Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 466/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust 1
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 1 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 226/18 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz D.S. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 226/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] (pkt I); zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz D.S. kwotę 514 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 61 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1, § 2, § 5 i § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884), odmówił przyznania D.S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 2 listopada 2015 r. do dnia 5 września 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wyżej wymienionemu policjantowi nie przysługuje prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w okresie od dnia 2 listopada 2015 r. do dnia 5 września 2017 r., ponieważ od dnia 6 września 2017 r. (na mocy decyzji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] wydanej na wniosek strony z dnia 6 września 2017 r.) już korzysta z takiego świadczenia. D.S. nie złożył wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego od dnia 2 listopada 2015 r., a prawo do przedmiotowego świadczenia powstało dopiero po złożeniu wniosku w dniu 6 września 2017 r.

Na skutek wniesienia przez D.S. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji w [...], który decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy prawa. Prawo do tego rodzaju świadczenia powstaje na mocy decyzji administracyjnej, którą można wydać po złożeniu oświadczenia przez policjanta oraz po spełnieniu przesłanek określonych w przepisach ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Policjant złożył oświadczenie majątkowe w dniu 6 września 2017 r. i uzyskał decyzję o przyznaniu świadczenia. W latach 2012-2017 policjant pobierał inny równoważnik związany z prawem do lokalu – otrzymywał równoważnik za remont zajmowanego mieszkania.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzucił naruszenie:

- art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że decyzja w sprawie równoważnika ma charakter konstytutywny;

- art. 92 ust. 2 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1 i § 3 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów, polegającą na pominięciu, że prawo do świadczenia powstaje z mocy prawa w dniu spełnienia faktycznych przesłanek;

- art. 8 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że organ, odmawiając przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu za okres poprzedzający złożenie wniosku, niesłusznie stwierdził, że decyzja wydawana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to wiąże się z charakterem pełnionej służby, której jednym z zasadniczych elementów jest dyspozycyjność funkcjonariusza. W przypadku, gdy prawo to nie może być realizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, policjantowi przysługuje uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Normatywną podstawą do przyznania równoważnika pieniężnego jest art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W art. 92 ust. 2 ustawy o Policji zawarto delegację dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w oparciu o tę delegację, wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W świetle powyższych przepisów, policjantowi przysługuje prawo do ubiegania się o przyznanie równoważnika pieniężnego. Policjant może wystąpić z takim żądaniem po spełnieniu określonych warunków. Świadczenie to przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez policjanta (§ 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.). Wzór tego oświadczenia stanowi załącznik do rozporządzenia. Przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji). W sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ Policji nie może działać z urzędu. W tym zakresie niezbędny jest wniosek policjanta.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, organ pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że skarżący nie złożył wniosku o przyznanie świadczenia. W dniu 11 grudnia 2017 r. D.S. wystąpił z raportem dotyczącym równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 2 listopada 2015 r. (od dnia urodzenia się córki Z.) do dnia 5 września 2017 r. Skarżący złożył – czego organ nie kwestionuje – oświadczenie mieszkaniowe dotyczące ustalenia prawa do świadczenia. Bez znaczenia są natomiast okoliczności, które spowodowały, że skarżący nie wystąpił wcześniej o przyznanie świadczenia.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący wraz z rodziną posiada uprawnienia do 4 norm zaludnienia (do lokalu o powierzchni mieszkalnej od 28 m2 do 40 m2) i zajmuje lokal niezgodny z normami zaludnienia. Sporna jest natomiast kwestia, od kiedy skarżącemu należy się równoważnik pieniężny.

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], równoważnik za brak lokalu mieszkalnego można przyznać tylko za okres od złożenia wniosku i przedłożenia oświadczenia mieszkaniowego.

W ocenie skarżącego, powyższy pogląd prawny jest nieusprawiedliwiony ponieważ uprawnienie do równoważnika powstaje z mocy samego prawa "w dniu spełnienia przesłanek faktycznych".

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stanowisko skarżącego zasługuje na akceptację.

Podał, że uprawnienia pełniącego służbę policjanta do przedmiotowego świadczenia należy oceniać przede wszystkim w oparciu o przepisy ustawy o Policji. Prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć z pełnieniem służby stałej oraz brakiem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia przez policjanta służby lub w miejscowości pobliskiej. Ustawa o Policji nie formułuje w tym zakresie innych dodatkowych warunków. Szczegółowe regulacje dotyczące równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zostały zamieszczone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Stosownie do treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają:

1. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej;

2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu;

3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego;

4. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2;

5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji;

6. tymczasowej kwatery.

W § 1 ust. 2 pkt 1-5 cyt. rozporządzenia określono przypadki, w których świadczenie nie może być przyznane.

Powyższa regulacja oznacza, że decyzja w przedmiocie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu ma charakter deklaratoryjny (potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym policjant spełniał przesłanki do przyznania świadczenia). Jednak o uprawnieniu do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego można mówić dopiero wtedy, kiedy policjant udokumentuje, że spełnia wszystkie wymagane przesłanki. Policjant spełniający ustawowe warunki określone w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji może zatem żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, o ile takie roszczenie nie ulegnie przedawnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podzielił stanowisko skarżącego, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez policjanta (por. wyroki NSA z dnia: 31 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2572/16 i 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1132/16 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 237/18).

Organ, rozpoznając ponownie sprawę, uwzględni dokonaną powyżej wykładnię przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, a następnie zbada, czy i od kiedy skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu równoważnika za brak lokalu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, polegające na uznaniu, że decyzja przyznająca policjantowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego na mocy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter deklaratoryjny, co doprowadziło Sąd do przyjęcia, że policjant nabywa uprawnienie do otrzymania przedmiotowego świadczenia z mocy prawa również za okres sprzed daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, podczas gdy zarówno treść w/w przepisu oraz jego cel, jak i charakter instytucji równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przemawia za przyjęciem, że prawo do tego świadczenia powstaje dopiero od dnia złożenia przez zainteresowanego wniosku w tym zakresie.

Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W konsekwencji uznał, że w tej sprawie brak jest podstaw do przyznania policjantowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 8 listopada 2014 r. do dnia 24 października 2017 r., to jest za okres sprzed złożenia wniosku o przyznanie świadczenia.

D.S., reprezentowany przez adwokata, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi, odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej stwierdził, że jest on niezasadny, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W pismach procesowych z dnia 6 i 15 września 2021 r. obie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istota podanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że decyzja w przedmiocie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu ma charakter deklaratoryjny, a więc potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym policjant spełniał przesłanki do przyznania świadczenia, przy czym o uprawnieniu do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego można mówić dopiero wtedy, kiedy funkcjonariusz udokumentuje, że spełnia wszystkie wymagane przesłanki.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, treść art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz jego cel, jak i charakter instytucji równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przemawia za przyjęciem, że prawo do tego świadczenia powstaje dopiero od dnia złożenia przez zainteresowanego wniosku w tym zakresie.

Kwestia sporną w tej sprawie jest zatem przesądzenie charakteru decyzji o przyznaniu policjantowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu – czy ma ona charakter deklaratoryjny, czy też konstytutywny.

Zauważyć należy, iż zagadnienie charakteru (konstytutywnego bądź deklaratoryjnego) decyzji wydawanej na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji była wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Aktualna linia orzecznicza – wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej i powołanych przez niego orzeczeń sądów administracyjnych – wskazuje jednolicie na deklaratoryjny charakter takiej decyzji. Tego rodzaju decyzja potwierdza zatem prawo policjanta do równoważnika w okresie, w którym spełniał on przesłanki do jego przyznania (por. wyroki NSA z dnia: 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1294/14; 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1132/16; 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2206/16; 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1217/18; 31 stycznia 2019 r., sygn. akt 2046/18; 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18, 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 696/19; 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3282/19; 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 183/21 oraz 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 330/21).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela. W powołanych wyżej wyrokach zwraca się uwagę na fakt, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania – określonej w tej decyzji – sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje zmiany prawa, a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał – w określonej dacie – z mocy samego prawa. Decyzja deklaratoryjna stwierdza zatem jedynie istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych, a więc kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych, tj. stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) – por. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06. Z powyższej zasady można zatem wyprowadzić wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji.

Jednocześnie wskazać należy, iż przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji został umieszczony w rozdziale 8 tej ustawy – "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", a zatem nie może być interpretowany w oderwaniu od innych norm zawartych w tym rozdziale. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Podstawowym uprawnieniem w tym zakresie jest więc prawo do lokalu mieszkalnego. Wówczas, gdy nie może być ono zrealizowane, w grę wchodzą inne formy pomocy, w tym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "przysługuje" oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji. Uprawnienie policjanta do omawianego świadczenia należy zatem oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, a prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem posiadania przez policjanta (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych przesłanek w zakresie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, zaś dodatkowych warunków w tym zakresie nie można tworzyć w drodze zabiegów interpretacyjnych.

Zauważyć należy, iż zakres delegacji art. 92 ust. 2 ustawy o Policji nie upoważniał ministra właściwego do spraw wewnętrznych do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Dlatego też § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do tego równoważnika z datą złożenia tzw. oświadczenia mieszkaniowego. Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień policjanta do omawianego świadczenia.

Powyższe rozważania prowadzą bezsprzecznie do uznania, że decyzja o przyznaniu policjantowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny, a więc potwierdzający prawo do tego równoważnika w okresie, w którym spełniał on przesłanki do jego przyznania. Argumentacja autora skargi kasacyjnej nie uwzględnia faktu, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym, czy zostanie on policjantowi przyznany w drodze decyzji decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności art. 107 § 1 ustawy o Policji. Przepis ten został wprawdzie zamieszczony w rozdziale 9 – "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy o Policji, co wynika z jego literalnej wykładni. Policjant spełniający ustawowe warunki określone w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji może zatem żądać przyznania mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. Należy jeszcze raz zaznaczyć, że to z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do tego świadczenia policjant posiada roszczenie o jego wypłatę. Z kolei obowiązek realizacji świadczenia przez organy Policji istnieje potencjalnie i warunkowo. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, czynności dokumentujące spełnianie przesłanek ustawowych uprawniających do równoważnika pieniężnego nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie podejmowania czynności faktycznie istniało. Złożenie przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia.

Z tych względów zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. okazał się niezasadny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz.1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).