Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 387/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku P. G. z dnia [...] maja 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz P. G. sumę pieniężną w wysokości 300 (słownie: trzysta) złotych; 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz P. G. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata, zarzucił organowi administracji przewlekłe prowadzenie postępowania przy rozpatrywaniu jego wniosku z [...] maja 2017 r., złożonego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie opubl. w Dz.U. z 2018 r. poz. 132), zwanej dalej "ustawą emerytalną".

W skardze wniesiono o:

- zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji wobec wniosku Skarżącego,

- stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- przyznanie od organu, na rzecz Wnioskodawcy, sumy pieniężnej w kwocie 12 000 zł.

Uzasadniając skargę wskazano m.in.:

- wobec wniosku z [...] maja 2017 r. organ - pismem z [...] czerwca 2017 r. - poinformował, że jego rozpatrzenie powinno nastąpić do [...] października 2017 r.,

- [...] października 2017 r. organ skierował pisma do:

- Dyrektora [...] z pytaniem czy Wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenia wraz z prośbą o wskazania, jakie okresy pracy i służby oraz w jakich formacjach, stanowią postawę powyższego świadczenia;

- Wnioskodawcy z informacją, że rozpoznanie sprawy powinno nastąpić do [...] czerwca 2018 r.,

- [...] października 2017 r. organ skierował pisma do:

- Komendanta Głównego Policji z prośbą o przedstawienie stanowiska, czy - w jego ocenie - Wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

- Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Nardowi Polskiemu (dalej: jako "IPN"), z prośbą o przekazanie kopii dokumentów, dotyczących przebiegu służby byłego funkcjonariusza od 12 września 1989 r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanek rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia,

- pismem z [...] stycznia 2018 r. organ odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (datowane na [...] grudnia 2017 r.); poinformował Wnioskodawcę, że załączone do jego pisma dokumenty nie stanowią materiału dowodowego adekwatnego do wymagań sprawy i umożliwiającego rozstrzygnięcie; podkreślając, że skierowano uprzednie zapytania, organ nie ustosunkował się do odległych terminów, w których je składano,

- wobec powyższego postępowanie jest prowadzone przewlekle; pomimo przedłożenia przez Wnioskodawcę wszelkich dokumentów, poświadczających spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 8a ustawy emerytalnej, do dnia wniesienia skargi ([...] czerwca 2018 r.) nie wydano rozstrzygnięcia; działania organu administracji są pozorne - nie wnoszą nic nowego do sprawy - i niepotrzebnie przedłużają toczące się postępowanie; stosując się do art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", zawiadamiano wprawdzie Wnioskodawcę o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczano kolejne - bardzo odległe; brak jest jednak podstaw faktycznych jak i prawnych do takiego działania; organ kwestionuje załączone do wniosku dokumenty uznając, że są nie adekwatne do wymagań sprawy i wydania rozstrzygnięcia; taka argumentacja organu jest bezzasadna; każdy dokument, dołączony do pisma, jest dowodem i powinien zostać uwzględniony przy rozpoznawaniu sprawy; nadto, Wnioskodawca dołączył komplet dokumentów, które są kopią dokumentów otrzymanych od IPN i Komendanta Głównego Policji; przed otrzymaniem tych dokumentów ze wskazanych instytucji organ mógł zapoznać się z dokumentami przesłanymi wraz z wnioskiem; skróciłoby to czas analizowania akt otrzymanych z IPN; istotne okoliczności organ powinien ustalić w oparciu o pełną i obszerną dokumentację, dostarczoną przez Wnioskodawcę; wniosek był oparty o szereg dokumentów (ich zestawienie zamieszczono w skardze),

- zwłoka, jakiej dopuścił się organ administracji, nie może budzić wątpliwości w świetle art. 35 § 1 K.p.a.,

- z uwagi na rażącą przewlekłość postępowania, Wnioskodawcy należy się słuszne zadośćuczynienie, określone w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302); na dzień składania skargi (8 czerwca 2018 r.) oczekuje już 12 miesięcy na rozstrzygnięcie wniosku; z tego tytułu - pomimo spełnienia przesłanek ustawowych - od [...] października 2017 r. otrzymuje świadczenie w obniżonej wysokości; brak rozstrzygnięcia wniosku, złożonego w trybie art. 8a ustawy emerytalnej, skutkuje brakiem pewności co do praw strony; nie powinno mieć to miejsca; wysokość żądanego zadośćuczynienia stanowi kwotę 1000 zł pomnożoną przez liczbę miesięcy bezprawnego przewlekania postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie. Uzasadniając żądanie oddalenia skargi wskazano:

- w przedmiotowej sprawie 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270); art. 8a ust. 1 i 2 znowelizowanej ustawy emerytalnej zobowiązuje organ administracji, aby w szczególnie uzasadnionych przypadkach - w drodze decyzji - wyłączył stosowanie art. 15c, 22a oraz art. 24a, w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13 b, ze względu na:

- krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

- rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia,

- wymaga to od organu podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy; do wydania decyzji nie wystarczy sam wniosek o wyłączenie stosowania wskazanych przepisów ustawy emerytalnej; aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia organ musi wszechstronnie i wnikliwie zbadać sprawę; wymaga to podjęcia przezeń szeregu czynności wyjaśniających,

- w pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do [...] z zapytaniem czy wnioskodawca pobiera świadczenie emerytalne (czy rentowe) oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach; następnie będzie wymagało ustalenia, czy podlega - ewentualnie za jakie okresy i wobec służby w jakich formacjach - regulacjom ustawy emerytalnej zawartym z art. 15c, 22a, oraz 24a,

- w razie potwierdzenia powyższego konieczne jest wystąpienie do IPN, o informację dotyczącą przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy emerytalnej, oraz innych - pozwalających na ocenę ustawowego wymagania rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia; ponadto niezbędne jest wystąpienie do formacji, w których wnioskodawca pełnił służbę (lub jej następcy prawnego) o weryfikację okresów służby, pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia,

- biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny sprawy - zobowiązanie organu do przeprowadzenia szeregu czynności w sprawie zanim wyda decyzję, na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej - wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione; organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia; właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa - wysokość zaopatrzenia emerytalnego (rentowego) funkcjonariuszy i ich rodzin; konstrukcja przepisów uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy wnioskodawca w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22a czy 24a ustawy emerytalnej; w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny,

- wskazano również, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę - 4 457) skierowanych na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 października 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, opubl. LEX nr 2158457, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA" ), wskazał: "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności"; Sąd ten podniósł też: "Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania"; w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego; występują obiektywnie weryfikowalne czynniki, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ; nie unika on celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale - zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi - zbiera materiał dowodowy, konieczny do wydania decyzji; co warte podkreślenia, zebranie całego materiału dowodowego dotyczy znacznej ilości spraw, w których złożono wnioski na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej,

- zakwestionowano żądanie zasądzenia sumy pieniężnej w kwocie 12 000 zł. co do zasady i wysokości; argumentacja, że Wnioskodawca spełnia przesłanki ustawowe z art. 8a ustawy emerytalnej i - z tego powodu - należy mu się zadośćuczynienie, które stanowi kwotę 1000 zł pomnożoną przez liczbę miesięcy przewlekania postępowania, jest tylko jego twierdzeniem; o ewentualnym spełnianiu przesłanek ustawowych orzeka bowiem właściwy organ, a nie strona; w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Łodzi z 18 maja 2017 r. (sygn. akt II SAB/Łd 25/17, dostępny w CBOSA) wskazano: "Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16 - Lex nr 2237160)."; to, że suma pieniężna ma charakter głównie kompensacyjny, nie podważa stanowiska, o możliwości jej przyznania tylko gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia, rozstrzygającego skargę na bezczynność - zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania; ma ona niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu; skoro tak to strona powinna taką stratę konkretnie wykazać; nie wystarczy ogólnie powoływać się na samą okoliczność wyrządzenia szkody; taka argumentacja nie wskazuje bowiem w odniesieniu do jakiej wielkości należałoby orzec proporcjonalnie o środku prawnym o charakterze kompensacyjnym (tak wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1769/17, oraz I OSK 1506/16 - dostępne w CBOSA).

Sąd:

- nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi; jest on bowiem – wbrew wywodom skargi – właściwy do orzekania w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej,

- rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec braku odpowiedzi na skierowane do organu pytanie, gdzie określono tego skutki (k. 21) Sąd uznał, że sprawa z wniosku Skarżącego do dnia orzekania nie została załatwiona.

Sąd zważył, co następuje:

Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie jej załatwiania (tak m.in. wyroki NSA o sygn. akt: II GSK 1665/16 i II OSK 1158/16 – dostępne w CBOSA). Przy ocenie przewlekłości postępowania jest istotne, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy - niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądna granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (wobec art. 12 K.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych - nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, (tak np. wyroki NSA o sygn.: II OSK 1956/12 oraz. II GSK 2038/13 – dostępne w CBOSA). Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (analogicznie w kwestii bezczynności - patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie, w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość (pismo z [...] grudnia 2017). Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi.

Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza jednak możliwości uznania, że organ prowadzi postępowanie przewlekle.

Trafnie w skardze oraz odpowiedzi na nią przywołano istotne w sprawie regulacje normatywne oraz opisano przebieg sprawy. Wobec uprzedniego zreferowania, ponowne ich przytaczanie nie byłoby zasadne.

Organ administracji trafnie wprawdzie wywodził, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy emerytalnej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Nie było to generalnie w skardze kwestionowane, choć wywodzono jakoby działania organu były zbędne wobec przedłożenia przez Wnioskodawcę szeregu dokumentów (wywody skargi w danym zakresie są chybione, o czym dalej). Jednocześnie jednak organ nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym w skardze zarzutem przewlekłości postępowania, gdy chodzi o intensywność realizacji kolejnych działań. Jak trafnie podniesiono w skardze, wobec pozyskania przez organ koniecznej dokumentacji na końcu marca 2018 roku (pisma z [...] stycznia i [...] marca 2018 r.), dopiero [...] czerwca tego roku (a więc po wniesieniu skargi) poinformowano Wnioskodawcę o zgromadzeniu dokumentacji i możliwości zapoznania się z nią. Wobec wpływu wniosku w maju 2017 roku organ wystąpił o pierwszy konieczny dokument dopiero po upływie pierwszego wyznaczonego sobie terminu na załatwienie sprawy ([...] października 2017 r.). Ocenie Sądu nie podlegało generalnie procedowanie w sprawie przez organ po dniu przekazania skargi. Miał on jednak na względzie że - do czasu rozpatrywania przezeń sprawy - wniosek nadal nie został rozpatrzony, pomimo upływu kolejnego wskazanego przez organ terminu ([...] czerwca 2018 r.). Wskazano jedynie kolejną datę końcową – [...] listopada 2018 r.

Nie do podważenia jest wprawdzie argumentacja organu, że samo wyjaśnienie wskazanych przezeń kwestii jest niezbędne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Dodatkowo przedłożenie przez Wnioskodawcę określonej dokumentacji archiwalnej (argumentacja skargi), nie zwalniało organu z obowiązku zwrócenia się o nią do innych instytucji, gdyż nie mógł mieć pewności o przedłożeniu przez zainteresowanego wynikiem sprawy wszelkich istotnych dokumentów. Jednakże brak uzasadnienia - w kontekście samej specyfiki danych spraw - dla podejmowania stosownych czynności z tak znaczną zwłoką. Sprawy skomplikowane należy wszak załatwiać w terminie do dwu miesięcy.

W judykaturze przyjmuje się, że prowadzenie czynności bez stosownej dynamiki pomiędzy poszczególnymi działaniami (koncentracji), stanowi także o przewlekłości postępowania. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie miało to miejsce.

Wobec upływu przewidzianego przepisem terminu załatwienia sprawy (jak wskazano – do dwu miesięcy w sprawach szczególnie skomplikowanych) uzasadnione było zobowiązanie organu przez Sąd do załatwienia sprawy w czasie 30 dni – wedle żądania skargi.

Nie można uznać za trafne wywodów organu, jakoby - w realiach niniejszej sprawy - nie doszło do oczywistego a więc rażącego naruszenia prawa w kontekście przewlekłości w sprawie. Organ podejmował wprawdzie czynności generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku. Z kolei - wobec wejścia w życie regulacji, z krótkim okresem vacatio legis, skutkującej potrzebą rozstrzygnięcie wielu spraw o charakterze indywidualnym, wpływających do organu w krótkim terminie - technicznie i organizacyjnie niewykonalne mogło być zachowanie terminów, mających charakter uniwersalny a zamieszczonych w K.p.a. (konieczność reorganizacji, przesunięć kadrowych, zatrudnienia pracowników - co jest poprzedzone konkursem itd.). Zadaniem organu było jednak w takim przypadku zorganizowanie pracy tak, aby w rozsądnym czasie zlikwidować zaległości zaś sprawy były załatwione w możliwie najkrótszym czasie w kolejności wpływu, bądź wedle innych, jasno sprecyzowanych i racjonalnie uzasadnionych reguł - np. w sprawach dotyczących świadczeń emerytalnych z uwzględnieniem wieku uprawnionych do doświadczeń, z pierwszeństwem osób najstarszych. Gdy obiektywnie nie jest możliwe zachowanie terminów, strony winny być informowane o regułach, co do kolejności załatwiania spraw oraz o realnym terminie rozpatrzenia ich dotyczących.

W rozpatrywanej sprawie w sposób oczywisty nie uczyniono temu zadość. Wniosek wpłynął do organu w maju. Jego zadaniem było prowadzenie sprawy tak aby każda strona mogła realnie oczekiwać jej załatwienia w ramach przyjętej kolejności. Nie mogło temu służyć kierowanie kolejnych pism, informujących o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, zwłaszcza gdy przed upływem pierwszego nie podejmowano nawet żadnych czynności w sprawie (do [...] października 2017 r.) a kolejny upłynął bezskutecznie. Jeżeli - wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych – nie mogą być dochowane terminy zakreślone K.p.a., obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że - pomimo przekroczenia terminów - sprawa jej zostanie w rozsądnym czasie ostatecznie załatwiona. Zwłaszcza gdy dotyczy ona sfery stosunkowo wrażliwej z perspektywy życia codziennego - świadczeń emerytalnych. Kolejne przesunięcia terminu, w połączeniu z opieszałym podejmowaniem czynności, mogło rodzić po stronie Wnioskodawcy uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu. Nie może być to akceptowane w państwie prawnym.

Znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy (na dzień orzekania przez Sąd upływ 17 miesięcy od złożenia wniosku), w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla Wnioskodawcy, kiedy sprawa zostanie ostatecznie załatwiona, uzasadnia ocenę, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszenia prawa.

Zasadne są z kolei wywody skargi, gdzie podniesiono, że - wobec znacznego okresu oczekiwania na rozstrzygnięcie, nawet gdyby zwłoka organu nie była zawiniona – uzasadnione jest żądanie sumy pieniężnej, tytułem zadośćuczynienia za stan niepewności, w jakiej pozostawał Wnioskodawca w następstwie znacznego przekroczenia ogólnych terminów załatwienia sprawy, zakreślonych w K.p.a. Wbrew twierdzeniu organu (tak odpowiedź na skargę) przeszkodą dla jej zasądzenia nie może być brak wykazanie konkretnych szkód, jakie poniósł Wnioskodawca w następstwie zwłoki przy załatwieniu sprawy. W istocie mogłyby one być dopiero ocenione w kontekście treści oczekiwanego w sprawie, ostatecznego orzeczenia administracyjnego - z perspektywy uszczerbku w prawach strony, w porównaniu ze stanem jaki wystąpiłby, gdyby stosowne orzeczenie wydano we właściwym czasie. W takiej sytuacji strona nie może na tym etapie (wniesienia skargi na przewlekłość postępowania czy bezczynność) oszacować poniesionych strat a więc nie podobna z tego tytułu czynić jej zarzutu. Roszczenia wobec poniesionych szkód mogą być natomiast dochodzone wyłącznie w stosownym postępowaniu, przed sądem powszechnym, na gruncie przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.), dalej zwanej "K.c.", o odpowiedzialności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej. W ramach prowadzonego postępowania dowodowego przed tymi sądami zainteresowany wykazuje wielkość szkód, w kontekście wejścia do obrotu ostatecznego orzeczenia o określonej treści, wydanego z opóźnieniem, co potwierdza orzeczenie sądu administracyjnego (art. 4171 § 3 K.c.). Właściwymi do prowadzenia postępowania dowodowego w kontekście realnie poniesionych szkód nie są natomiast, co do zasady, sądy administracyjne (postępowanie tego rodzaju prowadzi się wyłącznie jako wyjątek od reguły – patrz art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wyklucza to uznanie, jakoby wolą prawodawcy było nadanie instytucji sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, formy zadośćuczynienia za realne szkody. Jedynie na marginesie należy wskazać że przyjęcie założenia, jakoby suma pieniężna stanowiła zadośćuczynienie za szkody ograniczałoby możliwość jego dochodzenia przed sądem powszechnym. Równocześnie szereg okoliczności faktycznych - np. jaka będzie treść ostatecznego orzeczenia - na dzień wyrokowania przez sąd administracyjny w kwestii przewlekłości postępowania (analogicznie bezczynności) nie jest z reguły znana. Przykładowo - w przedmiotowej sprawie – nie wydano dotąd orzeczenia.

Nie można wobec tego uznać, aby regulacje w zakresie możliwości zasądzenia sumy pieniężnej stanowiły przepisy szczególne, w rozumieniu art. 421 K.c.

W ocenie Sądu w tym składzie, przyznana suma pieniężna ma stanowić swego rodzaju rekompensatę za uciążliwości, pozostające w związku z przewlekłością w procedowaniu organu. W rozpatrywanym przypadku chodzi o niepewność, co do potwierdzenia praw Wnioskodawcy do zachowania świadczeń emerytalnych we wcześniejszej wysokości, w następstwie zastosowania wyjątku od zasady ogólnej - wprowadzonej nowelą ustawy emerytalnej (świadczenia podlegają generalnie obniżeniu). W danej sprawie organ procedował przewlekle, lecz ostatecznie zgromadził stosowny materiał dowodowy do końca marca 2018 roku. Z kolei kwiecień był okresem gdy mógł on zapewnić możliwość zapoznania się z aktami i zajęcia stanowiska przez Wnioskodawcę oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie. W takiej sytuacji uzasadnione jest przyznanie Wnioskodawcy sumy pieniężnej jako rekompensatę za stan niepewności po dniu, gdy obiektywnie orzeczenie mogło być już wydane - za okres maj - październik 2018 roku (do czasu wyrokowania). Stosowną kwotą w tym zakresie jest 50 zł za miesiąc (za sześć miesięcy – 300 zł). Nie znajduje natomiast uzasadnienia, jako nie pozostające w stosownej proporcji do dolegliwości, żądanie przyznania kwoty 1000 zł za każdy miesiąc oczekiwania na decyzję. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że generalnie powodem zwłoki w załatwieniu danej sprawy był znaczny napływ wniosków.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. W pkt 4 sentencji zasądzono 497 zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się: kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz - 480 zł tytułem wynagrodzenia za czynności adwokackie.

-----------------------

13