Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 886/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 251 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 3, ust. 5, ust. 6 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Zakładu Doskonalenia Zawodowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]października 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Doskonalenia Zawodowego z siedzibą

w K. (dalej: "ZDZ" lub "skarżący") od decyzji Starosty Z. (dalej: "organ I instancji", "Starosta") z [...] lipca 2018 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Decyzją z [...] lipca 2018 r. Starosta działając na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 3, 5 i 6 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.; dalej: "u.f.p.") określił wysokość dotacji do zwrotu przez ZDZ, prowadzący Niepubliczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Z., przyznanej na dofinansowanie zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej pobranej w nadmiernej wysokości, w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od [...] stycznia 2018 r., tj. począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu określonego w art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. Jednocześnie Starosta nakazał dokonanie zwrotu dotacji pobranej

w nadmiernej wysokości, wraz z odsetkami, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji na rachunek bankowy Powiatu Z..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w związku ze zmianą ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wprowadzoną ustawą z 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.

z 2016 r. poz.1985) - która w zakresie zasad obliczania dotacji zaczęła obowiązywać od 1 stycznia 2017 r. – jednostki samorządu zobowiązane zostały do zmian uchwał

w sprawie trybu i rozliczania dotacji. Na podstawie art. 90 ust. 1a, 2a, 3, 3 a i 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.) Rada Powiatu w Z. uchwaliła uchwałę nr [...] z [...] grudnia 2016 r.

w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych o uprawnieniach publicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2017 r. poz. 1149). Nowelizacja ustawy o systemie oświaty z 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1010) od 1 stycznia 2017 r. uregulowała zasady udzielania dotacji obliczonej w oparciu

o subwencję na początku roku, gdy nie są jeszcze znane kwoty subwencji na dany rok.

Organ I instancji wskazał, że pierwszej aktualizacji wysokości dotacji w 2017 r. dokonano w miesiącu marcu 2017 r., natomiast w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu Z. (w zakładce Informacje urzędu - Informacje o wysokości podstawowej kwoty dotacji oraz statystycznej liczbie uczniów na terenie powiatu z.) w dniu [...] lutego 2017 r. ogłoszono podstawową kwotę dotacji. Powiat Z. jako organ prowadzący tylko jedną szkołę danego typu i rodzaju, t.j. liceum ogólnokształcące dla dorosłych w trybie zaocznym wchodzącą w skład Zespołu Szkół Rolniczo-Technicznych w Z., dla potrzeb wyliczenia podstawowej kwoty dotacji przyjął kwotę wydatków bieżących Zespołu Szkół. Starosta wskazał, że na podstawie wydatków bieżących poniesionych w Zespole Szkół na jednego ucznia na koniec lutego 2017 r. oraz wszystkich uczniów (szkół dziennych i zaocznych) Zespołu Szkół wyliczono kwotę w wysokości [...] zł miesięcznie na jednego ucznia. Następnie Starosta podniósł, że w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu Z. (w zakładce Informacje urzędu - Informacje o wysokości podstawowej kwoty dotacji oraz statystycznej liczbie uczniów na terenie powiatu z.) w dniu [...] listopada 2017 r. ogłoszono drugą "październikową" aktualizację podstawowej kwoty dotacji. Kwota wyniosła [...] zł. Ustalono ją w oparciu o plan dochodów i wydatków na [...] września 2017 r. oraz zaktualizowanej statystycznej liczbie uczniów: 2/3 stanu na [...] września 2016 r. oraz 1/3 stanu na [...] września 2017 r. Kwota ta obowiązywała od [...] listopada 2017 r.

Starosta wskazał, że faktycznym powodem obniżenia podstawowej kwoty dotacji było potraktowanie słuchaczy LO dla dorosłych w trybie zaocznym na równi

z uczniami szkoły dziennej, którzy 5 dni w tygodniu biorą udział w zajęciach szkolnych. Spowodowało to znaczne zawyżenie wydatków bieżących na słuchacza szkoły zaocznej w miesiącu lutym 2017 r. Organ I instancji zauważył, że przy obliczaniu dotacji dla szkoły danego typu i rodzaju trzeba się odnieść do wag określonych w załączniku do rozporządzenia ministra właściwego do spraw oświaty

i wychowania w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej

w danym roku dla jednostki samorządu terytorialnego. Wagi wyrażają w postaci arytmetycznej ocenę kosztów dostarczenia grupom uczniów potrzebnego im wykształcenia. Na podstawie danych z Metryczki subwencji oświatowej 2018 dla Powiatu Z. wyliczenie wygląda następująco:

- kategoria uczniów Sh - uczniowie niepublicznych LO pomnożona przez wagę bazową [...] oraz przez finansowy standard A ([...] zł) oraz wskaźnik korygujący Di (0,9955473690) wyniosła [...] zł miesięcznie na jednego ucznia;

- kategoria uczniów P9 - uczniowie szkół ponadgimnazjalnych - pomnożona przez wagę bazową [...] oraz przez finansowy standard A ([...] zł) oraz wskaźnik korygujący Di (0,9955473690) wyniosła [...] zł miesięcznie na jednego ucznia.

Obliczenie - suma wag pomnożona przez standard A pomnożona przez Di = wyniosła [...] zł miesięcznie na jednego ucznia w roku 2018 r. Wysokość dotacji

w 2018 r. która wynosi [...] zł na ucznia, jest kwotą porównywalną do 2017 r. której wysokość po przeliczeniu wyniosła [...] zł.

Następnie organ I instancji przywołał brzmienie art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 oraz ust. 6 pkt 2 u.f.p. Wskazał, że [...] stycznia 2018 r. uznano jako dzień stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości (data odebrania przez ZDZ informacji Starosty o wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości). Pomimo wezwania do dnia wydania niniejszej decyzji zwrot dotacji wraz z odsetkami nie wpłynął na rachunek bankowy Powiatu Z., nie został więc zachowany termin 15 dniowy od stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości do zwrotu tejże dotacji. Termin ten upłynął [...] stycznia 2018 r. Odsetki nalicza się od [...] stycznia 2018 r. W związku z powyższym, w ocenie organu I instancji, wypełnione zostały przesłanki zobowiązujące do wydania decyzji w sprawie zwrotu dotacji.

We wniesionym odwołaniu, skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.:

a) art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy;

b) art. 7a k.p.a. poprzez naruszenie zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony;

c) art. 9 k.p.a. przez stosowanie widoczne również w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji niedoinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy;

d) art. 13 k.p.a. przez rezygnacje z dyrektyw płynących z tej zasady;

e) art. 107 k.p.a. przez zaniechanie wskazania na którą jednostkę redakcyjną organ się powołuje oraz zbędność tego powiadomienia, gdyż jest to przepis skierowany wyłącznie do organu orzekającego;

f) art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p. przez nieuwzględnienie treści art. 253 tej ustawy wyłączającego stosowanie art. 252 jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji. Taką odrębną ustawą jest ustawa o systemie oświaty. Skutkuje to również naruszeniem art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. gdyż właściwa podstawa prawna w postaci właściwego przepisu prawa materialnego nie została powołana. Decyzja jawi się więc jako wydana bez podstawy prawnej, co skutkuje jej nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zdaniem skarżącego podstawa prawna decyzji nie może opierać się na przepisie prawa materialnego nieadekwatnym do ustalonego stanu faktycznego. Zarzucił również naruszenie przez organ I instancji decyzji SKO uchylającej decyzję Starosty z [...] kwietnia 2018 r. w tej samej sprawie.

W ocenie skarżącego suma błędów i nieprawidłowości czyni zaskarżoną decyzję tak dalece naruszającą prawo, że powinna być ona uchylona przez organ odwoławczy, względnie stwierdzona jej nieważność.

Kolegium, wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] października 2018 r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Zauważyło, że decyzją z [...] czerwca 2018 r. uchyliło decyzję Starosty z [...] kwietnia 2018 r.

i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Koniecznym było właściwe uzasadnienie podstaw faktycznych i prawnych decyzji, w tym wskazanie całego procesu wyliczenia aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, ze szczegółowym odniesieniem każdego kolejnego etapu obliczenia do konkretnej podstawy prawnej i wyjaśnieniem dlaczego ta akurat podstawa prawna ma zastosowanie przy dokonywaniu każdego kolejnego etapu obliczenia.

SKO wyjaśniło, że pismem z [...] listopada 2017 r. Starosta poinformował skarżącego, że na podstawie art. 89c ust. 2 ustawy o systemie oświaty w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, kwota ta wynosi [...] zł miesięcznie. Ponadto zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Powiatu w Z. kwota należna wynosi [...] zł (50% podstawowej kwoty dotacji). Roczna kwota dotacji wg nowych stawek to [...] zł, co wynika z przemnożenia liczby uczniów i kwoty należnej dotacji, przy czym liczba uczniów w miesiącach styczeń-październik to [...], natomiast w miesiącach listopad-grudzień [...]. Ponadto w ww. piśmie wskazano, że w miesiącach styczeń-październik przekazano dotację w wysokości [...]zł, tym samym kwota do zwrotu wynosi [...] zł.

Kolegium przytoczyło brzmienie art. 60 pkt 1, art. 67 oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., art. 90 ust. 2a i ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm. dalej "u.s.o."). Wskazało, że brzmienie powyższego przepisu odwołuje się do pojęcia "podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu

i rodzaju", które zostało zdefiniowane w art. 78b ust. 3 u.s.o. Następnie przywołało treść art. 78b ust. 10 ww. ustawy. Podniosło, że stosownie do dyspozycji art. 78 ust. 1 u.s.o. w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu Z. w dniu [...] lutego 2017 r. ogłoszona została podstawowa kwota dotacji w wysokości [...] zł dla niepublicznego liceum ogólnokształcącego w systemie zaocznym. Uzasadniając wyliczenie tej kwoty organ I instancji przedstawił szczegółowo przebieg obliczeń skutkujących wyliczeniem podstawowej kwoty dotacji. Punktem wyjścia wyliczenia była okoliczność, że Powiat Z. prowadzi tylko jedną szkołę danego typu

i rodzaju, tj. liceum ogólnokształcące dla dorosłych w trybie zaocznym, szkoła ta natomiast wchodzi w skład Zespołu Szkół Rolniczo-Technicznych w Z., dlatego też dla potrzeb wyliczenia podstawowej kwoty dotacji przyjęto kwotę wydatków bieżących całego Zespołu Szkół. Istotnym jest również to, że przy wyliczaniu podstawowej kwoty dotacji słuchaczy liceum ogólnokształcącego potraktowano na równi z uczniami szkoły dziennej, którzy pięć dni w tygodniu biorą udział w zajęciach szkolnych. Nadto przy wyliczaniu wydatków bieżących w 2016 r., ponoszonych na jednego słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych wzięto pod uwagę wynagrodzenia nauczycieli uczących w ramach godzin ponadwymiarowych w liceum ogólnokształcącym dla dorosłych zgodnie

z regulaminem wynagradzania nauczycieli określonym uchwałą Rady Powiatu nr [...] z [...] października 2014 r. i kwota ta w okresie od stycznia do grudnia 2016 r. wyniosła [...] zł brutto. Od kwoty tej wyliczono składki na ubezpieczenia społeczne od zakładu pracy w ogólnej kwocie [...] zł. Razem na wynagrodzenia nauczycieli uczących w liceum ogólnokształcących w ramach godzin ponadwymiarowych od stycznia do grudnia 2016 r. wydatkowano kwotę [...] zł. Następnie wyliczono średnią liczbę słuchaczy liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w okresie od stycznia do grudnia 2016 r., która wyniosła [...] osób.

W kolejnym kroku łączną kwotę wynagrodzeń nauczycieli uczących w liceum ogólnokształcącym dla dorosłych podzielono przez dwanaście miesięcy i przez liczbę słuchaczy liceum ogólnokształcącego dla dorosłych co dało wynik [...] zł ([...] zł: 12:45). Pozostałe wydatki bieżące określone w art. 236 ust. 2 u.f.p. wyliczono w oparciu o dane ze sprawozdania Rb-28s wykonane w okresie od stycznia do grudnia 2016 r., biorąc pod uwagę wynagrodzenia administracji i obsługi w danym okresie, co dało kwotę [...] zł. Od tej kwoty wyliczono składki na ubezpieczenia społeczne pobierane od zakładu pracy, co dało kwotę [...] zł. Pozostałe wydatki bieżące szkoły wyniosły [...] zł. Zsumowano kwoty [...] zł, [...] zł i [...] zł, co łącznie dało kwotę [...] zł. Następnie tę kwotę podzielono przez liczbę dwunastu miesięcy i liczbę uczniów ogółem, tj. [...], co dało kwotę [...] zł na jednego ucznia.

W kolejnym etapie wyliczeń zsumowano kwotę wydatków wynagrodzenia nauczycieli uczących w liceum ogólnokształcącym dla dorosłych w ramach godzin ponadwymiarowych prowadzących zajęcia z jednym uczniem ([...] zł) i kwotę pozostałych wydatków przypadających na jednego słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych ([...] zł), co dało łączną kwotę [...] zł. Tym samym wysokość dotacji dla Zakładu Doskonalenia Zawodowego w K., prowadzącego Niepubliczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych wyniosła [...] zł (50% kwoty [...] zł). Dotacja ta została wypłacona przy uwzględnieniu podstawowej kwoty dotacji w okresie od stycznia do października 2017 r. z wyrównaniem za styczeń-luty w łącznej kwocie [...] zł.

Następnie organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 78c ust. 3-6, art. 78e ust. 1 u.s.o. Zauważył, że [...] listopada 2017 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu Z. ogłoszono tzw. październikową aktualizację podstawowej kwoty dotacji. Przy czym organ nie dokonywał tzw. marcowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. W wyniku tej aktualizacji obliczono podstawową kwotę dotacji w wysokości [...] zł. Faktyczną przyczyną dokonania takiej zmiany podstawowej kwoty dotacji było to, że słuchaczy liceum ogólnokształcącego dla dorosłych przy wyliczaniu w lutym 2017 r. podstawowej kwoty dotacji potraktowano na równi z uczniami szkoły średniej, którzy pięć dni w tygodniu biorą udział

w zajęciach szkolnych. Tym samym znacznie zawyżono pierwotnie wydatki bieżące na słuchacza szkoły zaocznej. Organ I instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazał bowiem, że koszty obciążeń finansowych szkoły zaocznej kształtują się na znacznie niższym poziomie, gdyż zajęcia odbywają się kilka dni w miesiącu, co powoduje obniżenie wydatków bieżących.

Kolegium zauważyło, że liceum ogólnokształcące dla dorosłych funkcjonuje

w Zespole Szkół Rolniczo - Technicznych, nie funkcjonuje ono jako odrębna jednostka. W skład ww. Zespołu Szkół wchodzą: technikum, liceum ogólnokształcące, liceum ogólnokształcące dla dorosłych i szkoła branżowa pierwszego stopnia. Nauka w Zespole Szkół odbywa się w jednym, tym samym budynku, dla wszystkich uczniów, przez tę samą kadrę nauczycielską i dzięki obsłudze administracyjnej tych samych pracowników administracji. Organ I instancji w celu proporcjonalnego wyliczenia wydatków dla szkoły zaocznej dla dorosłych porównał liczbę dni, w których przebywają w szkole uczniowie szkoły dziennej

z liczbą dni, w których przebywają w szkole słuchacze szkoły zaocznej. Średnia ilość dni, w których przebywają w szkole uczniowie szkoły dziennej wyniosła dwadzieścia dwa dni, natomiast słuchacze szkoły zaocznej przebywają średnio w ciągu miesiąca w szkole przez sześć dni. Na podstawie tych danych, tj. średniej liczby dni wyliczono proporcję w wysokości 27,27%, przy czym dla dalszych obliczeń wskaźnik ten zaokrąglono do 30%, przyjmując korzystniejsze dla szkół publicznych wyliczenie. Następnie przeprowadzono szereg obliczeń, w wyniku czego zsumowano kwotę wydatków na wynagrodzenia nauczycieli prowadzących zajęcia z jednym uczniem ([...] zł) kwotę wydatków przypadających na jednego słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych ([...] zł), co dało łącznie kwotę [...] zł. Kwota ta stanowi kwotę wydatków ogółem za okres styczeń-wrzesień 2017 r. na jednego słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych miesięcznie. A zatem kwotę [...] zł uznano za kwotę podstawowej kwoty dotacji, wyliczoną w wyniku jej aktualizacji.

Kolegium podniosło, że w wyniku dokonanej aktualizacji dokonano ponownego wyliczenia kwoty dotacji należnej skarżącemu. W wyniku operacji rachunkowej wyliczono należną kwotę rocznej dotacji w wysokości [...] zł, którą uzyskano dokonując przemnożenia kwoty odpowiadającej 50% podstawowej kwoty dotacji i zaktualizowanej liczby uczniów, tj[...] zł x 50% x [...]. Dało to kwotę ogółem [...] zł. Z uwagi na znaczne obniżenie podstawowej kwoty dotacji, które nastąpiło w wyniku aktualizacji, wystąpiła sytuacja w której już dotychczas wypłacona kwota, tj. [...] zł przewyższyła kwotę należnej faktycznie dotacji o [...]zł.

W ocenie organu odwoławczego Starosta dokonał zmiany w planowanych wydatkach na szkołę typu i rodzaju, któremu odpowiada szkoła prowadzona przez skarżącego. Dokonano matematycznych wyliczeń, których przeprowadzenie organ I instancji uzasadnił tym, że w pierwotnie ustalonej podstawowej kwoty dotacji przyjęto nieprawidłowe założenia. Nadto podniósł, że Starosta miał przy tym prawo dokonać zmian w wysokości podstawowej kwoty dotacji, przy tym nawet takich zmian, które doprowadziły do tak znacznego obniżenia podstawowej kwoty dotacji. Podstawą prawną do przeprowadzenia takiej operacji były obowiązujące od 1 stycznia 2017 r. przepisy ustawy o systemie oświaty wprowadzające obowiązek dokonywania stosownych aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, tym samym organ I instancji nie działał bez podstawy prawnej.

Zdaniem SKO oparcie w przepisach prawa ma również żądanie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, cytując ich fragmenty.

Konkludując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji miał prawo dokonać tzw. październikowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, a wyliczenie tejże aktualizacji zostało przedstawione w sposób, który został właściwie uzasadniony. Podstawową wadą uprzednio uchylonej decyzji organu I instancji był zaś właśnie brak przedstawienia sposobu, w który organ doszedł do wyliczenia aktualizacji, jednakże decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie jest już tą wadą obarczona.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z [...] października 2018 r., skarżący wniósł o jej uchylenie w całości. Autor skargi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 2

w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p. przez nieuwzględnienie wyłączenia stosowania tego przepisu, jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji (art. 253 u.f.p.);

II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz nie uwzględnienie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony - art. 7a k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części opisowo - informacyjnej nie budzi zasadniczych zastrzeżeń. Zauważył jednak, że jeśli nie dokonano zgodnie z nakazem prawa pierwszej aktualizacji, to jakim prawem organ dokonywał aktualizacji z mocą wsteczną - od 1 stycznia 2018 r. w sytuacji, w której ZDZ otrzymywaną od stycznia do października dotację wykorzystał zgodnie z resztą z jej przeznaczeniem. Zdaniem skarżącego jest to oczywiste bezprawie przejawiające się w złamaniu konstytucyjnej zasady nieretroakcji, złamaniu zasady lojalności państwa w stosunku do podmiotu dotowanego (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Październikową aktualizację, pomimo braku przejrzystych reguł jej dokonywania, można by uznać za możliwą do przyjęcia, ale obciążanie wsteczne ZDZ i to w dodatku z odsetkami od dnia [...] stycznia 2018 r. należy ocenić jako oczywiste bezprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie, wnosząc o jej oddalenie. Podniósł m.in, że dostrzega fakt braku dokonania przez organ dotujący tzw. marcowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Jednakże niezależnie od tego, stoi na stanowisku, że organ I instancji miał prawo dokonać tzw. październikowej aktualizacji kwoty dotacji

z uwagi na jej roczny charakter. Żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie uzależnia możliwości dokonania październikowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w przypadku braku jej marcowej aktualizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.).

Sąd badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, kontroluje zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty.

Dokonując w ten sposób kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć, zatem skarga podlegała oddaleniu.

Należy podkreślić, że Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji publicznej albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony

w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

Odnosząc się na wstępie do naruszeń prawa procesowego dotyczących ustalenia stanu faktycznego i jego oceny prawnej w świetle regulacji k.p.a., wskazać należy, że nie są one zasadne. Należy bowiem zauważyć, że zakres stanu faktycznego wymagającego dokładnego wyjaśnienia w celu załatwienia sprawy (tez dowodowych) jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. A zatem to normy materialnoprawne wyznaczają, jakie okoliczności muszą być zweryfikowane

w toku postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie to ma doprowadzić do zastosowania lub wykluczenia zastosowania danego przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

Organ przeprowadził postępowanie administracyjne przy zachowaniu reguł wynikających art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Organy rzetelnie ustaliły stan faktyczny sprawy, przy zachowaniu ujętej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Postępowanie prowadzone było zgodnie z zasadą oficjalności z art. 77 k.p.a. Dlatego też za nie zasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 7, w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7a k.p.a.

Spór w kontrolowanej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy zgodne

z prawem jest orzeczenie przez organy w przedmiocie zwrotu dotacji przez ZDZ, prowadzący Niepubliczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Z., przyznanej na dofinansowanie zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania

i opieki, w tym profilaktyki społecznej pobranej w nadmiernej wysokości, w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotacje udzielone

z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności,

o których mowa w pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3 art. 252). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana

w nadmiernej wysokości (ust. 5 art. 252). Z kolei odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2

w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 6 pkt 2 art. 252).

W przypadku zatem gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobranej nienależnie lub

w nadmiernej wysokości) organ podatkowy ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Z powyższego wynika, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p., wynika z mocy prawa (ex lege). Skoro zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa, to decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, co zgodnie wskazuje się w judykaturze

i orzecznictwie (por. L. Lipiec-Warzecha Komentarz do art. 169 ustawy o finansach publicznych, Wyd. ABC 2011 r. oraz m.in. wyrok prawomocny WSA w Gliwicach z 20 grudnia 2017 r., I SA/Gl 345/17 i wymienione tam orzecznictwo; dostępny

w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

Istotna w sprawie jest też regulacja art. 90 ust. 2a u.s.o., zgodnie z którą szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia dotację

z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia danego typu i rodzaju szkół w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

Stosownie zaś do art. 90 ust. 3 u.s.o. szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych niewymienione w ust. 2a otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia danego typu i rodzaju szkół w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h i 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie odpowiednio gminy lub powiatu szkoły danego typu i rodzaju prowadzonej odpowiednio przez gminę lub powiat kwotę dotacji określa się

w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu

i rodzaju odpowiednio w najbliższej gminie lub najbliższym powiecie prowadzącym szkołę danego typu i rodzaju. W przypadku braku odpowiednio najbliższej gminy lub najbliższego powiatu prowadzącego szkołę danego typu i rodzaju kwotę dotacji określa się w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju w najbliższym województwie prowadzącym szkołę danego typu i rodzaju.

Z kolei pojęcie "podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju" zostało zdefiniowane w art. 78b ust. 3 u.s.o., w myśl którego ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla szkół danego typu i rodzaju, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego szkół danego typu i rodzaju pomniejszonych o:

1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego opłaty za wyżywienie w tych szkołach, stanowiące dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego na uczniów niepełnosprawnych niedostosowanych społecznie lub zagrożonych niedostosowaniem społecznym w szkołach danego typu i rodzaju, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego o którym mowa w art. 127 ust. 10 ustawy - Prawo oświatowe, wydane ze względu na odpowiednie rodzaje niepełnosprawności, niedostosowanie społeczne lub zagrożenie niedostosowaniem społecznym, oraz statystycznej liczby tych uczniów w tych szkołach z wyłączeniem uczniów szkół specjalnych;

3) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych szkół;

4) iloczyn kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju

w szkole danego typu i rodzaju, posiadające opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, o której mowa w art. 127 ust. 10 ustawy - Prawo oświatowe, oraz statystycznej liczby tych dzieci w tych szkołach;

5) iloczyn kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych

w szkołach danego typu i rodzaju, posiadającego orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno- wychowawczych, o którym mowa w art. 127 ust. 10 ustawy - Prawo oświatowe oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych szkołach;

6) zaplanowaną na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego kwotę dotacji, o której mowa w art. 22ae ust. 3, dla tych szkół;

7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatki bieżące na finansowanie działalności internatów w tych szkołach;

8) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatki bieżące na programy, o których mowa w art. 90u, w tych szkołach -

i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych szkołach, pomniejszoną

w przypadku szkół niebędących szkołami specjalnymi, o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie lub zagrożonych niedostosowaniem społecznym w tych szkołach, posiadających orzeczenie

o potrzebie kształcenia specjalnego o którym mowa w art. 127 ust. 10 ustawy - Prawo oświatowe, wydane ze względu na odpowiednie rodzaje niepełnosprawności, niedostosowanie społeczne lub zagrożenie niedostosowaniem społecznym.

Zgodnie natomiast z art. 78c ust. 3 u.s.o. aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9 i art. 79a ust 1 dokonuje się:

1) w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy;

2) w październiku roku budżetowego.

Zaktualizowana podstawowa kwota dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9

i art. 79a ust. 1, obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca roku budżetowego następującego po miesiącu w którym dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (ust. 6 art. 78c u.s.o.).

Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że nie dokonano tzw. marcowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Z kolei [...] listopada 2017 r. ogłoszono tzw. październikową aktualizację podstawowej kwoty dotacji. W wyniku tej aktualizacji obliczono podstawową kwotę dotacji w wysokości [...] zł. Kwota ta stanowiła miesięczną kwotę wydatków ogółem za okres styczeń-wrzesień 2017 r. na jednego słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, które funkcjonuje w Zespole Szkół Rolniczo-Technicznych w Z.. Jak wykazały bowiem organy orzekające faktyczną przyczyną dokonania takiej zmiany podstawowej kwoty dotacji było to, że słuchaczy liceum ogólnokształcącego dla dorosłych przy wyliczaniu w lutym 2017 r. podstawowej kwoty dotacji potraktowano na równi z uczniami szkoły średniej, którzy pięć dni w tygodniu biorą udział w zajęciach szkolnych. Tym samym znacznie zawyżono pierwotnie wydatki bieżące na słuchacza szkoły zaocznej. Koszty bowiem obciążeń finansowych szkoły zaocznej kształtują się na znacznie niższym poziomie, gdyż zajęcia odbywają się kilka dni w miesiącu, co powoduje obniżenie wydatków bieżących.

Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że Starosta miał prawo dokonać zmian w wysokości podstawowej kwoty dotacji, nawet jeżeli doprowadziło to do znacznego obniżenia podstawowej kwoty dotacji. Podstawą prawną do przeprowadzenia takiej operacji były obowiązujące od 1 stycznia 2017 r. przepisy ustawy o systemie oświaty wprowadzające obowiązek dokonywania stosownych aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Powyższe organ I instancji potwierdził dokonaniem stosownych, matematycznych wyliczeń, których przeprowadzenie uzasadnił fakt, że w pierwotnie ustalonej podstawowej kwoty dotacji przyjęto nieprawidłowe założenia. Jak wskazano powyżej przy wyliczeniu podstawowej kwoty dotacji (ogłoszonej [...] lutego 2017 r. w wysokości [...] zł) słuchaczy liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w trybie zaocznym potraktowano na równi

z uczniami szkoły dziennej, którzy pięć dni w tygodniu biorą udział w zajęciach szkolnych. Spowodowało to znaczne zawyżenie wydatków bieżących na słuchacza szkoły zaocznej w miesiącu lutym 2017 r. Dlatego też w wyniku dokonanej aktualizacji, po ponownym wyliczeniu, kwotę rocznej dotacji należnej skarżącemu ustalono w wysokości [...] zł. W związku z tym wypełnione zostały przesłanki zobowiązujące do wydania zaskarżonej decyzji w sprawie zwrotu dotacji w kwocie [...] zł, stanowiącą różnicę między przekazaną w miesiącach styczeń-październik kwotą [...] zł, a wskazaną powyżej kwotą [...] zł.

Brak dokonania przez Starostę tzw. marcowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, nie oznacza, że organ I instancji nie miał prawa dokonać tzw. październikowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Przedmiotowa dotacja ma bowiem roczny charakter. Z powodu zaś braku dokonania przez Starostę pierwszej

z ww. aktualizacji, skarżący może ewentualnie dochodzić stosownych roszczeń regresowych z tytułu poniesienia z tego powodu szkody, ale przed sądem powszechnym, a nie przed sądem administracyjnym, który to bada jedynie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organy administracji publicznej, w kontrolowanych rozstrzygnięciach prawidłowo przeprowadziły rozważania dotyczące kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi i dokonały ustaleń dotyczących wysokości tego zwrotu. Za bezzasadne Sąd uznaje zarzuty naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p. W ocenie Sądu w sprawie zaistniały przesłanki do zwrotu dotacji i uznania, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości.

Nie znajdując w tych okolicznościach podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa materialnego, jak i tego, że uchybia ona przepisom postępowania, stosownie do przepisu art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak

w wyroku.