Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2781/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 104 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 467/17 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 16 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podwyższenia dodatku służbowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B.S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Wa 467/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę B.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 16 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podwyższenia dodatku służbowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Główny Policji decyzją z dnia 16 stycznia 2017 r. nr 3, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B.S. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji (KWP) w [...] z dnia 9 sierpnia 2013 r. nr [...], uzupełnionej postanowieniem tego Komendanta z dnia 17 września 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy podwyższenia B.S. dodatku służbowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że B.S. wnioskiem z dnia 26 czerwca 2013 r. (przed zwolnieniem ze służby) zwrócił się do KWP w [...] z prośbą o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania lub podwyższenia na stałe dodatku służbowego z kwoty 700 zł miesięcznie do kwoty wyższej.

Po wszczęciu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, KWP w [...] decyzją z dnia 9 sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 100 i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.); powoływanej dalej jako "ustawa o Policji" oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.); powoływanej dalej jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r.", odmówił podwyższenia żądanego dodatku służbowego.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, uzupełnionej postanowieniem KWP w [...] z dnia 17 września 2013 r. nr 9 o rozstrzygnięcie "umarzam postępowanie w części dotyczącej przyznania dodatku służbowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość", Komendant Główny Policji decyzją z dnia 18 grudnia 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy podwyższenia dodatku służbowego i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Na powyższe rozstrzygnięcie B.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 382/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Sąd wskazał, że Komendant Główny Policji będzie obowiązany ponownie merytorycznie rozpoznać odwołanie B.S. od decyzji organu I instancji odmawiającej podwyższenia dodatku służbowego oraz zbadać przesłanki z art. 105 § 1 K.p.a. w odniesieniu do umorzenia postępowania w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku służbowego, mając na względzie, że w obrocie prawnym pozostaje rozkaz personalny KWP w [...] z dnia 2 lipca 2009 r. nr [...] podwyższający skarżącemu dodatek służbowy do kwoty 700 zł.

Od powyższego wyroku Komendant Główny Policji wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1389/15 uchylił zaskarżony wyrok w części uchylającej decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 18 grudnia 2013 r. nr [...] w części, w której utrzymano w mocy decyzję KWP w [...] z dnia 9 sierpnia 2013 r. nr [...] w zakresie umorzenia postępowania o przyznanie dodatku służbowego i w tym zakresie oddalił skargę, w pozostałym zaś zakresie oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że uchylając w całości decyzję Komendanta Głównego Policji Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że decyzja ta zawierała rozstrzygnięcia odnoszące się do dwóch różnych żądań funkcjonariusza. Organ I instancji odmówił funkcjonariuszowi podwyższenia dodatku służbowego oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania tego dodatku. Organ odwoławczy uchylił to rozstrzygnięcie w części orzekającej o odmowie podwyższenia i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji, zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, co oznacza utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania dodatku służbowego. Uchylenie decyzji organu II instancji w tym zakresie przez Sąd I instancji było wadliwe i naruszyło art. 105 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Komendant Główny Policji prawidłowo przyjął bezprzedmiotowość postępowania w sprawie przyznania funkcjonariuszowi dodatku służbowego w sytuacji, gdy ten funkcjonariusz pobierał już taki dodatek na podstawie rozkazu KWP w [...] z dnia 2 lipca 2009 r. nr [...]. Przyznany stronie w 2009 r. dodatek służbowy nie został cofnięty, a zatem brak było podstaw do orzekania w przedmiocie przyznania dodatku służbowego. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podał, że w pozostałym zakresie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, bowiem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że postępowanie w sprawie podwyższenia dodatku służbowego może być wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek policjanta. W konsekwencji prawidłowe było stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do podstaw umorzenia postępowania, brak podstaw do uwzględnienia wniosku nie oznaczało bezprzedmiotowości postępowania za okres od wszczęcia postępowania z wniosku z dnia 26 czerwca 2013 r. do zakończenia służby (15 września 2013 r.).

Komendant Główny Policji, po zwrocie akt sprawy wraz z wyrokami w dniu 16 grudnia 2016 r., decyzją z dnia 16 stycznia 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania od decyzji KWP w [...] z dnia 9 sierpnia 2013 r., uzupełnionej postanowieniem tego Komendanta z dnia 17 września 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy podwyższenia B.S. dodatku służbowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że decyzja o podwyższeniu dodatku służbowego, wydawana w ramach uznania administracyjnego, podlega kontroli sądowej w ograniczonym zakresie, a uprawnienie do kształtowania wysokości podwyżki dodatku służbowego posiada wyłącznie przełożony, którym w niniejszej sprawie jest KWP w [...].

Zdaniem organu odwoławczego dokonana przez przełożonego, w związku z wnioskiem policjanta, ocena wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz przebiegu jego służby nie dały podstaw do uwzględnienia wniosku z dnia 26 czerwca 2013 r., bowiem KWP w [...] uznał, że kwota dotychczas posiadanego przez funkcjonariusza dodatku służbowego jest odzwierciedleniem jego zaangażowania i osiągnięć w służbie. Nie bez znaczenia dla podjęcia wskazanej decyzji było również stanowisko Naczelnika [...] KWP w [...] z dnia 17 lipca 2013 r., bezpośredniego przełożonego B.S., w którym wskazał, że wymieniony policjant "(...) ma przyznany dodatek służbowy w kwocie 700 zł (przy średniej wysokości dodatku służbowego na stanowisku eksperta WDŚ na poziomie 630 zł - stan na 01.06.2013 r.). Uwzględniając poziom realizacji zadań w WDŚ, poziom dodatku służbowego przyznanego B.S. w okresie służby uważam za adekwatny".

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez B.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 16 stycznia 2017 r. nr [...] została wydana w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 382/14 uchylającego decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 18 grudnia 2013 r. nr [...] oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r. sygn. I OSK 1389/15, którym uchylono powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części uchylającej decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 18 grudnia 2013 r. nr [...] w części, w której utrzymano w mocy decyzję KWP w [...] z dnia 9 sierpnia 2013 r. nr [...] co do umorzenia postępowania o przyznanie dodatku służbowego i w tym zakresie oddalono skargę. W pozostałym zakresie, tj. podwyższenia dodatku służbowego skarżącemu, oddalono skargę kasacyjną. Tym samym prawidłowo Komendant Główny Policji uznał, że przedmiotem ponownego rozpoznania sprawy jest jedynie kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia odmowy podwyższenia B.S. tego dodatku dokonana przez KWP w [...].

Dalej Sąd wskazał, że przepis art. 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W świetle powołanego przepisu organ administracji jest zatem obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w zapadłym wcześniej wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez organ oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje również art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Następnie Sąd I instancji podał, iż stosownie do treści art. 104 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia policyjnego, zaś policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny, o czym mowa w ust. 2 art. 104 ustawy. Z kolei przepis art. 104 ust. 3 powołanej ustawy przewiduje, że na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Użycie przez ustawodawcę w przytoczonym przepisie sformułowania "może otrzymywać dodatek służbowy" przesądza o uznaniowym charakterze tego dodatku.

Potwierdzeniem powyższego są wydane, na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji, przepisy powołanego wyżej rozporządzenia, którego § 9 określa szczegółowo zasady i przesłanki przyznania dodatku służbowego oraz jego wysokości. W przepisie § 9 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony, zaś wysokość dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4. Również treść przepisu § 9 ust. 4 rozporządzenia, dotycząca podwyższania dodatku służbowego, wskazuje na uznaniowy charakter tego rozstrzygnięcia. Wynika z niej, bowiem, że dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 1 w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę. Przy czym w przepisie § 9 ust. 1 rozporządzenia określono, poprzez wskazanie sposobu obliczenia, wyłącznie górną granicę wysokości dodatku służbowego, nie stanowiąc jednocześnie o jego minimalnej wysokości.

Sąd I instancji stwierdził, że kontrola legalności decyzji wydanych w tym zakresie jako decyzji uznaniowych, dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Poza kontrolą sądu administracyjnego pozostaje, bowiem rozstrzygnięcie co do przyznania lub podwyższenia dodatku służbowego oraz decyzja co do jego wysokości. Sąd sprawdza jedynie, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Sąd kontroluje, zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego a więc, czy nie nosi cech dowolności. Zdaniem Sądu uznaniowy charakter dodatku służbowego oznacza, że funkcjonariusz Policji nie może skutecznie kwestionować odmowy podwyższenia dodatku o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. W związku z tym prawidłowo Komendant Główny Policji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał, że funkcjonariusze wykonujący te same zadania służbowe mogą mieć przyznany dodatek służbowy w różnej wysokości, co nie stanowi naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd wskazał również, że decyzja w przedmiocie odmowy podwyższenia skarżącemu dodatku służbowego podjęta została przez właściwy organ KWP w [...], co wynika z art. 32 ust. 1 ustawy.

Zdaniem Sądu I instancji, Komendant Główny Policji ponownie badając sprawę prawidłowo uznał, że decyzja KWP w [...] z dnia 9 sierpnia 2013 r. nie narusza prawa i utrzymał ją w mocy. Dodatek służbowy jak już wcześniej wskazano, może być podwyższony w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań lub obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę - § 9 ust. 4 rozporządzenia.

Sąd zauważył, iż z akt sprawy wynika, że skarżący wniosek o podwyższenie dodatku złożył w dniu 26 czerwca 2013 r. zaś zwolniony został ze służby z dniem 15 września 2013 r. Przez ostatnie 3 lata poprzedzające zwolnienie ze służby B.S. (w 2011 r. – 72 dni, w 2012 r. -147 dni, w tym od dnia 4 września 2012 r. nieprzerwanie do dnia zwolnienia) nie pełnił służby, bowiem przebywał na zwolnieniach lekarskich. Rozkazem personalnym KWP w [...] z dnia 27 listopada 2012 r. nr [...] policjanta zwolniono od zajęć służbowych z dniem 23 listopada 2012 r., na okres do dnia zwolnienia ze służby z uwagi na orzeczoną przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w [...] z dnia 10 października 2012 r. nr [...], zatwierdzoną przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w [...] z dnia 5 listopada 2012 r., całkowitą niezdolność do służby i zaliczeniem do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą. Niewątpliwie w tym okresie skarżący nie realizował zadań służbowych, zatem brak było podstaw do podwyższenia dodatku służbowego. Nie powierzano mu bowiem nowych lub dodatkowych zadań lub obowiązków na innym stanowisku. Natomiast kwestia wzorowej służby odnosi się do służby na danym, zajmowanym stanowisku. W omawianym okresie skarżący służby tej nie pełnił. Nie jest uprawnione stanowisko skarżącego, że organ miał obowiązek ocenić cały jego przebieg służby od dnia 1 grudnia 1992 r. do dnia zwolnienia, bo nie wynika to ani z przytoczonego przepisu prawa, jak również z żadnego innego przepisu, że taka ocena powinna być dokonana przed zwolnieniem ze służby w celu podwyższenia dodatku służbowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że są one nieuprawnione. W sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Komendant Główny Policji może uszczegółowić zasady przyznawania i podwyższania dodatków służbowych, może wprowadzić kryteria oceny wywiązywania się z powierzonych obowiązków służbowych oraz ocenę postawy policjanta w kontekście uznania jej za wzorową, o ile są zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym przypadku art. 104 ust. 3 oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.

W ocenie Sądu I instancji, nie jest też trafny zarzut wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów o właściwości. Komendant Główny Policji rozpoznał odwołanie skarżącego od rozkazu personalnego KWP w [...] z dnia 9 sierpnia 2013 r. nr [...]. Oznacza to, że rozpoznał sprawę ponownie, badając prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego w tym prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję potwierdził jej legalność również co do braku przekroczenia granic uznania administracyjnego. W tym kontekście powołał się na opinię [...] Wydziału [...] KWP w [...]. Oczywistym jest, że Komendant Główny Policji nie może ukształtować wysokości dodatku służbowego policjanta, którego przełożonym jest Komendant Wojewódzki Policji, co wynika z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji.

Ponadto zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu skarżącego organ prawidłowo zbadał materiał dowodowy, na który składają się akta osobowe oraz dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych, również te, na które skarżący powoływał się w skardze na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 18 grudnia 2013 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1389/15 nie kwestionował ustaleń faktycznych skierowanych na wypełnienie obowiązku z art. 136 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 K.p.a.

Z tych względów, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów postępowania, a także dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o Policji oraz rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. mających zastosowanie w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył B.S., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw> Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 104. ust. 3 w zw. z art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i nie w pełni odpowiadające stanowi rzeczywistemu, niewskazaniu jaki stan faktyczny przyjął Sąd, uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej, jak również niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj:

a) art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na niezapewnieniu skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem drugiej instancji w skutek czego skarżący przed wydaniem decyzji nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, co w konsekwencji spowodowało, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu,

b) art. 8 i 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji przez organ pierwszej jak i drugiej instancji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, jakie fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł, oraz przyczyn z powodu dla których innym dowodom przedstawionym przez stronę odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności z jakich przyczyn organ odmówił skarżącemu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o podwyższenie dodatku służbowego skoro spełnia kryteria przewidziane przepisami, co prowadzi do uzasadnionego wniosku, że decyzje organów administracji zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego,

c) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie wydawanie decyzji o podwyższeniu dodatków służbowych innym policjantom, których stan faktyczny i prawny był tożsamy ze stanem faktycznym i prawnym skarżącego, co nie pogłębia zaufania strony do organów administracji publicznej,

oraz nieskonfrontowanie wskazanych wyżej zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

3) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 104. ust. 3 w zw. z art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo iż decyzja została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, bez rozważenia słusznego interesu skarżącego, bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

4) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono okoliczności czy w niniejszej sprawie nie jest uzasadnione objęcie skarżącego (precedensem) zwyczajem administracyjnym stosowanym przez organ do wszystkich funkcjonariuszy znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji faktycznej podwyższenia dodatku służbowego w związku z należytym wykonywaniem obowiązków służbowych, a także za wzorową służbę, co spowodowało odmienne potraktowanie skarżącego i odmowę podwyższenia dodatku służbowego;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 153 i art. 170 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie wykonał zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 382/14 w postaci obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania odwołania z dnia 17 października 2013 r. od decyzji organu I instancji odmawiającej podwyższenia dodatku służbowego skarżącemu, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, oraz niedokonania przez organ oceny w zakresie tego czy Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów może być zainteresowany udziałem w toczącym się postępowaniu administracyjnym ze względu na swoje cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny, a także nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1389/15 Naczelnego Sądu Administracyjnego;

6) art. § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2001 r. o dodatkach, polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę mimo, że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić i wezwać Komendanta Głównego Policji do dołączenia do akt sprawy wytycznych w sprawie podwyższenia dodatków służbowych, a dopiero po tej czynności Sąd mógł podjąć ocenę czy są one zgodne z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji i § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2001 r. o dodatkach.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanka "wzorowej służby" zawarta w tym przepisie odnosi się tylko do służby na danym zajmowanym stanowisku, podczas gdy stwierdzić należy, że prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić Sąd do całkowicie odmiennych rezultatów, a mianowicie, że przesłankę "wzorowej służby" zawartą w tym przepisie, a pozwalającą na podniesienie dodatku służbowego, należy odnieść do całego przebiegu służby, zarówno na danym zajmowanym stanowisku, jak również do całego jej przebiegu, przez co ocena służby funkcjonariusza powinna obejmować okres od 1992 r. do jego zakończenia;

2) art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawne szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej oraz zasady równości wobec prawa, przejawiającą się odmową skarżącemu podwyższenia dodatku służbowego i nierównego traktowania jak traktowano innych policjantów którym ten dodatek podwyższono, a będących w takiej samej, a nawet gorszej sytuacji faktycznej i prawnej;

3) art. 104 ust. 3 ustawy o Policji i § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że funkcjonariusze wykonujący te same zadania mogą mieć podwyższony dodatek służbowy w różnej wysokości, co skutkuje naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady równości wobec prawa.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w granicach wyznaczonych przez podstawy na jakich oparta została skarga kasacyjna. Powyższa zasada nie dotyczy przypadków nieważności postępowania, te jednak w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Ponieważ skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był odnieść się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania.

Zarzuty te należało ocenić jako nieusprawiedliwione.

Uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Podkreślić należy, że w świetle art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawę kasacyjną opartą na naruszeniu przepisów postępowania można uznać za usprawiedliwioną wyłącznie wtedy, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. np. wyroki NSA: z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 443/14, z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1733/14 i powołane w ich uzasadnieniach orzeczenia, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie kontrola instancyjna była możliwa, a uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy. Stan faktyczny sprawy jest jednoznaczny. Skarżący wystąpił o podwyższenie dodatku służbowego, zaś organ z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji odmówił uwzględnienia żądania. Rolą Sądu I instancji była wyłącznie ocena, czy dokonana odmowa nie naruszała prawa. Sąd dokonał oceny zaskarżonej decyzji i wyjaśnił podstawę swojego rozstrzygnięcia.

Fakt, że wyrok Sądu nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego nie oznacza że Sąd naruszył art.1 § 1 i § 2 ustawy ustrojowej, czy naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a.

Okoliczność iż skarżącemu nie został zapewniony udział w postępowaniu administracyjnym pozostaje w tej sprawie ( decyzja uznaniowa ) bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Charakter decyzji w sprawie podwyższenia dodatku służbowego, jej uznaniowość oznacza, że nawet gdyby skarżący aktywnie uczestniczył w postępowaniu, wypowiadał się i składał wnioski dowodowe, to organ mógłby wydać decyzję o odmowie podwyższenia dodatku służbowego, bowiem to do organu należy ostateczna ocena przesłanek uzasadniających podwyższenie dodatku służbowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala poznać przesłanki którymi kierował się organ wydając negatywną decyzję dla skarżącego.

Sąd I instancji rozpoznając konkretną sprawę tj. ze skargi B.S. oceniał przesłanki odmowy podwyższenia dodatku służbowego wyłącznie w odniesieniu do skarżącego. Sąd nie był uprawniony do badania czy w stosunku do innych funkcjonariuszy znajdujących się w podobnej sytuacji ( przed zwolnieniem ze służby ) zostały wydane inne decyzje. W rozpoznawanej sprawie organ przekonująco wykazał okoliczności powodujące odmowę podwyższenia skarżącemu dodatku służbowego. Były nimi długie absencje chorobowe funkcjonariusza, które uniemożliwiły mu pełnienie służby. Okoliczności te są w sprawie bezsporne i uzasadniają podjęte rozstrzygnięcie.

Dodatek służbowy jak stanowi § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152 poz. 1732 ze zm.) może być podwyższany na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 1 w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę. W powołanym przepisie mowa jest o służbie, czyli efektywnym pełnieniu obowiązków służbowych. W sytuacji choroby policjanta, służba wprawdzie z przyczyn od niego niezależnych nie jest jednak pełniona. Fakt ten niewątpliwie rzutuje na ocenę zasadności wniosku funkcjonariusza o podwyższenie dodatku służbowego.

Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333).

W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Sąd nie miał obowiązku wzywania Komendanta Głównego Policji do złożenia wytycznych w sprawie podwyższania dodatków służbowych, gdyż przedmiotowe wytyczne nie są źródłem prawa, które stanowiłoby wzorzec do kontroli zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji nie naruszył art. 153 i art. 170 P.p.s.a. Odwołanie skarżącego, tak jak nakazał Sąd zostało ponownie rozpoznane. Natomiast w kwestii udziału w postępowaniu Związku Policjantów, to wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 grudnia 2014r. II SA/Wa 382/14 stwierdził, że zawiadomienie organizacji społecznej należy do uznania organu. Brak zawiadomienia przez Komendanta Głównego Policji Związku o postępowaniu w niniejszej sprawie nie oznacza że organ nie wykonał wytycznych Sądu co do oceny celowości zawiadomienia Związku Policjantów o toczącym się postępowaniu. Oznacza natomiast że uznał iż nie widzi takiej potrzeby.

Nie są także zasadne materialne podstawy skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni § 9 ust. 4 rozporządzenia.

Przy podwyższaniu dodatku służbowego znaczenie mają wyłącznie okoliczności, które zaistniały już po przyznaniu dodatku w określonej wysokości, w tym wypadku po dniu 16 lipca 2009r. Jak wynika z akt sprawy przez ostatnie 3 lata poprzedzające zwolnienie ze służby skarżący przez dłuższe okresy był w niej nieobecny z powodu choroby. W tych warunkach analiza tego, czy skarżący pełnił służbę wzorowo, czy też nie wydają się niepotrzebne.

Co do zarzutów opisanych w pkt. 2 i 3 materialnej podstawy skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się oceniając zarzuty procesowe we wcześniejszej części uzasadnienia. W tym miejscu trzeba stwierdzić, że skoro z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. wynika iż podwyższenie dodatku służbowego policjantów pozostawione zostało uznaniu administracyjnemu, to odwołanie się w skardze kasacyjnej do art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP jest nietrafne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.