Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1063/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust.1, art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] roku, znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego L. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją podjętą w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wójt Gminy R., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", ustalił, z wniosku A Sp. z o.o., lokalizację planowanej inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], operatora sieci B , o mocy pojedynczych anten EIRP od 1000 W do 2000 W, wraz z wewnętrzną linią zasilającą, składającej się z: wieży stalowej konstrukcji kratowej o wysokości trzonu 60 m oraz łącznej wysokości do 64,95 m; anten sektorowych w ilości 3 sztuk, zawieszonych na wysokości 59,0 m n.p.t. azymut: 2°, 65°, 155°; 1 anteny radiolinii; fundamentu; urządzeń sterujących umieszczonych na gruncie; ogrodzenia o długości ok. 20 m; linii [...] o długości około 290 m; lokalizacja inwestycji: gm. R., miejscowość D , działki nr ewid. 65/3, 65/4, 65/5, 66/3 i 66/4, obręb [...].

Organ ustalił, że:

- rodzaj zabudowy to: stacja bazowa telefonii komórkowej;

- funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu: zamierzenie stanowi inwestycję infrastrukturalną z zakresu łączności publicznej i jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.",

- sposób użytkowania obiektu budowlanego - zgodnie z przeznaczeniem obiektu,

- sposób zagospodarowania terenu - wieża, ogrodzenie.

Jednocześnie w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ I instancji wskazał, że:

- projektowana inwestycja powinna mieścić się w liniach rozgraniczających teren inwestycji opisany literami ABCDA w załączniku graficznym nr 1 do decyzji,

- linia zabudowy - ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji,

- realizacja zgodnie z warunkami zawartymi w przepisach szczególnych w tym: normy, katalogi oraz przepisy branżowe związane z projektowaniem stacji bazowych telefonii komórkowej,

- przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z:

a) wieży stalowej konstrukcji kratowej o wysokości trzonu 60 m n.p.t. oraz łącznej wysokości do 64,95 m n.p.t., powierzchnia terenu objętego wnioskiem przeznaczonego do zabudowy do 144 m2, powierzchnia stopy fundamentowej do 30m2,

b) 3 anten sektorowych: model A, oznaczonych jako: U091, U092, U093, wysokość zawieszenia 59 m n.p.t.; azymuty odpowiednio 2°, 65°, 155°, pasmo pracy 900 MHz; moc wypromieniowana każdej z anten 1012,98 W; maksymalny tilt elektryczny 10°,

c) 1 anteny radiolinii nr RL1, o średnicy 0,6 m, zawieszonej w azymucie 281° na wysokości 56,50 m,

d) systemu kabli przesyłowych i transmisyjnych,

e) przyłącza energetycznego niskiego napięcia,

f) ogrodzenia,

g) urządzeń zasilających, sterujących i nadawczo-odbiorczych.

Organ wskazał przy tym, że przed wydaniem pozwolenia na budowę należy zgłosić do szefostwa Służby Ruchu Lotniczego RP - Wydział Lotniskowy (ul. Żwirki i Wigury 1C, 00-912 Warszawa 65) poprzez Wojewódzki Sztab Wojskowy w Ł. wszystkie obiekty (wieże, kominy, maszty, słupy, itp.) o wysokości 50 m n.p.t. i większej w celu uzgodnienia lokalizacji i ustalenia oznakowania przeszkodowego tych obiektów.

Z kolei w warunkach ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu organ wskazał m.in., że na podstawie danych przedstawionych w dokumentacji "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej A pod względem oddziaływania na środowisko" dołączonej do wniosku stwierdzono, iż dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych, rozpatrywana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w ww. rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8), wobec tego zostaje uznane za nieniosące ryzyka wystąpienia znacznego oddziaływania na środowisko, dlatego też nie podlega ono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Na podstawie zgromadzonych dokumentów w sprawie stwierdzono, że dla przedstawionej przez inwestora konfiguracji anten sektorowych, miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych, w odległościach określonych w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem rozpatrywana instalacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym, w myśl art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm.), zdaniem organu inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W decyzji organu I instancji określone zostały także warunki i wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; obsługa w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich; warunki wynikające z przepisów odrębnych. Natomiast linie rozgraniczające teren inwestycji ABCDA oraz nieprzekraczalną linię zabudowy organ wskazał na załączniku graficznym nr 1 do decyzji. W załączniku nr 2 do decyzji zawarta została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ podkreślił przy tym, że planowana inwestycja została uzgodniona:

- w zakresie ochrony gruntów rolnych ze Starostą Powiatu [...] - tzw. "milcząca zgoda" (art. 53 ust. 5 u.p.z.p. - w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane),

- w zakresie ochrony urządzeń melioracji wodnych z Dyrektorem Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - tzw. "milcząca zgoda",

- w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z Zarządem Powiatu [...] - tzw. "milcząca zgoda",

- z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w Ł. - pismo z dnia [...] znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że pełnomocnik działający w imieniu inwestora - A Sp. z o.o. złożył w dniu 29 stycznia 2018 r. wniosek (uzupełniony dnia 7 czerwca 2018 r.) o ustalenie lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Uzasadniając wybór miejsca lokalizacji inwestycji wnioskodawca wyjaśnił, że lokalizacja planowanej stacji bazowej została ustalona na podstawie siatki planistycznej stacji bazowych operatora B i jest to optymalne pod tym względem miejsce. Wybór ten był uzasadniony zarówno pod względem pokrycia obszaru, na którym znajdują się użytkownicy sieci, jak i pod względem najkorzystniejszych warunków dla środowiska. Mając na uwadze siatkę, jaką tworzy sieć inwestora, odległości pomiędzy sąsiednimi stacjami bazowymi, ilości użytkowników i przewidywane obciążenie sieci, obrany został punkt nominalny, w którym powinna znajdować się stacja. Punkt ten pokrywa się z planowaną lokalizacją przedmiotowej inwestycji. Za strony postępowania uznano właścicieli działek nr ewid.: 65/3, 65/4, 65/5, 66/3, 66/4 obręb [...] , na których planowana inwestycja ma być zlokalizowana, a także właścicieli i użytkowników wieczystych sąsiednich działek nr ewid.: 62, 63, 64, 65/2, 66/2, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75 obręb [...] , ponad którymi na wysokości minimum 45,7 m n.p.t. występuje obszar negatywnego oddziaływania pól elektromagnetycznych przekraczający poziom 0,1 W/m2 określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Teren objęty wnioskiem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - stosownie do wymagań ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161). Organ wskazał przy tym, że na analizowanym terenie w promieniu 500 m od planowanej lokalizacji wieży antenowej brak jest instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych. Planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dla projektowanych trzech anten sektorowych model [...], oznaczonych jako: U091, U092, U093, zarówno przy minimalnym jak i maksymalnym pochyleniu wiązki promieniowania wynoszącym 10°, w odległości 28,4 m od środka elektrycznego anteny, brak jest zarówno istniejących, jak i potencjalnie mogących powstać, miejsc dostępnych dla ludności. Maksymalny zasięg obszaru negatywnego oddziaływania pól elektromagnetycznych emitowanych przez planowaną stację bazową, przekraczający poziom 0,1 W/m2, występuje na wysokości minimum 53,2 m n.p.t i sięga na odległość 28,4 m od środka elektrycznego anteny zamontowanej na wieży. Obszar negatywnego oddziaływania występuje zatem w przestrzeni niedostępnej dla ludności w odległości minimum 28,4 m od najbliżej położonego terenu, na którym potencjalnie mogą w przyszłości powstać miejsca klasyfikowane jako miejsca dostępne dla ludności. Maksymalny zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych emitowanych przez planowaną radiolinię [...] sięga na odległość 70,86 m od środka elektrycznego anteny zamontowanej na wieży. Zapisy ww. rozporządzenia uwzględniają równoważną moc promieniowania izotropowo w osi głównej wiązki promieniowania z wyłączeniem radiolinii, dlatego też uwzględniono przy weryfikowaniu dokumentów jedynie anteny sektorowe. Obszar negatywnego oddziaływania występuje zatem w przestrzeni niedostępnej dla ludności, od najbliżej położonego terenu, na którym potencjalnie mogą w przyszłości powstać miejsca klasyfikowane jako miejsca dostępne dla ludności. Z zamieszczonych we wniosku informacji oraz po spełnieniu określonych niniejszą decyzją warunków wynika, że realizacja inwestycji będzie bezpieczna dla środowiska i zdrowia ludzi. W trakcie prowadzonego postępowania oraz ponownego rozpatrywania sprawy złożono uwagi i zastrzeżenia, do których organ odniósł się w końcowej części uzasadnienia decyzji.

Od powyższej decyzji organu I instancji odwołania wnieśli: K. K., L. K., W.L., A.P. i M.P., W.O., J. S. i S.S. oraz M.N.i, wyrażając swój sprzeciw wobec planowanej inwestycji.

K.K. w szczególności zarzucił, że realizacja inwestycji zdecydowanie obniży wartość jego działki. Nikt nie będzie chciał kupić terenu, w pobliżu którego znajduje się nadajnik. Jego zdaniem, tak wysoka budowa będzie powodować zakłócenia elektryczne, a także silne promieniowanie. Nikt nie wie, jakie będą skutki dla zdrowia za 5, 10 czy 50 lat. Jednocześnie skarżący wskazał na możliwość umieszczenia tych anten na konstrukcji dawnego nadajnika telewizji [...], który jest oddalony zaledwie o 500 m od planowanej budowli. Sieć C ma już tam zamontowane swoje anteny i nikt nie narzeka na słaby zasięg. Tamta konstrukcja nikomu nie przeszkadza, jest przy lesie, daleko od budynków mieszkalnych, "po co budować nowy nadajnik w samym centrum wsi".

Z kolei zdaniem L.K., planowana inwestycja wpłynie na komfort życia całej jego rodziny, a działki stracą na wartości. W jego ocenie, tak wysoka budowla będzie powodować zakłócenia elektryczne, a także silne promieniowanie. Nie wiadomo, jakie przyniesie skutki dla zdrowia za kilkanaście lat. Dodatkowo stalowa konstrukcja nie wpisuje się w krajobraz miejscowości. Skarżący zgłosił również obawę, że stacja może ściągać dodatkowo wyładowania atmosferyczne. Zdaniem skarżącego, właściciel działek, na których planowana jest budowa stacji bazowej, który sam prowadzi uciążliwą działalność, nie jest zainteresowany dobrem i komfortem życia mieszkańców. Ponadto skarżący zwrócił również uwagę na istniejącą budowlę operatora sieci C.

Analogicznej treści zarzuty dotyczące obawy o życie i zdrowie (z uwagi na brak ekspertyzy sporządzonej przez niezależną firmę badającą wpływ takiej stacji na zdrowie i życie mieszkańców), zakłócenia elektryczne, silne promieniowanie i utratę wartości działek, zgłosiły również pozostałe strony postępowania, tj.: W. L., A. P. i M.P., W.O., J.S. i S. S. oraz M.N., podkreślając, że wydzierżawiający działki dla operatora sieci B nie mieszka w ich miejscowości, tylko prowadzi dość uciążliwą działalność i nie jest zainteresowany ich dobrem i komfortem życia, a ta budowla przyniesie mu tylko korzyści finansowe.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. , po rozpatrzeniu powyższych odwołań, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po uprzednim przywołaniu regulacji znajdujących w sprawie zastosowanie, wskazało, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), powoływanym dalej jako: "rozporządzenie", ustawodawca w § 2 ust. 1 pkt 7 in fine i w § 3 ust. 1 pkt 8 in fine przesądził, że "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Powyższe przepisy nie budzą wątpliwości i wskazują, że równoważna moc promieniowana izotropowo ma być wyznaczona dla każdej anteny osobno - dla każdej pojedynczej anteny, chociażby te znajdowały się na terenie jednego zakładu lub obiektu. Przepisy te wymieniają instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii (tak też ww. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r.). Zdaniem Kolegium, regulacja § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przesądza, że na etapie kwalifikacji przedsięwzięcia nie podlega sumowaniu moc anten sektorowych i radiolinii, co wynika z wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2014 r., II OSK 1322/13, CBOSA, a także pozostałych wskazanych przez Kolegium wyroków NSA (w tym z dnia: 17 lutego 2017 r., II OSK 1448/15, którego stanowisko Kolegium podzieliło, a także z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 766/16). Kolegium podkreśliło przy tym, że w orzecznictwie NSA wypracowanym na kanwie problematyki dotyczącej budowy stacji bazowych telefonii komórkowych przyjmuje się, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jako obowiązujący porządek prawny wskazuje się zarówno obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, jak również istniejące w obrocie prawnym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. II OSK 419/13, wyrok z dnia 20 listopada 2013r. II OSK 1421/12, wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. II OSK 1485/10, z dnia 24 kwietnia 2013 r. II OSK 2589/11, CBOSA).

W dalszych motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił, iż wnioskowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem nie mieści się ona w dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia, a w konsekwencji nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 2 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Organ II instancji dodał również, że dane niezbędne dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko tzn. rodzaj anten, liczbę anten, wysokość zamontowania anten, azymuty, zasięg występowania pola elektromagnetycznego o natężeniu przekraczającym S=0,1 W/m2, równoważną moc promieniowaną izotropowo i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten, inwestor przedstawił w "Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej A pod względem oddziaływania na środowisko (...)" (z grudnia 2017 r.), "Graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych instalacji radiokomunikacyjnej (...)" (z czerwca 2018 r.) oraz w piśmie z dnia 5 czerwca 2018 r.

Zdaniem Kolegium, w przedłożonej kwalifikacji i graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych analizie poddano każdą z anten sektorowych z osobna, przy wnioskowanym minimalnym pochyleniu 0° (tilt) i wnioskowanym maksymalnym pochyleniu 10° (tilt) oraz środku elektrycznym przyjętym na wysokości 59 m n.p.t. Z kwalifikacji tej wynika, iż równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny sektorowej wynosi po 1012,98 W.

Wychodząc z powyższych przesłanek organ odwoławczy zwrócił uwagę, że inwestor określił azymuty anten 2°, 65°, 155° i przedstawił osie głównych wiązek promieniowania na odległość 70 m od środka elektrycznego. Przeprowadzona analiza wykazała, że w odległości 70 m od środka pola magnetycznego oś wiązki głównej promieniowania przy planowanym maksymalnym pochyleniu 10° będzie występowała na wysokości 45,7 m n.p.t. (azymut 2°), przy uwzględnieniu różnicy poziomów ukształtowania terenu (+ 1,20 m); 46,7 m n.p.t. (azymut 65°); 47,7 m n.p.t. (azymut 155°), przy uwzględnieniu różnicy poziomów ukształtowania terenu (-1,20 m). W kwalifikacji wskazano, iż brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 70 m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania. Dla planowanej inwestycji maksymalny zasięg występowania strefy o gęstości mocy pola przekraczającej dopuszczalną wartość S-0,1 W/m2, tzw. promieniowania ponadnormatywnego, obejmuje teren usytuowany w poziomie w odległości do 28,4 m od inwestycji. Przedstawiono także zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych, który obejmuje teren usytuowany w poziomie w odległości do 28,4 m, i przy minimalnym pochyleniu anten wynoszącym 0° będzie występował na wysokości 56,5 m n.p.t. dla wszystkich azymutów, natomiast przy maksymalnym pochyleniu anten wynoszącym 10° będzie występował na wysokości 53,2 m n.p.t. (azymut 2°), 53,6 m n.p.t. (azymut 65°) i 53,9 m n.p.t. (azymut 155°). Przedstawione wysokości uwzględniają ukształtowanie terenu.

Kolegium wskazało przy tym, że powołana wartość promieniowania 0,1 W/m2 wynika z zapisów ww. rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów określającego zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i dla miejsc dostępnych dla ludności. Poprzez ponadnormatywne szkodliwe promieniowanie należy rozumieć promieniowanie emitowane przez pole elektromagnetyczne przekraczające wartość dopuszczalną 0,1 W/m2. Promieniowanie takie może występować tylko w miejscach niedostępnych dla ludzi. W kwalifikacji inwestor wskazał, iż "w opracowaniu uwzględniono stosowane przez inwestora maksymalne tilty elektryczne. Ze względu na zastosowanie specjalistycznych konstrukcji wsporczych przy montażu anten sektorowych, pochylenie mechaniczne anten nie jest możliwe. Tilty mechaniczne dla wszystkich anten sektorowych wynoszą zero". Do pisma z dnia 5 czerwca 2018 r. inwestor dołączył kartę katalogową anteny A, z której wynika, że maksymalny tilt elektryczny anteny wynosi 10°.

Kolegium dodało, że planowana inwestycja będzie składała się także z jednej anteny radiolinii [...] typ B o średnicy 0,6 m, zawieszonej na wysokości 56,5 m w azymucie 281°, o mocy promieniowanej izotropowo 6309,57 W. Zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej będzie występował w odległości 70,86 m od środka elektrycznego anteny na wysokości 56,6 m. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko anteny radiolinii nie są brane pod uwagę przy kwalifikacji przedsięwzięcia dla przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W dalszej części decyzji Kolegium stwierdziło, że przed wydaniem decyzji organ I instancji przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, która odpowiada wymogom art. 53 ust. 3 u.p.z.p. W analizie tej organ przedstawił: obszar objęty wnioskiem, charakterystykę inwestycji, analizę stanu faktycznego i prawnego terenu oraz analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. W analizie tej organ I instancji wskazał, że: działki nr ewid. 65/3, 65/4, 65/5, 66/3 i 66/4 (obręb [...] ), na których ma być zlokalizowana inwestycja, posiadają bezpośredni dostęp do drogi powiatowej przebiegającej na południe od niej i są obsługiwane przez istniejący zjazd na tę drogę. Przyłączenie planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej do sieci elektroenergetycznej przewidywane jest poprzez przyłącze do sieci elektroenergetycznej przebiegającej wzdłuż wskazanej wyżej drogi powiatowej. W terenie objętym analizą, wokół planowanej do wybudowania wieży antenowej, w promieniu 150 m występują tereny rolne, pozbawione zabudowy i tereny produkcyjne. W południowej części obszaru drogi powiatowej, przebiegającej w kierunkach wschód-zachód, występuje zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa o wysokości nieprzekraczającej 10 m. Najbliżej położone istniejące budynki zlokalizowane są na działce o numerze ewidencyjnym 62 oraz 64 i są to: budynek gospodarczy oddalony o 140 m i domy jednorodzinne oddalone na odległość 160 m od planowanej lokalizacji wieży antenowej. W promieniu 500 m brak jest instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych. Nie rozważano położenia tego typu instalacji w większej odległości.

Kolegium zwróciło również uwagę, że na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. (uchwała Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...]), które wskazuje tereny wzdłuż wymienionej wyżej drogi w pasie 100 m od granicy pasa drogowego, jako obszary istniejącej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej oraz usługowej. Minimalna odległość pasa zabudowy od planowanej do wybudowania wieży antenowej wynosi ok. 60 m. Pozostałą część terenu otaczającego planowaną do wybudowania wieżę antenową stanowią tereny wskazane w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Analizując przedmiotową sprawę Kolegium wskazało, że planowana stacja bazowa telefonii komórkowej będzie składać się z: 3 anten sektorowych: model A, oznaczone jako: U091, U092, U093 wysokość zawieszenia 59 m n.p.t.; azymuty odpowiednio 2°, 65°, 155°; pasmo pracy 900 MHz; moc wypromieniowana każdej z anten 1012,98 W, maksymalny tilt elektryczny 10°, oraz 1 anteny radiolinii, zawieszonej na wysokości 56,5 m n.p.t., azymut 281°. Zapisy ww. rozporządzenia uwzględniają równoważną moc promieniowaną izotropowo w osi głównej wiązki promieniowania z wyłączeniem radiolinii, dlatego też uwzględniono przy weryfikowaniu dokumentów jedynie anteny sektorowe.

W odniesieniu do powyższego organ odwoławczy dodał, że dla projektowanych trzech anten sektorowych model A, oznaczonych jako: U091, U092, U093, wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo, zgodnie z załączoną do wniosku "Kwalifikacją instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej A pod względem oddziaływania na środowisko", w odległości minimum 28,4 m od środka elektrycznego anteny, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten wynosi 1012,98 W, a więc zawiera się w przedziale 1000-5000 W. W tym przypadku należało rozważyć występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 28,4 m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny, zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0°, jak i maksymalnych pochyleń wiązek 10°.

Kolegium stwierdziło również, że w trakcie przedmiotowego postępowania nie procedowano ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wpłynął też wniosek o ustalenie takich warunków na obszarze objętym analizą w tym postępowaniu. Opierając się na ustaleniach obowiązującego studium wskazującego kierunki w zabudowie terenów, a także na przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym określających sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ II instancji stwierdził, że potencjalna zabudowa, która może zostać w przyszłości wybudowana na analizowanym obszarze, nie może w istotny sposób odbiegać od zabudowy istniejącej, również w zakresie parametru wysokości, która obecnie nie przekracza 10 m. Najbliżej położone potencjalne miejsca dostępne dla ludności wyznaczone w oparciu o wymienione wyżej dokumenty położone są na południe od planowanej lokalizacji wieży, w odległości 200 m od środka elektrycznego anten skierowanych na azymut 10°. Są to tereny wskazane w Studium jako obszary istniejącej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej oraz usługowej. Wokół planowanej lokalizacji wieży antenowej, w promieniu minimum 150 m, występują tereny rolne i tereny produkcyjne.

Zdaniem Kolegium, na podstawie zgromadzonych dokumentów w sprawie stwierdzono, że dla przedstawionej przez inwestora konfiguracji anten sektorowych, miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych, w odległościach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego nie ma obowiązku uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że obszar oddziaływania stacji bazowej został wyznaczony na podstawie sumarycznych zasięgów przewidywanych obszarów pola o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2 występujących na wysokości zawieszenia anten (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) i obejmuje fragmenty działek o nr ewid.: 65/3, 65/4, 65/5, 66/3, 66/4, 62, 63, 64, 65/2, 66/2, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75. Obszar występowania pól o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2 został opisany w załączonym do wniosku dokumencie: "Graficzny model obszaru oddziaływania", a także zaznaczony na kopii mapy zasadniczej dołączonej do uzupełnienia wniosku z dnia 24 stycznia 2018 r. Nieznaczna korekta obszaru została wprowadzona pismem z dnia 22 lutego 2018 r., w którym wnioskodawca uzupełnił wniosek i skorygował: "Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych instalacji radiokomunikacyjnej".

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji dodał, że maksymalny zasięg obszaru oddziaływania stacji bazowej, na którym przekroczony jest poziom promieniowania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2, określony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów sięga na odległość 28,4 m od środka elektrycznego anten i występuje: dla azymutu 2° na wysokości 53,2 m n.p.t. i wyższej; dla azymutu 65° na wysokości 53,6 m n.p.t. i wyższej; dla azymutu 155° na wysokości 53,9 m n.p.t. i wyższej; obejmując obszar położony nad fragmentem działek 65/3, 65/4, 65/5, 66/3, 66/4, 62, 63, 64, 65/2, 66/2, 67, 68, 69, 70,71,72, 73,74, 75.

Organ II instancji stwierdził, że najbliżej położone miejsca dostępne dla ludności zarówno istniejące, jak i potencjalnie mogące powstać, określone na podstawie wydanych decyzji o warunkach zabudowy oraz na podstawie ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy R. położone są w odległości minimum 60 m od maksymalnego zasięgu obszaru negatywnego oddziaływania. Wysokość istniejącej zabudowy nie przekracza 10 m, podobnie będzie kształtowany parametr wysokości zabudowy w przypadku potencjalnej zabudowy, a więc znacznie poniżej wysokości, na jakiej wystąpi negatywne oddziaływanie. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu promieniowania elektromagnetycznego wystąpi na wysokości minimum 53,2 m.n.p.t. a ponadto w odległości wynoszącej minimum 150 m od najbliżej położonego terenu, na którym potencjalnie mogą w przyszłości powstać miejsca klasyfikowane jako miejsca dostępne dla ludności. Najbliżej położone istniejące miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości 170 m od planowanej lokalizacji wieży antenowej.

Biorąc pod uwagę wysokość osi głównych wiązek promieniowania nad terenem przy maksymalnym pochyleniu 10°, zasięg występowania pól elektromagnetycznych ponadnormatywnych, wysokości istniejących budynków, w ocenie Kolegium, planowana inwestycja nie ograniczy i nie pozbawi właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł L.K., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając:

1. naruszenie art. 7, 8 i 107 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez:

- wydanie rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie oględzin nieruchomości, podczas gdy planowana stacja bazowa nie jest jedyną tego rodzaju instalacją na analizowanym obszarze, bowiem w odległości niecałych 500 m znajduje się stacja bazowa innej sieci komórkowej, co nie zostało wzięte pod uwagę przy wydawaniu przedmiotowej decyzji i wydaniu orzeczenia w przedmiocie utrzymania pierwotnej decyzji w mocy,

- brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, że inwestycja nie wprowadzi ograniczeń zagospodarowania terenu innym (sąsiednim) użytkownikom,

2. naruszenie przepisów § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie, podczas gdy przepis wskazanego rozporządzenia nakłada obowiązek badania mocy wzdłuż wiązki, gdy planowana stacja bazowa nie jest jedyną tego rodzaju instalacją na analizowanym obszarze, bowiem w odległości niecałych 500 m znajduje się stacja bazowa innej sieci komórkowej;

3. naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa i przyjęcie, że planowana inwestycja nie podlega warunkom i wymaganiom dotyczącym ładu przestrzennego, naruszenie chronionego prawem interesu skarżącego, jako interesu osoby trzeciej, poprzez pominięcie kwestii wpływu inwestycji na zdrowie fizyczne i psychiczne oraz sferę majątkową skarżącego;

4. naruszenie przepisów art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art.63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez:

- pominięcie faktu, że energia anten sektorowych na poszczególnych azymutach podlega zsumowaniu, jak również pomiędzy samymi azymutami,

- nieuwzględnieniu zjawiska odbicia fal,

- brak jest materiału dowodowego odnośnie pola elektromagnetycznego emitowanego ze stacji znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, co nie pozwala na wykluczenie zjawiska kumulacji, to zaś wpływa na podważenie prawidłowości ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji,

- brak jest materiału dowodowego odnośnie ustaleń na wypadek ewentualnej awarii;

5. naruszenie zasady przezorności wynikającej z art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą zobowiązującej państwa członkowskie Unii Europejskiej do zapewnienia odpowiedniego dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzkiego poziomu ochrony środowiska na możliwie jak najwcześniejszym etapie postępowania, eliminując konflikt społeczny.

Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie merytorycznego orzeczenia o odmowie ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Jednocześnie z ostrożności procesowej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że organy obu instancji nie dopełniły wymogu takiego uzasadnienia swojego stanowiska, które umożliwiałoby uznanie, że interes zarówno publiczny, jak i interes skarżącego, a także innych sąsiednich mieszkańców, zostały należycie wzięte pod uwagę i wnikliwie rozpatrzone. Nadto brak jest jakiejkolwiek analizy udowadniającej, że inwestycja nie wprowadzi ograniczeń zagospodarowania terenu innym (sąsiednim) użytkownikom.

W dalszych motywach skargi pełnomocnik zarzucił, iż wydanie rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie oględzin nieruchomości spowodowało pominięcie przez organy niższego szczebla zasadniczego faktu, jakim jest obecność stacji bazowej innej sieci komórkowej w odległości niecałych 500 m.

Ponadto pełnomocnik powołując się na § 3 ust. 2 pkt 3 obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z 2010 r., wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ pominął ww. okoliczności i nie przeprowadził analizy w zakresie energii anten sektorowych na poszczególnych azymutach podlegających zsumowaniu, jak również pomiędzy samymi azymutami, a nadto nie uwzględnił zjawiska odbicia fal. Zdaniem pełnomocnika skarżącego brak jest materiału dowodowego odnośnie pola elektromagnetycznego emitowanego ze stacji znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, co nie pozwala na wykluczenie zjawiska kumulacji, to zaś wpływa na podważenie prawidłowości ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji. Dotrzymywanie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku winno być kontrolowane poprzez dokonanie pomiaru pól elektromagnetycznych w otoczeniu instalacji.

W ocenie pełnomocnika tym samym doszło do naruszenia zasady przezorności wynikającej z art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą państw członkowskich Unii Europejskiej do zapewnienia odpowiedniego dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzkiego poziomu ochrony środowiska na możliwie, jak najwcześniejszym etapie postępowania, eliminując konflikt społeczny.

W konkluzji pełnomocnik stwierdził, że w badanej sprawie organy nie poczyniły ustaleń w zakresie wskazanych we wstępie skargi, opierając się wyłącznie na przedstawionej przez inwestora dokumentacji i nie dokonując własnej oceny przedstawionych w tym dokumencie nie podejmując próby weryfikacji inwestycji w kontekście konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, bowiem w materialne dowodowym brak jest wystarczających danych dotyczących skumulowanego oddziaływania anten i ich otoczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wskazało, że wbrew zarzutom skargi z analizy przeprowadzonej przez organ I instancji wynika, iż w promieniu 500 m od planowanej inwestycji brak jest instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych. Organ nie rozważał położenia tego typu instalacji w większej odległości. Skarżący zaś w żaden sposób nie udokumentował, że w odległości mniejszej niż 500 m od miejsca lokalizacji planowanej inwestycji istnieje inna stacja bazowa.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie D z siedzibą w R.

Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącego – adwokat A.S. poparł skargę, wskazane w niej zarzuty i wnioski. Uczestnik postępowania K.K. przyłączył się do stanowiska skarżącego i poparł skargę. Prezes Stowarzyszenia D z siedzibą w R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Kontrola ta dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonej do sądu decyzji.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] w sprawie ustalenia lokalizacji opisanej na wstępie inwestycji celu publicznego, wydane zostały z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości.

W tym kontekście przede wszystkim należy wskazać, iż jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Wyraża ją art. 7 k.p.a., a następnie rozwijają dalsze przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W świetle powołanego art. 7 k.p.a. na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że realizacja tej zasady ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004 r., str. 67). Natomiast przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że to organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień tego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Na podstawie powołanego przepisu organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności wyjaśnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn.akt II SA 497/88, ONSA/1989/2/68, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn.akt II SA/Gd 44/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanej przez Sąd sprawie poza sporem pozostaje, a tym samym nie wymaga dodatkowych rozważań, że projektowane zamierzenie należy do kategorii inwestycji celu publicznego. Wskazać wszakże należy, że stosownie do art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego (por. wyroki: NSA z dnia 10 maja 2006r., II OSK 811/05; WSA w Szczecinie z dnia 9 lutego 2006 r., II SA/Sz 1189/04, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla tego rodzaju przedsięwzięć wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 u.p.z.p.). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter aktu związanego, organ przy jego wydawaniu bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Nie można zatem odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek jednak dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek wynika z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Jednocześnie pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy u.p.z.p., o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. Dotyczy to także obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, jeżeli ta wymagana jest dla planowanego przedsięwzięcia.

Zauważyć przy tym należy, że stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (albo o warunkach zabudowy), czy pozwolenia na budowę, obowiązany jest uwarunkować wydanie zgody na lokalizację bądź realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego względu postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji lokalizacyjnej powinno dotyczyć również zagadnień związanych z ewentualnym obowiązkiem przedłożenia decyzji środowiskowej, przy czym powinno być ono przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z k.p.a. Organy obowiązane są zatem zgromadzić wyczerpujący materiał dowodowy, a następnie go przeanalizować z uwzględnieniem wskazanej powyżej zasady prawdy obiektywnej.

Biorąc pod uwagę powyższe, w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, trudno za prawidłową uznać konkluzję organów obu instancji o braku potrzeby legitymowania się przez inwestora decyzją środowiskową, opartą jedynie na przedłożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia i jego dodatkowych wyjaśnieniach. Organy wprawdzie w uzasadnieniach swoich decyzji starały się wykazać, że oparły się także na własnych ustaleniach, jednakże próby te są dla Sądu niewiarygodne, powielają bowiem w sposób identyczny informacje przedstawione przez samego inwestora, a własne ustalenia organów są tylko iluzoryczne. Organy obydwu instancji nie dokonały zatem rzetelnej analizy i oceny przedłożonej przez inwestora dokumentacji, czym naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w związku z nieprawidłową oceną, czy projektowane zamierzenie należy do któregoś z przedsięwzięć, określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia oraz czy w związku z tym wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W rozważanym kontekście należy zwrócić uwagę, że skoro technicznie pochylenie anten jest możliwe w pełnym zakresie, powinno ono być przedmiotem analizy przy ocenie obowiązku przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Wydaje się to tym bardziej oczywiste, że operator anten może zdalnie nimi sterować, co nie pozwala wykluczyć zmiany ustawienia anten po uruchomieniu instalacji. Dodatkowo niekontrolowana zmiana położenia anten może być spowodowana warunkami atmosferycznymi, czego nie wyklucza sam inwestor. Jak natomiast wynika z ukształtowanej już linii orzeczniczej, kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., II OSK 3083/15). Organy wprawdzie stwierdziły, opierając się na twierdzeniach samego inwestora, że dokonały analizy pochylenia anten w maksymalnym możliwym zakresie – dla tiltu elektrycznego od 0 do 10 stopni, twierdząc przy tym, że tilt mechaniczny nie występuje.

Tymczasem z karty katalogowej anteny A (znajdującej się w aktach sprawy, choć nieprzetłumaczonej na język polski) wynika, że maksymalny tilt elektryczny anteny (electrical downtilt) wynosi wprawdzie 10 stopni, tym niemniej dołączone do anteny akcesoria posiadają tilt mechaniczny (mechanical downtilt) w zakresie od 0 do 8 stopni.

Wychodząc z powyższych przesłanek, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie należało przyjąć, że organy nie wyjaśniły w sposób wystarczająco wnikliwy, czy i w jakim zakresie istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym, czy istnieje możliwość zmiany wiązki promieniowania. Nie jest przy tym wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, uwzględnić bowiem trzeba maksymalne możliwe pochylenie osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Okoliczność ta powinna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, ocena obejmować powinna oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej i do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem.

W rozważanym kontekście należy również wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. W związku z tym wskazuje się również, że odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia (zob. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2018, II OSK 907/18, z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3008/18; z dnia 7 września 2017 r., II OSK 3083/15; z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015 r., II OSK 139/14, z dnia 9 czerwca 2017 r. II OSK 1839/16; z dnia 9 grudnia 2016 r. II OSK 708/15). W niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela powyższe stanowisko NSA.

Uwzględniając zatem powyższe, należy stwierdzić, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono, czy istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania.

Jednocześnie za niewystarczające należy uznać ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, a wynoszącego jak wynika z kwalifikacji instalacji dla poszczególnych anten od 0º do 10º, albowiem z akt sprawy nie wynika, by były to jednocześnie maksymalne możliwe pochylenia osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Ta okoliczność również powinna podlegać wyjaśnieniu. W przypadku stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora organy powinny ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji dowodzi, że wskazane parametry nie zostały jednoznacznie ustalone przez organy administracji, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji, gdyż wadliwość tych wszystkich rozstrzygnięć ma jedno źródło – błędną wykładnię § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r. prowadzącą do wydania kontrolowanych przez Sąd decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Podkreślić w rozważanym kontekście należy także, iż brak jednoznacznego ustalenia maksymalnych możliwych tiltów mechanicznych jest okolicznością istotną dla sprawy, albowiem przyjmując stanowisko inwestora żadna inwestycja w istocie nie wymagałaby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli pochylenia można byłoby dostosować do możliwej potencjalnej zabudowy dla danego terenu.

Podobny pogląd w analogicznej sprawie wyraził wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 863/18 i pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił. Stanowisko prezentowane w przedmiotowej materii podzielają także inne sądy administracyjne (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 maja 2019 r., IV SA/Po 583/18 i z dnia 23 maja 2019 r., II SA/Po 682/18, a także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2019 r., II SA/Rz 1024/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto uwagę zwraca fakt, iż organy nie wyjaśniły kwestii kumulacji pól elektromagnetycznych, na którą w toku postępowania administracyjnego powoływał się skarżący, wskazując na znajdującą się w niedalekiej odległości stację bazową sieci C. W tym względzie zastrzeżenia budzi przede wszystkim sposób argumentacji organu zawarty dopiero w odpowiedzi na skargę, że skarżący w żaden sposób nie udokumentował tego faktu, podczas gdy to rzeczą organu, w świetle powołanej na wstępie zasady prawdy obiektywnej, było ustalenie tych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Za trafny w tym względzie uznać należy więc zarzut skargi wskazujący na konieczność przeprowadzenia oględzin nieruchomości z uwagi na fakt, że planowana stacja bazowa nie jest jedyną tego rodzaju instalacją na analizowanym obszarze, bowiem w odległości niecałych 500 m znajduje się stacja bazowa innej sieci komórkowej. Ponadto w rozważanym zakresie organ powinien był rozważyć konieczność powołania biegłego dla prawidłowej oceny tej spornej kwestii, której zbadanie wymaga niewątpliwie posiadania wiadomości specjalnych w zakresie wskazanym w skardze dotyczącym m.in. zjawiska odbicia fal, czy też kwestii ewentualnej awarii.

W kwestii zaś wskazanego w skardze naruszenia wynikającej z art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę zasady przezorności należy stwierdzić, iż pełnomocnik skarżącego nie uzasadnił bliżej tego zarzutu. Stąd też w rozważanej materii można jedynie stwierdzić, że powyższa zasada wynikająca z powołanego Traktatu, zawartego w dniu 25 marca 1957 r. w Rzymie, ma swoje odzwierciedlenie w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 799). Konieczność jej przestrzegania w kontekście rozważanej sprawy – w ocenie Sądu - może mieć realne znaczenie na etapie wydawania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, co do konieczności wydania której organ, jak wskazano powyżej – nie poczynił w sprawie wnikliwych ustaleń (zob. K. Gruszecki, Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych a zasada przezorności, "Państwo i Prawo" 3/2007, s. 85-98).

Za nietrafny Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., albowiem przepis ten, jak trafnie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględni ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w niej zastosowanie, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z regulacją art. 107 § 3 k.p.a., stosownie do uregulowań zawartych w art. 153 p.p.s.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd nie znalazł przy tym podstaw do wydania wnioskowanego w skardze "merytorycznego orzeczenia o odmowie ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji". Powołany art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie kreuje tego rodzaju uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego. Uprawnienia sądu administracyjnego, co do zasady mają charakter kasacyjny, a co za tym idzie, orzeczenie sądu administracyjnego nie zastępuje rozstrzygnięć organów administracji.

W kwestii kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) – pkt 2 sentencji wyroku. Zasądzona kwota obejmuje: kwotę wpisu od skargi (500 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).

IB