Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 733/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 67
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], znak: [...], nakazującej Burmistrzowi Miasta P. rozbiórkę nieużytkowanego wiaduktu drogowego łączącego drogi gminne, tj. ulicę P. i ulicę K. w miejscowości P., usytuowanego na działce nr [...],[...], obręb [...], Gmina P., nad linią kolejową nr [...] w km 13,748 wraz z uporządkowaniem terenu, uchylił zaskarżoną decyzję w części podmiotu nakazu i w tym zakresie orzekł o nałożeniu obowiązków na Gminę Miejską P., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Jak wskazano powyżej organ pierwszej instancji - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], znak: [...], na podstawie art. 67 ust. 1, w związku art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. poz. 1409 z 2013 r. ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., nakazał Burmistrzowi Miasta P. rozbiórkę nieużytkowanego wiaduktu drogowego łączącego drogi gminne tj. ul. P. i ul. K. w miejscowości P., usytuowanego na działce nr [...],[...], obręb [...], P., nad linią kolejową nr [...] w km 13,748, wraz z uporządkowaniem terenu.

W uzasadnieniu decyzji rozbiórkowej wskazał, że upoważnieni pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. przy udziale Gminy P. oraz przedstawicieli [...] S.A. [...] w W. przeprowadzili kontrolę wiaduktu drogowego łączącego drogi gminne tj. ul. P. i ul. K. w miejscowości P., usytuowanego na działce nr [...],[...], obręb [...], P., nad linią kolejową nr [...] w km 13,748. stwierdzili jego nieodpowiedni polegający między innymi na: powierzchniowej korozji stalowej konstrukcji belek dwuteowych spękaniu głównych filarów, korozji i ubytkach w blachach nieckowych. Ponadto kontrolujący stwierdzili, iż obiekt nie ma założonej książki obiektu budowlanego oraz nie był w czasie użytkowania poddawany przez właściciela lub zarządcę okresowym kontrolom zgodnie z art. 62 ustawy Prawo budowlane. Wiadukt znajduje się w centrum miasta, został wyłączony przez zarządcę drogi z ruchu kołowego ale odbywa się po nim ruch pieszy. W trakcie przeprowadzanej kontroli przedstawiciele [...] S.A. [...] w W. oświadczyli, że linia kolejowa nr [...] na odcinku przebiegającym pod wiaduktem jest obecnie wyłączona z ruchu kolejowego ze względu na jej remont.

W związku z wyżej opisanymi nieprawidłowościami, potwierdzającymi konieczność wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do należytego stanu technicznego przedmiotowego obiektu, stwierdzono konieczność przeprowadzenia kontroli okresowej ww. wiaduktu w celu dokładniejszego określenia stanu technicznego obiektu oraz bezpieczeństwa jego użytkowania.

Zawiadomieniem z dnia 22 października 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego ww. wiaduktu drogowego oraz decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. nałożył na Gminę P. obowiązek przeprowadzenia w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego kontroli ww. wiaduktu drogowego.

W dniu 31 października 2013 r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. Gmina P. przedłożyła protokół z dokonanego rozszerzonego przeglądu obiektu tj. kontroli okresowej pięcioletniej i rocznej stanu technicznej sprawności i wartości użytkowej stalowego wiaduktu drogowego, opracowany w dniu [...] października 2013 r. przez mgr inż. K. K.

W dniu [...] listopada 2013 r. upoważnieni pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W., w obecności Gminy P. oraz przedstawiciela [...] S.A. [...] w W., dokonali na podstawie art. 70 ust. 2 ustawy Prawo budowlane sprawdzenia wykonania obowiązków wynikających z protokołu nr [...] przeprowadzonej w dniu [...] października 2013 r. kontroli stanu technicznego ww. wiaduktu drogowego, w celu potwierdzenia usunięcia uszkodzeń oraz uzupełnienia braków mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, które zostały stwierdzone przez osobę dokonującą kontroli.

W trakcie przeprowadzonej kontroli w dniu [...] listopada 2013 r. stwierdzono, iż nie wykonano przy wiadukcie żadnych robót budowlanych mających na celu usunięcie uszkodzeń oraz uzupełnienia braków mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, które zostały określone w protokole z okresowej kontroli nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Na wiadukcie wywieszono tablice ostrzegawcze, z informacją o zagrożeniu życia. Wykonano trwałe wygrodzenia wiaduktu zgodnie z zaleceniami protokołu kontroli od ul. P. i ul. K. polegające na montażu słupków i rozciągnięciu siatki stalowej ogrodzeniowej. Wiadukt nadal może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, poruszającym się w obrębie wiaduktu.

W tracie kontroli w dniu [...] listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał ustną decyzję o zakazie użytkowania wiaduktu drogowego oraz wyłączył z ruchu linię kolejową nr [...] na odcinku w obrębie wiaduktu.

W związku z ustaleniem w toku postępowania nowych okoliczności faktycznych [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2013 r. powiadomił strony, że wszczęte postępowanie prowadzone będzie w sprawie nieużytkowanego wiaduktu drogowego łączącego drogi gminne tj. ul. P. i ul. K. w miejscowości P., usytuowanego na działce nr [...],[...], obręb [...], P., nad linią kolejową nr [...] w km 13,748, nie nadającego się do remontu, odbudowy.

W związku z nieodpowiednim stanem technicznym przedmiotowego wiaduktu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 6 grudnia 2013 r., poinformował Urząd Transportu Kolejowego Oddział Terenowy w W. o stwierdzonych nieprawidłowościach.

Organ w nawiązaniu do ww. ustnej decyzji wskazał, że została ona utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...]. Organ II instancji stwierdził, że decyzja zakazu użytkowania wiaduktu skierowana była właściwie do zarządcy ulic - Gminy Miejskiej P. Podniósł, iż w świetle przepisu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U poz. 260 z 2013 r. ze zm.) wiadukt jest obiektem mostowym, a zatem budowlą przeznaczoną do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo - rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji przez przeszkodę terenową. Z kolei obiekt mostowy, do którego - jak wyżej wykazano - zalicza się m.in. wiadukt, jest drogowym obiektem inżynieryjnym (art. 4 pkt 12 cytowanej ustawy).

Skoro zatem wiadukt jest drogowym obiektem inżynieryjnym, stanowi on część drogi. Zgodne bowiem z art. 4 pkt 2 ustawy o dogach publicznych pod pojęciem droga należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Organ stwierdził, że przedmiotowy wiadukt drogowy, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jest budowlą - obiektem inżynierskim przeznaczonym do przeprowadzenia ulicy P. i ulicy K. nad przeszkodą terenową - linią kolejową nr [...] w km 13,748. W związku z powyższym, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 20 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, Gmina Miejska P. będąc zarządcą ulicy P. i ulicy K. w P. jest również zarządcą wiaduktu drogowego.

Organ przedstawił stan zabezpieczenia wiaduktu, jaki został wykonany przez Gminę w wykonaniu ww. decyzji ustnej. Stwierdził, że jest zabezpieczony prawidłowo i wyłączony z użytkowania.

W nawiązaniu do uzyskanej na piśmie informacji od Burmistrza P. oraz Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w W. Delegaturę w J. organ stwierdził, że przedmiotowy wiadukt znajduje się na obszarze objętym aktualnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ale nie jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie ww. planu oraz nie jest wpisany do rejestru zabytków.

Następnie, organ pierwszej instancji wskazał na stosowne zawiadomienie oraz przeprowadzenie w dniu [...] września 2014r., w siedzibie Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. rozprawy administracyjnej przy udziale: M. S. - pełnomocnika Gminy Miejskiej P., I. P. - pełnomocnika [...] S.A. [...] w W., J. K. - pełnomocnika [...] S.A. z/s w W.

Organ przywołał stanowisko ww. pełnomocników wyrażone na okoliczność zamiaru i możliwości remontu, odbudowy nieużytkowanego obiektu budowlanego oraz ewentualnych uwarunkowań takiego działania oświadczyli:

I tak działający w imieniu Gminy P. pełnomocnik stwierdził, że ta nie była i nie jest właścicielem przedmiotowego wiaduktu jak i nie poczuwa się do odpowiedzialności za ten obiekt. Zdaniem pełnomocnika obecny stan prawny obiektu jest nieuregulowany, nie przekazano obiektu Gminie P. w trybie komunalizacji, stąd też nie ma ona do niego żadnego tytułu prawnego. Obiekt nie leży w ciągu drogi publicznej - drogi gminnej, obiekt leży na terenie działki należącej do [...] S.A. do której dochodzą działki należące do Gminy obecnie o użytku drogowym (dr), a nie drogi publiczne, dlatego też Gmina nie uważa się za zarządcę obiektu, ponadto Gmina złożyła wniosek o zmianę użytku należącej do nich gruntów łączonych przedmiotowym wiaduktem, które na chwilę obecną są zakwalifikowane jako działki drogowe. Ponadto, obiekt jest zbędny i nie jest potrzebny dla prowadzenia ruchu na terenie miasta. W ocenie Gminy niezależnie od tego, kto jest właścicielem lub zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego jego rozbiórka jest zasadna ze względu na jego zły stan techniczny. Gmina nie posiada jednak środków finansowych na ewentualny remont albo rozbiórkę obiektu. Pełnomocnik podniósł również, że obiekt leży na terenie [...] S.A. i to ten podmiot winien przede wszystkim odpowiadać za utrzymanie obiektu.

Pełnomocnik [...] S.A. [...] w W. oświadczył - obiekt ten nie służy [...] S.A., w związku z tym wiadukt drogowy łączący drogi gminne jest zbędny, jest obiektem budowlanym obcym znajdującym się na terenie spółki. Nie ma technicznych i prawnych możliwości jego remontu lub odbudowy ponieważ spółka nie była jego użytkownikiem, zarządcą, właścicielem. Pełnomocnik [...] S.A. z siedzibą w W. oświadczył zaś, że podmiot ten nie poczuwa się do odpowiedzialności za obiekt ponieważ nie jest właścicielem obiektu z tego tytułu, iż ani go nie wybudowała, ani nie nabyła.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia 17 września 2014 r., na podstawie art. 50 k.p.a. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w J. o przekazanie informacji dotyczących ustalenia stanu prawnego ww. wiaduktu, a w szczególności czy przedstawiciel Skarbu Państwa - Starostwo Powiatowe w J. jest odpowiedzialne za utrzymanie przedmiotowego wiaduktu i czy jest jego właścicielem.

W udzielonej odpowiedzi Starostwo przekazało informację, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez [...] z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego m.in. działki nr [...] (uwaga Sądu właściwie chodzi o nr [...])[...], obręb [...] w P. W punkcie II wymienionej decyzji stwierdził również nabycie przez [...] prawa własności obiektów znajdujących na tej nieruchomości.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia [...] października 2014r. powiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Burmistrz Miasta P. pismem z dnia [...] października 2014 r. wniósł uwagę, iż wiadukt usytuowany na działce nr [...],[...], obręb [...], gm. P., nad linią kolejową nr [...] w km 13,748 nie ma bezpośredniego połączenia z ulicą K. Takie umiejscowienie wiaduktu drogowego zostało podane przez zarządcę w trakcie pierwszej kontroli w dniu [...] października 2013 r. To, iż wiadukt drogowy sąsiaduje z działką nr [...] obręb [...] P. po której przebiega ulica [...] (również droga gmina), nie zmienia faktu, iż ww. wiadukt drogowy znajduje się w ciągu dróg gminnych i był najkrótszym łącznikiem ulicy P. i K.

Analizując stan prawny sprawy organ przywołał przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. z 2014r., poz. 1160) grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Natomiast, zgodnie z art. 34 ust. 3 ww. ustawy budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością [...].

Organ wskazał, że zgodnie z wyrysem i wypisem z rejestru gruntów znajdującym się w aktach sprawy, nieużytkowany wiadukt drogowy usytuowany jest na działce nr [...],[...], obręb [...], P., którego użytkownikiem wieczystym są [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Powyższy fakt potwierdzają zapisy w II dziale księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w J., z których wynika jednoznacznie, iż użytkownikiem wieczystym działki nr [...] do 5 grudnia 2089 r. są [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Ponadto, zgodnie z wyrysem i wypisem z rejestru gruntów znajdującym się w aktach sprawy do nieużytkowanego wiaduktu drogowego usytuowanego na działce nr [...] prowadzą działki drogowe "dr", działka nr [...],[...], obręb [...], P. oraz działka nr [...],[...], obręb [...], P., których właścicielem jest Gmina Miejska P. Powyższy fakt potwierdzają również zapisy w II dziale księgi wieczystej [...] i [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w J., z których wynika jednoznacznie, iż właścicielem działki nr [...] (ulica [...]) i [...] (działka drogowa) jest Gmina Miejska P.

Zdaniem organu pierwszej instancji należało orzec na podstawie ww. przepisu art. 67 ustawy Prawo budowlane – wiadukt stanowi obiekt nieużytkowany, który nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, to zaś wiąże się z koniecznością skierowania w drodze decyzji nakazu dokonanie rozbiórki tego obiektu i uporządkowanie terenu, oraz wyznaczenia terminu wykonania przedmiotowego obowiązku.

Adresatem decyzji jest zarządca drogi, w skład której wchodzi wiadukt, będący przedmiotem niniejszego postępowania. Skoro bowiem przedmiotowy wiadukt, zgodnie z art. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, stanowi część ul. P., ul. [...] i ul. K. w P., decyzję wydaną w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego należało skierować do zarządcy ustalonego w oparciu o przepisy art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych.

W wyniku rozpoznania odwołania Gminy Miejskiej P. od ww. decyzji organu pierwszej instancji zapadła zaskarżona w sprawie niniejszej a opisana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie.

Podzielając argumentację organu pierwszej instancji co do konieczności wydania nakazu opartego na przepisie art. 67 ustawy Prawo budowlane, organ wskazał, że adresatem decyzji wydanej w tym przedmiocie jest zarządca drogi, w skład której wchodzi wiadukt, będący przedmiotem postępowania. Skoro bowiem przedmiotowy wiadukt, zgodnie z art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, stanowi część ul. P., ul. [...] i ul. K. w P. to decyzję wydaną w trybie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należało skierować do zarządcy ustalonego w oparciu o przepisy art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. W świetle zaś przepisu art. 4 pkt 13 ustawy o drogach publicznych wiadukt jest obiektem mostowym, a zatem budowlą przeznaczoną do przeprowadzenia drogi przez przeszkodę terenową. Z kolei obiekt mostowy, do którego - jak wyżej wykazano - zalicza się m.in. wiadukt, jest drogowym obiektem inżynieryjnym (art. 4 pkt 12 cytowanej ustawy). Skoro, zatem wiadukt jest drogowym obiektem inżynieryjnym, stanowi on część drogi. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych pod pojęciem droga należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Przedmiotowy wiadukt drogowy, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jest budowlą - obiektem inżynierskim przeznaczonym do przeprowadzenia ulicy P. i ulicy K. w P. nad przeszkodą terenową – linią kolejową nr [...] w km 13,748.

Organ drugiej instancji dodał, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, Gmina Miejska P. będąc zarządcą ulicy P. i ulicy K. w P. jest również zarządcą wiaduktu drogowego. Przedmiotowy wiadukt drogowy jest elementem komunikacji drogowej między ulicami miasta P., służy zatem miejscowym potrzebom. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, należą do zadań własnych gminy. Celami publicznymi w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) jest między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego.

Ponadto, organ wskazał, ze zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych do zarządów kolei należy jedynie konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi.

Organ drugiej instancji stwierdził, że w światle ww. wskazań, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014r., nr [...], powinna być skierowana do Gminy Miejskiej P., która posiada osobowość prawną. Natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ww. decyzją nakazał Burmistrzowi Miasta P. rozbiórkę przedmiotowego wiaduktu drogowego, który jest organem wykonawczym Gminy Miejskiej P. Zgodnie bowiem z art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organami gminy są: 1) rada gminy, 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta). W orzecznictwie sądowo administracyjnym przyjmuje się , ze burmistrz nie ma i nie może mieć własnego interesu prawnego przydającego mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. . Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 1998 r., IV SA 884-885/96 (niepubl.), orzekł: "Podmiotem praw i obowiązków jest natomiast gmina, która zgodnie z art. 2 ust. 2 przywołanej ustawy, posiada osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Podmiotem prawa w ustawowym systemie organizacji samorządu terytorialnego jest zatem gmina, a nie jej organy czy jednostki pomocnicze. W tym miejscu należy wyjaśnić, że podmiot, do którego skierowano decyzję, nie będąc stroną, nie będzie miał ani interesu prawnego, ani też obowiązku, o którym zgodnie z prawem należało rozstrzygnąć w decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę. Przykładem błędu powodującego nieważność będzie skierowanie decyzji do organu osoby prawnej i określenie go jako strony postępowania zamiast samej osoby prawnej będącej podmiotem praw i obowiązków". Tym samym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014r., nr [...], została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie.

Powołując się na ww. wskazania organ stwierdził, że zachodziły podstawy do uchylenia decyzji uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części podmiotu nakazu i orzeczenie o nałożeniu obowiązków na Gminę Miejską P., a w pozostałym zakresie utrzymanie w mocy tej decyzji. .

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję wniosła Gmina Miejska P.

Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że sporny wiadukt stanowi część drogi publicznej gdy tymczasem dla uznania za drogę budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi konieczne jest aby te elementy stanowiły całość techniczno-użytkową, gdzie całość techniczna nie jest wystarczająca do takiej konkluzji. Aby uznać dany wiadukt za drogę, konieczne jest jego powiązanie techniczno - użytkowe z dochodzącymi drogami, tymczasem nie można spornego przypadku uznać za taką całość, skoro wiadukt nie stanowi przedłużenia żadnej z ulic- K., P. i [...] i nie przebiega przez niego droga publiczna. Wiadukt nie stanowi drogi i nie został przekazany w zarząd Gminie Miejskiej P. także w ramach komunalizacji, zatem nie może być poddany władztwu nawet faktycznemu skarżącego; 2. naruszenie przepisu prawa, mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie za zarządcę budowli Gminy Miejskiej P. gdy tymczasem nie sposób jest, ustalić kto jest jego zarządcą, w szczególności w związku z tym, że Gmina nie wykonuje funkcji zarządcy wobec przedmiotowego wiaduktu i nigdy tej funkcji nie wykonywała; 3. naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy to jest art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że jedynym zobowiązanym do przeprowadzenia rozbiórki wiaduktu jest Gmina P. - jako jego domniemany zarządca i jednocześnie odrzucenie odpowiedzialności i obowiązku jaki winien stosownie do powołanego wyżej przepisu ciążyć na właścicielu, skoro przedmiotowy wiadukt nie jest i nigdy nie był w zarządzie Gminy P.; 4. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez nie wezwanie do udziału w sprawie w charakterze strony Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Jeleniogórskiego jako podmiotu gospodarującego mieniem państwowym to jest m.in. działką nr [...], która jest własnością Skarbu Państwa, co skutkować powinno koniecznością wznowienia postępowania; 5. bezprawne obciążenie kosztami rozbiórki domniemanego zarządcy lub podmiotu nie będącego zarządcą, zamiast właściciela, co będzie kształtować niepotrzebne roszczenie odszkodowawcze gminy wobec właściciela budowli; 6. naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043) poprzez wyznaczenie najkrótszego z możliwych terminu do wszczęcia prac rozbiórkowych to jest 6 tygodni od doręczenia decyzji, pomimo faktu konieczności dokonania szeregu ewentualnych uzgodnień z innymi podmiotami w tym [...],[...],[...] SA. i innych oraz pomimo faktu zbliżającego się okresu zimowego niesprzyjającego procesowi robót budowlanych.

Skarżąca Gmina wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] w całości i wskazanie nakazania rozbiórki właścicielowi wiaduktu to jest przedsiębiorstwu [...] S.A. - [...] S.A. W przypadku nie uwzględnienia wskazanych powyżej argumentów wniosła o uchylenie decyzji w części to jest w zakresie terminu wszczęcia robót i wskazanie konieczności zmiany przedmiotowej decyzji i wyznaczenie późniejszego terminu do wszczęcia prac rozbiórkowych i stosownie do tego przedłużenie terminu ich zakończenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

W toku postępowania, w piśmie procesowym z 4 maja 2015r., skarżąca Gmina podniosła zarzuty naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a. wobec braku właściwego ustalenia przez organ, że obiekt nadaje się do remontu.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa.

Sąd podziela argumentacje organów, którą legła u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, w tym argumentację organu drugiej instancji w zakresie potrzeby uchylenia części decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności Sąd stwierdza, że nie doszło w związku z takim orzeczeniem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie oparto na prawidłowo zastosowanym przepisie art. 67 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu zaistnienia wszystkich jego przesłanek.

Przepis art. 72. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że Minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, warunki i tryb postępowania w sprawach rozbiórek, o których mowa w art. 67. W ustępie zaś 3 tego przepisu wskazuje się, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 1, należy określić czynności właściwego organu prowadzącego postępowanie w sprawie rozbiórki oraz obowiązki nakładane na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego oraz warunki ich wykonania, mając na uwadze, że obowiązki te powinny być technicznie uzasadnione i nie powodować nadmiernego obciążenia właściciela lub zarządcy.

Na tej podstawie wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043). Stanowi ono w § 2, że przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściwy organ: 1) ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego; 2) dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1, nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu; 3) przeprowadza rozprawę.

Postępowanie przed organem pierwszej instancji spełniło ww. wskazania. Organ przeprowadził rozprawę administracyjną a na podstawie odebranych oświadczeń od pełnomocników stron postępowania w bezsporny sposób ustalił, że wiadukt jako nieużytkowany obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, a to obliguje organ do wydania decyzji nakazującej właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Organ zasadnie również poczynił ustalenie, w świetle których obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków oraz nie jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto, po myśli przepisów tego rozporządzenia wydanie decyzji rozbiórkowej poprzedziły oględziny obiektu odzwierciedlone w stosownym protokole, przeprowadzone dla ustalenia stanu technicznego obiektu, sporządzona został także ekspertyza.

Organ wydał decyzje o nakazie rozbiórki na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku oględzin, rozprawy, ekspertyzy technicznej oraz po jednoznacznym ustaleniu, że obiekt budowlany nie nadaje się do remontu. Podkreślmy jeszcze raz - na rozprawie administracyjnej pełnomocnik skarżącej Gminy jednoznacznie oświadczył, że ta nie jest zainteresowana remontem, a wiadukt nie jest konieczny dla utrzymania ruchu na drogach tego terenu. Wobec takiego stanowiska Gminy, bez wpływu na ww. ustalenia pozostaje wskazanie autora opinii o stanie technicznym wiaduktu - nadaje się do remontu lub przebudowy, nie jest to obiekt perspektywiczny, decyzja o dalszym losie zawsze zależy od właściciela czy zarządcy.

Zdaniem Sądu, podmiot zobowiązany do utrzymania obiektu, remontu a nie zainteresowany jego przeprowadzeniem musi zostać zobowiązany do rozebrania nieużytkowanego obiektu. W takim przypadku należy uznać bowiem, że obiekt nie nadaje się do remontu. Taki właśnie stan bezsprzecznie zaistniał w niniejszej sprawie. Bezpodstawne w tym kontekście są zarzuty skarżącej Gminy podniesione w powołanym powyżej piśmie procesowym.

Przedmiotowy wiadukt drogowy łączy drogi gminne ul. P. i ul. K. w P. i jest usytuowany odpowiednio na i nad działką o nr ew. [...][...] obręb [...] P. nad linią kolejową nr [...] w km 13,748. Wiadukt stanowi zatem obiekt drogowy jako element ciągu dróg gminnych.

W świetle powyższych wskazań poza sporem musi pozostać to, że przedmiotowy wiadukt jest usytuowany w ciągu dróg publicznych, których zarządcą jest skarżąca Gmina. Bez znaczenia są powoływane w toku postępowania okoliczności o tym, że to połączenie drogowe nie ma znaczenia dla komunikacji na tym terenie, nie jest faktycznie użytkowane.

Istotna w okolicznościach sprawy była kwestia prawidłowego określenia adresata nakazu wynikającego z ww. przepisu art. 67 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu adresat – Gmina P. został określony prawidłowo. Słusznie przyjęto, że to, iż przedmiotowy wiadukt posadowiony jest na oraz nad działką pozostającą w wieczystym użytkowaniu [...] nie ma znaczenia dla określenia Gminy jako adresata decyzji . W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wiaduktem drogowym usytuowanym nad linią kolejową, po którym przebiega droga. Słusznie w orzeczeniach organów obu instancji wskazywano, na przepisy ustawy o drogach publicznych. Nie można przyjąć w sprawie, że droga przebiegająca przez wiadukt nie znajduje się w ciągu drogi gminnej. Do obiektu drogowego jakim jest wiadukt dochodzą drogi gminną zatem przedmiotowy wiadukt znajduje się w ciągu tej drogi gminnej. Należy podkreślić, że przepisy ustawy o drogach publicznych wyznaczając kryteria, jakie powinna spełniać droga publiczna – droga gminna, wyraźnie odwołują się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, a nie do dowolnego uznania organu podejmującego uchwały w trybie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych.

Skoro prawidłowe jest ustalenie, że przedmiotowy wiadukt stanowi obiekt drogowy to adresatem decyzji rozbiórkowej musi być ten, w ciągu czyich dróg wiadukt pozostaje. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zajmowane jest jednoznaczne stanowisko, że nawet drogi, które nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy uznać trzeba, że leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi w ciągu, której wiadukt jest położony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2012 r., II OSK 1061/11; z 16 września 2009 r., II OSK 1330/08; z 14 maja 2013 r., II OSK 93/12). Słusznie w uzasadnieniu decyzji wskazano na art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem do zarządów kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Należy też zauważyć, że zastosowanie przepisów art. 28 tej ustawy nie zostało ograniczone tylko do kategorii dróg publicznych. Mają więc one również zastosowanie do dróg wewnętrznych i wiaduktów będących w ciągu tych dróg.

Dla wyniku sprawy nie byłoby też istotne i to, że droga gminna kończy się na granicy z działką na której znajduje się przedmiotowy wiadukt. zasadnicze znaczenie przy zaliczeniu drogi do określonej kategorii dróg publicznych ma kwestia własności gruntu, nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę, co wynika z art. 2a ww. ustawy. Tak więc od prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę zależy, czy dana droga jest gminną, a więc drogą publiczną lub drogą wewnętrzną. Ponadto nie każda droga, która formalnie uchwałą rady gminy nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych, jest drogą wewnętrzną. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy, ulice leżące w ciągu dróg publicznych (m.in. drogi gminne), należą do tej samej kategorii co te drogi. Stosownie do art. 4 pkt 3 ww. ustawy ulica jest drogą na terenie zabudowanym lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Należy zgodzić się z poglądem, że w myśl powyższego przepisu o zaliczeniu drogi do określonej kategorii dróg publicznych decyduje okoliczność faktyczna, jaką jest położenie w ciągu dróg publicznych danej drogi. W niniejszej sprawie nie ulega zaś wątpliwości, że wiadukt leży w ciągu dróg gminnych.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji musi pozostać to, że szacowany przez skarżącą Gminę koszt związany z rozbiórką przedmiotowego wiaduktu oscyluje w granicach przynajmniej 250 - 300 tys. złotych a tym samym Gmina, której budżet jest ograniczony może mieć problemy finansowe w związku z tak dużymi wydatkami.

Wbrew zarzutom skargi nie doszło także do nieprawidłowego zastosowania w sprawie przepisu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260 ze zm.) przez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że sporny wiadukt stanowi część drogi publicznej, gdy tymczasem dla uznania za drogę budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi konieczne jest aby te elementy stanowiły całość techniczno-użytkową, gdzie całość techniczna nie jest wystarczająca do takiej konkluzji. Podobnie wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie za zarządcę budowli Gminy Miejskiej P. gdyż Gmina nie wykonuje funkcji zarządcy wobec przedmiotowego wiaduktu i nigdy tej funkcji nie wykonywała.

Organ słusznie ocenił bowiem, że wiadukt stanowi przedłużenia ulic - K., P. i [...] i tym samym przebiega przez niego droga publiczna, choć w związku ze stanem technicznym wiaduktu nie może być obecnie użytkowana.

Zarząd po stronie Gminy został w toku niniejszego postępowania wywiedziony z prawidłowej analizy przepisów prawa, brak uregulowanego tytułu prawnego Gminy do niniejszego obiektu pozostaje bez wpływu na to ustalenie. Podobnie jak bez znaczenia jest faktyczne nie wykonywanie zarządu, co doprowadziło zresztą do stanu technicznego wymuszającego już na wstępie wyłączenie obiektu z eksploatacji.

Zasadnie organy przyjęły, że obiekt nie jest związany z ruchem kolejowym. Wiadukt drogowy usytuowany nad linia kolejową, nie jest obiektem niezbędnym do realizacji zadań wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, jest natomiast obiektem budowlanym umożliwiającym przeprowadzenie po nim drogi. Ten kto odpowiada za realizację funkcji obiektu musi być adresatem przedmiotowej decyzji jako zarządca w rozumieniu art. 67 ustawy Prawo budowlane.

Na określenie adresat decyzji nie może mieć wpływu aspekt praktyczny powołany przez skarżącą Gminę, związany z tym, że prowadzenie prac budowlanych przez podmiot zewnętrzny w obrębie torów kolejowych wymaga szeregu uzgodnień i pozwoleń.

Sąd stwierdza, że nie mógł być uwzględniony w niniejszym postępowaniu także zarzut skarżącej Gminy cyt. "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie wezwanie do udziału w sprawie, w charakterze strony, Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Powiatu J. jako podmiotu gospodarującego mieniem państwowy tj. m.in. działką [...], która jest własnością Skarbu Państwa, co skutkować powinno koniecznością wznowienia postępowania".

Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. uchylenie decyzji lub postanowienia z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego nastąpi w wypadku stwierdzenia jednej z przesłanek tego wznowienia określonych w odpowiedniej ustawie procesowej np. art. 145 § 1 pkt 1–8 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się w niniejszym postępowaniu i w okolicznościach sprawy naruszenie prawa będącego podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego co powodowałoby uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

Termin "naruszenie prawa", użyty w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., można kojarzyć wyłącznie z sytuacją, w której organowi orzekającemu w sprawie administracyjnej można zarzucić działanie sprzeczne z obowiązującymi go przepisami prawa procesowego lub wyjątkowo materialnego Sąd stwierdza, że postępowanie administracyjne przeprowadzono z udziałem podmiotów, które miały w nim przymiot stron.

Nie znajduje również uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszania § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043)

Przepis § 7. 1 stanowi - w decyzji, o której mowa w § 6, właściwy organ wyznacza właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpowiedni, technicznie uzasadniony termin przystąpienia do rozbiórki i termin jej zakończenia oraz uporządkowania terenu. Termin rozpoczęcia rozbiórki nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia doręczenia decyzji o nakazie rozbiórki.

Organ pierwszej instancji orzekł, że do robót rozbiórkowych należy przystąpić w terminie 6 tygodni od dnia doręczenia decyzji, a zakończyć w terminie do dnia 30 czerwca 2015r. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej Gminy, że termin nie pozwalał na przystąpienie do robót rozbiórkowych. Możliwe było bowiem z zachowaniem tego terminu przystąpienie do dokonania ewentualnych uzgodnień zaś podjęcie robót rozbiórkowych choćby w tej części obiektu, która nie wymaga powoływanych przez skarżącą uzgodnień. Podkreślmy na wykonanie nałożonego obowiązku przewidziano zaś termin półroczny.

W toku postepowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wbrew sformułowanemu zarzutowi dodatkowo w piśmie procesowym skarżącej Gminy, nie doszło do naruszenia zasad procesowych wynikających z przepisów art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Organ zebrał starannie materiał dowodowy w sprawie, rozważył stanowiska stron postępowania, podjął orzeczenie uzasadnione zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 k.p.a., tak co do ustaleń faktycznych jak i rozważań w zakresie zastosowania przepisów prawa.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).