Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1827/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 2, art. 48, art. 9
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. obecnie G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1221/15 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1221/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. G. – B. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] kwietnia 2015 r., nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Zaskarżoną decyzją M. Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania N. B. i K. G. - B. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [..] kwietnia 2014 Nr [..] nakazującą K. G. - B. i N.B.rozbiórkę budynku garażowo - gospodarczego w kształcie litery "L", od strony północno - wschodniej (przy granicy z działką nr ew. [.]) ściana dł. 11,30 m z wcięciem dł. 6,90 m x szer. 3,20 m, ściana o dł. 21,50 m po stronie południowo - wschodniej (przy granicy z działką nr ew. [...]), ściana dł. 3,20 m po stronie południowo - zachodniej, ściana po stronie północno - zachodniej o dł. 12,60 m, ściana od strony południowo - zachodniej o dł. 15,80 m i ściana po stronie północno - zachodniej dł. 5,70 m, o łącznej powierzchni zabudowy 180,22 m2, na działce nr ew. [..] obr. [..], przy ul. G. w M.

Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [..] listopada 2009 r. PINB w P. G. wstrzymał roboty budowlane dot. przebudowy i rozbudowy budynku istotnie odbiegające od warunków pozwolenia i nakazał złożenie inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanych robót w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

MWINB postanowieniem z dnia [..] stycznia 2010 r. umorzył postępowanie zażaleniowe, ponieważ organ powiatowy nie wydał decyzji w trybie art. 51 w terminie.

Decyzją z dnia [..] sierpnia 2010 r. organ umorzył postępowanie w sprawie zgodności realizacji przebudowy i rozbudowy budynku garażowo-gospodarczego z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami. MWINB decyzją z dnia [..] października 2010 r, utrzymał w mocy w/w decyzję. Starosta G. decyzją z dnia [..] marca 2010 r. po wznowieniu postępowania w sprawie uchylił decyzję ostateczną decyzją z dnia [..] sierpnia 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i pozwalającą na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowę i rozbudowę budynku garażowo-gospodarczego w części dotyczącej przebudowy i rozbudowy budynku garażowo-gospodarczego i w tym zakresie umorzył postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2379/10 oddalił skargę na decyzję z [..] października 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2500/11 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Postanowieniem z dnia [..] maja 2013 r. PINB w P. wstrzymał roboty budowlane przy budowie ww. budynku i nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

W dniu 11 sierpnia 2013 r. N. B. złożył: zaświadczenie o zgodności ww. budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością oraz decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków .

Następnie dwukrotnie występował z wnioskami o przedłużenie terminu dostarczenia dokumentacji do których organ się przychylił.

Postanowieniem z dnia[..] listopada 2013 r. organ wezwał inwestorów do uzupełnienia w terminie 14 dni projektu budowlanego w zakresie wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133).

Dnia 12 grudnia 2013 r. N. B. wystąpił z wnioskiem o przedłużenie ww. terminu do 31 stycznia 2014 r. Organ odmówił zmiany terminu.

W dniu 22 stycznia 2014 r. pełnomocnik T. J.za pośrednictwem poczty elektronicznej wystąpił o przesłanie ostatniej decyzji PINB w P. Organ wysłał pełnomocnikowi potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię postanowienia z [..] listopada 2013 r. i z [..] stycznia 2014 r.

Pismem z 26 marca 2014 r. Starostwo Powiatowe w G. poinformowało, że w rejestrach nie ma wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych dotyczących ww. budynku.

W konsekwencji PINB w P. wydał ww. decyzję z dnia [..] kwietnia 2014 r. nakazującą rozbiórkę.

Organ podkreślił, że przyczyną uchylenia decyzji z [..] sierpnia 2006 r. w części dot. budynku garażowo - gospodarczego było dokonanie rozbiórki budynku z pozostawieniem jedynie ściany w granicy z działką skarżącego i wykonanie nowego budynku garażowo - gospodarczego z wykorzystaniem ww. ściany. Jak wskazał również WSA w worku z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2379/10 oddalając skargę na decyzję MWINB Nr [..] z dnia [..] października 2010 r. W sytuacji wykonania nowego obiektu budowlanego bez ostatecznego pozwolenia na budowę lub wymaganego prawem zgłoszenia, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie na podstawie art. 48 lub art. 49 b Prawa budowlanego. Powyższe uwagi podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 25 września 2012 r. Organ powołując się na treść art. 153 ppsa stwierdził, że wobec stwierdzonej samowoli budowlanej zasadne było zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że wszczęto procedurę legalizacyjną. Niemniej pomimo złożenia stosownej dokumentacji projekt budowlany nie spełnia wymagań w/w rozporządzenia w szczególności; brak informacji o rozwiązaniach konstrukcyjnych budynku, brak zwymiarowania części zadaszonej na projekcie zagospodarowania, występuje niezgodność powierzchni zabudowy, tj. obliczona powierzchnia wynosi ok. 246 m2, natomiast w projekcie podano 184 m2, nie naniesiono rozwiązań zasadniczych elementów wyposażenia budowlano - instalacyjnego w zakresie wentylacji w garażu. Pouczono inwestora o treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego,

WINB przytoczył art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego i podkreślił, że usytuowanie budynku narusza ust. 2 § 12 zgodnie z którym sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Plan natomiast nie przewiduje sytuowania obiektów w granicach działki. Również ze względu na szerokość działki nie jest możliwe zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 1 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m".

Inwestorzy nie wywiązali się w terminie z nałożonych obowiązków i nie przedłożyli uzupełnionej dokumentacji.

Za chybiony organ uznał zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w z w. art. 7 kpa poprzez ich niezastosowanie wskazując, że wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2 właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaznaczył, że celem art. 9 Prawa budowlanego było umożliwienie legalnego wybudowania obiektu budowlanego mimo niespełnienia warunków techniczno-budowlanych, jednak przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopuszczenie tej instytucji w trakcie legalizacji kłóciłoby się z wykładnią literalną jak i funkcjonalną art. 9 i art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji organ nie zgodził się z zarzutem dotyczącym obowiązku zawieszenia postępowania w związku z wnioskiem inwestorów o udzielenie zgody na odstępstwo, od przepisów techniczno - budowlanych. Wyjaśnił również, że ww. okoliczność nie stanowi zagadnienia wstępnego z art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

MWINB nie podzielił też zarzutu naruszenia przez PINB art. 40 § 2 w zw. z art. 124 § 1 kpa poprzez doręczenie pełnomocnikowi skarżących poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii postanowień (bez wskazania imienia i nazwiska osoby poświadczającej zgodność kopii z oryginałem) zamiast oryginału lub odpisu postanowienia. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zawiadomieniu z dnia [..] marca 2014 r. że "działanie organu nadzoru budowlanego I instancji przejawiające się w niedoręczaniu ustanowionemu w dniu 8 listopada 2013 r. pełnomocnikowi postanowienia z dnia [..] listopada 2013 r. oraz z dnia [..] stycznia 2014 r. może budzić uzasadnione obawy co do dotrzymywania przez organy zasady szybkości postępowania i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wymienionych w Kpa. Dlatego też Mazowiecki WINB zobowiązał organ powiatowy do podjęcia kroków zapobiegających występowaniu podobnych przypadków w przyszłości. Jednocześnie jednak w w/w zawiadomieniu zaznaczono, że "pomimo uchybienia art. 40 § 2 Kpa PINB przy piśmie z 22 stycznia 2014 r. przesłał pełnomocnikowi T. J. potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie w/w postanowień, co wypełnia przesłanki z art. 124 kpa.

Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 10 Kpa, bowiem dla stwierdzenia naruszenia art. 10 kpa, uzasadniającego uchylenie rozstrzygnięcia nie wystarcza samo tylko stwierdzenie jego naruszenia. Strona musi bowiem wykazać, że naruszenie miało miejsce oraz że uniemożliwiło ono podjęcie konkretnej czynności procesowej - co miało istotny wpływ - na rozstrzygnięcie sprawy.

Organ przypomniał, że termin na złożenie dokumentacji żądanej postanowieniem z dnia [..] listopada 2013 r. został wyznaczony na 14 dni od dnia otrzymania postanowienia. Przyjmując zatem, że PINB przy piśmie z dnia 22 stycznia 2014 r. przesłał pełnomocnikowi potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię w/w postanowienia (odebraną 24 stycznia 2014 r.) zobowiązani powinni złożyć dokumentację do 7 lutego 2014 r.

Skargę na powyższą decyzję złożyła K. G. - B. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie:

a) art.48 ust. 1 2, 3 i 4 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

b) art.9 ust. 2 i 3 p.b. w zw. z art. 7 kpa poprzez ich niezastosowanie,

c) art.40 § 2 w zw. z art.124 § 1 i art. 238 § 1 kpa poprzez doręczenie pełnomocnikowi skarżących poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii postanowień (bez wskazania imienia i nazwiska osoby poświadczającej zgodność kopii z oryginałem), zawiadomień bez podpisu osoby sporządzającej zawiadomienie, zamiast oryginału lub odpisu postanowienia albo zawiadomienia i przyjęcie, iż doręczenie to jest zgodne z procedurą KPA, pomimo iż żaden przepis prawa nie upoważnia organu do sporządzania i poświadczania kopii dokumentów z oryginałem,

d) art.97 § 1 pkt 4 kpa i niezawieszenie postępowania w przypadku, gdy wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ - tj. wydania lub niewydania zgody przez właściwego ministra na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych,

e) art.65 § 1 kpa poprzez wskazanie Skarżącej organu właściwego do rozpoznania wniosku i nie przesłanie tego wniosku do właściwego organu,

2) art.10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i niepoinformowaniu stron przed wydaniem zaskarżonej decyzji o możliwości zapoznania się z materiałem, a przez to nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów materiałów oraz zgłaszanych żądań.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 48 Prawa budowlanego, którego treść przytoczył. Nadto podał, że okolicznością niekwestionowaną w sprawie jest fakt, iż mimo wyznaczonego i przedłużanego terminu, inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego, w wyniku rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach, zasadnie nałożyły na inwestorów obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku. Na organy nie został nałożony obowiązek tak długiego prowadzenie postępowania, aż inwestor wejdzie w posiadanie dokumentów, których przedłożenie nakazał organ.

Sąd I instancji podzielił stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że w art. 9 Prawa budowlanego przewidziana została wyjątkowa w procesie budowlanym instytucja pozwalająca na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie z powyższym przepisem wniosek do ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu I instancji, odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych na etapie postępowania legalizacyjnego w istocie prowadziłoby do kolejnego nieprzestrzegania prawa przez podmioty, które i tak już naruszyły obowiązujący porządek prawny wznosząc obiekt w warunkach samowoli budowlanej.

W świetle przedstawionej argumentacji bez wpływu w ocenie Sądu na prawidłowość wydanych rozstrzygnięć pozostawały zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezawieszenie z urzędu postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim - zdaniem skarżącej - było postanowienie o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych.

Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 10 kpa. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie - pomimo jego oczywistości w tej sprawie - zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że pomimo naruszenia art. 40 § 2 kpa poprzez nie doręczanie pism procesowych - tj. postanowień o przedłużeniu bądź odmowie przedłużenia terminu złożenia wymaganej dokumentacji - ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi PINB przy piśmie z 22 stycznia 2014 r. przesłał pełnomocnikowi T. J. potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie ww. postanowień. Pełnomocnik podejmował stosowne czynności, wnosząc o przedłużenie zakreślonych przez organ terminów. Pełnomocnik został ustanowiony w dniu 8 listopada 2013r. Zarzut ten pozostaje bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie również z tego względu, że ponownie - na etapie postępowania odwoławczego - pełnomocnik skarżących został pismami z dnia 28 maja 2014r. i 16 czerwca 2014r. wezwany do dostarczenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zwróconych przy postanowieniu z dnia [..] listopada 2013r. oraz pismem z dnia 15 lipca 2014r. wezwany do złożenia wyjaśnień w zakresie usunięcia nieprawidłowości. W dniu 30 października inwestorzy przesłali wprawdzie projekt budowlany, jednak nadal nie spełniał on wymagań w zakresie usytuowania obiektu.

W konsekwencji Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. G. – B. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez niezastosowanie:

1} pomimo naruszenia przez organy przepisów art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie i przepisu art.138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji naruszenia:

a) zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w przepisie art. 15 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego przez MWINB w zakresie uzupełnionej dokumentacji budowlanej, podczas gdy należało z uwagi na niezapewnienie przez PINB stronie możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji uchylić decyzję organu I instancji w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego,

b) przepisów art. 48 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

c) przepisu art. 9 ust. 2 i 3 p.b. w zw. z przepisem art. 7 kpa poprzez ich niezastosowanie,

d) przepisu art. 40 § 2 w zw. z przepisem art. 124 § 1 i 238 § 1 kpa poprzez doręczenie pełnomocnikowi skarżących poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii postanowień (bez wskazania imienia i nazwiska osoby poświadczającej zgodność kopii z oryginałem), zawiadomień bez podpisu osoby sporządzającej zawiadomienie zamiast oryginału lub odpisu postanowienia albo zawiadomienia, i przyjęcie, iż doręczenie takie jest właściwe i zgodne z procedurą kpa, pomimo iż żaden przepis prawa nie upoważnia organu do sporządzania i poświadczania kopii dokumentów z oryginałem!, i uznania przez WSA, że uchybienie to nie ma istotnego znaczenia dla przebiegu postępowania, podczas gdy naruszenie to miało wpływ na prawo wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego,

e) przepisu art. 10 § 1 kpa oraz art. 81 kpa poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i niepoinformowaniu stron przed wydaniem zaskarżonej decyzji organu I instancji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, a przez to nieumożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań,

f) przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa i nie zawieszenia postępowania w przypadku, gdy wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ - tj, wydania lub niewydania zgody przez właściwego ministra na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, po ówczesnym rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego negatywnego,

g) przepisu art. 65 § 1 kpa poprzez wskazanie Skarżącej organu właściwego do rozpoznania wniosku i nieprzesłanie tego wniosku do właściwego organu,

h) podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady legalności działania, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej oraz zasady informowania stron wyrażonych w przepisach art, 6, 7, 8 i 9 kpa, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

II. przepisu postępowania tj. art. 151 ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, mimo że z uwagi na naruszenia przepisów wskazanych powyżej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, istniały uzasadnione podstawy do jej uwzględnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca dokonała obszernej argumentacji wskazanych zarzutów.

Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2018 r. uczestniczka postępowania G. W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że obecnie nosi nazwisko G.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W niniejszej skardze kasacyjnej ( bez powołania podstawy prawnej art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zarzucono jedynie naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi.(pkt I i II skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w pkt I skargi kasacyjnej wskazać należy, że zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany. Zarówno art. 183 § 1, jak i art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a., nakładają na stronę wnoszącą skargę kasacyjną obowiązek zredagowania tego środka odwoławczego w sposób, który umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska wojewódzkiego sądu administracyjnego we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy. Należy w związku z tym zwrócić uwagę, że część wstępna skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie, w której powinny zostać zawarte zarzuty skargi kasacyjnej, została zbudowana wadliwie z naruszeniem art. 174 pkt 2 oraz art. 176 p.p.s.a.

W świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić wpływ jego naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Sposób sformułowania tych zarzutów skargi kasacyjnej nie jest jednak prawidłowy. Zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania skarżąca nie podała, w jaki sposób ewentualne naruszenie wskazanych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie - zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym uchybieniem przepisom postępowania, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że takie powołanie w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" w zw. z art. 6,7,8 i 9 k.p.a. , nie pozwala traktować jako prawidłowo skonstruowanej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Również Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia zasady dwuinstancyjności wynikającej z art.15 kpa w niniejszym postępowaniu. Nie można pominąć, że zarzuty skargi kasacyjnej stanowią w znacznej mierze powielenie zarzutów skargi skierowanej do WSA w Warszawie. Analiza podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania i ich uzasadnienia prowadzi do wniosku, że nie zawierają one uzasadnienia przekonującego o takich następstwach stwierdzonych uchybień, które były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.

Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 10 kpa w zw. z art.81 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Zarzut ten musi wskazywać, że brak czynnego udziału uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca natomiast - poza tylko ogólnym stwierdzeniem, że nie mogła zapoznać się ze zgromadzonym materiałem - nie wykazała, jakie podniesione uchybienia procesowe organów miały wpływ na wynik postępowania i nie wyjaśniła też jakie czynności podjęłaby gdyby była prawidłowo zawiadomiona.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 40 § 2 kpa poprzez nie doręczanie pism procesowych ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Organ I instancji przy piśmie z 22 stycznia 2014 r. przesłał pełnomocnikowi T. J. potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie postanowień. Choć racę ma skarżąca kasacyjnie, że przepisy procedury administracyjnej nie przewidują doręczania pism w kserokopii czy w odpisie, bowiem doręcza się je zawsze w oryginale z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ, niemniej uchybienie to miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby od wydanych postanowień przysługiwały środki zaskarżenia. W doręczeniu pisma, zawierającego decyzję, czy postanowienie doniosły prawnie jest bowiem fakt doręczenia jej w formie przewidzianej w art. 39-48 k.p.a., jeżeli są z nim związane określone skutki prawne materialne i procesowe. Tym samym tylko w przypadku zachowania tych reguł doręczenia decyzji bądź postanowienia będzie skuteczne (vide; B. Adamiak i J. Borkowski - Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. st. 442 i 443). W tej sprawie postanowienia (z dnia [..] listopada 2013r. oraz z dnia [..] stycznia 2014r.), których sposób doręczenia kwestionuje skarżąca kasacyjnie dotyczyły wyłącznie przedłużenia bądź odmowy przedłużenia terminu do złożenia wymienionej w postanowieniu z dnia [..] maja 2013r. dokumentacji. Natomiast na etapie postępowania odwoławczego pełnomocnik skarżącej kasacyjnie został pismami z dnia 28 maja 2014r. i 16 czerwca 2014r. wezwany do dostarczenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zwróconych przy postanowieniu z dnia [..] listopada 2013r. oraz pismem z dnia 15 lipca 2014r. wezwany do złożenia wyjaśnień w zakresie usunięcia nieprawidłowości, podejmował także stosowne czynności, wnosząc o przedłużenie zakreślonych przez organ terminów.

Również bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 9 ust.2 i 3 Prawa budowlanego. Rację ma Sąd I instancji, iż wniosek do ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, które podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpatrywanej sprawie, zgodnie z którym postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wydawane jest wyłącznie w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie jest zatem dopuszczalne wyrażenie takiej zgody po wykonaniu robót budowlanych, czy to wskutek wykonania decyzji pozwalającej na budowę, czy też zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej. W takim bowiem wypadku udzielenie zgody na odstępstwo prowadziłoby do legalizacji robót budowlanych wykonanych niezgodnie z przepisami prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 875/05, z dnia 3 czerwca 2008 r,, sygn. akt ll OSK 590/07, z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 303/08, z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt ll OSK 352/09, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; tak również komentarz do art. 9 ustawy - Prawo budowlane w: "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, 2009 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia funkcjonalna art. 9 ustawy - Prawo budowlane, przewidująca możliwość zastosowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych w celu umożliwienia legalizacji samowoli budowlanej, nie jest prawidłowa również z tego względu, że ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego kompetencji do wystąpienia z wnioskiem do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, a kompetencji organu nie można domniemywać. Za takim rozumieniem przepisu przemawia bezpośrednie brzmienie jego ust. 3, w myśl którego wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca przesądził zatem wprost o braku możliwości rozszerzenia art. 9 Prawa budowlanego na postępowania innego rodzaju, a więc i postępowanie legalizacyjne. Wykładnia omawianego przepisu musi być zgodna z jego celem, który dopuszczając odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych ustanowił wyjątek od ogólnej zasady zgodności procesu inwestycyjno-budowlanego z przepisami, o których mowa w art. 7 Prawa budowlanego (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wyd. Lexis Nexis, s. 88-90 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). W związku z tym nietrafne zatem okazały się również zarzuty kasacyjne naruszenia art. 65 § 1 kpa oraz art.97 § 1 pkt 4 kpa.

Bezzasadny także okazał się zarzut naruszenia art. 48 ust.1-4 Prawa budowlanego, błędnie powołany przy podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. O zastosowaniu tego przepisu w niniejszej sprawie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2500/11, a organy prowadzące postępowanie rozstrzygnięciem tym były związane.

W konsekwencji również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi jest oczywiście pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Z powyższych powodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, z tego względu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.