Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1751/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, par. 3, art. 182 par. 2, art. 188, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2255/17 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...]; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz Wójta Gminy O. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2255/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej Wójtowi Gminy O. w wysokości 2 000 zł za wydanie decyzji z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki stwierdził, że [...] sierpnia 2013 r. Wójt Gminy O., po rozpatrzeniu wniosku z [...] maja 2013 r., złożonego przez Gminę O., wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie świetlicy wiejskiej, na działce o numerze ewidencyjnym [...] oraz części działki nr [...] obręb geodezyjny [...], gmina O.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2015 r., znak: [...], wymierzył Wójtowi Gminy O. karę pieniężną w wysokości 2 000 zł za wydanie decyzji z [...] sierpnia 2013 r. z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wójt Gminy O. złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie niniejszego postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, ze zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Wojewoda ustalił, że postępowanie prowadzone przez skarżącego toczyło się przez 85 dni. Po odliczeniu od ww. czasu trwania postępowania 65 dni wynikających z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji (od 9 lipca 2013 r. do 22 lipca 2013 r.) oraz 2 dodatkowych dni wynikających z art. 57 § 4 k.p.a. orzekł, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z czterodniową zwłoką. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami k.p.a. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ przypomniał, że na gruncie procedury administracyjnej żądanie strony wszczyna postępowanie administracyjne z chwilą doręczenia go organowi i wyznacza jego przedmiot. Oznacza to, że o treści żądania decyduje jedynie strona, a organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania tego żądania i modyfikowania jego zakresu. W razie wątpliwości co do charakteru żądania, organ jest zobowiązany wyjaśnić rzeczywistą wolę strony.

Wniosek inwestora z [...] maja 2013 r. nie zawierał precyzyjnie określonego żądania, ponieważ wnioskodawca, jak wynika z treści złożonego podania, wystąpił o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast samo podanie opatrzył tytułem "wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy". Jednak akta postępowania prowadzonego przez skarżącego nie wskazują na to, aby Wójt Gminy O. podjął czynności procesowe mające na celu jednoznaczne ustalenie treści żądania wnioskodawcy. W aktach sprawy nie ma jakiegokolwiek pisma informującego inwestora o konieczności precyzyjnego określenia swojego żądania, bądź innych dokumentów, z których wynikałoby, że organ takie działania podejmował. Organ gminny zamiast podjąć czynności wyjaśniające treść żądania strony, potraktował z urzędu podanie z [...] maja 2013 r. jako wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Dlatego też zasadnym jest przyjęcie, że 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg [...] maja 2013 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy O. wpłynął wniosek z [...] maja 2013 r. o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W niniejszej sprawie pismem z [...] lipca 2013 r. Wójt wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do Starosty Powiatu O. oraz Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Oddziału w O., co w ocenie Ministra stanowiło termin przewidziany w ww. przepisach do dokonania czynności. W dniu [...] lipca 2013 r. do Urzędu Gminy O. wpłynęło pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O Oddziału w O. z [...] lipca 2013 r., informujące, że projekt decyzji został uzgodniony. Powyższe uzgodnienie zostało zatem dokonane w dwutygodniowym terminie, przewidzianym w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast stanowiska w niniejszej sprawie nie zajął Starosta Powiatu O.

Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie uważa się za uzgodnienie projektu decyzji. Odliczeniu od biegu terminu postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega okres od dnia następującego po dniu nadania (lub bezpośredniego doręczenia) pisma o uzgodnienie do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu, bądź jeśli takie nie zapadło, do dnia uzgodnienia projektu decyzji w trybie tzw. milczącej zgody. Wobec powyższego, wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej nie podlega okres 14 dni, liczonych od [...] lipca 2013 r., tj. od dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia pisma z [...] lipca 2013 r., zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji do Starosty Powiatu O., do [...] lipca 2013 r., tj. do dnia, w którym projekt decyzji został uzgodniony przez powyższy organ współdziałający w trybie tzw. milczącej zgody. Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu lokalizacyjnym przeprowadzonym przez skarżącego nie miały miejsca, poza wskazaną powyżej okolicznością, żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W analizowanym postępowaniu lokalizacyjnym ostatni dzień 65-dniowego terminu na wydanie decyzji przypadł na [...] sierpnia 2013 r., tj. na sobotę, a zatem ostatnim dniem terminu był najbliższy dzień powszedni, tj. poniedziałek [...] sierpnia 2013 r. W związku z powyższym, wyłączeniu z biegu ustawowego terminu postępowania lokalizacyjnego podlegają 2 dni wynikające z art. 57 § 4 k.p.a. Minister stwierdził więc, że po arytmetycznym odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, tj. od 85 dni, ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej, 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji oraz 2 dni wynikających z art. 57 § 4 k.p.a., można ustalić rzeczywistą zwłokę organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, która jak prawidłowo ustalił organ pierwszej instancji, wynosi 4 dni. Jest to równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi Gminy O. kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się skarżący, zaskarżając w całości postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r. i zarzucając mu:

- naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczął swój bieg od dnia następnego po dniu złożeniu wniosku dotyczącego budowy świetlicy wiejskiej i remizy strażackiej, tj. od [...] maja 2013 r., podczas gdy termin załatwienia sprawy powinien być liczony od dnia następnego po dokonaniu modyfikacji wniosku, gdzie wskazano jedynie budowę świetlicy wiejskiej, tj. od [...] maja 2013 r., a w konsekwencji:

- błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia, polegający na wadliwym ustaleniu, że czas trwania postępowania lokalizacyjnego wyniósł 85 dni, a zwłoka w wydaniu decyzji 4 dni, podczas gdy termin załatwienia sprawy powinien być liczony od daty modyfikacji wniosku, tj. od [...] maja 2013 r., a tym samym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z zachowaniem ustawowego terminu;

- naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie w sprawie, pomimo że nie zachodził przypadek niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd wojewódzki wskazał, że istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do właściwego określenia liczby dni, które powinny zostać odliczone od 65-dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Wojewoda ustalił, że postępowanie prowadzone przez skarżącego toczyło się przez 85 dni. Organ wojewódzki, po odliczeniu od ww. okresu trwania postępowania 65 dni wynikających z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji (od [...] lipca 2013 r. do [...] lipca 2013 r.) oraz 2 dodatkowych dni wynikających z art. 57 § 4 k.p.a., orzekł, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z czterodniową zwłoką.

W ocenie sądu wojewódzkiego organy przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami k.p.a. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dniu [...] maja 2013 r. do Urzędu Gminy O. wpłynęło podanie inwestora zawierające w nagłówku zapis "wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy". W treści ww. pisma inwestor wskazał, że na podstawie art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnosi o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie świetlicy wiejskiej. Wójt Gminy O. zawiadomieniem z[...] maja 2013 r. oraz obwieszczeniem z [...] maja 2013 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanego powyżej przedsięwzięcia. Decyzją z [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], Wójt Gminy O. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie świetlicy wiejskiej, na działce o numerze ewidencyjnym [...] oraz części działki nr [...] obręb geodezyjny S., gmina O.

Oceniając taki stan sprawy, sąd wojewódzki zgodził się z Ministrem, że organ administracji jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, lecz związanie to nie ma charakteru bezwzględnego i nie pozbawia organu możliwości działania. W toku postępowania wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W rezultacie, organ w razie wątpliwości co do charakteru żądania, jest zobowiązany wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powinność ta wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych np. w art. 9 k.p.a.

Wniosek inwestora z [...] maja 2013 r. nie zawierał precyzyjnie określonego żądania, ponieważ wnioskodawca, jak wynika z treści złożonego podania, wystąpił o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast samo podanie opatrzył tytułem "wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy". Jednak akta postępowania prowadzonego przez Wójta nie wskazują na to, aby podjął on czynności procesowe mające na celu jednoznaczne ustalenie treści żądania wnioskodawcy. W aktach sprawy nie ma jakiegokolwiek pisma informującego inwestora o konieczności precyzyjnego określenia swojego żądania, bądź innych dokumentów, z których wynikałoby, że organ takie działania podejmował. Organ gminny zamiast podjąć czynności wyjaśniające treść żądania strony, potraktował z urzędu podanie z [...] maja 2013 r. jako wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej. W rezultacie przeprowadził postępowanie w trybie właściwym dla wydania tej decyzji, kończąc je wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dlatego też, zdaniem sądu wojewódzkiego, zasadne jest przyjęcie, przez organ nadzoru, że 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg [...] maja 2013 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy O. wpłynął wniosek inwestora z [...] maja 2013 r. o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie, co wynika z art. 57 § 1 k.p.a. Przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. [...] sierpnia 2013 r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Wójta postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Wobec tego sąd wojewódzki podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego trwało łącznie 85 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W niniejszej sprawie pismem z [...] lipca 2013 r. Wójt Gminy O. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do Starosty Powiatu O. oraz Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowego Oddziału w O. W dniu [...] lipca 2013 r. do Urzędu Gminy O. wpłynęło pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowego Oddziału w O. z [...] lipca 2013 r., informujące, że projekt decyzji został uzgodniony, natomiast stanowiska w niniejszej sprawie nie zajął Starosta Powiatu O. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie uważa się za uzgodnienie projektu decyzji.

Sąd wojewódzki przypomniał, że jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, odliczeniu od biegu terminu postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega okres od dnia następującego po dniu nadania (lub bezpośredniego doręczenia) pisma o uzgodnienie do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu, bądź jeśli takie nie zapadło, do dnia uzgodnienia projektu decyzji w trybie tzw. milczącej zgody.

Jeżeli w danej sprawie występuje kilka organów uzgadniających, odliczeniu podlega okres od dnia następującego po dniu najwcześniejszego nadania (bezpośredniego doręczenia) pisma o uzgodnienie do dnia wpływu ostatniego postanowienia uzgadniającego lub do dnia najpóźniejszego uzgodnienia projektu decyzji "milczącą zgodą" organu współdziałającego. Wobec powyższego, wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej nie podlega okres 14 dni, liczonych od [...] lipca 2013 r., tj. od dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia pisma z [...] lipca 2013 r., zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji do Starosty Powiatu O., do [...] lipca 2013 r., tj. do dnia, w którym projekt decyzji został uzgodniony przez powyższy organ współdziałający w trybie tzw. "milczącej zgody".

Ponadto, jak słusznie przyjęły organy, w sytuacji, gdy ostatni dzień wyznaczonego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej przypadnie na dzień wolny od pracy, wówczas przy wymierzaniu przedmiotowej kary uwzględnieniu nie podlega tenże dzień wolny od pracy (art. 57 § 4 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia kontrolowanego postępowania). W analizowanym postępowaniu lokalizacyjnym ostatni dzień 65-dniowego terminu na wydanie decyzji przypadł na [...] sierpnia 2013 r., tj. na sobotę, a zatem ostatnim dniem terminu był najbliższy dzień powszedni, tj. poniedziałek [...] sierpnia 2013 r., a wyłączeniu z biegu ustawowego terminu postępowania lokalizacyjnego podlegały 2 dni wynikające z art. 57 § 4 k.p.a.

W ocenie sądu wojewódzkiego, Minister słusznie przyjął, że organ właściwy w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje ustaleń na podstawie akt dotyczących wydania ww. decyzji, ale tylko w takim zakresie, jaki wynika z regulacji zawartych w przepisach art. 51 ust. 2, 2a, 2b, 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie w sprawie wymierzenia przedmiotowej kary ma więc charakter nadzorczy i nie jest typowym postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego wytwarzany jest nowy materiał dowodowy.

Sąd wojewódzki zaaprobował ocenę organu, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy O. nie uznał dokonanej przez inwestora [...] maja 2013 r. zmiany rodzaju inwestycji za nowy wniosek, na co jednoznacznie wskazuje treść zawiadomienia z [...] maja 2013 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Także z treści decyzji Wójta Gminy O. z [...] sierpnia 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że organ procedował w oparciu o wniosek z [...] maja 2013 r. W konsekwencji doprowadziło to do stwierdzenia, że nie zaistniała jedna z okoliczności wymienionych w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. opóźnienie spowodowane z winy strony, która pozwalałaby na odliczenie okresu spornej czynności organu od biegu terminu 65 dni, przewidzianego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy. Sąd podkreślił, że brak zachowania procedury określonej w art. 64 § 2 k.p.a. nie pozwala na odliczenie od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji okresu związanego z ewentualną modyfikacją wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy O., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego tj.: art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) w zw. z art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) poprzez wadliwe przyjęcie, że termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczął swój bieg od dnia następnego po złożeniu wniosku dotyczącego budowy świetlicy wiejskiej i remizy strażackiej tj. od [...] maja 2013 r., podczas gdy termin załatwienia sprawy powinien być liczony od dnia następnego po dokonaniu modyfikacji wniosku, gdzie wskazano jedynie budowę świetlicy wiejskiej, tj. od [...] maja 2013 r.,

a w konsekwencji:

- błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia, polegający na wadliwym ustaleniu, że czas trwania postępowania lokalizacyjnego wyniósł 85 dni, a zwłoka w wydaniu decyzji – 4 dni, podczas gdy termin załatwienia sprawy powinien być liczony od daty modyfikacji wniosku, tj. od [...] maja 2013 r., a tym samym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z zachowaniem ustawowego terminu,

- naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.) poprzez jego zastosowanie w sprawie, pomimo że nie zachodził przypadek niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 61 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017r poz. 1257) poprzez wadliwą kontrolę postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa, skutkującą zaakceptowaniem rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, pomimo dokonania przez ten organ błędnych ustaleń faktycznych dotyczących czasu trwania postępowania lokalizacyjnego, przez przyjęcie nieprawidłowej daty wszczęcia postępowania lokalizacyjnego zakończonego decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2013 r., w sytuacji gdy wskazane wady postępowania uzasadniały uchylenie rozstrzygnięcia organu drugiej instancji oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...], z uwagi na naruszenie art. 61 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.,

- art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuprawnionym stwierdzeniu, że wydane przez organy postanowienia obu organów zostały wydane zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust.2 ustawy u.p.z.p, a w konsekwencji skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, aprobując błędne ustalenia faktyczne Ministra Infrastruktury i Budownictwa, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 51 ust. 2 u.p.z.p, tj. w sytuacji, gdy nie zachodził przypadek niewydania przez organ decyzji lokalizacyjnej w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji.

Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia, zgodnie z którymi postępowanie w sprawie wydania decyzji z [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], rozpoczęło swój bieg następnego dnia po złożeniu przez inwestora wniosku z [...] maja 2013r., tj. od [...] maja 2013 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu stanowisko to jest jednak błędne, ponieważ wniosek z [...] maja 2013 r. dotyczył innej inwestycji niż ten zmodyfikowany, z [...] maja 2013 r., co powoduje, że dopiero w następstwie jego złożenia nastąpiło zainicjowanie postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], zaś wniosek z [...] maja 2013 r. został przez inwestora w istocie wycofany.

Z treści wniosku z [...] maja 2013 r. wynika jednoznacznie, że inwestor na nowo określił jeden z zasadniczych elementów inwestycji celu publicznego, jakim jest lokalizacja inwestycji, co nie pozwała uznać, że w tej sprawie postępowanie toczyło się już od [...] maja 2013 r. W następstwie powyższego, 65-dniowy termin na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien być liczony od dnia następnego po złożeniu nowego wniosku w sprawie, tj. od [...] maja 2013 r., a nie jak przyjęły organy, a zaakceptował sąd pierwszej instancji – od [...] maja 2013 r., co powoduje, że nie było podstaw do nałożenia na Wójta Gminy O. kary pieniężnej, gdyż decyzja z [...] sierpnia 2013 r. została wydana z zachowaniem ustawowego terminu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu bez wpływu na prawidłowość powyższego stanowiska pozostaje okoliczność, że organ formalnie nie zakończył postępowania z wniosku inwestora z [...] maja 2013 r., tj. nie umorzył tego postępowania jako bezprzedmiotowego. Nie zmienia to bowiem oceny, że odpadła podstawa orzekania – wniosek ten został wycofany, co uprawniało organ do prowadzenia postępowania lokalizacyjnego w oparciu o wniosek z [...] maja 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Na wstępie należy podkreślić, że nie był uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem ustrojowym. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie sąd rozpoznał skargę na ostateczne postanowienie, oceniał je pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, czy ocena legalności zaskarżonego postanowienia była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu.

Zasadne, natomiast, okazały się zarzuty naruszenia art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jedynym podmiotem uprawnionym do formułowania żądania w sprawie wszczynanej na wniosek strony jest wyłącznie wnioskodawca (wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2222/17, LEX nr 2727553). Nie ma też wątpliwości, że dopiero "z datą wpływu wniosku do organu zaczynają materializować się konkretne uprawnienia dla wnioskodawcy wynikające z przepisów prawa materialnego, gdyż od tej daty organ jest związany treścią wniosku co do przedmiotu i zakresu rozpoznawanej sprawy." (M. Bursztynowicz, M. Sługocka [w:] M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, Warszawa 2020, Komentarz do art. 61 k.p.a.). Istotne przy tym jest to, że organ może oprzeć swoje rozstrzygnięcie tylko na ostatecznie ukształtowanym przez stronę wniosku, ponieważ w innym przypadku mógłby narazić się na zarzut wyjścia poza granice sprawy zakreślonej jej żądaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2484/16, LEX nr 2559206).

Z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ wydaje w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku. Do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c ww. ustawy). Niewątpliwie, do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czy też zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu. Są to bowiem czynności konieczne do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się w maksymalnym czasie postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyznaczonym przez ustawodawcę – 65 dni (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/14, LEX nr 2037385). Czynności te nie wymagają bowiem dodatkowych, nadzwyczajnych działań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2274/17, LEX nr 2727922).

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej ustaliły, że wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie świetlicy wiejskiej z remizą, wpłynął do Wójta Gminy O. [...] maja 2013 r. Wniosek ten został zmieniony [...] maja 2013 r. poprzez wykreślenie wpisu z "budynku świetlicy wiejskiej z remizą strażacką" na "budynek świetlicy wiejskiej" (adnotacja na str. 2 wniosku).

Pismami z [...] lipca 2013 r. Wójt Gminy O. zwrócił się do Starosty Powiatu O. oraz do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. – Oddział w O. z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji. Ostatnie z tych uzgodnień miało miejsce [...] lipca 2013 r. (tryb milczącej zgody). W dniu [...] sierpnia 2013 r. Wójt wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W niniejszej sprawie organy ustaliły więc, że przedmiotowe postępowanie trwało 85 dni, tj. od [...] maja 2013 r. (dzień następny po dniu złożenia wniosku) do [...] sierpnia 2013 r. (dzień wydania decyzji). Na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odliczeniu od powyższej sumy, zdaniem organów, podlegało łącznie 16 dni (14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji oraz 2 dni na podstawie art. 57 § 4 k.p.a.). Po odjęciu ww. liczby dni oraz wynikającego z ustawy terminu (65 dni), okazało się, że organ wydał decyzję 4 dni po ustawowym terminie. Takie ustalenia należało jednak uznać za nieprawidłowe.

O ile faktycznie, w sprawie wniosek został złożony [...] maja 2013 r., to nie można przyjąć, że już wtedy organ znał jego ostateczną treść. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, wnioskodawca zmienił treść swojego żądania [...] maja 2013 r. poprzez zmianę jego zakresu. Wniosek nie obejmował już budowy budynku świetlicy wiejskiej z remizą strażacką, ale tylko budowę budynku świetlicy wiejskiej i dopiero od tego momentu przyjął swój ostateczny kształt. Wobec tego wynikające z ww. zmiany opóźnienie w rozpoznaniu wniosku miało miejsce z winy strony (art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i nie może ono obciążać organu. Powyższe oznacza, że dopiero od [...] maja 2013 r., a więc od dnia następującego po dniu, w którym strona przedstawiła ostateczną treść swojego wniosku, należało oceniać, czy organ wydał decyzję w terminie wynikającym z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowe postępowanie trwało zatem 79 dni, tj. od [...] maja 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r., a nie 85 dni. Odliczeniu od tej sumy podlegało 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, co daje 65 dni i oznacza, że decyzja została wydania przez organ w ustawowym terminie. To, z kolei, prowadzi do wniosku, że w sprawie nie spełniła się przesłanka wymierzenia organowi kary pieniężnej (organ nie pozostawał w zwłoce w związku z wydaniem decyzji), w związku z czym przedmiotowe postępowanie administracyjne należało umorzyć.

Uznając za zasadną skargę kasacyjną we wskazanym wyżej zakresie, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach w pkt 4 orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).