Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 4003/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 134 art. 141 art. 145 § 1 art. 152 art. 174 art. 183 art. 184 art. 189 art. 207
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 16 art. 156
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 67
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 15zzs4 ust 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 706/18 w sprawie ze skargi X S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 20 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 22 sierpnia 2019 r., II SA/Sz 706/18, po rozpoznaniu skargi M. S.A. z/s w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (SKO) z dnia 20 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 29 kwietnia 2016 r. do SKO wpłynął wniosek A. i T. B., M. i M. K., A. i T. L., M. i R. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 16 czerwca 2005 r., nr [...], ustalającej na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. [...], [...] w [...] (działki nr [...] i [...] z obr. [...] oraz dla potrzeb uzbrojenia cz. dz. nr [...], [...] i [...]) dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji gładzi tynkowej - z uwagi na naruszenie przy jej wydaniu szeregu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), ustawy Prawo ochrony środowiska, oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wnioskodawcy argumentowali, że teren inwestycji znajdował się na obszarze, który w miejscowym planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] uchwalonego uchwałą Rady Miasta Szczecina z dnia [...] listopada 1994 r. przeznaczony był pod komercję, a nie pod produkcję, a tylko przeznaczenie terenu pod produkcję umożliwiało zastosowanie przepisu art. 61 ust. 2 u.p.z.p. umożliwiającego odstąpienie od konieczności przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Zwrócono także uwagę, że na skutek uchwalenia w 1998 r. przez Radę Miasta Szczecin studium uwarunkowań, miejscowy plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] uchwalony w 1994 r. utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 tej ustawy, co oznacza, że nie można było w niniejszej sprawie zastosować art. 61 ust. 2 u.p.z.p.

SKO decyzją z dnia 3 marca 2017 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta uznając, że treść art. 67 ust. 1a u.p.z.p. nawiązuje bezpośrednio do art. 67 ust. 1 tej ustawy i oba przepisy należy stosować łącznie, w związku z czym Prezydent prawidłowo zastosował przepis art. 61 ust. 2 tej ustawy. Ponadto wyjaśniono, że pojęcie komercji użyte w miejscowym planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] z 1994 r. mieści w sobie również pojęcie produkcji.

Decyzją z dnia 30 maja 2017 r. nr [...], SKO, po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymało w mocy ww. decyzję z 3 marca 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. II SA/Sz 865/17 uchylił decyzję SKO z dnia 30 maja 2017 r. W motywach wydanego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że organ w badanej sprawie skupił uwagę na tym, czy w ramach użytego w miejscowym planie pojęcia komercja mieści się pojęcie produkcja, co miałoby umożliwiać zastosowanie art. 61 ust. 2 u.p.z.p., podczas gdy pominięto drugą przesłankę zastosowania wspomnianej instytucji, tj. na podstawie jakiego przepisu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc. W ocenie Sądu, jeżeli w analizowanej sprawie uchwalone zostało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to wówczas dotychczas obowiązujący plan miejscowy utracił moc na podstawie przepisu art. 67 ust. 1a u.p.z.p., do którego nie ma odniesienia przepis art. 61 ust. 2 tej ustawy, co w konsekwencji oznaczałoby, że przy wydawaniu decyzji Prezydenta nr [...] z dnia 16 maja 2005 r. bezpodstawnie zastosowano art. 61 ust. 2 powyższej ustawy. Sąd zalecił ustalenie, czy obszar, na którym znajduje się teren inwestycji objęty badaną decyzją Prezydenta Miasta Szczecina, był objęty ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

SKO decyzją z dnia 20 kwietnia 2018 r., nr [...], uchyliło decyzję własną z dnia 3 marca 2017 r. i stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Szczecina nr [...] z 16 czerwca 2005 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że rozpoznając sprawę ponownie, uzyskało w Biurze Planowania Przestrzennego Miasta Szczecina informację, że Rada Miasta Szczecina uchwałą NR [...] z 8 czerwca 1998 r. uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina. Z załącznika graficznego do tej uchwały wynika, że teren przedmiotowej inwestycji tj. działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...], w [...] objęty jest ustaleniami studium. W związku z powyższym SKO uznało, że decyzja Prezydenta Miasta Szczecina nr [...] z 16 czerwca 2005 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Organ odwoławczy powołał się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r. II SA/Sz 865/17, z którego wprost wynika, iż art. 61 ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy uprzednio obowiązujący na danym obszarze plan miejscowy utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 tej ustawy. Jeżeli zatem na badanym terenie uchwalone zostało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to uprzednio obowiązujący plan miejscowy utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1a ustawy. Oznacza to, że w omawianej sytuacji nie można było odstąpić od przeprowadzenia analizy urbanistycznej na podstawie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Przy wydaniu decyzji Prezydenta Miasta Szczecina nr [...] doszło zatem zdaniem Kolegium do naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy bez przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Równocześnie w ocenie SKO doszło do naruszenia art. 61 ust. 2 tej ustawy poprzez jego zastosowanie, mimo braku ku temu podstaw. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., aby stwierdzić nieważność decyzji naruszenie prawa musi mieć charakter rażący. O rażącym charakterze naruszenia prawa przesądza spełnienie trzech przesłanek: charakter przepisu, oczywistość naruszenia oraz skutki społeczno-ekonomiczne naruszenia. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie wszystkie te przesłanki zostały spełnione, co oznacza, że przy wydaniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności doszło do naruszenia prawa w stopniu rażącym. Przepisy art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. mają charakter przepisów prawa materialnego i są bezwzględnie obowiązujące, ich interpretacja nie budzi wątpliwości, a skutki społeczno-ekonomiczne naruszenia są nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawnym, ponieważ zakwestionowana decyzja umożliwiła zrealizowanie zakładu przemysłowego o znacznym stopniu negatywnego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości (emisja hałasu i pyłów) w obszarze obecnie zdominowanym przez zabudowę mieszkalną, w tym zabudowę jednorodzinną.

Skargą M. S.A. w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 2 w zw. z art. 67 ust. 1 i 1a u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż uprawnienie do odstąpienia od wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie dotyczy inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych jeżeli plany miejscowe "zachowały ważność" na mocy art. 61 ust. 1a ustawy o planowaniu (... ); art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Szczecina nr [...] z dnia 16 czerwca 2005 r.; art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak wszechstronnej oceny dowodów, a w konsekwencji brak jakiejkolwiek weryfikacji twierdzenia, że zachodzą przesłanki do dokonania oceny, iż decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z 16 czerwca 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego organ uważa, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 2 u.p.z.p. oraz dlaczego zdaniem organu decyzja pierwotna została wydana z rażącym naruszeniem prawa; art. 2 Konstytucji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Szczecina nr [...] z dnia 16 czerwca 2005 r. pomimo upływu ponad 10 lat od jej wydania i poprzez nieprzeprowadzenie analizy czy w odniesieniu do tej decyzji Prezydenta Miasta Szczecina nie została spełniona przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności decyzji "znacznego upływu czasu" wynikająca z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna, stąd też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 1018 poz. 1302 ze zm.)- dalej w skrócie "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd podkreślił, iż w sprawie sporne było to, czy plan miejscowy, który utracił moc, pozwalał na lokalizację przedmiotowej inwestycji, ponieważ w planie mowa była o inwestycji komercyjnej, a ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w art. 61 ust. 2, na podstawie którego decyzję wydano, mówiła o inwestycji produkcyjnej. Ostatecznie Kolegium uznało, że termin "komercyjny" jest szerszy niż termin "produkcyjny", obejmuje bowiem także np. tereny o przeznaczeniu handlowym, niemające znaczenia produkcyjnego. Zdaniem Sądu, z zaskarżonej decyzji nie wynika, by przesłanki rażącego naruszenia prawa zostały spełnione. Niewątpliwie decyzja Prezydenta Miasta Szczecina nr [...] z dnia 16 czerwca 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ wydano ją na podstawie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. z pominięciem analizy urbanistycznej, w sytuacji, gdy brak było podstaw do zastosowania tego przepisu. Skoro studium zostało uchwalone w terminie określonym w art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego z 29 lipca 1994 r. utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1a tej ustawy. Zatem wydanie decyzji lokalizacyjnej z pominięciem analizy urbanistycznej dotyczącej zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa było nieuzasadnione. Jednak uchybienie to nie ma, w ocenie Sądu, charakteru rażącego naruszenia prawa. Naruszenie to w ocenie Sądu nie jest oczywiste, przepisy prawa, które zostały naruszone kwestionowaną decyzją, dla odkodowania z nich normy prawnej wymagają skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Trzeba dokonać wykładni art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także wykładni art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalić ich wzajemne relacje. Ustalenie treści normy prawnej nie jest oczywiste, poprzednio SKO dwukrotnie odmiennie przecież interpretowało te przepisy. Należy także zdaniem Sądu zauważyć, że art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ulegał zmianie. Naruszenie prawa nie ma więc oczywistego charakteru. Ponadto Sąd podkreślił, że inwestycja, której decyzja lokalizacyjna dotyczy, została zrealizowana. Skarżąca uzyskała nie tylko decyzję o warunkach zabudowy, ale i ostateczne pozwolenie na budowę. Zakład produkcyjny wybudowano i on funkcjonuje, zatem skutki ekonomiczne stwierdzenia nieważności decyzji byłyby znaczne. SKO wzięło pod uwagę jedynie uciążliwości dla wnioskodawców spowodowane funkcjonowaniem zakładu, pominęło natomiast skutki społeczno-ekonomiczne po stronie beneficjenta decyzji lokalizacyjnej. Kolegium nie wykazało w zaskarżonej decyzji, że rzeczywiście decyzja Prezydenta Miasta Szczecina nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ustaliło, że do naruszenia prawa doszło, co nie oznacza jeszcze, że naruszenie to ma charakter rażący, uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargą kasacyjną R. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wadliwie, bez uwzględnienia wszystkich koniecznych elementów (stanowisk pozostałych stron, w tym podnoszonych przez nie zarzutów i wyjaśnienia podstawy prawnej), co skutkowało przedstawieniem stanu sprawy niezgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym; ustalenia znajdujące oparcie w niekompletnym materiale dowodowym należy traktować jako dowolne; zaniechanie Sądu miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwia instancyjną kontrolę wyroku;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwość sądowej kontroli legalności decyzji wyrażającej się w:

a) nieskontrolowaniu decyzji poza granice zakreślone w skardze w aspekcie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieuwzględnienie interesu społecznego, w tym pozostałych stron i zarzutów stron zgłaszanych w toku postępowania,

b) uchylenie się od rozpoznania skargi w granicach danej sprawy, pominięcie dowodów i okoliczności podnoszonych przez strony, a istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co mogło doprowadzić do odmiennych wniosków i rozstrzygnięcia,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie sprawy i nieprzeanalizowanie pełnego materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń mających istotny wpływ na treść wyroku, polegających na:

a) uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

b) przyjęciu, że wzgląd na interes M. S.A. w [...] uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji, mimo iż interes społeczny, a zwłaszcza pozostałych stron, nie był poddany wnikliwej analizie,

c) pominięciu okoliczności, że fakt utraty mocy obowiązującej miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] został ujawniony przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez SKO i przyjęciu, że podstawą odmiennego rozstrzygnięcia SKO nie był ten fakt a rozbieżności w interpretacji przepisów, co - zdaniem Sądu - miało wskazywać na brak rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji wydanej przez SKO w sytuacji, kiedy Sąd nie zbadał zgodność decyzji z przepisami prawa w odniesieniu do całokształtu niniejszej sprawy, a jedynie do zarzutów podniesionych przez stronę; wnikliwa analiza całego materiału, a zwłaszcza stanowisk wszystkich stron, mogła doprowadzić do innych wniosków, a w konsekwencji także do innego rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazując na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie i zasądzenie od M. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 477 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna M. S.A. w [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia z dnia 22 sierpnia 2022 r., stosownie do art. 15zzs4[...] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19[...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

W piśmie procesowym dnia 2 września 2022 r. skarżący kasacyjnie R. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasadzenie kosztów postepowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podtrzymał argumentację skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4[...] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19[...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była ostateczna decyzja SKO w Szczecinie z 20 kwietnia 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 16 stycznia 2005 r. nr [...] o warunkach zabudowy. Tryb ten jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Stanowi on wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), czego dopatruje się skarżący kasacyjnie w tej sprawie wobec decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z 16 czerwca 2005 r. nr [...]

Jednakże wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji trafnie przyznał w motywach zaskarżonego wyroku, iż decyzja Prezydenta Miasta Szczecina nr [...] z dnia 16 czerwca 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ wydano ją na podstawie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. z pominięciem analizy urbanistycznej, w sytuacji, gdy brak było podstaw do zastosowania tego przepisu. Skoro studium zostało uchwalone w terminie określonym w art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" uchwalony na mocy uchwały [...] Rady Miejskiej w Szczecinie z 29 lipca 1994 r. utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1a tej ustawy. Zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy z pominięciem analizy urbanistycznej dotyczącej zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa było nieuzasadnione. Jednak uchybienie to nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Takie stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, w ocenie Sądu odwoławczego, zasługuje na aprobatę. Stąd też zasadnie wyeliminowano z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję SKO stwierdzającą nieważność wskazywanej wyżej decyzji z 16 czerwca 2005 r. Tym samym zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Skarga kasacyjna kwestionująca tenże wyrok zarzutami naruszenia prawa procesowego, nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. opisany w petitum wniesionego środka odwoławczego, co doprowadziło Sąd do uznania, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stosownie do postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z wyjątkami niemającymi zastosowania w niniejszej sprawie). Z przepisu tego wynika, że sąd pierwszej instancji jest związany "granicami sprawy", a nie jest związany wyłącznie "granicami skargi". Termin "granice sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę- patrz wyrok NSA z dnia 28 października 2022 r. III FSK 816/22. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zgodność z prawem decyzji organu samorządowego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z tytuły wydania jej z rażącym naruszeniem, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Brak jest też podstaw do przyjęcia by w sprawie tej Sąd pierwszej instancji nie zauważył lub nie wziął pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominął ważną okoliczność faktyczną, tym bardziej, że skarga M. S.A. z/s w [...] została uwzględniona. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA: z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14, postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Przede wszystkim jednak należy podnieść, iż Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej oceny zasadności zastosowania w zaskarżonej decyzji normy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w kontekście wydania decyzji Prezydenta Miasta Szczecina nr [...] z dnia 16 czerwca 2005 r. Prawidłowo uznał w realiach niniejszego postępowania, że brak jest kwalifikowanego (rażącego) naruszenia prawa przy jej podejmowaniu.

Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O kwalifikacji naruszenia prawa jako "rażącego" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Nie jest sporne, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie w sytuacji, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywisty, a sam naruszony przepis nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla tylko, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Tego rodzaju sprzeczności brak jest w kontrolowanej obecnie sprawie.

W rozpoznawanej sprawie, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, wydano decyzję z 16 czerwca 2005 r. nr [...] z naruszeniem art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Przede wszystkim, zdaniem NSA, naruszenie tej normy spowodowało odstąpienie od przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. na określenie wymagań dot. nowej zabudowy, a więc następcze naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest skutkiem zastosowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy przepisu art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Dlatego też to ta norma ma podstawowe znaczenie przy ocenie braku zastosowania w postępowaniu zwykłym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zatem należało ocenić, czy to przepis art. 61 ust. 2 u.p.z.p. budzi wątpliwości interpretacyjne, czy proste zestawienie treści ww. decyzji z treścią powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności, oraz ocenić skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo.

Z treść art. 61 ust. 2 u.p.z.p. wynika, iż przepisów ust. 1 pkt 1 (dotyczącego zasady dobrego sąsiedztwa - przypomnienie NSA) nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Z kolei z przepisu art. 67 ust. 1 ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym powołanego w ww. normie wynika, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast art. 67 ust. 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił , że jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 1, rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść art. 61 ust. 2 u.p.z.p. odsyła do dyspozycji art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym a zatem aby właściwie zastosować art. 61 ust. 2 u.p.z.p. należy zinterpretować obie te normy. Przy czym, w okolicznościach tej sprawy, dla oceny prawidłowości zastosowanego przy wydawaniu decyzji z 16 czerwca 2005 r. nr [...] przepisu art. 61 ust. 2 u.p.z.p., znaczenie miała również norma art. 67 ust. 1a ustawy o planowaniu przestrzennym. Przepisy te wymagały, zdaniem NSA, dokonania skomplikowanej (złożonej) wykładni prawa aby móc zastosować przepis art. 61 ust. 2 u.p.z.p. i w konsekwencji odstąpić od stosowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zatem w takim przypadku nie można mówić o oczywistym, a więc od razu rzucającym się w oczy naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w ocenie Sądu odwoławczego nie istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu art. 61 ust. 2 u.p.z.p., a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, bowiem proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa nie wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Aby dojść do ustalenia, iż w sprawie warunków zabudowy wadliwie zastosowano przepis art. 61 ust. 2 u.p.z.p., wymagało to złożonego procesu odkodowania dwóch norm prawa materialnego a to 61 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 67 ust. 1 i 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i ustalenia ich wzajemnych relacji. Ustalenie treści normy, ich wzajemnej relacji, nie było takie oczywiste, co słusznie przyznał Sąd pierwszej instancji, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie przed wydaniem poprzedniego wyroku WSA w Szczecinie z 4 października 2017 r. II SA/Sz 865/17 dwukrotnie odmiennie interpretowało te przepisy.

Poza tym w sposób rażący może być naruszony, co do zasady, taki przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Takim przepisem nie jest jednak art. 61 ust. 2 u.p.z.p. W przepisie tym użyto bowiem terminu "inwestycje produkcyjne", który na gruncie u.p.z.p. nie posiada definicji legalnej, a zatem jest tzw. terminem nieostrym. Termin ten musi być więc każdorazowo definiowany przez organ administracji publicznej z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy - tak w wyroku NSA z 22 marca 2017r., II OSK 1845/15 czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2019 r. II SA/Po 797/18. Należy zaznaczyć, iż w decyzji z 16 czerwca 2005 r. nr [...] organ samorządowy stosując art. 61 ust. 2 u.p.z.p. wprost przyjął, że w sprawie tej mamy do czynienia z inwestycją produkcyjną.

Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny, niewątpliwy. Przy wykazywanych wyżej rozbieżnościach interpretacyjnych i braku możliwości stosowania przepisu art. 61 ust. 2 u.p.z.p. w bezpośrednim rozumieniu należy stwierdzić, iż w sprawie dotyczącej wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem art. 61 ust. 2 u.p.z.p., nie można skutecznie podnosić , że w tym wypadku mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem prawa.

Nie jest również w okolicznościach rozpoznawanej sprawy spełniony kolejny element przesłanki rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem decyzji z 16 czerwca 2005 r. nr [...] albowiem racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja nie przemawiają za tym by w sprawie doszło do eliminacji z obrotu prawnego wskazywanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. A zatem o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje także ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06; z dnia 30 listopada 1999 r., V SA 876/99; z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92).

W tej sprawie słusznie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż inwestycja, której dotyczy przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy została już zrealizowana. Wydano nie tylko tę decyzję o warunkach zabudowy ale również decyzję o pozwoleniu na budowę, zakład wybudowano i on funkcjonuje, zatem skutki ekonomiczne stwierdzenia nieważności dla skarżącej Spółki byłyby znaczne. Również, mając na uwadze interes społeczny, w tym możliwość funkcjonowania zakładu produkcyjnego i związanego z tym zapewnienia miejsc pracy, to musi być on brany pod uwagę i równoważony z podnoszonymi uciążliwościami. Te okoliczności z uwzględnieniem jego wieloletniego funkcjonowania, niezależnie od wskazywanej uciążliwości, należy brać pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-ekonomicznych po stronie beneficjenta decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Uwzględnienie jedynie uciążliwości wykazywanej przez strony postępowania, która przecież powinna być eliminowana w drodze odpowiednich środków prawnych związanych ze zwalczaniem hałasu czy ograniczaniem emisji pyłów (przed właściwymi organami), nie może uzasadniać przyjęcia w sprawie kwalifikowanego naruszenia prawa przy wydaniu przedmiotowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z tego powodu. Wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie ma zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wszystko dlatego, że skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się dopiero po jego wydaniu - patrz wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. II OSK 106/19. Takie też skutki następcze, wyżej wymienione, związane z aktualnym funkcjonowaniem przedmiotowego zakładu właściwie zinterpretowane w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych, uzasadniają podzielenie stanowiska Sądu pierwszej instancji o niedokonaniu właściwej oceny w tym zakresie przez SKO w zaskarżonej decyzji.

Poza tym w realiach tej sprawy nie można uznać, by pozostawienie w obrocie prawnym omawianej decyzji z 16 czerwca 2005 r. rodziło skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Rażące naruszenie to takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Innymi słowy chodzi o oczywiste naruszenie przepisu prawa. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować - patrz wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r. II OSK 513/21. Natomiast z takim ewidentnym przypadkiem bezprawia nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Stąd też trzeba zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach tej sprawy organ samorządowy w zaskarżonej decyzji nie wykazał, iż rzeczywiście decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z 16 czerwca 2005 r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odmienne stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., również w powiązaniu z art. 134 § 1 p.p.s.a. W odniesieniu do tego zarzutu podniesiono, że uzasadnienie to nie zawiera stanowiska pozostałych stron w tym podniesionych przez nie zarzutów i wyjaśnienia podstawy prawnej .

Przede wszystkim należy zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznawał niniejszą sprawę po uchyleniu wyrokiem WSA w Szczecinie z 4 października 2017 r II SA/Sz 865/17 poprzedniej ostatecznej decyzji SKO z 30 maja 2017 r. i przedstawiony w uzasadnieniu zwięzły stan faktyczny sprawy uwzględnia przede wszystkim niezbędne te jego elementy z tym związane. W sprawie skarżącą była Spółka M., stąd też przedstawione były w motywach uzasadnienia zarzuty zawarte w skardze tejże Spółki. Nie wskazanie zarzutów stron podnoszonych na wcześniejszym etapie postępowania nie może być uznane za naruszenie prawa i do tego mające istotny wpływ na wynik postępowania.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło czy też nie do naruszenia prawa wskazanego w skardze.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, chociaż lakoniczne, realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w sprawie rozpoznawanej w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., II FSK 358/12). Dla zwalczania merytorycznego stanowiska Sądu powinny być formułowane inne zarzuty.

Skoro Sąd pierwszej instancji uznał w realiach tej sprawy, iż organ samorządowy w zaskarżonej decyzji nie wykazał, iż rzeczywiście decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z 16 czerwca 2005 r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , to winien , zdaniem Sądu odwoławczego, zastosować konstrukcję prawną uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. a więc naruszenia prawa materialnego, bowiem wadliwe zastosowanie wskazanego wyżej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który jest przepisem prawa materialnego pomieszczonym w ustawie procesowej, stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Niemniej jednak zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a. stanowi naruszenie prawa, ale nie mające istotnego wpływu na wynik postępowania, albowiem co do zasady słusznie wyeliminowano z obrotu prawnego zaskarżoną wadliwą decyzję SKO z 20 kwietnia 2018 r. Czyniony zatem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tak zastosowanego w sprawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a., również w powiązaniu z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest usprawiedliwiony. Rozpoznając bowiem skargę Spółki M. w tej sprawie, co wyżej wskazano, słusznie zarzucono badanej decyzji wydanie jej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co nakazywało jej eliminację z obrotu prawnego, niezależnie od wskazanej wyżej błędnej podstawy prawnej tego uchylenia.

Na koniec należy zaznaczyć, iż przedstawiona powyżej ocena będzie istotna z punktu widzenia ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i z uwagi na zmianę stanu prawnego dotyczącego treści art. 156 § 2 k.p.a., jaka dokonała się już po wniesieniu skargi kasacyjnej. A mianowicie, ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) z dniem 16 września 2021 r. dokonano nowelizacji art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W tej zaś sprawie wyrok uchylający zaskarżoną decyzję zapadł przed rzeczoną nowelizacją i w związku z treścią art. 152 § 1 p.p.s.a. nie można uznać niniejszej sprawy za zakończoną.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej. Jednocześnie mając na uwadze udzieloną przez skarżącą Spółkę w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną, w której zawarto wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, stosownie do treści art. 204 pkt 2 p.p.s.a. należałoby je zasądzić od skarżącego kasacyjnie, lecz Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w sprawie zachodzi przesłanka z art. 207 § 2 p.p.s.a., stąd w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.