Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 104/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 50
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki do wydania aktu w sprawie wniosku A.K. z 19 sierpnia 2011 r. w terminie 1 miesiąca; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki na rzecz skarżącego A.K. kwotę 400 zł (słownie czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

W dniu 16 maja 2012r. A.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem organu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, w której zarzucał niezałatwienie sprawy wniesionej przez niego w dniu [....] sierpnia 2011 r. , dotyczącej rozpoczętej budowy ogrodzenia na działce nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] , przez inwestora E.B. , w sposób niezgodny z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki w zakresie odprowadzania wód deszczowych.

W związku z powyższym, twierdząc, że został naruszony jego interes prawny, jako właściciela sąsiedniej działki ( nr....), zarzucając zrealizowanie budowy w warunkach naruszenia prawa, skarżący wnosił o zobowiązanie organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 51 ustawy - Prawo budowlane do wydania decyzji nakazującej inwestorowi doprowadzenie ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem przez jego niezwłoczną rozbiórkę w części, która znajduje się na granicy z działką nr [....] .

Rozwijając powyższe zarzuty w uzasadnieniu skargi A.K. podnosił, że bezskutecznie zwrócił uwagę inwestorowi E.B. na fakt budowy ogrodzenia w sposób naruszający wymogi określone w wydanej decyzji wzizt w zakresie odprowadzania wód deszczowych, a następnie wystąpił w dniu 19 sierpnia 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wstrzymanie budowy tego ogrodzenia. W odpowiedzi z dnia 23 września 2011 r. organ nie odniósł się do sprawy, z którą wystąpił skarżący, a samo pismo potraktował jako niezasadną skargę, że inwestor buduje ogrodzenie bez stosownego pozwolenia i w sposób niedostosowany do ukształtowania powierzchni.

Także kolejne skargi zostały uznane za bezzasadne.

W skardze z dnia 8 marca 2012 r. skierowanej do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący szczegółowo przedstawił sprawę i zwrócił się o potraktowanie jego pisma jako zażalenia na bezczynność organu pierwszej instancji. Zażalenie to zostało również uznane za nieuzasadnione. Nie można jednakże zgodzić się w szczególności z twierdzeniem organu nadzoru budowlanego, że kwestia wody nie ma istotnego znaczenia dla rozpoznania pisma skarżącego , ponieważ indywidualna decyzja wzizt nie jest prawem powszechnie obowiązującym.

Sprawa, z którą wystąpił skarżący w dniu [....] sierpnia 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do chwili obecnej nie została rozpatrzona, a została wręcz zignorowana.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki wnosił o jej odrzucenie.

Uzasadniając ten wniosek wskazywał, że w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia [....] sierpnia 2011 r. , działając na podstawie art. 237 § 3 z związku z art. 238 § 1 k.p.a. , zawiadomieniem z dnia 23 września 2011 r. organ powiadomił skarżącego o sposobie załatwienia skargi.

Uprzednio, w ramach posiadanych kompetencji przeprowadził w dniu [....] 2011 r. rutynowe czynności kontrolne, podczas których upoważnieni inspektorzy organu nadzoru budowlanego ustalili, że pomiędzy posesją nr [....] , obr. [....] , a posesją nr [....] , obr. [....] przy ul. [....] w K. zrealizowane ogrodzenie jest dostosowane do ukształtowania terenu. Zostało ono wykonane z metalowych elementów, zamontowanych na metalowych słupach, zaś posadowiono je na betonowej podmurówce o wysokości około 50 cm. Wysokość wyżej opisanego ogrodzenia wynosi około 1,50 cm. W odpowiedzi na pismo z dnia 19 sierpnia 2011 r. poinformowano skarżącego o wynikach kontroli oraz wyjaśniono, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, budowa ogrodzenia o wysokości mniejszej niż 2,20 m, zlokalizowanego między posesjami nie wymaga zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, a co za tym idzie, budowa ogrodzenia, zlokalizowanego między posesjami nie podlega regulacji ustawy - Prawo budowlane.

Dnia 28 listopada 2011 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 listopada 2011 r. przekazujące w załączniku jako organowi właściwemu - w trybie art. 231 k.p.a., skargi A.K. do udzielenia odpowiedzi odnośnie zarzutów zawartych w przedmiotowych skargach. W następstwie powyższego, pismem z dnia 19 grudnia 2011 r., znak [....] , udzielono skarżącemu odpowiedzi na pisma z dnia 3 października 2011 r. oraz z dnia 5 października 2011 r.

Dnia 2 stycznia 2012 r. do organu wpłynęła kolejna skarga - z daty 2 stycznia 2012 r., w przedmiotowej sprawie, w której podniesiono nowe okoliczności. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 237 § 3 w związku z art. 238 § 1 k.p.a. organ nadzoru budowlanego zawiadomił skarżącego o sposobie załatwienia skargi, odnosząc się do nowych okoliczności.

Dnia 19 stycznia 2012 r. do organu wpłynęło pismo z dnia 10 stycznia 2012 r., znak [....] , wzywające do złożenia przez organ stosownych wyjaśnień w związku ze skargą jaka wpłynęła do organu nadzoru budowlanego drugiej instancji na działanie organu pierwszej instancji w sprawie dotyczącej ogrodzenia zrealizowanego pomiędzy posesją nr [....] , obr. [....] , a posesją nr [....] obr. [....] przy ulicy [....] w K.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeanalizowaniu sprawy, w ślad za pismem z dnia 1 lutego 2012 r., zawiadomieniem z dnia 29 lutego 2012 r. powiadomił skarżącego o uznaniu skargi z dnia 29 grudnia 2011 r. za bezzasadną. W uzasadnieniu organ podniósł, że nie stwierdził nieprawidłowości w działaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki, a dokumentacja zgromadzona w sprawie nie wskazuje na naruszenie przepisów prawa uzasadniających podjęcie działań z urzędu w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Reasumując, organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie znalazł podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Skarżącemu zaś udzielono wyczerpujących odpowiedzi na składane zarzuty w trybie skargowym uregulowanym w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, w formie stosownych zawiadomień zawierających zarówno uzasadnienie faktycznie, jak i prawne. Organ zastosował tryb skargowy kierując się ugruntowaną w tej materii linią orzeczniczą, potwierdzoną również w treści wyroku z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt SA/Kr 453/08, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że "Co do zasady postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego wszczynane jest z urzędu. Taki tryb odpowiada istocie nadzoru i zakresowi kompetencji organu określonych przez prawo materialne. Inicjatywa wskazana przez osobę zainteresowaną, zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jego nadzorczymi kompetencjami, nie musi być wnioskiem wszczynającym postępowanie w określonej sprawie. Zawsze natomiast musi być badana pod kątem potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu."

Stanowisko organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji tożsame jest ze stanowiskiem organu drugiej instancji, który rozpatrując skargę z dnia 8 marca 2012 r. uzupełnioną pismem z dnia 30 marca 2012 r., w zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi z dnia 26 kwietnia 2012 r. , stwierdził, że art. 61 § 1 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej będącej postawą wszczęcia postępowania w danego rodzaju sprawie na zadanie strony. O przyjęciu zasady skargowości lub zasady oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. Co do zasady postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego wszczyna się z urzędu. Taki tryb odpowiada istocie nadzoru i zakresowi kompetencji organu określonych przepisami prawa materialnego. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie przewidują prowadzenia samoistnego postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania budowy (ewentualne wstrzymanie budowy stanowi rozstrzygnięcie incydentalne zapadające w ramach jednego z postępowań przewidzianych przepisami prawa budowlanego). Tym samym, w związku z treścią art. 84 ust. 1 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzi słusznie zakwalifikował wystąpienie skarżącego A.K. z dnia 19 sierpnia 2011 r., jako wymienioną w treści art. 227 k.p.a. skargę na naruszenie praworządności i w związku z jej treścią podjął działania kontrolne w terenie, zaś przy braku naruszeń przepisów prawa budowlanego, organ stopnia powiatowego w sposób prawidłowy na otrzymane pismo odpowiedział w zawiadomieniu z dnia 23 września 2011 r., w którym odniósł się również do podnoszonej przez skarżącego kwestii zażalenia na bezczynność, uznając je za bezzasadne.

W piśmie procesowym z dnia 19 czerwca 2012 r. skarżący wskazywał na bezzasadność wniosku o odrzucenie niniejszej skargi. Opisywał szczegółowo stan faktyczny w terenie oraz akcentował przesłanki i podstawy prawne obligujące Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki do rozstrzygnięcia wprawy w trybie przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie w postępowaniu skargowym.

Podkreślał w szczególności, że wynikającym dla inwestora z decyzji wzizt obowiązkiem było uzgodnienie budowy ogrodzenia co do odprowadzenia wód opadowych taki sposób, by nie zakłócać gospodarki wodnej sąsiednich działek. Obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat było zaś dopilnować, by inwestor ten warunek ten spełnił. Kontrola przedmiotowego ogrodzenia została przeprowadzona dopiero po trzech tygodniach od daty wpłynięcia pisma skarżącego, kiedy budowa została już ukończona. O terminie kontroli nie zawiadomiono skarżącego, mimo prośby w tym zakresie zgłoszonej telefonicznie. W czasie kontroli nie badano, czy zarzuty podniesione w piśmie skarżącego są zasadne. Poprzestano na stwierdzeniu, że ogrodzenie jest dostosowane do ukształtowania powierzchni, nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia jego budowy, co zdaniem organu oznacza, że budowa tego ogrodzenia nie podlega regulacji ustawy - Prawo budowlane. W tym zakresie skarżący przytoczył stanowisko odmienne z komentarza do art. 29 prawo budowlane ("Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, IV wyd. CH. Beck, str. 365-366), w którym podkreśla się, że skoro realizacja zamierzeń wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 nie wymaga pozwolenia, to nie można wyprowadzać wniosku, że tym samym wyłączone są kompetencje właściwych organów w zakresie sprawowania nadzoru budowlanego, a wręcz przeciwnie nie wyklucza możliwości zastosowania instrumentów kontrolnych przewidzianych w Rozdziale 5 ustawy - Prawo budowlane.

Skarżący wskazał dalej, że organ, w celu pozbawienia go możliwości odwołania się, pismo z dnia [....] września 2011 r. potraktował bezpodstawnie jako zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi.

Dodatkowo, organ nadzoru budowlanego powołał się bezzasadnie na przepis art. 239 k.p.a. mimo, że żadnego uzasadnienia odmownego załatwienia sprawy skarżącemu w piśmie z dnia 23 września 2011 r. nie przedstawił.

Organ nie odpowiedział na skargę z dnia 2 stycznia 2012 r. do chwili obecnej, wbrew temu, co podaje w odpowiedzi z dnia 8 czerwca 2012 r.

Zdaniem A.K. interpretacja wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt SA/Kr 253/08, który wielokrotnie jest powoływany w pismach organu, jest niezgodna z tym, co w nim wskazano, zaś wyrok ten potwierdza stanowisko skarżącego.

Zasadność stanowiska skarżącego, w myśl którego organ budowlany nie ma prawa we własnym zakresie uchylić się od respektowania ostatecznej decyzji wzizt , potwierdza już powoływany Komentarz str. 443.

Strona skarżąca nie rozstrzygnęła sprawy skarżącego przez okres prawie roku w trybie ogólnych przepisów Kpa, do czego była zobowiązana.

Na marginesie należy zauważyć, że prawy tej nie rozpoznano także w trybie skargowym, bo pismo z 23 września 2011r. nie dotyczy sprawy skarżącego, na co uprzednio już zwrócono uwagę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kontrola ta - w myśl art. 3 § 2 8 p.p.s.a., obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. między innymi w przypadkach : niewydania decyzji administracyjnej ( pkt 1 ); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty ( pkt 2 ).

Rozpoznawana skarga dotyczy bezczynności organu nadzoru budowlanego, który zdaniem skarżącego, winien przeprowadzić postępowania administracyjne, w związku z treścią jego podania z dnia 19 sierpnia 2011r. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia, oraz fakt, że takie postępowanie kończy wydanie decyzji, zaś w jego toku zapadają różnego typu postanowienia, poniższe wywody dotyczą tej właśnie sytuacji.

Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich ( art. 52 § 1 p.p.s.a.) . Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie ( art. 52§ 2 p.p.s.a.) .

Przedsądowym środkiem zaskarżenia bezczynności organu w sprawach, co do których prowadzi się postępowanie administracyjne jest zażalenie przewidziane w art. 37§ 1 k.p.a. Niewyczerpanie przed wniesienie skargi tego środka prawnego prowadzi zaś do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalnej, bez merytorycznego jej rozpoznania

Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w zgodnie z art. 149 p.p.s.a. w szczególności do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może, jednak określić w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, w którym organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania konkretnej decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania, zaś winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem.

Skarga na bezczynność organów administracji publicznej podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w przypadku jej bezzasadności, tj. w sytuacji gdy pomimo niewydania w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjęcia przez organ stosownej czynności nie zachodzą przesłanki do uznania takiego stanu rzeczy za bezczynność organu.

Ponadto, jeżeli w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji lub innego aktu - choćby z przekroczeniem terminów ustawowych – oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności. Nie istnieje zatem przedmiot postępowania administracyjnego wywołanego wniesieniem skargi, którym jest bezczynność organu. Merytoryczne orzekanie w tym przypadku jest bezprzedmiotowe, zaś postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a.

Artykuł 35 k.p.a. stanowi :

§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

§ 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3.

§ 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 k.p.a. ogólną dyrektywą , w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części tj. w § 2 i § 3 wprowadzono zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w pierwszej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się słusznie, że sformułowanie zawarte w art. 35 §1 k.p.a. oznacza , że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia ( komentarze do art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II ). Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania, obowiązującej również do kwestii incydentalnych.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuję się również trafnie, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie , ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, uwzględniając tak twierdzenia stron zawarte w skardze i odpowiedzi na skargę , jak również dokumenty stanowiące załączniki do skargi oraz przedstawione wraz z odpowiedzią na skargę materiały zgromadzone w aktach [....] i [....] , należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, w szczególności z powodu podawanego w odpowiedzi na skargę. Takiej podstawy nie stanowi bowiem fakt rozpoznania podania A.K. z dnia 19 sierpnia 2011r. oraz dalszych pism w trybie art. 221 i nast. K.p.a. Dokonaną w tym zakresie kwalifikacją przez organy nadzoru budowlanego trybu rozpoznania podania Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany, zaś zważywszy treść podania A.K. z dnia 19 sierpnia 2011r., brak było dostatecznych podstaw do uznania, że nie stanowi ono wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Przedmiotowe podanie z dnia 19 sierpnia 2011r. zawiera wszelkie cechy wniosku strony o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia na działce sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [....] , obr. [....] przy ul [....] w K. W piśmie tym wnioskodawca wskazuje , że jest właścicielem powyższej działki oraz podaje, że realizowane obecnie na działce sąsiedniej ogrodzenie na odcinku od strony północnej w formie betonowej podmurówki o wysokości 50 cm będzie stanowić zaporę dla wód opadowych, które przy specyficznym ukształtowaniu terenu zaleją jego nieruchomość. W piśmie zawarto również nie prośbę o kontrolę, lecz dwa jednoznaczne żądania , tj. wstrzymania robót budowlanych oraz usunięcia zrealizowanej podmurówki od strony północnej sąsiedniej działki.

W piśmie skarżący wspomina również o wydanym pozwoleniu na budowę domu na działce sąsiedniej, którego nie kwestionował albowiem zawierało wyraźne zastrzeżenie, że wody opadowe będą odprowadzane na ul. [....] . Treść tego pisma nie nosi cech skargi obywatela, czy osoby trzeciej, lecz nawiązuje do przesłanek z art. 28 k.p.a oraz art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz.U. z 2010 Nr 243, poz.1623 – dalej w skrócie Pb ).

Otrzymując w trybie skargowym odpowiedź z dnia 23 września 20011r. na podanie z dnia 19 sierpnia 2011r. , skarżący w piśmie do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z daty 3 października 2011r. - nazwanym skargą na pracownika wraz z wnioskiem o ponowne rzetelne rozpatrzenie sprawy i podjęcie stosownych działań, nie tylko opisał stan w terenie, ale zakwestionował prawidłowość dotychczasowych działań organu pierwszej instancji, w tym co do zastosowanego trybu dla rozpoznania jego podania . Podał m.in., że pracownik PINB " nie zechciał zwrócić uwagi na istotne aspekty zgłoszonej sprawy i potraktował (...) pismo tak, jakby to była skarga na to, że p. B. buduje ogrodzenie bez stosownego zezwolenia " . W piśmie uzupełniającym te zarzutu – z daty 5 października 2011r., wskazał , że jego wniosek o wstrzymanie budowy ogrodzenia został rozpatrzony w trybie skargowym, zamiast w trybie ogólnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stan powyższy upoważnia zaś do uznania, że skarżący złożył w istocie nie skargę, lecz zażalenie w trybie art. 37 k.p.a.

W polemice ze sposobem załatwienia jego zażalenia przez organ wyższego stopnia pismem z dnia 14 października 2011r., znak [....] , oraz sposobem rozpoznania kolejnych pism w sprawie przez organ pierwszej instancji, A.K. przedstawiał własne stanowisko w pismach do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dat 29 grudnia 2011r. i 4 lutego 2011r., w których zwracał uwagę na meritum sprawy - w tym obowiązujące przepisy, orzecznictwo, poglądy doktryny i stan faktyczny, oraz zrzucając nadal bezczynność organu kwestionował konsekwentnie stosowanie trybu skargowego. W piśmie z dnia 4 lutego 2011r. powołał nawet postanowienie z dnia 13 lipca 1983r., II SA 593/83 ( ONSA 1983, nr 2, poz. 55 ), gdzie NSA stwierdził, że " artykuł 233 KPA wyraźnie wyłączył załatwianie pism obywateli w ramach instytucji skarg i wniosków, jeśli dotyczą one spraw indywidualnych i pochodzą od strony ". Wskazywał również na poglądy doktryny, w myśl których podanie strony nazwane błędnie skargą powoduje skutek określony w art. 61 § 3 k.p.a.

A.K. pisał w przedmiotowej sprawie kolejne pisma do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki oraz [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , którym każdocześnie nadawano bieg w trybie skargowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela poglądów doktryny i orzecznictwa powołanych w odpowiedzi na skargę , w myśl których postępowania administracyjne w sprawach należących do właściwości organów nadzoru budowlanego , wszczynane są wyłącznie z urzędu, a nie również na wniosek strony.

I tak, zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Powołany przepis winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami praw materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Pewnym uproszczenie jest wskazanie, że w przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu, natomiast jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Takie podejście nie jest uzasadnione zawsze, zaś jako zasada winno być postrzegane tylko w jednym kierunku, tj. jako gwarancja zasady skargowości. Powyższe zabezpiecza bowiem przed wystąpieniem sytuacji, w której przy braku w prawie materialnym przepisu albo przepisów normujących wprost inicjatywę do wszczęcia postępowania - jak np. w art. 32 ust. 4 i 33 ust. 1-2 Pb oraz w art. 57 ust. 1 Pb , w sprawach określonego rodzaju dochodziłoby do wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, którymi może rozporządzać.

Poza ogólnymi normami kompetencyjnymi na można bowiem nie uwzględniać regulacji z art. 28 k.p.a, w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Takie ogólne normy jeżeli dają kompetencję do działania z urzędu , nie wykluczają jednakże wyżej wskazanej cytowanej zasady.

Artykuł 61 § 1 k.p.a. określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego posługuje się oznaczającym alternatywę zwykłą słowem - " lub " -dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, a to naprowadza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku, gdy inicjatywa strony posiadającej interes prawny wyprzedzi działania, które organ winien podejmować z urzędu. Tej ogólnej regulacji odpowiadają normy prawa materialnego, wśród których można wyodrębnić wszystkie wskazane wyżej sytuacje. Sprawy dotyczące tzw. samowoli budowlanej przy braku należą do spraw, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Wszczęcie postępowania na wniosek strony może zatem nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28; 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie. Konsekwencje prawne niespełnienia jednej lub kilku z powyższych przesłanek wszczęcia postępowania na żądanie strony są zróżnicowane, nie mniej jednak orzeka się o nich przez wydanie aktu administracyjnego ( decyzja postanowienie).

Aktualnie domowa wszczęcia postępowania wymaga wydania postanowienia, o którym mowa w art. 61a k.p.a.

Uwzględniając zawarte w Prawie budowlanym oraz przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego normujących postępowanie rozpoznawcze nie można nie dostrzegać, że prezentowane w odpowiedzi na skargę podejście, przy którym tak kwalifikacja trybu rozpoznawania pism do postępowania skargowego, jak również założenie, że postępowanie administracyjne w sprawach należących do właściwości organów nadzoru budowlanego może zostać wszczętej jedynie z urzędu, skutkuje ograniczeniem prawa do sądu.

Prowadzi ono bowiem do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego już przy wpływie podania może – nawet bezzasadnie, zamknąć drogę do wszczęcia postępowania stronie mającej w tym interes prawny, który zresztą nie zawsze jest różny od interesu publicznego. Należy bowiem zgodzić się z poglądami orzecznictwa, że tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i nast. K.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Dlatego należy podnieść, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych skarga dotycząca uproszczonego postępowania uregulowanego w dziale VIII K.p.a. podlega odrzuceniu. W takiej sytuacji nie jest zatem możliwa kontrola sądowoadministracyjna bezczynności organów nadzoru budowlanego.

Skarga w niniejszej sprawie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki zasługuje na uwzględnienie albowiem w terminach określonych w art. 35 k.p.a. organ ten nie wydał w sprawie decyzji ani innego aktu – np. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Z akt przedstawionych akt administracyjnych wynika, że czynności kontrolne w tej sprawie były podjęte w dniu 9 września 2011r. Następnie w dniu 13 grudnia 2011r. Zgromadzono również materiały nie posiadające waloru dokumentu urzędowego lub prywatnego, przedstawiające lokalizację działek oraz informacje co do ich danych ewidencyjnych.

Nie można uznać, że skarżący powołał nowe okoliczności w niniejszej sprawie, skoro w pismach mowa o budowie ogrodzenia dla tej samej działki budowlanej, przez tego samego inwestora oraz mogących powstać w związku z jej realizacją szkodach dla jego nieruchomości. Nie stanowi też o zmianie okoliczności sięganie przez skarżącego do co raz to nowych argumentów, by przekonać organ nadzoru budowlanego o naruszeniu jago interesu prawnego przez budowę ogrodzenia oraz konieczności wszczęcia postępowania administracyjnego, opierających się nie tylko na przepisach ustawy – Prawo budowlane, ale także na wydawanych uprzednio dla sąsiedniej działki budowlanej decyzji wzizt oraz pozwoleniu na budowę domu, których to dokumentów zresztą nie zgromadzono.

W tym stanie rzeczy skargę należy uznać za zasadną, albowiem Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki od dnia 9 września 2011r. pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu podania, które dotyczy sprawy administracyjnej. W tym czasie ani nie załatwił sprawy w drodze decyzji, ani też nie wydał innego aktu – np. postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. Zachodzą zatem podstawy do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie istnieją jednakże przesłanki do uznania, że stwierdzona bezczynność ma cechy rażącego naruszenia prawa. Do takiej oceny upoważnia zaś fakt, że organ pierwszej instancji zareagował na podanie skarżącego, dokonał czynności w terenie przed upływem – a zatem nie pozostał bierny, zaś następnie udzielał mu wyjaśnień w trybie skargowym mających wskazywać na brak kompetencji do wkraczania przez organ nadzoru budowlanego w kwestionowaną budowę. Późniejsze zaniechania są zaś efektem określonej interpretacji obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego.

Wbrew temu, co podnosi się w odpowiedzi na skargę, powoływany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt SA/Kr 453/08, nie potwierdza tezy, że postępowania administracyjne należące do właściwości organów nadzoru budowlanego zawsze wszczynane jest z urzędu, a nie również na wniosek. Powyższe wynika choćby z cytowanego fragmentu. Niemniej jednak taki pogląd, choć niedominujący, pojawiał się w niektórych orzeczeniach oraz w literaturze, zwłaszcza przed nowelizacją przepisów polegającą między innymi na wprowadzeniu art. 61a k.p.a.

Z tych przyczyn brak jest także powodów do stosowanie w sprawie sankcji z art. 149 § 2 p.p.s.a.

O ile w ramach niniejszej skargi była możliwa kontrola prawidłowości przyjęcia trybu skargowego dla rozpatrzenia podania A.K. z dnia 19 sierpnia 2011r., o tyle przekracza kognicję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przy rozpoznaniu skargi na bezczynność wypowiadanie się w sposób wiążący, czy budowa tzw. ogrodzenia między sąsiedzkiego, w jakich przypadkach, oraz przy spełnieniu jakich przesłanek może skutkować wydaniem przez organ nadzoru budowlanego aktu o wstrzymaniu robót budowlanych, czy nakazie rozbiórki. Te właśnie kwestie podlegają bowiem ocenie dopiero przy kontroli wdanego w sprawie aktu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.