Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 552/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 40f ust. 1,
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60 pkt7-8,art. 61ust. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2016 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia 25 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty za wykonanie pracy geodezyjnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Prudnickiego z dnia 25 maja 2015 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu na rzecz skarżącego D. S. kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia 25 września 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Prudnickiego z dnia 25 maja 2015 r. (winno być: 25 czerwca 2015 r.), nr [...], którym odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania dotyczącego ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne - w drodze decyzji.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2015 r. D. S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A", zwrócił się do Starosty Prudnickiego - w związku z wątpliwościami co do zasadności naliczenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne - o ustalenie w drodze decyzji opłaty "[...]", wykonanej na zlecenie Starostwa w 2013 r. Wskazał, że zgodnie z obowiązującym od 12 lipca 2014 r. przepisem art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, za tego rodzaju opracowania nie pobiera się opłat. Wykonawcy, którzy - tak jak wnioskodawca - uiścili po 1 stycznia 2011 r. opłatę na podstawie wystawionego rachunku, mogą żądać jej ustalenia w drodze decyzji, przy uwzględnieniu aktualnie obowiązujących przepisów, przewidujących zwolnienie z przedmiotowych opłat. D. S. powołał się na przepis art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 897 - zwana również w skrócie: "ustawa zmieniająca z dnia 5 czerwca 2014 r.").

Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2015 r. Starosta Prudnicki, powołując się na art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. - dalej K.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie decyzyjnego ustalenia opłaty. Podał, że w dniu 29 listopada 2013 r. została zakończona praca geodezyjna o numerze [...] dotycząca założenia ewidencji budynków i lokali dla Gminy [...]. Na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. nr 37 poz. 333 - dalej rozporządzenie w sprawie opłat) wystawiono w dniu 13 czerwca 2014 r. rachunek nr [...]. Starosta stwierdził, że wskazana we wniosku ustawa zmieniająca z dnia 5 czerwca 2014 r. nie może mieć zastosowania, ponieważ praca geodezyjna została zakończona przed jej wejściem w życie, zaś rachunek został wystawiony zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami.

Na powyższe postanowienie D. S. złożył zażalenie, podtrzymując stanowisko zawarte we wniosku. Dodatkowo wskazał, że dotychczasowe naliczanie przez Starostwo opłat za prace dotyczące koordynacji opracowania było nieprawidłowe, stąd ustawodawca wprowadził zmianę przepisów, aby możliwe było dochodzenie niesłusznych opłat. Dlatego nie należy blokować procedury z tym związanej przez odmowę wydania decyzji.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, w dniu 25 września 2015 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu utrzymał w mocy postanowienie Starosty Prudnickiego. Odnotował, że w okresie wykonywania pracy przez D. S. obowiązek oraz szczegółowe zasady zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz przekazywania powstałych w wyniku prac materiałów bądź informacji o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego regulowały przepisy art. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz materiałów (Dz. U. nr 78 poz. 837). Na podstawie tego rozporządzenia wykonawca zgłaszał prace przed ich rozpoczęciem w ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, a po ich zakończeniu przekazywał dokumentację, która - po pozytywnej weryfikacji - była włączana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z kolei, zagadnienie ustalenia wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem zasobu, na dzień zakończenia pracy przez wnioskodawcę, regulowało rozporządzenie w sprawie opłat, z którego wynikała odpłatność za informacje i materiały niezbędne do wykonania praz oraz poświadczenie dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczonych dla zamawiającego. Wykonawca prac – D. S. zobowiązał się do realizacji zamówienia dotyczącego modernizacji ewidencji gruntów oraz założenia ewidencji budynków i lokali oraz zgłoszenia tych prac, a także do poniesienia kosztów z tym związanych. Po wykonaniu przedmiotu umowy, dnia 29 listopada 2013 r. dokumentację włączono do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a dnia 13 czerwca 2014 r. został wystawiony rachunek, którego wykonawca nie kwestionował, jednakże "rachunku tego nie opłacił". Stąd, dnia 21 kwietnia 2015 r., Starostwo wezwało wykonawcę do natychmiastowego uregulowania zaległej należności. Następnie, organ odwoławczy potwierdził prawidłowość stanowiska organu pierwszej instancji co do braku możliwości zastosowania – w przedstawionym stanie faktycznym - ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym jej art. 12, który to przepis odnosi się do prac wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia ustawy w życie (12 lipca 2014 r.), a za taką nie można uznać pracy zarejestrowanej pod numerem [...]. Ponadto, wbrew stanowisku D. S., ustawa ta nie zawiera przepisów umożliwiających dochodzenie roszczeń z tytułu "niesłusznie naliczonych opłat za roboty geodezyjne".

Z postanowieniem Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu nie zgodził się D. S. (reprezentowany przez pełnomocnika), który w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu domagał się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zarzucił, że zaskarżone postanowienie narusza:

- art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. przez jego niezastosowanie, a zastosowanie w jego miejsce art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a.;

- art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, przez błędne uznanie, że ustalenie wysokości przedmiotowej opłaty, z pominięciem decyzji administracyjnej, było prawidłowe;

- naruszenie art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu obowiązującym od 12 lipca 2014 r., przez wadliwe uznanie, że przepisy te nie znajdują zastosowania w okolicznościach sprawy.

W uzasadnieniu skargi D. S. odnotował, że jako uprawniony geodeta zawarł 25 lutego 2013 r. z Powiatem Prudnickim umowę dotyczącą modernizacji ewidencji gruntów oraz założenia ewidencji budynków i lokali. W ramach wykonywania tej umowy zgłosił pracę geodezyjną, a za wszelkie materiały i informacje niezbędne do wykonania pracy został obciążony opłatą za czynności geodezyjne i kartograficzne, o której stanowił art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wysokość opłaty określono w rachunku, na podstawie stawek ustalonych w rozporządzeniu w sprawie wysokości opłat. Dalej, skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14, i wywodził, że od 1 stycznia 2011 r. ustalenie przedmiotowej opłaty następowało w drodze decyzji, zatem na Staroście spoczywał obowiązek decyzyjnego ustalenia skarżącemu opłaty, co zupełnie pominął organ odwoławczy. Dopóki więc nie zostanie wydana decyzja, nie sposób niniejszej sprawy uznać za zakończoną. Co więcej, decyzja winna uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wydania. Należy zatem wziąć pod uwagę zmiany Prawa geodezyjnego i kartograficznego dokonane ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. Zdaniem skarżącego, w jego sprawie ma zastosowanie art. 12 tej ustawy zmieniającej. Ponadto od 12 lipca 2014 r. obowiązuje też przepis art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, mocą którego w sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący, udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego następuje nieodpłatnie.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo stwierdził, że wskazana przez skarżącego uchwała NSA nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ wniosek skarżącego dotyczył wydania decyzji na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w jej brzmieniu obowiązującym od 12 lipca 2014 r., a uchwała odnosi się do ustalenia opłaty w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ nie zgodził się też z poglądem o konieczności zastosowania art. 12 ustawy zmieniającej z dnia 5 czerwca 2014 r., bo odnosi się on do wszczętych i niezakończonych prac geodezyjnych, a te - w niniejszej sprawie - zostały niewątpliwie zakończone, co potwierdza fakt przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 29 listopada 2013 r. Ponadto, zgodnie z regulacjami obowiązującymi przed dniem 12 lipca 2014 r., wysokość spornej opłaty ustalało się według stawek z daty przyjęcia dokumentacji do zasobu, co oznacza, że nie ma możliwości jej określenia na podstawie przepisów, które zaczęły obowiązywać po tej dacie. Za niezasadny uznano również zarzut polegający na niezastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a., albowiem Starosta Prudnicki właściwie zastosował art. 61a K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

W wyniku przeprowadzonej w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że postanowienia te zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia 25 września 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Prudnickiego z dnia 25 czerwca 2015 r., którym odmówiono D. S. wszczęcia postępowania dotyczącego ustalenia w drodze decyzji opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Odmowę wszczęcia postępowania oparto o przepis art. 61a § 1 K.p.a., zatem w pierwszym rzędzie Sąd badał, czy wystąpiły przesłanki do jego zastosowania.

Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, w związku z czym, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (tak: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt. II SA/Ol 893/11, dostępnym na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Z komentowanej regulacji wynika, że ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (np. dana osoba występuje w interesie innej osoby), zaś druga to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie wniesie osoba, która nie posiada zdolności do czynności prawnych; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Celnie również zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 491/14 (CBOSA), że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12 (CBOSA), z treści omawianego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być więc ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W ocenie Sądu, przedstawiona w kontrolowanych postanowieniach argumentacja nie świadczy o wystąpieniu wskazanych wyżej przypadków uzasadniających odmowę wszczęcia wnioskowanego przez skarżącego postępowania. Organy obu instancji nie stwierdziły bowiem braku podstaw prawnych do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty za dostęp do materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lecz za przyczynę odmowy wszczęcia postępowania uznały zakończenie pracy geodezyjnej przed wejściem w życie ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (cyt. wyżej). Organy obu instancji prowadziły postępowanie wyjaśniające związane z zawarciem i realizacją przez skarżącego umowy na wykonanie pracy geodezyjnej i na tej podstawie uznały, że żądanie D. S. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przepisy ustawy zmieniającej z dnia 5 czerwca 2014 r. nie mają w sprawie zastosowania. Nie oceniły zatem wniosku tylko pod kątem istnienia formalnoprawnych przesłanek do jego rozpoznania, lecz zajęły merytoryczne stanowisko w sprawie zgłoszonego żądania. W szczególności organ drugiej instancji badał sytuację prawną skarżącego w świetle obowiązujących w 2013 r. zasad dotyczących ustalania opłaty za udostępnione materiały z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a następnie - odnosząc się do ustalonego stanu prawnego i faktycznego - ocenił tę sytuację w kontekście przepisów ustawy zmieniającej z dnia 5 czerwca 2014 r. Tak więc, oceniając materialnoprawny element sytuacji prawnej skarżącego, organy rozstrzygnęły o meritum jego żądania, natomiast procesowo zdecydowały o formalnym załatwieniu sprawy przez odmowę wszczęcia postępowania. Takie działanie organów niewątpliwie narusza w istotny sposób art. 61a § 1 K.p.a., zastrzeżony - co jeszcze raz należy powtórzyć - tylko dla sytuacji wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania.

Już tylko z tych przyczyn kontrolowane postanowienia organów obu instancji uznać trzeba za wadliwe, ponieważ - jak wykazano wyżej - ukazane w nich powody nie świadczą o wystąpieniu przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu, popełnione naruszenie niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego, nie sposób w kontrolowanej sprawie nie dostrzec, że organy administracji skupiły się jedynie na ocenie żądania skarżącego, zgłoszonego w związku z wątpliwościami odnośnie prawidłowości rozliczenia rachunku, w kontekście art. 12 ustawy zmieniającej z dnia 5 czerwca 2014 r. Tymczasem w podaniu z dnia 15 czerwca 2015 r., a następnie w zażaleniu D. S. poruszył również kwestię konieczności ustalenia opłat za obsługę pracy geodezyjnej w drodze decyzji administracyjnej. W związku z tym wskazać przyjdzie, że w uchwale siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 1/14 - CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3 c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej". W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyjaśnił, że z dniem 31 grudnia 2010 r. nastąpiła likwidacja funduszy celowych, m.in. wojewódzkich i powiatowych funduszy gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym, których środki pieniężne stały się z dniem 1 stycznia 2011 r. dochodami budżetów właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z ostatnio wskazanym dniem został zmieniony system związany w wpływami z opłat za udostępnienie zbiorów danych zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz za czynności geodezyjne i kartograficzne. Opłaty te stały się niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, która to ustawa uregulowała (ujednoliciła) zasady egzekwowania niepodatkowych należności budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego, zastrzegając wydawanie decyzji administracyjnych w odniesieniu do tych należności. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że uchwała I OSK 1/14 posiada tzw. ogólną moc wiążącą, co oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Takie związanie nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej niż przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 i nie widzi podstaw do jego kwestionowania.

W konsekwencji powiedzianego dotąd stwierdzić trzeba, że organy obu instancji nie dostrzegły, iż w sprawie ustalenia D. S. opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne pominięto przepisy ustawy o finansach publicznych. Błędnie też organy przyjęły, że rachunek wystawiony skarżącemu stanowił prawidłową formę, w jakiej należało te opłaty ustalić. W efekcie, trafnie zarzucono w skardze, że skarżone organy nie respektują uchwały NSA o sygn. akt I OSK 1/14, która przesądziła, iż po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych (od 1 stycznia 2011 r., tj. od zaliczenia opłat za dostęp do powiatowego i wojewódzkiego zasobu geodezyjnego i kartograficznego do niepodatkowych należności budżetowych jednostek samorządu terytorialnego o charakterze publicznoprawnym) ustalenie opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego odbywa się w drodze decyzji.

Odnośnie decyzyjnej formy dla ustalenia przedmiotowych opłat wskazać jeszcze przyjdzie, że w wyniku zmiany ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dokonanej przytoczoną wyżej ustawą zmieniającą z dnia 5 czerwca 2014 r., od 12 lipca 2014 r. włączono do regulacji ustawowej zasady dotyczące ustalania opłat za skorzystanie z materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie zaś z art. 40f ust. 1 znowelizowanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 520, z późn. zm.), w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Odrębnym zagadnieniem stanie się wykazanie przez organ (w decyzji pozytywnej bądź negatywnej) relacji przywołanych wyżej regulacji do zakresu żądania wniosku skarżącego, obejmującego wykonanie prac w roku 2013. Zatem w niniejszej sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, za przedwczesne należało uznać odniesienie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na zakwestionowanie legalności wydanych w sprawie postanowień z powodu naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., Sąd orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie należnych skarżącej kosztów postępowania sądowego uzasadnia przepis art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 206 P.p.s.a. Przepis art. 206 P.p.s.a. przewiduje, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Zdaniem Sądu, uzasadnione było przyznanie skarżącemu kosztów postępowania w wysokości 237 zł, na które składa się wpis od skargi wynoszący 100 zł, opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz miarkowane koszty zastępstwa procesowego w wysokości 120 zł Korzystając z uprawnienia do miarkowania zwracanych stronie skarżącej kosztów, Sąd miał na uwadze to, że o uchyleniu kwestionowanych postanowień nie zadecydowały tylko zarzuty zgłoszone w skardze, a ponadto Sąd uwzględnił nakład pracy pełnomocnika, który w dwóch sprawach skierowanych do tut. Sądu powielił argumentację skargi.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku.