Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 336/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2005-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Asesor WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia gruntów oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 listopada 2003r. Starosta D. ustalił wysokość odszkodowania w kwocie 81723 zł od Gminy R. na rzecz Fundacji "A" w W. za działki gruntu położone w obrębie R. o łącznej powierzchni 1,5162 ha, które z mocy prawa stały się własnością Gminy R. na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy R. z dnia 2 czerwca 1998r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu podano, iż na wniosek Fundacji wskazaną wyżej decyzją Wójta Gminy R. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości należącej do Fundacji, a z datą w której decyzja ta stała się ostateczna, nastąpiło nabycie z mocy prawa działek przeznaczonych pod drogi publiczne. Prawo własności tych działek zostało ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w D. Wskazano, iż zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami utrata prawa własności przez właściciela kompensowana jest w formie odszkodowania, do którego wypłacenia zobowiązana jest gmina R. Wysokość odszkodowania jest wynikiem negocjacji pomiędzy właścicielem a Wójtem Gminy, z zastrzeżeniem że w razie niedojścia do uzgodnienia wysokości odszkodowania ustala się je i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podniesiono, iż z przedłożonych dokumentów przez obie strony wynika, iż tryb negocjacji pomiędzy gminą R. a Fundacją dotyczącą ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotowe drogi został wyczerpany, lecz nie doszło do uzgodnienia między stronami wysokości odszkodowania. Prawidłowość prowadzonych negocjacji strony nie kwestionowały przed sądem, a Fundacja nie zrzekła się odszkodowania. W związku z tym organ ustalił wysokość odszkodowania po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Podniesiono, iż przed wydaniem decyzji stronie umożliwiono zapoznanie się całością zebranego materiału dowodowego. Odnosząc się do uwag zgłoszonych przez Wójta Gminy R. wskazano, iż niezasadny jest zarzut dotyczący braku kompetencji organu do oceny przeprowadzonych rokowań, gdyż uprawnienie to wynika wprost z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podano, iż po zasięgnięciu dodatkowych wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego oceniono jako niezasadne uwagi dotyczące operatu szacunkowego. Wskazano, iż wzrost wartości gruntu wynika ze zmiany jego funkcji z rolnego na letniskowy, a jego wartość ustalono w oparciu o stosowne przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego.

Od decyzji tej odwołała się Gmina R. zarzucając naruszenie prawa i wnosząc ojej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podniesiono, iż twierdzenie organu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy jest tylko częściowo prawdziwe, gdyż po dacie zapoznania się przez stronę z materiałami sprawy organ dalej prowadził postępowanie dowodowe w toku którego uzyskał opinię prawną oraz uzupełniającą opinię biegłego. Ponadto wskazano, iż w sprawie występuje zagadnienie prejudycjalne, a mianowicie strony zawarły porozumienie na mocy którego Fundacja zrezygnowała z odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi w zamian za nienaliczanie opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości działek wskutek podziału. Spór co do istnienia tego porozumienia ma charakter cywilnoprawny, albowiem dotyczy skutków oświadczeń woli złożonych przez strony oraz ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku cywilnoprawnego, bądź też uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli. W związku z tym w ocenie odwołującego się organ winien zawiesić postępowanie z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny. Wskazano przy tym, iż niezasadne jest powoływanie się na treść uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 4 marca 2003 r. odrzucającego pozew o zapłatę na okoliczność zawarcia między stronami ugody, gdyż oświadczenia stron zostały złożone w trybie art. 223 § l Kpc i dotyczyły ugodowego załatwienia sprawy przed sądem I instancji. Ponadto podniesiono, iż przedmiotem przedmiotowej sprawy było powództwo Fundacji o zapłatę, a nie o ustalenie istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego. Dopiero zatem gdyby sąd w sentencji orzeczenia stwierdził, że strony ugody nie zawarły można byłoby skutecznie stwierdzić iż taka ugoda nie istnieje. Podano także, iż w decyzji podziałowej działki gruntu zostały wydzielone pod drogi, bez wskazania iż chodzi o drogi publiczne, zaś odszkodowanie o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne.

Decyzją z dnia 17 grudnia 2003r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano - powołując się na treść art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - iż właścicielom gruntu wydzielonego pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. W przypadku braku takiego porozumienia odszkodowanie ustala się i wypłaca zgodnie z zasadami określonymi w art. 128-135 powołanej ustawy. Zatem o ile odszkodowanie nie zostało wypłacone przez nowego

właściciela, a strony nie doszły do porozumienia co do jego wysokości, to pozostaje on w zwłoce. Wskazano przy tym, iż z akt sprawy nie wynika, aby strony doszły do porozumienia co do odszkodowania. W związku z tym w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes strony postępowania. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu wskazano, iż są niezasadne, gdyż iż pismem z dnia 8 września 2003r. organ poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami, zaś sprawa zaliczenia na rzec odszkodowania opłaty adiacenckiej dotyczy odrębnego postępowania, pozostającego poza przedmiotem tej sprawy.

Na skutek skargi wniesionej przez Gminę R. wyrokiem z dnia 18 listopada 2004r. Wojewódzki sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił wyżej powołaną decyzję Wojewody z dnia 17 grudnia 2003r. W uzasadnieniu wskazano, iż w postępowaniu przed organami administracji Fundacja nie była należycie reprezentowana, co miało tym większe znaczenie iż sprawa toczyła się na jej wniosek. Sąd nakazał w związku z tym organowi odwoławczemu ustalenie władz Fundacji w oparciu o wypis z rejestru fundacji oraz wyjaśnienie, czy prawidłowo reprezentowana Fundacja podtrzymuje wniosek o ustalenie odszkodowania za przejęte grunty i czy domaga się przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Decyzją z dnia 31 marca 2005r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty D. z dnia 3 listopada 2003r. ustalającą odszkodowanie od gminy R. na rzecz Fundacji "A" w W. z tytułu przejścia na własność gminy oznaczonych działek gruntu. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z zaleceniami sądu zarząd Fundacji "A" pismem z dnia 7 lutego 2005r. podtrzymał swój wniosek o wypłatę odszkodowania i poinformował iż nie domaga się uzupełniającego postępowania dowodowego. Zostało także złożone pełnomocnictwo podpisane zgodnie ze statutem Fundacji. Wprawdzie pełnomocnik Wójta Gminy R. zakwestionował autentyczność podpisu członka zarządu Fundacji, lecz kwestia ta została przez organ wyjaśniona. Podano także, iż pismem z dnia 15 lutego 2005r. strony zostały zawiadomione, że po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego strony mają możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Powołując się na treść art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, iż byłym właścicielom dziełek gruntu, które zostały wydzielone pod drogi i przeszły na własność gminy przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między stronami. W przypadku, gdy do takiego porozumienia nie dojdzie odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wskazano, iż decyzją ostateczną Wójta Gminy R. z dnia 2 czerwca 1998r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, na mocy której wydzielono część działek pod drogi. Działki te z mocy prawa przeszły na własność gminy, a decyzja podziałowa stała się podstawą wpisu do księgi wieczystej. Wskazano, iż z uwagi na to iż strony nie doszły do porozumienia w przedmiocie odszkodowania za wydzielone drogi, organ pierwszej instancji na wniosek Fundacji ustalił wysokość należnego odszkodowania zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego. W związku z tym organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Na powyższą decyzję skargę wniosła Gmina R., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesiono, iż organ odwoławczy naruszył przepis art. 77 § l Kpa, gdyż nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, w tym wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zarzucono sprzeczność istotnych ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z materiałem dowodowym poprzez stwierdzenie iż strony nie doszły do porozumienia w przedmiocie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi, wskazując iż w aktach sprawy znajduje się protokół rokowań w wyniku którego Fundacja "A" w W. zrezygnowała z odszkodowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż strona przeciwna nie rozpatrzyła w ogóle zarzutów Gminy R. odnośnie naruszenia art. 97 § l pkt 4 Kpa. Wskazano, iż w sprawie występuje zagadnienie wstępne, odnoszące się do sporu pomiędzy stronami co do skutku oświadczeń woli złożonych w dniu 19 października 2000r. na protokole rokowań dotyczących odszkodowania. Podniesiono, iż strona przeciwna nie rozpoznała także zarzutu skarżącej dotyczącego niemożności wypowiedzenia się przez Gminę R. co do materiału dowodowego zgromadzonego po dniu 19 września 2003r., tj. po dniu zapoznania się przez Gminę z materiałami sprawy. Podano także, iż w uzasadnieniu decyzji nie rozpatrzono zarzutu dotyczącego ustalenia odszkodowania w trybie określonym dla działek gruntu wydzielonych pod drogi, podczas gdy przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogi bez wskazania, iż mają być przeznaczone pod drogi publiczne. W związku z tym w ocenie skarżącej jej odwołanie zostało rozpatrzone tylko częściowo, co miało wpływ na wynik sprawy. Wskazano także, iż organ uznał iż strony nie doszły do porozumienia, nie kwestionując w uzasadnieniu decyzji porozumienia zawartego przez strony, ani też nie wskazując z jakich względów zostało ono pominięte.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśniono, iż wszystkie argumenty przedstawiane przez stronę były znane organowi i brane pod uwagę przy rozpatrywaniu odwołania. Wyjaśniono, iż w protokole rokowań, na który powołuje się skarżąca brak jest wyraźnego stwierdzenia, iż Fundacja rezygnuje z odszkodowania. Potwierdzeniem tego faktu jest pismo Fundacji z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty wydzielone pod drogę publiczną, podtrzymanym w dniu 7 lutego 2005r. Wskazano, iż w tej sytuacja organy obydwu instancji uznały, iż nie doszło między stronami do porozumienia i kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji Starosty D. z dnia 3 listopada 2003r. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego istnienia zagadnienia wstępnego podano, iż postępowanie co do skutków oświadczeń woli mogło być prowadzone jedynie drodze postępowania sądowego, lecz Gmina nie złożyła dokumentu świadczącego, iż z takim wnioskiem wystąpiła do sądu, a także nie złożyła wniosku o zawieszenia postępowania. Podano także, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji dwukrotnie zawiadamiano strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w związku z czym zresztą pełnomocnik gminy R. wniósł zastrzeżenia odnośnie autentyczności podpisów złożonych przez członka zarządu Fundacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podnieść, iż uprawnienie byłego właściciela działek gruntu wydzielonych pod drogi, które przeszły na własność gminy, do odszkodowania wynika wprost z treści art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.). Należy przy tym wskazać, iż wprawdzie w obecnym stanie prawnym przepis ten stanowi, iż odszkodowanie przysługuje za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. l, czyli za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe, lecz taki stan prawny istnieje dopiero od 15 lutego 2000r. Decyzja podziałowa, w wyniku której zostały wydzielone przedmiotowe działki została wydana w dniu 2 czerwca 1998r. i stała się ostateczna w dniu 17 czerwca 1998r. W momencie zatem jej wydania powołane przepisy art. 98 ust. l i ust. 3 odnosiły się tylko do działek gruntu wydzielonych pod drogi, bez wskazania iż chodzi tu o drogi publiczne. Jednakże przepisy te - tak samo jak obecnie obowiązujące - stanowiły, iż działki takie przechodzą z mocy prawa na własność gminy oraz że z tego tytułu przysługuje odszkodowanie. Nie jest zatem słuszny zarzut skarżącej, iż skoro w decyzji podziałowej nie określono, iż działki zostały wydzielone pod drogi publiczne to brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania. W dalszym ciągu bowiem obowiązuje zasada, iż za grunty które na skutek decyzji podziałowej przeszły na rzecz gminy przysługuje odszkodowanie. Nie ulega zaś wątpliwości, iż przedmiotowe działki gruntu przeszły na własność gminy, co wynika nie tylko z decyzji podziałowej, ale także z wpisu do księgi wieczystej. Ponadto przyjmując zaproponowaną przez skarżącą interpretację prawa należałoby uznać, iż na skutek zmiany przepisów właściciel działek, które de facto uległy wywłaszczeniu, jest pozbawiony prawa do odszkodowania, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 21 Konstytucji RP, która dopuszcza wywłaszczenie tylko za słusznym odszkodowaniem.

Podnieść także należy, iż odszkodowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli jednak do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Słuszne jest stanowisko organów, iż w niniejszej sprawie do takiego uzgodnienia nie doszło. Przy czym wskazać należy, iż z mocy art. 365 § l Kodeksu postępowania cywilnego wiążące w tym zakresie jest postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 4 marca 2003r. (którego istnienia skarżąca nie kwestionuje) o odrzuceniu pozwu Fundacji "A" w W. przeciwko Gminie R. o zapłatę. Należy bowiem zauważyć, iż podstawą odrzucenia pozwu było ustalenie Sądu, iż wobec braku uzgodnienia odszkodowania droga sądowa jest niedopuszczalna. Niezrozumiałym jest zatem zarzut skarżącej, iż organy administracji nie dokonały oceny zawartego porozumienia. Skarżąca sama bowiem podnosi, iż w tym zakresie właściwy jest sąd cywilny, a ten ustalił iż do takiego porozumienia nie doszło. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, gdyż zostało ono już rozstrzygnięte przez właściwy sąd jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Należy przy tym dodać, iż kwestionowanie postanowienia Sądu Okręgowego z tego powodu, iż przedmiotem postępowania przed sądem było powództwa o zapłatę, a nie o ustalenie istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego jest chybione. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądowym możliwość dochodzenia przez powoda świadczenia z określonego stosunku prawnego wyklucza możliwość żądania ustalenia stosunku prawnego lub prawa (tak np. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 1998r. sygn. akt II CKN 572/97 LEX 50644 oraz orzeczenia tam przytoczone). Skoro zatem zapadło już orzeczenie sądu w przedmiocie pozwu o zapłatę, to bezzasadne jest twierdzenie iż niezbędne jest jeszcze rozstrzygnięcie sądu w przedmiocie ustalenia istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego. Nie można także podzielić argumentacji skarżącej, iż organy administracji nie wypowiedziały się w tej kwestii. W uzasadnieniu organu pierwszej instancji organ wskazał, z jakich powodów doszedł do przekonania iż między stronami nie doszło do porozumienia i zachodzi podstawa do wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odszkodowania, zaś organ odwoławczy tę argumentację podzielił (na co zresztą zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę). Należy przy tym wskazać, iż zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku braku porozumienia na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Taki tryb w niniejszej sprawie został zachowany. Starosta działający jako właściwy w tej sprawie organ ustalił wysokość odszkodowania w oparciu o wycenę rzeczoznawcy majątkowego, która nie budzi wątpliwości. Wprawdzie skarżący wniósł uwagi do sporządzonego operatu, jednakże rzeczoznawca złożył w tym zakresie dodatkowe wyjaśnienia, zaś organ pierwszej instancji odniósł się do podnoszonych zarzutów, uzasadniając z jakich względów nie uznał ich za słuszne.

Nie można także podzielić stanowiska skarżącej, iż uniemożliwiono mu wypowiedzenie się co do materiału dowodowego zgromadzonego po dniu 19 września 2003r. O ile bowiem - jak twierdzi skarżąca - nie została zapoznana ze wszystkimi materiałami zgromadzonymi w sprawie przed wydaniem decyzji pierwszej instancji, to miała taką możliwość przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy (z czego zresztą-jak wynika z akt sprawy - korzystała). Mogła zatem zgłosić swoje zastrzeżenia co do zgromadzonego materiału dowodowego. Należy przy tym zauważyć, iż w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, lecz rozpatruje całą sprawę merytorycznie od początku. W związku z tym nie można podzielić zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ art. 9, 10 i 81 Kpa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi odnośnie niewypowiedzenia się przez organ odwoławczy co do wszystkich kwestii podnoszonych w odwołaniu należy uznać, iż jest on zasadny tylko częściowo. Znaczna część z zarzutów odwołania — jak wspomniano wyżej — została dostatecznie wyjaśniona w decyzji pierwszej instancji, zaś kwestia braku możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zebranego w sprawie jest oczywiści bezzasadna. Natomiast pozostałe zarzuty z wyżej podanych przyczyn także nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zatem uchybienie to, stanowiące jedynie naruszenie przepisów postępowania, jako nie wyczerpujące przesłanki o których mowa art. 145 § l pkt l lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270).