Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 559/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 października 2013 r. sprawy ze skargi "X" Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w P. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz "X" Sp. z o. o kwotę 556 (pięćset pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] ustalono opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu 10.03.2010 r. własność "X" sp. z o.o., położonej w P. ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb G., arkusz mapy [...], dz. Nr [...], [...] z uwagi na jej podział.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej też jako "ugn"), ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1.

W uchwale nr XLII/444/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału Rada Miasta P. uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale.

Ostatecznym postanowieniem z dnia 08.10.2012 r., organ powołał rzeczoznawcę majątkowego T. S., jako biegłego w postępowaniu. W sporządzonym przez niego w dniu 26.10.2012 r. operacie szacunkowym rzeczoznawca dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe z prawem budowy domów mieszkalnych wolnostojących, bliźniaczych i szeregowych.

Z analizy tej wynika, że wśród nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne najwyższe ceny osiągają nieruchomości o powierzchniach od 250 do 500 m2. Średnia cena nieruchomości o powierzchniach od 1.000 m2 do 1.250 m2 stanowi 83 % ceny maksymalnej. Przy transakcjach nieruchomościami o większej powierzchni obserwuje się dalszy spadek cen. Przedstawiona analiza rynku nieruchomości jest analizą ogólną. Objęto nią transakcje z różnych części miasta, w tym również z jego centrum, nie uwzględniając położenia nieruchomości. Przedstawione w analizie wartości średnie cen obrazują więc ogólną tendencję cen w zależności od powierzchni gruntów.

Organ powołał się na treść wyroku z dnia 17.09.2008 r., sygn. akt III SA/Po [...], zgodnie z którym "rzeczoznawca majątkowy autonomicznie dokonuje doboru nieruchomości, których ceny transakcyjne porównuje z nieruchomością wycenianą, kierując się własnym rozeznaniem i postępując w zgodzie z przepisami prawa [...] Ponadto, w przypadku gdy nieruchomości porównywane nie odpowiadają idealnie pod względem kryteriów przedmiotowej nieruchomości, [...], rzeczoznawca zgodnie z przepisami korzysta z wskaźników korygujących, przy pomocy których koryguje się różnice stanów w ramach przyjętych atrybutów wartościujących poszczególne transakcje".

Biegły dla celów wyceny nieruchomości przed podziałem dokonał wyceny nieruchomości z uwzględnieniem ich przeznaczenia i ich części w miejscowych aktach pianistycznych. Uzasadniając dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych biegły zawarł w operacie szacunkowym informacje o tych nieruchomościach. Określił ich położenie - poprzez wskazanie nazw obrębów geodezyjnych oraz ulic, przy których są położone, wielkość - poprzez wskazanie ich powierzchni, kształt, sąsiedztwo i otoczenie, dojazd do nich, a także istotne cechy różniące nieruchomości i współczynniki korygujące ustalone ze względu na występujące różnice. Dane te wynikają z tabel wycen nieruchomości oraz mapy: lokalizacja nieruchomości.

W ocenie organu operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Jest logiczny i spójny, a wynikające z niego wartości wiarygodne.

Odwołanie, z zachowaniem terminu, złożyła "X" sp. z o.o., podnosząc, że w niniejszej sprawie nie ma ona przymiotu strony postępowania z uwagi na fakt, iż w dacie wydania powyższej decyzji nie była właścicielem nieruchomości. Ponadto zakwestionowano prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił kwestię określenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia przedmiotowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącej wynikiem jej podziału. Twierdzenie skarżącej jakoby stosowna opłata mogłaby być wymierzona jedynie aktualnemu w dacie wydania decyzji właścicielowi nieruchomości jest chybione. W orzecznictwie NSA kwestia powyższa była wielokrotnie poddawana analizie i obecnie utrwalone jest jednolite stanowisko dotyczące określenia osoby zobowiązanej. Przyjęto zatem (patrz np. uchwała NSA z 22 listopada 1999 r, uchwała NSA z 9 września 2000 r, czy też wyrok NSA z 1 kwietnia 2010 r.), iż obowiązek ponoszenia opłaty adiacenckiej z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ciąży na osobie, która była właścicielem nieruchomości, w dniu, w którym decyzja organu gminy zatwierdzająca projekt podział nieruchomości, stała się ostateczna. Istotą opłaty adiacenckiej jest bowiem związanie jej ze wzrostem wartości nieruchomości. A zatem właściciel nieruchomości czy użytkownik wieczysty, który osiągnął określoną korzyść materialną, w wyniku wzrostu wartości nieruchomości z racji dokonania jej podziału zobowiązany jest do poniesienia niniejszej opłaty.

Odnosząc się do dalszej treści odwołania Kolegium wskazało, iż obowiązek ponoszenia opłaty adiacenckiej polega na możliwości zobowiązania właściciela nieruchomości do wniesienia opłaty, jeśli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na jego wniosek, wzrośnie wartość tejże nieruchomości. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. zatwierdzono podział przedmiotowej nieruchomości działając na wniosek odwołującej się. W konsekwencji podziału nieruchomości, z uwagi na wzrost jej wartości, organ I instancji wydał decyzję ustalającą opłatę adiacencką. Swoje rozstrzygnięcie organ oparł na podstawie art. 98 a ust.1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stwierdza, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość wójt, burmistrz lub prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu, która stanowi procentową różnicę wartości nieruchomości przed i po podziale.

Stosownie do art. 146 ust. 1 a ugn ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia w postaci operatu szacunkowego stanowi dowód w niniejszej sprawie. Rzeczoznawca zastosował metodę porównania dla wyceny nieruchomości przed podziałem i korygowania ceny średniej. Biegły ustalił, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział oraz w dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nieruchomości objęte były obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 154 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Biegły oszacował wartości nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami i korygowania ceny średniej.

W ocenie SKO operat zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, że biegły wziął pod rozwagę różnice wynikające z cech poszczególnych nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jedno i wielorodzinne. Dobór metody jest jak najbardziej wskazany, albowiem w przypadku większych nieruchomości łatwiej dokonać wyboru podobnych transakcji. W przypadku działek mniejszych z uwagi na większą ilość transakcji metoda korygowania ceny średniej jest bardziej uzasadniona.

Operat jest rzetelny. Ustalenia co do dwóch stanów faktycznych (przed i po podziale) zawarte w dowodzie (opinii) są poparte dokumentami.

Biegły dla celów wyceny nieruchomości przed podziałem wyceniał dużą część nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne wskazując 10 nieruchomości z terenów miasta, a następnie wybierając 3 podobne zgodnie z metodą porównania parami. Opisał cechy oraz wskazał ich procentowy udział w ogólnej skali wartości nieruchomości. Następnie cztery podobne nieruchomości porównywał z wycenianą i za pomocą poprawek kwotowych ustalał wartość końcową. Suma 3 cen jednostkowych po skorygowaniu i obliczeniu średniej arytmetycznej dało w efekcie wartość za metr kwadratowy. Następnie biegły wymnożył tak otrzymaną średnią z powierzchnią nieruchomości przed podziałem i otrzymał wartość jednostkową dla wycenianej części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową.

Wyceniając nieruchomości po podziale biegły zastosował metodę korygowania ceny średniej w wyniku występowania wielu transakcji na rynku lokalnym. Biegły najpierw obliczył cenę średnią w oparciu o cenę minimalną i maksymalną w kwocie oraz granicę współczynników korygujących. Opisał cechy, a następnie dokonał wyceny poszczególnych nieruchomości powstałych po podziale w oparciu indywidualne cechy każdej działki. Obliczenia w tej części są poprawne.

Niezwykle ważne w ocenie Organu jest to, że operat przedstawia tabele wraz z wycenianymi nieruchomościami przed i po podziale oraz nieruchomości, które biegły wziął do porównania. Tabele w operacie są czytelne i umożliwiają szybką możliwość weryfikacji przez strony i organ dokonanych obliczeń. Dodatkowo wskazać należy, że biegły przedstawił w operacie procentowe wagi cech. Cechy te są dobrane według sposobu przeznaczenia nieruchomości i jej funkcji. Stanowi to dowód, na okoliczność, iż operat jest spójny i przedstawione obliczenia oparte są na obiektywnych przesłankach. Tylko bowiem takie ustalenia w oparciu o wykaz nieruchomości mogą stanowić dowód na okoliczność, że zmiany w postaci podziału nieruchomości doprowadziły do rzeczywistej wartości dzielonej nieruchomości. Dokonane obliczenia w oparciu o stosowne algorytmy zastosowane w operacie przez biegłego są jednocześnie przełożeniem istniejących tendencji na rynku nieruchomości, a także wartości poszczególnych wycenianych działek, ich cech różniących się od cech branych do porównania nieruchomości przekłada się na wartość w postaci ceny (wartości jednostkowej) możliwej do uzyskania na rynku sprzedaży nieruchomości.

Skargę na decyzję organu II instancji wywiodła "X" sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, i 80 k.p.a.

Skarżąca powołała się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt: I SA 1433/00, zgodnie z którym ponieważ opłatę adiacencką ustala się w drodze decyzji, to data jej wydania decyduje, kto jest stroną postępowania. Ma być nią aktualny właściciel nieruchomości.

W uzasadnieniu powołanego orzeczenia, Sąd zważył, iż zgodnie z przepis art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. Z tego względu w pełni logicznym i uzasadnionym jest przyjęcie, że podmiotem zobowiązanym z tytułu opłaty jest właściciel nieruchomości z dnia wydania decyzji.

W świetle art. 348 k.c., z chwilą wydania rzeczy sprzedanej przechodzą na kupującego korzyści i ciężary związane z nabytą rzeczą. Wszelkie świadczenia związane z posiadaniem nabytej nieruchomości, w tym z tytułu opłaty adiacenckiej - przeszły na nabywców nieruchomości. W takiej też sytuacji - to nabywcy są podmiotami, mogącymi wystąpić w charakterze strony w niniejszym postępowaniu.

Zdaniem skarżącej - "X" Sp. z o.o., nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż w dacie wydania decyzji nie była już właścicielem nieruchomości. Decyzja dotknięta powyższą wadą jest nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.

W odniesieniu do powyższego zarzutu SKO - nie ustosunkowało się w należyty sposób - powołując się przy tym na orzeczenia, które zdaniem skarżącego - w świetle przytoczonych okoliczności - nie mogą być uznane za aktualne.

Odnosząc się z kolei do przedstawionego operatu szacunkowego wskazano, że został on dokonany w oderwaniu od wymogów ustalonych przez art. 153 ugn. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że odpowiada ona cenom uzyskanym za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ustalone w ten sposób ceny muszą następnie zostać skorygowane, z uwzględnieniem cech odróżniających nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, jak również zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Rzeczoznawca, klasyfikując nieruchomości jako podobne, celem ich porównania z nieruchomością wycenianą powinien zatem brać pod uwagę m. in. takie elementy, jak położenie nieruchomości, powierzchnie działki, oraz aktualną sytuację rynkową. Opinia rzeczoznawcy została sporządzona z pominięciem powyższych kryteriów.

Skarżąca wskazała, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podał, iż operat szacunkowy sporządzono nie uwzględniając położenia nieruchomości, a przedstawione wartości średnie cen obrazują ogólną tendencję poziomu cen w zależności od powierzchni gruntów. Na gruncie powyższych uwag należy stwierdzić, że zastosowana przez rzeczoznawcę metoda nie jest metodą porównawczą o której mowa w ustawie. Jednocześnie należy podkreślić, że nieuprawnione jest stwierdzenie organu I instancji, iż rzeczoznawca majątkowy mógł zastosować to podejście, ponieważ znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Powyższy zarzut jest dodatkowo uzasadniony tym, że od 2008 roku odnotowuje się spadek liczby transakcji na rynku nieruchomości.

Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Nie można jednak pomijać przy tym rzeczywistego spadku zarówno transakcji - co uniemożliwia dokonanie należytych porównań - nadto spadku cen - co ma wpływ na wartość nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymujac swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej ppsa) kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G., którą ustalono opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z ust. 1 powyższego artykułu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Z całości regulacji wskazanego przepisu wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami);

4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Podział przedmiotowej działki został zatwierdzony na wniosek "X" sp. z o.o. ostateczną decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z dnia [...].03.2010 r. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] marca 2010 r., a więc do dnia [...] marca 2013 r. organy administracji publicznej są uprawnione rozstrzygnąć sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z podziałem nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa powyżej, a określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną (por: wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r., I OPS 5/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gopv.pl). Zważywszy zatem, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] marca 2013 r. (a więc przed upływem wspomnianego okresu) uznać należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie zostało wydane w ustawowym terminie.

W tym miejscu przyjdzie wskazać, iż nie ma racji Skarżąca jakoby nie była zobowiązana do uiszczenia opłaty adiacenckiej. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd zgodnie z którym obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 4 u.g.n., ciąży na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja organu gminy zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 06.07.2011 r., sygn. akt II SA/Bd 510/11, LEX nr 1085646).

Sąd podziela pogląd wypowiadany np. w wyroku NSA z 9 września 2010 r. sygn. I OSK 1063/10 (Lex nr 744922), że (..) niezależnie od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, właściwym zobowiązanym do poniesienia tej opłaty jest właściciel z chwili podziału nieruchomości (tak samo w wyroku NSA z 7 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 514/09, wyroku z 6.05.2009 sygn. II SA/Łd 246/07, wyroku z 29 maja 2001 r. sygn. II SA/Po 336/00).

Bezsporną okolicznością jest też, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miasta P. z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wielk. Nr 83, poz. 1716 z 2004 r.). Uprawnione zatem było, ustalenie opłaty adiacenckiej według stawki określonej w uchwale, pod warunkiem stwierdzenia, że wyniku podziału doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości.

Kwestią wymagającą wyjaśnienia jest zatem zbadanie, czy wystąpiły przesłanki do naliczenia skarżącej opłaty adiacenkiej, tj. czy w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Przy czym tak organy obu instancji, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie zobowiązane były i są do wzięcia pod uwagę, że słuszny interes właściciela dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1425/06, Legalis). Innymi słowy podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost wartości nieruchomości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2007 r. I OSK 729/06, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały w zakresie oceny operatu szacunkowego, wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy obu instancji nie dość wnikliwie zbadały sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat, a tym samym nie dowiodły, że doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału.

Z dyspozycji art. 98a ust. 1 ustawy wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a ustawy, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje zatem rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do powyższego rozporządzenia podkreślenia wymaga, iż jako podstawę prawną operatu szacunkowego powołano § 41. Przepis ten nie obowiązywał już w dacie sporządzenia operatu, tj. 26 października 2012 r., albowiem utracił moc z dniem 26 sierpnia 2011 r. Do tej okoliczności jednak ani organ I, ani II instancji w żaden sposób się nie odniósł.

Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej.

Organ rozstrzygający sprawę zobligowany jest zatem ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Okoliczność, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza jeszcze, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny ze stosownym przepisem, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 172/11, LEX nr 1124070).

Na organie spoczywa więc obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki NSA: z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06 oraz z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 860/08).

Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy (pkt 1); upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (pkt 2). Przepis art. 152 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi natomiast, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym (ust. 3 zd. 1 i 2).

Ponadto w operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące, w przypadku metody porównywania parami, na właściwe ustalenie określonych wag przypisanych określonym cechom nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Lu 85/10, LEX nr 619935). Brak wskazania okoliczności pozwalających na ocenę prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie rynkowych cen nieruchomości, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnionych w ocenie cech indywidualnych porównywanych nieruchomości uniemożliwia kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu. Wyszczególnienie w treści operatu indywidualnych cech porównywanych nieruchomości pozwalałoby natomiast dokonać kontroli kryteriów, jakimi posługiwał się rzeczoznawca ustalając określone wartości współczynników korygujących dla przedmiotowej nieruchomości (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Łd 915/07, LEX nr 461659).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy nie poddaje się kontroli w wyżej wskazanym zakresie. Wobec tego pozytywna ocena przedmiotowego operatu przedstawiona przez organy obydwu instancji nie mogła zostać zaakceptowana przez Sąd.

Wskazać należy, że wycena nieruchomości stosownie do art. 4 ust. 6 u.g.n. to postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy przedmiotem prawa własności podlegającym wycenie była nieruchomość zapisana w księdze wieczystej [...]. Początkowo nieruchomość ta podzielona była geodezyjnie na 2 działki, a następnie tę samą nieruchomość podzielono na 4 działki geodezyjne. Nie może, bowiem budzić wątpliwości, że nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości składają się one na jedną nieruchomość (por. uchwała SN z 17 kwietnia 2009 r. sygn. III CZP 9/09). Stanowisku Sądu Najwyższego odpowiadają również realia u.g.n., gdzie ustawodawca dokonał zdecydowanego rozróżnienia pomiędzy pojęciem "nieruchomości" i pojęciem "działki gruntu". Pojęcie nieruchomości zdefiniowane zostało w ten sposób, że przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.). Natomiast przez działkę gruntu - należy to rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Nie może zatem budzić uzasadnionych wątpliwości, że z woli ustawodawcy na gruncie u.g.n. pojęcia nieruchomości nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu. Taki sposób wykładania przepisów u.g.n. wykluczył, bowiem sam ustawodawca formułując legalne definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Powyższe oznacza, że - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy-przedmiotem wyceny zarówno przed, jak i po podziale mogła być tylko i wyłącznie nieruchomość zapisana w przedmiotowej księdze wieczystej.

Mając na uwadze powyższe należało udzielić odpowiedzi na pytanie, czy obowiązujące przepisy prawa uprawniały rzeczoznawcę majątkowego do tego, by wartość nieruchomości po podziale określić jako sumę wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych. Analiza przepisów prawa nakazuje jednak w tej materii udzielić przeczącej odpowiedzi (por. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21.02.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1110/12, LEX nr 1287181).

W rozpatrywanym przypadku rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym. W myśl art. 153 ust. 1 ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z treści powołanego przepisu jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego - wartość nieruchomości - określa się z uwzględnieniem cen jakie uzyskano za - nieruchomości - podobne. Analogiczne wnioski wynikają z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, w myśl którego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych - nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny - a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest zatem "nieruchomość będąca przedmiotem wyceny", a nie poszczególne jej działki. Przy znajdującej w niniejszej sprawie zastosowanie metodzie porównywania parami porównuje się - nieruchomość będącą przedmiotem wyceny - której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości). Podobnie, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie -wycenianej nieruchomości - co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 zd. 1 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości). Z powyższego jasno wynika, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości łączenia w ramach jednej wyceny różnych metod szacowania wartości nieruchomości. Gdyby było to wolą ustawodawcy, zostałoby to jasno wyartykułowane w przepisach prawa.

W § 4 ust.4 rozporządzenia ustawodawca dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy nieruchomością gruntową, a działką gruntu, przedmiotem wyceny uczynił nieruchomości, nakazując w metodzie porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Tymczasem, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, de facto dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości -jak tego wymaga przepis prawa.

Należy zwrócić uwagę, iż nieruchomość po podziale ma taką samą powierzchnię jak przed podziałem, taką sama lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury. Dlatego niewłaściwe jest wskazywanie powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale jako cechy porównawczej. W przedmiotowym operacie rzeczoznawca majątkowy nadał zaś wadze cechy powierzchni 10% całej wagi.

Przedstawiona w operacie szacunkowym charakterystyka nieruchomości zestawianych z nieruchomością wycenianą ogranicza się do podania powierzchni tych nieruchomości oraz cen uzyskanych przy transakcjach obejmujących poszczególne nieruchomości. Brak jest bardziej szczegółowej indywidualizacji i charakterystyki nieruchomości porównywanej z przedmiotowymi działkami, co uniemożliwia kontrolę wniosków formułowanych w opinii w zakresie relacji, jaka zachodzi pomiędzy wartościami nieruchomości przyjętych do porównań. Wadliwość powyższa nie została zauważona i należycie oceniona przez organy administracji, podczas gdy nadaje ona konkluzjom operatu cechy arbitralności i tym samym zmniejsza przydatność tak sporządzonej opinii dla dokonywania na jej podstawie ustaleń faktycznych.

Wadliwość sporządzonego operatu wynika również z przyjęcia do porównania nieruchomości o zróżnicowanym charakterze, co przy zastosowaniu metody porównywania parami jest wykluczone, bez złożenia przez biegłego stosownych wyjaśnień i korekt.

Ponadto rzeczoznawca majątkowy nie zamieścił w żadnej tabeli porównawczej numerów działek nieruchomości wziętych do porównań. Podanie jedynie ulic, przy których znajdują się te nieruchomości w zasadzie uniemożliwia stronie jakąkolwiek ich weryfikację. Brak wskazania okoliczności pozwalających na ocenę prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie rynkowych cen nieruchomości, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnionych w ocenie cech indywidualnych porównywanych nieruchomości uniemożliwia kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu.

W ocenie Sądu, zasadne jest twierdzenie, że aby dokonać oceny, czy dobrane przez biegłego nieruchomości zostały wybrane prawidłowo, konieczne jest opisanie ich w taki sposób, aby istniała możliwość ich zidentyfikowania. W innym bowiem wypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa.

Konkludując, treść operatu szacunkowego, sporządzonego na użytek niniejszego postępowania administracyjnego uniemożliwia zapoznanie się z cechami indywidualizującymi nieruchomości wytypowane jako podobne, co podważa wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego. Podkreślić należy, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Według definicji legalnej terminu nieruchomość podobna zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Z tego też względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie w odniesieniu do każdej nieruchomości oddzielnie.

W operacie nie wskazano cech poszczególnych transakcji mających za przedmiot nieruchomości podobne. Uchybienia w zakresie scharakteryzowania nieruchomości wytypowanych jako podobne rzutują w konsekwencji na ocenę prawidłowości zastosowanej metody porównywania parami. Zamieszczone w operacie mapy, na których przedstawiono położenie nieruchomości przyjętych do porównania, umożliwiają jedynie określenie położenia nieruchomości na danej ulicy. Z uwagi na mały stopień ich szczegółowości nie umożliwiają one natomiast identyfikacji nieruchomości ani ustalenia ich szczegółowego położenia.

Organ administracji prowadząc postępowanie w przedmiocie nałożenia zobowiązania finansowego na stronę winien mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Brak dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny uniemożliwia dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego. Bowiem jak już wskazywano, operat szacunkowy jest obligatoryjnym i zasadniczym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem, a postępowanie wyjaśniające w tej sprawie w znacznej części opiera się na tym środku dowodowym.

Reasumując, wykazane wyżej istotne wady operatu, stanowiącego podstawę decyzji wydanej przez organ I instancji, obligowały Sąd do uchylenia decyzji obu organów.

Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.). W szczególności winny zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o ponowne wykonanie operatu szacunkowego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, a o wykonalności orzeczenia na podstawie art. 152 ppsa.