Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2146/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 105 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4 art. 149 par. 1-3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 174
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 541/10 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddalono skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 541/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: zespół budynków biurowych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie.

Podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisaną powyżej decyzją ostateczną złożył K. H. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawca wskazał na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca podniósł, że posiadał i nadal posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym wydania warunków zabudowy dla inwestycji p.n. zespół budynków biurowych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie, jako właściciel działki nr [...] obr. [...] K. znajdującej się w zasięgu oddziaływania powyższej inwestycji.

W ocenie wnioskodawcy postępowanie w sprawie dotyczy jego interesu prawnego, gdyż inwestycja ma negatywny wpływ na nieruchomość wnioskodawcy uniemożliwiając mu odbiór sygnału telewizji naziemnej, powodując wzrost poziomu hałasu, a także dopuszczenie zwiększonego ruchu samochodowego w pobliżu jego domu. Wnioskodawca podniósł, że ze względu na parkowanie samochodów przez pracowników biurowca m.in. przy wjeździe na jego posesję, nie może on swobodnie korzystać z własnej nieruchomości.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., odmówił wznowienia postępowania.

Wskutek złożonego przez K. H. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2009 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na brak wydania przez organ l instancji postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do zbadania przesłanek wznowienia. W ocenie Kolegium, organ l instancji dokonał merytorycznej oceny przyczyny wznowienia postępowania.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2001 r.

W uzasadnieniu organ podał, że zakres oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania jest tego rodzaju, iż uzasadnia przyjęcie braku przymiotu strony K. H. w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dodatkowo wskazano, że zamierzenie objęte decyzją ustalającą warunki zabudowy z dnia [...] kwietnia 2001 r. nie należało do przedsięwzięć szkodliwie oddziałujących na środowisko, co zdaniem organu potwierdza, że planowana inwestycja nie oddziaływała negatywnie na nieruchomość wnioskodawcy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ l instancji obszernie przedstawił stanowisko na okoliczność zasadności - w tym przypadku - odmowy wznowienia postępowania decyzją wydaną w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. - a zatem bez wcześniejszego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji złożył K. H. podnosząc, iż organ l instancji zignorował wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2009 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji p.n. zespół budynków biurowych wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w Krakowie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, iż nie budzi wątpliwości, że co do zasady rozważanie przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. poprzedzane jest wydaniem przez organ właściwy postanowienia o wznowienia postępowania. Postanowienie to "otwiera drogę" do analizy przesłanek wznowieniowych i wydania stosownej decyzji. Kolegium zwróciło uwagę, iż czym innym jest badanie podmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania, zaś czym innym badanie przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W skardze na ostateczną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniesiono kwestię posiadania przez skarżącego statusu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Skarżący stwierdził, że - jako właściciel nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania inwestycji, w odległości 38 metrów od działek, dla których ustalono warunki zabudowy - posiadał i posiada interes prawny w sprawie, stąd też winien być uznany za stronę postępowania zakończonego w/w decyzją.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto brak przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego, które winno jednoznacznie wykazać, czy przedmiotowa inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącego, nie zaś ograniczać się do oceny sprawy wyłącznie na podstawie akt sprawy i pod kątem usytuowania nieruchomości skarżącego wobec terenu inwestycji oraz oceny tej inwestycji pod względem oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, nie widząc podstaw do jego zmiany w świetle argumentów przytoczonych w skardze.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stanowisko kwestionujące zasadność badania, czy podanie pochodzi od strony jeszcze przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania może prowadzić do sytuacji obligującej organ administracji do wszczynania postępowania, które jest w jego ocenie bezprzedmiotowe po to tylko, aby je następnie umorzyć. Praktyka taka jest w ocenie sądu nieprawidłowa, gdy się zważy, że organ dysponuje formalnymi możliwościami (zapewniającymi dwuinstancyjność postępowania administracyjnego i prawo do sądu) wszczęcia bądź odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. wznowienia lub odmowy wznowienia wcześniejszego postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną.

Na gruncie przedmiotowej sprawy decyzja o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2001 r. jest zasadna z tego względu, że wznowione postępowanie nie dotyczyło interesu prawnego wnioskodawcy. Tylko w sytuacji stwierdzenia, że wznowienie postępowania w sprawie warunków zabudowy, dla inwestycji objętej powyższą decyzją, dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy uzasadnione byłoby wydanie postanowienia o wznowieniu.

Organy obydwu instancji zbadały w należyty sposób legitymację procesową K. H. w żądaniu wznowienia postępowania. Materiał zgromadzony w aktach sprawy jest dla tej oceny wystarczający, dlatego nie można podzielić stanowiska skarżącego w zakresie wskazującym na braki postępowania dowodowego. Stroną we wznowionym postępowaniu może być osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. interesem prawnym lub obowiązkiem, którego dotyczy postępowanie. Katalog stron wznowionego postępowania nie musi być zatem tożsamy z katalogiem stron postępowania, zakończonego ostateczną decyzją, którego wznowienie jest przedmiotem wniosku.

Zdaniem Sądu, mając na uwadze, że wniosek K. H. dotyczył wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz uwzględniając treść art. 28 k.p.a., oraz w konsekwencji przyjmując, że każdemu przysługuje prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, należy stwierdzić, że związek pomiędzy interesem prawnym skarżącego będącego współwłaścicielem działki nr [...] obr. [...] K. a wznowieniem postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: zespół budynków biurowych wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w Krakowie, nie uzasadniał uznania skarżącego za stronę tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.

Ustaleniom organów nie można zarzucić dowolności i niezgodności z prawem, gdy weźmie się pod uwagę rodzaj sprawy administracyjnej, jaką jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zakres i charakter inwestycji objętej decyzją z 2001 r., tj. zespół budynków biurowych wraz z infrastrukturą techniczną oraz jej lokalizację na działkach nie przylegających do działki skarżącego. Ze względu na rodzaj sprawy administracyjnej zasadnie nie wywodzono legitymacji procesowej skarżącego w oparciu o przepisy dotyczące ochrony środowiska oraz regulujące proces budowlany, gdyż przepisy te dotyczą odrębnych postępowań administracyjnych, w których zapewnia się odrębną ochronę praw stron tych postępowań. Organy słusznie nie dopatrzyły się bezpośredniości związku pomiędzy sytuacją skarżącego a faktem zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Bezpośredniości tego związku nie wykazał też sam wnioskodawca. Argumenty, które podnosił we wniosku o wznowienie postępowania, a następnie w skardze do sądu administracyjnego nie wykazują, że to właśnie przedmiotowa inwestycja uniemożliwia odbiór sygnału telewizji naziemnej, powoduje wzrost poziomu hałasu, nadmierny ruch samochodowy i parkowanie pojazdów w pobliżu domu skarżącego. Okoliczności podnoszone przez skarżącego stanowią w istocie opis realiów wielkomiejskich i jedynie w subiektywnym przekonaniu skarżącego pozostają w bezpośrednim związku z przedmiotową inwestycją. Przekonanie to jednak nie znajduje poparcia w obowiązującym porządku prawnym, dlatego zasadnie organy przyjęły, że nie może ono stanowić podstawy dla uznania legitymacji procesowej K. H. do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K. H., na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej P.p.s.a.), podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z:

- art. 28 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, tj. odmówienie skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu podlegającym wznowieniu poprzez uznanie, iż nie posiada on interesu prawnego, którego dotyczyłoby to postępowanie,

- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za uprawnione ze strony organu, którego decyzja uległa zaskarżeniu, badanie, czy wnioskujący o wznowienie postępowania K. H. posiada przymiot strony postępowania, które ma ulec wznowieniu - już na etapie badania wniosku o wznowienie, a przed wydaniem postanowienia o wznowieniu,

- art. 149 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż organ mógł badać przyczyny wznowienia, to jest przymiot strony wnioskodawcy, jeszcze przed wydaniem postanowienia o wznowieniu, co doprowadziło do badania przesłanki materialnoprawnej, choć na etapie badania wniosku o wznowienie organ winien badać wyłącznie przesłanki formalnoprawne,

- art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przeniesieniu ciężaru dowodu co do okoliczności bycia stroną postępowania z organu na wnioskodawcę i ustanowieniu tym samym nieistniejącego w prawie obowiązku wykazania przez niego tej okoliczności,

a ponadto wyrok ten narusza przepisy prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 3 pkt 2 art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) - poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do odmówienia istnienia po strony skarżącego ewidentnego interesu prawnego, ujawnionego w związku z realizacją inwestycji poprzez zagospodarowanie terenu należącego do innej jednostki organizacyjnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnosi o uchylenie przedmiotowego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z jednej strony Sąd pierwszej instancji stwierdza, że materiały znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej wystarczają do stwierdzenia, że wnioskodawca nie miał legitymacji podmiotowej, a z drugiej sam sobie przeczy, stwierdzając, iż: "argumenty, które podnosił we wniosku o wznowienie postępowania (...) nie wykazują, że to właśnie przedmiotowa inwestycja uniemożliwia odbiór sygnału telewizji naziemnej, powoduje wzrost poziomu hałasu, nadmierny ruch samochodowy i parkowanie pojazdów w pobliżu domu skarżącego". To stwierdzenie Sądu pierwszej instancji wskazuje, że ewidentnie status wnioskodawcy, jako strony nie jest bezsporny - nie jest tak, że nie ma najmniejszych wątpliwości co do braku legitymacji wnioskodawcy.

Z ostrożności procesowej skarżący wskazuje również na naruszenie art. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis przyznaje innym osobom ochronę ich interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zatem fakt, iż działka wnioskodawcy nie sąsiaduje bezpośrednio z przedmiotową inwestycją, w żaden sposób nie wyklucza automatycznie istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego. Oddziaływanie tak potężnej inwestycji jak trzy biurowce, mieszczące siedzibę wielkich, międzynarodowych korporacji, niejako z definicji, nigdy nie ograniczają się w swoim wpływie do działek sąsiadujących. Twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że zmiany w zakresie możliwości swobodnego korzystania przez wnioskodawcę z jego działki są wyrazem "realiów wielkomiejskich" i należy się z nimi po prostu pogodzić, jest sferą faktów i domniemań faktycznych, a nie sferą prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W procesie badania legalności zaskarżonej decyzji Sąd zasadnie uznał, że skoro wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony postępowania to należy odmówić wznowienia postępowania i nie badać merytorycznych przesłanek wznowienia.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w świetle art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego może być właściciel działki sąsiedniej (niekoniecznie bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją), jeżeli wykaże swój interes prawny. Pojęcie interes prawny oznacza bowiem interes oparty na prawie materialnym lub chroniony przez to prawo; przepis prawa materialnego przesądza również o legitymacji procesowej strony. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tej osoby (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, LexPolonica nr 332569). Niewątpliwie przepisy prawa materialnego wskazują, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron winien być określony w jak najszerszym zakresie, czyli z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W każdej sprawie tego rodzaju organ wydając decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać zasięg oddziaływania planowanej inwestycji oraz jego charakter. Wykazanie przez stronę interesu prawnego w tym postępowaniu będzie równoznaczne z wykazaniem wpływu zamierzonej inwestycji na możliwość korzystania z nieruchomości. Stroną tego postępowania może być zatem właściciel działki sąsiedniej, niekoniecznie bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją, jeżeli wykaże swój interes prawny.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy skonstatować, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że skarżący nie miał legitymacji, aby doprowadzić do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. Nie można zatem zarzucić Sądowi arbitralności i dowolności oraz niezgodności z prawem w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko organów orzekających w sprawie, które nie dopatrzyły się bezpośredniego związku pomiędzy sytuacją skarżącego a faktem zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Materiał aktowy wskazuje, że bezpośredniości tego związku nie wykazał też sam wnioskodawca. Jak podkreśla, jego nieruchomość znajduje się w odległości 38 metrów od działek, dla których ustalono warunki zabudowy, co nie pozawala na przyjęcie, że wskazywane przez skarżącego uciążliwości stanowią bezpośredni skutek zrealizowania przedmiotowej inwestycji.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organy, oceniając kwestie związku wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z interesem prawnym skarżącego będącego współwłaścicielem nieruchomości położonej w dalszym sąsiedztwie w stosunku do terenu inwestycji, zasadnie wzięły pod uwagę charakter zamierzenia inwestycyjnego będącego przedmiotem sprawy, obszar działki stanowiącej teren inwestycji, oraz odległości pomiędzy terenem inwestycji a nieruchomościami znajdującymi się w sąsiedztwie.

Wznowienie postępowania jako nadzwyczajny środek weryfikacji, stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy raz już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Jest to zatem tryb postępowania, w którym następuje odstępstwo, od przewidzianej art. 16 k.p.a., zasady trwałości decyzji ostatecznych.

W świetle przepisów k.p.a., wznowienie postępowania ma dwie fazy. W fazie pierwszej organ na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznawia postanowieniem postępowanie, albo decyzją opartą na przepisie art. 149 § 3 odmawia wznowienia postępowania, a właściwie wszczęcia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. W tej fazie organ obowiązany jest wznowić na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postępowanie tj. wszcząć postępowanie stanowiące podstawę - zgodnie z art.149 § 2 k.p.a. - badania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, chyba że zachodzą przesłanki obligujące do wydania opartej na przepisie art. 149 § 3 k.p.a. decyzji odmawiającej wznowienia (tzn. odmawiającej badania czy rzeczywiście zachodzą podstawy wznowienia oraz odmawiającej rozstrzygnięcia co do istoty sprawy).

Do negatywnych przesłanek, uzasadniających odmowę wznowienia postępowania decyzją opartą na przepisie art. 149 § 3 k.p.a. należą: wniesienie podania przez podmiot nie będący stroną - jeżeli wznowienie ma nastąpić na wniosek, zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie, określonego przepisami art. 148 § 1 i 2 k.p.a., oraz wskazanie podstawy faktycznej wznowienia, odpowiadającej jednej z wyczerpująco wymienionych przepisami art. 145 § 1 pkt. 1-8 oraz art. 145 a podstaw wznowienia.

Na tym zatem etapie następuje ocena przez organ właściwy w rozumieniu art. 150 k.p.a., czy podanie, także oparte na podstawie z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. zostało wniesione przez stronę, a więc przez podmiot, któremu w świetle art. 28 k.p.a. służy przymiot strony dlatego, że jego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój obowiązek lub interes prawny. Stwierdzenie przez organ właściwy, iż przepisy prawa materialnego, w danym rodzaju sprawy i okolicznościach nie przydają danej osobie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. winno prowadzić do odmowy wznowienia postępowania decyzją opartą na przepisie art. 149 § 3 k.p.a. Dopiero w przypadku przyjęcia przez organ właściwy do wznowienia, że podanie wniosła strona i nie zachodzą inne negatywne przesłanki wznowienia, po przeprowadzeniu postępowania w zakresie określonym art. 149 § 2 k.p.a. organ wydaje decyzję opartą na przepisach pkt. 1 lub 2 art. 151 k.p.a. w zależności od tego czy stwierdzi istnienie lub brak podstaw wznowienia.

Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie, z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jej udział. Na organie administracji ciąży zatem w pierwszej kolejności obowiązek ustalenia, czy podanie złożone zostało przez stronę postępowania. W sytuacji stwierdzenia, że podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest stroną tego postępowania, właściwy organ administracji obowiązany jest do podjęcia postępowania o wznowieniu postępowania w sprawie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Z kolei stwierdzenie, że podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie jest stroną tego postępowania obliguje właściwy organ administracji do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 1998 r., IV SAB 77/98, LEX nr 43765; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2002 r., V SA 2483/01, LEX nr 109264; R. Stankiewicz, Komentarz do art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Wiktorowskiej, C. H. Beck Warszawa 2011, s. 855).

Brak żądania legitymowanego podmiotu przesądza bowiem o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W tej sytuacji mają zastosowanie przesłanki umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji (przykładowo gdy organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia mimo braku dopuszczalności). Nie dotyczy to jednak braku przesłanek wznowienia, ich niestwierdzenia, gdyż wtedy wydaje się decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, lecz braku samej dopuszczalności wznowienia. Brak przesłanek wznowieniowych powoduje zatem, iż organ nie podejmie postanowienia o wznowieniu, gdyby jednak wznowił postępowanie, winien wydać w takiej sytuacji decyzję o jego umorzeniu (zob. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka: Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, "Samorząd Terytorialny" z 2006 r., nr 7-8, s. 116).

Całkowicie chybiony jest zarzut skargi naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie. Stawiając bowiem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej powinien wskazać, czy doszło do naruszenia danego przepisu przez jego błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a).

Powołanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, nie może odnieść zamierzonego skutku, czyniąc nieskutecznym zarzut błędnej wykładni wskazywanego przepisu prawa materialnego. Skarżący może w skardze kasacyjnej podnosić, że Sąd pierwszej instancji zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, ale wówczas powinien wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Uwzględniając powyższe a także odnosząc się do zawartej w zarzutach skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniu, próbie podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną podstaw i orzekł na mocy art. 184 P.p.s.a. jak w sentencji.