Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2721/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. K. i M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących K. K. i M. H. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r.; poz. 594, ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.H. i K.K., od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. W.z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], w której ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z wjazdem, infrastrukturą techniczną oraz nowym zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. nr [...] z obrębu [...], położonego przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w W., orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej K.p.a.) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku A. i L.Z. z dnia 2 sierpnia 2013 r., Zarząd Dzielnicy [...] m. W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z wjazdem, infrastrukturą techniczną oraz nowym zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. nr [...] z obrębu [...], położonego przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w W.

Powyższa decyzja została wydana w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1991/14), w którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. złożyli M.H. i K.K., którzy zaskarżyli decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) niewykonanie obowiązku nałożonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 grudnia 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1991/14) przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej "u.p.z.p.",

2) błędne stwierdzenie przez organ pierwszej instancji, że "fakt posiadania przez inwestora wąskiej działki (mniejszej niż 16 m)" oznacza "automatycznie, że zaprojektowanie w taki sposób usytuowania budynku jest już wystarczającą przesłanką do uznania, iż spełnione zostały warunki do takiej lokalizacji budynku." Zdaniem skarżących organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy oceniając dopuszczalność lokalizacji budynku nie powinien ograniczać się wyłącznie do zachowania warunków technicznych w zakresie odległości minimalnych, lecz powinien wziąć pod uwagę oddziaływanie obiektu na otoczenie, w tym uwzględnić interesy "właściciela sąsiedniej nieruchomości w kontekście dotychczasowego sposobu, w jaki korzysta on ze swojej nieruchomości",

3) błędną interpretację przez organ pierwszej instancji określenia "granica" sformułowanego w treści § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych", która zdaniem odwołujących się "oznacza tylko możliwość usytuowania budynku przy jedynej granicy, a nie wszystkich",

4) błędne załączenie do zaskarżonej decyzji map z różnych okresów. Zdaniem odwołujących się "mapy na których opiera swoje rozstrzygnięcie organ winny pochodzić z bieżącego okresu, tj. okresu na jaki wydawana jest decyzja i pokazywać stan faktyczny".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżonej decyzji wskazało, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którymi są: kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej oraz zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu. Organ pierwszej instancji poprzedził wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzeniem takiej analizy, analiza ta została przeprowadzona zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami i zgodnie z wytycznymi wskazanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku.

Kolegium analizując decyzję organu I instancji stwierdziło, iż nie zawiera ona uchybień, które uzasadniałyby jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, czy też uchylenie i jego zmianę poprzez orzeczenie co do meritum. Kolegium nie stwierdziło, by dokonanej analizie obszaru w zakresie wskazania wartości wysokości budynków znajdujących się na poszczególnych nieruchomościach w analizowanym obszarze można zarzucić błąd. Zauważyło, że organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie dysponuje pełną dokumentacją powykonawczą wybudowanych już budynków, dlatego też może się zdarzyć, iż dane wpisane na mapie stanowiącej podstawę analizy urbanistycznej terenu będą podane w pewnym przybliżeniu. Żądana przez stronę odwołującą się wizja lokalna obszaru analizy jest nieuzasadniona i niecelowa, a u.p.z.p. nie nakazuje podania wartości analizowanych wysokości poszczególnych budynków "co do centymetra". W opinii Kolegium, nawet gdyby podczas żądanych pomiarów nieruchomości okazało się, że któryś z budynków, przy których wartości zostały podane w przybliżeniu, miałby przykładowo, zamiast około 9 m, pełne 9 m lub 9,20 m, nie zmieniłoby to średniej wysokości budynków z całego terenu, która została przyjęta jako wskaźnik dla planowanej inwestycji, a odwołujący nie wykazali jakoby wskazane w zaskarżonym orzeczeniu wysokości budynków były nieprawdziwe, znacznie zawyżone bądź zaniżone.

Odnosząc się do powołanego przez organ pierwszej instancji przykładu zabudowy na działce nr ew. [...] Kolegium podało, iż służył on jedynie wskazaniu, że zabudowa od granicy do granicy jest możliwa i znajduje się w sąsiedztwie skarżących.

Ponadto Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż kwestia lokalizacji budynku względem działek sąsiednich nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy również nie jest uprawniony do polemiki z odwołującymi dotyczącej określenia "granicy", o której mowa w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż kwestię, którą podnoszą skarżący rozpatrywać będzie dopiero organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę. W ocenie organu wprawdzie w treści § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ustawodawca posługuje się wyrazem "granica" w liczbie pojedynczej, a nie mnogiej, ale nie może to uzasadniać ścieśniającego interpretowania § 12 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia.

Następnie organ argumentował, że w sytuacji, w której mapa będąca podstawą analizy byłaby mapą nieaktualną, fakt ten uzasadniałby uchylenie decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie pierwsza mapa (załącznik nr 1) służy tylko określeniu granic terenu objętego wnioskiem, na którym położona jest nieruchomość inwestorów - brak jej aktualności nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Druga zaś mapa stanowiąca podstawę analizy urbanistycznej (załącznik nr 2) jest aktualna. Na wydruku widnieje data 4 września 2015 r., wskazana jest również skala mapy 1:500, a zatem mapa, o której mowa wyżej spełnia kryteria z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W skardze z dnia 20 września 2016 r. na decyzję SKO w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości K.K. i M.H. zarzucili:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. polegające na niewyczerpujacym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym:

(i) brak ustalenia, czy wysokość projektowanego budynku pozwala na zachowanie minimalnej odległości między budynkiem skarżących, w celu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w myśl § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,

(ii) brak wyczerpujących ustaleń dotyczących podstawy określenia wysokości planowanego budynku, opartych na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.,

2. naruszenie art. 8, 11 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z wagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, z jakich przyczyn organ zaniechał dokonania analizy danych wymaganych przepisem § 13, 60, 271-273 w sprawie warunków technicznych,

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. przepisu § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), poprzez brak rzetelnego i zgodnego z rzeczywistością zbadania i ustalenia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej występującej na obszarze analizowanym;

2. naruszenie przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez zaniechanie dokonania analizy czy projektowany budynek nie narusza przepisów § 13 i 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,

3. naruszenie przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez uznanie, że przepis ten odnosi się do lokalizacji nie tylko nowego obiektu, ale również do rozbudowy i nadbudowy budynku już istniejącego budynku.

W odpowiedzi na skargę z dnia 19 października 2016 r. organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty można ocenić jako prawnie uzasadnione.

I. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: "P.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd skargę oddala w całości albo w części.

II. Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z wjazdem, infrastrukturą techniczną oraz nowym zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. nr [...] z obrębu [...], położonego przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w W.

Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W terminie "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sądy, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (tak NSA w wyroku z 1 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2029/14, LEX nr 2118970).

W pierwszej kolejności przypomnieć zatem należy, że organ wydał zaskarżoną decyzję w warunkach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3007/14.

III. Odnosząc się do materialnoprawnych podstaw zaskarżonej decyzji wskazać należy, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, w nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest podstawowa przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada kontynuacji funkcji. Należy jednak zauważyć, że nie jest to wystarczające do oddalenia skargi. Z zasady dobrego sąsiedztwa wynika szereg innych uwarunkowań, które muszą być dochowane. Powołana zasada ma bowiem na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Organ II instancji w niedostateczny sposób uzasadniał dlaczego przyjął, że stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa pozwala na określenie parametrów planowanej inwestycji, zgodnie z wnioskiem inwestora.

Wątpliwości dotyczą w szczególności danych o wysokości planowanego budynku, w odniesieniu do podważanych przez skarżących wysokości budynków istniejących w obszarze analizowanym. Sąd zaznacza jednak, że przesądzanie na obecnym etapie, czy doszło do naruszenia przepisów materialnych, tj. ustalenia innej wysokości planowanego budynku niż dopuszczalna byłoby przedwczesne.

IV. W tym kontekście wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej rozporządzeniem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z zestawienia przywołanych regulacji wynika, iż przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 61 u.p.z.p., organ orzekający w sprawie dokonuje oceny - poprzez teren znajdujący się wokół działki budowlanej której dotyczy wniosek, łącznego spełnienia przesłanek enumeratywnie wskazanych w tym przepisie. W ramach analizy owego obszaru organ koncentruje się w pierwszej kolejności na przesłance "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, innymi słowy analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 926/11; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Zwrócić również należy uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 - § 8 rozporządzenia. Treść i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowania ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1-3 rozporządzenia w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków zabudowy, lecz na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora (por.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 771/11 i wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 764/08, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy od § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus.

IV.I. Na powyższy wymóg zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wiążącym dla organów wyroku z 29 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1991/14, CBOSA. Sąd podał, że "skarżący zakwestionował przedstawione w załączniku graficznym parametry w zakresie wysokości poszczególnych budynków. Na dowód czego powołał się na opracowaną w 2008 r. analizę sporządzoną na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydanej skarżącym. Skarżący wskazali, że z przeprowadzonej analizy do skarżonej decyzji o warunkach zabudowy wynika, że wysokość budynków kształtuje się w granicach od 6 do 12 m, natomiast ten sam organ w analizie z 2008 r. oznaczył te same nieruchomości budynkowe w wysokości znacznie niższej. I tak np. dla nieruchomości przy ul. [...], w załączniku z 2008 r. organ wskazał wysokość 9 m, a w analizie z 2013 r. 12 m, dla nieruchomości przy ul. [...] analiza z 2008 r. wykazała wysokość budynku 9 m, a w analizie z 2013 r. 12 m. Jednocześnie skarżący podkreślili, że od dnia wydania im decyzji o warunkach zabudowy do dnia wydania skarżonej decyzji, budynki znajdujące się w obszarze analizowanym nie podlegały przebudowie ani nadbudowie, a w konsekwencji ich wysokości nie uległy zmianie". Dalej Sąd wskazał, że "przeprowadzając analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ musi oprzeć się o rzeczywiste dane ustalone w obszarze analizowanym, a nie o dane oszacowane z pewnym przybliżeniem".

Organy, zgodnie z przywołanym wyżej art. 153 P.p.s.a., zobowiązane były wykonać powyższe wskazania Sądu, jako realizację oceny prawnej, przedstawionej w wydanym w tej sprawie wyroku WSA w Warszawie z 29 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1991/14, CBOSA.

Ponadto obowiązek ten ma swoje źródło w przepisach materialnoprawnych. Otóż w świetle brzmienia § 7 rozporządzenia oczywistym jawi się, iż wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 K.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 359/08, z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1525/07 dostępne w CBOSA, A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publ. Lex). W przedmiotowej sprawie brak jest szczegółowych informacji dotyczących wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, brak jest również ustaleń tego parametru dla obiektów z obszaru analizowanego. Tym samym w sporządzonej w sprawie analizie urbanistycznej oraz uzasadnieniu decyzji organów obu instancji brakuje podstawowej informacji o rzeczywistych podstawach do ustalenia wysokości planowanej zabudowy, gdyby organ określił ją zgodnie z regułami określonymi w § 7 ust. 1-3 rozporządzenia.

Niedokładności i braki w ustaleniu wyjściowych uwarunkowań dla wysokości budynku przekładają się – wbrew twierdzeniu SKO w W. – na brak możliwości precyzyjnego ustalenia warunków dla planowanej zabudowy, co stanowi o niewykonaniu ww. rozporządzenia. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, określenie parametrów wyszczególnionych w rozporządzeniu powinno być konkretne i stanowcze poprzez wskazanie ściśle określonych wartości liczbowych (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, LEX Omega nr 214349; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 252/11, CBOSA). Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych i maksymalnych ("od ...do"), natomiast nie dopuszcza się określenia powyższych parametrów poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, bądź też poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1624/11, LEX Omega nr 1152855, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 746/16, CBOSA).

Organ II instancji poza zdawkowym twierdzeniem, że inne niż przyjęte przez organ wysokości budynku na sąsiednich działkach wysokości budynków nie wpłynęłyby na średnią wysokości, nie odniósł się bliżej do tej kwestii. Poczynione przez organ założenie nie jest logiczne w sytuacji, gdy nie zna on rzeczywistej wysokości budynków, a zatem de facto nie może ustalić średniej z tych danych i ewentualnej różnicy między średnią rzeczywistą a przyjętą przez organ.

IV.II. Za uznaniem powyższej argumentacji za w pełni uzasadnioną przemawia ponadto interpretacja innych przepisów. Otóż w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Po ustaleniu granic obszaru analizowanego, konieczne jest, więc ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, że tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Podobnie bowiem jak to ma miejsce przy ustalaniu linii zabudowy, w przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, od średniej ustalonej na podstawie ust. 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że możliwe jest, więc, w zakresie wymienionego wskaźnika, w konkretnym przypadku, rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego, w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, jednak wymaga to szczegółowego uzasadnienia w decyzji rozstrzygającej sprawę (tak NSA w wyroku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 95/13, CBOSA). Zastosowanie powyższego przepisu wymaga zatem posiadania przez organ precyzyjnych danych odnośnie do wysokości zabudowy w obszarze analizowanym.

IV.III. Prezentowany tu pogląd prawny, wynikający z wyroku WSA w Warszawie z 29 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1991/14, obecny jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wskazuje się w nim bowiem, że prawidłowe opracowanie analizy urbanistycznej "winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym" (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1252/11, CBOSA).

Brak szczegółowych informacji dotyczących wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jest traktowane w orzecznictwie jako naruszenie § 7 rozporządzenia – tak WSA w Poznaniu w wyroku z 12 stycznia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Po 923/16, CBOSA).

V. W kontekście brzmienia skargi należy wskazać, że WSA w Warszawie w wyroku z 29 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1991/14, CBOSA, przesądził, że "co do zasady należy uznać, iż dopuszczalne jest jednoznaczne określenie w decyzji o warunkach zabudowy położenia projektowanego budynku na działce, w tym ustalenie, że będzie on mógł być usytuowany bezpośrednio przy jej granicy (...). Jednakże należy uznać, że takie usytuowanie budynku powinno być elementem istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji ładu przestrzennego, która to okoliczność powinna wynikać z przeprowadzonej analizy. Organ w zaskarżonej decyzji nie uzasadnił warunkami ładu przestrzennego dopuszczalności usytuowania w granicy działki planowanej rozbudowy". Jednocześnie WSA w Warszawie wskazał, że "kwestie techniczne dopuszczalności usytuowania planowanej rozbudowy bezpośrednio przy granicy działki, podnoszone w skardze, będą przedmiotem badania na etapie pozwolenia na budowę".

Z uwagi na wymóg związania oceną prawną przedstawioną w wyroku WSA w Warszawie (art. 153 P.p.s.a.) przyjęcie odmiennej oceny prawnej byłoby możliwe jedynie w przypadku zmiany przepisów lub podjęcia uchwały przez NSA, zawierającej odmienną ocenę.

VI. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 – w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie zaś z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Zatem dołączenie w/w mapy do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wymóg formalny, wynikający z przepisu szczególnego, którego brak uniemożliwia wszczęcie postępowania i załatwienie sprawy w drodze decyzji. Mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowopowstałych obiektów, powinna być aktualna. Winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 368/07, CBOSA). W związku z tym, zdaniem Sądu, brak było podstaw do powoływania się w zaskarżonej decyzji, celem uzasadnienia prawidłowości analizy przeprowadzonej przez organ I instancji, na zapisy mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji – karta 49 teczka 2/2 akt sprawy). Po pierwsze nie wiadomo czy wydruk ten pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Po wtóre nie został on opatrzone datą, co pozwoliłoby stwierdzić, czy odzwierciedlają aktualny stan faktyczny przedmiotowego terenu.

VII. Reasumując, zważywszy na naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), w związku z art. 153 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w zw. z art. 135 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, kierując się normą określoną w art. 153 P.p.s.a. uwzględni ocenę prawną i wytyczne Sądu zawarte powyżej, uzupełniając a w razie konieczności - ponownie przeprowadzając analizę. Sąd na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015, poz. 1804), orzekł o zwrocie kosztów postępowania (pkt 2 wyroku).