Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 354/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, 27, 119
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
article: art. 119 pkt 3, art. 151 ppsa
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 19 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ" lub "organ"), działając na podstawie art. 2 § 1 pkt 10; art. 3 § 1; art. 20 § 1 pkt 1; art. 119 § 1; art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a."), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. znak [...].

W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] nałożył na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") obowiązek przeprowadzania I etapu remediacji historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie działki nr [...] przy ul [...] w [...].

Upomnieniem z dnia 8 lipca 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wezwał [...] Sp. z o.o. do wykonania ww. obowiązku, wskazując że obowiązek ten stał się wymagalny od dnia 12 grudnia 2018 r., a termin jego wykonania upłynął 30 czerwca 2019 r.

Następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wnioskiem z 30 sierpnia 2019 r. zwrócił się do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania egzekucji administracyjnej, w celu wyegzekwowania ww. obowiązku, zgodnie z załączonym, tytułem wykonawczym.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. znak [...]:

1. nałożył na [...] Sp. z o.o. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000,00 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie do 30 listopada 2019 r. podnosząc, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w podanym terminie, zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracji należności pieniężnych;

2. wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr 1 z 30 sierpnia 2019 r., wystawionym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w terminie do 30 listopada 2019 r.

Zażalenie na postanowienie Wojewody wniosła [...] Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania. Skarżąca podniosła, że wykonanie zobowiązania nie jest możliwe, z uwagi na bezprawne zajęcie przedmiotowej nieruchomości przez byłych najemców, którzy uniemożliwiają przeprowadzenie remediacji.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. znak [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2019 r. znak [...]. W uzasadnieniu organ zauważył, że nakładając grzywnę, organ egzekucyjny nie bada przyczyn niewykonana obowiązków, wynikających z egzekwowanej decyzji, zaś w niniejszej sprawie niewykonanie zobowiązania przez dłużnika jest bezsporne. Organ odwoławczy nie dopatrzył się w działaniu organu egzekucyjnego naruszeń przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Z tych też względów brak jest podstaw do jego uchylenia i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skargę na postanowienie GDOŚ z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] wniosła [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niedostateczne uwzględnienie szczególnej sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca spółka, która podejmuje wszelkie przewidziane prawem działania, w celu wykonania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] listopada 2018 r., lecz napotyka bezprawny i permanentny opór Fundacji [...] i jej byłych podnajemców. Fundacja [...] w celu dalszego blokowania remediacji posunęła się nawet do złożenia do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] pozwu o wstrzymanie budowy - wskazując, że [...] zamierza rozpocząć na terenie przy ul. [...] w [...] prace budowlane, w celu wykonania decyzji RDOŚ o remediacji. W ocenie spółki Fundacja [...] celowo wprowadziła Sąd w błąd. Następnie, pomimo niedopuszczalności drogi sądowej, Sąd Rejonowy dla [...] w [...] udzielił Fundacji [...] zabezpieczenia poprzez zakazanie [...] na czas trwania postępowania rozpoczynania i prowadzenia na terenie nieruchomości przy ul. [...] jakichkolwiek prac i robót budowlanych. Spółka złożyła zażalenie postanowienie zabezpieczające. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z [...] września 2019 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

II. Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy grzywny, nałożonej w celu wykonania obowiązku remediacji, wynikającej z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nakładającej na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] obowiązek przeprowadzania I etapu remediacji historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w [...].

Wyjaśnić należy, że ochrona powierzchni ziemi może przybierać różną postać. Może polegać między innymi na zapobieganiu zanieczyszczeniu substancjami powodującymi ryzyko oraz na remediacji (art. 101 pkt 3 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1396, ze zm.). Przez remediację rozumie się poddanie gleby, ziemi i wód gruntowych działaniom mającym na celu usunięcie lub zmniejszenie ilości substancji powodujących ryzyko, ich kontrolowanie oraz ograniczenie rozprzestrzeniania się, tak aby teren zanieczyszczony przestał stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, z uwzględnieniem obecnego i, o ile jest to możliwe, planowanego w przyszłości sposobu użytkowania terenu; remediacja może polegać na samooczyszczaniu, jeżeli przynosi największe korzyści dla środowiska (art. 3 pkt 31b Prawa ochrony środowiska). Wobec tego przyjąć należy, że organ nakładając obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego (art. 362 pkt 2 Prawa ochrony środowiska) może zobowiązać podmiot do przeprowadzenia remediacji, której istotą jest podjęcie działań mających na celu usunięcie lub zmniejszenie ilości substancji powodujących ryzyko, tak aby teren zanieczyszczony przestał stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska.

Wszczęcie postępowania egzekucyjnego dla takiego obowiązku uzasadnione jest zatem nie tylko zasadą praworządności, której realizacja zbieżna jest z wykonaniem każdego obowiązku administracyjnego, ale również ochroną środowiska, tj. wartością konstytucyjnie chronioną (por. Rakoczy Bartosz, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo ochrony środowiska, Opublikowano: LexisNexis 2013).

III. Zakres prowadzonego przez organ postępowania, a tym samym zakres kognicji Sądu jest ograniczony jedynie do zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia, co jest treścią zaskarżonego postanowienia. W postępowaniu przed organem egzekucyjnym nie bada się merytorycznych podstaw powstania obowiązku, a tym samym nie bada ponownie zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 października 2011 r. o sygn. akt I SA/Lu 379/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www. orzeczenia.nsa.gov.pl – w skrócie CBOSA). Organ egzekucyjny, stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. z urzędu analizuje dopuszczalność egzekucji administracyjnej i nie jest uprawniony do weryfikowania przesłanek podstawy tytułu wykonawczego. Wskazana regulacja nie obliguje więc i nie uprawnia organu egzekucyjnego do analizowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, albowiem badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, czy tytuł wykonawczy został wystawiony przez uprawniony podmiot, czy konkretny organ egzekucyjny jest właściwy do egzekucji obowiązku, określonego w tytule wykonawczym oraz czy osoba wskazana w tytule wykonawczym podlega orzecznictwu polskich organów administracyjnych (patrz wyrok NSA z 18 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1302/05, Lex nr 280453). Badanie to ma zatem charakter czysto formalny (WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 kwietnia 2020 r., V SA/Wa 2157/19, CBOSA). Organ egzekucyjny nie jest władny podejmować żadnych działań, ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Postępowanie egzekucyjne nie jest również etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku. Te kwestie rozstrzygają się na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Przywołany przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. jest kluczowy dla określenia uprawnień organu egzekucyjnego. Jego znaczenie przejawia się w zakazie łączenia postępowania egzekucyjnego z trybami postępowania administracyjnego. Ewentualna wadliwość decyzji, czy tytułu wykonawczego może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie, będące podstawą egzekucji administracyjnej - nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest ten organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem

Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca Spółka, wnosząc zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, a także w skardze, podnosi argumenty, które w znacznej mierze sprowadzają się do kwestionowania dopuszczalności, względnie celowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego (kwestia bezprawnego zajęcia przedmiotowej nieruchomości przez byłych najemców, którzy uniemożliwiają przeprowadzenie remediacji). Ta część argumentacji (zarzutów skargi) nie mogła być skutecznie podniesiona w postępowaniu, dotyczącym postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i pozostawała poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie, bowiem kontrolowanie prawidłowości wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie stanowi dodatkowego trybu nadzwyczajnej weryfikacji zasadności spóźnionych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W tym miejscu należy więc także zaznaczyć, że załączone do skargi postanowienie o udzielenie zabezpieczenia z [...] listopada 2019 r., sygn. akt [...], nie może być brane pod uwagę przy ocenie spornej sytuacji, ponieważ dotyczy sporu między skarżącą a najemcami, jak również dlatego, że wykonanie remediacji nie jest związane z prowadzeniem prac ani robót budowlanych. Wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest obligatoryjne. Wynika to wprost z brzmienia art. 119 u.p.e.a. W związku z niewykonaniem obowiązku przez skarżącą, co jest bezsporne w sprawie, zasadne było nałożenie na skarżącą przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia.

V. W orzecznictwie powszechnie akceptowany jest pogląd, iż grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1642/06, CBOSA). Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, o której mowa w omawianym przepisie, zachodzi w sytuacji wystąpienia okoliczności, wykluczających możliwość prowadzenia egzekucji ze względów formalnych - podmiotowych lub przedmiotowych, a nie merytorycznych. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej musi mieć przy tym źródło w przepisach prawa, całkowicie wyłączających możliwość przymusowej realizacji danego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 512/16, publ. CBOSA). Jako przykłady takich zarzutów wskazuje się na dopuszczalność egzekucji sądowej, w stosunku do danego obowiązku, a tym samym niedopuszczalność egzekucji tego świadczenia w drodze egzekucji administracyjnej, wystawienie tytułu wykonawczego przez nieuprawniony podmiot czy też niemożność jej prowadzenia z uwagi na posiadany przez zobowiązanego immunitet. Niedopuszczalne jest również prowadzenie egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego, który nie odpowiada wymogom określonym w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. W art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. ustawodawca wskazał, że tytuł wykonawczy powinien zawierać: treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. W niniejszej sprawie w tytule wykonawczym wskazano decyzję, z której wynika obowiązek, Skarżąca mogła więc bez żadnej wątpliwości stwierdzić, co stanowi podstawę egzekucji.

VI. Ustawodawca ograniczył również zakres zaskarżenia postanowienia w samym postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z tym przepisem podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Zarzuty mogą być wniesione do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od otrzymania tytułu wykonawczego, o czym poucza się zobowiązanego w treści tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.) co oznacza, że nie mogą być one składane lub uzupełniane w terminie późniejszym, np. w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego lub w skardze do sądu, bowiem to organ egzekucyjny musi je rozpoznać (po ewentualnym uzyskaniu stanowiska wierzyciela – jeżeli organ egzekucyjny nie jest równocześnie wierzycielem).

Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, co Spółka zdaje się sugerować w związku z działaniami Fundacji [...] i jej byłych podnajemców (w postaci złożenia do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] pozwu o wstrzymanie budowy - wskazując, że [...] zamierza rozpocząć na terenie przy ul. [...] w [...] prace budowlane), może być zatem elementem zarzutu, a nie zażalenia.

VI. W zarysowanym wyżej zakresie Sąd przeanalizował prawidłowość zaskarżonego aktu. W związku z tym, że art. 6 § 1 u.p.e.a. nie określa terminu podjęcia czynności przez wierzyciela bądź organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem, to - kierując się treścią art. 6 § 1a u.p.e.a. - przyjąć należy, że podjęcie czynności powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki (por. M. Masternak, Wierzyciel w egzekucji administracyjnej, w: red. S. Fundowicz, J. Niczyporuk, J. Radwanowicz, System egzekucji administracyjnej, Warszawa 2004 r., s. 160; wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1957/10, Lex nr 745716; wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 880/10, Lex nr 747167). Wobec tego w rozpoznawanej sprawie organ nie dysponował możliwością rezygnacji z wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a następnie samej egzekucji, z uwagi na podnoszone przez skarżącą okoliczności, bowiem nie skutkowały one odpadnięciem podstawy prawnej egzekucji.

Niewykonanie wymagalnego obowiązku nakłada na wierzyciela obowiązek zainicjowania działań, zmierzających do jego wyegzekwowania. Nawiązując do argumentów podniesionych przez stronę skarżącą wskazać należy, że zastosowany w art. 6 § 1 u.p.e.a. zwrot "powinien" oznacza "ma obowiązek", a "uchylanie się od wykonania obowiązku" to niepodjęcie przez zobowiązanego działań, zmierzających do jego wykonania. Warto zatem podkreślić, że w realiach rozpatrywanej sprawy niesporne między stronami jest to, że zobowiązanie było wymagalne, a decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] pozostaje w obrocie prawnym.

Ta okoliczność, ze względu na nieprzystąpienie Spółki do wykonania tej decyzji, uaktualniała leżący po stronie organu obowiązek prowadzenia egzekucji.

Wskazać trzeba, że choć u.p.e.a. nie zawiera definicji pojęcia "uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku", to jednakże na podstawie całokształtu przepisów regulujących instytucje administracyjnego postępowania egzekucyjnego można uznać, że organ przystępuje do podjęcia czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku ciążącego na zobowiązanym w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania (por. wyroki WSA: z 24 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 880/10, z 22 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 417/08, z 28 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 187/12, CBOSA).

Organ słusznie ocenił, że stan "uchylania się" trzeba uznać za udowodniony, gdy ujawniony zostanie dowód, że zobowiązany nie ma żadnej wiedzy o nałożeniu na niego obowiązku albo o upomnieniu go do jego realizacji. Taka sytuacja nie wystąpiła w sprawie, bowiem do Spółki skierowane zostało upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (karta 12 akt administracyjnych sprawy). Mimo upływu terminu wykonania obowiązku (pkt 4 decyzji z dnia 30 listopada 2018 r.) oraz przesłania Spółce pisemnego upomnienia, Spółka nie spełniła tego obowiązku.

Uchylanie się organu od wszczęcia postępowania egzekucyjnego byłoby równoznaczne z naruszeniem zasady praworządności. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny uznaje zasadę legalizmu za elementarną zasadę każdego systemu prawnego, bez względu na jego treść (może współwystępować z normami prawnymi o różnej treści). Każdy system prawny musi zakładać jej obowiązywanie. Dopuszczenie do łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa, jako systemu wiążących norm postępowania (zob. wyrok TK z 16 marca 2011 r., K 35/08, pkt 5.3), Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II , Wyd. Sejmowe 2016, Lex, komentarz do art. 7 Konstytucji RP. Na podmiocie przedstawiającym tezę o naruszeniu prawa przez władcze działanie organów władzy publicznej ciąży co do zasady obowiązek wykazania bądź przekroczenia kompetencji przez dany organ państwa, bądź że dana czynność wykroczyła poza ramy przewidziane prawem. Spółka takich okoliczności nie wskazała.

VII. Nadto brak jest podstaw do odwoływania się do interesu Spółki, jako samodzielnej podstawy do odstąpienia od egzekucji. Słuszny interes strony powinien być uwzględniany w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, nie może natomiast uzasadniać odstąpienia od stosowania przepisów prawa, nie dających organom administracji luzu decyzyjnego (por. gwoli przykładu następujące wyroki: WSA w Gdańsku z 7 marca 2019 r., III SA/Gd 817/18, NSA z 7 grudnia 2017 r., II GSK 978/16, wyroki WSA w Warszawie z: 3 listopada 2015 r., VI SA/Wa 1708/15, z 8 września 2016 r. II SA/Wa 494/16, z 23 czerwca 2016 r. II SA/Wa 493/16, z 6 maja 2016 r. II SA/Wa 1828/15, z 2 marca 2016 r. II SA/Wa 1676/15, z 6 marca 2015 r. II SA/Wa 1262/14, CBOSA). Tymczasem – jak wyżej wskazano – brak jest możliwości upatrywania takiej samoistnej podstawy prawnej na etapie zażalenia od środka egzekucyjnego.

VIII. Sąd bada zachowanie podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia i dokonanie przez organ prawidłowej subsumpcji. W tym aspekcie Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności, zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu, dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. W myśl dyspozycji, zawartej w art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Organy egzekucyjne obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa. Zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych, przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.).

Powyższy wniosek uzasadniony jest faktem, że organ dysponował tytułem wykonawczym nr 1 z 30 sierpnia 2019 r., wystawionym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w terminie do 30 listopada 2019 r. (karta 9 akt administracyjnych sprawy). W tytule wykonawczym prawidłowo przytoczono decyzję z dnia [...] listopada 2018 r., wydaną przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], nakładającą obowiązek remediacji, tym samym zgodnie z prawem ukierunkowując postępowanie egzekucyjne na wykonanie tego obowiązku. Zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym organ ustalił, że obowiązek ten nie został wykonany, w świetle podstaw umorzenia postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Ziściły się zatem dwie podstawowe, pozytywne przesłanki do nałożenia środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.

IX. Odnośnie do wysokości grzywny Sąd zaznacza, że nie doszło do przekroczenia jej granic. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jak wynika z art. 121 § 2 u.p.e.a., każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Stosownie zaś do art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

W okolicznościach sprawy wszystkie opisane wyżej warunki prawne zostały spełnione. Określona przez organ egzekucyjny kwota grzywny (5 000 zł) jest adekwatna do celu, jakiemu ma służyć. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione (wyrok NSA z 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1915/13, CBOSA). Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Nie jest on również substytutem wykonania obowiązku, tj. jej uiszczenie nie zwalnia z dokonania remediacji.

X. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), skargę oddalił, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 3 P.p.s.a.