Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 261/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik po rozpoznaniu w dniu 20 września 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1.stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Zarządu Dróg w W. z dnia [...], znak [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz Gminy Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. orzeka, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 261/06

UZASADNIENIE

W dniu [...] Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w W., działając z upoważnienia Zarządu Powiatu w W., wydał decyzję znak [...] zezwalającą Gminie Ł. na: 1/ umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (kanalizacja sanitarna) w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] W. – O. w miejscowości W. na okres od dnia 1 czerwca 2005 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku, 2/ ustalił opłatę za wprowadzenie urządzeń obcych w wysokości 1075, 96 zł. oraz 3/ określił opłatę za wprowadzenie na czas nieokreślony urządzeń obcych w w/w drodze na każdy następny rok kalendarzowy w wysokości 1844, 50 zł.

Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie artykułu 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Ł., stwierdziło nieważność decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż w ocenie Kolegium art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych przewiduje jednorazowy charakter opłaty za zajęcie pasa drogowego i dlatego decyzja Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. znak: [...] w sprawie umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego została wydana bez podstawy prawnej. Ponadto, Urząd Gminy Ł. wnioskował o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 27 maja 2005r. na czas nieokreślony, tymczasem zarządca drogi zezwolił Gminie Ł. na zajęcie pasa drogowego od dnia 1 czerwca 2005r. do dnia 31 grudnia 2005r., czyli niezgodnie z wnioskiem. Rozstrzygnięcie takie, zdaniem Kolegium, w sposób rażący narusza prawo.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w W., po ponownym rozpatrzeniu wniosku Gminy Ł., działając na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, 5, 10, 11 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), uchwały Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, uchwały Zarządu Powiatu w W. z dnia [...] nr [...], wydał decyzję mocą której zezwolił Gminie Ł. na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (kanalizacja sanitarna) w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] W. – O. w m. W., określił termin zajęcia pasa drogowego przez wprowadzone urządzenia obce od dnia 1 czerwca 2005 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku oraz ustalił kwotę 1075,96 zł. jako jednorazową opłatę za wprowadzenie urządzeń obcych w terenie zabudowanym.

W dniu 16 marca 2006 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wpłynęło odwołanie Gminy Ł., reprezentowanej przez Wójta Gminy Ł., od decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W., działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu w W., z dnia [...] nr [...]. W odwołaniu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania Gmina Ł. podniosła, iż decyzja Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. narusza art. 40 ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Gmina zakończyła bowiem prace związane z inwestycją w roku 2005 i przywróciła faktycznie do stanu pierwotnego, zajęty w okresie od 1 czerwca 2005 roku do 31 grudnia 2005 roku pas drogowy. Ruch na drodze [...] aktualnie odbywa się bez przeszkód. W terminie wydania decyzji przez organ I instancji tj. w lutym 2006 roku Gmina Ł. nie ma żadnej potrzeby, aby wnosić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi nr [...] na odcinku W. – O. w miejscowości W.. Ponadto gmina wskazała także na art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, z którego wynika, iż w pasie drogowym mogą pozostać obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. W ocenie strony opłata za zajęcie pasa drogowego za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, może mieć tylko charakter jednorazowy i może zostać naliczona w ściśle określonym przez ustawodawcę czasie, tj. przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tymczasem w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie istniało faktyczne zajęcie pasa drogowego.

W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) wydało decyzję znak [...], mocą której uchyliło zaskarżoną decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej terminu zajęcia pasa drogowego i termin ten ustaliło od dnia 1 czerwca 2005 roku na czas nieokreślony. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż błędne jest przekonanie skarżącego o możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, gdyż przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do obiektów budowlanych i urządzeń istniejących w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 1 października 1985 roku. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, skarżący niewłaściwie interpretuje pojęcie "pasa drogowego" z czego wywodzi brak obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w rozpoznawanej sprawie, co jest niezgodne z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo udzielił zezwolenia i ustalił jednorazową opłatę za zajęcie pasa drogowego, jednakże nie znajduje uzasadnienia faktycznego i prawnego ustalenie okresu zajęcia pasa drogowego jedynie do dnia 31 grudnia 2005 roku, gdyż wniosek skarżącego z dnia [...] dotyczył udzielenia zezwolenia na czas nieokreślony i brak jest podstaw uzasadniających odmienny termin zajęcia pasa drogowego.

W dniu 10 maja 2006 roku Gmina Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] znak [...] i zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...], znak: [...]. W ocenie strony skarżącej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa, gdyż w dniu ich wydania zajęcie pasa drogowego faktycznie nie istniało. Z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego wynika, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego oraz opłaty z nim związane mogą być ustalone tylko w okresie faktycznego zajęcia tego pasa. W rozpoznawanej sprawie zajęcie pasa drogowego miało miejsce do dnia 31 grudnia 2005 roku, a decyzja Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. wydana została w dniu [...]. Skarżąca wskazała ponadto, że faktyczne zajęcie pasa drogowego miało miejsce do dnia 29 września 2005 roku, gdyż w tym dniu gmina zakończyła inwestycję i przywróciła pas drogowy do ruchu. Termin ten, zdaniem skarżącej, ma istotne znaczenie, ponieważ w dniu 4 października 2005 roku weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486), która znowelizowała art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez wprowadzenie ustępu 13a, dającego zarządcy prawo naliczania opłat corocznych za wprowadzenie urządzeń w pas drogowy. Wobec zakończenia inwestycji w dniu 29 września 2005 roku, organ I instancji, naliczając opłatę za zajęcie pasa drogowego naruszył, w ocenie skarżącej, zasadę niedziałania prawa wstecz.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu związanego z naliczeniem opłaty za zajęcie pasa drogowego Kolegium stwierdziło, że zarzut skarżącego jest chybiony, gdyż zarówno z treści decyzji organu I jak i II instancji wynika, iż naliczona opłata ma charakter jednorazowy a nie okresowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to, iż ocenia legalność zaskarżonej decyzji biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Korzystając z tych uprawnień w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz do stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...], znak [...]. Jednocześnie, mając na uwadze treść art. 135 powołanej wyżej ustawy, w myśl którego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, Sąd stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. znak: [...] z dnia [...].

Stosownie do cytowanego wyżej art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W myśl natomiast art. 156 k.p.a., stwierdzenie nieważności odnosi się do decyzji, która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2/ wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3/ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4/ została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5/ była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6/ w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7/ zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W niniejszej sprawie, Sąd uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...], znak [...] rażąco naruszają obowiązujące przepisy prawne, zwłaszcza art. 40 ust. 5 i 13a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.).

Stosownie do art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W myśl ustępu 3 tego przepisu, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 5 powołanej wyżej ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Z ustępu 11 tego przepisu wynika, iż opłatę ustala w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, natomiast ustęp 13 stanowi, iż termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3 wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a. Zgodnie z art. 40 ust. 13a ustawy o drogach publicznych opłatę roczną, o której mowa w ust. 5, za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie określonym w ust. 13, a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok.

Powołane wyżej przepisy prawne posiadają brzmienie ustalone przez art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486), który obowiązuje od dnia 4 października 2005r.

Z treści cytowanych wyżej przepisów prawnych wynika jednoznacznie, iż opłata za zajęcie pasa drogowego z tytułu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustalana jest i pobierana przez właściwy organ za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.

Zaskarżona do Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] utrzymywała w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W., działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu w W., z dnia [...], znak [...] w części, w jakiej decyzja organu I instancji ustalała Gminie Ł. jednorazową opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (kanalizacja sanitarna), w sytuacji, gdy z wniosku Gminy wynikało wprost, iż przedmiotowe urządzenia umieszczone zostaną w pasie drogowym na czas nieokreślony. Powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji, w ocenie Sądu, rażąco narusza obowiązujące w dniu jego podjęcia przepisy ustawy o drogach publicznych, zwłaszcza art. 40 ust. 5 i 13a tej ustawy. Skoro bowiem z treści art. 40 ust. 5 i 13a ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie, iż opłata za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ustalana jest i pobierana corocznie, za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, to decyzja ustalająca taką opłatę w formie jednorazowej rażąco narusza powołane wyżej przepisy prawne, co oznacza, że spełniona została przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., utrzymująca w tym zakresie w mocy decyzję organu I instancji, również rażąco narusza obowiązujące przepisy prawne tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż utrzymuje w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności. Ponadto, rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którym zmienia decyzję organu I instancji co do terminu udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i orzeka o udzieleniu zezwolenia na czas nieokreślony przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. o ustaleniu jednorazowej opłaty za zajęcie pasa drogowego, rażąco narusza art. 40 ust. 5, 11 i 13a ustawy o drogach publicznych.

Należy zauważyć, że z rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji, wynika, iż podstawę prawną do ich wydania stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 października 2005r., a więc z pominięciem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Takie działanie organów nie znajduje uzasadnienia. W sytuacji bowiem, gdy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, jak to miało miejsce w przypadku ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, należy przyjąć, iż nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] w sprawie o sygn. I OPS 1/06, opubl.: ONSAiWSA nr 3 z 2006r.). Nie ulega wątpliwości, iż decyzja udzielająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wymierzająca opłatę za zajęcie tego pasa jest decyzją konstytutywną, ustalającą nowe uprawnienia i obowiązki, i dlatego podstawą jej wydania powinny być przepisy prawa obowiązujące w czasie podejmowania rozstrzygnięcia przez właściwy organ. Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji rozstrzyga daną sprawę merytorycznie i dlatego każdy z tych organów obowiązany jest uwzględnić aktualny stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Warto w tym miejscu również przytoczyć tezę z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 1999r. w sprawie o sygn. akt: I SA/Wr 926/98 (opubl. W OSP 2000/5/83), którą Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje, iż "w razie zmiany stanu prawnego, w której nie przewidziano przepisów przejściowych, należy w przypadkach decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie)".

Powyższe oznacza, iż zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., jak i organ I instancji, podejmując po dniu 3 października 2005r. decyzję w przedmiocie udzielenia zezwolenia i ustalenia opłaty za zajęcia pasa drogowego, winny były zastosować przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu ustalonym przez art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W ocenie Sądu bez znaczenia dla ustalenia, które przepisy prawne mają zastosowanie w niniejszej sprawie, pozostaje fakt, iż decyzja organu I instancji z dnia [...], znak [...] podjęta została po wcześniejszym stwierdzeniu przez Kolegium nieważności decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. znak: [...] z dnia [...] Do spraw wszczętych w trybie nadzwyczajnym, jako nowych w stosunku do spraw już wcześniej zakończonych w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym, należy stosować aktualny stan prawny, chyba, że z istoty przepisów o wznowieniu postępowania lub stwierdzenia nieważności wynika konieczność oceny jej legalności według unormowań obowiązujących w dacie jej wydania – wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie o sygn. akt: GSK 7/04, System informacji prawnej Lex 150823. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela cytowany wyżej pogląd. Skoro w przepisach ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw brak było przepisów intertemporalnych, odnoszących się do postępowań wszczynanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych, do nowych decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym, toczącym się po uprzednim stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej, zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania przez organ nowego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze treść art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził również nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. znak: [...] z dnia [...] Sąd uznał bowiem, iż powołana wyżej decyzja Kolegium w sposób rażący naruszyła przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, tj. art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. Z treści tego przepisu wynika, iż organ stwierdza nieważność decyzji ostatecznej w przypadku, gdy decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza wydanie decyzji w dziedzinie niepodlegającej regulacji prawnej w takim właśnie trybie, gdyż albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegających na wydawaniu decyzji administracyjnych. Rażące naruszenie prawa oznacza natomiast oczywistą sprzeczność pomiędzy normą prawną a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Przekroczenie prawa musi mieć charakter jasny i niedwuznaczny.

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało, iż decyzja Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. z dnia [...], znak: [...] wydana została bez podstawy prawnej, ponieważ art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych nie daje zarządcy drogi umocowania do ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego w sposób okresowy. W ocenie Kolegium, analiza art. 40 powołanej wyżej ustawy przemawia za przyjęciem jednorazowego charakteru opłaty przewidzianej w ustępie 5 tego przepisu. Faktycznie zatem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., w uzasadnieniu swojej decyzji o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...], nie wykazało, iż organ I instancji działał bez podstawy prawnej lecz dokonało wykładni art. 40 ustawy o drogach publicznych i uznało, iż interpretacja tego przepisu dokonana przez organ I instancji jest błędna. Z uzasadnienia przedmiotowego rozstrzygniecia nie wynika bowiem, aby Kolegium negowało istnienie przepisu, który dawałby zarządcy drogi uprawnienia do wydawania decyzji w przedmiocie ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] W. – O. lub też by uznawało, iż art. 40 ustawy o drogach publicznych nie może stanowić podstawy do wydania decyzji ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego. Z uzasadnienia tej decyzji wynika wręcz, iż Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w W., działający z upoważnienia Zarządu Powiatu w W., posiada uprawnienia do wydawania decyzji w przedmiocie ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] W. – O. w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń kanalizacji sanitarnej i podstawę taką będzie stanowił art. 40 ust. 5 tej ustawy, jedynie charakter tej opłaty powinien być jednorazowy, a nie okresowy. Dokonując odmiennej interpretacji art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało, iż organ I instancji działał bez podstawy prawnej, gdyż ustalił w decyzji opłatę okresową zamiast jednorazowej.

W ocenie Sądu, w przypadku, gdy spór dotyczy prawidłowej wykładni przepisu prawa, brak jest przesłanek do twierdzenia, iż decyzja wydana została bez podstawy prawnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie zwracano uwagę na fakt, iż nie można również jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2002r. w sprawie o sygn. akt: I SA 1506/00 System Informacji Prawnej Lex nr 81968, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2000r. w sprawie o sygn. akt: I SA/Ka 1582/98, System Informacji Prawnej Lex nr 42914). Zdaniem Sądu, brak było zatem przesłanek do stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nieważności ostatecznej decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. znak: [...] z dnia [...] jedynie z tego powodu, że organ II instancji odmiennie interpretował art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 października 2005r.). O tym, iż istniały wątpliwości na tle interpretacji tego przepisu świadczyć mogą publikacje prasowe – m.in. "Rzeczpospolita" z 4 sierpnia 2005r. R. S. "Stawka roczna nie oznacza opłat co rok", "Rzeczpospolita" z 5 sierpnia 2005r. M. B. "Stawka roczna płacona co rok". Spory interpretacyjne nie mogły jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej czy też uznania, iż wydana została bez podstawy prawnej. Zarzut działania organu bez podstawy prawnej, jak też rażącego naruszenia prawa musi bowiem wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Gdy zastosowanie przepisu prawnego wymaga jego interpretacji i przyporządkowania do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa lub działaniu organu bez podstawy prawnej.

Warto jednocześnie zaznaczyć, iż w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi prezentowany jest pogląd, iż art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, od momentu wprowadzenia w życie ustawy z dnia 9 grudnia 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) miał na celu, w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 art. 40 tej ustawy, wprowadzenie opłat corocznych – wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 października 2005r. w sprawie o sygn. akt: III SA/Łd 259/05, POP 2006/1/21.

Reasumując, w ocenie Sądu, decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rażąco naruszyło przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż stwierdziło nieważność decyzji ostatecznej organu I instancji znak: [...] z dnia [...] z powodu dokonania odmiennej interpretacji treści art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Podstawą do stwierdzenia nieważności podanej wyżej decyzji nie mógł być również fakt, iż organ I instancji nie uwzględnił w całości wniosku Gminy Ł., co do terminu zajęcia pasa drogowego, gdyż z przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika, by zarządca drogi miał obowiązek uwzględnić taki wniosek w całości. Odmowa uwzględnienia wniosku w całości powinna jednak znaleźć odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia i uzasadnieniu decyzji, a brak rozstrzygnięcia w tym zakresie mógłby zostać konwalidowany w ramach ewentualnego postępowania odwoławczego. Warto zauważyć, iż organ I instancji , rozpatrując ponownie wniosek Gminy Ł. po uprzednim stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...], znak: [...], również udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 czerwca 2005r. do 31 grudnia 2005r., a nie na czas nieokreślony. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego od decyzji Nr [...] z dnia [...] Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu zajęcia pasa drogowego i ustaliło ten termin od dnia 1 czerwca 2005r. na czas nieokreślony. Istotne jest także, iż w tym przedmiocie Kolegium w ogóle nie wskazało przepisu prawa, który został rażąco naruszony przez organ I instancji poprzez nieuwzględnienie w całości wniosku strony co do terminu udzielenia zezwolenia na zajęcia pasa drogowego.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.

Wstrzymanie wykonania decyzji uzasadnia art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.