Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3255/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej i ustalenia opłaty oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej, tj. przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego przy ul. A.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], stosując art. 40 ust. 1, 2 pkt 2, ust. 3, 5, 11 i 13a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w związku z § 1 pkt 2 i § 3 pkt 1, 3 i 4 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], zmieniającą uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w punkcie pierwszym zezwolił T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zajęcie pasa drogowego przy ul. A., dz. nr ewid. [...] z obrębu [...], w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej, tj. przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego na okres od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] grudnia 2032 r.; w punkcie drugim

określił, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego, przez rzut poziomy urządzenia infrastruktury technicznej, wynosi 8,11 m2, w tym: jezdnia - 0,52 m2 + 0,36 m2 = 0,88 m2 (10,30 m x 0,05 m) + (2,00 m x 0,18), pozostałe elementy (trawnik) - 1,74 m2 + 5,49 m2 = 7,23 m2 (34,7 m x 0,05 m) + (30,5 m x 0,18 m); w punkcie trzecim nałożył opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości: a) za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym od dnia 15 kwietnia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. - 160,28 zł (brutto), b) za rok 2013 i każdy kolejny do dnia 31 grudnia 2032 r. pozostawania urządzenia w pasie drogowym - 224,75 zł (brutto); w punkcie czwartym określił termin uiszczenia opłat.

W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że stosownie do art. 40 ust. 5 ww. ustawy o drogach publicznych, opłata za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, stanowi iloczyn zajętej powierzchni pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia infrastruktury technicznej w m2 i aktualnej rocznej stawki opłat. W niniejszej sprawie decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem strony, natomiast opłata pobierana jest za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.

Powyższą decyzję T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. uczyniła przedmiotem odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wnosząc o jej zmianę w części dotyczącej naliczenia opłaty rocznej i zwolnienie Spółki z obowiązku jej uiszczania. Strona podniosła, że decyzja narusza art. 40 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego dotyczy zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego, gdy tymczasem zadaniem statutowym Spółki jest przewożenie pasażerów na terenie Miasta Stołecznego [...], co związane jest z potrzebami ruchu drogowego. Przedmiotowe przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne są budowane w celu doprowadzenia ich do obiektu ekspedycji kontenerowej na pętli "[...]", który to obiekt ma służyć zapewnieniu odpowiednich warunków socjalnych motorniczym, a zatem będzie on związany tylko i wyłącznie z funkcjonowaniem ruchu drogowego. W takiej sytuacji stanowisko organu I instancji, że przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne nie są związane z potrzebami ruchu jest chybione.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając w oparciu o art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że jakkolwiek infrastruktura torowiska tramwajowego stanowi urządzenia techniczne związane z potrzebami ruchu drogowego, to jednak w przypadku przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, służącego zapewnieniu odpowiednich warunków socjalnych motorniczym, nie można uznać, by było ono związane z potrzebami ruchu drogowego. Przyłącze ma bowiem służyć jedynie obsłudze obiektu ekspedycji kontenerowej na pętli "[...]" i z tego względu objęte jest obowiązkiem uzyskania zezwolenia zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). Zdaniem organu II instancji, z tego także wynika konieczność ponoszenia opłat za taki rodzaj zajęcia pasa drogowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję T. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Spółka podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 40 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie za prawidłową decyzji wydanej przez organ I instancji, zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, podczas gdy przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne dla budowanej ekspedycji kontenerowej na pętli tramwajowej stanowią urządzenia związane z potrzebami ruchu drogowego. Skarżąca wskazała, że obiekt ekspedycji służy tylko i wyłącznie motorniczym i pracownikom Działu Nadzoru Ruchu, jest więc bezpośrednio związany z funkcjonowaniem linii tramwajowej, a tym samym także z ruchem drogowym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy o drogach publicznych, zezwolenie dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Powyższe uregulowania wskazują, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest wymagane, gdy chodzi o cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W takich przypadkach powstaje również obowiązek nałożenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Innymi słowy, umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, które nie są związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, generuje obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i wskutek tego także obowiązek uiszczenia opłaty. Przepis art. 40 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Natomiast ust. 5 tego przepisu wskazuje, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka twierdzi, że orzekające w sprawie organy administracji publicznej błędnie przyjęły, iż przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne, służące budowanej ekspedycji kontenerowej na pętli tramwajowej "[...]", stanowią urządzenia niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego. Skarżąca wskazała, że obiekt ekspedycji służy tylko i wyłącznie motorniczym i pracownikom Spółki, której statutowym celem jest przewożenie pasażerów na terenie Miasta [...], co - jej zdaniem - świadczy, iż przedmiotowa infrastruktura techniczna jest bezpośrednio związana z funkcjonowaniem linii tramwajowej, a tym samym związana jest także z potrzebami ruchu drogowego.

Należy zgodzić się ze skarżącą, że przewożenie pasażerów na terenie Miasta [...] jest jej celem statutowym, jako że Spółka T. realizuje usługi w zakresie przewozu osób. Niemniej jednak cel statutowy Spółki nie może determinować wykładni przepisów, które mają w sprawie zastosowanie, bowiem to nie cel statutowy decyduje o charakterze inwestycji umiejscowionej w pasie drogowym, lecz ocena, czy jest ona związana z potrzebami ruchu drogowego. Jedynie inwestycja pozostająca w związku z potrzebami ruchu drogowego lub zarządzaniem drogami nie wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy o drogach publicznych. W niniejszej sprawie tak jednak nie jest.

Zgodnie z art. 28a ust. 1 i 2 ww. ustawy o drogach publicznych, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona torowiska tramwajowego umieszczonego w pasie drogowym należy do podmiotu zarządzającego torowiskiem tramwajowym. Podmiot zarządzający torowiskiem tramwajowym, o którym mowa w ust. 1, uzgadnia z zarządcą drogi warunki wykonania robót na terenie tego torowiska (ust. 2). Z regulacji tej wynika, że działania podmiotu zarządzającego torowiskiem tramwajowym, podejmowane na terenie torowiska zlokalizowanego w pasie drogowym, nie będą wymagały uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym samym nie będą objęte obowiązkiem ponoszenia opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych. Określone w art. 28a ust. 1 i 2 powyższej ustawy działania nie są regulowane procedurą administracyjną, lecz są przedmiotem uzgodnień podmiotu zarządzającego torowiskiem tramwajowym z zarządcą drogi. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 4 ww. ustawy o drogach publicznych, torowisko tramwajowe to część ulicy, a więc fragment pasa drogowego (ulica jest drogą na terenie zabudowy lub na terenie przeznaczonym do zabudowy - art. 4 pkt 3 tej ustawy), między skrajnymi szynami wraz z zewnętrznymi pasami bezpieczeństwa o szerokości 0,5 m każdy. Nie może zatem budzić wątpliwości, że infrastruktura torowiska tramwajowego to budowle i urządzenia techniczne związane z potrzebami ruchu drogowego, a zatem ich umieszczenie w pasie drogowym nie wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, natomiast ich zlokalizowanie jest przedmiotem uzgodnień podmiotu zarządzającego torowiskiem tramwajowym z zarządcą drogi.

Inaczej z kolei jest w przypadku infrastruktury technicznej, która nie jest związana z umiejscowieniem i lokalizacją torowiska tramwajowego, a przez to nie jest także związana z potrzebami ruchu drogowego. Taka inwestycja wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym samym jej zlokalizowanie w pasie drogowym podlega stosownej opłacie. Przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne służące ekspedycji kontenerowej na pętli tramwajowej "[...]" niewątpliwie stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, ale nie jest ono ani związane z potrzebami zarządzania drogami, ani potrzebami ruchu drogowego. Obiekt ekspedycji kontenerowej na pętli tramwajowej jest obiektem należącym do Spółki, która świadczy usługi z zakresu przewozu osób. Jednakże okoliczność ta nie przesądza o tym, że sporna infrastruktura techniczna pozostaje w związku z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Funkcją przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego jest bowiem doprowadzenie wody do obiektu na pętli tramwajowej, który to obiekt jakkolwiek służy pracownikom Spółki, to jednak nie jest związany z ruchem drogowym. Obiekt ten jest związany z funkcjonowaniem Spółki w ramach jej statutowej działalności, a tym samym taką też funkcję odgrywa w pasie drogowym przedmiotowe przyłącze. Jest ono zatem związane z potrzebami samej Spółki jako podmiotu korzystającego z części pasa drogowego w celu realizowania jej celów statutowych, natomiast nie jest związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie jest wymagane, jeśli infrastruktura techniczna umieszczana w pasie drogowym jest związana z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Musi zatem istnieć ścisła korelacja (związek) między lokalizowaną inwestycją a potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ten związek nie może być oceniany jedynie pod kątem prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej, bowiem to nie przedmiot wykonywanej działalności wpływa na charakter inwestycji i ocenę w tym względzie, lecz brak związku takiej inwestycji z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wynika z tego, że ten związek musi być bezpośredni, a nie tylko łączony z przedmiotem działalności gospodarczej prowadzonej przez Spółkę. Funkcją przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego jest doprowadzenie wody do obiektu na pętli tramwajowej i odprowadzenie ścieków z tego obiektu, a zatem niewątpliwie przyłącze nie jest związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Innymi słowy, doprowadzenie wody do obiektu na pętli tramwajowej i odprowadzenie z niego ścieków pozostaje bez związku z zarządzaniem drogami i ruchem drogowym.

Istotne przy tym jest także to, iż przedmiotowe przyłącze nie jest umieszczone na terenie torowiska tramwajowego, lecz poza nim, co dodatkowo świadczy, że nie jest związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Planowane zajęcie pasa drogowego nie jest też objęte zakresem art. 28a ust. 2 ww. ustawy o drogach publicznych, toteż nie może być przedmiotem uzgodnień podmiotu zarządzającego torowiskiem tramwajowym z zarządcą drogi. Oznacza to, że jako niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego objęte jest obowiązkiem uzyskania zezwolenia w trybie art. 40 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy o drogach publicznych, co w konsekwencji generuje również konieczność ponoszenia opłat za taki rodzaj zajęcia pasa drogowego.

Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Podstawa prawna rozstrzygnięcia wynika z obowiązującego prawa materialnego, nie została więc naruszona zasada praworządności, określona w art. 6 kpa. Nie można też obu orzekającym organom zarzucić nierespektowania wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 i art. 80 kpa). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 kpa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona przez organ argumentacja jest wyczerpująca. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 kpa, w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem orzekających organów, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

Z tych względów, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.