Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1921/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53  ust. 5a,  art. 53  ust. 53  ust. 4  pkt 10a w zw. z  art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1805/13 w sprawie ze skargi R. T. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1805/13, oddalił skargę R. T. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] maja 2013 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Małopolski postanowieniem z [...] listopada 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Z. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, które planuje R. T.:

– uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu biurowo-usługowego z częścią mieszkalną wraz z infrastrukturą, wjazdem na działkę, drogą wewnętrzną i parkingami na działce ew. nr 1252 w B. (w części działki znajdującej się poza obszarem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego) w zakresie zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, zawartych w programach sporządzonych przez ministrów i centralne organy administracji rządowej, o których mowa w art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

– nie uzgodnił ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, których rozmieszczenie określono w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu zażalenia R. T., utrzymał w mocy postanowienie z [...] listopada 2012 r., w części w jakiej odmówiono nim uzgodnienia, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647), projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda, stosownie do treści ww. art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p., dokonując uzgodnienia projektu decyzji zobowiązany był do ustalenia, czy wydanie projektowanej decyzji może kolidować z realizacją na danym terenie programów zawierających zadania rządowe.

Wojewoda stwierdził, że w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego, przyjętym uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr XV/174/03 z dnia 22 grudnia 2003 r. (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2004 r. Nr 296, poz. 3177), jest umieszczona inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym – budowa drogi ekspresowej S-7 relacji Gdańsk – Elbląg – Olsztynek – Warszawa – Kielce – Kraków – Rabka.

Organ I instancji ustalił ponadto, że działka nr 1252 położona w B., gmina Z., w części objętej projektem decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się na terenie rezerwowanym pod budowę drogi ekspresowej S-7 relacji Gdańsk – Elbląg – Olsztynek – Warszawa – Kielce – Kraków – Rabka.

W tej sytuacji, w ocenie Ministra, zaszła okoliczność stanowiąca podstawę odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. Bez znaczenia dla słuszności podjętego rozstrzygnięcia jest wskazana przez wnoszącego zażalenie okoliczność, że działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy przylega bezpośrednio do terenów przeznaczonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. pod zabudowę, gdyż ocena dokonana przez organ wojewódzki dotyczy kwestii kolizji planowanego przedsięwzięcia objętego projektem decyzji z zadaniami rządowymi służącymi realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy,

Inwestor w zażaleniu podkreślił, że projektowana budowa nie koliduje z planowaną drogą ekspresową S-7, gdyż jedynie w niewielkiej części zachodniego narożnika działki ew. nr 1252 w ramach budowy obwodnicy przewiduje się przebudowę istniejącej trasy gazociągu. Podał również, że w zachodniej części działki znajdują się obiekty objęte ochroną konserwatorską, które należy zabezpieczyć i zachować bez przekształceń więc inwestycja drogowa nie będzie mogła objąć swym zasięgiem obszaru większego niż przewidziany do przebudowy istniejącego gazociągu.

Odnosząc się do powyższego stanowiska Minister wyjaśnił, że brak szczegółowych rozwiązań projektowych w zakresie przebiegu projektowanej drogi ekspresowej S-7 m.in. na terenie nieruchomości skarżącego objętej projektem decyzji o warunkach zabudowy, ustalonych na przykład na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, powoduje konieczność uzgodnienia projektu decyzji przy uwzględnieniu zapisów Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego, w zakresie dotyczącym realizacji zadań rządowych o znaczeniu ponadlokalnym na tym terenie. Z uwagi na to oraz na fakt zamieszczenia w Planie zadania rządowego o znaczeniu ponadlokalnym na przedmiotowym terenie, Wojewoda Małopolski zasadnie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej Minister wskazał, że tylko w przypadku ustalenia przebiegu inwestycji drogowej obejmującej swym zakresem drogę ekspresową S 7 relacji Gdańsk – Elbląg – Olsztynek – Warszawa – Kielce – Kraków – Rabka na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w sposób niekolidujący z inwestycją planowaną przez inwestora, byłoby uzasadnione uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań rządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy. Dopóki jednak nie zostanie ostatecznie wyznaczona lokalizacja projektowanej drogi ekspresowej S-7 i opracowany dla tej lokalizacji projekt budowlany, nie można jednoznacznie stwierdzić, czy rezerwa terenowa pod planowaną inwestycję określona w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego nie ulegnie zmianie, co może oznaczać zarówno ewentualne jej zawężenie, jak i poszerzenie,

Zdaniem organu przebieg inwestycji przedstawiony na przekazanej przy piśmie z 7 lutego 2013 r. kopii fragmentu decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 14 grudnia 2012 r., o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego.

Minister pismami z 14 stycznia 2013 r. i 4 kwietnia 2013 r., wezwał Wojewodę Małopolskiego do wyjaśnienia, czy od dnia przekazania organowi II instancji zażalenia, wpłynął wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej swym zakresem budowę projektowanej drogi ekspresowej S-7 w miejscowości B., gmina Z.. W odpowiedzi Wojewoda poinformował, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wpłynął.

W skardze na postanowienie inwestor zarzucił obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść rozstrzygnięcia:

– art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegającą na braku rzetelnego zbadania okoliczności niniejszej sprawy, niewyjaśnieniu aktualnego kształtu planowanej inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej S-7 w części istotnej dla projektu decyzji o warunkach zabudowy przedłożonej do uzgodnienia, oparciu rozstrzygnięcia wyłączenie na postanowieniach planu zagospodarowania województwa oraz nieuwzględnieniu słusznych interesów wnioskodawcy,

– art. 126 w zw. art. 107 § 3 k.p.a. polegającą na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskutek braku pełnego odniesienia się do wszystkich argumentów, twierdzeń i zarzutów podniesionych przez Strony w toku postępowania, a w tym w treści zażalenia,

– obrazę prawa materialnego – art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 60 ust. 1, art. 39 ust. 3 oraz art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, jakoby nieuzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy mogło nastąpić wyłączenie w oparciu fakt przeznaczenia nieruchomości w wojewódzkim planie zagospodarowania przestrzennego na cele rezerwy drogowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowych przepisów nakazuje każdorazowe zbadanie okoliczności konkretnej sprawy, m.in. w aspekcie ustalenia aktualnego stanu nieruchomości i inwestycji objętej tym planem, faktycznej możliwości wykorzystania tej nieruchomości na planowane potrzeby, oraz określenie czy planowane inwestycje pozostają w rzeczywistej kolizji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organ administracji trafnie wywiódł, w świetle uwarunkowań formalnoprawnych, po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, wystąpienie przesłanki do odmowy uzgodnienia projektu decyzji.

Sąd wskazał, że w sprawie nie są kwestionowane żadne istotne okoliczności faktyczne. Przede wszystkim:

– w uprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Z. nr 25 z 24 czerwca 1993 r. o miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. (Dz.Urz. Woj. Krak. nr 12, poz. 49) teren realizacji inwestycji przeznaczony był pod realizację drogi ekspresowej S7.

– realizacja drogi ekspresowej S7 przewidziana jest w aktualnie obowiązującym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego; przebiega ona po wschodniej stronie miasta Kraków a – ze względu na schematyczny charakter planu – konkretny korytarz drogi nie jest w nim przesądzony.

– brak jest wiążących, innych rozstrzygnięć, co do przebiegu planowanej drogi w ramach procedury planistycznej (uchwalenie nowego planu miejscowego, w którym przewidzianoby inny przebieg drogi) bądź w dodrze wydania stosownej decyzji administracyjnej – obecnie zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.

W ocenie Sądu wystąpienie łącznie dwu pierwszych przesłanek pozytywnych i brak przesłanki negatywnej wskazanej, jako trzecia obligowało organ do odmowy uzgodnienia

Natomiast bez znaczenia są podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące:

– domniemanych przeszkód, co do realizacji inwestycji drogowej w przewidywanej wcześniej lokalizacji (objęcie części terenu formami ochrony konserwatorskiej),

– istnienia nowych koncepcji przebiegu drogi – zagadnienia analizowane na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Podnoszone natomiast zagadnienie braku ewentualnej sprzeczności realizacji przedsięwzięcia z przebiegiem drogi mogłoby mieć znacznie tylko o ile jego charakter byłby tego rodzaju, że mogłoby być do pogodzenia z infrastrukturą realizowaną w ewentualnym pasie przyszłej drogi dopuszczaną w treści projektu decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca bowiem – jak wynika z załączników mapowych do projektu decyzji (w tym wyznaczonych obowiązujących linii zabudowy) i treści pozostałych map – całe zamierzenie objęte sentencją projektu decyzji o warunkach zabudowy może zostać zrealizowane w pasie gruntu przewidzianym uprzednio do realizacji drogi. Jednocześnie - co jest bezsporne - konkretne przesądzenia, co do kształtu danej inwestycji celu publicznego (drogi ekspresowej) nie zostały w wymaganej formie dokonane na dzień wydania skarżonego aktu.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, upatrywane w braku właściwego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Z kolei zarzut nie odniesienia się do całej argumentacji, prezentowanej przez stronę w postępowaniu, a w szczególności w zażaleniu, mógłby być skuteczny tylko w razie wykazania, że podnoszone okoliczności dotyczyły kwestii ustaleń faktycznych istotnych dla sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie miało to miejsca ponieważ istotne kwestie są bezsporne.

Chybiony również jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż organ dokonał prawidłowej wykładani wskazanych regulacji zakreślających kryteria dokonywania uzgodnienia.

Sąd podkreślił, że odmowa uzgodnienia, z uwagi na ewentualną kolizję zamierzenia z inwestycją celu publicznego (tu należącą do zadań rządowych) ujętą wcześniej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a aktualnie w planie zagospodarowania przestrzennego województwa ma wyłącznie charakter czasowy. O ile w ciągu 9 miesięcy od złożenia wniosku nie nastąpią stosowne rozstrzygnięcia, co do realizacji inwestycji (przez uchwalenie planu miejscowego bądź wydanie decyzji) organ ustalający warunki zabudowy jest zobligowany do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora (art. 53 ust. 5a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

R. T. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 3 oraz art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystarczającą podstawą dla nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest sam fakt przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego województwa na cele rezerwy drogowej, w sytuacji braku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowych przepisów nakazuje każdorazowe zbadanie okoliczności konkretnej sprawy m.in. w aspekcie ustalenia aktualnej koncepcji przebiegu inwestycji objętej tym planem, stanu nieruchomości objętej wnioskiem o uzgodnienie, faktycznej możliwości wykorzystania tej nieruchomości na planowane potrzeby, oraz określenie czy planowane inwestycje pozostają między sobą w rzeczywistej kolizji, mając przy tym na uwadze, iż podstawą odmowy uzgodnienia mogą być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na wadliwym zakreśleniu przez Sąd granic rozpoznawanej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do ograniczenia zakresu rozpoznania wyłącznie do kwestii ustalenia, czy w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość skarżącego objęta wnioskiem o uzgodnienie przeznaczona była pod realizację drogi, zaś w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Małopolskiego ujęta jest jako rezerwa terenowa pod budowę drogi krajowej – trasy ekspresowej S-7 oraz tzw. północnej obwodnicy Krakowa, oraz czy wydano inne wiążące rozstrzygnięcie odnośnie przebiegu planowanej drogi w ramach procedury pianistycznej, podczas gdy zakres rozpoznania Sądu (sprawa) obejmować winien zbadanie zaskarżonego postanowienia z perspektywy prawidłowości przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej i ustalenia, czy organ prawidłowo odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na istnienie rzeczywistej (a nie jedynie potencjalnej) kolizji pomiędzy planowanymi inwestycjami;

– art. 151 p.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie wydane zostało wyłącznie w oparciu o ustalenie faktu ujęcia nieruchomości skarżącego w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Małopolskiego jako rezerwy terenowej pod budowę drogi krajowej – trasy ekspresowej S-7 oraz tzw. północnej obwodnicy Krakowa, oraz faktu niewydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, a zatem:

1) bez zbadania aktualnego stanu i zakresu realizacji budowy ww. trasy;

2) bez zbadania aktualnej koncepcji przebiegu ww. trasy w części istotnej dla projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

3) bez zbadania topograficznego położenia należącej do skarżącego nieruchomości względem ujętej w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Małopolskiego rezerwy terenowej pod budowę ww. trasy;

4) bez ustalenia czy w związku z planowanym przebiegiem ww. ciągu komunikacyjnego wyłączona jest możliwość uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, tj. czy planowana przez skarżącego inwestycja faktycznie koliduje z planami w tym przedmiocie;

5) bez uwzględnienia występujących w obrocie rozstrzygnięć innych organów administracji publicznej, które dotyczyły istoty rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;

6) bez uwzględnienia słusznych interesów skarżącego,

podczas gdy powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na konieczność całościowego zbadania przez organy wszystkich istotnych okoliczności sprawy i ustalenie, czy istnieją okoliczności faktyczne wskazujące na to by inwestycja skarżącego rzeczywiście (a nie jedynie potencjalnie) kolidowała z budowę ww. trasy, z równoczesnym uwzględnieniem słusznych interesów wnioskodawcy, zaś obowiązkiem Sądu byto dokładne skontrolowanie przebiegu postępowania uzgodnieniowego, w tym procesu ustalania stanu faktycznego;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez jedynie ogólnikowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi bez rzeczywistego odniesienia się do konkretnie podniesionych w niej argumentów i wykazania ich bezzasadności, jak również poprzez niewyjaśnienie powodów, dla których Sąd uznał stanowisko organu za trafne, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki wyznaczając granice rozpoznawanej sprawy kierował się właściwym rozumieniem przepisów stanowiących podstawę prawną kontrolowanych postanowień.

Niewątpliwie dla wyznaczenia kryteriów kontroli legalności zaskarżonego postanowienia decydujące znaczenie ma przepis art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p., przewidujący kompetencję wojewody do dokonania oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (obiekt biurowo-usługowy z częścią mieszkalną i infrastrukturą) w zakresie ewentualnej kolizji z zadaniami rządowymi służącymi realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, wpisanej do planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

Działając w ramach tak wyznaczonych uzgodnień Wojewoda Małopolski miał obowiązek ocenić czy wydanie projektowanej decyzji może kolidować z realizacją na danym terenie zadań rządowych związanych z planowanymi inwestycjami celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Skoro w sprawie ustalono, iż działka gruntu w części objętej projektem decyzji o warunkach zabudowy znajduje się na terenie rezerwowanym w planie województwa pod budowę drogi ekspresowej, to niewątpliwie zaistniała przesłanka do odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji. Trafnie przy tym organ drugiej instancji stwierdził, że brak szczegółowych rozwiązań projektowanych w zakresie przebiegu planowanej drogi ekspresowej powodował konieczność uzgodnienia projektu decyzji na podstawie zapisów Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa.

W szczególności brak wyznaczenia przebiegu drogi ekspresowej w planie miejscowym lub w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uniemożliwił organowi ustalenie, czy określona w Planie Województwa rezerwa terenowa ulegnie zmianie, co może oznaczać zarówno jej zawężenie, jak i poszerzenie. Tym samym nie było również możliwe dokonanie bardziej skonkretyzowanych ustaleń co do wpływu planowanej inwestycji drogowej na przedsięwzięcie budowlane objęte projektem decyzji. W takim stanie sprawy zasadnie przyjął Sąd Wojewódzki, że z uwagi na ustalone położenie nieruchomości przewidzianej przez skarżącego pod zabudowę odmowa uzgodnienia projektu decyzji wynikała z dwóch przesłanek, mianowicie:

1) przeznaczenia terenu pod inwestycje drogową w uprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc,

2) ujęcia planowanej realizacji drogi ekspresowej, jako inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym w aktualnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa.

Na akceptację zasługiwało również stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do zbędności prowadzenia przez organ dalszego postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazywanym przez skarżącego.

Wobec braku aktów wyznaczających definitywnie lokalizację inwestycji drogowej niecelowe byłoby badanie przez organ potencjalnie możliwego jej oddziaływania na przedsięwzięcie budowlane planowane przez skarżącego. Trudno też zgodzić się z argumentacją autora skargi kasacyjnej, według której organ podejmujący rozstrzygnięcie w ramach uzgodnień miałby opierać się na ustaleniach wynikających z "aktualnych koncepcji" przebiegu planowanej drogi, w sytuacji gdy takie wstępne warianty projektowanej inwestycji mogą ulec zmianie i nie mają waloru prawnie wiążącego. Wnioskowane przez stronę skarżącą badanie, czy planowane inwestycje pozostają między sobą w "rzeczywistej kolizji" będzie dopiero możliwe, gdy w sposób prawem przewidziany wyznaczony zostanie przebieg drogi i sporządzony będzie jej projekt budowlany. Dopóki to nie nastąpi nie jest możliwe postulowane w skardze kasacyjnej odnoszenie się przez organ uzgadniający do konkretnych okoliczności i parametrów planowanych inwestycji. Dla porządku wskazać należy, że Sąd Wojewódzki przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy nie był związany odmiennym poglądem zawartym w wyroku WSA w Krakowie II SA/Kr 675/13, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Chybiony również okazał się zarzut kasacyjny, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w analizowanym przypadku prowadzi do sytuacji, w której własność jest ograniczona na czas nieoznaczony tylko na podstawie uchwały Sejmiku Województwa w przedmiocie Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa.

Podnosząc taki argument autor skargi kasacyjnej pomija całkowicie regulację art. 53 ust. 5a u.p.z.p., która na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ma odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy, co skutkuje tym, że w przypadku odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez właściwe organy, z uwagi na zamiar realizacji na objętym wnioskiem terenie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie warunków zabudowy zawiesza się na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie zostanie uchwalony miejscowy plan albo nie zostanie ustalona lokalizacja inwestycji celu publicznego, związanej z tymi zadaniami, to decyzję wydaje się pomimo braku tego uzgodnienia.

Z przytoczonego unormowania wynika zatem, że ustawodawca ustanowił wyraźnie granice czasowe, w jakich odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, podjęta przez właściwy organ w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10a, może stanowić przeszkodę dla uzyskania przez inwestora decyzji dotyczącej planowanego przedsięwzięcia budowlanego.

Z uwagi na powyższe unormowanie niecelowe byłoby właśnie prowadzenie przez organ uzgadniający postępowania wyjaśniającego w zakresie wnioskowanym przez skarżącego. Rzeczą bowiem organu prowadzącego postępowanie główne w sprawie warunków zabudowy jest ustalenie, czy mimo braku uzgodnień, spełnione zostały przesłanki do uwzględnienia wniosku inwestora.

Jako niezasadny należało uznać również zarzut kasacyjny, w którym podniesiono, że organy orzekające w sprawie nie były związane treścią Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa, który nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zaznaczyć bowiem trzeba, że normatywną podstawą do wydania orzeczenia uzgadniającego pozytywnie bądź negatywnie jest przepis ustawy, mianowicie art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. Organ uzgadniający działając na podstawie tego przepisu musi respektować postanowienia planu województwa dotyczące nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nieuwzględnienie planu województwa w zakresie ponadlokalnych inwestycji celu publicznego podczas ustalania warunków zabudowy dla indywidualnych przedsięwzięć budowlanych w drodze decyzji, a więc przy braku planów miejscowych, prowadziłoby do zniweczenia celów, jakim służy planowanie przestrzenne na szczeblu województwa.

Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaakceptowano pogląd, iż plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest aktem, którego regulacje stanowią wytyczne dla planowania przestrzennego na niższym szczeblu i wiążą bezpośrednio podmioty funkcjonujące wewnątrz systemu administracji publicznej.

W konsekwencji organ dokonujący uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może pominąć ustaleń planu województwa, dotyczących inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Zwraca się przy tym uwagę, że realizacja czynności uzgadniających ma zapewnić m.in. koordynację zasad organizacji przestrzennej w województwie przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnych, w sytuacji gdy z różnych przyczyn gmina nie ustanowiła własnego porządku planistycznego (por. wyroki NSA: z 1[...] listopada 2011 r., I OSK 790/11, z 5 czerwca 2012 r., I OSK 428/11, z 12 czerwca 2013 r., II OSK 387/12).

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.