Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1572/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]w zakresie dotyczącym przebiegu granicy działki nr 426/10 z działką nr 417; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie określonym w pkt I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego A. W. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1572/14

UZASADNIENIE

Pismem z 11.06.2012 r. A. W. zwrócił się o dokonanie korekty granic działek nr 417 i 427 z jego działką nr 426/10 w K., wskazując na niezgodność danych zawartych w operacie ewidencji z "mapą katastralną i mapą Sądu Rejonowego i Ksiąg Wieczystych [...]".

Starosta [...] decyzjami z dnia [...] lutego 2013 r. i [...] października 2013 r., o nr [...], dwukrotnie orzekał o odmowie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic działki nr 426/10 z działkami nr 417 i 427. Decyzje te, w wyniku wnoszonych przez A. W. odwołań, zostały uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK), a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, odpowiednio decyzjami z dnia [...] kwietnia 2013 r. i [...] listopada 2013 r. o nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm., dalej: "Pgik"), Starosta [...] ponownie odmówił dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic działki nr 426/10 z działkami nr 417 i 427 w K.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że zgromadzony materiał dowodowy nie wykazał, aby doszło do zmiany granic wskazanych wyżej nieruchomości. Granica ta jest granicą sporną, a spór polega na rozbieżności co do jej przebiegu na gruncie. Zmiany, które zachodziły po założeniu w 1968 r. ewidencji gruntów dotyczyły zmiany oznaczenia pierwotnej działki o nr 426 i spowodowane były kolejnymi jej podziałami, w konsekwencji czego powstała m.in. działka nr 426/10 o pow. 0,14 ha. Żaden z operatów technicznych dotyczących opracowanych kolejnych projektów podziałów nie zawierał informacji o zmianie granic obecnej działki nr 426/10 z działkami nr 417 i 427. Ponadto jak wynika z analizy dokumentacji geodezyjnej, nie prowadzono żadnego postępowania administracyjnego w tym zakresie. Natomiast granice przedmiotowych działek uwidocznione na wektorowej mapie zasadniczej, sporządzonej jako mapa do celów projektowych, powstałej w 2008 r. bez wcześniejszego ustalania granic działek, zostały doprowadzone do zgodności z danymi przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zdaniem Starosty dokumenty przedstawiane przez wnioskodawcę w toku postępowania nie mogły stanowić podstawy dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, bowiem nie stanowiły dokumentów, o których mowa w § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie"), a w świetle przepisów tylko takie dokumenty mogły stanowić podstawę do dokonania żądanej zmiany. Wnioskowana korekta granic nieruchomości wymaga uprzedniego przeprowadzenia odrębnego postępowania rozgraniczeniowego w myśl art. 29 Pgik i obecnie co do przebiegu spornej granicy pomiędzy działkami 426/10 i 427 toczy się postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone przez Wójta Gminy [...].

Natomiast zarzuty co do rozbieżności przebiegu granicy pomiędzy działkami 426/10 i 417 na mapie ewidencyjnej i mapie zasadniczej są bezpodstawne, bowiem sprawa ta została wyjaśniona, w 2012 r. granica na mapie zasadniczej została skorygowana zgodnie z mapą ewidencji gruntów.

Dodatkowo organ wskazał, że mapa ewidencji gruntów obrębu [...] jest obecnie mapą w skali 1:2880, a na tym terenie nie było przeprowadzonego bezpośredniego pomiaru. Obecnie też na terenie gminy [...] prowadzona jest modernizacja ewidencji gruntów i budynków, a granice działek objętych postępowaniem są przewidziane do ustalenia w ramach modernizacji.

W odwołaniu od tej decyzji A. W. wskazał, że Starosta [...] nie skorygował granic pomiędzy działkami 426/10 i 417 oraz 426/10 i 427 w oparciu o przedstawione przez niego dokumenty. Organ opiera się natomiast na dokumentach sporządzonych przy podziale działki 426, kiedy to miały miejsce nieprawidłowości w działaniach geodety. W zakresie granicy pomiędzy działkami 426/10 i 417 odwołujący zaznaczył, że jest ona zgodna, a działki te użytkowane są od około 40 lat.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 Pgik, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko Starosty [...] w zakresie braku zmiany przebiegu granic pomiędzy działką nr 426/10, a działkami nr 417 i 427 od założenia ewidencji gruntów oraz w zakresie oceny dokumentów przedkładanych przez odwołującego. Dokumenty te to kopia odrysu mapy ewidencyjnej z 1975 r. i kopia mapy ewidencyjnej w skali 1:2880, które w ocenie organu w świetle § 36 rozporządzenia nie stanowią podstawy do wprowadzenia zmian, bowiem nie mają mocy dowodowej.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe w zakresie granic działek 426/10 i 427. W odniesieniu natomiast do zarzutu odwołującego braku działań Starosty w zakresie korekty mapy zasadniczej w odniesieniu do granic działek 426/10 i 417, to zostały one skorygowane i doprowadzone do zgodności z mapą ewidencyjną, o czym A. W. był wielokrotnie informowany.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję A. W. nie sprecyzował kierunku jej weryfikacji. W treści skargi powtórzył argumentację sformułowaną w odwołaniu, wskazując na nieprawidłowości w sposobie załatwienia sprawy przez organy administracji.

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a –c P.p.s.a.). W sytuacji zaś występowania przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność takiej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdził opisane w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. naruszenia prawa, skutkujące częściowym uwzględnieniem skargi.

Będąca przedmiotem niniejszego postępowania ewidencja gruntów i budynków to zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 powoływanej już ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ("Pgik") - jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W odniesieniu do gruntów, ewidencja zawiera dane dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Wskazuje ona także właściciela lub władającego gruntem (art. 20 cyt. ustawy).

Podstawową zasadą dotyczącą prowadzenia ewidencji jest wynikająca z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) – zwanego dalej rozporządzeniem – zasada utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 § 1) z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (§ 46 ust. 2).

Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego – z dnia 27.10.1998 r., sygn. akt II SA 1094/98, LEX Nr 41305, z dnia 18.03.1999 r., II SA 1728/98, LEX nr 46224, z dnia 19.04.2001 r., II SA 862/00, LEX Nr 53361).

W postępowaniu aktualizacyjnym możliwa jest też korekta danych czyli usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów do bazy danych ewidencyjnych, jednakże podlegające korekcie błędne wpisy muszą mieć charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) omyłek. Możliwość tego rodzaju korekt przewiduje § 54 ust. 6 w zw. z ust. 1 rozporządzenia, który nakłada na starostę obowiązek zapewnienia przeprowadzenia okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie:

1) zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji,

2) zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie.

Nieprawidłowości stwierdzone w wyniku tej weryfikacji podlegają usunięciu w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencyjnego (§ 54 ust. 6 rozporządzenia.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący żądał weryfikacji danych w ewidencji poprzez korektę mapy w zakresie granic działki nr 426/10 z działkami nr 417 i 427 w K.

Z uzasadnień decyzji organów wynika, że ostatnia aktualizacja w zakresie działki 426/10 miała miejsce w czasie podziału działki nr 426 i kolejnych podziałów powstałych z niej działek, z których ostatecznie powstała działka 426/10.

Z ustaleń organów wynika także, że granica pomiędzy działkami nr 426/10 i nr 427 jest sporna, a obecnie toczy się postępowanie rozgraniczeniowe przed Wójtem Gminy [...].

Z tych względów Sąd podziela pogląd organów co do odmowy wprowadzenia zmian w zakresie granicy pomiędzy działkami nr 426/10 i nr 427.

W drodze postępowania przed organami prowadzącymi ewidencję gruntów i budynków nie można bowiem rozstrzygać sporów o zasięg prawa własności, a taki charakter ma spór graniczny. Dopiero prawomocne rozstrzygnięcie sprawy o rozgraniczenie (czy to na etapie postępowania administracyjnego czy na etapie postępowania przed sądem powszechnym), może stanowić podstawę do ewentualnego wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym, w tym na mapie ewidencyjnej.

W zakresie natomiast przebiegu granic działki nr 426/10 z działką nr 417 stwierdzić należy, że postępowanie nie zostało przeprowadzone prawidłowo. Podkreślenia wymaga, że decyzja wydana w trybie aktualizacji i orzekająca o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków musi odpowiadać wymogom określonym w przepisach k.p.a., w tym art. 107 § 3 k.p.a., a postępowanie ją poprzedzające spełniać standardy wynikające z tych przepisów.

Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia, z urzędu lub na wniosek stron, wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji tej zasady służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie poddać go ocenie w oparciu o art. 80 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie zasady te zostały przez organy naruszone.

Już pobieżna analiza znajdujących się w aktach sprawy map: zasadniczej i ewidencyjnej oraz dołączonej przez skarżącego mapy katastralnej wskazuje, że wykreślone na tych mapach granice działki nr 417 mają różny przebieg a działka ta ma na ww. mapach różny kształt.

W protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 9.08.2013 r. zapisano, że "działka nr 417 jest na gruncie niewidoczna, nie można jednoznacznie stwierdzić jej położenia. Zgodnie z obowiązującą mapą ewidencji gruntów leży na pograniczu pomiędzy dz. 426/10, 420/1, 418 – która stanowi drogę dojazdową. Wszystkie działki objęte postępowaniem stanowią teren płaski, w miarę zagospodarowany".

Z oświadczenia skarżącego – właściciela działki 426/10 i W. W. – władającego działką 417 wynika również, że działki te odgrodzone są ogrodzeniem trwałym – metalową siatką na słupkach, a stan taki istnieje bezkonfliktowo od 35 lat.

Odmawiając wprowadzenia zmian w zakresie granic działek 426/10 i 417 organy wskazały, że "rozbieżności przebiegu granicy pomiędzy działką nr 417 a 426/10 na mapie ewidencyjnej i na mapie zasadniczej" zostały skorygowane w 2012 r. zgodnie z mapą ewidencyjną. Organ II instancji stwierdził dodatkowo w uzasadnieniu swojej decyzji, że skarżący był o tym wielokrotnie informowany, m. in. pismem z 12.04.2014 r.

Odnosząc się do tego stwierdzenia podkreślić należy, że wszystkie kwestie zawarte we wniosku strony o wszczęcie postępowania administracyjnego winny zostać rozstrzygnięte w decyzji kończącej postępowanie, zaś szczegółowe motywy decyzji powinny zostać podane w jej uzasadnieniu. Niedopuszczalne jest wyjaśnianie i rozstrzyganie kwestii będących przedmiotem wniosku pismem i powołanie się na to pismo w decyzji, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Z akt postępowania, a przede wszystkim z treści wydanych decyzji nie wynika czego konkretnie dotyczyła korekta w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki nr 417, dokonana jak wskazuje organ, w 2012 r. Ponadto, to najprawdopodobniej z tą korektą nie zgadza się skarżący i wnosi o dokonanie zmian.

Kwestia ta powinna zostać dokładnie wyjaśniona, a skarżący w razie potrzeby wezwany do sprecyzowania wniosku.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że wskazane naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w zakresie wskazanym w pkt I sentencji wyroku, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a. z uwagi na prawidłowe stanowisko organów dotyczące toczącego się sporu granicznego pomiędzy właścicielami działek 426/10 i 427.

W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja w zakresie określonym w pkt I sentencji nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 w zw. z art. 209 P.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia.