Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1183/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6135 Odpady
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Grażyna Malinowska –Wasik (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brodnicy na uchwałę Rady Gminy Bobrowo z dnia 19 czerwca 2006 r., nr XXXIII/204/06 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 pkt 2 -18 i 20, § 3, § 4 ust. 2 pkt 2 - 4, § 5 ust. 1 i ust. 3, § 6 ust. 2, § 7 pkt 1 - 3, § 8, § 14 ust. 3, § 17 ust. 4, § 23 ust. 1 - 3, § 24 ust. 3, § 30 ust. 1 - 3 i 6 - 8, § 31 ust 1, § 35 ust. 1 (w zakresie obowiązku sporządzania sprawozdania), ust. 2 i 4 - 6, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w punkcie 1 nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXXIII/204/2006 z dnia 19 czerwca 2006 r. podjętą na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Rada Gminy B. ustaliła szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. w stanowiącym załącznik do niej regulaminie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 2 - 18 i 20, § 3, § 4 ust. 2 pkt 2 i 3 i ust. 3, § 5 ust. 3, § 6 ust. 2, § 7 pkt 1 i 3, § 8, § 14 ust. 3, § 17 ust. 4, § 18 ust. 1 (w zakresie określenia częstotliwości oraz okresu przeprowadzania dezynfekcji i mycia pojemników na odpady), § 23 ust. 1-3, § 24 ust. 3, § 30 pkt 1-3, 6-8, § 31 ust. 1 oraz § 35 ust. 1 (w zakresie obowiązku sporządzania sprawozdania), ust. 2 i 4- 6 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Prokurator Rejonowy w B. zarzucił istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. otrzymania czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008) w związku z § 137, § 147 ust. 1 i § 149 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez:

- powtórzenie w regulaminie przepisów ustaw zawierających definicje pojęć, w tym również ze zmianą tych definicji,

- sformułowanie w regulaminie definicji nowych pojęć,

- zamieszczenie w regulaminie przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe.

Uzasadniając skargę prokurator podniósł, że art. 4 u.c.p.g. zawiera zamknięty katalog spraw, które rada gminy może regulować w drodze stanowiącego akt prawa miejscowego regulaminu utrzymania czystości i porządku, co oznacza, iż wykroczenie poza zakres upoważnienia jest równoznaczne z naruszeniem przez gminę swej właściwości. Nadto uchwalając regulamin rada gminy winna czynić to w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej."

Prokurator zwrócił uwagę, że zgodnie z § 137 w zw. z § 143 wymienionego rozporządzenia w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, co odnosi się w szczególności do definicji zawartych w tych aktach prawnych. Tymczasem Rada w przyjętym regulaminie dokonała powtórzenia, niekiedy niedokładnie i odmiennie definicji występujących w u.c.p.g. oraz innych ustawach, tj.:

- w § 2 pkt 15 zdefiniowano pojęcie "właściciele nieruchomości" inaczej niż zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.,

- w § 2 pkt 13 powtórzono określenie "odpady weterynaryjne" zawarte w art. 3 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.),

- w § 2 pkt 5 zdefiniowano pojęcie "odpady komunalne" odmiennie niż zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (pominięto wyłączenie pojemników wycofanych z eksploatacji),

- w § 2 pkt 16 ujęto definicję "zbieranie odpadów" zawartą już w art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy o odpadach,

- w § 2 pkt 19 zdefiniowano pojęcie "zwierzęta gospodarskie" uprzednio zdefiniowane w art. 2 pkt 2 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich,

- w § 2 pkt 10 zdefiniowano "odpady niebezpieczne" zdefiniowane już w art. 3 ust. 2 ustawy o odpadach,

- w § 2 pkt 12 zawarto definicję pojęcia "odpady medyczne," niedokładną w stosunku do wynikającej z art. 3 ust. 3 pkt 5 ustawy o odpadach,

- w § 2 pkt 3 zdefiniowano pojęcie "nieczystości ciekłe" odmiennie niż zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

- w § 2 pkt 17 zdefiniowano pojęcie "zbiorniki bezodpływowe" ujęte już w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.

Nadto prokurator wskazał, że mimo iż w akcie wykonawczym nie wprowadza się definicji wyrażeń użytych w ustawie upoważniającej (§ 149 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"), w regulaminie sformułowano własne definicje "obiektów użyteczności publicznej" (§ 2 pkt 4), "odpadów komunalnych zmieszanych" (§ 2 pkt 8), "odpadów budowlanych" (§ 2 pkt 7) "odpadów komunalnych wielkogabarytowych" (§ 2 pkt 6), "odpadów organicznych" (§ 2 pkt 9 – w tym wypadku ustawodawca posłużył się pojęciem "odpady ulegające biodegradacji" w odniesieniu do tego samego zagadnienia w ustawie o odpadach), "odpadów surowcowych" (§ 2 pkt 11), "urządzeń do gromadzenia odpadów" (§ 2 pkt 14) i "komunalnych osadów ściekowych" (§ 2 pkt 20).

W ocenie skarżącego w szeregu postanowień regulaminu unormowano sprawy wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego Rady. Dotyczyły one:

- ustalenia w § 3, że postanowienia regulaminu obejmują wszystkie osoby przebywające na terenie gminy i podmioty działające na jej terenie (delegacja ustawowa dotyczy tylko właścicieli nieruchomości),

- określenia w tytule rozdziału 2, iż nałożone w nim obowiązki dotyczą nieruchomości i terenów użyteczności publicznej (podczas gdy obowiązki te mogą odnosić się tylko do własności innych podmiotów aniżeli gmina – nie mogą dotyczyć miejsc publicznych w rozumieniu jako inna kategoria w świetle art. 1 ust. 1, art., 2 ust. 1 pkt 4, art. 4 ust. 2 u.c.p.g.),

- nałożenia na inne podmioty aniżeli właściciele nieruchomości obowiązków: usuwania z chodnika śniegu, lodu i zanieczyszczeń, utrzymywania czystości na stanowiskach wędkarskich, ustawienia urządzeń do gromadzenia odpadów i usuwania odpadów w miejscach imprez plenerowych lub zgromadzeń o charakterze publicznym oraz zapewnienia ich uczestnikom dostępu do szaletów, a nadto dbałości o wygląd i czystość koszy ulicznych (§ 4 ust. 3, § 5 ust. 3, § 8, § 23 ust. 1- 3, § 24 ust. 3),

- usuwania z dachów i gzymsów obiektów budowlanych sopli lodowych i nawisów śniegu (§ 4 ust. 2 pkt 2),

- utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym (reguluje to art. 5 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) - § 4 ust. 2 pkt 3,

- usuwania tylko obfitych opadów śniegu z chodnika i to niezwłocznie, co zawęża obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. (§ 4 ust. 3),

- warunków odprowadzania ścieków powstałych z mycia samochodów (powtórzenie regulacji zawartych w art. 39 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne) - § 7 pkt 1,

- miejsc doraźnych napraw i regulacji samochodów (z naruszeniem zasady swobody działalności gospodarczej)- § 7 pkt 2,

- częstotliwości usuwania ścieków (§ 14 ust. 3),

- mycia i dezynfekowania pojemników na odpady z określeniem częstotliwości tych czynności (wykraczanie poza regulację zawartą w art. 5 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.) - § 18 ust. 1,

- wyprowadzania psów na określone tereny (§ 30),

- dokarmiania bezdomnych zwierząt w określonych miejscach (§ 31 ust. 1),

- oczyszczania ulic przez zarządców dnia publicznych (obowiązek uregulowany w art. 5 ust. 3 i 4 u.c.p.g.) - § 6 ust. 2,

- uzyskania akceptacji wzoru koszy na odpady ustawiane na terenach użyteczności publicznej (mimo iż część ich jest sytuowana przez podmioty niezależne od organu wykonawczego gminy, np. przewoźników, zarządców dróg) - § 17 ust. 4,

- sposobu przeprowadzania deratyzacji (§ 35 ust. 2-6).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. uznała podniesione w niej zarzuty za uzasadnione, informując jednocześnie o podjęciu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych unormowań regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Powyższe kompetencje organów samorządu terytorialnego odzwierciedla art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z wymienionych unormowań wynika podustawowy wykonawczy charakter aktów prawa miejscowego.

Konstytucyjna zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymaga, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia.

Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego - aktu prawa miejscowego.

Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a nie ich zastępowanie.

W art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008) nałożono na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin w myśl tego przepisu jest aktem prawa miejscowego. Określać ma on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące kwestii wymienionych wart. 4 ust. 2 pkt 1 -8 tejże ustawy.

Tak więc upoważnienie ustawowe obejmuje unormowanie:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości

służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji terminów jej przeprowadzania.

W ramach wskazanej wyżej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć (vide wyroki WSA w Lubinie z 19 września 2008 r. II SA/Lu 485/08 i WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r. II SAlWr 527/06). Dotyczy to więc nie tylko pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia określeń ustawowych - zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach. Rada nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca. Trafny jest nadto zarzut skargi o powielaniu w zaskarżonej uchwale definicji pojęć, które już zdefiniowane zostały w przepisach ustawy o czystości i porządku w gminach oraz innych aktach rangi ustawowej.

Naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest, zdaniem Sądu, istotne zważywszy, że te same pojęcia zdefiniowane w otoczeniu prawnym jakim są przepisy Regulaminu, mogą być inaczej odczytane niż w "otoczeniu prawnym" jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności pracodawcy skutkuje bowiem uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, iż zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepisy Regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być odczytane inaczej, niż by to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć odczytanych przez pryzmat przepisów ustawy.

Nadto jeszcze raz podkreślić należy, że skoro postanowienia Regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to również i z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach wykonawczych.

W związku z powyższym akceptować należy wniosek skargi dotyczący stwierdzenia nieważności poszczególnych punktów § 2 regulaminu z uwagi na zamieszczenie w nich definicji takich pojęć, jak: właściciele nieruchomości, (pkt 15 modyfikacja definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.), odpady weterynaryjne (pkt 13, pojęcie zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 8 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach), odpady komunalne (pkt 5, powtórzenie definicji z art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach, w wersji obowiązującej w dniu podjęcia uchwały), zbieranie odpadów (pkt 16, pojęcie zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy o odpadach), odpady niebezpieczne (pkt 10, powtórzenie definicji z art. 3 ust. 2 ustawy o odpadach), odpady medyczne (pkt 12, powtórzenie definicji z art. 3 ust. 3 pkt 5 ustawy o odpadach z pominięciem jednego słowa), nieczystości ciekłe (pkt 3, odmienna definicja od zamieszczanej w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), zbiorniki bezodpływowe (pkt 17, pojęcie zdefiniowane w art. 2 ust.1 pkt 5 u.c.p.g.).

Dodatkowo Sąd dostrzegł, że zamieszczona w § 2 pkt 18 regulaminu definicja zwierząt domowych stanowi wierne powtórzenie definicji zamieszczonej w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002). Natomiast w pkt 19 § 2 (a nie § 2 pkt 18 jak przyjęto w zarzucie skargi) regulaminu zawarto odesłanie jeśli chodzi o pojęcie "zwierzęta gospodarskie" do ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (opublik. Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1762) i w regulacji tej nie można dopatrzyć się wadliowści.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, ale musi to być powtórzenie dosłowne z jednoczesnym powołaniem się na konkretny przytoczony przepis ustawy (vide wyrok WSA w Lublinie z 19 września 2008 r. II SA/Lu 485/08). Jednak wymogów tych, definicje przytoczone w § 2 regulaminu również wiernie nie spełniają.

Skoro brak jest w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odpowiedniego upoważnienia, istotne naruszenie prawa stanowi też ustalenie w § 2 pkt 2, 4, 6, 7, 8, 9, 11, 14 i 20 przez Radę na potrzeby regulaminu oznaczenia określeń: firma wywozowa, obiekty użyteczności publicznej, odpady komunalne wielkogabarytowe, odpady budowlane, odpady komunalne zmieszane, odpady organiczne, odpady surowcowe, urządzenia do gromadzenia odpadów, komunalne osady ściekowe. Nadto definiowanie odpadów budowlanych jako pochodzących z remontów i budów było zbędne, skoro w art. 4 ust. 2 pkt 1a u.c.p.g. jest mowa tylko o zbieraniu odpadów z remontów.

Niezależnie od tego, że zakres udzielonego w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Radzie Gminy upoważnienia do uchwalania regulaminu wyklucza definiowanie w nim jakichkolwiek pojęć, zamieszczone w regulaminie regulacje trafnie skonfrontowano w skardze z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), które to rozporządzenie, stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa. Zawarte w załączniku do rozporządzenia zasady techniki prawodawczej, zgodnie z treścią § 143, we wskazanym w nim zakresie mają odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, do których należy omawiany Regulamin.

§ 115 i § 135 załącznika do rozporządzenia stanowi, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. § 118 i § 137 załącznika zawiera zasadę, że akt wykonawczy nie może regulować jeszcze raz tego (powtarzać), co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub innym akcie normatywnym).

W świetle treści § 116 i § 136 zasad narusza obowiązujący porządek prawny zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy bez wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (w akcie takim nie zamieszcza się bez upoważnienia ustawowego przepisów niezgodnych z ustawą). W orzecznictwie sądowym jednocześnie przyjęto, że postąpienie wbrew tej ostatniej zasadzie stanowi jeden z przypadków naruszenia prawa w stopniu istotnym (vide m.in. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 25 marca 2003 r. II SA/Wr2572/02 - Dz. Urz. Opis 2003/78/1520). Z kolei stosownie do § 149 załącznika do rozporządzenia w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, a w szczególności - które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Jednakże, jak już wyżej zaznaczono, skoro poszczególne definicje pojęć zamieszczone zostały w § 2 Regulaminu bez upoważnienia ustawowego, już tylko z tej przyczyny zaistniały podstawy do stwierdzenia ich nieważności, bez potrzeby rozważania kwestii naruszenia przepisów omawianego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów.

Szereg zawartych w regulaminie przepisów wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie obowiązków i uregulowanie kwestii nie objętych treścią art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Należy podkreślić, iż obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielach nieruchomości nie mogą być formułowane w sposób dowolny. Organ gminy nie może w sposób niczym nieograniczony określać obowiązków związanych z estetyką i porządkiem na terenie gminy. Dodatkowo niektóre nałożone obowiązki stanowią bezpodstawnie powielenie unormowań zawartych w ustawach.

Zasadniczy jest zarzut przekroczenia granic delegacji ustawowej poprzez nałożenie w § 4 ust. 2 pkt 3 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymania należytego stanu technicznego obiektów budowlanych (zwłaszcza rynien i wpustów deszczowych). Uregulowania dotyczące dbałości o odpowiedni stan techniczny budynków i innych obiektów budowlanych zawiera bowiem ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 154, poz. 1118), która w art. 5 ust. 2 stanowi, iż obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. W myśl zaś art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 jest zobowiązany właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 66 ww. ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Upoważnienie udzielone w art. 4 ust. 2 pkt 1c u.c.p.g. obejmuje jedynie możliwość nałożenia obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 ust. 4 u.c.p.g.

W art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ustawodawca uregulował kwestię utrzymywania w czystości chodników położonych wzdłuż nieruchomości, obligując właścicieli tychże nieruchomości do uprzątnięcia z nich błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Brak jest w związku z tym możliwości ramach delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1b nałożenia na nich obowiązku podejmowania dodatkowych działań usuwających lub ograniczających śliskość chodnika (np. przez posypywanie piaskiem), jak to uczyniono w § 5 ust. 1 regulaminu, czego nie dostrzegł skarżący.

Natomiast wbrew stanowisku skarżącego za mieszczącą się w ramach określenia szczegółowych zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń należy uznać zamieszczoną w § 4 ust. 3 regulaminu regulację wskazującą w jakim czasie (niezwłocznie po ustaniu opadów w ciągu dnia) i w jakich warunkach (po obfitych opadach) należy usunąć śnieg, lód i inne zanieczyszczenia.

Z kolei brak jest w świetle treści art. 4 ust. 2 pkt 1 b u.c.p.g. dla Rady Gminy upoważnienia do zobowiązania właścicieli nieruchomości w § 4 ust. 2 pkt 2 regulaminu do usuwania z dachów i gzymsów obiektów budowlanych, bezpośrednio sąsiadujących z trasami pieszych i drogami, sopli lodowych i nawisów śniegu. Obowiązek ten nie dotyczy przestrzeni nad chodnikiem (chodnik stanowi część pasa drogowego, a pas drogowy w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obejmuje także przestrzeń nad jego powierzchnią), którego obowiązek utrzymania m.in. w stanie wolnym od lodu i śniegu przewidziano w u.c.p.g., lecz każdej przestrzeni nad "trasami pieszych" (które przecierz nie zawsze biegną chodnikiem) i "drogami" (których chodnik jest tylko wydzieloną częścią). Powyższy zapis zatem rozszerza obowiązki właściciela nieruchomości poza zakres określony treścią art. 5 ust. 1 u.c.p.g.

Podobnie nieuprawnionym rozszerzeniem obowiązków właściciela niezakwestionowanym w skardze jest zapis § 4 ust. 2 pkt 4 zobowiązujący do uprzątnięcia obok chodnika także jezdni po składowanych materiałach opałowych i innych.

Wymóg wyposażenia nieruchomości przez właścicieli tejże nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Upoważnienie ustawowe dotyczy natomiast rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i m.in. także ich utrzymania w odpowiednim stanie porządkowym sanitarnym i technicznym. W upoważnieniu tym, jak słusznie podniesiono w skardze, nie mieści się ustanowienie w § 17 ust. 4 regulaminu obowiązku uzyskania akceptacji Wójta Gminy B. odnośnie wzoru koszy na odpady ustawianych na drogach, przystankach komunikacyjnych oraz innych terenach użyteczności publicznej.

Natomiast w ocenie składu orzekającego Sądu nie stanowi naruszenia zakresu upoważnienia zobowiązanie w § 18 ust. 1 regulaminu właścicieli nieruchomości do mycia i dezynfekowania, ze wskazaniem częstotliwości, pojemników na odpady skoro akt ten ma określać szczegółowe zasady m.in. utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Kwestionowane w skardze unormowanie nie wykracza poza wspomniane zasady (art. 4 ust. 2 - zdanie pierwsze w zw. z ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.). W art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ustawodawca uregulował całościowo kwestię utrzymania przez właścicieli nieruchomości w czystości chodnika.

Ze względu na to, iż art. 5 ust. 3 i 4 u.c.p.g. reguluje obowiązki zarządcy drogi w zakresie utrzymania czystości na drogach publicznych, jak również kwestię usuwania nieczystości z przystanków komunikacji publicznej, nieuprawnione było powtórzenie zapisów ustawowych w § 6 ust. 2 regulaminu.

Art. 4 ust. 2 pkt 1 c u.c.p.g. upoważnienia do określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi -na terenie własnej nieruchomości. Kwestia bowiem uzyskiwania zgody na naprawę i mycie pojazdu na nieruchomości cudzej należy da zagadnień cywilnoprawnych i w związku z tym nie może być regulowana aktem prawa miejscowego. Rzeczą Rady podejmującej uchwałę w omawianej kwestii, było co najwyżej wskazanie warunków, by czynności te były dopuszczalne, w tym zwłaszcza zapewniających usuwanie zgodnie z ustawą powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Zbyt daleko idące jest więc zobowiązanie właścicieli w § 7 pkt 2 regulaminu do wyznaczenia na terenie własnej nieruchomości miejsc przeznaczonych do doraźnych napraw i regulacji samochodów (właściciel jest dysponentem terenu) oraz w § 7 ust. 3 wprowadzenie zakazu wykonywania napraw blacharsko -lakierniczych. Nadto, o ile prawidłowe jest wskazanie w pkt 1 i 3 sposobu odprowadzania ścieków powstałych z mycia i miejsca gromadzenia odpadów z napraw samochodów, to zamieszczenie w pkt 1 zakazu odprowadzania ścieków bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi stanowi wkroczenie w materię uregulowaną w art. 39 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019).

Nie można podzielić zarzutu skarżącego co do wadliwości § 14 ust. 3 regulaminu, z którego wynika obowiązek usuwania przez właścicieli nieruchomości nieczystości ciekłych i osadów ściekowych z częstotliwością minimum dwa razy w roku. Zapis ten mieści się w delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do określenia szczegółowych zasad częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Określenie częstotliwości wywozu nieczystości stwarza prawidłowy mechanizm pozbywania się przez mieszkańców w trybie dopuszczonym ustawą tychże nieczystości, podobnie jak i odpadów komunalnych o stałej konsystencji. Jednakże nałożenie w powyższym zakresie obowiązku winno być czytelne, a § 14 ust. 3 wymogu tego nie spełnia. Przede wszystkim usunąć z powyższego przepisu należy fragment dotyczący obowiązku okazania się przez właściciela nieruchomości dokumentami potwierdzającymi minimum dwukrotne w roku usuwanie ścieków i osadów ściekowych, gdyż ten sam obowiązek przewidziano już w art. 6 ust. 1 u.c.p.g. dokładnie go precyzując.

Ze względu na to, iż adresatami nałożonych regulaminem obowiązków mających na celu utrzymanie porządku i czystości mogą być tylko właściciele nieruchomości, trafnie zakwestionowano w skardze, jako wychodzącą poza upoważnienie ustawowe, treść § 3 regulaminu, według którego akt ten obejmuje wszystkie osoby przebywające na terenie Gminy B. i podmioty działającego na jej terenie. To samo dotyczy ujęcia innych niż właściciele nieruchomości podmiotów w zapisach § 4 ust. 3, § 5 ust. 3, § 8 i § 24 ust. 3 regulaminu. Z tego samego powodu nieuprawnione było zobowiązanie w § 23 ust. 1-3 organizatorów imprez plenerowych i zgromadzeń o charakterze publicznym do wykonywania wymienionych w tym przepisie czynności, skoro podmioty te z reguły nie są właścicielami nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

Wynikiem niewłaściwej interpretacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jest umieszczenie w tytule rozdziału 2 regulaminu po spójniku "i" słów "terenach użyteczności publicznej." Należy podzielić stanowisko skarżącego powołującego się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2009 r. II SA/Wr 545/08/Lex nr 512713), że upoważnienie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku dotyczy nieruchomości będących przedmiotem własności innych podmiotów niż gmina (vide pojęcie właściciela nieruchomości w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.), w związku z czym miejsca publiczne, których dotyczą regulacje regulaminu nie mogą być rozumiane jako inna kategoria nieruchomości, zaś wskazany wyżej tytuł rozdziału 2 to sugeruje.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy upoważnienie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi (zapewne dotyczy zwłaszcza psów) w taki sposób, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy ani nie zagrażał przebywającym tam osobom. Realizację powyższego upoważnienia wystarczająco zapewniającą unormowania zawarte w § 29 regulaminu (prowadzenie psa na smyczy, w kagańcu, usuwanie pozostawionych przez zwierzę nieczystości). Nie mieści się natomiast w kompetencjach Rady sformułowanie zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt na określone tereny (§ 30 ust. 1 pkt 1 -3, 6-8 regulaminu).

Nic wspólnego z zakresem wskazanego wyżej upoważnienia ustawowego nie ma nadto sformułowany w § 31 regulaminu zakaz dokarmiania bezdomnych zwierząt. Upoważnienie to nie obejmuje bowiem możliwości ustalania zasad postępowania ze zwierzętami bezdomnymi.

Zasadny jest też zarzut skarżącego odnoszący się do § 35 ust. 2 i 4 – 6 regulaminu. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. umożliwia radzie gminy jedynie wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowi deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, a nie sposobu dokonywania tej czynności. Nieuprawnione jest poza tym zobowiązanie w § 35 ust. 1 regulaminu do sporządzania na żądanie Urzędu Gminy sprawozdania w powyższym zakresie.

Ze względu na wskazaną wyżej istną sprzeczność § 2 pkt 2-18 i 20, § 3, § 4 ust. 2 pkt 2 i3, § 5 ust. 3, § 6 ust. 2, § 7 pkt 1 i 3, § 8, § 14 ust. 3, § 17 ust. 4, § 23 ust. 1-3, § 24 ust. 3, § 30 ust. 1 – 3 i 6-8, § 31 ust. 1 oraz § 35 ust. 1 (w zakresie obowiązku sporządzania sprawozdania), ust. 2 i 4-6 regulaminu z przepisami prawa zarzucaną w skardze oraz tego samego rodzaju wadliwość § 4 ust. 2 pkt 4, § 5 ust. 1, § 7 pkt 2 regulaminu stwierdzoną przez Sąd z urzędu, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stwierdzono ich nieważność.