Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1525/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia [...] września 2010 r. ogłosił konkurs o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2013 r. w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy, na obszarze [...] w województwie [...]. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia wskazano nie większą niż 36 720 PLN na cały okres rozliczeniowy. Oferty należało złożyć do [...] października 2010 r.

W przedmiotowym postępowaniu wpłynęło 5 ofert, w śród nich oferta [...] Sp. z .o.o. (dalej: skarżąca"). Na skutek ich uszeregowania w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wartości zamówienia określonego w ogłoszeniu. W konsekwencji uszeregowania ofert w ww. sposób, oferta skarżącej, która zajęła drugie miejsce w rankingu końcowym, nie została wybrana z powodu wyczerpania środków finansowych przewidzianych w przedmiotowym postępowaniu.

Skarżąca w odwołaniu podkreśliła, że wybranie jednego świadczeniodawcy zablokuje dostęp kobiet do profilaktycznych badań mammograficznych, zaś [...] grudnia 2010 r. złożyła formalny wniosek o udostępnienie akt postępowania.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia decyzją z [...] grudnia 2010 r. oddalił odwołanie skarżącej i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, stwierdzając, że ocena przedłożonej przez skarżącą oferty została dokonana prawidłowo, wg kryteriów oceny jednolitych dla wszystkich oferentów. Warunki wymagane od oferentów były jawne i nie zmieniły się w toku postępowania a spółka nie zgłaszała co do tego żadnych zastrzeżeń.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że oferta skarżącej zajęła drugie miejsce w rankingu końcowym, otrzymując kilka punktów mniej od konkurenta i nie została wybrana do podpisania kontraktu na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z powodu wyczerpania środków finansowych. Organ wytłumaczył także, że konkurs ofert składał się z części jawnej i niejawnej, a w braku podstawy prawnej oraz zgodnie z utrwaloną praktyką nie mógł udostępnić spółce dokumentów niezwiązanych z jej ofertą, w tym np. pełnego rankingu otwarcia i rankingu końcowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie, stwierdzenie, że nie podlegają one wykonaniu i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Argumentowała, że rażącym błędem organu była odmowa udostępnienia całości akt sprawy z powołaniem się na dotychczasową praktykę w tym zakresie, ale bez podania podstawy prawnej tego działania. Pomimo że spółka złożyła wniosek o udostępnienie akt postępowania, nie został on rozpoznany. Wadą postępowania konkursowego było m.in. to, że komisja konkursowa różnicowała świadczeniodawców pod względem tego, jakie dokumenty mieli złożyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 12 września 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1075/11, uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] grudnia 2010 r., zarzucając organom obu instancji naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: "Kpa").

Uchylając ww. decyzję, Sąd orzekający uznał, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie dochodzi do ponownego ustalenia stanu faktycznego, to organ I instancji i Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia są obowiązane wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden z oferentów otrzymał daną ilość punktów od komisji. Uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej obu oferentom może wynikać jedynie z porównania ofert obu oferentów z czym wiąże się udostępnienie zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i Sądowi takiej analizy przeciwstawionych ofert.

We wskazaniach zaś do dalszego postępowania Sąd zobowiązał organy Funduszu do dokonania analizy porównawczej oferty skarżącego w relacji do oferty podmiotu, który konkurs wygrał i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen, tak aby wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 Kpa.

Trafność zarzutów skarżącej uznał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 425/12, oddalając skargę kasacyjną Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 września 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1075/11.

W świetle uprawomocnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 września 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1075/11, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia ponownie rozpoznał sprawę i wydał w dniu [...] sierpnia 2013 r. decyzję. Przed wydaniem przedmiotowej decyzji udostępniono skarżącej dokumentację postępowania, w tym zanonimizowaną ofertę podmiotu, który konkurs wygrał.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie wnosząc o ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia z [...] sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] grudnia 2009 r., zmienionym zarządzeniem nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] września 2010 r.

Podkreślił, że podpisanie przez oferenta protokołu z przeprowadzonych negocjacji nie jest równoznaczne z decyzją o wybraniu oferty. Decyduje o tym miejsce w rankingu końcowym, wynikające z porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oferta złożona przez skarżącą w rankingu końcowym otrzymała łącznie 83,333 punktów, w tym za kryteria: cenowe 30,000 punktów; za kryteria nieocenowe 53,333 punktów (za kryterium: ciągłość: 10,000, jakość: 40,000, dostępność 3,333) zajmując drugie miejsce. Natomiast oferta wybrana w wyniku przedmiotowego postępowania uzyskała w rankingu końcowym łącznie 85,833. Oferta skarżącej nie została wybrana, mimo, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne i warunki wymagane w przedmiotowym postępowaniu wynikające z obowiązujących przepisów prawa. W przedmiotowym konkursie złożono bowiem ofertę, która uzyskała wyższą ocenę punktową i ta oferta, jako najkorzystniejsza została wybrana w celu zawarcia umowy. Oferta skarżącej nie została wybrana z powodu wyczerpania środków finansowych przewidzianych w przedmiotowym postępowaniu.

Organ zwrócił uwagę, iż w ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia wskazano nie większą niż 36 720 PLN na cały okres rozliczeniowy i w wyniku rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania rozdysponowana została przedmiotowa kwota.

Zaznaczył także, że skarżąca podpisała protokół końcowy z negocjacji pod treścią którego zawarta została uwaga w brzmieniu: "Podpisanie protokołu negocjacyjnego NIE jest gwarancją wybrania oferty. Wynegocjowane warunki zostaną wzięte pod uwagę przy tworzeniu rankingu końcowego. Ranking tworzony jest na podstawie sumy punktów za kryteria niecenowe i punktów wynikających z ceny punktu. Komisja dokonuje wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Protokół końcowy zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy Rozbieżność stanowisk w protokole końcowym oznacza, że oferta nie zostanie wybrana. W przypadku wystąpienia rozbieżności i odmowy podpisania przez oferenta protokołu końcowego, komisja odnotowuje ten fakt w pozycji " Uwagi" i podpisuje protokół końcowy jednostronnie, informując jednocześnie oferenta o zakwalifikowaniu przez komisję konkursową oferty (lub jej odrębnie ocenianej części) do kategorii ofert; które nie zostaną wybrane w toku postępowania".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10, 73 i 74 Kpa poprzez uniemożliwienie stronie postępowania prawidłowego zapoznania się z całością akt i ustosunkowania się do zebranych tam materiałów, uznał, iż jest on bezpodstawny. Podał, że przed wydaniem decyzji udostępniono skarżącej dokumentację postępowania, w tym zanonimizowaną ofertę podmiotu, który konkurs wygrał, wykonując tym samym wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co skarżący potwierdził podpisując protokół z udostępnienia dokumentacji. A fakt nie okazania rankingu otwarcia z pewnością nie upoważnia do przywoływania argumentacji, iż brak możności dokonania analizy tychże dokumentów skutkował ograniczeniem realizacji uprawnień oraz uniemożliwił wyczerpujące sformułowanie oświadczeń uzasadniających odwołanie. Stwierdził, iż brak okazania do wglądu rankingu otwarcia jest działaniem zasadnym chroniącym negocjacje cenowe oraz sytuację finansową poszczególnych uczestników postępowania, co niewątpliwie stanowi tajemnicę danego przedsiębiorstwa. Ponadto wyraźnie skarżącej okazano do wglądu ranking końcowy zawierający pozycje oferty wybranej i skarżącej, a zatem skarżąca uzyskała informacje, iż obie oferty uzyskały maksymalną liczbę punktów za kryterium ceny.

Za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 134 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach"). Podał, że kryteria i przedmiot zamówienia zostały w sposób jednoznaczny i wyczerpująco opisane odpowiednio do wytycznych w tym zakresie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego oraz w zarządzeniach Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia dotyczących postępowania konkursowego w rodzaju: program profilaktyki raka piersi

etap podstawowy. W jego ocenie Fundusz, realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki w omawianym zakresie, udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Warunki wymagane od świadczeniodawców, a także kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

Ustosunkowując się do podniesionego zarzutu nierówności traktowania podmiotów pod kątem udokumentowania przez techników elektroradiologii odbytego szkolenia w zakresie kontroli jakości prowadzonego przez PLTR, lub przez inną jednostkę prowadzącą szkolenie akredytowane przez PLTR lub zgodnie z programem zatwierdzonym przez PLTR, wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu ten element był dodatkowo oceniany. W formularzu ofertowym w części VIII Ankiety zostało zamieszczone stosowne pytanie w tym zakresie z możliwością udzielenia odpowiedzi: Tak. Nie. Komisja konkursowa przeprowadziła kontrole u części oferentów ze skarżącą włącznie, celem zweryfikowania zgodności złożonej oferty ze stanem faktycznym, w tym np. podstawy udzielenia twierdzącej odpowiedzi na wzmiankowane powyżej pytanie. Podkreślił, iż komisja konkursowa oddziału Funduszu nie miała obowiązku przeprowadzania w toku postępowania konkursowego kontroli u wszystkich oferentów. Ponadto przeprowadzenie kontroli u jednego oferenta nie pociąga za sobą skutku w postaci obowiązku przeprowadzania kontroli u innych oferentów.

Wskazał, że § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), nie nakłada obowiązku uzasadniania przez komisję konkursową dlaczego skierowała kontrolę do wybranego oferenta. Przeprowadzenie kontroli w ramach § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia u jednego oferenta nie narusza w żaden sposób zasady równości stron w postępowaniu konkursowym, albowiem kontrola oferenta nie pociąga za sobą obowiązku kontroli u innych oferentów i nie jest związana z oceną porównawczą złożonych ofert, a jedynie z okolicznością zweryfikowania przekazanych w toku postępowania konkursowego danych oraz informacji.

Ponadto podniósł, iż w sytuacji nieprzeprowadzania kontroli u danego oferenta komisja konkursowa opierała się na danych i informacjach przekazanych w ofercie przez samych oferentów. Podkreślił, iż zarówno skarżąca jak i pozostali oferenci w złożonych oświadczeniach zobowiązali się do przedstawienia w ofercie danych zgodnych ze stanem prawnym i faktycznym.

Zasady postępowania komisji konkursowej w zakresie przeprowadzania kontroli u oferentów, są uregulowane § 6 ust. 2 rozporządzenia. Komisja podejmuje w tym zakresie decyzję autonomiczną i co do zasady kontroluje przede wszystkim oferentów, którzy złożyli oferty na dany rodzaj/zakres świadczeń po raz pierwszy lub wobec których ma wątpliwość, bądź nie posiada dostatecznej wiedzy do prawdziwości informacji zawartych w ofercie. Tak było w przypadku oferty skarżącej, z którą [...] Oddział Wojewódzki NFZ w chwili składania ofert nie miał zawartej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne.

Odnosząc się do podniesionego zarzutu nierówności traktowania podmiotów pod kątem posiadania certyfikatu wydanego przez Centrum Monitorowania Jakości, wskazał, iż ten element oceny jest warunkiem dodatkowo ocenianym, nie jest wymogiem bezwzględnie koniecznym do zawarcia umowy, niespełnienie którego skutkowałoby odrzuceniem oferty. Zatem sam fakt nie posiadania przedmiotowego certyfikatu nie może być interpretowany jako rażącą nierówność traktowania oferentów.

Odpowiadając na zarzut bezzasadności nadania w niniejszej sprawie w decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ rygoru natychmiastowej wykonalności wyjaśnił, iż jest to uzasadnione koniecznością zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej dla osób ubezpieczonych poprzez podpisanie umów z wybranymi w postępowaniu świadczeniodawcami. Wprawdzie decyzja oddalająca odwołanie jako taka nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji, ale w świetle art. 154 ust. 2 - zdanie drugie, brak klauzuli rygoru natychmiastowej wykonalności mógłby wywołać wątpliwości co do możliwości zawarcia umów z wybranymi świadczeniodawcami.

Uznając trafność zarzutu naruszenia art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") polegającego na niezrealizowaniu wskazań prawomocnego wyroku WSA z 12 września 2011 r. sygn. akt VI Sa/Wa 1075/11 oraz prawomocnego wyroku NSA z 8 maja 2013 r. sygn. akt Ii GSK 425/12 poprzez nieprzedstawienie analizy porównawczej oferty skarżącej w relacji do oferty podmiotu, którego oferta została w toku postępowania konkursowego wybrana i nieprzedstawienie tej analizy w uzasadnieniu skarżonej decyzji, co do każdego z kryteriów oceny, uzupełniając decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu, w ślad za uzasadnieniem przywołanych wyroków, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przedstawił szczegółowe porównanie oferty skarżącej i oferty wybranej w przedmiotowym postępowaniu.

Podał, iż z porównania oferty wybranej oraz oferty skarżącej jednoznacznie wynika, iż:

w zakresie ciągłości zarówno oferent wybrany, jak i skarżąca odpowiedzieli "TAK" na wszystkie cztery pytania ankietowe i zgodnie z wzorem z załącznika nr 1 do zarządzenia nr [...] za każde z nich otrzymali 1/4 * 10=2,500 pkt, co łącznie daje maksymalną możliwą liczbę tj. 10 pkt;

w zakresie jakości w części dotyczącej personelu udzielającego świadczeń w odniesieniu do lekarzy zarówno oferent wybrany, jak i skarżąca zapewniają lekarza specjalistę co skutkuje otrzymaniem 10/13*25=19,231 pkt, natomiast w odniesieniu do techników elektroradiologii otrzymali 3/13*25=5,769, co po zsumowaniu daje łącznie w tej kategorii maksymalną możliwą liczbę tj. 25,000 pkt;

w zakresie zewnętrznej oceny jakości oferent wybrany otrzymał ½ *5=2,500 pkt za posiadanie certyfikatu ISO, natomiast skarżąca za ten parametr otrzymał 0 pkt. Żaden z oferentów nie posiadał certyfikatu CMJ, za co każdy otrzymał 0 pkt, co po zsumowaniu daje w tej kategorii po 2,500 pkt (oferta wybrana) i 0 pkt (skarżąca);

w zakresie jakości w części dotyczącej sprzętu i aparatury medycznej zarówno oferent wybrany, jak i skarżąca zapewniają prawidłowe wyniki testów specjalistycznych mammografu, co daje im 1/1*15-15 pkt, tj. maksymalną ilość w tej kategorii.

w zakresie dostępności zarówno oferent wybrany, jak i skarżąca otrzymali po 2 pkt za posiadanie windy umożliwiającej dostęp dla świadczeniobiorców niepełnosprawnych, co po przeliczeniu daje dwukrotnie liczbę 1,667 pkt: (2/6*5). Oferent wybrany w tej kategorii otrzymał dodatkowo 1,667 pkt (2/6*5) za pomieszczenie sanitarne przystosowane dla osób niepełnosprawnych, a skarżąca identyczną liczbę punktów za posiadanie podjazdu, co po zsumowaniu daje w tej kategorii po 3,333 pkt za ofertę wybraną i skarżącej.

odnosząc się do kryterium ceny - wskazał, że zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 1 do zarządzenia nr [...] zarówno oferent wybrany, jak i skarżąca otrzymali maksymalną liczbę punktów, ponieważ zaproponowali w ofertach cenę 9 zł za punkt, czyli niższą niż cena oczekiwana Funduszu, która wynosiła 10 zł za punkt - 30x (1,1xl0,00zł - 9,00zł)/(1,1x10,00zł - 0,9x10,00zł) =30x2/2=30.

Zdaniem organu przedstawiony dowód w postaci wyliczeń porównawczych jednoznacznie potwierdza, iż dla każdej z ofert właściwie policzono punkty oceny i rozstrzygnięcie postępowania nie mogło być inne, niż wskazane w ogłoszeniu.

Skarżąca na powyższą decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lutego 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

naruszenie art. 10, art. 73 i art. 74 Kpa poprzez uniemożliwienie prawidłowego zapoznania się z całością akt i ustosunkowania się do zebranych tam materiałów, ograniczenie prawa do działania w toku postępowania,

wydanie decyzji z pominięciem szeregu istotnych okoliczności w sprawie,

naruszenie art. 134 pkt 1 ustawy poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie konkursu w zakresie programu profilaktyki raka piersi, polegające na nierównym traktowaniu oferentów, przyjęciu błędnych i niezrozumiałych z punktu widzenia obywateli kryteriów konkursu, prowadzących do nierównego traktowania pacjentów,

naruszenie art. 108 Kpa poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,

naruszenie art. 153 p.p.s.a., polegające na niezrealizowaniu wskazań prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 września 2011 r. sygn. akt: VI Sa/Wa 1075/11 oraz prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 425/12 poprzez pominięcie przedstawionej w tychże wyrokach oceny prawnej, sprowadzające się do nieprzeprowadzenia analizy porównawczej ofert skarżącej spółki w relacji do oferty podmiotu, którego oferta została w toku postępowania konkursowego wybrana i nieprzedstawienia tej analizy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do każdego z kryteriów oceny.

Skarżąca podniosła, że w wykonaniu obowiązków wynikających z art. 10 Kpa Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ pismem z [...] sierpnia 2013 r. poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami oraz złożenia oświadczenia w siedzibie [...] Oddziału NFZ w oznaczonym terminie. Jednakże skarżącej, korzystającej ze swoich praw, po uprzednim telefonicznym umówieniu się na spotkanie, [...] sierpnia 2013 r. nie zostały udostępnione wszystkie materiały postępowania konkursowego. W szczególności, skarżącej nie umożliwiono zapoznania się z rankingiem otwarcia, a także z protokołami z negocjacji z oferentami, które to dokumenty stanowią odzwierciedlenie procesu negocjacji prowadzonych przez NFZ z oferentami, obrazujący treść ofert składanych przez wszystkich oferentów, propozycje NFZ oraz rezultat przeprowadzonych w toku postępowania negocjacji. W ocenie skarżącej, niemożność dokonania analizy tychże dokumentów mających istotne znaczenie dla jej sytuacji prawnej skutkowała ograniczeniem realizacji jej uprawnień oraz uniemożliwia wyczerpujące sformułowanie oświadczeń uzasadniających jej odwołanie. Prezes NFZ nie dostrzegł tych naruszeń utrzymując w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

Ponadto wskazała, iż pomiędzy czynnością zapoznania się przez skarżącą z dokumentacją przedmiotowego postępowania, która miała miejsce [...] sierpnia 2013 r., a datą wydania zaskarżonej decyzji, minęło zaledwie kilka dni, co w oczywisty sposób, w szczególności z uwagi na obszerność materiału dowodowego, uniemożliwiło skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Nie można bowiem oczekiwać, że skarżąca już w chwili podpisywania protokołu z udostępnienia dokumentacji sprawy, będzie w stanie sformułować co do niej stosowne wnioski i oświadczenia albowiem proces ten wymaga przede wszystkim analizy porównawczej ofert oraz odpowiedniego czasu na zapoznanie się z udostępnionymi informacjami.

Zaznaczyła, iż do dnia złożenia skargi organ pozostawił bez odpowiedzi jej pismo z [...] sierpnia 2013 r., wystosowane w związku z zapoznaniem się z dokumentacją przedmiotowego postępowania. Powyższym pismem skarżąca zwróciła się do organu o wyjaśnienie, czy we wskazanych przez nią postępowaniach komisje konkursowe dokonywały weryfikacji merytorycznej treści oświadczeń składanych przez oferentów w ofertach i badały prawdziwość tychże oświadczeń oraz - w przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej - o wskazanie, w jaki sposób dokonywano weryfikacji i czy została sporządzona stosowna dokumentacja potwierdzająca weryfikację. Podkreśliła, że odpowiedź organu na zadane pytania mogłaby przyczynić się do wyjaśnienia szeregu istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 ustawy poprzez nierówne traktowanie oferentów oraz naruszenie zasad uczciwej konkurencji, zwróciła uwagę na wybiórcze i bezzasadne różnicowanie oferentów w aspekcie przeprowadzania wobec nich kontroli w toku postępowania konkursowego. Podała, że w treści decyzji nie wskazano przesłanek uzasadniających kontrolowanie określonych oferentów, przy jednoczesnym zaniechaniu kontroli w stosunku do innych podmiotów. Ponadto oferent, którego oferta została w toku postępowania wybrana do udzielanie świadczeń, nie została poddana przedmiotowej kontroli. Powyższe działanie Funduszu może sugerować złamanie zasady równego traktowania oferentów w postępowaniu przed organami NFZ.

W ocenie skarżącej komisja, konkursowa w sposób rażąco wadliwy prowadziła negocjacje z oferentami. Jedynie wybranym oferentom w toku negocjacji proponowano obniżenie ceny określonej w złożonej ofercie, co również stanowi przejaw nieuzasadnionej wybiórczości organu I instancji (w decyzji nie wyjaśniono dla jakich powodów tylko niektórym z oferentów komisja zaproponowała obniżenie ceny z jednostkę). Organ prowadzący postępowanie także bez merytorycznych podstaw proponował różnym podmiotom odmienną ilość świadczeń, a co za tym idzie odmienna była również oczekiwana przez oferentów kwota możliwa do uzyskania z tytułu udzielanych świadczeń, która de facto była przez komisję wskazywana oferentom (weryfikacje tych kwestii umożliwiłby wgląd w protokoły negocjacji a nie jedynie w protokół końcowy z negocjacji). Skarżąca wskazała również, iż każdemu oferentowi w toku negocjacji proponowano różną wartość świadczeń, których łączna suma przewyższała wartość zamówienia wskazaną w ogłoszeniu konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Skarżąca podniosła także zarzut bezpodstawnego i nieuzasadnionego ograniczenia ilości wykonywanych świadczeń poprzez ukształtowanie sumy przeznaczonej na finansowanie świadczeń w uproszeniu do składania ofert na niskim poziomie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a podała, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydając zaskarżoną decyzję nie wypełnił wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z 12 września 2011 r. sygn. akt: VI Sa/Wa 1075/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 8 maja 2013 r. sygn. akt IIGSK 425/12. Zdaniem skarżącej organ poprzestał jedynie na dokonaniu w treści uzasadnienia decyzji podsumowania ilości punktów uzyskanych przez skarżącą w porównaniu do ilości punktów uzyskanych przez oferenta, którego oferta został w toku postępowania wybrana do realizacji świadczeń. Powyższego, wbrew zaleceniom sądów, z całą pewnością nie można uznać za dokonanie analizy porównawczej przedmiotowych ofert co do każdego z kryteriów ocen.

Końcowo zarzuciła, że organy nadając przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ograniczył się wyłącznie do zacytowania art. 108 § 1 Kpa poprzez odwołanie się do "względów ochrony zdrowia. lub życia ludzkiego" nie wyjaśniając jednakże na czym miałyby one polegać oraz nie przytaczając jakichkolwiek okoliczności uzasadniających zastosowanie powyższego przepisu. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; co prawda dotyczy ona ochrony zdrowia, w postaci zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne, jednakże pozbawiona jest niezbędnej do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności cechy "niezbędności".

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Należy również zauważyć, że w niniejszej sprawie orzekające organy miały obowiązek zastosować się do wskazań zawartych w zapadłych wyrokach Wojewódzkiego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa i wskazaniami zawartymi w wyrokach sądów administracyjnych obu instancji. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Należy podkreślić, że uchylając poprzednio wydane w niniejszej sprawie decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie dochodzi do ponownego ustalenia stanu faktycznego, to organ I instancji i Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia są obowiązane wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden z oferentów otrzymał daną ilość punktów od komisji. Uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej obu oferentom może wynikać jedynie z porównania ofert obu oferentów z czym wiąże się udostępnienie zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i Sądowi takiej analizy przeciwstawionych ofert.

We wskazaniach zaś, co do dalszego postępowania Sąd zobowiązał organy Funduszu do dokonania analizy porównawczej oferty skarżącego w relacji do oferty podmiotu, który konkurs wygrał i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu decyzji.

Zdaniem Sądu organ administracji zastosował się do tych wskazań.

Dokonał dokładnego porównania oferty wybranej oraz oferty skarżącej spółki.

Z dokonanego przez organ porównania ofert jednoznacznie wynika, iż w zakresie ciągłości zarówno oferent wybrany, jak i skarżąca odpowiedzieli "TAK" na wszystkie cztery pytania ankietowe i zgodnie z wzorem z załącznika nr 1 do zarządzenia nr [...] za każde z nich otrzymali 1/4 * 10=2,500 pkt, co łącznie daje maksymalną możliwą liczbę tj. 10 pkt;

W zakresie jakości w części dotyczącej personelu udzielającego świadczeń w odniesieniu do lekarzy zarówno oferent wybrany, jak i skarżąca zapewniają lekarza specjalistę co skutkuje otrzymaniem 10/13*25=19,231 pkt, natomiast w odniesieniu do techników elektroradiologii otrzymali 3/13*25=5,769, co po zsumowaniu daje łącznie w tej kategorii maksymalną możliwą liczbę tj. 25,000 pkt.

Organ podał również, że w zakresie zewnętrznej oceny jakości oferent wybrany otrzymał ½ *5=2,500 pkt za posiadanie certyfikatu ISO, natomiast skarżąca za ten parametr otrzymał 0 pkt. Żaden z oferentów nie posiadał certyfikatu CMJ, za co każdy otrzymał 0 pkt, co po zsumowaniu daje w tej kategorii po 2,500 pkt (oferta wybrana) i 0 pkt (skarżąca).

W zakresie jakości w części dotyczącej sprzętu i aparatury medycznej zarówno oferent wybrany, jak i skarżąca zapewniają prawidłowe wyniki testów specjalistycznych mammografu, co daje im 1/1*15-15 pkt, tj. maksymalną ilość w tej kategorii.

Organ podał także, że w zakresie dostępności zarówno oferent wybrany, jak i skarżąca otrzymali po 2 pkt za posiadanie windy umożliwiającej dostęp dla świadczeniobiorców niepełnosprawnych, co po przeliczeniu daje dwukrotnie liczbę 1,667 pkt: (2/6*5). Oferent wybrany w tej kategorii otrzymał dodatkowo 1,667 pkt (2/6*5) za pomieszczenie sanitarne przystosowane dla osób niepełnosprawnych, a skarżąca identyczną liczbę punktów za posiadanie podjazdu, co po zsumowaniu daje w tej kategorii po 3,333 pkt za ofertę wybraną i skarżącej.

Odnosząc się do kryterium ceny – organ wskazał, że zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 1 do zarządzenia nr [...] zarówno oferent wybrany, jak i skarżąca otrzymali maksymalną liczbę punktów, ponieważ zaproponowali w ofertach cenę 9 zł za punkt, czyli niższą niż cena oczekiwana Funduszu, która wynosiła 10 zł za punkt - 30x (1,1xl0,00zł - 9,00zł)/(1,1x10,00zł - 0,9x10,00zł) =30x2/2=30.

Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że przedstawiony dowód w postaci wyliczeń porównawczych jednoznacznie potwierdza, iż dla każdej z ofert właściwie policzono punkty oceny.

W tej sytuacji rozstrzygnięcie postępowania konkursowego nie budzi zastrzeżeń Sądu.

Organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył także art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Fundusz zapewnił bowiem równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadził postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

W zakończeniu należy stwierdzić, że ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] grudnia 2009 r., zmienionym zarządzeniem nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] września 2010 r.

Podpisanie przez oferenta protokołu z przeprowadzonych negocjacji nie jest równoznaczne z decyzją o wybraniu oferty. Decyduje o tym miejsce w rankingu końcowym, wynikające z porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd zauważa, że oferta złożona przez skarżącą w rankingu końcowym otrzymała łącznie 83,333 punktów, w tym za kryteria: cenowe 30,000 punktów; za kryteria nieocenowe 53,333 punktów (za kryterium: ciągłość: 10,000, jakość: 40,000, dostępność 3,333) zajmując drugie miejsce. Natomiast oferta wybrana w wyniku przedmiotowego postępowania uzyskała w rankingu końcowym łącznie 85,833. Oferta skarżącej nie została wybrana, mimo, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne i warunki wymagane w przedmiotowym postępowaniu wynikające z obowiązujących przepisów prawa. W przedmiotowym konkursie złożono bowiem ofertę, która uzyskała wyższą ocenę punktową i ta oferta, jako najkorzystniejsza została wybrana w celu zawarcia umowy.

Dokonanie wyboru w powyższych okolicznościach uznać należy za prawidłowe.

Trzeba również wskazać, że Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji naruszenia przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego. Zaskarżona decyzja nie naruszają unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.