Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1043/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Par. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: Art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Par. 35, 36, 37, 38, 44, 60
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74 Art. 16
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Halina Jakubiec Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z dnia 27 czerwca 2011 r. Nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji nr [...], wydanej w dniu [...] 2011 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja powyższa zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym dniu 17-05-2010 r. J. P. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2010 r. - strefa nizinna II (ozn. dalej ONW). Wniosek dotyczył przyznania płatności do obszaru kilkunastu działek rolnych położonych w powiecie [...], gmina P, obręb ewid. B nr [...]. Strona łącznie zadeklarowała do płatności ONW 3,14 ha. Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARMiR odmówił płatności ONW. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo przez stronę była mniejsza niż powierzchnia, którą zadeklarowano do płatności. Powierzchnia stwierdzona (tj. faktycznie użytkowana rolniczo przez stronę, uprawniona do płatności), po uprzednio dokonanej kompensacji, wyniosła, wg organu l instancji, w przypadku płatności ONW: 1,80 ha. Zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności dotyczyło następujących działek rolnych: B (deklarowana pow. 0,22 ha, położona na działce ewid. nr 606, stwierdzona pow. 0,15 ha), D (deklarowana pow. 0,22 ha, położona na działce ewid. nr 606, stwierdzona pow. 0,04 ha), G (deklarowana pow. 0,10 ha, położona na działce ewid. nr 606, stwierdzona pow. 0,00 ha), H (deklarowana pow. 0,18 ha, położona na działce ewid. nr 606, stwierdzona pow. 0,00 ha), l (deklarowana pow. 1,98 ha, położona na działce ewid. nr 606, stwierdzona pow. 0,95 ha). Zaniżenie powierzchni uprawnionej do płatności stwierdzono natomiast w przypadku działek rolnych: A (deklarowana pow. 0,12 ha, położona na działce ewid. nr 606, stwierdzona pow. 0,18 ha), E (deklarowana pow. 3,93 ha, położona na działce ewid. nr 606, 348, stwierdzona pow. 0,21 ha), F/F1 (deklarowana pow. 0,12 ha, położona na działce ewid. nr 606, stwierdzona pow. 0,21 ha). W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej w/w działek rolnych, wskazano różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynoszącą w przypadku płatności JPO 1,34 ha. Zawyżenie w stosunku do płatności JPO wyniosło 74,4444% i skutkowało odmową przyznania w/w płatności i nałożeniem sankcji wieloletnich.

W odwołaniu od powyższej decyzji. J. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2010. odwołujący nie zgodził się z dokonanymi przez organ pomiarami, zarzucając, że były one niedokładne z uwagi na złe warunki pogodowe, oraz zwarte korony drzew owocowych, co powodowało interferencję sygnału, a także wyjaśnił przyczyny wskazania mniejszej powierzchni działek spowodowane niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi w 2010r.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i wskazał, co następuje:

Podstawą rozstrzygnięci odwołania są przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 z późn. zm.) i przepisów powiązanych z w/w aktem prawnym, a w szczególności kpa.

Z analizy akt sprawy wynika, że najważniejsze okoliczności faktyczne ustalono w wyniku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie strony. Art. 12-15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. (Dz. U. WE L 368 z 23.12.2006 r., str. 74 z późn. zm.) wskazuje, że celem kontroli tego rodzaju jest skuteczne zweryfikowanie zgodności danych przedstawionych we wniosku, ze stanem faktycznym. Z uwagi na swoją specyfikę, kontrola taka ma w praktyce rozstrzygające znaczenie dla ustalenia, jak w rzeczywistości przedstawia się wypełnianie przez producenta wymogów wsparcia, o które się ubiega. Gospodarstwo strony zostało skontrolowane we wrześniu 2010 r. metodą inspekcji terenowej. Kontrola polegała na ustaleniu granic i powierzchni zadeklarowanych przez stronę działek rolnych zweryfikowaniu grup upraw wskazanych przez stronę na tych działkach i stwierdzeniu stanu tych działek. Lokalizacja w terenie obszarów zadeklarowanych do płatności odbyła się na podstawie danych dot. działek ewidencyjnych (położenie geograficzne, granice i wielkość), na których strona umiejscowiła w swym wniosku poszczególne działki rolne. Pomiary powierzchni uprawnionych do płatności zostały dokonane przy pomocy odbiorników nawigacji satelitarnej (GPS), umożliwiających odpowiednio dokładne obliczenia dot. obwodu i powierzchni kontrolowanego terenu. Czynności sprawdzające w jej ramach przeprowadzili dysponujący odpowiednimi upoważnieniami pracownicy Biura Kontroli na Miejscu OR ARiMR. Ostateczne wyniki tych pomiarów zostały podane z uwzględnieniem tolerancji, której zakres jest uzależniony od wielkości i kształtu mierzonego obszaru oraz charakterystyk urządzeń którymi wykonano te pomiary. Rezultaty kontroli utrwalono w protokole nr [...] i materiale fotograficznym. W/w protokół wskazuje m.in., że kontrolowany producent nie był obecny podczas przeprowadzanej u niego kontroli. Protokół pokontrolny został przekazany producentowi listem poleconym. Powyższy raport z czynności pokontrolnych został zmodyfikowany, dlatego też wraz z pismem z dnia 27.10.2010 r, strona otrzymała korektę raportu. Organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia uprawniona za 2010 r. do płatności ONW była mniejsza niż powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności. Zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności dotyczyło następujących działek rolnych: B (deklarowana pow. 0,22 ha, położona na działce ewid. nr 606, stwierdzona pow. 0,15 ha), D (deklarowana pow. 0,22 ha, położona na działce ewid. nr 606, stwierdzona pow. 0,04 ha), G (deklarowana pow. 0,10 ha, położona na działce ewid. nr 606, stwierdzona pow. 0,00 ha), H (deklarowana pow. 0,18 ha, położona na działce ewid. nr 606, stwierdzona pow. 0,00 ha), l (deklarowana pow, 1 S8 ha, powożona na działce ewid. nr 605, stwierdzona pow 0,95 ha). Zaniżenie powierzchni uprawnionej do płatności stwierdzono natomiast w przypadku działek rolnych: A (deklarowana pow. 0,12 ha, położona na działce ewid. nr 606, stwierdzona pow. 0,18 ha), E (deklarowana pow. 3,93 ha, położona na działce ewid. nr 606, 348, stwierdzona pow. 0,21 ha), F (deklarowana pow. 0,12 ha, położona na działce ewid. nr 606, stwierdzona pow. 0,21 ha). W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej w/w działek rolnych, wskazano różnicę, pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną wynoszącą w przypadku płatności JPO 1,34 ha.

Zawyżenie w stosunku do płatności JPO wyniosło 74,4444% i skutkowało odmową przyznania w/w płatności i nałożeniem sankcji wieloletnich.

Z uwagi na treść materiału zdjęciowego, pomiary dokonane przez organ l instancji zostały uznane za prawidłowe, w szczególności w zakresie widocznych na tych zdjęciach granic użytkowania rolniczego, w obrębie których ustalano powierzchnię uprawnioną do płatności w ramach poszczególnych działek rolnych. Zdaniem organu zdjęcia działek są na tyle czytelne, że nie można mówić o takim przesunięciu granic widocznych na tych działkach, czy też istnieniu na tych zdjęciach takich zacienień bądź niedokładności, które znacząco wpływałyby na wyniki w/w pomiarów. Organ nie podzielił stanowiska odwołującego, że deklarowana powierzchnia działek rolnych odpowiada ich stanowi faktycznemu. Wskazano, ze w przypadku działek A i B, wnioskodawca błędnie uznaje, że stopień procentowego przedeklarowania określony został w stosunku tylko tych dwóch działek. Ustalenie powierzchni uprawnionej do płatności zostało dokonane na podstawie kompensacji zawyżeń i zaniżeń powierzchni wszystkich działek rolnych dotkniętych kodami DR13+ i DR13-. Zarzut odwołania, iż warunki pogodowe oraz korony drzew, powodowały interferencję sygnału wpływając na jego dokładność, należy uznać za bezzasadny. Zgodnie z art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru, przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Nadto zdjęcia z kontroli nie potwierdzają ulewnego deszczu, który miał rzekomo mieć miejsce w jej trakcie. W odniesieniu do działek C i E, stwierdzono powierzchnię większą niż zadeklarowana przez stronę. Nadwyżka powierzchni działek rolnych C i E, została wzięta pod uwagę podczas kompensacji. W przypadku działki rolnej D, stwierdzono powierzchnię 0,04 ha, czyli nie spełniającą minimalnego wymogu w postaci 0,10 ha. Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 z późn. zm.), oraz art. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, odwołujących się do art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, działka rolna musi być z wartym obszarem gruntu rolnego o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. Niewykluczone, iż stwierdzony stan był skutkiem ulewnych deszczy, które spowodowały zniszczenie winorośli, należy jednak zauważyć, że odwołujący nie zgłosił w Biurze Powiatowym wystąpienia siły wyższej. Zgłoszenie takiego faktu pozwoliłoby na przyznanie płatności także do powierzchni, na której siła wyższa wystąpiła. W odniesieniu do działek rolnych G i H, organ wskazał, że analiza zdjęć dokonanych podczas kontroli na miejscu, prowadzi do wniosku, iż nie były one użytkowane rolniczo. Stwierdzone wieloletnie trawy i chwasty, nie stanowią synonimu dobrej kultury rolnej. Odnosząc się do stwierdzenia odwołującego, że odnowienie łąki będzie skuteczniejsze przy nawożeniu, które nastąpi w okresie wiosennym 2011 r. organ przytoczył § 2 pkt. 5 rozporządzenia dot. płatności ONW z 2009 r., zgodnie z którym płatność ONW przysługuje rolnikowi który przestrzega wymogów i norm określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rndy (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 20C5 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.). Ponadto zgodnie z §1 ust. 1 pkt. 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r., Nr 39, poz. 211), grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli w przypadku łąk i pastwisk, innych niż określone w pkt. 2 i 3 w/w Rozporządzenia, okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Zgodnie z zebranym materiałem dowodowym na przedmiotowej działce, stwierdzono brak śladów jakichkolwiek czynności agrotechnicznych, lub wypasu zwierząt w wymaganym okresie. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących działek rolnych F i l organ wskazał, że występowanie drzew nas obszarze działki rolnej jest dopuszczone na zasadzie wyjątku, tj. tylko wówczas, gdy nie wpływają one na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza liczby 50 sztuk na hektar. Powyższą sytuację reguluje §4 pkt. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych norm z dnia 11.03.2010 r. Analiza zebranego materiału dowodowego nie pozwala jednak zdaniem organu na stwierdzenie, iż występujące na tych działkach zadrzewienia i zakrzaczenia oraz porastające chwasty, nie mają wpływu na prowadzoną na nich produkcję, wprost przeciwnie, zdaniem organu mogą ją całkowicie uniemożliwiać.

Odwołujący był zobowiązany do podania w złożonym przez siebie wniosku, aktualnych informacji, umożliwiających bezproblemowe ustalenie rodzaju i wymiaru wsparcia, o jakie wnioskował. Przy ocenie uchybień przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Zdaniem organu, w przypadku osoby prowadzącej gospodarstwo, uprawnione jest domniemanie, że znane jej są podstawy mechanizmów związanych z płatnościami, z których chce ona skorzystać Natomiast kwestie związane z siłą wyższą (nadzwyczajnymi okolicznościami) w odniesieniu do płatności, o jakie ubiegał się odwołujący regulują przepisy art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. (Dz. Urz. UE L 30 z 31.1.2009 r, str. 16 z późn. zm.), art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. (Dz. U. WE L 2006, Nr 368, str. 15 z późn. zm.), art. 20 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007 r. (Dz. U. z 2007 r, Nr 35, poz. 217 z późn. zm.), a także rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności (Dz. U z 2007 r., Nr 46, poz. 308 z późn. zm.). Organ szczegółowo przytoczył i wyczerpująco omówił przepisy prawa definiujące pojęcie siły wyższej, oraz zasady postępowania beneficjenta w przypadku wystąpienia siły wyższej, których dochowanie powoduje, że państwa członkowskie nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta. Wskazano także na ułatwienie dla osób poszkodowanych wskutek powodzi w 2010 r., polegające na dopuszczeniu jako dowodu potwierdzającego jej wystąpienie pisemnego oświadczenia o jej wystąpieniu sporządzonego przez rolnika, względnie przez dwóch świadków, którzy nie są domownikami rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym.

Nieprawidłowości stwierdzone przez organy, wynikające z konfrontacji treści wniosku ze stwierdzonym przez organy stanem rzeczywistym oznaczały zdaniem organu brak dochowania przez stronę podstawowych wymogów związanych z płatnościami, o jakie starano się w przedmiotowej sprawie. Dotyczy to w szczególności § 2 rozporządzenia dot. płatności ONW z 2009 r. Zgodnie z brzmieniem w/w przepisów płatność ONW przysługuje rolnikowi który:

1) który zobowiązał się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391, z późn. zm.);

2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha;

3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu, wynoszącej nie więcej niż 300 ha;

4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

5) jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str.1, z późn. zm.).

Zdaniem organu dowody zebrane w sprawie nie pozwalały na uznanie, że w przypadku zakwestionowanych działek rolnych były to obszary faktycznie użytkowane zgodnie z normami. Sytuacja prawna rolnika jest kreowana w oparciu o dane zadeklarowane we wniosku i zależy od ich zgodności ze stanem stwierdzonym. Przedstawione w sprawie strony nieprawidłowości miały również charakter ewidentnych naruszeń zapisów §1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r. Nr 39, poz. 211 z późn. Zm ). W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności ONW wynosi w przedmiotowej sprawie 1,80 ha. Pierwotnie zadeklarowano do tych dopłat 3,14 ha. Łączne zawyżenie powierzchni zadeklarowanej pierwotnie wyniosło w stosunku do powierzeni faktycznie uprawnionej do w/w płatności 1,34 ha, czyli 74,4444%.

Konsekwencje zawyżenia powierzchni uprawnionej do płatności ONW reguluje art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. (Dz. Urz. WE L 368 z 23.12.2006, str. 74 z późn. zm.). Zgodnie z jego brzmieniem, jeśli różnica między obszarem zadeklarowanym a obszarem faktycznie uprawnionym do płatności przekracza 50% zatwierdzonego obszaru, to rolnika wyklucza się z otrzymania pomocy do wysokości różnicy między zadeklarowanym obszarem i obszarem stwierdzonym. Kwotę wynikającą z wykluczeń odlicza się od płatności pomocowych w ramach wszystkich środków wsparcia ustanowionych na mocy rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, str. 1) lub rozporządzenia (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, do których dany beneficjent jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Jeśli nie będzie możliwe odliczenie tej kwoty w całości od wymienionych płatności, saldo pozostałe do spłaty zostanie anulowane. Od niniejszej decyzji przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ul. [...]), w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia.

Skargę na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. P., zarzucając wydanie decyzji w oparciu inny protokołu pokontrolny, niż ten który skarżący podpisał podczas kontroli, inne materiały zdjęciowe niezgodne z zapisanymi w oryginale raportu w dniu 17.09.2010, oraz błędne ustalenie, że skarżący nie był obecny w trakcie kontroli . Skarżący zarzucił także nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie pierwszej instancji i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowanie według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a nadto wskazał, ze skarżący był obecny w trakcie przeprowadzonej przez organ kontroli w dniu 17 września 2010r. Organ wskazał także szczegółowo na zakres przeprowadzonej kontroli i treść protokołów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153,. poz. 1270 ze zm.) , w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu zgodnie z przywołanymi wyżej regułami, sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodu uwzględnienia zarzutów w niej podnoszonych.

Jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał przepisy art. 20 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2006 r. Nr 64, poz., 427 z póz. zm.), zwanej dalej ustawą, § 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 40, poz. 329 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Min. Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11. 03. 2009 r. , oraz art. 16 ust. 2 akapit trzeci, ust. 6, i art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. w ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.. Organ odwoławczy jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.).

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie takie, będące jednym z możliwych i wyczerpująco wskazanych przepisem art. 138 kpa rozstrzygnięć organu odwoławczego wydawane jest wówczas, gdy organ ten stwierdzi, że decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa. Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 kpa, obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę, rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji, tj. przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wydać jedną z decyzji określonych w art. 138 kpa. Natomiast ocena rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego powinna być dokonana zarówno pod kątem zarzutów zawartych w odwołaniu, jak i pod kątem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oznacza utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w tej decyzji (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska , A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz LEX, 4 wydanie, Wyd. LEX a Wolters Kluwer business), kom. do art. 138 kpa). To bowiem w rozstrzygnięciu zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w formie decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia, jako jednego z bezwzględnie obowiązujących elementów decyzji administracyjnej jest "odpowiedzią organu na zawarte w podaniu żądanie strony. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w bogatym orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że rozstrzygnięcie musi być sformułowane jasno i precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Nie jest również dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków strony w rozstrzygnięciu decyzji, a o pozostałej ich części w jej uzasadnieniu Wskazać nadto należy, że utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji naruszającej prawo oznacza, ze organ ten wydaje decyzję również naruszającą prawo (tak NSA w wyroku z dnia 25 lipca 1986 r., II SA 1829/85, ONSA2/1986, poz. 43).

Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia Min. Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11. 03. 2009 r. płatność ONW jest przyznawaną rolnikowi do działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako wykorzystywane użytki rolne, o których mowa w art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, w wysokości: kwot podanych w punktach 1) - 4), stanowiących stawki podstawowe, ust. 1. Wysokość stawek podstawowej -jak wynika z powyższego przepisu - zależna jest od typu obszaru ONW, przy czym pkt. 1) - 4) wskazują na cztery rodzaje typów obszarów i dla każdego z nich ustalona jest odmiennej wysokości podstawowa stawka płatności. § 3 ust. 3 w/w rozporządzenia określa procentową wysokość stawek podstawowych dla powierzchni działek rolnych przekraczającej 50 ha. Zgodnie z ust. 5 § 3, wykaz obszarów ONW zaliczonych do poszczególnych typów jest określony w załączniku do rozporządzenia.

Z kolei art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 zatytułowany "Środki związane z obszarem", w ust. 2,3 i 5 reguluje sytuacje wykluczenia beneficjenta z otrzymania pomocy, w zależności od procentowej wysokości przekroczenia obszaru zadeklarowanego w stosunku do obszaru zatwierdzonego, natomiast ust. 6 tego przepisu reguluje sposób i okres odliczenia kwoty wynikającej z wykluczeń przewidzianych w ust. 3 akapit drugi i ust. 5 art. 16.

Z analizy przepisów rozporządzenia Min. Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11. 03. 2009 r. oraz rozporządzenia komisji (WE) Nr 1975/2006 wynika, że decyzje w przedmiocie przyznania płatności ONW, a więc zarówno decyzje przyznające te płatność, jak i decyzje odmawiające jej przyznania są decyzjami związanymi. Przepisy te nie przewidują możliwości rozstrzygnięcia sprawy wszczętej wnioskiem o przyznanie płatności ONW w drodze decyzji uznaniowej, ponieważ spełnienie warunków w nich przewidzianych skutkuje przyznaniem płatności, natomiast w sytuacjach określonych w art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 organy obowiązane są do wydania decyzji nie przyznającej pomocy, bądź wykluczającej beneficjenta z otrzymania pomocy, oraz - w sytuacjach określonych w ust. 3 akapit drugi i ust. 5 przepisu - do orzeczenia na podstawie art. 16 ust. 6 o odliczeniu kwoty wynikającej z wykluczeń w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku, w którym stwierdzono rozbieżność, z zastrzeżeniem zawartym w zdaniu ostatnim ust. 6 art. 16.

Odnosząc powyższe uwagi do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że zostało ono wydane z naruszeniem tak przepisów prawa materialnego, jak i z naruszeniem przepisów postępowania. Organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji zawierającej rozstrzygnięcie błędne. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w swoim rozstrzygnięciu "Odmawia J. P. przyznania płatności ONW do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze ONW typu :". Tak sformułowane rozstrzygnięcie jest niepełne, nieprecyzyjne i sprzeczne z przepisami § 3 ust. 2 rozporządzenia Min. Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11. 03. 2009r., oraz art. 16 ust. 2 i ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) 1975/2006, a także z treścią art. 107 § 1 kpa. Organ nie orzekł : na który rok odmówiono płatności i jakiego typu działek dotyczy odmowa przyznania płatności. Nie orzekł także organ w rozstrzygnięciu o wysokości kwoty wynikającej z odliczeń ("wymierzeniu sankcji"), ani nie rozstrzygnął o odliczaniu tej kwoty od płatności pomocowych - art. 16 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE), pomimo, że na zaistnienie tych dolegliwości w świetle obowiązujących przepisów wskazano w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Uzasadnienie to zawiera bowiem wskazanie, że wymierzono sankcję w wysokości 353,76 zł i że będzie ona odliczana od wszystkich płatności w ciągu trzech lat kalendarzowych. Obowiązujący stan prawny tak w zakresie uregulowanym przepisem art. 107 § 1 kpa, jak i wynikający z przepisów prawa materialnego, na których organ oparł rozstrzygnięcie uprawnia do stwierdzenia, że wyżej wskazane, brakujące elementy rozstrzygnięcia, są przy orzekaniu w przypadku odmowy przyznania płatności ONW niezbędnymi składnikami rozstrzygnięcia (osnowy) decyzji administracyjnej. Nie mogą one zostać przeniesione do uzasadnienia decyzji, ani do części wstępnej, opisującej rodzaj złożonego przez stronę wniosku - tak, jak to uczynił organ pierwszej instancji. Obowiązek strony do poddania się sankcji wynikającej z przepisów prawa materialnego musi wynikać jasno z rozstrzygnięcia decyzji a nie z jej uzasadnienia. Przy czym oczywiste jest, że tak sformułowane rozstrzygnięcie, jak uczynił to organ, powoduje niemożność wyegzekwowania istniejącego stosownie do przepisów prawa materialnego i ustalonego w uzasadnieniu decyzji obowiązku, jak i niepewność strony co do zakresu rzeczywistego rozstrzygnięcia i wynikających z niego dla skarżącego skutków. Nadto decyzja organu pierwszej instancji wskazuje podstawę materialnoprawną przez nieścisłe bądź błędnie. Niezrozumiałe jest i błędne w stanie faktycznym sprawy wskazanie przez organ jako podstawy rozstrzygnięcia m. in. § 3 ust. 3 rozporządzenia Min. Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11. 03. 2009 r., skoro wniosek skarżącego o przyznanie płatności nie dotyczył działek rolnych o powierzchni przekraczającej 50 ha. Nadto, art. 16 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) 1975/2006 dotyczy odliczania od płatności z tytułu wykluczeń przewidzianych w ust. 3 akapit drugi i ust. 5, natomiast ust. 2 art. 16 nie zawiera - wbrew wskazaniu organu - akapitu trzeciego.

Żadna z wyżej wskazanych wad decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nie została dostrzeżona przez organ odwoławczy. Organ ten był uprawniony, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa do uchylenia błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w sposób poprawny, odpowiadający zarówno przepisom prawa materialnego mającym zastosowanie w sprawie, jak i treści art. 107 § 1 kpa. Zaniechanie to spowodowało, ze zaskarżona ostateczna decyzja zawiera takie same wady, jak decyzja organu pierwszej instancji.

Niejasne jest także uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kwestii dotyczącej wskazania źródeł dokonanych przez organ ustaleń co do powierzchni uprawnionej do płatności. Organ pierwszej instancji wskazał, że nieprawidłowości dotyczące tej powierzchni w złożonej przez skarżącego deklaracji stwierdzono na podstawie wyników utrwalonych w raporcie z czynności kontrolnych Nr [...], natomiast organ odwoławczy wskazał, że ostateczne wyniki pomiarów utrwalono w protokole nr [...]. W aktach administracyjnych znajdują się kopie protokołów z dnia 17 września 2010r. (rubryki: data rozpoczęcia kontroli, data przeprowadzenia kontroli) o numerach [...] - raport z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności i [...] - raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, brak natomiast protokołu w tych aktach kopii raportu nr [...], o którym mowa w zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo więc, czy mamy do czynienia z oczywistą omyłką pisarską, czy też z brakiem w aktach, który wymagałby w takim przypadku na skargę, która jednak nie może stanowić uzupełnienia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wynika, że w trakcie kontroli przeprowadzonej u skarżącego w dniu 17 września 2010 r. sporządzone były trzy protokoły, ponieważ kontrolowano trzy "sprawy". Żaden jednak z numerów protokołów przywołanych w odpowiedzi nie jest tym, który wskazał organ w zaskarżonej decyzji. Z kolei z pism przewodnich organu, wraz z którymi doręczono skarżącemu kopie raportów z czynności kontrolnych nie wynika, których raportów dotyczyły przesłane skarżącemu kopie. Z pisma skarżącego do organu z dnia 1. 12. 2010 r. wynika z kolei, że skarżący przesłał organowi kopię podpisanego raportu bez zastrzeżeń, jednak nie wiadomo, o który raport chodzi. Powyższe powoduje niemożność dokonania kontroli przez sąd w sposób całościowy, wynikający z przepisu art. 134 p.p.s.a. i niemożność ustosunkowania się do zarzutów skargi dotyczących zmiany raportu (także nie wiadomo którego) bez wiedzy skarżącego. Z uzasadnienia decyzji ostatecznej powinno wynikach sposób jasny i bezbłędny, na jakich faktach i dowodach organ się oparł podejmując rozstrzygnięcie.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podnośnych w skardze należało uznać, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Błędne stwierdzenie przez organy, że skarżący nie był obecny w trakcie kontroli w dniu 17 września 2009 r. nie miało wpływu na wynik postępowania. Istota sprawy w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją dotyczy bowiem różnicy w stanowiskach skarżącego i organów co do powierzchni uprawnionych do płatności. Na wynik dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń w kwestii tej powierzchni pomiarów nie mogła mieć wpływu obecność, czy też nieobecność skarżącego w trakcie dokonywania pomiarów. Odnośnie natomiast do prawidłowości i rzetelności raportu stanowiącego podstawę dokonanych przez organy ustaleń faktycznych w sprawie, stwierdzić należy, że kwestia ta może być ostatecznie wyjaśniona po wyeliminowaniu wyżej wskazanych błędów i niedokładności, przy czym co do zasady należy zgodzić się ze stanowiskiem organu w kwestii zasadności dokonywania oceny raportów z czynności kontrolnych, a także stosowania przepisów rozporządzenia Min. Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11. 03. 2009 r. umożliwiających beneficjentowi wniesienie pisemnych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w raporcie, które to wniesienie powoduje wszczęcie kontrolki zasadności tych zastrzeżeń. Z akt sprawy nie wynika jednak aby skarżący takie zastrzeżenia, w trybie przewidzianym przepisami w/w rozporządzenia składał. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego organy winny ewentualnie uzupełnić materiał dowodowy o brakujący protokół, względnie wskazać w uzasadnieniu w sposób prawidłowy i szczegółowo wyjaśnić, który protokół stanowił podstawę dokonania ustaleń co do wielkości powierzchni uprawnionej do płatności i wydać rozstrzygnięcie nie budzące wątpliwości co do jego przedmiotu i zakresu, odpowiadające zasadom wynikającym z art. 107 § 1 kpa.

Skoro zaskarżona decyzja dotknięta była wadami polegającymi na naruszeniu przepisu art. 107 § 1 kpa w sposób niewątpliwie mający wpływ na wynik sprawy, oraz przepisów prawa materialnego - art. 16 ust. 2 i ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006, mającymi wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie rozstrzygnięto w niej w sposób przewidziany w tych przepisach, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.