Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 29/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2012-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1, art. 135 , art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77,  art. 80, art. 107 § 3, art. 40 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 99 poz 665
law: Ustawa z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 48-49b
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
article: art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Liwiusz Hanaj, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2012r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania J. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] udzielającą R. A. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego o wymiarach 7,11 x 10,10m - kategoria obiektu budowlanego I - zlokalizowanego na działce nr ewid. 36 w miejscowości M. gm. J..

Wymieniona na wstępie decyzja organu I instancji podjęta została na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 31 grudnia 2007r. R. A. w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego o wymiarach 7,11 x 10,10m wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zlokalizowanego na działce nr ewid. 36 w miejscowości M. gm. J.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 31 grudnia 2007r. wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek R. A. o wydanie, w oparciu o art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2007r Nr 99, poz. 665) decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 36 w miejscowości M. 45, gm. J.. Wnioskodawca, uprzedzony o odpowiedzialności karnej z art. 233 kodeksu karnego za podanie nieprawdy oświadczył, że budowa ta została zakończona w czerwcu 1996r. oraz przed dniem 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego w sprawie tego obiektu. Jednocześnie do wniosku inwestor przedłożył następujące dokumenty:

1) inwentaryzację powykonawczą w/w budynku mieszkalnego jednorodzinnego, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane,

2) ekspertyzę techniczną, potwierdzającą przydatność w/w obiektu do użytkowania,

3) oświadczenie Inwestora o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego,

4) zaświadczenie Burmistrza Miasta o zgodności budowy budynku mieszkalnego z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu zakończenia budowy.

Ponieważ z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynikało, że stan techniczny budynku jest dobry, lecz stwierdzono naruszenie przepisów techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2008r., nałożył na inwestora (R. A.), na podstawie art. 3 ust. 5 w/w ustawy obowiązek wykonania w określonym terminie zaleceń wynikających ze złożonej przez wnioskodawcę inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku, celem usunięcia tych naruszeń. Pismem z dnia 30 maja 2008r. R. A. poinformował organ I instancji, że wykonał zalecenia wymienione w ekspertyzie technicznej budynku.

Po protokolarnym stwierdzeniu w dniu 12 czerwca 2008r. na przedmiotowej działce zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 99, poz. 665) udzielił R. A. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego o wymiarach 7,11 x 10,10 m wybudowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę na działce nr ewid. 36 w miejscowości M., gm. J.

W wyniku rozpatrzenia wniosku J. W. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nie stwierdzając przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., jednak w wyniku rozpoznania odwołania J. W. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], uchylił w całości decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].

Organ odwoławczy wskazał, że przed stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] Starosta Powiatowy decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił R. A. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego - kategoria obiektu budowlanego I, wraz z przebudową dachu na istniejącej części oraz rozbudową przyłączy. Decyzja ta, zaskarżona przez J.W. została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem Wojewody z dnia 8 października 2010r., jako zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 31 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Ke 759/10 uznał zarzuty J. W. za nieuzasadnione i oddalił skargę.

Ponadto organ odwoławczy podniósł, jako okoliczność istotną w sprawie, że przed wydaniem pozwolenia na rozbudowę, Starosta, na podstawie upoważnienia Ministra Infrastruktury z dnia [...], postanowieniem z dnia [...], udzielił inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75 póz.690 ze zm.), umożliwiające wykonanie na działce oznaczonej numerem ewid. 36 położonej w miejscowości M., gmina J., ściany bez otworów okiennych w projektowanej nadbudowie budynku mieszkalnego w odległości od 0,5 m do 0,7 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, oznaczoną numerem 37/2. Zatem organy architektoniczno-budowlane uznały usytuowanie istniejącego przedmiotowego budynku mieszkalnego przy granicy działki sąsiedniej nr ewid. 37/2 za dopuszczalne.

W następstwie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 czerwca 2008r. o pozwoleniu na użytkowanie, w wyniku wznowienia na podstawie art.149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., na żądanie J. W., postępowania w sprawie udzielenia R. A. - decyzją Starosty z dnia [...]. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przebudową dachu na istniejącej części oraz rozbudową przyłączy – Wojewoda decyzją z dnia [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] oraz decyzję Starosty z dnia [...] i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia R. A. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przebudową dachu na istniejącej części oraz rozbudową przyłączy, na działce Nr 36 położonej w miejscowości M., gm. J.

Rozpoznając ponownie wniosek R. A. z dnia 31 grudnia 2007r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrywał przedmiotową sprawę w świetle przepisów art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003r. (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126), stwierdzając, że od dnia zakończenia budowy przedmiotowego budynku (czerwiec 1996r.) do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r., zmieniającej przepis art. 49 Prawa budowlanego, minęło 5 lat.

Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo zastosował w rozpatrywanym przypadku przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003r. (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.).

Wskazał także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006r. w sprawie P 27/05, w którym Trybunał stwierdził, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, że spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003r. przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu stanowi wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie przez organy władzy publicznej przy legalizacji samowoli budowlanej. Wszystkie podmioty, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest przed 11 lipca 2003r., spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, powinny być traktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Konsekwencją przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to, że spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określonych w art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem, winno skutkować możliwością legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o dotychczasową regulację, bez względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego (wyrok z dnia 2października 2007r., sygn. akt II OSK 1477/06 Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Ke 10/10).

Organ wskazał, że przepis art. 49 ust. 1 ustawy stanowi, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Z materiału dowodowego wynika, że budowa przedmiotowego parterowego budynku mieszkalnego z poddaszem nieużytkowym, została zakończona w czerwcu 1996r, a więc upłynęło 5 lat od daty zakończenia budowy do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r., tj. do dnia 11 lipca 2003r.

Ponadto, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji prawidłowo wziął pod uwagę zaświadczenie z dnia 30 listopada 2007r. Burmistrza Miasta, które określa, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 2 kwietnia 1980r. (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa) w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy zmienionego uchwałami: Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia [...]. (Dz.Urz. Województwa) w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy J. Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy J. (Dz.Urz. Województwa.), Nr [...]Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie zmian tekstu planu ogólnego zagospodarowania miasta i gminy J. (Dz.Urz. Województwa) - działka położona w Mnichowie, oznaczona nr ewidencyjnym gruntu 36 od strony południowej na długości ok. 70 m znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 19.3-MR,MN - "Teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem jednorodzinnej. Obowiązują ustalenia zawarte w ustaleniach generalnych p. 10, 12, 13. (...).". Plan ten obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003r., a więc w okresie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 36 w M. Zgodność z ustaleniami w/w planu zagospodarowania przestrzennego wypełniła jedną z przesłanek z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, niezbędną do uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

R. A. wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedłożył wymagane przepisami art. 58 w/w ustawy dokumenty, tj. inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego, sporządzoną przez osobę posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane i ekspertyzę techniczną potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania. Kontrola organu I instancji dokonana w dniu 12 czerwca 2008r. potwierdziła zgodność inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym oraz wykonanie zaleceń wymienionych w ekspertyzie technicznej budynku, nałożonych postanowieniem organu I instancji z dnia 22 kwietnia 2008r.

Wg przedłożonej inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej opracowanej w grudniu 2007r. przez projektanta, E. N. w oparciu m.in. o obowiązujące w dacie zakończenia budowy Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995r. Nr 10 poz. 46), przedmiotowy budynek mieszkalny jest to obiekt parterowy, niepodpiwniczony, z poddaszem nieużytkowym, który nadaje się do użytkowania na cele mieszkalne, nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania.

Przepis § 12 ust. 6 w/w rozporządzenia dopuszczał sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej.

Wg przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji budynek mieszkalny został usytuowany na działce nr ewid. 36 w linii zabudowy około 24 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej przebiegającej przez wieś M. Ściana wschodnia znajdująca się w odległości około 1,0m od strony granicy z sąsiednią działką nr ewid. 37/2, jest ścianą pełną bez otworów spełniającą rolę ogniomuru. Zastosowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego (tak jak w przypadku budowy budynku przy granicy) powoduje, że nie są wymagane odległości między budynkami określone ze względu na konieczność zachowania bezpieczeństwa przeciwpożarowego, ściana taka rozdziela strefy pożarowe.

Przedmiotowy budynek mieszkalny o wysokości do kalenicy 4,98m nie powodował zacieniania budynku mieszkalnego usytuowanego na działce sąsiedniej J. W., znajdującego się w znacznej odległości od przedmiotowego budynku wynoszącej około 10 m, gdyż odległość od obiektu przesłaniającego jest nie mniejsza niż jego wysokość. Obecnie oba budynki, tj. przedmiotowy budynek mieszkalny na działce nr ewid. 36 i budynek mieszkalny J. W. na działce nr ewid. 37/2, są przesunięte względem siebie w linii północ-południe. Odległość między nimi wynosi około 7,0m, zaś z materiału dowodowego wynika, że realizowany obecnie budynek mieszkalny na podstawie zatwierdzonego projektu jego nadbudowy i rozbudowy nie powoduje zacieniania, zasłaniania i zakłócania ciągów kominowych oraz spełnione będą wymogi, wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, dotyczące poszanowania występujących w obszarze oddziaływania inwestycji interesów osób trzecich.

Ponadto organ odwoławczy wskazał także na postanowienie Starosty z dnia [...], udzielające inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 póz.690 z późn. zm.), umożliwiające wykonanie na działce oznaczonej numerem ewid. 36 położonej w miejscowości M., gmina J., ściany bez otworów okiennych w projektowanej nadbudowie budynku mieszkalnego w odległości od 0,5 m do 0,7 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, oznaczoną numerem 37/2.

W świetle zastosowanych przepisów organ odwoławczy uznał, że zostały spełnione przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego o wymiarach 7,11 x 10,10m, wobec czego zaskarżona decyzja organu I instancji z dnia [...] jest zgodna z prawem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wniosła J. W., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, jako niezgodnych z prawem.

W skardze stwierdzono, że przedmiotowa sprawa była rozstrzygana w następstwie decyzji o stwierdzeniu nieważności, wydanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i skutkiem takiego rozstrzygnięcia jest prowadzenie sprawy od początku.

Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że zasadą jest, iż orzekając w sprawie organ stosuje przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania decyzji, zaś "organy do tej kwestii wcale się nie odniosły". W aktualnym stanie prawnym należało przedmiotowe postępowanie przeprowadzić od początku, a w takim stanie legalizacja jest niedopuszczalna. Przepisy prawa, na które powołuje się organ orzekający aktualnie nie obowiązują. Kwestie te nie zostały poddane analizie i ocenie. Stosowanie przepisów prawa sprzed 11 lipca 2003r. było i jest, zdaniem autora skargi, niedopuszczalne. Zastosowanie powinny mieć przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wobec nierozstrzygnięcia tych kwestii uznać należy, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

Ponadto w skardze zarzucono, że zaskarżona decyzja nie została doręczona J. W., mimo że składała ona odwołanie.

Zarzuty podniesione w piśmie procesowym przez J. W. sprowadzają się do kwestionowania możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w jego brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. oraz spełnienia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania R. A. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji rozstrzygał w granicach sprawy, ale nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną dokonał kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem nie tylko w aspektach podniesionych w skardze (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega, po pierwsze – prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie – trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ nadzoru budowlanego naruszył prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie podnieść należy, że nie jest uprawniony zarzut skargi dotyczący niedoręczenia zaskarżonej decyzji J. W., "mimo że składała ona niezależne odwołanie". Zgodnie bowiem z przepisem art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie postępowania. W sprawie niniejszej decyzję z dnia [...] odebrał skutecznie w dniu 18 listopada 2011r. pełnomocnik J. W. – radca prawny J. G.

Rozpoznając skargę, należy zauważyć, że okolicznością niesporną w sprawie jest to, że inwestor – R. A. - dopuścił się samowoli budowlanej, bowiem w 1996r. wybudował przedmiotowy budynek mieszkalny na działce nr ewid. 36 w miejscowości M. , gm. J. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 2007r. złożył on do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego, w oparciu o art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665),które zainicjowało niniejsze postępowanie administracyjne.

W wyniku stwierdzenia nieważności (decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2001r.) decyzji z dnia [...], którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił R. A. pozwolenia na użytkowanie, organ nadzoru budowlanego ponownie przystąpił do rozpoznania wniosku inwestora z dnia 31 grudnia 2007r.

Zauważyć należy, że decyzja z dnia [...] została wydana na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007r., zaś wydana po ponownym rozpatrzeniu wniosku decyzja z dnia [...], utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, zapadła na podstawie przepisu art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego w jego brzmieniu sprzed 11 lipca 2003r. (Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126).

W związku z powyższym należy dokonać analizy stanu prawnego, co pozwoli na ustalenie, jakie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie w sprawie niniejszej.

Inwestor, we wniosku z dnia 31 grudnia 2007r. domagał się wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w oparciu o przepis art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, zwanej dalej ustawą zmieniającą. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej - do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994r. a przed dniem 11 lipca 1998r., i przed dniem 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r. przepisów art. 48-49b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.).

Jak podkreślano w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009r. sygn. akt II OSK 1057/09) - prawidłowa wykładnia przepisu art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej nie może ograniczać się do jego literalnego brzmienia, ale wymaga odniesienia się do wcześniejszych regulacji ustawy Prawo budowlane w kwestii możliwości legalizacji samowoli budowlanej, rezultat wykładni winien także pozostawać w zgodzie z zasadami zawartymi w Konstytucji RP.

Pierwotny tekst obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995r. ustawy - Prawo budowlane przewidywał - w art. 49 - że do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli od dnia zakończenia budowy minęło 5 lat, istniała możliwość ich legalizacji w przypadku uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie budynku.

Regulacje powyższe zostały istotnie zmienione poprzez ustawę z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003r. i umożliwiła legalizację obiektów budowlanych, wybudowanych bez zezwolenia, niezależnie od czasu jaki minął od ich wybudowania, w przypadku spełnienia określonych przepisami ustawy wymagań, przy czym legalizacja samowoli budowlanych została uzależniona od uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 48-49b ustawy - Prawo budowlane w nowym brzmieniu). Jednocześnie, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. od momentu wejścia w życie powyższej ustawy, a więc od dnia 11 lipca 2003r., osoby, które nie wystąpiły uprzednio o wydanie stosownego pozwolenia na użytkowanie w trybie dotychczasowego przepisu art. 49 ustawy Prawo budowlane lub też postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, musiały uiścić opłatę legalizacyjną.

Zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które nie miały obowiązku ponoszenia opłaty legalizacyjnej z osobami, na których powyższy obowiązek spoczywał, stało się powodem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (wyrok z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, OTK - A 2006, nr 9, poz. 124). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny w podkreślił, że wszystkie podmioty, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 11 lipca 2003r., spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, powinny być traktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów umożliwiających legalizację obiektów budowlanych wybudowanych w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. nałożyło na ustawodawcę obowiązek unormowania zagadnienia legalizacji tych spośród obiektów budowlanych, które spełniały w dniu 11 lipca 2003r. wymóg upływu co najmniej 5 lat od momentu zakończenia budowy, w przypadku gdy przed dniem 11 lipca 2003r., a więc przed dniem zmiany przepisów, nie wszczęto postępowania w sprawie ich legalizacji. Wprowadzenie art. 3 powołanej ustawy nowelizującej było następstwem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006r.

Przepis art. 3 ustawy zmieniającej odnosi się zatem wyłącznie do tych budynków, które zostały wybudowane pomiędzy dniem 1 stycznia 1995r. a dniem 10 lipca 1998r. w przypadku, gdy do 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie legalizacyjne. Jednocześnie ustawodawca ograniczył czasowo możliwość preferencyjnej legalizacji owych obiektów, stwierdzając, że przepisów art. 48 - 49b ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 27 marca 2003r. nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r.

Zatem wypełnienie przesłanek, określonych w art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej, a więc ukończenie budowy po dniu 31 grudnia 1994r. a przed dniem 11 lipca 1998r. oraz brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003r., w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 3 tejże ustawy, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007r. a dniem 31 grudnia 2007r., skutkować musi prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 48 - 49b ustawy - Prawo budowlane. Postępowanie to prowadzone jest w trybie art. 3 ustawy zmieniającej, a jego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2010r., sygn. akt II OSK 1682/09, LEX nr 746727). Spełnienie powyższych warunków powoduje, że niezależnie od tego, że inwestor po dniu 11 lipca 1998r. dokonał ewentualnej rozbudowy albo przebudowy tego obiektu, do obiektu budowlanego wykonanego przed tą datą ma zastosowanie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą w takiej sytuacji nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r. przepisów art. 48 - 49b prawa budowlanego ( por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 1/10, LEX nr 597088).

Ustawodawca, w art. 3 ust. 5 ustawy zmieniającej, dopuścił możliwość wydania przez organ administracji publicznej, w trakcie prowadzonego postanowienia legalizacyjnego, postanowienia nakazującego usunięcie naruszeń przepisów lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyznaczonym terminie, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Dla zastosowania przepisu art. 3 ustawy zmieniającej istotne znaczenie ma fakt złożenia wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 3 tejże ustawy, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007r. a dniem 31 grudnia 2007r., co jak wskazano wyżej - niezależnie od czasu trwania postępowania administracyjnego zainicjowanego tym wnioskiem - obliguje organ do prowadzenia postępowania w trybie art. 3 ustawy zmieniającej. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem R.A. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkaniowego złożonym w dniu 31 grudnia 2007r. w oparciu o art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane.

Bez znaczenia jest zatem w omawianej sytuacji okoliczność, że z dniem 1 stycznia 2008r. ustała możliwość preferencyjnej legalizacji obiektów określonych w przepisie art. 3 ustawy zmieniającej. Jak wywiedziono bowiem wyżej, utrata możliwości zastosowania preferencji określonych w tym przepisie (wyłączenie art. 48 - 49b ustawy - Prawo budowlane) nastąpiła jedynie w odniesieniu do wniosków zgłoszonych po dniu 31 grudnia 2007r.

W postępowaniu dotyczącym wniosku R. A. o udzielenie zezwolenia na użytkowanie będzie miał więc zastosowanie przepis art. 3 ustawy zmieniającej, gdyż istotna dla zastosowania tego przepisu jest data złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia – 31 grudzień 2007r.

W sprawie niniejszej organy uznały konieczność zastosowania w sprawie przepisu art. 49 w jego brzmieniu pierwotnym, obowiązującym do dnia 11 lipca 2003r., mając na uwadze treść ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003r. oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w zakresie niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 tej ustawy.

Jednak uszło uwadze organów orzekających, że z dniem 20 czerwca 2007r. weszła w życie ustawa zmieniająca z dnia 10 maja 2007r., w tym przepis art. 3, w trybie którego złożony był wniosek R. A. Ustawa ta stworzyła nowy stan prawny i obligowała organ do prowadzenia postępowania w trybie art. 3 ustawy zmieniającej. Zatem wystąpienie przesłanek w niej wymienionych organ winien był badać.

Ustalenia organu wskazują, że zaistniały warunki określone w ust. 1 art. 3, które umożliwiają legalizację samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego na podstawie ust. 4 art. 3, ponieważ:

- wniosek R. A. został złożony w dniu 31 grudnia 2007r. (a zatem w terminie przewidzianym w art. 3 ust. 1 ustawy),

- budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego została zakończona w czerwcu 1996r., a więc upłynęło 5 lat od daty zakończenia budowy do dnia wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003r., tj. do dnia 11 lipca 2003r.,

- przed dniem 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez organ nadzoru budowlanego.

Powyższe okoliczności, wskazane przez organ dają podstawę do uznania, że w sprawie niniejszej zachodzą warunki określone w przepisie art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 10 maja 2007r., wobec czego orzekanie przez organ na podstawie przepisu art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji prawa budowlanego ustawą z dnia 27 marca 2003r. stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ powinien był badać wystąpienie przesłanek, określonych w art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej, od których spełnienia uzależnione jest wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Brak tych ustaleń stanowi naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. – w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracji ma bowiem obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Orzekając ponownie organ nadzoru budowlanego przeprowadzi postępowanie dowodowe i ustali, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2007r. Nr 99, poz. 665), od których spełnienia zależy uwzględnienie wniosku R. A. poprzez wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 36 w miejscowości M., gm. J.