Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2495/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Wywiadu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2006 nr 104 poz 710
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego.
article: § 3 ust. 1 pkt. 3, § 3 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 175 poz 1294
law: Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu  Wojskowego
article: § 13 ust. 1, § 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1036
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 września 2006 r. w sprawie oddelegowania funkcjonariusza Służby Kontrwywiadu  Wojskowego do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Kontrwywiadu Wojskowego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 484/16 w sprawie ze skargi K. D. na postanowienie Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od K. D. na rzecz Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 484/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.D. na postanowienie Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1); zasądził od Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego na rzecz K.D. kwotę 497 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odwołania K.D. z oddelegowania do [...].

W uzasadnieniu postanowienia podał, że Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego pismem z dnia 16 grudnia 2015 r. nr [...], na podstawie § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie oddelegowania funkcjonariusza Służby Kontrwywiadu Wojskowego do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Kontrwywiadu Wojskowego (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1036, dalej w skrócie "rozporządzenie w sprawie oddelegowania"), odwołał K.D. z oddelegowania do [...], z uwagi na zagrożenie ujawnienia informacji niejawnych. Wskazał, że sprawa dotycząca odwołania z oddelegowania nie jest załatwiana w drodze postępowania administracyjnego, gdyż oddelegowanie i odwołanie z oddelegowania to dwie odrębne sprawy osobowe. Wykładnia językowa § 3 ust. 1 oraz ust. 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 175, poz. 1294, dalej w skrócie "rozporządzenie do spraw osobowych") prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było ścisłe i enumeratywne wymienienie spraw osobowych podlegających załatwieniu w drodze administracyjnej, zaś w w/w katalogu nie ma w sprawy związanej z odwołaniem z oddelegowania. Powyższe potwierdza § 3 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia, w którym wyraźnie oddzielono przypadek zawieszenia w czynnościach służbowych od sprawy uchylenia tego zawieszenia. Ponadto, zgodnie z § 3 ust. 4 cyt. rozporządzenia, aby sprawa osobowa była załatwiona w drodze postępowania administracyjnego musi być nie tylko wymieniona w katalogu takich spraw, ale również podlegać załatwieniu w formie rozkazu personalnego. Zdaniem organu, odwołanie z oddelegowania jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro powyższa czynność nie może zostać załatwiona w formie decyzji administracyjnej to w tym przedmiocie należało stwierdzić niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Powyższa postanowienie stało się przedmiotem skargi K.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie:

1) art. 2, art. 7 oraz art. 32 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zasady legalizmu oraz zasady równości wobec prawa, poprzez wydanie pisma z dnia 16 grudnia 2015 r. nr [...] bez dołączenia rozkazu personalnego, a tym samym pozbawienia go złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

2) art. 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego, poprzez niezasadne ograniczenie zakresu obowiązywania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem Szef SKW nie uznał przedmiotowego pisma za decyzję administracyjną, mimo że wcześniej rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] (decyzją administracyjną) oddelegował go do pełnienia zadań służbowych poza SKW do [...];

3) art. 8 K.p.a., tj. zasady pogłębiania zasady zaufania obywateli do organów państwa, poprzez brak zachowania należytej formy odwołania z oddelegowania zawartej w piśmie z dnia 16 grudnia 2015 r., polegającej na niezałączeniu rozkazu personalnego, który, jak sam wskazuje organ, jest nieodzowną jego częścią w tego typu postępowaniach;

4) art. 4 ust. 10 Porozumienia Technicznego z dnia [...] 2015 r., zawartego pomiędzy Ministrem Obrony Narodowej RP a Ministrem Obrony Republiki [...];

5) § 1 ust. 3 Porozumienia z dnia 2 listopada 2015 r. o oddelegowaniu go do wykonywania zadań w [...], zawartego pomiędzy Szefem Służby Kontrwywiadu Wojskowego a Ministrem Obrony Narodowej, poprzez naruszenie zapisu Porozumienia stanowiącego, że oddelegowanie następuje do dnia zakończenia kadencji na stanowisku Dyrektora, zaś w § 3 ust. 2, że oddelegowanie następuje na dwa okresy rotacyjne, tj. 6 lat. Wskazał także na § 7 Porozumienia, zgodnie z którym odwołanie z oddelegowania może nastąpić w trybie § 13 tego rozporządzenia, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 10 w/w Porozumienia Technicznego, tj. za zgodą strony [...] oraz Komitetu Sterującego, a 6-letni okres oddelegowania został określony w rozkazie personalnym Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego SKW z dnia [...] listopada 2015 r.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podał, że zgodnie z art. 154 § 2 K.p.a. każda zmiana decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie w drodze wydania kolejnej decyzji przez uprawniony organ. Wskazując na treść § 3 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego stwierdził, że skoro oddelegowanie funkcjonariusza SKW należy do spraw osobowych, w których wydaje się rozkaz personalny, to w istocie pismo z dnia 16 grudnia 2015 r. jest również decyzją administracyjną.

Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku, powołując treść art. 134 K.p.a. podał, że przyczyny niedopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) mogą mieć charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Do przyczyn przedmiotowych zalicza się m.in. przypadek wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od aktu niemającego charakteru decyzji administracyjnej, gdyż stosownie do treści art. 127 § 3 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W ocenie Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego, odwołanie z oddelegowania funkcjonariusza SKW jest jedynie aktem władczym o charakterze wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej i do takiego aktu nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie ma on waloru decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego), od której przysługuje odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) i tym samym wyłączony jest spod kognicji sądu administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wymaga ustalenia, jaki charakter prawny ma akt podejmowany w sprawie odwołania z oddelegowania – czy odwołanie funkcjonariusza SKW z oddelegowania stanowi decyzję administracyjną, czy też akt władczy o charakterze wewnętrznym wynikający z podległości służbowej.

W odniesieniu do funkcjonariuszy SKW podstawę prawną działania Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego, stanowią: ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1106), rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 czerwca 2006r. w sprawie oddelegowania funkcjonariusza Służby Kontrwywiadu Wojskowego do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Kontrwywiadu Wojskowego oraz rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 3 w/w ustawy, Szef SKW jest właściwy do przyjmowania do służby, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Sprawy te są załatwiane przez wydanie rozkazu personalnego. Stosownie do treści § 3 ust. 4 rozporządzenia do spraw osobowych załatwianych w formie rozkazu personalnego, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odniesienie do przepisów tego Kodeksu jednoznacznie wskazuje na obowiązek Szefa SKW do przestrzegania zawartych w nim reguł w zakresie rozstrzygania spraw osobowych, a także na kompetencję sądu administracyjnego do kontrolowania działalności organu w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że służba w SKW wymaga podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej, charakteryzującej formacje zmilitaryzowane. Przedmiotowego podporządkowania nie można jednak utożsamiać z całkowitą swobodą przełożonego w zakresie dokonywania jednostronnych zmian treści stosunku służbowego. Dyspozycyjność i podporządkowanie oznacza wyłącznie obowiązek funkcjonariusza poddania się jednostronnym i prawnie umocowanym aktom zmieniającym rodzaj (stanowisko) i miejsce pełnienia służby w ramach rodzaju służby określonej aktem mianowania. Korzystanie przez organ z zasady kształtowania stosunku służbowego nie jest dowolne i pozostawione wyłącznemu uznaniu przełożonego, lecz jest ograniczone przesłankami układu warunkującego podjęcie aktu zmiany treści stosunku służbowego funkcjonariusza.

Rozporządzenie do spraw osobowych w § 3 ust. 1 zawiera otwarty katalog spraw osobowych. Przepis § 3 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia stanowi, że sprawami osobowymi są przeniesienie, delegowanie lub oddelegowanie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, określenie "oddelegowanie" stanowi rodzaj sprawy osobowej, w której mieści się zarówno oddelegowanie, jak i odwołanie z oddelegowania. Z § 3 ust. 3 cyt. rozporządzenia wynika, że sprawy określone w ust. 1 są załatwiane w formie rozkazu personalnego (decyzji). W związku z powyższym niezasadne jest stanowisko organu, że zmiana treści stosunku służbowego następuje tylko w związku z oddelegowaniem, a nie odwołaniem z oddelegowania wywodzone z treści § 13 ust. 3 rozporządzenia w sprawie oddelegowania. Przepis ten stanowi, że w przypadku odwołania z oddelegowania lub upływu okresu, na który nastąpiło oddelegowanie, oddelegowany funkcjonariusz SKW jest obowiązany stawić się do służby w SKW. W świetle twierdzenia Szefa SKW dopiero powrót funkcjonariusza do służby może wiązać się z koniecznością zmiany treści stosunku służbowego, co będzie następowało w związku z inną, nową sprawą osobową.

Z § 13 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia wynika, że odwołanie z oddelegowania może nastąpić bez zgody funkcjonariusza lub na jego pisemny wniosek. W obu przypadkach oddelegowanie następuje przed upływem okresu wskazanego w rozkazie personalnym o oddelegowaniu, a organem odwołującym jest Szef SKW – organ, który oddelegował funkcjonariusza rozkazem personalnym (§ 2 rozporządzenia w sprawie oddelegowania). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skrócenie okresu, który jest obligatoryjnym elementem rozkazu personalnego Szefa SKW o oddelegowaniu funkcjonariusza, wymaga wydania przez ten sam organ rozkazu personalnego. Następuje bowiem istotna zmiana stosunku służbowego. Oddelegowanie funkcjonariusza SKW do pełnienia innych obowiązków i w inne miejsce w znaczący sposób wpływa na treść stosunku służbowego. Nieuprawnione jest zatem stanowisko organu, że odwołanie funkcjonariusza z oddelegowania, a tym samym skrócenie okresu oddelegowania ustalonego w rozkazie personalnym, sprowadza się do aktu wewnętrznego wynikającego z podległości służbowej. Jedynie upływ okresu, na który nastąpiło oddelegowanie nie wymaga formy rozkazu personalnego (decyzji), gdyż oddelegowanie wygasa z mocy prawa. Powyższe stwierdzenie przemawia za uznaniem, że odwołanie z oddelegowania powinno być załatwiane w formie rozkazu personalnego Szefa SKW i podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem art. 134 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w przypadku , gdy przepisy prawa przewidują załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, to udzielenie przez organ jedynie informacji o niemożności załatwienia sprawy lub innych wyjaśnień w orzecznictwie sądowym jest traktowane bądź jako bezpodstawne uchylenie się od załatwienia sprawy w drodze decyzji, bądź jako decyzja administracyjna. W związku z tym stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie należy zbadać, czy pismo Szefa SKW z dnia 16 grudnia 2015 r. stanowi decyzję administracyjną pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a. Aby pismo można było uznać za decyzję administracyjną musi ono zawierać minimum niezbędnych elementów przewidzianych dla decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy wskazał, że pismo Szefa SKW z dnia 16 grudnia 2015 r. zostało wydane i podpisane przez pełniącego obowiązki Szefa SKW, zatem organ właściwy do wydania rozkazu personalnego w przedmiocie odwołania z oddelegowania K.D., a tym samym spełnione zostały trzy elementy minimum niezbędnego dla uznania decyzji administracyjnej. Pozostaje do rozważenia ostatni element, a więc czy pismo to zawiera rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Z treści pisma jednoznacznie wynika, że z dniem 16 grudnia 2015 r. skarżący został odwołany z oddelegowania do [...] z równoczesnym określeniem podstawy prawnej i przyczyny odwołania. Takie stwierdzenie jest rozstrzygnięciem o istocie sprawy. Sformułowane zostało jasno i precyzyjnie, jest zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia. Stanowi zatem wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego i w tym sensie rozstrzyga sprawę co do jej istoty, a zatem jest rozkazem personalnym (decyzją) w rozumieniu 107 § 1 K.p.a.

Szef SKW, ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia wniosku K.D. z dnia 28 grudnia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem w/w uwag.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 740) oraz § 3 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 175, poz. 1294), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że odwołanie funkcjonariusza SKW z oddelegowania poza SKW jest załatwiane w formie rozkazu personalnego, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym błędne uznanie pisma z dnia 16 grudnia 2015 r. za decyzję administracyjną;

- § 13 ust. 1 w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 września 2006 r. w sprawie oddelegowania funkcjonariusza Służby Kontrwywiadu Wojskowego do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Kontrwywiadu Wojskowego (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1036), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skrócenie okresu oddelegowania wymaga wydania rozkazu personalnego;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a. oraz art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego oraz § 3 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego, poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ prawidłowo zastosował w/w przepisy, wydając postanowienie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na prawidłowe ustalenie, że pismo z dnia 16 grudnia 2015 r. nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym nie przysługuje od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 pkt 2 K.p.a., poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ prawidłowo zastosował wymieniony przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiący, że przepisów tego Kodeksu nie stosuje się do spraw wynikających z podległości służbowej pracowników organów państwowych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej powołał treść § 3 ust. 1, ust. 4 oraz ust. 1 pkt 3 rozporządzenia do spraw osobowych. Wskazał, że sprawa osobowa oddelegowania jest również wymieniona w katalogu zawartym w art. 9 ust. 1 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego i zgodnie z art. 9 ust. 3 tej ustawy, jest załatwiana poprzez wydanie rozkazu personalnego. Stwierdził, że oddelegowanie i odwołanie z oddelegowania to dwie różne sprawy osobowe.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że oddelegowanie stanowi rodzaj sprawy osobowej, w której mieści się zarówno oddelegowanie, jak i odwołanie z oddelegowania. Oddelegowanie funkcjonariusza jest stosunkiem prawnym, w którym jedną ze stron jest szef danej służby, a drugim podmiot oddelegowania. Oddelegowanie następuje na mocy porozumienia pomiędzy tymi organami. Aby nastąpiło oddelegowanie poza służbę funkcjonariusz musi wyrazić na nie wstępną zgodę (§ 6 rozporządzenia w sprawie oddelegowania). Ostatecznie oddelegowanie dochodzi do skutku poprzez wydanie rozkazu personalnego wobec funkcjonariusza. Warunkiem koniecznym do oddelegowania funkcjonariusza jest zatem zarówno zawarcie porozumienia pomiędzy organami, jak i wydanie ostatecznego rozkazu personalnego o oddelegowaniu. Zmiana porozumienia w sprawie oddelegowania determinuje konieczność powrotu funkcjonariusza do służby. Zmiana porozumienia może nastąpić poprzez podpisanie aneksu albo poprzez oświadczenie złożone przez Szefa SKW na podstawie § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie oddelegowania. Adresatem tego oświadczenia jest nie tyle funkcjonariusz, co druga strona porozumienia o oddelegowaniu. W niniejszej sprawie pismo z dnia 16 grudnia 2015 r. w sprawie odwołania K.D. z oddelegowania otrzymał również Minister Obrony Narodowej, czyli organ będący drugą stroną porozumienia o oddelegowaniu. W sytuacji, w której został rozwiązany stosunek prawny pomiędzy organami zawierającymi porozumienie, wydawanie rozkazu personalnego w tej sprawie byłoby bezprzedmiotowe. Błąd ten doprowadził do niewłaściwego ustalenia, że pismo Szefa SKW z dnia 16 grudnia 2015 r. w sprawie odwołania K.D. z oddelegowania było decyzją administracyjną.

Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia prawa materialnego, Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego wskazał, że § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie oddelegowania określa przypadki, kiedy Szef SKW może, a także kiedy ma obowiązek, jednostronnie rozwiązać porozumienie w sprawie oddelegowania. Szef SKW, aby odwołać funkcjonariusza z oddelegowania przede wszystkim musi złożyć oświadczenie podmiotowi oddelegowania. W sytuacji skutecznego złożenia oświadczenia podmiotowi oddelegowania, porozumienie o oddelegowaniu wygasa, a więc ewentualne postępowanie administracyjne w przedmiocie odwołania z oddelegowania byłoby bezprzedmiotowe. Nieprzypadkowo zatem w rozporządzeniu w sprawie oddelegowania nie ma normy kompetencyjnej dla Szefa SKW do wydania rozkazu personalnego w sprawie odwołania z oddelegowania. Norma taka, zawarta w § 2 rozporządzenia, dotyczy jedynie wydania rozkazu w sprawie oddelegowania. Z brzmienia tego przepisu nie można zatem wywodzić, że w przypadku odwołania z oddelegowania Szef SKW jest zobligowany wydać również rozkaz personalny.

W zakresie podanych w skardze kasacyjnej, jako naruszonych, przepisów postępowania jej autor stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo zastosował w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a., gdyż organ zasadnie przyjął, że odwołanie funkcjonariusza SKW z oddelegowania poza SKW jest aktem władczym z zakresu podległości służbowej, które nie jest załatwiane w formie decyzji administracyjnej – rozkazu personalnego i nie przysługuje od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 134 K.p.a. było zatem zasadne. W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że pismo Szefa SKW z dnia 16 grudnia 2015 r. o odwołaniu K.D. z oddelegowania do [...] stanowiło decyzję administracyjną i obowiązkiem organu było merytoryczne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

K.D. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów podał, że w pełni zgadza się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W piśmie procesowym z dnia 19 września 2018 r. Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego przedstawił argumentację stanowiącą uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z dnia: 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13). W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w tej sprawie, tj. zasadności uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego oraz § 13 ust. 1 w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 września 2006 r. w sprawie oddelegowania funkcjonariusza Służby Kontrwywiadu Wojskowego do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Kontrwywiadu Wojskowego.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 3 cyt. ustawy, Szef SKW jest właściwy do oddelegowania funkcjonariusza. Sprawa ta, jako sprawa osobowa, jest załatwiana przez wydanie rozkazu personalnego.

Regulacja dotycząca oddelegowania funkcjonariusza jest zawarta w art. 15 ust. 2 powołanej ustawy, a także w wydanym w oparciu o art. 15 ust. 3 tej ustawy rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 września 2006 r. w sprawie oddelegowania funkcjonariusza Służby Kontrwywiadu Wojskowego do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Kontrwywiadu Wojskowego oraz w § 3 ust. 1 pkt 3, ust. 2-4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego.

Przepis art. 15 ust. 2 omawianej ustawy stanowi, że funkcjonariusza, gdy jest to uzasadnione realizacją odpowiednio zadań SKW albo SWW, za jego zgodą, można oddelegować do wykonywania zadań służbowych poza SKW albo SWW, po przeniesieniu go do dyspozycji odpowiednio Szefa SKW albo Szefa SWW. Przepisów art. 13 nie stosuje się.

Z § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 września 2006 r. w sprawie oddelegowania funkcjonariusza Służby Kontrwywiadu Wojskowego do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Kontrwywiadu Wojskowego wynika, że oddelegowanie funkcjonariusza SKW następuje na podstawie rozkazu personalnego Szefa SKW o oddelegowaniu, który zawiera:

1) dane identyfikujące oddelegowanego funkcjonariusza SKW;

2) datę i okres oddelegowania;

3) nazwę podmiotu, do którego następuje oddelegowanie, zwanego dalej "podmiotem oddelegowania";

4) rodzaj poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego oddelegowanego funkcjonariusza SKW do dostępu do informacji niejawnych i okres jego ważności.

W świetle § 3 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego, sprawy osobowe funkcjonariuszy dotyczą w szczególności m.in. oddelegowania. Do tych spraw załatwianych w formie rozkazu personalnego, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści § 8 i § 11 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 września 2006 r., delegowany funkcjonariusz SKW w czasie oddelegowania podlega bezpośrednio Szefowi SKW. W czasie oddelegowania funkcjonariusz SKW otrzymuje uposażenie i inne należności pieniężne w wysokości określonej w przepisach o służbie funkcjonariuszy SKW według stanowiska służbowego zajmowanego przez funkcjonariusza przed przeniesieniem do dyspozycji Szefa SKW.

W świetle § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 września 2006 r., oddelegowany funkcjonariusz SKW może być bez jego zgody odwołany z oddelegowania w każdym czasie przez Szefa SKW, ze względu na potrzeby SKW albo w razie zagrożenia ujawnienia informacji niejawnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego prowadzi do wniosku, że ustawodawca określił kompetencję organu oraz formę załatwienia sprawy – rozkazu personalnego jedynie w przypadku oddelegowania funkcjonariusza SKW. Trafność tego stwierdzenia potwierdza § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 września 2006 r. w sprawie oddelegowania funkcjonariusza Służby Kontrwywiadu Wojskowego do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Kontrwywiadu Wojskowego, który wydanie rozkazu personalnego przewiduje wyłącznie w przypadku oddelegowania funkcjonariusza.

Oddelegowanie funkcjonariusza SKW do wykonywania zadań służbowych poza SKW następuje za jego zgodą, po przeniesieniu go do dyspozycji (art. 15 ust. 2 cyt. ustawy). Niewątpliwie wpływa ono na status prawny funkcjonariusza wynikający z aktu mianowania.

Oddelegowany funkcjonariusz SKW może być jednak bez jego zgody w każdym czasie odwołany z oddelegowania przez Szefa SKW, ze względu na potrzeby SKW albo w razie zagrożenia ujawnienia informacji niejawnych (§ 13 ust. 1 omawianego rozporządzenia). Zauważyć należy, iż w tym przypadku zarówno w ustawie, jak i w powołanych aktach wykonawczych, brak jest regulacji pozwalającej na uznanie, że odwołanie z oddelegowania powinno zostać dokonane także w formie rozkazu personalnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stwierdzeniu Sądu pierwszej instancji, treść § 3 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego nie pozwala na przyjęcie, że w pojęciu sprawy osobowej oddelegowania mieści się także odwołanie z oddelegowania. Brzmienie przepisu art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego w zakresie formy załatwienia sprawy oddelegowania funkcjonariusza jest jednoznaczne i wyraźne. Nie obejmuje ono sprawy odwołania z oddelegowania. Zastosowanie wykładni rozszerzającej zawartego w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego pojęcia sprawy osobowej oddelegowania, poprzez przyjęcie, że określenie "oddelegowanie" stanowi rodzaj sprawy osobowej, w której mieści się zarówno oddelegowanie, jak i odwołanie z oddelegowania, jest sprzeczne z powołaną regulacją ustawową. Przy wykładni tego przepisu nie można wprowadzać elementów, które z jego treści nie wynikają, a więc rozszerzać zakres jego stosowania. Z treści tego przepisu nie można zatem wywodzić, że w przypadku odwołania z oddelegowania Szef SKW jest zobligowany wydać rozkaz personalny.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że ustawodawca zarówno w omawianej ustawie, jak i w obu przedstawionych rozporządzeniach wykonawczych, wyłączył odwołanie z oddelegowania z katalogu spraw osobowych załatwianych w formie rozkazu personalnego, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie z oddelegowania może nastąpić w każdym czasie i jest ściśle związane z dyspozycyjnością funkcjonariusza wynikającą ze stosunku służbowego. Następuje ono bowiem bez zgody funkcjonariusza. Ocena zaistnienia przesłanek uzasadniających odwołanie funkcjonariusza z oddelegowania i uprawnienie w tym przedmiocie zostało pozostawione uznaniu Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego. Oznacza to, że odwołanie funkcjonariusza z oddelegowania jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 3 pkt 2 K.p.a.).

Ponadto zauważyć należy, iż odwołanie funkcjonariusza z oddelegowania nie wpływa na zmianę jego statusu wynikającą z aktu mianowania na stanowisko służbowe, gdyż jest on obowiązany stawić się do służby w SKW (§ 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 września 2006 r. w sprawie oddelegowania funkcjonariusza Służby Kontrwywiadu Wojskowego do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Kontrwywiadu Wojskowego). Funkcjonariusz po powrocie do SKW otrzymuje rozkaz personalny przeniesienia z dyspozycji Szefa SKW na poprzednie stanowisko służbowe (art. 9 ust. 4 omawianej ustawy).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego są zasadne.

W konsekwencji trafne i skuteczne okazały się także zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 pkt 2 K.p.a.

Szef SKW, wydając zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie odwołania funkcjonariusza SKW płk. K.D. z oddelegowania do [...], prawidłowo zastosował art. 134 K.p.a. z tego powodu, że uznał, iż pismo z dnia 16 grudnia 2015 r. o odwołaniu wyżej wymienionego funkcjonariusza z oddelegowania nie jest rozkazem personalnym (decyzją administracyjną) i nie przysługuje od niego środek zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy została wyjaśniona, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, gdyż wydane w sprawie postanowienie nie naruszało prawa.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i 209 P.p.s.a. oraz 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804).