Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2238/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Inne
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 9
journal: Dz.U. 1994 nr 123 poz 600
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 188 poz 1840
law: Ustawa z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1985/15 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o. o. w M. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A] Sp. z o. o. w M. na rzecz Ministra Przedsiębiorczości i Technologii 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "sąd I instancji", "WSA") wyrokiem z 10 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1985/15, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi spółki [A] Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: "strona", "spółka") na decyzję Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia w części dotyczącej okresu prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, oddalił skargę.

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 31 marca 2015 r. strona zwróciła się do Ministra Gospodarki o stwierdzenie nieważności zezwolenia Prezesa Agencji Rozwoju Przemysłu z [...] kwietnia 1997 r., nr [...], na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej [A] (dalej: "zezwolenie") w części określającej czas na jaki udzielono zezwolenia. Spółka podniosła, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."),

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Minister Gospodarki, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności zezwolenia w części określającej czas na jaki udzielono zezwolenia.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że art. 16 ust. 9 ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 1994 r. Nr 123, poz. 600 ze zm., dalej: "u.s.s.e."), w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r., stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Nowelizacja ustawy z 16 listopada 2000 r. wprawdzie wprowadziła w tym względzie zmianę i uchyliła obowiązek wpisywania do zezwoleń terminów ich ważności, niemniej na dzień wydania kwestionowanej części decyzji, tj. 1 kwietnia 1997 r., istniała podstawa prawna do określenia w punkcie II. zezwolenia terminu jego obowiązywania. Zatem w dniu udzielenia spółce zezwolenia istniał przepis pozwalający określić termin jego obowiązywania. Organ udzielający zezwolenia miał więc wyraźną legitymację ustawową do takiego działania i nie opierał się na domniemaniu. Przedmiotem oceny w tym względzie nie mogą być przepisy, których naruszenie zarzuca spółka, w brzmieniu obowiązującym po 1 kwietnia 1997 r., a tym bardziej przepisy ustawy z 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1840 ze zm., dalej: "ustawa zmieniająca z 2003 roku"). Tym samym w sprawie nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności zezwolenia w części określającej czas na jaki zostało ono udzielone, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...], Minister Gospodarki utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

W motywach decyzji organ administracji podał, że system zezwoleń na prowadzenie działalności w strefie nie ma na celu reglamentowania działalności gospodarczej – ani ze względu na charakter tej działalności, ani z uwagi na miejsce jej prowadzenia – tylko określenie przedsiębiorców, którzy mają prawo korzystać z pomocy publicznej, jeśli zrealizują warunki określone w zezwoleniu. Tak więc określenie w zezwoleniu terminu jego końcowego obowiązywania nie jest niezgodne z art. 22 i art. 32 Konstytucji RP, bo nastąpiło na mocy obowiązującego prawa (art. 16 ust. 9 u.s.s.e.) i dotyczyło wszystkich przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia do 31 grudnia 2000 r. Nie można wobec tego przyjąć, że zezwolenie w części określającej czas jego obowiązywania zostało wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Minister wskazał ponadto, że bezzasadne jest twierdzenie spółki, iż niewykreślenie z zezwolenia zastrzeżenia co do okresu na jaki je udzielono, przy dokonywaniu konwersji zezwolenia, stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem tego organu nie ma i nie było przepisu, który nakazywałby usunięcie tego terminu z treści zezwolenia. Natomiast spółka skorzystała z możliwości zmiany zezwolenia w trybie art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 roku i wówczas jej wniosek został rozpatrzony zgodnie z żądaniem, a decyzja stała się ostateczna.

W skardze do sądu I instancji strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 i ust. 4 u.s.s.e., w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 2004 r., tj. w dacie zmiany zezwolenia, oraz w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2003 roku, przez odmowę stwierdzenia nieważności zezwolenia w części określającej termin jego obowiązywania w sytuacji, gdy pozostawienie tego terminu podczas zmiany zezwolenia w 2004 roku, polegającej na dostosowaniu zasad przyznawania pomocy publicznej do nowych warunków, zostało dokonane bez podstawy prawnej i stanowi rażące naruszenie prawa; 2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1, art. 16 ust. 2 i ust. 4 u.s.s.e. w zw. z art. 32 Konstytucji RP i art. 8 K.p.a., przez odmowę stwierdzenia nieważności zezwolenia w części określającej termin jego obowiązywania, pomimo że na jego podstawie ukształtowano sytuację prawną skarżącej w sposób mniej korzystny od sytuacji podobnych tzw. dużych przedsiębiorców działających w strefie i korzystających z pomocy publicznej na zasadach analogicznych, jak skarżąca, co stanowi rażące naruszenie prawa; 3) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1, art. 16 ust. 2 i ust. 4 u.s.s.e. w zw. z art. 22 Konstytucji RP, przez odmowę stwierdzenia nieważności zezwolenia w części określającej termin jego obowiązywania, co doprowadziło do ograniczenia wolności prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej, stanowiącego rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w wydanych w sprawie decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych służących wzruszaniu decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych w art. 16 § 1 K.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały natomiast wyczerpująco określone w art. 156 § 1 K.p.a. Zestawienie tam zawarte stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem jego treści. Decyzja stwierdzająca nieważność może zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdzi, że weryfikowana decyzja została podjęta w okolicznościach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Istotą postępowania nieważnościowego jest ustalenie, czy decyzja podlegająca weryfikacji obarczona jest jedną z kwalifikowanych wad. W postępowaniu tym bada się więc, czy przy wydaniu weryfikowanej decyzji popełniono tak ewidentne i poważne błędy, które wykluczają możliwość pozostawienia jej w obrocie prawnym.

W rozpoznawanej sprawie, jak zwrócił uwagę sąd I instancji, jej istota dotyczy oceny zasadności wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności zezwolenia w części określającej czas na jaki je udzielono. Ze sprawy wynika, że w zezwoleniu Prezesa Agencji Rozwoju Przemysłu z [...] kwietnia 1997 r., nr [...], w punkcie II. określono, że zezwolenia udziela się do 6 października 2015 r. Oceniając zatem prawidłowość zezwolenia w tym zakresie należy w pierwszej kolejności zbadać obowiązujący w dacie jego wydania stan prawny, jako że tylko on mógł stanowić podstawę do wydania kwestionowanego w tym zakresie rozstrzygnięcia. Ocena zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dokonywana jest na dzień jej podjęcia. W analizowanym przypadku jest to dzień 1 kwietnia 1997 r. Przedmiotem oceny nie mogą być natomiast przepisy, których naruszenie zarzuca we wniosku skarżąca, w brzmieniu obowiązującym po 1 kwietnia 1997 r., wszak na ocenę przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie może mieć wpływu późniejsza zmiana stanu prawnego. Innymi słowy, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji.

Obowiązująca w dacie wydania zezwolenia ustawa z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych w art. 16 ust. 9 stanowiła, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Nie może zatem budzić wątpliwości, w ocenie WSA, że organ podejmujący decyzję w tym zakresie miał podstawę prawną do określenia terminu obowiązywania zezwolenia. Wprawdzie późniejsza nowelizacja ustawy wprowadziła w tym względzie zmianę i uchyliła obowiązek określania w zezwoleniu terminu jego ważności, niemniej jednak na dzień wydania kwestionowanego zezwolenia istniała wyraźna podstawa prawna do określenia terminu jego obowiązywania. Organ udzielający zezwolenia miał więc upoważnienie ustawowe do wydania takiego rozstrzygnięcia w jego kwestionowanym zakresie. Minister Gospodarki w pełni zasadnie wskazał, że punkt II. zezwolenia dotyczący terminu jego obowiązywania określony został w zgodzie z przepisami obowiązującymi w dniu wydania zezwolenia, co oznacza, że w sprawie nie wystąpiła podnoszona przez skarżącą przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Istotne zdaniem sądu I instancji jest również to, że konstytucyjność powyższego przepisu ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny ani na moment wydawania zezwolenia, ani później, toteż zarzuty skarżącej co do naruszenia art. 22 i art. 32 Konstytucji RP są nietrafne. WSA podniósł przy tym, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje organom administracji działanie na podstawie i w granicach prawa, a zatem określając termin ważności zezwolenia, organ wypełnił nie tylko dyspozycję art. 16 ust. 9 u.s.s.e., ale także zastosował się do obowiązku wynikającego z powyższej normy konstytucyjnej.

Z art. 20 Konstytucji RP (istota społecznej gospodarki rynkowej) wynika m.in. zasada wolności gospodarczej. Natomiast art. 22 Konstytucji RP przewiduje, że ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny. Prowadzenie działalności w strefie nie ma na celu reglamentowania działalności gospodarczej, lecz służy określeniu przedsiębiorców, którzy mają prawo korzystać z pomocy publicznej, jeśli zrealizują warunki określone w zezwoleniu. Termin ważności zezwolenia determinuje jedynie okres korzystania z pomocy publicznej, która uprzywilejowuje przedsiębiorców strefowych wobec innych przedsiębiorców działających poza strefą lub w strefie bez zezwolenia, zobowiązanych do opodatkowania swoich dochodów na zasadach ogólnych. Sama konstrukcja instrumentu specjalnych stref ekonomicznych, opierająca się na wyznaczeniu końcowego terminu ich funkcjonowania, a nie maksymalnego okresu korzystania z pomocy publicznej, określonego np. w latach, prowadzi do sytuacji, w której poszczególni przedsiębiorcy mają rożny okres korzystania z pomocy. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zezwolenia w części określającej termin jego ważności skarżąca oczekuje umożliwienia korzystania z pomocy publicznej do końca istnienia strefy (w obecnym stanie prawnym jest to 31 grudnia 2026 r.), a więc przez ponad 29 lat, licząc od daty wydania zezwolenia, a przedsiębiorca, który wejdzie do strefy w 2015 roku będzie mógł skorzystać z pomocy przez 11 lat. Co więcej, forma pomocy, a więc zwolnienie dochodów osiągniętych w strefie od podatku dochodowego także ma istotny wpływ na faktyczny czas korzystania z pomocy publicznej. Osiąganie straty z działalności gospodarczej, np. w wyniku wahań koniunktury czy niekorzystnych zmian w danej branży, powoduje brak możliwości skorzystania z pomocy i odpowiednie skrócenie okresu korzystania ze zwolnienia podatkowego. Nie oznacza to jednak, że zastosowanie takich rozwiązań w przypadku tego instrumentu wsparcia prowadzi do ograniczania przedsiębiorców i ich nierównego traktowania.

Zdaniem WSA bez wpływu na powyższe pozostaje zmiana zezwolenia dokonana decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2004 r., nr [...], gdyż zmiana ta dotyczyła jedynie przedmiotu działalności, nie zaś czasokresu ważności zezwolenia, a podstawą zmiany był złożony przez skarżącą wniosek, w którym nie wnoszono o zmianę terminu obowiązywania zezwolenia. Tak więc po wydaniu decyzji z [...] lutego 2004 r. w pełni wiążącym pozostał określony w punkcie II. zezwolenia termin, na jaki zostało ono udzielone, zważywszy że na moment jego wydania istniał wyraźny przepis, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia w tym względzie. Natomiast przepisy nowelizujące nie wprowadziły po stronie organu obowiązku działania z urzędu i dokonywania zmian w wydanych zezwoleniach w zakresie ich terminów obowiązywania. Nie można wobec tego w przekonaniu sądu I instancji zgodzić się, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8 K.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, skarżąca kasacyjnie spółka podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest:

– art. 16 ust. 9 ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 1994 r. Nr 123, poz. 600), art. 1 pkt 13 ustawy z 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2000 r. Nr 117, poz. 1228) i art. 19 ust. 1 ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 282) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1840 ze zm.), przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zmiana zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej dokonana na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2003 roku nie spowodowała objęcia w całości udzielonego spółce zezwolenia nowymi regulacjami, zgodnie z którymi w zezwoleniu nie oznacza się terminu na jaki zostało ono udzielone, do respektowania czego zobowiązany był organ z urzędu bez względu na treść wniosku;

a także zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

– art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na zawarciu w pisemnym uzasadnieniu skarżonego wyroku argumentów i okoliczności nie mających związku z konkretną, rozpoznawaną sprawą, a w konsekwencji zaniechanie rzetelnego i zgodnego z wymogami wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia, co daje podstawy do przyjęcia, że sąd I instancji nie rozpoznał w należyty sposób sprawy przedstawionej przez spółkę;

– art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., przez zaniechanie rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w rezultacie nierozpoznanie istoty sprawy – które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia art. 32 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje Ministra Gospodarki zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego powodującym wadliwe uznanie, że zezwolenie Prezesa Agencji Rozwoju Przemysłu z [...] kwietnia 1997 r., nr [...], na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej nie jest dotknięte nieważnością z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w części dotyczącej ograniczenia czasowego;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. i oddalenie skargi w sytuacji, gdy pomimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Minister Gospodarki błędnie odmówił stwierdzenia nieważności zezwolenia w części określającej termin jego obowiązywania.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Minister Rozwoju (uprzednio Minister Gospodarki, aktualnie Minister Przedsiębiorczości i Technologii), w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.

Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a więc sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, która wyznacza granice rozpoznania sprawy, zgodnie z art. 174 P.p.s.a. można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega wobec powyższego zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku zaskarżenia w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny do jakiego doszło w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku zasadnie, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę na decyzję Ministra Gospodarki (obecnie Minister Przedsiębiorczości i Technologii) z [...] czerwca 2015 r., nr [...], aprobując stanowisko tego organu o braku przesłanki – ujętej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Agencji Rozwoju Przemysłu z [...] kwietnia 1997 r., nr [...], w części jej pkt. II., to jest w części, z której wynika, że zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącą kasacyjnie na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej [A] udzielono do dnia 6 października 2015 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na obydwu podstawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a., nie podważają prawidłowości powyższego stanowiska sądu I instancji, ergo nie kwestionują skutecznie uznania przez ten sąd zgodności z prawem poddanej kontroli decyzji administracyjnej o odmowie stwierdzenia nieważności zezwolenia w zakreślonej ostatnio części.

W punkcie wyjścia zauważyć trzeba, że decyzja Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2015 r., stanowiąca w niniejszej sprawie przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli jej zgodności z prawem – przeprowadzonej przez WSA – wydana została w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych, mianowicie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i nast. K.p.a.). Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny trafności oraz skuteczności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Z tego mianowicie powodu, że – jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych – postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano decyzję poddaną weryfikacji w tym trybie, a celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ta obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ orzekający w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może więc rozpatrywać sprawy co do jej istoty, albowiem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją wzruszaną w trybie nieważnościowym. Przedmiotem tego postępowania jest sprawa procesowa rozumiana, jako "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). W postępowaniu tym organ nie może zatem przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Konsekwencją powyższego jest to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się – tak jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1021/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podnieść należy ponadto – co nie powinno budzić żadnych wątpliwości – że skoro instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, to określone w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności muszą podlegać ścisłej wykładni, a ustalenie ich zaistnienia powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co ma i tę konsekwencję, że nie jest dopuszczalne odwoływanie się do innych przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji, niż wymienione w zamkniętym katalogu określonym przepisem art. 156 § 1 K.p.a. (por. np. wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97, wyrok Sądu Najwyższego z 11 maja 2000 r., sygn. akt III RN 62/00, CBOSA).

Przedstawione uwagi wprowadzające mają zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku sądu I instancji w świetle postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Przedmiotem kontroli dokonanej przez WSA była wydana w nadzwyczajnym trybie decyzja Ministra Gospodarki o odmowie stwierdzenia nieważności zezwolenia Prezesa Agencji Rozwoju Przemysłu w części obejmującej pkt. II., w którym zawarto rozstrzygnięcie o terminie na jaki udzielono zezwolenia, a o którego wzruszenie w rzeczonym trybie nadzwyczajnym zwróciła się skarżąca kasacyjnie spółka we wniosku z 31 marca 2015 r. Przeprowadzona przez sąd I instancji kontrola legalności nie mogła nie uwzględniać trybu, w jakim wydana została zaskarżona do tego sądu decyzja, a także wszystkich wiążących się z tym konsekwencji istotnych z punktu widzenia rekonstrukcji przedmiotu sprawy i jej granic. Granice te wyznaczała rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją sprawa procesowa w przedstawionym już powyżej rozumieniu.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co odnieść trzeba do takiej sytuacji, w której decyzja administracyjna rzeczywiście tej podstawy nie posiada, a mianowicie, gdy albo nie ma przepisu prawa, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne, a innymi słowy, gdy decyzja nie odpowiada żadnemu normatywnemu wzorcowi decyzji i można to stwierdzić przez analizę jej samej oraz obowiązujących przepisów prawa, bez odwoływania się do sfery faktów. Z wyrażonym także w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. rażącym naruszeniem prawa mamy natomiast do czynienia w sytuacji, w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującej normy prawnej, przez co przekroczenie prawa w tym względzie występuje w sposób jasny i niedwuznaczny.

Skoro w dacie wydania zezwolenia Prezesa Agencji Rozwoju Przemysłu obowiązywał przepis prawa powszechnie obowiązującego stanowiący podstawę do jego wydania na czas oznaczony, to za uzasadnione i w pełni uprawnione uznać trzeba stanowisko sądu I instancji, z którego wynika, że organ administracji publicznej bez naruszenia prawa stwierdził brak zaistnienia przesłanki nieważności rozstrzygnięcia zawartego w pkt. II. tego zezwolenia, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis art. 16 ust. 9 u.s.s.e., obowiązujący do dnia 31 grudnia 2000 r., a więc także w dniu wydania zezwolenia Prezesa Agencji Rozwoju Przemysłu, to jest w dniu [...] kwietnia 1997 r., wprost stanowił bowiem, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Nie sposób także uznać, aby zezwolenie w kwestionowanej przez skarżącą kasacyjnie części rażąco naruszało prawo.

Dotychczasowe rozważania prowadzą ponadto do wniosku, że skoro dla oceny zaistnienia wymienionej przesłanki miarodajny jest stan prawny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanego w trybie nadzwyczajnym aktu, to późniejsza zmiana tego stanu prawnego nie może uzasadniać twierdzenia o zaistnieniu wymienionej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W pełni koresponduje to ze wskazanym powyżej przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, którym nie jest przecież ani ponowne orzeczenie o zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, w tym o jego ewentualnych ograniczeniach czasowych, ani zmiana dotychczas udzielonego zezwolenia. Tym samym, argumentacja skarżącej kasacyjnie spółki zmierzająca do wykazania konieczności uwzględnienia w tym nadzwyczajnym trybie postępowania stanu prawnego obowiązującego po 31 grudnia 2000 r., w tym wprowadzonego ustawą zmieniającą z 2003 roku, a także mającej stąd wynikać sytuacji prawnej skarżącej, nie może być uznana za trafną.

Przywołane w zarzutach kasacyjnych przez stronę skarżącą – art.. 19 ust. 1 u.s.s.e., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r., zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki ustanowiona została strefa, czy art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2003 roku, przewidujący wobec przedsiębiorcy, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., możliwość wystąpienia do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 ustawy zmieniającej z 2003 roku w miejsce przepisów art. 12 u.s.s.e. w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. – nie mogły stanowić adekwatnego wzorca kontroli prawidłowości stanowiska sądu I instancji, z którego wynika, że organ administracji publicznej bez naruszenia prawa stwierdził brak zaistnienia przesłanki nieważności rozstrzygnięcia zawartego w pkt. II. zezwolenia, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem w dacie wydania tego zezwolenia istniał przepis prawa powszechnie obowiązującego stanowiący podstawę do jego wydania na czas oznaczony. W świetle powyżej już wyrażonych twierdzeń, o zaistnieniu przesłanki nieważności decyzji określonej przywołanym przepisem Kodeksu postępowania administracyjnego nie można bowiem wnioskować w oparciu o argument zmiany stanu prawnego, albowiem dla oceny zaistnienia omawianej przesłanki nieważności miarodajny jest stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, co w rozpatrywanej sprawie odnieść trzeba do rozstrzygnięcia zawartego w pkt. II. zezwolenia, które nie zostało objęte zmianą tego zezwolenia z [...] lutego 2004 r., o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia. W tym też kontekście podnieść trzeba, że judykaty, na które w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołuje się skarżąca nie mogą stanowić argumentu podważającego prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia sądu I instancji. Z tego mianowicie powodu, że wydane zostały na gruncie innych sytuacji, niż w rozpatrywanej sprawie. Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt II GSK 136/13, II GSK 939/13, II GSK 1095/13, podjęto na gruncie stanu faktycznego istotnie różniącego się od stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, co jasno i wyraźnie wynika z uzasadnień tych orzeczeń. Nota bene, sytuacja analogiczna do obecnie rozpoznawanej była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2279/17 (CBOSA), wyrażającym tożsamą do powyższej ocenę prawną.

Ponownie odwołując się do istoty, celów i przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji za niezasadne uznać należy także stanowisko oraz argumenty skargi kasacyjnej w tym zakresie, w którym odwołują się one do konieczności uwzględnienia w czynionych rozważaniach okoliczności, stosownie do której zezwolenie stanowiło przedmiot zmiany dokonanej na wniosek skarżącej kasacyjnie decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2004 r., nr [...]. Okoliczność zmiany zezwolenia, w tym również (zmienionego) stanu prawnego, w jakim do zmiany tej doszło, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie i wyrażanym przez nią oczekiwaniom, nie ma w rozpatrywanej sprawie żadnego doniosłego znaczenia. W decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2004 r. nie rozstrzygano w żaden sposób o okresie na jaki udzielono skarżącej zezwolenia. We wskazywanym przez skarżącą kasacyjnie zakresie nie doszło ani też nie mogło dojść do formułowania przez organ administracji jakiejkolwiek autorytarnej wypowiedzi kształtującej prawa adresata decyzji zmieniającej w sposób odmienny, niż w pierwotnie udzielonym zezwoleniu, albowiem zmiany tych praw w zakresie odnoszącym się do czasu trwania udzielonego zezwolenia wnioskodawca się nie domagał, a organ administracji nie był uprawniony ani też zobowiązany, aby o prawach tych we wskazanym zakresie rozstrzygać pomimo braku wniosku strony (por. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II FSK 2206/13, CBOSA). Tym bardziej nie sposób doszukiwać się w okoliczności wydania decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, z uwzględnieniem stanu prawnego w jakim decyzja ta zapadła, możliwości wstecznego oddziaływania (ex tunc) na kwestionowaną przez skarżącą kasacyjnie część zezwolenia, a już na pewno nie takiego oddziaływania, które miałoby świadczyć o kwalifikowanej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) wadliwości tego zezwolenia.

Powyższe rozważania prowadzą do stwierdzenia, że zarzuty oparte na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to jest zarzut naruszenia art. 16 ust. 9 u.s.s.e., art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej z 2000 roku i art. 19 ust. 1 u.s.s.e. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2003 roku, a także te oparte na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a więc zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. i powiązany z nim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. oraz art. 156 § 2 K.p.a., nie mogą być uznane za usprawiedliwione. W świetle tych rozważań nie mogą odnieść także zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 32 Konstytucji RP i wynikającej stąd zasady równości wobec prawa oraz art. 22 Konstytucji RP wyrażającego zasadę wolności działalności gospodarczej. Także te ostatnie zarzuty odnoszą się bowiem do problemu zmiany stanu prawnego, która nastąpiła po 31 grudnia 2000 r., a która to zmiana pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia skontrolowanej przez WSA sprawy ujętej w granice nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga także i to, że nie jest objęte oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie to, czy art. 19 ust. 1 u.s.s.e., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2001 r., mógł kształtować sytuację prawną skarżącej w okresie następującym po tym dniu, bowiem kwestia ta pozostaje irrelewantna dla stwierdzenia, czy zezwolenie w części jego pkt II. dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przedmiotem sprawy poddanej kontroli WSA nie był zwłaszcza problem zmiany zezwolenia w tak zakreślonej części z uwzględnieniem zmian stanu prawnego, do jakiego doszło już po wydaniu zezwolenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16, z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3905/16, z 1 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 5295/16, CBOSA).

Sąd I instancji wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie spółki nie dopuścił się także uchybienia wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Nie może stanowić usprawiedliwionego zarzutu naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. – już ze względu na samą konstrukcję takiego zarzutu – zarzut oparty na założeniu, zgodnie z którym sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku elementy nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy, jako że zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawę kasacyjną może stanowić jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro jakiś fragment uzasadnienia wyroku WSA już w ocenie skarżącej kasacyjnie pozostaje bez związku z rozpoznaną przez ten sąd sprawą, to nie sposób stwierdzić, jak stara się tego dokonać skarżąca, że uchybienie takie – zakładając, że w ogóle miało ono miejsce – mogło mieć istotny wpływ na tenże wyrok. Zauważyć zresztą trzeba, że wskazany przez skarżącą kasacyjnie w tym względzie fragment uzasadnienia był częścią zawierającą ocenę WSA co do bezzasadności zarzutu naruszenia art. 22 oraz art. 32 Konstytucji RP, co nota bene w sposób oczywisty eliminuje również kolejny skonstruowany przez skarżącą zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który miałby polegać na nierozważeniu przez sąd I instancji kwestii naruszenia art. 32 Konstytucji RP.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku. Na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w punkcie II. sentencji wyroku postanowiono natomiast o zwrocie kosztów postępowania.