Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 755/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145,148,144
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 138 par. 1 pkt1, art. 107 par. 3, art. 64 par. 2, art. 63 par. 3, , art. 7,8,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 153, 152,200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. M. i J. M. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł obciążającą E.M. i J.M. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], działka nr [...], o powierzchni ogólnej [...] ha – wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej.

Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na obliczenia zawarte

w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym ustalony został stan nieruchomości przed wybudowaniem oraz po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, w dacie oddania jej do użytkowania, tj. w dniu [...] r.

W oparciu o dokonaną wycenę ustalającą wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...] zł oraz uchwałę Rady Gminy Postomino z dnia 12 sierpnia 2003 r., Nr XII/158/2003 w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich, określającą wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na 50% - Wójt Gminy [...] ustalił opłatę adiacencką w wys.[...] zł.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie E.M. i J.M. złożyli od niego odwołanie, uzupełnione następnie pismem z dnia [...]r., wnosząc przy tym o jego uchylenie.

Zdaniem odwołujących, zarówno biegły jak i organ nie uwzględnili szeregu okoliczności mających wpływ na wycenę przedmiotowej nieruchomości, w tym pominęli fakt, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku uzbrojenia nastąpił kosztem zniszczenia prywatnej drogi prowadzącej do działki oraz pogorszenia stanu drogi gminnej łączącej ją z drogą główną, prowadzącą wzdłuż plaży.

Decyzją z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że strony w żaden sposób nie podważają faktu stworzenia warunków podłączenia działki nr [...] do urządzeń infrastruktury technicznej, domagając się jedynie – z uwagi na zniszczenie drogi dojazdowej (działki nr [...]) – zweryfikowania wartości przedmiotowej działki, a w konsekwencji obniżenia opłaty adiacenckiej.

Zdaniem organu odwoławczego, strony nie mogą domagać się obniżenia opłaty adiacenckiej z tego powodu, że została zniszczona droga dojazdowa, bowiem niewątpliwie wzrost wartości działki nastąpił z powodu jej uzbrojenia. Na wzrost nie mają zaś wpływu uszkodzenia sąsiedniej drogi dojazdowej, gdyż wycena przedmiotowej działki została oparta na porównaniu z innymi podobnymi działkami przed i po stworzeniu podłączenia do infrastruktury technicznej.

Nie zgadzając się z tą decyzją E.M. oraz J.M. złożyli na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc jednocześnie o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na nieprawidłowym ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 991/09, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd zwrócił uwagę, że ustalenie opłaty z tytułu o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania zaskarżoną decyzją, wymaga zebrania szerszego materiału dowodowego i poczynienia dalej idących ustaleń faktycznych niż Kolegium uczyniło to w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przepis art. 145 ust. 2 u.g.n. wprowadza trzyletni termin przedawnienia ustalenia opłaty adiacenckiej, którego bieg rozpoczyna się w przypadku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej "od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości" do tego urządzenia. Przepis ten jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że upływ tego terminu uniemożliwia wydanie przez organ decyzji administracyjnej ustalającej opłatę adiacencką. Dla wyczerpania przesłanek materialnoprawnych decyzji w przedmiocie ustalenia analizowanej opłaty adiacenckiej, poza ustaleniem, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, niezbędne jest wykazanie kiedy owe warunki zostały stworzone, celem wykluczenia wydania decyzji po upływie wskazanego trzyletniego terminu.

Organy orzekające w sprawie przyjęły, że dniem stworzenia warunków

do podłączenia nieruchomości skarżących do sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej był dzień [...]r., tego bowiem dnia sporządzony został protokół odbioru końcowego inwestycji.`

Sąd zauważył jednak, że w uzasadnieniach decyzji organów orzekających

w sprawie brak jest rozważań nad wykładnią pojęcia "stworzenie warunków

do podłączenia" użytego w art. 145 ust. 2 u.g.n. w powiązaniu z art. 148 b u.g.n., który dodany został ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), która weszła w życie 22 października 2007 r., a zatem obowiązywał w dacie decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, z art. 148b u.g.n. wynika, że ustawodawca nie określił momentu, od którego należy liczyć bieg trzyletniego terminu przedawnienia możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu określonego w art. 144 ust. 1 u.g.n., a jedynie doprecyzował przepis art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez wskazanie obowiązku i metody ustalenia tego momentu, nie konkretyzując okoliczności lub dowodów posiadających decydujące, dla tego ustalenia, znaczenie.

W ocenie Sądu, datę tę nie zawsze będzie wyznaczał ostateczny odbiór techniczny inwestycji. Ponadto, wykładnia celowościowa art. 148 b u.g.n.

w powiązaniu z art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n. prowadzi do wniosku, że ustalenie momentu stworzenia warunków technicznych do podłączenia nieruchomości do kanalizacji wodno-sanitarnej, musi być zindywidualizowane i odnosić się do realiów konkretnej sprawy, a przy tym, uwzględnić przepisy, m.in., ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U.

z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz aktów prawa miejscowego uchwalonych w wykonaniu tych ustaw i na podstawie

ich upoważnienia.

Inaczej bowiem kształtować się będzie to ustalenie w odniesieniu do obszarowo niewielkiej inwestycji realizowanej w całości, a inaczej, gdy budowa sieci wodociągowo - sanitarnej realizowana będzie na obszarze wymagającym z ekonomicznego i technicznego punktu widzenia oddawania tej inwestycji etapami. W ocenie Sądu, organy w rozpoznawanej sprawie nie ustaliły, jaki charakter - w powołanym kontekście - miała budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że uznanie ustaleń faktycznych za wyczerpujące i prawidłowe, w sytuacji wywołanej wyżej opisaną zmianą stanu prawnego wymaga ustalenia, czy inwestycja oddawana była etapami oraz kiedy stworzona została, w świetle wyżej wskazanych przepisów, możliwość podłączenia nieruchomości skarżących do wybudowanej przez gminę sieci wodnej i kanalizacyjnej.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy nie dostrzegł, że odwołanie w którym jako wnoszący odwołanie wymienieni zostali E.M. i J.M., podpisane zostało wyłącznie przez J.M. W tej sytuacji należało wezwać E.M., w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), do usunięcia braku odwołania przez jego podpisanie, czego Kolegium nie uczyniło, z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów.

Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie spełnia warunków decyzji organu odwoławczego, czym Kolegium dopuściło się naruszenia prawa polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji, nie zaś ponownym rozpatrzeniu sprawy, tj. na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu

i ocenie stanu faktycznego będącego podstawą decyzji oraz nieustosunkowaniu się do zarzutów strony podnoszonych w odwołaniu - co stanowiło naruszenie art.138 § 1 pkt 1 i art.107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zauważył, że wbrew przekonaniu Kolegium, okoliczności podniesione przez stronę odnośnie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego nie zwalniają organu od dokonania oceny tego operatu odpowiednio do charakteru prawnego tego dowodu. Sąd zaznaczył, że Kolegium w niniejszym postępowaniu uchyliło się od rzetelnej oceny własnej operatu szacunkowego, nie odniosło się do większości zarzutów strony podnoszonych w odwołaniu przyjmując wadliwie, że to strona powinna przedstawić "kontrwycenę" skoro kwestionuje wycenę dokonaną w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Gminy. Jednocześnie Sąd podkreślił, że ocena ustalenia wyceny nieruchomości należy wyłącznie do organu rozstrzygającego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, zaznaczając, że w sytuacji uchylenia się od tej oceny, nie jest możliwe odniesienie się przez Sąd do merytorycznych argumentów strony skarżącej.

Po otrzymaniu opisanego wyżej wyroku, ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia[...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 145,

art. 146, art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz § 1 uchwały Rady Gminy Postomino z dnia 12 sierpnia 2003 r., Nr XII/158/2003 w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego nr 71, poz. 1263 z dnia 8 września 2003 r.) Wójt Gminny [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o powierzchni ogólnej [...] ha, stanowiącej działkę nr [...]wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej, sanitarnej oraz wodociągowej.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał,

że zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu K.G.. Kserokopię operatu szacunkowego przesłano stronie pismem z dnia[...], celem zapoznania i wniesienia do niego uwag. Wobec złożenia przez strony zastrzeżeń w piśmie z dnia [...]r. - rzeczoznawca majątkowy dokonał aktualizacji operatu szacunkowego. Zaktualizowany operat szacunkowy wraz ze złożonymi wyjaśnieniami rzeczoznawcy został przesłany stronie, która po zapoznaniu się z nim podtrzymała swoje stanowisko odnośnie sporządzonego operatu.

W oparciu o operat szacunkowy z dnia [...]r. organ przyjął,

że wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci, czyli w dacie oddania inwestycji do użytkowania – w dniu [...]r., wzrosła o kwotę [...]zł. Wójt Gminy [...] zaznaczył, że wycena wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej została określona na kwotę [...] zł, a po wybudowaniu na kwotę [...] zł.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że operat szacunkowy z dnia

[...] r. został sporządzony zgodnie z przepisami, zawiera wskazanie podstawy prawnej i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawia ponadto tok obliczeń oraz wynik końcowy.

W tej sytuacji organ pierwszej instancji uznał, że wycena została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a w konsekwencji przyjęto ją jako właściwą odnośnie określenia wartości przedmiotu nieruchomości. Ustalona opłata adiacencka w wysokości [...] zł, stanowi 50% wzrostu wartości nieruchomości.

Kwestionując powyższą decyzję E. i J.M. złożyli od niej odwołanie wnosząc przy tym o jej uchylenie w całości oraz przekazanie organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając jej rażące naruszenie art. 7 i 8 K.p.a.

Uzasadniając swoje stanowisko odwołujący się podnieśli, że biegły rzeczoznawca pominął szereg okoliczności, które znacząco wpływały na wartość nieruchomości, podkreślając, że treść opinii rzeczoznawcy jest niezgodna

z rzeczywistym stanem rzeczy, gdyż działka nie posiada dostępu do drogi publicznej

a prowadzącą doń droga wewnętrzna wskutek przeprowadzenia robót budowlanych została zniszczona. Zdaniem odwołujących, przedmiotowy operat jest niespójny oraz zawiera treści wzajemnie ze sobą sprzeczne. Na stronie [...] biegły informuje bowiem, że najważniejszym aspektem wyceny jest lokalizacja, a na obszarze lokalnego rynku badaniem objął [...] transakcji, gdzie ceny transakcyjne zawarte są w przedziale[...], podczas gdy w rzeczywistości tabela przedstawiająca wynik przeprowadzonego przez biegłego badania, zamieszczona na stronie [...] opinii zawiera [...] transakcji a nie [...] przy czym [...] spośród nich ujawniają ceny odpowiednio:[...], a zatem wartości spoza przedziału [...]m2. Odległość zaś wycenianej działki od morza nie wynosi [...] metrów, jak ustaliła biegła, lecz waha się w granicach [...] km. Odwołujący się zaznaczyli, że w bliskim sąsiedztwie działki (ok. [...] km), w rejonie wsi [...], istnieje możliwość budowy w przyszłości elektrowni atomowej, a w odległości ok. [...] km leży czynny poligon wojskowy. Przedmiotowa działka nie jest monitorowana, występują na niej lokalne podtopienia, w sąsiedztwie działki brak jest infrastruktury handlowej, a w okolicy brakuje w pełni zagospodarowanej plaży.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 143 ust. 1, art. 144, art. 145 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzją z dnia[...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazało, że obowiązek właściciela nieruchomości uczestniczenia w kosztach budowy urządzenia infrastruktury technicznej wynika wprost z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie jest uzależniony od tego, czy osoba zobowiązana do ponoszenia opłaty adiacenckiej faktycznie z tego urządzenia korzysta.

Organ odwoławczy podkreślił, że wniosek strony skarżącej nie mógł być uwzględniony, bowiem to rzeczoznawca majątkowy, w toku postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej, określa wzrost wartości danej nieruchomości przed i po wybudowaniu infrastruktury. Kolegium podniosło, że w tej sytuacji pozbawiona jest jakiegokolwiek znaczenia okoliczność, czy ceny działek na danym terenie spadły czy też wzrosły, gdyż różnica w cenie pomiędzy działkami uzbrojonymi, a nieuzbrojonymi utrzymuje się mniej więcej na tym samym poziomie. Wysokość opłaty adiacenckiej zależy tylko od różnicy pomiędzy cenami działek wyposażonymi w infrastrukturę techniczną, a działkami takiej infrastruktury pozbawionymi.

Wobec powyższego, zdaniem organu drugiej instancji, aby podważyć zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej strona winna wykazać, że rzeczoznawca majątkowy niewłaściwie ustalił różnicę pomiędzy ceną nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury technicznej, a ceną po jej wybudowaniu.

Tymczasem, w ocenie Kolegium, strona skoncentrowała się wyłącznie na wykazaniu różnych pobocznych okoliczności, które nie mogą mieć wpływu na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium zamieściło pytania o to "jakie znaczenie w tej sprawie może mieć brak infrastruktury handlowej, brak w pełni zagospodarowanej plaży, obecność czynnego poligonu wojskowego, czy też fakt, że przedmiotowa działka nie jest monitorowana", a także "w jaki sposób Kolegium miałoby ustalić, że wskutek przeprowadzenia robót budowlanych przedmiotowa droga została zniszczona i nie doprowadzona do stanu pierwotnego przez gminę i jaki jest wpływ tej okoliczności na wysokość opłaty adiacenckiej", oraz "co tu do rzeczy ma odległość od morza".

Kolegium podkreśliło, że rzeczoznawca majątkowy posiłkując się wieloma przykładami transakcji z terenu [...] wskazał bezspornie, że wartość działki

po uzbrojeniu w sieć kanalizacyjną wynosi [...] zł, zaś przed uzbrojeniem wynosiła [...] zł, stąd ustalono wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę [...] zł.

Reasumując organ odwoławczy podkreślił, że nie znalazł żadnych podstaw, aby zakwestionować przytoczony wynik obliczeń, zaś strona postępowania w ogóle nie podważyła wykazanej różnicy, nie przedłożyła przeciwdowodu w postaci operatu szacunkowego ani nawet nie podjęła próby własnych obliczeń rachunkowych.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją E.M. i J.M. zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji.

Skarżący zarzucili organowi rażące naruszenie przepisu art. 146 ust. 1 ustawy

o gospodarce nieruchomościami poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na nieprawidłowym ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej, bez uwzględnienia rzeczywistego wzrostu wartości działki nr [...] położonej w [...], spowodowanego stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, a także rażące naruszenie przepisu art. 7 K.p.a. poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego leżącego u podstaw wydania zaskarżonej decyzji oraz rażące naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa.

Argumentując swoje stanowisko skarżący podnieśli, że treść uzasadnienia organu odwoławczego przybrała wymowną formę pytań retorycznych. W ocenie skarżących, forma uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdradza wybitnie emocjonalny stosunek Kolegium do sprawy, pomimo, iż złożone przez nich odwołanie winno być rozpoznane przez organ odwoławczy w sposób obiektywny i rzeczowy.

E. i J.M. zwrócili uwagę, że Kolegium posługiwało się już podobnym językiem w toku rozpoznawania poprzedniego odwołania skarżących,

a zaskarżona w tym postępowaniu decyzja została uchylona wyrokiem Sądu z dnia

11 lutego 2011 r., o sygn. akt II SA/Sz 991/09. W powołanej sprawie Sąd zwrócił uwagę na "powieściową stylistykę" Kolegium, nacechowaną sformułowaniami emocjonalnymi, niedopuszczalnymi w pismach procesowych organu administracji publicznej, godzącymi w powagę Sądu i naruszającymi zasadę budowania zaufania obywateli do organu państwa.

W niniejszej sprawie skarżący wskazali, że w istocie Kolegium nie rozpatrzyło ponownie przedmiotowej sprawy merytorycznie w pełnym jej całokształcie, nie ustosunkowało się rzeczowo do rozlicznych zarzutów strony, czym naruszyło obowiązek ponownego wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego będącego podstawą zaskarżonej decyzji, w tym rzetelnej oceny specjalistycznego dowodu jakim jest wycena nieruchomości biegłego rzeczoznawcy w kontekście przedstawionych przez skarżących zarzutów oraz przepisów prawa.

Jednocześnie skarżący zarzucili rozstrzygnięciu Kolegium zadawanie pytań retorycznych, w dodatku w formie kolokwialnej, podnosząc, że w razie wątpliwości

co do treści zarzutów organ odwoławczy winien zwrócić się do skarżących o złożenie stosownych wyjaśnień lub ich sprecyzowanie, a nie przerzucać niejako odpowiedzialności za takie braki na skarżących i wykładać je na ich niekorzyść.

Zdaniem skarżących, atrakcyjna, a zatem droższa działka nieuzbrojona, zyskuje na wartości o wiele więcej w wyniku jej uzbrojenia niż działka mniej atrakcyjna, a zatem tańsza. W tym kontekście, w ocenie skarżących, istotne są zarzuty dotyczące m.in. braku infrastruktury handlowej, zagospodarowania plaży, które to okoliczności wpływają istotnie na ustalenie prawidłowej wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie autor odpowiedzi na skargę – przewodniczący składu orzekającego, zaznaczył, że obecnie "tylko Państwo [...] a nadal usiłują się uchylić od uregulowania swoich powinności wobec gminnej społeczności. Jest to kwestia nie tyle natury prawnej ile raczej dobrego smaku, właściwego zrozumienia obowiązku publicznego i sąsiedzkiej lojalności. Po prostu nie uchodzi, aby właściciel działki letniskowej nie poczuwał się do konieczności uczestniczenia we wspólnej inwestycji i odmawiał uiszczenia drobnej należności".

W dniu [...] r. wpłynęło do Sądu pismo stanowiące uzupełnienie skargi, sporządzone przez pełnomocnika skarżących adwokata P.S., w którym pełnomocnik wniósł o uwzględnienie żądań skargi w całości, wskazując, że skarżący nie uchylają się od uregulowania swoich powinności wobec gminy, które realizują w całości i w terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem doprowadziła Sąd do uznania, że skarga okazała się zasadna.

Wymaga podkreślenia, że sprawa dotycząca ustalenia opłaty adiacenckiej dla E. i J.M. była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W świetle powołanego przepisu obowiązkiem Sądu, w niniejszym postępowaniu, było m.in. dokonanie oceny, czy uwzględnione zostały wytyczne i uwagi Sądu dotyczące wykładni oraz wskazań co do dalszego postępowania.

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 991/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia E.M. i J.M. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej ich własność, spowodowanego stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanej przez gminę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W tym miejscu zasadnym jest zwrócenie uwagi, że wyrok z dnia

11 lutego 2010 r., został wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd rozpoznając sprawę, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to, że orzekając w sprawie Sąd może zdecydować o uchyleniu nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jeżeli dojdzie do przekonania, że jest to niezbędne dla załatwienia sprawy. Jednakże w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 991/09 Sąd takiej potrzeby nie dostrzegł, uznający tym samym, że należy poprzestać na uchyleniu zaskarżonej decyzji i że organ odwoławczy jest w stanie wyjaśnić istniejące wątpliwości w sprawie i zakończyć postępowanie ostateczną decyzją, po usunięciu wskazanych mu uchybień. Tymczasem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przystępując do realizacji wytycznych Sądu, decyzją z dnia z dnia[...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W powołanym wyżej wyroku Sąd uznał, że dla określenia opłaty adiacenckiej niezbędne jest m.in. wykazanie kiedy zostały stworzone warunki podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, celem wykluczenia sytuacji wydania decyzji po upływie trzyletniego terminu uniemożliwiającego już ustalenie

tej opłaty. Sąd zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu brak rozważań nad wykładnią pojęcia "stworzenie warunków do podłączenia" użytego w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu rozstrzygania przez organ. Zdaniem Sądu, datę tę nie zawsze będzie wyznaczał ostateczny odbiór techniczny inwestycji bowiem inaczej kształtować się będzie to ustalenie w odniesieniu do obszarowo niewielkiej inwestycji realizowanej w całości, a inaczej, gdy budowa sieci wodociągowo – kanalizacyjna realizowana będzie na obszarze wymagającym oddawania tej inwestycji etapami. Wymagało zatem ustalenie, czy przedmiotowa inwestycja oddawana była etapami oraz kiedy stworzona została możliwość podłączenia nieruchomości skarżących do wybudowanej przez gminę sieci.

Kontrolując w tym zakresie realizację wytycznych wynikających z powołanego wyroku, które winny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, obecny skład orzekający Sądu stwierdził, że Kolegium obowiązku tego nie wykonało i nie podjęło nawet próby wykazania, iż okoliczności te zostały wzięte przez organ pod rozwagę.

Zdaniem Sądu, analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi również do wniosku, że jego uzasadnienie, podobnie jak i w poprzedniej decyzji Kolegium, nie spełnia warunków wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpoznanie oraz rozstrzygnięcie sprawy, a także ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, nawet jeśli wydają się one organowi za chybione. Ponadto, ocena najistotniejszego w sprawie dowodu, którym jest operat szacunkowy, sprowadzająca się do stwierdzenia, że "rzeczoznawca majątkowa, posiłkując się wieloma przykładami transakcji z terenu [...] wykazała bezspornie, że wartość działki po uzbrojeniu w sieć kanalizacyjną wynosi [...] zł zaś przed uzbrojeniem wynosiła [...] zł", nie może być uznana za rzetelną ocenę własną operatu przez organ odwoławczy, do czego zobowiązał Kolegium Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wynika, że organ nie tylko nie przedstawił oceny tego dowodu, lecz wręcz przerzucił obowiązek dowodzenia na skarżących, zarzucając im ponownie brak przedłożenia przeciwdowodu w postaci operatu szacunkowego oraz brak podjęcia próby własnych obliczeń rachunkowych.

Jednocześnie uwadze Sądu nie uszedł sposób zredagowania uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, które, w zakresie mającym odnosić się do najistotniejszych kwestii, m.in. tych podniesionych w odwołaniu, faktycznie ograniczyło się do sformułowania szeregu pytań. Przyjęta forma uzasadnienia decyzji przez organ odwoławczy, w sytuacji, gdy winien on merytorycznie odnieść się do zarzutów odwołania i to w kontekście uchybień i braków jakie wskazał już w tej materii Sąd w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r., świadczy o zlekceważeniu zawartych w tym wyroku wytycznych oraz o zatraceniu poczucia roli jaką winien pełnić organ odwoławczy działając w strukturach administracji publicznej.

Wielokrotnie już w orzecznictwie jak i w doktrynie akcentowano konieczność, takiego formułowania treści rozstrzygnięcia, która stanowić będzie realizację zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Strony mają bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak również w skardze do sądu. Należy jednocześnie zaznaczyć, że prawidłowe uzasadnienie decyzji, także w zakresie zachowania odpowiedniego poziomu kultury prezentowania argumentów, ma nie tylko określone znaczenie prawne ale winno także pogłębiać zaufanie stron i uczestników postępowania do organu administracji. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania, prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do danej sytuacji faktycznej. Celem organu winno być takie przedstawienie argumentów, aby strona mogła je zrozumieć i aby przekonać ją do zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie dać temu wyraz w należycie sporządzonym uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wykonując w tym zakresie wytyczne z niniejszego jak i wcześniejszego wyroku z dnia 11 lutego 2010 r.

Co do formy prezentowanego przez organ stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w szczególności w odpowiedzi na skargę, Sąd wypowie się w odrębnym postanowieniu sygnalizacyjnym, w trybie art. 155 § 1 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepis art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, a także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało jej uchyleniem, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś orzeczenie w sprawie kosztów Sąd oparł na podstawie art. 200 ww. ustawy.