Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 717/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 39 pkt 3 lit. a, § 39 pkt 5, § 40 pkt 3 lit.a, § 40 pkt 5, zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ulicy [...] w [...]; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Pismem z dnia 6 marca 2020 r. M. K. (dalej "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu"), w trybie uregulowanym w art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz.506), dalej "u.s.g.", skargę na uchwałę Rady [...] (dalej "Rady") nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. Dworca [...] (Dz.Urz.Woj.[...]. nr [...], poz.[...]), dalej "plan/uchwała", w części, tj.:

1) w zakresie, w jakim w § 39 punkt 3 lit. a.) planu "Komunikacja" określa komunikację dla kwartału C7/MW2/U jako: "wjazd i wyjazd z kwartału poprzez ulicę [...]",

2) w zakresie, w jakim w § 39 punkt 5) planu "Zaopatrzenie w media" określa w zaopatrzenie w media dla kwartału C7/MW2/U z ulicy [...] i [...], pomijając dostępność zaopatrzenia w media z ul. [...] ([...]) (aktualnie ul. [...]);

3) w zakresie, w jakim w § 40 punkt 3 lit. a.) planu określa komunikację dla kwartału C8.1/MW2/U jako: "wjazd i wyjazd z kwartału poprzez ulicę [...]",

4) w zakresie, w jakim w § 40 punkt 5) planu "Zaopatrzenie w media" określa w zaopatrzenie w media dla kwartału C8.1/MW2/U z ulicy [...] i [...], pomijając dostępność zaopatrzenia w media z ul. [...] ([...]) (aktualnie ul. [...]).

Skarga została wniesiona po uprzednim skierowaniu przez Skarżącą do Rady wezwania do usunięcia naruszenia prawa (pismem z dnia 20 stycznia 2020 r., które wpłynęło do organu w tym samym dniu).

Skarżąca wywodzi swój interes prawny z:

- prawa własności trzech działek gruntu, tj.: 1) dz. ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], 2) dz. ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] (współwłasność), 3) dz. ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] (współwłasność);

- ekspektatywy prawa użytkowania wieczystego działek trzech działek gruntu, tj. [...], [...], [...] (dalej "działki dekretowe"), objętych postępowaniem o ustanowienie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art.7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. nr 50, poz.279), dalej " [...]"(skarga powołuje w tym kontekście: decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], wyroki tut. Sądu z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 788/15 i z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt: I SAB/Wa 788/15 oraz wyrok NSA z dnia 1 października 2002 r., sygn. akt IV SA 1116/02).

W/w działki gruntu są objęte kwestionowanymi w skardze postanowieniami planu.

II. W skardze podniesiono, iż zaskarżone postanowienia planu zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego w postaci:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7. w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegającym na ich niezastosowaniu, co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej ww. planem zagospodarowania przestrzennego, przejawiającego się w ustanowieniu dla kwartałów C7/MW2/U oraz C8.1/MW2/U, obejmujących nieruchomości Skarżącej, dostępu do drogi publicznej poprzez projektowaną ulicę [...], pomimo faktu, iż:

a) nieruchomości Skarżącej przylegają bezpośrednio do ul. [...] , i obsługa komunikacyjna tejże nieruchomości od ul. [...] została pozytywnie zaopiniowana przez właściwe organy administracji publicznej;

b) nieruchomości Skarżącej nie przylegają bezpośrednio do projektowanej ulicy [...], wobec czego dostęp do tej drogi nie będzie możliwy bez uzyskania dodatkowego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości należących do osób trzecich a oddzielających nieruchomość Skarżącej od projektowanej ulicy [...];

c) droga w postaci ul. [...] nie istnieje, nie jest możliwe zorganizowanie komunikacji Nieruchomości Skarżącej poprzez drogę [...], co uniemożliwia korzystanie Skarżącej z przysługującego jej prawa własności;

d) droga w postaci ul. [...] została objęta uchwałą nr [...] Rady z dnia [...] października 2014 r. (zmienionej uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.) w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego okolicy pętli autobusowej [...], co wskazuje na intencję Rady [...] skorygowania zapisu Miejscowego Planu w odniesieniu do ul. [...], albo nawet rezygnacji z tej formy obsługi komunikacyjnej kwartału;

e) droga w postaci ul. [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, gdyż nie została zaliczona uchwałą Rady [...] w poczet dróg publicznych, a więc nawet po jej zrealizowaniu (o ile w ogóle dojdzie do realizacji tej drogi) nie jest możliwe swobodne korzystanie z tej drogi, również przez Skarżącą, bez uprzedniego uzyskania tytułu prawnego od jej właściciela;

f) zasady planowania przestrzennego określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie uzasadniają w niniejszym przypadku ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności, które zostało naruszone poprzez zlokalizowanie komunikacji i zaopatrzenia w "media" z nieistniejącej drogi publicznej oddzielonej od Nieruchomości Skarżącej innymi nieruchomościami, w sytuacji gdy położenie Nieruchomości pozwala na zlokalizowanie wjazdów/zjazdów i zaopatrzenia w "media" w sposób racjonalny od strony istniejącej drogi publicznej;

2. art. 1 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 17 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., polegającym na niezastosowaniu ww. przepisu, co doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego przez Radę, poprzez takie ustalenie dostępu nieruchomości położonych w kwartale C7/MW2/U oraz C8.1/MW2/U (położonych bezpośrednio przy ul. [...] a nie przy planowanej [...]), do drogi publicznej oraz zaopatrzenia w media, które jest sprzeczne z zasadą optymalnego wykorzystania terenu, ponieważ zakłada dostęp do drogi publicznej oraz zaopatrzenie w media ww. Nieruchomości nie bezpośrednio od strony ul. [...] do której bezpośrednio przylegają, lecz od projektowanej drogi, do której ww. nieruchomości bezpośrednio nie przylegają i dostęp do której wymaga ustanowienia służebności przez grunty należące do osób trzecich;

3. art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej "u.d.p.") polegające na pominięciu ww. przepisu przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkujące nadużyciem władztwa planistycznego, poprzez naruszenie ustawowych prerogatyw zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych.

W konsekwencji powyższego Skarżąca wniosła:

1) na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności, względnie orzeczenie o niezgodności z prawem § 39 punkt 3 lit.a.), § 39 punkt 5, § 40 punkt 3 lit.a.), § 40 punkt 5 planu ,

2) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie zwrotu od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym, kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, co następuje:

(i) W wyniku podjęcia uchwały nieruchomości Skarżącej zostały faktycznie pozbawione dojazdu do drogi publicznej, a co za tym idzie zostały pozbawione charakteru działki budowlanej. Nieruchomości faktycznie bezpośrednio przylegają do drogi publicznej ul. [...] i Skarżąca korzysta z dojazdu do swojej nieruchomości siedliskowej przy ul. [...] z ulicy [...]. Jednakże w wyniku niezgodnych z prawem ustaleń planu (§ 39 pkt. 3) oraz § 40 pkt. 3) obsługa komunikacyjna nieruchomości jest możliwa jedynie poprzez nieistniejącą ulicę [...], której powstanie jest wątpliwe w świetle prowadzonych prac planistycznych. Nieruchomości nie graniczą bezpośrednio z ową nieistniejącą ulicą [...], ewentualny dostęp do tej drogi mógłby zostać zapewniony wyłącznie w ramach czynności prawnych dokonanych z właścicielem sąsiedniego terenu, co uzależnia skarżącą od woli sąsiadów, w sytuacji gdy nieruchomości są położone bezpośrednio przy drodze publicznej tj. ul. [...] i mają do niej faktyczny dostęp.

Analiza stanu faktycznego, a w szczególności położenia nieruchomości, prowadzi do wniosku, że ustalenie dla nich dojazdu wyłącznie z nieistniejącej ulicy [...] nie znajduje żadnego uzasadnienia w kontekście: wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa i mienia, potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego, ani potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej.

(ii) Zaskarżona uchwała narusza także zasadę uwzględniania walorów architektonicznych przestrzeni, określoną w art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., bowiem jej ustalenia w zakresie dostępu do drogi publicznej i zagospodarowania w media w kwartale C7/MW2/U oraz C8.1/MW2/U w rażący sposób naruszają walory ekonomiczne przestrzeni. Ukształtowana przez obowiązujący plan sytuacja wymusza na właścicielach nieruchomości przylegających do ul. [...] w kwartale C7/MW2/U oraz C8.1/MW2/U, nie posiadających dostępu do projektowanej ul. [...]- ustanowienie stosownych służebności od właścicieli gruntów sąsiednich.

Powyższe zastosowane w planie rozwiązanie skutkuje bardzo wysokimi kosztami związanym z jednej strony z obowiązkiem ustanowienia służebności gruntowych dojazdu oraz wiąże się także z koniecznością budowy podjazdów na cudzych gruntach, co może ograniczyć w sposób znaczny korzystanie z nich przez właścicieli oraz spowodować koszty po stronie właścicieli nieruchomości przyległych do ul. [...] w związku z koniecznością budowy wydłużonych przyłączy oraz organizowania odpowiednich służebności od właścicieli nieruchomości, przez które takie służebności miałyby przebiegać. Tego typu ustalenia, z ekonomicznego punktu widzenia, należy uznać za dalece nieracjonalne, w sytuacji gdy wszelkich możliwych podłączeń oraz dostępu do drogi publicznej można dokonać od strony ul. [...].

(iii) Analogiczna argumentacja odnosi się również do postanowień planu zapisanych w § 39 pkt 5 oraz § 40 pkt 5, który ustala zaopatrzenie w media za pośrednictwem "projektowanych" sieci, mających być - o ile zostaną w ogóle zrealizowane - w "projektowanej" ulicy [...]. Tymczasem możliwe, pożądane i rekomendowane przez dostawców mediów jest dokonanie przyłączenia instalacji na nieruchomościach do faktycznie istniejących sieci w ulicy [...]. Powyższe potwierdzają uzyskane przez Skarżącą warunki techniczne przyłączenia do tych sieci, o czym świadczą wymienione poniżej dokumenty uzyskane przez Skarżącą wtoku przygotowywania wniosku o pozwolenie na budowę;

(a) w zakresie zaopatrzenia w wodę, kanalizacji i wód deszczowych - pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z dnia 3 lutego 2020 r. r. oznaczone nr [...] potwierdzające, że źródłem zaopatrzenia w wodę projektowanego budynku mieszkalnego w kwartale C7/MW2/U oraz C8.1/MW2/U może być przewód wodociągowy DN 200 zlokalizowany w ulicy [...] (dowód: pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z dnia 3 lutego 2020 r.),

(b) w zakresie przyłączenia węzła cieplnego do sieci ciepłowniczej - pismo przedsiębiorstwa ciepłowniczego [...] S.A. z dnia 28 stycznia 2020 r. nr [...] potwierdzające możliwość zasilenia projektowanego budynku mieszkalnego w kwartale C7/MW2/U oraz C8.1/MW2/U w ciepło wraz z korespondencją uzupełniającą z dnia 18 lutego 2020 r. pomiędzy skarżącą a [...] S.A potwierdzającą, że jedyna sieć dostępna do podłączenia jest zlokalizowana w ulicy [...] (dowód: pismo [...] S.A z dnia 28 stycznia 2020 r. oraz korespondencja z dnia 18 lutego 2020 r.),

(c) w zakresie przyłączenia do sieci energetycznej - pismo [...] Sp z.o.o, z dnia 3 lutego 2020 r. nr [...] potwierdzające, że źródłem zasilenia projektowanego budynku wielorodzinnego w kwartale C7/MW2/U oraz C8.1/MW2/U może być przyłącze podstawowe, które znajduje się na działce ew. nr [...] przy ul. [...] gdzie jest zlokalizowany funkcjonujący i podłączony do siedzi energetycznej budynek mieszkalny Skarżącej (dowód: pismo [...] z dnia 3 lutego 2020 r.),

Wszelkie wymienione wyżej opinie zostały wydane z uwzględnieniem stanu faktycznego na dzień ich wydania, wobec czego uwzględniają istniejące już sieci, nie odnosząc się do hipotetycznych sieci w projektowanych, nieistniejących ulicach, takich jak [...].

(iv) Zgodnie z objętymi zakresem zaskarżenia § 39 pkt 3 lit. a) uchwały (dla kwartału C7/MW2/U), oraz § 40 pkt 3 lit. a) uchwały (dla kwartału C8.1/MW2/U) obejmującymi m.in. nieruchomość należące do Skarżącej, plan ustala wjazd i wyjazd z kwartału poprzez ulicę [...] Powyższy zapis nakazuje wprost budowanie wjazdów i wyjazdów z nieruchomości w kwartale wyłącznie z ulicy [...], co rozstrzyga o zakazie lokalizacji wyjazdów z innych dróg publicznych objętych kwartałem. W świetle art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy zaś do właściciela nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji obejmującej zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Stosownie zaś do art. 29 ust. 2 u.d.p. w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy zaś wyłącznie do kompetencji zarządcy drogi.

(v) Ocena prawna co legalności kwestionowanych postanowień planu, zbieżna ze stanowiskiem obecnie wniesionej skargi, została dokonana w wyroku tut. Sądu z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. IV SA/Wa 1973/14, wydanym w sprawie ze skargi właściciela sąsiednich działek (dz. ew. [...] i dz. ew. [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...]), objętych działaniem uchwały.

III. W odpowiedzi na skargę, wniesionej w niedatowanym piśmie procesowym, które wpłynęło do Sądu w dniu 31 marca 2020 r., Rada wniosła o jej oddalenie, przedstawiając następujące stanowisko w sprawie:

1. Skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w kwestionowaniu planu w odniesieniu do trzech działek dekretowych. Nie można przyjąć, iż Skarżącej przysługuje maksymalnie ukształtowana ekspektatywa nabycia prawa użytkowania wieczystego w/w działek. Rada powołała w tym kontekście wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2016 r. I OSK 1040/14 oraz z dnia 29 maja 2012 r. II OSK 450/11.

2. W związku z niepoczynieniem w skardze zastrzeżenia, iż legalność wskazanych w niej postanowień planu kwestionowana jest wyłącznie w odniesieniu do działek Skarżącej, stwierdzić należy, iż w zakresie nie odnoszącym się do tychże działek, skarga wykracza poza interes Skarżącej.

3. Nietrafnie podnosi skarga, iż w niedopuszczalny sposób plan pozbawił działki Skarżącej możliwości wykorzystania na cele budowlane. Przesądzanie, które działki mogą być wykorzystane na takie cele pozostaje bowiem w kompetencjach gminy, wynikających z władztwa planistycznego. Tylko dwie działki, której właścicielem bądź współwłaścicielem jest Skarżąca tj. dz. ew. nr [...] i nr [...] są działkami, które należy uznać jako działki budowlane natomiast dz. ew. nr [...] ze względu na swoją wielkość i kształt nie może stanowić samodzielnej działki budowlanej.

4. Nietrafnie zarzuca skarga, droga [...] "(...) w rzeczywistości nie istnieje, nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów u.d.p., gdyż nie została zaliczona uchwalą Rady [...] w poczet dróg publicznych, a więc nawet po jej zrealizowaniu (o ile w ogóle dojdzie do realizacji tej drogi) nie jest możliwe swobodne korzystanie z tej drogi, bez uprzedniego uzyskania tytułu prawnego od jej właściciela" jest chybiony.

Wbrew twierdzeniom skargi, droga [...] została już zrealizowana (zezwolenie na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie części projektowanych ulic dróg gminnych [...] i [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. i nr [...] z dnia [...] września 2015 r.), jest drogą ogólnodostępną i pomimo braku podjęcia uchwały Rady w celu włączenia jej w poczet dróg publicznych można z niej korzystać i przy ewentualnych zamierzeniach inwestycyjnych dzięki niej może być zapewniony dostęp komunikacyjny. Podkreślić należy, iż zapisy dla terenów C 8.1 i C 7 w zakresie dostępu do sieci dają szerokie możliwości podłączenia się do jednej wymienionych sieci przebiegających w otaczających ulicach, stąd uchylenie tych zapisów nie znajduje uzasadnienia.

5. Ulica [...] jest drogą klasy zbiorczej. Zgodnie z § 9 ust 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie "droga klasy Z powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, z ograniczeniami wynikającymi z pkt 1 i 2, a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 500 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 300 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 250 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 150 m, przy czym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę."

W związku z powyższym obsługa komunikacyjna wprowadzona w planie wynika z uwarunkowań prawnych. Komunikacja została zapewniona w taki sposób aby obsługa komunikacyjna poszczególnych kwartałów odbywała się z dróg o niższej klasie niż droga zbiorcza. Fakt, iż właścicielom nieruchomości znacznie wygodniej byłoby korzystać bezpośrednio z drogi do której przylega nieruchomość nie oznacza, iż tylko tym kryterium może kierować się organ ustalając obsługę komunikacyjną ale musi brać pod uwagę klasę drogi, bezpieczeństwo włączania się do ruchu, jego natężenie itd., odległości jakie wynikają z przepisów odrębnych itd.

6. Nawet ewentualne uchylenie obsługi komunikacyjnej od ul. [...] nie oznacza, iż automatycznie umożliwiony będzie zjazd dla nowych inwestycji do ulicy zbiorczej czyli [...], bowiem dopiero analizy funkcjonalno-ruchowe, które przesądzałyby o ewentualnych możliwościach włączenia ww. działek do ul. [...].

7. Zgodnie z art. 2 pkt 14) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp bezpośredni jak również poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, za dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp faktyczny i prawmy. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego natomiast dostęp faktyczny polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przy czym należy zaznaczyć, że musi to być dostęp realny (wyrok WSA w Krakowie z 4 lutego 2013 r., IT SA/Kr 1638/12). Istnieje możliwość zapewnienia pośredniego dostępu do drogi publicznej co potwierdza wyrok WSA z dnia 30.10.2014 r. IV SA/Wa 1453/14 jednak wskazano w nim, że "(...) możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana i zapewniać terenowi inwestycji realny i trwały dostęp do drogi publicznej. Źródłem takiego dostępu może być służebność gruntowa oparta na tytule prawnym w postaci umowy-, orzeczenie sądu, względnie zasiedzenia lub decyzji administracyjnej.". W związku z powyższym pomimo braku bezpośredniego dostępu do drogi [...] tj. ul. [...] skarżący mogą zapewnić dostęp poprzez np. służebność gruntową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV. Sąd rozpoznał skargę na uchwałę Rady z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

Stosownie do art.14 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego.

Stosownie do art.147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skargę należało uwzględnić, tj. stwierdzić nieważność § 39 pkt 3 lit. a, § 39 pkt 5, § 40 pkt 3 lit. a i § 40 pkt 5 planu uwagi na naruszenie przez Radę władztwa planistycznego, niemniej tylko w zakresie objętym interesem Skarżącej, tj. w odniesieniu do sześciu działek (objętych planem), wskazanych w skardze, do których Skarżącej przysługuje prawo własności (współwłasności) lub w odniesieniu do których Skarżącej przysługują roszczenia dekretowe. W pozostałym zakresie, tj. w zakresie, w jakim kwestionowane skargą postanowienia planu odnoszą się do innych nieruchomości niż wskazane wyżej, tj. do nieruchomości, do których Skarżąca nie posiada prawa własności, użytkowania wieczystego, czy też ekspektatywy ich nabycia, skargę należało oddalić.

V. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady w części objętej przedmiotem zaskarżenia prowadzi do następujących wniosków:

1. Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu każdy, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przedmiot zaskarżenia w sprawie stanowią postanowienia § 39 pkt 3 lit. a, § 39 pkt 5, § 40 pkt 3 lit. a i § 40 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przez Radę na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), dalej "u.z.p." w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.).

2. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Stosownie do powyższego:

2.1. Posiadanie przez Skarżącą interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości z racji tego, iż: a) Skarżąca jest właścicielką lub współwłaścicielką trzech działek objętych postanowieniami zaskarżonej uchwały (działki nr ewid.[...], [...] i [...]), b) Skarżącej przysługują roszczenia dekretowe do trzech kolejnych działek objętych postanowieniami planu (dz. nr ewid. [...], [...] i [...]).

Sąd nie podzielił zatem stanowiska Rady, iż zawisłość postępowania o ustanowienie na rzecz Skarżącej, na podstawie dekretu warszawskiego, użytkowania wieczystego na gruntach stanowiących działki nr ewid. [...], [...] i [...], nie powoduje powstania po stronie Skarżącej interesu prawnego w niniejszej sprawie. Bezspornie nie można zaprzeczyć, iż w orzecznictwie sądowym reprezentowane jest stanowisko, korespondujące ze w/w stanowiskiem Rady. Sąd przyjmuje jednakże, iż legitymacja Skarżącej w szeroko pojętym postępowaniu planistycznym, prowadzonym w przedmiocie uchwalenia zaskarżonego planu, a w konsekwencji także w postępowaniu prowadzonym w trybie art.101 u.s.g., mająca źródło w realizowanych roszczeniach dekretowych, została co do zasady przesądzona w wyroku NSA z dnia 1 października 2002 r., sygn. akt IV SA/Wa 1116/02, uwzględniającym skargę Skarżącej na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...], odrzucającą zarzut Skarżącej do projektu planu na podstawie art.23 u.z.p. Wyrok ten dotyczył wprawdzie działki nr [...], a zatem nie objętej skargą obecną, niemniej zwarto tam generalne stanowisko, iż "legitymacja do wniesienia zarzutów przysługuje również byłym właścicielom nieruchomości, bądź ich następcom prawnym, których wnioski o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości na podstawie art.7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] nie zostały rozpoznane. Podmioty te bowiem z mocy prawa wymienionego przepisu mają ekspektatywę uzyskania tego prawa, a treść planu miejscowego niewątpliwie determinuje pozytywne rozpoznanie tego wniosku". Jakkolwiek w/w ocena prawna NSA, sformułowana pod rządem u.z.p., odnosiła się ściśle do legitymacji Skarżącej jako wnioskodawcy dekretowego w postępowaniu w przedmiocie rozpatrzenia przez radę gminy zarzutu do projektu planu, przewidzianego w u.z.p., niemniej wzgląd na konieczność zachowania spójności i konsekwencji ocen formułowanych przez sąd administracyjny na gruncie formalnie odrębnych, niemniej pozostających ze sobą w ścisłym związku postępowań sądowoadministracyjnych, nakazuje przyjąć, iż Skarżąca legitymowana jest również do zainicjowania postępowania, o którym mowa w trybie art.101 u.s.g.

2.2. Bezsporne jest również to, iż interes prawny Skarżącej został postanowieniami planu naruszony. Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika bowiem, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14 dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Naruszenie interesu prawnego składającego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Spełnienie w niniejszej sprawie wszystkich w/w warunków jest ewidentne w sytuacji, w której kwestionowane skargą postanowienia planu przesądzają o tym, iż zarówno obsługa działek Skarżącej w zakresie komunikacji, jak i ich zaopatrzenie w media ma obligatoryjnie następować za pośrednictwem oddalonej od przedmiotowych działek drogi publicznej [...] (do której działki Skarżącej mogą uzyskać dostęp wyłącznie pośredni, co wymaga odpłatnego ustanowienia stosownych służebności na nieruchomościach sąsiednich), wykluczając tym samym co do zasady dopuszczalność wykorzystania na w/w cele bliżej położonej drogi publicznej, tj. ulicy [...] (do której działki Skarżącej mogłyby mieć dostęp bezpośredni). Nie może ulegać wątpliwości, iż: (-) zasady obsługi komunikacyjnej nieruchomości oraz jej zaopatrzenia w media istotnie wpływają na sposób korzystania z tej nieruchomości (tj. w szczególności na wygodę oraz koszty tego korzystania), (-) w interesie właściciela nieruchomości co do zasady leży posiadanie bezpośredniego, nie zaś pośredniego dostępu do drogi publicznej oraz występowanie jak najmniejszej odległości pomiędzy nieruchomością a infrastrukturą wodociągową, kanalizacyjną, gazową, itd. W świetle powyższych uwarunkowań bezspornym jest, iż kwestionowane postanowienia planu, dopuszczające wyłącznie mniej korzystny (spośród hipotetycznie dostępnych) sposobów korzystania z nieruchomości, naruszają interes prawny Skarżącej (co nie jest równoznaczne z bezprawnością takiego naruszenia, którą to kwestię sąd administracyjny rozstrzyga dopiero w ramach merytorycznej kontroli legalności zaskarżonego aktu - por. np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2970/17, publ. CBOSA).

Nie ulega zatem wątpliwości, iż właściciel nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ustalającym dla tej nieruchomości jako wyłącznie dopuszczalny pośredni dostęp do drogi publicznej oraz taki sposób zaopatrzenia w media, który wymaga korzystania z infrastruktury zlokalizowanej w pasie drogowym drogi publicznej, do którego przedmiotowa nieruchomość nie ma bezpośredniego dostępu, w sytuacji, w której nieruchomość ta przylega do pasa drogowego innej drogi publicznej, może żądać skontrolowania legalności takich rozwiązań przez sąd administracyjny w trybie art.101 u.s.g.

2.3. Trafnie natomiast podniosła Rada, iż w związku z literalnym niezastrzeżeniem w skardze, iż wskazane w niej postanowienia planu, regulujące zasady obsługi komunikacyjnej nieruchomości i ich zaopatrzenia w media, obowiązujące w jednostkach C7/MW2/U i C8.1/MW2/U, kwestionowane są tylko w zakresie, w jakim odnoszą się do działek Skarżącej, uznać należy, iż przedmiotem zaskarżenia są w/w regulacje w całości, a zatem także w odniesieniu do tych nieruchomości, położonych w jednostkach C7/MW2/U i C8.1/MW2/U, w stosunku do których Skarżąca nie wykazała ani własnego interesu prawnego, ani jego naruszenia.

Jak trafnie podkreślono w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2081/11, publ. CBOSA: "Ponadto mimo brzmienia normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pozornie wskazującego na możliwość potraktowania skargi wnoszonej do sądu jako skargi powszechnej, przedmiotowa skarga ma charakter skargi indywidualnej, skutkując tym, że skarżący może występować w obronie tylko własnego interesu prawnego, a nie pro publico bono". W konsekwencji powyższego w pkt 2 wyroku Sąd oddalił wniesioną skargę w zakresie nie dotyczącym interesu prawnego Skarżącej (tj. w zakresie, w jakim kwestionowane postanowienia planu odnoszą się do nieruchomości innych niż wskazane w skardze).

3. Rozstrzygnięcia wymaga kwestia kryterium kontroli legalności zaskarżonego planu przez Sąd. Trafnie bowiem podniósł pełnomocnik Rady, iż w sytuacji, w której kontrolowany plan nie został uchwalony na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy planistycznej, tj. u.p.z.p. z 2003 r., a na podstawie poprzednio obowiązującej u.z.p. z 1994 r., to brak jest podstaw do dokonywania tej kontroli w oparciu o art.28 u.p.z.p., z którego wynika, iż nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie planu miejscowego powodują: a) istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, b) istotne naruszenie trybu sporządzania planu, c) naruszenie właściwości organów.

Pełnomocnik podniósł również, iż uchylenie u.z.p. z 1994 r. uniemożliwia obecnie przeprowadzenie przedmiotowej kontroli na podstawie art.27 u.z.p., z którego to przepisu wynikało zresztą, iż nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują wyłącznie naruszenia: a) trybu postępowania oraz b) właściwości organów określonych w art. 18 (a zatem nie naruszenia materialnoprawnych zasad sporządzania planów).

W kontekście dopuszczalności uwzględnienia w niniejszej sprawie art.27 u.z.p. stwierdzić należy, co następuje:

Po pierwsze, w orzecznictwie sądowym reprezentowane jest stanowisko, iż art.27 u.z.p. znajduje zastosowanie także do sądowej kontroli planów miejscowych, uchwalonych pod rządem u.z.p., dokonywanej po uchyleniu u.z.p. (por. np. wyroki NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 307/18 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt 1487/14, publ. CBOSA).

Po drugie, odnosząc się do stanowiska Rady, iż art.27 u.z.p. nie upoważniałby sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności zaskarżonej uchwały pod kątem naruszenia zasad sporządzania planu, stwierdzić należy, iż w świetle orzecznictwa sądowego kontrola taka jest jednak dopuszczalna w oparciu o rozszerzającą wykładnię pojęcia "tryb postępowania" (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1933/11, wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., II OSK 2789/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r., IV SA/Wa 2245/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r., IV SA/Wa 1971/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1174/18).

W dalszej kolejności odnotować należy, iż nawet przy hipotetycznym przyjęciu niedopuszczalności stosowania przez Sąd w niniejszej sprawie art.27 u.z.p., stosowny zakres kontroli legalności zaskarżonego aktu w trybie art.101 u.s.g., obejmującej zarówno tryb jak i materialnoprawne zasady sporządzania planu, można byłoby oprzeć, poprzez art.94 u.s.g., do którego odsyła art.101 ust.4 u.s.g., na kryterium istotnego naruszenia prawa, o którym mowa w art.91 ust.1 zd. pierwsze z zw. z ust.4 u.s.g., jako wynikającej z tych przepisów podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały gminy. W doktrynie i w orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku

4. Kontrola legalności § 39 pkt 3 lit. a, § 39 pkt 5, § 40 pkt 3 lit. a i § 40 pkt 5 planu w odniesieniu do działek nr ewid.9/6, 16/1 i 8, 10/17, 10/33 i 10/34, prowadzi do następujących wniosków:

4.1. Kompetencja do ustalania przez gminy pod rządem u.z.p. z 1994 r. (podobnie jak i obecnie pod rządem u.p.z.p. z 2003 r.) przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym składała się na przysługujące gminie tzw. władztwo planistyczne. Jak trafnie wskazano w przywołanym wcześniej wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2081/11, publ. CBOSA, badającym granice w/w władztwa: "Prawo własności w RP jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz prawo to nie jest prawem bezwzględnym, doznając w określonych sytuacjach ograniczeń. Możliwości tych ograniczeń dopuszcza wskazywana w kasacji Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczana, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Upoważniała ona gminy, tak jak to zresztą czyni aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalały przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP.

W świetle powyższego wywodu gmina ma oczywiście prawo do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie - w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.";

4.2. Z postanowień zaskarżonego planu wynika, iż:

(-) działki nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, usługi ponadlokalne i lokalne, w kwartale oznaczonym na rysunku planu symbolem C7/MW2/U (ustalenia szczegółowe dla tego terenu zamieszczono w § 39 planu);

(-) działki nr ew.[...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, usługi ponadlokalne i lokalne, w kwartale oznaczonym na rysunku planu symbolem C8.1/MW2/U ustalenia szczegółowe dla tego terenu zamieszczono w § 40 planu).

Z postanowień § 39 i § 40 planu wynika, iż:

(-) wjazd i wyjazd z kwartałów C7/MW2/U i C8.1/MW2/U ma obligatorynie następować poprzez ulicę [...] (§ 39 pkt 3 lit.a, § 40 pkt 3 lit.a);

(-) zaopatrzenie kwartałów C7/MW2/U i C8.1/MW2/U w media ma obligatoryjnie następować za pośrednictwem ulic [...] i [...] (§ 39 pkt 5 i § 40 pkt 5).

Z rysunku planu wynika, iż żadna z objętych skargą działek Skarżącej nie przylega do pasa drogowego dróg [...] i [...] (odległość granicy najbliższej w tym kontekście działki nr [...] należałoby szacować, w oparciu o mapę o skali 1:1000, na co najmniej ok. 60 metrów od [...] oraz ok. 80 metrów od [...]), natomiast przylegają one (poza działką [...]) do pasa drogowego ulicy [...] (obecnie [...]). Dostęp działek Skarżącej do w szczególności do drogi [...] (na potrzeby obsługi komunikacyjnej) nie będzie zatem możliwy bez uzyskania dodatkowego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości sąsiednich, należących do osób trzecich, a oddzielających nieruchomość Skarżącej od w/w ulicy.

Należy podkreślić, iż w toku postępowania planistycznego nie wykazano, iż konieczność zabezpieczenia czy to potrzeb komunikacyjnych działek Skarżącej, czy to potrzeb w zakresie obsługi w media - wyłącznie za pośrednictwem odpowiednio [...] (komunikacja) oraz [...] i [...] (media), z czego jednoznacznie wynika niedopuszczenie przez plan realizowania w/w potrzeb za pośrednictwem ulicy [...] - jest podyktowana czytelnymi, obiektywnie istniejącymi przesłankami zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do powyższego:

4.3. W odniesieniu do kwestii obsługi komunikacyjnej działek Skarżącej nie wykazano zatem, iż konieczność zapewnienia takiej obsługi wyłącznie poprzez drogę [...] wynika z wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego (tj. np. z tej okoliczności, iż ulica [...] posiada status drogi zbiorczej). Odnotować należy w tym kontekście, iż w piśmie Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia 31 stycznia 2000 r. nr [...], uzgadniającym projekt planu, po pierwsze, nie ma mowy o ul. [...], a pkt 1 dotyczy cyt. "ograniczenia liczby skrzyżowań na al. [...] pozostawiając włączenia ulic [...] ora [...] na prawe skręty". Nawet zatem gdyby uznać, że ten warunek dotyczył ul. [...], to w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o budowę skrzyżowania w rozumieniu § 3 pkt. 9 rozporządzenia Ministra transportu i gospodarki morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, lecz o połączenie działek skarżącej z drogą publiczną poprzez zjazd w rozumieniu § 3 pkt. 12 w/w rozporządzenia.

Jakkolwiek Sąd nie przesądza, iż przedmiotowa obsługa winna być dopuszczalna od strony drogi zbiorczej – ulicy [...] (przesądzenie tej kwestii należy bowiem do zarządcy drogi, dysponującego kompetencją przewidzianą w art.29 ustawy o drogach publicznych), niemniej uznać należy, iż zapis planu, co do zasady wykluczający taką obsługę a priori, nie znajduje uzasadnienia. O ile nie można zaprzeczyć, co zresztą akcentuje się w orzecznictwie sądowym, iż na uchwałodawcy planistycznym nie ciąży obowiązek zapewnienia objętym planem nieruchomościom bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (wynika stąd w pierwszej kolejności to, iż uchwalając plan gmina nie ma obowiązku planowania siatki ulic w taki sposób, aby każda z objętych planem nieruchomości posiadała do takiej ulicy dostęp bezpośredni) o tyle kategoryczne wykluczenie takiego dostępu w sytuacji, w której jest on potencjalnie możliwy (tj. nieruchomość objęta planem bezpośrednio przylega do pasa drogowego drogi publicznej) bez wskazania ku temu uzasadnionych przyczyn uznać należy za niedopuszczalne.

4.4. Z dokumentacji przedłożonej do skargi (pisma dostawców mediów) jednoznacznie wynika, iż zaopatrzenie w media działek Skarżącej nie musi odbywać się wyłącznie za pośrednictwem drogi [...] i [...] (może bowiem odbywać się także za pośrednictwem ulicy [...]). W toku procedury planistycznej nie wykazano, iż stan ten przedstawiał się odmiennie w dacie uchwalania planu.

4.5. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, iż przy uchwalaniu kwestionowanych obecnie postanowień planu doszło do przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego, polegającego na nieuzasadnionym kategorycznym przesądzeniu, iż: (-) obsługa komunikacyjna działek Skarżącej może się odbywać wyłącznie za pośrednictwem drogi [...], (-) zaopatrzenie w media może się odbywać wyłącznie za pośrednictwem drogi [...] i [...].

Sąd przychyla się zatem do oceny prawnej podobnego stanu faktycznego (odnoszącego się do działek położonych w sąsiedztwie), zawartej w przywołanym w skardze prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/14.

Powyższe oznacza, iż § 39 pkt 3 lit. a, § 39 pkt 5, § 40 pkt 3 lit. a i § 40 pkt 5 planu w zakresie odnoszącym się do działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ulicy [...], zostały wydane z naruszeniem art.4 ust.1 u.z.p. (naruszenie władztwa planistycznego gminy). Jakkolwiek ściśle rzecz ujmując, tego rodzaju naruszenie stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, niemniej, zważywszy na przywołaną wcześniej rozszerzającą wykładnię art.27 ust.1 u.z.p., w świetle której niewymienione w tym przepisie pojęcie "naruszenie zasad sporządzania planu" mieści się w użytym tam pojęciu "naruszenie trybu postępowania", stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art.27 pkt 1 u.z.p. Alternatywnie naruszenie to należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, o którym mowa w art.91 ust.1 w zw. z art.91 ust.4 w zw. z art.94 ust.2 w zw. z art.101 ust.4 u.s.g.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. (w pkt 1 wyroku), art.151 (w pkt 2 wyroku) oraz art. 200 i art. 205 § 2 (pkt 3 wyroku) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.