Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 226/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust 3 , 137 , 138 , 140
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 28  i inne
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Wojewody z dnia 17 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości; skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją Starosty N. z dnia [...].09.2008r. znak [...] , na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 z późn. zm.) w związku z art. 28 k.p.a. i art. 104 k.p.a., odmówiono zwrotu na rzecz S.B. nieruchomości gruntowej położonej w obr. K. , m. K.-Z. oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 0,3349 ha ( poprzednio działka nr 2 w obr. K. ), stanowiącej własność Gminy K. , obj. księgą wieczystą Kw Nr [...] prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w M.

W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskiem z dnia 4.04.2008r. S.B. wystąpił o zwrot powyższej nieruchomości w zakresie udziału 1/2 części, przysługującego uprzednio N.B. c. S. i L. , której jest następcą prawnym. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka 2 o pow. 0,3373 ha, położonej w obr. K. nastąpiło decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...] 1980r. znak [...] , co do udziału 1/2 części, którego właścicielką była N.B. c. S. i L. , natomiast decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...] 1978r. znak [...] nabyto udział 1/2, którego właścicielem był W.W. . Zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w N. Nr [...] z dnia [...] 1976r. zatwierdzającą plan realizacyjny nieruchomość była przeznaczona dla celów realizacji Ośrodka Wczasowo-Sanatoryjnego [...] w K. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia [...] .1990r. sygn. akt [...] spadek po N.B. nabył wprost wnuk zmarłej S.B.B. . W.W. zmarł w Ś. w dniu [...] .1979r. Nabyta przez Skarbu Państwa nieruchomość oznaczona jako działka nr 2 położona w obr. K.-Z. utworzyła działkę ewidencyjną nr 1 , obj. księgą wieczystą Kw Nr [...] , która obecnie stanowi własność Gminy K. na podstawie .decyzji Wojewody N. z dnia [...] .1992r. znak [...] . Z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że żądanie zwrotu nieruchomości może zgłosić poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, wniosek taki powinien pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli), bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Biorąc pod uwagę, że nieruchomość, która jest przedmiotem wniosku o zwrot stanowiła w dacie orzekania o wywłaszczeniu współwłasność N.B. c. S. i L. oraz W.W. po 1/2 części, pismem z dnia 20.06.2008r. znak [...] wezwano wnioskodawcę o uzupełnienie złożonego wniosku poprzez złożenie wniosków przez spadkobierców zmarłego W.W. - pod rygorem wydania decyzji o odmowie zwrotu. W zakreślonym terminie nie uzupełniono jednak wniosku. Skoro zwrot nieruchomości (lub jej części) może nastąpić tylko za zgodą wszystkich współwłaścicieli lub ich następców prawnych, w sprawie niniejszej należało odmówić zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Od decyzji organu pierwszej instancji S.B. wniósł w terminie odwołanie, w którym domagał się uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zarzucając naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a i art. 30 § 5. k.p.a.

Wskazywał, że organ pierwszej instancji pomimo potwierdzonego w orzecznictwie obowiązku ustalenia wszystkich stron nie podjął takiej próby co do spadkobierców zmarłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości, jak również pomimo dostarczenia aktu zgonu, wbrew treści art. 30 § 5 k.p.a nie uwzględnił wniosku skarżącego o ustanowienia dla W.W. kuratora i nie wystąpił do sądu o jego wyznaczenie.

Skarżący zarzucał również, że kwestionowana decyzja rażąco narusza zasadę praworządności i państwa prawa wyrażoną w art. 6 i art. 7 k.p.a., gdyż organ administracji publicznej powinien działać w oparciu o przepisy ustawy, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 30 § 5. k.p.a., a przerzucanie obowiązku ustalenia stron postępowania na niego jest niedopuszczalne. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego ustalenia spadkobierców W.W. , a w zasadzie ustanowienia dla nich kuratora, bowiem spadkobiercy ci nie są znani.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją Wojewody z dnia [...] .12.2008r. znak [...] , na podstawie art. 138 §1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 9a, art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

Orzekając w ten sposób nawiązano do zaskarżonego rozstrzygnięcia i zarzutów odwołania. Przytoczono dalej treść art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując, że precyzyjnie określa on krąg podmiotów, które mogą domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, czyli posiadają czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym, w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przymiot taki posiadają przede wszystkim poprzedni właściciel lub też współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności albo ich spadkobiercy. Jeżeli spadkobierców jest kilku, wniosek o zwrot nieruchomości musi pochodzić od wszystkich spadkobierców. Zgodnie z poglądem powszechnie podzielanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może orzec o jej zwrocie na rzecz jednego ze współwłaścicieli czy współspadkobierców, jeżeli brak jest wniosków (zgody na zwrot) pozostałych osób uprawnionych do wystąpienia z żądaniem zwrotu. Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowiła własność N.B. oraz W.W. W związku ze złożonym wnioskiem organ pierwszej instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest złożenie wniosku przez wszystkich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości lub ich następców prawnych, o czym został zawiadomiony wnioskodawca. Wobec faktu, że wniosek nie został uzupełniony, Starosta N. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że wykazanie następstwa prawnego (praw do spadkobrania) po poprzednim właścicielu nieruchomości nie jest elementem formalnym wniosku o zwrot nieruchomości. W związku z tym, niewykazanie następstwa prawnego (praw do spadku) po poprzednim właścicielu prowadzi do odmowy zwrotu nieruchomości. Podobnie należy przyjąć w przypadku, gdy z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpił tylko jeden lub niektórzy z poprzednich właścicieli nieruchomości. Brak zgody wszystkich poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców na zwrot nieruchomości w świetle art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości i wobec jej zaistnienia organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Wnioskodawca S.B. jest uprawniony do dochodzenia zwrotu jedynie udziału wynoszącego 1/2 części nieruchomości wywłaszczonej. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwe jest żądanie zwrotu nieruchomości lub jej części. Zwrot "część nieruchomości" oznacza w tym przypadku jej możliwą fizycznie do wydzielenia część, a nie zwrot udziału we współwłasności. Ustawa wyraźnie stanowi, że zwrotowi podlega nieruchomość lub jej cześć, a nie prawo, mimo że to właśnie prawo własności zostało wywłaszczone. W przypadku zwrotu nieruchomości prawo własności byłego właściciela podlega swoistej restytucji. Wraz z nieruchomością nabywa on takie samo prawo, lecz nie to samo prawo, jakie przysługiwało mu przed wywłaszczeniem. Wywłaszczane jest prawo, natomiast zwrotowi podlega nieruchomość, a więc przedmiot fizyczny. Stosownie do art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale związane z gruntami lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Nieruchomość gruntowa powstaje jako odrębny przedmiot własności z chwila wyodrębnienia części powierzchni ziemskiej za pomocą określonych granic przestrzennych. Granice mogą być naturalne, wynikające np. z konfiguracji gruntu i położenia nieruchomości sąsiednich albo sztuczne, wynikające z uwidocznienia ich na mapie, chociażby były w terenie niewidoczne. Wyodrębniona fizycznie część powierzchni ziemskiej w granicach oznaczonych na mapie ewidencyjnej może być objęta księgą wieczystą (wyodrębnienie prawne). Nieruchomość może składać się z kilku działek, przy czym działka może być samodzielną nieruchomością lub stanowić część nieruchomości. Z uwagi na powyższe, za uzasadniony należy przyjąć pogląd, że nie jest możliwy zwrot udziału we współwłasności, jako idealnej, niewydzielonej części nieruchomości, chociażby ten udział został wywłaszczony. Biorąc pod uwagę, że prawnie niedopuszczalny jest zwrot wywłaszczonego udziału w prawie własności nieruchomości roszczenie S.B. należało ocenić negatywnie i orzec o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W świetle przedstawionego uprzednio stanu sprawy należy też uznać, że wniosek strony uchylenie decyzji oraz o ustanowienie na wniosek organu administracji kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu spadkobierców współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości w celu prawidłowego ustalenia stron postępowania nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wyjaśniono, w postępowaniu odwoławczym dostrzeżono , że organ pierwszej instancji wbrew wymogom z art. 10 k.p.a. przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych. To uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że strony zostały zawiadomione, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o uprawnieniu do zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia [...].12.2008r. znak [...] , S.B. zarzucał naruszenie : art. 28 w związku z art. 30 §5. k.p.a. poprzez niewystąpienie - przez organ administracji do sądu o ustanowienie kuratora dla zmarłej strony postępowania administracyjnego; art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie postępowania administracyjnego; art. 9 k.p.a. - poprzez brak pouczenia stron postępowania o instrumentach prawnych umożliwiających uzyskanie oświadczenia wszystkich osób uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości; art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez brak merytorycznego rozstrzygnięcia, czy przedmiotowa działka okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez niezawiadomienie stron o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu wskazywał, że zarówno S.B. , jak i następcy prawni zmarłego W.W. posiadają interes prawny do uczestniczenia w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z treścią art. 30 § 5 k.p.a, w sprawach dotyczących spadków nie objętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek omanu administracji publicznej. Zarówno Wojewoda jak i Starosta N. pomimo dostarczenia przez S.B., aktu zgonu W.W. nie wszczęli procedury ustalenia jego następców prawnych, których udział jest niezbędny w sprawie o zwrot nieruchomości. Tak sama dyspozycja przepisu art. 30 §5 k.p.a., jak i orzecznictwo sądowe wyraźnie wskazują, że to na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a zatem organ był zobligowany wystąpić na właściwą drogę postępowania cywilnego w celu ustalenia spadkobierców po zmarłym, względnie - o ustanowienie kuratora, jeżeli nie są znani spadkobiercy. Zaskarżona decyzja w tym zakresie rażąco narusza zasadę praworządności państwa prawa wyrażoną w art. 6 i art. 7 k.p.a., gdyż organ administracji publicznej powinien działać w oparciu o przepisy ustawy, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 30 §5 k.p.a., a przerzucanie obowiązku ustalenia stron postępowania administracyjnego na niego jest niedopuszczalne. Skoro Wojewoda stwierdził, że o zwrot nie wystąpili wszyscy poprzedni współwłaściciele, bądź ich spadkobiercy, to obowiązany był zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiesić postępowanie i wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora dla zmarłego W.W. . Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, a zaniechanie zawieszenia postępowania w takim przypadku i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy bez udziału następców prawnych strony zmarłej w toku postępowania, jak również prowadzenie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez udziału wszystkich poprzednich jej współwłaścicieli bądź ich następców prawnych jest naruszeniem prawa postępowania administracyjnego, stanowiącym podstawę do wznowienia tego postępowania.

Skarżący podnosił także, że organy obu instancji naruszyły art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w obu decyzjach odmownych brak jest merytorycznego rozstrzygnięcia czy działka nr 1 okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Samo zgłoszenie wniosku nawet przez jednego wnioskodawcę nie zwalnia organu od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia, czy przedmiotowa nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nawiązując dalej do treści art. 10 §1 k.p.a. wskazywał, że jak przyznaje sam Wojewoda organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, co stanowi naruszenie wymienionego przepisu. Wskutek tego naruszenia bezpodstawna pozostaje ocena organu odwoławczego, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem już na tym etapie skarżący mógłby uzyskać wiedzę o pozostałych współwłaścicielach działki nr 1 i w tym zakresie składać dalsze wnioski dowodowe.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda domagał się jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaiskrzonej decyzji podnosił, że wobec niewykazania następstwa prawnego jednego z właścicieli wywłaszczonej nieruchomości odmowa zwrotu była słuszna, natomiast zarzuty skargi są nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za bezzasadną.

Skarżący nie podnosi zarzutów dotyczących ustaleń zawartych w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Prawidłowość tych ustaleń nie budzi również zastrzeżeń w ramach przeprowadzonej z urzędu kontroli, jako zgodnych z treścią będących ich podstawą dokumentów urzędowych, zgromadzonych w aktach sprawy w oryginałach , względnie poświadczonych za zgodność z oryginałami kserokopiach, których walor dowodowy nie był niekwestionowany. Wbrew zarzutom skarżącego ustalenia te są dostateczne dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem z uwagi na stwierdzony słusznie w obu instancjach brak legitymacji grupowej łącznej po stronie czynnej, tj. podmiotu zgłaszającego roszczenie, nie zachodziły przesłanki do prowadzenia dalej idącego postępowania dowodowego. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się z zachowaniem przepisów regulujących właściwościowość, a podejmowane w sprawie czynności nie naruszają regulacji proceduralnych w stopniu uzasadniającym eliminacje wydanych decyzji z obrotu prawnego. Obie kontrolowane decyzje spełniają wymogi przewidziane w art. 107 §1 i 3 k.p.a., przy czym ostatnia z nich zawiera szczegółowe i trafne wyjaśnienia w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które stanowią właściwą odpowiedź na zarzuty odwołania. W szczególności, nie budzi zastrzeżeń proces subsumpcji - w tym wybór, wykładnia i zastosowanie obowiązujących przepisów prawa materialnego, co dotyczy także przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 z późn. zm. - dalej w skrócie ugn ), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Nie budzi kontrowersji stron utrwalony w orzecznictwie pogląd, podzielany także przez Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, w myśl którego krąg stron w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ustala się na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a. Należą do niego właściciel ( współwłaściciele ) wywłaszczonej nieruchomości oraz wszystkie podmioty, którym w toku postępowania administracyjnego przysługuje własności ( współwłasność ) albo użytkowanie wieczyste ( współużytkowanie wieczyste ). Z uwagi na skutki, jakie powoduje uwzględnienie roszczenia o zwrot nieruchomości albo jej części stronami są także podmioty, którym w toku postepowania przysługuje prawo trwałego zarządu lub użytkowania albo prawa obligacyjne - najem, dzierżawa, użyczenie ( art. 138 ust. 1 - 2 ugn ).

Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują wprost inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. W przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Artykuł art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi wprost, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organy administracji publicznej nie mają zatem kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawach, w których legitymacja czynna służy poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercom albo takim podmiotom współuprawnionym. Oparcie postępowania w granicach wyznaczonych w przepisach prawa materialnego na zasadzie skargowości powoduje szereg następstw. W szczególności, przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza wówczas żądanie strony i podane przez nią okoliczności faktyczne. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany żądania strony lub jego kwalifikacji prawnej, które należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma ( por. wyrok NSA z 11.06.1990r. I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47 ). W takiej sytuacji nie jest też rzeczą organu poszukiwanie podmiotów nieskładających wniosku, które jedynie łącznie mogą skutecznie domagać się realizacji roszczenia. Prawidłowe wykonanie obowiązków z art. 61 § 4 k.p.a. ogranicza się wówczas do zawiadomienia o wszczęciu postępowania wszystkich osób, którym w dacie złożenia wniosku i następnie w toku sprawy, przysługują wyżej wskazane prawa rzeczowe albo obligacyjne do nieruchomości objętej żądaniem zwrotu. O ile organ przy wszczęciu postępowania administracyjnego czyni ustalenia co do właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców, wyjaśnia powyższe w celu rozważenia wstępnego zagadnienia istnienia materialnoprawnej legitymacji po stronie podmiotu występującego z wnioskiem. Brak tej legitymacji lub brak pełnej legitymacji grupowej łącznej , upoważnia do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości oraz czyni zbędnym ustalanie, czy nieruchomość albo jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 136 ust. 3 ugn w związku z art. 137 ust. 1 -2 ugn

Analogiczny pogląd, przy podobnym stanie faktycznym zawarto w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23.01.2009r. sygn. Akt II SA/Kr 1119/08, w którym zwrócono słusznie uwagę , że :

" Obowiązek poszukiwania "poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy" powstaje w zupełnie innej sytuacji, przewidzianej w przepisie art. 136 ust. 2 i 5 ustawy. Zgodnie z nim w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa.

Po to, aby zawiadomienie, o którym mowa w przywołanej normie prawnej było możliwe, "właściwy organ" musi ustalić jego adresata. Jest jednak oczywiste, że zarówno hipoteza jak i dyspozycja tej normy realizują się poza postępowaniem administracyjnym, a z brakiem prawidłowego zawiadomienia i pouczenia wszystkich uprawnionych ustawa nie wiąże odmiennych przesłanek zwrotu nieruchomości."

Zważyć należy ponadto, że ewentualne poszukiwanie z urzędu dalszych osób poza wnioskodawcą, które jedynie łącznie mogą zasadnie domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pozostaje poza hipotezą art. 61 §2 k.p.a. skoro postępowanie w sprawie już się toczy. Takie czynności nie mając też wpływu na sytuację wnioskodawcy, albowiem zasadność jego roszczenia nie zależy od akceptacji zgłoszonego żądania w już wszczętym postępowaniu przez innych współuprawnionych ( ich zgody ), lecz od złożenia stosownego wniosku przez wszystkie podmioty, którym przysługuje legitymacja grupowa łączna w imieniu własnym. Każdy z tych podmiotów będzie też zobligowany do dokonania w imieniu własnym rozliczeń, o których mowa w art. 140 ugn, w szczególności zaś do zwrotu Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego - w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalonego w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomości zamiennej, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. W uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 27.02.2002r. sygn. akt III CKN 520/00 (OSNC 2003/2/26, Biul.SN 2002/9/13 ) podkreśla się słusznie, że " Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, przysługujące poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), nie może być przeniesione na osobę trzecią w drodze czynności prawnej. " Taka czynność dokonana przed lub po wszczęciu postępowania na rzecz wnioskodawcy, pozostaje zatem bez wpływu dla zasadności jego żądania.

W zaskarżonej decyzji co do zasady zgodnej z wyżej prezentowanymi poglądami, zawarto trafne wywody dotyczące występującej w stanie faktycznym sprawy legitymacji łącznej do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, której nie posiada samodzielnie S.B. jako spadkobierca N.B. . Po dokonaniu wykładni gramatycznej, celowościowej i systemowej art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano też słusznie na bezzasadność żądania zwrotu nieruchomości wyłącznie w zakresie udziału 1/2 we współwłasności przedmiotowej nieruchomości przysługującego poprzedniczce prawnej skarżącego. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym ostatnim zakresie nie jest przedmiotem zarzutów skargi, stąd jako niebudzące zastrzeżeń pozostaje poza szerszymi rozważaniami.

W świetle powyższego za bezzasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 w związku z art. 30 §5. k.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wbrew temu, co podnosi skarżący nie naruszono także art. 9 k.p.a. , który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji pismem z dnia 6.05.2008r.zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz pouczył je, że zgodnie z art. 10 k.p.a. mogą wypowiadać się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, które można przeglądać w siedzibie Starostwa Powiatowego w N. Wydział Geodezji i Budownictwa ul. [...]. Z akt administracyjnych wynika, że już w tej dacie zgromadzono cały materiał dowodowy poza odpisem z księgi wieczystej Kw [...] . Zawyć należy przy tym, że w myśl art....... Skierowane następnie do pełnomocnika wnioskodawcy adw. J.S. , przesłane do wiadomości Gminie K. pismo z dnia 20.06.2008r., zwiera właściwą informacją o okolicznościach faktycznych i prawnych, stosowne wskazówki dotyczące uzupełnienia dostrzeżonych braków z uwagi na konieczność złożenia w sprawie wniosku przez wszystkich współuprawnionych, wezwanie o ich uzupełnienie w terminie do 31.08.2008r., pod rygorem wydania decyzji o odmowie zwrotu. Taka decyzja została wydania już po upływie terminu wyznaczonego do uzupełniania braków, przy czym skarżący nie twierdził w odwołaniu, że nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu postępowania, albo powyższego pisma lub by składał w niosek o przedłużenie wyznaczonego terminu. Na takie okoliczności nie powoływał się także w toku postępowania sądowego. Niezasadnie wskazuje skarżący, że obowiązkiem organów administracji publicznej w niniejszej sprawie było pouczenia stron postępowania o instrumentach prawnych umożliwiających uzyskanie oświadczenia wszystkich osób uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W tym zakresie powołać można pogląd prezentowany w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.04.2006r. I OSK 1148/05 ( zam. zb. LEX nr 209133 ), w którym akcentuje się słusznie, że " Artykuł 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. " To stanowisko aktualne jest w niniejszej sprawie tym bardziej, że skarżący był reprezentowany w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalistę już od momentu złożenia wniosku. W opisanej sytuacji nie można także uznać by skarżący po myśli art. 10 k.p.a. nie został zawiadomiony zamiarze wydania decyzji, skoro takim rygorem opatrzono pismo z dnia 20.06.2008r.

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o jej oddaleniu jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.