Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1522/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 44, art. 129 par. 2, art. 127 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji wydał w dniu [...] czerwca 2020 r. postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez K. M. odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, z późn. zm.).

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] organ stwierdził, że wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w O. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji K. M., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Komendant Wojewódzki Policji w W. zawiadomił stronę o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Jednocześnie pouczył policjanta o prawie do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a także wezwał do złożenia wyjaśnień w charakterze strony.

Powyższe pismo przesłano stronie na adres: [...]. Z adnotacji doręczyciela i stempli Poczty Polskiej umieszczonych na kopercie, zdaniem organu wynikało, że przesyłka polecona zawierająca wskazane pismo, po raz pierwszy została awizowana w dniu 11 lipca 2019 r., powtórnie awizowana w dniu 19 lipca 2019 r., a zwrócona do nadawcy w dniu 29 lipca 2019 r.

Organ realizując obowiązek wynikający z treści art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, wystąpił do Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów województwa [...] z prośbą o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia ze służby. W odpowiedzi na powyższe Zarząd Związku wyraził negatywną opinię co do zwolnienia policjanta ze służby w Policji.

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. K. M. został poinformowany, że w dniu [...] lipca 2019 r. w siedzibie organu zostaną przeprowadzone dowody z przesłuchań świadków. Pismo to przesłano stronie na adres: [...], zaś w związku z niepodjęciem przesyłki po dwukrotnym jej awizowaniu, pismo to w dniu 5 sierpnia 2019 r. zostało zwrócone nadawcy. W dniu [...] lipca 2019 r. dokonano przesłuchania określonych świadków.

Zawiadomieniem z dnia 2 sierpnia 2019 r. strona została poinformowana o zakończeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Pismo to przesłano stronie na adres: [...], zaś w związku z niepodjęciem przesyłki po dwukrotnym jej awizowaniu, pismo to w dniu 20 sierpnia 2019 r. zostało zwrócone nadawcy.

Komendant Wojewódzki Policji w W. rozkazem personalnym z dnia [...] września 2019 r. nr [...] zwolnił K. M. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji – z dniem [...] października 2019 r. Decyzji tej, zgodnie z treścią art. 108 § 1 k.p.a., organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Powyższa decyzja została stronie przesłana na adres: [...]. Z adnotacji doręczyciela i stempli Poczty Polskiej umieszczonych na kopercie wynika, że przesyłka polecona o nr [...], zawierająca rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] września 2019 r., nr [...] po raz pierwszy została awizowana w dniu 11 września 2019 r., powtórnie awizowana w dniu 19 września 2019 r., a zwrócona do nadawcy w dniu 27 września 2019 r.

Raportem z dnia [...] września 2019 r. K. M. poinformował Komendanta Powiatowego Policji w O. o zmianie miejsca zamieszkania z adresu: [...] na adres: [...]. Raport ten wpłynął do Komisariatu Policji w B. Komendy Powiatowej Policji w O. w dniu [...] września 2019 r., natomiast pismem z dnia [...] września 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w O. przekazał go do Komendy Wojewódzkiej Policji w W. (data wpływu: [...] września 2019 r.).

W związku z powyższym, pismem z dnia [...] września 2019 r., przesłanym na adres: [...], przekazano stronie uwierzytelnioną kserokopię rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] września 2019 r. dotyczącego zwolnienia wymienionego ze służby w Policji z dniem [...] października 2019 r.

Z adnotacji doręczyciela i stempli Poczty Polskiej umieszczonych na kopercie wynika, że przesyłka polecona o nr [...], zawierająca rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] września 2019 r., po raz pierwszy została awizowana w dniu 20 września 2019 r., powtórnie awizowana w dniu 30 września 2019 r., a zwrócona do nadawcy w dniu 7 października 2019 r.

Wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. K. M. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z prośbą o udostępnienie mu akt postępowania administracyjnego o sygn. [...] oraz o wyrażenie zgody na wykonanie fotokopii całości tych akt. W dniu [...] października 2019 r. strona zapoznała się z aktami postępowania oraz wykonała fotokopie całości tych akt.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r., nadanym w placówce Poczty Polskiej w dniu [...] stycznia 2020 r., profesjonalny pełnomocnik strony zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. o udostępnienie akt przedmiotowej sprawy dotyczącej zwolnienia ze służby oraz zezwolenie na wykonanie fotokopii tych akt.

Pełnomocnik strony zapoznał się z aktami postępowania oraz wykonał fotokopie wybranych kart.

W dniu [...] lutego 2020 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w W. wpłynął wniosek z dnia [...] lutego 2020 r., nadany za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] lutego 2020 r., sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika o przywrócenie, w oparciu o przepis art. 58 k.p.a. terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] września 2019 r. dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji.

W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że K. M. w dniu [...] października 2019 r. dowiedział się przypadkowo o wydaleniu go ze służby w Policji, w związku z czym złożył wniosek o zapoznanie się z aktami postępowania. Zapoznanie nastąpiło w dniu [...] października 2019 r. Pełnomocnik stwierdził, że jego klient nie wiedział o toczącym się postępowaniu administracyjnym, bowiem wszystkie pisma, a także sam rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] września 2019 r., nr [...] były mu wysłane na adres: [...], przy czym prawidłowy adres to: [...] (który to adres widniał również na zaświadczeniach lekarskich o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby).

Pełnomocnik wyjaśnił, iż strona była przekonana, że decyzja jako niedoręczona prawidłowo (notorycznie błędnie wskazywany adres) nie weszła do obrotu prawnego i jest aktem nieistniejącym. W związku z tym w dniu [...] grudnia 2019 r. K. M. zgłosił się do Komisariatu Policji w B. Komendy Powiatowej Policji w O. do pełnienia służby. Wówczas udzielono mu informacji, że nie pełni już służby.

Pełnomocnik wskazał też, że w dniu [...] stycznia 2020 r. K. M. udzielił mu pełnomocnictwa, na podstawie którego, tego samego dnia, pełnomocnik złożył wniosek o zapoznanie się z aktami przedmiotowej sprawy. Po zapoznaniu się z omawianymi aktami, w dniu [...] stycznia 2020 r., pełnomocnik poinformował K. M., iż "twierdzenie o braku wprowadzenia wspomnianej decyzji do obrotu prawnego może być przedwczesne, albowiem można również bronić poglądu, że co do zasady decyzja wchodzi do obrotu prawnego również w sytuacji, gdy strona dowiedziała się o jej wydaniu i zapoznała się z jej treścią". Pełnomocnik wyjaśnił, że udzielił stronie w dniu [...] stycznia 2020 r. określonej porady prawnej w sprawie poinformował o możliwości zaskarżenia decyzji. Profesjonalny pełnomocnik stwierdził, że 7 dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu został zachowany.

Podniesiono, że K. M. nie był świadom skutku w postaci dowiedzenia się o wydaniu decyzji oraz skutku, jaki może zostać przypisany zapoznaniu się z aktami postępowania. Nikt nie informował strony o możliwości zaskarżenia przedmiotowej decyzji. Strona uzyskała jedynie informację, że sprawa została zakończona prawomocnie. Dopiero porada prawna pełnomocnika wskazywała, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.

Wraz z wnioskiem strona wniosła odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...], zarzucając tej decyzji naruszenie:

1) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a.,

2) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 42 k.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, o przesłuchaniu świadków, informacji o stanie sprawy oraz decyzji na prawidłowy adres skarżącego,

3) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 42 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w toku postępowania,

4) art. 108 k.p.a. poprzez nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,

5) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, że w sprawie zaistniał "ważny interes służby" oraz poprzez dowolną i arbitralną wykładnię tego przepisu prawa.

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...]. Postanowienie to doręczono pełnomocnikowi strony w dniu 25 maja 2020 r.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] KGP podkreślił, że warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie bowiem tego terminu powoduje bezskuteczność określonych wyżej czynności, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Merytoryczne rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie, który nie został przywrócony, stanowi ponadto rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ podkreślił, że w omawianej sprawie postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] doręczono pełnomocnikowi strony w dniu 25 maja 2020 r. i ma ono charakter ostateczny. Koniecznym zatem stało się odniesienie się do wniesionego przez pełnomocnika strony odwołania od wskazanej decyzji.

Rozkazem personalnym z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w W. zwolnił K. M. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji – z dniem [...] października 2019 r. Decyzji tej organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja została stronie przesłana na adres: [...] i po dwukrotnym awizowaniu oraz niepodjęciu przesyłki przez adresata, została zwrócona, w dniu 27 września 2019 r., do nadawcy.

Jednocześnie, w związku z faktem, iż w dniu [...] września 2019 r. do Komisariatu Policji w B. Komendy Powiatowej Policji w O. wpłynął raport K. M. z dnia [...] września 2019 r. (wpływ do Komendy Wojewódzkiej Policji w W. – [...] września 2019 r.), w którym wymieniony poinformował Komendanta Powiatowego Policji w O. o zmianie miejsca zamieszkania z adresu: [...] na adres: [...], omawiany rozkaz personalny został policjantowi również przesłany na wskazany w tym raporcie adres.

Z adnotacji doręczyciela i stempli Poczty Polskiej umieszczonych na kopercie wynika, że przesyłka polecona o nr [...], zawierająca rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...], po raz pierwszy została awizowana w dniu 20 września 2019 r., powtórnie awizowana w dniu 30 września 2019 r., a zwrócona do nadawcy w dniu 7 października 2019 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. wystąpiono do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z prośbą o wszczęcie procedury reklamacyjnej wobec Poczty Polskiej S.A. w odniesieniu do przesyłki o nr [...], zawierającej rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w związku z nieprawidłowym wypełnieniem przez operatora pocztowego druku zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki.

W wyniku rozpatrzenia reklamacji Poczta Polska S.A. przekazała prawidłowo wypełniony druk zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do przesyłki o nr [...], zawierającej rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] września 2019 r., z którego wynika, że doręczyciel prawidłowo zawiadomił adresata – K. M. – o wymienionej przesyłce, w sposób określony w art. 44 k.p.a.

Zasady doręczania decyzji administracyjnych regulują przepisy Rozdziału 8, Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Ponadto pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). Natomiast w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie

W myśl art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.).

W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.).

Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 2 k.p.a.).

KGP uznał, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] został doręczony K. M., zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 44 § 4 k.p.a., w dniu 4 października 2019 r.

Termin do wniesienia odwołania od tego rozkazu personalnego, mając na uwadze treść art. 129 § 2 k.p.a., upłynął zatem w dniu 18 października 2019 r., zaś w dniu 19 października 2019 r. decyzja ta stała się ostateczna.

Odwołanie od powyższego rozkazu personalnego zostało natomiast złożone za pośrednictwem Poczty Polskiej, w dniu 6 lutego 2020 r. (data stempla pocztowego).

Przedmiotowe odwołanie zostało zatem wniesione po przekroczeniu czternastodniowego terminu, określonego dla dokonania tej czynności w art. 129 § 2 k.p.a.

Przedstawiony powyżej stan faktyczny uniemożliwia Komendantowi Głównemu Policji rozpatrzenie odwołania K. M., bowiem złożone ono zostało z uchybieniem terminu, który to termin nie został przywrócony.

K. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie wydane przez Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...].

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa na skutek przyjęcia, że niedoręczenie decyzji skarżącemu i pozostawienie samej kopii w aktach sprawy może być traktowane jako równoznaczne z istnieniem po stronie skarżącego świadomości co do ciążącego na nim obowiązku konkretnego działania, tj. dysponowania przez niego wiedzą co do możliwości zaskarżenia aktu niedoręczonego,

2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, polegający na zaniechaniu ustalenia jakie informacje i pouczenia zostały udzielone skarżącemu w chwili zapoznawania się przez niego z aktami postępowania,

3. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ, że strona nie uprawdopodobniła, iż uchybienie w dochowaniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji nastąpiło bez jej winy, podczas gdy decyzja była doręczona stronie nieprawidłowo, tj. na niewłaściwy adres oraz skarżący w chwili osobistego zaznajamiania się z aktami postępowania został błędnie poinformowany i pouczony o stanie sprawy oraz o możliwości powzięcia przez niego działań,

4. art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 44 § 2 i § 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż w dniu 7 października 2019 r. doszło do skutecznego doręczenia zastępczego decyzji administracyjnej, podczas gdy przedmiotem doręczenia była jedynie kserokopia decyzji, oryginał decyzji został wysłany na nieprawidłowy adres skarżącego.

Skarżący zarzucił również błędne ustalenie faktów poprzez nieprawidłowe ustalenie daty ustania przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania na dzień 3 października 2019 r., podczas gdy data winna zostać ustalona na dzień 31 stycznia 2020 r.

Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez przywrócenie K. M. terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] dotyczącego zwolnienia ze służby Policji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia,

Skarżący zauważył, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] został przesłany na nieprawidłowy adres: [...].

Na adres podany przez skarżącego: [...] nie została wysłana decyzja, lecz "kserokopia rozkazu personalnego nr [...]", oryginał został wysłany na błędny adres: [...].

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że przesyłka zawierającą kserokopię decyzji z dnia [...] września 2019 r. - skierowana na adres zamieszkania skarżącego była dwukrotnie awizowana (20 września 2019 r. i 30 września 2019 r.). Jednocześnie na potwierdzeniu odbioru przesyłki brak było informacji pozwalających przyjąć organowi II instancji, że został spełniony wymóg z art. 44 § 2 k.p.a. Sama ta okoliczność jest już, zdaniem skarżącego, wystarczająca do tego by stwierdzić, że zebrany materiał dowodowy istniejący w stanie przed wystąpieniem z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie dawał podstaw do przyjęcia, że w dniu 7 października 2019 r. skarżącemu skutecznie doręczono dokument nie będący decyzją w trybie art. 44 k.p.a. Tym samym organ II instancji nie mógł dowieść, że organ I instancji spełnił wymogi doręczenia zastępczego. Nieprawidłowości dowodu doręczenia nie mogą być sanowane przez organ II instancji, który uprawniony jest wyłącznie do badania zebranych dowodów, a nie do tworzenia nowych, nieznanych stronie ani w momencie wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu, ani tym bardziej w momencie orzekania przez organ II instancji. Takie działanie uczyni w istocie każdy zarzut skarżącego w zakresie niespełnienia wymogów doręczenia zastępczego zawsze bezprzedmiotowym.

Skarżący miał prawo sądzić, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego, że nie istnieje, albowiem nikt nie poinformował go o przysługujących mu prawach, w tym o możliwości zaskarżenia aktu niedoręczonego, bądź też dokumentu, który nie jest aktem administracyjnym.

Organ wysłał do skarżącego kopię decyzji zanim decyzja mogła stać się ostateczna. Niedoręczenie decyzji skarżącemu i pozostawienie samej kopii w aktach sprawy nie może być więc traktowane jako równoznaczne z istnieniem po stronie skarżącego świadomości co do ciążącego na nim obowiązku konkretnego działania, gdy zarazem niedookreślonym jest sposób tego działania oraz jego czasookres. W tym zakresie organ nigdy nie poinformował skarżącego, że na skutek błędów, jakie popełnił, skarżący może działać oraz jak i kiedy może działać. Organ odwoławczy w całości przerzucił na skarżącego konsekwencje błędów, jakich dopuścił się KWP w W.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zaznaczyć na wstępie należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 (publ. ONSA 1997/3, poz. 104), obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasada niezwiązania sądu granicami nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot. W tym kontekście, mając na uwadze treść skargi, podkreślić trzeba, że przedmiotem zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] jest wyłącznie stwierdzenie uchybienia przez skarżącego terminowi do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...]. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych wynika jednocześnie, że po doręczeniu pełnomocnikowi skarżącego zwrócił się on do organu odwoławczego z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu pierwszej instancji i wniosek ten został przez organ drugiej instancji rozpatrzony postanowieniem nr [...] dnia [...] maja 2020 r. odmawiającym przywrócenia terminu. W tej sytuacji w ramach niniejszego postępowania sądowadministracyjnego Sąd, będąc związanym granicami sprawy, jest uprawniony do kontroli legalności wyłącznie postanowienia z dnia [...] czerwca 2020 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania (którego istota sprowadza się do oceny, czy rzeczywiście złożenie przez skarżącego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło po terminie), natomiast nie jest uprawniony do kontroli także postanowienia z dnia [...] maja 2020 r. o odmowie przywrócenia terminu, które nie zostało zaskarżone do Sądu, a którego istota sprowadzała się do oceny właśnie kwestii poruszonych w treści skargi, mianowicie tego, czy uchybienie przedmiotowego terminu było przez skarżącego zawinione. Tym samym argumenty skarżącego wskazujące na brak jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, dotyczą kwestii wykraczających poza zakres kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym i jako takie nie mogą mieć wpływu na jego wynik. Argumenty te mogłyby natomiast mieć znaczenie jedynie w ramach rozpoznawania skargi na postanowienie z dnia 21 maja 2020 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania.

Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów, Sąd doszedł do wniosku, ze skarga jest niezasadna.

W myśl art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, które wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie.

Stosownie zaś do 134 k.p.a., będącego prawną podstawą zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Postanowienie, o którym mowa w powołanym przepisie, wydawane jest we wstępnym etapie postępowania odwoławczego i ma charakter wyłącznie procesowy, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Przeciwnie, jest ono podejmowane właśnie w sytuacjach, gdy merytoryczne rozpoznanie odwołania – z powodu uchybienia ustawowego terminu do jego wniesienia – jest uniemożliwione. Warunkiem wydania takiego postanowienia jest natomiast – w pierwszej kolejności – bezsporne ustalenie daty, w której organ skutecznie doręczył stronie decyzję wydaną w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, bowiem bieg czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się dopiero wtedy, gdy doręczenie było prawidłowe.

Zgodnie z art. 42 k.p.a. zasadą w postępowaniu administracyjnym jest doręczanie pism osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§2).

W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Nadto art. 43 k.p.a. przewiduje, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Art. 44 k.p.a. przewiduje natomiast dodatkowo możliwość doręczenia pisma w trybie doręczenia zastępczego stwarzającego domniemanie doręczenia, zarezerwowanym dla sytuacji, w których doręczenie w jeden ze sposobów określonych powyżej, nie jest możliwe. Przepis ten stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, ewentualnie pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1.) Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

Przytoczony przepis zawiera klasyczne domniemanie prawne, które polega na tym, że przepis prawa (norma), gdy powstanie sytuacja określona w tzw. przesłance domniemania, mocą swych postanowień nakazuje uznać fakty oznaczone we wniosku domniemania, i to bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego, zaś postępowanie to byłoby konieczne, gdyby dane domniemanie nie zostało ustanowione (zob. J. Nowacki, O pojmowaniu domniemań prawnych [w:] J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 494).

Konfrontując treść art. 44 k.p.a. z dokumentacją zgromadzoną w toku postępowania, jako prawidłowe należy ocenić stanowisko organu odwoławczego, iż w przypadku skierowanej do skarżącego korespondencji zawierającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2019 r., skutek doręczenia oparty na domniemaniu prawnym nastąpił z dniem 4 października 2019 r. Jak bowiem wynika z pozostawionej w aktach sprawy koperty, w której decyzja ta została nadana (k. 113 akt adm.), wobec niemożności doręczenia przesyłki adresatowi i jednocześnie braku osób wymienionych w art. 43, które podjęłyby się oddania przesyłki adresatowi, przesyłka ta została awizowana w dniu 20 września 2019 r. Wobec niepodjęcia przesyłki przez adresata, w dniu 30 września 2019 r. dokonano jej powtórnego awizowania. Następnie, wobec dalszego jej niepodjęcia z placówki pocztowej pomimo upływu 14 dni od dnia jej pierwszego awizowania, w dniu 7 października 2019 r. przesyłkę zwrócono do nadawcy, tj. Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w W.

Mając na względzie datę pierwszego awizowania przesyłki oraz treść art. 44 § 1 i 4 k.p.a., za datę doręczenia skarżącemu przedmiotowej decyzji należało więc przyjąć dzień 4 października 2019 r., jako ostatni dzień terminu.

Sąd uznał za zgodne z obowiązującym prawem działanie organu I instancji, który w związku z faktem, iż w dniu [...] września 2019 r. do Komisariatu Policji w B. Komendy Powiatowej Policji w O. wpłynął raport Pana K. M. z dnia [...] września 2019 r., w którym wymieniony poinformował Komendanta Powiatowego Policji w O. o zamianie miejsca zamieszkania z adresu: [...] na adres: [...], rozkaz personalny z dnia [...] września 2019 r. przesłał skarżącemu na wskazany w tym raporcie adres (tj. na adres w O.).

Trafnie też KGP pismem z dnia [...] lutego 2020 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z prośbą o wszczęcie procedury reklamacyjnej wobec Poczty Polskiej S.A. w odniesieniu do przesyłki o nr [...], zawierającej rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] września 20219 r. w związku z nieprawidłowym wypełnieniem przez operatora pocztowego druku zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki.

W wyniku rozpatrzenia reklamacji Poczta Polska S.A. przekazała prawidłowo wypełniony druk zwrotnego potwierdzenia odbioru do przesyłki o nr [...], zawierającej rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] września 20219 r. , z którego wynika, że doręczyciel prawidłowo zawiadomił adresata –K. M. – o wymienionej przesyłce, w sposób określny w art. 44 k.p.a.

Skarżący nie przedstawił natomiast żadnych okoliczności, które obalałyby powyższe domniemanie i podważały skuteczność doręczenia przesyłki we wskazanej wyżej dacie. Argumentacja skarżącego przedstawiona w skardze w szczególności nie podważa niemożności doręczenia przesyłki w miejscu zamieszkania skarżącego w dniach, w których doszło do jej awizowania, tj. 20 i 30 września 2019 r. Treść art. 44 § 4 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania należy wiązać z upływem 14 dni od dnia pozostawienia w skrzynce odbiorczej skarżącego pierwszego awizo.

Skoro zatem skutek doręczenia decyzji organu pierwszej instancji nastąpił z dniem 4 października 2019 r., to określony w art. 129 § § 2 k.p.a. czternastodniowy termin do wniesienia przez skarżącego odwołania od tej decyzji upływał w dniu 18 października 2019 r. Bezsporne natomiast pozostaje, że skarżący przedmiotowe odwołanie wniósł dopiero w dniu 6 lutego 2020 r., co potwierdza data stempla pocztowego na kopercie, w której pismo to zostało nadane na adres organu pierwszej instancji (k. 40 akt adm. II inst.). Wobec powyższych ustaleń prawidłowość stwierdzenia, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania, nie budzi żadnych wątpliwości.

Odnosząc się do zarzutów skargi, podkreślić w tym miejscu należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że po negatywnym rozstrzygnięciu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi do jego wniesienia jest obligatoryjne (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 20201 r. sygn. akt I SA/Rz 28/21, dostępny CBOSA). W analizowanej sprawie takie postanowienie zapadło w dniu 21 maja 2020 r. Wyjaśnić też wypada, iż Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wziął nadto pod uwagę, iż wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1259/20 skarga na postanowienie KGP z dnia [...] maja 2020 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania została oddalona.

Reasumując, kwestia winy strony w uchybieniu terminu może być badana jedynie w ramach postępowania z wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy zaś ani od uznania organu odwoławczego, ani też od świadomości strony co do prawidłowej daty upływu tego terminu. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia – nawet w przypadku, gdy przekroczenie terminu jest nieznaczne – organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi, przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7. wydanie, Warszawa 2018, str. 770-771, wraz z powołanym tam orzecznictwem, a także wyrok NSA oz. w Łodzi z dnia 27 listopada 1996 r., sygn. akt SA/Łd 2665/95, publ. Biul. Skarb. 1997, nr 5, poz. 32).

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.