Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 211/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 128 w zw. z  art. 7,  art. 8,  art. 9
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Z.B. (dalej "wnioskodawczyni", "strona" lub "skarżąca") w dniu 19 listopada 2015 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad teściową G.B. Z akt sprawy wynika, że teściowa strony orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w J. z dnia [...] r. nr [...] została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności o charakterze trwałym, przy czym orzeczenie zostało wydane na stałe. Strona oświadczyła, że zajmuje się teściową i z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia oraz jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy. Strona podała również, że byłaby w stanie podjąć zatrudnienie na pół etatu ponieważ może zostawić teściową bez opieki przez około 5 godzin, przy czym zaznaczyła, że nie jest możliwe aby podjęła pracę na pełen etat.

Prezydent Miasta J. (dalej "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówił stronie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego w związku ze sprawowaniem opieki nad teściową. W uzasadnieniu wskazał m.in., że zgodnie z "art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 583) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom (...)". Zgodnie z art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z powyższego wynika, że pomiędzy stroną a jej teściową nie zachodzi obowiązek alimentacyjny, co oznacza, że pomimo sprawowania przez wnioskodawczynię opieki nad teściową, nie spełnia ona przesłanki wynikającej z przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawniającej do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W dalszej kolejności organ wskazał, że strona była zatrudniona do września 1995 r., natomiast niepełnosprawność teściowej istnieje od grudnia 1996 r., czyli powstała po zaprzestaniu wykonywania pracy przez wnioskodawczynię. W decyzji podkreślono również, że wnioskodawczyni jest zarejestrowana w urzędzie pracy i oświadczyła, że jest gotowa do podjęcia pracy na pół etatu. W dalszej kolejności wskazano, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest nie przekroczenie kryterium dochodowego, które wynosi w przeliczeniu na jedną osobę 764,00 zł, natomiast z przedstawionych dokumentów wynika, że w wyniku przeliczenia na osobę łącznego dochodu wnioskodawczyni oraz jej teściowej dochód na osobę wynosi 973,45 zł. Stwierdzono, że dochód w przeliczeniu na osobę przekroczył także ustawowe kryterium dochodowe o kwotę wyższą niż wysokość najniższego zasiłku rodzinnego. W decyzji podano, że przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdził zakres i formę opieki sprawowanej przez wnioskodawczynię nad teściową. Końcowo, organ pierwszej instancji stwierdził, że nie podważa faktu, iż wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad swoją teściową jednak ze względu na brak spełnienia przesłanki dotyczącej obowiązku alimentacyjnego oraz brak spełnienia przesłanki dotyczącej kryterium dochodowego nie mógł pozytywnie rozpatrzeć wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzja została doręczona stronie w dniu 17 grudnia 2015 r.

Pismem z dnia 23 grudnia 2015 r. złożonym osobiście w dniu 28 grudnia 2015 r. strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji i wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazała, że decyzja z dnia [...]r. jest krzywdząca bowiem opiekuje się teściową z dobrej woli, a syn teściowej oraz jej wnuki nie uczestniczą w opiece. Strona wskazała, że nie prowadzi z teściową wspólnego gospodarstwa domowego ponieważ pomimo tego, że mieszkają w jednym domu, to posiadają osobne numery domu oraz osobne wejścia do posesji. Również podatki płacą osobno. Następnie podała, że teściowa wróciła ze szpitala a jej stan zdrowia się pogorszył; podkreśliła, że teściowa jest osobą całkowicie leżącą i wymagającą całodobowej opieki. W dalszej kolejności wskazała, że skutki, które wywołuje decyzja organu pierwszej instancji są nie do zaakceptowania oraz, że zgodnie z przepisami Konstytucji państwo powinno wspierać obywateli opiekujących się osobami niepełnosprawnymi. Strona podkreśliła, że jest jedynym członkiem rodziny sprawującym opiekę nad niepełnosprawną teściową, dla której zrezygnowała z aktywności zawodowej. Końcowo wniosła o pozytywne załatwienie jej prośby dotyczącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, akcentując okoliczność, że jest jedynym członkiem rodziny osoby niepełnosprawnej, która może się tą osobą opiekować.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej "organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium opisało przebieg postępowania, treść decyzji organu pierwszej instancji oraz przybliżyło zarzuty odwołania. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego organ drugiej instancji stwierdził, że wnioskodawczyni pismem z dnia 19 listopada 2015 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na podstawie przeprowadzonego w dniu 3 grudnia 2015 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że teściowa strony orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w J. z dnia [...]r. nr [...] została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Zarówno wnioskodawczyni, jak i jej teściowa są wdowami. Strona prowadzi gospodarstwo domowe z dziećmi tj. D. i G.B., nie ma orzeczenia o niepełnosprawności, a w 2014 roku nie zadeklarowała żadnego dochodu. Natomiast jej teściowa ma [...], jest osobą leżącą i wymaga całodobowej opieki i pielęgnacji. Wskazano, że G.B. utrzymuje się z renty rodzinnej oraz, że ma syna S., który jednak od 1,5 roku nie utrzymuje kontaktów z rodziną - nie może więc liczyć na opiekę syna. Również wnuki nie deklarują pomocy w opiece nad G.B. Następnie organ drugiej instancji zacytował art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej "ustawa") oraz przytoczył przepis art. 128 oraz art. 61 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 2082 ze zm.), z których wywiódł, że na stronie nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem teściowej. W związku z powyższym nie można stronie przyznać prawa do wnioskowanego świadczenia z tytułu opieki nad teściową ponieważ nie są krewnymi w linii prostej oraz nie są rodzeństwem. Decyzja została doręczona stronie w dniu 20 stycznia 2016 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesionej w terminie, strona zarzuciła organom obu instancji naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, co w konsekwencji powoduje, że inne osoby (spoza tego kręgu) tracą gwarancję równego traktowania w przypadku poświęcenia się opiece nad powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny (art. 3 pkt 16 ustawy). Ponadto, wskazała na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez nie przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego świadczącego, że skarżąca jest jedynym członkiem rodziny dla wymagającej opieki teściowej. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania lub o zmianę decyzji przez przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od chwili złożenia wniosku.

Skarżąca w uzasadnieniu podniosła, że organy obu instancji dokonały błędnej subsumcji prawa, gdyż przyjęły, że jednoznaczne sformułowanie art.17 ust. 1 ustawy wyklucza uznaniowe rozszerzenie kręgu osób wymienionych w tym przepisie. Wywiodła, że na sądach administracyjnych spoczywa obowiązek prokonstytucyjnej wykładnie stosowanych przepisów; wskazując, że art. 17 ustawy był przedmiotem dwukrotnej oceny przez Trybunał Konstytucyjny. Strona przytoczyła częściowo treść orzeczeń Trybunału wskazując m.in. że w orzeczeniu z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, która jest zdolna do pracy, lecz ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny innym niż dziecko pozostaje niezatrudniona. Ponadto, skarżąca powołała się na treść wyroku z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudniania w związku z koniecznością opieki nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym oraz niepełnoletnim członkiem rodziny, dla której stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny. Skarżąca podkreśliła, że w jej ocenie z uzasadnień powołanych wyroków nie wynika, aby Trybunał Konstytucyjny uzależniał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy osoby ubiegające się o świadczenie pielęgnacyjne były obciążone ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym. Następnie skarżąca wskazała, że pomimo tego, że nie ciąży na niej ustawowy obowiązek alimentacyjny to jest członkiem rodziny G.B. ponieważ jest żoną jej syna. W dalszej kolejności podniosła, że zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia rodzinnego jedynie do osób które opiekują się swymi dziećmi jest niezgodne z konstytucyjną zasadą równości, gdyż uniemożliwia przyznanie świadczenia osobom, które poświęcają się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny. Dlatego wykładnia art. 17 ustawy dokonana przez organy obu instancji jest wadliwa. Dla poparcia swoich twierdzeń odwołała się do dorobku judykatury (wyroki: WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2012 r., syng. akt II SA/ŁD 33/12; z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II ŁD 865/11; NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1873/10; WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA./PO 201/08).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację, zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych i stwierdził, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z powodów innych niż w niej opisane. Organ odwoławczy dopuścił się bowiem naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; co Sąd był obowiązany wziąć pod uwagę działając z urzędu.

Jak wyżej opisano skarżąca wystąpiła do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad teściową. Organ pierwszej instancji odmówił przyznania tego świadczenia, co motywował okolicznością, iż specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje osobie, na której – w stosunku do podopiecznego – nie ciąży obowiązek alimentacyjny; dostrzegł również, jako przesłankę negatywną, przekroczenie kryterium dochodowego. Skarżąca odwołała się od tej decyzji; wnosząc o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a więc decyzję odmawiającą przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – pomijając zupełnie kwestię żądanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z regulacji zamieszczonej w ustawie specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne to dwa świadczenia, których odrębne zasady przyznawania, a także wysokość regulują różne przepisy.

Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolejne jednostki redakcyjne tego przepisu określają między innymi przesłanki pozytywne i negatywne przyznania tego świadczenia, jak również jego wysokość.

Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dalsze jednostki redakcyjne tego przepisu określają między innymi dodatkowe przesłanki warunkujące przyznanie tego świadczenia osobom wymienionym w punkcie 4, przesłanki pozytywne i negatywne przyznania tego świadczenia dotyczące każdej z osób wchodzących do kręgu określonego w punktach 1-4 oraz dotyczące podopiecznego, jak również wysokość świadczenia.

Sąd stwierdza, że organ odwoławczy naruszył art. 128 w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść odwołania nie daje bowiem jednoznacznej odpowiedzi co do żądania strony - w kontekście treści wniosku oraz przedmiotu postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji. Nie daje również podstaw do oceny przedmiotowości postępowania w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Natomiast organ odwoławczy nie przeprowadził koniecznego postępowania wyjaśniającego. Konsekwencją tego naruszenia było także naruszenie 138 § 1 k.p.a. ze względu na arbitralny wybór sposobu załatwienia sprawy i wybór rozstrzygnięcia wymienionego w punkcie 1 tej jednostki redakcyjnej przepisu bez ustalenia, że istnieje podstawa do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest obowiązany zidentyfikować jego stronę podmiotową i przedmiotową. Istota dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji. W przypadku spraw toczących się wyłącznie na wniosek wola uprawnionego podmiotu determinuje stronę przedmiotową postępowania.

Art. 128 k.p.a. wskazuje, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, że z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. W większości przypadków treść odwołania jednoznacznie wskazuje na niezadowolenie strony i jej oczekiwania co do dalszego sposobu załatwienia sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy nie prowadzi żadnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W analizowanej sprawie jest jednak inaczej ponieważ odwołanie zostało tak sformułowane, że muszą się pojawić daleko idące wątpliwości co do rzeczywistej woli strony. W takiej sytuacji organ odwoławczy był obowiązany dokonać ustaleń identyfikujących żądania strony.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 8 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Natomiast w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Z treści odwołania skarżącej wynika, że zostało ono wniesione od wyżej opisanej decyzji organu pierwszej instancji, którą strona określiła jako krzywdzącą. Jednak w żadnym fragmencie tego pisma strona nie domagała się przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego (a przyznania tego świadczenia odmówił organ pierwszej instancji). Natomiast jednoznacznie domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (nota bebe takie samo stanowisko skarżąca prezentowała również później w skardze). Kolegium nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego w tej kwestii, czym naruszyło art. 128 w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Treść odwołania może wskazywać na to, że strona nie odróżnia specjalnego zasiłku opiekuńczego od świadczenia pielęgnacyjnego i w dacie wystąpienia z wnioskiem podpisała przedłożony jej przez organ formularz, nie do końca mając świadomość w zakresie przedmiotu żądania. Może również świadczyć o tym, że w dacie składania wniosku strona wnosiła o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, natomiast w okresie późniejszym zmieniła pogląd i żądała przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (np. mając na uwadze wysokość tych świadczeń, czy przesłanki warunkujące ich przyznanie). Może być wreszcie i tak, że strona oczekuje przyznania jej obydwu świadczeń. Z odwołania to wprost nie wynika, a organ nie posiada uprawnień do decydowania w tym zakresie za stronę. Jest obowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.

Konieczność ustalenia rzeczywistej woli strony jest tym istotniejsza, że jej odpowiedź zdeterminuje dalszy tok postępowania i da podstawę do oceny jego przedmiotowości. Jeżeli strona oświadczy, że nie żąda i w rzeczywistości nigdy nie żądała przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego (a jedynie błędnie nazwała żądane świadczenie), postępowanie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego ocenić przyjdzie jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Ustalenie obiektywnej, istniejącej od samego początku bezprzedmiotowości postępowania, na etapie postępowania odwoławczego oznacza konieczność odstąpienia od ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy wydaje w takim przypadku decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarza postępowanie organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Analogicznie należy potraktować "cofnięcie wniosku" (tożsame z wnioskiem o umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § k.p.a.). Jeżeli natomiast strona oświadczy, że żąda przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego organ odwoławczy winien przeprowadzić postępowanie merytoryczne i wydać decyzję będącą wynikiem tego postępowania.

Ponieważ organ odwoławczy nie przeprowadził koniecznego postępowania wyjaśniającego, w konsekwencji naruszył także 138 § 1 k.p.a. ze względu na arbitralny wybór sposobu załatwienia sprawy i wybór rozstrzygnięcia wymienionego w punkcie 1 tej jednostki redakcyjnej przepisu bez ustalenia, że istnieje podstawa do merytorycznego rozpoznania sprawy. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odrębną kwestią jest zgłoszone w odwołaniu żądanie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od tego czy jest to żądanie przyznania tego świadczenia "zamiast" specjalnego zasiłku opiekuńczego, czy równolegle z tym zasiłkiem. Wyjaśnić trzeba skarżącej, że jeżeli postępowanie przed organem pierwszej instancji nie toczyło się w sprawie przyznania tego świadczenia, to brak prawnej możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ odwoławczy. Przepisy nie przewidują możliwości "przekształcenia" postępowania z postępowania w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tym bardziej na etapie odwoławczym, którego strona przedmiotowa została ukształtowana rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, a zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy o tym samym przedmiocie. Powyższe nie oznacza, że taki wniosek nie może zostać rozpoznany. Jednak właściwym do jego rozpoznania jest organ pierwszej instancji, a obowiązkiem organu odwoławczego jest niezwłoczne przekazanie wniosku do organu właściwego, o czym należy zawiadomić wnioskodawcę, uzasadniając swoje stanowisko (art. 65 § 1 k.p.a.).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy wykona sformułowane wyżej zalecenia – wypełniając jednocześnie obowiązek informacyjny i uwzględni zaprezentowaną wyżej ocenę prawną. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie czyni przedwczesnym rozpoznanie zarzutów skarżącej.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.