Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1304/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4 pkt. 1, ust. 4 b, art. 20 ust. 3, art. 22 ust. 1 w zw. z art. 23
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2251
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1351/13 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Wałbrzych na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad solidarnie na rzecz Prezydenta Miasta Wałbrzych kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1351/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta Wałbrzych, uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...], którą uchylono decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie S., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0020 ha, która została przeznaczona pod budowę obwodnicy Miasta Wałbrzych w ciągu drogi krajowej nr 35 od km 2+350 do km 8+250. Sąd orzekł jednocześnie o tym, iż uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, a nadto rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wskazaną powyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Wojewoda Dolnośląski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz E.G. w wysokości 20.156,85 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego oraz na rzecz Gminy Wałbrzych w wysokości 103,00 zł z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państw przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda zobowiązał jednocześnie do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] kwietnia 2013 r. uchylił decyzję Wojewody i orzekł o ustaleniu odszkodowania w analogicznej wysokości, jednak zobowiązał do jego wypłaty Prezydenta Miasta Wałbrzycha w terminie 14 dnia od dnia wydania niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że skoro na dzień wydania decyzji odszkodowawczej przez Wojewodę miasto Wałbrzych posiadało status miasta na prawach powiatu, to zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, Prezydent Miasta Wałbrzycha był zarządcą drogi krajowej w granicach swojego miasta. Wojewoda nieprawidłowo zatem wskazał, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w badanej sprawie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Na powyższą decyzję Prezydent Miasta Wałbrzych wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie art. 10, 15 i 107 § 1 K.p.a. oraz art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i wyrażoną w nim zasadą nieretroaktywności prawa, a także art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1609), przez jego pominięcie i niezastosowanie, w sytuacji gdy inwestycje w zakresie dróg publicznych winny być finansowane wprawdzie z budżetu miasta na prawach powiatu, jednak środki na finansowanie dróg krajowych winny być zabezpieczone i pochodzić z rezerwy subwencji ogólnej, której dysponentem jest minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu - zwłaszcza w sytuacji gdy w chwili występowania o zezwolenie na realizację inwestycji przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącą drogi krajowej nr 35 środki te, w tym przeznaczone na wypłatę odszkodowań, musiały być przewidziane i zarezerwowane w Krajowym Funduszu Drogowym.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia.

W piśmie procesowym z 17 stycznia 2014 r., Gmina Wałbrzych w uzupełnieniu skargi zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 12 ust. 4 pkt 1, ust 4b, art. 20 ust. 3, art. 22 ust. 1 w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego i art. 20 pkt 3 i pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z wyrażonymi w art. 2, art. 7 i art. 167 Konstytucji RP zasadami praworządności, pewności prawa i obciążania jednostek samorządu terytorialnego nowymi zasadami wyłącznie po zapewnieniu finansowania tych zadań za środków publicznych. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na skierowanie decyzji do Prezydenta Miasta Wałbrzycha jako zobowiązanego, tj. osoby niebędącej stroną zobowiązaną w sprawie oraz naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 145 §. 1 pkt 4 k.p.a. gdyż Prezydent Miasta Wałbrzycha nie brał udziału w postępowaniu w charakterze strony zobowiązanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii wskazania podmiotu publicznego, który ma być zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Sąd wyjaśnił, że stosunek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) jako mający charakter cywilnoprawny powstaje w momencie, kiedy zaistniał skutek przewłaszczenia nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Sąd podkreślił nadto, iż w ramach specustawy drogowej mamy do czynienia ze złożoną sprawą administracyjną regulującą oprócz sfery udzielenia zezwolenia na prowadzenie prac, również rozstrzyganie sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Szczegółowe zasady ustalania odszkodowania określa art. 18 specustawy drogowej, który przewiduje obowiązek ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele realizacji inwestycji drogowych. Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. nie przewiduje samodzielnej regulacji odszkodowawczej, lecz zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 specustawy.

W przedmiotowej sprawie, przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w dniu kiedy powołane zezwolenie na realizację inwestycji drogowej stało się ostateczne tj. 9 czerwca 2012 r. Ma to kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, na co słusznie wskazał Wojewoda w decyzji I instancyjnej. Późniejsze zdarzenie prawne jakim było to, że Prezydent Miasta Wałbrzycha z dniem 1 stycznia 2013 r. stał się zarządcą dróg krajowych na terenie tego miasta, nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy i treści stosunku odpowiedzialności odszkodowawczej, ukształtowanego 9 czerwca 2012 r. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych aby twierdzić, żeby Gmina Wałbrzych weszła z mocy prawa w prawa i obowiązki inwestora, który ma zbudować fragment obwodnicy.

Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji została dokonana niewłaściwa wykładnia art. 22 specustawy drogowej, która doprowadziła w konsekwencji do nieprawidłowego zastosowania tego przepisu, poprzez błędne przyjęcie, że podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania ustala się według stanu prawnego na dzień ustalenia odszkodowania, a nie na dzień powstania obowiązku odszkodowawczego. Dodatkowo jednak wyjaśnić należy, że przepis ten stanowi, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Jest to istotny zapis ponieważ wskazuje on, który podmiot dysponuje publicznymi środkami na realizację zobowiązań odszkodowawczych. Sąd podkreślił, iż w sprawie konieczne jest również zastosowanie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 931 ze zm.) Zgodnie z art. 39 f ust.1 pkt 1 tej ustawy środki Krajowego Funduszu Drogowego mogą być przeznaczone na finansowanie budowy i przebudowy dróg krajowych realizowanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Ponadto zwrócić uwagę należy, że art. 7 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowi, że źródłem finansowania dróg publicznych są również środki finansowe określone przepisami o drogach publicznych, przepisami o transporcie drogowym i przepisami o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ uchwałą Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 2011 r., Nr 10/2011 ustanowiono program wieloletni pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015". Wykonawcą tego programu jest co do zasady Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (§ 2 ust. 1 tej uchwały). Zgodnie z załącznikiem 1a – Lista zadań priorytetowych pod pozycją 20 znajduje się budowa obwodnicy Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35 i określenie wartości projektu 214 721 700 zł. Środki na budowę drogi zostały przewidziane zatem w ramach Krajowego Funduszu Drogowego i jako beneficjent został wskazany Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział Dyrekcji we Wrocławiu. Ten podmiot dysponuje zatem wyłącznie środkami publicznymi na realizację obwodnicy Wałbrzycha. Przywrócenie miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu nie wiązało się z transferem środków do budżetu gminy (co było prawnie zresztą niemożliwe). Skoro zadania budowy drogi realizuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, to trudno znaleźć racjonalne przesłanki dla obciążenia kosztami odszkodowań Prezydenta Miasta Wałbrzycha, jako hipotetycznie przyszłego zarządcę drogi, która jeszcze na tym odcinku nie istnieje.

Reasumując swoje rozważania Sąd podkreślił, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest inwestor, na wniosek którego zostało wydane ostateczne zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Tylko bowiem ten podmiot jest uprawniony do objęcia w posiadanie przejętej nieruchomości i rozpoczęcia prac budowlanych. Również tylko wnioskodawca ma obowiązek wskazania lokali zamiennych.

Skargi kasacyjne na powyższe rozstrzygnięcie wywiedli Minister Infrastruktury i Rozwoju oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, prawidłowo reprezentowani.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił Sądowi naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., dalej ustawy o drogach publicznych) w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. przez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że podmiotem właściwym do wypłaty odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 specustawy, jest podmiot, który był zarządcą drogi w dniu, w którym decyzja z 11 kwietnia 2012 r. stała się ostateczna, zamiast podmiotu, który był zarządcą drogi w dniu, w którym wydana została ostateczna decyzja z 24 stycznia 2014 r. (art. 12 ust. 4a specustawy).

Wskazując na powyższe naruszenie Generalny Dyrektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Z kolei Minister Infrastruktury i Rozwoju w swojej skardze kasacyjnej zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego:

1. art. 1 ust. 2 specustawy w zw. z art. 19 ust. 2 i 5 ustawy o drogach publicznych przez niezastosowanie, a przez to brak uwzględnienia zasad określania podmiotu odpowiedzialnego za realizację zadań zarządcy drogi;

2. art. 22 w zw. z art. 12 ust. 4 i 4b specustawy w zw. z art. 30 § 4 kpa przez błędne zastosowanie i uznanie, że strony stosunku odszkodowawczego, w tym zwłaszcza podmiot obowiązany do wypłaty odszkodowani, ustala się według stanu prawnego na dzień powstania obowiązku odszkodowawczego, tj. na dzień uostatecznienia się decyzji z 11 kwietnia 2012 r., a nie na dzień ustalenia odszkodowania;

3. art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. w zw. z art. 22 specustawy przez błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten nie stanowi kompleksowej regulacji określającej podmioty obowiązane do wypłaty odszkodowania na gruncie ustawy z 2003 r.

Wskazując na powyższe naruszenia Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasadzenie na rzecz organu kosztów procesu.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne Gmina Wałbrzych, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o ich oddalenie w całości i zasądzenie od każdego ze skarżących kasacyjnie na rzecz Gminy kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Niezasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 12 ust. 4a specustawy drogowej w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r., bowiem przepisy te Sąd I instancji zastosował prawidłowo. Nadto z uzasadnienia zarzutu wnosić należy, że w rzeczywistości autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut błędnej wykładni art. 19 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 12 ust. 4 i 4a specustawy drogowej w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r.

Art. 22 ust. 1 specustawy drogowej stanowi, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Owo odesłanie decyduje o przepisach uzupełniających przepisy ustawy z 2003 r. Ustawodawca nie wskazał wprost, w jakim zakresie przepisy odesłania znajdą zastosowanie, jednak analiza ich treści pozwala na wniosek, że istotę zagadnienia finansowania kosztów nabycia nieruchomości, w tym odszkodowania, normuje (zgodnie ze swym tytułem) ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Ustawa ta w art. 3 wskazuje źródła pokrycia przedmiotowych kosztów. Autor skargi kasacyjnej nie podnosi zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r., który znalazł w sprawie zastosowanie i którego wykładni Sąd I instancji dokonał prawidłowo. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie znalazł zastosowania art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r., w myśl którego w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Zakres regulacji normy zawartej w tym przepisie ustalać należy w związku z odsyłającym art. 22 ust. 1 ustawy z 2003 r., co już podnoszono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i jest zgodne z zasadami interpretacji przepisów odsyłających.

Uprawnienia i obowiązki zarządcy drogi mogły przejść na Prezydenta Miasta Wałbrzycha jedynie w stosunku do realnie istniejącej w dniu wejścia w życie rozporządzenia z 2012 r. drogi krajowej nr 35 jako drogi zaliczonej na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze. zm.) do jednej z kategorii dróg. Warunkiem takiego zaliczenia jest droga w ujęciu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. By drogę zaliczyć do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, droga ta musi najpierw spełniać ustawowe kryterium uznania jej za budowlę. Nie ulega wątpliwości, że nadanie kategorii drogi publicznej może dotyczyć tylko takiego obiektu budowlanego, który został już wybudowany - po uzyskaniu przez nią prawnie określonych warunków techniczno-użytkowych, do której droga ma być zaliczona.

Tymczasem decyzji z 11 kwietnia 2012 r. i w załączonym do niej planie orientacyjnym projektowana obwodnica na odcinku od km 2+350 do km 8+250, w dominującej części nie obejmuje rzeczywiście istniejącej dotychczas drogi krajowej nr 35. Prezydent Miasta Wałbrzycha stał się zarządcą rzeczywiście istniejącej dotychczas drogi krajowej nr 35, na podstawie art. 19 ust. 1 i 5 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r., z dniem 1 stycznia 2013 r.

Regulacje zawarte w ustawie z 2003 r. wskazują, że zawierają one szczególne, odmienne od dotychczasowych unormowań, rozwiązania prawne dotyczące ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę przyszłych dróg publicznych – obiektów mających dopiero docelowo uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych. Służą one w szczególności możliwie szybkiemu i sprawnemu budowaniu i rozbudowie dróg publicznych, na przejmowanych na wniosek właściwego podmiotu prawa własności nieruchomości pod drogi publiczne i ustalaniu odszkodowań za przejęte i wygaszone prawa do tych nieruchomości. Warunkiem szybkiego i sprawnego budowania i rozbudowy dróg publicznych i wypłaty odszkodowań, jest zapewnienie skutecznego finansowania tych działań (art. 22 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 3 ust 1 pkt 1, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 9 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. i art. 39f ust. 1 ustawy o autostradach).

Normy prawne dekodowane z powołanych przepisów decydują o stworzeniu podstaw prawnych i finansowych do realizacji przyszłych dróg publicznych, w szczególności w zakresie pokrycia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowań. Ustawodawca w art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej ufp) wskazał, że ustawa budżetowa może określać, w ramach limitów wydatków na rok budżetowy, limity wydatków na programy wieloletnie. Programy wieloletnie są ustanawiane przez Radę Ministrów w celu realizacji strategii przyjętych przez Radę Ministrów, w tym w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa. Rada Ministrów, ustanawiając program, wskazuje jego wykonawcę (ust. 2 art. 136 ufp). Na podstawie tego upoważnienia, Rada Ministrów podjęła uchwałę nr 10/2011 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015" (dalej Uchwała), stanowiący załącznik do uchwały. Rada Ministrów wskazała, że wykonawcą Programu jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz drogowe spółki specjalnego przeznaczenia powołane na podstawie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia (Dz. U. nr 23, poz. 136 ze zm.; pa. 2 ust. 2 Uchwały). W Uchwale określono, że ustanawia się limit wydatków na realizację zadań finansowanych z krajowego Funduszu Drogowego, o którym mowa w art. 39 § 1 ust. 1 ustawy o autostradach i wskazano, że przed podjęciem działań dokonywanych w ramach realizacji Programu, w wyniku których może nastąpić przekroczenie kwoty, o której mowa w ust. 1, konieczne jest uzyskanie akceptacji Rady Ministrów (par. 3 ust. 2 Uchwały).

Zgodnie z załącznikiem 1a – Lista zadań priorytetowych, których realizacja może zostać rozpoczęta do 2013 r., pod pozycją 20 (po nowelizacji – poz. 22) znajduje się budowa obwodnicy Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35 i określenie wartości projektu (214.721,7 tys. zł). Właściwy organ – Rada Ministrów – przewidział środki na budowę przyszłej drogi – obwodnicy Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35 - w ramach Krajowego Funduszu Drogowego i jako beneficjenta wskazał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział we Wrocławiu.

Z wnioskiem z 5 sierpnia 2011 r. o wydanie zrid do Wojewody Dolnośląskiego wystąpił Generalny Dyrektor, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Oddziału we Wrocławiu. Wyłącznie Generalny Dyrektor dysponuje środkami publicznymi na realizację obwodnicy Wałbrzycha. Przywrócenie miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu nie wiązało się z transferem środków do budżetu gminy i nie miało żadnych skutków prawnych dla określenia podmiotu, obowiązanego do pokrycia kosztów nabycia nieruchomości, w tym odszkodowań, za nieruchomości konieczne do realizacji przyszłej drogi publicznej, objętej decyzji z 11 kwietnia 2012 r. Zatem skoro zadania budowy przyszłej drogi realizuje Generalny Dyrektor i on dysponuje środkami publicznymi na ów cel, to także Generalny Dyrektor obowiązany jest z tych środków publicznych wypłacić stosowne odszkodowania.

Nieusprawiedliwiony okazał się też zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 specustawy drogowej w zw. z art. 19 ust. 2 i 5 ustawy o drogach publicznych przez niezastosowanie. Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił zasady określania podmiotu odpowiedzialnego za realizację zadań zarządcy drogi. Skoro obwodnica objęta decyzją z 11 kwietnia 2012 r. nie została pobudowana jako obiekt budowlany, nie została oddana do użytku i nie istnieje w sensie faktycznym i prawnym jako droga publiczna, to Prezydent Miasta Wałbrzycha nie może być zarządcą tej drogi w rozumieniu art. 1 ust. 2 specustawy drogowej w zw. z art. 19 ust. 2 i 5 ustawy o drogach publicznych.

Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 22 w zw. z art. 12 ust. 4 i 4b specustawy drogowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (lub inne prawo rzeczowe), jak również roszczenia z tym związane są – co do zasady – roszczeniami z zakresu prawa cywilnego. Z istoty stosunku odszkodowawczego wynika zatem, że Gmina Miasta Wałbrzych nie może kosztem własnego majątku wypłacić odszkodowania Gminie Miasta Wałbrzych za utratę prawa własności nieruchomości, której własność przeszła w dniu ustatecznienia się decyzji z 11 kwietnia 2012 r. na rzecz Skarbu Państwa. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że obowiązanym do wypłaty odszkodowania w niekwestionowanej przez strony wysokości obowiązany jest Generalny Dyrektor.

Jak wyżej wykazano, przepisy art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. w zw. z art. 22 specustawy drogowej nie stanowiły kompleksowej regulacji określającej podmioty obowiązane do wypłaty odszkodowania na gruncie ustawy z 2003 r.

Wobec powyższego, uznając obie skargi kasacyjne za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.