Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 417/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 6, art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Barbara Stukan - Pytlowany Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Muzeum [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 1104/11 w sprawie ze skargi Muzeum [...] w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Muzeum [...] w K. na rzecz Zarządu Województwa [...] 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1104/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. E. im. [...] w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej.

I

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd ten przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

M. E. im. [...] z siedzibą w K. ubiegało się o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]" jako uczestnik konkursu ogłoszonego w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 (Oś Priorytetowa 3 Turystyka i przemysł kulturowy, Działanie 3.3 Instytucje kultury, Schemat B Organizacja imprez kulturalnych o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym).

Projekt został odrzucony na etapie oceny formalnej, gdyż w ocenie organu pomimo uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej nadal zawierała ona błędy, bowiem wnioskodawca wbrew zaleceniom Instytucji Organizującej Konkurs nie dokonał korekty tabeli E.4 wniosku i pozostawił w grupie kosztów kwalifikowanych projektu: 1) koszty związane z prezentacją wystawy poza [...], 2) koszty zarządzania projektem ponad dopuszczalny limit 1,5%.

M. złożyło protest od negatywnej oceny formalnej projektu, który nie został uwzględniony.

M. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na negatywną ocenę projektu, a Sąd ten uznał, że ocena projektu była dokonana z naruszeniem prawa.

W wyniku skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] wyrok WSA został uchylony przez NSA wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1260/11.

NSA wskazał w uzasadnieniu swego wyroku, że zgodnie z regulacjami zawartymi w Regulaminie Konkursu uzupełnienie lub poprawa wniosku o dofinansowanie lub załączonej do niego dokumentacji możliwa jest tylko jednokrotnie, po pierwszej ocenie formalnej. Zgodnie z § 22 p. 8 lit. c Regulaminu Konkursu, jeżeli pomimo uzupełnienia, formularz wniosku o dofinansowanie lub dołączona do niego dokumentacja nadal zawierać będą błędy lub uchybienia albo jeżeli dodatkowe wyjaśnienia okażą się niewystarczające, to projekt podlegać będzie odrzuceniu.

Złożony przez M. wniosek zawierał braki i dlatego Zarząd Województwa wezwał wnioskodawcę do ich uzupełnienia, a wnioskodawca złożył w terminie korektę wniosku wraz z wyjaśnieniami i informacjami o sposobie ich dokonania oraz załącznikami.

NSA przypomniał, że w wyniku ponownej oceny uzupełnionego i poprawionego wniosku, powołując się na § 22 p. 8 lit. c Regulaminu Konkursu organ odrzucił wniosek. W uzasadnieniu oceny wskazał, że przedstawione przez wnioskodawcę wyjaśnienia dotyczące promocji projektu poprzez prezentacje wystawy "Rzecz m." w Gdyni i Poznaniu są niewystarczające, a tabela kosztów E.4 nie została skorygowana, w związku z czym koszty związane z promocją wystawy poza M. pozostały w grupie kosztów kwalifikowanych projektu. Wnioskodawca nie skorygował także tabeli E.4 w zakresie kosztów zarządzania projektem i pozostawił te koszty powyżej dopuszczalnego limitu. Organ nie zgodził się z wnioskodawcą, że koszty obsługi księgowej nie należą do kosztów zarządzania projektem.

NSA uchylając pierwszy wyrok WSA uznał, że Sąd pierwszej instancji, kontrolując zgodność oceny formalnej projektu z prawem, oparł się nie na treści poprawionego wniosku, lecz na wyjaśnieniach zawartych w proteście, stanowiących w istocie niedopuszczalne, kolejne uzupełnienie wniosku o dofinansowanie. Zdaniem NSA, takie działanie Sądu pierwszej instancji naruszało art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.; dalej powoływana jako "u.z.p.p.r.") i ta ocena prawna była powodem uchylenia wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem, po ponownym rozpoznaniu sprawy, oddalił skargę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Sąd wskazał, że ocena projektów była dokonywana na podstawie postanowień Regulaminu Konkursu przyjętego uchwałą Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. (dalej powoływany jako Regulamin Konkursu), a także "Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013" w brzmieniu z grudnia 2009 r. (dalej powoływany jako "Podręcznik kwalifikowania wydatków") oraz "Uszczegółowienia [...] Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013" z dnia [...] stycznia 2010 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ trafnie uznał, że wniosek poprawiony w sposób podany w wyjaśnieniach zawartych przy piśmie z dnia 1 czerwca 2010 r. nadal zawierał błędy, zaś złożone wyjaśnienia nie były wystarczające do wyeliminowania uchybień. W tej sytuacji Instytucja Organizująca Konkurs nie naruszyła prawa odrzucając wniosek strony skarżącej na podstawie § 22 pkt 8 ppkt c) regulaminu konkursu, który stanowił, że "projekt podlegać będzie odrzuceniu, jeżeli pomimo uzupełnienia formularz wniosku o dofinansowanie lub załączona do niego dokumentacja nadal zawierać będą błędy lub uchybienia lub jeżeli dodatkowe wyjaśnienia na piśmie okażą się niewystarczające".

Sąd uznał, że z treści wniosku po uzupełnieniu wynika, iż strona skarżąca nie dokonała – wbrew zaleceniom Instytucji Organizującej Konkurs – korekty tabeli E.4 "Planowane koszty w ramach projektu (kwoty netto w złotówkach)". W tabeli tej pozostawiono bowiem w grupie kosztów kwalifikowanych projektu pod numerem 07 koszty związane z prezentacją wystawy poza M., to jest w Gdyni i Poznaniu, podczas gdy z treści Podręcznika kwalifikowania wydatków (k. 50) wynika, że "w szczególności wydatki niekwalifikowane to: - koszt organizacji imprez zlokalizowanych poza obszarem Województwa [...]".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wnioskodawca po uzupełnieniu wniosku nie dokonał korekty kosztów zarządzania projektem tak, by nie przekraczały limitu 1,5% wydatków kwalifikowanych w ramach projektu błędnie uznając, że "koszty obsługi księgowej Festiwalu" nie są "kosztami zarządzania projektem". Zdaniem Sądu, z dokumentacji konkursowej, w szczególności z jawnych kryteriów wyboru projektów, w żaden sposób nie wynika, że koszty obsługi księgowej projektu nie wchodzą do pojęcia zarządzania projektem. Zgodnie z § 5 pkt e) regulaminu konkursu "ilekroć w niniejszym Regulaminie jest mowa o: - projekcie – należy przez to rozumieć przedsięwzięcie zrealizowane (...), realizowane lub zamierzone do realizacji przez Wnioskodawcę, odnośnie którego składa on wniosek o dofinansowanie wraz z załączoną dokumentacją. W/W przedsięwzięcie należy zdefiniować jako szereg prac, czynności, działań o jasno określonych celach, których realizacja prowadzi do wykonania konkretnego, niepodzielnego zadania pełniącego kompleksowo określone funkcje, często powiązanego w sposób techniczny, technologiczny". Mając na względzie tę definicję, Sąd pierwszej instancji uznał, że pod pojęciem "zarządzanie projektem" mieści się zarządzanie szeregiem prac, czynnościami, działaniami o jasno określonych celach, których realizacja prowadzi do wykonania konkretnego, niepodzielnego zadania pełniącego kompleksowo określone funkcje, często powiązanego w sposób techniczny, technologiczny. Zdaniem Sądu, w skład tak rozumianego "zarządzania projektem" wchodzi "obsługa księgowa projektu" jako czynność czy działanie mające na celu realizację projektu.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie naruszył prawa odrzucając złożony przez stronę skarżącą wniosek o dofinansowanie projektu, a zatem skarga M. podlegała oddaleniu na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyło M. E. im. [...] w K. Zaskarżyło to orzeczenie w całości. Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Strona zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

- naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

• art. 30c ust. 3 pkt 1 i 2 u.z.p.p.r. polegające na oddaleniu skargi, mimo iż ocena formalna projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a to art. 26 ust. 1 pkt 4 wspomnianej ustawy przez uznanie za niekwalifikowane wydatków, które są w rzeczywistości kwalifikowane,

• art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a.") polegające na nierozpatrzeniu wszystkich zarzutów skargi (w tym w zakresie niewłaściwości organów) oraz w sytuacji niezwiązania granicami skargi nierozpatrzeniu wynikającego z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. P 1/11, zarzutu niezgodności z art. 87 Konstytucji RP przepisów art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. w zakresie w jakim prawa i obowiązki uczestnika konkursu, w tym uregulowanie środków odwoławczych i warunków złożenia skargi w akcie znajdującym się poza systemem prawa powszechnie obowiązującego, co w sprawie niniejszej ma takie znaczenie, iż Sąd oddalił skargę w oparciu o niezgodność wniosku z zapisami regulaminu konkursu niebędącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego,

• względnie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w taki sposób, że nie podaje ono pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej nie wyjaśnia (przy przyjęciu, że jednak zarzuty skargi powyższe zostały przez Sąd pierwszej instancji rozpoznane), a niezależnie od poprzedniego zarzutu skargi kasacyjnej poprzez zupełne pominięcie zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowisk pozostałych stron, co stanowi brak obowiązkowego elementu uzasadnienia;

- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

• art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ w ramach przeprowadzonej oceny formalnej wniosku nie naruszył zasady przejrzystości reguł oraz równego traktowania beneficjentów poprzez błędne zakwalifikowanie kosztu obsługi księgowej festiwalu jako kosztu zarządzania projektem oraz uznanie kosztu promocji eventowej festiwalu jako kosztu niekwalifikowanego w projekcie, mimo iż koszty te były kosztami kwalifikowanymi,

• art. 87 Konstytucji RP w związku z art. 5 pkt 11 oraz art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 u.z.p.p.r. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu i przyjęciu, iż prawa i obowiązki skarżącego, w tym w zakresie zasady jednokrotnego poprawiania wniosku i przyczyn jego odrzucenia, mogą być uregulowane w regulaminie konkursu niebędącym źródłem prawa powszechnie obowiązującego.

W uzasadnieniu strona stwierdziła, że Sąd nie rozważył wszystkich zarzutów skargi i odniósł się tylko do kwestii wzbudzających wątpliwości NSA, podczas gdy powinien rozpatrzyć każdy zarzut skargi i rozpoznać sprawę administracyjną.

Sąd pierwszej instancji nie rozważył jaki skutek dla niniejszego postępowania ma orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 1/11, w szczególności w zakresie poglądu NSA zawartego w wyroku z dnia 12 lipca 2011 r. co do wiążącego charakteru Regulaminu Konkursu.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie ocenił, czy Instytucja Rozpatrująca Protest miała rację stwierdzając, że zaproponowane działania promocyjne prowadzone poza obszarem M. są kosztem kwalifikowanym, czy też takim kosztem nie są. Ponadto, Sąd pierwszej instancji utożsamił projekt z zadaniem w projekcie i kompletnie pominął zasadę, że kosztem zarządzania projektem jest tylko taki koszt, którego "nie można bezpośrednio przyporządkować do konkretnego zadania realizowanego w ramach projektu". Sąd nie zauważył też, że koszt ten jest przyporządkowany do transakcji z podmiotami zewnętrznymi i nie ma żadnego związku z zarządzaniem całym projektem, a w szczególności obsługą księgową projektu. Trudno uznać, że wypełnianie deklaracji podatkowych i poleceń przelewów mieści się w pojęciu zarządzania. Obsługa księgowa jest bowiem czynnością, a nie zarządzaniem czynnościami.

Zarząd Województwa [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. (nieważność postępowania), które w sprawie nie występują.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo pewnych niedoskonałości uzasadnienia, odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny najpierw rozważył zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut pierwszy w tej grupie – dotyczący naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 i 2 u.z.p.p.r. polegającego na oddaleniu skargi, mimo że ocena formalna została przeprowadzona z naruszeniem art. 26 ust. 1 pkt 4 u.z.p.p.r. przez uznanie za niekwalifikowane wydatków, które są kwalifikowane – w istocie rzeczy nie jest zarzutem procesowym, dotyczy bowiem meritum sprawy i trafności oceny wniosku w świetle uregulowań ustawy (i Regulaminu Konkursu). Zarzut ten zostanie oceniony niżej jako zarzut naruszenia prawa materialnego.

Za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie niepodnoszonego w skardze zarzutu niezgodności z art. 87 Konstytucji RP przepisów art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. w zakresie w jakim prawa i obowiązki uczestnika konkursu są uregulowane w akcie znajdującym się poza systemem prawa powszechnie obowiązującego, która to niezgodność wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. o sygn. akt P 1/11.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że przeprowadza kontrolę w granicach sprawy i zobowiązany jest skontrolować wszelkie nieprawidłowości, także te, na które nie powoływał się skarżący. Omawiany obowiązek sądu nie oznacza jednak, że sąd ten powinien rozważać w uzasadnieniu wyroku także wpływ na sprawę rozwiązań prawnych, które w jego ocenie wpływu takiego nie mają, a nie są podnoszone przez stronę. Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r., art. 134 § 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio w sprawach regulowanych tą ustawą, zatem także w sprawach rozpatrywanych na podstawie u.z.p.p.r. Sąd, kontrolując czy ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem, bada zgodność ze wszystkimi przepisami prawa, które mogą mieć w sprawie zastosowanie.

W trakcie rozpoznawania sprawy niniejszej Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. stwierdził niezgodność z art. 87 Konstytucji RP art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. w zakresie, w jakim prawa i obowiązki uczestnika konkursu, a także służące mu środki odwoławcze, warunkujące dopuszczalność skargi do sądu, są uregulowane w aktach znajdujących się poza systemem prawa powszechnie obowiązującego. W punkcie II omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niezgodne z Konstytucją przepisy tracą moc z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Dziennik Ustaw nr 279 z 2011 r., w którym pod poz. 1644 ogłoszono powyższy wyrok, został wydany dnia 27 grudnia 2011 r., a zatem w ciągu 18 miesięcy od tej daty omawiane przepisy mają nadal moc obowiązującą. Uznać zatem należy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej, a ocena wniosków przebiega według zasad dotychczasowych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, znając treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego i uregulowanie zawarte w jego punkcie II i nie mając w tym względzie zarzutu strony, nie musiał działając na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. wyjaśniać w uzasadnieniu wyroku, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie ma wpływu na ocenę dotychczasowych procedur. Sąd nie naruszył więc art. 134 § 1 p.p.s.a., a omawiany zarzut kasacyjny uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Nie może być skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepodanie w uzasadnieniu wyroku pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia i pominięcie zarzutów podniesionych w skardze i stanowisk pozostałych stron. Oceniając ten zarzut należy mieć na względzie, że pewne wady uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, nawet jeżeli stanowią uchybienia procesowe, to gdy nie mają wpływu na wynik sprawy, nie prowadzą do uchylenia wyroku. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nawet wtedy, kiedy wyrok ma błędne uzasadnienie, ale rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wtedy jest podstawą uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji, gdy wyrok ten na skutek wadliwości uzasadnienia nie poddaje się kontroli, tzn. jest tak niejasny lub niepełny, że nie może być oceniony przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie niniejszej sytuacja taka nie występuje. Rację ma kasator, że w uzasadnieniu wyroku powinien zostać 1/ zwięźle przedstawiony stan sprawy, 2/ zarzuty podniesione w skardze, 3/ stanowisko stron, 4/ podstawa rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, zaś uzasadnienie kontrolowanego wyroku właściwie nie zawiera dwóch pierwszych elementów. Rację ma także kasator, że postępowanie przed sądem pierwszej instancji rozpatrującym sprawę po uchyleniu pierwszego wyroku przez NSA ma na celu ponowne rozpoznanie skargi, nie zaś tylko wykonanie wskazań NSA, bowiem uchylonego wyroku już nie ma i trzeba sprawę rozpoznać od nowa. Jednak okoliczność, że pewne kwestie zostały już w sposób wiążący ocenione przez sąd drugiej instancji powoduje, że zakres koniecznych do przeprowadzenia rozważań i ocen zostaje ograniczony, a to, co już zostało przesądzone przez NSA, nie podlega ponownym rozważaniom i ocenom.

W sprawie niniejszej przyczyną odrzucenia protestu było wadliwe i niepełne dokonanie poprawek i uzupełnień wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednim wyroku przesądził, że podstawą oceny, czy poprawki i uzupełnienia były dokonane w sposób właściwy jest tylko treść poprawionego wniosku, nie zaś późniejsze pisma i wyjaśnienia strony. Takie stanowisko zdeterminowało zakres rozważań Sądu pierwszej instancji, który skupił się na konfrontacji treści wniosku z uregulowaniami prawnymi dotyczącymi Konkursu. Stan sprawy, choć chaotycznie i poprzez pryzmat ustaleń zaakceptowanych w wyroku NSA, został jednak przedstawiony, a zarzuty skargi dotyczące przyczyn odrzucenia wniosku zostały rozpoznane, zaś wnioski Sądu pierwszej instancji wynikające z tego rozpoznania są trafne. Wbrew zarzutowi, w uzasadnieniu wyroku została podana podstawa prawna wyrokowania (art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r.), a część merytoryczna uzasadnienia zawiera szczegółowe rozważania dotyczące niezgodności wniosku z powołanymi przez Sąd przepisami Regulaminu Konkursu i "Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 -2013". W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczącego naruszenia art. 87 Konstytucji w związku z art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 u.z.p.p.r. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że prawa i obowiązki skarżącego mogą być uregulowane w Regulaminie Konkursu niebędącym źródłem prawa powszechnie obowiązującego, Naczelny Sąd Administracyjny odwołuje się do wyżej umieszczonych wywodów dotyczących znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. Zarzut ten uznać należy za nieusprawiedliwiony. Jak wskazano wyżej, kwestionowane uregulowania sam Trybunał Konstytucyjny uznał za obowiązujące jeszcze przez 18 miesięcy od daty ogłoszenia wyroku, zatem w sprawie niniejszej prawa i obowiązki wnioskodawcy mogły być regulowane także postanowieniami Regulaminu Konkursu, mimo że nie należy on do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Pogląd, że kwestionowane przepisy, jako niekonstytucyjne, nie mogą być stosowane, powodowałby konieczność natychmiastowego wstrzymania rozdziału środków rozwojowych pochodzących z Unii Europejskiej z uwagi na brak procedur rozdziału, aż do czasu ustanowienia procedur w formie zgodnej z art. 87 Konstytucji RP. Taki właśnie skutek wyroku jest niemożliwy do zaakceptowania i sam Trybunał Konstytucyjny go wykluczył, co w pełni aprobuje Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym.

Jako ostatni Naczelny Sąd Administracyjny rozważył zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. przez uznanie, że organ nie naruszył zasady przejrzystości reguł i równego traktowania beneficjentów poprzez błędne zakwalifikowanie kosztu obsługi księgowej festiwalu jako kosztu zarządzania projektem oraz uznanie kosztu promocji eventowej jako kosztu niekwalifikowanego w projekcie, mimo że koszty te - w ocenie kasatora - były kosztami kwalifikowanymi.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej (którą w sprawie programu regionalnego jest zarząd województwa) należy przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu kryteriów wyboru projektów, a zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy wyboru projektów dokonuje instytucja zarządzająca w oparciu o te kryteria. Zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p.r. w ramach programu operacyjnego mogą być, zgodnie z zatwierdzonymi kryteriami, dofinansowane projekty wyłonione w trybie konkursu. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.z.p.p.r. instytucja zarządzająca ogłasza konkurs, a zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6, pkt 8, pkt 9 i pkt 10 tej ustawy ogłoszenie zawiera m.in. kryteria wyboru projektów, wzór wniosku o dofinansowanie projektu, wzór umowy o dofinansowanie, a także informację o środkach odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w ramach systemu realizacji programu operacyjnego.

Sprawa niniejsza dotyczy konkursu ogłoszonego w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013. Instytucją zarządzającą programem był więc Zarząd Województwa [...]. Organ ten uchwałą Zarządu uchwalił Regulamin Konkursu, którego dotyczy sprawa niniejsza. W § 18 Regulaminu Konkursu organizator konkursu ustanowił "Zasady ogólne kwalifikowalności wydatków" i wyjaśnił, że kwalifikacja i rozliczenie wydatków odbywa się m.in. zgodnie z zasadami zawartymi w "Podręczniku kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013" przyjętym uchwałą Zarządu Województwa [...]. Podręcznik został opublikowany i był znany uczestnikom Konkursu. Ponadto załącznikiem do Regulaminu Konkursu była "Instrukcja wypełniania wniosku" opracowana przez Urząd Marszałkowski Województwa [...], któremu zgodnie z Regulaminem Konkursu powierzono obsługę Konkursu. W Instrukcji tej zawarte są m.in. wskazówki dotyczące wypełnienia wniosku w części dotyczącej kosztów, a w szczególności ich kwalifikowalności i niekwalifikowalności. Z powyższego wynika, że organizator Konkursu - Zarząd Województwa [...] był autorem Regulaminu Konkursu, "Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013" oraz "Instrukcji wypełniania wniosku". W tym stanie rzeczy trzeba zauważyć, że wszelkie interpretacje omawianych dokumentów stanowią rodzaj "wykładni autentycznej", ponieważ to organizator Konkursu był ich autorem. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. do instytucji zarządzającej należy określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem, a zgodnie z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. powinno to być uczynione z uwzględnieniem zasady równego dostępu do pomocy i przejrzystości reguł stosowania projektów. Skoro określenie kwalifikowalności wydatków należy do instytucji zarządzającej, to przedmiotem zarzutu może być nie sam zakres dofinansowania (a o tym stanowi w istocie kwalifikowalność wydatków), tylko przejrzystość jego określenia oraz równość dostępu do pomocy. Przedmiotem zarzutu mogłaby być zatem sprzeczność z ustawą dokumentów określających kwalifikowalność wydatków (brak przejrzystości, nierówny dostęp do pomocy).

W sprawie niniejszej Instytucja Organizująca Konkurs, opierając się na powołanych wyżej uregulowaniach konkursowych, przeprowadziła pierwszą ocenę formalną i uznała dwa rodzaje wydatków za niekwalifikowane oraz wskazała, jak należy poprawić wniosek, aby spełniał on wymogi. Wezwanie było jasne i precyzyjne: w pkt 1. wskazano, że w przypadku organizacji wydarzeń poza obszarem województwa małopolskiego koszty z tym związane należy przenieść do kosztów niekwalifikowanych; w pkt 4. odwołując się do uregulowań "Podręcznika kwalifikowania wydatków..." wskazano, że koszty osobowe zarządzania projektem nie mogą przekraczać limitu 1,5% kosztów kwalifikowanych i nakazano dokonać korekty kosztów osobowych w tabeli E.4.

Wnioskodawca korygując błąd wymieniony w pkt 1. przesunął zakwestionowaną przez organ wystawę "Rzecz m." z dotychczasowej pozycji D.8.3. "Cele projektu" do pozycji D.8.4. "Promocja projektu", wskazał, że wystawa jako event promocyjny odwiedzi Gdynię i Poznań, a następnie pozostawił koszty wystaw organizowanych poza terenem województwa w tabeli kosztów kwalifikowanych pod pozycją 07.

Korygując błąd wskazany w pkt 4. wnioskodawca, uznał, że koszty obsługi księgowej nie mieszczą się w grupie kosztów zarządzania i wyróżnił w grupie kosztów osobowych koszty zarządzania i koszty obsługi księgowej Festiwalu, które to koszty w sumie przekroczyły limit 1,5% kosztów kwalifikowanych, ale pozostały w tej grupie pod pozycją 01.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że zalecenia organu nie zostały wykonane.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji rozważył, czy wskazane zalecenia i ocena ich wykonania przez organ były zgodne z prawem, którym to prawem był Regulamin Konkursu i "Podręcznik kwalifikowania wydatków...". Z "Podręcznika kwalifikowania wydatków..." wynika, że koszt organizacji imprez (wszystkich) zlokalizowanych poza obszarem Województwa [...] należy do wydatków niekwalifikowanych, zaś koszty promocji, to wydatki kwalifikowane. Z żadnych postanowień "Podręcznika kwalifikowania wydatków..." nie wynika, że koszty imprez o charakterze promocyjnym poza obszarem Województwa [...] należą do wydatków kwalifikowanych, zaś wśród kwalifikowanych kosztów promocji wymienione są (przykładowo) koszty ogłoszeń prasowych, dodatków do gazet lub czasopism, ulotek, broszur, ale nie koszty imprez, w szczególności imprez w innych województwach. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji, powołując się na treść "Podręcznika kwalifikowania wydatków...", prawidłowo uznał, że Podręcznik ten wyklucza zaliczenie kosztów imprez organizowanych poza Województwem [...] do kosztów kwalifikowanych. Zauważyć należy, że brak bliższego określenia we wniosku charakteru omawianych działań promocyjnych pozwalał na zakwalifikowanie ich jako "imprezy promocyjnej", zaś koszty wszystkich imprez organizowanych poza obszarem województwa (a więc także imprez promocyjnych) są niekwalifikowane. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszym wyroku wskazał w sposób wiążący, że wszelkie dalsze wyjaśnienia dotyczące treści wniosku nie mogą być uwzględniane.

Kasator kwestionuje także stanowisko Sądu w kwestii zaakceptowania zaliczenia kosztów obsługi księgowej Festiwalu do kosztów zarządzania projektem. Stanowisko kasatora jest nieuzasadnione. "Podręcznik kwalifikowania wydatków..." w części II p..C precyzuje wydatki związane z zarządzaniem projektem i jego obsługą. W tej pozycji jako kwalifikowane wymienia w p.25.1. koszty osobowe pracownika zarządzającego projektem oraz w p.26.1. koszty zarządzania projektem. Wśród kosztów z p.25.1. wymienia przykładowo koszty koordynacji realizacji projektu, monitorowania projektu, rozliczania płatności, sprawozdawczości i organizacji postępowania przetargowego, zaś wśród kosztów z p.26.1. wymienia przykładowo koszty monitorowania projektu, rozliczania płatności, sprawozdawczość. To prawda, że w żadnej z tych pozycji nie są wymienione wprost koszty obsługi księgowej projektu. Wydatki te nie są jednak wymienione także w części II p.B, jako wydatki związane bezpośrednio z realizacją projektu. Skoro w części II C określone są wydatki związane z zarządzaniem projektem i jego obsługą, to uznać należy, że chodzi o wszelką obsługę projektu, w tym także księgową. Z woli organizatora konkursu koszty te mogą być uznane za kwalifikowane tylko do wysokości 1,5% wszystkich kosztów kwalifikowanych. We wniosku brak jakichkolwiek wyjaśnień i uzasadnień dla rozumowania przeciwnego, zatem trudno przyjąć, że wadliwe jest stanowisko organu w kwestii zaliczenia kosztów obsługi księgowej Festiwalu do kosztów zarządzania projektem, którego przedmiotem jest właśnie Festiwal.

Redagując omówione wyżej zarzuty kasator wskazuje jako naruszony art. 26 ust. 1 pkt 4 u.z.p.p.r. przez uznanie za niekwalifikowane wydatków, które są kwalifikowane. Powołany przepis stanowi, że do zadań instytucji zarządzającej należy wybór projektów w oparciu o kryteria przygotowane i przekazane Komitetowi Monitorującemu. Kasator nie wyjaśnił jednak powiązania omawianych zarzutów ze wskazanym przepisem prawa, a powiązanie to nie jest w żadnym razie oczywiste, zatem brak ten powoduje, że zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 4 u.z.p.p.r. musi być uznany za nieusprawiedliwiony.

Kasator wymienia także jako naruszony art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. przez naruszenie zasad przejrzystości reguł i równego traktowania beneficjentów poprzez błędne zakwalifikowanie kosztów obsługi księgowej do kosztów zarządzania projektem oraz uznanie kosztu promocji eventowej za niekwalifikowany, mimo że wskazane koszty powinny być uznane za kwalifikowane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nietrafny. W świetle treści Regulaminu Konkursu i "Podręcznika kwalifikowania wydatków..." reguły konkursu były przejrzyste, a wezwanie do uzupełnienia i poprawienia wniosku nie pozostawiało wątpliwości, jakich poprawek oczekuje organ. Ponieważ, jak wskazano wyżej, żądanie to miało oparcie w prawie, niewprowadzenie poprawek powodowało, że wniosek zawierał błędy, zatem jego odrzucenie nie naruszało prawa. Zarzutu braku równego traktowania beneficjentów kasator nie uzasadnił, zatem nie wiadomo, na czym miało polegać to nierówne traktowanie; w tym stanie rzeczy zarzut ten należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) i w związku z art. 30e u.z.p.p.r., zasądzając od skarżącego na rzecz organu administracji 120 zł, to jest kwotę stanowiącą koszty zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.