Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 963/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lenart, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków B. K. oraz M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem Ministra Rozwoju z [...] lutego 2020 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1961 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1961 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] 5, ozn. nr hip. "[...] VIII, nr hip. pow. [...]", nr rej hip. [...], dz. [...].

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego z [...] maja 1961 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu opisanej nieruchomości warszawskiej uznając, że organy dekretowe obu instancji rozpatrując wniosek dekretowy zasadnie uznały, że dotychczasowi właściciele nie mogli korzystać z nieruchomości położonej przy ul. [...] 5. Przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę wielorodzinną oraz częściowo pod komunikację drogową, skonkretyzowane wydaną decyzją lokalizacyjną wydaną dla państwowego inwestora i obejmującą również sąsiednie nieruchomości hipoteczne, wykluczało korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowych, prywatnych właścicieli.

B. K. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją. M. W. wniosła zaś skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ zaznaczył, że w związku z faktem, że inna strona postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ww. skarga podlegała rozpoznaniu jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony w ustawowym terminie zgodnie z art. 54a P.p.s.a.

Minister Rozwoju rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

Organ nadzoru zaznaczył, że podstawę prawną decyzji z [...] czerwca 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z [...] maja 1961 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości [...] stanowią przepisy dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Dekret w art. 7 ust. 1 stanowi, że w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę [...] dotychczasowy właściciel, jego prawni następcy będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane w zarząd i użytkowanie - użytkownicy, mogą złożyć wniosek o przyznanie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy. W art. 7 ust 1 i 2 określono reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Wniesienie podania o przyznanie prawa własności czasowej, z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu liczonego od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, było jedną z przesłanek ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej i stanowiło minimum formalne, którego spełnienie było punktem wyjścia do ewentualnego przyznania prawa własności czasowej. Wniosek dekretowy był pierwszą i podstawową przesłanką formalną, spełnienie której stwarzało po stronie dotychczasowego właściciela uzasadnioną ekspektatywę przyznania własności czasowej, ale był nade wszystko warunkiem sine qua non prowadzenia przez właściwy organ administracji państwowej postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej, a więc badania przesłanek merytorycznych z art. 7 ust. 2 dekretu, który stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie planu zagospodarowania przestrzennego).

Minister Rozwoju wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Odbudowy z dnia [...] stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] (Dz. U. Nr 6, poz. 43), wydanym na podstawie art. 4 ww. dekretu, obejmowanie w posiadanie przez gminę [...] gruntów na obszarze [...] (...) następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego [...], podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w [...] oraz przez rozplakatowanie. Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia grunty miejskie uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie.

Z opracowania uprawnionego geodety A. G. z [...] lipca 2015 r. wynika, że ww. grunt nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] 5 został objęty w posiadanie przez Gminę [...] w dniu publikacji Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...], tj. [...] sierpnia 1948 r. Tym samym wniosek dekretowy Z. K., który wpłynął do Zarządu Miejskiego w [...][...] lutego 1949 r., został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa wart. 7 ust. 1 dekretu.

Minister zaznaczył, że dekret określa w art. 7 ust. 2 reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] stanowiąc, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie planu zagospodarowania przestrzennego). Z regulacji tej wynika, że odmowa przyznania żądanego prawa własności czasowej była uzasadniona jedynie wtedy, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący w dacie orzekania przez organy dekretowe plan zagospodarowania przestrzennego winien stanowić punkt odniesienia dla organów rozpatrujących tzw. wnioski dekretowe.

Przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, organ zobowiązany był zatem dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie.

Ponadto, zgodnie z art. 51 ust. 1 (później art. 54 ust. 1) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu można było odmówić przyznania prawa własności czasowej nieruchomości [...] również ze względu na cele, które zgodnie z art. 3 tej ustawy uzasadniałyby wywłaszczenie nieruchomości, m.in. w przypadku gdy dana nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej. Powyższe wiązało się z faktem, że prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego na terenie [...] w trybie powołanej ustawy nie było możliwe, ponieważ wszelkie grunty przeszły na własność gminy [...] z dniem wejścia w życie ww. dekretu, a później stały się własnością Skarbu Państwa. Nie mogły zatem podlegać wywłaszczeniu.

Minister Rozwoju wskazał, że Prezydium Rady Narodowej w [...] uzasadniło odmowne rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne.

Jak wynika z ww. opinii geodezyjnej z [...] lipca 2015 r. zarówno w dacie wydania orzeczenia administracyjnego z [...] maja 1961 r., jak i decyzji z [...] czerwca 1961 r., teren nieruchomości ozn. nr hip. "[...] VIII, nr hip. pow. [...]", nr rej hip. [...], dz. [...] był objęty Planem Etapowym i Kierunkowym Dzielnicy [...] zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1961 r.

Organ zaznaczył, że w kwestii obowiązywania ww. ogólnego planu z dnia [...] stycznia 1961 r. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1383/10 wskazując, że okoliczności faktyczne dotyczące zmian przedmiotowego planu, wydawanie decyzji lokalizacyjnych oraz realizacja inwestycji na jego podstawie, jak również jego uchylenie mocą uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969 r., przekonują do spełnienia wymagań prawnych w zakresie jego obowiązywania.

NSA wyjaśnił, że z uwagi na organ uchwalający powyższy plan (Prezydium Rady Narodowej w [...]), należy przyjąć, że w kwestii jego obowiązywania nie miał zastosowania art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie [...], który wprost odnosił się do planów uchwalanych przez Naczelną Radę Odbudowy miasta [...], wymagając dla uzyskania przez nie mocy obowiązującej ogłoszenia w Monitorze Polskim. Ponieważ przed uchwaleniem planu z 1961 r. Naczelna Rada Odbudowy miasta [...] została przekształcona w Biuro Odbudowy Stolicy, a następnie w 1950 r. Biuro to zostało zniesione (przestało istnieć), to należy przyjąć, że brak publikacji planu z 1961 r. w Monitorze Polskim nie mógł prowadzić do konkluzji o nieobowiązywaniu tego planu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji zastosowanie musiały znaleźć przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (w tym w zakresie procedury planistycznej, obejmującej m.in. zagadnienie wejścia w życie planów regionalnych i miejscowych), które w zakresie publikacji planów, w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 stanowiły, że plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty wdanej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. Podobna konkluzja wynika z wyroku NSA z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1643/11.

Minister Rozwoju wskazał, że na kopii fragmentu Planu Etapowego i Kierunkowego Dzielnicy [...] zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...][...] stycznia 1961 r. uprawniony geodeta zaznaczył położenie nieruchomości objętej orzeczeniem dekretowym z 20 maja 1961 r. Plan ten przewidywał dla terenu przedmiotowej nieruchomości w części przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną, a w części pod komunikację drogową - ul. [...].

Ponadto zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej z [...] listopada 1960 r. nr [...]. wydanym dla Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...] zatwierdzono lokalizację szczegółową dwóch budynków mieszkalnych. Zgodnie z opinią geodety uprawnionego z [...] listopada 2015 r., powyższa lokalizacja obejmowała prawie całą nieruchomość ozn. nr hip. "[...] VIII, nr hip. pow. [...]", nr rej hip. [...], dz. [...].

Organ nadzoru podkreślił, że wskazanie w badanym orzeczeniu administracyjnym jako przyczyny odmowy przyznania prawa własności czasowej przeznaczenia przedmiotowego gruntu pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne oznacza, że organ dekretowy powołał przyczynę określoną ww. zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...]., a tym samym zastosował również przepisy ustawy z [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która dopuszczała odmowę przyznania własności czasowej w sytuacji, gdy nieruchomość była niezbędna dla celów wywłaszczenia jakim była realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (art. 51 w związku z art. 3).

Okoliczność, że w orzeczeniu organu dekretowego nie powołano wprost art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu wydania orzeczenia i był brany pod uwagę przez organy dekretowe. Musi być również brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym, ponieważ w postępowaniu nadzorczym organ dokonuje oceny legalności kwestionowanych decyzji na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania tych decyzji, zarówno przepisów ustrojowych, procesowych jak i materialnych, co potwierdza liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Podobnie na prawidłowość odmownej decyzji dekretowej nie wpływa fakt, że nie wskazano w niej planu zagospodarowania przestrzennego na którym oparto rozstrzygnięcie.

Ponadto, jak stwierdził NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08, rozstrzygnięcie o roszczeniach dekretowych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu. Organ przytoczył orzeczenia, w których wyrażone zostało podobne stanowisko i podkreślił, że powyższe potwierdza, że organ dekretowy oceniając możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela brał pod uwagę również inne uwarunkowania - decyzję lokalizacyjną. Organ dekretowy zasadnie uznał, że dotychczasowy właściciel nie mógł korzystać z nieruchomości położonej przy ul. [...] 5, ponieważ przeznaczenie nieruchomości skonkretyzowane decyzją lokalizacyjną wydaną dla państwowego inwestora wykluczało korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowych, prywatnych właścicieli.

Fakt wydania decyzji o lokalizacji dla terenu przedmiotowej nieruchomości świadczy o tym, że powyższa inwestycja była zaplanowana i konieczna. Decyzja ta przesądzała o konieczności przejęcia gruntu na rzecz Państwa, ponieważ znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych: budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego, które to inwestycje mogły być realizowane jedynie na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. Jednocześnie wydanie decyzji lokalizacyjnej na przedmiotową nieruchomość przesądzało o planach inwestycyjnych, które uzasadniałyby wywłaszczenie nieruchomości, gdyby nie uregulowania dekretu. Dla takich sytuacji został wprowadzony art. 54 ustawy z 12 marca 1958 r.

Tym samym Minister Rozwoju uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę wielorodzinną, skonkretyzowane decyzją lokalizacyjną wydaną dla państwowego inwestora, wyklucza dalsze korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Organ wyczerpująco przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji. Niezasadny jest zatem zarzut niewyjaśnienia dlaczego przeznaczenie gruntu pod zabudowę wielorodzinną wyłącza możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela.

Organ nadzoru wskazał ponadto, że z powołanej opinii geodezyjnej z [...] listopada 2015 r. wynika, że część nieruchomości ozn. nr hip. ,, [...] VIII, nr hip. pow. [...]", nr rej hip. [...], dz. [...], przeznaczona została w Planie Etapowym i Kierunkowym Dzielnicy [...] zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] stycznia 1961 r. na komunikację drogową - ul. [...].

Nie było możliwości pogodzenia dalszego korzystania z ww. części nieruchomości dekretowej przez dotychczasowego właściciela z powyższym przeznaczeniem. Tym samym również i w tej części nie można uznać, aby organ dekretowy rażąco naruszył prawo.

Obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy prawa (podobnie jak ma to miejsce obecnie) nie przewidywały możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Wskazuje na to art. 10 ustawy z 16 czerwca 1948 r. o zmianie ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1948 r., Nr 34, poz. 225) stanowiący, że budowa, ochrona i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej.

Budowa i utrzymanie dróg publicznych leży w interesie całego społeczeństwa. Drogi ze swej istoty powinny być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, mieć charakter publiczny, a to musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością. Tym samym, przyznanie byłym właścicielom własności czasowej gruntu przeznaczonego pod drogi naruszyłoby interes społeczny wyrażający się w swobodzie korzystania z dróg.

Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie drogi stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium. Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne.

Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza zatem możliwość ustanowienia na gruncie przeznaczonym pod drogę publiczną prawa własności czasowej na rzecz dotychczasowych właścicieli. Dodatkowo organ podkreślił, że zgodnie z art. 7 ustawy o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej, grunty potrzebne do budowy infrastruktury drogowej mogły być nabyte w drodze wywłaszczenia, względnie czasowo zajęte. Z regulacji tej wynika, że dla realizacji inwestycji drogowych dopuszczalne było nawet wywłaszczenie niezbędnych na ten cel nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu wyjścia poza granice postępowania nadzorczego poprzez dokonywanie ustaleń sprowadzających się w istocie do uzupełniania podstawy prawnej decyzji dekretowych, a także ustaleń, których decyzje nie zawierały (ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego) organ uznał, że nie jest on uzasadniony. Na potwierdzenie Minister Rozwoju przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne.

M. W. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ocena legalności decyzji dekretowej może odbywać się również przez pryzmat przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. i określonych w nich dodatkowych negatywnych przesłanek uwzględnienia wniosku dekretowego w sytuacji, gdy: 1) ani w podstawie prawnej decyzji dekretowych ani w uzasadnieniach tych decyzji nie wskazano, jako podstawy odmowy uwzględnienia wniosku przepisów tej ustawy mających - co istotne - charakter fakultatywny a nie obligatoryjny, w przeciwieństwie do negatywnych przesłanek określonych w dekrecie, jak również nie powołano się na fakt wydania zaświadczenia lokalizacyjnego; 2) organ nadzorczy nie jest uprawniony do uzupełniania treści badanych decyzji a w konsekwencji do oceny legalności decyzji dekretowej na podstawie niepowołanych w jej treści przepisów ustawy z 12 marca 1958 r., co też Minister Rozwoju uczynił, a co w ocenie skarżącej stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że ustalenia decyzji lokalizacyjnej uzupełniały bądź modyfikowały plan zagospodarowania przestrzennego;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu wobec odmówienia stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych, pomimo że organy dekretowe nie ustaliły w sposób wyraźny i jednoznaczny w treści decyzji obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, nieprawidłowo wskazały przewidziany dla przedmiotowego terenu rodzaj zabudowy oraz nie wyjaśniły, dlaczego korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z przepisów planu, co stanowi o rażącym naruszenia prawa przez organy dekretowe, tym bardziej, że istniała możliwość, aby właściciel samodzielnie lub za pomocą lub przy udziale osób trzecich zagospodarował grunt w sposób określony w planie;

4. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wobec niedokonania przez organ nadzoru wszechstronnej kontroli legalności decyzji dekretowych pod kątem podstaw, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. i nieodniesienia się w uzasadnieniu decyzji do postawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych zarzutów względem decyzji dekretowych;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przeznaczenie gruntu w planie zabudowy pod zabudowę wielorodzinną powoduje, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, podczas gdy właściciel, korzystając ze swoich uprawnień właścicielskich miał faktyczne i prawne możliwości doprowadzenia do tego, aby grunt był wykorzystywany w sposób określony w planie. Automatyczne odrzucenie takiej możliwości nie uwzględnia rozwiązań alternatywnych i nie uwzględnia celów dekretu, uwzględniwszy w szczególności datę, w której odmówiono dawnemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej;

6. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia decyzji, tj. nie wyjaśniającego dlaczego przeznaczenie gruntu w planie zabudowy pod zabudowę wielorodzinną wyłącza możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z planem zabudowy, co znacznie utrudnia skarżącej obronę i podniesienie argumentów przeciwko stanowisku organu;

7. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wyjście przez organ poza granice postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wobec dokonania ustaleń sprowadzających się w istocie do uzupełnienia podstawy prawnej decyzji dekretowych, a także dokonania ustaleń, których decyzje nie zawierały, tj. ustalenia obowiązującego w dacie orzekania planu zagospodarowania przestrzennego, a także wobec uzupełnienia uzasadnienia tych decyzji o wyjaśnienie przyczyn odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego, podczas gdy w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji niedopuszczalne jest dokonywanie uzupełnień czy uściśleń treści decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r., względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] kwietnia 2019 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2324 ze zm. -dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest w sprawie niniejszej decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2020r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] kwietnia 2019r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1961r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1961r., odmawiających przyznania dotychczasowym właścicielom prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] 5.

Wskazana decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności - dlatego podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że fundamentalną zasadą procedury administracyjnej jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo - tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Artykuł 156 § 1 k.p.a. enumeratywnie wymienia przesłanki, których zaistnienie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji . W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych, wykształcił się pogląd, w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy wykładni prawa, wadliwość uzasadnienia ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w pełni akceptuje ustalenia i oceny dokonane przez organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a także podziela przedstawioną w nim argumentację. Nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego pełnego przytaczania w tym miejscu uzasadnienia.

Podkreślenia wymaga, że dekret [...] określa w art. 7 ust. 2 reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] stanowiąc, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie planu zagospodarowania przestrzennego).

Z regulacji tej wynika, że odmowa przyznania żądanego prawa własności czasowej była uzasadniona jedynie wtedy, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że obowiązujący w dacie orzekania przez organy dekretowe plan zagospodarowania przestrzennego winien stanowić punkt odniesienia dla organów rozpatrujących tzw. wnioski dekretowe. Dlatego też, przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, organ zobowiązany był dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie.

Ponadto, wbrew zarzutom skargi, zgodnie z art. 51 ust. 1 (później art. 54 ust. 1) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości , niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu można było odmówić przyznania prawa własności czasowej nieruchomości [...] również ze względu na cele, które zgodnie z art. 3 tej ustawy uzasadniałyby wywłaszczenie nieruchomości, m.in. w przypadku gdy dana nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej. Powyższe, jak słusznie zauważył Minister, wiązało się bowiem z faktem, że prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego na terenie [...] w trybie powołanej ustawy nie było możliwe, ponieważ wszelkie grunty przeszły na własność gminy [...] z dniem wejścia w życie dekretu, a później stały się własnością Skarbu Państwa. Nie mogły zatem podlegać wywłaszczeniu.

Podkreślić należy, że rozpoznając wniosek nadzorczy Minister trafnie dostrzegł - posiłkując się opinią geodezyjną geodety uprawnionego A. G. z [...] lipca 2015r. , że w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia z [...] maja 1961r. jak i decyzji Ministerstwa z [...] czerwca 1961r. teren spornej nieruchomości objęty Planem Etapowym i Kierunkowym Dzielnicy [...], zatwierdzonym przez Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] w dniu [...] stycznia 1961r., został przeznaczony pod budownictwo wielorodzinne oraz częściowo pod komunikację drogową - ul. [...], co wyłączało możliwość pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego.

Jednocześnie organ zasadnie zauważył, że odmowa dekretowa znajdowała także uzasadnienie w przepisach ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958r. z tej przyczyny, , że omawiana nieruchomość , w zgodzie z przeznaczeniem w planie, objęta była lokalizacją szczegółową dwóch budynków mieszkalnych nr [...]. z dnia [...] listopada 1960r. wydaną dla Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...]. Przepis art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. (art. 54 ust. 1 wg tekstu jednolitego) przewidywał, że poprzedniemu właścicielowi gruntu [...], który na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo użytkowania wieczystego tego gruntu stosownie do przepisów dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2, także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z 1958 r., który z kolei przewidywał m.in. że na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że w świetle uchwały 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008r. I OPS 5/08 rozstrzygnięcie o roszczeniach dekretowych następowało na podstawie dekretu [...] ale także z uwzględnieniem innych aktów prawnych , które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu, w tym przypadku przepisu ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958r.

Nie ma także, zdaniem Sądu, znaczenia okoliczność, że kwestionowana decyzja dekretowa nie zawierała wskazanej podstawy prawnej w swojej treści, gdyż był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania.

Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wprost wynika, że powodem odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego w kontrolowanej obecnie sprawie było przeznaczenie terenu spornej nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, a w następstwie powyższego objęcie jej opisaną wyżej decyzją lokalizacyjną dotyczącą budowy dwóch budynków mieszkalnych. To zaś jednoznacznie dowodzi, że wydając kontrolowane decyzje odmawiające uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela, organy dekretowe uwzględniły zarówno zapisy planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jak i dokumenty w postaci decyzji o lokalizacji szczegółowej dwóch budynków mieszkalnych.

W tej sytuacji fakt przeznaczenia tego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] stycznia 1961r. pod zabudowę wielorodzinną ani także zawarte w skardze zarzuty co do obowiązywania tego planu , nie przesądzają o wadliwości orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z [...] maja 1961r. jak i decyzji Ministerstwa z [...] czerwca 1961r.

Sąd w pełni aprobuje okoliczność, że organy dekretowe oceniając możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli brały pod uwagę również inne uwarunkowania - decyzję lokalizacyjną. Zasadnie zatem uznały, że dotychczasowi właściciele nie mogli korzystać z nieruchomości położonej przy ul. [...], ponieważ przeznaczenie nieruchomości skonkretyzowane decyzją lokalizacyjną, wydaną dla państwowego inwestora, wykluczało korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowych, prywatnych właścicieli.

Tym samym Sąd nie podziela twierdzeń skargi co do niedopuszczalności zastosowania w sprawie niniejszej przepisów ustawy z 12 marca 1958r. Nawet jednakże w braku wydania i obowiązywania w stosunku do analizowanej nieruchomości decyzji lokalizacyjnej z [...] listopada 1960r. argumenty Skarżących nie zasługiwałyby na uwzględnienie.

Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w opisanym wyżej planie miejscowym pod zabudowę wielorodzinną, co do zasady także uzasadniło odmowne rozpoznanie wniosku byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej. Brak było bowiem możliwości korzystania przez dotychczasowego właściciela z nieruchomości w zgodzie z powyższym planem. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze, że inwestor prywatny w ówczesnych warunkach prawnych mógł realizować budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Jakkolwiek jest oczywistym, że przepisów nacjonalizacyjnych nie można interpretować w sposób rozszerzający, ale nie można ich także oceniać według aktualnie obowiązujących regulacji prawnych. O ile bowiem obecnie prywatny inwestor może bez wątpienia realizować budownictwo wielorodzinne, o tyle ówczesne – obowiązujące w 1961 r. - przepisy na to nie pozwalały. Z art.15 ust.1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) wynika wprost, że inwestor prywatny mógł dokonać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych i najbliższej rodziny. Natomiast już samej nazwy "budownictwo wielorodzinne" wynika, że chodzi o budownictwo mieszkaniowe dla wielu rodzin, czyli budownictwo mieszkaniowe mające zaspokoić potrzeby mieszkaniowe większej grupy społeczeństwa, nie zaś indywidualne potrzeby byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Analiza powyższego prowadzi zatem do wniosku, że w sprawie niniejszej Minister prawidłowo ustalił, że nie było podstaw do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzednich właścicieli nieruchomości, co oznacza, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia nie są dotknięte wadą nieważności.

Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się także naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania. Organ przeprowadził postępowanie z poszanowaniem art. 7, 8, 12, 77 i 80 k.p.a. Wnikliwie i rzetelnie zgromadził materiał dowodowy, a rozstrzygnięcie oparł na jego prawidłowej ocenie. pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 k.p.a.

Sąd również z urzędu nie stwierdził naruszenia prawa, które nakazywałoby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od 24 października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.