Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1546/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust 1 i ust 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 134, art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Leszczyński Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 35/09 w sprawie ze skargi Gminy Kamieniec Ząbkowicki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 listopada 2008 r. nr NK.II.0911-10/602/08 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy Kamieniec Ząbkowicki kwotę 200 (słownie: dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 35/09 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 12 listopada 2008 r. nr NK.II.0911-10/602/08 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Kamień Ząbkowicki z 3 października 2008 r. nr XXIV/111/08 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie gminy Kamieniec Ząbkowicki. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności orzeczniczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Sąd zwrócił uwagę, że w zakresie uprawnień kontrolnych organu nadzoru zawiera się także czynność opisana w przepisie art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącym, że "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa".

Powinnością Sądu było zatem ustalenie, czy Wojewoda Dolnośląski w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanym przepisom kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. należało uznać, iż ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy.

Odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 u.s.g. do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 kpa, określającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej dla podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Sąd w toku podjętych w sprawie czynności rozpoznawczych prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczalnych przepisami prawa (P. Chmielnicki w: komentarz do ustawy o samorządzie gminnym Warszawa 2004 r., B. Dolnicki: Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993 r.; wyrok NSA z 20 kwietnia 1998 r., II SA/Wr 606/98, OwSS 1999/3/86). W kontekście tego twierdzenia wskazywano również, iż brak określenia w ustawie o samorządzie gminnym rodzajów naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności wadliwej uchwały nie oznacza swobody działania organu nadzoru i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru jest zobowiązany wykazać naruszenie prawa (por. cyt. wyrok NSA z 20 kwietnia 1999 r. oraz wyrok NSA z 24 września 2002 r., II SA/Wr 31/42/01, OwSS 2003/3/75).

Wojewoda Dolnośląski uznał za sprzeczną z prawem, a w konsekwencji stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki z 3 października 2008 r. podjętej na podstawie m.in. art. 24 ust. 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzenia w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858), stanowiącego, że "Rada Gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami". Odmawiając zatwierdzenia taryfy Rada Gminy wskazała, że sporządzone zostały niezgodnie z przepisami § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzanie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886), w którym prawodawca wymaga, aby przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowało taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Wyjaśniła również, że z oświadczenia przedsiębiorstwa zamieszczonego na wniosku o zatwierdzenie taryf wynika, że możliwa jest korekta lub modyfikowanie taryfy poprzez weryfikację m.in. marży zysku lub kosztów wpływających na wysokość cen (np. amortyzacji). Nie można zatem uznać - przyjmując wskazywane wcześniej kryteria kwalifikowanej wadliwości uchwały organu gminy, że uchwała poddana kontroli organu nadzoru została podjęta przez organ niewłaściwy, brak było dla niej podstawy prawnej albo, że treść tej uchwały nie była przewidziana w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia. Wojewoda Dolnośląski nie zarzucił również w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia procedury podjęcia zakwestionowanej uchwały.

Istotne przy tym jest, że sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę czynności nadzorczej określonej w przepisie art. 91 ust. 1 u.s.g. jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. Nie ma tej sprzeczności, jeżeli rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania (tak: wyrok NSA z 26 kwietnia 2007 r., II OSK 166/07, Lex nr 344 607; wyrok NSA z 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, Lex nr 320 813). Zasadność uznania aktu organu gminy za sprzeczny z prawem musi być wykazana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób nie budzący wątpliwości poprzez wyjaśnienie, w czym to naruszenie się wyraża i na czym polega oraz wyjaśnienie sensu przepisów, które w ocenie organu nadzoru zostały naruszone (np. cyt. wyrok NSA z 24 września 2002 r., wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/00, ONSA 2001/3/117). Z tych względów przyjęto w praktyce, że zamieszczenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 u.s.g., który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Kontrola legalności aktu nadzoru podlega zbadaniu, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść, w tym w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu może zostać pozostawiony w obrocie prawnym (tak: wyrok NSA z 29 lipca 2005r., IV SA/ Wa 995/05, Lex nr 190588).

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze tych wymogów nie spełnia, a zamieszczona w jego uzasadnieniu argumentacja sprowadzona została do przedstawienia racji przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego sporządzającego taryfy przedstawione do zatwierdzenia Radzie Gminy Kamieniec Ząbkowicki, a nie do wykazania oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z prawem uchwały odmawiającej ich zatwierdzenia.

Sąd I instancji nie podzielił poglądu, jakoby termin, o którym mowa w art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków miał być - z nakazu ustawodawcy - wykorzystywany na ewentualne dokonywanie z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym uzgodnień, czy prowadzenie negocjacji w kwestii korygowania taryf. Oznacza to, że weryfikacja, która ma być dokonywana w okresie poprzedzającym podjęcie uchwały przez radę gminy dotyczy tylko konkretnie określonych kosztów, a podstawę tych czynności może stanowić wyłącznie ewidencja księgowa. Inne czynności np. negocjacje z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym należą do sfery tzw. kultury urzędowania czy administrowania i należy je oceniać w kategoriach dobrowolności.

Sąd wyjaśnił, że akceptuje - co do zasady - przywołane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym, zgodnie z którym odmowa zatwierdzenia taryf wymaga szczegółowego uzasadnienia i skonkretyzowania przepisów naruszonych przy sporządzaniu taryf. Jednak spełnienie jego wymogu należy oceniać uwzględniając zarówno konieczność stopniowania jego rygoryzmu, jak i okoliczności faktyczne występujące w konkretnej sprawie, a uchybienie w tym zakresie nie zawsze będzie mogło być traktowane jako istotne, a przez to skutkujące nieważnością aktu wadliwie uzasadnionego.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 30 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 35/09, Wojewoda Dolnośląski zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przeprowadzanie oceny przesłanek istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy odbywa się tylko w ramach katalogu istotnych naruszeń prawa wypracowanych przez naukę i judykaturę, do których zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej dla podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia albo też naruszenie procedury podjęcia uchwały,

2) art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego nie spełniało wymagań określonych w tym przepisie a zamieszczona w jego uzasadnieniu argumentacja nie wykazała oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z prawem uchwały Rady Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim,

3) art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez nie rozstrzygnięcie sprawy zgodności z prawem uchwały z dnia 3 października 2008 r. Rady Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim Nr XXIV/111/08 w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków,

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4, dlaczego Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego jest wadliwe,

5) art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 91 u.s.g., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego mimo iż organ nadzoru wykazał w sposób wymagany w obowiązujących warunkach.

W związku z powyższym wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) w przypadku nieuwzględnienia wniosku zawartego w pkt 1 o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że:

1) Oceniając zasadność i prawidłowość wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiotowej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął inne przypadki istotnego naruszenia prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały. Każda uchwała w trakcie postępowania nadzorczego oceniana jest w pierwszej kolejności w oparciu o normę kompetencyjną dającą podstawę do jej podjęcia i określającą dodatkowe przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, a następnie w oparciu o dalsze regulacje ustawowe dotyczące przedmiotowego zagadnienia. Brak jest podstaw do ograniczenia oceny legalności uchwały tylko do przesłanek nieważności uchwały, na które wskazał Sąd. Organ nadzoru badając zgodność z prawem uchwały zobowiązany był dokonać precyzyjnej oceny normy kompetencyjnej, na podstawie której podjęto taką uchwałę. Jeżeli ustawodawca przewidywał obowiązek spełnienia określonej przesłanki w przypadku uchwały o określonej treści jaką niewątpliwie jest uchwała o odmowie zatwierdzenia taryfy, organ nadzoru był zobowiązany do dokonania oceny realizacji tej przesłanki. Stwierdzenie niezrealizowania przesłanki warunkującej podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryfy, czyli niewykazanie, że sporządzenie taryfy nastąpiło niezgodnie z przepisami, uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

2) Sąd naruszył w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego nie spełniało wymagań określonych w tym przepisie, a zamieszczona w jego uzasadnieniu argumentacja nie wykazała oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z prawem uchwały Rady Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim. Tymczasem ww. rozstrzygnięcie nadzorcze zawierało elementy określone w art. 91 ust. 3 u.s.g. Zawierało bowiem zarówno uzasadnienie prawne jak i faktyczne, a także zawierało pouczenie o możliwości zaskarżenia aktu nadzoru do sądu administracyjnego. Wojewoda Dolnośląski wykazał w zaskarżonym akcie w sposób wymagany w obowiązujących warunkach prawnych bezpośrednią i oczywistą sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały. Strona skarżąca nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że argumentacja prawna zamieszczona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego sprowadzona została do przedstawienia racji przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego sporządzającego taryfy przedstawione do zatwierdzenia Radzie Gminy, a nie do wykazania oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z prawem uchwały odmawiającej ich zatwierdzenia. Wojewoda Dolnośląski wskazał na drugiej stronie rozstrzygnięcia nadzorczego, że "podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy naruszyła art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę zbiorowym odprowadzaniu ścieków" Następnie Wojewoda przedstawił dokonaną przez siebie interpretację art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazując, że "Rada byłaby upoważniona do podjęcia uchwały w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf jedynie w sytuacji, gdyby taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami. Decyzja Rady nie jest uznaniowa i rada może nie zatwierdzić taryf tylko w sytuacji, gdy nie spełniają one wymagań przewidzianych przepisami prawa". Na potwierdzenie tego stanowiska przytoczono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, II SA/Wr 687/06, podkreślającego konieczność szczegółowego uzasadnienia i wykazania, na czym polega naruszenie prawa przy sporządzaniu taryfy. Mając na uwadze powyższe organ nadzoru wskazał w czym wyraża się bezpośredniość i oczywistość naruszenia prawa powodująca w jego przekonaniu nieważność uchwały w całości, a także wyjaśnił sens przepisów, które w ocenie organu nadzoru zostały naruszone.

3) Sąd naruszył w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 134 p.p.s.a. poprzez nie rozstrzygnięcie sprawy zgodności z prawem uchwały Rady Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim Nr XXIV/111/08 w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zgodnie z tym przepisem, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze niezdefiniowanie pojęcia "sprawa", a tym samym założenie, że zakres tego pojęcia powinien być określany w przypadku każdej sprawy w sposób indywidualny, pojęcie to powinno być rozumiane szeroko. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując legalność rozstrzygnięcia nadzorczego ocenił je jedynie pod względem formalnym. Tym samym nie dokonał oceny merytorycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz nie dokonał oceny merytorycznej uchwały Rady Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim. Oceniając kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd zobowiązany był jednocześnie do dokonania oceny merytorycznej aktu prawnego, który został uznany za nieważny w ww. rozstrzygnięciu. Tylko bowiem łączna ocena aktu nadzoru i aktu prawnego, który jego mocą został zakwestionowany, mogła dać obraz całej sprawy i pozwolić na prawidłową ocenę kontrolowanego aktu nadzoru.

4) Sąd naruszył w sposób istotny, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób adekwatny celu, jaki wynika z art. 141 § 4, dlaczego Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego jest wadliwe. W uzasadnieniu skarżonego wyroku (s. 14) Sąd przyznaje, że akceptuje co do zasady przywołane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym odmowa zatwierdzenia taryf wymaga szczegółowego uzasadnienia i skonkretyzowania przepisów naruszonych przy sporządzaniu taryf. Jednocześnie Sąd uznaje, że spełnienie tego wymogu należy oceniać uwzględniając zarówno konieczność stopniowania jego rygoryzmu jak i okoliczności faktyczne występujące w konkretnej sprawie, a uchybienie w tym zakresie me zawsze będzie mogło być traktowane jako istotne, a przez to skutkujące nieważnością aktu wadliwie uzasadnionego. Prezentując takie stanowisko Sąd nie wyjaśnił jednak czy w przedmiotowej sprawie miały miejsce takie właśnie szczególne okoliczności faktyczne i dlaczego w związku z powyższym rozstrzygnięcie nadzorcze jest wadliwe. Tym samym zdaniem strony skarżącej uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4.

5) Sąd naruszył w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 91 u.s.g., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego pomimo, iż organ nadzoru wykazał sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego zawierało wszelkie wymagane przepisami prawa elementy, a ponadto organ nadzoru wykazał w nim bezpośredniość i oczywistość naruszenia prawa powodującą nieważność uchwały w całości, a także wyjaśnił sens przepisów, które zostały naruszone. Tym samym nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz Gminy Kamieniec Ząbkowicki nieopłaconych kosztów postępowania według obowiązujących stawek. Podniesiono w szczególności, że skarżąca Gmina podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

1) Zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przeprowadzanie oceny przesłanek istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy odbywa się tylko w ramach katalogu istotnych naruszeń prawa wypracowanych przez naukę i judykaturę jest nieprawdziwy, ponieważ Sąd I instancji nie przyjął takiego znaczenia przytoczonego przepisu. Uznał natomiast, i ten pogląd podziela skład NSA orzekający w niniejszej sprawie, że aby móc przyjąć, że kontrolowany akt organu gminy jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały, czego organ nadzoru nie uczynił. Jest to twierdzenie uzasadnione w kontekście unormowania zawartego w art. 91 ust. 4 u.s.g., który stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Natomiast wymienienie przez Sąd I instancji istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy miało charakter przykładowy i zostało uczynione celem zobrazowania cech charakterystycznych dla istotnego naruszenia oprawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

2) Przepis art. 91 ust. 3 u.s.g. określa, jakie elementy treści (składniki) powinno zawierać każde rozstrzygnięcie nadzorcze. Niemniej jednak z faktu, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego spełniało te wymagania formalne nie można jeszcze wyprowadzać wniosku, że jest ono zgodne z obowiązującym prawem. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego było nieprawidłowe, ponieważ nie wyjaśniało, na czym miała polegać sprzeczność z prawem uchwały Rady Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej niewazności, a ograniczało się jedynie do przedstawienia racji przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego sporządzającego taryfy.

3) Nie można również uznać za trafny zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. Przepis ten stwierdza w § 1, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc, sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Przy tym pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przykładowo, w sprawie ze skargi złożonej w kwestii legalności decyzji wymiarowych sąd nie może oceniać legalności ostatecznej decyzji dotyczącej odroczenia terminu płatności podatku – por. wyr. NSA z 16 maja 2001 r., III SA 502/00 (Prz.Podat. 2001, nr 12, s. 63).

Granice sprawy sądowoadministracyjnej są wyznaczone m.in. przez prawną formę działania administracji, będącą przedmiotem zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 12 listopada 2008 r. nr NK.II.0911-10/602/08, a więc przedmiotem swojej oceny Sąd nie mógł uczynić zgodności z prawem uchwały nr XXIV/111/08 Rady Gminy Kamień Ząbkowicki z 3 października 2008 r.

4) Nie można też podzielić zarzutu, jakoby Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób adekwatny celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego jest wadliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził bowiem jednoznacznie, że odmawiając zatwierdzenia taryf Rada Gminy wskazała, że sporządzone zostały one niezgodnie z przepisami § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzanie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a organ nadzoru nie wykazał, dlaczego stwierdzone braki i nieprawidłowości w uzasadnieniu i skonkretyzowaniu przez Radę przepisów naruszonych przy sporządzaniu taryf uznał za istotne, a przez to skutkujące nieważnością aktu wadliwie uzasadnionego. Nie zarzucił również naruszenia procedury podjęcia zakwestionowanej uchwały. W rezultacie nie dopełnił wymagań przewidzianych w art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. warunkujących stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy i dlatego podjęte przez niego rozstrzygnięcie nadzorcze z 12 listopada 2008 r. nr NK.II.0911-10/602/08 jest sprzeczne z prawem i wymagało usunięcia z obrotu prawnego.

5) Skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszało obowiązujące przepisy, w szczególności art. 91 u.s.g., to skargę na nie należało uwzględnić i je uchylić, stosownie do postanowień zawartych w art. 148 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.