Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2155/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 par 1; art. 7; art. 77;
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 94a ust. 1; art. 86 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 17; art. 12;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7 ust. 1 pkt 2, 3, 5 i 6; art. 2a ust. 1 pkt 8; art. 45-62;
journal: Dz.U. 2008 nr 136 poz 856
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Renata Nawrot Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2014r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej GIF) zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu (dalej WIF) z [...] lutego 2014 r., którym odmówiono [...] Izbie Aptekarskiej w W. (dalej skarżąca) wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej Apteka [...] w T., ul. J. [...] w J. Jako podstawę skarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (j.t. Dz. U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 ze zm.), dalej p.f. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca [...] Izba Aptekarska w W. pismem z [...] stycznia 2014 r. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia reklamy ww. apteki ogólnodostępnej. Jako podstawę swojego żądania wskazała art. 29 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 11 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1, 6 i pkt 9 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o Izbach Aptekarskich (j.t. Dz.U z 2008 r., nr 136, poz. 856 ze zm.), dalej u.i.a.; art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. i w zw. z art. 94a, art. 108 ust. 4 pkt 7 lit. b p.f.

Uzasadniając istnienie po swojej stronie interesu prawnego podniosła, że jest organizacją społeczną, której cele statutowe uzasadniają wszczęcie ww. postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego. Jako ważny interes społeczny wskazała, że podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenia dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania.

Uzasadniając wniosek wskazała, że z posiadanych przez nią informacji wynika, że podmiot prowadzący ww. aptekę prowadzi działania polegające na reklamowaniu tej apteki i jej działalności. Do wniosku dołączono kopie folderu informacyjnego Stowarzyszenia [...] – wydanie 1-31.12.2013 r.; wyciągi z protokołów ze swoich posiedzeń z [...] maja 2013 r. i z [...] grudnia 2007 r. oraz własny Statut.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w W. na podstawie art. 31 § 2 zd. drugie w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania. Organ wskazał, że skarżąca pomija fakt, iż jest zrzeszeniem farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Uznanie legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, w której stroną może być inny przedsiębiorca, będący właścicielem apteki, nie zawsze farmaceuta, stworzyłoby więc zdaniem WIF sytuację powstania konkurencji pomiędzy podmiotami prowadzącymi apteki i ochroną praw swoich członków, co mogłaby przybrać postać działania mającego na celu eliminację konkretnego przedsiębiorcy z rynku. Idąc tym tokiem rozumowania organ uznał, że skarżąca w istocie nie kieruje się tylko i wyłącznie interesem pacjenta, lecz także chęcią ochrony członków samorządu prowadzących apteki (zwłaszcza apteki należące do "sieci aptek"). WIF podniósł przy tym, że faktu bycia organizacją społeczną nie można utożsamiać ze spełnieniem przesłanki interesu społecznego. Współdziałanie samorządu aptekarskiego z organami administracji nie uzasadnia spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Organ przywołał liczne orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zapadłe w bliźniaczo podobnych sprawach, w których sąd oddalił skargi.

Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, zarzucając naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Podkreśliła, że wszczęcie z jej inicjatywy postępowania dotyczącego zakazu reklamy ww. aptek uzasadnione jest jej celami statutowymi, zdefiniowanymi w Konstytucji RP oraz w ustawie o izbach aptekarskich, jak również interesem społecznym. Wskazała, że jej celami statutowymi są: sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a.); reprezentowanie zawodu aptekarza i obrona jego interesów (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.a.); troska o zachowanie godności i niezależności zawodu (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.a.); strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.i.a.) oraz współdziałanie z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a.). Skarżąca podkreśliła, że głównym interesem chronionym przez samorząd aptekarski jest w przedmiotowym postępowaniu interes publiczny, którym jest gwarancja ochrony zdrowia pacjentów przy świadczeniu usług farmaceutycznych przez farmaceutów w ramach celu, dla którego została powołana na zadach określonych w Konstytucji RP, czyli dla sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego – zawodu farmaceuty.

Główny Inspektor Farmaceutyczny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zauważył, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie, udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Po trzecie wreszcie, udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Organ wyjaśnił przy tym, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania.

Odwołując się do stanowiska doktryny oraz sądów administracyjnych organ podał także, że dokonując analizy wniosku skarżącej - organizacji społecznej, miał na względzie fakt, że art. 31 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż stanowi on wyjątek od zasady, że uczestnikiem postępowania (stroną) jest podmiot, którego praw lub obowiązków dotyczy postępowanie.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej, że jej udział w postępowaniu uzasadnia potrzeba sprawowania pieczy nad właściwym wykonywaniem zawodu farmaceuty – w celu ochrony zdrowia publicznego GIF podał, że skarżąca poza ogólnym zadeklarowaniem potrzeby sprawowania nadzoru nad wykonywaniem zawodu przez farmaceutów, w celu przestrzegania przez nich prawa oraz zasad etyki, nie sprecyzowała jaką formę ma przybrać ten nadzór i w jaki sposób będzie on realizowany w ramach postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej, którego stroną jest podmiot nie będący farmaceutą. W ocenie organu nadzór ten powinien być realizowany w ramach ustawowych kompetencji samorządu aptekarskiego, a nie w trakcie postępowań administracyjnych, których stroną jest podmiot, który nie jest farmaceutą.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że celem postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy jest zdyscyplinowanie i ukaranie podmiotu dopuszczającego się naruszenia zakazu reklamy aptek. Miejscem podejmowania przez samorząd aptekarski działań nadzorczych nad farmaceutami i wykonywaniem przez nich zawodu nie może być postępowanie administracyjne prowadzone przez organy administracji publicznej w sprawie prowadzenia reklamy aptek. Naruszenia bowiem przez podmiot prowadzący aptekę zakazu reklamy aptek, nie można utożsamiać z nieprawidłowym wykonywaniem zawodu przez farmaceutę zatrudnionego w takiej aptece.

Odnośnie zaś argumentu skarżącej, że mogłaby ona służyć wsparciem merytorycznym na każdym etapie postępowania, w celu jak najszybszego osiągnięcia celu tego postępowania, czyli stwierdzenia czy naruszenie zakazu reklamy aptek miało miejsce, GIF stwierdził, że nie stanowi on o interesie społecznym, uzasadniającym dopuszczenie jej do takiego postępowania. Ustawowym bowiem organem powołanym do dokonania oceny czy dane działanie stanowi reklamę aptek, jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny (art. 94a ust. 2 p.f.). Niedopuszczalnym jest więc, aby inny podmiot, niż działający w ramach ustawowych kompetencji organ, rozstrzygał o prawach i obowiązkach stron. W razie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej, uczestniczyłaby w nim na prawach strony. Jeśli zatem skarżąca ma mieć przymiot strony nie może jednocześnie występować w roli podmiotu, który decyduje, czy dane działanie jest reklamą, czy nie jest. Skarżąca nie może wchodzić w kompetencje organów administracji publicznej, gdyż naruszałoby to konstytucyjne zasady ustroju państwa prawa.

Dopuszczenie więc skarżącej do udziału w ww. postępowaniu naraża interes strony tego postępowania. Skarżąca bowiem to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Dopuszczenie zatem skarżącej do postępowania spowoduje, że korzystając z praw przysługujących stronie, będzie miała ona dostęp do dokumentów, dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest więc, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. W ocenie GIF dopuszczenie skarżącej do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, w której członkowie tej organizacji konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony, a interes społeczny przedstawiony przez skarżącą nie uzasadniania podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

W złożonej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżąca - [...] Izba Aptekarska w W., zarzuciła naruszenie:

1. art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny, który przemawia za jej udziałem w postępowaniu lub za jego wszczęciem;

2. art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że jej udział w postępowaniu lub jego wszczęcie nie są uzasadnione jej celami statutowymi;

3. art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością;

4. art. 8 k.p.a. poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do jej wniosków i argumentów, nie rozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów jej działania, co podważa zaufanie do władzy publicznej;

5. art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

6. art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu jej żądania;

7. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez nią materiału dowodowego;

8. art. 80 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez nią oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego;

9. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyczerpujący, nielogiczny i niespójny.

Skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia GITD, jaki i poprzedzającego go postanowienia WIF. W uzasadnieniu skargi rozwinęła swoją dotychczasową argumentację.

W odpowiedzi na skargę GIF wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła wskutek stwierdzenia, że [...] Izba Aptekarska w W. jest organizacją społeczną, jednak w sprawie reklamy apteki, nie ma ona interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania.

Stosownie do treści art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1. wszczęcia postępowania,

2. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu.

Przyjmuje się, iż organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, nie wchodzące w skład aparatu państwowego i nie będące zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz "Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie" Warszawa 2000 s. 20).

Zasadne jest zatem w ocenie Sądu zarówno niekwestionowane przez organ twierdzenie skarżącej, zgodnie z którym Izba jest organizacją społeczną, jak i sprzeczny ze stanowiskiem GIF pogląd - że meritum postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej należy do jej celów statutowych.

Został także spełniony wymóg, aby postępowanie administracyjne, którego wszczęcia domaga się skarżąca nie dotyczyło praw i obowiązków samej organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania. Postępowanie ma dotyczyć praw i obowiązków podmiotów “innej osoby" podejmujących działania, które mogą naruszać zakaz z art. 94a ust. 1 p.f., w myśl którego "Zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego".

W ocenie Sądu organ w sposób nieprawidłowy ocenił przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., bezzasadnie odmawiając wszczęcia postępowania w wyżej określonej sprawie na wniosek skarżącej.

Wyrażenie "cele statutowe", unormowane jest w akcie rangi ustawowej dotyczącej danej organizacji społecznej. Szczególnego podkreślenia wymaga, że głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty.

Samorząd aptekarski został powołany, a jego działalność uregulowana w ustawie z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. nr 136, poz. 856 ze zm.). Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 Konstytucji RP i jest nim sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w ww. art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a., który stanowi, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 u.i.a. zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Art. 2a ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających m. in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP (art. 17).

Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczył wniosek skarżącej ma być ustalenie, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę działalności apteki. Zgodnie z art. 86 ust. 1 p.f. w aptece jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (vide: art. 2a ust. 1 u.i.a.). Oczywistym jest, że działalność reklamowa prowadzona jest "na styku" z informacyjną funkcją apteki, tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego udział w postępowaniu, aby uczestniczyć w procesie mającym za zadanie rozgraniczenie dwóch powyżej wskazanych dziedzin.

W ocenie Sądu postępowanie w sprawie reklamy apteki, którego prowadzenie należy do kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Udział w postępowaniach dotyczących uczestniczenia apteki w niedozwolonej reklamie mieści się zatem w zakresie działań samorządu.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.a.).

Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach, gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m.in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów jest prowadzenie przez aptekę, w której pracują, zakazanej reklamy apteki. Wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej np. do sieci aptek, powoduje praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który nie jest farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o właściwe warunki wykonywania zawodu zaufania publicznego jest samorząd zawodowy.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.i.a.).

Sąd wyraża pogląd, iż pojęcie "reklamy" sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Brak jest legalnej definicji reklamy i z tego powodu konieczne jest doprecyzowanie tego pojęcia w drodze wykładni prawa. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności będą to czynić organy Inspekcji Farmaceutycznej, kontrolowane przez sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby organ samorządu farmaceutycznego, jakim jest Izba, był pozbawiony legitymacji czynnej w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r. "aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług. Nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami".

Powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (vide: art. 45-62 u.i.a.), warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ inspekcji farmaceutycznej, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym [...] Izba Aptekarska musi być legitymowana do żądania wszczęcia postępowań, których przedmiotem jest reklama aptek lub przystąpienia do nich.

Wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej (...) w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a.).

Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego powinna być więc dopuszczona do postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego jako organizacja społeczna, gdyż jest ona - jako organ reprezentujący i nadzorujący wszystkich farmaceutów - żywo zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. W sytuacji dopuszczenia do postępowania na prawach strony samorząd mógłby w pełni reprezentować interes całej grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek, a tym samym mógłby zareagować odpowiednio szybko dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży także w interesie wszystkich członków samorządu przestrzegających obowiązującego prawa.

Sąd doszedł do przekonania, że w istniejącym stanie prawnym interes społeczny, przemawia za wszczęciem żądanego przez skarżącą postępowania.

Nie może zmienić poglądów Sądu twierdzenie organu, zgodnie z którym udział Izby w postępowania może narażać interes strony poprzez dostęp do akt sprawy osób, które pozostają w stosunku konkurencji ze stroną postępowania. Po pierwsze, powyższy argument ma charakter raczej pragmatyczny, aniżeli prawny, po drugie – w przypadku zaistnienia konkretnych okoliczności mogących wpłynąć negatywnie na przebieg postępowania, zagwarantowane są w prawie instrumenty służące uniknięciu tego rodzaju sytuacji. Należą do nich w szczególności: wniosek o wyłączenie z postępowania osób, wobec których sformułowany może być zarzut braku bezstronności, nadto – objęcie ochroną dokumentów zawierających np. tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu - przedsiębiorcy prowadzący apteki winni liczyć się z obecnością i uprawnieniami organów samorządu aptekarskiego, którego członkowie stanowią gwarancję należytej jakości usług farmaceutycznych. W szczególności niezasadne jest generalne wykluczanie z postępowania administracyjnego tych organizacji, których członkowie mają interesy konkurencyjne w stosunku do strony postępowania.

Reasumując, w ocenie Sądu nie jest trafne stanowisko organu, zgodnie z którym nie została w sprawie wykazana przesłanka interesu społecznego.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd zauważa, że udział organizacji społecznej w niniejszej sprawie uzasadnia potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organ niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznał jednak, że po stronie skarżącej istnieje jedynie interes faktyczny w ustaleniu czy dany przedsiębiorca aptekarski naruszył zakaz reklamy apteki. Nie jest to, zdaniem Sądu okoliczność, która uzasadniałaby odmowę Izbie Aptekarskiej jako organizacji samorządowej pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu dotyczącym reklamy apteki ogólnodostępnej.

Jednocześnie należy stwierdzić, że słuszne jest co do zasady stanowisko Głównego Inspektora Farmaceutycznego, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweluje to jednak praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej. Wskazać należy, że nawet uznając - wynikającą z istnienia celów statutowych i interesu społecznego – legitymację czynną Izby do żądania wszczęcia postępowania organ może odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji gdy uzna, iż nie zachodzą merytoryczne podstawy do wszczęcia postępowania, czy też wszczęte postępowanie umorzyć.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne dla jego celów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja "Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym" Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania - z jednej strony, a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony. Nie można interesu społecznego utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o ogromnym zasięgu. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. – to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 815/08, akceptowany przez skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekający wyrokiem z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 i R. Suwaja –op. cit. s. 51). W ocenie Sądu, powyższe poglądy NSA znajdują w pełni odniesienie do okoliczności niniejszej sprawy.

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd uznał, że skarżąca wykazała, iż mogłaby przyczynić się do właściwego prowadzenia postępowań administracyjnych w przedmiocie reklamy aptek. Skarżąca z mocy ustaw predestynowana jest do zabierania głosu, w formach do tego przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, celem wypracowania cezury – linii granicznej, służącej prawidłowemu rozpoznaniu cech różniących reklamę, która w świetle obecnie obowiązującego prawa jest niedozwolona, od rzeczowej, dozwolonej prawem, informacji oraz wskazywania organowi zauważonych z racji pełnienia funkcji statutowych przypadków naruszenia prawa. Posiadanie tzw. zdolności inicjacyjnej w postępowaniu administracyjnym jest przejawem realizacji roli ustrojowej Izby jako organizacji samorządu aptekarskiego (tak też tut. Sąd m.in. w wyroku z 3 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2818/13 oraz wyroki tut. Sądu sygn. akt VI SA/Wa 1906/14 i VISA/Wa 1910/14).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że uchylone rozstrzygnięcia nie podlegają wykonaniu.