Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1443/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2, art. 21ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T., K. T.-Ż., M. O., M. T.-Ż., J. D. i W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2353/15 w sprawie ze skargi E. T., K. T.-Ż., M. O., M. T.-Ż., J. D. i W. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek Miasta [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2015 roku sygn. akt IV SA/Wa 2353/15 oddalił skargę E. T., K. T.-Ż., M. O., M. T.-Ż., J. D. i W. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2005 roku E. Ż., K. T.-Ż., M. T.-Ż., M. O. i J. D. zwrócili się o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] października 1957 roku nr [...] wywłaszczającego nieruchomość położoną w P. przy ul. C., ujawnioną w księdze wieczystej P. - [...], t. [...], wkl [...], o powierzchni 1252 m2, stanowiącą działki nr [...] i [...] będące współwłasnością E. Ż., B. Ż. i K. Ż. Podnieśli, w szczególności że przy wydawaniu tego orzeczenia naruszona została zasada kolegialności działania organu, nie został też spełniony wymóg zaproponowania właścicielom dobrowolnego jej odstąpienia. Ponadto wskazali na brak zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości. Zdaniem wnioskodawców wywłaszczenie tej nieruchomości nie było konieczne dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 roku Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2015 roku utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że orzeczenie nie zostało wydane bez podstawy prawnej, gdyż istniał przedmiot wywłaszczenia i został złożony przez uprawniony podmiot, tj. Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w P., która była wykonawcą narodowych planów gospodarczych, wniosek o wywłaszczenie. Celem wywłaszczenia była budowa Osiedla Robotniczego. Organ podał też, że uprawniony podmiot tj. Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielił zgody na nabycie nieruchomości – zezwolenie z dnia [...] października 1953 r., nr [...]. Ponadto w ocenie organu nie doszło do naruszenia art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (D.U.1952, Nr 4, poz. 31), dalej zwanego "dekretem". Pismem z listopada 1953 roku wezwano bowiem właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Wezwanie nie wskazywało wprawdzie konkretnej ceny, ale w ocenie organu uchybienie to nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Organ wyjaśnił, że przedmiotowe wezwanie było wywieszone na tablicy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. od 10 do 28 grudnia 1953 r. - taka forma informowania stron była zgodna z obowiązującym dekretem. Zgodnie z treścią zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] października 1953 r. wnioskodawca wywłaszczenia posiadał zezwolenie na dokonanie zbiorowego wezwania właścicieli nieruchomości do jej odstąpienia. Natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 31 lipca 1954 r. również było wywieszone na tablicy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. - taka forma wszczęcia postępowania była zgodna z art. 18 § 2 dekretu, ponieważ wywłaszczenie dotyczyło większej liczby właścicieli nieruchomości wywłaszczanej. Zdaniem organu orzeczenie nie zostało również wydane z naruszeniem zasady kolegialności organu. Podpisanie go przez przewodniczącego składu orzekającego było prawidłowe stosownie do treści § 7 ust. 2 w sprawie składu, organizacji i trybu postępowania odwoławczego komisji wywłaszczeniowych (D.U. 1952, Nr 23, poz. 151, dalej: rozporządzenie).

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie wywiedli E. Ż., K. T.-Ż., M. T.- Ż., M. O., J. D. i W. D., zarzucając jej rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 1, 2, 8, 10 ust. 1, 18 ust. 1 i 2 i 21 ust. 1 dekretu w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (D.U. 1950, Nr 14, poz. 130, dalej: ustawa z dnia 20 marca 1950) w zw. z § 24 uchwały Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r. – Instrukcja nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych (M.P. 1950, Nr A-57, poz. 654, dalej: uchwała Rady Ministrów) w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia; rażące naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz rażące naruszenie art. 6, 8, 11, 107 § 3 i 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że powołane przez organ rozporządzenie dotyczy wyłącznie składu, organizacji i trybu postępowania odwoławczych komisji wywłaszczeniowych, co wynika z tytułu aktu. Podniesiono też, że nawet gdyby uznać możliwość powołania się na to rozporządzenie jako znajdujące zastosowanie w przedmiotowej sprawie, to i tak wymagało ono dla swego zastosowania podjęcia uchwały w przedmiocie wywłaszczenia przez organ kolegialny w postaci odwoławczej komisji wywłaszczeniowej, której orzeczenia zapadają większością głosów (§ 7 ust. 1 rozporządzenia) – w aktach sprawy nie ma zaś takiej uchwały. Zwrócono też uwagę na to, że orzeczenie podpisał zastępca przewodniczącego Prezydium, a nie przewodniczący - co jest sprzeczne z § 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia, a w aktach brak upoważnienia od przewodniczącego do podpisania orzeczenia przez jego zastępcę. Skarżący zarzucili też rażące uchybienia odnośnie informowania stron o poszczególnych etapach postępowania wywłaszczeniowego. W ich ocenie znajdujące się w aktach 3 dokumenty z listopada 1953 roku, wyrażające gotowość zawarcia umowy sprzedaży, nie mogą zostać potraktowane jako stanowiące wezwanie dokonywane w trybie obwieszczenia publicznego w rozumieniu art. 8 ust. 3-4 dekretu z uwagi na konieczność wezwania indywidualnego - czego nie uczyniono. Poza tym "wezwanie" nie zawierało ceny nabycia – co stanowi przesłankę do uznania o rażącym naruszeniu prawa. Zaznaczono także, że nie została wyznaczona obligatoryjna stosownie do art. 20 ust. 1 dekretu rozprawa administracyjna. Skarżący zarzucili Ministrowi nieustalenie, czy Prezydium faktycznie podjęło uchwałę w przedmiocie wywłaszczenia w niniejszej sprawie, którą następnie mógłby podpisać zastępca przewodniczącego Prezydium oraz niewykazanie, że zastępca posiadał upoważnienie do podpisywania orzeczeń w imieniu przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej m. P.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta P. nie zawiera wad uzasadniających konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. Sąd wskazał, że nie może budzić wątpliwości, iż do orzekania w sprawie wywłaszczenia - zgodnie z art. 10 dekretu - powołane było Prezydium, a więc organ kolegialny. Sąd przyznał rację skarżącym, że powołane przez Ministra rozporządzenie nie miało zastosowania w niniejszej sprawie. Uznał jednak, że ta wadliwość pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu. Wyjaśnił, że zgodnie z § 24 uchwały Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r. rozstrzygnięcia w zakresie kolegialnej właściwości prezydium podpisywali upoważniony członek prezydium (przewodniczący, zastępca, sekretarz, członek prezydium). W tym wypadku podpisał zastępca przewodniczącego, a więc osoba upoważniona. Sąd podkreślił, że skarżący nie wykazali, że nie pełnił on tej funkcji. Odnosząc się do kwestii rokowań, Sąd stwierdził, że samo niezaproponowanie konkretnej ceny z nieruchomość choć wadliwe to nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa i w tym zakresie powołał się na uchwałę NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08. Ponadto w ocenie Sądu I instancji nie znajduje uzasadnienia, w kontekście podstaw do stwierdzenia nieważności, zarzut nieinformowania stron postępowania o poszczególnych etapach postępowania wywłaszczeniowego. Wybór trybu publicznych ogłoszeń uprawniał organ do informowania stron o podejmowanych czynnościach w taki właśnie sposób i znajdował uzasadnienie w art. 18 ust. 2 dekretu, gdyż postępowanie dotyczyło większej liczby właścicieli. Tryb ten, z mocy art. 20 ust. 3 i 24 ust. 1 dekretu, był dopuszczalny ponieważ ww. przepisy odsyłały do uregulowania z art. 18 ust. 2 powołanego dekretu. Organ posiadał zezwolenie zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] października 1953 r. na zastosowanie tego trybu. Zastosowanie go "zwalniało" organ od doręczenia indywidualnego. Sąd I instancji przyznał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 dekretu organ miał co do zasady obowiązek wyznaczenia rozprawy, jednak w przypadku gdy nie złożono sprzeciwów lub wniosków, organ mógł wydać rozstrzygnięcie bez jej przeprowadzenia – art. 21 ust. 3 dekretu. Sąd wskazał, że taka właśnie sytuacja miała miejsce w tej sprawie - z akt nie wynika bowiem, aby wnioski lub sprzeciwy zostały zgłoszone przez uprawnione podmioty.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli E. Ż., K. T.-Ż., M. T.- Ż., M. O., J. D. i W. D., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 1, 2, 8, 10 ust. 1, 18 ust. 1 i 2 oraz 21 ust. 1 dekretu oraz w związku z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r., a także w związku z § 12, 13 i 24 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie nie stwierdził naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy do wydania kontrolowanego orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia doszło przez organ niewłaściwy (quasi-organ), a także w sytuacji, gdy wydanie tego orzeczenia nastąpiło mimo braku uprzedniego wezwania stron do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz braku zaofiarowania stronom przed wszczęciem postępowania konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez właściwy organ ceny za nieruchomość; naruszenie art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie nie stwierdził naruszenia przez organ wyżej wskazanych przepisów postępowania w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy organ ten bezpodstawnie przyjął, że zastępca przewodniczącego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. posiadał upoważnienie przewodniczącego tego Prezydium do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie wywłaszczenia (względnie "podpisywania" takich decyzji), pomimo braku jakichkolwiek środków dowodowych wskazujących na istnienie takiego upoważnienia, braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego oraz jednoczesnego zaniechania przez organ dążenia do zebrania pełnego materiału dowodowego; naruszenie art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, 8, 11, 15, 107 § 3 oraz 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie nie stwierdził naruszenia przez organ wyżej wskazanych przepisów postępowania w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy - pomimo wniesienia przez stronę postępowania (skarżących) wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie przeprowadził ponownie żadnego postępowania oraz nie odniósł się do większości zarzutów wniosku, a zarazem dokonał - pomiędzy własną decyzją pierwszoinstancyjną a decyzją wydaną wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - radykalnej zmiany w zakresie uzasadnienia prawnego dla wydanego, a następnie utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia motywów zmiany swojego stanowiska oraz bez oceny wpływu tej zmiany na decyzję pierwszoinstancyjną, czym doprowadził też do rażącego naruszenia zasad dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, praworządności, pogłębiania zaufania stron do organów państwa oraz zasady przekonywania.

Podniesiono również zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenia art. 10 ust. 1 i art. 21 ust. 1 dekretu oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. w związku z § 12, 13 i 24 uchwały Rady Ministrów poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organem właściwym do wydania ("podpisania") decyzji w przedmiocie wywłaszczenia był przewodniczący prezydium rady narodowej lub działający z jego upoważnienia jeden ze stale urzędujących członków prezydium, a także poprzez błędne zastosowanie przepisu nieobowiązującego; naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 dekretu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w przedmiocie wywłaszczenia; naruszenia art. 8 ust. 1 i ust. 2 dekretu poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zaofiarowanie stronom przed wszczęciem postępowania konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez właściwy organ ceny za nieruchomość mogło nastąpić przez samo tylko wskazanie podstaw do ustalenia tej ceny.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uwzględnienie skargi w całości przez stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju i Ministra Infrastruktury, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że organ i Sąd I instancji przedstawiły zupełnie inne uzasadnienie dla odparcia zarzutu dotyczącego wadliwych ustaleń Ministra co do organu właściwego do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Przedstawiły nawet zupełnie inną ocenę materiału dowodowego w tym zakresie. Tym samym zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji zamiast ocenić legalność i prawidłowość decyzji Ministra, rozpoznał sprawę administracyjną toczącą się przed organem i to przy użyciu argumentacji prawnej nie tylko nieobecnej w oficjalnym, zawartym w decyzjach, stanowisku Ministra, ale przy użyciu argumentacji wprost z tym stanowiskiem sprzecznej. Ponadto według autora skargi kasacyjnej pogląd prawny wyrażony w tej kwestii przez Sąd I instancji jest zgodny z prawem tylko w zakresie tego, że organem wyłącznie kompetentnym jest organ kolegialny - prezydium rady narodowej (a nie przewodniczący prezydium jako organ jednoosobowy). Wszelkie pozostałe rozważania Sądu w tym zakresie są zdaniem skarżących kasacyjnie nie tylko sprzeczne z podustawowymi regulacjami wykorzystanymi w toku badanego postępowania wywłaszczeniowego, ale też nie przystają do ówczesnej praktyki orzeczniczej organów i kłócą się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Skarżący kasacyjnie przywołali też argumentację, obecną już w skardze do WSA w Warszawie, związaną z rażącymi w ich ocenie błędami proceduralnymi, których dopuszczano się w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym. Ponadto zwrócono uwagę na zaniedbania Ministra w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, czy E. B., którego podpis widnieje pod decyzją wywłaszczeniową, posiadał stosowne upoważnienie do orzekania za przewodniczącego Prezydium. Podniesiono też, że organ rozpatrując sprawę ponownie nie odniósł się do istoty zarzutów powołanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powtórzono jedynie wywody znajdujące się w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 roku. Wniosek skarżących został w ich ocenie tylko formalnie załatwiony - i to dopiero po upływie blisko pięciu lat.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Miasto P. wniosło o jej oddalenie oraz obciążenie skarżących kasacyjnie kosztami postępowania kasacyjnego. W ocenie uczestnika postępowania zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że kontrolowane orzeczenie o wywłaszczeniu z [...] października 1957 r. zostało wydane bez uprzedniego wezwania stron do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Stosownie do art. 8 ust. 1 dekretu wykonawca narodowych planów gospodarczych obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Z ustępu 3 art. 8 dekretu wynikało, że tryb wzywania ustali Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W przypadku, gdy zezwolenie na nabycie obejmuje większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również w przypadkach, kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie jest znane, Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego może ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście). Nie budzi wątpliwości, że Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał [...] października 1953 r. wydał zezwolenie nr [...] na dokonanie zbiorowego wezwania właścicieli nieruchomości do jej odstąpienia. Tryb ogłoszeniowy zastosowany był w związku z większą liczbą nieruchomości objętych zezwoleniem na nabycie oraz z powodu tego, że nie było znane miejsce zamieszkania właścicieli nieruchomości. Nie budzi także wątpliwości, że wezwania z listopada 1953 r. do trzech współwłaścicielek nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, wobec braku ich adresów zamieszkania uwidocznionych w księdze wieczystej, były wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. od 10 do 28 grudnia 1953 r., co wynika z adnotacji na tych wezwaniach. Wbrew twierdzeniom skarżących, wezwania te oprócz prawidłowo wskazanej ceny nieruchomości zawierają wszystkie wymagane elementy takiego wezwania wynikające z § 5 Zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (M.P.1949.A-89.184) i z wzoru nr I wezwania z załącznika nr 1 do tego zarządzenia, włącznie z nadrukiem "POLECONY Za dowodem doręczenia". Ta ostatnia formuła, która to zdaniem skarżących świadczy, że wezwania z listopada 1953 r. nie są ogłoszeniem, jest także zawarta w rzeczonym wzorze wezwania, które wywieszało się w prezydium rady narodowej.

Zgodzić należy się ze skarżącymi, że zaoferowanie w wezwaniu ceny, która zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu i zatwierdzona przez Prezydium Rady Narodowej, nie spełnia wymogów z art. 8 ust. 1 dekretu. Czego nie kwestionują również organ i Sąd pierwszej instancji. Za tym poglądem przemawia wykładnia gramatyczna art. 8 ust. 1 dekretu. Ze wskazanego przepisu jednoznacznie wynika, że wykonawca narodowych planów gospodarczych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zobowiązany był zaproponować właścicielowi nieruchomości konkretnie ustaloną cenę. Nie wystarczyło w tym zakresie odesłanie jedynie do treści art. 28 dekretu. Zaproponowana cena powinna spełniać wymagania określone rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 28 dekretu i musiała być zatwierdzona przez określony organ, który był przy tym zobligowany także do jednoczesnego ustalenia warunków zapłaty. Podobny wniosek znajduje także uzasadnienie w wykładni systemowej. Treść art. 8 ust. 1 w zestawieniu z art. 9 ust. 1 i 2 dekretu wskazuje bowiem, że wezwanie, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 omawianego aktu prawnego, stanowiło ofertę nabycia konkretnej nieruchomości za określoną cenę. Skoro cena stanowiła istotny element umowy między wykonawcą narodowych planów gospodarczych a właścicielem nieruchomości, to nie może ulegać wątpliwości, iż wykonawca ten zobowiązany był do wskazania konkretnej ceny nieruchomości, której odstąpienia żądał od właściciela.

Okoliczność ta nie stanowi jednak o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający późniejsze orzeczenie o wywłaszczeniu. Autor skargi kasacyjnej twierdząc odmiennie, że ta okoliczność stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powołuje się na orzecznictwo i literaturę. Nie zauważa jednak, że są to poglądy prezentowane przed podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08, którą to podjęto na skutek rozbieżności w orzecznictwie w tej kwestii. W uchwale tej NSA stwierdził, że

"1. w wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej,

2. określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, przez odesłanie do art. 28 tego dekretu nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zajęte w powołanej uchwale. Zbyteczne jest powtarzanie pełnej argumentacji zawartej w tej uchwale, gdyż została ona opublikowana w zbiorach ONSAiWSA 2008/5/76 oraz ZNSA 2008/5/126. Należy jedynie podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa, jak przypomniał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale, mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r. sygn. akt I SA 1559/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 51; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r. sygn. akt III SA 422-427/96, "Glosa" 1998, nr 10, s. 29, wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r. sygn. akt III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101; wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r. sygn. akt III SA 388/94, "Prawo Gospodarcze" 1995, nr 8, s. 10). Również rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r. sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r. sygn. akt II SA 1642/94, "Prokuratura i Prawo" dodatek 1995, nr 7-8, poz. 70). Powołane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że art. 8 ust. 1 dekretu w zakresie obowiązku wskazania ceny w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości był interpretowany różnie. To zaś oznacza, że nie można uznać by stan prawny w tym zakresie był wystarczająco jasny, a tym samym by istniały przesłanki do uznania naruszenia tego przepisu za rażące naruszenie prawa. Za taką oceną przemawiają również zawarte w dekrecie regulacje dotyczące postępowania wywłaszczeniowego. Wynika z nich bowiem, że wezwanie przewidziane w art. 8 ust. 1 dekretu stanowiło warunek formalny wszczęcia takiego postępowania. Dekret nie zawierał natomiast unormowań, które wskazywałyby na negatywne skutki niedopełnienia wymagań przewidzianych w art. 8 ust. 1. Dlatego okoliczność, że wykonawca narodowych planów gospodarczych, na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu, był obowiązany do zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnie ustalonej ceny, lecz - tak jak w rozpoznawanej sprawie - poprzestał na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 dekretu, nie daje podstaw do przyjęcia tylko z tego względu, że decyzja wywłaszczeniowa rażąco narusza prawo. Bardzo szeroką argumentację wskazującą (wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej) na możliwość różnej interpretacji art. 8 ust. 1 dekretu przedstawił NSA we wskazanej uchwale I OPS 2/08 i zbyteczne jest jej tu powtarzanie.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut niezawiadomienia współwłaścicielek wywłaszczonej nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Stosownie do treści art. 18 ust 1 i 2 dekretu prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamia właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywiesza się na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej (ust.1). W przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczy większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogą być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadomiony będzie właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie jest znane (ust. 2). Nie budzi wątpliwości, że znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 31 lipca 1954 r. wraz z protokołem z dokonania ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania, zgodnie z widniejącą na nim adnotacją było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. od 17 sierpnia 1954 r. do 6 września 1954 r. Okoliczność tą potwierdza także pismo Miejskiej Rady Narodowej w P. z 27 września 1954 r. o zwrocie zawiadomienia po jego ogłoszeniu. Zastosowanie trybu ogłoszeniowego znajdowało usprawiedliwienie w okolicznościach wskazanych w art. 18 ust. 2 dekretu, ponieważ postępowanie wywłaszczeniowe dotyczyło większej liczby właścicieli (dotyczyło nie tylko nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy) a w księdze wieczystej nie było adresów współwłaścicielek wywłaszczanej nieruchomości. Ta ostatnia okoliczność uniemożliwiała wysłanie zawiadomienia na adres tych współwłaścicielek.

Nie sposób także się zgodzić z zarzutem, że orzeczenie z [...] października 1957 r. zostało wydane, jak to twierdzą skarżący, przez organ niewłaściwy (guasi-organ). Stosownie do treści art. 10 ust. 1 dekretu w brzmieniu z dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie w myśl dekretu powołane jest prezydium wojewódzkiej rady narodowej (w niniejszej sprawie Prezydium Rady Narodowej m. P.). Przepis ten jest jasny i nie budzi wątpliwości zarówno Sądu pierwszej instancji jak i skarżących, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący kasacyjnie twierdzą, że kwestionowane orzeczenie z [...] października 1957 roku wydał nieposiadający upoważnienia zastępca Przewodniczący Rady Narodowej m. P.. Przy czym skarżący powołują się na irrelewantną prawnie, niczym nie popartą, jakoby powszechną praktykę wydawania decyzji wywłaszczeniowych przez niewłaściwy organ – Przewodniczącego Rady Narodowej. Autor skargi kasacyjnej nie bierze jednak pod uwagę treści orzeczenia wywłaszczeniowego. W nagłówku orzeczenia widnieje pieczęć Prezydium Rady Narodowej m. P. Pod nazwą orzeczenia w jego komparycji podano, że "Prezydium Rady Narodowej m. P. w P. działając na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26.IV.1949r. o nabywaniu ... orzeka". W treści orzeczenia podano, że strony mogą wnieść odwołanie do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej Przy Prezydium Rady Narodowej m. P. za pośrednictwem Prezydium Rady Narodowej m. P. w P. Należy tu zaznaczyć, że ze wskazanych podstaw wydania orzeczenia (tj. z art. 10 i 21 dekretu) wynika, że orzeczenie wydaje Prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Powyższe okoliczności przeczą twierdzeniom skarżących, że to nie Prezydium Rady Narodowej wydało orzeczenie. Okoliczności wydania orzeczenia z [...] października 1957 roku przez Prezydium Rady Narodowej nie może podważyć ani twierdzenie o praktyce wydawania orzeczeń przez przewodniczącego rady narodowej ani podniesiony w skardze kasacyjnej brak protokołu z posiedzenia prezydium rady, na którym podjęto przedmiotowe orzeczenie. Nie ulega wątpliwości, że w zachowanych aktach postępowania wywłaszczeniowego nie ma tego protokołu. Nie oznacza to jednak, że posiedzenia prezydium w kwestii orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] października 1957 roku nie było i nie sporządzono z niego protokołu. Nie było bowiem obowiązku dołączania protokołu do akt postępowania wywłaszczeniowego. Nie należy zapominać, że kontrolowane postępowanie było postępowaniem nadzwyczajnym, wszczętym przez skarżących po prawie 50 latach od wydania kwestionowanego orzeczenia. Jak to zatem trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że po tak znacznym upływie czasu wątpliwości co do ustalenia, że decyzja (tu orzeczenie) została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji a więc gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98). W sytuacji wieloletniego upływu czasu, to na zwlekających wiele lat ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia podmiotach, ciąży wykazanie przesłanek nieważności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że upływ czasu powoduje utratę wielu dowodów, co w sytuacji przerzucenia obowiązku wykazania okoliczności dotyczących przesłanek stwierdzenia nieważności, wyłącznie na organy administracji, wielokrotnie doprowadziłoby do niemożliwości wykazania przez organy, że decyzja została wydana zgodnie z prawem. W tych okolicznościach nie można też zgodzić się ze skarżącymi, że Zastępca Przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej E. B., który podpisał orzeczenie z [...] października 1957 r. nie miał upoważnienia do podpisania tego orzeczenia. Jak już podano wyżej, brak w aktach sprawy rozstrzygniętej (już) 60 lat temu, tego upoważnienia, którego co do zasady zapewne tam nie dołączano, nie może obciążać organu wykazaniem jego istnienia. To skarżący podnosząc zarzuty niezgodnego z prawem działania organu, powinni wykazać okoliczności to potwierdzające, między innymi zgłaszając stosowne wnioski dowodowe. W kontrolowanym postępowaniu nadzwyczajnym skarżący nie wykazali, że kwestionowane orzeczenie z [...] października 1957 r. wydał niewłaściwy organ (monokratyczny) i podpisał go nieupoważniony do tego Zastępca Przewodniczącego Prezydium.

Jak już wyżej wykazano orzeczenie z [...] października 1957 r. wydało stosownie do art. 10 ust. 1 i 21 ust. 1 dekretu właściwe Prezydium Rady Narodowej w m. P. Jednak skarżący zarzucają, że takie orzeczenie powinno zostać podpisane przez wszystkich członków kolegium. W sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe orzeczenie zostało podpisane przez jednego członka prezydium. Nie budzi wątpliwości, że prezydium rady narodowej stosownie do treści art. 12 ust. 2 ustawy o terenowych organach jednolitej władzy państwowej działał kolegialnie. Zatem o wywłaszczeniu stosownie do art. 10 ust. 1 i 21 ust. 1 dekretu musiało orzec prezydium. Ówczesne przepisy nie regulowały jednoznacznie kwestii dotyczącej podpisywania orzeczeń wydanych przez organ kolegialny jakim było prezydium rady narodowej. Nie było regulacji, która nakazywałby podpisanie orzeczenia przez wszystkich członków orzekających o wywłaszczeniu (poziom orzekania). Nie było także jednoznacznej regulacji stanowiącej formalną podstawę podpisania orzeczenia celem jego wykreowania na zewnątrz (poziom materialno-techniczny). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ówczesne realia prawno-ustrojowe nie pozwalają na zastosowanie, do oceny orzeczenia prezydium rady narodowej z [...] października 1957 r., współczesnych standardów związanych z podpisywaniem orzeczeń wydanych przez organy kolegialne, w tym wynikających z wykreowanego w tym zakresie współczesnego orzecznictwa sądowego (m.in. przywołanego w skardze kasacyjnej). Ustawodawca dokonaną z dniem 31 stycznia 1952 r. zmianą art. 10 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. ( Dz. U. z 1952r. Nr 4 poz. 31), do orzekania o wywłaszczeniu w miejsce dotychczasowego organu monokratycznego wojewody, powołał organ kolegialny prezydium rady narodowej. W związku ze zmianami w ustroju organów władzy spowodowanych wejściem w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, Rada Ministrów na podstawie art. 13 ust. 3, 14 ust. 2, 24 ust. 2 i 41 ust. 1 podjęła uchwałę z dnia 17 kwietnia 1950r. INSTRUKCJA nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedstawionych okolicznościach, przy poszukiwaniu podstawy podpisania orzeczenia o wywłaszczeniu podjętego przez prezydium celem jego wykreowania na zewnątrz (w sensie materialno-technicznym), należy posiłkować się przepisami ostatnio powołanej Uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950r. Stosownie do § 23 i 24 tej uchwały decyzje w konkretnych sprawach należące według dotychczasowych przepisów do wojewody, należą do przewodniczącego prezydium rady lub z jego upoważnienia do jednego ze stale urzędujących członków prezydium, natomiast wszystkie pisma w zakresie kolegialnej właściwości prezydium rady narodowej podpisuje upoważniony członek prezydium. W świetle powyższego, za nienaruszające prawa należy uznać podpisanie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. celem jego wykreowania na zewnątrz (w sensie materialno-technicznym) przez upoważnionego Zastępcę Przewodniczącego Prezydium.

Nie można też zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że Minister rozpoznając ponownie sprawę nie przeprowadził ponownie żadnego postępowania. Skoro skarżące nie zgłaszały nowych wniosków dowodowych, Minister prawidłowo zasadniczo ograniczył postępowanie do wydania decyzji i przedstawienia swojego stanowiska w uzasadnieniu tej decyzji. Jak już wyżej wskazano, organ nadzoru w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym na wniosek skarżących po prawie 50 latach, nie jest zobowiązany do poszukiwania dowodów na potwierdzenie zarzutów wnioskodawców takiego postępowania, bez wymaganej w tym zakresie aktywności tych wnioskodawców. Minister w decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy dokonał nowej oceny prawnej, częściowo odmiennej od poprzedniej, tym samym uznał tą poprzednią za częściowo nietrafną. Taka sytuacja tj. częściowa zmiana stanowiska nie mogła być przyczyną uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 lub art. 138 § 2 k.p.a. Skoro w oparciu o to częściowo zmienione stanowisko, Minister utrzymał w mocy poprzednią decyzję, to uznał, że ta zmiana stanowiska nie miała wpływu na wynik sprawy, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zatem w tym zakresie nie doszło do naruszenia przez Ministra zasady dwuinstancyjności, praworządności i pogłębiania zaufania stron do organów państwa.

Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 6, 8, 11, 15, 107 § 3 oraz 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie naruszył też przepisów art. 1, 2, 10 ust. 1, 18 ust. 1 i 2 oraz 21 ust. 1 dekretu oraz w związku z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r., a także w związku z § 12, 13 i 24 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r.

Przyznać należy natomiast rację skarżącym, że Minister w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do części zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Jednak mając na względzie wyżej przedstawione stanowisko Sądu kasacyjnego uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a tylko taki stan stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uprawniałby Sąd pierwszej instancji do uwzględnienia skargi.

Zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny a przedstawione wyżej stanowisko przeczy twierdzeniom skarżących, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 10 ust. 1 i art. 21 ust. 1 dekretu oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. w związku z § 12, 13 i 24 uchwały Rady Ministrów poprzez uznanie, że organem właściwym do wydania ("podpisania") decyzji w przedmiocie wywłaszczenia był działający z jego upoważnienia jeden ze stale urzędujących członków prezydium, a także poprzez błędne zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Sąd ten nie naruszył też art. 18 ust. 1 i 2 dekretu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie bowiem prawidłowo przyjął, że strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w przedmiocie wywłaszczenia.

Słusznie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że brak było przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 1957 r.

Jak też wskazano wyżej Sąd nie naruszył art. 8 ust. 1 i ust. 2 dekretu poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zaofiarowanie stronom przed wszczęciem postępowania konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez właściwy organ ceny za nieruchomość mogło nastąpić przez samo tylko wskazanie podstaw do ustalenia tej ceny. Wbrew twierdzeniu skarżących Sąd nie przyjął, że prawidłowo zaproponowano cenę nieruchomości, stwierdził jedynie, że naruszenie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jest to stanowisko prawidłowe.

W tych okolicznościach należy uznać, że Sąd pierwszej instancji stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. dokonał prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i nienaruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wniosek miasta P. o zasądzenie kosztów postępowania oddalono z uwagi na to, że stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy art. 200 – 210 p.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości, zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika niebędącego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie.