Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 83/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 3a
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz. 1231
law: Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Teza: W uchwale Rady Miejskiej w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta i gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie przyjęto kryterium odległościowego ale kryterium kolizji w funkcjonowaniu punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w stosunku do funkcjonowania obiektów chronionych, za jakie uznano obiekty kultu religijnego, placówki szkolne, przedszkolne i służby zdrowia.

W związku z takim zapisem uchwały odległość pomiędzy nimi nie ma istotnego znaczenia, jednak uzasadnienie negatywnej opinii wymaga od organu opiniującego szczególnej staranności, zważywszy, że w świetle art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. 2002 nr 147 poz. 1231 ze zm./ do wydania przez wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych niezbędna jest pozytywna opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, co oznacza, że negatywna opinia stanowi przeszkodę do wydania zezwolenia.

TEZY

W uchwale Rady Miejskiej w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta i gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie przyjęto kryterium odległościowego ale kryterium kolizji w funkcjonowaniu punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w stosunku do funkcjonowania obiektów chronionych, za jakie uznano obiekty kultu religijnego, placówki szkolne, przedszkolne i służby zdrowia.

W związku z takim zapisem uchwały odległość pomiędzy nimi nie ma istotnego znaczenia, jednak uzasadnienie negatywnej opinii wymaga od organu opiniującego szczególnej staranności, zważywszy, że w świetle art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. 2002 nr 147 poz. 1231 ze zm./ do wydania przez wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych niezbędna jest pozytywna opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, co oznacza, że negatywna opinia stanowi przeszkodę do wydania zezwolenia.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie obrotu alkoholami 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej T. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. z dnia [...], nr [...], w sprawie negatywnego zaopiniowania wniosku T. Z. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w sklepie wielobranżowym, [...] przy [...] w S.

W uzasadnieniu wskazano, że wydając negatywną opinię, Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L., oparła się o przepisy art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.) i uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 28 lutego 2003 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta i gminy L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz art. 106 kpa. Komisja, stosownie do wymogów wynikających z powołanej uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia 28 lutego 2003 r. stwierdziła, że wydanie T. Z. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych spowoduje zakłócenia w pracy szkoły i obiektów kultu religijnego. Przed wydaniem postanowienia Komisja zasięgnęła opinii Dyrektora Gimnazjum w S., Proboszcza Parafii Rzymsko - Katolickiej w S., terapeuty prowadzącego Punkt Informacyjno-Konsultacyjny dla osób uzależnionych od alkoholu oraz członków ich rodzin, mieszący się w budynku Gimnazjum w S. oraz opinii zebrania wiejskiego wsi [...]. Opinie te były negatywne i zawierały argumenty przemawiające za odmową wydania zezwolenia.

We wniesionym na postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. zażaleniu T. Z. powołała się na konstytucyjne zasady gwarantujące równość wobec prawa oraz chroniące prawo do własności, zarzucając, że kościół położony jest w odległości 40 m, a gimnazjum w odległości 93 m od jej nieruchomości, natomiast w innych placówkach tj. w restauracji [...] , usytuowanej bliżej, bo w odległości 90 m od szkoły, przy bardzo ruchliwej drodze prowadzona jest sprzedaż alkoholi powyżej 4,5% oraz w sklepie E. S., usytuowanym od szkoły w odległości 111 m, czyli tylko 18 m dalej niż jej sklep, prowadzona jest sprzedaż piwa i napojów alkoholowych do 4,5% na podstawie pozwolenia wydanego w lipcu 2003 r. Ponadto zarzuciła, że posiadała już pozytywną opinię księdza proboszcza aprobującą sprzedaż piwa w jej sklepie, jednak Komisja ponownie wystąpiła o wydanie opinii do nowego proboszcza, który wydał opinie negatywną, pomimo, że zarówno w S., jak i w W. oraz w O. jest prowadzona sprzedaż alkoholu w pobliżu kościołów. Poza tym zakwestionowała zarówno negatywną opinię Dyrektora Gimnazjum w S., jak i sposób przeprowadzenia zebrania wiejskiego, wskazując, że na terenach przyległych bezpośrednio do szkoły organizowane są imprezy ze sprzedażą i podawaniem piwa, a wyniki głosowania na zebraniu wiejskim zostały sfałszowane przez osoby prowadzące to zebranie, na dowód czego przedłożyła listy osób, które brały udział w tym zebraniu i swoją pozytywną opinię o lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w jej sklepie potwierdziły własnoręcznym podpisem.

Rozpatrując powyższe zażalenie organ odwoławczy, stwierdzając bezsporność faktu usytuowania placówki handlowej T. Z. na działce graniczącej z posesją Gimnazjum w S. i posesją Kościoła Rzymsko-Katolickiego w S., uznał stanowisko Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. za prawidłowe i znajdujące oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, podając, że Komisja przychyliła się do argumentów zawartych w zgromadzonych opiniach, z których wynikało, iż usytuowanie punktu w tym miejscu powodować będzie zakłócenia w pracy Gimnazjum i Kościoła w S. oraz Punktu Informacyjno - Konsultacyjnego mieszczącego się w budynku Gimnazjum. Zakłóceń tych upatrywano w związku z usytuowaniem placówki handlowej w odległości 30 m od szkoły i w drodze dojścia uczniów do przystanku autobusowego i sali gimnastycznej, co powodowałoby możliwość narażenia młodzieży na kontakt z osobami kupującymi bądź spożywającymi piwo w okolicy sklepu lub spożywającymi piwo zakupione przez osoby trzecie i miałoby wpływ na osłabienie efektów pracy wychowawczej szkoły, której zadaniem jest przeciwdziałać kontaktom młodzieży z alkoholem i promować trzeźwy, wolny od uzależnień styl życia. Za wiarygodny dowód uznano także opinię Proboszcza Parafii Rzymsko Katolickiej w S. dnia 8 grudnia 2003 r. wskazującej, iż usytuowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych przy wejściu do kościoła, stanowi przeszkodę w sprawowaniu kultu, gdyż stwarza możliwość narażenia osób udających się do kościoła na towarzystwo osób spożywających alkohol, a nadto osoby będące po spożyciu alkoholu mogą utrudniać sprawowanie obrzędów w kościele oraz zanieczyszczać plac przy kościele.

Co do naruszenia zasady równości podmiotów gospodarczych przy wydawaniu opinii, organ odwoławczy wskazał, iż argumenty te nie mogą uzasadniać uchylenia tej opinii przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy odpowiada ona zasadom określonym przez radę gminy, a rozstrzygnięcia w odniesieniu do tych podmiotów wydane zostały w innych postępowaniach.

Poza tym Kolegium wskazało, iż zgody na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych w tym miejscu nie wyrazili także mieszkańcy sołectwa [...] na zebraniu wiejskim w dniu 3 grudnia 2003 r., a wymóg uzyskania stanowiska w tej formie przewiduje prawo miejscowe i organ obowiązany był wziąć je pod uwagę, natomiast żaląca się nie wykazała by zarzuty dotyczące sfałszowania wyników głosowania były prawdziwe i poparte dowodami.

W skardze na powyższe postanowienie T. Z., zarzucając ponownie wadliwość przeprowadzenia głosowania w czasie zebrania wiejskiego, co nie zostało wyjaśnione przez organ odwoławczy, wskazała, że na zebraniu panował tłok i nie wszyscy uczestnicy mogli wpisać się na listę obecności, na dowód czego przedłożyła oświadczenia pięciu mieszkańców [...]. Poza tym, podnosząc naruszenie art. 7 K.p.a., zakwestionowała fakt nie uwzględnienia wcześniej uzyskanych pozytywnych opinii Proboszcza Parafii ks. P. B. z dnia 15 lipca 2003 r. i z dnia 16 sierpnia 2003 r., dołączając kopie Rocznika Diecezji [...], zawierającego zapis, że został ustanowiony Proboszczem w K. z dniem 19 sierpnia 2003 r., wywodząc, że w dacie wydawania opinii był Proboszczem urzędującym w S. i ta opinia powinna być brana pod uwagę. Odnośnie zasad usytuowania miejsca sprzedaży stwierdziła, iż brak jest ściśle określonych odległości warunkujących możliwość sprzedaży niskoprocentowych alkoholi, a w świetle zapisów uchwały Rady Miejskiej w L. lokalizacja jej sklepu nie różni się od innych placówek, które w najbliższej okolicy sprzedają już alkohol, natomiast argumenty uzasadniające odmowną opinię są jedynie hipotezami oraz oskarżeniami nie popartymi dowodami. Ponadto wskazała, że przewodnicząca składu orzekającego Kolegium mogła być nieobiektywna i kierować się osobistymi sympatiami, gdyż do roku 1994 w związku z wykonywanym zatrudnieniem podlegała obecnemu przewodniczącemu Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, który wówczas pełnił funkcje Burmistrza L., a z niniejszej sprawy był wykluczony.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na zasadzie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kognicji Sądu podlegają wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada wymogom prawa.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 18 ust. l i 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), w myśl którego sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie to może być wydane przez organ zezwalający po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Stosownie do treści tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2).

Z zapisu tego wynika obligatoryjność współdziałania organu zezwalającego z gminną komisją rozwiązywania problemów alkoholowych, która powinna ustalić czy nie został wyczerpany limit w odniesieniu do napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu oraz czy punkt sprzedaży spełnia wymogi odnośnie zasad usytuowania.

Na marginesie należy przypomnieć, że przepis art. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dodany został od dnia 9 listopada 2002 r. przepisem art. 1 pkt 11 lit d ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 167, poz. 1372). Do czasu tej zmiany opinię przed wydaniem zezwolenia wydawał zarząd gminy. Z tego względu aktualność zachowuje orzecznictwo utrwalone na tle zasad wydawania opinii przez ten organ. W obowiązujących uregulowaniach – analogicznie jak w uregulowaniach obowiązujących przed wprowadzeniem zamian - nie określił ani formy, w jakiej powinno nastąpić wydanie opinii ani też nie wprowadził ograniczeń czy warunków co do merytorycznej treści opinii. W związku z tym, podzielając poglądy wyrażane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 18 marca 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2818/93, OSS z 1994, nr 2, poz.73), mając na względzie przepis z art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., należy przyjąć, że wydanie opinii przez współdziałającą gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Do tego postanowienia będzie miał zatem zastosowanie przepis art. 124 K.p.a., dotyczący treści postanowienia oraz wymogów odnośnie uzasadniana prawnego i faktycznego, a nadto poprzez art. 126 K.p.a. również przepis art. 107 ust. 3 K.p.a., stanowiący, że uzasadnianie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.

Należy również podkreślić, że z istoty opinii wynika jej uznaniowość, a zatem przy wydawaniu opinii gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych działa w ramach uznania administracyjnego, co skutkuje koniecznością należytego uzasadniania wydanej przez nią opinii, które powinno być wyczerpujące, by nie nosiło cech dowolności i z tego względu powinno wskazywać wszystkie okoliczności faktyczne i prawne oraz powody, jakie przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem.

Konsekwencją takiego charakteru opinii jest możliwość skutecznego kwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego lub naruszenia zasady równości wobec prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 1751-1753, niepubl.).

Poza tym w toku postępowania powinny zostać zachowane wymogi procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 K.p.a., zobowiązującego organy administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 10 K.p.a, wyrażającego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 77 § 1 K.p.a., obligującego organ administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 80 K.p.a. określającego zasadę swobodnej oceny dowodów.

Wracając do wskazywanego wyżej i wynikającego z 18 ust. 3a w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wymogu oceny przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą dotyczącą zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, należy zaznaczyć, iż oczywistym wydaje się, że wydanie opinii powinno zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, polegającym najczęściej na przeprowadzeniu oględzin, utrwalonych w protokole stosownie do art. 67 § 2 pkt3 K.p.a., ewentualnie sporządzeniu załącznika graficznego, z którego można jednoznacznie ustalić miejsce położenia punktu sprzedaży w odniesieniu do obiektów, którym rada gminy przyznała szczególna ochronę w uchwale (por. R.Sawuła: Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, Rzeszów 2003 r., str. 202 i nast.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że wobec treści wniosku T. Z. o wydanie pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w prowadzonym sklepie wielobranżowym, przepis art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie miał zastosowania, natomiast stosownie do zapisu § 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia 28 lutego 2003 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta i gminy [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych może odbywać się w punktach, które usytuowane w takiej odległości od obiektów kultu religijnego, placówek szkolnych, przedszkolnych i placówek służby zdrowia, aby nie powodowało to zakłóceń w pracy tych instytucji.

W dalszej części powyższej uchwały czytamy, że Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wydając opinię ma obowiązek ocenić, czy wydanie zezwolenia nie narusza przesłanek zawartych w § 1 pkt 1 uchwały, a nadto przed wydaniem opinii może zwrócić się o wyrażenie stanowiska w tej sprawie do zarządców obiektów wymienionych w § 1 pkt 1 uchwały (§ 1 pkt 3) oraz przy wydaniu opinii w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż lub podawanie napojów alkoholowych w miejscu w którym bezpośrednio przed wydaniem zezwolenia nie sprzedawano lub podawano napojów alkoholowych, Komisja jest zobowiązana zasięgnąć opinii w tej sprawie Zebrania Wiejskiego – dla punktów usytuowanych na terenie wiejskim (§ 1 pkt 4).

W tym miejscu należy wskazać, że uchwały gminy, co do których istnieje domniemanie zgodności z prawem – tj. takie, wobec których organ nadzoru nie orzekł nieważności lub które nie zostały zaskarżone – wiążą organy administracji publicznej, w tym samorządowe kolegia odwoławcze, bowiem nie sposób zakwestionować, że ważne uchwały rady gminy stanowią na terenie jej działania obowiązujące przepisy prawa miejscowego (por. uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt FPK 7/02).

Należy również zaznaczyć, że w ujęciu historycznym, na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 18 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, szczegółowe zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych i tryb wydawania zezwoleń określał jednolicie dla całego kraju Minister Handlu Wewnętrznego i Usług w rozporządzeniu z dnia 6 maja 1983 r. w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów (Dz. U. Nr 25, poz. 119 ze zm.).

W § 2 tego rozporządzenia zawarte było uregulowanie, że ustalając usytuowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych należy kierować się zasadą, iż punkt taki nie powinien być usytuowany bliżej niż 100 m od granicy obiektów i miejsc enumeratywnie wymienionych w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, do jakich należały m.in. szkoły i obiekty kultu religijnego. Oznaczało to, że spełnienie tych norm nie będzie zakłócać działalności takich placówek. Od dnia 20 czerwca 1993 r., w związku ze zmianą treści art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnienie do określenia (od dnia 9 listopada 2002 r. na mocy art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - Dz. U. Nr 167, poz. 1372 – do ustalenia) zasad usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych powierzono radzie gminy.

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 1994 r. sygn. akt SA/Gd 2824/93 (niepublik.), pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych. W uchwałach podejmowanych w oparciu o przepis art. 12 ust. 2 ustawy zasady usytuowania określane są na ogół poprzez wskazanie odległości, w jakiej usytuowany powinien być punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od określonych obiektów. W zasadach sytuowania możliwe jest także różnicowanie kryteriów usytuowania w zależności od rodzaju tego czy punkt jest przeznaczony do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że w uchwale Rady Miejskiej w L. z dnia 28 lutego 2003 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta i gminy [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie przyjęto kryterium odległościowego ale kryterium kolizji w funkcjonowaniu punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w stosunku do funkcjonowania obiektów chronionych, za jakie uznano obiekty kultu religijnego, placówki szkolne, przedszkolne i służby zdrowia. W związku z takim zapisem uchwały odległość pomiędzy nimi nie ma istotnego znaczenia, jednak uzasadnienie negatywnej opinii wymaga od organu opiniującego szczególnej staranności, zważywszy, że w świetle art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości do wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych niezbędna jest pozytywna opinia gminnej komisji przeciwdziałania problemów alkoholowych, co oznacza, że negatywna opinia sanowi przeszkodę do wydania zezwolenia.

Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu w całości podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. z dnia [...], w której przytoczono w całości opinie Dyrektora Gimnazjum w S. oraz Proboszcza Parafii Rzymsko - Katolickiej w S., wskazujące, że usytuowanie punktu sprzedaży w odległości 30 m od szkoły oraz na drodze dojścia uczniów do przystanku autobusowego i sali gimnastycznej, narażałoby ich na kontakt z osobami kupującymi bądź spożywającymi piwo w okolicy sklepu, co miałoby wpływ na osłabienie efektów pracy wychowawczej szkoły, a nadto, że usytuowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych przy wejściu do kościoła stanowi przeszkodę w sprawowaniu kultu, poprzez narażenie wiernych na towarzystwo osób spożywających alkohol i możliwość utrudniania sprawowania obrzędów w kościele i zanieczyszczania placu przy kościele przez osoby będące po spożyciu alkoholu.

W ocenie Sądu, zarówno uzasadnienie postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. z dnia [...], jak i zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego nie może przekonywać o ich zgodności z prawem w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów.

W aktach sprawy znajduje się wprawdzie plan sytuacyjny z zaznaczonymi posesjami Parafii, Gimnazjum i skarżącej, obiektem Kościoła i sklepu oraz drogą dzieci do szkoły z przystanku PKS, brak jest jednak zaznaczenia budynku szkoły i sali gimnastycznej, a także zaznaczonych wejść do poszczególnych obiektów i sklepu prowadzącego już sprzedaż piwa. Brak ten w istotny sposób uniemożliwia Sądowi prawidłową ocenę argumentacji przytaczanej w sprawie.

Ponadto, zdaniem Sądu, powoływana argumentacja powinna odnosić się również do faktu, że złożony przez skarżącą wniosek dotyczył jedynie sprzedaży napojów alkoholowych do 4,5% i piwa, a nie napojów o wyższej zawartości alkoholu i nie obejmował podawania tych napojów. Z tego względu wątpliwości budzi oparcie opinii na hipotetycznym założeniu, że w okolicy sklepu będą znajdować się osoby spożywające alkohol zakupiony w tej placówce i osoby nietrzeźwe, które mogą mieć kontakt z młodzieżą szkolną i zakłócać obrządki kościelne, zwłaszcza, że z twierdzeń skarżącej wynika, iż w niedalekiej odległości znajduje się inny sklep prowadzący sprzedaż piwa, a pozwolenie to zostało wydane w czasie obowiązywania uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 28 luty 2003 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta i gminy [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Organ odwoławczy zarzuty skarżącej w tym zakresie skwitował jedynie stwierdzeniem, że pozwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych w tej placówce udzielono w odrębnym postępowaniu, co nie jest wystarczające wobec zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa.

Poza tym organ odwoławczy, związany, jak wskazano wyżej, treścią zapisu § 1 pkt 4 powyższej uchwały, w którym zawarty został obowiązek zasięgnięcia opinii zebrania wiejskiego (jakkolwiek opinia ta nie jest wiążąca dla Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, a zapis w tym zakresie zawarty w uchwale budzi zastrzeżenia, to jednak z powodu braku zaskarżenia wskazywana uchwała jest legalnie obowiązującym prawem miejscowym), nie wyjaśnił należycie podnoszonych w odwołaniu argumentów dotyczących legalności przeprowadzenia głosowania na zebraniu wiejskim w dniu 3 grudnia 2003 r., w szczególności co do uprawnień osób biorących udział w głosowaniu oraz sposobu jego przeprowadzenia i liczenia głosów. Pomimo, że obowiązkiem organu odwoławczego było odniesienie się do wszystkich argumentów zażalenia, pominięto również zarzuty dotyczące przyczyn zasięgnięcia dodatkowo opinii aktualnego Proboszcza w sytuacji posiadania dwóch pozytywnych opinii poprzedniego Proboszcza Parafii w S.

Opisane wyżej uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 124 § 2 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżone postanowienie należało uchylić. Na podstawie art. 135 tej ustawy uchylono postanowienie pierwszej instancji.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się na skupieniu argumentacji na przesłance określonej w prawie miejscowym jako zakłócenie pracy instytucji kościelnych i szkolnych, poprzez precyzyjne wykazanie tych zakłóceń z uwzględnieniem zasady równości podmiotów gospodarczych wobec prawa.

Odnośnie zarzutów dotyczących wyłączenia przewodniczącej zespołu orzekającego organu odwoławczego, należy wskazać, iż na zasadzie art. art. 24 § 3 K.p.a. w zw. z art. 27 § 1 K.p.a wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego następuje w razie uprawdopodobnienia istnienia innych okoliczności niż wymienione w art. 24 § 1 K.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Wyłączenie następuje w drodze postanowienia przewodniczącego kolegium lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka kolegium lub z urzędu, po uprzednim uprawdopodobnieniu istnienia wskazywanych okoliczności. Podawany w skardze fakt znajomości oraz podlegania w przeszłości przewodniczącej składu orzekającego poprzedniemu Burmistrzowi [...] – M. N., będzie – wobec rozstrzygnięcia Sądu - podlegał ocenie właściwego organu przy ewentualnym ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ odwoławczy.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o kosztach w punkcie 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.