Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 773/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13
journal: Dz.U. 2014 poz 1153
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny oddala skargę


UZASADNIENIE

J. S. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z [...] listopada 2015 r., którą odmówiono skarżącemu dokonania zmiany lasu na użytek rolny na łącznej powierzchni 0,1243 ha na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości W., gmina Z..

Stan sprawy przedstawia się następująco: J. S. podaniem z [...] lipca 2015 r. wniósł o wydanie decyzji zezwalającej na zmianę gruntu leśnego działki nr [...] położonej we wsi W. w gminie Z. na użytek rolny na powierzchni łącznej 0.1243 ha. Do wniosku dołączono: kopię mapy zasadniczej z zaznaczoną projektowaną drogą gruntową i istniejącym użytkiem leśnym, wypis z rejestrów gruntów i budynków z [...] stycznia 2015 r., opinię dotyczącą opisu taksacyjnego drzewostanu sporządzoną przez rzeczoznawcę leśnego [...] czerwca 2015 r. Starosta Powiatu W. decyzją z [...] listopada 2015 r. odmówił dokonania zmiany lasu na użytek rolny na działce o numerze ew. [...] o łącznej powierzchni 0,1243 ha, w miejscowości W., gm. Z.. Organ I instancji między innymi wskazał, iż wnioskodawca uzasadnia potrzebę zmiany lasu na użytek rolny tym, że chce wykonać dojazd do rolnej części działki nr [...] w W. na powierzchni 725 m2, wykonać trwałe obrodzenie istniejącego na działce siedliska rolnego, przeznaczyć powierzchnię 518 m² na użytkowanie rolnicze oraz doprowadzić do zgodności zapisów w ewidencji gruntów ze stanem faktycznym (uprawą roli). W dniu 15 września 2015 r. przy udziale skarżącego została przeprowadzona wizja w terenie, podczas której ustalono, że ww działka położona jest: od strony północnej przy prywatnym kompleksie leśnym, od południowej graniczy z gruntami rolnymi zabudowanymi, od wschodu z gruntami rolnymi i pastwiskami oraz od zachodu z gminną drogą asfaltową, a za nią z gruntami leśnymi i rolnymi zabudowanymi. Stwierdzono niezgodności stanu na gruncie z zapisami Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu dla miejscowości W. obowiązującego na okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2021 r. Według planu powierzchnię stanowi las z gatunkiem dominującym sosnowym, w średnim wieku ok. 40 lat o bonitacji II i zadrzewieniu 0,6. W rzeczywistości większość gruntu pozbawiona jest drzewostanu, co potwierdza również załączona do wniosku opinia rzeczoznawcy leśnego z [...] czerwca 2015 r. Analizując złożone w sprawie dokumenty oraz protokół z wizji w terenie uwzględniono zapisy w uproszczonym planie urządzenia lasu. Z informacji przekazanej przez Urząd Gminy Z. pismem z [...] października 2015 r. wynika, że pokwitowanie odbioru zawiadomienia o wyłożonym w dniach [...] kwietnia - [...] czerwca 2011 r. do publicznego wglądu w tym Urzędzie projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu dla miejscowości W. odebrała Z. L. (właścicielka działki nr [...] w W.) - matka wnioskodawcy. W tym też czasie nie wniosła ona uwag do projektu w terminie 30 dni od daty wyłożenia, akceptując zapisy dla swoich działek leśnych łącznie z zaleceniami wykonania zabiegów pielęgnacyjnych między innymi dla trzebieży późnej. Zgodnie z mapą gospodarczą lasu dołączoną do planów, działka wymieniona we wniosku stanowi część dużego kompleksu leśnego przedzielonego drogą asfaltową. Zgodnie z mapą gospodarczą lasu dołączoną do planów, działka wymieniona we wniosku stanowi część dużego kompleksu leśnego przedzielonego drogą asfaltową. W planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., który utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działka nr ew. [...] położona w miejscowości W., znajdowała się na terenie upraw rolnych i lasów oraz częściowo na terenie zabudowy zagrodowej i letniskowej. Działka ta nie jest objęta obowiązującymi zmianami planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z.. Jednocześnie w uchwalonym w dniu [...] sierpnia 2006 r. Uchwałą Rady Gminy Z. Nr [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. ww działka znajduje się na terenie użytków rolnych, łąk i lasów oraz na terenie zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, usługowej z przewagą zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Choć studium uwarunkowań nie jest dokumentem prawa miejscowego i nie może być podstawą wydania zezwolenia lub odmowy, ale określa politykę przestrzenną gminy i zawiera wytyczne do realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Treść jego oraz część graficzna wskazuje w niniejszej sprawie, że organ gminy planuje dalsze funkcjonowanie na tym terenie lasu.

W myśl art. 13 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy o lasach, podstawowym obowiązkiem ciążącym na właścicielach lasów jest obowiązek trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Zmiana użytku byłaby sprzeczna z uproszczonym planem urządzenia lasu, którego zapisy brane będą pod uwagę przy sporządzaniu w przyszłości planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości W.. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. W świetle tego przepisu zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest tylko w sytuacjach szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" użyte w tym przepisie jest nieostre, wymaga zatem podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy. Konieczne zatem było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia sytuacji materialnej, bytowej i rodzinnej wnioskodawcy. Dopiero w razie ustalenia, że osoba ubiegająca się o zmianę lasu na użytek rolny nie jest w stanie utrzymać siebie i swojej rodziny z dochodów jakie otrzymuje, można by rozważyć czy owe szczególne uzasadnione potrzeby zachodzą w danym przypadku. Podczas wizji w terenie J. S. został poinformowany o konieczności przedstawienia swojej sytuacji materialno - bytowej oraz o wykazaniu szczególnego powodu zmiany lasu na użytek rolny i pismem z dnia 25 września 2015 r. zwrócono się do skarżącego w tym przedmiocie. W odpowiedzi na powyższe skarżący przedstawił swoją sytuację rodzinną. Do pisma dołączył potwierdzenie: wypłaty świadczenia pieniężnego dla Z. L., fakturę VAT za energię elektryczną i usługi dystrybucji, rachunek za wodę, ubezpieczenia OC rolników, opłaty gruntowej wydanej na podstawie decyzji Wójta Gminy Z. na rok 2015, składki na ubezpieczenie społeczne rolników. Z przedłożonego wyjaśnienia wynika, że skarżący wraz z matką i żoną tworzą gospodarstwo domowe. Miesięcznie osiągają dochody w wysokości ok. 3 600 zł uzyskane z emerytury, prac dorywczych na budowie i stałej pracy w Domu Pomocy Społecznej w N.. Z racji wielu chorób Z. L. wymaga całodziennej opieki. Wnioskodawca planuje zająć się ponownie gospodarstwem rolnym, które przyniesie mu dodatkowe korzyści oraz umożliwi spełnienie zobowiązania jakim jest dożywotnia opieka nad matką. Zamierza kupić maszyny rolnicze, 4 cielaki z przeznaczeniem na bydło mleczne. Kwoty ze sprzedaży mleka działkowiczom poprawiłyby sytuację materialną rodziny. Wnioskodawca chciałby część użytku leśnego przeznaczyć na ogrodzenie pastwiska dla bydła. Ze względu na sąsiadujące z użytkiem leśnym budynki gospodarcze oraz dostęp do wody dla wnioskodawcy byłyby to dogodne warunki dla hodowli bydła. Organ I instancji powołując się na wyroki sądów administracyjnych, jeszcze raz podkreślił, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" użyte w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie zostało wyjaśnione. Przy tak skonstruowanym przepisie zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest w wyjątkowych, szczególnie istotnych sytuacjach, których występowanie strona winna wykazać w swym wniosku, przy czym rozstrzygnięcie takiej sprawy zapada w ramach uznania administracyjnego. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji osoby i jej argumentów. Nie wystarczy wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu, natomiast konieczne jest jeszcze wykazanie ich szczególnego charakteru. "Uzasadnione potrzeby" powinny jednak dotyczyć przede wszystkim potrzeb gospodarczo-bytowych, w tym uzasadnionych potrzeb prowadzenia gospodarki rolnej. Dalej organ stwierdził, iż projektowana na użytku leśnym droga gruntowa o szerokości 6 m i powierzchni 725 m2 w żaden sposób nie poprawiłaby sytuacji materialnej wnioskodawcy, gdyż wnioskodawca obecnie wykorzystuje jej część jako fizyczny dojazd do użytku rolnego na działce [...] w W.. Wykonanie trwałego ogrodzenia siedliska także nie jest podstawą do zmiany lasu na użytek rolny, gdyż ogrodzenie posesji nie wymaga zmiany klasyfikacji gruntu. W związku z planowanym rozpoczęciem działalności rolniczej wnioskodawca posiadając między innymi na działce nr [...] w W. grunt orny i pastwisko oraz mając wstępnie uzgodnioną umowę dzierżawy gruntu rolnego o powierzchni ok. 4 ha blisko domu może wykorzystać je na prowadzenie działalności rolniczej, bez konieczności zmiany lasu na użytek rolny. Sytuacja, w której właściciel lasu może prowadzić zamierzoną działalność na innych własnych gruntach, nie obejmuje przesłanki zmiany lasu na użytek rolny jako "szczególnie uzasadnionej potrzeby" co potwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 2 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 772/09. W ocenie organu I instancji również zmiana lasu jako poprawa dochodowości gospodarstwa jest niewątpliwie uzasadniona ekonomicznie, jednak nie może być zakwalifikowana jako szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu. Ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach wymienił katalog zachowań, które mają na celu trwałe utrzymanie lasów i zapewnienie ciągłości ich użytkowania. Tym samym wyraził zasadę, że priorytetem jest ochrona lasów. Częściowe nawet pozbawienie lasu drzew i użytkowanie gruntu rolniczo oraz doprowadzenie do zgodności zapisów w ewidencji gruntów ze stanem faktycznym nie stanowi przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu na użytek rolny, ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienia struktury lasu i jego zalesienia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1609/11).

We wniesionym odwołaniu od powyższej decyzji J. S. podniósł, iż zmiana statusu działki [...] na powierzchni 0,1243 ha, z działki leśnej na rolną, jest dla niego niezbędną potrzebą z uwagi na warunki gospodarczo-bytowe, o czym już informował pismem z [...] października 2015 r. wskazując między innymi jego miesięczne dochody. Skarżący stwierdza, że nie posiada stałej pracy zarobkowej tylko dorywczo pracuje na budowie, więc nie może nawet określić swoich dochodów miesięcznych. J. S. nadmienia, iż odziedziczył gospodarstwo i chce zająć się tym gospodarstwem i czerpać z niego zyski. Ma obawy, że z biegiem czasu, jeżeli nie uporządkuje stanu prawnego działki, może być tak, że ten kawałek gruntu będzie musiał zalesić i wtedy nie będzie miał dojazdu od głównej drogi, której właścicielem jest Gmina Z.. Według odwołującego się nie należy stwarzać przeszkód w uregulowaniu stanu prawnego i orzeczeniu zgodnie z rzeczywistym przeznaczeniem działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w decyzji z [...] stycznia 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podało, że materialnoprawną podstawą wydanej decyzji stanowi przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" użyte w tym przepisie jest nieostre. Ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w sytuacjach wyjątkowych, tj. zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, które należałoby zakwalifikować, jako przypadek losowy pozwalający na odstąpienie od celów wyznaczonych w ustawie o lasach, a określającej zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową. Dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela lasu jakichkolwiek potrzeb, tj. potrzeb zwykłych, choćby nawet uzasadnionych, ale konieczne jest jeszcze, aby te uzasadnione potrzeby miały charakter kwalifikowany, czyli wyjątkowy, nadzwyczajny, a zatem w sposób wyraźny odbiegający od potrzeb typowych. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie może być ponadto oderwana od całości uregulowań zawartych w przepisach tej ustawy. Obwarowanie możliwości zmiany przeznaczenia lasu wymienioną przesłanką związane jest z tym, że zmiana przewidziana w omawianym przepisie, pozbawiająca las jego konstytutywnych cech, stanowi wyjątek od wyraźnie określonych przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 tej ustawy obowiązków właścicieli lasów, polegających na trwałym utrzymywaniu i zapewnieniu ciągłości użytkowania lasów. W takich sprawach nie wystarczy wystąpienie uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu, ale konieczne jest jeszcze wykazanie ich szczególnego charakteru (por: wyrok WSA w Opolu sygn. II SA/Op 509/13 z 9 stycznia 2014 r.; wyrok WSA w Lublinie sygn. II SA/Lu 634/13 z 4 lutego 2014 r.; wyrok WSA w Białymstoku sygn. II SA/Bk 1184/13). Według organu odwoławczego - organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji trafnej oceny, iż podniesione przez wnioskodawcę J. S. argumenty przemawiające w jego ocenie za zmianą lasu na użytek rolny na powierzchni 0,1243 ha na działce o numerze [...] w miejscowości W., gm. Z. - nie mogą stanowić "szczególnie uzasadnionych potrzeb" w rozumieniu cyt. przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Zaskarżona decyzja wydana w tym przedmiocie nie jest dowolna i została należycie i w sposób obszernie uzasadniona, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołujący się w toku prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego nie wskazał istnienia w przedmiotowej sprawie takich "szczególnie uzasadnionych potrzeb", które uzasadniałyby uwzględnienie jego wniosku w przedmiocie zmiany lasu użytek rolny na części jego działki o numerze ew. [...] w miejscowości W., gm. Z.. Również przedstawiona w toku sprawy sytuacja materialno-bytowa rodziny odwołującego się (dochody uzyskane z emerytury, prac dorywczych na budowie i stałej pracy w Domu Pomocy Społecznej w N.) nie kwalifikuje wnioskowanej zmiany lasu na użytek rolny jako przypadek szczególnie uzasadniony. Dokonanie zmiany lasu na użytek rolny z przyczyn wskazywanych przez odwołującego się w istocie nie poprawi sytuacji majątkowej rodziny. J. S. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] stycznia 2016 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami:

1) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy zmiana lasu na użytek rolny nie zmieni istotnie sytuacji gospodarczej skarżącego; 2) przepisu prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 ustawy o lasach przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka "szczególnie uzasadnionych potrzeb" dająca podstawę do dokonania przekształceń. W motywach skargi wskazano, odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, że trzeba ponownie przeanalizować przypadek i dokonać oceny sytuacji. Skarżący zamieszkuje siedlisko wspólnie z rodziną. Utrzymują się ze skromnych, nieregularnych dochodów. Chcąc utrzymać rodzinę i rozwinąć swoje gospodarstwo, złożył wniosek o zmianę lasu na użytek rolny. Podstawowym celem i założeniem skarżącego była od samego początku, chęć poprawy sytuacji materialno- bytowej oraz ulepszenie i powiększenie swojego gospodarstwa. Zamierzeniem jest utworzenie jednolitego, spójnego gospodarstwa rolnego, który stanowiłby dochód dla całej rodziny. Skarżący chciałby w ten sposób utworzyć areał nadający się do zagospodarowania i będący sprawnie logistycznie, bowiem posiada inne działki znajdujące się nieopodal, a które razem z działką nr [...] mogłyby stworzyć dobrze funkcjonujący inwentarz. Skarżący pragnie podjąć pracę rolniczą na większą skalę, planuje zakupić maszyny, bydło chlewne oraz zwiększyć uprawę zboża (pszenżyto, owies). Owe uprawy miałyby służyć mu jako towar oraz pokarm dla zwierząt. Posiadanie zwierząt wiąże się z koniecznością posiadania pastwisk. Na drodze zwierzętom stoi rzeczony las, który będzie utrudnieniem dla wypasu bydła. Część zagospodarowana siedliskiem jest oddzielona od pozostałej części nadającej się do upraw - lasem. Jest to szczególne utrudnienie bowiem dotarcie do upraw każdorazowo wiąże się z koniecznością przeprawy przez halizny. W mojej opinii jest to przesłanka "szczególnie uzasadniająca" zamianę lasu na użytek rolny. Jeśli zaś chodzi o kryterium "niezbędności w danej sytuacji" na jaki powołał się w uzasadnieniu organ II instancji to w opinii skarżącego taki warunek zachodzi. Skarżący zamierza fragment powierzchni lasu wykorzystać pod budowę drogi o szerokości 6 m i powierzchni 725 m2. Jest to szczególnie uzasadnione w jego sytuacji, ponieważ działka nr [...] w dalszej swej części jest wykorzystywana pod uprawę. Skarżący jest także na drodze do nabycia działek okolicznych co zdecydowanie zwiększy jego możliwości zarobkowe. Projektowana droga jest jedyną możliwością dla skarżącego by za pomocą maszyn rolniczych dotrzeć do dalszych upraw. W obecnym stanie jest to niemożliwe, ponieważ szlak kończy się w miejscu lasu. Dla ciężkich pojazdów jest to przeszkoda nie do pokonania. Tym samym skarżący traci możliwość prowadzenia gospodarstwa rolnego w sposób efektywny. Wyznaczenie trasy jest więc niezbędną przesłanką w danej sytuacji. Nadto las jaki znajduje się na działce nr [...], jest niewielki (0,12 ha) i od długiego czasu, pozbawiony cech konstytutywnych lasu. Przedmiotowy grunt nie podpada w chwili obecnej pod definicję lasu. W rzeczywistości bowiem, większość gruntu pokrywa bór świeży i halizna, pozbawiona drzewostanu (na dowód czego przedstawiono opinię taksacyjną drzewostanu z [...] czerwca 2015 r). Interpretując literalnie treść art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, lasem jest grunt pokryty roślinnością leśną (uprawą leśną) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym. Tymczasem opinia taksacyjna wskazuje, że obszar ten pozbawiony jest drzewostanu a porasta jedynie świeżym borem i halizną. Jest to stan przejściowy, choć nie można oznaczyć czasu jego trwania. Nie potwierdza to również stanowiska organu, iż należy chronić te grunty jako wartościowy kompleks leśny a wskazuje jedynie na konieczność ochrony ważnego interesu właściciela gruntu w przekwalifikowaniu tej działki na grunty rolne. Narzucenie na właściciela obowiązku pielęgnacji i ponownego zalesienia obszaru w sytuacji ekonomicznej skarżącego niezgodne z zasadami współżycia społecznego i niemożliwe do wykonania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Kolegium zauważyło, że w trakcie trwającego postępowania skarżący nie podnosił takich argumentów, które można byłoby zakwalifikować jako szczególnie uzasadnioną potrzebę za wnioskowaną zmianą lasu na użytek rolny - w rozumieniu przepisu art. 13 ust.2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Sytuacja materialno-bytowa skarżącego nie kwalifikuje wnioskowanej zmiany lasu na użytek rolny jako przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 13 ust.2 powołanej ustawy o lasach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] stycznia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z [...] listopada 2015 r. nie narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionych decyzji – Sąd nie stwierdził przywołanych w zarzutach skargi naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, które miało wpływ na wynik sprawy, a dalej i naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja wydana na podstawie regulacji wynikającej z ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2014 r., poz. 1153, ze zm. – aktualny na dzień wydania decyzji przez organ). I tak ustawodawca w art. 8 ustawy o lasach określił zasady prowadzenia gospodarki leśnej. Gospodarkę leśną prowadzi się według następujących zasad: 1) powszechnej ochrony lasów; 2) trwałości utrzymania lasów; 3) ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów i 4) powiększania zasobów leśnych. Z kolei obowiązki właścicieli lasów określa art. 13 ust. 1 ustawy o lasach. W myśl tej regulacji właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do: zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk; ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu; pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej; przebudowy drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej, zawartych w planie urządzenia lasu, uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji i racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji. Zatem właściciele lasów winny wykonywać swoje obowiązki względem lasu według dwóch zasad prowadzenia gospodarki leśnej - trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Natomiast zmiana lasu na użytek rolny – stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy o lasach - jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Z przytoczonych wyżej regulacji ustawy o lasach wynika, że priorytetem na gruntach leśnych jest prowadzenie gospodarki leśnej sprowadzającej się do trwałego utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, ogólnie rzecz ujmując ochrona lasów. Natomiast zmiana lasu na użytek rolny jest wyjątkiem, od obowiązku powyższych zachowań właścicieli lasów, dopuszczalna jedynie w sytuacjach szczególnie uzasadnionych potrzebą właściciela lasu. Według ukształtowanego już w tej materii orzecznictwa sądów administracyjnych, nie chodzi tu zatem o każdy przypadek, tylko o szczególnie uzasadniony. Przez użycie zwrotu "szczególnie uzasadniony" ustawodawca chciał powiedzieć, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek, zwykłej potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, choćby nawet uzasadnionej, ale musi to być potrzeba wyjątkowa, kwalifikowana, nadzwyczajna - uzasadniona szczególnymi okolicznościami, czyli w sposób wyraźny odbiegająca od potrzeb typowych. Wniosek ten potwierdza treść przytoczonych już wcześniej art. 8 i art. 13 ust. 1 ustawy o lasach (wyrok WSA w Białymstoku z 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 562/15; wyrok z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 509/13 – publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowa wykładnia przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie może być zatem oderwana od całości uregulowań zawartych w przepisach tej ustawy. Obwarowanie możliwości zmiany przeznaczenia lasu wymienioną przesłanką związane jest z tym, że zmiana przewidziana w omawianym przepisie, pozbawiająca las jego konstytutywnych cech, stanowi wyjątek od wyraźnie określonych przez ustawodawcę obowiązków właścicieli lasów. Inaczej ujmując, zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji osoby i jej argumentów. Nie wystarczy wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu, natomiast konieczne jest jeszcze wykazanie ich szczególnego charakteru. Uzasadnione potrzeby powinny dotyczyć przede wszystkim potrzeb gospodarczo-bytowych i potrzeb prowadzenia gospodarki rolnej. Obowiązek wykazania występowania szczególnej sytuacji ciąży na stronie wnioskującej o zmianę lasu na użytek rolny ciąży, zaś rozstrzygnięcie takiej sprawy zapada w ramach uznania administracyjnego. Skarżący – jako wnioskujący o zastosowanie względem jego gruntu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach – uzasadnił potrzebę zmiany lasu na użytek rolny chęcią wykonania dojazdu do rolnej części działki nr [...] w W. na powierzchni 725 m2; chęcią wykonania trwałego obrodzenia istniejącego na działce siedliska rolnego, chęcią przeznaczenia powierzchni 518 m² na użytkowanie rolnicze oraz chęcią doprowadzenia do zgodności zapisów w ewidencji gruntów ze stanem faktycznym (uprawą roli). W uzupełnieniu wniosku wykazał, że zamierza zająć się gospodarowaniem, rozwojem gospodarstwa, czyli jego powiększeniem i poprawą sytuacji materialno – bytowej i rodzinnej. Z ustaleń organów poczynionych w sprawie wynika, że działka nr [...]: ma powierzchnię 2,90 ha, z tego 1,54 ha stanowią lasy i grunty leśne oznaczone symbolem LsVI ujęte w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasów niebędących własnością Skarbu Państwa położonych na terenie wsi W., gm. Z., pow. W., woj. M. na okres 1 stycznia 2012 do 31 grudnia 2021; stanowi dużą część kompleksu leśnego przedzielonego drogą asfaltową; w nieobowiązującym już planie mieściła się w ramach przeznaczenia na tereny upraw rolnych i lasów oraz częściowo na teren zabudowy zagrodowej i letniskowej; w obowiązującym studium znajduje się na terenie użytków rolnych, łąk, lasów oraz na terenie zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, usługowej z przewagą zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Z przeznaczenia określonego w części tekstowej studium wraz z analizą części graficznej wynika, że na przedmiotowym terenie planuje się dalsze funkcjonowanie lasu i zmiana użytku byłaby sprzeczna z uproszczonym planem urządzenia lasu, którego zapisy brane będą pod uwagę przy sporządzaniu w przyszłości planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości W..

W świetle przytoczonych przepisów ustawy o lasach, przedstawionego stanu sprawy, treści wniosku skarżącego o zmianę i jego uzupełnienia oraz akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, że prawidłowo organy przyjęły, iż skarżący przytoczoną w toku sprawy argumentacją nie wykazał, aby sytuacja skarżącego kwalifikowała się do przypadku szczególnie uzasadnionego jego potrzebami, który pozwoliłby na pozytywne zastosowanie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Po pierwsze zamierzona przez skarżącego na użytku leśnym droga gruntowa o szerokości 6 m i powierzchni 725 m2 w żaden sposób nie wpłynęłaby na dotychczasową sytuację gospodarczą skarżącego, albowiem skarżący już obecnie wykorzystuje część działki jako fizyczny dojazd do użytku rolnego. Po drugie wykonanie trwałego ogrodzenia siedliska nie wymaga zmiany klasyfikacji gruntu. Po trzecie bez konieczności zmiany lasu na użytek rolny skarżący może wykorzystywać na prowadzenie, rozwinięcie działalności rolniczej grunty orne i pastwisko znajdujące się już obecnie na działce nr [...], następnie powiększone na skutek wstępnie uzgodnionej umowy dzierżawy gruntu o powierzchni ok. 4 ha blisko domu. Sytuacja, w której właściciel może prowadzić działalność na innych gruntach rolnych, nie kwalifikuje się bowiem do przypadku szczególnie uzasadnionego. Po czwarte poprawa dochodowości gospodarstwa jest niewątpliwie uzasadniona ekonomicznie, jednak nie można jej zaliczyć do przypadku szczególnie uzasadnionego. W tym kontekście należy też wskazać, że wnioskowanej zmiany nie uzasadnia dotychczasowa sytuacja materialno-bytowa skarżącego i rodziny. Stan dochodów rodzinny skarżącego obecnie kształtuje się na poziomie ok. 3 600 złotych i jest on uzyskiwany z emerytury matki skarżącego, pracy żony skarżącego i prac dorywczych skarżącego na budowie. Po piąte przypadku szczególnie uzasadnionego nie stanowi również przejściowe pozbawienie lasu drzew i użytkowanie tego gruntu rolniczo oraz chęć wprowadzenia w ewidencji gruntów zapisu odpowiadającego stanowi na gruncie. Przeciwnie wręcz, sytuacja taka zobowiązuje właściciela do uzupełnienia struktury lasu i jego zalesienia.

W ocenie Sądu żadnej ze wskazanych okoliczności nie można było określić, jak słusznie wywiodły to organy, mianem przypadku losowego, przypadku nadzwyczajnego, przypadku, który z obiektywnego punktu widzenia, a nie tylko subiektywnego skarżącego, byłby przypadkiem, którego nie można zaliczyć do sytuacji typowych, ale szczególnie uzasadnionym. W konsekwencji dającym podstawy do odstąpienia od celów wyznaczonych w ustawie o lasach określających zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, czyli pozytywnego zastosowania względem wniosku skarżącego art. 13 ust. 2 ustawy o lasach.

Wszystko to doprowadziło Sąd do uznania, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie została wydana na zasadzie dowolności, ale argumentacja w niej przedstawiona mieści się w granicach uznania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi, w tym zasadą z art. 7 K.p.a. i zasadami postępowania dowodowego wyrażonymi w art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Nie doszło też do naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.