Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1479/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "C." Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 28 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Bd 1002/10 w sprawie ze skargi "C." Spółki z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Powiatu I. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 28 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 1002/10, stwierdził nieważność par. 4 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały Rady Powiatu I. z [...] lutego 2010 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla określonych szkół i placówek niepublicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, wstrzymał wykonanie tej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz oddalił skargę "C." Sp. z o.o. w Ł. na tę uchwałę w pozostałej części.

Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy.

Wymienioną wyżej uchwałą z dnia [...] lutego 2010 r. Rada Powiatu I. ustaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji dla określonych szkół i placówek niepublicznych oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania. W § 4 ust. 7 załącznika do tej uchwały stwierdzono, że miesięczne rozliczenie z otrzymanej dotacji (...) przekazuje się (...) nie później niż do 15-ego dnia każdego miesiąca wg wzoru stanowiącego załącznik nr 4 do niniejszej uchwały. W § 5 ust. 1 załącznika określono, że "Dotacja przysługuje na każdego ucznia zapisanego i uczęszczającego, czyli osobę spełniającą wymogi określone w przepisach wewnętrznych szkoły i przepisach powszechnie obowiązujących. Według natomiast § 5 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały za końcowy termin uczęszczania ucznia do szkoły należy uznać: ostatni dzień miesiąca, w którym uczeń uczęszczał do szkoły, w przypadku skreślenia z księgi uczniów z powodu rezygnacji lub innych przyczyn określonych przepisami wewnętrznymi szkoły i powszechnie obowiązującymi.

Nie zgadzając się z postanowieniami tej uchwały, skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie bądź zmianę zapisów § 4 ust. 4 i 7 oraz § 5 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały z powodu ich niezgodności z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty, dalej u.s.o. (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), polegającej na wyjściu poza zakres delegacji ustawowej przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego. Uchwałą z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Rada Powiatu I. nie uwzględniła złożonego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zapisów § 4 ust. 4 i 7 oraz § 5 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały. Zaskarżonym regulacjom strona zarzuciła niezgodność z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz art. 94 Konstytucji RP polegającą na wyjściu poza zakres delegacji ustawowej. Ponadto, w zakresie § 5 ust. 1 i 2 uchwały spółka zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez wprowadzenie pozaustawowej formy ograniczenia zasady wypłacania dotacji na każdego słuchacza.

W uzasadnieniu skargi, odnosząc się między innymi do zarzutów dotyczących zapisów § 4 ust. 7 załącznika do uchwały spółka podniosła, że zgodnie z art. 90 ust. 3c u.s.o., dotacje o których mowa w art. 90 ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Zgodnie natomiast z art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.), dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Powyższe uregulowania świadczą zdaniem strony o tym, że dotacja ma charakter roczny, a jedynie przekazywana jest w 12 częściach. Rozliczenie dotacji zgodnie z ustawą winno następować w ujęciu rocznym, w związku z tym sformułowanie obowiązku miesięcznego rozliczania nie tylko wykracza poza zakres delegacji art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, ale pozostaje w sprzeczności z przytoczoną regulacją ustawy o finansach publicznych oraz charakterem dotacji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 5 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały, skarżąca podniosła, że z treści art. 90 ust. 3 u.s.o. wynika, iż obowiązkiem organu jest udzielenie dotacji na faktyczną liczbę słuchaczy ustaloną w oparciu o dokumentację przebiegu nauczania prowadzoną przez szkołę, a w szczególności o księgę słuchaczy. Dlatego dopóki słuchacz nie zostanie skreślony zgodnie z postanowieniami statutu danej szkoły z listy jej słuchaczy, jest słuchaczem tej szkoły, na którego przysługuje szkole dotacja i to niezależnie od tego, czy słuchacz uczęszcza na zajęcia, czy nie i niezależnie od tego, czy jego nieobecność jest usprawiedliwiona. Zaskarżony zapis załącznika do uchwały może natomiast ograniczyć prawo do otrzymywania dotacji na faktyczną liczbę słuchaczy poprzez uznanie, iż dotacja wypłacana jest wyłącznie na słuchaczy uczęszczających (tj. obecnych na zajęciach). Takie rozwiązanie doprowadzi do sytuacji, w której szkoła poniosła wydatki, a następnie będzie musiała dokonywać zwrotu dotacji, która de facto została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

Uwzględniając skargę w części, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził nieważność § 4 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały Rady Powiatu I. z [...] lutego 2010 r. oddalając skargę w pozostałej części.

Sąd stwierdził, że strona skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, ponieważ przed wniesieniem skargi wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Sąd uznał też, że skarżąca spółka posiada legitymację prawną do wniesienia skargi, ponieważ prowadzi szkoły niepubliczne, które są dotowane przez Starostwo Powiatowe w I., a naruszenie interesu prawnego strona wywodzi z art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o.

W ocenie Sądu, zasadnie strona skarżąca zarzuca, iż przepis § 4 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały nr [...] wkracza w materię ustawową dotyczącą ograniczenia prawa do dotacji. Jedynym bowiem warunkiem nieudzielenia dotacji – jak wynika z art. 90 ust. 3 u.s.o. - jest niepodanie przez podmiot prowadzący niepubliczną szkołę, organowi właściwemu do udzielania dotacji, planowanej liczby uczniów do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Zaskarżony zaś przepis § 4 ust. 4 w istocie wprowadza dodatkowy, nie przewidziany w ustawie o systemie oświaty warunek, od którego uzależnione jest przyznanie dotacji. Warunki udzielenia dotacji nie mogą być regulowane w uchwale jednostki samorządu terytorialnego wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. Treść i zakres zawartego w tym przepisie upoważnienia rady powiatu do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania wskazuje, że upoważnienie to nie obejmuje możliwości modyfikacji określonych w ustawie zasad udzielania dotacji.

Zdaniem Sądu I instancji nie można natomiast podzielić zarzutu, że przepis § 4 ust. 7 załącznika nr 1 do uchwały narusza art. 90 ust. 4 u.s.o. Przepis ten wyraźnie upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Wbrew twierdzeniom spółki żaden przepis nie określa, że rozliczenie dotacji powinno następować w ujęciu rocznym. Przytoczony przez skarżącą art. 251 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych dotyczy zwrotu niewykorzystanej części dotacji do budżetu jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. W § 4 ust. 7 nie określono innego terminu zwrotu niewykorzystanej dotacji. Przepis ten harmonizuje z treścią art. 90 ust. 3c u.s.o., według którego dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem spółki, że § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 jest niezgodny z art. 90 ust. 3 u.s.o. Z tego ostatniego przepisu wynika, że dotacje przysługują na każdego ucznia. Kwestionowaną regulację § 5 ust. 2 pkt 2 u.s.o. należy rozpatrywać w kontekście zmian wprowadzonych do ustawy o systemie oświaty na mocy ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458). W uzasadnieniu do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 1343 z dnia 6 listopada 2008 r., VI kadencja Sejmu) stwierdzono, że wprowadzone zmiany "umożliwiają organowi dotującemu eliminowanie nadużyć zachodzących w wyniku stosowania praktyk pobierania dotacji przez szkołę niepubliczną, w szczególności dla dorosłych, w wysokości znacznie przekraczającej kwotę wynikającą z liczby słuchaczy faktycznie uczęszczających do szkoły." Zwrócono uwagę, że w poprzednim stanie prawnym, "osoby prowadzące szkoły niepubliczne, zwłaszcza szkoły niepubliczne dla dorosłych, praktykowały utrzymywanie takiej listy słuchaczy (nie dokonując skreśleń z tej listy osób zapisanych, ale faktycznie nieuczęszczających do szkoły), która warunkuje naliczanie i jak najdłuższe otrzymywanie dotacji." Z takiego uzasadnienia wynika, że zamiarem ustawodawcy było m.in. wyeliminowanie nadużyć polegających na udzielaniu dotacji dla uczniów faktycznie nieuczęszczających do szkoły. Wysokość dotacji powinna odpowiadać faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006 r., II GSK 97/06). Należy przy tym, zdaniem Sądu I instancji zauważyć, że Rada Powiatu I. nie stworzyła odrębnej definicji ucznia zapisanego i uczęszczającego, odwołując się w tym zakresie do przepisów wewnętrznych szkoły i przepisów powszechnie obowiązujących. Zgodnie z § 24 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 83, poz. 562 ze zm.), do egzaminu semestralnego w szkole dla dorosłych kształcącej w formie zaocznej dopuszcza się słuchacza, który uczęszczał na obowiązkowe konsultacje, przewidziane w szkolnym planie nauczania, w wymiarze co najmniej 50 % czasu przeznaczonego na te konsultacje, oraz uzyskał z wymaganych ćwiczeń i prac kontrolnych (...) oceny uznane za pozytywne w ramach wewnątrzszkolnego oceniania.

Sąd zauważył na koniec, że orzecznictwo sądowe, na które powołuje się spółka w skardze, zostało wydane przed wskazaną nowelizacją ustawy o systemie oświaty i nie może mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego C. Sp. z o.o. w Ł. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. w części oddalającej skargę na zapisy zawarte w § 4 ust. 7, § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały Rady Powiatu I. z [...] lutego 2010 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla określonych szkół i placówek niepublicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Skarżąca spółka zarzuciła wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1). art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na podstawie w/w przepisu u.s.o. ustawodawca upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do:

- nałożenia na dotowany podmiot obowiązku w postaci sporządzania comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji – stosownie do treści § 4 ust. 7 załącznika nr 1 do uchwały Rady Powiatu I. z dnia [...] lutego 2010r.,

- wprowadzenia pozaustawowych przesłanek ograniczających otrzymywania dotacji na każdego słuchacza szkoły przewidzianych w § 5 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 do ww. uchwały,

a w konsekwencji wyjście poza zakres delegacji ustawowej przewidzianej dla aktów prawa miejscowego w art. 90 ust. 4 u.s.o. i naruszenie art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, ale i w granicach upoważnień ustawowych;

2). naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu definicji ucznia "zapisanego i uczęszczającego" jako stanowiącego podstawę do otrzymywania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o., a w konsekwencji wprowadzenie pozaustawowych form ograniczenia zasady wypłacania dotacji na każdego ucznia.

Wskazując na taką podstawę zaskarżenia, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszącym się do wymogu sporządzania miesięcznych rozliczeń z wydatkowania środków z dotacji przewidzianego w § 4 ust. 7 załącznika nr 1 do skarżonej uchwały, podniesiono, że zgodnie z art. 90 ust. 3c u.s.o. dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w

terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Zgodnie natomiast z art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U, z 2009r. nr 157 poz. 1240) dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Takie uregulowania świadczą, że dotacja ma charakter roczny, a jedynie przekazywana jest w 12 częściach. Rozliczenie dotacji zgodnie z ustawą winno następować w ujęciu rocznym, w związku z tym sformułowanie obowiązku miesięcznego rozliczania dotacji poprzez tworzenie sprawozdawczości o treści zakreślonej skarżonym zapisem uchwały, nie tylko wykracza poza zakres delegacji art. 90 ust. 4 u.s.o., ale pozostaje w sprzeczności z przytoczoną regulacją ustawy o finansach publicznych (art. 251 ustawy o finansach publicznych) oraz podmiotowym charakterem dotacji.

Odnosząc się do oceny prawnej brzmienia § 5 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 do ww. uchwały dokonanej przez WSA w B., autor skargi kasacyjnej podkreślił, że nowelizacja u.s.o. w zakresie dotowania placówek niepublicznych (wprowadzona ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009r. nr 56 poz. 458), wprowadziła przede wszystkim mechanizmy kontrolne dotyczące sposobu wydatkowania dotacji (art. 90 ust. 3e i 3fu.s.o.) oraz określiła jakie wydatki mogą być finansowane z dotacji oświatowej (art. 90 ust. 3d u.s.o.). W tym kształcie w żaden sposób nie modyfikowała materii dotyczącej samego prawa do otrzymywania dotacji, w szczególności nie wprowadziła definicji ucznia uczęszczającego. Także § 24 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i

promowania ( ... ), w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r. nie posługuje się definicją "ucznia uczęszczającego" na potrzeby ustalania prawa do dotacji, wskazuje jedynie, że "do egzaminu semestralnego w szkole dla dorosłych kształcącej w formie zaocznej dopuszcza się słuchacza, który uczęszczał na obowiązkowe konsultacje, przewidziane w szkolnym planie nauczania, w wymiarze co najmniej 50 % czasu

przeznaczonego na te konsultacje, oraz uzyskał z wymaganych ćwiczeń i prac kontrolnych (...) oceny uznane za pozytywne w ramach wewnątrzszkolnego oceniania". Zgodnie natomiast z § 25a ust. 1 cytowanego rozporządzenia, uczeń, który nie spełnia wymogu wskazanego w § 24 ust. 4 nie otrzymuje promocji i zostaje skreślony. Wówczas, dopiero po dokonaniu skreślenia, szkoła nie otrzymuje już na takiego słuchacza dotacji. Zatem nadal fakt otrzymywania dotacji na każdego słuchacza szkoły znajduje oparcie w zapisach ustawy o systemie oświaty, a nie w innym akcie prawnym. Mając powyższe na uwadze, nie ma potrzeby na gruncie obowiązujących przepisów tworzenia dodatkowych definicji w aktach prawa miejscowego. Zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji nie ma potrzeby powielania w aktach niższego rzędu obowiązujących już regulacji, a tym bardziej nie mogą być one modyfikowane poprzez wprowadzanie nieznanych tym aktom definicji. Skarżąca kasacyjnie spółka podkreśliła jeszcze, że przedmiotowa uchwała została uchwalona z datą [...] luty 2010r., natomiast rozporządzenie do którego nawiązuje WSA w B. obowiązuje od dnia 1 września 2010r., zatem po tej dacie. Rada Powiatu, uchwalając przedmiotowe zapisy nie mogła zatem posiłkować się treścią rozporządzenia i nie powinny być one odnoszone do treści tego rozporządzenia.

Zdaniem kasatora kluczowe dla przyznania dotacji jest prowadzenie określonej ustawą o systemie oświaty działalności edukacyjnej oraz wskazanie planowanej liczby uczniów w zakreślonym ustawą terminie, a weryfikacja wysokości wypłacanej dotacji według obowiązujących stawek odbywa się wyłącznie w oparciu

o kryterium "faktycznej liczby uczniów". Szkoła planuje i realizuje wydatki w oparciu o liczbę słuchaczy znajdujących się w ewidencji szkoły. Szkoła nie może ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z działań jej słuchaczy. Dopóki nie zaistnieją przesłanki określone w statucie szkoły do skreślenia konkretnej osoby z listy słuchaczy i słuchacz nie zostanie skreślony z tej listy, szkoła ma obowiązek realizować swoje zadania i zapewnić możliwość i warunki kształcenia wobec tego słuchacza, co łączy się z koniecznością ponoszenia określonych kosztów funkcjonowania tego podmiotu, niezależnie czy i w jakim zakresie słuchacz korzysta z zajęć organizowanych przez szkołę. Przedmiotowy zapis uchwały natomiast może, w ocenie skarżącego, ograniczyć prawo do otrzymywania dotacji na faktyczną liczbę słuchaczy poprzez uznanie, iż dotacja wypłacana jest wyłącznie na słuchaczy uczęszczających (tj. obecnych na zajęciach).

Następnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i przedstawionych w niej poglądów przytoczono wybrane rozstrzygnięcia organów administracji i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrażono też pogląd, że ponieważ nowelizacja u.s.o., która weszła w życie z dniem 2 kwietnia 2009 r., w swoim brzmieniu nie wprowadza zmian w zakresie podstaw wypłacania dotacji (art. 90 ust. 3 u.s.o.), za aktualne na gruncie także nowo obowiązujących przepisów należy uznać przytoczone w skardze kasacyjnej argumenty poparte orzecznictwem i poglądami doktryny. W dalszym ciągu więc podstawową zasadą formułowaną przez ustawodawcę jest obowiązek przekazania dotacji na każdego ucznia. Ustawodawca nie określa żadnych odstępstw od tej zasady.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu I. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania.

Podzielając poglądy zawarte w prawidłowym wyroku WSA w B., organ uzupełniająco wyraził pogląd, że zaskarżony § 4 ust. 7 załącznika do uchwały z dnia [...] lutego 2010 r. nie narusza art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych również dlatego, że termin wykorzystania przedmiotowej dotacji jest krótszy niż rok budżetowy, gdyż może być wykorzystana tylko na wydatki bieżące, co wynika z art. 90 ust. 3d zd. 2 u.s.o. W związku z tym termin zwrotu tej dotacji wynosi 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji, o czym mowa w art. 151 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.

Wskazana w skardze kasacyjnej okoliczność, że zmiana rozporządzenia MEN z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobów oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 83/07 poz. 562 ze zm.), weszła w życie po uchwaleniu przez Radę Powiatu I. uchwały z dnia [...] lutego 2010 r. - nie ma znaczenia dla ważności tej uchwały, ponieważ przed dniem 1 września 2010 r., a więc przed datą wejścia w życie tej nowelizacji, również istniały przepisy dotyczące uczęszczania i skreślania uczniów. Wspomniana nowelizacja doprecyzowała jedynie te kwestie w zakresie wymiaru czasu, w którym uczeń musiał przebywać na konsultacjach. Ponadto zaskarżona uchwała odwołuje się do przepisów powszechnie obowiązujących, a więc do ich aktualnego brzmienia. Organ powołał się też na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 lutego 2010 r., I SA/Bk 560/09, w którym wyjaśniono, że na podstawie art. 90 ust. 3 u.s.o. spadek ilości uczniów w trakcie roku budżetowego wiąże się z koniecznością zwrotu nadmiernie pobranej dotacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Wniesiony środek prawny został oparty wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy rozumieć w ten sposób, że zdaniem strony skarżącej Sąd pierwszej instancji ocenił postępowanie administracyjne jako poprawne, prawidłowo przeprowadzone.

Należy również zauważyć, że wyrok WSA w B. z dnia 28 marca 2011 r. został zaskarżony jedynie w części oddalającej skargę, co w skardze kasacyjnej uściślono zarzucając Sądowi I instancji naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej norm prawa materialnego tylko poprzez zaakceptowanie legalności trzech przepisów załącznika nr 1 do zaskarżonej do WSA w B. uchwały Rady Powiatu I. z dnia [...] lutego 2010 r. W związku z tym i przy uwzględnieniu przytoczonej wyżej zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, kontrola kasacyjna w niniejszej sprawie może dotyczyć tylko prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności tych trzech przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały, wymienionych w skardze kasacyjnej. Mimo tego przy tym, że autor skargi kasacyjnej we wstępnej jej części wskazał jako podważany cały przepis § 5 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, to z uwagi na późniejsze precyzyjne zacytowanie jako podważanego tylko § 5 ust. 2 pkt 2 tego załącznika oraz uzasadnienie zarzutów tylko odnośnie normy zawartej w tym przepisie, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną nie jest przepis § 5 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do pierwszego podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, w istocie tożsamego z podnoszonym już przez stronę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, należy stwierdzić, że sprowadza się on do kwestionowania zgodności uchwały Rady Powiatu I. z [...] lutego 2010 r. z przepisami art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz art. 94 Konstytucji RP, jako podjętej z naruszeniem granic normowania wyznaczonych przepisem upoważniającym. Wyszczególnione w skardze kasacyjnej argumenty są jedynie polemiką z prawidłowymi ustaleniami i wnioskami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i nie wnoszą do sprawy istotnych, nowych elementów.

Granice i zakres udzielonego ustawą o systemie oświaty upoważnienia zobowiązują organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, z uwzględnieniem w szczególności (a więc nie tylko) podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Zawartą w ustawie delegację wypełniają przepisy § 4 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, które nakładają na podmiot prowadzący określone w uchwale szkoły i placówki niepubliczne, obowiązek comiesięcznego rozliczenia z otrzymanej dotacji. Stanowi to element trybu rozliczania dotacji, który to tryb uwzględnia również termin i sposób tego rozliczenia. Na przeszkodzie takiej wykładni nie stoi treść powołanego przez kasatora przepisu art. 251 ustawy o finansach publicznych, ponieważ przepis ten określa termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, a nie terminy rozliczania się z dotacji wykorzystanej. Comiesięczne rozliczanie harmonizuje ponadto z wynikającą z art. 90 ust. 3c u.s.o. zasadą przekazywania dotacji w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Zaskarżony przepis § 4 ust. 7 załącznika do uchwały z dnia 25 lutego 2010 r. nie narusza art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych również dlatego, że termin wykorzystania przedmiotowej dotacji jest krótszy niż rok budżetowy, gdyż może być wykorzystana tylko na wydatki bieżące, co wynika z art. 90 ust. 3d zd. 2 u.s.o. W związku z tym termin zwrotu tej dotacji wynosi 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji, o czym mowa w art. 151 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.

Również przepis § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały nie narusza granic ustawowego upoważnienia wyznaczonych w art. 90 ust. 4 u.s.o. W pojęciu trybu udzielania i rozliczania dotacji, który stosownie do treści art. 90 ust. 4 u.s.o. ustala organ jednostki samorządu terytorialnego, mieści się bowiem prawo tego organu do określenia podstawy obliczenia dotacji (w czym mieści się określenie, komu dotacja przysługuje) i zakresu danych, które powinny być zawarte w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Ponieważ zaskarżone przepisy § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały, nie są niezgodne z art. 90 ust. 3 u.s.o. (o czym będzie mowa niżej), który określa materialne warunki przysługiwania dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, nie można uznać podważanych przepisów za uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej, nawet gdyby przyjąć, że w ramach trybu udzielania i rozliczania dotacji nie mieści się określenie komu dotacja przysługuje.

Ponieważ więc kwestionowane przepisy nie wykraczają poza zakres delegacji ustawowej przewidzianej w art. 90 ust. 4 u.s.o., nie doszło w sprawie również do naruszenia przepisu art. 94 Konstytucji RP, który określa zasadę ustanawiania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Podważane w skardze kasacyjnej przepisy załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały nie naruszają również art. 90 ust. 3 u.s.o., gdyż nie jest prawdą, aby wprowadzały pozaustawową formę ograniczania zasady wypłacania dotacji na każdego ucznia. Wykładnia art. 90 ust. 3 u.s.o. w istotnym dla sprawy zakresie została zaprezentowana w wyroku NSA z dnia 26 lipca 2006 r., II GSK 97/06, Lex nr 265689. Według przedstawionego w tym wyroku poglądu, z przepisów art. 90 ust. 3 i ust. 4 u.s.o. wynika, że dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez szkołę w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy powiatowi jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej. Pogląd taki zaprezentowany na tle brzmienia art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o. obowiązującego w 2003 roku, został zaakceptowany również w późniejszym orzecznictwie NSA (wyrok z 29 lutego 2012 r., II GSK 42/11). W wyniku zmiany brzmienia art. 90 ust. 4 u.s.o. wprowadzonej przez art. 1 pkt 38 lit. f) ustawy z dnia 19 marca 2009 r. (Dz.U.2009.56.458) zmieniającej u.s.o. z dniem 22 kwietnia 2009 r., przedstawiony pogląd zyskał dodatkowe wsparcie. Zgodnie z tą nowelizacją przepisowi art. 90 ust. 4 u.s.o. nadano bowiem następujące brzmienie "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji." Jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu tej nowelizacji (druk sejmowy nr 1343 z dnia 6 listopada 2008 r., VI kadencja Sejmu), zakładał on zapewnienie właściwego wykorzystania dotacji poprzez między innymi: umożliwienie organom dotującym kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych z ich budżetów oraz udzielenie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do ustalania trybu i zakresu kontroli wykorzystania dotacji. Według cytowanego uzasadnienia projektu nowelizacji, zmiany te miały umożliwić organowi dotującemu eliminowanie nadużyć zachodzących w wyniku stosowania praktyk pobierania dotacji przez szkołę niepubliczną, w szczególności dla dorosłych, w wysokości znacznie przekraczającej kwotę, wynikającą z liczby słuchaczy faktycznie uczęszczających do szkoły. Chodziło o wyeliminowanie sytuacji występujących w poprzednim stanie prawnym, kiedy to osoby prowadzące szkoły niepubliczne, zwłaszcza szkoły niepubliczne dla dorosłych, praktykowały utrzymywanie takiej listy słuchaczy (nie dokonując skreśleń z tej listy osób zapisanych, ale faktycznie nieuczęszczających do szkoły), które warunkowały naliczanie i jak najdłuższe otrzymywanie dotacji.

Oparta na takim uzasadnieniu nieformalna wykładnia autentyczna art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o. wsparta przez wykładnię funkcjonalną, pozwala w ocenie NSA na przyjęcie, że kwestionowane zapisy § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały przedstawiony zamysł ustawodawcy realizują, nie wychodząc przy tym poza określenie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, w ramach delegacji ustawowej znajdującej się w art. 90 ust. 4 u.s.o. Kontrola prawidłowości wykorzystywania dotacji nie jest bowiem możliwa bez precyzyjnego ustalenia, na kogo ona przysługuje.

Należy również zauważyć, że ustawa o systemie oświaty nie zawiera ustawowej definicji ucznia. Zdefiniowanie tego określenia w celu zdekodowania normy zawartej w art. 90 ust. 3 u.s.o. nie może sprowadzać się do przyjęcia (jak uważa autor skargi kasacyjnej), że wystarczające dla przyznania dotacji jest prowadzenie określonej w u.s.o. działalności edukacyjnej oraz wskazanie planowanej liczby uczniów w zakreślonym ustawą terminie. Taki pogląd prowadziłby bowiem do nadużyć, o jakich mowa w przytoczonym wyżej uzasadnieniu projektu nowelizacji art. 90 ust. 4 u.s.o. Należy przyjąć, że obowiązkiem organu jest udzielenie dotacji na faktyczną liczbę uczniów ustaloną w oparciu o dokumentację przebiegu nauczania prowadzoną przez szkołę. Sposób ustalenia tej właśnie faktycznej liczby uczniów określony jest w przepisach wewnętrznych szkoły i przepisach powszechnie obowiązujących, do których odwołuje się Rada Powiatu I. w § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Takim przepisem jest § 24 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 83, poz. 562 ze zm.), zgodnie z którym do egzaminu semestralnego w szkole dla dorosłych kształcącej w formie zaocznej dopuszcza się słuchacza, który uczęszczał na obowiązkowe konsultacje, przewidziane w szkolnym planie nauczania, w wymiarze co najmniej 50 % czasu przeznaczonego na te konsultacje, oraz uzyskał z wymaganych ćwiczeń i prac kontrolnych (...) oceny uznane za pozytywne w ramach wewnątrzszkolnego oceniania. Okoliczność, że przytoczony przepis § 24 ust. 4 rozporządzenia MEN z 30 kwietnia 2007 r. wszedł w życie dopiero z dniem 1 września 2010 r., nie ma znaczenia dla ważności zaskarżonej uchwały, ponieważ przed dniem 1 września 2010 r., a więc przed datą wejścia w życie tej nowelizacji, również istniały przepisy dotyczące uczęszczania i skreślania uczniów. Wspomniana nowelizacja doprecyzowała jedynie te kwestie w zakresie wymiaru czasu, w którym uczeń musiał przebywać na konsultacjach. Ponadto zaskarżona uchwała odwołuje się do przepisów powszechnie obowiązujących, a więc do ich aktualnego brzmienia.

O trafności przedstawionej wykładni przekonuje również to, że art. 90 ust. 3 u.s.o. został zmieniony przez art. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 27 lipca 2012 r. (Dz.U.2012.979), która to zmiana wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. W nowym brzmieniu wymóg uczęszczania ucznia do szkoły został przeniesiony wprost do treści art. 90 ust. 3 u.s.o., nie pozostawiając wątpliwości co do intencji ustawodawcy również w poprzednim stanie prawnym.

Przedstawiona argumentacja pozwala na zaakceptowanie kwestionowanych przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały jako zgodnych z art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o.

Za nieprzekonujący należy uznać argument skargi kasacyjnej, sprowadzający się do twierdzenia, że skoro szkoła planuje i realizuje wydatki na podstawie liczby planowanej uczniów, to nie może ponosić konsekwencji ich działań. Należy bowiem zauważyć, że działania uczniów danej szkoły na ogół są pochodną i konsekwencją działań i zaniechań osób prowadzących daną szkołę.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, z art. 90 ust. 3 u.s.o. nie wynika zasada, że jedynym warunkiem przysługiwania dotacji na każdego ucznia, jest podanie organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, a uczniowie, w liczbie podanej we wrześniu, muszą nimi być przez cały semestr lub nawet rok. Zwrot "planowana liczba uczniów" sugeruje bowiem, że określana do końca września liczba uczniów ma charakter tymczasowy i wstępny, a więc możliwy do zmiany.

Z przedstawionych wyżej powodów, zarzutów skargi kasacyjnej nie można uznać za uzasadnione. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 183 § 1 i art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.