Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 764/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty [....] w K. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 marca 2012 r. nr [....] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej Wspólnoty [....] w K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , Powiat Grodzki decyzją z 22 grudnia 2011 r., na podstawie art. 59 ust. 5 w zw. z art. 59 ust. 1, (tj: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [....] w K. , odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowania budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażami oraz wewnętrznymi instalacjami i przyłączami zlokalizowanego na działce [....] i [....] , obr. [....] , przy ul. [....] w K.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zostało wszczęte na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [....] w K. z 17 maja 2007 r. Wyrokiem z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 220/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił wydaną w tej sprawie decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 28 grudnia 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. budynku z uwagi na wystąpienie z wnioskiem przez podmiot nieuprawniony. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1499/08 oddalił skargę kasacyjną, uznając, że Wspólnota Mieszkaniowa jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, gdyż ma interes prawny w jego uzyskaniu.

Organ ustalił, że budynek przy ul. [....] został zrealizowany w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę z 26 września 2001 r., znak: [....] . Postanowieniem z 22 lutego 2011 r. organ zażądał, na podstawie art. 57 ust 4 ww. ustawy, od Wspólnoty Mieszkaniowej [....] w K. przedłożenia szeregu dokumentów wymaganych art. 57 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane w terminie do 30 kwietnia 2011 r. Pismem z 6 czerwca 2011 r. (data wpływu) Wspólnota Mieszkaniowa zawiadomiła organ o braku możliwości dostarczenia całości żądanej dokumentacji. Dokumentacja ta do dnia wydania decyzji nie została przedłożona.

Ponadto organ ustalił, że decyzja o pozwoleniu na budowę dołączona przez Wspólnotę Mieszkaniową do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [....] w K. została wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzją z 27 lutego 2004 r. znak: [....] Wojewoda [....] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę z 26 września 2001 r. znak: [....] . Prezydent Miasta K. w postępowaniu przeprowadzonym na skutek unieważnienia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę wydał decyzję z 25 lipca 2005 r. znak [....] umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, uzasadniając ww. decyzję faktem wybudowania w całości przedmiotowego budynku i tym samym brakiem możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tej sytuacji, zgodnie z art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru zobligowany był do wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. [....] .

Organ podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych postępowanie w sprawie o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie jest postępowaniem kończącym proces inwestycyjny i mającym na celu sprawdzenie zgodności jego realizacji z udzielonym przez organ administracji architektoniczno - budowlanej pozwoleniem na budowę, w oparciu o którą były one realizowane. W odniesieniu do obiektów budowlanych, do których przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718 z późn. zm.) tj. przed dniem 11 lipca 2003 r. wydano pozwolenie na budowę nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli, w takich przypadkach organ nadzoru budowlanego ma jednak obowiązek przeprowadzenia czynności kontrolnych i protokolarnego stwierdzenia wykonania przedmiotowego obiektu w zgodności z warunkami określonymi w udzielonym pozwoleniu na budowę, co w niniejszej sprawie jest niemożliwe z uwagi na wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto odwołując się do stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych organ wskazał, że w sytuacji, gdy inwestor zrealizował inwestycję w czasie gdy dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która dopiero później została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie ma podstaw, aby przyjąć, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, uzasadniająca jego umorzenie. Zatem, jeżeli inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie (obiekt nie został oddany do użytkowania), postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może zostać uznane jako bezprzedmiotowe.

Reasumując PINB podał, że organ nadzoru budowlanego może skutecznie przyjąć zawiadomienie o zakończeniu budowy lub wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie pozwolenia na budowę. W konsekwencji w konkretnych przypadkach, określonych ustawowo (wygaśnięcie, stwierdzenie nieważności oraz uchylenie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę) nową decyzję o pozwoleniu na budowę może wydać wyłącznie organ administracji architektoniczno - budowlanej.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [....] nr [....] przy ul. [....] w K. , domagając się o uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazała, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Z uzasadnienia decyzji wynika bowiem, iż w przedmiotowej sprawie konieczne jest uzyskanie między innymi pozwolenia na budowę przez bliżej nie sprecyzowanego "inwestora". Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej taki wymóg nie powinien mieć miejsca. W uzasadnieniu nie wyjaśnia się także, czego miałoby dotyczyć pozwolenie na budowę, co jest istotne, ponieważ budynek został w całości wybudowany na podstawie ważnego pozwolenia na budowę.

[....] Wojewódzki Inwestor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 14 marca 2012 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt kpa, art. 59 ust. 5 i 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji odwołując się do treści art. 142 kpa wskazał, że przeprowadził kontrolę postanowienia wydanego przez organ I instancji w dniu 22 lutego 2011 r. Podniósł, że dokumenty, które inwestor zobowiązany jest dołączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę są wymienione w wyżej przytoczonym art. 57 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane. Z analizy złożonego przez Wspólnotę Mieszkaniową [....] przy ul. [....] w K. wniosku z 17 maja 2007r. wynika, że brak w nim dziennika budowy (art. 57 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.), a strona przedłożyła inwentaryzację architektoniczno-budowlaną, która nie zawierała kontrolnych obliczeń statycznych. Z treści inwentaryzacji wynika, że uległy przesunięciu ściany nośne w budynku w poziomie piwnic (rys. nr 2), zmieniony został układ ścian w poziomie parteru (rys. nr 3), I piętra (rys. nr 4), III-V piętra (rys. nr 6-8), nastąpiła zmiana ukształtowania klatki schodowej pomiędzy IV a V piętrem (rys. nr 11), na elewacji południowej wprowadzony został dodatkowy balkon (rys. nr 8 i 16) - zasadne było więc żądanie uzupełnienie orzeczenia technicznego dotyczącego wykonania robót o sprawdzające obliczenia statyczne, kopie rysunków wchodzące w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami oraz żądanie potwierdzenia przez projektanta wskazanego w decyzji pozwolenia na budowę zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nadto w oświadczeniu z 17 maja 2007r. kierownik budowy mgr inż. A.D. wskazała, że budynek usytuowany na działce nr [....] przy ul. [....] w K. został wykonany ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków na budowę. Z analizy przedłożonej inwentaryzacji wynika, że wybudowany został dodatkowy balkon (rys. nr 8 i 16) oraz że szerokość schodów zewnętrznych wynosi 113 cm i jest mniejsza od szerokości biegu schodowego schodów wewnętrznych pomiędzy parterem a I piętrem -która wynosi 120 cm (rys. nr 3), co narusza § 68 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.), zasadne więc było żądanie wyjaśnień od kierownika budowy dotyczących rozbieżności pomiędzy oświadczeniem kierownika budowy a inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (w tym kubatury, powierzchni zabudowy) oraz niezgodności szerokości schodów zewnętrznych i schodów wewnętrznych pomiędzy parterem, a I piętrem z przepisami techniczno-budowlanymi. Zmianie uległa także szerokość spocznika schodowego pomiędzy IV a V piętrem z 150 cm na 133 cm, co narusza § 68 ust. 1 warunków technicznych.

Przedłożona przez Wspólnotę Mieszkaniową [....] przy ul. [....] w K. decyzja Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego z 8 listopada 2006r. dotycząca urządzenia typu Dźwig Elektryczny o nr ewid. [....] i nr fabr. [....] nie została przedłożona w oryginale oraz utraciła ważność z dniem: 30 listopada 2007r. Wraz z wnioskiem nie zostały załączone także komplet oryginałów inwentaryzacji geodezyjnej wymagany treścią art. 57 ust. 1 pkt 5 Prawo budowlane, oryginały protokołów odbiorów przyłączy elektrycznego, gazowego i wod-kan, sprawdzenia wewnętrznych instalacji wod-kan. i c.o. oraz oryginał odbioru wjazdu z drogi publicznej na teren działki (z ZIKiT). Wspólnota Mieszkaniowa [....] przy ul. [....] w K. nie przedłożyła także oświadczenia o niezgłoszeniu sprzeciwu ze strony Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Państwowej Inspekcji Pracy oraz stanowiska Państwowej Staży Pożarnej w zakresie spełnienia wymogów przeciwpożarowych.

W świetle powyższych okoliczności, w ocenie organu odwoławczego, postanowienie PINB w K. Powiat Grodzki z 22 lutego 2011 r. znak: [....] wydane zostało prawidłowo.

Do dnia wydania zaskarżonej decyzji tj. do 22 grudnia 2011 r. żądane dokumenty nie zostały przedłożone przez Wspólnotę Mieszkaniową [....] przy ul. [....] w K.. Nieuzupełnienie przez wnioskodawcę dokumentów określonych w art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania na podstawie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie.

Ponadto organ II instancji wskazał, że w odniesieniu do obiektów budowlanych, do których przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003r. nr 80 póz. 718 z późn. zmian.) tj. przed dniem 11 lipca 2003r. wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli. W takich przypadkach organ nadzoru budowlanego ma jednak obowiązek protokolarnego stwierdzenia wykonania przedmiotowego obiektu w zgodności z warunkami określonymi w udzielonym pozwoleniu na budowę, co w niniejszej sprawie jest niemożliwe ze względu na wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie MWINB w K. uzyskanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie w ramach normy wyrażonej w art. 55 jest możliwe tylko i wyłącznie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym okoliczność powyższa stanowi kolejną przesłankę do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Organ odwoławczy wskazał również, iż w treści zaskarżonej decyzji PINB podał, że przed wydaniem niniejszej decyzji, strony zgodnie z art. 10 kpa zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, natomiast w przesłanych aktach organu I instancji brak jednak dokumentów potwierdzających w/w informację. Zdaniem organu odwoławczego powyższe uchybienie nie stanowi jednak przesłanki w świetle art. 138 § 2 kpa do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie ma wpływu na wydane rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Podniesione zarzuty zawarte w odwołaniu, zdaniem organu ii instancji, nie mają wpływu na wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, gdyż wykraczają poza zakres niniejszego postępowania. Organ zwrócił również uwagę, iż w obiegu prawnym pozostaje także decyzja Prezydenta Miasta K. umarzająca postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem przytoczone w zaskarżonej decyzji PINB w K. Powiat Grodzki stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące kwestii skutków prawnych wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Właściwsza jest linia orzecznicza prezentowana w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, zgodnie z którą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia z urzędu odpowiedniego postępowania naprawczego o jakim mowa w przepisie art. 51 Prawa budowlanego, celem skontrolowania poprawności wykonanych przez inwestora robót budowlanych i ewentualnego doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [....] nr [....] przy ul. [....] w K. , domagając się jej uchylenia, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), poprzez brak zastosowania się do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego określonych w wyroku z 17 września 2009 r., sygn. akt: II OSK 1499/08;

- naruszenie art. 59 ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane poprzez oddalenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, pomimo że wydanie takiego rozstrzygnięcia było przedwczesne;

- naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., poprzez brak rozpatrzenia sprawy i brak dokonania oceny całego materiału dowodowego i wydanie decyzji na podstawie fragmentarycznego materiału, pomimo że organ miał obowiązek dokonać oceny na podstawie całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że organy nadzoru budowlanego były związane prawomocnym wyrokiem NSA, a także wyrokiem WSA w zakresie w jakim jest do pogodzenia z poglądami prawnymi wyrażonymi przez NSA. Różnica pomiędzy orzeczeniami sądów administracyjnych polegała m.in. na tym, że WSA w swym wyroku uznał stronę skarżącą za inwestora uprawnionego do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, zaś NSA przyjął, że nie jest inwestorem tylko stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem w tej sprawie. Organy nadzoru budowlanego odmawiając stronie skarżącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie wbrew stanowisku NSA nie uznały jej za stronę inną niż inwestor, lecz za inwestora. Tymczasem NSA w swoim orzeczeniu jednoznacznie przyjął, że strona skarżąca pomimo, że powinna zostać uznana za stronę postępowania, nie staje się przez to inwestorem. Stanowisko to jest konsekwencją przyjęcia przez NSA, iż w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 59 ust. 7 pr. bud. Przyznana stronie skarżącej legitymacja do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ogranicza się do umożliwienia Wspólnocie zainicjowania stosownego postępowania administracyjnego. Nie jest natomiast równoznaczna ze zrównaniem w zakresie jej uprawnień i obowiązków z pozycją inwestora. Tym samym nie ciążyły na niej obowiązki inwestora, w tym również obowiązki przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego mając na uwadze specyfikę zaistniałej sytuacji faktycznej powinien przeprowadzić z urzędu dowody niezbędne do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia, w szczególności powołując biegłych odpowiednich specjalności.

Ponadto zdaniem strony skarżącej przepisy ustawy Prawo budowlane mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie zawierają podstawy odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Skoro warunek istnienia pozwolenia na budowę nie został sformułowany przez racjonalnego ustawodawcę, niedopuszczalne jest, aby na podstawie tej przesłanki odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie budynku, gdyż niedopuszczalne jest zastępowanie jednej przesłanki inną, w przypadku gdy ma miejsce enumeratywne wymienienie przesłanek stanowiących podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Odmowa przez organy nadzoru budowlanego wydania pozwolenia na użytkowanie w tym zakresie nie została oparta na żadnym przepisie i tym samym jest pozbawiona podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga jest zasadna.

Kontroli Sądu została poddana decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 14 marca 2012 r., znak: [....] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , Powiat Grodzki z 22 grudnia 2011 r. którą odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażami oraz wewnętrznymi instalacjami i przyłączami zlokalizowanego na działce nr nr [....] obr. [....] , przy ul. [....] w K. Podkreślenia wymaga, że ww. decyzje zostały wydane w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 220/08 poprzednio wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych, a więc decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 28 grudnia 2007 r., znak: [....] i poprzedzanej ją decyzji organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1499/08 oddalił skargę kasacyjną.

Wskazać zatem należy, że stosownie do treści art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie.

Kwestią sporną w postępowaniu zakończonym decyzją [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 28 grudnia 2007 r., znak: [....] była legitymacja Wspólnoty Mieszkaniowej [....] przy ul. [....] w K. do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W kontekście powyższego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku z 17 września 2009 r. jednoznacznie stwierdził, iż w sytuacji, gdy inwestor tj. Spółka [....] wskutek sprzedaży mieszkań członkom Wspólnoty utracił tytuł prawny do wybudowanego przez siebie obiektu i jednocześnie zaprzestał faktycznej działalności, a zatem nie wystąpi z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie niniejszego budynku, Wspólnota Mieszkaniowa jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, gdyż ma interes prawny, w jego uzyskaniu. W tej sytuacji ograniczenie podmiotowe wynikające z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której na skutek przyczyn leżących po stronie dewelopera, którego działania naruszają prawo, gdyż zaprzestał wywiązywać się z ciążących na nim obowiązków, nie doszłoby do kontroli wybudowanego obiektu budowlanego pod względem zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, zaś skutki tego działania ponosiliby faktycznie właściciele mieszkań tworzący Wspólnotę Mieszkaniową. W zaistniałym stanie faktycznym interes prawny jaki posiada Wspólnota Mieszkaniowa nie czyni z niej inwestora, lecz uzasadnia jej legitymację do występowania w charakterze strony w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [....] w K. W konsekwencji NSA uznał, że Wspólnota Mieszkaniowa, jako strona tego postępowania, jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie niniejszego budynku. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie przeprowadzenie postępowania uwzględniającego specyfikę zaistniałej sytuacji faktycznej.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organy administracji publicznej nie zastosowały się do zacytowanej, wiążącej oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można bowiem stwierdzić, iż uznanie legitymacji Wspólnoty do zainicjowania postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę stanowiło wypełnienie zaleceń sformułowanych przez NSA. Należy podzielić stanowisko zaprezentowane w skardze, iż organy administracji publicznej, w kontekście wyroku NSA niewłaściwie przeprowadziły postępowanie w sprawie, uznając, iż to Wspólnota zobowiązana jest do przedłożenia kompletnej dokumentacji wymaganej dla wydania pozwolenia na użytkowanie, przerzucając tym samym na nią ciężar dowodzenia w tej sprawie. Tymczasem przyznanie Wspólnocie prawa do wniesienia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie oznaczało automatycznego zrównania jej uprawnień i obowiązków z pozycją inwestora. W ww. wyroku wyraźnie nakazano przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem specyfiki zaistniałej sytuacji faktycznej. Nakaz uwzględnienia specyfiki zaistniałej sytuacji oznacza zaś, iż organy były zobligowane do przeprowadzenia co do zasady z urzędu dowodów pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, albowiem art. 57 ust. 1 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (tj: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakładający na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów nie może mieć zastosowania do Wspólnoty, która inwestorem nie jest. W ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie powyższe nie oznacza jednak całkowitej bierności strony skarżącej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Zastosowanie w sprawie znajdą bowiem przepisy zawarte w rozdziale 8 ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 81c ust. 1 i 2, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym (ust. 1). Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia (ust. 2).

Reasumując stwierdzić należy, iż organy dopuściły się naruszenia art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 153 p.p.s.a., a także art. 7 k.p.a. który nakłada na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i art. 77 § 1 k.p.a., który obliguje organy do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i wnikliwego rozpatrzenia całokształtu tego materiału celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej.

Nadto zasadne wydaje się także zwrócenie uwagi na treść art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Jest to ściśle powiązane z wyrażoną w art. 9 k.p.a. zasadą informowania stron. Stosownie do treści tego przepisu organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu jest również czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sąd podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1795/09, w którym podniesiono, iż fikcja powszechnej znajomości prawa nie może mieć zastosowania na gruncie prawa administracyjnego, gdzie jedną z naczelnych zasad jest obowiązek udzielania informacji prawnej stronom przez organy prowadzące postępowanie.

Nie do przyjęcia jest zatem stanowisko zaprezentowane przez organy orzekające w sprawie, zgodnie z którym odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie uzasadniona jest również niemożnością stwierdzenia zgodności wykonania przedmiotowego obiektu z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, a to ze względu na fakt, iż decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, zwłaszcza, iż organ nadzoru budowlanego zobowiązany był w zaistniałej sytuacji do działania z urzędu.

W badanej sprawie inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z 26 września 2001 r. udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany. Decyzją z 27 lutego 2004 r. stwierdzono nieważność tej decyzji, uznając iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. nie wykazania przez inwestora prawa do dysponowania wszystkimi działkami na cele budowlane, a także niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z warunkami zabudowy tj. brak uzgodnienia w sprawie warunków komunikacyjnych oraz nie zachowanie odległości od granicy wymaganej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury o warunkach jakie powinny spełniać budynki i ich usytuowanie. W aktach sprawy znajduje się także protokół kontroli robót budowlanych przeprowadzonej 11 października 2004 r. w przedmiotowym budynku z którego wynika, że w dacie kontroli roboty budowlane zostały już ukończone i budynek był użytkowany. Niezależnie od powyższego, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, inwestor przy realizacji inwestycji dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem w sytuacji, gdy budowa została zrealizowana w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego powstaje stan prawny wymagający ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie przepisu art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 51 ust.7, przepisy ust. 1 pkt 1 (nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego) i 2 (nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z określeniem terminu ich wykonania) oraz ust. 3 (sprawdzenie wykonania obowiązku i wydanie decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującej zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego) stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Należy zatem uznać, iż wątpliwości co do zrealizowania inwestycji zgodnie z prawem obligowały organ nadzoru budowlanego do wdrożenia z urzędu tej procedury w celu ustalenia, czy w sprawie zachodzi konieczność doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Ustalenia poczynione w tym postępowaniu pozwolą na przejście do następnego etapu jakim jest orzekanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Konkludując, w ocenie Sądu, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , Powiat Grodzki niewłaściwie przeprowadziły postępowanie w sprawie, dopuszczając się naruszenia wskazanych wyżej przepisów.

Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji publicznej zobowiązane będą do przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem wyżej przedstawionych uwag.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w oparciu o treść art. 145 §1 pkt. 1 lit."a" i "c" p.p.s.a. stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzje uchyla decyzje w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy, uznając, iż przesłanki te zaistniały w niniejszej sprawie - orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.