Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1768/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a par 1 w zw. z art. 156 par 1 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi R. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku Pana R. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – utrzymał w mocy ww. własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r.

Do wydania zaskarżonego postanowienia GINB doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym wskazanym przez organ.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], GINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") z [...] maja 2015 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], nakazującą inwestorowi – Panu W. S., dokonanie całkowitej rozbiórki pawilonu gastronomicznego o wymiarach 39,0 m x 3,80 m dobudowanego do budynku usytuowanego przy ul. [...] w [...].

Z ww. postanowieniem GINB z [...] kwietnia 2019 r. nie zgodził się R. N. składając w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, GINB powołał się na treść art. 61a § 1 k.p.a. wskazując, że jedną z przesłanek odmowy wszczęcia postepowania jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ponieważ przyczyny te nie zostały w ustawie sprecyzowane, należałoby przez uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo gdy w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., GINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] maja 2015 r., nr [...], powołując się na istnienie przeszkody czyniącej niedopuszczalnym rozpoznanie żądania stwierdzenia nieważności. Przeszkodą tą, jak wskazano w uzasadnieniu ww. postanowienia, jest tożsamość wniosków: Pana R. N., który wpłynął do GINB w dniu [...] marca 2019 r., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] maja 2015 r., nr [...], i rozpatrzonego wniosku Pana W.S. z [...] marca 2016 r.

Jak przypomniał organ, wniosek W.S. został rozpatrzony decyzją z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], którą GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] maja 2015 r., nr [...]. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], GINB utrzymał w mocy ww. własną decyzję z [...] czerwca 2016 r.

WSA w Warszawie wyrokiem z [...] czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2092/16 oddalił skargę W. S. na ww. decyzję GINB z [...] sierpnia 2016r.

Zdaniem GINB, o tożsamości można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Decyzja administracyjna, która stała się decyzją ostateczną, zgodnie z zasadą trwałości może być wzruszona tylko w nadzwyczajnym trybie kontroli, ponadto tworzy stan powagi rzeczy osądzonej. Sytuację taką należy rozumieć, jako skuteczne, jednostronne, trwałe skonkretyzowanie stosunku administracyjnoprawnego między stroną postępowania, a organem administracji publicznej, który dokonał takiej konkretyzacji. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę wobec ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego. Decyzja organu administracji, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, byłaby dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Organ stwierdził, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja GINB z dnia [...] czerwca 2016 r. i z tego powodu wszczęcie postępowania nieważnościowego w opisanym wyżej przypadku i wydanie nowej decyzji, odmawiającej stwierdzenia nieważności lub stwierdzającej nieważność decyzji [...] WINB z [...] maja 2015 r., nr [...], powodowałoby, że decyzja ta podlegałaby stwierdzeniu nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Końcowo GINB uznał, że brak udziału skarżącego w postępowaniu, w sprawie samowolnej budowy pawilonu gastronomicznego przy ul. [...] w [...], nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a może być jedynie podstawą wznowienia postępowania. W omawianej sprawie z wnioskiem o wznowienie postępowania z powodu braku udziału w postępowaniu w charakterze strony wystąpiła już Pani K. S., jednak GINB decyzją z [...] lutego 2019r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z [...] listopada 2018 r., nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2015r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...] listopada 2013 r.

W konsekwencji, GINB podtrzymał własne postanowienie z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się R.N. (dalej także "skarżący"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca:

- naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że skoro organ prawomocnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w wyniku rozpoznania wniosku W. S. z [...] marca 2016 r., to w sprawie zaszły uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania z uwagi na fakt, że w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie.

Mając to na uwadze skarżący wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,

2. zasądzenie od GINB na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...], PINB nakazał inwestorowi – W.S.– dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego pawilonu gastronomicznego o wymiarach 39,00 x 3,80 na działkach [...] i [...] dobudowanego do budynku usytuowanego przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z [...] maja 2015 r. nr [...].

Od samego początku, w postępowaniu nie brały udziału, bez swojej winy, wszystkie strony, w tym współwłaściciele działki numer [...], w tym także skarżący R. N..

Prezydent [...] decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] oddał w użytkowanie wieczyste grunt położony przy ul. [...] w [...], oznaczony jako działka numer [...] w obrębie [...], na rzecz K. K. oraz H. K.. Zgodnie z aktem notarialnym nr repertorium A [...] z [...] marca 2014 roku nieruchomość ta została sprzedana K. S., J.P. oraz skarżącemu – R. N..

W dniu [...] marca 2019 r. skarżący skierował do GINB wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] maja 2015 r. nr [...], jednakże postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., utrzymanym następnie orzeczeniem z [...] maja 2019 r., GINB odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. W ocenie organu między wnioskiem skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] maja 2015 r., a rozpatrzonym już wcześniej wnioskiem W. S. zachodzi tożsamość.

Skarżący nie zgadza się z takim stanowiskiem wskazując, że postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki od samego początku dotknięte było wadą prawną, gdyż współwłaściciele nieruchomości na żadnym jego etapie nie zostali oznaczeni jako strony postępowania, chociaż ustalenie tego faktu nie nasuwało żadnych trudności i możliwe było w oparciu o zapisy księgi wieczystej nieruchomości. W ocenie autora skargi, zarówno doktryna, jak i utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne przeczą poglądowi wyrażonemu przez GINB, że brak udziału strony nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz tylko podstawę do wznowienia postępowania w sprawie.

W niniejszej sprawie organ nie kwestionuje faktu, że prowadzone bez udziału skarżącego postępowanie dotyczy bezsprzecznie jego interesu prawnego. Z powyższego jednoznacznie wynika, że jeżeli interes prawny wnioskującego jest oczywisty, organ nie ma podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a.

W ramach powyższego zarzutu, R.N. powołuje się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 1986 r., zgodnie z którym "decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego skierowana do jego użytkownika, który nie jest właścicielem ani zarządcą tego obiektu, jest nieważna z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4."

Skarżący, posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych, zwraca ponadto uwagę, że warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy.

Na gruncie niniejszej sprawy o występowaniu takiej tożsamości nie może być mowy. Przede wszystkim dlatego, że wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji organu nadzoru budowlanego zostały złożone przez inne osoby. Wcześniejsze postępowanie, na które powołuje się organ, toczyło się z wniosku W. S. – inwestora, który był oznaczony jako strona od początku postępowania administracyjnego. Wniosek dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji organu nadzoru budowlanego, rozstrzygnięty zaskarżonym postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, złożony został przez skarżącego – R. N., który mimo takiego obowiązku organu, nie został oznaczony jako strona i nie z własnej winy na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie brał w nim udziału.

Bezpodstawne zatem jest powoływanie się przez organ na ukształtowane ostateczną decyzją istnienie stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy skarżącym a organem administracji publicznej. R. N. nie z własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem kwestionowanej decyzji administracyjnej. Nie był stroną postępowania, a decyzja nie została do niego jako strony skierowana. Nie może więc być mowy o istnieniu na gruncie niniejszej sprawy stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy skarżącym a organem administracji publicznej.

Według skarżącego, o tożsamości obu wniosków nie może być także mowy z tego względu, że we wcześniejszym, zakończonym już postępowaniu, na które powołuje się organ, podnoszone były inne zarzuty. Wniosek W. S. o stwierdzenie nieważności decyzji organu nadzoru budowlanego dotyczył przede wszystkim naruszenia przepisów art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w ten sposób, że decyzji [...] WINB została wydana przedwcześnie oraz przed uprzednim wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych; art. 15 k.p.a. w ten sposób, że decyzja [...] WINB została wydana w oparciu o stan faktyczny odmienny od istniejącego w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; art. 28 k.p.a. w ten sposób, że decyzja [...] WINB skierowana została do podmiotów nie będących stroną w sprawie.

Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB złożony przez skarżącego opiera się na odmiennych zarzutach, tj. wydaniu decyzji z naruszeniem prawa poprzez brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy.

Tym samym, zdaniem skarżącego, uznanie obu ww. wniosków przez organ za tożsame, należy uznać za nieuzasadnione i bezpodstawne.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm – zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r. oraz utrzymane nim w mocy poprzednie postanowienie tego organu z [...] kwietnia 2019 r. nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonym postanowieniem GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2019 r., odmawiające wszczęcia z wniosku skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] maja 2015 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...] listopada 2013 r., nr [...], nakazującą inwestorowi – W. S. dokonanie całkowitej rozbiórki pawilonu gastronomicznego o wymiarach 39,0 m x 3,80 m dobudowanego do budynku usytuowanego przy ul. [...] w [...].

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Organ uznał, że w omawianym przypadku występuje druga ze wskazanych w przywołanym przepisie przesłanek, albowiem w ocenie GINB niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sytuacji, gdy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] maja 2015 r. postępowanie takie już się toczyło i w sprawie tej zapadło już prawomocne rozstrzygnięcie. Wniosek inwestora – W. S. został rozpatrzony decyzją z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], którą GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] maja 2015 r., nr [...]. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], GINB utrzymał w mocy ww. własną decyzję z [...] czerwca 2016 r., zaś WSA w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2092/16 oddalił skargę W. S.na ww. decyzję GINB z [...] sierpnia 2016r.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że z treści cytowanego wyżej przepisu art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania wskazanej instytucji procesowej.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności inicjowane na żądanie wnioskodawcy składa się zatem z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Trzeba podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie, organ stwierdził niedopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu nadzoru budowlanego wyłącznie z przyczyn przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli sądu administracyjnego.

Przyjmuje się, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony lub też z innych przyczyn jest oczywiście niedopuszczalne.

Odnosząc się do tej kwestii należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu meriti jest dokonanie kontroli całościowej zaskarżonego orzeczenia organu, a nie wyłącznie w ramach zarzutów skargi (jak ma to miejsce przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny). Sąd kontroluje więc zaskarżone orzeczenie również pod kątem jego ewentualnej nieważności, gdyż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, wówczas stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W judykaturze prezentowany jest pogląd, wedle którego uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, zachowuje swą aktualność, pomimo zmiany stanu prawnego (por. wyroki NSA z 4 lipca 2014 r. I OSK 2996/12, z 24 lipca 2014 r. I OSK 1552/13, z 6 marca 2015 r. II OSK 1896/13). Stanowisko zawarte w uchwale I OPS 6/09 sprowadza się zaś do tezy, wedle której "żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji (obecnie – postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.". W motywach do tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania".

Ponieważ, jak już wyżej podniesiono, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi przeto niezależnie od jej zarzutów powinien zawsze skontrolować, czy w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie doszło do naruszenia prawa przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Punktem odniesienia tych ustaleń w czasie jest data wydania decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne objęte kontrolą sądową. W judykaturze i piśmiennictwie przeważa pogląd, iż sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym na dzień jej wydania oraz z uwzględnieniem stanu prawnego wówczas obowiązującego. Jeżeli przy rozpoznaniu skargi sąd administracyjny dojdzie do przekonania, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie naruszyła ona prawa w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, to wówczas skargę oddala. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest zatem ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Taki wyrok zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez Sąd w toku rozpoznania skargi. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne więc byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2448/16).

Prawomocny wyrok sądu administracyjnego przesądzający o zgodności z prawem decyzji administracyjnej stanowi zatem, co do zasady, przeszkodę czyniącą niedopuszczalnym rozpoznanie żądania stwierdzenia nieważności decyzji.

Kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w niniejszej sprawie ma więc przede wszystkim ustalenie, że wniosek skarżącego dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku. Postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji toczyło się już jednak wcześniej z wniosku inwestora – W. S., który został rozpatrzony decyzją GINB z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją tego organu z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]. Rozstrzygnięcie to zostało poddane kontroli WSA w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2092/16, oddalił skargę inwestora. Sąd przesądził zatem, że ww. decyzja wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego z [...] maja 2015 r., nr [...], nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Świadczy o tym dobitnie stwierdzenie WSA w Warszawie zamieszczone w uzasadnieniu ww. wyroku, w którym Sąd wskazał, że "Dlatego też GINB, rozpoznając wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...]WINB nie miał podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a., gdyż nie wystąpiła żadna z przesłanek takiego orzeczenia, wymienionych w pkt. 1 – 7 tego artykułu. Wprawdzie skarżący zarzuca organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., tym niemniej obowiązkiem tut. Sądu było ustalenie, czy zaskarżona decyzja nie narusza także innych punktów tego artykułu".

W konsekwencji tego, jako prawidłowe jawi się stwierdzenie, że ww. prawomocny wyrok WSA w Warszawie wywiera skutki, które oddziałują na przyszłe postępowania w sprawie. Skoro bowiem powyższy wyrok nie został skutecznie zakwestionowany (jest prawomocny), organy administracji publicznej są nim związane, co wyłącza możliwość ponownego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] maja 2015 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Tym niemniej rozważenia wymagają zarzuty skarżącego, który po pierwsze kwestionuje stanowisko organu, że brak udziału strony w postępowaniu nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a tylko przesłankę wznowienia postępowania w sprawie, a po wtóre wywodzi w skardze, że nie zachodzi tożsamość spraw administracyjnych: tej zainicjowanej poprzednio wnioskiem inwestora, zaś obecnie wnioskiem skarżącego.

Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów, tutejszy Sąd zobowiązany jest przypomnieć, że jak zgodnie przyjmuje się w nauce przedmiotu (zob. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, Wróbel Andrzej, Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, wyd. Wolters Kluwer 2018), wady z art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. są istotnymi wadami postępowania, wobec czego nie jest wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną. Mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Z kolei wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. tkwią w samej decyzji. W ich wyniku następuje więc nie wzruszalność, ale nieważność decyzji. Skutki prawne decyzji nieważnej – na mocy nowego aktu - decyzji stwierdzającej nieważność – całkowicie nie są uznawane przez prawo (por. J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 139).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, prowadzący do uznania, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., II OSK 2496/15, LEX nr 2253598; por. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542; wyrok NSA z 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 343/01, Lex nr 55741; por. też wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Wa 1111/10 oraz z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1332/05, Lex 203669).

Dodatkowo w wyroku z 14 sierpnia 2001 r. (sygn. akt I SA 343/01) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 k.p.a. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania".

Dlatego też wszelkie argumenty skarżącego, które odnoszą się do braku zapewnienia mu udziału w postępowaniu zakończonym decyzją [...] WINB o nakazie rozbiórki, nie mogą być rozważane w kategoriach wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a w konsekwencji skutkować nieważnością ww. decyzji. Zarzut naruszenia przepisów postepowania i w konsekwencji pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być zatem rozpoznawany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Również uchybienie przepisom prawa mające miejsce przy doręczaniu decyzji organów nadzoru budowlanego może stanowić wyłącznie podstawę do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o powołany przepis, nie zaś podstawę stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zarazem słusznie zwraca uwagę organ drugiej instancji w zaskarżonym postanowieniu, że właśnie z takim właściwym żądaniem – wznowienia postępowania w spornej sprawie, występowały już inne strony, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Ostateczną decyzją z [...] lutego 2019 r., znak: [...], GINB utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z [...] listopada 2018 r., nr [...], w której organ wojewódzki stwierdził wydanie własnej decyzji z [...] maja 2015 r., nr [...] z naruszeniem prawa, uznając, że wnioskodawczyni – K. S., jako współwłaściciel budynku, nie brała udziału w postępowaniu naprawczym. Jednakże odmówił jej uchylenia, gdyż wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy mogłoby zapaść wyłącznie rozstrzygnięcie o tożsamej treści.

Całkowicie nieuprawniony jest przy tym zarzut skargi, jakoby inwestor – W.S., nie mógł być stroną postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego i nie można było skierować do niego decyzji o nakazie rozbiórki. Przepis art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym 12 maja 2015 r., tj. na dzień wydania decyzji przez Mazowieckiego WINB – tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), przewidywał bowiem, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Norma ta wprost wymienia więc podmioty, do których może być skierowany m.in. nakaz rozbiórki i kolejno są to: inwestor, właściciel lub zarządca budynku, przy czym należy podkreślić, że kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1209/16).

Notabene, także i w tej kwestii wypowiedział się już WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2092/16, zapadłym na gruncie przedmiotowej sprawy, stwierdzając, że "Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. "poprzez utrzymanie w mocy decyzji GINB z dnia [...] czerwca 2016 r., pomimo że decyzja [...]WINB skierowana została do podmiotów niebędących stroną w sprawie" nie zasługuje na uznanie. Decyzja [...]WINB skierowana bowiem została do skarżącego, jako strony w postępowaniu, którego dotyczyła. Stroną postępowania, jako ustalony właściciel części nieruchomości zajętej samowolnie wybudowanym pawilonem był również Zarząd Terenów Publicznych, jako jednostka organizacyjna Miasta [...] i jednocześnie inicjator postępowania przed PINB. PINB i [...]WINB ujęte zostały w rozdzielniku, jako organa, którym decyzje przekazał GINB do wiadomości, a nie jako strony."

Z powyższych względów, podnoszone w tym zakresie przez skarżącego zarzuty były już przedmiotem kontroli Sądu pod kątem występowania wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., co stanowi o istnieniu przedmiotowej przeszkody (określonej w art. 61a § 1 k.p.a.) do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego.

Zdaniem WSA w Warszawie nie zasługuje na uwzględnienie także ostatni z zarzutów podniesionych w skardze, dotyczący braku tożsamości podmiotowej spraw objętych wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB.

Rację ma skarżący wskazując, że warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej, zaś tożsamość ta istnieje wówczas, gdy m.in. występują te same strony.

Tym niemniej, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1022/17, w którym Sąd stwierdził, że "tożsamość podmiotowa to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków". Nie ulega wątpliwości, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] WINB z [...] maja 2015r. o nakazie rozbiórki, adresatem nałożonego obowiązku jest inwestor - W.S.. Prawidłowość skierowania ww. decyzji do tego podmiotu potwierdził WSA w Warszawie w przywoływanym już wcześniej wyroku z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2092/16, oddalającym skargę na decyzję GINB z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] WINB. Skoro więc adresatem decyzji o nakazie rozbiórki jest inwestor, to podobnie byłoby i w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego. Nawet bowiem, uznając skarżącego, jako współwłaściciela spornego budynku, za stronę postępowania, nie byłby on adresatem decyzji, gdyż takowa osoba – zobowiązana do wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki – została już prawomocnie ustalona.

Mając to na uwadze, tutejszy Sąd uznaje, że próba dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji organów nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki, z przyczyn wskazanych przez skarżącego jest w oczywisty sposób niedopuszczalna i stanowiłaby w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2092/16, niedopuszczalną ingerencję w prawomocne orzeczenia tegoż sądu.

W konsekwencji powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie sposób dopatrzyć się także naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, a zaskarżone postanowienie w wyczerpujący sposób wyjaśnia motywy zapadłego rozstrzygnięcia.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., tutejszy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.