Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1408/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 156 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego i A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1358/10 w sprawie ze skargi M. F. i J. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M. F. i J. S. na rzecz Wojewody Małopolskiego i A. G. kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1358/10, po rozpatrzeniu skargi M. F. i J. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. [...]ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], miasto K., objętej księgą wieczystą [...] na rzecz Z. R., M. F. i J. S. Nadto organ orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] oraz części działki nr [...] położonych w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. Odwołanie od tej decyzji złożył A. G., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] T. A. G. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2003 r. orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego uznając, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1033/03, uchylił decyzję organu odwoławczego, zaś skarga kasacyjna od tego orzeczenia została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 770/07. Przyczyną uchylenia decyzji było niewyjaśnienie przez organ odwoławczy, czy osoba wnosząca odwołanie miała interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania A. G. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., uznając go za stronę niniejszego postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że istotą niniejszego postępowania jest ustalenie, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1309/08, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja opiera się na błędnej interpretacji art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem sądu nie do przyjęcia jest koncepcja, według której za zbędną należałoby uznać nieruchomość, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale bez zachowania terminów, o jakich mowa w art. 137 ustawy. Konsekwencją takiego poglądu byłaby konieczność retrospektywnego badania i niezwykle precyzyjnego ustalania dokładnego czasu realizacji celu w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej i odpowiednio zagospodarowanej, nawet w odległej przeszłości, nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09, nie podzielając tego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1358/10 ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu ze względu na nieprawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II instancji słusznie zwrócił uwagę, że pomiędzy wydaniem decyzji I instancji ([...] grudnia 2002 r.) a wydaniem przez niego zaskarżonej decyzji ([...] listopada 2008 r.) zmienił się stan prawny (na skutek znowelizowania od dnia 22 września 2004 r. art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami) w zakresie określenia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wprowadzenie takiej zmiany przepisów nie oznacza jednak, w ocenie Sądu I instancji, że w każdym przypadku konieczne będzie wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy wskazał wprawdzie, że ustawowa zmiana definicji zbędności spowodowała, że zgromadzony przez Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie materiał dowodowy stał się niekompletny i wymaga uzupełnienia, między innymi w kontekście ustaleń na okoliczność obecnych przesłanek zbędności, jednakże Sąd orzekający uznał, że biorąc pod uwagę bogaty materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy, nie można się z tym stanowiskiem organu odwoławczego zgodzić. Sąd przyjął, że w oparciu o plan sytuacyjno-realizacyjny inwestycji, na cele której wywłaszczenie zostało dokonane ("[...]") organ I instancji ustalił, że na aktualnej działce nr [...] przewidziano realizację następujących obiektów: typowego pawilonu hotelowego na 80 osób, budynku biurowego adaptowanego z typowego pawilonu hotelowego, magazynu głównego oraz boiska do siatkówki. Sąd I instancji podkreślił, że w żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda Małopolski nie zakwestionował prawidłowości ustalenia celu wywłaszczenia na tle dostępnych dowodów, z czego należy wnioskować, że uznał je za prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie również podzielił to ustalenie. Sąd I instancji wziął pod uwagę, że aktualnie na terenie przedmiotowej działki znajduje się fragment baraku murowanego pokrytego blachą z bramami stalowymi stanowiącymi wjazd do stanowisk służących do naprawy i lakiernictwa samochodów oraz budynek murowany stanowiący biuro oraz magazyn. W pozostałej części działka stanowi plac postojowy dla samochodów, znajduje się na niej również budynek dydaktyczno-szkoleniowy pokryty blachą, wolnostojący garaż blaszany, fragment placu manewrowego służącego do nauki jazdy oraz stalowe ogrodzenie z dwuskrzydłową bramą wjazdową. W ocenie Sądu orzekającego obiekty te nie są realizacją celu wywłaszczenia. Skoro zaś cel wywłaszczenia w ogóle nie został zrealizowany (nie istniał i nie istnieje), to zdaniem Sądu orzekającego zbędnym jest ustalanie przesłanek w świetle terminów realizacji celu wywłaszczenia.

Za nieprawidłowe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał także stanowisko Wojewody Małopolskiego w kwestii operatu szacunkowego. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jednakże ust. 4 powołanego przepisu stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W tej sytuacji Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie można twierdzić, iż zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W pierwszej bowiem kolejności Wojewoda Małopolski powinien zwrócić się do rzeczoznawcy, który sporządził operat, o potwierdzenie jego aktualności, względnie o wyjaśnienie, czy zachodzi potrzeba sporządzenia nowego operatu. Nawet jeżeli okaże się, że konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, to okoliczność ta nie będzie, zdaniem Sądu, jednoznaczna z "koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części". Organ odwoławczy może, w ocenie Sądu I instancji, we własnym zakresie zlecić wykonanie ewentualnego operatu, zgodnie z art. 136 kpa.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ II instancji uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, pomimo że nie istniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli Wojewoda Małopolski oraz A. G. W złożonej skardze Wojewoda Małopolski zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1. przepisów postępowania, czyli:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 kpa przez błędne przyjęcie, że kwestia zbadania zagadnienia realizacji celu wywłaszczenia w tym postępowaniu, w kontekście terminów wynikających z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz sporządzenia operatu szacunkowego określającego wysokość zwracanego Skarbowi Państwa odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, stanowią o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i nie dają się uzupełnić przez organ odwoławczy, a zatem wymagają wydania decyzji kasacyjnej, co zdecydowało o uchyleniu przez Sąd decyzji organu II instancji,

- art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie wyroku nie zawiera wyjaśnienia w dostateczny sposób podstaw prawnych rozstrzygnięcia, jak też w związku z powyższym jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, w tym co do uznania irrelewantnego charakteru wykładni terminów określonych w art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonanej przez organ odwoławczy potwierdzonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla oceny rozpoznawanej sprawy, w kontekście realizacji celu wywłaszczenia oraz wynikającego z powyższej oceny braku podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa,

2. przepisów prawa materialnego, czyli:

- art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające de facto na przyjęciu, że określone w tym przepisie momenty czasowe nie oznaczają obowiązku ustalenia przez organ administracji, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły w terminie odpowiednio 7 lub 10 lat od daty wydania ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej, niezależnie od stanu obecnego na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wykładnia i zastosowanie przez Sąd I instancji art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje się pogodzić z literalnym brzmieniem tego przepisu i wynikającym z niego zamysłem ustawodawcy, aby uznać za zbędne na cel wywłaszczenia nieruchomości, co do których podmiot, na rzecz którego je wywłaszczono, nie zrealizował w odpowiednich normach czasowych tego celu. Wobec jednoznacznych przesłanek ustawowych zawartych w powołanym art. 137 ust. 1 niezbędne jest zdaniem skarżącego organu ustalenie, w jakiej dacie nastąpiło zagospodarowanie przedmiotowego terenu. Wojewoda Małopolski wskazał także, że zaistniała konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, wbrew ocenie dokonanej w tym zakresie przez Sąd I instancji, nie może nastąpić na etapie postępowania przed organem II instancji. Naruszałoby to prawo strony odnośnie zagwarantowanej zasady dwuinstancyjności postępowania.

Natomiast A. G. zaskarżył powyższy wyrok zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie umowy, cel wywłaszczenia, o którym mowa w powyższych przepisach, to cel określony w planie sytuacyjno-realizacyjnym a nie w umowie nabycia nieruchomości oraz poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 137 ust. 1, czyli przyjęcie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. A. G. wskazał, że w niniejszej sprawie w akcie notarialnym zawartym na podstawie ustawy z 1958 r. cel wywłaszczenia, tj. budowa zaplecza administracyjno-socjalnego został wskazany wprost w treści umowy sprzedaży, więc jego ustalanie czy modyfikowanie w oparciu o inne dokumenty jest nie tylko zbędne, ale co więcej niedopuszczalne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie gdyby nawet przyjąć, że cel wywłaszczenia został określony nie w akcie notarialnym, ale w planie realizacyjnym, to stwierdzenie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany stanowiłby naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (uchwała SN z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt I APZ 11/87, w której sąd odróżnił zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu).

Obaj skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. uczestnik postępowania A. Sp. j. w K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W obu złożonych skargach kasacyjnych postawione zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Dodatkowo Wojewoda Małopolski postawił w złożonej skardze zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, czyli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do postawianych wobec zaskarżonego wyroku zarzutów o charakterze procesowym, po dokładnej analizie sformułowania zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i uzasadnienia zawartego w złożonej przez organ skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w całości zmierza on do zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji oraz wskazuje na wady uzasadnienia wyroku, które w całości wynikają z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Samodzielnie zatem zarzut ten uznać należy za chybiony, podobnie jak zarzut naruszenia z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W rozpatrywanej sprawie uzasadnienia wydanego orzeczenia zawiera wszystkie niezbędne elementy. Wyjaśnić jedynie wypada, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, z jakiego powodu wydał konkretny rodzaj orzeczenia (np. dlaczego uchylił zaskarżoną decyzje administracyjną lub dlaczego oddalił złożoną skargę). Na gruncie tej podstawy kasacyjnej nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 będzie zatem skuteczny jedynie wtedy, gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Taką sytuacja niewątpliwie nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Zaskarżony wyrok został jednak uchylony, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony postawiony w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, czyli art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) polegający na przyjęciu, że określone w tym przepisie momenty czasowe nie oznaczają obowiązku ustalenia przez organ administracji, czy rozpoczęcie prac lub realizacji wywłaszczenia nastąpiły w terminie odpowiednio 7 i 10 lat od daty decyzji wywłaszczeniowej, a także zawarty w skardze kasacyjnej Wojewody Małopolskiego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art.137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis ten bezspornie odnosi się do pojęcia nieruchomości wywłaszczonej rozumianego sensu largo, a zatem dotyczy zarówno nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji administracyjnej, jak i nabytej przez Skarb Państwa między innymi na podstawie umowy przewidzianej w art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.). Przesłanki zbędności wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości określa art. 137 ust.1 powołanej ustawy. Przepis ten zawiera obecnie dwie odrębne normy prawne i reguluje odmienne podstawy zwrotu nieruchomości. Za zbędną na cel wywłaszczenia (nabycia) uznaje on nieruchomość: 1) jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany. W obu tych normach ustawodawca zawarł przesłanki, które muszą być spełnione, by można uznać nieruchomość za zbędną. W odniesieniu do normy zawartej w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy są to dwie okoliczności faktyczne: upływ czasu (7 lat) od momentu wywłaszczenia (przejęcia) nieruchomości oraz pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym, mimo ważnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Chodzi tu o sytuację, gdy we wskazanym terminie bez względu na przyczynę takich zaniechań w ogóle nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia). Przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy zachodzi zatem w szczególności w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim w jakim pozostawała w czasie wywłaszczenia (przejęcia), bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Wywłaszczona nieruchomość, która została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może zatem zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli prace związane z realizacja tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (wyrok NSA z dnia 4 września 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1552/00 niepublikowany). Niewątpliwie rozpoczęciem prac będzie zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury inwestycji, jak również rozpoczęcie realizacji choćby w części samej inwestycji.

Natomiast przez pojęcie zbędności nieruchomości w rozumieniu art.137 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć sytuację faktyczną, w której od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynął 10-letni okres i w tym okresie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosowanie tego przepisu związane jest zatem z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia w określonym terminie od uostatecznienia się decyzji o wywłaszczeniu (10 lat). Tym samym zrealizowanie przedmiotowego celu już po upływie 10 lat od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, stanowi podstawę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy.

Po analizie zebranych w sprawie materiałów dowodowych, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że są one wystarczające do dokonania prawidłowej subsumcji omawianego przepisu art. 137 ust. 1 do stanu faktycznego istniejącego w rozpatrywanej sprawie. Organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające ma bowiem obowiązek ustalić określone w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami momenty czasowe (7 i 10 lat) i ustalić, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły we wskazanych wyżej ustawowych okresach od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej (zawarcia umowy) oraz czy zrealizowane na przedmiotowym gruncie obiekty mieszczą się czy nie (i dlaczego) w pojęciu celu wywłaszczenia. Do tej pory, jak wynika z akt sprawy, z tego obowiązku organ I instancji się nie wywiązał, a zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do samodzielnego dokonania takich ustaleń przez organ II instancji. Niewątpliwie zatem w tym zakresie postępowanie dowodowe musi zostać uzupełnione w znacznej części przez organ I instancji, jak zasadnie wywiódł to w uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda Małopolski.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że sporządzony w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 20 czerwca 2002 r. operat szacunkowy może być obecnie aktualizowany. Zgodnie bowiem z treścią art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być co do zasady wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie był aktualizowany. Mógł być zatem w niniejszej sprawie wykorzystany do dnia 20 czerwca 2003 r. Natomiast obecnie od daty sporządzenia operatu szacunkowego minęło już ponad 10 lat. Oznacza to, że operat z 2002 r. utracił już ważność i nie może być aktualizowany. Powoduje to konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że zachodzi podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji. Ponowne bowiem przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość zwracanego odszkodowania za odjęcie prawa własności, ma znaczenie kluczowe do organów orzekających i dla podmiotów występujących o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Strony muszą mieć zatem możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 kpa jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach. Konieczność sporządzenia w sprawie operatu szacunkowego na nowo uzasadniała zatem, z powyżej wskazanych przyczyn, zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa. Pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa Naczelny Sąd Administracyjny wyraził już w wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1756/06 (publ. ONSAiWSA 2009/2/33) oraz w wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. I OSK 175/09 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zatem uznać, że wbrew stanowisku Sądu I instancji zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego nie naruszała prawa, a organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe oznacza, że obie skargi kasacyjne zasadnie postawiły zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, czyli art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadny także okazał się zawarty w skardze kasacyjnej Wojewody Małopolskiego zarzut naruszenia art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wobec powyższego, biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku, zaś w oparciu o art. 151 tej ustawy, nie stwierdzając naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania przez organ odwoławczy, oddalił skargę.

Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na zasadzie art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270), ponieważ na gruncie niniejszej sprawy Sąd uznał, że uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji nastąpiło wyłącznie z powodów uznanych przez ten Sąd za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a pogląd ten w wyniku dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli okazał się nieuprawnionym.