Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2049/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 189f par 1 pkt 1, art. 189f par 2, art. 189f par 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędzia SO (del.) Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 1 i art. 34 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (dalej również "ustawa"), Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej również "GIOŚ", "organ odwoławczy" lub "organ") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej również "organ I instancji") z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], nakładającą karę pieniężną w wysokości 20.000 zł na [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej "Spółka") za nierealizowanie przewozu odpadów trasą ustaloną w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...].

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] marca 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał decyzję administracyjną nr [...], w której nałożył karę pieniężną w wysokości 20.000 zł na [...] Sp. z o.o. za nierealizowanie przewozu odpadów trasą ustaloną w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...].

W piśmie z dnia 23 marca 2020 r. Spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 oraz 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

I) zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności:

- przyczyn zmiany trasy, którą był wykonywany w dniu [...] lipca 2017 r. przez nią przewóz na zlecenie [...]. (dalej "[...]") odpadów w postaci paliwa alternatywnego,

- braku odpowiedzialności Spółki za zmianę trasy, którą był wykonywany przewóz odpadów,

- ustalenia, czy w przypadku nałożenia kary na przewoźnika w trybie art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności związane ze zmianą trasy przewozu odpadów pozwalające na ustalenie, czy nastąpiło to chociażby nieumyślnie; jeśli bowiem powodem, dla którego przewoźnik dokonał przewozu odpadów trasą, która nie była objęta decyzją, a równocześnie objęta była wnioskiem Spółki [...] (wyraźne wskazywanie w korespondencji [...] dopuszczalnych tras przewozu), to przewoźnik, jako podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego był uzależniony przy wykonywaniu usługi od poleceń [...] i nie miał obiektywnych możliwości, które pozwalały mu na zbadanie wskazanej trasy przewozu, a w konsekwencji nie sposób było w stanie faktycznym niniejszej sprawy ustalić, że odwołująca działałaby chociażby nieumyślnie,

II) brak poczynienia przez organ jakichkolwiek ustaleń faktycznych, które wskazywałyby na fakt, że waga naruszenia prawa była większa niż znikoma, a co powinno znaleźć odzwierciedlenie w podstawach faktycznych zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim organ odmówił odstąpienia od wymierzenia kary;

b) art. 78 § 1 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów, tj. wydruków tras z internetowej mapy Google Maps przekazanych [...] Sp. z o.o. przez [...] w korespondencji mailowej w dniach 20-24 października 2017 r., a także przesłuchania świadków: S. S., T. K. oraz M. K., co doprowadziło do braku wykazania okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, tj. braku świadomości (a tym samym braku winy) odwołującej przy wykonywaniu przewozu odpadów co do nieprawidłowości trasy przejazdu, a także znikomej wagi naruszenia;

c) art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 kpa, poprzez brak pełnego uzasadnienia faktycznego decyzji, w szczególności brak wskazania podstaw do uznania, że odwołująca w sposób, chociażby nieumyślny, naruszyła art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, a także brak określenia przez organ podstaw faktycznych twierdzenia, że waga naruszenia prawa przez odwołującą jest większa niż znikoma, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazanie ustaleń organu, co do strony podmiotowej czynu pozwoliłoby na ustalenie, czy doszło do naruszenia art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w sposób chociażby nieumyślny, zaś poczynienie ustaleń dotyczących tego, czy waga naruszenia prawa przez odwołującą była większa niż znikoma powinno znaleźć odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji poprzez uznanie przez organ, że waga naruszenia była znikoma, co uzasadniałoby odstąpienie przez organ od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;

d) art. 189f § 1 pkt 1 kpa, poprzez uznanie, że waga naruszenia prawa jest większa niż znikoma, co doprowadziło do odmowy przez organ odstąpienia od nałożenia kary, podczas gdy ze względu na znikomą wagę naruszenia organ powinien był odstąpić od nałożenia kary, ze względu na spełnienie obu warunków określonych w art. art. 189f § 1 pkt 1 kpa wymaganych do odstąpienia przez organ od nałożenia kary pieniężnej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że [...] Sp. z o.o. chociażby nieumyślnie nie zrealizowała przewozu odpadów ustaloną trasą, podczas gdy wykonanie przewozu inną trasą niż ustalona na podstawie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wydanej dla [...] nie było celowym działaniem Spółki, lecz spowodowane było okolicznościami od niej całkowicie niezależnymi, w związku z czym nie zostały spełnione przesłanki, od których uzależnione jest nałożenie kary na transportującego odpady niegodnie z ustaloną trasą.

Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości lub alternatywnie odstąpienie od nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej za zrealizowanie przewozu odpadów trasą inną niż wskazana w zezwoleniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] i poprzestanie na pouczeniu Spółki [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych następujących dokumentów na okoliczność poinformowania [...] Sp. z o.o. o możliwości wykonywania przewozu odpadów dwiema alternatywnymi trasami, braku świadomości Spółki w zakresie wykonywania przewozu odpadów trasą inna niż przewidziana w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, na okoliczność braku świadomości Spółki [...] w zakresie wykonywania przewozu odpadów trasą inna niż przewidziana w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, daty powzięcia przez Spółkę informacji o niemożności wykonywania przewozów na zlecenie [...] dwiema trasami alternatywnymi, a także na okoliczność sytuacji finansowej Spółki, w związku z którą nałożenie na nią kary w wysokości minimum 20.000 zł godziłoby w jej wyjątkowo ważny interes.

Ponadto odwołująca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wskazanych świadków na okoliczność zasad współpracy pomiędzy nią a [...], udzielenia jej przez [...] informacji, że przewóz odpadów może zostać wykonany jedną z dwóch alternatywnych tras, braku świadomości Spółki w zakresie wykonywania przewozu odpadów trasą inną niż przewidziana w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wydanej dla [...].

Biorąc pod uwagę ww. zarzuty odwołującej, GIOŚ przeanalizował ponownie postępowanie prowadzone przez organ I instancji w sprawie nałożenia kary pieniężnej na Spółkę za nierealizowanie przewozu odpadów ustaloną trasą.

Organ odwoławczy ustalił, że w dniu [...] lipca 2017 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...], na drodze krajowej [...], dokonali kontroli transportu odpadów realizowanego zestawem drogowym należącym do Spółki [...]. Transport realizowany był z [...] do Polski w ramach decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]. Decyzja ta zezwalała [...] firmie [...]. na wysyłkę 50.000 ton odpadów w postaci paliwa alternatywnego do polskiego odbiorcy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W pkt 14 tej decyzji GIOŚ wskazał, że ustala następującą trasę przewozu odpadów: "wjazd na teren Polski przez byłe przejście graniczne w [...], przejazd drogą międzynarodową [...] do punktu węzeł [...], następnie autostradą [...] do punktu węzeł [...], dalej drogą wojewódzką nr [...] do skrzyżowania z drogą krajową nr [...], a następnie dojazd do instalacji odbiorcy przy ul. [...]".

Tymczasem transport został zatrzymany na [...] kilometrze drogi [...] po przekroczeniu granicy w miejscowości [...], w związku z czym kontrolujący stwierdzili, że transport odpadów nie był realizowany trasą wskazaną w ww. decyzji GIOŚ.

Jako podstawy prawne prowadzonego postępowania organ powołał wskazane przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, a także ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Dalej organ podkreślił, że zgodnie z art. 10 rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, właściwe organy wysyłki, miejsca przeznaczenia i tranzytu są uprawnione do określenia warunków transportu odpadów przez obszar podlegający ich właściwości. Z kolei na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, Główny Inspektor Ochrony Środowiska określa w zezwoleniach rodzaj transportu i trasę przewozu odpadów, w tym miejsca przekraczania granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższych czynności GIOŚ dokonał w pkt 14 decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...].

Biorąc pod uwagę stwierdzony fakt zatrzymania pojazdu należącego do Spółki [...] w dniu [...] lipca 2017 r. na [...] kilometrze drogi [...] organ stwierdził, że pojazd nie realizował przewozu odpadów trasą wskazaną w ww. decyzji. Zauważył także, że stwierdzonego wyżej faktu nie kwestionuje także odwołująca. Realizując transport odpadów inną trasą niż wskazana w ww. decyzji Spółka naruszyła tym samym warunki decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz art. 10 rozporządzenia nr 1013/2006, a także art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Rozpatrując stan faktyczny sprawy organ odwoławczy stwierdził także, że ani zgłaszający, ani transportujący nie powiadomili zainteresowanych właściwych organów o realizacji transportu odpadów inną trasą niż wskazana w ww. decyzji, co spowodowało także naruszenie art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006.

Zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na transportującego odpady karę pieniężną w wysokości od 20.000 do 100.000 zł, jeżeli ten choćby nieumyślnie nie realizował przewozu ustaloną trasą przejazdu.

W świetle ustalonych wyżej faktów, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska był zobowiązany do nałożenia kary pieniężnej na Spółkę [...].

W ocenie GIOŚ, zmiana trasy przewozu odpadów przez odwołującą nie mogła być oceniona jako znikome naruszenie prawa w świetle art. 189f § 1 ust. 1 kpa. Sankcja w niniejszej sprawie ma nie tylko wymiar indywidualny w stosunku do strony, ale w obecnej sytuacji nie mniejsze jej znaczenie związane jest z prewencją o charakterze ogólnym i zapewnieniem, iż zabezpieczone będą uzasadnione oczekiwania społeczeństwa, że normy dotyczące transgranicznego przemieszczania odpadów będą restrykcyjnie przestrzegane i do Polski nie będą wjeżdżały transporty przewożące odpady niezgodnie z zapisami zawartymi w decyzjach właściwego organu w Polsce.

Uwzględniając charakter dobra podlegającego ochronie na podstawie art. 33 ust. 3 pkt. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu, tj. przewóz odpadów zgodnie z wyznaczoną trasą w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, organ nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 kpa, ani do odstąpienia od jej wymierzenia na podstawie kryteriów wskazanych w art. 189f § 2 i 3 kpa, wskazując na funkcje odszkodowawcze i związane z prewencją ogólną administracyjnej kary pieniężnej wskazanej w art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Zatem odstąpienie od nałożenia kary nie zapewniłoby w okolicznościach niniejszej sprawy realizacji jej celów.

Wymierzając karę pieniężną organ nie mógł także w przedmiotowym postępowaniu zastosować zapisów art. 189d pkt 1 kpa, a to ze względu na brak takiej możliwości wynikający wyraźnie z art. 189a § 1 i 2 pkt 1 kpa, w którym uregulowano zasady ustalania wysokości kar, a więc w tym zakresie nie stosuje się zasad ustalania wysokości kar określonych w art. 189d kpa.

Zgodnie zaś z art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 32 i art. 33, organ miał obowiązek wziąć i wziął pod uwagę w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia nr 1013/2006. Do okoliczności tych jednak nie należy potrzeba ochrony wyjątkowo ważnego interesu strony związanego z jej sytuacją finansową. Organ wskazał, iż sytuacja ta będzie mogła być wzięta pod uwagę w ramach wykonania kary, gdyż strona zawsze może zwrócić się z odrębnym wnioskiem złożonym na podstawie art. 189k kpa o zastosowanie ulgi w zakresie wykonania administracyjnej kary pieniężnej powołując się na swoją sytuację finansową.

Ponadto organ zauważył, że okoliczność, iż wymierzona kara w wysokości 20.000 zł będzie godzić w ważny interes odwołującej, bowiem może doprowadzić do jej upadłości, niestety nie mogła mieć wpływu na konieczność nałożenia kary pieniężnej w niniejszym postępowaniu. Dolegliwość wynikająca z nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest naturalną konsekwencją kary i jest ona wyłącznie konsekwencją naruszenia przepisów przez odwołującą, która, naruszając prawo, musi się spodziewać konsekwencji tych działań. Nieuczciwe w stosunku do innych przedsiębiorców byłoby, aby strona z tytułu łamania prawa nie poniosła konsekwencji. Praktyka wynikająca z uznania, że trudna sytuacja finansowa firmy oznacza wyjątkowo "ważny interes strony" i stanowi podstawę do odstąpienia od nałożenia kary, doprowadziłaby do patologicznej sytuacji, że podmioty w analogicznej sytuacji finansowej mogłyby bezkarnie łamać prawo i nie ponosić konsekwencji finansowych, zasłaniając się trudną sytuacją finansową.

Organ dodał także, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył najniższą karę pieniężną przewidzianą w ustawie.

W związku z powyższym GIOŚ stwierdził, że w świetle stanu faktycznego sprawy organ I instancji zobowiązany był do nałożenia kary pieniężnej na odwołującą i nie miał podstaw do odstąpienia od jej nałożenia.

Odnosząc się do zarzutów strony organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 16 lit. c rozporządzenia nr 1013/2006, każdemu transportowi towarzyszy dokument przesyłania oraz dokument zgłoszeniowy zawierający pisemne zgody oraz warunki określone przez zainteresowane właściwe organy. Zapis art. 16 lit. c oznacza zatem, że kopia decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska powinna towarzyszyć transportowi realizowanemu przez odwołującą. Za realizację przewozu odpadów zgodnie z przepisami odpowiada transportujący odpady. Strona, zajmując się profesjonalnym transportem odpadów w ruchu międzynarodowym, powinna znać przepisy rozporządzenia nr 1013/2006 przynajmniej w zakresie jej odpowiedzialności. Zatem w dobrze pojętym interesie strony leżało zweryfikowanie informacji przekazanych przez [...] w zakresie trasy przewozu odpadów. Jeżeli wysyłający odpady nie udostępnił odwołującej kopii decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zawierającej warunki przemieszczania ww. odpadów, a Spółka nie wystąpiła o udostępnienie kopii tego dokumentu, to stanowiło to naruszenie ww. art. 16 lit. c rozporządzenia nr 1013/2006, które spowodowało niezgodną z warunkami decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zmianę trasy przewozu odpadów i naraziło odwołującą na karę pieniężną.

W ocenie GIOŚ nawet, jeżeli [...] przekazała odwołującej błędne informacje, to niestety nie zwalnia to odwołującej od odpowiedzialności za wykonywanie przewozu odpadów inną trasą, niż wskazana w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Nie weryfikując informacji uzyskanej od zleceniodawcy odwołująca nie dołożyła w tym przypadku należytej staranności. Strona ma oczywiście prawo do takiego postępowania, ale w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji warunków decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie może przerzucać całej odpowiedzialności za realizację przewozu odpadów niewłaściwą trasą na wysyłającego odpady i musi się liczyć z konsekwencjami swojego postępowania. Organ nie zarzucił odwołującej celowego naruszenia warunków ww. decyzji organu, ale podkreślił, że zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na transportującego odpady karę pieniężną w wysokości od 20.000 do 100.000 zł, jeżeli ten choćby nieumyślnie nie realizował przewozu ustaloną trasą przejazdu. Zatem fakt czy strona dopuściła się zmiany trasy świadomie, czy też nie, nie mógł mieć żadnego wpływu na zasadność nałożenia kary pieniężnej.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie zgodził się ze stanowiskiem odwołującej że sformułowanie "choćby nieumyślnie" nie zwalnia organu nakładającego karę pieniężną od rozpatrywania, czy czyn, za który nakładana jest kara został popełniony co najmniej nieumyślnie w znaczeniu pojęciowym Kodeksu karnego. Organ podkreślił, że nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów musi nastąpić bez względu na fakt czy działanie zostało popełnione umyślnie czy też nieumyślnie. Powołując się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych organ skonstatował, że skoro podstawą zastosowania sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej zgodnie z przepisami ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jest obiektywne naruszenie normy, zatem bez znaczenia jest, czy czyn został popełniony bez woli i świadomości strony.

W związku z powyższym GIOŚ uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, a także art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań świadków organ podkreślił, że prowadząc postępowanie organ I instancji był zobowiązany do potwierdzenia na podstawie materiału dowodowego czy doszło do zmiany trasy wskazanej w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, ustalenia podmiotu, który dopuścił się tego czynu i zweryfikowania czy nie zachodzą przesłanki z art. 189f kpa, które dawałyby podstawę do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Wszystkie te czynności organ I instancji wykonał, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ I instancji udowodnił, że odwołująca popełniła czyn polegający na zmianie trasy niezgodnie z decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i nałożył na nią karę pieniężną za sam fakt naruszenia przepisów, bez względu na zawinienie zatem i za czyny niezależne od woli podmiotu ich dokonującego. Organ I instancji ustalił ponad wszelką wątpliwość, że odwołująca dokonała międzynarodowego przemieszczania odpadów trasą inną niż wskazana w ww. decyzji organu, a sama odwołująca tego faktu nie kwestionowała. Zatem przesłuchanie wskazanych przez odwołującą świadków nie wniosłoby nic nowego do przedmiotowego postępowania. Ich zeznania bowiem potwierdziłyby tylko już ustalony stan faktyczny sprawy. Tymczasem, zarówno organ I, jak i organ II instancji, nie kwestionowały wyjaśnień odwołującej, a zeznania świadków w żaden sposób nie mogły zmienić stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który w świetle art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów obligował organ I instancji do nałożenia kary pieniężnej na odwołującą.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 78 § 1 kpa.

GIOŚ nie zgodził się z zarzutem znikomości wagi naruszenia, powołując się na swoje wcześniejsze obszerne wyjaśnienia i dlatego uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 kpa.

W związku z zarzutem, że decyzja organu I instancji nie zawiera pełnego uzasadnienia, organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji wykazał na podstawie materiału dowodowego, że doszło do zmiany trasy wskazanej w ww. decyzji GIOŚ i ustalił, że tego czynu dopuściła się odwołująca. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeanalizował także, czy w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności, które dawałyby podstawę do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w świetle art. 189f kpa i nie znalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. Ustalenia w tym względzie są zgodne z oceną GIOŚ. Ponadto, organ I instancji właściwie ocenił zgormadzony w sprawie materiał dowodowy wskazując, że odwołująca popełniła czyn polegający na zmianie trasy niezgodnie z ww. decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i nałożył na nią karę pieniężną za sam fakt naruszenia przepisów, bez względu na zawinienie zatem i za czyny niezależne od woli podmiotu ich dokonującego. W związku z powyższym organ I instancji nie był zobligowany do badania stanu świadomości odwołującej w kontekście naruszenia przez nią przepisów transgranicznego przemieszczania odpadów poprzez zmianę trasy przewozu odpadów wskazanej w ww. decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

W ocenie organu odwoławczego, uzasadnienie do decyzji organu I instancji nie zawiera przesłanek obligujących do jej uchylenia i dlatego uznał on za niezasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 kpa.

Organ wskazał także, iż zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie jednak art. 15zzs ust. 7 tej ustawy, czynności dokonane w okresie tego stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w postępowaniach i kontrolach, o których mowa w art. 15zzs ust. 1 ustawy, są skuteczne. Organ odwoławczy był więc uprawniony do wydania niniejszej decyzji i dlatego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka [...], reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła ją w całości, zarzucając jej:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, poprzez uznanie przez organ II instancji, że dla ustalenia odpowiedzialności [...] za dokonanie przewozu odpadów trasą inną niż ustalona w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], nie jest konieczne wyjaśnienie przyczyn takiego dokonania przewozu, co doprowadziło w konsekwencji do zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności w jakich doszło do dokonania przez [...] przewozu odpadów trasą inną niż wskazana w wyżej wymienionej decyzji – w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków powoływanych przez [...], podczas gdy zgodnie z literalnym brzemieniem tego przepisu, transportujący odpady ponosi odpowiedzialność za nierealizowanie przewozu ustaloną trasą przejazdu, jeżeli jego działanie zostało popełnione co najmniej nieumyślnie, a tym samym nie ponosi tej odpowiedzialności jeżeli jego działaniu nie można przypisać chociażby nieumyślności, co powoduje tym samym, że przyczyny dla których doszło do zmiany trasy mają istotne znaczenie dla ustalenia odpowiedzialności [...] za dokonanie przewozu inną trasą, a także – w przypadku uznania odpowiedzialności [...] – dla oceny czy istnieją podstawy do odstąpienia od nałożenia kary;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności:

I) przyczyn zmiany trasy, którą był wykonywany przewóz w dniu [...] lipca 2017 r. przez [...], na zlecenie [...];

II) braku odpowiedzialności [...] za zmianę trasy, którą był wykonywany przewóz odpadów;

III) możności przypisania [...] nieumyślności przy wykonaniu przewozu odpadów niezgodnie z ustaloną trasą;

b) zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów istotnych dla rozpoznania niniejszej sprawy, w tym w szczególności zaniechanie przesłuchania:

I) przedstawicieli [...];

II) pracowników [...] koordynujących bezpośrednio wykonywanie przewozu odpadów,

na okoliczność przyczyn zmiany trasy, którą był wykonywany przewóz odpadów;

3) naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 kpa, poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I instancji;

4) naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189f § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie i nałożenie na [...] kary za nierealizowanie przewozu ustaloną trasą przejazdu, podczas gdy w niniejszej sprawie istnieją okoliczności uzasadniające obligatoryjne odstąpienie od nałożenia kary na [...], bowiem waga naruszenia jest znikoma, a przedmiotowy przewóz nie wywołał negatywnych skutków dla życia i zdrowia ludzi oraz stanu środowiska;

5) naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189f § 2 i 3 kpa, poprzez jego niezastosowanie i nałożenie na [...]kary za nierealizowanie przewozu ustaloną trasą przejazdu, podczas gdy w niniejszej sprawie istniały okoliczności uzasadniające fakultatywne odstąpienie od nałożenia kary na [...].

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "ppsa"), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Zauważyć przy tym należy, że sens zarzutów podniesionych w skardze sprowadza się do powtórzenia wyartykułowanych w odwołaniu, a w istocie nowym zarzutem jest naruszenie art. 138 § 1 kpa.

Podnieść w tym miejscu trzeba, że Sąd w całości podzielił ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły art. 33 ust. 3 pkt 1 i art. 34 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na transportującego odpady, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 20.000 do 100.000 zł, jeżeli ten, choćby nieumyślnie, nie realizował przewozu ustaloną trasą przejazdu. Z kolei z drugiego z nich wynika, że przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa m.in. w art. 33, należy uwzględnić w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady, oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia nr 1013/2006.

W tym miejscu odwołać się też należy do regulacji rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE L z dnia 12 lipca 2006 r. ze zm.). Zgodnie z jego art. 10 ust. 2, właściwe organy wysyłki, miejsca przeznaczenia i tranzytu mogą także, w terminie 30 dni, o którym mowa w ust. 1, określić warunki transportu odpadów przez obszar podlegający ich właściwości. Natomiast w myśl art. 16 lit. c muszą być dopełnione następujące obowiązki odnośnie dokumentów dołączanych do każdego transportu: zgłaszający zachowuje kopię dokumentu przesyłania, a każdemu transportowi towarzyszy dokument przesyłania oraz dokument zgłoszeniowy zawierający pisemne zgody oraz warunki określone przez zainteresowane właściwe organy, zaś dokument przesyłania zachowuje prowadzący instalację odbierającą odpady. Wreszcie w art. 17 ust. 1 wskazano, że w przypadku, gdy w przemieszczaniu, na które wydano zgodę, zaszły istotne zmiany w zakresie jego charakterystyki lub warunków, w tym planowanej ilości odpadów, trasy, środków transportu, daty przemieszczania lub przewoźnika, zgłaszający zobowiązany jest niezwłocznie, a w miarę możliwości przed rozpoczęciem przemieszczania, zawiadomić o tym zainteresowane właściwe organy i odbiorcę.

W nawiązaniu do powyższych regulacji, w art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów ustawodawca zdecydował, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska określa w zezwoleniach, o których mowa w art. 4 rodzaj transportu i trasę przewozu odpadów, w tym miejsca przekraczania granicy Rzeczypospolitej Polskiej.

Z art. 16 lit. c rozporządzenia nr 1013/2006 wynika zatem, że kopia decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska określająca m.in. trasę przewozu powinna towarzyszyć transportowi realizowanemu przez skarżącą i tak niewątpliwie było, skoro w toku kontroli dokonanej w dniu [...] lipca 2017 r. przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] została im ona przedstawiona, a następnie jej kopia została dołączona do materiałów przekazanych organowi I instancji, który na tej podstawie wszczął postępowania w przedmiocie nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej. Poza tym, słusznie organ zwrócił uwagę, że za realizację przewozu odpadów zgodnie z przepisami odpowiada transportujący odpady, który zajmując się profesjonalnym transportem odpadów w ruchu międzynarodowym, powinien znać przepisy rozporządzenia nr 1013/2006 przynajmniej w zakresie jego odpowiedzialności.

Przyjmując jednak nawet narrację skarżącej, że [...] przekazała jej błędne informacje, to niestety nie zwalnia to Spółki od odpowiedzialności za wykonywanie przewozu odpadów inną trasą niż wskazana w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], gdyż to na transportującym ciążył obowiązek posiadania kopii tej decyzji, z której wynikała trasa przemieszczania odpadów. Skarżąca, nie weryfikując ewentualnej informacji uzyskanej od zleceniodawcy, nie dołożyła w tym przypadku należytej staranności. Strona dokonała zatem naruszenia na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość dokonania naruszenia mogła co najmniej przewidzieć. Niezachowując ostrożności wymaganej w danych okolicznościach w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji warunków decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, skarżąca nie może przerzucać całej odpowiedzialności za realizację przewozu odpadów niewłaściwą trasą na wysyłającego odpady i musi się liczyć z konsekwencjami swojego postępowania.

Organy nie zarzuciły skarżącej celowego naruszenia warunków decyzji GIOŚ z dnia [...] sierpnia 2016 r., ale art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów obliguje do nałożenia na transportującego odpady karę pieniężną, jeżeli ten choćby nieumyślnie nie realizował przewozu ustaloną trasą przejazdu. Zatem fakt czy skarżąca dopuściła się zmiany trasy świadomie, czy też nie, nie mógł mieć żadnego wpływu na zasadność nałożenia kary pieniężnej, choć w okolicznościach niniejszej sprawy co najmniej można jej przypisać nieumyślność.

W judykaturze podnosi się wprost, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ma obowiązek nałożyć na transportującego odpady karę pieniężną nawet, jeśli transportujący dopuścił się czynu określonego w art. 33 ustawy nieumyślnie, gdyż odpowiedzialność administracyjna ma w tym przypadku charakter obiektywny, a więc niezależny od winy umyślnej, czy też winy nieumyślnej sprawcy. Bez znaczenia jest przyczyna naruszenia. Kara pieniężna nakładana jest za sam fakt naruszenia przepisów, bez względu na zawinienie zatem i za czyny niezależne od woli podmiotu ich dokonującego, fakt niezawinionej zmiany trasy nie ma wpływu na podjęcie decyzji o ukaraniu, lecz co najwyżej na wymiar kary (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 605/10, LEX nr 1080371; z dnia 2 czerwca 2015 r., II OSK 2670/13, LEX nr 1780526).

W związku z powyższym Sąd uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

W związku z powyższym całkowicie zbędne byłoby przeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym dowodów wnioskowanych przez skarżącą. Skoro bowiem prowadząc przedmiotowe postępowanie, organ był zobowiązany do wykazania, czy doszło do zmiany trasy wskazanej w ww. decyzji GIOŚ, ustalenia podmiotu, który dopuścił się tego czynu i zweryfikowania czy nie zachodzą przesłanki z art. 189f kpa, które dawałyby podstawę do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej – to zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Organ dokonał wszystkie tych ustaleń, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca dokonała naruszenia art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, poprzez zmianę trasy przewozu odpadów niezgodnie z decyzją GIOŚ, czego sama nie kwestionowała.

Zatem zeznania świadków wskazanych przez skarżącą nie wniosłyby nic nowego do przedmiotowego postępowania, bowiem potwierdziłyby tylko już ustalony stan faktyczny sprawy i same wyjaśnienia strony, co nie wpłynęłoby na zmianę stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który obligował organ I instancji do nałożenia kary pieniężnej.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a w konsekwencji art. 138 § 1 kpa, gdyż właściwe było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Sąd nie podzielił też zarzutów dotyczących naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Zgodzić się należało z organem, iż zmiana trasy przewozu odpadów przez skarżącą nie mogła być oceniona jako znikome naruszenie prawa, skoro dobrem podlegającym ochronie na podstawie art. 33 ust. 3 pkt. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu jest przewóz odpadów zgodnie z trasą wyznaczoną w decyzji GIOŚ. Przepis ten chroni zapewnienie prawidłowej kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów, gdyż realizacja tego przemieszczania wyznaczoną trasą zapewnia i ułatwia kontrolę czy odpady transgranicznie przemieszczane trafią tylko do instalacji wskazanych w decyzji właściwych organów. Zmiana trasy podważa ten cel. W sposób niewątpliwy skarżąca naruszyła więc to dobro, a z uwagi na fakt, że odnosi się to do istoty tego deliktu (wypełniając jego ustawowe znamiona), to nie można uznać, że waga naruszenia tego dobra była znikoma. Wbrew stanowisku skarżącej bezpośrednim dobrem podlegającym ochronie nie jest życie i zdrowie ludzi, czy zanieczyszczenie środowiska, gdyż realizacja transportu odpadów innymi trasami niż wskazanymi w decyzji nie wpływa na te dobra i nie jest chroniona tym przepisem, ale podważa funkcję kontrolną wskazanych przepisów.

Podkreślić należy, że główny cel rozporządzenia nr 1013/2006, jakim jest zapewnienie ochrony środowiska, jest w niniejszym przypadku realizowany poprzez warunki określone przez właściwe organy w decyzji zezwalającej na przemieszczanie odpadów. Zatem zapewnienie należytych warunków ochrony środowiska w przypadku transportu odpadów podlegających zezwoleniu polega na przestrzeganiu warunków ich przewozu wyznaczoną trasą w celach kontrolnych. Zatem dobrem chronionym w niniejszym przypadku jest obowiązek przewozu odpadów wyznaczoną trasą, a realizacja tego obowiązku tylko pośrednio przyczynia się do zapewnienia należytych warunków ochrony środowiska, gdyż ułatwia kontrolę transgranicznego przemieszczania odpadów. Znikomość naruszenia nie wiąże się ze stanem świadomości naruszającego oraz jego zamierzonym (lub nie) działaniem, ale wyłącznie ze skutkiem w postaci wpływu naruszenia na dobro chronione. Jak wskazano wyżej, w niniejszym postępowaniu dobrem chronionym jest legalny obrót odpadami, tj. ich przewóz zgodnie z wyznaczoną trasą i ułatwienie kontrolnych działań właściwych organów. Trudno także za czyn o znikomym charakterze uznać transport odpadów, których przywóz do Polski wymagał pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz w [...] i w Polsce, inną trasą niż wskazana w zezwoleniu.

W przypadku administracyjnej kary pieniężnej nakładanej na podstawie art. 33 ust. 3 pkt. 1 ustawy, dobrem podlegającym ochronie jest samo naruszenie zapisu decyzji GIOŚ, dotyczącego wyznaczonej trasy przewozu odpadów. Przepis ten w żaden sposób nie wymaga wystąpienia zagrożenia związanego z przywożonymi odpadami. Warunkiem oceny znikomości naruszenia nie może być brak wystąpienia zagrożenia dla ludzi i środowiska związanego ze zmianą trasy przewozu odpadów czy ich charakterem. Przyjęcie stanowiska skarżącej, iż brak bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub zanieczyszczenia środowiska związanego z transportem ww. odpadów wpływa na fakt, iż naruszenie to ma charakter znikomy, nie da się pogodzić z art. 6 pkt 6 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, art. 10 i art. 17 rozporządzenia nr 1013/2006 oraz art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy, a także z art. 50 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, nakazującym stosowanie sankcji za te naruszenia, nawet jeżeli nie wywołuje to żadnego bezpośredniego skutku dla życia i zdrowia ludzi.

Wynikający z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006 zakaz zmiany wyznaczonej trasy bez poinformowania właściwych organów jest samoistnym dobrem podlegającym ochronie. Zatem okoliczność, że odpady mają inne właściwości niż niebezpieczne oraz fakt, iż ich przywóz nie wywołał negatywnych skutków dla życia i zdrowia ludzi oraz stanu środowiska nie mógł sam w sobie wpłynąć na przyjęcie, iż naruszenie miało charakter znikomy.

Ponadto, realizacja transportu odpadów trasą inną niż wskazana w decyzji GIOŚ jest czynnością jednorazową. W momencie rozpoczęcia realizacji transportu niezgodnego z przepisami prawo już zostało naruszone w odniesieniu do tego konkretnego przewozu i żadne późniejsze działania naprawcze nie spowodują, że transport ten przestanie być definiowany jako czyn naruszający przepisy rozporządzenia nr 1013/2006 oraz ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Po naruszeniu nie można go więc zaniechać, gdyż naruszenie to zaistniało. Kara pieniężna została nałożona na skarżącą za realizację jednego, konkretnego transportu zatrzymanego do kontroli w dniu [...] lipca 2017 r. W związku z tym fakt, że po powzięciu informacji o faktycznych warunkach transportu odpadów skarżąca przestała realizować kolejne transporty niedozwoloną trasą, nie mógł zniwelować zaistniałego już wcześniej naruszenia prawa. Skarżąca mogłaby potwierdzić, że zaprzestała naruszania prawa, gdyby jej aktywność powodująca naruszenie przepisów była działaniem ciągłym, np. związanym z niedozwoloną emisją do atmosfery spowodowaną danym procesem produkcji, która w wyniku działań korygujących została zlikwidowana zarówno w aspekcie przyczyn, jak i skutków. Natomiast w przypadku przedmiotowego transportu odpadów do naruszenia przepisów doszło w trakcie przemieszczania tego właśnie transportu i żadne następujące po tym fakcie działania nie zmienią tego, że transport ten naruszył przepisy. Skarżąca nie ma możliwości zaniechania naruszenia prawa w odniesieniu do tego konkretnego transportu. Tak więc w niniejszej sprawie nie zaszła żadna z dwóch przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 kpa, który obliguje organ do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, zarówno gdy waga naruszenia prawa była znikoma, jak i gdy strona zaprzestała naruszania prawa.

Wymierzając karę pieniężną organ nie mógł także w przedmiotowym postępowaniu zastosować art. 189d kpa, co wynika wyraźnie z art. 189a § 1 i § 2 pkt 1 kpa w związku z art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, w którym uregulowano zasady ustalania wysokości kar, a więc zgodnie z powołanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie nie stosuje się zasad ustalania wysokości kar określonych w art. 189d kpa. Zgodnie zaś z art. 34 ustawy, przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa m.in. w art. 33, organ miał obowiązek wziąć i wziął pod uwagę w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia nr 1013/2006. Choć katalog kryteriów określony w art. 34 nie jest zamknięty (organ jest zobowiązany uwzględnić wymienione w nim kryteria "w szczególności"), co oznacza, że może wziąć pod uwagę i inne okoliczności adekwatne w danym postępowaniu, to do okoliczności tych jednak nie należy potrzeba ochrony wyjątkowo ważnego interesu strony, związanego z jej sytuacją finansową. Sytuacja ta będzie mogła być wzięta pod uwagę w ramach wykonania kary, kiedy skarżąca będzie mogła zwrócić się z odrębnym wnioskiem złożonym na podstawie art. 189k kpa o zastosowanie ulgi w zakresie wykonania administracyjnej kary pieniężnej.

Zauważyć należy, że na skarżącą została nałożona kara pieniężna w wysokości 20.000 zł, a więc najniższej przewidzianej w ustawie. Dlatego też Sąd zgodził się z organem, że brak było podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 kpa.

Nie było też podstawy do odstąpienia przez organ od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 lub art. 189f § 3 kpa. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Drugi natomiast mówi, że organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

Analizując podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f kpa należy mieć na uwadze, że § 2 i 3 tego artykułu nie można rozpatrywać w oderwaniu od treści § 1, w którym stwierdza się, że organ odstępuje od nałożenia kary pieniężnej, jeśli uzna, że waga naruszenia prawa jest znikoma. W niniejszej sprawie, jak wykazano wyżej, organ nie znalazł podstaw, aby kwalifikować naruszenie przepisów dokonane przez skarżącą jako znikome naruszenie prawa. Zatem już ten fakt czyni wątpliwym możliwość odstąpienia od nałożenia kary przez organ na podstawie art. 189f § 2 i 3 kpa.

Sąd podzielił stanowisko organu, co do braku możliwości usunięcia naruszenia prawa w przypadku realizacji konkretnego transportu odpadów naruszającego przepisy rozporządzenia nr 1013/2006 r. W tym względzie odwołać się należy do powyższych wywodów odnoszących się do treści art. 189f § 1 pkt 1 kpa i braku podstaw do uznania naruszenia przepisów przez skarżąca jako znikomej wagi naruszenia prawa. Dość stwierdzić, że w momencie rozpoczęcia realizacji transportu niezgodnego z przepisami prawo już zostało naruszone w odniesieniu do tego konkretnego przewozu i żadne późniejsze działania naprawcze nie spowodują, że taki transport przestanie być definiowany jako czyn naruszający przepisy rozporządzenia nr 1013/2006 oraz ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Zwrócić też trzeba uwagę, że decyzja o odstąpieniu od wymierzenia kary w zakresie art. 189f § 2 kpa oparta jest na uznaniu administracyjnym, które ustawodawca powierzył organowi administracji publicznej. Warunkiem koniecznym do wydania postanowienia wskazanego w tym przepisie, a następnie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest ustalenie, że odstąpienie pozwoli spełnić cele, dla których miałaby ona być nałożona. Dla zastosowania tego przepisu niezbędne jest więc zidentyfikowanie celów, jakie w konkretnym przypadku powinna spełniać administracyjna kara pieniężna, a następnie zbadanie, czy cele te zostałyby osiągnięte poprzez odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W tym kontekście zwrócić należy uwagę na cel administracyjnej kary pieniężnej wskazanej w art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Generalnie można wyróżnić trzy funkcje administracyjnych kar pieniężnych: odszkodowawczą, prewencyjną i represyjną. Pierwsza zakłada, że przez uiszczenie kary dochodzi do wyrównania szkody, jaka została wyrządzona całemu społeczeństwu przez naruszenie prawa, ponieważ sprowadzało się ono do ingerencji w jakieś dobro publiczne o wymiarze materialnym. W tym pojęciu mieści się również założenie, iż kara może pełnić funkcję zwykłego odszkodowania za szkodę w rozumieniu cywilnoprawnym, jak i funkcję pozbawienia naruszającego wszelkich korzyści materialnych wynikających z naruszenia. Druga z kolei funkcja polega na tym, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej i samo zagrożenie jej nałożeniem mobilizuje do prawidłowego wykonywania obowiązków administracyjnoprawnych, a jednocześnie zniechęca do naruszania ich w przyszłości. W tym celu mieści się zarówno prewencja szczególna, jak i przede wszystkim prewencja ogólna. Trzecia funkcja natomiast zakłada wyrządzenie podmiotowi, na który nakładana jest administracyjna kara pieniężna, pewnej dolegliwości wyrażającej się w zmniejszeniu jego majątku z powodu nieprzestrzegania przez niego określonego obowiązku administracyjnoprawnego (zob. M. Szydło, Charakter i struktura prawna administracyjnych kar pieniężnych, s. 147, "Studia Prawnicze" 2003, nr 4). Trzecia funkcja administracyjnych kar pieniężnych sprowadza się więc na swoistej odpłaty za sam fakt naruszenia przepisów prawa. Sankcja ta ma więc wymiar indywidualny w stosunku do skarżącej,

Wskazać jednak należy, iż głównym celem administracyjnej kary pieniężnej wskazanej w art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jest tzw. prewencja ogólna, a więc nakładanie kary na naruszającego, aby mogła ona oddziaływać na inne podmioty, które potencjalnie mogłyby nie przestrzegać prawa. Odstąpienie od nałożenia kary na skarżącą w okolicznościach niniejszej sprawy w żaden sposób nie realizowałoby wskazanego celu, a wręcz mogłoby wytworzyć wrażenie, iż trzeba przestrzegać prawa w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów tylko w perspektywie bezpośrednio grożącej kary. Dlatego zasadnie organ nie zastosował w przedmiotowym postępowaniu art. 189f § 2 i 3 kpa, gdyż odstąpienie od nałożenia kary nie zapewniłoby w okolicznościach niniejszej sprawy realizacji celów administracyjnej kary pieniężnej o charakterze ogólnym, ani zabezpieczenia uzasadnionych oczekiwań społeczeństwa, że normy dotyczące transgranicznego przemieszczania odpadów będą restrykcyjnie przestrzegane i do Polski nie będą wjeżdżały transporty przewożące odpady niezgodnie z zapisami zawartymi w decyzjach właściwego organu.

Stąd też za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 oraz art. 189f § 2 i 3 kpa.

Na zakończenie podnieść trzeba, że poza zarzuconymi w skardze, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji innych naruszeń prawa, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu. Dlatego też zaskarżona decyzja odpowiada prawu, stąd skarga podlegała oddaleniu.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy ppsa, należało orzec jak w sentencji.