Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1218/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 15 i pkt 15 a, art. 35 ust. 6
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 211 ust 4
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 898/13 w sprawie ze skargi U. we W. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 898/13, po rozpoznaniu skargi U. we W., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. określającą kwotę środków przypadających do zwrotu z tytułu dofinansowania projektu. Sąd orzekł o kosztach postępowania oraz o niewykonalności decyzji do dnia prawomocności wyroku.

Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia: w dniu 27 grudnia 2008 r. Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa [...] na lata 2007-2013 (zwana dalej IZ RPO WD) zawarła z beneficjentem – A. we W. (zwaną dalej – stroną skarżącą) umowę Nr [...] o dofinansowanie projektu "[...]" w zakresie Działania Nr 7.1. "Rozwój Infrastruktury szkolnictwa wyższego" Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007- 2013 (zwanego dalej RPO WD 2007-2013). Ostatecznie na podstawie umowy i aneksu przyznano stronie skarżącej na realizację projektu dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 34.715.188,38 zł, co stanowi nie więcej niż 50,33% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu, wynoszących 68 975 140,83 zł. Strona skarżąca – działając jako Zamawiający w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w ramach zadania inwestycyjnego pn. "[...]", przeprowadziła postępowanie w trybie przetargu nieograniczonego.

W dniach od 1 marca do 20 sierpnia 2012 r. Zespół kontrolujący IZ RPO WD przeprowadził kontrolę. Kontroli poddano m.in. dwie procedury przetargowe w trybie przetargu nieograniczonego w ramach wspomnianego zadania inwestycyjnego, tj. na zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych oraz na kompleksowe zarządzanie całością zadań związanych z tą inwestycją.

W wyniku kontroli postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na "[...]" wykryto trzy naruszenia, w tym dwa skutkujące nałożeniem korekt finansowych, polegające na naruszeniu:

• art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.; dalej: p.z.p.), w związku z § 12 umowy o dofinansowanie projektu, gdyż w ogłoszeniu o zamówieniu przekazanym do UOPWE w dniu 31 października 2008 r. (opublikowanym w Dz. Urz. UE w dniu 5 listopada 2008 r., Nr 2008/S 215/286284) oraz w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (dalej: s.i.w.z.), w zakresie warunków udziału w postępowaniu, strona skarżąca zawarła zapis, zgodnie z którym wykonawca dysponuje lub będzie dysponował kierownikiem budowy oraz koordynatorem projektu, którzy mieli "przynależeć do właściwej izby samorządu zawodowego/wpis na listę członków potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę jednostkę". Przyjęto, że naruszenie tego wymagania powoduje korektę finansową w wysokości 5% faktycznych wydatków kwalifikowanych dla zamówienia na podstawie umowy z dnia 2 lutego 2009 r. ([...]) o wartości 61.910.095,05 zł brutto (wartość wydatków kwalifikowanych 60 005 341,05 zł);

• art. 38 ust. 4a pkt 2 p.z.p. w związku z § 12 umowy o dofinansowanie projektu, gdyż w związku z zapytaniami potencjalnych oferentów, dotyczących wyjaśnienia s.i.w.z., strona skarżąca przedłużyła termin składania ofert z dnia 11 grudnia 2008 r. na dzień 17 grudnia 2008 r., przy czym nie dopełniła obowiązku przekazania ogłoszenia o zmianie terminu składania ofert do UOPWE, przy jednoczesnym poinformowaniu o zmianie tego terminu wykonawców oraz zamieszczeniu ogłoszenia o zmianie na stronie internetowej. Przyjęto, że naruszenie to skutkuje korektą finansową w wysokości 5% faktycznych wydatków kwalifikowanych dla powyższego zamówienia na podstawie umowy z dnia 2 lutego 2009 r. ([...]) o wartości 61.910.095,05 zł brutto (wartość wydatków kwalifikowanych 60.005.341,05 zł).

W wyniku kontroli postępowania o udzielenie zamówienia publicznego "[...]" wykryto trzy naruszenia, w tym jedno skutkujące nałożeniem korekty finansowej, polegające na naruszeniu art. 7 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 2 p.z.p., w związku z § 12 umowy o dofinansowanie projektu. W s.i.w.z. oraz w ogłoszeniu o zamówieniu, w warunkach dotyczących udziału w postępowaniu, w zakresie znajdowania się wykonawcy w sytuacji ekonomicznej i finansowej zapewniającej wykonanie zamówienia, strona skarżąca zażądała bowiem od wykonawców wykazania braku strat w ostatnich kolejnych trzech latach obrotowych. Naruszenie to powodowało nałożenie korekty finansowej w wysokości 5% faktycznych wydatków kwalifikowalnych poniesionych w wyniku realizacji umowy z dnia 23 czerwca 2008 r. ([...]) o wartości wydatków kwalifikowalnych 2.194.780,00 zł.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Zarząd Województwa [...] określił kwotę środków przypadających do zwrotu, otrzymanego w ramach RPO WD 2007-2013 dofinansowania w wysokości 1.439.163,03 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Zarząd Województwa [...], po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy – na podstawie art. 60 zdanie wstępne i lit. b), art. 70 ust. 1 lit. b) oraz art. 98 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) Nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 r., s. 25, ze zm.); art. 25 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15 i pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.); art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze. zm., zwanej dalej "u.f.p."); art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 596) – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

W obszernym uzasadnieniu decyzji organ stwierdził naruszenie przez stronę skarżącą:

• art. 7 ust. 1 w związku z art. 38 ust. 4a pkt 2 p.z.p., a tym samym postanowienia § 12 umowy o dofinansowanie projektu – przez niedopełnienie obowiązku przekazania ogłoszenia o zmianie terminu składania ofert do UOPWE, przy jednoczesnym poinformowaniu o zmianie wykonawców, którzy pobrali s.i.w.z., oraz zamieszczeniu na swojej stronie internetowej, a tym samym naruszenia zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania;

• art. 7 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 2 p.z.p., poprzez stosowanie dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu – przez określenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia w sposób, który mógłby utrudnić uczciwą konkurencję i który nie zapewnia równego traktowania wykonawców.

Organ potwierdził w obu przypadkach naruszeń konieczność nałożenia – korekt finansowych na poziomie 5% faktycznych wydatków kwalifikowalnych poniesionych w wyniku realizacji odpowiednio umowy z dnia 2 lutego 2009 r. ([...]) o łącznej wartości wydatków kwalifikowalnych 60.005.341,05 zł, oraz umowy z dnia 23 czerwca 2008 r. ([...]) o łącznej wartości wydatków kwalifikowalnych 2.194.780,00 zł.

Organ przyjął, że korekta finansowa w wysokości 5% faktycznych wydatków kwalifikowalnych poniesionych w związku z realizacją umów wynosi 1.439.163,03 zł i zobligował stronę skarżącą do zwrotu tych środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej, wskazując rachunek bankowy IZ RPO WD.

Pismem z dnia 14 listopada 2013 r. strona skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.

Wojewódzki Sąd we W. uwzględniając skargę stwierdził, że wobec rozstrzygnięć zawartych w zaskarżonej decyzji i argumentów podniesionych w skardze, ocena legalności postępowania organów publicznych sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy w kontekście unormowań zawartych art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.) organy prowadzące postępowanie mogły w jednej decyzji ustalić i nałożyć na stronę korektę finansową, o której mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) Nr 1260/1999, i jednocześnie orzec – według przepisów o finansach publicznych – o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań.

Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r. (II GSK 1777/12), według którego korekta powinna być ustalana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, poprzedzonej przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Skoro art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, natomiast art. 207 ustawy o finansach publicznych o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie, to zasadny staje się wniosek, że zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią dwie odrębne od siebie instytucje. W konsekwencji organy administracji publicznej powinny wydać osobne decyzje: o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 98 Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r.) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 207 ustawy o finansach publicznych).

Uregulowanie zawarte w art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. stanowi normę kompetencyjną skorelowaną pierwotnie z art. 211 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), a po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – z jej art. 207.

Według art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9.

Jednocześnie w art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych postanowiono, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust.1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do:

1) zwrotu środków lub

2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

W art. 207 ust. 9 tej ustawy przewidziano, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

Wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje poprzez zapłatę za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki były przyznane. Chodzi mianowicie o sfinansowane zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne.

Za materialnoprawną podstawę do ustalania i nakładania korekt finansowych przyjąć należy uznać art. 98 Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., do którego odsyła wprost art. 26 ust. 1 pkt. 15a us u.z.p.p.r. Stosownie zaś do dyspozycji art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

W ocenie Sądu w sprawie ustalenia i nałożenia na stronę skarżącą korekty finansowej powinna być wydana odrębna decyzja administracyjna w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., skoro organowi przysługiwały uprawnienia do władczego rozstrzygnięcia na podstawie prawa powszechnie obowiązującego.

W związku z uchybieniami natury proceduralnej, polegającymi na wydaniu jednej, wspólnej decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową oraz orzekającej o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, i przy braku rozważenia i wskazania, czy w sprawie zaistniały (bądź nie zaistniały) przesłanki przemawiające za obniżeniem maksymalnych stawek wskaźnika nałożonych korekt, a także w związku z faktem, że sprawa wraca do stadium postępowania wstępnego przed instytucją zarządzającą i podlegać będzie ponownemu rozpoznaniu w dwuinstancyjnym trybie administracyjnym, Sąd uznał, że odnoszenie się do pozostałych kwestii, w tym przede wszystkim zarzutów dotyczących naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne.

Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarząd Województwa [...] skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, bez wskazania, których naruszeń postępowania dopuściły się organy w niniejszej sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie wyjaśnił zasadności swojego stanowiska w zakresie wydania przez organy w niniejszej sprawie dwóch odrębnych decyzji: o “ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r.) i o “zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 207 ustawy o finansach publicznych). Sąd także nie dokonał oceny czy organ przed podjęciem zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu części środków na finansowanie powinien wydać decyzję administracyjną w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej. Powyższe stoi w sprzeczności z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2013 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1777/12, na który powołuje się Sąd;

b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, uniemożliwiając polemikę z treścią wyroku i kontrolę kasacyjną poprzez:

- sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenia dopuściły się organy w niniejszej sprawie,

- niewyjaśnienie w jaki sposób naruszenie przepisów postępowania ma wpływ na wynik sprawy oraz poprzez lakoniczne, a tym samym niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania przez organ, które nie są konkretne ani precyzyjne. Sąd I instancji formułuje bowiem następujące wskazanie: "W związku z uchybieniami natury proceduralnej, polegającymi na wydaniu jednej, wspólnej decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową oraz orzekającej o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, i przy braku rozważenia i wskazania, czy w sprawie zaistniały (bądź nie zaistniały) przesłanki przemawiające za obniżeniem maksymalnych stawek wskaźnika nałożonych korekt, a także w związku z faktem, że sprawa wraca do stadium postępowania wstępnego przed instytucją zarządzającą i podlegać będzie ponownemu rozpoznaniu w dwuinstancyjnym trybie administracyjnym [...] przy ponownym rozpatrywania sprawy IZ RPO WD uwzględni uwagi i stanowisko Sądu."

II. Prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. i nietrafne przyjęcie, że organy prowadzące postępowanie powinny wydać osobne decyzje: o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r.) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 207 ustawy o finansach publicznych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, należało uznać, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie wiąże się z potrzebą rozstrzygnięcia zagadnienia odnoszącego się do prawnego charakteru korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a w tym kontekście z potrzebą rozstrzygnięcia prawnoprocesowego zagadnienia istnienia/nieistnienia (prawnego) wymogu ustalania i nałożenia tej korekty finansowej w drodze i w formie decyzji administracyjnej, która poprzedzać powinna decyzję w przedmiocie zwrotu dofinansowania.

Kwestia ta, stanowiąc przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, została ostatecznie rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, w której stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie wymaga decyzji administracyjnej.

W uchwale tej podniesiono, że porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych), z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), uzasadnia twierdzenie, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego – tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W uchwale tej podkreślono również, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju określenia "ustalanie i nakładanie" korekty z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Za przypisaniem ustalaniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają również względy aksjologiczne i celowościowe. Takie rozwiązanie nie przyczyni się bowiem do sprawniejszego wykonywania zadań administracji publicznej, wręcz przeciwnie, funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczących korekty i zwrotu spowodowałoby komplikacje procesowe związane ze współistnieniem dwóch decyzji dotyczących w zasadzie tego samego przedmiotu. Nie jest to też niezbędne ze względu na ochronę praw beneficjenta. Ochronę tę beneficjent znajduje bowiem w drodze kwestionowania decyzji o zwrocie, której elementem stanu faktycznego jest dokonana korekta finansowa.

W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że należy przyjąć, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, również korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie.

Wobec tego, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym rzecz jasna powołanej uchwały, powoduje, że wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis – w rozpoznawanej sprawie jest nim art. 26 ust. 1 pkt 15a przywołanej ustawy – to konieczność uwzględnienia wyrażonego w niej poglądu stanowiła konsekwencję waloru ogólnej mocy wiążącej wymienionej uchwały, wynikającej, gdy chodzi o skład Sądu rozpatrujący niniejszą sprawę, z art. 269 p.p.s.a.

Kontrolując prawidłowość wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, za istotne – wręcz zasadnicze z punktu widzenia postawionych w sprawie zarzutów – kryterium jego zgodności z prawem uznać należało więc pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrażony został w omawianej uchwale.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić pogląd prawny wyrażony w uchwale sygn. akt II GSP 2/14.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.