Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 218/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6 a ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 7 d pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 22
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 45 ust. 1, par. 46 ust. 2 i par. 47 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 75 par. 1, art. 77 par. 1 i 4, art. 107 par. 3 Kpa, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 par. 3  w zw. z art. 53 par. 2 w zw. z art. 3 par. 4 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a., , art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 152 P.p.s.a., art. 200 i art. 205 par. 2 P.p.s.a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2013r. sprawy ze skargi K. K. i K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencyjnym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. [...] II. uchyla czynność Starosty dotyczącą wprowadzenia zmian w zapisach danych ewidencyjnych dla działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym S., gmina S. polegających na zmianie użytku gruntowego: tereny zabudowane (oznaczone w rejestrze symbolem [...] ) na: tereny mieszkaniowe ( oznaczone w rejestrze symbolem [...]), III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących K. K.i K. K. solidarnie [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania małżonków K. i K. K. od decyzji Starosty z dnia [...] nr [...] dotyczącej wprowadzenia zmian w zapisach danych ewidencyjnych dla działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym, gmina, polegających na zmianie użytku gruntowego - tereny mieszkaniowe (oznaczone w rejestrze symbolem) na inne tereny zabudowane (oznaczone w rejestrze symbolem), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jako podstawę prawną powyższej decyzji organ wskazał w niej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), w związku z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit.b, art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 22 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 ust. 1, § 46 ust. 2 i § 47 ust 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454).

W uzasadnieniu swej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej określany równiej jako ZWINGiK) wskazał, że na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ([...]), zawierającej wykaz zmian danych ewidencyjnych, Starosta dokonał zmian w ewidencji gruntów i budynków dot. działki nr [...] położonej w gm. w miejsce dotychczasowego użytku gruntowego: inne tereny zabudowane () wpisał tereny mieszkaniowe ().

Pismem z dnia [...], Wójt Gminy zwrócił się do Starosty z prośbą o udzielenie mu informacji, na podstawie jakich dokumentów dokonano zmian w zapisach operatu ewidencyjnego, polegających na zmianie rodzaju użytku z " " na " " wskazując, że tereny przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...], są przeznaczone oznaczone symbolem - tereny zabudowy.

Starosta wszczął postępowanie administracyjne, które zakończył decyzją z dnia [...] znak: [...] orzekając o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencyjnym polegającej na tym, że w miejsce użytku gruntowego " " (tereny) należy wpisać użytek gruntowy "" (inne tereny).

W uzasadnieniu swojej decyzji, organ I instancji podał, że użytek w działce

nr [...], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczony pod zabudowę letniskową i jest wyłączony z produkcji rolniczej i leśnej.

Od powyższej decyzji, odwołanie złożyli właściciele działki nr [...] podnosząc brak właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, bez stwierdzenia stanu faktycznego korzystania z nieruchomości.

W dniu [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru i Geodezyjnego i Kartograficznego wydał decyzję (znak: [...]) uchylającą i zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie podjął działań mających na celu ustalenie faktycznego stanu w zakresie rodzaju budynku na przedmiotowej nieruchomości - zmiana użytków gruntowych nie może wynikać wprost z zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a o sposobie użytkowania terenu zabudowanego przesądza funkcja użytkowa budynku. Organ odwoławczy powołał przepis § 65 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454), na podstawie którego przynależność budynku do odpowiedniego rodzaju ustala się zgodnie z zasadami wymienionymi w Klasyfikacji Środków Trwałych, wprowadzonej na podstawie przepisów o statystyce publicznej. Organ odwoławczy wskazał również, że przy oznaczaniu funkcji budynku winno się kierować zapisami decyzji o pozwoleniu na budowę czy też pozwolenia na użytkowanie budynku, z których treści będzie wynikać sposób użytkowania, a każda zmiana sposobu użytkowania powinna być potwierdzona przeprowadzoną procedurą zapisaną w art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 z późniejszymi zmianami). W takim przypadku, zmiana użytków gruntowych może nastąpić po wcześniejszym ujawnieniu odpowiednich dokumentów w ewidencji gruntów i budynków.

Podczas prowadzonego ponownie postępowania, Starosta, w dniu[...]. wystąpił do Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Starostwa z prośbą o udzielenie informacji na temat określonej funkcji zabudowań w wydanym pozwoleniu na budowę (użytkowanie obiektu budowlanego) oraz w dokumentach pozwalających na zmianę ich dotychczasowego sposobu użytkowania.

W odpowiedzi na pismo, w dniu [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa poinformował, że w została wydana decyzja z dnia [...] (znak: [...]) odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącą działek nr [...] położonych w obrębie, gm.

Inspektor Nadzoru Budowlanego, w piśmie z dnia [...] poinformował Starostę, że w dniu [...] została wydana decyzja (znak: [...]) udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego wraz z urządzeniami budowlanymi i zbiornikiem bezodpływowym usytuowanym na terenie działki nr [...]w obrębie, gm.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika dalej, że w dniu [...], pracownicy Wydziału Starostwa w obecności K. K. i Z. S., pełnomocnika skarżących (upoważnienie z dnia [...]) przeprowadzili oględziny przedmiotowej nieruchomości w terenie oraz spisali na tą okoliczność stosowny protokół. W protokóle zawarto wpis, że nie ma możliwości ustalenia faktycznej funkcji budynku. K. K. oświadczył, że budynek jest całorocznie zamieszkiwany - właściciele przedmiotowej nieruchomości posiadają meldunek od dnia [...] wydany przez Wójta Gminy.

Starosta w dniu [...] wydał nową decyzję (znak:[...]) zmieniającą istniejący zapis w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczący działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym, gm., zmieniając użytek gruntowy " " (tereny) na użytek gruntowy " " (inne tereny).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przywołał zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Rady Gminy z dnia [...] (nr[...]), zgodnie z którym przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem i przeznaczona na cele letniskowe, jak również powołał się na zapisy decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. (znak: [...]) dotyczące udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, zgodnie z którą pozwolenie zostało wydane na użytkowanie budynku letniskowego usytuowanego na działce nr [...]położonej w obrębie ewidencyjnym.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] K. i K. K. złożyli w terminie odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji dotyczącej wprowadzenia zmian oznaczeń w rejestrze gruntów na przedmiotowej działce nr [...]położonej w obrębie.

Skarżący zarzucili, że w decyzji Starosty z dnia [...] dokonano uchybień w części formalnej - art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 107 § 3 K.p.a. polegających na pominięciu przedstawionych przez skarżących dokumentów: "orzeczenia technicznego dotyczącego przedmiotowego budynku, pisma WINGIK (znak:[...]) oraz wyroków WSA nr ISA/Sz 278/10 i NSA, które według ich oceny mają znaczenie w prowadzonej sprawie administracyjnej. Natomiast w części merytorycznej zarzucono błędną interpretację przepisów art. 71 ustawy Prawo budowlane, przepisów § 65 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oraz że nie wzięto pod uwagę decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] (znak: [...]).

W tym stanie sprawy stwierdzając, że odwołanie K. i K. K.nie może zostać uwzględnione, organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków starosta przeprowadza w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w przypadku gdy aktualizacja wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów.

Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz dokonywanie w niej zmian reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. ż 2010 r. Nr 193, poz.1287 z późniejszymi zmianami) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454). Zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny, co sądy administracyjnie wielokrotnie potwierdzały w swych orzeczeniach (wyroki NSA sygn. akt I OSK 1488/06, sygn. akt I OSK 1044/08 - ogólnodostępne w CBOSA). Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne i faktyczne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, na podstawie otrzymanych dokumentów. Dokumenty uzasadniające wpisy w ewidencji gruntów i budynków są częścią operatu ewidencyjnego i to one stanowią o stanie prawnym i faktycznym danej działki lub nieruchomości oraz dacie jego powstania.

Zmiany w ewidencji gruntów i budynków dokonuje się na żądanie zamkniętego katalogu podmiotów lub z urzędu i w obu przypadkach na podstawie stosownych dokumentów. Każda zmiana danych objętych ewidencją musi być udokumentowana.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę, m.in. planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. W związku z powyższym, wpisy w ewidencji gruntów

i budynków mają istotne znaczenie dla innych organów. Zgodnie z § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków odbywa się z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 tego rozporządzenia. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z dokumentów wymienionych w tym przepisie.

Prowadząc postępowanie na zasadach określonych w k.p.a., organ może dopuścić jako dowód w sprawie wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy , a nie jest sprzeczne z prawem ( art.75 § 1 k.p.a.). Dowodem (dokumentem) mogącym uzasadniać wprowadzenie konkretnej zmiany w ewidencji, mogą być np. oględziny w terenie, opinie biegłych.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] organ pierwszej instancji wskazał przeznaczenie przedmiotowej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele letniskowe. Podał także, że na przedmiotowej działce jest posadowiony budynek, który zgodnie z decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego dostał pozwolenie na użytkowanie obiektu o charakterze budynku letniskowego. W świetle powyższego, organ odwoławczy przyjął, że zmiana w operacie ewidencyjnym nie wynikła wprost z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak wskazują skarżący, tylko dokonana została na podstawie przywołanej decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego (znak: [...] ), która jest jednym z dokumentów wymienionych w wyżej przepisach prawa (§ 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Organ przy tym zaznaczył, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decydują o sposobie przeznaczenia terenu w przedmiotowym planie, a nie o faktycznym sposobie użytkowania. Zatem treść uzasadnienia decyzji Starosty z dnia [...] w tym zakresie, będąca przedmiotem zarzutów skarżących, nie ma wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z § 65 ust. 2 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przynależność budynku do odpowiedniego rodzaju ustala się zgodnie

z zasadami Klasyfikacji Środków Trwałych, wprowadzonych na podstawie przepisów

o statystyce publicznej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r.

w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych - Dz. U. z 2010 r. Nr 242, poz. 1622).

W załączniku do ww. rozporządzenia w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych, ustawodawca w pkt III (Objaśnienia szczegółowe) wyraźnie ustalił, że o zaliczeniu budynku (lub lokalu) do właściwej podgrupy i rodzaju decyduje jego przeznaczenie oraz związana z tym konstrukcja i wyposażenie, a nie sposób użytkowania, który w praktyce bywa czasem niezgodny z przeznaczeniem. W związku z tym, przy oznaczeniu funkcji budynku winno się kierować zapisami w decyzji o pozwoleniu na budowę czy też pozwoleniu na użytkowanie budynku. W aktach rozpatrywanej sprawy znajduje się decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego (znak: [...]) rozstrzygającą o sposobie użytkowania obiektu budowlanego (budynek letniskowy). W takim przypadku, do czasu zmiany sposobu użytkowania budynku w przewidywanej przez ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późniejszymi zmianami) procedurze (art. 71 i następne) nie powinno się w ewidencji gruntów, i budynków ujawnić sposobu użytkowania budynku, sprzecznego z jego przeznaczeniem. Taki sam pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2012 r. (ogólnodostępne w CBOSA). który podkreślił, że bez wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku przez organ administracji budowlanej, organ ewidencji (starosta) nie może dokonać zmiany w zapisach ewidencji co do funkcji tego budynku, albowiem w takiej sytuacji organ ewidencji wykracza poza swoje kompetencje stając się twórcą nowego stanu prawnego, a nie jedynie "" zmian wprowadzonych przez organy administracji budowlanej.

W świetle powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty skarżących skierowane do części merytorycznej decyzji Starosty z dnia

[...], w tym: do interpretacji art.71 ustawy Prawo budowlane - są niezasadne.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów dot. naruszenia przez organ pierwszej instancji w swej decyzji przepisów art. 75 § 1; art. 77 § 1 i 4; art. 107 § 3 k.p.a, przez pominięcie, między innymi, dostarczonych staroście dokumentów, organ odwoławczy wskazał, że przedstawione przez skarżących "orzeczenie technicznej w świetle przepisów art. 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie może stanowić podstaw do dokonania zmian w operacie ewidencyjnym. W kwestii załączonej przez Skarżących kopii pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ([...]) organ stwierdził, że przestawione stanowisko dotyczyło wniosku o rozpatrzenie zasadności wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji starosty.

W przedmiotowym piśmie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że zaliczenie budynków do jednego

z rodzajów funkcji użytkowej budynku następuje zgodnie z przepisami § 65 ust. 1 i 2

z zaznaczeniem, że ich przynależność ustala się zgodnie z wyżej powołanymi przepisami rozporządzenia w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych. Również w tym piśmie ZWINGIK podkreślił, że nie jest organem właściwym do działań mających na celu kontrolę przestrzegania przez obywateli Prawa budowlanego (art.71). W świetle powyższego, stanowisko tego organu z dnia [...] dotyczyło rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie, która nie ma odniesienia do rozpatrywanej obecnie.

Odnosząc się natomiast do treści przywołanych przez skarżących orzeczeń sądów ([...]) ZWINE i K podkreślił, że wyroki te zostały wydane w sprawach podatkowych. Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku () zaliczył budynek letniskowy do kategorii budynków mieszkalnych powołując się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U z 1999 r., Nr 112, poz. 1316), które nie mają zastosowania w przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z kolei , Wojewódzki Sąd Administracyjny w wydanym wyroku (SA/Sz 278/10) zaznaczył, że jeżeli budynek został zakwalifikowany jako budynek letniskowy na gruncie przepisów prawa budowlanego, nie przesądza o tym, że nie może on stanowić budynku mieszkalnego na gruncie ustawy podatkowej. W świetle powyższego organ II instancji zauważył, że przywołane wyroki nie dotyczyły rozstrzygnięcia w sprawach ewidencji gruntów i budynków oraz że nie są wiążące dla organów w aktualnie prowadzonej sprawie. Zgodnie z obowiązującym prawem, każdy organ obowiązany jest interpretować przepisy prawa we własnym zakresie i w tym zakresie jest odpowiedzialny w stosowaniu prawa.

K. K. i K. K. działający przez pełnomocnika radcę prawnego A. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając wyżej opisanej decyzji naruszenie:

• art. 52 § 3 w zw. z art. 53 § 2 w zw. z art. 3 § 4 ppsa polegające na obejściu przez organy obu instancji wskazanych przepisów w celu usunięcia skutków czynności materialnotechnicznej Starosty z dnia [...].;

• art. 22 ust. 3 z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 46 ust.2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia

29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – poprzez dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym, na podstawie Decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] tj. w oparciu o dokument, który został sporządzony kilka lat przed wprowadzeniem w dniu [...]. do ewidencji gruntów danych kwestionowanych przez Wójta Gminy, wbrew treści dokumentacji geodezyjnej która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ([...]);

• art. 156 § 1 pkt 3 kpa i art. 105 §1 kpa poprzez złamanie zakazu ponownego rozstrzygania w tej samej sprawie oraz poprzez nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego;

• § 65 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia

29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z grupą nr 11 Klasyfikacji Środków Trwałych w zw. z klasą 1110 Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych - poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że domek letniskowy nie jest budynkiem mieszkalnym;

• § 65 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia

29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ustalanie przynależności budynku do odpowiedniego rodzaju sprzecznie z zasadami wymienionymi w tym przepisie tj. nie na podstawie Klasyfikacji Środków Trwałych a w oparciu o przepis art. 71 prawa budowlanego;

• art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w obowiązującym stanie prawnym zmiana sposobu użytkowania z budynku letniskowego na budynek mieszkalny jest zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ustawy Prawo Budowlane i poprzez uzależnienie treści wpisów operacie ewidencyjnym od treści decyzji, której wydania obowiązujący system prawny nie przewiduje.

Biorąc pod uwagę wskazane zarzuty stosownie do art. 145 § 1 pkt.1 p.p.s.a. skarżący wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji.

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych,a dodatkowo, na podstawie art. 135 p.p.s.a., o uchylenie decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że działka ewidencyjna nr [...] położona w obrębie ewidencyjnym [...] stanowi własność K. i K. małż. K. Poprzedni właściciele działki wznieśli na niej budynek wolnostojący, niepodpiwniczony, parterowy z poddaszem użytkowym o pow. użytkowej [...]. W dniu [...].

Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał Decyzję nr [...], w której udzielił pozwolenia na użytkowanie wcześniej wymienionego budynku jako budynku letniskowego. Wskazany budynek faktycznie służył pierwotnym właścicielom jako domek (budynek) letniskowy tj. doraźnie w celach rekreacyjnych i wypoczynkowych jednak skarżący po jego zakupie zamieszkali w nim na stałe, tak że od końca [...] przedmiotowy budynek zaspokajał ich podstawowe potrzeby mieszkalne. W tej sytuacji dniu [...] K. i K. K. zameldowali się w wyżej wymienionym budynku. Ponadto złożyli oni w Wydziale Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego dokumentację geodezyjną zawierającą wykaz zmian danych ewidencyjnych, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ([...]). W oparciu o tę dokumentację Starosta w dniu [...] dokonał zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działki nr [...], w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego użytku gruntowego: inne tereny zabudowane () - wpisał tereny mieszkaniowe (). Zmiany te ujawniono w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości w dniu [...].

Zgodnie z treścią § 49 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków o dokonanych zmianach Starosta powiadomił Wójta Gminy, jako organ podatkowy właściwy w zakresie podatku od nieruchomości. Wójt Gminy w żaden sposób nie zareagował na zawiadomienie o dokonanej zmianie w ewidencji gruntów i budynków, a w tym nie skorzystał z możliwości wezwania Starosty do usunięcia naruszenia prawa, a następnie z możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o stwierdzenie bezskuteczności dokonanego przez Starostę zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków (zob. art. 52 §3 w zw. z art 53 §2 w zw. z art. 3 §4 ppsa). Dopiero na skutek odwołania K. i K. K.od decyzji Wójta nr [...] w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości - w którym skarżący przypomnieli organowi podatkowemu, że ich budynek figuruje w ewidencji budynków jako budynek mieszkalny, a użytek gruntowy (działka nr [...]) jako teren mieszkaniowy - Wójt Gminy pismem z dnia [...] zwrócił się do Starosty z prośbą o udzielenie mu informacji, na podstawie jakich dokumentów dokonano zmian w zapisach operatu ewidencyjnego, polegających na zmianie rodzaju użytku z " " na ,, ," wskazując, że tereny przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] są przeznaczone na cele letniskowe i oznaczone symbolem — tereny zabudowy letniskowej.

Pismo Wójta Gminy z dnia [...]. Starosta potraktował jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany zapisu w ewidencji gruntów i budynków dot. użytku znajdującego się na działce nr [...], dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Następnie skarżący opisali działania i decyzje wydane w przedmiotowej sprawie przez organy obu instancji, aż do wydania decyzji będącej przedmiotem skargi.

Zdaniem skarżących decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] jest niezgodna z prawem. Dokonanie zmian w operacie możliwe jest jedynie poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji, a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów (zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003 r. - sygn. akt: II SA 1478/2001). W rozumieniu art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, chodzi nadto jedynie o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych przez stronę danych (por, wyrok WSA z dnia 13 lutego 2008 r. - sygn. akt: II SA/G1 814/2007 - LexPolonica nr 2072373, uzasadnienie wyroku WSA z dnia 06.08.2009 r. - sygn. akt: II SA/G1 416/2009 oraz uzasadnienie wyroku WSA z dnia 19.1; 12009 r. - sygn. akt: II SA/G1 693/2009). Stanowisko to potwierdza również choć nie expressis verbis uzasadnienie Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2008 r. - sygn. akt: II SA/Bk 717/2007 - LexPolonica nr 1944712)

Jednym z dokumentów stanowiących podstawę do dokonania z urzędu zmian w operacie ewidencyjnym nieruchomości jest wymienione w § 46 ust. 2 pkt 2 E.G.B.Rozp. opracowanie geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. W oparciu właśnie o takie opracowanie przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ([...]) Starosta w dniu [...]. dokonał z urzędu zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działki położonej, w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego użytku gruntowego: inne tereny zabudowane () - wpisał tereny mieszkaniowe (). Aktualizacji operatu ewidencyjnego z urzędu dokonuje się w trybie czynności materialno - technicznych. Dokonanie takiej aktualizacji musi być udokumentowane, a proces aktualizacji kończy się zawiadomieniem przekazywanym podmiotom, o których mowa w § 49 ust. 1 E.G.B.Rozp.

W niniejszej sprawie jednym z podmiotów, który został zawiadomiony o aktualizacji operatu ewidencyjnego był Wójt Gminy jako organ podatkowy w zakresie podatku od nieruchomości. Czynność materialno - techniczna jest jedną z form działania organów administracji i w przypadku aktualizacji operatu ewidencyjnego czynność ta jest skierowana do konkretnych podmiotów (w tym przypadku skarżący i Wójt Gminy), dotyczą ich uprawnień (wójt) lub obowiązków (skarżący) wynikających z przepisów prawa (np. ustawa o podatkach lokalnych). W odróżnieniu od postanowień ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, gdzie organ meldunkowy może w drodze decyzji uchylić konsekwencje materialno - technicznej czynności zameldowania, gdy okaże się, iż zostało ono dokonane, mimo braku zaistnienia ustawowych przesłanek ku temu - ani Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, ani też rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie przewidują możliwości uchylenia konsekwencji materialno – technicznej czynności aktualizacji operatu szacunkowego w drodze kolejnej decyzji organu ewidencyjnego. Jedyną drogą kwestionowania tej czynności jest wezwanie Starosty w ciągu 14 dni od otrzymania powiadomienia w trybie § 49 ust. 1 E.G.B.Rozp. do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku nie zastosowania się przez organ ewidencyjny, do wezwania - wniesienie skargi do sądu administracyjnego, o stwierdzenie bezskuteczności dokonanej przez starostę aktualizacji operatu ewidencyjnego (zob. art. 52 §3 w zw. z art. 53 §2 w zw. z art. 3 §4 ppsa oraz wyrok WSA z dnia 13 października 2011 r. - sygn. akt: IV SA/Wa 972/11).

W ocenie skarżących nie sposób nie zauważyć, iż Wójt Gminy nie skorzystał z przewidzianej prawem możliwości zakwestionowania aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonanego przez Starostę. Oczywiście Wójt Gminy jak każdy kto posiada interes prawny, mógł się domagać kolejnej zmiany operatu ewidencyjnego (kolejnej aktualizacji) jednakże zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawnymi, żądanie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków musiało być udokumentowane, którymś z dokumentów wyszczególnionych w art. 22 ust. 3 GiK.Pr. i § 46 ust. 2 E.G.B.Rozp. (zob. Wyrok WSA z dnia 16 listopada 2011 r. - sygn. akt: IV SA/Wa 1459/2011 LexPolonica nr 3941740, wyrok WSA z dnia 16 czerwca 2009 r. - sygn. akt: IV SA/Wa 481/2009 - LexPolonica nr 2154799 oraz wyrok WSA z dnia 3 kwietnia 2008 r. - sygn. akt: III SA/Łd 782/2007 - LexPolonica nr 2072391). Ponadto, jak to wynika z wcześniej wymienionego orzecznictwa sądów administracyjnych, dokumenty takie winny być sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych przez stronę danych, a więc po dniu [...] Jedynym powoływanym przez Wójta Gminy był plan zagospodarowania przestrzennego, a dodatkowo na rozstrzygnięcie miała wpływ dopuszczona jako dowód z urzędu decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]. Bezspornie są to dokumenty urzędowe, jednakże zostały sporządzone kilka lat temu. W późniejszym okresie powstały inne dokumenty a mianowicie opracowanie przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego () dotyczące spornej nieruchomości, które było następnie podstawą ujawniania danych w ewidencji gruntów i budynków. Stąd też oczywistym jest, że dokument wcześniejszy tj. decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] nie może stanowić podstawy do zmian objętych zaskarżoną decyzją.

Dodatkowo nie przedłożenie nowych dokumentów tj. sporządzonych po aktualizacji operatu szacunkowego, przesądza o tym, iż między sprawą wszczętą z wniosku Wójta Gminy w dniu [...], a wszczętą z urzędu sprawą zakończoną aktualizacją w dniu [...] operatu ewidencyjnego - zachodzi tzw. tożsamość sprawy administracyjnej. Mianowicie w obu sprawach występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu, dotyczy ona tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy. Stąd też prowadzenie sprawy i wydawanie decyzji tak; przez organ I instancji jak i II instancji stanowi o złamaniu zakazu ponownego rozstrzygania w tej samej sprawie wyrażonego w art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz o naruszeniu art. 105 § 1 kpa poprzez nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Uzasadniając zarzuty materialnoprawne, skarżący podnieśli, iż w przedmiotowej sprawie spór dotyczy tego, do jakich użytków gruntowych zaliczyć działkę nr położoną w miejscowości, tj. czy zakwalifikować ją, jako tereny mieszkaniowe () czy jako inne tereny zabudowane (). Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa Załącznik do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Wskazując na treść ust. 3 pkt 1 i 3 tego załącznika skarżący wywiedli, że o kwalifikacji zabudowanego użytku gruntowego decydować będzie funkcja użytkowa znajdującego się na nim budynku. Aktualnie rozporządzenie ministra rozwoju regionalnego i budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie używa ani pojęcia domek letniskowy, ani jego synonimu " " (zob. http://megaslownik.pl/slownik/svnonimy_antonimv/3798.domek+letniskowy), przez którą rozumie również domek letni lub willę podmiejską (zob. http://www.sip.pl/dacza).

Rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków dzieli budynki ze względu na pełnione przez nie funkcje na mieszkalne (§ 65 ust. 1 pkt 1) oraz na niemieszkalne (§ 65 ust. 1 pkt 2-10 ). W § 65 ust. 2 tego rozporządzenia zapisano, iż przynależność do odpowiedniego rodzaju budynku ustala się zgodnie z zasadami klasyfikacji środków trwałych. Niestety również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r., w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych nie używa ani pojęcia domek letniskowy, ani określeń równoznacznych. Zgodnie z objaśnieniami wstępnym do KŚT wszystkie budynki zostały sklasyfikowane w grupie 1 (pierwszej) środków trwałych, a podziały występujące w tej grupie (na podgrupy i rodzaje) opracowane zostały w oparciu o grupowania Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz.U. Nr 112, poz. 1316 oraz z 2002 r. Nr 18, poz. 170). W związku z tym w KŚT obiektom objętym grupą 1 (pierwszą) przypisano także odpowiednie symbole PKOB. Grupa nr 1 KŚT pt. "Budynki i Lokale oraz Spółdzielcze Prawo do Lokalu Użytkowego i Spółdzielcze Własnościowe Prawo do Lokalu Mieszkalnego" dzieli się na podgrupy:

• nr 10 - pt. "Budynki Niemieszkalne",

• nr 11 - pt. "Budynki Mieszkalne",

• nr 12 - pt. "Lokale, Spółdzielcze Prawo do Lokalu Użytkowego

oraz Spółdzielcze Własnościowe Prawo do Lokalu Mieszkalnego".

Jak już wskazano wcześniej, KŚT w ogóle nie używa ani pojęcia "domek letniskowy", ani wyrażenia z nim równoznacznego, tak więc nawet wyjaśnienia szczegółowe do KŚT nie pozwalają na zakwalifikowanie domku letniskowego wprost do którejś z wyżej wymienionych podgrup. Nie mniej jednak KŚT w opisie dodatkowym dla Grupy nr 10 i Rodzaju nr 110 pt. "Budynki Mieszkalne" wskazuje, że budynki mieszkalne to takie, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest do celów mieszkalnych (a tak jest w przypadku nieruchomości skarżących). Ponadto w odniesieniu do każdej z w/w podgrup Klasyfikacja Środków Trwałych powołując odpowiednie symbole odsyła do Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. I tak dla podgrupy nr 10 pt. "Budynki Niemieszkalne" KŚT przywołuje następujące symbole klas PKOB: 1241, 1242, 1230, 1252,1220, 1264, 1261, 1262, 1263, 1265,1271, 121, 1272, 1273 i 1274. Natomiast dla podgrupy nr 11 pt. "Budynki Mieszkalne" KŚT przywołuje następujące symbole klas PKOB: 1110, 1121, 1122, 1130. Z objaśnień wstępnych do Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych wynika, iż budynki dzielą się na mieszkalne i niemieszkalne, a budynki mieszkalne są to obiekty budowlane, które co najmniej w połowie wykorzystywane są dla celów mieszkalnych. Budynek skarżących nie mieści się w żadnej z grup budynków wskazanych w PKOB jako budynek niemieszkalny. Natomiast w PKOB w ramach klasy nr 1110 pt. "Budynki Mieszkalne Jednorodzinne" do której odwołuje się KŚT - wyszczególniono wprost m.in. "domy letnie" tj. użyto wyrażenia równoznacznego dla "domków letniskowych". Oczywistym więc jest w ocenie skarżących, że w rozumieniu rozporządzenia o ewidencji gruntów i budynków domek letniskowy jest budynkiem mieszalnym, a to przesądza o tym, że użytek gruntowy skarżących, stanowiący działkę winien być zakwalifikowany w operacie jako tereny mieszkaniowe ().

W przekonaniu skarżących niezrozumiałe, niezgodne tak ze stanem fatycznym jak i sprzeczne z obowiązującym prawem jest stawiane im przez ZWINGiK wymaganie, aby doprowadzili oni zmiany sposobu użytkowania budynku w trybie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Po pierwsze bowiem jak już wykazano domek letniskowy jest budynkiem mieszkalnym i ujawniony w operacie ewidencyjnym sposób użytkowania budynku, jest zgodny z jego przeznaczeniem. Po drugie sposób użytkowania budynku jako mieszkalny ujawniony został w operacie ewidencyjnym w oparciu o jeden z dokumentów przewidzianych przez § 46 ust. 2 E.G.B. Rozp tj. w oparciu o dokumentację geodezyjną zawierającą wykaz zmian danych ewidencyjnych, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (), a organ I instancji nie wskazuje jaką przewagę nad tym dokumentem miałaby mieć decyzja organu budowlanego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Po trzecie z uwagi na fakt zmiany prawa budowlanego z dnia 26.09.2005 roku, obecnie zgodnie z art. 71 ustawy Prawo budowlane -zmiana przeznaczenia budynku letniskowego na budynek mieszkalny będzie wymagała zgłoszenia staroście w przypadku, gdy nastąpi zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno - sanitarnych, ochrony środowiska, bądź wielkość i układ obciążeń. Dopóki nie nastąpi choć jedna z wyżej wymienionych przesłanek, dopóty właściciel budynku nie ma ani obowiązku, ani nawet podstaw do tego, żeby zgłosić właściwym organom budowlanym sposobu użytkowania budynku. Według stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartego w decyzji oznaczonej [...] w obowiązującym stanie prawnym zmiana sposobu użytkowania z budynku letniskowego na mieszkalny nie jest już zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ustawy Prawo Budowlane, wobec czego wydział budownictwa umarza takie postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Biorąc pod uwagę powyższe, skoro budynek wybudowany pierwotnie jako letniskowy, według oświadczenia właścicieli nieruchomości zaspokaja w chwili obecnej ich podstawowe potrzeby mieszkalne, to Starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, miał obowiązek dokonania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmiany sposobu użytkowania nieruchomości - zgodnie z deklaracją właścicieli,; na podstawie przedłożonej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej (). Starosta zmiany (aktualizacji) takiej dokonał w dniu [...], a w chwili obecnej brak jest podstaw tak faktycznych jak i prawnych (tak formalnych jak i materialnych), do anulowania na wniosek Wójta Gminy - zmian zapisów w operacie ewidencyjnym prowadzonym dla nieruchomości skarżących.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji.

Organ podniósł między innymi, że przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie pozwalają wprawdzie na jednoznaczne przyporządkowanie domku letniskowego do którejś z dwóch wymienionych powyżej kategorii, w § 65 ust. 2 tego rozporządzenia wskazano jednak, iż przynależność budynku do tych kategorii ustala się w oparciu o Klasyfikację Środków Trwałych (KŚT), wprowadzoną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10.12.2010 r. W rozdziale III KŚT, stanowiącym objaśnienia szczegółowe do klasyfikacji, w tabeli poświęconej budynkom zawarto szczegółowy katalog zarówno dla obiektów stanowiących budynki mieszkalne, jak i inne budynki niemieszkalne. Katalogi te maja charakter zamknięty. W katalogu budynków mieszkalnych brak jest domków letniskowych. W oparciu o. KŚT domki letniskowe kwalifikować należy zatem jako "pozostałe budynki niemieszkalne, gdzie indziej niesklasyfikowane", ujęte podgrupie 109 tiret 10 tabeli 2 zawartej w III KŚT. Tym samym na gruncie KŚT domki letniskowe stanowią inne budynki niemieszkalne, stąd też — stosownie do § 65 ust. 2 w zw. z załącznikiem nr 6 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków — grunty zabudowane domkami letniskowymi oznaczane są użytkiem. W tym miejscu warto wspomnieć, iż nie znajduje ani podstaw prawnych ani logicznych odwoływanie się do treści Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. Po pierwsze nie dozwala na to treść § 65 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Po drugie zaś KŚT. została wprawdzie częściowo opracowana na podstawie PKOB, obie Klasyfikacje stanowią wszakże odrębne akty prawne, a KŚT nie stanowi przy tym w zakresie grupowania budynków czystej kalki PKOB i zawiera w tym. zagadnieniu niejednokrotnie odmienne rozwiązania. Jeśli zatem prawodawca tworząc KŚT nie zakwalifikował domków letniskowych do budynków mieszkalnych na wzór PKOB, to znaczy że było to świadome zamierzenie autora KŚT, mające na celu przesunięcie domków letniskowych do kategorii innych budynków niemieszkalnych. Takie przyjęcie klasyfikacji funkcji budynków pozwala na jednoznaczne rozróżnienie terenów zajętych pod budynki mieszkalne i urządzenia funkcjonalnie z nimi związane (tereny mieszkaniowe) od terenów zabudowanych budynkami związanymi m.in. z wypoczynkiem np. budynkiem letniskowym (inne . tereny zabudowane). Systematyka - jest spójna z przeznaczeniem terenu wynikającym z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Twierdzenie; Skarżących, iż z uwagi na to, że przedmiotowy; budynek (na działce) nie mieści się w- żadnej ż grup. budynków określonych w PKOB jako budynki niemieszkalne, za to ujęty jest w klasie PKOB "budynki mieszkalne jednorodzinne", przesądzać ma o uznaniu budynku letniskowego; za budynek mieszkalny w rozumieniu rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jest zatem błędne. Rozporządzenie bowiem odnosi się wprost do KST a nie do PKOB.'

Za bezzasadne organ uznał również zarzuty skarżących dotyczące obejścia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz złamania zakazu ponownego rozstrzygania tej samej sprawy, zauważając, iż na gruncie obowiązującego stanu prawnego brak jest jakichkolwiek podstaw-, aby tzw. czynnościom materialno-technicznym (np. w postaci wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków określonych zapisów) przypisywać znaczenie równoważne decyzjom administracyjnym oraz rozciągać nań przewidziane przez ustawodawcę skutki wydania takich decyzji.

ZWING i K nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 71 ustawy Prawo budowlane stwierdzając, że po pierwsze, nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż wskazywany przez Skarżących aktualny sposób użytkowania spornego budynku jest zgodny z jego przeznaczeniem. Po drugie, wbrew twierdzeniom skarżących, stwierdzić należy, iż organ ewidencji gruntów i budynków aby dokonać zmian w zakresie funkcji budynku innej niż w projekcie budowlanym, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, winien mieć podstawę w rozstrzygnięciu kompetentnego organu nadzoru administracji budowlanej z zachowaniem procedury określonej w art. 71 ustawy Prawo budowlane, co dobitnie wyłuszczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w swym wyroku z dnia 28.03.2012 r., sygn. akt II SA/Bk 52/12.

Judykaty przywoływane przez Skarżących nie dotyczą spraw związanych z aktualizacją, danych ewidencji gruntów i budynków, lecz spraw podatkowych, toczących się w oparciu o odrębne przepisy i wykazujących odmienną od ewidencyjnych specyfikę.

Za chybiony organ uznał zarzut naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. O tym czy dany dokument stanowić może podstawę aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków decyduje jego treść i aktualność danych tym dokumentem objętych nie zaś data wytworzenia takiego dokumentu. Wykaz zmian danych ewidencyjnych, wytworzony przez geodetę, jako element składowy dokumentacji wytworzonej w ramach pracy geodezyjnej, nie jest dowodem, w oparciu o który w sposób ostateczny i niepodważalny przesądzać należy o charakterze gruntu zabudowanego. Wykaz taki jest dokumentem o niepomiernie niższej randze dowodowej aniżeli decyzja o pozwoleniu na budowę czy użytkowanie, choćby dlatego, iż geodeta nie posiada kompetencji w zakresie wiążącego ustalania funkcji i przeznaczenia budynku w przeciwieństwie do prerogatyw organów budowlanych.

Pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z dnia [...] (k. 28-29 akt sądowych) podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, a ponadto ustosunkował się do twierdzeń odpowiedzi na skargę podnosząc między innymi, że prezentowany przez ZWINGiK pogląd, iż zasada trwałości decyzji administracyjnej nie ma odniesienia do żadnej z czynności materialno - technicznej i że żadna bez wyjątku czynność materialnotechniczna nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, mógł się obronić przed wejściem w życie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym która to istotnie zmieniła sposób i zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne.

Pełnomocnik wskazał ponadto, że rozporządzenie o ewidencji gruntów i budynków w § 65 ust.2 zawiera tzw. odesłanie kaskadowe tj. przez konkretne odesłania zawarte w Klasyfikacji Środków Trwałych odwołuje się do Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. I tak w ramach podgrupy nr 11 pt. "Budynki Mieszkalne" KŚT odsyła do konkretnych symboli klas PKOB: 1110, 1121, 1122, 1130 - gdzie właśnie w ramach klasy nr 1110 pt. "Budynki Mieszkalne Jednorodzinne" - wyszczególniono wprost m.in. "domy letnie" tj. użyto wyrażenia równoznacznego dla "domków letniskowych". Oczywistym więc jest, że w rozumieniu rozporządzenia o ewidencji gruntów i budynków domek letniskowy jest budynkiem mieszalnym, a to przesądza o tym, że użytek gruntowy skarżących, stanowiący działkę [...] winien być zakwalifikowany w operacie jako tereny mieszkaniowe (B).

Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności

z prawem wykazała, że akt ten narusza prawo w istotnym stopniu, uzasadniającym jego uchylenie, mimo że nie ze wszystkimi zarzutami i wywodami skargi można się zgodzić.

W szczególności chybiony jest zarzut naruszenia "art. 52 § 3 w zw. z art. 53 § 2 w zw. z art. 3 § 4 p.p.s.a."

Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a."), jest aktem prawnym regulującym procedurę sądowoadministracyjną. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie mógł więc naruszyć przepisów tej ustawy, gdyż jako organ administracji publicznej orzekał na podstawie ustawy procesowej właściwej na etapie postępowania administracyjnego, czyli na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego.

Okoliczność uznania zarzutu naruszenia wyżej wskazanych przepisów Prawa

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za chybiony nie prowadzi jednak do bezzasadności twierdzeń skargi dotyczących podniesionych w niej zagadnień proceduralnych. W niniejszej sprawie spór co do materialnoprawnych podstaw kwalifikacji użytku gruntowego w operacie ewidencyjnym prowadzonym dla stanowiącej własność skarżących działki nr [...]położonej w obrębie ewidencyjnym. posiada znaczenie drugoplanowe wobec kwestii proceduralnych, trafnie częściowo dostrzeżonych w skardze.

Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności jest bowiem kwestia dopuszczalności decyzyjnego załatwienia sprawy w zaistniałym w niej stanie faktycznym i prawnym.

Z ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta, na podstawie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ( ) dokumentacji geodezyjnej zawierającej wykaz zmian danych ewidencyjnych, dokonał zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działki. W miejsce dotychczasowego użytku gruntowego: inne tereny zabudowane () wpisał tereny mieszkalne ().

Z ustaleń organów orzekających w sprawie nie wynika kiedy (z jaką datą) przyjęto do zasobu dokumentację geodezyjną [...], jakie dokumentacja ta wykazała zmiany danych ewidencyjnych w stosunku do danych pierwotnie ujawnionych w ewidencji dotyczącej przedmiotowej działki oraz kiedy (i z jaką datą) Starosta dokonał omawianej zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działki Nr [...], co nie pozostało bez wpływu na treść wyroku. Zaznaczyć przy tym trzeba, że sądy administracyjne orzekają na podstawie stanu faktycznego ustalonego w decyzji i nie są uprawnione do czynienia własnych ustaleń faktycznych w danej sprawie. Nie mniej jednak już na podstawie tak lakonicznego ustalenia stanu faktycznego dotyczącego okoliczności poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji zgodzić się trzeba ze skarżącymi, że akt ten poprzedzony został czynnością materialno-techniczną Starosty będącą następstwem zakwalifikowania spornego użytku gruntowego jako tereny mieszkaniowe () w miejsce dotychczasowej kwalifikacji: inne tereny zabudowane ().

Zaskarżona decyzja wydana została natomiast po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wszczętego z urzędu na skutek zapytania Wójta Gminy o dokumenty, które stanowiły podstawę podjęcia tej czynności materialno-technicznej. W efekcie przeprowadzonego postępowania organy orzekające obu instancji dokonały kolejnej zmiany w ewidencji gruntów i budynków zmieniając oznaczenie spornego użytku gruntowego: tereny mieszkaniowe () na inne tereny zabudowane.

Dokonano zatem decyzją administracyjną zmiany w ewidencji gruntów i budynków, którą można określić jako "zmianę powrotną", skoro doprowadziła do zapisu najprawdopodobniej pierwotnego.

W takiej sytuacji nasuwa się pytanie o istnienie w ustawie prawo geodezyjne i kartograficzne, a zwłaszcza w jej przepisach przywołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji oparcia dla takiego decyzyjnego załatwienia sprawy.

Z faktu przywołania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 20 ust.1 i art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 ust. 1, § 46 ust. 2 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r.. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r. Nr 38, poz. 454) zwanego dalej "rozporządzeniem" wynika, że zaskarżoną decyzję podjęto w trybie postępowania przewidzianego dla aktualizacji operatu ewidencyjnego, która stanowi jeden z obowiązków nałożonych na starostę powyższą ustawą (art. 22 ust.1 P.g.i k.).

Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Zgodnie z § 47 rozporządzenia wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno-technicznej – w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie zgłoszenia zmiany odpowiednio udokumentowanego, albo w drodze decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dane w ewidencji gruntów i budynków mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych wskazanych w § 10 i 11 rozporządzenia.

Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z:

1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych,

2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych,

3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,

4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (§ 46 ust.1 i 2 rozporządzenia).

Tak więc przyjęcie, że w badanej sprawie istniała podstawa prawna do aktualizacji operatu ewidencyjnego w drodze decyzji administracyjnej możliwe byłoby wyłącznie w razie zaistnienia jednego z czterech wyżej wymienionych przypadków. Konfrontując powyższy stan prawny z ustalonym w decyzji stanem faktycznym nie trudno jest dostrzec, że żaden z tych przypadków nie nastąpił. Organy orzekające w sprawie błędnie przyjęły, że taką podstawę stanowi przyjęcie do zasobu dokumentacji geodezyjno-kartograficznej zawierającej wykaz zmian, oznaczonej. Tymczasem okoliczność ta została już w procedurze aktualizacyjnej uwzględniona i stanowiła podstawę podjętej przez Starostę czynności materialno-technicznej (zmiana ), a zatem nie mogła stanowić podstawy faktycznej do dokonania "zmiany powrotnej" ( ) w zapisach operatu ewidencyjnego prowadzonego dla tej samej działki, co trafnie dostrzeżono i podniesiono w skardze. Dostrzegając błąd organów orzekających obu instancji Sąd jednak nie podzielił zarzutu, że stwierdzone naruszenie uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Poprzednie rozstrzygnięcie nie zapadło w formie decyzji administracyjnej (co trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę), a zatem o naruszeniu wskazanym w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, prowadzącym do konieczności stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonego aktu, nie może być mowy. Podkreślenia wymaga, że określone w art. 156 § 1 kpa przesłanki mogą mieć zastosowanie wyłącznie w nadzwyczajnym – w rozumieniu przepisów kpa – trybie postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego stanowią między innymi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa) co oznacza, że przepisy regulujące te tryby muszą być interpretowane ściśle. Z tego względu za sprzeczną z prawem należy uznać taką interpretację art. 156 § 1 pkt 3 kpa, przewidującego stwierdzenie nieważności decyzji, która "dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną", która pod pojęciem "inna decyzja ostateczna" rozumie poza decyzją administracyjną także inne akty administracyjne stanowiące przejaw władczego działania organu administracyjnego w indywidualnej sprawie administracyjnej. Nie mniej jednak, w rozpatrywanej sprawie doszło do istotnego naruszenia § 47 rozporządzenia. Zdaniem Sądu tryb decyzyjny aktualizacji ewidencji nie może stanowić sposobu prowadzącego do eliminowania merytorycznych błędów Starosty popełnionych na etapie wprowadzania do ewidencji zmian aktualizacyjnych w drodze czynności materialno-technicznych.

Powyższe stwierdzone naruszenie uzasadniało natomiast konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie z uwagi na treść art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylając zaskarżoną decyzję miał obowiązek uchylić wszystkie akty podjęte w granicach tej samej sprawy. Istota tego przepisu stanowi nie tylko wyraz realizacji zasady szybkości postępowania, ale przede wszystkim czyni zadość konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wymaga aby w demokratycznym Państwie prawa nie pozostawały w obrocie prawnym akty stosowania prawa sprzeczne z prawem. W tym przejawia się też istota sądowej kontroli, która dokonywana jest według kryterium zgodności z prawem i przy niezwiązaniu Sądu granicami skargi. Kierując się tymi zasadami Sąd doszedł do wniosku, że dla końcowego załatwienia sprawy niezbędne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego również czynności materialno-technicznej Starosty, która – jak można przypuszczać na podstawie ustaleń zaskarżonej decyzji – podjęta została w ramach aktualizacji operatu po złożeniu przez geodetę dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Uchylenie tej czynności otwiera możliwość zgodnego z prawem i we własnym trybie rozpatrzenia czy przedłożona dokumentacja stanowi podstawę do aktualizacji operatu w drodze czynności materialno-technicznej, czy z uwagi na spór co do kwalifikacji użytku gruntowego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.

Należy podkreślić, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej

do państwowego zasobu nie zwalnia właściwego organu od jej oceny jako środka dowolnego, mającego stanowić podstawę dokonania zmiany. W szczególności Starosta powinien ocenić, czy przyjęty do zasobu dokument geodezyjno-kartograficzny jest wystarczający do wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym. Negatywny wynik tej oceny prowadzić musi do wszczęcia postępowania wyjaśniającego, a zatem do załatwienia sprawy, zainicjowanej złożeniem tego dokumentu, w trybie decyzyjnym. Wyżej opisane uchybienia natury procesowej powodują, że przedwczesne byłoby w aktualnym stanie sprawy przesądzanie przez Sąd kwestii merytorycznej oceny, ta bowiem musi być dokonana po raz wtóry przez organy administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania w odpowiednim trybie i po dokonaniu pełnych ustaleń faktycznych.

Z powyższych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) i art. 135 p.p.s.a. orzec jak w pkt I i II sentencji. Punkt III wyroku oparty został o przepis art. 152 p.p.s.a., a w przedmiocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej samej ustawy.