Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1436/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za rok [...] z tytułu niezagospodarowania przez użytkownika wieczystego w terminie nieruchomości gruntowej położonej w W. w dzielnicy [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] stanowiącej własność [...], znajdującej się w użytkowaniu wieczystym [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., w wysokości [...] zł, co stanowi [...] wartości tej nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia [...] stycznia 1998 r. (akt notarialny Rep. [...]) nieruchomość gruntowa, położona w W. w [...] przy ul. [...] i ul. [...], uregulowana obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], została oddana

w użytkowanie wieczyste na rzecz J. B. na okres 99 lat (tj. do dnia [...] stycznia 2007 r.) z przeznaczeniem pod funkcje mieszkaniowo - usługowe.

Przedmiotowa umowa została zawarta w wykonaniu postanowień ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...] w sprawie ustanowienia na lat 99 użytkowania wieczystego opisanego wyżej gruntu, za symboliczną opłatą "czynsz symboliczny" w wysokości [...] zł płatną z góry do dnia 31 marca każdego roku oraz w związku z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". W § 1 tej umowy wskazano, iż teren przy ulicy [...] i [...] znajduje się w obszarze przeznaczonym według ustaleń Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [..] pod funkcję mieszkaniowo - usługową. W § 8 umowy zapisano, iż powyższy grunt winien być zabudowany zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego w terminie pięciu lat licząc od daty zawarcia umowy, tj. do dnia [...] stycznia 2003 r. Umową z dnia [...] marca 2000 r. (akt notarialny Rep. [...]) prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przeniesione zostało na rzecz spółki pod firmą "[...]" sp. z o.o. W dniu 11 grudnia 2003 r. w wyniku zmiany umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (akt notarialny Rep. A. [...]), termin zabudowy przedmiotowej nieruchomości został przedłużony do dnia [...] grudnia 2004 r. W drodze umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 2004 r. (akt notarialny Rep. [...]), prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało przeniesione na rzecz K. i M. małżonków K. Oświadczeniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]), stosownie do treści art. 63 ust. 1 u.g.n. ustanowiono dodatkowy termin zabudowy przedmiotowej nieruchomości do dnia 31 grudnia 2006 r. Następnie oświadczeniem z dnia [...] października 2008 r. (akt notarialny rep. [...]), również na podstawie art. 63 ust. 1 u.g.n. wyznaczono kolejny dodatkowy termin zakończenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości do dnia 31 grudnia 2010 r. Dodatkowy termin zakończenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości został ujawniony w dziale I księgi wieczystej KW Nr [...]. Umową z dnia [...] lutego 2010 r. (akt notarialny Rep. A [...]) prawo użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości zostało przeniesione na [...] sp. z o.o. w organizacji. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010 r. [...] sp. z o.o. wystąpiła o przedłużenie terminu zabudowy gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, wskazując, iż "na zlecenie spółki [..] sp. z o.o. opracowano projekt budowlany budynku mieszkalnego wielorodzinnego przewidzianego do realizacji na wyżej opisanym gruncie. Decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] grudnia 2010 r. z upoważnienia Prezydenta [...] projekt ten został zatwierdzony i wydano pozwolenie na budowę." Pismem z dnia 20 kwietnia 2011 r. wniosek spółki o przedłużenie terminu do zagospodarowania nieruchomości został rozpoznany negatywnie, gdyż nie znaleziono przesłanek, które świadczyłyby o niedotrzymaniu terminów zabudowy nieruchomości z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego. Uzasadniając odmowę wskazano, że zmiany podmiotu będącego użytkownikiem wieczystym danej nieruchomości nie mogą stanowić przesłanki uzasadniającej niedotrzymanie terminu zabudowy z przyczyn niezależnych od użytkownika. Wskazano również na zapis § 3 aktu notarialnego Rep. A nr [...], zgodnie, z którym stawiający (także ówcześni użytkownicy wieczyści) postanowili, że w przypadku niedotrzymania terminu zakończenia zabudowy (wyznaczonego na dzień [...] grudnia 2010 r.), stosownie do art. 63 ust. 2 u.g.n. zostanie ustalona dodatkowa opłata roczna obciążająca użytkownika wieczystego. W związana z przekroczeniem terminu zakończenia zabudowy nieruchomości i uzasadnioną odmową przedłużenia tego terminu oraz brakiem przesłanek do wyznaczenia terminu dodatkowego, z urzędu wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej obciążającej spółkę [...] sp. z o.o. będącą użytkownikiem wieczystym w/w nieruchomości. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono spółce w dniu [...] kwietnia 2011 r. W piśmie z dnia 11 maja 2011 r. spółka podniosła, iż prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nabyła umową z dnia [...] lutego 2010 r. (akt notarialny Rep. A [...]). Wskazała, że w dniu [...] kwietnia 1998 r. został złożony wniosek przez poprzednika prawnego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, którego do dnia dzisiejszego nie rozpoznano. Spółka wyjaśniła również, że w celu zrealizowania obowiązku zabudowy nieruchomości w dniu 10 maja 2010 r. złożyła wniosek do Biura [...] Konserwatora Zabytków o wydanie zaleceń konserwatorskich wraz z koncepcją zabudowy działki, gdyż przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na terenie strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] i podlega ochronie prawnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosowne zalecenia konserwatorskie wydane zostały w dniu 16 czerwca 2010 r. Spółka wskazała również, iż w dniu 1 września 2010 r. złożyła do Biura [...] Konserwatora Zabytków wniosek wraz z projektem budowlanym o wydanie decyzji zezwalającej na budowę, a w dniu [...] października 2010 r. została wydana decyzja Prezydenta [...] Konserwatora Zabytków nr [...] zezwalająca na budowę nowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego

z usługami w parterze. Strona podniosła również, że w dniu 15 października 2010 r. w Wydziale Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] został złożony wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na budowę, zaś w dniu [...] grudnia 2010 r. wydana została decyzja Prezydenta [...] nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, która stała się ostateczna w dniu 14 stycznia 2011 r. Ponadto w dniu 29 grudnia 2010 r. złożony został wniosek o przedłużenie terminu zabudowy nieruchomości, zaś w dniu 20 kwietnia 2011 r. spółka otrzymała pismo odmawiające przedłużenia terminu zabudowy, a w dniu [...] kwietnia 2011 r. wydana została decyzja Prezydenta [...] Konserwatora Zabytków nr [...] zezwalająca na wycinkę drzew kolidujących z projektowaną inwestycją. Spółka podkreśliła, że w jej ocenie opisane powyżej terminy wydawania dokumentów umożliwiających rozpoczęcie prac budowlanych nie dały żadnych możliwości zabudowy działki do [...] grudnia 2010 roku. W kolejnym piśmie z dnia 1 czerwca 2011 r. w związku z niedotrzymaniem terminu zabudowy nieruchomości spółka zobowiązała się do wpłaty dodatkowej opłaty rocznej w wysokości 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok do dnia 15 czerwca 2011 roku. W dniu 12 sierpnia 2011 r. rzeczoznawca majątkowy T. D. sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej w celu ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w KW Nr [...] ustalając wartość tej nieruchomości na kwotę [...] zł. Zawiadomieniem z dnia 25 sierpnia 2011 r. poinformowano spółkę o przyczynie zwłoki i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...] października 2011 r., zaś zawiadomieniem z dnia [...] września 2011 r. zawiadomiono stronę postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego zawiadomienia, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, celem umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Wskazane zawiadomienie zostało doręczone stronie postępowania w dniu 15 września 2011 r. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2011 r. pełnomocnik spółki skorzystał z przysługującego stronie na mocy art. 10 § 1 k.p.a. uprawnienia. Biorąc pod uwagę powyższe fakty oraz powołane przez spółkę w piśmie z dnia 15 maja 2011 r. argumenty, organ pierwszej instancji uznał, że [...] sp. z o.o. nabywając prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości weszła w ogół praw

i obowiązków, które przysługiwały jej poprzednikom prawnym. Nowy użytkownik wieczysty nabywa bowiem prawo użytkowania wieczystego w kształcie w jakim przysługiwało ono zbywcy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ pierwszej instancji wskazał, że zmiana podmiotu będącego użytkownikiem wieczystym nie powoduje uznania, że nowy użytkownik wieczysty, jako podmiot nabywający to prawo nie przejmuje odpowiedzialności za poczynania swoich poprzedników. Prezydent [...] zauważył również, że niezależnie od dążeń obecnego użytkownika wieczystego nieruchomości do jej zagospodarowania, poprzednicy prawni spółki, nie podejmowali działań zmierzających do realizacji zabudowy gruntu. Organ pierwszej instancji zauważył, że w aktach postępowania znajduje się ich wniosek z dnia 30 grudnia 2009 r. o przedłużenie terminu zabudowy, w którym wskazują oni, iż "powodem niezabudowania nieruchomości do dnia 30 grudnia 2010 r. były skutki kryzysu gospodarczego, czyli brak środków finansowych na realizację zabudowy. Powyższe, zdaniem organu wskazuje, że chybiony jest zarzut spółki, iż do dnia wydania decyzji nie rozpatrzono wniosku jej poprzedników prawnych o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Organ zauważył, że decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie wszczęte na wniosek M. i K małżonków K. w przedmiotowej sprawie z uwagi na zbycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz spółki. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2010 r. Prezydent [...] wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), aktualnym w chwili wydawania decyzji Nr [...], jak również w chwili składania przez stronę w/w wniosku z dnia 29 grudnia 2010 r. o przedłużenie terminu zabudowy gruntu, tylko osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Niezależnie od powyżej powołanych argumentów, organ pierwszej instancji zauważył również, że termin zabudowy przedmiotowej nieruchomości był już przedłużany stosownie do przepisu art. 62 ust. 4 u.g.n., wyznaczono również dwukrotnie termin dodatkowy zgodnie z art. 63 ust. 1 u.g.n. Termin dodatkowy wyznaczony oświadczeniem z dnia [...] października 2008r. (akt notarialny rep. [...]) jak wskazano powyżej, został ujawniony w dziale I księgi wieczystej KW Nr [...], zatem strona niniejszego postępowania wiedziała, iż nieruchomość powinna zostać zabudowana do dnia [...] grudnia 2010 r. Ponadto, zgodnie z zapisem § 3 w/w aktu notarialnego, stawiający (także ówcześni użytkownicy wieczyści) postanowili, że w przypadku niedotrzymania terminu zakończenia zabudowy stosownie do art. 63 ust. 2 u.g.n. zostanie ustalona dodatkowa opłata roczna obciążająca użytkownika wieczystego, zatem użytkownik wieczysty powinien był się również liczyć z konsekwencjami niezagospodarowania nieruchomości do dnia 31 grudnia 2010 r. Z powyższych względów rozpatrzono wniosek użytkownika wieczystego odmownie. Użytkownik wieczysty nie powołał okoliczności uzasadniających przedłużenie terminu do zabudowy nieruchomości w oparciu o art. 62 ust. 4 u.g.n. Prezydent [...] zauważył również, że przepis ten wskazuje, że przedłużyć można termin ustalony w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, zatem termin pierwotny lub termin przedłużony na podstawie art. 62 ust. 4 u.g.n., gdyż przedłużenie terminu zabudowy prowadzi do zmiany umowy użytkowania wieczystego w powyższym zakresie. W rozpatrywanym przypadku zaś dwukrotnie doszło do wyznaczenia terminu dodatkowego na podstawie art. 63 ust. 1 u.g.n. Organ nie znalazł podstaw do kolejnego wyznaczenia terminu dodatkowego. Prezydent [...] podniósł również, że w doktrynie przyjmuje się, iż użyta w art. 63 ust. 1 formuła "właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowe" pozwala uznać, iż muszą istnieć uzasadnione przyczyny, które przemawiają za wyznaczeniem terminu dodatkowego. Wyznaczenie dodatkowego terminu zabudowy ma charakter fakultatywny i to właściwy organ (reprezentujący właściciela nieruchomości) w sytuacji przekroczenia terminu zabudowy, kierując się okolicznościami związanymi z przebiegiem użytkowania wieczystego

i zaistniałymi przesłankami, decyduje o zastosowaniu tej normy. Ponadto gospodarowanie mieniem [...] powinno odbywać się z zachowaniem szczególnej staranności. Jest to jednostronna czynność organu podejmowana bez lub niezależnie od wniosku użytkownika wieczystego, a kwestia winy czy też braku zawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy nieruchomości nie ma wpływu na podjęcie w/w czynności przez organ. Mając na uwadze obiektywnie stwierdzoną okoliczność, iż doszło do przekroczenia kolejnego już terminu zabudowy przedmiotowej nieruchomości i wobec wyżej przytoczonego zastrzeżenia wskazanego w § 3 aktu notarialnego rep. [...], nastąpiło wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia, w oparciu o art. 63 ust. 2-4 u.g.n., dodatkowej opłaty rocznej obciążającej spółkę [...] Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ pierwszej instancji wskazał, że z art. 63 ust. 2 u.g.n., nie wynikają inne, niż tylko uchybienie terminu, przesłanki zastosowania normy przez organ. W szczególności zaś nie wynika z tego przepisu ani żadnego innego, aby ustalenie dodatkowej opłaty rocznej było zależne od braku, czy stopnia zawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy. Dodatkowa opłata roczna nie jest karą za zawinione zaniechanie, lecz stanowi konsekwencję obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości, z którą to konsekwencją użytkownik wieczysty winien się liczyć. Prezydent [...] podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie fakt bezskutecznego upływu terminu zabudowy nieruchomości został obiektywnie stwierdzony i potwierdzony przez spółkę w piśmie z dnia 11 maja 2011 r. Spółka w chwili objęcia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości wiedziała o obowiązku jej zabudowy w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. i (szczególnie wobec zapisu § 3 w/w aktu notarialnego rep. [...]) powinna zatem liczyć z tym, iż Prezydent [...], w konsekwencji bezskutecznego upływu tego terminu, nałoży na nią dodatkową opłatę roczną, o której mowa w art. 62 ust. 3 u.g.n. Prezydent [...] podkreślił, że sama spółka, w piśmie z dnia 1 czerwca 2011 r., poprzez zobowiązanie się do zapłaty dodatkowej opłaty rocznej, przyznała zasadność tych argumentów. W tym stanie rzeczy organ zdecydował o nałożeniu na użytkownika wieczystego dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości opisanej na wstępie niniejszej decyzji. Organ wyjaśnił również, że w wysokość dodatkowej opłaty rocznej stanowi [...] wartości rynkowej nieruchomości, która określona została w wyżej opisanym operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 12 sierpnia 2011 r. na kwotę [...] zł. Zatem dodatkowa opłata roczna została ustalona w wysokości [...] zł.

W związku z powyższym Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] ustalił opłatę roczną za rok 2011 z tytułu niezagospodarowania przez użytkownika wieczystego w terminie nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie na terenie dzielnicy [...] przy ul.[...] i ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] stanowiącej własność [...], znajdującej się

w użytkowaniu wieczystym [....] sp. z o.o. z siedzibą w W., w wysokości [...] zł, co stanowi [...] wartości tej nieruchomości.

Od powyższej decyzji [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w pierwszej kolejności dokonało analizy treści przepisów art. 62 ust.1 i art. 63 u.g.n. wskazując, że wynika z nich, że jedynie dla ustalenia dodatkowej opłaty rocznej ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, iż przedłużenie terminu zagospodarowania nieruchomości oraz wyznaczenie terminu dodatkowego nie następują poprzez wydanie decyzji czy postanowienia, nie mają charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji, lecz przybierają formę czynności cywilnoprawnej. Kolegium uznało więc, że nie jest władne oceniać zasadności nieprzedłużenia terminu zabudowy i nie wyznaczenia terminu dodatkowego na wniosek skarżącej, gdyż kwestie te pozostają poza zakresem niniejszej sprawy. Organ zauważył, że uprawnienie organu do ustalenia dodatkowej opłaty powstaje w razie niedotrzymania terminów określonych w art. 62 i 63 ust. 1 i jest to jedyna przesłanka wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Organ zauważył również, że ustawodawca w art. 63 ust. 2 nie odwołał się w żaden sposób do treści art. 62 ust. 4 - tylko zaś ten ostatni przepis odnosi się do przyczyn niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości. Zdaniem Kolegium w niniejszym postępowaniu nie podlegają ocenie przyczyny niedotrzymania terminu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, ponadto podzieliło pogląd, że decyzja ustalająca dodatkową opłatę roczną nie ma charakteru uznaniowego. Dlatego też w takiej sytuacji organ nie musi wyjaśniać dlaczego skorzystał z prawa do ustalenia opłaty, ma jedynie obowiązek wykazania, że zaistniały przesłanki wymienione w ustawie. Organ odwoławczy zaznaczył również, że fakultatywny charakter decyzji wynikający z użycia przez ustawodawcę słów "organ może" polega na tym, że nie wydanie decyzji ustalającej opłatę nie stanowi naruszenia takiego przepisu. Gdyby bowiem przepis brzmiał "organ ustala", to wówczas w każdym przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek organ miałby bezwzględny obowiązek ustalenia opłaty. W przypadku opłat adiacenckich organ nie ma obowiązku wyjaśniania dlaczego w danym przypadku ustalił opłatę, a winnym nie musi natomiast wykazać, że zostały spełnione ustawowe warunki pozwalające na ustalenie opłaty. Analogicznie zatem przy dodatkowej opłacie rocznej należy przyjąć, że organ winien wykazać, że nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób określony w umowie i w wyznaczonym terminie, a także ustalić wartość nieruchomości zgodnie z art. 63 ust. 3. W ocenie Kolegium przyczyny niedotrzymania terminu nie mają natomiast żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Dlatego też argumenty podniesione w odwołaniu mogłyby zatem być podstawą oceny zasadności nieprzedłużenia terminu zabudowy - gdyby w tym zakresie rozstrzygnięcie miało charakter decyzji administracyjnej. Natomiast zakres rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu ogranicza się do zbadania czy została spełniona przesłanka ustalenia opłaty, oraz czy wysokość opłaty została prawidłowo określona. Zdaniem organu bezspornym jest, że przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób określony w umowie w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. Dlatego też organ był uprawniony do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, wartość nieruchomości została określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego. Skarżąca nie podniosła jakichkolwiek zarzutów co do poprawności operatu. Kolegium zauważyło, że dokonywało oceny operatu szacunkowego jedynie pod względem formalnym i uznało, że przedmiotowy operat spełnia wymagania określone w przepisach u.g.n. oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ odwoławczy uznał, że skoro wartość nieruchomości określona została na kwotę [...] zł, to wysokość opłaty organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił na kwotę [...] zł.

W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [..] maja 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...].

Na powyższą decyzję spółka [...] sp. z o. o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 62 ust. 4 oraz art. 63 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do braku uwzględnienia następujących okoliczności: nieprzedłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości pomimo wniosku zgłoszonego przez skarżącego, niewyznaczenia terminu dodatkowego oraz nałożenia na użytkownika wieczystego opłaty dodatkowej rocznej pomimo braku winy po stronie skarżącego oraz faktycznego braku możliwości zagospodarowania nieruchomości w wyznaczonym terminie;

- naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów poprzez: pominięcie wyjaśnień skarżącego złożonych m.in. w piśmie z dnia 11 maja 2011 r., w którym opisane zostały dokładnie niezależne od skarżącego przyczyny, skutkujące uchybieniem terminu zagospodarowania nieruchomości; brak wszechstronnego rozważanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego będący konsekwencją stwierdzenia, że w sprawie niniejszej wystarczające jest samo ustalenie przez organ faktu naruszenia przez skarżącego terminu zagospodarowania nieruchomości;

- naruszenie art. 8 k.p.c. poprzez obciążenie skarżącego obowiązkiem uiszczenia opłaty dodatkowej w sytuacji, gdy skarżący, pomimo podjęcia intensywnych działań zmierzających do uzyskania pozwolenia na budowę, nie miał żadnych możliwości wywiązania się z terminu zagospodarowania nieruchomości;

naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia w zakresie odniesienia się do argumentacji skarżącego przedstawionej w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz nie odniesienie się do twierdzeń oraz okoliczności przytaczanych przez skarżącego w odwołaniu.

W obszernym uzasadnieniu skargi spółka uznała, że decyzja organu drugiej instancji jest całkowicie błędna. Skarżąca podkreśliła, że w art. 63 ust. 2 u.g.n. nie przesądził jednoznacznie o konsekwencjach prawnych niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości, lecz wyraźnie pozostawił dokonanie wyboru tych skutków organowi administracji. Dlatego też, w jej ocenie organ drugiej instancji miał obowiązek dokładnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy podjęciu decyzji oraz rozpatrzenia okoliczności wskazywanych przez stronę postępowania. Jednak nie dokonał on żadnych ustaleń w tym zakresie. Jako błędny uznała spółka pogląd Kolegium, jakoby decyzja administracyjna o wymierzeniu dodatkowej opłaty z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej nie miała charakteru uznaniowego. Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy działając w rażącym naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów zaniechał ustalania, czy w sprawie miały miejsce okoliczności, które przemawiałyby za zajęciem korzystnego dla skarżącego stanowiska, zarówno w kwestii wyznaczenia kolejnego terminu, jak również odstąpienia od ustalania opłaty dodatkowej. Zdaniem spółki organ administracji publicznej nie został żaden sposób zobowiązany przepisem prawa do ustalenia przedmiotowej opłaty. Jeśli zatem zdecydował o nałożeniu opłaty w ramach uznania administracyjnego, powinien wziąć pod uwagę podnoszone przez stronę okoliczności, przemawiające przeciwko jej ustaleniu. Skarżąca zauważyła również, że działający w ramach uznania administracyjnego organ, ma obowiązek dokładnego przeanalizowania wszystkich okoliczności sprawy, a zatem powinien również dokonać analizy przyczyn, z których nastąpiło przekroczenie terminu. [...] sp. z o. o. podkreśliła również, że sekwencja zdarzeń w sprawie wskazuje na to, że dołożyła wszelkich możliwych starań zmierzających do zagospodarowania nieruchomości.

W szczególności podjęła intensywne działania jeszcze przed datą uzyskania przez nią prawa użytkowania wieczystego na skutek wpisu w księdze wieczystej. [...] sp. z o.o. wskazała również, że nałożenie na nią sankcji, w sytuacji, gdy rozpoczęła już realizację inwestycji, a cały proces przeprowadzony został bez żadnej zwłoki, jest całkowicie niecelowe z punktu widzenia sensu i celu przedmiotowego przepisu. Skarżąca odwołała się również do orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym ukształtowało się stanowisko, iż przepis zawierający sankcję w stosunku do użytkownika wieczystego nie powinien być stosowany w sytuacji, gdy ten realizuje już obowiązek zabudowy, jednakże z uchybieniem określonego terminu. Reasumując skarżąca zauważyła, że została ukarana za to, że podjęła niezwłocznie intensywne działania zmierzające do zabudowy nieruchomości. Pomimo tego, organ działający w ramach uznania administracyjnego ustalił opłatę dodatkową. Spółka uważa, że jej sytuacja byłaby identyczna w przypadku, gdyby przez kilkanaście ostatnich miesięcy nie podejmowała żadnych działań. Ponadto uważa, że okoliczność ta jest nie do zaakceptowania i dowodzi, że nałożenie opłaty dodatkowej w stanie faktycznym niniejszej sprawy ma charakter typowo represyjny oraz podyktowany interesem fiskalnym m. st. Warszawy, a nie chęcią realizacji ustawowego uprawnienia dyscyplinowania użytkownika wieczystego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje;

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowo-administracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej (tutaj uchwały Rady Miasta), a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako ustawa p. p. s. a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję czy akt prawny pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest niezasadna i jako taka zdaniem Sądu podlega oddaleniu, na co wskazuje analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, w tym wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył powołanych w skardze przepisów tak prawa materialnego jak procesowego.

Stosownie do przepisu art. 62 u.g.n., w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste (ust.1); jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy (ust.2); za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym (ust.3); termin, o którym mowa w ust.1 może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika (ust.4). Wynikające z umowy użytkowania wieczystego terminy rozpoczęcia i zakończenia budowy mają charakter dyscyplinujący użytkownika wieczystego w zagospodarowaniu działki na cel, który został w umowie określony.( por. wyrok NSA I SA 1236/92 z dnia 10 lutego 1993 r.)

Zgodnie natomiast z treścią przepisu art. 63 u.g.n. w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy (ust.1); w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust.1 oraz w art.62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne (ust.2). Przyjmując, że termin dodatkowy można wyznaczyć zarówno w razie niedotrzymania terminu pierwotnego, ustalonego w umowie (art. 62 ust.1 ), jak też terminu przedłużonego (art. 62 ust.4), znajduje uzasadnienie prawne , że niedotrzymanie któregoś z w/w terminów legitymuje do ustalenia dodatkowej opłaty. Z przepisu art. 63 ust. 2 u.g.n. wynika bowiem, że przez oddzielne odniesienie do terminów, o których mowa w ust.1 oraz w art. 62- dodatkowe opłaty roczne można ustalić w każdym przypadku niedotrzymania terminu, czy to pierwotnego, czy też przedłużonego, wreszcie dodatkowego.

Podkreślenia przy tym wymaga, że nie ma ustawowego obowiązku wyznaczenia terminu dodatkowego, zaś zagadnienie winy użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu ma znaczenie wyłącznie przy rozpoznawaniu wniosku o przedłużenie terminu pierwotnego, gdyż tylko wówczas bada się, czy termin nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika (art.62 ust.4). W tym miejscu wobec zarzutów skargi dotyczących kwestii nie przedłużenia terminu zagospodarowania Sąd podkreśla – choć na marginesie rozważań, że przedłużenie terminu w oparciu o cytowane przepisy nie jest możliwe w decyzji, gdyż jest to termin wynikający ze stosunku zobowiązaniowego stron. Na taki właśnie charakter tego terminu wskazuje ust. 4 art. 63 u.g.n., który jedynie, co do ustalania opłat, o których mowa w ust.2 przewiduje tryb decyzyjny. Innymi słowy nie można skutecznie stawiać zarzutów, że termin nie został przedłużony (art.62 ust 4) lub też nie został wyznaczony dodatkowy termin z art. 63 ust.1, gdyż te nie wynikają z władczych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, lecz są wynikiem umowy stron i powstałych warunków. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1263/05 )

Wobec powyższych rozważań w ocenie Sądu należy zaakceptować stanowisko, iż na gruncie art. 63 ust.2 u.g.n. dodatkowe opłaty roczne mogą być ustalone w każdym przypadku niedotrzymania terminu, niezależnie czy ma on charakter terminu pierwotnego, przedłużonego czy dodatkowego. Z jednej strony bowiem brak jest ustawowego obowiązku wyznaczenia terminu dodatkowego, natomiast z drugiej -użytkownik wieczysty nie ma uprawnienia do żądania postępowania w tym przedmiocie, które na gruncie art. 63 ust.4 ustawy ma charakter postępowania prowadzonego z urzędu. (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1031/05 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1024/09 )

Reasumując należy podkreślić, że dodatkowe opłaty roczne ustalane w oparciu o przepisy u.g.n. stanowią swego rodzaju sankcję finansową mającą na celu zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z celem określonym w umowie. Dodatkowa opłata nie jest karą za zawinione zaniechanie, lecz stanowi konsekwencję obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości, z którą to konsekwencją użytkownik wieczysty winien się liczyć. Podstawą do jej nałożenia jest jedynie fakt uchybienia terminu zagospodarowania nieruchomości. Przyjąć zatem należy, że decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty ma charakter decyzji fakultatywnej a nie uznaniowej. Organ bowiem dokonuje wyboru czy wobec stwierdzenia faktu niezabudowania nieruchomości nałoży opłatę dodatkową czy rozważy inną, przewidzianą prawem "sankcję". (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2010r. sygn. akt II SA/Kr 423/10 )

Nietrafne zatem okazały się zarzuty skarżącego w zakresie dotyczącym przyczyn i okoliczności niedotrzymania terminu zabudowy, które miały być niezależne od niego. Nie mają one bowiem żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i mogły mieć ewentualne znaczenie dla uwzględnienia przez właściciela gruntu prośby użytkownika wieczystego o dalsze (termin był przedłużany trzykrotnie) jego przedłużenie. Skarżący nabywając w dniu [...] lutego 2010 r. prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości znał termin zabudowy wyznaczony w wyniku przedłużenia na dzień 31 grudnia 2010r., o przedłużenie którego wystąpił dopiero w dniu 30 grudnia 2010r. Jednocześnie w dniu 1 czerwca 2011r. skierowane zostało pismo skarżącego do właściciela gruntu, w którym zobowiązał się do uiszczenia dodatkowej opłaty, co wskazuje na jego wiedzę i wolę w przedmiotowym zakresie.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U z 2012 r., poz. 270).