Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 127/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Nysy z dnia 6 grudnia 2018 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. M. (zwanego dalej także skarżącym), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 lutego 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działającego z upoważnienia Burmistrza Nysy, z dnia 6 grudnia 2018 r., którą odmówiono przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad żoną E. M.

Wniesienie skargi nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2018 r. M. M. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną E. M. urodzoną [...]. Do wniosku dołączył: orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 4 lipca 2017 r. z treści, którego wynika, że żona skarżącego została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do [...], a niepełnosprawność istnieje od [...] oraz oświadczenie własne skarżącego z dnia 6 czerwca 2018 r., że jako osoba pobierająca obecnie specjalny zasiłek opiekuńczy, z chwilą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego stosownie do regulacji art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W wyniku rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia 5 lipca 2018 r., nr [...], Kierownik Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, odmówił M. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na żonę E. M.. W uzasadnieniu decyzji wskazał na przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych regulujące kwestie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i podał, że skarżący decyzją z dnia 6 listopada 2017 r., nr [...], ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w celu sprawowania opieki nad żoną E. M., a zatem stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przysługuje mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odwołaniu od tej decyzji M. M. domagał się zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania należnego świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzucił organowi pierwszej instancji m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 usta 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez pominięcie złożonego oświadczenia o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a więc nieuwzględnienie prawa strony do wyboru korzystniejszego świadczenia w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 19 października 2018 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji poza swoją oceną pozostawił oświadczenie skarżącego z dnia 6 czerwca 2018 r., co ma istotny wpływ na jego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i nakazało organowi pierwszej instancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do charakteru tego oświadczenia.

Ponownie rozpoznając sprawę, Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie pismem z dnia 5 grudnia 2018 r. wezwał skarżącego do stawienia się w organie celem sprecyzowania złożonego dnia 6 czerwca 2018 r. oświadczenia czy jest ono wnioskiem o uchylenie ostatecznych decyzji z dnia 6 listopada 2017 r., nr [...], i z dnia 8 listopada 2018 r., nr [...], dotyczących przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną E. M.

W dniu 5 grudnia 2018 r. skarżący złożył oświadczenie, że zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dodał jednocześnie, iż oświadczeniem z dnia 6 czerwca 2018 r. nie wnosił o uchylenie decyzji SKO.

W tak ustalonym stanie faktycznym, decyzją z dnia 6 grudnia 2018 r., nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, ponownie odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną E. M. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, zacytował przepisy art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 ustawy i stwierdził, że ponownie odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w sytuacji, gdy strona jest beneficjentem specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż są to świadczenia alternatywne.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. M. wniósł o jej zmianę i przyznanie należnego świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez pominięcie złożonego przez skarżącego oświadczenia o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a więc nieuwzględnienie prawa strony do wyboru korzystniejszego świadczenia w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych,

- przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7 w związku z art. 80, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie podejmowanie działań zmierzających do wszechstronnego oraz konstruktywnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie decyzji (wraz z prawidłowym jej uzasadnieniem) zgodnej z przepisami i koniecznym uwzględnieniem słusznego interesu stron. W skardze sformułował również wniosek o zawieszenie postępowania i wystąpienie do organu pierwszej instancji o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego związanego ze złożonym 6 czerwca 2017 r. oświadczeniem lub zlecenie temuż organowi, w trybie art. 136 K.p.a., przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów istotnych w sprawie oraz przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 22 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego mającego zastosowanie w sprawie, Kolegium zgodziło się z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organ pierwszej instancji. Podkreśliło, że w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że żona skarżącego E. M., legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 4 lipca 2017 r. zaliczające ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia [...], a niepełnosprawność istnieje od [...], oraz że ostateczną decyzją z dnia 6 listopada 2017 r., nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych przyznał skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na żonę na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. Poza sporem pozostaje również fakt, iż w oświadczeniu z dnia 6 czerwca 2018 r. i 5 grudnia 2018 r. skarżący podał, że z chwilą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, oraz że oświadczenie z dnia 6 czerwca 2018 r. nie jest wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku z tym, że w dacie orzekania przez Kolegium w sprawie odwoławczej dotyczącej odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w obrocie prawnym była ostateczna decyzja przyznająca prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ odwoławczy stwierdził, że wystąpiła negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 1b) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podkreśliło, że z treści art. 27 ust. 5 ww. ustawy wynika, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w powołanej ustawie stronie przysługuje jedno z tych świadczeń przez nią wybrane. Powyższy przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2016 r., a zatem w dacie złożenia wniosku (6 czerwca 2018 r.) skarżący mógł dokonać wyboru przysługującego mu świadczenia. Natomiast, dyspozycje norm zawartych w art. 17 ust. 5 i art. 27 ust. 5 ustawy nie dają się zastosować we wzajemnej łączności. Zauważyło również Kolegium, że składając wniosek o świadczenie pielęgnacyjne skarżący zadeklarował możliwość zrzeczenia się specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednakże pod warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak sformułowanego żądania nie mógł uwzględnić zarówno organ pierwszej instancji, jaki i Kolegium, bowiem brak jest prawnej możliwości wydania decyzji przyznającej żądane świadczenie, w sytuacji gdy istnieje przeszkoda, tj. fakt pobierania innego świadczenia. Dopiero jasna i jednoznaczna deklaracja strony o wyrażeniu zgody na uchylenie decyzji pozwoli na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy i otworzy drogę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśliło też Kolegium, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób wyraźny określają warunki i sposób ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, a decyzja w tej sprawie ma charakter związany, co oznacza, że organ prowadzący sprawię ma obowiązek wydać decyzję odmowną, w każdym przypadku, gdy nie są spełnione ustawowe wymogi, od których zależy przyznanie świadczeń opiekuńczych, w tym również świadczenia pielęgnacyjnego, nawet wówczas, gdy nie jest spełniony tylko jeden z warunków. W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśnił, iż w obecnym stanie faktycznym i prawnym nie jest możliwym wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego wcześniej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wprawdzie przepisy postępowania administracyjnego przewidują wydanie decyzji warunkowej, jednak możliwość wydania takiej decyzji musi mieć oparcie w odrębnych przepisach. Takiej możliwości nie przewidują natomiast przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jako bezzasadne Kolegium uznało zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie wyjaśnił, że z uzasadnienia odwołania wynika, iż strona świadomie nie rezygnowała z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, składając również wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, domagając się jego przyznania, wiedząc, że istnieje prawna przyczyna, dla której świadczenie pielęgnacyjne nie może jej być przyznane. Powyższe potwierdza złożone 5 grudnia 2018 r. oświadczenie, że nie wnosi o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stąd, organ pierwszej instancji wydał decyzję zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 6-9 K.p.a. oraz z uwzględnieniem treści art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Odnosząc się natomiast do wniosków dotyczących zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § pkt 4 i art. 100 § 1 K.p.a. i wystąpienie do organu pierwszej instancji o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego oraz zlecenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 K.p.a., Kolegium wskazało, że organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie kwestia taka nie występuje, bowiem stan faktyczny został ustalony w sposób jednoznaczny i do rozstrzygnięcia sprawy nie jest wymagane rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Także przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie określonym w art. 136 K.p.a. jest zbędne, bowiem sprawa, co do stanu faktycznego jest ustalona w sposób jednoznaczny, w tym również brak zgody strony na uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w złożonych przez nią oświadczeniach.

W skardze na powyższą decyzję M. M. zarzucił naruszenie prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

- błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na pominięciu faktu złożenia przez stronę oświadczenia o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z chwilą przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz przyjęcie, że okoliczność pobierania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

- błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na nieuwzględnieniu, iż w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, osoba uprawniona ma do wyboru jedno z tych świadczeń.

Skarżący podniósł również zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7 w zw. z art. 80, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i niepodejmowaniu działań zmierzających do wszechstronnego oraz konstruktywnego jej wyjaśnienia (organ w decyzjach nie wykazał wszystkich negatywnych przesłanek) pozwalających na wydanie decyzji (wraz z prawidłowym jej uzasadnieniem) zgodnej z przepisami i z koniecznym uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji a także domagał się zobowiązania przez Sąd organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania oraz przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o świadczenia. W motywach skargi skarżący przytoczył stan faktyczny sprawy oraz brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniósł, że ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego - przyznane na kolejne okresy zasiłkowe już od 6 listopada 2017 r. i jest świadom, że nie można pobierać kilku świadczeń rodzinnych jednocześnie. Dlatego złożył oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z chwilą uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchylenie, bowiem decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pozbawiłoby go pomocy finansowej przez bliżej nieokreślony czas trwania sprawy. W cenie skarżącego, ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyznaje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od następnego dnia po uchyleniu zasiłku, ale jak stanowi art. 24 ust. 2 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przyznaje się od miesiąca złożenia wniosku o świadczenie. Zatem kwestia uchylenia prawa do zasiłku winna być, zatem jedynie oczywistą formalnością w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i oświadczeniem o rezygnacji z przyznanego zasiłku. W dalszej kolejności skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji, brak powiadomienia o możliwości wyboru korzystniejszego świadczenia zgodnie z obowiązującym już od 1 stycznia 2016 r. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy już w maju 2017 r. przed złożeniem wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy, nie posiadał prawa do żadnego świadczenia lub zasiłku, i spełniał jednocześnie warunki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jak i do korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wywodził, że posiadanie prawa do zasiłku nie jest przeszkodą, aby opiekun dorosłej osoby niepełnosprawnej nie mógł uzyskać w związku z art. 27 ust. 5 ustawy wnioskowanego przez siebie prawa do innego korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (pkt 1 lit. b), oraz gdy na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (pkt 5). Zdaniem skarżącego, powyższy przepis nie może być jednak interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. doświadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną (także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami). Celem tych regulacji jest bowiem uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, u podstaw których leży zamiar rekompensaty opiekunowi osoby niepełnosprawnej utraty dochodów pozostający w związku z rezygnacją przez nich z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Nie wyklucza to jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Podkreślił, że w oświadczeniu z dnia 6 czerwca 2018 r., wskazał na zamiar zachowania ciągłości pobierania świadczeń, tj. "płynnego przejścia" z dotychczas pobieranego zasiłku na wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. W kontekście powyższego za nieuprawnioną uznał dokonaną przez organ pierwszej instancji odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na przesłankę pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jako niemogący, w świetle złożonego oświadczenia, stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego obligował organ do uchylenia decyzji przyznającej aktualnie pobierany zasiłek, a co najmniej do uzyskania stanowiska strony w kwestii akceptacji obowiązujących w tym zakresie uregulowań prawnych. W dalszej kolejności skarżący zarzucił Kolegium, że w toku postępowania odwoławczego nie zobowiązało organu pierwszej instancji, aby ten z urzędu lub za zgodą strony uchylił decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, co pozwoliłoby następnie stronie na przedłożenie, w postępowaniu odwoławczym, decyzji uchylającej zasiłek, a w konsekwencji pozwoliłoby Kolegium na bezpośrednie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentacje przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniło, że przedmiotem postępowania odwoławczego zakończonego zaskarżonym aktem była decyzja dotycząca prawa M. M. do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Oznacza to, że w zakresie swojej właściwości Kolegium było uprawnione wyłącznie do rozpoznania sprawy w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast nie było uprawnione do oceny, poza tokiem instancji, innych decyzji administracyjnych wydanych skarżącemu. Podkreśliło Kolegium, że jako organ odwoławczy sprawuje kontrolę instancyjną w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania, nie jest natomiast organem kontroli i nadzoru nad organami gmin. Tym samym, nie było uprawnione, w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, do zobowiązywania organu pierwszej instancji do podejmowania jakichkolwiek działań w zakresie decyzji niebędącej przedmiotem postępowania. Skarżący, będący stroną decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, mógł doprowadzić do jej wyeliminowania z obrotu prawnego składając w tym zakresie jednoznaczne oświadczenie, czego jednak nie uczynił. Natomiast Kolegium, rozpoznając odwołanie, nie mogło pominąć istotnego dla sprawy faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż było zobowiązane uwzględnić stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania ocenianego rozstrzygnięci

Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, która jest sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302, ze zm., dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Według art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów, wykazała, że skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Skarżący ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną E. M.

Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t.Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), zwanej nadal ustawą. W szczególności zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei, po myśli art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W przepisie art. 17 ust. 5 ustawy określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia opiekuńczego w tym w pkt 1b, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna (....).

Zagadnienie sprowadza się do ustalenia, czy na gruncie obowiązujących przepisów mężowi przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, pomimo że niepełnosprawność jego żony powstała po okresach wymienionych w tym przepisie oraz czy przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego podobnie jak zasiłku dla opiekuna wyłączają prawo do innego świadczenia tu: świadczenia pielęgnacyjnego.

Konieczne jest odwołanie do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 w zakresie wpływu na sytuację prawną strony, która jest opiekunem dorosłej osoby niepełnosprawnej.

Oceniając legalność podjętych w sprawie decyzji, Sąd był zobowiązany do zbadania, czy organy w prawidłowy sposób ustaliły zakres normy prawnej, na podstawie której powinien zostać rozpoznany wniosek o przyznanie spornego świadczenia z ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał wskazał, iż "brzmienie art. 17 ust. 1b ustawy prowadzi do sytuacji, w której osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 roku życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. (...) Dochodzi tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.

Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej, kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych".

Analizowany wyrok TK jest wyrokiem zakresowym, przez który w doktrynie rozumie się orzeczenie Trybunału zawierające w sentencji frazę: "w zakresie, w jakim" (lub jej podobną). Mogą być więc to zarówno orzeczenia afirmatywne, gdzie konkretnie wskazany zakres normy prawnej badany przez TK zostaje uznany za zgodny z Konstytucją, jak i orzeczenia negatywne, gdzie badany zakres normy prawnej uznaje się za sprzeczny z Konstytucją. Atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu.

Wyrok zakresowy wydany przez Trybunał w sprawie o sygn. akt K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, o czym przesądza zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż wskazane w powołanym przepisie ustawy.

Niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał dopatrzył się przy tym w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skoro jednak w wyroku tym została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie powyższego przepisu ustawy z Konstytucją RP, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Orzekając o niezgodności z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy Trybunał nie zastosował jednak przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności.

Na tym tle w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że skutek derogacyjny (polegający na usunięciu z ocenianego przepisu ustawy niekonstytucyjnej treści normatywnej, dotyczącej niedopuszczalnego różnicowania sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę) nastąpił w dniu publikacji orzeczenia w Dzienniku Ustaw, tj. w dniu 23 października 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443).

Słusznie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 513/16 (opubl. CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl), analiza treści sentencji pkt 2 wyroku Trybunału oraz porównanie zakresu w jakim Trybunał w pkt 2 swego wyroku uznał za niezgodny z Konstytucją przepis art. 17 ust. 1b wskazuje, iż zakres ten wyczerpuje treść tego przepisu, co w istocie oznacza wyeliminowanie spośród zawartych w przepisie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych norm prawnych statuujących warunki nabycia prawa do tego świadczenia, przesłanki różnicującej prawo do tego świadczenia dla podmiotów sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi w zależności od momentu powstania u tych osób stanu niepełnosprawności. Nie może budzić wątpliwości, iż uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny przepis odnosi się do wszystkich spraw, w których odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniana jest powstaniem u osoby wymagającej opieki niepełnosprawności po ukończeniu 18 lub, w przypadku nauki, po ukończeniu 25 roku życia.

Powyższe stanowisko jest akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; i z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16).

W orzeczeniach tych akcentuje się jednocześnie, że dla określenia treści i skutków sentencji omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie ma znaczenia odwoływanie się do jego uzasadnienia. Uzasadnienie to bowiem zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje jednak tego rozstrzygnięcia, ani nie stanowi jego uzupełnienia.

Skutkiem wyroku TK o sygn. akt K 38/13 jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego. Komentowany przepis - zmodyfikowany orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego - w dopełnieniu z ust. 1 art. 17 ustawy może być stosowany.

Oceniając pewne stwierdzenia, jakie znalazły się w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału, a dotyczące kwestii "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd366/15 wywodził , że "dosłownie pojmując treść tego zapisu, brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym."

Dalej, zasadnie też Sąd ten wywodził, odwołując się do funkcjonalnych argumentów przemawiających za uznaniem bezpośredniego skutku omawianego wyroku, że honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu, godzącym w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i nast.).

Ponadto Sąd ten dostrzegł, że instytucja sygnalizacji ma charakter postulatywny, nie zaś normatywny, a w sytuacji gdy sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego, będą stosować przepis art. 17 ust. 1b ustawy w dotychczasowym brzmieniu i jednocześnie ustawodawca nie wykona zaleceń Trybunału, to jednostki, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu zostaną pozbawione ochrony.

Dlatego wydając rozstrzygnięcia na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy, organy muszą uwzględnić zmianę stanu prawnego, czyli wyeliminowanie z porządku prawnego niekonstytucyjnego fragmentu tego przepisu.

Stwierdzenie niekonstytucyjności tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, co w rozważanym przypadku nastąpiło 23 października 2014 r. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Ponadto jak już podkreślono Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanej normy .

W konsekwencji należało w kontrolowanej sprawie uwzględnić stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu w przedmiotowym zakresie i rozpoznać wniosek skarżącego na podstawie obowiązujących przepisów ustawy.

Wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji. Sentencja wyroku Trybunału z dnia 21 października 2014 r. wyraźnie mówi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powinny więc być respektowane przez wszystkich adresatów, a źródła takiego obowiązku należy poszukiwać nie tylko we wskazanym przepisie, ale również w innych normach konstytucyjnych, tj. art. 2 (zasada państwa prawnego), art. 7 (zasada legalizmu) i art. 8 ust. 1 (zasada nadrzędności Konstytucji RP).

Po wejściu w życie omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od dnia 23 października 2014 r., przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie mógł być stosowany przez organy w dotychczasowej treści.

Podobnie orzekały Wojewódzkie Sądy Administracyjne w sprawach o sygn. akt: III SA/Gd 781/17, II SA/Łd 1008/17 , II SA/Op 241/17, II SA/Op 34/18, II SA/Rz 86/18 i NSA w sprawie sygn. akt I OSK 2752/18. W tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że " przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Przypomnieć należy, że celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, w realiach niniejszej sprawy prawidłowo jednak uznał Sąd pierwszej instancji, że fakt uzyskiwania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być przeszkodą do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Należy bowiem wskazać na treść art. 27 ust. 5 ustawy. W myśl tego przepisu, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2016 r. zatem w dacie złożenia wniosku ( w tamtej sprawie: 28 kwietnia 2017 r.- przypis Sądu ) skarżący mógł dokonać wyboru przysługującego mu świadczenia."

Zdaniem Sądu słuszny jest zarzut skargi dotyczący nieuprawnionej odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność pobierania innego zasiłku. Wprawdzie z art. 17 ust. 5 ustawy faktycznie wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego tym niemniej powyższy przepis nie może być jednak interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną.

Niewątpliwie celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego.

Prawu temu skarżący dał wyraz już w postępowaniu administracyjnym składając 6 czerwca 2018r. oświadczenie, że jest gotów zrezygnować z pobieranego zasiłku na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Podtrzymał to stanowisko w oświadczeniu z 5 grudnia 2018r.

W ocenie Sądu z powyższych oświadczeń wynika zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczenia i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącego oparte na art. 27 ust. 5 ustawy wskazuje na świadomość strony co do konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego zasiłku. W kontekście powyższego za nieuprawnioną należało uznać dokonaną przez organy obu instancji odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na przesłankę pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego co pozbawiło go prawa dokonania wyboru świadczenia a to narusza art. 27 ust. 5 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji uwzględni powyższą ocenę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy pominie tę część normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Następnie, organ dokona merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

9/10

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.