Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 198/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 273, art. 276, art. 288
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 54
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Kobierzyce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 210/09 w sprawie ze skargi Gminy Kobierzyce na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 210/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Kobierzyce na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów, oddalił skargę, biorąc pod uwagę następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Marszałek Województwa Dolnośląskiego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] wymierzył dla Gminy Kobierzyce opłatę za składowanie odpadów w IV kwartale 2004 r. – bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w Cieszycach gmina Kobierzyce, w wysokości 42 045,00 (czterdzieści dwa tysiące czterdzieści pięć) złotych w tym opłata podwyższona – za brak decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska w wysokości 42 045,00 (czterdzieści dwa tysiące czterdzieści pięć) złotych. Organ I instancji wskazał, że dokonane w sprawie ustalenia pozwalały przyjąć, że Gmina Kobierzyce użytkowała składowisko odpadów, które do dnia jego zamknięcia było czynnym, eksploatowanym składowiskiem. Strona prowadziła na nim gospodarkę odpadami jedynie w oparciu o decyzję z dnia [...] września 2004 r. o zamknięciu składowiska. Gmina Kobierzyce – jako podmiot korzystający ze środowiska – od dnia 1 lipca 2004 r. nie posiadała wymaganej przepisem art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) decyzji starosty, zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w Cieszycach. Bezsporne są również ilości odpadów przyjmowanych na składowisko i okres składowania. Bezspornym był też faktyczny sposób wykorzystania odpadów na składowisku. Przedmiotowymi odpadami uzupełniano ubytki, zagłębienia bryły składowiska oraz wykorzystywano do wyrównania bryły składowiska poprzez rozplantowanie dostarczonych odpadów i stosowanie warstw izolacyjnych w postaci obojętnych odpadów. Ponadto organ wskazał, że wniosek Strony o umorzenie przedmiotowego postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2008 r. Gmina Kobierzyce wniosła odwołanie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 273, art. 276 i art. 288 ustawy Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150) oraz art. 54 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 39, poz. 251 ze zm.) przez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- naruszenie art. 6 i 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie przez organ I instancji obowiązku należytego i pełnego zbadania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego

- naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia decyzji okoliczności oraz ustaleń faktycznych i prawnych, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], uchyliło decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], wymierzającą Gminie Kobierzyce opłatę za składowanie odpadów w IV kwartale 2004 r. bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w Cieszycach, w wysokości 42 045,00 (czterdzieści dwa tysiące czterdzieści pięć) złotych, w tym opłatę podwyższoną – za brak decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska – w wysokości 42 045,00 (czterdzieści dwa tysiące czterdzieści pięć) złotych i orzekając co do istoty sprawy wymierzyło Gminie Kobierzyce opłatę podwyższoną za składowanie odpadów, na składowisku w Cieszycach, w IV kwartale 2004 r., bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w Cieszycach, w wysokości 42 045, 00 (czterdzieści dwa tysiące czterdzieści pięć) złotych.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji wskazujące, że Gmina Kobierzyce była zobowiązana do ponoszenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez instrukcji eksploatacji składowiska. Organ I instancji rozważał w pierwszej kolejności, czy Gmina posiadała decyzję zezwalającą jej na gospodarowanie odpadami, i jaki wpływ na ocenę działań prowadzonych przez nią miał fakt uzyskania decyzji zezwalającej jej na zamknięcie składowiska w Cieszycach z dnia [...] września 2004 r., wydanej na podstawie art. 54 ust. 4 ustawy o odpadach. Przepis ten stanowi, że zgoda na zamknięcie składowiska odpadów określa: 1) techniczny sposób zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części; 1a) datę zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania na składowisku odpadów (dodany przez art. 1 pkt 41 lit. b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1458, zmieniającej ustawę o odpadach z dniem 13 października 2005 r.); 2) harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów; 3) warunki sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem odpadów (art. 54 ust. 4 ustawy o odpadach). Z decyzji tej wynikały warunki zamknięcia składowiska odpadów w Cieszycach i wykonania okrywy rekultywacyjnej, poprzez:

- uzupełnienie ubytków i zagłębień bryły składowiska, wymienionymi w decyzji odpadami,

- wyrównanie bryły składowiska poprzez: rozplantowanie dostarczonych odpadów i ich zagęszczenie,

- stosowanie warstwy izolacyjnej o grubości min. 20 cm – max. 25 cm w postaci obojętnych odpadów mineralnych np. gruz, ziemia, kamienie itp.,

- zamontowanie kominów odgazowujących i systemu odprowadzania ścieków,

- przykrycie odpadów warstwą okrywającą – ziemią,

- wyrównanie skarp i powierzchni korony składowiska, poprzez równomierne rozplantowanie okrywy rekultywacyjnej i zabezpieczenie jej przed erozją,

- zabiegi agrotechniczne, wysiew traw i nasadzenie roślin.

Harmonogram działań miał obejmować: 1) rekultywację techniczną: a) prace związane z wyrównaniem bryły składowiska – do końca 2005 r.; b) formowanie czaszy składowiska – 2005 – 2008 przez przykrycie odpadów warstwą okrywającą – ziemią oraz wyrównanie skarp i powierzchni korony składowiska, poprzez równomierne rozplantowanie okrywy rekultywacyjnej, zapewniającej jednocześnie właściwe zabezpieczenie przed erozją wodną i wietrzną oraz umożliwiającą powstanie i utrzymanie pokrywy roślinnej; 2) rekultywację biologiczną (zabiegi agrotechniczne, wysiew traw i nasadzenia roślinności – 2008 r. – 2009 r.); 3) zakończenie rekultywacji – 31 grudnia 2009 r. W decyzji stwierdzono, że "poszczególne działania prowadzące do rekultywacji, wraz z harmonogramem ich wykonania" wskazała Strona w dokumentacji opracowanej w czerwcu 2004 r., załączonej przez nią do wniosku o wydanie opisanej decyzji. Chodzi tu o "Projekt budowlano-wykonawczy zamknięcia i rekultywacji gminnego składowiska odpadów", sporządzony na zlecenie gminy Kobierzyce. Zakładał on prowadzenie do końca roku 2005 r. tzw. eksploatacji uzupełniającej, obejmującej składowanie odpadów i plantowanie złoża odpadów, a po zakończeniu eksploatacji składowiska i jego zamknięciu dwuetapową rekultywację: wstępną (przykrycie zdeponowanych odpadów warstwą ziemi) oraz ostateczną (obejmującą obsianie terenu trawami i wykonanie nasadzeń).

Organ odwoławczy zauważył, że decyzja z dnia [...] września 2004 r. w swojej treści wprost nie kwalifikowała wskazanych w niej procesów gospodarowania odpadami jako składowania lub odzysku. Zdaniem organu II instancji gmina nie miała więc przyznanego wprost decyzją uprawnienia do prowadzenia odzysku lub składowania odpadów. Organ odwoławczy wskazał na wątpliwości dotyczące tego, czy przepis art. 54 ust. 4 ustawy o odpadach pozwalał Staroście Wrocławskiemu na wydanie decyzji z dnia 15 września 2004 r. w związku z istnieniem przepisu przejściowego szczególnego – art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) – dotyczącego składowisk, co do których brak było możliwości dostosowania ich funkcjonowania do wymogów przepisów o odpadach w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. (co też wprost stwierdzono w uzasadnieniu decyzji). Organ odwoławczy przyznał, że powyższe wątpliwości nie zmieniają jednak faktu, że gmina w IV kwartale 2004 r. faktycznie dysponowała decyzją zezwalającą jej na wykorzystanie odpadów. Decyzja ta była więc w istocie decyzją zezwalającą na gospodarowanie odpadami, choć w treści nie kwalifikowała opisanych w niej procesów – jako składowania, czy jako odzysku. Wobec braku formalnego kryterium pozwalającego zaliczyć wymienione w decyzji procesy gospodarowania odpadami do składowania lub odzysku, ich kwalifikacji organ odwoławczy dokonał w oparciu o przesłanki ustawowe. Organ II instancji stwierdził, że Wójt Gminy Kobierzyce przyznał, że "odpady wykorzystywane były, do uzupełnienia ubytków, zagłębień bryły składowiska oraz wykorzystywane były do wyrównania bryły składowiska poprzez rozplantowanie dostarczonych odpadów i stosowanie warstw izolacyjnych w postaci obojętnych odpadów takich jak w/w gruz, ziemia i kamienie". Ponadto Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we Wrocławiu, w trakcie kontroli przeprowadzonej w styczniu 2005 r., stwierdzili eksploatację składowiska, w ramach której były wykonywane tylko prace związane z wyrównaniem bryły składowiska, polegające na jej uzupełnieniu odpadami (dowód: protokół kontroli nr 11/05, k. 37, s. 3). W podsumowaniu innego dowodu stwierdzono, że "w okresie od 15 września 2004 r. do 31 grudnia 2005 r. na terenie wysypiska były prowadzone prace rekultywacyjne związane z uzupełnieniem ubytków i zagłębień bryły składowiska" (dowód: "Ekspertyza dotycząca przebiegu prac rekultywacyjnych na składowisku odpadów w Cieszycach od III kwartału 2004 r. do I półrocza 2006 r." k. 49). Z innych dowodów przedstawionych przez Stronę wynika, że ww. prace wykonywano co najmniej do końca 2005 r. (dowody: "Opinia o zachowaniu warunków technicznych rekultywacji składowiska odpadów w Cieszycach, k. 39, s. 1; "Ekspertyza dotycząca przebiegu prac rekultywacyjnych na składowisku odpadów w Cieszycach od III kwartału 2004 r. do I półrocza 2006 r., k. 49, s. 17 akapit 2 zd. 1). Z kolei z wydanych przez Wojewodę Dolnośląskiego w 2006 r. decyzji administracyjnych wynika, że uzupełnianie składowiska trwało do końca 2007 r. Ponadto w dokumencie sporządzonym z monitoringu składowiska odpadów za 2005 r. stwierdzono, że "na kwaterze deponowane zostały (odpady) o następujących kodach 200301 – niesegregowane odpady komunalne" (s. 17). "Na podstawie pomiaru geodezyjnego i wizji terenowej stwierdzono, że odpady w 2005 r. były deponowane w północnej części kwatery" (s. 19). Na załączniku graficznym przedstawiono obszar objęty eksploatacją uzupełniającą (dowód: "Monitoring składowiska – sprawozdanie za rok 2005, sporządzony w marcu 2006 r.).

Odnosząc się do stanowiska Gminy utrzymującej, że na podstawie decyzji z dnia [...] września 2004 r. umieszczała na składowisku odpady w celu rekultywacji składowiska, a tym samym – w jej ocenie, wykorzystywane w tym celu odpady były poddane procesowi odzysku, organ odwoławczy przede wszystkim zauważył, że żaden przepis ustawy o odpadach oraz ustawy Prawo ochrony środowiska nie zdefiniował pojęcia rekultywacji składowiska odpadów. Organ odwoławczy posłużył się przy wykładni tego pojęcia § 17 rozporządzenia z dnia 24 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. Nr 61, poz. 549), zgodnie z którym w procesie zamknięcia składowiska odpadów lub jego części wykonuje się prace rekultywacyjne w sposób zabezpieczający składowisko odpadów przed jego szkodliwym oddziaływaniem na wody powierzchniowe i podziemne oraz powietrze, integrujący obszar składowiska odpadów z otaczającym środowiskiem oraz umożliwiający obserwację wpływu składowiska odpadów na środowisko (por. § 17 ust. 1). Po zakończeniu eksploatacji składowiska odpadów niebezpiecznych lub jego części wykonuje się uszczelnienie powierzchni składowiska i okrywę rekultywacyjną. Uszczelnienie powierzchni składowiska ma zabezpieczać składowisko przed infiltracją wód opadowych (por. § 17 ust. 2) i jest złożone z określonych rozporządzeniem warstw: syntetycznej, mineralnej, żwirowo-piaszczystej i ziemnej (por. § 17 ust. 3). Z kolei skarpy oraz powierzchnię korony składowiska porządkuje się i zabezpiecza przed erozją wodną i wietrzną przez wykonanie odpowiedniej okrywy rekultywacyjnej, której konstrukcja uzależniona jest od właściwości odpadów (§ 17 ust. 4). Minimalna miąższość okrywy rekultywacyjnej dla składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, powinna umożliwić powstanie i utrzymanie trwałej pokrywy roślinnej (por. § 17 ust. 5).

Na tej podstawie organ odwoławczy przyjął, że rekultywacja składowiska jest działalnością mającą na celu przywrócenie środowisku, zniszczonemu przez człowieka, jego biologicznych funkcji. Jest to proces złożony, obejmujący prace prowadzone po zamknięciu składowiska, polegające na wykonaniu uszczelnienia, okrywy rekultywacyjnej, pokrywy roślinnej. Rekultywacja jest procesem wykonywanym po zakończeniu eksploatacji składowiska (po jego zamknięciu) i obejmuje opisane w rozporządzeniu działania. Ponadto w ocenie organu odwoławczego w celu wykonania uszczelnienia i okrywy rekultywacyjnej mogą być wykorzystane odpady (ale tylko określonego rodzaju), co jest kwalifikowane jako odzysk odpadów (por. załącznik nr 1 pkt 13 rozporządzenia z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, Dz. U. Nr 49, poz. 359). Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że przepis ten nie obowiązywał w 2004 r., ale może być wskazówką interpretacyjną co do sposobu kwalifikowania procesu wykorzystywania odpadów do budowy okrywy rekultywacyjnej.

Podsumowując, dla organu II instancji rekultywację poprzedzają procesy związane z wypełnieniem eksploatowanej kwatery składowiska. Mogą to być procesy składowania, odzysku lub magazynowania odpadów, prowadzone na eksploatowanym składowisku, do czasu jego zamknięcia. Są one związane z rekultywacją w tym sensie, że poprzedzają rekultywację. Same w sobie nie są jednak działaniami rekultywacyjnymi. Pomiędzy nimi, a pracami polegającymi na wykonaniu uszczelnienia, okrywy rekultywacyjnej i pokrywy roślinnej nie występuje adekwatny związek przyczynowy, pozwalający zakwalifikować procesy prowadzone w ramach eksploatacji składowiska jako prace rekultywacyjne. Na tej podstawie organ odwoławczy przyjął, że decyzja z dnia [...] września 2004 r. opisywała przedsięwzięcia mające być podjęte zarówno w fazie eksploatacyjnej (uzupełnienie ubytków i zagłębień bryły składowiska, wymienionymi w decyzji odpadami, wyrównanie bryły składowiska poprzez: rozplantowanie dostarczonych odpadów i ich zagęszczenie, stosowanie warstwy izolacyjnej o grubości min. 20 cm - max. 25 cm w postaci obojętnych odpadów mineralnych np. gruz, ziemia, kamienie itp.), jak i poeksploatacyjnej (wykonanie okrywy rekultywacyjnej). Zatem to, że w decyzji z dnia [...] września 2004 r. wskazano, jako niezbędne do wykonania okrywy rekultywacyjnej, działania prowadzone z wykorzystaniem odpadów, poprzedzające wykonanie okrywy rekultywacyjnej nie oznacza, że działania te były działaniami rekultywacyjnymi.

Organ odwoławczy zaznaczył także, że ilekroć prawodawca chce, aby konkretne działanie rekultywacyjne, prowadzone z wykorzystaniem odpadów, było traktowane ex lege jako proces odzysku, dokonuje wprost stosownego zaliczenia. Przykładowo, działania polegające na rozprowadzaniu odpadów na powierzchni ziemi, w celu rekultywacji gleby i ziemi, są odzyskiem (por. pkt R10, załącznika nr 5 do ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o zamknięciu składowiska odpadów w Cieszycach), podobnie jak działania polegające na wypełnieniu odpadami terenów niekorzystnie przekształconych oraz wykonaniu okrywy rekultywacyjnej zamkniętego składowiska odpadów (pkt 1 i 13 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, Dz. U. Nr 49, poz. 356). Zdaniem organu odwoławczego, żaden z przepisów prawa, nie rozstrzyga (tak jak ww. przykładach) tego, czy sposób wykorzystania odpadów, polegający na eksploatacji uzupełniającej, kwatery obejmujący: wykonanie warstw odpadowych; osiągnięcie określonego zagęszczenia odpadów i rzędnej składowania; wyrównanie wierzchowiny złoża odpadów, likwidację lokalnych zagłębień i nierówności; stosowanie warstw izolacyjnych zapobiegających rozwiewaniu odpadów, żerowaniu ptactwa i gryzoni, emisji odorów i pożarom - był działaniem rekultywacyjnym, a wykorzystane w tym celu odpady, były poddane procesowi odzysku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało także za istotne, że na składowisku odpadów w Cieszycach, w III kwartale i IV kwartale 2004 r., okrywy rekultywacyjnej w ogóle nie wykonywano, a jedynie uzupełniano ubytki i zagłębienia w bryle składowiska, plantując i zagęszczając składowane odpady. Jednocześnie decyzja z dnia [...] września 2004 r. przewidywała wykonanie okrywy rekultywacyjnej z ziemi. Z kolei rozporządzenie z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, nie przewiduje wykorzystania do budowy okrywy rekultywacyjnej niesegregowanych odpadów komunalnych - o kodzie 200301. Jak wynika z akt sprawy, na składowisko przyjmowano w III kwartale i IV kwartale 2004 r. odpady nienadające się do budowy okrywy rekultywacyjnej tj. niesegregowane odpady komunalne - o kodzie 200301. Odpady przyjmowane w tym czasie nie nadawały się do budowy okrywy rekultywacyjnej w myśl warunków ustawowych, jak i wynikających z decyzji z dnia [...] września 2004 r.

Organ odwoławczy odniósł się również do problemu wykonania warstw izolacyjnych, wskazując, że są one wykonywane na etapie eksploatacji składowiska (por. art. 53 ust. 2 pkt 9 i ust. 4 pkt 7 ustawy o odpadach), a obowiązek ich budowania wynika z przepisu art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Warstwy te nie są tworzone w celu unieszkodliwienia odpadów. Warstwy te zapobiegają rozwiewaniu lekkich frakcji odpadów, żerowaniu ptactwa i gryzoni, emisji odorów i pożarom. Wykorzystywane do ich budowy odpady zastępują inne naturalne materiały inertne, jakie musiałyby być zamiennie użyte do wykonania warstw izolacyjno - przesypowych na eksploatowanej kwaterze składowiska, np. piasek, ziemia, żwir. Zdaniem organu, ilość odpadów umieszczonych na składowisku, która zostałaby wykorzystana - na podstawie decyzji z dnia 15 września 2004 r. - na budowę warstw izolacyjnych o grubości min. 20 cm - max. 25 cm, mogłaby być traktowana jako poddana procesowi odzysku. Niemniej, z akt wynika, że na składowisku odpadów w Cieszycach, w III i IV kwartale 2004 r. warstw izolacyjnych w ogóle nie wykonywano, a jedynie uzupełniano ubytki i zagłębienia w bryle składowiska, plantując i zagęszczając składowane odpady. Ponadto w korekcie karty składowiska odpadów, sporządzonej według stanu na dzień 31 grudnia 2006 r., Wójt Gminy Kobierzyce oświadczył, że na wykonanie warstw przykrywających odpady wykorzystano odpady o kodach 17 05 04 (tj. gleba i ziemia - włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych oraz urobek z pogłębiania - inne niż wymienione w 17 05 03*) oraz 17 01 02 tj. odpady materiałów i elementów budowlanych oraz infrastruktury drogowej, odpady z betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów). Z kolei odpady o kodach 17 01 01, 17 01 02, 17 01 03, 17 05 04, 17 09 04, 19 08 01, 19 08 02, 19 08 05, 20 01 08, 20 02 01, 20 02 02, 20 02 03, 20 03 01, 20 03 02 i 20 03 03, wykorzystano do rekultywacji związanej z wyrównywaniem bryły składowiska oraz uzupełnieniem ubytków i zagłębień (dowód: k. 38, str. 7 i 9). Jeśli chodzi o III i IV kwartał 2004 r., to jak wynika z akt sprawy, na składowisko przyjmowano jedynie niesegregowane odpady komunalne - o kodzie 200301. Nie były więc one wykorzystywane do budowy warstw izolacyjnych oraz okrywy rekultywacyjnej.

Rekapitulując, organ odwoławczy przyjął, że na podstawie analizowanych przepisów, działania polegające na: "uzupełnieniu ubytków i zagłębień bryły składowiska" i "wyrównaniu bryły składowiska poprzez: rozplantowanie dostarczonych odpadów i ich zagęszczenie" z wykorzystaniem niesegregowanych odpadów komunalnych o kodzie 200301, prowadzone na eksploatowanej kwaterze składowiska odpadów, były niewątpliwie działaniami polegającymi na trwałym umieszczeniu i przechowywaniu odpadów, w wyznaczonym do składowania miejscu. Działania prowadzone w IV kwartale 2004 r. były związane z eksploatacją uzupełniającą zamykanego składowiska, polegającą na wypełnieniu wyrobiska, w którym urządzona była kwatera do składowania odpadów przed zakończeniem jej eksploatacji i rekultywacją. Były one w tym miejscu umieszczane w celu poddania ich procesom unieszkodliwienia. Strona była więc zobowiązana ponosić opłatę za składowanie. Wobec bezspornego faktu braku decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, Strona powinna ponieść opłatę podwyższoną.

Ponadto, w zaskarżonej do sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego szczegółowo opisano sposób ustalenia wysokości opłaty podwyższonej, który wymagał ustalenia podstawy jej obliczenia, stawki, techniki obliczenia i poboru. Przy obliczaniu opłaty podwyższonej organ uwzględnił ilość odpadów umieszczonych na składowisku bez instrukcji eksploatacji, w poprzednim okresie rozliczeniowym (tj. w III kwartale 2004 r.) oraz ilość odpadów umieszczonych bez instrukcji eksploatacji w IV kwartale 2004 r. Ilość odpadów umieszczoną w III kwartale 2004 r. na składowisku w Cieszycach, bez uzyskania instrukcji eksploatacji składowiska, obliczono na podstawie dostarczonej przez Stronę "Ewidencji niesegregowanych odpadów komunalnych (kod. 200301) na składowisku w Cieszycach - III - IV kw. 2004". Natomiast ilość odpadów umieszczoną w IV kwartale 2004 r. na składowisku w Cieszycach, bez uzyskania instrukcji eksploatacji składowiska oraz datę ich umieszczenia na składowisku (a co z tym jest związane - ilość dób składowania, z pominięciem dnia, w którym odpad umieszczono na składowisku), obliczono na podstawie dostarczonej przez Stronę "Ewidencji niesegregowanych odpadów komunalnych (kod 200301) na składowisku w Cieszycach - III - IV kw. 2004". Postawę do wyliczenia opłat stanowią obowiązujące w 2004 r. stawki opłat za składowanie poszczególnych rodzajów odpadów określone w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 15 października 2003 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska za rok 2004 (M. P. Nr 50, poz. 782).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że składowisko odpadów w Cieszycach powstało bez pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie. Uwzględniając jednak podjęte działania mające na celu jego legalizację, opłatę podwyższoną obliczono na podstawie art. 293 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (z zastosowaniem współczynnika 0,05), a nie na podstawie art. 293 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (z zastosowaniem współczynnika 0,1). Po zsumowaniu i zaokrągleniu, łączna opłata za czwarty kwartał 2004 r. wynosi 42 045,00 zł (czterdzieści dwa tysiące i czterdzieści pięć złotych) (5 917,07 + 2 747,93 + 33 380,32 = 42 045,32 zł, zaokrąglone do pełnych złotych).

W końcowej części decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało z jakich powodów nie uwzględniło dowodów na które powoływała się strona w odwołaniu od decyzji. Dotyczyło to stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2007 r. ([...]) oraz dostarczonej przez stronę "Opinii o zachowaniu warunków technicznych rekultywacji składowiska odpadów w Cieszycach" w części, w jakiej zajmuje się oceną wykonania prac rekultywacyjnych i zgodności z decyzją z dnia [...] września 2004 r., a także "Ekspertyzy dotyczącej przebiegu prac rekultywacyjnych na składowisku odpadów w Cieszycach od III kwartału 2004 r. do I półrocza 2006 r.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga Gminy Kobierzyce nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają wymogom przepisów prawa.

Sąd stwierdził, że poza sporem w sprawie pozostaje i nie budzi wątpliwości Sądu, że prowadzone przez skarżącą gminę składowisko, we wskazanym w decyzji okresie, funkcjonowało bez wymaganej prawem decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. W związku z tym, skarżącej wymierzona została opłata podwyższona w wysokości 42.045,00 (czterdzieści dwa tysiące czterdzieści pięć) złotych za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów przyjmując współczynnik 0,05 za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania za okres IV kwartału 2004 r.

Sąd wskazał, że obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 293 ust. 1 Prawa ochrony środowiska powstaje w związku ze składowaniem odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Bez znaczenia dla powstania tego obowiązku pozostają natomiast przyczyny braku takiej decyzji, jak również stopień zawinienia takiego stanu rzeczy przez podmiot korzystający ze środowiska. Stąd, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne było wyłącznie to czy skarżąca gmina składowała odpady bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Okoliczność ta okazała się na gruncie rozpoznawanej sprawy bezsporna. Bez wpływu dla oceny zgodności z prawem wydanej decyzji pozostają natomiast przyczyny takiego stanu rzeczy, bowiem ustawodawca nie przewidział takich przesłanek powstania obowiązku poniesienia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez stosownej decyzji, o której mowa w art. 293 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

W ocenie Sądu rację ma organ odwoławczy wskazując, że wydana przez Starostę decyzja z dnia [...] września 2004 r. nie zwalniała Gminy Kobierzyce jako podmiotu zarządzającego składowiskiem odpadów od obowiązku uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. Oprócz pozwolenia na korzystanie ze środowiska Gmina powinna była uzyskać decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska. Jest to "inna decyzja" w rozumieniu art. 276 ustawy Prawo ochrony środowiska. Słusznie organ odwoławczy powołał się na wyrażony w orzecznictwie pogląd, opowiadający się za taką interpretacją artykuł 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), który nie uzależnia obowiązku ponoszenia podwyższonych opłat od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez pozwolenia nie posiadał takiego pozwolenia. Nie uprawnia także organu właściwego i zobowiązanego do ustalania opłat podwyższonych od odstąpienia od ustalenia tych opłat ze względu na czynności i akty wydane przez inny organ.

Sąd stwierdził, że gdyby nawet przyjąć, iż Gmina Kobierzyce posiadała decyzję, o której mowa w art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska - decyzja z dnia [...] września 2004 r. – choć Sąd orzekający w składzie w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu - to jednak całkowicie podzielić należy stanowisko organu odwoławczego dotyczące wynikających z niej uprawnień. Z tej decyzji, która jako podstawę wydania wskazuje dokumentację opracowaną w czerwcu 2004 r. przez ZPWUTH ,,[...]" W. M. wynika, że do końca roku 2005 miała być prowadzona tzw. eksploatacja uzupełniająca, obejmująca składowanie odpadów i plantowanie złoża odpadów (s. 13), a po zakończeniu eksploatacji składowiska i jego zamknięciu - dwuetapowa rekultywacja: wstępna (przykrycie zdeponowanych odpadów warstwą ziemi) oraz ostateczna (obejmującą obsianie terenu trawami i wykonanie nasadzeń (str. 14)). Opis planowanych działań pasuje idealnie do opisu późniejszych, faktycznie podjętych działań na składowisku odpadów w Cieszycach w IV kwartale 2004 r.

W ocenie Sądu nie można także uznać za sztuczny i bezpodstawny zabieg polegający na podzieleniu działań mających doprowadzić do zamknięcia składowiska odpadów na dwie części: działania poprzedzające wykonanie "okrywy rekultywacyjnej" oraz te dotyczące wykonania samej okrywy.

Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż prowadzone przez gminę działania polegające na uzupełnieniu ubytków, zagłębień bryły składowiska i wyrównaniu bryły składowiska poprzez: deponowanie odpadów, rozplantowanie dostarczonych odpadów i ich zagęszczenie z wykorzystaniem niesegregowanych odpadów komunalnych o kodzie 200301, prowadzone na eksploatowanej kwaterze składowiska odpadów, były działaniami polegającymi na trwałym umieszczeniu i przechowywaniu odpadów, w wyznaczonym do składowania miejscu. Działania prowadzone w IV kwartale 2004 r. były związane z eksploatacją "uzupełniającą" zamykanego składowiska, polegającą na wypełnieniu wyrobiska, w którym urządzona była kwatera do składowania odpadów przed zakończeniem jej eksploatacji i rekultywacją. Były one w tym miejscu umieszczane w celu poddania ich procesom unieszkodliwienia. Posiadana przez gminę decyzja z dnia [...] września 2004 r. dotyczyła zamknięcia składowiska i sposobu przeprowadzenia rekultywacji po zamknięciu składowiska. Decyzja ta nie zezwalała na prowadzenie odzysku niesegregowanych odpadów komunalnych, polegającego na ich deponowaniu na kwaterze składowiska urządzonego w wyrobisku po byłej kopalni piasku w Cieszycach.

Po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Sąd stwierdził, że nie można uwzględnić zarzutu skargi o stosowaniu nieobowiązujących przepisów, ponieważ powołując się w zaskarżonej decyzji na przepis rozporządzenia z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, (Dz. U. Nr 49, poz. 359), organ powołał go tylko jako dodatkowe potwierdzenie prawidłowości prezentowanego w decyzji poglądu.

Sąd uznał również, że nie ma racji strona skarżąca zarzucając organowi rozbieżności pomiędzy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2008 r., a decyzją zaskarżoną do Sądu. Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że sprawy administracyjne są rozpatrywane przez trzyosobowe składy, które związane są wyłącznie przepisami prawa. Trzyosobowy skład Kolegium, jako kolegialny organ administracji publicznej, nie jest związany wcześniejszymi orzeczeniami Kolegium.

Sąd nie znalazł podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów procedury administracyjnej z art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy jest wyczerpujący i wnikliwie rozpoznany. Organy obydwu instancji przed wydaniem decyzji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny, przestrzegały przepisów procesowych oraz prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, uwzględniając przy tym zasady bezstronności w swoim postępowaniu. Wydane w sprawie orzeczenia organów obu instancji administracyjnych zostały szeroko umotywowane, a przedstawiona w ich uzasadnieniach argumentacja poparta została konkretnymi dowodami oraz okolicznościami dotyczącymi rozpatrywanych spraw. Stąd zarzut, że w sprawie w sposób nienależyty i niewyczerpujący zbadano stan faktyczny i prawny sprawy należało uznać za całkowicie chybiony. Sąd stwierdził, że nie można także się zgodzić z zarzutem naruszenia art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w szczególności poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia decyzji, z jakich powodów organ rozstrzygający sprawę pominął i odmówił wiarygodności twierdzeniom skarżącego popartym materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Sąd wskazał, że w końcowej części w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ odwoławczy szeroko odniósł się do wskazanych w skardze dowodów w tym sporządzonych w sprawie opinii.

Sąd stwierdził, że nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 106 k.p.a. W ocenie Sądu, w poprzednim jak i obowiązującym brzmieniu art. 288, przepis art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania. W art. 288 ust. 1 i 2 ustawy określono bowiem środki dowodowe, które mogą być wykorzystane w postępowaniu. Ustalenie stanu faktycznego następuje na podstawie własnych ustaleń oraz wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Z postanowień powyższych wynika więc, że organ administracji w ramach prowadzonego postępowania może automatycznie wykorzystywać ustalenia własne oraz ustalenia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Przepis ten nie uzależniał natomiast wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zastosowanie przez organy obydwu instancji przepisów art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 288 ust. 2, art. 293 ust. 1 oraz art. 281 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), w związku z art. 8 ustawy z dnia 24 lutego 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 50, poz. 360), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 15 października 2003 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska za rok 2004 (M. P. Nr 50, poz. 782), art. 21 § 3, art. 53 § 1, 3, 4, art. 55 § 1, 2, art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), było w sprawie prawidłowe, a skutkiem zastosowania tychże przepisów było wymierzenie skarżącej podwyższonej opłaty za składowanie odpadów na składowisku odpadów w miejscowości Cieszyce.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że skargę jako bezzasadną należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Kobierzyce, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, a to:

- przepisów art. 273, 276 i 288 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150) oraz art. 54 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz. U. Nr 39 poz. 251 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewłaściwą wykładnię.

2) przepisów prawa procesowego, a to:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wyrażenie oceny, że organy obydwu instancji przed wydaniem decyzji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny, przestrzegały przepisów procesowych oraz prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego (...);

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w sprawie;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie stwierdzenie, iż doszło do naruszenia zasady tam wskazanej w ten sposób, że w jednym postępowaniu ten sam organ rozstrzygający w kolejnej wydanej decyzji w tej samej sprawie uzasadnia swoje orzeczenie w sposób zgoła odmienny niż w uzasadnieniu pierwszego rozstrzygnięcia;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności poprzez przyjęcie, że "w końcowej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. wbrew twierdzeniom strony pozwanej organ odwoławczy szeroko odniósł się do wskazanych w skardze dowodów w tym sporządzonych w sprawie opinii".

W głównych motywach uzasadnienia skargi kasacyjnej wywodzono, że bezsporne jest, iż w okresie od 1 października 2004 r. do 31 grudnia 2005 r. Gmina Kobierzyce użytkowała składowisko odpadów w Cieszycach w oparciu o decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego Nr [...] r. z dnia [...] września 2004 r. o zamknięciu składowiska w Cieszycach. Bezsporne również pozostaje, że w okresie tym skarżąca nie posiadała decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska w Cieszycach. Skarżąca z całą stanowczością wskazuje jednak, że w decyzji o zamknięciu składowiska, o której mowa powyżej, Starosta Powiatu Wrocławskiego szczegółowo ustalił warunki zamknięcia przedmiotowego składowiska odpadów, postanawiając m.in., że techniczny sposób zamknięcia składowiska odpadów obejmować ma wykonanie okrywy rekultywacyjnej poprzez uzupełnienie ubytków, zagłębień bryły składowiska odpadami wymienionymi w decyzji (wśród odpadów tych wymieniono również niesegregowane /zmieszane/ odpady komunalne o kodzie klasyfikacji 200301) oraz wyrównanie bryły składowiska i zamontowanie odpowiedniego sprzętu. Proces wyrównywania bryły składowiska, na który składały się czynności uzupełniania ubytków, czyli umieszczania na składowisku odpadów wymienionych w decyzji, miał – zgodnie z decyzją – trwać do 31 grudnia 2005 r. W ocenie strony z decyzji tej jasno i czytelnie wynikało, że skarżący miał obowiązek rekultywacji odpadów umieszczonych na składowisku w Cieszycach. Skarżąca miała tym samym podstawę do określonego korzystania ze środowiska, którą była ww. decyzja. Skarżący podtrzymuje w pełni swoje stanowisko, że składowisko w Cieszycach, w oparciu o decyzję z dnia [...] września 2004 r. mogło być i było jedynie rekultywowane. Nie było natomiast czynnym, eksploatowanym składowiskiem. Zdaniem skarżącej w wyroku dokonano niewłaściwej, krzywdzącej oceny dokumentacji opracowanej przez ZPWUTH "[...]" W. M.. Skarżąca podnosi, że wprawdzie w dokumentacji, stanowiącej podstawę do wydania w/w decyzji, tj. w "Projekcie budowlano-wykonawczym zamknięcia i rekultywacji gminnego składowiska odpadów" znalazły się zapisy o eksploatacji uzupełniającej, lecz przedstawiciel organu rozpatrującego wniosek w sprawie wydania przedmiotowej decyzji w swoim postępowaniu w w/w sprawie i w swojej decyzji całkowicie celowo pominął eksploatację uzupełniającą i nie umieścił jej w swoim harmonogramie działań słusznie uznając, że eksploatacja uzupełniająca nie występuje. Skarżąca podnosi, że zapisy o eksploatacji uzupełniającej pojawiły się w decyzji o zamknięciu składowiska dopiero z chwilą zmiany decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego nr [...] z [...] września 2004 r. przez Wojewodę Dolnośląskiego i wydania decyzji nr [...] z [...] stycznia 2006 r. zmieniającej warunki zamknięcia składowiska w Cieszycach oraz wydania decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z [...] stycznia 2006 r. zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska w Cieszycach. Skarżąca wywodzi, że w sprawie pominięto znaczenie kluczowych dowodów, z których jednoznacznie wynika, iż na składowisku w IV kwartale 2004 r. były prowadzone czynności rekultywacyjne. Skarżąca wskazuje w tym miejscu na stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu (pismo z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]). Skarżąca wskazuje także na pominięcie w sprawie opinii sporządzanych na poszczególnych etapach postępowania.

Na tych podstawach skarżąca wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu;

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych;

3) ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnyego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego oparto na naruszeniu przepisów art. 273, art. 276 i art. 288 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) oraz art. 54 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 39 poz. 251) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewłaściwą wykładnię. Tak postawione zarzuty nie uwzględniają, że powołane przepisy zarówno ustawy Prawo Ochrony Środowiska, jak i art. 54 ustawy o odpadach składają się z szeregu jednostek redakcyjnych, zawierających przepisy prawa regulujących różne materie. Prowadzi to do takich konsekwencji, że Naczelny Sąd Administracyjny wyprowadza podstawy kasacyjne przez przedmiot sprawy rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku. Przy regule kontradyktoryjności postępowania sądowoadministracyjnego i związania Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy rozpoznaniu sprawy, granicami skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna musi spełniać wymagania materialne precyzyjnego przedstawienia podstaw i ich uzasadnienia. Skarga nie określa precyzyjnie podstaw, stawiając zarzuty bez uwzględnienia zróżnicowanej materii regulowanej we wskazanych artykułach. Wynika to z tego, że art. 273 powołanej ustawy Prawo ochrony środowiska zawiera regulację dwóch materii: - materii ustawowej opłat za korzystanie ze środowiska (art. 273 ust. 1) – materię ustawową regulacji administracyjnych kar pieniężnych (art. 273 ust. 2) oraz odesłanie do regulacji szczególnej w ustawie o ochronie przyrody i ustawie – Prawo geologiczne i górnicze oraz w innych ustawach określenia przypadków i zasad ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych (art. 273 ust. 3). Z przedmiotu rozpoznanej sprawy należałoby wyprowadzić, że podstawą zarzutu skargi kasacyjnej jest naruszenie art. 273 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że: "Opłata za korzystanie ze środowiska ponoszona jest za: składowanie odpadów". Również art. 276 ustawy Prawo ochrony środowiska zawiera dwie jednostki redakcyjne, które regulują różne materie. Art. 276 ust. 1 stanowi, że "Podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska". Według art. 276 ust. 2 "W razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji podmiot korzystający ze środowiska ponosi, oprócz opłaty, administracyjną karę pieniężną". Należy domniemywać, że z uwagi na przedmiot sprawy zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Również i art. 288 ustawy Prawo ochrony środowiska zawiera w konstrukcji trzy jednostki redakcyjne. Według art. 288 w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym obowiązkiem uiszczenia opłaty: "W razie nieuiszczenia przez podmiot korzystający ze środowiska opłaty albo uiszczenia opłaty w wysokości naruszającej zastrzeżenia marszałek województwa wymierza opłatę w drodze decyzji na podstawie własnych ustaleń lub kontroli oraz wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (ust. 1). Marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie: 1) pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat, 2) innych danych technicznych i technologicznych (ust. 2). Kopię decyzji, o której mowa w ust. 1, zawierającą informację o korzystaniu ze środowiska przez podmiot w zakresie wskazanym w art. 287 ust. 1 pkt 1-3, marszałek województwa przedstawia niezwłocznie wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (ust. 3)". Z merytorycznego uzasadnienia skargi kasacyjnej wyprowadzić można, że zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 288 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Postawiony zarzut naruszenia art. 54 powołanej ustawy o odpadach (w brzmieniu obowiązującym w 2004 roku) zawierał pięć jednostek redakcyjnych regulujących różne materie. Art. 54 ust. 1 stanowił "Zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wymaga zgody właściwego organu", regulował poddanie władczej ingerencji, w formie zgody, zamknięcia składowiska. Art. 54 ust. 2 regulował formę zgody (zgoda wyrażona w drodze decyzji) oraz właściwość organów (określenie właściwości wojewody oraz właściwości starosty), zaś art. 54 ust. 3 wymagania materialne wniosku zarządzającego o zamknięciu składowiska, a art. 54 ust. 4 zakres przedmiotu zgody, stanowiąc, że "Zgoda, o której mowa w ust. 1, na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części określa: 1) techniczny sposób zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, 2) harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów, 3) warunki sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem odpadów". Art. 54 ust. 5 stanowił o uprawnieniu zarządzającego składowiskiem "Zarządzający składowiskiem po wykonaniu obowiązków określonych w decyzji o zgodzie na zamknięcie składowiska, może złożyć wniosek o uchylenie ustanowionego zabezpieczenia roszczeń. Przepisy art. 35 ust. 2 stosuje się odpowiednio".

Tak postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego nie dają prawidłowych podstaw do wyprowadzenia niewłaściwego zastosowania i niewłaściwej wykładni. Łącząc ogólnikowo postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego z uzasadnieniem skargi kasacyjnej można wyznaczyć granice rozpoznania sprawy do wykładni rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie Prawo ochrony środowiska i ustawy o odpadach, czy prowadzone działania (wykorzystywanie odpadów w związku z zamykanym składowiskiem) jest składowaniem odpadów czy odzyskiem. Regulacja prawna zgody na zamkniecie składowiska zarówno obowiązująca w brzmieniu art. 54 ust. 4 ustawy o odpadach w 2004 roku, jak i po zmianach nie daje podstawy do wyprowadzenia, że decyzja o zgodzie na zamknięcie składowiska odpadów dawała podstawy do nieograniczonych, swobodnych działań zarządzającego składowiskiem. Zakres obowiązków i uprawnień zarządzającego składowiskiem należy wyprowadzić z całokształtu rozwiązań prawnych związanych z regulacją składowiska odpadów. Obowiązującą od pierwotnego brzmienia art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach jest reguła, że pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów może być wydane po zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, które następuje w formie decyzji. W przypadku składowisk, które powstały przed wejściem w życie ustawy o odpadach, art. 38 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) stanowił, że "Zarządzający istniejącym składowiskiem odpadów obowiązany jest w terminie do 31 grudnia 2002 r. do uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów określoną w art. 53 ustawy o odpadach". Przy wykładni zakresu skutków przedmiotowych zgody na zamknięcie składowiska odpadów jako procesu ciągłego nie może nie uwzględniać, że prowadzenie składowiska wymaga uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Prowadzenie działań związanych z zamknięciem składowiska nie może być interpretowane wyłącznie w ograniczonym zakresie regulacji zamknięcia składowiska odpadów. Taka wykładnia pozostawałaby w sprzeczności z celami i zasadami unijnej polityki ochrony środowiska określonej w art. 174 Traktatu, polegającej w szczególności na zapobieganiu, zmniejszaniu oraz, w miarę możliwości, na unieszkodliwianiu zanieczyszczeń, poprzez przyznanie priorytetu ingerencji u źródła i zapewnieniu rozsądnej gospodarki zasobami materialnymi, zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" oraz z zasadą zapobiegania zanieczyszczeniu (dyrektywa Rady 96/61/We dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli, Dz. U. UE.L.96.257.26). Dokonując wykładni ustawy o odpadach należy uwzględnić, że wprowadzona regulacja była wynikiem transpozycji tej dyrektywy do polskiego prawa ochrony środowiska. Jeżeli obowiązującą regułą jest działanie składowiska odpadów zgodnie z decyzją zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska, to wydanie decyzji o zamknięciu składowiska nie powoduje wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska, która obowiązuje do zakończenia procesu zamknięcia składowiska. W sprawie zasadnie Sąd przyjął, że prowadzone było składowanie o charakterze uzupełniającym, do osiągnięcia wymaganego efektu, a to musiało być prowadzone, zgodnie z przepisami prawa, w oparciu o decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji, a takiej zarządzający składowiskiem nie miał. Nie daje podstaw do podważenia tych ustaleń opinia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 8 maja 2007 r. nr WI.421-96/1532/573/07. Należy wskazać, że podważenie tych ustaleń przez przyjęcie, że był to odzysk zmienia niekorzystnie sytuację zarządzającego składowiskiem. Na prowadzenie odzysku odpadów jest wymagane uzyskanie zezwolenia na odzysk (art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach). Ta reguła ogólna prowadzenia odzysku odpadów na podstawie uzyskanego zezwolenia nie została wprowadzona dopiero w nowym brzmieniu art. 54 ust. 5 ustawy o odpadach, nadanym ustawą z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145). Wprowadzony art. 54 ust. 5 ustawą zmieniającą stanowi: "Jeżeli techniczne zamknięcie składowiska odpadów lub jego rekultywacja odbywa się przy wykorzystaniu odpadów, to organem właściwym do wydania zezwolenia na odzysk jest organ, który udzielił zgody na zamknięcie tego składowiska", czyli reguluje właściwość organów do wydania zezwolenia. W okresie wydania decyzji o zamknięciu składowiska obowiązek uzyskania zezwolenia na odzysk wynikał, jak i obecnie, z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Zarządzający składowiskiem takiej decyzji zezwalającej nie miał. Prowadzenie odzysku bez wymaganego zezwolenia jest obwarowane sankcją za brak zezwolenia, co stanowiło wykroczenie. Daje też podstawę do klasyfikacji jako nielegalne ich pozbycie się, poprzez złożenie na składowisku, bez zgody na składowanie wynikającej z instrukcji eksploatacji składowiska. Należy również wskazać na obowiązujący w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na zamknięcie składowiska art. 106 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu "Obowiązany do rekultywacji powinien, z zastrzeżeniem art. 108, uzgodnić jej warunki z organem ochrony środowiska (ust. 1). Uzgodnienie następuje w drodze decyzji określającej zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji (art. 2). We wniosku o uzgodnienie należy wskazać: 1) obszar wymagający rekultywacji, 2) funkcje pełnione przez wymagającą rekultywacji powierzchnię ziemi, 3) planowany zakres i sposób rekultywacji oraz termin jej zakończenia (art. 3)". W uzasadnieniu rozstrzygał organ ochrony środowiska, które działania będą ścisłą "rekultywacją" (a więc wykorzystywanie w nich odpadów będzie odzyskiem, także określenie rodzaju odpadów), a które działania będą przygotowaniem składowania do rekultywacji (a więc np. uzupełniając składowanie do wyrównania czaszy). Art. 106 obowiązywał do 30 kwietnia 2007 r. Został uchylony ustawą z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493). Powołanie się przez zarządzającego składowiskiem na decyzję uzgadniającą warunki rekultywacji rozstrzygałoby o zakresie dokonywanych działań na składowisku, mając znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skarżący na decyzję uzgadniającą nie powołał się. Takiego znaczenia prawnego nie ma powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej protokół Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr 74/07.

W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię art. 273 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Według art. 276 ust. 1 "Podmiot korzystający ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub inny decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska". Sąd dokonując wykładni przyjął zasadnie, że decyzja zezwalająca na zamknięcie środowiska nie jest podstawą do składowania odpadów na zamykanym składowisku. Prawidłowość tej wykładni wynika zarówno z rozwiązań przyjętych w ustawie Prawo o ochronie środowiska, jak i ustawie o odpadach. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono takiej wykładni art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, która wyprowadzałaby, że w art. 276 ust. 1 zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny przypisujący określony przedmiotowo zakres skutków prawnych decyzji zezwalającej na zamknięcie składowiska. Decyzja ta nie zwalnia z obowiązku uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, jak i nie wyprowadzono wykładni o wyłączeniu obowiązku uzyskania decyzji na odzysk. W skardze kasacyjnej nie przeprowadzono zatem wykładni, która z art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wyprowadziła hipotetyczny stan faktyczny, który różniłby się od hipotetycznego stanu faktycznego wyprowadzonego w wyniku przeprowadzonej wykładni przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Z ustaleń stanu faktycznego sprawy nie można wyprowadzić hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa. Proces jest odwrotny, to z normy prawa wyprowadza się hipotetyczny stan faktyczny i pod ten stan podciąga się stan faktyczny występujący w rozpoznawanej sprawie. Nie można zatem skutecznie zarzucić niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego bez odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 288 ust. 1 powołanej ustawy Prawo ochrony środowiska. Przedmiotem tej regulacji nie jest wyznaczenie zakresu przedmiotowego skutków prawnych decyzji o zgodzie na zamknięcie składowiska. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 54 ustawy o odpadach, który również nie określa skutków przedmiotowych decyzji o zgodzie na zamknięcie składowiska. Z regulacji art. 288 ustawy Prawo ochrony środowiska, jak i art. 54 ustawy o odpadach nie wynika zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 8, art. 11, art. 106, art. 107 § 1 i § 3, art. 110 kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono zasadniczego elementu rozpoznania sprawy – podważenia hipotetycznego stanu faktycznego wyprowadzonego przez Sąd w wyniku wykładni przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o odpadach. Na ten zasadniczy element stanu faktycznego składał się zakres przedmiotowy skutków prawnych decyzji o zgodzie na zamknięcie składowiska. Zakres przedmiotowy nie obejmuje uchylenia przepisów ustawy o odpadach w zakresie obowiązku posiadania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. Faktu braku tej decyzji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podważono, a zatem nie można skutecznie zarzucić naruszenia zasady praworządności (art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego), jak i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 w związku z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Nie została też naruszona zasad pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego). Wywodzone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenie tej zasady w kontekście art. 110 kodeksu postępowania administracyjnego przyjmując regułę związania organu własną decyzją od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia wyznacza granice jej obowiązywania "o ile kodeks nie stanowi inaczej". Art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi o mocy obowiązującej oceny prawnej, jak i mocy obowiązującej ustaleń faktycznych, które wiążą organ odwoławczy. Wychodząc z istoty zasady przekonywania w związku z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, należy podkreślić, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne jeżeli organ pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowo ustalenia stanu faktycznego, lub przeprowadził z kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa procesowego. To właśnie brak ustaleń stanu faktycznego sprawy uzasadnia uchylenie decyzji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Powoduje to, że organ odwoławczy nie mógł skutecznie ocenić stanu faktycznego, a tym samym być związany tą oceną. Art. 110 kodeksu postępowania administracyjnego nie ustanawia związania oceną prawną w przypadku uchylenia decyzji w wyniku wniesienia odwołania. Wniesienie odwołania od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisów prawa. Art. 110 kodeksu postępowania administracyjnego reguluje niedopuszczalność zmiany rozstrzygnięcia przez organ, który wydał decyzję po jej doręczeniu lub ogłoszeniu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego zbudowany jest z 6 jednostek redakcyjnych, a zatem postawiony zarzut przy różnej materii regulacji, wymaga wyprowadzenia, przez Naczelny Sąd Administracyjny, że skarżący zarzuca naruszenie art. 106 § 1. Zarzut nie jest zasadny. Art. 106 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że "Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ". Zajęcie stanowiska to rozstrzygnięcie w zakresie sprawy, której rozpoznanie i rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu administracji publicznej. Przepisy prawa materialnego na określenie obowiązku współdziałania stosują różne określenia jak "w porozumieniu, po porozumieniu, w uzgodnieniu, po uzgodnieniu, po zasięgnięciu opinii". Naruszenie art. 106 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego można skutecznie zarzucić tylko w związku z przepisem prawa materialnego. Art. 288 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska reguluje ustalenia stanu faktycznego a nie materialne współdziałanie przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia zasady przekonywania (art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego) oraz art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd w zaskarżonym wyroku w pełni prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji w tym zakresie przez spełnienie wymogu co do uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.