Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1813/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Maria Jagielska Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] W., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez firmę C. Sp. z o.o. dnia [...] stycznia 2007 r., decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. nr 19 z 2007 r., poz. 115) odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. S. w rej. ul. Ż. w W. w celu funkcjonowania obiektu reklamowego o powierzchni reklamowej 18 m2.

W złożonym odwołaniu od powyższej decyzji C. Sp. z o.o. zarzucając naruszenie przepisów art. 6, art. 77 § 1 w związku Kpa, art. 7 oraz art. 81 Kpa, art. 79, art. 107 § 3 kpa i wskazując na powinności organu odwoławczego wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wskazało między innymi, że:

Przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. nr 19 z 2007 r., poz. 115) zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, włóczenia po: drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnią drogi, poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych, samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających, umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów, umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe, niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi, zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego, odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi, wypasania zwierząt gospodarskich, rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem oraz usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych.

Zgodnie z zapisem art. 39 ust. 3 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie wydane w formie decyzji może określać warunki na jakich urządzenia obce mogą być umieszczane w pasie drogowym. Decyzja taka jest decyzją uznaniową, co nie znaczy, że może być decyzją dowolną. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem zarządcy drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 1998 r. sygn. II S.A. 36/98 (ŁEX nr 41643) wskazał, że "Stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Jednakże w myśl ust. 3 tego artykułu zlokalizowanie w pasie drogowym wymienionych urządzeń następuje w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządu drogi. Zezwolenie to wydane w formie decyzji może określać warunki na jakich urządzenia obce mogą być umieszczane w pasie drogowym. Niewątpliwym jest, że decyzja taka ma charakter uznaniowy, co nie znaczy, że może być decyzją dowolną. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem.".

Swoboda organu administracji publicznej w tym zakresie nie zwalnia go z obowiązku starannego działania i przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji rozważył wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazał jakie powody przemawiały za podjęciem decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. S. w rej. ul. Ż. w W. w celu funkcjonowania obiektu reklamowego o powierzchni reklamowej 18 m2 z wniosku C. Sp. z o.o. z dnia [...] stycznia 2007 r.

W niniejszej sprawie skład orzekający nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako że w całej rozciągłości popiera zawarte w nim uzasadnienie oparte o pełną analizę materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie. Bezspornym jest, że ustawodawca w art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje na bezpieczeństwo ruchu drogowego jako dobro szczególnie chronione i nie budzi wątpliwości, że tym dobrem szczególnie chronionym jest życie, zdrowie i mienie uczestników ruchu drogowego. Zakłada się, że każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, którym jest bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W przedmiotowej sprawie dla uzasadnienia negatywnego stanowiska odnośnie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania wskazanego przez wnoszącego odwołanie obiektu reklamowego posłużono się analizą dokumentów wskazanych w zaskarżonej decyzji, t.j. "Biała księga" - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r. czas wyborów niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską; Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów dnia 19 kwietnia 2005 r.; Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczania reklam w pasach dróg [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów-Pracownię bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; Wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie, opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W.S.A.; statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006; szczegółowy plan sytuacyjny reklam załączony do wniosku strony; Pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [....] W. w zakresie dopuszczalności limitów prędkości oraz pismo Ministra Transportu do Prezydenta Miasta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 r. Analiza materiału dowodowego zawarta w uzasadnieniu decyzji w pełni wykazuje, że usytuowanie nośnika reklamowego o powierzchni 18 m2 przy Al. S. w rej. ul. Ż. w W. zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt OSK 1026/04 z dnia 2 lutego 2005 r. (LEX nr 171170) wskazał m.in. "Reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowany działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Biorąc pod uwagę ... znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji... należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Bezspornym w sprawie było, że nośnik reklamowy został umiejscowiony w bardzo ruchliwym punkcie W. a jego niewielka odległość od skrzyżowania zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym przez chociażby dekoncentrację, rozproszenie uwagi, co jest oczywistym dla każdego kierowcy."

W kontekście powyższego wyroku NSA skład orzekający Kolegium wyjaśnia, że zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów wskazanych w odwołaniu nie znajduje potwierdzenia. Zarządca drogi nie jest bowiem obowiązany udowadniać wnioskodawcy, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta mającym zasadnicze znaczenie w systemie komunikacji samochodowej i charakteryzującym się wysokim natężeniem ruchu drogowego zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista i nie wymaga bardziej szczegółowego wyjaśnienia. Zdaniem składu orzekającego ww. wyrok przywrócił prawidłową interpretację art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych w sposób przedstawiony powyżej. Konstrukcja tych przepisów oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, ze reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek ewentualnego wydania. Nadmierne nagromadzenie reklam w pasach ruchu drogowego na terenie [...] W., mających na celu zwrócenie uwagi uczestników ruchu drogowego na wyrażone na nich treści, wpływa na poziom bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. W tej sytuacji zarządcy drogi, podejmującemu w ramach przepisów ustawy o drogach publicznych, działania mających na celu zwiększenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie można postawić zarzutu dowolności w działaniu.

Skład orzekający Kolegium nie podziela też zarzutu naruszenia art. 6 kpa w kontekście konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa, jako że brak jest podstaw do przyjęcia, że firma C. Sp. z o.o. za sprawą odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy jest dyskryminowana. Sam argument, że nośniki reklamowe należące do innych podmiotów aktualnie funkcjonują w pasie drogowym za zezwoleniem zarządcy drogi jest niewystarczający, jako że organ odwoławczy nie jest władny oceniać przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy okoliczności wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego innym podmiotom. Ponadto wskazać należy, że wydanie zezwolenia w każdym przypadku jest czasowo ograniczone, co umożliwia zarządcy drogi na wykonywanie ustawowych zadań.

W rozpoznawanej sprawie odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uwzględnia sytuację przestrzenną danego terenu oraz wzrost lub spadek natężenia ruchu drogowego w czasie i wpływ tych czynników na bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła C. Sp. z o.o. zwana dalej skarżącą. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Kpa poprzez:

- nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy al. S. w rejonie ul. Ż. w W. może spowodować realne

zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie;

- utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji [...] z dnia [...] czerwca 2007 roku wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] W. pomimo wadliwego oparcia wskazanej decyzji pierwszoinstancyjnej na materiale dowodowym w postaci Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, który to dokument nie ma mocy dowodowej, albowiem jest opinią o charakterze pseudonaukowym, ponadto wydaną przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz przedmiotowej jednostki badawczej;

- naruszenie artykułu 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (zasada legalności), polegającego na naruszeniu przez organy obydwóch instancji w przedmiotowej sprawie konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku), polegające na rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący C. Sp. z o. o. w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., za zgodą organu I instancji - Zarządu Dróg Miejskich w W.;

- naruszenie artykułu 11 oraz artykułu 8 w związku z artykułem 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu, który w przedmiotowej sprawie przyjął, że nośnik reklamowy przy al. S. w rejonie ul. Ż. w W., nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 rok. o drogach publicznych, pomimo, iż wcześniejszą decyzją administracyjną organ I instancji rozstrzygnął całkowicie przeciwnie do powyższego, to jest, że spełniona jest wskazana przesłanka, i na tej podstawie zezwolił Skarżącej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim przedmiotowego obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu wskazała między innymi, że:

Przede wszystkim podnieść należy zarzut, iż w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 roku brak jest wskazania konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje, aczkolwiek nie wiadomo w jakim stopniu, faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie rozpoznał zarzutu stawianego przez stronę postępowania w treści odwołania z dnia [...] lipca 2007 roku, mianowicie, że zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna oparta została na wynikach zawartych w Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, które zdaniem skarżącej Spółki, są całkowicie niewiarygodne.

Z tego względu ponownie wypada wskazać, iż przedmiotowa opinia podpisana została przez pracownika Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Pana mgr inż. L. K.

Zdaniem odwołującej się Spółki, osoba ta nie posiada uprawnienia do wydawania takiej opinii w imieniu Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, co wynika z przepisu art. 21 ust 1 pkt 4) ustawy z dnia z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz.U.01.33.388) oraz przepisu § 4 pkt 1) Statutu Instytutu Badawczego Dróg i Mostów.

Zdaniem odwołującej Spółki, przedmiotowa opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów ma charakter dokumentu pseudonaukowego, razi subiektywnością charakterystyczną dla ekspertyzy wykonanej "na zamówienie" i wobec tego nie może stanowić wiarygodnego dowodu w przedmiotowej sprawie.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. według Samorządowego Kolegium w W. każdy nośnik umieszczony w pasie drogi zagraża bezpieczeństwu kierowców, co do zasady. Zdaniem organu, powyższa okoliczność jest oczywista, wobec czego stopień zagrożenia ruchu ulicznego powodowany przez poszczególne nośniki reklamowe funkcjonujące w wielkim mieście, w ogóle nie wymaga dowodzenia.

Przecząc powyższym twierdzeniom organu, Skarżąca składa w załączeniu do niniejszej Skargi dokument w postaci opracowania naukowego, wykonanego w dniu [...] grudnia 2003 roku przez Instytut Transportu, V. T. w V. (U.), Centrum Badań nad Przyczynami Wypadków oraz Czynnikami Ludzkimi.

Z treści przedmiotowego dokumentu wynika, że przeprowadzone w tym Instytucie w 2003 roku badania naukowe wykazały, iż billbordy przydrożne, które przykuwają największą uwagę, nie mają wpływu na jakość jazdy kierowcy.

Skarżąca ponadto podniosła, że zarówno w sąsiedztwie urządzenia reklamowego C. sp. z o.o. objętego przedmiotową decyzją, jak i na innych ruchliwych ciągach komunikacyjnych funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych.

Ta dyskryminująca C. Sp. z o. o. praktyka przyjęta przez urzędników Zarządu Dróg Miejskich w W. przy rozstrzyganiu wniosków o zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy jest sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w treści artykułu 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku.

Są to całkowicie nowe obiekty reklamowe, funkcjonujące w pasach drogowych dopiero od kilku miesięcy, co do których jednak Zarząd Dróg Miejskich w W. nie twierdzi, iż zagrażają uczestnikom ruchu, pomimo że bezspornie przeznaczone są one do prezentacji reklam, które, jak podnosi zarządca dróg w decyzjach wydawanych na rzecz innych reklamodawców, stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Skarżąca stoi na stanowisku, że skoro podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi powołany przez obydwa organy przepis art. 39 ust 3. ustawy o drogach publicznych to reguła prawidłowego uzasadniania decyzji (art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego), ale przede wszystkim zasada wyjaśnienia zasadności przesłanek (artykuł 11 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli, do organów Państwa (artykuł 7 Kodeksu postępowania administracyjnego), stawiają przed tymi organami nakaz wyjaśnienia stronie postępowania i zarazem udowodnienia okoliczności, na podstawie których organy te przyjęły, w sposób całkowicie przeciwny do wcześniejszych rozstrzygnięć organu I instancji, że urządzenie to obecnie nie spełnia przesłanek zawartych w powyższym przepisie "ustawy drogowej".

Tymczasem, wyjaśnień organu w powyższym zakresie brakuje zarówno w decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 roku, co ewidentnie narusza wyżej wskazane przepisy postępowania administracyjnego w sposób istotny dla wyniku przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie ustosunkowując się do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.

Stosownie do art. 39 ust. 1, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Oczywistym jest, iż zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza, że wydanie decyzji uznaniowej jest wydaniem decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadkach ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym reklamy może być zatem uzasadnione wyłącznie względami wyjątkowymi. Zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać, że reklama ulokowana w pasie drogowym w ruchliwym punkcie miasta stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż jest to oczywiste. W związku z tym konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza, w warunkach konkretnej sprawy, przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia. To bowiem strona powinna przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu, nie będzie spełniać przesłanek z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Gdyż to zarządca drogi publicznej jest odpowiedzialny za ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy, a więc w rezultacie do niego należy ocena, czy racje strony wnioskującej o instalację reklamy nie będą kolidowały z wymaganiami art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz mogą zostać uznane jako szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 tej ustawy. Reklama jest bowiem szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny (ofensywny), by, przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co ma istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W tym miejscu należy także podkreślić, iż zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Po ulicach poruszają się pojazdy kierowane przez kierowców zawodowych lecz także przez kierowców starszych i takich, którzy dopiero niedawno nabyli uprawnienia. Można więc przyjąć jako pewnik stwierdzenie, że reakcja kierowców na obiekty umieszczane w pasach drogowych, a nie związane z organizacją ruchu, są dodatkowymi elementami przyciągającymi wzrok kierowców. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty (w tym reklamy) nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego.

Jak wynika z akt sprawy, reklama miała funkcjonować od dnia [...] lutego 2007 r. do [...] kwietnia na ul. S. w rejonie ulicy Ż. Mając na uwadze fakt, iż wzrost natężenia ruchu w W. a więc na wszystkich ulicach miasta, jest postępujący na poziomie 6-7%, zarządca drogi przyjął pewne kryteria uzasadniające dalsze funkcjonowanie instalacji reklamowych, w tym będącej przedmiotem rozpoznania Sądu. Kierował się więc między innymi: Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. stwierdzającym, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie oraz opinią Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W. mając również na względzie wzrost natężenia ruchu i zmianę jego organizacji przez podwyższenie dozwolonej maksymalnej prędkości pojazdów, a także Białą Księgę Europejskiej polityki transportowej w horyzoncie do 2010 r.

Pierwszego dokumentu skarżąca nie kontestowała, nie zgadzając się z wiarygodnością drugiego z nich. Zauważyć więc w tym miejscu należy, iż opinia Instytutu, czy osoby będącej jego pracownikiem, jest jednym z elementów materiału dowodowego w sprawie, który podlegał ocenie organu. K.p.a. nie wymaga od biegłego szczególnych kwalifikacji akademickich, przesłanką pozytywną od spełnienia której jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego jest posiadanie wiadomości specjalistycznych. W rozpatrywanym przypadku chodzi o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter -jak podnosiła strona -przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. - tyle że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw. Organ administracji, mając na uwadze także inne ustalenia, jak natężenie ruchu drogowego, jego stały wzrost i zmianę organizacji przez zwiększenie prędkości pojazdów, był uprawniony uznać, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zarządca drogi jest bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków. Jego obowiązkiem jest zapanować nad zjawiskiem nadmiernego gromadzenia reklam w pasach drogowych, albowiem co do ich negatywnego wpływu także na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, w szczególności w dużym mieście o dużym natężeniu tego ruchu, jest niewątpliwe. Z tych względów, w warunkach rozpoznawanej sprawy, Sąd orzekający uznał, że organ administracji nie dokonał dowolnej oceny materiału i dowodów zgromadzonych w sprawie.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę nie doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie skarżącej w relacji do innych użytkowników reklam. Spółka nie wykazała by organ administracji wydał zezwolenie na umieszczenie analogicznej reklamy, jak reklama skarżącej, innemu podmiotowi w pobliżu miejsca, z którego nakazano usunąć jej reklamę. Natomiast to, że w W. w innych miejscach, nadal funkcjonują podobne reklamy, nie może być argumentem na dyskryminowanie skarżącej, chociażby dlatego, iż reklamy te działają w okresie udzielonego zezwolenia lub w ocenie zarządcy drogi, w miejscach ich instalacji, nie naruszają wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Granice dyskryminacji wyznaczają zasady konstytucyjne, z których zasada równości wobec prawa nie jest rozumiana jako wartość bezwzględna, gdyż należy mieć na uwadze również przepisy szczególne. Naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa ma miejsce, kiedy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki (patrz wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 67/06).

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu spółki o udzielaniu innym podmiotom zezwoleń na instalowanie reklam, Sąd orzekający w sprawie stwierdza, iż z urzędu jest mu znany fakt dużej ilości decyzji zarządcy drogi o odmowach wydawania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczania reklam.

Należy podkreślić, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanym zezwolenie wygasa co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Organ odwoławczy, udzielając zezwolenia na okres wskazany w zaskarżonej decyzji, miał jedynie na uwadze skutki, jakie miałoby dla spółki rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji, co nie przekreślało całej argumentacji wywodzonej na podstawie przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że ustanowiony w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę. Natomiast art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dopuszcza jedynie wyjątki, które nie mogą być przecież interpretowane rozszerzająco.

W ocenie Sądu nie doszło w niniejszej sprawie również do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, art. 77 Kpa.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd orzekający nie stwierdził naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.