Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1704/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 134 par 1, art 135, art 145 par 1 pkt 1 lit a i c, art 152, 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 1 ust 1 pkt 2, art 1 ust 2 pkt 1-3 i 7, art 2 pkt 1,2 i 4, art 4 ust 1 i 2 pkt 2, art 6 ust 2 pkt 1, art 15 ust 2 pkt 2, art 60 ust 4, art 61 ust 1 pkt 1, art 61 ust 6,7 pkt 1,3 i 5, art 63
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 7, 15, 77 par 1, 138 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2009 r. sprawy ze skargi B. P., Z. P., M. P., Stowarzyszenia W., A. S. i J. S. działających w imieniu własnym oraz jako następcy prawni Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących B. P. i Z. P. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz skarżących M. P., A. S. i J. S. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z podziemnym garażem przy ul. [...] w W., na rzecz spółki H. S.A.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisało przebieg sprawy wskazując, iż we wniesionych odwołaniach, podniesiono m.in. zarzut, że zabudowa działki nie będzie stanowiła kontynuacji istniejącej na sąsiednich działkach i dojdzie do naruszenia ładu przestrzennego. Wskazano w nich, iż wadliwie ustalono średnią powierzchnię zabudowy, przyjmując współczynnik 0,31 zamiast 0,18. Przy uwzględnieniu parametrów określonych w decyzji, budynek ma mieć powierzchnię 1040 m2, a tego rodzaju budynków nie ma w okolicy. Zbliżone parametry ma wyłącznie budynek przedszkola i budynek wielorodzinny przy ul. [...], który powstał niezgodnie z prawem. Realizacja budynku o planowanych parametrach narusza prawa właścicieli sąsiednich działek. Podniesiono także zarzuty w kwestii zaciemnienia budynków oraz sprzeczności z postanowieniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gmin. Parametry budynku wskazują, iż inwestor zamierza zrealizować w istocie budynek wielorodzinny.

Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I. instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd, iż planowana zabudowa spełnia wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), to jest realizuje zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa". Odnosząc się do stanu faktycznego w sprawie stwierdzono, iż po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego (w tym analizy cech i funkcji zagospodarowania terenu) i zapoznaniu z zarzutami podniesionymi w odwołaniach stwierdzono, iż decyzja organu I. instancji odpowiada prawu. Planowana inwestycja spełnia wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Odnosząc się do treści odwołania wskazano, że:

- zabudowa na analizowanym terenie jest zróżnicowana, przeważa jednorodzinna w zabudowie bliźniaczej i budynki wolnostojące, w pobliżu znajduje się budynek wielorodzinny (oddany do użytkowania na podstawie ostatecznej decyzji) oraz budynek przedszkola,

- gdy chodzi o wskaźnik zabudowy, zasadne jest przyjęcie wskaźnika średniego na analizowanym terenie, nie zaś wskaźnika dla działek sąsiednich,

- dopuszczalna jest wysokość planowanej zabudowy skoro przy tej samej ulicy znajduje się budynek o tej samej wysokości co wnioskowany (ul. [...] i [...]),

- rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy,

- zarzut naruszenia uprawnień własności nieruchomości sąsiednich (art. 144 K.c.) nie może być rozważany w niniejszym postępowaniu, lecz ewentualnie na etapie wydania pozwolenia na budowę,

- na tym samym etapie będą rozważane kwestie zapewnienia odpowiedniego dostępu światła słonecznego,

- gęstsza zabudowa działek jest następstwem jej zlokalizowania w mieście, zrekompensowanie strat właścicieli działek przyległych może nastąpić na zasadzie art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- przy realizacji obiektu inwestor będzie związany postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy,

- postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gmin nie są wiążące przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy,

W skardze na tę decyzję, właściciele sąsiednich działek – B. i Z. P., M. P., Z., A. i J. S. - oraz, dopuszczone do postępowania administracyjnego na prawach strony, stowarzyszenie "W." sformułowali zarzuty naruszenia:

- art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na naruszenie ładu przestrzennego na osiedlu J.; pojęcie "uporządkowane relacje" należy rozumieć w ten sposób, iż zamierzenie inwestycyjne musi być postrzegane w odniesieniu do otaczających go budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i domów jednorodzinnych, które pełnią funkcję mieszkaniową,

- art. 2 pkt 4 ustawy poprzez nie uwzględnienie potrzeb lokalnej społeczności,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - nie uwzględniono wymagania zapewnienia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oraz naruszono zasadę dobrego sąsiedztwa,

- § 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem Ministra Infrastruktury" - wyznaczony wskaźnik (0,3) jest o 60% większy od występującego w okolicy dla tego rodzaju obiektów mieszkalnych (wyliczony przez Strony wskaźnik powierzchni zabudowy dla domów jednorodzinnych wynosi 0,18),

W skargach podniesiono, iż:

- osiedle charakteryzuje się niskim wskaźnikiem zabudowy, działki tworzą konkretny kompleks urbanistyczny, naturalnym uzupełnieniem istniejących domów jednorodzinnych są garaże, budynki gospodarcze, komórki; mylnie wliczono je jako powierzchnia zabudowy przy budynkach jednorodzinnych,

- błędnie przyjęto, iż o ile istnieją na analizowanym terenie działki o wyższej intensywności zabudowy, to można taki wskaźnik dopuścić,

- na analizowanym terenie nie występuje żaden obiekt o cechach domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej o zbliżonych parametrach urbanistycznych (obiektu takiego nie wskazano także w analizie) - nie można więc mówić o kontumacji funkcji zabudowy,

- według założenia przedwojennych architektów utworzono miasto - ogród; niezabudowane tylne części działek stykają się tworząc zwarty kompleks terenów zielonych,

- budynek, do którego cech nawiązano w analizie ma 20 lokali mieszkalnych; wobec sprzeciwu mieszkańców, co do budowy domów wielorodzinnych na osiedlu, próbuje się realizować budynki jednorodzinne o gabarytach wielorodzinnych,

- zlokalizowanie działek na terenie miast nie oznacza konieczności gęstszej zabudowy - prowadzi to do niszczenia zastanego układu urbanistycznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżąca M. P. wskazała, iż jest właścicielką działki zlokalizowanej pomiędzy budynkiem przy ul. [...] a terenem planowanej inwestycji. Sąsiedztwo wysokiej zabudowy jest dla niej uciążliwe. Drugi budynek o zbliżonych parametrach ma być zrealizowany po drugiej stronie działki, gdzie zamieszkuje (inwestycja przy ul. [...]).

Pełnomocnik uczestnika postępowania H. S.A. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż, jak trafnie podniesiono w skardze, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga zasługuje na uwzględnienie także z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zaskarżona decyzja została wydana także z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów dotyczy istotnej kwestii wyjaśnienia spełnienia wymagania tzw. "dobrego sąsiedztwa", jak i ustalenia w decyzji wymagań służących jego zapewnieniu przy realizacji zabudowy.

Dla właściwego rozumienia treści normatywnej regulacji w tym zakresie należy mieć na uwadze następujące uwarunkowania.

Generalną zasadą, którą trzeba się kierować odczytując treść normatywną przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przyjmowanie "ładu przestrzennego", jako podstawy działań w zakresie ustalania zasad i zagospodarowania terenów (art. 1 ust. 1 pkt. 2). W świetle ustawy powinny być brane pod uwagę takie względy jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe, jak i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 7). Ochrona prawa własności, w pewnym kontekście wykonywania tego prawa, pozostaje w pełnej zgodności z realizacją celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Równocześnie, wynikające z tych regulacji zasady, prowadzą jednak z reguły do ograniczenia prawa własności w płaszczyźnie możliwości swobodnej zabudowy nieruchomości. Nieuprawniony jest równocześnie wniosek, iż wobec tego przepisy ustawy należy rozumieć w ten sposób, aby w jak najszerszym zakresie zapewnić wykonywanie prawa własności, w sferze możliwości swobodnej zabudowy nieruchomości (tezę taką wyrażono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako podzielaną przez organ odwoławczy). Kwestia ta ma istotne znaczenie dla właściwego odczytania treści normatywnej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym wyrażona została zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Prawo własności jest wartością chronioną normami rangi konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), przy czym prawo to może być ograniczone jedynie na mocy ustawy (art. 64 ust. 3 i 233 ust. 3 Konstytucji). Ramami prawa materialnego wyznaczającymi zakres możliwości korzystania z własności (w tym statuującymi właściwe ograniczenia) są m.in. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawodawca określił w niej z jednej strony uprawnienie swobodnej zabudowy nieruchomości w granicach prawa (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Z drugiej strony podkreślono uprawnienie do ochrony interesu prawnego innych osób przy zabudowie nie należących do nich terenów. Do osób tych trzeba zaliczyć m.in. właścicieli sąsiednich działek. Trzeba mieć bowiem na względzie, iż zabudowa działki sąsiedniej rzadko pozostaje faktycznie bez żadnego wpływu na warunki korzystania z działki przyległej. Jaskrawym przykładem tego stanu rzeczy może być np. realizacja wysokiej, intensywnej zabudowy obok niewielkiego budynku mieszkalnego (na okoliczność tą zwracała także uwagę skarżąca M. P. na rozprawie). Choć może być ona w pewnych przypadkach dopuszczalna (o czym szerzej poniżej) nie pozostanie bez wpływu na warunki korzystania z nieruchomości, a więc faktycznie zakres korzystania z prawa własności w kontekście konieczności znoszenia uciążliwości. Faktyczne oddziaływanie występuje w takim przypadku również pomimo zachowania odnośnych wymagań techniczno-budowalnych np. odnośnie dostępu światła dziennego (choć zasadnie stwierdza organ odwoławczy, iż samo spełnienie norm w tym zakresie wykracza poza przedmiot postępowania dotyczącego warunków zabudowy). Oczywista jest też większa uciążliwość intensywnej zabudowy w sąsiedztwie w stosunku do terenów zabudowy niskiej i rozproszonej (generowany hałas, ruch samochodowy itp.), co znajduje m.in. odzwierciedlenie w powiązaniu wartości nieruchomości m.in. z charakterem zabudowy sąsiedniej. Trzeba przy tym mieć na względzie, iż z uwagi na poddanie w tym kontekście kwestii ochrony własności regulacjom prawa administracyjnego, wyłączona jest jego ochrona na zasadach ogólnych wyznaczonych ramami art. 222 § 1 w zw. z art. 140 i 144 K.c. Trafnie podniesiono w skardze, iż odsyłanie w tym zakresie na drogę realizacji roszczeń o charakterze cywilnoprawnym (przed sądami powszechnymi) jest błędne. Organ administracji, orzekając w sprawie warunków zabudowy, musi mieć na uwadze zarówno interes publiczny (np. zachowanie ładu architektonicznego, walorów krajobrazowych) jak i ochronę interesu prywatnego właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Powyższe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, iż prawodawca, gwarantując konstytucyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności, prymatu prawu zabudowy nieruchomości nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów. Stąd teza o rozstrzyganiu ewentualnych wątpliwości na rzecz swobody inwestowania jest nieuprawniona.

Norma art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odgrywa istotne znaczenie z jednej strony, jako przepis określający ramy dopuszczalnej zabudowy działki w kontekście uprawnienia właściciela (innej osoby mającej tytuł do nieruchomości), z drugiej zaś przepis gwarantujący zakres korzystania z nieruchomości już zabudowanych w sąsiedztwie w kontekście uciążliwości związanych z zagospodarowaniem terenów przyległych. Trzeba podkreślić, iż wprowadzenie ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w 2003 roku normy art. 61 ust. 1 pkt 1 ukształtowało nowe zasady urzeczywistnienia ładu przestrzennego na terenach nie objętych planami zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie, na takich terenach, ukonstytuowało dla właścicieli nieruchomości już zagospodarowanych ustawowe prawo żądania uwzględnienia charakteru zagospodarowania przyległego terenu w kontekście powstawania potencjalnych uciążliwości z tym związanych, co określa zakres faktycznego korzystania z prawa własności nieruchomości. Uprawnienia te są niewątpliwie szersze niż wynikające wyłącznie z obowiązku uwzględniania wymagań techniczno-budowlanych, ustanowionych na podstawie przepisów odrębnej ustawy. Treść zasad kształtowania ładu przestrzennego, jak i zakres nabytych przez właścicieli przyległych nieruchomości uprawnień, należy rozważać mając jednocześnie na uwadze generalne zasady ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - m.in. regułę uwzględniania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1), rozumianego jako kształtowanie przestrzeni tak, aby tworzyła ona harmonijną całość. Przestrzeń powinna być kształtowana także z uwzględnieniem, w uporządkowanych relacjach, wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych czy kompozycyjno-estetycznych (patrz art. 2 pkt 1 ustawy). Należy także uwzględnić walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy).

W tym kontekście Sąd generalnie podziela, prezentowany w judykaturze i piśmiennictwie pogląd, iż wymaganie w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników zabudowy, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, można odnosić w określonych przypadkach także do innych działek sąsiednich niż przyległe do terenu planowanej inwestycji, skoro prawodawca nie wskazał wprost, iż chodzi wyłącznie o nieruchomości bezpośrednio graniczące. Konstatację taką może potwierdzać pośrednio treść normatywna rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jak i konkretne względy celowościowe. W pewnych bowiem przypadkach kontynuacja zabudowy, w nawiązaniu do istniejącej na terenie przyległym, mogłaby prowadzić wyłącznie do utrwalenia chaosu architektonicznego (np. przy działkach z zabudową wymagającą rewitalizacji lub gdy funkcja istniejącego na działce przyległej obiektu odbiega istotnie od jednorodnej zabudowy na dalszych działkach). Pominięcie parametrów zagospodarowania działki przyległej do terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki. Z uwagi na generalne cele ustawy, jak i wskazany wcześniej gwarancyjny charakter obowiązku kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy na działkach sąsiednich dla właścicieli przyległych nieruchomości, niedopuszczalne jest odnoszenie analizy do działek dalej położonych, gdy nie ustalono, iż będzie to służyć ukształtowaniu ładu przestrzennego z uwagi np. na jednorodną odmienną zabudowę terenów sąsiednich. Racjonalnemu i wnikliwemu rozważeniu wskazanych kwestii powinna służyć analiza sporządzona w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, co następuje.

Zaskarżona decyzja nie czyni zadość wymaganiom prawa materialnego odnośnie obowiązku określenia geometrii dachu.

W sposób oczywisty uchybiono wymaganiu określenia tej geometrii (§ 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). W analizie wskazano, iż jest ona na przyległym terenie zróżnicowana (pkt 6 analizy), w związku z czym pozostawiono faktycznie inwestorowi dowolność odnośnie przyjętych rozwiązań. Wskazano bowiem (pkt 2.1. tiret 8 decyzji organu I. instancji), iż dach ma mieć spadki o dowolnym układzie i kącie nachylenia połaci dachowych. Dopuszczono prostopadłe usytuowanie kalenicy w stosunku do frontu działki, co oznacza możliwość jej usytuowania także w innych kierunkach. Prawodawca, określając normatywnie parametry i wskaźniki, przy których wykorzystaniu ma być urzeczywistniana zasada zachowania ładu przestrzennego przy realizacji zabudowy, zaliczył do nich geometrię dachu (art. 61 ust. 6 w zw. z ust. 7 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) określając w § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury bardziej szczegółowo sposób ustalania wymagań w tym zakresie. Wskazano, iż konkretne cechy geometrii dachu (nachylenie, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) powinny być ustalone "odpowiednio" do geometrii dachów występujących na analizowanym terenie. Decyzja organu I. instancji, nie określając konkretnych parametrów w tym zakresie, nie czyni zadość wskazanym wymogom. Realizacja ładu przestrzennego powinna być zapewniona, w obowiązującym porządku prawnym, poprzez określenie stosownych parametrów w drodze rozstrzygnięcia władczego (decyzji). Brak przeważającej formy geometrii dachów na analizowanym terenie nie oznacza, iż zastosowanie dachu o dowolnym kształcie na nowym obiekcie zapewni kształtowanie ładu przestrzennego. Potrzeba kształtowania przestrzeni jako harmonijnej całości, jak i względy kompozycyjno-estetyczne przemawiają zawsze w konkretnej lokalizacji (mając na względzie konkretne otoczenie, jak i inne parametry planowanego przedsięwzięcia) za stosowaniem dachów o określonej formie, jako realizujących najpełniej potrzebę kształtowania ładu przestrzennego w danej lokalizacji. Z reguły zasadne może być nawiązanie do form architektonicznych najbliższej zabudowy, choć w pewnych przypadkach mogą istnieć naturalnie przesłanki dla preferowania innych rozwiązań, w ramach realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa". Samo ustalenie przez sporządzającego analizę, iż na ocenianym terenie nie ma elementów dominujących, do których należałobym nawiązać, nie oznacza, iż nie ma konieczności określenia wymagań w tym zakresie, w myśl § 8 rozporządzenia o ustalaniu warunków zabudowy. Brak na danym terenie ładu przestrzennego w zakresie pewnych cech zabudowy (np. geometrii dachów) nie oznacza, przy określaniu warunków zabudowy, możliwości dopuszczenia do pogłębienia tego stanu (poprzez nie określenie żadnych warunków). Należy raczej, poprzez nawiązanie do cech zabudowy istniejącej (np. na działkach bezpośrednio przyległych), zapewnić warunki do kształtowania pewnych walorów kompozycyjno - estetycznych. Pominięcie wskazanego wymagania w przedmiotowej sprawie prowadzi do sytuacji, iż w świetle postanowień decyzji dopuszczalna byłaby realizacja budynku w formie architektonicznej określonej wyłącznie przez projektanta działającego na rzecz inwestora. Narusza to przyjętą przez prawodawcę zasadę reglamentacji przestrzeni w tym zakresie.

Zaskarżona decyzja nie czyni też zadość wymaganiom prawa materialnego odnośnie obowiązku określenia obowiązującej linii zabudowy.

W myśl pkt 2.1. tiret 4 decyzji organu I. instancji nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono na 6 m. do wschodniej granicy działki. Analogicznie, z załącznika nr 2 do decyzji (część graficzna analizy) wynika, iż naniesiona na niej prosta oznacza "nieprzekraczalną linię zabudowy", przy czym linia ta poprowadzona została ukośnie w stosunku do granicy działki. W rozumieniu nomenklatury, stosowanej w planowaniu przestrzennym, określenie to przypisano linii, która nie może być przekroczona przy realizacji zabudowy. Nie oznacza ona natomiast linii, wzdłuż której ma być zlokalizowana fasada (ściana frontowa) budynku. Prawodawca, określając normatywnie parametry i wskaźniki, przy których wykorzystaniu ma być urzeczywistniana zasada zachowania ładu przestrzennego przy realizacji zabudowy, zaliczył do nich "linie zabudowy" (art. 61 ust. 6 w zw. z ust. 7 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) określając, w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury bardziej szczegółowo sposób ustalania wymagań w tym zakresie. Wskazano, iż sposobem określenia tej linii jest ustalenie "obowiązującej linii zabudowy". Decyzja organu I. instancji nie czyni zadość wskazanym wymogom, w pierwszym rzędzie z uwagi na nie określenie expressis verbis samej obowiązującej linii zabudowy, lecz przywołanie znacznie mniej konkretnego wymagania, jakim jest nieprzekraczalna linia zabudowy. Linia taka może wprawdzie również służyć w pewnym aspekcie urzeczywistnianiu ładu przestrzennego (np. zapewnienie oddalenia zabudowy od pasa drogi), jednak w węższym zakresie niż ustalenie obowiązującej linii zabudowy. Ustalenie wyłącznie nieprzekraczalnej linii zabudowy umożliwia bowiem usytuowanie elewacji budynku w dowolnej odległości w głąb działki i pod dowolnym kątem w stosunku do wskazanej linii. Oczywistym jest, iż kwestia ta nie pozostaje bez znaczenia z perspektywy zachowania ładu i harmonii zabudowy, co miał na uwadze prawodawca wskazując sztywne wymaganie ustalenia parametrów planowanej zabudowy w tym zakresie. Dodatkowo należy zauważyć, iż z analizy nie wynika, na jakiej podstawie określono przebieg wskazanej linii. O ile intencją organu było, aby linia ta stanowiła obowiązującą linię zabudowy, w rozumieniu rozporządzenia, w analizie nie wyjaśniono konkretnie, które z zasad wskazanych w jego § 4 rozporządzenia miano na względzie. Część opisowa analizy nie zawiera uwag, z których wynikałoby, iż kwestia linii zabudowy została poddana bardziej szczegółowej analizie. Nie ma w niej opisu jak kształtuje się aktualna linia zabudowy (wskazuje się wyłącznie na "brak regularnej linii zabudowy" - pkt 4) i dlaczego zasadnym jest wyznaczenie linii dla nowego obiektu w określony sposób (wskazano, iż odległość zabudowy od drogi realizuje wymagania wynikające w tym zakresie z przepisów szczególnych).

Zgromadzony materiał dowodowy (część graficzna analizy) pozwala na ocenę, iż linia zabudowy na analizowanym terenie istotnie nie jest jednorodna. Budynki po stronie północnej tworzą stosunkowo równą linię w oddaleniu do ulicy, natomiast budynki po stronie południowej są bardzo zbliżone do drogi. W analizie, ani w treści uzasadnienia decyzji nie wskazano przesłanki odnośnie kształtowania ładu przestrzennego, którymi kierowano się odnośnie lokalizacji ściany frontowej planowanego budynku, zwłaszcza, iż ustalenia samej decyzji są np. odmienne od odzwierciedlonych na rysunku stanowiącym załącznik do analizy (linia ukośna w stosunku do frontu działki - w pewnym nawiązaniu do frontów innych budynków). Nie można przyjąć, w świetle obowiązujących zasad, iż wobec braku uporządkowania form zagospodarowania terenu dopuszczalna jest zabudowa dowolna - mogąca pogłębiać stan istniejący. Nowa zabudowa jest możliwa, o ile odbywa się z zachowaniem potrzeby właściwego kształtowania ładu przestrzennego, czemu służyć ma reglamentacja przestrzeni w tym zakresie (wydanie decyzji administracyjnej).

W końcu zaskarżona decyzja nie czyni zadość wymaganiom prawa materialnego odnośnie obowiązku określenia szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury).

W decyzji organu I. instancji wskazano, iż elewacja ta ma mieć szerokość maksymalnie 12 m., z zaznaczeniem obowiązku zachowania odległości od granic działki wynikających z przepisów szczególnych (pkt 2.1. tiret 5). Nie czyni to zadość wymaganiom rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w którym wskazano potrzebę ustalenia konkretnej szerokości elewacji frontowej. Prawodawca uznał parametr ten, jako istotny, z punktu widzenia ładu przestrzennego, kształtowanego z zachowaniem dotychczasowych cech zabudowy (art. 61 ust. 6 w zw. z ust. 7 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z analizy wynika jednocześnie, iż szerokości elewacji frontowych są zróżnicowane (od 5 do 20 m.). Z analizy nie wynika szczegółowo z jakich przyczyn, ustalając szerokość elewacji przyjęto jej rozpiętość właśnie na 12 m (wskazano, iż przeciętnie jest to 10 m., przy czym nie jest jasne czy obiekty w stosunku, do których dokonano porównania zostały dobrane właściwie - o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia). W analizie odnotowano, iż bezpośrednio przyległy budynek na działce (wskazano adres ul. [...]) ma szerokość ponad 10 m, przy czym z części granicznej analizy wynika, iż działka bezpośrednio przyległa do terenu inwestycji po północnej stronie jest zabudowana budynkiem o niezbyt szerokiej fasadzie (ok. 7,5 m). Istnieje wprawdzie, w uzasadnionych przypadkach, możliwość pominięcia parametrów zabudowy na działce przyległej, o ile np. odbiegają one od przeważających na danym terenie. Konieczne jest jednak precyzyjne powiązanie wyniku dokonanych ustaleń ze stanem faktycznym, w tym wskazanie, w związku, z którymi regułami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ustalono określoną szerokość fasady (§ 6 ust. 1 bądź 2).

Wskazanych wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej nie dostrzegł organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję o warunkach zabudowy.

Trafnie podnoszą także Skarżący, iż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego gołosłowne jest twierdzenie organów obu instancji, iż przy ustalaniu warunków zabudowy (tam gdzie zostały one faktycznie ustalone) zachowano wymaganie wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tzw. "dobrego sąsiedztwa").

Wnioskodawca zamierzał zrealizować na działce przy ul. [...], jak to określił we wniosku, dwa budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, będącej załącznikiem do decyzji organu I. instancji, wynika, iż oceniany teren, gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie, jest zagospodarowany w sposób zróżnicowany, jednak przeważa zabudowa jednorodzinna. Słusznie wskazywali Skarżący w toku postępowania a następnie w skardze, iż zabudowa terenów objętych analizą ma określone cechy architektoniczne (patrz część graficzna). Budynki mieszkalne o niewielkich bryłach są uzupełnione zabudową towarzyszącą (garaże, pomieszczenia gospodarcze itp.). Istnieje także zabudowa o charakterze znacznie odbiegającym od pozostałej zabudowy tj. budynek wielorodzinny oraz budynek przedszkola, ale także np. stosunkowo mały budynek na działce przyległej po północnej stronie do działki objętej wnioskiem, która swoim charakterem zagospodarowania odbiega od istniejących w analizowanym obszarze. Mając na uwadze potrzebę uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) konieczne było ustalenie w analizie, czy obiekty te powinny być brane pod uwagę pod kątem zasadności nawiązana do ich parametrów, w celu kształtowania ładu przestrzennego w kwestii harmonijnego kształtowania przestrzeni. Istotne znaczenie odgrywa, czy z uwagi na pewne oddalenie planowanej inwestycji od działek o bardziej intensywnej zabudowie, nawiązanie do ich cech zagospodarowania umożliwi zachowanie ładu przestrzennego, zwłaszcza, gdy funkcje tych obiektów są inne (np. budynek przedszkola oraz wielorodzinny wobec budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej). W analizie wskazano, iż wskaźnik intensywności zabudowy kształtuje się w granicach 0,1-0,59. Z wyjaśnień organu odwoławczego wywieść można jednak, iż gęstość zabudowy oceniano mając na uwadze wszelką zabudowę zlokalizowaną na poszczególnych działkach, nie zaś powierzchnie zabudowy, do której funkcji nawiązywać ma obiekt realizowany (budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej). O ile tego rodzaju sposób oceny miałby prowadzić do naruszenia uporządkowanego układu urbanistycznego z dominującymi parametrami zagospodarowania działek przyległych, takie rozumienie § 5 rozporządzenia, jako prowadzące do naruszenia ustawowego wymogu uwzględniania ładu przestrzennego, urzeczywistnianego m.in. poprzez zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) jest nieuprawnione. Trzeba podkreślić, iż sam § 5 ust. 2 dopuszcza expressis verbis określanie innej powierzchni zabudowy niż ustalona na podstawie analizy jako średnia. O ile nawet uznać, iż przy ustalaniu dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki obiektem o określonej funkcji, należy brać pod uwagę powierzchnie zabudowy pod wszelkimi budynkami na działkach objętych analizą (co nie wynika bynajmniej expressis verbis z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury), podstawy dla ustalenia innego parametru intensywności zabudowy, gdy wymaga tego zachowanie ładu przestrzennego, należy poszukiwać we wskazanym § 5 ust. 2. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury zawierają pewien skonkretyzowany normatywnie katalog reguł, służących realizacji założeń celów wyrażonych expressis verbis w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niedopuszczalna jest tego rodzaju ich wykładnia, która prowadziłaby do zniweczenia jednoznacznie określonych zadań, jakim mają służyć. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, pomimo podnoszonego w toku postępowania zarzutu, iż odniesienie się do średniego wskaźnika zabudowy, z uwzględnieniem obiektów o innym charakterze (obiekty gospodarcze na działkach, budynek przedszkola i jednorodzinny) doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego, nie rozważył podnoszonej argumentacji, mylnie przyjmując, iż w przypadku spełnienia warunku wskazanego w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, przy założonej metodyce obliczeń (wliczenie wszystkich obiektów), dopuszczalna jest planowana zabudowa działki.

W końcu należy podnieść, iż o ile dla ustalenia bezwzględnej wysokości zabudowy (pkt 2.1. tiret 2 decyzji), co wynika z analizy, punktem odniesienia były zarówno średnie wysokości zabudowy jak i cechy budynku na działce przyległej - ul. [...] (pkt 2 in fine) - wskazany obiekt nie będzie od niego wyższy (przy czym wśród przykładowych, nie podano wysokości budynku, do którego się odniesiono) - o tyle z dokumentacji nie wynika, na jakiej podstawie (jako nawiązanie do jakich cech) określono wysokość elewacji frontowej - gzymsu - na maksymalnie 8,5 m. Niemożliwa jest więc weryfikacja, czy ustalenia te nie naruszają zasad wskazanych w § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zwłaszcza iż nie wskazano również, które z wyrażonych w całej jednostce redakcyjnej reguł zastosowano w tym przypadku.

Brak w końcu w analizie stosownych danych, na podstawie których sformułowano wnioski dotyczące średniej powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy itp. (wskazano jedynie przykładowe wartości występujące na analizowanym terenie). Brak ten uniemożliwia weryfikację poprawności jej przeprowadzenia w trybie instancyjnym jak i przez Sąd Administracyjny w razie kwestionowania jej ustaleń. Zasada pisemności w działaniu administracji przemawia za zamieszczeniem danych stanowiących podstawę formułowania ustaleń w toku postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do twierdzeń organu, iż przypadku nieruchomości zlokalizowanych na terenach miejskich, naturalnym procesem jest zagęszczanie zabudowy i wiążący się z tym wzrost uciążliwości sąsiedzkich, trzeba stwierdzić, co następuje.

Oczywistym jest, iż intensywność zabudowy miejskiej ma tendencje do wzrostu. Jednak trzeba mieć na uwadze, iż w granicach miast mogą występować obszary o znacznym zróżnicowaniu intensywności zabudowy, co nie narusza wymagań ładu przestrzennego. Przyjęta przez polskiego prawodawcę zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" przy ustalaniu warunków zabudowy dla terenów, gdzie nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przesądza o potrzebie kontynuacji cech i charakteru zabudowy (łącznie z jej gęstością - art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). O ile władza publiczna, odpowiedzialna za kształtowanie ładu przestrzennego (rada gminy), uzna, iż dotychczasowe standardy zabudowy wymagają modyfikacji, możliwe jest doprowadzenie do zmian w tym zakresie jedynie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W tym przypadku, kształtując przyszły ład przestrzenny, prawodawca (rada gminy) nie jest normatywnie obowiązany do uwzględnienia stanu istniejącego. Natomiast dla terenów nieobjętych planami nie dopuszczalne jest kształtowanie normatywów zabudowy według abstrakcyjnych założeń. Muszą być one w świetle § 5 rozporządzenia Ministra infrastruktury albo wyłącznie następstwem matematycznego obliczenia na podstawie parametrów zastanych w danym terenie (z uwzględnieniem właściwej metodyki oceny powierzchni zabudowy działek sąsiednich) albo wynikać z konkretnych względów przemawiających za przyjęciem określonych wartości na danym terenie, w związku z uwarunkowaniami lokalnymi, w kontekście kształtowania ładu przestrzennego z uwzględnieniem walorów architektonicznych, estetycznych, krajobrazowych itp. (art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W pierwszym rzędzie, rozważając wymagania ładu przestrzennego, należy odnosić się do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z zagospodarowaną działką (kwestia harmonii form architektonicznych). Celem analizy obszarów dalszych niż bezpośrednie sąsiedztwo jest możliwość uwzględnienia innych uwarunkowań, co do kształtowania zabudowy niż wynikające z bezpośredniego sąsiedztwa, o ile służą realizacji ładu przestrzennego.

Wskazanej wcześniej wadliwości materiału dowodowego, stanowiącego integralną część decyzji organu I. instancji (patrz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury), będącego jednocześnie podstawą dla konkretnego orzeczenia (ustalenia warunków zabudowy) nie dostrzegły orzekające w sprawie organy obu instancji. Odwołanie się, w rozpatrywanej sprawie, do materiału dowodowego, który nie powinien stanowić podstawy do wydania określonego orzeczenia, stanowi naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.).

Analiza stanowiąca podstawę orzekania (jako załącznik do decyzji organu I. instancji) jest wprawdzie sporządzana przez osobę o potwierdzonych kwalifikacjach (w tym przypadku osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów - art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie zwalnia to jednak organu administracji z obowiązku rozważenia prawidłowości sporządzenia dokumentacji, zwłaszcza w zakresie, w jakim strony kwestionują prawidłowość dokonanych ustaleń. W rozpatrywanym przypadku dostrzeżenie wskazanych wyżej wadliwości analizy nie wymagało wiedzy specjalistycznej. Zasadny jest zarzut, iż rozpoznając sprawę dokonano wykładni przepisów z pomięciem rozumienia pojęcia "ładu przestrzennego" zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które ma w sprawie istotne znaczenie z uwagi na treść art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Natomiast ze względu na nieostrość pojęć zawartych w definicji zamieszczonej w art. 2 pkt 4 ustawy zarzut naruszenia tej normy nie może być uwzględniony.

Natomiast nietrafne są zarzuty skargi, co do kwestii procedowania organu pomimo tego, iż w ocenie skarżących, budynek przy ul. [...] został zrealizowany nielegalnie. Do czasu, gdy w obiegu prawnym pozostają decyzje administracyjne, na podstawie których możliwe jest legalne użytkowanie obiektu, jego usytuowanie musi być uwzględnione (w stosownym zakresie) przy analizie cech zagospodarowania terenu. Bez znaczenia w sprawie są także podnoszone kwestie dotyczące planowanych parametrów budynku w kontekście możliwości jego przeznaczenie na inne cele. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, decyzja o warunkach zabudowy określa przeznaczenie i wymienione ustawą parametry obiektu. Rozstrzygnięcia te są wiążące przy wydawaniu pozwolenia na budowę, a ewentualne nieprawidłowości w późniejszych etapach procesu inwestycyjnego nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności orzeczenia w przedmiocie warunków zabudowy, o ile orzeczenie to spełnia wymagania, co do właściwego i precyzyjnego określenia stosownych cech zabudowy. Trafnie również organ administracji ocenił, iż na etapie ustalania warunków zabudowy nie podlegają ocenie kwestie zachowania wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych, np. co do dostępu światła dziennego (w związku z możliwością uzyskania w stosownym trybie odstępstw od tych warunków, na etapie odrębnego postępowania). Organ administracji nie był też związany postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gmin.

Z uwagi na potrzebę ponownego orzeczenia w sprawie, na podstawie właściwego materiału dowodowego, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzające ją orzeczenie organu I. instancji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.

Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent W. orzeknie na podstawie właściwie sporządzonej analizy, uwzględniając wynikające z niej uwarunkowania związane z dotychczasową funkcją oraz cechami zabudowy i zagospodarowania terenu. w kontekście rzeczywistego zapewnienia wymagania tzw. "dobrego sąsiedztwa", w myśl oceny prawnej zawartej w niniejszym orzeczeniu.