Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 500/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję w części, w pozostałej części oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi M. J., H. Ż. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje w mocy pkt 2 decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...]; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących M. J. i H. Ż. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta bydgoski, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] września 2019r. nr [...]:

1. Odmówił zwrotu na rzecz: J. J., H. Ż., M. J., W. S., K. S., A. H., M. H. części wywłaszczonej w 1978 r. nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej obecnie:

. działkę oznaczoną w rejestrze gruntów nr [...] o powierzchni 0,602 ha, położoną w obrębie 337, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Gminy B.,

. działkę oznaczoną w rejestrze gruntów nr [...] o powierzchni 0,0168 ha, położoną w obrębie 337, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Gminy B.,

. działkę oznaczoną w rejestrze gruntów nr [...] o powierzchni 0,1462 ha, położoną w obrębie 337, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Gminy B.,

2. umorzył postępowanie w stosunku do nieruchomości bądź ich części położonych w B. w obrębie 337 oznaczonych ewidencyjnie nr: 28/3 (część), 28/4, 28/5 (część), 28/7, 28/8, 28/9 (część), 28/10 (część), 28/13, 28/14, 28/15, 28/18 (część), 34 (część), 41/1 (część), 41/2, 41/3, 42/1, 42/1, 42/3 (część), 42/4, 53/1, 53/2, 54/2, 54/3, 54/4, 54/5, 55/2, 55/3, 55/4, 60/5 (część), 60/53, 60/54 (część), 211/5 (część), 211/6 (część), 211/9 (część), 211/10 (część), 211/15 (część), 211/18 (część), 211/26 (część).

Starosta ustalił, że [...] września 1978 r. stosownie do dyspozycji ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości została zawarta umowa sprzedaży (Repertorium A Nr [...]) na podstawie której J. J. oraz W. J. sprzedali Państwu [...] własność zabudowanej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], o powierzchni 5,9445 ha. Z treści aktu wynika, że zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydaną przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i O. w B. z [...] marca 1978 r. (znak [...]) ww. nieruchomość przeznaczono pod budowę osiedla mieszkaniowego "F.".

Odnośnie działek wymienionych w pkt 2 decyzji organ wskazał, że w stosunku do nich zachodzą przesłanki zawarte w art. 229 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., zwanej w skrócie "u.g.n.") i wobec tego w tym zakresie postępowanie należało umorzyć. Starosta ustalił bowiem, że działki zapisane w księdze wieczystej nr [...] stanowiące własność Gminy B. zostały oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz F. Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – Własnościowej. W dziale II księgi wieczystej nr [...] wpisano komentarz do migracji: prawo własności wpisano w Kw nr [...] dnia [...].03.1984, po odłączeniu tu przeniesiono. Użytkowanie wieczyste nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – Własnościowej wpisano [...] marca 1984 r. (dowód: zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w B. z dnia [...].03.1984 r.). Dodatkowo po analizie zapisów dotyczące kolejnych działek, odnośnie których odnotowano, że zostały przyłączone z KW [...], organ pierwszej instancji stwierdził, że w stosunku do działek wymienionych w punkcie 2 decyzji zachodzą przesłanki wynikające z art. 229 u.g.n. W rezultacie zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot tych nieruchomości nie przysługuje i w tym zakresie postępowanie należało umorzyć.

Odnośnie działek nr [...] organ ustalił, że wchodzą one w skład dróg publicznych tj. znajdują się obrębie pasów drogowego ulic: A. i K.. Pierwsza z tych dróg jest drogą powiatową, a druga – wojewódzką. Organ podniósł, że zgodnie z art. 2 u.g.n. przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych zgodnie z którą (art. 2a) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne – własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Wobec tego należało odmówić zwrotu działek nr [...] z uwagi na fakt, że w czasie orzekania o zwrocie stanowią części dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia [...] marca 1985r. o drogach publicznych.

Odnośnie działki nr [...] Organ ustalił, że jest ona położona poza granicami planu realizacyjnego zagospodarowania przestrzennego wydaną przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i O. w B. z [...] marca 1978 r. (znak [...]. W związku z tym organ stwierdził, że celu wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie nie można szczegółowo dookreślić i doprecyzować w oparciu o ww. plan realizacyjny. Cel ten należy zatem przyjmować ogólnie jako budowa osiedla mieszkaniowego "F. ".

Organ ustalił, że obecnie działka nr [...] stanowi teren niezagospodarowany, porośnięty trawą. Na działce znajduje się słup energetyczny oraz studzienki kanalizacyjne i wodociągowe. Ponadto organ ustalił, że przez działkę przebiegają: jedna linia napowietrzna SN 15kV oraz trzy linie kablowe SN 15 kV. Linia napowietrzna została wybudowana w latach 70-tych, natomiast trasy linii kablowych SN zostały skorygowane w ramach usunięcia kolizji podczas inwestycji związanej z budową linii tramwajowej do F.. Linie energetyczne SN zasilają stacje transformatorowe SN/nn 22/19, 22/130 i 22/146, zostały wybudowane na podstawie dokumentacji technicznej z 1984 r. "sieć energetyczna SN i nn dla zasilania OM F. A-1". Inwestorem była [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa.

Na działce znajduje się także infrastruktura telekomunikacyjna, która jest własnością ORANGE [...] S.A. Infrastruktura ta została wybudowana zgodnie z obowiązującym prawem w 1986 r. na podstawie projektu technicznego "Budowa kanalizacji magistralnej/połączenie CA F. z ul. [...]" w celu umożliwienia mieszkańcom osiedla F. korzystania z usług telekomunikacyjnych.

Starosta ustalił także, że w dacie wywłaszczenia zarówno w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego M. B. (z 1976 r.) jak i w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego dzielnicy F. (zatwierdzonym Zarządzeniem nr [...] P. B. z dnia [...] lipca 1976 r.) teren aktualnej działki nr [...] przeznaczony był na cele użyteczności publicznej związane z budową osiedla mieszkaniowego. W planie szczegółowym przedmiotowy teren znajduje się w graniach terenu o symbolu N.69.AUC I/II – tereny administracji i usług wymagających koncentracji w ośrodkach.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Starosta wskazał, że w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla również w postaci urządzeń towarzyszących takich jak tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp. stanowiące infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Instalację osiedlową stanowią także instalacje podziemne jak np. linia komunikacyjna, kabel elektryczny czy instalacja gazowa i sanitarna.

Organ zwrócił także uwagę na dopuszczaną przez orzecznictwo możliwość modyfikacji i etapowości realizacji celu wywłaszczenia.

Kierując się powyższym Starosta stwierdził, że na działce nr [...] cel nabycia nieruchomości został zrealizowany. W odniesieniu do niej nie może być mowy o zbędności w rozumieniu art. 137 u.g.n. Wykupiona w 1978 r. część nieruchomości nie stała się zbędna na cel określony jako szeroko pojęta budowa osiedla mieszkaniowego.

W odwołaniu od decyzji Starosty M. J. oraz H. Ż. (Skarżące) podniosły, że skoro działka nr [...] leży poza granicami planu realizacyjnego, to nie odnosi się do niej cel wywłaszczenia nieruchomości określony w akcie notarialnym. Nie jest właściwe, dla określenia tego celu, powoływanie się przez organ na dokumenty planistyczne powstałe po dacie sporządzenia aktu notarialnego. Nieruchomość ta już od chwili wywłaszczenia nie była potrzebna na cel budowy osiedla mieszkaniowego. Ponadto posadowienie na gruncie podziemnej infrastruktury nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. Zdaniem odwołujących urządzenia sieci energetycznej zostały przeniesione na przedmiotową działkę dopiero w 2015 r.

Odwołujące podniosły także, że brak było podstaw do częściowego umorzenia postępowania. W celu spełnienia przesłanki przepisu art. 229 u.g.n. konieczne jest ujawnienie wpisu prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej oraz ujawnienie tego wpisu przed [...] stycznia 1998 r. Wskazywany przez Starostę komentarz do migracji nie stanowi treści księgi wieczystej i nie może być dowodem ani na ujawnienie wpisu prawa wieczystego w księdze wieczystej ani na jego datę. Takim dowodem nie może być także zaświadczenie z sądu. Dowodem może być wyłącznie treść księgi wieczystej (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 28 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Bd 1355/14).

Odwołujące zarzuciły także, że odnośnie wszystkich działek, których nie dotyczy art. 229 u.g.n. nie doszło do zbadania, czy rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia w ciągu 7 lat od dnia wywłaszczenia oraz czy realizacja inwestycji zakończyła się w ciągu 10 lat od momentu wywłaszczenia.

Wojewoda Kujawsko – P. decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wojewoda podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez Starostę.

Odnośnie działki nr [...] organ odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty odwołania, że znajdująca się na niej sieć elektroenergetyczna została wybudowana dopiero w roku 2015 w związku z budową linii tramwajowej. Ze wskazanych przez Starostę dokumentów wynika bowiem, że sieć elektroenergetyczna napowietrzna była wybudowana w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku, natomiast trasy linii kablowych zostały skorygowane w ramach usunięcia kolizji podczas realizacji inwestycji związanych z budową linii tramwajowej do F. (k. 1028).

Wojewoda uznał także, że pomimo ustalenia, że działka nr [...] nie znajduje się w granicach planu realizacyjnego z [...] marca 1978 r., należy uznać, że została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia tj. budowę osiedla mieszkaniowego F.. W tym zakresie Wojewoda podzielił także stanowisko Starosty, że w ramach realizacji celu publicznego, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, mieści się budowa obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę takiego osiedla.

Wojewoda podkreślił, że jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z [...] marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, nie później niż przed [...] września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, zatem nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców.

Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie cel, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego został zrealizowany przed rokiem 2004, a zatem nie można uznać, że przekroczone zostały terminy określone w art. 137 u.g.n.

Wojewoda podzielił także stanowisko Starosty odnośnie braku podstaw do zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], jako że stanowią one części dróg publicznych – ul. [...] i ul. [...].

Wojewoda uznał również, że wbrew zarzutom odwołania zaistniały określone w art. 229 u.g.n. przesłanki umorzenia postępowania w pozostałym zakresie.

Wojewoda wskazał, że aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] marca 1984 r. (k. 544) oddano w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – Własnościowej w B. teren państwowy. Jak wynika z aktu notarialnego, przedmiotem umowy była nieruchomość położona w B. przy ul. [...] i w C., wpisana w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne na rzecz Skarbu Państwa.

Wojewoda podniósł, że działki wymienione w pkt 2 decyzji Starosty powstały w wyniku kolejnych podziałów, jednakże wcześniej oznaczone były w ewidencji gruntów jako działki numer [...], 60/54, 211/18 i 211/16 zapisane w księdze wieczystej nr [...]. W tej księdze wieczystej w dziale II zapisano komentarz do migracji: prawo własności wpisano w KW nr [...] dnia [...] marca 1984 r., po odłączeniu tu przeniesiono.

Należy zatem uznać, że ww. nieruchomości stanowiły przedmiot umowy notarialnej Rep. A nr [...] z dnia [...] marca 1984 r. Dowód na zapisanie użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości w księdze wieczystej stanowiło również zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w B. z dnia [...] marca 1984 r. (k. 545)

Ponadto zdaniem Wojewody nie można zgodzić się z twierdzeniem odwołujących, że rubryka "komentarz do migracji" nie stanowi treści księgi wieczystej. Rubryka ta jest częścią działu II księgi wieczystej, zawierającego zapisy dotyczące własności nieruchomości lub ustanowionego na niej prawa użytkowania wieczystego. Nie sposób zatem uznać którąkolwiek z rubryk zawartych w treści księgi wieczystej za nieistotną.

Wojewoda zauważył, że migracja księgi wieczystej powoduje zmianę formy księgi wieczystej, a nie jej treści. Co do zasady proces ten powinien być przeprowadzony "jeden do jednego" co oznacza, że zakazane jest pominięcie lub dodanie jakiegokolwiek elementu o walorze prawnym.

Dodatkowo o tym, że wpis dotyczący oddania w użytkowanie wieczyste został ujawniony w księdze wieczystej świadczy kwestionowane przez Skarżące zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w B. (Dz. Kw. 2257/84), którego odpis znajduje się w aktach postępowania (k. 545). Dokument ten informuje, że w księdze wieczystej dokonano wpisu w dziale I: B., ul. [...] i C., pow. 47,16,69 ha, natomiast w dziale II: [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa – Lokatorsko – Własnościowa w B., a teren nieruchomości jest w użytkowaniu wieczystym do dnia [...] marca 2083 r., przeznaczony na cele budowlane. Zawiadomienie to nie stanowi treści księgi wieczystej, ale stanowi dokument z akt księgi wieczystej, a zatem także podstawę dokonanych w niej wpisów.

W tej sytuacji zdaniem Wojewody zbędne było badanie przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wskazanych w pkt 2 decyzji Starosty. W wyniku bowiem oddania ich w użytkowanie wieczyste przed [...] stycznia 1998 r. roszczenie o ich zwrot na rzecz następców prawnych byłych właścicieli wygasło.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody M. J. i H. Ż. wniosły o jej uchylenie zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, 7, 77, 80, 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") poprzez rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, niewyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego oraz dowolną ocenę dowodów,

- naruszenie prawa materialnego tj. w szczególności art. 136 § 3, art. 137, art. 229 u.g.n.

Odnośnie art. 229 u.g.n. Skarżące podniosły, że został on naruszony w dwojaki sposób. Po pierwsze Organ pomimo zapadłych już dwóch wyroków WSA w sprawach Skarżących, odnośnie braku znaczenia wpisu prawa użytkowania wieczystego w komentarzu do migracji, nadał podnosi, że dowodem na zaistnienie przesłanek art. 229 u.g.n. jest właśnie jego treść. Po drugie, skoro Organ zdecydował się na zastosowanie art. 229 u.g.n. to niewłaściwe jest wydanie decyzji umarzającej (o czym wypowiedział się NSA w sprawie dotyczącej sąsiedniej działki – wyrok z 4 października 2017 r. sygn. I OSK 727/17).

W uzasadnieniu skargi Skarżące podtrzymały swoje stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego.

W szczególności Skarżące podtrzymały stanowisko odnośnie istnienia przesłanek do zwrotu działki nr [...]. Skarżące podniosły, że cel wywłaszczenia określony w akcie notarialnym z [...] września 1978 r. to budowa osiedla mieszkaniowego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, który doprecyzowany został w decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z dnia [...] marca 1978 r., zatwierdzającej plan realizacyjny o przeznaczeniu nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego "F." wraz z zachowanym załącznikiem graficznym oraz załącznikiem obejmującym warunki do wydanej decyzji. Działka [...] leży poza granicami tego planu (zgodnie z przedstawioną przez Organ opinią geodety) i nie odnosił się do niej cel wywłaszczenia polegający na budowie osiedla mieszkaniowego "F.".

Zdaniem Skarżących posadowienie na tej działce infrastruktury nie stanowi przeszkody do jej zwrotu. Skarżące zakwestionowały twierdzenia organu, że pierwsze linie energetyczne powstały w latach 70-tych podnosząc, że w decyzji otrzymanej przez wnioskodawców w 1994 r. wynika jasno, że działka, nosząca wówczas nr [...], poza wąskim pasem przeznaczonym na drogę, stanowiła nieużytek. Zdaniem Skarżących urządzenia sieci energetycznej zostały przeniesione na wskazaną działkę dopiero podczas budowy linii tramwajowej w roku 2015. Skarżące podniosły także, że wskazane przez Wojewodę zagospodarowanie działki w postaci linii elektroenergetycznych owszem istnieje, ale na potrzeby zupełnie innego osiedla, niż to pod które została wywłaszczona, co powinno wynikać z przeprowadzonej wizji lokalnej. Jest to bowiem linia średniego napięcia doprowadzająca energię do osiedla Bajka.

W uzasadnieniu skargi Skarżące podniosły ponadto, że organ kwestię realizacji celu wywłaszczenia ustalił na chwilę złożenia wniosku o zwrot nieruchomości zamiast w okresie 7 lat oraz 10 lat od wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Niezasadne są zarzuty Skarżących odnośnie odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podstawową przesłanką otwierającą możliwość ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest "zbędność" tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Stanowi o tym art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Biorąc pod uwagę powyższe zasadniczym kwestią jest ustalenie "celu wywłaszczenia". W okolicznościach niniejszej sprawy oznaczało to konieczność ustalenia celu, którego realizacji miała służyć umowa sprzedaży zawarta pomiędzy J. J. (ojcem wymienionego w decyzji Starosty J. J., a właściwie J. M. J. – por. k. 1010 akt administracyjnych) i W. J. a Skarbem Państwa – objęta aktem notarialnym z [...] września 1978 r. stosownie do dyspozycji ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Organ przyjął, że do ww. nabycia doszło z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "F.". Skarżące kwestionują tak zakreślony cel podnosząc, że ww. działka nr [...] leży poza granicami wymienionego w umowie planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją wydaną przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i O. w B. z [...] marca 1978 r. (znak [...].

W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu, że w świetle umowy sprzedaży celem wywłaszczenia, którego realizacja podlega ocenie w kontrolowanej sprawie w kontekście przesłanki "zbędności" nieruchomości objętej żądaniem zwrotu, była budowa osiedla mieszkaniowego.

Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy do przymusowego nabycia nieruchomości doszło na podstawie umowy zawartej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustaleń w kwestii celu tak dokonanego "wywłaszczenia" należy dokonywać przede wszystkim, w miarę możliwości, w oparciu o treść takiej umowy. Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu (por. wyrok z 25 czerwca 2020 r. sygn. IV SA/Po 40/20), że w pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie celu objętego konsensem stron umowy – tj. celu, na którego realizację strony zgodziły się przekazać (zbyć) nieruchomość. Należy mieć przy tym na względzie dyrektywy wykładni umowy, zamieszczone przez ustawodawcę w art. 65 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, z późn. zm.; w skrócie "k.c."), który w identycznym brzmieniu obowiązywał już w dacie zawarcia umowy sprzedaży. W myśl tego artykułu:

"§ 1. Oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje.

§ 2. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu."

Na gruncie cytowanego przepisu przyjęta została w cywilistycznej doktrynie i orzecznictwie tzw. kombinowana metoda wykładni oświadczeń woli, która przyznaje pierwszeństwo temu znaczeniu oświadczenia woli, które rzeczywiście nadały mu obie strony w chwili jego złożenia (tzw. subiektywny wzorzec wykładni) – zgodnie z art. 65 § 2 k.c. Jeżeli natomiast okaże się, że strony różnie rozumiały treść złożonego oświadczenia woli – albo, dodajmy, z innych przyczyn niemożliwe jest już ustalenie zgodnej woli stron – to za prawnie wiążące należy uznać znaczenie oświadczenia woli ustalone według wzorca obiektywnego, jak o tym stanowi art. 65 § 1 k.c. (por. np. wyrok SN z 07.03.2007 r., II CSK 489/06, LEX nr 274245; por. też W. Robaczyński [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, pod red. P. Księżaka i M. Pyziak-Szafnickiej, Warszawa 2014, uw. I.4. do art. 65). Według tej metody podstawowym miernikiem wykładni jest znaczenie obiektywne użytych słów, ustalane z uwzględnieniem modelu człowieka rozsądnego i uczciwego (wzorzec normatywny) znajdującego się w sytuacji adresata danego aktu. W ramach tej metody, zgodnie z ww. ogólną regułą interpretacyjną z art. 65 § 1 k.c., wykładni poszczególnych wyrażeń zawartych w dokumencie dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w jakim on występuje, przy czym chodzi tu zarówno o kontekst językowy, jak i sytuacyjny (por. Z. Radwański, System Prawa Prywatnego. Tom 2. Prawo cywilne – część ogólna, pod red. Z. Radwańskiego, Warszawa 2008, s. 52 Nb 36, s. 83 Nb 112-114).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że – po pierwsze – z przyczyn obiektywnych (śmierć Czesławy i J. J.) niemożliwe jest obecnie ustalenie subiektywnego celu zbycia ("wywłaszczenia") nieruchomości, jaki objęty był faktycznie zgodną wolą stron, co oznacza konieczność zastosowania obiektywnej metody wykładni oświadczeń woli (umowy). Po drugie, choć analizowana umowa sprzedaży nie zawiera postanowienia, które expressis verbis określałoby cel zbycia ("wywłaszczenia") przedmiotowych działek, to jednak kluczowych wskazówek w tym względzie dostarcza zdaniem Sądu § 3 umowy, który stwierdza: "Strony okazały decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydaną dnia [...] marca 1978 roku [...] Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i O. w B. z [...] marca 1978 r. o przeznaczeniu wyżej wymienionej nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego "F."". Zapis ten należy skonfrontować z treścią ww. decyzji z [...] marca 1978 r. (teczka nr [...], k. 704), z której wynika, że decyzja ta - wbrew zapisowi § 3 umowy, nie obejmowała "osiedla mieszkaniowego F.", ale "jednostkę mieszkaniową "A" dzielnicy mieszkaniowej F.". Istnieje zatem spójność pomiędzy treścią § 3 umowy a opisaną w niej decyzją co do charakteru zabudowy (mieszkaniowa) oraz nazwy planowanej do realizacji zabudowy (Fordon). Rozbieżność istnieje natomiast co do określenia rodzaju, a tym samym wielkości struktury urbanistycznej (osiedle – dzielnica). Trudno przyjąć, że rozsądny właściciel nieruchomości, któremu nie zależy na wyzbyciu się całości swojej nieruchomości, nie dążyłby do ograniczenia zakresu odebrania mu nieruchomości wskazując na ww. różnice jak też na (stwierdzony w ramach kontrolowanego przez Sąd postępowania) brak objęcia granicami ww. planu realizacyjnego całego obszaru nieruchomości.

W ocenie Sądu powyższe pozwala przyjąć, że akceptowanym przez strony umowy z [...] września 1978 r. celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, przy czym nie chodzi o realizację inwestycji polegającej na budowie takiego osiedla, które ma ściśle wyznaczone granice (takie jak w planie realizacyjnym) i przypisaną nazwę "F.", ale o chodzi o realizację takiego rodzaju zabudowy mieszkaniowej, która tworzy osiedle mieszkaniowe, przy czym osiedle to ma powstać w granicach dzielnicy mieszkaniowej o nazwie F..

Przy tak rozumianym celu wywłaszczenia słusznie Wojewoda uznał, że działka nr [...] nie stała się zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n., jako że zagospodarowano ją na cele budowy osiedla mieszkaniowego w dzielnicy F. w B..

Słuszne jest przy tym stanowisko, że nie ma istotnego znaczenia, że budowa tego osiedla była rozciągnięta w czasie i realizowana etapami. Orzecznictwo sądów administracyjnych od szeregu lat stoi na stanowisku, że "gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres czasu, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, budowa tego rodzaju założeń uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dotyczy to zwłaszcza osiedli mieszkaniowych, które [...] są traktowane jako pewny, swego rodzaju, mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, to jest uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla (vide: np. wyroki NSA z dnia: 20 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 2033/96, 20 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2755/13, 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 850/13 i I OSK 846/13, 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14, 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14, 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14, 23.03.2017 sygn. akt I OSK 1554/15)." W konsekwencji należy podzielić i ten pogląd, że "jeżeli celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe, to ścisłe ustalanie celu wywłaszczenia, w sensie ustalania konkretnych obiektów lub elementów infrastruktury, jakie miały powstać na nieruchomości wywłaszczonej, nie jest konieczne" (zob. wyrok NSA z 22.01.2020 r., I OSK 3608/18; por. też wyrok NSA z 09.07.2019 r., I OSK 2374/17). Słusznie także podnosi Wojewoda, że takimi elementami infrastruktury tworzącymi osiedle mieszkaniowe są także instalacje podziemne takie jak analizowane w przedmiotowej sprawie linie elektroenergetyczne czy telefoniczne.

Istnienie zatem ww. linii na przedmiotowej działce, wykorzystywanych na potrzeby osiedla mieszkaniowego – co nie jest kwestionowane w przedmiotowej sprawie (z wyjątkiem nazwy osiedla), przesądza o osiągnięciu celu wywłaszczenia.

Trafnie podnosi Wojewoda, że przy ocenie zbędności nieruchomości wywłaszczonej należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Zgodnie z tym wyrokiem art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. znajdują zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem [...] stycznia 1998 roku, bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem [...] września 2004 roku. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem [...] stycznia 1998 roku, albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem [...] września 2004 roku, to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania, ponieważ jako normy materialnoprawne, nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy (por. wyroki NSA z 9 stycznia 2020 r. sygn.. I OSK 3398/18, z 8 maja 2013 roku I OSK 2205/11, 18 listopada 2016 roku I OSK 49/15, 6 lutego 2018 roku I OSK 685/16).

W przedmiotowej sprawie organy dokonały ustaleń, z których wynika, że cel wywłaszczenia – rozumiany w wyżej określony sposób, został zrealizowany na działce nr [...] przed [...] września 2004 r. O tym, że działka nr [...] została zagospodarowania na potrzeby osiedla mieszkaniowego poprzez posadowienie sieci infrastrukturalnych m.in. przeprowadzenie przez nią linii elektroenergetycznych, świadczą nie tylko informacje uzyskane od zarządzających poszczególnymi sieciami, ale także znajdujące się w aktach sprawy mapy geodezyjne poświadczone za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, m.in. kopia mapy zasadniczej z lat 1981 – 2000 (k. 1024), na których ww. elementy infrastruktury na terenie obecnej działki nr [...] są widoczne.

Ze względu na powyższe za niezasadne należało uznać zarzuty skargi odnoszące się do działki nr [...].

Zasadne są natomiast zarzuty odnoszące się do tej części decyzji Wojewody, która utrzymuje w mocy punkt 2 decyzji Starosty.

W tym zakresie rozstrzygnięcie Wojewody oparte jest na stanowisku, że brak jest przesłanek do zwrotu nieruchomości (działek) wymienionych w pkt 2 decyzji Starosty, gdyż w niniejszej sprawie spełnione są przesłanki są przesłanki art. 229 u.g.n.

W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie jednak z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W tym miejscu wskazać należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie w dniu [...] stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n.).

Jak wynika z przytoczonych regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, granice skuteczności roszczenia z art. 136 ust. 3 u.g.n. wyznacza przepis art. 229 tej ustawy, który wyłącza skuteczne domaganie się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji nabycia przez osobę trzecią własności wywłaszczonej nieruchomości lub ustanowienia na jej rzecz użytkowania wieczystego. Celem art. 229 u.g.n. jest ochrona osób trzecich poprzez usankcjonowanie stanu prawnego powstałego w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunkiem sine qua non jego zastosowania jest jednak (poza nabyciem przez osobę trzecią prawa własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego) wymóg, aby prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tzn. przed [...] stycznia 1998 r.

Słusznie organy stwierdziły, że w tej sytuacji znaczenie przesądzające ma data wpisu prawa użytkowania wieczystego, dotyczącego nieruchomości wskazanych w pkt 2 decyzji Starosty. Należy jednakże zauważyć, że w aktach sprawy nie ma dowodu na datę wpisania tego prawa wieczystego użytkowania w księdze wieczystej przed [...] stycznia 1998 r. Wojewoda nie powołuje się bowiem na jakikolwiek wpis w księgach wieczystych, z którego wynikałaby data wpisu prawa użytkowania wieczystego działek wymienionych w pkt 2 decyzji Starosty. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika jedynie, że:

- działki z punktu 2 decyzji Starosty były wpisane do kw [...],

- komentarz do migracji w księdze [...] wskazuje, że prawo własności nieruchomości ujawnionych w kw [...] wpisano w kw 54098 dnia 26 marca, po odłączeniu przeniesiono do kw [...],

- akt notarialny o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w treści wymienia nieruchomości z kw 54098,

- Państwowe Biuro Notarialne powiadomiło o dokonaniu w kw 54098 wpisu o określonej treści i w określonej dacie.

Komentarz do migracji o przytaczanej przez Wojewodę treści wypowiada się tylko odnośnie własności działek, nie odnośnie prawa użytkowania wieczystego działek czy daty wpisania tego prawa do księgi wieczystej.

Ze wskazywanych przez Wojewodę informacji wynika zatem tyle, że nieruchomości ujawnione w kw [...] były wcześniej ujawnione w kw 54098, wpis odnośnie własności tych nieruchomości znajduje się w kw 54098 oraz że istnieje akt notarialny z konkretnej daty dotyczący oddania nieruchomości ujawnionych w kw 54098 w użytkowanie wieczyste.

Wynika z tego, że organy w ogóle nie dokonały sprawdzenia, czy w księgach wieczystych istnieją jakiekolwiek wpisy dotyczące daty wpisania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działki wymienione w pkt 2 decyzji Starosty.

Wojewoda powołuje się jedynie na zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego. Takie zawiadomienie jest dowodem na to, że określone podmioty zostały poinformowane o określonej czynności dokonanej przez Państwowe Biuro Notarialne. Ustawodawca w art. 229 u.g.n. tymczasem wymaga wykazania, że dokonano wpisu w księdze wieczystej z określoną datą. Wymaga to zatem sprawdzenia treści księgi wieczystej, czego w przedmiotowej sprawie Wojewoda nie uczynił.

Skutkuje to stwierdzeniem, że Wojewoda z uchybieniem ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) ustalił zaistnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. odnośnie działek wymienionych w pkt 2 decyzji Starosty, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w tej części.

Natomiast Wojewoda trafnie wskazuje, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, dopiero po ustaleniu, że nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania, z uwagi m.in. na spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n., następuje dokonywanie ustaleń co do celu wywłaszczenia badanie przesłanki zbędności. Niezasadny jest zatem zarzut Skarżących, że organ takiego badania nie dokonał .

Odnośnie formy rozstrzygnięcia w ślad za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu (wyrok z 25 czerwca 2020 r. sygn. IV SA/Po 40/20) należy zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie nie wypracowano dotychczas jednolitego stanowiska co do tego, czy w przypadku ziszczenia się przesłanek z art. 229 u.g.n. w odniesieniu do wywłaszczonej nieruchomości (ewentualnie jej części) postępowanie zwrotowe co do niej powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe (tak np. wyroki NSA: z 07.02.2006 r., I OSK 409/05; z 18.12.2014 r., I OSK 1047/13; z 03.02.2016 r., I OSK 1149/14 – CBOSA; tak też m.in. M. Gdesz [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod red. S. Kalus, Warszawa 2012, uw. 2 do art. 229), czy raczej należałoby odmówić zwrotu nieruchomości (tak np. wyroki NSA: z 20.04.2011 r., I OSK 904/10; z 19.04.2018 r., I OSK 1204/16; a także wyroki WSA: z 14.11.2007 r., II SA/Gd 500/07; z 24.04.2008 r., II SA/Rz 555/07; z 25.09.2009 r., II SA/Kr 1265/09; z 23.11.2015 r., IV SA/Wa 2111/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; tak też m.in. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 395-397). Jednakże bez względu na sposób rozstrzygnięcia tej kwestii nie można przyjąć – zwłaszcza w sytuacji istnienia takiego dualizmu poglądów – aby zastosowanie przez organ administracji któregokolwiek z tych rozstrzygnięć (umorzenie postępowania albo odmowa zwrotu nieruchomości) mogło zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA z 06.06.2012 r., II SA/Rz 38/12, CBOSA). Podobnie w doktrynie uważa się, że: "Mimo rozbieżności w orzecznictwie co do właściwej treści decyzji w przypadku zaistnienie przesłanek z art. 229 GospNierU (decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości czy decyzja o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego), należy stwierdzić, że oba rozstrzygnięcia prowadzą do tego samego skutku (brak możliwości uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości)" (tak A. Prusaczyk [w:] J. Jaworski i in., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2020, art. 229 Nb 5). Stanowisko to zostało przyjęte również w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA: z 07.10.2010 r., I OSK 1673/09; z 18.12.2014 r., I OSK 1047/13; z 19.04.2018 r., I OSK 1204/16 – CBOSA).

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku, zaś zgodnie z art. 151 ww. ustawy – w pozostałym zakresie skargę należało oddalić.

W ponownym postępowaniu, które będzie dotyczyć nieruchomości wskazanych w pkt 2 decyzji Starosty, organ rozstrzygnie sprawę po uzupełnieniu postępowania w przedmiocie istnienia i daty wpisu do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego odnoszącego się do tych nieruchomości. W przypadku stwierdzenia braku przesłanek do zastosowania art. 229 u.g.n. organ winien dokonać oceny, czy nieruchomości te zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, przyjmując określenie celu wywłaszczenia i termin, w jakim cel ten powinien być zrealizowany – zgodnie z powyższym stanowiskiem Sądu.

O kosztach (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego wpisu.