Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1003/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 25 czerwca 2015 r. nr XII/80/15 w przedmiocie regulaminu porządkowego cmentarza komunalnego 1) stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części określonej w § 3 ust. 1 pkt 4, 5, 6; 2) w pozostałym zakresie skargę dotyczącą § 3 tego załącznika oddala.


UZASADNIENIE

Uchwałą z 25 czerwca 2015 r. nr XII/80/15 Rada Miejska Cieszyna, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. w skrócie: "u.s.g."), uchwaliła regulamin cmentarzy komunalnych w Cieszynie, stanowiący załącznik do tej uchwały.

Pismem z 4 września 2015 r. A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wyżej wymienioną uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zarzucając jej, w szczególności rażące naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie do regulaminu porządkowego dla cmentarzy komunalnych w Cieszynie w § 1, 2, 3, 4 i 5 postanowień wykraczających poza zakres przyznanego Radzie upoważnienia do regulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, co przejawiło się nie tylko powtórzeniem w regulaminie unormowań z zakresu zasad odpowiedzialności prawnej, w tym karnej, cywilnej i administracyjnej, zawartych w innych aktach normatywnych, ale ich modyfikacją oraz ingerencją w treść tych regulacji, a zwłaszcza naruszeniem art. 140 kodeksu cywilnego poprzez zawężenie granic wykonywania przez właściciela prawa do dysponowania rzeczą, co realnie i faktycznie miało wpływ na naruszenie interesu prawnego i faktycznego skarżącego, który jest dysponentem kilku grobów osób najbliższych znajdujących się na cmentarzu komunalnym w Cieszynie. Zdaniem skarżącego m.in. w § 3 ust. 1 pkt od 1 do 7 regulaminu zawarto zapisy stanowiące niedozwoloną modyfikację unormowań zawartych w innych aktach normatywnych, tzn. pkt od 2 do 6 uregulowane są już przepisami kodeksu wykroczeń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że zaskarżona uchwała została przedłożona Wojewodzie Śląskiemu w przepisanym terminie jednakże organ ten nie wszczął postępowania w trybie nadzorczym i nie wydał rozstrzygnięcia, określonego w art. 91 u.s.g. Następnie odniósł się m.in. do zarzutu skarżącego, iż § 3 ust. 1 pkt 1 - 7 regulaminu reguluje kwestie już określone w kodeksie wykroczeń i podkreślił, że akty prawa miejscowego wydawane przez organy gminy, nie mogą ustanawiać sankcji za naruszanie przepisów regulaminów, które określają zasady korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jednakże zdaniem organu zapisy zawarte w § 3 ust. 1 pkt 1 - 7 regulaminu nie przewidują żadnej sankcji za ich naruszenie a jedynie wprowadzają normy prawidłowego zachowania. Tym samym w ocenie organu wyżej wymienione zapisy regulaminu nie przewidują i nie powtarzają sankcji nakładanych kodeksem wykroczeń, a jedynie regulują - mieszcząc się w upoważnieniu ustawowym - reguły zachowania się osób przebywających na cmentarzach komunalnych.

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 955/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b, c, e, f, § 2 ust. 2 pkt 5 i 6, § 3 ust. 1 pkt 1-7, § 4 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 oraz w pozostałym zakresie oddalił skargę a także zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wyjaśnił, że skoro podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił m.in. art. 40 ust. 1 u.s.g. to w konsekwencji organ był uprawniony do uregulowania w jej postanowieniach zasad i trybu korzystania z cmentarzy, które należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jednakże nie mógł zawrzeć w jej treści regulacji unormowanych już przez ustawodawcę, co w części jej zapisów jednak uczynił. Następnie Sąd podkreślił, że administrator, czy też zarządca cmentarza może wskazywać, jako przypomnienie, na określone przez ustawodawcę zakazy poprzez zawarcie ich przykładowo na tablicy ogłoszeniowej bądź to w formie opisowej, bądź poprzez umiejscowienie na niej odpowiednich tabliczek ale nie może regulować ich prawodawca lokalny w akcie prawa miejscowego. Sąd podzielił również pogląd wyrażony w wyroku NSA z 27 maja 1994 r. sygn. akt SA/Wr 470/94, że informacja zamieszczona na tablicach informacyjnych i innych obwieszczeniach o ustanowionych zakazach regulaminowych musi być ścisła i zgodna z normą wynikającą z kodeksu wykroczeń oraz pogląd wynikający z wyroku NSA z 3 sierpnia 1995 r. sygn. akt IV SA 1511/94, że wydając przepisy gminne na podstawie normy określonej w art. 40 ust. 2 u.s.g. rada gminy nie może stanowić przepisów karno-administracyjnych, albowiem do stanowienia tych przepisów konieczne jest wyraźne upoważnienie ustawowe. W ocenie Sądu § 2 i § 3 zakwestionowanej uchwały w znacznej części zawiera zakres uregulowany już aktem rangi ustawowej, czyli kodeksem cywilnym czy też kodeksem wykroczeń a zatem doszło do przekroczenia delegacji ustawowej w postaci ustanowienia przez prawodawcę lokalnego zakazów związanych z tą materią. Tym samym Sąd doszedł do przekonania, że rację ma skarżący kwestionując postanowienia zawarte w § 3 ust. 1 pkt 1-7 zaskarżonej uchwały, albowiem ujęto w nim zakres uregulowany kodeksem wykroczeń, wprowadzającym odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który na terenach przeznaczonych do użytku publicznego m.in. zanieczyszcza, czy też zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności (art. 145 kodeksu wykroczeń). Ponadto Sąd podkreślił, że zachowania nakazane, czy też zakazane w § 2 i § 3 regulaminu stanowią czyny wypełniające znamiona wykroczeń bądź przestępstw określonych w art. 124 § 1, art. 143 § 1 i art. 144 § 1 kodeksu wykroczeń i art. 288 kodeksu karnego. Stwierdził także, że chociaż rada gminy może wprowadzać regulaminy korzystania z cmentarzy gminnych, zawierające nakazy i zakazy określonego zachowania się osób, to jednak normy te nie mogą stanowić przepisów porządkowych uregulowanych w kodeksie wykroczeń oraz dodał, że w ocenie Sądu kwestionowane uregulowania są nieprecyzyjne, czym godzą w zasady poprawnej legislacji, w szczególności nie wiadomo, czy w § 3 ust. 1 pkt 4 chodzi o nietrzeźwość wyrażoną zawartością alkoholu w organizmie, czy o uwidocznione objawy spożycia alkoholu. Jednocześnie wyjaśnił, że w pierwszym przypadku nietrzeźwość mogłyby wykazać jedynie badania, do przeprowadzenia których musi być wyraźna podstawa prawna, a zaskarżona uchwała z pewnością jej nie stanowi. Następnie Sąd podkreślił, że w tożsamym kierunku ocenił § 4 ust. 1, 3 i 4 regulaminu, albowiem stanowi on powtórzenie i zarazem modyfikację art. 8 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zgodnie, z którym przyjęcie zwłok do pochowania na cmentarzu następuje po przedstawieniu dokumentów określonych w art. 11 ust. 5 i 9. Tym samym w opinii Sądu skoro ustawodawca unormował zasady związane z zezwoleniem na pochowanie zwłok, wykonaniem robót lub usług i prawem dysponentów grobów to zakwestionowane regulacje prawne istotnie naruszają prawo. Ponadto Sąd wskazał, że w zaskarżonej uchwale znajdują się również zapisy pozbawione charakteru normatywnego, takie jak przykładowo: "pochowanie zwłok wymaga przedłożenia Administratorowi cmentarzy przez osobę uprawnioną do pochowania zwłok dokumentów wymaganych przez przepisy powszechnie obowiązujące wraz z oświadczeniem, którego wzór stanowi załącznik nr 1", czy też "wszelkie decyzje dotyczące grobu będące w gestii dysponenta grobu winny być podejmowane przez wszystkie te osoby lub przez jedną z nich za zgodą pozostałych". Zdaniem Sądu zacytowane powyżej zapisy nie mogą stanowić elementów aktu normatywnego, gdyż nie odpowiadają regułom stanowienia prawa a także nie mieszczą się w dyspozycji art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., albowiem nie można ich uznać za zasady lub tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wobec tego w opinii Sądu skoro ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych w art. 11 ust. 5 i ust. 9 określa rodzaj dokumentów niezbędnych do pochowania zwłok to nakładanie przez organ dodatkowych obowiązków, które nie są wymagane przy pochówku, nie może być uznane za prawidłowe. Jednocześnie Sąd stwierdził, że regulacje zawarte w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b, c, e, f oraz w § 2 ust. 2 pkt 5 i 6 regulaminu, dotyczące wymogu zgłoszenia i zarazem uzyskania zgody administratora na: urządzenie miejsca pochówku, w szczególności na budowę części ziemnej i naziemnej miejsca pochówku, na zagospodarowanie otoczenia grobu, korzystanie z obiektów cmentarnych oraz wykonywanie robót lub usług wymienionych w pkt "f" naruszają uprawnienia właścicielskie w zakresie swobodnego rozporządzania i korzystania z rzeczy zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego. Tym samym zdaniem Sądu organ, określając w uchwale krąg osób, które mają uprawnienia lub obowiązki do dokonania pewnych czynności, przekroczył zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który uprawnia go wyłącznie do uregulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Następnie Sąd doszedł do przekonania, że brak jest także podstaw do określenia przez Radę załączników do regulaminu w postaci zawartych w nich oświadczeń. Poza tym wskazał, że skoro zamiarem organu było uregulowanie w § 4 regulaminu odpowiedzialności cywilnej czy też zobowiązań dysponentów grobów, to powinien mieć na uwadze fakt, iż kwestie te są unormowane przepisami kodeksu cywilnego, które samodzielnie normują stosunki pomiędzy dysponentami grobu i ich wzajemne roszczenia. Zbyteczne było zatem regulowanie w drodze prawa miejscowego materii objętej przepisami hierarchicznie wyższymi. Podsumowując Sąd podkreślił, że stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje bowiem upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Dlatego też z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Równocześnie Sąd uznał, że pozostałe regulacje § 2 regulaminu nie naruszają prawa w stopniu wymagającym ich wyeliminowania z obrotu prawnego, gdyż nie kolidują z regulacjami ustawowymi i są czytelne dla korzystających z cmentarza.

Od wydanego w sprawie wyroku zarówno skarżący jak i organ wnieśli skargi kasacyjne, po rozpoznaniu których Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2263/16 oddalił skargę kasacyjną A.a P. a oraz uchylił zaskarżony wyrok w pkt 1) w zakresie stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 3 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach a także oddalił skargę kasacyjną Gminy Cieszyn w pozostałym zakresie i odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W uzasadnieniu orzeczenia, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów podniesionych przez organ, wskazano, że przepis § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie stanowi jedynie doprecyzowania, w zakresie wykazania uprawnienia do dysponowania grobem lub do pochowania zwłok w grobie. Integralną bowiem częścią tej regulacji jest oświadczenie, które zawiera treści wykraczające poza te dwie okoliczności. Skoro według § 4 ust. 1 warunkiem zezwolenia na pochowanie zwłok ma być złożenie oświadczenia według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do regulaminu cmentarzy, to oświadczenie nie powinno zawierać treści niedopuszczalnych. Tymczasem, deklaracja o przyjęciu przez składającego oświadczenie roli adresata przyszłych roszczeń członków rodziny oraz innych dysponentów, jest oświadczeniem woli z zakresu prawa cywilnego, wkraczającym w stosunki cywilnoprawne między składającym oświadczenie a osobami innymi, niż administrator cmentarza. Stosunki te regulują zaś powszechnie obowiązujące normy prawa cywilnego. Jednocześnie, powołując się m.in. na uchwałę SN z 7 grudnia 1970 r. sygn. akt III CZP 75/70 oraz wyrok SN z 19 kwietnia 1996 r. sygn. akt I CRN 53/96, wyjaśniono, że prawo do grobu jest uprawnieniem o charakterze cywilnym oraz dodano, że z chwilą złożenia do grobu zwłok prawo do grobu obejmuje również urządzenie jego wystroju, wystawienie nagrobka itp. Te zewnętrzne przejawy prawa do grobu, mimo że wiążą się z wydatkami, mają charakter osobisty. Natomiast uprawnienia wynikające z uzyskania miejsca na cmentarzu, uiszczanie opłaty za korzystanie z takiego miejsca i wybudowanie grobu należy traktować jako swoisty stosunek cywilnoprawny. Skoro przepis art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych określa wyłącznie osoby uprawnione do pochowania zwłok, a jest to element składowy prawa do grobu, to w sposób pośredni określa on uprawnienia do dysponowania grobem. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypowiedź składającego oświadczenie o tym, że administrator cmentarza nie jest właściwy do rozstrzygania sporów w zakresie dysponowania grobem, wkracza w dziedzinę unormowaną powszechnie obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania cywilnego. Ponadto zwrócono uwagę, że pojęcie dysponenta grobu, określone w art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, jest nierozerwalnie związane z charakterem prawa do grobu, natomiast spory na tle uprawnień o charakterze cywilnoprawnym regulują przepisy prawa cywilnego, a nie regulamin korzystania z mienia komunalnego. Wobec tego trafna była ocena Sądu pierwszej instancji o istotnym naruszeniu prawa przepisem § 4 ust. 3. Stwierdzono również, powołując się m.in. na wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 929/15, że prawo do wzniesienia nagrobka i utrzymania grobu, w tym prawo do wykonywania związanych z tym robót, stanowi element prawa do grobu. Skutkiem zaś dysponowania prawem do grobu jest uprawnienie do wykonywania robót. Natomiast o dysponowaniu grobem w zakresie wykonania okresowych robót związanych z utrzymaniem grobu, decydują przepisy prawa cywilnego. Regulamin nie może zatem normować zagadnienia treści uprawnienia cywilnoprawnego. Prawo do grobu obejmuje także uprawnienie do pochowania zwłok. W jego zakresie mieści się zaś urządzenie miejsca pochowku, czy też wykonanie grobu. Wskazują na to przepisy art. 10 ust. 1 i art. 12 ust. 1 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków, w zakresie określenia wymagań, jakim muszą odpowiadać groby oraz inne miejsca pochówku. Równocześnie, powołane normy art. 12 ust. 1 i 3 ustawy oraz szereg przepisów rozporządzenia (§ 2, § 6, § 10, § 11, § 12, § 14) określają ograniczenia dysponenta grobu co do sposobu urządzenia miejsca pochówku, a zatem § 4 ust. 4, wprowadzający dodatkowy wymóg w tym zakresie, także narusza kompetencję gminy wynikającą z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Poza tym podkreślono, że z uwagi na przedstawiony powyżej sposób rozumienia pojęcia urządzenia miejsca pochowku i konsekwencję przyjęcia, że urządzenie miejsca pochówku stanowi jeden z elementów uprawnienia do grobu, to nie ma zatem podstaw prawnych do nakładania na dysponenta prawa do grobu obowiązku każdorazowego uzyskiwania zgody administratora cmentarza na urządzenie miejsca pochówku (§ 2 ust. 1 pkt 3 lit. b uchwały). Nadto uznano, że w przepisie § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b organ posłużył się nieprecyzyjnym pojęciem "zagospodarowanie otoczenia grobu". Tymczasem do najbliższego otoczenia grobu należą niewątpliwie przejścia między grobami, o których mowa w § 13 ust. 1, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że przepis § 13 ust. 2 reguluje zagospodarowanie tych przejść, stanowiąc, iż przejścia między grobami mogą być zagospodarowane wyłącznie za zgodą zarządcy cmentarza oraz na warunkach przez niego określonych. Omawiana część przepisu § 2 ust. 1 pkt lit. b stanowi zatem niedopuszczalne unormowanie kwestii już uregulowanej w akcie normatywnym powszechnie obowiązującym. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że unormowanie dotyczące korzystania z obiektów cmentarza, innych niż grób, do którego prawo przysługuje określonym osobom, powinno być precyzyjne. Konieczne jest konkretne wskazanie obiektów, na korzystanie z których administrator może udzielić zgodę. Jest to oczywiste w przypadku domu przedpogrzebowego, kostnicy, czy kaplicy cmentarnej. Korzystanie z innych obiektów lub urządzeń (z dojścia do grobu, punktu czerpalnego wody, pojemników na odpady) powinno być jednak swobodne, bez konieczności każdorazowego uzyskania zgody administratora. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również nieprecyzyjnie został sformułowany nakaz ustanowiony w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. e zaskarżonej uchwały i z tego powodu nie mógł być pozostawiony w obrocie prawnym pomimo, że Sąd pierwszej instancji błędnie wskazał na prawnokarny charakter tej normy. Dodano także, że trafna była ocena Sądu pierwszej instancji o naruszeniu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przez regulacje § 2 ust. 1 pkt 3 lit. f uchwały. Przyjęcie zwłok do pochowania następuje bowiem na podstawie czynności wskazanych w art. 8 i następnych ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Jest oczywiste, że administrator wyraża zgodę na usytuowanie miejsca pochówku (§ 2 ust. 1 pkt 3 lit. a uchwały). Usługi pogrzebowe, pomijając kwestie skorzystania z cmentarnej kaplicy, czy domu przedpogrzebowego, są natomiast zagadnieniem cywilnoprawnym, niezależnym od administratora cmentarza. Roboty (usługi) budowlane, kamieniarskie związane są z prawem do grobu, na którego treść również nie może wpływać administrator cmentarza. Ponadto wyjaśniono, że kwestia zagospodarowania odpadów (§ 2 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały) objęta jest regulacjami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Natomiast "zakończenie wykonywania czynności, o których mowa wyżej" (§ 2 ust. 2 pkt 6 uchwały) jest unormowaniem nieprecyzyjnym. Jednocześnie uznano, że nadmiernym obowiązkiem, z punktu widzenia potrzeb sprawnego administrowania cmentarzem, jest informowanie administratora o wszelkich czynnościach, o których mowa w przepisach uchwały poprzedzających § 2 ust. 2 pkt 6. Następnie podkreślono, że treść załączników do uchwały "wzoru oświadczenia" (załącznik nr 1) oraz "wzoru pełnomocnictwa" (załącznik nr 2) wykraczają poza obowiązki wykazania uprawnień do dysponowania grobem i pochowania zwłok w grobie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za zasadny, sformułowany przez organ, zarzut naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności przepisów § 3 ust. 1 pkt 1-7 zaskarżonej uchwały. Albowiem wyżej wymienione normy określają zachowania zabronione i z tego powodu powinny być poddane szczegółowej analizie. Tymczasem Sąd pierwszej instancji jedynie ogólnie odniósł się do zapisów § 3 ust. 1 pkt 1-7 i stwierdził, że ujęto w nich zakres uregulowany kodeksem wykroczeń. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji powinien był poddać analizie każdy z przepisów § 3 ust. 1 pkt 1-7 zaskarżonej uchwały celem ustalenia, czy stanowią one ustawowe znamiona wykroczeń lub przestępstw. Ponadto podkreślono, że Sąd pierwszej instancji omawiając charakter norm ustanowionych w § 3 nawiązał także do § 2, którego przepisy są przedmiotem odrębnych rozważań oraz ogólnie wskazując pewne zakazy jako uregulowane przepisami o charakterze prawnokarnym, nie wypowiedział się o zakazach sformułowanych w § 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 7. Tym samym w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego powstała niejasność, do których przepisów § 3 ust. 1 uchwały odnoszą się poszczególne uwagi i oceny Sądu pierwszej instancji. W konsekwencji uznano, że w odniesieniu do przepisów § 3 ust. 1 uchwały uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia zawartej w art. 141 § 4 P.p.s.a. dyspozycji podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Wobec powyższego stwierdzono, że konieczne jest wyraźne wskazanie, które zachowania z wymienionych w § 3 ust. 1 uchwały, zostały już uregulowane w przepisach szeroko rozumianego prawa karnego lub w innych przepisach powszechnie obowiązujących. Jednocześnie zwrócono uwagę na fakt, iż analizując zachowania, które gmina, poprzez uchwałę podjętą na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., uznała w § 3 ust. 1 pkt 1-7 za zakazane, pamiętać trzeba o kompetencji gminy do takiego unormowania zasad korzystania z cmentarza jako należącego do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, aby został osiągnięty cel w postaci utrzymania cmentarza komunalnego i zarządzania nim (art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych). Poza tym wskazano, że regulacje powyższe nie powinny ograniczać w sposób nieuzasadniony korzystania osobom uprawnionym z prawa do grobu, a wszystkim osobom odwiedzającym dostępu do cmentarza. Dodano również, że zgodnie z wyrokiem NSA z 27 maja 1994 r. sygn. akt SA/Wr 470/94, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. rada gminy może wprowadzać regulaminy korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zawierające zakazy określonego zachowania się osób. Zakazy te nie mogą być jednak zagrożone sankcjami karnymi. Nie można także wykluczyć, że ustanowione w formie regulaminu korzystania z cmentarza zakazy mieścić się mogą w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą w przepisach szeroko rozumianego prawa karnego.

Następnie, odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego, wyjaśniono, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny w sprawach skarg na uchwały organów gminy nie działa z urzędu a zatem co do zasady, nie eliminuje z obrotu prawnego tych unormowań aktu prawa miejscowego, które nie zostały zakwestionowane w skardze. Poza tym wskazano, że przyznanie przez Radę w § 1 ust. 2 uchwały Burmistrzowi uprawnienia do wyznaczenia administratora cmentarzy, pozostaje w zgodzie z regulacją ustawową. Podobnie, nie narusza norm powszechnie obowiązujących przepis § 1 ust. 7 zaskarżonej uchwały, według którego, Burmistrz został wskazany jako organ gminy uprawniony do nadzorowania czynności wyznaczonego administratora o charakterze władczym, mieszczącym się w pojęciu administrowanie. Równocześnie uznano, że wskazanie w § 1 ust. 4 uchwały przypadków, w których administrator jest uprawniony do zamknięcia cmentarza lub jego części, mieści się w pojęciu unormowania zasad korzystania z mienia komunalnego. Ponadto podkreślono, że określenie zawarte w § 1 ust. 7 uchwały, iż kwestie sporne z zakresu zarządzania cmentarzem rozstrzyga organ wykonawczy, nie narusza art. 229 pkt 3 k.p.a. albowiem w przepisie tym nie chodzi o skargę na działalność Burmistrza, ale o rozstrzyganie zagadnień związanych z działalnością administratora. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że regulacja § 1 ust. 5 (podobnie jak przepisy § 1 ust. 3 i 6) pozostaje na pograniczu czynności o charakterze zarządzającym oraz czynności dotyczących zasad korzystania z cmentarza a zatem przepis § 1 ust. 5 nie może być rozumiany w oderwaniu od szerszej regulacji dotyczącej okoliczności związanych z czasem i miejscem, w którym osoby korzystające z cmentarza mogą realizować swe uprawnienia. Tym samym biorąc pod uwagę zespół przepisów § 1 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 uznano, że unormowania uchwały dotyczące wzajemnej relacji między uprawnieniami organu stanowiącego i wykonawczego gminy nie naruszają art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 2 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ponadto, powołując się na wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 929/15, podkreślono, że regulamin cmentarza komunalnego jest aktem prawa miejscowego regulującym zasady i tryb korzystania z cmentarza jako obiektu użyteczności publicznej. Wobec tego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienia zawarte w § 1 ust. 3 pkt 1-3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 zaskarżonej uchwały zapewniają jednolite reguły dostępności do wszystkich cmentarzy komunalnych prowadzonych przez Gminę Cieszyn i stanowią gwarancje jednolitego rozstrzygania bieżących spraw z zakresu kompetencji wykonawczych Burmistrza, które to rozstrzyganie mieści się w pojęciu zarządzania cmentarzem. Jednocześnie działający, w miejscu i czasie określonym przez uchwałę Rady, Burmistrz oraz wskazany przezeń administrator, są uprawnieni do podejmowania czynności o charakterze wykonawczym, w stosunku do uchwały i zarządzającym, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Wyjaśnił także, że zamknięcie cmentarza z uwagi na okoliczności wskazane w § 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały, czyli z powodu wystąpienia warunków zagrażających bezpieczeństwu osób przebywających na cmentarzu, do czasu usunięcia tego zagrożenia, nie jest zamknięciem cmentarza, o którym mowa w art. 1 ust. 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W tym drugim bowiem przypadku, jak wynika z art. 1 ust. 4 oraz art. 6 ust. 1 tej ustawy, chodzi o zakończenie pochówku zmarłych na terenie cmentarza. Przepis § 1 ust. 4 uchwały nie stanowi także unormowania stanowiącego regulację zastępującą unormowanie zawarte w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych lub modyfikacji tego unormowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia natomiast sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Na wstępie należy zauważyć, że niniejsza sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznania zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 955/15, zakończonej wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2016 r., jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z dniu 14 września 2018 r. wydał wyrok w sprawie sygn. akt II OSK 2263/16. Powyższe oznacza konieczność zastosowania art. 190 p.p.s.a., który stanowi iż sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, ale zobowiązany jest do konsekwentnego podporządkowania mu w pełnym zakresie. Wyjaśnić przy tym należy, że przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno kryterium sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe (zob. A. Kabat i inni - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Zakamycze 2005 , str. 345). Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji lub postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1602/12; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I GSK 1498/13, CBOS). Tym samym Skład orzekający w przedmiotowej sprawie jest związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2263/16 oraz oceną prawną zawartą w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 955/15, w zakresie w jakim zostało utrzymane w mocy przez sąd drugiej instancji.

W związku z powyższym obecnie przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie § 3 ust. 1 pkt 1-7 regulaminu cmentarzy komunalnych w Cieszynie, stanowiący załącznik do uchwały Rady Miejskiej Cieszyna z 25 czerwca 2015 r. nr XII/80/15.

W tym miejscu należy zatem wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej wymienionym wyroku zobowiązał, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Skład orzekający do dokonania szczegółowej analizy zapisów znajdujących się w § 3 ust. 1 pkt 1-7 regulaminu z uwagi na fakt, iż określają one zachowania zabronione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji powinien poddać analizie każdy z przepisów § 3 ust. 1 pkt 1-7 zaskarżonej uchwały celem ustalenia, czy stanowią one ustawowe znamiona wykroczeń lub przestępstw. Ponadto podkreślił, że konieczne jest wyraźne wskazanie, które zachowania z wymienionych w § 3 ust. 1 uchwały, zostały już uregulowane w przepisach szeroko rozumianego prawa karnego lub w innych przepisach powszechnie obowiązujących. Jednocześnie wyjaśnił, że analizując zachowania, które gmina, poprzez uchwałę podjętą na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., uznała w § 3 ust. 1 pkt 1-7 za zakazane, pamiętać trzeba o kompetencji gminy do takiego unormowania zasad korzystania z cmentarza jako należącego do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, aby został osiągnięty cel w postaci utrzymania cmentarza komunalnego i zarządzania nim (art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych). Poza tym wskazał, że regulacje powyższe nie powinny ograniczać w sposób nieuzasadniony korzystania osobom uprawnionym z prawa do grobu, a wszystkim osobom odwiedzającym dostępu do cmentarza. Dodał również, że zgodnie z wyrokiem NSA z 27 maja 1994 r. sygn. akt SA/Wr 470/94, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. rada gminy może wprowadzać regulaminy korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zawierające zakazy określonego zachowania się osób. Zakazy te nie mogą jednak być zagrożone sankcjami karnymi. Nie można także wykluczyć, że ustanowione w formie regulaminu korzystania z cmentarza zakazy mieścić się mogą w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą w przepisach szeroko rozumianego prawa karnego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 regulaminu zaskarżonej uchwały na cmentarzach zabrania się:

1) przebywania poza okresami ich dostępności wskazanymi w § 1,

2) wprowadzania zwierząt (nie dotyczy psów przewodników osób niepełnosprawny),

3) wjeżdżania pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony - pojazdów, o których mowa w ustępie 2,

4) spożywania napojów alkoholowych i środków odurzających, przebywania w stanie nietrzeźwym oraz po spożyciu napojów alkoholowych lub środków odurzających,

5) żebrania,

6) niszczenia, usuwania lub samowolnego przemieszczania urządzeń i infrastruktury, nagrobków (w tym ich elementów) i zieleni (w tym usuwania krzewów i drzew),

7) wykonywania robót i usług budowlanych, w tym kamieniarskich, w okresie trzech dni poprzedzających Wszystkich Świętych (przed 1 listopada każdego roku) oraz dwóch dni przed Wielkanocą (Wielki Piątek i Sobota).

Mając na uwadze wyżej przytoczoną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania Skład orzekający doszedł do przekonania, że w zakresie § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 i 7 załącznika do uchwały organ prawidłowo sformułował normy powinnego zachowania osób korzystających z cmentarzy komunalnych natomiast w zakresie § 3 ust. 1 pkt 4 - 6 przekroczył zakres ustawowego umocowania wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. zgodnie, z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Przechodząc do analizy poszczególnych zapisów należy wskazać, że w § 3 ust. 1 pkt 1 regulaminu wprowadzono zakaz przebywania na cmentarzach komunalnych poza okresami ich dostępności tzn. dla odwiedzających (pieszo) codziennie od godz. 6:00 do zmierzchu, dla osób wjeżdżających pojazdami, a także dla wykonawców czynności, robót lub usług pogrzebowych, cmentarnych, porządkowych, budowlanych itp. w godzinach określonych dla pracy Kancelarii, w innych terminach lub godzinach po uzyskaniu zgody Administratora cmentarzy. W ocenie Sądu taki zapis dotyczy jedynie określenia godzin zamknięcia cmentarza i zarazem nie znajduje odzwierciedlenia w żadnym innym akcie normatywnym. W tym zakresie zdaniem Sądu Rada Miejska Cieszyna regulując zakaz przebywania na cmentarzach komunalnych poza okresami ich dostępności działała w zakresie upoważnienia ustawowego dającego jej prawo do ustanawiania reguł zachowania się osób przebywających na cmentarzach komunalnych jako należących do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej aby osiągnąć cel w postaci utrzymania komunalnego cmentarza i zarządzania nim. Następnie w § 3 ust. 1 pkt 2 regulaminu wprowadzono zakaz wprowadzania zwierząt na teren cmentarzy oraz ustanowiono od niego jeden wyjątek. Taka regulacja ma na celu przede wszystkim utrzymanie porządku i czystości na terenie cmentarzy a zarazem zapewnienie odpowiedniej powagi dla miejsca pochówku. Zdaniem Sądu nie można jej również odnaleźć w innych przepisach powszechnie obowiązujących. Ta też regulacja, jak wyżej już opisana wpisuje się w zakres upoważnienia ustawowego dającego Radzie Miejskiej prawo do ustanawiania reguł zachowania się osób przebywających na cmentarzach komunalnych jako należących do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W przypadku natomiast § 3 ust. 1 pkt 3 regulaminu, który wskazuje dopuszczalną masę całkowitą pojazdów wjeżdżających na teren cmentarzy należy podkreślić, że ma on charakter porządkowy i w opinii Sądu może zmierzać przede wszystkim do zapobieżenia uszkodzeniu terenu cmentarzy przez zbyt ciężkie pojazdy. Nie jest on również zawarty w innym akcie normatywnym. Jednocześnie w § 3 ust. 1 pkt 7 regulaminu zakazano wykonywania robót i usług budowlanych w okresie trzech dni poprzedzających Wszystkich Świętych oraz dwóch dni przed Wielkanocą. Regulacja ta zdaniem Sądu może wiązać się w szczególności z zapewnieniem odpowiedniej powagi dla miejsca pochówku w okresie przedświątecznym i również nie znajduje odzwierciedlenia w żadnym innym akcie normatywnym. W związku z powyższym w opinii Sądu zakazy zawarte w § 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 7 określają zasady korzystania z cmentarza jako obiektu użyteczności publicznej a zarazem nie zostały już uregulowane w przepisach szeroko rozumianego prawa karnego lub w innych przepisach powszechnie obowiązujących, stąd ich zawarcie w spornej uchwale było zgodne z prawem .

Odnosząc się natomiast do zakazu zawartego w § 3 ust. 1 pkt 4, który stanowi, że zabrania się na cmentarzach spożywania napojów alkoholowych i środków odurzających, przebywania w stanie nietrzeźwym oraz po spożyciu napojów alkoholowych lub środków odurzających, należy stwierdzić, że jest on powtórzeniem art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zgodnie, z którym zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów.

Również zakaz żebrania, zawarty w § 3 ust. 1 pkt 5 regulaminu stanowi powtórzenie art. 58 § 1 kodeksu wykroczeń według, którego kto, mając środki egzystencji lub będąc zdolny do pracy, żebrze w miejscu publicznym, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1500 złotych albo karze nagany. Natomiast zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 6 regulaminu, który mówi, że zabrania się na cmentarzach niszczenia, usuwania lub samowolnego przemieszczania urządzeń i infrastruktury, nagrobków (w tym ich elementów) i zieleni (w tym usuwania krzewów i drzew) jest powtórzeniem art. 144 § 1 kodeksu wykroczeń – "kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność lub też dopuszcza do niszczenia roślinności przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawnik lub zieleniec w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu, podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany". Zdaniem Sądu organ powtarzając w powyższych zapisach regulaminu normy z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz z kodeksu wykroczeń naruszył tym samym art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zbyteczne było bowiem regulowanie w drodze prawa miejscowego materii objętej przepisami hierarchicznie wyższymi. W związku z powyższym zdaniem Sądu zakazy zawarte w § 3 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 regulaminu realizują ustawowe znamiona wskazanych powyżej wykroczeń a zatem zostały już uregulowane w przepisach szeroko rozumianego prawa karnego.

Końcowo nawiązując do powołanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 27.05.1994 sygn. akt I SA/Wr 470/94, iż rada gminy może wprowadzać regulaminy korzystania z obiektów użyteczności publicznej, zawierające nakazy i zakazy określonego zachowania się osób, w takiej sytuacji jednak ustanowione w formie regulaminu korzystania z obiektów użyteczności publicznej zakazy i nakazy jakkolwiek mieścić się mogą w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą w kodeksie wykroczeń to jednak informacja o ich treści winna być zamieszczona na tablicach informacyjnych i innych obwieszczeniach o ustanowionych zakazach regulaminowych, to zauważyć należy, iż skład orzekający nie dopatrzył się by w spornej uchwale opisana wyżej treść zakazów została zawarta, co znalazłoby odzwierciedlenie w zamieszczanych tablicach informacyjnych, czy w innych obwieszczeniach o ustanowionych zakazach regulaminowych.

Podsumowując skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, należało, na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzić jej nieważność w części określonej w § 3 ust. 1 pkt 4, 5 i 6.

Natomiast w pozostałym zakresie, dotyczącym § 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 7, na podstawie art. 151 P.p.s.a., należało skargę oddalić.