Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 534/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art 226 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Sędzia WSA Leszek Kleczkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie Wieloletniej Prognozy Finansowej miasta G. na lata 2016-2027 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. zasądza od Prezydenta Miasta G. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2017r. R. B. (dalej jako: "RIO", "Skarżąca") złożyła do tut. Sądu skargę na uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016r. zmieniającą uchwałę w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej miasta G. na lata 2016-2027 i wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 226 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016r., poz. 1870 ze zm. dalej : "u.f.p."), poprzez brak realistyczności wysokości wydatków.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Rada Miasta w dniu [...] grudnia 2016 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej miasta G. na lata 2017-2031 z mocą obowiązującą od dnia [...] stycznia 2017 r. Wyjaśniła, że zaskarżona uchwała, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U.

z 2016 r. poz. 561) podlega nadzorowi R. B.. Strona podniosła, że przepis art. 226 u.f.p., stawia wymóg realistyczności wieloletniej prognozy finansowej, który w przypadku zaskarżonej uchwały nie został spełniony. Rada Miasta w Wieloletniej Prognozie Finansowej, stanowiącej załącznik nr [...] do zaskarżonej uchwały, w tabeli znajdującej się na stronie 11 przyjęła następujące kwoty wydatków bieżących na pokrycie ujemnego wyniku finansowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej:

w roku 2019 - [...] zł

w roku 2020 - [...] zł,

a w pozostałych latach, tj. 2021-2031 - [...] zł.

Identyczne zapisy w zakresie kwot na pokrycie ujemnego wyniku finansowego Szpitala zawarto w uchwale Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2016r. Nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej miasta G. na lata 2016-2027, która obowiązywała do dnia [...] grudnia 2016 r.

Wymienione wyżej kwoty są, zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej, nierealne i opierają się na błędnych założeniach.

Skarżąca w pierwszej kolejności wskazała na możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru do sądu administracyjnego uchwały jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 226 u.f.p., następnie przedstawiła ustalenia R. B. w zakresie sytuacji finansowej gminy-miasta G. i [...] im. [...] w G.

w okresie poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały.

Natomiast odnosząc się zarzutu nierealności wartości przyjętych w zaskarżonych uchwałach Skarżąca podniosła, że wskutek nierzetelnego prowadzenia ksiąg rachunkowych oraz nierzetelnej sprawozdawczości budżetowej [...] im. [...] w G., plany i prognozy finansowe Szpitala nie znajdują pokrycia w dokumentach, stanowiących źródło planowania i nie są oparte na powszechnie przyjętych założeniach makroekonomicznych. Pomimo wiedzy

o wynikach kontroli R. B., przeprowadzonej w 2016 roku w Szpitalu i Urzędzie Miejskim w G. oraz wiedzy o treści Raportu o stanie gospodarki finansowej M. G., organy M. G. bezkrytycznie przyjęły do Wieloletniej Prognozy Finansowej wartości wynikające z prognozy finansowej Szpitala na lata 2016-2021, przygotowane przez Dyrektora Szpitala oraz pominęły niektóre zobowiązania związane ze spółką G. [...] sp. z o.o., wymagającą stałego dofinansowywania z budżetu M..

R. B. wskazała, że przeprowadziła wyliczenie planowanego wyniku finansowego Szpitala na lata 2017-2021, opierając się na danych wynikających wyłącznie z dostępnych dokumentów i szacując zmiany

w następnych latach w oparciu o przejrzyste założenia, biorąc pod uwagę stan na [...] grudnia 2016 r. Zdaniem Skarżącej, znaczące różnice wyników obliczeń w stosunku do kwot wydatków przyjętych w zaskarżonych uchwałach (od 20 do ponad 33 mln zł), nie pozostawiają wątpliwości, że zaskarżone uchwały zawierają Wieloletnie Prognozy Finansowe przyjęte z pominięciem zasady realistyczności. Podkreśliła, że wykazane różnice mogą być jeszcze większe po uwzględnieniu wyższych kosztów finansowych Szpitala.

Skarżąca zauważyła, że prognozy opracowane przez jednostkę samorządu terytorialnego mogą różnić się od kontrolnych wyliczeń dokonywanych przez organ nadzoru, istnieje bowiem wiele "scenariuszy" kształtowania się przyszłych operacji budżetowych, które mieszczą się w granicach realizmu. Obowiązkiem organu nadzoru jest jednak zakwestionowanie ważności uchwały w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej w przypadku, w którym opracowana przez jednostkę prognoza oczywiście się w tych granicach nie mieści. To właśnie ma miejsce w przypadku prognozy przyjętej przez organ stanowiący miasta G..

W związku z powyższym skarżąca uznała, że Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej miasta G. na lata 2017-2031 oraz uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2016 r. zmieniająca uchwałę w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej miasta G. na lata 2016-2027, z naruszeniem art. 226 ust. 1 u.f.p., stanowiącym istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie

w całości. Na wstępie organ samorządu odniósł się do kwestii związanych

z prowadzonym przez R. B. nadzorem nad działalnością finansową miasta G. w kontekście [...] im. [...] z siedzibą w G., a w szczególności:

- charakterystyki [...] im. [...]

z siedzibą w G. w kontekście sporu z Wojewodą [...]

w zakresie podmiotu tworzącego oraz działań w tym zakresie RIO w B.,

- kontroli problemowej RIO w B. przeprowadzonej w roku 2016 w Urzędzie Miejskim w G.,

- kontroli problemowej RIO w B. przeprowadzonej w roku 2016

w [...] im. [...] z siedzibą

w G.,

- oraz raportu o stanie gospodarki finansowej M. G. oraz opiniowania projektu budżetu na rok 2017 oraz projektu wieloletniej prognozy finansowej M. G. na lata 2017 -2031.

Rada Miejska podniosła, że bez względu na fakt, iż formalnym organem tworzącym dla Szpitala została uznana gmina-miasto G., to zarówno organy państwowe jak i samorząd województwa powinny aktywnie uczestniczyć

w finansowaniu Szpitala. Przygotowując Wieloletnią Prognozę Finansową miasta G. na lata 2017-2031 założono, że w latach 2017-2018 zostanie wprowadzony skuteczny Plan restrukturyzacji zadłużenia Szpitala oparty częściowo na pomocy zewnętrznej. Rada podkreśliła, że pomimo trwania sporu kompetencyjnego RIO

w B. prowadziło kontrolę w zakresie działań organów M. wobec [...] im. [...] w G. i ich wpływu na gospodarkę finansową M., w okresie od dnia [...] stycznia 2010 r. W jej wyniku w ocenie RIO stwierdzono trzy nieprawidłowości, w stosunku do których skierowano zalecenia pokontrolne. Do nieprawidłowości tych gmina-miasto G. ustosunkowała się, podkreślając jednocześnie, że nie mają one znaczącego charakteru dla polepszenia kondycji finansowej Szpitala.

Analogiczną kontrolę jak w Urzędzie Miejskim w G., RIO przeprowadziła w okresie od dnia [...].06.2016r. do dnia [...].08.2016r. w Szpitalu

i przedstawiła zalecenia pokontrolne, do których Szpital ustosunkował się. Szpital podkreślił, że nieprawidłowości wskazywane przez RIO w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, mają w zdecydowanej mierze charakter rozbieżności technicznych - nierzadko mającymi swoje źródło w odmiennej interpretacji przepisów prawa, nie wpływającymi na wynik finansowy Szpitala.

Rada M. wskazała, że uchwałą Nr [...] Składu Orzekającego Nr [...] R. B. z dnia [...] listopada 2016r. zaopiniowano negatywnie projekt wieloletniej prognozy finansowej M. G. na lata 2017 - 2031. Oceniając przedłożony projekt uchwały Regionalna Izba Obrachunkowa nie stwierdziła nieprawidłowości w zakresie trybu oraz poprawności formalnej planowanych elementów składowych wieloletniej prognozy finansowej,

a jedynym zastrzeżeniem było niezaplanowanie w 2017 roku środków na pokrycie

w całości ujemnego wyniku finansowego [...] im. [...] w G. za rok 2015 uznając, że planowana restrukturyzacja Szpitala nie została poparta dokumentami wymaganymi do przeprowadzenia restrukturyzacji, a Prezydent G. opiera się na błędnych założeniach. Podobnie w Raporcie o stanie gospodarki finansowej M. G. stwierdzono, że Prezydent G. nie miał podstaw do uwzględnienia planu restrukturyzacji długu opracowanego przez Szpital w projekcie budżetu na 2017 r.

i w projekcie Wieloletniej Prognozy Finansowej na lata 2017-2031. Następnie Rada M. przedstawiła chronologicznie na czym polegał I Etap Restrukturyzacji Szpitala

i zauważyła, że przepisy prawa nie regulują w ogóle kwestii jakie dokumenty powinny być sporządzone do przeprowadzenia restrukturyzacji. Niezależnie od tego organ samorządu stwierdził, że planowany etap restrukturyzacji został wykonany w całości, tym samym wszelkie obawy zawarte w Raporcie i innych dokumentach RIO, w jego ocenie, stały się bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do kwestii realistyczności wysokości wydatków zawartych

w Wieloletniej Prognozie Finansowej miasta G. na lata 2017-2031 Rada M. wyjaśniła, że wyliczenia przedstawione w skardze, dotyczące Wieloletniej Prognozy Finansowej miasta G. nie odnoszą się w żaden sposób do zachodzącej w 2017r. w [...] reformy służby zdrowia, przedstawiając szczegółowo argumentację na poparcie powyższego stanowiska.

Postanowieniem z dnia 18 lipca 2017r. Sąd na rozprawie działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019r. poz. 2325 ze zm. dalej jako: "p.p.s.a.") zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postepowania sadowego w sprawie o sygn. akt I SA/Bd 504/17 (sprawa dotyczy skargi na uchwałę Nr [...]). Wyrokiem z dnia 26 listopada 2020r. w sprawie o sygn. akt I GSK 551/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 18 lipca 2017r. sygn. akt I SA/Bd 504/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 02 lutego 2021r. podjęto postępowanie sadowe w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r. poz.1829) począwszy od 17 października 2020r. miasto na prawach powiatu Bydgoszcz, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym ( § 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia). W związku z tym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 22 października 2020 r. sygn. akt II FSK 1389/18 i II FSK 1600/18, w takiej sytuacji skierowanie sprawy celem rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od zgody lub sprzeciwu strony.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. 2015r., poz.1515, powoływanej dalej jako "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Organem nadzoru jest wojewoda, z mocy art. 86 tej ustawy, przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. W tym miejscu Sąd chciałby wskazać , iż wyrok tut. Sądu oddalający skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2016r. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej miasta G. na lata 2017-2031 został uchylony orzeczeniem NSA z dnia 26 listopada 2020r. sygn. akt I GSK 551/18. Mając na uwadze fakt, iż wyliczenia i prognozy przyjęte w uchwale Nr [...] były tożsame jak w uchwale zaskarżonej w niniejszej sprawie Sąd w obecnym składzie odwoła się do twierdzeń zawartych w orzeczeniu NSA z dnia 26 listopada 2020r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych regionalne (Dz.U. z 2016 r., poz. 561) izby obrachunkowe, są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej podmiotów, o których mowa w ust. 2, zaś na podstawie ust. 2 tego przepisu izby sprawują nadzór nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych m.in. jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 11 ust. 1 wskazanej ustawy w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach m.in.: wieloletniej prognozy finansowej (dalej: "WPF" lub "Prognoza") i jej zmian. Zgodnie z treścią ust. 3 tego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa w uchwale lub zarządzeniu izba nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, lecz ogranicza się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa. Zasady sprawowania przez Izby kontroli w ramach nadzoru określone zostały w art. 5 ustawy, stosownie bowiem do jego ust. 1. – izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 2, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Kontrola gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień, dokonywana jest także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności.

Przedmiotem kontroli m.in. jest WPF obejmująca okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat budżetowych, której projekt jest przedkładany regionalnej izbie obrachunkowej do zaopiniowania, w szczególności w zakresie planowanej kwoty długu gminy (art. 226, art. 227, art. 229, art. 230 ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 8 u.f.p.). WPF musi zawierać określoną treść czyli określone, konkretne dane liczbowe po stronie dochodów, wydatków, kwot zobowiązań i kredytów a także wskazywać źródła poszczególnych kwot i cele ich wydatkowania i w związku z tym w art. 242, art. 243 i art. 244 u.f.p. ustawodawca wskazał pewne graniczne zasady, które nie mogą być przekroczone, aby doszło do uchwalenia budżetu, co - najogólniej określając - dotyczy relacji między wysokością wydatków i dochodów z uwzględnieniem nadwyżki budżetowej z lat poprzednich, kwot przeznaczonych na spłatę rat kredytowych itd. Elementy z jakich składać się powinna WPF zostały określone w treści art. 226 ust. 1 u.f.p., który stanowi, że powinna ona być realistyczna, przy czym w treści WPF powinny m.in. znaleźć się dane dotyczące zarówno dochodów jak i wydatków bieżących budżetu jednostek samorządu terytorialnego, przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia, kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego, w tym relację, o której mowa w art. 243, oraz sposób sfinansowania spłaty długu, przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu. Wskazanie danych jakie powinny znaleźć się w Prognozie nie jest wyczerpujące, a jej zawartość i szczegółowość zależy od ustaleń konkretnych jednostek. WPF nie stanowi planu, a prognozę czyli plan działań finansowych na przyszłość, tym niemniej, jest to dokument, który powinien zawierać realistyczne dane odnoszące się do gospodarki finansowej konkretnej jednostki w sposób maksymalnie realny, z uwzględnieniem wielu zmiennych czynników, które mogą w przyszłości mieć wpływ na wspomnianą gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego. Oczywistym jest, że jako plan, podlegać może dynamicznym zmianom, współkształtującym jego treść. WPF nie może być jednak dokumentem abstrakcyjnym i oderwanym od realiów jednostki sektora finansów publicznych, dla której jest tworzona.

W przedmiotowej skardze RIO zwróciło uwagę na przeszacowanie wynikające z zakwestionowanych uchwał, wykazując na podstawie konkretnych danych liczbowych, że założenia wynikające z WPF Rady Miasta cechuje brak realistyczności. R. B. podnosi, że wskutek nierzetelnego prowadzenia ksiąg rachunkowych oraz nierzetelnej sprawozdawczości budżetowej [...] im. [...] w G., plany i prognozy finansowe Szpitala nie znajdują pokrycia w dokumentach, stanowiących źródło planowania i nie są oparte na powszechnie przyjętych założeniach makroekonomicznych. Pomimo wiedzy o wynikach kontroli R. B., przeprowadzonej w 2016 roku w Szpitalu i Urzędzie Miejskim w G. oraz wiedzy o treści Raportu o stanie gospodarki finansowej M. G., organy M. G. bezkrytycznie przyjęły do Wieloletniej Prognozy Finansowej wartości wynikające z prognozy finansowej Szpitala na lata 2016-2021, przygotowane przez Dyrektora Szpitala oraz pominęły niektóre zobowiązania związane ze spółką G. [...] sp. z o.o., wymagającą stałego dofinansowywania z budżetu M.. R. B. przeprowadziła wyliczenie planowanego wyniku finansowego Szpitala na lata 2017-2021, opierając się na danych wynikających wyłącznie z dostępnych dokumentów i szacując zmiany w następnych latach w oparciu o przejrzyste założenia, biorąc pod uwagę stan na [...] grudnia 2016 r. W ocenie RIO znaczące różnice wyników obliczeń w stosunku do kwot wydatków przyjętych w zaskarżonych uchwałach (od 20 do ponad 33 mln zł), nie pozostawiają wątpliwości, że zaskarżona uchwała zawiera Wieloletnie Prognozy Finansowe przyjęte z pominięciem zasady realistyczności.

Zgodnie z art. 226 ust. 1 u.f.p. wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna. Wieloletnia prognoza finansowa nie stanowi planu, a jedynie prognozę. Jest to plan działań na przyszłość, tym niemniej jest to dokument, który powinien zawierać realistyczne dane odnoszące się do gospodarki finansowej konkretnej jednostki w sposób maksymalnie realny, z uwzględnieniem wielu zmiennych czynników mających w przyszłości na nią wpływ (zob. wyrok NSA z 22 marca 2017r., sygn. akt II GSK 1911/15). Realistyczność wieloletniej prognozy finansowej jest zwrotem niedookreślonym. Z uzasadnienia do projektu ustawy o finansach publicznych z 2009 r. wynika, że realistyczność prognozy oznacza, iż powinna ona uwzględniać zdarzenia, które mają lub mogą mieć wpływ na gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego, w perspektywie czasu wykraczającej poza bieżący rok budżetowy (zob. Uzasadnienie ...,VI kadencja druk sejm. Nr 1181, s. 11). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że warunkiem realności WPF jest przyjęcie starannie i obiektywnie ustalonych wartości na etapie jej opracowywania i uchwalania. Parametry przyjęte w WPF muszą jednak opierać się na obiektywnie ustalonych wartościach wynikających m.in. z dotychczasowego kształtowania się sytuacji finansowej danej jednostki i powinny być szczegółowo uzasadnione w objaśnieniach sporządzonych w trybie art. 226 ust. 2a u.f.p. Organ nadzoru musi posiadać możliwość weryfikacji przyjętych w WPF wartości i tylko w takim kontekście RIO może badać realistyczność uchwalonej uchwały (zob. Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Opublikowano: WKP 2019 r.). Realistyczność zatem należy odczytywać jako możliwość weryfikacji przyjętych parametrów na podstawie dokumentów, przyjętych strategii, realizowanych procesów gospodarczych, zakładanych wskaźników, danych historycznych (zob. J.Czempas, K.Marcinek "Specyfika inwestycji jednostek samorządu terytorialnego a wymóg realistyczności wieloletniej prognozy finansowej", Finanse Komunalne nr 1-2/2017, str.66). Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że WPF jest to dokument, który powinien zawierać realistyczne dane odnoszące się do gospodarki finansowej konkretnej jednostki w sposób maksymalnie realny, z uwzględnieniem wielu zmiennych czynników, które mogą w przyszłości mieć wpływ na gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego. Wieloletnia prognoza finansowa nie może być dokumentem abstrakcyjnym i oderwanym od realiów jednostki sektora finansów publicznych dla której jest tworzona (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3517/15).

Reasumując należy wskazać, że parametry przyjęte w WPF muszą opierać się na obiektywnie ustalonych wartościach wynikających m.in. z dotychczasowego kształtowania się sytuacji finansowej danej jednostki, jak również należy uwzględniać zdarzenia, które mają lub mogą mieć wpływ na gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego, w perspektywie czasu wykraczającej poza bieżący rok budżetowy. Jednakże pierwszy etap budowy WPF powinien obejmować zebranie danych historycznych oraz ich analizę.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że Rada Miasta wskazując na realistyczność WPF odwołuje się zasadniczo do efektów zdarzeń , które będą miały miejsce w przyszłości , których wystąpienie na dzień podjęcia Uchwały z dnia [...] grudnia 2016r. nie zostało poparte stosownymi dokumentami. Chodzi tu m.in. o możliwość renegocjacji warunków umowy pożyczki, wejście w udziały spółki G. [...] np. województwa [...], czy też możliwość uzyskania wsparcia od innych samorządów, których mieszkańcy korzystają z usług [...]. Oczywistym jest, że WPF ulega modyfikacji w czasie i należy brać pod uwagę wielu zmiennych czynników, które mogą w przyszłości mieć wpływ na prognozę finansową Szpitala, jednakże przy ocenie poziomu realistyczności WFP, jak już wyżej wskazano, nie można pomijać danych historycznych, niezbędnych do ustalenia właściwych tendencji zmian przychodów oraz w zakresie powtarzalnych zadań Szpitala.

W świetle powyższego Sąd w obecnym składzie uznał, iż dane historyczne tj., wyliczenie planowanego wyniku finansowego Szpitala na lata 2017-2021 opracowane przez RIO, oparte na powszechnie przyjętych założeniach makroekonomicznych, są czynnikami które obiektywnie przedstawiają dotychczasowe tendencje kształtowania się sytuacji finansowej Szpitala. Dane te należy uwzględnić przy ocenie poziomu realistyczności WPF. Są one istotnym elementem tworzenia WPF, co wynika z art. 226 ust.1 pkt 6a w związku z art. 243 u.f.p. Błędne jest zatem stanowisko Rady Miasta, która pojęcia realistyczności oparła na oczekiwanych efektach zdarzeń przyszłych, dezawuując dane historyczne dotyczące planowanego i wykonanego planu finansowego Szpitala w poprzednich latach. Należy podkreślić, że prognozy opracowane przez jednostkę samorządu terytorialnego mogą różnię się od kontrolnych wyliczeń dokonywanych przez organ nadzoru, istnieje bowiem wiele "scenariuszy" kształtowania się przyszłych operacji budżetowych, które mieszczą się w granicach realizmu. Obowiązkiem organu nadzoru jest jednak zakwestionowanie ważności uchwały w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej w przypadku, w którym opracowana przez jednostkę prognoza oczywiście się w tych granicach nie mieści. To właśnie ma miejsce w przypadku prognozy przyjętej przez organ stanowiący G..

Należy zatem przyznać rację RIO, że zakwestionowana uchwała narusza art. 226 u.f.p., gdyż nie została oparta na przesłankach umożliwiających realną ocenę kształtowania się sytuacji finansowej Gminy M. G..

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.