Wyrok NSA, sygn. akt II SA 432/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Powołane przepisy: article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 29 pkt 2
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: par. 113 ust. 7 pkt 1
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz. 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Teza: Prawo własności nie ma charakteru absolutnie nieograniczonego i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów należy również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./.

TEZY

Prawo własności nie ma charakteru absolutnie nieograniczonego i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów należy również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2001 r. sprawy ze skargi Zbigniewa Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 29 grudnia 1999 r. (...) w przedmiocie niewyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr 8 na działkę nr 850/5 w m. B. - oddala skargę


UZASADNIENIE

Dyrektor Generalny Dróg Publicznych decyzją z dnia 29 grudnia 1999 r. (...) po rozpoznaniu odwołania pana Zbigniewa Z. od decyzji Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych we W. z dnia 14 grudnia 1998 r. (...) w sprawie niewyrażenia zgody na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr 8 na działkę nr 850/5 w m. B. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie nie wyraził zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr 8 na działkę nr 850/5 w m. B.

W uzasadnieniu wskazano co następuje:

1. Działka nr 850/5 nie posiada bezpośredniego dojazdu od strony drogi krajowej nr 8, od której oddziela ją rów przydrożny. Pośrednio dostęp tej nieruchomości do drogi krajowej zapewnia droga dojazdowa do gruntów rolnych, której włączenie do drogi krajowej, zlokalizowane w pobliżu północnego narożnika działki nr 850/5, strona niesłusznie potraktowała jako bezpośredni zjazd do swojej nieruchomości. Taką sama omyłkę w ustaleniu stanu faktycznego sprawy popełnił organ I instancji i prawdopodobnie dlatego zamiast podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonania nowego zjazdu, tj. wyjazdu z drogi i wjazdu na drogę, o co wnosiła strona, orzekł co do możliwości przebudowy rzekomo istniejącego zjazdu na działkę nr 850/5. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości było zatem uzasadnione. W odległości około 220 m przed przedmiotowa działką znajduje się skrzyżowanie drogi krajowej z drogą powiatową /dawna droga wojewódzka nr 45303/.

2. Działka nr 850/5 stanowi część 3 -hektarowego terenu, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Ząbkowice Śląskie został przeznaczony częściowo pod przyszłą budowę drugiej jezdni drogi krajowej nr 8 i częściowo pod usługi turystyki zmotoryzowanej, motel, gastronomię, stację benzynową i parking samochodowy, z tym jednak zastrzeżeniem, że do drogi krajowej nie będą mogły być podłączone poszczególne działki wchodzące w skład tego terenu, lecz jedynie generalnie cały kompleks usługowy, i to za pośrednictwem drogi wojewódzkiej nr 45 303 /obecnie powiatowej/.

Takie też stanowisko zajął organ I instancji w swoim piśmie z dnia 12 lutego 1997 r. (...), które stanowiło odpowiedź na wystąpienie Burmistrza Miasta i Gminy Z. Ś. w związku ze wszczęciem przez niego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez stronę inwestycji na działce nr 850/5. Organ odwoławczy uznał powołane stanowisko organu I instancji za trafne. Ta opinia zarządu drogi znalazła swoje odzwierciedlenie w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Z. Ś., o której mowa wyżej, z dnia 25 lutego 1997 r., (...). Zarzut strony, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Z. Ś. w zakresie przebiegu istniejących i projektowany cli dróg oraz dostępu do nich był wczesnej opiniowany przez zarząd drogi, co oznaczałoby, że obecnie organ ten nie powinien zgłaszać zastrzeżeń co do wykonania przedmiotowego zjazdu, należy uznać za nietrafny, gdy opinia ta dotyczyła jedynie obsługi komunikacyjnej dużego obszaru przyległego do drogi, nie zaś podłączenia do niej konkretnych działek. O tym zarząd drogi rozstrzyga dopiero w decyzji administracyjnej w sprawie zjazdu z drogi.

3. Jak zaznaczono na wstępie, na omawianej działce strona zamierzała wybudować bar ze sklepem motoryzacyjnym, wiatę i parking dla samochodów ciężarowych i osobowych, a więc tzw. miejsce obsługi podróżnych o funkcji wypoczynkowej /MOP I/, rozszerzone o sklep motoryzacyjny. Zgodnie z przepisem par. 110 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43 poz. 430/, MOP zalicza się do obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu. Jego połączenie z drogą powinien zapewniać zjazd publiczny składający się z wyjazdu i wjazdu na drogę, wyposażonych w pasy - odpowiednio - wyłączania i włączania ruchu. W myśl par. 67 ust. 3 i par. 68 ust. 3 ww. rozporządzenia /przepisy te dotyczą w szczególności skrzyżowań, lecz stosuje się je także do wyjazdu i wjazdu na drogę/ minimalna długość pasa wyłączania powinna wynosić około 145 m /55 m - odcinek zmiany pasa ruchu i 90 m - odcinek zwalniania/, natomiast pasa włączania - 155 m /100 m - odcinek przyspieszania i 55 m - odcinek zmiany pasa ruchu/.

Wybudowanie tych pasów kolidowałoby zatem z istniejącym włączeniem drogi dojazdowej do drogi krajowej nr 8 i skrzyżowaniem tej drogi z droga powiatową, stwarzając zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i czyniąc tym samym niemożliwym wykonanie wyjazdu i wjazdu na drogę, gdyż zgodnie z par. 113 ust. 7 pkt 1 cytowanego rozporządzenia, wjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

4. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej przez stronę decyzji organu I instancji, jak również organu odwoławczego stanowi art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, który określa, że wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań wymaga uzyskania zgody zarządu drogi. Wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu z drogi następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, którego granice w myśl art. 7 Kpa wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne techniczno-budowlane w zakresie dróg publicznych i obiektów mostowych.

Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania ze swej własności.

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pan Zbigniew Z. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, iż przedmiotową działkę zakupił z tego powodu, iż miała wjazd i wyjazd na drogę krajową. Droga zlokalizowana w północnym narożniku działki stanowiła zarazem wyjazd z byłego wysypiska śmieci i dojazd do pól. Przed wjazdem na działkę znajduje się w odległości około 280 m zjazd z drogi nr 8 na drogę nr 45303.

Skarżący uważa, iż wobec niego organ administracyjny stosuje zbyt rygorystyczne przepisy dotyczące długości wjazdu i wyjazdu i ogranicza mu się możliwość korzystania z już nabytych praw.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Publicznych wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty faktyczne i prawne jak w zaskarżonej decyzji. Ustosunkował się również do zarzutów podniesionych przez skarżącego, a mianowicie wskazał, iż zgodnie z art. 85 par. 1 Kpa organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Organ ma więc swobodę oceny potrzeby przeprowadzenia oględzin. W niniejszej sprawie stan faktyczny został w całości ustalony i nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia oględzin. W wyroku z dnia 11 maja 1998 r. /II SA 438/98/ Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że "za zjazd w rozumieniu art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli lub użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą". Ponieważ nigdy w przeszłości zarządca drogi krajowej nr 8 nie wykonywał zjazdu na działkę nr 850/5, jak również nie udzielał zgody na jego wykonanie, oczywistym jest, że ustalenia organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy były prawidłowe, natomiast stwierdzenia strony, która utożsamia drogę gruntową ze zjazdem na swoją działkę - jest błędne, co potwierdzają zresztą zdjęcia fotograficzne wykonane dnia 8 marca 2000 r. przez pracownika Oddziału Południowo-Zachodniego Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych.

Zarzut strony skarżącej, że fakt wcześniejszego opiniowania przez ówczesną Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych we W. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Z. Ś., w zakresie przebiegu istniejących i projektowanych dróg oraz dostępności do nich powinien oznaczać, iż obecnie organ ten nie może zgłaszać zastrzeżeń co do wykonania przedmiotowego zjazdu, nie jest trafny, gdyż opinia ta dotyczyła jedynie obsługi komunikacyjnej dużych obszarów przyległych do dróg, nie zaś podłączenia do nich konkretnych działek. O tym bowiem zarządca drogi rozstrzyga dopiero w decyzji administracyjnej w sprawie wykonania zjazdu z drogi, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 marca 1999 r. /II SA 188/99/. Ponieważ decyzja ta ma charakter uznaniowy, organ II instancji bardzo wnikliwie uzasadnił motywy podjętego rozstrzygnięcia kierując się przede wszystkim względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, które decydują przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi. Organ wykazał, że zwłaszcza wykonanie wyjazdu z drogi do projektowanego obiektu obsługi uczestników ruchu nie jest dopuszczalne, ponieważ dodatkowy pas ruchu w który ten wyjazd powinien być obowiązkowo wyposażony, byłby usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr 8 z drogą powiatową nr 45303 /dawna droga wojewódzka/, a to stwarzałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i stanowi wystarczającą przesłankę uzasadniającą wydanie decyzji negatywnej. Ponadto należy zauważyć, że działka nr 850/5 położona jest na terenie, który według jednego z dwóch opracowywanych przez Gminę B. w porozumieniu z Gminą Z. Ś. wariantów obwodnicy B., zakładającego przebieg nowoprojektowanego odcinka dwujezdniowej drogi krajowej nr 8 po wschodniej stronie m. P., przewidziany jest pod włączenie /skrzyżowanie skanalizowane/ tej obwodnicy do istniejącej drogi nr 8. Dojazd do bazy materiałowo-sprzętowej w B. odbywa się nie bezpośrednio z drogi krajowej nr 8, lecz poprzez jej skrzyżowanie z drogą gminną, tę drogę i zjazd z niej na teren bazy. Jest to rozwiązanie sprzed 1945 r., kiedy to natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi nr 8 było znacznie mniejsze niż obecnie. Z tego samego okresu pochodzi też zjazd z ww. drogi do zlokalizowanego w pobliżu kamieniołomu. Początkowo dojazd do stacji paliw położonej w Z. Ś. odbywał się nie bezpośrednio z drogi krajowej nr 8, która na terenie tego miasta stanowi ulicę lecz poprzez jej skrzyżowanie z obecną drogą wojewódzką nr 382, tę drogę i zjazd z niej na stacje. W wyniku jednak nagminnie powtarzających się przypadków zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które polegały na wykonywaniu przez kierujących pojazdami gwałtownych manewrów hamowania na i za ww., skrzyżowaniem oraz cofania i zawracania celem dojazdu do stacji, zarządca drogi - na wniosek inwestora - wyraził zgodę na wykonanie zjazdu z drogi krajowej, który został wyposażony w dodatkowy pas ruchu. Powrót pojazdów na drogę nr 8 nadal odbywa się poprzez drogę wojewódzką i skrzyżowanie tych dróg.

Wobec powyższego - zdaniem organu - skargę jako bezzasadną należy oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Podstawę materialnoprawną kwestionowanych decyzji stanowił przepis art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ z którego wynika, iż wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do zabudowań - wymaga uzyskania zgody zarządu drogi.

Wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 Kpa interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy techniczno-budowlane dotyczące dróg i obiektów mostowych /art. 17 pkt 2 cytowanej ustawy o drogach publicznych/.

Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swej własności.

Przepis art. 140 kodeksu cywilnego przewiduje, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, właściciel może, z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Prawo własności nie ma więc charakteru absolutnie nieograniczonego i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów należy również ustawa o drogach, publicznych.

W związku z powyższym skarżący nie może kwestionować uprawnień organów administracji dróg publicznych do rozstrzygania, czy w konkretnej sprawie wykonanie zjazdu z drogi nie będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym i czy będzie zgodne z wszystkimi przepisami również techniczno-budowlanymi w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 maja 1998 r. /II SA 438/98/ wskazał, iż za zjazd w rozumieniu art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli lub użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą.

Jak wynika z ustaleń organu II instancji zarządca drogi krajowej nr 8 nigdy w przeszłości nie wykonywał zjazdu na działkę nr 850/5, jak również nie udzielał zgody na jej wykonanie.

Jak przyznaje sam skarżący w piśmie z dnia 18 października 1997 r. do Dyrektora Naczelnej Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych we W., wyjazd z działki nr 850/5 będzie musiał wychodzić na drogę nr 8 w miejscu istniejącej drogi polnej /istniejący wjazd i wyjazd/ - utożsami więc drogę gruntową ze zjazdem na swoją działkę.

O tym, że stan faktyczny w tym zakresie - tj., istnienie zjazdu i wyjazdu na przedmiotowa działkę nie był unormowany prawnie - świadczy treść wniosku skarżącego z dnia 3 września 1998 r. do Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych, w którym p. Zbigniew Z. zwraca się o uzgodnienie zjazdu i wyjazdu na działkę nr 850/5 i pisze, że wjazd pokrywa się z wjazdem i wyjazdem drogi polnej. Działka nr 850/5 stanowi część 3-hektarowego terenu, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Z. Ś. został przeznaczony w części pod usługi turystyki zmotoryzowanej, motel, gastronomię, stacje benzynową, parking samochodowy a w części pod budowę drugiej jezdni drogi nr 8.

W decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Z. Ś. z dnia 25 lutego 1992 r. (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyraźnie podkreślono, że nieruchomość o numerze 850/5 jest objęta jedną jednostka planistyczną, która obejmuje ogólny obszar 3 ha i nie przewiduje się podłączeń dla poszczególnych nieruchomości oddzielnie do drogi publicznej. Skarżący na przedmiotowej działce zamierzał wybudować bar ze sklepem motoryzacyjnym, wiatą, parkingi dla samochodów ciężarowych i osobowych, a więc tzw. miejsce obsługi podróżnych o funkcji wypoczynkowej - MOP I.

Zgodnie z par. 110 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43 poz. 430/ MOP zalicza się do obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu. Jego połączenie z drogą powiatową zapewni zjazd publiczny składający się z wyjazdu i wjazdu na drogę wyposażoną w pasy - wyłączania i włączania ruchu. Par. 67 ust. 3 i par. 68 ust. 3 powyższego rozporządzenia określają możliwe parametry tych pasów. Wykonanie powyższego uniemożliwiało położenie działki i znajdującego się skrzyżowania drogi nr 8 z drogą powiatową i byłoby sprzeczne z przepisem par. 113 ust. 7 pkt 1 cytowanego rozporządzenia.

Zarzut skarżącego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu istniejącej i projektowanej drogi oraz dostępu do nich był opiniowany przez zarząd drogi co oznacza, ze obecnie zarząd dróg nie powinien zgłaszać zastrzeżeń co do wykonania przedmiotowego zjazdu nie jest trafny, gdyż opinia ta dotyczyła jedynie obsługi komunikacyjnej danego obszaru przyległego do drogi, nie zaś podłączenia do niej konkretnych działek. O tym organy zarządzające drogami rozstrzygają dopiero w decyzji administracyjnej w sprawie wykonania zjazdu z drogi. Okoliczność, że niektóre nieruchomości przyległe do drogi krajowej nr 8 posiadają bezpośrednie zjazdy z tej drogi nie przesądza, że również w przypadku skarżącego na taki zjazd należało wyrazić zgodę, ponieważ jak wynika z treści odpowiedzi na skargi, stany faktyczne w tych sprawach różnią się zasadniczo.

Reasumując powyższe. Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza i dlatego też, na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł - jak w sentencji.