Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 596/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 130 ust. 1 i ust. 2, art. 154, art. 156 ust. 1, art. 157
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art.11, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 55, par. 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Dnia 6 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 roku sprawy ze skarg Ł. F. i Gminy L. na decyzję Wojewody[...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność przez gminę - oddala skargi. a.tp.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], znak: [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność przez gminę.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku Ł.F. z dnia 21 listopada 2013 r., Wójt Gminy L. zatwierdził podział nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr 298 o pow. 2.289 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Działka nr 298 została podzielona na działki od numeru 298/1 do numeru 298/7.

Wnioskiem z dnia 24 listopada 2014 r., w związku z dokonanym podziałem, Ł.F. wystąpił do Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ustalenie odszkodowania zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za działki o pow. 0,2899ha, zajęte pod drogi gminne.

Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...]lipca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2, ust. 3, ust. 5 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 782), po rozpatrzeniu powyższego wniosku, ustalił odszkodowanie w kwocie 95.667,00 zł za działki o numerach: 298/1, 298/3, 298/4, 298/6 i 298/7 o łącznej pow. 0,2899 ha i przyznał ustalone odszkodowanie na rzecz Ł.F.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr[...], po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy L., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy odmówił rangi dowodowej opinii z wartości nieruchomości przedstawionej w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A.H.-T.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, po rozpatrzeniu wniosku Ł.F., ustalił odszkodowanie za ww. działki w kwocie 94.913,00 zł i przyznał ustalone odszkodowanie na rzecz Ł.F.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania Wójta Gminy L. wniesionego od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy powtórnie odmówił rangi dowodowej opinii z wartości nieruchomości przedstawionej w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A.H.-T.

Następnie decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2, ust. 3, ust. 5 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) ustalił odszkodowanie w kwocie 73.925,00 zł za wskazane działki o łącznej pow. 0,2899 ha i przyznał ustalone odszkodowanie na rzecz Ł.F.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli Wójt Gminy L. i Ł.F., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata.

W odwołaniu Wójt Gminy L. zaskarżył ww. decyzję w całości i zarzucił naruszenie przepisów mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 935), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 98 ust. 3 i art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 8 lipca 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B.P. na okoliczność istnienia działek podobnych w rozumieniu art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpoznania.

Z kolei Ł.F., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zarzucił naruszenie:

1. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez nieprawidłową ocenę operatu szacunkowego, niezgodnego ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, pomijającego cechy rynkowe takie jak dostępność komunikacyjna oraz walory użytkowe nieruchomości, nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wartości nieruchomości oraz prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wartości przedmiotowych działek,

2. art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a także zasady wyjaśniania zasadności postanowienia poprzez wykorzystanie pełnego zaufania skarżącego do organu administracji w sytuacji, gdy organ ten nie dążył do zbadania faktów istotnych dla skarżącego, a nadto poprzez odstąpienie od należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności brak pełnego wyjaśnienia zasadności przesłanek przyznania skarżącemu odszkodowania w wysokości 73.925,00 zł w oparciu o nierzetelną i niepełną wycenę wartości prawa własności nieruchomości,

3. art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na przyznaniu skarżącemu odszkodowania w niepełnej, nieodpowiadającej rzeczywistej wartości nieruchomości, w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarżący nie otrzymał pełnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

4. art. 134, 150 i 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne ustalenie wartości rynkowej nieruchomości,

5. § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne uznanie, że operat ten spełnia wymogi wynikające z przepisów mimo jego braków mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Powołując się na wyżej wskazane zarzuty, strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu powyższych odwołań, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, przywołując uprzednio treść art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121, ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", wyjaśnił, że decyzją z dnia [...]listopada 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku Ł.F., Wójt Gminy L. zatwierdził podział nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr 298, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], na działki od numeru 298/1 do numeru 298/7 o łącznej pow. 22893 m2. Decyzja stała się ostateczna z dniem 11 grudnia 2013 r. Stosownie do zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych F., B. i K. w Gminie L. (Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr 173, poz. 1733 z dnia 15 czerwca 2011 r.) działki o numerach: 298/1, 298/3, 298/4, 298/6, 298/7 posiadały wg stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział przeznaczenie pod drogi dojazdowe o kategorii dróg gminnych lub docelowo gminnych, oznaczone symbolem KDD, w szczególności: działki nr 298/3 i nr 298/6 znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem 18KDD, działki nr 298/1 i 298/4 - na terenie oznaczonym symbolem 10KDD, a działka nr 298/7 na terenie oznaczonym symbolem 17KDD. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n., wymienione działki przeszły z mocy prawa z dniem 11 grudnia 2013 r. na własność Gminy L.

Odwołując się następnie do treści art. 98 ust. 3 u.g.n. Wojewoda [...] wskazał, że właściciel działek, które przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego, złożył wniosek z dnia 24 listopada 2014 r. do Starosty [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania po uprzednim wystąpieniu pismem z dnia 5 maja 2014 r. do właściwego organu, tj. Wójta Gminy L., o uzyskanie zapłaty za działki. W okresie od dnia 13 maja 2014 r. (data wpływu wniosku Ł.F. do Urzędu Gminy w L.) do dnia 12 grudnia 2014 r. (data wpływu wniosku do Starostwa Powiatowego w P.), w istocie nie doszło do zawarcia umowy stanowiącej o odszkodowaniu. Wyczerpane zostały tym samym przesłanki uzasadniające wszczęcie na wniosek właściwego podmiotu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Oświadczenie Ł.F. zawarte w piśmie z dnia 16 marca 2015 r. o odstąpieniu od dalszych negocjacji oznacza faktycznie, że strony nie doszły do porozumienia w omawianej kwestii, a taki stan pozwalał na wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i wydanie decyzji administracyjnej.

Jednocześnie w kwestii ponowionego w odwołaniu zarzutu Wójta Gminy L. co do niezakończenia rokowań organ II instancji wskazał, że organ administracji wszczyna postępowanie w sprawie o odszkodowanie na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego pod warunkiem, że nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Warunek powyższy, w ocenie organu, został spełniony w sprawie, bowiem bezspornym pozostaje, że prowadzone były przed wszczęciem postępowania uzgodnienia, które zakończyły się fiaskiem. Organ odwoławczy podniósł także, że aby móc ocenić, że rokowania nie doprowadziły do zamierzonego skutku, wystarczy, że strony przedstawiły wobec siebie określone propozycje, które nie zostały spełnione, przy czym brak wskazania w przepisie terminu oczekiwania na reakcję strony przeciwnej nie może oznaczać, że negocjacje te należy kontynuować bez względu na upływ czasu. Zbyt długi czas reakcji może być zinterpretowany jako brak zgody na określoną propozycję, czy prowadzenie rokowań, a taka sytuacja wystąpiła w realiach sprawy. Wojewoda [...] wskazał przy tym, że do czasu zakończenia niniejszego postępowania decyzją administracyjną niezależnie od zgromadzonych dowodów w postępowaniu, strony mogły nadal prowadzić ustalenia, co do wysokości odszkodowania, aby doprowadzić czy to do ugody, czy do ustalenia ekwiwalentu za działki w ramach negocjacji. Dodał, że w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 20 czerwca 2017 r. pełnomocnik Wójta Gminy L. również podniósł, że ze strony Wójta Gminy L. negocjacje nie zostały zakończone. Jednak zdaniem organu odwoławczego po pierwsze, pełnomocnik nie przedstawił żadnej propozycji, po wtóre, nawet złożenie konkretnej propozycji nie musiałoby od razu wiązać się ze zgodą właściciela gruntu. Brak zgody z kolei też byłby przedstawieniem stanowiska w sprawie.

Następnie organ II instancji, wskazując na przepis art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., stwierdził, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 tej ustawy. Dodał również, że odszkodowanie służy zrekompensowaniu utraty prawa własności, względnie prawa użytkowania wieczystego, odebranego dotychczasowemu właścicielowi. Organ odwoławczy zauważył, że wysokość odszkodowania musi odpowiadać wartości rynkowej odebranego prawa, którą określa rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyboru takiej metodologii szacowania nieruchomości, która będzie najbardziej adekwatna do celu wyceny. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 u.g.n.).

Ponadto Wojewoda [...] stwierdził, że zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Podniósł przy tym, że przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 - 4 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (§ 36 ust. 6 pkt 2). Przywołując następnie treść § 36 ust. 1 powyższego rozporządzenia i art. 130 ust. 2 u.g.n., organ wskazał, że odszkodowanie za przedmiotowy grunt organ pierwszej instancji ustalił w oparciu o operat szacunkowy z dnia 9 maja 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K.Ł., legitymującą się uprawnieniami nr [...]. Wartość rynkową szacowanych działek biegła określiła przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, że z decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 2013 r. wynika, że działki o nr: 298/1, 298/3, 298/4, 298/6, 298/7 powstały w wyniku podziału działki nr 298 położonej w K., uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. W Dziale II księgi wieczystej wpisany został jako właściciel gruntu Ł. F. w wysokości udziałów 1/1 na podstawie umowy darowizny z dnia 19 kwietnia 2005 r. Rep. [...]. Ł. F. nabył nieruchomość będąc kawalerem (vide: akt notarialny z 19 października 2015 r. Rep. [...]). Ł. F. wstąpił w związek małżeński 27 sierpnia 2005 r., a w księdze wieczystej KW Nr [...] brak wpisu, co do rozszerzenia małżeńskiej wspólności ustawowej, co mogłoby nastąpić w drodze aktu notarialnego zawartego przed 25 listopada 2013 r., by skutkowało w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie odpowiadając na zarzut Wójta Gminy L. jakoby nie było wiadomo, kto jest stroną niniejszego postępowania, gdyż w ewidencji gruntów wpisano dla spornych działek dodatkowo współwłaścicielkę, organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1007 ze zm.) w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości prowadzi się księgi wieczyste. Organ dodał również, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1) oraz obowiązuje tzw. rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych określona w art. 5 powołanej ustawy. Ponadto organ wskazał, że zapisy ewidencji gruntów mają jedynie charakter informacyjny, nie definiują praw do nieruchomości i nie stanowią podstawy wpisu do księgi wieczystej tytułu do gruntu, a jedynie oznaczenia nieruchomości, co wynika z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101, ze zm.). Co istotne, zdaniem organu odwoławczego, w sprawie ocenie podlega stan na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, tj. 25 listopada 2013 r., wpis w rejestrze gruntów w zakresie współwłasności pojawił się po zawarciu aktu notarialnego - umowy majątkowej małżeńskiej z dnia 19 października 2015 r. Rep. [...]. Na wypisach wydawanych w latach wcześniejszych jako właściciel gruntu figurował jedynie Ł.F. W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowy jest zapis w operacie szacunkowym z dnia 9 maja 2017 r. co do stanu prawnego podlegających oszacowaniu działek, jak też organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, komu należne jest odszkodowanie.

Jednocześnie Wojewoda [...] wskazał, że przedmiotem wyceny są działki położone w K. - wsi zlokalizowanej w rolniczo-rzemieślniczej gminie L., gdzie 70% powierzchni zajmują użytki rolne, a 22% - tereny leśne, w powiecie [...]. Stosownie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej, przedmiotowe działki znajdowały się na terenie przewidzianym pod drogi. Organ II instancji dodał także, że w operacie szacunkowym biegła w zgodzie z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny oszacowała wartość działek w oparciu o zaistniałe na rynku transakcje nieruchomościami drogowymi, zakreślając obszar rynku obejmującego powiaty: [...], [...], [...]-[...] i [...], w latach 2014 - 2017. Wskazał, że biegła podała, iż w ostatnich trzech latach na terenie rynku lokalnego nie zanotowano transakcji, których przedmiotem byłyby grunty o przeznaczeniu drogowym, a zatem dla potrzeb wyceny przeanalizowała rynek regionalny, co jest zgodne z § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny. Ponadto organ II instancji zauważył, że do porównań przyjęte zostały transakcje z wymienionych powyżej powiatów, przy czym w jego ocenie, słusznie w wycenie biegła nie uwzględniła transakcji zaistniałych na terenie P. i K. "ze względu na zupełnie odmienne parametry lokalizacyjne, stopień zurbanizowania miejscowości oraz stan otoczenia nieruchomości w tym rodzaj zagospodarowania". Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że nieruchomości porównawcze położone są na terenach wiejskich adekwatnie do działek wycenianych Przyjęcie trzyletniego okresu analizy rynku również pozostaje uzasadnione charakterem rodzajowym rynku. Wskazał także, iż dodatkowo biegła wyjaśniła, że "przyjęcie 3 letniego okresu badania ze względu na stabilny poziom cen pozostaje bez wpływu na poziom oszacowanej wartości dając jednocześnie możliwości obiektywizacji oceny ze względu na większą liczbę nieruchomości podobnych". Organ odwoławczy nie podzielił także zasadności zarzut Wójta Gminy L., jakoby należało przyjąć maksymalnie dwuletni okres analizy, wskazując w tym względzie, że taki nakaz nie został sformułowany w żadnym przepisie, a możliwość wydłużenia okresu analizy dopuszcza standard zawodowy rzeczoznawców majątkowych Nota Interpretacyjna Nr 1 Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości.

W ocenie organu II instancji Wójt Gminy L. błędnie twierdzi, iż biegła powinna oszacować działki w oparciu o przeznaczenie gruntów przyległych. Z ust. 1 § 36 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny wynika, że w procesie szacowania wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 powołanej ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Wojewoda [...] wskazał, że działki posiadały przeznaczenie drogowe i skoro zaistniały na rynku transakcje nieruchomościami drogowymi, to prawidłowym jest w świetle ust. 4 § 36 tego rozporządzenia oszacowanie wartości działek w oparciu o te transakcje. Jak wskazał ustawodawca w przepisie, dopiero brak transakcji drogowych uzasadniałby przyjęcie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych.

Organ II instancji zauważył także, iż na podstawie przeprowadzonej analizy rynku biegła wytypowała cechy rynkowe mające wpływ na poziom cen gruntów pod inwestycje drogowe, tj.: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, dostępność infrastruktury, dostępność komunikacyjna. Oceniając operat szacunkowy jako całość nie stwierdził nieprawidłowości w przypisanych szacowanym działkom ocenach cech rynkowych. Dodatkowo wskazał, że Wójt Gminy L. podniósł nieuwzględnienie aspektu kategorii drogi, z kolei pełnomocnik byłego właściciela gruntu zarzucił pominięcie cechy "dostępność komunikacyjna" i walorów użytkowych nieruchomości.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda [...] wskazał, że przedstawiając dodatkowe wyjaśnienia w piśmie z dnia 19 stycznia 2018 r., będące uzupełnieniem opinii przedstawionej w operacie szacunkowym z dnia 9 maja 2017 r., biegła wyjaśniła, że przyjęte cechy rynkowe i ich wagi są wynikiem wieloletniej praktyki - analizy transakcji drogowych na terenie województwa [...]. Ponadto organ wskazał, że wbrew stanowisku pełnomocnika byłego właściciela gruntu, biegła uwzględniła cechę "dostępność komunikacyjna" przypisując jej ocenę dostateczną, gdyż faktycznie nieruchomość usytuowana jest przy drodze gruntowej między polami, w dalszej odległości od drogi główniej. Zarzut, w ocenie organu odwoławczego, nie znajduje zatem poparcia w stanie faktycznym. Powyższe można, zdaniem organu II instancji, z łatwością potwierdzić choćby w oparciu o dane przedstawione na stronie internetowej Urzędu Gminy L.

Wojewoda [...] wskazał, że Wójt Gminy L. nie zgodził się z przypisaną oceną dobrą w przypadku cechy "lokalizacja ogólna", podnosząc, że nieruchomość usytuowana jest 21 km od centrum Ł. i około 1 km od drogi asfaltowej drogą o słabej jakości. Zgodnie z opisem cechy, ocenę dobrą można było przypisać nieruchomościom położonym w odległości do 25 km od Ł., a zatem cecha ta jest prawidłowo oceniona prze biegłą. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że opisując stan zagospodarowania nieruchomości w punkcie 2.3.2. (str. 7 operatu) biegła wskazała, że nieruchomość usytuowana jest przy nieurządzonej drodze gruntowej, w odległości około 1 km od drogi asfaltowej, co pozwala na przyjęcie, że stan działek został uwzględniony w dalszym procesie szacowania.

Organ odwoławczy za nietrafne uznał ponadto zarzuty odwołania dotyczące nieuwzględnienia tzw. zasady korzyści wynikającej z art. 134 u.g.n., podkreślając w tym względzie, że bez wątpienia na będących przedmiotem niniejszego postępowania działkach nie urządzono dróg wg stanu z dnia 25 listopada 2013 r., a był to teren rolniczy- rodzaj użytku rola RIVa, RV, RIV. Z ukształtowanej wieloletniej praktyki wynika przy tym, że w szacunku zgodnym z użytkowaniem gruntu o charakterze rolniczym w żadnej mierze nie uzyska się wyższej wartości aniżeli wartość gruntu drogowego. Oszacowanie wartości działek zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego stanowi więc zastosowanie zasady korzyści określonej w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.

Jednocześnie Wojewoda [...] nie podzielił zarzutu Wójta Gminy L. dotyczącego zastosowania błędnej metody szacowania nieruchomości przez biegłą sporządzającą operat, podnosząc, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ odwoławczy dodał, że organ nie może w tym zakresie wkraczać w kompetencje biegłego posiadającego wiadomości specjalne. Natomiast stronie przekonanej o wadliwości operatu przysługuje wynikające z art. 157 ust. 1 u.g.n. uprawnienie skierowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych wystąpienia w celu oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Wójt Gminy z tego uprawnienia nie skorzystał, a przedstawił do sprawy operat szacunkowy sporządzony na własne zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego B.P. według poziomu cen na dzień 28 lipca 2017 r. Organ odwoławczy stwierdził brak możliwości ustalenia odszkodowania na podstawie powyższego operatu szacunkowego z racji jego niezgodności ze stanem faktycznym.

Jednocześnie za wiarygodny dowód w sprawie Wojewoda uznał operat szacunkowy z dnia 9 maja 2017 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. Ł. na zlecenie organu administracji, podnosząc przy tym, że sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem rozważań organu, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy. Wskazał przy tym, że w związku z zarzutami zawartymi w odwołaniach i wątpliwościami co do zapisów operatu powstałymi w trakcie analizy materiału dowodowego wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o udzielenie dodatkowych wyjaśnień w sprawie. Wyjaśnienia biegłego przedstawione w piśmie z dnia 19 stycznia 2018 r. stanowią wyczerpujące uzupełnienie opinii przedstawionej w operacie z dnia 9 maja 2017 r. i eliminują stwierdzone przez organ braki w opinii i powstałe wątpliwości, jak i pozwalają obronić opinię w świetle zarzutów stawianych przez strony postępowania. Mając na uwadze powyższe, organ uznał operat z dnia 9 maja 2017 r. za rzetelny, kompletny, sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zatem wiarygodny dowód, będący podstawą ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności do przedmiotowych działek.

Konkludując organ odwoławczy potraktował wzajemnie się wykluczające zarzuty stron postępowania jako wyraz subiektywnej oceny operatu, niepopartej konkretnym dowodem, który obalałby twierdzenie o prawidłowości zastosowanych przez rzeczoznawcę metod i technik szacowania. Z uwagi przy tym na pozytywny wynik dokonanej oceny wyżej wskazanego operatu szacunkowego Wojewoda odstąpił od zainicjowania z urzędu procesu weryfikacji operatu w trybie art. 157 u.g.n. poprzez bezpośrednie skierowanie wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Ponadto odnosząc się do kwestii słusznego odszkodowania, wskazanej w odwołaniu Ł.F., organ odwoławczy podkreślił, że problematyką tą zajmował się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku o sygn. akt SK 11/02 stwierdził, że określenie "słuszne odszkodowanie" jest terminem o elastycznym charakterze i pozwala przez to przyjmować, że w niektórych sytuacjach, mając na uwadze, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, nieraz pełne odszkodowanie nie będzie odszkodowaniem słusznym, a niepełne odszkodowanie może być za takie uznane. Organ podkreślił przy tym, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Odszkodowanie słuszne ustalane w procesie administracyjnym w okolicznościach sprawy może zatem obejmować swoim zakresem jedynie realną utratę tytułu prawnego do gruntu, nie stanowi zaś wartości wynikająca z subiektywnego przekonania.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Ł. F., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, ponawiając zarzuty naruszenia prawa zgłoszone wcześniej na etapie odwołania, w szczególności dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 75 § 1 art. 77, art. 80, art. 8 i art. 11 k.p.a., art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 134, art. 150 i art. 151 u.g.n. oraz § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a ponadto naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podzielił dotychczasową argumentację, zgłaszaną na etapie wnoszenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Powyższą decyzję Wojewody [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi również Gmina L., zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i wyciągnięcie z niego nieprawidłowych wniosków skutkujących wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia;

b) art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenia w przedmiocie negocjacji odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Ł. F. oraz nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania należnego Ł. F. w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 u.g.n. przez jego zastosowanie, mimo iż działki wskazane w treści decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości nie przeszły na własność Gminy L., zatem przepis ten nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Natomiast gdyby powyższy zarzut nie został podzielony przez Sąd, skarżąca wskazała na naruszenie art. 98 ust. 3 w zw. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n. przez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu wewnętrznie sprzecznych kryteriów i niedostatecznym wyjaśnieniu stopnia podobieństwa i różnic nieruchomości porównywanych z nieruchomością przejętą przez Gminę L.

Z powyższych względów skarżąca, odwołując się do argumentacji podniesionej wcześniej w odwołaniu, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] z dnia [...] [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na powyższe skargi Wojewoda [...], nie dostrzegając podstaw do ich uwzględnienia, wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. Sąd postanowił połączyć na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawę ze skargi Ł.F. (sygn. akt II SA/Łd 596/18) ze sprawą ze skargi Gminy L. (sygn. akt II SA/Łd 597/18) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić sprawę pod sygn. akt II SA/Łd 597/18.

Pełnomocnik Ł.F. poparł skargę i wniósł o zwrot kosztów postępowania oraz oddalenie skargi Gminy L. Natomiast pełnomocnik Gminy L. poparł skargę Gminy L. i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o oddalenie skargi Ł.F.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargi podlegają oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] o ustaleniu na rzecz Ł.F. odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Gminy L. nieruchomość położoną w gminie L., obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki o wskazanych na wstępie numerach o łącznej pow. 0,2899 ha i zobowiązaniu do jego wypłaty Gminy L.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawa o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.g.n.". Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).

Sąd badając zgromadzony przez organy materiał dowodowy w kontekście przywołanej regulacji stwierdził, że w realiach kontrolowanej sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie. Okolicznością niesporną pomiędzy stronami postępowania jest przede wszystkim fakt, że decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Wójt Gminy L., na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n., po rozpatrzeniu wniosku Ł.F. z dnia 21 listopada 2013 r., zatwierdził podział nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr 298 o pow. 2.289 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Działka nr 298 została podzielona na działki od numeru 298/1 do numeru 298/7, a powołana decyzja stała się ostateczna z dniem 11 grudnia 2013 r.

Projekt podziału, co również nie budzi wątpliwości, jest zgodny z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych F., B. i K. w Gminie L. (Dz. Urzęd. Woj. [...] nr 173, poz. 1733 z dnia 15 czerwca 2011 r.). Według zapisów planu miejscowego działki o numerach: 298/1, 298/3, 298/4, 298/6, 298/7, posiadały wg stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział przeznaczenie pod drogi dojazdowe o kategorii dróg gminnych lub docelowo gminnych, oznaczone symbolem KDD, w szczególności: działki nr 298/3 i nr 298/6 znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem 18KDD, działki nr 298/1 i 298/4 - na terenie oznaczonym symbolem 10KDD, a działka nr 298/7 na terenie oznaczonym symbolem 17KDD. Biorąc pod uwagę te okoliczności organy prawidłowo przyjęły, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. wymienione działki przeszły z mocy prawa z dniem 11 grudnia 2013 r. na własność Gminy L. Trafnie przy tym wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że powstanie skutku wynikającego z tego przepisu nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, lecz jej następstwem z mocy samego prawa, a zatem jest niezależnie od przytoczonej w decyzji regulacji prawnej. Niewątpliwie zatem warunkiem wystąpienia zmiany w zakresie praw właścicielskich (nie w zakresie samego posiadania, jak podaje Gmina L.), przewidzianej w art. 98 ust. 1 u.g.n., jest jedynie, aby z decyzji, w której powołano stosowny plan zagospodarowania przestrzennego, wynikało, że następuje wydzielenie danej działki pod drogę publiczną. Nie ma również rygoru, by w dacie orzekania o podziale dana droga była zakwalifikowana do jednej z kategorii dróg publicznych. Fakt przynależności drogi do danej kategorii może wynikać jedynie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez znaczenia pozostaje też, czy dana droga już istnieje, czy ma dopiero powstać zarówno w aspekcie jej urządzenia, jak i zatwierdzenia jej statusu drogi publicznej.

Skoro zatem w następstwie wydania wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...]listopada 2013 r. ww. działki zostały wydzielone pod drogi gminne, to z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, a więc z dniem 11 grudnia 2013 r., własność tej nieruchomości przeszła z mocy prawa na Gminę L., która w świetle powołanej regulacji art. 98 ust. 3 u.g.n. zobowiązana jest do wypłaty odszkodowania dotychczasowemu właścicielowi tych działek – Ł. F.

Jednocześnie analiza akt administracyjnych sprawy – wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy L. - dowodzi spełnienia podstawowego warunku dla uruchomienia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, a mianowicie braku uzgodnienia pomiędzy dotychczasowym właścicielem działek a obecnym właścicielem Gminą L. wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogi gminne w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. W szczególności z akt sprawy wynika, że w okresie od 13 maja 2014 r. (data wpływu wniosku Ł.F. do Urzędu Gminy w L.) do 12 grudnia 2014 r. (data wpływu wniosku do Starostwa Powiatowego w P.) nie doszło do zawarcia umowy stanowiącej o odszkodowaniu. Prawidłowo przy tym organy wywiodły, że oświadczenie Ł.F. zawarte w piśmie z dnia 16 marca 2015 r. o odstąpieniu od dalszych negocjacji oznacza faktycznie, że strony nie doszły do porozumienia w omawianej kwestii, a taki stan pozwalał na wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i wydanie decyzji administracyjnej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że prowadzone przed wszczęciem postępowania uzgodnienia zakończyły się fiaskiem. Zasadnie przy tym stwierdził organ, że zbyt długi czas reakcji może być zinterpretowany jako brak zgody na określoną propozycję, czy prowadzenie rokowań, a taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie. W tym stanie rzeczy zarzut skarżącej Gminy o naruszeniu w tym zakresie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. uznać należało za chybiony.

Nieuzasadnione są także zarzuty obu skarg skierowane pod adresem operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Operat szacunkowy stanowi bowiem opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2085/11, Lex nr 1120654).

Wyjaśnić przy tym należy, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1 u.g.n., według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Analizując treść operatu szacunkowego z dnia 9 maja 2017 r. Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...], że został on sporządzony prawidłowo i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności do przedmiotowych działek. Prawidłowo organ przyjął przy tym, że rzeczoznawca majątkowy w zgodzie z wymogami § 55 i § 56 powołanego wyżej rozporządzenia umieścił w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazał podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawił tok swoich obliczeń oraz wynik końcowy. Niewątpliwie przedmiotowy operat szacunkowy łącznie z informacjami przedstawionymi w piśmie z dnia 19 stycznia 2018 r. zawiera dane niezbędne, które pozwoliły organowi ocenić pozytywnie jego przydatność jako dowodu w niniejszej sprawie. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę fakt, iż skarżąca Gmina wskazywała, że odszkodowanie jest ustalonej w kwocie za wysokiej, a skarżący z kolei twierdził, że jest zbyt niskie (nie odpowiada rzeczywistej wartości nieruchomości), organ prawidłowo uznał wykluczające się wzajemnie zarzuty stron postępowania w tej kwestii jako wyraz subiektywnej oceny operatu, niepopartej konkretnym dowodem, który obalałby twierdzenie o prawidłowości zastosowanych przez rzeczoznawcę metod i technik szacowania.

Zgodzić się przy tym należy z organem odwoławczym, że samo niezadowolenie z opinii biegłego niepoparte dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego (negatywnej opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych), czy dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (prawidłowo sporządzonym kontroperatem), jest niewystarczające do zanegowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę. Zasadnie też, w tych okolicznościach sprawy, Wojewoda [...] kierując się pozytywnym wynikiem dokonanej oceny operatu szacunkowego odstąpił od zainicjowania z urzędu procesu weryfikacji operatu w trybie art. 157 u.g.n. poprzez bezpośrednie skierowanie wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, szczegółowo do tych kwestii odnosząc się również w odpowiedzi na skargę wniesioną przez Ł.F.

Jednocześnie na aprobatę zasługuje zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko organu wyrażone wobec zgłoszonego przez skarżącego zarzutu o braku przyznania mu słusznego odszkodowania w rozumieniu przyjętym na gruncie art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Trafnie bowiem w tym względzie wywiódł organ, odwołując się do poglądów wyrażonych na tę kwestię w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, iż w niektórych sytuacjach, mając na uwadze to, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, pełne odszkodowanie nieraz nie będzie odszkodowaniem słusznym, a niepełne odszkodowanie może być za takie uznane. Zasadnie też organ w tym względzie podkreślił, że odszkodowanie słuszne ustalane w procesie administracyjnym w okolicznościach sprawy może obejmować swoim zakresem jedynie realną utratę tytułu prawnego do gruntu, nie stanowi zaś wartości wynikającej z subiektywnego przekonania. Ta konstatacja czyni w konsekwencji także niezasadnym zarzut naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a.

Na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, iż organ odwoławczy rzetelnie przeanalizował sporządzony dla potrzeb wyceny i ustalenia odszkodowania operat szacunkowy z dnia 9 maja 2017 r. i dokonał jego prawidłowej oceny, czemu dał wyraz w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Dodać jedynie można, iż jeśli w przekonaniu skarżących stron sporządzony operat był wadliwy, to nic nie stało na przeszkodzie, ażeby skorzystały one z możliwości przewidzianych w art. 157 u.g.n. Zarówno skarżąca Gmina, jak i skarżący Ł. F. nie mogą przy tym zapominać, że w sytuacji gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, Sąd, z uwagi na brak wiadomości specjalnych w tym zakresie, nie jest uprawniony do jej podważania.

Reasumując, Sąd nie podzielił zarzutów skarg dotyczących naruszenia przez organ wskazanych przepisów prawa materialnego. Nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wszystkie ustalenia organu odwoławczego znajdują potwierdzenie w zgromadzonym i prawidłowo ocenionym materiale dowodowym sprawy, a zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

k.ż.