Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3730/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 1, art 53 ust 4 pkt 2, art 52 ust 1, art 64 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 77 § 1, art 80,  art 6, art 7, art 8, art 11, art 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. decyzją z [...] października 2015 r. - zaskarżoną skargą przez "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z [...] lipca 2015 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku o funkcji mieszkalno - usługowej na funkcję usługowo - biurową z gastronomią w parterze na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w Dzielnicy [...] m. W.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 16 marca 2015 r. M. T., Z. N. i J. S. złożyli wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku o funkcji mieszkalno - usługowej na funkcję usługową - biura z gastronomią w parterze, na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. W.

Decyzją z [...] lipca 2015 r. Zarząd Dzielnicy [...] m. W. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, w którym podniosła, że decyzja o warunkach zabudowy narusza uzasadnione prawa oraz interesy osób trzecich i w decyzji w żaden sposób nie wykazano dlaczego jest uzasadniona zmiana sposobu użytkowania budynku objętego przedmiotową decyzją.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] października 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ, po przytoczeniu treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podkreślił że dla zmiany sposobu użytkowania obiektu już istniejącego, zbędna jest analiza parametrów architektoniczno- urbanistycznych budynku (analiza linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości, rodzaj i geometria dachów na działkach sąsiednich), natomiast analizy wymaga zakres kontynuacji funkcji zabudowy. O dostosowaniu nowej zabudowy do starej można mówić tylko wówczas, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu istniejącego. Wymagania te nie znajdują więc zastosowania w przypadku inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego już obiektu lub jego części. W takiej sytuacji nie dochodzi bowiem do powstania nowej zabudowy.

Organ odwoławczy podał, że w rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji było poprzedzone analizą funkcji terenu (sporządzoną przez uprawnionego architekta), a wyniki analizy w formie opisowej i graficznej zostały dołączone do decyzji. Analiza funkcji terenu wykazała jednoznacznie, że jest to teren zróżnicowany pod względem zagospodarowania. W jego obrębie znajduje się zarówno zieleń urządzona, w tym zieleń urządzona Parku im. [...] oraz teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej u zbiegu ulic [...] i [...] oraz tereny zabudowy usługowej - usługi biur, administracji i gastronomii. Usługi biurowe z usługami gastronomicznymi w parterze mieszczą się w pojęciu: usługa.

Przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem czy obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyroki: NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07; WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 269/07, WSA w Warszawie z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1060/07 i z 12 grudnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 446/08, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obszar analizowany został wyznaczony wokół działek inwestora zgodnie z wymogami rozporządzenia z 2003 r. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na tym obszarze występuje zróżnicowana zabudowa. Uznano spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wynikająca z tego przepisu zasada dobrego sąsiedztwa nie może być rozumiana w ten sposób, że w rozpoznawanej sprawie dopuszczalne byłoby ustalenie warunków zabudowy tylko dla ścisłe rozumianej kontynuacji funkcji dominującej - funkcji mieszkaniowej. Organy wzięły pod uwagę, że taka funkcja zabudowy (mieszkalna) występuje na analizowanym obszarze, a także że jest funkcją dominującą. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy jednak uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym - w tym przypadku zabudowy usługowej z zakresu biur i gastronomii, która wpisuje się w funkcję usługową występującą na terenach sąsiednich.

Dalej organ zauważył, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) przy ustaleniach dotyczących rodzaju zabudowy przewidują (choć nie jest to wyczerpujące wyliczenie) rozróżnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej, dzieląc jedynie mieszkaniową zabudowę na jednorodzinną i wielorodzinną. Natomiast co do zabudowy usługowej brak jest jakiekolwiek rozróżnienia, co oznacza, że budynki związane z wszelakimi rodzajami usług mieszczą się w tej kategorii. Tym samym mniejszego znaczenia nabiera czy w budynku po zmianie sposobu użytkowania będą mieściły się usługi hotelarskie czy biurowe, czy inne. Obydwie te rodzaje działalności należy traktować jako usługi i poszukiwać kontynuacji tej funkcji bez rozróżnienia na hotel czy biuro. Zatem jeśli w obszarze analizowanym występują budynki z funkcją usługową (niezależnie jakiego dokładnie rodzaju usługi są wykonywane) będzie dopuszczalna co do zasady funkcja usługowa niezależnie od jej rodzaju. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest zasadny.

W ocenie Kolegium, zostały spełnione wszystkie wymogi, w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, zarówno z pkt 1 tego przepisu, jak też pozostałych (które nie były sporne): dostępność do drogi publicznej, uzbrojenie budynku, brak potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, brak naruszenia przepisów odrębnych.

Organ stwierdził, że nie sposób też zgodzić się z zarzutem nieuwzględnienia w decyzji ochrony interesów osób trzecich. W punkcie 6 decyzji zostały wyszczególnione "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", gdzie organ zawarł wytyczne dla projektanta i realizatora inwestycji, która ma być zgodna z przepisami Prawa budowlanego i warunkami technicznymi. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób. Pamiętać bowiem należy, że ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym z zakresu prawa budowlanego. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla skarżących i otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, zatem nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie jest wykazanie celowości danej inwestycji, a jedynie ustalenie czy jest ona możliwa do realizacji w danym terenie. Z kolei pozostałe zrzuty nie mają wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Dlatego też wobec spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

"[...]" sp. z o. o. w skardze wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z [...] lipca 2015 r. o warunkach zabudowy. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia:

1) art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne uznanie, iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ nie ma obowiązku badać i uwzględniać uzasadnionych praw i interesów osób trzecich oraz pominięcie istotnej okoliczności, iż ustalone w decyzji warunki zabudowy spowodują większą uciążliwość dla sąsiednich działek, które skutkowało bezpodstawnym utrzymaniem w mocy decyzji o warunkach zabudowy. Według skarżącej umiejscowienie inwestycji na terenie inwestycyjnym na warunkach podanych w decyzji o warunkach zabudowy zmieni uciążliwość dla sąsiednich działek, co całkowicie pominięto w wydanych decyzjach. Organy w żaden sposób nie wykazały dlaczego uzasadniona jest zmiana sposobu użytkowania budynku, pomimo że zmiana ta z całą pewnością wpłynie negatywnie na obecnych i przyszłych mieszkańców sąsiednich działek. Nie powinno ulegać wątpliwości, iż przekształcenie budynku na budynek o charakterze wyłącznie usługowo - biurowym spowoduje zwiększenie uciążliwości i jakości otoczenia budynku, tym bardziej, iż w budynku ma być prowadzona gastronomia. Wbrew twierdzeniu decyzji planowana zmiana sposobu użytkowania terenu nie jest zgodna z podstawową funkcją dla obszaru analizowanego, albowiem w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkalna z dodatkiem usług nieuciążliwych, nie zaś zabudowa usługowa. Tak więc rozstrzygnięcie zawarte w decyzjach jest nie do pogodzenia z zasadami prawidłowego kształtowania ładu przestrzennego miasta i prowadzi do obniżenia jego walorów krajobrazowych. Potwierdza to również brzmienie art. 1 ust. 2 ww ustawy, który nakazuje już na etapie planowania i zagospodarowania przestrzennego uwzględniać m. in. wymagania urbanistyki i architektury oraz prawa własności;

2) art. 104 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, w której nie wyjaśniono przyjętych przez organ zasad zagospodarowania terenu i parametrów zabudowy. W decyzjach wydanych w sprawie nie odniesiono się do szeregu okoliczności, jakie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy powinny zostać uwzględnione. W żaden sposób nie wykazano dlaczego uzasadniona jest zmiana sposobu użytkowania budynku położonego na terenie inwestycyjnym. Nie wyjaśniono dlaczego nie uwzględniono w rozstrzygnięciu istotnych, wymaganych art. 1 ust. 2 ww ustawy elementów. Inwestycja znajduje się na terenie, który jest wpisany na listę zabytków i sąsiaduje z parkiem [...]. A zatem Inwestycja zmieni zasadniczo charakter okolicy oraz negatywnie wpłynie na zabytkowy park, w stopniu znaczącym wpłynie więc na ład przestrzenny i środowisko naturalne. Organ nie wyjaśnił, dlaczego dopuszcza zabudowę terenu Inwestycją, skoro będzie ona miała negatywny wpływ na ład przestrzenny i środowisko naturalne;

3) art. 1 ust. 2 pkt. 1, 2, 3, 4, 7 i 9 ww ustawy przez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji przesłanek wymienionych w tym przepisie dotyczących ładu przestrzennego, w tym: urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, prawa własności oraz potrzeb interesu publicznego;

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, czego konsekwencją było wydanie wadliwego uzasadnienia decyzji;

5) art. 6 i art. 7 K.p.a. przez naruszenie zasady praworządności;

6) art. 8 K.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organy obu instancji nie wyjaśniły w decyzjach stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności nie wyjaśniły dlaczego nie uwzględniły szeregu czynników, które winny mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, co uznać należy za rażące, w sytuacji gdy teren sąsiaduje z parkiem, a ponadto naruszone zostają prawa mieszkańców sąsiednich działek. Niezrozumiałe jest przy tym stanowisko SKO, w którym w ogóle nie dokonano analizy większości zarzutów podniesionych w odwołaniu, a stwierdzono jedynie, iż zarzuty nie mają wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji WZ zreferowano w skrócie przebieg dotychczasowego postępowania, nie wyjaśniono jednak podstaw rozstrzygnięcia. Również w analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu nie wyjaśniono dlaczego przyjęto zmianę sposobu użytkowania budynku położonego na terenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2015 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z [...] lipca 2015 r. nie naruszają prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Tym samym - w wyniku analizy akt sprawy i treści wydanych w sprawie decyzji - nie stwierdzono naruszeń przywołanych w zarzutach skargi przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a dalej i naruszeń, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.) - dalej w skrócie: "u.p.z.p."], wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, w tym warunku, wskazującego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, określanego tzw. "zasadą dobrego sąsiedztwa". Ocena spełnienia warunku wymienionego w powołanym przepisie powinna być dokonana w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną zgodnie z regulacjami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) - zwanego dalej: "rozporządzeniem z 2003 r."]. W tym miejscu, należy jednak zgodzić się z organem odwoławczym, że zasada ta doznaje ograniczeń w zakresie analizy wymagać dotyczących planowanej zabudowy dotyczących parametrów architektoniczno-urbanistycznych budynku (linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości, rodzaju i geometrii dachów na działkach sąsiednich), jeżeli przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku. W takiej sytuacji nie dochodzi bowiem do powstania nowej zabudowy. Z takim to przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie i przedmiotem badania i dokonanych ustaleń dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego była cecha związana z kontynuacją funkcji zabudowy.

Wokół spełnienia powyższej cechy zrodził się w spór w sprawie. Organ, na podstawie analizy sporządzonej zgodnie z wymogiem § 3 rozporządzenia z 2003 r., wywiódł że zmiana sposobu użytkowania budynku inwestycyjnego z funkcji mieszkalno - usługowej na funkcję usługową, tj. biurową z gastronomią w parterze stanowi kontynuację funkcji zabudowy występującej w granicach terenu objętego analizą. Natomiast skarżąca jest przeciwnego zdania i zarzuca organom niewykazanie zasadności zmiany sposobu użytkowania budynku.

Sąd, podzielając stanowisko organów co do spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy sąsiedniej przez planowaną zabudowę zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż pojęcia działki sąsiedniej nie należy utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio przylegającymi do inwestycji, tak aby nie doprowadzać do nadmiernego ograniczania prawa własności i zasady wolności zagospodarowania terenu (np. wyroki: NSA z 22.02.2005 r., sygn. akt II OSK 551/05, Lex nr 194346, z 18.06.2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, Lex nr 465665). Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 2145/13, publ. LEX nr 1 775 540) do oceny warunków przyszłego przedsięwzięcia (na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) "istotne jest by w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający ustalić warunki dla przyszłego przedsięwzięcia". Funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu - w myśl § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia - należy rozumieć jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Dalej w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem czy obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy również rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyroki: NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07; WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 269/07, WSA w Warszawie z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1060/07 i z 12 grudnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 446/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej ujmując, warunek kontynuacji funkcji zabudowy tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Tak rozumiana zasada kontynuacji funkcji powinna prowadzić do rozstrzygania wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy może być zatem tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Pojęcia kontynuacji funkcji nie można rozumieć zawężająco, tj. jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej" (wyrok NSA z 14.04.2015 r., sygn. akt II OSK 2145/13, publ. LEX nr 1 775 540).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wyjść od ustalenia organu pierwszej instancji zawartego w decyzji o warunkach zabudowy, że działka nr [...] z obrębu [...] zlokalizowana przy ul. [...] w W. stanowi fragment śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo - usługowej (wielorodzinnej i usług z zakresu m. in. biur, handlu i gastronomi). Z analizy tekstowej i graficznej wynika, że terenu wokół planowanej inwestycji, czyli teren poddany analizie, jest terenem zróżnicowanym pod względem sposobu zagospodarowania. W jego granicach znajduje się zieleń urządzona, w tym Park im. [...], zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (budynek wielorodzinny od strony zachodniej, oddzielony od budynku inwestycyjnego ulicą wewnętrzną i pasem zieleni), zabudowa usługowa (w tym administracja - biura i gastronomia - na północ od budynku przy ul. [...]). W świetle tak przedstawiającego się stanu faktycznego w sprawie, trudno zgodzić się ze skarżącą, że planowana inwestycja będzie godzić w zastaną na sąsiednim terenie funkcję, skoro zastaną funkcją jest zarówno funkcja mieszkaniowa, jak i usługowa. Sporna inwestycja nie wprowadza zatem na przedmiotowy teren zupełnie nowej funkcji. Przeciwnej tezy nie można formułować wyłącznie na podstawie lokalizacji budynku wielorodzinnego w bliskim (aczkolwiek nie bezpośrednim) sąsiedztwie terenu inwestycyjnego.

Przytoczone wywody i ustalony przez organy stan faktyczny sprawy, w szczególności dotyczący aktualnego sposobu zagospodarowania terenu wokół inwestycji, przemawia za prawidłowością uznania organów co do spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy, możności pogodzenia planowanej funkcji z już istniejącą w obszarze analizowanym funkcją, czyli z zastanym stanem rzeczy. Z powyższego wynika, że nie ma racji skarżąca zarzucając planowanej zmianie sposobu użytkowania inwestycji brak kontynuacji zabudowy pod względem funkcji.

Planowana inwestycja został również uzgodniona ze [...] Konserwatorem Zabytków (działającym na mocy powierzenia do prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...] realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. (art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.), co czyni bezzasadnym twierdzenie skargi, jakoby organ ustalając warunki zabudowy nie wziął pod uwagę okoliczności związanych z ochroną konserwatorską zabytków.

Odparcia wymaga zarzut skargi dotyczący braku uzasadnienia zmiany użytkowania budynku objętego wnioskiem o warunki zabudowy. W ocenie Sądu organy właściwe w sprawie - wbrew twierdzeniu skarżącej - nie były obowiązane do wykazania dlaczego zamiarem inwestorów jest zmiana sposobu użytkowania budynku z mieszkaniowo - usługowego na usługowy (biurowy z gastronomią). W tej kwestii podkreślenia wymaga, że postępowanie, w którym dochodzi do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy bądź odmawiającej ustalenia warunkach zabudowy jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu, czyli inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wniosek o ustalenie warunków zabudowy - stosownie do art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, [...];

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko; [...]. Zatem to inwestor jest inicjatorem postępowania i podmiotem, który poprzez złożenie wniosku odpowiadającego wyżej wymienionym wymogom, chce uzyskać określonej treści decyzję, to jest zgodną z jego inwestycyjną koncepcją. Z przytoczonej regulacji prawnej nie wynika, aby inwestor był zobowiązany uzasadnić organowi - dlaczego jego zamiarem jest wnioskowanie o ustalenie warunków zabudowy dla danego rodzaju inwestycji. W interesie inwestora, którego zamiarem było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy uwzględniającej jego zamierzenie inwestycyjne, było złożenie wniosku spełniającego wymogi nałożone ww przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również obowiązkiem organu nie było wykazanie dlaczego uzasadniona jest zmiana sposobu użytkowania budynku. Obowiązkiem organu pierwszej instancji było wydanie decyzji o warunkach zabudowy odpowiadającej przepisom regulującym jej przedmiot i do takiego wydania decyzji doszło w sprawie.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu skargi, w sprawie doszło do uwzględnienia uzasadnionych praw i interesów osób trzecich w zakresie w jakim na etapie wydawania warunków zabudowy dopuszczają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z normy art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. I tak w punkcie 6 decyzji z 16 lipca 2015 r. o warunkach zabudowy ustalono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, wskazując że planowane zamierzenie nie narusza interesów osób trzecich, zaś w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące uzasadnione interesy osób trzecich, w szczególności: dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie. Należy powtórzyć za organem odwoławczym, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o warunki zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest postępowaniu związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Na etapie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością inwestycji z przepisami prawa budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1186/08), "z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich; decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Obwarowana jest natomiast szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości". Decyzja ta określa czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Szczegółowa ocena, czy interesy osób trzecich nie zostaną naruszone w wyniku realizacji planowanej inwestycji, będzie miała miejsce w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy określa bowiem zazwyczaj wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które należy zapewnić w trakcie przygotowań i realizacji zamierzenia. Wymagania te zabezpieczają zagwarantowanie interesów osób trzecich w ramach dalszego procesu inwestycyjnego jakim jest etap pozwolenia na budowę, czyli w zakresie w jakim pozwalają na tym etapie przepisy prawa. W związku z tym, ewentualne uciążliwości (bo nie sprecyzowane przez skarżącą), nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięć zawartych w decyzji o warunkach zabudowy.

Nadto, wszystko powyższe wskazuje, że organy rozpoznając wniosek o warunki zabudowy uwzględniły przesłanki jakie wymienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zakresie odpowiadającym stanowi faktycznemu sprawy, co czyni nietrafnym argument skargi dotyczący naruszenia poszczególnych uregulowań wymienionej normy.

Przeprowadzone postępowanie, którego efektem są wydane w sprawie decyzje odpowiada zasadom dowodowym (art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.) i zasadom ogólnym (art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a.) postępowania, administracyjnego. Decyzje z kolei uzasadniono zgodnie z wymogami art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Oznacza to, że nie stwierdzono w sprawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a i skarżąca w postawionych zarzutach takiego stopnia naruszenia nie wykazała, w tym w zakresie naruszenia art. 15 K.p.a. i zarzutu niewyczerpującego odniesienia się do treści odwołania.

W świetle powyższego Sąd - badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu - doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak sentencji wyroku.