Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 280/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi B. L., M. L. i J. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarżący B. L., M. L. i J. L., dalej skarżący, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 lutego 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 marca 2019 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z 15 kwietnia 2016 r. zatwierdzającej A. - projekt budowlany zamienny sieci kanalizacji sanitarnej usytuowanej na terenie wymienionych w decyzji działek i zobowiązującej inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej kanalizacji sanitarnej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego budowy sieci kanalizacji sanitarnej usytuowanej na terenie działek zlokalizowanych w obrębie ewidencyjnym: [..] w gminie S. stwierdził, że inwestor - A. - zrealizował roboty budowlane polegające na budowie sieci kanalizacji sanitarnej w oparciu o decyzję Starosty z 26 maja 2011 r., zmienioną później kilkukrotnie. Stwierdzono także, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegających na zmianie trasy kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej na obszarze niektórych działek. W związku z tym nałożono na A. obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego inwestycji, uwzględniającego zmiany dokonane podczas realizacji robót.

Starosta decyzją z 7 marca 2016 r. na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił decyzję własną z 26 maja 2011 r. PINB decyzją z 15 kwietnia 2016 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W dalszym toku sprawy, PINB na wniosek J. L. oraz B. L. i M. L. postanowieniem z 31 grudnia 2018 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją własną z 15 kwietnia 2016 r. wydaną w przedmiocie projektu zamiennego.

Następnie decyzją z dnia 25 marca 2019 r. w oparciu o art. 146 § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji własnej z 15 kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu bez swojej winy oraz, że odmówił uchylenia decyzji, bowiem po wznowieniu postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W odwołaniach od tej decyzji B. L., M. L. i J. L. wskazali, że błędnie uznano ich nieruchomość jako leżącą poza obszarem oddziaływania przepompowni, że inwestycja narusza przepisy techniczno-budowlane dotyczące lokalizacji przepompowni, że brak jest zgody A. na podpisanie umowy dotyczącej dobrowolnego przeniesienia przepompowni w inne miejsce ([..]).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 27 lutego 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 marca 2019 r. W ocenie organu odwoławczego, dokonane przez PINB ustalenia stanu faktycznego sprawy są prawidłowe, zaś wnioskodawcy niniejszego postępowania wznowieniowego w istocie nie kwestionują materii objętej decyzją zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, a zwalczają lokalizację przepompowni [..] w M. dążąc do spowodowania jej przeniesienia.

W odniesieniu do zarzutów odwołujących organ odwoławczy stwierdził, że aktualna lokalizacja przepompowni [.]. w M. jest zgodna z pierwotnie zatwierdzoną przez Starostę dokumentacją projektową, co wynika z porównania pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z 26 maja 2011 r. z projektem budowlanym zamiennym zatwierdzonym decyzją z dnia 15 kwietnia 2016 r.. Odnośnie zarzutu wnioskodawców zawartego we wniosku - braku zgody A. na podpisanie umowy dotyczącej dobrowolnego przeniesienia przepompowni [..] w inne miejsce - organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że kwestia ta nie jest w jakikolwiek sposób związana z oceną projektu budowlanego zamiennego. W kwestii zaś naruszenia przepisów techniczno-budowlanych dotyczących lokalizacji przepompowni, organ odwoławczy wskazał, że zarzut ten nie został poparty żadnym konkretnym wskazaniem przepisu technicznego, który został przy realizacji przepompowni ścieków [..] naruszony i jednocześnie wskazał, że inwestycja została zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Organ zauważył także, że kwestie związane z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego leżą w kompetencji Wójta Gminy. Kwestie związane zaś z wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji są w zakresie kompetencji Starosty. Odnośnie niedopuszczenia skarżących na etapie prowadzonego przez PINB postępowania w sprawie - organ ten wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, w którym jako strona skarżący mają wszystkie prawa i obowiązki wynikające z k.p.a..

W odniesieniu do zarzutu istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę poprzez zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu i naruszenie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących lokalizacji przepompowni organ stwierdził, że nie przedstawiono żadnych dowodów go potwierdzających, co powoduje, że argumenty te należy w tej kwestii uznać jako pozbawione mocy dowodowej.

Reasumując, w ocenie organu odwoławczego nie ma podstaw do stwierdzenia, że decyzja z dnia 25 marca 2019 r. jest nieprawidłowa, a w wyniku uchylenia decyzji mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Skarżący B. L., M. L.i J. L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 lutego 2020 r., wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, dopuszczenie i przeprowadzenie wskazanych w niej dowodów i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 107 §1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez organ odwoławczy podniesionej w odwołaniu uwagi co do faktu, że decyzja z 25 marca 2019 r. zawiera rozstrzygnięcie sprzeczne z przywołaną w niej podstawą prawną i uzasadnieniem, którą skarżący podnosili;

2. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co objawiało się:

- nieuwzględnieniem przy wydawaniu decyzji zapisów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z 8 lipca 2010 r. Wójta Gminy, w tym w szczególności tego, iż na etapie eksploatacji w związku z wybudowaniem przepompowni występują uciążliwości związane z emisją odoru oraz hałasem powodowanym pracą pomp w przepompowni ścieków, jak również ryzyka wystąpienia awarii powodującej wylanie czy też przesączenie ścieków na nieruchomości skarżących,

- brakiem sprawdzenia przez organ uwarunkowań lokalizacyjnych przepompowni w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących, w tym braku sprawdzenia przez organ, czy strefa ochronna została zachowana, w tym w szczególności, czy odległość pokryw i wylotów wentylacyjnych z tego rodzaju zbiorników znajduje się we właściwych odległościach od drzwi i okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz od granicy działki sąsiedniej, drogi, lub ciągu pieszego,

- pominięciu i nieustosunkowaniu się do twierdzeń podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego,

- brakiem dopuszczenia oraz przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez skarżących,

- zaniechaniem wyjaśnienia rozbieżności istniejących pomiędzy danymi zawartymi w projekcie budowlanym a twierdzeniami stron postępowania i tym samym zaniechanie dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia zasadności wydanej decyzji, w szczególności w zakresie wskazania, którym dowodom organ I instancji dał wiarę i dlaczego, a którym odmówił mocy dowodowej,

- brakiem zbadania poprawności zaprojektowanych przyłączy z przepisami prawa, w tym w szczególności w zakresie należytego zabezpieczenia budynków mieszkalnych przed przepływem zwrotnym ścieków z sieci kanalizacyjnej w pomieszczeniach budynku, z których krótkotrwale nie jest możliwy grawitacyjny spływ ścieków;

3. art 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżących do organów administracji;

4. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 ust 2 Prawa budowlanego przez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co w konsekwencji pozbawiło strony możliwości zgłaszania wniosków dowodowych;

5. art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zarówno Starosta, PINB jak i WINB w trakcie trwania procesu inwestycyjnego nie czuwali nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu nie udzielały im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a nawet podawali nieprawdziwe informacje;

6. art. 32 ust 1 i ust 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust 1 i ust 2 Konstytucji RP poprzez brak równego traktowania stron postępowania oraz brak należytej ochrony własności skarżących;

7. art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez brak poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich i zaprojektowanie obiektu budowlanego bez poszanowania tych interesów;

8. art. 84 § k.p.a. poprzez brak powołania biegłego z zakresu budownictwa i przerzucenia na stronę obowiązku przedstawienia dowodu z opinii takiego biegłego na okoliczność wykazania twierdzeń strony, co stoi w sprzeczności z art. 7, 77 i 80 k.p.a.;

9. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu, na jakich podstawach ustalono obszar oddziaływania inwestycji, jak również poprzez brak wskazania w uzasadnieniu dowodów, na podstawie których organ uznał, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej;

10. art. 5 ust. 1 pkt 1 c, d i e Prawa budowlanego poprzez zaprojektowanie obiektu budowlanego objętego zaskarżoną decyzją w sposób niespełniający podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, ze zm.) w zakresie higieny, zdrowia i środowiska, ochrony przed hałasem, bezpieczeństwa użytkowania;

11. § 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zaprojektowanie przepompowni bez zachowania należytej odległości od pomieszczeń przeznaczonych dla pobytu ludzi oraz od granicy działki sąsiedniej;

12. § 124 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak zaprojektowania zabezpieczenia przed przepływem zwrotnym ścieków z sieci kanalizacyjnej w pomieszczeniach budynku, z których krótkotrwale nie jest możliwy grawitacyjny spływ ścieków;

13. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 4 w zw. z oraz 35 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 poprzez ich błędne zastosowanie polegające na wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w sytuacji, gdy brak było podstaw do jej wydania;

14. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 144 kc poprzez błędne określenie przez organ obszaru oddziaływania inwestycji;

15. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art 151 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki do jej uchylenia, bowiem w związku ze wznowieniem postępowania organ pierwszej instancji był zobowiązany do uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 kwietnia 2016r., i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy;

16. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 a k.p.a. i art. 145 b kpa poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

W uzasadnieniu, zarzucając organowi bezczynność, wskazano na wstępie, że z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył tylko odwołanie J. L. pomijając, że analogiczne odwołanie wnieśli także B. L.i M. L. Wskazano, że organ odwoławczy nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności z treścią art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.. Niewątpliwie organ wznowił postępowanie zakończone decyzją z 15 kwietnia 2016 r. stwierdzając, że skarżący nie brali udziału w postępowania bez swojej winy. W tym zakresie zostało wydane postanowienie tym samym, w ocenie skarżących, organ pierwszej instancji potwierdził, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Przyznając skarżącym status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i podejmując rozstrzygnięcie przewidziane w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. organ nie rozpoznał na nowo sprawy administracyjnej w pełnym jej zakresie z udziałem skarżących i nie wykazał, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy nie zbadał ponownie projektu budowlanego zamiennego, nie dokonał ponownie jego oceny, wskazując jedynie, że nie wyszły na jaw żadne istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji. Oznacza to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania mającego na celu ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy zakończonej decyzją PINB z 15 kwietnia 2016 r. Również organ odwoławczy nie przeprowadził własnego postępowania wyjaśniającego i nie zbadał zgodności projektu zamiennego z przepisami obowiązującego prawa i uwagami skarżących, co wprost narusza przepis art. 15 k.p.a.. Nadto organy nie uwzględniły przy wydawaniu decyzji zapisów, o których mowa w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z 8 lipca 2010 r. wydanej przez Wójta Gminy. Uwagi w niej ujęte były zasadne. Na etapie eksploatacji w związku z wybudowaniem przepompowni występują codzienne uciążliwości związane z emisją odoru, hałasu, wibracji powodowanymi pracą pomp w przepompowni ścieków i uciążliwości związane z obsługą techniczną przepompowni. Nadto występują awarie powodującej wylewanie i przesączenie ścieków na nieruchomościach skarżących. Zaprojektowana przepompownia [..] jest źródłem skażenia środowiska, gdyż w czasie awarii przepompowni ścieki zalewają przyległe nieruchomości, w tym nieruchomość Państwa L. i rów melioracyjny. Działka inwestora o szerokości w najszerszym miejscu mniej niż 4 metry praktycznie w całości jest zajęta przez przepompownię [..] i nie ma możliwości zabezpieczenia sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości skarżących przed zalaniem ich ściekami w przypadku awarii przepompowni. Nadto nie sprawdzono również uwarunkowań lokalizacyjnych przepompowni w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących, w tym nie sprawdzono, czy została zastosowana właściwa szerokość strefy ochronnej, w szczególności, czy odległość pokryw i wylotów wentylacyjnych z tego rodzaju zbiorników znajduje się we właściwej odległości od drzwi i okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz od granicy działki sąsiedniej drogi lub ciągu pieszego. Nadto zarówno organy nie zbadały i nie uwzględniły tego, że projekt budowlany narusza występujące w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnione interesy skarżących oraz, że przepompownia została zaprojektowana w sposób niespełniający podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE] Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, ze zm.).

Podkreślono, że skarżący podnosili zarzuty, iż w ich ocenie zatwierdzony projekt budowlany narusza przepisy techniczno-budowlane dotyczące lokalizacji przepompowni, jak również narusza uzasadnione interesy osób trzecich - skarżących. Te zatem okoliczności powinny skłonić organ do podjęcia dalszej inicjatywy dowodowej, która w większym stopniu zapewniałaby ochronę słusznego interesu stron postępowania. Organ był zatem zobligowany do przeprowadzenia dowodu z urzędu, nie wyłączając przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Za nieprawdziwe uznano stwierdzenia organów obu instancji, że projekt zamienny jest zgodny z obowiązującymi normami i przepisami, bowiem organy te przy wydawaniu swoich rozstrzygnięć oparły się jedynie na nieprawdziwych oświadczeniach projektantów w złożonych w sprawie dokumentacjach, że inwestycja została zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji w ogóle nie wskazały faktów, które uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto zdaniem skargi projekt budowlany zamienny i jego zatwierdzenie przez organ pierwszej instancji powinny mieć tytuł "Projekt budowlany zamienny sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i przepompowniami ścieków", tak jak projekt, do którego projekt zamienny wprowadzał zmiany, a stronami postępowania powinni być również wszyscy właściciele nieruchomości, do których wybudowano przyłącza, a nie tylko właściciele tych nieruchomości, które wskazano w decyzji. Sprawa nazwy projektu jest kluczowa dla ustalenia stron postępowania. Stronami postępowania od początku planowania inwestycji winni być właściciele nieruchomości wymienionych w projekcie i decyzjach organów administracji, jak i wszystkich nieruchomości, do których wykonano przyłącza kanalizacyjne. Gdyby skarżący byli informowani na bieżąco na wszystkich etapach inwestycji o decyzjach organów administracyjnych, prawdopodobnie do wybudowania przepompowni w obecnej lokalizacji nigdy by nie doszło. W ocenie skarżących za niezgodne z prawem uznać należy oparcie się przez organy na decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę z 26 maja 2011 roku z późniejszymi zmianami, bowiem dnia 7 marca 2016 roku Starosta uchylił tę decyzję na skutek decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego z 18 listopada 2015 roku. W swoich rozstrzygnięciach organy opierały się na decyzji wycofanej z obiegu prawnego. Co więcej, działka inwestora nr [..], jej kształt i powierzchnia w sposób jednoznaczny świadczą o tym, że jest ona zbyt mała, aby wybudować na niej przepompownię ścieków zgodnie z projektem, z uwzględnieniem stref ochronnych.

Wskazano też, że w projekcie projektant inaczej lokalizuje przepompownię w części opisowej, a inaczej w części graficznej projektu, chociaż jedno i drugie jest sprzeczne z prawem, bo przepompownia nie jest zbiornikiem bezodpływowym przy domku jednorodzinnym czy letniskowym. Tak więc przedłożony przez inwestora projekt należy uznać nie tylko za niezgodny z prawem, ale również za sprzeczny sam w sobie. Okoliczności te nie zostały dostrzeżone przez organy obu instancji, a w związku z tym nie były one w ogóle przedmiotem badania, analizy oraz oceny przez organy.

Podkreślono także, że nieruchomość J. L. była użytkowana w trakcie planowania inwestycji i obowiązkiem projektanta było zabezpieczyć ją przed cofką. Projektant tego nie zrobił, na skutek czego nieruchomość jest narażona na przepływ zwrotny ścieków z sieci kanalizacyjnej wadliwie wybudowanej przez A. Gdyby dom J. L.był podłączony do instalacji wykonanej przez A. bez zabezpieczenia przed przepływem zwrotnym ścieków, byłby on zalany ściekami już w dniu 2 lutego 2016 roku, 6 czerwca 2016 roku i 12 grudnia 2016 roku, kiedy miały miejsce awarie przepompowni i kiedy to ścieki przelewały się do rowu melioracyjnego i na nieruchomość Państwa L. W związku z tym zarzucono, że przepompowania została zaprojektowana w sposób nie zapewniający bezpieczeństwa jej użytkowania oraz bezpieczeństwa zdrowia i życia w sytuacji wystąpienia awarii i wycieku-wylewania się ścieków na nieruchomość Państwa L. oraz do rowów melioracyjnych. Każdy z tych wycieków spowodowałby zalanie również domu skarżącego J. L., gdyby podłączył on swoją nieruchomość do kanalizacji wybudowanej prze A. na podstawie projektu zamiennego. Opinia wydana przez biegłego z listy biegłych sądowych, którą J. L. dołączył do akt spraw, których PINB nie chciał dołączyć do akt wznowionego postępowania potwierdza, że nieruchomość J. L. w przypadku podłączenia do kanalizacji byłaby zalana fekaliami już kilka razy.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji sprowadza się do oceny, czy została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przy tym sąd administracyjny rozpoznając sprawę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r., poz. 2325). Oznacza to, że Sąd zobowiązany jest z urzędu skontrolować, czy w sprawie doszło do naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co nie znaczy, że zaskarżona decyzja pozbawiona jest wad.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznanej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 lutego 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 marca 2019 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 kwietnia 2016 r. zatwierdzającej A. - projekt budowlany zamienny sieci kanalizacji sanitarnej usytuowanej na terenie wymienionych działek i zobowiązującej inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej kanalizacji sanitarnej.

Precyzując przedmiot decyzji, co do której zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania w związku z wnioskiem skarżących twierdzących, że nie brali oni udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 15 kwietnia 2016 r. zaznaczyć należy, że mocą tej decyzji został zatwierdzony projekt budowlany zamienny w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegających na zmianie trasy kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej na obszarze niektórych wymienionych w decyzji pierwotnej działek. Pierwotna decyzja zezwalająca na budowę oraz zatwierdzająca projekt budowlany obejmowała oprócz budowy linii kanalizacji sanitarnej także budowę przepompowni ścieków [..]. Nie zmienił się zatem zakres planowanej inwestycji, a jedynie, w niewielkim stopniu, usytuowanie linii kanalizacji, która została wykonana w sposób odbiegający od projektowanego przebiegu. Skutkiem wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej w tej części decyzję o pozwoleniu na budowę jest, że pozostawione zostały bez zmian pozostałe warunki zawarte w pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę nie eliminuje z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, a jedynie zmienia to pozwolenie w określonej części (por. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie z 28.04.2014 r., sygn. II SA/Kr 1413/14).

Natomiast projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją z 15 kwietnia 2016 r. nie odnosi się do zatwierdzonego rozwiązania technicznego przepompowni czy też jej lokalizacji, w ogóle nie został zmieniony żaden element wobec pierwotnego projektu budowlanego odnoszący się do przepompowni. W tej kwestii organy nadzoru budowlanego nie dopatrzyły się dokonanego istotnego odstępstwa, które należałoby poddać analizie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, a tym samym kwestie realizacji przepompowni nie zostały objęte ostatecznym rozstrzygnięciem zawartym w decyzji PINB z 15 kwietnia 2016 r. Żądanie wznowienia postępowania sformułowane przez skarżących we wniosku z 31 października 2018 r. w całości odnosi się do lokalizacji przepompowni na działce nr [..], wadliwości jej zaprojektowania i także funkcjonowania, że stwarza zagrożenie zalania ściekami działek skarżących.

Kolejno wskazać należy, że będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego wobec podniesionej przez skarżących przesłanki braku udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 15 kwietnia 2016 r.

Co się tyczy postępowania wznowieniowego uregulowanego przepisami rozdziału 12 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, podkreślić należy, że ta instytucja procesowa ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej, w przypadku zaistnienia jednej z okoliczności wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a oraz art. 145 b § 1 k.p.a. stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania administracyjnego w zamierzeniu ustawodawcy ma zatem doprowadzić do usunięcia wad, jakimi są obarczone ostateczne decyzje administracyjne (i postanowienia od których przysługiwało zażalenie) czy wręcz eliminację takich dotkniętych wadami prawnymi orzeczeń z obrotu prawnego w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Inicjatywa wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego z powołaniem się na przyczynę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. po myśli art. 147 k.p.a. należy wyłącznie do strony.

Czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Pierwsza faza - pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

W pierwszej fazie organ bada w pierwszej kolejności, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w Kodeksie oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. Stwierdzenie nieprzywołania kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania lub złożenie wniosku po terminie stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności.

Kolejną po wznowieniu postępowania czynnością organu I instancji po tym jak wznowił postępowanie powinno być ustalenie, czy w sprawie zaistniała przesłanka procesowa, na którą wskazał wnioskodawca, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji bowiem, gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest, tak jak w rozpatrywanej sprawie, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), organ właściwy w sprawie dopiero po wznowieniu postępowania dokonuje analizy twierdzeń osoby wnoszącej podanie odnośnie przysługującego jej przymiotu strony. W odniesieniu do pozostałych przesłanek brak po stronie podmiotu żądającego wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania stanowiły przesłankę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Przedmiotem postępowania wznowieniowego była decyzja legalizacyjna wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, której przedmiotem było zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obejmujących budowę linii kanalizacji sanitarnej z istotnymi odstępstwami w postaci umiejscowienia linii kanalizacji na innych działkach niż w pierwotnie zatwierdzonym projekcie budowlanym. Specyfika takiego postępowania i wydanej w nim decyzji polega między innymi na tym, że choć odnosi się do obiektu budowlanego już wzniesionego, to jednak, w związku ze stwierdzonymi istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego, dotyczy ciągle etapu poprzedzającego realizacje takiego obiektu w kształcie, który wynika z zatwierdzanego projektu budowlanego zamiennego. Nie mają w związku z tym w takim postępowaniu żadnego znaczenia zarzuty dotyczące domniemanego rzeczywistego funkcjonowania takiego obiektu budowlanego w zamyśle inwestora, a także tym bardziej sposobu jego użytkowania i potencjalnej wadliwości tego użytkowania. Takie zarzuty bowiem nie są rozpatrywane na etapie prac projektowych, lecz już po oddaniu obiektu budowlanego do użytkowania, w szczególności w postępowaniu nadzorczym dotyczącym ewentualnych kolejnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego popełnionych po wznowieniu robót budowlanych na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, który to obowiązek został nałożony na inwestorów w decyzji z 15 kwietnia 2016 r. W związku z tym wszelkie zarzuty formułowane w toku postępowania przez skarżących dotyczące domniemanego wadliwego funkcjonowania przepompowni ścieków i stwarzania zagrożenia zalania ściekami ich nieruchomości nie mogły mieć żadnego wpływu na ocenę posiadania przez nich interesu prawnego przesądzającego o posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją PINB z 15 kwietnia 2016 r. bowiem decyzja ta w istocie nie odnosi się do zaprojektowanej przepompowni, ani do jej lokalizacji, a kwestia jej funkcjonowania pozostaje całkowicie poza zakresem oceny w ramach procesu zatwierdzania projektu budowlanego, zwłaszcza, że decyzja co do której skarżący skierowali wniosek o wznowienie postępowania nie objęła swym rozstrzygnięciem kwestii przepompowni. Dlatego ocena istnienia interesu prawnego skarżących mogła być w sprawie analizowana jedynie przy założeniu, że przedmiotem postępowania jest usytuowanie przebiegu linii kanalizacji sanitarnej w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym. Brak natomiast po stronie skarżących interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym takiego zakresu rozstrzygnięcia jest w ocenie Sądu oczywisty.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, wydaną w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego winien być określony zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. Stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., II OSK 1332/16). Skarżący natomiast swe twierdzenia o posiadaniu przez nich interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją PINB opierali na przepisach prawa cywilnego materialnego (art. 140 i 144 k.c.), a nie administracyjnego prawa materialnego. Skarżący powoływali się przy tym na immisje bezpośrednie w postaci zagrożenia funkcjonowaniem przepompowni w postaci jej awaryjności i zagrożenia zalania nieruchomości skarżących ściekami, a więc na okoliczności, które, jak to już wyżej wyjaśniono, w ogóle nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dotyczących budowy linii kanalizacji sanitarnej.

Mimo tego, że skarżący nie powoływali się w toku postępowania na jakiekolwiek przepisy prawa materialnego administracyjnego, które wskazywałyby na istnienie ich interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją z 15 kwietnia 2016 r., należy dodać, że analiza akt sprawy wskazuje jednoznacznie, że żaden taki interes prawny w sprawie się nie ujawnił. Świadczy o tym bowiem to, że z racji usytuowania spornej linii kanalizacji zgodnie z projektem budowlanym zamiennym w sposób wykazujący brak oddziaływania tego obiektu na działki sąsiednie, w tym skarżących, w zakresie przesłaniania, nasłonecznienia, bezpieczeństwa pożarowego, poziomu emisji hałasu, czy też jakiegokolwiek innego szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie (co wynika z analizy oddziaływania tego przedsięwzięcia na działki sąsiednie przeprowadzonej przez autorów projektu budowlanego zamiennego) nie może być mowy o takim oddziaływaniu na działki należące do skarżących. Natomiast po raz kolejny powtórzyć należy, że przedmiotem decyzji ostatecznej z 15 kwietnia 2016 r., co do której wznowienia domagają się skarżący, nie była lokalizacja przepompowni, zastosowane co do jej wybudowania rozwiązania techniczne, ani tym bardziej potencjalna wadliwość jej funkcjonowania. Całość zarzutów i postulatów skarżących odnosi się właśnie do tych kwestii, a z racji braku objęcia kwestionowanym rozstrzygnięciem organu nadzoru budowlanego zatwierdzenia pozwolenia na budowę tej przepompowni nie jest możliwe objęcie kontrolą sądową podnoszonych zarzutów. Sąd orzeka bowiem w sprawie, co do której rozstrzygnęły organy administracji zaskarżonym do sądu aktem, tymczasem decyzja poddana kontroli sądu w niniejszej sprawie wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie objęła w projekcie zamiennym zatwierdzenia realizacji przepompowni, gdyż wobec tego elementu pierwotnego pozwolenia na budowę nie ujawniono wystąpienia istotnych odstępstw.

Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. I tutaj dostrzega Sąd z urzędu wadliwość proceduralną wydanych w sprawie decyzji, bowiem błędnie odmowę uchylenia decyzji ostatecznej organy nadzoru budowlanego wadliwie oparły na przepisie art. 146 § 2 k.p.a. twierdząc, że po dokonaniu ponownej merytorycznej oceny mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Prawidłową podstawą odmowy uchylenia decyzji ostatecznej winien być przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, we wznowionym postępowaniu zasadnie orzeczono o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, bowiem wskazana przez skarżących przesłanka wznowieniowa nie zaistniała. Wbrew ich stanowisku, w dacie wydawania decyzji ostatecznej nie było podstaw do stwierdzenia, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Stąd nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia art. 151 § 1 k.p.a. w związku z art. 149 § 2 k.p.a. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 149a i art. 149b k.p.a. bowiem nie miały one zastosowania w sprawie.

Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. Należy wyjaśnić, że samo wznowienie postępowania nie zawsze prowadzi do merytorycznego rozstrzygnięcia. W sytuacji bowiem, gdy ujawni się przeszkoda w postaci braku spełnienia ustawowej przesłanki dla wznowienia, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, wykluczone jest wydanie decyzji obejmującej merytoryczne rozważania.

Wobec stwierdzenia przez organy, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją PINB z 15 kwietnia 2015 r., całkowicie niezasadny jest zarzut, iż organy nie zbadały, czy nie brali w nim udziału bez własnej winy.

Odnosząc się do pozostałego zarzutu skargi należy podkreślić, że wznowienie postępowania ma ściśle określone granice, wyznaczone treścią decyzji ostatecznej oraz podstawą wznowienia. Oznacza to, że organ orzekający w tym trybie nadzwyczajnym jest związany podstawą wznowienia i nie może ponownie rozpoznać sprawy w jej całokształcie jak w postępowaniu zwykłym wychodząc poza ustawową przesłankę, na podstawie której wznowił postępowanie.

Sąd dostrzega również, iż w sentencji zaskarżonej decyzji wskazano błędnie, iż rozpoznaniu podlega odwołanie J.L. z dnia 16 kwietnia 2019 r. Jednakże z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika wyraźnie, iż ocenie organu poddano odwołania zarówno J. L. jak i reprezentowanych przez niego B. i M. L. Zatem wadliwość sentencji decyzji nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.). W związku bowiem z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta G. obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758, z późn.zm.), a także zarządzeniem nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2 sprawa została skierowana do załatwienia na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 2 marca 2020 r.