Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 739/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 par. 1, art. 81
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
article: par. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: par. 38, par. 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, par. 46 i par. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Dnia 24 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi J.P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r, nr [...], II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w P. decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. P. (dalej: "strona") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...], o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. strona wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (dalej: "płatność PRŚ") na rok 2011 za realizacje programu w ramach pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.10 – Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia) do powierzchni 100,00 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z [...] lutego 2012 r. przyznał stronie płatność PRŚ w łącznej wysokości [...] zł za realizację programu w wariancie 2.10 na działkach rolnych o powierzchni 96,74 ha. Termin rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania ustalono na dzień 15 marca 2011 r.

W dniu [...] maja 2012 r. strona złożyła kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności PRŚ na rok 2012. W dniu [...] czerwca 2012 r. strona złożyła oświadczenie, zgodnie z którym w związku z niekorzystnymi warunkami jakie panowały na przełomie stycznia i lutego 2012 roku część drzewek uległa całkowitemu przemarznięciu, zobowiązując się jednocześnie do uzupełnienia nasadzeń. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z [...] marca 2013 r. odmówił przyznania płatności PRŚ na rok 2012. Na skutek złożonego odwołania decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z [...] sierpnia 2013 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z [...] maja 2014 r. przyznał stronie płatność PRŚ w wysokości [...] zł do powierzchni 60,37 ha. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w dniu [...] listopada 2014 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy ostatnio wskazaną decyzję pierwszoinstancyjną. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 października 2015 r., sygn. akt III SA/Po 80/15, oddalił skargę.

W dniu [...] maja 2013 r. strona złożyła wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności PRŚ na rok 2013. Po przeprowadzeniu kontroli na miejscu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z [...] lipca 2015 r. odmówił przyznania płatności PRŚ. Organ ARiMR stwierdził uchybienia polegające na nieutrzymaniu minimalnej obsady drzew, prowadzeniu produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz niezachowaniu dbałości o stan fitosanitarny i ochronę gleby, a także niespełnieniu przez uprawiane drzewa stosownych wymogów. W wyniku złożonego odwołania Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego w P. decyzją z [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 270/16, oddalił wywiedzioną przez stronę skargę.

W dniu [...] maja 2014 r. strona wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności PRŚ na rok 2014 w ramach pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.9 – Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawienia) do powierzchni 100,00 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z [...] września 2015 r. przyznał stronie płatność PRŚ w łącznej wysokości [...] zł, w tym pakiet 2 – Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.9 w wysokości [...] zł do powierzchni 36,37 ha. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją z [...] lutego 2016 r. utrzymał tak wydaną decyzję w mocy. Skarga złożona przez stronę została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 12 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Po 277/16.

W dniu [...] czerwca 2015 r. strona złożyła kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności PRŚ na rok 2015. Decyzją z [...] lipca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał stronie płatność PRŚ w wysokości [...] zł do powierzchni 96,74 ha.

Pismem z [...] października 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, aby następnie decyzją z [...] stycznia 2017 r. ustalić z tego tytułu stronie kwotę nienależnie pobranych płatności w łącznej wysokości [...] zł.

W odwołaniu, wnosząc o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej, strona podniosła, że organ ARiMR nie wziął pod uwagę rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Odwołujący podkreślił, że przez cztery lata (poza rokiem 2013) realizował program rolnośrodowiskowy i spełniał jego wymogi. Z ostrożności odwołujący wskazał także, że zaistniały w sprawie stan faktyczny spełnia przesłanki do odstąpienia od obowiązku zwrotu płatności PRŚ. W 2012 roku w sadzie odwołującego doszło do przemarznięcia drzewek z powodu siły wyższej – drzewka te uzupełniono jednak do minimalnej obsady. Organ nie wziął tego pod uwagę, czyniąc ustalenia jedynie względem roku 2013.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że odwołujący stosownie do deklaracji zawartych we wnioskach z lat 2011-2015 zobowiązał się do realizacji programu na działkach rolnych użytkowanych jako sady jabłoni domowej. Uchybienia w przestrzeganiu wymogów realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego stwierdzone zostały w toku postępowania w sprawie przyznania płatności PRŚ za rok 2013. Organ ARiMR wskazał na mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa krajowego, podkreślając że kwestie związane z przyznawaniem oraz zwracaniem płatności PRŚ regulują także przepisy prawa unijnego. W ocenie tego organu, jako że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zobowiązaniem wieloletnim, zastosowanie znajdzie art. 18 ust. 1 rozporządzenia unijnego nr 65/2011, który będzie odnosił się także do płatności PRŚ odwołującego przyznanych za rok 2011 i 2012 – w związku z dopuszczeniem się przez odwołującego w roku 2013 nieprawidłowości E7, to jest nieutrzymaniem minimalnej obsady drzew i krzewów. W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego strona zobowiązana jest do zwrotu w pełnej wysokości płatności PRŚ pobranych za lata 2011, a przyznanych na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] lutego 2012 r., a także 2012 przyznanych na mocy decyzji z [...] maja 2014 r.

Jak podkreślił jednocześnie organ ARiMR, wskazując tym razem na regulacje krajowe, do nienależnego pobrania płatności dochodzi wówczas, gdy zostaną one przyznane na podstawie decyzji administracyjnej i nastąpi ich wypłata, a rolnik w kolejnych latach uczestnictwa w programie nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności określonych prawem. Odwołujący nie dotrzymał podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres. Stwierdzenie uchybień w jego realizacji skutkuje obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie znajdzie natomiast zastosowania powoływany przez stronę art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011.

Nie jest także możliwe odstąpienie od obowiązku zwrotu wypłaconej pomocy ze względu na wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnej okoliczności, bowiem odwołujący we wniosku z 2013 roku nie zgłosił w tym względzie informacji, co potwierdzone zostało także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 270/16.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 i art. 81 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przez zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy kluczowe dla rozstrzygnięcia dowody z dokumentów dopuszczone zostały postanowieniem dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, co uniemożliwiło skarżącemu ustosunkowanie się, co do ich treści; 2) art. 10 w zw. z art. 81 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przez przeprowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przez zakończeniem postępowania; 3) art. 28 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW 2007-2013, przez wydanie decyzji bez dokonania oceny, czy uchybienia będące jej podstawa wchodzą w jego zakres; 4) art. 138 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i art. 39 § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013, przez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w sytuacji, gdy została ona wydana w oparciu o przepis nie znajdujący zastosowania w sprawie; 5) art. 8 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przez przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z [...] sierpnia 2017 r., jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., podjęte zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uzasadniają ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Na wstępie wskazać trzeba, że do postępowań w sprawach dotyczących płatności rolnośrodowiskowych przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "K.p.a.") stosuje się tylko wtedy, gdy inaczej nie stanowią przepisy ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm.; dalej: "u.w.r.o.w."). Zgodnie z art. 21 ust. 2 u.w.r.o.w. w postępowaniu tym organ: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się. Natomiast to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w.).

Powyższe reguły stanowią istotną modyfikację zasad wynikających z ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W odróżnieniu od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a. jedynie na żądanie strony organ ARiMR zobowiązany jest zapewnić jej czynny udział w każdym stadium postępowanie, w tym przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skoro ten obowiązek aktualizuje się na żądanie strony, a żądania takiego skarżący w toku kontrolowanego postępowania nie złożył, nie można uznać, aby zasadny był podniesiony w skardze zarzut naruszenia powyżej wyrażonej zasady, wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a. Zarzut ten jest tym bardziej nieuprawniony, że materiał dowodowy, na którym opierał się organ ARiMR przy rozstrzyganiu kontrolowanej sprawy nie tylko powinien być skarżącemu znany, bowiem pochodzi on z poprzednich postępowań, w których brał on czynny udział, lecz ponadto ani ten materiał, ani poczynione na jego gruncie ustalenia faktyczne nie są w istocie przez skarżącego kwestionowane. Skarżący nie sprecyzował również, jakie to dowody istotne w jego ocenie dla sprawy przedstawiłby, gdyby organ ARiMR skorzystał z dyspozycji art. 10 § 1 K.p.a., co czyni twierdzenia podnoszone przez skarżącego w tym zakresie gołosłownymi. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 81 K.p.a., którego zastosowanie zostało zresztą wprost wyłączone w art. 21 ust. 2 pkt 4 u.w.r.o.w.

Przechodząc do istoty kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że sprowadza się ona do oceny prawidłowości zobowiązania skarżącego do zwrotu środków wypłaconych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego za lata 2011 i 2012.

Ustalenia faktyczne dokonane w tym względzie przez organ ARiMR są w zasadzie bezsporne. W wyniku przeprowadzonej w dniach [...] stycznia 2014 r. kontroli w gospodarstwie rolnym skarżącego stwierdzono nieprawidłowości oznaczone kodem: E2 – materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań, E6 – prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, a także E7 – nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów. Tak stwierdzone uchybienia doprowadziły do odmowy przyznania skarżącemu płatności PRŚ za rok 2013. Skarżący nie zmierza obecnie do zakwestionowania twierdzeń organu ARiMR co do skutków tych nieprawidłowości na rok, co do którego przeprowadzono kontrolę, to jest rok 2013 (kwestie z tym związane zostały zresztą prawomocnie ocenione przez tut. Sąd w wyroku z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 270/16). Skarżący podważa natomiast zasadność żądania organu, co do zwrotu całości otrzymanych płatności PRŚ za lata poprzedzające, a więc za rok 2011 i 2012.

W tym miejscu zauważyć trzeba, że słusznie organ ARiMR wskazał na potrzebę zastosowania w sprawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej: "rozporządzenie PRŚ z 2013 roku"), zastrzegając jednakże, że ocena spełnienia przez skarżącego wymogów co do otrzymanych płatności PRŚ powinna nastąpić na gruncie rozporządzenia wcześniejszego, to jest rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: "rozporządzenie PRŚ z 2009 roku"). Z jednej strony postępowanie w sprawie zwrotu przez skarżącego płatności PRŚ wszczęte zostało po dniu 15 marca 2013 r., a więc po dniu wejścia w życie rozporządzenia PRŚ z 2013 roku, co powoduje, że na gruncie § 46 tego rozporządzenia niedopuszczalne stało się stosowanie w tym postępowaniu – co do zasady – przepisów rozporządzenia PRŚ z 2009 roku. Z drugiej strony, jak prawidłowo zauważył organ ARiMR, stosownie do § 50 ust. 1 rozporządzenia PRŚ z 2013 roku rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia PRŚ z 2009 roku – tak jak ma to miejsce w przypadku skarżącego – w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia PRŚ z 2009 roku.

Organ ARiMR nieprawidłowo już jednak przyjął, że przesłanki czy wysokość płatności PRŚ, jaką skarżący miałby obowiązek zwrócić, wynikać mają z załącznika nr 7 do rozporządzenia PRŚ z 2009 roku. Abstrahując już nawet od wskazanych powyżej kwestii intertemporalnych z całą stanowczością zauważyć należy, że załącznik nr 7 do rozporządzenia PRŚ z 2009 roku określa wysokość zmniejszeń płatności PRŚ dokonanych w ramach poszczególnych pakietów lub wariantów. Do załącznika tego odwołuje się § 27 ust. 1 rozporządzenia PRŚ z 2009 roku, który wyraźnie stanowi o pomniejszeniu płatności PRŚ – w danym roku – a nie za lata poprzednie. Analogicznie problematyka ta została zresztą uregulowana na gruncie rozporządzenia PRŚ z 2013 roku, gdzie także nie można przyjąć, aby do zwrotu płatności PRŚ wypłaconych za lata poprzednie mógł znaleźć zastosowanie § 38 i przywoływany tam załącznik nr 7 do tegoż rozporządzenia. Z regulacji tych wprost wynika, że stanowią one podstawę do zmniejszenia płatności PRŚ, a nie żądania ich zwrotu, a ponadto znajdują one zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do roku, w którym stwierdzono określone uchybienie.

Konieczne staje się zatem spostrzeżenie, że art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Seria L z 2011 r. Nr 25, poz. 8 ze zm., dalej: "rozporządzenie 65/2011"), wprawdzie stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, jednakże – co umyka już uwadze organu ARiMR – uregulowanie to nie może być samoistną podstawą prawną do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zgodnie bowiem z treścią art. 18 ust. 2 rozporządzenia 65/2011 państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Regulacje art. 18 rozporządzenia 65/2011 należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności PRŚ, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, która w art. 28 ust. 1 stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności PRŚ zostały natomiast uregulowane w § 39 rozporządzenia PRŚ z 2013 roku. Zgodnie z ust. 1 tej regulacji, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Ponadto stosownie do jego ust. 2 pkt. 1 płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu.

Pomimo, że organ ARiMR w uzasadnieniu wydanej decyzji przywołuje powyższe regulacje § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia PRŚ z 2013 roku, wskazując je także jako jedne z podstaw prawnych żądania zwrotu płatności rolnośrodowiskowych od skarżącego, to nie wyjaśnia, które z wymienionych tam przesłanek miały miejsce w kontrolowanej sprawie i na czym konkretnie polegały, czym dopuścił się istotnego naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. Bezpodstawne i dowolne w tym względzie jest twierdzenie wynikające z zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym wobec nie spełnienie przez skarżącego w 2013 roku wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew – to jest dopuszczenia się nieprawidłowości E7 – konieczne jest dochodzenie zwrotu płatności otrzymanych także na lata 2011 i 2012, skoro przywołany przy tym § 39 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia PRŚ z 2013 roku stanowi o obowiązku zwrotu w razie nieprzestrzegania "żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu", a nie w razie uchybienia jednemu z takich wymogów. Nie kwestionując, co do zasady, obowiązku zwrotu przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia 65/2011 trzeba zaznaczyć, że przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W związku z powyższym nie można automatycznie przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności, w jakich sytuacjach i w jakiej wysokości.

Sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia PRŚ z 2013 roku, czy uprzednio w § 27 ust. 1 rozporządzenia PRŚ z 2009 roku, możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulacje § 39 rozporządzenia PRŚ z 2013 roku. Jak już wyżej wskazano, podejmując skarżone rozstrzygnięcie organ ARiMR nie wykazał w decyzji zaistnienia żadnego z przypadków, spośród wymienionych w § 39 rozporządzenia PRŚ z 2013 roku, który uzasadniałby nałożenie obowiązku zwrotu całości płatności PRŚ za lata 2011 i 2012.

Ponownie rozpoznając sprawę organ ARiMR uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i zawarte tam wskazania co do dalszego postępowania, a zwłaszcza z zachowaniem wymogów wynikających z art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. wyjaśni i rozważy, czy w sprawie zachodzi któraś z przesłanek z § 39 rozporządzenia PRŚ z 2013 roku.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono z kolei w pkt. II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a.