Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 60/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu P. P. od decyzji Wojewody O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. P. jest decyzja Wojewody O. (dalej też Wojewoda) z dnia [...], nr [...] uchylająca decyzję Starosty G. (dalej też Starosta) z dnia [...], nr [...] odmawiającą, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji własnej z dnia [...], nr [...], którą zatwierdzono projekt budowy i udzielono P. P. pozwolenia na budowę, obejmującą zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego na punkt skupu złomu i metali kolorowych, na działce geodezyjnej nr a, w obrębie [...], gmina [...].

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

W dniu 26 czerwca 2018r. J. J., zamieszkały w [...] reprezentowany przez radcę prawnego P. W., złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty G. nr [...] z dnia [...]. w sprawie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu na punkt skupu złomu i metali kolorowych w miejscowości [...], na działce ewidencyjnej nr a. Wniosek o wznowienie złożono na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego(Dz. U. 2018 poz. 2096) dalej w skrócie K.p.a. z którego wynika, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W dniu 16 lipca 2018r. Starosta na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. postanowieniem wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją nr [...].

W uzasadnieniu organ rozważył, czy w postępowaniu dotyczącym wznowienia został spełniony art. 148 K.p.a., ustalający termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Termin ten został określony na jeden miesiąc, licząc od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zarówno posiadane w sprawie dokumenty, jak sama treść wniosku o wznowienie postępowania wskazuje na fakt, iż J. J. dowiedział się wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] w dniu 27 maja 2018r., wobec czego organ przyjął, iż termin został zachowany.

Dalsze postępowanie po ustaleniu, czy faktycznie wnioskodawca powinien posiadać przymiot strony w postępowaniu określa art. 151 § 1 K.p.a.

Najistotniejszym zarzutem podniesionym we wniosku o wznowienie postępowania jest brak udziału J. J. a jako strony w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]. Istota problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wnioskujący posiadał interes prawny do bycia stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji, czy jego pominięcie przy wydawaniu tej decyzji oznacza, że w sprawie spełniona została przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 28 K.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Starosta podniósł, że Kodeks postępowania administracyjnego należy traktować jako ustawę ogólną określającą zasady postępowania. Doznaje ono ograniczeń w przypadku postępowań prowadzących do wydania pozwolenia na budowę w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jako ustawy szczególnej w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego. W artykule tym wskazano jednoznacznie, iż przymiot strony mają inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że konieczne było ustalenie, czy nieruchomość wnioskującego o wznowienie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem wydanego pozwolenia na budowę, a co za tym idzie czy mógłby być uznany za stronę postępowania. Przez obszar oddziaływania w rozumieniu art. 3pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity, Dz. U. z 2018r., poz. 1202 dalej ustawa Prawo budowlane) należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia

w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Odrębne przepisy należy

w każdym przypadku rozpatrywać jako powszechnie obowiązujące przepisy prawne. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane i § 13a Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa 1 Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462, dalej rozporządzenie w sprawie projektu budowlanego) to projektant jest zobowiązany do zawarcia w projekcie budowlanym informacji o obszarze oddziaływania z określeniem przepisów prawnych, na podstawie których obszar ten ustalono. Ocenę w tym zakresie samodzielnie dokonuje organ administracji architektoniczno- budowlanej, biorąc pod uwagę informacje projektanta w tym zakresie, przy założeniu, że informacja ta nie jest wiążąca dla organu. Całość projektu budowlanego jest zasadniczym elementem, bazą zawierającą w razie konieczności funkcję, formę, konstrukcję i inne jego cechy, w tym cechy charakterystyczne oraz zagospodarowanie terenu w otoczeniu projektowanej inwestycji, do uwzględnienia w wyznaczeniu obszaru oddziaływania. Do włączenia danej nieruchomości do obszaru oddziaływania dochodzi, gdy poprzez konkretne cechy inwestycji można odpowiednio konkretnie wskazać normy prawa materialnego, z których strona postępowania wywodzi swój interes prawny.

Organ I instancji podkreślił, że uzasadnił też dokonując oceny obszaru oddziaływania nie sposób pominąć art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego o poszanowaniu, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, jednakże poszanowanie to znowu odnosi się do obszaru odziaływania,

a tylko wtedy właściciel działki objętej tym obszarem posiadałby status strony postępowania.

Ustalenie obszaru oddziaływania w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę powinno następować na podstawie dokumentacji projektowej,

w szczególności projektu budowlanego. Jednym z podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej, wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, mających wpływ na prawidłowe określenie obszaru oddziaływania jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Starosta zauważył, że we wniosku o wznowienie postępowania błędnie zawarto informację, iż decyzja o warunkach zabudowy wydana na potrzeby przedmiotowej inwestycji wygasła, ze względu na wprowadzenie planu miejscowego. Starosta ustalił w Gminie [...], że na terenie miejscowości [...] nie istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na terenie tej miejscowości nadal wydawane są decyzje o warunkach zabudowy.

Starosta podkreślił, w dalszej części uzasadnienia, że sprawdza również wymagania ochrony środowiska. Na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Inwestor uzyskał decyzję Burmistrza [...] z dnia [...], znak [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu na punkt skupu złomu i metali kolorowych w miejscowości [...], na działce ewidencyjnej nr a, która co do swej przedmiotowości i podmiotowości odpowiada zawartości projektu budowlanego i wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...]

J. J. uczestniczył na prawach strony w postępowaniu prowadzącym do wydania wspomnianej decyzji, co nadal nie implikowało do uczestniczenia w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę.

Już z samej treści decyzji wynika, iż nakłada takie ograniczenia na inwestora, w tym inwestora prowadzącego działalność gospodarczą, które zmierzają do ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich - część I, ust. 2 wspomnianej decyzji. Wspomniane zapisy wprowadzają warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji w celu ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich w zakresie, m.in. potencjalnego negatywnego oddziaływania na powierzchnię ziemi, wody powierzchniowe i podziemne, wskazując odpowiednie środki i czynności do zapobiegania negatywnego oddziaływania. W pkt 2.1.2. wspomnianej decyzji wprowadzono warunki mające na celu zmniejszenie uciążliwości hałasowej: prowadzenie prac adaptacyjnych w godzinach od 6.00 do 22.00, rozładunek i załadunek przez pięć dni w tygodniu od 8.00 do 16.00, wyłączanie silników w czasie trwania przerw, przestrzeganie sprawności urządzeń tłumiących hałas w maszynach i pojazdach oraz przy wprowadzaniu nowych urządzeń instalacji nie spowodować klimatu akustycznego poza granicami terenu do którego inwestor posiada tytuł prawny. Następnie wprowadzono zapisy dotyczące zapewnienia prawidłowego gospodarowania odpadami, ograniczenia uciążliwości dla otoczenia i środowiska pod względem zanieczyszczenia powietrza oraz w zakresie podejmowania właściwych działań i postępowania z przyjmowanymi odpadami. Należy wspomnieć, iż wymagania te zawarto w projekcie budowlanym, wraz z innymi wymaganiami koniecznymi do uwzględnienia w projekcie budowlanym - część I, ust. 3 wspomnianej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano również, że wszystkie uwagi i zastrzeżenia wniesione przez J. J. zostały uwzględnione w postanowieniu o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu oddziaływania, a to już świadczy w rezultacie o respektowaniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Treść decyzji nie wskazuje na wprowadzenie w związku z inwestycją obszaru uciążliwości czy też obszaru ograniczonego użytkowania. Należy przy tym wskazać, iż do projektu budowlanego dołączono sprawozdanie emisji hałasu do środowiska, które potwierdzają spełnienie wymagań określonych w przepisach odrębnych w tym zakresie.

Po wydaniu decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania, inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy w dniu [...], znak [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] Organ administracji architektoniczno-budowlanej badając projekt budowlany ustalił jego zgodność zarówno ze wskazanymi wyżej decyzjami o ustaleniu środowiskowy uwarunkowań i o warunkach zabudowy.

Przy ponownej analizie projektu budowlanego należy wskazać, że autorzy, działając w zakresie swoich kompetencji, zawarli odpowiednie informacje mające wpływ na wielkość obszaru oddziaływania. Autorzy projektu na stronie 117, "Plan zagospodarowania przestrzennego" wskazali: "W nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich:

- rodzaj i zasięg uciążliwości - brak

- zasięg obszaru ograniczonego użytkowania – brak

W projekcie przyjęto, że zakres oddziaływania inwestycji mieści się na przedmiotowej działce. Należy przy tym domniemywać - zauważył organ -, że autorzy projektu opierali się również o zapisy: decyzji o warunkach zabudowy, decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia, sprawozdanie z badań emisji hałasu do środowiska wykonanej przez A Sp. z o.o., decyzję o pozwoleniu wodno-prawnym z dnia [...] znak Nr [...] wraz z operatem wodnoprawnym i rozpoznania warunków gruntowo-wodnych, skoro zostały załączone jako część projektu budowlanego.

Wobec faktu, iż zawartość projektu budowlanego w zakresie określenia obszaru oddziaływania, a co za tym idzie uczestniczenia właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości na prawach strony w postępowaniu, nie wiąże Starosty jako organ wydający pozwolenie na budowę, wobec tegp organ w postępowaniu wznowieniowym ponownie przeprowadził rozpoznanie w tym zakresie, biorąc pod uwagę skomplikowany charakter i złożoność zagadnień do oceny, wynikających w szczególności z prawa materialnego.

Wobec powyższego Starosta działając w granicach swoich kompetencji również przeanalizował wymienione wyżej decyzje oraz wyniki badań, a dodatkowo analizie szereg ustaw i rozporządzeń, m.in.: ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie ewentualnego występowania obiektów i obszarów chronionych, ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie ewentualnej konieczności wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zakresie konieczności uzyskania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustawę prawo wodne w zakresie konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Żadne zapisy wspomnianego prawa materialnego nie wskazały na konieczność objęcia obszarem oddziaływania działki, której właścicielem jest J. J.

Odnośnie do sposobu prowadzenia działalności gospodarczej przez P. P. organ stwierdził, iż choćby decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia ograniczała w bardzo konkretny sposób prowadzenie skupu złomu podając wartości progowe oraz zakresy dotyczące czasu prowadzenia swojej działalności do których musi się stosować, ograniczając w ten sposób oddziaływanie inwestycji, to organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest władny do zajmowania stanowiska w zakresie ewentualnego przekroczenia ograniczeń wskazanych we wspomnianej decyzji i nie jest władny do, jak należy sądzić, subiektywnej oceny wnoszącego o wznowienie postępowania, która prowadzi do przekonania wnoszącego o byciu stroną postępowania.

We wniosku o wznowienie postępowania trudno wskazać konkretny przepis prawa materialnego, na podstawie którego J. J. miałby mieć status strony, zatem należy uznać, że charakter wniosku o wznowienie oparty jest na interesie fizycznym (winno być faktycznym- przypis Sądu) wnoszącego i jego własnej subiektywnej ocenie.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może być odpowiedzialny za sposób eksploatacji obiektu punktu skupu złomu w zakresie ewentualnego przekroczenia poziomu hałasu w środowisku, gdzie z załączonych dokumentów wynika spełnienie przepisów w tym zakresie czy też za wzmożony ruch pojazdów po drodze ogólnodostępnej, po której każdy może się poruszać.

Starosta dalej podniósł, że należy pamiętać, że inwestor jest ograniczony i zobowiązany do przestrzegania zapisów ogólnie obowiązującego prawa, jak również zapisów wydanych decyzji dla inwestycji, a te z kolei nie zostały zakwestionowane przez J. J. uczestniczącego w nich na prawach strony. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż odległość budynku mieszkalnego wnoszącego o wznowienie wynosi ponad 60m od najbliższego obiektu punktu skupu złomu będącego przedmiotem zmiany sposobu użytkowania.

Podsumowując Starosta zaznaczył, że, zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy tyle, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danej strony.

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ.

W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem wspomnianego przepisu w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, ogranicza pojęcie strony w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Jednocześnie przez obszar oddziaływania inwestycji (obiektu), zgodnie z definicją podaną w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć teren w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepis ten nie określa wprost obszaru oddziaływania, lecz odsyła do licznych, innych regulacji, takich jak: warunki techniczne usytuowania budynków, ochrona środowiska, ochrona zabytków oraz zapisów określonych w rozporządzeniach jako aktów wykonawczych do tych przepisów. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma zatem decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, o czym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Dlatego na podstawie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego lub obowiązku: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, w związku z czym tylko wymienione podmioty (osoby) mogą być stronami tego postępowania. Przyjęcie, że art. 28 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym, skutkuje nadaniem temu przepisowi ścisłej, uszczegółowionej wykładni. Wobec powyższego brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzania kręgu stron postępowania, jeżeli nie wynika to z przepisów, które obejmowały właścicieli sąsiedniej lub sąsiednich działek budowlanych obszarem oddziaływania. Brak jest również racjonalnych podstaw do stwierdzenia, że inwestycja spowoduje ograniczenie w zabudowie działki należącej do J. J.

Wobec powyższych okoliczności i stanu prawnego Starosta po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania o którym mowa wyżej nie dopatrzył się żadnych przesłanek, w szczególności wywodzących się z prawa materialnego, mogących doprowadzić do wniosku, że J. J. powinien być uczestnikiem postępowania prowadzącego do zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę nr [...], dla zamierzenia budowlanego obejmującego zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu na punkt skupu złomu i metali kolorowych. Zdaniem organu postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a., a zebrany materiał w sprawie nie wymagał uzupełnienia również w postępowaniu wznowieniowym i wystarczył do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Od decyzji Starosty odwołanie wniósł J. J., reprezentowany wówczas przez pełnomocnika r.pr. P. W., zarzucając decyzji błąd w ustaleniach stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że wnioskodawca nie posiada statusu strony oraz niezasadne przyjęcie, że prowadzona działalność na działce inwestora nie zwiększy uciążliwości na nieruchomości sąsiednie oraz nie wpłynie na zasięg obszaru ograniczonego użytkowania.

Według uzasadnienia odwołania naruszono art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wadliwe przyjęcie, że inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki J. J. oraz art. 7 i art. 8 K.p.a poprzez naruszenie zasady praworządności i udzielenie pozwolenia na budowę dla uprzednio zmienionego sposobu użytkowania budynku gospodarczego na punkt skupu złomu oraz art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Odwołujący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, iż organ I instancji zbyt zawęził obszar oddziaływania inwestycji, bowiem z samej natury prowadzonej działalności z zakresu skupu złomu wynika, że bezpośrednio lub co najmniej pośrednio ta działalność oddziałuje na sąsiedzką nieruchomość J. a oddziaływanie to obejmuje różne płaszczyzny.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty G. z dnia [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W Uzasadnieniu podniósł, że z godnie z art. 138 § 2K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy

W konsekwencji oznacza to, iż zakończenie postępowania odwoławczego decyzją w trybie art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy naruszono przepisy postępowania, czego następstwem było niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz 1202 ze zm.), zwany dalej Prawem budowlanym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przyjmuje się, że obszarem tym należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Powołana regulacja stanowi przepis szczególny do art. 28 ust. 2 K.p.a., w którym uregulowany jest status strony w postępowaniu administracyjnym, w ten sposób ograniczono krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Nieruchomości sąsiadujące z terenem inwestycji zazwyczaj znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, gdyż ich sposób zagospodarowania, w tym np. miejsce usytuowania nowych obiektów budowlanych, czy możliwość rozbudowy istniejących obiektów, jest uzależniony od powstałego na sąsiedniej nieruchomości budynku. Oznacza to, że odmowa przyznania statusu strony właścicielom, użytkownikom wieczystym czy zarządcom nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji musi być rozważona ze szczególną starannością i powinna ograniczać się do sytuacji oczywistych i nie wymagających jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Wojewoda zwrócił uwagę, że orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie uzależnia posiadania przymiotu strony od naruszenia przez projektowaną inwestycję jakichkolwiek regulacji. Nie można utożsamiać braku naruszeń przepisów, np. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z brakiem przymiotu strony właściciela nieruchomości leżącej w sąsiedztwie nieruchomości, na której przedmiotowa inwestycja ma być zrealizowana. Właściciel innej nieruchomości nie staje się stroną postępowania dopiero wówczas, gdy przysługujący mu interes prawny zostaje naruszony wskutek sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z prawem. Przeciwnie, gdy jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora to chociażby potencjalnie, to już wówczas właściciel działki sąsiedniej staje się stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Właściciele sąsiednich nieruchomości winni mieć prawo do wzięcia udziału w postępowaniu i możliwość ustosunkowania się do przedstawionych przez inwestora okoliczności faktycznych odnośnie zakresu wpływu inwestycji na ich nieruchomość, w sytuacjach, gdy położenie obiektu wskazuje na możliwości takiego wpływu

Stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany (biorąc pod uwagę jego indywidualne cechy i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora) może potencjalnie oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Ocena tych zarzutów może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, w którym organ merytorycznie odniesie się do nich i zbada je

z uwzględnieniem przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego.

W przedmiotowej sprawie postępowanie to prowadzone jest w trybie wznowieniowym,

Dalej Wojewoda zaznaczył, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] była zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na punkt skupu złomu i metali kolorowych.

Z treści opisu technicznego wynika, że zmiana polegać będzie na adaptacji dwóch pomieszczeń przedmiotowego budynku na magazyny do składowania złomu i metali kolorowych, w których "w jednym z pomieszczeń planuje się montaż wagi (...) w drugim -zaopatrzenie punktu skupu w palnik do cięcia odpadów na gaz propan-butan. Zgodnie z treścią projektu budowlanego głównym źródłem hałasu na terenie punktu skupu złomu są ręczne prace związane z przerzucaniem złomu lekkiego i ciężkiego do kontenerów oraz przejazdy i manewry samochodu dostawczego po terenie punktu skupu złomu. Dodatkowo wskazano, że czas ręcznego przerzucania złomu wynosi maksymalnie

60 minut w ciągu dnia, a manewrów samochodu dostawczego po terenie punktu skupu złomu 20 minut w ciągu dnia oraz przez pozostały okres czasu odniesienia na terenie punktu skupu złomu nie są prowadzone żadne prace związane z emisją hałasu".

W związku z tym, iż obowiązujące prawo miejscowe w Gminie [...] nie wprowadza żadnych regulacji dotyczących norm hałasu, w oparciu o pkt 3 lit d tabeli do rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112 ze zmianami), zwane dalej rozporządzeniem, przyjęto, że za normę 55 dB dla pory dnia od 6:00 do 22:00.

W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] Burmistrz [...] zobowiązał inwestora, aby na etapie eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia przyjmowane odpady rozładowywać i ciąć na utwardzonym podłożu (placu). Dodatkowo nałożył obowiązek, że na etapie zgłoszenia do użytkowania inwestor jest zobowiązany do przeprowadzenia jednorazowych badań poziomu hałasu przenikającego do środowiska.

Powyższe oznacza, że inwestycja potencjalnie może generować hałas przekraczający dopuszczalne normy, stosownie do powołanego rozporządzenia. W konsekwencji mając na względzie przytoczone orzecznictwo, gdy jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora to chociażby potencjalnie, to już wówczas właściciel działki sąsiedniej staje się stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organy administracji architektoniczno-budowlanej przy rozpatrywaniu wniosku o pozwolenie na budowę winny uwzględniać całokształt charakteru inwestycji, która ma zostać zrealizowana w otoczeniu sąsiedniej zabudowy. Z opisu stanu technicznego budynku gospodarczego na działce nr a wynika, że budynek gospodarczy nie był użytkowany przez dłuższy okres czasu.

Nie ulega wątpliwości, że zmiana jego sposobu użytkowana na punkt skupu złomu i metali kolorowych wiąże się ze wzrostem emisji hałasu, spalin oraz ewentualnie pyłów w związku z cięciem metali poza budynkiem, co niewątpliwie wpłynie na możliwość zagospodarowania działek nr b i nr c, obręb [...], gmina [...], które aktualnie zabudowane są m. in, budynkiem mieszkalnym. Podkreślenia przy tym wymaga fakt, iż punkt skupu, a wskazanym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym dzieli niespełna 50 m odległości. Kwestia ta dodatkowo potwierdza, że wzrost emisji hałasu, spalin (względnie pyłów) może potencjalnie wpłynąć na sposób zagospodarowania działek należących do J. J. Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że uciążliwości związane z potencjalnym przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasem stanowią z całą pewnością o zasadności przyznania przymiotu strony osobie, będącej właścicielem sąsiedniej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem J. J. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania z [...].

Według organu odwoławczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta G. winien merytorycznie rozpatrzeć wniosek J. J. W szczególności kwestię zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego przed uzyskaniem decyzji z [...]., jak również wyjaśnienia czy emisja hałasu powstającego w trakcie cięcia odpadów na placu (poza budynkiem), która to czynność jest wymieniona w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jako typowa eksploatacja obiektu takiego jak punkt skupu złomu, nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. Badanie emisji hałasu, znajdujące się w projekcie budowlanym nie odnosi się do tej kwestii.

Niezależnie Wojewoda podniósł, że Starosta G. w toku postępowania wznowieniowego niezasadnie pominął jako stronę postępowania współwłaścicielką działki nr a tj. J. P. Niemniej kwestia ta nie miała wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie, a organ I instancji winien zapewnić jej czynny udział w toku ponownie rozpatrywanej sprawy

We wniesionym sprzeciwie P. P. zastępowany przez pełnomocnika r. pr. R. J. zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 155 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy miał on istotny wpływ na treść decyzji, bowiem wydana w niniejszej sprawie decyzja ostateczna ([...]) została już wykonana, wobec tego nie mogła zostać uchylona, a tym samym brak jest podstaw do uchylenia decyzji nr [...];

2) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 146 §2 K.p.a. w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co miało wpływ na treść decyzji, bowiem okoliczności wskazane przez organ II Instancji nie mają wpływu na wydaną decyzję przez Starostę G. a przy wznowieniu postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej;

3) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 80 K.p.a., poprzez brak oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, wybiórczą i jednostronną analizę będących w posiadaniu organu dokumentów i informacji, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do wysunięcia wadliwych wniosków, które miały wpływ na treść decyzji, polegających na przyjęciu, że:

a) J. J. został pominięty jako strona postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr [...], gdyż nie otrzymał informacji o jej wydaniu, tym samym przysługiwał mu wniosek o wznowienie postępowania, podczas gdy informacja o wydanej decyzji została publicznie obwieszczona, wobec tego Pan J. J. miał możliwość uczestniczenia w ww. postępowaniu czego nie uczynił ze swojej winy, tym samym wniosek o wznowienie postępowania pozostawał bezpodstawny,

b) J. J. pozostaje stroną niniejszego postępowania bowiem prowadzona inwestycja oddziałuje na jego działkę, podczas gdy nie została spełniona żadna z przesłanek umożliwianych przyznanie mu tego statusu,

c) prowadzony przez skarżącego skup złomu i metali kolorowych wiąże się ze wzrostem emisji hałasu, który wpływa na działkę Pana J. J., podczas gdy ze sprawozdania z badań wykonanych po wydaniu decyzji ostatecznej wynika, że hałas powstały przez inwestycję nie przekracza dopuszczalnej normy.

Wskazując na te naruszenia wniósł o uchylenie decyzji II instancji i zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu zarzucił, że organ II Instancji naruszył art. 155 K.p.a.

W niniejszej sprawie nie tylko nie doszło do wyrażenia zgody na zmianę decyzji przez strony postępowania, ale również za zmianą tą nie przemawia interes społeczny czy interes strony.

Nawet spełnienie przedmiotowych przesłanek nie prowadzi do obligatoryjnego uchylenia decyzji. Celem wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. jest doprowadzenie do zmiany danego stanu rzeczy czy obowiązków zawartych w decyzji ostatecznej, które mogłyby być przykładowo niezgodne z przepisami prawa

Do takiej sytuacji może dojść jedynie w przypadku, gdy decyzja ostateczna nie została jeszcze wykonana, przepis ma więc zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane".

W niniejszej sprawie takowa sytuacja nie zachodzi, bowiem nie ulega wątpliwości, że skarżący zrealizował już swoje uprawnienia wynikające z decyzji ostatecznej.

Sprzeciw zarzucał, że nawet gdyby doszło do naruszeń, na które powołał się w uzasadnieniu Wojewoda to, nie mogły być one podstawą do uchylenia decyzji ostatecznej.

Według strony organ II Instancji naruszył również art. 142 § 2 K.p.a. (winno być chyba 146 § 2 K.p.a.- przypis Sądu)

Organ I instancji dokonał zbadał sprawę pod kątem ewentualnych okoliczności, które mogłyby wpływać i ograniczać działkę wnioskodawcy. Sprawdził również kwestię związaną z emisją hałasu i możliwością jego wpływu na działkę wnioskodawcy. Analiza całokształtu zebranego materiału dowodowego doprowadziła go do wniosków, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną zostało przeprowadzone prawidłowo, sprawdzone zostały wszelkie uwarunkowania, zatem po stronie wnioskodawcy nie istnieją żadne okoliczności, które pozwalałyby chociażby potencjalnie uznać, że istnieje interes prawny, który kwalifikowałby go jako stronę postępowania. Równocześnie projekt budowlany spełniał wszystkie wymagania określone przepisami techniczno- budowlanymi i ochrony środowiska, a inwestycja nie naruszała nieruchomości sąsiednich w stopniu oznaczającym naruszenie prawa.

Wobec powyższego kwestia związana z hałasem nie mogła stanowić podstawy do uznania wniosku i uchylenia decyzji, skoro już w trakcie postępowania zakończonego decyzją ostateczną została ona wyjaśniona. Podstawą do uchylenia decyzji nie może być powód istnienia okoliczności, które już przez organ zostały zbadane i wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Skoro organ prawidłowo zbadał kwestię potencjalnego hałasu, a na inwestora nałożone zostały decyzją ostateczną ograniczenia z tym związane, brak jest podstaw, aby na tej podstawie uchylać wydaną w sprawie decyzję. Tym samym uchylenie decyzji Organu I Instancji pozostaje bezcelowe, gdyż prowadziłoby do wysunięcia tych samych wniosków a w konsekwencji do wydania decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jak i judykaturą krąg stron w przedmiocie Prawa budowlanego ustalony winien zostać w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. Na podstawie ww. przepisów stronami takiego postępowania pozostają właściciele terenu przeznaczonego pod inwestycję, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 K.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania. Należy przy tym wykazać, że planowana inwestycja musi oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie miała miejsca. Działka J. J. nie tylko nie pozostaje w obszarze oddziaływania działki skarżącego z uwagi na dzielącą te działki odległość, co uniemożliwia wpływ bezpośrednich immisji, ale również prowadzone inwestycje nie oddziałują na działkę wnioskodawcy i jej zagospodarowanie. W szczególności okolicznością taką nie pozostaje emisja hałasu, na której skupił się organ II instancji, bowiem nie wziął on pod uwagę, że kwestia ta została wyjaśniona w decyzji ostatecznej, co prawidłowo ustalił organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bo rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada prawu.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017r.,poz .2188 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2018r., poz.1302 ze zm.) dalej w skrócie : "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.

W sprawie zastosowano nową procedurę zaskarżania jaką jest wnoszenie sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy w trybie art.138 §

2 K.p.a.

Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w Dziale III "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym", w Rozdziale 3a P.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a P.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zamiarem wprowadzenia instytucji sprzeciwu do procedury sądowadministracyjnej było uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Trzeba pamiętać, że w tym postępowaniu uczestniczy tylko skarżący i organ

Przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (por. art. 64e P.p.s.a.). Tym samym ustawa wyłącza możliwość kontroli prawidłowego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, z zastrzeżeniem szczególnego uregulowania § 2a art. 138 K.p.a. i przyjęciem przez ustawę że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Dlatego szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem.

Zgodnie z treścią art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy .

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego w tym trybie sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy i nie może jej przesądzić, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, opubl. w CBOIS na stronach internetowych NSA tak jak dalsze orzeczenia ). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania.

Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki.

Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13,).

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień, zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.

Wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a.

Trzeba zaznaczyć, że postępowanie toczyło się w szczególnym trybie wznowienia postępowania.

Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 K.p.a., którego poprawność na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi zastrzeżeń, właściwy organ zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.), określanego potoczenie postępowaniem właściwym. Postępowanie to powinno zakończyć się wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 K.p.a., a mianowicie organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję, w której odmówi uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.), albo uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art.145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wówczas wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 K.p.a.).

Sąd podziela ocenę Wojewody, że konieczność umożliwienia dalszym osobom udziału w postępowaniu w charakterze stron tego postępowania, choć nie może być zakwalifikowana jako "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jednak w sytuacji, gdy dopiero na etapie wznowienia postępowania wychodzi na jaw, że w postępowaniu zwykłym przed organem pierwszej instancji pominięte zostały osoby, które powinny być uznane za strony postępowania, decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać uchylona, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Pierwszeństwo należy w takim przypadku dać zasadzie dwuinstancyjności, która jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim oceniając zarzuty skargi Sąd nie stwierdza naruszenia art. 155 K.p.a. przez jego niezastosowanie. Sprawa w I instancji była rozpoznawana w trybie wznowienia postępowania na wniosek (podanie) złożone przez J. J. Skoro prowadzono ją w procedurze z art. 145 i następnych K.p.a., to organy nie mogły zastosować innego nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej z art. 155 K.p.a. Przepisu art. 155 K.p.a. nie stosuje organ po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia w rozumieniu art. 149 § 2 K.p.a. Jak już zostało zaznaczone organ ten wydaje jedną z decyzji przewidzianych w art. 151 K.p.a.

Nie zachodzi też naruszenie dalszych przepisów postępowania o jakich mowa w skardze. Przy tym skarżący nie wymienił wśród nich art. 138 § 2 K.p.a. a jak na wstępie podkreślono, tylko naruszenie tego przepisu pozwalałoby uwzględnić sprzeciw.

Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji prawidłowo wywiódł podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd orzekający je podziela i nie ma potrzeby ich powtarzania. Można jedynie dodać, że jeżeli decyzja Starosty jest w większości tylko zbiorem teoretycznych wywodów na tle powołanych przepisów prawa, to organ odwoławczy nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia niż zaskarżona obecnie decyzja. Zresztą zasadniczy wywód merytoryczny Starosty odnoszący się do okoliczności sprawy sprowadzał się do odwołania się do przebiegu sprawy administracyjnej zakończonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu na punkt skupu złomu. Starosta wywodził , że skoro J. J. uczestniczył na prawach strony w tamtym postępowaniu, to jego prawa sąsiedzkie zostały uwzględnione oraz, że nie oznacza to automatycznego udziału w sprawie o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania.

Podkreślić przy tym należy, że o przymiocie strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, tak jak zresztą pozwolenia na budowę, nie decyduje spełnienie kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, konieczne jest natomiast wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie.

Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy nie należą jedynie przepisy techniczno-budowlane. W szczególności należą do nich przepisy sanitarne, a także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniem powietrza i inne.

Zdaniem Wojewody Starosta nie rozważył z należytą starannością wpływu opisanych wyżej warunków na nieruchomość sąsiednią. Tymczasem uciążliwości związane z potencjalnym przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasem stanowią z całą pewnością o zasadności przyznania przymiotu strony.

I co najważniejsze, nieprawidłową byłaby sytuacja w której jedynym i nie podlegającym dyskusji wyznacznikiem obszaru oddziaływania obiektu będzie wyłącznie dokumentacja projektowa i dowody przedłożone przez inwestora.

Materiały te powinny zostać poddane szczegółowej analizie i weryfikacji Starosty a następnie ewentualnie II instancji, które w oparciu o wyznaczony obszar oddziaływania obiektu ustalają krąg stron postępowania. Tego zaś na gruncie rozpoznawanej sprawy w postępowaniu Starosty zabrakło. W takiej sytuacji decyzja I instancji oczywiście wymykała się spod kontroli instancyjnej i słusznie została uchylona ze wskazaniami do dalszego postępowania. W przeciwnym wypadku nastąpiłoby niejako przejęcie sprawy administracyjnej do rozpoznania przez organ odwoławczy, co w oczywisty sposób naruszałoby zasadę dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe WSA w u uznał, że decyzja objęta sprzeciwem nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 151 a § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.