Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 2111/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk - spraw. Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego legalności budowy obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją nr [...], z dnia [...], umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy budynku garażowego na działce nr A km [...] w T. przy ulicy [...], realizowanej inwestycji przez M. G. i P. T. W uzasadnieniu organ podał, że został powiadomiony przez J. S., sąsiada inwestorów, iż w granicy jego działki jest budowany na działce A garaż z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przeprowadzona kontrola w dniu 11 lipca 2003r., wykazała, iż obiekt jest realizowany na podstawie uzyskanego od Starosty [...] pozwolenia na budowę nr [...], z dnia 18 grudnia 2001r., zmienionego decyzją z dnia 7 listopada 2002r., nr [...], oraz zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Dodał, że prawidłowość lokalizacji obiektu potwierdził uprawniony geodeta wpisem do dziennika budowy w dniu 23 listopada 2002r. W związku ze stwierdzonym stanem rzeczy, organ uznał, iż brak jest podstaw prawnych do dalszego postępowania administracyjnego przed tym organem.

Od powyższej decyzji odwołał się J. S., wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie art. 42 ust. 1 pkt. 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym; art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane; § 12 ust. 1 - 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]; oraz zasad postępowania wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, że organ nie wyjaśnił pewnych okoliczności z urzędu, a mianowicie nie zapoznał się z dokumentacją źródłową dotyczącą ich prawa własności. Stwierdził, że powstała dysharmonia pomiędzy materiałem zgromadzonym w sprawie a konkluzją do jakiej doszedł organ na podstawie zebranego materiału, a obowiązującego prawa. Ponadto zażądał zbadania przebiegu od początku procesu uwieńczonego wydaniem M. G. i P. T. pozwolenia na budowę i późniejszą decyzję o zmianie tego pozwolenia, dotyczącą garażu w granicy działki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r, Nr 106, póz. 1126 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż wiadomym jest organom, że J. i R. S. są właścicielami działki nr B w T., którą nabyli od Gminy [...] w dniu 20 grudnia 2002r., aktem notarialnym - rep. A nr [...]. Właściciele sąsiedniej działki nr A — inwestorzy- posiadają pozwolenie budowlane nr [...] oraz nr [...] z dnia 7-ll-2002r. o zmianie w/w decyzji uwzględniającej budowę budynku garażowego ze ścianą w granicy z działką nr C. Obie decyzje były doręczane m.in. Gminie [...], która w czasie ich wydawania była właścicielem działki nr B, obecnie skarżących. Organ podał również, że nabywając tę działkę od Gminy skarżący weszli w ogół praw i obowiązków zbywcy nieruchomości (w tym również związanych z inwestycjami realizowanymi w sąsiedztwie). Jeśli zostali wprowadzeni w błąd przez Gminę odnośnie istotnych okoliczności związanych z przedmiotem umowy (działką nr B), mogą na zasadach ogólnych domagać się od Gminy odszkodowania przed sądem powszechnym. Jednakże nie ma to wpływu na ocenę legalności inwestycji T., bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż realizowana jest ona na podstawie udzielonych pozwoleń na budowę i zgodnie z warunkami określonymi w tych pozwoleniach. Organ podkreślił, że skoro decyzje stały się ostateczne, umożliwiły inwestorom legalną realizację robót budowlanych. Organ wskazał, że przesłanką prowadzenia postępowania administracyjnego z urzędu, z zakresu nadzoru budowlanego jest stwierdzenie określonych nieprawidłowości w procesie budowlanym, dotyczących budowy lub utrzymania obiektów budowlanych. Jeżeli takie postępowanie, mające na celu ustalenie legalności budowy obiektu budowlanego (tj. czy obiekt ten nie jest samowolą budowlaną) wykaże, iż inwestycja realizowana jest w pełni zgodnie z prawem, postępowanie ulega umorzeniu. Ponadto organ zasygnalizował, że na budowę obiektu ze ścianą w granicy działki nie jest obecnie wymagana zgoda sąsiada - właściciela działki za tą granicą. Odnosząc się do żądania skarżącego w przedmiocie zbadania procesu uwieńczonego wydaniem pozwolenia na budowę garażu w granicy działki, organ wskazał, że winien doprecyzować, wskazać, czego dokładnie żąda; np. stwierdzenia nieważności decyzji czy wznowienia postępowania i skierować żądanie do właściwego organu administracji architektoniczne -budowlanej, czyli Starosty [...] lub Wojewody [...].

J. i R. S. wnieśli skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego, na powyższą decyzję. Wnosili o uchylenie zaskarżanej decyzji, wstrzymanie robót budowlanych, podnosząc, iż zaskarżona decyzja narusza prawo: art. 5. 1. (8) i pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane., art. 42 ust. 1 pkt. 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; § 12 ust. 1, § 13, 23, 60, 271 i 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W uzasadnieniu podali, że nabyli od Gminy [...] działkę, która jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy pod zabudowę mieszkaniową -jednorodzinną i usługi. Dodali, że w chwili nabycia nie zostali powiadomieni przez sprzedającą gminę, iż właściciele sąsiedniej działki nr A. M. G. i P. T. uzyskali w dniu 7 listopada 2002r. zmianę wcześniejszej decyzji Starosty [...]. Podjęte działania interwencyjne w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] zakończono umorzeniem postępowania, które zaakceptował [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Skarżący oświadczyli, że organy inspekcji mówią o wszystkim innym, a nie wskazują konkretnie, że decyzja Starosty [...] Nr [...], uwzględniającą budowę budynku garażowego w granicy z ich działką jest bezprawna i rażąco narusza obowiązujące prawo, zacytowane na wstępie przepisy. Dodali, że Starosta [...] zmieniając decyzję na decyzję uwzględniającą budowę budynku garażowego kierował się przesłankami pozaprawnymi działającymi na korzyść inwestorów, co akceptowane było przez Gminę [...], PINB w powiecie [...], jak również przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podnieśli kwestię równości wszystkich wobec prawa oraz stwierdzili, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się rażącego naruszenia obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 13 listopada 2003r., skarżący powtórzyli stanowisko w sprawie, domagając się uchylenia w całości decyzji na budowę garażu, jako niezgodnej z obowiązującym prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji.

Przedmiotem postępowania sądowego była zaskarżona decyzja, podjęta w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, którą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] umarzającą postępowanie w sprawie legalności budowy garażu. Zwrócić należy uwagę, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, pomimo, że wszczęte na skutek interwencji, w tym przypadku sąsiada inwestora spornego garażu, toczyło się z urzędu. Organy administracji są zobowiązane do badania swej właściwości (rzeczowej i miejscowej), na każdym etapie postępowania, o czym stanowi art. 19 kpa. Zasadą bowiem jest, że organ, który wydaje decyzję, musi być właściwy do jej wydania w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji, bowiem sankcją za nieprzestrzeganie przepisów o właściwości jest stwierdzenie jej nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Właściwość rzeczową ustala się według przepisów o zakresie działania organu administracji publicznej — art. 20 kpa. Zadania administracji publicznej w zakresie szeroko rozumianych spraw budowlanych, wykonują dwa piony organów tj. organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego (rozdz. 8 Prawa budowlanego). Kompetencje tych organów nie są zamienne, lecz każdy z nich wykonuje zadania im przypisane. Rozpoznawana sprawa toczyła się przed organami nadzoru budowlanego, które mogą podejmować działania władcze jedynie w sprawach im przypisanych. Skarżący oczekiwał od organu nadzoru uchylenia pozwolenia na budowę garażu, a także weryfikacji działania organu architektoniczno-budowlanego (Starosty [...]) udzielającego kwestionowanego pozwolenia. Organy nadzoru budowlanego, przestrzegając swej właściwości rzeczowej, podejmowały działania, czynności sprawdzające zmierzające do ustalenia legalności (zgodności z prawem) realizowanej inwestycji. W wyniku postępowania dowodowego, których ustaleń nie neguje skarżący, organ nadzoru stwierdził, że realizacja przedsięwzięcia inwestycyjnego przez małżonków M.P. T. odbywa się na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej tj. pozwolenia na budowę oraz zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Skoro organ nadzoru budowlanego stwierdził, że obiekt budowlany realizowany jest według warunków udzielonego pozwolenia na budowę, stąd przypisane mu kompetencje, na podstawie Prawa budowlanego do podejmowania aktów administracyjnych np. do wstrzymania robót budowlanych, nakazu rozbiórki, doprowadzenia do stanu zgodnego z udzielonym pozwoleniem - stały się bezprzedmiotowe, tzn., że organ nie mógł wydać w tym przedmiocie oczekiwanego rozstrzygnięcia przez skarżącego. Zauważyć należy, że w ustalonym stanie faktycznym, brak jest również możliwości dla organu nadzoru, do wydania decyzji w sprawie odmowy nakazu rozbiórki czy odmowy wstrzymania robót budowlanych itp. Stąd, przy stwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego, braku podstaw do wydania aktu prawnego na podstawie przepisów kompetencyjnych, stanowiących podstawę do jego władczego działania, zobowiązany jest do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa, bowiem postępowanie przed tym organem stało się bezprzedmiotowe. Skoro organ nadzoru budowlanego stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w zakresie jego kompetencji, zatem stanowisko o umorzeniu postępowania ma oparcie w cytowanym wyżej przepisie.

Zaznaczyć wypada, że zaskarżona decyzja organu nadzoru nie mogła obejmować weryfikacji ostatecznych decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, poprzez wznowienie postępowania (art. 145 kpa), czy też stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (art. 156 kpa), bowiem kwestionowane decyzje pochodzą od organów architektoniczno-budowlanych i przed tymi organami skarżący może dochodzić ich wzruszenia, o czym został pouczony. W związku z wydaniem zaskarżonej decyzji, skarżący nie zostali pozbawieni możliwości żądania weryfikacji pozwolenia na budowę, które ich zdaniem zostało wydane bezprawnie. Zwrócić należy uwagę na zasadę trwałości decyzji z art. 16 § 1 kpa, która związana jest z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych, stanowiących element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Zasada trwałości decyzji ostatecznych nakazuje, aby przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych nie były poddawane wykładni rozszerzającej (B. Adamiak: Glosa do wyroku SN z 11 października 1996r., III RN 8/96 -OSP 1007, nr 10, poz. 190). Stąd wzruszanie decyzji ostatecznych musi odbywać się z zachowaniem właściwego trybu i przed właściwymi w sprawie organami. Podkreślić należy, że funkcją ochrony trwałości decyzji ostatecznej jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, lecz także ochrona porządku prawnego (teza druga wyroku NSA z 29 marca 1996r., III S.A. 335/95 - LEX nr 26687). Dlatego też, kwestionowanie przez skarżących, braku uchylenia przez organ nadzoru, decyzji ostatecznej pochodzącej od organu architektoniczno-budowlanego, należało ocenić jako bezzasadne, bowiem wzruszenie decyzji może nastąpić, jak wyżej wskazano, przez uprawniony w sprawie organ.

Mając na uwadze powyższe wywody, należało przyjąć, iż organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sprawie umorzenia postępowania, nie naruszył prawa jak i wymaganych w tym zakresie zasad postępowania administracyjnego i w związku z tym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak na wstępie.