Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 437/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 208
journal: Dz.U. 2017 poz 60
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Protokolant Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Rady Miasta U. na opinię [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego uchyla zaskarżoną opinię.


UZASADNIENIE

W skardze z dnia 30 marca 2017 r. Miasto U. reprezentowane przez Burmistrza tego miasta, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 7, 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej Ppsa), art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (teskt jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 466 z późn. zm., dalej usg) oraz art. 208 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 60, dalej także: ustawa), zaskarżyło w całości opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] r. nr [...] dotyczącą Uchwały Rady Miasta U. nr [...] z [...] r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, doręczoną skarżącemu w dniu 17 marca 2017 r.

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 Ppsa zaskarżonej opinii zarzucono niezgodność z prawem poprzez naruszenie art. 208 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe w postaci zaniechania oceny zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w Uchwale Rady Miasta U. nr [...] z [...] r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego oraz zaniechania oceny w zakresie zapewnienia przez Miasto U. możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a także przekroczenia dopuszczalnego zakresu opiniowania

Autor skargi formułując powyższy zarzut, na podstawie art. 148 Ppsa, wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej opinii, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając wskazał tok zdarzeń i regulacje prawne przedmiotu, w tym ramach odnotował, że Rada Miasta U. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego.

Uchwała ta określa m.in. plan sieci i granice obwodów szkół podstawowych i gimnazjów w okresie przejściowym tj. od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r., projekt planu sieci i granice obwodów ośmioletnich szkół podstawowych w okresie od 1 września 2019 r. oraz warunki włączenia dotychczasowych gimnazjów do ośmioletnich szkół podstawowych. Regulacja zawarta w powyższej uchwale dotyczyła, jak zaznaczył skarżący, wyłącznie publicznych placówek oświatowych prowadzonych przez Miasto U.

Zgodnie z § 2 uchwały nr [...], Rada Miasta U. określiła, iż dotychczasowe Gimnazjum nr [...] im. [...] zostanie włączone do Szkoły Podstawowej nr [...] w U., zaś Gimnazjum nr [...] ulegnie włączeniu do [...] Szkoły Podstawowej nr [...] w U. Termin włączenia ustalono na dzień 1 września 2019 r. Data ta ma być, jak wskazał organ stanowiący Miasta U., równocześnie datą rozpoczęcia działalności ośmioletnich szkół podstawowych (odpowiednio nr 1 i 2), powstałych w wyniku włączenia do nich dotychczasowych gimnazjów. Wobec tego, jako moment zakończenia działalności dotychczasowych gimnazjów prowadzonych przez Miasto U. ustalono datę 31 sierpnia 2019 r.

Powyższą Uchwałę, zgodnie z art. 208 ust. 1 ustawy - przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe przekazano do [...] Kuratora Oświaty celem zaopiniowania, która mocą art. 208 ust. 3 tej ustawy, swoim zakresem powinna obejmować przede wszystkim: kwestię spełnienia przez uchwałę w sprawie projektu wymogów określonych w art. 206 ust. 2 pkt 1-3 ustawy, stanowiących podstawę do jej podjęcia, ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w tej uchwale oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy.

W dniu [...] r. [...] Kurator Oświaty wydał w stosunku do przedmiotowej uchwały nr [...] tzw. opinię pozytywną warunkową, o której mowa w art. 208 ust. 4 ustawy. Zauważył przy tym, iż opinia kuratora oświaty jest niezwykle istotna, gdyż od jej wyniku zależy możliwość i zasadność podjęcia uchwały o dostosowaniu sieci szkół. Stosownie do art. 210 ustawy, rada gminy po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, o której mowa w art. 208 ust. 3 i 4, w terminie do dnia 31 marca 2017 r. podejmuje uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. Zatem do podjęcia uchwały o dostosowaniu sieci szkół konieczne jest uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty w przedmiocie uchwały w sprawie projektu. Pojęcie "pozytywna opinia", wedle art. 210 ustawy odnosić należy zarówno do opinii pozytywnej bezwarunkowej, jak i do opinii, która ową "pozytywność" uzależnia od dokonania wskazanych w niej zmian. W razie nieuwzględnienia zmian wskazywanych przez kuratora oświaty, ewentualna uchwała organu stanowiącego gminy podjęta byłaby bez uzyskania pozytywnej opinii, a więc wbrew art. 210 ustawy i jako sprzeczna z prawem mogłaby zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Skoro przepis art. 210 ustawy wprost stanowi, że rada gminy podejmuje uchwałę o dostosowaniu sieci szkół po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, to opinia negatywna - czy to uzyskana bezpośrednio, czy też w wyniku nie wprowadzenia wskazywanych przez kuratora zmian do uchwały - pozbawia uchwałę zasadności i podstaw prawnych.

W zaskarżonej opinii [...] Kurator Oświaty wskazał zmiany, które należy uwzględnić w uchwale o dostosowaniu sieci szkół pod rygorem przyjęcia, iż opinia jest negatywna. Zmiana dotyczy przede wszystkim zapisu § 2 uchwały w sprawie projektu, który określa warunki włączenia gimnazjów do szkół podstawowych z datą 1 września 2019 r., z uwagi na jego rzekomą niezgodność z art. 129 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Zdaniem autora skargi Kurator w zaskarżonej opinii nie wyjaśnił z jakiego powodu i w jakim zakresie zapis ten jest sprzeczny z w/w przepisem ustawy, ani nie wskazuje na czym miałaby polegać sugerowana zmiana, by zapis uzyskał przymiot legalności. Kurator wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, wynikającemu z art. 208 ust. 3 ustawy, zaniechał zatem oceny zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych uchwałą w sprawie projektu, poprzestając jedynie na enigmatycznym stwierdzeniu jej niezgodności z prawem.

Nadto w jego ocenie stanowisko Kuratora Oświaty, że zaproponowany w Uchwale nr [...] sposób dostosowania sieci szkół jest niezgodne z prawem i wobec tego winien ulec zmianie, jest błędne i jako takie nie może zostać uwzględnione. Regulacje przedmiotowej uchwały zostały oparte o zapisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.

Zarówno przewidziana przez Miasto U. forma włączenia gimnazjów do szkół podstawowych, jak i data, w której miałoby ono nastąpić są zgodne z art. 129 ustawy. W myśl tego przepisu, dotychczasowe gimnazjum można przekształcić w ośmioletnią szkołę podstawową bądź włączyć do ośmioletniej szkoły podstawowej (art. 129 ust. 1 pkt 1 i 2). Ustawodawca przewidział dla samorządów możliwość wyboru daty, od której szkoła podstawowa utworzona na skutek przekształcenia z gimnazjum bądź włączenia do niej gimnazjum, miałaby rozpocząć działalność. Daty te określa art. 129 ust. 2, zgodnie z którym, rozpoczęcie działalności przez szkołę utworzoną zgodnie z ust. 1 może nastąpić z dniem 1 września 2017 r., z dniem 1 września 2018 r. albo z dniem 1 września 2019 r. Możliwość wyboru spośród określonych w tym przepisie dat, dotyczy zarówno przekształcenia, jak i włączenia gimnazjów do szkół podstawowych. Obie te formy wynikają bowiem z art. 129 ust. 1 (pkt 1 i 2), do którego odnosi się norma prawna zawarta w ust. 2 tego artykułu. Data wybrana w oparciu o powyższy przepis przez organ prowadzący jest równocześnie datą przekształcenia gimnazjum w szkołę podstawową bądź włączenia gimnazjum do szkoły podstawowej, zgodnie z art. 129 ust. 7. Uchwała nr [...] została więc podjęta przez Radę Miasta U. w zakresie przysługujących jej kompetencji i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Możliwość wyboru daty 1 września 2019 r. jako momentu włączenia ustrońskich gimnazjów do szkół podstawowych wynika bowiem wprost z art. 129 ust. 2 i 7 ustawy i brak jest podstaw do tego, by wybór taki kwestionować.

Z kolei odnośnie oceny w zakresie zapewnienia przez Miasto U. możliwości obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, jedynym argumentem powoływanym przez Kuratora jest to, że "włączenie gimnazjów do szkół podstawowych i powierzenie kierownictwa nad nimi jednej osobie usprawni system kierowania, zarządzania, administrowania obiektem i sprawowania prawidłowego nadzoru pedagogicznego. (...) Włączenie gimnazjów do szkół podstawowych będzie miało wpływ na podniesienie jakości kształcenia, uniknięcie dwuzmianowości poprzez zwiększenie liczby pomieszczeń, których będzie brak od września 2017 roku w szkole podstawowej". Stwierdzenie to - na co zwrócił uwagę - sugeruje, iż Kurator kwestionuje datę 1 września 2019 r. przewidzianą w uchwale nr [...] jako moment włączenia gimnazjów do szkół podstawowych i w dość niejasny sposób wskazuje jej zmianę na wcześniejszą tj. na 1 września 2017 r. Argument powołany przez Kuratora jest jedynie zaleceniem, postulatem i to nieprzystającym do rzeczywistości, gdyż w przypadku szkół [...] nie zachodzi żadna obawa braku pomieszczeń, służących realizacji obowiązku szkolnego. Budynki szkół podstawowych prowadzonych przez Miasto U. są przystosowane i przygotowane do przyjęcia większej ilości dzieci w ramach przybywających corocznie klas w związku z przekształceniem szkoły podstawowej w szkołę 8-letnią. Nie istnieje więc potrzeba korzystania z pomieszczeń pobliskich gimnazjów, by zapewnić miejsce dla nowych roczników. Z kolei dotychczasowe gimnazja mogą do czasu ich wygaszenia z końcem sierpnia 2019 r., istnieć samodzielnie i to w sposób niegenerujący nadmiernych kosztów utrzymania, które zresztą są poza ingerencją Kuratora, pozostając wyłącznie w gestii samorządu. Stopniowe wygaszanie gimnazjów zdaniem Miasta U. pozwoli na płynne zapewnianie stanowisk pracy zatrudnionym w nich nauczycielom.

Na zakończenie nadmienił, że zaskarżona opinia wykroczyła poza zakres, którego ma dotyczyć. Zgodnie z art. 208 ust. 3 ustawy, opinia kuratora oświaty dotyczy uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego w zakresie, o którym mowa w art. 206 ust. 2 pkt 1-3. W zakresie tym mieści się:

1) plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych mających siedzibę na obszarze gminy na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.;

2) plan sieci prowadzonych przez gminę publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia, oraz granice obwodów dotychczasowych publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych gimnazjów mających siedzibę na obszarze gminy na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.;

3) warunki przekształcenia dotychczasowych gimnazjów w ośmioletnie szkoły podstawowe, prowadzonych przez gminę.

Warunki włączenia gimnazjów do szkół podstawowych określone zostały natomiast w art. 206 ust. 2 pkt 4 ustawy. Pozostają one więc poza zakresem opinii, o którym mowa w art. 208 ust.3, skoro pkt 4 nie został w tym przepisie wymieniony.

Podsumowując wskazał, że opinia Kuratora Oświaty, która swoim przedmiotem obejmuje warunki włączenia gimnazjów do szkół podstawowych i co więcej - wskazuje konieczność zmiany daty włączenia, jest sporządzona z przekroczeniem przysługujących Kuratorowi uprawnień i jako taka winna zostać uchylona.

W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty (dalej także organ, organ nadzoru pedagogicznego) wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż zaskarżona opinia nie wykracza poza jej dozwolony zakres, określony w art. 208 ust. 3 ustawy. Organ wydając opinię działał na podstawie i w granicach prawa. Przywołany przepis definiuje jakie elementy powinny znaleźć się w opinii "w szczególności", co oznacza, że opinia mogła zawierać również odniesienie do innych regulacji prawnych związanych z zapewnieniem odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki w szkołach.

W jego ocenie objęta skargą opinia kuratora została wydana zgodnie z kompetencjami wynikającymi z art. 208 ust. 3 ustawy. [...] Kurator Oświaty formułując ją nie wykroczył poza jej dopuszczalny zakres, gdyż art. 208 ust. 3 ustawy wprowadzającej nie stanowi katalogu zamkniętego, co podkreśla użycie sformułowania "w szczególności", w odniesieniu do elementów, które powinny się w opinii znaleźć.

Wyeksponował, że wydając opinię w przedmiotowej sprawie skorzystał z możliwości jaką daje brzemiennie art. 208 ust 4 ustawy wprowadzającej, a mianowicie wskazał w opinii zmiany, które należy uwzględnić w uchwale, o której mowa w art. 210 ustawy wprowadzającej. Nie można zatem mówić o naruszeniu art. 208 ust. 3 wymienionej ustawy. Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie stwierdził, że "(...)Opinia kuratora podejmowana przez organy nadzoru pedagogicznego w ramach przysługujących mu kompetencji, bez względu na to czy jest obszerna i szczegółowa nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem, do których mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również dotyczące uzasadniania rozstrzygnięć. Opiniując sprawę /.../, kurator oświaty przedstawia swoje stanowisko, jako uprawniony do tego organ administracji rządowej, realizujący politykę oświatową Państwa, a zatem motywy jakie organ nadzoru pedagogicznego przedstawia w swojej opinii, mają walor czysto merytoryczny, których ocena nie powinna wchodzić w zakres kontroli legalności samej opinii, sprawowanej i dokonywanej przez sąd administracyjny" - por. wyrok WSA w Rzeszowie z 11 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/13, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Następnie za NSA podał, że jedynie zupełny brak uzasadnienia opinii kuratora powinien prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego (vide: wyrok NSA 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 203/12).

W dalszych motywach wyjaśnił, że wydając opinię w niniejszej sprawie przedstawił swoje merytoryczne stanowisko co do uchwały Rady Miasta U. określającej projekt dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego i w tym zakresie motywy rozstrzygnięcia wynikają z przyznanej mu autonomii (władztwa, imperium) co ma istotne znaczenie prawne, ponieważ uzależnienie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów od pozytywnej opinii kuratora oświaty jest potwierdzeniem, że wolą ustawodawcy było znaczące ograniczenie swobody organów prowadzących szkoły w zakresie kształtowania sieci szkól. Opinia zawiera też uzasadnienie merytoryczne.

Zaznaczył także, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. K 29/0 wskazał, że polski system oświaty jest integralną całością na którą składa się suma różnych zadań i kompetencji, które rozpisane zostały na działania wielu podmiotów, z których każdy ma określone zadania i kompetencje przypisane mu przepisami prawa. Funkcja jaką w sprawie połączenia szkól pełni kurator oświaty nie ma nic wspólnego z nadzorem kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego lecz przypisane mu kompetencje legitymują go do wydawania wiążącej opinii w tym zakresie.

W rozpoznawanej sprawie wymogi opracowania właściwej opinii kuratora, wyczerpująco uzasadnionej zostały zrealizowane. Obowiązkiem kuratora wydającego opinię było skoncentrowanie się przede wszystkim na kwestiach związanych z pełnionym przez niego nadzorem pedagogicznym, co oznacza, że miał obowiązek ocenić czy połączenie szkoły podstawowej z gimnazjum będzie wpływało na działalność dydaktyczną i wychowawczą tych placówek.

Podsumowując wskazał, że w niniejszej sprawie kurator oświaty został wyposażony w kompetencje opiniodawcze na podstawie art. 208 Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe i jednocześnie jako organ administracji rządowej wydając opinię realizuje politykę oświatową państwa. Zgodnie z treścią art. 206 ust. 5 ustawy wprowadzającej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w trybie art. 206 tej ustawy dąży do tego, aby ośmioletnie szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej, 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub w jego bliskiej lokalizacji.

[...] Kurator Oświaty ocenił, iż na skutek włączenia gimnazjów do szkół podstawowych na mocy podjętej przez Radę Uchwały z dniem 01 września 2019r. ulegnie obniżeniu jakość kształcenia, powstanie problem dwuzmianowości ze względu na ograniczone zasoby lokalowe, które posiadają szkoły podstawowe, a które to szkoły począwszy od roku szkolnego 2017/2018 będą sukcesywnie wypełniane dzieci z naboru do klas pierwszych ośmioletnich szkół podstawowych, przy jednoczesnym pozostawieniu w tej samej szkole roczników, które miałyby uczyć się w byłym gimnazjum. Zatem jest logicznym i organizacyjnie uzasadnionym, że warunki kształcenia, wychowania i opieki będą ulegać pogorszeniu w przepełnionej szkole.

Na zakończenie zwrócił uwagę, że skarżący wskazał w uchwale w warunkach włączenia dotychczasowych gimnazjów do ośmioletnich szkół podstawowych, że ośmioletnie szkoły podstawowe rozpoczynają działalność z dniem 01 września 2019 r., a kształcenie w klasie pierwszej ośmioletnich szkół podstawowych rozpocznie się w roku szkolnym 2019/2020 (tak w par. 2 pkt 1 a) i 1b) uchwały oraz par. 2 pkt 2 a) i 2b) uchwały). Faktycznie - co, jak zaznaczył, przyznaje sam skarżący w skardze (str. 4 skargi "stopniowe wygaszanie gimnazjów /.../), włączenie gimnazjów do szkoły podstawowej z dniem 01 września 2019 r. realizuje zapisy art. 127 ust 1 ustawy wprowadzającej a nie art. 129 ustawy - czyli włączenie gimnazjum do szkoły podstawowej. Oznacza to, że z dniem 1 września 2017 r. likwiduje się klasę I, a w latach następnych kolejne klasy dotychczasowego gimnazjum. W konsekwencji w dniu 1 września 2019 r. na dzień kiedy zaplanowano włączenie gimnazjów do szkół podstawowych, w związku z odejściem ostatniej klasy gimnazjum i wygaszeniem szkoły, nie będzie już czego włączać do istniejącej już ośmioletniej szkoły podstawowej, bowiem zgodnie z art. 117 ustawy wprowadzającej z dniem 1 września 2017 r. dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa staje się ośmioletnią szkołą podstawową, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe. Zatem w dniu 1 września 2019 r. ośmioletnia szkoła podstawowa będzie szkołą o pełnej strukturze organizacyjnej.

Jego zdaniem wskazana w art. 129 ust. 2 ustawy wprowadzającej data 1 września 2019 r. dotycząca możliwości włączenia z tym dniem gimnazjum do ośmioletniej szkoły podstawowej dotyczy gimnazjów dla dorosłych, albowiem zgodnie z rozporządzeniem MENiS z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie o organizacji roku szkolnego (Dz.U. nr 46, poz. 432 z późn. zm.), do gimnazjum dla dorosłych możliwy jest nabór w semestrze zimowym. Zatem w dacie 1 września 2019 r. gimnazja takie będą funkcjonować i nie wygasną jeśli dokonały naboru w semestrze zimowym. Takie twierdzenie ma swoje uzasadnienie w treści art. 182 ust. 5 ustawy wprowadzającej zgodnie z którym przepisy tej ustawy dotyczące włączania i przekształcania dotychczasowych gimnazjów stosuje się odpowiednio do gimnazjów dla dorosłych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U z 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej także: Ppsa), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności przyjdzie przywołać stan normatywny obowiązujący w zakresie objętym przedmiotowym postępowanie. Stosownie do postanowień art. 206 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 60) rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe. W uchwale tej określa się: 1) plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.; 2) plan sieci prowadzonych przez gminę publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia, oraz granice obwodów dotychczasowych publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.; 3) warunki przekształcenia dotychczasowych gimnazjów w ośmioletnie szkoły podstawowe, prowadzonych przez gminę, w tym: a) dzień rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową, określony zgodnie z art. 129 ust. 2, b) rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I ośmioletniej szkoły podstawowej; 4) warunki włączenia dotychczasowych gimnazjów do publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, publicznych liceów ogólnokształcących, publicznych techników lub publicznych branżowych szkół I stopnia, prowadzonych przez gminę, w tym: a) dzień rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową, liceum ogólnokształcące, technikum lub branżową szkołę I stopnia, określony zgodnie z art. 129 ust. 2, 4 i 6, b) rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I ośmioletniej szkoły podstawowej, c) dzień zakończenia działalności gimnazjum, określony zgodnie z art. 129 ust. 16; 5) warunki przekształcenia dotychczasowych publicznych gimnazjów odpowiednio w publiczne licea ogólnokształcące, publiczne technika lub publiczne branżowe szkoły I stopnia, prowadzone przez gminę, w tym dzień rozpoczęcia działalności przez liceum ogólnokształcące, technikum lub branżową szkołę I stopnia, określony zgodnie z art. 129 ust. 4 i 6; 6) projekt planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe oraz planu sieci publicznych gimnazjów dla dorosłych i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów dla dorosłych prowadzonych w szkołach podstawowych dla dorosłych i publicznych liceach ogólnokształcących dla dorosłych, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, od dnia 1 września 2019 r. W przedmiotowej uchwale wskazuje się adresy siedzib szkół, o których mowa powyżej oraz adresy innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Ponadto uchwała ta może obejmować zmianę uchwały o sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w zakresie oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Stosownie do ust. 5 tego przepisu podejmując uchwałę, o której mowa powyżej, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dąży do tego, aby ośmioletnie szkoły podstawowe były szkołami:1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji.

Zgodnie natomiast z art. 208 przywoływanej powyżej ustawy przedmiotową uchwałę przekazuje się właściwemu kuratorowi oświaty. Kurator oświaty opiniuje wskazaną uchwałę w ciągu 21 dni od dnia otrzymania. Opinia ta dotyczy uchwały w zakresie, o którym mowa w art. 206 ust. 2 pkt 1-3, oraz zawiera w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w tej uchwale oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a w przypadku, o którym mowa w art. 206 ust. 4, także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy. Opinia ta może wskazywać zmiany, które należy uwzględnić w uchwale, o której mowa w art. 210. Po myśli art. 208 ust. 5 przywoływanej ustawy opinia kuratora oświaty jest wiążąca i nie służy od niej zażalenie. Na opinię służy skarga do sądu administracyjnego.

Po przywołaniu unormowań materialnoprawnych leżących u podstaw podjęcia kwestionowanej opinii, uwagę należy zwrócić na unormowania o charakterze ustrojowym obowiązujące w tym zakresie. W pierwszej kolejności odwołać się należy do regulacji zawartych w Konstytucji RP Zgodnie z art. 16 ust. 2 tego aktu samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Natomiast po myśli art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Jednakowoż należy zwrócić uwagę na unormowania zamieszczone w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej także: usg). Po myśli art. 85 tej ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 87 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Z kolei art. 89 ust 1 przywoływanego aktu stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Na marginesie niniejszych rozważań należy dostrzec, że przedmiotowa uchwała podlega nadzorowi ze strony wojewody na ogólnych zasadach, ponieważ żaden przepis prawa nie ograniczył praw wskazanego organu i nie zwolnił organu gminy z obowiązku przekazania jej do organu nadzoru, przy czym sygnalizowana okoliczność nie ma żadnego związku z prowadzonym postępowaniem.

Przywołany stan normatywny należy odnieść do realiów rozpoznawanej sprawy. Mocą art. 206 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe Rada Miejska w U. zobowiązana została do przyjęcia uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe. Projekt tej uchwały stosownie do postanowień art. 208 ust. 3 przywołanej powyżej ustawy podlega zaopiniowaniu przez [...] Kuratora Oświaty. Oznacza to, że opinia ta wyczerpuje znamiona opinii, o której mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przy czym art. 208 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe wprowadza pewne korekty w tym zakresie, ponieważ termin na sporządzenie tej opinii wynosi 21 dni, a ponadto opinia ta jest wiążąca, a gminie przysługuje jedynie skarga do sądu administracyjnego. Nadanie wskazanej opinii charakteru wiążącego oznacza, że nie jest ona opinią w powszechnie przyjmowanym znaczeniu lecz formą wyrażenia zgody ze strony organu ją wydającego. Po drugie opinia ta może być zakwestionowana jedynie poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W następstwie tych ustaleń przyjdzie stwierdzić, że mocą przywoływanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe ustawodawca wprowadził do porządku prawnego nowe rozstrzygnięcie o charakterze nadzorczym jak również nowy organ, który nadzoruje działania podejmowane przez organ stanowiący i kontrolny w gminie, którym jest kurator oświaty. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.) kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa.

Powyższe oznacza, że organ rządowej administracji terenowej, którym jest [...] Kurator Oświaty obowiązany był do wydania poddanej sądowej kontroli opinii, jednostka samorządu terytorialnego uprawniona była do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a zadaniem tutejszego Sądu jest ocena aktu wydanego przez organ administracji rządowej w kontekście zgodności z przepisami Konstytucji RP i ustaw.

Przytoczone ustalenia pozwalają na opowiedzenie się za stanowiskiem, że opinia kuratora oświaty wydana w ramach przedmiotowego postępowania jest aktem nadzoru organu administracji rządowej wobec jednostki samorządu terytorialnego, a zatem akt taki musi spełniać wszystkie wymogi stawiane aktowi nadzoru. Wśród tych wymogów jest zamieszczenie w nim motywów, którymi organ nadzoru kierował się podejmując wydane rozstrzygnięcie.

Ocena kwestionowanej opinii ze wskazanego punktu widzenia musi być negatywna.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zaskarżona do sądu w niniejszej sprawie opinia, została określona jako "pozytywna", jednak wobec niezastosowania się przez Miasto U. do zaproponowanych przez Kuratora zmian odnoszących się do:

po pierwsze - "pominięcia zapisu § 2 ww. uchwały" i

po drugie - wprowadzenia zapisu zgodnego z art. 129 pkt 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (dotychczasowe gimnazjum można włączyć do ośmioletniej szkoły podstawowej), przyjąć należy, że faktycznie zaskarżona uchwała uzyskała negatywną opinię - art. 201 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r.

W zaskarżonej opinii [...] Kurator Oświaty wskazał bowiem zmiany, które należy uwzględnić w uchwale o dostosowaniu sieci szkół pod rygorem przyjęcia, iż opinia jest negatywna. Zmiana - jak wskazano powyżej - dotyczy przede wszystkim zapisu § 2 uchwały w sprawie projektu, który określa warunki włączenia gimnazjów do szkół podstawowych z datą 1 września 2019 r., z uwagi na jego niezgodność z art. 129 ust. 2 pkt 1 ustawy. Kurator jednak nie wyjaśnił jednakże z jakiego powodu i w jakim zakresie zapis ten jest sprzeczny z przytoczonym powyżej przepisem ustawy, ani nie wskazał na czym miałaby polegać sugerowana zmiana, by zapis uzyskał przymiot legalności. Wyeliminowanie w zaskarżonej uchwale poprzez pominięcie, zapisu jej § 2, jak chce tego organ nadzoru pedagogicznego wobec warunkowej opinii pozytywnej, spowoduje, że stanie się ona de facto bezprzedmiotowa. Uchwała ta bowiem zawiera trzy jednostki redakcyjne oznaczone jako: "§1, §2 i §3". Przy czym § 1 określa plan sieci szkół a § 3 wskazuje organ uprawniony do jej wykonania. Z kolei § 2 określa warunki włączenia dotychczasowych gimnazjów do publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez Miasto U. Tym samym stanowi o zasadniczym przedmiocie. Konsekwencją zatem jego pominięcia - zgodnie z opinią Kuratora - zaskarżona uchwała utraci swój przedmiot.

Rację ma przy tym skarżący, że Kurator wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, wynikającemu z art. 208 ust. 3 ustawy, zaniechał oceny zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych uchwałą w sprawie projektu, poprzestając jedynie na enigmatycznym stwierdzeniu o konieczności "pominięcia zapisu § 2 ww. uchwały". Opinia w tym zakresie jest dotknięta brakami, powodującymi jej wadliwość i niekompletność. Jej wiążący charakter w tym przypadku budzi więc poważne zastrzeżenia. Wszak w niejasny sposób sugeruje już w uzasadnieniu zmiany nie tłumacząc jednak ich konieczności, posługując się niekonkretnymi postulatami nie zawiera wymaganej oceny zgodności z prawem. Jest więc sporządzona niezgodnie z art. 208 ust. 3 ustawy, naruszając zawarte w tym przepisie wymogi, wobec czego powinna zostać w ocenie Sądu uchylona. Brak wyjaśnienia dlaczego zapis § 2 uchwały jest niezgodny z art. 129 ustawy nakazuje uznać, że zakwestionowanie tego zapisu uchwały jest bezzasadne.

Zdaniem Sądu opinia kuratora oświaty w zakresie wynikającym z art. 208 ust. 3 ustawy, musi zawierać ocenę uchwały organu samorządu pod kątem zgodności tej uchwały z przepisami prawa. Jak stwierdził TK w wyroku z 8 maja 2002 r. K 29/00, odnoszącym się do opinii kuratora wydawanej w oparciu o art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, "każdorazowa negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać - co należy mocno podkreślić - podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie w racjach i w przesłankach zawartych w prawie materialnym. Pod tym względem podlega ona też kontroli sądowej, co oznacza tym samym, że muszą istnieć jej prawne kryteria. Jak zaznaczono, powyższe orzeczenie Trybunału odnosi się do opinii kuratora oświaty wydawanej na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, jednak w ocenie Sądu znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie, z uwagi na podobieństwo regulacji prawnych odnoszących się do opinii wydawanych przez kuratora w trybie art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz w trybie art. 208 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r., zwłaszcza w zakresie ich wiążącego charakteru.

Konsekwencją powyższej wskazywanych wadliwości jest uchylenie zaskarżonej opinii, tym samym na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.