Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 162/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1a  w zw. z art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Renata Siudyka, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2021r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...]nr [...]


UZASADNIENIE

Wnioskiem, który wpłynął do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. w dniu 28 sierpnia 2020 r., G.M. (dalej strona, skarżący) wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J.B.

Po przeprowadzeniu postępowania, zgromadzeniu materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy M., działając na podstawie art. 17 ust.1, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. oświadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2015 r., poz. 2284) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J.B.

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując na warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a także przywołując negatywne przesłanki uniemożliwiające przyznanie tego świadczenia ( w tym szczególnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1a tej ustawy).

Następnie organ stwierdził, że mama strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] r. Według tego orzeczenia ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...]r., natomiast niepełnosprawności nie da się ustalić. Organ przyznał, że mama strony wymaga opieki osób drugich przy wykonywaniu podstawowych czynności dnia codziennego i uznał, iż strona sprawuje faktycznie opiekę nad niepełnosprawną . Jednak pobiera emeryturę z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w C. z tytułu całkowitej okresowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym (do października 2024 r.), co stanowi negatywna przesłankę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. - art. 17 ust. 1 pkt 1a ustawy. Kolejną negatywną przesłanką do nabycia wnioskowanego świadczenia powołaną przez organ był art. 17 ust.1b ustawy, w świetle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy niepełnosprawność nie powstała w okresie do ukończenia 18 roku życia czy w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Pismem z dnia 21 października 2020 r. strona wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie, zwracając się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na chorą i niepełnosprawną matką. Podkreśliła, że mama jest chorobą schorowaną i wymaga całkowitej, całodobowej opieki. Podkreśliła, że wszystko trzeba przy mamie zrobić, gdyż samodzielnie nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., działając jako organ drugiej instancji, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zacytował przepisy zastosowane w sprawie, następnie przytoczył stan faktyczny, potwierdzając, że J.B. w świetle definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 21 ustawy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Bezsporne jest także to, że odwołująca jako córka jest osobą, na które zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.jedn . Dz.U. 2017 r., poz. 682 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki oraz że sprawuje opiekę na matką, co potwierdza przeprowadzony wywiad środowiskowy.

W pierwszej kolejności Kolegium wskazując na przepis art. 17 ust. 1b stwierdziło, iż nie może on stanowić podstawy do odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Potwierdza to wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 20145 r. sygn. akt K 38/13. Ostatecznie data powstania niepełnosprawności nie ma wpływu na prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednak bezspornym jest także, że strona odwołująca pobiera rentę. Z akt sprawy wynika bowiem, że orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy z dnia [...] r. została uznana za okresowo całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. Orzeczenie wydane zostało do października 2024 r.

Kolegium przyznało, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 orzeczono w części I, że art. 17 ust. 5 pkt 1 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednak w niniejszej sprawie strona legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Stąd też wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma w tej sprawie zastosowania. Organ stwierdził, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy wprost wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawa do renty lub emerytury. Nie jest zatem w takim przypadku możliwe uzyskania wnioskowanego świadczenia. Dalej organ stwierdził, że przywołany przepis ma charakter jednoznaczny i kategoryczny, a ustawodawca nie pozostawił organom administracji żadnej swobody, ustalając enumeratywnie zarówno przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, jak również okoliczności, których wystąpienie obliguje organ do negatywnego rozstrzygnięcia wniosku.

Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnującą. Istotą tego świadczenia jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki na osoba niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury ( w tym przypadku renty rolniczej) powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

W konsekwencji przyznanie takiego świadczenia wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych oznaczałoby naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz ponoszącej zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W mniejszej sprawie strona legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym na określony czas. Powyższe oznacza, że strona nie jest osobą, która zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Strona nie pracuje w gospodarstwie rolnym, z uwagi na posiadane orzeczenie o niezdolności do pracy w nim i z tego tytułu pobiera rentę rolniczą. Zatem nie została spełniona przesłanka od której uzależniona jest możliwość przyznania świadczenia, tj. brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaną opieką. Ustawodawca w systemie ubezpieczeń społecznych rolników nie wprowadził stopniu niezdolności do pracy i nie daje ochrony rentowej w przypadku częściowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym lecz tylko w przypadku stwierdzenia całkowitej niezdolności. Kolegium podkreśliło, że ustawa precyzyjnie określa jakie okoliczności brane są pod uwagę przy ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ nie może więc według swego uznania przyznać świadczenia pielęgnacyjnego, kierując się zasadami współżycia społecznego, czy słuszności nawet w przypadku bardzo trudnej sytuacji życiowej osoby wnioskującej o to świadczenia.

Pismem z dnia 23 grudnia 2020 r. skarżąca złożyła osobistą skargę na powyższą decyzję, zwracając się o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Podkreśliła długotrwałą chorobę matki i w związku z tym konieczność sprawowania na nią całodobowej opieki i pomocy we wszystkich czynnościach życiowych. Wobec złożonego wniosku o przyznanie pomocy w osobie adwokata, ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu w piśmie procesowym z dnia 4 maja 2021 r. podtrzymując skargę wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 i do orzecznictwa sądów administracyjnych. ukształtowanym po jego wydaniu. Zwracając uwagę na konieczność zastosowania właściwej wykładni powołanych przez organ przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych podkreślił, że pobierane przez skarżącą świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, o które skarżąca wnioskowała. Wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odwołał się do treści art. 27 ust. 5 ustawy, stwarzającego możliwość wyboru świadczenia korzystniejszego. .

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 §1 i powinny działać w sprawie wnikliwie - art. 12 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe wskazania do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły postępowania w sposób dokładny i wyczerpujący i nie zgromadziły wystarczającego i wyczerpującego materiału dowodowy niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111). Według tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W niniejszej sprawie organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładni językowej) przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do renty z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Nie poczyniły tu jednak żadnych bardziej głębszych ustaleń i rozważań. Przede wszystkim organy nie poczyniły wystarczających ustaleń w kierunku wykazania czy posiadanie przez skarżącą tej renty, oznacza jej całkowitą niezdolność do pracy. Wskazanie na całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym nie musi wszak oznaczać całkowitej niezdolności do innej pracy i konieczność rezygnacji z zatrudnienia innego niż w gospodarstwie rolnym. Z reguły całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym nie oznacza całkowitej niezdolności do pracy stwierdzanej orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Jest to o tyle istotne, że w myśl art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem by zrezygnować pracy najpierw trzeba być zdolnym do jej podjęcia.

Istota problemu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślenia przy tym wymaga, jak wskazały to organy, że wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny przyznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1a w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na powyższe art. 17 ust. 5 pkt 1a traci z dniem 9 stycznia 2020 r. moc w tym zakresie, ale w pozostałym zakresie pozostaje w mocy. Oznacza to, że art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy utracił moc w zakresie ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Dlatego też niezbędne w sprawie jest dokładne i wyczerpujące sprawdzenie i zbadanie stopnia niepełnosprawności skarżącej warunkujące możliwość podjęcia przez nią ewentualnego dodatkowego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dopiero wówczas bowiem można mówić o rezygnacji z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na legitymującą się orzeczeniem o znacznej niepełnosprawności i niezdolności do samodzielnej egzystencji matki skarżącej

Nie należy bowiem pomijać, że z art. 17 ust. 1 omawianej ustawy wynika, iż istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły.

W dalszej dopiero kolejności organy powinny pochylić się nad przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie ograniczając się jednak tylko do jego wykładni językowej. Trudno bowiem polemizować ze stanowiskiem organów, co do sposobu rozumienia wymienionego powyżej przepisu w znaczeniu wyznaczonym wyłącznie dyrektywą wykładni językowej. Jeżeli jednak uwzględni się dyrektywy wykładni systemowej oraz dyrektywy wykładni funkcjonalnej i celowościowej można dojść do zapełnienie innych wniosków.

Koniecznego wyjaśnienia wymaga zatem kwestia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga odmownego załatwienia w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a cytowanej ustawy.

Problem ten był analizowany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pierwsza linia orzecznicza opowiadała się za wykluczeniem możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury czy renty, powołując się na wykładnię językową tego przepisu - zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2018 r. sygn.. akt I OSK 134/18 , z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15 czy z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. alt I OSK 3269/15.

Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).

Osoby znajdujące się w podobnej sytuacji są różnicowane bez żadnych racjonalnych powodów. Nie można stawiać w gorszej sytuacji osoby, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne.

Zwrócono bowiem uwagę na aktualnie zmienioną sytuację faktyczną. Uchwalając bowiem w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawa do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury. Następnie zaś, wobec tego, iż świadczenie to było waloryzowane, obecnie jest już zdecydowanie wyższe od najniższej emerytury. Nie można mieć wątpliwości, że intencją ustawodawcy było ustanowienie ograniczenia, by uprawniony opiekun pobierał jedno świadczenie, zapewne wyższe świadczenie. W obecnych realiach jednak świadczeniem wielokrotnie wyższym jest świadczenie pielęgnacyjne.

Pojawiła się wobec powyższego nowa linia orzecznicza, zmieniająca dotychczasowe stanowisko w zakresie tej materii, wskazująca na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do wymienionego art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych - zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 czy w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19, w Gdańsku z dnia 12 września 2019 sygn. akt III SA/Gd 472/19 czy Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 czy 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/1. W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości pobieranej emerytury, podkreślając, że potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawa do tego świadczenia.

Odmienne podejście do sprawy zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnich wyrokach, tj. z dnia 18 czerwca 2020 r. , sygn. akt I OSK 254/20 czy z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20. Nie podzielono w nich stanowiska w zakresie rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno – rentowego poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością pobieranego świadczenia emerytalnego (netto), podkreślając, że pozostawałaby ono w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 omawianej ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki, tym bardziej, iż spowodowałaby to dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe.

W przedstawionym stanowisku rozwiązaniem problemu byłoby umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podnieść przy tym należy, że w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawodawca wskazał dwa przypadki, w których osobie sprawującej opiekę nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, a mianowicie w punkcie oznaczonym literą a/ gdy ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego ...., a w punkcie oznaczonym literą b/ - gdy ma gdy ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. Przy tym ustawodawca zróżnicował sytuację tychże osób w ten sposób, że tylko tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym zaś, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy (czyli wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1b pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach, przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.

W ocenie Sądu regulacja art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadza zasadę, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( t.jedn. Dz.U. 2018 poz. 1270,) a także w art. 33 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 266), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Stąd też uwzględniając powyższe regulacje oraz biorąc pod uwagę zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

W tym stanowisku Sąd podkreślił, że emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci posiadania prawa do emerytury.

Można też dodać (choć orzeczenie to nie ma bezpośredniego przełożenia na rozpatrywaną sprawę), że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, OTK-A 2019/36, stwierdzono: "Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej." Zauważono tam, że "(...) wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna-rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie. Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (...)". Choć orzeczenie to dotyczy nieco innej sytuacji, przez co nie było tu przesądzającą podstawą rozstrzygnięcia, zwraca ono uwagę na konieczność zapewnienia równych praw opiekunom osób niepełnosprawnych.

Uwzględniając powyższe, z racji wieku (53 lata), skarżąca nie może być wykluczona z kręgu osób, wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy, czyli osób rezygnujących z zatrudnienia.

Stąd też podzielając prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy, pozwalającą na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego wskutek błędnej (zawężającej) wykładni. Orzeczenie Sądu oparto na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).

Skład orzekający w niniejszej sprawie preferuje ostatnio przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wprawdzie skarżący w skardze wprost domagał się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy wysokości tego świadczenia a uzyskiwaną emeryturą, ale jak wskazano powyżej stanowisko to nie jest wolne od trudności proceduralnych i powoduje dalsze wątpliwości. Stąd też rozwiązanie, umożliwiające osobie uprawnionej wybór jednego ze świadczeń – tzn. pielęgnacyjnego lub emerytalnego, odwołujące się tym do zapisu art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który przewiduje postępowanie przy zbiegu wskazanych tam uprawnień, wydaje się rozwiązaniem bardziej do zaakceptowania w sprawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien zatem poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika bowiem obowiązek informowania stron postępowania. W myśl tego przepisu organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwając przy tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

Nadto, zgodnie z art. 79a Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Organy administracji winny bowiem dążyć do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony w celu zapobiegania sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Stąd też gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, taka informacja powinna być udzielona stronie. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest przy tym taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.