Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 969/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, 7
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 25
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniająca dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla  realizacji narodowych planów gospodarczych
article: art.1, 2
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.
article: art. 33 ust. 1 , art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 25
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniająca dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla  realizacji narodowych planów gospodarczych
article: art. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 121 pkt 4
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 151, art. 174 pkt 1 , art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M.-D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 251/09 w sprawie ze skargi J. M.-D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. M.-D. (następcy prawnego M. M.-D.) na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kraków z dnia [...] listopada 2005 r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym:

Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na wniosek J. M. z dnia [...] stycznia 2001 r., w którym domagała się ona odszkodowania za grunt o powierzchni 666 m kw. zajęty w roku 1946 pod budowę drogi (ulicy [...] w Krakowie). Organy administracyjne orzekające w sprawie przedmiotem postępowania uczyniły nieruchomość o powierzchni 0.0575 ha, stanowiącą część działki nr [...], oznaczonej Lwh [...] P., c.d. Kw [...], wywłaszczoną na mocy orzeczenia b. Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] listopada 1957r. Jej ówczesną właścicielką była S. M., zmarła w 1985 r., przy czym ostatecznie wykazano jej kolejnych następców. W podstawie prawnej wspomnianego orzeczenia powołano przepisy art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. o zmianie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), art. 1, art. 2 ust. 1 pkt d, f, art. 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138). W uzasadnieniu tegoż orzeczenia podano m.in., że odszkodowanie zostanie ustalone na wniosek stron osobnym orzeczeniem, zgodnie z art. 7 cytowanej ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. i pouczono o trybie odwoławczym. Decyzja odmowna Prezydenta Miasta Kraków z dnia [...] lutego 2004r. powołująca się na brak wykazania przymiotu strony w postępowaniu, została uchylona decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. W jej uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał na usunięcie w postępowaniu odwoławczym owego braku. Natomiast co do meritum podkreślił rozdzielność wywłaszczenia i odszkodowania w ówczesnym stanie prawnym, a nadto wnioskowy tryb orzekania o odszkodowaniu, które przedawniało się w okresie 3-letnim od ostateczności decyzji wywłaszczeniowej. Zwrócił też uwagę, że przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst pierwotny Dz. U. Nr 17, poz. 70), które uchyliły wymienione powyżej akty prawne z dniem 5 kwietnia 1958 r., przewidywały ustalenie odszkodowania do tej pory nieustalonego na podstawie jej przepisów w sprawach wszczętych po dniu 1 lipca 1956 r., zaś w pozostałych wypadkach sprawy o odszkodowanie toczyć się miały według przepisów dotychczasowych. Zatem konieczne stało się dokonanie potrzebnych dla rozstrzygnięcia rozpatrywanego żądania ustaleń faktycznych w tych kierunkach.

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., na podstawie art. 129 ust. 5 z związku z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Prezydent Miasta Kraków odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za wskazaną powyżej nieruchomość. Organ ten ustalił, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wszczęto w dniu [...] czerwca 1952 r., a zakończono go orzeczeniem z dnia [...] listopada 1957 r. wydanym na podstawie przywołanych wyżej przepisów: dekretów z dnia 7 kwietnia 1948 r., ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. oraz dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 31). Odwołując się do brzmienia art. 47 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., która uchyliła wspomniane dekrety, organ ten zważył, że nakazuje on ustalenie odszkodowania na ich podstawie, jeżeli wywłaszczenie miało miejsce przed dniem 1 lipca 1956 r., a odszkodowania nie ustalono. W przepisach obu dekretów funkcjonowała rozdzielność wywłaszczenia i odszkodowania, które po myśli art. 33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. ustalane było na wniosek. Jednakowoż roszczenie o odszkodowanie przedawniało się z upływem 3 lat od dnia ostateczności decyzji o wywłaszczeniu (art. 39 tego dekretu). W ocenie organu skoro orzeczenie o wywłaszczeniu spornej nieruchomości zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniach od [...] do [...] listopada 1952 r. i w opublikowane w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym z dnia [...] listopada 1957 r., a nie wniesiono odwołań, stało się ono ostateczne z dniem [...] grudnia 1957 r. Zatem roszczenie przedawniło się w dniu [...] grudnia 1960 r. Okoliczność ta wykluczała uwzględnienie rozpatrywanego żądania.

Po przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, Wojewoda Małopolski rozpoznając je, decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej przywołał przepisy art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast w jej uzasadnieniu dokonał ustaleń faktycznych tożsamych z ustaleniami Prezydenta Krakowa i na ich podstawie zważył, iż roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość uległo przedawnieniu, przeto nie może być zaspokojone. Jako datę ostateczności orzeczenia z dnia [...] listopada 1957 r. przyjął dzień [...] grudnia 1957 r., przy czym wskazał, iż postępowanie wywłaszczeniowe rozpoczęło się w czasie wojny, gdyż wówczas przedmiotowa nieruchomość została zajęta na cele komunikacji publicznej, czyli w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. była i nadal jest niezbędna dla tych celów. Mimo pouczenia w tym orzeczeniu, że odszkodowanie zostanie ustalone na wniosek stron osobnym orzeczeniem, strony nie zażądały odszkodowania przed złożeniem wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie. Tymczasem roszczenie to przedawniało się w okresie 3-letnim od dnia ostateczności decyzji, o czym stanowił przepis art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Zatem żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość uległo przedawnieniu z dniem [...] grudnia 1960 r., co wyklucza możliwość jego uwzględnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.M.-D., domagając się uchylenia obu zapadłych w sprawie decyzji, zarzuciła im naruszenie art. 121 pkt 4 kodeksu cywilnego. W jej ocenie bieg przedawnienia spornego roszczenia nie rozpoczął się, gdyż osoby uprawnione do odszkodowania nie mogły go dochodzić z powodu siły wyższej – bezprawnego działania władzy publicznej, któremu nie mogły się przeciwstawić. Na uzasadnienie tego poglądu powołano orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2001 r., sygn. akt IV CKN 307/01, dowodząc, że ówczesny system prawny, a przede wszystkim polityczny, uniemożliwiał realne skorzystanie z przepisanych prawem uprawnień.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, akcentując dotychczasową argumentację.

W uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedstawił przebieg postępowania, nadto podzielił poczynione przez organy orzekające ustalenia faktyczne i przyjęty reżim prawny rozpatrzenia sprawy. W jego przekonaniu postępowanie administracyjne wszczęte w dniu [...] stycznia 2001 r. o odszkodowanie za wywłaszczoną orzeczeniem z dnia 7 listopada 1957 r. nieruchomość nie mogło się zakończyć pozytywną dla strony decyzją z przyczyny podanej w motywach zapadłych w sprawie decyzji. Część parceli nr [...] o pow. 575 m kw. została zajęta w okresie wojny na cele wymienione w art. 2 ust. 1 pkt d, f (winno być art. 2 pkt 1 lit. d, f) cytowanego wyżej dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. i była we władaniu Miasta Kraków w dniu wejścia w życie tego aktu prawnego. Po myśli art. 7 ust. 1 przywołanej wcześniej ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. postępowanie odszkodowawcze winno toczyć się na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Przewidywały one rozdzielność wywłaszczenia i odszkodowania, które przyznawano na wniosek odrębnym orzeczeniem. Wszak roszczenie to przedawniało się z upływem 3 lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne. Orzeczenie z dnia [...] listopada 1957 r. uzyskało ten przymiot w dniu [...] grudnia 1957 r., bo ostatnim dniem składania odwołań był [...] grudnia 1957 r. Zatem okres przedawnienia upłynął w dniu [...] grudnia 1960 r. Do tego czasu żadna z osób uprawnionych nie złożyła wniosku o odszkodowanie, zaś podanie z dnia [...] stycznia 2001 r. wpłynęło po tej dacie i nie mogło odnieść skutku. Rozważając argumentację skargi, Sąd pierwszej instancji podał, iż okoliczności mające uzasadniać niemożność wystąpienia z żądaniem odszkodowania, nie są przekonywujące. Skarżąca nie wykazała, aby istniała siła wyższa wyłączająca możliwość dochodzenia odszkodowania. Cytowany wyrok Sądu Najwyższego dotyczy sytuacji braku środka prawnego, co w sprawie nie miało miejsca, gdyż obwiązujące wówczas przepisy przewidywały tryb dochodzenia odszkodowania, o którym zresztą pouczono strony w orzeczeniu. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej P.p.s.a. – skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej J. M.-D., wskazując na podstawę naruszenia prawa materialnego (art.174 pkt 1 Ppsa), a to art. 121 pkt 4 kodeksu cywilnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wskazane w jego treści przesłanki powodujące zawieszenie biegu przedawnienia nie zachodzą, domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zakwestionował zasadność stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji, dowodząc, że uprawniony nie może być obciążony negatywnymi skutkami zdarzeń, na które nie ma wpływu i którym nie może zapobiec. Chodzi o pojęcie siły wyższej, pod którym należy rozumieć brak możliwości wykonywania swego prawa w wyniku sprzecznego z prawem działania władzy publicznej, któremu obywatel nie może się przeciwstawić. W panującym wówczas ustroju politycznym, opartym na przymusie państwowym każdy, kto chciał się sprzeciwić władzy, obawiał się o życie, co skutkowało rezygnacją z uprawnień i należnych roszczeń. Z tego powodu praktyczna realizacja przyznanego dekretem z dnia 26 kwietnia 1949 r. uprawnienia do żądania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość była jedynie iluzoryczna. Wedle przywołanego orzecznictwa Sądu Najwyższego stan taki uzasadniał pogląd o nierozpoczęciu biegu przedawnienia roszczeń. Na koniec kasator wskazał, iż poprzednicy prawni skarżącego usiłowali sprzeciwić się odebraniu im majątku, co spotkało się z osadzeniem w areszcie śledczym, nadto że skierowano pismo z dnia [...] maja 1958 r. do podmiotu, który dysponował ich majątkiem, co miało świadczyć o przerwaniu biegu przedawnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 Ppsa – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, biorąc pod rozwagę z urzędu przyczyny nieważności postępowania. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 121 pkt 4 kodeksu cywilnego. Przy braku przesłanek nieważności postępowania ten tylko zarzut podlegał analizie w sprawie. Za niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 Ppsa uważane jest błędne przypisanie tego przepisu do ustalonych faktów, a więc wadliwa subsumpcja przepisu do stanu faktycznego sprawy.

Nie wdając się w głębsze rozważania co do poprawności sformułowania zarzutu, bowiem jego uzasadnienie zdaje się eksponować błędną wykładnię art. 121 pkt 4 k.c., trzeba wskazać, że stan faktyczny sprawy z punktu widzenia rozpoznawanego zarzutu został ustalony prawidłowo. Trafnie też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyporządkowano do niego zakwestionowany w skardze kasacyjnej przepis prawa materialnego, poprawnie go wykładając. Zgodnie z jego brzmieniem bieg przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu co do wszelkich roszczeń, gdy z powodu siły wyższej uprawniony nie może ich dochodzić przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw danego rodzaju – przez czas trwania przeszkody. Zarówno skarga, jak i skarga kasacyjna nie przedstawiają dowodów ani przekonywujących argumentów na poparcie twierdzenia, że byli właściciele nie mogli domagać się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość będącą przedmiotem sprawy. Ich twierdzenia co do stanu i możliwości realizacji prawa oraz uwarunkowań politycznych oparte są na generalnych opiniach, które nie mają pokrycia w faktach istotnych dla sprawy. Gołosłowne jest twierdzenie, wedle którego poprzednikom prawnym skarżącego odebrano możliwość działania w stosunku do zabranego majątku. Podnoszona okoliczność aresztowania za działania zmierzające w tym kierunku nie została wykazana. Pismo zaś dołączone do skargi kasacyjnej, niebędące pismem wszczynającym jakiekolwiek postępowanie, nie mogło przerwać biegu przedawnienia. Zresztą gdyby tak było, to wywód, że nie doszło do rozpoczęcia biegu przedawnienia,

byłby z tą konkluzją sprzeczny. Jak słusznie zważył Sąd pierwszej instancji ówcześnie obowiązujące przepisy przewidywały stosowne instytucje prawne, istniał tryb korzystania z nich, strony postępowania, w którym zapadło orzeczenie z dnia [...] listopada 1957 r. były pouczone o sposobie dochodzenia odszkodowania. Przywołane na uzasadnienie stanowiska skargi kasacyjnej orzeczenia Sądu Najwyższego nie dotyczą stanu faktycznego, ani też stanu prawnego, z jakimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wyrok z dnia 13 grudnia 2001 r., sygn. akt IV CKN 307/01, zapadł w stanie, w którym prawo nie przewidywało instrumentów kontroli i możliwości dochodzenia roszczeń. W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt I CK 162/05, powiada się o skutkach bezprawnego zawładnięcia cudzą rzeczą, zaś w motywach postanowień z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II CSK 412/08, o obiektywnym stanie niemożności skutecznego dochodzenia wydania nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu o możliwości przeniesienia rozważań Sądu Najwyższego w tych sprawach na grunt sprawy niniejszej. Umknęło poza tym autorowi skargi kasacyjnej, że nierozpoczęcie lub przerwanie biegu przedawnienia ma miejsce tylko na czas trwania przeszkody. Dla ustalenia chwili ustania przeszkody istotne byłoby to, kiedy ustąpiło jej oddziaływanie i kiedy właściciel mógł podjąć realne działania w celu uzyskania zaspokojenia swego roszczenia. Gdy przyjąć 3-letni okres przedawnienia uregulowany w poprzednio obowiązujących przepisach, i uwzględnić datę złożenia wniosku, ustanie przeszkody, aby nie wpłynęło na przedawnienie, nie mogłoby nastąpić przed [...] stycznia 1998 r. Tymczasem z doświadczenia życiowego i zawodowego Sądu wynika, że dużo wcześniej ustąpiły obiektywne i powinny ustąpić subiektywne wszelkie obawy i skutki związane z niedemokratycznymi działaniami władzy, gdyż Polska przed tą datą stała się państwem w pełni realizującym prawne gwarancje praworządności. Zatem już wcześniej uprawnieni mogli skutecznie dochodzić spornego roszczenia. W tej materii można przytoczyć co najmniej trzy daty: 1 września 1980 r. - utworzenie sądownictwa administracyjnego, przełom lat 1989/1990 – przemiany polityczno-ustrojowe, 17 października 1997 r. – wejście w życie Konstytucji RP. Wszystkie są wcześniejsze od daty [...] stycznia 1998 r. Niepodobna więc przyjąć obiektywnego utrudnienia w tej materii, jakie stwarzałoby możliwość zastosowania w sprawie regulacji art. 121 pkt 4 k.c. ze skutkiem eksponowanym przez skarżącego. Przeto upływ przedawnienia wywołał niemożność zaspokojenia roszczenia, czyli uzyskania odszkodowania w tej sprawie.

Mając powyższe okoliczności na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 Ppsa, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.