Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1307/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 457 ( czterysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W następstwie złożonego przez Spółkę W. z siedzibą w I., z powołaniem się na art. 50 i 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w dniu 14 kwietnia 2006 r. (data wpływu) wniosku Burmistrz P. orzekł decyzją ostateczną z dnia [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla zamierzenia polegającego na budowie jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi i budowlanymi do jej obsługi na terenie działki nr [...] położonej w J., gmina P.

W dniu 29 października 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wpłynął wniosek A. K. – współwłaściciela działki nr [...] przylegającej w dacie rozstrzygania w powyższym przedmiocie do terenu objętego inwestycją o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji w części, w jakiej decyzja ta dotyczy inwestycji celu publicznego, bowiem w zakresie tym wydana została z rażącym naruszeniem art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w którym to przepisie do służących celom publicznym zalicza się urządzenia do przesyłania energii elektrycznej, a nie urządzenia do jej wytwarzania, do jakich należy elektrownia wiatrowa. W pozostałej zaś części, jak zaznaczył wnioskodawca, decyzja ta będzie mogła być uznana za ustalającą warunki zabudowy, jeśli spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto według wnioskodawcy, w niniejszym przypadku, gdy kwestionowana decyzja od początku dotknięta jest nieważnością, nie może mieć zastosowania art. 53 ust. 7 ww. ustawy wyłączający stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego po 12 miesiącach od dnia doręczenia lub ogłoszenia.

W wyniku rozpatrzenia wniosku A. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz przepisy art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzją dnia [...] nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza P.

W uzasadnieniu decyzji SKO podnosząc, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, poza wszczęciem z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek strony, to jest tego czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki nieważności oraz, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy o interesie prawnym decydują okoliczności związane z rodzajem, rozmiarem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie, stwierdziło, że ze względu na to, iż w dniu orzekania działka wnioskodawcy o nr [...] przylegała bezpośrednio do terenu inwestycji, a aktualnie oddalona jest od działki nr [...] (powstałej po podziale działki [...]) o około 220 m, to uwzględniając hałas wytwarzany przez urządzenie, jakim jest turbina o średnicy wirnika 90 m na wieży o wysokości 80 m, należy uznać, że projektowana inwestycja będzie oddziaływała na jego nieruchomość, a tym samym – iż wyżej wymieniony legitymowany był do złożenia wniosku inicjującego niniejsze postępowanie.

Ustosunkowując się do wniosku A. K. organ stwierdził, że jest on uzasadniony, gdyż weryfikowana decyzja ustala lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia niebędącego inwestycją celu publicznego, co stanowi wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w postaci rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu swego stanowiska powołał się na art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odsyła art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, iż w świetle pkt 2 ww. ustawy spośród zamierzeń inwestycyjnych z zakresu gospodarki energetycznej tylko budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii stanowi cel publiczny, a pozostałe zamierzenia inwestycyjne z tej sfery gospodarki, do uzyskania takiej kwalifikacji potrzebują wykazania się niezbędnością do korzystania ze wspomnianych przewodów i urządzeń, natomiast elektrownia wiatrowa nie może być do żadnych z tych przedsięwzięć zaliczona. Organ podkreślił także, że żadna z ustaw, szczególnych w tym ustawa z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r., Nr 89, poz. 625) nie kwalifikuje elektrowni wiatrowej jako celu publicznego. W ocenie organu elektrownia wiatrowa nie jest również inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest obiektem, czy też urządzeniem służącym ochronie środowiska, gdyż jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej, która przez stosowne przyłącza jest dostarczana odbiorcom, zaś cel polegający na "służeniu ochronie środowiska" nie może wynikać tylko z faktu wykorzystania technologii bardziej proekologicznej. Wykorzystanie energii wiatrowej jest działaniem wyłącznie zmniejszającym obciążenie środowiska.

Wobec tego, że na tle regulacji prawnych normujących przedmiot postępowania nie ma podstaw prawnych do kwalifikacji elektrowni wiatrowej jako celu publicznego, weryfikowana decyzja Burmistrza P. pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

Organ podniósł przy tym, że w sprawie nie ma zastosowania art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem przepis ten dotyczy decyzji ustalających lokalizację inwestycji celu publicznego, którą przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne z przyczyn wyżej wskazanych nie jest.

Pismem z dnia 11 maja 2010 r. spółka W. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 6 pkt 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie przez organ I instancji, że przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego i że brak było podstaw do wydania dla tej inwestycji tego rodzaju decyzji. Uzasadniając przytoczony zarzut spółka przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz stanowisk naczelnych organów administracyjnych, uznających budowę elektrowni wiatrowej za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strona powołała się także na dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady Europy w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, która w jej ocenie włącza elektrownie wiatrowe do kategorii inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzając, że przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny zarówno określony w art. 6 pkt 2, jak i w art. 6 pkt 4 w/w ustawy, spółka zaznaczyła, że w sprawie nie było podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej.

Decyzji SKO spółka zarzuciła również naruszenie przepisu art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie istnieje prawna możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]. Podkreślając, że ocena określonej decyzji w kontekście spełnienia przesłanek prawa materialnego, nie odbiera takiej decyzji co do zasady, charakteru prawnego decyzji wydanej w konkretnym przedmiocie, strona zakwestionowała stanowisko organu, że przesądzenie, iż przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, uprawnia do odmowy zastosowania wskazanego przepisu. Skarżąca podkreśliła, że ustawodawca założył z góry w tej normie prawnej istnienie przesłanek nieważności decyzji, ale mając na uwadze pewność obrotu prawnego i stabilność stosunków prawnych, uznał że po upływie 12 miesięcy stwierdzenie nieważności decyzji nie jej możliwe, co odnosi się w szczególności, tak jak w przedmiotowej sprawie, do inwestycji już ukończonych.

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała już nieodwracalne skutki prawne. Strona przywołała okoliczności, że w dniu 11 maja 2007 r. spółka W. zawarła ze spółką X. umowę sprzedaży projektu farmy wiatrowej J., że cesja praw i obowiązków wynikających z umowy dzierżawy nastąpiła w dniu [...], że w dniu [...] została wydana decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej na spółką X., że aktualnie elektrownia wiatrowa w J. wytwarza energię elektryczną, i że spółka X. ma już zawartą umowę na sprzedaż energii i certyfikatów. W ocenie strony przytoczone okoliczności uzasadniają twierdzenie, że przedmiotowa inwestycja, jako zamierzenie inwestycyjne którego dotyczyła decyzja z dnia [...], została zrealizowana w całości, a to jej zdaniem uniemożliwia, stosownie do treści art. 156 § 2 kpa, stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej wydanej dla takiej inwestycji. Poza tym nieodwracalonść skutków prawnych decyzji spółka powiązała z faktem upływu 12 miesięcy od jej doręczenia lub ogłoszenia skutkującym brakiem możliwości wycofania decyzji z obrotu prawnego.

W związku z uzyskaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w toku postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy, informacją że inwestorem i aktualnym dzierżawcą działki nr [...], której dotyczy inwestycja jest Y. w S. (dawniej: spółka X.), organ powiadomił pismem z dnia 1 lipca 2010 r. wskazaną spółkę o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie i o wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] nr [...], oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania wyjaśnień. W związku z powyższym pismem pełnomocnik spółki Y. zapoznał się z aktami sprawy, a następnie w dniu 27 lipca 2010 r. zajął w imieniu spółki pisemne stanowisko w przedmiotowej sprawie, domagając się uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] nr [...].

Wskazanej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisu art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podkreślając że w sprawie upłynął okres 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uniemożliwiający stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej. W ocenie spółki stanowisko organu, że przepis art. 53 ust. 7 w/w ustawy nie ma zastosowania w sprawie z uwagi na niemożność zaliczenia przedmiotowej inwestycji do inwestycji celu publicznego, jest błędne i całkowicie nielogiczne. Decyzja administracyjna, która spełnia wymogi formalne z art. 107 kpa istnieje bowiem w obrocie prawnym dopóty, dopóki nie zostanie ona uchylona bądź nie zostanie stwierdzona jej nieważność we właściwym trybie. Przepis art. 53 ust. 7 w/w ustawy, stanowiący lex specialis względem art. 156 § 2 kpa, sanuje zaś wadliwe rozstrzygnięcie w sprawie z uwagi na upływ czasu, uniemożliwiając wzruszenie takiej decyzji. Jednocześnie spółka zaznaczyła, że przepis art. 53 ust. 7 w/w ustawy nie odnosi się do ważnych decyzji administracyjnych, lecz właśnie do takich co do których istnieją przesłanki do ich wzruszenia oraz, że o tym czy określona decyzja jest decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego przesądza jej rozstrzygnięcie (tj. jeden z wymogów formalnych decyzji), a nie fakt spełnienia wymogów prawa materialnego. Spółka zaakcentowała również błąd logiczny rozumowania organu, wyrażający się w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] jako decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, i równoczesnym ustaleniu, że decyzja ta nie jest decyzją lokalizacyjną.

Spółka zarzuciła również decyzji organu I instancji obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wskazując, że - z punktu widzenia obecnej linii orzeczniczej - naruszenie prawa polegające na błędnym zaliczeniu inwestycji do inwestycji celu publicznego, nie ma charakteru rażącego, gdyż zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do jego wystąpienia niezbędna jest oczywistość, wyraźność i bezsporność naruszenia jednoznacznego przepisu prawa, zaś kwestia czy elektrownie wiatrowe należy zaliczyć do celów publicznych, budziła w okresie kiedy wydana została kwestionowana decyzja rozbieżności interpretacyjne. Na potwierdzenie wskazanego stanowiska, uzupełnionego pismem z dnia 18 sierpnia 2010 r., spółka przytoczyła szereg wyroków sądów administracyjnych.

Po ponownym rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] nr [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i odmowie stwierdzenia na żądanie A. K. nieważności decyzji z dnia [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Podtrzymując w uzasadnieniu decyzji stanowisko zajęte w I instancji, że budowa elektrowni wiatrowej nie jest na tle obowiązujących regulacji prawnych inwestycją celu publicznego, w związku z czym decyzja z dnia [...] pozostaje w sprzeczności z art. 50 ust. 1, art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, że sprzeczność ta nie ma jednak, wbrew ocenie organu I instancji, charakteru rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa wynika, jak zaznaczył organ odwoławczy, że nieważność decyzji stwierdza się jedynie w stosunku do decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W nauce prawa administracyjnego i w orzecznictwie administracyjnym utrwaliło się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja.

Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 404/08 organ podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, tylko w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, natomiast jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany, jako rażące naruszenie prawa. W kontekście poczynionych uwag organ stwierdził, że kwestionowana decyzja nie odpowiada przedstawionym wyżej kryteriom rażącego naruszenia prawa. W pierwszej kolejności organ zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz pismach naczelnych organów administracji kierowanych do podległych organów oraz zainteresowanych stron postępowania wystąpiła rozbieżność odnośnie charakteru elektrowni wiatrowych w nawiązaniu do art. 6 pkt 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym nie można stwierdzić, że treść powyższego przepisu jest oczywista. Pomimo więc, że aktualnie utrwaliło się, że elektrownie wiatrowe nie są inwestycją celu publicznego, nie można uznać, że wybór jednej z możliwych interpretacji stanowi rażące naruszenie prawa. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie można również mówić o zaistnieniu drugiej przesłanki, od której zależy zaliczenie określonego naruszenia do rażącego naruszenia prawa, a więc naruszenia, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.

Teren objęty inwestycją nie był położony w obszarze szczególnie chronionym ze względu na wartości składające się na dobro wspólne (jak np. ochrona zdrowia, ochrona zabytków, ochrona przyrody, porządek i bezpieczeństwo publiczne). Decyzja została uzgodniona ze Starostą I. oraz Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor w postępowaniu nie musiał korzystać z żadnych przywilejów wynikających z przepisów odrębnych. Zatem gdyby inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla wymienionej inwestycji, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., taką decyzję od Burmistrza P. by uzyskał.

Na powyższą decyzję A. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuznanie decyzji Burmistrza P. z dnia [...] za rażąco naruszającą w/w przepisy prawa w sytuacji rozstrzygnięcia o lokalizacji inwestycji celu publicznego w stosunku do inwestycji dotyczącej budowy elektrowni wiatrowej, a także naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, z uwagi na niedoręczenie jej pełnomocnikowi wniosku spółki W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] oraz składanych w trakcie postępowania innych pism uczestników postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyżej wymieniony zaakcentował, że okoliczność, iż w okresie kiedy Burmistrz P. wydał decyzję lokalizacyjną pojedyncze sądy administracyjne orzekały, że elektrownia wiatrowa jest inwestycją celu publicznego, nie może przesądzać o braku "oczywistej niezgodności" z prawem wynikającej z nie zastosowania art. 6 pkt 2 i pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami do elektrowni wiatrowej. W ocenie strony, skoro poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyraźnie zaliczała, przepisem art. 46 ust. 2 pkt 4a, do inwestycji celu publicznego budowę i utrzymanie urządzeń i instalacji energetycznych służących do "wytwarzania" paliw i energii oraz ich przesyłania i dystrybucji za pomocą sieci, a w nowej ustawie o gospodarce nieruchomościami od początku jej obowiązywania tego nie uczyniono, to tym samym mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z nieznajomością prawa, a nie z niejednoznacznymi przepisami rodzącymi potrzebę interpretacji, gdyż ze wskazanej zmiany stanu prawnego, jednoznacznie wynika, że z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazane urządzenia, w tym elektrownie wiatrowe, przestały być zaliczane przez ustawodawcę do inwestycji celu publicznego. Ponadto skarżący zarzucił organowi, iż nie uwzględnił on okoliczności, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...], jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, zważywszy, że decyzje dotyczące inwestycji celu publicznego i inwestycji nie będących nimi rządzą się różnymi reżimami prawnymi, te pierwsze bowiem posiadają wzmożoną ochronę prawną i korzystają z licznych przywilejów (jak np. skrócenie terminów do wniesienia środków zaskarżania, skrócenie terminów zawieszenia postępowania) z uwagi na realizację celów publicznych, a więc przede wszystkim zaspokajanie szeroko rozumianych potrzeb społecznych. W przedmiotowej sprawie zaś, jak wskazał skarżący, inwestor budując elektrownię wiatrową zaspokaja głównie swój cel, jakim jest osiągnięcie przychodu z wytwarzanej i sprzedawanej energii elektrycznej, a jednocześnie korzysta z przywilejów dla inwestycji celu publicznego, natomiast inne podmioty, które wybudowały tego typu inwestycję, już z takich przywilejów nie korzystają. Skarżący stwierdził również, że naruszenie w toku prowadzonego postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 10 § 1 kpa, spowodowało niemożność ustosunkowania się w odpowiednim czasie do twierdzeń zwartych w niedoręczonych jej pismach i zgłoszenia wniosków dowodowych, co z kolei miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi naruszenia art. 10 § 1 kpa SKO stwierdziło, że podstawowa reguła postępowania administracyjnego nie przewiduje obowiązku doręczania stronom postępowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz innych pism składanych w jego toku przez uczestników tegoż postępowania, w związku z czym pozostawia do uznania Sądu czy brak dowodu potwierdzającego zawiadomienie pełnomocnika strony o wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi naruszenie art. 131 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie organ zaznaczył, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji, powiadomił wszystkie strony o zamiarze wydania decyzji, pouczył o prawie zapoznania się z aktami sprawy i umożliwił stronom złożenie oświadczenia w sprawie, z czego pełnomocnik strony skarżącej nie skorzystał.

W stanowiącym odpowiedź na skargę piśmie z dnia 5 stycznia 2011 r. (wpłynęło do Sądu 10 stycznia br.) spółka Y. wnosząc o jej oddalenie wskazała na przyjęcie dopiero w wyniku interpretacyjnych orzeczeń sądowych, iż elektrownia wiatrowa nie jest inwestycją celu publicznego oraz nie zgodziła z argumentacją skarżącego, że decyzja Burmistrza P. nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, skoro ten działał w zakresie uregulowanym stosowaną normą prawną i dopiero obecnie uwzględniając dorobek orzecznictwa można stwierdzić, iż nieprawidłowo ustalił znaczenie tej normy dokonując wadliwej subsumpcji. Ponadto skarżący pominął okoliczność, iż elektrownia wiatrowa zapewniając przychód inwestorowi jednocześnie zasila publiczny system energetyczny i przyczynia się do ochrony środowiska. Z kolei jeśli nawet byłby trafny zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa przez organ, to nie mogłoby mieć to wpływu na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że rozpatrując skargę na decyzję wydaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności określonej decyzji Sąd bada, czy postępowanie administracyjne zamierzające do ustalenia przesłanek nieważności było prawidłowe, a następnie, czy dokonano właściwej oceny w nawiązaniu do art. 156 kpa skutków ustalonego stanu faktycznego. Nadmienić przy tym należy, że w trakcie kontroli legalności zaskarżonego aktu uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jego wydania, a ponadto sąd rozstrzygając w graniach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu, w tym polegająca na budowie obiektu budowlanego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w przypadku innych inwestycji - decyzji o warunkach zabudowy.

Należy podzielić stanowisko skarżącego i Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajęte w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, że elektrownia wiatrowa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia Burmistrza P. nie jest inwestycją celu publicznego, której lokalizacja winna być ustalona w drodze decyzji, o której mowa w pkt 1 wskazanego przepisu.

Zgodnie z art. 2 pkt 5 cyt. ustawy przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym) stanowiące realizację celów o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Są to inwestycje bezpośrednio prowadzące do urzeczywistnienia tak określonego celu. Tak więc inwestycją celu publicznego może być tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, a nie takie, które ma mu tylko sprzyjać. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien udowodnić, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego-indywidualnego lub grupowego.

Pojęcie celu publicznego nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można odwoływać się do potocznego, czy ogólnego jego znaczenia. Art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. zawiera zamknięty katalog celów publicznych, w związku z czym publicznym może być tylko cel wymieniony w art. 6 pkt 1-9 albo z pkt 10 określony jako cel publiczny w innej ustawie. Ponadto musi to być cel publiczny o przeznaczeniu wyraźnie powiązanym z przeznaczeniem celów wyszczególnionych w art. 6 (vide wyrok NSA z 10 października 2000 r. II SA/Kr 1010/2000-ONSA 4/2001 poz. 186).

Jak trafnie stwierdziło SKO, w sferze gospodarki energetycznej do celów publicznych zaliczono jedynie w myśl art. 6 pkt 2 przewody i urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej, nie zaliczając do nich urządzeń do jej wytwarzania. Także przepisy innych ustaw, w tym ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r., Nr 89, poz. 625) nie kwalifikują elektrowni wiatrowych do celów publicznych. Jakkolwiek z treści art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że celami publicznymi są także budowa i utrzymanie innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, to by zaliczyć elektrownię wiatrową do tych "innych obiektów i urządzeń" musiałaby być ona niezbędna do korzystania z sieci przesyłowych. Tymczasem nie budzi wątpliwości, że przewody i urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej funkcjonują w znaczeniu technicznym niezależnie od takiej elektrowni. Sam fakt wytwarzania i przetwarzania energii (celem jej późniejszego przekazania do sieci przesyłowych) nie może być interpretowany jako wskazujący na wspomnianą niezbędność. Natomiast do niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania sieci - linii przesyłowych można przykładowo zaliczyć stacje transformatorowe. Odmienna od powyższej interpretacja "niezbędności" prowadziłaby do nieuprawnionego wniosku, że budowa każdej elektrowni stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W nawiązaniu do takiego rozumienia "niezbędności" stwierdzić należy, że bez znaczenia dla oceny charakteru inwestycji elektrowni wiatrowej pozostaje funkcjonalne jej powiązanie z elementami służącymi do przesyłania energii.

Stanowisko, że budowa elektrowni wiatrowej nie oznacza realizacji celu publicznego o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, znajduje dodatkowe oparcie w wykładni historycznej. Nowelizując bowiem ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 94) ustawodawca wprowadził do niej z dniem 5 grudnia 1997 r. przepis art. 46 ust. 2 pkt 4a (obow. do 31 grudnia 1997 r.) uznający za cel publiczny "budowę i utrzymanie urządzeń i instalacji energetycznych służących do wytwarzania paliw i energii oraz ich przesłania i dystrybucji za pomocą sieci," zaś adekwatny do niego przepis art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. wskazuje na istotną zmianę sposobu wyznaczenia celu publicznego w sferze gospodarki energetycznej.

Nadmienić należy, że w ocenie Sądu o publicznym charakterze przedmiotowej inwestycji nie może przesądzić fakt zakupu przez zakład energetyczny energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnych źródłach energii i wprowadzania jej do publicznej sieci, bowiem produkcja energii jest produkcją taką samą jak produkcja innych towarów, a celem każdego producenta towarów jest wprowadzenie ich do sprzedaży.

Sąd podziela stanowisko SKO odrzucające koncepcję dotyczącą zakwalifikowania budowy elektrowni wiatrowej do inwestycji celu publicznego jako obiektu służącego ochronie środowiska, stosownie do art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nie można tracić z pola widzenia faktu, że podstawową funkcją elektrowni wiatrowej jest wytwarzanie energii elektrycznej, a inwestor budując taki obiekt czyni to w konkretnym celu ekonomicznym, to jest sprzedaży prądu, a nie w celu ochrony środowiska naturalnego. Elektrownia wiatrowa nie jest więc obiektem, czy też urządzeniem służącym stricte do ochrony środowiska. Fakt, że proces wytwarzania energii odbywa się przy zastosowaniu technologii przyjaznej środowisku (sprzyjającej ochronie środowiska) nie może implikować uznania elektrowni wiatrowej za inwestycję służącą ochronie środowiska.

Podobnie poza wpływem na określenie charakteru elektrowni wiatrowej pozostaje okoliczność, iż stosowanie energii ze źródeł odnawialnych promowane jest przez Parlament Europejski i Radę. Wspieranie budowy elektrowni wiatrowych nie musi się przejawiać w zakwalifikowaniu wymienionych obiektów do inwestycji celu publicznego. Organy państwa mają wiele możliwości do wykorzystania w tym zakresie.

Reasumując ani przepis art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani przepis pkt 4 art. 6 tej ustawy, jak też żaden przepis innej ustawy, nie uprawnia do uznania budowy zespołu elektrowni wiatrowych za inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie również stanowisko zajmowane jest w judykaturze sądowej, w której podkreśla się, że wprowadzona w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. instytucja lokalizacji celu publicznego stanowi wyjątek w stosunku do ogólnej zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami kategorie celów publicznych winny być ściśle interpretowane (vide wyroki NSA w Warszawie dnia 15 maja 2008 r. II OSK 548/07, WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2009 r. II SA/Łd 45/09 i dnia 29 maja 2009 r. II SA/Łd 46/09, WSA w Poznaniu z dnia 27 maja 2009 r. II SA/Po 1000/08 i dnia 21 kwietnia 2009 r. II SA/Po 933/08, dnia 6 maja 2009 r. II SA/Po 1003/08, WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2009 r. II SA/Łd 257/09, WSA w Warszawie z 9 lutego 2007 r. IV SA/Wa 2339/06, WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r. II SA/Sz 224/08, WSA w Kielcach z dnia 12 lutego 2009 r. II SA/Ke 37/09- orzeczenia dostępne na stronie internetowej NSA).

W sytuacji prawidłowego ustalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., że budowa elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego, a w konsekwencji decyzja ostateczna Burmistrza P. z dnia [...] pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 50 ust. 1, i art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i w związku z art. 6 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), rozważenia wymaga, czy wskazane wyżej naruszenie prawa mogło być zakwalifikowane jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Podkreślić bowiem należy, że niniejsza sprawa nie toczy się w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzwyczajnym, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, dochodzi do uznania decyzji ostatecznej za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

W praktyce orzeczniczej i doktrynie przyjęto, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zachodzą łącznie trzy przesłanki:

- naruszenie prawa jest oczywiste, co oznacza, iż istnieje sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną, czyli decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionym w powyższym przepisie prawnym, wbrew przesłankom określonym w przepisie,

- naruszony przepis może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, nie wymaga wykładni, nie jest ocenny (treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie z sobą),

- skutki wywołane przez decyzję (dla strony oraz społeczne, gospodarcze), nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wystąpienie tych skutków powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa).

Nadto w orzecznictwie przyjmuje się, że traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo- gdy jego wada jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, gdy treść decyzji stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy -obowiązującej regulacji prawnej (vide m.in. wyroki NSA z 4 lipca 1996 r. II SA 1621/91, z 31 stycznia 1994 r. II SA 771/93, z 13 czerwca 2008 r. II OSK 387/07, z 8 kwietnia 2008 r. II OSK 368/07 oraz wyroki Sądu Najwyższego z 22 października 1987 r. II CRN 314/87 i 16 lutego 1994 r. III ARN 1/94).

Przedstawione wyżej wywody Sądu w celu wykazania, że elektrownia wiatrowa nie jest inwestycją celu publicznego, podobnie jak i uzasadnienia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji SKO w tym zakresie, już same w sobie wskazują, że kwestia ta nie jest na tyle oczywista, że nie wymaga wykładni elementów składających się na ustawową definicję inwestycji celu publicznego, w szczególności zaś unormowań art. 6 pkt 2 i 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Prawodawca bliżej nie określił w szczególności, jakie obiekty i urządzenia należy uznać ze niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, o których mowa w art. 6 pkt 2 wymienionej ustawy (nie wynika to też wprost z prawa budowlanego, czy też prawa energetycznego), jak również co należy rozumieć przez ujęte w art. 6 pkt 4 sformułowanie "obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska". W konsekwencji pojęcia te były i są przedmiotem wykładni sądów administracyjnych, która jakkolwiek obecnie już ugruntowana, wcześniej nie była jednolita, czego przykładem może być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. II SA/Sz 294/07 z 14 sierpnia 2007 r., a nadto wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. II SA/Wr 188/06. Na tle charakteru elektrowni wiatrowych odmienna natomiast interpretacja nadal prezentowana jest na szczeblu naczelnych organów administracji, czego dowodem są znajdujące się w aktach sprawy pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi - Departament Gospodarki Ziemią z dnia 11 czerwca 2008 r. znak [...], Ministerstwa Infrastruktury - Departament Ładu Przestrzennego z dnia 2 czerwca 2004 r. znak [...]oraz Ministerstwa Budownictwa - Departament Ładu Przestrzennego i Architektury z dnia 11 czerwca 2007 r. znak [...].

Skoro przepisy prawa powodują rozbieżną wykładnię, mniej lub bardziej uzasadnioną, to fakt wyboru jednej z tych interpretacji przez sądy administracyjne i niezastosowanie się do niej przez organ, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (vide m.in. wyroki NSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 383/07- Lex 468028 i dnia 30 maja 2008 r. sygn. II OSK 404/08 - Lex 505307 oraz WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. VII SA/Wa 485/08- Lex 509194).

W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie można, jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji i piśmie spółki Y. z dnia 5 stycznia 2011 r., mówić poza tym o zaistnieniu kolejnej przesłanki, od której zależy zaliczenie naruszenia prawa do rażących, to jest o wywołaniu wadliwą decyzją skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Jakkolwiek z treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zamysł ustawodawcy ograniczenia możliwości wydawania decyzji lokalizacyjnych podlegających mniejszym rygorom oraz, by zasadą było wydawanie decyzji o warunkach zabudowy niestwarzających inwestorom takich ułatwień, to w poprzedzającym wydanie przez Burmistrza P. decyzji, prowadzonym w trybie właściwym dla ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego postępowaniu, wnioskodawca nie musiał i nie korzystał z żadnych regulacji szczególnych przysługujących w tej kategorii spraw, od których zależało wydanie korzystnego dla niego rozstrzygnięcia, a zwłaszcza z jakichkolwiek "przywilejów" wynikających z przepisów odrębnych (np. teren inwestycji nie był położony w obszarze chronionego krajobrazu, w którym dopuszczono tylko realizację inwestycji celu publicznego. Nadto z racji, że inwestycja została już zrealizowana nie może zachodzić możliwość skorzystania przez inwestora z instytucji wywłaszczania pod inwestycję celu publicznego, stosownie do art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Oceniając w zakresie omawianej przesłanki rażącego naruszenia prawa, skutki społeczne, czy gospodarcze zakwalifikowania elektrowni wiatrowej do inwestycji celu publicznego, nie można pominąć okoliczności, iż są one tożsame z tymi jakie wywołałoby wydanie prawidłowej decyzji ustalającej warunki zabudowy (nie są ujemne) – niezależnie bowiem od uznania elektrownii wiatrowej za taką czy inną inwestycję, jak słusznie zwrócono uwagę w piśmie spółki Y. z dnia 5 stycznia 2011 r. (odpowiedź na skargę), zasila ona publiczny system energetyczny i sprzyja ochronie środowiska.

Reasumując stwierdzić należy, że mimo, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 50 ust. 1 i 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż nie jest to naruszenie rażące, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Sąd nie podziela także zarzutu skargi, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przez organ wynikającej z art. 10 § 1 kpa zasady czynnego udziału stron w postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik. Jeśli bowiem nawet nie doręczono skarżącemu odpisów pism procesowych pochodzących od strony przeciwnej (z przepisów kpa nie wynika taki obowiązek), to wyznaczenie przez organ 7 – dniowego terminu do zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami z jednoczesnym znacznym przedłużeniem terminu zakończenia postępowania, umożliwiło mu zaznajomienie się m.in. z treścią tychże pism i ewentualne dodatkowe wyrażenie na ich tle swego stanowiska, lecz z możliwości tej skarżący nie skorzystał.

Niemniej skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Z art. 50 ust. 1ww. ustawy zaś wynika, że powyższy warunek ma także zastosowanie przy lokalizacji inwestycji celu publicznego. Unormowanie zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Jeśli więc teren nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu wymienionego w tym przepisie, a wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (nieleśne), to decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może być wydana.

W myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Burmistrza P., przeznaczenie na cele nierolnicze (nieleśne) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III, jeśli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha, wymagało uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, zaś użytków rolnych klasy IV o powierzchni powyżej 1 ha –zgody marszałka województwa.

Ze względu na to, że w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawodawca posługuje się pojęciem "terenu," należy niewątpliwie odnieść je do "terenu inwestycji", czyli do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W niniejszej sprawie wniosek z dnia 12 czerwca 2006 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczył elektrowni wiatrowej projektowanej na działce nr [...] w J., zaś z załączonego do wniosku wypisu z rejestru gruntów wynika, iż działka ta o powierzchni 6,8311 ha obejmuje grunty rolne klasy R III a (2,9111ha) i klasy R IVa (3,9200 ha).

Przez "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia", o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. należy rozumieć teren działki jako całości (vide wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1826/06 – Lex 466373) i we wniosku wskazano jako teren inwestycji całą działkę nr 36/1. Ze względu na klasę użytków rolnych, niewątpliwie teren działki nr 36/1 wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.

Znajduje to również wyraz w uzgadniającym projekt decyzji postanowieniu Starosty Inowrocławskiego z dnia 31 maja 2006 r., to jest organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r.), zawierającym warunek wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej.

W aktach administracyjnych Urzędu Miasta P. brak jest informacji w kwestii ewentualnej zgody na wyłączenie gruntów działki nr [...] z produkcji w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ze względu na treść postanowienia uzgadniającego należy domniemywać, iż zgody takiej nie było.

Wydanie przez Burmistrza P. pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji wbrew warunkowi jednoznacznie sformułowanemu w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. stanowi rażące obejście prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności tejże decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to bowiem działanie mimo wyraźnego zakazu ustanowionego w ustawie w celu ograniczenia zmniejszania areału gruntów rolnych wysokiej jakości poprzez przeznaczanie ich na inne cele.

Przeoczenie przez SKO w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] powyższej istotnej okoliczności, stanowi przesłankę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, celem wydania, po utwierdzeniu się w nieobjęciu zgodą na wyłączenie z produkcji przedmiotowej działki w planie zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w pkt 4 ust. 1 art. 61 ustawy (o ile w ogóle plan zagospodarowania dla miejscowości J. był w przeszłości uchwalony), decyzji uwzględniającej treść art. 158 § 2 kpa w związku z art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu przepis art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. należy odczytywać zgodnie z jego brzmieniem w nawiązaniu do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji decyzji nr [...] z dnia [...] (Sąd podziela argumentację spółki Y. i spółki W. w tym zakresie).

Nie stanowiłby natomiast przeszkody w stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza P. fakt zrealizowania inwestycji, gdyż zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym, które skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela, wykonanie obiektu nie może być kwalifikowanie jako zaistnienie nieodwracalnego skutku prawnego, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa, lecz należy je rozpatrywać w kategorii skutków faktycznych decyzji.

Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ocenie podlega, czy dana decyzja ostateczna dotknięta była kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa według obowiązującego w dacie jej podjęcia stanu prawnego oraz przy uwzględnieniu istniejącego na dzień jej wydania stanu faktycznego, w związku z czym nie może mieć znaczenia przy rozstrzyganiu przez SKO w powyższym postępowaniu okoliczność, iż po dniu [...] działka nr [...] uległa podziałowi oraz że teren inwestycji ograniczony został do części wydzielonej z niej działki nr [...], która to działka, według informacji z rejestru gruntów, zresztą także ma powierzchnię większą od wskazanej w art. 7 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. w jej ówczesnym brzmieniu.

Z przedstawionych wyżej względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji wyroku.