Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 3843/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zawieszono postępowanie

SENTENCJA

Dnia 6 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 299/19 w sprawie ze skargi J. S. na czynność materialnotechniczną Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie aktualizacji karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego postanawia 1. na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072) przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) w związku z § 14 i § 15 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661) w wersji ww. przepisów rozporządzenia obowiązującej do dnia 19 października 2019 r. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)."; 2. na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.


UZASADNIENIE

1. Stan faktyczny

1.1. Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] poinformował Burmistrza [...] o weryfikacji karty ewidencyjnej cmentarza [...] położnego w [...] przy ul. [...], znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Aktualizacja powyższej karty ewidencyjnej cmentarza polegała na założeniu do niej załącznika określającego numery działek, na których położony jest przedmiotowy cmentarz oraz graficznym zaznaczeniu jego obszaru. W wyniku synchronizacji historycznych granic cmentarza z aktualnymi mapami oraz danymi uzyskanymi od Komisji [...] stwierdzono, że cmentarz [...] w miejscowości [...] obejmuje następujące działki: część działki [...], działki nr [...][...], część działki nr [...], działki nr [...][...][...][...][...][...][...].

1.2. Na opisaną wyżej czynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. S. (dalej jako skarżący) - właściciel działki nr [...], na części której zlokalizowany jest przedmiotowy cmentarz. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), art. 3 pkt 1, art. 22 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm., dalej u.o.z.o.z.) w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113 poz. 661, dalej rozporządzenie).

1.3. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie.

1.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 299/19 powyższą skargę oddalił. Sąd stwierdził w szczególności, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i w tym postępowaniu nie ma miejsca na jakiekolwiek czynności wyjaśniające, polegające w szczególności na ustaleniu czy zabytek włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest rzeczywiście zabytkiem. Przepisy regulujące prowadzenie wojewódzkiej ewidencji zabytków nie przewidują nawet tego, aby właściciel lub posiadacz zabytku został zawiadomiony o tym, że zabytek został włączony do takiej ewidencji. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona.

1.5. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił m.in. naruszenie: art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia.

1.6. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

1.7. Pismem z dnia 31 października 2022 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.

1.8. Rozpatrując niniejszą sprawę, jak również biorąc pod uwagę treść ww. zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, uznając, że od odpowiedzi na pytanie - czy art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. w związku z § 14 i § 15 rozporządzenia w wersji ww. przepisów rozporządzenia obowiązującej do dnia 19 października 2019 r. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) - zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy powołane przepisy budzą bowiem poważne wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją RP.

2. Zagadnienie konstytucyjne

2.1. Kontrola kwestionowanej przez skarżącego czynności Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2018 r., sprawowana jest pod względem zgodności tego aktu z prawem. Zakres kognicji Sądu pierwszej instancji wynika natomiast z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). W każdym przypadku kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu, jak i oceniającego go wyroku Sądu pierwszej instancji, musi zmierzać do ustalenia, czy określona czynność została dokonana na podstawie przepisów zgodnych z Konstytucją RP. Dokonanie czynności na podstawie przepisów niespełniających tego warunku prowadzi bowiem do stwierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonego aktu (art. 146 Ppsa).

2.2. Wprawdzie na mocy § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. poz. 1886) z dniem 10 października 2019 r. nastąpiła zmiana § 15 ust. 1 rozporządzenia poprzez wprowadzenie obowiązku zawiadomienia właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty. Jednakże zgodnie z § 2 rozporządzenia nowelizującego z 2019 r. przepisy rozporządzenia w brzmieniu nadanym rozporządzeniem nowelizującym stosuje się do zdarzeń, które następują po dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Natomiast sąd administracyjny ocenia legalność dokonanej czynności na dzień jej wydania (zasada tempus regit actum), a nowelizacja z 2019 r. nie wprowadza w tym zakresie szczególnej reguły intertemporalnej. Ocena legalności dokonania ww. czynności następuje na podstawie kwestionowanego § 14 i 15 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w chwili jej dokonania, tj. w pierwotnym brzmieniu.

2.3. Na zakres sądowej kontroli legalności zaskarżonej czynności wpływa również to, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w którym organ administracji wydawałby decyzję lub postanowienie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. W art. 22 ust. 3 u.o.z.o.z. przewidziano, że jedynie włączenie zabytku ruchomego, który nie jest wpisany do rejestru zabytków, do wojewódzkiej ewidencji zabytków wymaga zgody jego właściciela. Z powyższego przepisu można wywieść normę, według której w przypadku zabytku nieruchomego organ ochrony zabytków nie jest niczym skrępowany przy dokonywaniu takiej czynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy te należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia.

2.4. Kluczowe znaczenie ma to, że ujawnieniu w ewidencji, która powinna mieć co do zasady wyłącznie charakter dokumentacyjny w przypadku określonym w art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. przypisano skutki prawne wpływające na wykonywanie prawa własności. Włączenie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powoduje na zasadzie automatyzmu obowiązek włączenia go do gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.o.z.), co z kolei wiąże się z obowiązkiem uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Dodatkowo ujęcie zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków rodzi po stronie właściciela nieruchomości obowiązki wynikające z art. 28-art. 30 u.o.z.o.z.

2.5. Powyższa regulacja dotycząca tak sporządzenia jak i aktualizacji karty ewidencyjnej zabytku wynikająca z art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. oraz § 14-15 rozporządzenia w pierwotnej wersji, wywołuje zatem istotne wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zachowania proporcjonalności ograniczenia i tym samym zgodności z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W szczególności, czy zgodne ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jest dopuszczenie ograniczenia prawa własności w ramach uproszczonej procedury, która ma charakter wewnętrzny, w sytuacji gdy właściciel nie bierze udziału w jakichkolwiek czynnościach postępowania. Przede wszystkim nie są mu znane motywy objęcia nieruchomości ewidencją wojewódzką oraz ustalenia, które legły u podstaw uznania, że nieruchomość rzeczywiście stanowi "zabytek"; nie wie również, czy czynności wykonywane w postępowaniu są prawidłowe. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt nieformalnego charakteru tych czynności i braku materiału bazowego ("dowodów").

2.6. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne jest więc dokonanie oceny przez Trybunał Konstytucyjny, czy taki kształt regulacji zawartej w art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. jest niezbędny dla ochrony interesu publicznego i czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w dopuszczalnej proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. W związku z powyższym powstaje pytanie, czy odebranie poszczególnych uprawnień proceduralnych właścicielowi spełnia niektóre z warunków konstytucyjnej dopuszczalności ograniczenia praw i wolności. Najistotniejszym zarzutem pozostaje to, że pozbawienie ochrony własności skutkujące ograniczeniem własności, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie uzasadnionych wartości. Wyłania się przy tym wątpliwość, czy brak adekwatnych gwarancji ochronnych nie grozi arbitralnością i dowolnością działań organu i czy nie dochodzi do nieproporcjonalnego pozbawienia właścicieli nieruchomości ich skutecznych środków ochronnych, co stanowi o naruszeniu art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

2.7. Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie konieczna jest ocena, czy art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. oraz § 14 i § 15 rozporządzenia są zgodne z wymaganą przez art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności właściwą równowagą pomiędzy ograniczeniem a ochroną praw właściciela. Regulacja ta gwarantując prawo do poszanowania mienia, składa się z trzech różnych norm: pierwsza norma, określona w pierwszym zdaniu art. 1, ma charakter ogólny i wyraża zasadę poszanowania prawa własności, druga z norm, zawarta w drugim zdaniu tego artykułu, przewiduje prawo pozbawienia własności, pod określonymi warunkami, natomiast trzecia z nich, wyrażona w paragrafie drugim, uznaje, między innymi, prawo Państw - Stron Konwencji, do dokonywania kontroli sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym. Wprawdzie co do zasady art. 1 ww. Protokołu nie zawiera proceduralnych wymogów ochrony prawa własności, to jednak proceduralne uregulowania, zdaniem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, muszą dawać jednostce racjonalną możliwość rozpoznania jej sprawy przez właściwe organy w celu efektywnej (rzeczywistej) oceny środków ograniczających prawo własności (w szczególności Zehentner v. Austria, no. 20082/02, § 73, 16 lipca 2009; wyrok ETPCz z 29 marca 2011 r. w sprawie Potomska i Potomski v. Polska (skarga nr 33949/05)). Powstaje zatem pytanie, czy wynikający z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. proceduralny mechanizm zapewnia adekwatną ochronę właścicieli przed arbitralnym ujęciem ich nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. Odpowiedzi wymaga również, czy naruszenie prawa strony skarżącej do poszanowania jej prawa własności nie pociągnęło za sobą zachwiania wymaganej równowagi między koniecznością ochrony interesu powszechnego a wymaganiami ochrony indywidualnych praw jednostki lub czy też zostały na nią nałożone nieproporcjonalne i nadmierne obciążenia.

3. Wpływ zadanego pytania prawnego na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

3.1. Przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu wymaga między innymi spełnienia przesłanki funkcjonalnej: przedmiotem pytania może być wyłącznie akt normatywny mający bezpośrednie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowym.

3.2. W przedmiotowej sprawie w ramach zarzutów skargi kasacyjnej, zarzucono Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. W ramach rozpoznawania tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwości, co do zgodności tej regulacji z Konstytucją RP oraz prawem międzynarodowym w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony tak procesowej, jak i materialnoprawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Skoro bowiem przepisy nie precyzują, w jaki sposób ma dojść do sprawdzenia kart ewidencyjnych, ani sposobu udokumentowania tej czynności, to jak wskazał to Sąd pierwszej instancji, każdy przejaw aktywności organu w tym zakresie należy uznać za prawidłowy. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2116/19). Jednak kontrola tej czynności przez sąd administracyjny ma w istocie charakter czysto formalny. W ramach dopuszczalnego postępowania dowodowego, które może przeprowadzić sąd administracyjny (art. 106 § 3 Ppsa) nie da się bowiem, w zastępstwie organów, ustalić stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny, jako sprawujący kontrolę legalności działania organów, nie jest legitymowany do ustalania zamiast organów jaki jest terytorialny zasięg cmentarza, w szczególności poprzez przeprowadzanie dowodów z historycznych zdjęć lotniczych, czy też zwrócenie się do biegłego o sporządzenie opinii. Kluczowe znaczenie ma przy tym okoliczność, że skarżący nie mógł przedstawić stosownych wniosków i dowodów na etapie poprzedzającym dokonanie zaskarżonej czynności. Jak skarżący wskazuje w skardze kasacyjnej, o weryfikacji karty cmentarza dowiedział się dopiero w dniu 28 lutego 2019 r., podczas wglądu do wojewódzkiej ewidencji zabytków prowadzonej przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

3.3. Co zatem istotne, w świetle art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. i § 15 rozporządzenia w pierwotnej wersji, właściciel dowiadywał się o tym, że dokonano (zmodyfikowana) wpis ex-post. Taka regulacja i "utajnienie" procedury ujawnienia nieruchomości w ewidencji budzi wątpliwości z punktu widzenia racjonalności tejże regulacji.

3.4. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne zależy rozpoznanie skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie. Przedstawione powyżej wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogą zostać usunięte w drodze znanych nauce prawa reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, w szczególności w drodze wykładni zgodnej z Konstytucją RP. Sąd orzekający w konkretnej sprawie kontrolujący akt administracyjny pod względem legalności, nie jest uprawniony do zastępowania prawodawcy i tworzenia nowego stanu prawnego.

3.5. Ewentualne wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność tego przepisu, potwierdzi usprawiedliwiony charakter podstaw wniesionej skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji, na podstawie art. 183 § 1 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), strona będzie miała ponadto możliwość przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, uwzględniającego orzeczenie Trybunału (uchwała NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 9/09). Tym samym odpowiedź Trybunału Konstytucyjnego na pytanie prawne w przedmiotowej sprawie zdeterminuje w sposób fundamentalny ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z., stwarzając możliwość uchylenia zaskarżonego wyroku, jak i stwierdzenia bezskuteczności czynności, jako opartej na niekonstytucyjnym przepisie, to jest zastosowania w sprawie art. 185, względnie 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej P.p.s.a).

4. Zgodnie z art. 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a. sąd zawiesza postępowanie z urzędu, w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu albo Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

5. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, art. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1064 ze zm.) oraz art. 124 § 1 pkt 5 w zw. z art. 193 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.