Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 839/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016r. sprawy ze skargi J. O. i M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 1 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy P. decyzją z dnia 19 grudnia 2011 r., nr [...] ustalił w stosunku do J. O. i M. O. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P.. Decyzja dotyczyła zbytych działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami: [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...] o łącznej powierzchni 2,8195 ha, położonych w S..

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w J.(dalej "Kolegium") decyzją z dnia 15 marca 2012 r., nr [...], utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia 19 grudnia 2011 r., nr [...].

Na powyższą decyzję Kolegium J. O. i M. O. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Postanowieniem z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 337/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę z powodu braku uiszczenia wpisu od skargi.

Pismem z dnia 2 marca 2015 r. J. O. i M. O. wystąpili o stwierdzenie nieważności między innymi decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 15 marca 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy P. z dnia 19 grudnia 2011 r., nr [...]. Formułując takie żądanie, zarzucili rażące naruszenie prawa materialnego: art. 37 ust. 3 w związku z art. 37 ust. 4 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej: u.p.z.p., polegające na przekroczeniu przez organ I instancji pięcioletniego terminu do zgłoszenia wobec stron postępowania roszczenia o uiszczenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 369 i art. 366 Kc oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez obciążenie opłatą planistyczną wszystkich współwłaścicieli zbytej nieruchomości bez określenia, w jakiej wysokości każdy z nich zobligowany jest do jej poniesienia; art. 87 ust. 3a u.p.z.p. poprzez nie ustalenie wartości nieruchomości w sposób wskazany w dyspozycji tego przepisu.

W argumentacji przedstawionej na poparcie tych zarzutów, skarżący analizując ustalony w sprawie stan faktyczny, zauważyli, że w dniu 25 października 2006 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przy zachodniej granicy tej gminy – obręb S., gdzie znajdowała się należąca do nich nieruchomość. Zgodnie z treścią § 48 tej uchwały, weszła ona w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, co nastąpiło w dniu 4 grudnia 2006 r. pod nr 253, poz. 3785 i tym samym uchwałą ta weszła w życie z dniem 4 stycznia 2007 r. Wnioskodawcy wskazali, w takim stanie prawnym jest poza sporem, że pięcioletni termin do zgłoszenia wobec stron postępowania roszczenia o uiszczenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem mpzp (art. 37 ust. 3 w związku z art. 37 ust. 4 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p.), upłynął z dniem 4 stycznia 2012 r. Przez fakt zgłoszenia tego roszczenia należy rozumieć datę wszczęcia postępowania z urzędu przez uprawniony do tego podmiot – Wójta Gminy P.. Wskazali, że w ich przypadku, podjętą czynnością tego organu, było sporządzenie zawiadomienia z dnia 20 marca 2011 r. o wszczęciu postępowania, adresowanego do M. i J. O.. W związku z powyższym podnieśli brak w aktach sprawy zwrotnych poświadczeń odbioru takiego pisma przez dwie strony postępowania, tj. J. O. i M. O.. Według żądających stwierdzenia nieważności, uznanie za doręczone pism adresowanych i wysyłanych przez organ I instancji w sposób powyżej przedstawiony jest wadliwe, albowiem zostało dokonane wbrew przepisom procedury administracyjnej. Powołując się na regulację wynikającą z art. 40 § 1 k.p.a. zdaniem skarżących, bezspornym jest, że pisma kierowane do strony powinny być imienne, tzn. wymieniające stronę jako indywidulanego adresata. Skoro więc pisma sporządzone przez organ I instancji, wysyłane były jedną przesyłką (niezależnie od faktu, iż w aktach sprawy brak jest zwrotnych poświadczeń ich odbioru), na jeden adres i wskazywały jako adresata łącznie obydwie strony postępowania, to należy uznać, że żadna ze stron nie miała obowiązku ich podejmowania. Na potwierdzenie przedstawionego stanowiska skarżący powołali się na wyrok WSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1136/10, NSA z dnia 2 lutego 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 298/00. Również fakt ewentualnego potwierdzenia odbioru pism w sprawie przez współmałżonka – nie przesądza o tym, że odbierający pisma współmałżonek staje się strona postępowania, co innego jest bowiem wiedzieć o postępowaniu a co innego brać w nim udział w charakterze strony. W świetle powyższych rozważań, J. O. i M. O. uznali, że w stosunku do nich organ I instancji nie powiadomił o skutecznym wszczęciu postępowania przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie uchwały Rady Gminy P. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części tej Gminy – obręb S..

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 369 i art. 366 Kc oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p. M. O. i J. O. wskazali, że zaskarżana decyzja ustala na ich rzecz opłatę planistyczną bez określenia, w jakiej wysokości każde z nich zobligowane jest do jej poniesienia. Według nich, nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku współwłasności (czy to ułamkowej, czy to - in hoc casu - łącznej) nieruchomości, renta ta obciąża współwłaścicieli stosownie do korzyści jaką odnieśli cni w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. To zaś oznacza, że skarżących obciąża przedmiotowa opłata w częściach ułamkowych wynikających z udziałów we współwłasności, co uszło uwadze organu i instancji (tak też WSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/GI 977/08). Jednocześnie skarżący stanęli na stanowisku, że podstawą prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżanej decyzji jest fakt obciążenia opłatą planistyczna wszystkich współwłaścicieli zbytej nieruchomości bez określenia, w jakiej wysokości każdy z nich zobligowany jest do jej poniesienia. W ich ocenie, takie rozstrzygnięcie prowadzi do wniosku, że w istocie organ I instancji przyjął, że zobowiązanie ma charakter solidarny, co oznacza, że w toku postępowania egzekucyjnego możliwy byłby wybór dłużnika i wyegzekwowanie całości opłaty jedynie od jednego podmiotu. Tymczasem żaden przepis prawa materialnego nie daje podstaw do przyjęcia zasady solidarnej odpowiedzialności z tytułu opłaty planistycznej w przypadku współwłasności. Zatem współwłaściciele nieruchomości zobowiązani są do ponoszenia opłaty planistycznej w częściach, odpowiadających ich udziałowi, co winno wynikać z decyzji administracyjnej, podlegającej wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Według skarżących, taki pogląd jest już ukształtowany w orzecznictwie (vide: m.in. wyroki WSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/GL 160/10, z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/GL 977/08, z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt Il SA/Sz 503/08, z dnia 8 maja 2008r., sygn. akt II SA/Sz 174/08). Nadto bez podstawy prawnej określono termin zapłaty należności z tytułu opłaty planistycznej i pouczono o obowiązku ponoszenia odsetek po upływie wskazanego terminu (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1965/06).

Uzasadniając ostatni z zarzutów wniosku skarżący stwierdzili, że zaskarżona decyzja I instancji zawiera wadliwe wskazanie podstawy prawnej, jako że przywołuje jako procesowe uzasadnienie swego wydania przepisy Ordynacji podatkowej. Stanowisko to jest błędne, ponieważ zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W przekonaniu skarżących, prezentowany przez nich pogląd znajduje jednolite potwierdzenie w judykaturze. W tym zakresie przywołali się na wyroki NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 770/09 i z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 372/09.

Decyzją z dnia 14 maja 2015 r., nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 15 marca 2012 roku, sygn. [...]oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy P. z dnia 19 grudnia 2011 r., nr [...].

J. O. i M. O. z zachowaniem ustawowego terminu wystąpili do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 14 maja 2015 r.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia 1 października 2015 r., nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Kolegium utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 14 maja 2015 r. Kolegium nie stwierdziło rażącego naruszenia prawa, ani też wystąpienia w tej sprawie innych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej podtrzymał wcześniejsze zapatrywanie na temat zarzutu rażącego naruszenia wskazanych przez skarżących przepisów z uwagi na fakt, że pisma procesowe, w tym zwłaszcza decyzja administracyjna, powinny być adresowane do indywidualnie oznaczonego adresata a nie na adres małżonków. Odnosząc się do tego zarzutu, Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu zwyczajnym nie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez brak doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Kolegium wskazało na posiadanie wiedzy przez skarżących o prowadzonym postępowaniu, w tym o wydaniu decyzji, czego skutkiem były złożone odwołania przez współmałżonków poprzez jednego pełnomocnika. Ponadto nawet przyjmując, że doszło do uchybienia zasadom doręczeń, to według Kolegium, nie miało to żadnego wpływu na treść postępowania a wszystkie uprawnienia stron zostały zachowane, czego skutkiem były złożone odwołania. Dalej Kolegium wskazało na podkreślane w orzecznictwie stanowisko, że skoro wszelkie pisma adresowane do obojga małżonków były skutecznie doręczane na adres ich zamieszkania, a następnie oboje małżonkowie wskazują siebie jako autorów odwołania, to należy stwierdzić, że oboje małżonkowie wiedzieli o toczącym się postępowaniu administracyjnym i oboje mogli w nim podejmować czynności procesowe. Dlatego też, w ocenie Kolegium, uchybienie art. 40 § 1 k.p.a. przez organ pierwszej instancji polegające na zaadresowaniu przesyłki do obojga małżonków wspólnie, zamiast do każdego z nich osobno, nie pociągnęło w okolicznościach niniejszej sprawy za sobą negatywnych skutków i nie może być zakwalifikowane jako naruszenie mogące mieć wpływ na wynik sprawy (wyroki: NSA z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 573/09, z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1862/09, WSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 948/09, WSA z dnia 27 czerwca 2012 r. II SA/Go 317/12). Kolegium przyznało, że potwierdzenie odbioru przesyłki adresowanej do obojga małżonków przez jednego z nich nie oznacza samo przez się, że przesyłka ta nie dotarła do drugiego małżonka. Zasadnicze znaczenie ma jednak nie tyle to, w jaki sposób dokonywano doręczenia pisma, ile to, czy skarżąca mogła realizować przysługujące jej uprawnienia procesowe (postanowienie NSA z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II ONP 4/11). W przedmiotowej sprawie uprawnienia procesowe, w postaci złożenia odwołania, w sposób skuteczny zostały wykonane przez obydwoje małżonków. Powyższe ustalenia doprowadziły Kolegium do wniosku, że nie można mówić nawet o naruszeniu prawa, tym bardziej o charakterze rażącym. Stąd też Kolegium nie stwierdziło rażącego naruszenia prawa w zakresie braku wszczęcia postępowania przez upływem 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w jego ocenie, stronom postępowania w sposób skuteczny została doręczona informacja o postępowaniu, czego skutkiem było m.in. wydanie decyzji i złożenie od niej odwołania. Brak jest w tej sytuacji podstaw do ustalenia rażącego naruszenia prawa, tym bardziej w zakresie naruszenia art. 37 ust 3 w związku z art. 37 ust. 4 w związku z dnia 36 ust. 4 u.p.z.p., jak również w zakresie przepisu art. 40 k.p.a.

Oceniając objętą wnioskiem decyzje z punktu widzenia zarzutu rażącego naruszenia art. 369 i 366 K.c., Kolegium uznało, że obciążenie małżonków - będących współwłaścicielami w częściach łącznych - jedną kwotą renty planistycznej jest podzielane w orzecznictwie sądowym. Na potwierdzenie tego stanowiska Kolegium powołało się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/G1 796/11, zgodnie z którym obowiązek uiszczenia spornej opłaty względem małżonków pomiędzy którymi istnieje ustawowa wspólność majątkowa winien być nałożony na nich solidarnie. Według Kolegium takie stanowisko sądu administracyjnego powoduje, że nie można mieć do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Kolegium wskazało, że powołane przez skarżącego przepisy nie precyzują w sposób konkretny sposobu nakładania renty planistycznej, przez co nie można przyjąć, aby była możliwość naruszenia ich w sposób rażący, gdyż wymagają one stosowania wykładni.

Dalej w zakresie zarzutu braku ustalenia wartości renty planistycznej, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 87 ust. 3a u.p.z.p., Kolegium wskazało, że zgodnie z tym przepisem, jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. W ocenie Kolegium, wobec zaistnienia zmiany przeznaczenia dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z roku 2006, przeprowadzona wycena wartości nieruchomości jest prawidłowa, gdyż odnosi się do prawidłowego przeznaczenia terenu przed wejściem w życie planu.

J. O. i M. O. w skardze do Sądu na decyzję Kolegium z dnia 1 października 2015 r., nr [...], zarzucili Kolegium - mające wpływ na wynik sprawy - rażące naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyrażające się odmową stwierdzenia nieważności decyzji będących przedmiotem wniosku w tym zakresie, pomimo iż decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa; art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. polegającym na przekroczeniu przez organ pięcioletniego terminu do zgłoszenia wobec stron postępowania roszczenia o uiszczenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 369 i art. 366 k.c. oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez obciążenie opłatą planistyczną wszystkich współwłaścicieli zbytej nieruchomości bez określenia w jakiej wysokości każdy z nich zobligowany jest do jej poniesienia; art. 87 ust. 3a u.p.z.p., poprzez nieustalenie wartości nieruchomości w sposób wskazany w dyspozycji tego przepisu.

Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 15 marca 2012 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję z dnia 19 grudnia 2011 r., nr [...] Wójta Gminy P. w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w S., w skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P..

W uzasadnieniu skargi jej autorzy podali, że zaskarżona decyzja, na skutek wadliwej interpretacji przepisów prawa procesowego i materialnego przez Kolegium pozostaje wadliwa i jako taka nie może się ostać. Skarżący podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w wniosku o stwierdzenie nieważności, podnieśli, że polemika Kolegium sprowadza się do wskazania, że w niniejszej sprawie doszło do uchybień proceduralnych i wątpliwości interpretacyjnych w zakresie przepisów prawa materialnego, ale uchybienia te i wątpliwości nie stanowią samoistnej przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Z taki stanowiskiem skarżąc się nie zgodzili, wnosząc o dokonanie ponownej oceny stanu faktycznego i prawnego przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 1 października 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kolegium z dnia 14 maja 2015 r., nr [...]. Tą ostatnią decyzją Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 15 marca 2012 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję z dnia 19 grudnia 2011 r., nr [...] Wójta Gminy P. w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych w tej decyzji działek położonych w S., wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P..

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności. Takie postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu tym organ nie bada sprawy co do istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, ale ogranicza się do zbadania, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne lub nadzwyczajne nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2016 r., poz. 23, dalej "k.p.a."). Innymi słowy organ nie jest uprawniony do uwzględniania w tym postępowaniu wad – nawet oczywistych – jeżeli nie mają one charakteru kwalifikowanego. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może bowiem zastępować postępowania zwykłego lub go powtarzać. Nadto, oceny legalności badanej decyzji organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym tą decyzją. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest zawarta w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji. W konsekwencji, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który można stosować w bezpośrednim rozumieniu, zatem przepis, który nie wymaga wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1561/11).

Uwzględniając specyfikę postępowania nieważnościowego należało podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J., że weryfikowana w tym postępowaniu decyzja Kolegium z dnia 15 marca 2012 r., nr [...], nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi, w tym wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wadą rażącego naruszenia prawa. Przy czym należy zauważyć, że chociaż przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" są najczęściej przepisy prawa materialnego, to jednak wspomniana postać naruszenia może wyjątkowo dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej.

Materialnoprawną podstawę decyzji organy I instancji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a zatem decyzji ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - oznaczonych szczegółowo w decyzji przez organ I instancji, stanowił art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W myśl uregulowania zawartego w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomości, wójt burmistrz, (prezydent miasta) pobiera jednorazową opłatę określaną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z treścią art. 37 ust. 4 u.p.z.p., do opłat, o których jest mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio art. 37 ust. 3 u.p.z.p. Przepis art. 37 ust. 3 u.p.z.p. stanowi, że roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.z.p. można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W konsekwencji, wskutek odpowiedniego stosowania przywołanej normy do opłaty planistycznej, należy uznać, że moment wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie tej opłaty jest swoistego rodzaju zgłoszeniem roszczenia przez organ administracyjny wszczynający postępowanie w sprawie.

Skarżący – J. O. i M. O. domagają się stwierdzenia nieważności decyzji SKO w J. z dnia 15 marca 2012 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję z dnia 19 grudnia 2011 r. nr [...] Wójta Gminy P., wskazując, że ta ostania decyzja została wydana w postępowaniu, w którym organ I instancji przeprowadzał względem skarżących czynności procesowych, w tym zawiadamiając o wszczęciu postępowania, w ten sposób, że pisma procesowe wysyłane były jedną przesyłką na jeden adres, gdzie jako adresata organ wskazywał łącznie obydwie strony postępowania. Według skarżących takiego sposobu doręczania pism strona nie przewiduje art. 40 k.p.a. Powyższa wadliwość doręczeń prowadzi skarżących do postawienia organowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., polegające na przekroczeniu przez organ I instancji pięcioletniego terminu do zgłoszenia wobec stron postępowania roszczenia o uiszczenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według skarżących, w aktach sprawy nie znajduje się również zwrotne poświadczenie odbioru egzemplarza zawiadomienia podpisanego przez którąkolwiek ze stron.

W ocenie Sądu, przedstawione naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie doręczenia pism łącznie obojgu małżonkom, a nie każdemu z osobna indywidualnie, nie pociąga za sobą tak daleko idącego naruszenia przepisów, które należałoby kwalifikować jako rażące naruszenie przepisów prawa. Owszem doręczenie pisma w jednej kopercie do obojga skarżących stanowi naruszenie przepisów art. 40 § 1 i 3 k.p.a., z których wynika nakaz doręczenia pisma odrębnie każdej stronie, chyba że strony wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism - przy czym wówczas prawidłowo należałoby doręczyć pismo w dwóch egzemplarzach. Skoro każdy z małżonków, którego interesu prawnego dotyczy przedmiot postępowania jest stroną tego postępowania, to prawidłowo wszystkie pisma powinny były być doręczane każdemu z małżonków z osobna. Jednak wadliwe doręczenie przez organ I instancji pism w toku postępowania, co dotyczy jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma z dnia 28 lutego 2012 r. zastępcy Wójta Gminy - wbrew twierdzeniom skargi - zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 20 marca 2011 r., zawiadomienia o sporządzeniu operatu szacunkowego nieruchomości z dnia 24 listopada 2011 r. oraz decyzji z dnia 19 grudnia 2011 r., pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż nie spowodowało pominięcia skarżących w czynnościach istotnych dla załatwienia kontrolowanej sprawy, a zwłaszcza pozwoliło im wnieść skutecznie odwołanie. Odwołując się w tym zakresie do bogatego i jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych, przyjdzie zauważyć, że celem przepisów dotyczących doręczeń jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 218/14). Omawiana wadliwość doręczenia decyzji mogła być zatem rozpatrywana w kontekście niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), jeśli uniemożliwiłoby to skarżącym dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tak się jednak w badanym przypadku nie stało. W orzecznictwie przyjmuje się również, że doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego jest skuteczne wobec drugiego małżonka chyba, że zakwestionuje on i podważy taki sposób doręczenia (por. wyroki NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 764/11, z dnia 14 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 131/11 oraz z 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 964/06).

W niniejszej sprawie, stan faktyczny nie pozwala na postawienie tezy, że wobec faktu potwierdzenia odbioru przesyłek przez jednego z małżonków, tj. J. O. (zob. kopię potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej decyzję z dnia 19 grudnia 2011 r.), drugi małżonek, tj. M. O. została pominięty w postępowaniu, tak jakby w ogóle nie kierowano do niej przesyłek. Przede wszystkim decyzja organu I instancji została zaskarżona przez każdą ze stron. Odwołania składane były przez każdą ze stron odrębnie, niemniej sporządzone były przez tego samego pełnomocnika ustanowionego zarówno przez M. O. jak i J. O.. Powyższe świadczy już wystarczająco o tym, że J. O., odbierający przesyłki adresowane do obu małżonków, informował żonę o toczącym się postępowaniu i podejmowanych w nim czynnościach. Dodatkowo jako zauważyło Kolegium, z aktów notarialnych obejmujących umowy zbycia nieruchomości wynika, że między małżonkami w chwili dokonywania tych czynności istniała wspólność majątkowa małżeńska, a jak wynika z treści pism pełnomocnika obu stron, małżonkowie M. i J. O. dodatkowo prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, co stanowi dodatkowy prawny węzeł powiązań między nimi obok ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej. Z tych też powodów nie można twierdzić, że M. i J. O. nie zostali skutecznie poinformowani o wszczęciu postępowania pismem z 20 marca 2011 r. Zatem roszczenie o zapłatę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało zgłoszone w ustawowym 5-letnim terminie. Nie można również zgodzić się ze skarżącymi, że wszczęcie postępowania w sprawie spornej opłaty planistycznej, a następnie wydanie w ten sposób zainicjowanym postępowaniu decyzji administracyjnej, doręczonej łącznie obu stronom, z pominięciem ustanowionego w art. 40 § 1 k.p.a. trybu doręczania pism każdej ze stron z osobna, nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Ja wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12, koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron. Nie jest dopuszczalne ponowne poprawne dokonywanie doręczenia w miejsce wcześniejszego wadliwego. Nie jest też dopuszczalne ponowne dokonywanie tej czynności wobec stron pominiętych przy wcześniejszym akcie doręczenia. Czynność doręczenia decyzji polegająca na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu musi mieć charakter jednorazowy.

Podkreślenia również wymaga, że oceniając znaczenie wskazanego naruszenia przepisów postępowania w niniejszej sprawie, Sąd miał na uwadze, że czym innym jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisu postępowania administracyjnego o doręczaniach, prowadzące w ocenie skarżących do rażącego naruszenia art. 37 ust. 3 w związku z art. 37 ust. 4 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a tym samym przekroczeniu przez organ I instancji pięcioletniego terminu do zgłoszenia wobec stron postępowania roszczenia o uiszczenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a czym innym zagadnienie czy naruszenie to winno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania byłoby, bowiem możliwe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Oznacza to, że stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi przez Sąd - jedynie - wówczas, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, w świetle konkretnych okoliczności podzielić należało stanowisko Kolegium, że doręczeń, pomimo, że w jednej kopercie, dokonano skutecznie wobec obojga skarżących małżonków.

Za chybiony Sąd uznał również drugi zarzut dotyczący utrzymania w mocy przez Kolegium decyzji wydanej z rażącym naruszenie art. 369 i art. 366 Kc oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez obciążenie opłatą planistyczną wszystkich współwłaścicieli zbytej nieruchomości bez określenia w jakiej wysokości każdy z nich zobligowany jest do jej poniesienia. Według skarżących, w przypadku współwłasności nieruchomości opłata planistyczna powinna obciążać współwłaścicieli stosownie do korzyści, jaką odnieśli oni w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu.

Niewątpliwym jest w rozpoznanej sprawie, że organ I instancji w decyzji z dnia 19 grudnia 2011 r. nie określił dokładnie w jakim zakresie każdy z małżonków odpowiada za nałożoną na nich łącznie opłatę planistyczną. Organ I instancji określił nakładaną rentę planistyczną w postaci jednej całościowej kwoty bez wyjaśnienia czy odpowiedzialność współwłaścicieli ma charakter solidarny czy też indywidualny, a jeśli tak to w jakich częściach, zdaniem organu, współwłaściciele winni ustaloną kwotę uiścić. Kolegium, wychodząc od tego, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie regulują kwestii ustalania wysokości opłaty w przypadku, gdy nieruchomość stanowi własność kilku podmiotów, stwierdziło, że takim przypadku nie można rozpatrywać postawionego przez skarżących zarzutu w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Przepis prawa możne być bowiem różnie interpretowany, ponieważ nie zawiera w tym zakresie wyraźnych wskazań. Skoro jednak nieruchomość należała do małżonków M. i J. O., na zasadach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej (art. 31 KRO), to tym samym należało przyjąć, że zobowiązania dotyczące rzeczy wspólnej mają charakter solidarny. Ponadto wobec faktu, że wspólność majątkowa małżeńska ma charakter "bezudziałowy", według Kolegium, nie można w trakcie jej trwania kierować odpowiedzialności wobec jednego małżonka do jego udziału w majątku wspólnym (art. 42 KRO). Dlatego też określona w decyzji kwota wzrostu wartości działki w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego powinna zostać wymierzona współwłaścicielom, stosownie do ich udziałów we współwłasności, zaś solidarność tego zobowiązania istnieje jedynie w stosunku do współmałżonków.

Oceniając przedstawione przez strony sporu stanowiska, w pierwszej kolejności należało zauważyć, że opłata planistyczna jest należnością o charakterze publicznoprawnym, która stanowi dochód budżetu gminy. Ocenia się ją jako niepodatkową należność budżetową w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wymierzenie opłaty planistycznej jest czynnością organu, zatem po dokonaniu wyceny nieruchomości przez uprawnionego rzeczoznawcę i przyjęciu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej zbyciem, należało uwzględnić stan prawny zbytych działek na dzień uchwalenia planu miejscowego. Dalej przyjdzie zauważyć, że orzeczenie organu w przedmiocie opłaty planistycznej posiada charakter ustalający. Przyjdzie również stwierdzić, że regulacja art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wskazuje jedynie, że adresatem takiej decyzji jest właściciel lub użytkownik wieczysty. Przepis ten nie zawiera wprost regulacji odnoszącej się do sposobu ustalania wysokości opłaty w przypadku współwłasności nieruchomości, co niewątpliwie przyczynia się do rozbieżnej praktyki orzeczniczej w tym zakresie. Stosownie do treści art. 67 ustawy o finansach publicznych - do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.). Żaden z powołanych aktów prawnych nie wprowadza jednak elementu solidarności zobowiązania ustalonego taką decyzją (w ocenie Sądu, podstawą solidarnej odpowiedzialności małżonków nie są przepisy art. 91 i nast. ordynacji podatkowej). W tej sytuacji należało odwołać się do przepisów prawa materialnego normujących wskazany stosunek prawny.

Punktem wyjścia dla powyższych rozważań jest zagadnienie współwłasności, ponieważ odnosi się ono do problemu występującego w rozpoznawanej sprawie. Definicję współwłasności zawiera art. 195 K.c., według którego własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom. Z kolei przepis art. 196 § 1 K.c. wskazuje, iż współwłasność może mieć charakter łączny lub ułamkowy. W literaturze przedmiotu pojęcie współwłasności w częściach ułamkowych definiuje się jako samoistny stosunek prawa rzeczowego, w którym udział poszczególnych współwłaścicieli we wspólnym prawie własności jest określony, co do wielkości, ułamkiem zwykłym lub dziesiętnym. Współwłasność w częściach ułamkowych może powstać m.in. w wyniku dokonania czynności prawnej, takiej jak nabycie w drodze kupna-sprzedaży jednej rzeczy przez kilku nabywców. Z reguły umowa ta określa wielkość udziału poszczególnych współwłaścicieli do rzeczy wspólnej. Według przeważającego w doktrynie poglądu odnośnie istoty udziału we współwłasności, przyjmuje się, że każdemu ze współwłaścicieli przysługuje rzeczowe prawo sui generis, na które składa się szereg uprawnień o charakterze bezwzględnym. Współwłaściciel jest więc podmiotem własnego prawa składającego się z "wiązki" różnych uprawnień (patrz: J. Ignatowicz "Prawo Rzeczowe", Wydawnictwo Prawnicze PWN, W-wa 2000 r., s. 130). W sferze zobowiązań wynikających z przysługującego współudziału przepisy Kodeksu cywilnego przewidują, że współwłaściciele ponoszą wydatki i ciężary związane z rzeczą wspólną w stosunku do wielkości posiadanych udziałów (art. 207 K.c.). Według Sądu Apelacyjnego w Warszawie (patrz wyrok z dnia 20 maja 2005 r. sygn. I ACa 1008/04 LEX 179869), że przepis ten ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi przepisami, niemającymi rangi ustawowej. Konsekwentnie zatem do przedstawionych powyżej rozważań należałoby przyjąć, że organ ustalając opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, powinien ustalić ją w wysokości uwzględniającej wzrost wartości całej nieruchomości oraz rozdzielić zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli, stosownie do wielkości ich udziałów w tej nieruchomości. Potwierdzeniem tej tezy byłoby odwołanie się do doktryny prawa cywilnego, gdzie przyjmuje się, że wielość dłużników w sytuacji, gdy świadczenie jest podzielne, powoduje podział długu na niezależne od siebie części w liczbie określonej ilością podmiotów. Podzielność zobowiązania w przypadku wielości podmiotów jest w polskim prawie regułą, z uwagi na fakt, ze solidarność istnieje o tyle, o ile była wyraźnie zastrzeżona (patrz "System prawa cywilnego. Tom III część 1", PAN, wydawnictwo Ossolineum 1991 r., s. 312). Niewątpliwie opłata planistyczna jest świadczeniem pieniężnym, a zatem świadczeniem podzielnym. Organ administracyjny powinien zastosować regułę podziału świadczenia.

W rozpoznawanej sprawie nie sposób jednak pominąć jednego istotnego zagadnienia, tj. ustawowej wspólności małżeńskiej skarżących i łączącej się z nią solidarnej odpowiedzialności, jawiącej się w stosunkach wzajemnych małżonków. Przy czym należy zaznaczyć, że zobowiązanie jest solidarne jeżeli wynika to z ustawy lub z czynności prawnej (art. 369 k.c.). Solidarności nie można domniemywać. Z tych też powodów Kolegium uznało, że wymierzona opłata powinna obciążać solidarnie małżonków J. O. i M. O.. Rozwiązanie takie wynika z istoty łączącego tych małżonków ustroju ustawowej wspólności majątkowej (art. 31 KRO). Konsekwencją nabycia przez małżonków udziału do nieruchomości jest bowiem to, że nieruchomość taka "wchodzi" do ich majątku wspólnego (art. 32 § 1 KRO) na zasadzie współwłasności łącznej. Takie rozwiązanie w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej nie narusza przepisów art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a już z pewnością ze względu na to, że przepis ten możne być różnie interpretowany, bowiem nie zawiera w tym zakresie wyraźnych wskazań, nie można zgodzić się ze skarżącymi, że w przypadku objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium i utrzymanej nią mocy decyzji Wójta Gminy P. doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. Zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, jak w niniejszym przypadku uwzględniając chociażby orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. zwłaszcza wyroki NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 160/05; WSA z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 661/15, z dnia 8 maja 2008r., sygn. akt II SA/Sz 174/08, z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 445/08), to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego. Skoro jednak, zgodnie z uzyskanymi przez organ danymi z ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych, obydwoje skarżący byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej, stąd też powinni być jednakowo zobowiązani do uiszczenia opłaty planistycznej, co wynika z istoty współwłasności łącznej, tj. wspólności o niepodzielnym charakterze i wiąże się z rodzajem odpowiedzialności solidarnej. W konsekwencji, skoro zobowiązani są małżeństwem i nie przedstawili dokumentu potwierdzającego rozdzielność majątkową, to brak podstaw prawnych, aby przy ustalaniu wysokości opłaty planistycznej wobec współmałżonków, będących współwłaścicielami nieruchomości, rozdzielać zobowiązanie z tego tytułu na poszczególnych małżonków, stosownie do ich udziałów w majątku wspólnym, czy też korzyści uzyskanych z tytułu sprzedaży.

Przechodząc do ostatniego z zarzutów skargi, przyjdzie na wstępie przypomnieć, że Kolegium wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uruchomiło postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzekało co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji Kolegium z dnia 15 marca 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia 19 grudnia 2011 r. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to organ nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. W tym zakresie Kolegium mogło jedynie stwierdzić, na podstawie zgromadzonego wcześniej materiału dowodowego, że wobec zaistnienia zmiany przeznaczenia dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z roku 2006, przeprowadzona wycena wartości nieruchomości była prawidłowa, gdyż odnosiła się ona do przeznaczenia terenu przed wejściem w życie planu. Powyższe nie potwierdza zarzutu skarżących dotyczącego braku ustalenia wartości nieruchomości zgodnie z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, gdy przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego uchwalonego po dniu 31 grudnia 2003 r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., co powoduje, iż pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, dopuszczalność pobrania renty planistycznej wymaga określenia wartości nieruchomości: po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym, po drugie, według przeznaczenia w starym planie miejscowym oraz po trzecie, według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z tym przepisem organ I instancji ustalił wzrost wartości nieruchomości, jako różnicę miedzy wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przy zachodniej granicy gminy P. w obrębie S. (uchwała z dnia 25 października 2006 r., nr [...]), a jego wartością określoną w planie ogólnym zagospodarowania gminy z dnia 23 lipca 1993 r. (uchwała nr [...]). Uzupełniając to stanowisko przyjdzie jeszcze odwołać się do treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, wzrost wartości nieruchomości ustala się na dzień jej zbycia i stanowi on różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Nadto z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (jedn. tekst Dz. U z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia tzw. renty planistycznej, określa się wartość nieruchomości uwzględniającej jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą, oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. W takim też przypadku, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życia planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. (§ 50 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia). Wskazać również trzeba, że instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia. Tym samym dla oceny czy decyzję utrzymującą w mocy decyzję ustalającą wysokość renty planistycznej wydano z rażącym naruszeniem prawa, nie można pominąć okoliczności, czy – niezależnie od oczywistych uchybień – orzeczona wysokość opłaty była prawidłowa. W sprawie niniejszej brak jest podstaw do uznania, że renta planistyczna winna zostać ustalona w sposób odmienny od wysokości ustalonej decyzją Wójta Gminy P..

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.