Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2884/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 489/16 w sprawie ze skargi K. P. na zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zarządzenia zmieniającego zarządzenie w sprawie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 października 2016r. sygn. akt IV SA/Po 489/16, oddalił skargę K. P. na zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] marca 2016r. nr [...] zmieniające zarządzenie w sprawie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych.

Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Poznania w dniu [...] maja 2013r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych położonych w budynkach [...],[...] i [...] – lokalowych stanowiących własność Miasta [...]. W załączniku nr 2 do zarządzenia pod poz. 11 wyłączono ze sprzedaży lokale w budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...].

Następnie Prezydent Miasta Poznania w dniu [...] sierpnia 2014r. wydał zarządzenie nr [...] zmieniające powyższe zarządzenie wykreślając z wykazu m.in. poz. Nr [...] – budynek przy ul. [...]. W podstawie prawnej zarządzenia powołano art. 30 ust. 1, 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), dalej przywoływanej jako "u.s.g.", § 16 w związku z § 5 ust. 3 uchwały Nr LXIll/985/VI/2014 Rady Miasta Poznania z dnia 25 lutego 2014r. w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Poznania na lata 2014 – 2018 oraz § 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 5 uchwały Nr LXI/842/V/2009 Rady Miasta Poznania z dnia 13 października 2009r. w sprawie określenia zasad sprzedaży na rzecz najemców komunalnych lokali mieszkalnych.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2016r. Prezydent Miasta Poznania uchylił zarządzenie zmieniające zarządzenie w sprawie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych położonych w budynkach [...], [...] i [...] – lokalowych stanowiących własność Miasta [...]. W § 1 zarządzenia uchylone zostało ww. zarządzenie z dnia [...] sierpnia 2014r.

K. P. pismem z 16 marca 2016r. wezwał Prezydenta Miasta Poznania do usunięcia naruszenia prawa.

Następnie w dniu 11 maja 2016r. K. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zarządzenie z dnia [...] marca 2016r. nr [...] domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie: art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 21 ust.1 w związku z art. 2 Konstytucji RP; art. 7, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), przywoływanej dalej jako "K.p.a.", art. 34 ust. 1 pkt 3, ust. 7, art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), dalej przywoływanej jako "u.g.n." i § 1 ust. 2 pkt 5 uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 13 października 2009 r. nr LXI/842A//2009 w sprawie określenia zasad sprzedaży na rzecz najemców komunalnych lokali mieszkalnych. Wskazał jednocześnie na naruszenie jego interesu prawnego wynikającego z powołanych przepisów przez pozbawienie możliwości wykupu mieszkania komunalnego położonego w [...] przy ul. [...] m [...], z prawem pierwszeństwa dla najemcy i z bonifikatą. Podkreślił, że w sytuacji zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.). Wskazał, że można przyjąć w świetle literalnej treści ww. przepisów, że zbycie (sprzedaż) nieruchomości odnosi się do zbycia nieruchomości lokalowej, budynkowej lub gruntowej, a tym samym uznanie, że lokal mieszkalny może być przedmiotem obrotu, jeśli został uprzednio wyodrębniony. Zaś w myśl art. 7 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali, odrębną własność lokalu można ustanowić w drodze umowy, a także jednostronnej czynności prawnej właściciela nieruchomości albo orzeczenia sądu znoszącego współwłasność. Na gruncie obowiązujących przepisów jednostka samorządu terytorialnego będąca właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem wielomieszkaniowym ma możliwość ustanowienia na swoją rzecz odrębnej własności lokali mieszkalnych w takim budynku, a następnie przeniesienia takiej własności na inne osoby. Poza tym skarżący czuje się dyskryminowany i pozbawiony prawa do równości wszystkich i tym samym do nabycia zajmowanego mieszkania na wcześniejszych warunkach. Zaskarżone zarządzenie jest zatem krzywdzące dla skarżącego bowiem narusza jego interes prawny.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Poznania wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Następnie Sąd wyraził stanowisko, iż zarządzenie organu wykonawczego gminy w przedmiocie wykreślenia określonego lokalu z wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży jako inny akt z zakresu administracji publicznej mieści się w pojęciu zakresowym przepisu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", który stanowi, że kontrola działalności administracji przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania jako zarządzenie organu wykonawczego gminy w przedmiocie wyłączenia nieruchomości ze sprzedaży jest aktem administracji publicznej (vide: uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000r. sygn. akt OPS 11/00, ONSA nr 2/2001, poz. 52) i przysługuje na nie skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stąd też wniesioną skargę uznano za dopuszczalną.

Sąd I instancji oceniając następnie skargę z punktu widzenia wymogów formalnych stwierdził, że została ona wniesiona w ustawowym terminie i poprzedzona wymaganym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Dalej wskazał, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia był zobowiązany stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., do zbadania czy zaskarżone zarządzenie naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego, gdyż dopiero wystąpienie tego rodzaju naruszenia daje podstawę do domagania się ochrony na podstawie tego przepisu. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Legitymowanie się zatem interesem prawnym oznacza wskazanie konkretnego przepisu prawa uprawniającego dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej.

Sąd I instancji podkreślił następnie, że gmina jest uprawniona do określenia mienia przeznaczonego do sprzedaży, czy objęcia go innymi czynnościami ze sfery prawa cywilnego. Treścią tego uprawnienia będzie również możliwość określenia części mienia, które będzie wyłączone z obrotu cywilnoprawnego (wyłączenia przedmiotowe). Będąc dysponentem mienia znajdującego się w gminnym zasobie nieruchomości uprawniony organ gminy może je przeznaczać do sprzedaży, a także wyłączać ze sprzedaży. W ten sposób każda gmina realizuje swoje uprawnienia właścicielskie. Uznanie, że organ wykonawczy gminy nie jest legitymowany do uchylenia własnego zarządzenia w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości wyłączonych ze sprzedaży pozbawiałoby go możliwości decydowania o sposobie zarządzania majątkiem gminy. W tej sprawie skarżący istnienia własnego interesu prawnego upatrywał w prawie najmu zajmowanego lokalu. Uwzględniając to Sąd uznał, że skarżący będąc najemcą przeznaczonego do sprzedaży lokalu, a następnie wyłączonego za sprzedaży posiadał interes prawny w zaskarżeniu aktu organu gminy. Wyłączenie ze sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach wskazanych w załączniku do zaskarżonego zarządzenia nie narusza jednak interesu prawnego najemców tych lokali, do których zaliczyć należy m.in. skarżącego. Zaskarżone zarządzenie nie wpłynęło na zmianę posiadanych przez niego uprawnień z tytułu najmu lokalu mieszkalnego, w szczególności nie wpłynęło na płynące z umowy najmu uprawnienia do zamieszkiwania w objętym tą umową lokalu mieszkalnym. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. przewiduje bowiem, że do zadań prezydenta (wójta, burmistrza) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Identycznie kwestie tę reguluje przepis art. 25 u.g.n. Pojęcie "gospodarowanie mieniem komunalnym" jest sformułowaniem bardzo szerokim i pozwala organowi wykonawczemu gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych, co do mienia gminy bez zgody czy też opinii rady, za wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji rady gminy, a wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. Gospodarowanie mieniem komunalnym oznacza całokształt działań faktycznych i prawnych organu, którego przedmiotem jest mienie komunalne. Stąd też to do kompetencji prezydenta (wójta, burmistrza) należy zdecydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały. Skarżący nie zawarł żadnej umowy z miastem, na mocy której uzyskałby prawo do kupna wynajmowanego przez niego lokalu. Za taką umowę nie można uznać pisma Prezydenta z dnia 1 lipca 2014r., w którym zobowiązuje się do przeprowadzenia inwentaryzacji przedmiotowego budynku, w celu umożliwienia realizacji wniosków o sprzedaż lokalu. Sam fakt wielokrotnego składania wniosków o wykup lokalu nie jest tożsamy z prawem do jego kupna. Prawo do nabycia lokalu na własność w drodze bezprzetargowej w trybie pierwszeństwa może być realizowane dopiero w momencie przeznaczenia go przez właściciela do sprzedaży. Uznanie, że organ wykonawczy gminy nie jest legitymowany do uchylenia własnego zarządzenia w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości do zbycia na rzecz najemcy pozbawiałoby go możliwości decydowania o sposobie zarządzania majątkiem gminy. Prezydent ma prawo do gospodarowania mieniem w ramach swoich uprawnień, wobec czego brak jest podstaw do postawienia mu skutecznego zarzutu, że wyrażenie zamiaru zbycia nieruchomości poprzez dokonanie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do zbycia w trybie bezprzetargowym na rzecz najemcy nieruchomości nie może zostać zmienione. Z przepisu art. 34 u.g.n., ani też innego przepisu prawa materialnego (w tym i art. 37 u.g.n.) nie wynika obowiązek zbycia przez gminę nieruchomości, co do której wydano zarządzenie informujące o zamiarze jej zbycia. W tym stanie rzeczy nie został więc naruszony przepis art. 34 ust. 6 u.g.n. Przepis ten przyznaje bowiem stronie, która spełniła wymagane w nim warunki jedynie uprawnienie do skorzystania z prawa pierwszeństwa w nabyciu wynajmowanego lub dzierżawionego lokalu. Z przepisu tego nie można natomiast wyprowadzić obowiązku zbycia przez gminę nieruchomości, co do której dokonano ogłoszenia o zamiarze jej zbycia w określony sposób, a następnie takie zarządzenie uchylono. Uprawnienie żądania od gminy, jako właściciela mienia komunalnego, zbycia nieruchomości na warunkach określonych w uchwale w sprawie zasad sprzedaży lokali na rzecz najemców komunalnych lokali mieszkalnych nie może wynikać również z faktu, że określona osoba spełnia warunki mieszczące się w zasadach zbywania nieruchomości określonych w uchwale rady podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. w związku z art. 34 ust. 6 u.g.n. W sytuacji, gdyby zarządzenie o przeznaczeniu do zbycia przedmiotowego lokalu w formie bezprzetargowej na rzecz najemcy nie zostało uchylone to skarżący miałby pierwszeństwo w nabyciu tego lokalu, pod warunkiem że złożyłby wniosek o nabycie lokalu i wyraziłby zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. W myśl przepisu art. 34 ust. 5 u.g.n., tylko osoby, o których mowa w ust. 1 i ust. 6, korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. Z lektury akt sprawy nie wynika, aby w sprawie doszło do ustalenia ceny zbycia lokalu oraz, że skarżący złożył oświadczenie o wyrażeniu zgody na ustaloną przez rzeczoznawcę cenę. Na zaistnienie tej okoliczności nie wskazywała żadna ze stron postępowania. Zauważenia wymaga, że warunki sprzedaży określonej nieruchomości skonkretyzowane zostają w umowie przenoszącej jej własność, zawieranej w formie aktu notarialnego. Umowę tę zawiera organ wykonawczy gminy, działając w granicach swoich ustawowych kompetencji. Zatem takie elementy, jak ustalenie kto poniesie koszty związane z wyceną, zawarciem aktu notarialnego, wpisem do księgi wieczystej oraz koszty dokumentacji geodezyjnej, stanowią warunki umowy negocjowanej przez jej strony, tj. nabywcę i gminę (właściciela) i tym samym nie mają one charakteru aktu administracyjnego. Uwzględniając powyższe oraz cechy interesu prawnego podmiotu, wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., jak bezpośredniość, konkretność i realność w powiązaniu z określoną normą prawa materialnego, z której strona wywodzi określone prawa lub obowiązki, a także z którego wywodzi skutki naruszenia prawa, jakie jej zdaniem powstały przez wydanie zaskarżonego zarządzenia w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym, Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do jego naruszenia. Interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. to taki, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznają ochronę prawną. Tym samym skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., jako nie oparta na przesłance naruszenia interesu prawnego, podlegała oddaleniu.

Dodatkowo Sąd podkreślił, że orzeczenie o nieważności zarządzenia (uchwały) organu gminy zapada w razie ustalenia, że jest ono dotknięte wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności zarządzenia z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Do istotnych wad powodujących nieważność zarządzenia trzeba zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Istotnym naruszeniem prawa jest uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Zaskarżone zarządzenie podjęte zostało przez legitymowany organ, działający na podstawie unormowania znajdującego wyraz w przepisach art. 30 i art. 25 u.s.g. oraz postanowieniach uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 25 lutego 2014r. nr LXI i I/985A/I/2014 w sprawie gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Poznania na lata 2014 – 2018.

Reasumując Sąd I instancji podkreślił, że z przepisu art. 34 i art. 37 u.g.n., ani też innego przepisu prawa materialnego nie można wyprowadzić obowiązku zbycia przez Miasto [...] nieruchomości, co do której dokonano ogłoszenia o zamiarze jej sprzedaży w określony sposób, a następnie takie zarządzenie uchylono, nawet jeśli określona osoba spełniła warunki mieszczące się w zasadach zbywania nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. P. wnosząc o jego uchylenie w całości i dokonanie jego zmiany poprzez uwzględnienie skargi na zaskarżone zarządzenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. bądź ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1. art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 21 ust. 1 w związku z art. 2, art. 75 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie tych przepisów dających ochronę praw skarżącego;

2. art. 140 w związku z art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016r. poz. 380 ze zm.) polegającym na nieuwzględnieniu zakazu korzystania ze swego prawa, również prawa własności, w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego i rozporządzanie tym prawem w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego;

3. art. 34 ust. 1 pkt 3, ust. 7, art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n., poprzez uznanie, że warunkowe stosowanie tych przepisów wyklucza możliwość sądowej oceny ich stosowania przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego;

4. art. 101 u.s.g. poprzez uznanie, że uniemożliwienie skarżącemu realizacji prawa podmiotowego nie narusza jego interesu prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że radykalna zmiana wydanego uprzednio zarządzenia Prezydenta będąca w istocie odjęciem przyznanego skarżącemu prawa podmiotowego narusza elementarne zasady porządku prawnego. Działanie organu wykonawczego Miasta [...] doprowadziło do utraty nabytego już prawa. Zarówno pismo [...] z dnia 24 września 2001r. skierowane do najemcy zawierające informacje o przygotowaniu do sprzedaży lokalu, jak również późniejsze wydanie zarządzenia o skierowaniu budynku do sprzedaży było ekspektatywą nabycia własności. Podlega ona ochronie tożsamej z ochroną praw nabytych. Skarżący kasacyjnie nie kwestionował i nie kwestionuje legitymacji organu do zmiany czy uchylenia uprzednio wydanego zarządzenia, uważa jednak, że prawo to nie jest prawem bezwzględnym i podlega ocenie nie tylko w aspekcie merytorycznej zasadności ale przede wszystkim ocenie zgodności z normami prawnymi.

Powołując się na przepisy art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 75 ust. 1 Konstytucji RP skarżący kasacyjnie podniósł, że organ wykonawczy Miasta [...] przez kilkanaście lat zaniechał udzielenia poparcia dążeniu skarżącego. Skarżący nie kwestionuje faktu, że Miasto [...] jak każda jednostka samorządu terytorialnego wykonuje nie tylko zadania imperium ale i dominum. Nie zasługuje na uznanie za zgodne z zasadami współżycia społecznego kilkunastoletnie utrzymywanie skarżącego w przekonaniu, że właściciel mienia wyraża wolę sprzedaży skutkujące zaniechaniem kupna innego mieszkania, a następnie po przyznaniu mu prawa, odjęcie go z niezrozumiałych i niejasnych powodów i to w sytuacji gdy możliwości podjęcia innych działań kupna mieszkania zostały praktycznie uniemożliwione przez takie okoliczności jak choroba i wiek. Narusza to zasadę dobrej praktyki, pewności obrotu, poszanowania praw osoby niepełnosprawnej. Takie postępowanie osoby fizycznej skutkowałoby zapewne koniecznością wypłaty odszkodowania.

Wyjaśniając zarzut naruszenia art. 101 u.s.g. wnoszący skargę kasacyjną, odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji, że wyrażenie woli sprzedaży, w ustalonej praktyce zbywania lokali komunalnych nie przejawia się w zawarciu umowy, zbycie lokalu komunalnego przez organ nie jest poprzedzone umową przedwstępną a realizuje się momencie przeznaczenia lokalu do sprzedaży, stwierdził, że skarżący prawo takie uzyskał poprzez wydanie zarządzenia Prezydenta kierującego najmowany przez skarżącego lokal do sprzedaży. Odstąpienie kolejnym zarządzeniem od realizacji tego prawa jest naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Warunki zbycia lokalu komunalnego ustalane są aktami ustawy i prawa miejscowego a nie odrębną umową. Argument, że skarżący nie nabył prawa do kupna lokalu bo nie zawarł stosownej umowy jest argumentem chybionym i sprzecznym z twierdzeniem, że pierwszeństwo w zbyciu lokalu realizuje się poprzez przeznaczenie go do sprzedaży. Gdyby bowiem skarżący zawarł umowę z organem jednostki samorządu terytorialnego dochodzenie realizacji praw z tej umowy wynikających nie mogłoby realizować się w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Na fakt ten zwracało uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych, na przykład wyrok z dnia 6 listopada 2014r. sygn. akt I OSK 1544/14, którym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, uznając, iż skoro uchwała rady gminy wskazuje, którym podmiotom, spośród wskazanych w art. 68 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 67 ust. 3 i art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., bonifikata będzie przysługiwała oraz grupę podmiotów, którym bonifikata nie będzie przysługiwała, to uchwała ta wywiera bezpośredni wpływ na zakres uprawnień materialnych najemców lokali. Podmioty wyłączone uchwałą z grupy potencjalnych beneficjentów uznaniowego aktu organu gminy, zostają w ten sposób pozbawione warunkowego prawa przyznanego przepisami art. 68 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 67 ust. 3 oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. Stąd nie można utożsamiać interesu prawnego najemcy lokalu objętego zasadą pierwszeństwa z istnieniem po stronie najemcy roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży. Takie rozumienie interesu prawnego w procedurze zbywania lokali objętych zasadą pierwszeństwa skutkowałoby brakiem możliwości zaskarżenia aktów z zakresu administracji publicznej podejmowanych w tym zakresie przed etapem cywilnoprawnym. Zdaniem skarżącego ww. stanowisko uzasadnia również wskazany w petitum skargi zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 pkt 3, ust. 7, art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. Naruszenie interesu prawnego oraz wydanie aktu pozostającego w sprzeczności z zasadami Konstytucji RP i ustaw daje podstawy do uchylenia a nawet zmiany zaskarżonego wyroku. Uchybienie zasadom Konstytucji RP należy bezwzględnie kwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Nawet jeżeli akt nie uchybia konkretnie przywołanym przepisom ustaw a uchybia zapisom Konstytucji jest aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Poznania wniósł o jej oddalenie argumentując, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika z trzech źródeł. Pierwszym jest skarga kasacyjna, w której strona określa granice wiążące Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kontroli instancyjnej wynikający z tego źródła jest określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Drugim źródłem jest ocena sprawy pod względem występowania podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Trzecim – stosownie do art. 189 P.p.s.a – konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlegała odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie przepisu art. 189 P.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności (vide: J.P.Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008r., str. 488). Z tego też powodu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ocena czy skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie ulegała odrzuceniu przez Sąd I instancji (vide: postanowienie NSA z dnia 2 września 2008r. sygn. akt II GSK 310/08; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009r. sygn. akt II GPS 5/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Będący podstawą skargi przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa opiera się zatem na stanowisku konkretnego podmiotu, że uchwała lub zarządzenie naruszają jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia uchwały lub zarządzenia podjętych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżonym aktem (vide: wyrok NSA z dnia 29 lipca 2016r. sygn. akt II OSK 2859/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis – podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób. W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny (vide: wyrok TK z dnia 16 września 2008r. sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121, wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r. sygn. akt SK 30/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84).

Powyższe uwagi tyczące interesu prawnego wypada skonfrontować z treścią art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu. Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r. poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015r. dodała w art. 58 § 1 P.p.s.a. nową przyczynę odrzucenia skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Istotne znaczenie powyższej zmiany polega na tym, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w razie ustalenia, iż uchwała lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia, sąd oddalał skargę i rozstrzygał o tym wyrokiem, aktualnie sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub aktem organu jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nadal bada czy został spełniony warunek wniesienia skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a zmianie uległa jedynie forma rozstrzygania o tym, jeżeli warunek ten nie został spełniony (vide: postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 2016r. sygn. akt II OSK 963/16; postanowienie NSA z dnia 30 czerwca 2017r. sygn. akt II OSK 1377/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W takiej sytuacji kluczowym jest pytanie czy interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżonym zarządzeniem organu samorządu terytorialnego. Na to pytanie Sąd I instancji odpowiedział przecząco i z tym zapatrywaniem należy się zgodzić. Gmina, jako właściciel mienia komunalnego ma prawo wynikające chociażby z art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. do określenia zasad zbycia nieruchomości, bowiem przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do ich właściciela. W tym uprawnieniu mieści się możliwość wycofania określonych lokali z zamiaru ich sprzedaży, a także określenia dodatkowych uwarunkowań ich sprzedaży. Natomiast organ wykonawczy gminy gospodarując mieniem komunalnym, w rozumieniu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g., decyduje o tym, które konkretne lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę do zbycia należy przeznaczyć do sprzedaży lub z tej sprzedaży wycofać (vide: wyrok NSA z dania 15 października 2002r. sygn. akt I OSK 632/02; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2018r. sygn. akt I OSK 2367/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym należy jednoznacznie stwierdzić, iż tylko gmina jest uprawniona do określenia jakie jej mienie znajdujące się w zasobie komunalnym przeznaczone zostanie do sprzedaży. W ten sposób gmina realizuje bowiem swoje uprawnienia właścicielskie.

Przepisy u.g.n. regulują zasady zbywania nieruchomości gminnych m.in. na rzecz ich dotychczasowych najemców. W przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.). Z treści powyższej regulacji wynika, że ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy gmina będąca ich właścicielem wyrazi wolę ich sprzedaży. Powyższe pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, a jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający (vide: uchwała 7 sędziów SN z dni 23 lipca 1992r. sygn. akt III CZP 62/92, OSNCP 1992/12/214). Z tej przyczyny w orzecznictwie przyjmuje się, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży. Tym samym pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie najemcy mogące przymusić gminę będącą właścicielem do sprzedaży określonej nieruchomości. (vide: wyrok SN z dnia 12 marca 2003r. sygn. akt III CKN 857/00, Lex 78855; wyrok SN z dnia 12 czerwca 2015r. sygn. akt II CSK 518/14, Lex 1754050). Tak więc złożenie przez najemcę wniosku o wykup mieszkania nie kreuje po jego stronie uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu, a wyłączenie ze sprzedaży określonych lokali nie narusza jeszcze interesu prawnego najemcy tego lokalu. Trafnie dostrzegł Sąd I instancji, iż treść kwestionowanego zarządzenia nie wpłynęła na zmianę posiadanego przez skarżącego uprawnienia z tytułu najmu lokalu mieszkalnego, w szczególności nie wpłynęła na płynące z umowy najmu uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Co więcej zaskarżone zarządzenie nie pozbawiło skarżącego przysługującego mu ustawowego pierwszeństwa w zakupie wynajmowanego lokalu. Tym samym wypada zgodzić się z Sądem I instancji, iż kwestionowane zarządzenie mogło co najwyżej naruszyć interes faktyczny skarżącego, który jednak nie jest chroniony w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Powyższe nie oznacza, iż uprawnienia właścicielskie gminy w zakresie przeznaczania zasobu komunalnego do sprzedaży nie podlegają jakimkolwiek ograniczeniom, a po stronie najemcy nigdy nie powstaje prawo podmiotowe do żądania sprzedaży wynajmowanego lokalu. Przepisy u.g.n. wskazują, iż powyższe prawo podmiotowe najemcy może zaktualizować się, ale nastąpi to dopiero wówczas, gdy gmina wyrazi swą wolę sprzedaży lokalu. Momentem tym nie jest jednak skierowanie określonej nieruchomości do sprzedaży, ani nawet sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., lecz dopiero złożenie, w trybie art. 34 ust. 4 u.g.n., oświadczenia przez osobę korzystającą z pierwszeństwa, że wyraża zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie, a zatem określoną w wykazie sporządzonym na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n. Jeżeli natomiast z okoliczności niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, iż nie doszło do sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., obejmującego lokal skarżącego, a nadto nie doszło do określenia informacji wskazanych w art. 35 ust. 2 u.g.n., a skarżący nie złożył oświadczenia o skorzystaniu z pierwszeństwa w trybie art. 34 ust. 5 u.g.n., to Sąd I instancji trafnie ocenił, że skarżący nie wykazał aby jego interes prawny zaskarżonym zarządzeniem został naruszony.

Jeżeli zatem skarżący nie wykazał naruszonego własnego interesu prawnego zaskarżonym zarządzeniem, to nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia owym zarządzeniem zasady równości obywateli wobec prawa, zasady ochrony praw słusznie nabytych, zasady ochrony własności i praw majątkowych czy też ochrony prawa do mieszkania (art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 75 ust. 1 Konstytucji RP).

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. zaskarżony wyrok został uchylony, a skarga odrzucona.