Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 11/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1; art. 13 pkt 7
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Siemianowicach Śląskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 589/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siemianowicach Śląskich na uchwałę Rady Miasta Siemianowice Śląskie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmian budżetu miasta na 2015 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 września 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 589/15, oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Siemianowicach Śląskich na uchwałę Rady Miasta Siemianowice Śląskie z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zmiany budżetu miasta na 2015 r.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prokurator Rejonowy w Siemianowicach Śląskich (dalej: Prokurator) wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały nr [...] Rady Miasta Siemianowice Śląskie w sprawie zmian budżetu miasta na 2015 r. (dalej: uchwała). W skardze zarzucił naruszenie art. 13 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, ze zm.; dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych), polegające na zaniechaniu skierowania uchwały do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Prokurator podniósł, że w uchwale nie postanowiono o konieczności jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego mimo, że przepis art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, iż w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa. Powołał się przy tym na pogląd NSA wyrażony w wyroku z 16 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 224/10 zgodnie, z którym pod pojęciem "uchwały budżetowej" trzeba rozumieć także uchwałę dotyczącą zmian w budżecie w trakcie roku budżetowego. Przedstawił także stanowisko przyjęte przez WSA w Szczecinie w wyroku z 24 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 681/13, zgodnie z którym uchwała rady miejskiej w sprawie zmian w budżecie podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W powołanym wyroku wyjaśniono, że za koniecznością publikacji uchwał budżetowych, jak i ich zmian przemawia zasada jawności gospodarki finansowej gminy. Prokurator zaznaczył, że zdaniem WSA w Szczecinie, literalne brzmienie przepisu art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych nie budzi jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu obowiązku, gdyż ustawodawca ustanowił obowiązek publikacji uchwał budżetowych (liczba mnoga), co oznacza, że założył, iż uchwał w sprawie budżetu może być więcej niż jedna w roku.

Kwestia publikacji zmian uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego stanowiła przedmiot badań NIK, która w uchwale z 18 stycznia 2013 r., nr KPK/KPO-415-81/2012 stwierdziła, że uchwała zmieniająca uchwałę budżetową, będąc aktem normatywnym wewnętrznie obowiązującym, podlega na mocy art. 2 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ponieważ odrębna ustawa, o której mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, nie wyłącza jej z obowiązku publikacji.

Rada Miasta Siemianowice Śląskie w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, że kontrolę legalności uchwał budżetowych, w tym uchwał zmieniających budżet, sprawują regionalne izby obrachunkowe oraz podkreśliła, że zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach uchwały zmieniające budżet nie podlegają publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Wskazała ponadto, że pod pojęciem "uchwały budżetowej" rozumie się uchwałę podejmowaną przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego. Cały odrębny rozdział ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: ustawa o finansach publicznych) zatytułowany jest: "uchwała budżetowa" i odnosi się do tej właśnie uchwały. Zdaniem organu uchwała zmieniająca budżet gminy nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko aktem wewnętrznym skierowanym do organów gminy oraz jej jednostek organizacyjnych. Tym samym wejście w życie tej uchwały nie jest uzależnione od uprzedniego jej opublikowania w dzienniku urzędowym. Natomiast zasada jawności finansów publicznych w takim przypadku jest zachowana poprzez zamieszczenie wszystkich uchwał zmieniających budżet miasta na stronie internetowej miasta, co umożliwia każdemu zainteresowanemu zapoznanie się z treścią uchwały, do której dostęp w ten sposób jest dużo większy aniżeli poprzez publikację w dzienniku urzędowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę podniósł, że zgodnie z art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa. Uchwała budżetowa gminy, jako jej plan finansowy, nie jest aktem prawnym, czy też przepisem gminnym, dlatego też wobec braku podstaw do uznania uchwał budżetowych za akty powszechnie obowiązujące, ustawodawca zdecydował się na wyraźne uregulowanie tego obowiązku.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na niekonsekwencję ustawodawcy w zakresie obowiązku publikacji uchwał budżetowych, podkreślając, że w art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, ustawodawca ustanowił obowiązek publikacji uchwał budżetowych, używając przy tym liczby mnogiej, jednocześnie w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) postanowił o tym, że gospodarka finansowa gminy jest jawna, a w ust. 2 tego przepisu, w liczbie pojedynczej określił, że "wójt niezwłocznie ogłasza uchwałę budżetową i sprawozdanie z jej wykonania w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego". Wątpliwości w analizowanej kwestii pogłębiają również postanowienia ustawy o finansach publicznych, gdyż w art. 233 ustawodawca dokonał rozróżnienia uchwały budżetowej od uchwały o zmianie uchwały budżetowej. Używając liczby pojedynczej w tym przepisie wskazał, że inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały: budżetowej (pkt 1), o prowizorium budżetowym (pkt 2), o zmianie uchwały budżetowej (pkt 3), przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym pojawiła się wątpliwość co do pełnego zakresu równości pomiędzy uchwałą budżetową gminy oraz uchwałą o zmianie uchwały budżetowej gminy, co zdaniem Sądu pierwszej instancji nie pozwoliło na stwierdzenie nieważności uchwały.

Sąd uznał, że z przepisu art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, nie da się wprost i literalnie wywieść, że ustawodawca wprowadził obowiązek publikacji w dziennikach urzędowych poszczególnych województw także uchwał zmieniających budżet gminy. Na stanowisko WSA wpływ miało również ustalenie, że w przypadku przyjęcia, iż obowiązek publikacyjny wynika z art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, to nie trzeba go w ogóle powielać w uchwale. Do uchwały budżetowej nie ma zastosowania art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, ponieważ uchwała taka nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących, co w konsekwencji oznacza, że jej wejście w życie nie jest uzależnione od ogłoszenia według zasad przewidzianych dla przepisów prawa miejscowego.

Prokurator zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, poprzez przyjęcie, że pod pojęciem uchwały budżetowej nie należy rozumieć uchwały zmieniającej budżet i w następstwie tego przyjęcie, iż uchwała zmieniająca uchwałę budżetową nie podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiódł, że warunkiem wejścia w życie aktu prawnego jest jego ogłoszenie w odpowiednim publikatorze, dlatego brak takiego ogłoszenia powoduje nieważność aktu. Logiczna wykładania art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych prowadzi do wniosku, że przez zwrot "uchwały budżetowe" rozumieć należy również uchwały zmieniające budżet w ciągu roku budżetowego. Trudno bowiem przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było rozróżnienie pierwotnych uchwał budżetowych oraz ich zmian. Uchwała zmieniająca budżet jest uchwałą budżetową i podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Za taką wykładnią, zdaniem Prokuratora, przemawiają przepisy art. 211-225 ustawy o finansach publicznych. Przepisy te nie rozróżniają uchwały budżetowej i uchwały zmieniającej budżet. Przepisy określające budowę tego aktu prawnego odnoszą się zarówno do aktu pierwotnego oraz do jego zmian. Uchwała zmieniająca budżet musi zawierać te same elementy co pierwotna uchwała budżetowa. Organy gminy podejmując uchwałę w sprawie zmian w budżecie opierają się na tych samych przepisach na podstawie, których uchwalają uchwałę pierwotną. Z tych względów, pojęcie "uchwała budżetowa" obejmuje również uchwałę zmieniającą budżet.

Ponadto Prokurator dodał, że w żaden sposób nie można z treści art. 233 ustawy o finansach publicznych wyprowadzić wniosku, iż uchwała zmieniająca budżet nie jest uchwałą budżetową w rozumieniu art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Gmina Siemianowice Śląskie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, argumentując, że uchwała budżetowa oraz jej zmiany wchodzą w życie z dniem ich podjęcia, zaś publikacja budżetu nie decyduje o jego wejściu w życie, lecz ma jedynie charakter informacyjny, co oznacza podanie podjętego aktu do publicznej wiadomości. Odwołując się do literalnego brzmienia przepisu art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że publikacji mają podlegać także uchwały zmieniające budżet. Ponadto w art. 61 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie uwypuklono, że wójt niezwłocznie ogłasza uchwałę budżetową i sprawozdanie z jej wykonania w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego. W powołanym przepisie ustawodawca stanowiąc o promulgacji, poprzestał również na uchwale budżetowej, nie obejmując późniejszych zmian budżetu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W skardze kasacyjnej podniesiony został wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy użyte w powołanym przepisie określenie "uchwały budżetowe gminy" obejmuje tylko uchwałę budżetową, czy także uchwały dokonujące zmian w budżecie.

Na wstępie należy zauważyć, że w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych zostały wymienione akty ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie wspomnianych aktów w jakimkolwiek innym publikatorze nie jest urzędowym ogłoszeniem danego aktu i nie stanowi realizacji obowiązku wyrażonego w art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Stosownie do art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się uchwały budżetowe. Nakaz publikowania uchwały budżetowej gminy w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego wynika z art. 61 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Ogłoszenie uchwały budżetowej gminy, z uwagi na jej charakter (jest to plan finansowy gminy, a nie akt prawa miejscowego), nie jest jednak warunkiem jej obowiązywania.

W literaturze podnosi się, że termin "uchwała budżetowa" może być różnie rozumiany. W węższym znaczeniu obejmuje on tylko uchwałę ustalającą pierwotną wersję budżetu, zaś w szerszym także uchwały dokonujące zmiany w budżecie oraz uchwałę dotyczącą wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego (por. A. Szewc [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX 2012). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie opowiada się za szerokim rozumieniem terminu "uchwała budżetowa", a w konsekwencji uznaje, że uchwały zmieniające uchwałę budżetową podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia nie tylko treść art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, ale również konieczność respektowania zasady jawności gospodarki finansowej gminy (art. 61 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wspomniana zasada wymaga, by ogłoszeniu podlegała nie tylko pierwotna uchwała budżetowa, ale również wprowadzane w trakcie roku budżetowego zmiany w tej uchwale. Przyjęcie, że obowiązek ogłoszenia nie dotyczy uchwał w sprawie zmiany uchwały budżetowej, oznaczałoby, że zasada jawności gospodarki finansowej gminy jest realizowana jedynie częściowo. Opinia publiczna mogłaby w ten sposób zostać pozbawiona istotnych informacji o dochodach i wydatkach gmin, a w rezultacie kompleksowego obrazu sytuacji finansowej gminy.

Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że Rada Miasta Siemianowice Śląskie miała obowiązek ogłoszenia zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Nie oznacza to jednak, że brak w treści uchwały postanowienia w tym zakresie stanowi podstawę stwierdzenia nieważności uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w przypadku przyjęcia, iż obowiązek ogłoszenia uchwały o zmianie uchwały budżetowej wynika z art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszania aktów normatywnych, to nie ma potrzeby powielania jego treści w tej uchwale. Jak już wspomniano uchwała o zmianie uchwały budżetowej nie jest aktem prawa miejscowego i jej ogłoszenie nie jest warunkiem obowiązywania. Wobec powyższego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.