Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 112/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi H.B.Z. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1) oddala skargę; 2) przyznaje na rzecz radcy prawnego R.N. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Przedsiębiorstwo Handlowo-Produkcyjno-Usługowe A z siedzibą w J. powiadomiło Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, działając na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. Nr 171 poz. 1225) o pierwszym wprowadzeniu do obrotu jako środka spożywczego, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 80 suplementów diety. Wskazano, że adresatem pierwszego powiadomienia w państwie członkowskim Unii Europejskiej jest Wielka Brytania, a na wprowadzenie do obrotu zezwolił wymienionym w powiadomieniu trzem firmom angielskim Urząd Celny w Anglii i lokalny Inspektor Sanitarno-Spożywczy. Do powiadomienia załączono "wykaz produktów pochodzenia chińskiego wprowadzonych do obrotu przez przedsiębiorcę" zawierających 80 pozycji określonych z nazwy, głównych składników, producenta i importera.

Po otrzymaniu w/w powiadomienia Główny Inspektor Sanitarny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zobowiązał przedsiębiorcę do przedłożenia opinii właściwej jednostki naukowej w celu udokumentowania, że produkty spełniają wymagania określone w art. 30 ust. 1 pkt 1-3 wymienionej ustawy i nie stanowią zagrożenia dla zdrowia człowieka ewentualnie do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej notyfikację w innym kraju członkowskim UE, o ile środki spożywcze będące przedmiotem powiadomienia zostały już w nim wprowadzone do obrotu.

W uzasadnieniu wskazano, że organ może zobowiązać podmiot powiadamiający o wprowadzeniu suplementów diety do obrotu do udokumentowania, że ten środek spożywczy spełnia wymagania, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego w tym celu niezbędna jest opinia naukowa, która pozwoli ustalić, czy produkt spełnia wymagania suplementu diety i tym samym jest bezpieczny dla konsumenta w zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia.

Wyjaśniono nadto, że w przypadku, gdy środek spożywczy znajduje się w obrocie w innym państwie członkowskim UE, w powiadomieniu należy wskazać właściwy organ tego państwa, który został powiadomiony o wprowadzeniu tego środka spożywczego lub zezwolił na wprowadzenie go do obrotu załączając równocześnie kopię uprzedniego zawiadomienia lub zezwolenia.

Dodatkowo w uzasadnieniu postanowienia zawarto informacje o wymaganiach dotyczących oznakowania suplementów diety, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (Dz. U. Nr 196 poz. 1425).

Organ wyjaśnił, że w postępowaniach w przedmiocie urzędowej kontroli żywności stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a zgodnie z art. 123 k.p.a., w trakcie postępowania administracyjnego organ wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy.

W kolejny, kierowanym do Przedsiębiorstwa A piśmie z dnia [...] Główny Inspektor Sanitarny zwrócił się do jej właściciela o uzupełnienie braków formalnych powiadomienia i przedłożenia wzorów opakowań w języku polskim i kopii uprzednich powiadomień stosownie do treści art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia pod rygorem pozostawienia powiadomienia bez rozpoznania.

Pismem z dnia [...] Główny Inspektor Sanitarny zwrócił się do Państwowych Wojewódzkich Inspektorów Sanitarnych o wydanie decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu środków spożywczych, co do których zachodzi podejrzenie braku spełnienia wymagań określonych dla tego środka, do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Lista wyrobów, co do których nie zostało zakończone postępowanie, zgodnie z informacją zawartą w/w piśmie przekazana została organom inspekcji sanitarnej drogą elektroniczną.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., na podstawie art. 32 ust. 1, art. 73 ust. 1, w związku z art. 29 i 30 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010r. Nr 136 poz. 914 z późn. zm.) oraz art. 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającej ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (DZ.U. UE L.02.31.1 z późn.zm.) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011r. Nr 2012 poz. 1263 z późn. zm.) nakazano Z.H.B. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą P.H.P.U. A z siedzibą w J. wstrzymać wprowadzenie do obrotu 35 wymienionych w decyzji produktów pochodzących z Chin importowanych przez B Ltd.

W uzasadnieniu wskazano, że kontrola sanitarna przeprowadzona w dniu [...] w punkcie sprzedaży P.H.P.U. A w J. wykazała, że właściciel przedsiębiorstwa wprowadza do obrotu wymienione w decyzji produkty, w stosunku do których nie zostało jeszcze zakończone postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy produkty objęte obowiązkiem powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego ze względu na ich skład, właściwości poszczególnych składników oraz przeznaczenie, spełniają ogólne warunki kwalifikacji do poszczególnych grup zdefiniowanych w przepisach prawa żywnościowego określonych w art. 29 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Produkty wymienione w sentencji decyzji w pkt 1-35 znajdują się w wykazie produktów, co do których Główny Inspektor Sanitarny nie zakończył jeszcze postępowania wyjaśniającego. Powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o pierwszym wprowadzeniu do obrotu, o którym mowa w art. 29 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie można uznać za wykonanego, jeżeli nie zostało zakończone postępowanie wszczęte na podstawie jej art. 30 ust 1.

Zauważono, że decyzja wydana została ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa żywności, zgodnie z zasadą ostrożności.

W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji wniesiono o jej uchylenie domagając się umożliwienia lekarzowi medycyny niesienia w sposób ciągły, do czego pacjent ma konstytucyjne prawo, pomocy ludziom chorym, dla których medycyna europejska nie znajduje skutecznych terapii.

Zarzucono obrazę przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 1996r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 1997r. Nr 28 poz. 152) oraz art. 29 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Odwołujący wyjaśnił, że jest czynnym lekarzem medycyny, którego dyplom ukończenia studiów medycznych został w Polsce nostryfikowany.

Przytoczył przepisy art. 2, art. 4, art. 20, art. 56, art. 57, art. 69 i art. 71 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty i oświadczył, że stosownie do ich treści przepisuje swoim pacjentom określone, co do ilości oraz sposobu dawkowania, suplementy diety i prowadzi leczenie schorzeń zgodnie z jego najlepszą wolą i wiedzą w tym zakresie. Zauważył, że mimo wielu nacisków koncernów farmaceutycznych i lobby aptekarskiego zaopatruje swoich pacjentów w najlepsze dla ich zdrowia produkty. Wieloletnia praktyka lekarska, w ramach której zaopatrzył ponad 500 tysięcy potrzebujących pomocy ludzi w różnym wieku i różnej narodowości upoważnia go do wnioskowania o typowym przebiegu leczenia schorzeń charakterystycznych dla mieszkańców tej części Europy. Zaznaczył, że często wymienia poglądy z lekarzami krajów europejskich, zbierając wiadomości źródłowe.

Zdaniem odwołującego przerwanie prowadzonych terapii w konsekwencji wydanej decyzji doprowadzi do pogorszenia zdrowia pacjentów, a w skrajnych przypadkach zgonu, na co, jako człowiek, a przy tym lekarz, nie może pozwolić .

Odwołujący zakwestionował użyte przez organ pojęcie "wprowadzenie do obrotu", gdyż jego zdaniem zaopatruje ludzi w potrzebne im specyfiki i jest dostępny przez siedem dni w tygodniu reagując na każde negatywne skutki, nie jest to więc obrót handlowy. Stwierdził też, że nie jest pierwszym podmiotem wprowadzającym do obrotu przywołane w przedmiotowej decyzji suplementy diety, a więc nie jest adresatem zasady ostrożności.

Zauważył, że przedłużające się przed Głównym Inspektorem Sanitarnym od [...] postępowanie nie może powodować negatywnych skutków w postaci zakazu zaopatrywania ludzi chorych w konieczne dla nich suplementy diety

Do odwołania załączono dyplom ukończenia przez odwołującego Wydziału Medycznego na Akademii Medycznej w A. i otrzymania tytułu lekarza oraz zaświadczenia z [...] o uznaniu w/w dyplomu za równorzędny z dyplomem i tytułem zawodowym lekarza w RP .

Decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał na wstępie uzasadnienia, że przedsiębiorstwo A zobowiązane zostało do przedstawienia opinii jednostki naukowej w celu udokumentowania, że produkty są właściwie kwalifikowane jako środki spożywcze i że nie spełniają wymagań produktów niespożywczych, a także nie stanowią zagrożenia dla zdrowia człowieka. Alternatywnie zobowiązane zostało do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej notyfikację w kraju członkowskim UE, w przypadku wprowadzenia ich w tym państwie. Zobowiązano odwołującego również do przedłożenia opakowań w języku polskim i kopii poprzednich powiadomień z zaznaczeniem, że podanie A nie zostanie rozpatrzone w przypadku nieuzupełnienia wskazanych braków formalnych. Przedsiębiorca nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków, a wyroby A wymienione zostały w wykazie Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, jako produkty, co do których procedura wyjaśniająca nie została jeszcze zakończona.

W związku z powyższym w siedzibie A przeprowadzona została kontrola sanitarna mająca na celu ustalenie, czy wyroby wymienione w piśmie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stanowią aktualnie ofertę handlową A. Organ wskazał, że decyzję o wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu wydano w odniesieniu do takich wyrobów, które w dniu kontroli były przedmiotem sprzedaży, a pominięto te, z których zrezygnowano lub których importerem nie był A. Jako podstawę decyzji wskazano art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia stanowiącym o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu wyrobów, ze względu na niezakończone postępowanie wyjaśniające dotyczące zaakceptowania zaproponowanej przez przedsiębiorcę kwalifikacji środka spożywczego oraz potrzeby wyjaśnienia czy nie spełnia on wymagań innego rodzaju produktu przeznaczonego do używania przez ludzi.

Odnosząc się do treści odwołania strony wyjaśniono, że preparaty objęte zaskarżoną decyzją pełnią funkcję suplementów diety czyli środków uzupełniających normalną dietę o specyficzne składniki, których brak odczuwa organizm w pewnych stanach czy okresach życia. Powołano się na definicję suplementu diety zawartą w art. 3 pkt 38 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Nie pełnią one środków leczniczych, stosowanych w przypadku choroby. Nie mogą posiadać tak wąskiego spektrum działania, by niemożliwe było znaleźć zamiennik. Argumenty o pogorszeniu stanu zdrowia prowadzącym nawet do zgonu z powodu niepodania suplementu diety uznano za przesadzony. Nie podzielono także zarzutu o uniemożliwieniu wykonywania przez odwołującego zawodu lekarza w chwili wydania zaskarżonej decyzji wskazując, że może korzystać z preparatów zamiennych. Organ zaznaczył, ze wstrzymanie wprowadzenia do obrotu wymienionych w decyzji preparatów ma charakter czasowy i stanie się bezprzedmiotowe po zakończeniu postępowania Głównego Inspektora Sanitarnego.

Odpowiadając natomiast na zakwestionowanie przez odwołującego zastosowanie w stosunku do niego zasady ostrożności organ wyjaśnił, że art. 29 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia odnosi się do Polski. W jego rozumieniu pierwszym wprowadzającym jest przedsiębiorca działający w Polsce i sprowadzający do niej wyrób celem oferowania go mieszkańcom Polski. Fakt wcześniejszej legalnej obecności na rynku krajów członkowskich Unii Europejskiej jest elementem dodatkowym, pomocnym przy ustalaniu bezpieczeństwa produktu. Polski przedsiębiorca, posiadający w Polsce zarejestrowaną działalność gospodarczą jest obarczony odpowiedzialnością za wprowadzany przez siebie wyrób. Odwołano się tu do art. 3 pkt 8 rozporządzenia WE Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (DZ.U.UE L. 02.31.1), w którym przedstawiona została definicja terminu "wprowadzanie na rynek". Zgodnie z tą definicją "wprowadzanie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu odsprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucja i inne formy dysponowania. Uznano, ze zakres działania odwołującego odpowiada wskazanej definicji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący H.B.Z. działający w imieniu przedsiębiorstwa A zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa poprzez jednostronną i błędną interpretację zdarzeń gospodarczych przez organ odwoławczy, wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie błędnej interpretacji prawa i na podstawie przepisów niezgodnych z prawem Unii Europejskiej. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uznanie, że skarżący ma prawo do prowadzenia praktyki lekarskiej, jako lekarz medycyny według swojej najlepszej wiedzy.

Zawnioskował nadto przeprowadzenie dowodu z akt postępowania Generalnego Inspektora Sanitarnego w Warszawie Nr [...].

Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że żaden z wyrobów objętych zaskarżoną decyzją nie został odkupiony od firmy polskiej. Kooperował natomiast z trzema brytyjskimi przedsiębiorstwami - B Limitet, C LTD i D LTD na dowód czego załączył do skargi faktury potwierdzające zakup preparatów od wymienionych firm.

Tak, jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji zakwestionował przypisanie mu roli "pierwszego wprowadzającego do obrotu" wymienione w zaskarżonym akcie suplementy diety, a w konsekwencji tego adresowanie do niego zasady ostrożności.

Zwrócił uwagę, iż procedury przed Głównym Inspektorem Sanitarnym toczą się od [...], co nie może wywoływać dla niego negatywnych skutków.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ odniósł się do swojej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dodatkowym piśmie z dnia [...] sporządzonym przez ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika podtrzymano osobistą skargę strony wnosząc dodatkowo o uchylenie decyzji organu I instancji oraz zarzucając –

1) naruszenie przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia "w szczególności" jej art. 30 – 32 przez:

- błędne przyjęcie, że postępowanie wyjaśniające opisane w art. 30 i art. 31 tej ustawy ma zastosowanie do środków spożywczych wprowadzonych wcześniej do obrotu w innym kraju UE i w związku z tym błędne przyjęcie, że możliwe jest wydanie decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tych środków spożywczych do obrotu w kraju na podstawie art. 32 ust. 1 w/w ustawy;

- błędną wykładnię art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy przyjmując, że w sprawie niezbędna jest opinia jednostki naukowej dla oceny suplementu diety, gdy w pierwszej kolejności powinna być wydana opinia Zespołu do Spraw Suplementów Diety działającego w ramach Rady Sanitarno-Epidemiologicznej, o której mowa w art. 9 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej;

- bezpodstawne przyjęcie, że zachodzi podejrzenie, że suplementy diety, których obrót wstrzymano nie spełniają wymagań dla nich ustanowionych.

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez:

- ograniczenie rozpoznania sprawy w zakresie wymagań dla przedmiotowych suplementów diety do stwierdzenia, że postępowanie wyjaśniające przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie zostało wobec tych suplementów zakończone;

- bezpodstawne twierdzenie, że przedmiotowe suplementy diety mogą nie spełniać wymagań zdrowotnych skoro zażądano opinii jednostki naukowej;

- nieuprawdopodobnienie przez organ, że suplementy diety, których obrót wstrzymano nie spełniają wymagań dla nich ustanowionych;

- pominięcie przez organ, ż przedmiotowe suplementy diety są wprowadzone do obrotu w UE, to jest w Wielkiej Brytanii;

- bezpodstawne żądanie od skarżącego przedłożenia opinii jednostki naukowej zamiast żądania Zespołu do Spraw Suplementów Diety działającego w ramach Rady Sanitarno-Epidemiologicznej o której mowa w art. 9 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W uzasadnieniu pisma, poza powtórzeniem treści zarzutów przedstawionych powyżej podniesiono, że podejrzenie, o którym mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wymaga uzasadnienia. Zauważono, że nawet według przepisu, który obowiązywał w chwili powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu suplementów diety do obrotu przez skarżącego było konieczne stwierdzenie, że środek spożywczy nie spełnia określonych wymagań. Tymczasem organ odwoławczy, jako wyniki postępowania dowodowego przedstawił takie same ustalenia, co organ I instancji stwierdzając wyłącznie, że przedmiotowe preparaty zostały wymienione w wykazie środków, dla których postępowanie wyjaśniające nie zostało zakończone i że środki te nie spełniają wymagań dla nich ustanowionych.

Zdaniem skarżącego organ nieuprawdopodobnił nawet, że 35 preparatów, których wprowadzenie do obrotu wstrzymano nie spełnia wymagań przewidzianych dla tych suplementów diety wprowadzonych do obrotu w kraju. Nie przeprowadzono żadnych wyjaśnień w tym zakresie. Zdaniem skarżącego podejrzenie powinno być uzasadnione i wskazywać, na czym polega, a także jaką jest istota twierdzenia, że suplementy diety nie spełniają wymagań przewidzianych dla nich.

Zauważono, że prowadzone postępowanie jest dyskryminujące skarżącego zabraniając mu wprowadzenie preparatów do obrotu w kraju, gdy są one wprowadzone w Wielkiej Brytanii. Skarżący nie jest więc pierwszym podmiotem, który preparaty te wprowadza do obrotu, a więc przepisy art. 30 - 32 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie mają do niego zastosowania.

Odnosząc się do postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] wskazano, że oparto je na ogólnikach i nie uzasadniono w czym zgłoszone suplementy diety mogą zagrażać zdrowiu. Zakwestionowano także zobowiązanie skarżącego do przedstawienia opinii naukowej, gdy organ powinien w pierwszej kolejności skorzystać z opinii Zespołu do Spraw Suplementów Diety wymienionego w pkt 1 art. 31 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a więc środka mniej uciążliwego dla przedsiębiorcy.

Zarządzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zobowiązano organ do przedstawienia informacji, czy postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w związku z powiadomieniem o wprowadzeniu do obrotu suplementów przez PHPU A zostało zakończone, a jeśli nie, to na jakim jest etapie. Z udzielonej odpowiedzi wynikało, że postępowanie to jest w toku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi nastąpić może wyłącznie z przyczyn, o których mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną. Nie wystąpiła bowiem żadna z przyczyn, wymienionych w przywołanym wyżej art. 145 § 1 p.p.s.a., pozwalających na uwzględnienie skargi.

Wobec treści zarzutów przedstawionych przez skarżącego należało w pierwszej kolejności określić granice sprawy, w jakich zobligowany był rozstrzygać Wojewódzki Sąd Administracyjny. Stosownie do unormowania art. 134 § 1 ab initio p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Granice te wyznaczone zostały decyzjami wydanymi w postępowaniu toczącym się przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w B. i [...] Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w K. na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Z tych też przyczyn wszelkie zarzuty kierowane pod adresem Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, a także w stosunku do wydanego przez niego na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia postanowienia z dnia [...] nr [...] pozostawały poza sądową kontrolą. W przeciwnym bowiem wypadku, z naruszeniem przywołanego wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd oceniałby przebieg postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez inny organ administracji i w innym postępowaniu administracyjnym, niż to, które zakończone zostało zaskarżoną decyzją (por. wyrok NSA II OSK 545/11 z dnia 22 czerwca 2012 publ. CBOS). Dlatego Sąd nie odniósł się do zarzutu błędnej wykładni art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (dalej - ustawa), polegającej na przyjęciu, że w sprawie niezbędna jest opinia jednostki naukowej dla oceny suplementu diety, gdy w pierwszej kolejności powinna być wydana opinia Zespołu do Spraw Suplementów Diety działającego w ramach Rady Sanitarno-Epidemiologicznej, o której mowa w art. 9 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i zarzutu bezpodstawnego żądania od skarżącego przedłożenia opinii jednostki naukowej zamiast żądania Zespołu do Spraw Suplementów Diety działającego w ramach Rady Sanitarno-Epidemiologicznej, o której mowa w art. 9 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W kontrolowanym postępowaniu skarżący nie był bowiem zobowiązany do kwestionowanych działań. Na marginesie tylko można wskazać, że w dniu wydawania postanowienia przez Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie zainicjowanej złożonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy powiadomieniem nie istniał przepis, o którym mowa w skardze. Art. 31 ust. 1 ustawy stwierdzał natomiast, że w przypadku przeprowadzania postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1, Główny Inspektor Sanitarny może zobowiązać podmiot, o którym mowa w art. 29 ust. 1, do udokumentowania, że środek spożywczy spełnia wymagania, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1-3, w szczególności do przedłożenia opinii:

1) jednostki naukowej lub

2) Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych.

Sąd odniósł się natomiast do zarzutów kierowanych w stosunku do postępowania prowadzonego na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy.

Przede wszystkim odmówić należy słuszności twierdzeniu skarżącego, że w chwili wydawania adresowanej do niego decyzji o wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu 35 preparatów pochodzenia chińskiego obowiązywał art. 32 ust. 1 ustawy sprzed jej nowelizacji. Zmiana brzmienia tego przepisu nastąpiła na mocy ustawy z dnia 8 stycznia 2010r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz niektórych innych ustaw ( Dz. Nr 105 poz. 21) i weszła w życie po upływie 30 dni od jej ogłoszenia. Decyzja organu I instancji utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją wydana została natomiast w dniu [...]. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania tej decyzji w przypadku podejrzenia ( a nie stwierdzenia, jak wskazuje się w piśmie pełnomocnika), że środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1, niespełniający wymagań określonych dla tego środka, znajduje się w obrocie, właściwy państwowy powiatowy lub graniczny inspektor sanitarny podejmuje decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1.

Również, jako zupełnie nieuzasadnioną należy potraktować polemikę skarżącego ze stanowiskiem organu, co do tego, że był on podmiotem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy. Przypomnieć należy, że to sam skarżący, z powołaniem się na wskazany przepis dokonał powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie o pierwszym wprowadzeniu do obrotu, jako środka spożywczego, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 80 suplementów diety wymienionych w załączonym do powiadomienia wykazie. Treść art. 29 ust. 1 ustawy powołanego w tym powiadomieniu nie budziła zatem wątpliwości skarżącego, że chodzi tu o wprowadzenie produktu po raz pierwszy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Takie rozumienie zapisu art. 29 ust.1 ustawy, poza jego wykładnią literalną, potwierdza również treść jej art. 29 ust. 3, wyraźnie wykluczającą prezentowane obecnie przez skarżącego stanowisko. Obowiązek określony w ustępie pierwszym tego przepisu występuje bowiem również wtedy, gdy środek spożywczy wprowadzony na terytorium RP znajduje się już w obrocie w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej. W takim wypadku obowiązkiem podmiotu powiadamiającego o wprowadzeniu na terytorium RP produktu, który jest w obrocie w krajach UE jest udokumentowanie tego faktu. Środki spożywcze niespełniające wymagań określonych w przepisach działu II ustawy, wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nie mogą być bowiem wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 6 ust. 1 ustawy). Ustawodawca polski nakazał zatem podmiotowi powiadamiającemu o wprowadzeniu na terytorium RP środka, który znajduje się w obrocie w innym kraju unijnym wskazać właściwy organ tego państwa, który został powiadomiony o wprowadzeniu środka spożywczego do obrotu lub zezwolił na wprowadzenie środka spożywczego do obrotu w tym państwie, załączając równocześnie kopię uprzedniego powiadomienia lub zezwolenia (art. 29 ust. 3 ustawy). Taka regulacja pozostaje w zgodzie z zasadą wzajemnego uznania (mutual recognition) w obrocie środkami spożywczymi, zgodnie z którą preparat legalnie wyprodukowany lub wprowadzany do obrotu w jednym z państw członkowskich Wspólnoty powinien być dopuszczony do obrotu we wszystkich innych państwach członkowskich. Regulacja tak pozostaje również w zgodzie z zapisem zawartym w art. 3 dyrektywy 2002/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 czerwca 2002r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do suplementów żywnościowych, na mocy którego Państwa Członkowskie zagwarantują aby suplementy żywnościowe mogły być sprzedawane tylko wówczas, jeśli spełniają wymogi przepisów w niej ustanowionych (Dz.U. UE.L 2002.183.51 ze zm.). W interesie skarżącego leżało zatem, by powiadamiając organ o wprowadzeniu do obrotu wymienionych w wykazie preparatów przedstawić dokument pozwalający ocenić, że każdy z tych preparatów został legalnie wyprodukowany lub wprowadzany do obrotu w jednym z państw członkowskich Wspólnoty. Z tych przyczyn zarzut pominięcia przez organ, że przedmiotowe suplementy diety są wprowadzone do obrotu w UE, to jest w Wielkiej Brytanii, w świetle przedstawionych regulacji prawnych nie mógł odnieść żadnego skutku.

W sytuacji, w której zostało podjęte postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy wprowadzane przez skarżącego suplementy żywnościowe spełniają wymogi wyznaczone przepisami prawa, a powiadamiający nie przedstawił żądanych dokumentów pozwalających na zakończenie tego postępowania, uzasadnionym było zastosowanie środka, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającej ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego (...) (DZ.U. UE L.02.31.1 z późn.zm.). Zgodnie z ustanowioną w tym przepisie zasadą ostrożności, w szczególnych okolicznościach, gdy po dokonaniu oceny dostępnych informacji stwierdzono niebezpieczeństwo zaistnienia skutków szkodliwych dla zdrowia ale nadal brak jest pewności naukowej, w oczekiwaniu na dalsze informacje umożliwiające bardziej wszechstronną ocenę ryzyk mogą zostać przyjęte tymczasowe środki zarządzania ryzykiem konieczne dla zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia określonego we Wspólnocie. Środki te powinny być proporcjonalne i nie bardziej restrykcyjne niż jest wymagane w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia określonego we Wspólnocie.

Takim tymczasowym środkiem zarządzania dla zapewnienia ochrony zdrowia jest zdecydowanie przepis stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Tym samym powiatowy organ inspekcji sanitarnej, w przypadku podjęcia działań zmierzających do zapewnienia należytej ochrony zdrowia przez Głównego Inspektora Sanitarnego był umocowany do zastosowania wskazanego w art. 32 ust. 1 ustawy tymczasowego środka zarządzania.

Trudno jest natomiast odnieść się Sądowi do postawionego w piśmie uzupełniającym skargę zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem żaden z przepisów proceduralnych nie został wskazany ani przez skarżącego osobiście, ani też przez jego pełnomocnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał zatem kontroli legalności działania organów inspekcji sanitarnej z punktu widzenia przepisów procedury, działając ex officio. Przede wszystkim rozważył, jakie przesłanki muszą zostać spełnione, aby organ mógł zastosować tymczasowy środek ostrożności w postaci decyzji o wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu określonych produktów, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy.

Literalna wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że podjęcie decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu środka spożywczego niespełniajacego wymagań określonych dla tego środka, następuje wtedy, gdy zachodzi podejrzenie, co do jego występowania w obrocie. Obowiązkiem organu jest zatem wyłącznie ustalić, czy środek ten znajduje się obrocie. Natomiast podejrzenie, że jest to środek spożywczy niespełniający wymagań określonych dla tego środka związane jest z działaniem Głównego Inspektora Sanitarnego, który jest organem właściwym do prowadzenie postępowania mającego na celu dokonanie takich właśnie ustaleń. Sam fakt wszczęcia przez uprawniony organ takiego postępowania i jego niezakończenie stanowi jedyną przesłankę, której spełnienie się powoduje obowiązek wydania decyzji na mocy art. 32 ust. 1 ustawy. Celem regulacji art. 32 ust. 1 ustawy jest czasowe uniemożliwienie obrotu określonym produktem do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS. Takie znaczenie wskazanego przepisu można wywieść również drogą wykładni porównawczej. Na mocy art. 27c. ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2011r. Nr 212 poz. 1263) organ ten wstrzymuje wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu produktu, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt ten stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu (...).

Przemawia także za przedstawionym przez Sąd rozumieniem przepisu art. 32 ust. 2 ustawy jego wykładnia celowościowa. Sprzeczne byłoby bowiem z ratio ustawy wymaganie od dwóch różnych organów (GIS i PPIS) prowadzenie równolegle tożsamych postępowań w celu ustalenia, czy produkt objęty powiadomieniem spełnia wymagania określone dla tego środka. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego celem regulacji zawartej w art. 32 ust. 1 ustawy nie jest prowadzenie dwutorowego postępowania w dodatku przez dwa organy o różnej właściwości, wyjaśniającego jakość wprowadzonego po raz pierwszy na terytorium RP produktu. Celem takim jest natomiast uniemożliwienie stosowania tego środka do czasu zakończenia działania Głównego Inspektora Sanitarnego. Z tych względów podejrzenie, o którym mowa dotyczy wprowadzenie do obrotu , gdyż fakt podejrzenia, że nie spełnia wymagań określonych dla tego środka stanowi o działaniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Z tych więc względów Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. uprawniony był, w chwili powiadomienia go o postępowaniu prowadzonym w trybie art. 31 ust. 1 ustawy w stosunku do posiadanych przez przedsiębiorcę produktów spożywczych do zastosowania czasowego środka ostrożności i wstrzymania obrotu tymi produktami.

Wydane w sprawie decyzje odpowiadały zatem prawu.

Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych przyczyn orzeczono na mocy art. 151 p.p.s.a. , jak w sentencji.