Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 853/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit a i c; art. 134 par. 1;
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16 par. 1 zd. 2;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 roku sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania czynności naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2011 uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...], nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 783/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi J. Ś. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania czynności naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. T. z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 618/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi J. Ś. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, a także decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. T. z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] organ I instancji cofnął skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006 - 2010, podczas gdy winien najpierw wyjaśnić jakie jest dokładnie żądanie skarżącego, czy domaga się on wypłacania świadczenia, na podstawie istniejącej w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu równoważnika za remont lokalu, czy też wydania decyzji administracyjnej dotyczącej przyznania tego świadczenia za określony okres. W ocenie Sądu analiza treści wniosku skarżącego i załączonych do niego oświadczeń mieszkaniowych, a następnie składanych odwołań nasuwała wątpliwości, co do istoty żądania kierowanego do KMP w P. T. Z jednej strony skarżący zgłaszał roszczenie o wypłatę należnego mu równoważnika wraz z odsetkami i składał oświadczenie mieszkaniowe, w którym wnosił o ustalenie uprawnień do równoważnika za konkretne lata, a w innym piśmie wskazywał, że nie domaga się ustalenia prawa do tego równoważnika, które mu wszakże przysługuje na mocy wcześniejszej decyzji i obowiązujących przepisów. W tej sytuacji organ powinien wezwać skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania żądania tj. czy skarżący ubiega się o ustalenie jego uprawnień do równoważnika za lata 2006 - 2010, czy też dokonania czynności wypłaty wnioskowanego świadczenia i dopiero wówczas rozstrzygnąć jego wniosek we właściwej formie.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Miejski Policji w P. T. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm. ) w związku z art. 2 pkt. 2 lit. c i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 8 poz. 67 ze zm.) i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919, ze zm.), odmówił dokonania czynności naliczenia i wypłaty na rzecz J. Ś. - emeryta policyjnego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2011. W uzasadnieniu wskazał, że w piśmie z dnia 30 marca 2011 r. J. Ś. wyjaśnił, "iż w terminie do dnia 30 kwietnia 2011 r. oczekuje, realizacji decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w P. T. z dnia [...] poprzez wypłatę należności wynikających z równoważnika za remont mieszkania w kwocie należnej 2 norm wraz z odsetkami od 2006 do 2010 oraz za rok 2011". Organ wskazał, że w dniu 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. - uchylając § 8 i § 9 ust. 2, co skutkowało utratą od dnia 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego oraz właściwości organów Policji do rozstrzygania w sprawach związanych z tym świadczeniem. Wobec braku od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisów, które stanowiłyby podstawę prawną do dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz uprawniających organy Policji do orzekania dla tej grupy osób w formie decyzji, brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku J. Ś. Zgodnie natomiast z treścią do art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, to policjantowi a nie emerytowi policyjnemu przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Również przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwalają traktować emerytów, czy rencistów w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Komendant Miejski Policji podkreślił, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu.

Od powyższej decyzji J. Ś. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji w P. T. do wypłaty równoważnika na remont lokalu za lata 2006 - 2011.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zmiana rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. wprowadzona rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. spowodowała, że z dniem 1 stycznia 2006 r. emeryci i renciści policyjni utracili prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ponieważ rozporządzenie zmieniające uchyliło § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do dalszej wypłaty emerytowi przez organy Policji równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Równoważnik na remont lokalu przysługiwał do dnia 1 stycznia 2006 r. na mocy rozporządzenia, które przyznawało go emerytom w legalny sposób na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej uprawniającej ministra do poszerzenia kręgu osób uprawnionych wprost z ustawy. Także w sposób legalny prawo to zostało emerytom cofnięte, bez naruszenia zasady praw słusznie nabytych.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył J. Ś. Podtrzymując zarzut naruszenia prawa materialnego wniósł o uchylenie decyzji i wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Miejskiego Policji w P. T. do wypłaty równoważnika za żądany okres wraz z ustawowymi odsetkami.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 135 P.p.s.a. zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji, stwierdził, że decyzje te, w zakresie, w jakim odmawiają przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za lata 2006 - 2011 zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedstawiając dotychczasowe zmiany stanu prawnego Sąd wskazał, że rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r. zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. poprzez uchylenie m.in. § 8 oraz § 9 ust. 2. Powołane rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. W ocenie Sądu, wskazana zmiana regulacji § 8 rozporządzenia nie wpływa na stosunki już istniejące, tj. powstałe pod rządami dotychczasowych przepisów. Wskazując na instytucję "praw nabytych" Sąd podkreślił, że zgodnie z powszechnie przyjętą w literaturze i orzecznictwie praktyką, w przypadku zmiany przepisu dopuszczalne jest roszczenie o dalszą realizację praw nabytych wynikających z decyzji administracyjnej jedynie, gdy wynika z wyraźnego przepisu stanowiącego materialne źródło uprawnienia. Jednakże w literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, że na istnienie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, te nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują one z mocą wsteczną. Zatem jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, mimo, że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Odnosząc się do kwestii mocy wiążącej regulacji, na którą powołuje się skarżący, Sąd wskazał, że delegacja ustawowa dla wydania zarządzenia, na podstawie którego skarżący nabył uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynikała wprost z treści art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. W powyższym przepisie prawa ustawodawca przewidział, jako jeden z elementów, na podstawie którego powinno było być wydane zarządzenie, m.in. wskazanie podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia. Regulacje zawarte w zarządzeniu, na podstawie którego skarżący nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zostały powtórzone w rozporządzeniach z dnia 20 grudnia 1999 r. i z dnia 28 czerwca 2002 r. Wobec tożsamych rozwiązań prawnych w zakresie prawa emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w stosunku do wcześniej obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. oraz zarządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z 30 czerwca 1997 r. wydanych w tym samym przedmiocie, ukształtowana ostatecznie ww. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. sytuacja prawna skarżącego nie uległa zmianie. Przepis bowiem § 8 ostatnio wymienionego rozporządzenia dawał możliwość przyznania stosowania przyjętych w nim rozwiązań prawnych także w stosunku do emerytów policyjnych. W tym kontekście rację Sąd przyznał Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Ł. w tym zakresie, w jakim stwierdza, że utrata mocy obowiązującej przez § 8 cytowanego rozporządzenia wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego osobom będącym emerytami policyjnymi. Sąd podkreślił jednak, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień, a czym innym ocena mocy obowiązującej orzeczenia to źródło konkretyzującego. W doktrynie prawa administracyjnego powszechne jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd stwierdził, że ani rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., ani rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego przed wejściem w życie obu aktów prawnych. Decyzja Komendanta Miejskiego Policji w P. T. z dnia [...] przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W dalszym ciągu wywołuje skutki, które wynikają z ich przedmiotowego zakresu. Tym bardziej, że wniosek skarżącego z dnia 1 kwietnia 2011 r. nie zawierał w istocie rzeczy żądania przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co upoważniałoby organ do skonkretyzowania tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek ten dotyczył naliczenia i wypłaty równoważnika już przyznanego, mocą decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. T. z dnia [...]. W takiej sytuacji, należało przyjąć, że skarżący domagał się realizacji decyzji już wydanej – ostatecznej i prawomocnej. Brak było w ocenie Sądu podstaw do odmowy wypłaty skarżącemu wnioskowanego przez niego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2011. Sąd zaznaczył, że podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż zmiana rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. dokonana z dniem 1 stycznia 2006 r. pozostaje bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych wynikających z ostatecznych decyzji o przyznaniu im prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Komendanta Miejskiego Policji w P. T. w zakresie, w jakim odmawiają przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2011 wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i ponownie rozpoznać wniosek skarżącego mając na uwadze treść wymienionych rozważań.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Ł., reprezentowany przez radcę prawnego.

Zaskarżając wyrok w całości skarżący kasacyjnie wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), w zw. z § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 266, poz. 2246 z późn. zm.) i w zw. z art. 29 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie;

2) prawa procesowego:

a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nie naruszała przepisów postępowania, a także nie naruszała prawa materialnego,

b) art. 151 P.p.s.a poprzez nieoddalenie skargi mimo podstaw do jej nieuwzględnienia,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik nie zgodził się z twierdzeniem Sądu, że decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik organu podniósł, że stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi. Ustawa o Policji nie stanowiła i nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu. Art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś ust. 2 art. 91 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Nie powinno budzić wątpliwości, że organy administracji winny stosować przy wydaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania, co przesądza o tym, że organy prawidłowo zastosowały przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. Równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przysługiwał do dnia 1 stycznia 2006 r. jedynie na mocy rozporządzenia (§ 8 i § 9 ust. 2), które przyznawało go wprost również emerytom czy rencistom. Zatem w sposób legalny i uprawniony, bez naruszenia zasady praw nabytych, uprawnienie to emerytom i rencistom zostało cofnięte poprzez nowelizację przedmiotowego rozporządzenia. Tym samym za niezasadny należy uznać pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że zmiana rozporządzenia nie ma wpływu na jego prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008/8/141), wyraził pogląd, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Przepisy tej ustawy przewidują jedynie prawo emeryta i rencisty do lokalu mieszkalnego (art. 29) oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym (art. 30), za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008/8/141). Stanowisko KWP w Ł. zawarte w uchylonej przez WSA decyzji jest zgodnie z poglądem wyrażonym w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy uzasadnione było oddalenie skargi, zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji przyjął, iż decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dochodząc do tej konkluzji Sąd nie wskazał jednak, jakie konkretne przepisy prawa organy naruszyły i jakie przepisy stanowią podstawę prawną rozstrzygnięcia, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2012r., sygn. akt IOSK 97/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Na podstawie art. 207 § 2 w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasadzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku podzielając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że samo powołanie w postawie prawnej wyroku przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bez wskazania przepisów procedury administracyjnej, które w ocenie Sądu w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organ naruszył, i naruszenie których mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Istotą sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, w tym zaskarżonej decyzji jest ocena zgodności z prawem zarówno samej decyzji, jak i postępowania, w ramach którego decyzja została wydana. Nie jest zatem wystarczające samo stwierdzenie przez Sąd, że brak było podstaw do odmowy wypłaty skarżącemu wnioskowanego przez niego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 (strona 9 uzasadnienia wyroku) nawet przy obszernych rozważaniach Sądu, co do braku zasadności rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej nie może opierać się na przekonaniu o słuszności określonego sposobu załatwienia sprawy, ale wymaga – w sytuacji, gdy sąd dochodzi do przekonania, jak w niniejszej sprawie, że doszło do naruszenia prawa przez organ – wskazania naruszonych przepisów. Stwierdzenie Sądu stanowiące w istocie przytoczenie treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bez skonkretyzowania, o jakie przepisy prawa chodzi, nie realizuje wymogu wyjaśnienia przez sąd administracyjny podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. Obowiązku wskazania i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia nie może zastąpić bowiem powołanie się wyłącznie na procesową podstawę umożliwiającą wydanie wyroku. Wobec niewskazania przez Sąd, jakim dokładnie przepisom uchybił organ administracji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest, na tym etapie postępowania, podstaw do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., jak również art. 151 p.p.s.a. Za przedwczesne, w świetle powyższego, uznać należało również rozpatrywanie zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wyjaśnić należy na wstępie, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji,

a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - dalej powołanej jako "p.p.s.a."). W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Sąd oceniając zaskarżoną decyzję, we wskazanym wyżej aspekcie, w toku przeprowadzonej ponownie kontroli, w związku z przekazaniem sprawy temu Sądowi przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lipca 2012r., stwierdza, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zasadniczym problemem sprawy jest rozstrzygnięcie, czy emerytowanemu policjantowi, który nabył pod rządami nieobowiązujących już przepisów uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, przysługuje nadal prawo do świadczenia na zasadach ukształtowanych ostateczną decyzją administracyjną Komendanta Miejskiego Policji w P. T. z dnia 4 maja 1999 r., nr 46/E/99.

Materialnoprawną podstawę decyzji przyznającej uprawnienie do równoważnika stanowił art. 91 ust. 1i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179, ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 2, § 2 § 4,§ 9, § 10, § 11, § 12 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M. P. Nr 76, poz. 708), które zostało uchylone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. z 1999 r., nr 106, poz. 1212 ze zm.). Rozporządzenie to przestało obowiązywać w dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919) zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które to rozporządzenie zostało następnie zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. w sprawie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania ( Dz. U. z 2005 r., Nr 266, poz. 2246 ), poprzez uchylenie m.in. § 8 rozporządzenia z 2002 r. Oceniając skutki zmiany stanu prawnego, w kontekście obowiązywania decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu uprawnienie do przedmiotowego równoważnika Sąd orzekający w tej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o takim samym zagadnieniu prawnym, że nowelizacja rozporządzenia z 2002 r. i uchylenie z dniem 1 stycznia 2006 r. jego § 8, nie powodowała automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających, emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, (por. teza 1 do wyroku NSA z dnia 26 października 2010 roku w sprawie l OSK 541/10 odwołujących się do wyroków tego Sądu z dnia 19 marca 2010 r. w sprawie 1211/09; z dnia 17 marca 2010r. w sprawie l OSK 1219/09; z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie l OSK 1176/09, z dnia 24 marca 2010 roku w sprawie l OSK 1576/09 oraz wyrok z dnia 3 lutego 2011 r. w sprawie l OSK 1713/10).

Jeśli zaś chodzi o skutki prawne tych decyzji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopóki decyzje te nie zostaną zweryfikowane w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynika bowiem, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a.).

Podkreślenia wymaga, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła uprawnień, a czym innym dokonanie oceny mocy obowiązującej orzeczenia konkretyzującego przyznane uprawnienie. Skoro decyzją z dnia [...] przyznano skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego bezterminowo, a decyzja ta dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego korzysta ona z domniemania prawidłowości i trwałości kształtując stosunek administracyjnoprawny i wynikające z niego uprawnienie do wypłaty świadczenia. Zauważyć też należy, że decyzja przyznająca skarżącemu uprawnienie do równoważnika nie zawiera w istocie żadnych negatywnych warunków wpływających na jej trwałość i obowiązywanie. Wywołuje zatem skutki prawne do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jeśli bowiem w ramach stosunku administarcyjnoprawnego mają być wykonane obowiązki lub uprawnienia o charakterze powtarzającym się, stosunek ten trwa tak długo, jak długo istnieje norma prawna lub akt je konkretyzujący (por. J.Zimmermann w: Prawo administracyjne, Kraków 2006r.,str. 257).

Wyeliminowanie przedmiotowej decyzji mogło nastąpić na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych bądź w sposób indywidualny poprzez zastosowanie przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów nadzwyczajnych. Oba przypadki w sprawie jednak nie wystąpiły. Żadne z rozporządzeń wydanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w roku 2002 i 2005 nie zawierało przepisów intertemporalnych, które skutkowałyby uchyleniem istniejących w obrocie prawnym decyzji. Ugruntowane jest w piśmiennictwie i judykaturze stanowisko, że na istnienie i skuteczność stosunków administracyjnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, te nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują one z datą wsteczną. Zatem jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień, co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie, (por. T.Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej PiP z 1992 roku, nr 7). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono również pogląd, w którym stwierdzono, iż jeżeli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań, co do losu decyzji administracyjnych wydanych przed wejściem jej w życie i wydanych na odmiennych podstawach prawnych, decyzje te są nadal wiążące, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2005 roku w sprawie II SA/Wa 2389/04). Podobny pogląd zaprezentował WSA we Wrocławiu wskazując, że nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie występuje decyzja nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienie, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2010 r. w sprawie IV SA/Wr 174/10).

Reasumując, mając na względzie uchybienia wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2012 r., dotyczące poprzednio wydanego w tej sprawie wyroku WSA w Łodzi z dnia października 2011 r., uwzględniając okoliczności przestawione wyżej oraz mając wzgląd na konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP i płynących z niej reguł legalizmu, budowania zaufania obywateli do państwa oraz ochrony praw nabytych oraz zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) należy uznać, że decyzja administracyjna przyznająca skarżącemu uprawnienie do równoważnika nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutek prawny w postaci przysługiwania prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego na zasadach nią określonych. Odmowa wypłaty nastąpiła więc z naruszenia wskazanych przepisów. Takie stanowisko prezentowane jest w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012r. w sprawie I OSK 243/12, z dnia 4 kwietnia 2012r. w sprawie I OSK 1850/11, z dnia 28 lutego 2012r. w sprawie I OSK 1738/11, z dnia 15 czerwca 2012r. w sprawie I OSK 2016/11, z dnia 12 kwietnia 2011r. w sprawie I OSK 2073/10, z dnia 3 lutego 2011r. w sprawie I OSK 1720/10, z dnia 1 grudnia 2011r. w sprawie I OSK 1711/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzić także należy, że argumentacja organu, że odpadnięcie podstawy prawnej uniemożliwia jego wypłatę jest niezasadna, gdyż przedmiotowa decyzja zawiera odwołanie do każdoczesnego brzemienia przepisów wykonawczych w zakresie wysokości stawek. Sposób wyliczania równoważnika dla policyjnych emerytów i rencistów, tak jak w latach, w których było ono realizowane, wypłacane jest na podstawie decyzji w wysokości przewidzianej dla funkcjonariuszy w służbie czynnej, według corocznie waloryzowanych stawek (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012r. w sprawie I OSK 2016/11, z dnia 1 grudnia 2011. W sprawie I OSK 1711/11).

Rozpoznając ponownie sprawę organ l instancji winien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku.

W konsekwencji naruszenia wyżej wskazanych przepisów, które w ocenie Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w związku z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

P.M.