Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 789/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1007/07 w sprawie ze skargi [...] S.A. z/s w Ł. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1007/07 po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w Ł. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a ponadto zasądził od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącego [...] S.A. z siedzibą w Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Minister Budownictwa po rozpatrzeniu odwołań B. J. i J. K., od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź – [...] z dnia [...] kwietnia 1960 r. nr [...] o zezwoleniu Zakładom [...] w W. – [...] w Ł. na założenie linii napowietrznej 15 kV łączącej linię napowietrzną w Ł. ze stacją słupową 15/0,4 kV, znajdującą się w Łodzi przy ul. [...] róg ul. [...], na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], stanowiącej własność H. B. – uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż zezwoleniem z dnia [...] kwietnia 1960 r. nr [...] na podstawie art. 35 i 52 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70) Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź – [...] Wydział Spraw Wewnętrznych zezwoliło Zakładom [...] w W. [...], Ł., ul. [...] nr [...] na założenie (przeprowadzenie) linii napowietrznej 15 kV na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], stanowiącej własność H. B. zamieszkałej w Łodzi przy ul. [...].

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2004 r. J. K. wystąpiła do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności zaświadczenia o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1959 r. nr [...], wydanego przez Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego oraz o stwierdzenie nieważności zezwolenia Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź – [...] Wydziału Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1960 r. nr [...] na założenie (przeprowadzenie) linii napowietrznej 15 kV na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...].

Pismem z dnia [...] października 2005 r. o stwierdzenie nieważności przedmiotowego zezwolenia wystąpiły współwłaścicielki nieruchomości położonej przy ul. [...]: B. J. i A. D.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] listopada 1959 r.

Łódzki Urząd Wojewódzki z uwagi na to, że do wniosku o stwierdzenie nieważności załączone było wyżej wymienione zaświadczenie o lokalizacji inwestycji z 1959 r. oraz zezwolenie z 1960 r., zwracał się do szeregu różnych instytucji w celu odszukania akt archiwalnych dotyczących sprawy zakończonej wydaniem zezwolenia z dnia [...] kwietnia 1960 r. Pomimo poszukiwań prowadzonych na dużą skalę nie udało się odszukać akt przedmiotowej sprawy.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że w prawie administracyjnym obowiązuje generalna zasada stabilności decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją stanowiącą wyjątek od wskazanej wyżej zasady generalnej, zaś wyjątek ten dopuszczalny jest wyłącznie w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1–7 K.p.a.

Organ ten powołał się na art. 35 ust. 1 obowiązującej w dacie wydawania zezwolenia Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź – [...] Wydziału Spraw Wewnętrznych ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70), zgodnie z którym organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem prezydium powiatowej rady narodowej zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach – zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Lokalizacja szczegółowa dla linii napowietrznej 15 kV od ulicy [...] do zbiegu ulic [...] i [...] została zatwierdzona zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] listopada 1959 r. Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] listopada 1959 r. Organ podniósł, że zapis w powyższym zaświadczeniu, iż zaświadczenie dotyczące w części gruntów prywatnych uzyskuje ważność po uprawomocnieniu się decyzji o wywłaszczeniu tych gruntów, był zgodny z § 40 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. (M.P. Nr 67, poz. 408). Organ wskazał, że przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70), na podstawie którego wydano zezwolenie z dnia [...] kwietnia 1960 r. nr [...] na założenie (przeprowadzenie) linii napowietrznej 15 kV na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul [...] znajdował się w rozdziale 5 przedmiotowej ustawy zatytułowanym "Szczególny tryb wywłaszczenia". Decyzję administracyjną ograniczającą własność nieruchomości poprzez zezwolenie na przeprowadzenie linii energetycznej należy traktować, jako szczególny rodzaj decyzji wywłaszczeniowej.

Organ powołał się na komentarz do ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości W. R., Warszawa 1970, gdzie na stronie 152 wskazano, że "wydanie decyzji administracyjnej z art. 35 nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania ugodowego", co zdaniem organu pierwszej instancji oznacza, iż Zakłady [...] w W. [...] nie były zobowiązane do przeprowadzenia z właścicielem nieruchomości rokowań w celu uzyskania zgody na wykonanie prac związanych z przeprowadzeniem linii energetycznej.

Organ wskazał, że Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź – [...] Wydział Spraw Wewnętrznych było właściwe do wydania zezwolenia na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stosownie do art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Minister Budownictwa po rozpatrzeniu odwołań B. J. i J. K., od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 35 znajduje się w Rozdziale 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zatytułowanym "Szczególny tryb wywłaszczenia", zatem również w przypadkach szczególnego trybu wywłaszczania nieruchomości ma odpowiednie zastosowanie przepis art. 6 powołanej ustawy znajdujący się w Rozdziale l pt. "Przepisy ogóle".

Organ odwoławczy podniósł, że organ wojewódzki nie wykorzystał środków dowodowych, o których mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a które mogły przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy. W szczególności organ mógł skorzystać z dowodu z zeznań świadków, oświadczeń stron złożonych pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, dowodu z przesłuchania strony, a także mógł przeprowadzić rozprawę administracyjną.

Ponadto z akt sprawy nie wynika, jaki był stan prawny nieruchomości w dacie wydania kwestionowanej decyzji. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Powiatowego dla m. Łodzi z dnia [...] kwietnia 1965 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu, że H. B. w połowie i A. F. oraz J. K. po 1/4 części nabyły niepodzielnie przez zasiedzenie własność nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] uregulowanej w księdze wieczystej nieruchomości w Łodzi – [...] nr [...] Rep. hip. nr [...], oznaczonej na planie nr[...] o pow. [...] m2.

Organ podniósł, że z akt sprawy nie wynika również, jaki jest aktualny stan prawny nieruchomości, a zatem wątpliwości budzi, na jakiej podstawie organ wojewódzki ustalił krąg stron postępowania.

Organ odwoławczy wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie organ wojewódzki winien ustalić, czy w przedmiotowej sprawie inwestor zwracał się do właściciela nieruchomości o dobrowolne wyrażenie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości, przy czym należy wskazać na możliwość korzystania z wszelkich środków dowodowych określonych w przepisach K.p.a. oraz ustalić stan prawny nieruchomości na dzień wydania kwestionowanej decyzji oraz na chwilę obecną.

Skargę na decyzję z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] S.A. w Ł., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne ukierunkowanie dalszego postępowania przed organem pierwszej instancji.

Skarżący zaskarżył powyższą decyzję w całości i wnosił o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi podnosił, że w niniejszej sprawie – co podkreśla sam Minister Budownictwa – nie odnaleziono akt archiwalnych sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 1960 r. Wskazał, że zaświadczenie o lokalizacji powyższej inwestycji, która miała charakter użyteczności publicznej, wypełniającej przesłankę z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dawało podstawę do wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1960 r. o zezwoleniu Zakładom [...] w W. – [...] w Ł. na założenie linii napowietrznej 15 kV na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul [...], stanowiącej własność H. B.

Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a ponadto zasądził od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącego [...] S.A. z siedzibą w Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd wskazał, że nie podziela stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przed wystąpieniem o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie linii energetycznej organ winien wystąpić do właścicieli tej nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie wynikające z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zdaniem Sądu przepis ten ma zastosowanie w przypadku wywłaszczenia nieruchomości stosownie do art. 35 pkt 3 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sytuacja taka nie zachodzi w sprawie niniejszej. Przedmiotowa nieruchomość nie była przedmiotem wywłaszczenia, a tym samym organ nie miał obowiązku przeprowadzania postępowania ugodowego.

Odnosząc się natomiast do przyczyny uchylenia decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź – [...] z dnia [...] kwietnia 1960 r., którą był brak ustalenia przez organ pierwszej instancji stanu prawnego nieruchomości w dacie wydania kwestionowanej decyzji oraz na chwilę obecną Sąd podniósł, że należy mieć na względzie, iż organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe.

W aktach administracyjnych sprawy znajdują się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po S. B., zmarłym [...] października 1938 r., po H. B. zmarłej [...] kwietnia 1979 r. oraz po A. F. zmarłej [...]grudnia 1995 r.

Znajduje się również odpis z księgi wieczystej Kw nr [...] prowadzony przez Sąd Rejonowy dla Łodzi [...] w Łodzi [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, dla przedmiotowej nieruchomości oraz odpis postanowienia Sądu Powiatowego dla m. Łodzi z dnia [...] kwietnia 1965 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu, że H. B. w połowie i A. F. oraz J. K. po 1/4 części nabyły niepodzielnie przez zasiedzenie własność nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] uregulowanej w księdze wieczystej nieruchomości w Łodzi – [...] nr [...] Rep. hip. nr[...], oznaczonej na planie nr [...] o pow. [...] m2.

Uchylając decyzję Wojewody Łódzkiego organ odwoławczy wskazał, że ma wątpliwości, na jakiej podstawie organ pierwszej instancji ustalił krąg uczestników postępowania, jednakże nie wyjaśnił, na czym polegają te wątpliwości oraz nie odniósł się do wskazanych wyżej dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych.

W przedmiotowej sprawie organ nie uzasadnił w pełni przyczyn wydania decyzji kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja administracyjna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy nie wykazał, że w sprawie niniejszej zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z treścią powołanego przepisu, w jakim zakresie postępowanie to organ winien przeprowadzić oraz dlaczego kwestie te mają znaczenie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dlatego decyzja kasacyjna musi być wnikliwie i szczegółowo uzasadniona.

Organ w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej winien uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. i także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył przy tym, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 K.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów.

Tymczasem organ odwoławczy nie odniósł się w sposób szczegółowy do przyczyn, dla których uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 K.p.a. ani też nie wskazał przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., co winno znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Jeżeli w ocenie organu drugiej instancji postępowanie dowodowe jest niewystarczające, czy też przeprowadzone dowody podlegają ocenie odmiennej od już dokonanej, to rzeczą organu odwoławczego jest danie temu wyrazu poprzez szczegółowe odniesienie się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Objęta skargą decyzja wydana przez organ odwoławczy elementów uzasadnienia, o jakich mówi przepis art. 107 § 3 K.p.a. nie zawiera.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła E. G. zaskarżając go w całości.

Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazała naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., albowiem uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nie stanowi naruszenia prawa, a mianowicie art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną decyzja ta była jedyną możliwą decyzją w świetle obowiązującego prawa, bowiem brak akt archiwalnych sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 1969 r. nie pozwalał na właściwe i wnikliwe zbadanie sprawy przez Ministra Budownictwa.

W konkluzji skargi kasacyjnej E. G. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Jako naruszony przywołany został przepis art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z wymienionym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zarzut naruszenia przez sąd administracyjny wyłącznie przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego regulującego procedurę obowiązującą przed organami administracji publicznej i nie znajdującego bezpośredniego zastosowania w postępowaniu sądowym, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Postępowanie, o jakim mowa w ww. przepisie to postępowanie, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku, a więc postępowanie uregulowane w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie decyzja organu administracji publicznej. Kodeks postępowania administracyjnego jest aktem prawa procesowego regulującego zasady postępowania wyłącznie przed organami administracji publicznej.

W ramach podstawy skargi kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skarżący ma obowiązek powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 18 września 2007 r. II FSK 1007/06, Lex nr 377587). Skuteczne podniesienie zarzutu, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymaga zawsze powołania konkretnego przepisu P.p.s.a., stosowanego przez sąd administracyjny w trakcie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Oparcie skargi kasacyjnej tylko na zarzucie naruszenia przepisów K.p.a., które stosowały lub powinny stosować organy administracji publicznej, a nie sąd powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może merytorycznie rozpoznać tych zarzutów (por. wyrok NSA z 10 lipca 2007 r., I OSK 1134/06, Lex nr 366213).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że oparcie jej wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., bez powiązania tego zarzutu z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji konkretnego przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uniemożliwia z uwagi na nieprawidłową konstrukcję podstawy skargi kasacyjnej, przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem zakaz oceniania zaskarżonego wyroku w zakresie wykraczającym poza wyznaczony przez podstawy powołane w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.