Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1343/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 96/10 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie odmowy wyrównania odprawy wraz z dodatkami o charakterze stałym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 96/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Szefa Sztab Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie decyzji w sprawie odmowy wyrównania odprawy wraz z dodatkami o charakterze stałym.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], na podstawie art. 74 ust. 1 i art. 75 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 78 ust. 2 pkt 2 i art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ("Dz.U. z 1970" [winno być "j.t. Dz.U. z 1997"] r. nr 10, poz. 55 ze zm.) zwolnił M. S. z dniem [...] grudnia 2004 r. z zawodowej służby wojskowej. Z tego tytułu M. S. otrzymał, na podstawie art. 17 ustawy o uposażeniu żołnierzy, odprawę w wysokości 400% jego miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym, obliczoną i wypłaconą przez JW [...] w D.

Dnia [...] sierpnia 2006 r. M. S. zwrócił się do Dowódcy JW [...] w D. o wyrównanie odprawy do wysokości 600% miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym, wskazując art. 94 ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Dowódca JW [...] decyzją z dnia [...] września 2006 r. (dalej decyzja z [...] września 2006 r.) odmówił uznania roszczenia, a Dowódca [...] Okręgu Wojskowego w W., po rozpatrzeniu odwołania żołnierza, decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2006 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2006 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r., IV SA/Wr 813/06 (dalej wyrok IV SA/Wr 813/06), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. S. na decyzję z [...] września 2006 r. Zainteresowany złożył skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem IV SA/Wr 813/06, którą WSA we Wrocławiu odrzucił postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2008 r., IV SA/Wr 61/08. Dnia [...] kwietnia 2008 r. Oficer złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z [...] września 2006 r.

Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ([j.t.] Dz.U. z 2008 r. nr 141, poz. 892, dalej u.s.w.ż.z.), art. 107 § 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ([j.t.] Dz.U. z 1997 r. nr 10, poz. 55 ze zm., dalej ustawa z 1970 r.) i art. 9 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy ([j.t.] Dz.U. z 2002 r. nr 76, poz. 693 ze zm., dalej ustawa z 1974 r.), stwierdził brak podstaw do uznania nieważności decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego w W. nr [...] z [...] września 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję z [...] września 2006 r. Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w D., odmawiającej wyrównania odprawy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że do spraw związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej mają zastosowanie przepisy ustawy z 1970 r., co wynika z art. 169 u.s.w.ż.z. Nadto, Dowódca Wojsk Lądowych podniósł, że bezzasadny jest zarzut Oficera naruszenia przepisów o właściwości, gdyż zarówno w art. 107 ustawy z 1970 r., jak też w art. "90" [winno być "9"] ust. 4 ustawy z 1974 r. o uposażeniu żołnierzy wskazano, że odwołanie wnosi się do organu wojskowego wyższego stopnia na zasadach określonych w k.p.a. Minister Obrony Narodowej w rozporządzeniu z dnia 16 marca 1993 r. określił m.in. organy wojskowe i organy wojskowe wyższego stopnia. W związku z tym zarówno Dowódca JW [...] w D., jak również Dowódca [...] Okręgu Wojskowego, to organy właściwe do rozstrzygnięcia sprawy oficera.

Na skutek odwołania od tej decyzji, sprawę rozpatrzył Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, który decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte przez Dowódcę Wojsk Lądowych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego nr [...] z [...] września 2006 r. W uzasadnieniu podał, że skoro prawomocnym wyrokiem z 31 maja 2007 r., IV SA/Wr 813/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję, która stała się przedmiotem wniosku o stwierdzenie jej nieważności, a nadto postanowieniem ów Sąd odrzucił skargę o wznowienie postępowania sądowego, to Dowódca Wojsk Lądowych winien był, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., decyzją odmówić wszczęcia postępowania, za sprawą ustalonych faktów, norm prawa materialnego i zaistnienia przesłanki res iudicata co do istoty sprawy. Organ I instancji w istocie odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Dlatego w ocenie organu II instancji należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Dodatkowo Szef Sztabu Generalnego WP podniósł, powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6.6.2006 r., że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem, zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną, zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia.

M. S. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego WP wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

naruszenie norm prawa procesowego przez uchybienie art. 157 § 3 w związku z art. 28 i art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności w sytuacji, gdy stosowny wniosek złożyła osoba mająca przymiot strony oraz gdy istnieje akt administracyjny, którego nieważność można stwierdzić, a sprawa podlega rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami k.p.a.;

naruszenie art. 10 k.p.a. przez zaniechanie wezwania strony do sprecyzowania żądania i doprecyzowania, czy domaga się stwierdzenia nieważności, wszczęcia postępowania z art. 154 lub 155 k.p.a., względnie wznowienia postępowania, czym organy obu instancji pozbawiły skarżącego czynnego udziału w postępowaniu;

naruszenie norm prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 17 pkt 3 k.p.a. i błędne zastosowanie art. 157 § 1 k.p.a., polegające na rozstrzygnięciu sprawy przez organ niewłaściwy, gdyż organem wyższego rzędu nad Dowódcą Wojsk Lądowych jest Minister Obrony Narodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r., II SA/Wa 71/09 (dalej wyrok z 24 czerwca 2009 r.) uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Sztabu Generalnego WP. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że brak było podstaw do przyjęcia przez organ odwoławczy zaistnienia res iudicata, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oceniał decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym, orzekając co do istoty sprawy przez oddalenie skargi na decyzję Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z [...] września 2006 r. nr [...]. Trafny jest zarzut skarżącego dotyczący nieuprawnionego umorzenia postępowania przez organ odwoławczy w sytuacji braku przesłanek jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. W piśmiennictwie dzieli się przyczyny bezprzedmiotowości postępowania na podmiotowe i przedmiotowe, a te z kolei na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. W orzecznictwie i literaturze akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony.

W rozpoznawanej sprawie okoliczność, że decyzja, której nieważności żądał skarżący, była przedmiotem wcześniejszej oceny przez sąd administracyjny, który skargę na tę decyzję oddalił, nie spowodowała bezprzedmiotowości postępowania o stwierdzenie jej nieważności, lecz skutkuje uznaniem takiego żądania za bezzasadne. W wyroku z dnia 6.6.2006 r., VII SA/Wa 459/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: "Próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem, stanowi w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu". Organ bowiem w takiej sytuacji, mając na względzie wyrok Sądu, który oddalił skargę i respektując go, winien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, uznając żądanie za bezzasadne. Takie w istocie było rozstrzygnięcie organu I instancji, mimo nieprecyzyjnego sformułowania osnowy rozstrzygnięcia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchylenie decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych i umorzenie postępowania przez organ odwoławczy, nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 24 czerwca 2009 r. ustosunkował się do pozostałych zarzutów skargi, wskazując na ich bezzasadność. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., przez zaniechanie przez organ wezwania skarżącego do sprecyzowania wniosku z [...] kwietnia 2008 r., bowiem z tego wniosku bezspornie wynika żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego nr [...] z [...] września 2006 r. Z uwagi na specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, która ogranicza się do badania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., brak podstaw do przyjęcia, że skarżący został pozbawiony czynnego udziału w tym postępowaniu. Zarzut braku właściwości Szefa Sztabu Generalnego WP do rozpoznania odwołania od decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem właściwość ta wynika z przepisów obowiązujących w tym zakresie, a w szczególności z Regulaminu Organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 40/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej (Dz.U. MON z 2006 r. nr 21, poz. 270). Wyrok z 24 czerwca 2009 r. stał się prawomocny.

Ponownie rozpatrując odwołanie M. S., Szef Sztabu Generalnego WP decyzją nr [...] z [...] grudnia 2009 r., na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z [...] października 2008 r. nr [...], stwierdzającą brak podstaw do uznania nieważności decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego w W. nr [...] z [...] września 2006 r., którą z kolei utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] września 2006 r. Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w D. o odmowie wyrównania oficerowi odprawy.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść wyroku z 24 czerwca 2009 r., wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji, kontrolowanej już wcześniej przez sąd administracyjny, który oddalił skargę na niezgodność tej decyzji z prawem, stanowi w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu i w takiej sytuacji, organ mając na względzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 31 maja 2007 r., oddalający skargę i respektując go, winien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, uznając żądanie za bezzasadne. Za takie też należy rozumieć rozstrzygnięcie Dowódcy Wojsk Lądowych. Organ dodał, że jest związany treścią prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 czerwca 2009 r. i poczynionymi przez ten Sąd wskazaniami, zawartymi w uzasadnieniu.

W skardze M. S. wniósł o uchylenie decyzji Szefa Sztabu Generalnego WP z [...] grudnia 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący w istocie powtórzył zarzuty zawarte w jego poprzedniej skardze. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie norm prawa procesowego przez uchybienie art. 157 § 3 w zw. z art. 28 i art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że dopuszczalna jest odmowa umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności w sytuacji, gdy stosowny wniosek złożyła osoba mająca przymiot strony i gdy istnieje akt administracyjny, którego nieważność można stwierdzić, a sprawa podlega rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami k.p.a.; 2) naruszenie art. 10 k.p.a. przez zaniechanie wezwania strony do sprecyzowania żądania i doprecyzowania, czy domaga się stwierdzenia nieważności, wszczęcia postępowania z art. 154 lub 155 k.p.a., względnie wznowienia postępowania, czym organy obu instancji pozbawiły skarżącego czynnego udziału w postępowaniu; 3) naruszenie norm prawa procesowego przez niezastosowanie art. 17 pkt 3 k.p.a. i błędne zastosowanie art. 157 § 1 k.p.a., polegające na rozstrzygnięciu sprawy przez organ niewłaściwy, gdyż organem wyższego rzędu nad Dowódcą Wojsk Lądowych jest Minister Obrony Narodowej. W uzasadnieniu skargi twierdził, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie stanowi przeszkody do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z [...] września 2006 r.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko, wskazując na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 czerwca 2009 r. i podkreślając, że rozstrzygnięciem tym organ jest związany.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w istocie, w swej skardze M. S. zmierza do kwestionowania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 czerwca 2009 r. i wytycznych zawartych w uzasadnieniu tego wyroku, co jest prawnie niedopuszczalne. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.). Ocena taka i wskazania są wiążące zarówno gdy dotyczą zastosowania przepisów prawa materialnego jaki przepisów postępowania administracyjnego. Zatem organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Powyższe twierdzenie zawarte w tezie 10 do art. 153 p.p.s.a. Komentarz autorstwa J.P. Tarno (Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2006, s. 329) koresponduje z licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych i jest powszechnie aprobowane w doktrynie (wyrok NSA z 7.12.1999 r., I SA 1089/99; wyrok SN z 25.02.1998 r., III RN 130/97 i uchwała NSA z 21.6.1999 r., OPS 4/99 z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarza - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w LEX 2009, wyd. III). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 czerwca 2009 r., II SA/WA 71/08 jest prawomocny. Ani organ, ani skarżący nie złożyli odeń skargi kasacyjnej. Zatem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w tym orzeczeniu, są wiążące w sprawie: dla skarżącego, organu i dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponownie rozpatrującego niniejszą sprawę na skutek skargi M. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za niedopuszczalne polemizowanie przez skarżącego z prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, wydanym w niniejszej sprawie. W szczególności, zarzut naruszenia art. 157 § 1 k.p.a., przez nierozstrzygnięcie sprawy co do jej meritum dotyczące zarzutu nieważności, czy też zarzut nierozpatrzenia żądania strony z [...] kwietnia 2008 r. w aspekcie ewentualnej modyfikacji wniosku w kierunku żądania opartego na art. 154 albo art. 155 k.p.a., zostały już dogłębnie wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku z 24 czerwca 2009 r. Tam Sąd Administracyjny ustosunkował się do zarzutu skarżącego naruszenia art. 157 § 3 w zw. z art. 28, art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. Przywołana w uzasadnieniu skargi argumentacja, powtarzająca w istocie zarzuty poprzedniej skargi, nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, bowiem ukształtowany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego stan sprawy, co do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, są dla organu i strony bezwzględnie wiążące. W uzasadnieniu wyroku z 24 czerwca 2009 r. Sąd, powołując tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6.6.2006 r., VII SA/Wa 459/06 wskazał: "Próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem, stanowi bowiem w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencję w prawomocne orzeczenie Sądu. Organ w takiej sytuacji, mając na względzie wyrok Sądu, który oddalił skargę i respektując go, winien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, uznając żądanie za bezzasadne. Takie w istocie było rozstrzygnięcie organu I instancji, mimo nieprecyzyjnego sformułowania osnowy rozstrzygnięcia". Wyrok z 24 czerwca 2009 r. przesądził o sposobie załatwienia przez organ wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2008 r., w którym w istocie, przez żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z [...] września 2006 r., M. S. kwestionował prawidłowość wcześniejszego, prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 31 maja 2007 r., IV SA/Wr 813/06, oddalającego skargę na tę decyzję. Sądy administracyjne z urzędu dokonują, podczas badania zgodności decyzji z prawem, również kontroli tej decyzji pod kątem wad, mogących stanowić o jej nieważności. Decyzja z [...] grudnia 2009 r. Szefa Sztabu Generalnego WP, jak wynika z jej treści, w całości uwzględnia zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 czerwca 2009 r., II SA/Wa 71/09, a zatem w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organ przy podejmowaniu owych decyzji, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia decyzji bądź stwierdzenia jej nieważności i dlatego, na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej M. S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w całości; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Kasator zarzucił wyrokowi naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia przez niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi na decyzję, którą organ administracji II instancji utrzymał w mocy decyzję, którą organ I instancji powołał się na powagę rzeczy osądzonej, która nie zachodziła co do decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, lecz w postępowaniu zwykłym.

Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że w niniejszej sprawie wyłania się istotne zagadnienie prawne, które w ocenie strony skarżącej budzi poważne wątpliwości; zachodzi konieczność oceny czy organ administracji prowadząc postępowanie w I, czy w II instancji jest obowiązany rozstrzygnąć o zasadności żądania strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd I instancji w niniejszym postępowaniu nie dostrzegł tego, że organy w postępowaniu administracyjnym powoływały się na wiążące je rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Tymczasem należy zauważyć, co dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podejmując rozstrzygnięcie w sprawie zakończonej wyrokiem z 24.6.2009 r., II SA/Wa 71/09, że niniejsze postępowanie w fazie postępowania administracyjnego miało charakter nadzwyczajny, co oznacza, że inne są jego podstawy wszczęcia i rozstrzygnięcia, aniżeli postępowania toczonego w trybie zwykłym. Dziwi fakt oddalenia skargi wobec takiego samego uzasadnienia zawartego w decyzji organu odwoławczego, które w postępowaniu zakończonym wyrokiem z 24.6.2009 r., II SA/Wa 71/09 zostało zakwestionowane przez Sąd, a decyzja ta uchylona. Wprawdzie w niniejszym postępowaniu organ II instancji nie umorzył postępowania odwoławczego, lecz mimo wszystko z uzasadnienia decyzji organu tego wynika, że zajmowały go te same okoliczności, które należy brać pod uwagę w postępowaniu toczonym w trybie zwykłym. Świadczy o tym najlepiej powoływanie się na res iudicatę, mimo że decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym nigdy nie były przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia prawomocnego sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., kasator ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Należy zgodzić się z poglądem kasatora, że organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie administracyjne w I bądź II instancji, jest obowiązany rozstrzygnąć o zasadności żądania strony. Jednakże – wbrew ocenie Autora skargi - rozstrzygnięcie to musi w szczególności brać pod uwagę normę wywiedzioną z art. 153 p.p.s.a., jeśli w postępowaniu uprzednio prawomocnym wyrokiem orzekał wojewódzki sąd administracyjny. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że w sprawie znalazła zastosowanie norma wywiedziona z art. 153 p.p.s.a. mimo, że decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym nigdy nie były przedmiotem prawomocnego, merytorycznego rozstrzygnięcia Sądu. Wbrew założeniu kasatora, relacja między postępowaniem zwykłym a nadzwyczajnym (nieważnościowym) w tej właśnie sprawie upoważniała Sąd do zajęcia stanowiska jak w zaskarżonym wyroku.

Zagadnienie relacji między postępowaniem zwykłym a nieważnościowym było już przedmiotem namysłu orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie utrwalonym jest pogląd, że rozstrzygnięcie kwestii głębokości upoważnień do orzekania sądu administracyjnego winno odpowiadać istocie i funkcjom sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, sprawowanej przez sąd administracyjny w związku postanowieniami art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153 poz. 1269 ze zm.). W świetle podstawowego celu tej kontroli, określonego w tym przepisie (pod względem zgodności z prawem) należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodna z prawem. Sąd winien posiadać uprawnienia do objęcia zakresem w głąb sprawy i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnych z prawem. Inne – węższe - określenie zakresu orzekania przez sąd administracyjny oznaczałoby, że sąd ten jest bezsilny wobec naruszeń prawa ustalonych w toku rozpoznania skargi i że po przeprowadzeniu przezeń kontroli, obejmującej wszystkie rozstrzygnięcia w sprawie, mogłyby pozostać w obrocie prawnym rozstrzygnięcia niezgodne z prawem (T. Woś w: T. Woś [red.] H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowo administracyjne" Wwa 2007 s. 224; Z. Kmieciak "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych" PiP 4/07/33; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9.2.2006 r.- III SA/Wr 517/04- ONSAiWSA 6/06/169, akceptowany przez T. Wosia w: T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis 2008 s. 501 uw. 3).

Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, na ogół zgodnie przyjmuje się, że zakres orzekania w głąb wyznacza kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym. Expressis verbis wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 27.6.2000 r.- FPS 12/99- ONSA 1/01/7, stwierdzając, że w art. 29 ustawy o NSA z 1995 r. (obecnie w art. 135 p.p.s.a.) chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym. Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej; T. Woś "Pojęcie sprawy w przepisach kpa" AUWr nr 1022, Prawo CLVIII s. 334-335; podobnie B. Adamiak Glosa do wyroku NSA z 23.1.1998 r.- III SA 103/97- OSP 1/99/19 s. 51. Identycznie pod rządami p.p.s.a. przyjął NSA w wyroku z 18.11.2005 r.- I FSK 256/05- ONSAiWSA 5/06/124. Komentator podzielił pogląd Z. Kmieciaka ("Głębokość orzekania...s. 37), że "szukając odpowiedzi na pytanie o granice sprawy, której dotyczy skarga [...], trzeba [...] uwzględnić to, czy podejmowane w ramach jednego lub różnych postępowań akty kształtują, zmieniają lub znoszą ten sam stosunek materialno prawny" (T. Woś w: "Ppsa. Komentarz" 2008 s. 502 uw. 6). W sprawie kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem mieściło się orzekanie o ważności decyzji w sprawie odmowy wyrównania odprawy wraz z dodatkami o charakterze stałym.

Linia podziału przy postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa) nie leży zatem między postępowaniem zwykłym a nadzwyczajnym, jak zdaje się zakładać kasator. Przeciwnie- rozpatrując skargę na decyzję wydaną w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji (art. 154, 155 i 161 kpa), w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i we wznowionym postępowaniu, sąd zakresem orzekania winien objąć decyzje wydane w zwykłym toku instancji. Wszystkie te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialno prawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, i stanowią jego powtórzenie czy też przedłużenie (uchwała składu 7 sędziów z 27.6.2000 r.- FPS 12/99- ONSA 1/01/7; wyrok WSA w Warszawie z 17.3.2004 r.- III SA 2512/02- LexPolonica nr 396982; T. Woś w: "Ppsa. Komentarz" 2008 s. 503 uw. 8 in princ.). W precyzyjnym uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 27.6.2000 r.- FPS 12/99, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zwrot we wszystkich postępowaniach, użyty w art. 29 ustawy o NSA wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Chodzi zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem I i II instancji), jak i postępowania zaliczane do trybu nadzwyczajnego- w tym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (ONSA 1/01/7- s. 132-133; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek "Ppsa. Komentarz" Wolters Kluwer 2009 s. 375 uw. 2-3). Rozwiązanie przyjęte w art. 135 ppsa w sposób prawidłowy wyznacza przedmiotowy zakres orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd administracyjny I instancji jest upoważniony i - w świetle postanowień art. 135 ppsa, odmiennie niż na podstawie art. 29 ustawy o NSA - zobowiązany do podjęcia przewidzianych w ustawie środków, a więc do wydania stosownego orzeczenia, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeśli to niezbędne do końcowego jej załatwienia (T. Woś w: "Ppsa. Komentarz" 2008 s. 501 uw. 4).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na oddaleniu skargi na decyzję, którą organ II instancji utrzymał w mocy decyzję, którą organ I instancji powołał się na powagę rzeczy osądzonej, która w ocenie kasatora nie zachodziła co do decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, lecz w postępowaniu zwykłym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazano, że jeżeli prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rozstrzygnięto dane zagadnienie prawne w sprawie ze skargi na decyzję wydaną w trybie zwyczajnym postępowania administracyjnego, rozwiązanie prawomocnym wyrokiem oznacza, że nie można w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tej samej sprawy, wbrew temu wyrokowi twierdzić, że to zagadnienie prawne może być rozstrzygnięte odmiennie (odpowiednio – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.7.2005 r., II GSK 104/05, Lex nr 183637, akceptowany przez J. P. Tarno "PPSA. Komentarz" LexisNexis 2010 s. 363 uw. 10).

W sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 31 maja 2007 r., IV SA/Wr 813/06, oddalono skargę na decyzję Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z [...] września 2006 r. nr [...] o odmowie wypłaty wyrównania odprawy z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Prawomocnym wyrokiem z 24 czerwca 2009 r., II SA/Wa 71/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Szefa Sztabu Generalnego WP z [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie odmowy wyrównania odprawy wraz z dodatkami o charakterze stałym, przy czym WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 24 czerwca 2009 r. jednoznacznie wskazał, że jedyną przyczyną uchylenia decyzji organu odwoławczego było naruszenia normy proceduralnej wywiedzionej z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. W zakresie merytorycznym WSA w Warszawie wskazał, że to, że decyzja, zapadła w postępowaniu zwykłym, była przedmiotem oceny przez Sąd administracyjny, który tę skargę oddalił, skutkuje uznaniem żądania stwierdzenia nieważności takiej decyzji za bezzasadne. Organ, mając na względzie wyrok Sądu, który oddalił skargę i respektując go, winien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, uznając żądanie za bezzasadne. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z 24 czerwca 2009 r. wiążą w sprawie ten sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.).

Decyzja Szefa Sztabu Generalnego WP z [...] grudnia 2009 r. nr [...], kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, w wyniku prawomocnego wyroku z 24 czerwca 2009 r. Ponownie rozpoznając sprawę, zarówno organ odwoławczy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, związani byli oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, sformułowanymi w uzasadnieniu wyroku z 24 czerwca 2009 r. (art. 153 p.p.s.a.; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek "Ppsa. Komentarz" Wolters Kluwer 2009 s. 402 uw. 1, 3, 6). W sprawie zachodziła tożsamość sprawy w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym (B. Adamiak w Glosie – OSP z 1999 r. nr 5 poz. 101 s. 264). Wszystkie te postępowania administracyjne toczyły się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne Z tychże przyczyn zaskarżony wyrok nie narusza art. 151 p.p.s.a.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.