określony w art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 sierpnia 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja wydana w pierwszej instancji, odpowiadają przepisom prawa.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącemu żądanych świadczeń pieniężnych stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zwanej nadal ustawą. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, udzielana pomoc służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 3 i 4 art. 3 ustawy). Według art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi oraz macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców (...), trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Z powołanych przepisów, ustalających ogólne zasady pomocy, wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, a także od zakresu środków publicznych przeznaczonych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z okolicznością mieszczącą się w katalogu określonym w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej, będące dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. Skarżący, jako osoba niepełnosprawna i bierna zawodowo, niewątpliwie był uprawniony do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. W złożonym wniosku domagał się udzielenia świadczeń w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego na zakup odzieży, obuwia, leków, żelazka do prasowania, deski do prasowania, środków czystości i higieny osobistej, farby do malowania, baterii łazienkowej oraz spłuczki do wc. W świetle tak sprecyzowanego żądania w pierwszej kolejności dostrzec należy, że w myśl art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju zasiłku, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, w każdym przypadku uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu nieprzekraczającego kwoty kryterium dochodowego, które w dacie orzekania przez organy ustalone było w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), zwanego w skrócie "rozporządzeniem". Stwierdzenie, że uzyskiwany przez wnioskodawcę dochód jest wyższy od kryterium dochodowego ustalonego w rozporządzeniu, bezwzględnie wyłącza możliwość przyznania zasiłku celowego, niezależnie od zaistniałych trudności życiowych i wystąpienia niezbędnej potrzeby bytowej.

Odnosząc się do powyższej przesłanki odnotować trzeba, że skarżący jest w rozumieniu ustawy osobą samotnie gospodarującą. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, prawo do zasiłku celowego przysługuje natomiast osobie samotnie gospodarującej wówczas, gdy jej dochód nie przekracza kwoty 542 zł. Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2); kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Na zasadzie art. 8 ust. 4 ustawy, do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego (pkt 1); zasiłku celowego (pkt 2); pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty (pkt 3); wartości świadczenia w naturze (pkt 4); świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (pkt 5); dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (pkt 6). Na tle tych przepisów stwierdzić przyjdzie, że konstruując pojęcie "dochodu" na użytek ustawy, prawodawca precyzyjnie wskazał składniki, jakie podlegają odliczeniu od dochodu stanowiącego podstawę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, jak i te, które nie są do niego wliczane. Katalog wyłączeń jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że wszystkie inne składniki - poza wymienionymi przez ustawodawcę - podlegają wliczeniu do dochodu.

Uwzględniając powyższe rozważania prawne oraz zgromadzone w sprawie dowody, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że dochód skarżącego w czerwcu 2014 r., tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, przekroczył wymagane kryterium dochodowe wynoszące 542 zł. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że w zaskarżonej decyzji wadliwie przyjęto, iż od dochodu strony należy odliczyć koszty komornicze w wysokości 72,33 zł, gdyż w świetle art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy należności komornicze uiszczane w związku z obsługą egzekucji zaległych świadczeń nie mieszczą się w pojęciu "kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób", o jakiej mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2016 r., I OSK 3286/14, dostępny, tak jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Błąd ten jednak nie miał wpływu na wynik sprawy. Źródłem dochodu skarżącego w badanym okresie była bowiem renta z tytułu niezdolności do pracy wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 1.241,37 zł brutto. Dochód ten należało pomniejszyć o kwotę zaliczki na podatek i składkę na ubezpieczenie zdrowotne, wynoszące łącznie 153,11 zł, jak również kwotę alimentów, tj. 386,94 zł. Tak obliczony dochód wyniósł 701,32 zł, zatem odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego uznać należało za prawidłową, ponieważ skarżący nie spełnił koniecznego warunku przyznania tej formy pomocy, w postaci uzyskiwania dochodu w wysokości nie wyższej niż kwota 542 zł.

Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, złożony wniosek mógł być więc rozpatrzony wyłącznie w zakresie przyznania specjalnego zasiłku celowego, czyli formy pomocy uregulowanej w art. 41 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

W świetle tego przepisu, przyznanie świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego ma charakter wyjątkowy. Skoro ustawodawca zastrzegł, że świadczenie to jest przyznawane jedynie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", to przypadek uzasadniający przyznanie tego świadczenia nie może należeć do przypadków zwykłych, powszechnych, zazwyczaj występujących. Nie muszą przy tym zostać spełnione ogólne kryteria otrzymania pomocy, w tym nie obowiązują limity dochodu określone w art. 8 ustawy. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego utrwalonego już na gruncie tego przepisu, pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek" określa sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec. Jest to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwala stwierdzić, że zaistniały zdarzenia drastyczne w skutkach i daleko ingerujące w plany życiowe. Są to więc zdarzenia, które występują całkowicie wyjątkowo, incydentalnie, są zbiegiem wielu niefortunnych zdarzeń, niemożliwych do przewidzenia i przeciwdziałania (por. wyroki NSA: z 31 marca 2016 r., I OSK 2088/14; z 4 listopada 2015 r., I OSK 3021/14; z 21 maja 2015 r., I OSK 2995/13; z 27 marca 2013 r., I OSK 1388/12; z 18 lipca 2013 r., I OSK 2625/12; z 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07).

Zasadnie wskazano więc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na obowiązek badania przez organ pomocy społecznej sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zgodzić też trzeba się ze stanowiskiem, wedle którego przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie jest obowiązkiem organu, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Szczególne przypadki, o jakich mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, muszą być wyraziste i odmienne od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Należy przyjąć, że specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., I OSK 615/13).

Odnotowania ponadto wymaga, jak trafnie dostrzegły to organy, że decyzja o przyznaniu pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w art. 41 ustawy zapis, iż tego rodzaju zasiłek "może być przyznany". Powoduje to, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania, nie każda osoba musi go otrzymać. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie wskazuje się, że uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2012 r., I OSK 407/12).

Działanie organu w sferze uznania administracyjnego powoduje, że dokonywana przez sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych obejmuje więc proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu, czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, natomiast nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej (por. wyroki NSA: z 8 maja 2015 r., I OSK 2886/13; z 30 marca 2012 r., I OSK 115/12; z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10).

Dokonując kontroli w tak określonych granicach, Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym, zebranym w sposób wyczerpujący, a nie pobieżny. Prawidłowo także organy zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego oraz dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, a więc - wbrew zarzutom skargi - zgodnie z art. 7 i art. 80 K.p.a. Na tej podstawie trafnie przyjęły, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. W tym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa materialnego, nie podzielił też zarzutu o dokonaniu błędnej wykładni art. 41 pkt 1 ustawy.

Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organy nie nosi cech dowolności. Szczegółowo bowiem przeanalizowano - na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy - zarówno sytuację osobistą, jak i majątkową skarżącego, zaś swoje stanowisko organy uzasadniły w sposób należyty. Podkreślenia wymaga, że skarżący jest objęty systematyczną pomocą społeczną Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie w różnych formach, co Sądowi wiadomo z urzędu. Ponadto ma zabezpieczone podstawowe potrzeby życiowe, bo pobiera rentę inwalidzką oraz dodatek pielęgnacyjny z tytułu całkowitej niezdolności do pracy orzeczonej na stałe, stąd jego sytuację można uznać za utrwaloną. W realiach rozpoznawanej sprawy za trafne należy uznać stanowisko organów, że nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Powtórzyć przyjdzie, że istotą specjalnego zasiłku celowego jest jego wyjątkowość i o możliwości przyznania tego świadczenia decyduje wyłącznie fakt zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności w sytuacji życiowej strony. Celnie wywodziło Kolegium, że długotrwałe i liczne choroby skarżącego, a także związane z tym wydatki na leki i leczenie, nie stanowią o wystąpieniu niecodziennych zdarzeń, upoważniających do przyznania pomocy na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy. Podobnie, wbrew zarzutom skargi, za "szczególnie uzasadniony przypadek", rozumiany w sposób podany wyżej, nie można uznać zadłużenia z tytułu nieopłacanego od dłuższego czasu czynszu za mieszkanie, czy też niezdolności do pracy. Zasadnie również zwróciło Kolegium uwagę na wynikający z art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek małżonków przyczyniania się - nawet pomimo prowadzenia odrębnych gospodarstw domowych - do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli.

Nie bez znaczenia dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie jest ponadto wskazany w decyzjach fakt nieodebrania przez skarżącego znacznej kwoty świadczeń z pomocy społecznej, jak też wysokość środków finansowych pozostających w dyspozycji OPS w Nysie i duża liczba osób zgłaszających wnioski o udzielenie pomocy i wymagających wsparcia. Niewykorzystane, wolne środki pomocowe, które na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej wynosiły 3.620 zł, z całą pewnością pomogłyby skarżącemu w zaspokojeniu zgłaszanych potrzeb bytowych. Nie można też zapominać, że pomoc społeczna służy przede wszystkim zaspokojeniu podstawowych środków koniecznych do prawidłowej egzystencji, które nie mogą być zabezpieczone w inny sposób, w tym samodzielnie przez stronę. Natomiast w świetle zasad zawartych w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy, nie ulega wątpliwości, że wobec przedstawionych przez organ pierwszej instancji danych dotyczących rozmiaru oraz sposobu rozdysponowania posiadanych środków finansowych, niemożliwe jest zaspokojenie w ramach pomocy społecznej wszystkich potrzeb osób ubiegających się o taką pomoc, przy czym organ zobligowany jest dokonywać rozdziału tych środków w sposób umożliwiający skorzystanie ze wsparcia jak największej liczbie osób i rodzin wymagających pomocy.

Z przyczyn wskazanych powyżej, brak jest podstaw do przychylenia się do stanowiska skarżącego, że odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego nastąpiła z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Organy dokonały bowiem wyczerpujących ustaleń odnośnie aktualnej sytuacji życiowej oraz materialnej skarżącego i w tym kontekście rozważyły zasadność przyznania pomocy pod kątem istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Dlatego w realiach rozpoznawanej sprawy należy zaakceptować pogląd, że nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie skarżącemu świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego, z przeznaczeniem na potrzeby zgłoszone we wniosku. Odmawiając przyznania tego zasiłku, jak i zasiłku celowego, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., organy wskazały podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając jego motywy. W ocenie Sądu, nie doszło też do naruszenia przepisów prawa wskazanych w skardze. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy - utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji - prawidłowo odniósł się do zarzutów odwołania istotnych dla rozpatrzenia sprawy. Ponadto Sąd nie dopatrzył się z urzędu innych naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.