Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 144/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137, art. 216
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 380/19 w sprawie ze skargi L. C. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2019r., sygn. akt II SA/Łd 380/19, oddalił skargę L. C. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 26 kwietnia 2016 r. A. K., reprezentująca I. S., złożyła wniosek o zwrot nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] w Łodzi, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...]. Pismem z dnia 28 czerwca 2016r. jako wnioskodawcę wskazała L. C.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], Wojewoda Łódzki wyznaczył Starostę Zgierskiego do rozpatrzenia sprawy .

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] Starosta Zgierski – na podstawie art. 136 ust. 3, art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2018 r. poz. 121 ze zm. – dalej "u.g.n."), orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości dawniej położonej w Łodzi przy ul. [...], obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie [...].

W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,8784 ha w obrębie [...], według stanu na dzień 26 października 1988 r. jest częścią dawnych działek nr: [...] o pow. 1,8479 ha,[...] o pow. 2,7632 ha, [...] o pow. 2,7280 ha oraz [...] o pow. 0,8899 ha z obrębu [...]. Wskazano, że aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 26 października 1988r. Skarb Państwa kupił od L. C. nieruchomość położoną w Łodzi przy ul. [...] opow. 2,7280. Stosownie do treści powyższego aktu notarialnego, nieruchomość ta znalazła się w granicach obszaru objętego decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydanej przez Prezydenta Miasta Łodzi w dniu [...] września 1987 r., polegającej na "budowie osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego [...]". Zgodnie z treścią księgi wieczystej Kw Nr [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym dla Łodzi – Śródmieścia w Łodzi XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych, działka nr [...] położona jest w Łodzi w obrębie [...] przy ul. [...], [...]; właścicielem działki nr [...] jest Gmina Miasto Łódź, a użytkownikiem wieczystym jest Towarzystwo Budownictwa Społecznego w Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z., na podstawie umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste zawartej aktem notarialnym Rep. A [...] z dnia 15 grudnia 2003 r., a obecnie TBS jest właścicielem nieruchomości.

Organ dołączył do akt potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię umowy notarialnej z dnia 15 grudnia 2003 r. o oddanie spornej nieruchomości TBS w Z. w użytkowanie wieczyste (akt nr Rep. A [...]) oraz kserokopię mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej "załącznik do lokalizacji osiedla [...]".

Urząd Miasta Łodzi wyjaśnił w toku postępowania, że zgodnie z treścią ustawy o gospodarce nieruchomościami, aktualną w dacie przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, byłym właścicielom, którzy zbyli nieruchomość Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo zwrotu tych nieruchomości. Wyjaśniono również, że dopiero z dniem 22 września 2004 r. wszedł w życie przepis art. 216 ust.2 i 3 u.g.n. w brzmieniu, które przewiduje taki zwrot także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczanych na podstawie ustawy z 1985 r. W związku z tym, że oddanie przedmiotowej nieruchomości w wieczyste użytkowanie nastąpiło przed dniem 22 września 2004 r., Prezydent Miasta Łodzi, nie miał obowiązku i nie zawiadomił byłych właścicieli w/w nieruchomości, o zamiarze jej zbycia.

W okresie od 16 sierpnia 2017 r. do 2 lipca 2018 r. postępowanie w niniejszej sprawie było zawieszone z uwagi na zawisłą przed Sądem Okręgowym w Łodzi sprawę z powództwa L. C. przeciwko Towarzystwu Budownictwa Społecznego Spółce z o.o. oraz Gminie Miasto Łódź o stwierdzenie nieważności umowy przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Sąd wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r. oddalił powództwo. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 14 marca 2018 r.

Wobec tego, postanowieniem z dnia 2 lipca 2018 r., Starosta Zgierski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, podjął z urzędu zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie.

Następnie organ I instancji uznał, iż analiza zgromadzonych w toku postępowania materiałów dowodowych pozwala ponad wszelką wątpliwość na wniosek, iż wybudowanie trzech budynków wielorodzinnych mieszkalnych, tj. budynku nr [...] przy ul. [...], budynku nr [...] przy ul. [...] oraz budynku nr [...] przy ul. [...] stanowi realizację celu wywłaszczenia. Organ powołał się na treść art. 136, 137, 140 u.g.n., wskazując przy tym, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. został wprowadzony do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie dnia 22 września 2004 r.

Wobec tego organ I instancji stwierdził, że przed dniem 22 września 2004 r. przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie miały zastosowania do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co prowadzi do konstatacji, że zawierając umowę o oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości, Gmina Miasto Łódź nie miała obowiązku zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wskazano, że przed wydaniem niniejszej, decyzji stosownie do art. 10 K.p.a., umożliwiono stronom zapoznanie się z materiałem dowodowym, wyznaczając w tym celu termin wraz z pouczeniem, iż po upływie wyznaczonego terminu wydana zostanie stosowna decyzja administracyjna w oparciu o zgromadzone w niniejszej sprawie dowody.

Odwołanie od w/w decyzji złożył L. C.

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że zgromadzony w toku postępowania materiał jednoznacznie potwierdza realizację inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych. Zdaniem organu zebrane dowody potwierdziły, że na terenie tym powstała zabudowa blokowa, związana z osiedlem mieszkaniowym, pozostały teren stanowi zieleń towarzysząca tym budynkom w postaci trawników i pojedynczych drzewek oraz ogrodzony plac zabaw z chodnikiem.

Skargę na decyzję organu II instancji wniósł L. C.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.

Sąd wskazał, że w sprawie nie jest sporne zarówno to, że obecna działka ewidencyjna nr [...] stanowi część nieruchomości, która objęta była umową sprzedaży z 1988 r. na rzecz Skarbu Państwa, jak i to, że Skarb Państwa nabył nieruchomość w celu realizacji na niej inwestycji celu publicznego – budowy osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego [...]. Poza sporem jest również, że do czasu przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste Towarzystwu Budownictwa Mieszkaniowego w Z. Spółce z o.o. (grudzień 2003 r.) celu tego nie zrealizowano, jak również że na części nieruchomości TBS wybudował trzy budynki mieszkalne, zaś na pozostałej części znajduje się infrastruktura osiedlowa. Okolicznościom tym, istotnym dla rozstrzygnięcia organy nie zaprzeczyły, wynikają one z załączonych do akt dokumentów. Tym samym Sąd stwierdził, że nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 K.p.a. Decyzje zostały również uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § K.p.a. Motywy orzeczeń zawierają stan faktyczny wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, przytoczenie podstawy prawnej i wyjaśnienie zastosowanych w sprawie przepisów.

Zdaniem Sądu nie są także trafne: zarzut naruszenia art. 136 u.g.n. poprzez niepowiadomienie skarżącego o zamiarze zwrotu nieruchomości w 2003 r. oraz zarzut niezrealizowania celu wywłaszczenia, a więc błędnej wykładni art. 137 ust.1 u.g.n..

Sąd I instancji przyznał, że fakt niepowiadomienia skarżącego o zamiarze przekazania spornej nieruchomości w wieczyste użytkowanie osobie trzeciej - TBS Spółce z o.o. w Z. jest niesporny, jednak nie może on odnieść skutku. Z brzmienia art. 216 u.g.n., obowiązującego w dacie przekazania w użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka ewid. Nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Łodzi wynika bowiem, że przepisy normujące zasady zwrotu nieruchomości nie obejmowały nieruchomości wywłaszczonych w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Organy tym samym nie miały obowiązku powiadomienia L. C. o zamiarze przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Zdaniem Sądu, nie może także odnieść skutku zarzut niezrealizowania celu wywłaszczenia i tym samym zbędności nieruchomości na ten cel. Nieruchomość została wywłaszczona w celu realizacji osiedla mieszkaniowego [...], budowy domów wielorodzinnych. W ocenie Sądu, cel ten w odniesieniu do spornej nieruchomości na etapie władania przez Skarb Państwa nie został zrealizowany. Niesporne jest także, że Skarb Państwa oddał w użytkowanie wieczyste nieruchomość niezabudowaną. Sąd stwierdził jednak, że cel w postaci budownictwa wielorodzinnego został pośrednio zrealizowany przez użytkownika wieczystego, który wybudował na tym terenie trzy budynki mieszkalne, stanowiące obecnie część osiedla mieszkaniowego [...] wraz z infrastrukturą. Zdaniem Sądu, zmiana podmiotu władającego nieruchomością nie ma pierwszorzędnego znaczenia w sytuacji, gdy to inny podmiot zrealizował cel w postaci wybudowania budynków z infrastrukturą w ramach osiedla mieszkaniowego. Sąd podał, że inwestycja została sfinansowana przy udziale środków publicznych pochodzących z kredytu udzielonego Spółce przez Bank Gospodarstwa Krajowego w Warszawie w ramach Krajowego Funduszu Mieszkaniowego. Wywłaszczona działka została zatem wykorzystana na cel wywłaszczenia, jakim była budowa fragmentu osiedla mieszkaniowego. Przy tym Sąd podkreślił, że budowa osiedla mieszkaniowego jest inwestycją i wieloetapową i wielowątkową, obejmuje nie tylko wybudowanie budynków mieszkalnych, ale i urządzenie terenów zielonych, parkingów, rozlokowanie infrastruktury. Obecny stan zagospodarowania nieruchomości istniał w dacie złożenia przez L. C. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, stwierdził, że w sytuacji, w której cel wywłaszczenia został zrealizowany przed złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość taka nie mogła być zwrócona, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

W odniesieniu do zarzutu, że decyzje organów naruszają konstytucyjną ochronę własności i normę art. 21 ust. 2 Konstytucji, Sąd stwierdził, że niewątpliwie w dacie sprzedaży przez L. C. nieruchomości celem nabycia przez Skarb Państwa była realizacja osiedla mieszkaniowego. Rozważając zaś możliwość zwrotu nieruchomości w określonej sytuacji faktycznej organy winny były uwzględnić także legalne zmiany własnościowe spornej nieruchomości.

Sąd I instancji uznał, że nawet gdyby przyjąć, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w rozumieniu art. 137 u.g.n., to jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n. przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest, quam ipse habet. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n., jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. Sąd podał, że w uchwale tej NSA przyjął również, iż podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Sąd I instancji – powołując się na wyrok tegoż Sądu z dnia 17 stycznia 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 883/18, którym oddalono skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Zgierskiego odmawiającą zwrotu działki [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Łodzi, a więc sąsiedniej działki – podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego nie jest już jej właścicielem.

WSA w Łodzi zaznaczył, że prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości przy ul. [...] w Łodzi zostało przekształcone w prawo własności orzeczeniem sądu powszechnego. Zdaniem Sądu, w sytuacji zbycia nieruchomości bezprzedmiotowe byłoby ustalanie w tym postępowaniu, jaka część nieruchomości została wykorzystana w sposób umożliwiający jej zwrot (np. wobec niezrealizowania zamierzenia inwestycyjnego czy też realizacji takiej inwestycji, która zwrotowi działki się nie sprzeciwia).

Sąd stwierdził, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie może mieć znaczenia przesądzającego podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż organ orzekł o zwrocie działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Łodzi, objętej tą samą decyzją wywłaszczeniową. Zdaniem Sądu, fakt ten nie świadczy, wbrew zarzutom skargi, że organy błędnie przyjęły, iż nie można zwrócić działki [...]. Sąd podał, że cała nieruchomość przy ul. [...] w Łodzi, której dotyczyła umowa zbycia z 1988 r., to duży obszar o powierzchni 2, 7280 ha. Jak wynika z fotomapy znajdującej się w aktach, działki [...] i [...] oddzielone są drogą, działka [...] jest niezabudowana. Sąd wyjaśnił, że stan faktyczny i prawny każdej z działek ewidencyjnych powinien zostać ustalony dla każdej z nich samodzielnie, czego dowodem może być np. fakt, że wyrokiem z dnia 19 stycznia 2019 roku w sprawie sygn. II SA/Łd 883/18 sąd oddalił skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego, którą utrzymano w mocy odmowę zwrotu działki [...].

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organy zasadnie uznały, iż część wywłaszczonej w 1988 r. nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Łodzi nie podlega zwrotowi, mimo, iż cel wywłaszczenia określony w akcie notarialnym z dnia 26 października 1988 r. został zrealizowany po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia i przez inny podmiot, niż organ wywłaszczający. W dacie bowiem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości ani Skarb Państwa, ani gmina nie są właścicielami spornej nieruchomości.

Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 137 ust. 2 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, iż cel wywłaszczenia określony w decyzji z dnia [...] lutego 1987 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydanej przez Wiceprezydenta Miasta Łodzi w postaci budownictwa wielorodzinnego (spółdzielczego osiedla mieszkaniowego wraz z budową domu spokojnej starości, szkoły i pawilonu) na części nieruchomości dawniej położonej w Łodzi przy ulicy [...], obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] został pośrednio zrealizowany przez użytkownika wieczystego tj. Towarzystwo Budownictwa Społecznego w Z. sp. z o.o., gdyż użytkownik wybudował na terenie trzy budynki mieszkalne stanowiące obecnie część osiedla mieszkaniowego [...] wraz z infrastrukturą, podczas gdy:

a) Sąd zaniechał ustalenia, co zgodnie z pierwotnie przyjętymi planami miało się znaleźć na części przedmiotowej nieruchomości, np. czy akurat ta nieruchomość nie była pierwotnie przeznaczona pod budowę domu spokojnej starości, szkoły lub pawilonów handlowych, a w konsekwencji nie ustalono, czy infrastruktura wzniesiona przez użytkownika wieczystego odpowiada celowi wywłaszczenia określonemu w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1987 r.,

b) Sąd pominął, iż zabudowa wzniesiona przez prywatną spółkę TBS w Z. sp. z o.o. ma charakter komercyjny i została wzniesiona jedynie dla celów zarobkowych, a ponadto nie ma ona charakteru spółdzielczego i nie wzniesiono domu spokojnej starości, szkoły i pawilonu, co pozostaje w sprzeczności z decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] lutego 1987 r.;

- art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. poprzez błędne ustalenie, iż zmiana podmiotu władającego nieruchomością nie ma pierwszorzędnego znaczenia, gdyż inny podmiot, aniżeli ten pierwotnie zobowiązany do zrealizowania celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji z dnia [...] lutego 1987 r. zrealizował cel w postaci wybudowania budynków z infrastrukturą w ramach osiedla mieszkaniowego, podczas gdy wybudowane przez TBS w Z. sp. z o.o. budynki nie mogą zostać uznane za realizację celu wywłaszczenia części nieruchomości obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów w Łodzi jako działka nr [...] w obrębie [...];

- art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. w zw. z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt: P 38/11 oraz w zw. z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt: I OPS 3/14, poprzez przyjęcie w ślad za wyrokiem TK i uchwałą NSA, iż:

a) cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy jak wynika z uzasadnienia wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, cel faktycznie zrealizowano z ponad 10-letnim opóźnieniem lecz podmiotem realizującym cel był podmiot, na rzecz którego doszło do wywłaszczenia, zaś w realiach niniejszej sprawy doszło do zaniechania realizacji celu wywłaszczenia przez Skarb Państwa i zmiany jego przeznaczenia, poprzez ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz podmiotu trzeciego,

b) zbycie nieruchomości przez Skarb Państwa, a zatem brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja ta byłaby niewykonalna, podczas gdy na gruncie przedmiotowej sprawy Sąd winien był dostrzec, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i nawet jeżeli niemożliwe jest orzeczenie zwrotu nieruchomości, gdyż Skarb Państwa nie jest już jej właścicielem, to stwierdzenie przez Sąd niezrealizowania celu wywłaszczenia dałoby skarżącemu uprawnienie do dochodzenia swoich praw w odrębnym postępowaniu, m.in. o odszkodowanie przed sądem cywilnym;

- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie może mieć znaczenia przesądzającego okoliczność, iż Skarb Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. o sygn. [...] dokonał zwrotu na rzecz skarżącego pozostałej części działki nr [...] (obecnie [...]), podczas gdy tak zwrócona działka jak i ta, która jest przedmiotem niniejszego postępowania były ujęte w decyzji wywłaszczeniowej, a to dowodzi, iż publiczny cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1987 r. nie został zrealizowany, a stanowisko zawarte w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 883/18, w którym Sąd oddalił skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego, którą utrzymano w mocy odmowę zwrotu działki [...] jest nieprawidłowe z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej;

- art. 136 u.g.n. i art. 137 u.g.n., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, iż Skarb Państwa (lub państwowa spółka celowa, przedsiębiorstwo państwowe, jednostka budżetowa, agencja itp.) nie zrealizował celu wywłaszczenia określonego w decyzji z dnia [...] lutego 1987 r., a cel mieszkaniowy zrealizowany przez TBS w Z. Sp. z o.o. polegający de facto na wynajmie lokali nie może być zrównany z zabudową spółdzielczą, która charakteryzuje się przede wszystkim niższymi czynszami oraz możliwością wykupu lokalu na własność;

2. przepisów postępowania, tj.:

- art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo, iż Wojewoda Łódzki swoim rozstrzygnięciem naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. na skutek utrzymania w mocy wadliwej decyzji Starosty Zgierskiego z dnia [...] listopada 2018 r. i w ślad za nim nieprawidłowe przyjęcie, iż doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia części nieruchomości obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] w Łodzi określonego w decyzji Wiceprezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 1987 r., podczas gdy ani Skarb Państwa ani jego następca prawny, tj. TBS w Z. sp. z o.o. nie zrealizował celu wywłaszczenia;

- art. 3 p.p.s.a. i art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpoznania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało nieustaleniem przez Sąd, iż cel wywłaszczenia określony w decyzji Wiceprezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 1987 r. nie został zrealizowany.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że fakt, iż powstało [...] – Wschód, nie może przesądzać o realizacji celu wywłaszczenia, bowiem jego aktualny kształt nie odpowiada temu, co było w planach decyzji z dnia [...] lutego 1987 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji, w skład którego obecnie wchodzi zabudowa spółdzielcza, ale także zupełnie prywatna – deweloperska. Zaznaczono, że to Skarb Państwa był stroną umowy zawartej z L. C. w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. i to Skarb Państwa nie zrealizował celu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie umową z dnia 15 grudnia 2003 r. oddał w użytkowanie wieczyste prywatnemu podmiotowi Towarzystwu Budownictwa Społecznego w Z. sp. z o.o. wywłaszczone nieruchomości. Podkreślono przy tym, że nieruchomości w dacie zawarcia umowy były niezabudowane. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można zaakceptować decyzji Skarbu Państwa o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz prywatnej spółki TBS Z. sp. z o.o., która utrzymuje się z najmu lokali mieszkalnych i także z tych środków spłacany był kredyt zaciągnięty w Banku Gospodarstwa Krajowego.

Wskazano, że zgodnie z umową z dnia 15 grudnia 2003 r. (Rep A nr [...]) o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, obszar działek będących przedmiotem umowy TBS w Z. sp. z o.o. miał zagospodarować przedmiotową nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miast i warunkami określonymi przez Wydział Urbanistyki i Architektury. I tak się stało. Prywatny podmiot, którego istotą jest działanie w celu osiągnięcia zysków wybudował osiedle, jednakże – w ocenie autora skargi kasacyjnej – nie można uznać, iż stanowi to zrealizowanie celu wywłaszczenia. Osiedle to nie ma bowiem charakteru budownictwa spółdzielczego, zaś działalność TBS w Z. sp. z o.o. można przyrównać do działalności deweloperskiej.

Wskazano, że organy nie zbadały wnikliwie co tak naprawdę zostało wybudowane na nieruchomości, a co powinno było zostać wybudowane – zgodnie z treścią decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] lutego 1987 r. nr [...] – oraz jaki podmiot budował, a także jakiego charakteru zabudowa powstała. Ponadto, nie został przez organy w ogóle przeanalizowany aspekt samowolnej zmiany celu wywłaszczenia przez Skarb Państwa poprzez oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste prywatnemu podmiotowi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania – TBS Sp. z o.o. w Z., wniósł o jej oddalenie w całości. Zgodzono się ze stanowiskiem Sądu I instancji i wskazano, że zarzuty skargi kasacyjnej przedstawiają wyłącznie polemikę z oceną prawną dokonaną przez Sąd.

Podniesiono, że na działkach oznaczonych nr [...] Spółka zrealizowała 14 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z pełną infrastrukturą. Podkreślono przy tym, że działki oznaczone nr [...] tworzą jedną nieruchomość, objętą umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Wszystkie działki funkcjonalnie tworzą jedną całość, jeden teren inwestycyjny – osiedla mieszkaniowego, zaprojektowanego jako zespół kilkunastu budynków. Działki są ze sobą połączone funkcjonalnie: wspólny zjazd z ulicy [...], wspólny układ sieci kanalizacyjnej, sanitarnej, deszczowej, ciepłowniczej, energetycznej, wspólna trafostacja, ciągi pieszo - drogowe, pozostałe urządzenie terenu tj. nasadzenia zieleni, parkingi, pergole. Poinformowano, że na działce nr [...] zostały wybudowane przez Spółkę trzy budynki wielorodzinne mieszkalne o łącznej liczbie 80 lokali mieszkalnych i powierzchni użytkowej 4 202,22 m2.

Ponadto wskazano, że TBS w Z. Sp. z o.o. jest podmiotem gospodarczym, który działa non profit (nie dla zysku), czyli głównym celem jego działalności nie jest generowanie zysku, lecz zaspokajanie potrzeb społecznych w zakresie mieszkalnictwa. Trudno zatem przyrównać działalność TBS w Z. Sp. z o.o. do działalności deweloperskiej, co zostało uczyniono w skardze kasacyjnej.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogóloadministracyjnej NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r. – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) – zawiadomiono pełnomocników stron i strony o skierowaniu skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne. Poinformowano przy tym, że każda ze stron ma prawo w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o skierowaniu na posiedzenie niejawne do przedstawienia pisemnego dodatkowego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, zasadniczo w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty procesowe. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Jako naruszony wskazano art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo, iż Wojewoda Łódzki swoim rozstrzygnięciem naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy, który stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Z kolei art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi o tym, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy oznacza zatem, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza przede wszystkim utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Z takim rozstrzygnięciem zgodził się Sąd I instancji i stanowisko to należy podzielić. Należy w tym miejscu podkreślić, że samo przeświadczenie skarżącego kasacyjnie, iż wydany wyrok jest błędny oraz to, że nie zgadza się on z zapadłym rozstrzygnięciem, nie może czynić postawionego zarzutu skutecznym.

Kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy naruszenia art. 3 p.p.s.a. i art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Przede wszystkim należy wskazać, że zarzut ten został postawiony nieprecyzyjnie, bowiem zarzucany art. 3 p.p.s.a. dzieli się na punkty, zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. dzieli się na punkty, a te na litery. W obu przypadkach nie wskazano o naruszenie której jednostki redakcyjnej chodzi. Należy natomiast zaznaczyć, że skoro Sąd oddalił skargę, a więc zastosował art. 151 p.p.s.a., to tym samym nie mógł naruszyć przepisu dotyczącego uwzględnienia skargi, a tego dotyczą wszystkie jednostki redakcyjne art. 145 § 1 p.p.s.a. Zatem Sąd nie stosował art. 145 § 1 p.p.s.a., więc nie mógł tego przepisu naruszyć.

Nie został także naruszony art. 7, 77 (tu także nie wskazano paragrafu) i art. 80 k.p.a., gdyż analiza akt administracyjnych nie pozwala na uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dostatecznego jej wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazać przy tym należy, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy.

Analiza akt administracyjnych nie pozwala na uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dostatecznego jej wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenia faktyczne, dokonane w rozpoznawanej sprawie były wystarczające do wydania decyzji merytorycznej o odmowie zwrotu nieruchomości.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest instytucją nową, występowała już w poprzednio obowiązującym ustawodawstwie i pierwotnie, także w ustawie o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości nie wiązało się z ograniczeniami czasowymi, przewidzianymi dla realizacji celu wywłaszczenia. W stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. do 1 stycznia 1998 r., problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie z 1985 r. nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Natomiast z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Treść art. 137 ust. 1 u.g.n. budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych, co z kolei przekładało się na niejednolitą linię orzeczniczą, występującą w sądownictwie administracyjnym, a dotyczącą warunków zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Aktualnie powyższa kwestia została już po części rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jakkolwiek powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że w orzecznictwie wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalnym jest również retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Przyjmuje się, że określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, obowiązuje dopiero od 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia. Przyjmuje się, że termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r., to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin.

Również mając na uwadze w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że oceny realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. W wyroku tym Trybunał wskazał ponadto, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że działka [...] stanowi część nieruchomości, która – na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – była objęta umową sprzedaży z 26 października 1988 r. na rzecz Skarbu Państwa w celu budowy osiedla wielorodzinnego [...]. Działka ta ówcześnie stanowiła własność L. C. Zgodnie z treścią księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej działki w Sądzie Rejonowym dla Łodzi – Śródmieścia w Łodzi XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych, właścicielem przedmiotowej działki jest Gmina Miasto Łódź, a użytkownikiem wieczystym – od dnia 15 grudnia 2003 r. – Towarzystwo Budownictwa Społecznego w Z. Sp. z o.o. Natomiast wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożono w dniu 26 kwietnia 2016 r., zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany przed styczniem 2010 r. Wprawdzie cel ten został zrealizowany nie przez Skarb Państwa, ale aktualnego właściciela (a poprzednio użytkownika wieczystego nieruchomości), to nie zmienia faktu, że na przedmiotowej nieruchomości wybudowano osiedle mieszkaniowe, tym samym zrealizowano cel wywłaszczenia.

Podkreślić w tym miejscu należy, że zwrot nieruchomości w oparciu o art. 136 ust. 3 u.g.n. jest możliwy jedynie wówczas, gdy obok przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, również stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu właścicielowi. Skoro zatem w niniejszej sprawie działka nr [...] jest własnością Towarzystwa Budownictwa Społecznego (wcześniej była obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz TBS w Z. Sp. z o.o.), to już choćby z tej przyczyny nie mogła podlegać procedurze zwrotowej. Zauważyć przy tym należy, że TBS jest oddzielnym, niezależnym od Gminy, podmiotem gospodarczym zarejestrowanym w KRS jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, prowadząca działalność gospodarczą w zgodzie z kodeksem spółek handlowych, na własny rachunek i ryzyko, samodzielnie i swobodnie dysponując posiadanym majątkiem, ponosząc w pełni odpowiedzialność za sposób zarządzania i gospodarowania własnym majątkiem. Mieniem Spółki nie zarządza gmina, jej wartość nie jest ewidencjonowana w dokumentach księgowych gminy. Gmina nie mając wpływu na sposób i zasady gospodarowania jej mieniem nie jest bezpośrednim właścicielem Spółki. Trafnie Sąd I instancji powołał się na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, publ.www.nsa.gov.pl. Zgodnie z tą uchwałą nawet, jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Podkreślić w tym miejscu należy, że wywłaszczenie na cel budowy osiedla mieszkaniowego stanowi specyficzną sytuację. Tak określony cel wywłaszczenia może mieścić w sobie wiele funkcji, jakie takie osiedle powinno spełniać. Dlatego też nawet pewne modyfikacje w ramach tak określonego celu wywłaszczenia nie zmieniają jego istoty. Należy podkreślić, że zieleń osiedlowa stanowi infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, niezbędną do prawidłowego funkcjonowania jego i jego mieszkańców. Celu wywłaszczenia nieruchomości, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego nie niweczy także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych i usługowych oraz urządzeń towarzyszących takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem również jego infrastrukturę techniczną i urządzenia służące mieszkańcom.

Istotne znaczenie ma przyjęty w orzecznictwie pogląd, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję. Takie stanowisko prezentowane jest zwłaszcza w odniesieniu do osiedli mieszkaniowych, gdzie uznaje się, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Dlatego też, w przypadku realizacji dużej inwestycji, na poszczególnych jej etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że w przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Jak wcześniej podniesiono, na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, możliwości takiej zmiany nie można było również wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać. Takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął m.in. w wyrokach z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 i I OSK 850/13; z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14; z 20 stycznia 2016r., sygn. I OSK 3237/14.

Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 pub. OSNC 1988, nr 11, poz. 149, uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Dlatego nie są zasadne twierdzenia skargi kasacyjnej, że Sąd zaniechał ustalenia, co zgodnie z pierwotnie przyjętymi planami miało się znaleźć na części przedmiotowej nieruchomości, np. czy akurat ta nieruchomość nie była pierwotnie przeznaczona pod budowę domu spokojnej starości, szkoły lub pawilonów handlowych, a w konsekwencji nie ustalono, czy infrastruktura wzniesiona przez użytkownika wieczystego odpowiada celowi wywłaszczenia określonemu w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1987 r.,

Wobec tego, badanie realizacji takiego celu wywłaszczenia, jak budowa osiedla, odnośnie konkretnej działki/działek wchodzącej w jego zakres należy dokonywać w aspekcie tego właśnie celu podstawowego, jakim jest szeroko rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że teren osiedlowy nie musi być w całości pokryty inwestycjami budowlanymi. Tereny zielone, czy obiekty handlowo – usługowe należy również zaliczyć do inwestycji osiedla mieszkaniowego stanowiących integralną część osiedla. Służą bowiem mieszkańcom, z których to obiektów oni korzystają. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

W niniejszej sprawie uznać zatem należy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Został on bowiem jasno określony w umowie z dnia 26 października 1988 r. jako budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego [...]. Jak natomiast z akt wynika, na przedmiotowej działce znajdują się dwa bloki mieszkalne 3 - piętrowe, trawnik z rosnącymi na nim roślinami, ogrodzenie z siatki oraz miejsce postojowe wyłożone kostką. Działka nr [...] obejmuje również fragment drogi wewnętrznej z miejscami postojowymi oraz blok mieszkalny 3 piętrowy nr [...], która to część nie jest objęta wnioskiem dotyczącym zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Ponadto na części objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości znajduje się infrastruktura techniczna, tj. komory cieplne, oświetlenie zewnętrzne, przyłącza wodno – kanalizacyjne i energetyczne. Należy przy tym podkreślić, że nie jest zasadny argument przedstawiony w skardze kasacyjnej, że powstałe osiedle nie ma charakteru spółdzielczego, a działalność TBS jest zbliżona do działalności deweloperskiej. Głównym zadaniem TBS-u jest bowiem zaspokajanie potrzeb społecznych w zakresie mieszkalnictwa, na co trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Za organami i Sądem I instancji przyjąć zatem należy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, iż budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Dotyczy to jednak jedynie sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. W niniejszej zaś sprawie cel wywłaszczenia został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego, co oznacza, że jednym z elementów inwestycji, a tym samym celem wywłaszczenia była budowa infrastruktury technicznej osiedla. Cel ten został zrealizowany. Zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości stanowi bowiem dopuszczalną prawem modyfikację celu wywłaszczenia.

Wobec powyższego uznać należy, że nie ma racji skarżący kasacyjnie, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.

Końcowo należy wskazać, że skarga kasacyjna od wyroku WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 883/18 – który to wyrok powoływano w niniejszej skardze kasacyjnej – została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 1268/19

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 i art.182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.