Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 330/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędzia WSA Ewa Wojtysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi "[...]" [...] i Spółka Spółka Jawna z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odebranymi z nieruchomości położonych na terenie gminy R. oraz ustalenia stawki tej opłaty oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] z siedzibą w P. (dalej: Spółka, Skarżąca) na podstawie art. 101 w z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 148, poz. 1591 ze zm. – dalej: u.s.g.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na:

1) uchwalę Nr XXXV/277/13 Rady Gminy Rewal z dnia 22 lutego 2013 r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne,

2) uchwałę Nr XVIII/74/15 Rady Gminy Rewal z dnia 14 września 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odebranymi z nieruchomości położonych na terenie gminy Rewal oraz ustalenia stawki tej opłaty,

3) uchwałę Nr XLII/228/17 Rady Gminy Rewal z dnia 30 stycznia 2017 r. w sprawie uchylenia uchwały Nr XXVIII/128/16,

Zaskarżonym uchwałom zarzuciła:

1) uchwale Nr XVIII/74/15 - naruszenie § 143 w zw. z § 131 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji,

2) uchwałom Nr XXXV/277/13 i Nr XLII/228/17 - naruszenie art. 2 Konstytucji.

Wskazując na te naruszenia Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwał oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wyjaśniła, że powyższe uchwały regulują zasady gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Gminy Rewal.

Spółka, jako podmiot będący właścicielem nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, została objęta gminnym systemem odbierania odpadów komunalnych na podstawie uchwały Nr XXXV/277/13 Rady Gminy Rewal z dnia 22 lutego 2013 r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Objęcie jej tym systemem miało nastąpić, zgodnie z treścią uchwały, z dniem 1 lipca 2013 r.

Kolejne, wskazane w petitum skargi dwie uchwały dotyczyły zmian zasad naliczania opłat za odbieranie od Spółki odpadów komunalnych, przy czym uchwałą Nr XLII/228/17 z dnia 30 stycznia 2017 r. Spółka została wyłączona z obowiązkowego systemu gospodarki odpadami komunalnej.

Zgodnie z treścią tych uchwał, w tym przepisów regulujących zasady wejścia w życie nowego prawa, Spółka:

- do dnia 31 grudnia 2015 r. była zobowiązana do ponoszenia opłaty za odbiór odpadów komunalnych wyliczonej jako iloczyn liczby pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,

- od dnia 1 stycznia 2016 r. jest zobowiązana do ponoszenia opłat za odbiór odpadów komunalnych wyliczonej jako iloczyn zużycia wody oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Czasowo, w okresie między wejściem w życie uchwały Nr XXVIII/128/16 i uchwały Nr XLII/228/17 Spółka pozostawała poza obligatoryjnym systemem poboru opłat.

Uzasadniając poszczególne zarzuty adresowane wobec zaskarżonych uchwał Skarżąca wskazała, że:

Uchwała Nr XVIII/74/15 była już przedmiotem skargi Spółki (została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Sz 349/16). Wskutek uwzględnienia przez organ wezwania do usunięcia naruszenia prawa (poprzez uchwalenie uchwały Nr XXVIII/128/16 z dnia 1 marca 2016 r. w sprawie zmiany ww. uchwały Nr XXXV/277/13 Rady Gminy Rewal z dnia 22 lutego 2013 r.), skarga została ostatecznie cofnięta a postępowanie umorzone. Skarżąca bowiem wobec wejścia w życie nowego prawa została pozbawiona interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Jednak wobec uchylenia przez Radę Gminy Rewal uchwały Nr XXVIII/128/16 (co nastąpiło uchwałą Nr XLII/228/17 z dnia 30 stycznia 2017 r.) Skarżąca ponownie powinna być uznana za podmiot posiadający interes prawny, o którym stanowi przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. W związku z tym ponowna skarga jest dopuszczalna.

Do skargi załączono ww. uchwały Rady Gminy Rewal: 1) uchwałę Nr XXXV/277/13 z 22 lutego 2013 r., 2) uchwałę Nr XXVIII/128/16 z 1 marca 2016 r., 3) uchwałę Nr XLII/228/17 z 30 stycznia 2017 r., 4) uchwałę Nr XVIII/74/15 z 14 września 2015 r.

Skargi na uchwały nr: XXXV/277/13 i XLII/228/17 zostały wyłączone do odrębnego postępowania sądowego.

Zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie uchwałą Nr XVIII/74/15 z 14 września 2015 r. Rada Gminy Rewal dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odebranymi z nieruchomości położonych na terenie gminy Rewal oraz ustaliła stawki tej opłaty.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (dalej: rozporządzenie), wymogi jakim powinny odpowiadać akty prawa miejscowego stanowione przez organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego określone zostały w § 142 i 143 rozporządzenia. Stosownie do tych regulacji (pominięto treść § 142 ust. 1):

- akty prawa miejscowego są stanowione przez sejmik województwa, radę lub zarząd powiatu oraz radę lub zarząd gminy na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawach dotyczących odpowiednich samorządów terytorialnych albo w innych ustawach,

- rodzaje aktów prawa miejscowego określają ustawy, o których mowa wyżej.

Do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Zdaniem Skarżącej, powyższe odesłanie pozwala uznać, że w sprawie zastosowanie znajdzie przepis § 131 ust. 1 rozporządzenia, według którego, do projektu rozporządzenia (tu aktu prawa miejscowego) dołącza się uzasadnienie (uzasadnienie sporządza się według zasad określonych uchwałą nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. Regulamin pracy Rady Ministrów, M.P. z dnia 5 grudnia 2013 r.).

Projekt omawianej uchwały nie zawierał uzasadnienia, co wynika z odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej z 23 grudnia 2015 r. – załączonej do skargi). Niewątpliwie brak uzasadnienia projektu uchwały będącej aktem prawa miejscowego stanowi o rażącym naruszeniu prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności takiego aktu (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 107/14). Uzasadnienia pozbawiona jest też sama uchwalona uchwała.

Skarżąca podkreśliła, że za ugruntowany w orzecznictwie sądowo- administracyjnym uznać należy pogląd o obowiązku uzasadniania samych już podjętych uchwał. Wskazuje się bowiem zasadnie, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej, przepis art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiący że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (vide: uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 410/06).

Pogląd taki został szerzej umotywowany w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 kwietnia 2016 r., sygn. VIII SA/Wa 971/15, w którym wprost wskazano (odwołując się do prostej wykładni językowej), iż powołane wyżej przepisy stanowią o niewątpliwym wymogu sporządzenia i dołączenia uzasadnienia do aktów prawa miejscowego. Sąd ten podkreślił też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, iż organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadniania aktów prawa miejscowego nie tylko ze względu na § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia, ale też dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne.

Również literatura przedmiotu potwierdza wymóg uzasadnienia aktów prawa miejscowego. W komentarzu do § 131 oraz § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (LEX) G. Wierczyński stwierdził, że: "(...) w demokratycznym państwie prawnym każdy projekt aktu normatywnego powinien posiadać uzasadnienie. Służy ono ujawnieniu intencji prawodawcy i jest jednym z mechanizmów kontroli społecznej, umożliwiając pośrednie uczestnictwo ogółu obywateli danego państwa w procesie rządzenia państwem.".

Zdaniem Skarżącej, z uwagi na podniesione dalej w skardze zarzuty, brak uzasadnienia (zarówno projektu uchwały i jak i samego rozstrzygnięcia) jest w istocie mankamentem skutkującym koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uzasadnienie zarówno samego projektu aktu normatywnego jak i jego uchwalonej wersji staje się bowiem istotne z innych jeszcze przyczyn.

Obowiązujące przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulując zasady funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi ograniczają swobodę gmin, w tym sensie, iż uniemożliwiają wykonywanie przez nie (bezpośrednio czyli poprzez gminne jednostki organizacyjne albo poprzez spółki komunalne) zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi bez uprzedniego przeprowadzenia przetargu.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wprowadzone przepisem art. 6d ww. ustawy ograniczenie w zakresie wykonywania zadania własnego jest uzasadnione w świetle konstytucyjnych norm i wartości. W uzasadnieniu wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, Trybunał wskazał, iż "nie prowadzi to oczywiście do nakazu likwidacji gminnych jednostek organizacyjnych, które mogą na zasadach ogólnych wykonywać pozostałe zadania gminy mieszczące się w zakresie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające przykładowo na: dbaniu o zieleń miejską plaże, opróżnianiu koszy ulicznych, oczyszczaniu ulic, przystanków komunikacyjnych, (...), które to zadania rada gminy może powierzyć zakładowi budżetowemu (lub spółce komunalnej wedle zasad ogólnych, czyli bez zastosowania przetargu.

W przypadku zespolenia w jednej spółce komunalnej zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi (których powierzenie wymaga uprzedniego przeprowadzenia przetargu) oraz pozostałych szczególnego znaczenia nabiera dokonanie odpowiedniej analizy kosztowej, która będzie pozwalała na syntetyczne grupowanie wydatków przypadających na poszczególne zadania. Należy zwrócić uwagę, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w tym art. 6k ust. 1 i ust. 2) wskazują jakie czynniki winny być uprzednio objęte analizą i w jaki sposób kalkulowana jest wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zgodnie z tym unormowaniami rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:

1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d powołanej wyżej ustawy;

4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.".

Skarżąca podkreśliła, że powyższe dane nie są w ogóle znane, bowiem nie zawiera ich ani projekt uchwały, ani sama (uchwalona) uchwała.

Stosownie natomiast do art. 6r ust. 2-2b, 2d powołanej ustawy, z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty:

1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;

2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;

3) obsługi administracyjnej tego systemu;

4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi.

Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Nadto z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Powyższe regulacje ponad wszelką wątpliwość dowodzą, iż rada gminy ustalając stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie pozostaje dowolna; wręcz przeciwnie jest zobligowana do uwzględnienia szeregu czynników ekonomicznych i społecznych, które na wysokość tej opłaty wpływają.

Pełna weryfikacja rzeczywistych kosztów gospodarki odpadami komunalnymi wymaga niewątpliwie zawarcia odpowiednich danych w projekcie uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie nimi lub w samym uzasadnieniu podjętej uchwały. W sprawie tymczasem nie wiadomo w oparciu o jakie kryteria organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego procedował. Skarżąca wskazała, iż w związku z drastycznym wzrostem opłat za odbiór odpadów komunalnych bezskutecznie zabiegała o udzielenie jej w tej mierze stosownych wyjaśnień. Po wejściu w życie kwestionowanej uchwały opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi wzrosła z kwoty nigdy nie przekraczającej 100 tys. zł do sumy wynoszącej ponad 220 tys. zł (średnie zużycie wody w ośrodku skarżącego wynosi 67 tys. m3). Wątpliwości co do prawidłowości podjętej uchwały potęguje dodatkowo treść ofert jakie obejmują świadczenie usług analogicznych do świadczonych przez Gminę Rewal. Stawki oferowane przez podmioty prowadzące konkurencyjną względem gminnej spółki działalność są bowiem znacznie niższe.

Zgodnie z zamieszczoną w Biuletynie Informacji Publicznej informacją, zadania w zakresie gospodarki komunalnej za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2016 r. powierzono, po przeprowadzeniu przetargu, spółce W. Sp. z o.o. za łączną kwotę [...]zł za cały okres obowiązywania umowy. W okresie poprzedzającym zawarcie tej umowy usługi te były świadczone za kwotę wynoszącą 3 - 4 mln zł. Nie ma żadnej możliwości zweryfikowania z jakich powodów nastąpił tak znaczny wzrost kosztów ponoszonych przez Gminę Rewal z tego tytułu. Warte wskazania, iż w warunkach przetargu został wprowadzony wymóg dysponowania pojazdami samochodowymi spełniającymi normę emisji spalin minimum Euro IV, w sytuacji gdy wymóg taki nie został w ogóle przewidziany w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

W ocenie Skarżącej, opisane okoliczności wskazywać mogą na to, iż uchwalone prawo odrywa się (w zakresie w jakim ustala stawkę opłaty) od ustawowych kryteriów i może prowadzić do przemycania do kwoty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi kosztów innych zadań.

Do skargi załączono 2 pisma: z 26.03.2015 r. i 31.08.2015 r. oraz 3 deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie komunalnymi (wniesione w latach 2013-2015 r.), a także ofertę z 25.01.2016 r. i ogłoszenie o sprostowaniu ogłoszenia.

Uzasadniając interes prawny Skarżąca stwierdziła, że kwestionowana uchwała niewątpliwie narusza jej interes prawny i wskazała, że w roku 2012 poniosła koszty wywozu odpadów komunalnych w łącznej kwocie [...]zł, w pierwszym półroczu 2013 r. (do dnia kiedy weszła w życie uchwała Nr XXXV/277/13 z 22 lutego 2013 r.) suma ta wyniosła kwotę [...]zł (Skarżąca załączyła kopie stosownych faktur VAT).

W chwili obecnej, w związku z wejściem w życie nowego prawa, Skarżąca ponosi opłatę za odbiór odpadów komunalnych na poziomie średniorocznie ponad [...] tys. zł. Wejście zatem w życie kwestionowanego prawa, w braku wzrostu ilości wytwarzanych odpadów, zmienia w sposób niekorzystny sytuację prawną Spółki, czyniąc ją uprawnioną do wystąpienia ze skargą, na podstawie art. 101 w z art. 94 ust. 1 u.s.g.

Skarżąca wskazała także, iż zgodnie z art. 6j ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.), w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2 ustawy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy. Stosownie do art. 6c ust. 3a, w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2 ustawy, na których są świadczone usługi hotelarskie w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 196, z późn. zm.), dopuszcza się aby opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiła iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy.

Skarżąca wyjaśniła, że jest podmiotem świadczącym usługi hotelarskie w obiektach zlokalizowanych w P. .

Przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały podstawą obliczenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pozostawała uchwała Rady Gminy w Rewalu Nr XLVI/348/13 z dnia 29.11.2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Opłata ta stanowiła iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty ustalonej tą uchwałą. W okresie obowiązywania tej uchwały Spółka była zobowiązana do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwotach blisko trzykrotnie niższych.

Zmiana stanu prawnego wywołanego uchwaleniem zaskarżonej uchwały spowodowała, iż w przypadku Skarżącej opłata ta była liczona przy uwzględnieniu ilości zużytej wody. Średniomiesięczne zużycie wody w obiektach Spółki (tylko tych zlokalizowanych przy ul. [...]), w których świadczy usługi hotelarskie wynosi ponad [...] m3. Zużycie to jest efektem nie tylko korzystania z wody w celach bytowych, ale i przede wszystkim funkcjonowania w tych obiektach basenu, centrum odnowy biologicznej, pralni i kuchni.

Opisany wzrost opłat nie wiąże się w żaden sposób ze zwiększeniem ilości odpadów komunalnych, jakie pozostają odbierane z nieruchomości Skarżącej. Zaskarżona uchwała (choć jest to argumentacja właściwa dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu) nie zawiera żadnego uzasadnienia (ani projekt uchwały, ani uchwalony przez radę akt) przesłanek ustalenia wysokości tej opłaty na takiej wysokości. Nie ma więc żadnych możliwości ustalenia w oparciu o jakie kryteria organ stanowiący postanowił o tak znacznym wzroście obciążeń publicznoprawnych.

Skarżona uchwała jako akt prawa miejscowego zmienia sytuację prawną Spółki, bowiem obliguje ją do rozliczania należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi według innej podstawy prawnej (wielkości zużytej wody) powodując jednocześnie kilkukrotny wzrost wysokości opłaty z tego tytułu. Oznacza to, że przesłanka naruszenia interesu prawnego została przez Skarżącą należycie wykazana.

Skarżąca wyjaśniła też, że wzywała pisemnie organ do usunięcia stanu naruszenia prawa, które okazało się bezskuteczne.

W odpowiedzi na skargę Gmina Rewal wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżącej na rzecz Organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając takie stanowisko Organ stwierdził, że wszystkie podniesione przez Skarżącą zarzuty są bezzasadne i nie dają podstaw do stwierdzenia przez sąd administracyjny ich nieważności.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uchwały Nr XVIII/74/15 polegającego na niezałączeniu uzasadnienia do tej uchwały, Organ wskazał, że brak jest przepisów ogólnych, które nakładają na radę gminy taki obowiązek. Pogląd taki wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2017 r. (sygn. akt I OSK 23/17) stwierdzając, że "błędnym jest twierdzenie jakoby jakikolwiek przepis prawa nakładał na radę gminy obowiązek uzasadniania swoich uchwał. Jakkolwiek Skarżący organ nie neguje zasadności ujawnienia motywów swych decyzji przez organy tak, nie sposób wywieść jakoby na organie stanowiącym gminy ciążył bezwzględny obowiązek sporządzania uzasadnienia każdej uchwały oraz, że obowiązek taki winien być spełniony w określonej formie np. w odrębne redakcyjnie części uchwały nazwanej uzasadnieniem. Ustawodawca przyznał gminom szereg kompetencji do wewnętrznej samoorganizacji. Kompetencje te obejmują min. tryb tworzenia projektu uchwały, dyskusji nad projektem oraz jego przyjęcia".

W innym orzeczeniu NSA wskazał, iż "stwierdzenie nieważności uchwały może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy taka uchwała narusza przepisy ustaw wprost nakazujące zrealizować dyspozycję ustawy. W innych przypadkach takie działanie jest niedopuszczalne, bo wiąże się z ograniczeniem samodzielności uchwałodawczej gminy,, a to jest wkroczeniem w wartość chronione konstytucyjnie (...). Podstawa stwierdzenia nieważności uchwały nie może być domniemywana, zatem nie do przyjęcia jest stanowisko, że brak uzasadnienia uchwały, które wskazywałoby na cel jej podjęcia jest tego rodzaju naruszeniem, które powinno skutkować jej nieważnością (wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1612/13).

Również w innym orzeczeniu NSA stwierdził, że "w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego " , a dopiero " brak uzasadnienia, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy "powoduje wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (wyrok NSA z 23 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 240/13 ).

Mając na uwadze takie rozważania Organ uznał, że skoro przedmiotowa uchwała nie posiadała uzasadnienia to nie oznacza, iż została ona uchwalona bez odniesienia do właściwych kryteriów ustawowych.

Zgodnie bowiem, z art. 6 k ust. 2 u.c.p.g., rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bierze pod uwagę: liczbę mieszkańców zamieszkujących dana gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust.2-2b i 2d oraz przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Procedowany rzez radnych projekt przedmiotowej uchwały na sesji w dniu 14 września 2015 r. został opracowany w oparciu o uzyskane dane, szczegółowe kalkulacje i wyliczenia, przedstawione w formie graficznej. Był też przedmiotem prac komisji, następnie został szczegółowo omówiony na sesji przez kierownika referatu oraz był przedmiotem dyskusji radnych (do pisma Organu załączono protokół nr XVIII/15 z XVIII sesji Rady Gminy Rewal, która odbyła się w dniu 14 września 2015 r. w Urzędzie Gminy Rewal).

Nie ulega więc wątpliwości, iż decyzja radnych w podjęciu przedmiotowej uchwały została poprzedzona zapoznaniem ich ze szczegółowo przygotowanymi pod względem merytorycznym materiałami i wyliczeniami niezbędnymi do procedowania uchwały. Zatem pomimo braku pisemnego uzasadnienia, radnym na tejże sesji - co wynika z treści protokołu - zostały wyjaśnione wszelkie kwestie merytoryczne i formalnoprawne związane z uchwałą, a przede wszystkim celowość jej podjęcia i skutki finansowe dla budżetu .

Skarżąca podnosząc zarzut braku uzasadnienia przedmiotowej uchwały w żadnej mierze nie wykazała jednak, że gdyby radni znali treść uzasadnienia uchwały, to prawdopodobnie nie podjęliby takiej uchwały lub uchwaliliby ją, ale o zupełnie odmiennej treści.

W podobnej kwestii NSA wypowiedział się w wyroku z 21 stycznia 1995 r. (sygn. akt SA/Rz 58/94, zob. OSS 1996/3/87) ,w którym stwierdził: "Naruszenie przez uchwałę rady gminy przepisów proceduralnych będzie skutkowało ich nieważnością, jako naruszenie istotne tylko wówczas, gdyby na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło.".

Przywołane w skardze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego mające potwierdzić stanowisko Skarżącej, co do konieczności sporządzania uzasadnienia uchwały nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Dotyczą bowiem szczególnego rodzaju rozstrzygnięć rady gminy wydawanych na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w przedmiocie wyrażania zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Mając na uwadze zindywidualizowany charakter sprawy objętej tego rodzaju uchwałą w powiązaniu z wyraźną regulacja ustawową - przewidującą odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu – sądy stwierdziły przy tego rodzaju brakach odejście od zasad przewidzianych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W piśmie procesowym z 2 lipca 2019 r. pełnomocnik Skarżącej odnosząc się do złożonej przez Organ odpowiedzi na skargę wskazał, że stanowisko organu negujące prawny obowiązek sporządzenia uzasadnienia projektu aktu prawa miejscowego nie jest prawidłowe, pomija bowiem brzmienie przywołanych w skardze przepisów ww. rozporządzenia. W orzecznictwie dostrzega się też prawną doniosłość uzasadnienia aktu prawa miejscowego, która m.in. pozwala na ustalenie, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego. Równie istotne pozostają materiały dokumentujące jej przygotowanie i uchwalenie. Doniosłość ta polega przy tym przede wszystkim na stworzeniu możliwości kontroli sądowo-administracyjnej.

Brak uzasadnienia aktu prawnego uniemożliwia zweryfikowanie czy w ogóle zostały przeprowadzone jakiekolwiek analizy dopuszczające, co do samej zasady, rozliczanie skarżącego z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi według ilości zużytej wody. Przepis art. 6j ust. 3a u.c.p.g przewiduje bowiem możliwość, nie zaś obowiązek, stosowania ilości zużytej wody jako jednej z wielkości, które mogą stanowić podstawę obliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których jest prowadzona działalność hotelarska.

Problem ten był dostrzegany przez Radę Gminy, gdyż już w uzasadnieniu projektu uchwały w sprawie zmiany uchwały Nr XXXV/277/13 z 22 lutego 2013 r. zauważono, że średnie zużycie wody dla nieruchomości w gminie wynosi 317 m3, podczas gdy zużycie wody dla kategorii obiektów, na których działają wodne parki rozrywki może te wartości przekraczać dwustukrotnie. Tym samym w wypadku takich obiektów opłata liczona według wody może prowadzić do uzyskania nieadekwatnych wyników (niezwiązanych z ilością wytwarzanych odpadów) – projekt uchwały dołączono do pisma Skarżącej.

Mankament jakim jest brak uzasadnienia nie tylko projektu uchwały, a także aktu uchwalonego, ale i skąpość materiałów dokumentujących przygotowanie i uchwalenie aktu prawnego uniemożliwia w zasadzie zweryfikowanie czy skarżony akt prawny został wydany zgodnie z upoważnieniem ustawowym.

Skarżąca wyjaśniła, że sprawa niniejsza jest trzecią, której przedmiotem jest ocena legalności aktu prawa miejscowego będącego uchwałą Nr XVIII/74/15 Rady Gminy Rewal z 14 września 2015 r. Dokonując analizy poszczególnych, dostępnych źródeł i materiałów, a także treści złożonych odpowiedzi na złożone skargi, Skarżąca stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie w odpowiedzi na skargę organ powołując się na przebieg posiedzenia Rady Gminy z dnia 14 września 2015 r. wskazał, że: "procedowany przez radnych projekt przedmiotowej uchwały na sesji (...) został opracowany w oparciu o uzyskane dane, szczegółowe kalkulacje i wyliczenia, przedstawione w formie graficznej". Prawdziwości tego twierdzenia, jako całkowicie nieweryfikowalnego, należy zaprzeczyć. Żaden z akapitów wzmiankowanego protokołu nie zawiera wskazania lub odesłania do jakichkolwiek kalkulacji czy wyliczeń. Sposób prowadzenia dyskusji nad projektem aktu prawnego dowodzi tu wręcz całkowitej dowolności, by nie rzec przypadkowości. Proponowane w dyskusji stawki (3 zł, 18 zł, 24 zł) nie wynikają z jakichkolwiek materiałów źródłowych, a przynajmniej zabierający głos w dyskusji na takie się nie powołują. Wnioskujący o wprowadzenie odpowiednich zmian w tymże projekcie nie przytaczają żadnego uzasadnienia ani jakiejkolwiek argumentacji mającej swe umocowanie w odpowiednich analizach. Nadto, z informacji udzielonej przez przewodniczącego wynika, że ostatecznej zmianie uległy zapisy § 4, § 7, § 8 i § 9 projektu, gdy propozycje zmian zgłoszone w toku sesji obejmowały wyłącznie § 7 i § 8.

Twierdzenie zatem, że: "decyzja radnych w podjęciu przedmiotowej uchwały została poprzedzona zapoznaniem ich ze szczegółowo przygotowanym pod względem merytorycznym materiałami i wyliczeniami niezbędnymi do procedowania uchwały" jest nieprawdziwe.

W sprawie I SA/Sz 818/19 WSA w Szczecinie w odpowiedzi z 22 października 2018 r. na skargę, organ odnosząc się do zarzutów (tożsamych z podnoszonymi w niniejszej sprawie) twierdził, iż "...Przygotowany przez Wójta Gminy Rewal projekt ww. uchwały, będący przedmiotem prac Komisji oraz obrad sesji Rady Gminy powstał na bazie uzyskanych danych, wyliczeń i kalkulacji, których zbiorcze zestawienie w formie tabel i arkuszy stanowiło materiał pomocniczy o charakterze merytorycznym i poglądowym do projektu uchwały...". Organ jednak żadnych materiałów, o których sam wzmiankuje w ogóle nie przedłożył.

W sprawie I SA/Sz 349/16 WSA w Szczecinie organ w odpowiedzi z 30 marca 2016 r. na skargę zawarł najobszerniejsze stanowisko. W załączeniu do tej odpowiedzi organ przedłożył dwa opracowania, które miały dowodzić prawidłowości postępowania.

Opracowania te to: "Analiza wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Rewal (grudzień 2012)" i "Roczna analiza systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie Gminy Rewal (2015)". W tamtym postępowaniu, na skutek cofnięcia środka zaskarżenia, nie doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia sporu.

Skupiając się na aspekcie ekonomicznym tych opracowań Skarżąca zauważyła, że w głównej mierze opierają się one na teoretycznych opracowaniach analitycznych, których przydatność do podpierania tez dotyczących konkretnych wyliczeń stawek jest znikoma, żeby nie powiedzieć żadna, co wynika z dalszych ustaleń.

W "Analizie wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Rewal", sporządzonej w grudniu 2012 r. przez B. większość danych przyjęto w założeniach bez podania źródeł, uzasadnienia i wyliczeń z luźnym związkiem z rzeczywistością Gminy Rewal. Opracowanie to nie tylko nie zawiera wiarygodnych danych, ale nie przedstawia metodologii, którą można byłoby wykorzystać jako wzorzec ustalania czegokolwiek. Przyznali to sami autorzy we wstępie Analizy wskazując, że: "Wyliczenia znajdujące się w niniejszym opracowaniu są wyliczeniami teoretycznymi opartymi na dostępnych danych statystycznych, a także archiwalnych i prognozowanych wskaźnikach z zakresu gospodarki odpadami, demografii mieszkalnictwa oraz innych, mających wpływ na koszty systemu jako całości. Rzeczywiste koszty zostaną określone w wyniku przeprowadzonego postępowania przetargowego na odbiór lub odbiór i zagospodarowanie". Ta autorecenzja jest trafna i wskazuje na brak merytorycznej wartości opracowania dla Gminy Rewal.

W ww. odpowiedzi na skargę złożonej w sprawie I SA/Sz 349/16 jest mowa o tym, że opracowanie to stanowiło dla Rady Gminy Rewal punkt wyjścia do ustalenia stawek, podczas gdy w opracowaniu tym szacowano stawki za opady na mieszkańca (a więc dla nieruchomości zamieszkałych), a nie dla nieruchomości, na których jest prowadzona działalność hotelarska.

Skarżąca przytoczyła podsumowanie opracowania zawarte w tabeli i stwierdziła, że przyjęto cztery warianty pobierania śmieci, przy czym dla nieruchomości niezamieszkałych stawki w systemie wodnym to 4,70 zł/m3 (wariant 1), 5,54 zł/m3 (wariant 2), 5,10 zł/m3 (wariant 2a), 5,00 zł/m3 (wariant 3) i 4,87 zł/m3 (wariant 4).

W odpowiedzi na skargę złożoną w sprawie I SA/Sz 349/16 napisano, że:

"Opracowanie to stanowiło punkt wyjścia dla ustalenia wysokości tych stawek, które w pierwszym okresie funkcjonowania gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi zostały ustalone na poziomie 7 zł/m3 wody (zbiórka selektywna) i 14 zł/m3 (zbiórka nieselektywna)". Podane dane w odpowiedzi na skargę mają się nijak do danych z opracowania (stawka 7 zł/m3 w ogóle nie występuje).

Ponadto w odpowiedzi na skargę w kontekście wysokości opłat powołano się na: "Analizę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie Gminy Rewal za rok 2104" sporządzoną przez Urząd Gminy Rewal, podczas gdy w opracowaniu tym zawierającym 53 i ˝ stron o kosztach obsługi pisze się na 1 ˝ z ostatniej strony, podając koszty sumarycznie bez odniesienia na jakiekolwiek stawki.

Konkludując te rozważania Skarżąca stwierdziła, że brak uzasadnienia skarżonej uchwały niewątpliwie wyłącza jakąkolwiek kontrolę tego aktu i skutkuje koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Prawna potrzeba uzasadnienia aktu prawa miejscowego niewątpliwie ma ogromne znaczenie na gruncie prawa daninowego. W szczególności tam, gdzie określone ciężary przybierają nie postać stałych, niezmiennych stawek, a są wypadkową wielu wartości (a więc jak w sprawie kosztów szeroko rozumianego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi).

Skarżąca zwróciła też uwagę, że pismami z 26 marca i 31 sierpnia 2015 r. występowała o przedłożenie jej analiz będących podstawą inicjatywy uchwałodawczej. Brak przedłożenia jakichkolwiek dokumentów w odpowiedzi na jego żądania dowodzi więc niewątpliwie dowolności działania organu.

Uzasadniając dodatkowo swój interes prawny Skarżąca dla zobrazowania zmiany jej sytuacji prawnej zaskarżoną uchwałą dokonała analiz skutków tej zmiany na przykładzie roku 2017. W roku tym Spółka nie złożyła w ogóle deklaracji zgodnie z u.p.c.g., co doprowadziło do wydania przez Wójta Gminy Rewal decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za ten rok na podstawie wielkości zużycia wody. Zgodnie z decyzją wysokość miesięcznej opłaty wyniosła [...] zł, która została wyliczona na podstawie zużycia wody za rok 2016 [...]. Wielkość tego zobowiązania za cały ten rok zamyka się więc kwotą [...]zł. W 2017 r. Gmina Rewal ani spółka W. Sp. z o.o. nie odbierała od Skarżącej żadnych odpadów komunalnych, bowiem posiadała ona podpisaną umowę na odbiór odpadów komunalnych z przedsiębiorcą prywatnym. Za cały 2017 r. z tytułu odbioru odpadów komunalnych Spółka zapłaciła na rzecz tego podmiotu łączną kwotę [...]zł, a więc kwotę o [...] zł niższą, od tej obowiązującej w Gminie Rewal. Istnienie tak rażącej dysproporcji w kosztach, dowodzi więc nieprawidłowości w uchwalaniu nowego prawa (skarżonej uchwały).

Mając na uwadze powyższe Skarżąca, jako naruszające jej interes prawny, wskazała § 3, § 4, § 7 oraz § 10 i § 12 zaskarżonej uchwały. Przepisy zawierają regulacje wprowadzające wobec podmiotów świadczących usługi hotelarskie obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według ilości zużytej w nieruchomości wody.

Na rozprawie pełnomocnik Skarżącej doprecyzował powyższy zarzut stwierdzając, że również zapisy § 5 i § 8 skarżonej uchwały (dotyczące ustalania opłat od ilości pojemników oraz stawki za pojemnik) naruszają interes prawny Spółki, gdyż stawka określona uchwałą jest wyższa niż kwota, którą Spółka płaciła w 2017 r. za wywóz śmieci za dany pojemnik.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje:

Po dokonanej kontroli legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Rewal Nr XVIII/74/15 z dnia 14 września 2015 r., Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż uchwała ta nie narusza prawa.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.".

Nie budzi wątpliwości Sądu, że Skarżąca wykazała istnienie jej interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, nie kwestionuje tego także Organ.

W sprawie nie wystąpiła też negatywna przesłanka do rozpoznania skargi, wskazana w ust. 2 ww. artykułu u.s.g., w myśl którego: "Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.".

Odnosząc się zatem do zarzutu skargi, iż zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem § 143 w zw. z § 131 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji, stwierdzić należy, że zarzut taki nie jest zasadny.

Wskazać tu należy, że uwzględnienie takiego zarzutu, czyli stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, nakazuje Sądowi orzeczenie o jej nieważności, co wynika z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 j.t.) – dalej: p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 [tj. m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego], stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.".

Orzeczenie stwierdzające nieważność aktu prawa miejscowego może być wydane nawet po wielu latach od wydania takiego aktu (uchwały), na wniosek każdego, czyj interes prawny taki akt narusza.

Wobec tak ważkich skutków uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego niezbędne jest zatem niebudzące wątpliwości uznanie przez Sąd, że akt taki wydany został z naruszeniem prawa, które skutkuje stwierdzeniem jej nieważności.

Stwierdzić zatem należy, że zarzut Skarżącej oparty na braku uzasadnienia do projektu przedmiotowej uchwały, a także do uchwalonej już uchwały, wskazuje na naruszenie § 143 w zw. z § 131 ust. 1 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów [a w istocie Załącznika do tego rozporządzenia] oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji. Oznacza to, że Skarżąca nie powołuje się na naruszenie przepisów ustawowych regulujących zasady wydawania przepisów prawa miejscowego. Również Sąd z urzędu nie stwierdził takiego naruszenia prawa. Nakaz dołączenia uzasadnienia do aktu prawa miejscowego (uchwały rady gminy) albo do jego projektu nie wynika też z ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności z przepisów jej Rozdziału 4 - Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę (art. 40-42).

Także w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, na podstawie której uchwalona została przedmiotowa uchwała, nie przewidziano obowiązku dołączania uzasadnienia do projektu uchwały lub do podjętej uchwały.

Zgodzić się wprawdzie należy ze Skarżącą, na co wskazuje też orzecznictwo i doktryna prawnicza, że uzasadnienie takie powinno być sporządzane, bowiem spełnia ono różne cele i zasady, w tym informuje o potrzebie podjęcia aktu i wskazuje na motywy przyjęcia określonych rozwiązań prawnych, a tym samym ułatwia ewentualną kontrolę (także sądową) uchwalonego aktu. Uznając zatem taką powinność sporządzenia uzasadnienia aktu prawa miejscowego, mając zarazem na względzie powyższe stwierdzenie o braku ustawowego nakazu sporządzania uzasadnienia nadal otwartą pozostaje kwestia skutków prawnych braku takiego uzasadnienia do aktu prawa miejscowego. Uznanie, że w każdym przypadku taki brak formalny aktu lub procedury jego uchwalania skutkuje nieważnością tego aktu, zdaniem Sądu nie znajduje racjonalnego i prawnego uzasadnienia. Stanowiłoby to bowiem nieuzasadnioną, zbyt rygorystyczną ingerencję w działalność uchwałodawczą przedstawicielskiego organu samorządu terytorialnego, nie przewidzianą w przepisach ustawowych.

Odnosząc się więc do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów załącznika do ww. rozporządzenia – dalej: ZPT - zauważyć należy, że w doktrynie stwierdza się, iż:

"Najistotniejszym aktem podustawowym o zasięgu ogólnokrajowym wprowadzającym szczegółowe wymogi formalne wobec aktów prawa miejscowego jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawo-dawczej". Niestety, obowiązywanie tego rozporządzenia wobec prawa miejscowego, zwłaszcza samorządowego, rodzi uzasadnione wątpliwości. Wynikają one przede wszystkim z zestawienia rangi tego aktu prawnego (rozporządzenie, czyli akt podustawowy) z wymogiem wynikającym z art. 94 Konstytucji RP, gdzie przewidziano, że zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zastrzeżenia budzi także zgodność treści tego rozporządzenia z upoważnieniem ustawowym, na podstawie którego zostało ono wydane, tj. z art. 14 ust. 5 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 392 z późn. zm.), ze względu na umieszczenie w nim także zasad dotyczących stanowienia prawa przez organy niebędące organami administracji rządowej. Zawarcie zasad opracowywania aktów prawa miejscowego samorządu terytorialnego w akcie wykonawczym do ustawy o Radzie Ministrów, niewątpliwie narusza konsekwentność podziału kompetencji pomiędzy poszczególne organy władzy prawodawczej, pomijając podstawową dla tego podziału zasadę dualizmu w organizacji administracji.

Ponieważ w demokratycznym państwie prawnym zasady prawidłowej techniki legislacyjnej muszą być przez organy prawodawcze stosowane, wydaje się, że także organy stanowiące prawo miejscowe powinny wykorzystywać w toku procedury prawotwórczej zasady zawarte w tym rozporządzeniu, zapewni to bowiem poprawność legislacyjną tych aktów, a tym samym ich legalność. Z uwagi jednak na podniesione powyżej zastrzeżenia, wątpliwy wydaje się pogląd, że to rozporządzenie jest formalnie wiążące dla organów stanowiących samorządowe akty prawa miejscowego. Nie może ono zatem stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie - i to wyjątkowo - wzorzec posiłkowy. Reguły wynikające z ZTP nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. A zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym. ZTP należy więc traktować jako zbiór wskazówek dla prawodawców lokalnych jak powinni oni konstruować akty prawa miejscowego, by spełniały one wymogi poprawności legislacyjnej, która jest jednym z elementów legalności. Naruszenie wymagań określonych w ZTP może być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa, jeśli jest ono na tyle poważne, że uzasadnia zarzut naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji RP i zasady demokratycznego państwa prawnego, zawierającej nakaz przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji. (...).

Wydanie ZTP uznać zatem należy w kontekście prawa miejscowego za korzystne, mają one bowiem za zadanie stworzyć jednolity kanon podstawowych wymogów formalnych, ułatwiając techniczną poprawność tworzonych aktów prawa miejscowego, ale nie zamykając jednocześnie możliwości wprowadzania statutami dodatkowych wymogów wynikających z warunków lokalnych. Wadą jest jednak to, że ZTP nie zostały wprowadzone aktem rangi ustawowej, a także to, że zasady techniki prawodawczej ustalone dla prawa miejscowego nie są w pełni jasne i prawidłowe merytorycznie". (vide: Dorota Dąbek "Prawo miejscowe" wyd. Wolters Kluwer SA, Warszawa 2015, s. 204 i n.).

Wskazać też należy, że pogląd, iż reguły wynikające z ZTP nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności, a zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym, wyraziła uprzednio również S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20.

Podkreślić też należy, że podobne poglądy przytaczane są też w orzecznictwie, w tym wskazanym przez Organ. W wyroku z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 346/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że: "Określone w rozporządzeniu, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o Radzie Ministrów, zasady techniki prawodawczej nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Mają one charakter wskazówek i zaleceń , a niezastosowanie się do nich nie wiąże się z sankcją w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego".

Również w wyroku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1612/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "... stwierdzenie nieważności uchwały może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy taka uchwała narusza przepisy ustaw wprost nakazujące zrealizować dyspozycję ustawy. W innych przypadkach takie działanie jest niedopuszczalne, bo wiąże się z ograniczeniem samodzielności uchwałodawczej gminy, a to jest wkroczeniem w wartość chronioną konstytucyjnie. (...) nie do przyjęcia jest stanowisko, że brak uzasadnienia uchwały, które wskazywałoby na cel jej podjęcia jest tego typu naruszeniem, które powinno skutkować jej nieważnością. Niewątpliwie brak uzasadnienia lub niemożność ustalenia celu w oparciu o materiały związane z podjęciem uchwały to wady postępowania uchwałodawczego, ale nie mogą być one, w ocenie NSA, traktowane jako tego rodzaju wadliwość, skutkiem której może być stwierdzenie nieważności. Skoro przepisy ustawy dla uchwał podejmowanych na podstawie art. XII § 1 p.w.k.p. nie nakładają obowiązku uzasadniania uchwał, a brak jest również przepisów ogólnych, które konstytuują taki obowiązek, to w konsekwencji tego rodzaju wada nie daje podstaw do orzeczenia o nieważności uchwały.".

Nadto, w wyroku z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 968/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że: "Na koniec należy odnieść się do zarzutu braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Nieważność uchwały zachodzi, gdy jej postanowienia są oczywiście sprzeczne z obowiązującym prawem. W przedmiotowej sprawie nie można uznać, że uchwała poddana kontroli została podjęta przez organ niewłaściwy, brak było dla niej podstawy prawnej albo że treść tej uchwały nie była przewidziana w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia. Przepisy prawa nie nakładają wprost na radę gminy obowiązku sporządzania uzasadnień podejmowanych uchwał, należy jednak zgodzić się ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 13 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 876/09, Lex nr 746296), iż nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kierowała się przy podejmowaniu uchwały, przy czym motywy te mogą wynikać np. z protokołu z sesji, na której uchwała została podjęta. W ocenie składu orzekającego pomimo tego, że zaskarżona uchwała nie została uzasadniona na piśmie, to brak takiego uzasadnienia nie jest brakiem pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności, zwłaszcza, że postanowienia uchwały odpowiadają obowiązującym przepisom prawa. Wprawdzie zatem brak uzasadnienia lub niemożność ustalenia celu w oparciu o materiały związane z podjęciem uchwały to wady postępowania uchwałodawczego, ale nie mogą być one traktowane jako tego rodzaju wadliwość, skutkiem której może być stwierdzenie nieważności.".

W doktrynie podkreśla się również, że zgodnie z ZPT "uzasadnienie sporządza się tylko do projektu APM [aktu prawa miejscowego], a nie do wydanego APM. W trakcie procesu legislacyjnego APM (np. rozpatrywania projektu i uchwalania uchwały rady gminy) projekt może ulegać zmianom w wyniku wniesienia do niego określonych poprawek, natomiast uzasadnienia się wówczas nie zmienia (nie dostosowuje się go do zmienionej, ustalonej w wyniku przyjęcia poprawek wersji projektu). Biorąc pod uwagę charakter uzasadnienia i moment jego sporządzenia należy podkreślić, że (...) uzasadnienie APM nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. (...) wartość normatywną ma wyłącznie akt prawa miejscowego (normy w nim zamieszczone), a nie jego uzasadnienie, które ma wyłącznie wartość informacyjną i może być brane pod uwagę przy dokonywaniu wykładni celowościowej przepisów APM, jeżeli nie będzie można dokonać wykładni językowej przepisów." – ZASADY TCHNIKI PRAWODAWCZEJ w zakresie aktów prawa miejscowego, praca zbiorowa pod red. D. Szafrańskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016, s. 50-51.

Podzielając w pełni przytoczone poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące stosowania reguł wynikających z ZPT przy wydawaniu aktów prawa miejscowego, tym samym Sąd nie podzielił poglądów przeciwnych, w tym przytaczanych w skardze, o wiążącym charakterze tych reguł dla organów samorządu terytorialnego.

Powoływany przez Skarżącą przepis § 131 ust. 1 ZPT, zgodnie z którym: "Do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie.", stanowi więc wzorzec poprawnej legislacji (procesu legislacyjnego), który należy rozumieć jako powinność organu samorządu. Niedochowanie tej powinności nie może jednak bezwzględnie skutkować stwierdzeniem nieważności aktu, skoro - jak wyżej wskazano - akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem ZPT "będzie aktem wadliwym, ale ważnym". Dopiero więc ustalenie, iż naruszenie wymagań określonych w ZTP przy wydaniu zaskarżonej uchwały (tj. brak uzasadnienia do jej projektu lub do uchwały) jest na tyle poważne, że uzasadnia zarzut naruszenia nakazu przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji (wynikającej z art. 2 Konstytucji RP i zasady demokratycznego państwa prawnego), mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako wydanej z naruszeniem prawa.

Dokonując zatem oceny istotności wskazanej wadliwości zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy omawiane uchybienie nie może być uznane za naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały (lub jej paragrafów wskazanych przez Skarżącą).

Wyjaśnić tu należy, że ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach weszła w życie 1 stycznia 1997 r. Zasadniczych zmian w tej ustawie dokonano z dniem 1 stycznia 2012 r. – ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2011.152.897). Zmiany te miały na celu uszczelnienie systemu odbioru śmieci oraz uszczegółowienie obowiązków gmin i właścicieli nieruchomości w tym zakresie, poprzez m.in. dodanie rozdziału 3a (zawierającego przepisy art. 6c-6s) oraz rozdziałów 4a, 4b, 4c i 4d).

Nowe zasady gospodarowania odpadami komunalnymi ustalone ww. ustawą nowelizującą praktycznie wprowadzano w gminach w życie do 1 lipca 2013 r., na co pozwalał przepis art. 10 ust. 2 tej ustawy, w myśl którego, uchwały rad gmin, o których mowa w art. 6k ust. 1, art. 6l, art. 6n ust. 1 i art. 6r ust. 3 u.c.p.g., "nie mogą wejść w życie później niż w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy". Stosownie natomiast do ust. 4 tego artykułu: "Do dnia wejścia w życie uchwał albo zarządzeń, o których mowa w ust. 1, nie dłużej jednak niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, gmina nie jest obowiązana do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy zmienianej w art. 1.".

Z dokumentacji zawartej w aktach sprawy (przedłożonej przez Skarżącą) wynika, że mając na względzie potrzebę wydania uchwał regulujących nowe zasady gospodarowania odpadami komunalnymi Gmina Rewal zleciła ww. podmiotowi zewnętrznemu opracowanie analizy wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Rewal. Z pism Organu wynika, że opracowanie to stanowiło "punkt wyjścia do ustalenia stawek", które w pierwszym okresie funkcjonowania systemu zostały ustalone w wysokości 7 zł/m3 wody (zbiórka selektywna) i 14 zł/m3 (zbiórka nieselektywna). "Opłata ta została ustalona na poziomie wyższym niż wskazany w ww. opracowaniu ze względu na zakładane ryzyka związane z funkcjonowaniem systemu (brak płatności, inna niż szacowana ilość odpadów lub liczba mieszkańców, na które ww. opracowanie również zwracało uwagę". Stawki te ustalono w uchwale Rady Gminy Rewal NR XXXI/243/12 z 10 grudnia 2013 r., która weszła w życie od 1 maja 2013 r. Uchwałą tą wybrano też metodę ustalenia opłaty od nieruchomości na której zamieszkują mieszkańcy, tj. wg iloczynu ilości zużytej wody z danej nieruchomości i stawki opłaty. W dniu 10 grudnia 2013 r. Rada podjęła też uchwałę NR XXXI/244/12 w której ww. metodę ustalenia opłaty przyjęto także do nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość na której zamieszkują mieszkańcy, a w części, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Powyższe stawki zmieniono (odpowiednio) na 4,5 zł/m3 i 9 zł/m3 z dniem 1 lipca 2013 r. uchwałą nr XXXV/275/13 z 13 lutego 2013 r., którą ustalono też stawki opłat za pojemniki na odpady (dla nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy).

Zauważyć tu wypada, że nietrafny jest zarzut Skarżącej, że ww. opracowanie oparto na danych statystycznych, skoro do tej pory obowiązywały inne zasady odbioru odpadów komunalnych i tworzony był nowy system w tym zakresie.

Ponadto wskazać należy, że w brzmieniu nadanym ww. ustawą nowelizującą z 1 lipca 2011 r. ustalono jedynie dwie kategorie nieruchomości, tj. nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Po trzech latach ustawodawca, ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.87), która weszła w życie z dniem 1 lutego 2015 r., wprowadził (w art. 6j ust. 3a) trzecią kategorię nieruchomości, wyodrębniając z grupy nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, nieruchomości, na których są świadczone usługi hotelarskie w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich. W odniesieniu do tej nowej kategorii ustawodawca "dopuścił" aby "opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiła iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 1" – a zatem nie od liczby pojemników z odpadami komunalnymi (jak w odniesieniu do nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy) lecz wg (jednej z trzech) metody przewidzianej dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.

Uznać więc należy, że ustawodawca dostrzegł potrzebę wyodrębnienia z kategorii nieruchomości, na których wprawdzie nie zamieszkują "mieszkańcy" (a więc osoby stale, z reguły na czas nieokreślony zamieszkujące na terenie takich nieruchomości) – jednak na których czasowo przebywają (są zakwaterowani, korzystają z noclegu) ludzie. Za dopuszczalne uznał więc ustawodawca określanie przedmiotowych opłat, jak od nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Wspólną cechą takich nieruchomości jest więc przebywanie ludzi na terenie tych nieruchomości w celach "mieszkaniowych/ pobytowych", a nie np. dla wykonywania pracy, zakupów itp., zatem nie budzi też zastrzeżeń dopuszczenie przez ustawodawcę zrównania takich nieruchomości w sposobie ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Wymienioną ustawą nowelizującą nałożono też na gminy obowiązek dokonywania "corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi, w celu weryfikacji możliwości technicznych i organizacyjnych gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi" (art. 3 ust. 2 pkt 10 u.p.c.g.). Właśnie na tej podstawie prawnej opracowano ww. "Roczną analizę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie Gminy Rewal" z 25 lutego 2015 r., którą sporządziła kierownik Referatu Ochrony Środowiska i Gospodarowania Odpadami Komunalnymi Urzędu Gminy Rewal.

W tej obszernej analizie zwrócono m.in. uwagę na znaczne wahania liczby osób przebywających w ciągu roku na terenie gminy, bowiem przy niewielkiej liczbie stałych mieszkańców (ok. 3.750) "szacuje się, że w gminnie może przebywać około 1 mln turystów rocznie". Wobec tego, "biorąc pod uwagę turystyczny charakter gminy nie sposób w przedmiotowym rozdziale pominąć turystów, którzy szczególnie w okresie sezonu letniego generują znaczący strumień odpadów komunalnych powstających na terenie gminy". W odniesieniu do kosztów obsługi przedmiotowego systemu podkreślono, że nowy system, "zgodnie z założeniami ustawodawcy oparty ma być na zasadzie samobilansowania – wyjaśniając na str. 53 istotę tej zasady.

Jak wynika z ww. pisma procesowego Skarżącej, powyższą analizę (a także ww. analizę z grudnia 2012 r.) Spółka otrzymała wraz z odpowiedzią organu z dnia 30 marca 2016 r. na skargę Spółki.

Przed podjęciem w dniu 14 września 2015 r. przedmiotowej, zaskarżonej uchwały nr XVIII/74/15, radni gminy mogli więc zapoznać się z danymi zawartymi w ww. rocznej analizie. W protokole sesji Rady Gminy, która odbyła się 14 września 2015 r., w odniesieniu do projektu tej uchwały zapisano: a) relacja sprawozdawcy, b) stanowiska Komisji Rady, c) dyskusja, d) podjęcie uchwały. W części szczegółowej wpisano m.in., że: "p. [...] – Kierownik Ref. omówiła projekt uchwały". Następnie przedstawiono przebieg dyskusji, w której padały propozycje zmian niektórych paragrafów uchwały i po przyjęciu zmian w § 7, § 4, § 8 i § 9 poddano projekt uchwały pod głosowanie. Za przyjęciem uchwały głosowało 8 radnych, 3 radnych wstrzymało się od głosowania.

Zauważyć więc należy, że z protokołu sesji nie wynika, iż sprawozdawca projektu uchwały, autorka ww. Rocznej analizy, odwoływała się do danych zawartych w tej analizie, niewątpliwie jednak przedmiot uchwały znany był radnym i mogli oni wyrażać swoje stanowisko.

Mając powyższe na względzie uznać więc należy, że formalny brak pisemnego uzasadnienia do uchwały nie oznacza, że radni nie mogli świadomie i z przekonaniem głosować za podjęciem uchwały, mogli też zapoznać się z ww. analizą i (ew.) zadawać na sesji pytania sprawozdawczyni, autorce analizy.

Wskazany formalny brak nie oznacza też, że uchwała nie poddaje się jednoznacznej ocenie albo że do wykładni jej przepisów niezbędne jest sięganie do pisemnego uzasadnienia motywów jej podjęcia. Przedstawiony wyżej przebieg podejmowania uchwał rady gminy w zakresie metody ustalania opłat i ich stawek świadczy zatem, że organy gminy dochowały staranności, zlecając i opracowując odpowiednie analizy przed podjęciem uchwał.

Podkreślić też należy, że od początku wprowadzenia nowego systemu przyjęto (z uwagi na turystyczny charakter gminy) metodę ustalania opłat w oparciu o ilość zużytej w nieruchomości wody – także w odniesieniu do nieruchomości, które tylko w części stanowią nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy. Nie budzi więc logicznych zastrzeżeń, że wprowadzona przez ustawodawcę (w art. 6j ust. 3a u.c.p.g.) z dniem 1 lutego 2015 r. możliwość zastosowania takiej samej metody w odniesieniu do nieruchomości, na których są świadczone usługi hotelarskie, została przyjęta przez Radę Gminy przedmiotową uchwałą nr XVIII/74/15 z 14 września 2015 r.

Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona uchwała zgodna jest z przepisami u.c.p.g. – Skarżąca też tego nie kwestionuje. W ustawie tej w sposób szczegółowy określono kwestie które mogą być regulowane przez gminy, ograniczono też ilość metod ustalania opłat (3 dla nieruchomości zamieszkałych i 2 dla nieruchomości, na których są świadczone usługi hotelarskie. Wprowadzono także ograniczenie wysokości stawek opłat. Uznać więc należy, że w tak określonych granicach ustawowych rady gmin samodzielnie przyjmują odpowiednie rozwiązania prawne, w tym decydują o wyborze jednej z metod ustalania opłat.

W takim stanie prawnym i okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie można więc uznać, że zaskarżona uchwała narusza prawo, bowiem w procesie jej uchwalania nie przedstawiono uzasadnienia projektu uchwały – także z zastrzeżeniem, że uchwalona uchwała nie musi być zgodna z jej projektem, a więc nie musi w pełni odpowiadać uzasadnieniu projektu.

Odmienne stanowisko (prezentowane w orzecznictwie i doktrynie – wskazywane w skardze) może być zatem zasadne w sytuacjach gdy przepis ustawy wymaga uzasadnienia uchwały albo konieczność takiego uzasadnienia wynika z przedmiotu uchwały (np. w sprawach osobowych, w których niezbędne jest poznanie przyczyn podjęcia uchwały, może to też wynikać np. z zasad obowiązujących w prawie pracy). Należy też przyjąć, że uzasadnienie projektu lub uchwały jest niezbędne, gdy ustawa stanowiąca podstawę jej wydania przyznaje gminom znaczną swobodę dokonania wyboru, nie określając zakresu tej swobody, np. co do ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, miejsc ich spożywania albo godzin otwarcia takich sklepów.

W rozpoznawanej sprawie rada gminy nie miała takiej nieograniczonej swobody. Dokonując ustalenia stawek opłat rada gminy nie przekroczyła ich maksymalnej wysokości, skorzystała z możliwości podwyższania stawek w sytuacji nieselektywnego zbierania i odbierania odpadów. Przed pierwszym ustaleniem ich wysokości zleciła opracowanie analizy w tym zakresie, mając jednak na uwadze fakt, iż jest to nowy system, obarczony różnymi ryzykami, ustaliła te pierwsze stawki (od maja 2013 r.) w wyższej wysokości niż wskazane w analizie, jednak już od 1 lipca 2013 r. dokonała znacznego ich obniżenia. Również w przedmiotowej uchwale obniżono stawkę opłaty z 4,5 zł/m3 na 4,0 zł/m3 – w odniesieniu do selektywnego zbierania odpadów. W kolejnych uchwałach stawki te były odpowiednio zmieniane, dla zapewnienia wymienionej zasady "samobilansowania się" systemu gospodarowania odpadami.

Podnoszony przez Skarżącą zarzut, że stawki te są jednak znacznie (kilkakrotnie) za wysokie, oparty na stwierdzeniu, że w 2017 r. (w okresie wyłączenia Skarżącej z gminnego systemu odbioru odpadów) zawarła umowę z przedsiębiorcą na ich odbiór za taką kilkakrotnie niższą opłatę nie jest przekonujący, przede wszystkim dlatego że gmina obowiązania jest do organizowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i w sposób wskazany w ustawie dokonuje kalkulacji kosztów tego systemu (na co wskazywała też Skarżąca), do czego przedsiębiorca świadczący usługi odbioru odpadów od wybranego podmiotu nie jest zobowiązany.

Zauważyć też należy, że uwzględniając specyfikę działalności gospodarczej Skarżącej i jej rozmiar (w tym zużywanie znacznej ilości wody do celów kąpielowych, a nie bytowych) rada gminy w podejmowanych uchwałach zawierała odstępstwa od ogólnych zasad. Już w zaskarżonej uchwale – obowiązującej od 1 stycznia 2016 r. - w § 4 dokonano podziału nieruchomości wg ilości zużywanej wody i przewidziano m.in., że dla nieruchomości, dla których zużycie wody wynosi powyżej 2000 m3 za rok, odczyt zużycia wody za poprzedni rok pomniejsza się o 18%. W kolejnej uchwale (obowiązującej od 1 marca 2016 r.) wyłączono w ogóle Skarżącą z gminnego systemu odbioru odpadów, a następnie, po uchyleniu tego wyłączenia, od 1 marca 2017 r. wprowadzono pomniejszanie ilości zużytej wody przy obliczaniu opłaty, przez wyłączenie wody "odrębnie opomiarowanej".

Sąd nie znalazł więc podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała lub wskazywane przez Skarżącą jej paragrafy naruszają prawo – dotyczy to także § 5 i § 8 zaskarżonej uchwały (dotyczących ustalania opłat od ilości pojemników oraz stawki za pojemnik), co do których pełnomocnik Skarżącej na rozprawie rozszerzył zarzut, na wypadek gdyby Sąd stwierdził nieważność postanowień uchwały odnoszących się do ustalania opłat w zależności od ilości zużytej wody (obowiązującej wobec Skarżącej). Odnosząc się dodatkowo do zarzutu naruszenia prawa w § 12 uchwały określającym datę wejścia jej w życie, uznać należy, że zapis tego paragrafu jest wadliwy (co przyznał też Organ), jednak wadliwość ta nie ma istotnego znaczenia, bowiem jednoznacznie wskazano w nim, że przedmiotowa uchwała obowiązuje od 1 stycznia 2016 r. – a więc wykładnia (sens) tego przepisu nie budzi wątpliwości (także Skarżącej).

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

Sąd nie zasądził kosztów postępowania na rzecz Organu wnioskowanych w odpowiedzi na skargę, bowiem przepisy p.p.s.a. nie przewidują takiej możliwości.