Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 18/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3, art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Agnieszka Góra – Błaszczykowska Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – asystent sędziego Bartosz Piwoński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego A. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżący A. B. zwrócił się, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] o udostępnienie mu informacji w następującym zakresie:

1. Wszystkich kart oznaczonych literą "C" w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, czyli wszystkich kart zabytków archeologicznych rejestru zabytków dla woj. [...].

2. Kart ewidencji zabytków archeologicznych wchodzących w skład ewidencji zabytków dla woj. [...] w rozumieniu art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w postaci określonej w § 8 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem dla wszystkich zabytków archeologicznych leżących na obszarze gmin: B., D. L., M.

Wniósł również, stosownie do treści art. 5 ust. 2 ustawy, o "zamaskowanie" w powyższych materiałach informacji dotyczących osób prywatnych będących właścicielami lub posiadaczami zabytków, a jednocześnie o pozostawienie w szczególności danych w tym kartograficznych umożliwiających określenie zabytku, jego dokładnego miejsca położenia lub przechowywania, zwięzły opis cech i wartości kulturowych, a także wszelkich innych nienaruszających prywatności osób fizycznych.

Pismem z dnia z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], organ poinformował skarżącego o przyczynach, dla których informacja nie może mu zostać udzielona natychmiast w żądanej formie ze wskazaniem, że jest to informacja przetworzona i stosownie do treści art. 14 ust. 2 ustawy wezwano wymienionego o wykazanie, w przeciągu 14 dni od daty otrzymania powyższego pisma, interesu publicznego.

W odpowiedzi na powyższe skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. wezwał organ do udostępnienia informacji w zakresie i formie jaką wskazał w pierwszym wniosku argumentując jednocześnie, że – jego zdaniem – selekcja dokumentów i ich anonimizacja nie powoduje, że ma się do czynienia z informacją publiczną przetworzoną.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji określonej we wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że po pierwsze w zasobach [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] nie ma kart oznaczonych literą "C" (pkt 1 wniosku) i w związku z tym udostępnienie nieistniejącej informacji nie jest możliwe. Po drugie zaś organ posiada w swoich zasobach archiwalnych karty ewidencyjne stanowisk archeologicznych i są to zasoby tzw. AZP (Archeologicznego Zdjęcia Polski), które powstawały w ramach ogólnopolskiego programu badawczego realizowanego od lat 80 XX w. Karty te jednak nie są uporządkowane wg podziałów administracyjnych, a wg numerów nadawanych w kolejności wciągania do zbioru i w zasobach [...] Urzędu Ochrony Zabytków nie ma wersji elektronicznej tych kart, a jedynie wersja papierowa, jak również nie ma tez żadnej dodatkowej elektronicznej bazy danych, która ułatwiłaby sortowanie kart. Zatem w celu zadośćuczynieniu żądania skarżącego należałoby z całego zbioru kart AZP, a w zasobach archiwalnych Urzędu Ochrony Zabytków w [...] jest ich kilkadziesiąt tysięcy wybrać te, które dotyczą trzech wskazanych przez wnioskodawcę gmin. Karty zawierają m.in. informacje dotyczące lokalizacji w ramach poszczególnych miejscowości, gmin, powiatów i województw. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że większa część z nich wykonana została przed ostatnią reformą administracyjną kraju, a więc część kart powstała w dawnym woj. [...] oraz to, że w dawnym woj. [...] jako podstawę określenia nazwy stanowiska (miejscowości) brano pod uwagę podział administracyjny sprzed II wojny światowej (jako układ niezmienny, wobec często zmieniających się podziałów współczesnych), to wyselekcjonowanie żądanych kart wiązałoby się z wykonaniem pracy o ogromnym nakładzie, gdyż należałoby z całego zbioru, przeglądając sztuka po sztuce, analizując mapę sytuacyjną zamieszczoną na karcie i konfrontując ją z aktualnymi granicami gmin wybrać te, które spełniają kryteria lokalizacji, a szacunkowo kart, które mogłyby spełniać żądane kryteria może być ok. tysiąca. Następnie po wyselekcjonowaniu należałoby na zrobionych kopiach zamaskować dane właściciela terenu, jeśli takowe zostały na karcie umieszczone. Zatem czynności powyższe, biorąc pod uwagę konieczny do ich wykonania nakład sił i czasu, wykraczają poza proste czynności techniczne, dlatego też żądaną informację należy zakwalifikować jako informację przetworzoną, a udzielenie jej skorelowane jest z wykazaniem przesłanki interesu publicznego, czego skarżący nie wykonał. Niezależnie od powyższego stwierdził, że organ otrzymał z Narodowego Instytutu Dziedzictwa interpretację przepisów o informacji publicznej w kontekście zbioru AZP i według niej Karta Ewidencji Stanowiska Archeologicznego z zasobów AZP nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podstawowym elementem, który powinien zawierać dokument aby być uznanym za urzędowy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona j podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji i skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Karta zawiera zestawienie danych (w postaci tabelarycznej), usystematyzowanych w 17 działach, a wypełnianie poszczególnych rubryk ma charakter czysto techniczny i nie można go uznać za złożenie oświadczenia woli (zachowanie zmierzające do wywołania określonego skutku prawnego). Wypełnienie ograniczonej ilości rubryk w karcie (takich jak funkcja danej fazy zasiedlenia stanowiska, określenie przynależności kulturowej czy chronologicznej – tam gdzie konieczne jest wykorzystanie wiedzy specjalistycznej podmiotu wypełniającego kartę) może być uznane za "oświadczenie wiedzy", gdyż nie zawiera ono elementów ocennych, a jedynie informację o faktach, (jest odzwierciedleniem stanu wiedzy podmiotu je składającego). Fakt, że treści zawarte w Karcie Ewidencji Stanowiska Archeologicznego AZP nie pochodzą od funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego, w zestawieniu z powyższymi argumentami przemawia za tym, że jej treść nie mieści się w pojęciu informacja publiczna.

W odwołaniu z dnia [...] lutego 2011 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, skarżący stwierdził, że brak elektronicznej bazy danych nie umożliwia "ręcznego" wyszukania danych, a skoro nakład czasu na wykonanie tej czynności jest spory, to w konsekwencji jest to wina organu, który nie prowadzi na bieżąco odpowiedniej segregacji. W konsekwencji nie jest to informacja przetworzona. Ustosunkowując się natomiast do – jak podał organ – braku kart oznaczonych literą "C" stwierdził, że takie stanowisko jest pozbawione podstaw, bowiem ustawa wymaga, aby z wniosku o udzielenie informacji wynikało w sposób dostatecznie jasny, co jest przedmiotem wniosku. W myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r., rejestr zabytków znajdujących się na terenie województwa, zwany dalej "rejestrem ". jest prowadzony w formie ksiąg o wymiarach 46 na 30 cm, posiadających 200 kart z wydrukowanym kolejnym numerem strony, oznaczonych literami "C" – dla zabytków archeologicznych. Określenie przedmiotu żądanej informacji w złożonym wniosku jest w świetle przytoczonego wyżej przepisu jednoznaczne. Nadto we wniosku jego przedmiot doprecyzował jeszcze dopełnieniem: "czyli wszystkich kart zabytków archeologicznych rejestru zabytków dla woj. [...] i nawet dla laika tak określony przedmiot wniosku nie powinien rodzić wątpliwości interpretacyjnych, a co dopiero dla urzędu ustawowo zobowiązanego do prowadzenia rejestru zabytków. Stąd też przedmiot wniosku został określony z zachowaniem należytej staranności. Ponadto niezrozumiałe jest twierdzenie organu, że karta ewidencji zabytku archeologicznego nie jest dokumentem urzędowym i tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a na potwierdzenie powyższego dokonał analizy prawnej.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], mając za podstawę art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny i na argumenty organu pierwszej instancji – podał, że stosownie do treści art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zatem przyznać należy skarżącemu rację, że w kontekście przytoczonego przepisu żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, bowiem wynika to z brzmienia przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Natomiast nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest zatem ograniczone do przypadków, w których jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy, w przypadku obowiązku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych. O informacji przetworzonej traktuje art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, przy czym w ustawie tej brak definicji legalnej pojęcia "informacji przetworzonej". W związku z powyższym należy przyjąć potoczne, słownikowe znaczenie wyrazu "przetworzyć", tj. "zmienić coś, nadając inny kształt, wygląd, przekształcić", a w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że: "W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, to jest takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 112/07, LEX nr 340009). W wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1048/07 (LEX nr 368241) wyrażono pogląd, w myśl którego: "W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskaniu określonych środków osobowych i finansowych". Omawiana problematyka była również przedmiotem analizy zawartej w wyroku NSA z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05 (LEX nr 281369), w którym zawarto tezę, zgodnie z którą: "Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego". Zatem opracowanie (w celu udostępnienia) wszystkich kart zabytków archeologicznych rejestru zabytków dla woj. [...] oraz kart ewidencji zabytków archeologicznych wchodzących w skład ewidencji zabytków dla woj. [...] dla wszystkich zabytków archeologicznych leżących na obszarze gmin: B., D., M., bez wątpienia stanowi przetworzenie informacji publicznej, bowiem wymaga ono znacznego zaangażowania sił i środków organu, od którego żąda się informacji. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że za przetworzenie należy uznać wszystkie te działania, które nie przybierają postaci wyłącznie technicznego przeniesienia danych, w tym także analizę posiadanej dokumentacji pod kątem zakazów odnoszących się do udzielania informacji, przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Konieczność przeprowadzenia takiej analizy i usunięcia danych chronionych prawem świadczy o tym, że zanim informacja zostałaby udostępniona wnioskodawcy, musiałaby zostać przetworzona. Skoro wnioskodawca żądał informacji przetworzonej, to był zobowiązany wykazać się szczególnie ważnym interesem publicznym uzasadniającym jej żądanie. Odmowa wykonania przez wnioskodawcę powyższego obowiązku uzasadnia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy odmowę udostępnienia informacji. Informacją przetworzoną jest również pewna suma tzw. "informacji prostej", będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, z której udostępnieniem – w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych – wiąże się konieczność przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany odpowiednich czynności analitycznych i materialno – technicznych, dokonywanych przy użyciu dodatkowych sił i środków. Zatem informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Udzielenie w przedmiotowej sprawie wnioskowanych informacji wymagałoby znacznie dalej idących czynności, aniżeli tylko technicznego przeniesienia danych, bowiem jej udzielenie wiązałoby się z koniecznością dokonania szczegółowej analizy całości wyselekcjonowanej dokumentacji pod kątem zakazów odnoszących się do udzielania informacji, przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy oraz usunięcia danych chronionych prawem. Użyte tu pojęcie "technicznego przeniesienia danych" odpowiada pojęciu "przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku", użytemu w art. 15 ust. 1 ustawy. Z przepisu tego wynika bowiem, że przekształcenie formy udostępnianej informacji publicznej następuje w wyniku zastosowania "środków technicznych", w związku z czym potrzebę, możliwość i ewentualne dodatkowe koszty "przekształcenia" można analizować tylko przez pryzmat posiadanych środków o charakterze czysto technicznym, np. możliwości skopiowania określonej informacji na wskazany przez wnioskodawcę nośnik. W stanie faktycznym niniejszej sprawy udzielenie żądanej informacji publicznej z całą pewnością nie jest determinowane przez kryterium czysto technicznych możliwości przekształcenia jej formy, np. przy użyciu kserokopiarki. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji, mając na względzie, że przedmiotem jego wniosku było żądanie udostępnienia "informacji przetworzonej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, w odniesieniu do którego nie stwierdzono przesłanki jej udostępnienia w postaci uznania za "szczególnie istotną dla interesu publicznego", gdyż wnioskodawca na wezwanie organu do wyjaśnienia celu uzyskania żądanych informacji i wykazanie istnienia interesu publicznego, interesu takiego nie wykazał. Ponadto udostępnienie zbioru wnioskowanych przez stronę kart wiąże się z koniecznością ich zanonimizowania, co może negatywnie wpłynąć na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez organ i dlatego też zbiór tych orzeczeń dodatkowo należy uznać za informację przetworzoną. Z tego mianowicie powodu, że zanonimizowanie wnioskowanych do udostępnienia kart, wobec ich znacznej liczby, wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i jest to zatem informacja przetworzona. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów, zaś prawidłowość takiego rozumowania potwierdza powołane w dalszej części stanowisko judykatury.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący A. B. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuwzględnienie jego naruszenia,

2. art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem terminów ustawowych,

3. art. 8 k.p.a. poprzez podjęcie działań osłabiających zaufanie do organów państwa,

4. art. 1 ust. 1 i art. 6 pkt 3f ustawy poprzez ich niezastosowanie,

5. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię.

W tej sytuacji wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu natomiast podał, że organ pierwszej instancji nie podał danych osób, które wywiodły błędną analizę co do tego, że jego żądanie nie dotyczy informacji publicznej i powołał się na treść art. 6 pkt 3f ustawy. W dalszej części zarzucił przewlekłe prowadzenie jego sprawy i rozpatrzenie odwołania po okresie zakreślonym ustawą. Ponadto żądana przez niego informacja nie jest informacją przetworzoną. W dalszej części wskazał na bezzasadność stwierdzenia organu drugiej instancji o związaniu w wyniku jego żądania pracą wykraczającą poza normalny tryb i wykazania się szczególnym zaangażowaniem, bowiem nie jest to dla organu nowa czynność, gdyż na mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wojewódzki konserwator zabytków zobligowany jest do uzgadniania z gminami terenów chronionych, i stanowisk archeologicznych na terenie gminy. W związku z tym organ I instancji dysponuje gotową listą stanowisk na terenie każdej gminy i nie musi dokonywać żadnej analizy pod kątem udostępnienia żądanej informacji, a jedynie sięgnąć do tej listy w celu skopiowania konkretnych, wymienionych tam kart, co nie sianowi dla niego żadnego organizacyjnie skomplikowanego przedsięwzięcia. Niezależnie od powyższego podał, że zwracający się o udostępnienie nawet informacji publicznej przetworzonej, nie musi wykazywać żadnego interesu publicznego, zaś informacja o zabytkach archeologicznych sama w sobie jest szczególna dla owego interesu. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 4 ustawy o zabytkach, zabytek archeologiczny to "zabytek nieruchomy, będący powierzchniową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich siadów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem". Stanowiska archeologiczne, są zabytkami nieruchomymi i znajdują się często w miejscach publicznych lub powszechnie dostępnych, jak np. lasy, pola i ze względu na swój specyficzny charakter (z reguły znajdują się pod ziemią i nie posiadają własnej formy krajobrazowej) i konieczność posiadania wiedzy fachowej, obywatel nie jest w stanie określić, gdzie znajdują się one w terenie. Informacje o zabytkach archeologicznych są z tego powodu szczególnie istotne dla interesu publicznego ze względu na fakt, iż ustawa o zabytkach w art. 108, 111, 117 i 118 penalizuje szereg czynów w stosunku do zabytków, w tym archeologicznych, które mogą być popełnione nie tylko przez właściciela zabytku, a w przypadku stanowisk archeologicznych możliwe jest na przykład popełnienie przestępstwa z art. 108 ustawy o zabytkach.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym zasługuje na uwzględnienie. Na samym początku wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

Wobec treści powyższego przepisu bezspornym jest, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i dodać jednocześnie należy, że przepis ten ma charakter normy bezwzględnie wiążącej.

Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto – co należy szczególnie w niniejszej sprawie zaakcentować – informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Rzeczą oczywistą natomiast jest, że taka forma informacji publicznej może być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń wynikających z treści art. 5 ustawy. Zatem w świetle powyższej analizy bezspornym jest, że żądania skarżącego mieszczące się we wniosku z dnia 3 stycznia 2011 r., są informacją publiczną w rozumieniu ustawy.

Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 pkt ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Innymi słowy mówiąc i to stanowi kwestię sporną w rozpoznawanej sprawie, wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przez organem wykazać interes publiczny, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Inaczej rzecz ujmując, działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Przenosząc zatem powyższe rozważania na grunt przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 stwierdzić należy, że informacje przetworzone to takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz – a właściwie przede wszystkim – z formą owego przetworzenie. Stąd też za takie informacje uznać należy – co jest zgodne z ustalonym już stanowiskiem doktryny oraz judykatury i na co powołuje się organ – określony zbiór (suma) informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, usuwanie danych chronionych prawem, połączonych w ich pozyskanie znacznych środków finansowych i osobowych. Reasumując, informacja przetworzona jest jakościową nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie – jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji – żądane przez skarżącego dane są jedynie nieuporządkowane i istnieją w wersji papierowej, a nie elektronicznej, co nie ułatwia ich sortowania i w tej sytuacji należałoby z istniejącego zbioru wybrać informacje interesujące skarżącego (według kryteriów lokalizacji), a następnie zamaskować dane właściciela terenu, jeśli takie zostały umieszczone na karcie. Zatem w świetle powyższych wyjaśnień organu trudno – mając na uwadze poczynione powyżej uwagi – uznać żądane przez skarżącego informacje za "przetworzone" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dodać ponadto należy, że jeśliby nawet przyjąć ową czynność za wielce pracochłonną i wymagającą dużych nakładów finansowych, co ewentualnie uzasadniałoby uznać powyższą informację za "przetworzoną", to organ w żaden sposób nie wykazał, nawet orientacyjnie, jaki to byłby mniej więcej okres czasu niezbędny do wykonania tych czynności i z jakimi wiązałoby się to kosztami. Zatem owa ogólnikowość w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i lakoniczność, nie zezwala nawet na weryfikację przez Sąd racji organu i w konsekwencji podane tam fakty uznać należy za gołosłowne, zaś w obszernej decyzji organu drugiej instancji przywołane przez niego w zasadzie tylko stanowisko judykatury, w niczym nie zmienia powyższych wątpliwości. Z tego mianowicie powodu, że w żadnym stopniu nie uzupełnia stanowiska organu pierwszej instancji.

Reasumując, to że organ do tego czasu nie zdołał uporządkować powyższych danych, nie może automatycznie oznaczać, iż mamy tu do czynienia z informacją przetworzoną, a w konsekwencji "obarczać" tym skarżącego. Gdyby się bowiem kierować tego rodzaju kryterium, to właśnie wszędzie tam, gdzie z różnych powodów nie uporano się dotychczas ze zorganizowaniem owej pracy, w sposób nieuprawniony można by było wykorzystywać do tego celu pojęcie informacji "przetworzonej". W tym miejscu zwrócić jeszcze należy uwagę na fakt, że w takich sytuacjach organ może korzystać w możliwości przewidzianej w art. 13 ust. 2 ustawy, a mianowicie jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 (14 dni od dnia złożenia wniosku), podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organ winien przede wszystkim wyjaśnić powyższe wątpliwości, a nie bezkrytycznie formułować swoją tezę, po czym przeanalizować je w zestawieniu z poczynionym wyżej uwagami, a dopiero potem na nowo ocenić – zgodnie z powyższymi rozważaniami i wskazaniami Sądu – czy faktycznie żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Reasumując, zobowiązanie organu winno sprowadzić się do dokonania subsumcji prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy pod wskazane już wyżej przepisy prawa materialnego, z uwzględnieniem poczynionych powyżej rozważań.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzją jest ponadto dotknięta jeszcze inną wadą naruszającą przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie, jak wywodzi organ, nie jest on w posiadaniu informacji, o którą wnosi skarżący w pkt 1 swojego wniosku i z tego też powodu należało wydać decyzję odmowną. Otóż wyjaśnić należy organowi, że nieposiadanie żądanej informacji publicznej, w żadnym wypadku nie upoważnia do wydania decyzji odmownej, bowiem odmowa w formie decyzji administracyjnej dotyczy jedynie informacji będącej w posiadaniu organu i jeżeli jej udostępnieniu stoją na przeszkodzie przepisy prawa. Natomiast w takiej sytuacji, jak w rozpoznawanej sprawie, powiadomienie wnioskodawcy następuje w formie czynności materialno – technicznej.

Tytułem uzupełnienia godzi się ponadto wskazać organowi drugiej instancji, że w świetle rozstrzygnięcia podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji winien być przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie – jak podano – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.