Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2776/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 604/20 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 604/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 24 czerwca 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 24 czerwca 2020 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty Zgierskiego z 17 marca 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę A. M. i R. M. (dalej: inwestorzy) obejmującego rozbudowę z nadbudową istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz wykonaniem utwardzeń, do realizacji na działkach nr ewid. [...], położonych w miejscowości G., przy ul. Z., obręb [...]. Organ drugiej instancji podniósł, że decyzją z 30 października 2019 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji udzielającą inwestorom pozwolenia na budowę wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z 6 czerwca 2019 r. zobowiązującym do uzupełnienia projektu budowlanego oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, nakładając na organ pierwszej instancji obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wyeliminowanie błędów, a następnie dokonanie ponownego sprawdzenia projektu budowlanego w trybie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Starosta Zgierski postanowieniem z 10 grudnia 2019 r. nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego i złożenia w terminie 30 dni wskazanych dokumentów.

W rozpoznawanej sprawie w dniu 5 lutego 2019 r. inwestorzy uzyskali zgodę organu architektoniczno – budowlanego na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych polegające na wykonaniu w projektowanej rozbudowie i nadbudowie budynku usługowo – mieszkalnego ściany bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiadującymi. W ocenie organu drugiej instancji, przeprowadzona w sprawie procedura odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych jest zgodna z art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.), dalej: "Pr. bud.". Szczególne uzasadnienie udzielonego odstępstwa związane było z małą powierzchnią działki inwestycyjnej oraz ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczającymi możliwość rozbudowy budynku w stronę ulicy z uwagi na ustaloną linię zabudowy, którą istniejący budynek przekracza. Zaprojektowana rozbudowa dotyczy tylnej części budynku, znajdującego się obecnie 3 m od granicy z działkami budowlanymi nr ewid. [...] oraz bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną nr ewid. [...]. Zgodnie z udzielonym upoważnieniem, a następnie zgodą organu administracji architektoniczno-budowlanej, zaprojektowano rozbudowę i nadbudowę budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] bezpośrednio przy granicy tych działek (od strony działek nr ewid. [...]) ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego (str. 33 projektu budowlanego). W ocenie organów brak było podstaw, aby z uwagi na poszerzenie terenu inwestycji o działkę nr ewid. [...] uznać, że wydane upoważnienie i postanowienie nie są aktualne, a przeprowadzona procedura odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych wymaga powtórzenia, na co wskazywała skarżąca. Rozbudowa i nadbudowa budynku dotyczy budynku usługowo-mieszkalnego objętego wnioskiem o odstępstwo. Swoim zakresem nie przekracza wskazanych w upoważnieniu i postanowieniu działek nr ewid. [...]. Została zaprojektowana zgodnie z warunkiem w zakresie ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony granicy z działkami budowlanymi nr ewid. [...]. Natomiast działka nr ewid. [...] stanowi fragment zaprojektowanego dojazdu do budynku, na której nie jest zlokalizowany nawet częściowo budynek, którego odstępstwo dotyczy, a jej ujęcie we wniosku o odstępstwo nie mogło mieć wpływu na wydanie rozstrzygnięcia przez Ministra czy Starostę, gdyż działka ta znajduje się w granicach terenu wyłączonego z zabudowy budynkami z uwagi na przebieg linii zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę i podzielił stanowisko organów administracji, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy brak było podstaw by uznać, że wydane upoważnienie i postanowienie z 5 lutego 2019 r. udzielające zgody na odstępstwo nie są aktualne, a przeprowadzona procedura odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych wymaga powtórzenia. Z przepisów prawa stanowiących podstawę działania organów administracji architektoniczno-budowlanej w tej sprawie nie wynika obowiązek powtórzenia tej procedury. Nałożone na inwestorów postanowieniem z 10 grudnia 2019 r. obowiązki uzupełnienia projektu budowlanego nie dotyczyły w jakimkolwiek zakresie lokalizacji projektowanej rozbudowy i nadbudowy budynku usługowo-mieszkalnego, czy też ściany, która ma zostać zrealizowana bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr ewid. [...]. Nie dotyczyły one odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o których stanowi § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r., a którego dotyczyło udzielone 31 grudnia 2018 r. przez Ministra Rozwoju i Inwestycji organowi pierwszej instancji upoważnienie na wyrażenie na nie zgody oraz zgoda udzielona postanowieniem z 5 lutego 2019 r. Uzupełnienia określone w postanowieniu z 10 grudnia 2019 r. nie obejmowały zmian, które pozostawałyby w jakimkolwiek związku z zakresem postępowania w przedmiocie zgody na to odstępstwo. W postanowieniu z 10 grudnia 2019 r. nałożono bowiem na inwestorów obowiązek uwzględnienia w projekcie budowlanym jako terenu inwestycji działki nr ewid. [...], przez którą odbywa się obsługa komunikacyjna (wskazania tej działki w oświadczeniach o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz w części opisowej projektu budowlanego, uwzględniając zmianę wskaźników zagospodarowania działki, m. in. powierzchnię biologicznie czynną), wykazania zgodności projektu budowlanego z § 29 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw sanitarno-higienicznych (brak klauzuli uzgodnienia na rzucie parteru obiektu), uzupełnienia projektu budowlanego o rozwiązania techniczne pomieszczenia kotłowni oraz urządzeń c.o. w celu wykazania zgodności z obowiązującymi przepisami i normami. Jak wynika z akt sprawy, inwestorzy dokonali odpowiednich uzupełnień projektu budowlanego w powyższym zakresie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.), zwanej dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia skargi wniesionej do WSA w Łodzi w granicach danej sprawy polegający na braku zbadania przez WSA w Łodzi legalności wydanej w sprawie decyzji organu administracji publicznej skutkujące niezasadnym zaniechaniem wyeliminowania naruszenia prawa w zakresie sprowadzającym się do błędnego zaaprobowania przez WSA w Łodzi, że w sprawie objętej skargą nie zachodziły przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w sytuacji gdy zakres przedmiotowy indywidualnej sprawy administracyjnej co do której zostało wszczęte postępowanie i załatwione - w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a. - wydaniem pierwotnej (pierwszej) decyzji administracyjnej w sprawie ograniczał możliwość stosowania dyspozycji art. 9 ust 1 Prawa budowlanego jedynie do tożsamego stanu faktycznego będącego podstawą faktyczną załatwienia decyzją danej indywidualnej sprawy administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.), a więc najpóźniej do dnia wystąpienia przez organ architektoniczno-budowlany z wnioskiem o którym mowa w art. 9 ust 3 oraz 3b Prawa budowlanego, zaś do okoliczności faktycznych powstałych po tej dacie - i zmienionym zakresie przedmiotowym wniosku przez Inwestora na skutek uchylania decyzji (dwukrotnie) przez organ odwoławczy zgoda na odstępstwo nie mogła mieć zastosowania, bo była udzielona w innym stanie faktycznym,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust 1 oraz 3, 3b Prawa budowlanego i w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia skargi przez WSA w Łodzi w sytuacji gdy w granicach danej sprawy objętej skargą organy administracji publicznej niewłaściwie zastosowały przepis procesowy do okoliczności faktycznych w zakresie uzgodnionym z właściwym ministrem co do odstępstwa,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z powołanymi poniżej przepisami k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przepisów proceduralnych w toku prowadzonego postępowania, tj.:

- art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niesłusznym zaakceptowaniu przez WSA w Łodzi zaniechań organów administracji publicznej w dążeniu do dokładnego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego celem należytego uzyskania zgody na odstępstwo (ponowienia procedury uzgadniania w tym zakresie) w sytuacji gdy inwestor zmienił zakres przedmiotowy pierwotnego wniosku na skutek uchylania decyzji przez organ odwoławczy, a co nie było objęte zakresem wyrażenia zgody na odstępstwo,

- art. 84 § 1 k.p.a, w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. in fine polegające na niesłusznym zaakceptowaniu przez WSA w Łodzi zaniechań organów administracji publicznej w dążeniu do dokładnego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a sprowadzającego się do nieprzeprowadzenia wymaganego "powtórzenia" procedury uzyskania zgody na odstępstwo w trybie art. 9 Prawa budowlanego w sytuacji gdy inwestor zmienił zakres przedmiotowy pierwotnego wniosku na skutek dwukrotnego uchylania decyzji przez organ odwoławczy,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zbudowaniu treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niepozwalający na jednoznaczne wywiedzenie, że Sąd pierwszej instancji dokonał wszechstronnej kontroli ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, nie wskazał przy tym w jakim zakresie przyjął je za prawdziwe i nie uargumentował rzeczowo, co dotyczy zwłaszcza kwestii związanych z brakiem uwzględnienia wszelkich okoliczności rzutujących na granice przedmiotowe indywidualnej sprawy administracyjnej w tym relewantności prawnej zgody na odstępstwo udzielonej przez właściwego ministra w stanie faktycznym i zakresie przedmiotowym wniosku, który odbiega od jego ostatecznego kształtu na podstawie którego wydano decyzję objętą skargą do WSA;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 9 ust 1, 3, 3b Prawa budowlanego wykraczających poza granice indywidualnej sprawy administracyjnej na etapie uzyskiwania zgody na odstępstwo w stosunku do zakresu przedmiotowego zmodyfikowanego (a nie uzgodnionego w trybie art. 9 Prawa budowlanego) wniosku inwestora w kształcie, który ostatecznie stanowił podstawę faktyczną dla wydania decyzji, poddanej badaniu legalności w skardze do WSA w Łodzi "w granicach danej sprawy".

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zasadny.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Granice sprawy określone w tym przepisie oznaczają, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z postanowień art. 135 p.p.s.a. wynika – aczkolwiek nie zostało to wyrażone expressis verbis – że zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie merytorycznego elementu wniosku skarżącego (zakresu zaskarżenia), determinująca granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, dotyczy również następnej fazy postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie fazy orzekania przez ten sąd. Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze na ogół zgodnie przyjmuje się, że zakres orzekania "w głąb" wyznacza kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym. Expressis verbis wyraził to NSA w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99 (ONSA 2001, nr 1, poz. 7), stwierdzając, że w art. 29 ustawy o NSA z 1995 r. (obecnie w art. 135 p.p.s.a.) chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, System Informacji Prawnej Lex, komentarz do art. 135). W związku z zarzutami kasacyjnymi naruszenia ww. przepisów, istotnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998r., I SA/Gd 654/96; OSP 1999/1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Tożsamy pogląd wyrażany jest również w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2265/19). Granice przedmiotowe odnoszą się do materialnego stosunku prawnego, który legł u podstaw postępowania, albo który w wyniku postępowania administracyjnego został ukształtowany mocą kontrolowanego aktu (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3196/19). Wyznacza je zakres normowania wynikający z zastosowanego przez organy administracyjne przepisu prawa, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia. Granice sprawy, czyli tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają zatem elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej (Tadeusz Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, System Informacji Prawnej Lex). Przy czym w literaturze zwrócono uwagę, że proste odwołanie się do elementów mających przesądzać o tożsamości sprawy bywa zawodne. W związku z tym mówiąc o tożsamości sprawy należy mieć na uwadze, że chodzi "(...) o tożsamość sprawy mierzoną faktem konkretyzacji jednego stosunku administracyjnoprawnego." (por. Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, nr 4, s. 34).

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że zmiana stanu faktycznego sprawy administracyjnej nie oznacza każdorazowo "wyjścia" poza jej granice przedmiotowe. W uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nie każda zmiana stanu faktycznego uzasadnia przyjęcie, że mamy do czynienia z nową sprawą, która nie jest tożsama ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą. Znaczenie dla ustalenia zachowania tożsamości sprawy będą miały jedynie przekształcenia faktów prawnie istotnych, natomiast elementy niewpływające na załatwienie sprawy powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy (por. także cytowana w uchwale literatura). Wyjście poza granice przedmiotowe sprawy administracyjnej powoduje w szczególności zmiana faktów skutkująca koniecznością zastosowania innego przepisu prawa materialnego.

W związku z rozpatrywanym zarzutem kasacyjnym wymaga w pierwszej kolejności podkreślenia, że skutkiem udzielonej na podstawie art. 9 Pr. bud. zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych jest zmiana obowiązującego w danej sprawie stanu prawnego w zakresie wymogów technczno – budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1353/17 stwierdził, że celem art. 9 ust. 1 Pr. bud. jest umożliwienie modyfikacji szczegółowych i bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie się do nich, z uwagi na różnego rodzaju okoliczności. Wynika to, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 1985 r. , II SA 2019/85 z okoliczności, że upoważnienie wydaje na podstawie ustawy organ upoważniony do wydawania aktów normatywnych w zakresie przepisów techniczno – budowlanych. Skutkiem udzielenia upoważnienia jest okoliczność, że organ orzekający rozstrzyga sprawę nie tylko na podstawie obowiązującego prawa, ale także na podstawie upoważnienia. Nabiera ono więc charakteru doraźnej podstawy materialno – prawnej rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Upoważnienie ministra stanowi zatem dodatkową podstawę materialno-prawną do wydania pozwolenia na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a postanowienie udzielające zgody na odstępstwo określa sposób i warunki zastosowania tej dodatkowej podstawy prawnej (odstępstwa od obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych) w konkretnej sprawie. W konsekwencji upoważnienie ministra i udzielone przez organ odstępstwo kształtuje stan faktyczny sprawy, określa bowiem zakres i warunki zastosowania odstępstwa w konkretnej sprawie. Inwestor zobowiązany jest przedstawić rozwiązania projektowe w zgodzie z udzielonym odstępstwem w sposób wiążący określającym dopuszczalne usytuowanie obiektu budowlanego na działce objętej inwestycją oraz względem nieruchomości sąsiednich.

W sprawie niniejszej w dniu 24 października 2018 r. inwestorzy wystąpili do Starosty Zgierskiego z wnioskiem o odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych zawartych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, regulującym kwestie odległości ściany budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. W dniu 25 października 2018 r. Starosta Zgierski wystąpił do Ministra Inwestycji i Rozwoju z wnioskiem o upoważnienie do udzielenia odstępstwa od ww. przepisów. W dniu 11 stycznia 2019 r. do Starosty Zgierskiego wpłynęła odpowiedź Ministra Inwestycji i Rozwoju upoważniająca Starostę do udzielenia odstępstwa, pod warunkiem wykonania w projektowanej rozbudowie i nadbudowie budynku ściany oddzielenia przeciwpożarowego w zbliżeniu do granicy. Z uwagi na fakt, że projekt budowlany spełnia ww. wymagania określone w upoważnieniu, postanowieniem z dnia 5 lutego 2019 r. Starosta Zgierski udzielił zgody na odstępstwo polegające na wykonaniu w projektowanej rozbudowie i nadbudowie budynku usługowo – mieszkalnego do realizacji na działkach nr ewid. [...] ściany bez okien i drzwi, bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr ewid. [...]. Szczególne uzasadnienie udzielonego odstępstwa związane jest z małą powierzchnią działki inwestycyjnej oraz przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczającymi możliwość rozbudowy budynku w stronę ulicy z uwagi na ustaloną linię zabudowy, którą istniejący budynek przekracza.

Po przeanalizowaniu wytycznych zawartych w decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 10 maja 2019 r. uchylającej decyzję organu pierwszej instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, postanowieniem z dnia 6 czerwca 2019 r. Starosta Zgierski nałożył na inwestorów obowiązek wskazania w części opisowej projektu budowlanego aktualnej podstawy prawnej opracowania projektu, uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu o legendę, zaprojektowania obsługi komunikacyjnej poprzez projektowany zjazd publiczny. Z zachowaniem wyznaczonego terminu inwestorzy dostarczyli uzupełnione projekty budowlane oraz decyzję wyrażającą zgodę na lokalizację zjazdu publicznego. Następnie, w związku z decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 30 października 2019 r. uchylającą w całości decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 12 sierpnia 2019 r. i orzekającą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz uchylającą postanowienie z dnia 6 czerwca 2019 r. poprzedzające decyzję z dnia 12 sierpnia 2019 r., postanowieniem z 10 grudnia 2019 r. Starosta nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego poprzez uwzględnienie w projekcie – jako terenu inwestycji – działki nr ewid. [...], przez którą odbywa się obsługa komunikacyjna, wskazanie zgodności projektu budowlanego z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uzgodnienie projektu z rzeczoznawcą do spraw sanitarno-higienicznych oraz uzupełnienie projektu budowlanego o rozwiązania techniczne pomieszczenia kotłowni i urządzeń c.o. w celu wykazania zgodności z obowiązującymi przepisami i normami. Inwestorzy uzupełnili braki w terminie wyznaczonym postanowieniem z dnia 14 stycznia 2020 r., zmieniającym postanowienie z dnia 10 grudnia 2019 r. w zakresie terminu dokonania uzupełnień (pismo wraz z 4 egzemplarzami projektu budowlanego wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 13 lutego 2020 r.).

Zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych kształtuje stan faktyczny sprawy w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jedynie w tym jego wycinku wynikającym ze szczególnej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy, jaką jest upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych. W sprawie niniejszej nie doszło do zmiany okoliczności faktycznych ukształtowanych upoważnieniem Ministra do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych oraz odstępstwem udzielonym przez organ architektoniczno – budowlany, która powodowałaby przyjęcie, że odstępstwo to przestało być aktualne oraz wymaga ponowienia. Zmiany w projekcie budowlanym wprowadzone przez inwestorów w ramach postępowania administracyjnego po uzyskaniu zgody na odstępstwo, jakkolwiek zmodyfikowały stan faktyczny sprawy, nie miały wpływu na ważność i skutki udzielonego wcześniej odstępstwa, bowiem zmiany projektu budowlanego zawsze muszą być zgodne z udzielonym odstępstwem, w przeciwnym razie właściwy organ byłby obowiązany wydać decyzję odmowną. Faktyczna zgodność, o której mowa, jest w sprawie niniejszej również konsekwencją faktu, że zakres modyfikacji projektu budowlanego wynikał z obowiązku nałożonego postanowieniem Starosty Zgierskiego wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Pr. bud. oraz w związku z decyzją Wojewody Łódzkiego z 30 października 2019 r. uchylającą w całości decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 12 sierpnia 2019 r. i orzekającą o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Pomiędzy udzielonym odstępstwem od przepisów techniczno – budowlanych, a uzupełnieniem projektu budowlanego przez inwestorów nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy, który stara się wywieść skarga kasacyjna, tj. zmiana stanu faktycznego skutkująca zmianą tożsamości sprawy administracyjnej. Zaprojektowana rozbudowa dotyczy tylnej części budynku znajdującego się obecnie 3 m od granicy z działkami budowlanymi nr ewid. [...] oraz bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną nr ewid. [...]. Zgodnie z udzielonym upoważnieniem, a następnie zgodą organu administracji architektoniczno – budowlanej zaprojektowano rozbudowę i nadbudowę budynku usługowo – mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] bezpośrednio przy granicy tych działek (od strony działek nr ewid. [...]) ścianą oddzielenia przeciwpożarowego (strona 33 projektu budowlanego). Słusznie zatem argumentuje organ odwoławczy, że brak jest podstaw, by z uwagi na poszerzenie terenu inwestycji o działkę nr ewid. [...] uznać, że wydane upoważnienie i postanowienie nie są aktualne, a przeprowadzona procedura odstępstwa od warunków techniczno – budowlanych wymaga powtórzenia. Rozbudowa i nadbudowa budynku dotyczy budynku usługowo – mieszkalnego objętego wnioskiem o odstępstwo. Swoim zakresem nie przekracza wskazanych w upoważnieniu i postanowieniu działek nr ewid. [...]. Została zaprojektowana zgodnie z warunkiem w zakresie ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony granicy z działkami budowlanymi nr ewid. [...]. Natomiast działka nr ewid. [...] stanowi fragment zaprojektowanego dojazdu do budynku, na której nie jest zlokalizowany nawet częściowo budynek, którego odstępstwo dotyczy, a jej ujęcie we wniosku o odstępstwo nie mogło mieć wpływu na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie odstępstwa od przepisów, gdyż ta działka znajduje się w granicach terenu wyłączonego z zabudowy budynkami z uwagi na przebieg linii zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nałożone na inwestorów postanowieniem z dnia 6 czerwca 2019 r. (uchylonym następnie w toku instancji) oraz postanowieniem z 10 grudnia 2019 r. obowiązki uzupełnienia projektu budowlanego nie dotyczyły odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych, o których stanowi § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r., a którego dotyczyło udzielone 31 grudnia 2018 r. przez Ministra Rozwoju i Inwestycji organowi pierwszej instancji upoważnienie do wyrażenia na nie zgody oraz zgoda udzielona postanowieniem z 5 lutego 2019 r. Powyższe oznacza, że stan faktyczny sprawy ukształtowany upoważnieniem Ministra w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych oraz wydaną w oparciu o to upoważnienie zgodą organu architektoniczno – budowlanego nie zmienił się w związku z uzupełnieniem projektu budowlanego, ponieważ zmiany projektu budowlanego nie pozostają w związku z zakresem i warunkami zastosowania odstępstwa w tej sprawie. Zakres przedmiotowy sprawy nie ograniczał zatem stosowania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych w postępowaniu administracyjnym po uzupełnieniu przez inwestorów wniosku o pozwolenie na budowę. Zmiana stanu faktycznego wynikająca z uzupełnień projektu budowlanego nie stanowi przekształcenia faktów prawnie istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy na podstawie obowiązujących przepisów prawa z uwzględnieniem zakresu udzielonego odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych.

Zgodnie z art. 9 ust. 3 Pr. bud., wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo organ administracji architektoniczno-budowlanej składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 Pr. bud. istnieje zatem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji, w której postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jest w toku, przepis ten umożliwia stosowanie w nim uzyskanej przez inwestora zgody na odstępstwo. W wyniku wydania decyzji kasacyjnej postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 1 k.p.a. toczy się dalej. Decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Decyzja kasacyjna zatem nie kończy sprawy administracyjnej, lecz kończy tok instancji (por. A. Ziółkowska, Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 par. 2 k.p.a. i art. 138 par. 2a k.p.a.) w nowelizacji "Kodeksu postępowania administracyjnego" z 2017 roku, rebus.us.edu.pl). Fakt uchylenia przez organ odwoławczy na wcześniejszym etapie prowadzonego postępowania decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę i powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie oznacza zatem, że w prowadzonym ponownie postępowaniu traci ważność zgoda na odstępstwo udzielona przed wydaniem uchylonej w postępowaniu odwoławczym decyzji o pozwoleniu na budowę.

W związku z powyższym, kontrola legalności zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom ustanowionym w art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

Z przyczyn powyżej wyjaśnionych również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Nie można mówić w sprawie niniejszej o zaniechaniu podjęcia przez organy orzekające w sprawie czynności procesowych celem ponowienia procedury uzgodnienia odstępstw od przepisów techniczno – budowlanych, skoro w stanie faktycznym mającym miejsce w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw aby uznać, że wydane upoważnienie i postanowienie z 5 lutego 2019 r. udzielające zgody na odstępstwo nie są aktualne.

Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew ocenie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało braki w zakresie pozwalającym stwierdzić niewystarczającą kontrolę ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej, jakoby Sąd pierwszej instancji nie przedstawił okoliczności świadczących o uwzględnieniu okoliczności rzutujących na granice przedmiotowe rozpatrywanej sprawy administracyjnej, wskazał bowiem wyraźnie, że uzupełnienia określone w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2019 r. nie obejmowały zmian, które pozostawałyby w jakimkolwiek związku z zakresem postępowania w przedmiocie zgody na odstępstwo.

Z przyczyn powyżej wyjaśnionych na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 9 ust. 1, 3 i 3b Prawa budowlanego. W sprawie niniejszej nie doszło do niewłaściwego zastosowania tych przepisów do okoliczności wykraczających poza granice indywidualnej sprawy administracyjnej. Przepisy te nie zostały przez organy naruszone, a tym bardziej w kwalifikowany sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzupełnienie wniosku o pozwolenie na budowę po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, o treści niepozostające w związku z zakresem udzielonego odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych nie stanowiło przekształcenia faktów prawnie istotnych z punktu widzenia tożsamości sprawy administracyjnej. Uzyskane przez inwestora odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych powinno odnosić się do konkretnej inwestycji w konkretnym postępowaniu, co oznacza tożsamość inwestora, inwestycji, jak i stanu faktycznego i prawnego sprawy. Warunki te zostały zachowane w tej sprawie z zastrzeżeniem, że zmiana okoliczności stanu faktycznego polegająca na uzupełnieniu przez inwestorów projektu budowlanego, która nastąpiła po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji o pozwoleniu na budowę i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie stanowi "nowych faktów" które, w świetle norm prawa materialnego, mogłyby stanowić podstawę powstania nowej sprawy administracyjnej. Nie prowadzi ono bowiem ani do konieczności zastosowania innego przepisu prawa materialnego, choćby w oparciu o ten sam przepis prawa materialnego.

W sprawie niniejszej nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W toku procedury uzyskania przez inwestora zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych orzekały organy właściwe w sprawie zgodnie z regułami wyznaczonymi art. 9 w zw. z art. 80 Pr. bud. Zgodnie z art. 80 ust. 1 Pr. bud., zadania administracji architektoniczno – budowlanej wykonują, zastrzeżeniem ust. 3 i 4, następujące organy: 1) starosta, 2) wojewoda. Właściwość wynikająca z wyżej powołanych przepisów zachowana została zarówno w toku incydentalnego postępowania w przedmiocie uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, jak i w toku dalszego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę: w postępowaniu pierwszoinstancyjnym orzekał Starosta Zgierski, natomiast w drugiej instancji Wojewoda Łódzki. Zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji orzekały zatem organy administracji architektoniczno – budowlanej właściwe rzeczowo, miejscowo i instancyjnie.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z dnia 20 października 2022 r.