Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 20/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant ref. staż. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2020 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r., Nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "PINB", "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2019 r., Nr [...], znak: [...], odmawiającej nałożenia na U. B. i W. B. ( dalej: "inwestorzy") obowiązku z zakresu nadzoru budowlanego w przedmiocie robót budowlanych obejmujących budowę tarasu naziemnego przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Decyzja organu II instancji zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

PINB w G. na wniosek J. B. (dalej: "skarżąca") wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami Prawa budowlanego budowy tarasu przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce o nr ew. [...] w Ż. Podczas oględzin przeprowadzonych 3 kwietnia 2019 r. ustalono, że na działce położonej przy ul. P. [...] w Ż. znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny. Przy zachodniej ścianie przedmiotowego budynku, zlokalizowany jest taras konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,08 m x 7,68 m. Drewniana płyta tarasu usytuowana jest na wysokości średnio 50 cm powyżej ziemi, a drewniana balustrada ma wysokość 96 cm. Na taras prowadzą dwa wejścia: jedno z lokalu nr [...], natomiast drugie z terenu nieruchomości. Ustalono również, że taras zlokalizowany jest w odległości około 9,40 m od działki oznaczonej nr ew. [...] i w odległości około 4,5 m od działki nr ew. [...]. Jednocześnie do protokołu oględzin załączona została pisemna zgoda J. B. oraz K. M., W. S., J. S. oraz C. Z. (współwłaścicieli budynku przy ul. P. 36B[...]) na "rozbudowę balkonu przez U. B. i W. B. będącego ich własnością". Z kolei skarżąca, która była obecna podczas oględzin, oświadczyła, że taras wybudowany został na terenie stanowiącym część wspólną.

Następnie, pismem z 17 maja 2019 r. PINB zwrócił się z zapytaniem do Starostwa Powiatowego w G. o udzielenie informacji dotyczącej uzyskania przez inwestorów – U. B. i W. B. - pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia zamiaru budowy tarasu przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym na działce o nr ew. [...] w Ż. W odpowiedzi Starostwo Powiatowe w G., w piśmie z 27 maja 2019 r., poinformowało, że w ostatnich latach nie wydawało pozwolenia na budowę, ani nie przyjęło zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie spornego obiektu. W dniu 20 maja 2019 r. inwestor W. B. po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczył w siedzibie organu powiatowego, że przebudowę balkonu na taras wykonał w kwietniu 2015 roku. Poprzedni balkon był betonowy z metalową balustradą. Wyjaśnił, że lokal posiada wyjście na taras z drzwiami w ramach drewnianych. Poprzedni właściciel wymienił stolarkę z drewnianej na PCV bez ingerencji w konstrukcję budynku. Podkreślił, że przed przebudową balkonu na taras uzyskał zgodę od wszystkich właścicieli mieszkań w budynku wielorodzinnym przy ul. P. [...] w Ż., a zgodę załączył do protokołu oględzin. W tym samym dniu w organie powiatowym stawił się W. S., który wyjaśnił, że od początku istnienia budynku w lokalu nr [...] były drzwi wyjściowe na balkon wykonany z betonu. Z uwagi zaś na popękaną płytę i zdewastowaną balustradę, za zgodą wszystkich właścicieli lokali, została wykonana w 2015 r. jego przebudowa na płytę konstrukcji drewnianej.

Po przeanalizowaniu przedmiotowej sprawy organ I instancji stwierdził, że przebudowa tarasu z betonowej płyty naziemnej na konstrukcję drewnianą przy północno-zachodniej ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w Ż. wykonana została zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i warunkami technicznymi, jak również za zgodą właścicieli lokali przedmiotowego budynku. Z tego względu PINB w G. decyzją z [...] czerwca 2019 r. odmówił nałożenia na inwestorów obowiązku z zakresu nadzoru budowlanego w przedmiocie robót budowlanych obejmujących budowę tarasu naziemnego przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie.

Po jego rozpatrzeniu [...]WINB decyzją z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji, organ II instancji wskazał, że kwestionowane rozstrzygnięcie organu powiatowego powinno zostać utrzymane w mocy, gdyż analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a także prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego sporny obiekt został prawidłowo zakwalifikowany jako taras, co potwierdza zgromadzona w sprawie dokumentacja zdjęciowa, a także oględziny jakie przeprowadzone zostały w dniu 3 kwietnia 2019 r. W ocenie organu odwoławczego, PINB w sposób prawidłowy przyjął, że obiekt ten powstał w wyniku przebudowy uprzednio istniejącego balkonu. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji. Dodatkowo organ II instancji podkreślił, że zarówno w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego nie udało się zgromadzić dokumentacji projektowej budynku mieszkalnego. Stąd też w jego ocenie brak jest podstaw, aby odmówić wiarygodności oświadczeniom inwestora oraz W. S., złożonym do pod rygorem odpowiedzialności karnej do protokołu z dnia 20 maja 2019 r. Analiza tych oświadczeń potwierdza wykonanie tarasu w miejscu pierwotnie istniejącego balkonu, z uwagi na jego zły stan techniczny. Taka zmiana nie spowodowała zmiany charakterystycznych parametrów budynku wielorodzinnego, a więc jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości lub liczby kondygnacji obiektu, co mogłoby przemawiać za jego rozbudową. Jednocześnie [...]WINB podzielił stanowisko organu powiatowego wskazującego, że na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę, którego w toku prowadzonego postępowania nie przedłożono. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Oznacza to, że wszystkie roboty budowlane powinny być wykonywane po uzyskaniu pozwolenia na budowę, za wyjątkiem robót, które zostały z tego obowiązku przez ustawodawcę zwolnione. Katalog robót budowlanych wymagających dokonania jedynie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej został wymieniony w art. 30 ustawy. Jednakże, jak wskazał organ, zarówno art. 29, jak i art. 30 Prawa budowlanego w swojej treści nie wymieniają przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przez co wykonanie takich robót wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził także, że na gruncie art. 50 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Z kolei zgodnie z art 51 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Biorąc pod uwagę powyższe regulacje zdaniem [...]WINB organ I instancji słusznie wskazał, że zaistniały stan faktyczny nie uzasadnia prowadzenia przez organ powiatowy dalszych czynności w oparciu o te przepisy. Podczas przeprowadzonych oględzin ustalono bowiem, że taras zlokalizowany jest w odległości około 9,40 m od działki oznaczonej nr ew. [...] i w odległości około 4,5 m od działki nr ew. [...], co nie narusza obowiązujących warunków technicznych. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Nie stwierdzono także, aby obiekt ten znajdował się w złym stanie technicznym lub powodował zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Odnosząc się do kwestii sposobu zakończenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw do rozstrzygnięcia o istocie postępowania naprawczego i wydania decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora, organ odwoławczy – w ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych – stwierdził, że wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku wykonanych robót, gdyż uzyskują one status legalnych, czy to ze względu na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (umorzenie postępowania), czy to poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak możliwości wydania nakazu wykonania czynności lub robót. Stąd też zdaniem [...]WINB należało uznać, że zaskarżona decyzja organu I instancji odpowiada przepisom prawa. Odnosząc się do argumentów prezentowanych w odwołaniu, [...]WINB uznał, że nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego i nie mogą skutkować uchyleniem kwestionowanej decyzji. Organ wojewódzki, przywołując stosowne orzecznictwo, zwrócił uwagę, że wykonanie drewnianego przydomowego tarasu przy budynku nawet przy przyjęciu, że nastąpiłaby jego budowa, nie powinno być traktowane jako rozbudowa budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, co mogłoby uzasadniać prowadzenie postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że ze względu na brak możliwości zgromadzenia dokumentacji projektowej omawianego budynku, nie istniała możliwość zweryfikowania twierdzeń wnioskodawczyni wskazującej, że w przedmiotowej dokumentacji balkon od strony zachodniej budynku nie został w ogóle zaprojektowany. Jednocześnie [...]WINB zwrócił uwagę na fakt, że co prawda oświadczenie datowane na 7 maja 2011 r. nie zawiera podpisu jednego ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, jednak z treści tego oświadczenia wynika wprost, że dotyczy ono wyrażenia zgody na rozbudowę balkonu, a nie jego przebudowę na taras. Ponadto ustosunkowując się do zarzutu wnioskodawczyni odnośnie zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego budynku, w tym kubatury, zdaniem organu II instancji brak jest podstaw, aby termin kubatura używany w Prawie budowlanym rozumieć w sposób określony w § 3 pkt 24 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny

odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Termin ten należy więc rozumieć jako bryłę, a więc konstrukcję posiadającą przegrody budowlane (podłogę, ściany, sufit), które wydzielają go z przestrzeni.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie wszystkich dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, a mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy oraz nieuwzględnienie przy rozpoznaniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

2. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że nastąpiła przebudowa a nie budowa nowego obiektu budowlanego i tym samym nastąpiła rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a więc że nie zachodzą przesłanki nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego przez wymaganego pozwolenia na budowę;

Uzasadniając swoje stanowisko, skarżąca podniosła, że w jej ocenie organy błędnie zakwalifikowały będące przedmiotem sprawy przedsięwzięcie jako przebudowa, podczas gdy powinno być ono uznane za budowę zupełnie nowego elementu budowlanego co uzasadniało zastosowanie procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego i w konsekwencji rozbiórkę tarasu. Skarżąca podkreśliła, że organ nadzoru budowlanego oprócz oświadczenia inwestora, pozyskał tylko oświadczenie od jednegomieszkańca bloku wielorodzinnego – W. S. Wyjaśniła przy tym, że jest obecnie jedyną mieszkanką przedmiotowego budynku, która zamieszkiwała go zaraz po oddaniu do użytku, a mimo to nie odebrano od niej żadnego oświadczenia w kwestii znajdującego się wcześniej w miejscu tarasu balkonu. Podniosła również, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ż. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., działka nr ew. [...] położona jest w jednostce terenowej [...] i w strefie szczególnych uwarunkowań dla inwestowania i zagospodarowania – strefie pełnej ochrony historycznej struktury przestrzennej. Dla tej jednostki terenowej przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie zabudowy wolnostojącej. Budowa nowego elementu budowlanego, a więc tarasu, jest w ocenie skarżącej sprzeczna z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na położenie obiektu w strefie pełnej ochrony historycznej. Powyższy element nie został uwzględniony przez obie instancje, co także zdaniem skarżącej powinno skutkować nakazem rozbiórki tarasu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]WINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja [...]WINB z dnia [...] października 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB odmawiającą nałożenia na inwestorów określonych obowiązków w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Zasadniczymi kwestiami wymagającymi rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, była prawidłowość dokonanej przez organy kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz wybór właściwego trybu ich legalizacji.

Niezasadne jest stanowisko skarżącej, że wykonane przez inwestorów przedsięwzięcie należy zakwalifikować jako rozbudowę, co uzasadniałoby zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego a w konsekwencji decyzję o rozbiórce. Organy prawidłowo zakwalifikowały będący przedmiotem sprawy obiekt jako taras, który powstał w wyniku przebudowy wcześniej istniejącego w tym miejscu balkonu. Ponadto prawidłowo i wyczerpująco ustaliły stan faktyczny w sprawie, co czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Stwierdzenie skarżącej, że w dokumentach zgromadzonych w sprawie, nie istnieją jakiekolwiek naniesienia dotyczące elementu w postaci balkonu, należy w ocenie Sądu rozumieć jako kwestionowanie, istnienia w przeszłości tego elementu budynku. Ze stwierdzeniem tym nie można się zgodzić. Z materiału zebranego w sprawie, wynika bowiem zdaniem Sądu, że w miejscu wykonanego obecnie tarasu, znajdował się balkon na betonowej podstawie wyposażony w metalową barierkę. Wskazują na to wiarygodne oświadczenia inwestora W. B. oraz lokatora przedmiotowego budynku – W. S., złożone w PINB pod rygorem odpowiedzialności karnej. Fakt istnienia balkonu w miejscu wybudowanego drewnianego tarasu, potwierdza również treść oświadczenia lokatorów budynku z dnia 7 maja 2011 r. o wyrażeniu zgody na "rozbudowę balkonu" przez inwestorów. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgoda ta podpisana została również przez samą skarżącą. Znajdujące się w aktach oświadczenie skarżącej z dnia 10 kwietnia 2019 r. o "uchyleniu się od skutków prawnych tego pisma" z uwagi na jego podpisanie pod wpływem błędu jest nieprzekonujące z uwagi na wskazane w nim powody.

W rozpoznawanej sprawie, bezspornym jest, co zostało szczegółowo wyjaśnione przez organ odwoławczy, że przedmiotowa inwestycja z uwagi na treść art. 28 ust. 1, art. 29 i 30 Prawa budowlanego, wymagała pozwolenia na budowę. Kolejną bezsporną okolicznością wynikającą z pisma Starostwa Powiatowego w G. z 27 maja 2019 r., jest to, że inwestor nie uzyskał wymaganego prawem pozwolenia, a przeprowadzone przez niego roboty, nie były także przedmiotem zgłoszenia.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego. Organy prawidłowo zakwalifikowały będący przedmiotem sprawy obiekt jako taras, który powstał w wyniku przebudowy poprzednio istniejącego w tym miejscu betonowego balkonu. Przez przebudowę zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczna kondygnacji: w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Prawo budowlane, nie zawiera definicji rozbudowy, jednak można ją odnaleźć w dorobku orzeczniczym sądów administracyjnych, gdzie za rozbudowę uznaje się zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 949/13, LEX 1398413, wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. Akt II OSK 2484/14, LEX nr 2083529 ). Nie można zgodzić się ze skarżącą, że w wyniku robót przeprowadzonych przez inwestorów, doszło do zmiany charakterystycznych parametrów przedmiotowego budynku wielorodzinnego, w szczególności wskazywanej przez skarżącą zmiany kubatury budynku. Skarżąca na poparcie swojej argumentacji, błędnie przytacza w skardze definicję kubatury brutto budynku zawartą w § 3 pkt 24 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którą przez kubaturę brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, przy czym do kubatury brutto budynku wlicza się m.in. kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady.

Takie rozumienie pojęcia kubatura jest nieprawidłowe. Sąd orzekający w sprawie, podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2020/12, LEX nr 1450849, w którym Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, że skoro ustawodawca nie określił w ustawie definicji terminu "kubatura", to słowo to należy rozumieć tak jak w języku powszechnym (ogólnym). NSA wskazał, że brak jest podstaw prawnych, aby termin "kubatura" używany w Prawie budowlanym rozumieć w sposób określony w § 3 pkt 24 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Podkreślił też, że art. 59 ust. 5 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. A Prawa budowlanego, należy wykładać w ten sposób, iż użyte w tych przepisach słowo kubatura oznacza łączną pojemność wszystkich pomieszczeń obiektu budowlanego.

Stanowisko to, znajduje również potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 849/17, LEX nr 2403868, w którym wskazano, że "wprawdzie w § 3 pkt 24 rozporządzenia o warunkach technicznych zdefiniowano pojęcie "kubatura brutto budynku" lecz nie ma podstaw prawnych aby utożsamiać je z ustawowym pojęciem "kubatura". Jedną z fundamentalnych zasad prawidłowej legislacji jest, iż w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie pojęć z ustawy upoważniającej (zob. M. Zieliński, S. Wronkowski, Komentarz do ustawy Zasady techniki prawodawczej, Warszawa 2004 r.)".

Zatem tak wykładane pojęcie kubatury jako bryły budynku i łącznej pojemności wszystkich pomieszczeń, nie daje podstaw do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie doszło do jej zwiększenia. Z kolei przytoczony przez skarżącą wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1220/15, LEX nr 2261555, w którym wskazano, że taras stanowi całość funkcjonalno-użytkową z budynkiem mieszkalnym, zapewniając jego obsługę, nie zmienia oceny robót będących przedmiotem sprawy. Nie uległa także zmianie powierzchnia zabudowy. Pojęcie to pojawia się w Polskich Normach (np. Norma PN-ISO 9836:1997) oraz w § 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć pole powierzchni figury geometrycznej, określone przez kontur, o którym mowa w § 63 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, czyli wyznaczony "przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej budynku, a w budynkach posadowionych na filarach, kondygnacji opartej na tych filarach".

Zgodnie z punktem 5.1.2.2 powyższej Normy, powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, a także powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze np. szklarnie, altany szopy (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2945/17, z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 623/15, z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 397/15, z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 675/13) ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 442/18, LEX nr 2534675 ). Zdaniem Sądu, będący przedmiotem sprawy taras, mieści się w katalogu przytoczonych w powyższym orzecznictwie elementów drugorzędnych, a zatem nie wlicza się go do powierzchni zabudowy.

W rozpatrywanej sprawie, nie wchodzą w grę inne wymienione w art. 3 pkt 7a charakterystyczne parametry budynku, a więc wysokość, długość, szerokość, które nie uległy zmianie.

Zakwalifikowanie przedmiotowych robót jako przebudowy, niesie za sobą dalsze konsekwencje. Stosownie do treści art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Rozbudowa, mieści się zatem w pojęciu budowy, której charakterystyczną cechą jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu budowlanego. Z pojęcia tego wyłączona została natomiast przebudowa zdefiniowana w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, przyjęcie przez organy, że w rozpoznawanej sprawie, inwestor przeprowadził przebudowę betonowej płyty balkonu na taras o konstrukcji drewnianej, uprawniało organ powiatowy do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 50 w związku z art. 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48 Prawa budowlanego. Jak zasadnie wskazał organ powiatowy, dla poprawnego przeprowadzenia postępowania naprawczego w przedmiotowym postępowaniu, mógłby mieć zastosowanie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, zaś kolejnym krokiem byłoby wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Przepisy te stanowią o nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek celem doprowadzenia obiektu (robót) do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie, nie było natomiast potrzeby nakładania na inwestora takich obowiązków. Organy bowiem szczegółowo wyjaśniły, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi odległościowe określone w § 12 ust. 6 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie organy uznały, że przebudowa, wykonana została zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i warunkami technicznymi jak również za zgodą właścicieli lokali budynku wielorodzinnego i nie wymaga zmian lub przeróbek w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Ponadto nie stwierdzono także aby obiekt znajdował się w złym stanie technicznym lub powodował zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Należy w tym miejscu podkreślić, że pracownicy organów nadzoru budowlanego posiadający ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, mogą samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie bezpieczeństwa i stanu technicznego obiektu budowlanego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 213/08, LEX nr 545346 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2167/19, LEX nr 3041456).

Nie jest zasadny argument skarżącej dotyczący niezgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym, którego wypis, znajduje się w aktach sprawy ( plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Ż. uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Ż. Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., ogł. Dz. Urzędowy Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z [...] marca 2005 r.) Jak wskazała skarżąca, działka inwestycyjna nr [...] położona jest w obrębie jednostki terenowej oznaczonej symbolem [...] i w strefie szczególnych uwarunkowań dla inwestowania i zagospodarowania tj. strefie pełnej ochrony historycznej struktury przestrzennej tj. strefie A. Dla tej jednostki terenowej, tj. jednostki [...], przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie zabudowy wolnostojącej, dla której obowiązują min. następujące zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy: 1/możliwość zachowania istniejących budynków, bez prawa do rozbudowy, 2/ustala się zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych.

Argumentacja skarżącej w tym zakresie, jest również niezasadna. Zgodnie z § 90 ust. 2 pkt 1 wspomnianego planu miejscowego, na terenie tej jednostki ( której podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie zabudowy wolnostojącej ust. 1) istnieje możliwość zachowania istniejących budynków bez prawa do rozbudowy. Z uwagi na charakter przeprowadzonych robót, które nie stanowiły rozbudowy lecz przebudowę, nie doszło zatem do naruszenia przepisów planistycznych.

Wskazać należy końcowo, że prawidłowe było również zakończenie postępowania decyzją odmawiającą nałożenia na inwestora obowiązków. W tej kwestii, zasadnie organ powołał się na wyrok NSA z dnia 30 listopada.2016 r., sygn. akt II OSK 519/15, LEX nr 2248326.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.