Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2463/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6259 Inne o symbolu podstawowym 625
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e, art. 151a § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1732/21 w sprawie ze sprzeciwu D. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Ministra Aktywów Państwowych z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sprawie nakazu rejestracji odbiorników telewizyjnych i ustalenia opłaty za ich używanie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Ministra Aktywów Państwowych 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1732/21, oddalił sprzeciw D. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Aktywów Państwowych z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sprawie nakazu rejestracji odbiorników telewizyjnych i ustalenia opłaty za ich używanie.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu [...] lipca 2019 r. została przeprowadzona kontrola wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych w obiekcie M. przy ul. N. [...] w G., zajmowanym przez D. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: spółka, skarżąca, strona) na potrzeby prowadzonej działalności. W trakcie kontroli ujawniono w obiekcie 68 odbiorników telewizyjnych marki JVC, które odbierały program, do odbiorników doprowadzone były dekodery DVBT, okres używania odbiorników w obiekcie wynosił 6 miesięcy. Dane te zostały ustalone na podstawie ustnego oświadczenia K. K. Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony protokół, podpisany bez zastrzeżeń przez K. K. oraz osoby przeprowadzające kontrolę. Do protokołu załączono oświadczenie K. K. jako sp. ds. administracji. W oświadczeniu tym wskazano, że 68 odbiorników telewizyjnych w obiekcie zajmowanym przez stronę jest w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, uruchomienie tych odbiorników w celu stwierdzenia technicznej możliwości dostosowania do odbioru programu nie jest możliwe, gdyż pokoje zajęte są przez gości.

W dniu 25 lipca 2019 r. K. K. nadała za pośrednictwem poczty oświadczenie, w którym poinformowała, że w związku z nieprawidłowo przeprowadzoną kontrolą uchyla się od skutków oświadczenia zawartego w protokole, liście czynności i notatce, które podpisała pod wpływem celowego wprowadzenia jej w błąd przez kontrolerów. Ponadto podczas kontroli wielokrotnie informowała kontrolerów, iż nie jest osobą upoważnioną do reprezentowania spółki i nie łączy ją z nią żaden stosunek prawny. Nie jest pracownikiem strony, nie posiada wiedzy o ilości i stanie technicznym oraz okresie używania odbiorników w obiekcie. W dniu kontroli miała problemy ze wzrokiem i nie miała możliwości przeczytania dokumentów, które podstępnie dali jej do podpisu kontrolerzy. Dane w tych dokumentach są nieprawdziwe.

W odpowiedzi na wezwanie Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. spółka poinformowała, że K. K. nie jest i nie była jej pracownikiem oraz nie pełni i nie pełniła funkcji w spółce.

W piśmie z dnia 15 stycznia 2020 r. (data nadania) spółka podtrzymała dotychczasowe twierdzenia, że w trakcie kontroli nie ustalono w jakim charakterze i przez kogo zatrudniona jest K.K.

Następnie w piśmie z dnia 1 kwietnia 2020 r. (data nadania) wyjaśniła, że K. K. przebywała w obiekcie okazjonalnie (była takim pracownikiem jak np. kierowca dostawy pieczywa czy pracownik zakładów energetycznych), stąd też zarówno kontrahent T. Sp. z o.o. (gdzie była zatrudniona) jak i sama K. K. nie mieli i nie mają wiedzy na temat przedmiotowych rzekomych odbiorników telewizyjnych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. – działając na podstawie art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1689) - nakazał skarżącej dokonanie niezwłoczne rejestracji 68 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych oraz ustalił opłatę za ich używanie w kwocie 46 308 zł.

Zgodnie z art. 7 ust. 6 cyt. ustawy w przypadku stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego kierownik jednostki operatora wyznaczonego przeprowadzający kontrolę, wydaje decyzję, w której nakazuje rejestrację odbiornika oraz ustala opłatę za używanie niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego, o której mowa w art. 5 ust. 3.

Na skutek odwołania skarżącej Minister Aktywów Państwowych decyzją z dnia [...] maja 2021 r. – działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) -uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie dokonał jednoznacznych ustaleń, co do ilości odbiorników w obiekcie. Jak wyjaśnił, kontrolujący ustalenia kontroli oparli wyłącznie na ustnym oświadczeniu K. K.. Ustalenia czy odbiorniki znajdują się w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu można dokonać w drodze bezpośredniego sprawdzenia tej okoliczności lub ewentualnie w drodze oświadczenia osoby uczestniczącej w kontroli. Zarówno jeden jak i drugi sposób ustalenia jest dopuszczalny, jednak informacja o tym fakcie musi znaleźć się w protokole z kontroli podpisanym przez kontrolujących i przez osobę uczestniczącą w kontroli. Jednakże w odwołaniu, jaki i w trakcie postępowania strona podnosiła, że K. K. nie była i nie jest jej pracownikiem i nie mogła posiadać wiedzy na temat ilości używanych przez stronę w ww. obiekcie odbiorników telewizyjnych. Strona wskazywała, że K.K. jest pracownikiem jej kontrahenta - spółki T. i przebywała w miejscu kontroli okazjonalnie jako gość.

Biorąc to pod uwagę oraz fakt, że podczas prowadzonego postępowania, jak i w odwołaniu, była kwestionowana ilość odbiorników w obiekcie organ odwoławczy uznał, że brak jest jednoznacznych ustaleń dokonanych podczas kontroli co do ilości odbiorników w obiekcie. Zatem nie ma możliwości oceny wiarygodności złożonego przez K. K. oświadczenia wiedzy, co do ilości oraz okresu używania tych odbiorników w skontrolowanym obiekcie, tym bardziej że oświadczenie to w toku postępowania zostało przez nią odwołane oraz było kwestionowane przez stronę.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie wyjaśnił jakie usługi świadczy wobec strony T. Sp. z o.o. oraz nie wezwał K. K. do przedstawienia dowodów potwierdzających jej zatrudnienie w tej spółce i zakresu jej obowiązków, a także nie przesłuchał w charakterze świadka osób, które mają wiedzę na temat wyposażenia obiektu w odbiorniki, np. kierownika obiektu, oraz nie przeprowadził oględzin miejsca kontroli. Organ oparł się wyłącznie o sporządzone podczas kontroli dokumenty nie dając wiary składanym podczas prowadzonego postępowania wyjaśnieniom strony oraz osoby uczestniczącej podczas kontroli, tym bardziej że już na wczesnym etapie postępowania K. K. złożyła oświadczenie, w którym odwołała swoje wyjaśnienia składane podczas kontroli.

Według organu odwoławczego organ I instancji winien przeprowadzić w sprawie dodatkowe postępowanie z wykorzystaniem środków przewidzianych w k.p.a., w celu weryfikacji ustaleń kontroli. Z punktu widzenia reguł wskazanych art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. materiał dowodowy w sprawie nie pozwala na wydanie rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 11, 77 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W sprawie zasadne byłoby odebranie przez organ I instancji stosownych oświadczeń w przedmiocie kontroli, a także przesłuchanie osób posiadających wiedzę w przedmiocie kontroli w charakterze świadka, co do ilości oraz okresu używania odbiorników w skontrolowanym obiekcie. Pomimo że organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające, to z zebranego materiału w sprawie wynika, że nie dążył do zweryfikowania ustaleń kontroli przy istnieniu ww. wątpliwości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien dokonać jednoznacznych ustaleń faktycznych, tj. zbadać ilość i okres używania odbiorników w skontrolowanym obiekcie. W tym celu organ powinien przeprowadzić oględziny miejsca kontroli, a także wezwać stronę do wskazania osoby odpowiedzialnej za funkcjonowanie obiektu (np. kierownika) oraz przesłuchać ją w charakterze świadka z odpowiednim zastosowaniem procedury przewidzianej w tym zakresie w k.p.a.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, jako dowolne ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na zastosowanie art. 136 k.p.a., którego granice zostały określone w tym przepisie i dotyczyć mogą jedynie uzupełnienia dowodów, a nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu I instancji. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Zaskarżona decyzja wymaga uchylenia, a sprawa przekazania organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, albowiem rozstrzygnięcie sprawy zapadło z uchybieniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając sprzeciw wyjaśnił, że kontrola sądowa zaskarżonej decyzji dotyczy wyłącznie jej zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., czyli oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie weryfikuje zaś w tym trybie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie ocenia istoty sprawy, ani nie przesądza o kierunku ostatecznego rozstrzygnięcia.

Według Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie można przypisać organowi odwoławczemu błędu odnośnie uznania, że zaistniały w niniejszej sprawie podstawy do wydania stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej z racji dostrzeżonych przez organ odwoławczy wad, którymi zostało dotknięte postępowanie zakończone przez organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r.

Na obecnym etapie postępowania, dotychczasowy materiał dowodowy istotnie nie jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy orzeczeniem kończącym i nie da się uzupełnić w ramach postępowania dowodowego przed organem odwoławczym bez naruszenia zasad postępowania przed tym organem, w tym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stanowisko organu odwoławczego w sprawie oparte zostało na stwierdzeniu, że w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania nie została wyjaśniona kwestia ilości i okoliczności używania odbiorników telewizyjnych w skontrolowanym obiekcie strony, w sytuacji gdy kontrolujący nie dokonali bezpośredniego ustalenia ilości oraz stanu tych odbiorników, a uczestnicząca w kontroli i składająca do protokołu oświadczenie w tym względzie (które legło u podstaw decyzji pierwszoinstancyjnej) K.K., oświadczenie to następnie odwołała/uchyliła się od jego skutków, gdyż nie będąc pracownikiem skarżącej spółki (tylko jej kontrahenta), nie posiadała wiedzy o ilości, stanie technicznym i okresie używania odbiorników, a oświadczenie złożyła/podpisała pod wpływem wprowadzenia w błąd przez kontrolerów.

Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy – stosownie do treści przepisu art. 138 § 2 k.p.a. – wykazał zatem wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. z naruszeniem przepisów postępowania (precyzując te naruszenia), oraz to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jak również wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym zadziałał stosownie i w wykonaniu dyspozycji tego przepisu.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zaskarżając ten wyrok w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne rozpatrzenie sprzeciwu strony od decyzji Ministra Aktywów Państwowych polegające na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej i ustalenie, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy wydał decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie, podczas gdy organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w sposób wadliwy, albowiem w niniejszej sprawie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, jako że samo jego wszczęcie wynikało z oczywiście nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli, a przez co postępowanie powinno zostać umorzone.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie uzasadniającym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. byłoby zasadne, gdyby w sprawie istniała uzasadniona podstawa do uznania, iż spółka faktycznie używa niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych. Tymczasem taka podstawa w ocenie kasatora nie istniała, a to ze względu na fakt, iż kontrola została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, a zatem dokonane podczas jej ustalenia nie mogą stanowić podstawy do prowadzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Aktywów Państwowych wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Zgodnie bowiem z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z 138 § 2 k.p.a. wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączone z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że z uwagi na zawężony zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd (art. 151a § 3 p.p.s.a.) - sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2182/18; 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18; 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17; 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2226/18; 18 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3632/18, 29 sierpnia 2019, sygn. akt II OSK 2030/19; zob. też: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70).

Zatem ocena sądu I instancji sprowadza się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpoznając niniejszą sprawę WSA w Warszawie zasadnie, wobec brzmienia art. 64e p.p.s.a., oceniał legalność zaskarżonej decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie badał natomiast kwestii merytorycznych z uwagi na fakt, że kontrolowana przez Sąd decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty.

Kasator zdaje się nie dostrzegać powyższej prawidłowości, gdyż z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autor w istocie kwestionuje okoliczność używania niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych i dlatego domaga się umorzenia postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie wskazał, że na obecnym etapie postępowania, dotychczasowy materiał dowodowy istotnie nie jest wystarczający dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy orzeczeniem kończącym i nie da się go uzupełnić w ramach postępowania dowodowego przed organem odwoławczym bez naruszenia zasad postępowania przed tym organem, w tym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stanowisko organu odwoławczego oparte zostało bowiem na prawidłowym stwierdzeniu, że kontrolujący ustalenia w zakresie ilości i okoliczności używania odbiorników telewizyjnych w skontrolowanym obiekcie oparli wyłącznie na ustnym oświadczeniu K. K. Tymczasem w odwołaniu, jaki i w trakcie postępowania strona podnosiła, że K. K. nie była i nie jest jej pracownikiem i nie mogła posiadać wiedzy na temat ilości używanych przez stronę w tym obiekcie odbiorników telewizyjnych. Jak wyjaśniała skarżąca, K. K. jest pracownikiem jej kontrahenta - spółki T. i przebywała w miejscu kontroli okazjonalnie jako gość.

Ponadto K. K. oświadczenie to następnie odwołała/uchyliła się od jego skutków, gdyż jak wskazywała - nie będąc pracownikiem skarżącej spółki (tylko jej kontrahenta), nie posiadała wiedzy o ilości, stanie technicznym i okresie używania odbiorników, a oświadczenie złożyła/podpisała pod wpływem wprowadzenia w błąd przez kontrolerów.

W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie uznał, że w sprawie brak jest jednoznacznych ustaleń w tym zakresie, a zatem i możliwości oceny wiarygodności złożonego przez K. K. oświadczenia wiedzy, co do ilości oraz okresu używania odbiorników telewizyjnych w skontrolowanym obiekcie.

Wobec tego rację ma Sąd I instancji, akceptując stanowisko organu odwoławczego, że materiał dowodowy w sprawie, analizowany z punktu widzenia reguł wskazanych w art. 80 w zw. z art. 75 k.p.a., nie pozwala na wydanie w niej rozstrzygnięcia, a decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 11, 77 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Pomimo, że organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające, to nie dążył do zweryfikowania ustaleń kontroli przy istnieniu wątpliwości w obszarze czynionych ustaleń faktycznych, przede wszystkim dotyczących oświadczenia K.K., na którym oparł swoje rozstrzygnięcie.

Wymaga również podkreślenia, że organ odwoławczy udzielił organowi I instancji wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie, wskazując na konieczność dokonania jednoznacznych ustaleń faktycznych, tj. zbadania ilości i okoliczność okresu używania odbiorników w skontrolowanym obiekcie. W tym celu powinien przeprowadzić oględziny miejsca kontroli, a także wezwać stronę do wskazania osoby odpowiedzialnej za funkcjonowanie obiektu (np. kierownika) oraz przesłuchać ją w charakterze świadka, z odpowiednim zastosowaniem procedury przewidzianej w tym zakresie w k.p.a. Powinien zwrócić się także do strony o udzielenie informacji, czy i jakie usługi świadczy wobec niej firma T. Sp. z o.o. oraz do K. K. o przedstawienie dowodu zatrudnienia przez tę firmę i zakresu obowiązków, np. na podstawie umowy o pracę. W razie niewyjaśnienia - po wyczerpaniu tych środków dowodowych lub z powodu ich braku - faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ może dla ich wyjaśnienia przesłuchać stronę z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a.

Zatem okoliczność, czy skarżąca rzeczywiście używała niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych, w jakiej ilości i w jakim okresie - wymagało przeprowadzenia odpowiednich ustaleń faktycznych. Dopiero wyczerpujące wyjaśnienie ww. okoliczności pozwoli na sformułowanie końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy. Natomiast umorzenie postępowania administracyjnego, tak jak oczekiwałby tego autor skargi kasacyjnej, zakończyłoby bieg sprawy i czynności postępowania w nim prowadzone, bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który pozwoli na właściwe zastosowanie przez organ I instancji przepisów o charakterze materialnoprawnym. Umorzenie postępowania polega bowiem na tym, że postępowanie zostaje w danej instancji zakończone, jednak bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W związku z powyższym zaistniały w niniejszej sprawie podstawy do wydania stosowanie do art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej z racji dostrzeżonych przez organ odwoławczy wad, którymi zostało dotknięte postępowanie zakończone przez organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., co słusznie zaakceptował Sąd I instancji oddalając sprzeciw skarżącej.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).