Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2288/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Oddalono skargę kasacyjną w części
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt. 1 i 3, § 1 a, § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 142/16 w sprawie ze skargi A. J., J. L. i E. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla punkt 2. zaskarżonego wyroku i stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku skarżących opisanego w punkcie 1. zaskarżonego wyroku, które to przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku A. J., J. L. i E. R. (dalej wnioskodawczynie lub skarżące) z dnia [...] maja 2012 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia b. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1956 r., nr [...], stwierdził że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał skarżącym od tegoż Ministra sumę pieniężną w wysokości 1.200 zł, nadto orzekł o kosztach postępowania.

Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wspominanym orzeczeniem z [...] lutego 1956 r. wywłaszczono nieruchomości położone w [...] przy ul. [...]. Wniosek o stwierdzenie jego nieważności do dnia wniesienia skargi nie został załatwiony. W skardze postulowano zobowiązanie organu do wydania decyzji, zasądzenie sumy pieniężnej w kwocie 15.000 zł i kosztów postępowania. W jej motywach podano, iż wpierw wiele czasu poświęcono na ustalenie właściwego organu, po czym pismem z [...] grudnia 2014 r. skarżące zostały zawiadomione o wyznaczeniu kolejnego terminu wydania decyzji (na [...] marca 2015 r.), a podniesiona przez Ministra dopiero w grudniu 2014 roku rzekoma konieczność, a zarazem możliwość uzupełnienia akt była wątpliwa; od czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 2728/13), który przesądził o właściwości organu, ten nie podjął żadnych czynności, także pomimo uprawomocnienia się wyroku z 11 czerwca 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 777/15), wydanego w następstwie próby wznowienia postępowania w sprawie zakończonej pod sygn. akt I SA/Wa 2728/13. Dopiero w odpowiedzi na pismo skarżących z [...] grudnia 2015 r. - Minister pismem z [...] stycznia 2016 r. poinformował, że strony mogą zapoznać się z aktami, a przewidywany termin rozstrzygnięcia wniosku wyznaczył na [...] marca 2016 r. W tej sytuacji – zdaniem skarżących - żądanie jest w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisał przebieg postępowania podając, że pismem z [...] sierpnia 2012 r. przekazał wniosek z [...] maja 2012 r. Wojewodzie [...], który decyzją z [...] kwietnia 2013 r. umorzył postępowanie, wskazując na właściwość Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy tę decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 lutego 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 2728/13) stwierdził nieważność obu tych decyzji. Wyrok ten doręczono organowi [...] czerwca 2014 r. Postępowanie administracyjne, w związku z postępowaniem sądowym było zawieszone od [...] listopada 2013 r. do [...] września 2014 r. Następnie Minister wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wznowienie postępowania. Sąd wyrokiem z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2728/13, skargę oddalił. Wyrok doręczono organowi [...] września 2015 r. Z tego powodu postępowanie niniejsze zostało zawieszone od [...] lutego 2015 r. do [...] października 2015 r. W ocenie organu zarzuty skargi są bezzasadne, albowiem nie prowadził on postępowania w sposób przewlekły, czego dowodził przedstawiając szczegółowo dokonane czynności dowodowe. Podkreślił, iż w dacie wniesienia skargi nie upłynął jeszcze czternastodniowy termin zakreślony stronom na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem i złożenie ewentualnych wniosków lub stanowisk w piśmie z [...] stycznia 2016 r.; w tym terminie organ nie mógł więc wydać rozstrzygnięcia. Odnotowano, że zawieszenie postępowania administracyjnego, wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w K.p.a., a skarżące nie kwestionowały postanowień o zawieszeniu postępowania. Podniesiono, że sprawy rewindykacyjne mają - ze swojej natury - charakter długotrwały; wiąże się to z trudnościami w ustaleniu stanu faktycznego na dzień wydania orzeczenia oraz ze zgromadzeniem całości akt archiwalnych postępowania zakończonego orzeczeniem wywłaszczeniowym kilkadziesiąt lat wstecz, wielowątkowość postępowań, bardzo wymagający, zarówno pod względem czasowym jak i merytorycznym, charakter czynności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Wreszcie wskazano na zmiany organizacyjne związane z wydzieleniem Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa ze struktury organizacyjnej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, co powodowało znaczące trudności organizacyjne i opóźnienia w prowadzeniu spraw, ogromną ilość spraw prowadzonych w Departamencie Orzecznictwa (ok. 5000), trudną sytuację kadrową, nadto podano że sprawy są rozstrzygane (co do zasady) według kolejności wpływu.

Pismem z [...] czerwca 2016 r. organ administracji poinformował o wydaniu merytorycznego orzeczenia w tej sprawie oraz załączył egzemplarz decyzji datowanej na ten sam dzień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny – po przybliżeniu instytucji przewlekłości postępowania i trybu jej zwalczania - stwierdził, iż nie sposób przypisać organowi przewlekłości postępowania na etapie ustalania właściwości do rozpatrzenia wniosku. Właściwość organów, gdy chodzi o procedowanie w sprawach, w których orzeczenia wydały organy zniesione (nieistniejące już w strukturach administracji), rodzi szereg kontrowersji w judykaturze, jak i doktrynie. Stąd, do czasu gdy kwestia ta nie została w sprawie ostatecznie rozstrzygnięta, poprzez sformułowanie stosownej oceny prawnej w prawomocnym wyroku z 5 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2728/13, niniejsze postępowanie nie nosi znamion przewlekłego. Nietrafne są również, zdaniem Sądu meriti, wywody skargi podważające zasadność prowadzenia kwerend dokumentów. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu nie może też być kwestia zasadności samego zawieszania postępowania (dwukrotnie), gdy postanowienia w tym przedmiocie nie były kwestionowane we właściwym trybie, ani nie doprowadzono do ich wzruszenia w trybach nadzwyczajnych. Pozostawiając poza zakresem rozważań zasadność zawieszenia postępowania, Sąd ten miał jednak na względzie także to, czy postępowania te były podejmowane, gdy odpadła już przyczyna zawieszania, przywoływana przez organ. W tym kontekście podkreślił, iż Minister nie podejmował istotnych dokumentowanych czynności w następujących okresach:

- od [...] czerwca 2014 r., kiedy to wpłynął prawomocny wyrok z 5 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2728/13, wraz z aktami, którym to wyrokiem przesądzono o właściwości organu centralnego, do czasu wystąpienia o dokumenty pismem z [...] grudnia 2014 r. – okres około 6 miesięcy, gdy wyłącznie wydano postanowienie z [...] września 2014r. o podjęciu postępowania,

- od [...] września 2015 r., tj. daty doręczenia prawomocnego wyroku z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 777/15, wraz z aktami sprawy, do [...] stycznia 2016 r., kiedy skierowano pismo do stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy – okres około 5 miesięcy, gdy wyłącznie wydano postanowienie o podjęciu postępowania z [...] października 2015 r.,

- od początku marca 2016 r., tj. gdy upłynął termin na zgłoszenie uwag przez strony, do [...] czerwca 2016 r., tj. daty wydania orzeczenia w sprawie – okres około 2 miesięcy.

Mając na uwadze, że sprawy skomplikowane mogą być załatwiane do 2 miesięcy, pierwszy wymieniony okres ocenił jako przewlekłość wyłącznie przez 5 miesięcy (przyjmując za czas dopuszczalnego ustawowo procedowania od początku listopada 2014 roku do ponownego zawieszenia postępowania - [...] lutego 2015 r. - z uwzględnieniem oczekiwania na wpływ korespondencji). Zatem łącznie organ prowadził przewlekle postępowanie przez około 12 miesięcy. W pozostałych okresach były podejmowane zaś czynności zmierzające do załatwienia sprawy (z pominięciem przedziałów czasu wyłączonych z rozważań – wymienionych wyżej). Dalej podał, iż jak przyjęto obecnie w judykaturze, załatwienie sprawy administracyjnej przed wyrokowaniem sądu, nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie przewlekłości postępowania przedtem. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie, umarzając postępowanie w tym zakresie. Kwalifikując przewlekłość, jako mającą charakter rażący, Sąd meriti miał na uwadze, że przewlekłe prowadzenie postępowania trwało przez około 12 miesięcy. Tymczasem w sytuacji, gdy wniosek został złożony jeszcze w 2012 roku, powinno to skłaniać organ do podejmowania szczególnie szybkich działań zmierzających do ostatecznego zakończenia sprawy. W ocenie tego Sądu - wobec rażącego charakteru naruszenia prawa - zasadnym było przyznanie sumy pieniężnej za okres zakwalifikowany jako przewlekłe prowadzenie postępowania, do czasu wydania orzeczenia w sprawie. Adekwatną sumą jest kwota 1.200 złotych – przy przyjęciu 100 zł za każdy miesiąc. Podkreślił, że suma pieniężna nie stanowi materialnego zadośćuczynienia za ewentualne szkody poniesione w następstwie zwłoki w wydaniu decyzji. W tym zakresie stosowne roszczenia mogą być dochodzone w trybie przepisów Kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu I instancji żądana w skardze kwota 15.000 zł jest nieadekwatna do skali niedogodności wynikłych z opóźnienia zawinionego przez organ. W tym kontekście nie są pozbawione znaczenia wyjaśnienia sformułowane w odpowiedzi na skargę, poza argumentacją organu co do załatwiania spraw według kolejności wpływu, bo choć jej stosowanie jest w pełni zasadne, to nie zwalnia organu administracji z powinności rozpatrywania spraw w terminach zakreślonych w K.p.a., co do tego że załatwianie spraw (szybko) nie może niweczyć innych reguł postępowania, odnośnie braku niezbędnych środków materialnych i obsady kadrowej, gwarantujących wykonywanie zadań w terminach zakreślonych ustawą, wreszcie faktem że na dzień wniesienia skargi na przewlekłość postępowania organ administracji nie mógł wydać orzeczenia wobec biegu terminu do zgłoszenia uwag, bo nie wyłącza to zasadności oceny działań organu sprzed dnia wniesienia skargi oraz do czasu rozpatrzenia sprawy, jak też poza złożonym i skomplikowanym charakterem sprawy, gdyż nie uzasadnia on odstąpienia od zasady niezwłocznego załatwiania spraw. Z tych względów, na podstawie m.in. art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3, art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżył to orzeczenie w całości. Wskazując na podstawę naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

– art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że doszło do przewlekłości postępowania w sprawie,

– art. 149 § 1a P.p.s.a. przez błędne uznanie, że postępowanie było prowadzone przewlekle, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

– art. 149 § 1a i art. 133 § 1 P.p.s.a. przez niewłaściwą analizę akt sprawy i błędne uznanie, że postępowanie przed organem toczyło się od dnia [...] maja 2012 r., podczas gdy w rzeczywistości toczyło się od dnia [...] sierpnia 2013 r.,

– art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 103 K.p.a. przez nietrafne uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na skutek nieuwzględnienia wstrzymania biegu terminów w wyniku zawieszenia postępowania,

– art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 K.p.a. przez wliczenie do łącznego czasu trwania bezczynności okresów, w których występowała obiektywna przeszkoda wydania decyzji,

– art. 149 § 2 P.p.s.a. przez niezasadne przyznanie skarżącym sumy pieniężnej na skutek błędnej oceny, że doszło do rażącego naruszenia prawa oraz nieprawidłowe ustalenie jej wysokości na skutek błędnego przyjęcia długości okresów, w których organ prowadził postępowanie przewlekle,

– art. 141 § 4 P.p.s.a. przez lakoniczne i noszące cechy dowolności uzasadnienie orzeczenia w części stwierdzającej, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz nieodniesienie się do innych kwestii istotnych dla wyniku sprawy,

postulował uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalenie wniosku skarżących o przyznanie sumy pieniężnej, oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim przyjęcie błędnej daty, od jakiej należy liczyć czas trwania postępowania, następnie przedstawiając kolejne czynności, dowodząc wadliwego ustalenia okresu bezczynności nieuwzględniającego stanu spoczywania sprawy w wyniku dwukrotnego zawieszenia postępowania. Z tergo stanu faktycznego wywiódł organ wniosek o braku podstaw do przypisania mu przewlekłości w sprawie. Tym bardziej więc nie może nosić ona znamion rażącego naruszenia prawa. Za niejasne uznał autor skargi kasacyjnej wyliczenie przyznanej sumy pieniężnej, zwłaszcza gdy Sąd I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie ustalił za adekwatną kwotę 100 zł za okres miesięcznej bezczynności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące wniosły o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, nie podzielając zarzutów w niej zaprezentowanych i dowodząc słuszności stanowiska zajętego przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest on bowiem uprawniony do wykraczania poza ramy zaskarżenia i przedstawionych zarzutów.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, w uproszczeniu, poprzez błędne przyjęcie, że organ prowadził przedmiotowe postępowanie przewlekle, że przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa, błędne przyznanie skarżącym sumy pieniężnej i nieprawidłowe uzasadnienie orzeczenia. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozważył zarzuty dotyczące uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdyż doprowadzić one mogły do konkluzji o braku rozpoznania istoty sprawy (przynajmniej w części), a w konsekwencji do uchylenia się tego orzeczenia spod kontroli instancyjnej. Okazały się one nietrafne. Sąd meriti bowiem dokonał oceny wszystkich okoliczności i aspektów sprawy. Wskazał, kiedy i jakich czynności dokonał organ w toku postępowania, w tym obejmując również kwestię powiadamiania strony o przedłużeniach terminu zakończenia sprawy, okresów zawieszenia postępowania, jak też analizując terminy załatwienia sprawy, a okoliczności sprawy rozważył w kontekście zarówno subiektywnym, jak i obiektywnym. Niepodobna przy tym zarzutem niewłaściwego uzasadnienia podważać merytorycznej treści orzeczenia, gdyż niepodobna nim kwestionować dokonanych ustaleń faktycznych i zastosowanej normy prawnej. W orzecznictwie jednolity jest pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymaganych art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności ustaleń faktycznych czy rozważań prawnych, pozwalających na ocenę instancyjną, czyni ten zarzut zasadnym, bo wówczas wyrok uchyla się spod kontroli kasacyjnej. W tej sprawie tak się nie stało, bo Sąd I instancji dał wyraz przyjętym ustaleniom, jak też ujawnił tok rozumowania, w tym prezentując kryteria oceny charakteru przewlekłości na tym gruncie. W tym ostatnim aspekcie uczynił to co prawda pobieżnie, lecz nie w taki sposób, który usuwałby wyrok spod oceny Sądu II instancji. Wytyk uchybienia temu przepisowi jest więc nietrafny. Tym bardziej, że przepis ten został powołany jako samodzielna podstawa zarzutu, co jest niedopuszczalne. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38), do naruszenia omawianego przepisu motywującego powołanie go jako samodzielnej podstawy kasacyjnej, może dojść jedynie wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zresztą nawet nie postawiono.

W dalszej kolejności należało ocenić zarzuty koncentrujące się na podważeniu konkluzji o przewlekłości postępowania. Są one niezasadne. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniu kasacji, Sąd meriti przyjął jako początek okresu podlegającego badaniu dzień [...] czerwca 2014 r., a nie liczył go od dnia złożenia wniosku. Nie zasługuje więc na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 1a i art. 133 § 1 P.p.s.a., który zresztą nie został poprawnie sformułowany, bo pierwszy z przepisów dotyczy charakteru bezczynności, zaś drugi wydania wyroku na podstawie akt sprawy, podczas gdy należało podnieść zarzut dotyczący samej przewlekłości, czyli nieusprawiedliwionego braku efektywnych czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy w ustawowym terminie, mówiąc w uproszczeniu. Od tego dnia do dnia wniesienia skargi organ sprawy nie załatwił, a decyzję wydał w toku postępowania sądowego ([...] czerwca 2016 r.). Zatem poprawnie umorzył Sąd meriti postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), gdyż okazało się ono bezprzedmiotowe w tej części. Prawidłowo również uznał, iż organ prowadził postępowanie przewlekle. Oto bowiem, nawet uwzględniając okresy zawieszenia postępowania, dokonywane potrzebne dla wyjaśnienia sprawy czynności procesowe, informowanie stron o przedłużaniu terminu zakończenia sprawy, konkluzja ta jawi się jako uprawniona. Niektóre czynności były bowiem podejmowane w zbyt odległych okresach. W tym miejscu wypada zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął pewne przedziały czasowe nieusprawiedliwionego spoczywania sprawy. W szczególności dotyczy to okresów zawieszenia postępowania. Przyjmując okres przewlekłości od [...] czerwca 2014 r. do [...] września 2014 r., tj. ok. 6 miesięcy, nie dostrzegł iż postępowanie było zawieszone od [...] listopada 2013 r. (do [...] września 2014 r.). Zatem ten okres nie powinien być tak traktowany w całości, a najwyżej (bo organ usprawiedliwia się oczekiwaniem na postanowienie spadkowe po zmarłej stronie) od podjęcia postępowania do kolejnej czynności ([...] grudnia 2014 r.), czyli ok. 2 miesiące. Podobnie rzecz się ma z dalszym okresem, bo przyjmując przewlekłość od [...] września 2015 r. do [...] stycznia 2016 r., tj. ok. 5 miesięcy, pominął fakt zawieszenia postępowania od [...] lutego 2015 r. do [...] października 2015 r. Zatem w tym czasie bezczynność mogła mieć miejsce tylko przez 3 miesiące. Kolejny okres to czas od upływu terminu do złożenia oświadczeń przez strony do dnia wydania decyzji, czyli ok. 3 miesiące. Łącznie zatem okres niedziałania organu wynosił ok. 8 miesięcy, a po uwzględnieniu maksymalnego czasu przeznaczonego na załatwienie sprawy skomplikowanej, 6 miesięcy. W tym zakresie zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 103 i art. 35 § 5 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie przyjął jednak Sąd meriti, że jest to okres noszący znamiona przewlekłości, przeto nie doszło do uchybienia art. 149 § 1 P.p.s.a., który nota bene został przywołany w kasacji bez wskazania jednostki redakcyjnej (należało ujawnić jego punkt 3). W tym miejscu godzi się tylko zwrócić uwagę, że Sąd ten niejako bardziej uwypuklił materię bezczynności, a nie przewlekłości, lecz ta okoliczność nie została w kasacji zakwestionowana. W każdym razie organ nie wykazał, aby ten okres niedziałania był usprawiedliwiony. Trzeba także podkreślić, że błędny jest pogląd, jakoby w tym postępowaniu niepodobna było w ogóle oceniać kwestii zawieszenia postępowania. Jakkolwiek bowiem postanowienie zapadające w tej materii jest zaskarżalne, to jednak – nie wkraczając na grunt ostatecznych rozstrzygnięć – w postępowaniu dotyczącym bezczynności czy przewlekłości postępowania – dopuszczalna jest ocena tego aspektu przesłankowo. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że przewlekłość wyraża się głównie w nieterminowym podejmowaniu zawieszonego postępowania. Pierwsze podjęcie nastąpiło w dniu [...] września 2014 r., podczas gdy prawomocny wyrok doręczono organowi w dniu [...] czerwca 2014 r., zatem uczyniono to po upływie prawie 4 miesięcy. Drugie zaś w dniu [...] października 2015 r., podczas gdy prawomocny wyrok doręczono w dniu [...] września 2015 r., czyli po bez mała 2 miesiącach, przy czym dalsze czynności miały miejsce po kolejnych 3 miesiącach. Nie zmieniają tej konstatacji podnoszone przez organ okoliczności – zmiany organizacyjne, czy duża ilość spraw, czy inne kwestie techniczne, jak również elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy, bo nie uwalniają one od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Co prawda pożądane jest załatwianie spraw wedle kolejności wpływu, lecz nie dozwala to na omieszkanie terminów. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że te kwestie organ winien tak uregulować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwiania spraw. Oczywiście nie może to nastąpić z naruszeniem innych zasad procesowych, a przed wszystkim z zaniedbaniem jakości orzecznictwa administracyjnego. Władza wykonawcza musi też zdawać sobie sprawę z tego, że wszelkie działania modyfikujące jej organizację nie mogą negatywnie oddziaływać na prawa stron.

Niemniej jednak w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego przewlekłość ta nie miała znamion rażącego naruszenia prawa. Za tym poglądem przemawia nie tylko okres bezczynności, ale i dokonywane w toku czynności, które z reguły nie były czynnościami pozornymi. W tym miejscu godzi się podkreślić, że ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie, a uznanie sądowe, jak to jest utrwalone w teorii i praktyce, cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Okoliczności te wymagają wnikliwego rozważenia i przedstawienia tego procesu w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie przede wszystkim akcentuje się, iż wykładnia zwrotu "z rażącym naruszeniem prawa" użytego w przepisie art. 149 § 1a P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsama z interpretacją tego pojęcia zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (p. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, publ. jw.). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo np. nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, publ. jw.). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. jw.). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przeciwstawia się mu "zwyczajne" naruszenie, bo nie każda bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Należy bowiem różnicować pewne sytuacje, stan spraw i uwzględnić całokształt okoliczności mających wpływ na przyjęcie cech danej bezczynności. Tych okoliczności w pełni nie miał na uwadze Sąd meriti, co słusznie wytknięto w kasacji. Niemniej jednak sprawa w tym zakresie została wyjaśniona, co pozwoliło Sądowi Kasacyjnemu na uchylenie wyroku w tej części i rozstrzygnięcie merytoryczne. Uzasadniony okazał się wszak zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., bo w sprawie brak dodatkowych wyznaczników naruszenia przepisów regulujących terminy i sprawność załatwiania spraw, kwalifikujących ten stan rzeczy jako rażące naruszenie prawa. Samo tylko przekroczenie terminów nie jest wystarczające dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie zaskarżony wyrok należało zmienić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutu naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a., gdyż – jakkolwiek uzasadnienie wysokości przyznanej sumy dalekie jest od doskonałości, to jednak – nie aprobując stanowiska zasadzającego się na matematycznym wyliczeniu 100 zł za miesiąc bezczynności, należy ostateczną kwotę uznać za adekwatną do celów tej instytucji. Tok postępowania mógł bowiem wywołać u skarżących przekonanie o przewlekłości, a więc spełnia rolę kompensacyjną, bo nie chodzi o wyrównanie jakiejkolwiek szkody, po wtóre ma zdyscyplinować organ do szybszego działania. Zmiana ustaleń co do okresów przewlekłości nie ma więc wpływu na wysokość kwoty. Kasacja nie podważyła ani zasady zastosowania w sprawie tej instytucji, ani wysokości przyznanej sumy, a ten aspekt pozostawiony został swobodzie sędziowskiej, której granic Sąd I instancji nie przekroczył.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku, a na podstawie art. 184 jak w jego punkcie 2. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na zasadzie art. 206 w związku z art. 207 § 1 tej ustawy, mając na uwadze wynik sprawy.