Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1656/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 4 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2092/09 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Starosty Krośnieńskiego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuję Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] grudnia 2008 r. nr [...] i orzekł, że nieruchomość gruntowa oznaczona poprzednio jako parcele budowlane a, b, c, d – stanowiące zespół pałacowy oraz parcele gruntowe I kat.: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J – stanowiące park, dziedziniec pałacowy oraz stawy, wchodzące obecnie w skład działki nr X położonej w D., objętej księgą wieczystą KW [...], nie podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2008 r. Wojewoda Podkarpacki ponownie orzekł, że powyżej wskazana nieruchomość gruntowa podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Organ ten stwierdził, że przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dawały możliwości wyłączenia części nieruchomości np. dworów, pałaców. Na cele reformy rolnej przeznaczane były nieruchomości ziemskie w całości, a Minister Rolnictwa i Reform Rolnych, stosownie do art. 6 dekretu obejmował niezwłocznie zarząd państwowy nad tymi nieruchomościami ziemskimi.

Minister wskazał, że Wojewoda Podkarpacki nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań Sądu wyrażonych w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2000 r. sygn. akt IV SA 958/98, z 14 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 1181/02 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 sierpnia 18 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1046/06, wydanych w niniejszej sprawie. Wyrażając niezgodny z utrwalonym już orzecznictwem pogląd wydał decyzję sprzeczną z obowiązującym prawem. Uwzględniając wskazania zawarte w ww. wyrokach oraz mając na względzie obowiązującą linię orzeczniczą organ stwierdził, że nieruchomości gruntowe, zabudowane pałacem wraz z parkiem i stawami położone w Dukli, nie miały charakteru nieruchomości ziemskiej. Między tymi nieruchomościami a nieruchomościami przeznaczonymi na cele produkcji rolnej, znajdującymi się poza miastem Dukla, nie istniał związek funkcjonalny i gospodarczy. Funkcjonalna łączność występowałaby wówczas, gdyby nieruchomość ziemska nie mogła funkcjonować bez zespołu dworsko-parkowego. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy zespół pałacowo-parkowy położony był na terenie miasta, stanowił obiekt, który służył osobistym potrzebom właściciela i jego rodziny, posiadał odrębną od nieruchomości rolnych księgę wieczystą i był trwale oddzielony od reszty majątku murem. Tym samym nie stanowił nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odnosząc się zaś do prowadzonej na terenie zespołu pałacowo-parkowego w D. uprawy warzyw w gruncie, cieplarni, a w stawach hodowli karpia oraz uprawę drzew i krzewów owocowych organ stwierdził, iż produkcja ta odbywała się wyłącznie na potrzeby kuchni pałacowej obsługującej nie tylko właścicieli pałacu i ich gości, ale także pracowników i służbę pałacową. Zabudowania takie jak stajnia, wozownia, kuźnia również służyły zaspokojeniu i realizacji stylu życia ówczesnych właścicieli. Natomiast pałac w D., stanowiący rezydencję o wysokim standardzie spełniał funkcje reprezentacyjne i mieszkalne, w których gromadzono także dzieła sztuki. Funkcja jaką spełniał nie miała żadnego związku z produkcją rolną. Zespół pałacowo-parkowy wchodzący w skład nieruchomości rustykalnej Iwh [...], rozparcelowanej na 75 parcel, podobnie jak inne obiekty wchodzące w skład tej nieruchomości, takie jak: ratusz, poczta, policja i szkoła nie tworzył z majątkiem ziemskim całości gospodarczej i nie występowała potrzeba, by funkcjonowanie majątku ziemskiego w sferze gospodarczej było wspomagane przez zespół pałacowo-parkowy. Argumenty te w ocenie organu znajdują potwierdzenie w protokole spisanym 13 listopada 1944 r. w D. w sprawie objęcia w posiadanie przez Urząd Miasta Dukla budynków pofolwarcznych Dóbr D.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł Skarb Państwa – Starosta Krośnieński. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

– art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nieruchomość nie podpadała pod przepisy dekretu,

– art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że z materiału dowodowego wynika brak związku funkcjonalnego i gospodarczego pomiędzy nieruchomościami zabudowanymi pałacem a nieruchomościami przeznaczonymi na cele reformy rolnej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż z brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu wynika, iż zamiarem prawodawcy było objęcie przepisami dekretu nieruchomości ziemskich w całości, nie tylko użytków rolnych, jeżeli spełniały kryteria obszarowe. Pojęcie "nieruchomość ziemska" nie jest zatem tożsame z pojęciem użytków lub gruntów rolnych. Integralnym składnikiem nieruchomości ziemskiej w wyżej przyjętym znaczeniu jest dwór, pałac, zabudowania gospodarcze itd. Z treści art. 7 dekretu wynika natomiast, że pełnomocnicy podejmujący zarząd majątków mieli dokonać w terminie 3-dniowym "usunięcia" dotychczasowych właścicieli. Wskazuje to na wolę prawodawcy przejęcia siedziby (miejsca zamieszkania) nie zaś przejęcia zarządu tylko nad częścią jego mienia.

W skardze stwierdzono również, że w pomieszczeniach pałacowych mieściła się "siedziba dyspozycyjna" majątku Dukla. Z zebranego przez Podkarpacki Urząd Wojewódzki w Rzeszowie materiału dowodowego wynika, że z pałacu pochodziły wszelkie decyzje oraz metody ich wdrażania dotyczące zarządzania majątkiem w sprawach ludzi, kupna i sprzedaży gruntów, planowania produkcji, zbytu wytworzonych dóbr, a także kontroli prowadzonej działalności. Prowadzona działalność rolnicza była jednym ze źródeł dochodu jaki uzyskiwali właściciele majątku D. Pomiędzy zespołem pałacowym a resztą majątku ziemskiego istniał więc związek funkcjonalny o charakterze finansowym i organizacyjnym. Majątkiem zarządzał zarządca, co nie oznacza, że właściciel wyzbył się władczych kompetencji, albowiem miał on wpływ na wybór zarządcy i innych pracowników i decydujący głos w sprawie funkcjonowania majątku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

O oddalenie skargi, popierając stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, wniósł również uczestnik postępowania J. T..

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2092/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Starosty Krośnieńskiego na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] grudnia 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia dla organów administracji publicznej w sprawie, stanowił § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U Nr 10, poz. 51 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. I OPS 2/06 stwierdził, iż przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnych o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Postanowieniem z dnia 5 września 2008 r., wydanym w sprawie analogicznej do sprawy rozpoznawanej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy § 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) przekazano do kompetencji organu administracji publicznej, jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r., wydanym w sprawie P 107/08 po rozpoznaniu wskazanego wyżej pytania prawnego, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. W uzasadnieniu tego postanowienia Trybunał stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób, pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 k.p.c. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie ma natomiast drogi administracyjnej do orzekania w przedmiocie nieruchomości niebędących nieruchomościami rolnymi, wadliwie przejętych na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sprawy te znajdują się poza hipotezą art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71). W tych wypadkach ustawa z 1958 r. nie doprowadziła do przejścia własności tych nieruchomości na Skarb Państwa. Dochodzenie praw dotyczących tych nieruchomości jest dopuszczalne w obecnym stanie prawnym, jednakże w postępowaniu cywilnym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej miało charakter wykonawczy wobec dekretu o reformie rolnej i nie może być obecnie stosowane. Jest również oczywiste, że nabywanie obecnie prawa własności nieruchomości w trybie reformy rolnej jest niemożliwe. Z tego powodu § 5 rozporządzenia z 1945 r. nie może obecnie być dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Przepis ten nie może służyć jako podstawa do wydawania decyzji administracyjnych o zwrocie całości lub części nieruchomości ziemskiej. Ze względu na charakter reformy rolnej, sprzeczny z podstawami demokratycznego państwa prawnego, w którym ochrona własności prywatnej stanowi jedną z naczelnych zasad systemowych, dekret o reformie rolnej – ani tym bardziej akty wykonawcze wydawane na jego podstawie – nie mogą być współcześnie stosowane przez organy władzy publicznej Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wziął pod uwagę, że pomimo ograniczonego czasowo i przedmiotowo zakresu zastosowania normy prawnej, określonej w zakwestionowanym § 5 rozporządzenia z 1945 r. przepis ten był jednakże stosowany wielokrotnie w przeszłości i jest stosowany nadal przez organy administracji oraz sądy w czasie obowiązywania Konstytucji z 1997 r. Przepis ten nie ma jednakże mocy obowiązującej, w związku z tym nie stanowi szczegółowej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 k.p.c., na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej. Dalej Trybunał rozważył konsekwencje wielokrotnego stosowania aktu normatywnego dla jego mocy obowiązującej i uznał, że co do zasady, zgodnie z klasyczną definicją prawa zwyczajowego, długotrwały zwyczaj stosowania danej normy (longa consuetudo), połączony z powszechnym przekonaniem o obowiązującym charakterze tej normy (opinio iuris sive necessitatis), powoduje, że norma ta staje się prawem zwyczajowym. W odniesieniu jednak do będącego przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego przepisu, nawet jeśli ukształtował się zwyczaj stosowania § 5 rozporządzenia w celu usuwania – w latach 1990–2009 – skutków reformy rolnej, to zarówno w orzecznictwie (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 889/96; wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 2003 r. sygn. akt III CKN 1492/00), jak i w doktrynie (B, Wierzbowski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1994 r., II SA 2486/92 i II SA 500/94, OSP1995, z. 6, poz. 126, pkt 2, s. 269) wielokrotnie sygnalizowane były istotne wątpliwości co do legalności § 5 rozporządzenia z 1945 r. i jego obowiązywania. Nie można wobec tego, zdaniem Trybunału, uznać, że występowało powszechne przekonanie o obowiązującym charakterze normy o treści takiej jak wyrażona w § 5 rozporządzenia i że w związku z tym norma ta – nawet wobec nieobowiązywania § 5 rozporządzenia – uzyskała moc obowiązującą jako prawo zwyczajowe. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że moc obowiązująca kwestionowanego § 5 rozporządzenia z 1945 r. wyczerpała się z chwilą zakończenia prowadzonych do lat 50 XX wieku działań, związanych z przeprowadzaniem reformy rolnej. Trybunał uznał, że stosowanie przez organy administracji i sądy normy wynikającej z § 5 rozporządzenia z 1945 r., po utracie mocy obowiązującej przez tę normę, nawet jeśli miało długotrwały charakter, nie doprowadziło do ponownego nabycia mocy obowiązującej przez tę normę. Wadliwe stosowanie przepisu nieobowiązującego w aktualnych stanach faktycznych nie prowadzi do obowiązywania przepisu. Na stanowisko, zajęte przez Trybunał Konstytucyjny wpłynęła też konieczność uzyskania decyzji administracyjnej na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r., uznawana w większości wypadków za wymóg prejudycjalny dla dochodzenia przed sądami powszechnymi ochrony praw rzeczowych osób, których nieruchomości przejęto w sposób wadliwy. Takie ukształtowanie postępowania skutkuje jego wielostopniowością – najpierw postępowanie toczy się przed wszystkimi instancjami organów administracji i sądów administracyjnych, a następnie przed sądami powszechnymi. Konsekwencją braku jednolitej linii orzecznictwa oraz wielostopniowości postępowania wynikającej ze stosowania w praktyce zakwestionowanego § 5 rozporządzenia jest długotrwałość procedury dochodzenia zwrotu bezprawnie przejętych nieruchomości. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przepisy regulujące procedurę administracyjną oraz cywilną są przepisami prawa publicznego i nie odwołują się do zwyczajów czy prawa zwyczajowego. W szczególności art. 1 k.p.c. określa zakres przedmiotowy właściwości sądów powszechnych, włączając do tego zakresu sprawy, dotyczące praw rzeczowych jako spraw z zakresu prawa cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 3 k.p.c. wyłączenie właściwości sądów powszechnych w określonych typach spraw cywilnych może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego. Ponieważ wyłączenia takiego w przedmiotowych sprawach brak, właściwy do ich rozpoznania jest sąd powszechny.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał na względzie zapis art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. nie mogło zostać nieuwzględnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Sądu, z uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego wynika brak podstaw do stosowania § 5 rozporządzenia, co oznacza w konsekwencji brak podstawy do orzekania przez organy administracji publicznej w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej.

Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcia organów zapadłe w sprawie wydane zostały z uwzględnieniem obowiązków spoczywających na tych organach w świetle art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. orzekając w sprawie, organy te wzięły pod uwagę oceny prawne oraz wytyczne sądów administracyjnych zawarte w uprzednio wydanych w niniejszej sprawie wyrokach, w tym stanowisko tych sądów, że droga administracyjna w sprawie istnieje. Zauważyć jednakże należy, że utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza ewentualność odstąpienia od związania przepisem art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, w sytuacji, w której po wydaniu orzeczenia wystąpiły istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie zajęcie przez Trybunał Konstytucyjny odmiennego stanowiska odnośnie tego, czy istnieje droga administracyjna do orzekania o przejściu na Skarb Państwa własności nieruchomości w ramach reformy rolnej, aniżeli stanowisko sformułowane w wyrokach, które zapadły w niniejszej sprawie wcześniej, stanowi okoliczność wyłączającą w odniesieniu do Sądu obowiązek wynikający z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd wskazał, że podstawą prawną decyzji może być norma prawa materialnego (wyjątkowo – procesowego), ustanowiona aktem powszechnie obowiązującym. Decyzja jest wydana bez podstawy prawnej, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo też przepis ten nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej. Brak podstawy prawnej należy traktować jako spełnienie przesłanki zakreślonej art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ma to miejsce także w przypadkach, kiedy organ prowadzący postępowanie nie dysponując podstawą prawną do rozstrzygnięcia określonej kwestii w drodze decyzji, w takiej właśnie formie rozstrzyga sprawę. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 października 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 29 grudnia 2008 r. opiera się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (decyzje wydane bez podstawy prawnej).

W ocenie Sądu postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem S. T. winno być przez organ administracji umorzone.

Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu i które wskazane zostały w uzasadnieniu wyroku zbędnym stało się odnoszenie do zarzutów podniesionych w skardze.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji.

J. T., A. T., M. T., M. T., A. T., I. T., A. A. G. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na zarzutach:

1. Naruszenie art. 190 Konstytucji RP, stanowiącego, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, przez błędną jego wykładnię, polegającą na nadaniu rangi orzeczenia objętego tym przepisem postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego, o umorzeniu postępowania w sprawie o udzielenie odpowiedzi na pytanie co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Postanowienie to nie może bowiem wywoływać skutków prawnych określonych w art. 190 Konstytucji, gdyż umorzenie postępowania oznacza, że Trybunał Konstytucyjny nie wydał orzeczenia w zakresie swej kompetencji określonej w art. 188 Konstytucji RP, co skutkowało także niepodjęciem w stosunku do tego postanowienia czynności przewidzianych w art. 190. Brak także jakichkolwiek podstaw prawnych, by zawarty w uzasadnieniu takiego postanowienia pogląd prawny miał moc powszechnie obowiązującej wykładni prawa, a w konkretnym przypadku rozstrzygał o wcześniejszej utracie mocy obowiązującej aktu normatywnego, którego dotyczyło pytanie prawne.

2. Naruszenie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, przez błędne uznanie, że obowiązek wyrażony w tym przepisie został wyłączony przez istotną zmianę stanu prawnego, którą spowodowało stanowisko wyrażone w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. w sprawie P 107/08, umarzającym postępowanie w sprawie odpowiedzi na pytanie prawne czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, przekazano do kompetencji administracji publicznej, jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowisko Sądu jest błędne, gdyż powołane postanowienie Trybunału Konstytucyjnego nie mogło wywołać skutków prawnych określonych w art. 190 Konstytucji RP, gdyż nie jest orzeczeniem wymienionym w art. 188 Konstytucji RP, a tylko do takich orzeczeń ma zastosowanie art. 190 Konstytucji, określający ich skutki w zakresie zmiany stanu prawnego. Pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu tego postanowienia nie mógł więc także wywołać zmiany w obowiązującym stanie prawnym i tym samym nie wyłączył obowiązku stosowania się przez Sąd do wymogów wynikających z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

3. Naruszenie art. 269 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego o ogólnej mocy wiążącej dla sądu administracyjnego stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez nieuwzględnienie z naruszeniem wymogów określonych w tym przepisie, stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, w której stwierdzono, że przepis par 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Na tych podstawach wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 uznał, że "§ 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. RP Nr 4, poz. 17 ze zm.)". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny rozważył skutki prawne postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08, wskazując, że "Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji »Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne«. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego zagadnienia prawnego konieczne staje się ustalenie treści pojęcia »orzeczenie« w rozumieniu cytowanego przepisu konstytucyjnego. Uznanie, że określony akt wydany przez Trybunał nie ma charakteru »orzeczenia« prowadzi do wniosku, że akt taki nie posiada przymiotu »mocy powszechnie obowiązującej«. Konstytucja wiąże bowiem taki skutek wyłącznie z »orzeczeniami« Trybunału Konstytucyjnego, a nie z innymi aktami pochodzącymi od Trybunału.

Punktem wyjścia dla wykładni pojęcia «orzeczenie» w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji powinna być dyrektywa tzw. autonomicznej interpretacji pojęć konstytucyjnych. Jak bowiem słusznie wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, »znaczenie poszczególnych terminów przyjęte w ustawach nie może przesądzać o sposobie interpretacji przepisów konstytucyjnych, albowiem wówczas zawarte w nich gwarancje utraciłyby jakikolwiek sens. Przeciwnie, to normy konstytucyjne winny narzucać sposób i kierunek wykładni przepisów innych ustaw« (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05).

Powyższa zasada nakazuje przyjąć, że o konstytucyjnym rozumieniu pojęcia »orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego« nie może przesądzać znaczenie, jakie przypisują temu pojęciu akty stojące w hierarchii źródeł prawa poniżej Konstytucji, w tym ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, która pojęcie »orzeczenia« odnosi również do postanowień Trybunału o umorzeniu postępowania (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 roku, Warszawa 1999, s. 208).

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, »orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego« w autonomicznym rozumieniu przyjętym na gruncie art. 190 ust. 1 Konstytucji jest wyłącznie akt, którym Trybunał rozstrzyga merytorycznie sprawę należącą do kompetencji konstytucyjnie przypisanych temu organowi (por. A. Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w: Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, pod red. M. Zubika, Warszawa 2006, s. 85; L. Garlicki, uwaga 3 do art. 190 Konstytucji w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiegp, t. V, Warszawa 2007, s. 3-4). Co prawda powierzanie Trybunałowi kompetencji do wydawania aktów nieprzewidzianych w Konstytucji nie jest co do zasady wykluczone (np. możliwość wydania tzw. postanowienia sygnalizacyjnego, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o TK), to jednak niedopuszczalne byłoby wiązanie z tego typu aktami opisanych w Konstytucji skutków prawnych aktów, którymi Trybunał rozstrzyga sprawy wynikające z jego kompetencji konstytucyjnych. Założenie racjonalnego ustrojodawcy prowadzi bowiem do wniosku, że intencją ustrojodawcy było, aby cechę »ostateczności« i »mocy powszechnie obowiązującej« posiadały wyłącznie akty Trybunału Konstytucyjnego wydawane w ramach konstytucyjnych kompetencji tego organu. W przeciwnym razie w Konstytucji znalazłby się przepis upoważniający ustawodawcę zwykłego do »rozciągnięcia« wymienionych wyżej skutków prawnych również na inne czynności procesowe Trybunału. W braku wyraźnego upoważnienia konstytucyjnego »przeformułowywanie« treści pojęć konstytucyjnych przez akty prawne niższego rzędu jest niedopuszczalne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07).

Zasadniczą kompetencją konstytucyjną Trybunału Konstytucyjnego jest orzekanie w sprawie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawami (zob. w szczególności art. 188 pkt 1-3 Konstytucji). »Orzeczeniem« jest więc niewątpliwie akt, którym Trybunał dokonuje stwierdzenia zgodności lub niezgodności zaskarżonej normy prawnej z normą hierarchicznie nadrzędną, tj. wyrok, o którym mowa w art. 70 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Konstytucja nie wypowiada się natomiast o formie prawnej zakończenia postępowania przed Trybunałem w sytuacji, gdy Trybunał nie posiada z określonych powodów kompetencji do dokonania kontroli norm, mimo zainicjowania postępowania odpowiednim pismem procesowym (tj. wnioskiem, skargą konstytucyjną lub pytaniem prawnym). Jest to zatem zagadnienie, które powinno zostać uregulowane w ustawie wydanej na podstawie art. 197 Konstytucji. Ustawodawca zdecydował, że w sytuacji, gdy Trybunał nie ma kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy in merito, powinien wydać akt nazwany »postanowieniem o umorzeniu postępowania« (zob. art. 39 ust. 1 w związku z art. 70 ust. 2 pkt 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).

Postanowienie o umorzeniu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest aktem rozstrzygającym sprawę należącą do konstytucyjnych kompetencji Trybunału. Przeciwnie, postanowienie takie stanowi formalnoprawny wyraz stanowiska Trybunału o braku kompetencji do wydania rozstrzygnięcia. Trybunał w ten sposób odstępuje od wydania «orzeczenia», o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji.

W konsekwencji, mimo nomenklatury, którą posługuje się ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, nie można uznać, że postanowienie Trybunału o umorzeniu postępowania jest »orzeczeniem« w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji. (...)".

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem »orzeczeniem« Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie posiadał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 2010 r. Oznacza to, że pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sadów administracyjnych." Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.