Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2701/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 58 § 1 pkt 4, art 149 § 1, art 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 1 ust. 1, art 5 ust. 2, art 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art 22
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 141
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 320/17 w sprawie ze skargi A.C. na bezczynność Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Kancelarii Prezesa Rady Ministrów na rzecz A.C. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2018r. sygn. akt II SAB/Wa 320/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.C. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej uwzględnił skargę i zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku skarżącej A.C. z dnia 26 marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 26 marca 2017 r. skarżąca A.C., działając na podstawie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, złożyła - za pośrednictwem poczty elektronicznej, przy jednoczesnym zastosowaniu podpisu elektronicznego - wniosek do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie w formie wersji zeskanowanej, za pośrednictwem platformy ePUAP, wszystkich umów zawieranych z A.P. od 2012 roku.

W odpowiedzi na powyższy wniosek strony skarżącej Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, reprezentowana przez Zastępcę Dyrektora Centrum Informacyjnego Rządu, w piśmie z dnia 5 kwietnia 2017 r. poinformowała skarżącą, iż odmawia udostępnienia przedmiotowych umów. Kancelaria PRM wskazała w treści przedmiotowego pisma, iż A.P. zatrudniony był w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w okresie od dnia 24 września 2014 r. do dnia 22 stycznia 2015 r. na podstawie umowy o pracę, na stanowisku głównego doradcy Prezesa Rady Ministrów. Ponadto, Kancelaria PRM wskazała, że nie jest zobowiązana do przekazania stronie skarżącej przedmiotowych umów, podnosząc jednocześnie, iż umowy o pracę nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."). Organ, uzasadniając swoje stanowisko, powołał się w treści pisma na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1486/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Po 70/150).

W piśmie z dnia 24 kwietnia 2017 r. skarżąca A.C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 26 marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia 26 marca 2017 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i wskazał przy tym, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji.

Sąd nie podzielił stanowiska organu, że umowa o pracę indywidualnie oznaczonej osoby nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż jest to dokument wewnętrzny, który określa wzajemne relacje pomiędzy pracodawcą i pracownikiem. Umowy takie dotyczą w istocie osób sprawujących określone funkcje i ich kompetencji oraz wydatkowania środków publicznych, dlatego też mieszą się w pojęciu informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Rady Ministrów zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie do rozpoznania skargi, która ze względu na pozostawanie w momencie jej złożenia w toku tej samej sprawy, której dotyczyła skarga, zainicjowanej inną skargą, winna zostać odrzucona;

b) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi A.C. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów pomimo braku podstaw do tego oraz zobowiązanie Prezesa Rady Ministrów "do rozpatrzenia wniosku z dnia 26 marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej", podczas gdy ocena sprawy powinna skutkować oddaleniem skargi, bowiem wnioskowane informacje nie są informacją publiczną - nie są związane z pełnieniem funkcji publicznej (rok urodzenia, miejsce zamieszkania) a także stanowią informację ad personam;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nie wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2018 r. wyjaśnienia co do podstawy faktycznej wydanego rozstrzygnięcia w postaci konkretnej (jednej z dwóch) skargi Skarżącej i nie przedstawieniu wzajemnej relacji obydwu dotyczących tej samej sprawy, tożsamych treściowo skarg;

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dokument w postaci umowy o pracę konkretnego pracownika stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu, podczas gdy przedmiotowych informacji nie można uznać za informację publiczną;

b) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie oraz uznanie, że dokument w postaci umowy o pracę konkretnego pracownika stanowi informację publiczną, podczas gdy dokument ten zawiera informacje niezwiązane z pełnioną funkcją publiczną, ma charakter informacji ad personam, w związku z tym nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

c) art. 6 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że dokument w postaci umowy o pracę konkretnego pracownika stanowi informację podlegającą udostępnieniu, podczas gdy przedmiotowych informacji nie można uznać za informację publiczną;

d) art. 221 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 z późn. zm.) w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez uznanie, że całość informacji zawartych w umowie o pracę stanowi informacje o osobie pełniącej funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji i tym samym przetwarzanie danych jest dopuszczalne jako niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie sprawy i jej odrzucenie, a wypadku nie stwierdzenia podstaw odrzucenia, oddalenie skargi A.C. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jak również o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania i o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Na wstępie odnieść się należy do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę odrzucenia skargi, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji nie mógł naruszyć tego przepisu. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę, w sytuacji gdy nie było podstaw do wydania tego typu rozstrzygnięcia. Natomiast w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie orzekał na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., lecz na podstawie art.149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. Dodać nadto należy, że sytuacja, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy wcześniej złożona przez tę samą stronę i w tym samym przedmiocie skarga jest rozpoznawana merytorycznie. Dopiero przystąpienie przez sąd do merytorycznej oceny skargi legitymuje sąd do odrzucenia później wniesionej, przez ten sam podmiot w tym samym przedmiocie skargi (przesłanka lis pendens). O sprawie w toku można bowiem mówić w sytuacji, skarga rozpoznawana jest merytorycznie (zob. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1509/12). Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy A.C. wniosła do WSA skargi z dnia 24 kwietnia 2017r. oraz z 10 czerwca 2017r. Pierwsza z tych spraw o sygn. akt II SAB/Wa 245/17 zakończyła się postanowieniem z dnia 18 lipca 2017r. o odrzuceniu tej skargi na skutek nieuiszczenia wpisu. Zatem WSA w Warszawie nie przystąpił do merytorycznego rozpoznawania skargi A.C. z dnia 24 kwietnia 2017r. Sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana tą skargą zakończyła się na etapie wstępnym badania przesłanek formalnych jej dopuszczalności (nieuzupełnienia braków formalnych w terminie). Tym samym skarga ta nie była rozpoznawana merytorycznie i nie zachodziła przesłanka lis pendens w stosunku do drugiej skargi A.C. z 10 czerwca 2017r. W okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a..

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem wszystkie te elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy, określający kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Jego zastosowanie przez sąd administracyjny jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki do jego zastosowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.

Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Za utrwalone już należy uznać stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym umowy, które dotyczą majątku publicznego (a taką jest umowa o pracę, skoro na jej podstawie pracodawca obowiązany jest do wypłaty wynagrodzenia), stanowią informację, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. (przykładowo wyroki NSA: z 20 listopada 2019r, sygn. I OSK 4342/18, 13 marca 2019r., sygn. I OSK 666/17, z 2 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 1741/13, z 11 września 2012 r. sygn. I OSK 916/12, wyroki WSA: w Poznaniu z 8 lipca 2004 r., IV SA/Po 224/06, WSA w Warszawie z 16 listopada 2004r., II SAB/Wa 238/04). Tego rodzaju umowa obrazuje także zasady funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej np. Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Stanowisko powyższe znajduje również oparcie w ustawowym rozumieniu "informacji publicznej" wynikającym z art. 1 ust. 1, gdzie wskazano, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Oznacza to, że dysponentem informacji publicznej jest wspólnota publicznoprawna (państwo), która z woli ustawodawcy staje się adresatem roszczeń o udostępnienie takiej informacji. Wspólnota publicznoprawna ze swej istoty działa przez reprezentujące ją podmioty. Przyjąć należy, iż każdy "posiadacz" informacji publicznej jest podmiotem dysponującym informacją "należącą" do wspólnoty i jako taki w tym zakresie stanowi podmiotową emanację tej wspólnoty stając się swojego rodzaju organem tej wspólnoty w sensie funkcjonalnym. Takim organem jest zatem każdy, kto dysponuje informacją publiczną: zarówno inny członek określonej wspólnoty publicznoprawnej, jak i podmiot znajdujący się w sformalizowanych strukturach organizacyjnych wspólnoty publicznoprawnej. Relacja, jaka nawiązuje się pomiędzy podmiotem domagającym się informacji publicznej a dysponentem tej informacji jest relacją pomiędzy członkiem wspólnoty publicznoprawnej a nią samą niezależnie od tego, kto w danym przypadku jest organem tej wspólnoty w jego przyjętym wyżej rozumieniu. Adresatem oczekiwania udzielenia informacji publicznej, czy nawet roszczenia w tym zakresie, jest wspólnota publicznoprawna, w imieniu której występuje podmiot będący w posiadaniu informacji publicznej objętej roszczeniem o udostępnienie. W konsekwencji, zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Podkreśla się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Jednocześnie akcentuje się powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09). Zatem błędne jest stanowisko a priori wyłączające ze zbioru informacji publicznej umowy o pracę zawarte z organem państwa, gdyż w istocie te umowy dotyczą wydatkowania środków publicznych i z tego względu mieszą się w pojęciu informacji publicznej.

Odnośnie zarzutu naruszenia art.6 u.d.i.p. to stwierdzić należy, że ta podstawa kasacyjna została sformułowana w sposób niewłaściwy. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tymczasem art.6 u.d.i.p. dzieli się na niższe jednostki redakcyjne: ustępy, punkty i litery. W konsekwencji tak wskazana podstawa kasacyjna zmusza Sąd do domyślania się o jaką jednostkę redakcyjną tego przepisu chodziło stronie skarżącej kasacyjnie i uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art.5 ust.2 u.d.i.p., przepis ten nie był i nie mógł być stosowany przez Sąd, gdyż przedmiotem sprawy była bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, a nie odmowa jej udzielenia ze względu na ograniczenia wynikające z powołanego przepisu. Sąd I instancji zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołał informacyjnie treść art.5 ust.2 u.d.i.p. Okoliczność, że określona informacja (umowa o pracę) zawiera dane dotyczące prywatności czy też inne prawem chronione tajemnice nie oznacza, że traci ona przez to charakter informacji publicznej. Jest to nadal informacja publiczna z tym, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia takiej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. obligowany jest wydać stosową decyzję w tym przedmiocie (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1741/13). Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że odmienne będzie rozstrzyganie organu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku umów pracowniczych zawartych ze zwykłymi pracownikami – zwłaszcza w kontekście art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 u.d.i.p. – a inne wobec umów o pracę z pracownikami decyzyjnymi czy pełniącymi funkcje publiczne (por. wyroki NSA z dnia: 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1108/14; 31 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 742/13; 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11 oraz postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04). Ograniczenie w dostępie do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Podobnie, jako całkowicie bezzasadny, ocenić należy zarzut naruszenia art. 221 Kodeksu pracy w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, który to zarzut ściśle związany jest z poprzednim zarzutem. Po pierwsze żaden z tych przepisów nie był stosowany przez Sąd I instancji, nie stanowił podstawy orzekania oraz prowadzonej analizy. Po drugie, nawiązując do wyżej poczynionych uwag związanych ze szczegółowością formułowania podstawy kasacyjnej, wskazać należy, że art. 221 Kodeksu pracy dzieli się na niższe jednostki redakcyjne (składa się z kilku paragrafów) i dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazany został § 5 tego artykułu. Brak wskazania naruszenia konkretnego przepisu uniemożliwia Sądowi kontrolę w tym zakresie. Po trzecie wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie uznał, że "całość informacji zawartych w umowie o pracę stanowi informacje o osobie pełniącej funkcje publiczne". Sąd wyraźnie wskazał w uzasadnieniu (str.16), że rozpatrując wniosek skarżącej z dnia 26 marca 2017 r., organ powinien poddać ocenie, czy cała sporna umowa o pracę stanowi przedmiot informacji publicznej.

Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. t.j. z 2016r., poz.922), to wskazać należy, że istota sporu w tym zakresie sprowadza się do określenia wzajemnych relacji unormowań zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz ustawie o ochronie danych osobowych. Oczywiście dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z nim ograniczenie prawa do uzyskania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Natomiast stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. To właśnie wspomniany wyżej art. 5 u.d.i.p. określa ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Podstawę do tego ograniczenia stanowią informacje niejawne, inne ustawowo chronione tajemnice, tajemnica przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej. Przesłankę prywatności osoby fizycznej należy powiązać z konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności uregulowanym w art. 47 Konstytucji RP, który to przepis nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należała także ustawa z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych, która w art. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych. Zauważyć jednakże należy, że art. 5 u.d.i.p. nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji ochrony danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej relacje między dostępem do informacji oraz ochroną danych osobowych nie występują, ale należy je jednak oceniać w oparciu o prywatność, o której mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, a dopiero następnie to rozwiązanie odnieść do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych (por. G. Sibiga, glosa do wyroku SN z 8 listopada 2012r., I CSK 190/12, Monitor Prawniczy 20013/8/59-62).

Ogólne materialne przesłanki przetwarzania danych osobowych określa art.23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Przesłanki te mają charakter generalny, odnoszą się do wszelkich form przetwarzania danych, w tym do ich udostępniania. Przepisy ustawy nie regulują przy tym kwestii udostępniania danych osobowych będących informacją publiczną. Pierwszą, najbardziej oczywistą przesłanką uchylającą bezprawność przetwarzania danych jest zgoda osoby, której dane dotyczą, na ich przetwarzanie (art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ma ona jednak zastosowanie tylko wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będzie dysponował zgodą osoby, której dane dotyczą. Przesłanki określone w art. 23 pkt 2 i 4 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych odsyłają do innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie bowiem z pkt 2 omawianego przepisu przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, natomiast stosownie do pkt 4 tego przepisu przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Zacytowane przesłanki "zazębiają się" (por. J. Barta, P. Fijgielski, R. Markiewicz Ochrona danych osobowych. Komentarz. Zakamycze 2004, s. 508). Ustawa o ochronie danych osobowych ma zatem w tym zakresie charakter odsyłający do innych ustaw, które dotyczą przetwarzania danych osobowych i przyjąć należy, że tym samym uwzględnia obowiązki podmiotów wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie zostały zaprezentowane stanowiska, które Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela, zgodnie z którymi przepisami prawa, do których odnosi się art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych są przepisy o udostępnianiu informacji publicznych (tak np. WSA w Warszawie w wyroku z 7 lipca 2011r., VIII SAB/Wa 23/11), a udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 4 jest zadaniem publicznym (tak NSA w wyroku z 13 stycznia 2011r., I OSK 440/10). W konsekwencji przy kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych priorytet należy przyznać prawu do informacji publicznej. Relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co z tym związane danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze, będą określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. G. Sibiga w powołanej powyżej glosie). Zaznaczenia przy tym wymaga, że powołany przepis nie chroni wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.