Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2032/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 79
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 7, 77, 11, 80, 107, 156§1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko sędzia WSA Andrzej Siwek Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B. Spółka z o. o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Wód Polskich na rzecz B. Spółka z o. o. z siedzibą w Poznaniu kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], Prezes Wód Polskich, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. (dalej: "WIOŚ w P.) od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. (dalej: "DRZGW") z [...] listopada 2020 r., znak: [...], - uchylił w całości ww. decyzję DRZGW i stwierdził nieważność punktów II, III, IV, V, VI i VII decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w P. (dalej: "DZZ") z [...] listopada 2018 r., znak: [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...] orzekł o:

I. wygaszeniu pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2016 r., znak: [...];

II. udzieleniu B. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca") pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą wprowadzanie ścieków przemysłowych - mieszaniny oczyszczonych ścieków bytowych, technologicznych oraz wód opadowych, z terenu zakładu skarżącej do rzeki G. w km [...]+[...] istniejącym wylotem nr 1.

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w P. (dalej: "WIOŚ") wnioskiem z 25 maja 2020 r., wniósł do DRZGW o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji DZZ, która zdaniem WIOŚ została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych w wystąpieniu przepisów.

DRZGW, decyzją z [...] listopada 2020 r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wyjaśniając, że jeżeli wody opadowe zostają wymieszane w systemie kanalizacyjnym zakładu to taka mieszanina, jako całość uzyskuje status ścieków przemysłowych zdefiniowany w art. 16 pkt 64 ustawy Prawo wodne (dalej: "p.w."). Mylący bywa fragment definicji, stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o ściekach przemysłowych - rozumie się przez to ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi. Niemniej jednak, ustawodawca miał tu na myśli sytuację, gdy urządzeniami kanalizacyjnymi zakładów odprowadzane są wyłącznie niezmieszane niczym innym - same ścieki bytowe, np. z pomieszczeń socjalnych dla pracowników lub - same wody opadowe lub roztopowe. Natomiast mieszanina: ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi; wody opadowej ze ściekami przemysłowymi; ścieków bytowych i wód opadowych lub roztopowych - odprowadzanych urządzeniami kanalizacyjnymi danego zakładu będą w rezultacie kwalifikowały się, jako ścieki przemysłowe. W ocenie DRZGW nie doszło do nieuprawnionego zastosowania przepisów art. 16 pkt 61, art. 16 pkt 62 oraz art. 79 p.w. Jedynie zapis dotyczący jednego dopuszczalnego wskaźnika zanieczyszczeń (fosforu ogólnego) w odprowadzanych ściekach zawarty w rozstrzygnięciu organu I instancji nie odpowiada wymaganiom wynikającym z przepisów szczególnych, tj. określono inną dopuszczalną wartość fosforu ogólnego niż wynikającą z rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. Zapis w swej obecnej formie jakkolwiek jest niezgodny z ww. rozporządzeniem, to nie narusza w sposób rażący przepisów Prawa wodnego oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r.

WIOŚ złożył odwołanie od tej decyzji DRZGW, wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji merytorycznej. Stwierdził, że błędna jest ocena DRZGW, jakoby udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie mieszaniny ścieków bytowych, przemysłowych oraz wód opadowych lub roztopowych w szczegółowo opisanych realiach zakładu skarżącej. nie stanowiło rażącego naruszenia art. 79 p.w. Jego zdaniem, organ pominął fakt, że ścieki pochodzące z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni nie stanowią ścieków bytowych, gdyż na oczyszczalnię dopływają również ścieki przemysłowe, co skutkuje koniecznością kwalifikacji takiej mieszaniny, jako ścieków przemysłowych. WIOŚ zwrócił uwagę, że DRZGW nie odniósł się do wątpliwej zasadności określenia w pozwoleniu z 2018 r. przez organ wydający pozwolenia wodnoprawne w pkt III ppkt 6 lit. a odrębnie od reprezentatywnego miejsca dla poboru prób oczyszczonych ścieków bytowych, skoro takie nie są odprowadzane z oczyszczalni mechaniczno-biologicznej, jak również nie trafiają one bezpośrednio do środowiska (bez zmieszania z innymi ściekami). Z jednej strony intencją organu udzielającego pozwolenia było prowadzanie pomiarów jakości ścieków na odpływie z oczyszczalni mechaniczno-biologicznej, a z drugiej strony nie określił w tym miejscu wymogów jakościowych ścieków, ani nie określił obowiązku prowadzenia pomiarów ilości ścieków, mimo że mieszają się one z innymi ściekami przemysłowych z terenu zakładu, które są uprzednio rozcieńczane wodami opadowymi lub roztopowymi. Odwołujący uznał za niezrozumiałe i błędne stanowisko DRZGW, że określenie w pkt III ppkt 3 pozwolenia wodnoprawnego z 2018 r., znacząco zbyt wysokiej najwyższej dopuszczalnej wartości fosforu ogólnego nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skoro proste zestawienie warunków wprowadzania ścieków zawartych w decyzji oraz obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Środowiska, wskazuje na oczywistą i niczym nieuzasadnioną rozbieżność w tym zakresie.

Organ odwoławczy opisał przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Zauważył, że określenie w pkt III ppkt 3 decyzji DZZ (innej, niż wynikającej z przepisów prawa), dopuszczalnej wartości fosforu ogólnego stanowi rażące naruszenie prawa, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem przedmiotowa decyzja podlega stwierdzeniu nieważności w punktach II, III, IV, V, VI i VII - które dotyczą udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną. Stosownie do załącznika nr 4 tabela II Ip. 12 rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 lipca 2014 r., w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (obecnie rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 lipca 2019 r., w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych), w przedmiotowym pozwoleniu najwyższa dopuszczalna wartość fosforu ogólnego dla rzeczonych ścieków powinna wynosić 3 mg P/l.

Wartość 2 mg P/l, którą błędnie wskazuje w odwołaniu WIOŚ, dotyczy ścieków przemysłowych biologicznie rozkładalnych dla pozostałych sektorów wymienionych w załączniku 5 do ww. rozporządzenia i tym samym nie dotyczy ścieków przemysłowych. Niemniej jednak dopuszczalna wartość fosforu ogólnego ustalona w decyzji DZZ (10 mg P/l) jest niezgodna z przepisami, co powoduje rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności ww. decyzji w części dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego.

Ze zgromadzonego materiału oraz decyzji DZZ można było wywnioskować, że w sprawie dochodzi do rozcieńczania ścieków wodami opadowymi - jako punkt poboru próbek do analizy wskazano studnie rewizyjną usytuowaną przed wylotem nr 1, czyli po zmieszaniu strumienia ścieków z wodami opadowymi.

Prezes Wód Polskich podał, że w związku z wątpliwościami, pismem z [...] maja 2021 r., znak: [...], wezwał B. sp. z o.o. o jednoznaczne wskazanie punktu w którym wody opadowe mieszają się z przedmiotowymi ściekami oraz planu przedstawiającego przebieg wewnętrznej kanalizacji sanitarnej i deszczowej, wraz z oznaczeniem urządzeń służących do oczyszczania ścieków i wód opadowych lub roztopowych. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca przekazała schemat wewnętrznej kanalizacji w skali uniemożliwiającej organowi odwoławczemu przeanalizowanie jej przebiegu. Natomiast w treści pisma podano, że w decyzji DZZ wskazano, że punkt poboru próbek dla ścieków i wód opadowych zlokalizowany jest po ich zmieszaniu się, czyli w ostatniej studni rewizyjnej przed wylotem nr 1.

Wyjaśnił, że jeżeli ścieki przed zmieszaniem spełniają dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń wskazanych w przepisach prawa, tj. rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 lipca 2014 r., w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (obecnie rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 lipca 2019 r., w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych) - to nie mamy do czynienia z ich rozcieńczaniem w rozumieniu art. 79 ustawy Prawo wodne z 2017 r. Jeżeli zaś ścieki przed zmieszaniem z innymi nie spełniają wymagań określonych w przepisach, a po tym zmieszaniu już tak, to w takiej sytuacji można mówić o ich rozcieńczaniu w celu uzyskania dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń zgodnych z przepisami.

Organ odwoławczy zgodził się z zarzutem odwołującego, dotyczącym naruszenia art. 16 pkt 61 i 62 p.w., poprzez błędną kwalifikację strumienia ścieków dopływających na oczyszczalnię ścieków, jako ścieki bytowe, w przypadku, gdy na oczyszczalnię trafiają również ścieki przemysłowe. Jednakże w ocenie organu, błędna kwalifikacja mieszaniny ścieków nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli mieszające się strumienie ścieków i wód opadowych przed zmieszaniem spełniają wymagania określone w przepisach, wówczas nie ma zastosowania zakaz, o którym mowa w art. 79 p.w. Mimo, że punkcie III ppkt 6 lit. a ustalono miejsce poboru próbek ścieków na odpływie z oczyszczalni, to w punkcie III ppkt 3 decyzji z [...] listopada 2018 r., znak: [...] ustalił dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanej mieszaninie ścieków, nie uwzględniając stopnia rozcieńczenia ich wodami opadowymi.

W ocenie organu odwoławczego, jeżeli dochodzi do rozcieńczania ścieków przemysłowych wodami opadowymi (w celu uzyskania dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń zgodnych z przepisami), a tym samym naruszony został zakaz zawarty w art. 79 p.w., co stanowi jedną z podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji DZZ z [...] listopada 2018 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. DZZ dodatkowo w punkcie V ppkt 2 decyzji zastrzegł, że zakres obowiązków ustalonych w niniejszej decyzji może ulec rozszerzeniu w terminie późniejszym, jeżeli zajdzie potrzeba uzupełnienia dodatkowymi obowiązkami. Prezes Wód Polskich wyjaśnił, że powyższe zastrzeżenie zostało ustanowione bezprawnie, bowiem ustawa Prawo wodne nie przewiduje możliwości zmiany ustalonych warunków pozwolenia wodnoprawnego, bądź obowiązków nałożonych na wnioskodawcę po wydaniu decyzji udzielającej danego pozwolenia wodnoprawnego. Wyjątek stanowi art. 410 p.w., który dopuszcza zmianę pozwolenia wodnoprawnego w przypadku stwierdzenia, że w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich. Wydanie takiej decyzji poprzedza obowiązek wykonania ekspertyzy nałożony na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne.

Zatem zaistniała uzasadniona potrzeba stwierdzenia nieważności punktów II, III, IV, V, VI i VII decyzji DZZ z [...] listopada 2018 r., którą udzielono B. sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą wprowadzanie ścieków przemysłowych - mieszaniny oczyszczonych ścieków bytowych, technologicznych oraz wód opadowych, z terenu zakładu B.sp. z o.o. do rzeki G. w km [...]+[...] istniejącym wylotem nr 1. Natomiast brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności punktu I decyzji DZZ orzekającego o wygaszeniu pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2016 r., znak: [...].

Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji w części jest powrót sprawy w tej części do ponownego rozpatrzenia, do postępowania głównego w zależności od tego, czy unieważniona została decyzja I czy II instancji. Prezes Wód Polskich podkreślił, że stwierdzenie nieważności punktów II, III, IV, V, VI i VII ww. decyzji z [...] listopada 2018 r. wydanej na skutek wniosku B.sp. z o.o. doprowadziło do sytuacji, w której wniosek ten w dalszym ciągu pozostaje nierozpoznany. Stwierdzenie nieważności powyższych punktów decyzji czyni więc sprawę na nowo otwartą i nierozstrzygniętą w części dotyczącej wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. W tej sytuacji koniecznym jest wydanie rozstrzygnięcia przez właściwy organ administracji.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem profesjonalnego pełnomocnika datowanym na 3 września 2021 r., (uzupełnionym pismem procesowym z 22 października 2021 r.), skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

"I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeksu postępowania administracyjnego, Dz.U. 1960 Nr 30, poz. 168, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, (zwaną dalej: "k.p.a."), polegające na błędnym uznaniu, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2018 roku, znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz niedokonaniu przez organ II instancji analizy ciężaru gatunkowego zaistniałego naruszenia, a także skutków, które wywołała decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, jako przesłanek uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

II. Naruszenie następujących przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie Skarżącego przez organ II instancji o wniesionym przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. odwołaniu i niedoręczenie Skarżącemu, jako stronie jego odpisu, wobec uchybienia art. 131 k.p.a. po stronie organu I instancji, podczas gdy organ powinien zapewnić stronie możliwość zapoznania się z treścią odwołania i wypowiedzenia się co do jego treści,

2) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie przez organ II instancji Skarżącemu, jako stronie postępowania czynnego udziału w sprawie, w szczególności poprzez nieumożliwienie Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych w odwołaniu żądań,

3) art. 7 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania przez organ II instancji bez zachowania ustawowego obowiązku podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniającego interes społeczny i słuszny interes obywateli,

4) art. 7 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji wszechstronnej analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy,

5) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oparcie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji na niepełnym materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, tj. z pominięciem wyjaśnień składanych przez skarżącego w toku postępowania przed organem I instancji, niezbadanie całokształtu materiału dowodowego oraz poddanie go dowolnej ocenie,

6) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez ograniczenie Skarżącemu czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu do wskazania czy wody opadowe lub roztopowe łączą się ze ściekami pochodzącymi z zakładowej oczyszczalni ścieków przed studnią rewizyjną usytuowaną przed wylotem nr 1 oraz przekazanie planu obrazującego przebieg wewnętrznej kanalizacji sanitarnej i deszczowej, w odpowiedzi na wezwanie z dnia 7 maja 2021 roku ".

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a także zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniosła o "zbadanie akt postępowania prowadzonego przez organ I i II instancji na okoliczności wskazane w uzasadnieniu".

W uzasadnieniu skarżąca przytoczyła ustalenia zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania w niniejszym stanie faktycznym i prawnym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz literaturę opisała instytucję stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 k.p.a., jako wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, określonych w art. 16 § 1 k.p.a., a także wykładnię "rażącego naruszenia prawa". Podkreśliła, że przy ustaleniu, czy naruszenie jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., rozstrzygające znaczenie ma ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga, nie zaś oczywistość określonego przepisu prawnego, czy jego charakter. Aby decyzja została uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, musi ona wywoływać skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, co w niniejszej sprawie nie występuje.

Analiza stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień wydania decyzji DZZ z [...] listopada 2018 r., pozwalała stwierdzić, że istotnie w pkt III ppkt 3 ww. decyzji organ wydający decyzję wskazał inną, niż wynikającą z przepisów prawa dopuszczalną wartość fosforu ogólnego. Rozbieżność ta nie może jednak zostać uznana za rażące naruszenie przepisów ustawy Prawo wodne oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 listopada 2014 r., w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na brak wystąpienia skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Stwierdzone naruszenie nie charakteryzuje się również wagą znacznie większą, niż stabilność decyzji ostatecznej, będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego.

Podobnie w przypadku zarzutu ustalenia w pkt III ppkt 3 tej decyzji dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanej mieszaninie ścieków, bez uwzględnienia stopnia rozcieńczenia ich wodami opadowymi, w ocenie skarżącej nie była to wada kwalifikowana, prowadząca do konieczności stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Zgodnie z art. 79 p.w., zakazuje się rozcieńczania ścieków w celu uzyskania ich stanu, składu oraz minimalnego procentu redukcji substancji zanieczyszczających. Sposób odprowadzania ścieków funkcjonujący na terenie spółki wynika z uwarunkowań technicznych, wynikających z przejęcia przez skarżącej zakładu od jego poprzedniego właściciela, a nie chęci uzyskania możliwości rozcieńczania ścieków. Skarżąca nie miała żadnego wpływu na zastany kształt sieci kanalizacyjnej, który został przejęty wraz z całością przedsiębiorstwa. Również postanowienie ujęte w pkt III ppkt 3 ww. decyzji nie stanowiło zezwolenia na rozcieńczanie ścieków w celu uzyskania ich stanu, składu oraz minimalnego procentu redukcji substancji zanieczyszczających zgodnych z przepisami wydanymi na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 p.w. Skutki takiej redakcji pkt III ppkt 3 powyższej decyzji nie wyczerpują zatem znamion rażącego naruszenia prawa.

W odniesieniu do zarzutu, że w pkt V ppkt 2 decyzji DZZ z [...] listopada 2018 r., zastrzeżono możliwość rozszerzenia zakresu obowiązków w niej ustalonych w terminie późniejszym, jeżeli zajdzie potrzeba uzupełniania dodatkowych obowiązków - strona podkreśliła, że nie dopuściła się nadużycia w powyższym zakresie. Nie ubiegała się bowiem o rozszerzenie zakresu obowiązków ustalonych w ww. decyzji. Wobec tego trudno uznać, że decyzja w zakresie pkt V ppkt 2 wywołała rażące naruszenie prawa oraz skutki gospodarczo - społeczne niemożliwe do zaakceptowania. Nawet gdyby przyjęto założenie, że decyzja DZZ narusza przepisy prawa, to, aby możliwe było uznanie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest zaistnienie drugiej przesłanki, a więc powstanie skutków prawnych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, które wywołała powyższa decyzja.

Samo zaistnienie naruszeń nie może powodować automatycznego stwierdzenia, że decyzja wywołała rażące skutki. Przede wszystkim konieczne jest wykazanie konkretnych zdarzeń mogących zostać zakwalifikowane, jako nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności, a następnie wykazanie istnienia ciągu przyczynowo - skutkowego pomiędzy wydaniem decyzji DZZ w kwestionowanym kształcie, a zaistnieniem powyższych skutków. Powyższe nie zostało dowiedzione ani przez WIOŚ w wystąpieniu z 25 maja 2020 r., ani przez organ II instancji stwierdzający nieważność decyzji. Zatem, nie jest możliwe stwierdzenie, że wskutek wydania decyzji doszło do powstania niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności skutków.

Skarżąca podała, że utożsamianie pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Z tego względu nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. Ponadto skarżącej uniemożliwiono nie tylko wypowiedzenie się co do stawianych przez WIOŚ zarzutów, ale również dowiedzenie się o fakcie złożenia przez WIOŚ odwołania od decyzji organu I instancji. Skarżąca nie otrzymała od organu I instancji zawiadomienia o wniesieniu przez WIOŚ odwołania, a także nie został jej doręczony odpis odwołania. W tej sytuacji organ II instancji powinien naprawić powyższe uchybienie, jednakże tego nie uczynił i w związku z tym rażąco naruszył procedurę doręczania korespondencji oraz uniemożliwił skarżącej wypowiedzenie się, co do treści odwołania złożonego przez WIOŚ. O wniesieniu powyższego odwołania dowiedziała się z treści pisma Prezesa Wód Polskich z 7 maja 2021 r. Ww. pismem, organ II instancji wezwał skarżącą do wskazania, czy wody opadowe lub roztopowe łączą się ze ściekami pochodzącymi z zakładowej oczyszczalni ścieków przed studnią rewizyjną usytuowaną przed wylotem nr 1 oraz przekazanie planu obrazującego przebieg wewnętrznej kanalizacji sanitarnej i deszczowej, ograniczając skarżącej możliwość wypowiedzenia się, co do całości zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Działanie organu II instancji stanowi rażące naruszenie ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.) oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 10 k.p.a. Organ II instancji nie zachował również ustawowego obowiązku podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniającego interes społeczny i słuszny interes obywateli. Poprzez zaniedbania proceduralne organ II instancji naruszył także zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Pominął w zupełności złożone przez skarżącą wyjaśnienia, składane w toku postępowania przed organem I instancji. Opierając się na niepełnym materiale dowodowym, wydał zaskarżoną decyzję bez dokonania wszechstronnej analizy zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o stan faktyczny sprawy, wbrew art. 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób opisany poniżej, zaś skarga – co do zasady – była słuszna, choć nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie należy stwierdzić, że choć Prezes Wód Polskich zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafne spostrzeżenia co do nadzwyczajnego charakteru postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej i przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w kontekście zasady trwałości decyzji, wynikającej z art. 16 k.p.a.), to rozstrzygając sprawę tych teoretycznych spostrzeżeń nie uwzględnił.

Aby móc stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji musi ona nie tylko rażąco naruszać oczywiste i niebudzące wątpliwości prawo; skutki tego naruszenia muszą bowiem być niemożliwe do zaakceptowania pod względem społecznym i gospodarczym w państwie prawa, a waga naruszenia musi przewyższać zasadę stabilności decyzji ostatecznych. Zgodnie z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wszystkie przesłanki, świadczące o rażącym naruszeniu prawa powinny być przez organ wykazane w uzasadnieniu decyzji.

I.

Analiza zaskarżonej decyzji Prezesa Wód Polskich pozwala na przyjęcie, że organ ten stwierdził nieważność decyzji DZZ z [...] listopada 2018 r. z następujących przyczyn:

1. określenia w pkt III ppkt 3 decyzji DZZ innej, niż wynikającej z przepisów prawa - załącznika nr 4 tabela II Ip. 12 rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 lipca 2014 r., w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego - dopuszczalnej wartości fosforu ogólnego. W decyzji DZZ bowiem najwyższa dopuszczalna wartość fosforu ogólnego dla ścieków skarżącej powinna wynosić 3 mg P/l. W tym też zakresie organ stwierdził, że "Wartość 2 mg P/l, którą błędnie wskazuje w odwołaniu [...] WIOŚ, dotyczy ścieków przemysłowych biologicznie rozkładalnych dla pozostałych sektorów wymienionych w załączniku 5 do ww. rozporządzenia i tym samym nie dotyczy ścieków przemysłowych. Niemniej jednak dopuszczalna wartość fosforu ogólnego ustalona w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w P. PGW WP (10 mg P/l) jest niezgodna z przepisami, co powoduje rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności ww. decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w P. PGW WP w części dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego";

2. naruszenia art. 79 ustawy Prawo wodne z 2017 r. wobec uznania organu, ze dochodzi do "rozcieńczania ścieków przemysłowych wodami opadowymi (w celu uzyskania dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń zgodnych z przepisami), a tym samym naruszony został zakaz zawarty w art. 79 p.w., co stanowi jedną z podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w P. PGW WP z [...] listopada 2018 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa";

3. ustalenia przez DZZ, że "zakres obowiązków ustalonych w (...) decyzji może ulec rozszerzeniu w terminie późniejszym, jeżeli zajdzie potrzeba uzupełnienia dodatkowymi obowiązkami" podczas, gdy "powyższe zastrzeżenie zostało ustanowione bezprawnie, bowiem ustawa Prawo wodne nie przewiduje możliwości zmiany ustalonych warunków pozwolenia wodnoprawnego, bądź obowiązków nałożonych na wnioskodawcę po wydaniu decyzji udzielającej danego pozwolenia wodnoprawnego. Wyjątek stanowi art. 410 p.w., który dopuszcza zmianę pozwolenia wodnoprawnego w przypadku stwierdzenia, że w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich. Wydanie takiej decyzji poprzedza obowiązek wykonania ekspertyzy nałożony na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne".

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia co następuje.

Ad. 1.

Zgodnie z zał. 4 tab. II, p. 12 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego maksymalna zawartość fosforu ogólnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1800), liczona w mg P/l dla ścieków przemysłowych przemysłu nawozów sztucznych wynosiła 10, dla ścieków przemysłowych pozostałych wynosiła 3, a dla ścieków przemysłowych biologicznie rozkładalnych 2, przy czym określone w tabeli II najwyższe dopuszczalne wartości fosforu ogólnego dotyczą średniej rocznej wartości tego wskaźnika w ściekach, obliczonej dla próbek średnich dobowych pobranych w danym roku.

Takie same wskaźniki utrzymane zostały w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1311).

Jak wynika z powyższego, rację miał Prezes Wód Polskich, stwierdzając, że maksymalna dopuszczalna ilość fosforu ogólnego, jaka mogła być dopuszczona decyzją o pozwoleniu wodnoprawnym, powinna wynosić nie 10, a 3 mg P/l. Naruszenie prawa w wypadku odmiennego ustalenia DZZ w badanej pod kątem ważności decyzji było więc oczywiste, a sama treść przepisu nie nasuwała wątpliwości prawnych. Tym niemniej takie naruszenie prawa, aby można je uznać za rażące, wymagało od organu wykazania, na czym polega niemożliwy do zaakceptowania skutek społeczny lub gospodarczy tegoż naruszenia.

Celem postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ocena, czy rozstrzygnięcie objęte tym postępowaniem dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog ww. wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz ostatecznie rozstrzygnięta. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego.

Jak już wstępnie sygnalizowano, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 2068/18). Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Takie stanowisko zostało ukształtowane w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, i tut. Sąd je podziela (por. NSA w wyrokach z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1310/21 r., z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/18, z 23 listopada 2021, sygn. akt II OSK 3537/18 – CBOSA).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tej sprawie nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, jaką są następstwa wydania decyzji w postaci powstania sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Przemawiają za tym następujące argumenty.

Po pierwsze, prawodawca w ww. zał. 4 tab. II, p. 12 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. wprost przewidział, że dopuszczalna jest ilość 10 mg P/l fosforu ogólnego dla ścieków przemysłowych, choć pochodzących z przemysłu nawozów sztucznych. Tym samym, jeśli maksymalna ilość fosforu ogólnego dla ścieków przemysłowych pozostałych wynosiła 3 mg P/l, to obowiązkiem organu stwierdzającego z tej przyczyny nieważność pozwolenia wodnoprawnego było wykazanie, jakie odmienne i niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczne lub gospodarcze wiążą się z zastosowaniem przez DZZ w tym konkretnym wypadku ścieków przemysłowych skarżącej najwyższej dopuszczalnej zawartości wskaźnika zanieczyszczeń również dla ścieków przemysłowych, ale pochodzących z przemysłu nawozów sztucznych.

W takim zakresie ogólnikowe powołanie się na "ryzyko zanieczyszczenia wód", enigmatyczne zagrożenie itp. nie jest wystarczające. Skoro prawodawca dopuszcza maksymalne stężenie fosforu ogólnego z przemysłu nawozów sztucznych w ilości 10 mg P/l. to – zgodnie z założeniem racjonalnego prawodawcy – nie ocenia tej ilości, jako rażąco nadmiernej i w sposób niedopuszczalny wpływającej na środowisko naturalne, stan wód (w tym płynących) i zdrowie ludzi. Tym samym, nie można uznać, że ww. dawka, aczkolwiek w odniesieniu do ścieków przemysłowych niepochodzących z przemysłu nawozów sztucznych, stanowi skutek społeczny lub gospodarczy niemożliwy do zaakceptowania w państwie prawa.

Należy też podkreślić, że fakt, w jakim rodzaju ścieków dawka ta jest zawarta, jeżeli ma to znaczenie społeczne lub gospodarcze, powinien być przez organ wytłumaczony stronie, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a., czego Prezes Wód Polskich w ogóle nie uczynił.

Po drugie, organ w żaden sposób nie wyjaśnił, czemu tylko jeden z 14 zawartych w pkt. III ppkt 3 decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym wskaźników dopuszczalnych – przy założeniu, że jest niezgodny z prawem – miałby przesądzać o nieważności decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego w części zawartej w pkt. II – V ppkt 1 i 3 – 6 oraz w pkt Vi i VII, to jest w tej części, która w ogóle nie odnosi się do zawartości fosforu ogólnego w ściekach – i to z przyczyn, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po trzecie, orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, uprawniającej stronę do określonego działania, opartego przecież na zaufaniu do organu administracji publicznej przyznającego to uprawnienie, ważyć należy również skutek takiej decyzji nadzwyczajnej. Skutek społeczny i gospodarczy stwierdzenia nieważności ma z jednej strony wymiar ogólny (dotyczy wartości ogólnych), a z drugiej strony wymiar indywidualny (strony takiej decyzji). Z jednej więc strony mamy w niniejszej sprawie do czynienia z chęcią zapobiegania zanieczyszczaniu środowiska wodnego, a z drugiej de facto uniemożliwieniem (i to natychmiastowym) działalności przedsiębiorstwa skarżącej przez eliminację z obrotu prawnego pozwolenia wodnoprawnego, przy jednoczesnym pozostawieniu w obrocie tej części unieważnianej decyzji, którą stwierdzoną wygaśnięcie na rzecz skarżącej uprzednio udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Prezes Wód Polskich skutku takiego w ogóle nie rozważał; nie brał w ogóle pod uwagę tego, czy przekroczenie jednego z maksymalnych wskaźników zanieczyszczenia (zwłaszcza w kontekście uwag, poczynionych powyżej odnośnie dopuszczalnej ilości 10 mg P/l fosfory ogólnego dla ścieków z produkcji nawozów sztucznych) ma wagę większą, niż skutki, jakie mogą wyniknąć z oczywistego w takiej sytuacji wstrzymania produkcji – w szczególności dla osób zatrudnionych w tak wielkim przedsiębiorstwie skarżącej. Z ogólnodostępnej strony internetowej skarżącej wynika zaś, że zatrudnia ona ponad 2 000 pracowników.

Z tej też przyczyny okoliczność, na która powoływał się organ II instancji nie mogła stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji DZZ z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ad. 2.

Z art. 79 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. z 2021 r.., poz. 2233) wynika, że zakazuje się rozcieńczania ścieków w celu uzyskania ich stanu, składu oraz minimalnego procentu redukcji substancji zanieczyszczających zgodnych z przepisami wydanymi na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2.

Hipoteza ww. przepisu wprowadza więc zakaz określonych działań, kierowany do wszelkich podmiotów korzystających z wód, w tym w ramach usług wodnych lub wykonujących inne działania wymagające zgody wodnoprawnej. Zakaz ten, podobnie jak zakaz wyrażony w art. 75 i art. 77 p.w., jest prawem powszechnie obowiązującym; nie wymaga konkretyzacji w jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Obowiązuje bowiem z mocy ustawy.

Przepis ten może być więc naruszony wyłącznie przez niezastosowanie się jakiegoś podmiotu do jego dyspozycji, polegające na faktycznej czynności rozcieńczania ścieków w celu uzyskania ich stanu, składu oraz minimalnego procentu redukcji substancji zanieczyszczających zgodnych z przepisami odrębnymi, albo przez niezgodne z jego hipotezą określenie przez organ dopuszczalności rozcieńczania ścieków ww. celu. Art. 79 p.w. nie jest natomiast kierowany do organów Wód Polskich, poprawnie ustalających warunki wprowadzania ścieków do wód określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (w tym zgodnie z art. 82 p.w.), jako element przedmiotowo istotny i konieczny treści wydawanej decyzji..

W rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji DZZ, kwestionowanej co do ważności, nie zezwolono skarżącej na rozcieńczanie ścieków. Dlatego też decyzja ta nie zmieniała sytuacji prawnej i skarżąca nie nabyła niezgodnych z prawem uprawnień do mieszania ścieków. Ścieków – zgodnie z prawem - mieszać nie może, a brak takiego stwierdzenia w decyzji nie jest wadą prawną decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego.

Jeżeli organ nie stosował przepisu prawa – a w niniejszej sprawie DZZ nie stosował art. 79 p.w., bo nie było takiej potrzeby – to z natury rzeczy niestosowanego przepisu w żaden (zwłaszcza rażący) sposób naruszyć nie mógł.

Czym innym jest treść decyzji stanowiącej o pozwoleniu wodnoprawnym, a czym innym potencjalne, faktyczne niewykonywanie prawa lub jego naruszanie przez podmiot mieszający ścieki. Skutki prawne takiego działania, stanowiącego naruszenie art. 79 p.w., przewidziane są w art. 478 pkt 11 p.w., zgodnie z którym kto wbrew przepisowi art. 79 rozcieńcza ścieki w celu uzyskania ich stanu, składu lub minimalnego procentu redukcji substancji zanieczyszczających zgodnego z przepisami wydanymi na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 podlega karze grzywny. Tym samym, ustawodawca skutki naruszenia ww. przepisu odnosi do sfery faktycznej, a nie do treści merytorycznej rozstrzygnięcia administracyjnego o pozwoleniu wodnoprawnym.

Z tej też przyczyny okoliczność, na która powoływał się organ II instancji nie mogła stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji DZZ z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ad. 3.

Stwierdzenie Prezesa Wód Polskich o "bezprawności" zawartego w pkt V ppkt 2 decyzji DZZ z [...] listopada 2018 r. zastrzeżenia, że "zakres obowiązków ustalonych w (...) decyzji może ulec rozszerzeniu w terminie późniejszym, jeżeli zajdzie potrzeba uzupełnienia dodatkowymi obowiązkami" jest gołosłowne. Organ II instancji nie wskazał, jaki konkretny przepis prawa został naruszony, zwłaszcza rażąco, ww. stwierdzeniem organu udzielającego pozwolenie wodnoprawne skarżącej. W szczególności takim przepisem nie jest art. 410 p.w., który stanowi właśnie o dopuszczalności zmiany pozwolenia wodnoprawnego w przypadku stwierdzenia, że w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich.

W tym jednakże kontekście zauważyć należy, że zgodnie z art. 14 ust. 2 p.w. do postępowania przed organami, o których mowa w ust. 1 pkt 3-6 tej ustawy, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Tym samym zastosowanie może mieć art. 154 i art. 155 k.p.a., przewidujące właśnie możliwość zmiany, w określonych wypadkach, decyzji administracyjnej, w tym i pozwolenia wodnoprawnego. Błędne więc było stwierdzenie Prezesa Wód Polskich, że prawo nie przewiduje możliwości zmiany pozwolenia wodnoprawnego.

Z tej też przyczyny okoliczność, na która powoływał się organ II instancji nie mogła stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji DZZ z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

II.

Odnosząc się natomiast do rozważań organu II instancji w zakresie zarzutu z odwołania Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska naruszenia art. 16 pkt 61 i 62 p.w. przez błędną kwalifikację strumienia ścieków dopływających na oczyszczalnię ścieków, jako ścieków bytowych, w przypadku, gdy na oczyszczalnię trafiają również ścieki przemysłowe, należy stwierdzić, co następuje.

Słusznie Prezes Wód Polskich stwierdził, że błędna kwalifikacja mieszaniny ścieków nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy jednak podkreślić – co uszło uwadze organu – że art. 16 pkt 61 i 62 p.w. zawiera definicje ustawowe ścieków i ścieków bytowych. Potencjalnie wadliwe ustalenie przez organ udzielający pozwolenia wodnoprawnego stanu faktycznego w zakresie tego, jakie ścieki docierają do oczyszczalni nie stanowi naruszenia, zwłaszcza rażącego, ww. przepisów ustawy Prawo wodne. Z tej właśnie przyczyny nie mogło być przesłanką zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

III.

Jak wynika z powyższej oceny prawnej tut. Sądu, jedynym prawidłowym – w kontekście potencjalnego naruszenia prawa – ustaleniem Prezesa Wód Polskich było więc ustalenie niezgodności wskazanego w pkt III ppkt 3 maksymalnego wskaźnika zawartości fosforu ogólnego z zał. 4 tab. II, p. 12 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego maksymalna zawartość fosforu ogólnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1800), gdyż liczona w mg P/l dla ścieków przemysłowych przemysłu nawozów sztucznych wynosiła 10, a dla ścieków przemysłowych pozostałych wynosiła 3.

Nawet, jeśli – o czym była już mowa – taka niezgodność wystąpiła, to sama w sobie nie stanowiła przesłanki do stwierdzenia nieważności całego udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Co więcej, brak należytego wykazania przez organ niemożliwych do zaakceptowania skutków tego naruszenia i brak ważenia istotności naruszenia nie pozwalały na wyeliminowanie w postępowaniu nadzwyczajnym z obrotu prawnego wydanej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym nawet w tej tylko części, w której naruszenie prawa było oczywiste.

IV.

Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia w sposób w niej wskazany art. 7, 10, 15, 77 § 1, 80 i 131 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie były one zasadne.

"Niezawiadomienie Skarżącego przez organ II instancji o wniesionym przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. odwołaniu i niedoręczenie Skarżącemu, jako stronie jego odpisu", jako zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wymagało od skarżącej dla osiągnięcia skutku procesowego wykazania, że fakt ten miał wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, organ I instancji pismem datowanym na 21 grudnia 2020 r. (adresowanym również do skarżącej, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika) do Prezesa Wód Polskich przesłał organowi odwoławczemu odwołanie, które wpłynęło doń 14 grudnia 2020 r. Stąd też skarżąca już w dacie otrzymania ww. pisma posiadała informację o odwołaniu od decyzji DRZGW, zgodnie z art. 131 k.p.a. – wbrew zarzutowi z odwołania.

Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy, ale organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132.

Wyrażona w art. 9 k.p.a. zasada informowania stron dotyczy obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organa administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Profesjonalny pełnomocnik mógł więc – wiedząc o odwołaniu – zapoznać się z nim wcześniej, niż dopiero po otrzymania ww. odwołania, załączonego do pisma Prezesa Wód Polskich z 7 maja 2021 r. zawierającego wezwanie skarżącej do czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 k.p.a.) – i powinno to być oczywiste przy uwzględnieniu obowiązków wynikających z udzielonego adwokatowi pełnomocnictwa.

Organ II instancji – zwłaszcza biorąc pod uwagę długi czas od wysłanej do skarżącej informacji w trybie art. 131 k.p.a. do wydania decyzji w II instancji – nie uniemożliwił więc w żaden sposób skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych w odwołaniu żądań,

Jest rzeczą już prawnie dostatecznie wyjaśnioną zarówno w doktrynie, jak i judykaturze, że w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej organ nadzorczy nie prowadzi postępowania dowodowego, zaś stan faktyczny sprawy wynika z akt administracyjnych organu wydającego decyzję w postepowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym bada się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., a nie stan faktyczny sprawy istotny dla rozstrzygnięcia organu wydającego kwestionowaną co do ważności decyzję.

Wbrew zarzutowi skargi, organ II instancji nie orzekał "z pominięciem wyjaśnień składanych przez skarżącego w toku postępowania przed organem I instancji", bo skarżący takowych wyjaśnień nie składał. Pismem z 11 września 2020 r. pełnomocnik skarżącej przedstawił natomiast swoje stanowisko w sprawie w związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego. Stanowisko to – wzięte pod uwagę przez organ I instancji, o czym świadczy treść decyzji – znajduje się w aktach sprawy i Prezes Wód Polskich z pewnością się z nim zapoznał. Tym niemniej organ odwoławczy nie ma obowiązku przytaczania w uzasadnieniu decyzji stanowisk strony, wyrażonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Ma taki obowiązek w zakresie tych pism, które zostały złożone w postępowaniu odwoławczym i dlatego organ odniósł się do stanowiska skarżącej, wyrażone w piśmie jej pełnomocnika z 20 maja 2021 r.

Nie bardzo też jest jasnym, na czym miało polegać "ograniczenie Skarżącemu czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu do wskazania czy wody opadowe lub roztopowe łączą się ze ściekami pochodzącymi z zakładowej oczyszczalni ścieków przed studnią rewizyjną usytuowaną przed wylotem nr 1 oraz przekazanie planu obrazującego przebieg wewnętrznej kanalizacji sanitarnej i deszczowej, w odpowiedzi na wezwanie z dnia 7 maja 2021 roku ". Przecież Prezes Wód Polskich właśnie do takiego działania wezwał skarżącą pismem z 7 maja 2021 r., a skarżąca – pismem z 20 maja 2021 r. – udzieliła obszernej treściowo informacji.

V.

Prezes Wód Polskich, związany dokonaną oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponownie rozpozna odwołanie od decyzji organu I instancji, przekładając swe słuszne spostrzeżenia co do nadzwyczajnego charakteru postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, zasady trwałości decyzji oraz przesłanek wymaganych dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa na stan sprawy niniejszej.

Obowiązkiem organu będzie też sporządzenie uzasadnienia w sposób zgodny z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez należyte sporządzenie uzasadnienia prawnego decyzji.

VI.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1800), zasadzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego, kosztów zastępstwa procesowego i uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa.