Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2197/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.
article: § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: § 207 ust. 2 i § 237 ust. 10, § 278 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6-8, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1838/15 w sprawie ze skargi [...] w Warszawie na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych obowiązków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1838/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302], z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę [...] w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] wydaną w przedmiocie nakazania wykonania określonych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

Podczas kontroli dniach 21 i 30 stycznia 2015 r. w budynku mieszczącym się przy ul. [...] w W. funkcjonariusze Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy stwierdzili nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego przedmiotowego budynku. Nieprawidłowości dotyczyły m.in. braku dostępu do wyjść ewakuacyjnych z garażu podziemnego prowadzących do przedsionków przeciwpożarowych: 1) nie zostały wyznaczone w sposób czytelny granice miejsc postojowych, 2) nie wyznaczono przejść ewakuacyjnych prowadzących do przedsionków przeciwpożarowych, 3) samochody osobowe parkują w bliskiej odległości od ściany garażu i drzwi ewakuacyjnych z garażu do przedsionków przeciwpożarowych, 4) przy drzwiach ewakuacyjnych zlokalizowano miejsca postojowe. W trakcie kontroli stwierdzono również przypadki ograniczenia szerokości przejścia ewakuacyjnego w garażu podziemnym poprzez parkujące samochody do wartości m.in. 48 cm, 55 cm i 57 cm (wartości zmierzone pomiędzy dwoma samochodami lub pomiędzy samochodami a ścianą garażu lub drzwiami ewakuacyjnymi).

Zgodnie z przedstawionym przez kontrolowany podmiot rzutem piwnic i opisem garażu w kontrolowanym budynku, w garażu znajduje się łącznie 81 miejsc postojowych, powierzchnia użytkowa garażu wynosi 1650 m kw. Wyrysowane w projekcie miejsca postojowe posiadają wymiary ok. 1,4 m x 4,5 m. W przedstawionej dokumentacji projektowej pomiędzy miejscami postojowymi pozostawiono szerokość 0,6 m; odległość pomiędzy elementami konstrukcji budynku (słupami) wynosi od 6,6 do 7,2 m; pomiędzy słupami, naprzeciwko wyjść ewakuacyjnych z garażu do przedsionków, zlokalizowano po trzy miejsca postojowe.

W trakcie wizji lokalnej stwierdzono brak jednoznacznego wyznaczenia granic miejsc postojowych w garażu zgodnie z przedstawionym projektem – brak wyrysowanych granic miejsc postojowych, na ścianach widnieją jedynie oznaczenia numerów miejsc postojowych.

Z uwagi na powyższe Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy (dalej: organ I instancji; Komendant Miejski) wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w sprawie poprawy warunków ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.. W decyzji tej nakazał [...] (dalej również: skarżąca; skarżąca kasacyjnie; Spółdzielnia) "zapewnić w garażu podziemnym właściwą szerokość przejść ewakuacyjnych do drzwi ewakuacyjnych – wynoszącą co najmniej 0,9 m". Alternatywnie, w przypadku braku możliwości spełnienia tego wymagania, Komendant Miejski nakazał "zastosować rozwiązania zamienne, wskazane na podstawie opracowanej ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych", po uzgodnieniu z [...] Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej.

Wskazując na podstawę prawną tak określonych obowiązków, organ I instancji powołał art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. nr 178, poz. 1380, z późn. zm.), § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. nr 109, poz. 719) w zw. z § 207 ust. 2 i § 237 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.).

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: organ II instancji; organ odwoławczy; Komendant Wojewódzki), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2013 r., poz. 1340, z późn. zm.) – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółdzielnię – uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w części i w tym zakresie nakazał "zapewnić w garażu podziemnym właściwą szerokość przejść ewakuacyjnych do drzwi ewakuacyjnych, wynoszącą co najmniej 0,9 m, pomiędzy miejscami postojowymi poprzez trwale ich oznakowanie oraz wyznaczenie tych przejść w sposób uniemożliwiający parkowanie pojazdów lub w przypadku braku możliwości spełnienia ww. wymagania zastosować rozwiązania zamienne, wskazane na podstawie opracowanej ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych", uzgodnione z Komendantem Wojewódzkim. W pozostałym zakresie organ odwoławczy zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Komendant Wojewódzki wyjaśnił, że rozstrzygając co do istoty sprawy, sformułował adekwatny obowiązek do ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego. Organ II instancji uznał, że stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości dotyczące szerokości przejść ewakuacyjnych do drzwi stanowiących wyjście ewakuacyjne z garażu narusza § 16 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (dalej: rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej; rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej). Organ odwoławczy wyjaśnił, że jest to podstawą do stwierdzenia, iż warunki techniczne budynku prowadzą do uznania użytkowanego budynku za zagrażający życiu ludzi, tj. występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z powyższym właściciel, zarządca lub użytkownik budynku ma na podstawie § 16 ust. 3 przywołanego rozporządzenia obowiązek zastosowania rozwiązań zapewniających spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.) – dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków; warunki techniczne budynków – które na podstawie § 207 ust. 2 stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, gdy zagrażają one życiu ludzi. Ponadto Komendant Wojewódzki wyjaśnił, że obowiązujące przepisy prawa dopuszczają stosowanie rozwiązań zamiennych, m.in. w stosunku do obowiązku zawartego w zaskarżonej decyzji, co pozwala stronie na zaproponowanie organowi – poprzez wskazanie jednostki badawczo rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych – takich rozwiązań techniczno-budowlanych, które będą możliwe do zrealizowania zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym.

Organ II instancji stwierdził, że szerokość przejść ewakuacyjnych jest o ponad 1/3 mniejsza od wymaganej w przepisach techniczno-budowlanych. Komendant Wojewódzki zaznaczył w tym względzie, że organ I instancji oparł się na faktycznych pomiarach szerokości przejść pomiędzy parkującymi samochodami, co w przypadku braku wyznaczenia miejsc postojowych w sposób trwały, jest jedynym sposobem oceny szerokości występującego przejścia.

Organ II instancji uznał również, że podnoszone w odwołaniu stwierdzenie, iż garaż podziemny nie jest pomieszczeniem na pobyt ludzi, w związku z czym nie ma obowiązku odnoszenia się do minimalnej szerokości przejść, jest bezpodstawne. Na poparcie takiego wniosku organ odwoławczy przywołał treść § 278 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków i stwierdził, że skoro w przedmiotowym garażu podziemnym muszą być zapewnione co najmniej 2 wyjścia ewakuacyjne, to oczywiste jest, że muszą być spełnione warunki określone dla przejścia ewakuacyjnego. W tym zakresie organ II instancji podniósł, że szerokość przejścia ewakuacyjnego ustala się w myśl przepisu § 237 ust. 10 warunków technicznych budynków, co należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób, do których ewakuacji ono służy, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 0,9 m, a w przypadku przejścia służącego do ewakuacji do 3 osób nie mniej niż 0,8 m.

Ponadto organ II instancji stwierdził, że w garażu nie wyznaczono miejsc postojowych dla samochodów, a jedynie wskazano te miejsca, co wpływa na możliwości prowadzenia bezpiecznej ewakuacji ludzi z garażu z wykorzystaniem wyjść ewakuacyjnych. Organ stwierdził, że brak wyznaczenia przejść ewakuacyjnych prowadzi do sytuacji zagrożenia życia. Za niepodważalne organ odwoławczy uznał, że w pomieszczeniu, jakim jest garaż, mogą przebywać ludzie, zaś ich bezpieczeństwo związane jest również z możliwością bezpiecznego opuszczenia garażu w przypadku pożaru, i to z wykorzystaniem dostępnych przejść ewakuacyjnych, zapewniających przejście pomiędzy parkującymi samochodami w kierunku wyjść ewakuacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni, w wyroku z dnia 3 czerwca 2016 r. uznał prawidłowość zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego. Motywując swoje rozstrzygnięcie, Sąd I instancji zwrócił uwagę na warunki wydawania rozstrzygnięć władczych, stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego.

Wskazując na niekwestionowane przez skarżącą (przedstawiciel skarżącej podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń) ustalenia poczynione w czasie czynności kontrolno-rozpoznawczych, WSA w Warszawie podniósł, że w przedmiotowym budynku nie zostały zaznaczone w sposób czytelny granice miejsc postojowych; nie wyznaczono przejść ewakuacyjnych prowadzących do przedsionków przeciwpożarowych; samochody osobowe parkują w bliskiej odległości od ściany garażu i drzwi ewakuacyjnych prowadzących z garażu do przedsionków przeciwpożarowych; przy drzwiach ewakuacyjnych zlokalizowano miejsca postojowe. Wobec tego Sąd nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia przez organy art. 6-8 i art. 77 § 1 k.p.a.

Stwierdzając, że organy obydwu instancji bezspornie wykazały, w jakim zakresie uchybiono przepisom dotyczącym dróg ewakuacyjnych, Sąd uznał, że ustalenia organów wskazują jednoznacznie, że użytkowany przez skarżącą budynek należało zakwalifikować jako zagrażający życiu ludzi. Na uzasadnienie tej tezy Sąd przywołał § 16 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej, wyjaśniając, że użytkowany budynek uznaje się za zagrażający bezpieczeństwu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi; zdaniem Sądu podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, może być m.in. szerokość przejścia, dojścia lub wyjścia ewakuacyjnego, mniejsza o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych. W tym względzie Sąd I instancji podniósł, że rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych budynków w § 207 ust. 2 odwołuje się do przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego oraz przepisów odrębnych, na podstawie których dokonuje się kwalifikacji budynków jako zagrażających życiu ludzi.

Odnosząc się do zarzutu nieuprawnionego zastosowania w sprawie przepisu § 237 ust. 10 warunków technicznych budynków, Sąd stwierdził, że z § 278 warunków technicznych budynków wynika, że na każdej kondygnacji garażu, której powierzchnia całkowita przekracza 1500 m kw., powinny znajdować się co najmniej dwa wyjścia ewakuacyjne, przy czym jednym z tych wyjść może być wjazd lub wyjazd. Sąd uznał, że skoro rozporządzenie mówi o wyjściu ewakuacyjnym jako istotnym elemencie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, to nie można przyjąć, że parametry techniczne tych wyjść nie są w żaden sposób regulowane; szczególnie, że zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej szerokość wyjścia ewakuacyjnego istotnie odbiegająca od określonej w przepisach techniczno-budowlanych może decydować o stanie zagrażającym życiu ludzi.

W tym zakresie Sąd podniósł, że rozdział 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, dotyczący wymagań przeciwpożarowych dla garaży, nie określa parametrów technicznych wyjść ewakuacyjnych, dlatego w drodze analogii należało zastosować § 278 ust. 1 i 2 w zw. z § 237 ust. 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, mimo że § 237 ust. 10 odnosi się do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Inna interpretacja przywołanych przepisów byłaby, zdaniem Sądu, sprzeczna z zasadami wykładni logicznej i systemowej.

Końcowo Sąd stwierdził, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie w pełni odpowiadało wymogom art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ nie zauważył, iż użyte w § 237 ust. 10 warunków technicznych budynków określenie "pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi" nie jest terminem potocznym, ale jego definicja zawarta jest w tym rozporządzeniu; niemniej jednak wada ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej od powyżej opisanego wyroku WSA w Warszawie, Spółdzielnia, zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzuciła

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:

- § 278 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że "przepis ten utożsamia garaż z pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi", a tym samym w kwestii szerokości wyjścia ewakuacyjnego zastosowanie znaleźć powinien § 237 ust. 10 powołanego rozporządzenia, podczas gdy powołany przepis nie zawiera takiego odesłania, a tym samym nie reguluje kwestii szerokości wyjść ewakuacyjnych z garażu,

- § 237 ust. 10 powołanego rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż przepis ten, regulujący szerokość przejść ewakuacyjnych, "znajduje zastosowanie jedynie do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie zaś do wszelkiego rodzaju pomieszczeń";

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1a" p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, mimo zaistnienia przesłanek do jej uwzględnienia ze względu na naruszenia prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, których dopuściły się organy obydwu instancji, w szczególności zaś naruszenie § 4 warunków technicznych budynków poprzez jego niezastosowanie, § 237 ust. 10 tego rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i § 278 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielnia rozwinęła zarzuty zgłoszone w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, koncentrując się na argumentacji, że jeżeli Sąd I instancji nie uznał garażu za pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi, to zastosowanie przez Sąd analogii przy wykładni przepisu § 278 ust. 1 warunków technicznych budynków było nieuprawnione. Strona podniosła, że skoro przepis ten nie reguluje kwestii szerokości przejść ewakuacyjnych ani nie zawiera w tym względzie żadnego odesłania, to nie było podstaw do przyjęcia w drodze analogii, że zastosowanie znajduje uregulowanie z § 237 ust. 10 tego rozporządzenia, które dotyczy wyłącznie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi – i to w sytuacji, gdy ustawodawca wyraźnie odróżnia pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi od innych pomieszczeń (np. § 237 ust. 1 i 4 oraz § 238). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, garażu podziemnego nie sposób uznać za pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi w rozumieniu § 4 warunków technicznych budynków, gdyż pełni on inną funkcję, służąc do parkowania pojazdów, zaś osoby parkujące pojazdy przebywają w garażu tylko tle czasu, ile wymaga zaparkowanie samochodu lub wyjazd nim z garażu oraz dojście do samochodu. Przy takiej argumentacji Spółdzielnia stwierdziła, że wprawdzie w przedmiotowym garażu powinny znajdować się dwa wyjścia ewakuacyjne, ale nie ma obowiązku wyznaczania w garażu przejść ewakuacyjnych o minimalnej szerokości przewidzianej w przepisie § 237 ust. 10 tego rozporządzenia.

Przy tak sformułowanych i umotywowanych podstawach kasacyjnych, Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości wyroku WSA w Warszawie i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazuje na to, że całkowicie nieskuteczny okazał się zgłoszony w ramach procesowej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu "art. 145 § 1 pkt 1a" p.p.s.a. Po pierwsze, w art. 145 § 1 p.p.s.a. brak jest jednostki redakcyjnej oznaczonej jako "pkt 1a". W powołanym przepisie znajduje się jednostka redakcyjna w postaci punktu oznaczonego cyfrą 1, podzielona na trzy mniejsze jednostki redakcyjne oznaczone literami od a do c.

Naczelny Sąd Administracyjny przypomina w tym miejscu, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. sygn. II FSK 557/07; 7 marca 2014 r. sygn. II GSK 2019/12, 28 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 552/12, 22 stycznia 2013 r. sygn. II GSK 1573/12, 27 marca 2012 r. sygn. II GSK 218/11, 8 marca 2012 r. sygn. II OSK 2496/10, 14 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2232/10 – orzeczenia powołane w wyroku NSA z dnia 27 marca 2018 r. sygn. I OSK 1702/16, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis miał na uwadze skarżący, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie i precyzyjnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego ani korygowania ewentualnych błędów (por. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. sygn. II FSK 557/07, 6 lutego 2014 r. sygn. II GSK 1669/12,14 marca 2013 r. sygn. I OSK 1799/12, 23 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 1977/12 – orzeczenia powołane w wyroku NSA z dnia 6 marca 2015 r. sygn. II OSK 1890/13, dostępnym jw.).

Z tej przyczyny nie mógł być rozpoznany wadliwie sformułowany zarzut naruszenia przepisu "art. 145 § 1 pkt 1a" p.p.s.a., gdyż jednostki redakcyjnej "pkt 1a" przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. nie zawiera. Przyjmując jednak nawet, że stronie skarżącej chodziło o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (dotyczący sposobu rozstrzygnięcia sprawy w razie stwierdzenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji), Sąd kasacyjny stwierdza, że zarzut ten okazałby się całkowicie chybiony. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. jako tzw. przepis wynikowy (przepis blankietowy, ogólny), stanowi jedynie prawną podstawę orzeczenia i bez powiązania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu z innymi przepisami postępowania sądowadministracyjnego nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r. sygn. II FSK 1649/16, dostępny jw.). Wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą kasacyjną mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. I OSK 2930/16, dostępnym jw.).

Przechodząc do omówienia zarzutów zgłoszonych w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te okazały się niezasadne.

WSA w Warszawie prawidłowo stwierdził, że organ ochrony przeciwpożarowej przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie naruszyły prawa. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sądowi I instancji nie sposób zarzucić naruszenia przepisu § 4 warunków technicznych budynków poprzez jego niezastosowanie ani też § 237 ust. 10 tego rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz § 278 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię (przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Dodać należy, że niezastosowanie danego przepisu stanowi w istocie błędne jego zastosowanie w znaczeniu negatywnym (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. I GSK 1147/13, dostępny jw.).

Zdaniem Sądu kasacyjnego, przedstawiona przez WSA w Warszawie wykładnia zastosowanych przez organy przepisów znajduje swoje oparcie w regułach wykładni systemowej i celowościowej. Prawidłowe rozstrzygnięcie kwestii zastosowania wymogów dotyczących szerokości dojścia w garażu podziemnym do wyjścia ewakuacyjnego w budynku wielorodzinnym (budynku mieszkalnym) w niekwestionowanym przez strony postępowania stanie faktycznym sprawy wymaga w pierwszej kolejności dowołania się do podstawowych przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Podkreślić zatem należy, że Spółdzielnia jako właściciel terenu i oznaczonych budynków obowiązana jest do realizacji szeregu zadań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, skonkretyzowanych w art. 4 ust. 1 tej ustawy, w tym do przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych (pkt 1), zapewnienia osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji (pkt 4) oraz przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej (pkt 5). Stosownie zaś do regulacji § 15 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej z każdego miejsca w obiekcie, przeznaczonego do przebywania ludzi, zapewnia się odpowiednie warunki ewakuacji, umożliwiające szybkie i bezpieczne opuszczanie strefy zagrożonej lub objętej pożarem, dostosowane do liczby i stanu sprawności osób przebywających w obiekcie oraz jego funkcji, konstrukcji i wymiarów, a także zastosowanie technicznych środków zabezpieczenia przeciwpożarowego, polegających m.in. na zapewnieniu dostatecznej liczby, wysokości i szerokości wyjść ewakuacyjnych (pkt 1) oraz zachowaniu dopuszczalnej długości, wysokości i szerokości przejść oraz dojść ewakuacyjnych (pkt 2).

Powołany przepis § 15 w ust. 2 stanowi zarazem, że odpowiednie warunki ewakuacji określają przepisy techniczno-budowlane.

W § 207 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków (w przepisach ogólnych dotyczących bezpieczeństwa pożarowego budynków) określony jest wymóg wykonania budynku w sposób zapewniający w razie pożaru możliwość ewakuacji ludzi (pkt 4). Przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi (§ 207 ust. 2). Natomiast z § 208 ust. 1 i 2 omawianego rozporządzenia wynika, że stosowanie przepisów określających wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków wymagają uwzględnienia przepisów odrębnych dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określających w szczególności m.in. wymagania dotyczące dróg pożarowych (pkt 1 lit. d).

Z kolei § 16 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej przewiduje, że użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi (ust. 1), a za takie uznaje m.in. sytuacje, w których szerokość przejścia, dojścia lub wyjścia ewakuacyjnego albo biegu bądź spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji, mniejsza o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych (ust. 2 pkt 1).

Właściciel istniejącego obiektu budowlanego, będącego budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, zobowiązany jest zgodnie z § 16 ust. 3 powołanego rozporządzenia zastosować rozwiązania zapewniające spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych odpowiednich dla tego rodzaju obiektu. Trzeba jednakże podkreślić, że w zakresie obowiązków wynikających z omawianych podstawowych przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, tj. art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy i § 15 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, istotne jest zapewnienie odpowiednich warunków ewakuacji z każdego miejsca w obiekcie przeznaczonego do przebywania ludzi [podkr. wł. NSA]. Prawodawca podkreśla w rozporządzeniu w sprawie ochrony przeciwpożarowej wymogi dotyczące zapewnienia możliwości ewakuacji z "każdego miejsca w obiekcie przeznaczonego do przebywania ludzi", nie posługuje się zaś terminem "pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi". Dlatego też omawianego obowiązku nie można zawężać jedynie do zapewnienia odpowiednich warunków w stosunku do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi [podkr. wł. NSA] w rozumieniu § 4 (w zw. z § 5 ust. 1) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków.

W konsekwencji uznać należy, że wielostanowiskowy garaż podziemny w budynku mieszkalnym wielorodzinnym podlega wymogom w zakresie ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy oraz § 15 ust. 1 i § 16 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej. Z uwagi na brzmienie § 15 ust. 1 tego rozporządzenia w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdował przepis § 278 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, który przewiduje, że na każdej kondygnacji garażu, której powierzchnia całkowita przekracza 1500 m kw., powinny znajdować się co najmniej dwa wyjścia ewakuacyjne, przy czym jednym z tych wyjść może być wjazd lub wyjazd. Długość przejścia do najbliższego wyjścia ewakuacyjnego – co do zasady (wyjątki określone zostały w dalszych jednostkach redakcyjnych przepisu) nie może przekraczać: 1) w garażu zamkniętym - 40 m; 2) w garażu otwartym - 60 m.

Przepis § 278 ust. 1 warunków technicznych budynków nie określa wymogów względem szerokości przejść do wyjścia ewakuacyjnego w garażu podziemnym, jednakże w sposób oczywisty należy przyjąć, że powinny być one odpowiednie w rozumieniu § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej. Warunki te powinny zapewniać osobom przebywającym w garażu budynku wielorodzinnego bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. W przeciwnym zaś razie, gdyby parametry przejść do wyjść ewakuacyjnych – a w tym tak istotny wymiar, jak minimalna szerokość przejścia – pozostawione zostały swobodnemu uznaniu właściciela (inwestora i osób działających na jego zlecenie; zarządcy; użytkownika) budynku, osiągnięcie celów ochrony przeciwpożarowej, którym służą przywołane regulacje prawne, mogłoby okazać się co najmniej utrudnione, a organy ochrony przeciwpożarowej pozbawione możliwości wykonywania swoich zadań i korzystania z ustawowych kompetencji, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 oraz art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (rozpoznawanie zagrożeń i innych miejscowych zagrożeń, nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych i stosowanie środków służących przywróceniu stanu zgodnego z przepisami).

Wobec powyższego, przepisem, który powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w odniesieniu do określenia minimalnej szerokości przejść do wyjść ewakuacyjnych, jest § 237 ust. 10 warunków technicznych budynków. Przepis ten w swym brzmieniu literalnym odnosi się do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, tj. pomieszczeń zdefiniowanych w łącznie czytanych przepisach § 4 i § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Niemniej jednak należy go stosować również do garażu – wielostanowiskowego garażu podziemnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym – nawet jeżeli garaż nie jest pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi w rozumieniu § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków (por. poglądy zaprezentowane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. II SA/Po 753/12 oraz wyrok NSA z dnia 16 września 2014 r. sygn. II OSK 616/13 – orzeczenia dostępne jw.). Względy wykładni celowościowej – interpretacja służąca zapewnieniu odpowiedniej ochrony przeciwpożarowej w zakresie możliwości ewakuacji w budynku wielorodzinnym (w tym konkretnie wypadku z garażu podziemnego) – i systemowej, na które trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, w pełni uprawniają zastosowany w sprawie sposób wykładni prawa materialnego. W ten sposób może bowiem zostać zachowana spójność pomiędzy przepisami z zakresu ochrony przeciwpożarowej (ustawy i rozporządzenia wykonawczego) a warunkami technicznymi budynków, które powinny tworzyć komplementarną całość służącą urzeczywistnieniu celów ochrony przeciwpożarowej, w szczególności zaś zapewnieniu pożarowego bezpieczeństwa obiektu budowalnego (tu: budynku wielorodzinnego), w tym ochrony życia i zdrowia ludzkiego.

W konsekwencji należy przyjąć, że na płaszczyźnie regulowanej przepisami ustawy o ochronie przeciwpożarowej budynków i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy do wymogów w zakresie przejść urządzonych w garażach w budynkach mieszkalnych (wielorodzinnych), stanowiących miejsca przeznaczone do przebywania ludzi, należy stosować nie tylko przepis § 278 warunków technicznych budynków, ale i § 237 ust. 10 tego rozporządzenia, dotyczący pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wniosek taki jest również zgodny ze wskazówką interpretacyjną zawartą w przywołanym już wcześniej § 208 ust. 2 warunków technicznych budynków.

Z tych wszystkich względów, stwierdzona w ustalonym stanie faktycznym sprawy rzeczywista szerokość, niewyznaczonych odrębnie, przejść do wyjścia ewakuacyjnego w przedmiotowym garażu, będąc ponad 1/3 mniejsza od wymaganej w przepisach techniczno-budowlanych, mogła zostać zasadnie – z uwagi na brzmienie § 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej – uznana przez organy ochrony przeciwpożarowej za stan prowadzący do sytuacji zagrożenia życia ludzi. To zaś uzasadniało zastosowanie przez te organy odpowiednich środków służących doprowadzeniu do stanu ustąpienia takiego zagrożenia i doprowadzenia warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego obiektu budowlanego do wymogów wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej i § 15 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy.

Ponadto trzeba mieć na uwadze, że określony w zaskarżonej decyzji obowiązek zapewnienia odpowiedniej szerokości przejść ewakuacyjnych nie jest rozwiązaniem bezwzględnie wiążącym Spółdzielnię, bowiem skarżąca może przedstawić organowi ochrony przeciwpożarowej do uzgodnienia odpowiednio opracowane rozwiązanie zamienne, gdyby wystąpił brak możliwości spełnienia wymagań określonych w decyzji Komendanta Wojewódzkiego. Organ odwoławczy odpowiednio te kwestie wyjaśnił, pozostawiając Spółdzielni pod pewnymi warunkami swobodę doboru rozwiązań zapewniających bezpieczeństwo pożarowe w garażu podziemnym, co jest zgodne z brzmieniem art. 6a ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Warto na koniec podkreślić, że zgodnie z art. 1 powołanej ustawy, ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem. Jeżeli zatem organ Państwowej Straży Pożarnej stwierdza nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego, to ma obowiązek zastosować w sposób władczy określone przepisami prawa nakazy. W rozpoznawanej sprawie wyniki przeprowadzonych kontroli niewątpliwie uzasadniały orzeczenie o nakazie określonym w zaskarżonej decyzji.

Reasumując całość dotychczasowych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przeprowadzona analiza uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje na to, że po stronie Sądu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych przez skarżącą w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ani też – z przyczyn powyżej już przedstawionych – nie mogło dojść do naruszenia przepisu postępowania wskazanego w procesowej podstawie kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.