Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 84/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. K. i M. K. od decyzji Wojewody z dnia 20 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu użytkowania nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynął sprzeciw P. K. i M. K., reprezentowanych przez radcę prawnego P. C., od decyzji Wojewody z 20 grudnia 2019 r., nr [..], uchylającej w całości i przekazującej do ponownego rozpatrzenia decyzję Starosty z 17 kwietnia 2019 r., nr [..], ustalającą odszkodowanie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r., nr [..], na podstawie art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zezwolono Zakładowi Energetycznemu na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV.

Na wniosek M. K. i P. K., Starosta wszczął 19 października 2018 r. postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [..] o powierzchni 7,0600 ha, położonej w obrębie M., gmina Ż., KW nr [..], w związku z wyżej wymienioną decyzją z 1974 r.

Decyzją z 17 kwietnia 2019 r. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł w pkt 1 ustalić na rzecz M. K. oraz P. K. odszkodowanie z tytułu szkód powstałych na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [..] o powierzchni 7,0600 ha, położonej w obrębie M., gmina Ż., w związku z decyzją Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r. Przy czym wypłata odszkodowania ma nastąpić proporcjonalnie do udziałów wskazanych w treści postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z 5 marca 2001 r., tj. na rzecz M. K. (8/32 części spadku – pkt 2a) oraz na rzecz P. K. (3/32 części spadku – pkt 2b). Do wypłaty odszkodowania zobowiązano A., jako następcę prawnego Zakładu Energetycznego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wskutek zdarzeń zaistniałych przed rządami aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. jest możliwe.

Organ ustalił, że na dzień wydania decyzji z 16 grudnia 1974 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości był A. K. Na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z 5 marca 2001 r., sygn. [..], spadek po zmarłym A. K. nabyli żona M. K. w 8/32 części spadku wprost, córka M. K., córka L. K., córka T. K., syn A. K., syn P. K. i syn W. K. – każdy z nich w 3/32 częściach spadku wprost. Powołując się na orzecznictwo organ przypomniał, że spadkobiercy osoby, która na dzień wydania decyzji ograniczającej prawo własności była właścicielem działki, są uprawnieni do wystąpienia o odszkodowanie.

W toku postępowania zlecono biegłemu sporządzenie operatu szacunkowego w celu wyliczenia zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z decyzją Naczelnika Gminy z 1974 r. Rzeczoznawca majątkowy M. W. sporządziła operat w dniu 21 grudnia 2018 r. a Starosta po dokonaniu analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej uznał, że operat jest zgodny z przepisami prawa, jego treść zaś jest zupełna, spójna i logiczna. Organ przyjął zatem operat jako dowód w postępowaniu i jako podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.

W odniesieniu do postulatu pełnomocnika wnioskodawców dotyczącego rozszerzenia roszczenia odszkodowawczego na udziały przypadające pozostałym spadkobiercom, organ zauważył, że brak jest podstaw do przyjęcia takiej interpretacji, gdyż każdy ze współwłaścicieli może indywidualnie wystąpić z wnioskiem o odszkodowanie w wysokości proporcjonalnej do przypadającego mu udziału w prawie własności.

Od powyższej decyzji odwołanie z 30 kwietnia 2019 r. wniósł P. K. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda decyzją z 20 grudnia 2019 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że bezsporne jest, że przez przedmiotową nieruchomość biegnie linia elektroenergetyczna a sporne jest, czy wnioskodawcom winno zostać wypłacone odszkodowanie oraz w jakiej wysokości, w tym czy roszczenie nie stało się zobowiązaniem naturalnym w wyniku przedawnienia.

Organ przypomniał, że zarówno w art. 112 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania, pod pojęciem wywłaszczenia rozumie się zarówno pozbawienie jak i ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności. Aktualnie kwestie dotyczące m.in. zakładania i przeprowadzania na nieruchomościach przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej zostały uregulowane w art. 124 ust. 1 i 4 u.g.n., które nakazują stosować odpowiednio art. 128 ust. 4 – odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód a jeśli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Wnioskodawcy wystąpili o ustalenie odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W orzecznictwie przeważa pogląd, który podziela również Wojewoda, że art. 129 ust. 5 pkt 3 obecnie obowiązującej u.g.n., odnoszący się zarówno do pozbawienia jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, znajduje zastosowanie także w odniesieniu do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie – o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane. Przy czym okoliczność, że o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie wystąpiono bezpośrednio po wybudowaniu linii a dopiero po wielu latach jej istnienia nie ma znaczenia prawnego.

Organ odwoławczy odniósł się również do kwestii ewentualnego przedawnienia przedmiotowego roszczenia odszkodowawczego stając na stanowisku znanym w orzecznictwie i judykaturze, że przedawnienie w prawie administracyjnym występuje tylko jeśli przepis prawa tak stanowi. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, więc roszczenia powstałe z tytułu ograniczenia prawa własności nie podlegają przedawnieniu.

Wojewoda przeanalizował także krąg podmiotów legitymowanych do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie w tej sprawie i uznał, że zarówno M. K. jak i P. K. – jako spadkobiercy adresata decyzji – są uprawnieni do żądania odszkodowania.

Podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania ma okoliczność, czy odszkodowanie takie nie zostało w przeszłości wypłacone. W tym zakresie Wojewoda krytycznie ocenił postępowanie przed Starostą uznając, że organ I instancji nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego, aby móc ocenić czy takie odszkodowanie zostało w przeszłości wypłacone. Jedynym dokumentem, jakim dysponował organ, jest oświadczenie A. o nieposiadaniu potwierdzenia wypłaty odszkodowania. Natomiast w materiale dowodowym brak jest niezbędnego oświadczenia wnioskodawców, świadomych odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, o nieprzyznaniu im w przeszłości takiego odszkodowania. Ponadto Starosta powinien był wystąpić do Gminy, Starostwa, Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Państwowego, czy w ich archiwach nie znajdują się dokumenty związane ze sprawą. Dodatkowo organ I instancji powinien był wystąpić do Sądu Rejonowego o sprawdzenie czy w związku z wydaną decyzją Naczelnika Gminy z 1974 r. nie zostało złożone odszkodowanie do depozytu.

Wojewoda dokonał analizy formalnoprawnej i funkcjonalnej operatu szacunkowego i uznał, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 21 grudnia 2018 r. został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności i może stanowić podstawę decyzji ustalającej odszkodowanie.

Ponadto organ odwoławczy odniósł się także do postulatu wnioskodawców o rozszerzenie roszczenia i przyznanie odszkodowania na rzecz P. K. w łącznej wysokości [..] udziału w całym odszkodowaniu, gdyż działa on w imieniu rodzeństwa. Organ zauważył, że nie ma podstaw dla przyjęcia takiego rozszerzenia i zgadza się z interpretacją organu I instancji.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku od powyższej decyzji wnieśli P. K. i M. K. zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty w całości, podczas gdy została ona zaskarżona jedynie część decyzji, tj. w zakresie wysokości odszkodowania ustalonego na rzecz P. K. – a w pozostałym zakresie dotyczącym M.K. decyzja stała się ostateczna,

2) art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wskazywane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji braki w zgromadzonym materiale dowodowym mogły zostać uzupełnione przez Wojewodę w trybie art. 136 k.p.a.,

3) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż rozstrzygniecie sprawy przez Wojewodę nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, zaś ewentualne wątpliwości co do stanu faktycznego mogły zostać wyeliminowane w trybie art. 136 k.p.a.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazali, że rozstrzygnięcie podjęte przez Wojewodę jest nieprawidłowe, gdyż organ ten nie miał uprawnień do uchylenia decyzji Starosty w niezaskarżonej części. Skoro każdy ze spadkobierców może dochodzić odszkodowania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jedynie w części przysługującego mu udziału, to tym samym każdy ze spadkobierców dysponuje odrębnym, niezależnym od innych spadkobierców prawem dochodzenia na swoją rzecz odszkodowania. W ocenie wnoszącej sprzeciw tej samej regule podlega prawo do wniesienia środka zaskarżenia, ponieważ wniesienie odwołania przez jednego ze spadkobierców jedynie w zakresie odnoszącym się do wysokości przyznanego mu odszkodowania nie ma wpływu na sytuację prawną spadkobiercy, który nie zaskarżył decyzji w dotyczącej go części.

Ponadto podniesiono, że niezrozumiałym jest dlaczego Wojewoda, zgodnie z art. 136 k.p.a., nie poczynił własnych ustaleń w zakresie ustalenia czy dochodzone przez wnioskodawców odszkodowanie nie zostało w przeszłości wypłacone. Dodatkowo w ocenie wnoszących sprzeciw nie było żadnych przeszkód by Wojewoda osobiście lub za pośrednictwem Starosty – w trybie art. 136 § 1 k.p.a. – wystąpił do wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji instytucji z zapytaniem. Szczególnie bezzasadne wydaje się wskazanie by Starosta wystąpił z zapytaniem do Urzędu Wojewódzkiego, skoro informacja taka powinna być znana Wojewodzie z urzędu. Co więcej, zauważono, że w toku trwającego 8 miesięcy postępowania odwoławczego Wojewoda nie zasygnalizował pełnomocnikowi skarżących konieczności przedłożenia ich oświadczeń o braku przyznania żądanego odszkodowania w przeszłości.

Pełnomocnik skarżących podkreślił, że przeprowadzenie przez Wojewodę dodatkowego postępowania dowodowego miałoby jedynie charakter uzupełniający w stosunku do ustaleń poczynionych przez Starostę i nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności wyrażonej art. 15 k.p.a. Wszak organ odwoławczy jest organem merytorycznym, więc nie może uchylać się od wydania decyzji merytorycznej.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Rozpoznając sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres ten został określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem kontrola dokonywana przez sąd nie dotyczy zgodności zaskarżanej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Co więcej, zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), zwanej dalej: k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.

Ponadto wskazać jeszcze należy, że cytowany wyżej art. 64e p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie także wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które - w myśl art. 138 § 2a k.p.a. - mogą znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jednak w ocenie sądu prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a., zd. 2), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie rzeczone normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jego adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19, CBOSA).

W celu dokonania kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a. sąd ocenia najpierw rozstrzygnięcie kasatoryjne pod kątem wywiązania się przez organ odwoławczy z powinności wynikających z art. 138 § 2a k.p.a., ponieważ poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. (zob. m.in. wyroki z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17, CBOSA).

Jak wynika z orzecznictwa organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19, CBOSA).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy przedmiotem postępowania był wniosek spadkobierców właściciela nieruchomości o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek decyzji zezwalającej Zakładowi Energetycznemu na budowę i linii energetycznej napowietrznej 400 kV, która przebiega przez tę nieruchomość.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przyczyną wydania orzeczenia kasacyjnego przez Wojewodę było uznanie, że Starosta nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że nie dające pewności ustalenie, czy w przeszłości ustalono bądź wypłacono odszkodowanie w przedmiotowej sprawie stanowi istotną przesłankę do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Podstawą prawną udzielonego w roku 1974 r. zezwolenia był art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. 1961, nr 18, poz. 94 ze zm.), zwanej dalej: u.z.t.w.n., który w dacie wydania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (ust. 1). Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją (ust. 2). Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powoduje, że nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w niniejszej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości (ust. 3). Natomiast zgłoszony wniosek o ustalenie odszkodowania został oparty na obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65) zwanej dalej: u.g.n.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Ponadto należy zauważyć, że art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n., dlatego też nie budzi wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony, lub też za inne przypadki ograniczenia prawa własności do tego gruntu w trybie u.z.t.w.n., zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przesłankami ustalenia odszkodowania w warunkach art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest: 1) pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości, 2) które nastąpiło bez odszkodowania, 3) a obowiązujące aktualnie przepisy przewidują ustalenie takiego odszkodowania.

Starosta, stosując powyższe przepisy ustalił na rzecz M. K. i P. K. odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [..] w związku z decyzją Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r. Jednocześnie przyjął, że odszkodowanie takie nie zostało dotychczas ustalone. Stanowisko o braku wcześniejszego ustalenia odszkodowania z powyższego tytułu oparł na oświadczeniu A. złożonym w piśmie z 31 października 2018 r. Spółka stwierdziła, że nie posiada potwierdzenia wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. Wskazała również, że "co do zasady takie odszkodowania były wypłacane i nie ma podstaw przypuszczać, że w niniejszej sprawie odszkodowania nie wypłacono". Ponadto, Starosta powołał się na notarialne oświadczenie E. R.przedłożone przez Spółkę, który w kontekście odszkodowań za straty związane z posadowieniem linii stwierdził, że "wypłaty były, ale wyłącznie za dokonane zniszczenia upraw na polach (określane przez Komisje z udziałem przedstawiciela administracji terenowej i właściciela gruntu) przez wykonawcę budowy linii, ale bez obecnej formy służebności" (§ 1 pkt 6 aktu notarialnego z dnia 23 czerwca 2016 r.).

Sąd uznał, że prawidłowa jest ocena Wojewody, że zebrany dotychczas materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że w odniesieniu do analizowanej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Należy jednocześnie podkreślić, że kwestia, czy w przeszłości ustalono odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy jest kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powinna stanowić pierwszą okoliczność, o jakiej przesądzić winien organ I instancji, bowiem determinuje ona pozostałe czynności dowodowe w sprawie, jak i losy rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie wniosku stron. Jeśli bowiem odszkodowanie zostało ustalone w przeszłości, brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie aktualnego wniosku stron. Jak wynika tymczasem z akt administracyjnych, organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na jednym dowodzie, tj. piśmie A. o nieposiadaniu potwierdzenia wypłaty odszkodowania. Zdaniem sądu, biorąc pod uwagę powyższe, uznać należy, że organ I instancji nie wyczerpał inicjatywy dowodowej w kwestii ustalenia w przeszłości odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z budową analizowanej linii energetycznej, a jego ustalenie w tym zakresie nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W tym też zakresie sąd dostrzega istotne naruszenie powołanych przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ I instancji. Z judykatury wynika (por. wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 2164/18, CBOSA), że przy wykazywaniu czy odszkodowanie zostało ustalone, czy też nie, organy powinny rozważyć przeprowadzenie ewentualnych dodatkowych czynności dowodowych, przy czym mogą być w tym zakresie przydatne także dowody wnioskowane przez stronę. Jeśli jednak nie zostaną przeprowadzone dowody potwierdzające ustalenie należnego odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości, to rzeczą organu administracji będzie oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym wynikającym z istniejących dokumentów. Jednym z możliwych dowodów znanych w orzecznictwie oraz zaproponowanych przez Wojewodę Staroście w niniejszej sprawie są oświadczenia wnioskodawców, składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, o nieprzyznaniu ich spadkodawcy oraz im samym takiego odszkodowania. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że należałoby wystąpić z zapytaniem również do Gminy, Starostwa, Urzędu Wojewódzkiego czy Archiwum Państwowego, czy w ich archiwach nie znajdują się dokumenty związane z decyzją Naczelnika Gminy z 1974 r. Podobnie, sąd podziela stanowisko Wojewody, że ewentualna kwota odszkodowania mogła zostać złożona do depozytu sądowego w przypadku odmowy jej przyjęcia przez adresata decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości, a wiec zasadnym byłoby wystąpienie z zapytaniem w tej sprawie do Sądu Rejonowego. Sąd wyraża przekonanie, że brak stosownej dokumentacji potwierdzającej jednoznacznie przeprowadzenie procedury odszkodowawczej i jej zakończenie, nie uprawnia organu I instancji do wyciągnięcia wniosku, że odszkodowania nie ustalono i nie wypłacono uprawnionej osobie. Organ I instancji nie wyczerpał inicjatywy dowodowej w zakresie opisanym powyżej, poprzestając na ustaleniu, które nie ma oparcia w materiale dowodowym sprawy. Tym samym, pozostałe czynności procesowe podjęte w sprawie pozostają nieuprawnione, a przynajmniej przedwczesne.

Pozostaje zatem do rozważenia, w ramach oceny argumentów sprzeciwu, czy organ odwoławczy był uprawniony do rozstrzygnięcia powyższej kwestii w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, uregulowanego w art. 136 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Art. 136 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Powyższe jest możliwe także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 § 3 k.p.a.). Powyższe uregulowanie prowadzi do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy wojewoda nie mógł, w ramach zakreślonych treścią art. 136 k.p.a., przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia w przeszłości odszkodowania z tytułu ograniczenia własności nieruchomości, bowiem jego aktywność w tym zakresie wymagała inicjatywy odwołującego, popartej zgodą pozostałych stron postępowania. Jak bowiem wskazano powyżej, organ I instancji, wydając decyzję z pominięciem ustalenia, czy w przeszłości ustalono odszkodowanie, niewątpliwie wydał decyzję obarczoną wadą naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem sądu nadto, jak również to wyjaśniono powyżej, kwestia ustalenia powyższej okoliczności jest kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy. To zaś oznacza, że organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego w powyższym zakresie z urzędu, na co jednoznacznie wskazuje art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Już sama powyższa okoliczność prowadzi do wniosku, że uzasadnione było w okolicznościach niniejszej sprawy skorzystanie przez Wojewodę z kompetencji opisanej w art. 138 § 2 k.p.a.

Postępowanie dowodowe jest szczególnie istotną częścią postępowania przed organem I instancji, bowiem to na tym organie spoczywa odpowiedzialność za pełne zgromadzenie materiału dowodowego. Organ odwoławczy przeprowadza po raz drugi postępowanie w tej samej sprawie, jednakże ocenia stan przygotowania materiałów zgromadzonych przez organ I instancji do rozstrzygnięcia danej sprawy. Organ odwoławczy będzie przeprowadzał uzupełniające postępowanie dowodowe jedynie w ramach zakreślonych cytowanym wyżej art. 136 k.p.a. Co do zasady nie może ono dotyczyć okoliczności, mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też tak istotne jest prawidłowe i nie pozostawiające wątpliwości przeprowadzenie postępowania dowodowego w I instancji.

Rozpatrując sprawę w zakresie określonym art. 64e p.p.s.a. sąd stwierdza, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, to znaczy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa, a do tego sprowadzałoby się w istocie zaakceptowanie argumentów zawartych w sprzeciwie.

Odnosząc się do zarzutu sprzeciwu dotyczącego tego, że zaskarżona decyzja Starosty stała się ostateczna w części dotyczącej orzeczenia o odszkodowaniu na rzecz M.K., a poprzez wniesienie odwołania - nieostateczna w części orzekającej o tym odkodowaniu na rzecz P. K. wskazać należy, że jest on chybiony. Sąd zauważa, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie administracyjnej musi kończyć się wydaniem jednej decyzji rozstrzygającej o sytuacji prawnej wszystkich stron tego postępowania. Powyższe ma odniesienie do relacji łączącej strony tego postępowania (wnioskodawców), będących współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczy wniosek o odszkodowanie, a która ma charakter współuczestnictwa materialnego. Poszczególni współuczestnicy materialni zasadniczo działają w postępowaniu we własnym imieniu i zachowują w tym zakresie pełną samodzielność. Samodzielność ta przejawia się m.in. w tym, że co do zasady, każdy ze współuczestników może zgłaszać odrębne wnioski dowodowe bądź wnosić środki prawne od postanowień i decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że w przypadku współuczestnictwa materialnego zawsze mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, co skutkuje rozstrzygnięciem jej jedną decyzją, kształtującą sytuację prawną wszystkich stron postępowania. Nie jest zatem możliwe orzekanie przez organ samodzielnie i niezależnie o sytuacji prawnej poszczególnego współuczestnika lub niektórych z nich. Skoro bowiem sytuacje prawne współuczestników zależą wzajemnie od siebie, można o nich orzekać tylko w ramach jednej decyzji administracyjnej. Co więcej, współuczestnictwo materialne rodzi doniosłe konsekwencje w zakresie możliwości kwestionowania nieostatecznych i ostatecznych decyzji administracyjnych. Każdy ze współuczestników może złożyć własny środek prawny i jest w tym zakresie niezależny od pozostałych. Wniesienie zwyczajnego środka prawnego (tj. odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez jednego współuczestnika wywiera skutek wobec wszystkich pozostałych, z uwagi na więzi materialnoprawne łączące uprawnienia lub obowiązki stron postępowania. Pozostali współuczestnicy zatem "automatycznie" stają się stronami postępowania odwoławczego, a środek prawny wywiera skutki w ich sytuacji prawnej (por. A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2009, Lex/el.). Pogląd ten akceptowany jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych – por. wyrok NSA z 4 września 1981 r., II SA 52/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 83.

Biorąc pod uwagę brak naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.