Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 429/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 września 2014r. sprawy ze skargi M.D., W. D., A. D.i R. D. na decyzję D. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 540 zł ( słownie : pięćset czterdzieści zł) oraz na rzecz każdego ze skarżących kwotę 17 zł ( słownie: siedemnaście zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (znak:[...]) podjętą na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 136 ust. 1 i art. 140 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 145) Starosta N. orzekł o odmowie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na:

- pobór wód powierzchniowych z rzeki S. S. w km 17+220

- piętrzenie wód rzeki S. S. w km 17+220

- piętrzenie wód rowu [...] (kanału doprowadzającego) w km 2+020

- odprowadzanie wód ze stawów - do rzeki S.S.

- odbudowę urządzenia wodnego - rowu [...]

- rozbiórkę urządzenia wodnego - zastawki betonowej zlokalizowanej w km 2+319 kanału doprowadzającego (rowu[...]),

udzielonego J. N., decyzją własną z dnia [...] r. Nr[...].

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w związku z pismem skierowanym w dniu 3 września 2013 r. przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. Zarząd Zlewni N. K. z siedzibą w O., zawierającym wniosek o cofnięcie przez Starostę N. pozwolenia wodnoprawnego, opisanego we wstępie w związku z nieprzestrzeganiem warunków i obowiązków określonych w decyzji uprawniającej do szczególnego korzystania z wód.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że w dniu 4 października 2013 r. odbyły się oględziny terenowe, podczas których stwierdzono: zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym wykonano rozbiórkę urządzenia wodnego - zastawki betonowej w km 2+319 rowu[...] , wykonano odmulenie rowu [...] na odcinku od przepustu piętrzącego do zastawki na rzece S.S., natomiast rów nie został odbudowany na odcinku poniżej przepustu piętrzącego na długości działki nr [...] AM – [...], obręb Ch. N. Ponadto stwierdzono, iż stan techniczny jazu na rzece S. S. zagraża stabilności budowli, a światła zastawki są zastawione w sposób prowizoryczny bez możliwości regulowania poziomem piętrzenia w przypadku wystąpienia wysokich wód - stwierdzono, iż taki sposób eksploatacji jazu zagraża samej budowli jak i przyległym terenom leśnym. Obecny na oględzinach pełnomocnik J.N. przedstawił kosztorys ofertowy remontu zastawki na rzece St. S., oraz oświadczył, iż remont jazu na rzece S.S. zostanie wykonany w terminie do 31 marca 2014 r. Pozostałe strony postępowania, które przybyły na oględziny, podtrzymały wniosek o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego.

Ponadto w toku postępowania M.D., W.D., A.D. i R.D., reprezentowani przez pełnomocników pismem z dnia 2 października 2013 r. wystąpili o cofnięcie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, podając iż sposób korzystania z wód przez J.N. jest niezgodny z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym ponieważ prowadzi do zalewania gruntów rolnych stanowiących własność wnioskodawców. Żądanie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego zostało powtórzone w piśmie pełnomocnika wnioskodawców z dnia 4 listopada 2013 r.

Natomiast J.N. w piśmie z dnia [...] r. poinformowała o podjętych działaniach zmierzających do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych podczas oględzin terenowych.

Następnie Starosta N. przywołał w uzasadnieniu przepisy art. 140 ust. 3 i art. 136 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, wyjaśniając, że celem postępowania prowadzonego w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego powinno być wykazanie, że wystąpiły przesłanki, określone w przepisie art. 136 ust. 1 ustawy – Prawo wodne. Jednocześnie organ orzekający zwrócił uwagę, że stwierdzenie zaistnienia przesłanek do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego nie obliguje, a jedynie uprawnia organ do podjęcia takiego orzeczenia. Starosta N. wskazał przy tym, że tylko realne i istotne naruszenie warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym jest dostateczną podstawą do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, że oględziny terenu objętego warunkami określonymi w przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym wykazały, że stan techniczny urządzeń wodnych niezbędnych do realizacji pozwolenia tj. jazu na rzece S.S. oraz rowu [...] na odcinku poniżej przepustu piętrzącego na długości działki nr [...] AM-[...], obręb Ch. jest zły i może powodować zagrożenie dla terenów sąsiednich. W ocenie organu orzekającego zły stan techniczny tych urządzeń nie jest następstwem korzystania z wód przez J.N. na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r., bowiem z ustaleń dokonanych w toku prowadzonego postępowania wynika, że obecny stan urządzeń wodnych odpowiada stanowi istniejącemu przed uzyskaniem przez J.N. pozwolenia wodnoprawnego.

Ponadto Starosta N. wskazał w uzasadnieniu, że przeprowadzenie remontu jazu na rzece S. S. w km 17+220 nie było warunkiem pozwolenia wodnoprawnego udzielonego J.N. decyzją, z dnia [...]r. (Nr[...]). W przedmiotowej decyzji nie określono również terminu wykonania urządzeń wodnych tj. odbudowy urządzenia wodnego - rowu [...] na odcinku poniżej przepustu piętrzącego, jak również rozbiórki zastawki betonowej w km 2+319 kanału doprowadzającego (rowu[...]).

W związku z powyższym zarzut niewykonania remontu kapitalnego jazu oraz niewykonania odbudowy rowu [...] (rozbiórka zastawki betonowej w km 2+319 rowu [...] została wykonana) nie może być uznany za naruszenie warunków tego pozwolenia oraz podstawą do jego cofnięcia.

W ocenie organu orzekającego w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego nie wykazano w sposób bezsporny, że zły stan techniczny urządzeń wodnych jest następstwem niewłaściwego korzystania z wód przez podmiot uprawniony.

Rozpatrując przedmiotową sprawę organ rozważył również, czy istnieją przesłanki do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, o których mowa w art. 136 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo wodne tj. zakład nie rozpoczął w terminie korzystania z uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, z powodów innych niż określone w art. 135 pkt 3 (zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne), lub nie korzystał z tych uprawnień przez okres co najmniej 2 lat.

Nie stwierdzono jednak podstaw do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 5.

W trakcie oględzin terenu objętego warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym nie stwierdzono też, aby korzystanie z wód przez J.N. powodowało zalewanie gruntów sąsiadujących z rowem doprowadzającym wodę do stawów, dotyczy to zarówno gruntów leśnych, jak i gruntów stanowiących współwłasność małżeństwa M.D. i R.D. oraz małżeństwa A.D. i W.D.

Organ wyjaśnił dodatkowo, że niezależnie od ustaleń niniejszego postępowania, w przypadku wystąpienia szkody będącej następstwem pozwolenia wodnoprawnego, poszkodowanemu przysługuje prawo wystąpienia z żądaniem ustalenia w drodze decyzji odszkodowania obejmującego pokrycie strat poniesionych przez poszkodowanego (art. 186 ust. 3 ustawy - Prawo wodne).

W przedstawionych powyżej okolicznościach Starosta N. uznał, że brak jest podstaw do cofnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego.

Z akt sprawy wynika, że opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., reprezentowany przez Dyrektora oraz przez M.D., W.D., A.D. i R.D., reprezentowanych przez pełnomocników profesjonalnych.

W odwołaniach zarzucono, że J.N. nie wykonała nałożonych w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązków, tj. utrzymania jazu na rzece S.S. oraz odbudowy rowu [...]na odcinku poniżej przepustu piętrzącego na długości działki nr [...] AM – [...], obręb Ch.N. Ponadto podniesiono, iż urządzenia wodne, z których korzysta podmiot, na rzecz którego wydano pozwolenie wodnoprawne, są utrzymywane w sposób nienależyty, zagrażający bezpieczeństwu zarówno samych budowli jak i terenów sąsiadujących, negatywnie oddziałując na środowisko, i powodując degradację terenów leśnych.

Działający jako organ odwoławczy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. decyzją z dnia [...] r. (znak:[...] ) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołań: z dnia [...] r., (znak:[...] ), Marszałka Województwa O. reprezentowanego przez Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. i z dnia [...] r. M.D., W.D., A.D. i R.D. reprezentowanych łącznie przez radcę prawnego A. Ż. oraz radcę prawnego J. P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że we wniosku dotyczącym wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego jak i w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji podniesiono, iż podmiot, posiadający pozwolenie wodnoprawne nie zrealizował w całości obowiązków nałożonych tym pozwoleniem. Powyższe zostało również potwierdzone w protokole, sporządzonym podczas oględzin terenowych w dniu [...] r., zgodnie z którym rów [...] nie został odbudowany na odcinku poniżej przepustu piętrzącego na długości działki nr [...] AM – [...], obręb Ch. N. Ponadto stwierdzono, iż stan techniczny jazu na rzece S.S. zagraża stabilności budowli, a światła zastawki są zastawione w sposób prowizoryczny bez możliwości regulowania poziomem piętrzenia w przypadku wystąpienia wysokich wód.

Następnie organ orzekający wyjaśnił, że w art. 136 Prawa wodnego wymienione zostały przypadki, które mogą stanowić podstawę do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania. Generalną przyczynę cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia stanowi albo naruszenie warunków pozwolenia przez uprawnionego (pkt 1-3), albo też zmiana sytuacji w stanie wód lub przepisów (pkt 4-5), albo niekorzystanie z pozwolenia. Tylko zatem wystąpienie któregokolwiek z tych enumeratywnie wymienionych przypadków uzasadniać może podjęcie przez organ decyzji o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego lub jego ograniczeniu. Cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania, przewidziane w art. 136 ust. 1 Prawa wodnego ma charakter fakultatywny, co oznacza, iż organ wydając decyzję, o której stanowi wyżej powołany przepis musi uwzględniać obowiązek dokonania analizy poszczególnych środków pod kątem ich proporcjonalności, skuteczności, celowości i słuszności w relacji do chronionego dobra, ale również z uwzględnieniem zasady wyważania słusznych interesów strony, co oznacza również konieczność uwzględniania interesów ekonomicznych strony (por art. 7 k.p.a.). Oznacza to, iż nawet stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie nie obliguje, a jedynie uprawnia organ do orzeczenia o cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego.

Ponadto zwrócił uwagę, że pismem z dnia 19 lutego 2014 r. J.N. przesłała do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Zarząd Zlewni N. K. w O. informację o wykonanych pracach, polegających na odbudowie urządzenia wodnego - rowu [...] na odcinku poniżej przepustu piętrzącego, na długości działki nr ew. [...] AM – [...], obręb Ch.N. oraz o przeprowadzonym remoncie zastawki. Z informacji przesłanej przez Zarząd Z. N. K. wynika, iż powyższe prace zostały wykonane.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wskazał, że zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy powinien uwzględnić zmiany stanu faktycznego, które zaszły w sprawie, a więc podejmując rozstrzygnięcie w sprawie organ powinien dysponować całym, zaktualizowanym materiałem dowodowym istniejącym w chwili orzekania, a nie tylko w chwili wydania decyzji pierwszoinstancyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 619/07).

Mając powyższe na uwadze organ wskazał, iż przesłanki, które zdaniem odwołujących się powinny przesądzić o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego, ustały.

Jednocześnie należy wyjaśnić, iż w sprawie nie zaistniały inne przesłanki wskazane w art. 136 Prawo wodne, które skutkowałyby cofnięciem pozwolenia wodnoprawnego.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali M.D., W.D., A.D. i R.D. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżących pełnomocnik zarzucił wydanie zaskarżonej w całości decyzji organu odwoławczego z naruszeniem:

a) przepisów prawa procesowego tj.:

( art. 77 § 1 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niedokładnym, pobieżnym i niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu zebranego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie sposobu korzystania z wód, zgodności korzystania z wód z obowiązującymi przepisami oraz konsekwencji i skutków, jakie korzystanie z wód wywiera na przyległe tereny leśne i pola uprawne, prowadząc do ich stałego zalewania, co w konsekwencji powoduje niemożność prowadzenia na nich działalności rolniczej;

( przepisów art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1971 ze zm.) polegające przekroczeniu granic uznania administracyjnego i wydaniu decyzji w sposób dowolny z pominięciem interesu społecznego, słusznego interesu obywateli i sprawiedliwości społecznej, przejawiające się wydaniem decyzji mimo, iż okoliczność sprawy wskazują na zaistnienie przesłanek uzasadniających cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego gdyż sposób korzystania z wód w dotychczasowy sposób zagraża interesowi społecznemu a w szczególności zaś interesowi właścicieli gruntów sąsiednich powodując ich notoryczne zalewanie;

b) przepisów prawa materialnego, mianowicie:

( art. 136 ust. 1 pkt. 2 ustawy prawo wodne, poprzez odmowę cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego [...] z dnia [...] r. oraz przyjęcie, że brak jest podstaw do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego objętego decyzją [...] z dnia [...] r., w sytuacji gdy urządzenia wodne są nienależycie utrzymywane w sposób zagrażający samej budowli jak i terenów sąsiednich, podczas gdy z dyspozycji powołanego przepisu wynika, dopuszczalność cofnięcia pozwolenie wodnoprawnego zachodzi wówczas, gdy urządzenia wodne są nienależycie utrzymywane w sposób zagrażający również terenom sąsiednim, a nie tylko gdy zostały wykonane niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym;

( art. 136 ust. 1 pkt. 3 ustawy prawo wodne, poprzez odmowę cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego [...] z dnia [...] r. oraz przyjęcie, że brak jest podstaw do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego objętego decyzją [...] z dnia [...] r., w sytuacji w gdy sposób korzystania z wód prowadzi do erozji przyległego terenu leśnego co stanowi dla niego zagrożenie, podczas gdy z dyspozycji powołanego przepisu wynika, że dopuszczalność cofnięcia pozwolenie wodnoprawnego zachodzi wówczas gdy zakład (...) nie realizuje przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko, ustalonych w pozwoleniu.

Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżących – powołując się na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) w związku z art. 135 tej ustawy – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania stosownie do przepisu art. 200 powołanej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została obszerna argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów zawartych w jej petitum, w której wykorzystano w szerokim zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne.

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 27 czerwca 2014 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 2 września 2014 r. pełnomocnik skarżących wniósł o dopuszczenie dowodu z fotografii załączonych do skargi, a ponadto oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte.

Obecna na rozprawie pełnomocnik Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. złożyła do akt sprawy dokument oznaczony jako "Zakres działania zarządów zlewni", stanowiący załącznik do Regulaminu Organizacyjnego Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. oraz wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności!- będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu z przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Postępowanie administracyjne podporządkowane jest zasadzie dwuinstancyjności sformułowanej w art. 15 kpa i objętej ochroną konstytucyjną zawartą w przepisie art. 78 ustawy zasadniczej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie, jako środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje dokonanie ponownej oceny w sprawie przez organ administracji publicznej wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

Regulację dotyczącą postępowania odwoławczego zawierają przepisy art. 127 – 140 kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 127 § 1 wskazanej powyżej ustawy procesowej wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie przysługuje odwołanie. Treść tego przepisu wskazuje zatem, że uprawnienie do kwestionowania decyzji w toku instancyjnym przyznane zostało przez ustawodawcę podmiotowi spełniającymi kryteria określone w przepisie art. 28 i art. 29 kpa, warunkujące przyznanie jednostce statusu strony postępowania administracyjnego, prowadzonego w konkretnej sprawie tzn. w sprawie o określonych indywidualnie elementach podmiotowych i przedmiotowych.

Istotne jest również, że postępowanie odwoławcze skonstruowane zostało wyłącznie na zasadzie skargowości, co oznacza, że inicjatorem czynności procesowych w tym trybie może być tylko uprawniony podmiot, o którym mowa w przepisie art. 127 § 1 kpa, a właściwy instancyjnie organ administracji publicznej został pozbawiony możliwości działania w postępowaniu odwoławczym z urzędu, czyli na zasadzie oficjalności.

Niedopuszczalne jest zatem uruchomienie czynności procesowych właściwych dla postępowania odwoławczego bez uprzedniego dokonania czynności wniesienia odwołania przez stronę postępowania (np. wyrok NSA z 25 maja 1984 r., sygn. akt II SA 2048/83; ONSA 1984, Nr 1, poz. 51; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz).

Prawidłowość formalna odwołania, kwestia wniesienia tego środka zaskarżenia z zachowaniem ustawowego terminu oraz przez uprawniony podmiot są oceniane przez organ drugiej instancji w fazie wstępnej postępowania odwoławczego, poprzedzającej czynności rozpoznawcze.

W przypadku wątpliwości co do spełnienia przez wniesione podanie ustawowych wymogów właściwy instancyjnie organ – uwzględniając przepis art. 140 kpa – powinien podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia, czy ustalenia kwestii koniecznych dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania w danej sprawie.

Zważyć należy, że do obowiązków właściwego organu administracji publicznej należy przede wszystkim ocena prawidłowości wniesionego podania, warunkującej możliwość wszczęcia postępowania w określonym treścią wnoszonego podania przedmiocie. Istnienie braków formalnych pisma, uniemożliwiających jego prawidłową kwalifikację, a poprzez to nadanie pismu właściwego biegu i rozpoznanie go we właściwym trybie, czy też zaistnienie wątpliwości, co do charakteru formalnoprawnego wniesionego pisma obligują organ administracji publicznej do podjęcia czynności, które umożliwią stronie ewentualne usunięcie braków, wyjaśnienie wątpliwych kwestii, w tym wyjaśnienie rzeczywistej woli strony poprzez sprecyzowanie żądania. Prawo do określenia charakteru wnoszonego do organu podania – w przypadku wątpliwości – przyznane zostało wyłącznie stronie, a nie organowi. Takie stanowisko zajmuje w omawianej kwestii zarówno doktryna, jak i judykatura (np. wyroki NSA z dnia: 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47; 17 września 1992 r., sygn. akt III SA 949/92, KPA z orzecznictwem, Warszawa 1998; M. Jaśkowska, A. Wróbel, KPA Komentarz, Kraków 2000).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył powinności ustawowe w zakresie powyżej opisanym, obarczając przez to podjętą w postępowaniu odwoławczym decyzję wadliwością wymagającą wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego.

Zważyć bowiem należy, że w aktach sprawy znajduje się odwołanie wniesione od decyzji Starosty N. z dnia [...] r. przez radcę prawnego A. Ż., działającą imieniem M.D., W.D., A.D. oraz R.D. oraz odwołanie od tej samej decyzji Starosty N., w którym jako odwołujący oznaczony jest Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., podpisane przez Dyrektora mgr inż. Z.B.

Do tego odwołania załączone zostało pełnomocnictwo w formie aktu notarialnego, sporządzonego w dniu 22 września 2010 r. w O., z którego treści wynika, że J.S. pełniący funkcję Marszałka Województwa O., występujący jako organ uprawniony do wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej, wykonujący prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych oraz w zakresie gospodarowania gruntami pokrytymi płynącymi wodami powierzchniowymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa ustanawia swoim pełnomocnikiem Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. – Z. M.B. i upoważnia go do wykonywania praw właścicielskich w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz do gruntów pokrytych płynącymi wodami powierzchniowymi, czyli do gospodarowania tymi wodami i gruntami w ramach realizacji uprawnień wynikających z ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne - powołanej na wstępie tego aktu, z wyłączeniem uprawnień wynikających z art. 85 ust. 3 i art. 164 ust. 9 tej ustawy.

W zakresie tego umocowania, Pełnomocnik upoważniony jest do występowania przed wszelkimi osobami, urzędami, władzami, sądami, bankami i do składania niezbędnych oświadczeń, podpisywania wszelkich dokumentów i umów przewidzianych w powołanej wyżej ustawie - Prawo wodne, w tym - w formie aktów notarialnych.

Ponadto ustanowiony Pełnomocnik, upoważniony jest do powoływania w imieniu Marszałka Województwa O. dalszych pełnomocników spośród pracowników Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. z określonym wyżej zakresem uprawnień.

Należy jednak zwrócić uwagę, że w oznaczeniu podmiotu wnoszącego odwołanie, podpisane przez Dyrektora Z.B., i jakiejkolwiek innej sekwencji tego odwołania oraz w sformułowaniach zawartych w jego uzasadnieniu brak jest wskazania, że odwołanie wnoszone jest w imieniu Marszałka Województwa O. na podstawie załączonego pełnomocnictwa.

Natomiast sam dokument pełnomocnictwa nie może być podstawą dla dokonania takiego ustalenia co do podmiotu wnoszącego podanie przez organ odwoławczy.

W osnowie zaskarżonej decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wskazał, że decyzja została podjęta po rozpatrzeniu odwołań z dnia [...] r., znak: [...] Marszałka Województwa O., reprezentowanego przez Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. i z dnia [...] r. M.D., W.D., A.D. i R.D., reprezentowanych łącznie przez radcę prawnego A.Ż. oraz radcę prawnego J.P. od decyzji Starosty N. z dnia [...] r., znak: [...] odmawiającej cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego.

Istotne przy tym jest, że materiał zawarty w aktach sprawy na podstawie których – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny, nie daje podstaw do stwierdzenia, że organ odwoławczy podjął takie czynności procesowe na etapie postępowania wstępnego, które uprawniałyby go do ustalenia, że odwołanie z dnia 21 listopada 2013 r., podpisane przez Z.B. jest odwołaniem wniesionym w imieniu Marszałka Województwa O., a nie – zgodnie z oznaczeniem odwołującego zamieszczonym w tym podaniu – odwołaniem wniesionym przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O.

W takich okolicznościach należy uznać, że organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania wniesionego przez ten podmiot, natomiast – działając z urzędu – orzekł o niewniesionym odwołaniu Marszałka Województwa O.

Ze względów powyżej przedstawionych Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem prawa przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem pełnomocnika, określone taryfowo.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu, w tym przede wszystkim wezwać Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. do złożenia oświadczenia w zakreślonym terminie, czy odwołanie z dnia [...] r. od opisywanej wcześniej decyzji Starosty N. z dnia [...] r. wnoszone jest w imieniu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., czy też w imieniu Marszałka Województwa O., na podstawie udzielonego pełnomocnictwa (załączonego do odwołania).

Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że wobec stwierdzonej wadliwości procesowej nie było możliwe dokonanie oceny, co do prawidłowości materialnoprawnej zaskarżonej decyzji.

H.B.6.10.2014 r.