Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 491/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145-149, art. 151, art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 3, art. 32, art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Asesor sądowy WSA Brygida Myszyńska – Guziur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi U. F., A. F., K. S. i M. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

U. F., A. F., K. S. i M. B. (dalej jako "strona", "skarżący", "wnioskodawcy"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji .

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że w dniu 10 września 2020 r. skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. F. (dalej jako "Inwestor"), pozwolenia na budowę węzła betoniarskiego z wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej, przyłączem kanalizacji deszczowej ze szczelnym zbiornikiem i oświetleniem placu oraz rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek administracyjno-socjalny z instalacjami wewnętrznymi, wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej na działkach nr [...], [...] położonych przy ul. [...] w M. . Jako przesłankę do wznowienia postępowania wnioskodawcy wskazali przepis art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 6 k.p.a.

Starosta P. postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją z dnia [...] 2019 r. uznając że wniosek został założony w terminie określonym w art. 148 k.p.a.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta P. decyzją z dnia [...] r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę.

Rozpoznając odwołanie strony od ww. decyzji, Wojewoda decyzją

z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji powołując treść art. 28 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej jako "P.b.") organ odwoławczy wskazał, że badanie przymiotu strony wnioskodawców wszczętego postępowania polegać będzie na analizie wpływu przedmiotowej inwestycji na zagospodarowanie konkretnych działek pod kątem wprowadzonych ograniczeń w zagospodarowaniu. Wojewoda podniósł, że Według informacji zawartej w projekcie budowlanym obszar oddziaływania omawianej inwestycji nie wykracza poza teren działek nr [...] i [...]. Wnioskodawcy nie roszczą praw do tych działek. Analizą objęto wskazane we wniosku o wznowienie postępowania działki: nr [...] stanowiącą własność K. i Z. S., nr [...] stanowiącą własność U. F., nr [...] , której współwłaścicielem jest M. B..

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że zgodnie wyrysem z planu zagospodarowania przestrzennego objęte inwestycją działki nr [...] i [...], których współwłaścicielem jest inwestor znajdują się w terenie 87 P. Według § 11 uchwały Rady Gminy M. nr [...] z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ośrodka gminnego M. (Dz. Urz. Woj .L. z 2005 r. nr 128 poz. 2370) dla terenów obiektów produkcyjnych oznaczonych "P" przewidziano przeznaczenie podstawowe na lokalizację obiektów przemysłowych, rzemiosła produkcyjnego, przetwórstwa płodów rolnych, zakładów produkcji materiałów budowlanych, drobnych zakładów wytwórczych, produkcyjno-składowych, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej towarzyszących procesom produkcyjno- usługowym oraz przedsięwzięć dla których raport o oddziaływaniu na środowisko lub opinia sanitarna wydana na podstawie przepisów szczególnych nie wykaże uciążliwości powodujących ograniczenie prawa do zabudowy, nabytych przez właścicieli działek sąsiadujących. Wskazano także warunek zagospodarowania działek zielenią izolacyjną jednocześnie z realizacją inwestycji. Pasy zieleni izolacyjnej należy wprowadzić wzdłuż dróg publicznych oraz granic działek na których jest dopuszczona zabudowa przeznaczona na stały pobyt ludzi. W § 13 planu dla terenu 87 P wskazano wskaźniki zabudowy i nieprzekraczalne linie zabudowy, nałożono obowiązek urządzenia miejsc parkingowych i zieleni izolacyjnej o minimalnej szerokości 5 m od terenów mieszkaniowo-usługowych. Wskazano ponadto, że działka nr [...] znajduje się w terenie 86 U,MN - tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej. Działka nr [...] i część działki nr [...] położone są w terenie oznaczonym 88 RM przewidzianym, zgodnie z § 13 planu, na zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych. Część działki nr [...] położona na południe od miejsca omawianej inwestycji opisano w załączniku graficznym planu symbolem 89 R - tereny rolnicze, wykluczone z zabudowy (obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych).

Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenia dla wymienionych terenów nie formułują żadnych warunków dodatkowych uzależniających ich użytkowanie od inwestycji na działkach sąsiednich. Z przywołanych ustaleń planu wynika także, że nie wprowadza on specjalnych stref oddziaływania dla terenu 87 P. Wojewoda stwierdził, że plan zagospodarowania przestrzennego nie daje podstaw do decydowania o statusie strony właścicieli działek sąsiednich. Jedyny wymóg wynikający z sąsiedztwa terenów mieszkalnictwa i produkcyjnych to potrzeba urządzenia pasa zieleni, a ten w omawianym przypadku, to pas szerokości około 35 m między projektowanym dojazdem na działce nr [...], a ogrodzeniem od strony zachodniej (patrz oznaczenia na projekcie zagospodarowania terenu rys. nr [...] - teren bez utwardzenia, zachowane ukształtowanie istniejące).

Wojewoda uznał, że analiza przedłożonych rozwiązań projektowych pozwala stwierdzić, że powstanie węzła betoniarskiego i budynku administracyjno-socjalnego nie ma znaczenia dla oceny kwestii ujętych w przepisach § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Węzeł betoniarski zaplanowano w odległości około 70 m, a budynek administracyjno-socjalny w odległości około 90 m od nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenów 86 U,MN i 88 RM i w związku z tym zdaniem organu odwoławczego inwestycja nie ma znaczenia dla kwestii nasłonecznienia i zapewnienia naturalnego oświetlenia w istniejących i przyszłych budynkach na tych terenach. Wspomniane odległości pozwalają także pominąć rozważania kwestii zmiany warunków przeciwpożarowych w istniejących budynkach i przyszłych na działkach wnioskodawców wynikające z omawianej inwestycji na działkach nr [...] i [...].

W ocenie Wojewody inwestycja składająca się z węzła betoniarskiego z wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej, przyłącza kanalizacji deszczowej ze szczelnym zbiornikiem i oświetleniem placu oraz budynku administracyjno-socjalnego z instalacjami wewnętrznymi, wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko wymienionych w § 2 lub § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Zgodnie bowiem ze wskazanym w odwołaniu § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 ton na dobę. W opisie technicznym projektu budowlanego podano, że założenia produkcyjne inwestora wynoszą średnio do 6,5 m3 na dobę to jest do 15 ton na dobę w sezonie produkcyjnym (kwiecień-listopad)

i około 3,5 m3 na dobę to jest 8 ton na dobę poza sezonem (grudzień-marzec). Takie zamierzenie zostało objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę i takie zostało zaakceptowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przez wydanie pozwolenia na budowę. Zatem przepisy dotyczące ochrony środowiska w przypadku omawianej inwestycji także nie są źródłem informacji o ograniczeniu sposobu zagospodarowania działek sąsiednich. Nie znaleziono również wśród przepisów środowiskowych unormowań szczególnych informujących o tworzeniu strefy ograniczonego użytkowania wokół budynków mieszkalnych i usługowych, których lokalizacja na działkach sąsiednich jest możliwa zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania.

Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawcy nie wskazali i organ nie ustalił przepisów, z których wynikają ograniczenia dla zabudowy i użytkowania działek nr [...] i [...] przewidzianego w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego związane z inwestycją objętą przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Wnioskodawcy nie uzyskali nowych praw i nie podlegają nowym obowiązkom związanym z zabudową działek nr [...] i [...]. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że obszar oddziaływania odpowiadający decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nie obejmuje działek nr [...], więc jej właściciele nie posiadają przymiotu strony. Wobec dokonanych ustaleń niniejsza decyzja nie zawiera omówienia zarzutów dotyczących przedmiotowego pozwolenia na budowę ponieważ taki zakres wykracza zdaniem organu odwoławczego poza uprawnienia określone

w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili:

- błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji i mający wpływ na jego treść, polegający na przyjęciu, iż obszar oddziaływania odpowiadający decyzji o pozwoleniu na budowę nie obejmuje działek nr [...], w sytuacji, kiedy przedmiotem inwestycji jest budowa węzła betoniarskiego, o charakterystyce i parametrach oznaczających oddziaływanie na grunty sąsiednie (w tym budynki ze stałym pobytem ludzi) poprzez emisję hałasu, wibracji, emisji pyłów oraz generowanie ścieków przemysłowych i powstanie nasilonego, ciągłego ruchu pojazdów ciężarowych,

- naruszenie prawa materialnego:

a) art. 151 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 oraz art. P.b. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawną odmowę uchylenia decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 4) i 6) k.p.a., pomimo faktu, iż działki nr [...] i [...] znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, przejawiającego się w: hałasie, wibracjach, pyleniu, generowaniu ścieków przemysłowych, powstaniu ciągłego ruchu pojazdów ciężarowych oraz innych następstw lokalizacji węzła betoniarskiego, przy czym pylenie będzie dotykało również terenu szczególnie chronionego zabytkowego cmentarza żydowskiego z XIX wieku zlokalizowanego w M. przy ul. [...] na działce nr [...], wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych Wojewoda pod nr [...] (pylenie betoniarni nie pozostanie bez wpływu na cenne zabytkowe nagrobki macewy, których pozostało około 30),

b) § 3 ust. 1 pkt 21 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213. poz. 1397), poprzez niezastosowanie § 3 ust. 1 pkt 21 wymagającego dla "instalacji do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 ton na dobę" uzyskania decyzji środowiskowej i nie uzyskanie decyzji środowiskowej w stosunku do planowanej inwestycji w postaci budowy węzła betoniarskiego typu H-0,75 systemu Stetter o optymalnej wydajności 38m/godzinę (tj. 912 m3 czyli 1550 ton na dobę), który to węzeł jest instalacją do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 ton na dobę;

c) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:

nie odniesienie się do wszystkich twierdzeń, zarzutów i wniosków zwartych w odwołaniu do Wojewody,

nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy,

brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nieprawidłowe odniesienie do przedmiotowej inwestycji treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że usytuowanie części budowlanej przedmiotowej inwestycji, w miejscu wskazanym na mapie załączonej do projektu budowlanego, powoduje, że zasięg inwestycji nie obejmuje, jak twierdzi wnioskodawca, wyłącznie działki nr [...] i [...], ale również działki sąsiednie o numerach: [...], [...] i [...] Niektóre sposoby oddziaływania projektowanego obiektu produkcyjnego będą oddziaływały nawet znacznie dalej - np. pylenie. Oprócz nieruchomości skarżących, oddziaływanie inwestycji i planowanego obiektu produkcyjnego będzie dotykało również terenu szczególnie chronionego - zabytkowego cmentarza żydowskiego z XIX wieku zlokalizowanego w M. przy ul. [...], wpisanego do rejestru zabytków. Skarżący podnieśli, że organy nie wzięły pod uwagę optymalnej wydajności betoniarni tylko założenia produkcyjne inwestora. Zdaniem strony organy pominęły wymóg uzyskania decyzji środowiskowej. Ponadto Wojewoda, podobnie jak Starosta P., nie dostrzegł niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego M. . Wniosek o pozwolenie na budowę nie spełnia wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu 87 P w M. .

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że kontrolowane decyzje zostały wydane w trybie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest środkiem nadzwyczajnej kontroli, stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte wadą przewidzianą m.in. w art. 145 § 1 k.p.a.. Stosownie do art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania określa art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.) Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. przedmiotem postępowania jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, faktycznie było dotknięte jedną z wad wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a., zaś w przypadku ich stwierdzenia – przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Inaczej rzecz ujmując, przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Tylko pozytywne ustalenie, że zakończone ostateczną decyzją postępowanie administracyjne dotknięte było kwalifikowaną wadą, polegającą na pozbawieniu skarżącej udziału w postępowaniu, pozwalałoby na przejście do kolejnej fazy wznowionego postępowania, polegającej na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W przeciwnym razie organ orzekający zobligowany jest odmówić uchylenia decyzji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. z powołanego przepisu wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa (por. np. wyrok NSA z 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie skarżący żądali wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. twierdząc, że jako właściciele działek sąsiednich zostali bez swojej winy pozbawieni udziału w postępowaniu w sprawie zakończonej opisaną wyżej ostateczną decyzją Starosty [...]. Ponadto, zdaniem skarżących w sprawie powinna zostać wydana decyzja środowiskowa. Po wznowieniu postępowania Starosta zbadał, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Prawidłowo ustalił, badając interes prawny skarżących na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., że stanowiące własność skarżących działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji budowlanej zaprojektowanej na działkach nr ew. [...] i [...] zatwierdzonej pozwoleniem na budowę. Inwestycja ta została bowiem zaprojektowana w sposób zgodny z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa, w tym norm techniczno-budowlanych i jako taka nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżących. W konsekwencji, uznając brak interesu prawnego skarżących, organ pierwszej instancji wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co jest równoznaczne ze stwierdzeniem braku wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym braku możliwości przystąpienia do merytorycznej oceny kwestionowanej ostatecznej decyzji. Ocenę tę podzielił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy ustalenia, czy skarżącym winien być przyznany przymiot strony w toczącym się wcześniej postępowaniu zakończonym powołaną ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę węzła betoniarskiego z wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej, przyłączem kanalizacji deszczowej ze szczelnym zbiornikiem i oświetleniem placu oraz rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek administracyjno-socjalny z instalacjami wewnętrznymi, wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej na działkach nr [...], [...] położonych przy ul. [...] w M. .

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności wskazać, że na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ośrodka gminnego M. (Dz. Urz. Woj .L. z 2005 r. nr [...] poz. [...]). Teren inwestycji znajduje się w jednostce planistycznej o symbolu 87 P, dla której zapisy powołanego m.p.z.p. ustalają przeznaczenie podstawowe jako lokalizację obiektów przemysłowych, rzemiosła produkcyjnego, przetwórstwa płodów rolnych, zakładów produkcji materiałów budowlanych, drobnych zakładów wytwórczych, produkcyjno-składowych, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej towarzyszących procesom produkcyjno- usługowym oraz przedsięwzięć dla których raport o oddziaływaniu na środowisko lub opinia sanitarna wydana na podstawie przepisów szczególnych nie wykaże uciążliwości powodujących ograniczenie prawa do zabudowy, nabytych przez właścicieli działek sąsiadujących. Określono warunek zagospodarowania działek zielenią izolacyjną jednocześnie z realizacją inwestycji. Pasy zieleni izolacyjnej należy wprowadzić wzdłuż dróg publicznych oraz granic działek na których jest dopuszczona zabudowa przeznaczona na stały pobyt ludzi. W m.p.z.p. dla terenu 87 P wskazano wskaźniki zabudowy i nieprzekraczalne linie zabudowy, nałożono obowiązek urządzenia miejsc parkingowych i zieleni izolacyjnej o minimalnej szerokości 5 m od terenów mieszkaniowo-usługowych. Z całą pewnością zamierzenie inwestycyjne objęte zaskarżoną decyzją mieści się w przeznaczeniu terenu objętego planem miejscowym.

W tym miejscu wskazać należy, że w wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05, publ. w CBOSA). Na kanwie art. 28 k.p.a. przyjmuje się bezspornie, że o interesie prawnym podmiotów świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 oraz 144 Kodeksu cywilnego. Zasada ta nie ma jednak zastosowania przy wydawaniu pozwolenia na budowę. W art. 28 ust. 2 P.b. został unormowany w sposób szczególny status strony. Przepis ten stanowi lex specialis względem ogólnej normy art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję "obszaru oddziaływania obiektu" podaje zaś art. 3 pkt 20 tej ustawy. Zgodnie z tym unormowaniem należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 u.p.b., są wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Są nimi zarówno akty wykonawcze do Prawa budowlanego, jak i ustawy szczególne wraz z aktami wykonawczymi (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 24 oraz W. Piątek, Komentarz do art. 3, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012, s. 50).

Dostrzec należy, że w świetle przytoczonych powyżej przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. legitymacja procesowa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę powiązana została nie z jakimikolwiek ograniczeniami, jakie mogą powstać w zagospodarowaniu terenu w związku z powstaniem obiektu objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, ale z takimi ograniczeniami, których źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Źródłem takich ograniczeń nie mogą być przy tym wyłącznie przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. W związku z tym badanie przymiotu strony wnioskodawców w sprawie polegało na analizie wpływu spornej inwestycji na zagospodarowanie konkretnych działek pod kątem wprowadzonych ograniczeń w zagospodarowaniu. Należy podkreślić, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego obiektu. Posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest uzależnione od możliwości wprowadzenia przez planowaną inwestycję potencjalnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu sąsiedniego. Właściciel sąsiedniej nieruchomości (użytkownik wieczysty, zarządca) nie w każdym przypadku będzie uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Dopiero wówczas, gdy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, możliwość posiadania przymiotu strony może być związana z przysługującym jej prawem własności, jedynie w przypadku wystąpienia w obrębie jej nieruchomości ograniczeń lub utrudnień w jej użytkowaniu, powstałych na skutek inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że stanowi ona obszar oddziaływania obiektu.

Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 34 P. b. inwestor składa projekt w konkretnym kształcie, który organ architektoniczno-budowlany sprawdza tylko co do zgodności z prawem przyjętych przez inwestora założeń. Wykonanie pozwolenia na budowę dotyczy odrębnego etapu procesu inwestycyjnego. Kontrola legalności realizacji robót budowlanych, w tym zgodności zamierzenia z wydanym pozwoleniem na budowę, należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, a więc wymaga odrębnego postępowania administracyjnego co do skutków ewentualnych naruszeń.

W rozpoznawanej sprawie przedłożony do akceptacji projekt budowlany określał konkretne ramy zamierzenia, pozwalając na ustalenie obszaru oddziaływania wnioskowanej inwestycji, a tym samym ustalenie kręgu stron postępowania. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą lokalizację, funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. inwestor występując o pozwolenie na budowę ma obowiązek przedłożyć projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, który powinien obejmować: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Projekt zagospodarowania działki, projekt architektoniczno-budowlany oraz inne dokumenty wymagane do załączenia przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę stanowią materiał dowodowy dla organu architektoniczno-budowlanego rozpatrującego wniosek o pozwolenie na budowę. Organ architektoniczno-budowlany nie musi więc gromadzić dodatkowych dowodów materialnych dla wykazania, że inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Kwestia ta nie wymaga dowodzenia, ale oceny prawnej.

W przedmiotowej sprawie inwestor przedłożył w organie pierwszej instancji wniosek o pozwolenie na budowę wraz z wymaganymi dokumentami. W projekcie budowlanym określono, iż projektowany węzeł betoniarski będzie węzłem elektrycznym z najnowocześniejszymi filtrami wychwytującymi wszelkie pyły produkcyjne, z obudową zmniejszającą poziom emisji hałasu, produkującym do 15 ton betonu na dobę w sezonie produkcyjnym. Teren zakładu będzie w całości ogrodzony ogrodzeniem pełnym z prefabrykowanych elementów żelbetowych o wysokości 2 m, który ograniczy rozprzestrzeniania się ewentualnych hałasów związanych z produkcją betonu i prefabrykatów. Pozostałości po płukaniu betoniarek będą rozdzielane na frakcje do dalszego użycia, zaś woda będzie recyklingowana do kolejnego użycia (nie będą wywarzane ścieki produkcyjne wysyłane poza obszar działki). W projekcie zagospodarowania terenu wyraźnie wskazano, iż projektowany budynek nie jest obiektem wpływającym pogarszające na środowisko, jak również realizacja całej inwestycji nie spowoduje powstania takich zagrożeń. Obiekt będzie nieuciążliwy dla środowiska, zgodnie zaś z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, projektowany obiekt nie ma wpływu i nie oddziaływuje na działki sąsiednie z uwagi na jego lokalizację. Odziaływanie zakładu betoniarni zamyka się w granicach działek inwestora.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy M. w pismem z dnia [...] stycznia 2020r. wskazał na brak konieczności uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie węzła betoniarskiego oraz zmiany sposobu użytkowania i rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego na budynek administracyjno-socjalny na działkach nr [...] i [...] w M. . W ocenie Wójta, planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na środowisko nawet potencjalnie. Inwestor uzyskał również opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] r., w której stwierdzono, iż projekt nie wywrze istotnego wpływu na obszar Natura 2000, zatem przeprowadzanie oceny oddziaływania na środowisko nie jest konieczne. Mając powyższe na względzie zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organów, że sporne przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 2 lub § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 ton na dobę. W opisie technicznym projektu budowlanego podano, że założenia produkcyjne inwestora wynoszą średnio do 6,5 m3 na dobę to jest do 15 ton na dobę w sezonie produkcyjnym (kwiecień-listopad) i około 3,5 m3 na dobę to jest 8 ton na dobę poza sezonem (grudzień-marzec). Takie zamierzenie zostało objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę i takie zostało zaakceptowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przez wydanie pozwolenia na budowę. Wskazać należy, że w pismach składanych w toku postępowania administracyjnego inwestor wyjaśniał, że wskazany we wniosku o pozwolenie na budowę węzeł betoniarski typ H-0,75 systemu (typu) Stetter określa jedynie sposób produkcji betonu i optymalizacje procesu wytwarzania mieszaniu betonowej, która zostanie zawarta do spełnienia jako jeden z parametrów dla dostawcy urządzeń. Nie zaś konkretne rozwiązanie technologiczne służące do produkcji betonu. Zakup konkretnych urządzeń jest dopiero planowany przez wnioskodawcę, natomiast będą to z pewnością urządzenia systemu jak Stetter lub równoważnego albowiem umożliwia on nowoczesną i praktycznie bezobsługową, bez emisyjną produkcję mieszanki betonowej, która nie wymaga stałego zastosowania ciężkiego sprzętu jak jest to realizowane podczas produkcji na węzłach betoniarskich innego typu. Jak już wyżej wskazano wykonanie pozwolenia na budowę, w tym zgodności zamierzenia z wydanym pozwoleniem na budowę, należy do właściwości organów nadzoru budowlanego i do nich będzie należała kontrola realizacji spornego przedsięwzięcia. W związku z powyższym za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Podnoszone zarzuty skarżących, co do optymalnej wydajności systemu Stetter nie mają podstaw, bowiem w założeniu inwestorskim zawartym we wniosku o pozwolenie na budowę wskazano produkcję betonu do 15 ton na dobę. Ze względu na brak obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej dla planowej inwestycji art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. nie mógł stanowić przesłanki do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie wznowieniowym .

Jak już wyżej wskazano działki na których ma być zrealizowane sporne przedsięwzięcie oznaczone są w m.p.z.p. jako teren 87P z przeznaczeniem podstawowym na lokalizację obiektów przemysłowych, w tym zakładów produkcji materiałów budowlanych. Natomiast objęte analizą działka nr [...] znajduje się w terenie 86 U,MN - tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej. Działka nr [...] i część działki nr [...] położone są w terenie oznaczonym 88 RM przeznaczonym w m.p.z.p. na zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych. Część działki nr [...] położona na południe od miejsca omawianej inwestycji opisano w załączniku graficznym planu symbolem 89 R - tereny rolnicze, wykluczone z zabudowy (obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych). W związku z powyższym zgodzić się należy z organami, że ustalenia dla wskazanych terenów należących do wnioskodawców nie formułują żadnych warunków dodatkowych uzależniających ich użytkowanie od inwestycji na działkach sąsiednich. Z ustaleń m.p.z.p. wynika także, że nie wprowadza on specjalnych stref oddziaływania dla terenu 87 P. Zdaniem Sądu organy mając na uwadze postanowienia m.p.z.p. prawidłowo stwierdziły, że nie daje on podstaw do decydowania o statusie strony właścicieli działek sąsiednich. Jedyny wymóg wynikający z sąsiedztwa terenów mieszkalnictwa i produkcyjnych to potrzeba urządzenia pasa zieleni, a ten w omawianym przypadku, to pas szerokości około 35 m między projektowanym dojazdem na działce nr [...], a ogrodzeniem od strony zachodniej. W odniesieniu do kwestii przekroczenia norm wysokości określonych w m.p.z.p. stwierdzić należy, że silosy stanowiące część węzła betoniarskiego stanowią urządzenia, zatem nie dotyczą ich przewidziane ograniczenia

Odnosząc się do zarzutu skarżących w zakresie wzrostu zapylenia, poziomu hałasu, wibracji i ścieków przemysłowych wskazać należy, że niemożliwym jest wykazywanie immisji na sąsiednie nieruchomości z obiektu nieistniejącego, który, jeszcze niczego nie emituje. W myśl art. 144 k.c., właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Sprawy związane z uciążliwym korzystaniem z działki sąsiedniej (immisje) oraz ewentualnych roszczeń z tego powodu należy dochodzić na drodze postępowania cywilnego i to wtedy kiedy dochodziłoby do nich, nigdy zaś z uwagi na ich potencjalną możliwość wystąpienia. Należy ponownie zwrócić uwagę, że zamierzenie inwestycyjne ma być zlokalizowane na terenie przeznaczonym w m.p.z.p. na obszarze 87 P- lokalizacja obiektów przemysłowych i prowadzenie działalności gospodarczej na tym obszarze jest uprawnione. Również w odniesieniu do zarzutu wzrostu ruchu pojazdów, na skutek wybudowania projektowanej inwestycji wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że inwestor zamierza wybudować do działek nr [...] i [...] bezpośredni zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...], na który uzyskał stosowne zezwolenie. Zdaniem Sądu wybudowanie bezpośredniego zjazd z drogi publicznej na teren inwestycji oznacza brak zwiększenia ruchu pojazdów w obrębie działek wnioskodawców. W ocenie Sądu zrealizowanie zamierzonego przedsięwzięcia nie wpłynie również na istniejący zabytkowy cmentarz.

Sąd nie stwierdził też żadnych innych okoliczności, które mogłyby uzasadniać uznanie skarżących za stronę postępowania zakończonego sporną decyzją ostateczną.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że nieruchomość należące do wnioskodawców znajdują się poza obszarem oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia. Tym samym skarżący nie posiadają interesu prawnego do występowania z żądaniem uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, gdyż nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu.

Przeprowadzenie postępowania co do istoty, tj. w zakresie wydanego pozwolenia na budowę, w postępowaniu wznowieniowym możliwe jest jedynie gdy weryfikacja wystąpienia wskazanych w art. 145 k.p.a. przesłanek wznowienia postępowania jest pozytywna. Powyższe oznacza, że w przypadku gdy organ wznowieniowy dojdzie do przekonania zasadnie, jak w niniejszej sprawie, że skarżący nie są stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wydaję decyzję o odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji, nie prowadząc ponownie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W kontrolowanej sprawie organy poprawnie stwierdziły brak przesłanek wznowienia postępowania, co uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Reasumując Sąd stwierdził, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. W motywach decyzji sporządzonych zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jej podjęciu. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa procesowego i prawa materialnego. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami skarżących, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.

Końcowo wskazać należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.