Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 127/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 63
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi H. C. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku H. C. z dnia [...] lutego 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Wojewody na rzecz Skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SAB/Po [...]

Uzasadnienie

H. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. (data wpływu do organu) Skarżący zwrócił się do Wojewody o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.

W dniu [...] czerwca 2021 r. Skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Skarżący złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjną w Poznaniu wyżej opisaną skargę zarzucając organowi rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 dalej jako "k.p.a.") oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o:

- zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi ,

- stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- wymierzenie organowi grzywny,

- przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł,

- zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż pomimo złożenia w dniu [...] lutego 2021 r. do dnia wnoszenia skargi organ nie wydał decyzji w sprawie tj. pomimo upływu ponad 6 miesięcy.

Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej Skarżący wskazał, iż zaistniała sytuacja uniemożliwia planowanie przez stronę życia oraz normalne prowadzenie spraw w kraju. Skarżący wskazał, iż ograniczona jest przez to możliwość zawierania przez niego umów najmu czy kredytu. Ponadto Skarżący wskazał, iż nie może uzyskać szczepienia na COVID-19, do którego otrzymania wymagane jest prawo czasowego lub stałego pobytu. Skarżący wskazał również, iż z tego powodu pozbawiony jest również możliwości wyjazdu z kraju i odwiedzenia rodziny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż ze względu na dyspozycję zawartą w art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 105 i 106 ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020r., poz. 35) postępowanie wszczynane jest w momencie, gdy zawiera co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Powyższa okoliczność spowodowała, iż nie rozpoczął się jeszcze bieg terminu do rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. W związku z tym, terminy określone w art. 35 k.p.a. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Organ wskazał również, iż w Wydziale Spraw Cudzoziemców W. Urzędu Wojewódzkiego do końca czerwca 2021 r. funkcjonowała internetowa rezerwacja umożliwiająca umówienie się na złożenie odcisków linii papilarnych oraz przedłożenie do wglądu ważnego dokumentu podróży oraz ewentualne uzupełnienie pozostałych braków formalnych. Dlatego też mimo braku wezwania ze strony organu, możliwe jest umówienie się na wizytę w siedzibie Wydziału oraz w jednej z czterech delegatur W. Urzędu Wojewódzkiego.

Organ zaznaczył, iż z początkiem lipca wprowadzony został nowy system rezerwacji wizyt. Pracownicy telefonicznie kontaktują się z cudzoziemcami w celu uzgodnienia dogodnego dla nich terminu stawiennictwa. Kolejność wykonywanych połączeń zależy od terminu złożenia wniosku. Organ zaznaczył, iż system ten ma na celu zapewnienie równego i sprawiedliwego dostępu do złożenia odcisków linii papilarnych.

Ponadto Wojewoda wskazał, iż cudzoziemiec posiada ważną kartę pobytu przedłużoną z mocy prawa ze względu na stan epidemiczny, tak więc przebywa na terytorium RP legalnie. Odnosząc się do szczepień przeciwko COVID-19 dla obcokrajowców organ podniósł, iż szczepienia wykonywane są bezpłatnie.

Organ wyjaśnił również, iż opóźnienia w prowadzeniu postępowań, z uwagi na ograniczenia kadrowe, częstą rotacje pracowników oraz obecnie panującą sytuację w kraju i na świecie, dotyczą obecnie tysięcy spraw prowadzonych na wniosek cudzoziemców. Termin załatwienia sprawy ma bezpośredni związek z możliwościami organizacyjnymi oraz kadrowymi Wydziału Spraw Cudzoziemców.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2022 r. Wojewoda poinformował, iż dnia [...] stycznia 2022 r. udzielił zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

W tym miejscu wskazać należy, iż złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia.

Z akt sprawy wynika, że Skarżący wypełnił powyższy wymóg składając stosowne ponaglenie (k. 17 akt administracyjnych).

Wskazać również należy, że dopuszczalności rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność organu nie ogranicza okoliczność zakończenia postępowania. Decyzja o udzieleniu Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę została wydana [...] stycznia 2022 r., a więc po wniesieniu skargi.

Tym samym na dzień wnoszenia skargi postępowanie nie było zakończone.

Wobec powyższego zostały spełnione warunki formalne dopuszczalności skargi.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca jedną z postaci opieszałości wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. przewlekłe prowadzenie postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 www.nsa.orzeczenia.gov.pl, dalej CBOSA) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od [...] kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 kpa; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z dnia 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 – CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, str. 91).

Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem [...] czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Kierując się powyższym, Sąd uznał, że organ dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości postępowania.

Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35, z późn. zm., zwanej dalej także "ustawą o cudzoziemcach"). Jako że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendantem Oddziału Straży Granicznej, Komendantem Wojewódzkim Policji, Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsulem właściwym ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a wskazane powyżej organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania (art. 109 ustawy o cudzoziemcach).

Mając na uwadze przywołane powyżej przepisy ustawy o cudzoziemcach oraz k.p.a. Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie w przedmiocie udzielenia Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Jak wynika z akt sprawy wniosek Skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu [...] lutego 2021 r. i to od tego dnia na Wojewodzie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku. Podkreślić trzeba, że jakkolwiek Sąd dostrzega argumentację odpowiedzi na skargę odnośnie biegu terminu, to się z nią nie zgadza. Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia [...] września 2013 r. sygn. I OPS [...]. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko NSA przedstawione w uzasadnieniu tej uchwały przytoczy, przyjmując je za swoje.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje - w toku - wszczętego już postępowania.

Pomimo zatem obowiązków ciążących na stronie postępowania dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych, również dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 105 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, 2 i 4 ustawy o cudzoziemcach, wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże "niepełny" wniosek nie może nie powodować wszczęcia postępowania w sprawie przed Wojewodą (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 25/21, CBOSA).

W świetle powyższego nie może być zatem uzasadnionych wątpliwości, co do tego, że sprawa Skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy - przed Wojewodą - pozostawała w toku od dnia [...] lutego 2021 r., kiedy wniosek Skarżącego wpłynął do W. Urzędu Wojewódzkiego w P.. Ustalenie to, w ocenie Sądu, nie może rodzić uzasadnionych wątpliwości również w kontekście istoty skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, którą jest doprowadzenie do zmiany zaistniałego, wadliwego procesowo, stanu postępowania, w ramach którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje w kierunku jej terminowego rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z dnia 08 sierpnia 2021 r. sygn. I GSK 672/21, CBOSA).

Ponadto jak wynika z akt sprawy, Wojewoda pierwszą czynność zmierzającą do nadania sprawie biegu podjął dopiero po wniesieniu skargi tj. po upływie 6 miesięcy od otrzymania wniosku.

Nie może zatem budzić wątpliwości fakt, że wobec braku podjęcia przez Wojewodę w sprawie - jakiejkolwiek - czynności w okresie od [...] lutego 2021 r. do dnia wniesienia skargi tj. [...] lipca 2021 r. (a więc ponad 6 miesięcy) zasadnie Skarżący zarzucił Wojewodzie przewlekłe prowadzenie postępowania.

Ponadto nie ulega wątpliwości, że przewlekłość Wojewody istniała w dacie złożenia skargi, a ustała ona przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie gdyż w dniu [...] stycznia 2022 r. Wojewoda wydał decyzję.

W takiej sytuacji, gdy zarzucany stan przewlekłości w prowadzeniu postępowania ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63).

Z tych względów, i na wskazanej wyżej podstawie prawnej, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

Powyższe nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ przewlekłości oraz oceny jej charakteru (rażącego / nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny cz też przyznania sumy pieniężnej (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r.: postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12 – CBOSA).

Z powyższych względów stosownie do art. 149 § 1 pkt 3, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości postępowania (pkt II sentencji wyroku).

Z kolei oceniając charakter zaistniałej przewlekłości – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że miała ona charakter rażący (pkt III sentencji wyroku).

Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA).

Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (patrz m.in wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, pub. CBOSA). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (patrz przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, - CBOSA). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru przewlekłości trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo na przykład nie jest uznawana za przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, pub. CBOSA). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter przewlekłości nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15, pub. CBOSA). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 3614/13, pub. CBOSA). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. Tym samym stwierdzić należy, że przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma też miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, pub. CBOSA).

W niniejszej sprawie taka sytuacja wystąpiła.

Sąd dochodząc do powyższych wniosków miał przede wszystkim na uwadze, iż przez okres ponad 6 miesięcy od płynięcia wniosku organ nie dokonał nawet kontroli formalnej wniosku, nie mówiąc już o jego merytorycznym rozpoznaniu. Oceniając charakter zaistniałej przewlekłości należy również wziąć pod uwagę, iż sygnałem do podjęcia jakichkolwiek czynności były dopiero składane w sprawie środki zaskarżenia. Do momentu wniesienia skargi Wojewoda nie podejmował żadnych czynności mających służyć zakończeniu postępowania. W ocenie Sądu nie podejmowanie przez okres 6 miesięcy żadnych czynności, a przede wszystkim zbadania kompletności wniosku, nie może być traktowane w inny sposób niż jako rażące.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Jednakże Sąd dostrzega również argumentację organu o problemach kadrowych.

Wzrost liczby spraw oraz braki kadrowe mogą po części usprawiedliwiać organ przed uznaniem, że jego bezczynność (przewlekłość) miała charakter rażący. Jest bowiem oczywistym, że w pewnych nadzwyczajnych okolicznościach składu osobowego urzędu nie można natychmiast poszerzyć, a pracowników nie można zmuszać do pracy ponad pracownicze obowiązki. Zdaniem Sądu takimi okolicznościami Wojewoda nie może się już jednak zasłaniać, gdy chodzi o sprawy cudzoziemców. Jak wykazano, od wielu już lat kierowane są pod adresem tego organu, a w istocie Wydziału Spraw Cudzoziemców, wyroki stwierdzające nie tyle bezczynność, co bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. W państwie prawa tego rodzaju orzeczenia powinny spowodować natychmiastową reakcję. Tymczasem rażące opóźnienia w działaniu organu odnotowywane są od 3 lat, a sytuacja ta nie rokuje poprawy – konsekwentnie bowiem organ twierdzi (jak w niniejszej sprawie) – że przytłoczył go "gwałtowny wzrost liczby wniosków" przy "nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym".

Z tych też względów argumentacja organu nie miała wpływu na ocenę charakteru zaistniałej przewlekłości, a została uwzględniona przy rozpoznawaniu wniosku Skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Oddalając skargę w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny Sąd wziął również pod uwagę, że w toku postępowania sądowego Wojewoda wydał decyzję załatwiającą wniosek Skarżącego. Ponadto Sąd miał na względzie notoryjny fakt trudnej sytuacji epidemicznej panującej w naszym kraju, nie pozostającej bez wpływu również na sprawność postępowań administracyjnych wynikającej z ograniczonej z tego względu obsady kadrowej urzędu.

Ponadto trzeba zauważyć, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2197/17, WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 40/17 - CBOSA).

Ponadto należy pamiętać, iż zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z [...] lipca 2016 r. o sygn. akt I OZ [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania.

Sąd mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności uznał, iż wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz Skarżącego jest nieuzasadnione.

Sąd dochodząc do powyższego wnioski miał na uwadze wyżej wskazane okoliczności jak również, iż stwierdzona przewlekłość nie nosiła cech celowości. Ponadto, w szczególności wobec zakończenia już postępowania, Sąd uznał, iż nie ma potrzeby przyznawania sumy pieniężnej jako środka prewencyjnego. Natomiast odnosząc się do funkcji kompensacyjnej tego środka wyjaśnić trzeba, iż argumentacja Skarżącego jest niewystarczająca do uznania do uznania, że strona poniosła szkodę na skutek opieszałego działania organu.

Dokonując powyższej oceny Sąd miał na względzie, iż na mocy art. 15zd ust. 3 i 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) jeżeli ostatni dzień okresu ważności zezwolenia na pobyt czasowy przypada w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, ogłoszonego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, okres ważności tego zezwolenia ulega przedłużeniu z mocy prawa do upływu 30 dnia następującego po dniu odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni. W przypadku, o którym mowa w ust. 3, nie wydaje się, ani nie wymienia się karty pobytu.

Dodatkowo zgodnie z art. 15z2 ważność kart pobytu, których okres ważności, o którym mowa w art. 244 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, upłynął w czasie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, przedłuża się do 30 dnia od dnia odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się i nie wymienia kart pobytu.

Z powyższych regulacji, wbrew twierdzeniom Skarżącego, wynika, że cudzoziemcy, którzy posiadali karty pobytu ważne w dniu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub epidemii zachowali prawo do posługiwania się posiadanym dokumentem jako ważnym, pomimo upływu określonej w nim daty końcowej okresu ważności. Oznacza to, iż posiadacze takich dokumentów zachowali prawo do przekraczania granicy państwowej, na mocy art. 242 ustawy o cudzoziemcach.

Odnośnie argumentacji Skarżącego, iż nie mógł się zaszczepić wskazać należy, iż cudzoziemcy z prawem pobytu podlegają szczepieniom przeciwko COVID-19 na takich samych zasadach jak obywatele Rzeczypospolitej Polskiej.

Z tych też względów Sąd skargę w części obejmującej żądanie przyznania sumy pieniężnej jak i wymierzenia organowi grzywny oddalił (pkt IV sentencji wyroku) na podstawie art. 151 p.p.s.a..

O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych ([...] zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie: [...] złotych.