Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 1157/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2100 zł (dwa tysiące sto złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skargą z 12 IX 2021 r. I. K. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 12 VIII 2019 r. wpłynął do organu wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W tym samym dniu organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 12 II 2020 r. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu strona, pismem z dnia 7 VII 2021 r., wniosła ponaglenie. Organ pismami z dnia 25 X 2021 r. (a więc po wniesieniu skargi na przewlekłość) wezwał stronę do przedłożenia określonych dokumentów, wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do 31 III 2022 r. i zwrócił się do właściwych służb o zajęcie stanowiska w przedmiocie wniosku strony.

Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 15 000 zł, zasądzenia kosztów postępowania i rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do uznania, że przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Rozpatrując wniesioną skargę należy na wstępie zaznaczyć, że przy ocenie zasadności skargi Sąd uwzględnia stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowania skargą stanu bezczynności lub przewlekłości organu. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie zostały wzięte pod uwagę zmiany prawne wprowadzone mocą art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 XII 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91), która weszła w życie w dniu 29 I 2022 r., a więc dopiero po wniesieniu skargi. Z tych samych względów nie mogą być brane pod uwagę obowiązujące dopiero od 15 IV 2022 r. regulacje z art. 100c ustawy z dnia 12 III 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.).

Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

"Przewlekłość" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.

z 2020 r., poz. 256, ze zm.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".

W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16 V 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 V 2018 r., II OSK 349/18 – publ. CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 XI 2017 r., II OSK 1809/16, publ. CBOSA).

Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa) oraz określonych w art. 35 i art. 36 kpa terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych

- 2 miesiące). Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 kpa, obok pojęcia "przewlekłości" prawodawca przewidział także dodatkową formę opieszałości organu w postaci "bezczynności" rozumianej jako stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1".

W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Od momentu złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi na przewlekłość minęło 25 miesięcy. Odliczając nawet maksymalny ustawowy termin załatwienia sprawy (2 miesiące) oraz okres wstrzymania biegu terminów na skutek stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (okres od 14 III do 23 V 2020 r.) stwierdzić należy, że okres przewlekłości wynosił w sprawie około 21 miesięcy.

Organ działał zatem w warunkach przewlekłości przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 kpa, nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych.

Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw

w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej.

Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku

w terminie do 14. dni, mając na względzie charakter sprawy, przeprowadzone przez organ czynności dowodowe oraz dotychczasowy okres zwłoki.

Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA

z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA).

Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jest faktem znanym powszechnie znaczny wzrost wniosków w krótkim okresie czasu, co wyraźnie obrazuje treść wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich z 10 VIII 2018 r. (XI.540.16.2018.JS) do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dostępna na www.rpo.gov.pl). Z wystąpienia tego wynika, że ilość wniosków dotyczących legalizacji pobytu w 2015 r. wynosiła 108 tys., zaś w 2017 r. – 192 tys.

W konsekwencji w 2017 r. jeden inspektor w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim prowadził jednocześnie 1,36 tys. postępowań w tym przedmiocie. Także w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w 2019 r. wpłynęło do organu 26 854 takich podań, w 2020 r. – 30 226, zaś w 2021 r. – 45 328. Jakkolwiek okoliczności te wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania, to jednak na chwilę obecną nie są to już okoliczności nowe, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę. Zjawisko wpływu znacznej ilości wniosków o zezwolenie na pobyt stanowi aktualnie już standard. Zjawisko to występuje od wielu lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Na rażące naruszenie prawa w okolicznościach sprawy wskazuje zasadniczo statyczny charakter przewlekłości i długość postępowania (przewlekłość wynosząca około 21 miesięcy).

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.

W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku

z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA).

W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości i czas nieuzasadnionego oczekiwania na działania organu przemawiają za zasadnością przyznania sumy pieniężnej w kwocie 2100 zł.

Zasądzając powyższą sumę Sąd miał na uwadze przede wszystkim funkcję dyscyplinująco – przymuszającą stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 ppsa uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu opieszałości, postawy organu), jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 580 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł) i wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł).

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.