Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1525/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. M. ("skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] kwietnia 1993 r., znak: [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził plan realizacyjny i udzielił J. P. ("inwestor") pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o jeden pokój na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...].

Pismem z 2 maja 2017 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc, że wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 "k.p.a."). Wnosząc o unieważnienie ww. aktu, skarżąca podała, że kwestionowana decyzja została wydana pomimo niespełnienia warunków określonych w informacji o terenie wobec braku: projektu dobudowy jednej izby w granicach zabudowy, planów realizacyjnych oraz wymaganego stanowiska konserwatora zabytków. Wskazała nadto na brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na objętą sporną decyzją inwestycję. Dodała, że decyzja ta została skierowana do jej ojca, jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, który to zmarł przed jej wydaniem, tj. 12 października 1992 r.

Decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] ("Wojewoda") odmówił, po rozpoznaniu ww. wniosku skarżącej, stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1993 r. W uzasadnieniu wskazał, że badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa.

Odwołanie od decyzji Wojewody złożyła skarżąca wywodząc jak dotychczas.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., wskazaną na wstępie, GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] listopada 2017 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wyłącznie w przypadku niewątpliwego ustalenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu w tym przedmiocie organ nadzoru nie prowadzi więc postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana, a jedynie bada ją pod kątem spełnienia, lub nie, ww. przesłanek.

I dalej, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm., według stanu na dzień wydawania badanej decyzji), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością. Zgodnie natomiast z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8 z. 48 ze zm., "Rozporządzenie"), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należało dołączyć dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach. Wskazując na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1993 r. działka inwestycyjna nr ewid. [...] stanowiła przedmiot użytkowania wieczystego właścicieli czterech wyodrębnionych lokali mieszkalnych, znajdujących się w budynku wielorodzinnym usytuowanym na ww. działce, co potwierdza treść Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Zgodnie z przepisami, jeśli działka inwestycyjna była przedmiotem współużytkowania wieczystego kilku osób, inwestor powinien był przedłożyć stosowną zgodę wszystkich współużytkowników wieczystych tej nieruchomości na wykonanie zamierzonej inwestycji. Ze znajdującego się w aktach opisu zbiorczego z 15 lipca 1992 r. wynika, że właścicielami lokali nr [...], [...] i [...] znajdujących się w budynku objętym inwestycją byli, odpowiednio, F. T., M. Z. oraz J. R. W aktach organu stopnia podstawowego znajduje się jedynie kopia aktu notarialnego z [...] czerwca 1992 r., rep. [...] nr [...], z którego wynika, że inwestor – J. P. – w dniu wydania decyzji Prezydent Miasta [...] był właścicielem lokalu nr [...] znajdującego się w budynku na działce nr ewid. [...]. Z własnością ww. lokalu związany jest udział w użytkowaniu wieczystym gruntu oraz udział we współwłasności budynku stanowiącego odrębną własność. Powyższe potwierdza również treść Księgi Wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Nie ma natomiast w aktach sprawy dokumentu, z którego wynikałoby, że inwestor uzyskał zgodę pozostałych współużytkowników wieczystych działki nr ewid. [...] na realizację spornej inwestycji. Niemniej, w odpowiedzi na wezwanie GINB z 22 lutego 2018 r., inwestor, przy piśmie z 12 marca 2018 r., przesłał m.in. kopię oświadczenia J. R. z [...] lutego 1993 r. o wyrażeniu zgody na rozbudowę budynku przy ul. [...] oraz kopię rysunku "Elewacje rys. nr 3" (tożsamego ze znajdującym się w aktach sprawy, w projekcie technicznym), na którym znajduje się adnotacja "Wyrażam zgodę na powyższą rozbudowę budynku", opatrzona podpisami F. T. oraz M. Z. Ponadto, GINB wskazał, że ze zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1993 r. wynika, że J. R., M. Z. oraz F. T. brali udział w postępowaniu zakończonym tą decyzją i nie zgłaszali żadnych uwag. Wobec powyższego, w ocenie GINB w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia.

Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu skarżącej, że jej poprzednik prawny – F. T. – zmarł 12 października 1992 r., tj. przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1993 r., wskazał, że w aktach sprawy nie ma dokumentu, z którego wynikałoby, że Prezydent Miasta [...] wydając zaskarżoną decyzję miał o tym wiedzę. W szczególności, z akt sprawy nie wynika, aby strony postępowania informowały organ o śmierci F. T. GINB podkreślił przy tym, że stwierdzenie nieważności decyzji po upływie ponad 25 lat jej funkcjonowania w obrocie prawnym i niekwestionowania przez żadną ze stron, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań. Wskazał także, że okoliczność niezapewnienia następcy prawnemu zmarłego F. T. udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji mogłaby być ewentualnie podstawą do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a jako taka nie może być skutecznie podnoszona w trybie stwierdzenia nieważności. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1993 r. nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Skierowanie decyzji oznacza rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby. Wskazał w efekcie, że w tym przypadku doręczenie osobie zmarłej decyzji administracyjnej nie może być rozpatrywane w kontekście skierowania tej decyzji do "osoby niebędącej stroną", skoro stroną, do której organ kierował decyzję, był inwestor.

Następnie, GINB stwierdził, że zgodnie art. 3 Prawa budowlanego obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Z kolei zgodnie z § 43 ust. 1 Rozporządzenia, pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi. Analiza akt sprawy wykazała, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] w dacie wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1988 r., nr [...]. Z pisma Urzędu Miasta [...] z [...] lipca 1992 r. wynika, że rozbudowa od strony południowej budynku przy ul. [...] była zgodna z postanowieniami ww. miejscowego planu; działka inwestycyjna położona była bowiem na obszarze oznaczonym symbolem E 63 MN – stanowiącym teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Organ odwoławczy wskazał też, że wbrew twierdzeniom skarżącej projekt budowlany został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...], co potwierdza znajdująca się w projekcie budowlanym kopia rys. nr 3 "Elewacje", na której znajduje się zapis: "ze stanowiska konserwatorskiego uzgodniono pozytywnie [...] - 1992.10.20" oraz pieczątka i podpis Inspektora Wojewódzkiego ds. Zabytków. W aktach sprawy znajduje się też plan zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...], będący załącznikiem nr 1 do ww. decyzji Prezydenta Miasta [...].

Ponadto, zwrócił uwagę na to, że w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, "Rozporządzenie 2") określono odległości, w jakich powinny być sytuowane budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych (co najmniej 4 m, odległość ta może być skrócona do 3 m jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych). Analiza projektu zagospodarowania terenu działki wykazała, że sporna inwestycja została zaprojektowana w odległości ok. 6 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 7 m od granicy działki nr ewid. [...]. W związku z powyższym, GINB uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia § 12 ust. 1 Rozporządzenia 2.

W konsekwencji GINB wskazał, że w sprawie nie zaszła żadna z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018 r., uzupełnioną pismami z 25 lipca 2018 r. i 2 lutego 2019 r., skarżąca – M. M. wniosła o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1993 r., zarzucając zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji naruszenie art. 7, 9, 10 § 1, 75 § 1, 80, 81, 107 § 3 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazała m.in., że organy w sposób tendencyjny i wybiórczy oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W ocenie skarżącej, kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1993 r. została wydana niezgodnie z obowiązującym ówcześnie na terenie inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także została wydana w oparciu o niekompletną dokumentację projektową i bez zapewnienia pozostałym stronom czynnego udziału w postępowaniu.

Ponadto, zdaniem skarżącej, organy prowadzące postępowanie w sprawie powinny same ustalić, że jej następca prawny nie żyje, unikając w ten sposób wydania decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję GINB z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1993 r. znak: [...]. Ta ostatnia wydana została w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielenia J. P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o jeden pokój, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. W obu ww. decyzjach wydanych w niniejszej sprawie zgodnie przyjęto, że badana decyzja z [...] kwietnia 1993 r. nie jest dotknięta żadną z wad nieważności.

Ocena ta -zdaniem Sądu- jest prawidłowa; organy orzekające dokonały właściwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego; prowadząc postępowanie nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., a oceniając stwierdzone uchybienia - kierowały się m.in. prawidłową wykładnią art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ww. ustawy; w konsekwencji - prawidłowo przyjęły, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym z przyczyn podniesionych w postępowaniu przez skarżącą, dając temu wyraz w uzasadnieniach decyzji spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Rozwijając tę ocenę, Sąd przede wszystkim zauważa, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), inną: skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), niewykonalność decyzji w dniu jej wydania mająca charakter trwały (pkt 5), czy też: decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Co przy tym istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty; nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Podkreślić przy tym trzeba, że rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego i nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Uwzględniając tryb postępowania, GINB prawidłowo -badając kwestionowaną decyzję- kierował się stanem faktycznym i prawnym z daty tego orzeczenia. I tak, wobec kwestii spornych, prawidłowo w pierwszej kolejności wskazał na art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego za 1974 r. (według stanu na dzień wydawania badanej decyzji), zgodnie z którym pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością. Uwzględnił przy tym § 46 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia, który wymagał załączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dowodu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością. Prawidłowo w tym kontekście stwierdził, że wprawdzie doszło do naruszenia ww. norm, ale nie w stopniu kwalifikowanym/rażącym, albowiem (jak wykazało postępowanie wyjaśniające), choć inwestor do wniosku nie załączył wymaganych zgód pozostałych współużytkowników wieczystych nieruchomości, to zgodami tymi dysponował, przedstawiając (na wezwanie organu) kopię oświadczenia J. R. z [...] lutego 1993 r. o wyrażeniu zgody na rozbudowę budynku przy ul. [...] oraz kopię rysunku "Elewacje rys. nr 3" (tożsamego ze znajdującym się w aktach sprawy, w projekcie technicznym), na którym znajduje się adnotacja "Wyrażam zgodę na powyższą rozbudowę budynku", opatrzona podpisami F. T. oraz M. Z. Organ ustalił jednocześnie, że w dacie wydania badanego aktu, nieruchomość objęta inwestycją stanowiła (zgodnie z Kw) przedmiot użytkowania wieczystego czterech właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych, w tym inwestora i ww. osób, także F. T. Wskazał przy tym, że inwestor załączył do wniosku akt notarialny, potwierdzając w ten sposób przysługujące mu prawo do nieruchomości; natomiast w aktach brak było zgód pozostałych osób – współużytkowników wieczystych. Niemniej wobec złożonych przez inwestora przed tym organem dokumentów, nie można przyjąć, aby naruszenie to wywoływało skutki niemożliwe do zaakceptowania.

Nadto, prawidłowo GINB zauważył, że z akt postępowania zwykłego nie wynika, aby organ miał wiedzę przed wydaniem decyzji o śmierci jednej ze stron, F. T.; ocena ta jest uprawniona jeśli zważy się na zwrotne potwierdzenie odbioru badanej decyzji skierowane do ww. osoby, a odebrane przez dorosłego domownika (bez zgłoszenia faktu śmierci adresata przesyłki), tj. skarżącą. Słusznie przy tym dostrzegł, że niezależnie od tego czy organ miał wiedzę o tej okoliczności czy też nie, w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie może ona wywołać zamierzonego skutku; nie stanowi bowiem o żadnej z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozważania organu w tej kwestii Sąd także uznaje za w pełni prawidłowe. Słusznie bowiem GINB przyjął, że powyższe nie stanowi przede wszystkim o "skierowaniu decyzji" do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. do osoby nieżyjącej w sytuacji, gdy F. T. nie był inwestorem i nie wnioskował o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a wobec tego badana decyzja nie była skierowana do niego; zwrot "skierowanie decyzji" oznacza rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach; tym samym skierowanie decyzji do strony odnosi się do osoby, której sytuacja prawna jest kształtowana decyzją; samo zaś doręczenie decyzji jednej ze stron postępowania, nieżyjącej w dacie jej wydania, nie stanowi o wystąpieniu wady z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawidłowo również GINB wskazał, że omawiana okoliczność, związana ze śmiercią F. T. przed wydaniem badanej decyzji, dotyczy w istocie niezapewnienia w tym postępowaniu udziału jego następcom prawnym; niemniej tego rodzaju uchybienie może być podstawą wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a wobec tego w niniejszej sprawie także z tej przyczyny nie mogło okazać się skuteczne. Każdy z trybów nadzwyczajnych służy bowiem eliminacji innego rodzaju wad; pominięcie strony w postępowaniu bez jej winy może być zwalczane tylko w trybie wznowienia; wobec niekonkurencyjności tych trybów, tego rodzaju wada, choćby miała miejsce nie może więc prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.

GINB ocenił badaną decyzję również w kontekście jej zgodności z art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., w myśl którego obiekty budowlane mogły być budowane wyłączenie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Prawidłowo dostrzegł, że na obszarze objętym inwestycją obowiązywał wówczas plan miejscowy z 8 kwietnia 1993 r., a z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że teren objęty inwestycją był oznaczony w tym planie symbolem E 63.MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zasadnie więc stwierdził, że inwestycja – rozbudowa budynku mieszkalnego o pokój, w zakresie funkcji nie jest sprzeczna ze wskazanym planem.

Sąd nie ma także zastrzeżeń do pozostałej analizy organu, zawartej w zaskarżonej decyzji (obejmującej m.in. zgodność badanej decyzji z warunkami zawartymi w informacji o terenie), a wskazującej na brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 156 § 1 k.p.a.

I tak, mając na uwadze zarzuty skargi, Sąd zauważa, że w myśl § 6 ust. Rozporządzenia, właściwy organ obowiązany był udzielić informacji o terenie potrzebnej do ustalenia lokalizacji inwestycji oraz prac związanych z przygotowaniem inwestycji. Taka też na potrzeby niniejszej inwestycji została udzielona 22 lipca 1992 r. Wskazano w tymże dokumencie na ww. plan miejscowy i możliwość realizacji na jego podstawie planowanej rozbudowy od strony południowej budynku przy ul. [...], a w celu uzyskania zezwolenia na budowę – na konieczność złożenia 2 egz. proj. technicznego wraz z planem realizacyjnym, wykonanego przez uprawnionego architekta, uzgodnionego z gestorami sieci, konserwatorem zabytków i organem środowiskowym (ze względu na istniejące drzewa); wskazano też na konieczność uzyskania zgód pozostałych właścicieli oraz zachowanie linii zabudowy (zaznaczonej na załączonej mapie kolorem czerwonym). Z akt wynika, że inwestor ubiegając się o zezwolenie dochował tych warunków; składając wniosek złożył dwa egzemplarze projektu technicznego (v. adnotacja na wniosku), projekt wykonał uprawniony architekt, nadto projekt ten został pozytywnie uzgodniony z organem konserwatorskim i środowiskowym (v. adnotacje na rys. elewacji wschodniej). Wskazany projekt zawiera przy tym plan zagospodarowania terenu działki (zatwierdzony w pkt 1 badanej decyzji i stanowiący zał. Nr 1 do tej decyzji, v. adnotacje na wskazanym planie). Wprawdzie brak w omawianym projekcie uzgodnień z gestorami sieci, ale nie można tego rodzaju uchybienia uznać za rażące naruszenie prawa. Tak też należało ocenić, przekroczenie linii zabudowy (wskazanej w informacji o terenie), z uwagi na zachowanie przy rozbudowie budynku minimalnej odległości od granicy działki, określonej w § 12 ust. 1 Rozporządzenia 2 (dla wymaganych 4 lub 3 m od granicy działki, odległości te wynoszą ok. 6 i 7 m w stosunku odpowiednio do działki nr ew. [...] i [...]). Wskazane uchybienia nie rodzą bowiem skutków, które nie mogłyby zostać zaaprobowane w decyzji wydanej przez organ praworządnego państwa.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że GINB wydał prawidłowe rozstrzygnięcie; prawidłowo bowiem uznał za organem I instancji, że nie można badanej decyzji zarzucić ani wydania jej bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa; prawidłowo także przyjął, że nie jest ona dotknięta żadną inną wadą nieważności. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów skargi, w tym naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a decyzje wydane w sprawie uznał za prawidłowe.

Sąd zauważa przy tym, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Niemniej, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym trzeba (za Naczelnym Sądem Administracyjnym), że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi" (v. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).

W niniejszej sprawie ani organy, ani Sąd kontrolując rozstrzygnięcia tych organów nie stwierdził, by wystąpiły wady o charakterze kwalifikowanym wymagające zastosowanie wobec decyzji z [...] kwietnia 1993 r. (funkcjonującej w obrocie prawnym ponad 20 lat i korzystającej z niekwestionowanego w tym czasie domniemania legalności) art. 156 § 1 k.p.a.

Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), nie podzielając zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.