Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 24/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 13 ust. 1 i 4, par. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie NSA Robert Sawuła del NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M.J. oraz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 101/14 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną M.J., 2. ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 3. zasądza od M.J. na rzecz J.M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych a od J.M. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 101/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję, orzekł że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubinie w 1999 r., po przeprowadzeniu kontroli budowy budynku usługowo - mieszkalnego, usytuowanego na działce nr 1, obręb 8, przy ul. S. w Lubinie wszczął postępowanie administracyjne w stosunku do części wykonanych robót budowlanych. W trakcie oględzin stwierdził bowiem odstąpienie przez M.J. (dalej zwaną inwestorem) od ustaleń i warunków określonych w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Lubinie z dnia [...] lipca 1991 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę budynku dwukondygnacyjnego z użytkowym poddaszem. Odstępstwa polegały na wykonaniu nadbudowy ścian zewnętrznych trzeciej kondygnacji naziemnej na pełną wysokość oraz oszalowanie stropu nad tą kondygnacją. Ponadto niezgodnie z zatwierdzonym projektem dobudowano od strony szczytowej schody zewnętrzne do piwnicy i pomieszczenia wymiennikowi oraz zmieniono konstrukcję i lokalizację schodów zewnętrznych od strony ciągu pieszego. W konsekwencji organ postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1999 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nakazał wykonanie zabezpieczeń obiektu przed dostępem osób postronnych i przed wpływami atmosferycznymi.

Następnie Sąd wskazał, że w okresie od czerwca 1999 r. do grudnia 2008 r. organy nadzoru budowlanego podejmowały szereg decyzji i postanowień na podstawie art. 51 i art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), jednakże akty te były eliminowane z obrotu prawnego w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym oraz w postępowaniu sądowym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a po jego przedłożeniu decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, organ ten nakazał inwestorowi rozbiórkę wyszczególnionych w decyzji części budynku. W wyniku odwołania wniesionego przez inwestora Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując m.in., że w sprawie należało zastosować przepis art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.

Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji wydał na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalno-usługowego. Zdaniem organu przedłożony projekt narusza przepisy ustawy - Prawo budowlane, poprzez brak odniesienia się do zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich, w szczególności nie odniesiono się w projekcie do spełnienia wymagań zawartych w przepisie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, zwanego dalej rozporządzeniem z 12 kwietnia 2012 r. lub rozporządzeniem), a ponadto w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) poprzez sporządzenie projektu na nieaktualnej mapie (§ 8 ust.1), brak zestawienia powierzchni poszczególnych części działki w części opisowej projektu zagospodarowania terenu (§ 8 ust.2 pkt 2 i 4), brak określenia sposobu korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich (§ 11 ust. 2 pkt 4). Organ wskazał również na brak zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego na lokalizację pomieszczenia usługowego w piwnicy, gdzie poziom podłogi znajduje się poniżej poziomu terenu, co narusza przepis § 73 ust. 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2012 r. Ponadto nie załączono do projektu oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczącego działki nr 2, na której zlokalizowana jest część schodów zewnętrznych. Według organu projekt jest również niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż przewidziano do realizacji budynek z czteroma kondygnacjami naziemnymi, w tym z poddaszem użytkowym. Organ przytoczył § 13 ust. 2 pkt 2 planu, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 24 stycznia 2006 r. nr LXXVI/343/06 w którym przewidziano, że obiekty budowane na tym terenie mogą mieć maksymalnie trzy kondygnacje naziemne, w tym poddasze użytkowe. Wymieniona decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r.

Na skutek skarg wniesionych przez inwestora oraz Prokuratora Okręgowego w Legnicy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 13/11 uchylił decyzje organów obu instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy naruszyły przepisy procedury administracyjnej poprzez błędne i niekompletne ustalenia, co skutkowało naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem Sądu dla decyzji podjętej na podstawie tego przepisu do czynności kontrolnych należy stosować art. 35 ustawy – Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził jednak rzetelnej analizy projektu budowlanego zamiennego pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa i dostosowania do nałożonego obowiązku. W kwestii niespełnienia wymagań określonych w § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., Sąd zaznaczył, że spełnienie lub niespełnienie normatywnych odległości budynków w zakresie dostępu do światła dziennego winno być oceniane w zakresie nowych inwestycji w odniesieniu do już istniejących, a nie odwrotnie, nadto organ nie rozważył, czy do usytuowania budynków wnoszonych później nie znajdują zastosowania przepisy § 13 pkt 4 lub § 57 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Okoliczność tę, zdaniem Sądu, może w znacznym stopniu wyjaśnić wniosek dowodowy złożony przez Prokuratora Okręgowego zawarty w piśmie z dnia 16 stycznia 2007 r., który został pominięty. Również zarzut sporządzenia projektu na nieaktualnej mapie nie został przez organ należycie wyjaśniony, skoro załączona do projektu kopia mapy zasadniczej sporządzona została w 2009 r. Analiza tej mapy wskazuje, że schody zewnętrzne w całości zostały zaprojektowane w granicach działki inwestora, organ powinien więc szczegółowo wyjaśnić dlaczego mapa nie odpowiada wymogom normatywnym. Nie został również wyjaśniony zarzut braku zestawienia powierzchni poszczególnych części działki w części opisowej projektu zagospodarowania terenu. Sąd stwierdził, że organ nie przeanalizował w sposób szczegółowy fragmentu projektu określonego jako "projekt zagospodarowania działki" wraz z opisem planowanej inwestycji oraz "Istniejący stan zagospodarowania terenu" i "projektowane zagospodarowanie" w kontekście spełnienia wymogów wynikających z § 8 ust. 2 pkt 2 i 4 rozporządzania z 12 kwietnia 2002 r. Projekt nie został także szczegółowo przeanalizowany pod kątem spełnienia wymogu sposobu korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne. Jeśli zdaniem organu proponowane rozwiązania w świetle prawa są niewystarczające, to organ miał obowiązek dokładnie wyjaśnić, z jakiej przyczyny nie odpowiada ono wymogom wskazanym w § 11 ust. 2 pkt 4. W ocenie Sądu niezrozumiały jest jednak zarzut nieprzedstawienia zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego na lokalizację pomieszczenia usługowego w piwnicy. Inwestor nie ma bowiem w planach lokalizacji takiego pomieszczenia, co wynika z samego projektu. Zbędne było również żądanie dostarczenia oświadczenia o dysponowaniu na cele budowlane działką nr 2 ze względu na lokalizację na niej części schodów. Co do niezgodności z planem miejscowym przewidzianych w projekcie czterech kondygnacji naziemnych budynku, w tym poddasza użytkowego, Sąd wskazał, że stawiając ten zarzut, organ nie dokonał pełnej analizy zapisów planu. Dołączony do projektu fragment omawianego aktu wskazuje, że budynek znajduje się na terenie MN/U, gdzie obowiązuje zasada, że maksymalna wysokość zabudowy mierzona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu budynku do górnej krawędzi kalenicy nie może przekraczać 15 m i maksymalnie może zawierać trzy kondygnacje w tym poddasze użytkowe. Jednak w tymże przepisie plan zaleca komponować zespoły budynków o zbliżonych gabarytach i wysokościach w celu zachowania ładu przestrzennego. Żaden z organów nie odniósł się do omawianego unormowania, a w sprawie pozostaje poza sporem, że inwestycja stanowi 1/3 budynku składającego się z trzech segmentów, z których dwa pozostałe odpowiadają gabarytami budynkowi inwestora. Zdaniem Sądu, dla oceny tej kwestii nie bez znaczenia jest fakt, że stwierdzone odstępstwo od uprzednio zatwierdzonego projektu miało miejsce w 1999r., a samo postępowanie przed organami nadzoru budowlanego trwa długo, a w toku postępowania został uchwalony nowy plan miejscowy ograniczający wysokość kondygnacji w terenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2033/11 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku przez organ administracji. NSA rozpoznając sprawę w granicach podstaw zawartych w skardze (ograniczonej do zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego) podkreślił, że stwierdzone odstępstwo miało miejsce 7 lat przed uchwaleniem planu miejscowego, a postępowanie w sprawie trwa kilkanaście lat i organy wydały już kilkadziesiąt decyzji. Zdaniem NSA nie bez znaczenia jest, że kontrolowana inwestycja stanowi 1/3 budynku składającego się trzech segmentów i pozostałe segmenty mają po cztery kondygnacje, przy czym według wyjaśnienia inwestora są one użytkowane – jeden legalnie, drugi nielegalnie. Nie do przyjęcia jest pogląd organów, że sytuacja prawna i faktyczna pozostałych segmentów jest bez znaczenia, jeżeli budynek stanowi jedną całość. W tej sytuacji należy mieć na uwadze, że plan miejscowy "zaleca komponować zespoły budynków o zbliżonych gabarytach i wysokościach w celu zachowania ładu przestrzennego". NSA zauważył, że przy takich zapisach planu pozostawienie jednego segmentu budynku o kondygnację niższego nie będzie stanowiło wypełnienia dyspozycji tego zapisu planu. Dlatego też należy przeprowadzić pełną analizę ustaleń planu miejscowego, a nie tylko jego części. Ocenę zgodności przedmiotowej inwestycji z planem należy zaś przeprowadzić odstępując od sztywnej wykładni gramatycznej. NSA wyraził stanowisko, że w niniejszej sprawie, przy ocenie zgodności nadbudowy z planem miejscowym, decydujące znaczenie powinny mieć zasady zachowania ładu przestrzennego. Wbrew tej zasadzie będzie zachowanie trzech kondygnacji, gdy pozostałe segmenty budynku będą miały cztery kondygnacje, gdyż nie będzie to harmonijna całość urbanistyczno-architektoniczna.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji ustalił, na podstawie kopii mapy zasadniczej, że schody zewnętrzne w całości zostały zlokalizowane na działce inwestora. Stwierdził również nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym i w związku z tym dwukrotnie, postanowieniami z dnia [...] lipca 2013 r. i [...] sierpnia 2013 r., wezwał inwestora do ich usunięcia. Następnie po kolejnym przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. zatwierdził ten projekt i udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obejmujących budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową, nakładając jednocześnie obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, co zostało szczegółowo umotywowane.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, zarzucając brak wyjaśnienia i wykazania, czy i w jaki sposób zostały uwzględnione przy orzekaniu braki i nieścisłości projektu budowlanego, dlaczego organ odstąpił od swoich wymagań w tym względzie. Zarzucił orzekanie przy niekompletnym materiale dowodowym, nadto że organ nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla oceny zgodności nadbudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W skargach zatajona bowiem została okoliczność, że sąsiedni segment nie został wybudowany legalnie, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę z 1997 r. została unieważniona w 2001 r. Tym samym niesłusznie fakt budowy tego segmentu został przez WSA we Wrocławiu i NSA przyjęty jako okoliczność faktyczna uprawniające do oceny, że brak jest sprzeczności nadbudowy z planem miejscowym. Odwołujący się postawił też zarzut braku oceny zacieniania przez projektowaną nadbudowę jego budynku i niespełnienie wymogów określonych w § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r., skoro organ nie przeprowadził takiej analizy i kwestii tej nie wyjaśnił.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał jednak w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane dotyczy istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. Istotą tego postępowania jest ustalenie, czy wprowadzone odstępstwa mogą zostać zalegalizowane, tj. czy nie naruszają przepisów w sposób uniemożliwiający zaakceptowanie wprowadzonych zmian. Jego zdaniem ostatecznie przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny spełnia wymogi określone przez prawo, co obligowało do jego zatwierdzenia, a zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał na zasadę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu administracyjnego uwzględniającego skargę oraz na zasadę związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Kierując się oceną prawną sądów administracyjnych organ stwierdził, że nie zachodzi sprzeczność projektu zamiennego z ustaleniami planu miejscowego, należało odstąpić od wykładni literalnej zapisów planu miejscowego co do dopuszczenia trzykondygnacyjnej zabudowy. Ze względu na konieczność zapewnienia ładu przestrzennego należy uznać zaprojektowaną wysokość budynku za optymalną, pomimo że budynek posiada cztery kondygnacje naziemne. Zdaniem organu, nie jest zasadny także zarzut, że obiekt nie spełnia wymogów zawartych w § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Przepis ten odnosi się do budynków nowo budowanych. Wymaga zatem od projektanta zaprojektowania budynku, który będzie miał zapewnione naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, co uważa się za spełnione, gdy budynek będzie zgodny z tymi przepisami. W tej sytuacji badanie zgodności przedłożonego projektu z § 13 rozporządzenia sprowadza się do ustalenia, czy budynek inwestora ma wystarczający dostęp do naturalnego oświetlenia. Zdaniem organu, w tym zakresie brak zaś podstaw do zakwestionowania przyjętych rozwiązań projektowych, poza tym w § 13 ust. 4 rozporządzenia prawodawca dopuścił zmniejszenie odległości, o której mowa w ust. 1 o połowę, w zabudowie śródmiejskiej. Definicja zabudowy śródmiejskiej zawarta została w § 3 pkt 1 stanowiącym, że pod tym pojęciem należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w planie miejscowym centrum miasta lub dzielnicy miasta. Obszar, na którym zlokalizowana jest działka nr 1, jest obszarem o intensywnej zabudowie. Aczkolwiek brak jest normatywnej definicji pojęcia "powierzchni zabudowy", to jednak przyjmuje się, że to pojęcie oznacza powierzchnię rzutu poziomego budynku w stanie wykończonym, wyznaczonego przez rzutowanie na powierzchnię terenu wszystkich krawędzi zewnętrznych. Kierując się takim rozumieniem podanego pojęcia organ stwierdził, że powierzchnia zabudowy budynku, ścieżki i wjazdu na działce nr 1 wynosi 69,97 %. Na planie zagospodarowania terenu stanowiącym część projektu budowlanego, powierzchnia rzutu poziomego budynków sąsiadujących również przekracza połowę powierzchni działki. Dlatego organ uznał, że występuje na tym obszarze intensywna zabudowa. Organ odwoławczy dalej stwierdził, że nawet jeżeli zgodność projektu z § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. należy badać nie tylko dla budynku nowego w odniesieniu do budynku istniejącego, lecz również odwrotnie, to i w tym przypadku przedłożony projekt spełnia ten wymóg. Wysokość kalenicy wynosi bowiem 13,35 m., wysokość przesłaniania dla budynku odwołującego się nie może przekraczać tej wysokości. Wielkość ta pomniejszona o połowę, zgodnie z § 13 ust. 4 rozporządzenia, nie przekracza natomiast 6,70 m. Stwierdzono zaś podczas oględzin w dniu 8 października 1999 r., że odległość między budynkami na działkach nr 3, 4, 1 oraz na działkach 5, 6, 7 wynosi od 6,93 do 7,04 m. Odnosząc się kwestii dotyczących nieprawidłowości przy realizacji budynków na działkach sąsiednich organ stwierdził, że nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skarżący zauważył, że według poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku zapadłym w niniejszej sprawie, sytuacja prawna budynków przylegających do budynku inwestora ma znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. Organ przywołując ten pogląd NSA nie dostrzegł, że budynek na sąsiedniej działce został wzniesiony z rażącym naruszeniem prawa. NSA wyrokiem z dnia 18 grudnia 2002 r. oddalił bowiem skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2001 r. którą stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Lubinie z dnia [...] czerwca 1997 r. zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. Tym samym niedopuszczalne jest formułowanie odmiennych ocen prawnych. Zdaniem skarżącego, ocena ta nie może być w niniejszej sprawie pominięta. Natomiast ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z dnia 17 lutego 2013 r. zapadłym w niniejszej sprawie została dokonana bez uwzględnienia tej istotnej okoliczności, gdyż nie była ona znana NSA.

Skarżący zakwestionował również kompletność projektu budowlanego zamiennego, przyjęcie, że inwestor usunął dostrzeżone nieprawidłowości oraz trafność wywodów opartych na pojęciu zabudowy śródmiejskiej. Uznał bowiem, że o zabudowie śródmiejskiej można mówić tylko w dwóch przypadkach, gdy inwestycja realizowana jest w intensywnej zabudowie na obszarze faktycznego centrum miasta lub dzielnicy, albo gdy centrum to jest przewidywane w planie miejscowym. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie występuje.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Prokurator Okręgowy w Legnicy wniósł o oddalenie skargi. Prokurator stwierdził, że niezasadne są zarzuty skierowane do projektu budowlanego zamiennego. Nie można się do nich ustosunkować, gdyż skarżący nie wskazał, na czym miałyby polegać jego wady. Odnośnie zaś zagadnienia usytuowania budynku na działce nr 1 Prokurator podniósł, że kwestia ta była już przedmiotem kontroli przed organami nadzoru, w związku z późniejszą lokalizacją obiektu na przeciwległej działce nr 7. W prowadzonym postępowaniu po wstrzymaniu robót budowlanych na działce skarżącego postanowieniem z dnia [...] czerwca 1999 r., organ umorzył postępowanie w tej sprawie stwierdzając, że w świetle § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1994 r. usytuowanie budynku skarżącego w odległości 7,10 m od budynku inwestora jest prawnie dopuszczalne. Niedopuszczalnym jest więc, aby w niniejszym postępowaniu dokonywać odmiennych ocen, tym bardziej, że w pierwszej kolejności wybudowany został budynek na działce nr 3 będący częścią zabudowy szeregowej budynków na działkach nr 4 i 1. Od linii zabudowy tych budynków były lokalizowane budynki w zabudowie szeregowej na działkach 5, nr 6 i nr 7.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnych motywach powołanego na wstępie wyroku z dnia 19 sierpnia 2014 r. uchylającego kontrolowaną decyzję zauważył, że sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 13/11 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 2033/11 i wskazał na wiążącą ocenę prawną wynikającą z art. 153 i art. 170 P.p.s.a.

Uznał więc, że na obecnym etapie postępowania nie podlega już kontroli kwestia zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym względzie zarówno sąd, jak i organy obu instancji oraz strony niniejszego postępowania są związane oceną prawną jaką w tym zakresie dokonał Naczelny Sąd Administracyjny. Nie nastąpiła przy tym zmiana istotnych okoliczności faktycznych sprawy, przepisów prawa, nie doszło także do wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Również przesądzone zostało, że w sprawie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. W postępowaniu naprawczym organ nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Jeżeli więc inwestor przedłoży prawidłowo sporządzony projekt budowlany zamienny, w myśl art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, organ może jedynie zatwierdzić ten projekt, po dokonaniu kontroli tego projektu przeprowadzonej przy zastosowaniu regulacji zawartej w art. 35 ustawy – Prawo budowlane.

Następnie Sąd pierwszej instancji omówił wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. i wywiódł, że organy podejmując decyzje nie zastosowały w należyty sposób do oceny prawnej i wskazań, co narusza art. 153 P.p.s.a., ale również przepisy postępowania zawarte w art. 7, art. 8, art. 11, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 26, zwanej dalej K.p.a.) przez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, pominięciu zgłoszonych wniosków dowodowych i w konsekwencji dokonanie niepełnej i nierzetelnej oceny zgromadzanego materiału, czego wyrazem jest również uzasadnienie decyzji.

Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji nie dokonał analizy zgodności projektu z § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Dopiero na skutek zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy próbował usunąć powyższe zaniechanie organu pierwszej instancji, przedstawiając swoje rozważania w zakresie zgodności projektu zamiennego z treścią § 13 rozporządzenia, z tym że badanie sprowadził do ustalenia, czy budynek inwestora ma wystarczający dostęp do naturalnego oświetlenia w kontekście omawianej regulacji. W ocenie Sądu tak lakoniczne oświadczenie, bez odniesienia się do treści § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzania, który dla prawidłowej oceny wymaga ustalenia wskazanego w nim kąta i sytuacyjnego odniesienia do niego obiektów przesłanianego i przesłaniającego, narusza treść art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Stanowisko organu odwoławczego nie poddaje się żadnej kontroli i nie spełnia wymogów należytego uzasadnienia decyzji, tym bardziej, że w projekcie budowanym oraz aktach sprawy brak jest odpowiednich dokumentów (opisów czy też rysunków) pozwalających na przeprowadzenie powyższej oceny. Stwierdzenie zawarte w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., że kwestię zachowania odległości zapewniających naturalne oświetlenie należy oceniać odnosząc nową inwestycję (projektowaną) do już istniejącej, nie zwalniało organów z obowiązku zbadania powyższej kwestii przy uwzględnieniu regulacji wynikających z § 13 rozporządzenia wskazując jak należy oceniać kwestię odległości między obiektami. W tym względzie należało zatem zgromadzić wszelką konieczną dokumentację, czego nie uczyniono. Sąd zauważył, że spełnienie wymogów wynikających z przepisu § 13 rozporządzenia, organ powinien oceniać mając na uwadze nie tylko przywołane wyżej wskazanie Sądu, ale także jego uwagę, że do usytuowania budynków wznoszonych później należy rozważyć zastosowanie § 13 ust. 4 lub § 57. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w ocenie organu odwoławczego możliwe jest zastosowanie normy wynikającej z § 13 ust. 4 dopuszczającej zmniejszenie odległości, o których mowa w § 13 ust. 1 pkt 1. Powyższe stanowisko nie znajduje jednak oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ zignorował wniosek dowodowy złożony przez Prokuratora w piśmie z dnia 16 stycznia 2007 r., który bez należytej analizy i przedwcześnie został pominięty. Brak odniesienia się do przedstawionego przez wniosku dowodowego świadczy o naruszeniu nie tylko art. 153 P.p.s.a., ale również art. 78 K.p.a. Jak zauważył Sąd w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. wnioski dowodowe Prokuratora i przedstawione w nich okoliczności mogą mieć znaczenie i mogą być pomocne przy ocenie okoliczności związanych z zastosowaniem § 13 rozporządzenia. Tym samym należało je przeprowadzić, a następnie dokonać stosownej oceny.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy uznając, że w sprawie mamy do czynienia z zabudową śródmiejską i powołując się w tym zakresie na definicję tej zabudowy zawartą w § 3 pkt 1 rozporządzanie nie uwzględnił, że według tej definicji uznanie, iż dany obiekt znajduje się w zabudowie śródmiejskiej wymaga nie tylko wykazania, że inwestycja znajduje się w zgrupowaniu intensywnej zabudowy, ale także, że zgrupowanie to znajduje się na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w planie centrum miasta lub dzielnicy. Nie odniósł się do tego, czy mamy w istocie do czynienia z obszarem funkcjonalnego śródmieścia, co z kolei organ powinien ustalić albo na podstawie planu miejscowego albo analizy istniejącego stanu faktycznego. Co więcej, organ powinien ustalić, czy obszar w którym znajduje się inwestycja stanowi centrum miasta lub dzielnicy. Również ocena zgrupowania intensywnej zabudowy powinna uwzględniać stan faktyczny. Te elementy w rozważaniach organu odwoławczego zostały pominięte, co świadczy o niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności.

Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wnieśli: organ administracji – Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz inwestor M.J.

Inwestor, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżyła wyrok w całości zarzucając naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Pierwszy zarzut procesowy odniesiony został do art. 50 i art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., a naruszenie tych przepisów miało polegać na przyjęciu do rozpoznania skargi skarżącego, który co prawda brał udział w postępowaniu administracyjnym, lecz nie posiada przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym z uwagi na brak wynikającego z przepisów prawa materialnego interesu prawnego. Z tego też względu doszło do nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a. Drugi zarzut dotyczył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i 2 oraz art. 135 P.p.s.a poprzez wyjście poza granice skargi i rozszerzenie zakresu jej rozpoznawania oraz orzekania w sprawie ze skargi nieuprawnionego podmiotu. Ponadto Sąd orzekł na niekorzyść inwestora, a nadto pozbawił go możliwości obrony, gdyż nie miała wiedzy, iż akta innej sprawy będą uwzględnione w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym uniemożliwiono inwestorowi ustosunkowanie się do materiału dowodowego w tym zakresie.

Zarzut materialnoprawny podnosił naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przez bezpodstawne uznanie oddziaływania jej budynku na nieruchomość skarżącego i przyjęcie na tej podstawie posiadania przez niego interesu prawnego. Drugi z kolei zarzut odniesiony został do "§ 13 Rozdziału I Usytuowanie budynku Dział II Zabudowa i zagospodarowanie działki budowlanej" oraz § 330 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. poprzez niezgodne

z przepisami ustalenie istnienia znaczenia prawnego lub obowiązku obliczenia parametrów zacienienia dla budynków istniejących względem budynków, które powstały później w postępowaniu nie dotyczącym lokalizacji budynku, ale

w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na wznowienie robót budowlanych i dokończenie budowy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik inwestora wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, stwierdzenie nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i umorzenie postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania poprzez obciążenie nimi skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik argumentował, że skarżący nie posiada jakiegokolwiek interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym wznowienia robót budowlanych i dokończenia budowy budynku na działce nr 1. Nieruchomość skarżącego położona jest bowiem poza obszarem oddziaływania tego budynku. Wyklucza to tym samym "istnienie obowiązku obliczeń sprawdzających lokalizację w zakresie zacienienia". Nie uwzględniono również, że budynek skarżącego usytuowany na działce nr 7, wybudowany został później, a zatem nie można obecnie stosować względem budynku inwestora przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik wywodził, że wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy zastosował się do oceny prawnej zawartej we wcześniejszym wyroku tego Sądu, właściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Sąd nie zwrócił jednak uwagi, że uczestniczka nie miała w toku postępowania dostępu do akt odnoszących się do sąsiedniego segmentu na działce nr 4, stąd też w tym zakresie doszło do pozbawienia jej możności obrony praw przed sądem.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego, skargę kasacyjną również oparł o obydwie podstawy kasacyjne.

W pierwszej kolejności pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 4, art. 80 i art. 86 K.p.a. przez błąd w ustaleniach faktycznych, w konsekwencji niezasadne zarzucenie organowi nieustalenia w sposób wyczerpujący zachowania przez inwestora warunków technicznych wynikających z § 13 ust. 4 w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., a mianowicie czy inwestycję zrealizowano na obszarze intensywnej zabudowy o charakterze śródmiejskim.

Zarzut materialnoprawny pełnomocnik odniósł do art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane przez niezastosowanie wymienionego przepisu, pomimo tego, iż przedłożony projekt budowlany zamienny wypełniał w całości obowiązek nałożony wcześniejszą decyzją organu nadzoru budowlanego, a poza tym projekt jest zgodny z przepisami prawa, w szczególności z § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od skarżącego na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wskazał, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie zarzucił organowi nieustalenie zgodności projektu budowlanego zamiennego z § 13 w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Organ przeprowadził w tym zakresie ocenę w oparciu o analizę sąsiedniej zabudowy, w wyniku czego doszedł do wniosku, że obiekt objęty postępowaniem naprawczym znajduje się na obszarze intensywnej zabudowy, w ciągu obiektów

o charakterze usługowym i sam pełni taką funkcję. Specyficzny charakter zabudowy miasta Lubina, jako zaplecza mieszkalnego dla kopalni, praktycznie w całości posiada charakter śródmiejski, nie posiadając ścisłego centrum. Następnie pełnomocnik stwierdził, że przedłożony projekt budowlany zamienny został oceniony zgodnie z wymogami określonymi w art. 35 ustawy Prawo budowlane, w tym zakresie dokonano merytorycznej oceny. Brak więc było podstaw do czynienia organowi zarzutu naruszenia przepisu art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.

W odpowiedziach na obie skargi kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł

o ich oddalenie jako pozbawionych usprawiedliwionych podstaw oraz w obu wypadkach zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd administracyjny zważył:

W punkcie wyjścia należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, ale

w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania. Zatem kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Sprawia to, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością prawidłowego ich wskazania w skardze poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym miał uchybić wojewódzki sąd administracyjny, jako że Naczelny Sąd Administracyjny w trakcie kontroli instancyjnej może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy też domyślania się, czego dotyczą zarzuty kasacyjne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12 – LEX nr 1229134, z dnia

25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12 – LEX nr 1375116).

W kontekście tych uwag zauważyć przyjdzie, że rozpoznawana skarga kasacyjna inwestora dotknięta jest pewnymi mankamentami. I tak, nieprecyzyjnie przytoczone zostały w osnowie skargi kasacyjnej przepisy, które miał naruszyć Sąd pierwszej instancji. Dotyczy to art. 50 P.p.s.a., który posiada dwie jednostki redakcyjne (paragrafy), § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., który z kolei dzieli się na cztery ustępy, a jeden z nich posiada dwie dalsze jednostki (punkty). Autor skargi kasacyjnej nie zadbał także, aby precyzyjnie określić, w oparciu o którą z sześciu przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. doszło do nieważności postępowania. Wadliwe jest przy tym samo skonstruowanie wniosku kasacyjnego domagającego się - jako rozstrzygnięcia alternatywnego do uchylenia zaskarżonego wyroku - "stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego". Mankamenty te nie dyskwalifikują jednak skargi kasacyjnej w omawianym zakresie, gdyż w powiązaniu z argumentacją przytoczoną w uzasadnieniu skargi można poznać racje, które zdecydowały o postawieniu zarzutów naruszenia tych przepisów.

Skarga kasacyjna inwestora nie jest jednak usprawiedliwiona.

Pierwsza grupa zarzutów i to realizowana w granicach obu podstaw kasacyjnych zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie uznał skarżącego za stronę postępowania sądowoadministracyjnego, skoro nie posiada,

w ocenie autora skargi, interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów prawa materialnego, w konsekwencji legitymacji skargowej. Z tak skonstruowanym zarzutem nie można się zgodzić.

Istotą legitymacji skargowej, o której mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a, jest uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji publicznej. Ma rację wnoszący skargę kasacyjną, że pojęcie strony postępowania administracyjnego w znaczeniu definicji z art. 28 K.p.a., nie jest tożsame ze sformułowaniem "każdy, kto ma interes prawny" w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. Zatem błędne uznanie danej osoby za stronę przez organ administracji w prowadzonym postępowaniu nie kreuje samo przez się uprawnienia do wniesienia skargi. Z drugiej jednak strony należy mieć na względzie, że takie uprawnienie przysługuje również osobie, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jednakże wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Ten interes prawny musi wynikać z przepisów prawa, winien być indywidualny, realny, konkretny i znajdować swe oparcie

w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniały zastosowanie normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 919/04 – ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 92). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji miał podstawy do uznania legitymacji skargowej skarżącego, nie tylko z tego powodu, że skarżący praktycznie od pierwszej czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym przed organem nadzoru budowlanego oraz postępowaniach sądowych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu i Naczelnym Sądem Administracyjnym był strona tych postępowań.

Okoliczności rozpoznawanej sprawy, której przedmiotem było doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wskutek odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, wskazują jednocześnie, że osoba dysponująca tytułem prawnym do sąsiedniej nieruchomości, położonej w obszarze oddziaływania obiektu posiada interes prawny (uprawienie do żądania kontroli sądowej aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym dotyczącego tego obiektu). Ten interes wypływa wprost z treści art. 5 § 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 144 Kodeksu cywilnego, a wsparcie tej tezy znajduje się w treści projektu budowlanego zamiennego, który dostarczony został przez inwestora organowi z wnioskiem o jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy zarzuty podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi okażą się trafne z przyczyn merytorycznych.

Nie znajduje więc usprawiedliwienia zarzut, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a przez to, że nie odrzucił skargi, a w konsekwencji by z tego powodu postępowanie sądowoadministracyjne dotknięte było wadą nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tym zakresie przytoczenie podstaw kasacyjnych nie koreluje z argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pierwszy z wymienionych przepisów obliguje sąd do odrzucenia skargi jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Tymczasem w uzasadnieniu cała argumentacją poświęcona jest brakowi interesu prawnego skarżącego, a zatem uprawnienia do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej nie umotywował,

w czym upatruje przede wszystkim brak zdolności sądowej lub procesowej skarżącego w rozumieniu art. 25 § 1 i art. 26 § 1 P.p.s.a. Umknęło wnoszącemu skargę kasacyjną, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji, brak interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego skargę prowadził do oddalenia, nie zaś odrzucenia skargi.

Jak już zauważono w odniesieniu do art. 183 § 2 P.p.s.a. ani w osnowie, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, która przyczyna nieważności spowodowała nieważność postępowania. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, zważywszy na treść art. 183 § 1 P.p.s.a., nie stwierdził z urzędu, by postępowanie przed Sądem pierwszej instancji dotknięte było jakąkolwiek przyczyną wymienioną w pkt 1-6 art. 183 § 2 P.p.s.a.

Całkowicie chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten zawiera definicję strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, wskazując, że stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 28 K.p.a., który ma zastosowanie tylko w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Jak natomiast zauważono, postępowanie administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego odnosiło się do zupełnie innej sprawy w związku z oceną skutków odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu, gdyż nie mógł go nawet zastosować.

Nie można również zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, by Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia przepisu § 330 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w związku z tym, że nie zwrócił uwagi, iż

w postępowaniu administracyjnym organ nadzoru budowlanego stosował przepis § 13 tego rozporządzenia. Według treści pierwszego z wymienionych przepisów, zawartych w Dziale XI Przepisy przejściowe i końcowe, przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia

w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Poza sporem pozostaje, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku na działce

nr 1 nastąpiło przed wejściem w życie rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. (decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Lublinie z dnia [...] lipca 1991 r.). Gdyby więc inwestor zrealizował w całości budowę zgodnie z warunkami i ustaleniami tego pozwolenia, stosowanie § 13 byłoby bezprzedmiotowe. Jednakże inwestor dopuścił się odstępstwa, uznanego za istotne i stąd wszczęto postępowanie w stosunku do robót budowlanych, a postępowanie było prowadzone w trybie przewidzianym w art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Postępowanie to ma na celu doprowadzenie takich robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a zatem z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami w dacie orzekania przez organ

(planistycznymi, budowlano-technicznymi, sanitarnymi itd.), a więc również w sposób nienaruszający wymogów objętych hipotezą normy § 13 rozporządzenia

z 12 kwietnia 2002 r.

Nie jest usprawiedliwiony ostatni zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z przytoczonymi w skardze kasacyjnej innymi przepisami normującymi postępowanie przed sądami administracyjnymi (art. 133 § 1, art. 134 § 1 i 2 oraz art. 135). Inwestor od chwili wszczęcia do zakończenia postępowania sądowego była stroną tego postępowania, osoba ta miała możliwość aktywnego uczestnictwa, w tym zapoznawania się z aktami sprawy (aktami administracyjnymi przedstawionymi sądowi przez organ oraz aktami sądowymi). Okoliczność, że Sąd w trakcie orzekania miał w polu widzenia zabudowę zarówno na działkach nr 3 i 4, jak również na działkach po drugiej stronie ciągu pieszego ( nr 5, 6, 7) nie oznacza, że wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, nie kontrolował wszak legalności decyzji odnoszących się do zabudowy na tych działkach, a jedynie w zakresie niezbędnym do wydania orzeczenia uwzględnił sposób zabudowy na tym terenie, do czego zresztą był zobligowany mając na uwadze ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2011 r. i NSA z dnia 27 lutego 2013 r. Nie można więc uznać, by wnosząca skargę kasacyjną pozbawiona została możliwości zapoznania się z częścią materiału dowodowego, a nadto by z tego powodu doszło do wyrokowania na jej niekorzyść, wreszcie by Sąd pierwszej instancji niezasadnie zastosował środki w stosunku aktów wydanych w innych postępowaniach. Sąd wszak uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Z tych wszystkich powodów skarga kasacyjna inwestora jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania drugiej skargi kasacyjnej wniesionej przez organ administracji podkreślić trzeba, że jej granice zakreślone zostały wąsko, ponieważ skarga nie obejmuje szeregu zagadnień występujących w sprawie, a które stanowiły przedmiot rozważań Sądu pierwszej instancji. W rzeczy samej autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu wywiedzionego w granicach obu podstaw podważa ustalenia i pogląd Sądu pierwszej instancji, że z powodu niewyjaśnienia kwestii związanych ze spełnieniem wymogów zawartych w § 13 rozporządzenia

z 12 kwietnia 2002 r. decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego

i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych była przedwczesna.

Należy więc stwierdzić, że w omawianej materii ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyraził WSA we Wrocławiu w kasacyjnym wyroku

z dnia 14 kwietnia 2011 r. Ocenę tę w sposób obszerny przedstawił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnotować więc jedynie trzeba, że według oceny prawnej "okoliczność spełnienia lub nie wymogów normatywnych odległości budynków w zakresie dostępu do światła dziennego winna być oceniana w zakresie nowych inwestycji w odniesieniu do już istniejących ( a nie odwrotnie)", otwarta zaś była kwestia "czy do usytuowania budynków wznoszonych później nie ma zastosowania np. § 13 pkt 4 lub § 57" (rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.). Jak wskazał wnoszący skargę kasacyjną, z czym należy się zgodzić, dalsze postępowanie koncentrowało się na wyjaśnieniu tej istotnej kwestii, a celowi temu służyły m.in. wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym. Wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji zagadnienie to stanowiło następnie przedmiot wnikliwej oceny organu odwoławczego, czego wyrazem są stwierdzenia zawarte na str. 11 i 12 decyzji. Słusznie co prawda zauważył Sąd, że w postępowaniu organ odstąpił od zażądania od inwestora względnie wykonania z urzędu tzw. wykresu obrazującego przesłanianie budynku, celem ustalenia czy są spełnione wymogi zawarte w § 13 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Jednakże było to konsekwencją uznania, że

w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istnieją podstawy do zmniejszenia odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, a tym samym zastosowania § 13 ust. 4 rozporządzenia. W postępowaniu nie było kwestionowane, że wysokość kalenicy budynku inwestora na działce nr 1 mierzona w sposób określony w ust. 2 wynosi 13,35 m, tym samym wysokość przesłaniania budynku usytuowanego na działce nr 7 nie może przekraczać tej odległości. Również nie stanowiło przedmiotu sporu, iż odległość między budynkami zlokalizowanymi po obu stronach ciągu pieszego nie przekracza 7,04 m. Po pomniejszeniu wysokości przesłaniania o połowę odległość ta jest mniejsza. W tej sytuacji zbędne było przeprowadzenia dowodu, o który wnioskował poprzednio Prokurator.

Należy w pełni zgodzić się z twierdzeniami wnoszącego skargę kasacyjną, że teren na którym położone są działki inwestora i skarżącego, mogły zostać zaliczone przez organ do obszaru zabudowy śródmiejskiej w znaczeniu wynikającym z definicji zawartej w § 3 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., chociaż nie zostało to

w sposób wyczerpujący umotywowane w zaskarżonej decyzji. Jednakże zarówno projekt zagospodarowania, jak i mapa zasadnicza oraz mapa ewidencyjna wskazują, że jest to teren zgrupowania intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia miasta Lubina wzdłuż ulic P., S., W.,

a obszar ten faktycznie stanowi dzielnicę tego miasta. W powołanym przepisie, jak zasadnie wywodzi autor skargi kasacyjnej, nie chodzi o dzielnice miasta w znaczeniu podziału administracyjnego, lecz w znaczeniu strefy o dużej intensywności zabudowy, obszar na którym występuje kumulacja zabudowy. Istniały więc powody na dokonanie odstępstwa od zachowania standardowych odległości, o których mowa w § 13 ust. 1 rozporządzenia. Nie sposób nie dostrzec, że analiza przeprowadzona przez organ odwoławczy w zakresie spełniania wymogów wynikających z § 13 rozporządzenia została dokonana, i słusznie, również w odniesieniu do budynku usytuowanego na działce nr 7. Należy to zaakceptować, skoro doprowadzenie do zgodności z prawem robót budowlanych odnosi się do robót wykonanych

i projektowanych poza projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 1991 r., wskutek dokonania odstępstwa od ustaleń i warunków tego pozwolenia.

W tym stanie rzeczy, skoro nie zostało zakwestionowane, że nie został spełniony wymóg zawarty w § 57 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., brak było podstaw do podważenia ustaleń dokonanych przez organ administracji co do zgodności projektu budowlanego z § 13 rozporządzenia. W konsekwencji zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, stanowiący podstawę prawną decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, po wyjaśnieniu spornej kwestii zgodności projektu budowlanego zamiennego z treścią § 13 rozporządzenia 12 kwietnia 2002 r., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota rozpoznawanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Zważywszy na przepis art. 188 P.p.s.a. umożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny, po usunięciu dostrzeżonych nieprawidłowości, jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W świetle oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2033/11 nie może już być kwestionowana zgodność projektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, jak słusznie uznał organ, którego decyzję zaskarżono, brak było podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a., w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej organu, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął stosownie do wyniku sprawy. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej inwestora należało zasądzić na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania kasacyjnego (art. 204 pkt 2 P.p.s.a.), z kolei wskutek uwzględnienia skargi kasacyjnej organu należało przyznać wnoszącemu tę skargę od skarżącego koszty postępowania (art. 203 pkt 2 P.p.s.a.). Ustalając wysokość tych kosztów uwzględniono przepis § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz.1804).