Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1832/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skarg M. K., S. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B., H. A. i G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] w zakresie lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości B.i w tym zakresie stwierdzającej, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. oddala skargę M. K., S. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B. i H.A.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2062/11 wniosku S. K., E. P., D. P., G. K., E. T., K. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] uchylającej decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G.pozwolenia na budowę drogi ekspresowej "[...]" - Trasy A.- od węzła "K." do węzła "P." - odcinek [...] - od km [...] do km [...] (węzeł "K." - węzeł "L.") - wraz z przebudową infrastruktury technicznej - obiekt budowlany kategorii XXV i XXVIII, w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy ww. decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2006 r. oraz w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 258/09 uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia

2008. r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku H. A., M. K. i L. B. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody M. z dnia [...] października 2006 r.:

- uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca

2009. r. znak [...] w części dotyczącej lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości B. i w tym zakresie stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności z uwagi na art. 31

ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych,

- w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak [...].

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721).

2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., po rozpatrzeniu wniosku S. K., E. P., D. P., G. K., E. T., K. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] marca 2007 r. uchylającej decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G.pozwolenia na budowę drogi ekspresowej "[...]" - Trasy A. - od węzła "K." do węzła "P." - odcinek [...] - od km [...] do km [...] (węzeł "K." - węzeł "L.") - wraz z przebudową infrastruktury technicznej - obiekt budowlany kategorii XXV i XXVIII, w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy ww. decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2006 r., utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] marca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2062/10 uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. z uwagi na naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 258/09 stwierdził, że organ nie rozważył dokładnie kwestii położenia nieruchomości skarżących w stosunku do miejsce lokalizacji spornej inwestycji, a także nie wykazał, iż nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego i stosownie do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 258/09 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że H. A., M. K. oraz L. B. przysługuje przymiot strony w sprawie

Sygn. akt VII SA/Wa 1832/13

stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] października 2006 r. nr [...]

3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania oraz mając na uwadze wytyczne Sądu, wskazał, że we wniosku z dnia 12 marca 2008 r. S. K., E. P., D. P., G. K., E. T., K. B., we wniosku z dnia 24 października 2008 r. M. K. i z dnia [...] października 2008 r. H. A. i L. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] października 2006 r. wnioskodawcy podnieśli, że pozwolenie na budowę rażąco narusza prawo, bowiem zostało wydane bez podstawy prawnej oraz narusza przepisy dotyczące ochrony środowiska, że decyzja jest niezgodna z Raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, oraz, że na etapie sporządzania projektu budowlanego istniał obowiązek ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i wykupu ich działek; wnioskodawcy twierdzili, że lokalizacja instalacji związanych z infrastrukturą trasy [...] na nieruchomościach D. [...] i D. [...] lokalizacja zbiornika na ścieki pomiędzy ich nieruchomościami spowoduje ograniczenie zagospodarowania oraz ograniczenie dostępu do drogi publicznej; brak odpowiedniego zjazdu publicznego z drogi nr [...] uniemożliwi dojazd samochodów ciężarowych do nieruchomości położonych przy ul. W. [...] i [...], na których prowadzona jest działalność gospodarcza; bliskie sąsiedztwo ekranów akustycznych pogarsza walory krajobrazowe i stagnacje spalin i pyłów; nieruchomości przy ul. D. [...] i [...] będą miały ograniczony dostęp światła słonecznego. W piśmie z dnia 7 grudnia 2011 r. wnioskodawcy podnieśli naruszenie art. 30, 29 i 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zarzucając brak dostępu do drogi publicznej oraz nieprzebudowanie przez inwestora (zarządcę drogi) istniejącego wcześniej zjazdu z nieruchomości znajdujących się przy ul. W. [...] i [...] na drogę nr [...]; zarzucili naruszenie § 108 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, polegające na zlokalizowaniu zbiorników sedymentacyjno - infiltracyjnych w odległości 2 m od zabudowy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż z materiału dowodowego wynika, że nieruchomość będąca współwłasnością S. K. usytuowana jest wzdłuż zaplanowanej drogi dojazdowej nr [...]; działka ta jest oddzielona od

Sygn. akt VII SA/Wa 1832/13

elementów infrastruktury składających się na inwestycję (zbiornik retencyjny nr [...], chodnik, ekrany akustyczne, wiadukt - obiekt nr [...]) działką o nr ewid. [...]; odległość od granicy działki nr ewid. [...] do najbliżej położonego obiektu - ogrodzenia zbiornika retencyjnego nr [...] wynosi ponad 40 m i ok. 75 m od ekranów akustycznych.

Działki L. B., K. B. i H. A. bezpośrednio graniczą z drogą wojewódzką nr [...] (ul. W.), i znalazły się poza granicami inwestycji.

Na projekcie zagospodarowania terenu naniesiono oznaczenie bramy wjazdowej na dawnej działce nr ewid. [...] (obecnie [...]) stanowiącej współwłasność L. B., K. B. i H. A. oraz na działce nr ewid. [...] stanowiącej współwłasność S. K., który nie przedstawił inwestorowi - zarządcy drogi nr [...] decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu na działce nr ewid. [...], jak również nie przedstawił dowodu potwierdzającego, że jego mocodawca L. B.posiada zgodę na wybudowanie zjazdu na obecnej działce nr ewid. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że nie można uznać, że właściciel działki posiada zjazd prawny w sytuacji, gdy właściwy zarządca drogi potwierdza, że komunikacja danej nieruchomości odbywa się poprzez określoną drogę zaliczoną do kategorii publicznych. Za zjazd dotychczas istniejący w świetle art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych należy uznać zjazd, na budowę którego właściciel działki uzyskał zgodę zarządcy drogi. Jeśli właściciel nieruchomości wybudował zjazd bez wymaganej zgody, jest to zjazd faktyczny a nie prawny.

Nieruchomość M. i S. K. na której prowadzona jest działalność gospodarcza ma dostęp do drogi publicznej - wewnętrznej drogi dojazdowej nr [...] biegnącej częściowo wzdłuż ul. W. i częściowo wzdłuż Ł. nr [...], zaś działka należąca do L. B., K. B. i H. A. przylega bezpośrednio do drogi publicznej nr [...]. Zarzut braku dostępu do drogi publicznej poprzez realizację zaplanowanej inwestycji nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji projektowej, zaś wnioskodawcy nie wykazali, że posiadają decyzję udzielającą pozwolenia na budowę zjazdu, w związku z czym bezpodstawne jest również żądanie dokonania przebudowy lub zmiany lokalizacji zjazdu przez zarządcę drogi w ramach spornej inwestycji.

Organ wskazał również, że G. K., E. T.są współwłaścicielkami zabudowanej działki o nr ewid. [...] położonej przy ul. D. [...] w miejscowości B., natomiast D. P. jest właścicielem działki nr ewid. [...] położonej przy ul. D. [...]. Od strony zachodniej działka [...] sąsiaduje z pasem drogi dojazdowej nr [...], a działkę nr ewid. [...] oddziela od inwestycji (drogi dojazdowej nr [...]) działka nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na nieruchomościach tych w ich południowej części usytuowane są w granicy budynki gospodarcze. Od strony południowej działki nr ewid. [...] i [...] graniczą z będącym częścią inwestycji zbiornikiem infiltracyjnym nr [...], który został zaplanowany w odległości ok. 2,5 m od ich granicy. Projekt budowlany nie przewiduje rozbiórki obiektów gospodarczych na działkach nr ew. [...] i [...]. zgodnie z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, odległość od zabudowy zbiorników infiltracyjnych, o których mowa w ust. 4, nie powinna być mniejsza niż 8 m. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zatem, że zbiornik nr [...] został usytuowany niezgodnie z tym przepisem - w odległości ok. 2,5 m od budynków gospodarczych na działkach nr ew. [...] i [...], zamiast w odległości nie mniejszej niż 8 m. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza m. in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Tym samym weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jednocześnie, stosownie do przepisu art. 31 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenia nieważności ograniczając się do stwierdzenia, że rozstrzygniecie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Zdaniem organu, ewentualne szkody powstałe w wyniku zalewania piwnic budynków sąsiadujących ze zbiornikiem infiltracyjnym nr [...] mogą być rozpatrywane wyłącznie przez właściwy sąd powszechny.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach ekspresowych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni wynoszącej co najmniej 20 m, nie zaś krawędź jezdni od budynków.

Organ stwierdził również, że obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (wg stanu prawnego na dzień 19 października 2006 r.) tworzy wojewoda w drodze rozporządzenia, a nie organ, który wydał kwestionowane pozwolenie na budowę. Roszczenie takie należy kierować do Wojewody M. występującego w charakterze organu ochrony środowiska jako organu właściwego. Ponadto, ustawa Prawo ochrony środowiska nie wymagała wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, i nie było wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko w myśl art. 46 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Z ustaleń organu wynika, że inwestor spełnił obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, i analiza tego dokumentu nie wykazała, aby projekt budowlany zatwierdzony decyzją Wojewody M. z dnia [...] października 2006 r. był z nim sprzeczny. Z Raportu oddziaływania drogi ekspresowej na środowisko wynika przede wszystkim, że projekt budowlany drogi ekspresowej [...] - trasa A. - na odcinku do węzła "K." do węzła "P." powinien zawierać rozwiązania termiczne minimalizujące negatywne oddziaływania związane z fazą eksploatacji. Projektowane ekrany akustyczne zapewnią dotrzymanie wymaganych standardów jakości środowiska w zakresie klimatu akustycznego. Wody opadowe przed ich odprowadzeniem do środowiska będą oczyszczane z zanieczyszczeń charakterystycznych dla dróg. Raport oddziaływania drogi ekspresowej na środowisko zakłada, że w celu ograniczenia negatywnego wpływu wód opadowych, będą one na odcinku od węzła "K." do węzła "W." odprowadzane do zbiorników infiltracyjnych i rowu melioracyjnego z wykorzystaniem procesów samooczyszczania. Projekt budowlany przewiduje rozwiązania w tym zakresie i tym samym spełnia wymogi określone w Raporcie. Projekt przewiduje także ekrany akustyczne chroniące otoczenie przed nadmiernym hałasem. W kwestii ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami w Raporcie stwierdzono, że ze względu na specyfikę planowanego przedsięwzięcia nie planuje się podejmowania działań zmniejszających emisję zanieczyszczeń do środowiska powstających w związku z eksploatacją drogi, z tego względu, że pośrednio duży wpływ na wielkość emisji i rozkład stężeń ma stan techniczny pojazdów, rodzaj stosowanego paliwa, budowa silnika. Parametry te nie zależą natomiast od rozwiązań projektowych podejmowanych w ramach projektu budowlanego.

Organ wskazał również, że pominięcie wnioskodawców w procesie inwestycyjnym stanowi ewentualną przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie zaś przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może być jednocześnie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji (por. teza druga wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 988/97).

Organ uznał, że analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody M. z dnia [...] października 2006 r. oraz decyzji Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej [...]- Trasy A. - I etap odcinek: węzeł "K." - węzeł "L." - poza niezgodnym z przepisami usytuowaniem zbiornika infiltracyjnego nr [...] - nie wykazała niezgodności pozwolenia na budowę z decyzją ustalającą lokalizację. Decyzja Wojewody M. z dnia [...] października 2006 r. została wydana na podstawie art. 24 ust. 1, art. 26 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Artykuł 158 § 2 kpa stosuje się odpowiednio. Zdaniem organu, projekt budowlany zatwierdzony decyzją rażąco narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki, tj. oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno gospodarcze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. II OSK 1306/07; z dnia 17 lipca 2008 r. II OSK 888/07; z dnia 30 listopada 1999 r. V SA 876/99; z dnia 15 lutego 1999 r. II SA 1288/98; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 473/08). W ocenie organu nadzoru decyzja z dnia 21 marca 2007 r. została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Ponadto, decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale wykonalna [niewykonalna]..

Wobec powyższego organ uznał, iż należało uchylić w całości decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. - odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] marca 2007 r. uchylającej decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2006 r. w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy ww. decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2006 r. - i stwierdzić, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz odmówić stwierdzenia jej nieważności z uwagi na art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: S. K., M. K., El. P., D. P., E. T., K. B., L. B. i H. A., i domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej - sygn. akt VII SA/Wa 2381/12.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 kpa poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżących i podnieśli, że badana decyzja jest niezgodna z decyzją lokalizacyjną, gdyż opiewa na trzy pasy ruchu, natomiast decyzja lokalizacyjna na dwa pasy ruchu; decyzja lokalizacyjna nie obejmuje lokalizacji zbiorników sedymentacyjno - infiltracyjnych zlokalizowanych w obrębie Węzła W., jak i dróg wewnętrznych. Wskazali, że lokalizacja zbiorników jest niezgodna z raportem oddziaływania na środowisko oraz zbiornik ma degradujący wpływ na ich nieruchomości. Zarzucili naruszenie badaną

Sygn. akt VII SA/Wa 1832/13

decyzją interesów osób trzecich - intensywny ruch drogowy, emisje spalin oraz brak przy pozwoleniu na budowę prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również brak dostępu do drogi publicznej.

2. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył również G.i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w części w jakiej organ uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2009 r. w części dotyczącej lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] zlokalizowanego na działkach ew. [...] i [...] w miejscowości B. i orzekł, że decyzja z dnia [...] marca 2007 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku § 108 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - sygn. akt VII SA/Wa 2382/12

G. stwierdził, że zasada działania kanalizacji deszczowej na odcinku od km [...] do km [...], czyli na odcinku gdzie znajduje się zbiornik retencyjny nr [...] Drogi ekspresowej [...]- Trasa A. od węzła "K." do węzła "P.przedstawiona została w części opisowej projektu budowlanego (strona [...]), stanowiącego załącznik do niniejszej skargi. Z opisu wynika, że (...) woda opadowa odprowadzana jest do projektowanej kanałowej kanalizacji deszczowej i dalej kierowana do dwóch przepompowni [...] i [...]. Przed wprowadzeniem do przepompowni woda zostanie oczyszczona w osadnikach, a następnie w separatorach substancji ropopochodnych. Z przepompowni [...]woda kierowana jest do zbiornika retencyjnego nr [...]. W oparciu o § 108 wskazanego rozporządzenia i ww. opis należy zauważyć, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zbiornik nr [...] ma charakter zbiornika retencyjnego, a zainstalowane urządzenia oczyszczające zapewniają odprowadzenie wód zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 137, poz. 984). Z powyższego wynika, że do zbiornika nr [...] retencjonującego oczyszczone wody opadowe mają zastosowanie jedynie przepisy § 108 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a nie znajdują do niego zastosowania przepisy § 108 ust. 3-5. Brak jest podstaw do twierdzenia, że odległość zbiornika nr [...] powinna wynosić 8 m od granicy działki

sąsiedniej, skoro urządzenia wskazane w § 108 ust. 3 rozporządzenia nie zostały zastosowane.

3. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z póżn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. na podstawie art. 111 § 1 ppsa zarządził połączenie w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z obu skarg - sygn. akt VII SA/Wa 2381/12 i VII SA/Wa 2382/12 i prowadzenie ich pod wspólną sygn. akt VII SA/Wa 2381/12.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2381/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił obie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w części i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części.

3. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r. II OSK 975/13 po rozpoznaniu skarg kasacyjnych G. oraz S. K., M. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B. i H. A. - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Stosownie do art. 190 ppsa niniejszy skład orzekający jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r. II OSK 975/13.

4. Tak więc obecnie, przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., którą to decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (-) uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. w części dotyczącej lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości B. i w tym zakresie stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności z uwagi na art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, (-) a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., na którą to decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: (1) S. K., M. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B. i H. A. oraz (2) G.

Sad podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z wyjątkiem rozstrzygnięcia dotyczącego zbiornika retencyjnego.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga G. zasługuje na uwzględnienie, natomiast skarga S. K., M. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B. i H. A.j podlega jako niezasadna oddaleniu.

5. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nadzorczym, o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. - uchylającej decyzję

Wojewody M. z dnia [...] października 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę drogi ekspresowej "[...]" wraz z przebudową infrastruktury technicznej - w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymującej ja w mocy.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego - nie ma rażącego naruszenia prawa.

Podkreślić należy, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki

Sygn. akt VII SA/Wa 1832/13

stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan faktyczny i prawny w dniu wydania decyzji (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r. III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101).

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r. II OSK 975/13 wydanym w niniejszej sprawie, wada uzasadniająca stwierdzenie na podstawie art. 158 kpa wydania decyzji z naruszeniem prawa musi być wadą ciężką, kwalifikowaną - jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przepis art. 156 § 2 kpa jednoznacznie stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Skoro "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Pamiętać należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji bowiem, gdy norma prawna wymaga dokonania jej interpretacji, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcia określonej wykładni nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. W takim przypadku trudno mówić o przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a jedynie można mówić o błędzie w wykładni prawa. Jeśli określony przepis prawa wymaga dokonania jego wykładni, to decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu nie można zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. jako pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa.

Skoro więc § 108 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, po. 430 ze zm. ) - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku - wymaga dokonania wykładni, to w takiej sytuacji nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, a zatem skargę

Sygn. akt VII SA/Wa 1832/13

G. należało uwzględnić.

6. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie niniejszej, do kompetencji sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do meritum. Zadaniem sadu administracyjnego jest ocena, czy organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

W pierwszej kolejności stwierdzić zatem należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał swoją decyzję uwzględniając wydane w niniejszej sprawie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 258/09, z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2062/10, z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1084/09 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2010 r. II OSK 1107/10, i stosując się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w nich zawartych, co jednoznacznie wynika z treści zaskarżonej decyzji.

Nie budzi zdaniem Sądu wątpliwości, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poprzedził wydanie zaskarżonej decyzji zebraniem materiału dowodowego pozwalającego na, ustalenie prawidłowego stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz jej wyjaśnienie i rozstrzygnięcie w trybie nadzorczym. W aktach sprawy zgromadzone zostały w szczególności dokumenty własnościowe obejmujące zarówno odpisy z ksiąg wieczystych, postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, zasiedzeniu nieruchomości, mapy ewidencyjne i sytuacyjne, projekt budowlany, projekt zagospodarowania terenu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, a niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela, iż analiza materiału dowodowego nie wykazała niezgodności inwestycji z raportem oddziaływania na środowisko, ani niezgodności projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody M. z dnia [...] października 2006 r. oraz decyzji Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej [...]- Trasy A. - I etap odcinek: węzeł "K." - węzeł "L." - nie wykazała niezgodności pozwolenia na budowę z decyzją ustalającą lokalizację.

Sprawa usytuowania zbiornika retencyjnego nr [...] będzie przedmiotem ponownego badania przez organ, stosownie do pkt I wyroku.

Podzielić należy również pogląd organu, iż w dniu złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - działkami nr ewid. [...] i

Sygn. akt VII SA/Wa 1832/13

[...] inwestor dysponował ostateczną decyzją lokalizacyjną wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji lokalizacyjnej po dacie wydania pozwolenia na budowę w części dotyczącej tej nieruchomości stanowi przesłankę do wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Słusznie organ również uznał, że decyzja z dnia [...] marca 2007 r. została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna.

Z akt sprawy wynika, że inwestor zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z póz. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 21 marca 2007 r., złożył wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1127). Stosownie do art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu 21 marca 2007 r., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak stanowi wyżej przytoczony przepis, składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej, organ administracji architektoniczno - budowlanej nie bada prawdziwości złożonego oświadczenia.

Wskazać również należy, że zarzuty odnoszące się do uciążliwości związanych z użytkowaniem tego obiektu budowlanego nie mają wpływu na ocenę legalności kwestionowanej decyzji. Z akt sprawy wynika również, że działki skarżących mają zapewniony dostęp do drogi publicznej przez zaprojektowaną drogę dojazdową, i

Sygn. akt VII SA/Wa 1832/13

obowiązkiem organu jest ocena zgodności projektowanej drogi z przepisami Prawa budowlanego, a nie badanie ewentualnego wpływu takiej drogi na prowadzenie działalności gospodarczej.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż, zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zajął w sprawie właściwe stanowisko - oprócz rozstrzygnięcia dotyczącego zbiornika retencyjnego nr [...] - mające oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i przepisach prawa materialnego, uznając, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2007 r. jako dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

IV. Rozpatrując sprawę ponownie, w zakresie dotyczącym zbiornika retencyjnego nr 27 organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi.

V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.