Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 451/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.b, art. 183 par. 1, art 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 , art. 145 par. 1 pkt 4, art. 147, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 510/06 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 510/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu skargi J. K. – uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] października 2005 r. oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] października 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) oraz § 9 ust. 3 i ust. 4 uchwały Nr 6/XL Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 30 listopada 1994 r. nr 6/XLI w sprawie aktualizacji miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawiny (Dz. Urz. Woj. Krak. z 1994r Nr 21, poz. 89), a także art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 i 2 k.p.a., stwierdziło, że zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: budynek handlowo - usługowy wraz z przyłączami energii elektrycznej, sieci gazowniczej, sieci wodnej, zbiornika ścieków bytowych, plac do nauki jazdy została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. Organ wskazał, że ostateczna decyzja wzizt nie została wydana w warunkach wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 6 k.p.a.

Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W ocenie organu wzizt ustalono nie przestrzegając wymagań planu obowiązującego w dacie wydania decyzji. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie stanowiło podstawowego przeznaczenia określonego dla obszaru MN. Nadto plan nie dopuszczał lokalizowania inwestycji stanowiących jakiekolwiek rzemiosło usługowe i produkcyjne. Dopuszczalne było lokalizowanie jedynie nieuciążliwego rzemiosła usługowego i produkcyjnego - § 9 ust. 3 lit. b w związku z § 8 ust. 2 lit. d planu. Pomimo to Kolegium uznało, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wybudowanie na podstawie ważnego i obowiązującego pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego powoduje, że ewentualne rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji ustalającej wzizt nie spowodowałoby powrotu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Decyzja wywołała skutki prawne, albowiem stanowiła prawną przesłankę umożliwiającą wydanie pozwolenia na budowę. Zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego skutkowało zmianą w zakresie stanu prawnego nieruchomości inwestora. Inwestor realizował zamierzenie inwestycyjne działając w zaufaniu do trwałości i ostateczności wydanego pozwolenia na budowę. Zdaniem organu nie można uznać, iż stwierdzając nieważność decyzji ustalającej wzizt i tym samym umożliwiając wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, doprowadzi się do stanu, w którym wybudowana i eksploatowana inwestycja nie ma wymaganych prawem decyzji ani pozwoleń, mimo że w całym okresie budowy takie decyzje i pozwolenia były ważne. Kolegium wskazało na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., III AZP 23/93 (OSNC 1994/5/108), zgodnie z którą "zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu budowlanym wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 §1 k.p.a."

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił J. K. nie zgadzając się z przyjętą w decyzji tezą o nieodwracalnych skutkach prawnych, jakie wywołała decyzja wzizt.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 7 i § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a. i w związku z art. 46a ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] października 2005 r., iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Skawina została wydana z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, a w szczególności z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Skawina. Organ, wyjaśniając wywołanie przez przedmiotową decyzję wzizt nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., wskazał na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 12 maja 1998 r. sygn. akt IV SA/1419/96 (LEX nr 43264), że "niedopuszczalne byłoby tworzenie fikcji faktycznej, prowadzącej do oceny, iż po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wybudowany obiekt należałoby traktować jako wybudowany bez pozwolenia na budowę. Wszakże ostateczna decyzja zezwalająca na budowę, funkcjonująca w obrocie nawet, jeśli jest dotknięta wadą nieważności, wywołała określone skutki, a najistotniejszy ten, że budowa była prowadzona legalnie". W ocenie Kolegium pogląd ten, mimo że odnosi się do rozstrzygnięć wydawanych w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego (do decyzji o pozwoleniu na budowę), ma zastosowanie do etapu wcześniejszego, w którym wydawana jest decyzja o wzizt. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2002 r. organ l instancji wydał decyzję o pozwoleniu na budowę placu manewrowego, a w dniu [...] lipca 2002 r. inwestor zgłosił w/w inwestycję do użytkowania. Inwestycja, dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została zrealizowana, stąd też – zdaniem Kolegium - należy przyjąć, iż zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W skardze na powyższą decyzję J. K. powtórzył zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto zarzucił, że organ administracji publicznej winien stwierdzić nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Skarżący wskazał na decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu: nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz nr [...] (znak pisma [...]) z dnia [...] stycznia 2001 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie. Kolegium dodało, że zakres decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r. jest szerszy niż rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 1999 r. i dotyczy ustalenia wzizt dla inwestycji polegającej na budowie, oprócz budynku handlowo - usługowego, także zbiornika ścieków bytowych oraz placu do nauki jazdy. Wskazany w tych decyzjach teren inwestycji także nie jest tożsamy. Decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. oprócz działek nr 1448/3, 1448/4, 1449/3 obejmuje działki nr 1447/3, 1447/4, 1449/4 i 1450/6, zaś w rozstrzygnięciu z dnia [...] stycznia 2001 r. tych działek nie wskazano, figurują natomiast działki nr 1450/8 i 1451/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd podzielił argumentację prawną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, że spełniona została przesłanka z art.156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia [...] stycznia 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego w dniu jej wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Sąd nie podzielił poglądu organu, iż kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zaznaczył, że powołana przez organ uchwała Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r., III AZP 23/93 straciła swoje znaczenie. Sąd przytoczył treść art. 156 § 2 k.p.a. oraz poglądy prezentowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego (uchwałę składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211; wyrok dnia 6 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95, OSNAP 1995/18/283) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 6 kwietnia 2001 r., IV S.A. 914/99, LEX nr 55762; z dnia 19 lutego 2002 r., l S.A. 1796/00, LEX nr 81755) podkreślające, iż negatywna przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a. (decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne) odnosi się do skutków prawnych, a nie faktycznych. Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności. Nadto Sąd powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2006 r., OSK 1773/04 (LEX nr 198357), iż "przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. nie chodzi o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności" a także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 30 listopada 2005 r., OSK 232/05 (LEX nr 196639), iż "Wybudowanie obiektu budowlanego jest czynnością faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutkiem prawnym". Sąd wskazał także na interpretację przepisu art. 156 § 2 k.p.a. dokonywaną przez wojewódzkie sądy administracyjne. Podkreślił, iż ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest wstępnym (formalnym) elementem procesu inwestycyjnego, którego wynikiem było wybudowanie budynków. Skutkiem prawnym tej decyzji było jedynie uzyskanie przez inwestora pozwolenia budowlanego. Okoliczność ta jest niewystarczająca do uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ instytucji przewidzianej przez art. 156 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że fakt wybudowania placu manewrowego przez adresata kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi o ziszczeniu się negatywnej przesłanki procesowej, uniemożliwiającej stwierdzenie jej nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Cz. S. , reprezentowany przez adwokata G. E. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 b w związku z art. 33 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 k.p.a., poprzez brak jego zastosowania i w konsekwencji wydanie wyroku w sprawie, w sytuacji, w której krąg osób posiadających status strony postępowania nie został należycie ustalony;

2) naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w wadliwym przyjęciu, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia [...] lutego 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: budynek handlowo - usługowy wraz z przyłączami energii elektrycznej, sieci gazowniczej, sieci wodnej, zbiornika ścieków bytowych, plac do nauki jazdy, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i w konsekwencji uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu, stwierdzającej wydanie wskazanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z naruszeniem prawa oraz odmawiającej stwierdzenia jej nieważności z powodu wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Cz. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Cz. S. podniósł, iż zarówno postępowanie sądowe jak i przed organem administracji toczyło się w warunkach wadliwego ustalenia kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony. Wskazano, że dla nieruchomości sąsiedniej, składającej się z działki nr [...] wezwania do udziału w sprawie dostarczono Lidii Pac, spadkobierczyni K. C. Tymczasem powyższa nieruchomość była własnością matki K. C. oraz H. Z. Po jej śmierci spadkobiercy - siostry nie uregulowały kwestii własnościowych; dla działki nie utworzono nawet księgi wieczystej. W ewidencji gruntów wykazywana jest jedynie K. C. W postępowaniu administracyjnym winna wziąć udział uprawniona do dziedziczenia Helena Zięba, która została pozbawiona prawa do reprezentowania swoich praw. Sąd pierwszej instancji winien zatem uchylić zaskarżone decyzje z tego powodu, iż postępowanie dotknięte jest wadą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd dokonał błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. i wadliwe przyjął, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia [...] lutego 2001 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Skarżący zaznaczył, iż prowadzi działalność gospodarczą, która polega m.in. na korzystaniu z przedmiotowego placu manewrowego. Zorganizowanie przedsiębiorstwa wywiera skutki w licznych gałęziach prawa, tak publicznego jak i prywatnego. Funkcjonowanie powoduje powstanie uprawnień i zobowiązań, których wykonanie zmienia sytuację prawną licznych podmiotów. Skarżący, uzyskał określone uprawnienia oraz stał się podmiotem licznych zobowiązań, także publicznoprawnych, przede wszystkim związanych z obowiązkiem podatkowym z tytułu prowadzonego przedsiębiorstwa i posiadanej nieruchomości. Wykonanie tych zobowiązań skutkuje niemożnością przywrócenia poprzedniego statusu prawnego skarżącego. Nie istnieją bowiem podstawy prawne pozwalające podjąć czynności zmierzające do uzyskania przez skarżącego zwrotu uiszczonych podatków, opłat, kosztów prowadzonej działalności. Prezentowane przez Sąd stanowisko w sposób istotny zawęża rozumienie "nieodwracalności skutków prawnych" powstałych w wyniku wydania decyzji, czyniąc w konsekwencji iluzorycznym przepis art. 152 § 2 k.p.a. Ograniczając rozumienie nieodwracalnych skutków do sytuacji, gdy organ nie ma upoważnienia prawnego do stwierdzenia nieważności decyzji, czyni bezprzedmiotową przesłankę negatywną z art. 156 § 2 k.p.a. Jej istota polega na tym, że pomimo istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie mimo kompetencji organu do stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji - organ nie może stwierdzić jej nieważności z uwagi na wywołanie przez decyzję takich skutków prawnych, których zaistnienie nie daje możliwości powrotu do stanu pierwotnego. Skarżący podniósł, iż skoro wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i jej realizacja skutkowały zmianami statusu skarżącego, jako podmiotu obciążonego określonymi zobowiązaniami podatkowymi, funkcjonującego w sferze prawnej jako określony podmiot prowadzący działalność gospodarczą, to w istocie odwrócenie tych skutków prawnych wykracza poza kompetencje organu. Mając na uwadze zorganizowanie przedsiębiorstwa skarżącego w ten sposób, że skupia się ono na korzystaniu z placu manewrowego, wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie spowoduje powrotu skarżącego do sytuacji prawnej, w jakiej znajdował się przed wydaniem przedmiotowej decyzji. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. wprowadza pojęcie niedookreślone na wypadek powstania w indywidualnym przypadku takiego statusu prawnego, że powrót do stanu poprzedniego nie jest możliwy. Uwzględnienie skutków prawnych wywołanych realizacją decyzji o pozwoleniu na budowę, powstałych dla konkretnego podmiotu wobec określonych i jemu właściwych okoliczności, stanowi niezbędny zabieg pozwalający w sposób prawidłowy ocenić możność lub odmowę zastosowania przepisu art. 156 § 2 k.p.a. Uzasadnienie orzeczenia wskazuje, że ta analiza nie została przeprowadzona w stosunku do skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K., reprezentowany przez adwokata G.M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie J. K. krąg osób będących stronami postępowania został ustalony w sposób prawidłowy. Istotnie, w toku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym nastąpiła śmierć K. C. Jednocześnie, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, Kolegium po powzięciu wiadomości o tym fakcie - ze zwrotnej informacji z dnia 6 stycznia 2005 r. uzyskanej z Urzędu Pocztowego - niezwłocznie z urzędu podjęło działania w celu ustalenia kręgu stron postępowania, tj. spadkobierców po zmarłej K. C. W wyniku podjętych czynności Kolegium ustaliło, że jedynym spadkobiercą po zmarłej K.C. jest jej córka L. P. i zawiadomiło ją o toczącym się w niniejszej sprawie postępowaniu. Nadto, zdaniem J. K., Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż przewidziana w art. 156 § 2 k.p.a. negatywna przesłanka wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności w postaci stwierdzenia, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, odnosi się do skutków prawnych, a nie faktycznych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych J. K. wskazał, że zrealizowanie inwestycji jest skutkiem faktycznym, a nie prawnym. Fakt zrealizowania przez Cz. S. inwestycji, tj. wybudowanie placu manewrowego, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego zaskarżonej decyzji, podobnie jak nabywanie przez przedsiębiorcę uprawnień związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej i zaciąganie zobowiązań oraz ponoszenie kosztów i opłat.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Cz. S. naruszenia przepisów postępowania upatruje w tym, że - w ocenie strony - w postępowaniu administracyjnym nie został należycie ustalony krąg osób posiadających status strony, a więc postępowanie dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tego powodu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zdaniem Cz. S., winien uchylić zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Z uwagi na tak postawiony zarzut przypomnieć należy, iż przepis art. 147 k.p.a. zdanie drugie jednoznacznie stanowi, iż wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) następuje tylko na żądanie strony. Skoro wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w tym przepisie następuje tylko na żądanie strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to tym samym uchylenie zaskarżonej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy na zarzut taki powołuje się ta strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest natomiast władny uchylić decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., jeśli na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powołuje się strona, która brała udział w tym postępowaniu. Nadto zarzutu takiego nie może wywodzić przeciwnik procesowy.

Wnoszący skargę kasacyjną Cz. S. uczestniczył w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją. W skardze kasacyjnej podnosi zaś brak udziału w postępowaniu administracyjnym H.Z. Zdaniem Cz. S., H. Z. jest uprawniona do dziedziczenia nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, a brak jej udziału w postępowaniu jest spowodowany tym, że nie zostały uregulowane przez spadkobierców kwestie własnościowe nieruchomości sąsiedniej. A zatem, Cz. S. nie jest osobą, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nadto, jak wynika z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie - po uzyskaniu informacji o śmierci K. C. i ustaleniu, że jedynym spadkobiercą K. C. jest L. P. - powiadomiło L. P. o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Jeśliby natomiast przyjąć, że Helenie Zięba, wskazywanej przez Cz. S., przysługiwałyby prawa do nieruchomości sąsiedniej, to tylko ta osoba byłaby uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i żądania uchylenia przez Sąd decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ) p.p.s.a. Uprawnienia takie nie przysługują Cz. S. Jednocześnie nie można nie dostrzegać, że Cz. S. (inwestor) i właściciele sąsiednich nieruchomości mogą prezentować odmienne stanowiska w zakresie dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji.

Stosownie do art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Przepis ten dotyczy zatem osób, które brały udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast osób, które nie brały udział w postępowaniu administracyjnym dotyczy przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. stanowiąc, iż udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Zaznaczyć należy, iż mimo, że w art. 33 § 1 p.p.s.a. jest mowa o interesie prawnym uczestnika postępowania sądowego na prawach strony, to nie można wyprowadzać stąd wniosku, że sąd jest władny badać występowanie tego interesu i wyciągać w związku z tym konsekwencje procesowe. Pojęcie to ma służyć odróżnieniu podmiotu, który będzie uczestnikiem na prawach strony, gdyż brał udział w postępowaniu administracyjnym (por. W. Chróścielewski, Strony i uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego, P i P 2004/4/ 37).

Skoro H. Z. nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, to nie można skutecznie twierdzić, że w sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a.

Z powyższych względów nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 p.p.s.a. i art. 28 k.p.a.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię.

Nadmienić należy, iż przepis art. 156 § 2 k.p.a., aczkolwiek zamieszczony w Kodeksie postępowania administracyjnego, jest przepisem prawa materialnego. Nadto sformułowanie tego zarzutu: "przyjęcie, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia [...] lutego 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (...) nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych" wskazuje, iż strona w zasadzie zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwe zastosowanie tego przepisu.

Niezależnie jednak od sformułowania tego zarzutu skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w zarzucanym zakresie.

Po pierwsze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stosował przepisu art. 156 § 2 k.p.a., a oceniał jego zastosowanie przez organ administracji publicznej i w wyniku tej oceny stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie rozpoznało sprawę opierając się na błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. Z tego względu Sąd pierwszej instancji uznał, że konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia [...] lutego 2001 r., w oparciu o wykładnię art. 156 § 2 k.p.a. przedstawioną przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy zgodzić się, podobnie jak i z wykładnią przepisu art. 156 § 2 k.p.a. przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji, a prezentowaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie zwrócił uwagę na błędną interpretację pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie i wskazał na właściwe rozumienie przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji powołał się na utrwalone w tym zakresie orzecznictwo i przedstawił liczne, reprezentatywne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał powody, dla których nie podziela poglądu prezentowanego w orzeczeniach powołanych przez organ administracji publicznej.

I tak, należy w szczególności zwrócić uwagę na poglądy aprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. (III AZP 4/94, OSNAP 1992/12/211) i uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. (OPS 7/96, ONSA/1997/2/49). A więc, odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Skutek prawny decyzji będzie "nieodwracalny", jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. Decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji.

Dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest przy tym prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Przepis wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności.

Jednocześnie przypomnieć też należy, iż rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności określonej decyzji administracyjnej trzeba mieć na uwadze charakter tej decyzji oraz skutki prawne, jakie wywołała ta konkretna decyzja i ocenić, czy są to skutki odwracalne, czy też nieodwracalne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Nie ma podstaw prawnych, aby decyzję, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności rozpatrywać w aspekcie skutków prawnych, jakie spowodowały kolejne decyzje wydawane przez inny organ w innym, odrębnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej dziedziny prawa administracyjnego. Z tych względów skutki prawne ewentualnej decyzji o rozbiórce, czy też skutki prawne decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę nie mogą być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji. W postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonej inwestycji bezprzedmiotowe jest rozważanie zagadnień związanych z ewentualną decyzją o rozbiórce obiektu budowlanego. Są to bowiem dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych.

Na potrzebę dokonania odrębnej oceny skutków prawnych decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności i późniejszych decyzji oraz późniejszych zdarzeń Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in. w powołanej wyżej uchwale z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 (por. też uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1176/04, LEX nr 175372).

W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia [...] lutego 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedynie wstępnym elementem procesu inwestycyjnego, umożliwiającym uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę.

Z tych również przyczyn nie mogą odnieść zamierzonego skutku argumenty skargi kasacyjnej dotyczące aspektów związanych z prowadzeniem przez Cz. S. działalności gospodarczej z wykorzystaniem placu manewrowego, ponoszenie kosztów prowadzenia tej działalności, powstawanie z tego tytułu zobowiązań finansowych wobec innych podmiotów, w tym zobowiązań podatkowych. Te kwestie nie są związane z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i nie można ich uznać za skutki prawne tejże decyzji. Są one wynikiem prowadzonej działalności gospodarczej, a zagadnienia z nimi związane podlegają odrębnym regulacjom prawnym.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.