Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1206/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: par. 2 ust. 1 par. 17 ust. 1 pkt 1 lit. c),
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
article: art. 68 par 1
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E.R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza na rzecz E.R. od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 3148 zł (trzy tysiące sto czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z dnia [...] grudnia 2010 r., wniesionej przez Z.R., reprezentującego E.R.(dalej jako Skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR) z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] (znak [...] ), utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...].12.2005 roku E.R.złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w N. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006.

Skarżąca na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. nr [...] z dnia [...].04.2007 roku, rozpoczęła pięcioletnie zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej w ramach programu rolnośrodowiskowego, realizowanego w pakiecie ochrona gleb i wód (K01) w wariancie międzyplon ozimy (K01b), otrzymując płatność w wysokości 6 726,00 zł. Powierzchnia uwzględniona w naliczaniu wynosiła [...] ha.

Następnie Skarżąca składała na lata 2007, 2008, 2009 i 2010 wnioski o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, na które otrzymała stosowne płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na lata 2007-2010, które zostały jej przyznane jako producentowi rolnemu ostatecznymi decyzjami nr:

[...] z dnia [...].02.2008 r.,

[...] z dnia [...].12.2008 r.,

[...] z dnia [...].11.2009 r.,

[...] z dnia [...].10.2010 r.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych stronie na mocy decyzji z dnia: [...] kwietnia 2007 r., [...] lutego 2008 r., [...] grudnia 2008 r. oraz decyzji z [...] listopada 2009 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, wydanych przez organ I instancji.

Jednocześnie Dyrektor Oddziału wystosował do Skarżącej wezwanie do złożenia wyjaśnień odnośnie nie zgłoszenia w roku 2008 działki ewidencyjnej nr [...], która to działka była zgłoszona do płatności w roku 2007 oraz w latach 2009 i 2010.

W odpowiedzi na wezwanie w Oddziale Regionalnym ARiMR w O. stawił się pełnomocnik skarżącej, który zapoznał się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz oświadczył, iż działka ewidencyjna nr [...] została wycofana z wniosku o płatność rolnośrodowiskową w roku 2008, gdyż została ona zgłoszona do płatności w tym roku przez innego producenta rolnego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. D. O.Oddziału Regionalnego ARiMR w O. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na łączną kwotę w wysokości 24 356,10 zł.

Rozpatrując wniosek Skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na lata 2005-2009 zostały przyznane producentowi rolnemu decyzjami wydanymi przez Kierownika Biura ARiMR. Przedmiotowe płatności zostały zrealizowane i przekazane na rachunek bankowy strony, skutkiem czego po stronie producentki powstało zobowiązanie do realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

W ocenie organu Skarżąca nie wykazała w roku 2008 działek ewidencyjnych, do których otrzymała płatność roku 2006 lub 2007, wskazując na działki o nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz działkę ewidencyjną o numerze [...], co do której skarżąca złożyła oświadczenie, iż działka była użytkowana przez innego producenta rolnego, czego konsekwencją było wycofanie jej z płatności rolnośrodowiskowej w roku 2008. Wskazano, że w kolejnym roku Skarżąca nie wykazała we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej kolejnych działek ewidencyjnych ( nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]), które były zgłaszane do płatności w latach wcześniejszych. Natomiast w roku 2010 Skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt nie wykazała działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], do których w poprzednich latach otrzymała płatność rolnośrodowiskową.

Organ jako podstawę swojego rozstrzygnięcia powołał § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) i uznał, iż strona nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku wynikającego z przepisów tego rozporządzenia oraz z art. 66 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. L 153, z dnia 30.04.2004 r., dalej: rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004), albowiem zmniejszyła powierzchnię użytków rolnych objętych zobowiązaniem.

Wskazano ponadto, że w związku z niedotrzymaniem zobowiązania rolnośrodowiskowego, przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji, producentka zobowiązana była do zwrotu pobranych płatności na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w kwocie 24 356,10 zł.

Skarżąca złożyła na to rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1383/11 oddalił skargę E.R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Sąd I instancji stwierdził, że istotą sprawy był fakt niewypełnienia przez Skarżącą obowiązku wynikającego z przepisów cyt. rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 66 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004, a także zmniejszenie powierzchni użytków rolnych objętych zobowiązaniem. Skarżąca nie wykazała w roku 2008 działek ewidencyjnych, do których otrzymała płatność w roku 2006 i 2007. Podobnie w 2010 roku składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt nie wykazała działek ewidencyjnych, do których w poprzednich latach otrzymała płatność rolnośrodowiskową. W ocenie Sądu należało tym samym uznać, że Skarżąca nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku. Fakt zmniejszenia użytków rolnych i brak przekazania zobowiązania w części dotyczącej wyżej wspomnianych działek ewidencyjnych, skutkował obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych płatności otrzymanych na mocy decyzji organu I instancji z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt pochodzących ze środków z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych.

Sąd uznał ponadto, iż prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie dał organowi podstawę do stwierdzenia, że Skarżąca nie wykazała działek ewidencyjnych, do których otrzymała płatność w latach poprzednich, co zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego spowodowało, iż płatności w określonej zaskarżoną decyzją kwocie podlegała zwrotowi.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Skarżąca na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organu w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych świadczeń, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania innemu składowi Sądu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 20 marca 2013 r. wyrokiem sygn. akt II GSK 207/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wskazano, że z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że bezsporny jest stan faktyczny przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, natomiast jako podstawę prawną decyzji dotyczącej czterech lat wskazano art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o Agencji, tj. przepisy z mocy których Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, ponieważ przysługują mu uprawnienia organu podatkowego określone w ustawie Ordynacja podatkowa. Ponadto w podstawie prawnej wskazano § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. oraz art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004.

NSA wskazał, że w 2005 r., kiedy to Skarżąca w dniu [...] grudnia 2005 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2006, § 17 rozporządzenia nie zawierał jednostki redakcyjnej ust. 1 pkt 1 lit. c). Dopiero z dniem 4 maja 2006 r. zaczął obowiązywać przepis § 17 ust. 1 pkt 1 lit c) w brzmieniu: "Płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem." Natomiast od 15 marca 2007 r. ten przepis brzmi: "Płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem."

Wskazano również, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004 zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2007 r. z mocy art. 64 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE. z 23 grudnia 2006 r. L 368, s. 15).

NSA podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie decyzja dotycząca czterech lat powołuje w podstawie prawnej te same przepisy, a to w sytuacji kiedy począwszy od 4 maja 2006 r. przepisy krajowe i wspólnotowe ulegały zmianie bądź uchyleniu. Należy podkreślić, że kiedy Skarżąca w dniu 29 grudnia 2005 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na formularzu udostępnianym przez Agencję, pośród zobowiązań wskazanych w § 2 ust. 1 rozporządzenia brak było zobowiązania się do nie zmniejszenia powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy. Brak było przy tym przepisu krajowego, który nakładałby sankcje w postaci wstrzymania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej z powodu zmniejszenia powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy.

NSA ponadto zaakcentował, że płatność na rok 2006 została przyznana decyzją z [...] lipca 2006 r., a potem po wznowieniu postępowania w tej samej kwocie decyzją z [...] kwietnia 2007 r. ponieważ uznano, że wyniki kontroli nie mają wpływu na wysokość przyznanej płatności.

NSA wskazał, że w uzasadnieniu prawnym decyzji nie wyjaśniono jednak, w jaki sposób dokonano wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, co do roku 2006 r.- § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. W szczególności nie wyjaśniono, dlaczego miał zastosowanie przepis prawa, który wszedł w życie w 2006 r., czyli już po złożeniu w 2005 r. wniosku wraz z wymaganym zobowiązaniem. Sąd podkreślił ponadto, że w uzasadnieniu decyzji ostatecznej nie wyjaśniono, jakie konkretne przepisy prawa wspólnotowego miały zastosowanie do kolejnych lat 2007, 2008 i 2009, w sytuacji, kiedy przepisy te ulegały zmianie.

NSA uchylając zaskarżony wyrok wskazał, że Sąd I instancji winien był zweryfikować stanowisko strony dając temu stosowny wyraz w uzasadnieniu, a zaniechanie takiej weryfikacji stanowi o niedostatecznym wyjaśnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, co jest uchybieniem które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Wskazano ponadto, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei, według ust. 2 – 5 tego artykułu, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności. Uprawnienia organu podatkowego określone w ustawie, o której mowa w ust. 2, przysługują Prezesowi Agencji jako organowi pierwszej instancji. Prezes Agencji może upoważnić pracowników Agencji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach, o których mowa w ust. 1. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa Agencji nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z tej decyzji może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych, z tym że załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie 2 miesięcy. Do egzekucji należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Dział III Zobowiązania podatkowe ustawy Ordynacja podatkowa obejmuje artykuły od 21 do 119. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 i 2, zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Z kolei według art. 68 § 1 tej ustawy, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania art. 21 § 1 pkt 1 i art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej, ponieważ decyzja z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jest decyzją ustalającą, a nie decyzją określającą.

Zgodnie z art. 2 § 2 i 3 ustawy Ordynacja podatkowa, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Organom, o których mowa w § 2, przysługują uprawnienia organów podatkowych.

Z tych regulacji prawnych oraz z art. 29 ust. 3 ustawy o Agencji – zdaniem NSA - wynika wprost, że Prezes Agencji posiada uprawnienia organu podatkowego w zakresie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które według ustawy Ordynacja podatkowa są niepodatkowymi należnościami budżetu państwa zdefiniowanymi w art. 3 pkt 8 jako niepodatkowe należności budżetowe przez które rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych.

Ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

NSA podkreślił przy tym, że w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji chodzi o dwa rodzaje należności: kwota nienależnie pobranych środków publicznych; kwota nadmiernie pobranych środków publicznych.

Kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji). Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna.

Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł.

Istota omawianej instytucji polega na tym, wskazał NSA, że organ płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad obowiązkowe jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi. Adresatem decyzji wydanej w omawianym trybie może być każdy kto pobrał środki publiczne w kwocie nienależnej lub nadmiernej wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Ustalenie osoby zobowiązanej następuje podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

Podstawowy termin przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego wynosi 3 lata, licząc od końca roku, w którym powstał obowiązek podatkowy. Moment powstania obowiązku podatkowego jest określony w ustawach regulujących poszczególne podatki.

Sąd kasacyjny stwierdził, że skoro postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych wszczęto z urzędu w dniu [...] stycznia 2011 r., kiedy to obowiązek podatkowy, co do roku 2006 r. powstał ewentualnie [...] maja 2007 r., ponieważ w tym dniu na rachunek bankowy Skarżącej wpłynęła płatność, to 3 letni termin przedawnienia, o jakim mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej upłynął 31 grudnia 2010 r.

Podkreślono przy tym, że nawet jeśli postępowanie administracyjne zostało wszczęte już po upływie terminu przedawnienia, to nadal zachodziła konieczność badania z urzędu kwestii przedawnienia jeszcze przed wydaniem decyzji administracyjnej, ponieważ przedawnienie jest w pierwszym rzędzie instytucją materialnoprawną, jak również wywołuje istotne skutki procesowe. Dopóki przedawnienie nie nastąpi, organy administracji publicznej winne podejmować z urzędu działania, aby wyegzekwować obowiązki dłużnika celnego; podatnika; osoby zobowiązanej. Jednakże w przypadku upływu przedawnienia nie mogą one takich działań podejmować, ponieważ zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest zatem uwzględnienie przedawnienia z urzędu, na każdym etapie postępowania administracyjnego. Przedawnienie obejmuje sytuacje, kiedy nie istnieje już żaden stosunek materialnoprawny, kiedy wygasły już wszelkie relacje pomiędzy podatnikiem, a organami podatkowymi (Państwem) w związku ze zdarzeniem prawnopodatkowym, od którego upłynął już ustawowy termin, który nie uległ wcześniej przerwaniu, bądź zawieszeniu i nie zachodziła sytuacja, że nie rozpoczął on swojego biegu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 , dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Jednocześnie - stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 207/12, wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Skarżącej.

Należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z p. zm.), a w szczególności art. 29 ust. 1 i 3 ustawy, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 z p. zm.) oraz przepisu prawa wspólnotowego, w tym rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. UE L Nr 153, poz. 30).

Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku wskazał, że w 2005 r., kiedy to Skarżąca w dniu [...] grudnia 2005 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2006, § 17 rozporządzenia nie zawierał jednostki redakcyjnej ust. 1 pkt 1 lit. c), który z dniem 4 maja 2006 r. zaczął obowiązywać w brzmieniu: "Płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem.". Jednocześnie od 15 marca 2007 r. (i do chwili obecnej) ten przepis brzmi: "Płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem.".

Wskazano również, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004 zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2007 r. z mocy art. 64 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE. z 23 grudnia 2006 r. L 368, s. 15).

NSA w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie decyzja organów dotycząca czterech lat powoływała w swojej podstawie prawnej błędnie te same przepisy, mimo że począwszy od 4 maja 2006 r. przepisy krajowe i wspólnotowe ulegały zmianie bądź uchyleniu.

NSA szczególnie przy tym podkreślił, że kiedy Skarżąca w dniu [...] grudnia 2005 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na formularzu udostępnianym przez Agencję, pośród zobowiązań wskazanych w § 2 ust. 1 rozporządzenia brak było w obowiązujących przepisach prawa zobowiązania się do nie zmniejszenia powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy. Ponadto brak było przy tym przepisu krajowego, który nakładałby sankcje w postaci wstrzymania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej z powodu zmniejszenia powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy.

W wyroku NSA wskazano, że w uzasadnieniu prawnym decyzji nie wyjaśniono jednak, w jaki sposób dokonano wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji co do roku 2006 r. – a mianowicie przepis § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. W szczególności nie wyjaśniono, dlaczego miał zastosowanie ten przepis prawa, który wszedł w życie w 2006 r., czyli już po złożeniu w 2005 r. wniosku wraz z wymaganym zobowiązaniem. Sąd podkreślił ponadto, że w uzasadnieniu decyzji ostatecznej nie wyjaśniono, jakie konkretne przepisy prawa wspólnotowego miały zastosowanie do kolejnych lat 2007, 2008 i 2009, w sytuacji, kiedy przepisy te ulegały zmianie.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonał ponadto wykładni przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji w odniesieniu do przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 z p. zm.).

Z tych regulacji prawnych zawartych w Ordynacji podatkowej oraz z brzmienia art. 29 ust. 3 ustawy o Agencji – zdaniem NSA - wynika wprost, że Prezes Agencji posiada uprawnienia organu podatkowego w zakresie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które według ustawy Ordynacja podatkowa są niepodatkowymi należnościami budżetu państwa zdefiniowanymi w art. 3 pkt 8 jako niepodatkowe należności budżetowe przez które rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych.

Tym samym ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

NSA podkreślił przy tym, że w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji chodzi o dwa rodzaje należności:

• kwotę nienależnie pobranych środków publicznych;

• kwotę nadmiernie pobranych środków publicznych.

Sąd wskazał, że kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji) i wypłaconą w wysokości wyższej niż należna.

Natomiast kwota nienależnie pobranych środków publicznych to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł.

Zatem – co podkreślił NSA - istotą omawianej instytucji jest to, że organ płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad obowiązkowe jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi. Adresatem decyzji wydanej w omawianym trybie może być każdy kto pobrał środki publiczne w kwocie nienależnej lub nadmiernej wynikające ze stosunków publicznoprawnych a ustalenie osoby zobowiązanej następuje podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

NSA stwierdził, że podstawowy termin przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego wynosi 3 lata, licząc od końca roku, w którym powstał obowiązek podatkowy, przy czym moment powstania obowiązku podatkowego jest określony w ustawach regulujących poszczególne podatki.

Sąd kasacyjny stwierdził tym samym, że skoro postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych wszczęto z urzędu w dniu [...] stycznia 2011 r. , kiedy to obowiązek podatkowy co do roku 2006 r. powstał ewentualnie [...] maja 2007 r. (ponieważ w tym dniu na rachunek bankowy Skarżącej wpłynęła płatność), to 3 letni termin przedawnienia, o jakim mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej upłynął w tym przypadku dnia 31 grudnia 2010 r.

NSA podkreślił przy tym, że nawet jeśli postępowanie administracyjne zostało wszczęte już po upływie terminu przedawnienia, to nadal zachodziła konieczność badania z urzędu kwestii przedawnienia jeszcze przed wydaniem decyzji administracyjnej, ponieważ przedawnienie jest w pierwszym rzędzie instytucją materialnoprawną, jak również wywołuje istotne skutki procesowe. Dopóki przedawnienie nie nastąpi, organy administracji publicznej winne podejmować z urzędu działania, aby wyegzekwować obowiązki dłużnika celnego; podatnika; osoby zobowiązanej. Jednakże w przypadku upływu przedawnienia nie mogą one takich działań podejmować, ponieważ zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest zatem uwzględnienie przedawnienia z urzędu, na każdym etapie postępowania administracyjnego. Przedawnienie obejmuje sytuacje, kiedy nie istnieje już żaden stosunek materialnoprawny, kiedy wygasły już wszelkie relacje pomiędzy podatnikiem, a organami podatkowymi (Państwem) w związku ze zdarzeniem prawnopodatkowym, od którego upłynął już ustawowy termin, który nie uległ wcześniej przerwaniu, bądź zawieszeniu i nie zachodziła sytuacja, że nie rozpoczął on swojego biegu.

NSA uchylając wyrok WSA z dnia 4 listopada 2011r. wskazał, że Sąd I instancji winien był zweryfikować stanowisko strony dając temu stosowny wyraz w uzasadnieniu, bowiem zaniechanie takiej weryfikacji stanowiło o niedostatecznym wyjaśnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, co było uchybieniem które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik i spowodowało takie rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej. Stosując się do tych wskazań Sąd orzekający ponownie w sprawie zważył zatem wszystkie podniesione okoliczności i orzekł, jak powyżej.

Z tych wszystkich przyczyn organ winien dokonać przy ponownym rozpatrzeniu oceny sprawy z uwzględnieniem wyżej wyrażonych poglądów zarówno w zakresie wykładni prawa materialnego, jak i niezbędnego zakresu postępowania dowodowego dla ustalenia stanu faktycznego oraz obowiązku organu administracji wyczerpującego rozpatrzenia tegoż materiału dowodowego.

Sąd stwierdził ponadto, że wymienione naruszenia przepisów postępowania są istotne i mogły wpływać na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy istnieje zatem konieczność orzeczenia przez organ z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego i opisanych wyżej wskazań wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego merytorycznego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.