Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1750/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art.7,75
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.2 ust 1 lit e i art.1 ust 2 lit e
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy M. i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2608/14 w sprawie ze skarg R. M. i Gminy M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1, 2, 4 sentencji i oddala skargę R. M.; 2. oddala skargę kasacyjną Gminy M.; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2608/14 po rozpoznaniu skarg R. M. i Gminy M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej - 1. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt. 3 oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w zakresie działek ewidencyjnych nr: [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu; 3. oddalił skargę Gminy M.; 4. zasądził od organu na rzecz skarżącej R. M. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 16 września 2009 r. R. M. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej, iż działki nr [...], wchodzące w skład zespołu pałacowo-parkowego "P." położonego w obrębie P., nie podlegały przejęciu na własność Państwa na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze zm.) (dalej jako: dekret lub dekret PKWN).

Pismem z dnia 30 września 2011 r. wnioskodawczyni zmodyfikowała swój wniosek ograniczając go do nieruchomości stanowiącej stawy lub urządzenia związane z ich obsługą, tj. działek nr: [...], wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej "P.". Pismem z dnia 5 września 2012 r. strona ponownie sprecyzowała swój wniosek informując, że obejmuje on działki ewidencyjne o nr: [...] (obecnie nr [...]), [...] (obecnie nr [...]), [...] (obecnie nr [...]), [...] (obecnie nr [...]), [...] (obecnie nr [...]), [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie nr [...]), [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie nr [...]), [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie nr [...]), [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie nr [...]), [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie nr [...]), [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie nr [...]), [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie nr [...]), [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie nr [...]), [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie nr [...]), [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie nr [...]), [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie nr [...]), [...] (obecnie [...]), i [...], [...], które nie zostały zmienione. Ponadto wnioskodawczyni wniosła, aby na obecnym etapie rozpoznano wniosek o niepodpadanie pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej dwóch jednolitych obszarów, to jest obszaru pierwszego obejmującego działki nr [...] oraz obszaru drugiego obejmującego działki nr [...]. Następnie, w dniu 31 stycznia 2013 r., wnioskodawczyni poinformowała, że podtrzymuje wniosek w zakresie działek nr [...] jako działek powiązanych z zespołem pałacowo – parkowym i mających charakter inny niż pozostałe grunty.

W toku postępowania Wojewoda [...] ustalił, że R. M. jest spadkobierczynią dawnego właściciela majątku. Z treści wypisów z rejestru gruntów z dnia 15 listopada 2012 r. wynika, że działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 1,2 ha, stanowi grunt pod wodami powierzchniowymi płynącymi, jest własnością Skarbu Państwa i jest użytkowana przez Okręgową Dyrekcję Gospodarki Wodnej; działka nr [...] o powierzchni 0,14 ha, stanowi grunty zadrzewione i zakrzewione oraz pastwiska trwałe, działka [...] o powierzchni 3,0288 ha, stanowi grunty zadrzewione i zakrzewione, grunty orne, a działka [...] o powierzchni 0,0212 ha, stanowi grunty zadrzewione i zakrzewione, grunty orne, i są one własnością Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych w W. działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,3 ha, stanowi tereny rekreacyjno- wypoczynkowe i jest własnością Gminy M.. Wojewoda zauważył, że jakkolwiek z treści pism wnioskodawczyni wynika, że przedmiotowa nieruchomość obejmuje działki okołopałacowe powiązane z zespołem pałacowo-parkowym, wpisane do rejestru zabytków, jednak nie potwierdzają tego dokumenty zgromadzone w aktach sprawy. Z treści załącznika dołączonego do pisma z dnia 31 stycznia 2013 r. wynika bowiem, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się budynki dawnej wozowni, spichlerza, stajni oraz tzw. czworaki, które z racji swej funkcji użytkowej służyły produkcji rolnej. Natomiast podczas przesłuchania w dniu 22 lutego 2008 r. R. M. opisała, iż na przedmiotowej nieruchomości, tam gdzie znajdowały się pozostałe zabudowania, prowadziła drewniana brama - mniejsza od głównej bramy. Część ta była ogrodzona dość wysokim ceglanym murem, który był mniej więcej równy drewnianej bramie. Mur odgradzał park od części gospodarczej majątku. Na tym terenie znajdowała się wozownia, mały domek, dwa domy dla pracowników, stary spichlerz, parnik, obora, stajnia. Zdaniem organu, oznacza to, że na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się de facto zabudowania gospodarcze służące produkcji rolnej. Wojewoda wskazał, że przedstawiona przez stronę w toku postępowania opinia geodezyjna, sporządzona w dniu 29 października 2008 r. przez geodetę uprawnionego S. K., także potwierdza rolnicze przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda stanął na stanowisku, że przedmiotowa nieruchomość była wyraźnie oddzielona od zespołu pałacowo-parkowego w P., a z przeznaczenia budynków na tej nieruchomości (stajnia, rządcówka, czworaki, kuźnia, spichlerz) jednoznacznie wynika, że służyły one produkcji rolnej.

Mając na uwadze powyższe, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomość położona w gminie M., powiat P., oznaczona w ewidencji jako działki ewidencyjne nr [...] o łącznej powierzchni 4,69 ha z obrębu P., wchodząca w skład nieruchomości ziemskiej "P.", podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Od powyższej decyzji R. M. wniosła odwołanie do Ministra Skarbu Państwa.

W toku postępowania odwoławczego Minister powtórzył ustalenia Wojewody dotyczące stanu własnościowego nieruchomości. Wskazał, że zaświadczeniem z dnia 3 października 1946 r. Wojewódzki Urząd Ziemski w W. potwierdził, że nieruchomość ziemska w P., położona w powiecie w., stanowiąca własność M., została przeznaczona na cele reformy rolnej, zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W materiale dowodowym zachowały się dokumenty dotyczące ww. nieruchomości wskazujące, że właścicielem powyższych gruntów - przejętych na realizację celów reformy rolnej - był Skarb Państwa. Obszar nieruchomości w dniu przejęcia wynosił 180 ha, w tym: 101 ha gruntów ornych, 21,8 ha łąk, 37,80 ha stawów rybnych, 6 ha nieużytków, 4,5 ha ogrodów owocowych, 4 ha parku, 2 ha podwórz i budynków oraz 2,9 ha dróg i rowów.

Zgodnie z wnioskiem R. M., przedmiotem postępowania zostały objęte m. in. grunty z obrębu 10 P., oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], o łącznej powierzchni 4,69 ha. Zgodnie z wypisami z rejestru gruntów z dnia 15 listopada 2012 r.: działka ewidencyjna nr [...] o pow. 1,20 ha, stanowi rzekę U. – wody powierzchniowe płynące we własności Skarbu Państwa, w użytkowaniu Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej, działki ewidencyjne nr: [...] o pow. 0,14 ha, [...] o powierzchni 3,0288 ha oraz [...] o powierzchni 0,0212 ha - są własnością Skarbu Państwa Agencji Nieruchomości Rolnych w W. i stanowią odpowiednio: grunt zadrzewione/pastwisko oraz grunty rolne zabudowane działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,30 ha - stanowi teren rekreacyjno- wypoczynkowy "Bz" i jest własnością Gminy M..

Analizując materiał dowodowy zebrany w sprawie Minister ustalił, że obecne działki nr: [...] (dawna działka nr [...]) stanowią grunt graniczący od strony zachodniej ze stawem, od strony południowo-wschodniej z zespołem pałacowo-parkowym w "P.", od strony północno-wschodniej z drogą relacji P.-P. Zgodnie z mapą Starostwa Powiatowego w P., odwzorowującą mapę sporządzoną w 1964 r. w W. na podstawie fotomapy z 1959 r. na powyższej działce znajdowało się sześć budynków. Na zachowanej mapie topograficznej pochodzącej z czasów niemieckiej administracji majątkiem "P." na początku lat czterdziestych XX wieku, grunty położone na obecnych działkach nr: [...] oznaczone zostały jako ogrody o powierzchni 0,60 ha oraz podwórza i zabudowania ("Hof und Gebaude") o powierzchni 2,[...] ha.

Minister wskazał, że wnioskodawczyni nie sprecyzowała jakiego rodzaju zabudowania się tu znajdowały, wskazując jedynie na "pominięcie przez organ pierwszo-instancyjny oświadczenia wnioskodawczyni z dnia 1 lutego 2013 r., wskazującego na brak rolniczego charakteru wozowni i spichlerza" oraz pominięcie "dokumentacji Konserwatora Zabytków wskazującej na zabytkowy charakter nieruchomości objętej wnioskiem i powiązania architektonicznego z zespołem pałacowo-parkowym".

Zgodnie z powyższymi mapami, na dawnej działce nr [...] budynków było sześć. Najbardziej szczegółowy układ budynków zlokalizowanych na dawnej działce nr [...] przedstawił geodeta S. K. w załączniku opinii geodezyjnej z dnia 29 października 2008 r. stwierdzając, iż znajdowało się na niej co najmniej piętnaście budynków. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że były to budynki folwarczne, położone w kierunku północno - wschodnim od pałacu i parku w P.. Na stronie 10 powyższej opinii wskazano, że w skład nieruchomości ziemskiej "P." w miejscu odpowiadającym obecnym działkom nr: [...] oraz [...] znajdowały się: "budynki folwarczne, położone na północny - wschód od pałacu i parku, ogrodzone trwałym płotem [mur odgradzający zabudowania folwarczne] i bramą wjazdową [do dziś istniejącą] od strony parku, w tym rządcówka piętrowa z facjatą z 1785 r., kuźni ...". Jak wskazano w przedstawionej opinii, powyższe nieruchomości: "z uwagi na ogrodzenie nie stanowiły jednej nieruchomości z pałacem i parkiem". Na istnienie ogrodzenia oddzielającego część parkowo-pałacową od części gospodarczej wskazywała również R. M. w protokole przesłuchań z dnia 22 lutego 2008 r., Ponadto w części północno-wschodniej od zespołu pałacowo-parkowego "P." był ogród warzywny drzew owocowych.

Minister wskazał, że wskazane ustalenia dotyczące istnienia licznych budynków gospodarczych w majątku ziemskim "P." znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym z czasów przejęcia powyższego majątku ziemskiego "P." na rzecz Skarbu Państwa. Organ podkreślił ze zarówno rzeka i droga nie zmieniły swojego położenia od czasu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Organ zauważył, że po przejęciu majątku dobra ziemska P. lit. A na własność Skarbu Państwa działki nr [...] oraz działki nr [...] nadal utrzymały funkcje rolnicze. Zgodnie z wypisami z rejestru gruntów z dnia 15 listopada 2012 r., działki te stanowią użytki rolne we własność Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych w W.

Jedyne wątpliwości mogą dotyczyć budynku wozowni, która była zlokalizowana wśród wielu budynków gospodarczych na działce nr [...]. Za uznaniem powyższego budynku jako nadającego się do wykorzystania na cele reformy rolnej przemawia dominująca funkcja rolnicza zabudowy zlokalizowanej na dawnej działce nr [...]. Organ zauważył również, że dokumentacja konserwatorska dotycząca wozowni i stajni nie może decydować o tym, że budynki nią objęte nie nadały się do wykorzystania na cele reformy rolnej. Bowiem dokumentacją konserwatorską były obejmowane spichlerze, stare zabudowania gospodarcze i inne budowle co nie oznacza, że budynki powyższe nie mogły być wykorzystane na realizację celów reformy rolnej.

Minister zauważył, że w przedmiotowej sprawie wykazano, że zabudowa folwarczna na działce nr [...] (obecne działki nr: [...] oraz [...]) oraz użytek rolniczy położony na działce nr [...] (obecna działka nr [...]) pomiędzy drogą, a rzeką U. stanowiły fragment nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, co uprawniało do odstąpienia od badania istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy poszczególnymi elementami nieruchomości ziemskiej w "P.".

Zdaniem organu odwoławczego, zabudowania gospodarcze będące przedmiotem niniejszego postępowania, położone na dawnej działce nr [...] (obecnych działkach nr: [...] oraz [...]) w gminie M. były przeznaczone do prowadzenia szeroko rozumianej działalności rolniczej i nadawały się do realizacji zadań wskazanych w art. 1 ust. 2 lit. d) dekretu o przeprowadzeniu reformy. Podlegały zatem przejęciu na realizację celów reformy rolnej. Natomiast na dawnej działce nr [...] (obecnej działce nr [...]) płynęła (i płynie nadal) rzeka U. Zgodnie z art. 1 i 3 obowiązującej w dacie przejęcia nieruchomości ziemskiej "Dobra P. lit. A" na rzecz Skarbu Państwa ustawy wodnej z dnia 19 września 1922 r. (Dz. U. z 1928 r., Nr 62, poz. 574, ze zm.), wody płynące mogły stanowić własność prywatną. W ocenie Ministra, w przedmiotowym stanie faktycznym choć "rzeka" nie została wymieniona expressis verbis w protokole przejęcia nieruchomości ziemskiej "P.", to nie ma podstaw aby kwestionować, że fragment powyższej rzeki U. został przejęty na cele reformy rolnej. W protokole przejęcia została wymieniona pozycja: "2,9 ha dróg i rowów", gdzie teoretycznie mógł zostać zaklasyfikowany fragment rzeki U. Odnośnie natomiast celów reformy rolnej, jakie mógł pełnić powyższy fragment rzeki, Minister wskazał, że na ogół sama rzeka dzieli los gruntów przez które przepływa. Powyższe wynika z art. 5 ust. 1 ustawy wodnej z 1922 r. - obowiązującego w dacie przejęcia nieruchomości ziemskiej P. lit. A. W przedmiotowej sytuacji, gruntami sąsiadującymi z fragmentem rzeki U., którego dotyczy prowadzone postępowanie administracyjne, były i są grunty rolne. Ponadto, co istotne, na przedmiotowym fragmencie rzeki U. jest zlokalizowana zapora spiętrzająca wodę, przez co uzyskano wyższy poziom rzeki, skąd z kolei woda mogła zasilać okoliczne grunty w wodę dla realizacji celów rolniczych. Powyższe argumenty wskazują, że dawna działka nr [...] (obecna nr [...]) mogła służyć celom reformy rolnej, co oznacza, że mogła również zostać przejęta na realizację tychże celów na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Minister nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem Wojewody, iż dawna działka ewidencyjna nr [...] (oznaczona obecnie jako nr [...]) podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powyższa działka położona była (i jest) we wschodniej części zespołu pałacowo-parkowego "P." na obszarze graniczącym bezpośrednio i ulicą P. relacji P.-P.. Zgodnie z niemiecką mapą wsi P. z lat czterdziestych XX wieku, powyższa działka stanowiła część parku.

Minister podkreślił, że 2 sierpnia 1944 r. pod P. została stoczona walka przez jednostki wojskowe Armii Krajowej należące do IV obwodu "O." z wojskiem niemieckim w okresie powstania warszawskiego. Osoby rozstrzelane zostały złożone w 1944 r. do wspólnej mogiły na obszarze parku p. w obrębie dawnej działki nr [...] (obecnej działki nr [...]). Po 1946 r. na powyższej działce wybudowano pomnik-mauzoleum poświęcony pamięci ofiar tamtych wydarzeń. Organ uznał, że park nie ma charakteru rolniczego i nie jest miejscem, w którym może być prowadzona działalność rolnicza, jak również względy aksjologiczno- prawne dotyczące upamiętnienia miejsca pochówku osób poległych w czasie działań wojennych, kwestia braku możliwości wykorzystania powyższej działki na cele reformy rolnej, a także niepodpadania pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest bezdyskusyjna. Dlatego też Minister uznał, że działka określona wcześniej jako nr [...] (obecnie nr [...]), wchodząca w skład nieruchomości ziemskiej P. nie podlegała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Mając powyższe na uwadze decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Minister uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w zakresie dotyczącym orzeczenia, że część nieruchomości ziemskiej "P.", oznaczona obecnie w ewidencji gruntów - jako działka nr [...], podlegała pod działanie art. 2 ust 1 lit. e) dekretu, orzekł, że część nieruchomości ziemskiej "P.", określona w punkcie pierwszym, nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] w pozostałym zakresie.

Na powyższą decyzję Ministra skargi wnieśli Gmina M. i R. M. Gmina M. zaskarżyła ww. decyzję w części uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w zakresie orzekającym, że część nieruchomości ziemskiej "P.", oznaczona obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...], podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (pkt 1) oraz w części orzekającej, że część ww. nieruchomości ziemskiej "P." nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (pkt 2). R. M. zaskarżyła pkt 3 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r.

W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga R. M. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w części objętej tę skargą zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast oddaleniu podlegała skarga Gminy M., gdyż, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja w części objętej tą skargą nie narusza prawa.

Sąd przypomniał, że analizowana sprawa dotyczyła ustalenia czy nieruchomość położona w gminie M., powiat P., oznaczona ewidencyjnie jako działki ewidencyjne o numerach [...] o łącznej powierzchni 4,69 ha z obrębu P., wchodząca w skład nieruchomości ziemskiej "P." nie podpadała – w rozumieniu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej(Dz.U. Nr 10poz. 51 ze zm.) - pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem organu odwoławczego, wyżej wskazane działki oznaczone w ewidencji numerami ewidencyjnymi nr [...] podlegały przepisom o reformie rolnej, zaś działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] nie podlegała tym przepisom.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji i akt sprawy, ustalenia dotyczące charakteru, położenia i faktycznego wykorzystania działek ewidencyjnych o numerach [...] Minister przeprowadził na podstawie materiału dowodowego, który poza mapą topograficzną pochodzącą z czasów niemieckiej administracji majątkiem "P." na początku lat czterdziestych XX wieku, pochodzi bądź z okresu sprzed 1 września 1939 r. bądź z okresu po przejęciu majątku na rzecz Skarbu Państwa (marzec 1945 – sierpień 1947). Sąd wskazał na konieczność ustalenia stanu faktycznego w zakresie rolniczego charakteru (lub jego braku), lokalizacji i faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości objętych wnioskiem na określone daty, tj. na dzień wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (13 września 1944 r.) lub przed dniem 1 września 1939 r., jeśli po wybuchu II wojny światowej doszłoby do zasadniczych zmian w funkcjonowaniu nieruchomości ziemskiej (np. zniszczenie, U. rynków zbytu na produkty wytwarzane w nieruchomości ziemskiej, śmierć właściciela). W ocenie Sądu, w prowadzonym postępowaniu zabrakło ustalenia stanu faktycznego w zakresie rolniczego charakteru (lub jego braku), lokalizacji i faktycznego sposobu wykorzystania działek oznaczonych ewidencyjnie numerami [...] na wskazane wyżej daty. W szczególności, z zaskarżonej decyzji nie wynika, na podstawie jakich dowodów organ orzekł o dominującej funkcji rolniczej zabudowy zlokalizowanej na działkach oznaczonych ewidencyjnie nr [...] i [...] w okresie przed przejęciem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W aktach sprawy brak jest dokumentów czy innych dowodów dotyczących charakteru, lokalizacji i faktycznego sposobu wykorzystania tych zabudowań w okresie wybuchu II wojny światowej i w okresie wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.). Ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów w postaci protokołu przesłuchania R. M. oraz wyciągu z opinii geodety S. K. wynika jedynie, iż zabudowania te były odgrodzone płotem od parku i pałacu. Ponadto, w ww. opinii geodezyjnej znalazło się stwierdzenie iż "gospodarstwo rolne prowadził zarządca mianowany przez właściciela urzędującego w rządcówce na terenie folwarku". Jednakże, w powołanej opinii nie wskazano na jakiej podstawie geodeta powziął to ustalenie i - co równie istotne - jakiego okresu to ustalenie dotyczy. Sąd wskazał przy tym, iż zarówno sama opinia geodezyjna z dnia 29 października 2008 r. jak i przesłuchanie R. M. z dnia 22 lutego 2008 r. zostały przeprowadzone w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącej o stwierdzenie niepodlegania pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...] (dawniej nr [...]), na której znajduje się pałac i park w P.. Nie oznacza to oczywiście, że organ nie może się powołać na te dowody pomocniczo w niniejszej sprawie, ale nie zwalnia organu od dokonania prawidłowych ustaleń dotyczących objętych wnioskiem działek oznaczonych ewidencyjnie nr [...]. Ponadto, ze znajdującej się w aktach sprawy mapy topograficznej pochodzącej z czasów niemieckiej administracji majątkiem "P." na początku lat czterdziestych XX wieku wynika, iż na działkach oznaczonych ewidencyjnie nr [...] i [...] znajdowały się wówczas ogrody o powierzchni 0, 60 ha (oznaczone literą "G – Gärten"). Z zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ podjął próbę wyjaśnienia charakteru, obszaru czy faktycznego sposobu wykorzystania tych ogrodów na datę wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i okres po wybuchu II wojny światowej. Sąd nie uznał również argumentu organu, że za rolniczym charakterem działek oznaczonych ewidencyjnie nr [...] przemawia fakt, iż po przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nadal zachowały one funkcje rolnicze, na co wskazują załączone do akt sprawy wypisy z rejestru gruntów z dnia 15 listopada 2012 r. Według tych zapisów powyższe działki stanowią użytki rolnicze we własności Skarbu Państwa. W ocenie Sądu, to czy dana nieruchomość była w rzeczywistości wykorzystywana zgodnie z celem określonym w art. 1 ust. 2 dekretu, nie determinuje tego, czy dana nieruchomość podlegała temu dekretowi. Wadliwe bowiem przeznaczenie przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości nie może być miarodajne dla wykładni norm dekretu.

W ocenie Sądu, organ nie dokonał również żadnych ustaleń co do faktycznego przeznaczenia działki nr [...] w dacie wejścia w życie dekretu PKWN. Zdaniem Sądu, powołanie się przez Ministra na to, iż z racji samego położenia nieruchomość ta nie mogła być funkcjonalnie powiązana z zespołem pałacowo – parkowym w P. nie spełnia opisanych wyżej wymogów dowodowych, jakie nakłada na organ prowadzenie postępowania administracyjnego zainicjowanego w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. Nie wiadomo również skąd pochodzi wniosek organu, iż "gruntami sąsiadującymi z fragmentem rzeki U., którego dotyczy prowadzone postępowanie administracyjne, były i są grunty rolne." W tym zakresie w zaskarżonej decyzji brak zarówno ustaleń jak i materiału dowodowego, który potwierdza to ustalenie na datę wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Sąd wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie § 5 ww. rozporządzenia zasadnicze znaczenie dla ustalenia rolniczego charakteru nieruchomości (lub jego braku), położenia i faktycznego sposobu wykorzystania na okres z dnia wejścia w życie dekretu mogą mieć dowody ze źródeł osobowych, które powinny być jednocześnie precyzyjnie i właściwie powiązane z dowodami pozyskanymi z innych źródeł np. mapami. Przy tym, ciężar dowodowy w niniejszym postępowaniu nie spoczywa wyłącznie na organie, ale przede wszystkim na stronie, która wywodzi, że dana nieruchomość nie podpadała pod przepisy dekretu. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby wnioskodawczyni przejawiała jakąkolwiek inicjatywę dowodową co do powołania i przesłuchania w charakterze świadków ewentualnych żyjących jeszcze dawnych pracowników (imienny wykaz pracowników majątku P. sporządzony dnia 6 kwietnia 1945 r. znajduje się w aktach archiwalnych sprawy), czy innych osób, które mogłyby posiadać jakąkolwiek wiedzę o dawnym majątku P. i jego funkcjonowaniu przed przejęciem majątku na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie Sądu, organ powinien wezwać wnioskodawczynię do wskazania osób, które w tym charakterze mogłyby zostać przesłuchane. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza również, w przypadku wyczerpania środków dowodowych lub ich braku, gdy pozostały nie wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy – dowód z przesłuchania strony. Te środki dowodowe zostały pominięte w przedmiotowym postępowaniu. Przesłuchanie skarżącej przeprowadzone w dniu 22 lutego 2008 r. dotyczyło innej nieruchomości (działki obecnie oznaczonej ewidencyjnie nr [...]).

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ zgromadzi materiał dowodowy pozwalający na ustalenie charakteru objętych wnioskiem nieruchomości, ich położenia oraz faktycznego wykorzystania w okresie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 16 września 1944 r., a po zebraniu tego materiału dokona jego wszechstronnej i wyczerpującej analizy.

Uzasadniając oddalenie skargi Gminy M. obejmującej rozstrzygnięcie Ministra w zakresie działki oznaczonej ewidencyjnie numerem [...], Sąd podzielił stanowisko organu, iż jak jednoznacznie wynika z mapy topograficznej pochodzącej z czasów niemieckiej administracji majątkiem "P." na początku lat czterdziestych XX wieku powołana działka stanowiła część parku. Jak wynika z akt sprawy, w 1944 r. na terenie ww. działki zostali złożeni do wspólnej mogiły żołnierze AK, którzy brali udział w walce w dniu [...] sierpnia 1944 r. Zasadnie zatem organ ocenił, po uprzednim ustaleniu charakteru tego gruntu, jego położenia i faktycznego wykorzystania na datę wejścia w życie dekretu PKWN, iż ww. działka nie mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej, a zatem nie mogła podlegać przepisom dekretu. Ponadto, w ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącej Gminy nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy wydanie przez organ wcześniejszego rozstrzygnięcia w sprawie zespołu pałacowo – parkowego. Jak wynika z akt sprawy, powołana w skardze decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. dotyczyła bowiem stwierdzenia niepodlegania pod przepisy dekretu zespołu pałacowo – parkowego w P. o powierzchni 16 ha 40 a, obejmującego obecnie działkę ewidencyjną nr [...]. Przedmiotowe postępowanie dotyczy zaś niepodlegania pod przepisy dekretu działek ewidencyjnych nr [...], co oznacza, iż zupełnie inny jest jego przedmiot.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r poz.[...]0 ze zm.), dalej P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W pkt 3 sentencji wyroku orzekł o oddaleniu skargi Gminy M. zgodnie z art. 151 wyżej wymienionej ustawy.

Skargi kasacyjnej od powyższego wyroku wniosły dwa podmioty: Gmina M. i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Gmina M. zaskarżyła wyrok w części, w zakresie pkt 3, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] - w zakresie działki nr [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 2 ust. 1 lit. e), art. 1 ust. 2 lit. e) dekretu, przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane tylko takie nieruchomości, które stanowiły tereny a nie obiekty zarezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt e) dekretu, podczas gdy przepisy powyższe oraz przepisy wydanego na podstawie tego dekretu rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. (§ 11, § 44 pkt 4) nie dają podstaw do wyłączania spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu grobów wojennych znajdujących się w granicach przejmowanych na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym,

2) art. 1 i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że działka wchodząca w skład zespołu pałacowo-parkowego będący częścią składową majątku ziemskiego, spełniającego normy obszarowe określone w dekrecie nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, z uwagi na brak związku funkcjonalnego z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej, podczas gdy przedmiotowy zespół pałacowo- parkowy spełniał przesłanki do uznania go za nieruchomość ziemską;

2. naruszenie przepisów o postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez uzasadnienie orzeczenia w sposób niepełny i nieprzekonywujący w oparciu o zebrany materiał dowodowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że fakt znajdowania się na terenie działki [...] mogiły wojennej, nie przekreśla słuszności przejęcia tej działki na cele reformy, gdyż dla oceny tej decydująca była okoliczność czy mienie to mogło być przeznaczone na cele wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu. Biorąc pod uwagę, że w chwili wejścia dekretu w życie na analizowanym obszarze znajdował się grób wojenny, organ powinien ocenić, czy jego teren i pozostałe objęte postępowaniem nieruchomości mogłyby być - potencjalnie - wykorzystane na cele związane z reformą rolną (np. na cele wojskowe czy wykorzystania w inny sposób odpowiadający celowi przejęcia mienia). Ocenić powinien także, czy przejęta nieruchomość może być obiektywnie łączona ze środowiskiem wiejskim związanym z produkcją rolną, a zatem czy można twierdzić o istnieniu związku funkcjonalnego, polegającego na tym, iż zespół parkowy nie mógłby funkcjonować bez pozostałych przejętych na mocy dekretu nieruchomości wchodzących w skład majątku ziemskiego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył wyrok w części wnosząc o jego uchylenie w zakresie pkt 1, 2 i 4 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. wyrażające się w błędnym przyjęciu, że organ nie ustalił w sposób właściwy stanu faktycznego sprawy oraz nie zgromadził i nie rozpatrzył wszechstronnie materiału dowodowego,

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez narzucenie w ramach wskazań co do dalszego postępowania uzyskania konkretnego dowodu dotyczącego przesłuchań świadków, a także uzyskania dowodów z daty wejścia w życie dekretu, czyli z dnia 13 września 1944 r. oraz z daty wybuchu wojny, czyli z dnia 1 września 1939 r., które to dowody są niemożliwe do pozyskania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister podniósł, że przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy oparto się na wszelkim możliwym do pozyskania materiale dowodowym. Organ gromadził materiał dowodowy występując w tym zakresie do wszelkich możliwych instytucji, jak i pełnomocnika skarżącej. Pismem z dnia 10 stycznia 2014 r. wystąpiono do pełnomocnika R. M. o przekazanie wszelkich możliwych materiałów dotyczących zagospodarowania spornych nieruchomości. W odpowiedzi uzyskano lakoniczne pismo, które nic nie wnosiło do sprawy. Zdaniem Ministra, oznaczało to, że skarżąca nie jest w stanie albo nie chce udostępnić żadnych informacji mogących pomóc w dokładniejszym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Minister podkreślił, że ustalenie wykazu osób, które pracowały w majątku w P. w dniu 6 kwietnia 1945 r. ma jedynie wartość teoretyczną, gdyż osoby te albo już nie żyją, albo mają ponad 90 lat. W ocenie organu, należało zastanowić się czy ludzie w tym wieku mogą złożyć wnikliwe zeznania dotyczące szczegółowego zagospodarowania konkretnych działek w majątku o powierzchni kilku arów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W niniejszej sprawie rozpoznaniu podlegają dwie skargi kasacyjne: Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Gminy M..

W pierwszej kolejności odnieść należało się do skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wskutek której uchylono zaskarżony wyrok w pkt. 1,2,4 sentencji i oddalono skargę R. M.. Badanie odnosiło się do działek [...] w aspekcie wymogów art. 2 ust.1 lit.e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej, które wadliwość wyroku sądu I instancji upatrywały w błędnym przyjęciu, że organy nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, nie zgromadziły i nie rozważyły wszechstronnie materiału dowodowego. Tymczasem w trakcie postępowania administracyjnego zwrócono się i to kilkukrotnie do różnych Archiwów w poszukiwaniu dokumentów, które pozwoliłyby ustalić istotne dla wyniku sprawy okoliczności. Wymienić w tym miejscu należy Archiwum Akt Nowych, Archiwum Państwowe w W., Archiwum Państwowe w G., Archiwum Państwowe w M. Pracownik Ministerstwa dokonał także osobiście kwerendy akt w Archiwum Państwowym w G.

W trakcie postępowania odwoławczego pełnomocnik skarżącej został wezwany o przedstawienie wszelkich materiałów istotnych dla sprawy.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zgromadzone wskutek licznych poszukiwań dowody przemawiały za przyjęciem słuszności poczynionych przez organy ustaleń. To że w trakcie poszukiwań nie udało się zgromadzić dowodów obrazujących sposób zagospodarowania działek w dacie 1 września 1939r i 13 września 1944r. nie może mieć istotnego znaczenia skoro zdołano uzyskać materiały pozwalające na poczynienie ustaleń w okresach zbliżonych do relewantnych. W przypadku braku dowodów, które wskazywałyby na jakiekolwiek odmienności w stanie zagospodarowania działek, w istotnych dla wyniku sprawy datach za w pełni uprawnione uznać należało oparcie się na dokumentach dostępnych w aktach. Sformułowany w kontrolowanym uzasadnieniu nakaz poszukiwania dowodów ze świadków nie mógł znaleźć aprobaty sądu II instancji. W istocie bowiem ciążący na organach obowiązek poszukiwania dowodów nie ma charakteru nieograniczonego, szczególnie przy braku jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej stron. Wnioskodawczyni nie wskazała świadków, także z grona pracowników majątku. Nie wiadomo, czy osoby te żyją, a jeśli tak gdzie zamieszkują. Trudno więc w takiej sytuacji wymagać od organu by podjął sam tak szeroko zakreślone poszukiwania. Zaznaczyć należy, że znajdujące się w aktach dokumenty, w tym mapy w sposób szczegółowy odzwierciedlają sposób zagospodarowania spornych nieruchomości. Niektóre z nich pochodzą z okresu niemieckiej okupacji. Wskazać w tym miejscu należy, że także ze złożonej przez skarżącą kasacyjnie opinii technicznej geodety S. K. wynika, iż sporne działki położone były poza częścią pałacowo parkową.

W opinii tej w sposób nie budzący wątpliwości wskazano, że nieruchomość ziemska P. była wyraźnie podzielona na dwa obszary" pałacowo parkowy i ogólny kompleks folwarczny. Na wyodrębnienie tych dwóch części wskazywała także sama inicjatorka postępowania. W protokole przesłuchania wyjaśniła, że pałac i park stanowił odrębność. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości dopuszczalność poczynienia ustaleń na podstawie dowodów przeprowadzonych w innym postępowaniu administracyjnym, jeśli tylko zawierają informacje o okolicznościach relewantnych dla sprawy. Tak więc wykorzystanie protokołu z wyjaśnień skarżącej oraz opinii geodety, przeprowadzonych na potrzeby postępowania odnoszącego się do części pałacowo parkowej uznać należało za w pełni usprawiedliwione. Podkreślenia wymaga, że z opinii geodety wynika, że ustalenia w niej zawarte poczyniono w aspekcie dat istotnych dla przyjęcia nieruchomości w trybie reformy rolnej z 1944r.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że oceniając prawidłowość czynności postępowania dowodowego nie można pominąć, iż z fundamentalnych reguł procedury administracyjnej (art. 7 i 75 kpa) wynika, że organy podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Za wadliwe uznać należało stanowisko kontrolowanego sądu, który stwierdził, że nie wiadomo na czym oparł się organ przyjmując, że gruntami sąsiadującymi z rzeką "U." są grunty rolne. Tymczasem wynika to ze znajdujących się aktach map, które obrazują przebieg rzeki, płynącej pomiędzy stawami, łąkami, uprawnymi polami. Przesłanki kwalifikujące stawy hodowlane do gruntów podlegających reformie rolnej zostały szczegółowo omówione w sprawie, jaka toczyła się przed tut. Sądem pod sygnaturą I OSK 2254/15 w odniesieniu do innej części tego samego majątku.

Odnosząc się zaś do oddalonej w skarżonym wyroku skargi kasacyjnej Gminy M. sąd II instancji podkreśla, że działka o obecnej numeracji [...], na terenie której urządzona została w 1944r mogiła poległych żołnierzy AK, pozostawała w dacie wejścia dekretu PKWN oraz w dniu 1.09.1939r. częścią parku. Park ten na mocy decyzji z dnia [...] września 2009r. zaliczony został do części rezydencjonalnej, a więc nie podlegającej przejęciu.

Z tego też względu działki nr [...] nie można było zaliczyć do części folwarcznej, wykorzystywanej na potrzeby gospodarstwa rolnego, prowadzonego przez ówczesnych właścicieli majątku. Nie istniały zatem przesłanki uprawniające do przejęcia jej w trybie dekretu PKWN.

Skoro zaś spornej działki nie można było zaliczyć do nieruchomości ziemskich w rozumieniu art.2ust.1lit.e dekretu PKWN, to tym samym nie mogła być ona wykorzystana zgodnie z celami reformy, w tym art. 1ust.1lit. e dekretu PKWN.

Z tego też względu za niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do naruszenia art. 2 ust.1lit.e i art. 1ust.2lit.e dekretu PKWN.

Wyroku w kwestionowanej części nie mógł także podważyć zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przepisy wskazywanego rozporządzenia mają zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości podlegających dekretowi PKWN.

Działka nr [...] do takich nie należała.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodność kontrolowanego uzasadnienia z art. 141§4 P.p.s.a. Zawiera ono bowiem wszelkie niezbędne elementy, także w odniesieniu do działki [...] i to w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną. Sąd I instancji wskazał dowody na których się oparł i przyczyny z powodu których działkę [...] należało uznać jako wyłączoną spod przepisów dekretu PKWN z 1944r.

Z tego też względu orzeczono jak w pkt. 1,2 sentencji wyroku na zasadzie art. 188 P.p.s.a. i art. 184 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 207§2 P.p.s.a.