Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 566/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 1,  art. 157 par. 1 i 2,  art. 158 par. 1,  art. 145 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 25 lipca 2006r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza L. Z. z dnia [...] r. Nr [...]w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołując w podstawie prawnej przepisy art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i § 2 i art. 158 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza L. Z. z dnia [...]r. Nr [...]w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa domu mieszkalnego wraz z zabudową gospodarczą i usługową oraz urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr [...]położonej w O..

W uzasadnieniu tego orzeczenia Kolegium wyjaśniło, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej w osnowie decyzji Burmistrza L. Z. wystąpił w dniu [...]r. W. C. zarzucając, że kwestionowaną decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa oraz, że zawiera ona wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W ocenie wnioskodawcy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie uzyskał wymaganego uzgodnienia Służby Ochrony Zabytków, a ponadto naruszył przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem nieruchomość gruntowa, której dotyczy decyzja jest gruntem rolnym i budowa na nim domu mieszkalnego wraz z zabudową towarzyszącą o charakterze nierolniczym naruszyła przepisy wymienionej ustawy.

Następnie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.) w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu. z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Dalej w ust. 3 postanowiono, że decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem ust. 3a i 3b, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Z kolei w ust. 4 stwierdzono, że decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2, wydaje się po uzgodnieniu m. in. z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską.

Natomiast w myśl przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.) gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (art. 2 ust. 1 pkt 1). Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1). Następnie Kolegium podało, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Burmistrz L. Z., w wyniku rozpatrzenia wniosku J. S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, działając na podstawie przepisów wyżej wymienionej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzją Nr [...] z dnia [...]r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. budowa budynku mieszkalnego wraz z zabudową gospodarczą i usługową (mała gastronomia) oraz urządzeniami infrastruktury technicznej na działce o nr geodezyjnym [...], położonej w O.. W pkt B decyzji stwierdzono, że ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Rady Miasta i Gminy L. Z. z dnia [...]r. wynika, iż teren oznaczony jest symbolem B 1.2.RP.M użytki rolne z rozproszoną zabudową zagrodową, przeznaczenie bez zmian, z dopuszczalną możliwością wykorzystania starych budowlanek pod budownictwo mieszkaniowe.

Z akt sprawy wynika także, iż działka nr [...]jest użytkiem rolnym - pastwisko -VI klasy , o powierzchni [...]ha, i stanowi współwłasność W. i J. S. (informacja z rejestru gruntów na dzień [...]r.). Decyzji nie uzgodniono z Wojewódzką Służbą Ochrony Zabytków.

W myśl postanowienia art. 156 § 1 kpa organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jest to odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 16 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty narusza konkretny przepis prawa - czyli dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 155 § 1 pkt 1 do 7 kpa.

Przeprowadzone postępowanie w sprawie potwierdziło, że zachodzi okoliczność podjęcia decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jak stwierdzono wyżej organ pierwszej instancji nie uzyskał obligatoryjnego uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wymaganego przed podjęciem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowiło to naruszenie obowiązku uzgodnienia decyzji przed jej wydaniem, określonego w wyżej cytowanym przepisie art. 40 ust. 4 pkt 4.

Kolegium podziela także zarzut naruszenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Z wyżej przytoczonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka nr [...] jest terenem użytków rolnych rozproszonej zabudowy zagrodowej z przeznaczeniem terenu bez zmian. Przeznaczenie terenu bez zmian oznacza, że wykorzystując stare budowlanki, można było wznosić jedynie budynki mieszkalne jako element zabudowy zagrodowej. W ocenie Kolegium w tej definicji nie mieści się jednak zamierzenie inwestycyjne z planowaną funkcją mieszkalną i usługową, oderwaną od tejże zabudowy zagrodowej, a budowa domu mieszkalnego byłaby dopuszczalna w przypadku zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzez jego zmianę lub w sytuacji wyłączenia tego gruntu z produkcji rolnej.

Prawidłowość opisanej powyżej decyzji zakwestionował J. S. składając w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej tą decyzją. Uzasadniając wniosek wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy i prowadzone postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydana w świetle uprzednio obowiązujących przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym była elementem wstępnym procesu zmierzającego do realizacji określonej inwestycji i promesą wydania pozwolenia na budowę, po spełnieniu warunków, o jakich mowa w prawie budowlanym.

Zgodnie z normą zawartą w art.43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zamiar budowy domu mieszkalnego na w/w działce w roku [...] nie był absolutnie zakazany planem, a wręcz, zgodny z planem. Zapis ówczesnego planu dla tego terenu (B1.2.RPM) z roku [...];

"teren użytków rolnych z rozproszoną zabudową zagrodową. Dopuszcza się wykorzystanie starych budowlanek pod budownictwo mieszkaniowe. Nowo wznoszone obiekty nie mogą naruszać wartości kulturowych środowiska oraz winny być tak zaprojektowane , aby gabarytem i formą architektoniczną nawiązywały do otaczającej zabudowy".

Zgodnie ze zmianą w/w planu uchwaloną w dniu [...]roku wyrażono zgodę na przekwalifikowanie gruntów rolnych na cele budownictwa mieszkaniowego m.in. w O. w obrębie działki [...] ([...]ha).

Uchwalenie tej zmiany było poprzedzone stosownymi zgodami Ministerstwa Rolnictwa i Urzędu Wojewódzkiego na przeznaczenie gruntów na cele mieszkaniowe. Dom wybudowano na starej budowlance. Tak więc nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Kolegium o rażącym naruszeniu prawa poprzez naruszenie postanowień ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja ta jest również całkowicie zgodna z obecnie obowiązującym dla miejscowości O. planem (Uchwała [...]z dnia [...]roku). Inwestycja ta została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty K. nr [...]z dnia [...]roku.

Decyzja [...]Burmistrza L. Z. z dnia [...]w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została już wykonana, bowiem jedynym przejawem wykonania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co zostało uczynione.

W tej sytuacji nie powinno się wznawiać postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i ponownie jej rozpatrywać.

Nadto wnioskodawca stwierdził, że wydanie pozwolenia na budowę na realizację przedmiotowej inwestycji, która faktycznie jest już zakończona, jest od roku [...] stale kwestionowane z przyczyn czysto złośliwych przez W. C., właściciela sąsiedniej działki, którego interes prawny przez realizację inwestycji nie został w żaden sposób naruszony.

Odwołania od wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę były rozpatrywane przez Wojewodę D., Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Ministra Kultury i decyzja ta została utrzymana w mocy.

Obecnie R. C. wniósł skargę do WSA na postanowienie Wojewody D..

Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...]stosując przepisy art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...]Burmistrza L. Z. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowa domu mieszkalnego wraz z zabudową gospodarczą i usługową oraz urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr [...]położonej w O..

W motywach tego orzeczenia Kolegium opisało czynności procesowe dotychczas podjęte w sprawie a następnie wyjaśniło, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.) w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Dalej w ust. 3 postanowiono, że decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem ust. 3a i 3b, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Z kolei w ust. 4 stwierdzono, że decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2, wydaje się po uzgodnieniu m. in. z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Burmistrz L. Z., w wyniku rozpatrzenia wniosku J. S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, działając na podstawie przepisów wyżej wymienionej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzją Nr [...]z dnia [...]r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. budowa budynku mieszkalnego wraz z zabudową gospodarczą i usługową (mała gastronomia) oraz urządzeniami infrastruktury technicznej na działce o nr geodezyjnym [...], położonej w O.. W pkt B decyzji stwierdzono, że z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Rady Miasta i Gminy L. Z. z dnia [...]r. wynika, iż teren oznaczony jest symbolem B 1.2.RPM użytki rolne z rozproszoną zabudową zagrodową, przeznaczenie bez zmian, z dopuszczalną możliwością wykorzystania starych budowlanek pod budownictwo mieszkaniowe. Natomiast z uchwały Nr [...]z dnia [...]r. w sprawie zatwierdzenia projektu zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy L. Z. wynika, że działka nr [...] o powierzchni [...]ha została przeznaczona na cele budownictwa mieszkaniowego ( § 2 ). Z kolei w ustaleniach szczegółowych tekstu zmiany planu postanowiono, że teren o symbolu B1.2/1M przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe niskiej intensywności.

Z akt sprawy wynika także, iż działka nr [...]jest użytkiem rolnym - pastwisko -VI klasy, o powierzchni [...]ha, i stanowi współwłasność W. i J. S. (informacja z rejestru gruntów na dzień [...]r.). Decyzji, przed dniem jej podjęcia nie uzgodniono z Wojewódzką Służbą Ochrony Zabytków.

W myśl postanowienia art. 156 § 1 kpa organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej nie wykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jest to odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 16 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty narusza konkretny przepis prawa - czyli dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 155 § 1 pkt 1 do 7 kpa. Następnie Kolegium podało, że na podstawie przeprowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie obecnym nie podziela poglądu wyrażonego w decyzji Nr [...]z dnia [...]r., iż zachodziły okoliczności podjęcia decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Z przedstawionych wyżej ustaleń wynika, że organ pierwszej instancji nie uzyskał obligatoryjnego uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wymaganego przed podjęciem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowiło to niewątpliwie naruszenie obowiązku uzgodnienia decyzji przed jej wydaniem, określonego w cytowanym wyżej przepisie art. 40 ust. 4 pkt 4, jednakże nie stanowiło to rażącego naruszenia prawa. Uzasadniało to jedynie wznowienie postępowania w sprawie, bowiem podstawy wznowienia postępowania nie mogą być podstawami stwierdzenia nieważności decyzji ( por. wyrok NSA z 29 grudnia 1986 r. II S.A. 1035/86, OSNA 1986, nr 2, poz. 72 ).

Kolegium w obecnym składzie nie podziela także zarzutu naruszenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Art. 43 cytowanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie jest to sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie budowa budynku mieszkalnego z zabudową gospodarczą i usługową nie naruszała obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z przytoczonych wyżej postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. Z. wynika, że działka nr [...] oznaczona na rysunku planu symbolem B1.2/1M jest terenem przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe niskiej intensywności. W pkt 2.7. tekstu planu przewidziano także dla wsi O. dwie podstawowe funkcje rolniczą i rekreacyjną. Dalej w pkt 2.7.3. postanowiono, ze dla rozwoju istniejących funkcji wyznaczono tereny dla wypoczynku oraz zabezpieczono odpowiednie tereny dla budownictwa mieszkaniowego. W ramach budownictwa mieszkaniowego dopuszczono do realizacji obiekty mieszkalne z pokojami do wynajęcia oraz obiekty mieszkalno pensjonatowe i pensjonaty. W takim stanie nie może budzić wątpliwości, iż przewidziana w decyzji także funkcja usług - małej gastronomii, jako funkcja towarzysząca i uzupełniająca budownictwo mieszkaniowo-pensjonatowe, była dopuszczalna do realizacji postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto należy zauważyć, że decyzja nie naruszała postanowień ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 z późn. zm.) przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne można dokonać jedynie w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Takie przeznaczenie działki nr [...] pod budownictwo mieszkaniowe zostało dokonane postanowieniem § 2 uchwały Nr [...]Rady Miasta i Gminy L. Z. z dnia [...] r.

Na opisaną powyżej decyzję wydaną w warunkach art. 127 § 3 kpa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł W. C. reprezentowany przez pełnomocnika R. C..

W petitum skargi pełnomocnik skarżącego zarzucił: naruszenie prawa materialnego tj. 1. przepisu art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89 poz. 415 z późn. zm.) w związku z przepisem art. 156 kpa poprzez przyjęcie, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji przez Burmistrza L. Z. bez uzyskania uprzednio obligatoryjnego uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wymaganego przed podjęciem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2. przepisu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisem art. 156 kpa poprzez jego pominięcie i nie zastosowanie w niniejszej sprawie, który to przepis wyraźnie wymagał od podmiotu wnoszącego o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określenia funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu;

3. przepisu art. 11, 17 i 18 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1989r. Nr 17, poz. 99 z późn. zm./ w związku z przepisem art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków wskutek wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie uchwały Nr [...]Rady Miejskiej i Gminy L. Z. z dnia [...]r. naruszającej powyższe przepisy, gdyż nie została uzyskana zgoda właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy tj.:

1. przepisu art. 6 kpa poprzez błędne przyjęcie podstawy prawnej rozstrzygnięć oraz naruszenie wszelkich zasad postępowania związanych z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego, a w szczególności w zakresie prowadzenia środków dowodowych i wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem;

2. przepisu art. 7 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przyjęcie, że działka nr [...]była oznaczona symbolem B1.2/1M, zamiast B 1.2 RPM, z więc stanowiła teren przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe;

3. przepisu art. 8 kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie nie istniejących przepisów prawa miejscowego;

4. przepisu art. 156 kpa poprzez jego pominięcie i nie zastosowanie pomimo stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ pierwszej instancji nie uzyskał obligatoryjnego uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wymaganego przed podjęciem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

5. przepisu art. 156 kpa poprzez jego pominięcie i nie zastosowanie, lecz rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o treść sprzecznej z prawem uchwały Nr . z dnia [...]r. w sprawie zatwierdzenia projektu zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy L. Z..

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz przeprowadzenie postępowania mediacyjnego w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 115-118 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik W. C. przedstawił szczegółową argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w petitum skargi zarzutów.

W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W toku przeprowadzonego w sprawie postępowania mediacyjnego strony nie dokonały żadnych ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy, wobec czego podlegała ona rozpoznaniu przez Sąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do oddalenia skargi, mimo uwzględnienia przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./.

Zaskarżona czynność orzecznicza podjęta została z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Umożliwia on wyeliminowanie z orzeczenia administracyjnego kwalifikowanej wady, a skuteczność jego przeprowadzenia uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 -7 kpa, typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania podporządkowanego ogólnym regułom procedury administracyjnej oraz tym przepisom rozdziału 13 kodeksu postępowania administracyjnego, które odnoszą się w konkretny sposób do tego trybu weryfikacyjnego. W stanie faktycznym istniejącym w rozpoznawanej sprawie czynności procesowe podejmowane były z uwzględnieniem kwalifikowanych wad określonych w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 (zd. drugie), który zawiera w swej hipotezie określenie "rażące naruszenie prawa" oraz w przepisie art. 156 § 1 pkt 7 normującym przypadek obarczenia decyzji wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Jednocześnie istotne jest, że przyczyny nieważności rozstrzygnięcia administracyjnego wskazane w powołanym wcześniej przepisie art. 156 § 1 kpa stanowią wady zaliczane do materialnoprawnych, bowiem odnoszą się one do elementów stosunku prawnego nawiązywanego z mocy tego aktu, w odróżnieniu od podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, objętych przepisem art. 145 § 1 kpa i umożliwiających eliminowanie poprzez ten tryb wad o charakterze formalnoprawnym.

Zważyć też należy, że w przepisach regulujących postępowanie administracyjne funkcjonują oddzielnie dwa pojęcia: "naruszenie prawa" i jego kwalifikowana forma "rażące naruszenie prawa". Uprawnia to do przyjęcia, że nie można utożsamiać pierwszej sytuacji z jej kwalifikowaną postacią, a to oznacza, że dla uznania, iż nastąpiło "rażące naruszenie prawa" zastrzeżony jest wymóg stwierdzenia przez właściwy organ rażącego charakteru zaistniałego naruszenia prawa.

Pojęcie "rażące naruszenie prawa" dyskutowane było przez naukę prawa administracyjnego i formułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawowanym orzecznictwie. Wspólny dorobek orzecznictwa sądowego i doktryny pozwolił przyjąć pewne zasadnicze cechy kwalifikowanego naruszenia prawa. Uwzględniając je należy stwierdzić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydana zostaje decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów.

Z tych względów treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom, na podstawie których została ona wydana.

Rozróżniając obydwa pojęcia tj. naruszenie prawa i jego formę kwalifikowaną przyjmowano, że o rażącym naruszeniu prawa decydować może ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie pociąga za sobą dane naruszenie, eksponując fakt, że kwalifikowane naruszenie prawa istnieje wówczas, kiedy wywołuje ono skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (np. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984r. sygn. akt I SA/804/84, GP 1984, nr 20; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1987r. sygn. akt IV SA/926/86, PiŻ 1989, nr 12).

Z kolei sytuacja uwzględniona w przepisie art. 156 § 1 pkt 7 kpa wymaga istnienia w przepisie odrębnym klauzuli nieważności, która powoduje – w określonych warunkach jednoznacznie wskazanych przez prawodawcę, że spełnienie takiego warunku skutkuje kwalifikowaną wadliwością decyzji od chwili jej wydania.

W ocenie Sądu w tak określonych warunkach prawnych i przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych istniejących w rozpoznawanej sprawie nie można uznać, że kontrolowana decyzja Burmistrza L. Z. z dnia [...]r. Nr [...]ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego wraz z zabudową gospodarczą i usługową oraz urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr [...]położonej w O., zawierała którąkolwiek z wad, opisanych powyżej, co stanowiło warunek pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia.

Wyjaśnić przede wszystkim należy niezasadność zarzutów formułowanych w kontekście nielegalnego – zdaniem skarżącego – stosowania w sprawie przez organ orzekający przepisów uchwały Nr [...]Rady Miasta i Gminy L. Z. z dnia [...]r. w sprawie zatwierdzenia projektu zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy L. Z., a dotyczących naruszenia art. 11, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1989r. Nr 17, poz. 99 z późn. zm./ oraz art. 6, art. 8 i art. 156 kpa.

Wskazywana uchwała spełnia warunki określone w art. 87 ust. 2 i art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w dacie orzekania w sprawie pozostawała w obrocie prawnym, a poprzez to stanowiła obowiązujące źródło prawa.

Żaden z organów orzekających w tej sprawie zarówno w postępowaniu merytorycznym jak i weryfikacyjnym nadzwyczajnym nie był uprawniony do kwestionowania jej legalności, był natomiast związany je postanowieniami.

Zarzucone przez skarżącego nieprawidłowości dotyczące tego aktu prawa miejscowego mogły być przez niego wykorzystane (bez gwarancji skuteczności) w warunkach art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), są natomiast całkowicie bezskuteczne w postępowaniu w niniejszej sprawie.

Prawidłowość powołania się przy orzekaniu na uchwałę Nr [...]Rady Miasta i Gminy L. Z. powoduje jednocześnie niezasadność zarzutu o sprzeczności kwestionowanej decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to konsekwentnie eliminuje możliwość zastosowania w sprawie przepisu art. 156 § 1 pkt 7 kpa.

Sąd uznał przy tym za właściwe wyjaśnić, że niesłuszne jest kwestionowanie racji bytu opisanej powyżej uchwały z tego względu, że użyto w oznaczeniu jej przedmiotu określenia "projekt".

Zważyć przecież należy, że również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego poddawany jest pod głosowanie rady gminy w formie projektu i taki jest jego status do momentu zatwierdzenia.

Nie można również uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 2 powoływanej wcześniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem złożony przez J. S. w dniu [...]r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawierał w pkt. 2 treść określającą elementy wskazane w powoływanym powyżej przepisie. Zasadniczość czy skrótowość tej charakterystyki mogłaby być ewentualnie rozważana jako uchybienie, ale nie jako rażące naruszenie prawa, traktowane w sposób wcześniej opisany.

Materiał zebrany w sprawie nie potwierdza również zarzutu naruszenia art. 7 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Sąd nie dopatrzył się w czynnościach organu poprzedzających podjęcie zaskarżonej decyzji uchybień noszących znamiona rażącego naruszenia wskazanego przepisu procesowego.

Wbrew zarzutom skargi organ orzekający prawidłowo przyjął oznaczenie terenu objętego inwestycją, której dotyczyła kwestionowana decyzja, jako B 1.2/1M oraz uwzględnił fakt, że w § 2 uchwały Nr [...]Rady Miasta i Gminy L. Z. działka nr [...] położona w O. została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, a działanie to było zgodne z postanowieniami art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 z późn. zm.).

W tym kontekście należy też wyjaśnić, że grunty położone w O., objęte oznaczeniem geodezyjnym nr [...]sklasyfikowane zostały jako VI, a Sądowi z urzędu wiadomo (akta administracyjne dołączone do sprawy o sygn. II SA/Wr 188/05), że postępowanie wszczęte na wniosek J. S. (przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) w sprawie wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej zostało przez właściwy organ umorzone z tego względu, że grunty tej klasy nie podlegały ochronie ustawowej, a do wykorzystania ich na cel nierolniczy uprawniał zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zasadnie natomiast podnoszony jest zarzut wydania przez Burmistrza L. Z. decyzji Nr [...], wcześniej opisywanej, bez uprzedniego uzyskania uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków, czego wymagał art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Uchybienie w tym zakresie stanowi jednak odrębnie typizowaną przesłankę innego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji tj. wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 kpa), na co słusznie zwracał uwagę organ orzekający w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 października 1997r. sygn. akt II SA/Gd 1203/96, Lex nr 44172).

W sprawowanym w odniesieniu do tej kwestii orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę na niekonkurencyjność tych dwóch odmiennych trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, pojmowaną jako brak możliwości wyboru drogi weryfikacji decyzji przez strony albo organ administracyjny działający z urzędu, z zastrzeżeniem sankcji nieważności w przypadku zastosowania niewłaściwego trybu (np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1999r., sygn. akt IV SA 116/97, Lex nr 46651).

Należy przy tym zwrócić uwagę, że uruchomienie trybu wznowienia postępowania umożliwia – w przeciwieństwie do trybu stwierdzenia nieważności – objęcie kontrolą, co do zgodności z prawem wszystkich elementów kwestionowanej decyzji i postępowania poprzedzającego jej wydanie. Umożliwia ono niezależnie od okoliczności stanowiącej podstawę jego wszczęcia całościową kontrolą badanego aktu administracyjnego, a nie jak w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności – ustalenia wyłącznie zaistnienia wyraźnie wskazanej wady (wad) należącej do katalogu zawartego w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa przy jednoczesnym uwzględnieniu ostrego reżimu tego trybu i zakazu stosowania do przesłanek wykładni rozszerzającej.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ze względu na swój charakter i przyjęte dla niego reguły procesowe pozwala również w tej sprawie dokonać oceny co do możliwości ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej również funkcję usługową przy ówczesnych zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd uznał przy tym za właściwe wyjaśnić, że nawet upływ terminów przyjętych w przepisie art. 146 § 1 kpa nie zwalnia właściwego organu z obowiązku przeprowadzenia w sposób prawidłowy postępowania wyjaśniającego w sprawie, a stwierdzenie wady obliguje do wydania decyzji w warunkach art. 151 § 2 kpa.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego – zgodnie z art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.