Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 845/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi W. Ś. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej w skrócie: "PWINB") decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. Ś. (powoływanej dalej jako: "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej w skrócie: "PWINB PG") z dnia [...] września 2022r. nr [...] nakazującej jej rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie: szerokość 6,00m od strony podwórka i 4,96m od strony działki nr ew. gr. [...], długość 7,80m oraz 1,54m x 3,70m w części wiatrołapu, usytuowanego na działce nr ew. gr. [...], obr. 16 — W., przy ul. K. [...] w B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego zostało wszczęte w dniu [...]10.2020r. w wyniku kontroli przeprowadzonej na wniosek właściciela nieruchomości sąsiedniej. Ustalono, że rozbudowana część budynku mieszkalnego usytuowana jest w odległości 3,47m od granicy nieruchomości od strony działki nr ew. gr. [...] oraz 0,30 - 0,81 m od strony działki nr ew. gr. [...]. W zbliżonych do granic działek sąsiednich ścianach zewnętrznych znajdują się okna o wymiarach: 1,37m x 2,20 m w pomieszczeniu wiatrołapu i oraz 2,24 m x 1,40 m w pokoju na piętrze - w ścianie od strony działki nr ew. gr. [...]. W ścianie tej na wysokości parteru wykonany jest wylot przewodu wentylacji z pomieszczenia kuchni. Dodatkowe okno o wymiarach 1,45m x 1,40m znajduje się ścianie prostopadłej, zbliżonej w narożniku na odległość 0,81 m do granicy. Organ ustalił, że rozbudowa budynku mieszkalnego realizowana była dwuetapowo. W latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku wybudowana została bryła główna rozbudowy, do której w okresie późniejszym dobudowano wiatrołap. Docieplenie zrealizowano w 2011r. Roboty budowlane zostały zakończone. Według wyjaśnień inwestorki rozbudowa budynku realizowana była legalnie, ale organy nadzoru budowlanego ustaliły, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...]04.1969 r., znak: [...], na którą skarżąca powoływała się dotyczyła budynku gospodarczo-garażowego, usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działkami nr ew. gr. [...]. Natomiast informacja o możliwości i warunkach realizacji inwestycji z dnia [...]07.1973r. wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w B. wraz z załącznikiem - opisem nieruchomości stanowiącym integralną część informacji - nie uprawniała do rozpoczęcia robót budowlanych, co wynikało wprost z jej treści. Z przedłożonych szkiców sytuacyjnych przyłączy wynikało jedynie, że w 1988r. część rozbudowana (bez wiatrołapu) już istniała. Sam wiatrołap nie był uwidoczniony na żadnym dokumencie. Roboty związane z dociepleniem obiektu wykonane zostały w 2011r. Pan K. R. Ś. - syn skarżącej oświadczył, że w aktualnym obrysie część rozbudowana istnieje od lat 1989 - 1990. Skarżąca oświadczyła ponadto, że przebieg granicy pomiędzy działkami nr ew. gr. [...] nie uległ zmianie od czasu zakupu nieruchomości i budowy budynku mieszkalnego przez rodziców tj. od 1962- 1963r.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że w podanych latach wymagania co do budowy (rozbudowy) budynku mieszkalnego były podobne. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31.01.1961 r. Prawo budowlane, jak i art. 28 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane, przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego, inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę. Współwłaścicielka nieruchomości i inwestorka takich dokumentów nie przedłożyła. Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji uznał, że usytuowanie rozbudowanej etapami części budynku mieszkalnego względem granic nieruchomości sąsiednich z oknami w ścianach zewnętrznych zwróconych w stronę tych granic w odległości mniejszej niż 3m wykluczają przyjęcie, że budynek został rozbudowany legalnie, tj. inwestor uzyskał wymagane wówczas decyzje o pozwoleniu na budowę.

Postanowieniem z dnia [...]03.2021r. PWINB PG zobowiązał inwestora do przedłożenia, w terminie do dnia [...]07.2021 r., ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego konstrukcji oraz spełnienia wymagań warunków technicznych pod kątem bezpieczeństwa pożarowego i użytkowego rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Działający w trybie odwoławczym PWINB - postanowieniem ostatecznym z dnia [...]04.2021 r. - utrzymał w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu przywołanego postanowienia tutejszy organ stwierdził, że z uwagi na datę samowoli budowlanej byłoby możliwe zastosowanie w niniejszej sprawie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, zgodnie z art. 49f ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowalne, w brzmieniu wprowadzonym w dniu 19.09.2020r., ustawą z dnia 13.02.2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020r. poz. 471). Wymaga to jednak wniosku właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, który w niniejszej sprawie nie został złożony. Zatem legalizacja stwierdzonej samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego, była dokonywana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane.

Postanowienie to było przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który prawomocnym wyrokiem z dnia 19.08.2021r. sygn. akt II SA/Bk 432/21 oddalił skargę inwestorki.

Postanowieniem z dnia [...]11.2021r. PWINB PG odmówił wszczęcia w niniejszej sprawie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, na podstawie wniosku W. Ś. o zastosowanie legalizacji uproszczonej. W uzasadnieniu przywołanego postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził, że fakt zawisłości postępowania, które toczy się z zastosowaniem art. 103 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawy budowlane, stanowi przeszkodę do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego tj. kolejnego postępowania w samym przedmiocie (legalizacji samowoli budowlanej) w stosunku do tego samego obiektu budowlanego.

Rozpatrując zażalenie, PWINB postanowieniem z dnia [...]01.2022r. uchylił w/w postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...]11.2021r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że nie istnieją prawne przeszkody, aby wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie został w niniejszej sprawie uwzględniony. Organ II instancji stanął na stanowisku, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto już po wejściu w życie nowelizacji ustawy, umożliwiającej uproszczoną legalizację, a nie zapadło rozstrzygnięcie wstrzymujące czy też nakazujące rozbiórkę.

Na tej podstawie, PWINB PG postanowieniem z dnia [...]01.2022 r., wydanym w oparciu o art. 49g ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na W. Ś. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. W dniu [...]04.2022 r. przedłożono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...]02.2022r., geodezyjną inwentaryzację powykonawczą oraz ekspertyzę techniczną dotyczącą rozbudowanej części obiektu budowlanego. Dokonując sprawdzenia przedłożonych dokumentów organ pierwszej instancji stwierdził, że są one niekompletne w świetle art. 49h ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Uznano, że skoro rozbudowana część budynku mieszkalnego usytuowana jest w odległości 3,47 m od granicy nieruchomości od strony działki nr ew. gr. [...] oraz 0,30 - 0,81 m od strony działki nr ew. gr. [...], zaś w ścianach tych znajdują się okna i wylot przewodu wentylacji z pomieszczenia kuchni, a ściany zewnętrzne budynku są docieplone warstwą styropianu o grubości 10 cm z nałożonym tynkiem elewacyjnym, autor ekspertyzy technicznej powinien odnieść się do tych ustaleń. Kwestie te związane z bowiem z zachowaniem wymogów przepisów przeciwpożarowych niewątpliwie mają wpływ na ocenę zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Ponadto organ I instancji ustalił, że do dokumentów legalizacyjnych należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało zaś, że przedmiotowa działka stanowi współwłasność trzech osób. W przypadku gdy własność tej samej rzeczy przysługuje niepodzielnie kilku osobom, to każda z nich powinna wyrazić wolę legalizacji budynku poprzez złożenie oświadczenia oddzielnie na osobnym formularzu. Jest to niezbędne, gdyż sprzeczne z przepisami byłoby legalizowanie samowoli budowlanej wbrew prawom właścicielskim.

Wobec stwierdzonych braków, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...]04.2022 r. wydanym w oparciu o art. 49h ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na Panią W. Ś. obowiązek usunięcia stwierdzonej niekompletności dokumentów legalizacyjnych poprzez dołączenie ekspertyzy technicznej, sporządzonej z uwzględnieniem przepisów przeciwpożarowych z uwagi na usytuowanie rozbudowanej część obiektu w bliskich odległościach od nieruchomości sąsiednich oraz przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnego ze wzorem (PB-5) określonym rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25.06.2021 r. w sprawie wzoru oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

Skarżąca przedłożyła w dniu [...]06.2022r. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na wzorze PB — 5, geodezyjną inwentaryzację powykonawczą rozbudowanej części obiektu budowlanego oraz tę samą (nieuzupełnioną) ekspertyzę techniczną. Oświadczyła, że całkowicie pozbawione podstawy prawnej jest żądanie przedłożenia ekspertyzy technicznej z uwzględnieniem przepisów przeciwpożarowych oraz nałożenie obowiązku przedłożenia oświadczenia przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

PWINB PG stwierdził, że stanowisko to jest niezgodne z obowiązującymi przepisami dotyczącymi uproszczonej legalizacji, a przedłożone dokumenty są niekompletne z uwagi na brak odniesienia się w ekspertyzie do istniejących otworów okiennych w zbliżeniu do granicy działki oraz brak oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością wszystkich współwłaścicieli działki. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...]09.2022r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego nakazał skarżącej rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie wskazując, że przedłożona ekspertyza stanu technicznego spełnia ustawowe wymogi, gdyż osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane stwierdziła, że obiekt nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania zaś, przepis ten nie odnosi się do bezpieczeństwa pożarowego. Ponadto wskazała, że żądanie przedłożenia oświadczenia wszystkich współwłaścicieli o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest pozbawione podstawy prawnej, w świetle przepisu art. 52 Prawa budowlanego.

W toku postępowania odwoławczego tj. w dniu [...]10.2022r. do organu II instancji wpłynął wniosek W. Ś., reprezentowanej przez r. pr. M. K. W., o zawieszenie prowadzonego postępowania odwoławczego do czasu wydania przez Sąd Rejonowy w B. postanowienia w sprawie o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczającej zwykły zarząd, tj. upoważnienia W. Ś. do złożenia w imieniu Grażyny J. K. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po rozpatrzeniu tego wniosku, postanowieniem z dnia [...]10.2022r. nr [...] organ II instancji odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego.

PWINB nie podzieli również zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] października 2022 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że PINB PG właściwie zastosował w niniejszej sprawie uproszczone postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepisy wynikające z art. 49f-49i znowelizowanej ustawy Prawo budowlane.

Dalej organ II instancji, powołując się na art. 49g ust. 1 i 2 tej ustawy, wyjaśnił, jakie dokumenty legalizacyjne powinien złożyć inwestor aby móc zalegalizować samowolę budowlaną w ramach tego postępowania, zwracając szczególną uwagę na oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ekspertyzę techniczną, z której ma wynikać, że stan techniczny będącego przedmiotem analizy obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz, że bezpieczne jest użytkownie obiektu zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym użytkowaniem, co jego zdaniem oznacza również przeanalizowania zgodności z przepisami przeciwpożarowymi, z uwagi na zbliżenie rozbudowanej części do granic działek sąsiednich.

W związku z powyższym organ II instancji uznał, że nie może zostać uznana za kompletną ekspertyza techniczna w sytuacji, gdy nie odnosi się ona do faktu usytuowania przedmiotowej rozbudowy w odległości 3,47m od granicy nieruchomości od strony działki nr ew. gr. [...] oraz 0,30 - 0,81m od strony działki nr ew. gr. [...], tym bardziej, że w ścianach zewnętrznych znajduje się wylot przewodu wentylacji z pomieszczenia kuchni oraz okna. Nie ulega wątpliwości, że istniejące otwory okienne są niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi z zakresu ochrony przeciwpożarowej, dlatego przedłożona ekspertyza winna przewidywać stosowne rozwiązania w celu zapewnia zgodności obiektu z tymi przepisami. Stwierdził zatem, że wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia zobowiązującego do usunięcia stwierdzonej niekompletności dokumentów legalizacyjnych było zasadne. Zasadność jego wydania wynikała również z faktu przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jedynie przez inwestorkę w sytuacji, gdy nieruchomość stanowi współwłasność trzech osób.

Organ II instancji podkreślił, iż odwołująca się podjęła pierwsze kroki w celu uzupełnienia dokumentów legalizacyjnych już po wydaniu zaskarżonej decyzji -zwróciła się do organu o zawieszenie postępowania odwoławczego z uwagi na skierowanie do Sądu Rejonowego w B. wniosku o udzielenie upoważnienia W. Ś. do złożenia w imieniu G. J. K. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu II instancji, powyższe działania winny zostać podjęte na wcześniejszym etapie postępowania legalizacyjnego, to jest w celu wykonania postanowienia organu pierwszej instancji nakazującego uzupełnienie dokumentów, nie zaś po zajęciu przez inwestorkę stanowiska, że postanowienia nie zamierza wykonać, co skutkowało nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego. Ponadto, złożony wniosek o zawieszenie postępowania w żaden sposób nie odnosiło się do niekompletności dokumentów legalizacyjnych w pozostałym zakresie, dotyczącym przede wszystkim treści ekspertyzy technicznej.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że niekompletność dokumentów legalizacyjnych oznacza zarówno nieprzedłożenie któregoś z wymaganych dokumentów, jak również przedłożenie dokumentu nie spełniającego określonych w obowiązujących przepisach wymogów. Weryfikacja przedstawionej w postępowaniu uproszczonym ekspertyzy technicznej nie może ograniczać się do ustalenia, czy autor opracowania potwierdził w niej brak zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi ze strony obiektu oraz wskazał na możliwość jego bezpiecznego użytkowania. Wynika to również z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany stosować. Ekspertyza techniczna jako środek dowodowy w postępowaniu legalizacyjnym uproszczonym podlega ocenie organu jak każdy inny dowód w sprawie w zakresie, w jakim dotyczy kompletności, wewnętrznej spójności i spełnienia wymagań przewidzianych dla tego dokumentu przepisami prawa. Organ II instancji podkreślił, że w niniejszej ekspertyzie technicznej sporządzający nie odniósł się w ogóle do bezpieczeństwa pożarowego z powodu okien znajdujących się w ścianach przy granicy, wylotu przewodu wentylacji z pomieszczenia kuchni oraz do faktu, że ściany te są ocieplone styropianem. Powyższe okoliczności powinny zostać uwzględnione w zawartości ekspertyzy, co w konsekwencji może wpłynąć na sformułowanie końcowych wniosków przez autora ekspertyzy. To oznacza niepełny zakres warunków rzutujących na bezpieczeństwo użytkowe tj. z pominięciem oceny bezpieczeństwa pożarowego.

Na tej podstawie organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji gdy dokumenty legalizacyjne nie zostały uzupełnione, PINB PG nie miał możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, niż nakazanie rozbiórki przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego, zgodnie z przepisem art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła W. Ś., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie:

a. art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. b ust. 1 Prawa budowlanego (dalej jako p.b.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy strona postępowania przedłożyła wszystkie dokumenty legalizacyjne, o których mowa w art. 49g ust. 2 p.b.,

b. art. 49h ust. 2 w zw. z art. 49h ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez ich wadliwą wykładnię, skutkującą przyjęciem, że weryfikacja przedstawionej w postępowaniu uproszczonym ekspertyzy technicznej nie może ograniczać się do ustalenia, czy autor opracowania potwierdził w niej brak zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi ze strony obiektu oraz wskazał na możliwość jego bezpiecznego użytkowania, podczas gdy z treści art. 49g ust 2 pkt 3 lit. a i b p.b. wprost wynika, że ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane ma określać, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania, co też zostało określone w ekspertyzie technicznej z dnia [...] marca 2022 r. przygotowanej przez mgr inż. P. M.,

c. art. 49g ust. 1 w zw. z art. 49g ust. 2 lit. 3 p.b. poprzez nałożenie na W. Ś. przedłożenia ekspertyzy technicznej z uwzględnieniem przepisów przeciwpożarowych, podczas gdy przepis art. 49g ust. 2 lit. 3 p.b. stwierdza, że ekspertyzę sporządza osoba posiadają odpowiednie uprawnienia budowlane, zaś kwestia przeciwpożarowa wykracza poza uprawnienia budowlane osoby, która ma sporządzić ekspertyzę techniczną w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, a nadto kwestia przeciwpożarowa nie mieści się w pojęciu "stanu technicznego obiektu budowlanego",

d. art. 52 ust. 1 p.b. poprzez jego wadliwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością ma złożyć każdy ze współwłaścicieli nieruchomości, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że obowiązek nałożony przez organ w postaci złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością dotyczy tylko i wyłącznie inwestora (w niniejszej sprawie skarżąca), a nie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, w tym też tych, który nie dopuścili się samowoli budowlanej,

e. art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmówieniu zawieszenia postępowania administracyjnego przed organem II instancji, w sytuacji, gdy strona postępowania może na każdym etapie postępowania uzupełniać materiał dowodowy, bowiem postępowanie drugoinstancyjne jest również postępowaniem merytorycznym i okoliczność, że dopiero na tym etapie strona postępowania zamierza uzupełnić materiał dowodowy nie powinno stanowić przeszkody do zawieszenia postępowania, jeżeli dotyczy on kwestii istotnej z punktu widzenia danego rodzaju postępowania,

f. art. 49h ust. 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem postanowienia PINB PG z dnia [...] kwietnia 2022 r., w sytuacji gdy organ nie był uprawniony do zmiany swojego własnego postanowienia z dnia [...] stycznia 2022 r. nakładającego obowiązek przedłożeniu dokumentów legalizacyjnych, bowiem postanowienie z dnia [...] stycznia 2022 r. z uwagi na brak zaskarżenia stało się prawomocne, co sprawiało, że organ nie mógł następnym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. dokonać jego zmiany uzupełniając w istocie obowiązek wynikający z postanowienia z dnia [...] stycznia 2022 r.,

g. art. 49h ust. 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem postanowienia PINB PG z dnia [...] kwietnia 2022 r., w sytuacji gdy wydanie tego postanowienia uniemożliwiło stronie postępowania jego zaskarżenie z uwagi na fakt, iż było ono niezaskarżalne i dokonywało w istocie zmiany postanowienia z dnia [...] stycznia 2022 r.

Powołując się na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi oraz uznając zarzuty skarżącej za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja nakazująca rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie: szerokość 6,00m od strony podwórka i 4,96m od strony działki nr ew. gr. [...], długość 7,80m oraz 1,54m x 3,70m w części wiatrołapu, usytuowanego na działce nr ew. gr. 1102, obr. 16 — W., przy ul. K. [...] w B.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 49i ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, dalej P.b.), zgodnie z którym, organ nadzoru budowlanego, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, wydaje decyzję o nakazie rozbiórki, w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w art. 49h ust. 2.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że w sprawie niniejszej zastosowanie znajdują przepisy P.b. w wersji uwzględniającej zmiany wprowadzone ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), której przepisy w zasadniczej części weszły w życie w dniu 19 września 2020 r. Ustawa nowelizująca wprowadziła szereg zmian do obowiązującej regulacji, w tym obok zmian dotyczących postępowań legalizacyjnych, nowe uproszczone postępowanie legalizacyjne regulowane przepisami art. 49f-49i P.b., odnoszące się do starych samowoli budowlanych, których realizacja została zakończona przynajmniej 20 lat temu.

Należy przy tym w pierwszej kolejności zaakcentować, że pierwotnie postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] października 2020 r. na wniosek interwencji właściciela nieruchomości sąsiedniej w sprawie rozbudowanej części budynku mieszkalnego. W toku postępowania ustalono, że brak jest dokumentacji potwierdzającej legalność wykonanych robót budowlanych wykonanych w latach 70 – tych. Okoliczności te ostatecznie nie zostały przez skarżącą skutecznie zakwestionowane. Powyższe skutkowało wydaniem postanowienia z dnia [...]03.2021r. zobowiązującego inwestora do przedłożenia, ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego konstrukcji oraz spełnienia wymagań warunków technicznych pod kątem bezpieczeństwa pożarowego i użytkowego rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Działający w trybie odwoławczym PWINB – postanowieniem z dnia [...]04.2021 r. - utrzymał w mocy ww. postanowienie, a prawidłowość tego stanowiska została potwierdzona w prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z dnia 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 432/21.

Jednakże organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie słusznie dostrzegł, że z uwagi na datę samowoli budowlanej byłoby możliwe zastosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, zgodnie z art. 49f ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowalne, w brzmieniu wprowadzonym w dniu 19.09.2020r., ustawą z dnia 13.02.2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r. poz. 471), gdyż postępowanie niniejsze zostało już wszczęte po dacie wejścia w życie tych przepisów. Wymagało to jednak wniosku właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, który w niniejszej sprawie został ostatecznie złożony w dniu [...] maja 2021 r. k. 174 akt organu I instancji). Prawidłowo zatem organy wdrożyły uproszczone postępowanie legalizacyjne, a okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącą i jest zgodna z jej wnioskiem.

Zgodnie zatem z treścią art. 49f ust. 1 P.b., w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:

1. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2. bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia,

- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.

W ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego, na podstawie art. 49g P.b. organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia (ust. 1). Do dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w ust. 1, należą: 1) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 2) geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego; 3) ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (ust. 2) Na postanowienie, o którym mowa w ust. 1, przysługuje zażalenie (ust. 3).

Z kolei stosownie do art. 49h P.b. w trakcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego sprawdza: 1) kompletność dokumentów legalizacyjnych oraz 2) czy z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (ust. 1). W przypadku stwierdzenia niekompletności dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia niekompletności w wyznaczonym terminie (ust. 2).

Przywołana wyżej regulacja prawna wprowadza etapowość w postępowaniu zmierzającym do likwidacji skutków samowoli budowlanej, polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części. Pierwszy etap dotyczy ustalenia, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi zaś etap sprowadza się do oceny, czy właściciel samowolnie wybudowanego obiektu ma prawo do dysponowania nieruchomością gruntową na cele budowlane oraz do weryfikacji stanu technicznego samego budynku. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ wydaje decyzję o legalizacji, która stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego. Z kolei nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 49g ust. 1 i ust. 2 lub art. 49h ust. 2 P.b. obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ustawodawca z mocy art. 49i ust. 1 pkt 2 P.b. nie pozostawia bowiem właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia w sytuacji nieprzedłożenia kompletu dokumentów legalizacyjnych.

Powyższe oznacza, że w uproszczonym postepowaniu legalizacyjnym musi zostać spełniona nie tylko przesłanka wykazania w stosownej ekspertyzie technicznej, że stan będący przedmiotem analizy obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz przesłanka sprowadzająca się do tego, że bezpieczne jest użytkowanie obiektu zgodnie z jego dotychczasowym lub zamierzonym użytkowaniem, lecz także musi zostać spełniona przesłanka dotycząca kompletności dokumentów legalizacyjnych.

W sprawie niniejszej bezsporne jest to, że brak jest dokumentacji potwierdzającej legalność rozbudowanej części budynku mieszkalnego, wybudowanej w latach 70-tych. Rozbudowę tą zrealizowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (zgodnie z art. 28 P.b. w brzemieniu z daty ww. samowoli budowlanej, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostateczniej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30). Z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że nie odnaleziono dokumentacji potwierdzającej legalność rozbudowanej części budynku.

Dlatego też słusznie PINB postanowieniem z [...]stycznia 2022 r., na podstawie art. 49g P.b., nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia, w zakreślonym terminie dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w tym przepisie. Skarżąca w zakreślonym terminie przedłożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ekspertyzę techniczną z dnia [...] marca 2022 r. sporządzoną przez mgr. inż. P. M. i geodezyjną inwentaryzację powykonawczą (k. 234-223 akt organu I instancji).

Dokonując sprawdzenia przedłożonych dokumentów organ pierwszej instancji słusznie stwierdził, że są one niekompletne w świetle art. 49h ust. 2 P.b. Rozbudowana część budynku mieszkalnego usytuowana była w odległości 3,47 m od granicy nieruchomości od strony działki nr ew. gr. [...] oraz 0,30 - 0,81 m od strony działki nr ew. gr. [...]. W zbliżonych do granic działek sąsiednich ścianach zewnętrznych znajdowały się okna o wymiarach: 1,37m X 2,20m w pomieszczeniu wiatrołapu i oraz 2,24m x 1,40m w pokoju na piętrze - w ścianie od strony działki nr ew. gr. [...]. W ścianie tej na wysokości parteru wykonany został wylot przewodu wentylacji z pomieszczenia kuchni. Dodatkowe okno o wymiarach 1,45m x 1,40m znajdowało się ścianie prostopadłej, zbliżonej w narożniku na odległość 0, 81 m do granicy. Ściany zewnętrzne budynku były docieplone warstwą styropianu o grubości 10 cm z nałożonym tynkiem elewacyjnym. Co należy podkreślić autor ekspertyzy technicznej nie odniósł się do ww. okoliczności nawet marginalnie pomimo, że kwestie związane z zachowaniem wymogów przepisów przeciwpożarowych niewątpliwie mają wpływ na ocenę zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

W ocenie Sądu, ekspertyza techniczna mimo, że sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane budzi zastrzeżenia. Osoba sporządzająca ekspertyzę stwierdziła, że stan techniczny przedmiotowego budynku w rozbudowanej jego części nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego, zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania. W ekspertyzie pominięto okoliczność, że przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi nieruchomościami, co bezspornie jest niezgodne z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu. Ekspertyza techniczna nie zawiera żadnych wniosków odnośnie bezpośredniego sąsiedztwa innych nieruchomości i położonych na niej ewentualnych budynków.

Wbrew twierdzeniu skarżącej organ nadzoru budowlanego uprawniony jest w odniesieniu do ekspertyzy technicznej sprawdzenie, czy wynika z niej, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. W ocenie Sądu niewystarczające jest samo stwierdzenie autora opracowania o braku zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi ze strony obiektu oraz wskazanie na możliwość jego bezpiecznego użytkowania.

Podkreślić bowiem należy, że weryfikacja przedstawionej ekspertyzy technicznej przez organ nadzoru budowlanego nie może ograniczać się do ustalenia, czy autor ekspertyzy potwierdził w niej brak zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi ze strony obiektu budowlanego oraz wskazał na możliwość jego bezpiecznego użytkowania. Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, niekompletność dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 h ust. 2 P.b. oznacza zarówno nieprzedłożenie któregoś z wymaganych dokumentów określonych w art. 49 g ust. 2 pkt 1-3 P.b., ale również przedłożenie dokumentu nie spełniającego określonych w obowiązujących przepisach wymogów (por. J. Siegień, (w:) Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2021, art. 49 h NB1). W konsekwencji okoliczność, że obiekt budowlany poddany uproszczonej procedurze legalizacyjnej nie spełnia wymogów określonych w przepisach przeciwpożarowych oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2022 r. poz. 1225, dalej rozporządzenie), powinno skutkować wezwaniem inwestora obiektu budowlanego w formie postanowienia z art. 49 h ust. 2 P.b. do usunięcia niekompletności dokumentów legalizacyjnych. Podkreślić przy tym należy, że w trakcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie bada się spełnienia wszystkich warunków wynikających z rozporządzenia, bowiem na mocy § 1 rozporządzenia, ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia (a więc projektowane budynki). § 2 rozporządzenia wskazuje bowiem, że przepisy te stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2. Co oznacza, że w/w przepisy rozporządzenia generalnie stosuje się przy powstawaniu nowych obiektów budowalnych, z zastrzeżeniem jednakże m.in. § 207 ust. 2 rozporządzenia, który wskazuje wprost, że w stosunku do użytkowanych budynków istniejących na datę wejścia w życie rozporządzenia mają również zastosowanie warunki techniczne w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, określone tym rozporządzeniem. W tych okolicznościach budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a razie jego wystąpienia zapewniający min. zachowanie nośności konstrukcji przez określony czas, a także ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe (§ 207 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia). Zbadanie bezpieczeństwa pożarowego w przedmiotowej sprawie z uwagi na położenie rozbudowanej części budynku w pobliżu działek sąsiednich jest oczywiste i niewątpliwie wpływa na ocenę czy stan techniczny budynku nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi.

Zdaniem Sądu, co do zasady legalizacja samowoli budowlanej następuje zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie legalizacji, co wynika z tego, że tego rodzaju postępowanie ma na celu doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem aktualnie obowiązującym. Przyjmuje się, że samowola budowlana jest "zdarzeniem ciągłym", tj. niezakończonym i dlatego należy stosować przepisy obowiązujące w czasie prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Należy przy tym zaakcentować, że przez wiele lat rozbudowana część budynku mieszkalnego istniała, była użytkowana, z czego można wnosić, że nie stwarzała problemów, mimo niezachowanie wymogów w sprawie odległości budynku w stosunku do działek sąsiednich. W takiej sytuacji ustawodawca przyjął, że skoro obiekt funkcjonował przeszło 20 lat, to nie należy kwestionować jego usytuowania, ale trzeba tylko ocenić prawo do dysponowania nieruchomością gruntową na cele budowlane oraz zweryfikować stan techniczny samego budynku. Wobec brzmienia art. 49g ust. 2 P.b. nie ma więc podstaw do badania zgodności usytuowania obiektu z przepisami cytowanego rozporządzenia, w tym zachowania odległości od granicy z sąsiednią działką (§ 12 powołanego rozporządzenia, co organu niejako przyjęły). Mimo to, istniejąca samowola nie jest zwolniona z konieczności zachowania zasad bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (druk nr 121, s. 43 i nast., dostępny na: https://www.sejm.gov.pl), wskazano, że w kwestii zachowania odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, przy uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nie będą miały znaczenia warunki wynikające z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022, poz.1225), ponieważ przepis ten w ust. 1 stanowi, że: "(...) budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki (...)". Oznacza to, że dotyczy on obiektów, które powstaną, a nie tych, które już istnieją od co najmniej 20 lat. Przepisy nie zwalniają starych, istniejących budynków od ponad 20 lat, od zachowania warunków bezpieczeństwa. W dziale VI ww. rozporządzenia, zatytułowanym: "Bezpieczeństwo pożarowe", zawarte zostały zagadnienia dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Przepisy powyższego działu mają na celu szeroko rozumianą ochronę przeciwpożarową budynków nie tylko tych, które mają powstać, ale i tych które istnieją. W tym zakresie w sprawie samowoli budowlanych powinien mieć również zastosowanie cytowany wcześnie § 207 ust. 1. Z kolei § 208 rozporządzenia stanowi, że przepisy niniejszego działu określają wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków lub ich części, wynikające z ich przeznaczenia i sposobu użytkowania, wysokości lub liczby kondygnacji, a także położenia w stosunku do poziomu terenu oraz do innych obiektów budowlanych (ust. 1). Z treści zacytowanych powyżej przepisów wprost wynika, że dla zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego istotne są zarówno rozwiązania konstrukcyjne, które biegły ocenił w sprawie, ale ważne jest również sąsiedztwo budynków, rozwiązania konstrukcyjne co do zachowania nośności budynku dotkniętego pożarem. Istotna jest kwestia rozprzestrzeniania się ognia na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe.

W ocenie Sądu, badanie zagrożenia przeciwpożarowego dotyczy wszystkich budynków, tych które mają dopiero powstać i tych które już istnieją, a przechodzą przez procedurę uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

Regulacje art. 49g ust. 2 pkt 3 lit. a i b oraz art. 49i ust. 1 pkt 1 lit. b P.b. dotyczą ekspertyzy technicznej, którą przedłożyć musi podmiot chcący zalegalizować obiekt w trybie uproszczonym, niemniej istotne znaczenie ma zawarte w nich sformułowanie - otóż ekspertyza ma rozstrzygać, czy "stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania". Określając przedmiot ekspertyzy "użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania" ustawodawca wyraźnie sugeruje, że przedmiotem uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest fizycznie istniejący obiekt budowlany, który użytkowany ma być w sposób "dotychczasowy" lub inny "zamierzony" (przez wnioskującego o legalizację).

W niniejszej sprawie, w ekspertyzie technicznej autorstwa mgr inż. P. M. w żadnej jej części nie zawarto stanowiska odnośnie bezpieczeństwa przeciwpożarowego i zagrożenia obiektu względem zabudowy sąsiedniej. Podkreślić przy tym należy, że Sądowi wiadomo jest z urzędu, że ocena kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku nie wykracza poza uprawnienia budowlane osoby sporządzającej ekspertyzę, w kontekście szeroko rozumianego bezpieczeństwa użytkowania budynku, bowiem w innych sprawach toczących się w tutejszym sądzie, takie oceny były zawierane. M.in. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 774/22 (na którą powoływał się również organ), ekspertyza techniczna jest obszerna i wyczerpująca, co potwierdza, że ekspertyza techniczna przedłożona w niniejszej sprawie jest bardzo ogólna i lakoniczna. Bezpieczeństwo zaś przeciwpożarowe, w sytuacji niezachowania odległości wynikających z rozporządzenia wpływa na szeroko rozumiane bezpieczeństwo użytkowania obiektu budowlanego, powinno zostać uwzględnione w treści ekspertyzy i wpływać na wnioski, jakie zostały sformułowane przez autora ekspertyzy technicznej.

W tych uwarunkowaniach nie budzi zastrzeżeń Sądu, że PINB PG postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 49h ust. 2 P.b. nałożył na skarżącą obowiązek usunięcia stwierdzonej niekompletności dokumentów legalizacyjnych poprzez dołączenie ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania, sporządzonej z uwzględnieniem przepisów przeciwpożarowych z uwagi na usytuowanie rozbudowanej część obiektu w odległości 3,47m od granicy nieruchomości od strony działki nr ew. gr. [...] oraz 0,30 - 0,81 m od strony działki nr ew. gr. [...].

W tym zakresie zarzuty skargi zawarte w pkt a, b i c nie zasługują na uwzględnienie, z uwagi na w/w przedstawioną argumentację. Sąd jednocześnie nie podziela również zarzutów wskazanych w pkt f i g skargi, które dotyczą naruszenia art. 49 h ust. 2 P.b. z uwagi na zmianę postanowienia organu I instancji z dnia [...] stycznia 2022 r. (nakładającego obowiązki przedłożenia dokumentów legalizacyjnych) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. Zaakcentować bowiem trzeba, że postanowienie ze stycznia 2022 r. dotyczyło pierwotnego nałożenia obowiązków przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej i wynikało z treści art. 49 g P.b. Przysługiwało na nie zażalenie. Nie oznacza to jednak, że w sytuacji uprawomocnienia się tego postanowienia organ nie może ponownie nałożyć obowiązek przedłożenia kompletnej dokumentacji. Jeszcze raz należy przypomnieć, że weryfikacja przedstawionej ekspertyzy technicznej przez organ nadzoru budowlanego nie może ograniczać się do ustalenia, czy autor ekspertyzy potwierdził w niej brak zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi ze strony obiektu budowlanego oraz wskazał na możliwość jego bezpiecznego użytkowania. Niekompletność dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w art. 49h ust. 2 P.b. oznacza również przedłożenie dokumentów określonych w art. 49 g ust. 2 pkt 1-3 P.b. nie spełniających określonych w obowiązujących przepisach wymogów, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Przy tym art. 49 h ust. 2 P.b. wprost o tym stanowi, nie wskazując na możliwość zaskarżenia tego postanowienia. Nie można zatem przy tak skonstruowanej relacji obu przepisów (art. 49 g i art. 49 h P.b.) mówić o zmianie postanowienia pierwotnego czy też rozszerzenia obowiązku w zakresie wymaganych dokumentów legalizacyjnych. Organ w dalszym ciągu żądał dokumentów wymaganych w art. 49 g ust. 2 P.b., a nie żadnych innych, które w tych okolicznościach nie byłyby konieczne. Stwierdzając niekompletność ekspertyzy wnosił o jej uzupełnienie, w sposób precyzyjny wskazując, o jakie dane należy uzupełnić ekspertyzę, aby była kompletna tj. pełna. Wskazać przy tym należy, że strona skarżąca już na wcześniejszym etapie postępowania, kiedy toczyło się postępowanie sprawdzające legalność rozbudowanej części budynku mieszkalnego, była już zobowiązana na mocy postanowienia organ I instancji z dnia [...]03.2021r. do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego konstrukcji oraz spełnienia wymagań warunków technicznych pod kątem bezpieczeństwa pożarowego i użytkowego, rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Prawidłowość tego zobowiązania stanowiła przedmiot postępowania przed WSA w Białymstoku, który potwierdził w prawomocnym wyroku z dnia 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 432/21 zasadność działania organu. Wprawdzie okoliczność tak nie ma bezpośredniego wpływu na niniejsze postępowanie, albowiem niejako zmiana trybu na uproszczone postępowanie legalizacyjne niejako zdeaktualizowała ten obowiązek nałożony na skarżącą, niemniej jednak odniesienie się do tej kwestii w ekspertyzie technicznej złożonej w postępowaniu legalizacyjnym nie powinno być zaskoczeniem dla skarżącej. Sąd nie podziela zatem stanowiska skarżącej, że organ wskazując na niekompletność przedłożonej ekspertyzy technicznej - de facto – w sposób nieuprawniony rozszerzył obowiązki nałożone na nią, albowiem jego działanie wynikało z treści art. 49 h ust. 2 P.b. i było prawidłowe.

Przechodząc do drugiej spornej kwestii tj. dołączenia do dokumentów legalizacyjnych oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazać należy, że obowiązek taki wynika z art. 49 g ust. 2 pkt 1 P.b., który odnosi się do treści art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Skarżąca przedłożyła w toku postępowania oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...]02.2022r. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało jednak, że przedmiotowa działka stanowi współwłasność trzech osób. Na tej podstawie organ I instancji uznał, że w przypadku gdy własność tej samej rzeczy przysługuje niepodzielnie kilku osobom, to każda z nich powinna wyrazić wolę legalizacji budynku poprzez złożenie oświadczenia oddzielnie na osobnym formularzu. Jest to niezbędne, gdyż sprzeczne z przepisami byłoby legalizowanie samowoli budowlanej wbrew prawom właścicielskim.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego słusznie bowiem doprowadziła organy do wniosku, że sporny budynek (w tym jego rozbudowana część) położony jest nieruchomości stanowiącej własność trzech osób, zaś oświadczenie złożone przez skarżącą pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczyło tylko jej osoby (k. 237 akt organu I instancji). Ewidentnie zatem brakowało takiego oświadczenia złożonego przez dwóch pozostałych współwłaścicieli, przy czym ostatecznie tylko jeden ze współwłaścicieli nie wyraził zgody na podpisanie takie oświadczenia tj. G.J.K. (k. 39 akt organu II instancji).

Powyższe ustalenia organów oraz wnioski wyciągnięta na ich podstawie, Sąd w pełni podziela, albowiem znajdują one potwierdzenie w aktach sprawy, w szczególności dokumentacji legalizacyjnej. Tym samym słusznie uznały organy, że skoro skarżąca nie przedłożyła oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez wszystkich współwłaścicieli, to równoznaczne jest to z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W przypadku gdy nieruchomości objęta jest współwłasnością, legitymowanie się prawem jej dysponowania na cele budowlane wymaga przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.01.2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1899/21, LEX nr 3354916).

W tym miejscu zauważyć należy, że przepisy nakładają na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia, czy wniosek o legalizację obiektu budowlanego zawiera m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. Złożone przez inwestora oświadczenie jest skuteczne wówczas, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikają dane sprzeczne z jego treścią. Oświadczenie takie stwarza domniemanie, że składającemu je podmiotowi przysługuje wskazane prawo, jednak domniemanie to może być obalone dowodem wskazującym, że nie odpowiada ono rzeczywistości. Pogląd taki jest od dawna utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 760/14; LEX nr 1990943; z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1616/19; LEX nr 3341800). Inaczej mówiąc, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością korzysta z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracji oraz jest dowodem w rozumieniu art. 75 K.p.a. i podlega ocenie organu, jak każdy inny dowód.

Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy przedmiotowa nieruchomość, tj. dz. nr [...] przy ul. K. [...] w Białymstoku, na której posadowiony jest sporny budynek, stanowi współwłasność trzech osób (wypis z rejestru gruntów k. 237 akt organu I instancji). Przypomnienia wymaga, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W przypadku gdy nieruchomość objęta jest współwłasnością, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, legitymowanie się prawem do jej dysponowania na cele budowlane wymaga przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt. II OSK 1075/18; LEX nr 2656539). Brak tej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić przy tym należy, że jedna ze współwłaścicielek wprost nie wyraziła zgody, co skutkowała wnioskiem o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu złożonym do sądu powszechnego, który został przedłożony do akt organu odwoławczego razem z wnioskiem o zawieszenie postępowania odwoławczego (k. 36 akt organu II instancji).

Nieprzedłożenie takiego oświadczenia na wcześniejszym etapie postępowania skutkowało natomiast przyjęciem, że skarżąca nie wykonała nakazu w zakresie przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej, a tym samym nie wykonała ciążącego obowiązku przedłożenia wymaganej przepisami dokumentacji we wszczętym postępowaniu legalizacyjnym.

Wskazać również trzeba, że stanowiska tego nie zmienia treść art. 52 P.b., który dotyczy tego na kogo można nałożyć obowiązki określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale. W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że inwestorem (pierwotnie wspólnie z mężem) była skarżąca, która zamieszkuje w rozbudowanej części budynku mieszkalnego. W związku z powyższym zasadnie wszelkie obowiązki wynikające z postanowień i decyzji zostały nałożone na nią. Organy nie żądały od współwłaścicieli nieruchomości przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wszelkie obowiązki – w tym przedłożenie oświadczenia przez wszystkich współwłaścicieli - zostały nałożone jedynie na inwestorkę. Stanowisko to zaś znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przepis art. 52 P.b. należy bowiem interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu wykonania obowiązków czy też rozbiórki, tj. skierowanego do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania (wyrok NSA z 15.12.2022 r. sygn. akt I OSK 2839/19, CBOSA).

Zasadność tego stanowiska zdaje się dostrzegł pełnomocnik skarżącej, który ostatecznie na etapie postępowania odwoławczego wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczając zakres zwykłego zarządu, do sądu cywilnym wnosząc o zawieszenie postępowania odwoławczego. Sąd podziela stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów tj. naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a, wskazać należy bowiem, że w myśl powołanego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnić należy, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11 (CBOSA), organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.

Zatem, organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie cyt. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązany jest ustalić, czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem; o występowaniu takiego związku/zależności przesądzać będą przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną decyzji administracyjnej. W razie gdy związek ten nie występuje, organ obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami, co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania". Podobnie przyjął NSA w wyroku z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 541/18, podnosząc, że "Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego". Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu ww. przepisu jest więc istnienie ścisłej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji; "brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji" (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1268/16). Przedstawiając w taki sposób pojęcie zagadnienia wstępnego, NSA w wyroku z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 1067/15 dodatkowo stwierdził, że "Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają, co do zasady, wpływu względy natury celowościowej ani ekonomiki postępowania".

W przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania, bowiem na decyzję nakazującą rozbiórkę, a zatem brak możliwości zalegalizowania samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego wpływ miała przede wszystkim niekompletność ekspertyzy technicznej, a zatem uzupełnienie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez wszystkich współwłaścicieli (który to brak miał być uzupełniony na podstawie orzeczenia sądu cywilnego) nie spowodowałby wydania odmiennego rozstrzygnięcia. Gdyby chodziło tylko wyłącznie o w/w oświadczenie, organ II instancji niewątpliwie rozważyłby kwestię zawieszenia postępowania. Nie zachodziła zatem sytuacja uniemożliwiająca zakończenie sprawy.

W świetle bowiem art. 49i ust. 1 pkt 2b P.b. organ I instancji był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nielegalnie wykonanego obiektu, co słusznie uczynił zaskarżoną decyzją. W konsekwencji prawidłowo również organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Końcowo przypomnieć należy, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 49i ust. 1 pkt 2 P.b. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o legalizacji obiektu. Brzmienie art. 49i P.b. jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. Żaden przepis ustawy - Prawo budowlane nie przewiduje w sytuacji niezłożenia wszystkich dokumentów legalizacyjnych odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, że w przeważającej mierze stanowiła ona powtórzenie argumentacji prezentowanej przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego i PWINB odniósł się do niej szczegółowo w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, zaś Sąd ponownie przeanalizował każdy z zarzutów.

Reasumując, zdaniem Sądu podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, z zachowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 78 K.p.a., zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony właściwie (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji wyroku.