Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 938/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt . 4, art. 147, art. 149 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 113 poz 1209
law: Ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 marca 2009r. sygn. akt II SA/Wr 518/08 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją stwierdzającą nabycie z mocy prawa współwłasności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od E. C. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., sygn. II SA/Wr 518/08, rozpatrując skargę E. C., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją stwierdzającą nabycie z mocy prawa współwłasności nieruchomości.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2005r., nr [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 1, 2, 3 i 4 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości ( Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne ( Dz.U. nr 205, poz.1991 ze zm.) stwierdzono nabycie, z mocy prawa przez współużytkowniczki wieczyste: J. A. K., E. K. – P., K. K. i A. M. prawa współwłasności nieruchomości, położonej we Wrocławiu przy ul. [...] i przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni 6746 m.

W dniu [...] października 2007r. E. C. złożył wniosek " w sprawie wszczęcia postępowania o uchylenie decyzji o zmianie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności działki położonej we Wrocławiu przy ul. [...]". Precyzując żądanie podał, że domaga się wznowienia postępowania, ponieważ przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to na skutek wyłączenia go z postępowania administracyjnego, o którym nie został powiadomiony. W kolejnym piśmie z dnia [...] grudnia 2007r. E. C. domagał się wznowienia postępowania i uchylenia opisanej na wstępie decyzji, wskazując na art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jako podstawę swoich żądań oraz stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa.

Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r., nr [...] odmówił, na podstawie art.149§3 k.p.a., wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu I instancji E. C. nie posiada statusu strony, dlatego też nie miał on legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpoznaniu odwołania E. C., decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji i wskazało, że organ administracji publicznej, rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania, musi w pierwszej kolejności ustalić, czy został on złożony w terminie oraz czy pochodzi od strony postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że odwołujący się nie był stroną w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zakwestionowanej decyzji, ponieważ postępowanie, którego wznowienia żąda, nie dotyczyło jego interesu prawnego. Odwołujący się nie posiada tytułu prawnego do gruntu zabudowanego budynkami gospodarczymi, którego przekształcenia dotyczy kwestionowana przez niego decyzja, a same zabudowania gospodarcze zostały wzniesione niezgodnie z decyzjami o pozwoleniu na budowę, bo poza granicami nieruchomości, których pozwolenia dotyczyły. Organ odwoławczy podniósł, że odwołujący się jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, której nie dotyczy postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2005r., nr [...].

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył E. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wznowienie postępowania w sprawie. Skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 147 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz rażące naruszenie art. 207 ustawy z 21 sierpnia 2007r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2006r. Zdaniem skarżącego powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego "daje pełne uprawnienie do dochodzenia roszczenia".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu podniosło, że w przedmiotowej sprawie w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, sporny grunt stanowił część nieruchomości, która już od 1973r. była przedmiotem użytkowania wieczystego J. K. i jej męża W. K. Zatem postanowienia art. 207 powyższej ustawy, w jego pierwotnym brzmieniu - "posiadaczom nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 5 grudnia 1990r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu im tych nieruchomości, wydanymi w formie przewidzianej prawem i nie legitymują się nimi w dniu wejścia w życie ustawy, oddaje się odpowiednio w użytkowanie wieczyste, w drodze umowy lub w trwały zarząd, w drodze decyzji; jeżeli oddaniu w użytkowanie wieczyste podlega nieruchomość gruntowa zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą, stosuje się odpowiednio przepis art. 200 ust. 1 pkt 1" - nie mogły mieć zastosowania w niniejszym stanie faktycznym. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2006r. wynika, że przepis art. 1 pkt 81 lit.a, w związku z art. 9 ustawy z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw, zmieniającej art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim odnosi się do wszczętych, a niezakończonych przed jego wejściem w życie spraw dotyczących nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, niezabudowanych przez ich posiadaczy. W dalszej części odpowiedzi na złożoną skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę E. C. stwierdził, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Sąd przypomniał, że merytoryczne przesłanki domagania się wznowienia postępowania zostały uregulowane w przepisach art. 145 i 145a kpa. Sąd wskazał, że w pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji ma prawo badać - oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych - tylko kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu (art. 148 KPA). Nie wolno mu natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Biorąc pod uwagę normatywne uregulowania instytucji wznowienia postępowania Sąd zauważył, że procedura ta odbywa się niejako w dwóch stadiach. Etap pierwszy polega przede wszystkim na ocenie dopuszczalności zainicjowania postępowania wznowieniowego. Rezultat takiego postępowania właściwy organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 K.p.a. albo w trybie art. 149 § 3 K.p.a.. Organ wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania stwierdza niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych albo też, z powodu uchybienia ustawowemu terminowi do złożenia wniosku w sprawie. Nie jest dopuszczalne na tym etapie postępowania, przyjęcie za podstawę takiego negatywnego orzeczenia, wyniku ustaleń, co do przyczyny wznowienia wskazanej we wniosku. Jeśli wskazane wyżej przeszkody nie zaistnieją właściwy organ zobligowany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i dalej prowadzić postępowanie, które zmierzać winno do ustalenia, czy zaistniały przesłanki wznowieniowe, enumeratywnie wymienione w przepisach art. 145 i 145a kpa. W zależności od wyników tego postępowania powinna zostać wydana jedna z decyzji opisanych w przepisie art. 151 KPA. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ I instancji nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku w zakresie wydania postanowienia, o którym mowa powyżej i orzekł w zakresie, jaki jest zastrzeżony dla wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a zatem wskazanej w art. 151 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych regulujących tryb wznawiania postępowania administracyjnego, konstrukcja instytucji wznowienia postępowania administracyjnego wymaga, aby zasadność naruszenia zarzutu prawa strony ocenić wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym, a nie w ramach kompetencji ograniczonej do badania jedynie dopuszczalności wznowienia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania :

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia –wewnętrzną sprzeczność i brak wyjaśnienia stronom motywów prawnych rozstrzygnięcia Sądu oraz brak wytycznych, co do dalszego postępowania organów obu instancji;

2) art. 145 §1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 4 i art.149 K.p.a. poprzez błędną wykładnię art.145 §1 pkt 4 i art.149 K.p.a. polegającą na niezasadnym przyjęciu, że każde podanie z żądaniem wznowienia postępowania obliguje organ do wznowienia postępowania niezależnie, czy wnioskodawca jest stroną postępowania.

Powołując się na powyższe podstawy autor skargi kasacyjnej wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe, gdyż nie wskazuje motywów, jakie legły u podstaw uchylenia decyzji obu instancji. Sąd nie wyjaśnił jednoznacznie, że w razie wniesienia podania o wznowienie postępowania na podstawie art.145 §1 pkt 4 K.p.a. organy nie są uprawnione do badania interesu prawnego podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie postępowania. Skarżący organ zwrócił uwagę, że uzasadnienie wyroku jest niespójne i zawiera wewnętrzne sprzeczności. Z jednej strony Sąd stwierdza, że we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego koniecznym jest zbadanie dopuszczalności wznowienia postępowania pod kątem występujących przyczyn tak przedmiotowych, jak i podmiotowych. Z drugiej strony Sąd stwierdził, że organ orzekł w zakresie, jaki zastrzeżony jest dla wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a zatem wskazanej w art.151 K.p.a. Sąd ponadto nie wyjaśnił dlaczego organy orzekające w sprawie miały obowiązek wydania postanowienia w trybie art. 149 §1 i 2 K.p.a. i przeprowadzenia postępowania. Uzasadnienie nie zawiera także wskazań co do dalszego postępowania. Według autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów art.141 §4 P.p.s.a., gdyż Sąd nie wyjaśnił, w sposób nie budzący wątpliwości, co było przyczyną uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Brak jest wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Dalej skarżący organ wywodził, że skoro dokonana przez Sąd ocena prawna jest niemożliwa do rozkodowania, to brak wskazań co do dalszego postępowania jest istotnym naruszeniem prawa procesowego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art.145 §1 pkt 4 i art.149 K.p.a. autor skargi kasacyjnej podkreślił, że z ostrożności procesowej, przyjął, iż uchylenie przez Sąd decyzji nastąpiło z powodu rozstrzygnięcia przez organ istnienia interesu prawnego na etapie badania dopuszczalności wznowienia postępowania. Z tym poglądem Sądu nie zgadza się skarżący organ wywodząc, że badanie interesu prawnego następuje w pierwszym etapie postępowania wznowieniowego, gdzie rozstrzyga się o dopuszczalności wznowienia. Stwierdzenie przez organ braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy musi skutkować odmową wznowienia postępowania. Natomiast po wznowieniu postępowania organ nie ustala już interesu prawnego, lecz bada czy wnioskodawca, jako podmiot o zweryfikowanym już statusie strony, nie brał udziału w postępowaniu i czy ponosi w tym zakresie winę. W skardze kasacyjnej podkreślono, że wykładnia językowa art.145 §1 pkt 4 k.p.a. jednoznacznie wskazuje, że przyczyną wznowienia postępowania nie jest ustalenie interesu prawnego wnioskodawcy, lecz ustalenie, czy wnioskodawca legitymujący się interesem prawnym, brał udział w postępowaniu i czy ponosi w tym zakresie winę. Skarżący kasacyjnie prezentuje pogląd, że art.145 §1 pkt 4 K.p.a. nie pozwala na wznowienie postępowania celem późniejszego zbadania interesu prawnego wnioskodawcy. Odmienne rozumienie prowadzi, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, do nieuzasadnionego otwierania postępowań nadzwyczajnych i przeczy zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Konkludując autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu błędnie zinterpretował art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. oraz art.149 §3 K.p.a. i tym samym naruszył art.145 §1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają granice skargi kasacyjnej, o czym stanowi art.183 §1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), powoływanej dalej, jako" ustawa P.p.s.a.". Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art.174 ustawy P.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Powyższa zasada nie dotyczy wad nieważności postępowania (art.183 §2 ustawy P.p.s.a.), które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Z treści skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie wynika, że została ona oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art.141 §4 ustawy P.p.s.a. polega, według autora skargi kasacyjnej na niespójności i wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia oraz braku wskazań co do dalszego postępowania. W tej kwestii stwierdzić należy, że istotnie Sąd I instancji we wstępnej części rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stwierdził, że w pierwszej fazie badania podania o wznowienie organ może odmówić wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych, natomiast w dalszej części uzasadnienia uznał, że dokonując badania przymiotu strony w ramach kompetencji ograniczonej do oceny dopuszczalności wznowienia organ uchybił przepisom regulującym tryb wznawiania postępowania i było to przyczyną uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Zatem pomimo, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera wewnętrzną sprzeczność, to jednak z jego treści można odczytać przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji. Jest też oczywiste, że Sąd I instancji uznał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokonać badania przymiotu strony wnoszącej podanie o wznowienie postępowania, nie we wstępnej fazie, lecz po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Inną rzeczą jest natomiast, czy stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest trafne. Tej kwestii dotyczą dalsze zarzuty skargi kasacyjnej tj. naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit.c ustawy P.p.s.a. w zw. z art.145 §1 pkt 4 K. p. a w zw. z art.149 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że każde podanie o wznowienie postępowania obliguje organ do wydania postanowienia o wznowieniu bez względu na to, czy zgłaszający podanie ma przymiot strony. Ten zarzut skargi kasacyjnej jest uzasadniony.

Wymaga przypomnienia, że sprawa o wznowienie postępowania jest odrębną sprawą administracyjną, załatwianą zgodnie z regułami postępowania administracyjnego określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania administracyjnego następuje z urzędu lub na wniosek strony ( art.147 K.p.a.), zgłoszony w terminie wskazanym w art. 148 K.p.a., z tym że wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art.145 §1 pkt 4 K.p.a. może nastąpić tylko na żądanie strony. Zgodnie z art.149§2 K.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia następuje w formie decyzji ( art.149§3 K.p.a.). Wszczęcie postępowania wyznacza zespół norm postępowania określających czynności wstępne organu, a czynności te polegają na zbadaniu przez organ administracji, czy występują przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność przeprowadzenia postępowania. Z wymienionych powyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego uzależniona jest od spełnienia wymagań ustawowych dla wznowienia postępowania tj. czy żądanie zostało zgłoszone przez stronę ( art.147 K.p.a.), czy powołuje ona podstawy wznowienia określone w art.145 i art.145 a §1 K.p.a. oraz czy został zachowany, określony w art.145 a §1 i art.148 K.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. W literaturze powyższe przesłanki dzieli się na przedmiotowe i podmiotowe. Te ostatnie dotyczą organu właściwego w sprawie wznowienia oraz podmiotu będącego stroną, zaś przedmiotowe dotyczą istnienia ostatecznego rozstrzygnięcia oraz dopuszczalności tego trybu postępowania ( wystąpienie jednej z wad wymienionych w art.145 lub w art.145a §1 K.p.a.). Z brzmienia art.147 K.p.a. wynika, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Może ono nastąpić wyłącznie na wniosek osoby mającej interes prawny w rozumieniu art.28 K.p.a. Gdy z twierdzeń zawartych w podaniu o wznowienie wynika, że brak jest ustawowej przyczyny wznowienia lub gdy oczywiste jest, że osoba wnosząca podanie nie ma przymiotu strony albo termin do złożenia podania upłynął, to organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 §3 K.p.a.).

W niniejszej sprawie podanie o wznowienie dotyczyło postępowania zakończonego decyzją o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydaną na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości ( Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Krąg uczestników tego postępowania wyznaczają przepisy prawa materialnego, czyli wskazanej wyżej ustawy. Z literalnego brzmienia art.1 ust.1 i 2 ustawy z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości jednoznacznie wynika, że w postępowaniu, którego celem jest przejście prawa własności nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego na określoną osobę fizyczną, stronami są osoby fizyczne, które w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy były użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości. Tylko posiadanie takiego tytułu jest podstawą do uznania, że określona osoba fizyczna ma interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a. Poza sporem jest, że E. C. , co sam przyznaje w podaniu o wznowienie postępowania nie ma żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy kwestionowana przez niego ostateczna decyzja administracyjna. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że E. C. jest właścicielem nieruchomości składającej się z zabudowanej działki położonej przy ul. [...] we Wrocławiu, graniczącej z nieruchomością, której dotyczy, kwestionowana przez niego, decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie budzi także żadnych wątpliwości, że W. C., poprzednik prawny E. C., decyzją Architekta Dzielnicowego Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wrocław- [...] z dnia [...] lipca 1963 r., nr [...] uzyskał "pozwolenie na budowę budynku gospodarczego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej we Wrocławiu przy ul. [...] pod nr [...]". Z akt administracyjnych wynika też, że w latach 60 –tych ojciec skarżącego zbudował budynek gospodarczy na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa a graniczącym z działką przy ul. [...] we Wrocławiu, czyli na gruncie cudzym. W latach 90 –tych E. C. dokonał rozbudowy budynku gospodarczego do celów garażowo- warsztatowych, przy czym w aktach brak jest na to pozwoleń budowlanych. Ten wybudowany bez pozwoleń budynek gospodarczy w większej części jest usytuowany na działce oddanej w 1973 r. w użytkowanie wieczyste J. i W. K.. E. C. nie legitymuje się zatem żadnym tytułem prawnym do nieruchomości, której dotyczy kwestionowana przez niego decyzja. Rację ma autor skargi kasacyjnej twierdząc, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art.147 K.p.a. i art.149§3 K.p.a. przyjmując, że odmowa wznowienia postępowania z przyczyny wskazanej w art.145 §1 pkt 4 K.p.a. może nastąpić wyłącznie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2007 r. , sygn. akt I OSK 1648/06; z dnia 27 stycznia 2009 r. , sygn. II OSK 23/08), a to błędne stanowisko Sądu spowodowało naruszenie również art.145 §1 pkt 1 lit c ustawy P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji oceni wydane w sprawie decyzje w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, biorąc pod uwagę powyższe spostrzeżenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 §1 ustawy P.p.s.a., orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w art.203 pkt 2 ustawy P.p.s.a.