Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1235/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 7
journal: Dz.U. 2017 poz 786
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Inspektor Pracy z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Po przeprowadzeniu kontroli w Fabryce sp. z o.o. w T. Okręgowy Inspektorat Pracy Oddział w T. wydał w dniu [...] sierpnia 2017 r. nakaz nr [...], w którym decyzją określoną w pkt 2 wskazanego rozstrzygnięcia na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 786), dalej powoływanej jako ustawa o PIP, art. 171 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.), dalej powoływanej jako K.p., nakazał ww. spółce wypłacić byłym pracownikom – B. Ł., B. K.-P., W. C., P. K., A. M., K. W., E. K., I. S., K. R., M. D., T. W., A. K., B. U., A. Ś., P. K., A. S. – ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy należny ww. osobom w związku z rozwiązaniem stosunku pracy, wskazując jednocześnie, że decyzja ta podlega z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP natychmiastowemu wykonaniu.

Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie, w którym wnosząc o jej uchylnie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej powoływana jako K.p.a.) w zw. z art. 12 ustawy o PIP poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących spółki związanych z powstaniem trudnej sytuacji finansowej, a mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; art. 11 K.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia braku możliwości natychmiastowego jej wykonania; oraz art. 159 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. z uwagi na niewstrzymanie z urzędu wykonania decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania. W uzasadnieniu odwołania strona powołała się na swoją bardzo złą sytuację finansową oraz opisała przyczyny tego stanu rzeczy.

Wniesione przez spółkę odwołanie Okręgowy Inspektor Pracy rozpatrzył oddzielnie w stosunku do każdej z 2 decyzji zawartych w nakazie i w efekcie w stosunku do decyzji zawartej w pkt 2 nakazu wydał w dniu [...] sierpnia 2017 r. decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podniesione przez spółkę okoliczności nie mają wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że na mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP inspektor pracy ma prawo nakazać w drodze decyzji administracyjnej wypłacenie wynagrodzeń lub innych świadczeń należnych pracownikowi. Inspektor pracy wydaje decyzję, gdy nie ma sporu co do istnienia zobowiązania pracodawcy, jak i do jego wysokości. Strona sama obliczyła kwotę należności objętej kontrolą. W odwołaniu nie zakwestionowała faktu istnienia zaległości płatniczych wobec pracowników ani ich wysokości według stanu z dnia zakończenia kontroli. Na gruncie powyższego organ przyjął więc, że wymienione w decyzji świadczenia są bezsporne i należne.

W kwestii zawartego w odwołaniu zarzutu wydania decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących spółki związanych z jej złą sytuacją finansową, organ wskazał, że z ugruntowanego orzecznictwa sądów oraz poglądów doktryny wynika, iż trudności ekonomiczne, nawet niezawinione przez pracodawcę, nie mają wpływu na legalność decyzji nakazującej wypłatę świadczeń należnych pracownikom, gdyż w stosunkach pracy całe ryzyko ekonomiczne obciąża pracodawcę i w związku z tym przerzucanie go na pracowników jest niedopuszczalne i niezgodne z prawem.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu wydania decyzji bez uwzględnienia braku możliwości natychmiastowego jej wykonania organ wyjaśnił, że stanowiący podstawę prawną nakazu art. 11 pkt 7 ustawy o PIP stanowi, iż nakazy w tych sprawach podlegają z mocy prawa natychmiastowemu wykonaniu i w związku z tym wydanie decyzji terminowej w sytuacji, gdy z mocy prawa obowiązuje rygor natychmiastowej wykonalności, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Co zaś do zarzutu naruszenia art. 159 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z niewstrzymaniem z urzędu wykonania decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania, organ stwierdził, że trudności ekonomiczne spółki, a zatem względy ekonomiczne, nie stanowią w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych przeszkody powodującej niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Przytoczone argumenty w ocenie organu II instancji uzasadniają twierdzenie, że decyzja zawarta w pkt 2 rozstrzygnięcia organu I instancji była zasadna.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję spółka, wnosząc o jej uchylenie, powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu oraz ich argumentację. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP poprzez utrzymanie w mocy decyzji zawartej w nakazie z dnia 9 sierpnia 2017 r. mimo niedokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących skarżącej związanych z powstaniem stanu jej niewypłacalności, a mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

2. art. 11 K.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP poprzez utrzymanie w mocy decyzji bez uwzględnienia braku możliwości jej wykonania w wyznaczonym terminie;

3. art. 159 § 1 K.p.a. przez analogię w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. z uwagi na niewstrzymanie z urzędu wykonania decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej powoływana jako P.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że jest ona zgodna z prawem, w związku z czym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Biorąc pod uwagę przedmiot sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy o PIP, Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Do zadań więc jej należy także nadzór i kontrola przestrzegana przepisów prawa pracy dotyczących wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP). W przypadku zatem naruszenia tych przepisów, jak i innych przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy określonego zachowania lub też powstrzymania się od niedozwolonych praktyk, w tym również nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi (art. 11 pkt 7 ustawy o PIP). Przewidziany na gruncie wskazanego przepisu nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi wydawany jest przez właściwego inspektora pracy celem urzeczywistnienia obowiązku pracodawcy wynikającego z przepisów prawa pracy, w szczególności z art. 171 § 1 K.p., zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany wypłacić pracownikowi ekwiwalent pieniężny w przypadku niewykorzystania przysługującego urlopu w całości lub w części z powodu rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy. W sytuacji więc ustalenia w toku kontroli naruszenia tegoż obowiązku właściwy inspektor pracy w myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP wydaje nakaz (decyzję), o którym mowa w art. 11 pkt 7. Przy czym wynagrodzenie lub inne świadczenie objęte nakazem musi być należne, a zatem prawo do nich nie może budzić wątpliwości (np. świadczenie naliczono, lecz nie wypłacono, prawo do niego wynika wprost z przepisów prawa).

Wymaga także podkreślenia, że nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi podlega z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP natychmiastowemu wykonaniu. Wskazany przepis w sposób jednoznaczny i bezwzględny przesądza o nadaniu takiemu nakazowi rygoru natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że ustawodawca nie pozostawia organom administracyjnym żadnego luzu decyzyjnego w tym przedmiocie. Organy nie mają możliwości różnicowania terminu wykonania nakazu, o którym mowa, nawet gdyby stwierdziły, że zaistniały po temu uzasadnione przesłanki. Ustawodawca nie przewidział bowiem dla decyzji z przepisu art. 11 pkt 7 ustawy o PIP innego - niż natychmiastowy - terminu wykonania (vide wyrok WSA w Bydgoszczy z 25.02.2010 r., sygn. II SA/Bd 11/10).

W świetle poczynionych uwag nie budzi wątpliwości Sądu konieczność wydania przez organ przedmiotowego nakazu wypłaty. Z akt sprawy wynika bowiem, że kwestią bezsporną była zarówno okoliczność istnienia zaległości pracodawcy wobec pracowników, jak i ich wysokości. Obowiązek objęty nakazem był bezsporny i niewątpliwy, a świadczenia w nim wskazane należne. Uzasadniona w związku z tym była kompetencja (i równocześnie obowiązek) organu do podjęcia działań, o których mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Spółka bowiem nie zadośćuczyniła obowiązkowi wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przez co uchybiła obowiązkowi wynikającemu z art. 171 § 1 K.p. Naruszając zaś przytoczony przepis, co zastało w sposób bezsporny ustalone w trakcie przeprowadzonej kontroli, wypełniła hipotezę art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, co obligowało organ, zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu, do wydania przedmiotowego nakazu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego pracownikom.

Podsumowując stwierdzić należy, że skoro kwestią bezsporną w przedmiotowej sprawie była okoliczność, iż pracodawca pozostawał w zwłoce w wypłacie należnych pracownikom świadczeń, które miały charakter wymagalny i których wysokość nie została zakwestionowana, to tym samym w świetle obowiązujących przepisów prawa istniały podstawy do wydania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP.

Kwestia zaś stanu niewypłacalności pracodawcy, powstała nawet z przyczyn niezawinionych przez niego, wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma żadnego znaczenia dla oceny zasadności i konieczności wydania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. W przeciwnym bowiem wypadku nastąpiłoby przerzucenie na pracowników ryzyka ekonomicznego, które z woli ustawodawcy obciąża wyłącznie pracodawcę, albowiem ten ostatni jako profesjonalista i w związku z tym podmiot silniejszy od pracownika w ramach stosunku pracy, obciążony jest dodatkowymi obowiązkami jak i dodatkowym ryzykiem w związku z prowadzoną działalnością. Pracownik natomiast, jako jednostka słabsza w stosunku pracy, objęta jest przez ustawodawcę szczególną ochroną, czego wyrazem jest m.in. uregulowanie wyrażone w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, które nie przewiduje okoliczności wyłączających odpowiedzialność pracodawcy za należności pracownicze na zasadzie ryzyka. Mając na względzie tę szczególną ochronę pracownika i należności mu przysługujących w związku ze świadczeniem pracy, ustawodawca w omawianym przepisie przesądził także w sposób bezwzględny i jednoznaczny o nadaniu decyzji z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP rygoru natychmiastowej wykonalności. Rygor wynika z literalnej treści wskazanego przepisu. Tym samym więc dowolność organu w omawianym zakresie jest całkowicie wyeliminowana i organy nie mają żadnej swobody w zakresie różnicowania terminu wykonania nakazu. Należy wziąć pod uwagę także okoliczność, że ustawodawca w art. 12 ustawy o PIP określił, iż w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy przepisy K.p.a. stosuje się tylko w kwestiach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych. Tymczasem kwestia terminu wykonania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP została wyraźnie uregulowana w tym przepisie poprzez wskazanie, że nakazy w przedmiocie wypłaty wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń przysługujących pracownikowi podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Organ był bowiem uprawniony do wydania nakazu, który uzyskał natychmiastową wykonalność z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP.

Na uwzględnienie nie zasługuje również podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 159 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. z uwagi na niewstrzymanie wykonania zakwestionowanej decyzji pomimo jej niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. będącej efektem finansowych trudności spółki. Należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 159 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zobligowany jest wstrzymać z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji w sytuacji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. powodujących nieważność decyzji, w tym więc i wadą określoną w pkt 5 wskazanego artykułu, a polegającą na niewykonalności decyzji w dniu jej wydania, mającej charakter trwały. Względy ekonomiczne i finansowe utrudniające lub uniemożliwiające wykonanie decyzji, wbrew stanowisku skarżącej, nie mogą być zakwalifikowane jako przesłanki niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Przyjęcie bowiem przeciwnego poglądu oznaczałoby przerzucenie na pracowników ryzyka ekonomicznego, które - jak wynika z przepisów prawa pracy - obciąża wyłącznie pracodawcę. Tym samym więc niewypłacalność skarżącej, nawet niezawiniona przez nią, nie może stanowić skutecznego argumentu do stwierdzenia niewykonalności zaskarżonej decyzji. Poza tym należy także zauważyć, iż powoływana przez skarżącą przeszkoda finansowa w wykonaniu nakazu wypłaty nie ma nawet charakteru trwałego, bowiem, jak podkreślała to sama skarżąca w odwołaniu i skardze, spółka realizuje stopniowo spłatę świadczeń pieniężnych objętych nakazem wypłaty. Skoro zaś, jak już Sąd wcześniej zaznaczył, niewykonalność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., powinna mieć charakter trwały, co oznacza, że jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku, to tym samym wada decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. nawet z tej tylko przyczyny (brak trwałej niewykonalności decyzji) nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Organy administracyjne obu instancji prawidłowo zatem oceniły, że w sprawie nie zaistniała przesłanka uzasadniająca wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o art. 159 K.p.a. Należy podkreślić, że podnoszone w skardze argumenty związane z brakiem środków finansowych na wykonanie nakazu, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych przed organami Państwowej Inspekcji Pracy.

Mając zatem na uwadze to, że sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdzając, że decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.