Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 3/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 64 ust. 1, art. 54 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2016 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. H. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2016 r., nr SKO [..], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia 31 marca 2016 r., nr [..], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 24 maja 2013 r., nr [..] ustalającą na wniosek skarżącej warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie zespołu siłowni wiatrowych (dwie wieże) o mocy 500 kW w miejscowości N. w gminie S. na terenie oznaczonym w załączniku nr 1 obejmującym działki nr [..] obr. B. i nr [..] obr. Ż.

Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

S. H. wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2013r. zwróciła się do wójta gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu siłowni wiatrowych (2 sztuki) o mocy 500 kW na terenie działek: nr [..] i [..]. We wniosku wskazała, że inwestycja ma objąć teren działki [..] - 7.103 m2 i działki nr [..] - 19,83 ha. Do wniosku dołączono kopie map ewidencyjnych dla obu działek wraz z terenem sąsiednim w skali 1:5000 oraz wypis z ewidencji gruntów, z którego wynika, że działka nr [..] stanowi grunty orne -Rll obszaru 3.48 ha, RIII obszaru 5.95 ha, Rlllb obszaru 8.62 ha, RIVa obszaru 1.62 ha oraz rowy W obszaru 0.52 ha (łącznie 19.83 ha), natomiast działka nr [..] stanowi grunty zadrzewione i zakrzewione Lz-Rlllb obszaru 0.7103 ha.

Decyzją z dnia 24 maja 2013 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił warunki zabudowy dla opisanego zamierzenia inwestycyjnego. Na załączniku nr 1 do decyzji (załączniku graficznym) przedstawiono linią koloru czerwonego granice terenu inwestycji, które nie obejmują całości działek nr [.. i nr [..]. Co do działki nr [..] granice wyznaczono w sposób obejmujący większość terenu działki leżącego centralnie, o powierzchni 0,4957 ha, a co do działki nr [..] granice terenu inwestycji wyznaczono po linii granic użytku rolnego RIVa o pow. 1,62 ha. Z uzasadnienia decyzji wynika między m.in., że działki te stanowią grunty rolne III K1, a realizacja inwestycji nie spowoduje konieczności wyłączenia gruntu z użytkowania rolniczego. Powierzchnia terenu zajętego bezpośrednio pod konstrukcję urządzenia nie przekroczy wielkości 50 m2.

Decyzją z dnia 31 marca 2016 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 24 maja 2013 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtujących zasadę związania organu wnioskiem inwestora, w tym w zakresie określenia granic terenu inwestycji (art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1) polegającym na ustaleniu granic terenu inwestycji w sposób jednoznacznie niezgodny z treścią wniosku inwestora oraz na ustaleniu warunków zabudowy tylko dla części terenu objętego wnioskiem. Ponadto rażąco naruszono art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, że w sprawie został spełniony warunek wydania decyzji pozytywnej ustalony w art. 61 ust. 1 pkt 4, mimo że teren inwestycji obejmujący użytki rolne o zwartym obszarze pow. 0,5 ha wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8 i 9 k.p.a., art. 52 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 (u.o.g.r.l.) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 86 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. Wniosła o uchylenie decyzji SKO z dnia 31 marca 2016 r. w całości, a następnie odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 24 maja 2013 r., nr [..]. Skarżąca wskazała, że w piśmie z dnia 1 marca 2016 r. zwróciła się do SKO o udzielenie jej, na podstawie art. 9 k.p.a., informacji o przyczynach wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium nie udzieliło żadnej odpowiedzi na pismo, wbrew dyspozycji art. 9 zdanie pierwsze k.p.a. Taki sposób prowadzenia postępowania pozbawia stronę jednej instancji, ale też godzi w zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Ponadto według strony wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 17 kwietnia 2013 r. zawierał określenie granic terenu objętego wnioskiem, a zatem nie doszło do naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy określa jednoznacznie linie rozgraniczające teren inwestycji, jest zatem zgodna z art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Nie można utożsamiać granic terenu objętego wnioskiem z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Wyrysowania na mapie linii rozgraniczających teren inwestycji, jako koniecznego elementu decyzji o warunkach zabudowy, dokonuje osoba dysponująca odpowiednimi uprawnieniami, a nie wnioskodawca. Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji następuje z uwzględnieniem wyników postępowania o ustalenie warunków zabudowy, ale również z uwzględnieniem decyzji o warunkach środowiskowych, o ile została wydana. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało poprzedzone decyzją Wójta Gminy z dnia 28 lutego 2013 r. nr [..] o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta w zakresie lokalizacji przedsięwzięcia odwołuje się do raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w którym określono lokalizację turbin wiatrowych, miejsce przyłączenia do sieci elektroenergetycznej oraz przebieg linii podziemnej. Z zawartego w raporcie opisu wynika, że inwestycja zajmie jedynie części działek nr [..] i [..], przy czym lokalizacja inwestycji jest determinowana lokalizacją turbin wiatrowych. Skarżąca powołuje się na art. 86 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy OOŚ twierdząc, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wola wnioskodawczyni w tym zakresie winna być odczytywana z uwzględnieniem treści decyzji środowiskowej. Wskazała, że SKO w toku postępowania o stwierdzenie nieważności pominęło nie tylko postanowienie Starosty uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy, ale również decyzję środowiskową. Nieuzasadnione jest twierdzenie SKO odnośnie rzekomego samowolnego wyznaczenia przez wójta granic terenu inwestycji. Wyznaczenie terenu inwestycji jest zgodne z decyzją środowiskową oraz odpowiada woli inwestora. SKO nie jest uprawnione do dokonywania ustaleń bez udziału wnioskodawczyni. Odnosząc się do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym przed 26 maja 2013 r. strona wskazała, że zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 kryterium obszarowe odnosi się do nowoprojektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia, a nie powierzchni działki w znaczeniu ewidencyjnym. W niniejszej sprawie zmiana przeznaczenia terenu na działce nr [..] nie dotyczy całej powierzchni tej działki, a jedynie niewielkiego jej fragmentu, który obejmuje grunty klasy RIVa. Wniosek o wydanie warunków zabudowy (również decyzja o warunkach zabudowy) może dotyczyć całości lub też części działki, która daje się jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Obszar, na którym ma być zrealizowana inwestycja, wyznaczony liniami rozgraniczającymi, obejmuje wyłącznie tereny o klasie bonitacyjnej RIVa, przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ogóle nie dotyczy gruntów rolnych tej klasy. Powołując się na orzecznictwo sądów zaznaczono, że art. 7 ust. 2 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym przed 26 maja 2013 r. budził istotne wątpliwości interpretacyjne i z tego powodu wymaga on wykładni, a więc wykluczone jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w której aplikowano jedną z możliwych wykładni tego przepisu. Teren inwestycji ostatecznie konkretyzuje organ i może on obejmować jedynie część działki. Wobec tego, że teren inwestycji na działce nr [..] obejmuje wyłącznie grunt klasy RIVa art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie został naruszony w jakikolwiek sposób. W konsekwencji teren inwestycji na obu działkach wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Decyzja SKO narusza przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 u.o.g.r.l. W decyzji z dnia 31 marca 2016 r. SKO nie odniosło się do koniecznej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej tj. do racji ekonomicznych lub gospodarczych - skutków, które wywołuje decyzja. SKO nie poddało analizie charakteru przepisów, które zostały naruszone. Skoro SKO nie stwierdziło naruszenia przesłanek dotyczących charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych związanych ze skutkami, które wywołuje decyzja, to stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołano się na wyrok NSA z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt I OSK 195/12. Według skarżącej w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z niezbędnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z wolą wnioskodawcy i zgodna z decyzją środowiskową. SKO nie jest uprawnione, zwłaszcza w trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji do arbitralnego stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy jest niezgodna z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i stwierdzenia z tej przyczyny nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję z dnia 28 października 2016 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 31 marca 2016 r. Kolegium powołując się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia 24 maja 2013 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów:

1. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtujących zasadę związania organu wnioskiem inwestora, w tym w zakresie określenia granic terenu inwestycji (art. 52 ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1), polegającym na ustaleniu granic terenu inwestycji w sposób jednoznacznie niezgodny z treścią wniosku inwestora oraz na ustaleniu warunków zabudowy tylko dla części terenu objętego wnioskiem,

2. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, że w sprawie został spełniony warunek wydania decyzji pozytywnej ustalony w art. 61 ust. 1 pkt 4, mimo że teren inwestycji obejmujący użytki rolne o zwartym obszarze pow. 0,5 ha wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Wyjaśniono, że w postępowaniu nieważnościom organ nie jest związany żądaniem, ani stanowiskiem strony - stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa w takim zakresie, w jakim ustali wystąpienie którejś z wyżej wymienionych wad.

Według SKO decyzja o warunkach zabudowy rażąco narusza przepis prawa materialnego - art. art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ustalenie granic terenu inwestycji w tej decyzji nastąpiło w sposób jednoznacznie niezgodny z treścią wniosku inwestora, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia warunków zabudowy tylko dla części terenu objętego wnioskiem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 zasadę związania organu wnioskiem inwestora. Również art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy na związanie tą zasadą wskazuje w zakresie określenia granic terenu inwestycji, tzn. terenu, którego dotyczy wniosek.

Z wniosku skarżącej z dnia 17 kwietnia 2013 r. wynika, że przewidywano realizację inwestycji na terenie obu działek - nr [..] i nr [..]. Tymczasem w decyzji ustalającej warunki zabudowy granicami terenu inwestycji nie objęto całości obu działek, co potwierdza załącznik graficzny do decyzji. W przypadku działki nr [..] granice wyznaczono w sposób obejmujący większość terenu działki leżącego centralnie, o powierzchni 0,4957 ha. W przypadku działki nr [..] granice terenu inwestycji wyznaczono po linii granic użytku rolnego RIVa o pow. 1,62 ha. Z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy wynika, że działki te stanowią grunty rolne III K1. Realizacja inwestycji nie powoduje konieczności wyłączenia gruntu z użytkowania rolniczego. Powierzchnia terenu zajętego bezpośrednio pod konstrukcją urządzenia nie przekroczy wielkości 50 m2.

Kolegium wywiodło, że skoro wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy jednoznacznie wskazywał, że teren inwestycji objęty wnioskiem obejmuje całość obu działek nr [..] i nr [..], to decyzja z dnia 24 maja 2013 r. ustalająca granice terenu inwestycji na załączniku nr 1 tylko dla części terenu wskazanego we wniosku, pozostaje z tym wnioskiem w rażącej sprzeczności.

To samo dotyczy rażącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wójt gminy uznał, że w sprawie spełniony został warunek wydania decyzji pozytywnej ustalony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 maja 2013 r., gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są w szczególności grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1). Zgodnie z § 68 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., nr 38 poz. 454) użytkami rolnymi są grunty orne, oznaczone symbolem R, jak również rowy, oznaczone symbolem W. Natomiast grunty oznaczone symbolem złożonym z liter "Lz" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu np. Lz-R, Lz-Ł, Lz-Ps, stanowią grunty zadrzewione i zakrzewione, w przypadku zadrzewień śródpolnych, zaistniałych na gruntach objętych klasyfikacją gleboznawczą i należą do gruntów innych niż użytki rolne oraz lasy (§ 68 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnione przez niego osoby; 3) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

W konsekwencji Kolegium uznało, że skoro teren działki nr [..] w przeważającej części stanowił teren gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy II i III o zwartym obszarze przekraczającym 0,5 ha, jako teren objęty wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, a także skoro nie ustalono w toku postępowania, by działka ta objęta była zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., to teren inwestycji - działka nr [..], wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W konsekwencji oznacza to, że w sprawie nie został spełniony warunek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla tej działki ustalony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

SKO uznało, że w sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a kwestionowana decyzja Wójta Gminy została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [..].

W skardze na decyzję ostateczną zarzucono naruszenie przepisów prawa:

1. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3, art. 157 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 31 marca 2016 r. stwierdzającej nieważność o warunkach zabudowy, pomimo nieistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy;

2. art. 52 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1), art. 54 pkt 3) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. oraz art. 86 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm. "Ustawa OOŚ") poprzez utrzymanie w mocy decyzji SKO z dnia 31 marca 2016 r. stwierdzającej nieważność decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że decyzja ta jest zgodna z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i wolą wnioskodawczyni;

3. art. 7 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ("u.o.g.r.l.") i art. 2 ust. 1 pkt 1) i 5) u.o.g.r.l. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4) u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji SKO z dnia 31 marca 2016 r., stwierdzającej nieważność decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że teren nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

4. art. 8, art. 9 i art. 16 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji SKO z dnia 31 marca 2016 r., pomimo że ta decyzja SKO została wydana z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady informowania stron, zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie stron do władzy publicznej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia 28 października 2016 r. oraz decyzji tego organu z dnia 31 marca 2016 r. w całości i umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi poszerzono argumentację świadczącą o niezasadności argumentów przywołanych w zaskarżonej decyzji.

Skarżąca podkreśliła, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy był zgodny z art. 52 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p, bowiem zawierał określenie granic terenu objętego wnioskiem, który nie musiał być tożsamy z terenem inwestycji, o którego kształcie przesądza decyzja środowiskowa i wynik analizy przeprowadzonej w toku postepowania o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy określała linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, zgodnie z art. 54 pkt 3) u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Według skarżącej Kolegium błędnie utożsamia granice terenu objętego wnioskiem z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, co skutkowało błędnymi wnioskami odnośnie rzekomej rozbieżności pomiędzy wnioskiem o ustalenie warunków a decyzją o warunkach zabudowy. Wyjaśniono, że wrysowania na mapie linii rozgraniczających teren inwestycji, jako koniecznego elementu decyzji o warunkach zabudowy, dokonuje osoba dysponująca odpowiednimi uprawnieniami (art. 5 i art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a nie wnioskodawca. Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji następuje z uwzględnieniem wyników postępowania o ustalenie warunków zabudowy, ale również z uwzględnieniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o ile dla danej inwestycji została wydana.

W niniejszej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało poprzedzone wydaniem przez Wójta Gminy decyzji z dnia 28 lutego 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja środowiskowa w zakresie lokalizacji przedsięwzięcia odwołuje się do raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W raporcie tym jednoznacznie określono lokalizację turbin wiatrowych, miejsce przyłączenia do sieci elektroenergetycznej oraz przebieg podziemnych linii elektroenergetycznych. W raporcie wskazano także powierzchnię fundamentu turbiny wiatrowej - ok. 65 m2. Z tego opisu wynika, że inwestycja zajmie jedynie części działek nr [..] i [..], przy czym lokalizacja inwestycji jest determinowana lokalizacją turbin wiatrowych.

Jak wskazuje skarżąca, zgodnie z art. 86 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy OOŚ decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, czego następstwem prawnym rozwiązania przyjętego w art. 86 jest pełne związanie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Zatem treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wola wnioskodawczym w tym zakresie musi być odczytywana z uwzględnieniem treści decyzji środowiskowej, która uprzednio została wydana. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawczyni ogólnie wskazała, że inwestycja będzie realizowana na działkach nr [..] i [..]. Fragment formularza wniosku "granice terenu objętego wnioskiem określono na załączonej kopii mapy zasadniczej linią w kolorze ..." pozostał niewypełniony. Również na mapie dołączonej do wniosku nie zaznaczono powyższej linii. Wnioskodawczyni uznawała bowiem określenie terenu objętego wnioskiem jako wymóg wskazania działek, na których inwestycja będzie realizowana. Nie oznaczało to, żeby inwestycja miała objąć cały obszar tych działek (zwłaszcza jeśli się zważy, że obszar działki nr [..] wynosi 19,83 ha). Lokalizacja inwestycji była determinowana wydaną uprzednio decyzją środowiskową. Nawet jeśli przyjąć, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został sporządzony w sposób niedoskonały, to treść wniosku i intencja wnioskodawczyni nie budziła wątpliwości żadnego z wielu organów, które brały udział w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy: Wójta Gminy, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Starosty Powiatowego i Zarządu Powiatu. Wola wnioskodawczyni znalazła następnie odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy.

Jak twierdzi skarżąca, decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i wolą wnioskodawczyni, a dokonywanie przez SKO odmiennej oceny wniosku w sposób arbitralny i bez jej udziału jest niedopuszczalne. Turbina wiatrowa na działce nr [..] została już wybudowana i oddana do użytkowania. Turbina została posadowiona poza obszarem gruntów klasy II i III. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy jest nieadekwatne do okoliczności sprawy i prowadzi do nieakceptowalnych skutków, bowiem skarżąca działając w zaufaniu do ostatecznych i prawomocnych decyzji administracyjnych, ponosząc wysokie nakłady, zrealizowała inwestycję na działce nr [..].

Ustosunkowując się do stwierdzonego przez rażącego naruszenia przepisów u.o.g.r.l. skarżąca wyjaśniła, że przed dniem 26 maja 2013 r. przepis art. 7 ust. 2 pkt 1) u.o.g.r.l., miał następujące brzmienie "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha • wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi." Wskazano, że z wykładni językowej art. 7 ust. 2 pkt 1) u.o.g.r.l. wynika, że kryterium obszarowe odnosi się do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia, a nie powierzchni działki w znaczeniu ewidencyjnym. Nie powinno budzić wątpliwości, że w niniejszej sprawie zmiana przeznaczenia terenu na działce nr [..] nie dotyczyła całej powierzchni tej działki, a jedynie niewielkiego jej fragmentu, który obejmuje wyłącznie grunty klasy RIVaI. W art. 7 ust. 2 pkt 1) u.o.g.r.l. nie ma odniesienia do działki w znaczeniu ewidencyjnym.

Jak twierdzi skarżąca, obszar na którym ma być zrealizowana inwestycja, wyznaczony liniami rozgraniczającymi na działce [..], obejmuje wyłączenie tereny o klasie bonitacyjnej R IVa, którego przepis art. 7 ust. 2 pkt 1) u.o.g.r.l. nie dotyczy. Kierując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym skarżąca wskazała, że w przypadku wątpliwości co do wykładni określonych przepisów nie można postawić zarzutu jego rażącego naruszenia. Powszechną jest natomiast wiedza, że przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 26 maja 2013 r. budził istotne wątpliwości interpretacyjne, również rozbieżności w orzecznictwie co do rozumienia pojęcia "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne", co potwierdza powołany wyrok WSA w Poznaniu w sprawie sygn. akt II SA/Po 509/10. Z powołanego wyroku skarżąca wywiodła istotne dla sprawy wnioski:

1) art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. wymaga wykładni, a wobec tego wykluczone jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w której aplikowano jedną z możliwych wykładni tego przepisu;

2) wykładnia przedstawiona w powyższym wyroku WSA w Poznaniu jest całkowicie odmienna od tej, na podstawie której SKO w decyzji z dnia 31 marca 2016 r. stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy, a następnie w zaskarżonej decyzji z dnia 28 października 2016 r. utrzymało swoją decyzję z dnia 31 marca 2016 r. w mocy;

3) teren inwestycji ostatecznie konkretyzuje organ i może on obejmować jedynie część działki.

Wskazano, że w zaskarżonej decyzji dokonano błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., utożsamiając "zwarty obszar", o którym mowa w powyższym przepisie, z całością gruntów klasy II i III, znajdujących się na obszarze działki nr [..]. Tymczasem z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. wynika, że dotyczy on "zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia", a zatem przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób racjonalnie twierdzić, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy bądź decyzja o warunkach zabudowy dotyczą zmiany przeznaczenia gruntów klas II i III na działce nr [..] na cele nierolnicze i nieleśne. Działka nr [..] ma powierzchnię 19,83 ha, jedynie część gruntów położonych na jej obszarze to grunty klasy II i III, a zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy całość inwestycji ma być realizowana poza gruntami klasy II i III. Skoro tak, to zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. a contrario zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III nie tylko nie była wymagana, ale brak było podstawy prawnej do jej wydania.

Wobec tego, że teren inwestycji na działce nr [..] obejmuje wyłącznie grunt klasy R IVa, przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie został naruszony w jakikolwiek sposób, tym bardziej w sposób rażący.

Według skarżącej nie sposób twierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy narusza w jakikolwiek sposób przepisy u.o.g.r.l. dotyczące ochrony gruntów rolnych klas I-III, skoro z decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie wynika, że inwestycja w ogóle nie może być zrealizowana na gruntach rolnych klas I-III. Nawiązując do koniecznych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wskazuje, że nie tylko brak jest naruszenia przepisów prawa, ale jakiekolwiek racje ekonomiczne lub gospodarcze nie przemawiają za wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżąca zwróciła również uwagę na wcześniejszą, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, z wniosku Stowarzyszenia A. i Stowarzyszenia B.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2016 r. stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 24 maja 2013 r. naruszają prawo.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia 31 marca 2016r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 24 maja 2013 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dwóch siłowni wiatrowych o mocy 500 kW w miejscowości N. w gminie S., na działkach nr [..] obr. B. i nr [..] obr. Ż. Kolegium stwierdziło wszczynając postępowanie nadzwyczajne z urzędu, że decyzja o warunkach zabudowy rażąco narusza przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r., poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p. oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909), zwanej dalej u.o.g.r.l., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy, dając podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela powyższego stanowiska z przyczyn wyjaśnionych poniżej.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, w związku z poddaniem kontroli sądu decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, że postępowanie to podlega specyficznym regułom, a jego zakres istotnie różni się od postępowania zwyczajnego. Celem postępowania nieważnościowego nie jest bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego tylko punktu widzenia - czy decyzja ta jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wszczęcie takiego postępowania możliwe jest zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.), co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji niewątpliwego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1954/13, LEX nr 1654675). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, decyduje więc przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa, prowadząca do przyznania bądź odmowy przyznania prawa wbrew przesłankom przepisu. Ze względu na pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego zaostrzono kryteria pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, wskutek czego za niewystarczające uznano wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oczywistość tego naruszenia musiała wywołać skutki społeczno-gospodarcze, niedające się zaakceptować ze względu na wymogi zasady praworządności.

Analiza dokumentacji zgormadzonej w rozpoznawanej sprawie, jak również podjętych w tej sprawie rozstrzygnięć i ich uzasadnień, w tym decyzji Wójta Gminy z dnia 28 lutego 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowej inwestycji, doprowadziła sąd do wniosku, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia 24 maja 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu siłowni wiatrowych nie wystąpiły okoliczności pozwalające uznać, że wystąpiło naruszenie prawa mające charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Oceniając charakter zaistniałego naruszenia prawa z pola widzenia nie można tracić całokształtu okoliczności sprawy, które pozwolą zweryfikować, czy decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Kolegium w tym zakresie dopuściło się uchybień poprzestając wyłącznie na ustaleniu, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy doszło do naruszenia przepisów u.p.z.p., tj. art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Pominęło natomiast całkowicie ocenę charakteru przepisów, do naruszenia których według organu doszło oraz ocenę skutków społeczno-gospodarczych i ich akceptowalności z punktu widzenia wymogów praworządności.

Jednym z dwóch głównych zarzutów SKO w stosunku do decyzji ustalającej warunki zabudowy była sprzeczność wyznaczonych w decyzji linii rozgraniczających inwestycję z wnioskiem strony, gdyż linie rozgraniczające teren inwestycji objęły tylko część działek nr [..] i nr [..]. Natomiast we wniosku skarżąca wnosiła o ustalenie warunków zabudowy dla obydwu działek łącznie. Z tego Kolegium wywiodło niedopuszczalną niezgodność ustaleń decyzji z wnioskiem strony oraz niedopuszczalność wyznaczenia inwestycji wyłącznie na części działki

W tym zakresie wyjaśnić należy, że istotnie z przepisów art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika zasada związania treścią wniosku złożonego przez inwestora. W wyroku z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08 (dostępny w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ administracji publicznej jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, lecz to związanie nie ma charakteru bezwzględnego. W toku postępowania administracyjnego wniosek może być modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W konsekwencji, w razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony.

W sprawie zakończonej przedmiotową decyzją ustalającą warunki zabudowy wniosek strony, zgodnie z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., określał granice terenu objętego wnioskiem, tj. dwie działki: nr [..] i nr [..]. Natomiast wskutek przeprowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ ustalił, tym razem zgodnie z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. linie rozgraniczające teren inwestycji. Należy zgodzić się z argumentacją skargi, że ustalenie tych linii rozgraniczających teren inwestycji zarówno w odniesieniu do działki nr [..], jak i do działki nr [..], było rezultatem wespół przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu, a także warunków ustalonych w wiążącej, mającej w niniejszej sytuacji charakter prejudykatu, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. W decyzji tej określono bowiem teren objęty inwestycją w ramach działek przeznaczonych przez inwestora pod jej określenie i realizację, ustalając warunki środowiskowe dla konkretnej lokalizacji elektrowni wiatrowej. W orzecznictwie przyjmuje się, że nic nie stoi na przeszkodzie, ażeby za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji wskazać konkretną część działki, na której może być realizowana inwestycja (por. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 444/16, dostępny w CBOSA).

Nawet jeśli uznać, że wniosek skarżącej wskazując teren przeznaczony pod inwestycję nie był dostatecznie precyzyjny, co spowodowało dysonans z ustalonymi w decyzji liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, to nie można z tego wywieść rażącego naruszenia przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 u.p.z.p., bowiem pozostałe warunki kwalifikujące rażące naruszenie prawa w tym przypadku nie zostały spełnione (zwłaszcza charakter skutków prawnych). Ze względu bowiem na wolę inwestora, która poprzez ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie została naruszona i wadliwie zmodyfikowana, skutków społeczno-gospodarczych tej decyzji nie można uznać za niedające się zaakceptować ze względu na wymogi zasad państwa prawa, w tym zasady praworządności. Zwrócić należy uwagę na charakter zasady związania treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zasada ta ma na celu zabezpieczanie interesów prawnych inwestora, a w sytuacji, w której inwestor ustalonych warunków zabudowy nie kwestionował, nie ma podstaw twierdzić, że zasada ta została naruszona.

Nadto, co niezwykle istotne, ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są zbieżne w kwestii granic terenu objętego inwestycją z ustaleniami decyzji środowiskowej wydanej w trybie i na zasadach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353), zwanej dalej ustawą środowiskową. Zgodnie z art. 86 pkt 2 ustawy środowiskowej (również w brzmieniu właściwym dla daty wydania przedmiotowej decyzji) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, w tym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że prawnym następstwem takiego rozwiązania jest pełne związanie organu wydającego jedną z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej postanowieniami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stanowisko to znalazło swoje potwierdzenie w orzecznictwie, według którego następstwem prawnym rozwiązania przyjętego w art. 86 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jest pełne związanie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 710/11, dostępny w CBOSA). Oznacza to, że organ wydający takie orzeczenie nie może pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej, gdyż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 785/10, dostępny j.w.). Wynika z tego, że organ ustalający warunki zabudowy związany decyzją środowiskową nie może dokonywać takich ustaleń, które w tym postępowaniu mogłyby podważyć rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji środowiskowej (tak też w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 710/11, dostępny w CBOSA).

Z decyzji środowiskowej wydanej w niniejszej sprawie, w oparciu o dane wynikające z raportu oddziaływania na środowisko, wynika położenie planowanych turbin wiatrowych względem całego terenu działek przeznaczonych pod inwestycję oraz szczegółowe warunki ich podłączenia do sieci elektroenergetycznej a także przebieg linii elektroenergetycznych (linie poziemne). Przewidziano również określony system obsługi komunikacyjnej i powierzchnię turbiny wiatrowej – około 65 m2. Zatem już na etapie ustalania środowiskowych uwarunkowań inwestycji przesądzono jej położenia na działkach nią objętych, którego też nie może zignorować organ ustalający warunki zabudowy.

Wskazane okoliczności faktyczne i prawne oznaczają, że w niniejszej sprawie w zakresie związania wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy oraz w zakresie wyznaczenia linii rozgraniczających inwestycję nie doszło do naruszeń prawa, które można by zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podobnie rzecz ma się z przypisywanym przez Kolegium naruszeniem przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. u.o.g.r.l. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. SKO uznało, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy naruszono art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., nieuzyskując zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w sytuacji, w której ze względu na obszar działek objętych inwestycją zgoda ta była wymagana, przez co też naruszono art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowił, że przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Jak zasadnie twierdzi skarżąca przepis ten w przywołanym brzmieniu wywoływał wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza w zakresie rozumienia terminu "zwarty obszar przeznaczony do przeznaczenia nierolniczego", którego dowodem są rozbieżności powstałe pomiędzy skarżącą a Kolegium na tle rozumienia pojęcia "zwarty obszar".

Oceniając charakter stwierdzonego przez organ naruszenia prawa pod kątem wystąpienia rażącego naruszenia prawa zwrócić należy na reprezentatywny w orzecznictwie pogląd, że nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. Zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 352/14, dostępny w CBOSA). Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Z tym zaś w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia.

W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy skarżącą a Kolegium dotyczył w istocie wykładni przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w zakresie rozumienia pojęcia "zwarty obszar", który według organu winien być analizowany w aspekcie obu działek nr [..] i nr [..], a według skarżącej winien być weryfikowany wyłącznie w odniesieniu do tej części wskazanych działek, które przeznaczone zostały pod inwestycję.

Odmienne rozumienie powołanego przepisu prowadzi do osiągnięcia zupełnie różnych wyników analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy i oceny legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Otóż, według Kolegium obszar podlegający inwestycji obejmujący obie działki, których łączny obszar przekracza kryterium powierzchni niepodlegającej obowiązkowi uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia z rolniczego na nierolnicze, wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Wobec jej braku doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. zakwalifikowanego przez organ jako rażące. Natomiast zdaniem skarżącej pojęcie "zwartego obszaru" należało odnosić do tej części działki, którą przeznaczono na faktyczną realizację inwestycji i w odniesieniu do której jedynie należało rozważać konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. W ocenie skarżącej część działki nr [..] podlegająca zainwestowaniu stanowi grunty o klasie bonitacyjnej RIVa i wobec tego nie ma do niej zastosowania dyspozycja art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Podobnie rzecz ma się z terenem działki nr [..].

Podsumowując, sąd uznał, że w ujawnionych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przy uwzględnieniu wskazanych jako rażąco naruszone przepisów prawa i po ocenie ich charakteru, nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, które uprawniałyby do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 maja 2013 r. ustalającej przedmiotowe warunki zabudowy.

W zakresie podniesionych zarzutów natury procesowej należy wyjaśnić, że pomimo ich trafności nie miały one istotnego wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcie. Godzi się jednak podkreślić, że niezależnie od sposobu zainicjowania postępowania, w tym wypadku wszczęcia postępowania z urzędu, uprawnienia stron postępowania ustalonych zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a. nie ulegają modyfikacji, w tym zwłaszcza jakiemukolwiek uszczupleniu. Zastosowanie w pełni ma m.in. przepisy art. 10 § 1 k.p.a. zapewniający realizację zasady czynnego udziału stron w postępowaniu oraz art. 11 k.p.a. statuujący zasadę przekonywania, którym Kolegium uchybiło.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2016 r. Korzystając z podstawy przewidzianej w art. 145 § 3 p.p.s.a. sąd umorzył postępowanie administracyjne wszczęte przez SKO w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 24 maja 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla zespołu dwóch elektrowni wiatrowych, z powodu braku podstaw do jego prowadzenia z przyczyn wskazanych i uzasadnionych w zaskarżonej decyzji, którą sąd uznał za wadliwą.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w łącznej wysokości 697 zł, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł składa się wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.