Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1677/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Mateusz Rogala Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. M. i A. M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr DO3.7611.20.2022.AB w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 grudnia 2021 r. nr 3562/2021 znak [...] Wojewoda Mazowiecki umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu [...] Wydział Terenów z dnia 6 października 1975 r. znak: [...], którą przyznano odszkodowanie za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] oznaczoną jako "[...]" [...], o pow. 4 102 m2 na rzecz W. i J. małż. K., M. A. i M. M.. Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako organ/minister) uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego w całości i umorzył postępowanie administracyjne.

Organ ustalił, że wszczęcie postępowania nadzorczego nastąpiło w dniu 4 czerwca 2020 r., a zatem w ocenie ministra 14 lat po upływie terminu określonego w art. 158 § 3 kpa. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odniósł się do zarzutów odwołania i podał, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491, dalej: ustawa). Wyjaśnił dalej, że na mocy art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 16 września 2021r. ostateczną decyzją - umarza się z mocy prawa. Skoro więc wnioskiem nadzorczym objęto orzeczenie z 1975r. a wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia został zgłoszony w 2020r., to w świetle art. 2 ust. 2 ustawy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Ponadto, jak wskazano odnosząc się do zarzutów odwołania, decyzja odszkodowawcza z 1975r. nie została skierowania do M. M., a do M. A., W. i J. małż. K. i do innych różnych urzędów, a także została wywieszona na tablicy ogłoszeń w okresie od 7 listopada do 21 listopada 1975 r. Dodatkowo w aktach postępowania znajdują się ponadto decyzje opatrzone klauzulą prawomocności, która ma charakter dokumentu urzędowego, a zatem korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym.

W skardze J. M. i A. M. (dalej jako skarżący) zarzucili ministrowi naruszenie:

1. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego poprzez zastosowanie do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy przepisu w oczywisty sposób godzącego w prawa i obowiązki stron i ochronę praw nabytych i interesów w toku,

2. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy polegające na naruszeniu zasady równości obywateli, poprzez traktowanie określonej grupy obywateli w sposób odmienny i zróżnicowany,

3. art. 21 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w z art. 2 ust. 2 ustawy poprzez naruszenie zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności i praw nabytych,

4. art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w z art. 2 ust. 2 ustawy poprzez pozbawienie strony prawa do sądu przez umorzenie postępowania bez dokonania oceny zasadności wniosku strony i bez zastosowania instytucji stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa,

5. art. 2 ust. 2 ustawy poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania wobec przyjęcia, że decyzja odszkodowawcza została doręczona M. M. w trybie art. 45 kpa (w brzmieniu na dzień wydania decyzji odszkodowawczej), podczas, gdy w dacie wydania decyzji M. M. nie żyła już od przeszło 10 lat, a zatem nie zachodziła okoliczność wskazana w art. 45 kpa w ówczesnym brzmieniu, bowiem decyzja nie została skierowana do osoby nieznanej z miejsca pobytu a do osoby zmarłej, która w dacie wydania przedmiotowej decyzji nie mogła być już podmiotem praw i obowiązków z tej decyzji wynikających, a zatem również decyzja ta nie mogła jej zostać doręczona w jakikolwiek sposób, a w konsekwencji, skoro do doręczenia decyzji M. M. ani jej spadkobiercom nie doszło, brak jest podstaw do umorzenia postępowania, pomimo wydania decyzji w 1975 r.,

6. art. 7, 77 i 80 kpa poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego i przyjęcie, że zaskarżona decyzja odszkodowawcza została

doręczona w trybie art. 45 kpa w ówczesnym brzmieniu, a zatem ziściła się przesłanka do umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej.

7. art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji i nieodniesienie się w ogóle do zarzutów odwołania i kwestii podnoszonych w tymże odwołaniu a mających dla sprawy istotne znaczenie, w tym m. in. do kwestii braku skutecznego doręczenia decyzji M. M..

Na podstawie art. 145 § 1 ppsa skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 kwietnia 2022 r. znak: [...] oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 grudnia 2021 r. nr 3562/2021; a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd w całości podziela stanowisko organu co do tego, że zmiana kpa dokonana mocą ustawy, a w szczególności jej art. 2 uniemożliwiają dalsze procedowanie w zakresie nadzoru nad aktami administracyjnymi z połowy XX wieku, czy z 1975r. – jak w sprawie niniejszej. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (...) i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 16 września 2021r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej nowelizacji kpa wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kpa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat umarzają się z mocy prawa.

Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści ww. orzeczenia TK wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc).

Sąd odrzuca zatem zarzuty skargi oparte na przywołanych w skardze przepisach Konstytucji, w tym zwłaszcza jej art. 2. W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że kwestie przedawnienia roszczeń są znane w niemal wszystkich dziedzinach prawa, a jedynie prawo administracyjne, w sposób całkowicie nieracjonalny - gdy chodzi o pewność prawa i zasady formułowania "roszczeń" w trzecim a nawet w czwartym pokoleniu, po 60-ciu czy po 40-stu latach od daty zdarzenia administracyjnoprawnego – nie dysponowało takim terminem, co wywoływało liczne kontrowersje. Aktualnie Kodeks cywilny przewiduje 6-letni termin przedawnienia roszczeń, 3-letni termin przedawnienia roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 118 kc), a z kolei Kodeks karny w art. 101 § 1 na 30 lat określa termin przedawnienia zbrodni zabójstwa. Nie jest też nowym zjawiskiem zmiana prawa w trakcie trwania stosunku prawnego, i przykłady tego rodzaju regulacji można mnożyć. Z kolei strona skarżąca nie wyartykułowała w skardze, co należy w przedmiotowym przypadku uznać za "prawo nabyte", a przy tym jak nabyte i na jakich zasadach nabyte. W konsekwencji zarzuty co do utraty "praw nabytych" pozostają chybione.

W ocenie Sądu istotne jest to, co dominuje w ważeniu argumentów stron i ustawodawcy. Argumentację w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych zawiera zaś uzasadnienie ww. wyroku TK z 12 maja 2016r. Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww. regulacja była wręcz konieczna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku - zresztą z oczywistym, acz niezasadnym, wykorzystywaniem przez strony kwestii braku dokumentacji mającej podlegać merytorycznej ocenie (z powodu upływu terminów koniecznej archiwizacji).

Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło też do błędów w ustaleniach faktycznych, jak i do naruszenia art. 7, 77 § 1, czy art. 80 kpa. Jedynym ustaleniem istotnym z punktu widzenia art. 2 ustawy było określenie daty kwestionowanego w ramach nadzoru orzeczenia, i określenie czy doszło do upływu 30 lat od daty jego ogłoszenia lub doręczenia – co w kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości. Organ zasadnie i rzeczowo odniósł się do kwestii wejścia w życie i prawomocności decyzji z 1975r. Nie jest też zasadny eksponowany w skardze zarzut co od tego, że w sprawie nie zostało wykazane czy ww. orzeczenie zostało skutecznie doręczone jednej ze stron (M. M.), jako że zmarła ona przed zapadnięciem decyzji. Minister racjonalnie i rzeczowo wytrącił ww. zarzut wskazując na to, że orzeczenie weszło do obrotu i zostało doręczone innym podmiotom, zostało ponadto ogłoszone. W sprawie nie jest istotne, czy kwestionowana w trybie nadzoru decyzja została doręczona jednej ze stron (bądź jej spadkobiercom) lecz czy została doręczona bądź ogłoszona komukolwiek. Zarzuty w tym zakresie, wobec jednoznacznego zamiaru ustawodawcy, co do "zamknięcia" rozważania kwestii proceduralnych i merytorycznych wadliwości decyzji sprzed ponad 30-stu lat - pozostają zatem chybione. Niezasadny w ocenie Sądu jest tez zarzut co od naruszenia art. 107 § 3 kpa. Organ wypełnił obowiązki ustawowe, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia kryteria z ww. przepisu.

Sąd nie dopatrzył się też potrzeby zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez TK skargi Rzecznika Praw Obywatelskich. Ewentualne stwierdzenie niekonstytutywności art. 158 § 3 kpa czy art. 2 ustawy - będzie podstawą do zastosowania art. 145a kpa. Na tym etapie sprawy powoływanie się na normy Konstytucyjne - przy negowaniu ważności aktu administracyjnego sprzed 4 dekad – w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia.

Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).