Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1630/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 2, art.89
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak ( spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 110/09 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 110/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. Oddział [...]w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] listopada 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] sierpnia 2008 r. wymierzającą [...] S.A. Oddział [...] w W. administracyjną karę pieniężną w wysokości:

- 53 258,69 zł. za usunięcie bez wymaganego zezwolenia trzech topoli nierodzimych o obwodach pnia: 128, 130 i 150 cm, oznaczonych na załączniku graficznym nr 5, 6, 7, z terenu stanowiącego działkę ew. nr 1/4 z obr. 6-14-04 przy ulicy [...] w Warszawie,

- 93 333,24 zł. za zniszczenie spowodowane niewłaściwą pielęgnacją trzech topoli nierodzimych o obwodach pnia: 170, 240 i 185 cm, oznaczonych na załączniku graficznym nr 8, 9, 10, z terenu stanowiącego działkę ew. nr 1/4 z obrębu 6-14-04 przy ulicy [...] w Warszawie,

oraz odraczającą termin uiszczenia kary naliczonej za zniszczenie ww trzech drzew do dnia [...] sierpnia 2011 r.

Pismem z 4 marca 2008 r. [...] S.A. z siedzibą w Warszawie Oddział [...] w W. (dalej: [...] S.A.), wniosły o zezwolenie na usunięcie 16 sztuk drzew - topoli (oznaczonych nr od 1 do 16) rosnących na terenie stanowiącym działkę ew. nr 1/4 przy ulicy [...] w Warszawie, będącą własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy. Konieczność usunięcia drzew argumentowano złym ich stanem, mianowicie stwierdzono, że drzewa są stare i stanowią zagrożenie dla osób i mienia. W czasie ostatnich wichur kawałki drzew spadały na chodnik i ulicę. Przedstawiono także zgodę właściciela na usunięcie wnioskowanych drzew.

Pismem z dnia 13 marca 2008 r. Straż Miejska zawiadomiła Prezydent m. st. Warszawy, że 29 lutego 2008 r. otrzymała informację o nielegalnej wycince 10 drzew z terenu działki będącej własnością Skarbu Państwa, we władaniu [...] S.A., zlokalizowanej przy ulicy [...] w Warszawie.

Prezydent m.st. Warszawy, decyzją z [...] maja 2008 r., zezwoliła na usunięcie 9 sztuk topoli rosnących na nieruchomości wyżej opisanej (oznaczonych nr 1 - 4 i 11-15) oraz umorzyła postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie 7 sztuk drzew - topoli (oznaczonych nr 5 - 10 i 16) z ww terenu. Z kolei decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nałożyła na [...] S.A. administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia trzech topoli nierodzimych o nr 5, 6 i 7 oraz za zniszczenie spowodowane niewłaściwą pielęgnacją trzech topoli nierodzimych o nr 8, 9 i 10.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na treść art. 83 ust. 1 i 88 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U nr 92, poz. 880 z późn. zm), wskazał że bezspornym jest fakt usunięcia przez Spółkę trzech topoli bez wymaganego prawem zezwolenia i zniszczenia następnych trzech wskutek ich nieprawidłowego przycięcia. Zatem zaistniała przesłanka do nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej. Usunięcia drzew bez zezwolenia nie uzasadnia okoliczność, że trzy drzewa były obumarłe, stare, połamane i słabo osadzone w podłożu. Natomiast zniszczone trzy topole były drzewami żywymi, niemniej jednak wskutek ich nieprawidłowego przycięcia, nastąpiło znaczne obniżenie ich kondycji zdrowotnej i zmniejszenie ich walorów estetycznych. Jednakże biorąc pod uwagę możliwość zachowania przez zniszczone drzewa żywotności, odroczono termin płatności kary na okres 3 lat.

Organ odwoławczy - w odniesieniu do twierdzeń Spółki, że gdyby nie wycięła drzew, narażałaby się na odpowiedzialność z art. 72 Kodeksu wykroczeń - podkreślił, że katalog wyjątków od zasady usuwania drzew i krzewów po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu nie wskazuje okoliczności podnoszonych przez spółkę. Wskazany przepis Kodeksu wykroczeń nie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto, spółka - jako władająca nieruchomością - chcąc uniknąć zagrożenia, jakie mogły stwarzać drzewa dla osób i mienia, mogła wystąpić o zezwolenie na ich usunięcie odpowiednio wcześniej, zanim nastała pora, w której występują wichury. Biorąc pod uwagę stan drzew mogła bowiem wcześniej przewidzieć, że stwarzają one zagrożenie. W odniesieniu zaś do trzech drzew, które nie były obumarłe, spółka winna była przeprowadzić prawidłowe cięcia pielęgnacyjne. Ponadto organ podkreślił, że dla przyjęcia odpowiedzialności i nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew bez zezwolenia nie ma znaczenia, że powodem wycinki drzew było odwrócenie niebezpieczeństwa grożącego osobom i mieniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 89 ustawy o ochronie przyrody przez uznanie, że działanie strony polegające na wycięciu "sześciu" drzew bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia wyczerpywało przesłanki pozwalające na nałożenie na nią pieniężnej kary administracyjnej;

2) przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie interes społeczny przemawia za wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie w decyzji sposobu obliczenia administracyjnej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że wycięcie drzew bez uzyskania zezwolenia było uzasadnione, ponieważ wskazane drzewa były stare, pozbawione kory i słabo umocowane w podłożu, a ich konary zostały połamane przez występujące wichury. Nie wycięcie drzew stwarzałoby sytuację bezpośredniego zagrożenia dla ludzkiego życia i mienia. Wycięcie było jedynym sposobem zabezpieczenia terenu przed ryzykiem przewrócenia się drzew na przejeżdżające ul. Tunelową samochody. Zaniechanie wycięcia drzew doprowadziłoby do wyczerpania ze strony odpowiedzialnych za zabezpieczenie tego terenu osób przesłanki określonej w art. 72 Kodeksu wykroczeń. Zatem wbrew twierdzeniom organu istnieje ścisły związek między wycięciem drzew, a sankcją określoną w przepisach dotyczących wykroczeń za niewłaściwe zabezpieczenie miejsca niebezpiecznego dla życia lub zdrowia człowieka, bowiem zaniechanie wycięcia drzew wyczerpywałoby znamiona czynu karalnego w stosunku do osób odpowiedzialnych za zabezpieczenie terenu przy ulicy [...].

Jednocześnie skarżąca spółka zarzuciła decyzji pierwszoinstancyjnej brak szczegółowego wskazania i wyliczenia kary pieniężnej. Decyzja ta ogranicza się jedynie do wskazania wysokości łącznej kary, powołania rozporządzenia Ministra Środowiska, w oparciu o które została określona ich wysokość oraz informacji, że "kwoty końcowe wyliczono na podstawie obowiązujących przepisów przy pomocy sprzętu komputerowego z zastosowaniem funkcji dostępnych w systemie Microsoft Office Exel". Także załączone do decyzji tabele nie mogą zostać uznane za wystarczające wypełnienie ustawowego obowiązku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o oddalenie skargi, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji w załącznikach nr 1 i 2 do decyzji wskazał (w tabeli) gatunek drzewa, obwód pnia, ale także stawkę za 1 cm obwodu pnia, współczynnik różnicujący stawki, stawkę za 1 cm obwodu pnia drzewa, wysokość opłaty i wysokość kary. Po przemnożeniu wskazanych w tabeli wartości otrzymał wysokość opłaty i kary, która jak wynika z art. 89 ustawy o ochronie przyrody i uzasadnienia organu pierwszej instancji, jest trzykrotnością opłaty za usunięcie drzewa i wyliczenie to jest prawidłowe.

W motywach uzasadnienia wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Powyższej normy - według ustępu 6 artykułu 83 ustawy o ochronie przyrody - nie stosuje się do drzew: w lasach, owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz w granicach parku narodowego lub rezerwatu przyrody - na obszarach nieobjętych ochroną krajobrazową, na plantacjach drzew i krzewów, których wiek nie przekracza 5 lat, usuwanych w związku z funkcjonowaniem ogrodów botanicznych lub zoologicznych, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu z obszarów położonych między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, z wałów przeciwpowodziowych i terenów w odległości mniejszej niż 3 m od stopy wału, które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu, stanowiących przeszkody lotnicze, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu ze względu na potrzeby związane z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Nadto zgodnie z art. 84 ust. 1 posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego [...], które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości (art. 86 ust. 1 pkt 4, 5, 9 ustawy o ochronie przyrody).

Z kolei za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz zniszczenie drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych właściwy organ (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) wymierza administracyjną karę pieniężną (art. 88 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody). Kara ta, według całokształtu treści powołanego art. 88 ustawy, wymierzana jest posiadaczowi nieruchomości obligatoryjne, o ile stwierdzone zostanie usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia, czy zniszczenie spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych.

W ocenie Sądu bezsporne jest, że skarżąca dopuściła się usunięcia z terenu działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Warszawie 3 sztuk drzew bez wymaganego zezwolenia właściwego organu, jak również zniszczenia spowodowanego niewłaściwymi zabiegami pielęgnacyjnymi innych 3 sztuk drzew. W konsekwencji - na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy o ochronie przyrody - doszło do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia i zniszczenia drzew spowodowanego niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych.

W podjętych przez organy aktach administracyjnych Sąd nie stwierdził zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 - 3 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bo tylko takie naruszenie mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada nie może skutkować wyłączeniem ustawowego obowiązku organu wymierzenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi, jak i dowodowymi postępowania administracyjnego. Zaś podjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem dogłębnego rozważenia istotnych okoliczności faktycznych i utrwalenia poczynionych ustaleń w postaci materiału dowodowego sprawy, w konsekwencji uzasadnienia zajętego stanowiska zgodnie z wymogom art. 107 § 3 K.p.a.

Skarżąca podkreśliła, że wycięte drzewa były stare, pozbawione kory, słabo umocowane w podłożu, z połamanymi konarami na skutek występujących wichur, co oznacza że stwarzały bezpośrednie zagrożenie dla ludzkiego życia i mienia. Za zaniechanie wycięcia drzew naraziłaby się na odpowiedzialność karną z art. 72 Kodeksu wykroczeń, albowiem według tego przepisu "kto wbrew swemu obowiązkowi nie dokonuje odpowiedniego zabezpieczenia miejsca niebezpiecznego dla życia lub zdrowia człowieka podlega karze aresztu lub grzywny". Z przedstawionej argumentacji skarżącej i stanu sprawy wynika, iż w zasadzie nie kwestionuje ona ustaleń organu odnośnie zniszczenia 3 sztuk topoli przez niewłaściwe wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych i wymierzenie w tym zakresie kary pieniężnej, z odroczeniem jej płatności do 2011 r. Zaś podważa zasadność wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie 3 sztuk topoli bez zezwolenia.

Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca bez wątpienia miała świadomość ciążącego na niej obowiązku uzyskania zezwolenia na wycięcie spornych drzew, bowiem wnioskiem z 4 marca 2008 r. wystąpiła do organu o wydanie zezwolenia m. in. na usunięcie 3 sztuk topoli. Jednakże wycięcia drzew dokonała, pomimo złożonego wniosku, przed uzyskaniem zezwolenia. Zdaniem Sądu, na podstawie wyjaśnień przedstawionych przez skarżącą, nie można było zakwalifikować usuniętych drzew do żadnej z kategorii drzew wymienionych w ust. 6 art. 83 ustawy o ochronie przyrody, na których usunięcie nie jest wymagane zezwolenie. Z kolei stan żywotności drzewa (drzewo obumarło lub nie rokujące szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości) nie zwalnia posiadacza nieruchomości, na której owo drzewo się znajduje od uzyskania zezwolenia na jego usunięcie, może jedynie stanowić podstawę do niepopierania opłaty za jego usunięcie (art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy). Zatem przepis ów dotyczy przypadków, w których posiadacz nieruchomości występuje o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew, takowe zezwolenie uzyskuje, ale jednocześnie zostaje zwolniony od ponoszenia opłaty za usunięcie wnioskowanych drzew z racji tego, że drzewa te znajdowują się w stanie opisanym w tym przepisie. Natomiast nie uprawnia, ani nie usprawiedliwia, wycięcia drzewa bez uzyskania wymaganego zezwolenia, w konsekwencji nie zwalnia organu z obowiązku wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia. Taka sama sytuacja dotyczy drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego, jak i bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych, zatem nawet nie w ogóle bezpieczeństwu ludzi.

Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżąca, jako władająca nieruchomością, na której rosły drzewa, wiedząc, w jakim stanie są drzewa i chcąc uniknąć stwarzanego przez nich zagrożenia dla osób i mienia, winna wystąpić o zezwolenie na ich usunięcie odpowiednio wcześniej, tj. przed porą nasilających się wichur. Dla przyjęcia odpowiedzialności i nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia nie ma znaczenia powód wycięcia drzew i że zaniechanie tej czynności doprowadziłoby do narażenia się przez skarżącą na odpowiedzialność karną z art. 72 Kodeksu wykroczeń. Skoro na skarżącej ciążył konkretny obowiązek polegający na zabezpieczeniu miejsca niebezpiecznego dla życia lub zdrowia ludzkiego, jakim w jej ocenie stała się działka nr 1/4 z racji rosnących na niej starych, pozbawionych kory i słabo umocowanych w podłożu drzew, to oczywistym jest fakt, iż winna ona przedsięwziąć wszelkie działania doprowadzające do pozbawienia owego miejsca cech zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego. Niemniej jednak to zabezpieczenie nie mogło polegać na doprowadzeniu do usunięcia drzew niezgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o ochronie przyrody. Nie może być tak, aby dany podmiot, chcąc ustrzec się przed odpowiedzialnością karną, w tym wypadku wykonując obowiązek zabezpieczenia miejsca niebezpiecznego, czynił to za pomocą działania naruszającego inne przepisy prawa, w tym wypadku ustawy o ochronie przyrody. Podkreślenia też wymaga, iż kara pieniężna za delikty administracyjne, a więc także za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia jest niezależna od winy sprawcy, dlatego organ ma obowiązek wymierzyć ją w ustawowej wysokości bez względu na motywy takiego działania, nawet jeśli byłyby uzasadnione społecznie.

W świetle przytoczonych regulacji prawnych i przedstawionego stanu sprawy - wbrew twierdzeniom skarżącej - istniały wszelkie podstawy do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie spornych drzew bez zezwolenia i za zniszczenie spowodowane wykonaniem niewłaściwie zabiegów pielęgnacyjnych. Również kara została ustalona zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody i rozporządzeń: Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. nr 219, poz. 2229) i z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. nr 228, poz. 2306) oraz obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 16 października 2007 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2008 (M.P. nr 77, poz. 828). Wysokość kary stanowiąca trzykrotność opłaty za usunięcie i zniszczenie topili nierodzimych została naliczona prawidłowo, tj. jako iloczyn obwodu pnia za 1 cm i współczynników różnicujących stawki w zależności od obwodu pnia usuniętych i zniszczonych drzew. Organ pierwszej instancji w załącznikach nr 1 i 2 stanowiących według pkt 5 decyzji integralną jej część wskazał gatunek drzew, nr inwentaryzacyjny, obwód pnia, stawkę za 1 cm obwodu pnia, współczynnik różnicujący stawki w zależności od obwodu pnia, stawę za 1 cm obwodu pnia drzewa po zastosowaniu współczynnika różnicującego oraz wysokość opłaty i wysokość kary, a także w uzasadnieniu decyzji podstawę prawną i sposób wyliczenia. W ocenie Sądu przedstawiony sposób obliczenia administracyjnej kary pieniężnej należało uznać za odpowiadający wymogom ustawy o ochronie przyrody.

W skardze kasacyjnej [...] S.A. zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i

niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 88 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 89 ustawy z dnia [...] sierpnia 2008 r. o ochronie przyrody poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie działanie skarżącej polegające na wycięciu trzech drzew bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia, wyczerpywało przesłanki pozwalające organowi na nałożenie na stronę pieniężnej kary administracyjnej.

2. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi, poprzez zaniechanie ustawowego obowiązku całościowego

rozpatrzenia wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, niezależnie od granic zaskarżenia;

b) art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez

utrzymanie w mocy decyzji, pomimo jej niezgodności z prawem.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi [...] S.A. stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji podtrzymał w swoim wyrokowaniu nieprawidłowe ustalenia organu administracji, albowiem wycięcie drzew zostało podjęte przez skarżącą w sposób pełni uzasadniony. Wycinka drzew była przeprowadzona z powodu konieczności zapobieżenia bezpośredniemu zagrożeniu dla osób i mienia oraz dla przejeżdżających samochodów. W omawianym przypadku drzewa były obumarłe, stare, połamane i słabo osadzone w podłożu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, doprowadził do utrzymania w porządku prawnym decyzji naruszającej nie tylko przepisy prawa materialnego, ale również podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności wyrażoną w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego zasadę praworządności, nakazującą uwzględnianie interesu społecznego oraz słusznego interesu stron. Fakt, że 3 topole były obumarłe, został stwierdzony podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 31 marca 2008 r. przez przedstawiciela Wydziału Ochrony Środowiska w obecności przedstawiciela [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami.

Zdaniem strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie zarówno interes społeczny - polegający na ochronie życia ludzkiego i mienia – jak i uzasadniony interes strony są zgodne i przemawiają przeciwko dokonanemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięciu. Organ był zobowiązany do uwzględnienia tego interesu na mocy art. 7 k.p.a. Biorąc pod uwagę, że wycięcie topoli było konieczne i uzasadnione, nałożenie kary administracyjnej w związku z wycięciem drzew bez wymaganego zezwolenia, należy uznać za niezgodne z interesem społecznym, jak również słusznym interesem strony. Sąd, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, naruszył art. 3 § 1, oraz 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również art. 1 prawa o ustroju sądów administracyjnych, które stanowią, że sądy administracyjne kontrolują administrację publiczną badając jej działalność pod kątem legalności, a w rozpoznawaniu spraw są związane granicami zaskarżenia, jednak w tych granicach zobowiązane są do całościowego rozpoznania sprawy. W sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub innego naruszenia prawa art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazuje uchylenie takiej decyzji.

Przepisy art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody przewidują wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew, jednak nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od całokształtu systemu prawnego, oraz przepisów regulujących ochronę przyrody. Wycięte drzewa stanowiły bezpośrednie zagrożenie dla osób i mienia, która to sytuacja jest sankcjonowana przepisami prawa wykroczeń. Zgodnie bowiem z art. 72 kodeksu wykroczeń: "Kto wbrew swemu obowiązkowi nie dokonuje odpowiedniego zabezpieczenia miejsca niebezpiecznego dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze aresztu albo grzywny".

Zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego, a także takie, które obumarły lub nie rokują szans na przeżycie z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości (art. 86 ust. 1 pkt 4, pkt 5, pkt 9). Również te przepisy, w kontekście wykładni systemowej, nakazują uznanie, że nieracjonalne było wymierzanie kary pieniężnej w odniesieniu do drzew, które w praktyce są już martwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane, jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 – ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

W skardze zgłoszono podstawę kasacyjną w postaci naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 k.p.a.. Strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji uznanie, że w toku przeprowadzonego postępowania organ nie musiał uwzględniać interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, biorąc pod uwagę, że wycięte drzewa stanowiły bezpośrednie zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia, która to sytuacja jest sankcjonowana przepisami art. 72 kodeksu wykroczeń, nałożenie kary administracyjnej za wycięcie drzew należało uznać za niezgodne zarówno z interesem społecznym, jak i słusznym interesem strony.

W ocenie Sądu kasacyjnego na analizę zasługuje zatem zarzut nieuwzględnienia stanu zagrożenia życia i zdrowia wynikającego z postanowień art. 72 kodeksu wykroczeń. Przede wszystkim wskazać należy, że uwzględnienie ewentualnej przesłanki negatywnej do zastosowania administracyjnej kary pieniężnej, w postaci ochrony życia i zdrowia przewidzianej w art. 72 Kodeksu wykroczeń, jest uzależnione od tego, czy przesłanka ta została zawarta w normach materialnych regulujących wymierzenie tej kary. W materialnym prawie administracyjnym nie ma przepisów ogólnych na wzór skodyfikowanych gałęzi prawa. Instytucja wyłączająca bezprawność czynu będzie zatem tylko wtedy miała znaczenie normatywne w sprawach administracyjnych, kiedy zostanie wprowadzona do regulacji szczegółowych, czyli ustaw normujących poszczególne dziedziny materialnego prawa administracyjnego. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 z późn. zm.) nie zawiera przepisów wyłączających bezprawność deliktu administracyjnego polegającego na usunięciu drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Wskazany przepis Kodeksu wykroczeń nie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Nie można, więc usprawiedliwiać takiego bezprawnego działania koniecznością zapobieżenia bezpośredniemu zagrożeniu dla osób i mienia. Warto zaś zaakcentować, że w sytuacji określonej przez skarżącą kasacyjnie, jako zagrażająca życiu, zdrowiu i mieniu, ustawa o ochronie przyrody wprost, w art. 86 ust.1 pkt 4, zwalnia jedynie od pobrania opłaty za zezwolenie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko Sądu I instancji, że wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada praworządności nie może skutkować wyłączeniem ustawowego obowiązku organu wymierzenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia. Sąd kasacyjny – na podstawie analizy akt sądowych - nie dopatrzył się naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi, jak i dowodowymi postępowania administracyjnego.

W świetle powyższego nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a poprzez niedopełnienie przez Sąd obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem, czego skutkiem jest oddalenie skargi i związane z tym utrzymanie w mocy wadliwej decyzji.

Celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest ocena działalności

administracji publicznej. Sąd, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego

załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Sąd

administracyjny nie zastępuje zatem organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, chociaż oczywiście wydaje wyrok rozstrzygający sprawę sądowoadministracyjną. Orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania w toku dalszego załatwiania sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny rozstrzyga wprawdzie spór, lecz nie między stronami postępowania administracyjnego, a pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego (tj. organem administracji, który wydał zaskarżony akt, a podmiotem legitymowanym do jego zaskarżenia), i tylko w zakresie obejmującym legalność zachowań prawnych organu administracyjnego. W takim tylko zakresie sprawa administracyjna staje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem oceny sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę, zasadnie podzielił w pełni argumentację, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy, ustaloną przez organy administracji. Stanowisko swoje Sąd oparł na analizie akt sprawy, rozpatrując ją w granicach wynikających z przedmiotu sprawy administracyjnej nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz zastosował właściwe regulacje prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Zauważyć jednak należy, iż co do zasady postawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej i przekazany w formie akt sprawy przez organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Tym samym, zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. uznać należy za nieuzasadniony.

Autor skargi kasacyjnej, w zakresie naruszenia przepisów postępowania, zarzucił także naruszenie przez Sąd I instancji postanowień art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów było dotknięte wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut ten jest powiązany z naruszeniem prawa materialnego poprzez zaakceptowanie wadliwych ustaleń faktycznych, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia postanowień art. 88 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody W świetle tego, co zostało wyżej przedstawione, zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące podstawy faktycznej przyjętej przez Sąd I instancji, nie mogły być uznane za skuteczne, gdyż będąc w istocie powtórzeniem zarzutów zawartych w skardze, miały charakter polemiki z oceną dokonaną przez tenże Sąd. To zaś oznaczało, że ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji były prawidłowe i wiązały Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny czy zarzut naruszenia prawa materialnego (powiązany w skardze kasacyjnej w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przepisów postępowania) był uzasadniony.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego to należy wskazać, że stosownie do dyspozycji zawartej w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Powyższy przepis ustanawia zatem ogólną zasadę ochrony zadrzewień, o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy. Wyjątki od tej zasady zostały przewidziane w ustępie 6. Przepis art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody zawiera zamknięty katalog drzew lub krzewów, których usunięcie nie wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na brzmienie art. 83 ust. 4 pkt 6 ustawy, który stanowi o konieczności złożenia wniosku o wydanie zezwolenia. Wniosek ten powinien zawierać przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa. Prowadzi to do wniosku, że stan zagrożenia powodowany przez drzewo może, co najwyżej stanowić uzasadnienie wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie takiego drzewa, lecz nie może usprawiedliwiać samowolnego działania osoby dokonującej wycięcia drzewa. To organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów dokonuje oceny, czy stan zagrożenia faktycznie występuje, czy jest poważny i czy w związku z tym możliwe jest wydanie stosownego zezwolenia na jego usunięcie. A zatem, posiadacz nieruchomości nie posiada uprawnień do samodzielnej oceny przyczyny i terminu usunięcia drzew lub krzewów.

Za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną - art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy jednoznacznie wynika obowiązek nałożenia kary administracyjnej w przypadku usunięcia drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, niezależnie od przyczyn samowolnego działania. Usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia jest więc deliktem administracyjnym, działaniem niezgodnym z prawem, którego popełnienie zagrożone jest sankcją w postaci kary administracyjnej (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 140/09, LEX nr 578180).

W świetle powyższego nie jest trafny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji postanowień art. 88 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 89 ustawy o ochronie przyrody. Obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew wynika bowiem z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Przypadki, w których usunięcie drzewa nie wymaga zezwolenia, wymienione są enumeratywnie w art. 83 ust. 6 ustawy. Jest to katalog zamknięty, stanowiący listę wyjątków od zasady wprowadzającej obowiązek uzyskania zezwolenia na usuwanie drzew i krzewów (por. W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Wyd. Difin 2008, s. 249). Problem stwarzania przez drzewa zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia nie może być traktowany jako "wyjątek o innym charakterze" niż wskazane w powołanym przepisie. Jest to bowiem kwestia wymagająca fachowej oceny i w żadnym wypadku nie upoważniająca zainteresowanego podmiotu do samodzielnego usuwania drzew.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, w świetle przytoczonych regulacji prawnych i stanu sprawy - wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie - że istniały wszelkie podstawy do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie spornych drzew bez zezwolenia i za zniszczenie spowodowane wykonaniem niewłaściwie zabiegów pielęgnacyjnych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.