Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2702/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 92
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1116/14 w sprawie ze skargi M.G. na czynność Mazowieckiego Komendanta Wojewódzki Policji w przedmiocie odmowy zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisanych do ewidencji kierowców oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I OSK 2702/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1116/14 po rozpoznaniu skargi M. G. na czynność Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, w przedmiocie odmowy zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisanych do ewidencji kierowców, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawa.

M. G. w związku ze skierowaniem go przez Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, wezwał ww. organ Policji, pismem z dnia [...] lipca 2014 r., do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku zmniejszenia punktów karnych w związku z odbytym szkoleniem. Zaskarżonej czynności materialno-technicznej zarzucił rażące naruszenie prawa (art. 7, 31 ust. 3, art. 32 oraz 92 Konstytucji RP oraz przekroczenie upoważnienia zawartego w ustawie Prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997 r. (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.; dalej: "p.r.d."), a co się z tym wiąże niezgodność § 8 ust. 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002 r. nr 236, poz. 1998 r. ze zm.). Skarżący podniósł m.in., że w dniu [...] grudnia 2011 r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. w związku z czym liczba punktów karnych na jego koncie w ewidencji kierowców powinna zostać zmniejszona o 6. W ocenie skarżącego, brak jest podstaw do skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii BCT.

W odpowiedzi na wezwanie, Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji (dalej: "Komendant", "organ wojewódzki policji") pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. poinformował skarżącego, że ponowna analiza danych zawartych w ewidencji kierowców wykazała brak podstaw prawnych do weryfikacji i usunięcia punktów przypisanych skarżącemu za popełnione wykroczenia drogowe. Wyjaśnił, że stwierdzono, iż w okresie od [...] lutego 2011 r. do [...] listopada 2011 r. skarżący dopuścił się naruszeń, za które uzyskał 25 punktów. W dniu [...] listopada 2011 r. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji wystosował wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z uwagi na przekroczony limit punktów. W dniu [...] grudnia 2011 r. skarżący poddał się szkoleniu w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w C. W świetle powyższego szkolenie, które ww. odbył w dniu [...] grudnia 2011 r., a więc po upływie około 1 miesiąca od ostatniego z naruszeń stanowiących podstawę do skierowania wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie mogło być uznane za skuteczne i spowodować usunięcia 6 punktów z ewidencji. Tym samym, w ocenie Komendanta, nie doszło do naruszenia przepisów prawa.

Skarżący pismem z dnia 10 września 2014 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. czynność organu Policji. Zaskarżonej czynności zarzucił rażące naruszenie przepisów:

1) art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 92 Konstytucji RP;

2) przekroczenie upoważnienia zawartego w p.r.d., a co za tym idzie niezgodność § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U z 2002 r., nr 236, poz. 1998, ze zm.) z ww. ustawą;

3) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 i art. 135, art. 141 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.");

4) art. 130 ust. 3 p.r.d. przez jego błędną wykładnię;

5) § 4 pkt 8 oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego przez ich błędną wykładnię;

6) art. 138 ust. 1 i art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g p.r.d. przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu Policji do zmniejszenia liczby punktów mu przypisanych w ewidencji kierowców. W uzasadnieniu skargi skarżący przytaczając istniejący w sprawie stan faktyczny podniósł, że odmowa zmniejszenia przypisanych mu punktów z powołaniem się na przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, jest niezgodna z art. 130 ust. 4 pkt 4 p.r.d., przez to, że reguluje materię zastrzeżoną dla ustawy oraz wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Powinno to prowadzić do stwierdzenia, że ww. przepis rozporządzenia nie może mieć zastosowania do jego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko. Komendant podkreślił, iż zgodnie z dyspozycją § 8 ust. 6 rozporządzenia MSW z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488) "Odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24". Powyższy przepis jest jednoznaczny i nie pozostawia wątpliwości, iż osoba która przed przystąpieniem do szkolenia dopuściła się naruszeń za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu do ewidencji przekroczyła lub przekroczyłaby 24 punkty nie może skutecznie dokonać odpisu punktów w skutek odbytego szkolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych należy traktować jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Obliczenie punktów przez organy Policji odbywa się w oparciu o delegację ustawową z art. 130 ust. 4 p.r.d. oraz o przepisy wydanego na podstawie tej delegacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. poz. 488, zwane także dalej rozporządzeniem). Zgodnie z art. 130 ust. 1 p.r.d. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia ewidencję prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. Nie budzi wątpliwości, że pismo właściwego komendanta wojewódzkiego Policji stanowiące odpowiedź na wniosek o usunięcie, bądź skorygowanie wpisu punktów karnych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest aktem z zakresu administracji publicznej. Dla tej czynności nie jest bowiem przewidziana forma decyzji administracyjnej.

Podstawą prawną kwestionowanych czynności organu są przepisy p.r.d. oraz powołanego rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Odnosząc się do zarzutu niezgodności z Konstytucją przepisów rozporządzenia, a w szczególności przepisu § 8 tego aktu, Sąd I instancji wskazał, że według art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie do wydania rozporządzenia zawarte w art. 130 ust. 4 p.r.d. spełnia te wymagania. Według tego przepisu minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia:

1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego;

2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji;

3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3;

4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia;

5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1.

Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, że kwestionowane rozporządzenie jest sprzeczne z delegacją ustawową. Regulacja zawarta § 8 ust. 6 rozporządzenia oraz w art. 130 p.r.d. jest spójna i jak trafnie przyjął organ, służy realizacji celu analizowanych unormowań ustawowych, czyli motywowaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Takie rozumienie powołanych przepisów jest przyjęte w ustalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powołanym przez organ. Ponadto treść § 8 ust. 6 rozporządzenia realizuje cele p.r.d., nawet gdyby prezentować pogląd, że literalnie przekracza zakres upoważnienia ustawowego.

Sąd I instancji zauważył, że w sprawie bezsporny jest fakt odbycia przez Skarżącego w dniu 6 grudnia 2011 r. szkolenia w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w C. W okresie od [...] lutego 2011 r. do [...] listopada 2011 r. Skarżący naruszył przepisy ruchu drogowego za które przypisano mu 25 punktów karnych, co zostało uwidocznione w ewidencji kierowców. W tych warunkach szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., nie mogło doprowadzić do zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, gdyż szkolenie Skarżący odbył już po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych.

Oznacza to, że organ prawidłowo odmówił dokonania czynności materialno-technicznej usunięcia punktów z ewidencji. Sąd I instancji podkreślił, że ewidencja punktów, o których mowa w art. 130 ust. 1 p.r.d. nie jest celem samym w sobie, lecz ma charakter techniczny – jest syntetycznym wskaźnikiem dokonanych przez danego kierowcę zaewidencjonowanych naruszeń przepisów dotyczących ruchu drogowego i związanych z tym zagrożeń, jakie stwarza dla bezpieczeństwa tego ruchu. Ewidencja ta jest zatem jednym z instrumentów oddziaływania na uczestników ruchu drogowego, mającym na celu realizację celów ustawy, określonych m.in. w art. 3 i 4 ustawy.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł M. G. zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez oddalenie jego skargi, podczas gdy odmowa zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisanych do ewidencji kierowców, została wydana z naruszeniem przepisów prawa - § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie, postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 236, póz. 1998, z późn. zm.), który to przepis wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 130 ust. 4 pkt 4 p.r.d.

Ponadto na podstawie 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

1) § 8 ust. 6 w/w rozporządzenia w zw. z art. 130 ust. 4 pkt 4 p.r.d. oraz art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w/w § 8 ust. 6 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem ustawowej delegacji zawartej w art. 130 ust. 4 pkt 4 p.r.d., i w związku z tym jest niezgodny z tą ustawą, wobec czego nie powinien mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie;

2) art. 130 ust. 3 ustawy p.r.d., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w drodze odbycia szkolenia przewidzianego w tym przepisie jest uzależnione od dodatkowych kryteriów poza przewidzianymi w art. 130 ust. 3 zd. 2 p.r.d., a mianowicie dodatkowego kryterium w postaci braku możliwości zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed rozpoczęciem szkolenia dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24, podczas gdy nie wynika to z przepisów ustawy, w szczególności zaś nie wynika z art. 130 ust. 3 p.r.d.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W ocenie Skarżącego § 8 ust. 6 rozporządzenia, na podstawie którego organ orzekający oraz sąd I instancji nie uwzględnili skarżącemu odliczenia 6 punktów karnych w związku z odbytym w dniu 6 grudnia 2011 r. szkoleniem, został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i przesądza o niezgodności rozporządzenia w tym zakresie z ustawą. Przede wszystkim, jak wynika z wyraźnego upoważnienia ustawowego, rozporządzenie miało określać liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia. Zdaniem Skarżącego, w tak skonstruowanym upoważnieniu nie mieści się regulacja § 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia, która określa dodatkowe ograniczenia w zakresie odejmowania punktów, których liczba zgodnie z upoważnieniem ustawowym została określona w § 8 ust. 4 na "6".

Zapis, iż odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24 - wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 130 ust. 4 pkt 4 p.r.d., ingerując w sferę praw i wolności stanowiących materię ustawową. Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż zgodnie z art. 130 ust. 3 ustawy p.r.d., kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Interpretacja tego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że ustanawia on zasadę, zgodnie z którą uczestnictwo w szkoleniu powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jedyne ograniczenie wynikające z tego przepisu dotyczy tylko kierowców w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Tylko to ograniczenie może wpływać na fakt odliczania punktów z uwagi na odbycie szkolenia. Oczywistym jest, że Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu uprawniony jest również ocenić zgodność przepisów rozporządzenia z ustawą i Konstytucja R.P. Nie sprzeciwia się temu regulacja zawarta w art. 188 Konstytucji, który to przepis definiuje zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Stanowisko to potwierdza Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r., U 2/97, OTK 1998, nr 1 poz. 4. W orzeczeniu tym, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ocena konstytucyjności legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sądy rozpatrujące sprawy indywidualne, w których przepis ten mógłby być zastosowany. Na gruncie konstytucji nie ulega bowiem zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów prawa, które są usytuowane poniżej ustawy.

Skarżący podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny z mocy art. 188 Konstytucji powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W wypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc. Natomiast, gdy stwierdzenie takiej niezgodności nastąpi przez sąd, stanowi to podstawę do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania konkretnej sprawy, mimo, że formalnie przepis pozostaje v systemie prawnym (zob. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006 r. nr 2, poz. 39).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Po pierwsze wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1413/11, z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 329/10 oraz wyrok z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13).

Po drugie, Skarżący kasacyjnie zarówno w zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i w zarzucie naruszenia prawa materialnego wskazuje na § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U z 2002 r. Nr 236, poz. 1998 z późn. zm.). Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zdaje się wskazywać na rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, bowiem pisze o "§ 8 ust. 6 rozporządzenia, na którego podstawie organy orzekające oraz sąd I instancji nie uwzględniły skarżącemu odliczenia 6 punktów karnych.." (strona 4 ab initio uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Do przypisania punktów karnych Skarżącemu za okres od [...] lutego 2011 r. do [...] listopada 2011 r. doszło na podstawie p.r.d. i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Natomiast przedmiotem skargi do Sądu I instancji jest czynność Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. o odmowie zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, w której Komendant powołał się na p.r.d. i rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 poz. 488) i zanegował dopuszczalność zmniejszenia liczby punktów karnych powołując się na postanowienia rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 poz. 488). Także Sąd I instancji dokonał oceny legalności czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w oparciu o postanowienia p.r.d. i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego.

Wprawdzie w zakresie treści normatywnej § 8 ust. 6 w/w rozporządzenia z 2002 r. i § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r., są tożsame, to obowiązkiem sporządzającego skargę kasacyjną było precyzyjne określenie, których z tych przepisów zaskarża lub wskazanie, że zaskarża oba.

Niezależnie od tego wskazać należy, że w orzecznictwie NSA zarówno pod rządami rozporządzenia z 2002 r., jak i rozporządzenia z 2012 r. ugruntowany jest już pogląd, że zgodnie z 8 ust. 6 odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Oznacza to w istocie, że z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., za naruszenia zasad ruchu drogowego, otrzymali mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów (por. na przykład wyroki NSA: z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10, z dnia 28.02.2017 r., sygn. akt I OSK 1018/15)

W opinii autora skargi kasacyjnej delegacja ustawowa obejmuje wyłącznie określenie liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia. W tym miejscu należy przypomnieć, że problem przekroczenia przez rozporządzenie granic upoważnienia ustawowego był wielokrotnie przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego i doczekał się gruntownej analizy w licznych jego orzeczeniach, który akcentował, że rozporządzenie jest aktem prawnym determinowanym treścią art. 92 ust. 1 Konstytucji, wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Nie jest więc aktem samoistnym, ponieważ jego byt zależy od istnienia odpowiedniego upoważnienia ustawowego. Konstrukcję rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy, determinują trzy warunki. Po pierwsze, rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu. Po drugie, musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Przyjęto nadto, iż rozporządzenie związane jest z ustawą w dwojaki sposób. Przede wszystkim więzią kompetencyjną, czyli wydawane jest wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, oraz funkcjonalną, czyli służy wykonaniu ustawy i jest związane z jej treścią (por. przykładowo stanowisko TK prezentowane w wyrokach z 4 listopada 1997 r., sygn. U 3/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 40; 16 lutego 1999 r., sygn. SK 11/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 22; 5 października 1999 r., sygn. U 4/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 118; 26 października 1999 r., sygn. K 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120; 29 maja 2002 r., sygn. P 1/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 36; 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; 30 kwietnia 2009 r., sygn. U 2/08; 4 listopada 1997 r. sygn. akt U 3/97 publ.OTK 1997/3-4/40;).

Legalność aktu normatywnego jest więc uwarunkowana nie tylko faktem wydania go na podstawie delegacji ustawowej, ale także faktem wydania go w celu wykonania ustawy. Cel ustawy musi być określony w oparciu o analizę przyjętych w ustawie rozwiązań, nie może więc być on rekonstruowany samoistnie, arbitralnie i w oderwaniu od konstrukcji aktu zawierającego delegację. W konsekwencji przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych (zob. wyrok TK z dnia 17 maja 2012 r. sygn. K 10/11 OTK-A publ.2012/5/5)1).

Powoływany przepis rozporządzenia ocenić należało zatem z uwzględnieniem nie tylko treści art. 130 ust. 4 ustawy lecz także wszystkich jej postanowień, a przede wszystkim celu, jakiemu służyć miał ten akt prawny. Niewątpliwie celem regulacji zawartej w ustawie p.r.d. było dążenie do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego i doskonalenie umiejętności kierowców. Cel ten przejawia się zarówno w kontrolowaniu uprawnień kierowców stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, jak ich dyscyplinowaniu. Celowi temu służy bezsprzecznie ewidencjonowanie naruszeń przepisów drogowych, z których każde odnotowywane jest, jako określona ilość punktów. Zebranie określonej liczby punktów pociąga za sobą odpowiednie konsekwencje. Konsekwencje te wyraźnie określone zostały w ustawie. Norma ta w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ustanawia limit punktów, po uzyskaniu których samodzielnie podjęta przez kierowcę reedukacja, o której mowa w art. 130 ust. 3 zd. pierwsze ustawy nie będzie już miała wpływu na zachowania organów administracji, a kierowca, który uzyskał w ciągu roku 24 punkty karne, nie może liczyć na obniżenie ich ilości ze skutkiem cofnięcia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji.

Wytyczne, pozwalające na realizacje celu, jakim jest dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego wynikają też expressis verbis z treści art. 135 ust. 1 pkt 1 lit g. p.r.d. Stanowi on, że policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Niewątpliwie § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. jak i § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. ingeruje w sferę praw i wolności jednostki, stwierdzić jednak trzeba, iż ingerencja ta dokonana została już na gruncie ustawy. Jakkolwiek, zgodnie z jej art.130 ust. 3 zd. pierwsze p.r.d., obniżenie posiadanych punktów z tytułu naruszenia przepisów drogowych po odbyciu reedukacyjnego szkolenia jest prawem przysługującym kierowcy, to jest to prawo warunkowe. Skorzystanie z niego uzależnione jest od tego, czy suma punktów uzyskanych przed odbyciem szkolenia nie przekroczy 24. Ustawa nie przewiduje sytuacji, w której bez względu na ilość posiadanych przez kierowcę punktów karnych można punkty te zredukować. Wynika to z brzmienia przywołanych wyżej regulacji ustawowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 763/12).

Przepis § 8 pkt 6 rozporządzenia z 2002 r. jak § 8 pkt 6 rozporządzenia z 2012 r w rozważanym zakresie nie wykraczał i nie wykracza poza ramy delegacji zawartej w art. 130 ust. 4 p.r.d. Powołane unormowanie jest doprecyzowaniem postanowień wynikających wprost z samej ustawy. Taki zabieg redakcyjny nie może przesądzać o niezgodności aktu wykonawczego z upoważnieniem do jego wydania (por. pogląd prezentowany w wyroku TK z dnia 5 stycznia 1998 r. sygn. akt P 2/97 publ OTK 1998/1/1).

Tożsame stanowisko, co do zgodności § 8 ust. 6 rozporządzenia poprzedniego i obecnie obowiązującego z upoważnieniem do jego wydania, zajął już Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki z dnia 31 marca 2011r. sygn. I OSK 1013/10, z dnia 16 grudnia 2010r. sygn. akt I OSK 275/10 czy z dnia 13 lipca 2006r. sygn. akt I OSK 1087/05, z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 763/12 publ. w Internetowej Bazie Orzeczeń NSA). Przyjęto tam, iż właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, iż akt podustawowy, jakim jest rozporządzenie wydane na podstawie art. 130 ust. 4 ustawy p.r.d., nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawy, a regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych.

Przedstawione rozważania prawne determinują ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jako nietrafnych. Z kolei odnośnie zarzutu naruszenia art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji skarga kasacyjna nie precyzuje na czym miałoby ono polegać.

Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.