Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 87/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3, § 7, § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

IV SA/Po 87/16

UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015r., nr 41, znak: GP.6730.41.2014, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2013.267 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpoznaniu wniosku M. A. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z 2 lokalami mieszkalnymi i dopuszczeniem usług, przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...], dz. nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła pismem z dnia [...] lipca 2015r. K. P. (dalej: skarżąca) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skarżąca zarzuciła naruszenia art. 107 §1 k.p.a. w związku z art. 61 ust.1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyjaśniła, że w [...] nie ma budynku wolnostojącego o warunkach architektoniczno-urbanistycznych, jakie dopuszcza zaskarżona decyzja dla działki [...].

Skarżąca zarzuciła, że organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do wcześniejszych wskazań z decyzji z dnia [...] stycznia 2015r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile, a nawet pominął je w całości. W szczególności zdaniem skarżącej organ I instancji:

1. nie wyznaczył prawidłowo obszaru analizowanego;

2. nie wyjaśnił do jakiego budynku (nieruchomości) nawiązał wydając decyzję o warunkach zabudowy;

3. planowana budowa zakłada, że budynek będzie z płaskim dachem, podczas gdy nieruchomość usytuowana jest w strefie ochrony konserwatorskiej (bezsporne) - obszar zabytkowego założenia urbanistycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji z [...] listopada 1965r. Od tego czasu organ nie wydał żadnej decyzji dla budynku z płaskim dachem. Dlatego nie wiadomo dlaczego, na jakiej podstawie prawnej i faktycznej organ dopuszcza się takiego rozstrzygnięcia;

4. brak określenia wysokości budynku od granicy z działką nr [...] oznaczoną na mapie do celów projektowych (załącznik do decyzji);

5. powyższy zarzut dotyczy również warunków zabudowy w części dotyczącej budowy nadwieszenia budynku, wykuszy lub balkonu na całej szerokości budynku wysuniętych na maksymalną odległość półtora metra poza nieprzekraczalną linię zabudowy. Takich rozwiązań architektonicznych nie ma żaden budynek w analizowanym obszarze zabudowy.

6. nadal aktualny jest zarzut budowy tarasów i schodów poza linią zabudowy, a takie rozstrzygnięcie również nie znajduje odzwierciedlenia na obszarze analizowanym;

7. organ nie wskazał na jakiej podstawie dopuszcza wyjście z budynku dwulokalowego z dopuszczeniem usług bezpośrednio na pieszo-jezdnię. Szerokość pieszo-jezdni ma 3 metry plus pobocze, a nie jak sugeruje organ około 6 metrów. Organ wskazał, że jest to zgodne z odrębnymi przepisami, ale nie wskazał jaki akt prawny dopuszcza takie rozwiązania, aby z budynku wychodzić bezpośrednio na pieszo-jezdnię dwukierunkową.

Ponadto skarżąca wskazała, że decyzja narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588) ponieważ:

1. obszar analizowany jest wyznaczony niezgodnie z §3 pkt 2 tego rozporządzenia ponieważ nie uwzględnia wszystkich nieruchomości, które powinny być uwzględnione w obszarze nie mniejszym niż 50m;

2. dopuszcza zabudowę z naruszeniem wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy określonego w §5 w/w rozporządzenia;

3. narusza §7 w/w rozporządzenia - wysokość nie stanowi średniej wielkości występującej na obszarze, który powinien być analizowany;

4. narusza §8 w/w rozporządzenia - geometria dachu nie odpowiada geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym - nawiązuje do budynku, który powstał w okresie przed objęciem ochroną konserwatorską Starówki [...];

5. narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ żadna z nieruchomości, które powinny być objęte obszarem analizowanym nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją z dnia [...] września 2015r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że już wcześniej Burmistrz Miasta [...] decyzją nr [...] znak: [...] z dnia [...] września 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku M. A., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z 2 lokalami mieszkalnymi i dopuszczeniem usług, przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...], dz. nr [...].

Organ wskazał, że w następstwie odwołania K. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż dopuszcza wysunięcie przed linię zabudowy elementów budynku takich jak wykusze, nie określając maksymalnej odległości wysunięcia wykuszy od ścian konstrukcyjnych budynku, a także ich łącznej szerokości. W tej sytuacji uzasadnione są obawy odwołującej dotyczące możliwości zbyt dowolnej interpretacji postanowień decyzji dopuszczających przekraczanie linii zabudowy poprzez sytuowanie wykuszy na ścianie budynku. Następnie Burmistrz Miasta [...] decyzją nr [...] znak: [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z 2 lokalami mieszkalnymi i dopuszczeniem usług, przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...], dz. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż inwestycja planowana jest na terenie na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Sporządzenie projektu decyzji powierzono uprawnionemu urbaniście. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na kontynuację funkcji na wnioskowanym terenie. Pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały również spełnione. Organ I instancji odnosząc się do uwag zgłoszonych przez stronę w toku postępowania wskazał, że:

1. na załączniku graficznym do analizy zostały określone granice obszaru analizowanego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., i pod uwagę wzięto parametry zabudowy z całego obszaru analizowanego,

2. analiza ma na celu ustalenie pięciu istotnych cech i parametrów zabudowy, występujących w zabudowie sąsiedniej, tj.: funkcji, frontowej linii zabudowy, intensywności zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu, a jej efektem nie ma być stworzenie kopii któregokolwiek z istniejących budynków, lecz zbadanie, czy odpowiednie cechy projektowanego obiektu znajdują odzwierciedlenie w otaczającej go zabudowie,

3. decyzja o warunkach zabudowy nie ma wpływu na ostateczny wygląd budynku, określa jedynie parametry, w ramach których muszą poruszać się projektanci, a osoba sporządzająca decyzję nie może kierować się własnym poglądem na piękno architektury, lecz zobowiązana jest do stosowania odpowiednich przepisów prawa,

4. uwzględnione zostały obawy strony w związku z groźbą zalewania jej nieruchomości przez wody opadowe i ustalono dla działki nr [...] obowiązek odprowadzenia wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej,

5. budowę murów oporowych na granicy pomiędzy prywatnymi nieruchomościami regulują przepisy odrębne,

6. dokonano korekty ewidentnej pomyłki w analizie odnośnie zabudowy istniejącej na działce objętej decyzją o warunkach zabudowy - znajdujący się na niej budynek gospodarczy nie jest jednak obiektem zabytkowym, w związku z czym jego parametry i wygląd architektoniczny nie podlegają ochronie - ochronie podlega natomiast układ urbanistyczny, którego jest on częścią i układ ten zostaje zachowany przez usytuowanie planowanego budynku w granicach działki,

7. pieszo-jezdnia, na którą dopuszcza się wyjście z budynku, jest terenem komunikacji publicznej, służącym wszystkim mieszkańcom, a jej szerokość w liniach rozgraniczających wynosi od 6.0 do 7.0 m, co jest zgodne z przepisami odrębnymi i zapewnia bezpieczeństwo ruchu pieszego i samochodowego. Zarzut, iż projektowana decyzja narusza art. 61 ust.1 pkt 1 i 3 u.p.z.p., jest nieprawdziwy, co wykazuje przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile wskazało, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) dla ustalenia, czy na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa pozwalająca ustalić warunki dla wnioskowanej inwestycji konieczne jest sporządzenie przez osobę uprawnioną pisemnej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie przewidziana powyższymi przepisami analiza została sporządzona i w oparciu o nią wydana została przedmiotowa decyzja. Analiza stanowi załącznik do decyzji tak jak wymagają tego wskazane wyżej przepisy. W załączniku graficznym do analizy zostały określone granice obszaru analizowanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Kolegium wskazało, że nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej analizy. Z analizy wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a ponadto spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 tej ustawy. Teren na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz w sprawie nie mają zastosowania przepisy odrębne. Projekt decyzji uzgodniono z Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co potwierdza pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Poznaniu Delegatura w Pile znak [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Kolegium uznało, że brak jest uzasadnionych podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, przy założeniu, że projekt będzie wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz ustaleniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422).

Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z analizy, ze względu na bardzo małą powierzchnię działki ([...] m2) wyznaczenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy na podstawie średniej wielkości powierzchni zabudowy znacznie większych powierzchniowo działek sąsiednich nie wydaje się słuszne. Przy tym na terenie Starego Miasta występują działki budowlane zabudowane w 100% natomiast inwestor planuje zabudowę ok. 80% powierzchni działki. Dlatego też trafnie uznano, że planowana inwestycja w zakresie wielkości powierzchni zabudowy może być realizowana. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących ustalenia geometrii dachu i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazano, że jak wynika z analizy, na obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi, o wysokości ok. 6.0 m, oraz budynki z dachami dwuspadowymi o nachyleniu połaci ok. 15°-20° i ok. 45°, z kalenicami na wysokości od ok. 6 m do ok. 9.2 m nad poziomem terenu (wyjątek stanowi zabytkowy budynek dawnego sądu o wysokości do kalenicy ok. 17 m). Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych dla terenu analizowanego wynosi ok. 5.9 m. Inwestor planuje budynek o wysokości nie przekraczającej wysokości sąsiedniego budynku z dachem płaskim (nr 7) tj. max 6.0 m nad poziomem terenu. Różnica wysokości wynikającej z analizy i wysokości wnioskowanej (ok. 10 cm) jest na tyle niewielka, że może być skutkiem niedoskonałości pomiarów i należy ją uznać za nieistotną. Dlatego też organ słusznie uznał, ze planowana inwestycja w zakresie geometrii dachu może być realizowana.

Pismem z dnia [...] grudnia 2015r. K. P. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Miasta [...] z powodu naruszeń art. 7, 77 i 107 k.p.a. w związku z art. 61 ust.1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. § 3,5,7,8,9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca podniosła, że organy orzekające, pomimo podnoszonych zarzutów nie wskazały, która z nieruchomości sąsiednich na całym obszarze analizowanym, dostępne z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla działki [...] położonej przy ul. [...] w [...] w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto organy pomijają odniesienie do obszaru urbanistyczno-historycznego Starego Miasta [...].

Skarżąca zarzuciła, że skarżona decyzja o warunkach zabudowy dla nowej inwestycji została wydana z naruszeniem art.61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p., ponieważ nie została spełniona przesłanka kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowanie terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej budynku, intensywności wykorzystania terenu - występujących na obszarze wyznaczonym do analizy na załączniku graficznym. Pomimo podnoszonych zarzutów i skali naruszeń, żaden z organów nie odniósł się do zarzutów. Konsekwentnie nie wskazuje się w decyzjach, ani w analizie urbanistycznej do której lub których konkretnie nieruchomości sąsiednich objętej obszarem analizowanym nawiązuje decyzja o warunkach zabudowy dla działki [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Nie wyjaśnia tego ani analiza sporządzona przez urbanistę, ani sama decyzja o warunkach zabudowy.

Podnoszone zarzuty dotyczą tego, że na obszarze objętym analizą urbanistyczną:

1. średnia wysokość budynków elewacji frotowej na obszarze analizowanym wynosi 5,08 m, a nie wynosi 5,9 m - jak błędnie organy decyzyjne zliczyły matematycznie średnią wysokość elewacji frotowej, co stanowi różnicę około metra, a nie 10 cm, jak przyjmują organy decyzyjne;

2. tylko jeden budynek dwukondygnacyjny ma płaski dach i został wybudowany przed wpisaniem Starówki Miasta [...] jako obszaru zabytkowego założenia urbanistycznego do rejestru zabytków pod nr [...]na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 1965r., podczas gdy żaden inny budynek, po tej dacie, nie otrzymał pozwolenia na budowę budynku z płaskim dachem na obszarze wpisanym do rejestru zabytków,

3. żaden budynek na obszarze analizowanym nie ma nadwieszenia na ostatniej kondygnacji budynku lub balkonu na maksymalną odległość 1,5m i to poza nieprzekraczalną linię zabudowy na całej szerokości budynku, co wprowadza wprost obejście przepisów o nieprzekraczalnej linii zabudowy;

4. żaden budynek nie ma wyjścia bezpośrednio na pieszo-jezdnię (działka gminna [...]), co stanowi bezpośrednie zagrożenie dla użytkowników ;

5. żaden budynek nie ma funkcji mieszkalno-usługowej z dopuszczeniem miejsc postojowych poza granicami działki inwestycyjnej, co stanowi zawłaszczenie na potrzeby działalności gospodarczej wnioskodawcy przestrzeni ogólnodostępnej,

6. żaden budynek nie ma tarasów i schodów bezpośrednio opartych na gruncie usytuowanych poza nieprzekraczalną linią zabudowy na całej powierzchni działki, co spowoduje faktycznie zabudowę działki w 100%;

7. żaden budynek nie ma tarasu poniżej poziomu gruntu-parteru budynku, to jest poziomu zerowego,

8. żadna nieruchomość na obszarze analizowanym nie jest zabudowana jak twierdzi organ w 80% powierzchni działki.

Skarżąca wskazała, że organy obu instancji pominęły w/w zarzuty.

Ponadto skarżąca zaskarżyła pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony zabytków w Poznaniu Delegatura w Pile, znak [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. z uwagi na to, że organ nie dał jej prawa strony w postępowaniu opiniodawczym.

Wskazała, że jest to o tyle niezrozumiałe, że postępowanie to prowadzone było na podstawie postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. uchylającego postanowienie nr [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. do ponownego rozpoznaniu w którym uczestniczyła jako strona postępowania. Wskazała, że w uzasadnieniu ww. postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w Warszawie wskazał, że uchylenie następuje z powodu nie wyjaśnienia istoty stanu faktycznego, wydane postanowienie narusza przepisy k.p.a., w tym w szczególności art.7, 77 § 1 i 3 k.p.a., a proponowany budynek swoimi gabarytami dopuszczonymi w ustaleniach uzgodnionej decyzji powinien być dostosowany do historycznej zabudowy.

Ponadto zaznaczyła, że projekt analizy urbanistycznej, która stanowiła podstawę wydanej opinii konserwatorskiej całkowicie pomija odniesienia do historycznej zabudowy. Proponowany budynek swoimi gabarytami i zagospodarowanie terenu, wręcz dewastuje historyczną zabudowę Starego Miasta i całkowicie narusza układ urbanistyczno - architektoniczny. Podniosła, że pozbawienie skarżącej prawa strony w postępowaniu opiniodawczym przed Konserwatorem Zabytków i brak odniesienia w decyzji Burmistrza Miasta [...] w sprawie warunków zabudowy do historycznej zabudowy Starego Miasta uzasadnia zaskarżenie opinii Konserwatora Zabytków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Ponadto organ wskazał, że bezzasadny jest zarzut pozbawienia skarżącej prawa strony w postępowaniu opiniodawczym przed Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Jak wynika z pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2015 r., uzgodnienie zostało dokonane w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w następstwie niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, jednak nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Nadto Sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Kierując się powyższymi przesłankami Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta [...] narusza przepisy prawa w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w przedmiotowym postępowaniu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] 2015r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...], znak [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z 2 lokalami mieszkalnymi i dopuszczeniem usług, przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...], dz. nr [...].

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2015, poz. 199 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., a w szczególności art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1 i art. 61 ust. 1.

Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Z kolei będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia Kolegium przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia wszystkie wymienionych w nim przesłanek, w tym od zrealizowania zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania planowanych warunków zabudowy do istniejących funkcji i cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość.

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa w aspekcie naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego, albowiem celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienia już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..

Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze, co potwierdza orzecznictwo sądowoadmnistracyjne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania istniejącego.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania należy wskazać, że w przedmiotowym postępowaniu o wydanie warunków zabudowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile nie odniosło się do wszystkich zarzutów skarżącej, czym naruszyło art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że organy obu instancji faktycznie nie wskazały konkretnie, które nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dla działki nr 28/3. Skarżąca podnosiła ten zarzut kilkakrotnie w ramach przedmiotowego postępowania administracyjnego. Zarzut ten jest o tyle istotny, iż wobec braku wskazania konkretnych nieruchomości twierdzenie takie nie poddaje się kontroli.

Ponadto Kolegium nie odniosło się do zarzutów skarżącej, w których podnosi, że:

1. żaden budynek na obszarze analizowanym nie ma nadwieszenia na ostatniej kondygnacji budynku lub balkonu na maksymalną odległość 1,5m i to poza nieprzekraczalną linię zabudowy na całej szerokości budynku, co wprowadza wprost obejście przepisów o nieprzekraczalnej linii zabudowy. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek informacji na ten temat,

2. żaden budynek nie ma funkcji mieszkalno - usługowej z dopuszczeniem miejsc postojowych poza granicami działki inwestycyjnej, co stanowi zawłaszczenie na potrzeby działalności gospodarczej wnioskodawcy przestrzeni ogólnodostępnej,

3. żaden budynek nie ma tarasów i schodów bezpośrednio opartych na gruncie usytuowanych poza nieprzekraczalną linią zabudowy na całej powierzchni działki, co spowoduje faktycznie zabudowę działki w 100%,

4. żaden budynek nie ma tarasu poniżej poziomu gruntu-parteru budynku, to jest poniżej poziomu zerowego.

Sąd podkreśla, że dla ustalenia warunków zabudowy konkretnej inwestycji decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tylko pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaniechanie przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji właściwej, kompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym, uniemożliwia organowi dokonanie wszechstronnej i rzetelnej oceny w zakresie warunków, określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co stanowi istotę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015r, sygn. akt II OSK 1936/13).

Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 117.04.2013r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761) Tym niemniej obowiązkiem organu odwoławczego jest także odniesienie się i ocena zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Temu obowiązkowi w rozpatrywanym przypadku Kolegium uchybiło, co stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania.

Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a. który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. (patrz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13.02.2013r. o sygn.IV SA/Po 1000/12, publ.LEX nr 1287167)

Cel zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12,06.2012r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493)

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00).

Tak więc, dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

Zasadny jest również zarzut skarżącej dotyczący średniej wysokości budynków elewacji frontowej. Organ wskazał, że wynosi ona 5,9 m, natomiast inwestor planuje budynek o wysokości nie przekraczającej wysokości sąsiedniego budynku z dachem płaskim, czyli 6 m nad poziomem terenu. Organ wskazał, że różnica wysokości ok. 10 cm może być skutkiem niedoskonałości pomiarów i należy ją uznać za nieistotną, w związku z czym planowana inwestycja w zakresie geometrii dachu może być realizowana. Sąd zwraca uwagę, że w analizie przedstawiono następujące wysokości budynków: 7,7 m (budynek nr 3), 3 m (budynek nr 3a), 2,7 m (budynek nr 4), 6 m (budynki nr 7 i 6). Średnia wysokość na podstawie wskazanych wartości wynosi 5,08 m, a nie 5,9 m. Słuszny jest więc zarzut skarżącej w tym zakresie, ponieważ w tej sytuacji różnica wysokości wynosi ok. 92 cm i nie może być uznana za nieistotną.

Sąd podkreśla, że za niezgodne z prawem należy uznać braki w części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie analizy wysokości budynków objętych analizą. Brak prawidłowych danych, jaka jest wysokość budynków na działkach zabudowanych objętych analizą nie pozwala na weryfikację prawidłowości ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości głównej kalenicy - co jest wymagane stosownie do treści § 7 i 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588). O ile braki w części tekstowej poprawnej analizy w zakresie np. parametru szerokości elewacji frontowej mogą być zaakceptowane, gdyż z części graficznej możliwe jest wyliczenie brakujących danych, to brak prawidłowych danych dotyczących wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizy należy ocenić jako istotny brak (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Kr 1661/14, CBOSA).

W powyższym zakresie organ ponownie rozpoznając sprawę powinien ze szczególną dokładnością zweryfikować prawidłowość dokonanych pomiarów wysokości i wziąć pod uwagę ich wartości.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien zostać sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że autorstwo projektu powinno zostać udokumentowane w aktach sprawy, a naruszenie tego obowiązku może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa (red. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004 r., str. 387-388. Zob. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10.03.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 876/10, lex nr 995432).

W niniejszej sprawie wprawdzie analiza i projekt decyzji organu I instancji zostały podpisana przez J. S. – K. Z pieczątki wynika, że posiada ona uprawnienia do projektowania takiej decyzji. Jednak nie zostało to udokumentowane w aktach sprawy w formie zaświadczenia o kwalifikacjach zawodowych podpisanego pod projektem decyzji architekta. Organ naruszył więc art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Należy wskazać, że gdyby ustalono, że osoba projektująca decyzję nie posiadała wymaganych uprawnień skutkowałoby to stwierdzeniem nieważności decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2013r., sygn. akt IV SA/Po 405/13).

Organ ponownie rozpoznając sprawę ustali, czy osoba projektująca decyzję i sporządzająca analizę posiadała wymagane uprawnienia i udokumentuje tę okoliczność w aktach sprawy. Jeżeli okaże się, że w/w nie posiada wymaganych uprawnień konieczne będzie sporządzenie analizy i projektu decyzji przez osobę uprawnioną.

Sąd wskazuje również, że organy nie odniosły się w swoich decyzjach do istnienia interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że zarzut wadliwego ustalenia stron postępowania może zostać uwzględniony przez Sąd jedynie na wniosek konkretnego podmiotu, który został pominięty w postępowaniu. Przyjmuje się, że prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jest prawem opartym na bezwzględnie obowiązującej zasadzie rozporządzalności. Zasada ta powoduje, że wyłącznie do oceny strony pozostawiono konsekwencje prawne co do naruszenia jej interesu prawnego jeżeli nie uczestniczyła w postępowaniu. Inne podmioty nie mają kompetencji do powoływania się na tę okoliczność. Pogląd ten jest ugruntowany i znajduje oparcie w judykaturze (vide wyroki NSA: z dnia 20 grudnia 2011r. o sygn. II OSK 1934/10, z dnia 14 grudnia 2011r. o sygn. II OSK 1882/10, z dnia 22 lutego 2012r. o sygn. I OSK 356/11 i z dnia 25 kwietnia 2012r. o sygn. I OSK 1239/11).

Sąd podkreśla, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy istoty interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków; a także na tej samej zasadzie może żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. II SA 4000/01, oraz z 17 czerwca 2011r. sygn. akt I OSK 883/10 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się w orzecznictwie, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego.

Organ ponownie rozpoznając sprawę ustali i odniesie się do istnienia interesu prawnego skarżącej w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, co determinuje zasadność uczestniczenia jej w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Sądu Kolegium słusznie uznało, że bezzasadny jest zarzut pozbawienia skarżącej prawa strony w postępowaniu opiniodawczym przed Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, ponieważ zgodnie z pismem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2015r., uzgodnienie zostało dokonane w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w następstwie niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodniu od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie.

Ponadto należy wskazać, że bezzasadny jest zarzut dotyczący pominięcia odniesień do obszaru urbanistyczno - historycznego z uwagi na akceptację projektu decyzji przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Również bezzasadny jest zarzut, wskazujący że tylko jeden budynek dwukondygnacyjny ma płaski dach i został wybudowany przed wpisaniem Starówki Miasta [...] jako obszaru zabytkowego założenia urbanistycznego. Sąd po raz kolejny zwraca uwagę, że projekt decyzji został zaakceptowany przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Poza tym zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji (część graficzna analizy) w analizowanym obszarze cztery budynki mają płaski dach.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jednocześnie w § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia prawodawca podnosi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość elewacji frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale nie mniejszej jednak niż 50 m. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo.

Należy wskazać, że konieczne jest, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 czerwca 2013r., sygn. II SA/Łd 227/13, CBOSA).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w niniejszej sprawie dopuszczalne jest zabudowanie przedmiotowej działki w 100%. Z analizy wynika, że ze względu na małą powierzchnię działki i wąski front działki (ok. 4,5 m) przyjęcie parametru średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym (10,2m - 15,3m) uniemożliwiałoby zabudowę na działce. Biorąc pod uwagę powyższe i fakt zabudowania niektórych działek na Starówce [...] w 100% powierzchni działki (jak wynika z przeprowadzonej analizy), dopuszczalne jest wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej i umożliwienie zabudowy działki do 100% powierzchni w obowiązujących liniach zabudowy. W ocenie Sądu powyższe znalazło uzasadnienie w analizie urbanistycznej (przy założeniu, że analiza ta została opracowana przez osobę uprawnioną).

Również bezzasadny jest zarzut skarżącej dotyczący dopuszczalności wyjścia z budynku dwulokalowego z dopuszczeniem usług bezpośrednio na pieszo - jezdnię. Organ wskazał, że pieszo-jezdnia, na którą dopuszcza się wyjście z budynku, jest terenem komunikacji publicznej, służącym wszystkim mieszkańcom, a jej szerokość w liniach rozgraniczających wynosi od 6 do 7 metrów, co jest zgodne z przepisami odrębnymi i zapewnia bezpieczeństwo ruchu pieszego i samochodowego. Sąd wskazuje, że zgodnie z §14 i §15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (j.t. Dz. U. z 2015r., poz. 1422) minimalna szerokość ciągu pieszo-jezdnego nie może być mniejsza 5 metrów, dlatego należy przyjąć że w niniejszej sprawie warunek ten został spełniony.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją Burmistrza Miasta [...].

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji, uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu oraz odniosą się do wszystkich zarzutów wskazanych przez skarżącą.