Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1125/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7, art. 188 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Minister Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), określanej dalej jako K.p.a. i art. 377a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672), umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania Fundacji [...] w K. od decyzji Marszałka Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Decyzją tą Marszałek Województwa [...] zmienił, na podstawie art. 155 K.p.a., własną decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., zmienioną decyzjami Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., w sprawie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji spalania paliw eksploatowanej przez T. S.A. w Oddziale [...] w L..

Fundacja [...] zgłosiła, na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, z późn. zm), przystąpienie do postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dla instalacji spalania paliw zlokalizowanej na terenie Elektrowni [...], wnosząc jednocześnie odwołanie od tej decyzji. Wywodziła, że przedmiotowa zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczy istotnej zmiany instalacji, a więc organ pierwszej instancji przez niedopuszczenie jej do udziału w postępowaniu naruszył art. 185 ust. 2a ustawy - Prawo ochrony środowiska. W odwołaniu przedstawiła też inne naruszenia przepisów i wady samej decyzji.

Minister Środowiska, organ wyższego stopnia wobec marszałków województw w sprawach dotyczących pozwoleń na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska, zgodnie z art. 377a ustawy - Prawo ochrony środowiska, postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...], stwierdził niedopuszczalność tego odwołania wskazując, że przedmiotowa zmiana pozwolenia nie dotyczyła istotnej zmiany w instalacji, a więc żadna organizacja społeczna nie mogła w nim uczestniczyć. W uzasadnieniu wskazała, że Marszałek Województwa [...] odmówił dopuszczenia Fundacji [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...], które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1131/16 uchylił postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r., uznając za niewystarczające powołanie się organu na ww. postanowienie Marszałka Województwa [...].

Sąd stwierdził, że postanowienie wpadkowe, proceduralne nie korzysta z przymiotu powagi rzeczy osądzonej oraz, że przepisy nie zabraniają podmiotowi ubiegającemu się o uzyskanie statusu strony ponownego wniosku o dopuszczenie go, jeżeli jest oparty na nowych, nierozstrzygniętych do tej pory przesłankach i okolicznościach faktycznych.

Minister Środowiska ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że kwestia możliwości uzyskania praw strony przez organizację ekologiczną w postępowaniu o zmianę pozwolenia zintegrowanego uregulowana jest w art. 185 ust. 2a ustawy - Prawo ochrony środowiska (odesłanie do ww. art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Przepis ten przewiduje, że organizacje mogą uczestniczyć w takim postępowaniu, jeżeli decyzja zmieniająca dotyczy istotnej zmiany instalacji, zdefiniowanej w art. 3 pkt 7, jako taka zmiana sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowa, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. W ocenie organu postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dla instalacji Elektrowni [...]. nie wymagało udziału społeczeństwa, bowiem wydanie decyzji zmieniającej dotychczasowe pozwolenie zintegrowane, wbrew stanowisku Fundacji [...], nie dotyczyło istotnej zmiany instalacji. Przedmiotowa zmiana pozwolenia wynika z konieczności dostosowania go do zmienionych przepisów w związku z transpozycją dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych do polskiego systemu prawa głównie przez ujęcie w pozwoleniu istniejącej oczyszczalni ścieków, zagadnień dotyczących ryzyka zanieczyszczenia gleby, ziemi i wód gruntowych oraz zaostrzenia standardów emisyjnych do powietrza i derogacji od tych standardów, a także z potrzeby uaktualnienia i uporządkowania treści dotychczasowego pozwolenia na wniosek T. S.A.

W ocenie organu Fundacja [...] nie wskazuje w odwołaniu, na czym polega zmiana sposobu funkcjonowania instalacji, a swoje stanowisko co do charakteru tej zmiany wiąże ze zwiększeniem ilości zużywanych paliw oraz rocznych emisji substancji do powietrza.

Wobec tego organ zauważył, że decyzja zmieniająca pozwolenie zintegrowane nie zwiększyła rocznej wielkości dopuszczalnej emisji do powietrza, ale ją zmniejszyła na okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. w przypadku pyłu z 1 508 Mg/rok na 933 Mg/rok, w przypadku dwutlenku siarki z 14 298 Mg/rok na 9 553 Mg/rok, a w przypadku dwutlenku azotu na okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. z 12 790 Mg/rok na 7111 Mg/rok. Od dnia 1 stycznia 2024 r. decyzja przewiduje dalsze zmniejszenie dopuszczalnej emisji do powietrza. W ocenie organu powyższe wskazuje, że w tej sytuacji nie można uznać, że zmiana pozwolenia zintegrowanego wiąże się ze znaczącym zwiększeniem oddziaływania instalacji Elektrowni [...] na stan powietrza. Tak znacząca redukcja emisji przyczyni się do poprawy jakości powietrza.

Organ nie podzielił argumentu o istotnej zmianie dotyczącej zwiększenia zużycia paliw. Wartości określone w przedmiotowym pozwoleniu w rozdziale 1 w pkt 7.1 nie mają charakteru ograniczającego (nie są to wartości dopuszczalne, jak uważa Fundacja [...]), ale charakteryzują instalację pod kątem racjonalnego zużycia paliw, w świetle wymagań, o których mowa w art. 143 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zapisy w tej części pozwolenia zawierają jedynie informację, że danego rodzaju paliwa spala się w instalacji nie więcej niż określona tam wartość (np. zużycie węgla kamiennego do 4 min Mg/rok). Wbrew stanowisku Fundacji [...], zużycie paliwa i wielkości charakteryzujące paliwo, tj. wartość opałowa, zawartość siarki, zawartość popiołu nie są parametrami instalacji, ani nie zależy od nich rodzaj prowadzonej działalności, którym w omawianej sprawie jest spalanie paliw w celu wytwarzania energii. Gdyby kotły pracowały przez cały rok przy pełnym obciążeniu, to zużycie paliwa byłoby większe niż określone w zaskarżonej decyzji. Obciążenie jednak jest zmienne, zależy od zapotrzebowania na energię. Jakość i ilość zużywanego paliwa również może ulegać zmianom w czasie eksploatacji instalacji, ale nie są to zmiany instalacji w rozumieniu art. 214 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Dalej organ argumentował, że wielkości odnoszące się do jakości i ilości zużywanych paliw ustalone w zmienionym pozwoleniu mogłyby zostać ustalone na tym poziomie już w pierwotnej decyzji Nr [...], gdyby wówczas prowadzący instalację tak je oszacował. Zmiana pozwolenia w zakresie ilości zużywanych paliw przy niezmienionej nominalnej mocy instalacji spalania dostosowuje pozwolenie zintegrowane do stanu faktycznego i nie świadczy sama w sobie o istotnej zmianie w instalacji.

Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie ma uzasadnienia do ograniczania prowadzącego instalację w zakresie jakości i ilości spalanego paliwa, zwłaszcza że stanowiłoby to dla niego utrudnienie w sytuacji braku na rynku odpowiedniego paliwa. Pozwolenie zintegrowane natomiast ogranicza emisję substancji lub energii do środowiska. Emisja określona w pozwoleniu zarówno chwilowa, jak i roczna jest emisją dopuszczalną, której nie można przekroczyć bez względu na to, ile i jakie paliwo jest stosowane. Za przekroczenie dopuszczalnej emisji ustawa - Prawo ochrony środowiska przewiduje określone sankcje. Tymczasem zmieniając pozwolenie, jak już wcześniej wskazano, zmniejszono wielkości dopuszczalnej emisji do powietrza, a pozostałe ustalania w zakresie przedstawionym przez Fundację [...], tj.: ilość odpadów dopuszczonych do wytwarzania, objętość spalin, ilość i jakość ścieków, nie zostały zmienione.

Ponadto organ wskazał, że w Elektrowni [...] nie wprowadzono jakiejkolwiek zmiany w instalacji. Postępowanie zakończone wydaniem cytowanej w sentencji decyzji nie należy do określonego w art. 185 ust. 2a ustawy - Prawo ochrony środowiska katalogu postępowań, w których organizacji ekologicznej mogą przysługiwać prawa strony. Fundacja [...] nie posiada więc legitymacji do wniesienia odwołania od tej decyzji, a postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu.

W skardze wniesionej przez Fundację [...] z siedzibą w K., na decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., zarzucono naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie nieprawidłowego ustalenia, że postępowanie nie dotyczy istotnej zmiany instalacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niezapewnienie Fundacji czynnego udziału w postępowaniu i nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez uznanie, że zmiana pozwolenia zintegrowanego dla elektrowni [...] nie stanowi istotnej zmiany w instalacji, pomimo że dotyczy ono takiej zmiany sposobu funkcjonowania instalacji, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 188 ust. 2 pkt 1 ust. 3 pkt 4, w zw. z art. 211 ust. 1, ust. 6 pkt 1 i ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez błędne przyjęcie, że zamieszczone w pozwoleniu zintegrowanym roczne limity spalania paliw nie mają charakteru wiążącego naruszenie art. 218 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dla Elektrowni [...] nie wymagało udziału społeczeństwa, pomimo że dotyczyło istotnej zmiany instalacji naruszenie art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, w zw. z art. 185 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego przez organizację ekologiczną w postępowaniu dotyczącym istotnej zmiany instalacji.

Zarzucając powyższe, Fundacja wniosła o uchylenie w całości wyżej wymienionej decyzji.

Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowym postępowaniu organ nie dokonał wyczerpującej analizy materiału dowodowego i zaniechał wyjaśnienia stanu faktycznego tj. zmian, o jakich wprowadzenie do pozwolenia zintegrowanego wnosił operator instalacji oraz ich wpływu na środowisko. W szczególności organ pominął fakt, że we wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego operator instalacji wnosił m. in. o zwiększenie rocznych pułapów emisji pyłu, tlenków azotu i tlenków siarki. Fakt ten stanowi wprost o tym, że wniosek dotyczył istotnego zwiększenia negatywnego wpływu instalacji na środowisko. O ile w decyzji wydanej w sprawie pułapy te zostały ustalone na innym poziomie niż w treści wniosku, to charakter postępowania określa zdaniem skarżącej treść wniosku. Wniosek przewidywał wzrost łącznej rocznej emisji zanieczyszczeń: pyłu (1 882 ton, w stosunku do 1508 ton przed zmianą), dwutlenku siarki (16 669 ton, w stosunku do 14 298 ton przed zmianą), dwutlenku azotu (16 129 ton, w stosunku do 12 790 ton przed zmianą).

Ponadto – w ocenie skarżącej - organ pominął argumentację przedstawioną w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, popartą opinią eksperta - dr. hab. L. P., zgodnie z którą niezależnie od zmniejszenia całkowitej rocznej emisji pyłów, S02 i N02, zwiększone zużycie paliwa wpłynie na wzrost emisji innych substancji oraz negatywne oddziaływanie na inne elementy środowiska. W szczególności skarżąca wskazywała, że zwiększone zużycie paliwa powoduje wzrost emisji rtęci w postaci gazowej Hg, wzrost emisji chlorowodoru HCI oraz fluorowodoru HF. Ponadto, wzrost zużycia biomasy powodować będzie zwiększoną emisję wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA). Co więcej, zwiększone zużycie paliwa oraz zmiana jego parametrów prowadzi do znaczącego zwiększenia ilości popiołu oraz innych odpadów stałych, w tym mieszaniny popiołów lotnych i odpadów stałych z wapniowych metod odsiarczenia gazów odlotowych. Kolejną negatywną konsekwencją zwiększenia zużycia paliwa będzie nieuchronny przyrost objętości ścieków przemysłowych o dużej zawartości metali ciężkich.

Wobec powyższego, w ocenie Fundacji, organ winien ustalić, że wnioskowana przez operatora instalacji zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczyła również znacznego zwiększenia dopuszczalnych rocznych wielkości emisji z instalacji, a tym samym wiązała się ze znacznym zwiększeniem negatywnego wpływu tej instalacji na środowisko.

Fundacja zarzuciła, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie wezwał skarżącej do ustosunkowania się do zebranych dowodów i materiałów, a tym samym uniemożliwił jej czynny udział, w postępowaniu.

Dalej skarżąca wywodziła, że przepis art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska wprowadza definicję istotnej zmiany w instalacji. Zgodnie z powołanym przepisem istotną zmianą instalacji jest taka zmiana sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowa, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Jak wskazuje prof. dr hab. M. G. (Górski M., komentarz do art. 3 pkt 7 p.o.ś. [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014), "zmiana sposobu funkcjonowania", bez rozbudowy, to zmiana polegająca np. na wydłużeniu czasu funkcjonowania instalacji, intensyfikacja sposobu jej wykorzystywanie czy zmiana w organizacji funkcjonowania. Zdaniem komentatora, zmianą negatywną jest każda zmiana, która w jakikolwiek sposób pogarsza stan środowiska w porównaniu z jego stanem przed zaistnieniem zmiany. Zmianą znaczącą jest zaś taka zmiana, która prowadzi do pogorszenia dla całości środowiska lub jego elementów, w szczególności w zakresie emisji mogących skutkować zanieczyszczeniem.

Ponadto skarżąca wskazała, że nowe pozwolenie zintegrowane sankcjonuje zmianę funkcjonowania instalacji, która prowadzi do zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko (w szczególności na atmosferę) oraz ma charakter znaczący, po uwzględnieniu jej skali oraz innych czynników, w tym stanu środowiska na terenie, na którym eksploatowana jest instalacja. Argumentowała, że opinia dr hab. L. P. wykazuje jednoznacznie, że przewidziane w decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane zwiększenie dopuszczalnego rocznego zużycia paliw: węgla kamiennego (4 min ton w stosunku do 3,4 min. ton przed zmianą), biomasy (400 tys. ton, w stosunku do 340 tys. ton przed zmianą) oraz oleju opałowego (20 tys. ton, w stosunku do 10 tys. ton przed zmianą) wiąże się ze znacznym zwiększeniem negatywnego wpływu na środowisko, a tym samym stanowi istotną zmianę instalacji w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska.

Niezależnie od zmniejszenia całkowitej rocznej emisji pyłów, S02 i N02, zwiększone zużycie paliwa wpłynie na wzrost emisji innych substancji oraz negatywne oddziaływanie na inne elementy środowiska.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1369, ze zm., dalej określanej jako P.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. W wyniku dokonanej oceny legalności kwestionowanych postanowień obu instancji należało stwierdzić, iż wbrew zarzutom skargi, nie budzą one zastrzeżeń z punktu widzenia ich zgodności z prawem.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z [...] lutego 2017 r., w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że odpowiada ona prawu.

Wiążącym w sprawie wyznacznikiem działania organu, poza przytoczonymi wyżej przepisami - stosownie do art. 153 P.p.s.a. - jest ocena prawna zaprezentowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1131/16, którym uwzględniono skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...], w wyniku czego zostało ono uchylone.

Zgodnie bowiem z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

WSA w Warszawie w ww. wyroku wyraził ocenę, że "zadaniem organu w pierwszej kolejności było ustalenie w oparciu o zebrany materiał dowodowy w powiązaniu z wiedzą jaką posiada organ wyspecjalizowany czy zmiana pozwolenia zintegrowanego dokonana decyzją Marszałka miała charakter istotnej zmiany. Tymczasem organ skonkludował, że nie miała takiego charakteru, co wynika z ostatecznego postanowienia o odmowie dopuszczenia Fundacji do udziału. Przede wszystkim w ocenie Sądu w chwili wniesienia odwołania przez organizację ekologiczną w danym postępowaniu w oparciu o art. 44 ust. 2 ustawy o.o.ś. organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie na zasadach właściwych dla procedowania przez organ odwoławczy. Oznacza to, że stosuje art. 15 K.p.a. Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Jednak w pierwszej kolejności organ winien rozważyć, czy podmiot wnoszący odwołanie wykazuje swoją legitymację. Oznacza to konieczność rozpatrzenia wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Fundacja w swoim odwołaniu wskazała szereg naruszeń oraz okoliczności faktycznych, które miały wykazać, że zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczy takiego rodzaju zmian, które powodują istotną zmianę instalacji. Przy czym zmiany tej upatruje w intensyfikacji sposobu jej wykorzystywania. Odwołanie podnosi te kwestie, które mają znaczenie dla skuteczności ubiegania się Fundacji w uczestniczeniu w omawianym postępowaniu. Tymczasem organ nie zawarł w tym zakresie żadnych rozważań W ocenie Fundacji doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. Organ bowiem nie rozważył wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, decydujących o charakterze prowadzonego postępowania".

Minister Środowiska w decyzji z dnia 6 lutego 2017 r. odniósł się do zarzutów odwołania i wskazał, że:

- wydanie decyzji zmieniającej dotychczasowe pozwolenie zintegrowane, wbrew stanowisku Fundacji [...], nie dotyczyło istotnej zmiany instalacji, bowiem przedmiotowa zmiana pozwolenia wynika z konieczności dostosowania go do zmienionych przepisów w związku z transpozycją dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE, a także z potrzeby uaktualnienia i uporządkowania treści dotychczasowego pozwolenia na wniosek T. S.A. Dodatkowo organ zaznaczył, że Fundacja [...] nie wskazała w odwołaniu, na czym polega zmiana sposobu funkcjonowania instalacji, a swoje stanowisko co do charakteru tej zmiany wiąże ze zwiększeniem ilości zużywanych paliw oraz rocznych emisji substancji do powietrza,

- nie można uznać, że zmiana pozwolenia zintegrowanego wiąże się ze znaczącym zwiększeniem oddziaływania instalacji Elektrowni [...] na stan powietrza, bowiem decyzja zmieniająca pozwolenie zintegrowane nie zwiększyła rocznej wielkości dopuszczalnej emisji do powietrza, ale ją zmniejszyła na okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. w przypadku pyłu z 1 508 Mg/rok na 933 Mg/rok, w przypadku dwutlenku siarki z 14 298 Mg/rok na 9 553 Mg/rok, a w przypadku dwutlenku azotu na okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. z 12 790 Mg/rok na 7111 Mg/rok. Od dnia 1 stycznia 2024 r. decyzja przewiduje dalsze zmniejszenie dopuszczalnej emisji do powietrza,

- ani z przepisu art. 188, ani z art. 211 ustawy Prawo ochrony środowiska nie wynika aby pozwolenie określało dopuszczalną wielkość zużycia paliwa. Wartości określone w omawianym pozwoleniu w rozdziale 1 w pkt 7.1 nie mają charakteru ograniczającego (nie są to wartości dopuszczalne, jak uważa Fundacja [...]), ale charakteryzują instalację pod kątem racjonalnego zużycia paliw, w świetle wymagań, o których mowa w art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska, a zapisy w tej części pozwolenia zawierają jedynie informację,

- wbrew stanowisku przedstawionemu w piśmie procesowym Fundacji [...], zużycie paliwa i wielkości charakteryzujące paliwo, tj. wartość opałowa, zawartość siarki, zawartość popiołu nie są parametrami instalacji, ani nie zależy od nich rodzaj prowadzonej działalności, którym w omawianej sprawie jest spalanie paliw w celu wytwarzania energii. Gdyby kotły pracowały przez cały rok przy pełnym obciążeniu, to zużycie paliwa byłoby większe, niż określone w zaskarżonej decyzji. Obciążenie jednak jest zmienne, zależy od zapotrzebowania na energię. Jakość i ilość zużywanego paliwa również może ulegać zmianom w czasie eksploatacji instalacji, ale nie są to zmiany instalacji w rozumieniu art. 214 ustawy Prawo ochrony środowiska,

- wielkości odnoszące się do jakości i ilości zużywanych paliw ustalone w zmienionym pozwoleniu mogłyby zostać ustalone na tym poziomie już w pierwotnej decyzji Nr [...], gdyby wówczas prowadzący instalację tak je oszacował. Zmiana pozwolenia w zakresie ilości zużywanych paliw przy niezmienionej nominalnej mocy instalacji spalania dostosowuje pozwolenie zintegrowane do stanu faktycznego i nie świadczy sama w sobie o istotnej zmianie w instalacji.

W ocenie składu orzekającego organ przeanalizował stan faktyczny i zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 K.p.a. dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, przedstawiając spójną, zupełną i odpowiadającą przepisom argumentację.

Sąd podziela twierdzenia przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Jak stanowi bowiem art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska przez istotną zmianę instalacji rozumie się taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zmiana instalacji ma dotyczyć sposobów funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowy. Pojęcie "rozbudowa" należałoby łączyć zarówno z podjęciem i przeprowadzeniem robót budowlanych, jak i doposażeniem pod względem technicznym (nowe urządzenia, uzupełnienie użytkowanych), zmianą wydajności wiążącą się ze zmianami konstrukcji. "Zmiana funkcjonowania" bez rozbudowy to zmiana polegająca, np. na wydłużeniu czasu pracy instalacji, intensyfikacji sposobu jej wykorzystywania czy zmiana w organizacji funkcjonowania. Każda z tych zmian ma jednak znaczenie tylko o tyle, o ile skutkuje zmianą oddziaływania na środowisko (tak komentarz do ustawy Prawo ochrony środowiska pod redakcją M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Wydawnictwo C.H. Beck 2011, str. 65-66).

Organ oceniając czy organizacja ekologiczna może brać udział w tym postępowaniu na prawach strony prawidłowo ustalił i rozważył w podjętym rozstrzygnięciu czy wnioskowana zmiana instalacji będzie miała charakter istotny w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Fundacja błędnie upatruje tej kwalifikacji rodzajowej w zwiększeniu ilości paliwa. Tymczasem organ nie zezwala w przedmiotowej decyzji, która uległa zmianie na daną zużycie danej ilości paliwa. Decyzja nie ma w tym znaczeniu charakteru prawnokształtującego, w znaczeniu uprzedniego zezwolenia administracyjnego.

Odnośnie do tej kwestii słusznie organ wywodził, że ustawa Prawo ochrony środowiska określa wymagania co do pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska, odsyłając w przypadku pozwolenia zintegrowanego do art. 211, w którym ustawodawca nie zawarł wymagania, że danego rodzaju paliwa spala się w instalacji nie więcej niż określona tam wartość (np. zużycie węgla kamiennego do 4 min Mg/rok). Zasadnie zatem organ wywodził, że wielkości odnoszące się do jakości i ilości zużywanych paliw ustalone w zmienionym pozwoleniu mogłyby zostać ustalone na tym poziomie już w pierwotnej decyzji Nr [...], gdyby wówczas prowadzący instalację tak je oszacował.

Z przepisu art. 188 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że pozwolenie może określać, o ile przemawiają za tym szczególne względy ochrony środowiska rodzaj i ilość wykorzystywanej energii, materiałów, surowców i paliw, biorąc pod uwagę wymagania, o których mowa w art. 143 pkt 1-5.

Zgodnie z art. 143 tego aktu technologia stosowana w nowo uruchamianych lub zmienianych w sposób istotny instalacjach i urządzeniach powinna spełniać wymagania, przy których określaniu uwzględnia się w szczególności:

1) stosowanie substancji o małym potencjale zagrożeń;

2) efektywne wytwarzanie oraz wykorzystanie energii;

3) zapewnienie racjonalnego zużycia wody i innych surowców oraz materiałów i paliw;

4) stosowanie technologii bezodpadowych i małoodpadowych oraz możliwość odzysku powstających odpadów;

5) rodzaj, zasięg oraz wielkość emisji;

6) wykorzystywanie porównywalnych procesów i metod, które zostały skutecznie zastosowane w skali przemysłowej;

8) postęp naukowo-techniczny.

Jest to przepis, który ukierunkowuje wymogi technologiczne. Jednak organ wykazał, że podanie wielkości paliwa nie miało związku ze zmianą instalacji, a sama modyfikacja ilości paliwa nie powoduje zmiany instalacji, która to zmiana uprawniałaby do udziału organizacji społecznej w postępowaniu.

Wywód organu na ten temat stanowi merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w związku z opinią, załączoną do pisma procesowego skarżącej z dnia 20 lipca 2016 r.

Skoro zużycie paliwa nie wiąże się ze zmianą instalacji, to nie można skutecznie wywodzić, że zwiększona emisja metali ciężkich, którą owo zużycie powoduje, jest równoznaczne ze zmianą instalacji. W związku z tym uznanie tej argumentacji za logiczną powoduje, że brak jest podstaw do uznania, że nieodniesienie się wprost przez organ do kwestii emisji metali ciężkich jest istotnym naruszeniem prawa.

Należy w tym zakresie wskazać, że uchylenie decyzji jest możliwe m. in. gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa procesowego gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a.). Inaczej mówiąc uchylenie rozstrzygnięcia z przyczyn proceduralnych jest możliwe gdy naruszenie to mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a więc gdy sąd ustaliłby, że mogłaby zapaść decyzja o innej treści.

Braku odniesienia się do zwiększonej emisji metali ciężkich nie można uznać za równoznaczne z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, skoro zużycie paliwa nie świadczy o zmianie instalacji.

Skoro słusznie organ umorzył postępowanie odwoławcze, uznając zaistnienie przeszkody podmiotowej w postaci braku legitymacji do udziału w postępowaniu skarżącej, to nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 188 ust. 2 pkt 1 ust. 3 pkt 4, w zw. z art. 211 ust. 1, ust. 6 pkt 1 i ust. 8, art. 218 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

W rozpatrywanej sprawie nie został również naruszony art. 7 i 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na jej wynik, ponieważ organ przestawił wystarczającą argumentację, o czym była wyżej mowa.

Taka ocena spowodowała oddalenie skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.