Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1353/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 34 poz 149
law: Ustawa z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego.
article: art. 5 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 2 i 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Stwierdzenie nieważności orzeczenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lutego 1991r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34, poz. 149 ze zm.) nie ma wpływu na ważność komunalizacji mienia dokonanej na podsatwe art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie teryrorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych  (Dz. U. Nr 34, poz. 101 ze zm.)

TEZY

Stwierdzenie nieważności orzeczenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lutego 1991r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34, poz. 149 ze zm.) nie ma wpływu na ważność komunalizacji mienia dokonanej na podsatwe art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie teryrorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych  (Dz. U. Nr 34, poz. 101 ze zm.)


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1492/10 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok, stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r.; 2) zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Gminy C. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1492/10 oddalił skargę Gminy C. na decyzję Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach.

Wojewoda Katowicki działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) zw. dalej ustawą z dnia 10 maja 1990 r. decyzją z dnia 14 maja 1992 r. stwierdził nabycie przez Gminę C. z mocy prawa nieodpłatnie ½ części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w C. , objętej księgą wieczystą Lwh 2398 C. c d KW 2991.

W wyniku wniosku spadkobierczyni byłego właściciela M. K. Wojewoda wznowił postępowanie a następnie decyzją z dnia [...] maja 1999 r. odmówił uchylenia swej ostatecznej decyzji z [...] maja 1992 r. stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem prawa, lecz z powodu upływu pięciu lat zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. nie może nastąpić jej uchylenie.

W dniu 6 maja 2000 r. Wojewoda Małopolski wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Katowickiego z dnia [...] maja 1992 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra wystąpiła Gmina C. zaś organ ten decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2001 r. podając, że brak jest podstaw do uznania jakoby decyzja z [...] lutego 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub aby była obarczona inną wadą wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a.

Rozpatrując wniosek Gminy C. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję.

W uzasadnieniach obu decyzji Minister podał, iż podstawą nabycia przez Skarb Państwa ½ części nieruchomości był wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 1 lipca 1949 r. sygn. akt VII/Ko/221/49, na mocy którego P. S. został skazany za czyn z art. 2 dekretu z dnia 31 sierpnia 1944 r. o wymiarze kary dla faszystowsko-hitlerowskich zbrodniarzy winnych zabójstw i znęcania się nad ludnością cywilną i jeńcami oraz dla zdrajców Narodu Polskiego (Dz.U. z 1946 r. Nr 69, poz. 377) na karę łączną 3 lat pozbawienia wolności oraz utratę praw publicznych i obywatelskich praw honorowych na okres 2 lat.

Następnie Sąd Wojewódzki w Krakowie Wydział II Karny postanowieniem z 21 lutego 1994 r. stwierdził nieważność wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 1 lipca 1949 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (zw. dalej ustawą z dnia 23 lutego 1991 r.). Te ustalenia zdaniem Ministra będące podstawą do wzruszenia wyroku będącego podstawą wpisu w księdze wieczystej własności Skarbu Państwa, uprawniają do przyjęcia, że zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ powołał się na przepis art. 10 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r., w myśl którego w przypadku stwierdzenia nieważności orzeczenia, osobie uprawnionej zwraca się mienie, którego przepadek lub konfiskatę orzeczono na rzecz Skarbu Państwa oraz przedmioty zatrzymane w toku postępowania – z wyjątkiem przedmiotów, których posiadanie jest zakazane lub wymaga zezwolenia – jeżeli znajdują się one w posiadaniu państwowej jednostki organizacyjnej, a w razie niemożności zwrotu – ich równowartość.

Organ powołał się na uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 1992 r. I KPZ 15/92, w której Sąd ten wskazał, że "stwierdzenie nieważności wydanego w postępowaniu karnym orzeczenia przenoszącego własność powoduje, że odpadła podstawa prawna przeniesienia własności". W kontrolowanej decyzji prawidłowo stwierdzono, że decyzja komunalizacyjna wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa rażąco narusza prawo, tj. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r., co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec restytucyjnego charakteru orzeczenia Sądu Wojewódzkiego w Krakowie nie mogło dojść do skutecznego przeniesienia prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy C. , gdyż ta nie stanowiąc mienia Skarbu Państwa nie podlegała komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W skardze na powyższą decyzję Gmina C. zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 10 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego przez błędną wykładnię. Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji MSWiA z dnia 20 lutego 2001 r. oraz umorzenia postępowania prowadzonego w tej sprawie.

Skarżąca zarzuciła błędne przyjęcie przez organ, że unieważnienie wyroku skazującego P. S. powoduje odzyskanie mienia objętego przepadkiem przez osoby uprawnione, podczas gdy osoby te mają jedynie roszczenie o zwrot mienia dochodzone w procesie cywilnym. W dniu wydania postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Krakowie nieruchomość nie znajdowała się w posiadaniu państwowej jednostki organizacyjnej, ponieważ Gmina nabyła własność nieruchomości należącej uprzednio do P. S.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Oddalając skargę Gminy Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na odrębność trybu nadzorczego od postępowania zwykłego.

Powołując się na poglądy orzecznictwa Sąd przyjął, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki jakie wywołuje decyzja.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżąca wiąże z błędnym zastosowaniem tego przepisu i uznaniem, że wydanie przez Wojewodę Katowickiego decyzji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w oparciu o orzeczenie sądu powszechnego, które po komunalizacji zostało uchylone – stanowi rażące naruszenie prawa.

Pozytywne rozpatrzenie żądania Gminy uzależnione było od wykazania, że decyzję z dnia [...] lutego 2001 r. obciąża kwalifikowana wada rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem WSA w tej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 10 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r., gdyż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia 14 maja 1992 r. było ustalenie przez organ nadzorczy, iż przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. Jedną z przesłanek komunalizacji jest to, aby w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do tego mienia przysługiwało Skarbowi Państwa.

Sąd powołał się na akta sprawy, z których wynika, że prawo własności do ½ części nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 1 lipca 1949 sygn. akt VII K 221/49 i stan ten spowodował przejście z mocy ustawy komunalizacyjnej prawa własności tej nieruchomości na rzecz Gminy C. Postanowieniem z dnia 21 lutego 1994 r. sygn. akt III Ko 2005/92 Sąd Wojewódzki w Krakowie stwierdził nieważność powyższego wyroku w trybie przepisów ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego.

Rozpatrując tę sprawę Sąd podzielił pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 1992 r. I KZP 15/92, że stwierdzenie nieważności orzeczenia ze swej istoty unicestwia jego skutki w zakresie kary dodatkowej konfiskaty, czy przepadku mienia. Kara ta była w istocie przeniesieniem własności na rzecz Skarbu Państwa.

Przeniesienie własności jest instytucją prawa cywilnego, a w przypadku takiej kary dodatkowej, z mocy szczególnego przepisu, zdarzeniem prawnym rodzącym skutek w postaci przeniesienia własności, było orzeczenie sądu karnego. Można zatem przyjąć, że stwierdzenie nieważności wydanego w postępowaniu karnym orzeczenia przenoszącego własność powoduje, że odpadła podstawa prawna przeniesienia własności.

Z uzasadnienia powyższej uchwały wynika również, iż roszczenie przewidziane w art. 10 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. traktowane jest jako realizacja uprawnień wynikających z prawa własności, w związku z czym żądanie wydania rzeczy oparte na przywróconym tytule własności ma charakter cywilnoprawny.

Dlatego też zdaniem Sądu zarzuty skargi w zakresie rażącego naruszenia przez organ art. 10 tej ustawy są chybione. Przepis ten bowiem stanowi jedynie podstawę dochodzenia roszczeń o zwrot mienia w postępowaniu cywilnym, co nie uniemożliwia jednak dochodzenia przez osoby uprawnione również roszczeń wynikających z prawa własności na drodze postępowania administracyjnego.

Podsumowując Sąd uznał, iż orzeczenie stwierdzające nieważność wyroku, stanowiącego podstawę nabycia własności przez Państwo oznacza, że Państwo nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności. A bez pozytywnego wyjaśnienia kwestii tytułu własności Skarbu Państwa taka nieruchomość nie może być przedmiotem prawidłowej komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do nieruchomości stanowiących w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa.

Sąd przywołał art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według, którego "Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z artykułu tego wynika więc podstawowa zasada dla wykładni przepisów prawa – zasada demokratycznego państwa prawnego. Jedną zaś z zasadniczych wartości demokratycznego państwa prawnego jest zasada praworządności, ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że nie mogą ostać się w obrocie prawnym akty władzy publicznej, które w sposób kwalifikowany naruszają przepisy prawa.

Ochrona zaś praw nabytych może stanowić przesłankę sanacji naruszenia prawa, ale tylko o tyle o ile nie godzi w urzeczywistnianie zasady sprawiedliwości społecznej. Jeżeli zatem dochodzi do naruszenia praw jednostek, w wyniku którego inna jednostka nabywa prawa, niezbędne jest rozważenie takiego stosowana przepisów prawa, które przywraca zasady sprawiedliwości społecznej. Pozbawienie zatem prawa własności w wyniku kwalifikowanego naruszenia prawa musi uwzględniać reguły przywrócenia sprawiedliwości społecznej, którą trzeba odnosić też do spraw indywidualnych. A ponieważ na konstytucyjnej zasadzie praworządności oparta jest konstrukcja instytucji stwierdzenia nieważności decyzji przyjęta w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd uznał, iż zarzut skargi błędnego zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest nieuzasadniony.

Odnosząc się do wzajemnych relacji pomiędzy trybem wznowienia postępowania a stwierdzeniem nieważności, Sąd zwrócił uwagę na kwestię dopuszczalności równoczesnego wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania oraz postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej.

W Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisów, które regulowałyby skutki prawne zbiegu tych dwóch trybów weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej. Nie ma też przepisu, który zabraniałby wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wcześniej zostało wznowione postępowanie zakończone tą decyzją. W orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest zgodny pogląd o niekonkurencyjności tych trybów.

Skoro nie zachodzi pomiędzy dwoma omawianymi trybami postępowania nadzwyczajnego konkurencyjność, pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę, albo przez działający z urzędu organ administracyjny, to tym samym wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. A zatem strona może równocześnie żądać wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 406/05).

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd też nie dopatrzył się innych uchybień, które powinny być brane pod uwagę z urzędu i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina C. prawidłowo reprezentowana i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparła na obie podstawy z art. 174 P.p.s.a. zarzucając naruszenie prawa materialnego:

1) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalności na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz.U. z 1991 r. Nr 34, poz. 149 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tego przepisu, art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.), poprzez błędną wykładnię tych przepisów, art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w następstwie czego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że orzeczenie stwierdzające nieważność wyroku stanowiącego podstawę nabycia prawa własności nieruchomości przez Państwo skutkowało tym, że Państwo nie stało się właścicielem przyjętych nieruchomości, a jedynie posługiwało się "wadliwym tytułem prawnym";

2) art. 10 ust. 1 ustawy z 23 lutego 1991 r. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, w następstwie czego WSA uznał, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 maja 2010 r. sanowała naruszenie prawa popełnione przy wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody Katowickiego oraz, że sanowanie naruszenia prawa znajdowało uzasadnienie w zasadzie ochrony praw nabytych oraz w tym, że "przywracało zasadę sprawiedliwości społecznej";

3) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. poprzez błędną jego wykładnię, art. 2 § 1 w zw. z art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez ich niezastosowanie, art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w następstwie czego, Sąd uznał, że dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych o zwrot mienia, w oparciu o ww. przepis, może następować również na drodze postępowania administracyjnego.

W granicach podstaw wskazanych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

4) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 3 § 1, § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez nienależyte zastosowanie tych przepisów, w następstwie czego Sąd nienależycie wykonał kontrolę zaskarżonej decyzji administracyjnej oddalając skargę w sytuacji gdy organ niezgodnie z prawem odmówił stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

5) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazania, które ustalenia faktyczne organu administracji publicznej sąd administracyjny I instancji uznał za prawidłowe i z jakich powodów.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionując skutki stwierdzenia nieważności wyroku przenoszącego własność stwierdzono, że polskie prawo nie zna instytucji "wadliwego tytułu własności". Twierdzenie, że Skarb Państwa w okresie od uprawomocnienia się wyroku orzekającego przepadek mienia do dnia uprawomocnienia się postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Krakowie z dnia 21 lutego 1994 r. jednocześnie był właścicielem, choć posługującym się "wadliwym tytułem własności", a jednocześnie nim nie był, skoro wydanie decyzji komunalizacyjnej miało nastąpić z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej zawiera w sobie wewnętrzną sprzeczność i jest nie do pogodzenia z cywilnoprawną konstrukcją prawa własności. Autor skargi przytacza wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r. IV CSK 58/10, w którym Sąd ten nie podzielił poglądu jakoby uniewinnienie poprzednika prawnego powodów wyrokiem z dnia 28 września 1958 r. miało spowodować, iż ten ponownie uzyskał prawo własności nieruchomości, natomiast Sąd Najwyższy uznał, że w takim przypadku uprawnionym osobom przysługuje roszczenie z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. Skarżąca Gmina uważa również, iż zasadnie SN przyjął, że utrata przez Skarb Państwa skonfiskowanej nieruchomości w następstwie jej komunalizacji wypełnia przesłankę "niemożności zwrotu" przez państwową jednostkę organizacyjną mienia, uzasadniającą wystąpienie przez osobę upoważnioną z roszczeniem o zwrot równowartości tego mienia (art. 10 ust. 1 in fine ustawy).

Nawet gdyby przyjąć inny skutek orzeczenia z dnia 21 lutego 1994 r. Skarb Państwa posiadając nieprzerwanie przez tak długi okres mógł przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej nabyć nieruchomość przez zasiedzenie, co sprawia, iż decyzja komunalizacyjna nie byłaby dotknięta nieważnością.

Ponadto skarżąca podnosi, iż orzeczenie o stwierdzeniu nieważności wyroków skazujących rodzi ściśle określone skutki w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. i daje uprawnienia do następujących roszczeń: zwrot mienia o ile znajduje się ono w posiadaniu jednostki organizacyjnej, albo w razie niemożności zwrotu wypłatę ich równowartości ze środków Funduszu Reprywatyzacji. Roszczenia te uzyskują przymiot wymagalności w dniu uprawomocnienia się orzeczenia stwierdzającego nieważność (wyrok SN z dnia 15 października 2002 r. II CKN 1483/00, Lex nr 57232). W wyniku wadliwej wykładni i błędnego zastosowania prawa organ nadzoru i Sąd błędnie uznały, iż nie miał zastosowania przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 i 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej a Sąd oddalił skargę strony.

Skarżąca Gmina podnosi także, że w żadnym przepisie ustawodawca nie nakazał przyjęcia fikcji nieprzysługiwania prawa własności.

Przyjęta w postępowaniu administracyjnym i przez Sąd błędna wykładnia art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. doprowadziła do błędnego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. i uznania, że zarówno w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. jak i w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej prawo własności nie przysługiwało Skarbowi Państwa, zatem komunalizacja nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca Gmina nie podziela motywów zaskarżonego wyroku, powołującego się na konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej uznającego, iż zasadnie zastosowano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzając nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody.

Analizując treść przepisu art. 10 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. skarżąca Gmina podniosła jego jednoznaczność i kategoryczność, wskazując od jakich okoliczności uzależniona jest forma zaspokojenia roszczenia zrehabilitowanego. Zwraca równocześnie uwagę na cel tego przepisu, wskazujący czyje interesy sądy oraz organy administracji powinny respektować na wypadek zbiegu pretensji do tego mienia dwóch lub więcej podmiotów. W przypadku zbiegu do tego mienia pretensji podmiotu, który mienie stracił i podmiotu, który od Państwa mienie to nabył ustawodawca przyznał pierwszeństwo temu drugiemu. W istocie stanowi to urzeczywistnienie co najmniej dwóch konstytucyjnych zasad, a mianowicie zasady ochrony praw nabytych oraz zasady sprawiedliwości społecznej. Ważąc kolizyjne interesy obu podmiotów ustawodawca uznał, iż zgodne z obiema zasadami będzie pozostawienie mienia podmiotowi, który nabył go od Państwa.

Wykładnia i zastosowanie przepisu art. 10 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. narusza ten przepis oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP, natomiast błędnym było uznanie, iż decyzja nadzorcza MSWiA zmierzała do przywrócenia zasady sprawiedliwości społecznej.

Skarżąca Gmina podnosi także cywilnoprawny charakter roszczenia z art. 10 ustawy z 1991 r., zaś do rozpoznania takich spraw zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c. powołane są sądy powszechne. Potwierdzają to orzeczenia m.in. Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 13 marca 2008 r. II AKz 113/08.

Wkroczenie władzy wykonawczej w prerogatywy władzy sądowniczej musi skutkować negatywną oceną takiego działania i powinno być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzja stwierdzająca nieważność określonego aktu administracyjnego godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych, jeżeli stan faktyczny sprawy wskazuje na brak wystąpienia którejkolwiek z przyczyn wyliczonych w art. 156 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji pomimo niewystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności winno skutkować stwierdzeniem nieważności aktu stwierdzającego nieważność decyzji nie obarczonej kwalifikowaną wadą. Taka decyzja jest bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa, wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisu (wyrok NSA z dnia 4 marca 1999 r. II SA 1918/98, Lex nr 46256).

Wobec powyższego Minister nie mógł wydać decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności nadzorczej decyzji z dnia 20 lutego 2001 r., zaś oddalenie skargi przez WSA na niezgodną z prawem decyzję naruszało prawo.

Zdaniem skarżącej Gminy Sąd nie ocenił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku legalności prowadzonego postępowania dowodowego ani nie podał, które ustalenia faktyczne stanowiły podstawę wyroku.

Obowiązek wyeksponowania stanu faktycznego wynika nie tylko w sposób domniemany z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale również z art. 188, który daje możliwość NSA orzekania na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Brak zadośćuczynienia temu obowiązkowi nie tylko utrudnia prawidłowe formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ale ponadto ogranicza możliwość orzekania na podstawie art. 188 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak tego wymaga przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. Sąd odwoławczy uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Skarga kasacyjna zarzuca również naruszenie przepisów postępowania, których to zarzutów nie można uznać za trafne.

Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonych decyzji, jednakże w jej wyniku dopuścił się naruszenia prawa materialnego przyjmując błędną wykładnię przepisów art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku czego uznał za zgodne z prawem zastosowanie tych przepisów przez organ nadzoru. Nie można zatem przyjąć, iż doszło w takim przypadku do naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1, § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 tej ustawy.

Nie uznał również za trafny Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ sporządzone przez Sąd uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane tym przepisem. Błędnie skarga kasacyjna wywodzi, iż w uzasadnieniu wyroku pominięto ustalenia faktyczne, będące podstawą wyrokowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczono ustalenia, poczynione przez organ prowadzący postępowanie nadzorcze, a w części rezolutywnej wyroku Sąd w sposób niebudzący wątpliwości powołując się na akta sprawy przywołał okoliczności wynikające z wyroków Sądu Okręgowego w Krakowie oraz Sądu Wojewódzkiego w Krakowie, z których wywiódł wniosek co do skutków prawnych w sferze własności spornej nieruchomości. Błędnego rozumowania Sądu nie można w tej sytuacji uznać za naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż stanowiło ono następstwo błędu popełnionego w sferze wykładni i stosowania prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zarzutów z podstawy kasacyjnej, objętej przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za zasadne.

Skarga kasacyjna trafnie zarzuca naruszenie przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z 23 lutego 1991 r.

Przepis ten przewiduje w wypadku stwierdzenia nieważności orzeczenia zwrot osobie uprawnionej mienia, którego przepadek lub konfiskatę orzeczono na rzecz Skarbu Państwa – jeżeli znajduje się ono w posiadaniu państwowej jednostki organizacyjnej, a w razie niemożności zwrotu – jego równowartość.

W wieloletniej praktyce orzeczniczej sądów powszechnych oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego ukształtowany został pogląd, że do dochodzenia zwrotu mienia w trybie art. 10 powołanej ustawy, jeżeli świadczenie nie zostanie spełnione dobrowolnie przysługuje droga procesu cywilnego. Istniejące w pierwszym okresie stosowania ustawy wątpliwości w tym przedmiocie rozstrzygała uchwała Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 1992 r., I KZP 15/92 (OSNKW 1992, nr 9–10, poz. 60).

Dokonując wykładni przepisu art. 10 ust. 1 ustawy rehabilitacyjnej z dnia 23 lutego 1991 r. należy zwrócić uwagę, że zwrot mienia w naturze ma miejsce tylko wówczas gdy znajduje się ono w posiadaniu państwowej jednostki organizacyjnej, natomiast gdy zachodzi niemożność zwrotu osobie uprawnionej przysługuje równowartość mienia. Niemożność zwrotu zachodzić będzie wówczas gdy Skarb Państwa lub państwowa jednostka organizacyjna wyzbyły się własności mienia na rzecz innego podmiotu.

Z omawianego przepisu nie wynika więc taki skutek jaki przypisał mu organ nadzoru, a następnie Sąd pierwszej instancji, że wskutek wyroku rehabilitacyjnego Państwo utraciło tytuł prawny przejętej uprzednio nieruchomości, wskutek posługiwania się wadliwym tytułem własności. Wykładnia językowa przepisu wskazuje wprost, iż wyrok rehabilitacyjny stanowi podstawę do żądania zwrotu skonfiskowanej nieruchomości gdy pozostaje ona własnością państwowej jednostki organizacyjnej, zaś gdy zwrot mienia jest niemożliwy – uprawnionemu przysługuje jego równowartość. Wyrok rehabilitacyjny nie znosi więc automatycznie skutków w sferze własności – jak następuje to w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej ze skutkiem ex tunc – lecz stanowi podstawę roszczenia dla uprawnionego.

Przedstawioną wyżej wykładnię językową wypiera argumentacja nawiązująca do wykładni systemowej.

Ustawa rehabilitacyjna z 23 lutego 1991 r. została uchwalona po wejściu w życie aktów prawnych wprowadzających istotne przekształcenia własnościowe w zakresie mienia Skarbu Państwa jak: komunalizacja, uwłaszczenie, czy prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych.

Na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. z mocy prawa w warunkach opisanych w art. 5 gminy stały się właścicielami mienia należącego dotychczas do Skarbu Państwa. W myśl art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95) gminy jako wspólnoty samorządowe stały się odrębnymi od Skarbu Państwa podmiotami, posiadającymi osobowość prawną i wyposażonymi w składniki mienia komunalnego.

Wprowadzając do ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. przepis art. 10 ustawodawca uwzględnił więc zmiany w stosunkach własnościowych obciążając obowiązkiem zwrotu w naturze skonfiskowanego na rzecz Skarbu Państwa mienia tylko państwowe jednostki organizacyjne. Zmiana stosunków własnościowych, oznaczająca niemożność zwrotu mienia w naturze, wywołuje konieczność wypłaty równowartości mienia.

W orzecznictwie sądów powszechnych przyjmuje się, że w przypadku niespełnienia żądania zwrotu mienia lub jego równowartości uprawnionym służy droga procesu cywilnego (wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2011 r. II AKa 209/11, KZS 2012/1/32, wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2010 r. I ACa 510/10, Lex nr 1120142, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2000 r. VI CKN 1483/00 – Lex 57232).

Prawidłowość powyższej wykładni stosowania przepisu art. 10 ustawy rehabilitacyjnej potwierdza dokonana w późniejszym czasie nowelizacja omawianego przepisu ustawą z dnia 5 grudnia 2001 r. (Dz.U. Nr 240, poz. 2055), w wyniku której wprowadzono przepis ust. 2 w brzmieniu "W sprawach, o których mowa w ust. 1 Skarb Państwa jest reprezentowany przez państwową jednostkę organizacyjną, w której władaniu jest mienie podlegające zwrotowi lub mienie zatrzymane w toku postępowania. W braku takiej jednostki Skarb Państwa jest reprezentowany przez organ administracji rządowej, któremu przekazano do dyspozycji mienie w wyniku orzeczenia sądu, o którym mowa w art. 2 ust. 1. w przypadku braku takiej jednostki zastępstwo procesowe wykonuje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa".

Znowelizowany przepis rozstrzygał jednocześnie zachodzące w praktyce wątpliwości co do legitymacji biernej w tych sprawach w związku ze zmianą sposobu reprezentacji Skarbu Państwa.

Na szczególną uwagę zasługuje wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 marca 2010 r. IV CSK 58/10 przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym Sąd ten uznał, iż komunalizacja mienia stanowi o niemożności zwrotu właścicielowi mienia skonfiskowanego na podstawie wyroku, którego nieważność stwierdzono na podstawie ustawy z dnia 23 lutego 1991 r., natomiast uzasadnia roszczenie przeciwko Skarbowi Państwa o zapłatę równowartości tego mienia (OSNC-ZD 2010/4/123, Lex nr 612305). Powyższy pogląd podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę.

Błędnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a następnie Sąd pierwszej instancji uznali, że wskutek orzeczenia Sądu Wojewódzkiego w Krakowie z dnia 21 lutego 1994 r. odpadła podstawa prawna nabycia własności Skarbu Państwa a tym samym komunalizacja nieruchomości na rzecz Gminy C. rażąco naruszała przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Innymi słowy stwierdzenie nieważności orzeczenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz.U. Nr 34, poz. 149 ze zm.), stanowiące podstawę żądania zwrotu mienia lub jego równowartości (art. 10 ust. 1) nie ma wpływu na ważność komunalizacji mienia, dokonanej na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 34, poz. 191 ze zm.).

Komunalizacja mienia Skarbu Państwa, uprzednio skonfiskowanego na podstawie prawomocnego wyroku sądu karnego w przypadku wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność tego wyroku stanowi przesłankę niemożności zwrotu skonfiskowanego mienia w rozumieniu art. 10 ust. 1 powołanej ustawy rehabilitacyjnej z 23 lutego 1991 r.

Wobec powyższego należało uznać, iż komunalizacja ½ części nieruchomości oznaczonej nr działki [...] nie była dotknięta rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. To decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 lutego 2001 r., stwierdzająca nieważność zgodnej z prawem decyzji Wojewody Katowickiego z [...] maja 1992 r. została wydana w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uzasadnione było zatem żądanie Gminy C. stwierdzenia nieważności decyzji organu nadzorczego z dnia [...] lutego 2001 r. Z naruszeniem wskazanych i omówionych wyżej przepisów prawa organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności swej poprzedniej decyzji, która rażąco naruszała prawo.

Na uwagę zasługuje to, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym, która to decyzja stwierdzała nieważność decyzji wydanej zgodnie z prawem i nie dotkniętej wadą prawną stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 26 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, 436–461/92 – ONSA 1993, z. 1, poz. 23, z dnia 11 maja 1994 r. III SA 1705/93 – "Wspólnota" 1994, nr 42, s. 16).

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, będące wyjątkiem od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że weryfikowana w tym trybie decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Jest niewątpliwe, że decyzja komunalizacyjna Wojewody z dnia 14 maja 1992 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a wydane w późniejszym czasie orzeczenie rehabilitujące skazanego właściciela nie miało wpływu na jej ważność i skuteczność.

Nie można podzielić argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powołującej się na przepisy art. 2 i 7 Konstytucji RP, jako stanowiące przeszkodę w eliminacji wadliwych decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydanych w dniach 10 lutego 2010 r. i 21 maja 2010 r. Z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) praz zasady praworządności (art. 7), na które powołuje się Sąd wynika m.in. obowiązek poszanowania samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz ochrony przysługującego im prawa własności i innych praw majątkowych. Znalazło to odzwierciedlenie w art. 165 Konstytucji, która te prawa poddaje ochronie sądowej.

W świetle tych przepisów stanowi rażące naruszenie prawa pozbawienie Gminy C. uzyskanego z mocy ustawy mienia, w które została wyposażona w sytuacji gdy ustawodawca obowiązkiem świadczenia na rzecz osób rehabilitowanych obciążył wyłącznie podmioty państwowe.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że w tej sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok a rozpoznając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność obu decyzji Ministra. Oznacza to, że organ nadzorczy ma obowiązek rozpatrzenia wniosku Gminy C. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2001 r. stosując przepisy prawa materialnego w sposób wskazany w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a. uznając zasądzoną kwotę za współmierną do rodzaju sprawy, poniesionych kosztów i udziału pełnomocnika w sprawie.