Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 537/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 264 par. 1 w zw. z  art. 262 par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 29 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy S. decyzją z dnia 5 marca 2015 r., nr 01/15, na podstawie art. 104 k.p.a., art. 37 ust. 7 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku M. C. (obecnie: M. M.) z dnia 16 września 2013 r., ustalił wysokość opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości S., uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia 23 kwietnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2013 r. poz. 4639), określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości obejmujących działki o numerach ewidencyjnych gruntu wyszczególnione w decyzji - przed ich zbyciem w myśl art. 37 ust. 7 u.p.z.p. w wysokości 55 667,00 zł.

Wójt Gminy S., w związku z decyzją nr 01/15, wydanym w dniu 5 marca 2015 r. postanowieniem, na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 2 pkt 2, art. 123 k.p.a., zobowiązał M. C. (dalej jako strona lub skarżąca) do uiszczenia kosztów tego postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Wójt Gminy, powołują się na treść art. 264 § 1 k.p.a., podniósł, że wnioskodawczyni miała interes prawny w ustaleniu przez organ opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 7 u.p.z.p., gdyż zamierzała poznać wysokość tej opłaty jeszcze przed transakcją zbycia nieruchomości, której wartość uległa zmianie wskutek uchwalenia mpzp. Wskazano, że poniesione przez organ koszty obejmują wynagrodzenie rzeczoznawcy majątkowego, który przygotował opinie o wartości nieruchomości w formie operatów szacunkowych, w kwocie 6 888,00 zł. Powyższe wynagrodzenie zostało zapłacone przez organ prowadzący postępowanie.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła strona zarzucając:

- naruszenie art. 37 ust. 7 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., przez wadliwą wykładnię i uznanie, że właściciel nieruchomości jest zobowiązany pokryć koszty postępowania w postaci wynagrodzenia rzeczoznawcy majątkowego;

-błędną subsumpcję stanu faktycznego pod przepis art. 262 §1 pkt 2 k.p.a. i przyjęcie przez organ, że spełnione są łączne przesłanki obciążenia strony kosztami, tj. koszty postępowania w sprawie zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony i nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie,

-brak uzasadnienia postanowienia w przedmiocie weryfikacji przez organ zasadności wysokości wynagrodzenia rzeczoznawcy w kwocie 6 888 zł.

W piśmie z dnia 25 marca 2015 r. pełnomocnik strony uzupełnił zarzuty wobec postanowienia organu I instancji zarzucając dodatkowo naruszenie art. 261 § 4 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez nie zastosowanie tego przepisu, pomimo jasnego jego brzmienia i znanego organowi faktu, że wnioskodawczyni zamieszkuje za granicą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. zmieniło zaskarżone postanowienie w części dotyczącej ustalenia terminu uiszczenia kosztów postępowania. W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed zmiana lub uchwaleniem tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). W myśl art. 37 ust. 7 u.p.z.p. właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto Kolegium wskazało, że stosownie do art. 37 ust. 11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Wartość nieruchomości jest ustalana przez rzeczoznawców majątkowych na zasadach i w trybie określonym w przepisach działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn.zm).

Według Kolegium treść art. 37 ust. 7 u.p.z.p. pozwala na wyciągnięcie wniosku, że sporządzenie, na zlecenie organu administracji publicznej, operatu szacunkowego w postępowaniu zainicjowanym przez stronę, niejako prewencyjnie, w celu zorientowania się, czy w przypadku zbycia nieruchomości objętej zapisami nowouchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, zbywca będzie obciążony dodatkowymi kosztami na rzecz Gminy, jest dokonywane w interesie strony. Wskazano, że taka decyzja pozwala stronie ustalić ewentualne koszty transakcji zbycia nieruchomości, objętej planem zagospodarowania przestrzennego, którego wprowadzenie w życie spowodowało wzrost wartości tej nieruchomości.

W ocenie Kolegium, nie ulega wątpliwości, że ponoszenie kosztów przez stronę postępowania jest sytuacją wyjątkową. Z treści art. 262 § 1 k.p.a. wynika, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wobec powyższego Kolegium przyjęło jako zasadę, że jeżeli organ administracji publicznej wykonuje swoje obowiązki ustawowe i w związku z tą okolicznością powstaną po jego stronie określone koszty, to nie ma podstaw by obciążać tymi kosztami stronę postępowania. Według organu odwoławczego, z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wycena nieruchomości stanowi podstawowy dowód w sprawie o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem, bądź zmianą planu zagospodarowania przestrzennego i przeprowadzenie tego dowodu obciąża organ administracji publicznej prowadzący to postępowanie. Jednakże dzieje się to wtedy, gdy postępowanie jest prowadzone z urzędu, gdy zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., po dokonaniu zbycia nieruchomości objętej planem, gdy plan ten spowoduje wzrost wartości nieruchomości, organ administracji publicznej ma obowiązek wszcząć i prowadzić postępowanie w celu ustalenia opłaty planistycznej. W ocenie Kolegium, gdy organ prowadzi postępowanie "prewencyjne" w oparciu o cytowany art. 37 ust. 7 u.p.z.p., należy uznać, że postępowanie takie nie jest prowadzone w wykonaniu ustawowego obowiązku organu, ale prowadzone jest w interesie strony, która poprzez wydanie decyzji przed zbyciem nieruchomości uzyskuje informacje kosztach ewentualnych transakcji i czy faktycznie przez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość nieruchomości. Postępowanie takie prowadzone jest na wniosek strony i nie jest obligatoryjne, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego z urzędu przez organ, w oparciu o art. 36 ust. 4 u.p.z.p., gdy nastąpi zbycie nieruchomości. Zatem w ocenie Kolegium jest uzasadnione obciążenie strony kosztami wykonanych operatów szacunkowych w postępowaniu, które sama zainicjowała w przedmiocie ustalenia ewentualnej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z powodu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego.

Podając motywy dotyczące zmiany terminu uiszczenia kosztów postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, że wynika to z faktu, iż termin ten jest w dacie wydania postanowienia przez organ odwoławczy, nie wykonalny, gdyż strona skorzystała ze swego uprawnienia polegającego na złożeniu zażalenia na postanowienie, z którym się nie zgadza.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń pełnomocnika strony, polegających na tym, że organ I instancji nie zastosował w sprawie art. 261 § 4 pkt 3 k.p.a. zgodnie z którym organ powinien jednak załatwić podanie mimo nieuiszczenia należności, jeżeli podanie wniosła osoba zamieszkała za granicą, Kolegium uznało, że Wójt Gminy nie naruszył tego przepisu, ponieważ załatwił podanie strony o ustaleniu opłaty bez wniesienia należności na pokrycie kosztów postępowania. Kosztami obciążono stronę dopiero po zakończeniu postępowania i wydaniu w sprawie decyzji administracyjnej.

Na powyższe rozstrzygnięcie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jego uchylenie. Reprezentujący skarżącą profesjonalny pełnomocnik zarzucił Kolegium naruszenie przepisów:

-art. 37 ust. 7 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., przez wadliwą jego wykładnię i uznanie, że właściciel nieruchomości jest zobowiązany pokryć koszty postępowania w postaci wynagrodzenia rzeczoznawcy majątkowego i sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny;

-art. 1, art. 3, art. 21 ust. 1 u.p.z.p., przez ich pominięcie, gdy wynika z nich, że prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy i określenie zasad zagospodarowania nieruchomości stanowi zadanie własne gminy, i są realizowane na jej koszt;

-art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a także poprzez błędną subsumpcję stanu faktycznego pod przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i przyjęcie przez organ, że spełnione zostały łącznie obie przesłanki warunkujące obciążenie strony postępowania kosztami - tj. 1) koszty postępowania w niniejszej sprawie zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, 2) a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie;

- art. 261 § 4 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu zamieszkiwania przez skarżącą na terytorium Republiki Federalnej Niemiec, przez co powinna zostać zwolniona od ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego.

W motywach skargi jej autor zwrócił uwagę, że renta planistyczna jest swoistym ekwiwalentem, który otrzymuje Gmina w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wynikającym z powstaniem bądź zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek uiszczenia renty planistycznej aktualizuje się, gdy spełnione zostaną następujące przesłanki: w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości, w przeciągu pięciu lat od dnia obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego bądź jego zmiany nieruchomość zostanie zbyta i w tym okresie wszczęte zostanie postępowanie administracyjne w przedmiocie renty planistycznej. Obowiązek uiszczenia renty planistycznej w wypadku zbycia nieruchomości w tym okresie spoczywał więc będzie na skarżącej, nie powinna więc być ona obciążona dodatkowymi kosztami.

Wobec powyższego podkreślono, że Wójt Gminy S. w swoim postanowieniu określił wysokość renty planistycznej na maksymalnym ustawowym poziomie, tj. 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wobec powyższego, według skarżącej, nie można stwierdzić, że "w interesie" strony było ustalenie opłaty już teraz - przed ewentualnym jej zbyciem, gdyż opłata, która zostałaby ustalona przez organ po dokonaniu ewentualnej sprzedaży nieruchomości przez skarżącą i tak nie mogłaby wynosić więcej niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Ponadto autor skargi nie zgodził się z twierdzeniem organu, że obowiązek ustalenia wysokości wzrostu wartości nieruchomości nie jest ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie. Obowiązek taki wynika bowiem z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., który nakłada na organ wykonawczy gminy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty - renty planistycznej. Aby móc zrealizować ten obowiązek organ powinien ponieść koszty wynikające z konieczności ustalenia wysokości wzrostu wartości nieruchomości. Ze względu na powyższe, organ nie jest uprawniony do "przerzucania" kosztów postępowania na stronę, w szczególności gdy realizuje swój ustawowy obowiązek. Skarżący wskazał, że postanowienia u.p.z.p. stanowią lex specialis w stosunku do k.p.a. Ustawodawca określając obowiązki organu samorządowego (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta) w zakresie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. posługuje się czasownikiem "ustala", niezależenie od tego czy opłata ma być wymierzona po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego zbycia nieruchomości, czy też przed dokonaniem jej zbycia. Zatem brak jest podstaw prawnych do odmiennego kształtowania zasad ponoszenia kosztów postępowania. Bezsporne jest bowiem, że w sytuacji gdy opłata jest ustalana na podstawie art. 37 ust. 6 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. to koszty postępowania ustala i ponosi sam organ. Ta sama zasada obowiązuje odnośnie opłaty ustalanej na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. Zastosowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładnia conta legem jest wadliwa. Równie chybione jest stosowanie, nie wprost w zaskarżonym postanowieniu, wykładni celowościowej, o którą oparciu organ uznał, że sam fakt zainicjowania postępowania przez wnioskodawczynię uzasadniał obciążenie jej kosztami.

Pełnomocnik skarżącej wskazał, że wymóg ponoszenia kosztów sporządzenia operatu szacunkowego przez właściciela nieruchomości, a nie przez gminę wynika z rozróżnienia trybu prowadzonego postępowania. W sytuacji, gdy roszczenie zgłoszone na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest dochodzone w drodze postępowania cywilnego przez właściciela albo użytkownika wieczystego - to będąc powodem ma obowiązek ponosić koszty procesu na zasadach określonych w k.p.c. Na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.z.p. może on żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę pozostającą w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, gdy korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Według pełnomocnika o wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia świadczy wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 723/06. Na tej podstawie autor skargi uznał, że organ powinien przyjąć, że prowadzenie polityki przestrzennej na ternie gminy i określenie zasad zagospodarowania nieruchomości stanowi zadanie własne gminy, i są realizowane na jej koszt. Obejmują one również wydatki gminy związane w wydaniem decyzji administracyjnej ustalające wysokość opłaty, o której mowa w niniejszej sprawie.

Ponadto pełnomocnik skarżącej uznał, że do powyższego stanu faktycznego i prawnego nie może w żaden sposób znaleźć zastosowanie przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż stanowi on wyraźnie, że stronę obciążają koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zwrócił przy tym uwagę na ugruntowany w doktrynie pogląd, że obciążenie strony kosztami postępowania administracyjnego ma charakter wyjątkowy (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 9).

Według skarżącej, obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez organ, a nie przez stronę został również potwierdzony w orzecznictwie administracyjnym - zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 949/12, zgodnie z którym koszty postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego nie jest ani kosztem wynikłym z winy strony (nie jest wynikiem bezprawności, lekkomyślności lub niedbalstwa Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), ani kosztem postępowania poniesionym na żądanie strony (jest to koszt przeprowadzenia dowodu, który zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest obligatoryjnie prowadzony przez organ), ani też kosztem poniesionym w interesie strony (budowa dróg z wszystkimi jej konsekwencjami i następstwami nie jest realizacją "interesu" Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ale realizowaniem jej ustawowych zadań). Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach w jakich wypełnia swoje obowiązki dowodowe, będące jednocześnie jego obowiązkami ustawowymi. Wykładnia przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że koszty postępowania tylko wtedy obciążą stronę postępowania, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: 1) zostały poniesione w interesie strony lub no żądanie strony oraz 2) nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Skarżąca zarzuca również naruszenie art. 261 § 4 pkt. 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu zamieszkiwania przez nią zagranicą, przez co powinna zostać zwolniona od ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego. Spełnia zatem podmiotowe przesłanki objęcia dyspozycją art. 261 § 4 pkt 3 k.p.a. Organ dokonał jednak błędnej wykładni tego przepisu, którego nie zastosował na gruncie stanu faktycznego sprawy. W opinii skarżącej, fakt stałego zamieszkiwania przez nią za granicą implikuje zasadność żądania dotyczącego poniesienia kosztów postępowania administracyjnego, nie przez stronę, lecz przez organ.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył:

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a- c" u.p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy S. w przedmiocie obciążenia skarżącej kosztami wszczętego na jej wniosek postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, przed jej zbyciem, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ten sposób zainicjowanym postępowaniu, na podstawie art. 37 ust. 7 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustalono wysokość tej opłaty w kwocie 55 667,00 zł. Obciążające natomiast skarżącą koszty tego postępowania, obejmujące wynagrodzenie rzeczoznawcy majątkowego, który przygotował opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, ustalono na kwotę 6.888 zł.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem organy administracji obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia - jak wynika z treści kontestowanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji - stanowił przepis art. 264 § 1 pkt 2 k.p.a., który wskazuje, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Przyjdzie wobec tego zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje generalna zasada ponoszenia kosztów postępowania przez organ administracji publicznej, a wyjątek od tej zasady wprowadza przepis art. 262 § 1 k.p.a., który określa jakie koszty postępowania obciążają stronę. Wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie. Z treści art. 262 § 1 k.p.a. wynika zatem, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. To z kolei prowadzi do sformułowania zasady, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Z treści tego przepisu można także wywieść wniosek, że inne koszty postępowania, niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracji. Zasada ta w szczególności odnosi się do postępowań wszczynanych z urzędu.

Odnosząc kodeksowe zasady rozdziału kosztów postępowania do realiów rozpatrywanej sprawy, zwrócić należy uwagę na regulację prawną, na której gruncie wygenerowane zostały sporne koszty postępowania. Pozwoli to odpowiedzieć na pytanie, czy powstałe koszty postępowania, są kosztami, które powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Wymaga wobec tego poczynienia wyraźnego rozróżnienia pomiędzy prowadzonym z urzędu postępowaniem administracyjnym w sprawie pobrania na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jednorazowej opłaty (tzw. opłata planistyczna) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie jej zbycia, od uregulowanego w art. 37 ust. 7 u.p.z.p. przypadku ustalenia wysokości takiej opłaty jeszcze przed zbyciem nieruchomości. Wówczas, do wszczęcia postępowania administracyjnego dochodzi na wniosek strony ("właściciel lub użytkownik wieczysty (...) może żądać od wójta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4"), zainteresowanej poznać, jeszcze przed sprzedażą, wartość nieruchomości objętej planem miejscowym oraz skalkulować koszty ewentualnej transakcji zbycia nieruchomości. Prowadzenie takiego postępowania przez organ administracji nie jest więc obligatoryjne, w przeciwieństwie do postępowania w sprawie poboru jednorazowej opłaty, prowadzonego z urzędu, na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., gdy już nastąpiło zbycie nieruchomości. Przepis prawa wymaga wniosku strony. Mamy zatem do czynienia ze swego rodzaju "prewencyjnym postępowaniem ustalającym wysokość opłaty planistycznej", prowadzonym wyłącznie w celu zorientowania się przez wnioskodawcę, czy w przypadku zbycia nieruchomości objętej zapisami planu miejscowego, zbywca będzie obciążony dodatkowymi kosztami na rzecz gminy. Przy czym należy zauważyć, że ustalenie wysokości opłaty planistycznej w trybie art. 37 ust. 6 u.p.z.p., nie oznacza, że strona wnioskująca o takie ustalenie, rzeczywiście będzie musiała taką opłatę na rzecz gminy uiścić. Obowiązek poboru opłaty planistycznej przez gminę zaktualizuje się bowiem dopiero w momencie zbycia nieruchomości przed upływem pięciu lat od momentu uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany. W takim przypadku można zatem mówić, że obowiązek poboru opłaty uzależniony jest od spełnienia warunku w postaci zdarzenia przyszłego, jakim będzie sprzedaż nieruchomości. W tym też aspekcie ten przypadek postępowania różni się od przywołanego przez autora skargi ustalenia kosztów prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 949/12). O warunkowym charakterze ustalenia wysokości przyszłej opłaty świadczy również fakt, że w przypadku zbycia tylko części nieruchomości, decyzja wydana na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. jest wygaszana (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 455/09).

Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. nie ma charakteru regulacji materialno-prawnej ściśle wynikającej z realizacji obowiązków publicznoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym przypadku związanych z kształtowaniem i prowadzeniem polityki przestrzennej na terenie gminy. W przeciwieństwie do regulacji wynikającej z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., koszty postępowania nie powstają więc w wyniku działań organu administracji w zakresie realizacji jego ustawowych obowiązków. Powodem dla ponoszenia przez organ kosztów postępowania w niniejszej sprawie nie jest również podnoszona w skardze okoliczność związana z cywilnoprawnym trybem dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przysługujących właścicielowi nieruchomości z powodu ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości powodowanych uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą. Można natomiast zasygnalizować problem, czy w drodze postępowania cywilnego skarżąca nie mogłaby dochodzić zwrotu poniesionych w niniejszej sprawie kosztów, w przypadku gdyby faktycznie doszło do płatności przez skarżącą opłaty planistycznej w wysokości ustalonej w decyzji z dnia 5 marca 2015r.

Uznanie, że koszty postępowania nie wynikają z realizacji ustawowego obowiązku organu administracji, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Tylko w przypadku ustalenia, że także któraś z tych przesłanek zachodzi – możliwe jest obciążenie kosztami postępowania strony. Przyjdzie wobec tego stwierdzić, że wydatki związane ze sporządzeniem operatu szacunkowego, dla potrzeb ustalanej na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. wysokości opłaty, o które mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w związku z uchwaleniem przez Radę Gminy S. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S., zostały poniesione wyłącznie w interesie skarżącej. Poznała ona bowiem wysokość tej opłaty jeszcze przed transakcją zbycia nieruchomości, a taka wiedza mogła pomóc w ustaleniu całkowitych kosztów zbycia nieruchomości objętej planem miejscowym, a tym samym być podstawą ekonomiczną podjęcia decyzji nie tylko o sprzedaży za określoną cenę, ale także co do terminu tej sprzedaży, tj. przy uwzględnieniu pięcioletniej karencji liczonej od daty uchwalenia tego planu.

Przyjętej w sprawie oceny w zakresie "interesu" nie zmienia również okoliczność, że w decyzji z dnia 5 marca 2015 r., organ administracji ustalił wysokość opłaty na maksymalnym ustawowym poziomie, tj. 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty na takim poziomie wynikało bowiem wprost z treści planu miejscowego i nie powinno być dla skarżącej żadnym zaskoczeniem.

Dlatego też, wobec spełnienia łącznie obu przesłanek warunkujących obciążenie strony postępowania kosztami w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. koszty postępowania zostały poniesione w interesie strony i nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie, zasadnym stało się obciążenie skarżącej tymi koszami. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w sprawie ustalenia wysokości opłaty planistycznej, a nie jej poboru. Prowadzone było na wniosek i w wyłącznym interesie skarżącej, która była zainteresowana w poznaniu ewentualnej i przyszłej opłaty planistycznej.

Wbrew również stanowisku przedstawionemu w skardze, zastosowanie art. 261 § 4 k.p.a. nie oznacza zwolnienia strony od obowiązku uiszczenia należności, gdyż jedynie odsuwa ten obowiązek w czasie (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 315/09). Błędnym jest zatem pogląd autora skargi, który z faktu zamieszkiwania przez skarżącą za granicą wywiódł zasadność żądania dotyczącego poniesienia kosztów postępowania administracyjnego, nie przez stronę, lecz przez organ.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. oddalił skargę.