Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1662/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2 oraz art. 37 ust. 1, art. 27 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: art. 138 § 2, art. 19 w związku z art. 20, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6, w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64e, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnych M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 284/22 w sprawie ze sprzeciwu M. S. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 2 marca 2022 r. nr ŁPWIS.NSHŚ.906.1.2021.KK w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 2 marca 2022 r.; 3) zasądza od Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi na rzecz M. S. 817 (osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji") wyrokiem z 29 kwietnia 2022 r. (sygn. akt III SA/Łd 284/22), po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu M. S. (dalej zwanego "Skarżącym" lub "Skarżącym kasacyjnie") na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi (dalej zwanego "ŁPWIS" lub "organem odwoławczym) z 2 marca 2022 r. (nr ŁPWIS.NSHS.906.1.2021.KK), uchylającą w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (dalej zwanego "PPIS" lub "organem I instancji") z 3 grudnia 2020 r. (nr HSHK/765/2020) w przedmiocie odmowy zaniechania pochówków na terenie obejmującym część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny 0012 Miasta R. przy ulicy [...] w R. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia PPIS, oddalił sprzeciw.

Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę w następującym stanie faktycznym oraz prawym:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. decyzją z 3 grudnia 2020 r. odmówił nakazania zaniechania pochówków na terenie obejmującym część działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr 117/1, 118, 120, 123 obręb 0012 Miasta R. przy ul. [...] w R., gdyż teren ten spełniał wymagania rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315).

W wyniku rozpoznania odwołania Skarżącego Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił powyższe rozstrzygnięcie decyzją z 13 kwietnia 2021 r. (nr ŁPWIS.NSHŚ.906.1.2021.JW) i orzekł o zakazie prowadzenia pochówków przez Parafię Rzymskokatolicką p.w. Najświętszego Ciała i Krwi Chrystusa w R. ul. [...] (dalej zwaną "Parafią") na terenie obejmującym część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny 0012 Miasta R. do czasu prawomocnego usytuowania cmentarza na terenie wymienionych działek.

Parafia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję ŁPWIS z 13 kwietnia 2021 r. Wyrokiem z 9 września 2021 r. (sygn. akt. III SA/Łd 551/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję.

Po zapoznaniu się z prawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi z 9 września 2021 r. ŁPWIS, działając na podstawie art. 12 ust. 2 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 195; dalej zwanej "u.p.i.s."), art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej zwanej "k.p.a."), w związku z art. 1 ust. 3, art. 3 i art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1947), 2 marca 2022 r. wydał decyzję (nr ŁPWIS.NSHS.906.1.2021.KK), którą uchylił w całości decyzję PPIS z 3 grudnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji obowiązany jest w pierwszej kolejności – wziąć pod rozwagę, czy treść wniosku inicjującego sprawę pozwala ją rozpatrzeć w ramach właściwości organów Inspekcji Sanitarnej. Ponadto organ wskazał, że jeżeli kompetencje organów Inspekcji Sanitarnej nie zostałyby wykluczone wówczas podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 27 ust. 1 u.p.i.s.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe z uwzględnieniem dwustopniowej oceny. Po pierwsze koncentrującej się wokół stwierdzenia wystąpienia okoliczności naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych, a w przypadku potwierdzenia naruszenia tych wymagań – po drugie, zmierzającej do oceny, czy ewentualne wystąpienie naruszeń warunków higieniczno-sanitarnych spowodowało bezpośrednie zagrożenia dla życia lub zdrowia. Organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie pozwalał ustalić, czy występują konkretne zagrożenia znajdujące uzasadnienie w naruszeniu warunków higieniczno-sanitarnych. Nie wykazano tym samym, czy ewentualne naruszenie ww. wymagań skutkuje zaistnieniem przesłanki bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia. W związku z tym konieczne jest przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w celu ustalenia jej istnienia, bądź wyeliminowania istnienia w ustalonym w sprawie stanie faktycznym powyżej określonych przesłanek. Organ odwoławczy nakazał poddać wnikliwej analizie zebrany materiał dowodowy w oparciu o podstawę materialnoprawną z art. 27 ust. 2 u.p.i.s.

Skarżący wniósł do WSA sprzeciw od decyzji ŁPWIS z 2 marca 2022 r. Sąd pierwszej instancji sprzeciw oddalił.

W uzasadnieniu WSA wskazał, że zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, ŁPWIS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dostatecznie wykazał, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem WSA, w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy wykazał konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznej części kierując się zaleceniami zawartymi w wyroku sygn. III SA/Łd 551/21. Sąd pierwszej instancji uznał, że wyrok wskazał na istotne uchybienia popełnione przez organ I instancji, które nie mogły być uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a.

WSA uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów wskazywanych w skardze, tj. art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 i § 6 k.p.a.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 153 p.p.s.a., w związku z art. 19 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.,

• poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy zastosował się do wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA z 9 września 2021 r. (sygn. akt III SA/Łd 551/21), "uznając, że przede wszystkim należy wyjaśnić zakres wniosku skarżącego inicjującego przedmiotowe postępowanie", podczas gdy w rzeczywistości w powyższym orzeczeniu sądu zawarto inne wskazanie, które nie zostało wypełnione przez organ odwoławczy,

• poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy zastosował się do wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA z 9 września 2021 r. (sygn. akt III SA/Łd 551/21), aby "następnie zebrać materiał dowodowy pozwalający na ewentualne zastosowanie w sprawie art. 27 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy", podczas gdy w rzeczywistości w powyższym orzeczeniu sądu zawarto inne wskazanie, które nie zostało wypełnione przez organ odwoławczy,

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 153 p.p.s.a., w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a, w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a.,

• poprzez uznanie, że organ odwoławczy zastosował się do wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA z 9 września 2021 r. (sygn. akt III SA/Łd 551/21), w zakresie wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w tym poprzez uznanie, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dostatecznie wykazał spełnienie ustawowych przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a.,

3. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 138 § 2 k.p.a.,

• poprzez uznanie, że zostały spełnione obie przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniające w rozpatrywanej sprawie wydanie decyzji kasacyjnej,

4. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 153 p.p.s.a., w związku z art. 138 § 2 k.p.a.,

• poprzez uznanie, wbrew wiążącej ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA z 9 września 2021 r. (sygn. akt III SA/Łd 551/21), że zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na kompleksową ocenę i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, a sprawa w zakresie objętym odwołaniem została rozpatrzona przez organ I instancji w taki sposób, że nie poddaje się kontroli organu odwoławczego, ani nie umożliwia stronie podjęcia merytorycznej obrony swojego stanowiska,

5. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 138 § 2 k.p.a,, art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.,

• poprzez brak rozpoznania i odniesienia się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie przez stronę skarżącą.

Skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem oświadczenia o wysokości kosztów obciążających Skarżącego z tytułu wynagrodzenia adwokata, powiększonych o kwotę opłaty uiszczonej z tytułu udzielenia pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sadu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Z art. 182 § 3 wynika, że w takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przed odniesieniem się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zaznaczyć, że w rozpoznanej sprawie kontroli instancyjnej został poddany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, którym oddalono sprzeciw Skarżącego od decyzji Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 2 marca 2022 r. w przedmiocie zakazu prowadzenia pochówków, o uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z 3 grudnia 2020 r. oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednak strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Sprzeciw jest środkiem prawnym inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne. Podkreślić należy, że sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a uruchamia postępowanie sądowe, jednak jest to postępowanie szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy ograniczony został do jednej kategorii ostatecznych w toku instancji decyzji organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zatem w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono w zasadzie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przepisu tego wynika zatem, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma również i to, że zaskarżona decyzja organu administracji została poprzedzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z 9 września 2021 r., w którym zawarto ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, ze skutkiem o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. Związanie oceną prawną wyrażoną w treści orzeczenia oraz wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organów administracji publicznej, jak i sądów. Związanie sądów w rozumieniu omawianego przepisu oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (tak w wyr. NSA z 4 czerwca 2009 r., I OSK 426/08; treść tego, jak i dalej wskazywanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W konsekwencji, uwzględnienie powyższych regulacji oraz stanu sprawy, skutkować będzie koniecznością dokonania oceny, czy organ oraz kontrolujący decyzję WSA uwzględniły ocenę prawną zawartą w wyroku z 9 września 2021 r.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. art. 19 k.p.a. oraz w zw. z art. 20, 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., a także naruszenie art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. (również w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Jeśli chodzi o najdalej idący zarzut – naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 §1 p.p.s.a. oraz w związku z przepisami k.p.a. wymienionymi w petitum skargi kasacyjnej (zarzut 5), to jego istotą jest nierozpoznanie i nieodniesienie się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą. Tak postawiony zarzut nie jest trafny.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że co do zasady sąd dokonuje oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Co istotne, ta ocena musi być jednak dokonywana w granicach danej sprawy, określonych w kwestionowanym w skardze rozstrzygnięciu. W tym wypadku oznacza to rozpoznanie sprawy w granicach zakreślonych przez art. 64e p.p.s.a.

Z kolei stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Artykuł ten określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji. Zatem przepis ten odnosi się do formalnej strony uzasadnienia, a więc tego, czy składa się ono z prawem przewidzianych elementów. Jeżeli uzasadnienie czyni zadość tym wymogom, to realizuje postulat ustawowy wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy merytorycznie odpowiada prawu. Oznacza to, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podstawą do zwalczania twierdzeń i wniosków prezentowanych przez Sąd pierwszej instancji, a tym bardziej do polemiki z poglądami sądu, z którymi nie zgadza się strona. Dodać należy, że o ile ustawa określa elementy formalne uzasadnienia, to jednak nie formalizuje sposobu w jaki sąd ma spełnić te wymagania formalne. W tym zakresie p.p.s.a. pozostawia swobodę autorowi uzasadnienia. Ważne jest tylko to, by z treści uzasadnienia można było wyprowadzić wnioski, co do jego strony formalnej, czyli spełnienia kryteriów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Ponadto przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, lub gdy motywy zaskarżanego wyroku nie pozwalają stronie na skuteczne wdanie się w spór.

Zdaniem NSA taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie, kontrolowany wyrok, aczkolwiek okazał się błędny merytorycznie, to jego uzasadnienie formalnie spełniało warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a. i brak jest podstaw do twierdzenia, że pozostawiło poza swoim zakresem tak istotne aspekty, aby mogło to świadczyć o nierozpoznaniu istoty sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., z uwzględnieniem treści art. 64e p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny był w stanie, o czym niżej, dokonać kontroli instancyjnej, a strona wdać się w spór i sformułować trafne zarzuty. Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło/doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16).

Z treści oraz uzasadnienia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że wadliwość wyroku Sądu pierwszej instancji autor skargi kasacyjnej upatruje w nieuwzględnieniu oceny prawnej i wskazań zawartych w poprzednim wyroku WSA w Łodzi, co wyrażało się zarówno w błędnym zrekonstruowaniu tej oceny, jak i następnie błędnym stwierdzeniu, że organ zastosował się do wiążących ocen i zaleceń. W rezultacie, zdaniem Skarżącego, wadliwie stwierdzono, że zostały spełnione obie przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a.

Zarzuty wymienione w pkt. 1 – 4 petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia łączne rozpoznanie, są zasadne.

Po pierwsze słusznie autor skargi kasacyjnej podnosi, że WSA w wyroku z 9 września 2021 r., uchylając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i tym samym kierując swoje stanowisko do tego właśnie organu zobowiązał go, aby "poddać pod rozwagę, czy treść wniosku inicjującego sprawę pozwala rozpoznać ją w ramach właściwości organów inspekcji sanitarnej" oraz "poddać wnikliwej analizie i ocenie cały niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia materiał dowodowy, w szczególności w kontekście zarzutów podnoszonych przez Skarżącego" dodał też, że "konieczne będzie w tym zakresie przede wszystkim poddanie analizie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz wywiedzionych z tego tytułu wniosków, przede wszystkim w kontekście przesłanek możliwości zastosowania art. 27 ust. 1, względnie ust. 2 ustawy." Inaczej natomiast przedstawił to stanowisko Sąd w kontrolowanym aktualnie wyroku z 29 kwietnia 2022 r. stwierdzając, że "Organ zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 551/21, uznając, że przede wszystkim należy wyjaśnić zakres wniosku skarżącego inicjującego przedmiotowe postępowanie, następnie zebrać materiał dowodowy pozwalający na ewentualne zastosowanie w sprawie art. 27 ust. 1 ust. 2 ww. ustawy", przy czym nie bez znaczenia jest, że organ II instancji swoje – tak ocenione w kontrolowanym obecnie wyroku wytyczne – zaadresował do organu I instancji, samodzielnie nie przeprowadzając zaleconej w wyroku z 9 września 2021 r. analizy.

Istotne znaczenie dla całościowej oceny zaskarżonej obecnie decyzji ma również poprzednie stanowisko WSA – odnośnie do uzasadnienia decyzji z 13 kwietnia 2021 r. – w którym Sąd wskazał na znaczące deficyty w stanowisku organu: "Rzecz w tym, że osąd organu odwoławczego co do zasadniczego dla sprawy ustalenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych jest niezwykle lakoniczny, a nadto zwyczajnie gołosłowny, bowiem nie opiera się na żadnych danych (informacjach, ekspertyzach itp.), które wprost określałyby z jakiego rodzaju konkretnymi zagrożeniami mamy do czynienia, oraz jakim w związku z tym wymaganiom higienicznym i zdrowotnym uchybiono. Nie wyjaśniono zatem sedna sprawy" (str. 8 uzasadnienia wyroku, sygn. akt III SA/Łd 551/21), WSA wówczas zauważył też, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie nie pochylił się nad kwestią naruszenia wymagań higienicznych, nie zbadał "należycie zgromadzonego materiału dowodowego (w tym jego pochodzenia), wobec czego nie jest możliwa jakakolwiek sądowa kontrola jego decyzji, bowiem stanowisko organu odwoławczego odnośnie do najistotniejszych dla sprawy zagadnień pozostaje nieznane", w rezultacie WSA wskazał, "Obowiązkiem organu będzie przy tym wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 107 § 3 i 11 k.p.a." (str.12 uzasadnienia wyroku, sygn. akt III SA/Łd 551/21).

Ocena prawna i wytyczne, zrekonstruowane przez WSA przy ponownym rozpoznaniu, bez uwzględnienia ich rzeczywistej treści i zakresu, doprowadziły WSA wprost do wadliwych wniosków odnośnie do spełnienia przez organ w kontrolowanej decyzji tych wymogów.

Warto zatem zauważyć, na co trafnie zwraca uwagę autor skargi kasacyjnej, że ŁPWIS wbrew wiążącej ocenie prawnej, nie rozważył: czy treść wniosku inicjującego sprawę pozwala ją ocenić w ramach właściwości organów inspekcji sanitarnej, a zobowiązał w tym zakresie organ I instancji do dokonania takiej analizy (przy czym nie bez znaczenia w tym kontekście pozostaje również fakt, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. uznał się już właściwym rzeczowo do rozpoznania wniosku Skarżącego i wydał decyzję merytoryczną nr MHSK/75/2020); nie poddał wnikliwej analizie i ocenie niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia materiału dowodowego, przede wszystkim w kontekście przesłanek możliwości zastosowania art. 27 ust. 1, względnie ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zlecając przeprowadzenie postępowania dowodowego organowi I instancji; wreszcie (wbrew temu, co przyjął WSA w zaskarżonym wyroku) nie uzasadnił decyzji wypełniając wymogi wynikające z art. 107 § 3 i 11 k.p.a.

Odnośnie do tych ostatnich deficytów, zdaniem NSA, jedno lakoniczne zdanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie pozwala ustalić, czy występują konkretne zagrożenia znajdujące uzasadnienie w naruszeniu warunków higieniczno – sanitarnych" nie wypełnia warunku wnikliwej analizy i oceny niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia materiału dowodowego ani właściwego uzasadnienia decyzji, zgodnego z art. 103 § 3 i zasadą przekonywania wypływającą z art. 11 k.p.a.

W rezultacie wadliwego odtworzenia wytycznych z poprzedniego prawomocnego wyroku Sądu oraz błędnego przyjęcia, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował się do oceny prawnej wyrażonej poprzednio przez WSA w Łodzi, Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że organ nie naruszył art. 153 p.p.s.a., jednocześnie akceptując kontrolowaną decyzję z punktu widzenia spełnienia przez nią przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a.

Stwierdzić należy, że również i w tym ostatnim aspekcie stanowiska Sądu pierwszej instancji nie można podzielić, a na akceptację zasługuje w tym zakresie skarga kasacyjna.

Wobec tego, co wyżej podkreślano, niezwykle lakonicznego stanowiska kontrolowanego organu odnośnie do kompletności i przydatności zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, a także braku jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej decyzji pod kątem zrealizowania się w sprawie warunków z art. 138 § 2 k.p.a (bo za takie nie można uznać jednego zdania w odpowiedzi na sprzeciw, dlaczego organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a.) trudno zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że zostały spełnione obie przesłanki z tego artykułu, uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej. To stanowisko WSA jest wadliwe, gdyż przy odtworzeniu koniecznego do wyjaśnienia zakresu postępowania Sąd posłużył się wadliwie zrekonstruowanymi wytycznymi z poprzedniego wyroku, o czym już wspomniano. Jeśli natomiast uwzględnić, że analizowanie wniosku przez organ I instancji na tym etapie postępowania jest zbędne a materiał dowodowy już zgromadzony nie tylko, że nie wnikliwie, ale w ogóle w żaden sposób nie został zanalizowany i oceniony w kontrolowanej decyzji, to brak było podstaw do przyjęcia, że organ II instancji prawidłowo zrealizował swoje uprawnienia orzecznicze wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Słusznie bowiem podnosi autor skargi kasacyjnej, że ani organ a nie WSA nie wyjaśniły, które przepisy postępowania i w jaki sposób zostały naruszone przez organ I instancji, jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, i dlaczego nie może przeprowadzić uzupełniającego postępowania organ II instancji, albo zlecić przeprowadzenie go organowi w myśl art. 136 § 1 k.p.a. i wreszcie – jakie konkretnie dowody miałyby zostać zebrane dodatkowo, co dopiero pozwoliłoby ocenić, czy w istocie zakres ponownego do przeprowadzenia postępowania (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający wpływ na rozstrzygniecie) uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej.

Reasumując zatem – stanowisko WSA, który powtórzył tylko argumenty organu zawarte w odpowiedzi na sprzeciw o braku postaw do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, nie zasługuje na aprobatę. Jest to stanowisko gołosłowne, w świetle braku należycie uzasadnionego stanowiska organu w zaskarżonej decyzji i nie uwzględnia, wbrew treści art. 153 p.p.s.a., oceny prawnej WSA w Łodzi w wyroku z 9 września 2021 r., wskazującego na konieczny zakres działania organu odwoławczego.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, gdyż jej zarzuty okazały się zasadne, jednocześnie uchylając zaskarżony wyrok, na podstawie art. 188 oraz art. 64a – 64e p.p.s.a., rozpoznał sprzeciw od decyzji Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. W świetle wyżej przedstawionych argumentów sprzeciw ten zasługiwał na uwzględnienie gdyż organ nie zastosował się do oceny prawnej i wytycznych wyrażonych w wyroku WSA w Łodzi z 9 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 551/21, które będzie obwiązany uwzględnić w pełnym zakresie przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200, 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) w zw. z § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego (817 zł) należny jest z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i jej sporządzenia przez adwokata – koszt ustalony na podstawie oświadczenia o wysokości kosztów obciążających stronę z tytułu wynagrodzenia adwokata oraz wydruków z kasy fiskalnej (500 zł), opłaty za wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (100 zł), opłaty skarbowej za pełnomocnictwo (17 zł) oraz wpisu od skargi (100 zł).