Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1305/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 2 pkt 1, art. 64 ust. 1, art. 54 pkt 3, art. 52 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 5 lutego 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową wraz z infrastrukturą techniczną przyłączami do budynku i zagospodarowaniem terenu na części działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...] (część nieobjęta planem miejscowym).

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. R. reprezentująca Z. L. w dniu 14 czerwca 2018 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową wraz z infrastrukturą techniczną przyłączami do budynku

i zagospodarowaniem terenu na części działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...].

Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. Jednocześnie decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., Zarząd Dzielnicy [...] umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową wraz z infrastrukturą techniczną przyłączami do budynku i zagospodarowaniem terenu na części działki ew. nr [...] z obrębu [...] objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady [...] z [...] października 2014 r.

Odwołanie od pierwszej z wymienionych decyzji złożył, z zachowaniem terminu ustawowego, K. M., wnosząc o jej uchylenie w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...].

W uzasadnieniu podkreślono, że organ I instancji prawidłowo określił teren inwestycji, przyjmując iż stanowi on część działki nr [...], który nie jest objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pozostałej części (fragment działki nr [...] przeznaczony w planie pod ul. [...]) prawidłowo umorzył postępowanie.

Dalej SKO wyjaśniło, że w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, prawidłowo wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. Kolegium uznało także, że organ I instancji prawidłowo zdiagnozował działki zabudowane znajdujące się w wyznaczonym obszarze analizowanym. Z załącznika graficznego nr 2a oraz części tekstowej analizy, wynika że organ I instancji do określenia parametrów dla planowanej inwestycji przyjął jedynie dwie nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi - działki nr [...] i nr [...]. Kolegium uznało, że nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, powinny stanowić podstawę dla określenia spełnienia warunku kontynuacji funkcji i cech nowej zabudowy, jak również parametrów dla planowanej inwestycji. Ustalenie parametrów planowanej inwestycji w oparciu o parametry innej zabudowy (w tym budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]), zdaniem Kolegium, wypaczyłoby ład przestrzenny kształtujący się w południowej części analizowanego obszaru, gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Odnosząc się do poszczególnych parametrów planowanej inwestycji wskazano, iż linia zabudowy została wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ew. nr [...] z obrębu [...], co potwierdza zarówno treść decyzji, jak i analiza (graficzna i tekstowa). Wskazanie przez organ I instancji linii rozgraniczającej teren inwestycji według postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza ww. działania. Działanie takie uznano za prawidłowe, skoro budynek mieszkalny wielorodzinny na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] stanowi wyznacznik dla zabudowy wielorodzinnej od strony ul. [...]. Wyznaczenie zaś nieprzekraczalnej linii zabudowy od wewnętrznej drogi dojazdowej min. 5,0 m (od strony południowej) ma na celu umożliwienie bezpiecznego wejścia i wjazdu do budynku zgodnie z zamierzeniem inwestora. Powyższe koresponduje z postanowieniami § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Dalej wskazano, że średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działki dla działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi w obszarze analizowanym wynosi 0,58. Organ I instancji ustalił maksymalny wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działki na poziomie maksymalnym 0,50. Przyjęcie jedynie wskaźnika maksymalnego, który koresponduje ze wskaźnikiem średnim, w okolicznościach sprawy uznać należało za dopuszczalne, z uwagi na charakter planowanej inwestycji, której realizacji nie może spowodować powstania wskaźnika rażąco odstającego od wyznaczonego.

Za prawidłowo wyznaczony uznało także Kolegium wskaźnik dotyczący szerokości elewacji frontowej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi 35,5 m. Nieruchomość na działce nr [...] ma szerokość 28 m, zaś na działce 190 - szerokość 43 m. W ocenie organu, parametry terenu inwestycji nie pozwalają na ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie średnim, ani nawet odpowiadającym minimalnemu wskaźnikowi dla zabudowy wielorodzinnej z obszaru. Uzasadnia to odstąpienie przez organ od określenia tego parametru. Oznacza to zaś możliwość ustalenia szerokości elewacji frontowej na całej szerokości działki (24 m), o ile na etapie pozwolenia na budowę takie działanie uzyskałoby aprobatę. Zdaniem Kolegium odpowiada to treści § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Przywołując brzmienie § 7 rozporządzenia, Kolegium stwierdziło także, że z uwagi na lokalizację działki w sąsiedztwie działek niezabudowanych (od północy i od zachodu) i mając na uwadze średni parametr wynikający z analizy, prawidłowo ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy od 15,0 m do 22,5 m. Parametr maksymalny nawiązuje do parametru średniego z obszaru. Mając zaś na uwadze możliwość zabudowy działek sąsiednich organ I instancji wyznaczył parametr wysokości elewacji frontowej na minimalnym poziomie 15 m, tak aby na etapie pozwolenia na budowę, po ocenie oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie, możliwe było przyjęcie takiej wysokości, która spełniać będzie wymagania inwestora i jednocześnie zapewni ochronę praw osób trzecich związaną z możliwością zabudowy działek sąsiednich. W ocenie Składu Orzekającego wskazane "widełki" zostały uzasadnione i nie pozwalają na realizację inwestycji w kształcie naruszającym zastany na danym terenie ład przestrzenny.

Jeśli chodzi o geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), zgodnie z § 8 rozporządzenia ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna tylko z dachami płaskimi o średniej wysokości 24 m. Z uwagi na lokalizacje działki w sąsiedztwie działek niezabudowanych (od północy i od zachodu) ustalono wysokość projektowanego obiektu w najwyższym punkcie stropodachy - od 15,0 m do 22,5 m n.p.t. Ustalono geometrię dachu: płaski bez narzucenia kierunku kalenicy (dach płaski = brak kalenicy).

Organ I instancji prawidłowo również uznał, iż spełnione zostały pozostałe przesłanki warunkujące ustalenia warunków zabudowy, tj. nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej infrastruktury technicznej, teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych (teren budowlany) a planowane zamierzenie nie jest niezgodne z przepisami odrębnymi.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2020 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. M., dalej "skarżący", zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 52 ust. 2 pkt 2b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametru wysokości według wartości pozwalającej na daleko posuniętą dowolność, w związku z czym brak jest realnej możliwości ustalenia istotnych parametrów technicznych przyszłej inwestycji,

2. § 3 ust. 1 i 2 oraz § 4 ust. 1 -4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 Nr 164, poz. 1588) poprzez wybiórcze przeprowadzenie analizy bez uwzględnienia każdego rodzaju zabudowy w obszarze zabudowanym,

3. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady uzasadnionych oczekiwań i sporządzenie analizy cech i funkcji zabudowy według całkowicie odmiennych zasad, niż nastąpiło to w przypadku wydania decyzji z [...] września 2017 r. Zarządu Dzielnicy [...] nr [...],

4. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi I instancji, że w decyzji o warunkach zabudowy nie ustalił liczby kondygnacji, natomiast wskazał: Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 15,0 m do 22,5 m. Podana wysokość liczona od istniejących rzędnych terenu na działce. Zastosowany wskaźnik wprost wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W analizie tej wskazano, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalona została według średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, która w obszarze analizowanym wynosi 23 m. W związku z tym stwierdzono, że z uwagi na lokalizację działki w sąsiedztwie działek niezabudowanych (od północy i od zachodu) ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy od 15,0 m do 22,5 m. Z treści wykonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że wzięto pod uwagę jedynie dwa budynki mieszkalne wielorodzinne ([...] i [...]) i z parametrów tych budynków wyciągnięto średnią stanowiącą podstawę do ustalenia parametrów nowej zabudowy. Nie uwzględniono natomiast innego rodzaju zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Skarżący wskazał także, że błędne jest stanowisko organów, które uznały, że przy sporządzaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, koniecznej do wydania decyzji o warunkach zabudowy miarodajne jest jedynie uwzględnienie tego rodzaju zabudowy, która została podana we wniosku o wydanie decyzji przy jednoczesnym pominięciu zabudowy o odmiennej funkcji i odmiennym charakterze. Warunkiem, od którego bezwzględnie zależy możliwość wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy, jest prawidłowa analiza urbanistyczna. Należy bowiem badać wpływ planowanej, konkretnie dającej się zidentyfikować, inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość, zaś zamierzenie inwestycyjne jako nowy niekolidujacy z taką całością element. Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 214/18, w którym przedstawione zostały kryteria, jakie powinna spełniać prawidłowo przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, kluczowa z punktu widzenia możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Strona nie podzieliła także twierdzeń, iż analiza cech i funkcji zabudowy powinna odnosić się wyłącznie do zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym o charakterystyce spójnej i jednorodnej z zabudową projektowaną. Zasada dobrego sąsiedztwa, na której opiera się procedura ustalania warunków zabudowy, określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

Jak wskazał skarżący niezrozumiałe jest z jakiego powodu organy nie analizowały funkcji i cech zabudowy na całym wyznaczonym obszarze, a jedynie od strony południowej. Faktem jest bowiem, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, którego funkcja została określona w decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z [...] stycznia 2012 r., a którego obrys został ujęty w granicach opracowania. Skarżący przypuszcza, że ujęcie w analizie dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego obniżyłoby średnią wysokość zabudowy na ocenianym terenie i stanowiłoby podstawę do zredukowania parametrów nowej inwestycji. Z tej samej przyczyny nie analizowano funkcji pozostałej zabudowy, która mimo, że nie ma charakteru mieszkalnego, ma wpływ na określenie wysokości i funkcji planowanych inwestycji. W ocenie skarżącego, przeprowadzona analiza ma charakter niepełny i wybiórczy, a jej zadaniem było maksymalne dostosowanie cech przyszłego budynku do parametrów określonych we wniosku.

Zastrzeżenia skarżącego co do ustalania warunków zabudowy miały także charakter proceduralny. Wskazał bowiem, że działania organu I instancji w zakresie wykonywanych analiz cech i funkcji zabudowy są niekonsekwentne, sprawiają wrażenie stawiania niektórych inwestorów w pozycji uprzywilejowanej. Skarżący podniósł, że [...] września 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] wydał decyzję nr [...], w której ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - gastronomicznego na potrzeby kawiarni "[...]" na części działek nr ewid. [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...], czyli nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Do skargi załączoną ww. decyzję tę wraz z analizą i wniesiono o przeprowadzenie dowodu z jej treści. Analiza cech i funkcji istniejącej zabudowy odnosiła się do 14 obiektów istniejących na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym niezależnie od tego, czy ich sposób użytkowania był tożsamy z wnioskowaną funkcją usługowo - gastronomiczną. Analizie poddane były m.in. budynki mieszkalne wielorodzinne na działkach nr ewid. [...] i [...] z obr. [...], które wpłynęły w sposób znaczący na parametr średniej wysokości obiektów w obszarze analizowanym, a które w niniejszej sprawie zostały uwzględnione w analizie jako jedyne.

Skarżący nie zgodził się także z treścią zaskarżonej decyzji w zakresie odnoszącym się do wysokości przyszłej zabudowy. Górna granica widełek (22,5 m) została określona jako średnia wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarze analizowanym. Natomiast granica dolna (15 m) służy ochronie interesów i praw osób trzecich związanych z możliwością zabudowy działek sąsiednich. Żaden z organów zajmujących stanowisko w sprawie nie wskazał jednak w jaki sposób można będzie realnie zagwarantować prawa i interesy właścicieli działek niezabudowanych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Kontrolą Sądu została objęta decyzja ustalająca warunki zabudowy. Podstawę materialnoprawną decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U z 2020 r., poz. 293, dalej "u.p.z.p."). Stosownie do jej przepisów decyzję o warunkach zabudowy można uzyskać po łącznym spełnieniu warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 tejże ustawy, tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten, jak wynika z jego brzmienia, przywołanego powyżej, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję o warunkach zabudowy obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu, ustalając jednocześnie, że naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ocena spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów ustalonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. musi być dokonywana przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). Przepisy tego rozporządzenia bowiem wskazują szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego.

Określenie charakterystyki zabudowy dokonywane jest poprzez sporządzenie analizy architektoniczno – urbanistycznej. Obowiązek ten wynika z § 3 rozporządzenia, w myśl którego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

W niniejszej sprawie taka analiza została sporządzona, a w oparciu o jej wyniki ustalone zostały parametry dla planowanej inwestycji.

W kontrolowanej sprawie bezsporne było, iż na terenie objętym inwestycją nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega również wątpliwości, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (zabudowa ta jest zbieżna z funkcją projektowanej), teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Decyzja wraz z analizą urbanistyczną zostały w niniejszej sprawie przygotowane przy wykorzystaniu mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego w skali 1: 1000 zgodnie z § 3 ust. 2 r.s.u.w. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Podobnie również linie rozgraniczające teren inwestycji zostały określone na mapie zasadniczej o skali 1:1000, spełniającej wymogi zgodnie z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Również granice terenu analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z zasadami określonymi w § 3 ust. 2 r.s.u.w., tj. w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Urbanista uznał bowiem, iż nie ma potrzeby zwiększania tego obszaru, który jest spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym. Rozszerzenie tego obszaru nie wpłynęłoby ponadto istotnie na wynik analizy.

Sąd jednak kwestionuje prawidłowość danych zawartych w tej analizie, a przede wszystkim poczynienie ustaleń wyłącznie w oparciu o dwa budynki, położone na działkach o nr ewid. [...] i [...]. Podkreślić trzeba, że przepisy rozporządzenia określające sposób ustalania parametrów planowanej inwestycji, odnoszą się do parametrów zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym. Przy tym przepisy redakcja tych przepisów nie pozwala na poczynienie założenia, że ustalenie parametrów planowanej inwestycji, ma być bezwzględnie oparte o parametry budynków o funkcji tożsamej z funkcją jaką spełniać ma zabudowa planowana. Wręcz przeciwnie z przepisów rozporządzenia wynika, że urbanista sporządzając analizę co do zasady ma uwzględniać parametry wszystkich obiektów istniejących w obszarze analizowanym. Tylko w taki bowiem sposób zapewnione będzie zapewnienie ochrony ładu przestrzennego. Oczywiście, jeżeli w danym stanie faktycznym wystąpią okoliczności uzasadniające danie prymatu jednym budynkom, kosztem innych, urbanista może to uwzględnić w analizie. Musi jednak w tym celu szczegółowo uzasadnić przesłanki jakie nim kierowały. Przy czym przesłanki te winny odnosić się do elementów ustawowej definicji ładu przestrzennego, zawartej w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Innymi słowy tylko z tego powodu, że inwestor planuje na danym terenie wybudować budynek wielorodzinny, nie można przy ustaleniu parametrów inwestycji uwzględniać wyłącznie budynków o identycznej funkcji. Może to bowiem doprowadzić wręcz do wypaczenia celu, jakim jest planowanie przestrzenne, realizowane w braku planu miejscowego za pomocą decyzji ustalających warunki zabudowy.

W rozpoznanej sprawie mamy zaś właśnie do czynienia z taką sytuacją. Mianowicie, jak wynika z akt sprawy w wyznaczonym przez urbanistę obszarze analizowanym znajduje się co najmniej kilkanaście nieruchomości. Z czego przynajmniej kilka jest zabudowanych. Jednocześnie, jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji, urbanista ustalając parametry planowanej zabudowy, uwzględnił jedynie zabudowę istniejącą na działkach ew. nr [...] i [...] Uzasadnieniem tego zabiegu jest przyjęcie działek zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników. Wyjaśnić jednak należy, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17). Dla uznania wykluczenia jakiś budynków występujących w obszarze analizowanym za uzasadnione, należy to wykazać. W rozpoznanej sprawie jednak nawet nie wyjaśniono jaki rodzaj zabudowy znajduje się na pozostałych działkach położonych w obszarze analizowanym.

W ocenie Sądu działanie takie, bez szczegółowego uzasadnienia wykazującego przy pomocy konkretnych argumentów, że ukształtowanie ładu przestrzennego na rozpatrywanym terenie, wymaga uwzględnienia wyłącznie istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, narusza prawo. Innymi słowy ponownie rozpatrując sprawę, albo organ będzie musiał uwzględnić parametry wszystkich budynków istniejących w analizowanym obszarze, albo będzie musiał wykazać, że dla takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, konieczne jest uwzględnienie wyłącznie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W konsekwencji bowiem braku takiego szczegółowego uzasadnienia, za nieprawidłowe należy uznać wyznaczenie parametrów planowanej zabudowy wyłącznie przy uwzględnieniu zabudowy istniejącej na dwóch działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Ponownie rozpatrując sprawę, organ sporządzi analizę uwzględniając wyżej poczynione uwagi.

Przy tym Sąd zwraca uwagę organu, że przepisy rozporządzenia szczegółowo opisują sposób ustalania parametrów oraz kolejność, w jakiej ten sposób powinien być dobierany Oznacza to, że każdorazowo zasadą jest ustalenie parametru w oparciu o zasadniczy sposób jej ustalenia. I tak, w odniesieniu do linii zabudowy, takim sposobem jest sposób wskazany w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. W kolejnych ustępach są przewidziane sytuacje wyłączające stosowanie zasadniczego sposobu ustalenia tego wskaźnika, a w ust. 4 przewidziano odstępstwo od sposobów określonych w ust. 1-3, z tym zastrzeżeniem, że musi to wynikać z analizy. Podobną redakcję przepisów przewidział prawodawca w zakresie pozostałych parametrów zabudowy. Każdorazowo jednak w przypadku odstępstwa, uzależnił jego zastosowanie od wyników analizy. Oznacza to, że w przypadku gdy organ uzna za zasadne ustalenie parametrów w sposób odbiegający od zasadniczego, musi uzasadnić i wykazać przesłanki, jaki nim kierowały. Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym.

Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że jeżeli organ ustalając wysokość planowanej zabudowy, chce ograniczyć wysokość np. od strony południowej, to powinien to wyraźnie zasygnalizować w decyzji i to w jej sentencji. W przeciwnym razie, tj. tak jak to uczyniono w decyzji kontrolowanej, ustalenie tego parametru w postaci podania wysokości minimalnej i maksymalnej, oznacza że budynek na powierzchni może mieć wysokość mieszczącą się w tych wskaźnikach. Zasadna jest w tym zakresie argumentacja podnoszona przez skarżącego. Zastosowanie zwrotów "od ... - do...", wcale nie determinuje wysokości minimalnej od którejkolwiek granicy działki, jedynie pozwala inwestorowi zawrzeć wysokość planowanej zabudowy w ustalonych granicach, jednak odnosi się to do całości powierzchni zabudowy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ winien te uwagi uwzględnić, jeżeli faktycznie przyświecającym mu celem było zobligowanie inwestora do zachowania niższej wysokości od określonej granicy działki.

W konsekwencji Sąd za zasadną uznał argumentację skargi zmierzającą do wykazania, że naruszono przepisy poprzez uwzględnienie przy ustaleniu parametrów nowej zabudowy jedynie niektórych budynków występujących w obszarze analizowanym, bez jednocześnie szczegółowego uzasadnienia takiego wyboru. Nie oznacza to jednak, że posiadający fachową wiedzę urbanista, ponownie sporządzając analizę takiej argumentacji nie wykaże. Wówczas będzie to jednak ponownie podlegać ocenie instancyjnej a następnie – w razie wywiedzenia skargi – sądowej.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) (wobec naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4-8 rozporządzenia) i lit. c) (wobec naruszenia at. 7 i 77 w związku z naruszenie przepisów prawa materialnego) oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwana "p.p.s.a."),orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni oceną wyrażoną w niniejszym wyroku oraz zastosuje się do wskazówek w nim zawartych.