Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 446/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 16 pkt 65 lit. a, art. 187, art. 188, art. 191 ust. 1, art. 192 ust. 1 pkt 1, art. 197 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu B. S. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 lipca 2021 r. nr WR.RPU.533.2.2021.MP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej przywrócenie funkcji urządzenia melioracji wodnych – rowu oddala sprzeciw w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2018 r. W. Z. zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Zielonej Górze (dalej jako organ I instancji, Dyrektor ZZ, Dyrektor Zarządu Zlewni) o interwencję w sprawie odbudowy rowu, który powinien znajdować się na działce nr [...] w T., gmina W. Jego zdaniem rów został bezprawnie zasypany, i wskutek tego dochodzi do podtopień okolicznych pól i budynków, w tym jego działki, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie. Działka nr [...] stanowi własność B. S. (dalej jako skarżący) i sąsiaduje z nieruchomościami W. Z. Pismem datowanym na 20 marca 2018 r. Dyrektor ZZ zwrócił się do Nadzoru Wodnego we W. o pisemne potwierdzenie istnienia w naturze przedmiotowego rowu lub złożenie wyjaśnień w sprawie. Pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni zwrócił się do właściciela działki nr [...] o przedłożenie pozwolenia wodnoprawnego na likwidację urządzenia wodnego (rowu). W toku postępowania organ I instancji uzyskał wiadomość od właściciela działki oraz Powiatowej Spółki Wodnej we W., że rów nie istnieje, a jego likwidacja nastąpiła w sposób naturalny. Pismem z dnia 20 lipca 2018 r. Dyrektor ZZ zwrócił się do Nadzoru Wodnego we W. z pytaniem, czy przedmiotowy rów znajduje się (kiedykolwiek znajdował się) w ewidencji urządzeń melioracji szczegółowej. Od Urzędu Miasta i Gminy W. Dyrektor Zarządu Zlewni uzyskał informację (pismo datowane na 17 października 2018 r.), że Urząd nie prowadził postępowania w sprawie zasypania rowu, i nie wie, kto tego dokonał. Wskazał, że zgodnie z kopią mapy ewidencyjnej z 2014 r. rów istnieje na dokumentach geodezyjnych, natomiast zgodnie mapą ewidencyjną z 2017 r. na działce nr [...] rowu nie ma. Ujawnił przy tym informację od Starosty W., który wskazał, że skoro rów nie istnieje, to pozwolenie na jego likwidację byłoby niezgodne z Prawem wodnym. Organ gminy ujawnił przy tym, że przed Burmistrzem toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża na działce nr [...]. Dnia 16 sierpnia 2018 r. Kierownik Nadzoru Wodnego we W. poinformował Dyrektora Zarządu Zlewni, że przedmiotowy rów, oznaczony symbolem [...] znajduje się w ewidencji urządzeń melioracji szczegółowej, a właściciel nie wystąpił z wnioskiem o legalizację likwidacji urządzenia wodnego. W piśmie z dnia 9 listopada 2018 r. skierowanym do W. Z. Dyrektor Zarządu Zlewni wskazał, że nie ma podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie odbudowy czy też legalizacji likwidacji rowu, ponieważ właściciel działki przed dokonaniem zmian gruntowych dokonał dokładnego rozeznania w zakresie koniecznej w tym celu dokumentacji. Dnia 4 lutego 2019 r. W. Z. zwrócił się do Dyrektora Zarządu Zlewni o wszczęcie postepowania w przedmiocie wydania decyzji nakazującej właścicielowi działki odbudowę rowu. Postanowieniem z dnia 8 marca 2019 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postepowania, i takie rozstrzygnięcie zostało utrzymane przez organ II instancji (postanowienie z dnia 17 września 2019 r.). Kontrola sądowa wskazanych postanowień doprowadziła do ich uchylenia (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 702/19). Na mocy decyzji nr WR.ZPU.7.534.2.2020.BB z dnia 27 stycznia 2021 r. (dalej jako decyzja organu I instancji) wydanej przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Zielonej Górze Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako organ I instancji, Dyrektor Zarządu Zlewni) umorzono postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej B. S., właścicielowi działki nr [...] w T., gm. W., przywrócenie funkcji urządzenia melioracji wodnych - rowu, zlokalizowanego na wskazanej działce. Dyrektor Zarządu Zlewni uznał, że nie występują przesłanki z art. 191 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne, do wydania decyzji nakazującej właścicielowi działki nr [...] przywrócenie funkcji urządzenia wodnego, poprzez jego odbudowę. Organ I instancji ustalił, że według istniejącej ewidencji urządzeń wodnych z 1986 r. na działce nr [...] powinien znajdować się przedmiotowy rów. Oględziny dokonane dnia 23 października 2020 r. nie potwierdziły faktu jego aktualnego istnienia, nie jest też możliwe określenie funkcji tego rowu. W protokole z oględzin zapisano także, że w chwili ich przeprowadzenia na stwierdzono zalegania wód na działce nr [...] oraz gruntach sąsiednich. Dalej organ I instancji stwierdził, na podstawie oględzin jak i przedstawionej przez właściciela działki ekspertyzy, że nie zachodzi szkodliwe oddziaływanie spowodowane brakiem urządzenia wodnego, to znaczy rowu, na stosunki wodne i grunty na działce nr [...] oraz działki przyległe. Zdaniem organu I instancji brak przedmiotowego odcinka rowu nie powoduje pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie wyrządza szkód. Organ wskazał, że skoro nastąpiła likwidacja urządzenia wodnego (rowu), to nie miał możliwości określenia funkcji tego urządzenia wodnego, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Jeżeli zaś określenie funkcji nie jest możliwe, to zdaniem organu I instancji zastosowanie ma art. 191 ust. 3 Prawa wodnego. Od powyższej decyzji odwołanie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich we Wrocławiu wniósł W. Z., władający działką w bezpośrednim sąsiedztwie (odwołanie wpłynęło do organu II instancji dnia 3 marca 2021 r.). W odwołaniu zarzucono organowi I instancji błędne ustalenia poprzez przyjęcie, że skoro rów nie istnieje, to w konsekwencji nie można określić jego funkcji. Wskazano, że przedwcześnie stwierdzono, iż brak rowu nie powoduje pogorszenia stanu stosunków wodnych Decyzją nr WR.RPU.533.2.2021.MP z dnia 14 lipca 2021 r. (dalej jako decyzja organu II instancji, decyzja drugoinstancyjna, zaskarżona decyzja) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także jako organ II instancji, dyrektor RZGW) uchylił w całości decyzję nr WR.ZPU.7.534.2.2020.BB z dnia 27 stycznia 2021 r. (dalej jako decyzja organu I instancji) wydaną przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Zielonej Górze Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ II instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 702/19). Na mocy wskazanego wyroku nastąpiło uchylenie postanowień organów I i II instancji, odpowiednio z dnia 8 marca 2019 r. oraz z dnia 12 września 2019 r., odmawiających wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji nakazującej właścicielowi działki nr [...] przywrócenie funkcji urządzenia wodnego. Organ II instancji przywołując uzasadnienie Sądu wskazał, że w ponownym postępowaniu organ I instancji powinien ustalić, czy istnieją przesłanki do wydania w formie decyzji nakazów określonych w art. 191 ust. 1 lub 3 Prawa wodnego, czy też nie, i zakończyć to postępowanie decyzją merytoryczną, a nie decyzją o umorzeniu postępowania. Rozstrzygnięcie organu II instancji zostało oprotestowane sprzeciwem przez właściciela działki nr [...], B. S., działającego za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika (dalej także jako skarżący), który wniósł o uchylenie decyzji. Skarżący zaprezentował taką interpretację art. 191 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne, według której nakazanie właścicielowi urządzenia melioracyjnego przywrócenia funkcji tego urządzenia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy zostanie jednoznacznie ustalone, że stan tego urządzenia powoduje szkodliwe oddziaływania na wody lub grunty. W aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty W. z dnia 19 lutego 2021 r. udzielająca koncesji przedsiębiorstwu B. S. na wydobycie kruszywa naturalnego na działce nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W realiach badanej sprawy, po dokonanej kontroli wydanych aktów, na tle informacji zawartych w aktach Sąd ocenił wniesiony sprzeciw jako bezzasadny, i zdecydował się go oddalić. Sąd podzielił argumenty organu II instancji, ale odnalazł również kolejne racje przemawiające za tym, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Zielonej Górze obarczona jest tak daleko idącymi brakami w ustaleniach faktycznych, że uzdrowienie tych braków w rozstrzygnięciu odwoławczym naruszyłoby przewidzianą w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako k. p. a.) zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega, między innymi, na orzekaniu w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 §2 ustawy k. p. a. Według artykułu 138§2 k. p. a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 64a ustawy p. p. s. a. od decyzji, o której mowa w art. 138§2 k. p. a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw – jak nakazuje art. 64e ustawy p. p. s. a. sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji z art. 138§2 k. p. a. Sąd bada więc, czy przed organem I instancji nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podnieść należy na wstępie, że organ I instancji nie zdiagnozował właściwie sprawy administracyjnej, a nawet jej nie zidentyfikował, co doprowadziło do wydania niewłaściwego w sprawie orzeczenia niemerytorycznego. U podłoża tego stanu rzeczy spoczywają zasadnicze błędy w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji merytoryczne rozstrzygnięcie przez organ II instancji pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania jej sprawy.

W badanej przez Sąd sprawie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Zielonej Górze umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej przywrócenie funkcji urządzenia melioracji wodnych, bowiem uznał, że postępowanie powinno być zakończone decyzją merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do istoty, a organ I instancji w niewystarczającym stopniu uwzględnił ocenę Sądu zawartą we wcześniejszym wyroku.

Jak stanowi art. 105§1 k. p. a regulujący warunki zastosowania umorzenia postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Odczytując przepis literalnie, warunkiem umorzenia postępowania jest brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W nauce prawa administracyjnego dominuje pogląd, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2022, uwagi do art. 105, pkt 2). W orzecznictwie sądowym jako sytuacje uzasadniające umorzenie postepowania podaje się brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy, sytuację gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2021 r. II OSK 3012/18, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej jako CBOIS) czy stan, w którym w obiegu prawnym istnieje już ostateczna decyzja wydana w tożsamej sprawie (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r. III OSK 694/21, CBOIS).

W realiach kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego całkowicie błędne jest uznanie przez organ I instancji, że nie ma sprawy administracyjnej, że wszczęte postępowanie nie może być zakończone wydaniem aktu merytorycznego. Zdaniem Sądu organ I instancji radykalnie i rażąco wykroczył poza zakres przepisów dopuszczających umorzenie postepowania administracyjnego. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r. III ARN 50/95, Orzecznictwo Sądu Najwyższego 1996/11, poz. 150), i ma on zastosowanie jedynie wtedy, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, brak jest strony postępowania, czy też jeśli sprawa ma cywilny charakter. W takiej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne (pozytywne czy negatywne) staje się prawnie niedopuszczalne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2021 r. III SA/Łd 850/21, CBOIS). W realiach niniejszego postępowania przedmiotem sprawy administracyjnej jest rozstrzygnięcie w kwestii skutków prawnych związanych z urządzeniem wodnym (rowem melioracyjnym), które w świetle dokumentacji sprawy powinno znajdować się na wskazanej działce nr [...].

Następnie organ I instancji zupełnie bezpodstawnie, co również nie licuje z jego charakterem jako organu administracji specjalnej w świetle ochrony i zarządzania wodami, utożsamił fizyczny brak rowu z jego nieistnieniem prawnym, czym zlekceważył istotę regulacji odnoszących się do urządzeń wodnych. Zgodnie z przepisem art. 16 pkt 65 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233, dalej jako Prawo wodne) urządzenia wodne to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. Jak stanowi art. 187 Prawa wodnego, określający między innymi zasady utrzymywania urządzeń wodnych, przy utrzymywaniu urządzeń wodnych należy kierować się zasada zasadą zrównoważonego rozwoju, koniecznością osiągnięcia dobrego stanu wód i charakterystycznych dla nich biocenoz, koniecznością osiągnięcia celów środowiskowych oraz potrzebą zachowania istniejącej rzeźby terenu oraz biologicznych w środowisku wodnym i ekosystemach lądowych. Z kolei art. 188 ust. 1 Prawa wodnego obowiązek utrzymywania urządzeń wodnych (obejmujący eksploatację, konserwację oraz remonty w celu zachowania ich funkcji) nakłada na ich właścicieli. Rów, zgodnie z art. 197 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego jest urządzeniem melioracji wodnych, przewidzianym do ujęcia w ewidencji melioracji wodnych (art. 196 Prawa wodnego). Rowy, jako urządzenia wodne poddane są ochronie prawnej, w szczególności poprzez wyrażony w art. 192 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego zakaz ich niszczenia lub uszkadzania. Wykonanie urządzenia wodnego, a także jego likwidacja wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z art. 389 pkt 6 Prawa wodnego.

W okolicznościach sprawy mamy do czynienia z urządzeniem wodnym (rowem), które faktycznie już nie istnieje, co jednak w żadnym stopniu nie oznacza, że urządzenie to utraciło byt i znaczenie w świetle przepisów prawnych. Rowy, jako urządzenia wodne, mają do spełnienia określone funkcje, wskazane przywołanymi wyżej przepisami Prawa wodnego. Ich utrzymanie również podlega reglamentacji administracyjnoprawnej, nakładając określone obowiązki na właścicieli tych urządzeń. Idzie za tym konsekwencja w postaci zakazu takich zachowań, z których wynika uszkodzenie lub zniszczenie rowu oraz obwarowanie likwidacji urządzenia wodnego obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Organ I instancji organ zbyt pochopnie przechodzi do porządku dziennego nad faktem, że fizycznie rowu już nie ma. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że według ewidencji urządzeń melioracji szczegółowej rów istnieje. Ponadto, w aktach sprawy widnieje informacja uzyskana od Gminy W., oparta na mapach ewidencyjnych, że jeszcze w 2014 r. rów figurował na tych mapach, zaś według mapy z 2017 r. rów nie jest już wykazany.

Kolejne znaczące uchybienie organu I instancji polega na odstąpieniu od określenia funkcji rowu jako urządzenia wodnego. W tym kontekście organ I instancji błędnie uznał, że "ze względu na likwidację przedmiotowego urządzenia na działce nr [...], organ nie ma możliwości określenia funkcji tego urządzenia". Trzeba zaakcentować, że likwidacja urządzenia wodnego ma swoje specyficzne znaczenie prawne, i wynika ona z decyzji organu. Natomiast zasypanie, zarośnięcie czy innego rodzaju zniszczenie, uszkodzenie urządzenia wodnego to w świetle ustawy Prawo wodne nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego. Organ I instancji pochopnie powiązał zanik urządzenia wodnego spowodowany nienależytym jego utrzymywaniem z niemożnością określenia jego funkcji. Organ nie zastosował się do ogólnych zasad wynikających z Prawa wodnego związanych z rolą urządzeń wodnych dla gospodarowania wodami i stosunków wodnych, i w ocenie Sądu pochopnie odstąpił od bardziej wnikliwych działań mających na celu odkrycie funkcji, jaką ów rów spełniał. Co za tym idzie, pojawia się konieczność, stanowiąca oczywistą kompetencję organu administracji wodnej, ustalenia okoliczności związanych z faktyczną likwidacją, i "zniknięciem" rowu. W świetle przywołanych wcześniej przepisów określających zasady funkcjonowania urządzeń wodnych i ich znaczenie dla gospodarki wodami przyjęcie przez organ I instancji, że brak rowu powoduje brak możliwości określenia funkcji urządzenia wodnego, a w związku z tym, że nie powoduje pogorszenia stosunków wodnych, to nie ma podstaw aby w drodze decyzji na nowo określić funkcje tego urządzenia, stanowi oczywiście nieuprawnioną konkluzję prowadzącą organ I instancji do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości.

Zgodnie z art. 191 ust. 1 Prawa wodnego decyzja nakazująca odbudowę lub decyzja nakazująca likwidację urządzenia wodnego może być następstwem nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Przepis stanowi: w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód.

Z nienależytym utrzymaniem urządzenia wodnego może wiązać się zmiana funkcji tego urządzenia lub też nienależyte utrzymanie urządzenia wodnego może prowadzić do szkodliwego oddziaływania na wody lub grunty. Skoro w realiach kontrolowanej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której urządzenia wodnego nie ma (i jego likwidacja nie nastąpiła w przewidzianej prawem procedurze), to jasne jest, że nastąpiła zmiana funkcji tego urządzenia w ten sposób, że zaplanowana funkcja z oczywistych przyczyn nie może być już realizowana.

Zamierzona przez ustawodawcę i logiczna wydaje się zatem dalej taka sekwencja działań, w której organ podejmuje kroki w celu poznania pierwotnej funkcji urządzenia wodnego. W zależności od tego, jak ta funkcja zostanie zrekonstruowana, i jakie jest ewentualne oddziaływanie spowodowane nierealizowaniem tej funkcji na wody lub grunty, organ ma kompetencję do nakazania przywrócenia funkcji tego urządzenia wodnego.

Jeżeli jednak organ administracji wodnej nie jest w stanie określić zaplanowanej funkcji urządzenia wodnego, to ma kompetencję, w drodze decyzji, do określenia na nowo funkcji tego urządzenia i nakazania jego odbudowy, lub też organ może nakazać likwidację tego urządzenia.

Okoliczności przemawiające za odbudową urządzenia, względnie jego likwidacją, należą do sfery ustaleń faktycznych, uwarunkowanych realiami konkretnej sprawy. Niemniej fundament dla prawidłowych prawnie działań organu stanowią wyczerpujące, wnikliwe, staranne, a poza tym wykazane w aktach postępowania wszelkie czynności organu, które podjął on dla ustalenia tej funkcji. Podjęcie działań w tym celu jest konieczne z perspektywy odpowiedniego stosowania przepisów materialnych Prawa wodnego, jak też jest niezbędne na płaszczyźnie zachowania wynikających z k. p. a. podstawowych reguł związanych podejmowaniem wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77), oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80). Sąd nie dostrzegł w odzwierciedlonych aktach sprawy działaniach organu I instancji, aby organ ten podjął jakiekolwiek próby w kierunku odkrycia, jaką rolę w stosunkach wodnych pełnił przedmiotowy rów. Skoro urządzenie wodne zbudowano, skoro ono istniało, jeżeli funkcjonuje w stosownych dokumentach, to musiało (musi) pełnić określoną funkcję, realizować jakiś cel z zakresu stosunków wodnych. Organ I instancji ograniczył się do przywołania zamówionej na zlecenie właściciela działki nr [...] ekspertyzy stwierdzającej, że nie można potwierdzić szkodliwego oddziaływania braku tego urządzenia na działkę nr [...] oraz działki przyległe.

W związku z tym gołosłowne i nie poparte wnikliwymi ustaleniami faktycznymi są podniesione w uzasadnieniu organu I instancji argumenty, że brak rowu nie powoduje pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych. Ujawnia się w tym miejscu następna okoliczność kładąca cień na postępowanie pierwszoinstancyjne, a mianowicie brak należytego zbadania relacji pomiędzy nieistniejącym fizycznie rowem, a działką nr [...] i nieruchomościami sąsiadującymi.

Z przeprowadzonych oględzin, których protokół jest w aktach, nie wynika, jak bezzasadnie twierdzi organ, że brak rowu nie powoduje szkodliwego oddziaływania na grunty przyległe; z oględzin wynika po prostu brak rowów oraz to, że w chwili dokonania oględzin na działce nie zalegają wody opadowe i gruntowe. To nie przesądza wpływu braku tych rowów na stosunki wodne i grunty przyległe, i nie wyklucza, że w innym okresie woda może zalegać. W tym kontekście organ I instancji nie zbadał wystarczająco dogłębnie, czy brak rowu może oddziaływać na przyległe nieruchomości, a może to być dla sprawy i jej uczestników ustalenie istotne, wpływające na ich interesy.

Już na marginesie Sąd zauważa, że w aktach sprawy znajduje się koncesja wydobywcza dotycząca działki nr [...], co powinno skłaniać organ do szczególnej staranności w badaniu okoliczności prowadzących do zaniku rowu, i wyciąganiu na tej podstawie prawnie doniosłych wniosków.

Należy wreszcie przypisać organowi I instancji wyraźne zaniedbanie wskazówek płynących z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2020 r. (II SA/Wr 702/19), co zasadnie zauważył organ II instancji, czyniąc z tego faktu jedną z podstaw skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. WSA we Wrocławiu wskazał, że trzeba ocenić sytuację z perspektywy gospodarowania wodami i zasady zrównoważonego rozwoju, zważyć, że likwidacja urządzenia wodnego wymaga pozwolenia wodnoprawnego, i podkreślił, że nieistnienie rowu nie wyklucza zastosowania instrumentów (decyzji) z art. 191 Prawa wodnego. W rozstrzygnięciu organu I instancji Sąd orzekający w niniejszej sprawie chciałby zobaczyć precyzyjne wyjaśnienia, w jaki sposób potraktował on wytyczne zawarte w przywołanym wyroku. Tymczasem Sąd ani nie dostrzega bezpośrednich odniesień, ani też nie widzi, aby zrealizowana była intencja i kierunek argumentacji z poprzedniego rozstrzygnięcia sądowego.

Organ I instancji wykazał się także naruszeniem przepisu prawa materialnego w ten sposób, że zdaniem Sądu nieprawidłowo powiązał przewidziane w art. 191 Prawa wodnego okoliczności w postaci szkodliwego oddziaływania na wody lub grunty z możliwością sanowania nieakceptowalnej prawnie sytuacji doprowadzenia do zniszczenia urządzenia wodnego. Sąd oczywiście ma świadomość o granicach wyznaczonych przez ustawodawcę dla rozpoznania sprzeciwu, jednak chce podkreślić, że w pewnych sytuacjach niemożliwe jest absolutne rozdzielenie naruszeń prawa materialnego od naruszenia prawa procesowego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie bowiem nietrafna interpretacja przepisu prawa materialnego doprowadziła do zastosowania nieprawidłowej formy procesowej rozstrzygnięcia sprawy poprzez kuriozalne założenie, że brak rowu może być zaakceptowany prawnie i potraktowany jako brak przedmiotu w sprawie administracyjnej.

Norma zawarta w art. 191 ust. 3 Prawa wodnego wskazuje jak powinien postąpić organ, gdy określenie funkcji urządzenia wodnego nie jest możliwe. W takiej sytuacji organ może, w drodze decyzji na nowo określić funkcję urządzenia wodnego oraz nakazać jego odbudowę, lub też organ może nakazać likwidację urządzenia wodnego. W realiach sprawy organ przyjął, że określenie funkcji urządzenia wodnego nie jest możliwe ponieważ rowu realnie nie ma.

Organ nie wskazał przy tym żadnych innych obiektywnych okoliczności, które uniemożliwiałyby ustalenie funkcji, jakie pełnił przedmiotowy rów.

W tych okolicznościach Dyrektor RZGW zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Sprawa - jak wskazano - z uwagi na braki dowodowe i błędy poczynione w postępowaniu nie nadawała się do merytorycznej oceny w postępowaniu odwoławczym, gdyż organ I instancji zignorował ciążące na nim obowiązki ustalenia należytego stanu faktycznego, przeprowadzenia w tym celu odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, należytego wskazania powodów rozstrzygnięcia i powiązania go z dowodami zebranymi w aktach.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie miał więc innego wyjścia jak tylko uchylić zaskarżoną decyzję, która umarzała postępowanie w odniesieniu do rowu – urządzenia melioracyjnego, i zwrócić sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Z tych powodów Sąd, na zasadzie art. 151a §2 ustawy p. p. s. a. nie uwzględnił sprzeciwu i zdecydował o jego oddaleniu.