Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1391/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Radiofonia i telewizja
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części, stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, odstąpiono od zasądzenia kosztów
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 3, art. 9 ust. 2, art. 33 ust. 2, art. 35a ust. 1, art. 40a
journal: Dz.U. 2020 poz 805
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - t.j.
article: art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 36, § 1, art. 104 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149 § 1a, art. 149 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 201/21 w sprawie ze skargi A. S.A. w Warszawie na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie wniosku o udzielenie koncesji na nadawania programu telewizyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt. 2 i pkt. 3; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 201/21, po rozpoznaniu skargi A. S.A. w W. (dalej: skarżąca, spółka) na bezczynność i przewlekłość postępowania Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: Przewodniczący KRRiT) w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie koncesji na nadawanie programu telewizyjnego, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Przewodniczącego KRRiT do wydania decyzji; stwierdził, że doszło do bezczynności organu, która miała charakter rażącego naruszenia prawa; orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz spółki.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z 6 lutego 2020 r. spółka wystąpiła do Przewodniczącego KRRiT z wnioskiem o wydanie koncesji na nadawanie programu pn. "[...]" na kolejny okres po wygaśnięciu koncesji nr [...] wydanej 16 marca 2011 r. do 26 września 2021 r. na podstawie art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 805, z późn. zm.; dalej jako: u.r.t.).

W ramach prowadzonego postępowania (od kwietnia do października 2020 r.) zostały dokonane czynności wyjaśniające, m.in. pozyskano opinie poszczególnych Departamentów KRRiT: Regulacji, Prezydialnego i Monitoringu. Pismem z 19 stycznia 2021 r. Przewodniczący KRRiT wezwał skarżącą do udzielenia informacji na temat ówczesnej aktualnej struktury własnościowej spółki z uwzględnieniem relacji dominacji/zależności, w jakich pozostaje. Pismem z 5 lutego 2021 r. skarżąca poinformowała, że jej jedynym akcjonariuszem jest P. B.V. w A., wskazując przy tym, że spółka spełnia wymóg ustawowy dotyczący struktury kapitałowej, korzystając z wyłączenia określonego w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.r.t.

Przewodniczący KRRiT wezwał również skarżącą do przedstawienia wybranych protokołów z walnego zgromadzenia spółki (pismo z 15 lutego 2021 r.), udzielenia informacji na temat sposobu, w jaki spółka stosowała § 22 ust. 3 statutu dotyczący przepisów ograniczających udział osób spoza EOG w spółkach-nadawcach (28 kwietnia 2021 r.), przedstawienia wyjaśnień co do tego, jaki wpływ może mieć opisywane w powszechnie dostępnych źródłach prasowych planowane połączenie B. Inc. i C. na strukturę własnościową spółki (27 maja 2021 r.). Pismami z 7 maja, 18 czerwca i 23 czerwca 2021 r., w odpowiedzi na ponaglenie z 27 kwietnia 2021 r. oraz wniosek skarżącej z 7 czerwca 2021 r. o niezwłoczne rozpoznanie sprawy, organ poinformował, że prowadzi prace nad analizą struktury własnościowej spółki stosownie do przepisów art. 40a i art. 35 u.r.t. z uwzględnieniem definicji spółki zależnej – w rozumieniu Kodeksu spółek handlowych (dalej jako: k.s.h.) – oraz osoby zagranicznej, których siedziba lub stałe miejsce zamieszkania znajduje się w państwie członkowskim EOG, które są jednocześnie zależne od podmiotów spoza EOG. W związku z tą informacją, skarżąca w czerwcu i lipcu 2021 r. złożyła do akt sprawy łącznie 6 opinii naukowych na poparcie prezentowanej przez spółkę wykładni art. 35 ust. 3 pkt 2 u.r.t.

Pismem z 27 lipca 2021 r. spółka wystąpiła o udostępnienie wskazanych protokołów z posiedzeń KRRiT, które zostały jej przekazane 11 sierpnia oraz 21 września 2021 r. Sprawa wniosku skarżącej o udzielenie koncesji na kolejny okres była przedmiotem obrad KRRiT na 26 posiedzeniach od 8 października 2020 r. do 22 września 2021 r. Do akt sprawy wpłynęły również stanowiska: S. (15 czerwca 2021 r.) i I. w Polsce (1 lipca 2021 r.) oraz zapytania: Rzecznika Praw Obywatelskich (12 lipca 2021 r.), Press Clubu (12 sierpnia 2021 r.), Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka (26 sierpnia 2021 r.), kół parlamentarnych, stowarzyszeń oraz przedstawicieli organów samorządu terytorialnego.

Uchwałą z 22 września 2021 r. KRRiT upoważniła Przewodniczącego KRRiT do udzielenia skarżącej koncesji na kolejny okres po wygaśnięciu koncesji nr [...]. W dniu 24 września 2021 r. Przewodniczący KRRiT wydał koncesję nr [...] na rozpowszechnianie programu pn. "[...]" w sposób rozsiewczy satelitarny. Koncesja została doręczona skarżącej w tym samym dniu, tj. 24 września 2021 r.

Pismem z 23 września 2021 r. (data nadania) skarżąca wniosła skargę zarzucając Przewodniczącemu KRRiT bezczynność w załatwieniu powyższej sprawy oraz przewlekłe jej prowadzenie, zaś KRRiT przewlekle prowadzenie postępowania, a w konsekwencji naruszenie art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 35a u.r.t.

W odpowiedzi Przewodniczący KRRiT wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie.

Postanowieniem z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt VI SAB/Wa 26/22 WSA w Warszawie odrzucił skargę spółki na przewlekłość KRRiT w sprawie udzielenia koncesji, gdyż uznał, że sprawa, której dotyczy skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych, bowiem dotyczy skargi na bezczynność w zakresie wydania aktu, który nie podlega kontroli sądu administracyjnego, ponieważ jest aktem o charakterze wewnętrznym skierowanym do organu będącego w jego strukturze (Przewodniczący KRRiT), a nie do indywidualnego adresata. Powołując się na treść uchwały 7 sędziów NSA z 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21 WSA stwierdził, że skarga ulegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, gdyż przedmiotowa uchwała KRRiT została wydana 22 września 2021 r., zaś skargę nadano 23 września 2022 r.

Zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Przewodniczącego KRRiT do wydania decyzji oraz stwierdził, że doszło do bezczynności Przewodniczącego KRRiT, która miała charakter rażącego naruszenia prawa.

WSA wskazał, że spółka skutecznie wniosła w istocie dwie skargi, tj. na bezczynność Przewodniczącego KRRiT oraz przewlekłość postępowania w sprawie udzielenia spółce koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego. Uznając dopuszczalność tych skarg (wniesionych dzień po podjęciu uchwały przez KRRiT, ale na dzień przed wydaniem koncesji przez Przewodniczącego KRRiT) sąd pierwszej instancji dokonał analizy ustawowych definicji bezczynności i przewlekłości i uznał za bezcelowe rozdzielenie wniesionych skarg stwierdzając, że prawidłowe będzie rozpoznanie w niniejszej sprawie zarówno skargi na bezczynność oraz przewlekłość działania Przewodniczącego KRRiT. Mając zaś na względzie rozróżnienie terminologiczne bezczynności i przewlekłości, WSA uznał, że Przewodniczący KRRiT dopuścił się w kontrolowanej sprawie zarzucanej mu bezczynności, gdyż w przewidzianym prawem terminie nie wydał decyzji. W ocenie WSA bezczynność ta miała przy tym charakter rażący. Skoro zaś, zdaniem sądu, doszło do rażącej bezczynności, nie można stwierdzić, że Przewodniczący KRRiT przewlekle prowadził postępowanie, a więc wydał decyzję, ale po dłuższym postępowaniu niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Wskazując na przewidzianą w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie, zasadę niezwłoczności (art. 35 k.p.a.), a także wynikający z art. 36 k.p.a. obowiązek – w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie – informowania strony przez organ o przyczynach zwłoki z podaniem nowego terminu załatwienia sprawy, WSA stwierdził, że zastosowanie w sprawie mają regulacje art. 35 k.p.a., co oznacza, że nawet przy uwzględnieniu faktu, że sprawa wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego i kwalifikowała się do kategorii "spraw szczególnie skomplikowanych" powinna zostać załatwiona zasadniczo w terminie dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania, z zastrzeżeniem art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 568, dalej: ustawa COVID). Dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. upływał 6 kwietnia 2020 r. Uwzględniając okres zawieszenia biegu terminów procesowych w okresie od 14 marca do 23 maja 2020 r. z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID, termin ten uległ wydłużeniu do 16 czerwca 2020 r. W tym okresie organ nie skierował do strony żadnego wezwania (np. o uzupełnienie braków formalnych wniosku), strona zatem nie powodowała żadnych opóźnień, postępowanie nie było zawieszone, nie trwała mediacja. Pierwsze pismo do spółki organ skierował dopiero 19 stycznia 2021 r., czyli ponad 11 miesięcy od daty złożenia wniosku, a także ponad 7 miesięcy od wskazanego wyżej ustawowego terminu załatwienia sprawy (tj. 16 czerwca 2020 r.). W ocenie WSA, w tym czasie zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy z przyczyn zależnych od organu, bowiem organ nie powiadomił o tym strony, do czego był zobligowany w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ ani razu nie zawiadomił strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia, do czego był zobligowany na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Spółka w toku całego postępowania pozostawała w niepewności odnośnie terminu rozpoznania jej wniosku. W ocenie WSA, ani długi okres zbierania informacji wewnętrznych (Departamenty KRRiT), ani konieczność zasięgnięcia opinii prawnych z powodu niejasności przepisów u.r.t. czy potencjalna zmiana stanu faktycznego (np. stanu właścicielskiego spółki) nie usprawiedliwiają tak długiego czasu załatwiania sprawy. W ocenie WSA nie są również zasadne argumenty organu o tzw. pacie w głosowaniach jako przesłance usprawiedliwiającej bezczynność Przewodniczącego KRRiT, bowiem przeczy im treść protokołów posiedzeń KRRiT.

WSA podzielił stanowisko skarżącej, że przyjęcie interpretacji proponowanej przez organ, zgodnie z którą do przewlekłości nie doszło, skoro Przewodniczący KRRiT wydał decyzję 2 dni po podjęciu uchwały przez KRRiT, prowadziłoby do konsekwencji niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. W ocenie WSA rekonstrukcja działań organu w sprawie prowadzi do konkluzji, że było to celowe działanie, co oznacza bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa.

W skardze kasacyjnej Przewodniczący KRRiT zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktu 2 i 3 i wniósł o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i oddalenie skargi spółki w tym zakresie w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych oraz przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynność Przewodniczącego KRRiT, która miała charakter rażącego naruszenia prawa, w tym z uwagi na celowe unikanie podejmowania decyzji do ostatniego możliwego terminu, podczas gdy szczegółowa analiza akt sprawy wskazuje, że nie można przypisać Przewodniczącemu KRRiT takiego postępowania;

art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezczynności organu z uwagi na przekroczenie terminów ustawowych załatwienia sprawy, przy jednoczesnym uznaniu, iż stan ten nie jest usprawiedliwiony żadnymi okolicznościami sprawy, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do odmiennych wniosków.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie bez merytorycznego badania zasadności podstaw kasacyjnych, z uwagi na ich wadliwą konstrukcję; zaś w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na bezzasadność zarzutów. W każdym przypadku spółka wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna organu oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej skargi Przewodniczący KRRiT zarzucił wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 1a i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 tej ustawy, w ten sposób, że sąd bezpodstawnie uznał, że w sprawie koncesji dla spółki doszło do bezczynności oraz że miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, a także że w rozpoznawanej przez organ sprawie miała miejsce bezczynność, bowiem działania organu, w szczególności niewydanie decyzji naruszało ustawowe terminy, zatem nie znajdowało usprawiedliwienia w okolicznościach prowadzonej przez organ sprawy.

Skarga kasacyjna Przewodniczącego KRRiT jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione mają prawne usprawiedliwienie. Dlatego jej skutkiem musiało być uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, jaki wskazano w sentencji.

W ocenie NSA nietrafne są zarzuty odnoszące się do naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Organ naruszenie tego przepisu łączy z treścią art. 149 § 1a i § 1 pkt 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że organ podejmował określone działania w pewnej sekwencji czasowej i akta sprawy odzwierciedlają ten stan. Oznacza to, że akta sprawy były podstawą wyrokowania. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wówczas, gdy wyrok byłby wydany bez akt sprawy przed zamknięciem rozprawy. Analiza akt sądowych sprawy jednoznacznie potwierdza, że sąd pierwszej instancji wyrokował na podstawie akt administracyjnych oraz uczynił to po zamknięciu rozprawy. Z tego powodu nie można przyjąć, że sąd ten naruszył treść art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem naruszeniem tego przepisu nie jest i nie może być wiązanie zarzutu z inną oceną materiałów znajdujących się w aktach sprawy niż ta, której oczekuje strona. W tym więc zakresie zarzut kasacyjny jest niezasadny.

Sąd drugiej instancji wskazuje, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, dlatego ustawodawca przy jej sporządzeniu wymaga działania profesjonalnego pełnomocnika. Wymóg taki podyktowany jest tym, że postępowanie kasacyjne może się toczyć tylko w granicach ściśle wyznaczonych przez stronę występującą ze skargą kasacyjną. Granice tego postępowania zostają określone przez zarzuty oraz wnioski kasacyjne. Innymi słowy, NSA może rozpoznawać skargę kasacyjną tylko w zakresie w jakim żąda strona i tylko z punktu widzenia stawianych przez stronę zarzutów, bo to one wyznaczają kierunek weryfikacji zaskarżonego wyroku. Postępowanie kasacyjne przed NSA jest tak ukształtowane, że sąd ten nie może działać w sprawie z urzędu, jeżeli nie zachodzą przyczyny skutkujące nieważnością postępowania sądowego.

Przypomnienie i zwrócenie uwagi na normatywne ramy postępowania kasacyjnego jest istotne, bowiem w rozpoznawanej sprawie ocenie może podlegać zaskarżony wyrok tylko w zakresie, w jakim czyni to skarga kasacyjna, zwłaszcza że jej zarzuty nie są formalnie doskonałe. Uchybienia w tym zakresie powinny – co do zasady – skutkować niezasadnością skargi kasacyjnej. Zatem trafnie zauważa spółka w pismach kierowanych do sądu drugiej instancji i stanowisku zajętym na rozprawie, że skarga kasacyjna uchybia wymogom formalnym określonym w art. 174 p.p.s.a.

Jednak ten fakt nie może skutkować jej odrzuceniem, co też nie miało miejsca. Natomiast ma on wpływ na zakres oceny zaskarżonego wyroku z punktu widzenia sposobu sformułowania zarzutów. Wady formalne skargi kasacyjnej mogą prowadzić do niemożności weryfikacji wyroku. Ma to miejsce wówczas, gdy zarzuty kasacyjne są formalnie wadliwe, a z uzasadnienia tej skargi nie można ustalić jakich naruszeń prawa dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie. Jeżeli taka sytuacja ma miejsce, wówczas NSA nie może prowadzić kontroli wyroku zaskarżonego takim środkiem prawnym. Inaczej jest w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne są wadliwe, ale z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika stanowisko strony co do naruszonych przepisów. W takich przypadkach sąd drugiej instancji jest zobowiązany do dokonania kontroli zaskarżonego wyroku. Dopuszczalność i zarazem konieczność takiego działania sądu drugiej instancji jest konsekwencją uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany treścią tej uchwały. Wychodząc z tego związania NSA stwierdza, że skarga kasacyjna Przewodniczącego KRRiT spełnia warunki do merytorycznego rozpoznania, bowiem z jej uzasadnienia wynika, że organ podnosi naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a tej ustawy, łącząc naruszenie tych przepisów z art. 35 § 5 k.p.a. i art. 35a ust. 1 u.r.t. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie przyjmuje, że wyrok narusza prawo wskazując na jej bezczynność noszącą znamię "rażącego naruszenia prawa", w sytuacji gdy nie uwzględnia on szeregu działań i czynności jakie są konieczne do podjęcia w postępowaniu o przyznanie koncesji na kolejny okres (s. 8 i s. 11 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W tym zakresie skarga kasacyjna zwraca uwagę, że termin do załatwienia takiej sprawy administracyjnej powinien być odnoszony również do treści art. 35a ust. 1 u.r.t., zatem do ustawowego wymogu złożenia wniosku w terminie ponad rocznym, a nie tylko do ogólnych przepisów związanych z załatwieniem sprawy administracyjnej ukształtowanych na gruncie procedury administracyjnej.

Z przedstawionych wyżej względów NSA dokonał merytorycznej oceny wyroku sądu pierwszej instancji, który przyjął bezczynność organu i zakwalifikował ją jako mającą charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem uznał, że organ nie wydał decyzji w prawem określonych terminach.

Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego podnoszącego naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że wniosek kasacyjny, a więc żądanie strony odnosi się do pkt 2 i 3 wyroku, bowiem organ zaskarża wyrok tylko w części, właśnie w zakresie rozstrzygnięć, które objęte są tymi punktami. Działanie takie jest prawnie dopuszczalne, co jednoznacznie wynika z treści art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skutkiem tak określonego przez Przewodniczącego KRRiT zakresu zaskarżenia jest to, że NSA nie może wypowiadać się w sprawie bezczynności, a więc rozstrzygnięcia objętego pkt 1 wyroku. Wprawdzie sąd pierwszej instancji w tej części wyroku umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania organu do wydania decyzji, bowiem w chwili wyrokowania decyzja o udzieleniu koncesji na kolejny okres została już wydana, to jednak to rozstrzygnięcie odnosi się do bezczynności organu, zatem powinno być ono wiązane z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie organ tego fragmentu wyroku nie skarży, tym samym sąd drugiej instancji nie może wypowiadać się na temat prawidłowości tego rozstrzygnięcia w skarżonym wyroku. NSA podkreśla tylko, że z dyspozycji art. 149 § 1 pkt 1–3 wynika sposób orzekania w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność. Konsekwencją tej regulacji jest to, że na gruncie tego przepisu sąd pierwszej instancji przyjął bezczynność organu, natomiast umorzył postępowanie tylko w zakresie pkt 1 art. 149 § 1 p.p.s.a., bowiem nie mógł zobowiązać Przewodniczącego KRRiT do wydania decyzji skoro została ona już wydana przed dniem wydania wyroku.

Stan taki oznacza, że umorzenie o jakim orzekał sąd pierwszej instancji nie może być odnoszone do całości postępowania bezczynnościowego. Konsekwencją tego jest sytuacja, w której wyrok sądu pierwszej instancji w zakresie bezczynności jest orzeczeniem prawomocnym, a to oznacza, że w rozpoznawanej sprawie Przewodniczący KRRiT dopuścił się bezczynności. Ten fakt przesądza o tym, że NSA nie może wypowiadać się co do bezczynności organu, skoro organ tego nie kwestionuje w skardze kasacyjnej. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z odesłaniami do przepisów u.r.t. należało uznać za niezasadny, bowiem skierowany do rozstrzygnięcia wyroku, z którym strona skarżąca kasacyjnie zgodziła się, skoro nie objęła tej części orzeczenia skargą kasacyjną.

Natomiast inaczej należy ocenić zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a., a więc uznania, że bezczynność Przewodniczącego KRRiT miała charakter rażącego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie konsekwentnie twierdzi, że charakter postępowania, specyfika czynności w nim podejmowanych oraz uwarunkowania prawne, a zwłaszcza osiągnięcie wymaganej prawem większości KRRiT do podjęcia uchwały, nie dają podstaw do przyjęcia, że bezczynność może być kwalifikowana jako rażąco naruszająca prawo.

Z tym stanowiskiem należy się zgodzić, dlatego za nietrafny musi być uznany pogląd sądu pierwszej instancji, który stał się podstawą do uznania, że Przewodniczący KRRiT dopuścił się bezczynności kwalifikowanej, bowiem dającej się ocenić jako rażąca (s. 24–25 uzasadnienia wyroku). Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w sprawie prowadzonej z wniosku spółki organ miał dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy, a więc wydania decyzji przyznającej koncesję na dalszy okres. Zdaniem sądu wydającego zaskarżony wyrok termin dla Przewodniczącego KRRiT do wydania decyzji upłynął 16 czerwca 2020 r. po uwzględnieniu przepisów covidowych zawieszających bieg terminów w kwietniu i maju 2020 r. Wniosek taki sąd pierwszej instancji zbudował w oparciu o treść art. 35 § 3 k.p.a., przyjmując że sprawa spółki może być zakwalifikowana do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych. Dodatkowo sąd ten podkreślił, że rażący charakter bezczynności organu wynika nie tylko z tego, że wykazany wcześniej termin nie został dochowany, ale również z tego, że organ nie wyznaczał konkretnego terminu załatwienia sprawy w oparciu o przepis art. 36 k.p.a. w sytuacji, gdy miał świadomość, że decyzja nie może być wydana w terminie dwóch miesięcy.

W ocenie NSA stanowisko prezentowane w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji nie ma prawnych podstaw. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi swobodę w zakresie oceny charakteru bezczynności. Nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Judykatura przede wszystkim akcentuje, że pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla nich obu (wyrok NSA z 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, CBOSA). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle bardzo długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (wyroki NSA z: 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13; z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12; CBOSA). Należy jednak podkreślić, że te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa NSA, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 585/15, CBOSA). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność (patrz wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13, CBOSA). Również w doktrynie akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, art. 149, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, CBOSA). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności oraz znacznie dłużej niż jest to niezbędne, a zarazem nie zachodzą okoliczności wyłączające tę bezczynność lub przewlekłość organu (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14; a przede wszystkim wyrok NSA z 16 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2528/21, CBOSA, w którym sąd wprost prezentuje stanowisko reprezentatywne dla judykatury).

Zatem przypisanie bezczynności organu cech rażącego naruszenia prawa musi być powiązane z konkretną sprawą oraz z jej specyfiką zarówno w zakresie ustaleń faktycznych, jak i regulacji prawnych. Skoro tak, to nie budzi wątpliwości, że postępowanie w sprawie koncesji na nadawanie programów radiowych i telewizyjnych, w tym dotyczące udzielenia koncesji na okres następny, jest szczególnym trybem postępowania, w którym k.p.a. stosuje się w sposób zmodyfikowany. Postępowanie to jest postępowaniem regulacyjnym, do którego przepisy k.p.a. mają zastosowanie tylko w takim zakresie w jakim nie jest ono uregulowane przepisami odrębnymi. Stanowisko takie zostało potwierdzone w orzecznictwie NSA, w którym wskazano, że postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia i cofnięcia koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych toczy się w ramach i na zasadach określonych w u.r.t., a tylko w zakresie nieuregulowanym ustawą i aktami wydanymi na jej podstawie w oparciu o przepisy k.p.a. (zob. wyrok NSA z 22 września 1994 r., sygn. akt II SA 695/94, CBOSA).

Takie ukształtowanie podstaw prawnych postępowania czyni nietrafnym stanowisko sądu pierwszej instancji, który wprost do liczenia terminów obligujących do wydania decyzji stosuje przepisy art. 35 k.p.a. Zdaniem NSA działanie takie jest niewłaściwe, bowiem struktura tego postępowania odbiega od standardowej uregulowanej w k.p.a. Odmienność dotyczy przede wszystkim tego, że Przewodniczący KRRiT może wydać decyzję (koncesję) tylko wtedy, gdy KRRiT podejmie uchwałę o jej przyznaniu. Zatem w tym postępowaniu koncesyjnym istnieje nierozerwalny związek między uchwałą a decyzją Przewodniczącego KRRiT. Związek ten w orzecznictwie NSA został określony jako warunek konieczny wydania decyzji. Stąd też NSA przyjmuje, że uchwała KRRiT jest aktem będącym przesłanką i merytoryczną podstawą wydania decyzji przez Przewodniczącego KRRiT w sprawie koncesji (zob. wyrok NSA z 12 października 2006 r., sygn. akt II GSK 400/05, CBOSA).

Prawny byt uchwały warunkuje wydanie decyzji koncesyjnej. Niewątpliwie jest to sytuacja specyficzna, a więc inna niż w "zwykłym" postępowaniu administracyjnym. Dodać należy, że w orzecznictwie NSA przyjęte jest stanowisko, że w postępowaniu koncesyjnym wymagana jest współpraca Przewodniczącego KRRiT oraz KRRiT. Przewodniczący wydaje decyzje w sprawie koncesji, jednakże dokonuje tego na podstawie uchwały KRRiT. Ustawodawca w istotny sposób ogranicza swobodę wydawania decyzji przez Przewodniczącego KRRiT uzależniając udzielenie koncesji lub podjęcia innej decyzji w sprawie koncesji od uchwały KRRiT (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1412/16, CBOSA).

Przyjęcie przez u.r.t. takiego związku między dwoma rozstrzygnięciami, a więc uchwałą KRRiT oraz decyzją Przewodniczącego KRRiT w sprawie koncesji daje podstawę do uznania, ze postępowanie przed Przewodniczącym KRRiT nie może być traktowane jak standardowe postępowanie administracyjne, także w zakresie ustawowych terminów załatwienia sprawy. NSA w tej materii nie może się wypowiedzieć, a więc oceniać dopuszczalnych terminów załatwienia sprawy, bowiem skarga kasacyjna nie kwestionowała samej bezczynności. Natomiast musi stwierdzić, że przedstawiona struktura postępowania, a przede wszystkim brak możliwości wydania decyzji bez uchwały KRRiT oraz niemożność wpływania Przewodniczącego KRRiT na wynik głosowania KRRiT nad uchwałą w sprawie koncesji oraz ustawowe wymogi dla podjęcia uchwały prowadzą do wniosku, że w sprawach koncesji regulowanych u.r.t. nie można wskazać jednoznacznych regulacji odnoszących się do terminu załatwienia sprawy. Problematykę tę dodatkowo komplikuje treść art. 35a u.r.t., w którym uregulowano termin złożenia wniosku w sprawie przyznania koncesji na następny okres. Wskazane okoliczności prawne dają podstawę do różnych interpretacji obowiązujących uregulowań prawnych. Tym samym prowadzi to do wniosku, że termin do wydania koncesji nie jest jednoznacznie określony i zasadniczo musi on być konkretyzowany na gruncie indywidualnie rozpoznawanej sprawy. Zdaniem NSA znaczenie dla oceny działania Przewodniczącego KRRiT ma fakt podjęcia uchwały, która jest warunkiem sine qua non wydania przez niego decyzji. Sąd drugiej instancji zauważa, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 3 u.r.t. do zadań KRRiT należy podejmowanie rozstrzygnięć w sprawach koncesji. Przewodniczący KRRiT, który na mocy art. 33 ust. 2 u.r.t. jest organem właściwym w sprawach koncesji, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu podejmuje decyzje na podstawie uchwały, jest organem, który prowadzi postępowanie koncesyjne. Jednak nie mając prawnej możliwości wpływania na głosowanie KRRiT w sprawie uchwały, zwłaszcza osiągnięcia wymaganej w art. 9 ust. 2 u.r.t. większości przy jej podjęciu nie może być traktowany jak organ, który jest odpowiedzialny za całość postępowania koncesyjnego, a więc i bezczynność, która może w nim mieć miejsce, a zwłaszcza oceny tej bezczynności z punktu widzenia terminowości załatwienia sprawy koncesyjnej i przypisania jej znamion działania z rażącym naruszeniem prawa. Za takim poglądem przemawia to, że u.r.t. nie wprowadza jednoznacznie określonych terminów załatwienia sprawy, natomiast przyjmuje swoiste współdziałanie dwóch organów: KRRiT oraz Przewodniczącego KRRiT, przy czym zachowuje między nimi prawną samodzielność, rozumianą w ten sposób, że Przewodniczący KRRiT nie ma wpływu na sposób głosowania KRRiT. Z tych powodów nie można przyjąć, że w sposób oczywisty do spraw koncesyjnych związanych z nadawaniem programów telewizyjnych i radiowych mają zastosowanie terminy kodeksowe z art. 35 k.p.a. Oznacza to, że przy ocenie bezczynności organu w takich sprawach nie można ograniczyć się tylko do stwierdzenia uchybień tak rozumianym terminom. Tym bardziej kwalifikowanie tego rodzaju uchybień jako rażąco naruszających prawo wymagałoby stwierdzenia, że organ narusza jednoznacznie określone w ustawie normy odnoszące się do terminów załatwienia sprawy.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającym miejsce w razie oczywistego braku działań nakazanych ustawą (tak np. wyrok NSA z 13 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2771/21, CBOSA). Zatem dokonując oceny, czy naruszenie prawa przy bezczynności jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów jego rozpoczęcia i zakończenia, ale także czynności uwarunkowane okolicznościami materialno-prawnymi sprawy, jakie są niezbędne do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

Przy takim rozumieniu rażącego naruszenia prawa przy bezczynności organu nie można przyjąć, by Przewodniczący KRRiT pozostawał w bezczynności, której można przypisać wcześniej wskazaną cechę.

Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części, tj. w zakresie punktu 2 i 3 (punkt pierwszy sentencji wyroku) i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona stwierdził – stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. – że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji wyroku).

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, biorąc pod uwagę charakter sprawy i treść zapadłego rozstrzygnięcia (punkt trzeci sentencji wyroku).