Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 28/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Dnia 3 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 roku sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, świadectwa służby oraz jednorazowej odprawy 1. oddala skargę w przedmiocie bezczynności w wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby; 2. odrzuca skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W dniu 12 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1948 ze zm.) złożył starszemu aspirantowi B. B. pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Dziale Czynności Analitycznych i Sprawdzających w Urzędzie Skarbowym Ł. – W., na stanowisku ekspert skarbowy. W propozycji wskazano, iż zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017r., oraz że zgodnie z art. 170 ust. 2 ww. ustawy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji strona powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym strona złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie z pełnienia służby. Przedmiotowa propozycja zatrudnienia została doręczona stronie w dniu 26 maja 2017r.

Pismem z dnia 31 maja 2017 r. B. B. wystąpiła o ponowne sprawdzenie wysokości ustalonego w propozycji zatrudnienia mnożnika kwoty bazowej (2,542), będącego podstawą do obliczenia uposażenia zasadniczego. Ponadto wskazała, że w związku z "ucywilnieniem" uposażenie zasadnicze należało powiększyć o wartość składki na ubezpieczenie chorobowe (2,45% uposażenia). Jednocześnie podniosła, że wynagrodzenie netto na podstawie ww. mnożnika kwoty bazowej jest mniejsze od dotychczasowego, a według zapowiedzi Szefa KAS powinno być na dotychczasowym poziomie. Wniosła o ponowne sprawdzenie ustalonego mnożnika, ewentualnie jego korektę.

W dniu 6 czerwca 2017 r. B.B., na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, złożyła oświadczenie, że przyjmuje propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Ł.

W tej samej dacie skarżąca, w związku z otrzymaną propozycją, wniosła o wypłatę odprawy, świadczenia za zwolnienie ze służby oraz o wydanie świadectwa służby.

Pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł., odpowiadając na ww. pisma, poinformował, że przypadki, w których funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby określa art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z którym świadectwo służby otrzymuje m.in. funkcjonariusz zwolniony ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym wypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z tym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, zatem organ stwierdził, że brak jest podstaw do wydania świadectwa służby. Ponadto organ poinformował, że w przypadku ustania stosunku pracy w służbie cywilnej, świadectwo pracy będzie uwzględniało również okres służby.

Pismem z tej samej daty, tj. 14 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. poinformował, że w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw prawnych do wypłaty świadczenia, o którym mowa w art. 170 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Ponadto pismem z dnia 24 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. poinformował, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 12 maja 2017 r. w sprawie wysokości wynagrodzenia.

W dniu 26 lipca 2017r. skarżąca działając na podstawie art. 50, art. 53 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na akty z zakresu administracji publicznej. Wnosząc o uchylenie zaskarżonych aktów zarzuciła naruszenie art. 32 Konstytucji RP, a także naruszenie art. 250 ust. 4 ustawy o KAS w związku z art. 165 ust. 7 i art. 160 ust. 4,5,6 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez odmowę wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia ze służby stałej w związku z reorganizacja Służby Celnej i jednoczesnym zniesieniem dotychczasowych jednostek organizacyjnych tej Służby i w związku z zatrudnieniem w ramach korpusu służby cywilnej.

Ponadto wskazała na naruszenie art. 188 ust. 1 ustawy o KAS w związku z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez odmowę wydania świadectwa służby w związku ze zwolnieniem skarżącej ze służby. Jednocześnie skarżąca wskazał na naruszenie art. 160 ust. 4, 5 i 6 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez obniżenie wysokości jej wynagrodzenia o wartość składki na ubezpieczenie chorobowe (2,45% uposażenia zasadniczego) powstałe w związku z ucywilnieniem.

W związku z powyższym wniosła o orzeczenie na podstawie art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonych aktów i uznaniu, że została zwolniona ze służby stałej w związku z reorganizacją Służby Celnej i w związku z zatrudnieniem w ramach korpusu służby cywilnej oraz o uznaniu, że przysługuje jej odprawa oraz świadectwo służby w związku ze zwolnieniem ze służby.

Skarżąca wniosła także o uznanie za zasadne wyrównanie jej wynagrodzenia do poziomu sprzed ucywilnienia oraz zrekompensowanie w mnożniku kwoty bazowej pozostałych start finansowych, którymi są: obniżenie wysokości dodatku za wieloletnią służbę, odebranie płatnego urlopu zdrowotnego, pozbawienie perspektywy emerytury mundurowej po 22 latach nienagannej służby celnej, pozbawienie rekompensaty finansowej za sorty mundurowe.

W uzasadnieniu skarżąca powołała się na pismo Departamentu Prawnego Ministerstwa Finansów z dnia 14 czerwca 2017 r., które załączyła do skargi.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Organ wskazał w pierwszej kolejności, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdyż skarżone pisma nie mogą stanowić podstawy do wniesienia skargi do sadu administracyjnego. Złożenie propozycji zatrudnienia nie jest ani decyzją, ani innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Z ostrożności procesowej organ wniósł też o oddalenie skargi podnosząc, że nie doszło do zwolnienia skarżącej ze służby, gdyż na mocy przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS doszło do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby skarżącej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony.

Zdaniem organu stanowisko skarżącej, że niemożliwe jest przekształcenie stosunku służby w stosunek zatrudnienia na podstawie umowy o pracę jest sprzeczne z jednoznacznym brzmieniem art. 171 ustawy p.w.u. o KAS. Do przekształcenia takiego dochodzi z mocy prawa, po spełnieniu wskazanych w omawianej w ustawie przesłanek.

Ponadto organ wskazał, że skoro nie doszło do zwolnienia skarżącej ze służby, to niezasadne są zarzuty skargi dotyczące odmowy wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia ze służby, odmowy wydania świadectwa służby, niezasadnego obniżenia wysokości wynagrodzenia.

Pismem z dnia 12 grudnia 2017 r. skierowanym do WSA w Łodzi skarżąca sprecyzowała swoje żądanie i wskazała, że wnosi o uznanie przez Sąd, iż została zwolniona ze służby, oraz że powinna otrzymać świadectwo służby oraz odprawę na podstawie art. 250 ust. 1-3 ustawy o KAS.

Ponadto pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 13 grudnia 2017 roku wskazał, że popiera stanowisko skarżącej zawarte w piśmie z dnia 12 grudnia 2017 r., a ponadto z ostrożności procesowej podał, że wniesiona skarga powinna być rozumiana jako skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w związku z brakiem wydania decyzji o zwolnieniu ze służby oraz świadectwa służby. W zakresie zarzutów i wniosków skarżącej co do odmowy wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia ze służby, niezasadnego obniżenia wysokości wynagrodzenia, wyrównania wynagrodzenia oraz rekompensaty pełnomocnik pozostawił do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje :

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, to jest wówczas, gdy organy administracyjne mają obowiązek wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz gdy organy podejmują inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw ( art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).

W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Biorąc pod uwagę, że skarżącej - starszemu aspirantowi – pismo z propozycją zatrudnienia w korpusie służby cywilnej z dnia 12 maja 2017 r. doręczono w dniu 26 maja 2017 r. oraz biorąc pod uwagę termin na składanie pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (do dnia 31 maja 2017 r.) wynikający z art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS, należy wskazać, że w sprawie, zgodnie z art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz.935) zastosowanie mają przepisy k.p.a. i przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r.

Zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej: k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Z treści powyższych przepisów wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2013 r. w sprawie sygn. II OSK 2654/13, postanowienie NSA z 7 maja 2014 r. w sprawie sygn. II OSK 1083/14, postanowienie NSA z 20 listopada 2015 r. w sprawie sygn. I OSK 2915 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl. ).

W rozpoznawanej sprawie, badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność, Sąd uznał, że zostały one spełnione, bowiem skarżąca, w związku z przedstawioną jej pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Dziale Czynności Analitycznych i Sprawdzających w Urzędzie Skarbowym Ł. – W., na stanowisku ekspert skarbowy - w dniu 6 czerwca 2017r. złożyła pisma - zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. na bezczynność Dyrektora IAS wyrażającą się w braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, braku wydania świadectwa służby oraz wypłacenia odprawy z tytułu zwolnienia ze służby. Wprawdzie powyższe pisma nie zostały zatytułowane jako zażalenie i skierowane były do Dyrektora Izby Skarbowej w Ł., ale ich treść wskazuje, że dotyczą bezczynności D IAS w przedmiocie niezałatwienie ww. spraw.

Ponadto skoro skarżąca nie kwestionowała przedstawionej jej propozycji zatrudnienia i propozycje tę przyjęła z przyczyn ekonomicznych i życiowych (patrz: pismo skarżącej z dnia 6 czerwca 2017 r.), a żaliła się na niezałatwienie przez Dyrektora IAS spraw dotyczących: wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, braku wydania świadectwa służby oraz odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w związku z przedstawieniem jej przez Dyrektora IAS propozycji zatrudnienia, to treść tych pism wskazywała, że skarżąca składa zażalenie do organu wyższego szczebla - Szefa KAS, a obowiązkiem Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. winno być przekazanie ich do organu administracji wyższego stopnia.

Jednocześnie zauważyć należy, że wprowadzające skarżącą w błąd informacje, że przedstawiona jej propozycja zatrudnienia nie stanowi decyzji o zwolnieniu ze służby oraz niepouczenie jej o środkach zaskarżenia nie mogą szkodzić stronie.

W ocenie Sądu, jedynie pismo skarżącej z dnia 31 maja 2017 r. dotyczące prawidłowego ustalenia mnożnika kwoty bazowej, będącego podstawą obliczenia uposażenia zasadniczego skierowane było do Dyrektora Izby Skarbowej w Ł., bowiem dotyczyło nieprawidłowości w przedstawionej skarżącej propozycji zatrudnienia.

Podkreślić także należy, o czym była już mowa powyżej, że przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia. Zatem samo złożenie zażaleń przez skarżącą wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność, pomimo nierozpoznania powyższych zażaleń przez Szefa KAS.

Następnie należy odnieść się do zarzutu braku kognicji sądu administracyjnego podnoszonego przez organ.

Stanowisko organu w tym zakresie nie jest uzasadnione. Istotą sporu w sprawie jest m.in. to, czy przedstawienie skarżącej – funkcjonariuszowi służby mundurowej - Służby Celno - Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej jest tylko niewiążącym dla strony oświadczeniem woli o charakterze cywilnoprawnym (ofertą pracy), czy jest też także, mimo braku stwierdzeń w tym zakresie w treści pisma, swoistą decyzją rozwiązującą stosunek służbowy funkcjonariusza (zwalniającą go ze służby).

W ocenie sądu w tym składzie, złożona skarżącej – funkcjonariuszowi Służby Celno- Skarbowej - propozycja zatrudnienia w służbie cywilnej wywiera skutek w postaci zwolnienia ze służby, i w tym zakresie stanowi decyzję o zwolnieniu ze służby. Organ działa wobec skarżącej jako organ administracji publicznej, a jego propozycja zatrudnienia jest jednostronnym władczym rozstrzygnięciem, gdyż sam fakt jej złożenia oznacza, że stosunek służbowy funkcjonariusza nie będzie kontynuowany. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby jest wyrazem sprzeciwu wobec zakończenia stosunku służbowego i wyraża wolę funkcjonariusza, aby taką decyzję otrzymać. Ma przy tym znaczenie fakt, że skarżąca w kierowanych do niej pismach nie była pouczana o przysługujących środkach odwoławczych.

Zdaniem Sądu, zarówno propozycja zatrudnienia (jako stanowiąca decyzję o zwolnieniu ze służby), jak i propozycja pełnienia służby (art. 169 ust. 4 p.w.u. o KAS) skierowane do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS są objęte kognicją sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a). W obu tych przypadkach kognicją sądu administracyjnego objęta jest także bezczynność organu, co wynika wprost z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Sąd nie podziela więc poglądu, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia w służbie cywilnej nie jest decyzją o zwolnieniu ze służby.

Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt. 1 p.w.u o KAS stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, przy czym zgodnie z art. 170 ust. 3 w takim przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, co w ocenie Sądu wymagało wydania decyzji przez organ.

Analiza przepisów ustawy p.w.u. o KAS wskazuje, że ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS, ale z szeregu poniższych przepisów, z których wprost wynika, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy. Przykładowo art. 167 ust. 4 p.w.u. o KAS pozwalał na zaproponowanie pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby. Z treści art. 169 ust. 3 p.w.u. o KAS wprost wynika, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Art. 174 ust. 3 p.w.u. o KAS stanowi, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie art. 175 ust. 2 p.w. u. o KAS wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza.

Należy podkreślić, że w ocenie Sądu, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien zawsze w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować funkcjonariuszom Służby Celno - Skarbowej nowe warunki pełnienia służby, biorąc pod uwagę kryteria określone w art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. Przemawia za tym bowiem chociażby zasada trwałości stosunku służbowego. Gdyby jednak przedstawienie propozycji służby było w sytuacji przeprowadzania tak znacznych zmian organizacyjnych (scalania organów podatkowych, celnych i organów kontroli skarbowej i tworzenia Krajowej Administracji Skarbowej) niemożliwe, nie jest wykluczone złożenie propozycji zatrudnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że nie było podstawy prawnej do składania funkcjonariuszom Służby Celnej, którzy od dnia 1 marca 2017 roku stali się funkcjonariuszami Służby Celno - Skarbowej niezależnie od okoliczności i potrzeb - tylko i wyłącznie propozycji służby.

Nie można też zgodzić się z oceną, że dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, gdyż także zgoda na przyjęcie propozycji prowadzi do tego samego skutku. Ustawodawca w analizowanej ustawie w art. 171 ust. 1 posługuje się pojęciem przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w trybie przyjęcia propozycji pracy. Zdaniem sądu, słusznie dotychczasowi funkcjonariusze traktują otrzymaną na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy propozycję pracy, której przyjęcie w świetle art. 171 ust. 1 ustawy przekształca stosunek służbowy w stosunek pracy, jako de facto decyzję skutkującą zwolnieniem ze służby. Niezależnie bowiem od tego, czy funkcjonariusz zgodzi się na otrzymaną propozycję pracy, czy też odmówi jej przyjęcia, prowadzi to do zakończenia stosunku służbowego poprzez jego "przekształcenie" bądź "wygaśnięcie" .

Złożona skarżącej propozycja pracy w sposób prawnie wiążący wpływa na jej sytuację prawną, choć nie nazwano jej decyzją. O istocie aktu przesądza jednak nie jego tytuł i forma, lecz jego treść i skutki jakie wywiera. Jednostronne rozstrzygnięcie organu podjęte w sferze stosunków zewnętrznych względem funkcjonariusza o tym, aby rozwiązać z nim stosunek służbowy i przedstawić mu jedynie propozycję pracy, w takim zakresie, w jakim zwalnia skarżącą ze służby, jest w ocenie sądu decyzją, nawet jeżeli nie ma takiej nazwy. Nie budzi najmniejszej wątpliwości jest to władcze działanie organu względem funkcjonariusza.

Należy także dodać, co sądowi wiadomo z urzędu z innych spraw wniesionych przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, że także sądy powszechne, do których niektórzy funkcjonariusze skierowali pozwy w związku z otrzymaną propozycją zatrudnienia oznaczającą zwolnienie ze służby, wbrew twierdzeniom organu, nie uznawały swojej kognicji w sporze i prezentowały pogląd, że sprawa rozwiązania stosunku służbowego jest sprawą administracyjnoprawną i odrzucały pozwy lub przekazywały sprawy do rozpoznania w trybie administracyjnym. W sprawie III SA/Łd 788/17 wskazano, że takie postanowienia zostały wydane przez :

- Sąd Rejonowy dla W. – Ś., Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych ( postanowienie z dnia [...] sygn. Akt: [...] o przekazu sprawy do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej),

- Sąd Rejonowy w S., V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (postanowienie z dnia [...] sygn.. akt: [...] o odrzuceniu pozwu),

- Sąd Rejonowy w R., IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (postanowienie z dnia [...] sygn. akt: [...] stwierdzające niedopuszczalność drogi sądowej i przekazujące sprawę do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w R.),

- Sąd Rejonowy dla Ł. – Ś. w Ł., X Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych ( postanowienie z dnia [...] sygn. akt: [...] przekazujące sprawę do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej celem rozpoznania i wydania decyzji administracyjnej),

- Sąd Rejonowy w R., IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (postanowienie z dnia [...] sygn. akt: [...] stwierdzające niedopuszczalność drogi sądowej i przekazujące sprawę do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w R.).

Sąd pragnie zaznaczyć, że znane mu są orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których Sąd uznaje, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach, z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. (ostatnio m.in. postanowienia NSA z 9 maja 2018r. sygn. I OSK 576/18 , z 13 kwietnia 2018 r. sygn.. I OSK 276/18 , z 11 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 243/18 dostępne www.nsa.gov.pl)

W ocenie sądu, nie można podzielić poglądów wyrażonych w tych postanowieniach. Argumentacja w tym zakresie opiera się na stanowisku NSA wyrażonym w orzeczeniach wydawanych w związku z wejściem w życie ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 lipca 2009 r., gdzie przedstawiano funkcjonariuszowi propozycję określającą miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie, a funkcjonariusz składał oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia tej propozycji. Uznawano, że organ składając taką propozycję nie kształtuje jeszcze jednostronnie praw i obowiązków funkcjonariusza i dlatego pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Skuteczne wykorzystanie takiej argumentacji w rozpoznawanej sprawie jest niemożliwe, gdyż w tym wypadku chodzi o złożenie funkcjonariuszowi propozycji pracy, a nie propozycji określającej warunki pełnienia służby. Złożenie zaś propozycji pracy oznacza, że bez względu na to, czy funkcjonariusz ją przyjmie, czy nie, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu. Propozycja kształtuje więc jednostronnie i bezpośrednio prawa i obowiązki funkcjonariusza.

Przypomnieć też należy, że w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. II GPS 1/06 wyrażono pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. A Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. III AZP 1/88 wskazał trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję - po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, że organ rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; - po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego; - po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja jest wyposażona w atrybut ważności.

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, wszystkie trzy wskazane wyżej cechy posiada przedstawiona skarżącej propozycja pracy, co oznacza, że mimo nazwy ma ona charakter decyzji administracyjnej, gdyż ma charakter władczy w takim zakresie, w jakim wywiera skutki w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza i tak powinna zostać potraktowana.

Reasumując należy stwierdzić, że złożoną funkcjonariuszowi w trybie art. 165 ust. 7 ustawy propozycję pracy, bez względu na to, czy została ona przyjęta, czy też nie, należy traktować jak decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, na którą stronie służy prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS.

Natomiast o bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań.

Podkreslić także należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 6/08 ( publ. ONSA i WSA 2009/4/63 ) stwierdzono, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zachodzi w sprawie, skoro skarżącej przedstawiono pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, a w ocenie Sądu pisemna propozycja pracy złożona przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej funkcjonariuszowi służby mundurowej, stanowi równocześnie decyzję o zwolnieniu ze służby, podlegającą zaskarżeniu do Szefa KAS, to nie można w takiej sytuacji Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Ł. postawić skutecznie zarzutu bezczynności w wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w przedmiocie bezczynności w wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby.

Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że skarżąca uczyniła przedmiotem skargi żądanie wydania świadectwa służby oraz wypłaty odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby.

Należy zauważyć, że ustawa o KAS, w art. 277 zawiera zasadę właściwości sądów powszechnych – sądów pracy do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wymienionych w art. 276 ust. 1-3 dotyczy takich spraw, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych oraz wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż rozstrzygnięcie o żądaniu skarżącej w przedmiocie wydania świadectwa służby oraz wypłaty odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby nie mieści się w zakresie spraw przekazanych do kontroli sądów administracyjnych. Sprawa tego rodzaju nie została zawarta w katalogu spraw, o których mowa w art. 276 ustawy o KAS, dla których ustawodawca przewidział właściwość sądów administracyjnych.

Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę w przedmiocie bezczynności organu w wydaniu świadectwa służby oraz wypłaty odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby.

a.l.