Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 459/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9
journal: Dz.U. 2015 poz 1390
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - tekst jednolity
article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/Ol 459//20 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant starszy referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Rady Miejskiej w Ornecie z dnia 30 marca 2011 r., nr VI/36/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Ornecie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność: § 1 ust. 3, § 2 ust. 2 i ust. 3 pkt 3, § 3 ust. 2 i 5, § 4 ust. 1 załącznika do załączonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 2a i 3 w zw. z art. 3 § 1 pkt 5, art. 54 § 1 i art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ornecie Nr VI/36/11 z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Ornecie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 15 w zw. art. 9a ust. 2, art. 9a ust. 6, art. 9a ust. 10, art. 9a ust. 11, art. 9a ust. 13, art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1390, dalej zwana: "ustawą", " u.p.p.r.) oraz § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez:

Przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 3 pkt 3 załącznika do wymienionej uchwały, że skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe stanowi przesłankę uzasadniającą odwołanie przez Burmistrza członka zespołu, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy.

Wskazanie w § 4 ust. 1 załącznika do wymienionej uchwały, że w przypadku tworzenia grup roboczych przez Zespół ich skład osobowy określany jest przez Przewodniczącego na podstawie zebranych w sprawie dowodów, podczas gdy, art. 9a ust. 10 ustawy stanowi, że to zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, zaś art. 9a ust. 11 ustawy określa ich skład, a nie Przewodniczący Zespołu, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy.

Unormowanie w § 3 ust. 5 załącznika do uchwały, że członkowie zespołu korzystają ze zwolnień w pracy w celu uczestniczenia w posiedzeniach Zespołu, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy i stanowi naruszenie unormowania wynikającego z art. 9a ust. 13 ustawy.

Unormowanie w § 3 ust. 2 załącznika do uchwały, że posiedzenia Zespołu zwołuje przewodniczący co najmniej raz na kwartał, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy i będącego powtórzeniem, i to niedosłownym, art. 9a ust. 6 ustawy, tym samym naruszono § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016, poz. 283 ze zm., dalej: "rozporządzenie").

Unormowanie w § 2 ust. 2 załącznika do uchwały, że przed powołaniem, członek Zespołu składa przed Burmistrzem Ornety oświadczenie, o którym mowa w art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, który potwierdza ten fakt własnoręcznym podpisem, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy i będącego powtórzeniem art. 9c ust. 3 ustawy, tym samym naruszono § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia.

Unormowanie w § 1 ust. 3 załącznika do uchwały, że zespół realizuje zadania określone w ustawach, o których mowa w ust. 1, w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie, a także w programach celowych pomocy społecznej i innych uchwalonych na poziomie lokalnym oraz rządowym, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy i będącego powtórzeniem art. 9b ust. 1 ustawy, tym samym naruszono § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia.

Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie, na podstawie art. 147 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.

Skarga wniesiona w tej sprawie okazała się uzasadniona.

Skarga w rozpoznawanej sprawie została złożona przez prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1767 j.t.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej jako u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W kontekście powyższego należy ocenić, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach.

Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego. Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Kwalifikując charakter rzeczonej uchwały nie sposób nie ocenić jej przez pryzmat celów zespołu interdyscyplinarnego, którymi - jak stanowi art. 9b ust. 1 u.p.p.r. - są działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie, którego opracowanie i realizacja należy do zadań własnych gminy, jak stanowi art. 5 ust. 2 pkt 1 u.p.p.r. W kontekście powyższego uchwała rada gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze gminy, jako, że została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, tj. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. Nadto celem zespołu interdyscyplinarnego, którego rzeczona uchwała określa szczegółowe warunki funkcjonowania, jest realizacja zadań w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 1 pkt 1 u.p.p.r.), a zatem podejmuje on działania ukierunkowane właśnie na przeciwdziałanie tej przemocy w rodzinie w rozumieniu w art. 2 pktr 2 u.p.p.r., w trosce o prawa lub dobra osobiste członka rodziny w znaczeniu art. 2 pkt 1 u.p.p.r. Z powyższych względów odmowa przyznania uchwale w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania cech aktu normatywnego - mogłaby, co najmniej utrudnić, jeśli nie znieść - wykonywanie przez niego ustawowych obowiązków. W reasumpcji powyższego, uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego z uwagi na jego charakter, zróżnicowany skład osobowy, wyspecyfikowany powyżej zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9 ust. 15 u.p.p.r. W konsekwencji nie budzi wątpliwości Sądu, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie Gminy i wywołujących określone skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 19922/11).

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały należy podnieść, że podstawę jej wydania stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego.

Oczywistym pozostaje także, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Winna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Zakwestionowane przez Prokuratora przepisy wykraczają poza tę delegację ustawową.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała w sprawie określenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Wskazując na konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Prokurator wskazał szereg postanowień, które pozostają w sprzeczności z regulacjami ustawowymi.

Oceniając legalność poszczególnych zakwestionowanych przez Prokuratora regulacji należy wskazać - jak trafnie podniesiono w skardze - że w § 1 ust. 3 załącznika do uchwały zawarto zamknięty katalog zadań realizowanych przez zespół - w sytuacji, gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Natomiast w art. 9b ust. 2 u.p.p.r. przewidziano otwarty katalog przedmiotowych zadań, wskazując że zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez:

1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie;

2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku;

3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie;

4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym;

5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

Przyjęta w zaskarżonym regulaminie treść zadań zespołu interdyscyplinarnego stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu ustawowego i wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Norma kompetencyjna art. 9a ust. 15 u.p.p.r., wskazana jako podstawa wydania zaskarżonej uchwały, nie upoważniała bowiem do określenia zadań zespołu interdyscyplinarnego. Regulowana przez Radę materia nie może naruszać obowiązujących przepisów ustawy i musi mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego. Tymczasem regulacja § 1 ust. 3 załącznika narusza te zasady, albowiem zadania i sposoby działań zespołu interdyscyplinarnego wynikają już z samej treści art. 9b ust. 1 i 2 ustawy. Mimo że katalog zadań określonych ustawą jest katalogiem otwartym, to norma kompetencyjna zawarta w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie daje radzie gminy upoważnienia do jego regulowania. Tego rodzaju działanie nie mieści się w ramach przekazanego Radzie upoważnienia, jak i w dyspozycji art. 7 Konstytucji, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 127/20). Identycznej treści argumentację należy odnieść do § 2 ust. 2 regulaminu, w którym wskazano, że " że przed powołaniem, członek Zespołu składa przed Burmistrzem Ornety oświadczenie, o którym mowa w art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie". Zgodnie bowiem z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie.

Należy również podzielić stanowisko skarżącego o niezgodności z prawem § 2 ust. 3 pkt 3 załącznika do uchwały, zgodnie z którym Burmistrz odwołuje członka zespołu interdyscyplinarnego na wniosek Kierownika M-GOPS w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. W ocenie Sądu powyższe postanowienia załącznika do uchwały wykraczają poza ustawowe upoważnienie. Zgodnie bowiem z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy określa wyłącznie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu. Nie została natomiast upoważniona do określenia przyczyn stanowiących podstawę odwołania członka Zespołu. Tym samym § 2 udt. 3 pkt 3 załącznika do uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Wyjaśnić bowiem należy, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie stanowi podstawy uzasadniającej wprowadzenie określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie ustawowym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę.

Za sprzeczny z prawem należy również uznać § 3 ust. 2 załącznika do uchwały, zgodnie z którym posiedzenia Zespołu zwołuje przewodniczący co najmniej raz na kwartał. Przepis ten stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 9a ust. 7 u.p.p.r. Zgodnie bowiem z tym przepisem posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Zatem w uchwale wyeliminowano możliwość zwoływania posiedzeń w zależności od potrzeb. W związku z tym także w tym zakresie należało stwierdzić nieważność zapisu uchwały.

Zasadne jest ponadto wskazanie na naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 13 u.p.p.r. poprzez wskazanie w § 3 ust. 5 załącznika do uchwały, że członkowie zespołu korzystają ze zwolnień w pracy w celu uczestniczenia w posiedzeniach Zespołu, podczas gdy treść art. 9a ust. 13 u.p.p.r. stanowi, że członkowie Zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują swoje zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, co stanowi wyraźne przekroczenie delegacji ustawowej oraz powtórzenie zapisu ustawowego.

W ocenie Sądu, słusznie również Prokurator wskazał na wadliwość § 4 ust. 1 załącznika do uchwały, w którym zapisano, że "w przypadku tworzenia grup roboczych przez Zespół, ich skład osobowy określany jest przez Przewodniczącego i na podstawie zebranych w sprawie dowodów", który to zapis stanowi naruszenie delegacji ustawowej. Brak jest w ramach zakreślonej delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnienia do nadawania uprawnień przewodniczącemu zespołu w zakresie ustalenia składu grupy roboczej. Z art. 9a ust. 6 ustawy wynika zaś wyłącznie, że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków. Brak jest w ramach takiego zapisu wskazań co do uprawnień takiego przewodniczącego, co oznaczać może jedynie, że przewodniczy on takim obradom i poza uprawnieniami organizacyjnymi nie posiada żadnych innych kompetencji, bowiem te nie zostały mu przyznane zapisami ustawowymi. Nadto,

z art. 9a ust. 10 ustawy wynika, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiazywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy

w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Powyższe oznacza, że to sam zespół, a nie jego przewodniczący może tworzyć grupę roboczą oraz ustalać jej skład. Z brzmienia art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. wynika ponadto, kto może wchodzić w skład grup roboczych. Z powyższego wynika niezbicie, że uprawnienie do wyłonienia składu grupy roboczej nie zostało przekazane do kompetencji przewodniczącego zespołu, lecz zespołowi interdyscyplinarnemu.

W świetle powyższego, za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy.

W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność wskazanych wyżej przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały.