Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2897/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 292/18 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Zarządu Województwa D. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [...] na rzecz Zarządu Województwa Dolnośląskiego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 292/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na uchwałę Zarządu Województwa D. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Pismem Zastępcy Dyrektora Wydziału Wdrażania EFRR z [...] marca 2018 r. poinformowano [...] (dalej: spółka, wnioskodawca, strona) że wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pn. Opracowanie i wdrożenie e-usług oraz systemu informacji przestrzennej (GIS)" został oceniony negatywnie przez Komisję Oceny Projektów. Projekt nie spełnił kryterium merytorycznego specyficznego obligatoryjnego "[...]", zawartego w "Kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach RPO WD 2014-2020".

Orzekając na skutek protestu strony Zarząd Województwa D. (Zarząd WD) uchwałą nr [...] z [...] maja 2018 r. nie uwzględnił tego środka odwoławczego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że w ramach oceny projektu - I ekspert uznał kryterium "Analiza procesów biznesowych związanych ze świadczeniem usług" za spełnione, zaś II ekspert za niespełnione. Powołano III eksperta, który - stwierdzając brak spełnienia ww. kryterium przyjął, że wnioskodawca nie dokonał w sposób wystarczający wymaganej przez to kryterium analizy procesów biznesowych. Nie przedstawił mapy i modeli kluczowych procesów biznesowych, nie podał kosztów realizacji procesów i właścicieli tych procesów, nie przedstawił szczegółowej analizy w/w procesów dla konkretnych usług, które zamierza realizować poprzez projekt. W proteście - strona zakwestionowała negatywne opinie ekspertów i - powołując się na zapisy wniosku o dofinansowanie - tłumaczyła, że w dokumentacji konkursowej zaprezentowało wystarczające informacje w formie opisów, które - zgodnie z tytułem i definicją kryterium - przedstawiają analizę procesów biznesowych związanych ze świadczeniem e-usług, których złożony projekt dotyczy i które mają usprawnić projekt (modele procesów biznesowych).

Zarząd WD stwierdził, że wnioskodawca zaprezentował we wniosku o dofinansowanie opis planowanych do wdrożenia e-usług i poziom ich dojrzałości, zabrakło jednak opisu zmian w procesach biznesowych, uwzględnienia stanu aktualnego oraz stanu docelowego (w załączniku nr 13 znajdują się jedynie szczątkowe informacje dotyczące stanu aktualnego). Odnośnie planowanych do wdrożenia, udostępnienia a następnie świadczenia e-usług nie przedstawiono kosztów realizacji procesów i nie wykazano, że przenoszone w całości do strefy elektronicznej procesy biznesowe zostaną zrealizowane pod kątem świadczenia ich drogą elektroniczną. Przygotowując projekt oraz określając liczbę i stopień dojrzałości planowanych do wdrożenia, udostępnienia a następnie świadczenia e-usług, mapowanie procesów powinno mieć miejsce. Podejmując decyzję o przystąpieniu do projektu - wnioskodawca musi określić stan wyjściowy (AS IS) oraz stan przez siebie i interesariuszy pożądany/docelowy (TO BE), jak i sam sposób świadczenia e-usługi. Zgodnie z zapisami kryterium dla każdej z 13 usług objętych projektem wnioskodawca obowiązany przedstawić: mapę procesów biznesowych (opis relacji pomiędzy poszczególnymi procesami składającymi się na usługę) oraz modele kluczowych procesów biznesowych, składających się na usługę, dla obecnego i docelowego sposobu realizacji usług. We wniosku (projekcie) takich informacji strona nie przedstawiła. Zarząd WD zatem nie uwzględnił protestu w tym zakresie i potwierdził prawidłowość dokonanej oceny w ramach omawianego kryterium.

Organ II instancji wskazał, że oceniając kryterium "Struktura organizacyjna/potencjał administracyjny"- I ekspert przyznał 2 pkt (stwierdził, że wnioskodawca posiada odpowiednie zaplecze organizacyjno-techniczne/potencjał administracyjny i zdolność operacyjną do wdrożenia projektu i jego utrzymania w okresie trwałości); II ekspert 0 pkt (uznał "zaplecze organizacyjno-techniczne za mało wiarygodne oraz niezdolne do prawidłowej realizacji i wdrożenia projektu"). Powołany dodatkowo III ekspert przyznał 2 pkt (uzasadniał, że przedstawione we wniosku zaplecze organizacyjno-techniczne gwarantuje prawidłowe wdrażanie projektu; wnioskodawca zamierza zrealizować projekt powołując Jednostkę Realizującą Projekt /JPR/; zespół realizujący projekt będzie się składał z 3 osób; wnioskodawca przedstawił zakres zadań powierzonych poszczególnym osobom w projekcie w trakcie realizacji projektu, jak również w trakcie zachowania jego trwałości; wnioskodawca wykazuje doświadczenie w realizacji projektów z dofinansowaniem ze środków unijnych, wskazując projekt komplementarny, którego beneficjentem jest także wnioskodawca; w ramach zadań projektowych wnioskodawca zaplanował środki finansowe na zarządzanie projektem).

W ocenie organu odwoławczego w dokumentacji projektowej wnioskodawca nie przedstawił wystarczających informacji na temat niezbędnych zasobów (w tym kadrowych) do prawidłowego utrzymania i eksploatacji projektu (przedmiotu projektu) przez cały okres jego trwałości. Strona wskazała na powołanie w ramach projektu JRP, jednak zakres powierzonych zadań poszczególnym członkom JPR w projekcie (np. monitorowanie wskaźników, nadzór nad promocją, przygotowanie dokumentacji projektowej i aplikacyjnej, monitoring, sprawozdawczość, czy też działania dotyczące rozliczania i księgowania) - biorąc pod uwagę specyfikę typu projektów, podlegających dofinansowaniu w ramach konkursu - nie jest wystarczający do przyznania w ramach kryterium maksymalnej ilości punktów. Wnioskodawca nie przedstawił zaplecza organizacyjno-technicznego lub alternatywnej formy wsparcia w zakresie merytorycznego wdrożenia systemu informacji przestrzennej dotyczącego sieci wodno-kanalizacyjnej w ramach systemu księgowo-finansowego, chociaż z zapisów wniosku wynika, że "projekt będzie ukierunkowany na tworzenie, rozwijanie i integrację bazy danych i zasobów cyfrowych (...)". Samo - zawarte we wniosku - stwierdzenie, że powołany do realizacji projektu w strukturze spółki oraz odpowiedzialny za realizację projektu dział JPR to dział, którego pracownicy posiadają wysokie kwalifikacje i umiejętności w zakresie realizacji przedsięwzięć z wykorzystaniem środków unijnych, poparte adekwatnym wykształceniem, a także doświadczeniem zawodowym, nie jest wystarczające do przyznania w ramach omawianego kryterium maksymalnej ilości punktów w liczbie 2. W dokumentacji projektowej wnioskodawca nie przedstawił wystarczającego zaplecza organizacyjno-technicznego celem realizacji projektu.

Zarząd WD stwierdził, że odnośnie kryterium funkcjonalności zaplanowanych rozwiązań weryfikowane jest, czy w ramach projektu, przewidującego udostępnianie ISP, zostaną wprowadzone rozwiązania wskazane w opisie kryterium, warunkujące otrzymanie odpowiedniej ilości punktów. Z dokumentacji projektowej wynika, że wnioskodawca przewiduje udostępnianie ISP dla zasobów administracyjnych, gdzie cyt. "(...) w przeważającej ilości udostępniał będzie ISP na poziomie do 3 gwiazdek". W ramach tego warunku punktowana jest otwartość przeważającej procentowo części udostępnianych zasobów ISP na poziomie - dla zasobów administracyjnych - wyższym niż trzy gwiazdki na skali "5 Star Open Data". Wnioskodawca nie przedstawił także informacji odnośnie udostępnienia odpowiednio udokumentowanych interfejsów dla programistów (API) oraz informacji odnośnie udostępnienia surowych danych. Bezpieczeństwo wdrażanych systemów teleinformatycznych oraz przetwarzania danych nie wychodzi poza obowiązujące przepisy prawne i że nie planuje dostępności e-usług dla osób niepełnosprawnych, wykraczających poza standard WCAG 2.0.

Uzasadniając uwzględnienie skargi strony na powyższą uchwałę WSA we Wrocławiu wskazał, że odnośnie oceny kryterium merytorycznego specyficznego obligatoryjnego "Analiza procesów biznesowych związanych ze świadczeniem usług". naruszono art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm. dalej: ustawa wdrożeniowa). W ocenie WSA, nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie zarzuty odnoszące się do kryterium "Struktura organizacyjna/potencjał administracyjny".

Zdaniem Sądu I instancji istotę sporu stanowi to czy złożony przez stronę wniosek o dofinansowanie realizacji projektu p/n "Opracowanie i wdrożenie e-usług oraz systemu informacji przestrzennej (GIS)" został prawidłowo oceniony w zakresie kryterium merytorycznego specyficznego obligatoryjnego "Analiza procesów biznesowych związanych ze świadczeniem usług" oraz kryterium merytorycznego ogólnego "Struktura organizacyjna/potencjał administracyjny".

Sąd podniósł, że sposób oceny wniosku strony wskazuje - w części - na naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (zasady rzetelności i przejrzystości). Analiza złożonej przez spółkę dokumentacji konkursowej, w kontekście spełnienia kryterium "Analiza procesów biznesowych związanych ze świadczeniem usług", jest fragmentaryczna (wybiórcza).

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że Kryterium "Analiza procesów biznesowych związanych ze świadczeniem usług", jest kryterium obligatoryjnym. Niespełnienie tego kryterium oznacza odrzucenie wniosku. Definicja kryterium stanowi j/n. "W ramach kryterium wnioskodawca powinien przedstawić analizę procesów biznesowych związanych ze świadczeniem usług, z uwzględnieniem stanu aktualnego i docelowego. Należy przedstawić analizę uwzględniającą mapę procesów biznesowych, modele kluczowych procesów biznesowych, zakres zmian w procesach biznesowych, właścicieli procesów biznesowych. Dla kluczowych procesów biznesowych usługi należy wskazać cel, czas, koszt realizacji procesu oraz korzyści dla jego uczestników. Przenoszone w całości lub części do sfery elektronicznej procesy biznesowe są lub w ramach projektu zostaną zoptymalizowane pod kątem świadczenia usług drogą elektroniczną. Wnioskodawca przedstawi opis kluczowych procesów związanych ze świadczeniem usług, które projekt ma usprawniać. Dla każdej usługi objętej projektem wnioskodawca powinien przedstawić: mapę procesów biznesowych (opis relacji pomiędzy poszczególnymi procesami składającymi się na usługę), modele kluczowych procesów biznesowych, składających się na usługę, dla obecnego i docelowego sposobu realizacji usług". WSA we Wrocławiu konfrontując ocenę spełnienia tego kryterium przez projekt (wniosek) strony, zawartą w skarżonej uchwale, z całą złożoną przez nią dokumentacją konkursową wskazał, że została ona przeprowadzona w sposób nierzetelny i nieprzejrzysty, tj. z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Analiza oceny dowodzi, że - weryfikując (oceniając) wniosek strony - Zarząd WD (podobnie III ekspert) poprzestał na treści ze str. 37-40, 61 wniosku i załącznika nr 13 do wniosku. Pominął zaś pozostałą treść (inne załączniki) wniosku. Przykładowo w załączniku nr 4 (w powiązaniu z załącznikiem nr 12 oraz opisem zawartym na str. 32 wniosku) strona, jak się wydaje, zaprezentowała modele biznesowe, zmiany biznesowe uwzględniające stan aktualny i docelowy (tutaj: patrz przede wszystkim załącznik nr 4), wskazała właścicieli procesów biznesowych, omówiła (przedstawiła w tabelach) kwestie związane z przenoszeniem do strefy elektronicznej procesów biznesowych (ich realizacji pod kątem świadczenia drogą elektroniczną). Analizując w/w załączniki należy dopatrzeć tam elementów mapy procesów biznesowych.

Sąd odnosząc się do stanowiska Zarządu WD, że wnioskodawczyni nie przedstawiła kosztów realizacji procesów biznesowych zauważył, że koszt te - związane ze świadczeniem usług drogą elektroniczną - zostały określone przez stronę w analizie finansowej (plik excel), jako oszczędność w wyniku obsługi on-line zamiast wizyty klienta w siedzibie PGK. Przeciętny, roczny koszt dojazdu klientów PGK w celu załatwienia sprawy w spółce został określony, jako 12 złotych (arkusz "Wskaźniki", tabela 11. Wskaźnik ENPV i ERR). Organ odwoławczy nie odniósł się do wartości w/w informacji (danych) w kontekście wymogów ocenianego kryterium. Powyższe stanowi, że - odnośnie omawianego kryterium, oceniając spełnienie tego kryterium przez wniosek skarżącej - Zarząd WD nie dokonał oceny całokształtu dokumentacji konkursowej skarżącej, co czyni ocenę tego organu nierzetelną i nieprzejrzystą oraz naruszającą regulacje art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy oceni spełnienie tego kryterium przez wniosek spółki, mając na względzie wymogi definicyjne kryterium oraz całokształt dokumentacji konkursowej strony (wniosek i wszystkie załączniki).

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył Zarząd Województwa D. zaskarżając go w całości. Organ domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenia skargi. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W każdym z przypadków organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188; dalej: p.u.s.a.) w zw. z . art. 3 § 1 i art. 141 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe ustalenia wyroku polegające na:

a) ujęciu wskazań dla Organu - co do postępowania, które winno być przeprowadzone w związku ze stwierdzeniem, że ocena projektu Skarżącej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo - w sposób pomijający fakt, iż Organ dokonując oceny w wziął już pod uwagę zarówno wymogi definicyjne kryterium, jak i całokształt ' dokumentacji konkursowej, podczas gdy prawidłowo sformułowane zalecenia są istotnymi elementami uzasadnienia wyroku, które sprawiają, że orzeczenie Sądu poddaje się kontroli instancyjnej a także pozwalają Organowi prawidłowo zrealizować wiążące go stanowisko Sądu zawarte w wyroku;

b) poprzez dokonanie sądowej kontroli w zakresie przekraczającym jej ramy wyznaczone przepisami prawa tj. poprzez wyrażenie merytorycznej opinii o projekcie a więc wejście w kompetencje oceniającego projekt, podczas gdy kontrola winna być sprawowana jedynie pod względem jej legalności;

c) nierozpoznaniu istoty sprawy tj. pominięciu istoty dokonywania oceny projektów w ramach procedury konkursowej, która opiera się o zasady precyzyjnie określone w Regulaminie konkursu i w efekcie przyjęciu, że nawet zbyt ogólne zapisy wniosku o dofinansowanie należy rozpatrywać na korzyść strony.

2. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż Organ dokonał oceny projektu strony w sposób nierzetelny i nieprzejrzysty oraz że projekt wykazał w sposób wystarczający analizę procesów biznesowych związanych ze świadczeniem usług, co skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy zapisy wniosku o dofinansowanie pozostawały zbyt ogólne i brak było podstaw do przyjęcia takich założeń;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 37 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, iż Organ w ramach procedury odwoławczej dokonał oceny wniosku strony w sposób nierzetelny i nieprzejrzysty i nie uwzględnił wymogów definicyjnych kryterium oraz całokształtu dokumentacji konkursowej strony (wniosek i wszystkie załączniki), podczas gdy uzasadnienie negatywnej oceny projektu sporządzone przez Organ wprost wynika z precyzyjnego opisu kryterium oraz opiera się na analizie całości dokumentacji projektowej ze wskazaniem na przykładowe zapisy w dokumentacji świadczące o ogólnym i niewystarczającym odniesieniu się przez Skarżącą do wymogów wynikających ze specyfiki kryterium, określonych w Załączniku nr 1 do Regulaminu Konkursu tj. kryteriach wyboru, które nie dały podstaw do uznania spełnienia omawianego kryterium;

2. art. 37 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że przy ocenie kryteriów Organ winien dokonać szczegółowej analizy wszystkich zapisów dokumentacji konkursowej w poszukiwaniu uzasadnienia dla ich spełnienia, podczas gdy to Regulamin konkursu określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia a na wnioskodawcy spoczywa obowiązek precyzyjnego wypełnienia dokumentacji aplikacyjnej, co w efekcie prowadziłoby do naruszenia zasad przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów oraz zasady równego dostępu Wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie oraz kryteriach wyboru projektów.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Z regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zatem zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczają zarzuty objęte podstawami kasacyjnymi. Wadliwość orzeczenia Sądu I instancji autor skargi kasacyjnej upatruje zarówno w naruszeniu przepisów postępowania, jaki i naruszeniu przepisów prawa materialnego. Z przedstawionych w skardze zarzutów wynika, że spór dotyczy oceny stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując pod względem zgodności z prawem ocenę merytoryczną wniosku o dofinansowanie realizacji projektu p/n "[...]" w zakresie kryterium merytorycznego specyficznego obligatoryjnego "Analiza procesów biznesowych związanych ze świadczeniem usług", stwierdził, że sposób oceny wniosku przez Zarząd WD wskazuje na naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, tj. zasady rzetelności i przejrzystości. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Zarząd WD nie dokonał oceny całokształtu dokumentacji konkursowej i wobec tego ponownie rozpatrując sprawę organ oceni spełnienie kwestionowanego kryterium przez wniosek, mając na względzie wymogi definicyjne kryterium oraz całokształt dokumentacji konkursowej (wniosek i wszystkie załączniki).

Ustosunkowując się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, których komplementarny charakter, pozwala na ich łączną ocenę, należy mieć na uwadze wyrażoną w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zasadę przejrzystości reguł oceny projektów. Przepis ten stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada ta realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i kompletnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Pozostaje przy tym w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, nakazującą ustanowienie jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodność postępowania z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronne i wyczerpujące uzasadnienie wyboru projektu i dokonanej jego oceny. Nakaz zachowania bezstronności z kolei ustanawia zakaz preferencyjnego traktowania określonych grup lub rodzajów wnioskodawców albo projektów. Zasady określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się, zatem do zbadania, czy dokonana ocena formalno-merytoryczna wniosku oraz negatywne rozpatrzenie protestu nie narusza powyższych reguł. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu). Kontrola zaś powinna zmierzać do analizy, czy argumentacja oceniającego oraz IZ RPOWD, w zaskarżonym negatywnym rozpatrzeniu protestu, nie jest dowolna i mieści się w granicach logicznego rozumowania, a przy tym czy jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją a konkursową i ustalonymi kryteriami.

Mając na uwadze powyższe kryteria Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności stanowiska Sądu I instancji o fragmentarycznej (wybiórczej) analizie złożonej dokumentacji konkursowej w zakresie spełnienia kryterium "Analiza procesów biznesowych związanych ze świadczeniem usług".

W ramach tego kryterium wnioskodawca powinien przedstawić analizę procesów biznesowych związanych ze świadczeniem usług, uwzględnieniem stanu aktualnego i docelowego. Należy przedstawić analizę uwzględniającą mapę procesów biznesowych, modele kluczowych procesów biznesowych, zakres zmian w procesach biznesowych, właścicieli procesów biznesowych. Dla kluczowych procesów biznesowych usługi należy wskazać cel, czas, koszt realizacji procesu oraz korzyści dla jego uczestników. Należy wykazać, że przenoszone w całości lub części do sfery elektronicznej procesy biznesowe są lub w ramach projektu zoptymalizowane pod kątem świadczenia usług drogą elektroniczną.

Wnioskodawca przedstawi opis kluczowych procesów związanych ze świadczeniem usług, które projekt ma usprawniać. Dla każdej usługi objętej projektem wnioskodawca powinien przedstawić:

- mapę procesów biznesowych (opis relacji pomiędzy procesami składającymi się na usługę)

- modele kluczowych procesów biznesowych, składających się na usługę, dla obecnego i docelowego sposobu realizacji usług.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że opis komentowanego kryterium nie budzi wątpliwości, pod jakim kątem będzie oceniany wniosek. Na wnioskodawcy, jako podmiocie przystępującym do konkursu, ciąży obowiązek zapoznania się z zasadami jego przeprowadzenia i przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu. Brak pełnej informacji bądź podanie jej w sposób niejednoznaczny niesie dla wnioskodawcy ryzyko negatywnej oceny danego kryterium. Jeżeli wnioskodawca nie przedstawia wymaganych informacji lub przedstawia te informacje w sposób lakoniczny, to organ ocenia to kryterium, jako niespełnione. Podkreślić należy, że to na wnioskodawcy zgłaszającym do konkursu własny projekt o dofinansowanie ciąży obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, a następnie z dokumentacją konkursową i na nim też spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że ocena spełnienia omawianego kryterium przez wniosek strony dokonana przez Zarząd WD jest nierzetelna i nieprzejrzysta, gdyż nie odnosi się do całokształtu dokumentacji konkursowej i tym samym narusza regulacje art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Wnioskodawca wprawdzie przedstawił we wniosku o dofinansowanie opis planowanych do wdrożenia e-usług oraz poziom ich dojrzałości, jednakże nie zaprezentował opisu zmian w procesach biznesowych, z uwzględnieniem stanu aktualnego oraz stanu docelowego. W załączniku nr 13 znajdują się, bowiem jedynie informacje fragmentaryczne dotyczące stanu aktualnego. Wnioskodawca nie dokonał w sposób wystarczający wymaganej w omawianym kryterium analizy procesów biznesowych, tj. nie przedstawił mapy procesów biznesowych, nie przedstawił kluczowych procesów biznesowych. Zgodnie z zapisami tego kryterium dla każdej z 13 przedstawionych we wniosku usług objętych projektem, wnioskodawca powinien przedstawić mapę procesów biznesowych, tj. opis relacji pomiędzy poszczególnymi procesami składającymi się na usługę oraz modele kluczowych procesów biznesowych, składających się na usługę, dla obecnego i docelowego sposobu realizacji usług. Wniosek takich informacji nie zawiera, nie wskazuje także, jaki będzie koszt realizacji procesów oraz czy przenoszone w całości do sfery elektronicznej procesy biznesowe, zostaną zrealizowane pod kątem świadczenia ich drogą elektroniczną.

Skarżący kasacyjnie organ dokonał oceny spełnienia przez projekt przytoczonego wyżej kryterium na podstawie całości zapisów dokumentacji konkursowej (w tym załączników), w oparciu o informacje przedstawione przez skarżącego. Natomiast Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonał merytorycznej oceny projektu, przekraczając swoje kompetencje, które sprowadzają się do zbadania, czy dokonana ocena wniosku oraz negatywne rozpatrzenie projektu pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami. Sąd dokonał analizy dokumentacji aplikacyjnej i stwierdził, "iż wydaje się", że skarżąca spełniła wymogi omawianego kryterium. Uszło uwadze WSA, że zgodnie z kryterium "Analiza procesów biznesowych związanych ze świadczeniem usług" wnioskodawca powinien przedstawić opis kluczowych procesów związanych ze świadczeniem usług, które projekt ma usprawniać. Dla każdej usługi objętej projektem wnioskodawca powinien przedstawić mapę procesów biznesowych (opis relacji pomiędzy procesami składającymi się na usługę) oraz modele kluczowych procesów biznesowych, składających się na usługę, dla obecnego i docelowego sposobu realizacji usług. Informacji takich wniosek nie zawiera w odniesieniu do 13 usług objętych projektem.

Nadto Sąd w uzasadnieniu wyroku, stwierdził:, "że koszty związane ze świadczeniem usług drogą elektroniczną zostały określone przez skrzącą spółkę w analizie finansowej (plik excel), jako oszczędność w wyniku obsługi on-line zamiast wizyty klienta w siedzibie PGK. Przeciętny, roczny koszt dojazdu klientów PGK w celu załatwienia sprawy w spółce został określony, jako 12 złotych (arkusz "Wskaźniki", tabela 11. Wskaźnik ENPV i ERR). Zarząd WD w ogóle nie odniósł się do wartości ww. informacji (danych)". Należy zauważyć, że zgodnie z opisem omawianego kryterium wnioskodawca dla kluczowych procesów biznesowych usługi musiał wskazać m.in. koszt realizacji każdego procesu konkretnej usługi. Wnioskodawca takich kosztów realizacji procesów nie przedstawił. Ograniczył się do wskazania jednostkowego kosztu, tj. przeciętnego rocznego kosztu dojazdu klientów PGK w celu załatwienia sprawy w spółce. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z ww. kryterium należało podać koszty wynikające z realizacji planowanych 13 e-usług. Zatem koszty określone w sposób zaprezentowany przez wnioskodawcę nie spełniają założeń kryterium.

Podsumowując należy stwierdzić, że organ dokonał oceny omawianego kryterium w sposób przejrzysty i rzetelny uwzględniając całość dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawcy, mając na uwadze obowiązujące kryteria do przedmiotowego konkursu. Spełnienie kryterium ma, bowiem wynikać z samej treści wniosku i załączonych do niego załączników, natomiast nie może być rezultatem dociekań intencji wnioskodawcy. Organ nie ma obowiązku, jak zasadnie podnosi autor skargi kasacyjnej, dokonywania szczegółowej analizy wszystkich zapisów dokumentacji konkursowej w poszukiwaniu uzasadnienia dla ich spełnienia, gdyż to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek precyzyjnego wypełnienia tej dokumentacji zgodnie z Regulaminem konkursu, który określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia.

Uznanie, że skarga kasacyjna została oparta oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, wymienionych w jej osnowie – pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi 188 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 r. ze zm.).