Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 40/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Namysłowskiego Centrum Zdrowia Sp. z o.o. w Namysłowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Namysłowskie Centrum Zdrowia Sp. z o.o. w Namysłowie do załatwienia wniosku M. B. z dnia 3 marca 2021 r., 2) stwierdza, że Spółka dopuściła się bezczynności, oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) dalej idącą skargę oddala, 4) zasądza od Namysłowskiego Centrum Zdrowia Sp. z o.o. w Namysłowie na rzecz M. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. B. (dalej także: strona, wnioskodawca, skarżący) jest bezczynność Namysłowskiego Centrum Zdrowia Sp. z o.o. w Namysłowie (dalej także: NCZ, Spółka, organ) w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: pismem z 3 marca 2021 r., złożonym w tym samym dniu w siedzibie Spółki skarżący w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), zwanej także: ustawa lub u.d.i.p., zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: "proszę o udostępnienie kopii wszystkich protokołów z Walnych Zgromadzeń udziałowców Namysłowskiego Centrum Zdrowia wraz z wszystkim załącznikami z roku 2020 oraz 2021. Ponadto proszę o kopię Rejestru posiedzeń Walnych Zgromadzeń w roku 2020 i 2021 lub inny dokument zawierający tożsame informacje". Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał odbiór osobisty kopi dokumentów w siedzibie spółki. Pismem z 22 marca 2021 r. otrzymał odpowiedź od Prezesa Zarządu NCZ Sp. z.o.o, w którym poinformowano go, iż "(...) dokumenty te są dostępne w Krajowym Rejestrze Sądowym zgodnie z ustawą z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym". Równocześnie organ wskazał, że – zgodnie z art. 1 ust. 3 pkt. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej – do ustaw, które przewidują odrębny od unormowanego w tej ustawie tryb dostępu do informacji, należy zaliczyć m.in. ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym.

Pismem z 26 maja 2021 r. strona poinformowała Spółkę, że w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek składa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, na bezczynność organu.

W skardze zarzuciła Spółce naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2) art. 10 ust. 1 ustawy i w zw. z jej art. 13 ust. 1 w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej udostępniana jest na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej,

Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o:

zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 3 marca 2021 r.,

zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych,

ukaranie organu karą grzywny.

W jej motywach wskazał, że potwierdzenie zasadności skargi na bezczynność można znaleźć w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 września 2017 r., sygn. akt II SAB/KR 177/17. W uzasadnieniu prawnym, na co zwrócił uwagę, Sąd ten stwierdził, że:

po pierwsze – skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a;

po drugie – z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ ani nie podejmuje czynności materialno-technicznej w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie.

Następnie wskazał, że adresat wniosku, czyli Namysłowskie Centrum Zdrowia Sp. z .o.o jest spółką komunalną, której 100% udziałów posiadają jednostki samorządu terytorialnego tj. 51 % Powiat Namysłowski, 47% gmina Namysłów, 0,5 % gmina Wilków i 0,5% gmina Świerczów, 0,5% gmina Domaszowice, 0,5% gmina Pokój. Ponadto Namysłowskie Centrum Zdrowia prowadzi swoją działalność na nieruchomościach i wyposażeniu należącym do Powiatu Namysłowskiego oraz gminy Namysłów. Powyższe sprawia, że nie sposób uznać NCZ za podmiot nie spełniający przesłanek z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, na co zwrócił uwagę autor skargi, protokoły Walnych Zgromadzeń Udziałowców wraz z wszystkimi załącznikami stanowią informację publiczną, co wynika również z treści odpowiedzi na jego wniosek. Podniósł przy tym, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, po 14 dniach od złożenia wniosku. Tym samym stwierdził, że podmiot nie zrealizował wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co sprawia, że pozostaje on w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wskazanej we wniosku informacji publicznej. To – w jego ocenie – czyni skargę zasadną i konieczną.

W odpowiedzi na skargę Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o:

umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony skarżącej,

oddalenie dalej idącej skargi,

obciążenie skarżącego kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Równocześnie pełnomocnik Spółki – jak zaznaczył – "z ostrożności procesowej, w przypadku niepodzielenia stanowiska organu", wniósł o: uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa oraz niewymierzanie organowi grzywny.

Motywując podał, że 4 stycznia 2021 r. zakończył się proces przekształcenia Namysłowskiego Centrum Zdrowia Spółka Akcyjna. W tym samym dniu Sąd Rejonowy w Opolu zarejestrował wpis przekształcenia spółki do rejestru przedsiębiorców KRS. Wpis ten wywołał skutek wykreślenia spółki przekształcanej. Zaznaczył, że zgodnie z art. 553 § 1 Kodeksu spółek handlowych Namysłowskie Centrum Zdrowia Sp. z o.o. jako spółka przekształcona wstąpiła z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej, tj. Namysłowskiego Centrum Zdrowia Spółka Akcyjna z siedzibą w Namysłowie.

W dalszych motywach wyjaśnił, że Prezes Zarządu Namysłowskiego Centrum Zdrowia Sp. z o.o. nie kwestionuje, że jako organ władzy publicznej reprezentujący jednostkę realizującą zadania publiczne jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W pierwszej kolejności – jak zauważył – organ ocenia jednak, czy dana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej, a jeśli tak, czy nie występują negatywne przesłanki jej udostępnienia. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot jest w posiadaniu wskazanych dokumentów, to powinien wówczas udzielić informacji publicznej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. Mając to na uwadze bezczynność 5-dniowa w rozpoznaniu wniosku nie wynikała z oczywistego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikała z wiedzy, że żądane dokumenty są dostępne w Krajowym Rejestrze Sądowym, zgodnie z ustawą o Krajowym Rejestrze Sądowym. Następnie pełnomocnik Spółki powtórzył stanowisko mocodacy zawarte w odpowiedzi na wniosek, że "zgodnie z art. 1 ust. 3 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej do ustaw, które przewidują odrębny od istniejącego w ww. ustawie tryb dostępu do informacji należy zaliczyć ustawę z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym". W jego ocenie istotną okolicznością jest przy tym fakt, że wspomniana kwestia wobec braku głębszej analizy w dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie może budzić obiektywne wątpliwości interpretacyjne, co w konsekwencji wyklucza również przyjęcie stanowiska o rażącym naruszeniu prawa przez podmiot zobowiązany, który dokonując wykładni przepisów ustawy udzielił informacji objętej wnioskiem. Jednocześnie wyjaśnił, iż przed złożeniem skargi oraz odpowiedzi na nią informacja została przekazana w piśmie z dnia 22 marca 2021 r. wskazując, iż "żądane dokumenty znajdują się Krajowym Rejestrze Sądowym". Zwrócił przy tym uwagę, że udostępnienie przez Krajowy Rejestr Sądowy może podlegać ograniczeniom, o których mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po zacytowaniu tego przepisu stwierdził, że "do aktów prawnych ograniczających prawo do informacji należą przede wszystkim regulacje dot. ochrony danych osobowych, w tym w szczególności RODO. Prawo do ochrony danych osobowych, w szczególności takich jak imię, nazwisko oraz wysokość otrzymanego wynagrodzenia, czy premii, treść zawartych umów o pracę i in., etc., jest emanacją praw osobistych człowieka (prawa osobowości, prawa do informacyjnego samookreślenia), których głównym celem jest zapewnienie poszanowania prywatności, godności, czy osobowości człowieka". Na potwierdzenie prezentowanego poglądu wskazał, że stanowisko takie wyraził NSA w wyroku z 28 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3389/01, a także doktryna: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, WK 2016.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodać jeszcze należy, że stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Z tego względu skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym.

W rozważanym przypadku mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dostęp ten regulują przepisy cytowanej wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej nadal u.d.i.p. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalności skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej podkreślić trzeba, że wniesienie skargi w tym przedmiocie nie zostało przez ustawodawcę ograniczone terminem, jak również nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czy też wezwaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Dlatego, skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy, przypomnienia wymaga, że skarżący zarzucił Spółce bezczynność w zakresie udostępnienia informacji szczegółowo opisanych we wniosku z 3 marca 2021 r., a obejmujących udostępnienie kopii wszystkich protokołów Walnych Zgromadzeń udziałowców Spółki wraz załącznikami z lat 2020 – 2021.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości – i jest to okoliczność niekwestionowana w niniejszej sprawie – że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Regulacja ta stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w tym także, jak określono w pkt 5 tej regulacji, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Należy zauważyć, iż zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i warunków zdrowotnych obywateli jest jednym z podstawowych zadań państwa, a waga jaką mu się nadaje podkreśla konstytucyjne prawo każdego do ochrony zdrowia, o którym stanowi art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Znaczenie jakie dla realizacji tych zadań mają samodzielne zakłady opieki zdrowotnej podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r. (K 20/99 OTK z 2000 r. Nr 5, poz. 140, LEX nr 41210) dowodząc, że mając obowiązek realizowania przekazanych im do wykonania zadań publicznych, stanowią zabezpieczenie możliwości realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia. Do tych wniosków nawiązuje także ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U z 2020 r., poz. 295 ze zm.), sytuując samodzielne zakłady opieki zdrowotnej jako podmioty lecznicze, wykonujące działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy, rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych, nie będące przedsiębiorcą. Z kolei za świadczenie zdrowotne rozumie się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy). Nie ma zatem wątpliwości, że Spółka wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia. Według art. 55 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy podmiot ten może uzyskiwać środki finansowe z odpłatnej działalności leczniczej. Umowy o udzielanie tych świadczeń zawiera z kolei ze świadczeniodawcami również Narodowy Fundusz Zdrowia, dysponujący środkami publicznymi określonymi w art. 116 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r., poz. 1398 ze zm.). Spółka zatem w zakresie w jakim korzysta ze środków publicznych jako podmiot wykonujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udzielenia informacji stanowiących informację publiczną.

Równocześnie mając na uwadze charakter żądanej informacji – kopie protokołów Walnych Zgromadzeń Spółki – podkreślenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy, tak WSA w Warszawie w wyroku z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 700/20.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez niego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej lub inny podmiot, o jakim mowa w art.4 ust.1 u.d.i.p., rozpatrując kierowany do niego wniosek, w trybie u.d.i.p., może:

1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1),

2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2),

3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem – po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy),

4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy),

5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, bądź dostęp do niej regulują inne ustawy,

6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji,

7. powiadomić pismem wnioskodawcę, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje np. z uwagi na błędne zakwalifikowanie żądanej informacji jako nie posiadającej przymiotu informacji publicznej, czy z uwagi na błędną ocenę własnego statusu w niniejszym postępowaniu, lub na tym, że organ w ogóle "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (nie reaguje na niego w żaden sposób), bądź też nie odnosi się właściwe – w sposób prawem określony – do żądania zawartego we wniosku. Przy czym, co istotne, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, z jakich określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną bądź też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż jej istota sprowadza się do oceny tego, czy udzielona stronie odpowiedź na jej wniosek z 3 marca 2021 r. czyni zadość ustawowemu obowiązkowi udzielenia informacji publicznej w sposób prawem określony, czy też nie i organ pozostawał w bezczynności. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej mamy bowiem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Jednocześnie należy podkreślić, że w tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli wskazania zgodnego z wnioskiem. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca (w tym przypadku kserokopia konkretnego dokumentu) lub też informacji wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takiej sytuacji należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji.

W przedmiotowej sprawie o ile rację ma Spółka, że zgodnie z art. 1 ust. 3 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej do ustaw, które przewidują odrębny od unormowanego w niej tryb dostępu do informacji należy zaliczyć ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, to już wadliwie odnosi to do przedmiotowej sprawy. Wszak ani z dołączonych do odpowiedzi na skargę materiałów (tak urządzonych akt administracyjnych), ani z odpowiedzi na skargę, ani wreszcie z odpowiedzi udzielonej stronie skarżącej na jej wniosek nie wynika: kiedy i jakiej treści, o jakim przedmiocie odbywało się Walne Zgromadzenia, co było protokołowane, a tym samym czy protokoły, o które wnioskuje korzystają z innego niż przez nią wykorzystanego trybu dostępu do nich. Zgodnie z art. 4 ust. 1 z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 700 ze zm.) Minister Sprawiedliwości tworzy Centralną Informację Krajowego Rejestru Sądowego, z oddziałami przy sądach rejestrowych. Zadaniem Centralnej Informacji jest m.in.: 1) prowadzenie zbioru informacji Rejestru oraz elektronicznego katalogu dokumentów spółek, 2) udzielanie informacji z Rejestru oraz przechowywanie i udostępnianie kopii dokumentów z katalogu (ust. 2). Centralna Informacja wydaje odpisy, wyciągi i zaświadczenia oraz udziela informacji z Rejestru, które mają moc dokumentów urzędowych, jeżeli zostały wydane w postaci papierowej lub elektronicznej (ust. 3). Centralna Informacja wydaje z katalogu, drogą elektroniczną, kopie dokumentów, które są poświadczane za zgodność z dokumentami znajdującymi się w aktach rejestrowych podmiotu (ust. 3a). Centralna Informacja pobiera opłaty za udzielanie informacji, wydawanie odpisów, wyciągów lub zaświadczeń z Rejestru oraz za udostępnianie kopii dokumentów z katalogu. Opłaty te stanowią dochód budżetu państwa (ust. 4). Centralna Informacja bezpłatnie udostępnia, w ogólnodostępnych sieciach teleinformatycznych, aktualne informacje o podmiotach wpisanych do Rejestru oraz listę dokumentów zawartych w katalogu (ust. 4a). Przepis art. 8 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że Krajowy Rejestr Sądowy jest jawny. Każdy ma prawo dostępu do danych zawartych w Rejestrze za pośrednictwem Centralnej Informacji (ust. 2), a także ma prawo otrzymać, również drogą elektroniczną, poświadczone odpisy, wyciągi, zaświadczenia i informacje z Rejestru (ust. 3). Na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy, zbiór informacji Rejestru (katalog) obejmuje dokumenty m.in. spółek akcyjnych, tym: 1) akty założycielskie, umowy oraz statuty, jeżeli są oddzielnymi aktami, a także uchwały o ich zmianie, 2) teksty jednolite dokumentów wymienionych w pkt 1, 3) uchwały o zmianie wysokości kapitału zakładowego, jeżeli nie wymagały jednoczesnej zmiany umowy lub statutu, 4) uchwały o powołaniu i odwołaniu członków organów spółek, 5) roczne sprawozdania finansowe oraz roczne skonsolidowane sprawozdania finansowe grup kapitałowych, w rozumieniu przepisów o rachunkowości, odpisy uchwał o zatwierdzeniu rocznych sprawozdań finansowych i podziale zysku lub pokryciu straty, a także opinie biegłych rewidentów i sprawozdania z działalności jednostek, jeżeli obowiązek ich sporządzenia wynika z przepisów szczególnych. Każdy ma prawo otrzymać z katalogu, drogą elektroniczną, poświadczone kopie dokumentów wymienionych w ust. 1 (ust. 2).

Przy czym art. 421 § 1 ustawy z dnia15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1526 ze zm.) dalej: K.s.h. wprowadza obowiązek umieszczania uchwał walnego zgromadzenia akcjonariuszy w protokole sporządzonym przez notariusza. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący i nie może on zostać wyłączony przez odmienne postanowienia statutu. Przepisy K.s.h. nie zawierają jednak żadnych regulacji dotyczących wymogów formalnych, jakim winny odpowiadać uchwały walnego zgromadzenia akcjonariuszy. W § 2 art. 421 K.s.h. określono obligatoryjne elementy sporządzonego przez notariusza protokołu. Protokół powinien zawierać: stwierdzenie prawidłowości zwołania walnego zgromadzenia, stwierdzenie zdolności walnego zgromadzenia do powzięcia uchwał, wymienienie powziętych uchwał; przy każdej uchwale podaje się: liczbę akcji, z których oddano ważne głosy, procentowy udział tych akcji w kapitale zakładowym, łączną liczbę ważnych głosów, liczbę głosów "za", "przeciw" i "wstrzymujących się" oraz zgłoszone sprzeciwy. Do protokołu winna zostać dołączona lista obecności z podpisami uczestników walnego zgromadzenia oraz lista akcjonariuszy głosujących korespondencyjnie lub w inny sposób przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej.

Powyższe przepisy K.s.h. regulują jedynie częściowo problematykę zarówno formy, jak i treści protokołu, walnego zgromadzenia akcjonariuszy spółki akcyjnej. Szczegółowe regulacje co do dalszych wymagań formalnych protokołu z walnego zgromadzenia akcjonariuszy określa art. 104 ustawy z 14 lutego 1991 r. prawo o notariacie. Zgodnie z § 2 tego artykułu protokół taki winien zostać podpisany przez przewodniczącego zgromadzenia i notariusza, o ile statut lub przepis szczególny nie stanowi inaczej. Z kolei jego § 4 nakazuje sporządzenie protokołu w formie aktu notarialnego, w związku z czym należy odpowiednio stosować art. 92 ustawy prawo o notariacie. Przy czym warto wskazać, że wnioskodawca domagał się zarówno protokołów jak i załączników do nich. Kwestia ta jest o tyle istota albowiem są to dwa różne dokumenty. Sąd Najwyższy w wyroku z 26 września 2008 r. , sygn. akt V CSK 91/2008, orzekł, że "protokół" i "załącznik do protokołu" użyte w ustawie prawo o notariacie to dwa różne pojęcia, którym nie można nadawać tego samego znaczenia. Protokół walnego zgromadzenia akcjonariuszy to dokument urzędowy sporządzony w formie aktu notarialnego odpowiadający pod względem formy i treści przepisom prawa o notariacie (art. 104 oraz art. 92 i nast. w zw. z art. 104 § 4) oraz przepisom K.s.h. (art. 421 § 1 i 2). Z kolei art. 94 § 2 prawa o notariacie brzmi np: "Akt notarialny przed podpisaniem powinien być odczytany przez notariusza lub przez inną osobę w jego obecności. Przy odczytaniu aktu notariusz powinien się przekonać, że osoby biorące udział w czynności dokładnie rozumieją treść oraz znaczenie aktu, a akt jest zgodny z ich wolą. Na żądanie powinny być odczytane również załączniki do aktu". Z treści powołanego przepisu wyraźnie zauważalna jest różnica, jaką ustawodawca nadał aktowi notarialnemu oraz załącznikowi do tego aktu. Akt notarialny winien zostać przed podpisaniem odczytany w przeciwieństwie do załącznika, który winien zostać odczytany wyłącznie na żądanie. Ponadto notariusz winien się przekonać, że osoby biorące udział w czynności dokładnie rozumieją treść oraz znaczenie aktu. Przepisy wyraźnie wskazują na różne znaczenie aktu notarialnego oraz załącznika do aktu notarialnego. Ponadto art. 79 pkt 1 prawa o notariacie sporządzenie aktu notarialnego zalicza do czynności notarialnych, sporządzenie załącznika zaś już taką czynnością nie jest. Ma to istotne znaczenie w kontekście art. 1 § 1 oraz art. 2 § 2 ustawy prawo o notariacie. Zgodnie z pierwszym z ww. przepisów notariusz jest powołany do dokonywania czynności notarialnych. Z kolei zgodnie z art. 2 § 2 "Czynności notarialne, dokonane przez notariusza zgodnie z prawem, mają charakter dokumentu urzędowego". Na podstawie tych przepisów stwierdzić należy, że protokół walnego zgromadzenia akcjonariuszy sporządzony przez notariusza w formie aktu notarialnego stanowi dokument urzędowy. Dokumentem takim nie jest zaś załącznik do aktu, co do którego ustawa prawo o notariacie nie wprowadza żadnych wymagań.

Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o KRS, rejestr jest jawny. Mocą jego ust. 2. każdy ma prawo dostępu do danych zawartych w Rejestrze za pośrednictwem Centralnej Informacji. Natomiast art. 8 ust. 3 stanowi, że każdy ma prawo otrzymać, również drogą elektroniczną, poświadczone odpisy, wyciągi, zaświadczenia i informacje z Rejestru.

Z kolei w art. 8a ust. 1 ustawy o KRS ustanowiono, że katalog obejmuje następujące dokumenty spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, spółek akcyjnych, spółek komandytowo-akcyjnych i spółek europejskich: 1) akty założycielskie, umowy oraz statuty, jeżeli są oddzielnymi aktami, a także uchwały o ich zmianie; 2) teksty jednolite dokumentów wymienionych w pkt 1; 3) uchwały o zmianie wysokości kapitału zakładowego, jeżeli nie wymagały jednoczesnej zmiany umowy lub statutu; 4) o powołaniu lub odwołaniu członków organów spółek oraz oświadczenia o ich rezygnacji; 5) roczne sprawozdania finansowe oraz roczne skonsolidowane sprawozdania finansowe grup kapitałowych w rozumieniu przepisów o rachunkowości, odpisy uchwał o zatwierdzeniu tych sprawozdań i podziale zysku lub pokryciu straty, a także sprawozdania z badania i sprawozdania z działalności jednostek, sprawozdania z płatności na rzecz administracji publicznej oraz skonsolidowane sprawozdania z płatności na rzecz administracji publicznej, jeżeli obowiązek ich sporządzenia wynika z przepisów szczególnych.

W jego ust. 2 unormowano, że każdy ma prawo otrzymać z katalogu, drogą elektroniczną, poświadczone kopie dokumentów wymienionych w ust. 1. 3. Udostępnienie w sposób określony w ust. 2 dokumentów złożonych do akt rejestrowych przed dniem 1 stycznia 2007 r. nie jest możliwe, jeżeli upłynął 10-letni okres między datą ich złożenia do akt a datą złożenia wniosku o udostępnienie.

Zatem inne niż wskazane powyżej dokumenty, w tym protokoły (nie dotyczy tych utrwalających uchwały) nie są przekazywane do KRS. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca żądała przekazania jej kopii wszystkich protokołów i załączników do nich z Walnych Zgromadzeń Spółki z roku 2020 oraz 2021. Tymczasem, jak wskazano powyżej w udzielonej stronie odpowiedzi, po ustawowym 14-dniowym terminie, albowiem w piśmie z 22 marca 2021 r. wskazano, że "dokumenty te są dostępne w Krajowym Rejestrze Sądowym". Tak sformułowanej odpowiedzi, notabene spóźnionej albowiem udzielonej z przekroczeniem ustawowego terminu, nie da się pogodzić z przytoczonymi powyżej regulacjami, z których wynika, że do KRS przekazywane są wyłącznie te dokumenty, które normodawca ujął w przytoczonych powyżej aktach. Tym samym, przy tak urządzonych aktach niepoddająca się jakiejkolwiek kontroli sądowej jest istotna dla rozstrzygnięcia kwestia – jak wskazano powyżej – czy zrealizowano wniosek w sposób odpowiadający prawu. Brak przekazania jasnej informacji, ale i materiałów poddających ją weryfikacji w toku kontroli sądowej czyni skargę uzasadnioną w części zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony z 3 marca 2021 r. Podobnie jak brak odwołania się przez adresata wniosku do materiałów źródłowych, a także nie przedstawienie ich w sposób poddający się kontroli sądowej, przy tak ukształtowanych regulacjach prawnych czyni skargę za uzasadnioną w tej części. Szczupłość materiału aktowego sprawy ograniczona została wyłącznie do wniosku inicjującego postępowanie i udzielonej odpowiedzi. Nie ma zatem jakiegokolwiek materiału dowodowego wskazującego na to ile odbyło się w okresie objętym wnioskiem posiedzeń władz spółki, na których generowano dokumenty, których dotyczy ten wniosek. Bez tych kluczowych danych jako gołosłowne przedstawia się twierdzenie organu, że "dokumenty te są dostępne w Krajowym Rejestrze Sądowym". To twierdzenie organu nie zostało niczym poparte i jako nie poddające się weryfikacji przez Sąd, prowadzi w konsekwencji do wniosku, że co najmniej przedwcześnie organ orzekający w sprawie uznał, że jest właściwym adresatem wniosku. W badanej sprawie jako adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie powinien dysponować takimi dokumentami protokoły i załączniki do nich. Przy czym z uwagi na sposób przekazania przez Spółkę odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, o czym szerzej powyżej, należy podnieść, że Sąd nie ma kompetencji, aby przesądzić, jak powinien w okolicznościach sprawy postąpić organ, należy to do obowiązków organu i dlatego Sąd w pkt 1 wyroku zobowiązał organ na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z 3 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym udostępnienia protokołów z Walnych Zgromadzeń NCZ wraz z załącznikami. Jednocześnie Sąd nie uznał bezczynności organu za rażącą, gdyż organ w zakreślonym terminie wyrażał swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z interpretacji przepisów prawa (pkt 2 wyroku). Wyjaśnić przy tym należy, że w związku ze stwierdzeniem, iż w sprawie miała miejsce bezczynność organu Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia – zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a., czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 P.p.s.a., nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności. W orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela wskazuje się, że takim naruszeniem będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14). Takich cech nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym. Sąd wziął pod uwagę okoliczności wskazane w odpowiedzi na skargę. Jednocześnie dalej idącą skargę Sąd oddalił uznając, że nieudzielenie wnioskodawcy pełnej, czytelnej odpowiedzi, poddającej się weryfikacji, na zgłoszone żądanie, nie jawi się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa. Stąd też jako niezasadny jawił się wniosek o ukaranie organu grzywną, który oddalono w trybie art. 151 p.p.s.a. Wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę są przekonujące, bezczynność organu nie miała charakteru uporczywego, nie wynikała z lekceważenia praw skarżącego. Należy mieć na względzie fakt, że całokształt sprawy nie wskazuje na intencję organu ukrycia okoliczności objętych żądaniem wniosku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. (pkt 4 wyroku).