Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1205/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 83 ust. 2, art. 84 ust. 2 i 3,
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 7 pkt. 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Uniwersytetu [...] w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] kwietnia 2012r. -zaskarżoną

skargą przez Uniwersytet [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

- uchylił decyzję Konserwatora Zabytków Miasta S. z [...] października 2011 r. o

udzieleniu zezwolenia na wycinkę jednego drzewa gatunku sosna pospolita oraz 99 m2

krzewów, oznaczonych nr 9, 1, 6, 7, 8, 11, 12, 13 w projekcie "Poprawa bezpieczeństwa i

higieny pracy i nauki Wydziału Ekonomicznego Uniwersytetu [...] zlokalizowanego w

S. przy ul. [...] poprzez rozbudowę budynku", pod warunkiem

uiszczenia opłat odszkodowawczych i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Decyzję tę

wydano na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie

zabytków i opiece nad zabytkami [(Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) - zwanej dalej: "ustawą

o ochronie zabytków"], art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

(Dz.. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220, ze zm.) oraz art. 17 pkt. 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt

2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że Konserwator Zabytków Miasta

S., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S., pozwolił na wycinkę jednej

sosny pospolitej i 99 m2 krzewów, rosnących na terenie Wydziału Ekonomicznego

Uniwersytetu [...], przy ul. [...] w S. Zezwolenia udzielono

pod warunkiem uiszczenie "opłat odszkodowawczych". Materialnoprawną podstawę

zaskarżonej decyzji był art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że

zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru

zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków. Właściwość rzeczowa organu ochrony

zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że działki przy ul. [...] w S.,

na których rosną objęte wnioskiem strony drzewa i krzewy, znajdują się na terenie zespołu

urbanistyczno-krajobrazowego miasta S., wpisanego do rejestru zabytków decyzją

Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] lutego 1979 r., znak:

[...].

Przepis art. 20 Kp.a. stanowi, że właściwość rzeczową organu administracji

publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W doktrynie prawa

administracyjnego pojęcie "zakresu działania" jest związane z tą kategorią norm ustrojowych,

które ustanawiają zadania, jakie powinien realizować organ administracji publicznej.

Właściwość rzeczową należy więc ustalić na podstawie przepisów ustaw materialno-

prawnych oraz tych przepisów ustrojowych, które dotyczą kompetencji administracji

1

Sygn. akt IV SA/Wa 1205/12

publicznej. Właściwość może więc wynikać z zawartych na podstawie ustaw porozumień, co

miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Konserwator Zabytków Miasta S., rozstrzygając przedmiotową sprawę, wywiódł

swoje kompetencje z porozumienia zawartego w dniu 15 lipca 2011 r. pomiędzy Wojewodą

[...] a Gminą Miasta S. w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości

[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. przez Gminę Miasta

S. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z § 14 ww. porozumienia

weszło ono w życie z dniem podpisania.

Sprawy, których prowadzenie, w związku z § 4 tego porozumienia, powierza się

Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków w S., zostały wymienione w: § 1 pkt 1-18. Jak

wynika bezspornie z treści ww. przepisów, Konserwator Zabytków Miasta S. nie posiada

kompetencji do wydawania decyzji, o których mowa w art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie

przyrody. Jest to przepis szczególny, mogący skutkować nałożeniem na stronę postępowania

(dotkliwego od strony finansowej obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew (krzewów)

lub wykonania nasadzeń zastępczych. Dlatego przekazanie kompetencji w tym zakresie musi

nastąpić w sposób nie budzący wątpliwości co do zakresu uprawnień, jakimi dysponuje organ

nakładający taki obowiązek na strony postępowania.

Zawarty w § 1 pkt 12 porozumienia z dnia 15 lipca 2011 r. zapis mówiący, iż Gmina

Miasta S. przejmuje wydawanie w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie

zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia

2004 r. o ochronie przyrody pozwoleń na usunięcie drzew i krzewów w obszarach

zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków, takiego warunku nie spełnia. Powyższy zapis

daje jedynie Konserwatorowi Zabytków Miasta S. kompetencje do wydawania decyzji na

podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. do

wyrażenia zgody na wycinkę drzew i krzewów, jako czynności, która mogłaby prowadzić do

naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, ale bez możliwości

i naliczania opłat, zwalniania z nich czy nakazywania nasadzeń zastępczych. Zatem, strona

dysponując zgodą wydaną na mocy art. 36 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy w związku z § 1 pkt 12

ww porozumienia, nadal zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody, chcąc dokonać

wycinki drzewa lub krzewu, musi wystąpić do organu posiadającego kompetencję,

wynikającą wprost z przepisu szczególnego art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Należy

bowiem zauważyć, że tylko ten organ będzie mógł naliczyć opłaty, zwolnić z nich lub nakazać

wykonanie nasadzeń zastępczych, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody.

2

Sygn. akt IV SA/Wa 1205/12

Organem właściwym do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie jest [...]

Wojewódzki Konserwator Zabytków, wykonujący zadania i kompetencje w imieniu Wojewody

[...].

Skoro przedmiotowe postępowanie prowadzone przez Konserwatora Zabytków

Miasta S., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S., było prowadzone z

naruszeniem przepisów o właściwości, to organ odwoławczy zobligowany był do

zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Uniwersytet [...] w skardze zaskarżył decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa

Narodowego w części dotyczącej uchylenia przez organ odwoławczy ww decyzji organu

pierwszej instancji w zakresie, w jakim decyzja organu pierwszej instancji nie została

zaskarżona przez stronę odwołującą się, tj. co do jej pkt 1 i 4 oraz w części dotyczącej

umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w powyższym zakresie.

Zaskarżonej decyzji stawiam zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny

wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.

1) art. 16 § 1 K.p.a. przez niezastosowanie skutkujące uchyleniem w zwykłym trybie

odwoławczym decyzji administracyjnej w zakresie w jakim stała się ona ostateczna;

2) art. 139 K.p.a. przez niezastosowanie skutkujące złamaniem zakazu orzekania na

niekorzyść strony odwołującej;

3) art. 138 § 1 pkt 2 Kp.a. przez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uchyleniem decyzji

organu pierwszej instancji w całości, pomimo iż winna ona być uchylona w części (co do pkt

2, 3 i 5), tj. w zakresie, w jakim organ pierwszej instancji nie miał kompetencji do orzekania w

sprawie oraz w zakresie w jakim wniesiono odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

Względnie naruszenie art. 107 § 1 Kp.a. przez niezastosowanie, a w konsekwencji

niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji dlaczego, pomimo przyjęcia przez organ odwoławczy,

iż organ pierwszej instancji miał kompetencję do orzekania w przedmiocie zezwolenia, zaś był

niewłaściwy w przedmiocie orzekania o odszkodowaniu za wycinkę oraz pomimo wniesienia

odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jedynie w części - decyzja została uchylona w

całości.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - w odpowiedzi na skargę - wniósł

o oddalenie skargi, podtrzymując tym samym stanowisko przedstawione w

zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.

3

Sygn. akt IV SA/Wa 1205/12

in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30

sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z

2012r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności

administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności

zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także

prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto, mając na

uwadze wniosek zawarty w skardze, Sąd zauważa, że badając legalność zaskarżonej

decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie był związany -

stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną

podstawą prawną. W konsekwencji uwzględnił skargę, albowiem uznał, iż zaskarżona

decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2012r. narusza

prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej w całości z obrotu prawnego.

Najpierw należy zgodzić się ze skarżącym, iż wydając zaskarżone

rozstrzygnięcie organ naruszył jedną z zasad ogólnych postępowania

administracyjnego, tj. zasadę trwałości decyzji administracyjnej unormowaną w art. 16

K.p.a. Konserwator Zabytków Miasta S., działając z upoważnienia Prezydenta

Miasta S., decyzją z [...] października 2011r.:

* w pkt 1 - pozwolił na wycinkę drzewa - sosny pospolitej i 99 m2 krzewów,

* w pkt 2 - naliczył kwoty "opłat odszkodowawczych" za wycięcie drzewa i krzewów w

sposób zaprezentowany w tym punkcie,

* w pkt 3 - naliczył "opłaty odszkodowawcze" za wycinkę drzewa i krzewów w kwocie

49 390,41 zł,

* w pkt 4 - określił termin wykonania prac związanych z wycinką drzewa i krzewów do

dnia [...] czerwca 2012r.,

* w pkt 5 - ustalił, że "opłatę odszkodowawczą" należy uiścić w terminie 14 dni od

daty otrzymania decyzji.

Od decyzji tej odwołał się skarżący, zaskarżając pkt 2, 3 oraz 5 i wnosząc o jej

uchylenie w zaskarżonym zakresie i orzeczenie w tym zakresie co do istoty.

Ograniczenie środka zaskarżenia do wskazanych punków decyzji organu pierwszej

instancji spowodowało, że decyzja ta w pkt 1 i 4 stała się ostateczna, osiągnęła

przymiot trwałości. Wzruszenie tej części decyzji organu pierwszej instancji mogło

więc nastąpić z urzędu jedynie w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania

administracyjnego. W przypadku wydania decyzji z naruszeniem przepisów o

4

Sygn. akt IV SA/Wa 1205/12

właściwości, jak wywiódł to organ odwoławczy, trybem właściwym mógł być tryb

nieważnościowy (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. i następne). Tymczasem organ odwoławczy

- w wyniku rozpoznania odwołania, które zakresem obejmowało tylko pkt 2, 3 i 5

decyzji z [...] października 2011r. - uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości

i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Dalej należy również odmówić legalności rozstrzygnięciu organu drugiej

instancji, z racji uznania, że decyzja Konserwatora Zabytków Miasta S.,

działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S., została wydana z

naruszeniem przepisów o właściwości. Przede wszystkim, powtórzyć za organem

odwoławczym należy, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w sprawie

wynikała z faktu, że działki, na których rosną objęte wnioskiem drzewa i krzewy

znajdują się na terenie zespołu urbanistyczno - krajobrazowego miasta S.

wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w

G. z [...] lutego 1979r. i znajduje oparcie w treści art. 83 ust. 2 ustawy o

ochronie przyrody. Zaś uprawnienie do wydania decyzji pozwalającej na wycięcie

drzewa i krzewów z [...] października 2012r. przez Miejskiego Konserwatora Zabytków

w S. wyniknęło - wbrew twierdzeniu organu odwoławczego - z treści

porozumienia Nr [...] zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miasta

S. z dnia [...] lipca 2011r. w sprawie prowadzenia sprawa z zakresu właściwości

[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. przez Gminę

Miasta S. Z § 1 pkt 12 i § 4 tego porozumienia wynika, że Miejski Konserwator

Zabytków w S. jest uprawniony do prowadzenia powierzonych Prezydentowi

Miasta S. spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego

Konserwatora Zabytków w G., w tym wydawania w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11

ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody

pozwoleń na usunięcie drzew i krzewów w obszarach zabytkowych, o których mowa

w pkt 1 porozumienia, tj. objętych ochroną prawną w formie wpisu do rejestru

zabytków, o jakiej mowa w art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.

Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków, powołanego w

pkt 12 § 1 porozumienia, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga

podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub

zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Niewątpliwie wycięcie drzew i

krzewów rosnących na terenie zespołu urbanistyczno - krajobrazowego może

wpłynąć na jego walory, zatem mieści się w pojęciu "innych działań", które mogłyby

5

Sygn. akt IV SA/Wa 1205/12

prowadzić do zaburzenia walorów przestrzeni chronionego zespołu. Zatem zasadne

było związanie w pkt 12 § 1 porozumienia art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie

zabytków z art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w konsekwencji powierzenie

spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków

w G. Prezydentowi Miasta S. i prowadzenie ich przez Miejskiego

Konserwatora Zabytków w S. Mając za podstawę wskazany zapis

porozumienia nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że zapis ten nie dawał

organowi pierwszej instancji, czyli powierzonemu na mocy tego porozumienia,

uprawnienia do prowadzenia sprawy w zakresie naliczenia i pobierania opłat za

usunięcia drzewa i krzewów. Zgodnie bowiem np. z art. 84 ust. 2 i ust. 3 ustawy o

ochronie przyrody opłaty za usunięcie drzew lub krzewów nalicza i pobiera organ

właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów; opłaty za

usunięcie drzew i krzewów [...] ustala się w wydanym zezwoleniu.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Minister dokona merytorycznej oceny

odwołania skarżącego, czyniąc zadość zasadzie dwuinstancyjności, w tym oceni czy

decyzja organu pierwszej instancji odpowiada swoją treścią przepisom prawa

materialnego, które stanowiły podstawę prawną jej wydania. Winien mieć również na

względzie zakres odwołania.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. - orzekł jak w

punkcie I sentencji wyroku. Z kolei o kosztach postanowiono - w oparciu o art. 200 i

205 § 1 P.p.s.a. - w punkcie II.

6