Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1319/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4- par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 75
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją

z dnia [...] , nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. R., utrzymało w mocy decyzję Prezydent Miasta T. z dnia [...], nr [...] w sprawie warunków zabudowy.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych Prezydent Miasta T., decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku handlowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, wiatami na wózki, stojakami na rowery, pylonu reklamowego, uzbrojenia terenu (przyłączy i instalacji zewnętrznych, wody, kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, gazowej z szafką, energetycznej NN ze złączem kablowym, oświetlenie terenu i telefonicznej), zewnętrznych elementów małej architektury, komunikacji pieszej i kołowej, parkingu oraz zjazdu z ul. A, na działkach oznaczonych nr ewid. 665/3, 665/4, 665/5, 665/6, 665/7, 665/8, 665/9 oraz 677/1, obręb [...] przy ul. A

w T.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż decyzja została poprzedzona analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzoną stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"). Z powołaniem się na wyniki analizy zagospodarowania terenów, stanowiącymi załączniki do decyzji, organ ustalił cechy i warunki projektowanej zabudowy, wskazując, że planowany rodzaj zabudowy to zabudowa usługowa, handel, a powierzchnia sprzedaży wynosić będzie do 2.000 m2. Obowiązującą linię zabudowy wyznaczono zgodnie z załącznikiem nr 1 – od strony ul. A jako kontynuację linii zabudowy budynku, która znajduje się w większej odległości od pasa drogowego na działkach sąsiednich, tj. na podstawie zabudowy zlokalizowanej na działce o nr 663/2. Natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy przewidziano na poziomie do 33%, udział powierzchni biologicznie czynnej minimum 10%. Szerokość elewacji frontowej wynosić ma do 35 m, a wysokość elewacji frontowej (do dolnej krawędzi okapu) – do 5,6 m. Dach ma być płaski osłonięty attyką lub wielospadowy o jednakowym kącie nachylenia przeciwległych połaci do 45°. Wysokość głównej kalenicy, attyki zaplanowano do 10 m, a kierunek głównej kalenicy – równolegle lub prostopadle do frontu działki. Inwestor będzie miał obowiązek zapewnienia na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym miejsc parkingowych lub garażowych dla samochodów osobowych dla obsługi projektowanego budynku w ilości 3 miejsca postojowe na 100 m2 powierzchni użytkowej, a ponadto 1 miejsce postojowe dla pojazdu osoby niepełnosprawnej na każde rozpoczęte 25 miejsc parkingowych. Teren projektowanej zabudowy wraz z linią zabudowy przedstawiono na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. W treści decyzji organ określił równocześnie warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. R. zarzuciła naruszenie przepisów art. 59 i 61 u.p.z.p. oraz art. 2 uchwały nr XX/133/12 Rady Gminy T. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie Gminy T. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, ze względu na niespełnienie warunku dotyczącego sytuowania tych miejsc sprzedaży w odległości nie mniejszej niż 100 m od obiektu kultu religijnego. Odwołująca zarzuciła również, że w decyzji nie ustosunkowano się do jej zarzutów.

Jej zdaniem, budowa inwestycji kłóci się z zasadą funkcji wyrażoną w art. 61 u.p.z.p., bowiem teren, na którym ma powstać, w przeważającej części jest terenem

o charakterze mieszkalnym, z jednym obiektem sakralnym, zatem nie będzie tożsamości obiektów już istniejących względem obiektów projektowanych. Przeprowadzona przez organ analiza jest wyjątkowo lakoniczna i nie odpowiada na pytanie, czy inwestycja kontynuuje funkcję terenu. Planowanej inwestycji nie można nadać przymiotu bezkolizyjnego współistnienia z aktualną funkcją terenu, co więcej należy uznać, że powstanie obiektu o takim charakterze doprowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia dotychczasowej funkcji mieszkalnej terenu, a także znacznie obniży jej walory wobec osób zamieszkujących pobliskie nieruchomości. Autorka odwołania podkreśliła, że w decyzji nie odniesiono się do kwestii tego, czy drogi dojazdowe są dostosowane do wymiarów gabarytowych i ciężaru całkowitego pojazdów, których dojazd do planowanej inwestycji będzie niezbędny i nieunikniony. Nadto odwołująca poddała w wątpliwość to, czy planowana inwestycja nie przekroczy wyznaczonego na jej potrzeby terenu działek, bowiem według mieszkańców i planu budowy budynku wydaje się to wysoce prawdopodobne. Podsumowując, odwołująca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu

z jej zeznań na okoliczność, iż zmiana zagospodarowania terenu w sposób określony

w decyzji będzie miała negatywny wpływ na codzienne życie mieszkańców ulicy sąsiadującej bezpośrednio z działkami objętymi zamierzeniem inwestycyjnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że brak zgody odwołującej na realizację planowanej inwestycji nie może tamować podjęcia decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 56 i 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione są przesłanki przewidziane w ustawie i nie sprzeciwiają się temu przepisy odrębne. Postępowanie

w przedmiocie warunków zabudowy służy ustaleniu, czy planowane zamierzenie jest dopuszczalne na danym terenie. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się

o pozwolenie na budowę. W postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie podlega ocenie celowość, czy słuszność projektowanej zabudowy. Jak następnie podkreślił organ, w myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jej podjęcie nie jest też uzależnione od zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga także zagadnień techniczno – budowlanych. Zakres ochrony interesów osób trzecich jest różny na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy, jak i postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wskazał organ, strona nie musi się obawiać, że przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostaną naruszone lub ograniczone jej prawa. W tej sytuacji, w ocenie SKO, nie znajduje zatem uzasadnienia wniosek dotyczący przeprowadzenia dowodu

z zeznań odwołującej na okoliczność, iż zmiana zagospodarowania terenu w sposób określony w decyzji będzie miała negatywny wpływ na codzienne życie mieszkańców ulicy sąsiadującej bezpośrednio z działkami objętymi planowaną inwestycją. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie mają zastosowania przepisy prawa miejscowego dotyczące zasad ustalania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz usytuowania miejsc sprzedaży tych napojów. Kwestie te podlegają ocenie w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Także kwestie dotyczące dróg dojazdowych wykraczają poza zakres postępowania. W sytuacji bezplanowej podjęcie decyzji jest możliwe, jeżeli projektowana inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami prawa,

o ile zachodzą warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten wskazuje przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, by organ mógł wydać decyzję

o warunkach zabudowy. Jeżeli takowe są spełnione, to ustalenia warunków zabudowy nie można odmówić (art. 56 u.p.z.p.). Organ następnie podkreślił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa". Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia inwestycji budowlanych. Jak zaakcentował organ, niedopuszczalne jest zawężające rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. W szczególności, spełnienie wymogu dobrego sąsiedztwa następuje już, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy. W sprawie, jak napisał organ, mamy do czynienia z inwestycją polegającą na budowie budynku handlowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, budowie wiaty na wózki, stojaków na rowery, pylonu reklamowego, uzbrojenia terenu, zewnętrznych elementów małej architektury, komunikacji pieszej i kołowej, parkingów oraz zjazdu. Do ustalenia cech dla planowanej inwestycji posłużyła organowi pierwszej instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzona na obszarze wokół terenu inwestycji, w oparciu o wymogi zawarte w rozporządzeniu. Obszar analizy wyznaczony został wokół terenu inwestycji w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem inwestora (3 x 70 m = 210 m). Zabudowa na tym terenie, jak dostrzegł organ, daje podstawy do ustalenia cech dla projektowanej inwestycji. Teren inwestycji znajduje się na obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej, zabudowy śródmiejskiej oraz usługowej, w tym handlowej, a planowana inwestycja będzie kontynuacją tej funkcji.

Na podstawie przeprowadzonej analizy określone zostały warunki dla planowanej zabudowy. Ustalenie parametrów zabudowy, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, spełnia wymagania rozporządzenia. Odnosząc się do poszczególnych parametrów organ wskazał, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Uzasadniając stanowisko w tym względzie organ wskazał, że wysokość elewacji frontowych zabudowy jest zróżnicowana. Występują zarówno budynki wielorodzinne o IV i V kondygnacjach, które nie mogą stanowić wzorca dla projektowanej zabudowy, jak i budynki usługowe. Punktem odniesienia jest wyłącznie zabudowa usługowa (z wyłączeniem kościoła). Średnia wysokość elewacji frontowych tej zabudowy wynosi 5,6 m, zatem dla planowanej inwestycji ustalono wysokość elewacji frontowej do 5,6 m.

W konkluzji organ wskazał, iż o ostatecznym kształcie planowanej inwestycji przesądzi organ architektoniczno – budowlany. W stanie faktycznym i prawnym sprawy, projektowana inwestycja znajduje uzasadnienie, a skoro tak, to nie można było odmówić ustalenia dla niego warunków zabudowy.

W skardze do sądu administracyjnego P. R. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, wskazując na naruszenie przepisów prawa procesowego

i materialnego. W pierwszej kolejności autorka skargi podniosła zarzut uchybienia treści art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez powierzchowne zbadanie stanu faktycznego, bez podjęcia niezbędnych kroków prawnych i faktycznych do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Błąd w rozpatrzeniu materiału dowodowego skutkujący naruszeniem jednej z elementarnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej stanowi uchybienie przepisowi art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. Z racji tego, że organ zaniechał przeprowadzenia dowodu z zeznań skarżącej z uwagi na przyjęcie, że zmiana zagospodarowania terenu w sposób określony w decyzji nie będzie miała negatywnego wpływu na codzienne życie mieszkańców ulicy sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, narusza treść art. 75 § 1 w zw. z art. 86 § 1 K.p.a. Uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Następnie skarżąca podniosła zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego,

a w szczególności przepisu § 3 rozporządzenia, poprzez niejasne określenie granic obszaru analizowanego oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie

i ocenę analizowanego obszaru niezgodnie z tymi przepisami. Organ nie uwzględnił zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr LI/445/09 Rady Miejskiej T. z dnia 18 grudnia 2009 roku w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T.), przede wszystkim w zakresie wskazania, że dla terenów przewidzianych pod zabudowę usługową, udział powierzchni biologicznie czynnej powinien być nie mniejszy niż 20%. Organ naruszyły także przepis art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, tj. prawa do ochrony własności poprzez bagatelizowanie konsekwencji planowanej inwestycji, którym można zapobiec na początku procesu budowlanego.

W uzasadnieniu skargi jej autorka wskazała, iż w postępowaniu administracyjnym, stosownie do uregulowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., wydanie decyzji

w każdym przypadku powinno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego. Tymczasem w sprawie ani Prezydent Miasta, ani SKO nie ustalili prawidłowo stanu faktycznego sprawy, co skutkowało przyjęciem błędnych założeń,

a w konsekwencji - wydaniem błędnych decyzji. Jak dalej argumentowała skarżąca, na terenie planowanej inwestycji nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje

w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W toku postępowania organ miał obowiązek przeprowadzić analizę funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ramach tej analizy organ wyznacza wokół terenu inwestycyjnego obszar analizowany. Wprawdzie SKO w decyzji wskazało, iż obszar analizy został wyznaczony wokół terenu inwestycji w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, jednakże ta okoliczność nie wynika z decyzji o warunkach zabudowy. Nie wiadomo też, ile wynosi szerokość frontu terenu objętego wnioskiem inwestora i czy jest to w sumie odległość nie mniejsza niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). W ocenie skarżącej, SKO pominęło, że realizacja normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga zaistnienia kompleksowego wymagań, które w przepisie tym określono. W sprawie nie poddano ocenie ani funkcji, ani cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Obszar ten wyznaczono wprawdzie w załączniku graficznym, ale już w załączniku tekstowym

i następnie w decyzji organu ocena ta, według skarżącej, nie spełnia ani wymogów rozporządzenia, ani art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. SKO zaakceptowało zarówno lakoniczność decyzji pierwszej instancji w tym zakresie, jak i brak konsekwencji

w zakresie dopełnienia dyspozycji norm mających w sprawie zastosowanie. W tej sytuacji nie wiadomo, jakimi kryteriami kierowano się wyznaczając obszar analizowany. W myśl art. 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji winno wyczerpująco informować stronę o motywach, którymi kierował się organ załatwiając sprawę, w szczególności zawierać ocenę zebranego

w postępowaniu materiału dowodowego. Skarżąca podkreśliła również, iż dla terenu inwestycji zostało uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, którego pkt III.4.1, pkt 1 zatytułowany "Tereny przeznaczone pod budowę" stanowi, iż dla terenów przewidzianych pod zabudowę usługową, udział powierzchni biologicznie czynnej powinien być nie mniejszy niż 20%. Tymczasem decyzja organu pierwszej instancji, w pkt 2.1 lit. "b" określa udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 10%. Niewątpliwie studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jednakże nie oznacza to, że decyzje wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż w: świetle ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji na wyznaczonym obszarze stosownie do przepisów rozporządzenia, której wyniki posłużyły temu organowi do rozstrzygnięcia sprawy, ustalenie cech dla projektowanej inwestycji znajduje uzasadnienie. Na tle istniejącej zabudowy sąsiedniej nie dochodzi do wprowadzenia nowej funkcji,

a ustalone decyzją cechy planowanej zabudowy wynikają z cech zabudowy istniejącej w obszarze objętym analizą. Wbrew zarzutom skargi ustalenia studium nie mogą mieć przesądzającego znaczenia w sprawie warunków zabudowy, co wynika wprost z art. 9 ust. 5 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności

z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Na wstępie rozważań wskazać należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji

o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie

w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p.,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Z przepisu § 1 tego aktu wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany

i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 powołanego rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 210 m, gdyż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym, które przylegają bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji (działki nr 665/4, 665/5, 665/8 oraz 665/9) mają łączną szerokość 70 m.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż nie ma racji skarżąca zarzucając organowi odwoławczemu, iż w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał dokładnie szerokości frontu działek inwestycyjnych, a nadto, że organ pierwszej instancji nie określił szerokości obszaru analizowanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w motywach swojego dokładnie określiło szerokość frontu działek inwestora i szerokość przyjętego obszaru analizowanego. Niewątpliwie organ pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu nie podał konkretnych wielkości, ale informacje te wynikają z załączonych do tej decyzji, a doręczonych stronie, wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu. Organy obu instancji, wbrew zarzutom skarżącej, wskazały sposób ustalenia obszaru analizowanego, zatem zdaniem składu orzekającego, nie można w tym zakresie poczynić im żadnego zarzutu.

W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej (jedno i wielorodzinnej), zabudowy śródmiejskiej oraz zabudowy o funkcji usługowej (np. kościół, pawilon handlowy, przychodnia lekarska, salon fryzjerski), w tym z zabudową handlową (np. salon meblowy, apteka).

Z przedmiotowej sprawy wynika, że inwestor na terenie swojej działki planuje realizację budynku handlowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, uzbrojeniem terenu, parkingiem i zjazdem z ulicy. Z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, nie można wyprowadzić wniosku

o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że na terenie, gdzie występuje zabudowa mieszkaniowa, dopuszczalne jest realizowanie inwestycji spełniających funkcje usługowe i handlowe, z zastrzeżeniem, iż obiekty takie muszą towarzyszyć zabudowie mieszkaniowej. Tym samym w ramach funkcji mieszkaniowej za dopuszczalne, a wręcz wskazane, należy uznać wzniesienie obiektów handlowych (z wyłączeniem wielkopowierzchniowych) lub usługowych, które służą mieszkańcom tego terenu. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy

i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, a jej ograniczenia mogą wynikać jedynie z przepisów prawa. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa działek sąsiednich realizuje funkcję mieszkaniową, towarzyszyć takim obiektom może np. pawilon handlowy, sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, urządzenia rekreacyjne, nieuciążliwe usługi związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców. Nie można uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektów tożsamych z obiektami istniejącymi (por. np. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 14 września 2012 roku, II SA/Po 308/12 i z dnia 8 września 2011 roku, II SA/Po 200/11; w Kielcach z dnia 4 listopada 2010 roku, II SA/Ke 616/10; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2009 roku, II SA/Go 2/09; w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008 roku, II SA/Gd 602/07 i inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już wskazywano, w sprawie inwestor planuje wybudowanie budynku handlowego

o powierzchni do 2.000 m2 wraz z towarzyszącą infrastrukturą, uzbrojeniem, parkingiem i zjazdem. Taki rodzaj zabudowy nie sprzeciwia się dominującej zabudowie mieszkaniowej z występującymi usługami towarzyszącymi i obiektami handlowymi.

Z tego powodu sąd nie uznał argumentacji autorki skargi, która zmierzała do wykluczenia możliwości realizacji planowanej inwestycji na terenie o dominującej funkcji mieszkaniowej.

W dalszej kolejności wskazać należy, iż w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia. I tak, organ określił linię zabudowy dla nowej inwestycji zgodnie

z treścią § 4 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, iż jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się

w większej odległości od pasa drogowego. Rzeczoną linię zabudowy organ określił uwzględniając zabudowę na działce nr 663/2. Linia zabudowy została określona na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Nie można w tym zakresie postanowić organowi zarzutu naruszenia § 4 rozporządzenia.

W dalszej kolejności organ, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia, określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten określa, iż rzeczony parametr w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jak napisał organ

w analizie wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 8% do 75%, co daje średnią na poziomie 33%. Powołując normę § 5 ust. 1 rozporządzenia organ określił wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie średnim występującym w obszarze analizowanym, czyli 33%. Organ w decyzji określił także udział powierzchni biologicznie czynnej, bowiem takowy wyznacza także parametry

i wskaźniki zabudowy (§ 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - Dz. U. nr 164, poz. 1589). Organ pierwszej instancji, uwzględniając fakt, że na terenie inwestycji przewidziany jest także do realizacji parking samochodowy, ustalił dla zamierzenia budowlanego wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 10%. Ustalenia w tym zakresie odpowiadają prawu.

Kolejnym newralgicznym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Szerokość elewacji frontowych budynków handlowo – usługowych w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale między 8, a 35 m, zatem średnio – 15 m. Prezydent Miasta wyznaczając ten parametr zabudowy skorzystał jednak z uregulowania zawartego w § 6 ust. 2 rozporządzenia, który wskazuje, że dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ powołując się na przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia określił szerokość elewacji frontowej w sposób odmienny niż wielkość średnia, gdyż umożliwiając inwestorowi realizację przedsięwzięcia dopuścił maksymalną szerokość elewacji do 35 m. Tym niemniej, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia). W sprawie organ określił tę wielkość na poziomie średnim do 5,6 m, wykluczając jednak przy określaniu tego parametru kościół, który stanowi jedyny obiekt w obszarze analizowanym o tak dużej wysokości. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występują budynki usługowe od 3 do 9,5 m wysokości, co daje średnią wartość na poziomie 5,6 m. Taka sytuacja nie narusza przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia, bowiem ten dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Podobnie jak

w przypadku wcześniej omawianego parametru, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Końcowym elementem decyzji wynikającym z treści § 8 rozporządzenia są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących

w obszarze analizowanym. W decyzji pierwszej instancji organ określił, że inwestycja powinna mieć dach płaski osłonięty attyką lub dach wielospadowy o jednakowym kącie nachylenia przeciwległych połaci do 45°, wysokość górnej kalenicy do 10 m i kierunek górnej kalenicy – równoległy lub prostopadły do elewacji frontowej. W obszarze analizowanym bowiem organ stwierdził dachy płaskie, mansardowe, jedno, dwu lub wielospadowe. Występują kalenice skierowane równolegle bądź prostopadle do frontu działek, o kącie nachylenia mieszczącym się w przedziale między 15°, a 45°. Jednocześnie organ zaznaczył, że skoro wysokość elewacji frontowej została określona, uwzględniając wygląd zabudowy usługowej w obszarze analizowanym, organ analogicznie określił wysokość kalenicy. Ustalenia w tym zakresie odpowiadają prawu.

Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze

i nieleśne. Nadto, decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu dołączonych do decyzji pierwszej instancji (również doręczonych stronie), organ rozważał także spełnienie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. Powtarzanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze szczegółowo tych ustaleń nie było konieczne i jako takie nie stanowi naruszenia prawa.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych wyżej przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych uchybień. Tym samym sąd nie podzielił argumentu skargi wskazującego na naruszenie art. 61 u.p.z.p., jakoby planowana budowa nie odpowiadała warunkom oraz wymaganiom ochrony i kształtu ładu przestrzennego.

W treści skargi strona podniosła także zarzuty mające przemawiać za naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd nie dopatrzył się takowych naruszeń, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych. W treści odwołania strona podniosła zarzut, który ponowiła w uzasadnieniu skargi, iż organ naruszył przepis art. 75 K.p.a., bowiem nie przesłuchał jej na okoliczność, że zmiana zagospodarowania terenu w sposób określony w decyzji o warunkach zabudowy będzie miała negatywny wpływ na codzienne życie mieszkańców ulicy sąsiadującej bezpośrednio z działkami objętymi planami inwestycyjnymi. Odnosząc się do tej kwestii wyjaśnić należy, że w obliczu przedstawionych uwag podstawowym dowodem, na którym organ opiera rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak słusznie podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma wpływu zgoda, czy sprzeciw właścicieli sąsiednich nieruchomości, społeczności lokalnej. W tej sytuacji przesłuchanie strony nawet gdyby udowodniła, że życie mieszkańców sąsiednich nieruchomości się zmieni po wybudowaniu planowanego obiektu, nie stanowiłoby podstawy do odmowy wydania decyzji pozytywnej dla inwestora. Z tego powodu sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 75 K.p.a.

Autorka skargi podniosła także zarzut nieuwzględnienia przez organ zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Również i ten argument, w ocenie sądu, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jak słusznie podniósł organ drugiej instancji, uchwała w sprawie studium nie może stanowić podstawy do orzekania w sprawie warunków zabudowy terenu, bowiem nie stanowi aktu prawa miejscowego, co wprost wynika z treści art. 9 ust. 5 u.p.z.p (por. np. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 8 maja 2012 roku, II SA/Łd 235/12; w Gliwicach z dnia 13 marca 2012 roku, III SA/Gl 763/11; w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2012 roku, I SA/Rz 784/11 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca podniosła także argument, iż decyzja o warunkach zabudowy nie uwzględnia zapisów uchwały Rady Gminy w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Odnosząc się do tej kwestii dostrzec wypada, że organ pierwszej instancji w treści swojego rozstrzygnięcia – w punkcie 7 lit. "b" pt. "Wymagania ochrony interesów osób trzecich oraz ochrony warunków życia i zdrowia ludzi" – podkreślił, że uzyskanie przez inwestora zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w punktach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów kultu religijnego wymaga uzyskania opinii właściwych kierowników tych placówek (§ 3 uchwały nr XXVI/208/2008 Rady Miejskiej T. z dnia 30 kwietnia 2008 roku o zmianie uchwały nr LXIV/538/06 Rady Miejskiej T. z dnia 25 października 2006 roku w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta T. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych).

Konkludując powyższe rozważania sąd uznał działanie organów administracji

w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi.

d.r.