Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1445/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, 77 par. 1, 80, 107 par. 3, 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Dorota Gaj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1976 r. nr [...] dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej własność T. P.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Naczelnik Gminy B. decyzją z dnia [...] marca 1976 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1972 r. nr [...] własność T. P. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1976 r. nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń wystąpiła M. P. jako następca prawny T. P. W uzasadnieniu wskazała na niewłaściwość organów rozstrzygających w przedmiotowej sprawie. Podważyła także niezbędność wywłaszczenia dla realizacji celów określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zakwestionowała wysokość ustalonego odszkodowania. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wojewody [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy B. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. P. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ nadzoru. W uzasadnieniu podniosła, że do realizacji inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości doszło jeszcze przed wydaniem w sprawie decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto skarżąca zakwestionowała wysokość przyznanego odszkodowania a także prawidłowość wydania opinii szacunkowej, na podstawie której dokonano wyceny wartości poszczególnych składników mienia wywłaszczonej nieruchomości oraz podniosła zarzut nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu złożonego wniosku stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 10, poz. 64), a zatem decyzję wywłaszczeniową należy oceniać w aspekcie przepisów tej ustawy. Organ nadzoru przywołał treść art. 3 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Minister podkreślił, że na podstawie ust. 3 tego przepisu na obszarze miasta lub gminy mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczych i dla organizacji kółek rolniczych, o ile to jest uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. O wywłaszczenie dla tych organizacji mógł ubiegać się terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego lub powiatowego na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej i centralnej organizacji spółdzielczej, a na potrzeby organizacji kółek rolniczych - na wniosek wojewódzkiego związku kółek rolniczych.

W przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano pod budowę [...] na wniosek Urzędu Gminy w B. w związku z wystąpieniem [...] w S. Organ nadzoru wyjaśnił, że należy przyjąć, że [...] jako miejsce ogólnodostępne dla całego społeczeństwa mieścił się w pojęciu użyteczności publicznej, wskazanym w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., bowiem służy zaspokojeniu powszechnych potrzeb ludności. Ponadto Minister zwrócił uwagę, że wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli było uzasadnione interesem społecznym lub państwowym, który nie jest tożsamy z celem użyteczności publicznej. W ocenie organu nadzoru w niniejszej sprawie występowały przesłanki wywłaszczenia uzasadnione istnieniem interesu społecznego, tj. [...] był usytuowany w [...], zatem w miejscu najdogodniejszym dla lokalnej społeczności. Jednocześnie Minister zauważył, że decyzja Urzędu Powiatowego w S. z dnia [...] listopada 1974 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego pod budowę [...] została wydana w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47, ze zm.). Na podstawie przepisów tej ustawy Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w dniu 20 stycznia 1973 r. wydał rozporządzenie w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. Nr 4, poz. 29, ze zm.). Z treści § 34 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia wynikało, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego traciła ważność w razie nieprzystąpienia do budowy bądź zmiany sposobu wykorzystania terenu w ciągu 3 lat od daty wydania decyzji, a także gdy inwestor nie przedłożył oświadczenia, że przystąpi do budowy lub zmiany sposobu wykorzystania terenu w ciągu najbliższych 2 lat. Wobec powyższego organ nadzoru stwierdził, że budowę [...] rozpoczęto w latach 1975-76, a zatem jej rozpoczęcie nastąpiło przed upływem trzyletniego terminu wskazanego w powołanych przepisach, a zatem na podstawie obowiązującej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] listopada 1974 r. Fakt ten znajduje potwierdzenie zarówno w piśmie T. P. z dnia 4 kwietnia 1977 r., jak i w piśmie Urzędu Gminy B. z dnia 7 kwietnia 2009 r. Tak więc organ stwierdził, że nie można podzielić stanowiska wnioskodawczyni, że decyzja Urzędu Powiatowego w S. z [...] listopada 1974 r. utraciła ważność w listopadzie 1975 r., gdyż przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), na które powołuje się wnioskodawczyni, weszły w życie dopiero w dniu 1 marca 1975 r. Jednocześnie ustosunkowując się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu zrealizowania celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej organ wskazał, że z pisma T. P. z dnia 4 kwietnia 1977 r. wynika co prawda, że rozpoczęto budowę [...] w kwietniu 1975 r., to jednak z treści powyższego pisma nie wynika kiedy budowa została zakończona. Przy czym pismo to zostało skierowane do Ministra Sprawiedliwości po wydaniu już decyzji przez organ zarówno I, jak i II instancji, co przemawia za tym, że w chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej inwestycja nie została zrealizowana. Nadto Minister zauważył, że w decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 1976 r. wskazano, że nie wydano żadnej decyzji zezwalającej na wejście na teren przed dokonaniem wywłaszczenia, w związku z czym roszczenia byłej właścicielki o ewentualne straty w drzewostanie i utraconych pożytkach mogą być dochodzone wyłącznie w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a nie w drodze postępowania administracyjnego. Minister podkreślił również, że stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przewidzianej umowę nabycia nieruchomości. Przy czym z decyzji administracyjnych organów obu instancji wynika, że właścicielka nie wyraziła zgody na proponowane przez inwestora odszkodowanie. Zatem należy przyjąć, że rokowania dotyczące dobrowolnego odstąpienia nieruchomości zostały przeprowadzone, w związku z czym nie został naruszony przepis tego artykułu. Organ nadzoru zauważył, że zgodnie z art. 16 powołanej ustawy wszczęcie postępowania następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. We wniosku należało wskazać m. in. nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela, wyniki rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Dodatkowo do wniosku należało dołączyć dowód uzgodnienia miejsca realizacji inwestycji, mapę obszaru wywłaszczanego, poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności nieruchomości oraz istniejące na nieruchomości obciążenia, a w sytuacji gdy nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej i nie jest dla niej prowadzony zbiór dokumentów - zaświadczenie właściwego sądu powiatowego oraz wyciąg z księgi ewidencji gruntów i budynków. Wobec powyższego organ nadzoru zauważył, iż ocenę, czy przewidziany treścią powołanego artykułu wniosek spełniał wymogi ustawowe, uniemożliwia brak akt archiwalnych. Jednakże w ocenie organu z decyzji z dnia [...] marca 1976 r. wynika, że stosowny wniosek został złożony przez Urząd Gminy w B. z inicjatywy [...] w S. Ponadto spełnione zostały także wymogi określone w art. 17 wskazanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania zawiadamiano właściciela nieruchomości i osoby, którym na nieruchomości służyły ograniczone prawa rzeczowe. Zgodnie z przedłożonym do akt sprawy przez M. P. zawiadomieniem z dnia [...] października 1975 r. nr [...] Naczelnik Gminy B. powiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie i miejscu rozprawy wyznaczonej na dzień [...] listopada 1975 r. Minister wskazał także, że odszkodowanie ustalano stosownie do art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, tj. na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Mimo że w aktach archiwalnych nie zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, to w ocenie organu nadzoru zarówno z zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak również z treści kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1976 r. wynika, że taka rozprawa została przeprowadzona w wyznaczonym dniu. Ustosunkowując się do kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Minister zauważył, że odszkodowanie zostało ustalone na podstawie opinii dwóch biegłych wojewódzkich z zakresu budownictwa oraz biegłych z zakresu rolnictwa i leśnictwa, na podstawie obowiązujących przepisów ustawy i przepisów wykonawczych do ustawy, po przeprowadzeniu rozprawy. Natomiast odnosząc się do zarzutu, że przedmiotem wywłaszczenia nie był grunt rolny tylko grunt zlokalizowany w [...], organ nadzoru wskazał na treść kwestionowanych decyzji, z których wynika, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła grunt orny klasy [...] położony w strefie [...], zaś M. P. nie przedłożyła żadnego dokumentu potwierdzającego, że grunt położony we wsi B. nie był gruntem rolnym. Zatem organy orzekające w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania w swoich decyzjach z dnia [...] maja 1976 r. oraz z dnia [...] marca 1976 r. prawidłowo przyjęły, że odszkodowanie za nieruchomość i części składowe gruntu sklasyfikowanego należy się jak za grunt orny przyjmując za podstawę [...] zarządzenia Nr [...] Naczelnika Powiatu w S. z dnia [...] kwietnia 1975 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowawczych za wywłaszczone grunty położone na obszarze powiatu określoną w nim cenę jednostkową 1 ha gruntu. Natomiast odnosząc się do zarzutu wadliwości wyceny drzew nieowocowych Minister zauważył, ze jak ujęto w decyzji z dnia [...] marca 1976 r. opinia biegłego leśnika z dnia [...] lutego 1976 r. była jedynie opinią potwierdzającą wcześniejsze ustalenia biegłego do spraw rolnych. Zatem zarzuty, że wycena została ustalona wadliwie nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Z kolei za budynki odszkodowanie ustalone zostało w oparciu o cennik [...] wydanie [...] z 1972 r. zgodnie z art. 8 ustawy wywłaszczeniowej i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowania za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Ponadto organ nadzoru wskazał na treść art. 23 ustawy z 1958 r. i stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy B. z dnia [...] marca 1976 r., jak i decyzja Wojewody [....] z dnia [...] maja 1976 r. zawierały wszystkie elementy przewidziane w powołanym przepisie. Tak więc postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie zarówno w części dotyczącej wywłaszczenia, jak i odszkodowania zostało przeprowadzone zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Zatem brak jest, w ocenie organu nadzoru, podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji wywłaszczeniowych. Przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało, aby oceniana decyzja była dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1976 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] marca 1976 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w B.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. P. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji: brak należytej staranności organu w odtworzeniu zaginionych akt archiwalnych, szereg błędnie zinterpretowanych faktów, nieuwzględnienie dowodów przedstawionych w trakcie rozprawy administracyjnej z dnia [...] maja 2009 r. oraz wyjaśnień przedstawionych w piśmie z dnia 7 września 2009 r., nieuwzględnienie przez organ, że w trakcie rozprawy wywłaszczeniowej nie było jeszcze opinii biegłego do spraw leśnictwa oraz niemożności wysłuchania go w trakcie procesu wywłaszczeniowego (zdaniem skarżącej biegły do spraw rolnych nie miał prawa ani kompetencji do wydawania opinii w sprawach drzew nieowocowych), nieustosunkowanie się organu do braku w decyzji wywłaszczeniowej wyceny stawu znajdującego się w obrębie wywłaszczanej nieruchomości, braku opinii biegłego ds. gospodarki wodnej i jego samego w trakcie rozprawy wywłaszczeniowej oraz zaniżenie ceny nieruchomości, która została wyceniona jako grunty orne. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z całkiem innych powodów niż w niej podniesiono.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1976 r. dotyczącej wywłaszczenia pod budowę [....], za odszkodowaniem, nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej własność jej poprzednika prawnego T. P.

Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień. Tak więc postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. W rozpatrywanej sprawie podstawę formalnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że obowiązkiem organu nadzoru w rozpatrywanej sprawie było dokonanie oceny legalności kwestionowanych przez skarżącą decyzji wywłaszczeniowych z punktu widzenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. W uzasadnieniu wydanej decyzji prawidłowo organ nadzoru uznał, że skoro w rozpatrywanej sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 10, poz. 64), to prawidłowość kwestionowanych decyzji wywłaszczeniowych należy oceniać w aspekcie przepisów tej ustawy. Za uzasadnione również Sąd orzekający uznał zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wywody organu nadzoru odnoszące się do niezasadności argumentów podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże zaskarżona decyzja nie mogła zostać uznana przez Sąd za prawidłową, ponieważ przy jej wydawaniu umknęła organowi nadzoru istotna dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestia dotycząca ewentualnego zrealizowania celu wywłaszczenia (budowy [...]) jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Co prawda w uzasadnieniu wydanej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Minister zauważył, że z pisma T. P. z dnia 4 kwietnia 1977 r. wynika, że budowę [...], która to budowa była celem wywłaszczenia, rozpoczęto w kwietniu 1975 r. Organ nadzoru podkreślił, że z treści powyższego pisma nie wynika, kiedy budowa ta została zakończona. Wskazał, że w decyzji wywłaszczeniowej organu I instancji z dnia [....] marca 1976 r. uznano, że nie wydano żadnej decyzji zezwalającej na wejście na teren przed dokonaniem wywłaszczenia, w związku z czym roszczenia byłej właścicielki o ewentualne straty w drzewostanie i utraconych pożytkach mogą być dochodzone wyłącznie w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym a nie w drodze postępowania administracyjnego. Następnie z faktów tych organ nadzoru wywiódł, że skoro pismo T. P. z dnia 4 kwietnia 1977 r. zostało skierowane do Ministra Sprawiedliwości już po wydaniu decyzji przez organ zarówno I, jak i II instancji, to "przemawia to za tym, że w chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej inwestycja nie została zrealizowana". Z takim stanowiskiem organu nadzoru Sąd orzekający nie może się zgodzić. Nie znajduje ono bowiem żadnego potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a zatem stanowi ono jedynie niczym nieuzasadnione, niepoparte żadnym materiałem dowodowym przypuszczenie organu nadzoru. Przypomnieć w tej sytuacji należy, że w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem, stosownie do treści art. 7 kpa obowiązany jest podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w oparciu o treść art. 77 § 1 kpa oraz dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), jak również uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia i wyjaśnienia zastosowanej w nim podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 kpa). Nadto postępowanie wyjaśniające (dowodowe) nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił czy też nie. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje bowiem wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Minister Infrastruktury, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 kpa) bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (o ile spełnione by były przesłanki z art. 138 § 2 kpa). Wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej w sytuacji braku ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy uznać należy za błędne i naruszające jako przedwczesne powołane powyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych wywłaszczenie nieruchomości na cel, który został już zrealizowany, stanowi rażące naruszenie prawa. Niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 3 ust. 1-2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. musi bowiem być rozumiana jako niemożliwość zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości, czyli bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia. Jeżeli zatem określony w decyzji wywłaszczeniowej cel inwestycyjny został zrealizowany, to brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości. W takich przypadkach stosunki między inwestorem, jako posiadaczem nieruchomości, a właścicielem kształtują się według zasad określonych w art. 224-231 Kodeksu cywilnego (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 242/02, publik. LEX nr 54433, z dnia 2 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 1332/02, publik. LEX nr 149525, z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 272/06 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, z dnia 1 października 2002 r. sygn. akt I SA 2162/00 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie w takim przypadku decyzji wywłaszczeniowej jest rażącym naruszeniem prawa (art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.), ponieważ służyłoby wyłącznie kwestii uregulowania stanu prawnego nieruchomości, a do tych celów należało wykorzystać drogę postępowania cywilnego. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że kwestia rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z budową [...] na wywłaszczonej działce jest kwestią istotną, której ustalenie musi wynikać z zebranego i przeanalizowanego przez organ nadzoru materiału dowodowego. Rozstrzygniecie tej kwestii nie może polegać jedynie na niczym nieuzasadnionym domniemaniu organu nadzoru. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tej istotnej dla oceny prawidłowości wydania kwestionowanych decyzji wywłaszczeniowych kwestii zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały w ogóle wyjaśnione w toku postępowania nadzorczego. Brak także dowodów na to, że organ nadzorczy prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Tym samym z akt sprawy wynika, że kwestia ta przed podjęciem rozstrzygnięcia nie została przez organ nadzoru dostatecznie zbadana. Zdaniem Sądu orzekającego wyjaśnienie podniesionej wątpliwości było natomiast elementem niezbędnym do dokonania przez organ nadzoru oceny prawidłowości przeprowadzenia kwestionowanego postępowania wywłaszczeniowego. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałej istotnej dla sprawy wątpliwości, Sąd uznał, że organ nadzoru nie poczynił wszystkich niezbędnych ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadła decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko wniosku skarżącej, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. W tym celu organ nadzoru winien przede wszystkim wystąpić do następców prawnych [...] i [...] w S., o nadesłanie wszelkiej posiadanej dokumentacji związanej z rozpoczęciem i zakończeniem realizacji budowy przedmiotowego [....] (np. [...]) oraz uzupełnić akta sprawy o potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Urzędu Powiatowego w S. z dnia [...] listopada 1974 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego pod budowę [...], której brak w zebranym materiale dowodowym. Organ nadzoru zwróci uwagę, że z informacji nadesłanych przez skarżącą w piśmie z dnia 7 października 2009 r. wynika, że co najmniej część dokumentacji archiwalnej przedmiotowej sprawy znajduje się w Archiwum [...]. Między innymi do tego archiwum, poza wymienionymi wyżej podmiotami, organ może wystąpić w celu uzyskania niezbędnych dokumentów. Po zebraniu i uzupełnieniu materiałów dowodowych, na podstawie całościowej ich analizy, organ nadzoru dokona ustalenia istniejącej sytuacji faktycznej i prawnej pod kątem istnienia lub braku przesłanki z art. 156 § 1 kpa. Następnie swoje rozstrzygnięcie organ nadzoru wyczerpująco uzasadni, opierając swoją argumentację na konkretnych zebranych w sprawie materiałach dowodowych, zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.