Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 605/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49f ust. 1, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 124 par. 1 i 2 , art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 75 par. 1, art. 76 par. 1, art. 10 par. 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 pkt 37, art. 32
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. P.-J. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia 22 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 23 września 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. wpłynęło podanie A. P.-J. o zalegalizowanie wybudowanego obiektu budowlanego, stałego budynku gospodarczego z miejscem garażowym dwustanowiskowym zlokalizowanym w K. przy ul. [...] (obręb: K., arkusz [...], działka [...]).

Postanowieniem z dnia 2 marca 2021 r. na podstawie art. 49g ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r., poz. 1333 ze zm.) PINB nakazał właścicielowi A. P.-J., w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia przedłożyć następujące dokumenty legalizacyjne:

1. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

2. geodezyjną inwentaryzację powykonawczą rozbudowanej części obiektu budowlanego,

3. ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującą czy stan techniczny rozbudowanej części budynku nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne jej użytkowanie zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia 2 marca 2021 r. złożył P. S., właściciel sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] w K. ., który wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że gospodarczo-garażowa część budynku powstała wiosną 2006 r., a więc 7 lat później niż wskazuje pełnomocnik właściciela, co uniemożliwia przeprowadzenie legalizacji uproszczonej, albowiem nie minęło jeszcze 20 lat.

Postanowieniem z dnia 25 listopada 2021 r., znak [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 marca 2022 r. w sprawie o sygn. IV SA/Po 46/22 oddalił skargę A. P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2021 r.

Sąd stwierdził, że organ odwoławczy słusznie wskazał, iż organ powiatowy ponownie prowadząc postępowanie administracyjne winien przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające dotyczące daty powstania obiektu budowlanego oraz daty zakończenia budowy budynku gospodarczo-garażowego, a pomocne w tej kwestii poza zdjęciami satelitarnymi czy lotniczymi mogą okazać się umowy zawarte na dostarczanie energii elektrycznej do budynku, informacje o dacie nałożenia podatku od gruntu i nieruchomość dla tego konkretnego obiektu budowlanego. Oznacza to, że organ odwoławczy nakazał uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie i ponowną jego ocenę w całokształcie. Dodatkowo zdaniem Sądu prawidłowe było wskazanie, że w przypadku, gdy organ ustali jednoznaczną i bezsporną datę zakończenia budowy obiektu budowlanego winien wdrożyć stosowną procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 P.b. (w przypadku gdy od zakończenia budowy przedmiotowego budynku nie upłynęło 20 lat) lub w oparciu o art. 49f (w przypadku gdy od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat).

W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB uzupełnił materiał dowodowy o: mapę stanowiącą załącznik do decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] roku, mapę stanowiącą załącznik do decyzji pozwolenia na budowę nr [...] znak [...] z dnia [...] roku, zdjęcie z geoportaI.gov.pl z 2004 roku, zdjęcie z Google Earth z maja 2009 roku, kserokopia dokumentów z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (materiały przekazał WWINB pismem z dnia 1 grudnia 2021 roku), pismo Burmistrza Gminy K. z dnia 9 grudnia 2021 roku, fotogrametryczne zdjęcia lotnicze z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii datowane na 18 września 2004 roku oraz 9 lipca 2010 roku.

Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2022 r. nr [...] PINB na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 poz. 2351) orzekł o:

1. wstrzymaniu właścicielowi - A. P.-J. robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w K. .

2. poinformował A. P.-J. o możliwości złożenia na podstawie art. 48a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia wniosku o legalizację budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w [...].

3. poinformował A. P.-J. o konieczności wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji w/w obiektu budowlanego, która obliczana jest zgodnie z art. 49d ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 49d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę opłatę legalizacyjną oblicza się zgodnie z art. 59f tej ustawy, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 59f ust. 1, 2, 3 i 4 w związku z art. 49d tej ustawy stanowi: opłatę legalizacyjną stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Kategorie obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2021 poz. 2351).

W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, że obiekt w pierwotnym kształcie o wymiarach w planie ok 9m x 5m pełniący obecnie funkcję gospodarczą istniał już w 1980 roku, natomiast jego rozbudowa o część gospodarczo-garażową miała już miejsce ponad wszelką wątpliwość od 2004 roku, o czym przesądza zdjęcie z geoportal.gov.pl z 2004 roku czy fotogrametryczne zdjęcie lotnicze datowane na 18 września 2004 roku pochodzące z zasobów GUGiK. Rozbudowana część widoczna jest na zdjęciu z 2009 roku. Co więcej PINB wskazał, że rozbudowa objęła również część pierwotnie istniejącą, gdyż zwiększeniu uległa jej szerokość z ok 5m na ok 6m. Wyraźnie można to zaobserwować na mapie uzupełniającej datowanej na 28 maja 2014 roku zewidencjonowanej pod nr [...], z której wynika, że istniejący pierwotnie obiekt o wymiarach w planie ok 9m x 5m został "wpisany" w powstałą później rozbudowę tegoż budynku. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. - z uwagi na ingerencję w pierwotną bryłę o wymiarach w planie ok 9m x 5m - nie można potraktować przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego jako powstałego w dwóch etapach i podlegającego odmiennym reżimom legalizacji. W tej sytuacji konieczne jest przyjęcie, że od zakończenia jego budowy upłynęło mniej niż 20 lat, co wyklucza zastosowanie uproszczonego trybu legalizacji choćby co do części budynku o pierwotnych wymiarach w planie 9m x 5m.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła A. P. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem Postanowienia i niezawiadomienie Skarżącej możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem Postanowienia pomimo, że na skutek postanowienia wydanego przez Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB lub WWINB) z dnia 25 listopada 2021 r. nr [...] (dalej: Postanowienie WINB) organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy w sprawie o:

- mapę stanowiącą załącznik do decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] roku,

- mapę stanowiącą załącznik do decyzji pozwolenia na budowę nr [...] znak [...] z dnia [...] roku,

- zdjęcie z geoportal.gov.pl z 2004 r.,

- kopię kserokopii dokumentów z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (materiały przekazał WINB pismem z dnia 1 grudnia 2021 roku),

- pismo Burmistrza Gminy K. z dnia 9 grudnia 2021 roku,

- fotogrametryczne zdjęcia lotnicze z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii (dalej: GUGiK) datowane na dzień 18 września 2004 roku oraz 9 lipca 2010 roku, (dalej: Uzupełnione Dowody), co skutkowało wydaniem Postanowienia bez umożliwienia Skarżącej zapoznania się z pełnymi aktami sprawy i ustosunkowania się do uzupełnionego materiału dowodowego, a także składania dodatkowych wniosków dowodowych w celu należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wydania Postanowienia;

2. art. 81 k.p.a. poprzez uznanie okoliczności faktycznej, iż budynek będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego został pobudowany po 2004 r., podczas gdy Skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, w tym co do Uzupełnionych Dowodów w sprawie, a nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 10 § 2 k.p.a., co skutkowało pozbawieniem Skarżącej możliwości zapoznania się z pełnymi aktami sprawy i ustosunkowania się do uzupełnionego materiału dowodowego, a także składania dodatkowych wniosków dowodowych w celu należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wydania postanowienia.

3. art. 8 k.p.a. poprzez:

- nieustosunkowanie się lub ustosunkowanie się ogólnikowo do twierdzeń i dowodów Skarżącej przedstawionych w toku postępowania przed organem I instancji, a które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy jednoczesnej błędnej ocenie, niezgodnej z treścią dowodów z dokumentów przeprowadzanych przez PINB mających wpływ na sposób załatwienia sprawy;

- prowadzenie przez PINB postępowania wyjaśniającego w sposób podważający zaufanie Skarżącej do władzy publicznej przejawiającego się negatywnym interpretowaniem wieloznacznych lub sprzecznych okoliczności sprawy na niekorzyść Skarżącej oraz z pominięciem pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

- prowadzenie przez PINB niewszechstronnego postępowania wyjaśniającego- uwzględniającego interes wyłącznie Uczestnika postępowania, z pominięciem twierdzeń i wniosków strony Skarżącej, a nie do wyjaśnienia prawdy obiektywnej przedmiotowej sprawy;

4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez:

- niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym uniemożliwienie Skarżącej ustosunkowania się do Uzupełnionych Dowodów, a także składania dodatkowych wniosków dowodowych w celu należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało nie wyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw zaskarżonego postanowienia PINB i wydaniem Postanowienia;

- wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów przejawiającej się w daniu pierwszeństwa dowodom pośrednim w postaci niewyraźnej i niskiej jakości zdjęcia lotniczego z 2004 r.;

- dokonywanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zdjęć lotniczych budynku położonego przy ul. [...] (działka [...]) przejawiających się w uznaniu, że na podstawie archiwalnego zdjęcia zamieszczonego na geoportal.gov.pl oraz zdjęcia z roku 2004 przekazanego przez GUGiK można przesądzić z całą pewnością jak uczynił to PINB, że nie jest to budynek będący przedmiotem wniosku legalizacyjnego Skarżącej, podczas gdy zdjęcie to jest niewyraźne i niskiej jakości i nie pozwala jednoznacznie wywieść wniosków do jakich doszedł organ I instancji;

- zastąpieniu dowodów bezpośrednich w postaci oświadczenia świadków i stron (np. właściciela nieruchomości nr [...], wykonawcy obiektu Pana M. H.), ew. ustalenia wieku budynku gospodarczego, np. poprzez dokonanie oceny biegłego w zakresie szacowania zużycia materiałów budowlanych wbudowanych w obiekt i porównania dokumentów zakupionych materiałów z tym co zostało w obiekt wbudowane;

- sprzeczne z zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego pominięcie dowodów z wniosku Skarżącej o przeprowadzenie legalizacji w trybie legalizacji uproszczonej oraz przedłożonych przez Skarżącą wymaganych dokumentów do legalizacji samowoli budowlanej, tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej rozbudowanego Budynku, ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującą czy stan techniczny rozbudowanego Budynku nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne jego użytkowanie zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania i przyjęciu, że Skarżąca zignorowała literalną przesłankę legalizacji w trybie uproszczonym, która jest przewidziana dla ponad 20-letnich obiektów oraz pominięcie i zaniechanie przy wydaniu Postanowienia oceny pozostałych dowodów przedłożonych w toku postępowania, w tym oświadczenia wykonawcy obiektu garażowo-gospodarczego, M. H. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H. z dnia [...] r. wraz z wydrukiem z CEIDG tego podmiotu wskazującym na prowadzenie działalności gospodarczej od roku 1995

i rachunków z zasobów Skarżącej, a dotyczących ponoszonych przez nią lub jej zmarłego ojca S. P. kosztów przygotowania oraz ostatecznie wybudowania obiektu garażowo-gospodarczego podlegającego legalizacji w ramach postępowania oraz pozostałych rachunków, które zostały przedłożone przez Skarżącą w toku postępowania, a także kserokopii decyzji nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P., kopii decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu Burmistrza Gminy K. oraz kopii mapy zasadniczej z dnia 21.07.2014 r. wg stanu na dzień 2014 r. oraz kopii mapy z dnia 27.07.2002 r.;

- naruszenie określonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej rozumianej jako obowiązek kierowania się przez organ słusznym interesem obywatela, poprzez wyżej wymienione naruszenia procesowe w ramach oceny dowodów;

5. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez tłumaczenie i interpretowanie niejasności występujących w sprawie w ramach zaskarżonego postanowienia na niekorzyść Skarżącej przejawiających się np. w oparciu się w wydanym Postanowieniu na interpretacji niewyraźnej i niskiej jakości zdjęcia lotniczego z roku 2004 w tym w szczególności rozpatrywania zdjęć lotniczych budynku położonego przy ul. [...] (nieruchomość działka [...]) z okresu niekwestionowanego przez Uczestnika postępowania tj. zdjęć lotniczych z 2009 i 2010 r., podczas gdy na podstawie tego zdjęcia nie sposób przesądzać z całą pewnością jak uczynił to PINB, że nie jest to budynek będący przedmiotem wniosku legalizacyjnego Skarżącej;

6. art. 124 § 2 k.p.a. w zw. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn odmówienia innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej (w tym w szczególności dowodom składanym przez Skarżącą), a tym samym niewyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy i uniemożliwienie stronie postępowania weryfikacji motywów i podstaw wydanego, w tym w szczególności niewzięcie pod uwagę;

7. art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi Skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnej (dalej: WSA) z dnia 27 grudnia 2021 roku, zaskarżającej w całości postanowienie wydane przez WINB z dnia 25.11.2021 r. nr [...] uchylającego w całości postanowienie PINB z dnia 02.03.2021 r. znak [...] nakazującego Skarżącej przedłożenie dokumentów legalizacyjnych w trybie uproszczonym na podstawie art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, 2127, 2320, z 2021 r. poz. 11, 234,282, 784, 1986, ze zm.) - i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż rozstrzygnięcie przez WSA powyższej skargi należy traktować jako zagadnienie wstępne do niniejszego postępowania.

W związku z powyższym Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualne w przypadku nie uwzględnienia wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 lipca 2022 r. utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego i wskazał, że budowa budynku gospodarczo-garażowego o powierzchni zabudowy ok 120 m˛ nie została zwolniona z obowiązku uzyskania stosownego pozwolenia na budowę.

WWINB wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w aktach sprawy wnika, że na dzień 18 czerwca 2004 r. budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania nie istniał. Budynek ten pojawia się dopiero na zdjęciach lotniczych z dnia 09 lipca 2010 r. Natomiast z informacji pozyskanych od Burmistrza Gminy K. wynika, że budynki niemieszkalne położone na działce o numerze geodezyjnym [...] w K. przy ul. [...] są opodatkowane w latach 2011 - 2021 r. Zatem zdaniem organu nie można przyjąć argumentacji Skarżącej, iż obiekt ten istnieje 20 lat.

Dalej organ wskazywał, że zasadnie PINB zastosował tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnośnie zarzutu podnoszonego przez Skarżącą dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. organ wskazał, iż na gruncie mniejszej sprawy organ I instancji nie wydał, żadnej decyzji administracyjnej rozstrzygającej o istocie sprawy, a zostało wydane postanowienie, które zostało wydane w toku prowadzonego postępowania, które nie rozstrzyga o istocie sprawy.

Jednocześnie WWINB podał, że nie podziela poglądu Skarżącej iż organ I instancji naruszył art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W odniesieniu do zdjęć lotniczych z 2004 r. przedłożonych przez Skarżącą na płycie CD organ wskazał, że nie można zaobserwować rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego. Powyższe zdjęcia lotnicze również znajdują się w aktach organu I instancji i jak już wskazano powyżej rozbudowę obiektu gospodarczo-garażowego można bezsprzecznie zaobserwować na zdjęciach lotniczych z 2010 r.

Skargę na powyższą decyzję WWINB złożyła A. P. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika.

Podobnie jak w odwołaniu, zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem Postanowienia PINB i niezawiadomienie Skarżącej możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem Postanowienia PINB pomimo, że na skutek postanowienia wydanego przez WINB z dnia 25.11.2021 r. nr [...] (dalej: Postanowienie WINB) organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy w sprawie o:

- mapę stanowiącą załącznik do decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] roku,

- mapę stanowiącą załącznik do decyzji pozwolenia na budowę nr [...] znak [...] z dnia [...] roku,

- zdjęcie z geoportal.gov.pl z 2004 r.,

- kopię kserokopii dokumentów z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (materiały przekazał WINB pismem z dnia I grudnia 2021 roku),

- pismo Burmistrza Gminy K. z dnia 9 grudnia 2021 roku,

- fotogrametryczne zdjęcia lotnicze z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii (dalej: GUCiK) datowane na dzień 18 września 2004 roku oraz 9 lipca 2010 roku, (dalej: Uzupełnione Dowody), co skutkowało wydaniem Postanowienia PINB bez umożliwienia Skarżącej zapoznania się z pełnymi aktami sprawy i ustosunkowania się do uzupełnionego materiału dowodowego, a także składania dodatkowych wniosków dowodowych w celu należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wydania Postanowienia;

b) art. 8 k.p.a. poprzez:

- nieustosunkowanie się lub ustosunkowanie się ogólnikowo do twierdzeń i dowodów Skarżącej przedstawionych w toku postępowania przez organem I instancji, a które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy jednoczesnej błędnej ocenie, niezgodnej z treścią dowodów z dokumentów przeprowadzanych przez PINB mających wpływ na sposób załatwienia sprawy;

- prowadzenie przez PINB postępowania wyjaśniającego w sposób podważający zaufanie Skarżącej do władzy publicznej przejawiającego się negatywnym interpretowaniem wieloznacznych lub sprzecznych okoliczności sprawy na niekorzyść Skarżącej oraz z pominięciem pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

- prowadzenie przez PINB niewszechstronnego postępowania wyjaśniającego- uwzględniającego interes wyłącznie Uczestnika postępowania, z pominięciem twierdzeń i wniosków strony Skarżącej, a nie do wyjaśnienia prawdy obiektywnej przedmiotowej sprawy;

c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez:

- niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co skutkowało geodezyjnych zgromadzonych w materiałach sprawy które pozostawały ze sobą w sprzeczności i określeniu na podstawie tego zdjęcia, że Budynek nie ma 20 lat, co skutkowało utrzymaniem w mocy Postanowienia PINB;

- dokonywanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zdjęć lotniczych budynku położonego przy ul. [...] (działka [...]) przejawiających się w uznaniu, że na podstawie zdjęcia z lotniczego z 11.09.2004 roku oraz 09.07.2009 r. można przesądzić, że budynek garażowo-gospodarczy na działce nr [...] przy ul. [...] w K. nie ma 20 lat;

- zastąpieniu dowodów bezpośrednich w postaci oświadczenia świadków i stron (np. właściciela nieruchomości nr [...], wykonawcy obiektu Pana M. H.), ew. ustalenia wieku budynku gospodarczego, np. poprzez dokonanie oceny biegłego w zakresie szacowania zużycia materiałów budowlanych wbudowanych w obiekt i porównania dokumentów zakupionych materiałów z tym co zostało w obiekt wbudowane:

- pominięcie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy dowodów z wniosku Skarżącej o przeprowadzenie legalizacji w trybie legalizacji uproszczonej oraz przedłożonych przez Skarżącą wymaganych dokumentów do legalizacji samowoli budowlanej, tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej rozbudowanego Budynku, ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującą czy stan techniczny rozbudowanego Budynku nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne jego użytkowanie zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania i przyjęciu, że Skarżąca zignorowała literalną przesłankę legalizacji w trybie uproszczonym, która jest przewidziana dla ponad 20-letnich obiektów oraz pominięcie i zaniechanie przy wydaniu Postanowienia oceny pozostałych dowodów przedłożonych w toku postępowania, w tym oświadczenia wykonawcy obiektu garażowo-gospodarczego, Pana M. H. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H. z dnia 23.03.2021 r. wraz z wydrukiem z CEIDG tego podmiotu wskazującym na prowadzenie działalności gospodarczej od roku 1995 i rachunków z zasobów Skarżącej, a dotyczących ponoszonych przez nią lub jej zmarłego ojca S. P. kosztów przygotowania oraz ostatecznie wybudowania obiektu garażowo-gospodarczego podlegającego legalizacji w ramach postępowania oraz pozostałych rachunków, które zostały przedłożone przez Skarżącą w toku postępowania, a także kserokopii decyzji nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P., kopii decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu Burmistrza Gminy K. oraz kopii mapy zasadniczej z dnia 21.07.2014 r. wg stanu na dzień 2014 r. oraz kopii mapy z dnia 27.07.2002 r.;

- naruszenie określonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej rozumianej jako obowiązek kierowania się przez organ słusznym interesem obywatela, poprzez wyżej wymienione naruszenia procesowe w ramach oceny dowodów;

d) art. 81 k.p.a. poprzez uznanie okoliczności faktycznej, iż budynek będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego został pobudowany po 2004 r., a pierwotnie miał wymiary 9x5 m podczas gdy Skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, w tym co do Uzupełnionych Dowodów w sprawie, a nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 10 § 2 KPA, co skutkowało pozbawieniem Skarżącej możliwości zapoznania się z pełnymi aktami sprawy przed wydaniem Postanowienia PINB i ustosunkowania się do uzupełnionego materiału dowodowego, a także składania dodatkowych wniosków dowodowych w celu należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wydania Postanowienia;

e) art. 124 § 2 k.p.a. w zw. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn odmówienia innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a tym samym niewyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy i uniemożliwienie stronie postępowania weryfikacji motywów i podstaw wydanego, w tym w szczególności niewzięcie pod uwagę;

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 49f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, dalej "p.b.") poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że budynek gospodarczo-garażowy zlokalizowany na działce numer ewidencyjny [...] przy ul. [...] w K., objęty postępowaniem legalizacyjnym na zasadach nie spełnia przesłanek przewidzianych dla uproszczonego postępowania legalizującego, a w szczególności w uznaniu, że od zakończenia budowy budynku upłynęło mniej niż 20 lat, podczas gdy budynek ten powstał ponad 20 lat temu;

b) art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do procedowania wniosku o legalizację budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce numer ewidencyjny [...] przy ul. [...] w K. na zasadach legalizacji uproszczonej o której mowa w art. 49f p.b. i nast.

Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia WWINB z 22 lipca 2022 r., a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści skargi.

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto powyżej wskazane zarzuty. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżąca wskazała, że organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu zgromadził szereg nowych dowodów, a następnie wydał postanowienie z dnia 3 stycznia 2021 r. Jednocześnie przed wydaniem tego postanowienia organ I instancji nie wywiązał się z wymagań proceduralnych określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i nie zawiadomił Skarżącej o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Skarżąca wskazała, że organ nie ustosunkował się do dowodów i twierdzeń składanych przez Skarżącą w toku sprawy przed organem I instancji, a które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w tym m.in. oświadczenia wykonawcy obiektu garażowo-gospodarczego M. H. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H. z dnia [...] r. wraz z wydrukiem z CEIDG tego podmiotu wskazującym na prowadzenie działalności gospodarczej od roku 1995 i rachunków z zasobów Skarżącej, a dotyczących ponoszonych przez nią lub jej zmarłego ojca S. P. kosztów przygotowania oraz ostatecznie wybudowania obiektu garażowo-gospodarczego pod legającego legalizacji w ramach postępowania oraz pozostałych rachunków, które zostały przedłożone przez Skarżącą w toku postępowania, a także kserokopii decyzji nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P., kopii decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu Burmistrza Gminy K. oraz kopii mapy zasadniczej z dnia 21 lipca 2014 r., kopii mapy z dnia 27 lipca 2002 r., twierdzeń wskazanych w piśmie skierowanym przez Skarżącą do WINB z dnia 13 lipca 2022 r.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. zaniechanie podjęcia wszelkich czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a także uznanie okoliczności, iż budynek został rozbudowany po 2004 roku, a pierwotnie miał wymiary 9x5 m oraz że zamiast budowy nowego budynku w miejsce uprzednio istniejącego nastąpiła rozbudowa starego budynku, co jest sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Zdaniem A. P. organ II instancji zatem ograniczył się zasadniczo do stwierdzenia, że budynek nie ma 20 lat, co ma wynikać ze zdjęcia lotniczego z 11 września 2004 roku, pomijając w swoim uzasadnieniu ustosunkowanie się do kwestionowania przez Skarżącą wartości dowodowej tego zdjęcia. Organ w szczególności nie wskazał czy na podstawie tych zdjęć dokonał jakiś pomiarów w odpowiedniej skali znajdujących się na nich obiektów i jaki sposób to uczynił.

Zdaniem Skarżącej WWINB również w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami logiki dał pierwszeństwo dowodom niewyraźnej i niskiej jakości zdjęcia lotniczego z 2004 r. i 2010 r., z całkowitym pominięciem pozostałych dowodów przedłożonych przez Skarżącą, a także nawet nie wyjaśnił i nie wskazał na jakiej podstawie nie wziął tych dowodów pod uwagę. Zdaniem Skarżącej WWINB powiela twierdzenie PINB, że ze zdjęcia lotniczego z 2004 roku w sposób jednoznaczny wynika, że rozbudowa budynku gospodarczo-garażowego nastąpiła ponad wszelką wątpliwość po 2004 roku.

Odnosząc się osobno do poruszonej kwestii zdjęcia lotniczego z 2004 r. Skarżąca wskazała, że nie może ono być miarodajne w sprawie. Zdjęcie z 11 września 2004 r. charakteryzuje się słabym kontrastem, dużym stopniem zaszumienia związanym z metodą jego przechowywania. Mała skala zdjęcia i jego jasności oraz rzucanie światłocienie, a także słaba rozdzielczość w przybliżeniu, wpływają zatem na trudność z dokonaniem jego oceny, na co także ma wpływ znaczna wysokości fotografowania i kąt pod jakim tego dokonywano, które spowodowały, że maleją także kontrasty między poszczególnymi elementami terenu, a szczegóły detale budowlane, które są całkowicie nierozróżnialne. Z całą pewnością zdaniem Skarżącej na podstawie ww. zdjęcia nie sposób dojść w sposób nie budzący wątpliwości do wniosków, do których doszedł organ I i II instancji w ramach uzasadnienia swoich postanowień.

Zdaniem A. P.-J. bezkrytyczne odniesienie się do zdjęcia z 2004 r., bez jego dokładnej analizy, prowadzi do wniosku, że zarówno WWINB oraz organ I instancji upatrując na ww. zdjęciu obiektu o powierzchni 9 m x 5 m mijają się z prawdą, albowiem obiekt jest znacznie dłuższy i większy, niż wskazywane wymiary, co uzasadnia odpowiednią ocenę jego wartości dowodowej, skoro prowadzi do tak skrajnych różnic w zakresie ocen. Jedyne co w ramach oceny można wywnioskować ze wskazanego zdjęcia z 2004 r., to że budynek na zdjęciach jest odnotowany.

Zdaniem Skarżącej dołączona przez nią do skargi część graficzna dowodzi, że trudno ustalić z czego organ wnosi o wielkości budynku gospodarczego wynoszącym 9 m na 5 m w roku 2004. Nie wskazują na nią ani zdjęcia lotnicze z lat poprzedzających rok 2004, nie potwierdza także samo zdjęcie z roku 2004 i nie potwierdzają także takiej wielkości budynku zdjęcia po roku 2004. Skarżąca podała także, że szczegółowo opisała te rozbieżności w ramach pisma z dnia 13 lipca 2022 roku wraz z załącznikami, do którego to pisma organ II instancji nie tylko się nie odniósł, ale także nie wyjaśnił rozbieżności i sprzeczności w materiale dowodowym wskazanych tam przez Skarżącą, a które to pismo wraz z załącznikami należy przyjąć w całości na potrzeby niniejszej skargi jako argumentację skarżącej w zakresie uzasadnienia zarzutów dotyczących niezebrania i niedokonania przez organ I i II instancji oceny materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący oraz naruszają zasadę swobodnej oceny dowodów.

Z ostrożności prawnej Skarżąca wskazała, że mapa z dnia 27 lipca 2002 r. znajdująca się w aktach sprawy w istocie w ogóle nie dotyczyła działki [...] tylko działki [...] nienależącej do Skarżącej w zw. z inwentaryzacją instalacji gazowej, jaką przeprowadzano na działce [...], co wprost wynika z zakresu tego opracowania wyznaczonego liniami żółtymi.

Niezależnie od powyższego w odniesieniu do mapy inwentaryzacyjnej z 1999/2000 r. wskazać należy zdaniem Skarżącej, że pomiary dla celów mapy zostały wykonane w maju 1999 r., skartowanie nastąpiło w czerwcu 1999 r., a wykreślenie nastąpiło w styczniu 2000 r., co przecież w istocie rzeczy nie wyklucza faktu, że od ukończenia Budynku nie upłynęło 20 lat, a wręcz potwierdza, że budynek mógł powstać w tym okresie, bo w tym okresie już żadne podkłady geodezyjne nie były wykonywane.

Skarżąca wskazywała, że na budynku w spornym okresie, tj. w latach 2003-2006, miała miejsce wada obróbek blacharskich zadaszenia wskutek położenia zbyt krótkiej blachy, stąd dach przeciekał na budynku i przez kilka lat był zabezpieczany folią na podstawach mocujących uzupełnianą z biegiem czasu w miarę jej destrukcji pod wpływem słońca i mrozów. W roku 2003 podjęto wykonanie na budynku częściowego ozdobnego zadaszenia. Powstało ono częściowo na odcinku 9 m i podstawie ok. 1 m (w części węższej budynku, stąd kształt prostokąta budynku widoczny na zdjęciach z 2004 r.), która następnie w roku 2005 została uzupełniona na całej długości budynku i na jej części poprzecznej (stąd powstała wysuwka na ponad 1 m i kącie nachylenia w pozostałym odcinku, która jest widoczna na zdjęciach późniejszych). Skośne zadaszenie o charakterze ozdobnym na ścianach budynku od strony wewnętrznej działki [...], które widoczne są na zdjęciach lotniczych, organ w oparciu o zdjęcie lotnicze z roku 2004 błędnie interpretuje obecnie, jako rzekomą rozbudowę budynku. Ostatecznie w roku 2006 doszło do wykonania w budynku przez Skarżącą nowych obróbek blacharskich w dachu budynku wraz powiązania murków ogniowych blachą z uwagi na zaciekanie jakie następowało pomiędzy budynkiem gospodarczym na działce [...], a budynkiem gospodarczym uczestnika postępowania posadowionym w granicy działek na działce [...]

Skarżąca wskazuje, że budynek wybudowany został na nieruchomości nr [...] na przełomie końca roku 1999/2000 r. Oparcie zaskarżonego postanowienia jedynie na niskiej jakości zdjęcia lotniczego z 2004 r. budynku położonego przy ul. [...], a przy tym ujmowania znacznie mniejszych wartości co do długości i szerokości niż w rzeczywistości, co wynika z porównania posadowienia do budynków na działce [...] stanowi w ocenie Skarżącej niewątpliwe naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie stwierdzeń w sprawie na podstawie dowodów, które w sposób oczywisty i jednoznaczny takiej okoliczności nie potwierdzają.

Zdaniem Skarżącej organy również naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów w zakresie oceny przedłożonych przez Skarżącą wymaganych dokumentów do legalizacji samowoli budowlanej, tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej rozbudowanego budynku, ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującą czy stan techniczny rozbudowanego budynku nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne jego użytkowanie zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania oraz pominięcie i zaniechanie przy wydaniu postanowienia PINB i WWINB oceny pozostałych dowodów przedłożonych w toku postępowania. Skarżąca wskazała, że pismo odnośnie płatności za podatek również z całą pewnością nie może stanowić podstawy ustalenia daty wybudowania budynku, ponieważ w interesie Skarżącej nie było zgłaszanie do Urzędu Gminy w tamtym okresie budynku, który został posadowiony w ramach samowoli budowlanej.

Skarżąca zarzuca również WWINB naruszenie art. 81 k.p.a. poprzez uznanie okoliczności faktycznej, iż budynek będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego został pobudowany po 2004 r. oraz pierwotnie miał wymiary 9 x 5 m i uległ rozbudowie i zwiększeniu jego szerokości z 5 na 6 metrów, podczas gdy Skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, w tym co do uzupełnionych dowodów w sprawie, a nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 10 § 2 k.p.a., co skutkowało pozbawieniem jej możliwości zapoznania się z pełnymi aktami sprawy i ustosunkowania się do uzupełnionego materiału dowodowego, a także składania dodatkowych wniosków dowodowych w celu należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wydaniem postanowienia.

WINB naruszył zdaniem Skarżącej również art. 124 § 2 k.p.a. w zw. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn odmówienia innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. WWINB również nie ustosunkował się właściwie w żaden sposób ani do pisma Skarżącej z dnia 13 lipca 2022 r. wraz z załącznikami wskazującego na rozbieżności i sprzeczności w materiale dowodowym, które w sposób jednoznaczny przesądzają o tym, że nie można przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia dowodów użyć w celu wykazania, że budynek nie miał 20 lat. Organ w ten sposób nie wyjaśnił jej zdaniem zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy i uniemożliwił Skarżącej weryfikację motywów i podstaw wydanego Postanowienia WWINB.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 49f ust. 1 p.b. oraz art. 48 p.b. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że budynek gospodarczo-garażowy zlokalizowany na działce numer ewidencyjny [...] przy ul. [...] w K., objęty postępowaniem legalizacyjnym nie spełnia przesłanek przewidzianych dla uproszczonego postępowania legalizującego, a w szczególności w uznaniu, że od zakończenia budowy budynku upłynęło mniej niż 20 lat, podczas gdy budynek ten powstał ponad 20 lat temu i tym samym utrzymując postanowienie PINB procedujące wniosek Skarżącej o legalizację budynku na zasadach uproszczonych doprowadziło WWINB do przekonania, że budynek nie ma 20 lat, a tym samym nie spełnia wymogów koniecznych do procedowania wniosku o legalizację na zasadach uproszczonych, co pozostaje niezgodne ze stanem faktycznym sprawy, czym WINB naruszył nie tylko art. 49f ust. 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie, co winno mieć miejsce w niniejszej sprawie, ale również art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego zastosowanie, choć nie ma ku temu przesłanek w sprawie.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz.329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są, co do zasady, związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153).

Powyższe odnosi się również do wyroku, w którym Sąd oddalił skargę na kasatoryjne postanowienie organu II instancji z 25 listopada 2021r., jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 22 marca 2022 r. (sygn. akt IV SA/Po 46/22) oddalił skargę A. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2021 r. nr [...], podzielając zarzuty i wskazania organu odwoławczego co do naruszenia przepisów postępowania oraz konieczności wyjaśnienia sprawy w jej zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W wyroku tym WSA wskazał, że konieczne jest przeprowadzenie szczegółowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego daty powstania przedmiotowego obiektu budowlanego oraz daty zakończenia budowy budynku gospodarczo-garażowego, a pomocne w tej kwestii poza zdjęciami satelitarnymi czy lotniczymi mogą okazać się umowy zawarte na dostarczanie energii elektrycznej do budynku, informacje o dacie nałożenia podatku od nieruchomość dla tego konkretnego obiektu budowlanego. Sąd zgodził się, że organ odwoławczy słusznie nakazał uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie i ponowną jego całościową ocenę. Dalej Sąd wskazał, że w przypadku, gdy organ ustali jednoznaczną i bezsporną datę zakończenia budowy obiektu budowlanego winien wdrożyć stosowną procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego (w przypadku gdy od zakończenia budowy przedmiotowego budynku nie upłynęło 20 lat) lub w oparciu o art. 49f (w przypadku gdy od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat).

W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a., zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są co do zasady związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, po ponownym jego rozpatrzeniu przez organy obu instancji, przyjąć należy, że wypełniły one wskazania Sądu i doszły do określonych wniosków i rozstrzygnięcia, które Sąd obecnie rozpoznający sprawę podziela.

Przechodząc do właściwej części uzasadnienia wyroku wskazać należy, że w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organy nadzoru budowlanego I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, który Sąd czyni za podstawę do swoich dalszych rozważań. Przy czym, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego przedstawionego w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień pozwalającego na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Zaskarżonym postanowieniom organów obu instancji nie można przypisać naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Postanowienie będące przedmiotem oceny sądowoadministracyjnej wydane zostało w tzw. "zwykłym" trybie legalizacji samowoli budowlanej o jakiej mowa w przepisie art. 48 ust. 1 i nast. ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021r., poz. 2351 ze zm., dalej "P.b.").

Odróżnić ją należy od tzw. legalizacji "uproszczonej", uregulowanej w art. 49f ust. 1 i nast. P.b., o której przeprowadzenie wnioskowała Skarżąca. Zgodnie z tym przepisem, dodanym przez art. 1 pkt 37 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., wprowadzono szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W myśl tego przepisu w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne (art. 49f ust. 1 P.b.).

Rolą przepisu art. 49f i nast. P.b. nie było zmodyfikowanie reguł, wedle których prowadzone są procedury legalizacyjne "zwykłe". Przepisem tym dodano, niejako "obok", postępowanie nowe, wszczynane w odrębnym i szczególnym trybie - które, jeżeli zostanie zainicjowane i są ku niemu przesłanki - tworzy nową konkurencyjną sprawę administracyjną. Z powyższego wynika zatem, że warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia legalizacji w trybie uproszczonym jest by od zakończenia budowy obiektu budowlanego upłynęło co najmniej 20 lat.

W tym stanie rzeczy, organy nadzoru budowlanego słusznie dążyły do zweryfikowania, czy od zakończenia budowy poddanego legalizacji obiektu budowlanego stanowiącego budynek gospodarczo-garażowy upłynęło co najmniej 20 lat. Data zakończenia budowy kontrolowanego obiektu ma bowiem pierwszorzędne znaczenie dla wyboru rodzaju procedury legalizacyjnej w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471).

Podkreślić przy tym należy, że to Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie legalizacji uproszczonej. Nie budziło bowiem sporu, że przedmiotowy budynek powstał w ramach samowoli budowlanej, co do którego nie uzyskano formalnoprawnych zgód właściwych organów architektoniczno-budowlanych na wykonanie przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego położonego na działce nr ewid [...] w K. .

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, skoro Skarżąca wnosiła o przeprowadzenie legalizacji uproszczonej uzależnionej od spełnienia przesłanki upływu 20 lat od zakończenia budowy budynku gospodarczo-garażowego, to ciężar wykazania tej przesłanki spoczywał w pierwszej kolejności na wnioskodawczyni.

Okoliczności faktyczne mające zastosowanie w sprawie, jakie organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek ustalić, wynikają z treści przepisów prawa materialnego. Rolą organu jest przede wszystkim rozważenie, czy stan faktyczny odpowiada dyspozycji przepisu prawa materialnego i jak ten stan faktyczny prawidłowo udokumentować. Okoliczność faktyczna jest ustalana w postępowaniu administracyjnym przy zastosowaniu reguł dowodowych, w szczególności art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i art. 80 k.p.a., statuujący zasadę swobodnej oceny dowodów. Przepisy te konkretyzują sposób realizacji zasady dochodzenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością, unormowanej w art. 7 k.p.a. Jeżeli na podstawie swobodnej oceny, do której uprawnia i zobowiązuje art. 80 k.p.a., organ ustalił okoliczność faktyczną w oparciu o dowody zebrane w sposób nienaruszający art. 77 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie ma podstaw do uzupełniania materiału dowodowego. Inaczej mówiąc, jeżeli zgromadzone dowody nie nasuwają wątpliwości co do ustaleń faktycznych, to nie ma potrzeby dalszego poszukiwania lub gromadzenia innych dowodów dla potwierdzenia istotnych dla sprawy okoliczności. Przeprowadzenie dowodów dotyczących okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami byłoby sprzeczne z istotą regulacji zawartej w art. 78 § 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, wobec przypisywania organom nadzoru budowlanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a., że to na organie spoczywa ciężar wykazania okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy, że co do zasady twierdzenie Skarżącej w tym zakresie jest słuszne, ale zasad tych nie można rozumieć w sposób absolutny i bezwzględny w oderwaniu od okoliczności przedmiotowej sprawy.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie przywołany już powyżej art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (LEX nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski".

Z uwagi na powyższe oraz uwzględniając specyfikę legalizacji uproszczonej wskazać należy, że to Skarżąca była zobowiązana do współpracy z organem, w szczególności na poparcie twierdzeń, z których wywodziła korzystne dla swojej sytuacji faktycznej i prawnej wnioski. Z zebranych akt administracyjnych organu I i II instancji tymczasem nie wynika, by Skarżąca wykazała jednoznacznie, że od zakończenia budowy (przebudowy) przedmiotowego budynku upłynęło 20 lat. Organy nadzoru budowlanego podjęły natomiast wszelkie możliwe czynności wyjaśniające w oparciu o dopuszczalne środki dowodowe, które doprowadziły je do wniosku, z którego jednoznacznie nie wynika, że wymagany okres 20 lat został zachowany.

Organ nadzoru budowlanego I instancji prowadząc ponownie sprawę uzupełnił materiał dowodowy o możliwe do uzyskania dokumenty:

- mapę stanowiącą załącznik do decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] roku;

- mapę stanowiącą załącznik do decyzji pozwolenia na budowę nr [...] znak [...] z dnia [...] roku;

- zdjęcie z geoportal.gov.pl z 2004 roku;

- zdjęcie z Google Earth z maja 2009 roku;

- kserokopia dokumentów z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej;

- pismo Burmistrza Gminy K. z dnia 9 grudnia 2021 roku dotyczące opodatkowania budynków położonych na działce nr ewid. [...] w K.;

- fotogrametryczne zdjęcia lotnicze z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii datowane na 18 września 2004 roku oraz 9 lipca 2010 roku.

Na podstawie zgromadzonego - w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym - materiału dowodowego, a także pozostałych akt administracyjnych sprawy – w tym wniosku Skarżącej z 21 września 2021r. wraz z załącznikami, ekspertyzy technicznej budynku gospodarczo-garażowego oraz dokumentów przedłożonych przez Skarżącą i uczestnika postępowania w toku postępowania administracyjnego - organy ustaliły, iż budynek gospodarczo-garażowy położony na działce nr ewid. [...] w K. . bezspornie istniał w 2009 r. (zdjęcie lotnicze k. 66 akt adm. I inst.). Uprawdopodobnił jedynie, że przedmiotowy budynek nie istniał w 2004r. w oparciu o sporny co do jego jakości materiał dowodowy w postaci zdjęcia lotniczego z dnia 18 czerwca 2004 r. (zdjęcia lotnicze z zasobu Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii). Tym samym nie została faktycznie i niepodważalnie ustalona data powstania niniejszego budynku gospodarczo-garażowego, położonego na działce nr [...] w K. . na przełomie 1999/2000r., jak to oświadczyła Wnioskodawczyni i Skarżąca w sprawie. Skarżąca wykazała bezsprzecznie, że przedmiotowy budynek istnieje od 2014 r., ponieważ został on naniesiony na wszystkie mapy będące w dyspozycji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Jednocześnie organ zauważył, że na archiwalnych zdjęciach zamieszonych na geoportal.gov.pl rozbudowany budynek wyraźnie pojawia się dopiero w 2010 r. Budynek ten znajduje się także dopiero na zdjęciach lotniczych z dnia 09 lipca 2010 r. (zdjęcia lotnicze z zasobu Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii). Natomiast z informacji pozyskanych od Burmistrza Gminy K. wynika, że budynki niemieszkalne położone na działce o numerze geodezyjnym [...] w K. . przy ul. [...] są opodatkowane w latach 2011-2021 r. Również mapy przedłożone przez Skarżącą w toku całego postępowania zdaniem Sądu nie pozwalają na jednoznaczne ustalenia w istotnym dla sprawy zakresie. Z argumentacji wskazanej w uzasadnieniu rozstrzygnięć organów obu instancji wynika natomiast jaki materiał dowodowy organy zgromadziły i w jaki sposób go oceniły, przy czym w istocie swoje rozstrzygniecie oparły na ocenie zdjęcia lotniczego z 2004r. przyjmując, że skoro w tej dacie budynek nie istniał, to nie została spełniona przesłanka 20 lat od zakończenia budowy przedmiotowego budynku. Nie oznacza to jednak, jak twierdzi Skarżąca, że organy nie dokonały prawidłowej oceny całego zebranego materiału dowodowego w trybie art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. Nie wynika bowiem z niego, jak oświadczyła Skarżąca, że budynek powstał na przełomie 1999/2000r. Argumenty i dokumenty przedstawione przez Skarżącą także na etapie postępowania zażaleniowego w istocie nie podważyły ustaleń organów administracji w tym zakresie, a przede wszystkim nie dostarczyły jednoznacznych dowodów na powstanie budynku w dacie postulowanej przez Skarżącą.

W tym miejscu odnieść należy się do zarzutów Skarżącej pominięcia przez organy administracji dowodów przedstawionych przez Skarżącą w postaci informacji wykonawcy obiektu garażowo-gospodarczego M. H. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H. z dnia [...] r. wraz z wydrukiem z CEIDG tego podmiotu wskazującym na prowadzenie działalności gospodarczej od roku 1995 i rachunków z zasobów Skarżącej, a dotyczących ponoszonych przez nią lub jej zmarłego ojca S. P. kosztów przygotowania oraz ostatecznie wybudowania obiektu garażowo-gospodarczego podlegającego legalizacji w ramach postępowania oraz pozostałych rachunków, które zostały przedłożone przez Skarżącą w toku postępowania, a także kserokopii decyzji nr [...] z dnia [...] r. wydanej Przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P., kopii decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu Burmistrza Gminy K., oraz kopii map zasadniczych z dnia 21 lipca 2014 r. wg stanu na dzień 2014 r. oraz kopii mapy z dnia 27 lipca 2002 r. W ocenie Sądu organy dokonały oceny tego materiału dowodowego przedstawionego przez Skarżącą, jednak nie miał on istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem wynikało z niego w sposób pewny jedynie to, że w 2014 r. budynek gospodarczo-garażowy istniał już w aktualnym kształcie.

W tym zakresie argumentacja Skarżącej wskazana w skardze sprawdza się do nieistotnej dla rozstrzygnięcia sprawy polemiki z argumentacją organów obu instancji. W ocenie Sądu, zebrane akta sprawy ostatecznie i jednoznacznie nie potwierdzają, że od daty zakończenia budowy przedmiotowego budynku upłynęło 20 lat. Słusznie przyjęły zatem organy, że prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie zawnioskowanym przez wnioskodawczynię nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia istotnych okoliczności niezbędnych do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Z treści art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nadto z art. 78 § 1 k.p.a. wynika, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenia dla sprawy. Organ administracji prowadząc postępowanie związany jest także zasadą szybkości i prostoty postępowania opisanej w art. 12 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, z oczywistych względów nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia sprawy przesłuchanie świadka w osobie wykonawcy robót budowlanych na zlecenie ojca Skarżacej, a także uwzględnienie przedstawionych rachunków z 1999r. na okoliczność zakupu materiałów budowlanych, zwłaszcza, że w tym okresie prowadzone były roboty budowlane w sąsiednim budynku mieszkalnym znajdującym się na działce [...] co wynika z akt administracyjnych sprawy. Przedstawienie natomiast decyzji o warunkach zabudowy z [...]. także nie przesądza o dacie zakończenia robót budowlanych przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego.

Podsumowując, w ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy w sprawie jest wystarczający do jej rozstrzygnięcia, został on też wnikliwie rozważony, organ nie dopuścił się sprzeczności w ocenie tego materiału, ani uchybień przepisów postępowania skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, czy organu I instancji. Organ odwoławczy dokonał także ponownego rozpatrzenia sprawy w każdym jej aspekcie. Brak zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania art. 7 k.p.a., a także art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący uchyleniem zaskarżonych postanowień organów administracji I i II instancji. Uzasadnienia obu tych decyzji w dostatecznym stopniu czynią zadość wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dostrzegł również takich uchybień w zakresie realizacji zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), które miałyby wpływ na wynik sprawy.

Podsumowując więc, data budowy przedmiotowego obiektu jest nadal sporna, a Skarżąca zarzuca organom dowolną ocenę zebranych w sprawie dowodów poprzez ustalenie, że budynek powstał później aniżeli przed 20 laty. W ocenie Sądu kluczowe jest w tej sprawie to, że postępowanie dotyczące legalizacji uproszczonej jest postępowaniem wszczynanym na wniosek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zgodnie z art. 49f ust. 2 P.b. Jak wyżej wskazano, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania w tym szczególnym trybie. Organ na podstawie art. 77 k.p.a. jest oczywiście obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jednakże to w interesie Skarżącej w niniejszej sprawie leżało wykazanie, że spełnione są przesłanki do przeprowadzenia legalizacji w trybie uproszczonym. Organ w niniejszym postępowaniu zgromadził natomiast cały dostępny mu materiał dowodowy, a Skarżąca nie wskazała na żadne konkretne i jednoznaczne okoliczności, które przesądziłyby o spełnieniu podstawowej przesłanki do przeprowadzenia legalizacji uproszczonej. Prawidłowe zatem było oparcie się przez organy w tej kwestii na materiale dowodowym, który udało się pozyskać. Taka ocena dowodów nie przekracza granic wynikających z art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej kieruje się swobodą oceny dowodów. Dla skutecznego zarzucenia organowi naruszenia tego przepisu konieczne jest wykazanie, że uchybił on zasadom logicznego rozumowania, wiedzy lub doświadczenia życiowego, bowiem jedynie to może być przeciwstawione uprawnieniu organu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest zaś wystarczające samo subiektywne przekonanie strony skarżącej o innej niż przyjął organ (doniosłości) poszczególnych środków dowodowych i ich odmiennej ocenie niż ocena dokonana przez organ. Zarzut dowolnego działania organu można by postawić dopiero wówczas, gdyby ustalenia faktyczne zostały oparte na dowodach dowolnie wybranych, a zatem takich, których wybór nie został poparty odpowiednią argumentacją. Takiego zarzutu organom postawić nie można. Skarżąca w toku postępowania nie przedstawiła żadnych jednoznacznych dowodów co do daty wybudowania przedmiotowego obiektu i nie wykazała w jednoznaczny sposób, że budynek powstał przed 20 laty. Z istoty przepisu art. 49f ust. 1 P.b. wynika, bowiem, że to przede wszystkim na Skarżącej ciąży obowiązek wykazania okoliczności, z których wywodzi przysługujące jej uprawnienie do skorzystania z dogodności legalizacji uproszczonej. Tymczasem Skarżąca w toku całego postępowania w istocie poprzestaje tylko na swoim oświadczeniu, że przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy powstał na przełomie 1999/2000r. W ocenie Sądu samo oświadczenie Skarżącej, niepoparte jednoznacznymi i przesądzającymi dowodami, nie może być wystarczające dla uznania spełnienia kluczowej przesłanki o jakiej mowa w art. 49f ust. 1 P.b., tym bardziej, że data powstania obiektu deklarowana przez Skarżącą była kwestionowana.

Wobec powyższego, tj. braku pewności co do spełnienia przesłanki upływu 20 lat od zakończenia budowy, organy obu instancji słusznie uznały, że w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. ., należy zastosować przepisy regulujące tzw. "zwykłe" postępowanie legalizacyjne, skoro wnioskodawczyni nie dostarczyła argumentacji, która pozwoliłaby na jednoznacznie przyjęcie daty powstania budynku gospodarczo-garażowego na okres wcześniejszy niż 20 lat przed złożeniem wniosku o legalizację uproszczoną.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 3 P.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Z uwagi na art. 48 ust. 5 P.b. postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.

PINB prawidłowo wstrzymał więc A. P.-J., prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w K. ., spełniając tym samym warunek określony w art. 48 ust. 3 i 5 P.b. Jednocześnie organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu poinformował inwestorkę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego. PINB poinformował także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz poinformował o zasadach na jakich opłata legalizacyjna będzie obliczana. Nie dopatrzono się więc w tym względzie naruszenia art. 49f ust. 1 ani 48 P.b.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. należy wskazać, że z tego przepisu wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są m.in. przed wydaniem decyzji (jako orzeczenia kończącego sprawę), umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek ten odnosi się jednak do decyzji bądź postanowienia kończącego postępowanie i załatwiającego sprawę administracyjną (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1260/17, dostępne CBOSA). Zdaniem Sądu obowiązku tego nie można rozciągać na kwestię wydania postanowienia będącego przedmiotem niniejszego postępowania, tj. postanowienia wydanego na podstawie art. 48 P.b., który stanowi pierwszy etap postępowania legalizacyjnego. Tym samym również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Podkreślić przy tym należy, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca miała zapewniony czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie, skutecznie doręczane były odpowiednie wezwania, zawiadomienia (k. 68, 43, 39, 31 akt adm. I inst.), przedkładała pisma wyjaśniające w sprawie przed organem II instancji (k. 121 akt adm. II inst.), który zgodnie z art. 15 k.p.a. prowadzi merytoryczne postępowanie administracyjne w jego całokształcie. Organ ten zawiadomił także o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, z czego odwołująca się skorzystała przedkładając obszerne pismo w sprawie z 13 lipca 2022r.

Podsumowując, skoro organ nadzoru budowlanego nie ustalił bezsprzecznie, a Skarżąca nie wykazała istnienia dokumentów i innych dowodów na spełnienie przesłanki pozytywnej do przeprowadzenia tzw. uproszczonego postępowania legalizacyjnego, to nie było możliwe przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 49f P.b. Słusznie zatem organy wszczęły procedurę legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 P.b., który stał się materialno-prawną podstawą do wydania zaskarżonego postanowienia organu I i II instancji. W ocenie Sądu, nie można stwierdzić naruszeń przepisów k.p.a., na które wskazano w skardze, o których już była mowa powyżej, a także zarzucanego naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., ani innych przepisów postępowania, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia organu II, jaki i I instancji.

Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak Sąd orzekł w wyroku.

Odnosząc się końcowo do zgłoszonego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści skargi Sąd wskazuje, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające – tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających. Wszystkie dokumenty, których dotyczył wniosek znajdują się w aktach administracyjnych sprawy i stanowią materiał dowodowy, z którym Sąd zapoznał się zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest trzecią instancją postępowania administracyjnego, ale wyłącznie w przypadku prowadzenia uzupełniającego i ograniczonego do dowodu z dokumentów postępowania dowodowego może wyjątkowo dopuścić dowód w celu rozwiania wątpliwości zaistniałej już w toku postępowania przed organami administracji publicznej. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt, co wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy należy rozumieć stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu według kryteriów wynikających z art. 3 § 1 p.p.s.a. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku prowadzonego postępowania. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a wypełniając swoją funkcję bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ odpowiadają prawu. Przepis ten nie może być postrzegany jako stwarzający stronie postępowania sądowoadministracyjnego możliwości przytaczania nowych dowodów, mających stanowić uzupełnienie, czy rozwinięcie jej stanowiska w relacji do przepisów prawa materialnego, regulujących jej status w toku postępowania przed organami administracji (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 744/13, CBOSA). Z powyższego wynika ponadto, że sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129). W ocenie Sądu, taka sytuacja dokonania koniecznych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

W tym miejscu wskazać należy, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje w art. 119 pkt 3 p.p.s.a., że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na podstawie art. 121 p.p.s.a. sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Rozpatrywana sprawa należy do spraw wymienionych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. - przedmiotem rozpoznania jest bowiem postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, na które służy zażalenie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 15 listopada 2022r., mimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie zarządzono skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na termin wyznaczony na dzień 21 grudnia 2022r., o czym peł. skarżącej został powiadomiony pismem z 16 listopada 2022r., skutecznie doręczonym w dniu 18 listopada 2022r. (k. 61 i 63 akt sąd.). Sąd podkreśla, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nie prowadzi do pominięcia strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy obejmujące akta administracyjne oraz złożoną skargę. W niniejszej sprawie w obszernej skardze skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika przedstawiła swoje stanowisko w sprawie oraz sformułowała zarzuty. Miała zatem możliwość wyrażenia w całości swojego poglądu w sprawie oraz przestawienia Sądowi argumentów, jak również dołączyć istotne jej zdaniem dowody mające wpływ na wynik sprawy. Zachowane zostały więc przysługujące jej prawa wynikające z przepisów p.p.s.a.