Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1804/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2 , art. 50 par. 1, art. 52 par. 1 - 4, art. 58 par. 1 pkt 1, art. 60, art. 141 par. 4, art. 144, art. 149 par. 1 i 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 183 par. 1 i par. 2, art. 187 par. 1 i 2, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 78 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 5 par. 2 pkt 4, art. 35, art. 36, art. 37 par. 1, art. 38
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 14, art. 16
journal: Dz.U. 2011 nr 34 poz 173
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SAB/Wa 134/12 w sprawie ze skargi O. Z. T. M. z siedzibą w Ł. w likwidacji w przedmiocie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SAB/Wa 134/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi O. Z. T. M. (dalej: OZTM, skarżący) w przedmiocie przewlekłości postępowania antymonopolowego w sprawie podejrzenia nadużycia pozycji dominującej przez Stowarzyszenie Z., toczącego się przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK) zobowiązał Prezesa UOKiK do załatwienia wniosku Z. S. "O. Z. T. M." z siedzibą w Ł. z dnia 22 sierpnia 2006 r. rozpoznawanego w postępowaniu, znak [...] w terminie pięciu miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; stwierdził, iż przewlekle prowadzenie przez Prezesa UOKiK postępowania, o którym wyżej mowa nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył Prezesowi UOKiK grzywnę w wysokości 32.000 zł oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

O. Z. T. M. w Ł. wniósł skargę na przewlekłość Prezesa UOKiK w sprawie niezakończenia postępowania antymonopolowego, prowadzonego przeciwko Stowarzyszeniu [...] Z. w W. (dalej: Z.) w sprawie podejrzenia nadużycia pozycji dominującej. Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, znak [...], prowadzonej przez organ od 2006 r. i zobowiązanie do jej załatwienia w terminie 5 miesięcy, wymierzenie grzywny w wysokości 32.000 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt VII SAB/Wa178/11 odrzucił skargę, wskazując, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądów administracyjnych.

Na skutek skargi kasacyjnej OZTM Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/12, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W ocenie NSA dopóki organ administracji publicznej - Prezes UOKiK, nie wydał w sprawie decyzji, sprawa toczy się w trybie, do którego mają zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") i odpowiednim sądem do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego jest sąd administracyjny. Do oceny wniosku OZTM należy stosować przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080, dalej: "u.o.k.k.").

Ponownie rozpoznawszy sprawę WSA w W. podkreślił, że w ocenie samego Prezesa UOKiK postępowanie antymonopolowe w tej sprawie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego, zwłaszcza dowodu z opinii biegłego z zakresu zarządzania prawami autorskimi, bowiem wyjaśnienie zarzutów stawianych Z. wymaga wiadomości specjalnych, których organ ten nie posiadał. Sąd I instancji zauważył, że do chwili orzekania taki dowód nie został przeprowadzony, a nawet nie został zlecony. Mimo, że w odpowiedzi na skargę Prezes UOKiK zaznaczył, że powziął wątpliwości co do swojej właściwości w kontynuowaniu postępowania antymonopolowego wszczętego przez skarżącego, to – jak zauważył Sąd I instancji - stan postępowania antymonopolowego, które zawisło przed Prezesem UOKiK wskazywał także na przewlekłość w ocenie właściwości rzeczowej tego organu. W razie stwierdzenia swojej niewłaściwości organ powinien stosować przepisy art. 65 i art. 66 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że postępowanie prowadzone przez okres 5 lat, po odliczeniu czasu zawieszenia, nosi cechy przewlekłości i narusza w sposób rażący termin określony w art. 92 u.o.k.k.

W konsekwencji WSA wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SAB/Wa 134/12 zobowiązał Prezesa UOKiK do załatwienia sprawy w terminie 5 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Prezesowi UOKiK grzywnę w wysokości 32.000 zł, zasądził od Prezesa UOKiK na rzecz O. Z. T. M. kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Od powyższego wyroku Prezes UOKiK wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżył wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I .Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 2 pkt 7 i art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn, zm., dalej: "u.z.m.") oraz art. 58 § 1 pkt 3 i 6 p.p.s.a. w zw. art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz 37 § 1 k.p.a. w zw. art. 1 pkt 8 i art. 4 u.z.m. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do rozpoznania skargi podlegającej odrzuceniu z uwagi na fakt, że OZTM nie uzupełnił braków formalnych mimo wezwania WSA w W. z dnia 28 listopada 2011 r., tj. nie nadesłał odpisu wezwania organu antymonopolowego do usunięcia naruszeń prawa, OZTM nie wyczerpał środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a., tj. nie wezwał organu antymonopolowego do usunięcia prawa w trybie właściwym dla skargi na przewlekłość postępowania, określonym w art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia skargi;

2. naruszenie art. 269 § 1 w zw. z art. 190 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów NSA zagadnienia prawnego odnośnie istnienia właściwości sądów administracyjnych w sprawie skargi na przewlekłość postępowania antymonopolowego przez organ regulacyjny, powstałego na skutek przyjęcia w zaskarżonym orzeczeniu za własne, w myśl art. 190 p.p.s.a., stanowiska przedstawionego w powyższym zakresie w postanowieniu NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/12, które to stanowisko niezgodne było ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II GPS 6/09, które to zaniechanie doprowadziło do uwzględnienia skargi;

3. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej: "p.s.u.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji oznacza, iż organ ten nie zakończył postępowania wydaniem stosowanego aktu w ustawowym terminie oraz zastosowanie powyższej definicji do oceny postępowania antymonopolowego prowadzonego przez Prezesa UOKiK, które to uchybienie doprowadziło do błędnego ustalenia, że postępowanie to prowadzone było przewlekle;

4. naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.s.u.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173, dalej: "u.o.m.f.pf.") oraz w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 8 i art. 4 u.z.m., co narusza art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 16 u.o.m.f.p., poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu że spełnienie przesłanki przewlekłości w prowadzeniu postępowania oraz przesłanki rażącego naruszenia prawa w przypadku stwierdzenia przewlekłości, ocenić należy biorąc za podstawę dzień wszczęcia postępowania również w sytuacji jego wszczęcia przed dniem wejścia w życie stosownych przepisów w brzmieniu przewidującym powyższe przesłanki, podczas gdy spełnienie powyższych przesłanek oceniać należy według okoliczności sprawy mających miejsce najwcześniej od dnia wejścia w życie wskazanych przepisów w brzmieniu przewidującym powyższe przesłanki, tj. odpowiednio od dnia 11 kwietnia 2011 r. dla przesłanki przewlekłości oraz od dnia 17 maja 2011 r. dla przesłanki rażącego naruszenia prawa, które to uchybienie doprowadziło do błędnego ustalenia, iż postępowanie antymonopolowe nosiło cechę przewlekłości, a w konsekwencji niesłuszne zastosowanie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. i zobowiązanie Prezesa UOKiK do załatwienia sprawy, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało nałożeniem grzywny;

5. naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na pominięciu rozpoznania i oceny prawnej istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: daty wszczęcia postępowania antymonopolowego, faktu stosownego przedłużania przez organ terminu na załatwienie sprawy, zgodnie z art. 36 k.p.a., odliczenia od terminu na załatwienie sprawy terminów dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony postępowania, wskazania przesłanek uznania postępowania z przewlekłe, wskazania przesłanek stwierdzenia w sprawie rażącego naruszenia prawa, ustalenie kompetencji organu do rozpoznania sprawy, co przełożyło się na wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji niesłuszne zastosowanie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., a ponadto również wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie powyższych kwestii co utrudnia polemikę z ustaleniami sądu oraz kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

6. naruszenie art. 37 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji oznacza, iż organ ten nie zakończył postępowania wydaniem stosowanego aktu w ustawowym terminie, co wobec zastosowania powyższej definicji do oceny postępowania antymonopolowego doprowadziło do błędnego uznania, iż postępowanie to prowadzone było przewlekle, a w konsekwencji doprowadziło do wydania niesłusznego orzeczenia.

W oparciu o powyższe zarzuty Prezes UOKiK wniósł w oparciu o art. 189 p.p.s.a. przede wszystkim o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi; ewentualnie na wypadek nie uwzględnienia wniosku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; ewentualnie na wypadek uznania, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w myśl art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi OZTM w całości jako niezasadnej.

Ponadto Prezes UOKiK wniósł o odroczenie rozpoznania sprawy oraz przedstawienie składowi 7 sędziów NSA budzącego poważne wątpliwości zagadnienia prawnego w przedmiocie dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania prowadzonego przez Prezesa UOKiK.

Wniósł również o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie składowi 7 sędziów NSA budzącego poważne wątpliwości zagadnienia prawnego w postaci ustalenia, czy spełnienie przesłanki przewlekłości postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 37 § 1 k.p.a. oraz spełnienie przesłanki uznania w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., iż przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa – w sytuacji wszczęcia postępowania przed dniem wejścia w życie stosowanych przepisów w brzmieniu przewidujących powyższe przesłanki, oceniać należy od dnia wszczęcia danego postępowania administracyjnego, czy też biorąc pod uwagę okoliczności sprawy mające miejsce od dnia wejścia w życie powyższych przepisów w brzmieniu przewidującym powyższe przesłanki.

Ponadto Prezes UOKiK wniósł o zasądzenie od OZTM na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 31 lipca 2013 r. skierowanym do WSA, OZTM będące w likwidacji cofnęło skargę na przewlekłość postępowania.

Pismem z dnia 31 października 2013 r. Prezes UOKiK w oparciu o art. 189 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i umorzenie postępowania. Wywodził, że pełnomocnictwo dla r. pr. J. W. zostało podpisane przez dwóch likwidatorów czyli niezgodnie z danymi z Krajowego Rejestru Sądowego. Zatem skargę do WSA, jako podpisaną, niezgodnie z obowiązującymi zasadami reprezentacji OZTM, należało potraktować jako prywatną skargę J. W. Pełnomocnictwo dla r. pr. J. W. nie zostało złożone nigdy w prawidłowej formie. Zatem skarga OZTM została prawomocnie odrzucona postanowieniem WSA z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt VII SAB/Wa 178/11. Dalsze czynności wspomnianego radcy prawnego (skarga kasacyjna od cytowanego postanowienia WSA) nie mogły odnieść skutku, zwłaszcza że prawidłowe pełnomocnictwo z dnia 7 listopada 2012 r. podpisane przez wszystkich likwidatorów wraz z ich oświadczeniami z tej samej daty, że potwierdzają dokonane czynności przez r. pr. J. W. nie mogły skutecznie sanować czynności w postępowaniu, które uległo zakończeniu przed dniem potwierdzenia czynności. Zatem powtórne rozpoznanie sprawy przez WSA należało uznać za bezprzedmiotowe.

Następnym pismem procesowym z dnia 21 stycznia 2014 r. Prezes UOKiK podtrzymał w całości stanowisko zawarte we wcześniejszych pismach oraz przedstawił dokumenty dotyczące postępowania antymonopolowego.

O. Z. T. M. w likwidacji z siedzibą w Ł. nie zajął stanowiska co do skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, że podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia determinują zakres kontroli instancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, poza wypadkami nieważności postępowania, nie może z urzędu ustalać innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji.

W piśmie z dnia 31 października 2013 r. Prezes UOKiK, mimo że wnosił o uchylenie wyroku WSA i umorzenie postępowania, to w rzeczywistości kwestionował prawidłowe umocowanie r. pr. J. W. do reprezentacji OZTM przez całe postępowanie do chwili wydania wyroku WSA w dniu 7 sierpnia 2012 r., nie zauważając że postanowienie WSA z dnia 16 lutego 2012 r. zostało wydane w oparciu o inną podstawę prawną (niedopuszczalność drogi sądowo administracyjnej), a przy tym zostało wydane w tym samym, a nie innym postępowaniu. Zatem nieprawidłowy był zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.

Prezes UOKiK w rezultacie zarzucał, że pełnomocnik OZTM będącego w likwidacji (co już występowało w chwili złożenia skargi do WSA, gdyż uchwałę o likwidacji podjęto w dniu 11 grudnia 2010 r., odpis z KRS, k. – 10 -11 akt VII SAB/Wa 134/12) nie był należycie umocowany przez całe postępowanie, co mieściło się w przesłance nieważności postępowania przewidzianej w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Zarzutu organu w tym zakresie także nie można podzielić. Przede wszystkim przedwczesne było jego stanowisko, że pełnomocnik OZTM w likwidacji nie był należycie umocowany w kontrolowanym postępowaniu. Owszem, pełnomocnictwo dla r. pr. J. W. zostało podpisane przez dwóch likwidatorów (k. -7 akt VII SAB/Wa 174/12), mimo że z wpisów w KRS wynikało, że stronę może reprezentować każdy z likwidatorów, upoważniony pisemnie przez likwidatorów (k. – 10 verte akt VII SAB/Wa 174/12), czyli w przypadku braku takiego upoważnienia – wszyscy likwidatorzy. Kwestia czy likwidatorzy podpisujący pełnomocnictwo dla r. pr. J. W. byli upoważnieni przez wszystkich likwidatorów nie była badana przez WSA. Bezsporne natomiast jest, że do pisma z dnia 31 października 2013 r. Prezes UOKiK dołączył pełnomocnictwa OZTM w likwidacji z dnia 7 listopada 2012 r. dla r. pr. J. W. Podpisane zostały przez wszystkich likwidatorów i obejmowały także oświadczenia likwidatorów, że potwierdzają wszelkie czynności dokonane przez r. pr. J. W. w sprawach stosowania przez Z. praktyk ograniczających konkurencję (k. -48 – 51 akt VII SAB/Wa 174/12). Przedstawione pełnomocnictwa zawierały umocowanie dla r. pr. J. W. do reprezentacji skarżącego także przed sądami administracyjnymi. Zatem od dnia 7 listopada 2012 r. r. pr. J. W. był już prawidłowo umocowany do reprezentacji OZTM w likwidacji.

Ponadto potwierdzenie w prawidłowej formie dotychczasowych czynności r. pr. J. W. w szeroko rozumianym postępowaniu antymonopolowym, wyłączało możliwość przyjęcia nieważności postępowania na tej podstawie, że pełnomocnik nie był należycie umocowany (por. B. Dauter, B. Gruszczyński. Komentarz do art. 183 p.p.s.a., Lex 2013, teza 21 i cyt. w nim uchwała SN z dnia 18 września 1992 r., sygn. akt III CZP 112/92, OSNC 1993, nr 5, poz. 75, J.P. Tarno. Ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lexis Nexis 2012, s. 496).

Wobec powyższego jako nieusprawiedliwiony należało potraktować zarzut naruszenia 161 § 1pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a.

Jednocześnie należy zauważyć, że zarzut postawiony w piśmie z dnia 31 października 2013 r. pozostaje w sprzeczności z zarzutem z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej podnoszącym, że powinno dojść do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych skargi (skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia). Zarzut ten uzasadniono m.in. tym, że zarówno postanowienie WSA z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt VII SAB/Wa 178/11, jak i postanowienie NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/12 oparte zostały tylko na jednej z podstaw odrzucenia skargi, określonej w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej). Co do pozostałych podstaw odrzucenia skargi, zdaniem kasatora, WSA nie był związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA, w myśl art. 190 p.p.s.a. Zatem przyjął (i słusznie), że odrzucenie skargi może nastąpić na podstawie określonej przesłanki i w tym zakresie jest wiążące. Natomiast w piśmie z dnia 31 października 2013 r. Prezes UOKiK próbował wykazać, że wystarczające dla ustalenia określonych skutków procesowych (skutecznego zakończenia postępowania sądowego) było samo odrzucenie skargi, bez względu na podstawę jej odrzucenia (nawet jak postanowienie o odrzuceniu zostało uchylone, to nadal istnieje w obrocie z uwagi na stwierdzenie innej podstawy odrzucenia skargi).

Podstawą ewentualnego uchylenia zaskarżonego wyroku i umorzenia postępowania nie mogło być także pismo OZTM w likwidacji z dnia 31 lipca 2013 r. cofające skargę (k. – 171 akt VII SA/Wa 134/12). Zostało bowiem złożone już na etapie postępowania kasacyjnego. Wniosek ten jako niedopuszczalny nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Jak wynika z przepisu art. 60 p.p.s.a. skarżący może rozporządzać skargą również po jej wniesieniu, jednak prawo to podlega ograniczeniu. Sąd bowiem - związany co do zasady cofnięciem skargi - nie może uwzględnić takiego wniosku, jeżeli zmierzałby on do obejścia prawa lub spowodowałby, że z obrotu prawnego nie zostałby wyeliminowany akt lub czynność dotknięty wadą nieważności. Ponadto, co wynika z art. 144 p.p.s.a. i zasady związania sądu wydanym przez niego wyrokiem, za niedopuszczalne należało uznać cofnięcie skargi po ogłoszeniu wyroku (podpisaniu sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym ) przez wojewódzki sąd administracyjny (por.: J.P. Tarno, tamże, s. 221-222, B. Dauter. Komentarz do art. 60 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex 2013, t. 2, T. Woś [w] prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis 2005, str. 292, pkt 11, wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II GSK 827/09, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić cofnięcie skargi jedynie wówczas, gdy wniosek został złożony przed wojewódzkim sądem administracyjnym, który mimo wniosku wydał wyrok. Jednakże sytuacja taka w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca.

Przechodząc do dalszych zarzutów i do powołanej w skardze kasacyjnej podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy zauważyć, że zgodnie z tym przepisem naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu.

Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 237/09, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W dacie wnoszenia skargi do WSA w W. – w dniu 29 sierpnia 2011 r. (koperta potwierdzająca nadanie skargi w urzędzie pocztowym, k. – 12 akt VII SA/Wa 134/12) przepis art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. (nadanym przez art. 1 pkt 8 u.z.m.) stanowił, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Z kolei według art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (art. 52 § 4 p.p.s.a.).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, dla przyjęcia, że skarżący wyczerpał tryb niezbędny do wniesienia skargi do WSA, należało ustalić czy przed wniesieniem skargi wezwał Prezesa UOKiK do usunięcia naruszenia prawa. Prezes UOKiK z mocy art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (podobnie jak na mocy art. 24 ust. 1 u.o.k.k.) jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów, a tym samym ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji dopełnił powyższego obowiązku, albowiem zarządzeniem z dnia 28 listopada 2011 r. (k. – 26, 27 akt VII SA/Wa 134/12) wezwał pełnomocnika OZTM do usunięcia tego braku. Skarżący w piśmie z dnia 9 grudnia 2011 r. (k. – 36 – 40 akt VII SA/Wa 134/12) wskazał na pismo OZTM z dnia 15 lipca 2009 r. wzywające Prezesa UOKiK do przyspieszenia rozpoznania sprawy, znajdujące się w aktach administracyjnych

(k. – 306 – 307 akt adm.), które wyczerpywało jego zdaniem wymóg stawiany przez art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarżący wyczerpał tryb postępowania wymagany przez art. 52 § 1, 2 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. Okoliczność, że pismo to pochodziło sprzed dnia 11 kwietnia 2011 r. - daty wprowadzenia rozwiązań dotyczących przewlekłości postępowania do Kodeksu postępowania administracyjnego i do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być traktowana jako niewyczerpanie trybu koniecznego do skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość postępowania.

W orzecznictwie przyjmuje się, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe postępowanie (por. postanowienie NSA z dnia 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK .1253/12, Lex nr 1405216, postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/12, Lex nr 1385941). Zatem nie podzielił skład orzekający stanowiska zaprezentowanego we wskazywanym przez Prezesa UOKiK postanowieniu NSA z dnia 13 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2678/11 prowadzącego do ograniczenia uprawnień strony w sytuacji, gdy z przepisów art. 52 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. wynika jedynie obowiązek wniesienia środka zaskarżenia przed złożeniem skargi do WSA na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto w świetle art. 52 § 4 p.p.s.a. wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest ograniczone terminami wskazanymi przez art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 2733/12, Lex nr 1240428).

Zatem nie można było podzielić argumentacji Prezesa UOKiK zarzucającej, że OZTM nie wyczerpał środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie nie pozostawało w sprzeczności z art. 190 p.p.s.a. ani art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 190 p.p.s.a. stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji zastosował się do wykładni prawa dokonanej przez NSA w postanowieniu z dnia 22 maja 2012 r., uznającej dopuszczalność drogi sądowej w sprawach tego rodzaju, jak kontrolowana i stąd dokonał zbadania przesłanek dopuszczalności skargi, a po stwierdzeniu, że braki formalne skargi nie wystąpiły, kontroli merytorycznej skargi.

Z kolei przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. mówi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 p.p.s.a.stosuje się odpowiednio.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu w sprawie II GSK 620/12 stwierdził jedynie, że nie utrwaliło się orzecznictwo w kwestii właściwości sądu administracyjnego do rozpoznawania skarg na bezczynność Prezesa UOKiK i organów regulacyjnych, co potwierdzić miała uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II GPS 6/09, opubl. rzeczenia.nsa.gov.pl. Jak zauważył NSA w kwestionowanym przez kasatora postanowieniu, uchwała NSA w sprawie II GPS 6/09 stwierdzała brak właściwości sądownictwa administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynność Prezesa UKE w przekazaniu odwołania od jego decyzji do sądu ochrony konkurencji i konsumentów. W uchwale przyjęto bowiem, że czynność przekazania przez Prezesa UKE odwołania do sądu ochrony konkurencji i konsumentów nie jest czynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie w uchwale II GPS 6/09 NSA zawarł stwierdzenie "W razie bezczynności organu polegającej na nieprzekazaniu odwołania do sądu powszechnego powstaje (aktualizuje się) obowiązek dokonania samokontroli zaskarżonej decyzji, czyli wydania ponownej decyzji w tej sprawie. Niewykonanie tego alternatywnego obowiązku daje stronie prawo do skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej.".

Zatem niezasadne jest stanowisko kasatora, że w uchwale II GPS 6/09 NSA jednoznacznie wykluczył dopuszczalność skargi na bezczynność organu w trakcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji tego organu przysługuje do sądu powszechnego.

W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska Prezesa UOKiK, że stanowisko NSA zaprezentowane w postanowieniu w sprawie II GSK 620/12 pozostaje w sprzeczności z art. 269 § 1 p.p.s.a.

Ponadto w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13 stwierdzono, że w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że "Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego. (...)

Skoro orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego nie stanowi żadnego z aktów przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. oraz z uwagi na to, że katalog spraw objętych właściwością sądów administracyjnych, w tym tych, w których może być złożona skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ma – co do zasady – charakter zamknięty, to powyższe rozważania mogłyby dowodzić, że w razie bezczynności organu umocowanego do rozstrzygnięcia wniosku przewidzianego w art. 78 ust. 2 u.g.n. wieczystemu użytkownikowi nie przysługiwałaby także ochrona na drodze postępowania przed sądami administracyjnymi, gdyż skarga na bezczynność kolegium w takich sprawach byłaby niedopuszczalna. Tym samym wieczysty użytkownik zostałby pozbawiony jakichkolwiek możliwości dochodzenia swych praw na drodze sądowej. Taka zaś sytuacja jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa.".

Zatem skoro nawet w przypadku takim, jak postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, gdzie rozstrzygnięcie organu administracji nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. NSA dopuszcza możliwość skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) organu administracji, to tym bardziej dopuszczalna winna być skarga na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) organu administracji w postępowaniu, które zmierza do wydania decyzji administracyjnej, która następnie podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego.

W świetle powyższego za niezasadny należało uznać zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Wobec tego niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. wskutek tego, że WSA rozpoznał merytorycznie skargę OZTM, a nie zakończył jej na podstawie formalnych przesłanek.

Co do zarzutu określonego pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. (przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji), skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd I instancji, to może to uczynić skutecznie powołując się równocześnie na dalsze przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi, w których regulowany jest sposób przeprowadzania tej kontroli (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I FSK753/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). W zarzucie tym Prezes UOKiK powiązał naruszenie powyższych przepisów z naruszeniem art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 5 i art. 36 k.p.a. Zarzucał Sądowi I instancji niewłaściwe ich zastosowanie poprzez ograniczenie badania przewlekłości postępowania właściwie do okoliczności niezakończenia jego wydaniem stosownego aktu, bez uwzględnienia innych okoliczności. Zarzut ten wiąże się z zarzutem sformułowanym w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej podnoszącym naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 37 § 1 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że dla stwierdzenia przewlekłego postępowania przez organ wystarczające jest, iż nie zakończył on postępowania wydaniem stosowanego aktu w ustawowym terminie. Jednocześnie Prezes UOKiK powołał szereg orzeczeń i argumentów doktryny (s. – 18 - 20 skargi kasacyjnej), z których wynika, że przy ocenie przewlekłości postępowania ustalenie okoliczności czy postępowanie zostało zakończone ma kapitalne znaczenie.

Kasator natomiast błędnie odczytał stanowisko Sądu I instancji. Sąd ten nie ograniczył się tylko do stwierdzenia, że do przyjęcia przewlekłości postępowania wystarcza ustalenie, że nie zostało zakończone postępowanie administracyjne w ustawowym terminie. Sąd ten wyjaśnił, że nie dość, że sprawa nie została załatwiona, to wystąpiła nadmierna, nieusprawiedliwiona długość okresu prowadzenia postępowania, trwająca 5 lat (w rzeczywistości postępowanie trwało 6 lat), które do chwili wyrokowania przez WSA nie zostało zakończone jakimkolwiek rozstrzygnięciem organu i w którym to okresie Prezes UOKiK nie powołał nawet biegłego, jednocześnie konsekwentnie podkreślając konieczność sporządzenia opinii przez biegłego, jak i organ nie rozstrzygnął swojej właściwości w sprawie zainicjowanej wnioskiem OZTM, mimo że miał wątpliwości czy nadal pozostaje właściwy do załatwienia tej sprawy z uwagi na ustawę z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016), która weszła w życie w dniu 21 października 2010 r. i która przywróciła Komisję Prawa Autorskiego, uprawnioną m.in. do rozpatrywania spraw o zatwierdzanie i zmianę zatwierdzonych tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub przedmiotów praw pokrewnych (art. 1 tej ustawy).

W postępowaniu dotyczącym przewlekłego prowadzenia postępowania ustalenie czy postępowanie to zostało zakończone, ma zasadnicze znaczenie, gdyż bada się przede wszystkim okres od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia, a w przypadku niezałatwienia sprawy - okres do chwili wyrokowania przez sąd i przyczyny jej niezałatwienia, i w razie stwierdzenia przewlekłości w tej ostatniej sytuacji, sąd zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w zakreślonym terminie. Tego rodzaju rozstrzygnięcie oznacza, że doszło do przewlekłości postępowania (tak art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.).

Zatem Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące terminu załatwienia sprawy i obowiązków organu w tym zakresie oraz definicji przewlekłego prowadzenia sprawy. Określając czas trwania postępowania decydujący o jego przewlekłym prowadzeniu, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. nie uwzględnił okresu zawieszenia postępowania.

Sąd I instancji nie naruszył art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. co do rozumienia przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenia czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i możliwości wymierzenia grzywny w tej sytuacji.

Należy zauważyć, że pełnomocnicy Prezesa UOKiK na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. stwierdzili, że postępowanie co do pkt 1 zaskarżonego wyroku stało się zbędne wobec wydania decyzji przez organ. Oświadczenie to należałoby odczytać jako akceptację stanowiska WSA, stwierdzającego przewlekłe prowadzenie postępowania (por. protokół rozprawy z dnia 29 stycznia 2014 r.).

Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, jak też mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 95/12).

Sąd I instancji wskazał na te przesłanki pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania", które miały zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym i których naruszenie było tak istotne, że pozwalało na jednoczesne stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji przy tym nie odwołał się tylko do długości trwania postępowania, ale i do czynności, zaniechań organu, które miały miejsce w tym czasie. Sąd zauważył, że w myśl art. 92 zdanie pierwsze u.o.k.k. postępowanie antymonopolowe w sprawach praktyk ograniczających konkurencję powinno być zakończone w terminie 5 miesięcy od dnia jego wszczęcia. Mimo że zd. drugie art. 92 u.o.k.k. nakazuje odpowiednio stosować art. 35 -38 k.p.a., to i tak prowadzenie postępowania przez 5 lat, bez dokonywania żadnych istotnych czynności procesowych, należało potraktować w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Według wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, opub. Lex nr 1218894: "Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło.".

Co do rozstrzygnięcia o grzywnie, także w tym zakresie nie można zarzucić WSA niewłaściwego zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. Przepis ten pozwala sądowi, w przypadku stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, z urzędu albo na wniosek strony na wymierzenie organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Skoro wymierzenie grzywny nie jest zależne tylko od wniosku strony i może nastąpić w przypadku stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, to tym bardziej jest uzasadnione w przypadku stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (po. J.P. Tarno, tamże, s. 389, t. 7 i s. 391, t. 14). Wysokość grzywny mieściła się w widełkach wynikających z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Jednocześnie należy podzielić stanowisko WSA, który do oceny czy postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle i czy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wziął pod uwagę cały okres trwania postępowania, a nie tylko okresy od dnia 11 kwietnia 2011 r. co do badania przewlekłości postępowania i od dnia 17 maja 2011 r. co do stwierdzenia czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnego wymierzenia grzywny (jak tego oczekiwał kasator).

W wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/12 NSA stwierdził: "Dokonywana przez sąd ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), tj. po 11 kwietnia 2011 r., ale również zachowania organu przed tą datą, o ile przewlekłość trwa w momencie orzekania przez sąd." (opubl. orzecznia.nsa.gov.pl).

Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1471/11 NSA wyjaśnił: "Zgodnie z domniemaniem bezpośredniego stosowania ustawy nowej (retrospektywności) od dnia wejścia w życie ustawy z 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa regulacja prawna zawarta w jej art. 14 pkt 2 ma zastosowanie do wszelkich skarg na bezczynność organów złożonych do sądu I instancji, w których postępowania sądowe nie zostały zakończone do dnia 17 maja 2011 r." (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład orzekający akceptuje zaprezentowane w tych orzeczeniach stanowisko, zwłaszcza że taka wykładnia przepisów dotyczących przewlekłego prowadzenia postępowania i skutków stwierdzenia przewlekłości znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Sądu Najwyższego, który w uchwale (7) z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt III SPZP 1/13 zauważył: "Przypomnieć zaś należy, że ETPCz rozpoznając skargi na naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji, bierze pod uwagę czas trwania postępowania od jego rozpoczęcia do prawomocnego zakończenia. (...)

Środek w postaci skargi na przewlekłość może się bowiem okazać nieefektywny w konkretnych okolicznościach faktycznych, w szczególności w przypadku zastosowania przepisów ustawy w oderwaniu od standardu konwencyjnego (wyrok z 23 października 2007 r. w sprawie 21695/05 Tur przeciwko Polsce). Z tego powodu Trybunał dopatrzył się naruszenia art. 13 Konwencji w sprawie, w której sąd rozpoznający skargę na przewlekłość uwzględnił tylko czasokres postępowania po dacie wejścia w życie ustawy, zamiast - jak wynika z orzecznictwa ETPCz - uwzględnić cały przebieg postępowania (wyrok z 23 października 2007 r. w sprawie 21695/05 Tur przeciwko Polsce). Z tej samej przyczyny negatywnie ocenione zostało również rozpoznanie skargi na przewlekłość postępowania z uwzględnieniem jedynie zachowania sądu niższej instancji na toczącym się w chwili wniesienia skargi etapie postępowania (wyrok z 11 października 2005 r. w sprawie 52690/99 Majewski przeciwko Polsce)", opubl. Lex nr 1400123.

Zatem argumentacja Prezesa UOKiK, jakoby stanowisko WSA oceniające cały okres postępowania administracyjnego w kontekście przesłanek z art. 149 § 1 p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a. stanowiło naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 16 u.o.m.f.p., nie znajduje uzasadnienia.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona już po wejściu życie ustawy o odpowiedzialności materialnej funkcjonariuszy publicznych. Zgodnie z treścią art. 16 u.o.m.f.p. przepisy tej ustawy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie tego aktu. Przepis ten należy rozumieć jako regulację wyłączającą nowo wprowadzone zasady odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych w stosunku do ich działań i zaniechań mających miejsce przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Zatem przepis ten nie odnosi się do regulacji zawartej w art. 14 u.o.m.f.p., bowiem zawarte w tym artykule zmiany dotyczą obowiązku sądu administracyjnego, który orzeka w sprawach o bezczynności organu administracji publicznej lub o przewlekłości postępowania administracyjnego. Ocenie sądu administracyjnego podlega zatem działanie (lub brak działania) organu administracji publicznej, a nie działania i zaniechania funkcjonariuszy publicznych, za które ponosić oni mają odpowiedzialność majątkową na zasadach określonych w powołanej ustawie (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1471/11).

Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej ujęte w pkt 3 i 6 oraz pkt 4 jej petitum należało uznać za bezzasadne.

Przy przedstawionym sposobie interpretacji instytucji przewlekłego prowadzenia postępowania i terminów, od których należy tę instytucję stosować z uwagi na zmiany ustawowe, należało uznać za bezzasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Nie można podzielić stanowiska Prezesa UOKiK, albowiem kasator powinien był jednocześnie wykazać, że podnoszone naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Skarga kasacyjna wskazując na naruszenie art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. próbuje podważyć ustalenia faktyczne przyjęte w sprawie oraz dokonaną w tej sprawie ocenę materiału dowodowego. Sąd I instancji odniósł się do ustaleń faktycznych, wskazując te okoliczności, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ten przede wszystkim wskazał, jak długo trwało postępowanie (mając na uwadze datę wydania wyroku) i jakie czynności zostały przeprowadzone w tym czasie, zważywszy, że w chwili orzekania postępowanie administracyjne nie zostało ukończone. Sąd miał na uwadze szczególną regulację z art. 92 u.o.k.k., zakreślającą termin zakończenia postępowania antymonopolowego w sprawach praktyk ograniczających konkurencję na 5 miesięcy od dnia wszczęcia. Sąd też uwzględnił wysoki stopień skomplikowania tego rodzaju postępowania. Mimo tego nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do prowadzenia ocenianego postępowania od 2006 r. i niezakończenia go do chwili wyrokowania.

Okoliczność, że WSA jako początek wszczęcia postępowania przyjął lipiec 2006 r., a nie 28 grudnia 2006 r., kiedy zostało wydane przez Prezesa UOKiK postanowienie o wszczęciu postępowania antymonopolowego (k. – 94 akt adm.) nie miała wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zauważyć, że z daty na wniosku OZTM i prezentaty na tym piśmie wynika, że wniosek został złożony w sierpniu 2006 r. (k. – 1 akt adm.). W myśl art. 84 ust. 2a u.o.k.k., gdy wniosek nie spełnia warunków określonych w ust. 2 (wniosek wnosi się na piśmie wraz z uzasadnieniem oraz podaniem podstawy prawnej, z kopiami w liczbie umożliwiającej ich przekazanie pozostałym stronom postępowania. Wnioskodawca jest obowiązany uprawdopodobnić naruszenie przepisów ustawy.) Prezes UOKiK wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia w wyznaczonym terminie. Jednocześnie w sprawach nieuregulowanych w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów don postępowania przed Prezesem UOKiK stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, za wyjątkiem kwestii dotyczących dowodów w postępowaniu, zgodnie z art. 80 u.o.k.k. Prezes UOKiK wystosował do OZTM wezwanie do usunięcia braków w dniu 22 grudnia 2006 r. (k. – 90 akt adm.) czyli po czterech miesiącach od daty złożenia wniosku. Już na etapie badania braków wniosku nie zachowano rozsądnego terminu.

Zatem rozbieżności co do daty wszczęcia postępowania nie miały wpływu na wynik sprawy, skoro to postępowanie zostało zakończone dopiero decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., a przy tym czynności wstępne organu tylko potwierdzały, że postępowanie administracyjne od samego początku było prowadzone nieudolnie.

Podobnie należało ocenić zarzut co do nieuwzględnienia przez WSA wykonywania przez Prezesa UOKiK obowiązków wypływających z art. 35 i 36 k.p.a. oraz braku współpracy ze strony OZTM, co wpłynęło na długotrwałość postępowania. Co do zawiadamiania OZTM o przedłużeniu terminu postępowania, to pierwsze pismo organu pochodzi z daty 23 listopada 2007 r. (k. – 195- 196 akt adm.) czyli zostało wystosowane po 11 miesiącach od daty wszczęcia postępowania. W późniejszych okresach organ przedłużał terminy zakończenia postępowania, ale nie podejmował czynności, które zmierzałyby do zakończenia sprawy, jak choćby kwestia dopuszczenia dowodu z opinii biegłego (bez której organ twierdził, że nie może zakończyć postępowania), co słusznie wytknął WSA. Nadto organ widząc konieczność dopuszczenia dowodu z biegłego, a nie mogąc uzyskać stanowiska OZTM w tym zakresie (art. 49 ust. 1 u.o.k.k.) mógł skorzystać z uprawnień przyznanych przez art. 81 u.o.k.k. w zw. z art. 232 i 233 k.p.c. i dopuścić taki dowód (na co prawidłowo zwrócił uwagę WSA). Niezależnie od powyższego Prezes UOKiK zarzucając opóźnienia w czynnościach OZTM i brak współdziałania z organem, mógł skorzystać z kompetencji przyznanej przez art. 67 ust. 1 pkt 4 u.o.k.k. i umorzyć postępowanie w przypadku bezczynności wnioskodawcy uniemożliwiającej prowadzenie postępowania, zwłaszcza że w piśmie z dnia 18 stycznia 2008 r. organ wskazał omawiany rygor, ponaglając stronę do zajęcia stanowiska (k. – 201 akt adm.).

Zatem i wyżej wskazane okoliczności nie potwierdzały argumentacji Prezesa UOKiK, a wręcz przeciwnie przekonywały o prawidłowości stanowiska WSA.

Sąd I instancji w orzeczeniu odnosząc się do kwestii wpływu okresu zawieszenia postępowania antymonopolowego na długość okresu przewlekłości, podzielił stanowisko kasatora.

Sąd I instancji wśród przesłanek decydujących o przewlekłości postępowania wskazał brak czynności w przedmiocie rozstrzygnięcia właściwości organu. Prezes UOKiK wszczynając postępowanie w dniu 28 grudnia 2006 r. przesądził o swojej właściwości w prowadzeniu omawianego postępowania. W odpowiedzi na skargę datowanej na dzień 3 października 2011 r. miał już wątpliwości co do dalszej swojej właściwości w związku z wejściem w życie w dniu 21 października 2010 r. ustawy zmianie ustawy o prawie autorskim. Jednakże kwestię tę przesądził dopiero po wydaniu zaskarżonego wyroku, kiedy decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. umorzył postępowanie antymonopolowe w całości i to właśnie z tego powodu, że z chwilą wejścia w życie w październiku 2010 r. ustawy zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych wykluczona została kompetencja Prezesa UOKiK do zatwierdzania autorskich wynagrodzeń, a drugi zarzut nie został potwierdzony.

Wobec powyższego, należało stwierdzić, że WSA wskazał okoliczności decydujące o przewlekłym prowadzeniu postępowania antymonopolowego i wystarczające dla przesądzenia tego stanu. Okoliczności podnoszone przez Prezesa UOKiK w zasadzie tylko umacniały argumentację WSA.

Zatem i zarzut sformułowany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej nie był skuteczny.

Mając na uwadze wyżej przedstawioną argumentację, w ocenie Sądu kasacyjnego nie wyłoniło się zagadnienie prawne, które budziłoby poważne wątpliwości w rozumieniu art. 187 § 1 p.p.s.a. Wątpliwości kasatora dotyczyły zagadnień, co do których nie ma obecnie rozbieżności w orzecznictwie.

Z powyższych względów uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, należało ją na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalić.