Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1456/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18a ust 1 art. 18 b ust 1 art. 25 ust 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1038/19 w sprawie ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miejskiej Białogardu z dnia 28 sierpnia 2019 r., nr XII/91/2019 w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 marca 2020r. w sprawie sygn. akt II SA/Sz 1038/19 oddalił skargę A. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Białogardzie z 28 sierpnia 2019r. nr XII/91/2019.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Uchwałą z 28 sierpnia 2019 r., nr XII/91/2019 Rada Miejska Białogardu (dalej "Rada Miejska lub Rada "), na podstawie art. 25 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g."), wyraziła zgodę na rozwiązanie przez Zarząd Powiatu [...] stosunku pracy na stanowisku dyrektora Powiatowego Domu Samopomocy - Centrum Rehabilitacyjno-Kulturalne w [...] (dalej "PDS") z radnym Rady Miejskiej [...] A. W. (dalej "skarżący").

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w ocenie Rady podstawą rozwiązania stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, a inne dotyczące działań dyrektora wynikających z zakresu jego obowiązków służbowych w zakładzie pracy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, A. W. wskazał na szereg uchybień przy podejmowaniu tej uchwały i z tego powodu wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art.77 § 1 k.p.a., a także § 53 ust.1 statutu Miasta [...] przez podjęcie zaskarżonej uchwały pomimo braku opinii przedmiotowo właściwej komisji, § 54 ust.1 tego statutu przez przedłożenie Razie Miejskiej projektu zaskarżonej uchwały z uchybieniem terminu, a także naruszenie art. 25 ust.2 u.s.g. przez jego wadliwe zastosowanie. Swoje stanowisko szeroko uzasadnił wskazując m.in. na to, iż rzeczywistą przyczyną zamiaru wypowiedzenia mu umowy o pracę jest sposób w jaki wykonuje on mandat radnego, ponieważ w trakcie realizowania mandatu radnego poprzedniej kadencji Rady Miejskiej [...] głosował zgodnie ze swoim przekonaniem, a nie z wolą szefa lokalnych struktur partyjnych na czele, których stoi nadal, obecny Starosta [...]. Podniósł, że próba zwolnienia go z pracy nie ma związku z jakoby wadliwą pracą lecz ma w istocie stanowić "karę" za niezależność wykonywania mandatu radnego. Skarżący zarzucił również, że uzasadnienie uchwały liczy łącznie trzy zdania, przez co w sposób oczywisty nie spełnia wymogów jakie wymagane są w stosunku do uchwały podjętej w trybie art. 25 ust. 2 u.s.g. Uzasadnienie to nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych, ani żadnego wnioskowania, w konsekwencji czego nie znane są motywy Rady, które skłoniły ją do uznania, że nie zachodzą przesłanki do obligatoryjnej odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska [...] stwierdziła m.in., że Starosta [...], zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 25 ust. 2 u.s.g., działając na podstawie upoważnienia Zarządu Powiatu [...], pismem z dnia 19 lipca 2019 r. zwrócił się do Rady Miejskiej [...] o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym miejskim A. W. stosunku pracy na stanowisku dyrektora PDS z powodów wskazanych w tym piśmie. Jednocześnie do Rady [...] wpłynęły pisma z dnia 16 lipca 2019 r. - petycja dotycząca odwołania A. W. ze stanowiska oraz skarga na działalność radnego. Wniosek Starosty [...] oraz petycja i skarga znalazły się w porządku posiedzeń Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w dniu 20 sierpnia 2019 r. i Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w dniu 27 sierpnia 2019 r. Do Rady w dniu 27 sierpnia 2019 r. wpłynęło także pismo radnego A. W. z dnia 26 sierpnia 2019 r. wraz z załącznikami, zawierające jego stanowisko dotyczące wniosku Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. W dniu 28 sierpnia 2019 r. na XII sesji Rada, dysponując dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, uchwalą Nr XII/91/2019 wyraziła zgodę na rozwiązanie przez Zarząd Powiatu [...] z radnym A. W. stosunku pracy na stanowisku dyrektora PDS uznając, że podstawą zamiaru rozwiązania tego stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, a inne dotyczące działań dyrektora wynikające z zakresu jego obowiązków służbowych w zakładzie pracy i przychyliła się do wniosku Starosty [...]. Natomiast sama lakoniczność uzasadnienia uchwały Rady wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie oznacza braku możliwości oceny motywów podjęcia przez Radę uchwały o takiej treści. Tryb procedowania przez Radę wniosku Starosty [...] i sposób rozumowania radnych wynika z treści protokołów posiedzeń Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oraz Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej, a także z treści protokołu z XII sesji Rady Miejskiej [...] w dniu 28 sierpnia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. Stwierdził, że art. 25 ust. 2 u.s.g. wskazuje jednoznacznie, iż możliwość odmowy przez radę udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, uzależniona jest od istnienia związku przyczynowego pomiędzy planowanym zwolnieniem z pracy, a wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. W sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada jest zobowiązana odmówić wyrażenia zgody. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak więc w każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę.

Sąd wskazał, że Rada Miejska nie posiada uprawnień do tego, aby oceniać konieczność, czy zasadność ruchów personalnych podejmowanych przez pracodawcę. Rada Miejska winna się jedynie skupić na zbadaniu istnienia związku pomiędzy planowanym zwolnieniem, a wykonywaniem mandatu przez radnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie Rada Miejska trafnie stwierdziła, że przedstawione we wniosku Starosty z dnia [...] lipca 2019 r. przyczyny, w związku z którymi pojawiła się konieczność rozwiązania stosunku pracy z radnym nie były związane z wykonywaniem przez skarżącego obowiązków radnego, lecz dotyczyły działań dyrektora wynikających z zakresu jego obowiązków służbowych w zakładzie pracy. Z tego powodu nie można zarzucić Radzie Miejskiej , że wyrażenie zgody na rozwiązanie ze skarżącym stosunku pracy prowadziłoby do rażącego naruszenia porządku prawnego lub naruszało podstawowe wartości chronione prawem. Sąd podkreślił, że Skarżący nie jest pozbawiony ochrony prawnej, bowiem badanie tego, czy podane przez Starostę podstawy rozwiązania stosunku pracy miały oparcie w rzeczywistości oraz uzasadniały rozwiązanie stosunku pracy będzie mogło być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Sąd uznał, ze skarżący nie uwiarygodnił, iż przyczyną zamierzonego rozwiązania stosunku pracy mogą być okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego, że podane we wniosku podstawy wypowiedzenia są oczywistą fikcją, a za decyzją Starosty stoją w rzeczywistości powody polityczne. Wskazał, że uzasadnienie uchwały, jakkolwiek bardzo zwięzłe, potwierdza w tym wypadku, że podstawą decyzji Rady Miejskiej były powody podane we wniosku przez Starostę i mogą one podlegać zweryfikowaniu przez sąd powszechny. Natomiast zakwestionowanie ich przez Radę na podstawie jedynie treści pisma skarżącego z 26 sierpnia 2019 r. i odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powołaniem się na ochronę mandatu radnego byłaby, zdaniem Sądu, zbyt daleko idącą ingerencją w stosunki pomiędzy pracownikiem a pracodawcą, jakiej nie uzasadnia art. 25 ust. 2 u.s.g. W ocenie Sądu za uwzględnieniem skargi nie przemawiają również podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia procedury przy podejmowaniu uchwały. Sąd uznał, że z treści § 53 ust. 1 statutu Miasta [...] nie wynika, iż każda uchwała procedowana przez Radę wymaga zaopiniowania przez którąkolwiek z komisji Rady. Przepis ten stanowi, że projekty uchwał oraz projekty zmian uchwał wnoszone przez podmioty wymienione w § 51 ust. 1 pkt 2 - 5 wymagają opinii przedmiotowo właściwej komisji Rady. Zdaniem Sądu, użyte w tym przepisie sformułowanie przedmiotowo "właściwej komisji Rady" należy odczytywać w połączeniu z kompetencjami przyznanymi poszczególnym komisjom Rady. Tylko w sytuacji gdy zakres przedmiotowy projektu uchwały nawiązuje do zakresu działania komisji wymagane jest uzyskanie opinii przez tą komisję, rozumianą wówczas jako "właściwą komisję Rady". Sąd porównując przedmiot zaskarżonej uchwały z zakresem kompetencji przyznanych Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oraz Komisji Rewizyjnej, doszedł do przekonania, że w zakresie kompetencji tych komisji nie mieści się opiniowanie projektu uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Zgodnie z treścią art. 18b ust. 1 u.s.g., Komisja Skarg, Wniosków i Petycji powoływana jest w celu rozpatrywania skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych oraz wniosków i petycji składanych przez obywateli. Natomiast Komisja Rewizyjna powoływana jest w celu kontroli działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych gminy (art.18a ust. 1 u.s.g.).

Pismo Starosty [...] z 19 lipca 2019 r. nie stanowi skargi na działania wójta czy gminnych jednostek organizacyjnych, nie może być również kwalifikowane jako wniosek czy petycja złożona przez obywateli. W ocenie Sądu, z powyższego wynika, iż żadna z tych komisji nie ma w zakresie swojego działania oceny zasadności wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. A zatem to do wyłącznej właściwości Rady należy podjęcie uchwały w tym przedmiocie bez potrzeby uzyskiwania opinii którejkolwiek komisji Rady. W takiej sytuacji za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia § 53 ust. 1 statutu. Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut naruszenia § 54 ust. 1 statutu, stwierdzając, że choć wskazany w nim termin 7 dni nie został zachowany, to jednak z uwagi na to, że ma charakter terminu instrukcyjnego, to jego naruszenie nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Z protokołu XII sesji Rady wynika, że z 21 radnych ustawowego składu Rady na sali obecnych było 20, a 19 radnych głosowało za przyjęciem zmiany porządku obrad. Oznacza to, że radni zaakceptowali fakt, iż głosować będą nad projektem uchwały, który wpłynął do Rady w terminie krótszym niż na 7 dni przed rozpoczęciem sesji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. W. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. :

1. art. 25 ust.2 u.s.g. polegające na pominięciu, że zaskarżona uchwała powinna posiadać uzasadnienie zawierające ustalenia faktyczne i motywy jakimi kierował się organ wyrażając zgodę na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym, a ponadto przez uznanie, że badanie rzeczywistych powodów podanych we wniosku o wyrażenie zgodny na rozwiązanie stosunku pracy może nastąpić przed sądem powszechnym, nie może być natomiast objęte kontrolą sądowoadministracyjną. Ponadto naruszenie tego przepisu przez błędne zastosowanie polegające na niewłaściwym przyjęciu, że pomimo w/w braków w uzasadnieniu uchwały WSA w Szczecinie może dokonać kontroli jego legalności i błędnie uznać, że przyczyny przedstawione we wniosku Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 2019r. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym nie były związane z wykonywaniem przez skarżącego mandatu radnego, a tym samym uchwała nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności;

2. naruszenie przepisu art.18a ust.1, art.18b ust.1 u.s.g., § 53, § 73 statutu Miasta [...] przez błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym tej sprawy nie było potrzeby zasięgania opinii którejkolwiek komisji rady, w sytuacji gdy ze statutu wynika zasada, że projekty uchwał oraz projekty zmian uchwał wnoszone przez podmioty wymienione w § 51 ust.1 pkt 2-5 wymagają opinii przedmiotowo właściwej komisji rady i statut nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków;

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy tj.:

3. art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art.101 ust.1 u.s.g. i w zw. z § 53 oraz § 73 statutu Miasta [...] przez bezzasadne nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pomimo, że została podjęta bez opinii przedmiotowo właściwej Komisji Rady Miejskiej [...];

4. naruszenie art.147 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała nie zawierała przesłanek, którymi kierowała się Rada Miejska wyrażając zgodę na rozwiązanie przez Zarząd Powiatu [...] stosunku pracy z radnym A. W. naruszając tym samym art.25 ust.2 u.s.g. Zarzuty te zostały uzasadnione.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art.176 § 2 p.p.s.a. skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Została ona rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej [...], którą wyrażono zgodę na rozwiązanie przez Zarząd Powiatu [...] stosunku pracy z radnym A. W.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U.2019.506. t.j.- "u.s.g.").

Skarżący w skardze kasacyjnej podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 25 ust. 2 u.s.g. polegające na nienależytym uzasadnieniu uchwały oraz uznaniu przez Sąd pierwszej instancji , że badanie czy podane we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powody mają oparcie w rzeczywistości, odbywa się przed sądem powszechnym, a także że w niniejszej sprawie, podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego.

Powyższy zarzut nie jest usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 25 ust.2 u.s.g. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przepis ten wyznacza przesłankę wyłączającą wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, mianowicie rada odmawia wyrażenia zgody, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Tak przyjęta konstrukcja przesłanki negatywnej w art. 25 ust. 2 u.s.g. przesądza o tym, że jeżeli przesłanka ta nie wystąpi, rada gminy ma pozostawioną swobodę oceny w podjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W orzecznictwie sądowym przyjęte jest, że regulacja art. 25 ust. 2 u.s.g. została wprowadzona dla zagwarantowania możliwości sprawowania przez radnego mandatu, celem tej regulacji nie jest natomiast udzielenie bezwarunkowej ochrony w sferze uprawnień radnego w płaszczyźnie regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym. Należy bowiem wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego od sfery interesów pracowniczych radnego - pracownika. Dlatego odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16, LEX nr 2118270 ). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela powyższy pogląd.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął, że Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę trafnie uznała, iż przedstawione we wniosku Starosty z dnia [...] lipca 2019r. przyczyny, w związku z którymi pojawiła się konieczność rozwiązania stosunku pracy z radnym nie były związane z wykonywaniem przez niego obowiązków radnego, lecz dotyczyły jego działań wynikających z zakresu obowiązków służbowych w zakładzie pracy. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest słuszne.

Z akt sprawy wynika, że Starosta Powiatu [...] wnosił o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. W. zatrudnionym na stanowisku dyrektora Powiatowego Domu Samopomocy-Centrum Rehabilitacyjno-Kulturalnego (w skrócie "DPS") z powodu utraty zaufania oraz naruszenia zasad współżycia społecznego. W uzasadnieniu tego wniosku, wskazywał na nerwową, stresującą atmosferę w DPS spowodowaną zachowaniem Dyrektora. Powoływał się na przypadki dyskryminacji pracowników. Na dowód dołączył notatki urzędowe z rozmów z pracownikami tego DPS-u, skarżących się na zachowanie Dyrektora, a także przedstawił pisemne skargi pracowników DPS-u. Starosta zawiadomił także Inspektorat Pracy o możliwości występowania mobbingu w DPS kierowanym przez radnego . Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że uzasadnienie uchwały jest bardzo lakoniczne i brak jest w nim szerszej argumentacji wyjaśniającej czym kierowała się Rada Miejska dochodząc do konkluzji, że podstawą rozwiązania umowy o pracę nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez skarżącego mandatu radnego. Jednak nie ma to wpływu w warunkach tej sprawy na ocenę ważności zaskarżonej uchwały.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że choć w przepisach prawa mających zastosowanie do uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, nie ma wyraźnego unormowania nakładającego na właściwy organ obowiązek uzasadniania uchwały, to jednak taki wymóg wynika z zasad konstytucyjnych. W orzecznictwie

i doktrynie podnosi się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza więc po stronie organów władzy publicznej powinność uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć. Niewątpliwie konieczność uzasadniania uchwał wynika ze współczesnych standardów państwa prawa i ma podstawowe znaczenie dla przeciwdziałania arbitralności organów administracji publicznej. Jednocześnie trudno nie dostrzec, że brak uzasadnienia w uchwałach poddawanych kontroli nie jest traktowany automatycznie przez sądy administracyjne jako przesłanka do stwierdzania ich nieważności (por. wyroki NSA z dnia 29 września 2014 r., II OSK 2282/14, z dnia 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2136/16 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl i tak publikowane są wszystkie niżej powoływane orzeczenia). W wieloletniej praktyce orzeczniczej brak uzasadnień przykładowo w uchwałach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie stanowił przeszkody do kontroli ich legalności. Przyjmuje się bowiem, że nawet sam brak uzasadnienia uchwały poddanej kontroli nadzorczej lub sądowej nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego.

Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Starosta składając [...] lipca 2019r. do Rady Miejskiej wniosek o podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym, jak wyżej to wskazano, równocześnie przekazał Radzie Miejskiej materiał dowodowy, na poparcie swojego stanowiska. Rada Miejska mogła zatem dokonać oceny przedłożonej dokumentacji. Uchwała została podjęta na sesji Rady w dniu 28 sierpnia 2019r., podczas której radni wypowiadali się w sprawie wniosku Starosty. Sam zainteresowany radny złożył wyjaśnienia, również pisemnie, twierdząc, że próba zwolnienia go z pracy wynika z niezgodnego z wolą kierownictwa ugrupowania politycznego głosowania podczas poprzedniej kadencji Rady Miejskiej, za co został wykluczony w dniu [...] lipca 2017r. z szeregów Polskiego Stronnictwa Ludowego. Nie opisał on jednak żadnych konkretnych sytuacji ani dowodów na potwierdzenie takiego związku. Nie przedłożył także żadnych dowodów na potwierdzenie, że uchybienia wskazane przez pracodawcę są nieprawdziwe. W rezultacie radni dysponując materiałem dowodowym, po wysłuchaniu stanowiska A. W., uznając, że nie wykazał on w toku postępowania, by zamiar rozwiązania stosunku pracy związany był z wykonywaniem przez niego mandatu radnego podjęli uchwałę o wyrażeniu zgody na rozwiązanie przez Zarząd Powiatu [...] stosunku pracy z radnym A. W., wykluczając w jej uzasadnieniu związek rozwiązana stosunku pracy z radnym z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić, ponieważ wskazywane we wniosku pracodawcy przykłady zachowania skarżącego, jako Dyrektora DPS ( oparte na wyjaśnieniach pracowników DPS) , nie są okolicznościami wiążącymi się w jakikolwiek sposób ze sprawowaniem mandatu radnego. Są to okoliczności ściśle związane z obowiązkami powierzonymi osobie zajmującej stanowisko Dyrektora DPS.

W skardze kasacyjnej nie podważono tych ustaleń, akcentując przede wszystkim brak jasnego i kompletnego uzasadnienia zaskarżonej uchwały.

Nie można także podzielić poglądu skarżącego, że Rada Miejska powinna badać czy wskazane we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powody mają oparcie w rzeczywistości.

Rada gminy nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem tam, gdzie ma ono swe uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2014r., sygn. akt II OSK 3133/13). Uchwała udzielająca zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie rozstrzyga przecież o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę rozwiązania stosunku pracy i pozwala na rozwiązanie stosunku pracy z radnym przez pracodawcę, do którego należy ocena przyczyn wypowiedzenia, a w razie rozwiązania stosunku pracy rozstrzyganie sporu będzie należało do właściwości sądu pracy (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 211/16). W przedmiotowej sprawie pracodawca, jako przyczynę zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym wskazywał na utratę zaufania do pracownika i podał powody takiego stanu rzeczy. Wskazywał wobec tego na okoliczności, które nie miały związku z wykonywaniem mandatu radnego przedkładając materiał dowodowy na poparcie swego wniosku. Rada nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, natomiast jej ocena powinna zostać dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz mieć poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego.

W tej sprawie Rada Miejska słusznie uznała, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy pracą skarżącego i pełnieniem przez niego funkcji radnego, a zamiarem rozwiązania z nim stosunku pracy i podjęła uchwałę, która nie narusza prawa. Dodać należy, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego. Sąd pracy w przeciwieństwie do rady miejskiej ma możliwość dokonania pełnej weryfikacji prawidłowości oceny pracy skarżącego dokonanej przez jego pracodawcę.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 18a ust.1, art.18b ust.1 u.s.g., § 53 i §73 statutu Miasta [...] oraz art.147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 101 ust.1 u.s.g. w zw. z § 53 ust.1 oraz §73 statutu ust.1 u.s.p. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała została podjęta pomimo braku opinii przedmiotowo właściwej komisji Rady Miejskiej w [...], Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, że żadna z komisji Rady Miejskiej nie miała w zakresie swojego działania oceny zasadności wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zgodnie z treścią art. 18b ust. 1 u.s.g., Komisja Skarg, Wniosków i Petycji powoływana jest w celu rozpatrywania skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych oraz wniosków i petycji składanych przez obywateli. Natomiast Komisja Rewizyjna powoływana jest w celu kontroli działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych gminy (art.18a ust. 1 u.s.g.). Pismo Starosty [...] z dnia 19 lipca 2019r. nie stanowi skargi na działania wójta czy gminnych jednostek organizacyjnych, nie może być również uznane za wniosek czy petycję złożoną przez obywateli.

Zgodnie z § 51 ust.1 statutu Miasta [...] z inicjatywą podjęcia uchwały może wystąpić : 1) komisja rady; 2) grupa co najmniej 3 radnych; 3) Przewodniczący Rady; 4) Burmistrz; 5) klub radnych. Z treści § 53 ust.1 statutu wynika, że projekty uchwał oraz projekty zmian uchwał wnoszone przez podmioty wymienione w § 51 ust.1 pkt 2 - 5 wymagają opinii przedmiotowo właściwej komisji Rady. Obowiązek zaopiniowania projektu uchwały wynikający z w/w przepisu, pomijając już fakt, że podmiotem zgłaszającym podjęcie uchwały w tej sprawie, nie jest żaden wymieniony w § 51 ust.1 pkt 2-5 , przewiduje wydanie opinii przez właściwą Komisję. Jeśli zatem w zakresie działania żadnej stałej komisji Rady Miejskiej nie przewidziano rozpatrzenia przedmiotowej problematyki, to prawidłową praktyką jest kierowanie projektu uchwały bezpośrednio pod obrady Rady. Istotne jest to, że skarżącemu zagwarantowano prawo wypowiedzenia się na sesji Rady Miejskiej. Z kolei z zawartej w § 73 statutu regulacji: "komisje doraźne Rada powołuje do wykonania zadań o charakterze doraźnym nie należącym do przedmiotu działania komisji stałych oraz do spraw doraźnych, które wchodzą w przedmiot działania kilku komisji stałych, lecz wymagają przygotowania opinii albo projektu uchwały lub stanowiska rady o obszernym charakterze" nie można wyprowadzić bezwzględnego wymogu zaopiniowania projektu przedmiotowej uchwały. W rezultacie brak takiego zaopiniowania nie dyskwalifikuje podjętej przez Radę uchwały. Ostatecznie to radni Rady Miejskiej po przeanalizowaniu materiału dowodowego podjęli zaskarżoną uchwałę, która jest zgodna z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach i dlatego oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.