Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 341/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par 1, 107, art. 77, art. 156 par 1 pkt 3, art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 50, art. 51, art. 61, art. 66, art. 81 c,, art. 62, art. 48, art. 103 ust.1 i 2, art.3 pkt 1, 3, art. 2 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 188, art.
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a, c art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska (sprawozdawca) Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi S. F. i B. F. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...]; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących S. F. i B. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020r., znak: PINB [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB)- na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako "pr. bud. z 1994r." - po rozpatrzeniu wniosku S. F. w sprawie legalności budowli piętrzących i zbiorników wodnych (stawów) w miejscowości W. K., gm. K., obręb [...] - [...], należących do P. C., odmówił wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w piśmie złożonym 30 grudnia 2019 r. (data wpływu) S. F. "wniósł m.in. o zbadanie legalności budowy budowli piętrzących i zbiorników wodnych (stawów) w m. [...], gm. K., obręb [...] - [...], należących do P. C.". Organ ustalił, że działki wnioskodawcy, oznaczone obecnie nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] - [...], gm. K., nie graniczą bezpośrednio z gruntami P. C. w obrębie [...] - [...]. Od strony zbiornika wodnego graniczą z działką nr ewid.[...] stanowiącą własność Skarbu Państwa (rzeka) i działką nr ewid.[...] nieznanego właściciela (rów) oraz działką nr ewid.[...] (drogą, która jest własnością Powiatu [...]) lub działkami stanowiącymi drogę będącą własnością Gminy K.. W związku z tym S. F. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc już tylko z tego powodu, zdaniem PINB, w świetle art. 61a § 1 k.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania.

Dodatkowo organ I instancji podniósł, że sprawa była przedmiotem zakończonych postępowań administracyjnych:

W postępowaniu dotyczącym legalności zbiorników wodnych, Inspektor Nadzoru Budowlanego (LWINB) wydał ostateczną decyzję z [...] czerwca 1999r., którą uchylił w całości decyzję PINB z [...] marca 1999 r. i umorzył postępowanie I instancji stwierdzając, że przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. ("pr. bud. z 1974r.") nie przewidywały obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stawów rybnych, a w sprawie nie ma podstaw do wydania nakazu uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W dniu [...] października 2000 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję umarzającą postępowanie własne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji LWINB, zaś NSA wyrokiem z dnia [...] grudnia 2003 r. oddalił skargę w tej sprawie (IV SA 503/01). W postępowaniu dotyczącym legalności obwałowań i urządzenia piętrzącego na rzece [...] w obrębie spornych zbiorników wodnych, wyrokiem NSA oz. w L. z dnia [...] stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Lu [...] uchylono decyzję LWINB z dnia [...] lipca 2001 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB; postępowanie w sprawie legalności stawów (na gruncie przepisów pr. bud. z 1974 r.) wszczęto w 2001 r. Ostatecznie w przedmiocie stawów rybnych P. C. wraz z urządzeniami piętrzącymi, LWINB wydał decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. uchylającą decyzję PINB z [...] czerwca 2004 r. i umarzającą postępowanie organu I instancji, wskazując na legalność ww. zbiorników.

W związku z tym, że w obrocie prawnym znajdują się wymienione decyzje ostateczne, rozstrzygające - zdaniem PINB - w zakresie wnioskowanym obecnie przez S. F., to zachodzi powaga rzeczy osądzonej, która uniemożliwia wszczęcie ponownego postępowania.

Ubocznie PINB wskazał, że kwestie dotyczące naruszenia prawa własności oraz pozwoleń wodnoprawnych i korzystania z wód nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego.

W zażaleniu S. F. podnosił, że zbiorniki wodne i urządzenia wodne zlokalizowane w [...] są samowolą budowlaną podlegającą przepisom art. 49, art. 50 i art. 51 pr. bud. z 1994r.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2020r., znak: [...] LWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając stanowisko PINB, że zachodzi powaga rzeczy osądzonej, uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania. Żądanie S. F. zawarte we wniosku z [...] grudnia 2019 r. dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W tym wniosku S. F. domagał się bowiem wszczęcia postępowania celem zbadania legalności budowli piętrzących i zbiorników wodnych (stawów) w miejscowości W. K., gm. K., należących do P. C. oraz podnosił, że P. C. nie posiada pozwolenia na użytkowanie obiektów stawowych i budowli piętrzących. Zdaniem LWINB, sprawa legalności budowli piętrzących i zbiorników wodnych (stawów) i sprawa dotycząca pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu stawowego, jak słusznie wskazał PINB - zostały już rozstrzygnięte decyzjami ostatecznymi. LWINB decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2004 r. uchylił w całości decyzję PINB z [...] czerwca 2004 r. nakazującą P. C. wykonanie rozbiórki przewału żelbetowego o szerokości 5 m, zlokalizowanego w sąsiedztwie śluzy stawu "[...]" oraz przepustów znajdujących się pod koroną drogi powiatowej [...] [...], w odległości ok. 20 m i 250 m na zachód od mostu - jazu, i umorzył postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe. Postępowanie zakończone decyzją z [...] lipca 2004 r. toczyło się w sprawie "legalności budowy na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1974r. stawów rybnych "[...]" i "[...]" wraz z urządzeniami piętrzącymi, położonych w [...] na działkach nr ewid.[...], 118, [...], [...] i [...], należących do P. C.". Z kolei postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornych stawów rybnych zostało zakończone decyzją ostateczną LWINB z [...] czerwca 1999 r. umarzającą postępowanie, zaś – jak ustalił organ I instancji – ani GINB, ani NSA nie znalazły odstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Ponadto LWINB wyjaśnił, że S. F. we wniosku z [...] grudnia 2019 r. nie wskazał żadnych robót budowlanych związanych z ww. obiektem stawowym, samowolnie wykonanych po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. rozstrzygającej w sprawie legalności budowy ww. obiektu. Z treści wniosku oraz akt sprawy wynika natomiast, że pomiędzy stronami istnieje wieloletni konflikt dotyczący gospodarowania wodą, co nie należy do zadań organu nadzoru budowlanego. Kształtowanie i ochronę zasobów wodnych oraz korzystanie z wód reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.), dalej jako "pr. wod.", a organem właściwym do rozstrzygania w tym zakresie jest Starosta [...], jako organ I instancji. Również podnoszona we wniosku kwestia ewentualnego naruszenia własności Skarbu Państwa pozostaje poza oceną organu nadzoru budowlanego, gdyż ochrona praw własnościowych wynika z przepisów kodeksu cywilnego i roszczenia w tym zakresie należy kierować do sądu powszechnego, a nie do organu nadzoru budowlanego.

W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. i B. F. domagal się uchylenia postanowień organów obu instancji i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 61 § 1 k.p.a. i art. 49, 50 i 51 pr. bud. z 1994r.

Skarżący wskazali, że we wniosku z 17 grudnia 2019 r. domagali się wyjaśnienia stanu prawnego i legalności zbudowanych zbiorników wodnych wraz z urządzeniami piętrzącymi położonymi w miejscowości W. K. stanowiącymi własność P. C.. Zarzucili, że organy nie odniosły się do aktualnego stanu faktycznego i prawnego, w tym nie uwzględniły decyzji Dyrektora [...] w W. z [...] kwietnia 2010r. oraz wyroku NSA z [...] września 2019 r., akt II OSK [...] w przedmiocie rozgraniczenia. Wnieśli o przeprowadzenie postępowania merytorycznego w odniesieniu do obecnego stanu prawnego i faktycznego, a nie do stanu historycznego, zakończonego postępowaniami do 2004r., na który powołuje się LWINB w zakresie legalności zbudowanych zbiorników wodnych i urządzeń piętrzących; wnieśli o szczególne uwzględnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 pr. bud. z 1994r.).

Skarżący przedstawili szczegółowy opis stanu na gruncie i obiektów budowlanych w [...], wskazując że obejmują one "[...] G." (zbudowany w latach 1990-1994) i "[...]" (zbudowany w 1995r.). Wyjaśnili, że są to zbiorniki przepływowe, z włączoną do nich rzeką [...], która jest piętrzona na dwóch mostach – jazach; piętrzenie rzeki na jazie w "Z. " zalewa działki skarżących nr [...] i nr [...], znajdujące się po prawej stronie rzeki. E. C. nabył natomiast działki po lewej stronie rzeki. Następnie, pomimo uzgodnień ze skarżącymi, że każdy z nich na swoich nieruchomościach (po obu stronach rzeki) wybuduje groblę, E. C. takiej grobli nie wykonał, natomiast wiosną 1995r. spiętrzył rzekę, zajmując jej koryto i wybudował w drodze powiatowej jaz piętrzący, zalewając część działek skarżącego, a groblę skarżących wykorzystał do piętrzenia wody rzeki w swoim zbiorniku. W wyniku działań E. C. rzeka [...] znikła wraz z korytem, a w jej miejscu obecnie jest zamulony rów. Skarżący nie mogą przez to korzystać z wód rzeki, pomimo że posiadają pozwolenie wodnoprawne z czerwca 1997r. zezwalające na pobór wody z rzeki [...] za pomocą mnicha- rury i na budowę stawu.

Skarżący podnieśli, że E. C. zrealizował jaz w km [...] ([...]) bez pozwolenia i prywatny most w drodze powiatowej, pomimo, że do tych terenów nie przysługuje mu żaden tytuł prawny. Jest to zatem samowola budowlana, ponieważ inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Wskazali, że kwestia rozgraniczenia potwierdzająca, że E. C. wykonał jaz i most bez prawa do dysponowania nieruchomością, została rozstrzygnięta decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006r., a NSA wyrokiem z dnia [...] września 2019 r., II OSK [...] potwierdził prawidłowość tej decyzji. Taki sam przebieg granic przyjął organ w decyzji udzielającej skarżącym pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] marca 2016 r. Mimo tych wyroków, E. C. nadal piętrzy zawłaszczoną rzekę Skarbu Państwa i zalewa grunty skarżących.

Skarżący wskazali też, że obecnie nie ma w obrocie prawnym pozwolenia dla E. C. na budowę zbiorników wodnych, gdyż decyzja z dnia [...] czerwca 1997r. obejmująca takie pozwolenie, miał charakter czasowy i kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. [...] wygasił tę decyzję, wydając kolejne pozwolenie na korzystanie z wód, ale bez pozwolenia na budowę tych obiektów – do dnia dzisiejszego nie uzyskał on takiego pozwolenia, mimo że zgodnie z art. 36 pr. bud. z 1994r. w przypadku wygaśnięcia pozwolenia na budowę budowa może być kontynuowana tylko po otrzymaniu nowej decyzji. Na zbiorniki i urządzenia piętrzące inwestor powinien też posiadać pozwolenie na użytkowanie, którego nie ma. Zdaniem skarżących, nie było możliwe legalne zbudowanie "[...]" bez naruszenia prawa własności (działki nr [...] ze strategiczną groblą, a po drugiej stronie rzeki teren otwarty) prywatnej i Skarbu Państwa. Wobec braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obiekty te nie powinny były powstać i nie powinny być użytkowane.

Poza tym do kompetencji organów nadzoru budowlanego należy sprawdzenie zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, co jest warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę - organy powinny więc odnieść się do rozporządzenia nr [...] Wojewody L. z dnia [...] marca 2005r. w sprawie [...] P. . Projekty techniczne będące podstawą wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z [...] czerwca 1997r. były zdaniem skarżącego wadliwe, opierały się na sfałszowanych dokumentach i mapach, z których wykreślono bezzasadnie rzekę [...], nanosząc w jej miejsce rów. Błędnie przyjmowano, że zbiorniki zbudowano wyłącznie na gruntach P. C. (E. C.), gdyż obiekty budowlane w korycie rzeki nie mogły stać się własnością prywatną - grobla "[...]" została wybudowana na starorzeczu. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego P. C. nie przedstawił żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że przysługiwał mu tytuł prawny do gruntów Skarbu Państwa rzeki [...] i jej starorzecza, urządzeń piętrzących a tym bardziej do gruntów stanowiących własność [...] i S. F.. W latach ok. 2004-2006 nad istniejącym starym mostem (mostem - jazem) zbudowano nowy most, poszerzając pas drogowy do 14 m w drodze powiatowej. Część tego mostu i część drogi została wybudowana na działkach skarżących nr [...] i nr [...], a skarżących pominięto w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie. Faktycznie skarżący stali się więc współwłaścicielami nowego mostu i części drogi, a "obiekty za sprawą urzędów stały się samowolą budowlaną - prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – ten stan trwa do dnia dzisiejszego, ponieważ urzędy czekały na prawomocne rozgraniczenie (wyrok NSA z 12 września 2019r., II OSK 2760/17)".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew stanowisku organów obu instancji, nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej uniemożliwiająca zbadanie obecnie legalności i użytkowania kompleksów stawów wraz z urządzeniami wodnymi. Organy jako przeszkodę wszczęcia postępowania wskazały na dwie ostateczne decyzje – PINB z [...] czerwca 1999r. (jako rozstrzygającą sprawę pozwolenia na użytkowanie) i LWINB z [...] lipca 2004r. (jako kończącą sprawę legalności).

Powaga rzeczy osądzonej zachodzi wówczas, gdy występuje tożsamość, podmiotów, przedmiotu i podstawy prawnej, a więc gdy sprawa tocząca się między tymi samymi stronami została już rozstrzygnięta co do jej istoty (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Mając na względzie żądania S. F. sformułowane we "wniosku" z dnia [...] grudnia 2019 r. (data wpływu [...] grudnia 2019r.), treść decyzji wskazanych przez organy, krąg podmiotów biorących udział w postępowaniach poprzedzających wydanie tych decyzji oraz okoliczności sprawy, nie ma podstaw do przyjęcia, że zachodzi powaga rzeczy osądzonej uniemożliwiająca obecnie podjęcie, we właściwym trybie, postępowania przez organ nadzoru budowlanego w związku z pismem S. F..

Przede wszystkim należy wskazać, że formalne zakończenie postępowania nie stanowi przeszkody do ponownego prowadzenia postępowania, nawet jeśli kolejne dotyczy tego samego przedmiotu. Decyzje, na które powołały się organy to decyzje umarzające postępowania. Choć nie jest wykluczone, że tego typu decyzje mogą mieć charakter rozstrzygający sprawę, merytoryczny, a nie tylko formalny, to w każdym przypadku wymaga to dokładnej analizy, co było przedmiotem sprawy, w jakim trybie się ona toczyła, jakie zostały dokonane ustalenia faktyczne i prawne. Przy tej ocenie należy brać pod więc pod uwagę nie tylko uzasadnienie decyzji umarzającej (będące jej częścią integralną z mocy art. 107 § 1 k.p.a.), ale także okoliczności sprawy. To dopiero na podstawie tych ustaleń będzie możliwe, czy i ewentualnie w jakim zakresie ostateczna decyzja umarzająca postępowanie rozstrzyga sprawę merytorycznie, co może stanowić przeszkodę do prowadzenia kolejnego postępowania w tym zakresie.

Zdaniem J. Borkowskiego i B. Adamiak (J. Borkowski, B. Adamiak [w:] Komentarz, 2019b, s. 937) - dopuszcza się wydanie nowej decyzji merytorycznej w zwyczajnym trybie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania, w szczególności w przypadkach, gdy umorzenie nastąpiło ze względu na okoliczności przemijające lub miało charakter fakultatywny. Decydują więc w istocie charakter sprawy i okoliczności umorzenia (K. Glibowski [w:] Komentarz, 2015, s. 800). Por. też wyrok NSA z 9.06.2017 r., II OSK 2601/15, LEX nr 2355764: "Decyzje o umorzeniu postępowania nie zawsze stanowią przeszkodę do podjęcia czynności procesowych na nowo, ilekroć okaże się, że odnośna kompetencja organu wbrew przyjętej uprzednio ocenie jednak była i jest aktualna albo – co jeszcze bardziej oczywiste – że na skutek jakichś modyfikacji stanu prawnego lub faktycznego stała się aktualna później". Przy zmianie stanu faktycznego i prawnego sprawy nie można mówić o jej tożsamości, a zatem nie występuje w takiej sytuacji przesłanka rzeczy osądzonej (W. Chróścielewski [w:] Komentarz, 2019, s. 860)." (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2020 sip. Lex, 587260259/626917)

W związku z powyższym, organ odmawiając wszczęcia postępowania ze względu na powagę rzeczy osądzonej, powinien z jednej strony dokładnie ustalić przedmiot spraw i okoliczności wydania (w tych sprawach) spornych decyzji z [...] czerwca 1999r. i z [...] lipca 2004r. umarzających postępowania, a po drugie ocenić, czy okoliczności faktyczne i prawne nie zmieniły się- co sugerował skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r.

Zdaniem Sądu, oceny tej organy obu instancji nie dokonały prawidłowo.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1999r. organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji z [...] marca 1999r. nakazującą E. C. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie urządzeń piętrzących w istniejących zbiornikach wodnych, położonych w miejscowości W. K., na działce gruntu stanowiącej własność E. C., i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że odbudowa i rozbudowa stawów rybnych została dokonana w 1994r., a więc stosuje się do niej przepisy pr. bud. z 1974.r Organ stwierdził, że na gruncie prawa wodnego z 1974r. na budowę stawów rybnych i urządzeń piętrzących (urządzenie melioracji wodnych) wymagane było pozwolenie wodnoprawne, które w świetle art. 53 tej ustawy było równoznaczne z pozwoleniem na budowę (obejmowało również pozwolenie na wykonanie tych urządzeń). W związku z tym, że E. C. nie miał takiego pozwolenia, został zobligowany przez właściwy organ z zakresu stosunków wodnych do uzyskania takiego pozwolenia, które uzyskał w dniu [...] czerwca 1997r. Zdaniem organu II instancji w ten sposób zalegalizował on budowę stawów i urządzeń piętrzących. Natomiast gdy chodzi o pozwolenie na użytkownie organ II instancji miał na uwadze art. 40 i 42 ust. 2 pr. bud. z 1974r., które wymagały pozwolenia na użytkowanie tylko wyjątkowo, gdyż zasadą było, że nie jest konieczne takie pozwolenie. Przepisy te przewidywały, że "inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej (ust.1). Poza tym organ mógł nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy było to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego" (ust.2). Organ II instancji wskazał, że podczas kontroli nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnego piętrzenia na istniejących budowlach lub podtapiania, a więc nie ma podstaw do nałożenia obowiązków z art. 40 i 42 pr. bud. z 1974r.

Przy dokonywaniu analizy treści decyzji z dnia [...] czerwca 1999r. nie można pominąć, że była ona badana w postępowaniu nadzwyczajnym przez GINB, który decyzją z dnia [...] października 2000r. (a następnie po powtórnym rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] stycznia 2001r.) odmówił stwierdzenia jej nieważności, a NSA wyrokiem z [...] grudnia 2003r. podzielił to stanowisko. Kontrolując decyzję z dnia [...] czerwca 1999r. GINB stwierdził, że w świetle pr. bud. z 1974 r. pozwolenia na budowę wymagały urządzenia piętrzące wodę ponad 5 m, zaś zgłoszenia – urządzenia piętrzące na wysokość 2-5 m. W związku z tym, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z [...] czerwca 1999r. nie stwierdzono takiego dużego piętrzenia, nie było podstaw do nałożenia na E. C. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nie została również wydana odrębna decyzja nakładająca na podstawie przepisów pr. bud. z 1974 r. na E. C. taki obowiązek. Z powyższego wynika, że zdaniem GINB to okoliczności faktyczne wówczas istniejące uzasadniały umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Nie można przy tym pominąć, że badając sporną decyzję, GINB dostrzegł inną istotną kwestię. Z akt sprawy wynika bowiem (uzasadnienie decyzji z dnia [...] lipca 2004.r, k.173), że GINB po przeanalizowaniu sprawy i wydaniu decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1999r., "w piśmie z dnia [...] marca 2001r. skierowanym do PINB w [...] zawarł sugestię, że z chwilą umorzenia postępowania przez LWINB (decyzją z [...] czerwca 1999r.) organ powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy spornych stawów rybnych na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] października 1974 r. – prawo budowlane". To właśnie w związku z tym pismem organ I instancji wszczął dwa odrębne postępowania, a decyzje w nich wydane przez organy obu instancji były przedmiotem kontroli NSA oz. w L. w sprawach II SA/Lu [...] (dotycząca stawów rybnych) i II SA/Lu [...] (dotycząca urządzeń piętrzących) zakończonych wyrokami z dnia [...] stycznia 2003r.

Powyższe okoliczności wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1999r., jej uzasadnienie interpretowane łącznie z decyzją GINB z dnia [...] października 2000r. prowadzi do wniosku, że przedmiotem tej decyzji (z [...] czerwca 1999r.) z całą pewnością nie była legalność stawów i urządzeń z nimi związanych. Potwierdził to również NSA w wyroku z dnia [...] grudnia 2003r., IV SA [...], który oddalając skargę na decyzję GINB o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1999r., wskazał jednoznacznie, że w przedmiocie legalności stawów i urządzeń piętrzących toczą się odrębnie postępowania administracyjne

Następnie, w konsekwencji wyroków NSA oz. w L. z [...] stycznia 2003r. (II SA/Lu [...] i [...]), zgodnie z zaleceniami tego sądu, organ I instancji miał - ponownie rozpatrując sprawę - ustalić, kiedy sporne stawy rybne i urządzenia piętrzące zostały wykonane i jakie przepisy – pr. bud. z 1974 r., czy z 1994r. - należy do nich stosować. W związku z tym organ połączył obie sprawy i stwierdzając, że postępowanie dotyczy zespołu stawów rybnych, a więc jednego obiektu, a roboty budowlane dotyczące tych stawów były realizowane w okresie obowiązywania pr. bud. z 1994r. – wydał na podstawie art. 48 tej ustawy - postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów; wobec niewykonania tego obowiązku wydał następnie na podstawie art. 48 ust. 4 pr. bud. z 1994r. decyzję z dnia [...] czerwca 2004r. nakazującą rozbiórkę przewału żelbetowego i przepustu znajdującego się pod koroną drogi powiatowej. Sporną decyzją z dnia [...] lipca 2004r. organ II instancji uchylił jednak tę decyzję i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe stwierdzając, że zachodzi powaga rzeczy osądzonej, gdyż sprawa została zakończona decyzją z dnia [...] czerwca 1999r. W decyzji tej organ II instancji przytoczył fragment uzasadnienia z decyzji z [...] czerwca 1999r., gdzie wskazano, że nie było wymagane pozwolenie na budowę stawów zgodnie z pr. bud. z 1974r., ale wymagane było pozwolenie wodnoprawne, którego wprawdzie E. C. nie posiadał, ale na skutek czynności procesowych organu właściwego w sprawach z zakresu stosunków wodnych, uzyskał decyzję z [...] czerwca 1997 r. udzielającą mu pozwolenia wodnoprawnego, które obejmowało także pozwolenie na wykonanie stawów – w ten sposób zalegalizował stawy. Zdaniem organu II instancji, wobec decyzji z [...] czerwca 1999r. i jej ustaleń, zachodzi powaga rzeczy osądzonej i nie można ponownie oceniać legalności stawów, ani urządzeń z nimi związanych. Organ ten stwierdził ponadto, że wykonanie przewału żelbetowego i przepustu pod drogą nie mieści się w definicji "budowy" z art. 48 pr. bud., więc ten przepis nie mógł mieć zastosowania.

Przedstawione okoliczności sprawy, następujące po sobie czynności procesowe podejmowane przez organy oraz stanowisko sądów administracyjnych w sprawach IV SA 503/01, II SA/Lu 1277/01 i II SA/Lu 1278/01, którymi z mocy art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a." - zarówno organy, jak i sądy są w dalszym ciągu związane, prowadzą do wniosku, że decyzja LWINB z [...] czerwca 1999r. nie rozstrzygała o legalności budowy stawów, lecz dotyczyła wyłącznie kwestii pozwolenia na użytkowanie urządzeń piętrzących. Stanowiskiem organu sformułowanym w uzasadnieniu tej decyzji (z [...] czerwca 2019r.) dotyczące braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w świetle przepisów pr. bud. z 1974r. - nie są obecnie organy związane. Potwierdził to wprost NSA w wyroku w sprawie IV SA 503/01, wskazując wyraźnie, że kwestia legalności stawów i urządzeń piętrzących są przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych, a także NSA oz. w L. w sprawach II SA/Lu [...] i [...], który stwierdził, że kwestia daty wykonania stawów i urządzeń z nimi związanych, a w konsekwencji i przepisów, które mają w sprawie legalności tych obiektów zastosowanie (pr. bud. z 1974 r., czy z 1994r.), nadal tj. w dacie wydania wyroków z [...] stycznia 2003r., nie została rozstrzygnięta i organy powinny to ustalić. Wbrew stanowisku organów obu instancji nie można więc uznać, że wcześniejsza decyzja z [...] czerwca 1999r. wiąże obecnie organy w zakresie legalności spornych obiektów budowlanych. Jak stwierdził NSA w wyroku w sprawie IV SA [...] - decyzja z [...] czerwca 1999r. została wydana w ramach nadzoru nad urządzeniami piętrzącymi. Decyzja ta w konsekwencji nie stanowi przeszkody do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie szeroko rozumianej legalności spornych obiektów.

Przedstawione wyżej okoliczności i tok postępowań prowadzi do wniosku, że takiej przeszkody (powagi rzeczy osądzonej) nie stanowi również – wbrew stanowisku organów obu instancji umarzająca postępowanie decyzja z dnia [...] lipca 2004r. Została ona wprawdzie wydana w sprawie "legalności budowy w miejscowości W. K. gm. K., zbiorników wodnych "[...]" i "[...]" wraz urządzeniami piętrzącymi wodę", jednak nie można uznać, że rozstrzygała tę sprawę merytorycznie, załatwiając ją co do istoty. Umorzenie nastąpiło z powodu powagi rzeczy osądzonej tj. ze względu na decyzję z dnia [...] czerwca 1999r. i miało charakter formalny. Z uzasadnienia organu odwoławczego nie wynika, by rozpatrywał sprawę merytorycznie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - nie dokonał żadnych własnych ustaleń, nie odniósł się też do ustaleń dokonanych przez organ I instancji (dotyczyły one stanu zagospodarowania spornych działek, opisu urządzeń znajdujących się na nich etc., k.66 akt admin.), a jedynie przytoczył fragment z uzasadnienia decyzji z [...] czerwca 1999r. dotyczący okresu powstania stawów i obowiązku uzyskania pozwolenia na ich budowę, który – jak wyżej wskazano – w świetle wydanych wyroków IV SA 503/01 oraz II SA/Lu [...] i [...] (na skutek których przecież organ II instancji wydał decyzję z [...] lipca 2004r.!) – nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tamtej sprawy (w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, a nie legalności stawów), w konsekwencji ustalenia w tym zakresie dokonane przez organ niejako "przy okazji" w tamtym postępowaniu, nie mogły być wiążące dla organu w postępowaniu w sprawie legalności stawów i urządzeń z nimi związanych. Prowadzi to do wniosku, że decyzja z dnia [...] lipca 2004r., choć dotyczyła legalności spornych obiektów, to jednak nie rozstrzygała tej kwestii merytorycznie – w konsekwencji nie stanowiła przeszkody do prowadzenia obecnie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie legalności spornego kompleksu stawów wraz z urządzeniami z nimi związanymi.

W związku z tym, odmowa wszczęcia postępowania w tym przedmiocie z powodu powagi rzeczy osądzonej, była niezasadna. Obowiązkiem organu było zatem rozważenie wszczęcia z urzędu właściwego postępowania, w tym również w przedmiocie legalności spornych obiektów, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a. ("postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu"). Przyjmuje się jako regułę, że "jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie – wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli chodzi zaś o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek" (B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 305). W sprawach należących do kompetencji organów nadzoru budowlanego postępowania co do zasady wszczynane są z urzędu. Do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b i c pr. bud. należy bowiem nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 pr. bud., do zadań organów nadzoru budowlanego należy dokonywanie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. W sytuacji gdy do właściwego organu - powiatowego inspektora nadzoru budowlanego wpływa informacja o podejrzeniu popełnienia samowoli budowlanej, obowiązkiem takiego organu jest przeprowadzenie właściwego postępowania - obowiązek ten organ ma nawet wówczas, gdy informacja ta ("wniosek") nie pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W związku z tym obowiązkiem organu I instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie było dokładne ustalenie treści żądania skarżącego S. F. zawartego w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. i rozważenie, czy w świetle sformułowanych w nim zarzutów uzasadnione jest wszczęcie właściwego postępowania na podstawie przepisów Prawa budowlanego.

Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, że organ nie dokonał prawidłowej, rzetelnej oceny treści żądania skarżącego, co doprowadziło do przedwczesnej i nieuzasadnionej okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy, odmowy wszczęcia postępowania; poza tym, w związku z regułą, że organy nadzoru budowlanego wszczynają postępowania z urzędu, całkowicie błędna była ta odmowa z powodu braku interesu prawnego skarżącego.

Skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. wskazywał na wiele kwestii - niewątpliwie dotyczyły one także zagadnień związanych z prawidłowością udzielonego E. C. pozwolenia wodnoprawnego, czy też stosunków własnościowych, należących do kompetencji innego organu i sądów powszechnych. Treść jego pisma wskazuje jednak na szereg zagadnień należących do kompetencji nadzoru budowlanego.

Skarżący powołując się na wyroki NSA z dnia [...] września 2019 r. w sprawach II OSK [...] i II OSK [...], dotyczące odpowiednio - udzielenia mu pozwolenia wodnoprawnego oraz rozgraniczenia gruntów B. i S. F. z gruntami Skarbu Państwa w [...] gmina K., domagał się "pilnego wszczęcia postępowania o zbadanie samowoli budowlanej wykonanej przez P. C. z powołaniem się na art. 48, 49 i 49 b pr. bud. w związku z bezprawnym zawłaszczeniem i użytkowaniem gruntów Skarbu Państwa oraz bezprawne wzniesienie i użytkowanie budowli wodnych i zbiorników wodnych przez P. C., działającego przez pełnomocnika E. C.". Skarżący podkreślał, że z decyzji rozgraniczeniowej, której prawidłowość potwierdził NSA w załączonym do wniosku wyroku NSA II OSK [...] jednoznacznie wynika, że most - jaz, który piętrzy wodę jest własnością Skarbu Państwa, co oznacza, że nie wiadomo, na jakiej podstawie prawnej to E. C. użytkuje ten jaz, nie będąc jego właścicielem; "wybudował także na obszarze starorzecza groblę ziemną, bezprawnie zajmując grunty, samowolnie zmieniając rozgraniczenie i prawomocny wyrok NSA (II OSK [...])".

Ponadto skarżący podnosił, że pomimo wydania wyroku NSA w dniu [...] września 2019r. (II OSK [...]), potwierdzającego prawidłowość decyzji udzielającej skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z rzeki [...] za pośrednictwem rury wpustowej, krata, którą umieścił w grobli w celu osłonięcia wlotu urządzenia poboru wody, została zasypana przez E. C.; nadmierne spiętrzenie rzeki [...] spowodowało przepływ wód pod jego dom i zalewanie jego nieruchomości. Wskazywał również na konieczność zbadania przez organy nadzoru, czy inwestycja zgodna jest z przepisami o ochronie przyrody (obszar rzeki [...] znajduje się w [...] [...]), a także z planem miejscowym.

Z obszernego "wniosku" skarżącego wynika, że zarzuca on brak pozwolenia na budowę, nieprawidłowe i bezpodstawne użytkowanie przez E. C. stawów i urządzeń z nimi związanych - wskazuje przy tym na różne obiekty w ramach kompleksu stawów, należących do E. C. - groble, stary most - jaz i nowy most nad nim w obszarze drogi powiatowej, a także na jaz przy "S. D.", który nadmiernie piętrzy wodę, powodując zalewanie działek skarżącego; wskazuje też na zasypywanie przez E. C. wlotu urządzenia do poboru wody przez skarżącego. Powołuje się przy tym na wyroki NSA z dnia [...] września 2019 r., z których wynika, że urządzenia zostały zrealizowane przez E. C. na nienależących do niego działkach. W skardze akcentuje, że wyroki te potwierdzają w istocie, że E. C. zrealizował i nadal użytkuje sporne obiekty budowlane bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 pr. bud. z 1994r.).

W istocie są to kwestie dotyczące wielu różnych obiektów i urządzeń budowlanych, które w świetle przepisów prawa budowlanego z 1994r., dotyczących zarówno fazy ich realizacji (posiadania pozwolenia na budowę/zgłoszenia/odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę), jak i użytkowania (pozwolenia na użytkowanie/utrzymywania we właściwym stanie technicznym etc.) - podlegają kontroli organów nadzoru budowlanego

Wynika to z art. 2 ust. 2 pkt 2 pr. bud. z 1994r., który stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r.- Prawo wodne, w odniesieniu do urządzeń wodnych. Wzajemne relacje między tymi ustawami wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 16 ust. 1 pkt 65 pr. wod. stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw. Oznacza to, że przy braku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało zarówno pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), jak i pozwolenia wodnoprawnego (zob. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., II OSK 1654/09 nadal aktualny). Stosownie do art. 16 pkt 65 przez "urządzenia wodne" - rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym: a) urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, b) sztuczne zbiorniki usytuowane na wodach płynących oraz obiekty związane z tymi zbiornikami, c) stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji, d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych, e) obiekty energetyki wodnej, f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych, g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, h) urządzenia służące do chowu ryb lub innych organizmów wodnych w wodach powierzchniowych, i) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, mola, pomosty i przystanie, j) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych;

W kontekście tego przepisu warto wskazać na kilka orzeczeń sądowych: "Budowa zbiornika wodnego (stawu) jest budowlą, której realizacja bez wymaganego pozwolenia na budowę jest tzw. samowolą budowlaną w świetle art. 48 (zob. wyrok NSA z 31 października 2001r., sygn. akt SA/Bk 889/01). "Prace związane z utworzeniem stawu niewątpliwie związane są generalnie z robotami budowlanymi, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 pr. bud. z 1994r." (zob. wyrok NSA z 8 października 2013r., II OSK 1077/12).

Trafnie więc stwierdzono, że "w zasadzie większość urządzeń wodnych stanowi obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 pr. bud. z 1994r. (budowle wraz z urządzeniami budowlanymi lub inne urządzenia techniczne). Skoro zatem na ich budowę wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia organom architektoniczno-budowalnym, to również organy nadzoru budowlanego mają kompetencje do załatwiania spraw dotyczących nie tylko realizacji takich urządzeń, ale również legalizacji tego rodzaju obiektów budowlanych (w razie wybudowania ich samowolnie). Również w doktrynie wskazuje się, że jeżeli dane urządzenie wodne, jako budowla w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, wymaga do budowy (wykonania) jednocześnie pozwolenia na budowę (zgłoszenia) oraz pozwolenia wodnoprawnego, to tym samym w przypadku braku tych pozwoleń (bądź jednego z nich) właściwe organy powinny przeprowadzić dwa lub jedno postępowanie legalizacyjne (A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wyd. 2, Warszawa 2014, s. 628). Analogicznie też urządzenia takie podlegają odpowiednim (dwom) reżimom prawnym przewidzianym w tych ustawach w odniesieniu do innych aspektów, w tym w szczególności do korzystania i utrzymywania urządzeń/obiektów budowlanych)." Przepisy pr. bud. z 1994 r. w tym zakresie to art. 61, 62 i 66. Pomimo więc, że "wykonywanie i utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podlega regulacjom prawa wodnego, to jednak sformułowany w przepisie art. 188 pr. wod. obowiązek utrzymywania urządzenia wodnego nie jest tożsamy z określonym w art. 61 pkt 1 pr. bud. z 1994r. obowiązkiem utrzymywania i użytkowania obiektu (budowlanego) zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. (...) Przepis art. 61 pkt 2 pr. bud. z 1994r. wskazuje obowiązek zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, mogących spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska; w tym m.in. takich czynników, jak intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem. Zaś z art. 5 ust. 2 pr. bud. z 1994r. wynika m.in., że obiekt budowlany należy użytkować zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, utrzymywać go w należytym stanie technicznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. W szczególności należy zapewnić spełnianie w obiekcie budowlanym wymagań podstawowych, dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego i bezpieczeństwa użytkowania, a także możliwości utrzymania w obiekcie warunków bezpiecznego korzystania z niego. Urządzenia wodne będące zarazem obiektami budowlanymi podlegają zatem podwójnemu reżimowi prawnemu – i to nie tylko w aspekcie realizacyjnym (uzyskania odpowiedniego pozwolenia na wykonanie urządzenia wodnego), ale również w odniesieniu do fazy użytkowania urządzenia (obiektu). Niezależnie zatem od wynikającego z art. 188 ust. 1 pr. wod. (analogiczny art. 64 ust. 1 pr. wod. z 2001r.) obowiązku (bieżącego) utrzymywania urządzeń wodnych oraz związanej z tym obowiązkiem kompetencji organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego do wydania decyzji w przedmiocie zakresu i wykonania tego obowiązku w razie stwierdzenia jego niewykonywania – na właścicielu lub zarządcy takiego obiektu budowlanego ciąży obowiązek, o którym mowa w art. 61 pr. bud. z 1994r. Natomiast w sytuacji, gdy obiekt budowlany będący urządzeniem wodnym narusza wymogi określone w Prawie budowlanym i jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a w szczególności może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, właściwy organ – tj. organ nadzoru budowlanego – ma kompetencję do zastosowania środków prawnych na podstawie art. 66 ust. 1 i 2 pr. bud. z 1994r. Przepis art. 66 wprost wskazuje na organ nadzoru budowlanego, jako uprawniony do nakładania obowiązków, o których mowa w tym przepisie". (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., II OSK 452/16, nadal aktualny)

Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego może w odniesieniu do tych obiektów budowlanych podejmować czynności kontrolne i wszczynać postępowania na podstawie przepisów prawa budowlanego. Kompetencje organów nadzoru budowlanego niewątpliwie wynikają z realizacji obowiązków ustawowych, określonych w art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud. tj. nadzoru i kontroli m.in. nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego w zakresie warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy utrzymywaniu obiektów budowlanych (pkt 1 lit. b), zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej (pkt 1 lit. c), obejmujących również kompetencję do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach określonych tą ustawą (pkt 2), a niewątpliwie taki przypadek przewiduje przepis art. 66 ust. 1 pr. bud. Zgodnie z tym przepisem - w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Podkreślić należy, że prowadzenie postępowania w trybie art. 66 pr. bud. dotyczy wszystkich obiektów, niezależnie od okresu ich realizacji.

Organ nadzoru budowlanego w odniesieniu do obiektów budowlanych będących urządzeniami wodnymi w rozumieniu ustawy Prawo wodne może także wszcząć postępowanie w trybie art. 50 i 51 pr. bud. z 1994r., jeśli stwierdzi korzystanie z obiektów budowlanych niegodnie z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 50 ust. 1 pkt 4) albo w sposób mogący powodować zagrożenie dla życia lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2). Dodać należy, że prowadzenie postępowania na podstawie tych przepisów może mieć miejsce także wtedy, gdy obiekty zostały zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę/zgłoszenia (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r., VII SA/Wa 373/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2020 r., VII SA/Wa 270/20).

W trybie art. 50 i 51 pr. bud. z 1994r. możliwa jest również legalizacja samowoli budowlanej, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 (prowadzenie bez pozwolenia/zgłoszenia robot budowlanych innych, niż budowa), a także samowoli, o której mowa w art. 48 pr. bud. (budowa bez pozwolenia) w odniesieniu do robót zrealizowanych i zakończonych przed wejściem w życie pr. bud. z 1994.r, tj. przed 1 stycznia 1995r. "Jeżeli budynek powstał w wyniku samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r., a następnie był przebudowywany i remontowany przez lata jego istnienia, w tym również został rozbudowany, to nie można uznać, że jego budowa zakończyła się przed ww. datą. Powyższe ustalenie wskazuje bowiem, że samowolnie wybudowany budynek znajdował się po 1 stycznia 1995 r. w ciągłej budowie. W konsekwencji, w sprawie dotyczącej ewentualnej jego legalizacji nie mogą znaleźć zastosowania przepisy pr. bud. z 1974 r., lecz przepisy pr. bud. z 1994 r." (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2017 r., VIII SA/Wa 398/17). Podobne stanowisko zajął NSA: "Ponieważ samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji jej skutków przepisów, które weszły w życie w czasie jej trwania, nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które należy uznać za dopuszczalne" (wyrok z 28 sierpnia 2019 r., II OSK 1998/18).

Rację ma przy tym skarżący, że zasadniczo prowadzenie robót budowlanych, w szczególności budowa, wymaga posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i podkreślić należy, że nawet w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 pr. bud. z 1994r. organy nie mogą pomijać tej kwestii. Po podjęciu przez NSA uchwały z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, w orzecznictwie wykształciła się dominująca linia orzecznicza, że brak możliwości zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym nie oznacza, że organ nadzoru w ogóle nie może tego prawa badać. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pr. bud. z 1994r. organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji samowoli budowlanej inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2017r., II SA/Lu 275/17; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; wyrok NSA z dnia 24 lipca 2014 r., II OSK 368/13; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 83/13). W związku z tym, potraktowanie przez organy obu instancji zarzutów skarżącego dotyczących tego, że E. C. nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, na których wykonał sporne obiekty budowlane (stawy i urządzenia piętrzące) wyłącznie jako spór z zakresu prawa własności i odesłanie skarżących w tym zakresie na drogę postępowania przed sądem powszechnym, należy uznać za wynik uproszczonej, powierzchownej analizy treści żądania i zarzutów skarżącego sformułowanych w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r.

Rzeczywiście z akt wynika, że już ponad 20- letni spór pomiędzy skarżącym a E. C. może być rozpatrywany w różnych aspektach i na podstawie różnych dziedzin prawa przez inne organy/sądy. Nie zmienia to jednak faktu, że również organy nadzoru budowlanego rozpatrujące niniejszą sprawę są kompetentne do podjęcia czynności kontrolnych, a następnie ewentualnie do wszczęcia z urzędu właściwego postępowania. W świetle przedstawionych wyżej poglądów sądów i doktryny, są one uprawnione do podjęcia odpowiednich czynności procesowych nawet w razie jednoznacznego ustalenia, że sporne obiekty zostały zrealizowane jeszcze przed dniem 1 stycznia 1995r., a więc na gruncie pr. bud. z 1974r. W każdym wypadku konieczne jest ustalenie zakresu robót wykonanych na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów i na gruncie przepisów aktualnych (o ile obiekty nie zostały w całości zakończone przed tą datą i następnie nie były w stosunku do tych obiektów podejmowane żadne inne roboty); w związku z wydawanymi już decyzjami i wyrokami sądów dotyczącymi spornych obiektów, konieczne jest też ustalenie, jak zmienił się stan faktyczny tych obiektów już po wydaniu tych aktów (czy inwestor dokonywał kolejnych robót). Z akt sprawy wynika, że organy nadzoru w zasadzie dotychczas nie przeprowadziły żadnego postępowania zakończonego merytoryczną, a więc rozstrzygającą sprawę co do istoty, a nie tylko formalną, decyzją, w którym ustaliłyby należycie i wyczerpująco stan faktyczny i prawny spornych obiektów budowlanych, dokonanych przez E. C., czy też P. C. (choć E. C. zasadniczo wskazuje się w dokumentacji jako pełnomocnika P. C., to jednak w niektórych pismach skarżący zamiennie określa inwestora, co wymaga jednoznacznego ustalenia). Nie wiadomo, jakie obiekty/urządzenia wchodzą w skład spornego kompleksu stawów, ani kiedy zostały one wykonane (pomimo że NSA oz. w L. w sprawach [...] i [...] nakazał wyjaśnienie tej okoliczności), nie zostało ustalone, czy spełniają one wymagania techniczno-budowlane, czy są użytkowane zgodnie z przepisami i czy nie zagrażają bezpieczeństwu życia lub mienia. Toczyło się wprawdzie postępowanie w trybie art. 62 pr. bud. z 1994r. w sprawie utrzymania stawów wodnych, ale zostało ono umorzone i następnie nie zostało na nowo podjęte.

Dodać należy, że organ w razie wątpliwości co do treści zarzutów w każdym przypadku miał obowiązek wezwać skarżących do ich sprecyzowania – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy obu instancji nie odniosły się należycie do żądania skarżącego, nie ustaliły jego treści, nie rozważyły wystarczająco konieczności podjęcia z urzędu czynności kontrolnych i wszczęcia odpowiedniego (zależnie od ustalonego przedmiotu) postępowania, bezzasadnie przyjmując, że sprawa została już rozstrzygnięta innymi decyzjami. Sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ z uwzględnieniem przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych.

Dodać należy, że postanowienia organów obu instancji w niniejszej sprawie są wadliwe również z tego względu, że stwierdzając powagę rzeczy osądzonej z uwagi na ostateczne decyzje z dnia [...] czerwca 1999r. i z dnia [...] lipca 2004r., nie stwierdziły jednocześnie, że zachodzi tożsamość podmiotowa tamtych postępowań i obecnego postępowania (co jak na wstępie wskazano jest konieczną przesłanką powagi rzeczy osądzonej). Wypada bowiem zauważyć, że organ I instancji odmówił potraktowania skarżących za strony postępowania (S. F. i B. F.), a jednocześnie stwierdził powagę rzeczy osądzonej. Stwierdzenie powagi rzeczy osądzonej wymagało natomiast jednoznacznego określenia, jakie były strony w postępowaniach zakończonych tymi decyzjami. Z akt wynika, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2004r. stronami byli oboje skarżący – skoro obecnie organ odmówił przymiotu strony tym osobom, to nie może stwierdzić powagi rzeczy osądzonej. Z kolei gdy chodzi o decyzję z dnia [...] czerwca 1999r., stronami byli E. C. i E. P., a w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji – także skarżący B. i S. F.. Tożsamości podmiotowej spraw nie stwierdził również organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania z powodu powagi rzeczy osądzonej, opierając się wyłącznie na braku tożsamości przedmiotowej spraw. Brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie oznacza, że postanowienia organów obu instancji są wadliwe, co powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Kwestia ustalenia kręgu stron dalszego postępowania, ewentualnie postępowań, zależeć będzie od ustalenia jego przedmiotu i podstawy prawnej, przy czym organy będą mieć na uwadze, że w tych postępowaniach, w których krąg stron ustalany jest na podstawie art. 28 k.p.a., taki przymiot posiadają zasadniczo właściciele sąsiednich nieruchomości, nawet niegraniczących bezpośrednio z nieruchomością, której dotyczy sprawa, jeśli wynik sprawy może wpłynąć na zakres wykonywanego przez nich prawa własności.

W związku z tym Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.; o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania.