Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3144/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 146, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 39
journal: Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia del. WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T., J. T., A. B., S. M., P. M., W. M., E. T., B. Z., W. Ch., M. Ch., D. Ch., Z. W., W. P., D. G., K. R., P. M., P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 228/18 w sprawie ze skargi J. T., J. T., A. B., S. M., P. M., W. M., E. T., B. Z., W. Ch., M. Ch., D. Ch., Z. W., W. P., D. G., K. R., P. M., P. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 3144/18

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Kr 228/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. T., J. T., A. B., S. M., P. M., W. M., E. T., B. Z., W. Ch., M. Ch., D. Ch., Z. W., W. P., D. G., K. R., P. M., P. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania.

Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...].01.2017 r., wydaną na podstawie art. 132 ust. 3 w związku z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej u.g.n.) po rozpoznaniu wniosku A. B. i J. T. orzekł:

- w punkcie 1 - o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].01.1954 r. nr [...] na rzecz F. z M. T. w kwocie [...] zł z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].03.1954r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości w gm. kat. Cz. parceli l. kat. [...] o pow. [...] m2 obj. Lwh [...] Cz. stanowiącej własność F. z M. T.;

- w punkcie 2 - o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].07.1954 r. [...] na rzecz W. T. i F. T. z M. w kwocie [...] zł z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].03.1954 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości w gm. kat. B. parcel l. kat. [...] o pow. [...] m2 i l. kat. [...] o pow. [...] m2 obj. Lwh [...] B. stanowiących własność F. z M. T. oraz parcel l. kat. [...] o pow. [...] m2 i l. kat. [...] o pow. [...] m2 obj. Lwh [...] B. stanowiących własność F. z M. T. i W. T. oraz z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].03.1954 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości w gm. kat. R. parcel l. kat. [...] o pow. [...] m2 i l. kat. [...] o pow. [...] m2 obj. Lwh [...] R. stanowiących własność F. z M. T. i W. T.;

- w punkcie 3 - o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] 09.1954 r. nr [...] na rzecz F. z M. T. i W. T. w kwocie [...] zł z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia z [...].03.1954 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości w gm. kat. Cz. parceli l. kat. [...] o pow. [...] m2 obj. Lwh [...] Cz. stanowiącej własność W. T.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że trzema odrębnymi orzeczeniami z dnia [...].03.1954 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wywłaszczyło na podstawie art. 20 - 24 dekretu z dnia 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. Nr 27 poz. 197 i nr 55 poz. 458, tj. Dz. U. R.P. Nr 4 poz. 31 z 1952 r. dalej dekret z dnia 26.04.1949 r.) z dniem 19.11.1952 r. na rzecz Skarbu Państwa m.in. opisane na wstępie parcele. Z kolei orzeczenia o odszkodowaniach zostały wydane na podstawie art. 27 - 36 ww. dekretu.

Organ I instancji wskazał, że rozpatrywany wniosek o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania nie zasługuje na uwzględnienie z powodu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. Uzasadniając powyższe organ odwołał się do art. XXXV ustawy z 18.07.1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. z 1950 r., Nr 34, poz. 311) oraz art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26.04.1949 r.

Organ ten ustalił, że jedno orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w dniu [...].6.1954 r., a drugie - najpóźniej w dniu [...].07.1954 r. W toku postępowania ujawniono odpisy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].03.1954 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości w gm. kat. R. i Cz., na których Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w dniu [...].06.1954 r. stwierdziło ich ostateczność. Nie ujawniono odpisu orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].03.1954 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości w gm. kat. B. ze stwierdzeniem przez w/w organ jego ostateczności. Jednakże, skoro orzeczeniem z dnia [...].07.1954 r. [...] ustalono odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości położone w gm. kat. R. i B., to orzeczenie z dnia [...].03.1954 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości w gm. kat. B. stało się ostateczne najpóźniej w dniu [...].07.1954 r.

W tej sytuacji zgodnie z w/w dekretem z dnia [...].04.1949 r. terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych dla wywłaszczeń dokonanych na mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].03.1954 r. o wywłaszczeniu nieruchomości w gm. kat. Cz. i R. zaczęły biec od dnia [...].06.1954 r. i od dnia [...].07.1954 r. Oznacza to, że roszczenia te przedawniły się po upływie 3 lat, tj. w dniu [...].06.1957 r. odnośnie do nieruchomości w gm. kat. R. i Cz., natomiast odnośnie do nieruchomości w gm. kat. B. najpóźniej w dniu [...] 07.1957 r.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...].12.2017 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7.04.2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda Małopolski stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta K. w punktach 1 i 3 jest prawidłowa, gdyż roszczenia o waloryzację i wypłatę odszkodowań ustalonych orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].01.1954 r. oraz z dnia [...].09.1954 r. za wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].03.1954 r. nieruchomości oznaczone jako p.gr. [...], gm. kat. Cz. stanowiąca własność F. T. oraz jako p.gr. [...], gm. kat. Cz. stanowiąca współwłasność F. z M. T. i W. T. przedawniły się z dniem [...].06.1957r.

Przedawnieniu z dniem [...].06.1957 r. uległo również wymienione w pkt 2 zaskarżonej decyzji roszczenie o waloryzację i wypłatę odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].07.1954r. za nieruchomość oznaczoną jako parcele: l. kat. [...] i l. kat. [...], wywłaszczoną orzeczeniem PWRN w K. z dnia [...].03.1954r. o wywłaszczeniu nieruchomości w gm. kat. R., które jak wynika z zamieszczonej na nim klauzuli prawomocności stało się prawomocne z dniem [...].06.1954r.

Wobec nieodnalezienia w postępowaniu wyjaśniającym odpisu orzeczenia PWRN w K. z dnia [...].03.1954r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w gm. kat. B. opatrzonego klauzulą prawomocności, prawidłowo w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przyjął, że najpóźniej w dacie wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].07.1954r. o ustaleniu odszkodowania za parcele: l. kat. [...] i l. kat. [...] gm. kat. B. stanowiącej własność F. z M. T. oraz parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...], gm. kat. B., stanowiących współwłasność F. z M. T. i W. T., stała się prawomocna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w B. Zatem również w pkt 2 zaskarżonej decyzji, prawidłowo orzekł organ I instancji, gdyż roszczenie o waloryzację i wypłatę odszkodowania za ww. parcele przedawniło się najpóźniej [...].07.1957r.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących prawidłowości orzeczeń PWRN w K. z dnia [...].03.1954 r., [...].07.1954r. i [...].09.1954r., które zostały skierowane do osoby zmarłej, tj. W. T., organ odwoławczy wyjaśnił, że w ramach postępowania o waloryzację i wypłatę odszkodowań nie dokonuje się weryfikacji prawidłowości ww. orzeczeń o wywłaszczeniu nieruchomości i o ustaleniu odszkodowania, które to orzeczenia jako ostateczne mogą podlegać ocenie wyłącznie w ramach nadzwyczajnych trybów. Ponadto, pomimo śmierci W. T. w dniu [...].01.1952 r., jego spadkobiercy (w tym w szczególności jego żona i matka pozostałych spadkobierców – F. T.) mieli możliwość odebrania przysługujących im z tytułu wywłaszczenia nieruchomości odszkodowań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku z 11.04.2018r. o sygn. II SA/Kr 228/18 ustalił, że na karcie 63 akt administracyjnych znajduje się odpis orzeczenia z dnia 26 marca 1954 r. o wywłaszczeniu nieruchomości objętych lwh [...] i [...] (R.) z adnotacją z dnia [...] czerwca 1954 r., że orzeczenie jest prawomocne. Z kolei na karcie 119 akt administracyjnych znajduje się odpis orzeczenia z dnia [...] marca 1954 r. o wywłaszczeniu nieruchomości objętych lwh [...], lwh [...] (Cz.) z adnotacją z dnia [...] czerwca 1954 r., że orzeczenie jest prawomocne. Na odpisie orzeczenia z dnia [...] marca 1954 r. o wywłaszczeniu nieruchomości objętych lwh [...], [...] oraz lwh. [...]: p.gr. [...], [...] (B.) brak jest adnotacji o ostateczności decyzji (k.54). Jednakże w dniu [...] lipca 1954 wydane zostało orzeczenie o odszkodowaniu za powyższe nieruchomości. Dlatego zasadne jest przyjęcie przez organy, że orzeczenie z dnia [...].03.1954 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości w gm. kat. B. stało się ostateczne najpóźniej w dniu [...].07.1954 r.

Mając powyższe na uwadze oraz treść art.112 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r.- Przepisy ogólne prawa cywilnego Sąd stwierdził, że bieg przedawnienia roszczeń odszkodowawczych rozpoczął się na nowo: odnośnie do nieruchomości objętych lwh

[...] i lwh [...] od dnia [...] września 1954 r. (dzień po dacie decyzji odszkodowawczej – k.46), odnośnie do nieruchomości objętych lwh [...] – od dnia [...] lutego 1954 r. (dzień po dacie decyzji odszkodowawczej – k.42), odnośnie do nieruchomości objętych lwh[...], lwh [...] i lwh. [...] – od dnia [...] lipca 1954 r. (dzień po dacie decyzji odszkodowawczej – k.68). Oznacza to, że przedawnienie roszczeń odszkodowawczych nastąpiło z upływem 3 lat, czyli odpowiednio: [...] września 1957 r., [...] lutego 1957 r. oraz [...] lipca 1957 r.

Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. Sądowi I instancji przedłożono zdjęcie orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] grudnia 1953 r. Dokument ten został podpisany przez tę samą osobę, która podpisała orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] marca 1954 r.(k.119 a.a), orzeczenie ma ten sam znak i treść, nie zawiera jednak adnotacji o stwierdzeniu jego ostateczności, w przeciwieństwie do odpisu orzeczenia z dnia [...] marca 1954 r., które adnotację taką zawiera.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. T., J. T., A. B., S. M., P. M., W. M., E. T., B. Z., W. Ch., M. Ch.i, D. Ch., Z. W., W. P., D. G., K. R., P. M., P. M.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi (art. 188 p.p.s.a.); względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 roku, sygn. akt: II SA/Kr 228/18 i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania (art. 185 p.p.s.a.).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono :

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to:

1.1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art.7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez bezzasadne uznanie, iż Wojewoda Małopolski dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, podczas gdy:

a) organ ten nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechał zebrania pełnego materiału dowodowego, a w konsekwencji zaniechał precyzyjnego ustalenia, czy a jeśli tak, to kiedy faktycznie doszło do faktycznego doręczenia skarżącym kasacyjnie (lub ich poprzednikom prawnym) i rzekomego uprawomocnienia się orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1954 roku, nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiących własność W. i F.T.

b) w toku postępowania administracyjnego, jak i przed Sądem I instancji całkowicie pominięto kwestię, że zarówno orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1954 r., nr [...], jak i orzeczenia ustalające odszkodowanie, zostały skierowane do osoby nieżyjącej, tj. W. T. który zmarł w dniu [...] stycznia 1952 roku, czyli 2 lata przed wydaniem w/w orzeczeń, co już samo w sobie powinno obligować organ do działań z urzędu i stwierdzenia nieważności wszystkich w/w decyzji.

c) w toku postępowania administracyjnego, jak i przed Sądem I instancji, całkowicie pominięto, że w trakcie postępowania toczącego się przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1954 roku [...] dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości należących do F. i W. T.w postaci l. kat [...] o powierzchni [...] m2, objętej lwh [...] Cz. oraz l. kat [...] objętej lwh [...] Cz. zostało odnalezione orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. [...] grudnia 1953 roku, które ma taką samą (identyczną) treść, znak sprawy oraz znajduje się na nim podpis tej samej osoby, co orzeczenie z dnia [...] marca 1954 r., a więc z datą o 3 miesiące późniejsza. Powyższe oznacza, że orzeczenie z dnia [...] marca 1954 r. jest nieważne (wydane w ramach res iudicata), a tym samym orzeczenie z dnia [...] stycznia 1954 roku przyznające poprzednikom skarżących odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości zostało wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, co oznacza, że jako orzeczenie nieważne nie stało się ex post orzeczeniem ważnym, gdyż polskie prawo nie przewiduje instytucji sanacji ex post nieważnych orzeczeń. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powinno spowodować uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji;

1.2.naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinno prowadzić do uwzględnienia skargi w całości, gdyż kontrolowana decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2017 roku, znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] są niezgodne z prawem;

1.3.naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy toczącej się przed Ministrem Infrastruktury w której prowadzone jest postępowanie znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1954 roku [...] co miało wpływ na wyniki sprawy gdyż jego uwzględnienie prowadziłoby do uwzględnienia skargi;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to:

1. art. 39 ust. 1 dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r. w zw. z art. 132 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie, co doprowadziło do wadliwego uznania, iż roszczenie skarżących kasacyjnie o wypłatę "zwaloryzowanego" odszkodowania uległo rzekomemu przedawnieniu, podczas gdy Sąd I instancji nie ustalił w żaden sposób, czy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1954 roku, nr [...] w ogóle weszło do obrotu prawnego i stało się prawomocne w stosunku do skarżących, a tym samym w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 132 ust. 2 u.g.n. , a nie wskazany wyżej przepis dekretu z [...] kwietnia 1949 r., skoro orzeczenie wywłaszczeniowe z 1954 r. dotychczas nie weszło do obrotu prawnego;

2. art. 132 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 132 ust. 3 u.g.n. oraz 233 u.g.n. w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 87 § 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i tym samym zaniechanie ustalenia obowiązku wypłaty odszkodowania orzeczenia w zwaloryzowanej wysokości zgodnie z przepisami obecnie obowiązującymi;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne nieuwzględnienie tego przepisu przy ocenie orzeczeń wywłaszczeniowych poprzedzających wydanie orzeczenia odszkodowawczego (nieważne z powodu skierowania ich do osoby nieżyjącej), w tym zwłaszcza orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] marca 1954 roku (wydanego także w ramach res iudicata), oraz w konsekwencji także wadliwego orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 roku przyznającego poprzednikom skarżących odszkodowanie za rzekomo wywłaszczone nieruchomości jako wydanego bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, co oznacza, że jako orzeczenie nieważne nie stało się ex post orzeczeniem ważnym, gdyż polskie prawo nie przewiduje instytucji sanacji ex post nieważnych orzeczeń.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno organy administracji I i II instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, całkowicie zignorowały najistotniejszy w sprawie fakt, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1954 r., znak: [...] dotyczące wywłaszczenia nieruchomości oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1954 r. nr [...], z dnia [...] lipca 1954 r. nr [...] i z dnia [...] września 1954 r. nr [...] zostały skierowane do osoby nieżyjącej w chwili ich wydania, tj. W. T., który zmarł w dniu [...] stycznia 1952 r. Orzeczenia te zostały wydane dopiero w 1954 r., a więc dwa lata po śmierci W. T. Powoduje to oczywistą nieważność tych decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, co powinno obligować organ do działania z urzędu, względnie zawieszenia postępowania do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego w/w orzeczeń, względnie potwierdzenia, że nie weszły one do obrotu prawnego, gdyż ich nie doręczono zgodnie z obowiązującą procedurą właściwym stronom. W powyższym zakresie ugruntowana jest już linia orzecznicza sądów administracyjnych.

Wyrazem racjonalnego ustawodawstwa jest ustanowiony dla organu prowadzącego postępowanie obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania, w każdym przypadku, co realizuje się także przez konieczność zgromadzenia w sprawie kompleksowego materiału dowodowego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie w postępowaniu dotyczącym orzeczenia o ustaleniu odszkodowania oraz poprzedzającym je postępowaniu wywłaszczeniowym organy nie poczyniły żadnych ustaleń w zakresie określenia, do kogo należą nieruchomości podlegające wywłaszczeniu. Co więcej błąd ten został ponowiony przez Prezydenta Miasta K. rozpoznającego wniosek skarżących oraz Wojewodę Małopolskiego rozpoznającego odwołanie w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego nie jest możliwym skuteczne zawiadomienie, czy to poprzez wysłanie pisma za dowodem doręczenia, czy też poprzez wywieszenie obwieszczenia, jeżeli osoba, której zawiadomienie to dotyczy nie żyje. Postępowanie administracyjne nie może toczyć się z udziałem osoby nieżyjącej, a osoba nieżyjąca nie może zostać wywłaszczona ani otrzymać odszkodowania. W ramach prowadzonego postępowania organ obowiązany był uzyskać postanowienie spadkowe, które potwierdzałoby legitymację spadkobierców W. T., a tego nie uczynił.

W związku z powyższym należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie spadkobiercy W. T., czyli jego żona F. T., a zwłaszcza dzieci M. P., J. J., Z. Ch., Cz. T., J. T., S. T. i W. T. nie zostali prawidłowo powiadomieni o toczącym się postępowaniu i nie brali w nim udziału. Wbrew twierdzeniom Wojewody Małopolskiego nie jest obowiązkiem spadkobierców samodzielne dowiadywanie się o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym. Ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie. Uchybienie temu obowiązkowi powoduje naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i może prowadzić w konsekwencji do stwierdzenia nieważności wydanej w ten sposób decyzji. Ponadto z samego faktu, że o toczącym się postępowaniu wiedziała F. T. nie można wyciągać wniosku, że wiedziały o nim również jej dzieci.

Podsumowując zarzucono, że żadne z w/w orzeczeń wywłaszczeniowych, w tym orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] marca 1954 (znak: [...]) nie mogło zostać uznane za prawomocnie zakończone przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., albowiem organ nie ustalił prawidłowego kręgu uczestników postępowania i nie zapewnił im udziału w postępowaniu.

Zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracji uprzednio badające sprawę, zaniechały sprawdzenia, czy decyzja wywłaszczeniowa została słusznie uznana za prawomocnie kończącą sprawę, a więc czy kiedykolwiek została doręczona uprawnionym stronom. Wojewoda Małopolski bezzasadnie uznał za prawidłowe stanowisko Prezydenta Miasta K. stwierdzające, że 3-letni termin przedawnienia dla dochodzenia roszczeń o ustalenie i wypłatę odszkodowania upłynął w dniu [...] czerwca 1957 roku, albowiem termin ten rozpoczął swój bieg w dniu [...] czerwca 1954 r., kiedy to rzekomo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. stwierdziło prawomocność i ostateczność wydanego orzeczenia wywłaszczeniowego, mimo, że nie ustalono czy w ogóle, a jeśli tak, to dokładnie kiedy doręczono decyzje stronom postępowania.

Ustalając powyższe Wojewoda Małopolski zignorował, iż w związku z faktem, że spadkobiercy W. T. nigdy nie zostali prawidłowo powiadomieni o toczącym się postępowaniu, zarówno wywłaszczeniowym, jak również w przedmiocie ustalenia i wpłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, to 3-letni termin przewidziany w art. 39 ust. 1 dekretu nigdy nie rozpoczął swojego biegu w stosunku do nich, a tym samym ich roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będące uprzednio własnością W. i F. T. nie mogło zostać uznane za przedawnione. W konsekwencji zgodnie z obowiązującymi przepisami przejściowymi ("ustaw wywłaszczeniowych") odszkodowanie powinno być wypłacone na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 132 ust. 2 w zw. z art. 132 ust. 3 oraz 233 u.g.n.).

Sąd I instancji błędnie uznał, że roszczenie skarżących kasacyjnie jest przedawnione. Co prawda stwierdził, że zarówno Wojewoda, jak i Prezydent K. dokonali błędnych ustaleń, co do terminu upływu przedawnienia roszczeń skarżących, jednak w kwestii samego przedawnienia przyznał im rację uznając, że roszczenie o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania przedawniło się w zależności od nieruchomości w dniu [...] września 1957 roku, [...] lutego 1957 roku i [...] lipca 1957 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie całkowicie pominął, iż istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność, iż przed Ministrem Infrastruktury prowadzone jest postępowanie znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1954 roku [...] dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości należących do F. i W. T. w postaci w postaci l. kat [...] o powierzchni [...] m2, objętej lwh [...] Cz. oraz l.kat [...] objętej lwh [...] Cz. oraz postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r., znak: [...] o przyznaniu i ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1954 r. znak: [...] nieruchomości należące uprzednio do F. i W. T. znak: [...]. Ze zgromadzonego przez Ministra Infrastruktury materiału dowodowego w obu sprawach wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wydało dwa identyczne orzeczenia dotyczące wywłaszczenia nieruchomości należących do F. i W. T. w postaci l. kat [...] o powierzchni [...] m2, objętej lwh [...] Cz. oraz l.kat [...], objętej lwh [...] Cz. Pierwsze z orzeczeń zostało wydane w dniu [...] grudnia 1953 , a drugie dopiero w dniu [...] marca 1954 roku. Z analizy w/w orzeczeń wynika, iż mają taką samą treść, znak sprawy oraz znajduje się na nich podpis tej samej osoby. Są zatem identyczne, za wyjątkiem naniesionej na nie daty wydania. O powyższym Sąd I instancji został powiadomiony przez pełnomocnika skarżących kasacyjnie pismem procesowym z dnia [...] marca 2018 r. Wtedy został również złożony wniosek o zawieszenie postępowanie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Ministra Infrastruktury, które da jednoznaczną odpowiedź na pytanie, które z w/w orzeczeń weszło do obrotu prawnego, wniosek ten został jednak bezzasadnie oddalony przez Sąd. Tym samym naruszony został przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynika sprawy. Nie jest możliwe funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch identycznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ wyższego stopnia stwierdza nieważność decyzji, jeśli dotyczy ona sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Tym samym orzeczenie wydane w dniu [...] marca 1954 r. powinno zostać uznane za nieważne albowiem rozstrzyga ono sprawę administracyjną uprzednio rozstrzygniętą orzeczeniem PWRN w K. z dnia [...] grudnia 1953r.

W związku z powyższym orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1954 r., znak: nr [...] będące przedmiotem niniejszego postępowania sądowo administracyjnego zostało wydane w oparciu o nieważne orzeczenie wywłaszczeniowe PWRN z dnia [...] marca 1954 r. a tym samym zostało ono wydane bez podstawy prawnej. Nie jest bowiem możliwe przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jeśli nie została ona uprzednio wywłaszczona.

Podsumowując, Sąd I instancji zaniechał obowiązku rzetelnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż przy prawidłowo ocenionym całym materiale dowodowym WSA powinien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone decyzje.

Z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. I OPS 1/06 jasno wynika, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami mogą stanowić podstawę roszczenia wnioskodawców objętego przedmiotowym postępowaniem pomimo faktu, iż do wywłaszczenia nieruchomości należącej do W. i F. T. doszło na podstawie dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w w/w uchwale, w sytuacjach kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Akcentowano przy tym, że przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych.

Każdy z kolejnych aktów prawnych regulujących kwestię wywłaszczenia, tj. art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 87 § 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także aktualnie obowiązujący art. 233 u.g.n. miały zawsze charakter prospektywny i wyrażały zasadę stosowania ustawy nowej. W treści art. 233 wprost stwierdzono, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Na marginesie wskazano, iż niezgodne z Konstytucją byłoby stosowanie norm dawnego prawa wywłaszczeniowego, jeżeli gwarantowany nimi standard ochrony właściciela (użytkownika wieczystego) nie odpowiada dzisiejszym wzorcom konstytucyjnym. Z powyższego jasno wynika, iż nie ma przeszkód do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie kwestii wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w oparciu o obowiązującą ustawę o gospodarce nieruchomościami, gdyż wniosek skarżących nie wszczyna nowej sprawy, a stanowi jedynie kontynuację postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w 1954r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., t.j. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art.7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez bezzasadne uznanie, iż Wojewoda Małopolski dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie.

Skarżący kasacyjnie jako podstawę skargi kasacyjnej wskazali naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy toczącej się przed Ministrem Infrastruktury prowadzone jest postępowanie znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1954 roku [...].

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r. w zw. z art. 132 ust. 2 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie, co doprowadziło do wadliwego uznania, iż roszczenie skarżących kasacyjnie o wypłatę "zwaloryzowanego" odszkodowania uległo rzekomemu przedawnieniu, podczas gdy Sąd I instancji nie ustalił w żaden sposób, czy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1954 roku, nr [...] w ogóle weszło do obrotu prawnego i stało się prawomocne w stosunku do skarżących, a tym samym w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 132 ust. 2 u.g.n., a nie wskazany wyżej przepis dekretu z [...] kwietnia 1949 r., skoro orzeczenie wywłaszczeniowe z 1954 r. dotychczas nie weszło do obrotu prawnego.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 132 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 132 ust. 3 u.g.n. oraz 233 u.g.n. w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 87 § 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez ich niezastosowanie i tym samym zaniechanie ustalenia obowiązku wypłaty odszkodowania orzeczenia w zwaloryzowanej wysokości zgodnie z przepisami obecnie obowiązującymi, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne nieuwzględnienie tego przepisu przy ocenie orzeczeń wywłaszczeniowych poprzedzających wydanie orzeczenia odszkodowawczego (nieważne z powodu skierowania ich do osoby nieżyjącej), w tym zwłaszcza orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] marca 1954 r. (wydanego także w ramach res iudicata), oraz w konsekwencji także wadliwego orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r. przyznającego poprzednikom skarżących odszkodowanie za rzekomo wywłaszczone nieruchomości jako wydanego bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, co oznacza, że jako orzeczenie nieważne nie stało się ex post orzeczeniem ważnym, gdyż polskie prawo nie przewiduje instytucji sanacji ex post nieważnych orzeczeń.

W ocenie Naczelnego Sądu bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art.7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez bezzasadne uznanie, iż Wojewoda Małopolski dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Zarzut ten został rozbity na trzy elementy.

Pierwszy z nich dotyczy kwestii prawidłowego doręczenia i uprawomocnienia się orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1954 roku, nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiących własność W. i F. T. Sąd orzekający wskazuje, że z akt sprawy wynika, że ujawnione odpisy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].03.1954 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości w gm. kat. R. i Cz. posiadają klauzulę o stwierdzeniu ich ostateczności z dniem [...].06.1954 r. Prawidłowe jest też przyjęcie, że ponieważ nie odnaleziono odpisu orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].03.1954 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości w gm. kat. B. ze stwierdzeniem przez w/w organ jego ostateczności, to skoro orzeczeniem z dnia [...].07.1954 r. [...] ustalono odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości położone w gm. kat. R. i B. organ słusznie uznał, że orzeczenie z dnia [...].03.1954 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości w gm. kat. B. stało się ostateczne najpóźniej w dniu [...].07.1954 r. Jak wynika z akt administracyjnych orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wykonane (doszło do przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa), co oznacza, że weszło do obrotu prawnego. Do obrotu prawnego weszły również orzeczenia o odszkodowaniu, ponieważ co najmniej jednej osobie (F. T.) zostały doręczone.

Drugi z nich dotyczy okoliczności, w których orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1954 r., nr [...], jak i orzeczenia ustalające odszkodowanie, zostały skierowane do osoby nieżyjącej, tj. W. T., który zmarł w dniu [...] stycznia 1952 r., czyli 2 lata przed wydaniem w/w orzeczeń.

W tym miejscu Naczelny Sąd wskazuje, że słusznie przyjął zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, że decyzja ostateczna wiąże erga omnes i dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego wywołuje skutki prawne. Postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny, stwarzający prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji (także ostatecznych) dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 k.p.a. W konsekwencji postępowanie nieważnościowe, z uwagi na jego nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja obarczona jest, czy też nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Taki zakres omawianego postępowania ma niewątpliwie związek z art. 16 § 1 k.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Sąd wskazuje, że bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędne nieuwzględnienie przy ocenie orzeczeń wywłaszczeniowych poprzedzających wydanie orzeczenia odszkodowawczego. Należy wyjaśnić skarżącym kasacyjnie, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem odrębnym i niezależnym od postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu.

Powyższe rozważania należy także odnieść do trzeciego elementu ww. zarzutu kasacyjnego, związanego z istnieniem dwóch orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., znak [...] dotyczących wywłaszczenia nieruchomości należących do F. i W. T. w postaci l. [...] o powierzchni [...] mz, objętej lwh [...] Cz. oraz l.kat [...] objętej lwh [...] Cz. Jedno orzeczenie nosi datę [...] grudnia 1953 r., a drugie [...] marca 1954 r. Sąd wskazuje, że niezależnie od wyniku postępowania toczącego się przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1954 r. [...], pozostanie to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ nawet jeśli organy stwierdzą nieważność decyzji z [...].03.1954 r. z powodu istnienia decyzji z [...].12.1953 r., to i tak roszczenie o odszkodowanie będzie przedawnione jako jeszcze bardziej oddalone w czasie i wynik sprawy się nie zmieni (kwestia przedawnienia zostanie omówiona w dalszej części uzasadnienia). Powyższe rozważania prowadzą też do uznania za niezasadny zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy toczącej się przed Ministrem Infrastruktury prowadzone jest postępowanie znak: [...], gdyż w ocenie Sądu wynik tego postępowania nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na przedawnienie roszczenia o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r. w zw. z art. 132 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a nie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 dekretu, roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Treść przywołanego przepisu nie rodzi wątpliwości co do materialnoprawnego charakteru wskazanego w nim terminu. Przedawnienie, o którym mowa jest bowiem powiązane z instytucją prawa materialnego – odszkodowaniem za wywłaszczenie. Odszkodowanie to przybiera postać świadczenia głównego (zasadniczego) – będącego ekwiwalentem za odjęcie prawa do nieruchomości oraz świadczeń dodatkowych – akcesoryjnych, (bezpośrednio z nim powiązanych), a więc zapłaty odsetek za zwłokę i waloryzacji przyznanego acz niewypłaconego odszkodowania.

Odwołując się do literalnego brzmienia art. 39 ust. 1 dekretu wskazać trzeba, że nieprzypadkowo ustawodawca użył w nim liczby mnogiej "roszczenia", co wskazuje na intencjonalny zamiar objęcia terminem przedawnienia zarówno roszczenia głównego jak i roszczeń akcesoryjnych. Do analogicznego wniosku prowadzi zarówno wykładnia logiczna, jak i systemowa. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, gdy bez wyraźnego wskazania w przepisie, tylko roszczenie główne podlegałoby przedawnieniu, zaś roszczenia akcesoryjne już nie. Z kolei roszczenia akcesoryjne pozostają w bezpośrednim związku z roszczeniem głównym, a wobec tego tylko na mocy wyraźnego przepisu możliwe byłoby ich "odseparowanie" (por. wyrok NSA z 11.05.2018 r., I OSK 1522/16, dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd wskazuje, że jedynymi przepisami, które mogły mieć zastosowanie w niniejszej sprawie po [...] stycznia 1952 r., były przepisy dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Z dniem wejścia w życie od dnia [...] stycznia 1952 r. jego nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 29.12.1951 r. zmieniającą dekret z dnia [...] kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. 1952.4.25), którą dodano art. 38a ust. 1 (później po zmianach numeracji i opublikowaniu tekstu jednolitego oznaczony jako art. 39), wprowadzono zasadę trzyletniego terminu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych, biegnącego od dnia uzyskania przez orzeczenie o wywłaszczeniu przymiotu ostateczności w toku instancji. Termin ten orzecznictwo potraktowało jako obowiązujący zarówno dla roszczenia o odszkodowanie pieniężne, jak i w formie nieruchomości zamiennej. Uregulowano również w art. 9 ustawy nowelizującej kwestie intertemporalne. Mianowicie w tym przepisie wskazano datę jej wejścia w życie jako początek przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w sprawach, w których orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji lub prawomocne przed tym dniem, a roszczenie nie uległo jeszcze przedawnieniu. Jeśli przedawnienie nastąpiło według przepisów dotychczasowych, dekret nie miał zastosowania (zob. Lemańska E., Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości, monografia, LEX 2014).

Należy wskazać, że przewidziany w art. 39 ust. 1 dekretu z [...] kwietnia 1949 r. termin, mimo że został określony jako przedawnienie, to jest w istocie określonym przez ustawodawcę terminem dochodzenia roszczeń o odszkodowanie, który jest terminem materialnym. Termin materialny należy odróżnić od terminu procesowego, który stanowi okres do dokonania określonej czynności procesowej przez podmioty postępowania administracyjnego. O ile upływ procesowego terminu załatwienia sprawy, nie pozbawia kompetencji do jej załatwienia, o tyle upływ terminu materialnego odnoszący się do strony powoduje wygaśnięcie praw i obowiązków o charakterze materialnym, tj. uprawnienia (roszczenia), a termin ten nie podlega przedłużeniu lub przywróceniu. Upływ takiego terminu skutkujący przedawnienie roszczenia powoduje, że stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany.

Kwestią mającą w tym aspekcie istotne znaczenie było ustalenie momentu, od którego rozpoczynał swój bieg termin przedawnienia.

Sąd wskazuje, że na karcie 63 akt administracyjnych znajduje się odpis orzeczenia z dnia [...] marca 1954 r. o wywłaszczeniu nieruchomości objętych lwh [...] i [...] (R.) z adnotacją z dnia [...] czerwca 1954 r., że orzeczenie jest prawomocne. Z kolei na karcie 119 akt administracyjnych znajduje się odpis orzeczenia z dnia [...] marca 1954 r. o wywłaszczeniu nieruchomości objętych lwh [...], lwh [...] (Cz.) z adnotacją z dnia [...] czerwca 1954 r., że orzeczenie jest prawomocne. Na odpisie orzeczenia z dnia [...] marca 1954 r. o wywłaszczeniu nieruchomości objętych lwh [...], [...] oraz lwh. [...], [...] (B.) brak jest adnotacji o ostateczności decyzji (k.54). Jednakże w dniu [...] lipca 1954 wydane zostało orzeczenie o odszkodowaniu za powyższe nieruchomości. Dlatego organy zasadnie przyjęły, że orzeczenie z dnia [...].03.1954 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości w gm. kat. B. stało się ostateczne najpóźniej w dniu [...].07.1954 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 39 ust. 1 dekretu z dnia [...].04.1949 r., trzyletnie terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych dla wywłaszczeń dokonanych na mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].03.1954 r. o wywłaszczeniu nieruchomości w gm. kat. Cz. i R. zaczęły biec od dnia [...].06.1954 r. i od dnia [...].07.1954 r., co oznacza, że roszczenia odnośnie do nieruchomości w gm. kat. R. i Cz. przedawniły się (po upływie 3 lat), tj. w dniu [...].06.1957 r., natomiast odnośnie do nieruchomości w gm. kat. B. najpóźniej w dniu [...].07.1957 r. Co istotne terminy te miały również bezpośredni wpływ na pozostałe roszczenia, w tym również na roszczenie o wypłatę zwaloryzowanego odkodowania. Z tego też względu oceniany zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie, a roszczenie, z którym skarżący zwrócili się do organu uznać należało za przedawnione, co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie dostrzegł. Należy jednak wskazać, że Sąd I instancji błędnie ustalił datę przedawnienia.

Sąd nieprawidłowo wskazał terminy przedawnienia wskazując, że zgodnie z art.112 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r.- Przepisy ogólne prawa cywilnego bieg przedawnienia roszczeń odszkodowawczych rozpoczął się na nowo: odnośnie do nieruchomości objętych lwh [...] i lwh [...] od dnia [...] września 1954 r. (dzień po dacie decyzji odszkodowawczej – k.46), odnośnie do nieruchomości objętych lwh [...] – od dnia [...] lutego 1954 r. (dzień po dacie decyzji odszkodowawczej – k.42), odnośnie do nieruchomości objętych lwh [...], lwh [...] i lwh. [...] – od dnia [...] lipca 1954 r. (dzień po dacie decyzji odszkodowawczej – k.68). Sąd błędnie wskazał, że przedawnienie roszczeń odszkodowawczych nastąpiło odpowiednio: [...] września 1957 r., [...] lutego 1957 r. oraz [...] lipca 1957 r. To uchybienie nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ przyjmując którekolwiek z tych dat za termin przedawnienia, należało uznać roszczenie skarżących za przedawnione (żądania zgłoszono w roku 2014 i 2017).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nieprawidłowo Sąd I instancji przyjął, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 18 lipca 1950 r.- Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U.1950.34.311). Sąd ten wskazał, że w art. 105 ww. ustawy z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, roszczenia majątkowe przedawniają się z upływem lat dziesięciu. Zgodnie zaś z przepisem art.108 ustawy bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym uprawniony mógł żądać zaspokojenia roszczenia. Z kolei według art.111 pkt 2 ustawy bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność, przedsięwziętą w celu dochodzenia roszczenia przed sądem lub inną powołaną do tego władzą albo przed sądem polubownym (art.111 pkt 2). Zgodnie zaś z przepisem art. 112 ustawy po każdym przerwaniu przedawnienia biegnie ono na nowo, jednakże, gdy bieg przedawnienia został przerwany przez czynność w postępowaniu przed sądem lub inną władzą albo przed sądem polubownym, nie zaczyna ono biec na nowo, dopóki postępowanie nie będzie zakończone.

Należy wskazać, że w okresie obowiązywania dekretu z [...] kwietnia 1949 r. (do dnia [...] kwietnia 1958 r.) podstawowy termin przedawnienia roszczeń majątkowych, wynikający z przepisów cywilnych, wynosił dwadzieścia lat – początkowo na podstawie art. 281 kodeksu zobowiązań, a dziesięć lat od dnia [...] października 1950 r. na podstawie art. 105 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego 117 i art. III ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. – Przepisy wprowadzające przepisy ogólne prawa cywilnego 118. Wymienione terminy miały zastosowanie: "jeżeli ustawa inaczej nie stanowiła" (art. 281), "z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych" (art. 105), "ilekroć obowiązujące przepisy nie określały szczególnego terminu przedawnienia" (art. III). Należy podkreślić, że dekret z [...] kwietnia 1949 r. należało traktować jak "ustawę" szczególną, która "stanowiła inaczej". Wprowadził bowiem krótszy termin przedawnienia w stosunku do terminu podstawowego wynikającego z ogólnych przepisów cywilnych. Szczególną uwagę zwraca w dekrecie wskazanie daty ostateczności orzeczenia o wywłaszczeniu jako początku biegu terminu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego (art. 39 ust. 1).

Zgodnie z zasadą zawartą w art. 108 przepisów ogólnych prawa cywilnego bieg przedawnienia rozpoczynał się od dnia, w którym uprawniony mógł żądać zaspokojenia roszczenia. Przedawnienie było więc uwarunkowane istnieniem roszczenia, a zatem i zobowiązania, z którego ono wynikało, oraz możliwością żądania jego zaspokojenia. Odnosząc powyższe do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia przeprowadzonego na podstawie dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r., stwierdzić należy, że skoro przedmiotowe roszczenie nie mogło powstać przed powstaniem zobowiązania odszkodowawczego, a to z kolei wynikało z orzeczenia wywłaszczeniowego, to trafnie połączono w art. 39 ust. 1 dekretu wymagalność roszczenia odszkodowawczego z momentem ostateczności decyzji o wywłaszczeniu, a więc z momentem będącym przyczyną zmian podmiotowych w zakresie prawa własności, a nie z chwilą, w której stawało się ostateczne orzeczenie o odszkodowaniu.

Powyższą konkluzję potwierdza treść art. 39 ust. 2 dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r., w którym zmodyfikowano okres przedawnienia w przypadku ujawnienia sporu o prawo własności nieruchomości. Wstrzymano jego bieg od dnia wniesienia pozwu w tym przedmiocie do zakończenia postępowania spornego oraz wprowadzono drugi termin przedawnienia – maksymalnie sześć lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. W ten sposób prawodawca po raz kolejny zasygnalizował, że początek biegu przedawnienia, a więc i początek wymagalności roszczenia odszkodowawczego, łączy z momentem zadecydowania o powstaniu szkody (zmiany właściciela wywłaszczanej nieruchomości), a nie z momentem ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej (zob. Lemańska E., Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości, monografia, LEX 2014).

Biorąc pod uwagę powyższe należy wskazać, że niewłaściwa była wykładnia Sądu I instancji, w której regulację z art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Sąd uzupełnił przepisem art. 111 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego. Należy podkreślić, że przepisy dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r. dotyczące terminów przedawnienia roszczeń odszkodowawczych należy traktować jako lex specialis wobec przepisów ogólnych prawa cywilnego. Także kwestia przerwania biegu terminu przedawnienia została w dekrecie uwzględniona w art. 39 ust. 2, zgodnie z którym "w przypadkach istnienia sporu, przewidzianego w art. 26 ust. 3, przedawnienie nie biegnie w czasie od wniesienia pozwu do prawomocnego zakończenia sporu, jeżeli pozew wniesiony został w terminie jednego roku od dnia, o którym mowa w ust. 1. Przedawnienie następuje w każdym razie po upływie sześciu lat od dnia, o którym mowa w ust. 1".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle powyższych uregulowań i przyjęcia, że dekret z dnia [...] kwietnia 1949 r. należy traktować jako ustawę szczególną, to nieprawidłowe jest uzupełnianie jego regulacji przepisami ogólnymi prawa cywilnego (w tym przypadku w zakresie przerwania biegu terminu przedawnienia). Jednak jak już wskazano powyżej, to uchybienie Sądu I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że żądanie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania było niezasadne, a fakt nie odnalezienia niektórych dokumentów wywłaszczeniowych nie mógł mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd trafnie też uznał, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego ze względu na przedawnienie roszczeń było prawnie irrelewantne dla oceny wniosku.

W związku z powyższym bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ustalenia, wnioskowanie i subsumpcja dokonana przez Sąd I instancji uzasadniała prawidłowe zastosowanie art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.