Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 152/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2 w zakresie dotyczącym początkowej daty przyznania skarżącej E.C. świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od ,,01.11.2020 r."; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej E.C. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", uchyliło decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] r., znak: [...], w całości i przyznało E. C. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J.M. na okres od 01.11.2020r. na czas nieokreślony w kwocie 1.830 zł miesięcznie.

Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją z dnia [...] października 2020 r. organ I instancji odmówił E.C. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę J.M..

W uzasadnieniu decyzji organ powołał przepisy art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej jako: "u.ś.r.", wskazał na obowiązek alimentacyjny uregulowany w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym oraz na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, i podał, że w dniu 29 czerwca 2020 r. E.C., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i załączyła kopię orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki J.M. z dnia 31 stycznia 2020 r., z którego wynika, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 9 stycznia 2020 r., orzeczenie zostało wydane na stałe. E.C. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką J. M. od dnia 1 stycznia 2020 r. do nadal, przyznany decyzją znak: [...] na okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do 31 października 2020r. E.C. sprawuje opiekę nad matką w zakresie: kontrola i podawanie leków, kąpiele, smarowanie ciała, rąk i kończyn, zmiana pieluchomajtek, ubieranie bielizny, pranie, gotowanie posiłków, podawanie i karmienie, kontakt z lekarzem rodzinnym, wizyty i przedłużanie leków.

Organ wskazał, że wnioskodawczyni oświadczyła, iż sprawuje opiekę nad matką od dnia 1 stycznia 2020 r. Matka od 24 listopada 2019 r. do 3 grudnia 2019 r. przebywała w szpitalu na oddziale neurologicznym w T. (w rozpoznaniu wstępnym następstwa zawału mózgu, parkinsonizm wtórny, miażdżyca, samoistne pierwotne nadciśnienie); wnioskodawczyni sama sprawuje opiekę nad matką, ponieważ jej mąż Z.C. ma orzeczoną niepełnosprawność w stopniu znacznym, sam wymaga opieki i nie jest w stanie opiekować się teściową, siostra wnioskodawczyni – Z.K. mieszka w innej miejscowości, pracuje, nie jest w stanie opiekować się mamą, K.M. (brat) mieszka w B. i też nie jest w stanie opiekować się matką. E.C. w okresie od 1 września 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. była zatrudniona, jednak umowa o pracę została rozwiązana z upływem czasu, na który została zawarta. W ocenie organu, istnieje bezpośredni związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez E. C. koniecznością opieki nad matką J.M. Organ I instancji uznał jednak, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż osoba wymagająca opieki nie spełnia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E.C., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając tej decyzji naruszenie:

1) prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

- błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

- dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. polegające na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez odwołującą specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego w oparciu o przepis art. 16a tej ustawy, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez odwołującą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

- naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 tej ustawy, co w konsekwencji skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji odwołującej nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa odwołującej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego; doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie odwołującej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem odwołującej;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez córkę dorosłej osoby wymagającej opieki skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Z powyższych względów pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości (pkt 1) i przyznało E.C. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku opieką nad matką J.M. na okres od 01.11.2020 r. na czas nieokreślony w kwocie 1.830,00 zł miesięcznie (pkt 2).

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie może być data powstania niepełnosprawności jej matki, bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (co ma miejsce w niniejszej sprawie), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Tym samym w odniesieniu do tych osób, a w niniejszej sprawie do matki skarżącej, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało i należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że rozpoznanie wniosku strony o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się ze zbadaniem, czy wnioskodawczyni spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W ocenie Kolegium, w sprawie bezspornym jest, że osoba wymagająca opieki (matka skarżącej) została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, jak i to, że skarżąca i jej matka pozostają w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Niekwestionowana jest również okoliczność, że skarżąca nie pracuje, gdyż sprawuje stałą opiekę nad matką. Na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżąca była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką J. M., przyznanego na okres od 01.01.2020 r. do 31.10.2020 r. Zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką wskazany został w zaskarżonej decyzji w oparciu o ustalenia pracownika socjalnego, dokonane podczas przeprowadzonego w dniu 8 lipca 2020 r. wywiadu środowiskowego, który potwierdzony też został oświadczeniem skarżącej. J. M. wymaga całodobowej opieki, którą sprawuje nad nią córka E.C., wykonując szczegółowo wskazane czynności.

Wychodząc z powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, że występuje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną opieką nad matką, co zresztą przyznał organ I instancji w zaskarżonej decyzji, nie wskazując jednocześnie, aby istniała możliwość jej zorganizowania przy pomocy domowników, bądź innych osób zobowiązanych do alimentacji względem J.M.. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, skoro spełnione zostały przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., przy jednoczesnym niezaistnieniu przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., zasadnym jest przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. Kolegium podkreśliło przy tym, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należało ustalić począwszy od dnia 1 listopada 2020 r., bowiem do dnia 31 października 2020 r. skarżąca była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę, a ponadto na czas nieokreślony, ponieważ orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na stałe.

Decyzją zmieniającą z dnia [...] kwietnia 2021 r. organ I instancji zmienił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego w części dotyczącej wysokości świadczenia w ten sposób, że przyznał skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2021 r. bezterminowo w wysokości 1.971 zł miesięcznie.

Skargę na ww. decyzję Kolegium z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła E.C., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Pełnomocnik skarżącej zakwestionował tę decyzję w części odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 czerwca 2020 roku do dnia 30 listopada 2020 r. Jednocześnie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego mające istostny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1) naruszenie art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia z prawidłowo wypełnionymi dokumentami i w konsekwencji odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2020 r. do 30 listopada 2020 r., pomimo złożenia wniosku spełniającego wszelkie wymogi w dniu 26 czerwca 2020 r., zawierającego m.in. oświadczenie skarżącej o wyborze świadczenia i woli uchylenia wcześniejszej decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy,

2) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. polegającej na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od pierwszego dnia miesiąca złożenia prawidłowego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,

3) naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 tej ustawy, co w konsekwencji:

- skutkowalo nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego,

- doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej, pomimo dokonania przez nią wyraźnego wyboru świadczenia korzystniejszego już na etapie złożenia wniosku.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części. W uzasadnieniu wskazał, że wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca, na podstawie art. 155 k.p.a., wniosła o uprzednie uchylenie wcześniejszej decyzji organu przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tym samym dokonała wyboru świadczenia w rozumieniu art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, stanowisko wyrażone przez organ II instancji w przedmiotowej decyzji w zakresie początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest błędne z uwagi na wskazane naruszenia prawa materialnego. Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie cofnęła wcześniejszego wniosku o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy z dniem poprzedzającym złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Przedmiotowe świadczenie powinno być zatem przyznane od 1 czerwca 2020 r., tj, od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożono wniosek o jego przyznanie wraz z oświadczeniem o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego i wnioskiem o rezygnacji z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem skarżącej, w sprawie istnieją podstawy do zastosowania art. 24 ust. 2 u.ś.r. i ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje od miesiąca, w którym złożyła wniosek. Na przeszkodzie w zastosowaniu tego przepisu nie stoi art. 27 ust. 5 u.ś.r., skoro bowiem ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń - a uprawnienie do konkretnego świadczenia rodzinnego przysługuje, w sensie ścisłym (tj. nabywa się je) dopiero z chwilą wydania (a dokładniej: uostatecznienia się) decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawczynię, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania, to należy uznać, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń. Sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, nie wyklucza przyznania następnie na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje wybór świadczenia (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 82/18).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że opierając się jedynie na literalnym brzemieniu art. 24 ust. 2 u.ś.r. organ powinien przyznać świadczenie od miesiąca wpływu wniosku, co w analizowanej sprawie miało miejsce w czerwca 2020r. Tym niemniej tej zasady nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może on prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm, a w praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. Skoro zatem w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpił po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, organ był nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Bezspornym jest, że decyzją organu I instancji z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżąca miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką na okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 października 2020 r. Decyzja ta funkcjonowała w obrocie prawnym w dacie złożenia przez skarżącą wniosku z dnia 26 czerwca 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o warunkowej rezygnacji z prawa do otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego i wyborze korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego. Z treści wniosku skarżącej wynika bowiem, iż "na podstawie art. 155 k.p.a. w przypadku uwzględnienia przedmiotowego wniosku (...) koniecznym będzie uprzednie uchylenie decyzji (...) przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy". Był to więc wniosek warunkowy i nie mógł skutkować uznaniem, że spełniona została norma art. 24 ust. 2 u.ś.r. umożliwiająca wypłatę świadczenia. Wbrew stanowisku skarżącej, Kolegium dokonało zatem prawidłowej interpretacji art.17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. W świetle tych unormowań skarżącej nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne za okres, w którym pozostawała w obrocie prawnym decyzja przyznająca jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ten sam okres. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ww. u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie posiadać prawa do obu wymienionych świadczeń. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Wykładnia systemowa tych przepisów jest zatem zgodna. Poza tym brzmienie tych przepisów jest jednoznaczne w swej treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżąca posiadała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II niniejszą sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 19 maja 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpiła skarżąca. W terminie określonym w przepisie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji w całości i przyznająca E.C. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. M. na okres od 01.11.2020r. na czas nieokreślony w kwocie 1.830 zł miesięcznie, wprawdzie po wniesieniu skargi organ I instancji dokonał zmiany tej decyzji w drodze decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. przynając skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2021 r. bezterminowo w wysokości 1.971 zł miesięcznie, aczkolwiek w kontrolowanej sprawie znaczenie ma decyzja o treści przed tą zmianą, dotycząca okresu od 01.11.2020 r.

Zdaniem Sądu, Kolegium przyznało skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne prawidłowo oceniając, że spełniła ona wszystkie przesłanki do jego uzyskania. Zasadnie także wywiodło, że choć art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie (m.in. świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego), jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia, a w konsekwencji jego przyznania przez organ.

Natomiast kwestią sporną pozostaje jedynie istnienie przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów, a w konsekwencji - od kiedy powinno zostać przyznane skarżącej wnioskowane świadczenie.

Kolegium przyjęło, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej dopiero od 1 listopada 2020 r., gdyż do tej daty wnioskodawczyni była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z kolei w ocenie skarżącej, przedmiotowe świadczenie powinno przysługiwać jej od miesiąca złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, tj. od czerwca 2020 r.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.ś.r.".

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, że skoro ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń - a uprawnienie do konkretnego świadczenia rodzinnego przysługuje w sensie ścisłym (tj. nabywa się je) dopiero z chwilą wydania (a dokładniej: "uostatecznienia" się) decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., I OSK 886/17, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) - to należy uznać, że art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) m.in. zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dotyczy to zwłaszcza sytuacji gdy - tak jak w kontrolowanej sprawie - strona wnosiła o uchylenie przyznanego uprzednio świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponadto - co wymaga podkreślenia - ten sam organ administracji był właściwy sprawach dotyczących przyznania obu świadczeń.

Zaznaczenia wymaga, że użyty w art. 27 ust. 5 ustawy zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia.

Podkreślić również należy, że aby strona mogła dokonać wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby stronę w dość trudnej sytuacji, wprowadzając stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć należy, że wymaganie, aby wnioskodawca zrzekł się otrzymywanego świadczenia, oczekiwał na uchylenie decyzji w tym przedmiocie i dopiero po uchyleniu decyzji wystąpił z wnioskiem oświadczenie pielęgnacyjne, prowadziłoby do czasowego pozbawienia go środków utrzymania. Skoro więc przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawowe prawo wyboru świadczenia (por. wyroki: NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., I OSK 200/19; WSA w Lublinie z dnia 11 grudnia 2019 r., II SA/Lu 568/19; WSA w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2020 r., III SA/Gd 575/19, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Jednocześnie na gruncie niniejszej sprawy Sąd w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanej sprawie skarżąca dokonała wyboru korzystniejszego świadczenia już w dacie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem wyraźnie stwierdziła, że w przypadku uwzględnienia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego koniecznym będzie uchylenie decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] stycznia 2020 r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. W tej sytuacji, z uwagi na treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., nie mogła zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął jej kompletny wniosek w tym względzie.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, należało uznać, że Kolegium dokonało błędnej wykładni wskazanych przepisów ww. ustawy, przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadnia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia dopiero od dnia, od którego nie będzie przysługiwał jej ten zasiłek (tj. "od 01.11.2020 r."), pomijając oświadczenie skarżącej o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, złożone już czerwcu 2020 r.

Podkreślić przy tym należy, że okoliczność, iż skarżąca miała wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od dnia 01.01.2020 r. do 31.10.2020 r., a nawet pobrała za te miesiące ten zasiłek, nie wyklucza przyznania na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, podzielony przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, przez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku (zob. np.: wyrok WSA w Opolu z dnia 20 września 2018r., II SA/Op 302/18, WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 r., II SA/Po 158/19 i WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2019 r., IV SA/Wr 360/19, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie Sąd w składzie niniejszym zaznacza, że jest mu znana i akceptowana wykładnia oraz praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem "na przyszłość" (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje wyjątków, przy czym jednym z najistotniejszych jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12; z dnia 17 kwietnia 2014 r., I OSK 980/13; z dnia 4 sierpnia 2017 r., I OSK 2257/16, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym ponadto wskazuje się, że wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1987/15, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanej sprawie już we wniosku z dnia 26 czerwca 2020 r. skarżąca wskazała, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, koniecznym będzie uchylenie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Należy to poczytywać za wymaganą, w świetle art. 155 k.p.a., zgodę strony na uchylenie, w odpowiedniej części i w niezbędnym zakresie nawet z mocą wsteczną, tej decyzji. Podobne stanowisko wyraził już Sąd w wyroku z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 905/20.

W ramach ponownego rozpoznania sprawy Kolegium uwzględni fakt, że skarżąca dokonała wyboru korzystniejszego świadczenia w momencie złożenia wniosku z dnia 26 czerwca 2020 r. Ustalając wysokość przyznanego świadczenia, Kolegium ustali i weźmie pod uwagę, czy skarżąca pobierała za przedmiotowy okres specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż oba te świadczenia nie mogą się kumulować. Kolegium powinno więc uwzględnić konieczną w niniejszej sprawie kompensatę świadczeń za okres od momentu złożenia wniosku do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego.

Z powyższych względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., mając na uwadze ustalenie w decyzji organu odwoławczego okresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - to jest przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od 1 listopada 2020 r. na czas nieokreślony, uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym początkowej daty przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, tj. "od 01.11.2020 r." (pkt 1 sentencji wyroku).

W kwestii kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

dc