Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3113/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 w zw. z art. 32 i art. 33
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1238/15 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 23 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1238/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość – oddalił skargę.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją nr [...] z [...] października 1998 r. (zwaną też dalej "decyzją podziałową") Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. G. i J., oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...] o powierzchni 3821 m2 z obrębu [...]. W wyniku podziału powstała m.in. działka nr [...] o powierzchni 121 m2 z obrębu [...], przeznaczona pod projektowaną drogę.

Pismem z [...] kwietnia 2014 r. I. Sp. z o.o. (dalej też jako "Spółka") wystąpiła do Urzędu m. st. Warszawy z wnioskiem o odszkodowanie, w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518; dalej w skrócie "u.g.n.") za nieruchomość - działkę nr [...], przeznaczoną pod drogę.

W decyzji z [...] września 2014 r. Nr [...] Prezydent m.st. Warszawy (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") odmówił ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość przeznaczoną pod projektowaną drogę.

Na skutek odwołania wniesionego przez Spółkę, Wojewoda Mazowiecki (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2015 r., uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że ze znajdującej się w aktach sprawy opinii architektonicznej Urzędu Dzielnicy Wola z [...] maja 1998 r. wynika, że "działka [...] przewidziana jest pod drogę (przejście i przejazd) celem obsługi działek ewidencyjnych o numerach: [...],[...] i [...]". W ocenie Wojewody taki zapis cytowanej opinii nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że droga obejmująca działkę nr [...] w dniu wydania decyzji podziałowej miała charakter drogi wewnętrznej, gdyż – wbrew odmiennemu stanowisku organu I instancji, który stwierdził, że "działka [...] przewidziana została pod drogę celem obsługi tylko trzech konkretnych sąsiednich działek" – nie pozwala na stwierdzenie, że wskazana działka ma służyć tylko indywidualnym potrzebom właściciela drogi czyli prawnego dysponenta nieruchomości przeznaczonej pod drogę. A tylko w takim przypadku można byłoby mówić o niepublicznym, tj. wewnętrznym wykorzystaniu nieruchomości drogowej. Z zapisów planistycznych można wyprowadzić wniosek, że planowana droga ma obsługiwać ruch drogowy na osiedlu poprzez umożliwienie dojazdu do działek przy drodze. Plan w żadnej ze swych regulacji nie definiuje projektowanej drogi jako drogi wewnętrznej. Charakteryzowanie drogi jako infrastruktury osiedlowej nie jest wystarczające do wyłączenia jej z sieci dróg publicznych. Droga osiedlowa ma służyć zaspokajaniu potrzeb społeczności zamieszkującej to osiedle, a nie tylko właścicielowi oznaczonej nieruchomości. Charakter tych potrzeb, mierzony korzyściami osób uprawnionych do używania drogi, wyraźnie ukierunkowuje interpretatora do definicji ustawowej dróg gminnych, czyli infrastruktury o znaczeniu lokalnym. Wojewoda wskazał również, że planowana droga nie może mieć charakteru drogi wewnętrznej, skoro według części graficznej w Planie Zagospodarowania Przestrzennego rejonu ulicy O., zatwierdzonego uchwałą Rady m.st. Warszawy Nr LVI/1669/2009 z dnia 28 maja 2009 r. (zwanym też dalej "Planem miejscowym z 2009 r.") przedmiotowa nieruchomość ma być przeznaczona pod budowę drogi publicznej – 28KDD – łączącej istniejące drogi publiczne: ulicę P. z ulicą M. Poprzez połączenie użytkownicy dróg publicznych mają według ww. planu uzyskać poszerzony dostęp do istniejącej już publicznej sieci komunikacyjnej. Według Wojewody nie sposób zgodzić się także ze stwierdzeniem organu I instancji, jakoby dowodem na brak powstania obowiązku odszkodowawczego ze strony Prezydenta Miasta był brak wpisu we właściwej księdze wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, Miasta Stołecznego Warszawy jako właściciela nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną decyzję Wojewody wniosło Miasto Stołeczne Warszawa (dalej też jako "Miasto", "Skarżący" lub "Skarżący kasacyjnie") – reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy, zastępowanego przez r.pr. K. D. – zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 u.g.n. polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawę prawną wypłaty odszkodowania stanowić będzie art. 98 ust. 3 u.g.n., w sytuacji gdy decyzja podziałowa nie wywołała skutku prawnorzeczowego, o którym mowa w art. 98 u.g.n. Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania obejmujące: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a także art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja została wydana pomimo faktu, że sprawa nie została wszechstronnie zbadana, w sytuacji gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób szczegółowy i wyczerpujący, i nie zachodzi w tym wypadku konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem z 23 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1238/15, WSA w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja, wbrew zarzutom skargi, nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 98 u.g.n., ocenił, że w okolicznościach sprawy najistotniejsza pozostaje interpretacja przepisów art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., które odnoszą się wyraźnie do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Jednocześnie wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego aby można było mówić o skutku, jaki przewiduje art. 98 ust. 1 u.g.n., z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne. Dodatkowo jednak, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, konieczne jest odwołanie się do przepisu prawa międzynarodowego – art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Z przepisu tego wynikają 3 zasady ochrony praw do nieruchomości: pierwsza, to zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia, a trzecia dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia. Ponadto dokonując wykładni ww. przepisu prawa międzynarodowego w kontekście art. 98 ust. 3 ustawy u.g.n., należy mieć na uwadze prawomocny wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 06 listopada 2007 r., w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji zatwierdzającej podział prywatnej działki pod drogę ogólnodostępną istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. Podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli, ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Jedyny sposób, w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystywane zgodnie z planem, to drogi. Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza art. 1 Pierwszego Protokołu.

Na tym tle Sąd pierwszej instancji ocenił, że stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jest sprzeczne z celem i funkcją, jakiemu ma służyć art. 98 u.g.n. Wyjaśnił, że zawarte w opinii architektonicznej Urzędu Dzielnicy Wola z [...] maja 1998 r. stwierdzenie, iż "działka [...] przewidziana jest pod drogę (przejście i przejazd) celem obsługi działek ewidencyjnych o numerach: [...],[...] i [...]" nie pozwala na dokonanie wykładni, według której wskazana działka ma służyć tylko indywidualnym potrzebom właściciela drogi czyli prawnego dysponenta nieruchomości przeznaczonej pod drogę. W stosunku do działki nr [...] nie można mówić o niepublicznym, tj. wewnętrznym wykorzystaniu nieruchomości drogowej. Projektowana droga ma obsługiwać ruch komunikacyjny na osiedlu poprzez umożliwienie dojazdu do działek przy drodze. Dokumenty planistyczne nie definiują projektowanej drogi jako drogi wewnętrznej. Określenie drogi jako infrastruktury osiedlowej nie oznacza wyłączenia jej z sieci dróg publicznych zapewniających realizację zadań publicznych. Projektowana droga ma zaspokajać potrzeby osiedla. Jej funkcja będzie związana głównie z potrzebami publicznymi mieszkańców osiedla, a nie tylko z potrzebami właścicieli oznaczonej nieruchomości. Na marginesie Sąd zauważył, że drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne – w szczególności w przypadku, gdy te drogi wewnętrzne będą objęte strefą ruchu lub strefą zamieszkania na terenie osiedla mieszkaniowego – a więc będą pełnić faktycznie funkcję drogi publicznej. Dlatego organ powinien badać nie tylko nazwę drogi, ale również jej rzeczywistą funkcję. Z nazwy "projektowana droga" nie wynika jej funkcja i cel przeznaczenia.

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu II instancji, że planowana droga nie może mieć charakteru drogi wewnętrznej, skoro według części graficznej w Planie miejscowym z 2009 r. ma być ona przeznaczona pod budowę drogi publicznej – 28 KDD – łączącej istniejące drogi publiczne. Z tego powodu nie można było kwalifikować działki jako planowanej pod budowę drogi wewnętrznej. Decydujące o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, jest jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych, przy czym istota owego zaliczenia sprowadza się do tego, że według art. 1 ustawy o drogach publicznych z 1985 r. z drogi takiej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W związku z tym Sąd zwrócił uwagę, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż projektowana droga będzie stanowiła rzecz o charakterze użyteczności publicznej – będzie mógł z niej korzystać każdy bez potrzeby uzyskania zgody jej prawnego dysponenta. Projektowana droga ma mieć otwarty dostęp od innej drogi publicznej (ulicy P.), a do korzystania z niej będzie uprawniony ogół społeczeństwa. Nie ma znaczenia to, ile osób faktycznie będzie korzystało z tej drogi po jej wybudowaniu. Oznacza to, że projektowana droga będzie spełniała funkcje drogi publicznej z uwagi na jej przyszłe połączenie z inną drogą publiczną oraz ze względu na nieograniczony dostęp do niej przez użytkowników.

Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że sam fakt, iż dana ulica nie posiada statusu drogi publicznej, nie stanowi przeszkody dla rozważenia konieczności wypłaty odszkodowania za przejętą pod nią działkę. Tym bardziej, że formalne zakwalifikowanie drogi jako drogi publicznej może nastąpić dopiero po jej wybudowaniu jako obiektu budowlanego, a podmiot publiczny na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. staje się właścicielem nieruchomości niezależnie od swoich planów wobec budowy drogi. W ww. przepisie mowa jest więc nie o takich drogach, które mają już nadaną kategorię drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, lecz o samym przeznaczeniu działki gruntu pod drogę publiczną.

Zdaniem Sądu meriti podkreślenia wymaga również to, że w niniejszej sprawie, decyzja podziałowa została wydana m.in. na podstawie art. 98 u.g.n., a działka nr [...] została wydzielona pod drogę i nigdzie w treści ww. decyzji nie określono, że ma to być droga wewnętrzna, tak jak wskazuje to organ I instancji. Ponadto w decyzji podziałowej nie powołano art. 99 u.g.n. i nie przewidziano warunku, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione na wydzielonych działkach drogowych służebności drogowe zapewniające nieruchomościom dostęp do drogi publicznej, mimo że przedmiotowa nieruchomość miała stanowić działkę zapewniającą dostęp do drogi publicznej. Oznacza to, że ww. nieruchomość wydzielono właśnie pod drogę publiczną i użyto określenia w decyzji podziałowej "pod projektowaną drogę", a nie "pod drogę publiczną".

Ponadto Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody, że brak w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wpisu Miasta Stołecznego Warszawy jako właściciela nieruchomości nie może być dowodem na wyłączenie obowiązku odszkodowawczego ze strony Prezydenta Miasta. Z treści art. 98 ust. 2 u.g.n. wynika, że to właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa łub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki nie podzielił argumentu strony skarżącej, jakoby zaskarżona decyzja naruszała art. 98 u.g.n. W jego ocenie nie doszło też do naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania: art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Przepisy postępowania naruszył natomiast Prezydent Miasta, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego organ II instancji zasadnie skorzystał z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd zastrzegł, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie był władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

W skardze kasacyjnej Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Prezydenta Miasta, zastępowanego przez dotychczasowego pełnomocnika, zarzuciło opisanemu wyrokowi WSA w Warszawie naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja podziałowa wywołała skutek prawnorzeczowy, o którym mowa w art. 98 u.g.n., mimo że w dniu jej wydania działka nr [...] nie była przeznaczona pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p."),

2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Wojewody, pomimo tego, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a postępowanie przed organem drugiej instancji było dotknięte wadami, które uzasadniały uchylenie tej decyzji;

– art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak analizy obowiązującego w dniu wydania decyzji podziałowej m.p.z.p.;

– art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia.

Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. "dowodu uzupełniającego, tj. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. [Warszawy] zatwierdzonego uchwałą z dnia 28 września 1992 r. Nr XXXV/199/92" (zwanego też dalej "Planem miejscowym z 1992 r."), obowiązującego na dzień wydania decyzji podziałowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że aby mogło dojść do przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego muszą być spełnione łącznie następujące warunki: (1) z treści decyzji zatwierdzającej podział w sposób jednoznaczny wynika, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną; (2) decyzja, o której mowa wyżej, stała się ostateczna i w związku z tym istnieje dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia przez podmiot publicznoprawny określonej działki gruntu z mocy prawa z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, oraz wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Wydzielenia danej nieruchomości pod drogę publiczną, z uwagi na szczególny status tego rodzaju nieruchomości (res extra commercium) i skutków prawnorzeczowych takiego wydzielenia, nie można domniemywać.

Dalej pełnomocnik Skarżącego kasacyjnie podkreślił, że decyzja podziałowa została wydana zgodnie z Planem miejscowym z 1992 r., na podstawie m.in. art. 98 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu, pod rządem którego wydzielona działka gruntu przechodziła z mocy prawa na własność gminy także tylko wówczas, jeżeli przeznaczona została na urządzenie drogi publicznej, a nie innych dróg, np. wewnętrznych. Zgodził się przy tym z Sądem pierwszej instancji, że w powołanym przepisie mowa jest nie o takich drogach, które mają już nadaną kategorię drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, lecz o samym przeznaczeniu działki gruntu pod drogę publiczną. Zdaniem pełnomocnika kluczowe jest więc zbadanie, jakie było przeznaczenie danej działki gruntu w dniu wydania decyzji podziałowej. Stąd całkowicie niezrozumiałe jest powoływanie się przez WSA na nieobowiązujący w tym dniu Plan miejscowy z 2009 r. oraz wskazywanie, że nieruchomość ma być przeznaczona pod budowę drogi publicznej 28KDD. W obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej Planie miejscowym z 1992 r. przedmiotowa nieruchomość była położona w MU-30 o funkcji mieszkaniowo-usługowej. W planie tym nie było obowiązku wyszczególniania przebiegu ulic i dróg, zatem nie można przyjmować, że dla zgodności podziału nieruchomości przewidującego m.in. wydzielenie jednej z działek pod drogę czy ulicę konieczne było, aby w nim taka droga lub ulica została przewidziana.

W ocenie Skarżącego kasacyjnie, wydzielona w wyniku podziału działka nr [...] nie miała charakteru drogi publicznej, trudno więc zgodzić się z twierdzeniami Sądu pierwszej instancji, że odjęcie własności miało charakter publicznoprawny. Nawet jeżeli zmienił się plan miejscowy w 2009 r. i działka oznaczona została jako "KDD", to strona mogła dochodzić roszczeń odszkodowawczych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie niezasadne jest także powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na wyrok ETPC w sprawie Bugajny, dotyczący innego stanu faktycznego – skoro działka nr [...] nie była i nie jest żadną ogólnodostępną drogą, stanowi zurbanizowane tereny niezabudowane, nie pełni żadnych funkcji komunikacyjnych, stanowi teren porośnięty trawnikiem. Poza tym dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin.

Pismem z [...] października 2015 r. uczestnik postępowania I. Sp. z o.o., zastępowany przez r.pr. M. P., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, w tym oddalenie zawartego w niej wniosku dowodowego, uznając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej za bezpodstawne, zaś decyzję Wojewody oraz wyrok Sądu pierwszej instancji za zgodne z przepisami prawa, a ponadto przedstawiając w uzasadnieniu argumentację zbieżną z motywami ww. rozstrzygnięć.

Na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona przez Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy, nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na brak legitymacji skargowej Miasta w niniejszej sprawie. Za takim stanowiskiem przemawiają następujące względy.

Stosownie do art. 183 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Ta ostatnia sytuacja w niniejszej sprawie wprawdzie nie zachodziła, ale – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej w składzie 7 sędziów uchwale z 11 kwietnia 2005 r. o sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62) – rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.), ponieważ jest to jedna z przesłanek jej dopuszczalności. Zarazem jednak w uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że od zasady, iż wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot powoduje jej odrzucenie, należy przyjąć pewien istotny wyjątek. Nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona. Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i art. 33 p.p.s.a. Ten warunek nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd I instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną, wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Jej badanie od strony formalnoprawnej jest w tej sytuacji niewystarczające. W takim wypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku przez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną. Interes ten zaś – jak wyjaśniono dalej w uzasadnieniu przywołanej uchwały – musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Tym samym status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona, jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy, a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. W takim wypadku bowiem nie jest spełniony warunek, aby skarga kasacyjna mogła być merytorycznie rozpoznana. Tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji.

Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy, należy wyjaśnić, że w tym przypadku kluczowe znaczenie miała okoliczność, iż pierwszoinstancyjną decyzję z 25 września 2014 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę (położony w Warszawie w Dzielnicy W. przy ul. G., stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 121 m2 z obrębu [...]) wydał Prezydent m.st. Warszawy – sprawujący funkcję starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 i art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ówcześnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.n.") – przyjąwszy, że ww. działka drogowa nie przeszła na własność m.st. Warszawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r. poz. 1438), stolica Rzeczypospolitej Polskiej miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu.

W tym kontekście istotnego znaczenia nabiera fakt, że po wydaniu przez WSA w Warszawie zaskarżonego wyroku z 23 lipca 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny, w podjętej w składzie 7 sędziów uchwale z 16 lutego 2016 r. o sygn. akt I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016, nr 4, poz. 54), uznał, iż powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.; zwanej dalej "specustawą drogową") oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445; dalej w skrócie "u.s.p."). W uzasadnieniu tej uchwały – której treść niniejszy skład orzekający w pełni podziela, a przedstawione w niej argumenty prawne uznaje za użyteczne i adekwatne także dla rozstrzygnięcia tej sprawy – podkreślono zwłaszcza aktualność tezy [wyrażonej uprzednio m.in. w motywach uchwały NSA(7) z 19.05.2003 r., OPS 1/03, ONSAiWSA 2003, nr 4, poz. 115 - uw. tut. Sądu], że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat – jak dalej wyjaśniono w cytowanej uchwale [a wyjaśnienie to należy odpowiednio odnosić także do miasta na prawach powiatu - uw. tut. Sądu] – stanowi bowiem jednolity podmiot, niezależnie od tego, jak wskazano jego sposób reprezentacji. I dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższa teza nie stoi w sprzeczności z wypływającą z art. 165 Konstytucji RP ochroną sądową samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gdyż – jak stanowczo podkreślono w ww. uchwale – samodzielność jednostek samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli.

Godzi się zauważyć, że przywołana uchwała NSA o sygn. akt I OPS 2/15 odnosi się wprost do spraw o ustalenie odszkodowania za działki drogowe przechodzące na własność powiatu w trybie specustawy drogowej, natomiast podstawę prawną rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże, w ocenie Sądu, wskazana odmienność podstaw prawnych rozpatrywanego przejścia nieruchomości drogowej na własność powiatu i związanego z tym odszkodowania nie ma wpływu na przyjęcie, że w ramach każdej z tych podstaw powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość wydzieloną na podstawie podziału pod drogę publiczną, która stała się (przynajmniej według twierdzeń wnioskodawcy) własnością powiatu, jeżeli decyzję – czy to pozytywną, czy negatywną – wydaje starosta tego powiatu (por. też wyrok NSA z 18.05.2016 r, I OSK 477/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, powyższe stwierdzenia należy odpowiednio odnieść także do miasta na prawach powiatu oraz do prezydenta takiego miasta. Wynika to już zresztą z uzasadnienia przywołanej wyżej uchwały NSA o sygn. akt I OPS 2/15, w której expressis verbis wskazano, że za stanowiskiem przyjętym w tej uchwale "przemawiają też unormowania dotyczące miasta na prawach powiatu (art. 92 u.s.p.). Prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcje organu powiatu, a więc wydaje także decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, zastrzeżone jako kompetencja starosty. Nie sposób przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w I instancji."

Wniesienie skargi przez podmiot do tego nielegitymowany powinno skutkować odrzuceniem skargi przez sąd – o ile ów brak legitymacji ma charakter oczywisty – zaś oddaleniem skargi, jeżeli taka "oczywistość" nie ma miejsca, tj. gdy zachodzi konieczność badania (bliższego) legitymacji skargowej (por. wyrok NSA z 26.07.2016 r., I OSK 2560/14, CBOSA). Jednocześnie za uprawniony można uznać pogląd, że do momentu podjęcia ww. uchwały NSA o sygn. akt I OPS 2/15 – a więc także w czasie, gdy zapadał zaskarżony wyrok WSA w Warszawie – brak legitymacji skargowej prezydenta miasta na prawach powiatu (tu: Prezydenta m.st. Warszawy) nie miał charakteru "oczywistego" w powyższym rozumieniu. Z tej perspektywy oddalenie skargi Miasta Stołecznego Warszawy było zasadne, ale z innych przyczyn aniżeli uczynił to Sąd Wojewódzki, bowiem uzasadnieniem powinien być już sam brak legitymacji Miasta do jej wniesienia.

Podsumowując należy stwierdzić, że ponieważ Miasto Stołeczne Warszawa nie mogło być stroną w niniejszym postępowaniu sądowoadminstracyjnym, to Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do badania zasadności merytorycznych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wniesionej przez Miasto. Skutkowało to więc koniecznością oddalenia tej skargi. Skoro bowiem Sąd Wojewódzki dopuścił Miasto do udziału w postępowaniu sądowym, to tym samym brak było obecnie podstaw do odrzucenia przedmiotowej skargi kasacyjnej, a zatem – jak to już wyżej wyjaśniono, w nawiązaniu do uchwały NSA o sygn. akt OPS 1/04 – skargę tę należało oddalić. W rezultacie prowadziło to do uznania, że powyższa skarga kasacyjna była pozbawiona usprawiedliwionych podstaw z uwagi na to, że zaskarżenie wyroku sądu wojewódzkiego przez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną (por. też wyrok NSA z 23.05.2017 r., I OSK 294/16, CBOSA).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.