Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1944/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 76,77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 1148/16 w sprawie ze skargi M D na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] lipca 2016 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M D na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [..] lipca 2016 r. nr [..] utrzymującą w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [..] maja 2016 r. (nr [..]) nakładającą na M D karę pieniężną za przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy.

Sąd I instancji za podstawę wyroku przyjął następujące ustalenia:

Inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili 21 marca 2016 r. kontrolę samochodu ciężarowego marki [..] o nr rej. [..] kierowanego przez M L (dalej: kierowca), który w chwili kontroli wykonywał krajowy transport na rzecz M D (dalej: strona lub skarżący). W czasie kontroli stwierdzono 7 naruszeń polegających na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, za co Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) decyzją z [..] maja 2016 r. nałożył karę pieniężną w łącznej wysokości 3 850 zł.

W odwołaniu strona podniosła, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji ustalił błędny stan faktyczny, nie dążył do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wyrywkowo odniósł się do złożonych wyjaśnień. Nie uwzględnił sposobu rejestracji czasu prowadzenia pojazdu przez tachograf starego typu.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ odwoławczy lub GITD) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016. poz. 23 ze zm., dalej: kpa), art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1-6, art. 92b, art.92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. 2013 poz. 1414 ze zm.; dalej też: ustawa o transporcie drogowym lub utd), lp. 5.2.1, lp. 5.2.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 4, art. 7, art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz. UE L 102 z 11.04.2006).

Uzasadniając tę decyzję GITD wskazał, że analiza zapisów z protokołu kontroli, protokołu przesłuchania kierowcy w charakterze świadka oraz danych cyfrowych z karty kierowcy po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci przerwy napięcia wykazała siedmiokrotne przekroczenia czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, to jest: o 59 minut, o 1 godzinę i 13 minut, o 48 minut, o 2 godziny i 1 minutę, o 1 godzinę i 1 minutę, o 1 godzinę i 14 minut i o 1 godzinę i 7 minut. Nie stwierdzono zapisów dających podstawę zastosowania art. 12 rozporządzenia 561/2006. Za te przekroczenia wymierzono odpowiednio kary wysokościach: 200 zł, 350 zł, 550 zł, 350 zł, 950 zł, 550 zł i 550 zł, to jest łącznie 3 850 zł.

GIDT uznał, że organ I instancji w prawidłowy sposób określił długość czasu prowadzenia pojazdu na podstawie danych z karty kierowcy, które zgodnie z obowiązującymi przepisami mógł pobrać w trakcie kontroli. Wyjaśnił, że reguła jednej minuty, która obowiązuje od 1 października 2011 r. polega na tym, że jeżeli w danej minucie czas jazdy wyniesie od 1 do 29 sekund, to tachograf zarejestruje tę minutę jako odpoczynek. Natomiast jeżeli zarówno jazda, jak i postój trwać będą równo po 30 sekund, wówczas cała minuta zostanie przypisana do aktywności późniejszej, np. 30 sekund jazdy i 30 sekund postoju - cała minuta rejestrowana jako odpoczynek. Zauważył, że jeśli przedsiębiorca posiadał tachograf pierwszej generacji, który zaliczał nawet jednosekundowe jazdy jako całą minutę jazdy, mógł wymienić stary tachograf na tachograf drugiej generacji, który miał fabrycznie wgrane nowe oprogramowanie korzystniejsze dla kierowców i przedsiębiorców. Organ odwoławczy podniósł, że przedsiębiorca w odwołaniu, a także innych pismach przesłanych w toku postępowania administracyjnego, jedynie deklaruje, że tachograf, który rejestrował aktywności na karcie kierowcy był tachografem starej generacji, nie przedstawił żadnych innych dowodów, które potwierdziłyby tą okoliczność. Zauważył też, że tachograf, na który powołuje się strona spełnia wymogi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1360/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. dostosowujące po raz siódmy do postępu technicznego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Zatem inspektor dokonujący kontroli był związany wskazaniami i nie mógł w sposób dowolny analizować danych z karty kierowcy, np. odliczać minuty od wskazanych przez tachograf aktywności. GIDT zauważył też, iż z danych cyfrowych wynika, że wskazane przez przedsiębiorcę w odwołaniu okresy jazdy były znacznie dłuższe niż 1 minuta. Podkreślono, iż w przypadku, gdy np. okres jazdy wynosi 2 godziny i 3 minuty bez przerwy, nie można uznać, iż było to 7380 1-sekundowych podjazdów.

Odnośnie zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 63 § 1 kpa podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Jednakże wiadomość, którą strona przesłała drogą elektroniczną na adres e-mailowy sekretariatu Dolnośląskiego WITD nie spełniała wszystkich elementów, o których mowa w przytoczonym powyżej przepisie art. 63 § 3a. Nadto z akt sprawy wynika, iż zostały one udostępnione przedsiębiorcy w pełnym zakresie 14 kwietnia 2016 r., o czym świadczy protokół z zapoznania się z aktami sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że nie wystąpiły w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniósł, że w sprawie wyrywkowo wykorzystano wyjaśnienia strony w przedmiocie działania tachografu cyfrowego. Nie uwzględniono tego, że tachograf nawet 1 sekundę jazdy zaokrąglał do 1 minuty jazdy. Co niesie za sobą konsekwencje w związku z art. 7 rozporządzenia 561/2006, tj., że czas prowadzenia pojazdu to czas, w którym rzeczywiście kierowca prowadzi pojazd, a samochód jest w ruchu. Nie uwzględniono więc okoliczności, że sposób rejestracji przez stary typ tachografu cyfrowego prowadzi do błędnie stwierdzenia stanu faktycznego. Organ kontrolny oparł się tylko na danych z karty kierowcy i nie przeanalizował danych wczytanych z tachografu z uwzględnieniem, że w sprawie występuje tachograf starego typu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej: ppsa) uznając, że narusza prawo procesowe i materialne. WSA zauważył, że odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określona zarówno w ustawie o transporcie drogowym, jak i w innych przepisach krajowych oraz przepisach unijnych, jest co do zasady oderwana od kwestii winy. Stwierdził, że zasadne było wymierzenie przewidzianej ustawą kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Sąd I instancji uznał jednak, że organ nie wyjaśnił starannie okoliczności faktycznych sprawy. W jego ocenie organ powołał się na dowody w postaci zapisów protokołu kontroli, protokołu przesłuchania kierowcy w charakterze świadka oraz danych cyfrowych z karty kierowcy, jednak nie odniósł się należycie do twierdzeń skarżącego dotyczących działania tachografu starego typu, który nawet jednosekundowy ruch pojazdu w danej minucie zaokrągla i zalicza do pełnej minuty prowadzenia pojazdu. WSA zauważył, że nawet z twierdzeń organu wynika, że reguła jednej minuty, która obowiązuje od 1 października 2011 r. polega na tym, że jeżeli w danej minucie czas jazdy wyniesie od 1 do 29 sekund, to tachograf zarejestruje tę minutę jako odpoczynek. Natomiast jeżeli zarówno jazda, jak i postój trwać będą równo po 30 sekund, wówczas cała minuta zostanie przypisana do aktywności późniejszej, np. 30 sekund jazdy i 30 sekund postoju - cała minuta rejestrowana jako odpoczynek. Natomiast tachograf pierwszej generacji (starego typu) zaliczał nawet jednosekundowe wskazania jako całą minutę jazdy. Tym samym nie można wykluczyć sytuacji, jak wskazał przykładowo skarżący, odnośnie prowadzenia pojazdu bez przerwy przez 5 godzin i 29 minut. Z zarejestrowanych aktywności na karcie kierowcy można wyodrębnić 5 ruszeń i 5 zatrzymań pojazdu, co w przedmiocie możliwości technicznych rejestracji przez tachografu starego typu może prowadzić do błędnego wyniku, gdyż 5 ruszeń i 5 zatrzymań może generować łącznie tyko 10 sekundową jazdę po 1 sekundzie w danej minucie, a nie jak to przeanalizował kontrolujący i zaliczył te 5 ruszeń i 5 zatrzymań jako 10 minut prowadzenia pojazdu.

W ocenie Sądu I instancji w ramach postepowania administracyjnego w przedmiocie wymierzania kary pieniężnej organ winień ustalić w sposób niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy, rzeczywisty czas prowadzenia pojazdu przez kierowcę, w oparciu nie tylko o dane z karty kierowcy, ale także (w razie wątpliwości) o dane zapisane na tachografie, z uwzględnieniem jego typu. Tym samym WSA uznał za uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych w zakresie ustaleń faktycznych i w konsekwencji wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Za przedwczesne uznał odnoszenie się od innych zarzutów podniesionych w skardze, w tym okoliczności wymienionych w art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, wyłączających odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Wniósł też o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. e) oraz art. 133 § 1 ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 5.2 załącznika nr 3 do tej ustawy (tj. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż organ odwoławczy utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji nie wyjaśnił, czy kierowca we wskazanych dniach prowadził pojazd nie wykonując prawidłowej przerwy w jeździe, gdyż nie odniósł się do zastrzeżeń strony dotyczących ustalenia naruszeń w oparciu jedynie o dane zarejestrowane przez tachograf "starego typu" który nawet 1 sekundowe okresy jazdy zaokrąglał do 1 minuty i w konsekwencji przedwcześnie uznał, iż strona dopuściła się naruszenia przepisów prawa materialnego – tj. przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, podczas gdy wobec stwierdzonych przez organ naruszeń ww. norm, które to naruszenia zostały konsekwentnie i rzetelnie wyjaśnione w decyzjach organów obu instancji (vide: strona 3 in fine i kolejne uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z [..] lipca 2016 r. oraz strona 1 in fine i kolejne uzasadnienia decyzji organu I instancji z 16 maja 2016 r.) i znajdują one pełne odzwierciedlenie w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym w szczególności w postaci zapisów z protokołu kontroli, danych zapisanych na karcie kierowcy - danych źródłowych, jakie to dane zostały uzupełnione o treść zeznań kierowcy, który wskazał iż stwierdzone naruszenia czasu jazdy zostały spowodowane charakterem zleconej mu przez stronę pracy, co w żadnym razie nie koliduje z ustaleniami organów odnośnie okresów zaistnienia oraz rozmiarów stwierdzonych naruszeń, organ dodatkowo szczegółowo i precyzyjnie odniósł się do argumentacji strony wskazując, iż ta miała pełną swobodę w zainstalowaniu tachografu "nowszej generacji", zamiast tachografu "generacji pierwszej", jaki to "nowszy" tachograf zawierał fabrycznie wgrane nowe oprogramowanie korzystniejsze dla przedsiębiorcy, natomiast tachograf zainstalowany w kontrolowanym pojeździe spełniał wymogi o jakich mowa w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1360/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. dostosowującym po raz siódmy do postępu technicznego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym i w związku z powyższym wykonujący kontrolę Inspektor, jak i orzekający organ był danymi zarejestrowanymi przez taki tachograf związany i nie mógł samowolnie "odejmować jakichkolwiek okresów czasu" od okresów wskazywanych przez tachograf jako okres aktywności kierowcy, co więcej organ także w uzasadnieniu swej decyzji wyartykułował, iż okresy zaistnienia naruszeń, które kwestionowała strona były okresami znacznie dłuższymi niż 1 minuta (vide: strona 5 in fine i kolejne uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z [..] lipca 2016 r.), przez co zaskarżona decyzja w kontekście stwierdzonych naruszeń załącznika nr 3 do utd odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 i art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym (w zw. z lp. 5.2 załącznika nr 3 do utd w zw. z art. 4 art. 7 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz. UE L 102 z 11.04.2006 r.) poprzez odmowę ich zastosowania w sprawie, w odniesieniu do prawidłowo stwierdzonych przez organ naruszeń ww. norm, które to naruszenia zostały konsekwentnie i rzetelnie wyjaśnione w decyzjach organów obu instancji (vide: strona 3 in fine i kolejne uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z [..] lipca 2016 r. oraz strona 1 in fine i kolejne uzasadnienia decyzji organu I instancji z [..] maja 2016 r.) i znajdują one pełne odzwierciedlenie w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym w szczególności w postaci zapisów z protokołu kontroli, danych zapisanych na karcie kierowcy - danych źródłowych, jakie to dane zostały uzupełnione o treść zeznań kierowcy, który wskazał iż stwierdzone naruszenia czasu jazdy zostały spowodowane charakterem zleconej mu przez stronę pracy, co w żadnym razie nie koliduje z ustaleniami organów odnośnie okresów zaistnienia oraz rozmiarów stwierdzonych naruszeń, organ dodatkowo szczegółowo i precyzyjnie odniósł się do argumentacji strony wskazując, iż ta miała pełną swobodę w zainstalowaniu tachografu "nowszej generacji", natomiast tachograf zainstalowany w kontrolowanym pojeździe spełniał wymogi, o jakich mowa w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1360/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. dostosowującym po raz siódmy do postępu technicznego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym i w związku z powyższym organy były danymi zarejestrowanymi przez taki tachograf związane i nie mogły samowolnie "odejmować jakichkolwiek okresów czasu" od okresów wskazywanych przez tachograf jako okres aktywności kierowcy, co więcej organ także w uzasadnieniu swej decyzji wyartykułował, iż okresy zaistnienia naruszeń, które kwestionowała strona były okresami znacznie dłuższymi niż 1 minuta (vide: strona 5 in fine i kolejne uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z dnia [..] lipca 2016 r.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M D reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz oddaleniem skargi.

Zgodnie z treścią art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 ppsa. Istotą sporu jest jednak kwestia prawidłowości ustaleń organu co do przekroczeń czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Sąd I instancji wprawdzie uzasadnił uchylenie decyzji nie tylko przepisem art. 145 § pkt 1 lit. c) ppsa (naruszenie przepisów postepowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy), ale również art. 145 § 1 pkt 1 lit a) (naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy) O ile jednak WSA wskazał w uzasadnieniu wyroku na naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 kpa i art. 107 § 3 kpa), wyjaśniając w czym dopatruje się takich naruszeń, to nie wskazał na żadne naruszenia przepisów prawa materialnego.

W tej sytuacji rozpatrując skargę kasacyjną należało przede wszystkim odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które sprowadzały się do tego, że zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że ustalenia dotyczące przekroczenia czasu prowadzenia pojazdu były dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 kpa i art. 107 § 3 kpa.

Istotą stwierdzenia przez Sąd i instancji naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania (należy przy tym zauważyć, że WSA stawiając zarzut naruszenia art. 77 kpa nie wskazał, o którą z jednostek redakcyjnych tego przepisu chodzi) było stwierdzenie, że nie została wyjaśniona możliwość zaistnienia błędów we wskazaniach z karty kierowcy na skutek używania tachografu starego typu. Sąd I instancji przyjął hipotetycznie, że przykładowo 5 jednosekundowych ruszeń i 5 zatrzymań pojazdu może generować 10 minut prowadzenia pojazdu. Takie zastrzeżenia WSA wywołały gołosłowne w istocie twierdzenia skarżącego, który ani nie udowodnił, że dysponował tachografem starego typu, ani też nie wykazał, by występowały takie sytuacje, że krótsze niż półminutowe ruszenia pojazdu powodowały zaliczenie 1-minutowego czasu jazdy, co prowadziłoby do ustalenia dłuższych niż rzeczywiste okresów prowadzenia pojazdu. Skarżący wskazywał tylko, że taka hipotetyczna możliwość istnieje, nie kwestionował jednak konkretnych wskazań. Takich gołosłownych twierdzeń skarżącego organy nie mogły przeciwstawić takim dowodom, jak protokół z kontroli, wskazania tachografu czy wreszcie zeznania kierowcy, który podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń, złożył zeznania, w których przyznał się do naruszenia czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy ze względu na charakter zleconych mu przez skarżącego zadań. Wyjaśnić przy tym należy, że protokół kontroli drogowej, o którym mowa w art. 74 utd, sporządzony przez organ kontrolny przy współudziale kontrolowanego kierowcy, jest - w rozumieniu art. 76 § 1 kpa - dokumentem urzędowym. Dokument ten, sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ, w zakresie jego działania, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Utrwalone protokołem czynności kontrolne mają charakter materialno-techniczny i odzwierciedlają ich przebieg oraz poczynione w ten sposób ustalenia. Dodatkowo protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, a zasadniczo niemożliwy do odtworzenia. Z tego powodu uznaje się go za dokument mający szczególną moc dowodową. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, tj. inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Dowód z dokumentu urzędowego - jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli - ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, to jest inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (vide wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1062/09). W rozpoznawanej sprawie protokół z kontroli został podpisany przez kierowcę bez żadnych uwag co do jego treści. Również wskazania z tachografu stanowią istotny dowód w sprawie. Niekwestionowanym w sprawie ustaleniem było to, że tachograf spełniał wymogi, o jakich mowa w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1360/2002. Wskazania tachografu wskazują na okresy prowadzenia pojazdu od i do określonej godziny i minuty. Krótkotrwałe zatrzymania pojazdu i ruszenia w ruchu drogowym są rzeczą naturalną i nie stanowią przerw w prowadzeniu pojazdu, tylko stan ciągłego prowadzenia pojazdu. Zatem były to wystarczające i jednoznaczne dane co do czasu prowadzenia pojazdu i przerw w jego prowadzeniu (okresów odpoczynku) uzasadniające dokonania podstawowych dla sprawy ustaleń co do przekroczenia czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Dokonanie takich ustaleń przez organy nie naruszało wynikającego z art. 7 kpa obowiązku przestrzegania przez organy zasady praworządności i dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organy nie naruszyły też wynikającego w szczególności z art. 77 § 1 kpa obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Główny Inspektor Transportu drogowego w swojej decyzji wyczerpująco wskazał, jakie fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy uznał za udowodnione, na jakich dowodach to oparł, wyjaśnił też podstawę prawną decyzji. Nie naruszył więc art. 107 § 3 kpa. Sąd I instancji nie miał wiec usprawiedliwionych podstaw do zarzucania organowi naruszenia tych przepisów postępowania. Zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ppsa okazał się uzasadniony, co stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Nie został naruszony art. 133 § 1 ppsa. Sąd I instancji zgodnie z tym przepisem wydał wyrok po zamknięciu rozprawy, opierając swoje rozstrzygnięcie na aktach sprawy. To, że wyrok nie odpowiada oczekiwaniom strony, czy nawet to, że jest wadliwy jak wyrok w sprawie niniejszej, nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 ppsa.

W konsekwencji uznania za wadliwe zakwestionowania przez Sąd I instancji prawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego należało uznać za prawidłowe zastosowanie art. 92 a ust. 1 utd przez nałożenie na dokonującego przewozu skarżącego kar za ustalone przekroczenia czasu jazdy bez przerwy. Tym samym trafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 lit a) ppsa w zw. z art. 92a ust. 1 utd.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa została wyjaśniona w sposób wystarczający do rozpoznania skargi. Jak wyżej wskazano, prawidłowo ustalono stan faktyczny uzasadniający nałożenie kar zgodnie z art. 92 ust 1-6 utd. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zaistniały też przesłanki do uwolnienia skarżącego na podstawie art. 92b ust. 1 czy 92c ust. 1 odpowiedzialności za naruszenia dokonane przez jego kierowcę w zakresie przekroczenia czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy.

Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przesłanek wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, o których mowa w art. 92b ust. 1 utd oraz w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd nie da się wykazać jedynie poprzez powołanie się na takie standardowe i rutynowe czynności podejmowane przez pracodawcę, jak pouczenie kierowców o obowiązujących przepisach, zobowiązanie ich do ich przestrzegania, czy stworzenie warunków umożliwiających przestrzeganie tych przepisów. Należy podkreślić, że nawet w sytuacji, gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego, a nie jest to działanie wynikające z nadzwyczajnych, niemożliwych do przewidzenia okoliczności, na które przewoźnik nie ma wpływu, nie ma zastosowania instytucja wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, to przewoźnik jest zobowiązany do wykazania, że spełnione zostały przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zarówno określone w art. 92b ust. 1, jak i w art. 92c ust. 1 utd (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1597/14, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób uznać, by przesłanki egzoneracyjne określone w wymienionych przepisach zostały spełnione. Skarżący nie powołał się nawet na zaistnienie szczególnych warunków czy podjęcie odpowiednich środków mających na celu zapobieganie powtarzaniu naruszeń. W rozpoznawanej sprawie przedsiębiorca nie wykazał zatem, że dopełnił należytej staranności w zorganizowaniu i kontrolowaniu pracy kierowcy i że mimo tego kierowca naruszył przepisy o czasie pracy i wymaganych okresach odpoczynku oraz o stosowaniu tachografów. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by przedsiębiorca podjął realne i skuteczne działania w celu zapewnienia przestrzegania przez zatrudnionych przez siebie kierowców przepisów regulujących wykonywanie przewozu drogowego. Nie ulega wątpliwości, że z samego charakteru wykonywanej działalności przewozowej wynikają ograniczone możliwości sprawowania przez przedsiębiorcę bezpośredniego nadzoru nad kierowcami w trakcie wykonywania przez nich przewozów. Niemniej jednak powszechnie dostępne środki techniczne taki nadzór umożliwiają. Ponadto przedsiębiorca ma możliwość przeprowadzania odpowiednich kontroli dokumentów ewidencjonujących wykorzystanie czasu pracy i czasu wypoczynku przez kierowców. Brak skutecznego, a więc eliminującego mogące wystąpić naruszenia, nadzoru nad wykonywaniem przewozów świadczy o tym, że skarżący nie może skutecznie powołać się na art. 92b ust. 1 pkt 1 utd. Właściwą organizację pracy oraz właściwe, uwzględniające wymagania z art. 92b ust. 1 utd zasady wynagradzania mogłyby potwierdzić dowody, z których wynikałoby, że przedsiębiorca dokonuje analizy tras do klienta (odległość, topografia, rozkład parkingów), analizy danych zawartych na kartach kierowców i dostosowuje przyjmowane zlecenia do możliwości ich realizacji bez konieczności naruszenia przepisów regulujących czas pracy kierowców. Takich dowodów skarżący kasacyjnie jednak w toku postępowania nie przedstawił. Również niekwestionowane przez skarżącego zeznania zatrzymanego do kontroli kierowcy wskazują, że naruszenia obowiązków w zakresie czasu pracy kierowcy były spowodowane charakterem pracy, tzn. przejazdami ze sklepu do sklepu.

Skoro zatem skarżący nie wykazał, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy w swoim przedsiębiorstwie, a także, że stwierdzone naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń, na które nie miał wpływu, prawidłowo organy administracji odmówiły zastosowania art. 92b ust. 1 i art. 92 c ust. 1 utd i wymierzyły skarżącemu karę pieniężną. Z tych też przyczyn zaskarżony wyrok nie narusza więc podanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej.

Z uwagi na powyższe, uznając wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 151 ppsa uchylił zaskarżony wyrok, uznając jednocześnie, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na obecnym etapie postępowania z punktu widzenia zakresu kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny, co uzasadniało również oddalenie skargi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018 poz. 265 ze zm.). Na zasądzona kwotę zwrotu kosztów procesu składa się 900 zł z tytułu zwrotu kosztów reprezentowania organu przed Naczelnym Sadem Administracyjnym (sporządzenie skargi kasacyjnej i udział w rozprawie) przez radcę prawnego, oraz wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł.