Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 824/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 11, art. 28 ust. 1, art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Krzykosy z dnia 22 czerwca 2021 r. nr XXVI/256/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krzykosy w zakresie energii ze źródeł odnawialnych 1. stwierdza nieważność § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały oraz bezpośrednio z nim powiązanego oznaczenia na części graficznej miejscowego planu, stanowiącej załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały, określonego jako "Projektowana droga S11 – Korytarz 3"; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Krzykosy na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 22 czerwca 2021 r. Rada Gminy Krzykosy (dalej jako "Rada Gminy") podjęła uchwałę nr XXVI/256/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krzykosy w zakresie energii ze źródeł odnawialnych (zwaną też dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem").

Pismem datowanym na 23 listopada 2022 r. [...]) Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. W., wywiódł skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części – tj. w zakresie objętym na rysunku Planu granicami wariantu przebiegu drogi, czyli w całości teren 5EF, 4ZL, a w części teren 3EF i 4EF, oraz w odniesieniu do wskazanych terenów w całości również ustalenia treści oraz § 12 ust. 3 Uchwały - a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała została doręczona organowi nadzoru 23 czerwca 2021 r. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Następnie Wojewoda wyjaśnił - w ramach przeprowadzonej analizy zgodności Uchwały z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") - że w § 12 ust. 3 Uchwały, w odniesieniu do szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, wskazano w obszarze określonym na rysunku Planu rezerwę terenu pod planowany przebieg drogi ekspresowej S11 - korytarz 3, przy czym do czasu ustalenia ostatecznego przebiegu drogi ekspresowej S11 obowiązuje zakaz lokalizowania przedsięwzięć na tym obszarze. Projektowaną drogę S11 - korytarz nr 3 wyznaczono linią koloru fioletowego na załączniku nr 1 do Uchwały. Jednocześnie na rysunku Planu w miejscu rezerwy pod przyszłą drogę wyznaczono tereny produkcji energii elektrycznej oznaczone symbolami 3EF, 4EF, 5EF oraz teren lasu o symbolu 4ZL. Zatem na podstawie przytoczonego zapisu, dla wyznaczonych w Planie terenów 3EF, 4EF, 5EF i 4ZL w zakresie obejmującym pas rezerwy pod budowę drogi S11, dopuszczono niejednoznaczne przeznaczenie, a jego sposób zagospodarowania uzależniono od nieokreślonej czasowo decyzji innego niż rada gminy podmiotu, tj. zarządcy drogi. Zdaniem Wojewody tak sformułowane ustalenie, uniemożliwiające jednoznacznie określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, powoduje naruszenie zasad sporządzenia planu w zakresie regulowanym przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Sformułowanie w ten sposób ustaleń planu stwarza stan niepewności co do ostatecznego przeznaczenia terenów nie tylko w stosunku do właścicieli nieruchomości objętych ustalonym wariantem budowy drogi S11, ale także właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tym obszarem. Tymczasem określone w m.p.z.p. przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie. Ponadto - jak dalej zaznaczył Skarżący - rada gminy nie może scedować swoich kompetencji w zakresie ustalania przeznaczenia terenów na podmioty inne niż gmina (np. zarządców dróg). Na marginesie autor skargi wskazał, że Plan miejscowy nie odnosi się do sytuacji, w której ostatecznie ustalony wariant budowy drogi S11 będzie przebiegał przez teren wskazany na rysunku Planu. Czy w takiej sytuacji, w okresie pomiędzy wyborem wariantu (faktycznie wybór taki następuje na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), a rozpoczęciem realizacji budowy drogi, możliwa będzie realizacja na tym obszarze przedsięwzięć obejmujących produkcję energii elektrycznej?

Niezależnie od powyższego Wojewoda zauważył, że w § 3 ust. 4 pkt 2 Uchwały w zakresie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, dla terenów lasów, oznaczonych symbolami 1ZL, 2ZL, 3ZL, 4ZL, 5ZL, 6ZL, 7ZL, 8ZL, zakazano lokalizowania obiektów, przy czym nie wskazano, jakiego typu obiektów zakaz dotyczy. Jednakże, przywoławszy definicję "lasu" zawartą w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1275 ze zm.), autor skargi stwierdził, że ww. ustalenie należy odczytywać z uwzględnieniem przepisów ustawy o lasach jako zakaz lokalizacji obiektów (budowlanych) innych niż wynikające z definicji lasu, w związku z czym omawiane uchybienie stanowi nieistotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Gmina Krzykosy (zwana też dalej "Gminą"), reprezentowana przez jej Wójta, wniosła o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając ten wniosek podkreślono przede wszystkim, że skarga dotyczy niewielkiego fragmentu obszaru objętego granicami Planu miejscowego. Wniosek o zmianę przeznaczenia terenów położonych w sołectwach Młodzikowo i Miąskowo na cele lokalizowania urządzeń produkcji energii ze źródeł odnawialnych złożył właściciel gruntów. Wniosek do projektu planów złożyła również G. (dalej w skrócie "G. "), w którym podniosła konieczność zachowania rezerwy terenowej na cele ewentualnego przebiegu drogi krajowej ekspresowej S11 - tzw. "korytarza 3". Wskazane dotychczas korytarze trasy S11 utrudniały realizację harmonijnego rozwoju poszczególnych sołectw.

Dalej Wójt wyjaśnił, że przedsięwzięcia polegające na produkcji energii ze źródeł odnawialnych charakteryzują się określoną uciążliwością, wobec czego nie powinny oddziaływać na tereny osób trzecich. Z powyższej zasady wynika wniosek, że w granicach terenu wskazanego na lokalizację przedmiotowych przedsięwzięć, wokół gruntów objętych Planem winna być wyznaczona strefa wolna od lokalizowania urządzeń do produkcji energii ze źródeł odnawialnych. Wobec tego uznano, że wprowadzenie zakazu tymczasowego lokalizowania obiektów na obszarze, którego dotyczy skarga, nie naruszy zasad sporządzania m.p.z.p. ani interesu inwestora. W art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. przewiduje się wprowadzenie ustaleń w zakresie sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów. W zaskarżonej uchwale tej grupie ustaleń odpowiada § 14, stwierdzający, że w tym zakresie nie podejmuje się żadnych ustaleń. Zdecydowano się na taką regulację ze względu na brak możliwości jednoznacznego określenia terminu tymczasowego użytkowania. Wynikało to z braku informacji ze strony G. , która na dzień udzielania niniejszej odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że wybór wariantu budowy drogi nastąpi do 31 grudnia 2023 r. W związku z powyższym postanowiono, że ustalenie to, o warunkowym charakterze, zostanie ujęte w § 12 Uchwały dotyczącym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu ich zabudowy. Na takie rozmieszczenie i sformułowanie w Planie miejscowym zdecydowano się ze względu na:

- brak rozstrzygnięć dotyczących konkretnych terminów wyboru wariantu przebiegu drogi krajowej S11 na terenie Gminy,

- możliwość lokalizowania zamierzeń inwestycyjnych przez inwestora na "rezerwie terenu na cele przebiegu drogi S11" po odstąpieniu przez G. od realizacji tego wariantu przebiegu (korytarza) S11 bez potrzeby zmiany Planu miejscowego,

- wprowadzenie zakazu lokalizowania obiektów umożliwi inwestorowi drogi S11 przejęcie terenu po niższych kosztach niż terenu zajętego przez obiekty,

- możliwość wypłat odszkodowań za przejęte nieruchomości na cele drogi nastąpi w odniesieniu to faktycznej wartości gruntów, a nie po cenie gruntów rolnych, co wystąpiłoby w przypadku zachowania dotychczasowego przeznaczenia, czyli gruntów rolnych.

W opinii Wójta granicę terenu przeznaczonego jako "rezerwa pod drogę" należy potraktować jako nieprzekraczalną linię zabudowy. Oznacza to, że teren może być wykorzystany na cele produkcji energii ze źródeł odnawialnych, jednak lokalizacja samych ogniw i innych powiązanych z nimi budowli musi ograniczyć się do terenu położonego poza obszarem oznaczonym na rysunku jako rezerwa terenu pod planowany przebieg drogi ekspresowej. Czasowe wykorzystanie terenu rezerwowanego może nastąpić - np. na cele komunikacji i parkowania (drogi i parkingi nieutwardzone). Oznaczenie terenu jako terenu gruntów rolnych tylko dlatego, aby w przyszłości były to tereny gotowe do wykupu po cenie gruntów rolnych, a nie przeznaczonych pod zainwestowanie, byłoby ewidentną stratą dla właściciela. Jednocześnie bezpodstawne byłoby oznaczenie terenu jako teren drogi publicznej klasy ekspresowej S11, skoro nie wiadomo, czy będzie tędy przebiegać. Z powyższych względów w ocenie Gminy zaskarżona cześć uchwały nie narusza istotnie prawa, ponieważ:

- ustawa przewiduje wprowadzenie w m.p.z.p. ustaleń sposobu tymczasowego zagospodarowania i użytkowania terenu; w przedmiotowym Planie jest to teren produkcji energii ze źródeł odnawialnych, bez czasowego prawa lokalizowania obiektów,

- ustawa przewiduje ustalenie terminu tymczasowego zagospodarowania terenu - w Planie termin ten jest określony jako "do czasu ustalenia ostatecznego przebiegu drogi ekspresowej S11".

Zdaniem Wójta istota sprawy polega na tym, że wzmiankowane ograniczenia w zabudowie można ująć w obu grupach tematycznych składających się na zawartość ustaleń miejscowego planu: w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy (§ 12), a także: w zakresie ustalenia sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów (§ 14). Nie ma podstaw do stwierdzenia, że sformułowanie "terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów" powinno być określone jako konkretna data: dzień - miesiąc - rok, a nie jako określenie momentu, który zaistnieje w konkretnym czasie, czyli "do czasu ustalenia ostatecznego przebiegu drogi ekspresowej S11". W przypadku, gdy ostateczne rozstrzygnięcie wskaże ten przebieg drogi, na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176, z późn. zm.) teren zostanie przejęty od właściciela za odszkodowaniem. Wójt zaznaczył przy tym, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana niezależnie od ustaleń miejscowego planu, a więc przeznaczenie w miejscowym planie terenu na cele fotowoltaiki nie będzie stanowiło przeszkody w przejęciu terenu i realizacji drogi.

W końcowym fragmencie odpowiedzi na skargę ustosunkowano się do zarzutu nieistotnego naruszenia prawa w § 3 ust. 4 pkt 2 Uchwały.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 17 stycznia 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 18 stycznia 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Krzykosy wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.).

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały (doręczonej mu, jak podano w skardze, w dniu 23 czerwca 2021 r.), wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się ww. kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr XXVI/256/2021 Rady Gminy Krzykosy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krzykosy w zakresie energii ze źródeł odnawialnych - w zaskarżonej części, obejmującej, najogólniej rzecz ujmując, postanowienia Uchwały dotyczące terenów objętych "rezerwą terenu pod planowany przebieg drogi ekspresowej S11 - korytarz 3" wzmiankowaną w § 12 ust. 3 Uchwały.

Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 22 lipca 2021 r. (poz. 5940), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (zob. § 17 Uchwały) i nadal obowiązuje.

Zarazem nie ulega wątpliwości, że Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego - o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia i własnej kognicji.

W kontekście wspomnianych "granic zaskarżenia" należy podkreślić, że - jak to już wyżej wskazano - Wojewoda zaskarżył Uchwałę jedynie w części, określonej w petitum skargi jako zaskarżenie "w zakresie objętym na rysunku planu granicami wariantu przebiegu drogi, czyli w całości teren 5EF, 4ZL, a w części teren 3EF i 4EF. W odniesieniu do wskazanych terenów w całości [...] również ustalenia treści oraz § 12 ust. 3 uchwały". W konsekwencji tylko w tej części Uchwała została poddana kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu. Należy zaznaczyć, że przedmiotem zaskarżenia nie zostały wyraźnie objęte przez zawodowego pełnomocnika Wojewody, wzmiankowane przezeń w uzasadnieniu skargi ustalenia § 3 ust. 4 pkt 2 Uchwały. W konsekwencji nie stały się one też przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

Oceny, czy zaskarżony m.p.z.p. jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności uchwały w przedmiocie m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; dostępne w CBOSA). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por.: wyrok WSA z 03.07.2019 r., IV SA/Po 1189/18, CBOSA; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że Wojewoda zasadnie zarzucił wadliwość ustalenia polegającego na ustanowieniu w Uchwale "rezerwy terenu" pod dopiero rozpatrywany przez inwestora (G. ) - i to tylko jako jeden z wariantów - przebieg drogi ekspresowej S11 ("Korytarz 3"), powiązanego z zakazem lokalizowania przedsięwzięć na tym obszarze do czasu ustalenia ostatecznego przebiegu ww. drogi ekspresowej.

W ocenie Sądu, niezgodność z prawem takiego ustalenia jest wieloaspektowa.

Przede wszystkim nie sposób wskazać adekwatnej podstawy prawnej dla ustanawiania tego rodzaju "rezerwy terenu" w odniesieniu do jedynie ewentualnie wchodzącej w grę lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia - jako jeden z wariantów - i wprowadzania w tym celu zakazu zabudowy na danym terenie.

Znamienne, że wskazania odnośnej podstawy prawnej nie zawiera pismo G. z 13 maja 2020 r. ([...]), w którym zgłoszono organowi planistycznemu żądanie ("uwagę"), aby w projekcie Planu uwzględnić założenia Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowego opracowywanego przez biuro projektowe J. Sp. z o.o. z W. i przewidzieć rezerwę terenu pod planowany przebieg drogi ekspresowej S11 (k. 248 akt planistycznych).

Właściwej podstawy prawnej nie mógł w szczególności stanowić art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. - w brzmieniu: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo [...] sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów" - gdyż, wbrew stanowisku Gminy, ani ustanowiona w § 12 ust. 3 Uchwały "rezerwa terenu", ani powiązany z nią zakaz lokalizowania na tym ("zarezerwowanym") terenie przedsięwzięć do czasu ustalenia ostatecznego przebiegu drogi ekspresowej S11, nie mogły być uznane za "tymczasowe zagospodarowanie, urządzanie lub użytkowanie terenów" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Ten ostatni przepis musi być bowiem wykładany w łączności z art. 35 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania".

Jak wynika z cytowanych przepisów, tymczasowy sposób zagospodarowania ma stanowić swoisty pomost pomiędzy dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu (verba legis: "wykorzystywaniem terenu w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem"), a jego przyszłym (docelowym) zagospodarowaniem w sposób zgodny z uchwalonym planem miejscowym. Tymczasem pod rządem zaskarżonej Uchwały nie wiadomo, co w odniesieniu do spornych terenów - w granicach "rezerwy terenu" z § 12 ust. 3 Uchwały - jest owym "zagospodarowaniem zgodnie z planem": czy jest nim mianowicie zagospodarowanie zgodne z oznaczeniem symbolowym tych terenów (3EF, 4EF, 5EF oraz 4ZL), czy może jednak z "rezerwowanym" przeznaczeniem drogowym (pod budowę drogi S11). W rezultacie Plan statuuje alternatywę odmiennych, wzajemnie wykluczających się przeznaczeń terenu.

Sformułowanie w ten sposób (tj. alternatywnie) ustaleń planu miejscowego stwarza - jak trafnie zauważono w skardze - stan niepewności co do ostatecznego przeznaczenia terenów. I to nie tylko w stosunku do właścicieli nieruchomości objętych planem (tu: objętych "rezerwą terenu"), ale także właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tym obszarem. Tymczasem określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie (zob. wyrok NSA z 8.08.2012 r., II OSK 1334/12, CBOSA; podobnie A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2021, uw. 48 do art. 15). Należy podkreślić, że jedną z głównych funkcji m.p.z.p. jest przesądzenie o przeznaczeniu terenów objętych jego granicami (art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przeznaczenie terenu określone przez radę gminy, w planie miejscowym, musi być jednoznaczne i precyzyjne, nie może bowiem budzić wątpliwości sposób jego zagospodarowania. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonania prawa własności nieruchomości, położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego (por. art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), zatem dokonany w nim wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu. Powyższe stanowisko ugruntowało się już w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA: z 03.01.2017 r., II OSK 1150-1152/16 i II OSK 1137/16; a także wyroki NSA: z 09.06.2014 r., II OSK 3083/13; z 8.08.2012 r., II OSK 1334/12; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Z opisanego wymogu, że przeznaczenie terenu musi być określone w planie miejscowym w sposób jednoznaczny, wynika również wskazanie, zgodnie z którym plan nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada gminy możliwości ustalenia tego przeznaczenia. Przeznaczenie terenu na określone cele oraz zasady jego zagospodarowania ma określać plan miejscowy, a więc nie można w planie upoważnić właściciela nieruchomości lub innych podmiotów do dokonywania wyboru co do tego, na jaki cel będzie przeznaczony dany teren (por. wyrok NSA z 8.08.2012 r., II OSK 1334/12, CBOSA). Rada gminy nie może scedować uprawnień składających się na tzw. władztwo planistyczne na inny organ gminy, ani tym bardziej przekazać przysługującej jej kompetencji do określenia przeznaczenia lub sposobu zagospodarowania terenu innym podmiotom (por. wyrok NSA z 06.04.2011 r., II OSK 124/11, CBOSA).

Tymczasem w kontrolowanej sprawie Rady Gminy w istocie scedowała kompetencję do określenia ostatecznego przeznaczenia terenów objętych "rezerwą" pod planowany przebieg (wariant) drogi S11 na podmiot (lub podmioty), który będzie (które będą) decydować o ostatecznym przebiegu drogi S11.

Dotychczasowe uwagi prowadzą do wniosku, że ustanowienie w § 12 ust. 3 Planu "rezerwy terenu" pod planowany przebieg (w jednym z rozważanych wariantów) drogi ekspresowej S11 nie spełnia wymogu jednoznacznego i precyzyjnego określenia funkcji tych terenów od dnia wejścia w życie Planu miejscowego. Tym samym wykracza poza granice władztwa planistycznego Gminy. Ponadto jako trafne jawią się zarzuty i argumentacja autora skargi co do niezupełności analizowanej regulacji planistycznej.

Niezależnie od powyższego, analizowana regulacja narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności, wywodzoną z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wprowadzając ograniczenia własności nieruchomości objętych "rezerwą terenu" - w postaci zakazu lokalizowania przedsięwzięć na tym obszarze - zbędne z uwagi na cel, jakiemu ta regulacja miała służyć. Nie ulega wątpliwości, że obiektywnie był nim zamiar zapewnienia realizacji inwestycji drogowej S11 na obszarze objętym Planem, na wypadek wyboru wariantu jej przebiegu określonego jako "Korytarz 3". Jak jednak trafnie zauważył sam organ Gminy w odpowiedzi na skargę, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176, z późn. zm.) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana niezależnie od ustaleń planu miejscowego (por. wyrok NSA z 27.03.2012 r., II OSK 208/12, CBOSA). W konsekwencji ustanowienie w Planie "rezerwy terenu" pod planowany (wariantywnie) przebieg drogi S11 wcale nie było niezbędne dla zapewnienia możliwości realizacji tej inwestycji drogowej w branym pod uwagę wariancie "Korytarza 3". Można więc zasadnie przypuszczać, że rzeczywistym celem ustanowienia inkryminowanej "rezerwy pod drogę" było wyłącznie, wzmiankowane w odpowiedzi na skargę, umożliwienie inwestorowi drogi S11 "przejęcie terenu po niższych kosztach niż terenu zajętego przez obiekty" (s. 3). W ocenie Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy taki cel nie może wszakże usprawiedliwiać wprowadzenia zaskarżonej regulacji oraz wynikających z niej ograniczeń prawa własności nieruchomości objętych analizowaną "rezerwą terenu pod drogę S11".

Wszystko to prowadzi do wniosku, że ustanowienie w Uchwale ww. "rezerwy terenu" pod rozpatrywany przez inwestora, jako jeden z możliwych wariantów, przebieg drogi ekspresowej - powiązane z zakazem lokalizowania przedsięwzięć na tym obszarze do czasu ustalenia ostatecznego przebiegu ww. drogi - w istotnym stopniu naruszało zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Jednakże, zdaniem Sądu, dla wyeliminowania tego naruszenia nie jest konieczne stwierdzenie nieważności Planu w całym zawnioskowanym w skardze zakresie - tj. w odniesieniu do terenów objętych ww. rezerwą, co skutkowałoby w rezultacie "wyjęciem" tych terenów spod reżimu planistycznego - a jedynie stwierdzenie nieważności ustaleń statuujących inkryminowaną "rezerwę terenu" oraz zakaz lokalizacji przedsięwzięć na "zarezerwowanym" obszarze, czyli ustaleń zawartych w § 12 ust. 3 Uchwały oraz wrysowanego w Załączniku Nr 1 do Uchwały przebiegu "Korytarza 3".

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność przepisu § 12 ust. 3 Uchwały oraz bezpośrednio z nim powiązanego oznaczenia na rysunku Planu (załącznik Nr 1 do Uchwały) określonego jako "Projektowana droga S11 – Korytarz 3". Skutkiem tego rozstrzygnięcia, po jego uprawomocnieniu się, będzie konieczność uznawania ww. "rezerwy terenu" oraz zakazu lokalizowania przedsięwzięć w jej granicach jako od początku niezastrzeżonych.

W pozostałej części - wykraczającej poza ww. rozstrzygnięcie - Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.