Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 477/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie: WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 09 czerwca 2022 r.; znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].04.2022 r. [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T. S. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 04.07.2022 r. T. S. (dalej również jako: "skarżąca") wniosła skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia 09.06.2022 r. dotyczącego utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].04.2022 r. [...] zawieszającego postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem budynku gospodarczego z częścią garażową, zlokalizowanego w K. , na dz. Nr [...] do czasu uzyskania od Wójta Gminy S. (przez K. M.) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skargą objęte jest postanowienie o zawieszeniu postępowania, jednakże dla zobrazowania całokształtu postępowania, które trwa od 2013 r. i kontekstu w jakim ono zapadło zwięzłego przedstawienia wymaga dotychczasowy przebieg postępowania ograniczony do przytoczenia decyzji i postanowień wydawanych dotąd przez organy.

W 2013 r. inspektorzy PINB w P. dokonali kontroli nieruchomości w K. , podczas której stwierdzono, że współwłaścicielami posesji są J. i M. K., T. i S. S. oraz K. M.. W trakcie kontroli PINB ustalił, że na nieruchomości zlokalizowane zostały oprócz budynku mieszkalnego wielorodzinnego również inne obiekty budowlane, których właściciele nie okazali się dokumentami potwierdzającymi legalność ich istnienia. Organ w stosunku do wszystkich tych obiektów wszczął postępowania administracyjne. Stwierdzono między innymi, że na nieruchomości w odległości 4,95 m od budynku mieszkalnego i ok. 40 cm od ogrodzenia zlokalizowany jest budynek gospodarczy z oddzieloną częścią garażową. Podczas kontroli (na podstawie aktu notarialnego) PINB ustalił, że prawo do korzystania z w/w obiektu ma K. M., która nie okazała dokumentów świadczących o legalności budynku.

Postanowieniem z dnia [...].06.2014 r. Nr [...] PINB nałożył na K. M. obowiązek dostarczenia ekspertyzy i inwentaryzacji budowlanej obiektów stanowiących jej własność, a wybudowanych bez wymaganych prawem dokumentów.

Dnia 20.08.2014 r. K. M. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania od Wójta Gminy S. decyzji o warunkach zabudowy, załączając kopię wniosku o wydanie w/w decyzji złożonego w Urzędzie Gminy S..

Postanowieniem z dnia 16.09.2014 r. PINB w P. zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem budynku gospodarczego z częścią garażową, oczka wodnego oraz budynku gospodarczego w części ogrodowej zlokalizowanych w K. . na działce o nr geodezyjnym [...] do czasu uzyskania od Wójta Gminy S. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu 14.07.2015 K. M. r. przedłożyła w organie I instancji kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...].03.2015 r., znak: [...] uchylającą i umarzającą w całości zaskarżoną decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy S. dla obiektów stanowiących własność K. M..

Postanowieniem z dnia 18.08.2015 r. PINB w P. podjął z urzędu postępowanie zawieszone postanowieniem nr [...], a pismem z dnia [...].09.2015 r. PINB w P. przypomniał również K. M. o obowiązku nałożonym postanowieniem nr [...].

Dnia 21.12.2015 r. K. M. zwróciła się z prośbą o przedłużenie terminu złożenia dokumentów.

Wobec braku wywiązania z nałożonego obowiązku, pismem z dnia 17.12.2015 r. organ I instancji ponownie wezwał do złożenia żądanych dokumentów w określonym terminie.

Dnia 12.02.2016 r. K. M. złożyła w PINB pisemne oświadczenie deklarując w nim, że do dnia 30.05.2016 r. dokona rozbiórki rozbudowanej części budynku gospodarczego, następnie pismem z dnia 29.03.2016 r. wniosła o przedłużenie terminu.

PINB w P., zawiadomieniem z dnia 20.04.2016 r., poinformował strony postępowania, że wskazanym będzie rozdzielenie sprawy prowadzonej do tej pory pod znakiem [...] w skład której wchodził budynek gospodarczy z częścią garażową, oczko wodne i budynek gospodarczy w części ogrodowej na poszczególne obiekty nadając im indywidualne znaki. Postępowaniu w sprawie oczka wodnego nadano symbol [...], budynku gospodarczego w części ogrodowej [...] a sprawa budynku gospodarczego z częścią garażową została włączona do sprawy rozbudowy budynku gospodarczego i nadano jej symbol [...] I.

Sprawa, której dotyczy skarga odnosi się do budynku gospodarczego z częścią garażową (rozbudowanego o część murowaną, która to część rozbudowana została przez K. M. rozebrana, o czym poniżej).

Dnia 23.05.2016 r. wpłynął do PINB kolejny wniosek K. M., w którym ponownie zwróciła się z prośbą o przesunięcie wskazanego przez siebie terminu rozbiórki dobudowanej części garażu. Wraz z wymienionym powyżej wnioskiem nie wpłynęło żądane przez PINB opracowanie. Pismem z dnia 30.06.2016 r. organ I instancji mając na uwadze art. 35 § 1 Kpa wezwał do bezzwłocznego wypełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem nr [...] z dnia 03.03.2014 r. informując jednocześnie, że organ nie ma obowiązku legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony. Nie ma też prawnej możliwości legalizacji robót budowlanych w sytuacji gdy zobowiązany nie wykonuje obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej.

Dnia 27.08.2016 r. do PINB wpłynęła kolejna prośba K. M. o przedłużenie terminu na złożenie dokumentów.

Ostatecznie K. M. dokonana a rozbiórki rozbudowanej części budynki gospodarczego z częścią garażową, co zostało potwierdzone przez inspektorów PINB w protokole nr [...]. W związku z powyższym, prowadzenie postępowania w przedmiocie rozbudowy części garażowej - włączonej do postępowania dotyczącego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem całego budynku gospodarczego z częścią garażową stało się bezprzedmiotowe i decyzją nr [...] organ umorzył postępowanie w tej części.

W dalszej kolejności decyzją nr [...] z dnia 13.01.2017 r. PINB nakazał rozbiórkę budynku gospodarczego z częścią garażową zlokalizowanego w K. na działce o nr geodezyjnym [...].

Postanowieniem z dnia 27.03.2017 r. znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania złożonego przez K. M., która wniosła skargę na w/w postanowienie organu II instancji, postanowieniem WSA w Poznaniu z dnia 24.11.2017 r. odrzucono skargę na postanowienie WWINB w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Następnie, w dniu 22.12.2017 r. K. M. zainicjowała postepowanie o wznowienie postępowania i złożyła do PINB wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją wydaną przez PINB nr [...] dnia [...].01.2017 r. celem uchylenia przedmiotowej decyzji oraz o wstrzymanie jej wykonania.

Postanowieniem z dnia 08.01.2018 r. nr [...] PINB wznowił z urzędu postępowania administracyjne zakończone decyzją nr [...] nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego z częścią garażową.

Decyzją nr [...] z dnia 13.02.20108 r. PINB w P. odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia 13.01.2017 r.

Kolejno, K. M. zainicjowała postępowanie o stwierdzenie nieważności – w dniu 06.03.2018 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o nakazie rozbiórki.

Wojewódzki W. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 09.07.2018 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 13.01.2017 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10.10.2018 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 09.07.2018 r., znak: [...] i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 13.01.2017 r. nr [...]. znak: [...]

Zatem na obecnym etapie postępowania przed PINB, w którym zapadło objęte skargą postanowienie o zawieszeniu postępowania, postępowanie jest na etapie po stwierdzeniu przez GINB nieważność decyzji PINB o nakazie rozbiórki.

Mając na uwadze zalecenia GINB oraz zapis art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. PINB postanowieniem nr [...] z dnia 09 kwietnia 2019 r. nałożył na K. M. obowiązek dostarczenia w określonym terminie ekspertyzy i inwentaryzacji budynku gospodarczego z częścią garażową. Żądane opracowanie zostało sporządzone przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane i należącego do izby samorządu zawodowego, a następnie, po wezwaniu przez PINB, uzupełnione.

PINB decyzją nr [...] z dnia 26.11.2019 r. nakazał K. M. wykonanie w określonym terminie robót określonych w ekspertyzie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20.01.2020 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując m.in., że stanowisko PINB co do daty powstania obiektu objętego postępowaniem jest przedwczesne, bowiem nie ustalono poprzez uzyskanie m.in. szkiców geodezyjnych przedmiotowej działki jaki kształt miał obiekt przed dniem 01.01.1995 r., a jaki po tej dacie. WWINB wskazał również, że nie wystąpiono również o przesłanie części graficznej planu miejscowego z 1989 r.

PINB po przeprowadzeniu postępowania w oparciu o wskazówki WWINB postanowieniem nr [...] z dnia 05.05.2021 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego z częścią garażową, zlokalizowanego w K. , na działce o nr geodezyjnym [...] i nałożył na K. M. obowiązek wstrzymania określonych robót budowlanych i dostarczenia w określonym terminie dokumentów wymaganych zapisem art. 48 ustawy Prawo budowlane:

- 4 egzemplarzy projektu budowlanego budynku gospodarczego

- oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomścią na cele budowlane

- decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 24.06.2021 r. znak [...] ponownie uchylił postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że PINB w P. nie wyjaśnił rozbieżności w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli oraz, że PINB "nie wystąpił także o inne dokumenty umożliwiające ustalenie daty powstania obiektu (m.in. zdjęcia lotnicze nieruchomości)". WWINB zwrócił również uwagę na zapis art. 29 i 30 Prawa budowlanego w kontekście powierzchni zabudowy rozpatrywanego obiektu oraz na możliwości zastosowania art. 49b. a nie jak uznał, organ I instancji - art. 48. Ponadto, organ II instancji, podał, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, iż K. M. jest właścicielem, inwestorem lub zarządcą przedmiotowego obiektu.

Mając na względzie powyższe PINB w P. ponownie przystąpił do wykonywania dalszych czynności wyjaśniających (m.in. wystąpił z wnioskiem do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o udostępnienie materiałów centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego).

PINB, ponownie rozpatrując sprawę, ze szczególnym uwzględnieniem wskazań zawartych w postanowieniu Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane postanowieniem nr [...] z dnia 21.10.2021 r. nakazał K. M., dostarczenie do w terminie do 15.02.2022 r.:

1. opisu budynku gospodarczego z częścią garażową określającego konstrukcję i sposób jej wykonania oraz rysunek przedmiotowego budynku.

2. oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

3. projekt zagospodarowania działki lub terenu .

4. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 09.12.2021 r., znak: [...] uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekł, że w/w obowiązek należy wykonać w terminie do dnia 29.04.2022 r.

Dnia 11.03.2022 r. K. M. złożyła w PINB kopię wniosku o ustalenie warunków zabudowy z pieczęcią wpływu do Urzędu Gminy S. datowaną na dzień 10.03.2022 r. (Dokument ten zawiera jedynie pierwszą stronę wniosku, wypełnione są tylko dane osobowe K. M. – brak wypełnienia rubryk wskazujących na to o wydanie decyzji na jaki obiekt jest wnioskowane).

Następnie, K. M. wnioskiem z dnia 14.04.2022 r. złożyła prośbę do PINB w P. o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla budynku garażowego w K. , działka o nr geodezyjnym [...].

W dniu 20.04.2022 r. PINB na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 K.p.a., wydał postanowienie [...] znak: [...] (dalej również jako: "postanowienie organu I instancji"), zawieszające postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem budynku gospodarczego z częścią garażową, zlokalizowanego w [...], na dz. nr [...] do czasu uzyskania od Wójta Gminy S. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu postanowienia organu I instancji organ podał, że analizując przedstawione dokumenty, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu problem zgodności obiektu z decyzją o warunkach zabudowy jest zagadnieniem wstępnym. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, należy ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu niż ten przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie - w tym przypadku do Wójta Gminy S.. Od tej oceny będzie zależało dalsze postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.. Stanowisko takie poparte jest również utrwalonym orzecznictwem. PINB wskazał, że z chwilą zaistnienia zagadnienia wstępnego organ ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie niezależnie od tego na jakim etapie ono się znajduje.

Zażalenie na postanowienie PINB [...] znak: [...] z dnia 20 kwietnia 2022 r. o zawieszeniu postępowania złożyła skarżąca T. S., która wniosła o "odwieszenie" ww. postępowania i wydanie nakazu natychmiastowej rozbiórki. Skarżąca podkreśliła, iż wniosek K. M. z dnia 10.03.2022 r. został pozostawiony bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie wniosku. Podkreśliła też, że PINB nie zweryfikował informacji przekazanych przez K. M..

Pismem z dnia 04 maja 2021 r. PINB zwrócił się do Wójta Gminy S. o informację na jakim etapie znajduje się postępowanie o wydanie warunków zabudowy.

Wójt Gminy S. (na wniosek PINB z dnia 04.05.2022 r.) pismem z dnia 11.05.2022 r. znak: [...], wyjaśnił, iż K. M. złożyła w dniu 10.03.2022 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku garażowego na dz. nr [...] w m. K. . Z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych ww. wniosku (mimo wezwania z dnia 28.03.2022 r.) wniosek ten pozostawiono bez rozpatrzenia. W dniu 27.04.2022 r. do Wójta wpłynął kolejny wniosek K. M. w ww. sprawie.

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 09.06.2022 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB dotyczące zawieszenia postępowania (dalej również jako: "postanowienie organu II instancji").

Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia utrzymującego wskazał, że kwestia wydania przez Wójta Gminy S. decyzji o warunkach zabudowy na legalizację budynku gospodarczego z częścią garażową jest zagadnieniem wstępnym, którego brak wyklucza zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem budynku gospodarczego z częścią garażową. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02.02.2017 r., sygn. II OSK 1243/15 [LEX nr 2291038]: "Warunkiem koniecznym wydania przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej jest przedstawienie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji, gdy inwestor nie może przedstawić takiej decyzji z przyczyn od siebie niezależnych, gdyż postępowanie w sprawie jej wydania nie zostało zakończone, to zawieszenie postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy uznać należy za w pełni uzasadnione. ".

W skardze do WSA skarżąca wniosła o: uchylenie postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia 09.06.2022 r. i uznanie, że K. M. zaniechała swoich obowiązków poprzez celowe niezłożenie w terminie wymaganych dokumentów.

Skarżąca wniosła także o odwieszenie postanowienia nr [...] PINB w P. z dnia 20.04.2022 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że sprawa dotycząca legalizacji nielegalnie postawionego budynku gospodarczego z częścią garażową na nieruchomości wspólnej toczy się już od 2013 roku. W ocenie skarżącej niezłożenie dokumentów nastąpiło wyłącznie z przyczyn zależnych od K. M., której celowe działania poprzez nieuzupełnienie wniosku o warunki zabudowy (z dnia 10.03.2022) i złożenie nowego dwa dni przed upływem ostatecznego terminu (tj. 27.04.2022 r. podczas gdy ostateczny termin mijał 29.04.2022 r.) dostarczenia wszystkich dokumentów zmierzały do kolejnego przedłużania sprawy.

Skarżąca podkreśliła, że w toku prowadzenia sprawy PINB w P. wielokrotnie wzywał K. M. do złożenia kompletu dokumentów niezbędnych do legalizacji, w tym decyzji o warunkach zabudowy, czego nie spełniała, tylko wnosiła stale o zawieszenie postępowań oraz o przedłużanie terminów na złożenie dokumentów. K. M. dwukrotnie składała do Urzędu Gminy w S. wniosek o ustalenie decyzji o warunkach zabudowy (2014 i 2016 r.), przy czym te z 2014 zostały oddalone przez SKO nr.: [...] z dnia 10 marca 2015 r., a wniosek z 2016 został pozostawiony bez rozpatrzenia, gdyż także nie był uzupełniony przez K. M..

Skarżąca zarzuciła w skardze, że PINB w P. wydając postanowienie nie zweryfikował na jakim etapie jest wniosek o wydanie warunków zabudowy złożony przez K. M. dnia 10.03.2022, na podstawie którego PINB w P. zawiesił postępowanie. Skarżąca zarzuciła, że PINB w P. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania na wniosek K. M., który był już pozostawiony bez rozpatrzenia. PINB w P. działał pochopnie, ponieważ K. M. nie podała dlaczego tak późno wystąpiła o warunki zabudowy i dlaczego nie uzupełniła wniosku z dnia 10.03.2022 r. w terminie. Po złożonym przeze skarżącą zawiadomieniu 26.04.2022 r. do PINB w P., o tym że wniosek z dnia 10.03.2022 r. złożony w Urzędzie Gminy przez K.. M. został pozostawiony bez rozpatrzenia, ponieważ go nie uzupełniła w terminie (21 dni). K. M. w dniu 27.04.2022 r. złożyła nowy wniosek o warunki zabudowy aby ponownie celowo przedłużać postępowanie.

Według skarżącej K. M. na zebranie wszystkich dokumentów miała czas ponad cztery miesiące. Postanowienie WWINB w P. było wydane dnia 9.12.2021 r., znak: [...], a czas na dostarczenie do organu PINB w P. dokumentów należało wykonać w terminie do dnia 29.04.2022 r. Skarżąca zaznaczyła, że złożony dnia 27.04.2022 r. wniosek (tj. dwa dni przed ostatecznym upływem terminu dostarczenia wszystkich dokumentów) nie jest dokumentem, który K. M. miała obowiązek dostarczyć do PINB w P..

Ponadto, skarżąca wskazała, że PINB w P. w toku prowadzenia sprawy złamał zasady: art. 8, 9 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Według skarżącej Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P. prowadzi sprawę przewlekle, wykonując czynności w dużym odstępie czasu.

Skarżąca wskazała, że PINB złamał zasadę odnośnie czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż nie poinformował jej o wizji lokalnej, która rzekomo odbyła się dnia 15.09.2021 zatem skarżąca nie mogła wypowiedzieć się i złożyć uwag co do kontroli. W ocenie skarżącej zasada informowania stron jest rażąco łamana przez urzędniczkę prowadzącą sprawę, która mimo obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony, nie informuje skarżącej o wszystkich okolicznościach jakie zachodzą w toku sprawy a w rozmowach telefonicznych nie udziela skarżącej wyczerpujących odpowiedzi na zadane przez skarżącą pytania tylko odkłada słuchawkę.

Wobec powyższego skarżąca uważa, że K. M. celowo nie wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku dostarczenia wszystkich niezbędnych dokumentów do PINB w P. w wyznaczonym ostatecznym terminie. A zaistniała sytuacja pokazuje, że mogłaby otrzymać ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, gdyż zgodnie z art. 64 ust. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku (Dz.U. 2003 Nr 80 poz. 717) termin oczekiwania na wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynosi 90 dni. Miała czas na dostarczenie dokumentów ponad 4 miesiące, zatem termin ten był wystarczający. Reasumując, według skarżącej niezłożenie dokumentów było ewidentnie z przyczyny zależnej od K. M..

W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 27 lipca 2022 r. WWINB wniósł o jej oddalenie referując stan faktyczny sprawy i wskazując, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca złożyła pismo procesowe z dnia 12 sierpnia 2022 r., w którym wniosła o:

1. Uchylenie zaskarżonego postanowienia

2. Odwieszenie postanowienia nr [...] PINB w P. z dnia 20.04.2022 r.

3. Przyspieszenie prowadzenia sprawy przez PINB w P. oraz wydania nakazu natychmiastowej rozbiórki budynku gospodarczego z częścią garażową, do którego toczy się postępowanie od 2013 r.

W uzasadnieniu pisma skarżąca przedstawiła dalszą argumentację mającą uzasadniać skargę oraz sformułowała dalsze zarzuty.

Według skarżącej PINB w P. rażąco narusza prawo odnośnie prowadzenia sprawy tj. nielegalnie wybudowanego obiektu (budynku gospodarczego z częścią garażową), którego sprawę prowadzi od 2013 r.

Skarżąca wskazała, że w jej opinii PINB w P. prowadzi przewlekle i postronnie sprawę od 2013 roku. Wynika to z zaniedbań ze strony PINB w P., który kilkakrotnie łamał przepisy i zmieniał swoje stanowisko, poprzez to, że niedokładnie badał sprawę i nie dawał wiary dowodom jakie w toku sprawy przedstawiała skarżąca, tylko opierał się na dowodach jakie przedstawiała K. M..

Skarżąca podkreśliła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją Nr [...] znak [...] napisał, iż zauważyć należy, że samo złożenie wniosku o wydanie decyzji nic może stanowić podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej, bowiem w przedmiotowej sprawie K. M. nie złożyła w tut. Inspektoracie żadnego dokumentu, rozstrzygającego gestię zgodności budynku gospodarczego z częścią garażową w jakimkolwiek aktem prawa. Skarżąca dodała, że K. M. nie dostarczyła dokumentów w wyznaczonym ostatecznym terminie do dnia 29.04.2022 r., w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jedynie dwa dni przed upływem ostatecznego terminu złożyła jedynie wniosek o ustalenie warunków zabudowy tj. 27.04 2022 r., dlaczego jednak nie poczyniła żadnych starań, aby złożyć ten wniosek wcześniej

Według skarżącej nie jest dostatecznie jasne na jakiej podstawie PINB w P. zawiesza postępowanie opierając się jedynie na wniosku, złożonym przez K. M.. Skarżąca zauważyła, że zgodnie z w/w decyzją wniosek nie jest żadnym z żądnych w/w dokumentów, które K. M. miała przedstawić w PINB w P. w wyznaczonym terminie. Na złożenie dokumentów miała czas od 9.12.2021 r. do 29.04.2022 r. Działanie K. M. jak widać, wedle skarżącej, jest celowe, ponieważ od początku prowadzenia sprawy nie składała żadnych dokumentów potrzebnych do legalizacji, tylko przekładała-przedłużała postępowanie na podstawie składanych wniosków.

Skarżąca podkreśliła również, że działka o numerze geodezyjnym [...] położona w obrębie ewidencyjnym K. , gm. S. jest współwłasnością trzech współwłaścicieli, których udziały wynoszą mniej niż połowę, zatem na wszelkie prace remontowo-budowlane wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Według poglądu Sądu Najwyższego "wzniesienie stałego obiektu budowlanego na nieruchomości stanowiącej współwłasność jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich uprawnionych do decydowania w tej sprawie" (wyrok SN z 11 października 1990 r., sygn. akt III ARN 15/90, LexisNexis nr 309173, OSP 1991, nr 6, poz. 163).

W wyroku z 17 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 585/96, LexisNexis nr 1548525 ("Wspólnota" 1998, nr 48, s. 27), uznał, że jeżeli nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a tylko jeden ze współwłaścicieli ubiega się o udzielenie pozwolenia na budowę, niedopuszczalne jest wydanie decyzji o takim pozwoleniu na rzecz wszystkich Współwłaścicieli. Pozwolenie na budowę może być wydane tylko tej osobie, która wystąpiła z wnioskiem w tej sprawie, po przedstawieniu przez wnioskodawcę dowodu, że pozostali Współwłaściciele wyrażają na to zgodę.

W podsumowaniu pisma skarżąca złożyła prośbę o uznanie jej skargi za zasadną i nakazanie PINB w P. wydania nakazu natychmiastowej rozbiórki budynku gospodarczego z częścią garażową, gdyż jego legalizacja rażąco naruszyłaby prawo, a oczekiwanie na warunki zabudowy nie zmieni tego, iż K. M. nie przedłoży oświadczenia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże w dalszym ciągu będzie jedynie prowadziło do ciągłej przewlekłości prowadzenia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, 655, 1457, z 1855. dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie do art. 3 § 2 ust. 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia – takim właśnie postanowieniem jest zaskarżone postanowienie WWINB.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Stosowanie do art. 120 p.p.s.a. sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem sprawy jest zagadnienie dotyczące zasadności zawieszenia postępowania w oparciu o tzw. "zagadnienie wstępne", które miałoby się jawić jako złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Należy mieć na uwadze, że objęte skargą postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane przez PINB, jak i utrzymujące je postanowienie WWINB są to rozstrzygnięcia o charakterze "wpadkowym" w stosunku do prowadzonego postepowania głównego. Sąd dokonuje więc oceny jedynie tych postanowień, jednak w kontekście całokształtu prowadzonego postępowania administracyjnego.

Przed zasadniczą częścią rozważań dotyczących zawieszenia postepowania należy szczególnie podkreślić, że postępowanie administracyjne w sprawie toczy się od 2013 r. Obecnie dotyczy ono budynku gospodarczego z częścią garażową usytuowanego we frontowej części działki (40 cm) od ogrodzenia z droga publiczną. Obiekt ten wcześniej był także rozbudowany o część murowaną, która to część rozbudowana została rozebrana przez K. M.. W początkowej fazie organ I instancji prowadził postępowanie wydając decyzję o nakazie rozbiórki, odnośnie tego postępowania został złożony wniosek o wznowienie postępowania przez K. M., jednak postępowanie nie zostało wznowione. Ostatecznie nieważność (na wniosek K. M.) "decyzji rozbiórkowej" stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego.

Po stwierdzeniu nieważności przez GINB organ I instancji prowadząc postępowanie nakazał przedstawienie ekspertyzy budowalnej, która została dostarczona.

Następnie, organ I instancji nakazał wykonanie w określonym terminie robót określonych w ekspertyzie, jednakże postanowienie organu I instancji – PINB zostało uchylone przez organ II instancji - WWINB.

Kolejno, PINB wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i dostarczenia określonych dokumentów na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, jednakże i to postanowienie zostało uchylone przez WWINB.

Obecnie zaś sprawa znajduje się na etapie, w którym PINB na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane postanowieniem nr [...] z dnia 21.10.2021 r. nakazał K. M., dostarczenie w terminie do 15.02.2022 r.:

1. opisu budynku gospodarczego z częścią garażową określającego konstrukcję i sposób jej wykonania oraz rysunek przedmiotowego budynku.

2. oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

3. projekt zagospodarowania działki lub terenu .

4. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W wyniku kontroli instancyjnej dokonanej przez WWINB również to postanowienie PINB zostało uchylone, jednak jedynie w zakresie terminu do przedłożenia określonych dokumentów, który WWINB ustalił na dzień 29 kwietnia 2022 r.

Zatem aktualnie postępowanie znajduje się na etapie, w którym PINB na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane postanowieniem nr [...] z dnia 21.10.2021 r. nakazał K. M., dostarczenie:

1. opisu budynku gospodarczego z częścią garażową określającego konstrukcję i sposób jej wykonania oraz rysunek przedmiotowego budynku.

2. oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

3. projekt zagospodarowania działki lub terenu .

4. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Termin na dostarczenie dokumentów przez K. M. określił zaś WWINB na dzień 20 kwietnia 2022 r.

W takim stanie postępowania głównego organ I instancji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 k.p.a., do czasu uzyskania od Wójta Gminy S. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (przez K. M.), stwierdzając, że w prowadzonym postępowaniu problem zgodności obiektu z decyzją o warunkach zabudowy jest zagadnieniem wstępnym, a organ II instancji utrzymał to postanowienie w mocy.

Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którym, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W ocenie Sądu organ II instancji wydając postanowienie o otrzymaniu postanowienia organu I instancji w mocy powinien ocenić całokształt stanu faktycznego, czyli wziąć pod uwagę m.in., to, że K. M. (wnioskodawczyni) złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie uzupełniła dokumentów, a więc organ Burmistrz S. pozostawił wniosek bez rozpoznania. Wynikało to z pisma Wójta Gminy S. - z dnia 11.05.2022 r. znak: [...] (wydanego na wniosek PINB z dnia 04.05.2022 r.) – znajdującego sią w aktach organu I instancji, w którym Wójt wyjaśnił, iż K. M. złożyła w dniu 10.03.2022 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku garażowego na dz. nr [...] w m. K. . Z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych ww. wniosku (mimo wezwania z dnia 28.03.2022 r.) wniosek ten pozostawiono bez rozpatrzenia. Wójt poinformował także, że w dniu 27.04.2022 r. do Wójta wpłynął kolejny wniosek K. M. w ww. sprawie. Zatem w dniu wydawania postanowienia przez [...] znak: [...] – tj. 09.06.2022 r. w aktach organu I instancji znajdowała się już w/w informacja, że wniosek K. M. o wydanie warunków zabudowy został pozostawiony bez rozpoznania, z uwagi na brak uzupełnienia go przez wnioskodawczynię (a więc z uwagi na okoliczność zależną od inwestora), mimo wezwania przez Wójta. Organ II instancji do okoliczności tej, że wniosek został pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na zaniechanie wnioskodawczyni K. M. w ogóle się nie odniósł, akcentując jedynie, że prowadzone jest postepowanie o wydanie warunków zabudowy z kolejnego wniosku. W tym kontekście i w takim stanie akt sprawy, cytowany przez WWINB wyrok NSA z dnia 02.02.2017 r., sygn. II OSK 1243/15 [LEX nr 2291038], który odnosi się do sytuacji gdy inwestor nie może przedstawić decyzji o warunkach zabudowy z przyczyn od siebie niezależnych, nie mógł, w ocenie Sądu, stanowić odpowiedniego uzasadnienia utrzymania w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zatem organ II instancji naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także art. 7 i 77 k.p.a., gdyż w niewyczerpujący sposób rozpatrzył materiał dowodowy – w szczególności implikacje wynikające dla zawieszenia postępowania wynikające z wskazanego pisma Wójta Gminy S. z dnia 11 maja 2022 r. – pozostawienie wniosku o wydanie warunków zabudowy bez rozpoznania w uwagi na okoliczności zależne od wnioskodawcy (inwestora) – co w ocenie Sądu stanowiło wyczerpanie ("skonsumowanie") pierwotnego wniosku o warunki zabudowy. W przeciwnym bowiem wypadku, mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w której wnioskodawca w nieskończoność mógłby składać wnioski o warunki zabudowy, nie uzupełniać ich, organ pozostawiałby je bez rozpoznania, a inwestor (wnioskodawca) ponownie składałby wniosek o warunki zabudowy; taka sytuacja mająca miejsce w nieskończoność prowadziłaby w ostateczności do niemożliwości jakiegokolwiek "odwieszenia" zawieszonego postępowania, a w konsekwencji uniemożliwiałaby zakończenie prowadzenia postępowania głównego. Organ II instancji nie przeanalizował więc dokładnie stanu faktycznego, tj. czy na tym etapie na którym obecnie znajduje się postępowanie jest celowym jego zawieszanie, tj. doprowadzanie do kolejnego jego wydłużenia w czasie, szczególnie wobec informacji przekazanej przez Wójta Gminy S., że wnioskodawczyni K. M. nie uzupełniła wniosku o ustalenie warunków zabudowy i został on pozostawiony bez rozpoznania.

Odnośnie zaś postanowienia organu I instancji, należy wskazać, że dokument, który organ I instancji nazywa "wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy" – z prezentatą Wójta Gminy S. z dnia 10 marca 2022 r. jest de facto jednostronicowy, zawiera jedynie pierwszą stroną druku wniosku o udzielenie warunków zabudowy i to wypełnioną w taki sposób, że znajdują się tam jedynie dane osobowe K. M., brak jest wypełnienia większości rubryk, a przede wszystkim brakuje najważniejszej informacji, tj. informacji o tym, na jaki obiekt wniosek o warunku zabudowy złożono. Jednakże, ten szczątkowy dokument nie wzbudził wątpliwości organu I instancji, który zanim dokonał zawieszenia postępowania na wniosek z dnia 14 kwietnia 2022 r., ani nie wezwał wnioskodawczyni K. M. do złożenia dalszych wyjaśnień, tudzież nie weryfikował na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy przed Wójtem Gminy S., wydając już w dniu 20 kwietnia 2022 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania. W ocenie Sądu zatem organ I instancji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, w oparciu o szczątkowy materiał dowodowy, którego, przed wydaniem tego postanowienia w ogóle nie weryfikował, co stanowiło naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także art. 7 i 77 k.p.a.,

Ponadto, w ocenie Sądu, mając na uwadze czas trwania postępowania od 2013 r., a także jego dotychczasowy przebieg, organy powinny wziąć również pod uwagę zachowanie (działania lub zaniechania) wnioskodawczyni – K. M. w toku całego postępowania, tj. czy zachowanie to jest nakierowane na uczynienie zadość warunkom (przedstawieniu odpowiednich dokumentów), które są wymagane do legalizacji, czy też zachowanie to jest ściśle nakierowane na przedłużanie postępowania (np. złożenie wniosku o warunki zabudowy, brak jego uzupełnienia mimo wezwania organu, a następnie złożenie kolejnego wniosku o udzielenie warunków zabudowy).

W tym kontekście szczególnie istotne wydaje się być, że wnioskodawczyni K. M., w toku całego postępowania, wielokrotnie na przestrzeni lat składała wnioski o przedłużenie jej terminu do złożenia odpowiednich (różnego rodzaju) dokumentów, nie byłą to sytuacja jednorazowa, za każdym razem, nawet uzyskując przedłużenie terminu, nie realizowała w pełni nałożonych na nią obowiązków złożonych z przedstawieniem odpowiedniej dokumentacji (w zasadzie obowiązek zrealizowała raz w odniesieniu do przedstawienia ekspertyzy).

W toku postępowania dotyczącego samowoli budowlanej zgłoszonej w 2013 r. K. M. wielokrotnie składała wniosku o przedłużenia różnego rodzaju terminów przykładowo:

- pismem z dnia 29 marca 2016 r. zwróciła się o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów w sprawie legalizacji obiektów do dnia 30 czerwca 2016 ( k. 46 akt admin.)

- pismem z dnia 23 maja 2016 r. zwróciła się o przesunięcie terminu rozbiórki budynku gospodarczego z częścią garażową ściana 1,50 m do dnia 30 września 2016 r. – (ostatecznie dobudowana ściana murowana – część obiektu - do budynku gospodarczego z częścią garażową została rozebrana) (k. 48 akt adm.)

- pismem z dnia 27 czerwca 2016 r. złożyła prośbę o przedłużenie terminu do przedłożenia ekspertyzy do 30 września 2016 r. (k. 50 akt admin.)

Organy powinny rozważyć całość postępowania legalizacyjnego, i całość zachowania strony – K. M. w jego trakcie. Jeżeli wnioskodawczyni nie jest w stanie spełnić podstawowych wymogów jakie są potrzebne do legalizacji, tj. przedstawić uzupełnienia dokumentacji do wniosku o udzielenie warunków zabudowy, to organy tą okoliczność powinny brać pod uwagę oceniając wniosek o zawieszenie postępowania w kontekście całokształtu i kontekstu całego postępowania, a także zasad dotyczących terminowości prowadzenia postępowania legalizacyjnego, tj. zakończenia go w określonym, rozsądnym terminie – sprawa toczy się bowiem, jak podkreślano już wielokrotnie, od 2013 r. Należało badać i ocenić, czy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawczyni K. M. skutecznie złożyła wniosek, czy dąży do uzyskania warunków zabudowy, czy jedynie dąży do przedłużania postępowania, czego organy obu instancji nie uczyniły.

W trakcie trwania postępowania, na jego początkowym etapie przed wydaniem decyzji o stwierdzeniu nieważności przez GINB, w postanowieniu PINB (wydanym w trybie z wznowieniowym) nr [...] dotyczącym odmowy uchylenia decyzji [...] – dotyczącej nakazu rozbiórki, PINB wskazywał już, że nie dostarczono dokumentów wymaganych przepisami prawa, koniecznych do zalegalizowania istnienia budynku gospodarczego z częścią garażową, a w sprawie znaczenie ma ustalenie, czy realizacja przedmiotowego budynku pozostaje w zgodzie z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jeśli takiego nie uchwalono, z dotyczącą tej działki decyzją o warunkach zabudowy. Organ zauważył, że samo złożenie wniosku o wydanie decyzji nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej, bowiem K. M. nie złożyła żadnego dokumentu. Choćby zatem ten fragment z uzasadnienia jednego z postanowień PINB wskazuje, że kwestia nieuzupełniania dokumentacji jest kwestią nawracającą i powtarzającą się w toku prowadzonego postępowania, na co organ I instancji, na obecnym etapie postępowania, powinien już być w szczególności wyczulony i dokładnie sprawdzać i weryfikować u innych organów treść składanych dokumentów czy etapy na jakich znajdują się inne postępowania.

Na marginesie należy zauważyć, że wydaje się również, że nie bez znaczenia dla oceny całokształtu sprawy pozostaje kwestia, znana organowi I instancji, a związana z możliwością dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Skarżąca wielokrotnie składała do organu I stopnia pisma dotyczące udziałów w nieruchomości: - w piśmie z 16 kwietnia 2021 r.; - pismo skarżącej dotyczące udziałów w nieruchomości z dnia 11 sierpnia 2021 r.; - pismo skarżącej z dnia 17.09 2021 r. – ponownie skarżąca wskazała, że działka stanowi jedną całość i jest objęta współwłasnością; - pismo skarżącej z dnia 22.04.2022 r, ponownie dotyczące zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie WWINB wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkowało koniecznością jego uchylenia. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł również o uchyleniu postanowienia organu I instancji - PINB w P. z dnia 20.04.2022 r. [...], gdyż w ocenie Sądu jest to niezbędne dla właściwego dalszego toku prowadzenia postępowania, które powinno zmierzać do szybkiego i efektywnego końcowego załatwienia sprawy przez organ I instancji.

Organ I instancji prowadząc dalsze postępowanie powinien się kierować przede wszystkim zasadami szybkości i prostoty postępowania wyrażonymi w art. 12 k.p.a., a także podejmować wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., ponadto organ I instancji prowadząc dalsze postępowanie zwrócić powinien szczególną uwagę na to, by realizowało ono zasadę pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od WWINB na rzecz skarżącej T. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania – uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego.