Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1728/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 43 ust 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 55, art. 64 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi M. A. i M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbudowę oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą przeznaczenia na cele mieszkalne na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. G. w W. – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "kpa", oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. M. A. i M. B. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą przeznaczenia na cele mieszkalne na dz. nr ew. [...] przy ul. G. w W.. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą przeznaczenia na cele mieszkalne. Od decyzji tej odwołanie złożył R. S. wskazując na niezgodność zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy terenu.

3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że kwestionuje rzetelność z jaką organ I instancji dokonał sprawdzeń dokumentacji projektowej, do czego był zobowiązany na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego, w tym posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz czy projekt został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Wojewoda [...] zwrócił też uwagę, że organ I instancji winien dokonać sprawdzenia zgodności dokumentacji projektowej kierując się ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] przeniesionej na M. A. i M. B. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. Decyzję nr [...], w której ustalona została nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości ok. 5 m od projektowanych linii rozgraniczających teren z ulicami G. i P., wydano na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (Dz.U z 2012 r. poz. 647). Wszelkie zmiany w tej decyzji winny być dokonywane w formie decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy, wydanej na podstawie art. 155 Kpa przez organ działający na podstawie przepisów kompetencyjnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedstawiona przez inwestorów decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. zezwalająca na zbliżenie linii zabudowy projektowanego budynku do linii rozgraniczającej wydana została na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. (Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115), zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach może nastąpić usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości odmiennej od określonej w art. 43 ust. 1 tej ustawy, za zgodą zarządcy drogi. Z przepisu tego wynika, że na jego podstawie zarządca drogi jest uprawniony do wyrażenia zgody wyłącznie na zmianę lokalizacji projektowanej inwestycji względem drogi publicznej, w stosunku do odległości, których zachowanie jest obligatoryjne na podstawie ustawy o drogach publicznych. Przepis ten nie uprawnia natomiast zarządcy drogi do wyrażenia zgody na odstąpienie przez inwestora od wymogów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy bądź w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. nie może być zatem, zdaniem organu, uznana za zmieniającą warunki zabudowy działki nr ew. [...] ustalone w decyzji nr [...], a co za tym idzie, organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrujący wniosek M. A. i M. B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. obowiązuje przy ocenie dokumentacji projektowej ustalona w decyzji nr [...] nieprzekraczalna linia zabudowy zlokalizowana w odległości ok. 5 m od projektowanych linii rozgraniczających teren z ulicami G. i P..

Ponadto, w ocenie Wojewody, organ I instancji nie dokonał wyczerpujących ustaleń odnośnie zgodności projektu budowlanego z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Projekt przewiduje zlokalizowanie budynku bezpośrednio przy granicy z dz. nr ew. [...] i [...]. Inwestor powołuje się na § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym, w zabudowie jednorodzinnej, zezwala na sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Z tym, że na projekcie zagospodarowania terenu nie zostały podane całkowite wymiary działki. Cząstkowe wymiary podane na projekcie zagospodarowania terenu, przy północnej granicy działki, wskazują na wymiar przekraczający 16 m, natomiast na opracowaniu rysunkowym stanowiącym załącznik do decyzji wyrażającej zgodę na lokalizację zjazdu z drogi gminnej (str. 12 projektu budowlanego) długość zachodniej granicy działki określona została na 16,20 m. Analizując projektowaną lokalizację budynku, organ I instancji nie odniósł się do § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, w którym z uwagi na rozmiary działki dozwolone jest sytuowanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy, nie zaś przy granicach z działkami sąsiednimi. Przepis ten zezwala na zbliżenie projektowanego budynku do granicy działki prostopadłej do węższego niż 16 m boku terenu inwestycyjnego. Brak jest przy tym uzasadnienia dla wniosku, iż przepis ten zezwala również na zbliżenie projektowanego budynku do granicy działki prostopadłej do szerszego niż 16 m boku terenu, gdyż z przepisu tego wynika, iż ustawodawca uznał, że rozmiar przekraczający 16 m pozwala na zachowanie odległości z § 12 ust. 1 rozporządzenia. Organ stwierdził, że w narożniku ww. działek znajduje się obrys tylko kondygnacji parteru. Na pierwszym piętrze w narożniku działek nie przewidziano powierzchni mieszkaniowej, przy czym z lokalu mieszkalnego zaprojektowane zostały drzwi umożliwiające wyjście na stropodach nad parterem. Zdaniem organu, rozwiązanie to nie zostało przez organ I instancji zweryfikowane pod kątem zgodności z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do balkonu oraz takich części budynku jak galeria, taras.

Organ odwoławczy stwierdził także, że przyjąć należy racjonalność ustawodawcy, który w art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego wymienił rozbudowę i nadbudowę jako odrębne rodzaje robót budowlanych, z czego wnioskować należy o ich odmiennych zakresach. Potwierdzenie tej tezy znajduje się w orzecznictwie administracyjno-sądowym, w którym orzekano, iż z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. W tym samym wyroku sąd powołuje się na literaturę i doktrynę wskazując, iż "nadbudowa" polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 725/08).

Organ prowadzący postępowanie w sprawach budowlanych jest związany treścią wniosku złożonego przez inwestora, w którym określona winna być całość zamierzenia inwestycyjnego, a zatem wszystkich projektowanych w obiekcie budowlanym robót. To treść wniosku określa przedmiot postępowania i stanowi punkt wyjścia przy kontroli zawartości projektu budowlanego. Wniosek z dnia [...] grudnia 2011 r. dotyczy wyłącznie rozbudowy budynku, tożsamy zakres robót budowlanych został określony w tytule projektu, a także wskazany jako przedmiot prowadzonego postępowania. Tymczasem z całości załączonego do wniosku projektu budowlanego wynika, że zawarte w nim roboty budowlane poza rozbudową obejmą również nadbudowę istniejącego budynku. Projekt obrazuje również, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje umiejscowienie garażu w kondygnacji podziemnej budynku, tymczasem działanie takie nie było przedmiotem wniosku. Garaż z racji swoich funkcji jest pomieszczeniem o zupełnie innym przeznaczeniu niż budynek mieszkalny zatem nie mieści się w definicji wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania.

Organ stwierdził, że wprawdzie inwestorzy powołują się na terminologię stosowaną w sprawach z zakresu ustalania warunków zabudowy, jednakże postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę prowadzone jest na podstawie ustawy Prawo budowlane z zastosowaniem używanej w niej terminologii dla określania przedmiotu postępowania, która rozróżnia jako odmienne zakresowo pojęcia rozbudowy i nadbudowy.

Organ wskazał również, że dokumenty - w tym dokumenty wchodzące w skład projektu budowlanego - przedstawione winny być organowi w oryginale bądź kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem, tymczasem do projektu budowlanego załączona została jedynie kolorowa kserokopia opracowania sporządzonego przez W. D., zawierającego ekspertyzę geotechniczną.

W związku z powyższymi wywodami, organ odwoławczy stwierdza, że Prezydent [...] nie wypełnił w sposób dostateczny spoczywającego na nim obowiązku dokonania wymaganych przepisami prawa budowlanego sprawdzeń, wydana w wyniku wadliwego postępowania decyzja z dnia [...] października 2012 r. nr [...] zasługuje na uchylenie, sprawa winna zostać przekazana organowi I instancji w celu ponownego rozpatrzenia. Wziąć przy tym należy pod uwagę fakt, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji co oznacza, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił organ I instancji. Zakres dostrzeżonych przez Wojewodę uchybień wskazuje na niezbędność dokonania ustaleń, które prowadzić mogą do nałożenia na inwestora obowiązku dokonania zmian w projekcie bądź znacznego uzupełnienia dokumentacji projektowej. Konsekwencją zaś wydania przez wojewodę orzeczenia kończącego postępowanie przed obiema instancjami w oparciu o uzupełnioną dokumentację byłaby decyzja wydana z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej na mocy art. 15 Kpa w postępowaniu administracyjnym, co zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym godziłoby w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu

5. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] złożyli M. A. i M. B.;

zarzucając naruszenie:

- prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegające na:

1) bezzasadnym przyjęciu, że projekt budowlany nie spełnia wymogów z art. 35 ust. 1 ustawy prawo budowlane tzn. a) jest niezgodny z ustaleniami obowiązującej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; b) nie został sprawdzony pod względem zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym technicznobudowlanymi; c) nie został sprawdzony pod względem jego kompletności, w tym posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji; d) nie został sporządzony przez osobę uprawnioną;

2) bezzasadnym przyjęciu, że decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] nie może być uznana za decyzję zmieniającą warunki zabudowy;

3) sporządzeniu powierzchownej, niekompletnej, wzajemnie sprzecznej analizy sprawy, skutkującej całkowicie błędnymi wnioskami i wydaniem ostatecznej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

- przepisów postępowania, tj. oparcie orzeczenia na materiale dowodowym, który nie uprawniał do przyjęcia, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co wynikło m.in. z błędnej analizy decyzji o warunkach zabudowy i innych decyzji wydanych w tej sprawie, czym naruszono zasadę swobodnej oceny dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało uchylenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] –

- wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przywrócenie decyzji Prezydenta [...].

6. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje:

7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa.

8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 157/13 uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. A. i M. B. kwotę 760 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, m. in, że zarzuty sformułowane przez organ odwoławczy nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu wszystkie te czynności mogły być przeprowadzone przez organ odwoławczy bez konieczności uchylania decyzji organu I instancji i bez szkody dla zasady dwuinstancyjności. Podobnie należy ocenić uchybienia formalne dokumentacji dotyczącej wniosku o pozwolenie na budowę wskazane przez Wojewodę [...]. Uchybienia te mogły być konwalidowane w toku postępowania przed organem II instancji bez konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi [...]. Przypomnieć przy tym należy, że pojęcia rozbudowy i nadbudowy nie są tożsame ale oba składają się na pojęcie budowy.

9. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R. S. wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r. II OSK 2385/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, m. in., że z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analizowanego z uwzględnieniem art. 64 ust. 1 tej ustawy wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie tylko nie ma obowiązku badania po raz drugi dopuszczalności zmiany zagospodarowania terenu oraz warunków i zasad, na jakich to następuje, ale także nie wolno mu tego badać. Organ ten nie może dokonać weryfikacji treści decyzji o warunkach zabudowy. Nie wolno mu także postąpić wbrew jej ustaleniom. Decyzja ta stanowi z punktu widzenia organu wydającego pozwolenie na budowę gwarancję zgodności inwestycji z polskim ustawodawstwem w zakresie oceny dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu, który jest przygotowywany pod zamierzenie inwestycyjne. Zadaniem organu właściwego w sprawach wydawania pozwoleń na budowę nie jest już kontrola poprawności proponowanych rozwiązań przestrzennych. Organ ten koncentruje się na wymogach prawa budowlanego i zgodności prac bezpośrednio związanych z robotami budowlanymi z przepisami prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych. Przepis art. 55 upzp należy stosować zgodnie z jego literalnym brzmieniem zakładając, że jeśli ustawodawca przewidywałby wyjątki od tej zasady, zostałoby to wprost wyrażone w ustawie (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 476-480). Związanie organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę treścią decyzji lokalizacyjnej oznacza, iż nie ma on prawa samodzielnie przesądzać o dopuszczalności realizacji danej inwestycji z punktu widzenia zmiany zagospodarowania terenu objętego decyzją lokalizacyjną. Przeciwnie, ma obowiązek kierować się ustaleniami dokonanymi w tej decyzji (A. Ostrowska, Pozwolenie na budowę, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 162).

W konsekwencji za pozbawione podstaw prawnych należy uznać modyfikowanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę ustaleń wynikających z pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, nawet jeśli czyni on to w oparciu o ostateczną decyzję wydaną w innego rodzaju sprawie administracyjnej, w tym przypadku dotyczącej lokalizacji obiektu budowlanego względem zewnętrznej krawędzi jezdni.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że należy przy tym zwrócić uwagę na błędne zastosowanie w treści wydanej na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] pojęcia "linii zabudowy". W oparciu o ten przepis zarządca drogi może w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej od krawędzi jezdni – rozumianej jako część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5 udp). Tymczasem linie zabudowy dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu są ustalane w toku wydania warunków zabudowy, a więc w postępowaniu zupełnie innego rodzaju. Nie zmienia tego fakt, że w niniejszej sprawie Prezydent [...] wystąpił zarówno jako organ wydający decyzję o warunkach zabudowy oraz zarządca drogi wydający decyzje w oparciu o art. 43 ust. 2 udp.

Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentu opartego na poglądzie sformułowanym w wyroku NSA z dnia 30 września 2010 r. II OSK 1434/09 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że istotną różnicą w stanie faktycznym niniejszej sprawy oraz przywołanej przez WSA w Warszawie jest fakt, że w tej ostatniej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w obecnie rozpatrywanej została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Tymczasem decyzji o warunkach zabudowy nie powinno się traktować jako substytutu planu miejscowego, choćby z uwagi na to, iż nie tworzy ona porządku prawnego, nie ma charakteru konstytutywnego oraz nie powstaje w wyniku jakiejkolwiek procedury planistycznej. O ile bowiem plan miejscowy ustanawia w granicach wyznaczonych prawem powszechnie obowiązującym lokalny porządek planistyczny, o tyle decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) inwestycji budowlanej, która może zostać na danym terenie zrealizowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W sytuacji braku planu miejscowego na terenie takim obowiązuje porządek planistyczny unormowany ustawami szczególnymi (A. Ostrowska, Pozwolenie na budowę ..., s. 161-162).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że za uzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo wydania jej w oparciu o prawidłowo zastosowany przepisy art. 138 § 2 kpa. Należy się zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, iż z uwagi na liczbę, charakter oraz zakres pominiętych ustaleń, w sprawie konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W szczególności chodzi o dokonanie przez organ pierwszej instancji wymaganych przepisami prawa budowlanego sprawdzeń, m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującej dla tej działki ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego, w tym posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz czy projekt został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Dodatkowo poza wskazanymi wyżej brakami w dokumentacji inwestorzy załączyli do wniosku kolorową kserokopię zamiast oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu opracowania geotechnicznego. Trudno zatem przyjąć w ślad za WSA w Warszawie, że organ odwoławczy miałby konwalidować tak daleko idące uchybienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Z powyższych względów Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 138 § 2 kpa.

10. Tak wiec obecnie, przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest skarga M. A. i M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., którą organ ten, po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą przeznaczenia na cele mieszkalne na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. G. w W. – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Zgodnie z art. 190 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podkreślić należy, że zaskarżona de Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc zadaniem Sądu było dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, czyli decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Ten zasadniczy motyw rozstrzygnięcia jest uzasadniony.

Tak jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku wydanego w sprawie niniejszej, stwierdzić należy, że z uwagi na liczbę, charakter oraz zakres pominiętych ustaleń, w sprawie konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W szczególności chodzi o dokonanie przez organ pierwszej instancji wymaganych przepisami prawa budowlanego sprawdzeń, m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującej dla tej działki ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego, w tym posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, oraz, czy projekt został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Dodatkowo poza wskazanymi wyżej brakami w dokumentacji inwestorzy załączyli do wniosku kolorową kserokopię zamiast oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu opracowania geotechnicznego. Nie można uznać, że organ odwoławczy miałby konwalidować tak daleko idące uchybienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, co oznacza, że Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 138 § 2 kpa. Stwierdzić zatem należy, że co do zasady zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.