Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 151/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 3 pkt 7a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 3 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 roku sprawy ze skargi Miasta i Gminy [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej Kpa), po rozpatrzeniu odwołania Miasta i Gminy [...] (zwanego dalej: inwestor, skarżący) od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r. znak: [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru przebudowy gminnej drogi wewnętrznej, zlokalizowanej na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr: [...] obręb [...] [...], jednostka ewidencyjna [...] (zwane dalej: droga, działki [...]) utrzymał w mocy decyzję Starosty.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] września 2019 r. inwestor - Miasto i Gmina [...] - złożył w Starostwie Powiatowym, zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie gminnej drogi wewnętrznej, w zakresie jej poszerzenia, wykonania warstwy mrozoochronnej oraz podbudowy na poszerzeniach, wzmocnienia warstwą z kruszywa łamanego oraz ułożenia nawierzchni z betonu asfaltowego, zlokalizowanej na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr: [...].

Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. Starosta, na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., zwanej dalej: PrB, ustawa, Prawa budowlanego) zobowiązał inwestora do uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia poprzez załączenie szkiców i rysunków z podstawowymi danymi obrazującymi zamierzenie - przekroje dróg przed i po przebudowie wraz z niezbędnymi wymiarami, rzędnymi oraz opisem warstw, uwzględniając warunki zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 z późn. zm., zwanego dalej: Rozporządzenie).

W dniu [...] października 2019 r. inwestor przedłożył plan orientacyjny, plan zagospodarowania terenu, przekroje przed i po przebudowie oraz profil podłużny dla planowanych robót budowlanych.

Kolejno, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2019 r. Starosta, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowalnego, wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia, uzasadniając swoją decyzję tym, iż przedstawiony zakres prac obejmuje w istocie budowę drogi, a nie jej przebudowę, gdyż istniejącej nawierzchni z kruszywa łamanego nie można uznać za obiekt budowlany (budowlę) w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a objęte zgłoszeniem zamierzenie polegające na budowie drogi, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołał się inwestor zaskarżając je w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o uzupełnienie materiału dowodowego w postaci załączonej do odwołania dokumentacji fotograficznej przedstawiającą stan drogi oraz kopi mapy do celów projektowych poświadczonej przez Starostę. Odwołujący się wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] dokonał zgłoszenia przebudowy obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 pkt. 3a Prawa Budowlanego tzn. przebudowy drogi gminnej polegającej na utwardzeniu z masy asfaltowej na istniejącej warstwie z kruszywa łamanego w istniejącym pasie drogowym usytuowanej. Cała zaś droga (na całym jej odcinku) jest utwardzona z kruszywa, co potwierdza załączona dokumentacja fotograficzna. Zdaniem odwołującego się nie sposób zgodzić się, ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w treści kwestionowanej decyzji, gdzie uznano, iż drogi stanowiącej przedmiot wniosku nie sposób uznać za obiekt budowlany (budowlę) a zatem i drogę.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Organ podniósł na wstępie, iż nie jest związany zarzutami przedstawionymi w odwołaniu, a sprawę bada całościowo biorąc pod uwagę wszystkie obowiązujące w danej sprawie przepisy prawa. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stwierdził że decyzja - sprzeciw - organu I instancji został wydany w terminie o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowalnego.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wywodził, że zgłoszenie inwestora z dnia [...] września 2019 r. dotyczyło wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie gminnej drogi wewnętrznej, niebędącej drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa o drogach publicznych), w zakresie jej poszerzenia, wzmocnienia warstwą z kruszywa łamanego oraz ułożenia nawierzchni z betonu asfaltowego, w miejsce nawierzchni z kruszywa łamanego, na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr: [...].

Kontrolując zaskarżoną decyzję przede wszystkim należy, zdaniem Wojewody, rozstrzygnąć czy planowane roboty budowlane objęte przedmiotowym zgłoszeniem stanowią przebudowę gminnej drogi wewnętrznej i zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a ich realizację można rozpocząć po przyjęciu zgłoszenia robót budowlanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, czy też roboty te stanowią w istocie budowę drogi, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Kolejno organ wywodził, że w celu wyjaśnienia okoliczności pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy należy, w jego ocenie, wyjść od ustawowych definicji drogi. W tej mierze wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przy czym budowla, w myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowalnego, to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in.: obiekty liniowe (drogi). Natomiast przepis art. 3 pkt 1 tej ustawy stanowi, iż pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Kolejno Wojewoda podnosił, że pojęcie przebudowy zostało zdefiniowana zarówno w ustawie Prawo budowlane, jak też w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowalnego przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Stosownie zaś do treści art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Przy czym budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa oraz nadbudowa obiektu budowlanego, zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowalnego.

Zdaniem Wojewody, zestawiając cytowane definicje przebudowy należy stwierdzić, że cechą, która odróżnia budowę od przebudowy jest to, że w przypadku budowy brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany, a w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy.

W ocenie organu biorąc pod uwagę przytoczone definicje legalne, analizowana nawierzchnia z kruszywa łamanego, nie stanowi obiektu budowlanego (budowli) w rozumieniu Prawa budowalnego oraz nie zawiera drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń i instalacji, stanowiących całość techniczno-użytkową, w związku z czym nie wyczerpuje pojęcia drogi, także w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, Wojewoda wskazał w pierwszej kolejności, że w jego ocenie, przedmiotowa droga nie istnieje jako obiekt budowlany rozumiany zgodnie z ustawą Prawo budowlane, nie stanowi także drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a tym samym nie może podlegać przebudowie. W związku z czym, zgłoszone roboty budowlane polegające na przebudowie gminnej drogi wewnętrznej, w zakresie jej poszerzenia, wzmocnienia warstwą z kruszywa łamanego oraz ułożenia nawierzchni z betonu asfaltowego, w miejsce nawierzchni z kruszywa łamanego, w świetle przytoczonych powyżej przepisów prawa stanowią w rzeczywistości budowę drogi, a nie jej przebudowę.

Organ odwoławczy podniósł, że powyższe stanowisko koresponduje z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 z późn. zm., zwanej dalej: Prawo o ruchu drogowym), zgodnie z którą drogę z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych (jeżeli jej długość przekracza 20m), traktuje się jako drogę twardą, natomiast droga z nawierzchnią inną niż wymienione powyżej, stanowi drogę gruntową (art. 2 pkt 2 tej ustawy), która nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowalnego, gdyż nie wzniesiono jej z użyciem wyrobów budowlanych.

Zdaniem Wojewody organ I instancji dokonał zatem właściwej interpretacji art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowalnego, z którego wynika, iż pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na przebudowie dróg, a skoro przedmiotowa inwestycja nie stanowi przebudowy drogi tylko jej budowę, tym samym nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, Starosta słusznie wniósł sprzeciw do zgłoszenia wykonania przedmiotowych robót i właściwie zastosował art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowalnego, gdyż zgodnie z tą ustawą budowa drogi nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W art. 29 Prawa budowalnego zawarty został bowiem katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 przytoczonej ustawy. Katalog ten ma formę listy zamkniętej (wyliczenie enumeratywne), a więc wyłącznie obiekty i roboty w nim zawarte nie wymagają pozwolenia na budowę.

Na marginesie organ zwrócił uwagę, że z jego ustaleń wynika, iż stanowiąca przedmiot odwołania droga, jest drogą wewnętrzną, która choć stanowi własność gminy, to jednak nie jest "drogą gminną" w techniocznoprawnym znaczeniu, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4, w związku z art. 1 oraz art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, tzn. nie została w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do kategorii dróg gminnych.

Końcowo Wojewoda wskazał, że podejmując rozstrzygnięcie oparł się na materiale dowodowym przekazanym przez organ I instancji wraz z odwołaniem. Z uwagi na ekonomikę postępowania odwoławczego, odstąpił od przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 10 Kpa, a działanie to podyktowane było zasadą wynikającą z art. 12 Kpa.

Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Miasto i Gmina [...] zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

Skarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - poprzez błędną interpretację treści tych artykułów oraz nieprawidłowe dokonanie subsumpcji wskazanych przepisów do stanu faktycznego sprawy;

2. naruszenie art. 75 ust. 1 Kpa oraz art. 78 ust. 1 Kpa - poprzez pominięcie w rozważaniach dokumentu fotograficznego, w postaci zdjęć, dołączonych do odwołania, a przedstawiających stan istniejący drogi;

3. naruszenie art. 7 Kpa i art. 77 Kpa poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i adekwatny do stanu faktycznego sprawy;

4. naruszenie art. 80 Kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności:

a. uczynienie podstawą rozstrzygnięcia rozważań organu I instancji jakim był Starosta,

b. pominięcie dowodu w postaci dokumentacji fotograficznej stanu istniejącego drogi;

5. naruszenie art. 10 Kpa i art. 79a Kpa poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mających istotny wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron poprzez nieudzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek stronom postępowania;

6. naruszenie art. 12 Kpa poprzez brak wnikliwego działania w sprawie przejawiającej się pominięciem twierdzeń i dowodów powołanych przez Skarżącego;

7. naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie, w jaki sposób organ postąpił z wnioskami dowodowymi skarżącego, jak też brak wskazania na jakich dowodach organ się oparł rozstrzygając sprawę i jaką moc dowodową im przyznał.

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty skarżący przywołał treść art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zawierający, przytoczona powyżej, definicję drogi oraz art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zawierający definicję budowli, którą jest m.in. obiekt liniowy. Kolejno powołał się na art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, który wskazuje, że przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga [...]. Podkreślił, że drogi są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowalnego i skoro w ustawie tej mowa jest ogólnie o drogach, to należy uznać, że chodzi o każdy jej rodzaj, w tym te które nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Podkreślono, że droga to również droga wewnętrzna.

Zdaniem skarżącego, ugruntowane jest orzecznictwie, że w prawie budowalnym pojęcie drogi odnosi się nie tylko do dróg publicznych, ale również wszystkich innych stanowiących wytyczoną trasę, wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Droga gruntowa jest zatem obiektem budowlanym - budowlą, o jakiej mowa w art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowalnego.

Kolejno skarżący wywodził, że stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg nie wymaga pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia. Podniósł, że w myśl art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przepis ten zaś koresponduje z definicją przebudowy drogi zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowiącym, iż przebudowa drogi oznacza wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego.

Podkreślono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym przebudowa drogi może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi, a więc określonego obiektu budowlanego, przy czym uprzednio istniejącym obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych (np. beton, asfalt), ale także konstrukcja ziemna (np. droga gruntowa będąca wynikiem robót budowlanych).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy skarżący wywodził, że Burmistrz dokonał zgłoszenia przebudowy obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, tj. przebudowy gminnej drogi wewnętrznej, polegającej na utwardzeniu drogi masą z betonu asfaltowego. Istniejąca droga na całym odcinku obecnie utwardzona jest kruszywem łamanym, który jest surowcem nierozerwalnie związanym ze stanem budownictwa drogowego. Istniejący stan faktyczny został dodatkowo poparty dołączoną do odwołania z dnia [...] listopada 2019 r. dokumentacją fotograficzną, przedstawiającą stan drogi.

Zdaniem skarżącej organ jako podmiot zobowiązany do stania na straży praworządności winien w sposób wyczerpujący odnieść się do przedstawionego w sprawie materiału dowodowego, czego z naruszeniem prawa w kontrolowanej sprawie nie uczynił. Odmowa uwzględnienia wniosku dowodowego powinna być poparta twierdzeniami wskazującymi na to, iż jego przedmiotem w istocie są okoliczności stwierdzone innymi dowodami i nie mają znaczenia dla sprawy.

Zdaniem skarżącego również odstąpienie przez Wojewodę od przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 10 Kpa z uwagi na ekonomikę postępowania odwoławczego jest działaniem niezgodnym z przepisami obowiązującego prawa. Kpa wyraźnie bowiem wskazuje przypadki możliwości odstąpienia od zasady określonej w § 1 art. 10, nie wymieniając przy tym powołanej przez organ administracyjny ekonomiki postępowania administracyjnego.

Podsumowując skarżący stwierdził, że planowany zakres prac, obejmujący poszerzenie jezdni, wzmocnienie nawierzchni dodatkową warstwą z kruszywa łamanego oraz ułożenie nawierzchni bitumicznej, stanowi zmianę charakterystycznych parametrów istniejącej już drogi. Opisana zmiana w granicach istniejącego już pasa drogowego stanowi przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem (płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowalnego.

Podkreślając, że dla właściwej kwalifikacji prawnej decydujące powinno być w szczególności ustalenie, jaką nawierzchnię posiadała droga gruntowa przed wykonaniem robót, skarżący wskazał, że w tym celu konieczne jest podjęcie przez organy administracji publicznej działań mających na celu dogłębne i rzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego. Skarżący stoi na stanowisku, że obecna droga z kruszywa łamanego, zlokalizowana w pasie drogowym, zaliczona do dróg publicznych kategorii gminnej, zaewidencjonowana przez ośrodek geodezyjny jako droga o jezdni tłuczniowej, stanowi drogę w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych oraz ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z przepisami tych ustaw przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie przewidziane jest dokonanie stosownego zgłoszenia zamiaru przebudowy drogi.

Z uwagi na rażąca wadliwość postępowania administracyjnego, zdaniem skarżącego nie ma najmniejszych wątpliwości, że decyzja Wojewody powinna zostać uchylona w całości wraz z wadliwą poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w treści skargi Wojewoda wyjaśnił, że kwestia istniejącej nawierzchni przedmiotowej drogi wewnętrznej jest bezsporna. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazał, że przedmiotem zgłoszonych przez inwestora robót budowlanych, jest przebudowa istniejącej gminnej drogi wewnętrznej z nawierzchnią z kruszywa łamanego. Fakt ten wynika, nie tylko z załączonej wraz z odwołaniem dokumentacji fotograficznej ale także z dokumentacji załączonej do zgłoszenia. W związku z czym bezzasadne są zarzuty skarżącego dotyczące pominięcia dokumentacji fotograficznej, nierozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz uczynienia podstawą rozstrzygnięcia rozważań organu I instancji.

Wojewoda wskazał także, że głównym argumentem przemawiającym za odstąpieniem od zasady z art. 10 Kpa było to, iż przy rozpatrywaniu sprawy organ nie zgromadził dodatkowego materiału dowodowego, a rozstrzygnięcie oparto się na materiale dowodowym przekazanym przez organ pierwszej instancji wraz z odwołaniem oraz na treści odwołania z załącznikami, przy czym najistotniejszym jest fakt, że w sprawie stroną postępowania jest tylko inwestor, który zna materiał dowodowy zgromadzony przez starostę oraz treść odwołania wraz z dokumentacją fotograficzną, które skierował do Wojewody.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącego, Wojewoda wskazał, iż w jego ocenie zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2019 r. w pełni wyczerpuje art. 107 Kpa zawierając wszystkie obligatoryjne składniki decyzji.

Skarżący wypowiedział się również dwukrotnie w pismach procesowych z dnia [...] czerwca 2020 r. i [...] lipca 2020 r. podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i które skutkować musiały uchyleniem decyzji organu odwoławczego. W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jednak na skutek wadliwej oceny tego materiału w kontekście przywołanych przepisów (art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego oraz art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych) dokonały nieprawidłowej subsumcji, w efekcie czego zapadły wadliwe orzeczenia. Wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego uchybienia te mogą zostać konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Z tego względu Sąd zadecydował o uchyleniu jedynie decyzji organu II instancji.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji Sąd, jak wskazano, podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej i w konsekwencji przyjmuje je za własne oraz czyni podstawą poniższych rozważań.

Za kluczowe w okolicznościach sprawy uznał Sąd twierdzenia organu, wyrażone wprost w odpowiedzi na skargę, iż kwestia istniejącej nawierzchni drogi wewnętrznej, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, jest zasadniczo bezsporna. Wprawdzie nie uzewnętrznił tego w sposób tak oczywisty w decyzji II instancji jednak całokształt okoliczności sprawy i stanowisko z odpowiedzi na skargę pozwala przyjąć, że istotnie – strony nie pozostają w sporze, co do tego, że przedmiotem zgłoszonych przez inwestora robót budowlanych, jest przebudowa istniejącej gminnej drogi wewnętrznej z nawierzchnią z kruszywa łamanego, który to fakt wynika w szczególności z dokumentacji fotograficznej oraz z dokumentacji załączonej do zgłoszenia.

Przechodząc dalej wskazać należy, że ocena prawidłowości stanowiska organu dotycząca zasadności wyrażenia sprzeciwu wobec zgłoszenia przez skarżącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie gminnej drogi wewnętrznej wymaga w pierwszym rzędzie wskazania, iż istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy droga ta stanowi obiekt budowlany, na którym przeprowadzenie planowanych robót budowlanych wymagało dokonania zgłoszenia, czy też uzasadnione było zakwalifikowanie jej jako pasa gruntu niestanowiącego obiektu budowlanego, konsekwencją czego musiałoby być uznanie, że przeprowadzenie zamierzonych robót budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, czyniąc wniesiony przez organ I instancji sprzeciw od zgłoszenia zasadnym.

Należy, zdaniem Sądu, zgodzić się, że o przebudowie przeprowadzanej w oparciu o zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego) można mówić w przypadkach, gdy w tym pasie drogowym konkretna budowla drogowa już istnieje i jest ona ulepszana, a nie zastępowana nową. Stanowisko Wojewody odpowiada bowiem poglądom wyrażanym w orzecznictwie, iż warunkiem przebudowy drogi rozumianej jako budowla wraz drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) jest jej wcześniejsze istnienie w granicach tego samego pasa drogowego (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. II OSK 458/16; z 18 października 2016 r., sygn. II OSK 3370/14, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzecznictwo odnoszące się do zagadnienia kwalifikacji drogi jako obiektu budowlanego w aspekcie stwierdzenia, czy zamierzone roboty budowlane mogą być przeprowadzone po ich zgłoszeniu (jako przebudowa) bądź uzyskaniu pozwolenia na budowę (jako budowa drogi) poprawność tego rodzaju oceny wiąże z wymogiem ustalenia, czy droga ta została wcześniej utwardzona.

Do tego miejsca stanowisko organu nie budzi zastrzeżeń Sądu.

Idąc dalej, wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie działaniom inwestora organy przypisały zamiar wykonania nowego obiektu budowlanego - drogi, negując istnienie tej drogi jako obiektu budowlanego w dacie dokonania zgłoszenia w oparciu o ustalenie, że droga posiada nawierzchnię gruntową ulepszoną kruszywem.

W tym miejscu zatem wskazać trzeba, iż w odróżnieniu od poglądów przedstawionych przez organy, Sąd stoi na stanowisku, że utwardzenie drogi gruntowej gruzem (płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem) – w realiach niniejszej sprawy: kruszywem łamanym – w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 18 października 2016 r., sygn. II OSK 3370/14, z 28 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1147/13; z 13 listopada 2015 r. sygn. II OSK 577/14, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). O ile zatem organy prawidłowo ustaliły okoliczności faktyczne sprawy, to nieprawidłowo materiał ten – jak wykazano wcześniej – oceniły. W efekcie, w ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał w sposób przekonujący, że przedmiot postępowania dotyczy robót budowlanych niezwiązanych z istniejącym obiektem budowlanym - drogą, lecz wymaga zastosowania zasady ogólnej nakazującej roboty budowlane przy tej drodze polegające m.in. na wykonaniu jej nowej nawierzchni przeprowadzić w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę.

Stwierdzona wadliwość postępowania odwoławczego uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody, jako wydanej w warunkach naruszenia przepisów postępowania (art. 80, art. 107 § 1 Kpa) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło również do naruszenia prawa materialnego. Przypomnieć bowiem należy, że naruszenie prawa materialnego zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez "błędną wykładnię" należy rozumieć nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązujących przepisów lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Z kolei przez pojęcie "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego rozumie się błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić poglądy prawne i oceny Sądu przedstawione powyżej.

W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

W pkt II sentencji orzeczono w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego w wysokości obejmującej wpis w wysokości [...] zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł i koszty zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł (art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 Ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z [...] stycznia 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).