Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1256/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 145
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 22, art. 19 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 26 ust. 1 pkt 4, pkt 5, art. 27 ust. 1, art. 36 ust. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2005 nr 145 poz 1221
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jedn.
article: art. 7, art. 11, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony i mienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1, po rozpoznaniu wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie cofnięcia J. S. (dalej także jako skarżący) koncesji nr [...] na wykonywanie działalności gospodarczej w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego "O." w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] kwietnia 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielił J. S. koncesji Nr [...] na wykonywanie działalności gospodarczej w ramach przedsiębiorstwa "O." prowadzonego na podstawie umowy spółki cywilnej, w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał zmiany ww. koncesji poprzez wskazanie jako podmiotu wykonującego koncesjonowaną działalność przedsiębiorstwa indywidualnego: "O.". Jako miejsce wykonywania działalności wskazano ul. R., L.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał zmiany ww. koncesji poprzez wskazanie jako podmiotu wykonującego koncesjonowaną działalność przedsiębiorstwa indywidualnego: "O." oraz przedsiębiorstwa "B." prowadzonego na podstawie spółki cywilnej. Jako miejsce wykonywania działalności wskazano ul. R., L. oraz ul. C., L.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku J. S., ponownie dokonał zmiany ww. koncesji poprzez wskazanie jako podmiotu wykonującego koncesjonowaną działalność przedsiębiorstwa indywidualnego: "O.". Jako miejsce wykonywania działalności wskazano ul. R., L..

W dniu [...] kwietnia 2009 r. do organu wpłynął nadesłany przez Prezesa Sądu Rejonowego akt oskarżenia skierowany przeciwko M. M. oraz D. P., zatrudnionym dorywczo w firmie ochraniarskiej "B." jako pracownicy ochrony, oskarżonych o to, że w dniu [...] listopada 2008 r. w R. pełniąc obowiązki pracowników ochrony w zakresie niewymagającym licencji, w dyskotece M., przekroczyli uprawnienia wynikające z ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 145, poz. 1221 ze zmianami), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 1998r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobów użycia przez pracowników ochrony środków przymusu bezpośredniego i ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych w ten sposób, że działając wspólnie i w porozumieniu, nie posiadając uprawnień w postaci licencjowanego pracownika ochrony użyli wobec P. S. przymusu bezpośredniego w postaci uderzeń pałką, oraz usiłowania zadania kopnięcia kolanem w twarz, powodując obrażenia w postaci stłuczenia barku i łokcia lewego, oraz obrzęku i zasinienia okolicy lewego barku i zasinienia prawego uda, naruszające funkcje jego organizmu na okres do dni siedmiu, narażając przez to na bezpośrednie niebezpieczeństwo doznania obrażeń naruszających funkcje jego organizmu na okres powyżej dni siedmiu, tj. o czyn z art. 50 ustawy o ochronie osób i mienia w zw. z art. 158 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k.

W związku z powyższym organ pismem z dnia [...] maja 2009 r. zwrócił się do J. S. o złożenie pisemnych wyjaśnień odnośnie przebiegu, przyczyn i okolicznościach opisanych zdarzeń, a w szczególności o nadesłanie kserokopii zawartej umowy dotyczącej realizacji przez: "O." oraz przedsiębiorstwo "B." s.c. (bądź samodzielnie jako B. s.c. wykonującej usługi ochrony na podstawie udzielonej w dniu [...] kwietnia 2003 r. koncesji Nr [...]) usługi ochrony osób i mienia na rzecz M., księgi jej realizacji, ewidencji zastosowania środków przymusu bezpośredniego wraz z notatkami służbowymi sporządzonymi przez pracowników ochrony w związku z podjętymi czynnościami na terenie wskazanego wyżej obiektu oraz nadesłanie wyjaśnień dotyczących formy, w jakiej sprawowany jest nadzór w przedsiębiorstwie nad pracownikami nie posiadającymi licencji, również w czasie trwania imprezy masowej. Jednocześnie wezwano o udzielenie szczegółowych wyjaśnień dotyczących sposobu uzyskiwania przez pracowników ochrony zaświadczeń na członków służb porządkowych i na kierowników do spraw bezpieczeństwa, niezbędnych do świadczenia usług ochrony w czasie trwania imprezy masowej.

W piśmie z dnia[...] czerwca 2009 r. skarżący poinformował organ, iż w miesiącu lipcu 2007 r. wspólnie z R. S. i J. B. zawiązał spółkę cywilną "B.", której jedną z działalności miała być ochrona osób i mienia. W związku z tym wystąpił do organu o rozszerzenie koncesji na firmę "B." i dnia [...] sierpnia 2007 r. wydano ww. decyzję zmieniającą koncesję. Wskazał, iż to R. S. w imieniu spółki "B." zawarł z właścicielem M. w R. umowę na ochronę odbywających się tam dyskotek. Także R. S. zobowiązał się do organizowania pracy przy ochronie odbywających się tam dyskotek. Z końcem miesiąca stycznia 2008 r. na skutek nieporozumień z R. S. ze spółki wystąpił J. B.. Skarżący wskazał, iż w miesiącach letnich 2008 r. R. S. zaczął unikać z nim kontaktów. Nie mając kontaktu ze wspólnikiem oraz wglądu w dokumentację spółki (znajdowała się w mieszkaniu R. S.) postanowił natychmiast rozwiązać spółkę i dokonać stosownych zmian w koncesji. W Departamencie Zezwoleń i Koncesji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji uzyskał informację, iż aby tego dokonać musi uzyskać pisemną zgodę wspólników na rozwiązanie spółki.

Skarżący wskazał, iż R. S. nie posiadając koncesji nie był zainteresowany rozwiązaniem spółki. Dopiero w dniu [...] października 2008 r. R. S. podpisał stosowną zgodę (w aktach administracyjnych sprawy – k. [...] - pismo potwierdzające rozwiązanie spółki cywilnej "B." z dniem [...] listopada 2008 r.). Skarżący podniósł, iż R. S. jednocześnie oświadczył, iż całość dokumentacji pozostać musi w biurze spółki tj. w jego domu, gdyż będzie on kontynuował dotychczasową działalność pod taką samą nazwą, tym samym adresem i w dotychczasowym zakresie. Następnie założył firmę o nazwie "B." i kontynuował działalność, w tym ochronę omawianej dyskoteki. Natomiast skarżący złożył wniosek o wykreślenie z koncesji spółki "B.".

J. S. wskazał, iż nic nie wie o pobicia w R.. Nie posiadał też wiedzy, iż R. S. ochraniał tam dyskotekę. Informację taką uzyskał dopiero z pisma Komisariatu Policji w R.. Wskazał, że nie dokonywał przeszkoleń w zakresie ochrony imprez masowych ani szkoleń kierowników do spraw bezpieczeństwa imprez masowych. Podniósł, że całość dokumentacji, do przekazania której wzywał organ, znajduje się w posiadaniu R. S.. Oświadczył, że żaden z pracowników jego firmy, tj. "O." nigdy nie uczestniczył w realizacji umów "B." s. c. Nigdy też nie toczyło się i nie toczy żadne postępowanie w stosunku do nich.

W dniu [...] września 2009 r. organ przeprowadził kontrolę siedziby przedsiębiorstwa skarżącego przy ul. R. w L.. W wyniku kontroli tej działalności ustalono, że skarżący nie przechowywał i nie okazał na żądanie kontrolujących umów zawieranych z zatrudnionymi pracownikami ochrony oraz na świadczenie usług ochrony, które realizował w okresie od dnia [...] sierpnia 2007 r. do dnia [...] stycznia 2009 r. w ramach koncesjonowanej działalności gospodarczej prowadzonej na podstawie umowy spółki cywilnej "B.". Ponadto w prowadzonej przez skarżącego dokumentacji w tym zakresie, tj. wykaz zatrudnionych pracowników ochrony, rejestr zawartych, księgi realizacji umów, nie odnotowano faktu realizacji ww. umów. Powyższe jest sprzeczne z art. 19 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie osób i mienia oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz. U. Nr 69 poz. 458). Stwierdzono także, iż skarżący sprawowanie nadzoru nad pracownikami ochrony powierzał osobie nie posiadającej licencji pracownika ochrony fizycznej (R. S.), co narusza przepis określony w art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie osób i mienia. Stwierdzono także powierzenie funkcji kierownika imprezy masowej osobie, która jednocześnie organizowała i kierowała pracą zespołów pracowników ochrony fizycznej, nie posiadającej licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia (R. S. podczas ochrony dyskoteki M.), co jest niezgodne z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Ustalono także, iż zatrudnieni pracownicy ochrony nie posiadający licencji byli wyposażani w środki przymusu bezpośredniego, a następnie mimo zaistnienia przypadków zastosowania środków przymusu bezpośredniego nie sporządzano z tych okoliczności notatek służbowych (ochrona dyskoteki M. w dniu [...] listopada 2008 r.), co jest sprzeczne z art. 26 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie osób i mienia oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobów użycia przez pracowników ochrony środków przymusu bezpośredniego (Dz. U. Nr 98, poz. 563).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organ koncesyjny pismem z dnia [...] października 2009 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia koncesji, z uwagi na ujawnienie ww. okoliczności wskazujących na rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej oraz zdarzenie z dnia [...] listopada 2008 r. dyskotece M. w R. dające podstawę do stwierdzenia, że wykonywana działalność stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa obywateli, a także pouczył o prawie zapoznania się z aktami postępowania oraz wypowiedzenia w sprawie.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie skarżący w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. skierowanym do organu złożył szereg wyjaśnień.

Organ koncesyjny po wszczęciu postępowania zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wydanie opinii w sprawie cofnięcia koncesji udzielonej skarżącemu. Organ opiniodawczy postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. negatywnie zaopiniował wniosek w sprawie cofnięcia skarżącemu koncesji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., powołując się na art. 16, art. 22 ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia cofnął skarżącemu koncesję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r.

Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, organ koncesyjny cofa koncesję, w przypadku gdy przedsiębiorca rażąco narusza warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określone przepisami prawa, a w przypadku art. 22 ust. 3 powołanej powyżej ustawy, organ koncesyjny może cofnąć koncesję ze względu m. in. na zagrożenie bezpieczeństwa obywateli. W ocenie organu nieprawidłowości ujawnione w toku kontroli w dniu [...] września 2009 r. stanowią rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określonych przepisami prawa, a materiał uzyskany przez organ koncesyjny w związku z prowadzonym postępowaniem karnym przeciwko M. M. i D. P. stanowi dowód, iż wykonywana przez przedsiębiorcę działalność gospodarcza na podstawie koncesji Nr [...] stanowi zagrożenie bezpieczeństwa obywateli.

Organ odniósł się także do wyjaśnień skarżącego zawartych w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. Skarżący odnosząc się do uchybienia dotyczącego nie okazania dokumentacji wskazał, że: dokumenty s.c. "B." przechowywane były w siedzibie spółki, tj. w L. przy ul. C., o czym informował organ koncesyjny pismem z dnia [...] czerwca 2009 roku. W jego ocenie nie jest to niezgodne z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania gdyż nie otrzymał żadnych wytycznych co do zmiany miejsca przechowywania ww. dokumentacji. Organ przywołując treść art. 80 a ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.) podniósł, iż na wniosek strony wydano decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., zmieniającą koncesję w której m. in. postanowiono wykreślić z treści koncesji miejsce wykonywania działalności przedsiębiorcy pod adresem: L., ul. C., a więc zgodnie z posiadaną koncesją jedynym znanym organowi koncesyjnemu adresem przedsiębiorcy w dniu kontroli był adres: L. ul. R.. Zatem miejscem, w którym mogła zostać przeprowadzona kontrola był adres: L., ul. R. i zgodnie z przepisem art. 57 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, J. S. powinien okazać żądaną przez kontrolujących dokumentację w trakcie kontroli, o której został wcześniej uprzedzony zgodnie z art. 79 ust. 1 powołanej wyżej ustawy.

Ponadto skarżący zarzucił, że w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli nie ma żadnej wzmianki, iż będzie kontrolowana też dokumentacja "B." s.c. Nie obejmowało tego również upoważnienie do kontroli, gdzie wymieniona jest jedynie O.. Ustosunkowując się do powyższych zastrzeżeń organ wskazał, iż ustawodawca w art. 79 ust. 6 pkt 3 oraz art. 79 a ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wymienia, że zarówno zawiadomienie o zamiarze wszczęcia przeprowadzenia kontroli, jak i upoważnienie do przeprowadzenia kontroli powinno zawierać oznaczenie przedsiębiorcy, co organ koncesyjny uważa za spełnione, ponieważ w ww. pismach znajduje się oznaczenie nazwy kontrolowanego przedsiębiorstwa, które zgodnie z aktualnie posiadaną koncesją brzmi: "O.". W dniu przygotowania zawiadomienia (sierpień 2009 r.) i upoważnień do kontroli (wrzesień 2009 r.) oznaczenie przedsiębiorcy po zmianie koncesji dokonanej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nie obejmowało przedsiębiorstwa "B." s. c., stąd brak tej nazwy w zawiadomieniu i w upoważnieniach. Natomiast okres działalności objęty kontrolą, zawarty w upoważnieniach dotyczył lat 2003-2009, co wskazywało, iż działalność gospodarcza wykonywana przez skarżącego na podstawie koncesji [...] będzie poddana kontroli począwszy od 2003 r., tj. od momentu uzyskania koncesji. "B." s. c., jako wyodrębniony podmiot, nie posiadała koncesji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a zatem działalność koncesjonowana wykonywana w ramach spółki mogła być prowadzona tylko przez J. S. jako jedynego wspólnika koncesjonariusza.

Strona zakwestionowała także zarzut, jakoby koncesjonowana działalność gospodarcza przez nią wykonywana stanowiła zagrożenie bezpieczeństwa życia i zdrowia obywateli, wskazują że: "....w dniu [...] listopada 2008 r. mój były wspólnik R. S. bez mojej wiedzy i zgody zawiózł grupą osób do R. na odbywającą się tam w M. dyskoteką. Wymienione w Waszym piśmie osoby P., M. nigdy nie były pracownikami s.c. B.. W dokumentacji rachunkowo-księgowej brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego zatrudnienie ww. osób (...). Ponadto, w podatkowej księdze przychodów i rozchodów s.c. B. brak jest jakiejkolwiek usługi na rzecz M. w R. nie tylko w dniu [...] listopada, ale w przeciągu całego miesiąca listopada (...) Zatrudnieni przy ochronie ww. dyskoteki w tym również D. P. i M. M. nie byli pracownikami s.c. B., a jedynie osobami wykonującymi pracą na czarno na rzecz R. S.". Ponadto podniósł iż "W waszym zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli nie ma żadnej wzmianki, że będzie kontrolowana też dokumentacja s.c. B.. Nie obejmowało tego również upoważnienie do kontroli Nr [...], gdzie wymieniona jest jedynie O.".

Odnosząc się do powyższych zarzutów, organ wskazał, że iż w aktach sprawy (k. [...]akt administracyjnych) znajduje się odpis umowy zawartej w dniu [...] listopada 2007 r. pomiędzy M. – J. R., a B. s.c. z siedzibą w L., posiadającą koncesję MSWiA nr: [...], reprezentowaną przez J. S. i R.S., a pod ww. umową widnieje podpis wraz z pieczątką m. in. J. S., natomiast z treści powyższej umowy wynika, iż nie określono czasu zakończenia umowy.

Ponadto zabezpieczono odpis następującego dokumentu: "PLAN OCHRONY IMPREZY MASOWEJ DYSKOTEKA M." (k. [...] akt administracyjnych), w którym na ostatniej stronie, również widnieje podpis i pieczątka m. in. J. S.

Jednocześnie jak wskazuje Burmistrz Miasta R., w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. [...] akt administracyjnych) skierowanym do Komendy Powiatowej Policji w R., osobą odpowiedzialną za zapewnienie bezpieczeństwa osób - uczestników imprezy masowej odbywającej się m. in. w dniach [...] listopada 2008 r. był J. R., natomiast kierownikiem ds. bezpieczeństwa – J. S. posiadający aktualną licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia oraz koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego - "O." oraz przedsiębiorstwa B. prowadzonego na podstawie umowy spółki cywilnej. Ponadto do akt sprawy załączono odpis pisma z dnia [...] marca 2009 r. podpisanego przez R. S., a adresowanego do Komendy Powiatowej Policji w R., w którym ww. jednoznacznie wskazuje, iż wszelką dokumentację związaną z prowadzoną działalnością koncesjonowaną prowadził J. S. (k. [...] akt administracyjnych).

W ocenie organu świetle powyższego należy uznać, iż J. S. podjął się ochrony imprezy masowej świadomie i zdawał sobie sprawę jakiego charakteru jest to umowa, co powinno również znaleźć odzwierciedlenie w przestrzeganiu obowiązujących w tym zakresie przepisów i podjęciu stosownych kroków, które pozwoliłyby uniknąć stworzenia zagrożenia bezpieczeństwa obywateli.

Skarżący ustosunkowując się do zarzutu, że upoważnił do sprawowania funkcji kierownika imprezy masowej oraz powierzył czynności z zakresu nadzoru osobie nie posiadającej licencji, podniósł: "Zarzut powierzenia przeze mnie funkcji kierownika imprezy masowej R. S. mija się z prawdą. Zgodnie z ustawą o bezpieczeństwie imprez masowych to organizator jest władny wyznaczyć osobę uczestniczącą w imprezie masowej. Ponadto w umowie Spółki Cywilnej B. istnieje zapis wykluczający możliwość podejmowania czynności w zakresie ochrony osób i mienia przez R. S." "Nie powierzałem sprawowania nadzoru pracownikami ochrony nie posiadającej licencji (...) godziłem się jedynie na czynności organizowania pracy przez R. S.. Obejmowało to czynności wyłącznie logistyczne". Zdaniem organu z wyjaśnieniami strony sprzeczne są odpisy dokumentów, które organ koncesyjny zgromadził w toku prowadzonego postępowania, tj. m. in. zaświadczenia dotyczącego odbytego szkolenia w zakresie wykonywania zadań - Kierownika do spraw Bezpieczeństwa wystawionego na R. S., nie posiadającego licencji oraz plan ochrony imprezy masowej, który jako zastępcę Kierownika ds. Bezpieczeństwa wskazuje, również ww. osobę (k. [...] akt administracyjnych).

Ponadto wyjaśnienia, zgromadzone w trakcie postępowania, a złożone przez oskarżonego D. P. wskazują, iż cyt: "Odprawę przed objęciem przez nas ochrony dyskoteki przeprowadzał w tym dniu R. S., odbyło się przed budynkiem dyskoteki w R. (...) natomiast zawsze pałki, czy gaz rozdawane są na miejscu w R. przez dowódcę ochrony, którym przeważnie jest R. S. (...)" (k. [...] akt administracyjnych).

Organ koncesyjny nie może uznać wyjaśnień strony w tym zakresie, ponieważ zebrany w sprawie materiał pozwolił ustalić, iż R. S. będąc wspólnikiem w spółce cywilnej B., nie posiadającym koncesji dysponował de facto uprawnieniami pracownika nadzoru oraz sprawował funkcję zastępcy kierownika imprezy masowej, nie posiadając licencji pracownika ochrony fizycznej.

Zdaniem organu koncesyjnego zakres uprawnień powierzonych R. S. w prowadzonym przez J. S przedsiębiorstwie był zbyt szeroki i wkraczał w sprawy ściśle związane z udzieloną koncesją, przekraczając tym samym uprawnienia jakie posiada wspólnik spółki cywilnej, ale nie posiadający koncesji, bądź pracownik ochrony sprawujący funkcje nadzoru, czy zastępca kierownika imprezy masowej w przedsiębiorstwie świadczącym usługi ochrony osób i mienia na podstawie koncesji udzielonej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Ponadto skarżący wskazał, że zarzut wyposażenia przez niego pracowników w środki przymusu bezpośredniego jest bezzasadny. Skarżący podniósł, iż D. P. w osobistej rozmowie wskazał, że R. S. nie kazał uczestniczącym w zajściu sporządzać żadnych notatek. Na zupełnie inny stan sprawy wskazuje zgromadzony materiał, w tym odpis zeznania w charakterze podejrzanego o popełnienie przestępstwa M. M., z którego wynika, iż:" Ja chyba miałem prawo posiadać gaz i pałkę, ponieważ wydał mi je szef J. S., zawsze jest odprawa w biurze firmy w L. odprawy przeprowadza J. S. i on wyposażał mnie w sprzęt czyli na przykład wówczas wyposażył mnie w pałkę i gaz" (k. [...] akt administracyjnych).

Ponadto na podstawie zgromadzonych w sprawie aktów oskarżenia sporządzonych przeciwko M. M. oraz D. P. należy zauważyć, iż ww. popełniając czyn zabroniony użyli pałki, natomiast w dniu kontroli nie okazano notatki służbowej sporządzonej z powyższej czynności.

Jednocześnie z materiału zgromadzonego w postępowaniu wynika, iż pracownicy wykonujący zadania ochrony w dyskotece M. w R., byli wyposażani w środki przymusu bezpośredniego typu: pałki, gaz, kajdanki, które przechowywano m. in. w pomieszczeniach ww. dyskoteki, a osoba (najczęściej był to R. S.) nimi dysponująca wydawała je nie sprawdzając, czy środki przymusu bezpośredniego wydawane były pracownikom ochrony z licencją, czy bez licencji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o wydanie korzystnej dla niego decyzji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odrzucił argument skarżącego zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jakoby to nie skarżący w ramach "B. s.c." realizował w dniach [...] listopada 2008 r. usługi ochrony w M. w R., albowiem umowa z M. nie zawierała klauzuli wyłączności, nie określała terminów wykonywania usług przez "B." s.c., a ponadto "B.’ s.c. nie zawarła z nikim jakichkolwiek umów na świadczenie pracy w miesiącu listopadzie 2008 r. Zdaniem organu zupełnie sprzeczny z poglądem strony jest zapis § 1 umowy zawartej w dniu [...] listopada 2007 r. pomiędzy M. – J. R., a "B." s.c., stanowiący iż: "Zleceniodawca powierza, a Zleceniobiorca przyjmuje do zabezpieczenia ochroną fizyczną obiektu: - w każdą sobotę miesiąca. (...) ", a przypomnieć należy, iż dzień [...] listopada 2008 r. wypadał w sobotę. Odpierając argumenty strony skarżącej w tym zakresie organ przytacza również § 2 ww. umowy, który stanowi, iż "Zleceniobiorca zastrzega sobie prawo wyłączności w zakresie świadczenia usługi ochrony fizycznej w/w obiektu. ".

Na uzupełnienie powyższego organ wskazał na fragment z odpisu zeznań złożonych w charakterze świadka przez J. R. - właściciela dyskoteki M. który wskazuje cyt.: " W dniu [...].11.2007 r. zawarłem umowę z firmą B. s.c. z siedzibą w L. ul. C. reprezentowaną przez J. S. i R. S. (...) na podstawie tej samej umowy firma B. wykonywała ochronę dyskoteki w dniu [...].11.2008 r. (...) " (k. [...] akt administracyjnych).

Odpowiadając na postawioną przez skarżącego tezę, iż "B." s.c., którą J. S. w ramach koncesjonowanej działalności reprezentował, nie zawarła umów z M. M. oraz D. P., organ wskazał, iż w aktach sprawy znajdują się umowy - zlecenie zawarte w dniu [...] listopada 2008 r. pomiędzy: B. s.c., a M. M. oraz D. P., którzy na podstawie ww. umów zobowiązali się do ochrony fizycznej dyskoteki w R. od dnia [...] listopada 2008 r. do dnia [...] listopada 2008 r.

Jednocześnie organ wskazał, iż dla organu koncesyjnego większego znaczenia nie może mieć fakt nie posiadania i nie okazania przez skarżącego faktury VAT za realizację powyższej usługi w dniach [...] listopada 2008 r., mający na celu wykluczyć, iż J. S. realizował usługi ochrony w dyskotece M. w R., ponieważ jest to dokument finansowo-księgowy i jak wcześniej wspomniano ma znaczenie jedynie uzupełniające, pomocnicze. Całość materiałów zgromadzonych w postępowaniu potwierdza, iż J. S. był świadomy, iż w dniu [...] listopada 2008 r. powyższa usługa była realizowana na podstawie posiadanej przez skarżącego koncesji.

Odnosząc się ponownie do podnoszonych przez skarżącego zarzutów, że dokumentacja dotycząca "B.:" s.c. znajdowała się u drugiego wspólnika tej spółki, zmarłego R. S., organ dodatkowo wskazał, że w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej spółka cywilna nie jest przedsiębiorcą, nie stanowi samodzielnego podmiotu prawa, to wspólnicy spółki cywilnej wpisani do ewidencji działalności gospodarczej są przedsiębiorcami. Spółka cywilna nie może posiadać koncesji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a koncesjonariuszem może być jedynie wspólnik spółki - osoba fizyczna, spełniająca ustawowe wymogi uzyskania i posiadania koncesji, którym był J. S. i to na nim zgodnie z przepisami, ciążył obowiązek określony w art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, a nie na R. S. - wspólniku s.c. B. nie posiadającemu koncesji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że twierdzenia M. M., jakoby to skarżący wydał środki przymusu bezpośredniego pracownikom ochrony nieposiadającym licencji są nieprawdziwe, albowiem środki te wydał R. S., organ wskazał, iż błędnie skarżący zinterpretował zarzut podniesiony w decyzji cofającej koncesję, ponieważ meritum sprawy dotyczy faktu, iż przedsiębiorca w ogóle dopuścił do sytuacji, w której w ramach prowadzonej przez niego działalności koncesjonowanej nielicencjonowani pracownicy ochrony byli wyposażani w środki przymusu bezpośredniego, a następnie po ich użyciu nie sporządzali notatek na tę okoliczność, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie osób i mienia oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobów użycia przez pracowników ochrony środków przymusu bezpośredniego. Determinujące dla organu koncesyjnego w powyższej sprawie nie było w jakich okolicznościach i kto bezpośrednio wydawał nielicencjonowanym pracownikom ochrony środki przymusu bezpośredniego, a sama okoliczność, iż takie zdarzenia miały miejsce. Organ podkreślił fakt, iż R. S., jako wspólnik w spółce cywilnej, nie posiadający koncesji wydawał środki przymusu bezpośredniego bez wiedzy J. S., tylko potwierdza, że nadzór w prowadzonym przez skarżącego przedsiębiorstwie sprawowany był w sposób nieskuteczny i w konsekwencji doprowadził do sytuacji zagrożenia dla bezpieczeństwa obywateli.

Odnosząc się do wyjaśnień skarżącego, że R. S. samowolnie podjął się pełnić funkcję zastępcy kierownika ds. bezpieczeństwa imprezy masowej, Policja wszczęła postępowanie w tej sprawie, a sam skarżący rozwiązał umowę spółki cywilnej, organ wskazał, że treść znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy planu ochrony imprezy masowej dyskoteki M. w R. wskazuje, iż do zadań zastępcy kierownika należały czynności ściśle związane z nadzorem i kontrolą pracy pracowników ochrony fizycznej. Powyższe czynności zgodnie z zapisem art. 25 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie osób i mienia powinien wykonywać pracownik ochrony posiadający licencję pracownika ochrony fizycznej. Zatem do zadań związanych z nadzorem przedsiębiorstwa powinien powołać osobę odpowiednio do tego uprawnioną, tj. posiadającą licencję pracownika ochrony fizycznej.

Jednocześnie organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest informacji potwierdzającej okoliczność podnoszoną przez skarżącego jakoby podejmował dużo wcześniej próby rozwiązania "B." s.c. niż przed [...] listopada 2008 r., a tym samym odsunięcia R. S. od prowadzonej koncesjonowanej działalności gospodarczej. Niezrozumiałe stwierdzenie skarżącego, iż "kuriozalne przepisy" nie pozwoliły mu rozwiązać umowy spółki, która w konsekwencji doprowadziła do zagrożenia bezpieczeństwa obywateli, ponieważ zgodnie z art. 869 § 2 Kodeksu cywilnego z ważnych powodów wspólnik może wypowiedzieć swój udział bez zachowania terminów wypowiedzenia, chociażby spółka była zawarta na czas określony. Zastrzeżenie przeciwne jest nieważne. Umowa wspólników spółki cywilnej "B." została rozwiązana w dniu [...] listopada 2008 r., ze wskazaniem terminu rozwiązania dopiero na dzień [...] listopada 2008 r.

Ponadto zdaniem organu, jeśli działania R. S. godzące w prowadzoną przez skarżącego działalność gospodarczą objętą koncesją trwały długo przed datą [...] listopada 2008 r., mógł on rozwiązać umowę z dyskoteką M. w R. ze skutkiem natychmiastowym, ponieważ jako jedyny ze wspólników Spółki posiadał takie uprawnienie. W ocenie organu J. S. przyzwalał na poczynania R. S. i je akceptował, nie protestował nawet jeśli działania te wkraczały w jego kompetencje i dotyczyły sfery koncesjonowanej.

Organ koncesyjny wskazał, iż nie uwzględnił w prowadzonym postępowaniu w sprawie cofnięcia skarżącemu koncesji, materiałów zgromadzonych w sprawie toczącej się przeciwko R. S. w Komendzie Powiatowej w L., ponieważ R. S. nie jest dla organu koncesyjnego stroną w postępowaniu.

Organ podkreślił, że przesłanką powodującą, iż organ koncesyjny nie uwzględnił opinii wydanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2009 r. opiniującej wniosek w sprawie cofnięcia koncesji J. S. był fakt, iż ww. opinię wydano na podstawie jedynie pozytywnych opinii w miejscu zamieszkania oraz przedstawionej przez Komisariat Policji w L. odnoszących się do osoby skarżącego, natomiast przedmiotowa opinia nie uwzględniała materiałów zgromadzonych w postępowaniu karnym prowadzonym przeciwko D. P. i M. M. oraz ustaleń zawartych w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2009 r., które umożliwiły organowi koncesyjnemu uzyskać rzeczywisty obraz prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej wykonywanej na podstawie koncesji [...]. Ponadto opinia ta, wydana na podstawie art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia, nie wiąże organu koncesyjnego rozstrzygającego sprawę co do meritum, a jest tylko jednym z elementów materiału dowodowego w sprawie.

Reasumując organ wskazał, iż bezdyskusyjnym jest fakt, że J. S. świadomie zawarł umowę na ochronę dyskoteki M. w R., zdając sobie sprawę jakiego rodzaju jest to usługa ochrony i jakie może wywołać negatywne konsekwencje jej nierzetelna realizacja, a mimo to powierzył zadania z zakresu nadzoru osobie do tego nieuprawnionej, stwarzając tym samym zagrożenie dla bezpieczeństwa obywateli.

W skardze na tę decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie oraz uznanie, iż jednorazowe zdarzenie może być podstawą dla cofnięcia koncesji, chociaż z treści przepisu wynika, że cofnięcie koncesji możliwe jest w stosunku do podmiotu, który rażąco narusza warunki koncesji, które to naruszanie musi mieć charakter ciągły, powtarzalny, występujący więcej niż jeden raz, podczas gdy ustalenia organu wskazują, że naruszenie przepisów odnosiło się do jednego zdarzenia związanego z rzekomym pobiciem uczestnika dyskoteki, a ponadto wskazane naruszenie nie miało charakteru rażącego,

2. przepisów procesowego prawa administracyjnego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegającym na:

a) dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez uznanie, że strona w sposób rażący naruszała warunki wykonywania działalności koncesjonowanej, a także że wykonywanie przez nią działalności stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa obywateli, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z wyjaśnień skarżącego, oświadczenia pisemnego D. P., oraz z jego wyjaśnień w charakterze podejrzanego w innej sprawie, z dnia [...] stycznia 2009 r. wynika, że:

- skarżący nie prowadził ochrony w dniu [...] listopada 2008 r. w M. w R., w którym doszło do rzekomego pobicia P. S., a ochronę tę prowadził bez wiedzy i zgody strony w ramach działalności poza spółką "B." s.c. R. S., który nie zawarł z D. P. żadnej umowy dotyczącej tej pracy oraz nie żądał od niego żadnych danych osobowych ani pokwitowania za wypłaconą za tę pracę należność, a ponadto spółka nie odnotowała faktu zatrudnienia w tych dniach D. P. i M. M. w księgach podatkowych;

* strona prowadziła wymaganą prawem dokumentację związaną z wykonywaną przez spółkę cywilną "B." działalnością koncesjonowaną, a zaniechanie jej wydania nie było konsekwencją biernej postawy skarżącego bądź też jego złej woli, ale obiektywnej niemożliwości wyegzekwowania żądania wydania dokumentów przez rodzinę zmarłego wspólnika R. S. wobec skonfliktowania stron, a które to dokumenty przechowywane były w siedzibie spółki "B." (będącym jednocześnie miejscem zamieszkania R. S.) tj. w L. ul. C.;

b) zaniechanie zgromadzenia całego materiału dowodowego sprawie w szczególności:

- zaniechanie przesłuchania świadków D. P. i M. M., na okoliczności zlecenia prowadzenia ochrony przez R. S. w ramach jego działalności poza spółką "B.",

* nie podjęcie czynności mających na celu zweryfikowanie autentyczności umowy rzekomo zawartej z J. R. właścicielem M. i spółką "B." w dniu [...] listopada 2007 r., podczas gdy już bez posiadania wiadomości specjalnych można stwierdzić, że pierwsza strona umowy wydrukowana jest inną czcionką niż druga i treść początku strony drugiej nie koresponduje z treścią końca strony pierwszej, tj. § 4 umowy, a nadto strona pierwsza umowy podpisana jest przez J. R. oraz R. S., podczas gdy druga strona umowy podpisana jest jeszcze przez skarżącego, chociaż zgodnie z umową spółki (§ 5) do dokonywania czynności prawnych w ramach działalności koncesjonowanej uprawniony jest wyłącznie wspólnik J. S., a na umowie jest podpis nieuprawnionego R. S.,

* nie podjęcie czynności w celu zweryfikowania autentyczności i ważności umowy zlecenia rzekomo zawartej przez D. P. oraz spółkę "B." reprezentowaną przez R. S. z dnia [...] listopada 2008 r., podczas gdy z oświadczenia złożonego na piśmie przez D. P. oraz jego wyjaśnień w charakterze podejrzanego w dniu [...] stycznia 2009 r. wynika, iż takiej umowy nie zawierał, a z tego kto ją zawierał wynika, iż był ona nieważna bowiem do reprezentowania spółki "B." zgodnie z § 5 umowy spółki do czynności związanych z działalnością koncesjonowaną spółki "B." uprawniony był jedynie J. S.;

- nie podjęcie żadnych czynności w celu uzyskania dokumentów spółki "B.", związanych z prowadzoną działalnością koncesyjną, pomimo wskazania miejsca jej złożenia przez J. S., tj. w miejscu siedziby spółki cywilnej – L. ul. C. (jednocześnie miejsce zamieszkania wspólnika R. S.) i wyjaśnienia organom, że na skutek konfliktu jaki nastąpił pomiędzy nim a R. S. i jego rodziną, nie był on w stanie w chwili prowadzenia postępowania wyegzekwować żądania wydania dokumentów, które to uprawnienie przysługiwało organom,

- pominięcie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez Komendę Policji w L. w sprawie prowadzenia przez R. S. indywidualnej działalności gospodarczej pod nazwą "B." w zakresie ochrony osób i mienia, bez wymaganej prawem koncesji, poza wiedzą skarżącego,

- nieuwzględnienie następujących okoliczności: pozytywnej opinii Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w sprawie prowadzonej przez skarżącego działalności koncesjonowanej, brak zastrzeżeń co do dokumentacji oraz faktycznego wykonywania działalności w formie jednoosobowej pod nazwą "O." przez J. S., rozwiązania z dniem [...] listopada 2008 r. umowy spółki cywilnej z R. S.,

- incydentalność zdarzenia, które było powodem wszczęcia postępowania przez organ,

- niewydanie dokumentacji spółki "B." nie było konsekwencją biernej postawy skarżącego bądź też jego złej woli, ale obiektywnej niemożliwości wyegzekwowania żądania wydania dokumentów przez rodzinę zmarłego R. S. wobec skonfliktowania stron, a które to dokumenty przechowywane były w siedzibie spółki "B." (będącym jednocześnie miejscem zamieszkania R. S.) tj. w L. ul. M. C..

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie. W całości podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji cofającej skarżącemu koncesję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługują one na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z naruszeniem prawa.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 22 ust. 2 pkt 2 oraz art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia. Obowiązujący – zarówno w dacie kontroli, jak i w dacie wydania obu decyzji - przepis art. 22 tej ustawy stanowił:

Art. 22. 1. Organ koncesyjny cofa, w drodze decyzji administracyjnej, koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, jeżeli:

1) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją;

2) przedsiębiorca nie podjął w wyznaczonym terminie działalności objętej koncesją mimo wezwania organu koncesyjnego lub trwale zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją.

2. Organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca:

1) w wyznaczonym terminie nie usunął stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją;

2) rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa.

3. Organ koncesyjny może cofnąć koncesję albo zmienić jej zakres ze względu na zagrożenie obronności i bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa obywateli, a także w razie ogłoszenia upadłości przedsiębiorcy.

W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że skarżący nie przechowywał i nie okazał na żądanie kontrolujących umów zawieranych z zatrudnionymi pracownikami ochrony oraz na świadczenie usług ochrony, które realizował w okresie od dnia [...] sierpnia 2007 r. do dnia [...] stycznia 2009 r. w ramach koncesjonowanej działalności gospodarczej prowadzonej na podstawie umowy spółki cywilnej "B.". Ponadto w prowadzonej przez skarżącego dokumentacji w tym zakresie, tj. wykaz zatrudnionych pracowników ochrony, rejestr zawartych, księgi realizacji umów, nie odnotowano faktu realizacji ww. umów. Powyższe jest sprzeczne z art. 19 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie osób i mienia oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz. U. Nr 69 poz. 458).

Podkreślić należy, że realizacja obowiązku prowadzenia dokumentacji w sposób określony przepisami prawa – w warunkach koncesjonowanej działalności gospodarczej - warunkuje możliwość przeprowadzenia w każdej sytuacji kontroli legalności działalności przedsiębiorcy. Podnieść bowiem należy, że w dotychczasowym, utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że działalność w zakresie usług ochrony osób i mienia jest działalnością o szczególnym charakterze, związaną z koniecznością zachowania szczególnych wymagań co do przestrzegania prawa. Uzasadnia to stosowanie surowych kryteriów oceny podmiotu gospodarczego, który uzyskał koncesję na prowadzenie takiej działalności. Uznano bowiem, że de facto uczestniczy on w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego. Usługi w przedmiocie ochrony osób i mienia łączą się bowiem ze szczególnymi uprawnieniami podmiotu legitymującego się koncesją wydaną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, na którym ciąży odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego. Stąd działalność ta podlega wszechstronnej kontroli pod względem podmiotowym i przedmiotowym.

Pogląd ten znajduje wyraz w przepisach rozdziału 4 ustawy - Zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz kontrola tej działalności. Wspomniany wyżej przepis art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia obowiązany jest prowadzić i przechowywać dokumentację dotyczącą zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów, natomiast w myśl art. 19 ust. 1 pkt 3 przedsiębiorca zobligowany jest do przedstawienia ww. dokumentacji na żądanie organu upoważnionego do kontroli. Ust. 2 tego przepisu zawiera upoważnienie dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia w drodze rozporządzenia dokumentacji, o której mowa w ust. 1 pkt 2.

W oparciu o to upoważnienie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał ww. rozporządzenie z 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania. Stosownie do § 2 tego rozporządzenia przedsiębiorca, o którym mowa w § 1, obowiązany jest prowadzić:

1. aktualny wykaz zatrudnionych pracowników ochrony,

2. w zakresie zawieranych i realizowanych umów:

a) rejestr zawartych umów,

b) księgę realizacji umowy, wraz z udokumentowanym w formie oddzielnego protokołu szczegółowym opisem okoliczności użycia przez pracownika ochrony środka przymusu bezpośredniego lub broni palnej.

Zwrócić należy uwagę, że także dalsze przepisy rozporządzenia określają dokładnie, jakie informacje powinny być zamieszczone w ww. wykazie pracowników ochrony, rejestrze zawartych umów i księdze realizacji umowy (§ 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia). W oparciu o te informacje - gromadzone w przepisanej formie pisemnej (§ 4) - organ koncesyjny może ustalić m.in., czy działalność w zakresie ochrony osób i mienia jest prowadzona profesjonalnie, czy stanowi rzeczywistą, a nie pozorowaną ochronę, przy czym można ją kontrolować w każdych warunkach i jest trwała. Jest to o tyle istotne, gdyż niejednokrotnie chodzi w niej o życie, zdrowie, wolność lub mienie dużej wartości. Prawidłowo prowadzona dokumentacja jest gwarancją skutecznej kontroli funkcjonowania firmy ochroniarskiej. W szczególności umożliwia odtworzenie zdarzeń i ich uczestników, w czasie których zastosowano przymus bezpośredni lub użyto broni palnej.

W przedmiotowej sprawie prawidłowo stwierdzono także, iż skarżący sprawowanie nadzoru nad pracownikami ochrony powierzał R. S., tj. osobie nie posiadającej licencji pracownika ochrony fizycznej, co narusza przepis określony w art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie osób i mienia, w myśl którego licencja pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia wymagana jest do wykonywania czynności o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy przez osoby nadzorujące i kontrolujące pracę pracowników ochrony fizycznej nieposiadających licencji.

W przedmiotowej sprawie prawidłowo twierdzono także powierzenie R. S. funkcji kierownika imprezy masowej (ochrona dyskoteki M.), tj. osobie, która jednocześnie organizowała i kierowała pracą zespołów pracowników ochrony fizycznej, nie posiadającej licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, co jest niezgodne z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, w myśl którego licencja pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia upoważnia do opracowywania planu ochrony oraz organizowania i kierowania zespołami pracowników ochrony fizycznej.

Prawidłowo organ także ustalił, iż zatrudnieni pracownicy ochrony nie posiadający licencji (M. M. i D. P.) byli wyposażani w środki przymusu bezpośredniego, a następnie mimo zaistnienia przypadków zastosowania środków przymusu bezpośredniego nie sporządzano z tych okoliczności notatek służbowych (ochrona dyskoteki M. w dniu [...] listopada 2008 r.), co jest sprzeczne z art. 26 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie osób i mienia, w myśl których licencja pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia wymagana jest do wykonywania czynności, o których mowa w art. 3 pkt 1 tej ustawy przez pracowników ochrony mających prawo do czynności określonych w art. 36 ust. 1 pkt 4 i 5, w tym. m. in. stosowania środków przymusu bezpośredniego w przypadku zagrożenia dóbr powierzonych ochronie lub odparcia ataku na pracownika ochrony, oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobów użycia przez pracowników ochrony środków przymusu bezpośredniego, w myśl którego każdy przypadek zastosowania środków przymusu bezpośredniego oraz towarzyszące mu okoliczności dokumentuje się w ewidencji prowadzonej przez wewnętrzną służbę ochrony lub przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia.

Zdaniem Sądu z uwagi na znaczenie dokumentacji wskazanej w art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, oraz znaczenie przestrzegania przez przedsiębiorcę posiadającą koncesje przepisów ustawy o ochronie osób i mienia, w tym. art. 26, art. 27, art. 36 oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobów użycia przez pracowników ochrony środków przymusu bezpośredniego, od podmiotu, który otrzymał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia, należy wymagać bezwzględnego przestrzegania przepisów regulujących powyższą problematykę. Daje temu wyraz sama ustawa kategorycznie formułując przepis określający sankcję w postaci cofnięcia koncesji na prowadzenie tej działalności, jeżeli przedsiębiorca nie wykonuje obowiązków w tym względzie. Użycie w art. 22 ust. 2 ustawy sformułowania "cofa koncesję", jeżeli przedsiębiorca rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa stanowi, że niewykonywanie m.in. obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy (w tym obowiązków określonych w cytowanym wyżej pkt 2 tego przepisu, które są przedmiotem tej sprawy), nieprzestrzeganie przepisów dotyczących wyposażenia pracowników w odpowiednie licencje pracowników ochrony fizycznej pierwszego czy drugiego stopnia czy też przepisów dotyczących użycia środków przymusu bezpośredniego oznacza, że organ ma obowiązek wydać decyzję o cofnięciu koncesji, jeżeli zachodzi przesłanka cofnięcia wymieniona w tym przepisie.

Stwierdzając taką przesłankę organ nie ma swobody działania co do treści rozstrzygnięcia, gdyż związany jest normą prawną nakazującą mu cofnięcie koncesji, która to norma nie zezwala na żadną dowolność w interpretacji tej normy. W szczególności brak warunków prawnych, żeby oceniać i uwzględniać stopień uchybień - wobec bezwzględnego charakteru uregulowań przedmiotowej materii omówionymi wyżej przepisami ustawy i wydanego na jej podstawie oraz w granicach ustawowego upoważnienia, rozporządzenia wykonawczego.

Zdaniem Sądu organ prawidłowo ustalił, iż materiał uzyskany w związku prowadzonym postępowaniem karnym przeciwko M. M. i D. P., zatrudnionym dorywczo w firmie ochraniarskiej "B." jako pracownicy ochrony, oskarżonym o to, że w dniu [...] listopada 2008 r. w R. pełniąc obowiązki pracowników ochrony w zakresie niewymagającym licencji, w dyskotece M., przekroczyli uprawnienia wynikające z ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobów użycia przez pracowników ochrony środków przymusu bezpośredniego i ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych tj. o czyn z art. 50 ustawy o ochronie osób i mienia w zw. z art. 158 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., stanowi dowód, iż wykonywana przez skarżącego działalność gospodarcza na podstawie koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej stanowi zagrożenie bezpieczeństwa obywateli, co skutkuje cofnięcie przedmiotowej koncesji w świetle art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia.

Zdaniem Sądu organ prawidłowo ustalił, że J. S. świadomie zawarł umowę na ochronę dyskoteki M. w R., zdając sobie sprawę jakiego rodzaju jest to usługa ochrony i jakie może wywołać negatywne konsekwencje jej nierzetelna realizacja, a mimo to powierzył zadania z zakresu nadzoru osobie do tego nieuprawnionej, stwarzając tym samym zagrożenie dla bezpieczeństwa obywateli. Nie może zasłaniać się faktem, iż do pobicia, które miało miejsce w dniach [...] listopada 2008 r. gościa dyskoteki M. w R., dokonanego przez zatrudnionych przez ww. przedsiębiorcę pracowników ochrony, doszło z powodu bezprawnego działania R. S., który bez wiedzy skarżącego ochraniał ww. dyskotekę, ponieważ dokumentacja zgromadzona w postępowaniu ewidentnie pozwala stwierdzić, iż świadomie powierzył ww. osobie zadania pracownika ochrony sprawującego nadzór nad zatrudnionymi pracownikami ochrony, niejako godząc się na działania R. S., które w konsekwencji doprowadziły do stworzenia zagrożenia bezpieczeństwa obywateli.

Odnosząc się zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia, iż stworzenie zagrożenia bezpieczeństwa obywateli miało charakter jednostkowy i incydentalny, a zatem organ koncesyjny nie powinien na tej podstawie poddawać ocenie całości prowadzonej działalności koncesjonowanej przez, tym bardziej, że w dniu wystąpienia ww. zdarzenia, tj. [...] listopada 2008 r. rozwiązano "B." s.c., która zdaniem strony była źródłem powstania zagrożenia bezpieczeństwa obywateli, wskazać należy, iż w aktach sprawy znajduje się kserokopia protokółu przesłuchania w charakterze podejrzanego K. N., przekazana przez Komendę Powiatową w R.. Z protokołu wynika, iż ww. wraz z K. D. i M. P. pełniąc obowiązki pracownika ochrony w dyskotece M. w R. w dniu [...] września 2008 r. dokonał pobicia J. K. oraz M. M. narażając ich na doznanie ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, w ten sposób, że J. K. uderzał pałką w głowę oraz kopał nogami, natomiast M. M. kopał po twarzy i plecach. Powyższe udowadnia, iż stworzenie zagrożenia bezpieczeństwa obywateli nie miało charakteru jednostkowego i incydentalnego.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, iż zaskarżona decyzja oraz jej uzasadnienie naruszają przepisy postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 11, art. 77, art. 80 k.p.a., wskazać należy, iż w opinii Sądu poczynione przez organ zarówno I jak i II instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zebrany zaś materiał dowodowy wykazał, że skarżący rażąco naruszył warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określone przepisami ustawy o ochronie osób i mienia, a ponadto prowadzona przez niego działalność stanowi zagrożenie dla obywateli.

Odnosząc się do szczegółowych zarzutów strony skarżącej wskazać należy, iż postępowanie prowadzone przeciwko R. S., który nie był koncesjonariuszem i nie jest stroną w niniejszym postępowaniu oraz wezwanie na świadków M. M. oraz D. P., których zeznania w charakterze podejrzanych znajdują się już w aktach sprawy, nie wyczerpują okoliczności mających znaczenie dla sprawy.

Odnosząc się do zarzutu, że umowa z dnia [...] listopada 2007 r. zawarta pomiędzy M. – J. R. a "B.’ s.c. jest nieważna, należy wskazać, że brak podpisu skarżącego na pierwszej stronie umowy oraz fakt, że pierwsza strona została sporządzona inną czcionką niż druga, nie może być dla organu decydująca w uznaniu powyższego dowodu za zasadny. Ponadto w aktach administracyjnych sprawy znajdują się m.in. zeznania J. R. oraz pismo burmistrza Miasta R., którzy jako osobę odpowiedzialną za ochronę dyskoteki w dniach, kiedy doszło do zagrożenia bezpieczeństwa obywateli, wskazują skarżącego. Powyższe potwierdza również znajdujący się w aktach sprawy "PLAN OCHRONY IMPREZY MASOWEJ DYSKOTEKi M.", w którym na ostatniej stronie widnieje podpis i pieczątka m. in. J. S.. Ponadto w trakcie postępowania administracyjnego skarżący nie negował, że podpisał omawianą umowę.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego odnośnie legalności umowy zawartej pomiędzy R. S. reprezentującym "B." s.c. oraz D. P. należy wskazać, iż organ koncesyjny prawidłowo uznał powyższy dowód w sprawie, ponieważ skarżący w wyjaśnieniach z dnia [...] czerwca 2009 r. nadesłanych do organu koncesyjnego wskazuje, iż c."(...) zobowiązał się do organizowania pracy przy ochronie odbywających się tam dyskotek"- dot. dyskoteki M., co jednoznacznie wskazuje, iż R. S. posiadał uprawnienie w imieniu Strony do zatrudniania pracowników ochrony i zawierania z nimi umów-zlecenie.

Nadmienić należy, iż rozbieżność zeznań skarżącego w powyższej sprawie, w szczególności ich zmienność na różnych etapach postępowania oraz fakt, iż powyższe okoliczności zostały potwierdzone innymi dowodami zgromadzonymi w postępowaniu, pozwala odrzucić przeciwdowody strony, oparte jedynie na pisemnym oświadczeniu oraz uznać przedmiotowe umowy jako dowody w sprawie.

W tych okolicznościach zarzuty skargi nie podważają ustaleń, na jakich podjęte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie, zaś Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu wydającego decyzję, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Zaskarżone decyzje - wbrew zarzutom skarżącego - nie noszą cech dowolności. Organ poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne oraz należycie uzasadnił treść rozstrzygnięcia. Analizując niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie okoliczności mogłyby w świetle art. 145 p.p.s.a. spowodować uchylenie zaskarżonej przez stronę decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.