Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt SA/Wr 517/84
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 1984-10-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Powołane przepisy: journal: M.P. 1982 nr 23 poz. 205 par. 12 ust. 1 pkt 3
law: Zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych.
Teza: 1. Nieuwzględnienie przez organ administracji opinii "czynnika społecznego" o kandydacie na nabywcę gruntów PFZ - bez względu na instancję - nie jest uchybieniem przepisom normującym postępowanie zmierzające do ustalenia takiego kandydata.

2. Jeżeli zebranie wiejskie jako "czynnik społeczny" /par. 12 ust. 1 pkt 3 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych - M.P. nr 23 poz. 205/ uchyli się od wydania opinii o kandydacie na nabywcę gruntów PFZ, dopuszczalne jest powołanie się przez organ na stanowisko innych "czynników społecznych", konieczne jednak jest w takim wypadku uzasadnienie odstępstwa od trybu przewidzianego powyższym przepisem.

TEZY

1. Nieuwzględnienie przez organ administracji opinii "czynnika społecznego" o kandydacie na nabywcę gruntów PFZ - bez względu na instancję - nie jest uchybieniem przepisom normującym postępowanie zmierzające do ustalenia takiego kandydata.

2. Jeżeli zebranie wiejskie jako "czynnik społeczny" /par. 12 ust. 1 pkt 3 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych - M.P. nr 23 poz. 205/ uchyli się od wydania opinii o kandydacie na nabywcę gruntów PFZ, dopuszczalne jest powołanie się przez organ na stanowisko innych "czynników społecznych", konieczne jednak jest w takim wypadku uzasadnienie odstępstwa od trybu przewidzianego powyższym przepisem.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Eugenii D. na decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Opolu z dnia 23 czerwca 1984 r. w przedmiocie odmowy wyznaczenia jej kandydatem na nabywcę gruntów PFZ.


UZASADNIENIE

Naczelnik Gminy S. decyzją z dnia 26 marca 1984 r. wyznaczył Eugenię D. kandydatką na nabywcę działki Państwowego Funduszu Ziemi nr 324/6 o pow. 1,46 ha, położonej w S. G., przyjmując, że prowadzi ona prawidłowo swoje gospodarstwo, które - powiększone w wyniku nabycia omawianej działki do powierzchni 7,29 ha - umożliwi zwiększenie produkcji pasz i produkcji zwierzęcej. jednocześnie odmówił przyznania takiego uprawnienia Mieczysławowi B., który posiada pełnorolne gospodarstwo rolne o pow. 10,78 ha, w pełni wystarczającej do utrzymania obecnego stanu inwentarza żywego, a nawet jego zwiększenia.

Po rozpatrzeniu odwołania Mieczysław B., dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Opolu, decyzją z dnia 23 czerwca 1984 r. nr R. 8. PGG. Sk/11/84, uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie oraz wyznaczył Mieczysława B. kandydatem na nabywcę spornej działki, odmawiając tego Eugenii D. Orzekając w ten sposób, organ przyjął ustalenie, że wyznaczony kandydat daje lepszą gwarancję efektywnego wykorzystania gruntów ze względu na wielkość sprzedaży produktów rolnych, liczebność inwentarza żywego, położenie zbywanej działki bezpośrednio przy jego własnych gruntach, a także fakt, że praca w gospodarstwie stanowi główne źródło utrzymania następcy.

Wnosząc w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego o uchylenie tej decyzji i przywrócenie mocy obowiązującej decyzji Naczelnika Gminy, Eugenia D. podała, że złożyła wniosek jako jedyny kandydat na nabywcę spornej działki i wniosek ten został pozytywnie zaopiniowany przez radę sołecką. Skarżąca podała w wątpliwość ustalenia dotyczące inwentarza i dochodowości gospodarstwa Mieczysława B., podkreślając, że w przyszłości zdewastował on gospodarstwo swojej matki, następnie zaś wydzierżawiał swoje własne, zajmując się w tym czasie produkcją mioteł. Zaznaczała także, że od 1964 r. sama prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 5,83 ha, wychowując dwoje dzieci, i obecnie dorosły syn pracuje poza tym małym gospodarstwem, aby swoim zarobkiem wesprzeć jego rozwój. Zatrudniony jest zresztą w zakładzie produkującym części do maszyn rolniczych. zabudowania gospodarcze pozwalają na rozszerzenie hodowli, jednakże bez zwiększenia produkcji własnych pasz nie jest to możliwe. Uzasadnia to potrzebę powiększenia jej gospodarstwa.

Odpowiadając na skargę, organ II instancji wnosił o jej oddalenie, podkreślając, że opinia rady sołeckiej nie jest wiążąca dla organu administracji państwowej, rozpoznając zaś tę sprawę brano pod uwagę przede wszystkim wyniki produkcyjne, które w gospodarstwie Mieczysława B. w przeliczeniu na 1 hektar są "zdecydowanie wyższe", a także położenie spornych gruntów, granicznych bezpośrednio z jego gruntami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzedaż państwowych nieruchomości rolnych osobom fizycznym regulują w szczególności:

- art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolniczego /Dz.U. nr 17 poz. 171 ze zm./.

- par. 7 i 12 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 23 poz. 205/.

W niniejszej sprawie żadnej ze stron nie przysługiwało pierwszeństwo nabycia spornej działki, wobec czego wyznaczenie jednej z nich na nabywcę należało do sfery uznania administracyjnego, a granicą owego uznania był obowiązek realizowania celu sprzedaży państwowej nieruchomości rolnej, to jest zapewnienie efektywności produkcyjnej gospodarstwa rolnego powiększonego o grunty nabywane albo też tworzonego na takich gruntach. Dokonując zaś oceny, czy gospodarstwa rolne kandydatów na nabywców zapewnią realizację tego celu i który z nich dysponuje lepszymi warunkami rozwoju produkcji rolnej, organy administracji państwowej powinny uwzględniać towarowość gospodarstw, zasoby siły roboczej, posiadany sprzęt, inwentarz i zabudowania oraz funkcję, jaką mogłyby pełnić grunty przeznaczone do sprzedaży w gospodarstwach poszczególnych wnioskodawców.

Uwzględniając tak zakreślone granice swobody pozostawionej organowi administracji państwowej przy wyborze kandydatów na nabywców gruntów PFZ, nie można zakwestionować zgodności z prawem decyzji podjętej przez organ I instancji o wyznaczeniu Eugenii D. kandydatką na nabywcę spornej działki. Ocena przesłanek dokonanego wyboru, przeprowadzona w uzasadnieniu tej decyzji, ma za podstawę logiczne i racjonalne argumenty, a zajęte stanowisko jest zgodne z opinią "czynnika społecznego".

Jednakże rozpatrując odwołanie Mieczysława B., organ II instancji mógł dokonać odmiennej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a wyznaczając w rezultacie innego kandydata na nabywcę spornej działki nie wykroczył poza przysługujące mu kompetencje organu odwoławczego. Celem postępowania odwoławczego bowiem nie jest wyłącznie kontrola prawidłowości samej decyzji organu I instancji, zwłaszcza rozumianej jako zgodność z prawem, lecz ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całej sprawy administracyjnej, w której wniesiono odwołanie. Takie działanie ma podstawę w art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, przewidującym możliwość uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, reformującej decyzję organu I instancji, powinno oczywiście odpowiadać warunkom wynikającym z art. 107 par. 3 Kpa, wskazując w szczególności faktyczne i prawne przesłanki konieczności zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji, od którego zostało wniesione odwołanie.

Organ II instancji, orzekając w zaskarżonej decyzji o wyborze kandydata odmiennie niż to uczyniono w decyzji organu I instancji, nadal pozostał w sferze uznania administracyjnego i nie naruszył jego granic, skoro wykazał przekonująco, jakimi motywami - głównie natury celowościowej - kierował się, rozstrzygając w ten sposób. Trafność zaś takich przesłanek decyzji administracyjnych nie podlega - jak wcześniej wspomniano - kontroli sądu administracyjnego. Oznacza to, że oparta na właściwie zebranym materiale dowodowym i poprawnie uzasadniona decyzja wskazująca kandydata na nabywcę państwowej nieruchomości rolnej nie może być podważona w postępowaniu sądowoadministracyjnym z powodu nieuwzględnienia interesu indywidualnego strony skarżącej, jeżeli uwzględnia słuszny interes strony o sprzecznych interesach, nie popadając zarazem w sprzeczność z interesem społecznym.

Na marginesie należy zauważyć, że rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem o wyborze kandydata na nabywcę - bez względu na instancję podejmującą owo rozstrzygnięcie - a opinią "czynnika społecznego" nie jest uchybieniem przepisom określającym postępowanie zmierzające do ustalenia takiego kandydata. Opinie te wprawdzie stanowią konieczny warunek rozstrzygnięcia, nie mają jednak charakteru bezwzględnie wiążącego i nie zwalniają organu administracji państwowej od dokonania wyboru nabywcy zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a także wiążącymi te organy wytycznymi polityki administrowania stosunkami rolnymi. W tej kwestii jednak wypada wytknąć organom orzekającym bezzasadne poprzestanie na opinii rady sołeckiej. Wprawdzie art. 6 ust. 3 ustawy zobowiązuje organy jedynie do zasięgnięcia opinii "czynnika społecznego", to jednak par. 12 ust. 1 pkt 3 wskazanego wyżej zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, wydanego na podstawie tej ustawy, wyjaśnia, że to pojęcie określone, użyte w przepisie ustawowym, należy rozumieć jako zebranie wiejskie. W pewnych wypadkach na przykład, gdy zebranie wiejskie uchyli się od wydania opinii, dopuszczalne jest powoływanie się na stanowisko innych "czynników społecznych", ale wówczas konieczne jest uzasadnienie odstępstwa od powyższego warunku, przewidzianego w przepisach regulujących "tryb postępowania przy sprzedaży nieruchomości".

Sąd jednak przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem organ orzekający nie powołał się na opinię niewłaściwego "czynnika społecznego", lecz szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko względami racjonalnego zagospodarowania gruntów.

Dotychczasowe wywody prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Opolu nie narusza prawa, wobec czego zgodnie z art. 207 par. 5 Kpa należało skargę oddalić jako nieuzasadnioną.