Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1335/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1,2,3, art. 16, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Danuta Kania (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej: "Minister Transportu), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "K.p.a.", uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej przedstawienia analiz i wniosków z analiz Ministra Transportu w związku ze sporem wynikłym między [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. a Przedsiębiorstwem [...] z siedzibą w W. (dalej: "P.") i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. I. J. zwrócił się do Ministra Transportu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "U.d.i.p.". Wniosek został sformułowany w następujący sposób: "W związku z:

1. dokumentem urzędowym wydanym przez Ministra Infrastruktury w dniu [...] sierpnia 2008 r. pt.: "Szczegółowy tryb nadzoru nad Przedsiębiorstwem [...]" wykonywanego przez komórki organizacyjne Ministerstwa Infrastruktury" (dalej: Szczegółowy Tryb")

2. inwestycją celu publicznego (dalej: "Modernizacja Lotniska") pod nazwą: [...], która jest prowadzona przez P. na podstawie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. sygn. [...], uzupełnionej postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. sygn. [...]

(...) wnoszę o udostepnienie następującej informacji publicznej:

1. Czy Minister Transportu dokonał analizy następujących dokumentów w szczególności w związku z obowiązkiem analizowania przez Ministra Transportu dostarczanych przez P. do Ministra Transportu innych dokumentów, opracowań i danych w sytuacjach tego wymagających:

1.1.1. umów najmu zawartych przez P. w odniesieniu do lokali użytkowych na terenie Terminala [...] Lotniska [...] w W. i możliwości ich rozwiązania, w związku z planowaną Modernizacją Lotniska,

1.1.2. czy Minister Transportu dokonał analizy wpływu długoterminowych umów najmu lokali na terenie Terminala [...] Lotniska [...] w W. na możliwość terminowej realizacji Modernizacji Lotniska,

1.1.3. wnoszę o przekazanie wniosków ww. analizy oraz pism skierowanych do P. w związku z ww. analizą,

1.2.1. pisma pełnomocników spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "B.") do P. z dnia [...] stycznia 2012 r., w którym pełnomocnicy B. wskazywali na kolizję między umowami najmu zawartymi przez B. i P., a możliwością prowadzenia Modernizacji Lotniska,

1.2.2. wnoszę o przekazanie wniosków ww. analizy oraz pism skierowanych do P. w związku z ww. analizą,

1.3.1. pisma pełnomocników B. do P. z dnia [...] lutego 2012 r., w którym pełnomocnicy B. ponownie wskazywali na kolizję między umowami najmu zawartymi przez B. i P., a możliwością przeprowadzenia modernizacji Lotniska oraz wzywali P. do negocjacji,

1.3.2. wnoszę o przekazanie wniosków ww. analizy oraz pism skierowanych do P. w zw. z ww. analizą,

1.4.1. pism P. do B. z dnia [...] lutego 2012 r., w których P. złożyła B. oświadczenia o wypowiedzeniu ze skutkiem natychmiastowym umów najmu lokali na terenie Lotniska [...] w W.,

1.4.2. wnoszę o przekazanie wniosków ww. analizy oraz pism skierowanych do P. w zw. z ww. analizą,

1.5.1. wniosku o zabezpieczenie skierowanego przez B. przeciwko P. do Sądu Rejonowego dla [...] W. w dniu [...] lutego 2012 r. oraz pozwu skierowanego przez B. przeciwko P. do Sądu Rejonowego dla [...] W. w dniu [...] lutego 2012 r. z żądaniem wstrzymania budowy - Modernizacji Lotniska w trybie art. 357 Kodeksu cywilnego,

1.5.2. wnoszę o przekazanie wniosków ww. analizy oraz pism skierowanych do P. w związku z ww. analizą,

1.6.1. postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] W. z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie [...],

1.6.2. wnoszę o przekazanie wniosków ww. analiz oraz pism skierowanych do P. w związku z ww. analizami;

1.7.1. protokołu notarialnego sporządzonego w dniu [...] marca 2012 r. przez notariusza I. M.,

1.7.2. wnoszę o przekazanie wniosków z ww. analizy oraz pism skierowanych do P. w związku z ww. analizą,

1.8.1. zawiadomień o wszczęciu przeciwko B. egzekucji przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla W. [...] M. W. za sygn. akt [...] lub pism, bądź zawiadomień P. o wszczęciu ww. postanowień egzekucyjnych w celu opróżnienia i odebrania B. lokali na terenie Lotniska [...] w W.,

1.8.2. postanowienia Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie [...], w którym Sąd zawiesił ww. egzekucję wskazując, iż zostało uprawdopodobnione, że oświadczenia P. o wypowiedzeniu B. umów najmu są bezskuteczne,

1.8.3. postanowienia Sądu Apelacyjnego w W. w sprawie [...] z dnia [...] lipca 2012 r., w którym Sąd Apelacyjny oddalił zażalenie P. na postanowienie Sądu Okręgowego z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie [...] podzielając w całości stanowisko Sądu Okręgowego w zakresie oceny bezskuteczności oświadczeń P. o wypowiedzeniu B. umów najmu,

1.8.4. wnoszę o przekazanie wniosków ww. analizy oraz pism skierowanych do P. w związku z tą analizą,

2. Czy dokumenty wymienione w pkt 1 powyżej zostały Ministrowi Transportu przedłożone przez P., w szczególności w związku z obowiązkiem Ministra Transportu w zakresie dokonywania analizy innych dokumentów P., opracowań i danych w sytuacjach tego wymagających - zgodnie ze Szczegółowym Trybem,

3. Czy Minister Transportu prowadzi rejestr lub repertorium, w którym odnotowywane są pisma lub dokumenty otrzymywane od P.; wnoszę o wskazanie zasad dostępu do przedmiotowego rejestru lub repertorium,

4. Czy Minister Transportu prowadzi rejestr lub repertorium, w którym odnotowywane są pisma lub dokumenty wysyłane lub przekazywane do P.; wnoszę o wskazanie zasad dostępu do przedmiotowego rejestru lub repertorium.

Wnoszę o udostępnienie ww. informacji publicznych w terminie określonym w U.d.i.p. Zgodnie z art. 14 ust. 1 U.d.i.p., wnioskowaną informacje proszę przesłać pocztą elektroniczną na adres: [...]".

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art. 16 ust. 1 U.d.i.p. oraz art. 104 K.p.a., odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej przedstawienia analiz i wniosków z analiz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w związku ze sporem wynikłym między B. Sp. z o.o. a Przedsiębiorstwem [...].

W uzasadnieniu Minister wskazał, iż w zakresie dotyczącym wniosku o przedstawienie analiz - głównie prawnych - w związku z wynikłym sporem i wniosków z tychże analiz, zawarte w nich informacje wynikające z przedstawionych przez P. Ministrowi Transportu dokumentów i wyjaśnień, zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa spełniającą przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503). Zatem, w świetle art. 5 ust. 1 i 2 U.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, dokumenty te nie mogą być swobodnie powielane i udostępniane.

Organ wskazał również, że wnioskodawca składa liczne i rozbudowane wnioski o udostepnienie wielu informacji publicznych związanych z działalnością P., a jednocześnie reprezentuje w postepowaniach sadowych B., będący w sporze z P. Podstawą faktyczną sporu jest wypowiedzenie przez P. siedmiu z jedenastu umów łączących to Przedsiębiorstwo z B., których przedmiotem była powierzchnia handlowa. Obecnie przed polskimi sądami powszechnymi trwają postępowania w tej sprawie.

Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, iż opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej. O tym, czy taka opinia podlega udostępnieniu w trybie U.d.i.p., decyduje cel, w jakim została opracowana.

Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może dotyczyć wszczęcia postępowania w jakiejś sprawie, nie może też dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Jeżeli opracowane dokumenty (analizy, wnioski z analiz) zawierają informację, która może (ale nie musi) być wykorzystana przez organ administracji w przyszłości, w celu wszczęcia cywilnych postępowań w konkretnych sprawach przeciwko konkretnym podmiotom, to nie dotyczą one sfery faktów, lecz zamierzeń. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach określonych działań.

Zdaniem organu, w sytuacji, gdy okoliczności wypowiedzenia ww. umów są obecnie przedmiotem oceny sadów powszechnych, udzielanie wnioskodawcy żądanej informacji mogłoby mieć wpływ na toczące się postępowania poprzez ujawnienie osobie trzeciej informacji dotyczących sporu sądowego. W szczególności może narazić Skarb Państwa na odpowiedzialność odszkodowawczą w przypadku wykazania, że ich ujawnienie miało wpływ na wynik spraw.

Konkludując organ stwierdził, iż wniosek z dnia 7 lutego 2013 r. w ogóle nie dotyczył informacji publicznej w rozumieniu U.d.i.p., lecz ma na celu pozyskanie informacji komercyjnych i innych informacji prawnie chronionych P., m.in. w celu pozyskania przewagi w prowadzonych sporach sądowych. Częściowa odmowa udzielenia informacji publicznej została wydana ze względu na dobra chronione P., o których mowa w art. 5 ust. 2 U.d.i.p.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. I. J. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją zarzucając naruszenie:

a) art. 5 ust. 1 - 3 U.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie,

b) art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie,

c) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, tj. udzielenie odpowiedzi, czy Minister Transportu dokonał analizy dokumentów wskazanych we wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. oraz - jeśli analizy takie były przeprowadzone - przekazanie wniosków ww. analiz oraz pism skierowanych do P. w związku z ww. analizami.

Uzasadniając powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] maja 2013 r. Minister Transportu wskazał, iż w związku z wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] udzielona została informacja w zakresie pkt 1.1.1., 1.1.2., 2, 3, 4 tego wniosku. Jednocześnie organ wszczął postępowanie w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w części dotyczącej przedstawienia wniosków analizy Ministra Transportu dokumentów wymienionych we wniosku z dnia [...] lutego 2013 r., ze wskazaniem na przesłankę z art. 5 ust. 2 U.d.i.p., tj. we względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Postępowanie to zostało wszczęte w związku z przekonaniem, iż analizy wnioskowanych dokumentów były dokonywane przez organ.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy i ponownej weryfikacji znajdującej się w Ministerstwie Transportu dokumentacji stwierdzono, że organ nie posiada żadnych analiz i wniosków z analiz, sporządzonych w formie udokumentowanej, dotyczących wskazanych przez skarżącego dokumentów. W konsekwencji, do P. nie były kierowane jakiekolwiek pisma związane z tymi analizami.

Zatem, przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., co przemawiało za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia w całości postępowania pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Transportu z dnia [...] maja 2013 r. I. J. zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 6 oraz art. 8 K.p.a. poprzez brak zbadania, czy Minister Transportu posiada informacje publiczne dotyczące analizy pism wskazanych we wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2013 r. oraz czy Minister kierował do P. pisma związane z tymi analizami, w sytuacji gdy Minister ograniczył się jedynie do zbadania, czy wyżej wymienione analizy zostały sporządzone w formie dokumentów,

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 1 U.d.i.p. poprzez brak udzielenia informacji publicznej, w sytuacji, gdy wniosek z dnia [...] lutego 2013 r. spełnia wymagania określone przez U.d.i.p.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżący podniósł, iż zakres żądanej we wniosku informacji publicznej obejmował nie tylko analizy "udokumentowane", czy w ogóle sporządzone w formie pisemnej. Wniosek dotyczył wszelkich analiz, których Minister jako organ nadzoru nad P. dokonał w każdej formie, a więc, np. pisemnej, ustnej, elektronicznej. Tym samym ograniczenie rozpoznania przez Ministra wniosku jedynie w odniesieniu do analiz "udokumentowanych" było nieuprawnione.

Skarżący zaznaczył, iż zażądał odpowiedzi na pytanie, czy Minister przeprowadził analizy dokumentów enumeratywnie wskazanych we wniosku. Pytanie to nie ograniczało się jedynie do analiz wykonanych w formie pisemnej. Minister nie był uprawniony, aby uchylić się od wszechstronnego rozpoznania wniosku i ustalenia, czy dokonał analizy dokumentów wymienionych we wniosku. Bez znaczenia pozostaje fakt, czy przedmiotowe analizy zostały utrwalone w formie pisemnej, bądź elektronicznej, czy też ograniczyły się do wewnętrznych spotkań, bądź rozmów pracowników Ministerstwa lub nawet jedynie spotkań z przedstawicielami P. czy z przedstawicielami innych podmiotów.

Zdaniem skarżącego, ustalenia Ministra są błędne lub przynajmniej niepełne. Minister wprawdzie wskazał że "nie posiada żadnych analiz i wniosków z analiz, sporządzonych w formie udokumentowanej", lecz nie zajął stanowiska, czy posiada taką informację w innej formie (elektronicznej czy też jako wiedzę organu). Prowadzi to do wniosku, że Minister prowadząc przedmiotowe postępowanie w sposób niedozwolony ograniczył dokonanie ustaleń w sprawie jedynie do dokumentów dotyczących kwestii podniesionych we wniosku.

Wniosek dotyczy informacji publicznej wyrażonej w każdej formie, nie tylko w formie "udokumentowanej", zatem bezpodstawne ograniczenie zakresu rozpoznania wniosku stanowi naruszenie ww. przepisów postępowania.

Następnie skarżący wskazał, iż informacje, których ujawnienia domaga się stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5 U.d.i.p.

Złożony w dniu [...] lutego 2013 r. wniosek nie dotyczy kwestii, które mogłyby być objęte którymkolwiek z wyjątków określonych w art. 5 U.d.i.p. W szczególności wniosek nie narusza tajemnicy przedsiębiorstwa P. Minister jest organem nadzoru nad P. i informacje uzyskiwane przez Ministra od P. stanowią informacje o majątku publicznym, a więc informację publiczną, a nie informacje gospodarcze objęte tajemnicą przedsiębiorstwa P. Ponadto, P. przekazując informacje o swojej działalności do Ministra nie zastrzegło, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa albo chociaż, że mają one wartość gospodarczą.

Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, nie ma podstaw do twierdzenia, że żądana informacja jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa P. Nie występują zatem żadne przesłanki negatywne do jej ujawnienia.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż rozpoznał wniosek z dnia [...] lutego 2013 r. w pełnym zakresie, jednak doszedł do przekonania, iż nie posiada w formie utrwalonej konkretnych wniosków z analiz wymienionych w nim dokumentów.

Pismem procesowym z dnia [...] listopada 2013 r. uczestnik postępowania -Przedsiębiorstwo [...] wniosło o oddalenie skargi w całości, podzielając argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga I. J. analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nie narusza prawa.

Postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zostało zainicjowane podaniem skarżącego z dnia [...] lutego 2013 r. o udostepnienie - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - wniosków z analiz dokonanych przez Ministra Transportu w oparciu o dokumenty enumeratywnie wymienione w podaniu (wskazane w części sprawozdawczej uzasadnienia) oraz pism skierowanych przez Ministra Transportu do Przedsiębiorstwa [...] w W. w związku z ww. analizami.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle ww. przepisu informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jak podaje się w literaturze "sprawą publiczną" jest działalność zarówno organów władzy publicznej, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Sprawami publicznymi nie są jednak konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny", LexisNexis 2008, s. 15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej, uznając za informację publiczną każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące takie funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informacją publiczną będzie więc treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. W taki sam sposób kwalifikowane są również wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, ale odnoszące się do tych podmiotów. Chodzi tu o wiadomości, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, także wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357, wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika, że walor informacji publicznej mają dokumenty, akta i inne materiały wytworzone przez organy i podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 i 2 U.d.i.p., jak też inne dokumenty, akta i materiały, które wprawdzie nie zostały przez nie wytworzone, ale są w ich posiadaniu, gdyż związane są z realizacją przez nie prawem przewidzianych zadań publicznych (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 4 ust. 3 U.d.i.p. obowiązek informacyjny obejmuje ww. podmioty, które są w posiadaniu żądanej informacji, przy czym owo posiadanie należy identyfikować z istnieniem określonego stanu faktycznego, w którym w dyspozycji konkretnego podmiotu znajduje się informacja o jaką wystąpił zainteresowany. Powyższa zasada wiąże się z utrwalonym poglądem, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielenia informacji. Prawo to nie może być natomiast utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej i dotychczas nieistniejącej, której udzielenia domaga się wnioskodawca (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008r., sygn. akt I OSK 951/08, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem, w sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się od organu udostępnienia informacji nieistniejących w dniu złożenia podania o udostępnienie informacji publicznej, czy wręcz abstrakcyjnych, realizacja podania nie jest możliwa. Prawidłowym, w takich okolicznościach, działaniem organu, będzie pisemne poinformowanie wnioskodawcy, iż organ żądanej informacji nie posiada.

Natomiast w sytuacji, gdy organ w związku z żądaniem wnioskodawcy wszczął i prowadził postępowanie w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 U.d.i.p.), jednak ostatecznie doszedł do przekonania, iż żądanej informacji nie posiada, winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Zatem stwierdzenie przez organ, iż objęta wnioskiem informacja nie istnieje (nie znajduje się w jego dyspozycji) winno skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego z powodu braku przedmiotu tegoż postępowania.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ orzekający stwierdził bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. W wyniku ponownej weryfikacji znajdującej się w Ministerstwie dokumentacji doszedł bowiem do przekonania, iż Minister Transportu nie posiada żadnych analiz i wniosków z analiz, sporządzonych w formie udokumentowanej, dotyczących wskazanych przez skarżącego dokumentów. Stwierdził również, iż do P. nie były kierowane jakiekolwiek pisma związane z tymi analizami.

W ocenie Sądu, mając na względzie, iż w aktach sprawy brak jest dowodów pozwalających zakwestionować stanowisko organu, za prawidłowe uznać należy rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., mocą którego Minister Transportu uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Zasadnie bowiem uznał, iż postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. w sytuacji, gdy przedmiot postępowania (żądane przez skarżacego informacje) nie istnieje.

Bez wpływu na powyższą ocenę pozostają zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia tego skarżący upatruje w dokonaniu przez organ błędnych lub co najmniej niepełnych ustaleń odnośnie posiadania objętych wnioskiem informacji poprzez bezpodstawne ograniczenie zakresu rozpoznania wniosku wyłącznie do analiz "udokumentowanych", tj. sporządzonych w formie pisemnej w sytuacji, gdy wniosek dotyczył wszelkich analiz, dokonanych przez Ministra w każdej formie, np. pisemnej, ustnej, elektronicznej.

W ocenie Sądu skarżący w sposób nieuzasadniony utożsamia użyte w zaskarżonej decyzji pojęcie "analizy w formie udokumentowanej" z pojęciem "analizy w formie pisemnej". Informacja (analiza) w formie udokumentowanej, to innymi słowy informacja zmaterializowana, utrwalona w formie pozwalającej na jej udostępnienie, przekazanie na zewnątrz. Udokumentowanie informacji to nie tylko sporządzenie jej w formie pisemnej, lecz również utrwalenie przy zastosowaniu dostępnych, nowoczesnych technik. Udokumentowanie informacji oznacza zatem utrwalenie informacji nie tylko za pomocą pisma (druku), lecz również obrazu, wizji, fonii, czy dokumentu elektronicznego.

Jak już wyżej wskazano, aby informacja była udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, musi zostać uprzednio wytworzona - musi mieć swój materialny odpowiednik. Nie można bowiem zobowiązać organu do udostępnienia informacji, która na dzień złożenia wniosku nie istnieje i w konsekwencji nie jest w posiadaniu organu. Z tego względu, dopóki określona informacja nie zostanie utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było odczytać jej treść, dopóty nie można przypisać jej waloru informacji publicznej. Nie można bowiem utożsamiać prawa do uzyskania informacji publicznej z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie jakościowo nowej informacji.

W świetle powyższego, niezrozumiałe są twierdzenia skarżącego odnośnie wiedzy Ministra Transportu na temat sporu wynikłego między B. i P., która powinna zostać udostępniona skarżącemu. W istocie, ze znajdującego się w aktach sprawy pisma organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynika, iż Minister posiadł wiedzę o przedmiotowym sporze zarówno na podstawie przedkładanych mu dokumentów, jak i w wyniku bezpośrednich wyjaśnień przedstawicieli P. W piśmie tym wskazano również, iż sprawowanie przez Ministra nadzoru właścicielskiego nad P. nie oznacza, by w każdym sporze, w jaki wchodzi P., Minister musiał analizować dokumenty prawne, umowy handlowe P., a następnie wytwarzać pisemne, odrębne dokumenty, np. opinie prawne. Powyższe wskazuje, że jakkolwiek Minister zapoznał się z problematyką ww. sporu, to jednak jego wiedza, czy poglądy na ten temat nie zostały utrwalone w jakiejkolwiek formie, a tym bardziej nie zostały sporządzone analizy, ani wnioski z analiz określonych dokumentów, a te w istocie stanowiły przedmiot wniosku z dnia [...] lutego 2013 r.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r. (sygn. akt I OSK 1177/12, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty taka informacja nie ma waloru informacji publicznej (...). Informacja publiczna nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. Udzielenie informacji publicznej nie może polegać na odtwarzaniu sytuacji, które miały miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia.

Niezrozumiałe są również twierdzenia skarżącego odnośnie wewnętrznych spotkań pracowników Ministerstwa w sprawie sporu pomiędzy B. i P. oraz ewentualnej wymiany ich poglądów w tej sprawie. Żądaniem wniosku o udostepnienie informacji publicznej nie była przecież treść rozmów pracowników Ministerstwa przeprowadzonych na określony temat, lecz wnioski z analizy konkretnych dokumentów dokonane przez Ministra Transportu oraz pisma kierowane przez tegoż Ministra do P.

Nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 5 U.d.i.p. Do informacji, która nie została wytworzona i w związku z tym nie jest w posiadaniu organu, nie mają zastosowania przepisy o dostępie do informacji publicznej.

Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., jest prawidłowa. Wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2013 r., w części objętej postępowaniem zakończonym ww. decyzją, nie podlegał rozpoznaniu w trybie przepisów U.d.i.p. Nie dotyczył bowiem informacji istniejącej, znajdującej się w posiadaniu organu. Z tego względu postępowanie administracyjne prowadzone w związku z ww. wnioskiem podlegało umorzeniu – jako bezprzedmiotowe.

Na marginesie już tylko Sąd zauważa, że pismem z dnia [...] maja 2013 r. Minister Transportu poinformował skarżącego, że nie dokonywał jakichkolwiek analiz bądź innych opracowań, sporządzonych w formie udokumentowanej, odnoszących się do dokumentów wymienionych we wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. W konsekwencji, nie posiada takich analiz i nie kierował żadnych pism do P. w związku z nimi. Pismo to zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] maja 2013 r.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.