Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1216/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 406
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity
Teza: 1.Norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora instytucji kultury poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów ustawy.

2. Powołany przepis zawiera jedynie upoważnienie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających i doradczych, nie stanowi zaś o obowiązku formułowania ściśle warunków, na jakich odbywać się będzie rekrutacja, czy wreszcie istotnych elementów, na jakich oparty będzie stosunek zatrudnienia.

TEZY

1.Norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora instytucji kultury poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów ustawy.

2. Powołany przepis zawiera jedynie upoważnienie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających i doradczych, nie stanowi zaś o obowiązku formułowania ściśle warunków, na jakich odbywać się będzie rekrutacja, czy wreszcie istotnych elementów, na jakich oparty będzie stosunek zatrudnienia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta i Gminy Pilawa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1633/14 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy Pilawa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania statutu miejsko-gminnemu ośrodkowi kultury 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta i Gminy Pilawa kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r. oddalił skargę Miasta i Gminy Pilawa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Pilawie z dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie nadania statutu Miejsko - Gminnemu Ośrodkowi Kultury w Pilawie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu 30 czerwca 2014 r. Rada Miejska w Pilawie podjęła uchwałę w sprawie nadania statutu Miejsko -Gminnemu Ośrodkowi Kultury w Pilawie, która wpłynęła do organu nadzoru w dniu 4 lipca 2014 r. Powyższa uchwała podjęta została na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.). Stwierdzając nieważność przedstawionej uchwały Wojewoda Mazowiecki uznał, że podjęta ona została z naruszeniem prawa. Z treści art. 13 ust. 1 powołanej ustawy wynika upoważnienie dla rady gminy jako organizatora do wydawania uchwał w sprawach nadania statutu podległym instytucjom kultury działającym na terenie gminy. W przepisie art. 13 ust. 2 ww. ustawy określony jest katalog elementów, które taki statut musi zawierać, przy czym katalog zagadnień wymagających uregulowania w akcie wykonawczym jest zamknięty. Ustawodawca wprowadzając wymogi określone w tym przepisie, jednocześnie upoważnił Radę do wyboru jednej z dwóch metod powoływania dyrektora placówki kulturalnej: czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator, czy wyłania się go w drodze konkursu (art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy). Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 ustawy, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator, który może wyłonić kandydata na to stanowisko także w drodze konkursu (art. 16 ust. 1 ustawy). Poza tym, w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy, ustawodawca zobowiązał organizatora do wskazania okresu na jaki dyrektor powinien być powołany. Tymczasem w Rozdziale III Statutu Miejsko -Gminnemu Ośrodkowi Kultury w Pilawie regulującym kwestie organów zarządzających i doradczych oraz sposób ich powoływania Rada Miejska w Pilawie, nie zawarła sposobu (określonego w przepisach art. 15 ust. 1 czy 16 ust. 1 ustawy) powoływania Dyrektora tego Ośrodka ani okresu powołania (art. 15 ust. 2 ustawy), ograniczając się tylko do wskazania organu powołującego i odwołującego oraz zasad, które opisane są w ustawie.

W ocenie organu nadzoru, nie wypełniając delegacji ustawowej określonej w

art. 13 ust. 2 ww. ustawy poprzez nieuregulowanie sposobu powołania dyrektora Miejsko - Gminnego Ośrodka Kultury w Pilawie, Rada Miejska w Pilawie doprowadziła do istotnego naruszenia przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym zdaniem organu należy stwierdzić, iż brak w statucie obligatoryjnych regulacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska w Pilawie reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Pilawa zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez przyjęcie, iż Rada Miejska w Pilawie nie wyczerpała zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w w/w przepisie tj. nie zawarła w statucie sposobu powoływania Dyrektora Miejsko - Gminnego Ośrodka Kultury w Pilawie ani okresu powołania,

2) art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w Pilawie nie wypełniając delegacji ustawowej nie działała w granicach i na podstawie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wskazał, że analiza art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej prowadzi do wniosku, że przepis ten zawiera zamknięty katalog zagadnień wymagających uregulowania w akcie wykonawczym. Zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wydającego przepisy powszechnie obowiązujące, jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Brak w tym przypadku podstaw do regulacji niepełnej i niedookreślonej. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych skutkuje zawsze nieważnością uchwały.

Sąd wskazał, że Rada Miejska w Pilawie w Rozdziale III Statutu Miejsko - Gminnego Ośrodka Kultury w Pilawie nie zawarła sposobu powoływania Dyrektora tego Ośrodka ani okresu powołania ograniczając się tylko do wskazania organu powołującego i odwołującego oraz zasad, które opisane są w ustawie. Sąd uznał za prawidłowe stwierdzenie organu nadzoru, że taka regulacja nie wypełnia kompetencji nadanej radzie do określania sposobu powoływania organów zarządzających.

Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 ww. ustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator. Kandydata na to stanowisko można wyłonić także w drodze konkursu (art. 16 ust. 1 ustawy). Instytucje kultury działają bowiem na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (art. 13 ust. 1 ustawy). W pkt 3 ust. 2 art. 13 zawarto wymóg określenia w statucie organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania. Statut winien zatem określać, czy kandydata na stanowisko powołuje organizator oraz, czy wyłania się go w drodze konkursu. Przy czym wybór jednej z wymienionych metod winien określać jej szczegóły, m.in. formę powołania czy czas trwania tego stosunku. Ustawodawca oczekuje od rady gminy doregulowania materii w granicach określonych przez stanowione przez niego przepisy. Nie stanowi wypełnienia tego upoważnienia odesłanie do ogólnych, nieuszczegółowionych zasad określonych w ustawie.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że Rada Miejska zobowiązana była do wyczerpania zakresu spoważnienia ustawowego zawartego w art. 13 ust. 2 ww. ustawy, bowiem kwestie te przez ustawodawcę zostały uznane za niezbędne dla prawidłowego prowadzenia działalności przez instytucję kultury. Tym samym brak w statucie obligatoryjnych regulacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowił istotne naruszenie prawa a zatem prawidłowym było stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały Rady Miejskiej w Pilawie z dnia 30 czerwca 2014 r.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Miasto i Gmina Pilawa, reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, polegającą na przyjęciu, że Rada Miejska w Pilawie nie wyczerpała zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w ww. przepisie, tj. nie zawarła w statucie ośrodka kultury sposobu powoływania Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury, ani okresu powołania.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie wypada podkreślić, że jak stanowi art. 13 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Zakres postanowień statutu został ujęty w formie enumeracji pozytywnej w ust. 2 art. 13 ww. ustawy, przyjmując w punkcie 3, iż statut zawiera "organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zaprezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisku, nie sposób uznać, że zawarty w statucie zapis § 11: "Dyrektora MGOK powołuje i odwołuje Burmistrz Miasta i Gminy Pilawa na czas określony w trybie określonym w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej" narusza powołany art. 13 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że przepis ten stanowi wytyczne co do formułowania postanowień statutu w zakresie sposobu powołania, nie zaś trybu, w jakim odbywa się procedura wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Nie sposób również przyjąć, jak uczynił to Sąd I instancji, iż przepis ten powinien być interpretowany w ten sposób, że narusza ustawową, generalną klauzulę delegacyjną brak jednoznacznego sposobu wyłaniania kandydata na stanowisko związane z zarządzaniem instytucją kultury oraz brak elementów definiujących stosunek zatrudnienia, na jaki składają się m.in. kwestie związane z formą powołania, czy czasem trwania tego stosunku. Zauważyć trzeba, że powołany przepis zawiera jedynie upoważnienie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających i doradczych, nie stanowi zaś o obowiązku formułowania ściśle warunków, na jakich odbywać się będzie rekrutacja, czy wreszcie istotnych elementów, na jakich oparty będzie stosunek zatrudnienia. W akcie o charakterze organizacyjnym nie należy formułować zakresu działania danej instytucji kompleksowo, nie zawsze jest bowiem możliwe objęcie jednoznaczną normą wszystkich rodzajów działań, zdarzeń, czy zaistniałych stanów faktycznych. Powyższego stwierdzenia nie sposób skutecznie podważyć wywodząc, że przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie regulują zasad, na jakich odbywa się powołanie za stanowisko dyrektora instytucji kultury. Zauważyć choćby należy, że w świetle art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy, kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, poza instytucjami, które wymienia rozporządzenie ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, dla których z uwagi na ich znaczenie dla kultury narodowej, jako właściwy sposób przyjęto drogę konkursową. Sam zaś tryb powoływania dyrektora został uregulowany w art. 15 ww. ustawy.

Nadto, jak słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu I instancji należało uznać za nietrafne z uwagi na fakt, iż zawarcie w statucie wszelkich warunków, na jakich powołany zostaje dyrektor instytucji kultury, pozostawałoby w sprzeczności z uprawnieniami organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie Burmistrza Miasta i Gminy Pilawa) do formułowania postanowień umowy o zatrudnieniu, a zatem z kompetencjami przyznanymi organowi wykonawczemu gminy w art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Nie zasługuje zatem na aprobatę przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko, iż w świetle powołanego w podstawach skargi kasacyjnej przepisu art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w statucie instytucji kultury winna być ściśle określona metoda wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora tej instytucji, przy koniecznym uwzględnieniu warunków, na jakich oparty jest stosunek powołania.

Konkludując, stwierdzić należy, że norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora instytucji kultury poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów ustawy.

W tej sytuacji wypada zgodzić się z zaprezentowanym tak w skardze kasacyjnej, jak i wcześniej w skardze, stanowiskiem pełnomocnika Miasta i Gminy Pilawa, że zapis § 11 statutu: "Dyrektora MGOK powołuje i odwołuje Burmistrz Miasta i Gminy Pilawa na czas określony w trybie określonym w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej" wyczerpuje przyznane w tej kwestii radzie kompetencje.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, która podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 148 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 203 pkt 2 ww. ustawy.