Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1932/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 2 w zw z art. 17 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 28 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu Częstochowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1359/10 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1359/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2010 r., [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Częstochowskiego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], orzekając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Na wniosek Powiatowego Zarządu Dróg w Częstochowie z dnia [...] kwietnia 2010 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie realizacji inwestycji drogowej "Obwodnica drogi [...] na odcinku P.-W.". Do wniosku dołączony został projekt budowlany oraz mapa zasadnicza z przebiegiem inwestycji a także opiniujące inwestycję uchwały Zarządu Województwa Śląskiego i Zarządu Powiatu w Częstochowie oraz Wójta Gminy P. Złożono również decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2009 r., określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji. O wszczęciu postępowania zawiadomiono właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem oraz zawiadomiono pozostałe strony poprzez obwieszczenia publiczne i prasowe.

Zastrzeżenia do inwestycji wniosła Z. P., która sprzeciwiła się realizacji inwestycji na jej działce nr [...] przy ul. [...] we W. Zarzuciła, że wykazana w zawiadomieniu działka nr [...] została wyodrębniona bez jej wiedzy i zgody a planowana na tej działce zatoka autobusowa jest zbędna.

W odpowiedzi organ poinformował stronę, że lokalizacja zatoki jest podyktowana względami bezpieczeństwa ruchu a działka nr [...] powstała z podziału działki [...] i została zakwalifikowana do regulacji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Z. P. zwróciła się wobec powyższego o doręczenie jej decyzji Wojewody wydanej w trybie art. 73 powołanej ustawy oraz doręczenie jej opinii kompetentnego organu z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego, orzekającej o prawidłowości lokalizacji zatoki autobusowej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Starosta Częstochowski zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji objętej wnioskiem na działkach wymienionych w decyzji. Równocześnie decyzją zatwierdzono podział nieruchomości, w tym działki [...] na działkę nr [...], znajdującą się w liniach rozgraniczających teren inwestycji i działkę nr [...], leżącą poza terenem inwestycji. Ograniczono także korzystanie z określonych w decyzji działek celem przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia i przebudowy dróg innych kategorii. Decyzji nadano także rygor natychmiastowej wykonalności. Równocześnie w pkt 1.2 i 2.2 podano, że nie występuje ani konieczność określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości w związku z koniecznością przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, ani konieczność określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości w związku z koniecznością przebudowy innych dróg. W pkt 3 decyzji wskazano, że inwestycja jest planowana do realizacji na działkach znajdujących się w liniach rozgraniczających teren przedsięwzięcia. Nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Powiatu Częstochowskiego z dniem ostateczności decyzji, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Wymieniono numery działek przeznaczonych do regulacji w trybie art. 73 i art. 60 powołanej ustawy, w tym działkę nr [...]. Jednocześnie w pkt 8 decyzji stwierdzono, że linie rozgraniczające teren inwestycji ustalone decyzją, stanowią linie podziału nieruchomości i zatwierdzono podział nieruchomości zgodnie z mapami projektu podziału i tabelarycznym wykazem zmian. Orzeczono, że działki położone w liniach rozgraniczających, w tym powstałe w wyniku zatwierdzonego podziału, stają się na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z mocy prawa własnością Powiatu Częstochowskiego, za odszkodowaniem określonym w odrębnej decyzji. Stwierdzono też, że działki, które stały się własnością Powiatu mogą być użytkowane nieodpłatnie przez dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych do czasu upływu terminu określonego decyzją, na wydanie nieruchomości i opróżnienie lokali i innych pomieszczeń. W decyzji nie określono jednak takiego terminu.

Odwołanie od decyzji wniosła Z.P., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. Wskazała w szczególności, że planowana zatoka autobusowa ciągnie się aż do istniejącego zjazdu na jej działkę, wobec czego naruszone zostały przepisy § 110 ust. 4 i § 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Podała też, że działka nr [...] nigdy nie była w posiadaniu Powiatu, była użytkowana przez jej właścicieli a Wojewoda nie wydał decyzji z art. 73 ustawy. Zarzuciła, że wykonanie zatoki uniemożliwia jej wykonanie w tym miejscu drugiego zjazdu na tę części działki, która aktualnie nie jest zabudowana.

Po otrzymaniu odwołania organ II instancji zwrócił się do projektanta o ustosunkowanie się do zarzutów. Projektant podał, że zjazd na ulicę [...] istnieje i nie pozostaje w kolizji z naniesieniami objętymi projektem budowlanym a lokalizacja zatoki jest uzasadniona względami bezpieczeństwa, istniejący przystanek jest położony w obszarze oddziaływania skrzyżowania z drogą gminną – ulicą [...].

Wojewoda Śląski w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił rygor natychmiastowej wykonalności nadany przez organ I instancji i utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wniosek oceniono jako kompletny i spełniający wymogi art. 11d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Wskazano, że projekt budowlany zawiera wymagane oświadczenia o wykonaniu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Jako kompletną i posiadającą wymagane treści oceniono także decyzję organu I instancji. Wojewoda zwrócił uwagę, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (...), zatem nie mógł zostać naruszony. Informacje zawarte w decyzji Starosty o zakwalifikowaniu wybranych działek do regulacji w trybie tego przepisu nie są prawnie skuteczne i nie wywołują skutków prawnych dla skarżącej. Wskazano także, że organ udzielający zezwolenia na realizację drogi nie jest uprawniony do oceny celowości jej budowy i przebiegu. Odnosząc się do zarzutów naruszenia warunków technicznych dotyczących dróg, Wojewoda stwierdził, że nie naruszono § 119 ust. 5 rozporządzenia, albowiem nie istnieje zakaz lokalizowania zatok autobusowych na drogach o mniejszym natężeniu ruchu. Natężenie ruchu o określonych parametrach może jedynie stanowić czynnik obligujący do wykonania takiej zatoki. Za przekonujące uznano także wyjaśnienia projektanta.

W skardze do sądu administracyjnego Z. P. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w części dotyczącej planowanej zatoki autobusowej i umorzenie postępowania w tym zakresie, o przeprowadzenie dowodu z wizji lokalnej z udziałem biegłych z zakresu geodezji oraz budownictwa na okoliczność, że użyte w postępowaniu mapy nie są aktualne. Zarzuciła naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności zaniechanie wizji lokalnej i weryfikacji aktualności map oraz naruszenie art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a. poprzez sprzeczną z nimi wykładnię § 119 ust. 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Skarżąca podtrzymała jednocześnie zarzuty zgłoszone na etapie postępowania odwoławczego. Zarzuciła też, że nie brała udziału w postępowaniu skutkującym podziałem jej działki.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na pytanie Sądu I instancji, czy roboty związane z realizacją inwestycji zostały już rozpoczęte, Powiatowy Zarząd Dróg w Częstochowie pismem z [...] kwietnia 2001 r. podał, że rozpoczęcie robót zostało wyznaczone na dzień [...] listopada 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2011 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Częstochowskiego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...].

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że nie podlegał rozpoznaniu wniosek skargi o umorzenie postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie przedmiotowej zatoki autobusowej, a o tym, czy zatoka ta ma być realizowana nie może bowiem decydować sąd administracyjny. Ze względu natomiast na regulację art. 106 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł zostać uwzględniony wniosek dowodowy zawarty w skardze, dotyczący przeprowadzenia dowodów z oględzin i biegłych. Sąd wziął pod rozwagę w pierwszej kolejności ograniczenia w dopuszczalności uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wynikające z art. 11g i 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.).

Przepis art. 31 ust. 2 ustawy znacznie ogranicza bowiem możliwość uchylenia decyzji. Sąd uznał jednak, że ograniczenie to nie ma zastosowania w sprawie z tego powodu, że organ II instancji uchylił nadany zezwoleniu rygor natychmiastowej wykonalności. Aby ograniczenie z art. 31 ust. 2 było wiążące, winny zostać spełnione obie przesłanki: rozpoczęcie robót i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Brak choćby jednej z nich nie pozbawia Sądu możliwości uchylenia decyzji.

Natomiast przepis art. 11g tej ustawy stanowi, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości, jeżeli wadą dotknięta jest część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Jakkolwiek skarżąca domagała się uchylenia decyzji w części dotyczącej przedmiotowej zatoki autobusowej, to zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd zobowiązany jest z urzędu uwzględniać wady kontrolowanej decyzji. W niniejszej sprawie naruszenie prawa stwierdzone przez Sąd uzasadnia uchylenie decyzji w całości, albowiem związane jest z brakiem rozstrzygnięcia o obligatoryjnym charakterze, odnoszącym się do wszystkich nieruchomości, podlegających wydaniu, czyli wydzielonych z działek stanowiących własność poszczególnych podmiotów i przechodzących na własność Powiatu.

W ocenie Sądu okolicznością uzasadniającą uchylenie decyzji organów obu instancji jest naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy o szczególnych warunkach (...), który przewiduje, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Określenie tego terminu jest wobec brzmienia przepisu obligatoryjne. Można wprawdzie założyć, że w przypadku braku nieruchomości podlegających wydaniu, rozstrzygnięcie o terminie wydania nieruchomości można uznać za zbędne, ale okoliczności takiej w niniejszej sprawie organy jednak nie stwierdziły. Wręcz przeciwnie, w pkt 8 decyzji organu I instancji orzeczono, że nieruchomości stające się z mocy prawa własnością Powiatu, mogą być użytkowane nieodpłatnie przez dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych do czasu upływu terminu określonego decyzją na wydanie nieruchomości i opróżnienie lokali, zgodnie z art. 12 ust. 6 ustawy. Przepis art. 12 ust. 6 ustawy przewiduje właśnie możliwość nieodpłatnego użytkowania nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli do upływu terminu określonego w art. 16 ust. 2 ustawy. W tym stanie rzeczy należało uznać, że w sprawie istnieje kategoria nieruchomości pozostających w posiadaniu dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych, które podlegają wydaniu, terminu do tego wydania jednak w decyzji nie oznaczono, mimo że jego wyznaczenie w tej sytuacji jest obligatoryjne i jednocześnie limitowane w zakresie dolnej granicy przez ustawę.

Art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g ustawy przewiduje, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej winna w szczególności, w razie potrzeby zawierać m. in. określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o jakich mowa w lit. e) i w lit. f). W decyzji organu I instancji, jakkolwiek orzeczono o ograniczeniu korzystania z sześciu nieruchomości wymienionych na stronie 12 decyzji celem przebudowy istniejącej sieci i innych dróg, to wbrew art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g ustawy, nie określono tych ograniczeń, stwierdzając w pkt 1.2 i 2.2, że nie występują. Ta sprzeczność wymaga rozstrzygnięcia i usunięcia. Jeśli ograniczenia w korzystaniu działek zostały przewidziane, to obligatoryjnie w decyzji muszą zostać określone.

Wskazane uchybienia przepisom ustawy o szczególnych zasadach (...) w przekonaniu Sądu stanowią dostateczną podstawę do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd zwrócił też uwagę, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji Starosty, zatwierdzony projekt budowlany, nie spełnia wymagań określonych w przepisach rozporządzenia MI z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133). Znajdujący się w aktach administracyjnych egzemplarz projektu nie został oprawiony w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu, lecz jedynie spięty w sposób umożliwiający usuwanie poszczególnych kart, a jego strony nie są ponumerowane, co narusza przepisy § 5 i 6 ust. 1 rozporządzenia. W tym zakresie projekt niewątpliwie podlegał kontroli, jednak organ żadnego stopnia nie zwrócił uwagi na istniejącą wadliwość.

Sąd wskazał, też na treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego tych nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody, która w stosunku do działki skarżącej nie została wydana. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Śląskiego, że organ orzekający w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie ma podstaw do orzekania, czy i jaka działka w trybie art. 73 przepisów wprowadzających (...) stała się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego. Nie ma żadnych podstaw, aby zakładać, że ewentualnie wydana przez wojewodę decyzja w trybie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające (...) będzie dotyczyła gruntu o określonej powierzchni i położeniu. Jednocześnie nie ma także podstaw do wyłączania części działek objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej spod skutków, jakie ta decyzja rodzi w sferze stosunków własnościowych. W ocenie Sądu istnieje możliwość uprzedniego uregulowania stanu prawnego nieruchomości, w tym w trybie art. 73 przepisów wprowadzających (...), ale wówczas winno to prowadzić do zawieszenia postępowania do czasu wydania stosownych rozstrzygnięć. Nie ma jednak również przeszkód, aby działki, których stan prawny nie został jeszcze uporządkowany, stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia w trybie ustawy o szczególnych zasadach (...). Wówczas decyzja zezwalająca na realizację inwestycji prowadzi do uporządkowania stanu prawnego i wskazuje, jakie działki, o jakiej powierzchni i położeniu, stały się własnością SP lub jednostki samorządu. Nie można jednak domniemywać, że ewentualne skutki wywołane art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających (...) dotyczą działek o takich samych parametrach. Praktyka zastosowana przez Starostę Częstochowskiego jest wadliwa, albowiem prowadzi do skutku niweczącego cele, dla których ustawodawca w przypadku realizacji inwestycji drogowej przewidział wydawanie jednej decyzji rozstrzygającej także o stanie własnościowym gruntów zajętych pod drogę. Poczynione w decyzji organu I instancji zastrzeżenie, że status własnościowy części wydzielonych działek znajdujących się w liniach rozgraniczających drogi, zostanie uregulowany w przyszłości, poprzez wydanie odrębnych aktów, nie jest dopuszczalne. Jest ono również sprzeczne z kolejnym postanowieniem zawartym w pkt 8 decyzji, gdzie Starosta orzekł, iż działki położone w liniach rozgraniczających teren inwestycji, w tym powstałe w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją, stają się z mocy prawa własnością Powiatu Częstochowskiego, z dniem ostateczności decyzji.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że o przebiegu drogi i jej parametrach decyduje wnioskodawca, a organy udzielające zezwolenia, nie mogą w tym zakresie wniosku weryfikować. Podobnie organ udzielający zezwolenia nie może oceniać części architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego, co wynika z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). To czy zostanie zatem za drodze wykonana zatoka autobusowa, zależy od inwestora. Nie ma więc racji skarżąca twierdząc, że wykonywanie takich zatok jest dopuszczalne jedynie na drogach o określonym natężeniu ruchu. Podlegający kontroli organów z punktu widzenia zgodności z warunkami technicznymi projekt budowlany winien uwzględniać istniejący na działkę skarżącej wjazd i zawierać graficzne przedstawienie zarówno usytuowania wjazdu jaki i planowanej zatoki, tak aby twierdzenia o zachowaniu warunków bezpieczeństwa poddawały się weryfikacji. Należy jednak zauważyć, że powoływany prze skarżącą przepis § 77 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi, stanowi jedynie o konieczności zaprojektowania zjazdu w sposób odpowiadający wymaganiom bezpieczeństwa, nie wyznaczając w sposób konkretny odległości między zjazdem a zatoką autobusową.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku działający z profesjonalnym pełnomocnikiem Powiat Częstochowski, zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:

1) art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty Częstochowskiego obarczona jest wadą braku rozstrzygnięcia o obligatoryjnym charakterze w zakresie terminu wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń;

2) art. 11g ust. 3 wymienionej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegające na naruszeniu ustawowego ograniczenia w uchylaniu kontrolowanych decyzji i uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2010 roku, nr [...] oraz poprzedzającej ja decyzji Starosty Częstochowskiego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] pomimo, iż wadą nie była dotknięta cała decyzja organu I instancji jedynie jej część;

3) art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez uznanie, że w przypadku wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rozstrzyga ona o stanie własnościowym gruntów zajętych pod drogę niezależnie od skutków przewidzianych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.) a tym samym wadliwe jest zastrzeżenie Starosty Częstochowskiego uczynione w zaskarżonej decyzji o przejściu nieruchomości w liniach rozgraniczających z mocy prawa na własność Powiatu Częstochowskiego "o ile przejście na własność niżej wymienionych działek nie nastąpiło w trybie przepisów art. 73 i art. 60 ustawy (...)"

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. P. wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Autor skargi kasacyjnej podnosi w jej podstawach wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej: "ustawa"). Ich analiza w toku kontroli kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż żaden z nich nie okazał się zarzutem zasadnym, skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji bowiem trafnie i prawidłowo wskazał na te uchybienia w zakresie niezbędnych na gruncie powyższej ustawy składników decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, co prowadziło do uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji organu pierwszej instancji.

Nie jest w szczególności zasadny zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy w zakresie konieczności określenia w decyzji terminu wydania nieruchomości. Pierwszy z tych przepisów wskazuje bowiem wyraźnie, iż decyzja o zezwoleniu określa termin wydania nieruchomości, określając dodatkowo, iż nie może on być krótszy niż 120 dni od dnia uzyskania przymiotu ostateczności samej decyzji zezwalającej na inwestycję. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że u podstaw tej regulacji leży wola precyzyjnego uregulowania przez ustawodawcę zarówno samego obowiązku określenia terminu jak i sposobu jego wyznaczenia. Z kolei w art. 17 tej ustawy w ust. 1 określona jest sytuacja, w której starosta nadaje, na wniosek zarządcy drogi uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym, rygor natychmiastowej wykonalności tej decyzji, powodująca na gruncie ust. 3 tego przepisu skutek w postaci niezwłocznego wydania nieruchomości, faktycznego objęcia nieruchomości i uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych.

Na gruncie wykładni łącznej obu przepisów, biorąc także pod uwagę fakt, iż kontroli sądowej podlegała przede wszystkim zaskarżona decyzja Wojewody, która wprawdzie utrzymywała w mocy decyzję Starosty, ale jednocześnie znosiła zawarty w decyzji Starosty rygor natychmiastowej wykonalności, należy wskazać, iż Sąd I instancji poprawnie przyjął, iż ustalony przez organ I instancji (Starostę) rygor natychmiastowej wykonalności nie stanowił już w dacie podejmowania decyzji kontrolowanej przez Sąd składnika treści decyzji administracyjnej. W związku z tym zasadnie przyjął, iż zaktualizował się obowiązek określenia w decyzji zezwalającej, którą to decyzją stała się od chwili jej wydania decyzja Wojewody, terminu wydania nieruchomości na gruncie art. 16 ust. 2 ustawy. Przyznaje to zresztą autor skargi kasacyjnej, wskazując (s. 5) że Wojewoda powinien był określić taki termin, tyle, że wyprowadza z tego wniosek, że wadą tą nie była dotknięta decyzja Starosty.

Ten ostatni pogląd jest niezasadny. Brak takiego określenia w decyzji Wojewody skutkuje uchybieniem, które trafnie zostało ocenione przez Sąd I instancji, jako naruszenie tego przepisu, prowadzące do uchylenia zarówno decyzji Wojewody jak i decyzji pierwszoinstancyjnej. Uchylenie bowiem przez Wojewodę w decyzji odwoławczej rygoru natychmiastowej wykonalności spowodowało lukę w określeniu terminu wydania nieruchomości. Sąd I instancji trafnie powiązał (s. 7-8 uzasadnienia) fakt wystąpienia tej sytuacji z określonym w art. 12 ust. 6 tej ustawy, na gruncie którego termin, o którym mowa w art. 16 ust. 2 ustawy jest jednocześnie terminem końcowym dla możliwości nieodpłatnego użytkowania nieruchomości, stających się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, przez dotychczasowych właścicieli. Uprawnienie to bowiem, w sytuacji uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności, niejako odżywa i wymaga określenia jego długości na gruncie art. 16 ust. 2 ustawy. Z punktu widzenia tych podmiotów nie jest istotne, czy takie określenie pojawia się w decyzji pierwszoinstancyjnej czy odwoławczej. Brak określenia terminu wydania w decyzji ostatecznej, w sytuacji uchylenia przez tę decyzję przesłanki, która powodowała brak konieczności ustalenia tego terminu powoduje, że wadliwą staje się także decyzja, która z jednej strony wyeliminowała z jej treści składnik ustanawiający ten rygor, z drugiej strony takiego terminu nie określiła.

Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę (s. 8), iż w sprawie podlegającej kontroli, w pkt 8 decyzji Starosty, mimo nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, o możliwości użytkowania nieodpłatnego wyraźnie orzeczono, określając tę możliwość do czasu upływu terminu z art. 16 ust. 2, nie określając samego terminu wydania nieruchomości. Tym bardziej zatem w związku z powyższym, nie można uznać, że decyzja pierwszoinstancyjna jest zgodna z prawem. Wynika to dodatkowo z ustaleń wskazujących, iż niezależnie od powyższego uchybienia, decyzja pierwszoinstancyjna ma inne istotne wady, które wskazane będą przy okazji omawiania dwóch pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie jest także zasadny zarzut wskazujący na naruszenie art. 11g ust. 3 ustawy odnośnie do uchylenia obu decyzji w całości. Na gruncie kontroli przesłanek uchylenia obu decyzji przez Sąd I instancji nie można bowiem mieć wątpliwości, że uchybienia tam wskazane, w tym także te, które nie były kwestionowane w skardze kasacyjnej (np. odnośnie do zakresu i formy projektu budowlanego – s. 8-9) odnosiły się w istocie do całości inwestycji. Nie ma tu znaczenia zakres zaskarżenia tej decyzji do Sądu I instancji, bowiem przepis art. 11g ust. 3 ustawy wskazuje nie na zakres zaskarżenia, lecz na zakres stwierdzonej wady, uniemożliwiając uchylenie decyzji w całości i stwierdzenia jej nieważności wówczas, gdy "wadą dotknięta jest tylko cześć decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki".

Sąd I instancji zasadnie w związku z tym przyjął, że odnośnie do zakresu zaskarżenia zastosowaniu ulega art. 134 § 1 p.p.s.a. Powoduje to w istocie nie tylko możliwość uchylenia decyzji w całości, jeżeli wady nie dotyczą określonej w art. 11g ust. 3 ustawy części (odcinka), ale także, już na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a., wyprowadzenia rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy. ale bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co w konsekwencji miało miejsce w przypadku zaskarżonego wyroku.

Zupełnie nietrafny jest w związku z powyższym argument skargi kasacyjnej, zaprezentowany na s. 5, iż jako nieistotną wadę decyzji, odnoszącą się w dodatku jedynie do części nieruchomości, można potraktować brak określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości w dla realizacji obowiązków przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia i przebudowy innych dróg, mimo że brak ten samodzielnie nie przesądza o wadliwości całej decyzji, bowiem ograniczenia te "wynikają z celu w jakim zostały wprowadzone". Niezależnie od niejasności we wskazaniu na powyższy argument, z powodu powołania się na problem ograniczeń, należy na marginesie wskazać, iż zasadne jest dostrzeżenie przez Sąd I instancji sprzeczności w decyzji Starosty, w której na s. 12 określa się te ograniczenia, natomiast w pkt 1.2 i 2.2. (na s. 13) wyraźnie stwierdza się ich brak.

Nie jest wreszcie zasadny także zarzut naruszenia art. 12 ust. 4 pkt 3 ustawy w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zasadnie wskazał Sąd I instancji w tej kwestii, że na gruncie art. 12 ustawy określone zostały skutki decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej w postaci podziału nieruchomości (ust. 1 i ust.2), i podstawy wpisu do księgi wieczystej (ust. 3). Ustawodawca odwołał się także, poprzez art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, do katalogu wskazanych tam nieruchomości, stających się z mocy prawa Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu stała się prawomocna (ust. 4). Sąd prawidłowo zatem dostrzegł, iż decyzja ta "prowadzi do uregulowania stosunków własnościowych" (s. 10 uzasadnienia wyroku), co w powiązaniu z inną trafną tezą, iż "ustawodawca "przewidział wydawanie jednej decyzji rozstrzygającej także o stanie własnościowym gruntów zajętych pod drogę" (s. 10). W związku z tym przyjęcie, jako argument skargi kasacyjnej, iż uregulowanie stosunków własnościowych mogłoby mieć miejsca w przypadku realizacji inwestycji na gruncie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, mogło mieć miejsce także na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jest niezasadne, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie była wydana, wymagana przez ten ostatni przepis deklaratoryjna decyzja wojewody, mająca za przedmiot przejście na własność tych nieruchomości, a postępowanie odnośnie tych nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., nie tylko nie ma bezpośredniego wpływu i nie wskazuje na bezpośredni związek przyczynowy z postępowaniem prowadzonym na gruncie art. 12 ustawy, ale w ogóle się nie toczy.

Tym bardziej zasadnie Sąd I instancji stwierdził, iż niedopuszczalna jest zapowiedź, jaka miała miejsce w decyzji Starosty, iż status własnościowy części nieruchomości zostanie uregulowany w przyszłości przez wydanie odrębnych aktów, co dodatkowo wywołuje następną sprzeczność z pkt 8 tej decyzji, na gruncie którego stwierdza się, że działki powstałe wskutek podziału stają się z mocy prawa z dniem uzyskania przez te decyzje statusu decyzji ostatecznej, własnością Powiatu.

O niezasadności powyższych zarzutów kasacyjnych, nakierowanych na naruszenie prawa materialnego, zadecydowały przede wszystkim względy merytoryczne, poddane analizie w toku kontroli kasacyjnej i podniesione w niniejszym uzasadnieniu. Niezależnie jednak od tego wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej powołując obie przewidziane w art. 174 pkt 1 formy naruszenia tego prawa nie wykazał, dlaczego ujął je w relacji koniunkcyjnej. Należy w związku z takim sformułowaniem zarzutu wskazać, iż w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego w obu powyższych postaciach, wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ważne jest wykazanie, w jakim kontekście zauważa się naruszenie tego przepisu jednocześnie w postaci błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania. Są to bowiem różne formy naruszenia prawa materialnego, które wprawdzie mogą wystąpić razem, ale jedynie w określonej relacji wzajemnej i w odniesieniu do odpowiedniego etapu stosowania prawa (zastosowania przepisu). Wymaga to jednak zaprezentowania odpowiedniego rozumowania i argumentacji wskazującej na taką właśnie zależność. Ponadto, ważne jest także wykazanie istoty naruszenia w obu powyższych aspektach, a tego też autor skargi nie uczynił, w ogólnie nawiązując w jej uzasadnieniu do wskazanej na wstępie form naruszenia prawa materialnego. Nie czyni to wprawdzie rozpoznania zarzutów niemożliwym, niemniej ogranicza ich bezpośrednią wartość argumentacyjną, co w powiązaniu z niezasadnością merytoryczną argumentów skargi kasacyjnej, nie może nie prowadzić do jej oddalenia.

Biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny skargi kasacyjnej oraz argumentacji w niej zaprezentowanej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.