Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 306/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 42, art. 25 ust.4, art. 85, art. 91 ust.1, art. 93 ust.1, art. 94 ust.1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 14 ust.1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 20 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2022 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy w Kiernozi z dnia 25 listopada 2021 r. nr XXIX/169/21 w sprawie wysokości diety przysługującej Radnemu Gminy w Kiernozi. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Kiernozi na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

25 listopada 2021 r. Rada Gminy w Kiernozi podjęła na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", uchwałę nr XXIX/169/21 w sprawie wysokości diety przysługującej Radnemu Gminy w Kiernozi.

W § 1 uchwały określono, że uchwała ustala wysokość oraz zasady obliczania i wypłaty diet dla radnych Rady Gminy w Kiernozi za udział w pracach rady i jej komisjach. W § 2 ust. 1 uchwały ustalono zryczałtowaną dietę w stosunku miesięcznym, zwaną dalej dietą ryczałtową, dla radnego: 1) w wysokości – 500 zł; 2) pełniącego funkcję przewodniczącego rady w wysokości – 1 650 zł; 3) pełniącego funkcję wiceprzewodniczącego rady w wysokości – 530 zł; 4) pełniącego funkcję przewodniczącego komisji stałej w wysokości – 520 zł. W § 2 ust. 2 uchwały określono, że radnemu przysługuje jedna dieta ryczałtowa w najwyższej wysokości. W § 3 uchwały przyjęto, że wypłata diet, za dany miesiąc kalendarzowy, następuje jednorazowo w terminie do dnia 10 następnego miesiąca na podstawie list sporządzonych w oparciu o listy obecności na sesjach rady oraz komisjach. Dieta wypłacana jest w kasie Urzędu Gminy w Kiernozi lub przelewem na wskazane przez radnego konto bankowe. W § 4 uchwały określono, że wysokość miesięcznej diety ryczałtowej, o której mowa w § 2, ulega obniżeniu o 25% zł za nieobecność radnego na sesji Rady Gminy oraz na posiedzeniu komisji stałej, której jest członkiem (ust. 1). Jeżeli radny wykonywał obowiązki związane z pełnieniem funkcji radnego, które uniemożliwiały mu obecność na posiedzeniu sesji lub komisji stałej, dieta nie ulega obniżeniu (ust. 2). W przypadku zmiany w trakcie miesiąca kalendarzowego funkcji pełnionej przez radnego, od której uzależniona jest wypłata diety lub jej wysokość, wymiar diety ryczałtowej za dany miesiąc ustala się proporcjonalnie, przyjmując za miesiąc łącznie 30 dni (ust. 3). W § 5 uchwały postanowiono, że radny może złożyć pisemne oświadczenie o rezygnacji z całości lub części diety lub o przeznaczeniu jej na inny, wskazany w oświadczeniu, cel. W § 6 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Kiernozia. W § 7 uchwały zawarto przepis o utracie mocy przez uchwałę nr XXX/168/17 Rady Gminy w Kiernozi z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie wysokości diety przysługującej Radnemu Gminy w Kiernozi. W § 8 uchwały określono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Wojewoda Łódzki zaskarżając ją w części – w zakresie § 8.

Zaskarżonemu § 8 uchwały Wojewoda Łódzki zarzucił istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:

1. art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zwanej dalej "u.o.a.n.", przez nieuprawnione przyjęcie, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych stanowi akt prawa miejscowego, którego wejście w życie uzależnione jest od uprzedniej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego,

2. art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości diety przysługującej Radnemu Gminy w Kiernozi jest aktem prawa miejscowego,

3. art. 2, art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że organ uchwałodawczy działał na podstawie i w granicach prawa, w zakresie stanowienia aktu prawa miejscowego.

Zarzucając powyższe Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności § 8 zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Wojewoda Łódzki stwierdził, że w ustawowym terminie nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, jednakże treść § 8 uchwały zawiera regulacje w sposób istotny naruszające prawo. Przepis § 8 uchwały w sposób istotny narusza art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Zaskarżona uchwała nie należy do żadnej z kategorii aktów prawnych wymienionych w art. 13 u.o.a.n. i nie stanowi aktu prawa miejscowego, o którym mowa w art. 13 pkt 2 tej ustawy. Nie sposób wywieść z niej norm, które skierowane są do niezindywidualizowanego kręgu adresatów zewnętrznych, a zatem norm o charakterze generalnym. Przepisy ocenianej uchwały nie są skierowane do mieszkańców gminy i nie rozstrzygają bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach, lecz dotyczą wyłącznie stosunków wewnętrznych w strukturze organizacyjnej gminy. Zaskarżona uchwała stanowi zatem akt normatywny nie będący aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji sprawia, że w świetle przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Postanowienia zaskarżonej uchwały mają charakter konkretny, odnoszą się do jednostkowej sytuacji ustalenia wysokości diety przysługującej Radnemu Gminy w Kiernozi. Uchwała nie wprowadza do porządku prawnego nowych norm prawnych obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości Rady Gminy w Kiernozi. Nie nakłada również na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązku oznaczonego zachowania się w sytuacjach w niej określonych. Zatem nie można uznać zaskarżonej uchwały za akt powszechnie obowiązującego prawa. Obowiązek publikacji zaskarżonej uchwały nie wynika również z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 13 pkt 10 u.o.a.n. Według Wojewody Łódzkiego z art. 25 ust. 4 u.s.g. wynika, że rada gminy ma kompetencje do określenia jedynie zasad na jakich radnemu przysługuje dieta. Rada gminy ma pozostawioną swobodę w ustaleniu zasad na jakich radnemu przysługuje dieta. Radny ma zatem prawo do diety, o czym przesądza expressis verbis art. 25 ust. 4 u.s.g., ale co do zasad na jakich przysługuje dieta wiążące są zasady określone przez radę. Rada nie ma jedynie swobody co do określenia maksymalnej wysokości diety. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 7 u.s.g. została udzielona delegacja ustawowa Radzie Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ale jedynie przepisem wewnętrznym, albowiem dotyczy tylko radnych (wewnątrz układu organizacyjnego gminy), a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Nie wkracza w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy. Zaskarżona uchwała nie należy do kategorii aktów normatywnych, lecz jest innym aktem prawnym, aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do zindywidualizowanej grupy osób, będących radnymi Rady Gminy w Kiernozi, dlatego też uchwała w sprawie diet nie podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym i to nie warunkuje jej wejścia w życie. Zdaniem Wojewody Łódzkiego Rada Gminy w Kiernozi postanawiając w § 8 zaskarżonej uchwały że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego", ustanowiła wejście w życie uchwały w sposób i w terminie niedopuszczalnym dla uchwały, która nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu aktów prawnych podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie art. 13 u.o.a.n. Poprzednie uchwały Rady Gminy w Kiernozi dotyczące wysokości diety przysługującej Radnemu Gminy w Kiernozi (uchwała nr XXX/168/17 z dnia 28 grudnia 2017 r. oraz uchwała nr XII/50/15 z dnia 13 listopada 2015 r.) w zakresie wejścia w życie uchwały stanowiły, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Nie zostały zaskarżone przez Wojewodę.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że niewątpliwie uchwała stanowi akt prawa miejscowego i uzasadnione było ustanowienie wejścia w życie zaskarżonej uchwały w sposób i w terminie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego, a w konsekwencji uchwała nie zawiera regulacji naruszających prawo. Mimo, że grono adresatów uchwały jest w pewien sposób ograniczone, nie sposób uznać, że ograniczenie to jest trwałe wobec zmienności osób pełniących funkcje radnych, które mają charakter wybieralny i kadencyjny. Tego rodzaju uchwały stanowią akt prawa miejscowego, gdyż zawierają unormowania generalne, a ich adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej grupy, w żadnym jednak razie nie w sposób indywidualny. Kwalifikacja uchwały jako aktu prawa miejscowego pociąga więc za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem. Postanowienia uchwały nie mają jedynie charakteru konkretnego i nie odnoszą się do jednostkowej sytuacji ustalenia wysokości diety przysługującej konkretnej osobie, a radnemu za udział w pracach rady i jej komisjach, która to osoba radnego może ulegać zmianom. Obowiązek publikacji takiej uchwały nie musi wynikać z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 13 pkt 10 u.o.a.n. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 25 ust. 4 u.s.g. Rada Gminy w Kiernozi miała więc uprawnienie do wydania uchwały i skorzystała z tego uprawnienia. Uchwała zawiera normy generalne i abstrakcyjne, m.in. dlatego, że możliwa jest zmiana osoby zajmującej stanowisko radnego, co powoduje, że norma dotyczy potencjalnie wszystkich podmiotów na terenie właściwości Rady Gminy w Kiernozi. Uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ zarówno diety jak i zwrot kosztów podróży mają charakter powtarzalny i nie wyczerpują się w jednostkowej sytuacji. Uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g. i jest zgodna z prawem. Organ uchwałodawczy doszedł do wniosku, że jest to akt prawa miejscowego. Dodanie § 8 w jego ostatecznym brzmieniu jest w pełni poprawne i uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, lecz z innych względów niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Należy też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, a nie tylko w zakresie wskazanym w skardze.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy w związku z tym w § 8 zaskarżonej uchwały prawidłowo określono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Podstawą do wydania przez Radę Gminy w Kiernozi zaskarżonej uchwały, której przepis (§ 8) został zakwestionowany przez Wojewodę Łódzkiego, jest art. 25 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że uchwała ustalająca diety i zwrot kosztów podróży służbowych radnym jest aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyroki NSA: z 29 stycznia 2015 r., II OSK 3270/14; z 25 lutego 2016 r., II OSK 1572/14; z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16; z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14, do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

- terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

- normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia;

- generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, źródłami powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Zdaniem sądu, zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne. Diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec Gminy Kiernozia, który pełniłby funkcje radnego w tej gminie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, lecz poprzez określenie go wspólną cechą jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy tej uchwały stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Zaskarżona uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (por. wyroki NSA z 8 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21). Takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnym jednostek organizacyjnych. Pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnych od organów gminy lub administracji gminnej.

W kontekście poczynionych rozważań nie można podzielić stanowiska skarżącego, że zaskarżona uchwała nie należy do kategorii aktów normatywnych, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do zindywidualizowanej grupy osób, będących radnymi Rady Gminy w Kiernozi. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały jest ograniczony, gdyż uchwała dotyczy radnych, jednak ograniczenie to nie jest trwałe wobec zmienności osób pełniących wybieralne i kadencyjne funkcje radnych. Uchwała ma zatem charakter generalny, albowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany. Gdyby przyjąć argumentację skarżącego to uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g., miałaby charakter epizodyczny, gdyż zawierałaby regulacje obowiązujące tylko w czasie trwania kadencji danej rady. Gdyby ustawodawca zamierzał kwestię ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych uznać za akt wewnętrzny, to wówczas nie wprowadzano by odrębnej i to ustawowej podstawy prawnej do takiej regulacji.

Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady ogłaszania takich aktów określa ustawa. W myśl art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Konsekwencją kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego jest konieczność jej publikacji zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Organem gminy jest rada gminy (art. 11a pkt 1 u.s.g.). Stosownie do art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (takimi są akty prawa miejscowego), ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to brak jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowiłby istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2021 r., III OSK 728/21). Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 16 grudnia 2021 r. pod poz. 6501 i stosownie do jej § 8 weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r., a więc w terminie dłuższym niż czternaście dni od dnia jej ogłoszenia. Uchwała ta została zatem prawidłowo opublikowana zgodnie z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Z tych względów sąd uznał, że § 8 zaskarżonej uchwały został sformułowany w sposób zgodny z prawem.

Za nieprawidłowe sąd jednakże uznał pominięcie w zaskarżonej uchwale ustalenia zasad, na jakich radnemu będzie przysługiwał zwrot kosztów podróży służbowych.

Redakcja przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g. wskazuje, że rada gminy ustala zasady, na jakich radnemu przysługują diety i zwrot kosztów podróży służbowej. W świetle brzmienia przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g., rada gminy może ustanowić zasady na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Inaczej mówiąc powołany przepis, daje radzie gminy możliwość ustanowienia zasad rekompensaty radnym wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji w postaci diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowej. W użytym przez ustawodawcę w art. 25 ust. 4 u.s.g. sformułowaniu "zasady" mieści się więc tryb rozliczeń diet i kosztów podróży służbowej. Rada gminy korzystając zatem z normy kompetencyjnej zawartej w przepisie art. 25 ust. 4 u.s.g. winna dokonać określenia zasad, na jakich przysługują radnym diety oraz zwrot kosztów podróży służbowej, a więc określenia tych czynności radnych, za które dieta przysługuje i warunków zwrotu kosztów podróży służbowej. Użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 25 ust. 4 u.s.g. wyraz "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji radnego. Koszty podróży służbowej natomiast to koszty związane z wyjazdem podjętym w celu realizacji zadań wynikających z pełnionej funkcji. Przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. daje radzie prawo do uchwalenia zasad określających za co oraz w jakiej wysokości będzie przysługiwała radnym dieta i zwrot kosztów podróży służbowej. Z konstrukcji przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g. oraz zastosowania spójnika "i" jednoznacznie wynika, że radny ma prawo do obu tych świadczeń, zaś w pojęciu zasad mieści się nie tylko tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, ale również sposób określania ich wysokości. Rada gminy korzystając z normy kompetencyjnej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. winna dokonać określenia zasad, na jakich przysługują radnym diety oraz zwrot kosztów podróży służbowej, a więc nie tylko określenia tych czynności radnych, za które dieta przysługuje, ale również określenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowej. Rada gminy podejmując zaskarżoną uchwałę na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. nie mogła zatem pominąć ustalenia zasad przysługiwania radnym zwrotu kosztów podróży służbowej.

Zaskarżona uchwała nie zawiera jednak takich regulacji w ogóle, a tym samym narusza w sposób istotny normę kompetencyjną z art. 25 ust. 4 u.s.g. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wskazuje, że materia regulowana danym aktem prawa nie tylko nie może przekraczać zakresu upoważnienia, ale też musi realizować wszystkie obowiązki wynikające z tego upoważnienia. Uchybienie w tym zakresie w przypadku uchwał świadczy o pominięciu uchwałodawczym. Wskazany brak przesądza o istotnej wadliwości zaskarżonej uchwały skutkującym koniecznością stwierdzenie jej nieważności w całości. W rozpoznawanej sprawie nie jest bowiem możliwe usunięcie wadliwości zaskarżonej uchwały polegającej na braku ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych w inny sposób niż poprzez jej eliminację z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

O zwrocie kosztów postępowania od organu administracji na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 265). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym.

d.j.