Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 815/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. S. ("skarżący", "beneficjent", "strona") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ("Prezes ARiMR", "organ odwoławczy") z [...] marca 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ("Dyrektor OR", "organ I instancji") z [...] września 2019 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w ramach mechanizmu o przyznaniu pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych w związku z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] lipca 2017 r. do Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w B. wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych wraz z obowiązkowymi załącznikami.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w B., przyznał stronie pomoc finansową w formie refundacji kosztów zakupu [...] sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych, w łącznej kwocie [...]zł, tj. [...] euro.

[...] kwietnia 2019 r. w gospodarstwie beneficjenta została przeprowadzona kontrola na miejscu, z której sporządzono raport z czynności kontrolnych o numerze [...]. Kontrolerzy ustalili, że beneficjent kupił [...] szt. jałówek hodowlanych ras mlecznych (o numerach identyfikacyjnych: PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...]), które zostały uwzględnione do płatności udzielonej w ramach mechanizmu WPR "Pomoc w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych". Zakupione jałówki pochodziły ze stada należącego do T. S. - ojca strony, którego siedziba nr [...] zlokalizowana jest pod tym samym adresem, tj. C. 14, [...] G., pod którym zarejestrowana jest również siedziba stada beneficjenta. Kontrolerzy ustalili również, że jałówki hodowlane o numerach identyfikacyjnych: PL[...], PL[...], PL[...], PL[...] padły, a jałówki hodowlane PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], PL[...], zostały sprzedane i ubite w rzeźni. Z raportu z kontroli na miejscu wynika także, że w obydwu stadach (beneficjenta i jego ojca), zarejestrowanych pod adresem C. [...],[...] G., jest prowadzona produkcja mleka oraz że mleko uzyskiwane z obu tych stad jest zlewane i magazynowane we wspólnym zbiorniku, a infrastruktura wykorzystywana przez beneficjenta i jego ojca jest w części własnością beneficjenta.

Decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] Dyrektor OR ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych środków finansowych w wysokości [...] zł, uzyskanych na mocy decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego ARR w B. z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w sprawie przyznania pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych.

Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora OR z [...] września 2019 r.

W ramach rozpoznania odwołania skarżącego Prezes ARiMR wezwał go pismem z [...] listopada 2019 r. do złożenia wyjaśnień i przedstawienia dowodów odnośnie sposobu rozliczania ilości uzyskanego mleka ze stada P. S., jak i T. S., z uwzględnieniem parametrów jakościowych mleka oraz dowodów na potwierdzenie, iż mimo utrzymania pod jednym adresem dwóch siedzib stad bydła mlecznego, zarówno gospodarstwo P. S., jak i gospodarstwo T. S. w praktyce funkcjonują jako dwa odrębne podmioty, a cele mechanizmu WPR "Pomoc w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych" zostały spełnione.

W piśmie z [...] grudnia 2019 r. beneficjent podał, że od 2002 r. samodzielnie prowadzi gospodarstwo rolne i na tę okoliczność przedkłada umowę darowizny (akt notarialny Rep. [...] nr [...]), z którego wynika, że jest właścicielem niezabudowanej nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha [...] arów, położonej we wsi C., oznaczonej numerem [...]. Beneficjent wyjaśnił też w jaki sposób następuje rozliczenie mleka pomiędzy stroną a Spółdzielnią Mleczarską. Do pisma załączył kopię aktu notarialnego, zaświadczenie z Polskiej Federacji Hodowców Bydła i Producentów Mleka z [...] listopada 2019 r., wykaz dostaw mleka w latach 2017-2019, fakturę dostawy mleka Nr [...] z [...] października 2019 r., decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] listopada 2015 r. i umowę kontraktacyjną na dostawy mleka Nr [...] z [...] października 2015 r. ze Spółdzielnią Mleczarską "[...]".

[...] stycznia 2020 r. organ ponownie wezwał stronę do złożenia dodatkowych wyjaśnień i przedstawienia dowodów, w zakresie:

– tytułu prawnego do użytkowania całej infrastruktury (np. budynków, sprzętu) znajdującej się w gospodarstwie P. S. i T. S., których siedziby stad zarejestrowane są pod tym samym adresem, jak również dokumentów świadczących o ponoszeniu kosztów związanych z eksploatacją użytkowanych pomieszczeń gospodarskich (energia elektryczna, woda itp.);

– dokumentów wskazujących na posiadanie, prowadzenie i użytkowanie oddzielnej bazy produkcyjnej, w zakresie określania ilości i jakości uzyskanego mleka ze stada P. S. i T. S., które zlewane jest i magazynowane w tym samym zbiorniku oraz sposobu rozliczania ilości i jakości mleka pomiędzy P. S. a T. S..

W piśmie z [...] stycznia 2020 r. skarżący powtórzył, że od 2002 r. samodzielnie prowadzi gospodarstwo rolne i na tę okoliczność przedkłada inną umowę darowizny z [...] października 2015 r. z której wynika, że posiada udział wynoszący [...] części własności zabudowanej nieruchomości położonej na działce nr [...] we wsi C., gmina G., natomiast [...] udziału ma T. S.. Beneficjent wyjaśnił, że koszty związane z eksploatacją użytkowanych pomieszczeń (np. energii elektrycznej, wody itp.) ponosi w części [...] ogółu kosztów, a T. S. [...]ogółu kosztów, zgodnie z § 4 umowy darowizny (akt notarialny, Rep. [...] nr [...]). Skarżący dołączył: akt notarialny Rep. [...] nr [...], kopię dokumentu "Środek trwały lub wartość niematerialna i prawna" (na którym brakuje nazwy podmiotu, którego dotyczy), kopię faktur: nr [...] z [...] grudnia 2018 r., nr [...] z [...] stycznia 2020 r. dot. zakupu pakietu oceny metodą [...] i raportu wynikowego z Polskiej Federacji Hodowców Bydła i Producentów Mleka (P. S.), kopię faktury nr [...] z [...] grudnia 2018 r. dot. zakupu pakietu oceny metodą [...] i raportu wynikowego z Polskiej Federacji Hodowców Bydła i Producentów Mleka (T. S.), kopię faktur nr [...] września 2019 r. i nr [...] grudnia 2019 r. z firmy "A." dot. zakupu towarów do produkcji rolnej, kopię faktury nr [...] z [...] grudnia 2019 r. na budowę zbiornika do przechowywania nawozów naturalnych płynnych z S. Firma Usługowo- Handlowa M. P., K. P. sp. [...], kopię faktury nr [...] z [...] grudnia 2018 r. za domek dla cieląt z włókna szklanego oraz wygrodzenie do budki "B." z B. P. sp. [...], kopię faktury nr [...] z [...] grudnia 2019 r. z Przedsiębiorstwa Handlowego F. dot. zakupu towarów do produkcji rolnej, kopię faktury VAT nr [...] z [...] grudnia 2019 r. z A. sp. [...] dot. zakupu towarów do produkcji rolnej, kopię faktury VAT nr [...] z [...] listopada 2019 r. G. - kompleksowa obsługa hodowców i producentów, dot. zakupu towarów do produkcji rolnej, kopię faktury VAT nr [...] z [...] listopada 2019 r. "M." - Zakład Produkcyjno-Usługowo-Handlowy dot. zakupu towarów do produkcji rolnej, kopię faktur VAT nr [...] i [...] z [...] listopada 2019 r. P.H.U. "S." dot. zakupu towarów do produkcji rolnej oraz kopię faktury nr [...] z [...] listopada 2019 dot. usługi weterynaryjnej.

Decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...], Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OR z [...] września 2019 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że celem mechanizmu "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada" było wsparcie producentów mleka poprzez dofinansowanie zakupu jałówek hodowlanych pochodzących ze stad objętych oceną wartości użytkowej, umożliwiające rolnikom wprowadzenie do ich stad wartościowego materiału hodowlanego, o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, przyczyniając się tym samym do wyeliminowania zagrożenia epizootycznego dla stada producenta. Pomoc miała na celu zwiększenie konkurencyjności gospodarstw mleczarskich, przyczyniając się tym samym do wzmocnienia ich sytuacji ekonomicznej wobec prognozowanych wysokich wahań cen na rynku mleka i przetworów mlecznych. Organ odwoławczy wskazał, że Komisja Europejska przeprowadziła postępowanie nr INT/2018/006/PL dot. ww. mechanizmu i stwierdziła przypadki braku realizacji celu mechanizmu oraz sztuczne tworzenie warunków wymaganych do otrzymania pomocy finansowej. Komisja zobligowała Agencję Płatniczą do przeprowadzenia postępowań administracyjnych w celu odzyskania kwot niekwalifikowalnych płatności ze środków funduszu EFRG. Prezes ARiMR wskazał, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalił, iż 30 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych, do których została przyznana pomoc, skarżący zakupił na podstawie faktur Nr [...],[...],[...] z [...] lipca 2017 r. oraz [...] z [...] lipca 2017 r. ze stada należącego do jego ojca T. S., znajdującego się pod tym samym adresem, pod którym znajduje się stado beneficjenta. Dane zawarte w prowadzonym przez ARiMR Systemie Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (IRZ) potwierdzają, że zakupione przez P. S. jałówki hodowlane urodziły się w siedzibie stada jego ojca T. S.. Zwierzęta miały przybyć do siedziby stada beneficjenta [...] lipca 2017 r. i [...] lipca 2017 r. w związku z programem pomocowym polegającym na refundacji kosztów ich zakupu, w ramach którego wnioski można było składać do [...] lipca 2017 r. Infrastrukturę znajdującą się pod adresem zarejestrowanych siedzib stad, beneficjent i jego ojciec używają wspólnie, a mleko od krów z obu stad przechowywane jest w jednym wspólnym zbiorniku. Zdaniem organu II instancji w sprawie nie można uznać za udowodnione, iż zarówno stado bydła P. S., jak i stado bydła T. S. w praktyce funkcjonują jako dwa odrębne stada. Beneficjent nie przedstawił dowodów potwierdzających utrzymanie swojego stada w budynkach będących wyłącznie w jego posiadaniu, jak również dokumentów świadczących o ponoszeniu kosztów związanych z eksploatacją użytkowanych pomieszczeń gospodarskich, np. kosztach energii elektrycznej, wody itp. Przesłane wraz z wyjaśnieniami dowody nie odzwierciedlają wyłącznego stanu posiadania budynków należących do P. S., lecz wskazują, iż P. S. i T. S. są współwłaścicielami nieruchomości położonej we wsi C. [...]. Według Prezesa ARiMR powyższe wskazuje jednoznacznie na powiązania pomiędzy ojcem i synem, w zakresie hodowli bydła i funkcjonowaniu jako podmiotów powiązanych. Organ odwoławczy ustalił, że zwierzęta nie zostały fizycznie przemieszczone w związku ze sprzedażą, ponieważ bydło będące własnością beneficjenta i bydło będące własnością jego ojca jest utrzymywane w budynkach będących współwłasnością beneficjenta, jak i do jego ojca. Mimo że beneficjent i T. S. stanowią dwa odrębne podmioty prawne, to utrzymują bydło w budynkach, do których posiadają takie same prawa. W związku z tym u beneficjenta nie nastąpiła wymiana zwierząt na zwierzęta hodowlane o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, nie wzrosła też jakość hodowlana bydła w stadzie, ani nie zmieniło się zagrożenie epizootyczne, ponieważ wszystkie zwierzęta objęte transakcjami zostały zakupione ze stad utrzymywanych z wykorzystaniem tych samych budynków inwentarskich. W rzeczywistości świadczy to o tym, że było i jest to jedno i to samo stado, w zakresie którego jałówki zmieniły jedynie formalnie właścicieli. Transakcja zakupu jałówek o podobnej wartości hodowlanej, które były utrzymywane we wspólnym budynku inwentarskim, nie spowodowały wprowadzenia do stada beneficjenta nowego materiału hodowlanego i tym samym nie przyczyniły się do zwiększenia wartości hodowlanej stada ponieważ zarówno P. S. jak i T. S., utrzymują bydło w budynkach gospodarskich, których są współposiadaczami bez wydzielenia części rzeczy do korzystania w sposób wyłączny i wspólnie korzystają z tej nieruchomości położonej we wsi C. [...]. Strona nie wskazała i nie złożyła dokumentów, bądź też umowy określającej wydzielenie części rzeczy będącej we współwłasności w celu umożliwienia korzystania przez nią w sposób wyłączny z tej części nieruchomości. Brak ten uniemożliwia doprecyzowanie miejsca utrzymania stada beneficjenta w budynku będącym w jego posiadaniu, zaś brak zakresu korzystania ze współwłasności powoduje, że każdemu współwłaścicielowi przysługuje takie samo uprawnienie do budynku, w którym znajdują się jałówki. Oznacza to więc wspólne i bezpośrednie posiadanie całej nieruchomości wspólnej oraz korzystanie z niej przez każdego ze współwłaścicieli, zgodnie z treścią umowy darowizny. Prezes ARiMR zwrócił również uwagę, że beneficjent nie przedstawił żadnej ewidencji potwierdzającej faktyczny podział mleka otrzymanego od zwierząt należących do każdego z producentów (P. S. i T. S.). Złożone dokumenty, tj. umowa kontraktacyjna na dostawy mleka Nr [...] z [...] października 2015 r. ze Spółdzielnią Mleczarską "[...]" prezentuje zobowiązania beneficjenta w zakresie dostarczania mleka, a nie rozdzielenie mleka otrzymanego ze stada należącego do P. S. i T. S., które zlewane jest i magazynowane w jednym zbiorniku. Beneficjent wyjaśnił, iż mleko pozyskiwane z obu gospodarstw zlewane jest do jednego zbiornika, poprzez linię udojową rejestrującą ilość wyprodukowanego mleka, uzyskanego w każdym z gospodarstw i następnie przekazywane jest do Spółdzielni Mleczarskiej. Jednakże z dokumentów dołączonych do tych wyjaśnień w żaden sposób nie wynika, że P. S. posiada, prowadzi i użytkuje oddzielną bazę produkcyjną w zakresie określania ilości i jakości mleka uzyskanego ze swojego stada. W wyniku oceny wykazu dostaw mleka w latach 2017-2019 oraz faktur dostawy mleka nr [...] z [...] października 2019 r. organ II instancji stwierdził, iż dokumenty te potwierdzają jedynie ilość sprzedanego mleka w danym okresie, którego dotyczą, a nie poprawę jakości i wartości dodanej w gospodarstwie skarżącego. Na podstawie analizowanego wykazu i faktury organ nie jest w stanie zbadać, czy cel mechanizmu został osiągnięty. Natomiast dane zawarte w zaświadczeniu z Polskiej Federacji Hodowców Bydła i Producentów Mleka z [...] listopada 2019 r. są zbyt ogólne i obrazują tylko przeciętną wydajność w stadzie za dany okres. Beneficjent w dniach [...] i [...] lipca 2017 r. kupił [...] sztuk jałówek hodowlanych, które w danym okresie nie dawały jeszcze mleka. W związku z tym parametry zawarte w ww. zaświadczeniu, które prezentują przeciętny wzrost ilości i jakości mleka w 2018 r. są zrozumiałe, ponieważ w tym roku wzrosła liczba bydła dającego mleko posiadanego przez beneficjenta. Skoro mleko uzyskane od zwierząt ze stada beneficjenta oraz jego ojca zlewane jest do jednego zbiornika, to niezależnie od tego kto jest prawnym właścicielem zwierząt urodzonych i utrzymywanych w budynkach należących zarówno do P. S., jak i T. S., ogólna liczba zwierząt oraz przeciętna wydajność w stadzie pozostaje taka sama. W związku z tym nie nastąpiła wymiana zwierząt na zwierzęta hodowlane o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, nie wzrosła też jakość bydła w stadzie, ponieważ wszystkie jałówki objęte transakcjami podlegały tej samej ocenie wartości użytkowej bydła. Ponadto zagrożenie epizootyczne nie zmieniło się, z uwagi na fakt, że wszystkie zwierzęta objęte przedmiotowymi transakcjami pochodziły z tej samej lokalizacji i były utrzymywane w tym samym miejscu. Według Prezesa ARiMR strona nie przedstawiła dowodów potwierdzających, iż przeprowadzona transakcja kupna-sprzedaży pomiędzy beneficjentem a jego ojcem przyczyniła się do wzrostu jakości stada, albo zmiany zagrożenia epizootycznego, czy wzrostu jego konkurencyjności. W kwestii jałówek, które padły albo zostały sprzedane i ubite w rzeźni organ stwierdził, że świadczy to o niewykonaniu przez beneficjenta zobowiązania utrzymania jałówek hodowlanych ras mlecznych do których otrzymał pomoc nie krócej, niż do [...] lipca 2020 r. Niezasadne jest zatem utrzymywanie przez stronę, że wprowadzenie zakupionych zwierząt do stada wpłynęło na wzrost jego konkurencyjności, skoro mimo podjętych zobowiązań ww. jałówki nie funkcjonują w gospodarstwie producenta. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że cele mechanizmu "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada" nie zostały osiągnięte, zaś strona stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, czyli zamierzała jedynie uzyskać korzyść sprzeczną z celami mechanizmu. Elementem potwierdzającym stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania finansowania jest wygenerowanie transakcji kupna-sprzedaży, która miała na celu jedynie spełnienie warunków formalnych do uzyskania pomocy, a nie zwiększenia wartości hodowlanej w stadzie. Domniemany cel transakcji można było osiągnąć w dowolnym momencie, bez żadnych dodatkowych warunków, bez występowania o dofinansowanie unijne. Konkurencyjność gospodarstwa beneficjenta nie wzrosła, ponieważ ogólna sytuacja gospodarstw prowadzonych przez beneficjenta i jego ojca przy wykorzystaniu wspólnej infrastruktury w obu stadach - praktycznie prowadzących wspólnie stado, nie zmieniła się po otrzymaniu pomocy, gdyż głównym założeniem programu wsparcia było nabycie zwierząt oraz ich faktyczne przemieszczenie, tak aby mogło stanowić wartościowy, nowy materiał hodowlany stada beneficjenta. Transakcja stanowiła jedynie obejście przepisów prawa (pozorną czynność prawną).

W skardze na decyzję Prezesa ARiMR z [...] marca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), dalej: "K.p.a.", tj. zasady obiektywizmu poprzez niezałatwienie sprawy po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść skarżącego, skutkujące bezpodstawnym, naruszającym słuszny interes skarżącego żądaniem zwrotu wcześniej przyznanej pomocy w kwocie [...] zł, rzekomo nienależnie pobranych środków finansowych w sytuacji kiedy organ swe rozstrzygniecie oparł na bezzasadnej hipotezie, iż doszło do stworzenia sztucznych warunków;

2) art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. poprzez prowadzenie postepowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; organ w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia oparł się o argumentację, która w żadnym aspekcie nie potwierdza, że skarżący w jakikolwiek sposób mógłby naruszyć (nie osiągnąć) cel pomocy poprzez rzekome stworzenie sztucznych warunków, ponadto określony a następnie weryfikowany przez organ cel pomocy różni się od celu określonego w przepisach;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; wybiórczej oceny dowodów, w tym niezasadnym przyjęciu, że zebrany i oceniony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że doszło do stworzenia sztucznych warunków a w konsekwencji do naruszenia/nie osiągnięcia celu pomocy co według twierdzenia organu jest podstawą zwrotu pomocy - pomimo, że skarżący spełnił wszelkie wymagania prawne i faktyczne aby pomoc otrzymać i zrealizować cel pomocy;

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych, sprzecznych stwierdzeń przejawiające się stronniczą i tendencyjną postawą organu który skupił się wyłącznie na utwierdzeniu się, że cel pomocy został naruszony i zaistniały przesłanki do postawienia bezzasadnej hipotezy, że doszło do zaistnienia sztucznych warunków;

5) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego;

6) art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2019 r. poz. 1505) poprzez bezpodstawne jego zastosowanie w sytuacji, kiedy brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych, aby uznać, że przyznana pomoc, uzyskana była w okolicznościach, które można byłoby uznać za sztuczne warunki, co skutkowałoby naruszeniem celu pomocy a w rezultacie podstawą do zwrotu nienależnie przyznanej pomocy;

7) art. 1 ust. 1 lit. f) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1613 z dnia 8 września 2016 r., przewidującego nadzwyczajną pomoc dostosowawczą dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz.U. UE L 242 z 09.09.2016, str. 10, ze zm.), dalej: "rozporządzenie 2016/1613", w związku z § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz.U. z 2017 r. poz. 499), dalej: "rozporządzenie RM", poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym określeniu celu pomocy, a następnie bezpodstawnej weryfikacji jego realizacji w kontekście rzekomo stworzonych sztucznych warunków; cel określony w tymże przepisie, na realizację którego przyznawana jest pomoc, realizuje się wyłącznie poprzez spełnienie przesłanek określonych w § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM i spełnienie tychże przesłanek powinno być przez organ weryfikowane;

8) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2019, str. 549, ze zm.), dalej "rozporządzenie 1306/2013", poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne zastosowanie na skutek błędnego uznania, że w sprawie doszło do stworzenia przez stronę sztucznych warunków; organ błędnie uznał, że okoliczności przedmiotowej sprawy, tj. skorzystanie z pomocy na zakup zwierząt zgodnie z przepisami określonymi w rozporządzeniu RM będące realizacją celu pomocy, realizowane było w okolicznościach określanych jako sztuczne warunki, a uzyskana w ten sposób pomoc podlega zwrotowi.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.) a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Podstawą materialnoprawną ustalenia skarżącemu przez organy ARiMR nienależnie pobranych środków publicznych, pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, był art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 oraz art. 4 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95.

Art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W preambule powołanego rozporządzenia (motyw 39) wskazano: "W celu ochrony interesów finansowych budżetu Unii, państwa członkowskie powinny podejmować środki w celu upewnienia się, czy transakcje finansowane przez fundusze rzeczywiście mają miejsce i są poprawnie wykonywane. Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom lub niewywiązywaniu się z obowiązków przez beneficjentów, wykrywać je i skutecznie zwalczać. W tym celu zastosowanie ma rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95."

Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Z kolei art. 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia przewiduje, że zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi Państwa Członkowskie podejmują środki niezbędne dla zapewnienia prawidłowości i rzeczywistej realizacji transakcji związanych z interesami finansowymi Wspólnot.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, o których mowa w art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, należy rozumieć celowe stworzenie takiego stanu faktycznego, który formalnie spełnia przesłanki określone w przepisach prawnych statuujących warunki przyznania korzyści, ale w rzeczywistości działanie to nie zmierza do realizacji celów prawodawstwa wspólnotowego, dla których te przepisy zostały ustanowione, a jego jedyną intencją jest uzyskanie korzyści. Problematyka takiego obchodzenia prawa była już przedmiotem analizy Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (vide: wyrok z 12 maja 1998 r., w sprawie C-367/96 Kefalas i in.).

Istotne znaczenie ma też wyrok TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12 Słynczewa, odnoszący się do uprzednio obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, regulacji zbliżonej do art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. TSUE stwierdził w wyroku w sprawie C-434/12 (vide: pkt 29 wyroku), iż art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny). Element subiektywny dotyczy zaś woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Jak wskazano w powołanym wyroku TSUE, do dokonania oceny, czy sztuczne stworzenie warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia konieczne jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustaleń w zakresie sztucznego stworzenia warunków do uzyskania (zmaksymalizowania) płatności nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób, czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2014 r. w sprawie II GSK 2576/14 - dostępnym na stronie nsa.gov.pl - baza CBOSA). Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane, jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze. Takie rozumienie kwestii uznania podmiotów za powiązane znajduje odzwierciedlenie w przepisach podatkowych (vide: np. art. 25 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - Dz. U. z 2018 r. poz. 1509). Nie ma przeszkód, by w drodze szerokiej analogii kwestia ta na gruncie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 nie była rozumiana podobnie.

Podobne stanowisko wyrażone zostało też przez TSUE w wyroku z 21 lipca 2005 r., w sprawie C-515/03 Eichsfelder Schlachtbetrieb (vide: pkt 39 wyroku). Z orzeczenia tego wynika, że zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Trybunał stwierdził, że to do sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W rozpoznawanej sprawie skarżącemu została przyznana, na podstawie § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz. U. z 2017, poz. 499 ze zm., powoływanym dalej jako "rozporządzenie wykonawcze"), pomoc o której mowa w art. 1 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/1613 przewidującym nadzwyczajną pomoc dostosowawczą dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz. Urz. UE L 242 str.10 ze zm.), w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych. Przepisy rozporządzenia wykonawczego, a w szczególności § 21d, normuje szczegółowe warunki przyznania pomocy, natomiast cel tej pomocy określa w sposób ogólny art. 1 ust. 1 lit. f rozporządzenia nr 2016/1613. Nie budzi wątpliwości, że skarżący spełniał warunki formalne przyznania pomocy, określone w § 21d rozporządzenia wykonawczego.

Art. 1 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/1613 stanowi, że środki przyjmowane przez państwa członkowskie służą wsparciu producentów mleka lub rolników w innych sektorach hodowlanych, którzy podejmują co najmniej jedno z enumeratywnie wymienionych w tym przepisie działań mających na celu wzmocnienie stabilności gospodarczej ich gospodarstw oraz przyczynienie się do stabilizacji rynku i jako jedno z tych działań przepis wymienia "f) wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej".

W ustalonym stanie faktycznym sprawy organy dokonały prawidłowej oceny prawnej, że pomimo spełnienia warunków formalnych przyznania pomocy, nie został zrealizowany cel wsparcia, a skarżący sztucznie wykreował warunki wymagane do przyznania płatności wyłącznie w celu uzyskania wypłaty środków pomocowych na jego rzecz. Niesporne jest, że skarżący i osoba fizyczna, od której nabył jałówki, formalnie prowadzą dwa oddzielne gospodarstwa rolne i mają zarejestrowane w Systemie Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (IRZ) dwie odrębne siedziby stada zwierząt, jednak oba te gospodarstwa rolne i stada zwierząt mieszczą się pod tym samym adresem, oba podmioty prowadzą działalność związaną z produkcją mleka krowiego w tych samych budynkach i przy wykorzystaniu tej samej infrastruktury koniecznej do prowadzenia tego rodzaju działalności. Skarżącego i osobę, od której nabył jałówki, łączą bliskie więzy rodzinne – są to ojciec i syn, a budynki i urządzenia stanowiące bazę gospodarczą prowadzonych przez nich produkcji rolnych są przedmiotem współwłasności i wspólnego korzystania, bez fizycznego wyodrębnienia do wyłącznego korzystania przez poszczególnych współwłaścicieli. Stada zwierząt z obu gospodarstw nie są fizycznie oddzielone, zwierzęta z obu stad są umieszczone w tych samych budynkach, a pozyskiwane z nich mleko jest zlewane do tego samego zbiornika. Organ prawidłowo uznał więc, że pomimo formalnego wyodrębnienia dwóch gospodarstw rolnych i dwóch stad zwierząt, skarżący i jego ojciec w rzeczywistości prowadzą wspólnie działalność w zakresie produkcji mleka krowiego, a zwierzęta zarejestrowane w dwóch odrębnych stadach faktycznie przebywają wspólnie. W świetle powyższego logicznie poprawny jest wniosek organu, że skoro w rzeczywistości transakcje zakupu jałówek objętych refundacją nie skutkowały wprowadzeniem do stada skarżącego nowych zwierząt, gdyż te zwierzęta fizycznie znajdowały się już wcześniej wśród zwierząt zarejestrowanych w stadzie skarżącego, nie można uznać, że został osiągnięty cel wsparcia, o którym mowa w art. 1 ust. 1 lit. f rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/1613 tj. wzmocnienie stabilności gospodarczej gospodarstwa oraz przyczynienie się do stabilizacji rynku poprzez wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej. Jakość stada skarżącego nie wzrosła wskutek przeniesienia na niego prawa własności zwierząt, które fizycznie już wcześniej były utrzymywane i przebywały wspólnie ze zwierzętami jego stada. Zawarte w zaświadczeniu z Polskiej Federacji Hodowców Bydła i Producentów Mleka z [...].11.2019 r. informacje o zwiększeniu w ilości produkowanego przez skarżącego mleka oraz poprawa jego jakości 2018 r. nie mogą być automatycznie uznane za skutek objętej wsparciem transakcji, skoro mleko uzyskane od zwierząt ze stada beneficjenta oraz jego ojca zlewane jest do jednego zbiornika. Sąd podziela konstatację organu odwoławczego, że niezależnie od tego kto w danym momencie jest prawnym właścicielem poszczególnych zwierząt urodzonych i utrzymywanych w stadach należących do skarżącego i jego ojca, to ogólna liczba zwierząt oraz przeciętna wydajność w ich stadach, utrzymywanych bez fizycznego rozdzielenia zwierząt z obu stad, pozostaje taka sama. Przesunięcia własnościowe pomiędzy zwierzętami w stadach zarejestrowanych odrębnie, ale utrzymywanych wspólnie w tej samej lokalizacji, nie niosą za sobą żadnej zmiany jakościowej ani wartości dodanej dla żadnego z tych stad. Powiązania rodzinne i majątkowe pomiędzy beneficjentem a drugą stroną transakcji objętej wsparciem oraz brak innego, racjonalnego z punktu widzenia gospodarczego uzasadnienia tych transakcji, pozwala na przyjęcie, że został spełniony też element subiektywny zaistnienia przesłanki stworzenia sztucznych korzyści.

Wobec stwierdzenia, że skarżący, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, stworzył sztuczne warunki o jakich mowa w art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, organy prawidłowo orzekły o obowiązku zwrotu przez skarżącego uzyskanej pomocy na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadach przepisów art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.