Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1721/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 12 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1866/11 w sprawie ze skargi D. K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, a nadto postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2011 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz D. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1866/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, wewnętrznymi instalacjami: wodną, kanalizacyjną, gazową c.o. i elektryczną wraz ze zjazdem i podjazdem do budynku, wraz z infrastrukturą techniczną w zakresie przyłącza: energetycznego kablem NN, sieci gazociągowej, wodociągowej, kanalizacyjnej, na działkach nr [...] obr. [...], przy ul. [...]". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 15 stycznia 2009 r.

W dniu 6 marca 2009 r. do Prezydenta Miasta K. wpłynął wniosek D. K. o wznowienie ww. postępowania. Wnioskodawczyni podniosła, że jest właścicielką działki nr [...] obr. [...], a więc nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...] i mimo tego nie była stroną przedmiotowego postępowania. Następnie sprecyzowała, że dowiedziała się o wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę 2 marca 2009 r., natomiast pierwsze roboty budowlane stwierdziła w dniu 28 lutego 2009 r.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania, uznając, że nie przysługiwał jej w sprawie przymiot strony, ponieważ działka, której jest właścicielką, nie znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji D. K. wniosła odwołanie, w wyniku którego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2009r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda uznał, że weryfikacja tego, czy podmiotowi wnioskującemu o wznowienie przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu może nastąpić jedynie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2009r. odmówiono wznowienia przedmiotowego postępowania z uwagi na fakt, iż D. K. nie przysługiwał w sprawie przymiot strony, ponieważ jej działka nie znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji Pani D. K. wniosła odwołanie, a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskująca nie posiadała przymiotu strony, a zatem niedopuszczalne byłoby wznowienie postępowania na jej wniosek. Zdaniem Wojewody działka nr [...] nie znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a więc brak było potwierdzenia, że obiekt objęty przedmiotowym pozwoleniem na budowę wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...]. Odnosząc się do argumentów skarżącej dotyczących "podniesienia poziomu terenu działki objętej inwestycją", organ odwoławczy podkreślił, że z "załączonej do projektu mapy sytuacyjno - wysokościowej nie wynika, aby rzędne projektowanego terenu byłby podniesione w stosunku do istniejącego poziomu działki nr [...]. Rzędna poziomu parteru budynku została w projekcie budowlanym określona poziomem 259,10 m n.p.m. Zgodnie z treścią części opisowej projektu zagospodarowania działki (str. 3) odprowadzenie wód opadowych zaprojektowano na teren działki objętej inwestycją bez naruszania istniejącej równowagi."

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2009r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Kr 136/10 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd uznał za trafne i zasługujące na aprobatę poglądy organu administracji przedstawione w zaskarżonej decyzji co do pojęcia strony w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę i w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zezwalającą na budowę. Jednakże, mimo tych poprawnych i trafnych ocen i wniosków organu administracji, Sąd uznał, że zaskarżoną decyzję należało uchylić, ponieważ jej wydanie nie zostało poprzedzone ustaleniem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca konsekwentnie zarzucała, iż teren działki inwestora wcześniej, w latach 2006-2007, przed rozpoczęciem budowy został sztucznie znacznie (o kilka metrów) podwyższony, co powoduje, że planowany budynek został usytuowany wyżej względem jej nieruchomości. To zaś z kolei ograniczy dopływ światła dziennego do jej budynku mieszkalnego. Sąd uznał, że okoliczność ta nie została w należyty sposób wyjaśniona i brak jest koniecznych ustaleń i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Uchybienie to, zdaniem Sądu, stanowiło naruszenie zasady wynikającej z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. Zdaniem Sądu nie było jasne, czy mapa sytuacyjno - wysokościowa przedłożona z projektem budowlanym uwzględniała fakt tego ewentualnego podwyższenia terenu, a w następstwie tego nie było jasne, czy za punkt wyjścia do dokonanych ocen przyjęto rzeczywiste dane i czy istotnie wzniesienie spornego budynku nie spowoduje naruszenia przepisów techniczno - budowlanych, a zwłaszcza regulujących wymogi zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i regulujących wymogi oświetlenia i nasłonecznienia. Wyrok WSA w Krakowie stal się prawomocny w dniu 10 marca 2011r.

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r.

Prezydent stwierdził, że zachowany został miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto wskazał, że w sytuacji, gdy organ po przeprowadzeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego ustali, iż wniosek nie pochodzi od strony postępowania, nie może wszcząć postępowania w przedmiocie wznowienia. Wskutek zaś nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego polegającej między innymi na dodaniu art. 61a k.p.a. orzecznictwo przyjmujące odmienny pogląd aniżeli wyżej przedstawiony straciło aktualność z dniem wejścia w życie tej nowelizacji, tj. z dniem 11 kwietnia 2011 r. Prezydent dokonał ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę i wskazał, że za strony postępowania, poza inwestorem, uznani zostali właściciele działki [...] oraz zarządca ulicy [...], z której projektowany jest zjazd. Natomiast w celu ponownego ustalenia, czy działka nr [...], stanowiąca własność wnoszącej o wznowienie D. K., znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę konieczne było w pierwszej kolejności wyjaśnienie okoliczności wskazanych w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2010 r., a mianowicie ustalenie poziomu usytuowania budynku, na którego wzniesienie udzielono pozwolenia na budowę względem działki nr [...], wyrażonego w metrach nad poziomem morza. Prezydent wskazał, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji został sporządzony na kserokopii aktualnej mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego 5 marca 2008r. Z mapy sytuacyjno - wysokościowej wynikało, że teren pod przyszłą inwestycję kształtował się na poziomie rzędnych od 257,62 do 258,61 m n.p.m. Poziom terenu działki nr [...] wynosi zaś 258,95 m n.p.m. Teren wokół projektowanego budynku wskazuje rzędną 258,6 m n.p.m. W projekcie budowlanym ustalono poziom podłogi na rzędnej 259,10 m. n.p.m. Głębokość posadowienia budynku podpiwniczonego wynikała m.in. z przyjętych rozwiązań funkcjonalnych jak również ze wskazań zawartych w ekspertyzie geotechnicznej opracowanej przez uprawnionego geologa w styczniu 2008r. Zatem ukształtowanie terenu wokół projektowanego budynku (zgodnie z zatwierdzonym projektem) znajdowało się na tym samym poziomie, a nawet niżej o ok. 30 cm od poziomu terenu na nieruchomości nr [...], a na etapie projektu budowlanego ograniczona została niwelacja terenu do niezbędnego minimum. Zdaniem Prezydenta analiza projektu zagospodarowania w stosunku do rzędnych terenu istniejącego i projektowanego wykluczała możliwość zalewania nieruchomości D. K., gdyż nachylenie terenu przesuwa się w kierunku zachodnim ze znacznym spadkiem (skarpa) po zachodniej stronie budynku, na którego wzniesienie udzielono przedmiotowego pozwolenia na budowę. Ponadto Prezydent zaznaczył, że jeżeli teren został nadsypany przez inwestora na długo przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, to zostało to wykazane w operacie geodezyjnym i naniesione na mapie sytuacyjno - wysokościowej. Zgodnie zaś z ekspertyzą geotechniczną dołączoną do projektu budowlanego teren pod inwestycję został wyrównany, a nie nadsypany ze względu na brak możliwości posadowienia budynku w żlebie. Wyrównanie terenu nastąpiło przed aktualizacją treści mapy zasadniczej, co nie mogło mieć negatywnego wpływu na teren nieruchomości D. K. ze względu na kierunek nachylenia powierzchni terenu.

Ponadto w ocenie Prezydenta projektowany budynek został usytuowany na działce [...] w przepisowych odległościach od granicy z działkami sąsiednimi nr [...], tj. w odległości z 6,50 m. i nie występowało jakiekolwiek zbliżenie do granicy działki. Wysokość projektowanego budynku jest zmienna i wynosi: od 4,36 m do 7,98 m do kalenicy. Na sąsiednich działkach budynki z oknami w ścianie zachodniej są usytuowane w odległości 14,5 m od granicy. Zatem przy uwzględnieniu odległości pomiędzy budynkami wynoszącej 20 metrów, został spełniony wymóg określony przepisem § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, gdyż między ramionami wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej kąta 60° z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczeniach przesłanianych budynków na działce nr [...] i [...], nie będzie znajdował się żaden obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania. W zakresie oświetlenia i nasłonecznienia stwierdzono, że w każdym pomieszczeniu mieszkalnym zlokalizowanym w budynku na działce nr [...] z oknami zwróconymi w kierunku zachodnim w odległości 14,5 metrów od granicy z działkami [...], będzie zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocny, w godzinach od 700 do 1700. W zakresie bezpieczeństwa pożarowego, stwierdzono, że odległość pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynku projektowanego na działkach nr [...] a budynkami mieszkalnymi na działkach nr [...] wynosiła ponad 8 metrów i spełniała wymogi zawarte w § 271 ust. 1 rozporządzenia. Organ nie stwierdził też naruszenia wymogów prawa w zakresie higieny i zdrowia, a planowana inwestycja nie pozbawiała osób trzecich (w tym także właścicielki działki nr [...]) dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i gazu. Skoro więc w ocenie Prezydenta D. K., jako właścicielce działki nr [...] obr. [...], nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji z dnia [...] grudnia 2008r., zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego o wznowienie.

Zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta K. wniosła D. K..

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2011r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył ustalenia dokonane przez Prezydenta Miasta K. i uznał je za prawidłowe. Odnośnie podnoszonej przez żalącą się kwestii ukształtowania terenu Wojewoda podkreślił, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (str. 2 decyzji o warunkach zabudowy z [...] września 2007r.) wynikało, iż żalącej się znany był fakt zmienionego ukształtowania terenu (nadsypania terenu dz. [...]), zaś podstawę wykonania projektu zagospodarowania terenu stanowiła mapa sytuacyjno - wysokościowa dla działki nr [...] (karta 6 akt sprawy) sporządzona przez uprawnionego geodetę w dniu 11 lutego 2008r., przyjęta do zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezji i Kartografii w dniu 5 marca 2008 r. Zmiana ukształtowania terenu była zatem uwzględniona na mapie sytuacyjno - wysokościowej i ustalenia organu I instancji o braku wpływu powyższych okoliczności na obszar oddziaływania projektowanej inwestycji były w ocenie Wojewody prawidłowe. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że tryb wznowienia postępowania odnosi się do sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a podnoszona przez żalącą się okoliczność wybudowania budynku o innym usytuowaniu na działce niż w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania. W ocenie Wojewody, skoro D. K. nie posiadała przymiotu strony, niedopuszczalne byłoby wznowienie postępowania na jej wniosek, a więc odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. była uzasadniona.

Skargę na postanowienie Wojewody [...] wniosła D. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w kontrolowanym postępowaniu ze względu na istniejące rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie prawa, organ I instancji bardzo dużo miejsca poświęcił rozważaniom dotyczącym tego, czy złożenie wniosku o wznowienie postępowania przez osobę, której w ocenie organu nie przysługuje przymiot strony, daje podstawę do zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. i wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Organ rozważał zatem, czy kwestia braku przymiotu strony powinna być rozważana na pierwszym etapie postępowania wznowieniowego. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie zapadł już prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Kr 136/10. Stosownie zaś do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd orzekł, że "Trafne są i zasługują na aprobatę poglądy organu administracji przedstawione w zaskarżonej decyzji co do pojęcia strony w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę i w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zezwalającą na budowę". Zatem organy administracji ponownie prowadzące przedmiotowe postępowanie wznowieniowe, a także Sąd orzekający w niniejszej sprawie, były związane przytoczonym stanowiskiem WSA w Krakowie. W konsekwencji stwierdzić należy, że dla rozstrzygnięcia o zasadności przedmiotowej skargi kluczowe znaczenie miało niezbadanie, czy organy prawidłowo na pierwszym etapie postępowania wznowieniowego ustalały, czy skarżąca powinna być stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008r. (o tym, że ta kwestia powinna być badana na tym pierwszym etapie przesądził bowiem WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2010r.), lecz istotne znaczenie ma ocena, czy organy zrealizowały wskazania Sądu w zakresie uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Mianowicie Sąd w powołanym wyroku nakazał organom ustalić "czy fakt uprzedniego - przed udzieleniem pozwolenia na budowę - znacznego podwyższenia terenu działki inwestora miał miejsce" oraz "czy mapa sytuacyjno - wysokościowa przedłożona z projektem budowlanym uwzględnia fakt tego ewentualnego podwyższenia terenu, czy w tym zakresie zachodzi niezgodność między mapą, a rzeczywistym stanem występującym w terenie".

Z dokonanych przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ustaleń organów administracji wynika, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji został sporządzony na kserokopii mapy sporządzonej 11 lutego 2008r., a następnie przyjętej do zasobu geodezyjnego w dniu 5 marca 2008r. Skoro zaś sama skarżąca podnosiła, że teren działki inwestora został sztucznie podwyższony w latach 2006-2007, oznacza to, iż zmiana ukształtowania terenu była uwzględniona na mapie sytuacyjno – wysokościowej i dlatego mapa ta mogła stanowić podstawę do ustalania, czy projektowany budynek będzie miał wpływ na budynek skarżącej. Przytoczone wyżej dane dotyczące wzajemnych relacji poziomu terenu na działce skarżącej i na działce inwestora jednoznacznie wskazują, że ukształtowanie terenu wokół projektowanego budynku znajduje się mniej więcej na tym samym poziomie (różnica ok. 30 cm), co poziom terenu na działce nr [...] należącej do skarżącej, zaś na etapie projektu budowlanego ograniczona została niwelacja terenu do niezbędnego minimum. W ocenie Sądu kontrolowane postępowanie wyjaśniające doprowadziło do ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego i jednoznacznie przesądziło o tym, że mapa sytuacyjno – wysokościowa dołączona do projektu budowlanego zawierała aktualne dane. Tym samym organy zrealizowały wskazania zawarte w zapadłym w sprawie wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2010 r. Zatem zarzuty skargi naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. nie były zasadne. Także uzasadnienia postanowień organów obu instancji spełniają wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ pozwalają na zapoznanie się z dokonanymi przez organy ustaleniami faktycznymi, stanowiskami stron, w tym skarżącej, a także przepisami prawa, którymi kierowały się, organy, podejmując swoje rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu przytoczone wyżej okoliczności, takie jak ukształtowanie terenu, rozmiary i usytuowanie projektowanego budynku przemawiały za tym, że budynek ten nie będzie ograniczał dostępu światła słonecznego do pomieszczeń w budynku skarżącej, a tym samym trafnie uznały organy, iż działka skarżącej nie znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skoro zaś art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to zasadnym był wniosek, iż skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu, którego wznowienia się domagała. Dlatego też niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 28 Prawa budowlanego. W konsekwencji za nietrafne należało też uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 2 k.p.a., ponieważ prawidłowe ustalenie, że działka skarżącej nie znajdowała się obszarze oddziaływania projektowanego budynku, musiało prowadzić do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. K. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego:

– art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich żądań strony skarżącej i nieustosunkowanie się do nich w zaskarżonym postanowieniu;

– art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie został złożony przez skarżącą, która nie posiada przymiotu strony, bez zbadania czy skarżąca posiadała przymiot strony;

– art. 149 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uprzedniego postępowania administracyjnego w zakresie dokonania ustaleń oraz oceny, czy skarżąca była stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę;

– naruszenie art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że działka skarżącej nie leży w obszarze oddziaływania budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce sąsiedniej co do której wydano pozwolenie na budowę;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2010 r. były wiążące dla Sądu w tej sprawie, a zostały przez Sąd pominięte, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyrokach z 2010 r. miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. na przesłankach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowień organów obu instancji.

Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy skarżącej kasacyjnie przysługiwał status trony w postępowaniu, którego wznowienia się domagała.

Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poprzednio orzekający w sprawie Sąd nie przesądził kwestii, braku interesu prawnego skarżącej w sprawie pozwolenia na budowę, którego wznowienia ona żąda. Sąd ten w sposób jednoznaczny przesądził jedynie to, że organy prowadzące postępowanie powinny zbadać ponownie sprawę pod kątem wpływu podniesienia terenu na prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, czy obiekt objęty inwestycją oddziałuje na nieruchomość należącą do skarżącej kasacyjnie, która co jest bezsporne, jest nieruchomością bezpośrednio sąsiadującą z nieruchomością objętą inwestycją.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie posiadała interes prawny w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z należącą do niej nieruchomością.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że na potrzeby konkretnej inwestycji powinien zostać wyznaczony obszar jej oddziaływania, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania jego otoczenia, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego.

W orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2182/11, LEX nr 1340211). Wskazuje się jednocześnie, że kwestią odrębną jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie uznał, że właścicielka nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością na której planowany jest obiekt budowlany, który co więcej oddalony jest zaledwie o 20 metrów od obiektu istniejącego na nieruchomości sąsiedniej powinna być stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na chociażby potencjalne oddziaływanie nieruchomości. Nie oznacza to, że interesy skarżącej zostały naruszone, jednak dla zapewnienia ochrony jej praw koniecznym jest zapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu zwykłym, a co za tym idzie również w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących tej inwestycji. Za niedopuszczalne uznać należy takie wyznaczenie obszaru oddziaływania, które z kręgu stron wyłącza właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w odległości kilkunastu metrów od wznoszonego obiektu budowlanego.

Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów odrębnych ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane. Należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012, sygn. II OSK 294/12, [w:] CBOSA).

Z tych względów organ administracji analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania obiektu, które stanowi naruszenie określonych norm.

Należało zatem uchylić zaskarżony wyrok jak i poprzedzające go postanowienia organów obu instancji.

Jednocześnie podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na to, że podnoszona przez skarżącą zmiana ukształtowania terenu była uwzględniona na mapie sytuacyjno-wysokościowej, a zatem mogła stanowić podstawę do ustalenia, czy projektowany obiekt będzie miał wpływ na budynek skarżącej. Oddziaływanie to może jednak dotyczyć nie tylko budynku skarżącej ale i samej nieruchomości co organy ponownie rozpoznające sprawę również powinny rozważyć.

Podsumowując uznać należy, że skarżąca posiada interes prawny w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę opisanego na wstępie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art.145 par.1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę kasacyjną i orzekł o uwzględnieniu skargi uchylając zaskarżone postanowienie Wojewody [...] i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K..

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art.188 p.p.s.a.