Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 314/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1 pkt 2 i art. 24 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2332
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszanie przepisów o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: organ) decyzją z [...] r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania "A" sp. z o.o. (dalej: Spółka) utrzymał w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. z [...] r. nr [...], nakładającą karę pieniężną w kwocie 10.000 zł z tytułu zgłoszenia w rejestrze zgłoszeń SENT danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zakresie numeru licencji dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy.

W podstawie prawnej decyzji organ przywołał art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., dalej: O.p.) oraz ustawę z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2332 ze zm., dalej: ustawa SENT).

Z akt administracyjnych wynika, że [...] r. na autostradzie [...] w miejscowości G. funkcjonariusze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K. przeprowadzili kontrolę przewozu drogowego towarów dokonywanego zespołem pojazdów, kierowanym przez kierowcę zatrudnionego przez przewoźnika "A" sp. z o.o., w zakresie przestrzegania obowiązków wynikających z przepisów ustawy SENT. W trakcie kontroli stwierdzono rozbieżność pomiędzy danymi zawartymi w zgłoszeniu w systemie SENT, a stanem faktycznym w zakresie numeru zezwolenia drogowego. W systemie SENT przewoźnik wpisał nr zezwolenia [...], podczas gdy faktycznie przewóz drogowy realizowany był w oparciu o posiadaną przez "A" sp. z o.o. licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego nr [...], która została okazana przez kierowcę w trakcie kontroli. Szczegółowe ustalenia z przeprowadzonej kontroli zawarto w protokole kontroli z [...] r. nr [...]. Kierujący zespołem pojazdów złożył do protokołu pisemną uwagę o treści: "Z powodu pomyłki pisarskiej wpisano nr licencji [...], która należy do grupy "A". Ten błąd naprawiono w czasie kontroli. Nie ma to wpływu na środki w Budżecie Państwa".

W oparciu o powyższe ustalenia Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego K. postanowieniem z [...] r., wszczął z urzędu wobec Spółki postępowanie w sprawie wymiaru kary pieniężnej w związku z naruszeniem przepisów wynikających z ustawy SENT.

Organ poinformował Spółkę o dyspozycjach art. 22 ust. 3 oraz art. 24 ust. 3 ustawy SENT. Wobec faktu, że Spółka nie przedstawiła żadnych dokumentów obrazujących sytuację ekonomiczną przedsiębiorstwa, organ pierwszej instancji samodzielnie zebrał materiał dowodowy dla ustalenia czy zaistniały przesłanki, od których uzależniona jest możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Pismem z [...] r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w O. poinformował, że Spółka posiada zaległości w podatku od towarów i usług oraz w kosztach egzekucyjnych, które objęte są decyzjami rozkładającymi zapłatę należności na raty. Według stanu na dzień sporządzenia informacji Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w O. prowadził postępowanie egzekucyjne na rzecz wierzycieli obcych, tj. "B", z tytułu nieuregulowania opłaty abonamentowej oraz [...] Urzędu Skarbowego w S., z tytułu niezapłaconej kary pieniężnej. Z informacji zawartej w piśmie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. z [...] r. wynika z kolei, iż Spółka posiada zaległość za luty 2019 r. We [...] r. prowadzone było wobec Spółki postępowanie egzekucyjne. Ponadto dla celów analitycznych wykorzystano dokumenty finansowe Spółki dostępne na stronie rządowej Ministerstwa Sprawiedliwości, wśród których znajdują się: sprawozdania zarządu z działalności Spółki, bilans, rachunek zysków i strat za lata 2017-2018.

Po przeprowadzeniu postępowania, organ pierwszoinstancyjny decyzją z [...] r. nr [...], wymierzył Spółce karę pieniężną w kwocie 10.000 zł z tytułu zgłoszenia danych niezgodnych ze stanem faktycznym przy wskazaniu numeru licencji dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy.

W odwołaniu od tej decyzji, Spółka wniosła o jej uchylenie w całości lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie: art. 17, w związku z art. 210 § 1 pkt 7 O.p. poprzez błędne pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, co - zdaniem strony - stanowi naruszenie przepisów o właściwości; art. 120, art. 121 § 1 i art. 187 § 1 O.p. i wyrażonych w tych przepisach zasad: legalizmu, zasady zaufania do organu podatkowego oraz zasady oficjalności postępowania dowodowego przy dokonywaniu interpretacji pojęcia "interesu publicznego", którym to pojęciem posługuje się art. 24 ust. 3 ustawy SENT, wskazując go jako podstawę odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej; art. 22 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 26 ust. 3 ustawy SENT poprzez błędną ich wykładnię, w szczególności w zakresie interpretacji pojęcia "interes publiczny", użytego w art. 22 ust. 3 ustawy, którego prawidłowa wykładnia powinna odbyć się z poszanowaniem zasad zawartych w art. 120, art. 121 § 1 i art. 187 § 1 O.p. oraz zasady proporcjonalności mającej wymiar konstytucyjny; art. 122, art. 124, art. 187 § 1 i art. 191 O.p. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, zinterpretowanie stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, które przemawiały za nałożeniem kary pieniężnej; art. 210 § 1 pkt 4 O.p. poprzez brak należytego wskazania podstawy prawnej wydania decyzji, gdyż powołany przez organ art. 22 ust. 2, art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy SENT wskazują jedynie formalny tryb wydawania decyzji o nałożeniu kary, nie stanowią natomiast materialnoprawnej podstawy takiego rozstrzygnięcia; art. 210 § 1 pkt 6 oraz § 4 O.p. poprzez brak uzasadnienia faktycznego prawnego decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pierwszym rzędzie organ wyjaśnił, że nie naruszył właściwości miejscowej.

Stosowanie do treści art. 165 § 3 O.p. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi podatkowemu (z mającym zastosowaniem w sprawie zastrzeżeniem z art. 165a). Zgodnie z art. 1 pkt 22 lit. b ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 20 sierpnia 2019 r., poz. 1556) w art. 26 zmienionej ustawy dodaje się ust. 4a w brzmieniu: Organem odwoławczym od decyzji naczelnika urzędu celno-skarbowego nakładającej karę pieniężną jest dyrektor izby administracji skarbowej właściwy ze względu na siedzibę naczelnika urzędu celno-skarbowego, który wydal decyzję w pierwszej instancji. Na zasadzie art. 19 tej ustawy zmiany wchodzą w życie z dniem 1 września 2019 r., z wyjątkiem m.in. art. 1 pkt 22 lit. b oraz art. 14, które wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 4 września 2019 r. Jednocześnie, stosownie do art. 14 tej ustawy, w postępowaniach odwoławczych w sprawach nakładania kar pieniężnych, o których mowa w art. 21-22a oraz art. 24 ustawy zmienianej w ust. 1 wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego przepisu, właściwe są organy odwoławcze, które były właściwe w takich sprawach przed dniem wejścia w życie niniejszego przepisu.

W świetle tych przepisów zdaniem organu, w postępowaniach odwoławczych wszczętych i niezakończonych po dniu wejścia w życie zmian opisanych w art. 26 ust. 4a ustawy, tj. po dniu 4 września 2019 r. właściwym do rozpatrzenia odwołania będzie dyrektor izby administracji skarbowej właściwej ze względu na siedzibę naczelnika urzędu celno-skarbowego, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Jak wynika z opisu czynności w sprawie Naczelnik Urzędu Celno- Skarbowego w K. wydał [...] r. decyzję, która została doręczona [...] r. Postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane pismem z [...] r. nadanym w urzędzie [...] [...] r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach odnotował wpływ odwołania w dniu [...] r.

Zgodnie z poz. 12 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Finansów z 24 lutego 2017 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib dyrektorów izb administracji skarbowej, naczelników urzędów skarbowych i naczelników urzędów celno-skarbowych oraz siedziby dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 393) zasięg Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach obejmuje województwo śląskie, które terytorialnie podlega również Naczelnikowi Urzędu Celno- Skarbowego w K. (poz. 12 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia).

Z zestawienia dat wynika, iż postępowanie odwoławcze zostało wszczęte po 4 września 2019 r., a zatem właściwym było pouczenie o organie rozpatrującym odwołanie. W świetle art. 26 ust. 2 ustawy SENT właściwym do nałożenia kary pieniężnej był Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego w K..

Ponieważ kontrola drogowa miała miejsce [...] r. w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy materialne ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania kontroli.

Następnie organ wskazał, że przedmiotem przewozu poddanego kontroli przez funkcjonariuszy celno-skarbowych były wstępnie przemieszane odpady składające się z co najmniej jednego rodzaju odpadów niebezpiecznych w ilości [...] kg, klasyfikowane do pozycji CN 3814, które zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy SENT podlegają systemowi monitorowania przewozu. Podstawowym środkiem technicznym służącym do monitorowania drogowego przewozu towarów jest rejestr zgłoszeń prowadzony przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, który jest jednocześnie administratorem danych przetwarzanych w tym rejestrze. Organ wskazał też, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy SENT, przewoźnikiem jest m.in. osoba prawna, wykonująca przewóz towarów. W rozpoznawanej sprawie była to Spółka. Następnie organ przywołał treść art. 6 ust. 3 ustawy SENT i wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem przed rozpoczęciem przewozu na terytorium kraju, przewoźnik jest obowiązany uzupełnić zgłoszenie o dane wymienione w tym przepisie, m.in. o nr licencji.

Odnosząc treść tych przepisów do stanu faktycznego sprawy organ wskazał, że z protokołu kontroli oraz załączonych do niego dokumentów wynika, że przewoźnik w zgłoszeniu o numerze referencyjnym SENT[...] uzupełnił dane, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy SENT, z tym, że w polu : Informacje o środku transportu - Nr zezwolenia drogowego wpisał nr [...], natomiast kierowca podczas kontroli okazał funkcjonariuszom celno-skarbowym licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy o numerze [...]. W przedmiotowej sprawie zachodzi zatem sytuacja, w której przewoźnik zobowiązany do uzupełnienia zgłoszenia dokonanego przez podmiot odbierający o dane wynikające z ww. art. 6 ust. 3 ustawy SENT, podał w zgłoszeniu dane dotyczące nr zezwolenia drogowego - w niniejszej sprawie nr licencji - niezgodne ze stanem faktycznym. Zatem nastąpiło naruszenie sankcjonowane art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT, w myśl którego w przypadku, gdy podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru - odpowiednio na podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Zdaniem organu nie ma znaczenia, czy zgłoszenie danych niezgodnych ze stanem faktycznym wynikało z celowego działania, zaniechania, błędu, nieuwagi czy niedbalstwa. Organ podkreślił, że przywołane przepisy ustawy SENT mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w razie stwierdzenia ich naruszenia, uprawniony organ obowiązany jest do nałożenia na podmiot wykonujący przewóz odpowiedniej kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też bez znaczenia są okoliczności z powodu których przedsiębiorca dopuścił się nieprawidłowości, organ nie jest bowiem upoważniony do ustalania i oceny przyczyn zaistniałego naruszenia prawa, lecz ma za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków. Przepisy ustawy SENT nie wyłączają odpowiedzialności przewoźnika nawet za uchybienia, które popełnione zostały wskutek błędów, pomyłek, niedopatrzenia czy też nieznajomości regulacji wynikających z ustawy SENT, dlatego też bez znaczenia dla sprawy pozostaje złożona przez kierowcę pisemna uwaga do protokołu kontroli, iż z powodu omyłki pisarskiej w zgłoszeniu SENT wpisano nr licencji [...], która należy do grupy "A". Organ wyjaśnił też, że nie dopatrzył się okoliczności, o którym mowa w art. 24 ust. 3 ustawy SENT, uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli naruszenia. Zdaniem organu z analizy dokumentacji finansowej Spółki uzyskanej ze strony Ministerstwa Sprawiedliwości za 2017 r. i 2018 r. nie wynika, by sytuacja ekonomiczna przewoźnika uniemożliwiała uregulowanie kary pieniężnej nałożonej za niewykonanie ustawowych obowiązków. Stan finansów przedsiębiorstwa nie wskazuje także na symptomy zagrożenia zdolności do prowadzenia dalszej działalności gospodarczej. Jak wynika z uzyskanych dokumentów Spółka na koniec 2017 r. posiadała aktywa o łącznej wartości [...] zł, które w 2018 r. wzrosły do kwoty [...] zł. Zysk netto z prowadzonej działalności gospodarczej w 2017r. wyniósł [...] zł, natomiast w 2018 r. Spółka osiągnęła zysk netto w wysokości [...]zł.

Ze sprawozdań zarządu z działalności Spółki wynika, że jej sytuacja finansowa jest stabilna, Spółka osiąga zyski, wzrasta wartość środków trwałych służących do prowadzenia działalności gospodarczej. Sytuacja ekonomiczna Spółki nie wskazuje na zagrożenie zdolności przedsiębiorstwa do kontynuowania dalszej działalności, wręcz przeciwnie, działalność ta jest stale rozwijana.

Organ przywołał również informacje uzyskane od Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w O. oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G i stwierdził, że konieczność spłacania zadłużenia nie jest wystarczającą podstawą do przyznania ulgi. Organ zwrócił uwagę, iż podatnik dysponuje majątkiem trwałym, który wprawdzie stanowi zaplecze prowadzonej działalności gospodarczej, lecz może być również gwarantem zapłaty wymierzonej kary, podobnie jak wartość środków pieniężnych jakimi jednostka dysponuje. Zdaniem organu, zapłata nałożonej na przewoźnika kary pieniężnej nie spowoduje takiego pogorszenia jego sytuacji ekonomicznej, że na skutek zapłaty stałby się beneficjentem pomocy publicznej. Nałożona kara pieniężna nie jest niemożliwa do zapłaty i nie zmieni znacząco sytuacji finansowej przedsiębiorstwa.

Zdaniem organu odwoławczego, odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w sytuacji, gdy zobowiązany jest w stanie ją uiścić, pozostawałoby w sprzeczności z interesem publicznym, który wymaga by przypadające budżetowi należności publicznoprawne były płacone we właściwych wielkościach i we właściwym czasie. Stawiałoby to ponadto przewoźnika w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych podmiotów uczestniczących w obrocie towarami objętymi systemem monitorowania przewozu, które rzetelnie wypełniają swoje obowiązki.

W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej jej decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucając naruszenie:

1. art. 24 ust. 3 ustawy SENT przez jego niewłaściwą, rozszerzającą wykładnię i błędne zastosowanie w sprawie, polegające na pominięciu, że uchybienie przewoźnika miało charakter drobnego niedopatrzenia oraz oczywistej omyłki, która została natychmiast, w czasie trwania kontroli poprawiona, a przy tym przez pominięcie okoliczności, iż kierujący pojazdem kontynuował transport przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z zachowaniem ustawowych wymagań, zaś poza błędnym wypełnieniem zgłoszenia nie stwierdzono żadnych działań przewoźnika, których zwalczanie było celem ustawy;

2. pominięciu, iż uchybienie formalne (drobne, nieistotne) skutkujące nałożeniem na przewoźnika kary pieniężnej nie spowodowało uszczuplenia należności podatkowych Skarbu Państwa i nie miało żadnego wpływu na możliwość i przebieg kontroli, co winno skutkować niewszczynaniem, jako zbędnego, postępowania i niewymierzeniem kary pieniężnej;

3. pominięciu intencji ustawodawcy, który przez nowelizację ustawy niejako dokonał autentycznej legalnej wykładni przepisów prawa, z której to jasno wynika, iż zbędne i niepotrzebne do osiągnięcia celu ustawy jest wszczynanie postępowań w sprawach, w których nie doszło do uszczupleń wynikających z podatku akcyzowego oraz podatku od towarów i usług, a w konsekwencji zastosowanie wykładni prowadzącej do sytuacji, w której celem przepisu jest kara dla samego karania podatnika, a nie piętnowanie czy zapobieganie nadużyciom;

4. naruszeniu art. 120, art. 121 § 1 i art. 187 § 1 O.p. i wyrażonych w tych przepisach zasady legalizmu, zasady zaufania do organu podatkowego oraz zasady oficjalności postępowania dowodowego przy dokonywaniu interpretacji pojęcia "interesu publicznego", którym to pojęciem posługuje się art. 24 ust. 3 ustawa SENT, wskazując go jako podstawę odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej; art. 24 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 26 ust. 3 ustawy SENT, poprzez błędną ich wykładnię, w szczególności w zakresie interpretacji pojęcia "interes publiczny", użytego w art. 24 ust. 3 ustawy, którego prawidłowa wykładnia powinna odbyć się z poszanowaniem zasad zawartych w art. 120, art. 121 § 1 i art. 187 § 1 O.p. oraz zasady proporcjonalności mającej wymiar konstytucyjny; art. 122 O.p., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ pierwszej instancji do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych ustaleń faktycznych, a dodatkowo zinterpretowanie stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony;

5. naruszenie art. 124 O.p. poprzez brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, które przemawiały za nałożeniem kary pieniężnej: brak wyjaśnienia, czy mając na uwadze cele wprowadzenia do obrotu pranego ustawy SENT, przy uwzględnieniu podstawowych zasad, w tym w szczególności zasady proporcjonalności, rzeczywiście istnieje interes publiczny w tym, aby nałożyć na legalnie działającego przewoźnika dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień formalnych, które to uchybienia nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa w postaci możliwości uszczuplenia dochodów budżetowych i zostały usunięte w całości w toku kontroli;

6. niewzięcie pod uwagę okoliczności, iż brak zgłoszenia został niezwłocznie uzupełniony, zaś pojazd został zwolniony celem kontynuowania przewozu, a tym samym, iż poza błędnym wypełnieniem zgłoszenia, nie stwierdzono działań przewoźnika, których zwalczanie było celem ustawy SENT, podczas gdy okoliczności te winny być ocenione w kontekście interesu publicznego, w szczególności w odniesieniu do celu ustawy i zaufania do organów państwa; art. 187 § 1 i art. 191 O.p., polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, jego dowolnej i zbyt swobodnej ocenie;

7. naruszenie art. 210 § 1 pkt 4 O.p., poprzez brak wskazania podstawy prawnej wydania decyzji;

8. naruszenie art. 210 § 1 pkt 6 oraz § 5 O.p. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.

Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Skarżąca jako przewoźnik odpadów klasyfikowanych do pozycji CN 3814 – wpisała w zgłoszeniu SENT nr licencji niezgodnie ze stanem faktycznym. W konsekwencji została na nią nałożona kara pieniężna w wysokości 10.000 zł, na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT.

Stosownie do treści art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT: "W przypadku gdy podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru - odpowiednio na podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł."

Odnosząc treść cytowanego przepisu do stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że spełnione zostały przesłanki do nałożenia kary w nim określone, bowiem przewoźnik wpisał w zgłoszeniu referencyjnym nr licencji niezgodnie ze stanem faktycznym.

Istota sporu natomiast dotyczy rozstrzygnięcia, czy prawidłowo organy rozważyły przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej określone w art. 24 ust. 3 ustawy SENT.

Stosownie do treści tego przepisu w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

W tym zakresie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznał, że w sprawie nie wystąpił ani ważny interes przewoźnika – takiego interesu skarżąca bowiem nie wykazała - ani interes publiczny.

Sąd stanowiska organu nie podziela.

Zdaniem Sądu nie można pojęcia interesu publicznego interpretować w sposób zawężający, uwzględniając przede wszystkim interes Skarbu Państwa. Zaprezentowana przez organ w zaskarżonej decyzji argumentacja, prowadzi, bądź to do ograniczenia, bądź to do wykluczenia stosowania instytucji prawnej, o której mowa w art. 24 ust. 3 ustawy SENT. Przyjęcie poglądów organu, reprezentującego stanowisko niemal wyłącznie profiskalne, mogłoby doprowadzić do tego, że każda ulga, czy odstępstwo w zapłacie należności publicznoprawnych powstałych wskutek naruszenia przepisów mogłaby być traktowana jako sprzeczna z zasadami konstytucyjnymi – mimo że została przewidziana przez ustawodawcę. Organ pomija, że przewidziane w ust. 3 powołanego przepisu art. 24 ustawy SENT, odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej następuje wyłącznie w sytuacji ustalenia, że do naruszenia konkretnych przepisów doszło. Następuje to nie tylko na wniosek strony, ale również z urzędu. O ile zaistnienie przesłanki "ważnego interesu" podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego lub przewoźnika może zostać wykazane w zasadzie wyłącznie we współpracy z tym podmiotem, o tyle przesłanka interesu publicznego w tym, aby nałożyć w realiach danej sprawy karę pieniężną na ww. podmiot, który dopuścił się podlegających karze uchybień, z urzędu powinno być przedmiotem rozważań organu podatkowego stosującego przepisy ustawy o SENT z uwzględnieniem celów tej ustawy. Istotne przy tym jest, że odstąpienie od kary pieniężnej na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy SENT, ma charakter uznaniowy, co wynika z powołania się przez ustawodawcę na pojęcia "interesu publicznego" oraz "ważnego interesu przewoźnika", które nie zostały zdefiniowane w ustawie, a zatem wypełnienie ich treścią należy do organów orzekających.

W orzecznictwie przyjmuje się, że w ustawie SENT ustawodawca nie wyposażył organu w możliwość miarkowania kar ani ich zmieniania w zależności od tzw. uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3478/18). Tym niemniej uznanie administracyjne znajduje zastosowanie przy ocenie zaistnienia przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Ocena, czy ukaranie karą pieniężnej jest w konkretnym przypadku celowe, czy też nie, jest kwestią uznania administracyjnego. O niecelowości ukarania sprawcy, a zatem – o potrzebie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, mogą przesądzać różne okoliczności, w tym przyczyny, z jakich doszło do naruszenia prawa. Chodzi oczywiście o takie przyczyny, które mieszczą się ustawowych ramach "przypadków uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub interesem publicznym" (art. 24 ust. 3 ustawy SENT).

Z uwagi na fakt, że art. 24 ust. 3 ustawy SENT nie przewiduje możliwości miarkowania nakładanej kary, odstąpienie od nałożenia kary jest wyrazem jej darowania, co może nastąpić tylko w całości lub nie nastąpić w ogóle. Organ ma tu zatem możliwość wyboru opcji decyzyjnej sprawdzającej się do alternatywy: nałożenie kary lub odstąpienie od nałożenia kary.

Przy wykładni pojęcia "interes publiczny" na gruncie ww. przepisu nie można stracić z pola widzenia celu, jaki przyświecał ustawodawcy we wprowadzeniu ustawy SENT.

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko NSA, prezentowane w uzasadnieniu przywoływanego wyżej wyroku NSA z 13 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 3478/18, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik.

Zatem dokonując wykładni art. 24 ust. 3 ustawy SENT, należy jej dokonywać w pierwszej kolejności na podstawie wykładni językowej, jednakże przy uwzględnieniu wykładni systemowej i celowościowej, mając przy tym na uwadze założenia leżące u podstaw wprowadzenia do obrotu prawnego przepisów ustawy SENT.

Z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów.

W uzasadnieniu projektu wskazano też, że była potrzeba wprowadzenia tej ustawy, ponieważ wyspecjalizowane grupy przestępcze działające na rynkach towarów wrażliwych nie płaciły należnych podatków oraz dokonywały wyłudzeń nienależnych zwrotów, wykorzystując do tego wyłącznie sfałszowane dokumenty (faktury). Istniała więc konieczność powiązania przepływu dokumentów oraz faktycznego przepływu towaru. Podano, że dzięki danym z rejestru możliwe będzie również dokonywanie analiz schematów działań podmiotów biorących udział w przewozie towarów. Z drugiej strony łatwiejsze będzie ujawnianie przewozów towarów niedeklarowanych jako opodatkowane. Wprowadzany projektowaną ustawą obowiązek dokonywania zgłoszenia przewozu towaru do rejestru nałożył na podmioty prowadzące działalność gospodarczą dodatkowe obowiązki. Jednakże oceniono je jako w pełni uzasadnione i proporcjonalne w stosunku do obszarów, które będą podlegały ochronie, ponieważ przedmiotem monitorowania przewozu towarów będą towary określane jako "wrażliwe" i należące do grupy najwyższego ryzyka w kraju ze względu na naruszenia przepisów prawa podatkowego oraz negatywny wpływ na konkurencję (druk nr 1244 rządowy projekt ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów; publ. sejm gov.pl, prace sejmu, druki sejmowe).

Zatem celem ustawy SENT jest ochrona legalnego handlu towarami uznanymi przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwienie walki z "szarą strefą" oraz ograniczenie poziomu uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach (VAT i akcyza), a także zwiększenie skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Celem tym nie jest zaś zwiększanie dochodów budżetu państwa z tytułu kar nakładanych na podmioty działające w sposób legalny, dopuszczających się uchybień formalnych czy też oczywistych omyłek, związanych między innymi z wątpliwościami dotyczącymi wykładni i stosowania przepisów ustawy SENT.

Z powyższego wynika, że celem wprowadzenia ustawy SENT i nałożonych na jej mocy obowiązków na przedsiębiorców, była ochrona legalnego handlu towarami uznanymi przez krajowego prawodawcę za wrażliwe, ułatwienie walki z szarą strefą oraz ograniczenie poziomu uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach (VAT i akcyza), a także zwiększenie skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Ustawodawca nie zamierzał więc zwiększyć dochodów budżetu państwa przez nakładanie kar na podmioty działające w sposób legalny, które dopuściły się uchybień formalnych czy też oczywistych omyłek.

Instytucja odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, z art. 24 ust. 3 ustawy SENT, oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym. W przywołanej wyżej regulacji prawnej, ustawodawca posłużył się pojęciami niedookreślonymi "ważnym interesem przewoźnika" lub "interesem publicznym", jako materialnoprawnymi przesłankami, będącymi podstawą do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Użyty łącznik "lub" wskazuje, że do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wystarczy zaistnienie jednej z wyżej przywołanych dwóch dyrektyw wyboru ("ważnego interesu przewoźnika" lub "interesu publicznego"), przy czym w każdej sprawie zawsze powinny zostać rozważone przez organ obie przesłanki.

Posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 24 ust. 3 ustawy SENT nieostrymi pojęciami: "ważny interes przewoźnika" i "interes publiczny" oznacza brak określonego katalogu przesłanek i wymaga wypełnienia ich treści w konkretnej sprawie przez odwołanie się do całokształtu konkretnych okoliczności i faktów. Ogólną dyrektywą interpretacyjną w stosunku do tych pojęć jest uznanie wyjątkowości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Ważnego interesu przewoźnika nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Niewątpliwie nadzwyczajne, losowe sytuacje jak utrata możliwości wywiązania się z zobowiązań, utrata możliwości zarobkowania, trudności finansowe, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanego, w szczególności dla realizacji podstawowych potrzeb bytowych osób zobowiązanych i ich rodzin skutkujące brakiem możliwości uregulowania nałożonej kary, przesądzają o wystąpieniu ważnego interesu przewoźnika. Pojęcie "ważny interes przewoźnika" należy interpretować analogicznie do "ważnego interesu podatnika", o jakim stanowi art. 67a § 1 O.p. Pojęcia tego nie należy ograniczać jedynie do sytuacji nadzwyczajnych, losowych, na które strona postępowania nie miała wpływu. Ważny interes podatnika (przewoźnika) to również sytuacja ekonomiczna, życiowa, możliwość zarobkowania itp. Z kolei zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że interes publiczny to dyrektywa postępowania nakazująca respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej takich jak: sprawiedliwość, równość, bezpieczeństwo i zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy (por. wyroki NSA z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II GSK 360/19, z 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 629/19, z 7 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1696/19).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że organy dokonały nieprawidłowej, zawężającej wykładni art. 24 ust. 3 ustawy SENT w zakresie użytego w tym przepisie pojęcia "interes publiczny".

Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko NSA prezentowane w uzasadnieniu wyroku 18 maja 2020 r. sygn. akt II GSK 220/20, że przy ocenie, czy za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej przemawia interes publiczny, należy uwzględnić, czy podmiot odpowiedzialny za naruszenie prowadził działalność zgodną z prawem i czy w związku z tym naruszeniem doszło do uchybienia w zapłacie należnych podatków. Nie jest bowiem w interesie publicznym działanie organów polegające na nakładaniu kar pieniężnych na podmioty, które działają zgodnie z prawem, a dokonały jedynie nieistotnych (z punktu widzenia również podatkowego) omyłek czy błędów w zgłoszeniu SENT. Takie działanie organów nie powodowałoby budowania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a także mogłoby stanowić nadmierny legalizm.

Zdaniem Sądu, przy badaniu, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, należy uwzględnić proporcjonalność nałożenia kary pieniężnej w odniesieniu do całokształtu okoliczności stanu faktycznego. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że organ powinien wziąć pod uwagę, że Spółka miała licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego nr [...] i taka licencja została przez kierowcę okazana podczas kontroli. Zatem organ winien rozważyć – oceniając wystąpienie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej – czy wpisanie do zgłoszenia referencyjnego SENT nr licencji [...], należącego do [...], która należy do grupy "A", spowodowało uszczerbek w budżecie Państwa. Ponadto, w orzecznictwie podnosi się, że organy powinny ocenić wysokość nałożonej kary pieniężnej w stosunku do dochodów strony z danego transportu (vide wyrok WSA w Poznaniu z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 684/18).

Skoro w systemie prawnym obowiązuje art. 24 ust. 3 ustawy SENT, to organ (działający przecież zgodnie z art. 120 O.p. na podstawie przepisów prawa) winien wskazać przykładowo sytuacje, w których jego zadaniem dopuszczalne byłoby odstąpienie od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny. Dopiero wówczas możliwa byłaby ocena, czy w niniejszej sprawie zachodzi taka możliwość. Natomiast stwierdzenie przez organ w zaskarżonej decyzji, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny, wobec przewoźnika za wpisanie nieprawidłowego nr licencji, w sytuacji gdy przewoźnik taką licencję posiadał, należy uznać za co najmniej przedwczesne – zwłaszcza jeśli zważy się na treść art. 121 § 1 O.p., zgodnie z którym postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów. Ponadto w toku tego postępowania organy w myśl art. 122 O.p., zobowiązane są do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Skoro organy dokonały wykładni pojęcia interesu publicznego w sposób zawężający, ograniczając interpretację tego pojęcia do wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, Sąd uznał, że należało uchylić zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną zagadnienia i wnikliwie rozważy, czy w niniejszej sprawie interes publiczny przemawia za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej. Przede wszystkim organ powinien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności rozpoznawanej sprawy w świetle podstawowych zasad i wartości demokratycznego państwa prawa i zasady sprawiedliwości społecznej oraz celu wprowadzenia w ustawie SENT kar pieniężnych. Rolą organu będzie dokonanie oceny, czy w interesie publicznym leży nakładanie wielotysięcznych kar pieniężnych na podmiot, który dopuścił się wyłącznie uchybień formalnych związanych z naruszeniem obowiązków przewidzianych w ustawie SENT, czy w niniejszej sprawie doszło do uszczuplenia w podatku, jaki jest stosunek kary do dochodu skarżącej z tego przewozu, czy stwierdzone uchybienia stwarzają realne zagrożenia uszczuplenia przez dany podmiot dochodów podatkowych budżetu państwa, czy są dokonywane w ramach oszustwa, czy też innych przestępstw, czy nieprawidłowości te zdarzyły się jednokrotnie (sporadycznie) czy też występują na tyle często u tego przewoźnika, że świadczą o co najmniej niedbałości, nienależytej staranności w prowadzeniu swoich interesów, czy nałożenie kary pieniężnej na skarżącą miało charakter prewencyjny czy też dyscyplinujący w odniesieniu do kolejnych przewozów. Przy analizie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej nie można pominąć okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, przyczyn powstałego naruszenia, okoliczności towarzyszących, postawy skarżącej w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli. Organ, oceniając, czy zaistniała przesłanka "interesu publicznego", powinien rozważyć, czy nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w okolicznościach sprawy realizuje cel ustawy SENT, czy wymierzona jej kara pieniężna narusza wywodzoną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu, czy w interesie publicznym jest nakładanie na skarżącą dotkliwej kary pieniężnej tylko z tej przyczyny, że dopuściła się, uchybienia które usunęła w możliwie najszybszym czasie.

W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.