Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1496/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2007r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] r. Nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz W. K. kwotę [...] zł / [...] zł/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 17 sierpnia [...] r. W. K. wystąpił do Starostwa Powiatowego w K. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: protokołów z posiedzeń Zarządu Powiatu, uchwał Zarządu Powiatu, uchwał Rady Powiatu, wystąpień pokontrolnych Wydziału Organizacyjnego oraz Komisji Rewizyjnej, Wydziałów Starostwa oraz jednostek organizacyjnych, sprawozdań z kontroli zewnętrznych i wewnętrznych przeprowadzonych w wydziałach Starostwa oraz jednostkach organizacyjnych Powiatu, z wykonania planu kontroli Starostwa. Udostępnienie informacji winno nastąpić w formie plików komputerowych na CD-ROM.

Odpowiadając na powyższy wniosek Naczelnik Wydziału Organizacyjnego, działający z upoważnienia Starosty K. pismem z dnia 31 sierpnia [...] r. poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z jego wnioskiem mogą być przekazane następujące informacje: protokoły z posiedzeń Zarządu Powiatu od nr [...] do nr [...] /z wyłączeniem nr [...]/, uchwały Rady Powiatu od nr [...] do Nr [...], wystąpienia pokontrolne dotyczące kontroli w zakresie organizacji Powiatowej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej z [...]r. wystąpienia pokontrolne Komisji Rewizyjnej z lat [...]r. oraz sprawozdania planu kontroli z lat [...]. Koszt udostępnienia tych informacji wynosił będzie [...] zł. Z kolei uchwały Rady Powiatu od nr [...] do Nr [...] są zamieszczane na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w K. i z tego powodu nie są udostępniane na wniosek. Jednocześnie poinformował, że pozostałe informacje publiczne objęte przedmiotowym wnioskiem nie mogą być udostępnione w formie wskazanej we wniosku, ponieważ dokumenty te nie są przechowywane w wersji elektronicznej i mogą być udostępnione w formie kserokopii w ilości 2700 sztuk względnie udostępnione w siedzibie organu. Koszt sporządzenia jednej strony kserokopii wynosi [...] zł. Nadto wskazał, że wnioskodawca winien w terminie 14 dni wypowiedzieć się o tym, czy jest zainteresowany zmianą sposobu udostępnienia informacji publicznej, a w przypadku nie wypowiedzenia się w tym terminie postępowanie zostanie umorzone. Wskazane pismo zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 1 września [...] r., a wynika to ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma.

W. K. pismem z dnia 12 września [...]r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w K. w dniu 18 września [...]r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i nie zgodził się na udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii, jak również udostępnienia tej informacji w siedzibie organu. Nadto wnioskodawca wskazał, że organ administracji dysponuje urządzeniami i sprzętami, które pozwalają mu na udostępnienie żądanej informacji publicznej w formie zapisu elektronicznego na płycie CD-ROM.

Starosta K. decyzją z [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. Nr 112, poz. 1198/ oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie o udostępnienie informacji publicznej będącej przedmiotem wniosku w części dotyczącej udostępnienia w formie elektronicznej: protokołów z posiedzeń Zarządu Powiatu od nr[...] do nr [...] oraz nr [...], uchwał Zarządu Powiatu od nr [...] do nr [...], wystąpień pokontrolnych z lat [...] oraz wystąpienia pokontrolnego dotyczącego kontroli w zakresie organizacji Powiatowej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej z [...] r., wystąpienia pokontrolnego Komisji Rewizyjnej z [...] r., wystąpienia pokontrolnego Komisji Rewizyjnej z [...] r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że do dnia jej podjęcia wnioskodawca nie wypowiedział się, co do zaproponowanej formy udostępnienia informacji publicznej, co w konsekwencji oznacza, że nie jest zainteresowany przekazaniem informacji w postaci kserokopii dokumentów i żąda przekazania materiałów w formie elektronicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł wnioskodawca, który wyraził niezadowolenie z jej treści. W motywach odwołania wskazał, że organ pierwszej instancji nie poinformował go o przyczynie braku możliwości udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, do czego był zobowiązany stosownie do treści art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jego zdaniem, odmową udostępnienia żądanych informacji w zgłoszonej formie, nie może być to, że nie są one przechowywane w formie elektronicznej. Nadto wskazał, że podmiot dysponujący informacją publiczną posiada odpowiednie sprzęty oraz środki techniczne, które pozwalają mu na udostępnienie żądanych informacji w formie określonej we wniosku. Zaproponowana mu forma udostępnienia informacji publicznej jest dla niego nie do przyjęcia i w praktyce oznacza uniemożliwienie dostępu do wskazanych informacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia

[...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazało, że skoro organ pierwszej instancji uznał, że żądana informacja publiczna nie może być udostępniona w formie określonej we wniosku, to zastosowanie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej było prawidłowe. Zdaniem organu odwoławczego, przepis ten stanowi pewną ochronę dla podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej. Skoro po otrzymaniu pisemnej informacji odwołujący się nie złożył wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanej w powiadomieniu, to umorzenie postępowania było zasadne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę wniósł W. K.. W skardze tej domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i udostępnienia informacji publicznej w zawnioskowanej formie. Zarzucając organom administracji obu instancji, nieprawidłową interpretację art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdził, że uzasadnieniem rozstrzygnięcia podjętego w sprawie nie może być lakoniczne stwierdzenie o nieprzechowywaniu informacji publicznej w formie elektronicznej. Nie podanie, zdaniem skarżącego, wyraźnego uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem czyni bezzasadnym umorzenie postępowania, ponieważ organ administracji w każdym przypadku byłby w stanie odmówić udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że organ pierwszej instancji dysponuje środkami technicznymi, które umożliwiają mu udostępnienie żądanych informacji w takiej formie, jaką wskazał we wniosku. Stanowisko jego znalazło umocowanie także w piśmie z dnia 8 stycznia [...] r. skierowanym do tutejszego Sądu, w którym przedstawia środki techniczne, jakimi dysponuje Starostwo Powiatowe w K..

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzę lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pojęcie informacji publicznej znajduje unormowanie w przepisach Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności władzy publicznej. Prawo to obejmuje również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Natomiast według art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy, zatem informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się ona do faktów.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzja o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wyłącznie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy i stosuje się wobec tej decyzji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Inną formę przybiera decyzja odmawiająca udostępnienia informacji wydana na podstawie art. 5 cytowanej ustawy, ponieważ jej wydanie uzasadniają przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych. Oznacza to, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów, które z uwagi na treść art. 1 przywoływanej ustawy dzielą się na informacje podlegające udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w tej ustawie, bądź też na takie, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych.

Powszechnie przyjmowane jest stanowisko, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, a zatem w tym zakresie organ administracji nie wydaje żadnego aktu administracyjnego, lecz wykonuje określoną czynność polegającą na udostępnieniu określonej informacji, natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga dopiero wydania decyzji administracyjnej i dopiero w tym zakresie prowadzone jest postępowanie administracyjne z odpowiednim wykorzystaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie istota sporu między wnioskodawcą, czyli W. K. a organami administracji publicznej nie sprowadza się do zagadnień merytorycznych, lecz czysto formalnych. Organy administracji nie kwestionują tego, że skarżący ubiega się o udostępnienie informacji, które zalicza się do informacji publicznych, natomiast między organami administracji a skarżącym spór sprowadza się do tego, w jakiej formie żądane przez niego informacje publiczne mają być mu udostępnione. Skarżący konsekwentnie domaga się udostępnienia żądanych informacji publicznych na elektronicznym nośniku, jakim jest CD-ROM, natomiast organ pierwszej instancji stwierdza, że może udostępnić skarżącemu oczekiwane przez niego informacje nie w formie elektronicznej, lecz w formie kserokopii bądź przedmiotowe dokumenty zostaną udostępnione w siedzibie organu w godzinach pracy.

Stosownie do postanowień art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodny z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Po myśli z kolei art. 14 ust. 2 powyższej ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Zatem w świetle powyższej regulacji udostępnienie informacji publicznej polega nie tylko na umożliwieniu zapoznania się z nią, ale również na możliwości uzyskania jej w utrwalonej formie. Przepis ten wprowadza jednocześnie katalog dopuszczalnych form utrwalenia udostępnianej informacji. Oznacza to, że wnioskodawcy nie pozostawiono w tej kwestii całkowitej dowolności, może on bowiem domagać się udostępnienia informacji wyłącznie w sposób określony w tym przepisie, zaś podmiot zobowiązany do udzielenia informacji musi zapewnić możliwość jej utrwalenia przy pomocy wskazanych środków.

W rozpatrywanej sprawie wniosek skarżącego obejmował formę udostępnienia informacji zgodną z treścią art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem płyta CD jest powszechnie stosowanym nośnikiem informacji. Zgodnie z regulacjami zamieszczonymi w art. 14 ust. 2 powoływanej ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i formie określonej we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona. Po otrzymaniu tego powiadomienia wnioskodawca winien w terminie 14 dni od dnia powiadomienia wypowiedzieć się, co do wskazanego sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej, a w przypadku nie wypowiedzenia się w tym zakresie, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Obowiązku zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można rozpatrywać w oderwaniu od postanowień art. 14 ust. 1 tej ustawy. W przywołanym przepisie sformułowana została zasada, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Wyjątek od tej zasady stanowi sytuacja, gdy środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do jej udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem dopuszczalne odstępstwo od tej zasady może wystąpić jedynie wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje środkami technicznymi pozwalającymi na udostępnienie danej informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

W rozpatrywanej sprawie, jako przesłankę uniemożliwiającą udostępnienia informacji w formie określonej we wniosku, a w ostateczności zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy, wskazano nieprzechowywanie żądanych informacji w formie elektronicznej. W ocenie Sądu wskazana argumentacja nie jest prawidłowa. Z treści art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ani z innych unormowań prawnych nie wynika, aby udostępnienie informacji następowało w takiej formie, w jakiej jest ona utrwalona lub przechowywana. Wskazany przepis jako jedyne odstępstwo od zasady udostępniania informacji w formie wskazanej we wniosku przewiduje wyłącznie brak możliwości technicznych pozwalających na udostępnienie informacji w żądanej formie. To, że żądana informacja nie została utrwalona na nośniku elektronicznym, a tym samym nie jest na tym nośniku przechowywana nie oznacza, że w tej formie nie może być ona udostępniona. Czym innym jest bowiem forma przechowywania informacji, a czym innym sposób i forma jej udostępniania. Przechowywanie informacji utrwalonej w formie dokumentu sporządzonego na papierze nie oznacza, że nie może być ona udostępniona w innej dopuszczalnej przez prawo formie, o ile możliwości techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie stoją temu na przeszkodzie. Oznacza to, że tylko brak technicznych środków umożliwiających przeniesienie informacji na inny nośnik niż ten, na jakim jest ona utrwalona i przechowywana może stanowić podstawę do zwolnienia z obowiązku udzielenia jej we wskazanej we wniosku formie. Oznacza to zarazem, że tylko w takim przypadku organ zobowiązany jest do zastosowania trybu postępowania, o jakim mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazane uchybienie wyczerpuje przesłankę określoną treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazane powyżej przesłanki uzasadniają uwzględnienie wniesionej skargi, jednakże na marginesie tychże rozważań należy wziąć pod uwagę jeszcze inny aspekt rozpatrywanej sprawy. Otóż jak wynika z treści art. 14 ust. 2 powoływanej ustawy organ administracji zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli nie jest w stanie uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy i udostępnić mu żądaną informację w oczekiwanej formie winien poinformować wnioskodawcę o tym, że nie jest w stanie tego uczynić i wskazać mu termin 14 dni, w trakcie którego będzie mógł się wypowiedzieć, a dopiero po upływie tego terminu wydać decyzję o umorzeniu postępowania. W rozpatrywanej sprawie wskazane poinformowanie o niemożności udostępnienia informacji publicznej w żądanej formie zostało doręczone skarżącemu w dniu 1 września [...] r. i od tego dnia rozpoczął się bieg wskazanego powyżej terminu. Do 15 września [...] r. do organu pierwszej instancji nie wpłynęło żadne pismo ze strony skarżącego, w którym zająłby on stanowisko w sprawie. Pismo takie zostało sporządzone w dniu 12 września [...] r. i zostało w tym samym dniu nadane w urzędzie pocztowym. Z uwagi na fakt, że wskazany w art. 14 ust. 2 ustawy termin ma charakter procesowy, to w tym zakresie uwzględniane muszą być przepisy art. 57 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem skarżący zajął stanowisko w sprawie w terminie. Pismo to wpłynęło do organu pierwszej instancji, jak wynika z prezentaty na nim, uczynionej w dniu 18 września [...] r., a zatem w dniu, w którym organ pierwszej instancji wydał swoją decyzję. Nadto z treści decyzji wynika, że przygotowana została i wydana przed wpłynięciem tegoż pisma, zatem można stwierdzić, że przed zajęciem przez wnioskodawcę stanowiska w sprawie. Tym samym pomijając już merytoryczną treść pisma skarżącego z dnia 12 września [...] r. to organ pierwszej instancji wydał swoją decyzję przedwcześnie bez uwzględnienia stanowiska skarżącego, który wyraził je w terminie. Okoliczność ta wyczerpuje znamiona uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1

lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie inne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ze względu na charakter sprawy Sąd zdecydował się uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak również decyzję organu pierwszej instancji. W następstwie niniejszego wyroku sprawa trafia ponownie do organu pierwszej instancji na etap złożonego przez wnioskodawcę wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak było to zaznaczane udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, zatem w przypadku udostępnienia skarżącemu oczekiwanej informacji na wskazanym nośniku zbędne będzie wydawanie decyzji administracyjnej. Natomiast podjęcie takiego rozstrzygnięcia będzie zasadne jedynie wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że nie jest w stanie udostępnić wnioskodawcy żądanej informacji. Jednakże organ pierwszej instancji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie winien mieć na uwadze wskazania zamieszczone w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji Sąd nie orzekał o jej wykonalności stosownie do postanowień art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 i art. 209 oraz art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.