Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 715/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 139
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Beata Łomnicka (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 marca 2016 r. znak [...] nr [...] na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.);

- art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej: u.p.b.);

po rozpatrzeniu odwołania M. i J. K. z dnia 24 kwietnia 2015 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 26 marca 2015 r. znak: [...], którą w oparciu o art. 48 ust. 1 u.p.b. nakazano M. K. i J. K. rozbiórkę dwóch budynków mieszkalnych, niepodpiwniczonych, 2-kondygnacyjnego (parter i poddasze użytkowe), o powierzchni zabudowy wynoszącej 33,23 m2 (każdy), wybudowanych na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z.(rejon ul. [...]);

uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nakazał:

współwłaścicielom działki ewid. nr [...] obr. [...] w Z. – M. K. i J. K. rozbiórkę dwóch dwukondygnacyjnych, niepodpiwniczonych budynków rekreacji indywidualnej, zlokalizowanych na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z., w rejonie ul. [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 18 sierpnia 2009 r. PINB przeprowadził kontrolę na działce nr [...] obr.[...] w Z. podczas której ustalił, że na tej nieruchomości położone są dwa budynki wolnostojące o konstrukcji murowanej i posiadające poddasze.

Do akt postępowania włączono kopie zgłoszenia przez M. i J. K. robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę z dnia 14 grudnia 2005 r. oraz dokumentów złożonych razem ze zgłoszeniem. Z zapisku znajdującego się na kopii zgłoszenia wynika, iż zgłoszenie przyjęto.

W dniu 13 września 2012 r. PINB przeprowadził kontrolę przedmiotu postępowania, podczas której ustalono, iż na działce nr [...] obr. [...] w Z. znajdują się 2 budynku mieszkalne o wymiarach 6,19m x 4,35m, ściany murowane ocieplana, wys. ścian budynku ok. 7,15m. Pomieszczenie parteru o wym. wewnętrznych 3,62m x 5,48m. Budynek jest w stanie surowym zamkniętym. Stwierdzono, że na poddaszu zostało podzielone na 2 pomieszczenia, ściany są ocieplone i obłożone płytą OSB. Na parterze budynków nie zostały wykonane ścianki działowe(...). Budynek jest podłączony do sieci elektrycznej, kanalizacji sanitarnej oraz wodociągowej. Kanalizacja została podłączona do studzienki znajdującej się na działce. Do protokołu dołączono wydruk wykonanych fotografii.

W dniu 28 listopada 2012 r. PINB wydał postanowienie nr [...] znak: którym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na M. i J. K. obowiązek przedstawienia w terminie do 30 kwietnia 2013 r. dokumentów umożliwiających legalizację przedmiotowych obiektów budowlanych. Termin ten został następnie zmieniony postanowieniem PINB nr [...] z dnia 18 kwietnia 2013 r. znak: [...] do dnia 31 grudnia 2013 r.

Zgodnie z treścią pisma M. i J. K. z dnia 18 czerwca 2013 r., w dniu 20 czerwca 2013 r. przedłożono 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie, jak wynika z akt sprawy, projekt budowlany poddawany był korekcie. Do akt sprawy włączono wypis i wyrys z Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwala nr [...] Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 542 poz. 3506).

Następnie, po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania, PINB zawiadomił uczestników postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz wydał w dniu 26 marca 2015 r. zaskarżoną decyzję nr [...] znak: [...] od której odwołali się M. i J. K. Przekazując odwołanie PINB nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. Odwołanie zostało wniesione w terminie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy w granicach przewidzianych przez przepisy prawa dla postępowania pierwszoinstancyjnego.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r., poz. 443, dalej: ustawa zmieniająca), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Następnie zbadał krąg stron postępowania i stwierdził, że jest on prawidłowy i pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy umożliwił pełnomocnikowi inwestorów czynny udział w niniejszym postępowaniu. Nadmienił, iż w protokole przyjęcia stron WINB z dnia 11 marca 2016 r. A. P. oraz M. K. wskazały, iż inwestorzy jak również ich pełnomocnik czynnie brali udział w toczącym się postępowaniu, poprzez interesowanie się przebiegiem spraw oraz informowaniem się w PINB na jakim etapie jest legalizacja obiektów. Organ podkreślił, iż brak kierowania przez organ I instancji pism adresowanych do M. i J. K. na ręce pełnomocnika stanowi naruszenie przepisów postępowania, jednakże nie stanowi przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej.

Organ wskazał, iż przedmiotem postępowania jest legalność będących w budowie dwóch budynków położonych na działce nr [...] obr. [...] w Z., których inwestorami i współwłaścicielami są M. i J. K..

Organ przytoczył treść art. 3 u.p.b. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej (dalej: u.p.b.94). W ocenie organu już pobieżna analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, iż wzniesione budynki nie są budynkami gospodarczymi.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2015, poz. 1422, dalej: warunki techniczne) przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Organ podkreślił, iż obiekty te, pomimo używanej przez właścicieli terminologii nie spełniają przywołanej definicji. Technologia ich wykonania, użyte materiały, wydzielenie pomieszczeń na poddaszu, wyposażenie budynków w instalację elektryczną, doprowadzenie przyłączy wodno-kanalizacyjnych, wykonanie ocieplenia tych budynków jak również wynikający z projektu budowlanego, zamierzony przyszły sposób zagospodarowania (wydzielenie pomieszczania WC oraz wyrysowanie zlewu na parterze, [rys. l części graficznej projektu budowlanego], przewidzenie instalacji grzewczej budynków oraz zaprojektowanie rozwiązań umożliwiających zakwalifikowanie poddasza jako użytkowego przeznaczonego na pobyt ludzi poprzez określenie jego wysokości w wymiarze 2,50m [rys. 3 części graficznej projektu budowlanego]), wskazują, iż obiektów, w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, nie można uznać za budynki gospodarcze. Z uwagi, że już z tego powodu obiektów tych nie można zaklasyfikować jako budynków gospodarczych, należy podnieść, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest wskazywana przez inwestorów okoliczność pobliskiego zamieszkiwania, z którego inwestorzy wywodzą służebną funkcję obiektów względem mieszkańców budynku mieszkalnego, jak również podnoszoną przez M. K. okoliczność niedostatecznej wielkości działki nr [...] dla zagospodarowania ich budynkiem gospodarczym.

Organ podkreślił, iż z przytoczonych wyżej przyczyn przedmiotowe obiekty budowlane nie podlegały zwolnieniu od uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b.94, który to przewidywał procedurę zgłoszenia dla wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Już podniesiona okoliczność nie spełniania definicji budynków gospodarczych oraz fakt posiadania dwóch kondygnacji powoduje, iż na budowę obiektów należało uzyskać pozwolenie na budowę. Abstrahując od tych przesłanek, należy wskazać, iż nawet jeżeli zakwalifikowano by obiekty jako budynki gospodarcze, obiekt ten poprzez swoją powierzchnię zabudowy (wynoszącą ponad 25 m2 ) nie spełniał kryterium zwolnienia budowy obiektu z obowiązku uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Tym samym wykonanie budynku powinno zostać poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.b.94, którym nie legitymują się inwestorzy.

Organ podniósł, iż dokonane przez inwestorów zgłoszenie budowy dwóch budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 25 m2 każdy z dnia 14 grudnia 2005 r. należy uznać za bezskuteczne w kontekście wybudowania budynków o większej niż w zgłoszeniu powierzchni zabudowy oraz nie spełniających definicji budynków gospodarczych.

Organ podkreślił, iż zgodnie z § 72 ust. 1 warunków technicznych wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi dla pomieszczenia w budynku rekreacji indywidualnej powinna wynosić w świetle minimalnie 2,2m, przy czym przy stropach pochyłych jest to wysokość średnia liczona między największą a najmniejszą wysokością pomieszczenia, lecz nie mniejszą niż 1,9 m. Przestrzeni o wysokości poniżej 1,9 m nie zalicza się do odpowiadającej przeznaczeniu danego pomieszczenia.

Wbrew twierdzeniom skarżących, przedmiotowy budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym. Jak wynika z przedłożonych dokumentów, projektowane budynki mają posiadać poddasze, które w najwyższym punkcie posiada wysokość 2,50m, a w najniższym 1,45m (rys. 3 części graficznej projektu budowlanego). Biorąc pod uwagę ustaloną wysokość kondygnacji poddasza w najwyższym punkcie (2,50 m) oraz kierując się wytycznymi co do sposobu liczenia wysokości na potrzeby uznania pomieszczenia jako przeznaczonego na pobyt ludzi, wskazanymi w § 72 ust. 1 warunków technicznych, należy stwierdzić, iż poddasze w przedmiotowym budynku spełnia definicję kondygnacji dla budynku rekreacji indywidualnej. Zgodnie z przywołanym przepisem § 72 ust. 1 warunków technicznych wysokość średnią należy wyliczyć między największą wysokością pomieszczenia (2,50m), a najmniejszą (w tym wypadku przyjętą za wysokość równą 1,90m, z uwagi na okoliczność nie uwzględniania w tych obliczeniach przestrzeni poniżej 1,90m). Średnia wysokość obliczona zgodnie z tymi wytycznymi wynosi 2,20m, co powoduje uznanie pomieszczenia za przeznaczone na pobyt ludzi, a tym samym także zakwalifikowanie poddasza użytkowego jako kondygnacji przedmiotowego budynku.

Należy także wskazać, iż wysokość poddasza uwzględniona w zgłoszeniu z dnia 14 grudnia 2005 r. (2,20m) nie jest tożsama z tą wskazaną w projekcie budowlanym obiektów. Także wysokość ścian budynku ustalona podczas kontroli PINB z dnia 13 września 2012 r. (ok. 7,15m) nie jest tożsama z wysokością budynku w dokonanym zgłoszeniu z dnia 14 grudnia 2005 r. (6,87m).

Ustalenia te prowadza do wniosku, iż wykonane budynki zostały wzniesiony niezgodnie ze zgłoszeniem. Przepisy prawa budowlanego w brzmieniu które ma zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu, nie znają pojęcia odstępstwa od zgłoszenia. Pojęcie to dotyczy tylko i wyłącznie odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Wychodząc od definicji zawartej w art. 3 pkt 6 u.p.b.94 organ wskazał, iż w sytuacji, kiedy inwestor wykonuje odmienny obiekt budowlany lub obiekt który w dacie zgłoszenia wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, to należy mówić o wykonywaniu innego obiektu budowlanego niż ten zawarty w zgłoszeniu, a tym samym dochodzi do innej budowy. Dlatego też takie działanie inwestora nie zasługuje na ochronę prawną, bowiem wobec zaakceptowania faktu budowy obiektu budowlanego innego niż uprzednio zgłoszony, organy administracji publicznej pozwalałyby na działania mogące nosić znamiona czynności zmierzających do obejścia obowiązującego prawa. Jednocześnie na uwagę zasługuje okoliczność, iż zwolnienie przez ustawodawcę pewnej kategorii obiektów budowlanych od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę nakłada na inwestora także obowiązek dochowania szczególnej staranności przy wykonywaniu zgłoszonych robót budowlanych, czemu dano wyraz nie ustanawiając w przepisach prawa budowlanego możliwości wystąpienia odstępstwa od zamierzenia budowlanego zawartego w uprzednio dokonanym zgłoszeniu.

Organ podkreślił, iż to inwestor ponosi ryzyko wykonania obiektu budowlanego niezgodnie ze zgłoszeniem. Organ przyjął, że z uwagi na inną funkcję obiektu oraz większą powierzchnię zabudowy, iż zgłoszenie z dnia 22 grudnia 2005 r. dotyczy de facto innej budowy niż tej objętej niniejszym postępowaniem.

Reasumując, z wyżej wymienionych przyczyn oraz wobec braku uzyskania pozwolenia na budowę budynków, przedmiotowe roboty budowlane wypełniają przesłankę o której mowa w art. 48 ust. 1 u.p.b.94. Dlatego też nie można mówić o występowaniu innego przypadku wykonywania robót budowlanych o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b.94, bowiem w ocenie Organu ustalony stan faktyczny wskazuje na występowanie istotnych rozbieżności pomiędzy zgłoszonymi, a wykonanymi robotami budowlanymi.

Organ wskazał, iż powyższy przepis wskazuje, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany obligatoryjnie. Poprzedzony musi zostać zbadaniem czy istnieje prawna możliwość legalizacji.

Kluczowym dla wyniku przedmiotowej sprawy, przy występowaniu wykazanej wcześniej samowoli budowlanej, jest sprawdzenie przesłanek na podstawie których można by zainicjować postępowanie legalizacyjne. W myśl art. 48 ust. 2 u.p.b.94 legalizacja jest możliwa w sytuacji gdy jednocześnie występują następujące okoliczności: obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Brak łącznego wypełnienia przesłanek zawartych w art. 48 ust. 2 pkt 1 lub w art. 48 ust. 2 pkt. 2 u.p.b.94 powoduje z kolei niemożność legalizacji obiektu objętego postępowaniem. W niniejszej sytuacji mamy do czynienia z brakiem zgodności obiektów z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

PINB, w następstwie przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta z dnia 24 kwietnia 2013 r. znak: [...] (zawartego w projekcie budowlanym) zbadał treść uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2008 r., nr 542, poz.3506, dalej: mpzp). Obiekt położony jest na obszarze oznaczonym w mpzp symbolem l.R/US -tereny rolne. Zgodnie z §7 ust. 1 mpz ustanowiono tereny rolne oznaczone symbolem l.R/US - pow. 19,76 ha, położone częściowo w granicy otuliny [...] Parku Narodowego. Obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów:

1) Przeznaczenie podstawowe terenów - tereny rolne użytkowane jako łąki i pastwiska;

2) Przeznaczenie dopuszczalne realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego – tereny zimowych;

3) Obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi, za wyjątkiem:

a) obiektów budowlanych infrastruktury technicznej, w tym instalacji do sztucznego śnieżenia tras narciarskich, oświetlenia i pomiaru czasu;

b) tymczasowych obiektów służących obsłudze imprez sportowych;

c) narciarskich tras biegowych o szerokości nie większej niż 11 m z urządzeniami towarzyszącymi typu:

mostki i tunele na trasie biegowej;

4) Obowiązuje zakaz zmiany przeznaczenia istniejących obiektów, w tym pokazanych na rysunku planu;

5) Obowiązuje zakaz zalesienia obszarów. Dopuszcza się wykonanie nasadzeń zieleni śródpolnej jako zakrzaczeń kępowych;

6) Obowiązuje zakaz realizacji ogrodzeń za wyjątkiem związanych z koszarowaniem owiec;

7) Obowiązuje utrzymanie istniejących dróg dojazdowych, dojazdów i ciągów pieszych;

8) Obowiązuje zakaz realizacji nowych ciągów komunikacyjnych, za wyjątkiem ciągów spacerowych o szerokości nie większej niż 3 m (ścieżek pieszych i rowerowych, turystycznych tras narciarskich) oraz dróg dojazdowych do pól, na zasadach określonych w przepisach odrębnych.

Jak wskazuje powyższy zapis mpzp, przedmiotowe tereny przeznaczone są do użytkowania jako łąki i pastwiska, natomiast dopuszcza się realizowanie terenów sportów zimowych oraz zakazuje się realizacji nowych obiektów oraz zmiany przeznaczenia istniejących obiektów. Jednocześnie w § 4 ust. 9 mpzp wskazano, że utrzymuje się jako tymczasowe - dotychczasowe przeznaczenie terenów i obiektów, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w niniejszym planie. Nie dotyczy to jednak obiektów, których budowa została rozpoczęta samowolnie, bowiem obiekty te nie mogą korzystać z ochrony prawnej poprzez aktualne naruszanie podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Nie należy bowiem tracić z pola widzenia, iż celem postępowania prowadzonego w związku z samowolą budowlaną jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, z zastrzeżeniem jednak, iż obiekt ten, poprzez swoją lokalizację lub budowę nie narusza zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ podniósł, iż nie do pogodzenia z zasadą praworządności oraz działaniem niezgodnym z art. 48 ust. 2 u.p.b.94 jest możliwość doprowadzania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przeznaczeniem dotychczasowym, dopuszczającym tylko tymczasowe przeznaczenie terenów i obiektów już istniejących, nie uwzględniając równocześnie, iż zgodnie z zapisami tego planu obszary należy zagospodarowywać zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w przepisach mpzp. Z tych też powodów przedmiotowego obiektu budowlanego nie można uznać za zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie, wyraźne rozgraniczenie w art. 48 ust. 2 u.p.b.94 sytuacji niezgodności z przepisami planistycznymi od sytuacji naruszania innych przepisów, a co za tym idzie wskazanie ustawodawcy, że doprowadzać obiekt można do stanu zgodności z przepisami tylko w zakresie naruszania innych przepisów, prowadzi a contrario do wniosku, że nie jest możliwe doprowadzenie obiektu wybudowanego lub będącego w budowie do stanu zgodnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego należało uznać za prawidłowy wniosek organu I instancji, iż w przedmiotowym zakresie zastosowanie znajdzie wprost przepis art. 48 ust. 1 u.p.b.94, bowiem nie jest możliwa legalizacja obiektów budowlanych.

WINB korzystając z uprawnień o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonał reformacji zaskarżonej decyzji wskazując na poprawną, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, funkcję przedmiotowych obiektów budowlanych. Organ odwoławczy podniósł, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż przedmiotowe obiekty budowlane należy zakwalifikować z uwagi na ich budowę i związaną z nimi funkcję, jako budynki rekreacji indywidualnej, a nie jak to określił w swojej decyzji PINB jako budynki mieszkalne. Określenie kwalifikacji obiektów budowlanych na etapie likwidacji samowoli budowlanej nie może się także dokonać poprzez złożenie przez inwestorów oświadczenia o deklarowanym przeznaczeniu budynków jako gospodarczych. Brak możliwości uznania przedmiotowych obiektów budowlanych za budynki mieszkalne wynika z definicji budynku mieszkalnego zawartej w § 3 pkt 4 warunków technicznych, w którym wskazano, iż przez budynek mieszkalny należy rozumieć budynki mieszkalne wielorodzinne i jednorodzinne. Nie budzi żadnych wątpliwości Organu fakt, iż przedmiotowe budynki nie są budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Nie są także budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, bowiem za taki w świetle przepisów prawa należy uznawać budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a u.p.b.94). Zarówno budowa obiektów, ich powierzchnia jak i infrastruktura im towarzysząca nie pozwala na przyjęcie, iż służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jego właścicieli.

Z uwagi na reformację zaskarżonej decyzji PINB, dokonaną ze względu na uznanie przedmiotowego obiektu za budynek rekreacji indywidualnej, kwestia powierzchni zabudowy tego budynku nie miała wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Niemniej organ odwoławczy wskazał, że w przepisach prawa budowlanego brak jest legalnej definicji powierzchni zabudowy obiektu budowlanego. W takiej sytuacji do odkodowania znaczeniowego tego pojęcia należy posługiwać się posiłkowo innymi źródłami, w tym treścią Polskich Norm. Do Polskiej Normy odsyła także przywołany w zaskarżonej decyzji § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), w którym wskazano, iż część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna zawierać powierzchnię zabudowy określaną zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia.

Powyższe okoliczności wskazują, iż powierzchnię zabudowy należy liczyć zgodnie normą PN-ISO 9836:1997, której użył PINB w zaskarżonej decyzji. Jak już wykazano wcześniej, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z poddaszami użytkowymi, zatem rzut pionowy zewnętrznych krawędzi każdego budynku na powierzchnię terenu, który służy do obliczenia powierzchni zabudowy, powinien uwzględniać powierzchnię wyznaczoną przez rzut pionowy elementów poddasza. Poddasza tego nie można zakwalifikować jako daszku. Tak wyliczona powierzchnia zabudowy, uwzględniająca nawet tylko powierzchnię zabudowy stanowiącą rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu (przy założeniu, zgodnie z wolą odwołujących się, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem gospodarczym o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b.94), przekracza wartość uprawniającą do zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla budynków gospodarczych jednokondygnacyjnych. Bowiem zgodnie ze wskazanymi w projekcie budowlanymi wymiarami poddasza (rys. nr 1 części graficznej projektu) oraz przy jednoznacznym wskazaniu projektanta, iż roboty budowlane ujęte w projekcie nie spowodują żadnych zmian w bryle budynku (str. 3 części opisowej projektu) obliczona powierzchnia rzutu odpowiadającego wartości powierzchni zabudowy wynosi ok. 33,2 m2 (4,34m - szerokość budynku x 7,65m - długość budynku w poziomie poddasza). W odniesieniu do zarzutu błędnego określenia przez organ I instancji powierzchni zabudowy, WINB wskazuje, iż zawarte w protokole kontroli PINB z dnia 13 września 2012 r. wartości pomiarów wskazywały na wymiary budynków - 6,19m x 4,35m (co stanowiłoby powierzchnię zabudowy ok. 26,93m2, która przekracza wartość umożliwiająca uprzednie zgłoszenie takich robót, tzn. 25 m2). Porównanie tych wartości z treścią przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego prowadzi do wniosku, iż podając ten wymiar PINB nie wziął pod uwagę "nadwieszonego" poddasza użytkowego, które, jak wykazano powyżej należy uwzględniać przy obliczaniu powierzchni zabudowy budynku.

Również wskazane w protokole przyjęcia stron WINB z dnia 11 marca 2016 r. wymiary dotyczą wykazanych przez PINB wymiarów wewnętrznych pomieszczenia parteru, natomiast podnoszone przez A. P. i M. K. wielkości po "dodaniu grubości ścian" stoją w sprzeczności ze sporządzonym przez A. P. i przedłożonym w PINB projektem budowlanym, w którym zgodnie rys. nr 1 części graficznej projektu wymiaru samego parteru wynoszą 620mm x 434mm (a więc korespondują z tymi ustalonymi przez PINB w protokole kontroli PINB z dnia 13 września 2012 r.). W tym samym projekcie budowlanym zawarte jest oświadczenie projektanta, że przewidziane roboty budowlane nie spowodują żadnych zmian w bryle budynku (str. 3 części opisowej projektu), co potwierdza poprawność ustalenia PINB w zakresie ustalenia wymiarów przedmiotowych budynków, dokonanego po obrysie ścian zewnętrznych.

Ponadto proponowane w uzupełnieniu odwołania rozwiązania, które miałyby w rezultacie doprowadzić do zgodności obiektu budowlanego z przepisami w dacie wykonanego zgłoszenia z dnia 14 grudnia 2005 r., nie mogą w świetle przepisów prawa, sanować dokonanej samowoli budowlanej, a jedynym trybem postępowania w celu przywrócenia zgodności z prawem jest ten wskazany w art. 48 u.p.b.94.

Organ podkreślił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na występowanie jakiejkolwiek presji wywieranej przez Miejskiego Konserwatora Zabytków na organ I instancji w celu wydania zaskarżonej decyzji, a posiadana przez strony postępowania lub ich pełnomocnika wiedza w tym temacie powinna objawić się dokonaniem przez strony postępowania stosownego zgłoszenia takich okoliczności odpowiednim organom.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniosła M. K. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 30 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne przyjęcie, że obiekty, objęte nakazem rozbiórki mają charakter samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy zostały one wzniesione zgodnie z obowiązującymi na datą Ich wybudowania przepisami prawa oraz na podstawie zgłoszenia do Starosty - w stosunku do którego to zgłoszenia organ administracji nie wniósł żadnego sprzeciwu, co powoduje, że skarżąca - w zaufaniu do działania administracji samorządowej - zrealizowała przedmiotową inwestycję zgodnie z dokonanym zgłoszeniem;

- art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane - poprzez wadliwą interpretację tej normy prawnej, wyrażającą się w przyjęciu, że przepis ten odnosi się wyłącznie do realizacji nowych obiektów, które jedynie uzupełniają istniejącą już zabudowę na gruncie, w sytuacji, gdy taka wykładania nie znajduje oparcia w treści tego przepisu, a wręcz jest wykładnią contra legem, albowiem powołana norma prawna wyraźnie mówi o wszelkich budynkach gospodarczych i w żadnym razie nie stanowi, że ma to być "uzupełnienie istniejącej już zabudowy" - taki wymóg odnosi się wyłącznie do obiektów, wymienionych w art. 28 ust. 1 pkt. 1 cytowanej ustawy i niewątpliwie ustawodawca wyraźnie wprowadził stosowne ograniczenie wyłącznie do inwestycji uzupełniających zabudowę zagrodową, a nie do nowych obiektów, które są wznoszone na podstawie pkt. 2 tego artykułu;

- art. 9 kpa, art. 10 kpa i 11 kpa, poprzez całkowicie nieuzasadnione zaniechanie ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej M. K., a także wadliwe obliczenie powierzchni zabudowy, która - wbrew twierdzeniom organu l instancji nie przekracza 25 m2 (powierzchnia zabudowy powinna zostać zmierzona po obrysie budynku, a nie poprzez dowolną manipulacją szerokością i długością różnych kondygnacji);

- art. 7 kpa, art. 8 kpa, polegające na niezastosowaniu zawartych w tych przepisach podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co skutkowało naruszeniem słusznych interesów skarżącej;

- art. 77 kpa i art. 107 § 3 kpa - poprzez zaniechanie dogłębnego i wyczerpującego wyjaśnienia w ramach uzasadnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w tym m.in. odniesienia się do zarzutów i wniosków, zgłaszanych przez Inwestorów;

- art. 139 kpa, polegające na wydaniu decyzji reformatoryjnej na niekorzyść strony odwołującej się, pomimo, iż nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie dowodowe, z którego wynikałaby funkcja rekreacyjna obiektu, a zatem, jeśli organ uznał, że budynki nie pełnią roli mieszkalnej to celem ustalenia ich rzeczywistej funkcji powinien był uchylić decyzje do ponownego rozpoznania przez organ l instancji;

- błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę wydanej decyzji, który miał istotny wpływ na wynik postępowania, a polegał na nieuzasadnionym stwierdzeniu, że obiekty objęte zaskarżoną decyzją mają charakter rekreacji indywidualnej i nie nadają się do zamieszkania.

Mając na uwadze zasadę zaufania strony do działania instytucji państwowych i samorządowych zasadne, jej zdaniem, jest stwierdzenie, że skoro w stosunku do zgłoszenia, jakie skarżąca złożyła w Starostwie przed przystąpieniem do realizacji inwestycji nie został wniesiony żaden sprzeciw, to niewątpliwie cała inwestycja pozostaje pod ochroną takiego zgłoszenia i nie może być traktowana jako samowola budowlana. Zgłoszenie, o którym mowa zostało złożone do Starosty i dokumentacja w tej materii znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy. Skarżąca podniosła, iż dopiero po kilku latach od zrealizowania inwestycji PINB wszczął czynności kontrolne i w ich wyniku całkowicie bezzasadnie uznał, że jest to samowola budowlana. Takie stanowisko jest nieuprawnione, albowiem ocena legalności inwestycji powinna być dokonywana z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie dokonania zgłoszenia i zakończenia prac budowlanych. Nietrafne jest zatem stanowisko organu II instancji, jakoby oceny legalności inwestycji należało dokonywać na datę orzekania.

W szczególności zastosowanie do przedmiotowych obiektów przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według stanu istniejącego w chwili orzekania o legalności obiektów prowadzi w istocie do niedopuszczalnej w polskim systemie prawnym retroakcji prawa. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, w szczególności przepisy wskazane na wstępie i to zarówno w aspekcie matrialnoprawnym, jak też proceduralnym.

W ocenie skarżącej przedmiotowa decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji narusza przepis art. 30 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zgłoszenie budowy budynku gospodarczego do organu administracji architektoniczna - budowlanej i brak wniesienia sprzeciwu przez ten organ nie powoduje ochrony prawnej inwestora w zakresie realizacji zgłoszonej budowy.

Zdaniem skarżącej przyjmujący zgłoszenie organ administracji architektoniczna - budowlanej z mocy prawa bada zgodność zgłoszenia zarówno z przepisami prawa budowlanego, w tym z zakresem obiektów wymagających pozwolenia na budowę, jak i obiektów wyłączonych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i możliwych do budowy na podstawie zgłoszenia. Ponadto organ administracji architektoniczna - budowlanej bada zgodność zgłaszanych budów i innych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile taki plan obowiązuje na terenie objętym zgłoszeniem budowy. Skoro zatem z mocy prawa organ ten jest upoważniony i zobowiązany do dokonania oceny zgodności zgłaszanych budów i innych robót budowlanych z przepisami prawa w powyższym zakresie to \wszelkie zaniechania ze strony tego organu nie mogą w żadnym razie pociągać za sobą negatywnych {konsekwencji dla strony, albowiem naruszałoby to zasadę legalizmu oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do administracji i istniejący po stronie organów obowiązek informowania uczestników j postępowania administracyjnego.

Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Organu nadzoru budowlanego, że zgłoszenie budowy i jej przyjęcie nie stanowi ochrony prawnej dla inwestora, a wykonywane później roboty budowlane oparte na zgłoszeniu, mogą zostać uznane za samowolę budowlaną.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, iż w toku czynności kontrolnych organ l instancji wadliwe dokonał pomiaru powierzchni zabudowy. Powierzchnia ta powinna zostać zmierzona po obrysie budynku, ale z pominięciem zadaszenia na poziomie poddasza, albowiem tak wynika z obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Skarżąca domagała się ponownej weryfikacji prawidłowości wykonanych w tym zakresie pomiarów, albowiem zadaszenie w kondygnacji poddasza - pełniące funkcje ochronną -ile powinno zostać wliczone do powierzchni zabudowy. W tym kontekście zarówno ustalenia organu l, jak tez II instancji są obarczone błędem i wymagają ponownego pomiaru, co skarżąca podnosiła w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Skarżąca podkreśliła, że niezależnie od powyższych uwag należy wskazać, że brak jest uzasadnienia dla przyjęcia, iż wybudowany na podstawie zgłoszenia budynek gospodarczy, jest budynkiem rekreacji indywidualnej, jak to zakwalifikował organ II instancji. Podniosła, iż nie istnieją w tym względzie żadne zakazy lub nakazy, z których wynikałoby, że budynek o funkcji gospodarczej nie może być podłączony do kanalizacji. Obiekty nadal pełnią funkcję wyłącznie gospodarczą, a z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika, jakie ustalenia w tym kierunku podjął organ II instancji. Takiej analizy i argumentacji brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co powoduje, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego znacząco naruszył przepis art. 107 § 3 kpa, dotyczący treści, jaka jest wymagana dla uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest weryfikowanie legalności spornych obiektów w odniesieniu do planu miejscowego "[...]", albowiem plan ten został uchwalony znacznie później, niż inwestorzy zgłosili w prawem przewidzianej formie zamiar prowadzenia robót budowlanych. Niewątpliwie w sytuacji faktycznego budowania budynku gospodarczego na podstawie zgłoszenia dokonanego trzy lata przed uchwaleniem i wejściem w życie obecnie obowiązującego planu "[...]", zagadnienie zgodności zgłoszonych i wznoszonych budynków z ustaleniami tego planu jest sprawą bezprzedmiotową, gdyż budowa budynku została zgłoszona, a zgłoszenie przyjęte bez sprzeciwu na długo przed uchwaleniem tego planu. W ocenie strony skarżącej zapisy nowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą nakładać na strony obowiązku rozbiórki, ani nawet nie jest dopuszczalne wyprowadzanie takich konsekwencji w oparciu o przedmiotowe zapisy.

Jej zdaniem wydanie przez organ II instancji decyzji o skutku reformatoryjnym na niekorzyść strony odwołującej się stanowi rażące naruszenie przepisów proceduralnych, a w szczególności dyspozycji art. 139 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2012 r., póz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W ramach swej kognicji sąd bada zatem, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu.

W kontekście wyżej przytoczonych regulacji skargę należało ocenić jako niezasadną, choć Sąd przyjmuje nieco odmienną argumentację niż organy administracyjne dla uzasadnienia przyjętego trybu postępowania.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623). Stosownie do treści ust. 1 tego przepisu, organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z ust. 3 omawianego przepisu, w postanowieniu tym organ nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4), natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).

Rozważenia zatem wymagało, czy organy prawidłowo prowadziły postępowanie w trybie art. 48 prawa budowlanego, co sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy konieczne było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Podstawę do zastosowania ww. przepisu stanowiło ustalenie organów, że na działce nr [...] w Z. inwestorzy na podstawie dokonanego zgłoszenia budowy dwóch budynków gospodarczych, wybudowali dwa dwukondygnacyjne budynki rekreacji indywidualnej, należy więc mówić o wykonaniu innego obiektu budowlanego niż ten zawarty w zgłoszeniu. W ocenie organów inwestycja ta wymagała wobec tego uzyskania pozwolenia na budowę.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. art. 28 i 30 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, lub po dokonaniu zgłoszenia. W myśl przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonania zgłoszenia) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z kolei art. 30 ust.1 stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3.

W orzecznictwie sądowym szeroko cytowany jest pogląd NSA zawarty w wyroku z 28.04.2004 r., sygn. akt OSK 108/04, w którym przyjęto, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany w sposób uzasadniający zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, chyba że wprawdzie inwestor zgłasza wykonanie określonych robót budowlanych, ale rzeczywistym jego zamiarem jest ich wykonywanie w sposób zasadniczo odbiegający od zgłoszenia, a z okoliczności sprawy wynika, że celem takiego działania było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Należy bowiem podkreślić, że przesłanką zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu zastosowanie w sprawie znajdują tryb określony w art. 50 i 51 tej ustawy. Art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Przepis ten może mieć więc zastosowanie do sytuacji, gdy inwestor przekroczy granice dokonanego zgłoszenia, chyba że - jak wskazano wyżej - zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu analiza akt sprawy oraz zebrany materiał dowodowy wskazują, że bez wątpienia z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Otóż na wstępie należy zwrócić uwagę na treść zgłoszenia z dnia 14 grudnia 2005 r. oraz na dołączone doń dokumenty w postaci projektu dla każdego z budynków. W zgłoszeniu wskazano na przystąpienie do budowy dwóch budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 25m² każdy. Jako rodzaj robót budowlanych wskazano roboty ogólnobudowlane wymieniając: ścianki fundamentowe, roboty murowe, więźbę dachową, oszalowanie ścianek, wykonanie i pokrycie dachu, montaż stolarki okiennej i drzwiowej. Natomiast w zakresie robót wskazano: roboty ziemne – wykonanie wykopu pod ścianki fundamentowe, roboty betonowe – betonowanie ścianek fundamentowych, roboty murowe – murowanie ścian oraz roboty ciesielskie – wykonanie więźby dachowej (K: [...] akt adm.) Z dołączonego projektu wynika, że budynki gospodarcze służyć będą do przechowywania sprzętów gospodarczych, narzędzi do ogrodu, składowania różnych przedmiotów dla potrzeb inwestorów. Część graficzna zawiera rzut fundamentów i rzut parteru (rys.1), rzut więźby dachowej i połaci dachowych (rys.3), przekrój A-A (rys.4) oraz elewacje południową i elewację boczną – zachodnią (rys.5) (K:[...] akt adm.) Z przekroju A-A na rysunku nr [...] w sposób wyraźny wynika, że każdy z budynków będzie dwukondygnacyjny parter i poddasze. W poddaszu od strony wschodniej i zachodniej przewidziano lukarny (jaskółki), co także potwierdza rzut więźby i połaci dachowych. Wprawdzie z rysunku elewacji wynika, że ich wykończenie będzie pełne z desek, niemniej nie zmienia to ich przeznaczenia. Należy podkreślić, że nawet dla laika z rysunków przekroju budynku i rysunków elewacji wynika, że projektowany budynek niewiele ma wspólnego z jednokondygnacyjnym budynkiem gospodarczym.

Przechodząc zatem do ustaleń organów poczynionych między innymi na podstawie oględzin z dnia 13 września 2012 r. udokumentowanych także fotograficznie (K:[...] akt adm.), stwierdzić należy, że potwierdzają one fakt wybudowania dwóch budynków dwukondygnacyjnych – parter i użytkowe poddasze. W kondygnacji poddasza widoczne są w lukarnach (od strony zachodniej) i otworach okiennych zamontowane okna. Ściany budynków są murowane i ocieplone. Budynki zostały nadto wyposażone w instalacje: elektryczną, zimnej i ciepłej wody, wentylację. Zostały także podłączone do sieci elektrycznej, kanalizacji sanitarnej oraz wodociągowej. Rzeczą istotną jest, że wszystkie roboty związane z wyżej wymienionymi instalacjami i podłączeniami w ogóle nie były objęte zgłoszeniem z dnia 14 grudnia 2005 r. Organ I instancji wyliczył nadto, że powierzchnia zabudowy każdego z budynków liczona jako iloczyn szerokości budynku (4,35m) x długość budynku w poziomie poddasza (7,64m) wynosi 33,21m².

W aktach sprawy zalegają złożone przez inwestorów projekty budowlane z daty czerwiec 2013 r., które zawierają także ekspertyzę techniczną dwóch istniejących budynków i zgodności ich wykonania z danymi zawartymi w załącznikach do zgłoszenia. Z ekspertyzy tej wynika, w pkt 4 opis techniczny budynków, że zrealizowano dwa budynki z użytkowym poddaszem o powierzchni zabudowy 33,15 m² każdy (str.3), a następnie na stronie 6 powtórzone w "danych ogólnych", że powierzchnia zabudowy wynosi 33,15m² zaś długość budynku wynosi 7,64m a szerokość 4,34m. Są to zatem parametry całkowicie zbieżne z parametrami ustalonymi przez organ I instancji. Co istotne w podsumowaniu stwierdzono, że "w trakcie realizacji obiektów nie wprowadzono istotnych zmian w zakresie rozwiązań konstrukcyjno – materiałowych i parametrów technicznych budynków w stosunku do rysunków i szkiców stanowiących załącznik do zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę". Należy przy tym zwrócić uwagę, że autorem projektu dla dwóch budynków gospodarczych z daty 14.12.2005 r. oraz ekspertyzy, o której wyżej mowa jest ten sam projektant arch. A.P.

Powyższe wskazuje w ocenie Sądu, że zamiarem inwestorów od początku było wybudowanie dwóch dwukondygnacyjnych budynków, których powierzchnia zabudowy przekraczała 25m², co w dacie zgłoszenia było niezgodne z regulacją art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Rację mają zatem organy nadzoru budowlanego, że dla planowanego przedsięwzięcia wymagane było pozwolenie na budowę, którym inwestorzy się nie legitymowali.

Fakt wyposażenia budynków w sieć elektryczną, sanitarną i wodociągową wskazuje dodatkowo na przeznaczenie przedmiotowych budynków na pobyt ludzi. Zamiar właśnie takiego przeznaczenia dowodzi także, wprawdzie wycofany, ale jednak złożony przez inwestorów wniosek o zmianę sposobu użytkowania przedmiotowych budynków na dwa budynki mieszkalne w październiku 2011 r. Uzasadniając fakt założenia wniosku inwestorzy wskazywali na umożliwienie samodzielnego zamieszkania w pobliżu rodziców niepełnosprawnego syna i chęć uprzedniego przekształcenia budynku gospodarczego na mieszkalny. W ocenie Sądu takie tłumaczenie jest niewiarygodne, zwłaszcza w kontekście zalegających w aktach sprawy dokumentów, choćby protokołu kontroli PINB z daty 18.08.2009 r. wraz z dokumentacją fotograficzną (K: [...] akt adm.), który świadczy o tym, że przedmiotowe budynki już w roku 2009 pozostawały w zainteresowaniu organów nadzoru budowlanego i już wówczas w swej bryle nie odpowiadały jednokondygnacyjnemu budynkowi gospodarczemu, przypominając raczej "mały letniskowy domek". Dlatego też Sąd w pełni podziela stanowisko organu II instancji, że z uwagi na budowę i związaną z nimi funkcję budynki te należało zakwalifikować jako budynki rekreacji indywidualnej.

Powyższe rozważania wskazują tym samym na bezzasadność zarzutów skargi naruszenia przez organy administracyjne art. 29 ust.1 pkt 2 i 30 prawa budowlanego.

Podobnie należy ocenić zarzut wadliwego obliczenia powierzchni zabudowy przedmiotowych budynków albowiem powierzchnia zabudowy ustalona przez organy administracyjne jest zgodna z parametrami zabudowy wynikającymi z przedłożonej przez inwestorów ekspertyzy z czerwca 2013 r.

Przyjęcie przez organ odwoławczy kwalifikacji budynków jako przeznaczonych do rekreacji indywidualnej, a nie jak przyjął organ I instancji jako budynków mieszkalnych w oparciu o zgromadzony materiał dowody nie stanowi w żaden sposób naruszenia art. 139 kpa. Wypada bowiem wskazać, że powyższy przepis ustanawia niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony, która zaskarżyła decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe oznacza, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym nie można pogorszyć sytuacji prawnej strony odwołującej się, czyli nie może ona uzyskać mniej praw, ani też nie mogą zostać na nią nałożone nowe, dodatkowe obowiązki, poza tymi, które już wynikają z zaskarżonej decyzji. W konkluzji zatem uznać należy, że "pogorszenie sytuacji strony odwołującej się" (naruszenie zakazu reformationis in peuis wynikającego z art. 139 k.p.a.) ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy prawnej orzekania), który został orzeczony decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to, że niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a., ponieważ rozpoznając sprawę skarżącej organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a więc wydał decyzję taką samą jak zaskarżona. Tym samym sytuacja prawna skarżącej nie uległa zmianie. Przyjęcie natomiast innej kwalifikacji wzniesionych budynków przez organ odwoławczy było dopuszczalne w oparciu o zebrany dotychczas w sprawie materiał dowodowy.

Należy także w kontekście zarzutów skargi wskazać, że w całości podziela Sąd argumentację organów w zakresie braku możliwości legalizacji wobec niezgodności przedmiotowej inwestycji z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja nakazująca rozbiórkę w oparciu o przepis art. 48 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego może być bowiem podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W przypadku jednoznacznej oceny, że brak jest przesłanek umożliwiających legalizację, jak też w przypadku niezastosowania się przez stronę do wymogów procedury legalizacyjnej (zob. ust. 4 komentowanego artykułu) organ budowlany nakaże rozbiórkę samowolnie wzniesionego lub wznoszonego obiektu. Należy bowiem podkreślić, że decyzje wydawane na podstawie ust. 1 komentowanego przepisu mają charakter związany. Gdy stwierdzona zostanie samowola budowlana, o której mowa w tym przepisie, a jednocześnie nie wystąpią prawem przewidziane przesłanki jej legalizacji (w tym określone w art. 49) albo inwestor zignoruje nakaz wstrzymania robót (zob. art. 50a pkt 1), organ budowlany będzie nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do wydania nakazu rozbiórki (tak w wyrokach WSA w Krakowie: z dnia 11 października 2010 r. II SA/Kr 922/10, LEX nr 753696, oraz z dnia 25 stycznia 2011 rII SA/Kr 859/10, LEX nr 953294; zob. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 1604/11, LEX nr 1125705). Co więcej, w przypadku braku możliwości legalizacji ustawodawca nie dał organowi możliwości uznania, aby w danej sytuacji jednak nie podejmować decyzji o nakazie rozbiórki. Nie będą więc brane pod uwagę przesłanki inne niż określone w ustawie, nie będą uwzględniane racje społeczne czy celowościowe (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r., II SA/Gd 778/10, LEX nr 992958).

Jedną z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej wynikającą z art. 49 prawa budowlanego jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez to pojęcie ustawodawca rozumie w szczególności zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego obowiązującego planu – zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika wprost z ustawy, gdy na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, plan ten wraz z innymi aktami prawa miejscowego jest podstawą oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero w razie braku planu do oceny tej bierze się pod uwagę ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy (tak też NSA w wyroku z dnia 18 maja 2012 r., II OSK 2561/11, LEX nr 1219117).

Obowiązywanie planu miejscowego musi być oceniane w dacie orzekania na podstawie art. 48, tj. badania istnienia bądź braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej, nie zaś na moment samowolnego prowadzenia budowy (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., II OSK 812/09, LEX nr 597879). Zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., II OSK 878/09, LEX nr 597928). Plan obowiązujący to plan, który wszedł w życie zgodnie z procedurą wynikającą z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie w aktach zalega zaświadczenie z dnia 24 kwietnia 2013 r. Burmistrza Miasta wskazujące na zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami Miejscowego Planu zagospodarowania Przestrzennego "[...]". Jednak w ocenie Sądu PINB słusznie uznał, że powyższe zaświadczenie nie może przesądzać o uznaniu, że inwestycja realizowana na działce [...] w rejonie ul. [...] w jest zgodna z zapisami mpzp. W tym zakresie podzielono stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Lublinie z 9 października 2012r. sygn. akt II SA/Lu 503/12, jak również wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Kr 1738/1, w których wskazano cyt: "Zaświadczenie jest w tym wypadku środkiem dowodowym na okoliczność zgodności inwestycji albo jej niezgodności z ustaleniami planu miejscowego. Okoliczność ta musi być w postępowaniu wykazana, a to z uwagi na treść art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że przedstawienie zaświadczenia nie zwalnia organu nadzoru budowlanego z obowiązku dążenia do ustalenia prawdy materialnej. Zaświadczenie można uznać za wystarczające wówczas, gdy podane w nim informacje nie budzą wątpliwości organu oraz zastrzeżeń stron. Stosownie do art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W myśl art. 76 § 3 k.p.a., przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Uwzględniając powyższe, brak podstaw do uznania, że organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnienia do prowadzenia postępowania z własnej inicjatywy albo też stron postępowania zmierzającego do obalenia domniemania wynikającego z dokumentu urzędowego, oraz poczynienia w tym zakresie odmiennych ustaleń". Odnosząc się do kwestii zgodności wybudowanego budynku względem zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Organ odwoławczy dokonał oceny całości materiału dowodowego i w oparciu o art. 80 k.p.a i stwierdził, że podziela ustalenia organu I instancji. Zgodnie z § 7 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie Miejscowego Planu zagospodarowania Przestrzennego "[...]" tereny oznaczonym symbolem 1.R/US przeznaczone są do użytkowania jako łąki i pastwiska, natomiast dopuszcza się realizowanie terenów sportów zimowych oraz zakazuje się realizacji nowych obiektów oraz zmiany przeznaczenia istniejących obiektów. Jednocześnie w §4 ust.9 mpzp wskazano, że utrzymuje się jako tymczasowe – dotychczasowe przeznaczenia terenów i obiektów, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie, co nie może dotyczyć budowy, która rozpoczęta została w warunkach samowoli. Słusznie bowiem organ podkreślił, że obiekty takie nie mogą korzystać z ochrony prawnej poprzez aktualne naruszanie podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia terenu.

W tym stanie rzeczy wobec stwierdzenia braku podstaw do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.