Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1502/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 47, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1523/08 w sprawie ze skargi P. Ć., M. P., G. W., K. W. i J. K. na postanowienie Ministra Środowiska z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1523/08, w sprawie ze skarg P. Ć., M. P., G. W., K. W. i J. K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia – uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie, w jakim dotyczy ono zgody na realizację przedsięwzięcia na odcinku od wiaduktu oznaczonego jako WD 4 do miejsca oznaczonego jako 11 kilometr planowanej drogi na mapach załączonych do Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z lutego 2006 r., stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., uchylił swoje postanowienie z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie uzgodnienia przed określeniem środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia (zwanych dalej środowiskowymi uwarunkowaniami) polegającego na budowie zachodniej Obwodnicy Miasta P. w ciągu drogi krajowej Nr [...] na odcinku Z.-A2 (węzeł "G.") według wariantu podstawowego, a na odcinku od km 1+900 do km 5+200 według wariantu "Sobota" i na odcinku od km 7+400 do km 9+700 według wariantu "K", w części dotyczącej lokalizacji ekranów akustycznych, odwodnienia oraz przepustów dla zwierząt orzekając w tym zakresie, co do meritum a w pozostałej części utrzymał wymienione wyżej postanowienie w mocy. Postanowienie wydano w związku z treścią art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ustosunkowując się do zarzutów podniesionych we wnioskach o powtórne rozpatrzenie sprawy, organ administracji wyjaśnił, iż na odcinku przebiegu trasy przez miejscowość K. analizowano dwa warianty przebiegu przedsięwzięcia – "podstawowy" oraz określony nazwą "K". Z punktu widzenia przyrodniczego oba warianty są równoważne i oba w znaczny sposób będą ingerowały w środowisko przyrodnicze. Wybrany wariant jest korzystniejszy do realizacji ze względów społecznych. Z przedłożonej dokumentacji wynika, iż nie ma możliwości przesunięcia przebiegu trasy w kierunku północno-zachodnim ze względu na istniejącą i planowana zabudowa mieszkaniową w N. Stąd odstąpiono w Raporcie od opisu przebiegu trasy w wariancie "K II". Przebieg trasy według wariantu "S" został wybrany ze względu na ochronę walorów przyrodniczych obszaru, na którym występują gatunki i siedliska chronione w ramach Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 "Dolina Samicy" albowiem lokalizacja obwodnicy w tym wariancie znacząco zmniejszy jej negatywne oddziaływanie na środowisko. Najbliżej położona zabudowa mieszkaniowa znajduje się ok. 500 m od inwestycji, a więc planowana inwestycja nie będzie miała wpływu na zabudowę położona w najbliższej odległości od wybranego wariantu. Uzasadniając modyfikację poprzedniego orzeczenia w zakresie pkt II.1. i II.2. (uchylono je w części w jakiej określono w nim konkretne lokalizacje ekranów akustycznych wskazując, iż należy je wykonać w przypadku przekroczenia standardów akustycznych środowiska) stwierdzono, iż konkretne lokalizacje urządzeń ochrony środowiska wynikały z danych zawartych w Raporcie. Były one opracowane dla wariantu preferowanego prze inwestora (Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad) natomiast trasa w części została uzgodniona w innych wariantach ("K" i "S"). Raport był sporządzony na wstępnym etapie koncepcji a zawarte w nim dane dotyczące urządzeń ochrony środowiska mogą ulec zmianie. W analogiczny sposób uzasadniono modyfikacje orzeczenia w zakresie pkt II. 4. i II.5. (w wyniku zmiany bardziej szczegółowe określenie sposobów odwodnienia konkretnych odcinków zstąpiono ogólnym wskazaniem zasad stosowania odwodnienia) i pkt II.7. (mniej szczegółowo określono wymagania techniczne dla przepustów dla zwierząt).

Na powyższe postanowienie wniesione zostały cztery skargi: J. K., P. Ć., M. P. oraz G., K. i M. W.

Rozpoznając skargę od powyższego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1986/07, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zamieszczenie obszaru "D" na wykazie krajowym, przedłożonym do zatwierdzenia Komisji Europejskiej powoduje, iż podlega on ochronie od tego momentu; zastosowanie znajdą wówczas rygory wynikające z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.); naruszono wymagania zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu, gdyż Aneks nr 2 do Raportu wpłynął we wrześniu 2007 r., zaś końcowy termin do zgłaszaniu uwag do Raportu upłynął w lipcu tego roku; nie trafny jest zarzut skarżących W., gdyż ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego nie mają znaczenia w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008 r. w wyniku wniesienia skargi kasacyjnej uchylił orzeczenie Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając orzeczenie wskazano, że: Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż zaskarżone postanowienie nie spełnia rygorów wynikających z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest niezasadna i nie opiera się na aktach sprawy; nie było zasadne uchylenie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia w całości, gdyż obwodnica przebiega przez obszar Natura 2000 tylko na nieznacznym odcinku (0,5 km) a całość tarasy ma 27 km natomiast postanowienie w pozostałej części nie zostało poddane kontroli sądowej a pomimo tego uchylono je w całości; art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jest bardziej rygorystyczny niż wymagania dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t.2, s. 102 ze zm.), jednak należy uwzględnić, iż przepis ten wskazuje jedynie na "odpowiednie" stosowanie art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, dodatkowo nie wyjaśniono, czy istniał projekt listy, na którym umieszczono obszar "D" – nie wynika to z akt sprawy; nie zrozumiałe jest uzasadnienie tezy w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji, iż naruszono wymaganie art. 10 K.p.a.; w sentencji wyroku należy wskazać czyje skargi zostały uwzględnione, wyjaśniając wcześniej, kto ze skarżących ma interes prawny i z czego on wynika; uzasadnienie wyroku, w przypadku uwzględnienia skargi, powinno zawierać wskazówki dla organu administracji, co do dalszego postępowania.

W toku dalszego postępowania sądowego skarżący M. P. wniósł szereg kolejnych uwag (k. 295-297, 352, 362-363, 374).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2008 r., w wyniku powyższego uchylenia, rozpoznając ponownie skargi, uznał że zasługują one na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając wskazówki zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd rozważył w pierwszym rzędzie kwestie interesu prawnego skarżących. Jak wynika z wyjaśnień organu orzekającego w sprawie jak i oświadczeń skarżących (k. 333, 352, 375, 377, 393, 394) są oni właścicielami nieruchomości, przez które ma przebiegać obwodnica Poznania, w wariantach pozytywnie zaopiniowanym przez organ administracji (odpowiednio wariant "K." albo "S") bądź leżą w jej bezpośrednim sąsiedztwie na tych odcinkach, w strefie potencjalnej uciążliwości trasy (według ustaleń organu, bez zabezpieczeń akustycznych ponadnormatywny zasięg hałasu będzie wynosił w porze nocnej 135-155 m od planowanego pasa drogowego – s. 4 akapit 2 zaskarżonego aktu). Zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji trafne są zarzuty skarg odnośnie wydania orzeczenia bez właściwego wyjaśnienia sprawy. Zarzuty odnośnie przedwczesnego pozytywnego zaopiniowania przebiegu trasy w wariancie "K." są zasadne. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, w toku postępowania była podnoszona przez część społeczności lokalnej możliwość realizacji trasy w przebiegu zwanym "K. II" lub "N." (trasa przesunięta w stronę północno-zachodnią – zwana dalej wariantem "zachodnim"). Podnoszono, iż prowadziłoby to do ograniczenia uciążliwości przedsięwzięcia dla mieszkańców, jak również ograniczyłoby szkody dla środowiska (aktualnie przewiduje się przebieg trasy przez obszar kompleksu leśnego o większej wartości przyrodniczej). Realizacji wariantu zachodniego sprzeciwiają się z kolei m.in. mieszkańcy miejscowości N. (na konflikt ten wskazuje się w dokumentacji – Aneks nr 2 do Raportu s. 10-13 i potwierdza to inwestor k. 363). Wariant zachodni nie został poddany szczegółowej analizie w dokumentacji sporządzonej przez inwestora (Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz późniejsze aneksy). Organ administracji, orzekając na podstawie dokumentacji przedłożonej przez inwestora odstąpił od szerszego rozważania tego wariantu. Sąd uznał, że przytaczając przesłanki wyboru wariantu (s. 9 od góry) wskazano względy przemawiające generalnie za przewagą wariantu wybranego ("K.") nad tzw. podstawowym, nie dokonując porównań, w kontekście przywoływanych względów (zagrożenie hałasem, oddalenie od zabudowy), z wariantem zachodnim (alternatywnym). Opisano równocześnie chronologię wydarzeń związanych z konfliktem dotyczącym przebiegu obwodnicy (s. 10 -13), nie podejmując próby oceny sytuacji z punktu widzenia wartościowania racji (społecznych, przyrodniczych itp.). Do konkretnych kwestii związanych z faktyczną uciążliwością planowanej trasy dla właścicieli gruntów – kwestie społeczne, gospodarcze – nie odniósł się w ogóle organ orzekający w sprawie. Nie próbował również ich odnosić do przesłanek wynikających stricte z ochrony środowiska (brak próby wartościowania). Jednocześnie z załączonych do Raportu map (patrz segregator z mapami stanowiący załącznik do Raportu) nie wynika w sposób oczywisty, iż ewentualne przesunięcie przebiegu planowanej drogi znalazłoby się w kolizji z istniejącą zabudową. Wprawdzie uczestnik postępowania podniósł na rozprawie, iż podkłady geodezyjne są nie aktualne, jednak organ administracji nie zawarł w aktach sprawy innych map, z których można wywieść oczywistą tezę o ewentualnej kolizji drogi z istniejącą zabudową w razie jej przesunięcia. Także twierdzenia o kolizji przebiegu drogi w razie jej przesunięcia z planowaną zabudową nie wywiedziono z konkretnego materiału dowodowego (choć w aktach sprawy – jako załączniki do Raportu znajdują się rysunki planów zagospodarowania przestrzennego różnych obszarów – segregator oznaczony "20a"). Samo jednak stwierdzenie sprzeczności przebiegu drogi z postanowieniami określonego planu nie może prowadzić do konkluzji, iż realizacja przedsięwzięcia w takiej wersji jest niedopuszczalna, co wynika z treści obowiązującego na dzień wydania orzeczenia art. 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, który ma w sprawie zastosowanie, jako przepis szczególny, pomimo treści art. 56 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W tej sytuacji Sąd uznał, że uzasadnione są zarzuty podnoszone przez Skarżących, iż nie zrozumiałe jest dla nich przyczyna, dla której pomijając dalsze analizy wariantu zachodniego, przyjęto preferencje interesu właścicieli gruntów niezabudowanych nad interesem mieszkańców nieruchomości zabudowanych, które znajdą się przy drodze, w strefie uciążliwości. W rozpoznawanym przypadku (przebieg obwodnicy na odcinku wariantu "K.") nie ma szczegółowych regulacji w zakresie wszystkich kryterium oceny, czy spełnione są wymagania w zakresie ochrony środowiska. Nie zwalnia to jednak organu administracji z obowiązku wnikliwego rozważenia uwarunkowań sprawy, tak aby orzekając mógł faktycznie uwzględnić interes publiczny jak i słuszny interes stron (art. 7 K.p.a.), a przesłanki orzeczenia wyartykułować w jego uzasadnieniu (art. 107 § 3 K.p.a.), z uwzględnieniem zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Sąd zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie nie wskazano konkretnych i szczegółowych przesłanek, jakimi kierował się organ uzgadniający, podzielając stanowisko wnioskodawcy (GDDKiA), co do braku możliwości realizacji wariantu alternatywnego, w sytuacji gdy zgromadzona dokumentacja (Raport o oddziaływaniu na środowisko z aneksami) wskazywała, iż z punktu widzenia przyrodniczego, a więc dóbr chronionych z uwagi, na które prowadzi się procedurę ocen oddziaływania na środowisko (art. 47 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 3 pkt 39 ustawy – Prawo ochrony środowiska) zasadne może być realizacja wariantu alternatywnego (zachodniego). Zdaniem Sądu nie wyjaśnienie związanych z tym kwestii stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na jej wynik. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu administracji, zajętego w odpowiedzi na skargę iż działa on wyłącznie w granicach wniosku o uzgodnienie, co zwalnia go z obowiązku oceny, czy materiał dowodowy jest pełny (k. 66 akapit 1 od dołu). Pozytywne uzgodnienie może nastąpić jedynie, o ile organ dysponuje pełnym materiałem dowodowym w kwestiach istotnych dla orzekania w sprawie. Dokonując uzgodnienia w tym zakresie w jakim wskazano potrzebę realizacji wariantu "K", uchybiono także innemu wymaganiu w zakresie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. W myśl art. 52 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy – Prawo ochrony środowiska raport o oddziaływaniu na środowisko powinien zawierać m.in. informacje o przewidywanych oddziaływaniach przedsięwzięcia na środowisko oraz o planowanych działaniach ochronnych. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, organ administracji uchylił szczegółowe warunki określone uprzednio odnośnie m.in. lokalizacji ekranów akustycznych (urządzeń ochrony środowiska) z uwagi na brak danych co do preferowanej ich szczegółowej lokalizacji. Wskazaną przyczyną braku informacji w tym zakresie jest opracowanie ich w raporcie szczegółowo jedynie dla podstawowej wersji przebiegu drogi proponowanej przez inwestora. W tej sytuacji trzeba zauważyć, iż organ uzgadniający nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę faktycznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z uwzględnieniem stosownych urządzeń je chroniących, co jest przedmiotem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (art. 47 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo ochrony środowiska). Sąd stwierdził, że nie można uznać, aby kwestie te pozostawały poza zakresem właściwości organu uzgadniającego, jako wyspecjalizowanego w sprawach ochrony środowiska. Sąd podniósł, że z punktu widzenia celu zasięgania stanowiska innego organu w procedurze oceny oddziaływania na środowisko, nie dopuszczalne jest dokonanie uzgodnienia w sytuacji, gdy w sprawie nie zgromadzono pełnego materiału dowodowego, który może stanowić podstawę do orzekania w sprawie w kwestii zagadnień pozostających w zakresie właściwości organu uzgadniającego. Analogicznie, jak wynika z treści zaskarżonego orzeczenia, stosowna dokumentacja nie została sporządzona w sprawach potrzeby zastosowania konkretnych odnowień jak i przejść dla zwierząt w odniesieniu do wybranego wariantu ("K"). Analogiczna wadliwość dotyczy wskazanego w postanowieniu uzgadniającym wariantu "S". Także w tym przypadku organ administracji, uchylając swoje poprzednie orzeczenie, przyznał, iż stosowna dokumentacja odnośnie kwestii przesądzonych w uprzednim orzeczeniu nie została sporządzona. W przypadku uzgodnienia odnośnie wariantu "S", mogło mieć to znaczenie również z uwagi na zarzuty podnoszone na etapie skargi, iż nie dostatecznie uwzględniono zakres oddziaływania na środowisko wybranego wariantu, skoro uzgodnienie dotyczy terenów, gdzie ówcześnie planowano a obecnie ustanowiono obszar Natura 2000. W tym kontekście były podnoszone kwestie potrzeby uwzględnienia oddziaływania hałasu z uwagi na umiejscowienie jego źródeł na większej wysokości (planowane nasypy i estakady). Skoro, jak zauważa organ, zgromadzona dokumentacja nie zawiera informacji o proponowanych urządzeniach ochronnych w takiej dokładności aby było możliwe określenie ich lokalizacji, nie było możliwe rzeczywiste rozważenie skali oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym na tereny, które mają szczególną wartość przyrodniczą (zaliczone normatywnie po wydaniu orzeczenia do obszarów Natura 2000, jako specjalne obszary ochrony ptaków). Sąd stwierdził, że skoro wydając zaskarżone orzeczenie, w kwestii uzgodnienia wariantu "S" naruszono przepisy prawa stanowionego na szczeblu krajowym, w zakresie prawidłowego przeprowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko (w kontekście zgromadzenia właściwego materiału dowodowego), pozbawione celu byłoby ustalanie, czy w wyniku tego naruszenia uchybiono także wymaganiu właściwej ochrony obszarów, które kwalifikowały się do objęcia ochroną w ramach sieci obszarów Natura 2000. Nie było konieczne więc również ustalanie przed zakończeniem postępowania przed sądem, czy na dzień wydania orzeczenia, obszar "D" był zamieszczony na stosownym wykazie przedłożonym Komisji Europejskiej (pytanie Sądu w tym zakresie patrz – k. 309 i 396). Odnosząc się do zarzutu nie zapewnienia stronom udziału w sprawie (kwestia nie wyłożenia do publicznego wglądu Aneksu nr 2 do Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) należy zauważyć, iż w przedłożonych sądowi aktach sprawy brak jest informacji, czy sporządzany Raport oraz oba aneksy (w aktach zawarto aneksy z maja i września) były publicznie dostępne (właściwym w tej sprawie jest organ prowadzący postępowanie główne – tu wojewoda), o czym by podano do publicznej wiadomości, ewentualnie jakie uwagi do nich zgłaszano. Uwagi te musiałby mieć na względzie organ uzgadniający orzekając w sprawie. Jeżeli sporządzone później aneksy nie były wykładane w myśl art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, o treść tych opracowań miałaby stanowić podstawę orzekania, organ prowadzący postępowanie uzgadniające, powinien powiadomić strony o zgromadzeniu nowego materiału dowodowego, i wskazać termin do zapoznania się z nim i zgłaszania uwag (art. 10 § 1 K.p.a.). W aktach spawy brak jest dowodu aby działania takie podjęto (np. powiadamiając strony na zasadzie art. 46a ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Ustalenie obecnie przez Sąd, czy brak odnośnej dokumentacji wynika z jej nie przekazania w całości, czy są następstwem uchybienia wymaganiom w zakresie zapewnienia stronom udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) nie ma istotnego znaczenia dla orzeczenia w niniejszej sprawie, wobec wskazanych wcześniej wad, które stanowią przesłankę uchylenia zaskarżonego postanowienia w części. Uchylając zaskarżone postanowienie w części wskazanej w sentencji wyroku, Sąd miał na uwadze potrzebę oceny w pierwszym rzędzie w jakim zakresie zaskarżone orzeczenie dotyczy interesu prawnego Skarżących, zaś oni mają interes prawny dla kwestionowania przebiegu obwodnicy Poznania na odcinkach gdzie uzgodniono jej przebieg odpowiednio wariantami "S." albo "K.". Sąd natomiast nie badał legalności postanowienia w zakresie, w jakim dokonano nim uzgodnienia przebiegu obwodnicy na pozostałym odcinku, bowiem skarżący nie mieli interesu prawnego dla zaskarżenia tego orzeczenia w pozostałym zakresie. Nie wynika również by taka była ich intencja w świetle treści zarówno wniesionych skarg jak i bezpośrednio składanych wyjaśnień (patrz k. 362-363). W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia, w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego nie mają cech rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazał, że orzekając w sprawie ponownie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uwzględni następstwa procesowe wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez wydanie wyroku oddalającego skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

– przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: uznanie, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało bez właściwego wyjaśnienia sprawy z naruszeniem przepisów art. 7, 11, 77 i 107 K.p.a. oraz przyjęcie, że zostało ono wydane z naruszeniem zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 K.p.a.;

– prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w tym m.in. przepisów art. 47 oraz 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska;

– przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

– przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w ramach postępowania dotyczącego zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

– nieprzeprowadzenie przez Sąd analizy czy postanowienie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarzuty odnośnie wydania przedmiotowego postanowienia bez właściwego wyjaśnienia sprawy są nieuprawnione. Jak wynika, bowiem z regulacji prawnych zawartych w przepisach Prawa ochrony środowiska, w tym w głównej mierze rozdziała 2 tej ustawy, organem prowadzącym postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w przypadku dróg krajowych był Wojewoda (art. 46a w związku z art. 48 Prawa ochrony środowiska). Minister Środowiska podobnie jak Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny jest natomiast wyłącznie organem uzgadniającym. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną samo prowadzenie poszczególnych etapów postępowania administracyjnego wyznaczonych wymogami przepisów Kpa oraz przepisów szczególnych, w tym zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu stronom, kwestie zawiadomień, oraz umożliwienie zapoznawania się z materiałami sprawy, nie należy do zakresu działania oraz obowiązków organu dokonującego uzgadniania warunków środowiskowych. Zarzuty w tym zakresie nie powinny być, więc analizowane przez Sąd w ramach postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, a co za tym idzie nie mogą być podstawą do wydania przez Sąd wyroku uchylającego postanowienie w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną z regulacji Prawa ochrony środowiska wynika, że Minister Środowiska zobowiązany jest do oceny czy w danej sprawie istnieje możliwość ustalenia lokalizacji inwestycji, czy zgromadzony został niezbędny materiał a nie dokonywanie analizy odnośnie zasadności poszczególnych wariantów inwestycji. Kompetencje w tym zakresie są bowiem zastrzeżone dla właściwości Wojewody jako organu prowadzącego postępowanie. Niezależnie od powyższych rozważań nie można zgodzić się aby postanowienie Ministra wydane zostało bez właściwego wyjaśnienia sprawy w sytuacji gdy organ ten dysponował niepełnym materiałem dowodowym. Wybór wariantu "K" poprzedzony został bowiem odpowiednią analizą mającą swoje odzwierciedlenie w opracowanych raportach. W Raporcie podstawowym problematyka ta ujęta jest m.in. na s. 144 czy na s. 149, 162 czy 188. Argumenty przemawiające za wyborem wariantu "K" zostały szeroko przedstawione w Aneksie nr 2 do Raportu gdzie w pkt 2.3. stwierdza się iż były nimi: klimat akustyczny, akceptacja przez Radę Gminy R. oraz zgodność ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania tej Gminy. W aneksie tym przytoczono również zebrane w toku prac nad opracowywaniem raportu stanowiska mieszkańców terenów znajdujących się w pobliżu planowanej inwestycji (s. od 17 do 32 Aneksu nr 2). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną okoliczności te świadczą o tym iż wbrew twierdzeniom Sądu Wojewódzkiego w momencie orzekania Minister dysponował informacjami pozwalającymi na uzgodnienie trasy planowanego przedsięwzięcia. Za zasadnością takiego wariantu jako powodującego najmniejsze potencjalne niekorzystne oddziaływanie na istniejącą i planowaną zabudowę świadczy również fakt, że to właśnie ten wariant został zaakceptowany przez Gminę R. W skardze kasacyjnej zwrócono również uwagę na fakt, że w trakcie postępowania o uzgodnienie przez Ministra Środowiska przedsięwzięcia dokonano dwukrotnego uzupełnienia raportu, które przekazano w maju i wrześniu 2006 r. Nie zgodzono się również ze zdaniem Sądu jakoby raport oddziaływania na środowisko nie spełniał wymagań wynikających z przepisów art. 52 ust. 1 pkt 6 i 7 Prawa ochrony środowiska, tj. nie zawierał informacji o przewidywanych oddziaływaniach na środowisko oraz o planowanych działaniach ochronnych, wskazując na Rozdział 8.6. Raportu. "Ocena wpływu na środowisko gruntowo-wodne."; "Ocena koncepcji rozwiązań projektowych. Zalecenia ochronne.", Rozdział 6. s., 53-56 Aneksu nr 1 Raportu, rozdział 10.8. Raportu "Zagrożenia dla klimatu akustycznego."; "Zalecenia ochronne", rozdział 4.8. Aneksu I do Raportu i rozdział 3.2. Aneksu II do Raportu. Uchylenie w postanowieniu zapisów dotyczących konkretnej lokalizacji ekranów akustycznych było wynikiem odstąpienia od lokalizacji trasy w wariancie podstawowym i przyjęcia dla części inwestycji lokalizacji wariantowej co szczegółowo przedstawiono w piśmie z dnia 13 listopada 2006 r. znajdującym się w aktach sprawy. W skardze kasacyjnej podnosi się również, że w okresie od dnia wydania postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...][ kwietnia 2007 r. uzgadniającego warunki środowiskowe dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zachodniej obwodnicy Miasta Poznania do dnia wydania wyroku przez Sąd nastąpił szereg istotnych okoliczności powodujących że postanowienie to mogło wywołać nieodwracalne skutki prawne. Wskazano, że w dniu [...] czerwca 2007 r. przez Wojewodę Wielkopolskiego wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, a w dniu [...] stycznia 2008 r. wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi. Jednocześnie w związku z tym, że decyzja o ustaleniu lokalizacji stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2008 r. nieruchomości przeznaczone pod budowę zachodniej, obwodnicy Miasta P. przeszły z mocy prawa, zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na własność Skarbu Państwa a GDDKiA wypłaca z tego tytułu ustalone odpowiednimi decyzjami Wojewody odszkodowania. W tym stanie rzeczy Sąd rozstrzygając w niniejszej sprawie winien dokonać analizy czy rozpatrywane postanowienie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył P. Ć. podnosząc, że decyzję lokalizacyjną wydano w styczniu 2008 r. (po rozprawie z grudnia 2007 r.), natomiast wpisu w księgach wieczystych (wpis o zastrzeżeniu o niezgodności w księdze III w księdze wieczystej Pana M. S.) dokonano na wniosek z dnia 8 grudnia 2008 r, czyli dnia ogłoszenia wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł więc wziąć, w obu rozprawach, pod uwagę wydarzeń, które w chwili wydawania wyroku jeszcze nie nastąpiły, a w dodatku, które nastąpiły w wyniku niewykonania wyroku tegoż sądu. Wydanie decyzji lokalizacyjnej jak i dokonanie wpisu w księgach wieczystych, nie było konsekwencją wydania postanowienia przez Ministra, co raczej wynikiem niewstrzymania jego wykonania, pomimo, że do wznowienia postępowania wzywał Wojewodę Wielkopolskiego, Rzecznik Praw Obywatelskich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji prawnej art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami a z urzędu bierze tylko pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanek nieważności określonych art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono. Rozpoznając zarzuty niniejszej skargi kasacyjnej Sąd kasacyjny uznał brak prawidłowego sprecyzowania tychże zarzutów, co wobec związania Sądu zarzutami wyłączyło częściowo możliwość dokonania oceny słuszności zarzutów.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na podstawach:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i wymaga dokładnego wskazania przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia tych zarzutów, a w przypadku zgłoszenia naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotowa skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach prawnych art. 174 ust. 1 i 2 P.p.s.a.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy zostały sprecyzowane:

– uznanie, iż postanowienie Ministra Środowiska z dnia 6 kwietnia 2007 r. zostało wydane bez właściwego wyjaśnienia sprawy z naruszeniem przepisów art. 7, 11, 77 i 107 K.p.a.;

– przyjęcie, iż postanowienie Ministra Środowiska z dnia 6 kwietnia 2007 r. wydane zostało z naruszeniem art. 10 K.p.a. – zasady czynnego udziału stron w postępowaniu.

Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do Sądu pierwszej instancji brak ich sprecyzowania w wyżej wskazanych zarzutach i niewskazanie przepisów, które zdaniem skarżącego zostały naruszone przez Sąd wyklucza możliwość ich rozpoznania i dokonania oceny przez Sąd kasacyjny zasadności skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Co do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię w tym m.in. art. 47 oraz art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska użyty zwrot między innymi świadczy o przykładowym, wśród wielu naruszonych przepisów, wskazaniu dwóch art. 47 i art. 52 ust. 1 – jednak bez podania na czym polegało ich naruszenie przez Sąd.

Z uzasadnienia zarzutów naruszenia ww. przepisów prawa materialnego wynika, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż postępowanie uzgadniające, prowadzone przez Ministra Środowiska w trybie art. 106 K.p.a. winno toczyć się wg wszystkich wymogów procesowych, jak postępowanie główne toczące się przed Wojewodą, dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zakwestionowana ocena Sądu pierwszej instancji dotyczyła udziału stron w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie art. 10 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do powyższego stanowiska należy zdaniem Sądu kasacyjnego podnieść, że współdziałanie, którego dotyczy art. 106 – polega na uczestniczeniu organu zgodnie z właściwością jego poprzez wyrażenie swego stanowiska w formie postanowienia. O wszczęciu postępowania uzgodnieniowego na wniosek organu właściwego do wydania decyzji, organ ten zawiadamia strony, by mogły uczestniczyć w przygotowaniu stanowiska organu uzgadniającego (porównaj stanowisko komentatorów, s. 435, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, J. Borkowski, B. Adamiak, C.H. Beck 2006).

Organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska uzgodnieniowego w formie postanowienia w sprawie, która zawisła przed innym organem administracyjnym. Postanowienie uzgadniające nie rozstrzyga sprawy co do istoty, ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Nie ma bytu samodzielnego z uwagi na związanie ze sprawą główną. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego postanowienia, a uchylenie jego tylko w określonym fragmencie zostało przed Sąd uzasadnione stwierdzonymi uchybieniami. Uchylono częściowo postanowienie, które odnosiło się do terenów zamieszkałych przez strony skarżące, kwestionujące wybór wariantu.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, strona skarżąca oraz obecni uczestnicy – zgodnie podali, iż w okresie zawieszenia postępowania opracowano dodatkowo cztery nowe warianty realizacji spornej obwodnicy Poznania. Wybrano z nich jeden, nowy wariant, który wymaga uzgodnienia środowiskowego, bowiem jest to całkowicie nowy wariant, i nie był wcześniej badany. Został wcześniej uzgodniony wariant podstawowy. Inwestor poinformował także, iż nowy wariant odstępuje od realizacji przebiegu trasy obwodnicy przez nieruchomość skarżącego P. Ć. Nastąpiło to przez uwzględnienie postulatu tegoż skarżącego. Okoliczności powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dodatkowo uzasadniają utrzymanie wyroku Sądu pierwszej instancji przez oddalenie skargi kasacyjnej.

Uzupełniająco wobec zarzutu pozbawionego zasadności, dotyczącego braku rozważenia przez Sąd, czy postanowienie uzgodnieniowe nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych bowiem, po wydaniu zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska [...] kwietnia 2007 r. uzgadniającego warunki środowiskowe, Wojewoda Wielkopolski wydał [...] czerwca 2007 r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia a [...] stycznia 2008 r. wydano decyzję o lokalizacji drogi, która jest ostateczna, a inwestor GDDKiA wypłaca odszkodowania za grunty, które przeszły na własność Skarbu Państwa, stwierdzić należy, iż częściowe uchylenie postanowienia uzgadniającego nie ma znaczenia dla pozostawania w obrocie prawnym aktów, które zostały wydane po uzgodnieniu przez organ środowiskowy warunków i pozostają w obrocie prawnym. Uchylony fragment postanowienia winien być rozpoznany na nowo zgodnie z uwagami Sądu pierwszej instancji by dopełnić wymogom przy staraniach o decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej obwodnicy.

Uznając bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej przy częściowo wadliwej redakcji wskazanych zarzutów skargi, tj. z mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.