Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1070/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 i 2, art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 69 ust. 1, 2 pkt 1, art. 70
journal: Dz.U. 1983 nr 6 poz 35
law: Ustawa z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wydania prawa jazdy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku N. R. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] w zakresie wydania prawa jazdy kategorii A, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Miasta Gminy w [...] z dnia [...] w zakresie wydania prawa jazdy kategorii A.

Pismem z dnia 9.09.2016 r. N. R. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy oraz uchylenie w całości decyzji Kolegium z dnia [...] i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że decyzja Kolegium jest nietrafna i wydana bez podstaw faktycznych i prawnych. Zaznaczył, że uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A nabył w 1990 r., czego bezspornym dowodem jest wydanie mu dokumentu prawa jazdy kategorii A, które posiada i którym legitymuje się do dnia dzisiejszego. Wskazał, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] rodzi negatywne dla niego konsekwencje i uniemożliwia korzystanie z przysługujących mu uprawnień. Dodał, że to na organie administracji ciąży obowiązek odpowiedniej archiwizacji danych dotyczących osób zdających egzaminy na prawo jazdy, a następnie odszukania właściwych informacji, celem przekazania ich innym organom postępowania. Obywatel nie powinien i nie może ponosić konsekwencji niewłaściwego działania organu administracji publicznej, bo stoi to w sprzeczności z zasadą zaufania obywatela, zasadą prawdy obiektywnej i zasadą trwałości decyzji. Przywołując orzeczenia sądów administracyjnych oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25.06.1996r., sygn. akt K 15/95, podniósł, że uczestnik postępowania ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy przy jednoczesnym zebraniu i zbadaniu wszystkich niezbędnych dowodów, także tych, które mogą wskazywać lub wskazują na takie rażące zaniedbania administracji jak zagubienie dokumentów będących podstawą nabycia przez obywatela uprawnień, zaś organy administracji publicznej są zobowiązane uwzględniać zasadę zaufania, którą łączy się z zasadą praworządności, oraz ochrony praw nabytych i niedziałanie prawa wstecz. Nadto podniósł, że dotychczas organy administracji nie miały wątpliwości co do posiadanych przez niego uprawnień, dlatego niezrozumiałe są przyczyny tak nagłego zainteresowania organu przedmiotową kwestią.

Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wszczęte z inicjatywy Starosty postępowanie o unieważnienie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] w zakresie wydania prawa jazdy kategorii A, toczyło się w trybie nadzoru. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji publicznej obowiązany jest rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych treścią art. 156 § 1 k.p.a., a nie co do istoty, jak w postępowaniu zwykłym. Przywołany przepis wymienia enumeratywnie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie o nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących jej istoty. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydawania tej decyzji. Oznacza to, że decyzja, co do której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a niezgodność ta odpowiada co najmniej jednej z ustawowo określonych przesłanek warunkujących nieważność.

Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja ta została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie stanowią go błędy w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i jednoznaczny. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego.

Organ rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności nie jest zobowiązany do przeprowadzenia nowego postępowania dowodowego, ale ma obowiązek dokonać oceny wydanej już decyzji, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania.

Dalej Kolegium stwierdziło, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] w zakresie wydania N. R. prawa jazdy kategorii A jest dotknięta kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę stwierdzenia jej nieważności.

Zaświadczenie D nr 139184 wystawione w dniu 4.05.1990 r. przez Polski Związek Motorowy w [...] potwierdza ukończenie przez N. R. kursu kandydatów na kierowców pojazdów samochodowych na prawo jazdy kategorii B w okresie od 12.02.1990 r. do 4.05.1990 r. Z arkusza odpowiedzi w części I wypełnionego przez N. R. w dniu 4.05.1990 r. wynika, iż ww. ubiega się o wydanie prawa jazdy kategorii B. W części II arkusza odpowiedzi znajduje się ocena pozytywna z egzaminu teoretycznego na kategorię B prawa jazdy uzupełniona przez egzaminatora. Wnioskiem z dnia 27.04.1990r. N. R. zwrócił się do Urzędu Miasta w [...] o wydanie prawa jazdy kategorii B. Wniosek ten zawiera informację z protokołu nr 139/10/90 z dnia 4.05.1990r. o pozytywnym wyniku z egzaminu teoretycznego i praktycznego na kategorię B prawa jazdy. W części IV dokumentu znajduje się decyzja z dnia [...] o wydaniu prawa jazdy kategorii A, B, zaś w części V potwierdzenie odbioru dokumentu prawa jazdy kategorii A, B nr 5797/90.

Z akt sprawy wynika nadto, że w dniu 7.10.1995r. Komenda Wojewódzka Policji zwróciła się z wnioskiem do Urzędu Miasta i Gminy w [...] o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami kategorii B prawa jazdy nr 5797/90 N. R., w związku z uzyskaniem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wniosek ten został przesłany do Urzędu Miasta w [...] , zgodnie z miejscem zamieszkania N. R. Decyzją z dnia 7.12.1995r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce, N. R. został skierowany na egzamin sprawdzający, teoretyczny i praktyczny w zakresie uprawnień kategorii A, B do Wojewódzkiego Centrum Egzaminowania Kierowców oraz zostało mu zatrzymane prawo jazdy kategorii A, B nr 5797/90.

Wnioskiem z dnia 12.12.1995r. Komenda Wojewódzka Policji w [...] zwróciła się do Urzędu Miasta o sprawdzenie kwalifikacji N. R. w związku z uzyskaniem liczby 30 punków za naruszenie przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. W dniu 21.01.1999r. prawo jazdy kategorii A, B nr 5797/90 zostało zatrzymane N. R. przez funkcjonariuszy Policji i przesłane do Urzędu Miasta. W dniu 27.01.1999r. N. R. został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie egzaminu teoretycznego prawa jazdy kategorii B. Wnioskiem z dnia 28.01.1999r. N. R. zwrócił się o przywrócenie cofniętego uprawnienia. W części II tego podania znajdują się wyniki egzaminów w zakresie prawa jazdy kategorii B z dnia 9.02.1999r. oraz 20.02.1999r., gdzie jako rodzaj egzaminu wpisano egzamin teoretyczny, który nie został zaliczony, wynik-negatywny.

Decyzją z dnia 1.03.1999r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta, wobec uzyskania negatywnego wyniku z egzaminu państwowego cofnięto N. R. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A, B. Pismem z dnia 27.01.1999r. skierowano stronę na egzamin teoretyczny i praktyczny na prawo jazdy kategorii B. W części II tego skierowania znajdują się wyniki z egzaminu na kategorię B, z dnia 18 marca 1999r. teoretyczny - negatywny, z dnia 30.03.1999r. teoretyczny - negatywny, z dnia 9.04.1999r. teoretyczny - pozytywny, praktyczny - negatywny oraz z dnia 19.04.1999r. praktyczny - pozytywny.

Decyzją z dnia 23.04.1999r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce przywrócono N. R. uprawienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii A, B wydając prawo jazdy nr 105392/99.

Wnioskiem z dnia 16.10.2000r. Komendant Wojewódzki Policji zwrócił się do Urzędu Miasta o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji N. R. posiadającego prawo jazdy kategorii A, B w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Decyzją z dnia 20.11.2000r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta, skierowano N. R. na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kategorii B oraz zatrzymano mu prawo jazdy nr 105392/99. Prawo jazdy nr 105392/99 zostało zatrzymane N. R. w dniu 5.04.2002r. przez funkcjonariuszy Policji i przesłane do Urzędu Miasta. W dniu 18.10.2004r. zostało wydane N. R. skierowanie na egzamin teoretyczny i praktyczny.

W dniu 22.10.2004r. N. R. przystąpił do egzaminu na kategorię B prawa jazdy uzyskując wynik pozytywny z części teoretycznej i praktycznej. Zwrot prawa jazdy nastąpił w dniu 26.10.2004r. W dniu 20.05.2008 r. N. R. zwrócił się o wymianę prawa jazdy. Prawo jazdy nr 01776/08/2661 zostało mu wydane w dniu 21.05.2008r. W piśmie z dnia 19.10.2009r. N. R. wniósł o wydanie prawa jazdy kat. "B, "C", "B+E", "C+E" do czasu wyjaśnienia posiadania uprawnień z zakresie kat. A. W piśmie tym oświadczył, że kurs na prawo jazdy kat. "A" robił jednocześnie z kat. "B", a egzaminy zdawał w PZM w [...]. Z treści pisma przesłanego przez Urząd Wojewódzki Biuro Kadr i Organizacji Delegatury - Placówki Zamiejscowej wynika, iż w protokołach egzaminacyjnych z ośrodka PZM w [...] z okresu od 1.04.1989r. do 15.05.1994r. nie odnaleziono egzaminu na prawo jazdy kategorii A. W załączeniu został przesłany wyłącznie protokół nr 205/139/90 z dnia 4.05.1990r. potwierdzający zdanie egzaminu teoretycznego i praktycznego na kategorię B.

W związku z powyższym, Kolegium stwierdziło, że na dzień wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] decyzji z dnia [...] organ ten nie dysponował dowodami potwierdzającymi zdanie przez N. R. egzaminu teoretycznego i praktycznego na kategorię A prawa jazdy. W aktach kierowcy brak jest również wniosku strony o wydanie prawa jazdy kat. A. W ocenie Kolegium, ww. decyzja zawiera kwalifikowaną wadę przesądzającą o jej nieważności, dlatego też decyzja Kolegium z dnia 23.08.2016r., znak:SKO.RD-52/1428/174/2016, o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] w zakresie wydania prawa jazdy kategorii A jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest zasadna.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy Kolegium stwierdziło, że nie ma żadnych podstaw, aby uznać, że brak dowodów potwierdzających zdanie przez stronę egzaminu teoretycznego i praktycznego na kategorię A prawa jazdy było wynikiem niewłaściwego działania organów administracji i wadliwej archiwizacji danych dotyczących osób zdających egzaminy na prawo jazdy przez właściwy organ. Dodać również należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości orzeczeń ostatecznych i może mieć miejsce, gdy jest ono niewątpliwie dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro strona nie złożyła egzaminu w zakresie kategorii A prawa jazdy to, prowadząc pojazd objęty tą kategorią uprawnień, potencjalnie stwarzała zagrożenie dla innych uczestników ruchu drogowego. Zatem argument o ochronie praw nabytych należy uznać za nietrafiony. Pozostawienie w obrocie prawnym ww. decyzji w zakresie wydania stronie prawa jazdy kategorii A wobec braku dowodów na złożenie egzaminów w tym zakresie jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności i innych zasad prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł N. R., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotne wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie, a to przede wszystkim na zaniechaniu analizy dokumentacji ośrodka PZM w [...] w okresie przed 1.04.1989r, co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 8 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji, która podważa zaufanie obywateli do władzy publicznej, co doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i w konsekwencji przyniosło skutek w postaci naruszenia przepisów postępowania mające istotne wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] w zakresie wydania N. R. prawa jazdy kategorii A zapadła z rażącym naruszeniem prawa.

Niezależnie od powyższego zarzutu, na wypadek jego niepodzielenia skarżący zarzucił:

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotne wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że przedmiotowa decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] wydana została przed 10 laty, co powinno skutkować zastosowaniem dyspozycji przepisu art. 156 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Kolegium zaniechało podjęcia wszelkich możliwych czynności, nakierowanych na prawidłowe zgromadzenie wszelkiego dostępnego materiału dowodowego w sprawie. Dotyczy to przede wszystkim zebrania całości dokumentacji dotyczącej przedmiotowej kwestii, w tym archiwów dawnego Naczelnika Miasta i Gminy w [...] oraz ośrodka PZM w [...]. Skarżący stoi na stanowisku, że nie jest rzeczą strony dbanie o właściwą archiwizację dokumentacji, jaka jej dotyczy, a która potwierdza uzyskanie przez nią uprawnień czy zezwoleń. To rolą organów władzy publicznej będących władnymi do nadawania ww. przymiotów jest ich właściwe przechowywanie oraz taka w nich kwerenda, która umożliwia skuteczne potwierdzenie stanu faktycznego doprowadzającego do wydania pozytywnej decyzji wobec jednostki. Co więcej, to organ badający prawidłowość tejże decyzji powinien w dalszej kolejności badać całość okoliczności faktycznych związanych z tą materią. Kolegium winno rozszerzyć badane dokumenty także na okres poprzedzający 1.04.1989r., czego zaniechano. Skarżący podkreślił, że przez wiele lat od uzyskania tego uprawnienia, nikt go nie podważa.

Wadliwie poprowadzone postępowanie dowodowe w sprawie doprowadziło w efekcie do uznania, iż Naczelnik Miasta i Gminy w [...] wydał decyzję bez dowodów potwierdzających zdanie przez N. R. egzaminu prawa jazdy kategorii A. Tymczasem, jak wskazuje judykatura prawa administracyjnego, za rażące naruszenie przepisów postępowania można uznać wydanie decyzji bez jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego.

W ocenie skarżącego, Naczelnik Miasta i Gminy w [...] posiadał w swoich zasobach odpowiednie dowody, potwierdzające zdobycie przez stronę uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, dlatego też przypisywanie decyzji wadliwości z uwagi na rażące naruszenie prawa nie znajduje oparcia w realiach przedmiotowej sprawy. Nadto, co pozostaje w pełni bezsporne, organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie, dotyczące chociażby uprawnień kategorii B względem skarżącego, co także prowadzi do wniosku że w przedmiotowej sprawie brak jest naruszenie prawa w stopniu rażącym.

Niezależnie od powyższej argumentacji, skarżący wskazał, iż wyrokiem z dnia 12.05.2015r., P 46/13, TK orzekł, że art. 156 § 2 w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Trybunał wskazał także na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. żart. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, lecz także z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Od daty wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] minęło 26 lat, 3 miesiące i 12 dni. Wypełnia to dyspozycję art. 156 § 2 k.p.a., stosowanej zgodnie z wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego przywołanymi w ww. wyroku. Pominięcie zastosowania tego przepisu stanowi naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na losy postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej Kolegium, utrzymująca w mocy własną decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] w zakresie wydania N. R. prawa jazdy kategorii A.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu, z uwagi na powinność wynikającą z art. 134 § 1 p.p.s.a., było zbadanie czy Kolegium jest organem właściwym rzeczowo i miejscowo w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] w przedmiocie wydania N. R. prawa jazdy kategorii A.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w przypadku, gdy kwestionowana decyzja została wydana przez organ, którego kompetencje przejął organ samorządu terytorialnego, to organem wyższego stopnia, a więc organem właściwym w sprawach stwierdzenia nieważności tej decyzji, będzie samorządowe kolegium odwoławcze. W sprawach dotyczących prawa jazdy należy przy określaniu właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych brać pod uwagę powiat, w którym aktualnie zamieszkuje strona. W sprawach wydawania dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdem właściwy jest starosta ze względu na miejsce zamieszkania strony. Zakres pojęcia "sprawy wydawania dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdem" należy przy tym rozumieć całościowo tj. jako obejmującą każde stadium, w tym także tryby nadzwyczajne: wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności wydanej decyzji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.06.2014r., sygn. akt I OW 30/14, z dnia 29.06.2007r., sygn. akt I OW 10/07, z dnia 22.12.2008r., sygn. akt I OW 114/08, z dnia 13.10.2011r., sygn. akt II OW 32/11). Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w pełni podziela przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W świetle powyższego Sąd stwierdza, że Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest organem właściwym rzeczowo i miejscowo do rozpoznania niniejszej sprawy.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji zawartej w art. 16 K.p.a. Z uwagi na powyższe ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ nadzoru orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest więc w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ orzekający zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt administracyjnych postępowania zwykłego. Nie przeprowadza więc nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, uzupełnienie czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą więc tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Koncentruje więc swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ustawodawca wymienia rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a jednocześnie takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest wyraźne ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Chodzi zatem o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21.12.2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 706/05, Lex nr 196278, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.02.2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2.03.2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, Lex nr 824448, z dnia 20.10.2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680, z dnia 14.03.2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że prawidłowo organ nadzoru przeanalizował i ocenił weryfikowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] w przedmiocie wydania N. R. prawa jazdy kategorii A stwierdzając, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, ustalony przez Kolegium stan faktyczny sprawy z daty wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] znajduje pełne potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych. Ustalenia poczynione przez Kolegium Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w całości podziela. Z akt sprawy wynika, że zaświadczenie D nr 139184 wystawione w dniu 4.05.1990 r. przez Polski Związek Motorowy w [...] potwierdza ukończenie przez skarżącego kursu kandydatów na kierowców pojazdów samochodowych na prawo jazdy kategorii B w okresie od 12.02.1990 r. do 04.05.1990 r. Z arkusza odpowiedzi w części I wypełnionego przez skarżącego w dniu 04.05.1990 r. wynika, iż strona ubiega się o wydanie prawa jazdy kategorii B. W części II arkusza odpowiedzi znajduje się ocena pozytywna z egzaminu teoretycznego na kategorię B prawa jazdy uzupełniona przez egzaminatora. Wnioskiem z dnia 27.04.1990r. N. R. zwrócił się do Urzędu Miasta w [...] o wydanie prawa jazdy kategorii B. Wniosek ten zawiera informację z protokołu nr 139/10/90 z dnia 04.05.1990r. o pozytywnym wyniku z egzaminu teoretycznego i praktycznego na kategorię B prawa jazdy. W części IV dokumentu znajduje się decyzja z dnia [...] o wydaniu prawa jazdy kategorii A, B, zaś w części V potwierdzenie odbioru dokumentu prawa jazdy kategorii A, B nr 5797/90.

Wnioskiem z dnia 16.10.2000r. Komendant Wojewódzki Policji zwrócił się do Urzędu Miasta o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji N. R. posiadającego prawo jazdy kategorii A, B w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Decyzją z dnia 20.11.2000r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta, skierowano N. R. na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kategorii B oraz zatrzymano mu prawo jazdy nr 105392/99. Prawo jazdy nr 105392/99 zostało zatrzymane N. R. w dniu 5.04.2002r. przez funkcjonariuszy Policji i przesłane do Urzędu Miasta. W dniu 18.10.2004r. zostało wydane N. R. skierowanie na egzamin teoretyczny i praktyczny. W dniu 22.10.2004r. N. R. przystąpił do egzaminu na kategorię B prawa jazdy uzyskując wynik pozytywny z części teoretycznej i praktycznej. Zwrot prawa jazdy nastąpił w dniu 26.10.2004r. W dniu 20.05.2008 r. N. R. zwrócił się o wymianę prawa jazdy. Prawo jazdy nr 01776/08/2661 zostało mu wydane w dniu 21.05.2008r. W piśmie z dnia 19.10.2009r. N. R. wniósł o wydanie prawa jazdy kat. "B, "C", "B+E", "C+E" do czasu wyjaśnienia posiadania uprawnień z zakresie kat. A. W piśmie tym oświadczył, że "kurs na prawo jazdy kat. "A" robił jednocześnie z kat. "B", a egzaminy zdawał w PZM w [...]".

Jak wynika z pisma przesłanego przez Urząd Wojewódzki Biuro Kadr i Organizacji Delegatury - Placówki Zamiejscowej w protokołach egzaminacyjnych z ośrodka PZM w [...] z okresu od 01.04.1989r. do 15.05.1994r. nie odnaleziono egzaminu na prawo jazdy kategorii A. W załączeniu został przesłany wyłącznie protokół nr 205/139/90 z dnia 04.05.1990r. potwierdzający zdanie egzaminu teoretycznego i praktycznego na kategorię B.

W tym stanie rzeczy trafnie Kolegium wskazuje, iż na dzień wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] decyzji z dnia [...] organ ten nie dysponował dowodami potwierdzającymi zdanie przez skarżącego egzaminu teoretycznego i praktycznego na kategorię A prawa jazdy. Warto podkreślić, iż w aktach kierowcy brak jest również wniosku strony o wydanie prawa jazdy kat. A.

W tym miejscu podnieść należy, iż decyzja będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydana została w czasie obowiązywania ustawy z dnia 1 lutego 1983r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 6, poz. 35 z późn. zm.).

W myśl art. 69 powołanej ustawy, kierować pojazdem silnikowym może osoba, która ma prawo jazdy (ust. 1). Prawo jazdy uprawnia do kierowania kategorii A -motocyklami (ust. 2 pkt 1).

Stosownie natomiast do treści art. 70 tej ustawy prawo jazdy może uzyskać osoba, która ma wymaganą sprawność fizyczną i psychiczna, umie czytać i pisać, odbyła odpowiednie przeszkolenie i wykazała się niezbędnymi kwalifikacjami oraz osiągnęła wymagany dla danej kategorii wiek, a mianowicie: kategorii A i T – 16 lat.

Z powołanych przepisów wynika, że prawo jazdy mogło być wydane tylko osobie, która spełniła określone w przepisach warunki, w szczególności odbyła odpowiednie przeszkolenie i wykazała się niezbędnymi kwalifikacjami.

Jak już wskazano wyżej, lektura akt administracyjnych dowodzi, że na dzień wydawania przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] decyzji z dnia [...] organ ten nie dysponował dowodami potwierdzającymi zdanie przez skarżącego egzaminu teoretycznego i praktycznego na kategorię A prawa jazdy. Nadto w aktach kierowcy brak jest również wniosku strony o wydanie prawa jazdy kat. A.

W tym stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] w sprawie wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii "A" została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że wszystkie trzy przesłanki, tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki społeczne, które wywołuje decyzja zostały w sprawie spełnione łącznie. Wydanie przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] decyzji o wydaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii "A" powodowało także zagrożenie bezpieczeństwa dla uczestników ruchu i innych osób znajdujących się na drodze, poprzez uczestnictwo w ruchu drogowym osoby, która nie powinna uzyskać prawa jazdy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w pkt 1 petitum skargi Sąd stwierdza, że nie są one uzasadnione.

Jak już wskazano na wstępie rozważań w postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ orzekający zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt administracyjnych postępowania zwykłego. Nie przeprowadza więc nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, uzupełnienie czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Materiał dowodowy, w oparciu o który orzekał organ nadzoru, nie potwierdza zdania przez stronę egzaminu teoretycznego i praktycznego na kat. A prawa jazdy. Jak słusznie wskazuje Kolegium, brak jest również podstaw do przyjęcia, iż brak tych dowodów jest wynikiem niewłaściwego działania organów i wadliwej archiwizacji.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi.

W wyroku z dnia 1.03.2016r. sygn. akt I OSK 2632/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015r., sygn. akt P 46/13, dotyczący art. 156 § 2 k.p.a., ma charakter interpretacyjny, zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, jego skutkiem nie jest zaś wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Wymienionym wyrokiem TK orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. TK wskazał też, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. TK wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Za nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad TK uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. NSA zwrócił uwagę, że na to, że wyrok ten dotyczył ochrony ukształtowanych stanów prawnych na podstawie których obywatel nabył prawo bądź ekspektatywę. U podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska, legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi.

NSA podkreślił, że nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, uważa, że brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli.

NSA zauważył, że obecne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. TK orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). (...) Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym.

W pkt 10.6 uzasadnienia wyroku TK wskazał, że "Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy".

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, sam fakt wydania przez TK wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a.

Sumując powyższe, wyrok TK nie dokonał zmiany normatywnej art. 156 § 2 K.p.a., a uczynić to może jedynie ustawodawca, którego w tej roli nie może zastąpić sąd (por. np. wyrok NSA z 16.03.2016 r., I OSK 2230/15; wyrok NSA z 30.03.2016 r., I OSK 2486/15).

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.