Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 985/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Magda Froncisz SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2021 r, znak : [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T. decyzją nr [...] z dnia 4 maja 2020r.. znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane nałożył na inwestora S. O. (współwłaściciela dz. ew. nr [...], [...])

I. Obowiązek dokonania rozbiórki budowli w postaci wydzielonego placu parkingowego płatnego wielostanowiskowego w ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości Z. G. poprzez następujące działanie:

1) Usunięcie z terenu warstwy kruszyw w postaci żwirów;

2) Przywrócenie powierzchni gruntu na działkach nr ewid. [...], [...] do stanu poprzedniego tj. terenu zielonego

II. Zakaz parkowania pojazdów mechanicznych na dz. ew. nr [...], [...] położonych w Z. G. .

Decyzji w pkt II nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez S. O. i W. O. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 1 lipca 2021 r., znak [...]

- na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej: Pr. bud.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł:

- na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 Pr. bud. oraz art. 104 k.p.a. o nałożeniu na inwestora S. O. (współwłaściciela dz. nr [...],[...]) obowiązek dokonania rozbiórki budowli w postaci wydzielonego placu parkingowego płatnego wielostanowiskowego w ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] oraz [...] położonej w miejscowości Z. G. poprzez usunięcie z terenu warstwy kruszyw w postaci żwirów.

W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonej decyzji, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego w oparciu o akta sprawy PINB znak: [...] oraz znak: znak [...]

W pierwszej kolejności zwrócono uwagę, że w sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471).

PINB prowadził postępowanie w przedmiocie budowli w postaci wydzielonego placu parkingowego płatnego wielostanowiskowego w ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych zlokalizowanych na dz. nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości Z. G.. W oparciu o poczynione ustalenia faktyczne, organ I instancji doszedł do przekonania, że przedmiot postępowania został zrealizowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Orzeczony w zaskarżonej decyzji PINB nakaz rozbiórki był efektem poczynionych przez organ I instancji ustaleń w zakresie niezgodności przedmiotowego obiektu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W opinii MWINB organ I instancji prawidłowo dokonał oceny materiału zgromadzonego w sprawie klasyfikując przedmiot postępowania jako plac parkingowy w ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych. Na poparcie tego faktu przytoczono znajdujące się w zgromadzonym materiale dowodowym fotografie obrazujące utwardzenie terenu warstwą żwiru tworzącą nawierzchnię o różnej grubości (akta PINB k:45) Z ww. zdjęć wynika także, że plac postojowy reklamuje się jako parking płatny oraz że parkowało na nim więcej niż 10 samochodów. Poza wszelką wątpliwością można określić sposób użytkowania utwardzonego terenu - obecność na nim pojazdów. Wszystkie powyższe informacje świadczą zdaniem organu odwoławczego o prawidłowej klasyfikacji obiektu budowlanego przez PINB.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. : Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 Pr. bud. zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania powyżej powołana zasada. Art. 30 ww. ustawy wskazuje zaś na sytuacje, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia budowy lub robót budowlanych. Oba katalogi mają charakter zamknięty tj. obejmują wyliczenia w sposób enumeratywny.

Art. 29 ust. 1 pkt 10 Pr. bud. stanowi: Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: (...) miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.: Zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4: 1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt la-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b,28 oraz 30.

Zatem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Pr. bud. oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 wykonanie przedmiotowego placu postojowego (na którym możliwe jest ulokowanie powyżej 10 miejsc postojowych) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej.

PINB prawidłowo prowadził postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Tryb ten zastosowanie znajdzie do obiektów, dla których konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 48 prawa budowlanego obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia podlegają rozbiórce, jednak nakaz rozbiórki jest oceniany jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności. Przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Choć pojęcie samowoli budowlanej nie zostało ustawowo zdefiniowane, używane jest powszechnie zarówno w doktrynie, jak i judykaturze. Jak wskazuje organ odwoławczy - przyjmuje się, że z samowolą budowlaną mamy do czynienia w przypadku, gdy roboty budowlane są lub zostały przeprowadzone bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Natomiast decyzja nakazująca rozbiórkę może być podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego. Choć instytucja nakazu rozbiórki nie działa automatycznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1416/10, Lex nr 1083609), to w przypadku jednoznacznej oceny, że brak jest przesłanek umożliwiających legalizację, jak też w przypadku niezastosowania się przez stronę do wymogów procedury legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nakaże rozbiórkę samowolnie wzniesionego lub wznoszonego obiektu. Należy bowiem podkreślić, że decyzje wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 u Pr. bud. mają charakter związany. Gdy stwierdzona zostanie samowola budowlana, o której mowa w tym przepisie, a jednocześnie nie wystąpią prawem przewidziane przesłanki jej legalizacji, organ będzie nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do wydania nakazu rozbiórki (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 922/10 oraz z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 859/10). Co więcej, w przypadku braku możliwości legalizacji ustawodawca nie dał organowi możliwości uznania, aby w danej sytuacji jednak nie podejmować decyzji o nakazie rozbiórki.

Jak podkreśla organ - wykonany utwardzony plac parkingowy na działkach ewid. [...] i [...] w miejscowości Z. G. narusza zapisy aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: mpzp) zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Jabłonka nr XXIV/210/2005 z dnia 7 marca 2005r. ( Dz. U. Woj. Mał Nr240 poz. 1612 z dnia 4 maja 2005r.) zmienionego uchwałą Rady Gminy Jabłonka Nr LIX/356/2010 z dnia 20 października 2010r. (dz. Urz. Woj. Mał. Nr 629 poz. 5089 z dnia 1 grudnia 2010r. dla obszaru, na którym ww. obiekt jest zlokalizowany. Zgodnie z mpzp działki [...] oraz [...] w Z. G. znajdują się na terenie oznaczonym symbolem UT2. Dla terenów oznaczonych symbolem ustalono przeznaczenie terenów ( § 12 ust. 4 Pkt 2)

1. Dopuszcza się wyłącznie realizację schroniska górskiego

2. Ze względu na położenie w miejscu przebiegu szklaku turystycznego pieszego na przełęczy Krowiarki wyklucza się lokalizację parkingów dla turystów w obrębie schroniska.

Z uwagi na fakt, że przedmiotowy parking postojowy zrealizowany został na działkach które zgodnie z mzmp znajdują się na terenach UT2, Organ I instancji prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud nakazując S. O. dokonania rozbiórki budowli w postaci wydzielonego placu parkingowego płatnego wielostanowiskowego w ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych zlokalizowanych na dz. nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości Z. G..

Utwardzony plac postojowy nie zawiera się ww. wyliczeniu obiektów budowlanych, które wg mpzp mogą zostać zrealizowane na działkach [...] i [...] w Z. G. .

Tym samym ustalenia planu w zakresie odnoszącym się do zasad zagospodarowania terenu wykluczają możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego - jako nieobjętego katalogiem wyjątków dopuszczonych przez plan do realizacji na spornym terenie. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości kwestia, że nie było możliwości wdrożenia try bu legalizacji przedmiotowej inwestycji w trybie przewidzianym w art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud.

Jak wyjaśnia organ II instancji, skoro nie ziściła się podstawowa przesłanka dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej w postaci zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 Pr. bud), obligowało to organ I instancji do nakazania rozbiórki spornego obiektu zgodnie z art. 48 ust. 1 Pr. bud. Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, co do zasady trafnie organ I instancji nakazał rozbiórkę obiektu jako zrealizowanego bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy podzielił w całości poczynione przez PINB ustalenia faktyczne, jak i ostatecznie wyrażoną przez organ I instancji ocenę prawną w postaci orzeczonego nakazu rozbiórki samowoli budowlanej. Organ I instancji miał uzasadnione podstawy do wydania w oparciu o ww. przepis prawa skarżonej decyzji. Niemniej MWINB zauważył, że treść art. 48 ust. 1 Pr. bud. nie upoważnia do orzeczenia o zakazie parkowania pojazdów mechanicznych ani do nakazania przywrócenia terenu do stanu poprzedniego tj. terenu zielonego. Na podstawie tego przepisu możliwe jest bowiem wyłącznie orzeczenie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Zatem MWINB w K. zreformował skarżoną decyzję w powyższym zakresie.

Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu S. O. działającego przez pełnomocnika W. O. oraz W. O. odnośnie wykorzystania materiału dowodowego z innego postępowania wyjaśniono że zgodnie z art. 75 § 1 Kpa Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. (...) W świetle art. 75 § 1 i art. 80 KPA w postępowaniu administracyjnym obowiązuje otwarty katalog dowodów oraz zasada równorzędności dowodów. Reguły te statuują niedopuszczalność różnicowania wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych z uwagi na określone kryteria, czy też wyłączenie możliwości stosowania formalnej teorii dowodów (tj. uznawania, że dana okoliczność może zostać udowodniona przy pomocy konkretnych rodzajów dowodów). Konsekwencją powyższych zasad jest także brak możliwości uznania, że dowody zgromadzone bezpośrednio w postępowaniu prowadzonym w danej sprawie mają większą moc dowodową, niż dowody pochodzące z innych postępowań. KPA, co wprost wynika z art. 75 § 1, dopuszcza wykorzystanie w postępowaniu dowodów przeprowadzonych w innym postępowaniu. Skoro ustawodawca dopuszcza tego rodzaju dowody jako równoprawne z dowodami przeprowadzonymi bezpośrednio przed organami prowadzącymi daną sprawę, to nie można uznać istnienia w każdym wypadku obowiązku powtórnego przeprowadzenia dowodów z innych postępowań. Z ww. przepisu oraz wyroku NSA wynika że Organ prowadząc postępowanie nie jest zobligowany w każdej sytuacji do przeprowadzenia dowodu, może podczas prowadzonego postępowania skorzystać z dowodów które były przeprowadzone podczas innych postępowań i są one równoprawne w stosunku do dowodów przeprowadzonych bezpośrednio przed organami prowadzącymi daną sprawę.

Jak wskazuje organ odwoławczy - nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 Kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 Kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 Kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy MWINB podziela argumentację rozstrzygnięcia organu I instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnym w tym przedmiocie.

Odnosząc się do pozostałych uwag podnoszonych przez Skarżącego w odwołaniu oraz w toku postępowania podkreślono, iż w uzasadnieniu decyzji wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się MWINB przy rozstrzyganiu sprawy, oraz które stanowią odpowiedź na podnoszone kwestie. Wskazano, że PINB zebrał materiał dowodowy, który pozwala na określenie, iż przedmiotowy parking został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Organ I instancji zastosował prawidłową podstawę prawną w oparciu o ustalony stan faktyczny.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. O., zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

- sprzeczność ustaleń faktycznych z treścią zgromadzonego materiału dowodowego, polegającą na poczynieniu ustaleń na podstawie wyników kontroli PINB w dniu 21.08.2018r. na działce [...] w Z. G. , podczas gdy decyzja organu I i II instancji dotyczy obowiązku dokonania rozbiórki budowli w postaci wydzielonego placu parkingowego płatnego wielostanowiskowego w ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych zlokalizowanych na dz. nr ewid. [...] oraz [...] włożonej w miejscowości Z. G., w związku z czym ustalenia organu II instancji w zakresie urządzenia działki nr [...] w Z. G. nie mogą stanowić podstawy faktycznej w ustaleniach w zakresie urządzenia działek dz. [...] oraz [...] (objętych zaskarżoną decyzją) stanowiących współwłasność S. O.

- niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie przyjęcia, że na dz. nr ewid. [...] oraz [...] położonej w miejscowości Z. G. został wybudowany parking zdefiniowany przepisami prawa budowlanego, opisany w zaskarżonej decyzji jako wydzielony plac parkingowy płatny wielostanowiskowy w ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych, podczas gdy ww. działkach nie wybudowano parkingu, brak jest wydzielonych miejsc postojowych, brak jest oznakowania poziomego i pionowego, brak jest informacji o opłatach za parking, a dokonanie pokrycia określonego obszaru tłuczniem kamiennym na działkach nr [...] oraz [...] (objętych zaskarżoną decyzją), które należy zakwalifikować jako utwardzenie powierzchni gruntu, zostało dokonane na potrzeby budowy budynku schroniska górskiego na dz. ewid nr [...], [...], [...], [...], [...] wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną (pozwolenie na budowę nr [...] Starosty [...] znak: [...] RS z dnia 30.12.2014r.) i w związku z faktem, że budowa nie została zakończona, utwardzenie powierzchni gruntu działek nr [...] oraz [...] (objętych zaskarżoną decyzją) nie może być usunięte;

- brak odniesienia się przez organ II instancji do celu w jakim dokonano wyżwirowania części działek dz. nr ewid. [...] oraz [...] w miejscowości Z. G. oraz dojazdu do tych działek, m. in. poprzez odniesienie się do sposobu korzystania z nieruchomości, który jest zgodny z celem budowlanym stanowiącym budowę budynku schroniska (tj. w zakresie ogrodzenia - oddziela ono plac budowy schroniska natomiast w zakresie warstwy żwiru różnej grubości - stanowi utwardzenie powierzchni gruntu, w zakresie dojazdu - stanowi dojazd do budynku schroniska);

b. naruszenie art. 75 i art. 77 § 1 kpa wobec niepełnego zgromadzenia materiału dowodowego sprawy, w tym dowodów na okoliczność czy w projekcie stanowiącym podstawę wydania pozwolenia na budowę budynku schroniska nr [...] Starosty [...] znak: [...] z dnia 30.12.2014r., znajduje się opis dotyczący konieczności wykonania utwardzenia powierzchni gruntu, a nadto dowodów na okoliczność ustalenia kiedy i w jakich okolicznościach oraz w jaki sposób inwestor budowy schroniska dokonał utwardzenia terenu;

c. naruszenie art. 80 kpa poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie wobec przyjęcia, iż "przedmiotowy parking został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej", nadto poprzez dowolne ustalenie wyłącznie w oparciu o czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 21.08.2018r. na dz, [...], iż na dz. nr ewid. [...] oraz [...] w miejscowości Z. G. (objętych zaskarżoną decyzją) został wybudowany parking z miejscami dla więcej niż 10 samochodów, z pominięciem faktów kiedy i w jakich okolicznościach oraz w jaki sposób inwestor budowy schroniska dokonał utwardzenia terenu;

d. naruszenie art, 107 § 3 kpa, co jest konsekwencją wyżej opisanych naruszeń, gdyż w tej sytuacji nie można uznać, że stan faktyczny sprawy i przyjęta podstawa prawna są rezultatem prawidłowo dokonanej subsumcji przepisów prawnych, wobec opisanych wątpliwości w zakresie stanu faktycznego przyjętego przez organ do orzekania, nadto wobec nieustalenia jednej przesłanki z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie faktycznego urządzenia dz. [...] oraz [...], powoduje brak możliwości rozstrzygnięcia o istocie sprawy.

e. naruszenie art. 9 i art. 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania zaskarżonej decyzji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ nie mógł zastosować zaskarżonego rozstrzygnięcia do stanu faktycznego sprawy, tj.:

a. naruszenie art. 3 pkt 1, pkt 3 oraz pkt 7 w zw. z art. 3 pk 9 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1333), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż inwestor wybudował obiekt budowlany w postaci parkingu na więcej niż 10 samochodów, podczas gdy inwestor jedynie utwardził teren nieruchomości, oraz poprzez przyjęcie, iż utwardzony teren nie jest urządzeniem budowlanym, lecz obiektem budowlanym,

b. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 10, art. 29 ust 2 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1333), poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki, pomimo, że wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych w związku z budową budynku schroniska, nie jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia;

c. naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1333), poprzez przyjęcie, iż zaistniały przesłanki do orzeczonego nakazu rozbiórki samowoli budowlanej oraz błędne zastosowanie ww. podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji do robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działach budowlanych, w sytuacji gdy nie było wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, nadto budowa schroniska nie została zakończona dlatego usunięcie utwardzenia powierzchni gruntu w postaci warstwy żwiru na działkach nr ewid. [...] oraz [...] jest niezgodne z prawem;

d. tym samym zarzuca się wyjście poza legitymację wskazaną w art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy prawo budowlane;

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym w dacie wyrokowania w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 3 listopada 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Dla stanu faktycznego sprawy zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471).

Zakres postępowania organów nadzoru budowlanego dotyczył budowli w postaci wydzielonego placu parkingowego płatnego wielostanowiskowego w ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych zlokalizowanych na dz. nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości Z. G.. W oparciu o poczynione ustalenia faktyczne, organy obu instancji doszły do przekonania, że przedmiot postępowania został zrealizowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nakaz rozbiórki był efektem poczynionych przez organy ustaleń w zakresie niezgodności powstałego obiektu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego i organ I instancji prawidłowo dokonały oceny materiału zgromadzonego w sprawie klasyfikując przedmiot postępowania jako plac parkingowy o ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych. W zgromadzonym materiale dowodowym znajdują się fotografie obrazujące utwardzenie terenu warstwą żwiru tworzącą nawierzchnię o różnej grubości, że plac postojowy reklamuje się jako parking płatny oraz że parkowało na nim więcej niż 10 samochodów. Można zatem określić sposób użytkowania utwardzonego terenu.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego : Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 Pr. bud. zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania powyżej powołana zasada. Art. 30 ustawy wskazuje na sytuacje, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia budowy lub robót budowlanych. Oba katalogi mają charakter zamknięty tj. obejmują wyliczenia w sposób enumeratywny.

Art. 29 ust. 1 pkt 10 Pr. bud. stanowi: Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: (...) miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.: Zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4: 1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b,28 oraz 30.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Pr. bud. oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 wykonanie placu postojowego (na którym możliwe jest usytuowanie powyżej 10 miejsc postojowych) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego w N. T. prawidłowo prowadził postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Tryb ten znajduje zastosowanie do obiektów, dla których konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie - właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1).

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo;

b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2).

W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3).

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4).

Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).

Jak stanowi art. 48 prawa budowlanego - obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia podlegają rozbiórce. Nakaz rozbiórki jest oceniany jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności. Przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Natomiast decyzja nakazująca rozbiórkę może być podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego. Choć instytucja nakazu rozbiórki nie działa automatycznie, jednak w przypadku jednoznacznej oceny, że brak jest przesłanek umożliwiających legalizację, jak też w przypadku niezastosowania się przez stronę do wymogów procedury legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję związaną nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionego lub wznoszonego obiektu.

Wykonany utwardzony plac parkingowy na działkach ewid. [...] i [...] w miejscowości Z. G. narusza zapisy aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Jabłonka nr XXIV/210/2005 z dnia 7 marca 2005r. ( Dz. U. Woj. Mał Nr 240 poz. 1612 z dnia 4 maja 2005r.) zmienionego uchwałą Rady Gminy Jabłonka Nr LIX/356/2010 z dnia 20 października 2010r. (dz. Urz. Woj. Mał. Nr 629 poz. 5089 z dnia 1 grudnia 2010r. dla obszaru, na którym ww. obiekt jest zlokalizowany. Zgodnie z mpzp działki [...] oraz [...] w Z. G. znajdują się na terenie oznaczonym symbolem UT2. Dla terenów oznaczonych symbolem ustalono przeznaczenie terenów ( § 12 ust. 4 Pkt 2)

1. Dopuszcza się wyłącznie realizację schroniska górskiego

2. Ze względu na położenie w miejscu przebiegu szklaku turystycznego pieszego na przełęczy [...] wyklucza się lokalizację parkingów dla turystów w obrębie schroniska.

Parking postojowy zrealizowany został na działkach które zgodnie z planem miejscowym znajdują się na terenach UT2 - w którym wyklucza się lokalizację parkingów dla turystów w obrębie schroniska.

Szczegółowe zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku.

Stan faktyczny został ustalony i oceniony prawidłowo. Zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy w zgodzie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest kompletne, zgodne z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Normy art. 3 pkt 1, pkt 3 oraz pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowalne zostały w sposób właściwy zastosowane przez organy obu instancji. Inwestor wykonał obiekt budowlany w postaci placu postojowego - parkingu na więcej niż 10 pojazdów samochodowych. Nie do obrony jest stanowisko inwestora, które zostało sformułowane wyłącznie na użytek prowadzonego postępowania, że "inwestor jedynie utwardził teren nieruchomości" na potrzeby schroniska górskiego i że jest to "urządzenie budowlane" a nie obiekt budowlany. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach wskazuje dobitnie, ze inwestor wybudował parking przed schroniskiem i pokrył go tłuczniem kamiennym. Obiekt funkcjonuje jako parking, co potwierdzają materiały zdjęciowe i wydruki z map internetowych z 2019 r. ( k – 40-47, k-30-32, k-24-28 akt adm.). Działki [...] i [...] położone w jednostce rejestrowej G.2906 to grunty rolne - pastwiska trwałe, o klasie VI. ( k – 35-36 akt adm.) Bez znaczenia są wskazywane przez skarżącego okoliczności, że "brak jest wydzielonych miejsc postojowych, brak jest oznakowania poziomego i pionowego, brak jest informacji o opłatach za parking". Materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na to, że na parkingu stoją liczne samochody osobowe o różnych rejestracjach, wykonano ogrodzenie z żerdzi drewnianych, a na tabliczkach informacyjnych przymocowanych do słupka ogrodzeniowego przy wjeździe (wbrew twierdzeniom skargi) zawarta jest informacja o opłacie.

Również prawidłowo organ II instancji zreformował decyzję organu I instancji wskazując na to, że treść art. 48 ust. 1 prawa budowalnego nie upoważnia do orzeczenia o zakazie parkowania pojazdów mechanicznych ani do nakazania przywrócenia terenu do stanu poprzedniego tj. terenu zielonego.

Wbrew twierdzeniom skargi budowa obiektu budowlanego w postaci parkingu – na dzień jego urządzenia była objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Artykuły 29 ust 1 pkt 10, ust 2 pkt 5 , art. 30 ust 1 pkt 1, art. 48 ust 1 pkt 1 , art. 80 ust 2 pkt 2 oraz art. 83 ust 2 ustawy prawo budowlane nie zostały naruszone.

Organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, wyjaśniając wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i prawidłowo zastosowały art. 48 ustawy prawo budowlane w brzmieniu mającym zastosowanie do stanu faktycznego sprawy.

Ze względu na powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że organy obu instancji przyjęły trafne stanowisko akcentując, iż nie zachodzi sytuacja określona w art. 48 ust. 2 pkt 1a P.b. (to jest sytuacja, w której budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a w konsekwencji nie zachodzi podstawa do wdrożenia postępowania legalizacyjnego.

Z tych względów, wobec stwierdzonego nieusuwalnego braku możliwości legalizacji wykonanej budowli - organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do orzeczenia nakazu rozbiórki, niezależnie od okoliczności podniesionych w skardze.

Skarga, jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.