Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 23/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 1 - 4a, pkt 8, art. 149 par. 1, 1a, 1b, 2, art. 154 par. 6, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 12 par. 1, art. 77 par. 1, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Andrzej Wieczorek P, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. umarza postępowanie; 2. stwierdza, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części, 5. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

"Z." sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej : spółka, skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezesa NFZ) w zakresie nierozpoznania odwołania spółki od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016r.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przez Prezesa NFZ przepisów postępowania tj. art. 12, art. 35 § 1-3, art. 36 § 1 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności względnie przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie rozpoznania odwołania spółki z dnia [...] kwietnia 2016r. od decyzji organu I instancji.

Podnosząc wskazane zarzuty skarżąca wniosła o : zobowiązanie Prezesa NFZ do rozpatrzenia odwołania w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku Sądu, przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty 7000zł oraz o przyznanie skarżącemu od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała na przebieg postępowania w sprawie, przywołała przepisy normujące terminy załatwienia sprawy oraz zasady postępowania administracyjnego. Wskazała, że w niniejszej sprawie organ nie zastosował się do przepisów wyznaczających standard prowadzenia postępowania administracyjnego przy braku jakichkolwiek rzeczywiście istniejących i racjonalnych przeszkód uniemożliwiających załatwienie sprawy (organ nie zastosował w sprawie art. 36 § 1 k.p.a.) przez 10 miesięcy. Zdaniem skarżącej powyższe oraz fakt że po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa organ zignorował to wezwanie i nie poinformował spółki o przyczynach tak długiego rozpoznawania sprawy ani tez nie wyznaczył terminu jej załatwienia uzasadnia twierdzenie skarżącej, że bezczynność Prezesa NFZ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz uzasadnia wniosek o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg sprawy oraz wskazał, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione w dniu [...] kwietnia 2016r. Wskazał, że odwołanie spółki zostało przez Prezesa NFA rozpoznane decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...], którą utrzymano w mocy orzeczenie organu I instancji. Organ przyznał, że w ustawowym terminie nie została wydana decyzja administracyjna przez Prezesa NFZ, tym samym skarżący zasadnie wskazuje, że organ pozostawał w bezczynności wobec wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji. Prezes NFZ wskazał że rozpoznawanie odwołań od decyzji wydawanych przez dyrektorów OW NFZ na podstawie art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach należy do Wydziału Uprawnień Świadczeniobiorców Departamentu Spraw Świadczeniobiorców. Wskazał że w ciągu ostatnich lat wzrosła liczba odwołań rozpoznawanych przez wskazany Wydział, bowiem w 2015 r. wpłynęło 3477 odwołań, z czego zostało rozpoznanych 1403 odwołania przez 9 pracowników (na koniec 2015 r. do rozpoznania pozostało 5500 odwołań). z koli w 2016 r do Wydziału wpłynęło 2768 odwołań, z czego 10 pracowników rozpoznało 1492 odwołania (na koniec roku do rozpoznania pozostało 6800 odwołań). Przyznał również, że nie jest możliwe rozpoznanie odwołań przez pracowników w/w Wydziału w terminach przewidzianych przez przepisy k.p.a.

Organ zauważył również, że wydanie przez organ orzeczenia przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność przez Sąd wyłącza możliwość jej uwzględnienia, co powoduje że postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie stosownie do postanowień zawartych w § 1a art. 149 p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać również trzeba, że § 2, stanowi, iż sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przeprowadzone badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności wniesionej w niniejszej sprawie skargi na bezczynność Prezesa NFZ doprowadziło Sąd do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie.

W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać w tym miejscu należy, iż skarżąca wyczerpała przewidziany prawem tok postępowania. Skarga została bowiem poprzedzona wniesieniem do organu stosownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] lutego 2017r.- wpływ do organu w dniu [...] lutego 2017r.).

Odnosząc się natomiast do kwestii podnoszonego przez organ braku bezczynności wobec rozpatrzenia przez organ odwołania, należy wskazać, że przywołany powyżej art. 149 p.p.s.a wskazuje jednoznacznie, iż sąd badając skargę na bezczynność rozpoznaje ją w trzech płaszczyznach enumeratywnie wymienionych w paragrafie 1 oraz dodatkowo w zakresie określonym w 1 a i b oraz § 2. O ile zatem okoliczność wydania decyzji przed rozpoznaniem przez Sąd skargi, uzasadnia w ocenie Sądu umorzenie postępowania w zakresie rozstrzygnięcia wynikającego z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, co też Sąd, który nie jest związany skargą w niniejszej sprawie uczynił, o tyle w pozostałym zakresie Sąd w pełni podzielił stanowisko dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa a co za tym idzie w ewentualnym zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; postanowienie NSA z 17 października 2012 r., I OSK 2443/12; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12) lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Przechodząc zatem do oceny czy w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności, Sąd uznał, że tak. Przypomnieć należy, że aby wydać orzeczenie na podstawie art. 149 p.p.s.a., sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz. 23 z późn. zm – dalej k.p.a.). Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu stosownego orzeczenia.

W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W myśl ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej ), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa NFZ w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2016r.

Stosowna decyzja, którą rozpoznano odwołanie skarżącej została wydana bowiem dopiero w dniu [...] kwietnia 2017r. a zatem po roku od wniesienia odwołania a także już po wniesieniu przez skarżącą skargi do tutejszego Sądu. Tym samym sprawa niewątpliwie została załatwiona po upływie omówionych powyżej terminów kodeksowych do rozstrzygnięcia sprawy. Przy tym z akt sprawy nie wynika, aby w okresie jaki upłynął pomiędzy wniesieniem przez spółkę odwołania a rozpatrzeniem odwołania, organ dokonywał jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Organ nie wypełnił również obowiązku informacyjnego wynikającego z przepisu art. 36 k.p.a. Zdaniem Sądu, powołane wyżej okoliczności uzasadniają przyjęcie, że we wskazanym okresie organ pozostawał bezczynny.

Sąd uznał nadto, że ustalona bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest co prawda wystarczające stwierdzenie istnienia bezczynności, ale jest konieczne aby bezczynność ta nosiła cechę kwalifikowanej. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenie prawa, na skutek pozostawania organu w bezczynności, uzasadnione jest gdy wystąpią szczególne okoliczności dla przyjęcia takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek pozostawania organu w bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że opisana powyżej bezczynność organu nosi cechę "rażącej", gdyż wynosi rok, a nadto organ w tym okresie nie podjął ani jednej czynności wyjaśniającej, jak i nie skorzystał z uprawnienia do wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy i poinformowania o tym strony.

Sąd zauważa również, że nie zasługują na uwzględnienie – jako usprawiedliwiające bezczynność organu – okoliczności wskazane w odpowiedzi na skargę, dotyczące w szczególności zwiększonego wpływu spraw do organu czy też problemów związanych z organizacją pracy (mała ilość osób rozpoznających te sprawy). W judykaturze przyjmuje się bowiem, że trudności kadrowe nie mogą generalnie usprawiedliwiać zwłoki w załatwianiu spraw. Organ administracji ponosi odpowiedzialność za taką organizację pracy urzędu, aby – poza sytuacjami nadzwyczajnymi, obiektywnie trudnymi do przewidzenia (np. nagły wpływ) – nie dochodziło do opóźnienia w załatwianiu spraw. O ile nie podoła temu obowiązkowi, ponosi odpowiedzialność z tytułu bezczynności (ewentualnie przewlekłości postepowania). W sytuacji, gdy zaniedbanie – co do potrzeby stosownie szybkiego rozpatrzenia sprawy – jest oczywiste, bezczynność organu, pomimo obiektywnej potrzeby rozpatrywania równolegle szeregu innych spraw, może mieć także charakter rażący, zwłaszcza gdy wnioskodawcy nie są informowani o przewidywanym terminie załatwienia sprawy oraz przyczynie zwłoki.

Wobec rażącego charakteru naruszenia prawa – zasadnym było także przyznanie od organu, wobec wniosku strony, stosownej kwoty pieniężnej, w myśl art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. Jej adekwatną wysokością jest w danym przypadku kwota 1000 zł. Kwota ta zdaniem Sądu będzie kwotą wystarczająco dolegliwą dla organu, który gospodaruje wszakże ograniczonymi środkami, a jednocześnie w ocenie Sądu żądana przez stronę skarżącą kwota w wysokości 7000zł. jest nazbyt wygórowana. Co prawda przepisy p.p.s.a. nie wskazują zasad miarkowania tej kwoty. Niewątpliwie jednak jej wysokość uzależniona jest od okoliczności danej sprawy. Sąd ustalając wysokość sumy przyznanej skarżącej w rozpoznanej sprawie wziął zatem pod uwagę długość okresu, w jakim odwołanie nie zostało rozpatrzone, brak podjęcia przez organ czynności przewidzianych przez przepis art. 36 k.p.a., fakt iż w sprawie nie było konieczne przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego a zatem że całość potrzebnego do rozpoznania sprawy materiału dowodowego znajdowała się w aktach (świadczy o tym fakt iż organ nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego przed wydaniem rozstrzygnięcia), jak również postawę skarżącej, tj. jej zaangażowanie w dyscyplinowaniu organu celem rozpatrzenia odwołania w terminie przewidzianym w k.p.a. i w konsekwencji uznał, że kwota w wysokości 1000 zł jest kwotą współmierną do dokuczliwości dla skarżącej pozostawania organu w bezczynności. Sąd uwzględnił również i tę okoliczność, że zasądzona skarżącej suma pieniężna, wypłacana jest ze środków budżetowych, którymi dysponuje organ, zatem z uwagi na ich ograniczony zakres oraz konieczność wydatkowania ich na realizację zadań powierzonych organowi, suma ta nie może stanowić odszkodowania za pozostawanie organu w bezczynności, ale ma raczej służyć dyscyplinowaniu organu w dążeniu do rozpatrywania sprawy w przewidzianym prawem terminie.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 2 p.p.s.a, orzeczono jak w pkt 1 – 4 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a