Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1213/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 a, art. 156 § pkt. 2 i 4, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 21 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1151/17 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 listopada 2017r. sygn. akt II SA/Kr 1151/17, po rozpoznaniu skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2016r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, oddalił wniesioną w sprawie skargę.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 1972r. nr [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w Krakowie – Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Krakowie orzekł o ustaleniu rodzaju i rozmiarze planowanych robót w budynku mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...] obj. [...] nr [...] oraz o zobowiązaniu właścicieli budynku do oświadczenia w terminie 14 dni, że roboty wymienione w decyzji wykonają we własnym zakresie i przy pomocy własnych środków finansowych pod rygorem przeprowadzenia remontu ze środków państwowych z zabezpieczeniem hipotecznym wierzytelności powstałej z tego tytułu.

W wyniku postępowania przeprowadzonego na skutek złożenia wniosków przez T. D., D. D. i J. M., decyzją z dnia [...] października 2012r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło nieważność powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 1972r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło swoją poprzednią decyzję z dnia [...] października 2012r. i orzekło o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji z dnia [...] stycznia 1972r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 marca 2015r. sygn. akt II SA/Kr 96/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa i Gminy Miejskiej Kraków oraz Skarbu Państwa – Wojewody Małopolskiego wniesione na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013r.

Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2015r. Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa i Gmina Miejska Kraków reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13, wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013r. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. znak [...] wznowiło przedmiotowe postępowanie. Następnie, powołując się na treść art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015r. poz. 702) i art. 156 § 2 K.p.a., decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2013r. wskazując, że w sprawie nie znajduje zastosowania ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. Argumentowano, że w zakresie, w jakim art. 156 § 2 K.p.a. nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest on niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wobec faktu, że decyzja Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 1972r. nie była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy stwierdzono, że nie mieści się ona w zakresie objętym powołanym wyrokiem.

Po rozpoznaniu wniosku Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa i Gminy Miejskiej Kraków reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Krakowa o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzją z dnia [...] marca 2016r. znak [...], utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2015r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w niniejszej sprawie strona domaga się wznowienia postępowania na postawie okoliczności wskazanej w przepisie art. 145a § 1 K.p.a., czyli w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Dalej organ stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z szczególnym przedmiotem postępowania, bowiem do wznowienia postępowania doszło w sprawie już toczącej się w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznych decyzji przewidzianym w K.p.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, zatem w przedmiotowej sprawie przedmiotem rozpoznania może być jedynie decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w Krakowie – Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 1972r. Szczególnie podkreślono, że ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2015r. sygn. akt II SA/Kr 96/15, stwierdzono prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013r. W odniesieniu do podniesionych we wniosku zarzutów kwestionujących, że decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w Krakowie – Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 1972r. była wydana bez podstawy prawnej i rażąco naruszała prawo organ wskazał, że nie ma możliwości odmiennej oceny tych okoliczności niż ta dokonana we własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013r. Stan faktyczny i prawny sprawy nie uległy zmianie od czasu wydania powołanego wyroku, zatem decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przysługuje w tym zakresie walor prawomocności, gdyż zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", wiąże ona wszystkie sądy i organy państwowe. Jednak związanie to, nie dotyczy przesłanki wydania decyzji na podstawie prawnej, której niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny. Dalej szczegółowo przytoczono treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13, w którym przesądzono, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Następnie w zaskarżonej decyzji organ przenosząc treść powołanego wyroku na realia niniejszej sprawy wskazując, że podstawę prawną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013r. stanowi art. 156 § 2 K.p.a. W odniesieniu natomiast do przesłanki znacznego upływu czasu stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny nie przesądził o jaki czas ma chodzić, natomiast obecnie nie ma podstawy prawnej pozwalającej zweryfikować, czy czas który upłynął pomiędzy wydaniem wadliwej decyzji a stwierdzeniem jej nieważności był wystarczająco długi aby przyjąć, że zachodzi przypadek naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o którym mowa w przytoczonym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie organy administracji nie mogą rozstrzygać tej kwestii, bowiem byłoby to działaniem bez podstawy prawnej, a zatem naruszającym art. 6 K.p.a. W ocenie organu nie została spełniona również druga przesłanka wynikająca z omawianego przepisu, a mianowicie nabycie przez stronę w wyniku wydania decyzji prawa lub ekspektatywy, bowiem decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w Krakowie – Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 1972r. nie przyznawała stronie żadnych praw, jak również nie rodziła ekspektatywy otrzymania praw w przyszłości. Organ zauważył nadto, że decyzja z dnia [...] stycznia 1972r. miała charakter jednoznacznie zobowiązujący, bowiem dotyczyła obowiązku podjęcia określonych działań, a mianowicie przeprowadzenia na własny koszt remontu w budynku oraz nakładała rygor przeprowadzenia remontu ze środków państwowych z zabezpieczeniem hipotecznym wierzytelności. Co więcej prawomocną decyzją stwierdzono, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, zatem w sprawie nie można mówić o chronionym nabyciu praw, bowiem taka ochrona dotyczy praw nabytych słusznie, a więc zgodnie z prawem.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2016r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiódł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa oraz Gmina Miejska Kraków domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. Jako podstawę złożenia skargi Gmina Miejska Kraków wskazała naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie kwestionowanych decyzji dotkniętych wadą nieważności, skierowanych do osoby zmarłej. Podniosła, że R. O. będąca stroną w sprawie zmarła w dniu 12 grudnia 2015r., co stanowi rażące naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2016r. sygn. akt II SA/Kr 552/16 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie i decyzji ją poprzedzającej oraz oddalił skargę Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ze względu na brak legitymacji skargowej, należało oddalić skargę Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa. Z kolei Sąd przychylił się do skargi Gminy Miejskiej Kraków uznając, że zaskarżona decyzja i decyzja ja poprzedzająca są nieważne. Sąd wskazał, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., czyli skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2016r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2015r. zostały skierowane do R. O., która zmarła w dniu 12 grudnia 2015r.

W wyniku wniesienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2016r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017r. sygn. I OSK 2788/16 uchylił pkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nadmiernym rygoryzmem było zastosowanie przez Sąd I instancji sankcji nieważności i przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa w sytuacji doręczenia decyzji pełnomocnikowi osoby zmarłej, który jednocześnie reprezentował pozostałe strony postępowania.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 15 listopada 2017r. sygn. akt II SA/Kr 1151/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyniku oceny prawnej i wytycznych zawartych w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków. W motywach wyroku Sąd I instancji przypomniał, że jedna ze stron postępowania R. O. zmarła w dniu 12 grudnia 2015r., a okoliczność ta stanowiła jedyny i podstawowy zarzut podnoszony w skardze Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2016r. Sąd wskazał jednak – powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – że zarzut pominięcia strony postępowania jako następcy prawnego zmarłej uczestniczki miałby znaczenie gdyby był podnoszony przez same pominięte strony. Przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, ten kto bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, natomiast inne podmioty nie mogą skutecznie powoływać się na tę okoliczność. Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa czy też skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, zatem nie można stwierdzić wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. Dla Sądu wiążące w sprawie było stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 14 czerwca 2017r. sygn. I OSK 2788/16, w którym stwierdzono, że przepis art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż osoba nieżyjąca nie jest osobą w rozumieniu tego przepisu.

Jak wskazał dalej Sąd I instancji, zaskarżona decyzja doręczona została profesjonalnemu pełnomocnikowi osoby, która zmarła przed jej wydaniem, o czym pełnomocnik wbrew swojemu obowiązkowi, nie poinformował organu. Co więcej pełnomocnik ten reprezentował w sprawie również innych zainteresowanych następców prawnych dawnych współwłaścicieli nieruchomości. W ocenie Sądu nie sposób przyjąć by następcy prawni zmarłej uczestniczki postępowania nie wiedzieli o toczącym się postępowaniu o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013r. Sąd stwierdził, że osoby te nie interesowały się przebiegiem postępowania i akceptowały sytuację, w której profesjonalny pełnomocnik odbierający korespondencję imieniem uczestników sprawiał wrażenie, że reprezentuje uczestniczkę która zmarła. W konsekwencji powyższego Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie można przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się do kwestii legalności zaskarżonej decyzji Sąd przypomniał, że we wniosku z dnia 16 czerwca 2015r. jako podstawę wznowienia postępowania strona wskazała art. 145a § 1 K.p.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13 orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W związku z powyższym Sąd I instancji wyraził pogląd, że w rozpatrywanej sprawie żadna z dwóch przesłanek, które wymienia Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku nie została spełniona. Sąd wskazał, że w wyniku wydania decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w Krakowie – Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 1972r. żadna ze stron nie nabyła prawa ani ekspektatywy, a strony nie mogły wywieść uprawnień bądź jakichkolwiek przysporzeń czy oczekiwań w sferze praw. Decyzja ta nakładała na adresata obowiązek określonych działań, a nadto była wydana bez podstawy prawnej. Przepisy art. 2 i 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r. o remontach i odbudowie oraz wykonaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych (Dz.U. nr 27, poz. 166 ze zm.) nie zawierały wymogu wydania przez organ gospodarki mieszkaniowej decyzji o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót. Sąd podzielił pogląd reprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2015r. sygn. akt II SA/Kr 96/15, że zasadne było uznanie decyzji z dnia [...] stycznia 1972r. za wydaną bez podstawy prawnej, a zatem uznanie jej za dotkniętą wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W odniesieniu natomiast do drugiej przesłanki Sąd stwierdził, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył stanu faktycznego związanego z wydaniem decyzji prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 1948r. i do niej odnosiło się sformułowanie, że "od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu". Zdaniem Sądu uprawnione było stwierdzenie organu i dokonana ocena, że przesłanka znacznego upływu czasu nie została spełniona, bowiem kwestionowana decyzja wydana została w dniu [...] stycznia 1972r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Gmina Miejska Kraków zarzucając zaskarżonemu wyrokowi, wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, tym samym naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego stanowiącej o tym, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszednie obowiązującą i są ostateczne, a w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13;

2. art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i tym samym naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, stanowiącej o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratyczny państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13;

3. art. 7 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i tym samym naruszenie zasady praworządności/legalizmu stanowiącej o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13;

4. art. 8 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędna wykładnię i tym samym naruszenie zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji stanowiącej o tym, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13;

5. "art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r. o remontach i odbudowie oraz wykonaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych (Dz.U. nr 36, poz. 249)" poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji dojście do wniosku, że z decyzji ustalającej koszty remontu nie wynika ekspektatywa prawa własności nieruchomości.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. – wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 6 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13;

2. art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia, czy nastąpił znaczny upływ czasu od wydania decyzji, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności;

3. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13;

4. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nie wyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej – powołując się na treść art. 16 ustawy o remontach i odbudowie oraz wykonaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych – podniesiono, że warunkiem przejęcia nieruchomości w trybie powołanej ustawy jest wydanie decyzji o ustaleniu kosztów remontu, ponieważ wyłącznie na tej podstawie organ może stwierdzić czy spełnione zostały pozostałe przesłanki wymagane przepisami prawa. Organ, w razie wystąpienia przesłanek określonych w art. 16 ust. 1 ww. ustawy, zobowiązany był do wydania decyzji o przejęciu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie z decyzji ustalającej koszty remontu wynika ekspektatywa prawa własności nieruchomości, gdyż jedynym warunkiem przejścia tego prawa na rzecz Skarbu Państwa jest niewykonanie remontu przez dotychczasowego właściciela. W ocenie skarżącej kasacyjnie zasadność zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. nie jest uzależniona od nabycia przez stronę prawa lub jego ekspektatywy ponieważ wyrok ten wskazuje, że sama decyzja, bez określania podmiotu, ma być podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, a w niniejszej sprawie to decyzja o ustaleniu kosztów remontu stanowiła podstawę nabycia ekspektatywy prawa własności.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji w kwestii uznania, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013r. na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2015r. sygn. akt II SA/Kr 96/15 zyskała walor prawomocności, bowiem prawomocność ta nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Zarzut ten można skutecznie podnieść od dnia wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015r., zatem nie było możliwości powoływania go we wcześniejszej sprawie.

Dalej skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają powszechnie obowiązujący charakter, rozstrzygają bowiem nie tylko o indywidualnych relacjach prawnych pomiędzy stronami procesu, albo o ukształtowaniu sytuacji konkretnego podmiotu, którego praw i obowiązków dotyczy konkretne orzeczenie sądowe, ale zawierają treść adresowaną abstrakcyjnie do nieokreślonego kręgu adresatów, a więc tak jak w przypadku każdej normy prawnej. Wskazała, iż cecha ta dotyczy zarówno abstrakcyjnej, jak i konkretnej kontroli konstytucyjności prawa, a więc dokonywanej w przypadku pytań prawnych i w związku ze skargą konstytucyjną. Orzeczenia Trybunału nie pozostają bez wpływu na działania prawodawcy, orzecznictwo sądów, jak również organów administracji publicznej. Odnosi się to w takim samym stopniu do wyroków stwierdzających wprost niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją, jak również do sytuacji, w których Trybunał Konstytucyjny wydaje wyroki o charakterze zakresowym, bowiem wyrok zakresowy zmienia treść normatywną kontrolowanych przepisów, pomimo zachowania ich brzmienia literalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Ocenę zasadności poszczególnych zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wypada poprzedzić generalnym stwierdzenie, iż Naczelny Sąd Administracyjny – ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a. – nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy bowiem podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi bowiem do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010r. sygn. akt II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010r. sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013r. sygn. akt II FSK 2208/11; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1592/17; wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, iż skarżący kasacyjnie wadliwie sformułował zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 K.p.a. i art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a., jak i naruszenia prawa materialnego, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, a także "art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r o remontach i odbudowie oraz wykonaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych (Dz.U. nr 36 poz. 249 ze zm.)". W motywach skargi kasacyjnej zarzuty te nie zostały w żaden sposób uzasadnione, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać w jakim konkretnym zachowaniu, bądź zaniechaniu Sądu I instancji strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia powyższych regulacji. Ponadto wypada wskazać, iż wadliwie przywołany został jako naruszony przepis "art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r o remontach i odbudowie oraz wykonaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych (Dz.U. nr 36 poz. 249 ze zm.)". Jakkolwiek przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r. o remontach i odbudowie oraz wykonaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych były podstawą wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1972r. nr [...] orzekającej o ustaleniu rodzaju i rozmiarze planowanych robót w budynku mieszkalnym oraz o zobowiązaniu właścicieli tegoż budynku do oświadczenia w zakreślonym terminie czy roboty te wykonają we własnym zakresie pod rygorem przeprowadzenia remontu ze środków państwowych z zabezpieczeniem hipotecznym wierzytelności powstałej z tego tytułu, to jednak w skardze kasacyjnej wskazany został wadliwy publikator tegoż aktu prawnego (ww. ustawa została ogłoszona w Dz.U. z 1959r. nr 27, poz. 166 ze zm.), a nadto uznano za naruszony przepis art. 16 ww. ustawy. Przepis ten natomiast nie odnosi się do kwestii kosztów remontu lecz określa jedynie do jakich budynków przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r miały odpowiednie zastosowanie. Tym samym zarzut naruszenia art. 16 ww. ustawy został postawiony w oderwaniu od okoliczności niniejszej sprawy, a w konsekwencji na jego podstawie nie jest możliwe kwestionowanie zaskarżonego wyroku w zakresie uznania, iż decyzja z dnia [...] stycznia 1972r. nie stanowiła dla Gminy Miejskiej Kraków podstawy nabycia ekspektatywy prawa własności nieruchomości.

Pozostałe zarzuty kasacyjne, tak tyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a.), jak i prawa materialnego (art. 2 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) postawione zostały natomiast w kontekście zarzutu nieuwzględnienia przez Sąd I instancji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13. Tym samym omówienie zasadności powyższych zarzutów może nastąpić łącznie.

Nie ulega wątpliwości, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13 (Dz.U. poz. 702) uznał art. 156 § 2 za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności w przypadku decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa – jeżeli od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Tym samym Trybunał podzielił stanowisko o konieczności dokonania wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, ale także w kontekście zasady ochrony trwałości decyzji administracyjnych i zasady ochrony praw nabytych. Trybunał podkreślił, iż w sytuacji, w której decyzja korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem i wywołała skutki w zakresie nabycia praw przez adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter prawnie niedookreślony, zasada praworządności i zasada stabilizacji stosunków prawnych, sprzeciwiają się dopuszczalności stwierdzenia nieważności takiej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Dokonując powyższej konstatacji o sprzeczności art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, Trybunał nie wskazał, czy właściwym terminem w tym kontekście jest przewidziany w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin – pozostawiając tę kwestię w sposób wyraźny do uznania ustawodawcy, który powinien dokonać nowelizacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w taki sposób, aby uwzględnić zarówno zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), jak i zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Trybunał przy tym podkreślił, iż ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji ww. wartości konstytucyjnych (uwaga 10.7. uzasadnienia wyroku TK z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13).

Powyższego stanowiska Trybunału – wyraźnie wskazującego, iż wyeliminowanie ww. zakresowej niekonstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a., która jest następstwem pominięcia legislacyjnego może dokonać wyłącznie ustawodawca – skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać. Pomija w szczególności, iż wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, lecz rodzi obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału (vide: uwaga 10.6. uzasadnienia wyroku TK z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13, a także R.Hauser, J.Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyrok NSA z dnia 24 października 2000r. sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L.Leszczyńskiego; wyrok NSA z dnia 24 września 2008r. sygn. akt I OSK 1369/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Deprecjonuje to prezentowany w skardze kasacyjnej pogląd o omnipotencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego zakresową niekonstytucyjność określonego przepisu (vide: A.Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, P.Sejm. nr 4/2011, s.54-57; P.Tuleja, Zaniechanie ustawodawcze [w:] Ustroje, doktryny, instytucje polityczne. Księga jubileuszowa prof. M.Grzybowskiego, Kraków 2007, s. 397 – 405). W takiej sytuacji za bezzasadny uznać wypada postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Co prawda zarzut ten doczekał się uzasadnienia w motywach niniejszej skargi kasacyjnej, jednak uzasadnienie to stanowi powtórzenie argumentacji Trybunału przywołanej dla uznania zakresowej niekonstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a. i w żaden sposób nie odnosi się do – istotnej z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy – kwestii skutków wyroku zakresowego wydanego przez Trybunał w sprawie sygn. akt P 46/13. Tym samym wypada uznać, iż zarzut ten został postawiony nieadekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy.

Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd I instancji trafnie dostrzegł stan dalszego pominięcia ustawodawczego w treści art. 156 § 2 K.p.a., trwającego już po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie sygn. akt P 46/13. Podejmując próbę urzeczywistnienia skutków tego wyroku w niniejszej sprawie napotkał jednak na nieadekwatność okoliczności faktycznych będących podstawą do wydania przez Trybunał wyroku w sprawie sygn. akt P 46/13 i zachodzących w niniejszym postępowaniu. Skoro stan faktyczny w sprawie trybunalskiej odnosił się do stwierdzenia nieważności decyzji z 1948r. wydanej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), zaś w okolicznościach niniejszej sprawy podstawą prowadzonych rozważań jest stwierdzenie nieważności decyzji z 1972r., to wypada zgodzić się z Sądem I instancji, iż brak jest dostatecznej paraleli pozwalającej przyjąć, iż także w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze "znacznym upływem czasu". Powyższe pozwala postawić tezę, iż Sąd I instancji uwzględnił w niniejszej sprawie ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w takim zakresie, na który pozwalały jej okoliczności.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.