Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1591/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.128,130,134
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.19 ust 4,20 ust 3, 21 ust 1
journal: Dz.U. 2010 nr 143 poz 963
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych
article: art.21 , 64 ust 1i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciaglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2807/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 sierpnia 2015 r. nr DOI-7-7711-481-RK/14 w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2807/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 sierpnia 2015 r. nr DOI-7-7711-481-RK/14 w przedmiocie ustalenia odszkodowania, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy;

Decyzją z dnia 28 maja 2012 r. Wojewoda Zachodniopomorski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 57.780 zł na rzecz A. Sp. z o. o. z siedzibą w S. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości i o zobowiązaniu do wypłaty ustalonego odszkodowania Zachodniopomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. Sp. z o. o.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 15 marca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 30 grudnia 2013 r. Wojewoda Zachodniopomorski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 61.220 zł na rzecz A. sp. z o. o., z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [1] o pow. 0,0897 ha, położonej w obrębie [...] [A], przeznaczonej pod budowę zabezpieczenia przeciwpowodziowego miasta [A], polegającego na przebudowie istniejących wałów przeciwpowodziowych oraz budowie ścian przeciwpowodziowych wzdłuż rzeki B., C. ([...]) oraz prawego brzegu rzeki D., na terenie miasta [A], a także o zobowiązaniu do wypłaty ustalonego odszkodowania Zachodniopomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli A. Sp. z o. o. i Zachodniopomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej powoływana jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o. o. i Zachodniopomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji

Organ odwoławczy podniósł w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że stosownie do art. 9 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 143, poz. 963, dalej powoływana jako ustawa o szczególnych zasadach), decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji zawiera oznaczenie według katastru nieruchomości - nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach, z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji (art. 20 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach).

W myśl art. 20 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wojewoda wydaje w terminie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 2 w/w przepisu.

W myśl art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 20 ust. 1, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przez organ pierwszej instancji oraz według wartości tej nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania.

Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji rozpoznając sprawę, ma prawo i obowiązek ocenić wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy jest on zupełny, logiczny i wiarygodny. Winien on spełniać nie tylko formalne wymogi określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych, dotyczących szacowanych nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z 7 czerwca 2013 r., sporządzony na zlecenie Wojewody Zachodniopomorskiego przez rzeczoznawcę majątkowego P. A. Biegły wskazał, że przedmiotem wyceny była nieruchomość położona w zachodniej części [A], wzdłuż rzeki E., w sąsiedztwie terenów turystyczno-rekreacyjnych. Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [A] z 31 maja 2007 r. w sprawie ustalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [A] w rejonie L., przedmiotowa działka była przeznaczona na cele zabudowy usług turystycznych, a także tereny komunikacji - ciągów pieszo jezdnych.

Przedmiotową nieruchomość wyceniono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - § 4 ust.1 i 3 rozporządzenia (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.)

Na potrzeby wyceny rzeczoznawca majątkowy przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod zainwestowanie, położonych na obszarze miasta [A]. W rezultacie rzeczoznawca wartość 1 m2 wycenianego gruntu ustalił na kwotę 68,25 zł, stąd całkowita wartość wycenianego gruntu została oszacowana na kwotę 61.220 zł. Zdaniem organu odwoławczego opinia biegłego spełniła wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i oparła się na prawidłowych danych, dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Organ jednocześnie podniósł, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących o wadliwej wycenie przedmiotowej nieruchomości, ani na okoliczność innej, niż ustalona w toku postępowania wartości nieruchomości.

Organ wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym, okoliczności faktyczne mogące składać się na przyszły uszczerbek majątkowy, nie mogą być rekompensowane poprzez podwyższenie wartości przejętej nieruchomości. Możliwe jest natomiast żądanie wykupu całej nieruchomości przez inwestora (art. 23 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach), określenie niezbędnych służebności oraz nakaz budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń, mających zapobiec zaistnieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli nieruchomości sąsiednich (art. 120 u.g.n. w zw. z art. 20 ust. 8 ustawy o szczególnych zasadach). Odszkodowanie za przejęcie nieruchomości odnosi się tylko do przejętej z mocy prawa nieruchomości, a więc tego, co zgodnie z decyzją o odszkodowaniu zostaje odjęte z majątku wywłaszczanego. Zdaniem organu, odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody jaką poniesie właściciel wskutek wywłaszczenia. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, dalej przywoływana jako u.g.n.) odnoszą się bowiem do wartości nieruchomości, a nie do powstałych w związku z wywłaszczeniem szkód, jakie ewentualnie poniosą dotychczasowi właściciele. Utrata dochodów z nieruchomości i spodziewane zyski nie są objęte dyspozycją art. 128 u.g.n. Także art. 154 u.g.n. nie przewiduje możliwości ustalania wartości nieruchomości wywłaszczonej, w związku z uzyskiwanymi z niej dochodami, ani analizy zysków aktualnych lub przyszłych.

Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. sp. z o. o., zarzucając naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach w zw. z art. 128, 130 i 134 u.g.n., art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 1 protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284, dalej powoływana również jako Konwencja) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że w zakres odszkodowania nie wchodzą utracone korzyści.

Skarżąca wniosła na zasadzie art. 193 Konstytucji RP o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, czy wskazane przez skarżącą spółkę przepisy ustawy o szczególnych zasadach i u.g.n. są zgodne z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca ma świadomość, że literalne brzmienie art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach oraz art. 128,130 i 134 u.g.n. może sugerować, że odszkodowanie stanowi jedynie równowartość prawa, którego podmiot jest pozbawiany. W ocenie skarżącej wykładnia ta jest jednak wadliwa.

W odpowiedzi na skargę Minister infrastruktury i Rozwoju podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, że skarga nie jest uzasadniona i podzielił w całości poczynione ustalenia oraz merytoryczną argumentację decyzji obu organów.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi Sąd meriti podniósł, że skarżący zakwestionował nieuwzględnienie w ustalonym odszkodowaniu utraconych korzyści, który to zarzut w świetle obowiązującej regulacji prawnej nie jest zasadny. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przez organ I instancji oraz według wartości tej nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie natomiast do art. 20 ust. 8 ustawy o szczególnych zasadach do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n. Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tego prawa. Z przepisu tego bezsprzecznie w ocenie Sądu Wojewódzkiego wynika, że w skład odszkodowania nie wchodzą utracone korzyści. Tego rodzaju uszczerbek w majątku byłego właściciela nieruchomości nie podlega naprawieniu w drodze postępowania administracyjnego. Odszkodowanie uregulowane w art. 128 ust. 1 u.g.n. nie jest więc równe szkodzie powstałej wskutek wywłaszczenia. Sąd meriti wskazał, że wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są różnymi kategoriami, a stanowisko takie zostało powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Sąd Wojewódzki wskazał, że również nie jest zasadne stanowisko skarżącej w zakresie rozumienia art. 1 protokołu dodatkowego do Konwencji. Zgodnie z tym przepisem każda osoba fizyczna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie ograniczają jednak w żaden sposób prawa Państwa do wydawania takich ustaw, jakie uzna za konieczne dla uregulowania sposobu korzystania z własności, zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zapewnienia uiszczania podatków, bądź innych należności lub kar pieniężnych. Sąd I instancji podniósł, że z przytoczonej treści art. 1 protokołu dodatkowego do Konwencji nie sposób wywieść, że utracone korzyści należy wliczyć do kwoty ustalanego odszkodowania.

Sąd Wojewódzki nie uznał za niezbędne do rozpoznania sprawy skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego – "czy art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach i art. 128, 130 i 134 u.g.n. naruszają - w sposób sprzeczny z art. 64 Konstytucji RP- istotę prawa własności ?". Sąd meriti wskazał, że Konstytucja w art. 21 ust. 2 posługuje się pojęciem "słusznego odszkodowania" jako należnego z tytułu wywłaszczenia, a nie pojęciem "pełnego odszkodowania". Konstytucja nie precyzuje przy tym, co należy rozumieć jako "słuszne odszkodowanie". Sąd I instancji wskazał, że problematyką tą zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. o sygn. akt I SK 11/02, OTK-A 2004/7/66 stwierdził, że określenie "słuszne odszkodowanie" jest terminem o elastycznym charakterze i pozwala przez to przyjmować, że w niektórych sytuacjach, mając na uwadze, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, nieraz pełne odszkodowanie nie będzie odszkodowaniem słusznym, a niepełne odszkodowanie może być za takie uznane. Powyższe oznacza w ocenie Sądu Wojewódzkiego, że odszkodowanie nie uwzględniające utraconych korzyści nie narusza istoty prawa własności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Sp. z o. o., zarzucając wyrokowi naruszenie;

1. art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych i art. 20 ust. 8 w zw. z art. 128, art. 130 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji, art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 1 protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że w zakres odszkodowania nie wchodzą utracone korzyści.

2. art. 193 Konstytucji poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na mylnym zaniechaniu skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego - "czy art. 21 ust. 1. i art. 20 ust. 8 ustawy o szczególnych zasadach oraz art. 128, art. 130 i art. 134 u.g.n. są zgodne z art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji?".

W skardze kasacyjnej wniesiono o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego wskazanego w pkt 2 zarzutów, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz na zasadzie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie oświadczył, że skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dokonując celowościowej wykładni przepisów wymienionych w w/w zarzucie, należało uwzględnić art. 64 ust. 3 Konstytucji, w którym prawodawca jednoznacznie wskazał, że w żadnym razie własność nie może być ograniczona w zakresie, w jakim ograniczenie narusza istotę prawa własności. Skarżący kasacyjnie poczynił założenie, że jeżeli odszkodowanie nie obejmowałoby utraconych korzyści, to doszłoby do ograniczenia własności, godzącego w istotę tego prawa, ponieważ uprawnienie do pobierania korzyści jest jednym z podstawowych przywilejów właściciela. Istota prawa własności zostałaby w ocenie skarżącego naruszona, gdyż właściciel nie uzyskiwałby jako rekompensaty adekwatnej równowartości utraconego prawa do pobierania korzyści z prawa własności.

Wniosek o pytanie do Trybunału Konstytucyjnego, w ocenie skarżącej kasacyjnie podyktowany był i jest koniecznością rozstrzygnięcia, czy art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach oraz w art. 128, 130 i 134 u.g.n. naruszają - w sposób sprzeczny z art. 64 Konstytucji - istotę prawa własności, a nadto czy odszkodowanie nieobejmujące utraconych korzyści może być kwalifikowane jako "słuszne" w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła przy tym, że brak wyrażenia kategorii "przeznaczenia" nieruchomości w art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (zatem inaczej niż w art. 130 u.g.n., w którym to przepisie pojęcie takie się pojawia) wskazuje, że art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach, w zakresie w jakim nie przewiduje odszkodowania za niemożliwość korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem i zamierzeniami właściciela jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę prawa własności. W konsekwencji przepis ten nie może być uznany za prowadzący do ustalenia słusznego odszkodowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z unormowaniem przepisu art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącej kasacyjnie uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Przechodząc do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy podnieść, że dotyczyły one naruszenia przepisów prawa materialnego oraz Konstytucji RP.

Zaskarżony wyrok dotyczył decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, w związku z przeznaczeniem jej pod budowę zabezpieczenia przeciwpowodziowego miasta [A], polegającego na przebudowie istniejących wałów przeciwpowodziowych i budowie ścian przeciwpowodziowych wzdłuż rzeki B., C. ([...]) oraz prawego brzegu rzeki D. W analizowanej sprawie miała zatem zastosowanie ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych.

W myśl art. 20 ust. 8 w/w ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za przejętą nieruchomość stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe zatem oznacza, że stosowanie, w przypadku nieruchomości, na których realizowane są powyżej wskazane inwestycje przeciwpowodziowe, w oparciu o przepisy ustawy z 8 lipca 2010 r., przepisów ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, następuje nie wprost a odpowiednio. Zgodnie zaś z treścią w/w przepisu wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przez organ I instancji i wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Z kolei, w myśl art. 134 ust. 1 i 2 i art. 151 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą jest najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Ustawa ta przewiduje też, że określenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

Szczegółowe kryteria wyceny nieruchomości przeznaczonych na określone cele, reguluje - wydane z upoważnienia ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rozporządzenie to przewiduje, że szacunek dla nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową powinien odpowiadać wymogom przewidzianym w § 36 Rozporządzenia, który to przepis w ust. 1 postanawia, że przy wycenie wartości takiej nieruchomości, uwzględnia się jej przeznaczenie – zgodnie z art. 154 u.g.n.

W myśl art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie zatem, uregulowane w tym przepisie, nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia. Wartość szkody jest z reguły większa od wartości wywłaszczanego prawa, gdyż m. in. obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje m in. również: utracone korzyści, koszty przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. Podkreślenia wymaga, że wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są zatem różnymi kategoriami, czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca kasacyjnie.

Jednocześnie wskazać trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 21 ust. 2 posługuje się pojęciem “słusznego odszkodowania" jako należnego z tytułu wywłaszczenia, a nie pojęciem "pełnego odszkodowania". Konstytucja nie precyzuje przy tym, co należy rozumieć jako "słuszne odszkodowanie". Problematyką tą jednak zajmował się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, który m.in. w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt I SK 11/02, OTK-A 2004/7/66) stwierdził, że określenie "słuszne odszkodowanie" jest terminem o elastycznym charakterze i pozwala przez to przyjmować, że w niektórych sytuacjach, mając na uwadze, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, nieraz pełne odszkodowanie nie będzie odszkodowaniem słusznym, a niepełne odszkodowanie może być za takie uznane. Dlatego zarzut kasacyjny sprowadzający się do poglądu, iż skarżąca nie otrzymała odszkodowania słusznego – w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - nie mógł być uznany za zasadny.

Odszkodowanie, które otrzymała skarżąca kasacyjnie spółka z tytułu przejęcia własności przedmiotowej działki przez Skarb Państwa, zostało określone w decyzji administracyjnej, która przyjmowała wartość szacunkową nieruchomości, określonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, choć wobec zarzutów skargi kasacyjnej jedynie na marginesie rozważań, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają rzeczoznawcę majątkowego bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja zawodowa jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości – pod względem merytorycznym – wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością. Z tego też powodu wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Opinię swoją, dotyczącą wartości szacowanej nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego. Wymogi, jakie musi spełniać ten operat regulują zaś art. 156 ust. 1-5 i art. 157 ust. 1-4 u.g.n.

Autor skargi kasacyjnej, swoje zarzuty sprowadził do naruszenia wskazanych w skardze, a powyżej omówionych przepisów obu ustaw, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że w zakres odszkodowania nie wchodzą utracone korzyści. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko, które jednolicie prezentowane jest zarówno w doktrynie jak w judykaturze. W zakresie wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP i Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, podkreślić należy, że Sąd meriti nie stosował bezpośrednio tych przepisów, nie stanowiły one bowiem samoistnej podstawy rozstrzygnięcia. Wskazać jednak należy, że Sąd I instancji sprostał obowiązkowi współstosowania interpretacyjnego ustawy zasadniczej (por. Wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 717/15), które oznacza, że organ stosujący prawo ustala treść normy prawnej, biorąc pod uwagę zarówno przepisy ustawy, jak i odpowiedni wzorzec konstytucyjny. Przepisy ustawy zasadniczej dostarczają bowiem wskazówek, pozwalających na właściwa wykładnię norm ustawowych i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego.

Nie ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw, by skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie uwzględnił konstytucyjnie gwarantowanej ochrony prawa własności. Wykładnia mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie norm prawa materialnego, dokonana została w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo i doprowadziła Sąd meriti do trafnego wniosku, że organy administracji prawidło ustaliły wysokość odszkodowania.

Jakkolwiek wydane rozstrzygnięcie niewątpliwie godzi w prawo własności, to należy podkreślić, że prawo to nie jest prawem absolutnym. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności, podobnie jak w przypadku innych konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza ani art. 21, ani art. 64 ust. 1 i ust. 3 ustawy zasadniczej. Brak było również, wobec argumentów powyższych rozważań, podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 130 i 134 u.g.n. przez Sąd I instancji, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że w zakres odszkodowania nie wchodzą utracone korzyści.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł jednocześnie podstaw do skierowania wskazanego w skardze kasacyjnej pytania do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż treść wskazanych w nim przepisów nie budziła interpretacyjnych wątpliwości również wobec wcześniejszych, a omówionych powyżej wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozumienia instytucji odszkodowania na gruncie przepisów u.g.n.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw i z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.