Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 871/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1 zd. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 27 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Niechanowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 398/08 w sprawie ze skargi K.J.-K., E.J., M.K., E.K., W. K. i W. M. na uchwałę Rady Gminy Niechanowo z dnia 12 czerwca 2008 r. nr XV/96/2008 w przedmiocie likwidacji szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Niechanowo na rzecz E.K., M.K., E.I. po 160 (sto sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 marca 2009 r., IV SA/Po 398/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Niechanowo z 12 czerwca 2008 r., nr XV/96/2008 w przedmiocie cofnięcia likwidacji szkoły. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uchwała z 12 czerwca 2008 r., jako dotycząca edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 usg), podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej - w ramach kompetencji przysługujących wyłącznie radzie gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h usg). Każdy ze Skarżących, jako nauczyciel zatrudniony w Szkole Podstawowej w Drachowie, w okresie, w którym podjęto uchwałę z 8 lutego 2008 r. i z którym w wyniku wykonania uchwały intencyjnej rozwiązano stosunek pracy, ma interes prawny, w wywiedzeniu skargi na uchwałę z 12 czerwca 2008 r., bowiem uchwała ta naruszyła interes prawny każdego ze Skarżących.

Sąd nie podzielił poglądu, że legitymacji z art. 101 usg nie mają nauczyciele; z punktu widzenia prawa publicznego taka uchwała nie wywiera dla nich żadnych skutków prawnych; jest to dla nich jedynie uchwała o likwidacji pracodawcy, skutki wynikające dla nich z tej uchwały oceniać należy tylko w kategoriach prywatnoprawnych, jako sprawy z zakresu prawa pracy (postanowienie WSA z Warszawie z 30.11.2004 r. - I SA/Wa 1728/04; wyrok z 28.8.2006 r. - III SA/Kr 418/ 06). Stwierdzenie nieważności uchwały z 12 czerwca 2008 r. skutkować może uwzględnieniem powództwa każdego ze Skarżących o przywrócenie do pracy. Wskazuje na to także fakt zawieszenia sprawy [...] przed Sądem Pracy w G. do czasu zakończenia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej (k. 112, 270 akt IV SA/Po 398/08). Odmienna wykładnia naruszałaby art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, czyniąc prawo do sądu całkowicie iluzorycznym w sytuacji, w którym roszczenie wynikające z normy prawa materialnego (prawa pracy) nie mogłoby być uwzględnione z uwagi na odmowę kontroli zgodności z prawem uchwały rady gminy, skutkującej bezpośrednio likwidacją dotychczasowego pracodawcy. Naruszenie interesu prawnego, mającego oparcie w prawie pracy, ma również charakter materialny, bowiem nauczyciel otrzymywał za swą pracę wynagrodzenie od swego dotychczasowego pracodawcy, gromadził składki z tytułu ubezpieczenia społecznego na poczet świadczeń emerytalno-rentowych, miał opłacane składki na ubezpieczenie zdrowotne i oczekiwał, że stan taki trwać będzie w dostatecznie długim okresie. Z tej przyczyny jego interes prawny w zakresie praw majątkowych chroniony jest - prócz przepisów prawa pracy - przez art. 64 ust. 1-3 Konstytucji i art. 1 do Protokołu 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie z 4 listopada 1950 r.

Nadto Skarżąca M. K., jako matka K. K. - ucznia klasy [...] Szkoły Podstawowej w Drachowie, swój interes prawny opiera dodatkowo na tym, że jest matką małoletniego ucznia tej Szkoły (bezsporne - k. 152, 245, 263 akt IV SA/Po 398/08).

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że:

1. Uprawnionymi do otrzymania zawiadomienia o zamiarze likwidacji SP w Drachowie byli: M. B. i J. B., I. B. i M. B., I. B. i P. B., P. B. i P. B., Z. C. i P. C., I. C.i D. C., L. F. i S. F., B. H. i A. H., H. H. i W. H., E. K. i M. K., B. K. i P. K., H. K. i C. K., A. K. i P. K., I. K., A. W. i G. W., M. L. i M. L., A. Ł. i M. Ł., K. M. i M. M., J.M. i L. M., B. M. i M. M., D. M. i A. M., I. M. i Z. M., I. M. i Z. M., I. O. i S. O., M. O. i D. O., Z. P. i A. P., J. S. i Z. P., A. P. i P. P., M. R. i M. R., A. S. i D. S., M.S. i K. S., E.S. i M. S., B. T. i T. T., A. W. i R. W., I.W. i M.W., A. Z. i R. Z., A. Z. i M. Z., K. Z. i P.Z., B. Z. i D. Z., A. Z. i G. Z., M. K. i ojciec małol. K.K. (Informacja dla Urzędu Gminy w Niechanowie: adresy rodziców uczniów Szkole Podstawowej w Draczowie - w teczce załączonej do akt IV SA/Po 398/08; k. 74, 152 akt IV SA/Po 398/08).

2. Prawidłowego doręczenia zawiadomień o zamiarze likwidacji Szkoły z dniem 31 sierpnia 2008 r. i możliwości kontynuacji nauki w Szkole Podstawowej w Niechanowie i Jarząbkowie (według wzoru z 08 lutego 2008 r.) dokonano 15 lutego 2008 r. za pośrednictwem pracownika Urzędu Gminy Niechanowo: M.M., J.M., I. O., M. S., D. S., P. P., Z. C., E. S., E. K., A. K., B. T., I. M. (odpisy zawiadomień - w teczce załączonej do akt IV SA/Po 398/08). Listami poleconymi, za pośrednictwem poczty, zawiadomiono 18 lutego 2008 r. - B. Z., I. K., P. B., I. M., M. L., A. Z., I. B., a 19 lutego 2008 r. - C. K..

3. Zawiadomienie adresowane do: I. W. i M. W. doręczono pocztą 18 lutego 2008 r. M. L. (siostrzeńcowi - nie wiadomo którego z adresatów); K. M. i M. M. doręczono pocztą 18 lutego 2008 r. K. D. (siostrze - nie wiadomo którego z adresatów); M. O. i D. O. doręczono pocztą 18 lutego 2008 r. S. O. (matce - nie wiadomo którego z adresatów); A. W. i R. W. doręczono pocztą 18 lutego 2008 r. T. M. (matce - nie wiadomo którego z adresatów); Z. P. i A. P. doręczono pocztą 18 lutego 2008 r. M. P. (córce - nie wiadomo którego z adresatów; oryginały zwrotnych potwierdzeń odbioru - k. 187 akt IV SA/Po 397/08).

4. Z adnotacji urzędnika Urzędu Gminy w Niechanowie wynika, że zawiadomienia adresowane do: M. R. i M. R. doręczono osobie o nazwisku R. i nieczytelnym imieniu - [prawdopodobnie "J."]; A. W. i G. L. doręczono osobie o nazwisku W.; B. K. i P. K. doręczono osobie o nazwisku K.; I. B. i M. B. doręczono osobie o nazwisku B.; M. B. i J. B. doręczono osobie o nazwisku B. i inicjale "M"; L. F. i S. F. doręczono osobie o nazwisku F.; A. Z. i G. Z. doręczono osobie o nazwisku Z.; B. H. i A. H. doręczono ojcu A. H. - Panu H., I. C. i D. C. doręczono [...] - letniemu synowi S. C.; J. S. i Z. P. doręczono osobie o nazwisku P. (k. 157 akt IV SA/Po 397/08; odpisy zawiadomień w teczce załączonej do akt IV SA/Po 398/08).

5. Z adnotacji urzędnika Urzędu Gminy w Niechanowie wynika, że część adresatów odmówiła podpisu potwierdzającego odbiór zawiadomień adresowanych do: K. Z. i P. Z.; H. H. i W. H.; D. M. i A. M.; A. Ł. i M. Ł.; A. Z. i M. Z. (nie wiadomo jednak, który z dwojga adresatów w rzeczywistości odmówił potwierdzenia odbioru jednego zawiadomienia, adresowanego do dwojga adresatów).

Przed podjęciem uchwały z 8 lutego 2008 r. i uchwały z dnia 24 kwietnia 2008 r., żaden z organów Gminy Niechanowo nie zwrócił się do Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddziału w Gnieźnie (dalej ZNP) ani do Międzyszkolnej Komisji NSZZ "Solidarność" Oświaty w Gnieźnie (dalej "Solidarność" Oświaty) o konsultacje projektów obu tych uchwał w trybie art. 19 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (j.t. Dz. U. 79/01/854 ze zm.). Dopiero pismem z 13 maja 2008 r. nr UG 4317/27/2008 Wójt Gminy Niechanowo wystąpił do "Solidarności" Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie utworzenia zespołu szkół w Niechanowie a pismem 20 maja 2008 r. nr UG 4317/30/2008 Wójt Gminy Niechanowo wystąpił do ZNP w związku z trwającą procedurą likwidacji SP w Drachowie. Przyczyną braku tych wystąpień było błędne przeświadczenie Rady Gminy o tym, że projekty tych uchwał nie muszą być opiniowane przez związki zawodowe.

Rada Gminy w uzasadnieniu uchwały z 12 czerwca 2008 r. wskazała, że "przesłanki, które zadecydowały o podjęciu decyzji zmierzającej do likwidacji Szkoły Podstawowej w Drachowie to przede wszystkim jakość edukacji, względy organizacyjne, racjonalna gospodarka środkami publicznymi z budżetu Gminy Niechanowo. W obecnym roku szkolnym 2007/08 do Szkoły Podstawowej w Drachowie uczęszcza 53 uczniów oraz 12 uczniów w oddziale "O". Liczba dzieci w poszczególnych latach szkolnych będzie malała. Dowożenie dogodnym transportem każdego ucznia do szkół zapewni jak dotychczas organ prowadzący. Czynnik ekonomiczny nie ma decydującego znaczenia, ale przy trudnej sytuacji finansów Gminy (dokłada się rocznie do utrzymania szkół ponad 800 tys. zł z dochodów własnych - nie licząc przedszkola) i obowiązku dbałości władz Gminy o racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi...".

Ustawodawca w art. 59 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty wprowadził obowiązek zawiadomienia przez organ prowadzący szkołę, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Czynność zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły powinna obejmować zarówno informację o przewidywanej likwidacji określonej szkoły w określonym ściśle terminie, jak i o motywach podjęcia uchwały intencyjnej (jakimi względami organ prowadzący kieruje się, przeznaczając daną szkołę do likwidacji - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.2.2007 r. - I OSK 1822/06). Każdy z rodziców (bądź opiekunów prawnych) uczniów, jako sprawujący władzę rodzicielską (bądź pieczę) nad dzieckiem, ma interes w tym, by dostatecznie wcześnie otrzymać informację o zamierzonej likwidacji szkoły publicznej. Obowiązek poinformowania ich niekoniecznie musi polegać na przesłaniu im odpisów uchwały intencyjnej. Istotna jest jedynie treść zawiadomienia - winna być ona skonkretyzowana i dotyczyć istotnych przesłanek, które w ocenie organu wykonawczego, przemawia za likwidacją szkoły. Informacja o zamiarze likwidacji szkoły winna być informacją imiennie adresowaną do poszczególnych rodziców. Doręczenie zawiadomienia może być dokonane np. na zebraniu z rodzicami (dla celów dowodowych konieczne jest pokwitowanie odbioru zawiadomienia na liście; wyrok NSA z 18.4.2001 r. - SA/Sz 149/01), za pośrednictwem urzędnika gminy bądź pocztą (za każdym razem za potwierdzeniem odbioru).

Obowiązek wykazania prawidłowego doręczenia zawiadomienia każdemu z rodziców (opiekunów), właściwemu kuratorowi, organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego właściwego dla prowadzenia szkoły (art. 59 ust. 1 uso) i dopełnienia konsultacji z właściwym organem związków zawodowych (art. 19 ust. 2 uzz), spoczywa na organie samorządu terytorialnego, któremu organ stanowiący powierzył wykonanie uchwały intencyjnej w tej części. Żaden z przepisów prawa nie pozwala na przyjęcie założenia, że doręczenie zawiadomienia jednemu z rodziców (opiekunów prawnych) dziecka, czyni skutecznym doręczenie drugiemu z nich (wyrok NSA z 29.5.2003 r., II SA/Gd 1735/00). Niedopełnienie przez organ prowadzący obowiązku powiadomienia o likwidacji szkoły rodziców dzieci w taki sposób, by informacja dotarła do nich bezpośrednio, może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały (K. Gawroński [red.], Szkoła a organ prowadzący, ABC 2008 s. 18). Zawiadomienie o zamiarze likwidacji jest dokonane skutecznie, jeśli dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny być poinformowane o zamiarze likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w art. 59 uso (wyrok WSA w Warszawie z 20.12.2007 r.-I SA/Wa 1435/07). Żadne z zawiadomień, sporządzonych według wzorca z 8 lutego 2008 r., nie spełnia minimalnych wymogów, określonych w art. 59 ust. 1 uso, ponieważ nie wskazuje na motywy (przesłanki) podjęcia uchwały intencyjnej (jakimi względami organ prowadzący kieruje się, przeznaczając daną szkołę do likwidacji), a jest to element konieczny zawiadomienia.

Do dnia 28 lutego 2008 r. (co najmniej na sześć miesięcy przed terminem likwidacji) nie zawiadomiono skutecznie o zamiarze likwidacji szkoły następujących rodziców (bądź opiekunów prawnych) uczniów: M.B. i J.B.; I. B. bądź M. B.; P.B.; P. B.; P. C.; I. C. i D. C.; L. F. i S. F.; B. H. i A. H.; H. H. bądź W. H.; M. K.; B. K. bądź P. K.; H. K.; P. K.; G. L.; M. L.; A. Ł. bądź M. Ł.; K. M. i M. M.; L. M.; B. M.; D. M. bądź A. M.; Z.M.; Z. M.; S. O.; M. O. bądź D. O.; Z. P. bądź A. P.; J. S.; A. P.; M. R. bądź M. R.; A. S.; K.S.; M. S. T. T.; A. W. bądź R. W.; I. W. i M. W.; R.Z.; A.Z. bądź M. Z.; K. Z. bądź P. Z.; D. Z.; A.Z. bądź G. Z. (pkt 3-5 niniejszego uzasadnienia).

Obowiązek prawidłowego zawiadomienia każdego z rodziców (bądź opiekunów prawnych) uczniów SP w Drachowie spoczywał na organie wykonawczym Gminy i to ów organ obowiązany był wykazać skuteczność tych zawiadomień zarówno w postępowaniu przed Kuratorem Oświaty o wyrażenie opinii (art. 59 ust. 2 uso), jak i przed Sądem Administracyjnym. Sąd, co do zasady nie prowadzi dowodów nie miał zatem żadnych możliwości by ustalić w szczególności: kto odmówił przyjęcia zawiadomień kierowanych do rodziców wymienionych w punkcie 5 niniejszego uzasadnienia, czy osoby podpisane pod dowodami doręczeń dla rodziców wymienionych w punkcie 3 i 4 niniejszego uzasadnienia były osobami uprawnionymi do przyjęcia przesyłek i czy można przyjąć, że skutecznie doręczono owe przesyłki choć jednemu z tych adresatów. Już zatem wobec niezawiadomienia o zamiarze likwidacji Szkoły wszystkich rodziców (opiekunów prawnych) uczniów na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły, skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały z 12 czerwca 2008 r. W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że czynność zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły podejmowana w procesie likwidacji szkoły warunkuje nie tylko prawidłowość późniejszego aktu likwidacji (B. Adamiak w glosie do wyroku Sądu Najwyższego z 9.4.1999 r. - III RN 166/98 - OSP 9/00/129 s. 437), ale i wdrożenie dalszej procedury prowadzącej do likwidacji (wyrok NSA z 14.12.2006 r., I OSK 434/06). Czynność powiadomienia jest czynnością materialno-techniczną, pośrednio wywołującą skutki prawne, warunkując prawidłowość procedury likwidacyjnej. Informacja o zamiarze likwidacji szkoły winna być imiennie adresowana do każdego z rodziców i musi doń dotrzeć. Powiadomienie może nastąpić w każdej formie, ważne jest jednak, by faktycznie miało miejsce. Żadne z zawiadomień nie spełniało wymogu należytego poinformowania o tym, jakimi względami kierował się organ prowadzący, przeznaczając SP w Drachowie do likwidacji, co także przemawiało za stwierdzeniem nieważności owej uchwały.

Organ prowadzący Szkołę pominął w swej analizie zagadnienie społecznych uwarunkowań procesu nauczania, na co trafnie zwracają uwagę Skarżący. Należy zauważyć, że spośród 65 uczniów Szkoły, 4 ma orzeczenie o upośledzeniu umysłowym (w tym 2 w stopniu lekkim, 1 umiarkowanym i 1 znacznym). Znaczna część mieszkańców miejscowości, z których dzieci uczęszczają do SP w Drachowie, to byli pracownicy PGR, obecnie nie posiadający stałego zatrudnienia. Większość rodziców ma wykształcenie podstawowe. Wiele dzieci opiniowanych było przez poradnię psychologiczno-pedagogiczną - przykładowo w roku szkolnym 2005/06 aż 41,67 % dzieci, przy czym wszystkie dzieci uzyskały 21 punktów (w całej Gminie Niechanowo 22,8), a dzieci SP w Drachowie bez opinii uzyskały 27,4 punkty (k. 280 akt IV SA/Po 398/ 08).

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że względy finansowe nie mogą mieć decydującego znaczenia dla likwidacji szkoły. W szczególności przeciwko likwidacji szkoły winny przemawiać nadto znaczne pogorszenie warunków nauki uczniów, pogorszenie jakości tej nauki, zwiększenie okresu oczekiwania na dojazd i wydłużenie dojazdu do szkoły, przebywanie dzieci w znacznie przeludnionej świetlicy szkolnej (wyrok WSA w Warszawie z 8.2.2009 r.- I SA/Wa 1631/08, omówiony przez D. Frey w "Rzeczpospolitej" z 9.2.2009 r. s. C2). W uzasadnieniu uchwał z 8 lutego 2008 i 12 czerwca 2008 r. Rada Gminy podniosła, że "czynnik ekonomiczny nie ma decydującego znaczenia", lecz wskazała na skalę wydatkowanych przez Gminę środków. Rada Gminy nie rozważyła, czy oszczędności w wykonaniu budżetu SP w Drachowie z jednej strony, i wzrost wydatków na dowóz uczniów i zapewnienie im opieki w trakcie dowozu i oczekiwania do dowóz z drugiej strony (k. 78- 84 akt IV SA/Po 398/08), przyczyniły się do racjonalizacji decyzji.

Rada Gminy Niechanowo zaskarżyła w całości powyższy wyrok w drodze skargi kasacyjnej. Zarzucono Sądowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, polegające na niewłaściwej wykładni i przyjęciu, że nie wszyscy rodzice uczniów likwidowanej szkoły zostali prawidłowo zawiadomieni oraz że zawiadomienia doręczone rodzicom dzieci nie spełniały - co do treści - wymogów określonych w art. 59 ust. 1 uso. Ta błędna wykładnia art. 59 ust. 1 uso poprowadziła Sąd pierwszej instancji do nieuzasadnionego rozszerzenia przesłanek koniecznych do likwidacji szkoły, wprowadzając dodatkowe przesłanki, których ustawodawca nie wprowadza. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu stwierdzono, że ze stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić, albowiem narusza ono obowiązujące prawo. Przepis art. 59 ust. 1 uso wymaga, aby organ prowadzący szkołę, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomił rodziców uczniów i właściwego kuratora o zamiarze likwidacji szkoły. Przepis ten wymaga jedynie "zawiadomienia", nie określając jego treści ani formy, w jakiej zawiadomienie winno być dokonane przez organ prowadzący szkołę. Przepis ten nie określa także elementów koniecznych zawiadomienia. Błędny jest więc zarzut Sądu pierwszej instancji, że "żadne z zawiadomień, sporządzonych według wzorca z dnia 8 lutego 2008 r. nie spełnia minimalnych wymogów określonych w art. 59 ust. 1 uso.", bo tych wymogów cytowany przepis nie zawiera. Nie należy interpretować przepisów prawa w sposób prowadzący do skutków niezamierzonych. Sąd pierwszej instancji uchybił tej zasadzie.

Co do obowiązku prawidłowego zawiadomienia każdego z rodziców uczniów SP w Drachowie skarżący stwierdza, że obowiązek ten został przez organ prowadzący szkołę spełniony. Doręczanie zawiadomień odbywało się poprzez: a) doręczanie osobiście ich adresatom przez pracownika U.G., 2) doręczanie za pośrednictwem poczty, a także 3) ustnego poinformowania uczestników zebrania /rodziców dzieci/, zorganizowanego w dniu 16 lutego 2007 r. o zamiarze likwidacji szkoły.

Do doręczeń zawiadomień organ prowadzący szkołę stosował się do przepisów zamieszczonych w Rozdziale 8 kpa. Przepis art. 42 § 1 kpa stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi /art. 43 kpa/. Zasady określone w w/w przepisach zostały w całości zachowane przy doręczeniach zawiadomień rodzicom uczniów SP w Drachowie. Zarzuty zawarte w uzasadnienia wyroku są bezzasadne, gdyż zawiadomienia o likwidacji szkoły kierowane imiennie do: 1) M. i J. B., doręczono M. B., 2) I. i M. B., doręczono dorosłemu domownikowi o nazwisku "B.", 3) P. B., doręczono I. B., 4) P. B., doręczono P. B., 5) P. C., doręczono Z. C., 6) I. i D. C., doręczono S. C., 7) L. i S. F., doręczono dorosłemu domownikowi o nazwisku "F.", 8) B. i A. H., doręczono dorosłemu domownikowi, 9) M. i E. K., doręczono dorosłemu domownikowi, 10) B. i P. K., doręczono dorosłemu domownikowi o nazwisku K., 11) H. i C. K., doręczono dorosłemu domownikowi, 12) A. i P. K., doręczono dorosłemu domownikowi, 13) G. L., doręczono dorosłemu domownikowi, 14) M. i M. L., doręczono dorosłemu domownikowi, 15) K. i M. M., doręczono dorosłemu domownikowi, 16) J. i L. M., doręczono dorosłemu domownikowi, 17) B. i M. M., doręczono dorosłemu domownikowi, 18) I. i Z. M., doręczono dorosłemu domownikowi, 19) I. i S. O., doręczono dorosłemu domownikowi, 20) M. i D. O., doręczono dorosłemu domownikowi, 21) Z. i A. P., doręczono dorosłemu domownikowi, 22) J. S., doręczono dorosłemu domownikowi o nazwisku "P.", 23) A. i P. P., doręczono dorosłemu domownikowi, 24) I. i Z. M., doręczono dorosłemu domownikowi, 25) M. i M. R., doręczono dorosłemu domownikowi, 26) A. i D. S., doręczono dorosłemu domownikowi, 27) M. i K. S., doręczono dorosłemu domownikowi, 28) E. i M. S., doręczono dorosłemu domownikowi, 29) B. i T. T., doręczono dorosłemu domownikowi, 30) A. i R. W., doręczono dorosłemu domownikowi, 31) I. i M. W., doręczono dorosłemu domownikowi, 32) A. i R. Z., doręczono dorosłemu domownikowi, 33) K. i P. Z., odmowa przyjęcia i podpisu, B. i D. Z., doręczono dorosłemu domownikowi, 34) A. i G. Z., doręczono dorosłemu domownikowi o nazwisku "Z." – wszystko w trybie art. 43 kpa.

Z kolei H. i W. H., A. i M. Ł., D. i A. M., A. i M. Z., odmówili przyjęcia przesyłki i podpisu (vide: oświadczenia).

Żaden z rodziców bądź opiekunów dzieci, za których zawiadomienia odebrali dorośli domownicy, nie kwestionował prawidłowości zawiadomienia, nie zgłaszał zarzutu organowi prowadzącemu, że zawiadomienie do niego nie dotarło. Ponadto wielu rodziców było uczestnikami zebrania w dniu 16.02.2007 r., którego przedmiotem było przekazanie wyczerpujących informacji w przedmiocie zamiaru likwidacji SP w Drachowie, możliwości dalszego kontynuowania nauki w innych szkołach publicznych na terenie gminy.

Przepisy Rozdziału 8 kpa, ani też żadne inne nie obligują nadawcy korespondencji do ustalania (w przypadku doręczenia dorosłemu domownikowi), czyją matką córką, ojcem, synem itd. jest osoba odbierająca zawiadomienie. Przepis art. 43 kpa stawia wymóg, aby był to dorosły domownik, który podjął się doręczenia korespondencji adresatowi. Tę zasadę zachowano przy doręczeniach przedmiotowych zawiadomień.

Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest także stanowisko Wojewody Wielkopolskiego, sprawującego nadzór nad działalnością gminną, na podstawie kryterium zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Stanowisko Wojewody Wielkopolskiego co do ewentualnych naruszeń prawa przy podejmowaniu uchwały z 8 lutego 2008 r. nr Xn/73/08 było znane skarżącemu wcześniej. Stanowisko to ów organ potwierdził w treści pisma z dnia 6.08.2008 r., skierowanego do uczestniczki postępowania E. J. - w aktach sprawy. Jest tam także zawarte stanowisko dotyczące uchwały z dnia 12 czerwca 2008 r. nr XV/96/08, której nieważność została stwierdzona przez Sąd pierwszej instancji. Zarzut nie wystąpienia z wnioskiem o opinię związków zawodowych jest także bezprzedmiotowy. W maju 2008 r. Wójt Gminy Niechanowo wystąpił do "Solidarności" Oświaty /8.05./ oraz ZNP /20.05/ o wyrażenie swoich opinii dotyczących projektu uchwały w przedmiocie likwidacji SP w Drachowie i takie opinie uzyskał.

W chwili obecnej, w wyniku ukończenia procedury likwidacji szkoły, uczęszczania dzieci ze zlikwidowanej szkoły przez prawie cały rok szkolny do innych szkół, powstały nieodwracalne skutki, które spowodowały trwałą i istotną zmianę rzeczywistości dla uczniów zlikwidowanej szkoły.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Poza zakresem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje więc ocena prawna zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a dotycząca przepisów prawa, pod adresem których nie sformułowano zarzutów w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Z urzędu Sąd bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie ma usprawiedliwionych podstaw. Można wprawdzie podzielić zarzut kasatora, że Sąd I instancji dokonał nadinterpretacji art. 59 ust. 1 zd. ostatnie uso, stwierdzając że czynność zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły powinna obejmować zarówno informację o przewidywanej likwidacji określonej szkoły w określonym ściśle terminie, jak i o motywach podjęcia uchwały intencyjnej, niemniej uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ przynajmniej w kilkunastu przypadkach nie można ustalić na podstawie akt administracyjnych, czy doszło do doręczenia zastępczego zawiadomienia o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Drachowie w trybie określonym w art. 43 kpa.

Należy tu wyjść od przypomnienia, że stosownie do art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zatem sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma więc obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu przed organami administracji publicznej materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu – por. wyr. NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31. Jeżeli więc – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – materiał dowodowy dokumentujący doręczenie zastępcze zawiadomienia o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Drachowie rodzicom dzieci jest niepełny (większość dowodów doręczenia ogranicza się do stwierdzenia "doręczono dorosłemu domownikowi", co przyznaje zresztą kasator – por. chociażby s. 3 i 4 skargi kasacyjnej), to już tylko z tego powodu WSA w Poznaniu obowiązany był skargę uwzględnić, ponieważ w oparciu o te dane nie był w stanie ocenić, czy została spełniona wskazana w art. 59 ust. 1 zd. ostatnie uso przesłanka likwidacji szkoły publicznej, jaką jest obowiązek zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że doręczenie zastępcze może być dokonane tylko z zachowaniem wszystkich, wymienionych w art. 43 kpa przesłanek łącznie. Jeżeli więc choć jedna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, to doręczenie zastępcze nie wywołuje przewidzianego prawem skutku doręczenia. Na podstawie informacji "doręczono dorosłemu domownikowi" nie sposób jest ustalić, komu w rzeczywistości doręczono zawiadomienie, czy jest to osoba wymieniona w art. 43, i czego się ta osoba podjęła.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że o zamiarze likwidacji szkoły powinien zostać zawiadomiony każdy rodzic i że tej okoliczności nie można domniemywać (wyrok NSA z 3.4.2007 r., I OSK 66/07). Dlatego informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.