Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 915/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 174
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 315 poz 14 art. 2 ust. 4, art. 3 pkt 11
law: Rozporządzenie (WE) NR 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące praw i obowiązków pasażerów  w ruchu kolejowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant asystent sędziego Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2045/12 w sprawie ze skargi P. I. S.A . z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2) zasądza od P. I. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2045/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. I. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów rozporządzenia, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 104 §1 i § 2, art. 105 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. i art. 14a ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm. – dalej: ustawy o transporcie drogowym) w związku z art. 30 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym (Dz.Urz.UE L 315 z 03.12.2007 – dalej: rozporządzenie nr 1371/2007) oraz przeprowadzonym postępowaniem dotyczącym skargi K. S. w sprawie odmowy przez "P. I." S.A. wypłaty odszkodowania z tytułu opóźnienia międzynarodowego pociągu nr [...] relacji Forst Lausitz - Kraków Główny, stwierdził naruszenie przez przedsiębiorstwo kolejowe "P. I." S.A. art. 17 rozporządzenia nr 1371/2007 poprzez odmowę uznania reklamacji - wniosku o rekompensatę z tytułu opóźnienia tego pociągu i niewypłacenie należnego odszkodowania (pkt 1) oraz umorzył postępowanie administracyjne wobec "P. I." S.A. w części dotyczącej terminu usunięcia nieprawidłowości określonej w punkcie 1 z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w tej części (pkt 2).

W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że pasażerowi podróżującemu pociągiem międzynarodowym przysługuje prawo do uzyskania odszkodowania za opóźnienie pociągu na warunkach określonych w art. 17 rozporządzenia nr 1371/2007, który w tej sytuacji miał w sprawie zastosowanie. Zatem Spółka nie mogła zwolnić się z odpowiedzialności za opóźnienie pociągu i była zobowiązana do wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 1371/2007. Rozpatrując reklamację pasażera K. S. odmownie, Spółka naruszyła ww. przepis. Zważywszy, że w toku postępowania Spółka ostatecznie uznała roszczenie K. S. podnoszone w piśmie reklamacyjnym i zwróciła kwotę 39,22 zł (tj. 50% ceny biletu), zobowiązanie do usunięcia nieprawidłowości i podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie w decyzji Prezes UTK uznał za bezprzedmiotowe.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek "P. I." SA, Prezes UTK decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 127 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 5 i art. 14a ust. 1 i 4 ustawy o transporcie kolejowym.

Organ podkreślił, że kompetencja Prezesa UTK w przedmiotowym postępowaniu ogranicza się do nadzoru nad przestrzeganiem unormowań zawartych wyłącznie w rozporządzeniu nr 1371/2007.

Prezes UTK wywiódł, że Spółka posiada licencję na wykonywanie przewozów kolejowych osób. Jest zatem przewoźnikiem kolejowym w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie kolejowym, którego działania mogą być przedmiotem skargi wnoszonej przez pasażera do Prezesa UTK, jak również przedsiębiorstwem kolejowym, które zobowiązane jest do przestrzegania obowiązków wynikających z przepisów rozporządzenia nr 1371/2007.

Organ stwierdził, iż przepisy art. 2 ust. 4-6 rozporządzenia nr 1371/2007 pozwoliły państwom członkowskim Unii Europejskiej na zwolnienie ze stosowania niektórych jego przepisów, na stałe w stosunku do: miejskich, podmiejskich i regionalnych kolejowych usług pasażerskich oraz czasowo odnośnie: krajowych kolejowych połączeń pasażerskich oraz usług lub tras, których istotna cześć kolejowej usługi, w tym co najmniej jeden planowany przystanek na stacji, ma miejsce poza państwami członkowskimi Unii Europejskiej.

Na tej podstawie, art. 3a ustawy o transporcie kolejowym, zostało wyłączone stosowanie przepisów rozporządzenia nr 1371/2007, z wyjątkiem: art. 4, art. 5, art. 8 ust. 1, art. 9, art. 11, art. 12, art. 16, art. 19, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 2, art. 22, art. 23, art. 24, art. 26, art. 27, art. 28 i art. 29, w stosunku do miejskich, podmiejskich i regionalnych kolejowych przewozów osób.

Z wyjątkiem ww. przepisów, stosowanie rozporządzenia nr 1371/2007 na mocy art. 2 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 214 poz. 1658, dalej: "ustawa o zmianie ustawy o transporcie kolejowym"), do dnia 30 czerwca 2011 r. zostało wyłączone także w stosunku do krajowych połączeń pasażerskich oraz połączeń ze stacjami położonymi poza granicami Unii Europejskiej.

Organ wyjaśnił także, że od dnia 1 lipca 2011 r. zakres stosowania rozporządzenia nr 1371/2007 określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie zwolnienia ze stosowania niektórych przepisów rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu krajowym (Dz. U. Nr 117, poz. 693, dalej: "rozporządzenie Ministra"), które w przedmiotowym postępowaniu nie mają zastosowania z uwagi na fakt, iż przejazd K. S. był realizowany w dniu [...] grudnia 2010 r., a więc przed wejściem w życie tego aktu wykonawczego.

Organ stwierdził, że K. S. zawarł z "P. I." SA umowę przewozu, potwierdzoną biletem na przejazd na trasie Ż. – K. G. Na podstawie tej umowy w dniu [...] grudnia 2010 r. K. S. odbył podróż pociągiem nr [...] uruchamianym przez Spółkę w relacji Forst Lausitz – Kraków Główny. W dniu [...] grudnia 2010 r. pociąg nr [...] przybył do stacji Ż. z opóźnieniem wynoszącym 82 minuty. Do końcowej stacji K. Gł. pociąg ten przyjechał z opóźnieniem wynoszącym 149 minut. W dniu [...] grudnia 2010 r. K. S. odbył podróż pociągiem uruchamianym w relacji międzynarodowej. Aczkolwiek podczas przejazdu pomiędzy stacjami Ż. – K. G. K. S. nie przekroczył granicy państwa członkowskiego, to z uwagi na fakt, że przejazd ten był realizowany pociągiem uruchamianym w relacji międzynarodowej, w ocenie Prezesa UTK przepisy rozporządzenia nr 1371/2007 w przedmiotowej sprawie obowiązywały w pełnym zakresie, bez wyłączeń wynikających z przedstawionych powyżej regulacji. Oznacza to, zdaniem organu, że pasażerowi podróżującemu pociągiem międzynarodowym przysługuje prawo do uzyskania odszkodowania w warunkach określonych w art. 17 rozporządzenia nr 1371/2007. Zatem do przejazdu pasażera K. S. na odcinku krajowym, ale pociągiem uruchamianym w relacji międzynarodowej należy stosować uregulowania dotyczącego przejazdów międzynarodowych. Odmienna koncepcja powodowałaby sytuacje, w których pasażerowie jadący jednym pociągiem posiadaliby różne uprawnienia, zaś przewoźnik kolejowy miałby w stosunku do tego typu pasażerów zróżnicowane zobowiązania wynikające z przepisów prawa. Niezależnie od powyższego Prezes UTK zauważył, że K. S. nie był uprawniony do uzyskania zwrotu kosztów biletu na podstawie art. 16 rozporządzenia nr 1371/2007. Na warunkach określonych w tym przepisie, pasażer może otrzymać pełen lub częściowy zwrot kosztów biletu odstępując od umowy przewozu lub dokonać jej zmiany.

Organ wywiódł, że w zakresie mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, nadzorowane przez Prezesa UTK przepisy rozporządzenia nr 1371/2007 normują odpowiedzialności przedsiębiorstwa kolejowego wobec pasażerów za szkody związane z opóźnieniem pociągu. Zatem ocena zasadności roszczeń odszkodowawczych K. S. leży w kompetencji Prezesa UTK. Fakt opóźnienia pociągu w dniu [...] grudnia 2010 r. oraz jego przyczyny mają znaczenie w sprawie i należało uznać, że niezależnie od podjętej decyzji w sprawie reklamacji Skarżącego, Spółka naruszyła przepisy rozporządzenia nr 1371/2007, w szczególności art. 17.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła "P. I." S.A., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Ponadto Spółka wskazała, że decyzję o wypłacie K. S. rekompensaty stanowiącej 50% ceny biletu podjęła mając na uwadze inne, poza opóźnieniem, utrudnienia w podróży.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. skargę uwzględnił, wskazując, że w ustawie z dnia 25 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym dokonano m.in. wdrożenia do polskiego systemu prawnego postanowień rozporządzenia nr 1371/2007.

W art. 1 pkt 2 ww. ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r., z zastrzeżeniem enumeratywnie wymienionych artykułów, dokonano wyłączenia ze stosowania przepisów rozporządzenia nr 1371/2007 w miejskich, podmiejskich i regionalnych kolejowych przewozach osób. Natomiast w art. 2 ust. 1 przedmiotowej ustawy, również z zastrzeżeniem enumeratywnie wymienionych artykułów, dokonano wyłączenia ze stosowania przepisów rozporządzenia nr 1371/2007 w krajowych połączeniach pasażerskich oraz połączeniach ze stacjami położonymi poza granicami Unii Europejskiej, na zasadach określonych w art. 2 ust. 4 i 6 rozporządzenia nr 1371/2007.

Sąd I instancji wywiódł, że niewątpliwie stosowanie praw i obowiązków pasażerów w miejskich, podmiejskich i regionalnych kolejowych przewozach nie stwarza problemów interpretacyjnych. Jednakże brak w prawie polskim definicji pojęcia krajowe połączenia pasażerskie może stwarzać praktycznym stosowaniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. Wykładnię tego pojęcia należy oprzeć na gruncie przepisów rozporządzenia nr 1371/2007.

Następnie Sąd I instancji przywołał treść przepisów stwierdzając, że w punkcie 6 preambuły rozporządzenia nr 1371/2007 stwierdza się, że "Wzmocnienie praw pasażerów w ruchu kolejowym powinno opierać się na istniejącym systemie prawa międzynarodowego w tej dziedzinie zawartym w załączniku A – przepisy ujednolicone o umowie międzynarodowego przewozu osób i bagażu kolejami (CIV) do konwencji o międzynarodowym przewozie kolejami (COTIF) z dnia 9 maja 1980 r. ze zmianami zawartymi w protokole wprowadzającym do Konwencji o międzynarodowym przewozie kolejami z 3 czerwca 1999 r. (protokół z 1999 r.). Pożądane jest jednak rozszerzenie zakresu stosowania niniejszego rozporządzenia, tak aby zapewnić ochronę nie tylko pasażerom w międzynarodowym ruchu kolejowym, ale także pasażerom w krajowym ruchu kolejowym".

W punkcie 25 preambuły rozporządzenia nr 1371/2007 stwierdza się, że "Przedsiębiorstwa kolejowe w niektórych państwach członkowskich mogą mieć trudności przy stosowaniu przepisów niniejszego rozporządzenia w chwili ich wejścia w życie. Dlatego państwa członkowskie powinny mieć możliwość udzielania czasowych zwolnień ze stosowania przepisów niniejszego rozporządzenia, dotyczących krajowych kolejowych usług pasażerskich w wewnętrznym dalekobieżnym ruchu kolejowym. (...)".

W art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 1371/2007 wskazano, że "w chwili wejścia w życie niniejszego rozporządzenia art. 1, art. 11, art. 12, art. 19, art. 20 ust. 1 i art. 26 stosuje się do wszelkich kolejowych usług pasażerskich na terenie całej Wspólnoty".

W art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 1371/2007 wskazano "Z zastrzeżeniem przepisów wymienionych w ust. 3 niniejszego artykułu, państwo członkowskie może w przejrzysty i niedyskryminujący sposób przyznać zwolnienie ze stosowania przepisów niniejszego rozporządzenia na okres nieprzekraczający 5 lat, który może zostać dwukrotnie przedłużony, za każdym razem na okres nieprzekraczający 5 lat, w odniesieniu do krajowych kolejowych połączeń pasażerskich".

Z kolei w art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1371/2007 podano definicję "krajowej kolejowej usługi pasażerskiej" wskazując, że oznacza ona "kolejową usługę pasażerską, podczas której pasażer nie przekracza granicy państwa członkowskiego".

Sąd wywiódł, że wykładnię pojęcia krajowe połączenie pasażerskie należy oprzeć na przepisach załącznika A – Przepisy ujednolicone o umowie międzynarodowego przewozu osób i bagażu kolejami (CIV) – stosownie do wskazanego wyżej zapisu pkt 6 preambuły rozporządzenia nr 1371/2007.

Sąd przywołał art. 1 w § 1 ww. załącznika A, w którym wskazano, że "przepisy ujednolicone stosuje się do każdej umowy odpłatnego lub nieodpłatnego przewozu osób koleją, jeżeli miejsce wyjazdu i miejsce przeznaczenia położone są w dwóch różnych Państwach Członkowskich, niezależnie od miejsca zamieszkania lub siedziby i przynależności państwowej stron umowy przewozu".

Następnie stwierdził, że z kolei w art. 6 w § 1 ww. załącznika A wskazano, że "przez zawarcie umowy przewozu przewoźnik zobowiązuje się do przewiezienia podróżnego oraz odpowiednio jego bagażu i pojazdów do miejsca przeznaczenia oraz do wydania bagażu i pojazdów w miejscu przeznaczenia". "Umowę przewozu potwierdza się jednym lub kilkoma biletami na przewóz wydawanymi podróżnemu (...)." (art. 6 w § 2 załącznika A). Natomiast art. 7 § 1 i 2 załącznika A określają dane biletu, w szczególności, iż bilet powinien zawierać "wskazanie, że pomimo zawarcia w umowie odmiennego postanowienia przewóz podlega niniejszym Przepisom ujednoliconym; może to zostać wykonane poprzez umieszczenie na bilecie skrótu CIV" (art. 7 § 2 b załącznika A).

W ocenie Sądu I instancji powyższe wskazuje, że przedwczesna jest ocena organu, że do przejazdu pasażera na odcinku krajowym pociągiem uruchamianym w relacji międzynarodowej należy stosować uregulowania dotyczące przejazdów międzynarodowych. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zabrakło szczegółowej oceny warunków umowy przewozu zawartej pomiędzy skarżącą a pasażerem i czy w świetle przytoczonych regulacji prawnych została zrealizowana (lub nie) krajowa kolejowa usługa pasażerska.

Sąd podkreślił, że przytoczone regulacje prawne wskazują, że pasażerom kolejowych usług przysługują uprawnienia określone w art. 4, art. 5, art. 8 ust. 1, art. 11, art. 12, art. 16, art. 19, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 2, art. 22, art. 23, art. 24, art. 26, art. 27, art. 28 i art. 29 rozporządzenia nr 1371/2007. Natomiast uprawnienia wynikające z pozostałych przepisów tego rozporządzenia (do dnia 30 czerwca 2011 r.) przysługują jedynie pasażerom, którzy rozpoczynają podróż na stacji początkowej położonej na obszarze RP i kończą podróż poza granicą z innym Państwem Członkowskim UE lub podróżują w odwrotnym kierunku.

Zdaniem Sądu I instancji ujawnione naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. powodują uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes UTK, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym w związku z art. 2 ust. 4 oraz art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1371/2007, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że przejazd osoby podróżującej na odcinku krajowym, pociągiem uruchamianym w komunikacji międzynarodowej podlega w ograniczonym zakresie (z wyłączeniami) przepisom rozporządzenia nr 1371/2007;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie miało miejsca naruszenie tych norm, a ewentualne uchybienia nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia, gdyż organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także uwzględnił i rozpatrzył w sposób wyczerpujący wszystkie okoliczności sprawy oraz zebrał konieczne w sprawie dowody, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd opierając się na ustalonym przez organ stanie faktycznym, wskazał na dokonanie przez Prezesa UTK błędnej wykładni przepisów art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym w związku z art. 2 ust. 4 oraz art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1371/2007.

W związku z powyższymi zarzutami Prezes UTK wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także o zasądzenie od P. I. SA na rzecz organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zdaniem organu, Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni przepisów art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1371/2007, który definiuje pojęcie "krajowa kolejowa usługa pasażerska i oznacza kolejową usługę pasażerską, podczas której pasażer nie przekracza granicy państwa członkowskiego. Błędne jest rozumowanie Sądu I instancji, iż pojecie krajowego kolejowego połączenia pasażerskiego z art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 1371/2007 można utożsamiać z krajową kolejową usługą pasażerską zdefiniowaną w art. 3 pkt 11 tego aktu prawnego. Organ wskazał, iż czym innym jest krajowe kolejowe połączenie pasażerskie, a zupełnie inny charakter ma wtórna do rodzaju połączenia pasażerskiego (krajowego, międzynarodowego) - kolejowa usługa pasażerska. W ocenie Prezesa UTK w pociągach uruchamianych w relacjach międzynarodowych, należy stosować uregulowania dotyczące przejazdów międzynarodowych, odróżniając je od odmiennego typu przejazdu, jakim są krajowe kolejowe połączenia pasażerskie.

Niewłaściwe jest stanowisko Sądu I instancji, jakoby krajowe kolejowe połączenie pasażerskie miało być odnoszone do konkretnej relacji - danego odcinka, w jakiej podróżny odbywa przejazd, a nie do relacji danego pociągu, wynikającej z rozkładu pociągów. Treść pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 1371/2007 oznacza przy tym, że przedmiotowe zwolnienie odnosi się do krajowych usług pasażerskich w wewnętrznym dalekobieżnym ruchu kolejowym, a nie odnosi się do międzynarodowego ruchu kolejowego. Skoro przejazd pasażera odbywał się w relacji międzynarodowej zatem zastosowanie miały przepisy art. 17 rozporządzenia nr 1371/2007.

Zdaniem organu, wbrew stanowisku Sądu I instancji, w sprawie dokonano wszechstronnej analizy wszystkich mających zastosowanie przepisów dotyczących praw pasażerów, ze szczególnym uwzględnieniem rozporządzenia nr 1371/2007, które zapewnia ochronę pasażera, jako słabszą stronę umowy przewozu. Natomiast dokonana przez Sąd wykładnia prawa w oparciu o przepisy CIV różnicuje prawa i obowiązki pasażerów podróżujących jednym pociągiem, w ten sposób, że jedni posiadają uprawnienia wynikające z przepisów rozporządzenia nr 1371/2007, a drudzy takich uprawnień są pozbawieni, lub też ich uprawnienia zostały ograniczone. W konsekwencji zarzut ze strony Sądu I instancji o naruszeniu przez organ przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie jest słuszny, co oznacza, że to Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. I. S.A wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezes UTK podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, argumentując, iż stanowisko zaprezentowane przez P. I. SA w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie jest trafne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu objętego zarzutami skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, czy Sąd I instancji słusznie uznał, że Prezes UTK przedwcześnie ocenił, iż do przejazdu pasażera na odcinku krajowym pociągiem relacji międzynarodowej należy stosować rozporządzenie nr 1371/2007 bez wyłączeń.

Sąd I instancji podjął próbę analizy przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie, tj. rozporządzenia nr 1371/2007, jak i ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym. Jednakże rozważania Sądu w tej materii nie są jednoznaczne.

Wskazać zatem należy, że dokonując wykładni określonej normy prawnej, czy też zespołu norm prawnych, wykładnia ta nie może polegać wyłącznie na przytoczeniu ich treści, lecz wymaga określenia jak Sąd rozumie poszczególne zwroty lub treści całej normy prawnej. To zaś oznacza, że myśl Sądu dokonującego wykładni norm prawnych musi być – w szczególności gdy proces wykładni obejmuje wyjaśnienie zespołu norm prawnych – przedstawiona na tyle wyraźnie, by występującą przy dokonywaniu wykładni zależność można było uchwycić.

W rozpoznawanej sprawie natomiast Sąd I instancji przywołał treść art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym, stwierdzając, że wykładnię zawartego w nim pojęcia należy oprzeć o przepisy rozporządzenia nr 1371/2007. Następnie wprost zacytował pkt (6) i (25) preambuły a potem treść art. 2 ust. 3 i ust. 4 tego aktu wspólnotowego. Odwołał się do zawartej w art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1371/2007 definicji "krajowej kolejowej usługi pasażerskiej" i stwierdził, że wykładnię pojęcia "krajowe połączenie pasażerskie" należy oprzeć na przepisach załącznika A – Przepisy ujednolicone o umowie międzynarodowego przewozu osób i bagażu kolejami (CIV), po czym zacytował przepisy art. 1, art. 6 i art. 7 tegoż załącznika. W konkluzji Sąd wywiódł, iż powyższe wskazuje, że przedwczesna jest ocena organu, że do przejazdu pasażera K. S. na odcinku krajowym pociągiem relacji międzynarodowej należy stosować uregulowania dotyczące przejazdów międzynarodowych.

W ocenia Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju ocenę stanu prawnego dokonaną przez Sąd I instancji nie sposób uznać za prawidłową. W istocie rzeczy ocena prawna zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd I instancji nie wskazuje w wyniku jakiego procesu wykładni norm prawnych został sformułowany powyższy wniosek. W tym kontekście trafne wydają się zarzuty skargi kasacyjnej co do błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 2 ust. 4 oraz art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1371/2007. Trafnie zarzuca kasator, że zawartej w art. 3 pkt 11 ww. aktu wspólnotowego definicji krajowej kolejowej usługi pasażerskiej nie można utożsamiać z "krajowym kolejowym połączeniem pasażerskim" zawartym w art. 2 ust. 4 tego aktu. Wykładni tego ostatnio wymienionego zwrotu zawartego także w art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym nie można także oprzeć wyłącznie na przepisach załącznika A, o którym mowa w pkt (6) preambuły, gdyż regulacje te w części dotyczącej odpowiedzialności przedsiębiorstwa kolejowego w stosunku do podróżnych zostały przecież załączone do rozporządzenia nr 1371/2007 – załącznik I (którym jest wyciąg z RU/CIV).

W związku z powyższym niezbędnym jest przede wszystkim odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do przepisów regulujących sporną kwestię.

Zakres przedmiotowy, którego dotyczy rozporządzenie nr 1371/2007, został określony w art. 1. Natomiast art. 2 tego aktu określa zakres jego stosowania.

Zgodnie z ust. 1 tego artykułu z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 4, niniejsze rozporządzenie stosuje się na terenie całej Wspólnoty w odniesieniu do wszelkich podróży i usług kolejowych wykonywanych przez jedno lub kilka przedsiębiorstw kolejowych posiadających licencję wymaganą zgodnie z dyrektywą Rady 95/18/WE z dnia 19 czerwca 1995 r. w sprawie wydawania licencji przedsiębiorstwom kolejowym.

Stosownie do ust. 3 art. 2 tego aktu w chwili wejścia w życie niniejszego rozporządzenia art. 9, art. 11, art. 12, art. 19, art. 20 ust. 1 i art. 26 stosuje się do wszelkich kolejowych usług pasażerskich na terenie całej Wspólnoty.

Natomiast w myśl ust. 4 art. 2 rozporządzenia nr 1371/2007 z zastrzeżeniem przepisów wymienionych w ust. 3 niniejszego artykułu, państwo członkowskie może w przejrzysty i niedyskryminujący sposób przyznać zwolnienie ze stosowania przepisów niniejszego rozporządzenia na okres nieprzekraczający 5 lat, który może zostać dwukrotnie przedłużony, za każdym razem na okres nieprzekraczający 5 lat, w odniesieniu do krajowych kolejowych połączeń pasażerskich. Z kolei na podstawie ust. 5 zd. pierwsze tego artykułu z zastrzeżeniem przepisów wymienionych w ust. 3 niniejszego artykułu, państwo członkowskie może zwolnić ze stosowania przepisów niniejszego rozporządzenia miejskie, podmiejskie i regionalne kolejowe usługi pasażerskie. Stosownie zaś do ust. 6 art. 2 rozporządzenia nr 1371/2007 na okres maksymalnie 5 lat państwo członkowskie może w przejrzysty i niedyskryminujący sposób przyznać czasowe zwolnienie, które może zostać przedłużone, ze stosowania przepisów niniejszego rozporządzenia dotyczących określonych usług lub tras, ze względu na to, że istotna część kolejowej usługi pasażerskiej, w tym co najmniej jeden planowany przystanek na stacji, ma miejsce poza Wspólnotą.

Rozporządzenie, będące jedną z form wtórnego prawa wspólnotowego, jest aktem prawnym, który obowiązuje w całości i podlega bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich. Akt normatywny tego rodzaju może zawierać klauzule zobowiązujące państwa członkowskie do podjęcia działań implementacyjnych (wydania odpowiednich aktów normatywnych), jednakże państwa członkowskie nie mogą – chyba że co innego stanowi rozporządzenie – podejmować działań na rzecz wykonania rozporządzenia, których przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienia jego przepisów (por. wyrok ETS z dnia 10 października 1973 r. w sprawie 34/73, Fratelli Variola; wyrok ETS z dnia 18 lutego 1970 r. w sprawie 40/69 Bollmann).

Właśnie rozporządzenie nr 1371/2007 w art. 2 ust. 4-6 zawiera klauzule, które pozwoliły państwom członkowskim Unii Europejskiej na zwolnienie ze stosowania niektórych jego przepisów; na stałe w stosunku: do miejskich, podmiejskich i regionalnych przewozów (art. 2 ust. 5) oraz czasowo w stosunku do krajowych kolejowych połączeń pasażerskich (art. 2 ust. 4), a także odnośnie określonych usług lub tras, których istotna część kolejowej usługi, w tym co najmniej jeden planowany przystanek na stacji, ma miejsce poza Wspólnotą (art. 2 ust. 6).

Wyłączenia stosowania niektórych przepisów rozporządzenia nr 1371/2007 w odniesieniu do Polski wynikają z ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym.

Na mocy art. 1 pkt 2 ww. ustawy dodano do ustawy o transporcie kolejowym art. 3a, którym wprowadzono bezterminowe zwolnienia w stosowaniu przepisów rozporządzenia nr 1371/2007, oczywiście w zakresie wynikającym z ust. 5 art. 2 tego aktu w stosunku do przewozów miejskich, podmiejskich i regionalnych.

Natomiast na podstawie art. 2 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym wprowadzono czasowe zwolnienie od stosowania przepisów rozporządzenia nr 1371/2007 mające swe oparcie w ust. 4 i 6 tego aktu.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej przepisów rozporządzenia nr 1371/2007, z zastrzeżeniem art. 4, art. 5, art. 8 ust. 1, art. 9, art. 11, art. 12, art. 16, art. 19, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 2, art. 22, art. 23, art. 24, art. 26, art. 27, art. 28 i art. 29 tego rozporządzenia, nie stosuje się do dnia 30 czerwca 2011 r., do krajowych połączeń pasażerskich oraz połączeń ze stacjami położonymi poza granicami Unii Europejskiej, na zasadach określonych w art. 2 ust. 4 i 6 tego rozporządzenia.

Regulacja zawarta w art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty rozpoznawanej sprawy, gdyż dotyczy stanu prawnego obowiązującego w dniu [...] grudnia 2010 r., więc w dniu, w którym pasażer K. S. odbył podróż pociągiem w relacji międzynarodowej, pomiędzy stacjami Ż. – K. G.

Wyłączenie zawarte w art. 2 ust. 1 ww. ustawy dotyczyło dwóch rodzajów połączeń: krajowych połączeń pasażerskich oraz połączeń ze stacjami położonymi poza granicami Unii Europejskiej. Ustawodawca wskazał przy tym, że chodzi o połączenia "na zasadach określonych w art. 2 ust. 4 i 6 rozporządzenia". Zatem przy wykładni treści normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 ww. ustawy należy uwzględnić regulacje wynikające z art. 2 ust. 4 i 6 rozporządzenia nr 1371/2007.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa Unii takich jak rozpatrywane (sprawa dotyczyła wykładni art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1371/2007) należy uwzględnić nie tylko ich brzmienie, lecz także ich kontekst oraz cele regulacji, której część stanowią. Trybunał Sprawiedliwości zauważył przy tym, że realizowane przez rozporządzenie nr 1371/2007 cele zostały przedstawione w jego preambule (por. wyrok TS UE z dnia 22 listopada 2012 r. w sprawie Westbahn Management GmbH przeciwko OBB Infrastruktur AB, sygn. C-136/11, lex nr 1227/114 oraz wskazane w jego motywach orzecznictwo).

Uwzględniając powyższe zauważyć należy, że w pkt (24) preambuły do rozporządzenia nr 1371/2007 podkreślono, iż celem niniejszego rozporządzenia jest poprawa poziomu kolejowych usług pasażerskich we Wspólnocie. Dlatego też państwa członkowskie powinny tymczasowo mieć możliwość udzielania zwolnień dotyczących połączeń w regionach, gdzie znacząca część połączenia wykonywana jest poza Wspólnotą.

Realizacja powyższego celu znalazła odzwierciedlenie w treści art. 2 ust. 6 rozporządzenia nr 1371/2007, w którym przewidziano możliwość czasowych zwolnień w stosunku do połączeń dotyczących określonych usług lub tras, ze względu na to, że istotna część kolejowej usługi pasażerskiej, w tym co najmniej jeden planowany przystanek na stacji, ma miejsce poza Wspólnotą. Wyłączenie to zostało przewidziane w art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym poprzez użycie zwrotu "oraz połączeń ze stacjami położonymi poza granicami Unii Europejskiej".

Z kolei w zd. pierwszym pkt (25) preambuły rozporządzenia nr 1371/2007 podkreślono, że przedsiębiorstwa kolejowe w niektórych państwach członkowskich mogą mieć trudności przy stosowaniu ogółu przepisów niniejszego rozporządzenia w chwili ich wejścia w życie. Dlatego państwa członkowskie powinny mieć możliwość udzielania czasowych zwolnień ze stosowania przepisów niniejszego rozporządzenia, dotyczących krajowych kolejowych usług pasażerskich w wewnętrznym dalekobieżnym ruchu kolejowym.

Realizacja powyższego celu znalazła odzwierciedlenie w treści art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 1371/2007, w którym przewidziano możliwość czasowych zwolnień w odniesieniu do krajowych kolejowych połączeń pasażerskich. Wyłączenie to zostało przewidziane w art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym poprzez użycie zwrotu "...do krajowych połączeń pasażerskich".

Rozporządzenie nr 1371/2007, jak i ustawa o transporcie kolejowym nie zawierają definicji legalnej: "krajowego kolejowego połączenia pasażerskiego". Niemniej uwzględnienie przy wykładni tego pojęcia użytego w zd. pierwszym pkt (25) preambuły tego aktu zwrotu "w wewnętrznym dalekobieżnym ruchu kolejowym" nie powinno budzić wątpliwości, że przedmiotowe czasowe zwolnienie ze stosowania rozporządzenia nr 1371/2007 dotyczy wyłącznie wewnętrznego dalekobieżnego ruchu kolejowego, w którym wykonywane są krajowe kolejowe usługi pasażerskie.

Takie rozumienie powyższych regulacji prezentowane jest też w doktrynie, gdzie się podkreśla, iż mając na uwadze to, że przedsiębiorstwa kolejowe w niektórych państwach członkowskich mogą mieć trudności przy stosowaniu ogółu przepisów tego rozporządzenia w chwili ich wejścia w życie, przewidują dla państw członkowskich możliwość udzielania czasowych zwolnień ze stosowania tych przepisów, dotyczących krajowych kolejowych usług pasażerskich w wewnętrznym dalekobieżnym ruchu kolejowym (por. K. Wesołowski "Prawo przewozowe. Komentarz" – lex 2014, uw. V kom. do art. 1 ustawy).

Za powyższą wykładnią treści art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym przemawia także regulacja zawarta w ust. 2 i 3 tego przepisu. Dotyczy ona przedłużenia zwolnienia czasowego w zakresie połączeń kolejowych określonych w ust. 1 art. 2 ww. ustawy, a więc krajowych połączeń pasażerskich oraz połączeń ze stacjami położonymi poza granicami Unii Europejskiej. Na podstawie art. 2 ust. 3 tej ustawy zostało wydane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury, tzw. rozporządzenie z 2011 r., które w § 1 swą treścią odpowiada regulacji z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym. W § 2 tego rozporządzenia wskazano, że do kolejowych krajowych połączeń pasażerskich i połączeń ze stacjami położonymi poza granicami Unii Europejskiej realizowanych pociągami rodzaju Express, Intercity, Express Intercity, EuroCity oraz EuroNight, stosuje się także art. 13 i art. 17 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007. To jedynie oznacza, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 lipca 2011 r. doprecyzowano poprzednie regulacje, z których wynikało, iż czasowe zwolnienia ze stosowania rozporządzenia nr 1371/2007 mogą dotyczyć tylko wewnętrznego dalekobieżnego ruchu kolejowego. Oznacza to, że intencją prawodawcy unijnego było, aby przepisy tego aktu wspólnotowego obowiązywały bez wyłączeń w stosunku do pociągów międzynarodowych.

Powyższego rozumienia powołanych przepisów rozporządzenia nr 1371/2007, jak i przepisów ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym nie miał na uwadze Sąd I instancji. Zatem zarzut błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego należało uznać za trafny. Aczkolwiek Sąd I instancji w podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., to treść motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że sformułowanie tego rodzaju zarzutu pod adresem organu było wynikiem braku dokonania przez WSA w W. prawidłowej wykładni prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie.

W tej sytuacji strona wnosząca skargę kasacyjną prawidłowo równolegle z zarzutem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego podniosła zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. To zaś oznacza, że Sąd I instancji zobowiązany będzie ponownie rozpoznać sprawę i dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wynika z art. 203 pkt ... p.p.s.a.