Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 771/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 21 ust. 1,  art. 64  ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skarg M. P., A. S. i W. S. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej paragraf 7 pkt 1, 2. odrzuca skargę M. P. w części dotyczącej terenów oznaczonych w planie symbolami 2ZN, 3ZN i 4ZN, 3. zasądza od Gminy B. na rzecz M. P. kwotę 200 (dwieście 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. zasądza od Gminy B. na rzecz A. S. i W. S. solidarnie kwotę 300 (trzysta 00/100) złotych oraz na rzecz W. S. kwotę 257 ( dwieście pięćdziesiąt siedem 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] 2015r. A. i W. S. wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] Północ" w miejscowości [...] objętego uchwałą z dnia [...] 2014r. nr [...] w części dotyczącej ich nieruchomości poprzez usunięcie z załącznika nr 1 zapisów 1ZN, 2ZN,3ZN, 4ZN określających w powołanej uchwale Rady w § 7 zakaz realizacji wszelkich obiektów budowlanych jako całkowicie bezpodstawnych i naruszających ich prawo własności.

Analogicznej treści wezwanie, odnoszące się do części uchwały dotyczącej nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...], w dniu [...] 2015r., wniosła do Rady Gminy M. P..

Pismem z dnia [...] maja 2015r. (wpływ do organu [...] 2015r.) M. P., powołując się na art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, oraz bark reakcji Rady Gminy na powyższe wezwanie, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia [...] 2014r. domagając się jej uchylenia w części dotyczącej jej nieruchomości znajdującej się "na działkach oznaczonych geodezyjnie [...] poprzez usunięcie z załącznika nr [...] zapisów 12ZN, 2ZN,3ZN, $ZN określających w powołanej uchwale w § 7 zakaz realizacji wszelkich obiektów budowlanych jako całkowicie bezpodstawnych i naruszających nasze prawo własności" oraz o przekazanie sprawy Rada Gminy do ponownego rozpoznania. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bd 771/15.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przyjęty plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza jakąkolwiek możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącej, inaczej niż możliwość stworzenia w tym miejscu na jej koszt Parku Narodowego, z uwagi na podobno wyjątkowe walory przyrodniczo-krajobrazowe. Teren ten bardzo często jest wykorzystywany jako wysypisko śmieci, a problem jego porządkowania obciąża właścicieli. Teren zlokalizowany jest pomiędzy ul. [...] w [...] a ul. [...] w [...], przez który przepływa tzw. [...], w sposób racjonalny jest zagospodarowany przez właścicieli gruntów od strony ul. [...]. Dokonano podziału nieruchomości na działki budowlane i prowadzona jest zabudowa budownictwem jednorodzinnym, co gwarantuje odpowiednią dbałość o estetykę, porządek, ład architektoniczny i stanowi to coraz bardziej atrakcyjny rejon [...]. Zaznaczono, że przyrodniczo jest to ten sam obszar, o podobnej strukturze łąkowej i krajobrazowej. Prowadzone zagospodarowanie nieruchomości wyklucza możliwość tworzenia w tych miejscach tzw. "dzikich wysypisk". Zdaniem skarżącej oraz pozostałych właścicieli, których objęły kwestionowane zapisy uchwały, stanowi istotne naruszenie prawa własności. Skarżąca wskazała, że sensowna wydaje się ponowna weryfikacja tego pomysłu i przyjęcie ustaleń, które w części określą parametry jakie należy zachować szanując uwarunkowania przyrodnicze, ale też uwzględniając uzasadnione interesy i plany wykorzystania nieruchomości przez ich właścicieli. Tak jak uczyniono dla mieszkańców [...] posadowionych nad tym samym ciekiem wodnym w otulinie lasów będących w dyspozycji Nadleśnictwa [...], a znajdujących się w administracyjnych granicach Miasta [...].

Analogicznej treści skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli również A. i W. S., domagając się uchylenia uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] 2014r. w części dotyczącej ich nieruchomości znajdującej się na działkach oznaczonych geodezyjnie [...] "poprzez usunięcie z załącznika nr 1 zapisów 12ZN, 2ZN,3ZN, $ZN określających w powołanej uchwale w § 7 zakaz realizacji wszelkich obiektów budowlanych jako całkowicie bezpodstawnych i naruszających nasze prawo własności" oraz o przekazanie sprawy Rada Gminy do ponownego rozpoznania. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bd 772/15.

W odpowiedzi na skargi Gmina [...] wniosła o ich oddalenie. Powołując się na przyznane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzw. "władztwo planistyczne" wskazano, że teren objęty uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] października 2014r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] Północ" w miejscowości [...], położony jest w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała nr [...] z dnia [...] 2010r.) w strefie krajobrazów otwartych z wyspami leśnymi, dla której przewidziano następujące ustalenia: funkcja terenów: obszar rolno-leśny; przydatność funkcjonalno- przestrzenna: teren wskazany do prowadzenia w ograniczonym zakresie działalności rolno-hodowlanej i leśnej, sposób zagospodarowania: zgodnie z przepisami odrębnymi, w tym zakaz zabudowy na całym obszarze z wyjątkiem uzupełnienia istniejących zespołów zabudowy zagrodowej, zachowanie i ochrona wysp leśnych, zadrzewień, wód powierzchniowych. Dodatkowo teren ten zlokalizowany jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny [...] i stanowi łąki śródleśne położone po obu stronach strugi. Zatem ustalenia planu sankcjonują istniejący stan faktyczny, a głównym jego celem jest niedopuszczenie do zmian stanu obecnego, z jednoczesnym nałożeniem bardziej rygorystycznych zasad ochrony.

Tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został zachowany, a skarżący nie brali czynnego udziału w procedurze planistycznej (nie wnosili uwag, wniosków, nie uczestniczyli w dyskusji publicznej), mimo zgodnego z przepisami zawiadomienia przez Wójta o takiej możliwości.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a."), sąd połączył powyższe sprawy w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia (pod sygn. akt II SA/Bd 771/15), gdyż dotyczą tego samego aktu prawnego. Nadto, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd z urzędu przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentów przedłożonych przez strony postępowania, niezbędnych do oceny legitymacji skargowej skarżących oraz innych wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na tego typu akt, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] Północ" w miejscowości [...].

Skargi złożone zostały w trybie art. 101 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 z późn.zm.). Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako " u.p.z.p.") plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Zaznaczyć należy także, że skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takimi wezwaniami do Rady Gminy (jednobrzmiące wezwanie A i W. S. wpłynęło do organu [...] 2015r., a wezwanie M. P. [...] 2015r.). Pismo Przewodniczącego Rady Gminy z [...] 2015r. zawierające odpowiedź na powyższe wezwania, zostało doręczone skarżącym [...].2015r. M. P. oraz A i W. S. wnieśli skargi bezpośrednio do sądu [...].2015r., wobec czego zostały one przesłane do organu [...] 2015r., Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OPS 2/2007 Sąd stwierdził, że skargi zostały wniesione w terminie.

Odnosząc się do zagadnienia podmiotu legitymowanego do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazać przyjdzie, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma interes prawny do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012 r. II OSK 790/12 orzekł, iż prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego lub zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. W orzecznictwie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że skarżąca M. P. jest właścicielem nieruchomości nr ewidenc. działki [...] w [...] położonej na terenie oznaczonym w skarżonym planie symbolem "1ZN". Skarżąca, mimo wezwania, nie wykazała jakiegokolwiek tytułu prawnego lub innego źródła indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia dla ustaleń dotyczących terenów objętych w skarżonej uchwale oznaczeniem 2ZN, 3ZN i 4ZN. Z kolei skarżący A. i W. S. są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne [...] w [...], znajdujących się na terenach objętych symbolami 1ZN, 2ZN, 3ZN i 4ZN zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Rozstrzygnięcie: "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice zaskarżenia aktu prawa miejscowego nie zawsze jednak pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd. Poza kwestiami związanymi z naruszeniem procedury planistycznej, które to naruszenia mają (lub mogą mieć) wpływ na ważność całego aktu prawa miejscowego, przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminy, mogą być tylko te postanowienia (części) uchwały, które dotyczą nieruchomości wobec których skarżący ma możliwość wykazania naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Prawo do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminy musi się wiązać z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, innymi słowy tylko wówczas i tylko w takim zakresie w jakim zaskarżona uchwała wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, można uznać, że jest legitymowany do jej "zaczepienia" skargą skierowaną do sądu administracyjnego. Skarga taka nie ma bowiem charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. II OSK 1541/12, LEX nr 1379547; wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK-A 2003, Nr 8, poz. 84, wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 117/13). Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może badać i stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy zarzucane i stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka przestaje różnić się od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu.

W wezwaniach do usunięcia naruszenia prawa skarżący wskazali, że uchwała ta ustanawia dla nieruchomości stanowiących ich własność, położonych wzdłuż cieku [...], bezzasadny zakaz realizacji wszelkich obiektów budowlanych, co narusza władztwo planistyczne i uniemożliwia efektywne wykonywanie prawa własności. Skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez: "usunięcie z załącznika nr 1 zapisów 1ZN, 2ZN, 3ZN, 4ZN określających w uchwale w § 7 zakaz realizacji wszelkich obiektów budowlanych", precyzując w uzasadnieniu, że domagają się wykreślenia (korekty) z § 7 uchwalonego planu miejscowego zapisu zakazującego całkowitej zabudowy na tym terenie, a przyjęcie ustaleń, które określą parametry umożliwiające racjonalną szanse zagospodarowania terenu z poszanowaniem uwarunkowań przyrodniczych.

W wyroku z dnia [...] 2011 r., sygn. II OSK 1082/11 NSA sformułował tezę, którą Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie.

Podsumowując oznacza to, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia i oceny Sądu może być tylko ta część uchwały, która ustala przeznaczenie działek skarżących, nie zaś dowolny jej fragment nie mający wpływu na ich interesy prawne i uprawnienia. Tym samym skarga M. P., w części dotyczącej zapisów § 7 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych w planie symbolami 2ZN, 3ZN, 4ZN, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. - skarga wniesiona przez [...].2015r.), w rozumieniu 101 ust. 1 u.s.g., jako że brak po stronie skarżącej legitymacji do skutecznego kwestionowania tej części uchwały.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy, wobec niejednoznacznego określenia zakresu zaskarżenia uchwały Rady Gminy z dnia [...] 2014r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] Północ", na podstawie analizy treści skarg oraz wezwań do usunięcia naruszenia prawa, stwierdzić przyjdzie, że przedmiot zaskarżenia stanowi w istocie zapis § 7 pkt 1 ww. uchwały, wprowadzający na terenach przeznaczonych na tereny zieleni objęte formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, oznaczonych symbolami 1ZN, 2ZN, 3ZN i 4ZN - "zakaz realizacji wszelkich obiektów budowlanych" wraz z odpowiadającym mu oznaczeniem tych terenów na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 1 do skarżonej uchwały.

Zasadniczy przedmiot sporu w niniejszej sprawie stanowi w istocie to, czy ustanawiając w drodze uchwały z dnia [...] 2014r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na spornym terenie, do którego prawo własności przysługuje skarżącym, ograniczenie w postaci wprowadzenia całkowitego zakazu realizacji wszelkich obiektów budowlanych, Rada Gminy naruszyła prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie. Błędnie bowiem skarżący wnoszą o uchylenie uchwały w opisanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez radę gminy. Podkreślenia wymaga, iż stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego (na podstawie art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 91 u.s.g.) powoduje jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex punc. Sąd administracyjny nie posiada jednakże kompetencji do wkraczania w swobodę prawotwórczą gminy, w tym przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania lub wskazywania ewentualnych przyszłych rozwiązań planistycznych.

W odniesieniu do istoty sporu i argumentacji stron postępowania w niniejszej sprawie poczynić należy kilka uwag natury ogólnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw, w tym ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy art. 6 ust. 1 ww. ustawy, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy – stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. – należy do zadań własnych gminy. Artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. To w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. – następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa, w których właściwości pozostaje wypowiadanie się. Istotne jest zaakcentowanie, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; prawo własności, jak też potrzeby interesu publicznego.

Organy gminy, kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy, muszą uwzględniać wszystkie wartości i wymogi określane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie.

Gmina nie może zatem swojego władztwa planistycznego wykonywać dowolnie. Przekroczenie przez organ uprawnień w kształtowaniu polityki przestrzennej, poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Każde więc wyznaczenie w planie ograniczeń wykonywania prawa własności musi być konkretnie i wiarygodnie uzasadnione. Nadto wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu podjęcia zaskarżonej uchwały naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Od dnia 18 listopada 2015r., na mocy przepisu art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015r. o rewitalizacji (Dz.U. poz. 1777), ustawodawca doprecyzował (ograniczył) dotychczasowe przesłanki stwierdzenia nieważności aktów planistycznych w ten sposób, że w przypadku naruszenia zasad ich sporządzania, również wyłącznie "istotne" naruszenie kwalifikuje do stwierdzenia nieważności planu miejscowego lub studium.

Sąd nie dopatrzył się uchybień trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego, w szczególności z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Zarzutów w tym zakresie nie formułowali także skarżący.

Przechodząc do dalszej sądowej oceny wskazać należy, że zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Gminy z dnia [...] 2014r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] Północ" w miejscowości [...], w granicach obszaru objętego tym planem wyznaczono tereny: a) zieleni objętej formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, o symbolu ZN oraz b) wód powierzchniowych o symbolu – WS, wprowadzając jednocześnie na tym terenie zakaz lokalizacji funkcji nie związanych z podstawowym przeznaczeniem terenu i jego obsługą, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, zgodnie z przepisami odrębnymi (pkt 2). W ustaleniach ogólnych planu miejscowego w § 6 organ określił nadto między innymi:

- jako zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: zakaz realizacji wszelkich obiektów budowlanych z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowej na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami WS (ust. 3),

- jako zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: obowiązuje zagospodarowanie terenu prowadzące do utrzymania i ochrony wartości przyrodniczych i różnorodności form krajobrazowych (ust. 4),

- wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych: nie wyznacza się terenów publicznych (ust. 6),

- granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów (...) cały obszar objęty planem znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny Toruńsko-Bydgoskiej, obowiązują nakazy i zakazy wynikające z ustanowienia obszaru chronionego (ust. 8),

- szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy: zgodnie z ustaleniami szczegółowymi (ust. 10).

W § 7 ww. uchwały określono szczegółowe zasady zagospodarowania obowiązujące dla terenów oznaczonych w planie symbolami 1ZN, 2ZN, 3ZN i 4ZN, które przeznaczono na tereny zieleni objęte formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami i ochronie przyrody:

1) obowiązuje zakaz realizacji wszelkich obiektów budowlanych,

2) obowiązuje zachowanie istniejących form ukształtowania terenu z wyłączeniem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwosuwiskowym,

3) obowiązuje zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych.

Dla terenów oznaczonych symbolami 5WS i 6WS, przeznaczonych na cele wód powierzchniowych, dopuszczono natomiast w § 8 uchwały, realizację urządzeń melioracji szczegółowej.

W uzasadnieniu uchwały wskazano wyłącznie na wypełnienie procedury planistycznej, w tym uzyskanie stosownych opinii, uzgodnień, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, przeprowadzenie dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w planie oraz na fakt, że ustalenia planu są zgodne z polityką przestrzenną miasta i gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] 2010r.).

Zarówno zatem w uzasadnieniu zaskarżonej w części uchwały, jak również w treści przedłożonej wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacji planistycznej, brak jest w istocie konkretnej argumentacji uzasadniającej wprowadzenie na terenach oznaczonych symbolami 1ZN-4ZN tak znacznego ograniczenia praw właścicielskich – jakim jest niewątpliwie całkowity zakaz zabudowy.

Można zatem wyłącznie domyślać się, że wprowadzone ustalenia w zakresie zasad zagospodarowania spornych terenów, pośrednio organy gminy oparły na znajdującym się w dokumentacji planistycznej "Opracowaniu ekofizjograficznym do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] Północ" w miejscowości [...], sporządzonym w 2013r. przez mgr A. S., którego celem była diagnoza i charakterystyka stanu i funkcjonowania środowiska w obszarze będącym przedmiotem projektu planu. W opracowaniu tym określono szczegółowo charakterystykę stanu i funkcjonowania środowiska obszaru objętego przedmiotowym planem miejscowym, który obejmuje wydłużony i dosyć rozległy teren stanowiący polanę śródleśną, rozciągającą się wzdłuż niewielkiego cieku, położony w gminie [...], na północ od miejscowości gminnej (południowa granica terenu leży w odległości ok. [...] m od północnego skraju zabudowy wsi [...] – teren leży na północ od torów linii [...]). Teren objęty planem zajmuje powierzchnie ok. [...] ha i rozciąga się na długości ok. [...] km, jego szerokość najczęściej wynosi około [...] m. Osią terenu jest struga o nazwie [...] (zwany także [...]), która uchodzi do [...], a wiec jest częścią zlewni rzeki [...], Równolegle do cieku biegnie droga gruntowa, która zapewnia przede wszystkim dostęp do łąk. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowi las sosnowy.

W opracowaniu powyższym jego autor kilkukrotnie analizując walory geologiczne, przyrodnicze, krajobrazowe terenu, podkreślił, że już w latach 90-tych i 2000 podejmowane były inicjatywy na rzecz "kontrolowanej" renaturalizacji rzeki, w 2001r. zorganizowano konferencję naukowa Pt. " Ochrona walorów krajobrazowych i przyrodniczych oraz uregulowanie stanu prawnego [...], gmina [...], a jedną z najważniejszych konkluzji ówczesnych działań była propozycja objęcia terenu będącego przedmiotem analizy prawną ochroną przyrody w randze użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (str. 6 i 9). Autor opracowania w ramach wniosków do projektu planu zagospodarowania przestrzennego wskazał, że "analizowany teren charakteryzuje się lokalnie dużymi walorami środowiskowymi – zwłaszcza jeśli uwzględni się zurbanizowane sąsiedztwo. Wykazuje ograniczenia dla realizacji zagospodarowania. W projekcie planu należy bezwzględnie zwrócić uwagę na aspekty związane z dużą wrażliwością i podatnością na zanieczyszczenia wód oraz z ochroną krajobrazu. Pożądane jest wyłączenie terenu z możliwości zabudowy oraz ograniczenie antropopresji poprzez zachowanie utrudnionej dostępności. Szczególnej uwagi wymagają każdorazowo stosunki wodne (podłoże łatwo przesiąkalne). Wymagane jest uwzględnienie w projekcie planu następujących ustaleń i zastrzeżeń: zakaz odprowadzania ścieków do gruntu, zakaz gromadzenia odpadów, które mogą zanieczyścić wody gruntowe oraz powierzchniowe."

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wskazała ogólnikowo, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Wójt zobligowany jest do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Obszar objęty przedmiotowym planem położony jest w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (przyjętym uchwałą nr [...] z dnia [...] 2010r.) w strefie krajobrazów otwartych z wyspami leśnymi, dla której przewidziano następujące ustalenia: funkcja terenów obszar rolno- leśny, przydatność funkcjonalno-przestrzenna: teren wskazany do prowadzenia w ograniczonym zakresie działalności rolno-hodowlanej i leśnej, sposób zagospodarowania: zgodnie z przepisami odrębnymi, w tym zakaz zabudowy na całym obszarze, z wyjątkiem uzupełnienia istniejących zespołów zabudowy zagrodowej, zachowanie i ochrona wysp leśnych, zadrzewień, wód powierzchniowych. Organ podniósł, że teren ten zlokalizowany jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny [...] i stanowi łąki śródleśne położone po obu stronach strugi. Ustalenia miejscowego planu zatem sankcjonują istniejący stan faktyczny, a głównym jego celem jest niedopuszczenie do zmian stanu obecnego, z jednoczesnym nałożeniem bardziej rygorystycznych zasad ochrony.

Nadto w toku postępowania sądowego w piśmie z dnia [...] 2015r. organ doprecyzował, że zakaz zabudowy, z wyjątkiem uzupełnienia istniejących zespołów zabudowy zagrodowej sformułowany został na str. 38 i 49 tekstu studium, a nadto obszary te ujęto, jako wyłączone spod zabudowy, do objęcia miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (str. 51 i 67). Organ podkreślił, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a sporny plan sporządzono w oparciu o wskazane wyżej ustalenia studium. Dodatkowo wskazał, że na terenie objętym planem występuje Obszar Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny [...], na którym zgodnie z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] 2015r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny [...] – część wschodnia i zachodnia (Dz.Urz. Woj. [...] z 2015r. poz. [...]) istnieje szereg ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, w tym zakazy: dokonywania zmian stosunków wodnych, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, który wszakże został uchwalony po uchwaleniu planu, ale uprzednio obowiązujący miał tożsame zapisy. Jednocześnie organ wyjaśnił i udokumentował charakter zbiornika wodnego nazywanego [...], [...] – jako naturalnego zbiornika wodnego.

Tymczasem skarżący W. S. w toku postępowania sądowego (protokół rozprawy z dnia [...] 2015r.) podniósł, że przepisy ustawy o ochronie przyrody nie wykluczają zagospodarowania jego terenu, na którym chciałby zrealizować zabudowę siedliskową. Pas terenu obejmuje szerokość od kilkunastu do kilkuset metrów (ok. [...]m), na środku tego terenu jest rów melioracyjny (do którego czyszczenia był zobowiązany decyzją Starosty), w którym woda znajduje się okresowo, a nie jest to zbiornik wodny. Wyjaśnił, że na działce nr [...] można wybudować siedlisko poza strefą 100m określona w uchwale Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] 2011r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Skarżący zarzucił, że w stosunku do obszarów określonych w studium kierunków i zagospodarowania przestrzennego gminy tą samą szczególną formą ochrony przyrodniczej, nastąpiło nieobiektywne i nieusprawiedliwione zróżnicowanie terenów w taki sposób, że w spornym terenie objęto planem i zakazem zabudowy w strefach ZN tylko niektóre tereny tej samej strefy ze studium. Podkreślił, że teren jest objęty strefą zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, w którym studium nie wprowadza takich ograniczeń jak na obszarze określonym strefą przyrodniczą, a nie objętym tym planem.

Mając powyższe na uwadze, konieczne okazało się dokonanie szczegółowej analizy regulacji Studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] 2010r. oraz ewentualnych innych obowiązujących w dacie uchwalenia spornego planu miejscowego odrębnych przepisów, celem zweryfikowania czy istniała materialnoprawna podstawa określenia w skarżonej normie prawnej planu miejscowego, dla terenów oznaczonych symbolami ZN przeznaczonych na tereny zieleni objęte formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody -"zakazu realizacji wszelkich obiektów budowlanych" (§ 7 pkt 1). I tak w studium:

- w części B w pkt 3.7. określono obszary i obiekty przyrodniczo cenne objęte ochroną prawną tj. Obszar Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny [...] utworzony rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 1991r. oraz 6 użytków ekologicznych (w miejscowości [...] i [...]) utworzonych na podstawie rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2004r. (Dz.Urz.Woj. [...]. z 2004r. Nr [...], poz. [...]),

- w części C "Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" w pkt 1.1 określono wśród celów ochronnych m.in: stymulowanie przedsięwzięć przywracających wartości środowiska przyrodniczo-kulturowego poprzez inwestycje infrastrukturalne i rozszerzanie prawnych form ochrony przyrody, ochrona historycznie ukształtowanych terenów zielonych otwartych przed intensywną urbanizacją, bezwzględna ochrona najcenniejszych wartości środowiska przyrodniczego i kulturowego, poprawę jakości zasobów wodnych, a wśród celów przestrzennych (1.2) powstrzymanie niekontrolowanego rozwoju zabudowy mieszkaniowej poprzez ścisłe wydzielenie obszarów wyłączonych z zabudowy, rewitalizacja i rahabilitacja terenów w celu uzyskania wyższych wartości przestrzeni, podniesienia jakości i atrakcyjności przestrzeni publicznych oraz ich poszarzanie.

- gminę podzielono na strefy funkcjonalno-przestrzenne o charakterze przyrodniczym i inwestycyjnym, co odzwierciedla dążenie do oddzielenia działań związanych z ochroną środowiska naturalnego od ochronno –kreacyjnych w przestrzeni zurbanizowanej. Strefy przyrodnicze zostały wyznaczone w celu wskazania przeznaczenia i sposobu użytkowania na terenach wyłączonych z zabudowy (2.1). Zasady kształtowania stref przyrodniczych określono w pkt 2.4, wśród nich strefę krajobrazów otwartych z wyspami leśnymi. Kierunki zagospodarowania dla tych stref dotyczą głównie zasad ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu kulturowego, w tym ograniczeń wynikających z form ochrony przyrody, ustanowionych na podstawie przepisów odrębnych, wymienionych w uwarunkowaniach studium. Dla stref przyrodniczych określono także zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej ze wskazaniem przydatności funkcjonalno-przestrzennej oraz zakresu i sposobu użytkowania.

- kierunki zagospodarowania i użytkowania dla stref przyrodniczych określono w pkt 3.2., w tym dla strefy krajobrazów otwartych z wyspami leśnymi określono funkcję jako obszar rolno-leśny, teren wskazany do prowadzenia w ograniczonym zakresie działalności rolno-hodowlanej i leśnej, sposób zagospodarowania: zgodnie z przepisami odrębnymi, w tym zakaz zabudowy na całym obszarze, z wyjątkiem uzupełnienia istniejących zespołów zabudowy zagrodowej; jako miejsca podlegające szczególnym warunkom zagospodarowania wskazano: wyspy leśne, użytki ekologiczne, proponowane tereny dolesień, grupy pomników przyrody, strefy ochronne od ujęcia wody, i linii energetycznej wysokiego napięcia, granicę SOO "[...]", granicę OSO "[...]". Nadto w pozostałych strefach przyrodniczych także określono wprost miejsca podlegające szczególnym warunkom zagospodarowania, w tym obszar chronionego krajobrazu wydm kotliny toruńsko-bydgoskiej lub tereny proponowane do objęcia ochroną jako zespół przyrodniczo-krajobrazowy,

- w pkt 6 "obszary wyłączone z zabudowy" wskazano "obszary współtworzące system przyrodniczy gminy", jako tereny poza granicami jednostek osadniczych, zlokalizowane w strefach przyrodniczych (lasy i wyspy leśne, zieleń otwarta, zbiorniki i cieki wodne, korytarze ekologiczne, użytki ekologiczne). Na terenach wyłączonych z zabudowy, współtworzących system przyrodniczy gminy mogą być lokalizowane w uzasadnionych przypadkach inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej oraz infrastruktury transportowej, a także zabudowa siedliskowa na działce nie mniejszej niż średnia gospodarstwa rolnego w gminie w strefach 0.D1, 0.D2 oraz w strefie krajobrazów otwartych z wyspami leśnymi. Nadto jako wyłączone z zabudowy zostały również wskazane obszary w strefach ochronnych: pasów technicznych infrastruktury i komunikacji, ujęć wody, eksploatacji złóż kopalin, obszaru zagrożenia powodzią.

- wśród kierunków ochrony środowiska i jego zasobów, w zakresie ochrony przyrody (pkt 7.5) wskazano m.in.: formy ochrony przyrody, których występowanie na terenie gminy ogranicza możliwości inwestycyjne w obrębie ich granic, sposób zagospodarowania na tych terenach określają przepisy odrębne: "obszar Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny [...] (rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 1991r. w sprawie utworzenia 22 obszarów krajobrazu chronionego w województwie bydgoskim, użytki ekologiczne (rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2004r. Dz.Urz. Woj. [...]. z 2004r. Nr [...], poz. 76), pomniki przyrody, obszary Natura 2000". W celu ochrony wartości przyrodniczo-widokowych w studium jednocześnie postuluje się, aby fragmenty [...], a także obszary łąk: pomiędzy wsiami [...], wzdłuż [...] oraz na północ od torów kolejowych z [...] do [...] objąć ochroną w formie zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, w których będą obowiązywały ograniczenia dotyczące sposobów zagospodarowania, m.in. zakaz zabudowy.

W ocenie Sądu, kompleksowa analiza powyższych uregulowań studium, w świetle wskazanych wcześniej norm konstytucyjnych i u.p.z.p., nie daje podstaw aby na podstawie zapisów tego aktu ustanowić w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obejmującym jak zasadnie podnosi skarżący tylko części danej strefy przyrodniczej, bezwzględnego zakazu realizacji wszelkich obiektów budowlanych, który nie wynika nawet z zapisów tegoż studium. Przeciwnie wręcz cytowane unormowania mimo, iż wskakują niekwestionowany kierunek ochrony przyrodniczej i ograniczenia możliwości realizacji zabudowy inwestycyjnej, czy typowo mieszkaniowej, jednakże nie uniemożliwiają wprost jakiejkolwiek zabudowy na tych terenach. Studium wielokrotnie odsyła, w zakresie pożądanych w nim ze względów środowiskowych i przyrodniczych ograniczeń w zagospodarowaniu poszczególnych terenów, w tym w zakresie prawnych form ochrony przyrody, do przepisów szczególnych.

Jak już wskazano, ograniczenie prawa własności może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Jako przepisy szczególne, w zakresie określenia zasad zagospodarowania terenów o szczególnych wartościach i znaczeniu należy uwzględnić między innymi, przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody oraz ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia skarżonego planu miejscowego.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, jej cele są realizowane między innymi przez: uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w (...) strategiach rozwoju gmin, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody formami ochrony przyrody.

Katalog prawnych form ochrony przyrody ustawodawca określił w art. 6 ust. 1 ww. ustawy, i są to: parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, obszary Natura 2000, pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów. Ustawa reguluje także charakterystykę, zakres, tryb ustanawiania poszczególnych form ochrony przyrody i właściwe organy, a także możliwe do wprowadzenia zakazy lub nakazy, służące realizacji celu danej formy ochrony zasobów przyrody.

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, w szczególności, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuję w drodze uchwały sejmiku województwa (art. 23 ust. 1) i tylko ten organ może nałożyć związane z tym nakazy oraz zakazy z katalogu określonego w art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Uchwała w tym zakresie stanowi akt prawa miejscowego czyli powszechnie obowiązujące prawo na danym obszarze.

Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 44 ww. ustawy, ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego (art. 42) lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (art. 43) następuje w drodze odrębnej uchwały rady gminy, która określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1. Również rada gminy jest wyłącznie właściwa do zniesienia takiej formy ochrony przyrody.

Odnośnie natomiast zapewnienia ochrony w zakresie gospodarowania wodami - ustanowienie stref ochronnych ujęć wody oraz zbiorników wodnych również nie następuje wprost w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który musi jednakże uwzględniać przy określeniu sposobu zagospodarowania konkretnych terenów strefy i obszary ochronne ustanowione na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne. I tak strefy ochronne ujęć wody w rozumieniu art. 51 i nast. ww. ustawy, w myśl art. 58 ust. 1 ustanawia w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują. Nadto zgodnie z art. 59 ww. ustawy na obszarach ochronnych zbiorników wód śródlądowych, stanowiących obszary, na których obowiązują zakazy, nakazy, ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wody w celu ochrony zasobów tych wód przed degradacją, można zabronić wznoszenia obiektów budowlanych oraz wykonywania robót lub innych czynności, które mogą spowodować trwałe zanieczyszczenie gruntów lub wód, a w szczególności lokalizowania inwestycji zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z tym jednak istotnym podkreśleniem, że obszar ochronny ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie planu zagospodarowania wodami na obszarze dorzecza, wskazując zakazy, nakazy lub ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują (art. 60).

Podkreślenia wymaga, iż ustawodawca mając na uwadze jak znaczne ograniczenia czy też szkody mogą wywołać powyższe akty dla właścicieli nieruchomości, wprowadził jednocześnie w art. 61 ustawy odpowiedzialność odszkodowawczą. Za szkody poniesione w związku z wprowadzeniem w strefie ochronnej zakazów, nakazów oraz ograniczeń w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wód właścicielowi nieruchomości położonej w tej strefie przysługuje odszkodowanie od właściciela ujęcia wody na zasadach określonych w ustawie (ust. 1). Zasady wypłaty odszkodowań w wyniku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ustanowieniem obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych określają przepisy o ochronie środowiska (ust. 2).

Nadto, po myśli art. 187 ust. 1 Prawa wodnego, jeżeli w związku z wejściem w życie aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie ustawy, korzystanie z nieruchomości lub jej część w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel może żądać: 1) odszkodowania za poniesioną szkodę albo 2) wykupu nieruchomości lub jej części. Do wypłacenia odszkodowania albo wykupu nieruchomości obowiązany jest organ, który wydał akt prawa miejscowego, a w przypadku ustanowienia strefy ochronnej - właściciel ujęcia wody (ust. 2).

Adekwatna regulacja dotyczącą roszczeń związanych z niektórymi skutkami uchwalenia planu miejscowego znajduje się w art. 36 i 37 u.p.z.p.

Na podstawie wykładni cytowanych wyżej przepisów zarówno ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również ustawy o ochronie przyrody i Prawa wodnego, w świetle konstytucyjnej zasady ochrony własności, nie budzi wątpliwości, że w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy gminy nie mogą wprowadzać, nie znajdujących konkretnych podstaw prawnych dowolnych ograniczeń i zakazów w wykonywaniu przez właściciela jego prawa własności do nieruchomości gruntowej. Przywołana przez organ argumentacja, dotyczącą konieczności zapewnienia aby miejscowy plan nie naruszał studium, aczkolwiek co do zasady słuszna, jednakże nie oznacza, że kierunki ogólne nakreślone w studium zawsze mogą być zrealizowane w drodze uchwalenia planu miejscowego. Jeżeli zatem wolą organów gminy [...], co wynika wprost ze studium, jest konkretne ukierunkowanie zagospodarowania przedmiotowej strefy przyrodniczej, winny one w tym celu podjąć, zgodnie ze studium stosowne działania prawne w ramach własnych kompetencji lub zainicjować ustanowienie konkretnych form ochrony przyrody i krajobrazu przez właściwe w tym zakresie organy. Zasadnie skarżący podnoszą, iż nie można zaakceptować takiej próby podjętej w planie, w zasadzie wyłącznie z obciążeniem właścicieli nieruchomości, bowiem organ nie przeznaczył w planie spornych terenów na cele publiczne.

W spornym § 7 planu miejscowego z [...] 2014r., tereny oznaczone symbolami 1ZN-4ZN przeznaczono na tereny zieleni objęte formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, co nie narusza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Pojecie "tereny zieleni" zostało zdefiniowane w art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody, jako tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym. Niespornym pozostaje, że teren ten znajduje się na obszarze prawnej formy ochrony przyrody – Obszaru Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny [...]. Błędne jest oparcie stanowiska organu co do legalności spornego zapisu planu na treści uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] 2015r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny [...] – część wschodnia i zachodnia (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2015r. poz. [...]), bowiem weszła ona w życie dopiero [...] 2015r. Nadto, wbrew stwierdzeniu organu, nie zawierała w spornej kwestii "tożsamych zapisów" w stosunku do uregulowań zawartych w poprzedzającej ją uchwale nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] 2011r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz.Urz.Woj.[...]. nr [...], poz. [...]). Uchwała obowiązująca w dacie uchwalenia planu miejscowego, na obszarach chronionego krajobrazu w województwie kujawsko-pomorskim (w tym na obszarze Obszaru Chronionego Krajobrazu Wydm Kotliny [...] część wschodnia i zachodnia – załącznik nr [...]), wprowadzał między innymi zakazy likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych (§ 2 ust. 1 pkt 7) oraz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 2 ust. 1 pkt 8). Jednakże w ust. 6 § 2 tego aktu prawa miejscowego zastrzeżono, że zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8, nie dotyczy zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty.

Przepisu szczególnego odpowiadającego treści § 2 ust. 6, nie zawiera nowa uchwała Sejmiku Województwa [...] z [...] 2015r., która nadto w § 6 stanowi, że do postępowań, których przedmiotem jest uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w których przed dniem jej wejścia w życie podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium oraz zawiadomiono o terminie ich wyłożenia do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed wejściem w życie uchwały, stosuje się przepisu uchwały z dnia [...] 2011r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie uchwały nowej.

Sąd zważył, że z treści zaskarżonej uchwały oraz jej uzasadnienia nie wynika konkretna podstawa materialnoprawna do określenia dla spornych terenów zieleni, objętych formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, umocowanie do wprowadzenia bezwzględnego zakazu realizacji wszelkich obiektów budowlanych. Brak również jakiegokolwiek uzasadnienia dla wprowadzenia tego konkretnego zakazu, na wydzielonym z większej strefy o podobnych cechach przyrodniczych, terenie. Podkreślenia wymaga, że obowiązujące na tym terenie przepisy szczególne, czyli przepisy ww. aktu prawa miejscowego Sejmiku Województwa, również nie wprowadzały tak rygorystycznego zakazu co do realizacji jakichkolwiek obiektów budowlanych na obszarze chronionego krajobrazu.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zakwestionowana treść uchwały naruszająca prawo własności skarżących, nie jest zgodna z obiektywnym porządkiem prawnym, a w szczególności organ stanowiący gminy nie uwzględnił w sposób właściwy wymogów wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 u.p.z.p. Organ nie wykazał i nie wyjaśnił podejmując uchwałę, jakie istotne okoliczności stanowiły uzasadnienie dla postanowień planu kwestionowanych przez skarżących tj. wprowadzenia zakazu realizacji na nieruchomościach stanowiących przedmiot ich własności - wszelkich obiektów budowlanych. Stanowiło to nadmierną i nieproporcjonalną ingerencję w dobro jednostki, przy braku rozważenia wykorzystania innych możliwości dla osiągnięcia celu korzystnego dla interesu publicznego (wspólnoty samorządowej). W rezultacie, w ocenie Sądu, sporny zakaz narusza przepisy art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c.

W odniesieniu do zarzutów skarg podkreślenia jednocześnie wymaga, że w kontekście wykładni wskazanych norm prawnych, w tym zakresu tzw. władztwa planistycznego gminy, nie zasługuje na aprobatę argumentacja skarżących zmierzająca w istocie do zakwestionowania uprawnienia organów gminy [...] do indywidualnego kształtowania zasad zagospodarowania terenu gminy, w sposób odmienny od oczekiwań skarżących. Nie musi być wszakże wyznacznikiem dla organów gminy [...] przyjęty w sąsiedniej gminie sposób zagospodarowania terenów nawet o podobnych walorach i cechach, o ile tylko organy działają zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W świetle spójnych i jednoznacznych zapisów obowiązującego na terenie gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, usprawiedliwione jest podejmowanie przez organy gminy inicjatyw i działań zmierzających do zapewnienia dotychczasowego utrzymania szczególnych walorów i zdecydowanego ograniczenia możliwości innego niż dotychczasowe zagospodarowania spornych terenów i zachowania dla nich dotychczasowej funkcji terenów zieleni, łąk. Tymczasem jak zdaje się wynikać z treści skarg skarżący oczekiwaliby dopuszczenia na spornym atrakcyjnym przyrodniczo terenie swobody zagospodarowania, w szczególności rozwoju zabudowy o funkcji mieszkaniowej, analogicznie jak na terenie sąsiedniej gminy, po przeciwnej stronie cieku wodnego [...] czy też już istniejącej zabudowy na terenie gminy [...].

Kwestie charakteru [...] (bądź dopływu spod [...]) jako zbiornika wodnego, cieku wodnego czy wpływu na jego charakter urządzeń melioracji szczegółowej, nie stanowią przedmiotu rozstrzygnięcia w skarżonej części uchwały i nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Z tych powodów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. § 7 pkt 1. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 206 P.p.s.a. zasądzając na rzecz każdego ze skarżących zwrot niezbędnych kosztów postępowania, stosownie do zakresu uwzględnienia ich skarg.