Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 404/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9 i  ust. 2,  art. 3 pkt 20,  art. 28 ust. 2,  art. 15 ust. 1 pkt 3,  art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 29
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 28,  art. 145 par. 1  pkt 4,  art. 105 par. 1,  art. 149 par. 2,  art. 148 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 9,  art. 29
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z.S. i R.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak [...], umarzającej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie wolno stojącej wraz z zagospodarowaniem terenu na nieruchomości przy [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", decyzją z dnia [...], znak: [...], na wniosek inwestora A.J., zatwierdził projekt budowlany zamienny, budynku mieszkalnego jednorodzinnego

z garażem w zabudowie wolno stojącej wraz z zagospodarowaniem terenu

na nieruchomości [...]. Decyzja organu I instancji stała się ostateczną.

Pismami z dnia [...] Z.S. i R.S. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją organu I instancji wskazując, iż w trakcie jego prowadzenia nie zostali uznani przez organ za stronę postępowania.

PINB postanowieniem z dnia [...], znak: [...] wszczął postępowanie wznowieniowe.

Badając przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ I instancji wskazał, że " zarówno z przepisu art. 28 K.p.a. jak i z jego szczególnej regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wynika,

że o przymiocie strony decyduje możliwość wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, pozwalającego wykazać jej interes lub obowiązek jako interes prawny. Przepisy określające stronę postępowania stosuje się odpowiednio w postępowaniu

w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia

na wznowienie robót budowlanych, z tym, że obszar oddziaływania inwestycji należy określić ( uwzględniając zapisy art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane)

w stosunku do zakresu zmian dokonanych w trakcie realizacji inwestycji, będących istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Obszar oddziaływania ustala się m. in. w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

Rozpatrując wniosek skarżących organ I instancji wywiódł, że głównym powodem obaw i zastrzeżeń jest ukształtowanie terenu sąsiedniej działki w sposób powodujący kierowanie wód opadowych na nieruchomość Państwa S. W ocenie organu "podniesienie, tym samym wyrównanie terenu działki nr [...] spowodowało zniwelowanie istniejącego uprzednio, znaczącego spadku w kierunku działki [...], będącej własnością Państwa Z i R. S.. Skarpa utworzona wzdłuż granicy z działką nr [...], wg zatwierdzonego projektu zamiennego zostanie zabezpieczona murkiem/ścianką oporową, będącą jednocześnie zabezpieczeniem przed przedostawaniem się wód powierzchniowych oraz gruntowych mogących wypływać ze skarpy. Ponadto zabezpieczenie w postaci murku/ścianki oporowej zaprojektowane zostało w odległości 1,16 m od granicy z działką nr [...], pozostawiając płaski pas terenu, ograniczony z jednej strony ścianką, z drugiej cokołem istniejącego ogrodzenia, powodując dodatkowe ograniczenie w swobodnym przepływie wód w kierunku działki [...]. Powyższe rozwiązania zastosowane w projekcie zamiennym, zdaniem autora projektu w wystarczający sposób zabezpieczą teren działki nr [...] przed wodami, które mogłyby przedostać się z działki nr [...]".

Organ I instancji w toku postępowania wznowieniowego uznał, że nieruchomość Z.S. i R.S. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu oraz, że nie wskazali oni konkretnego przepisu prawa materialnego, wskazującego na ich interes lub obowiązek prawny i w związku z tym uznał, iż nie przysługuje im przymiot strony i zaskarżoną decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną PINB z dnia [...].

Od decyzji tej do organu II instancji odwołali się Z.S. i R.S., domagając się usunięcia wszystkich nieprawidłowości popełnionych przez właściciela nieruchomości oznaczonej nr [...]. Skarżący, opisując działania organu

I instancji w [...] r., zapytali "czy dopuszczenie do łamania prawa jest działaniem

"na podstawie i w granicach prawa ". Poza tym podnieśli, że postępowanie administracyjne prowadzone przez PINB, po kolejnej interwencji skarżącego, polegało na zalegalizowaniu naruszenia Prawa budowlanego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wniosek Z.S. i R.S. o wznowienie postępowania został uzasadniony brakiem uznania ich za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną PINB z dnia [...], znak [...].

Zdaniem organu odwoławczego, wznowienie postępowania jest instytucją procesową stanowiącą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją (postanowieniem) ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną

w art. 145 § 1 K.p.a.

Art. 145. § 1 K.p.a. stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi, stosownie do treści art. 149 § 2 K.p.a., podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Zdaniem organu, z akt sprawy wynika, że A.J. wykonując roboty budowlane na podstawie stosownego pozwolenia - decyzji Nr [...] z dnia [...], wydanej przez Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wolno stojącego wraz z urządzeniami infrastruktury w [...] przy [...] - dz. nr [...] obr. [...], powiększył taras budynku oraz przy zagospodarowywaniu terenu nawiózł masy ziemi na tą działkę, co spowodowało podwyższenie rzędnych poziomu terenu wykazanych w projekcie zagospodarowania, będącym elementem dokumentacji zatwierdzonej ww. decyzją.

Z ustaleń organu wynika, że w związku z podniesieniem terenu, na działce

nr [...] (będącej własnością A.J.) wzdłuż granicy z działką [...] (będącą własnością Państwa S.), została wykształcona skarpa w wysokości ca 80 cm. PINB stwierdzając istotne odstąpienie ( o którym mowa w art. 36a ustawy Prawo budowlane ) od zatwierdzonego projektu budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w trybie art. art. 50 , 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nie uznając Z.S. i R.S. za stronę tego postępowania. W trakcie prowadzenia postępowania Z.S. i R.S. wielokrotnie w pismach kwestionowali roboty budowlane, związane z podniesieniem terenu działki [...] przez inwestora (znalazły one również odzwierciedlenie we wniosku o wznowienie postępowania).

W sytuacji, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości, graniczącej z nieruchomością inwestora, kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziaływują one na sposób zagospodarowania i korzystania z jego nieruchomości, np. możliwość zalewania wodami opadowymi, zdaniem organu odwoławczego, nie można przyjąć, że nie jest on stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W ocenie organu, w takim przypadku jego interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., wynika z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. To, czy wykonanie określonych robót budowlanych narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, podlega wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu we wznowionym postępowaniu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem wykonywane (wykonane) roboty budowlane nie naruszają przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stanął na stanowisku, że Z.S. i R. S. w tym postępowaniu przysługuje przymiot strony. Organ uznał też, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien wyjaśnić zarzuty skarżących dotyczące zakłócenia stosunków wodnych z powodu podwyższenia terenu działki nr [...].

Powyższa decyzja została zaskarżona przez A.J.

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.J. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, a to art. 28 K.p.a. przez uznanie, iż Z.S. i R.S. posiadają w postępowaniu status strony i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi A.J. podniósł, że zgodnie z uzasadnieniem decyzji organu II instancji interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., wynika

z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania

z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. W jego ocenie, stanowisko to w sposób oczywisty jest błędne. W pierwszym rzędzie wskazał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia podstawowych kryteriów i wymogów jakim powinny odpowiadać takie elementy orzeczenia w świetle K.p.a. Trudno domyślać się, jakie to przepisy prawa cywilnego mają stanowić podstawę konstytuowania przymiotu strony właścicieli nieruchomości sąsiedniej skoro organ II instancji po prostu ich nie wskazał. Skarżący podaje, iż przepisy prawa cywilnego to szeroka gałąź prawa, która obejmuje między innymi Kodeks cywilny (który liczy ponad 1000 artykułów i reguluje kwestie dotyczące spadków, zobowiązań, etc), Kodeks rodzinny i opiekuńczy, prawo pracy, etc. W ocenie skarżącego, wyjaśnienie pojęcia strony, o której mowa w art. 28 K.p.a,

w sposób zaprezentowany w |zaskarżonym orzeczeniu nie może zasługiwać

na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie bowiem ma charakter niejako blankietowy

i pozostaje w sferze domysłów i spekulacji.

Skarżący wskazał, iż interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym. Interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost

do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ, na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97 - LexPolonica nr 2089170). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 1999 r. (I SA 1189/98 - Lex nr 47969), cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (zob. także wyrok SA z 15 grudnia 1998 r., II SA. 1355/98 - Lex nr 41827). Pojęcie strony zatem, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia

lub obowiązku" (wyrok NSA z 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93 - "Glosa" 1996, nr 1,

s. 5). Analogiczną tezę zawarto także w następujących orzeczeniach: wyrok NSA

z 15 grudnia 1999 r., IV SA 1610/97 - Lex nr 48736; wyrok NSA OZ w Gdańsku

z 28 stycznia 1999 r., II SA/Gd 1563/96 - Lex nr 44195; wyrok NSA z 10 listopada

1998 r., II SA 844/98 -Lex nr 41823; wyrok NSA z 6 września 1999 r., IV SA 2473/98 - Lex nr 47873; wyrok NSA z 13 grudnia 1993 r., I SA 1725/93, LexPolonica nr 318560 - "Glosa" 1997, nr 4, s. 13; teza pierwsza wyroku NSA OZ w Gdańsku z 8 października 1998 r., II SA/Gd 1095/98 - Lex nr 4159).

Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, za w pełni aprobowalny należy uznać pogląd organu I instancji, który zanegował istnienie

w sprawie interesu prawnego. Właściciele nieruchomości sąsiedniej nie posiadają bowiem w związku z postępowaniem w sprawie zalegalizowania tzw. samowoli budowlanej żadnego uprawnienia lub obowiązku, który wynikałby z przepisów prawa materialnego. Warte wskazania jest, na co zwrócił uwagę organ I instancji, a co pominął organ II instancji, że kwestia istnienia interesu prawnego winna być rozpatrywania w kontekście postępowania w prawie zatwierdzenia projektu zamiennego. Innymi słowy wymaga w sprawie ustalenia czy postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia zmian wynikających z projektu zamiennego daje właścicielom nieruchomości sąsiedniej jakiekolwiek prawa lub obowiązki, które co należy dodać, wynikają z prawa materialnego. Podmioty te wskazują na okoliczności "inwigilacji", konieczności zasadzenia nowych drzew, spadku wartości nieruchomości.

Skarżący wskazał, iż duże wątpliwości co do obiektywności i rzetelności organu

II instancji wywołuje treść pisma Z.S. i R.S. z dnia [...], z treści którego wprost wynika, iż doszło do niezrozumiałego instruowania podmiotu niebędącego stroną (a dodatkowo przekazywanie mu informacji z toczącego się postępowania, w którym formalnie nie był traktowany jako strona).

Skarżący podważył wadliwe ustalenia organu II instancji (w zakresie w jakim usiłuje wykazać istnienie rzekomego interesu prawnego) podnosząc, iż nieprawdziwą informacją jest podana okoliczność dotycząca rzekomego powiększenia tarasu budynku. Skarżący nigdy prac polegających na powiększeniu tarasu nie prowadził.

A.J. podniósł także, iż za całkowicie gołosłowny należy uznać rzekomy zarzut powstawania strat wskutek zalewania studzienki. Studzienka oddalona jest

od działki skarżących w linii prostej 35 metrów; nie zostały przedstawione żadne badania o wpływie podniesienia terenu na zalewanie, nie ma też żadnych udokumentowanych zalań, na działce właścicieli nieruchomości sąsiedniej znajduje się ogród, drzewostan. Rośliny te z pewnością nie gniją. Niezależnie od powyższego skarżący dodał, iż kwestia ewentualnego zalewania nieruchomości sąsiedniej w kontekście istnienia interesu prawnego w okolicznościach sprawy nie ma znaczenia. Zostało to bowiem w sposób szczegółowy opisane i wyjaśnione na stronie 3 uzasadnienia decyzji organu I instancji.

W ocenie skarżącego, zarzuty te w sposób oczywisty łączą się z tzw. interesem faktycznym lecz nie prawnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Zgodnie z powołanym przez organ II instancji przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

W świetle wyżej przedstawionych uwag, w ocenie A.J.,

o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego należy mówić wtedy, gdy naruszone są w tym względzie konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 1983 r.; I A 1513/82; ONSA 1983/1).

Jednocześnie skarżący stwierdził, że pojęcie uzasadnionego interesu może obejmować także sytuacje nie wymienione w Prawie budowlanym i mieszczące się

np. w art. 144 Kodeksu cywilnego. Ocena, czy zamierzona inwestycja budowlana nie narusza praw osób trzecich, należy do organów administracji (architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego), pod kontrolą sądu administracyjnego. Subiektywne przekonanie o istnieniu interesu prawnego nie może być brane pod uwagę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1991 r.

IV SA 853/91).

Należy podkreślić, że badanie, czy dochodzi, względnie czy może dojść,

do naruszenia interesu osób trzecich, więc i interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości następuje nie w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy, lecz ewentualnego naruszenia norm z zakresu Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zdaniem skarżącego, organ

I instancji w sposób szczegółowy skontrolował zgodność zamierzenia budowlanego

z szeroko rozumianymi przepisami Prawa budowlanego i doszedł do prawidłowego wniosku, iż nie dostrzega w tym względzie żadnej kolizji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując merytoryczną argumentację zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodał, że rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym miał na względzie argumenty Państwa S. wskazujące między innymi na podniesienie się na ich działce poziomu wody gruntowej, przepisy art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) z których wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie oraz przepisy art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U.

z 2012 r., poz.270).

Istota zagadnienia w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia,

czy Z.S. i R.S. przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia A.J. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z garażem w zabudowie wolno stojącej wraz z zagospodarowaniem terenu nieruchomości [...].

Udzielając odpowiedzi na tak sformułowane pytanie należy przywołać unormowanie przepisu art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przytoczony przepis formułuje generalną zasadę, w oparciu o którą, dla potrzeb postępowania administracyjnego, ustalany jest krąg stron postępowania. Pojęcie strony, o jakim mowa w art. 28 K.p.a. może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, to jest

z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku. Wykształcone na kanwie przywołanej normy prawnej orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., IV SA 128598, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 47898).

Niemniej jednak, w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.

z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), ustawodawca zamieścił przepis art. 28 ust. 2, który stanowi lex specialis do art. 28 K.p.a. i określa, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści

lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania.

Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego definiuje pojęcie obszaru oddziaływania, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Wprowadzenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz legalnej definicji obszaru oddziaływania miało na celu zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do podmiotów wymienionych w tym przepisie, dla których planowana inwestycja ma powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające w przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Celem tej zmiany było również przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2006, s. 325 -326).

Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, wynikające

z konkretnego przepisu prawa, dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony

w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny (por. wyrok NSA z dnia14 grudnia 2006 r. II OSK 7506 – LEX nr 319183; wyroki WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 r. VII SAWa 78605 – LEX nr 198955 i z dnia 4 lipca 2006 r. VII SAWa 12106 – LEX nr 243787). Nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym planowana jest inwestycja, właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wskazując na interes prawny, uzasadniający zaliczenie w poczet stron postępowania, Z.S. i R.S. powoływali się na to, że podniesienie rzędnej terenu sąsiedniej działki poprzez nawiezienie ziemi oraz wzniesiony murek oporowy pogorszą warunki użytkowania ich nieruchomości. Będą oni stale inwigilowani przez sąsiada z działki wyżej położonej, a więc pozbawieni prywatności. Będzie także ich działka zalewana wodami opadowymi, a ponadto płot odgradzający ich działkę od strony sąsiada będzie stopniowo zasypywany ziemią osuwającą się z utworzonej skarpy. To wszystko spowoduje, że w przyszłości chcąc wybudować na działce drugi budynek będą zmuszeni do sporządzenia takiego projektu, który będzie musiał uwzględnić podniesienie terenu działki sąsiedniej (poprzez zapewnienie "dwupoziomowego parteru").

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 maja 2009 r., sygn. akt II SAWr 63108, Lex nr 569211, wyrok NSA z dnia 9.10.2007r., II OSK 132106, Lex nr 347949 ; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4.07.2006r., VII SAWa 12106, Lex

nr 243787).

Ustawowa definicja obszaru oddziaływania obiektu nie daje podstaw

do zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (por. wyrok NSA z 28.03.2007 r., II OSK 20806, ONSAiWSA 2008112). Do przepisów odrębnych należą normy różnych dziedzin prawa, w tym przepisy Prawa budowlanego, z zakresu zagospodarowania przestrzennego, z zakresu ochrony środowiska, Prawa wodnego, a więc wszystkie mające wpływ na sposób zagospodarowania i przeznaczenia terenu.

Wyjaśniając krąg osób posiadających interes prawny w postępowaniu dotyczącym udzielania pozwolenia na budowę należy mieć również na względzie przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany powinien być projektowany i budowany w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich oraz w sposób umożliwiający zapewnienie dostępu do drogi publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2008 r., sygn. akt VII SAWa 45108, Lex nr 528066).

Reasumując, w ramach postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Przy czym należy pamiętać, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz jedynie o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Należy, więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

Odrębnym natomiast zagadnieniem jest, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Jednakże ich ocena może nastąpić wyłącznie w toku postępowania w sprawie pozwolenia na realizację tej inwestycji przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu (vide wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010r., II OSK 134209, dostępny na stronie internetowej).

Zauważyć należy, co wielokrotnie podkreślali skarżący, że mur oporowy, którego m.in. dotyczy pozwolenie na budowę oraz jego zmiana, usytuowany jest przy granicy nieruchomości inwestora oraz skarżących. Zdaniem sądu, słusznie organ odwoławczy uznał, że posadowienie muru oporowego nawet o nieznacznej wysokości przy granicy nieruchomości sprawia, że nieruchomość należąca do skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w szczególności zaś budowli jaką jest mur oporowy.

Konstrukcje oporowe, do których zaliczają się mury oporowe, mają za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu i to nawet wtedy, gdy stanowią element ogrodzenia. Mur oporowy odbiera poziomy napór gruntu. Wielkość obciążenia muru oporowego zależna jest od wysokości warstwy gruntu i od ciężaru materiałów i urządzeń zlokalizowanych na gruncie. Parcie gruntu na mur może spowodować jego przesunięcie, co w przypadku przesunięcia muru oporowego stojącego przy granicy nieruchomości wiązać się może z wtargnięciem w sferę uprawnień właścicielskich do gruntów sąsiednich. Nie ulega zatem wątpliwości, że właściciele nieruchomości sąsiedniej względem terenu inwestycji mają interes prawny w sprawie budowy muru oporowego, lokalizowanego wzdłuż granicy nieruchomości.

Należy również podkreślić, że budowa muru oporowego, związana

z podniesieniem rzędnej gruntu, może nie pozostawać bez wpływu na kierunek spływu wód opadowych, na co wskazywali skarżący. W ocenie sądu, przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), z którego wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a także § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.), który zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, stanowią wystarczającą podstawę do uznania Z.S. i R.S. za stronę postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę. Pozbawienie ich prawa udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę stanowiło przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skoro więc, Z.S. i R.S., którym przysługiwał status strony, wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją ostateczną, a organy administracji nie negują dochowania ustawowego terminu z art. 148 § 2 K.p.a, słusznie organ odwoławczy uznał, że brak było przesłanek do umorzenia wznowionego postępowania, a istnieją podstawy do rozpatrzenia sprawy co do istoty.

Przyznać należy rację skarżącemu, iż uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie jest do końca prawidłowe – "ma charakter niejako blankietowy

i pozostaje w sferze domysłów i spekulacji", jednakże to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, a rozstrzygnięcie co do zasady jest prawidłowe.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.