Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 965/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 4, art. 22 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 96
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządcy masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 590/20 w sprawie ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia osoby, kierunku i terminu rekultywacji części terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 590/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Zarządcy masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie określenia osoby, kierunku i terminu rekultywacji części terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 20 grudnia 2019 r. Starosta Trzebnicki zawiadomił T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji wyznaczającej kierunek, termin i osobę obowiązaną do wykonania rekultywacji części gruntów zdewastowanych w wyniku eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "P.", położonych w granicach działki nr [...], gmina Oborniki Śląskie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Starosta Trzebnicki określił osobę obowiązaną do wykonania rekultywacji części terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "P.", obszar górniczy "[...]", o powierzchni [...]ha, położonych w granicach działki nr [...] obręb [...], gmina Oborniki Śląskie oraz kierunek i termin jej wykonania w następujący sposób:

I. obowiązany do wykonania rekultywacji jest T. sp. z o.o. w restrukturyzacji, ul. [...];

II. kierunek rekultywacji: wodny, rolny;

III. termin wykonania rekultywacji: do dnia 19 kwietnia 2021 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarządca masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 22 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.o.g.r.l.". T. sp. z o.o. w restrukturyzacji powadziła bowiem w latach 2006 – 2016 na objętym decyzją terenie (północna część działki nr [...]), stanowiącym początkowo użytki rolne, eksploatację kruszywa naturalnego. Według ustaleń obowiązującego planu miejscowego teren przeznaczony jest pod tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszar i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi (zob. uchwała Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Oborniki Śląskie dla obrębów: Golędzinów, Kotowice, Paniowice, Pęgów, Wilczyn, Zajączków - Dz. Urz. Woj. Doln. z dnia 13 marca 2006 r., Nr 54, poz. 890 – dalej powoływana jako "m.p.z.p."). Eksploatacja kopaliny prowadzona była najpierw pod firmą P. C. (do sierpnia 2010 r.), a następnie (od sierpnia 2010 r.) jako osoba prawna – T. sp. z o.o. (przed zmianą nazwy: W. sp. z o.o.). Obecnie spółka objęta jest postępowaniem sanacyjnym jako T. sp. z o.o. w restrukturyzacji. Spółka przy wykonywaniu działalności górniczej uzyskiwała wymagane decyzje w sprawie środowiskowych uwarunkowań, koncesje, decyzje w sprawie dokumentacji geologicznej i decyzje zatwierdzające plan ruchu zakładu górniczego.

Dalej SKO podkreśliło, że w związku z zakończoną w 2016 r. eksploatacją złoża i związaną z tym dewastacją gruntów rolnych, spółka przeprowadziła czynności rekultywacyjne przedmiotowego terenu w kierunku rekreacyjnym. Już dniu 1 lipca 2016 r., w północnej części działki nr [...], zostało otwarte kąpielisko pn. "[...]". Na przedmiotowym terenie zlokalizowany jest zbiornik wodny, wokół którego wykonana jest infrastruktura techniczna i rekreacyjna. Rekultywacja przeprowadzona została bez uprzedniego uzyskania decyzji starosty ustalającej kierunek rekultywacji.

W ocenie SKO w opisanych wyżej warunkach należało wydać decyzję w przedmiocie rekultywacji rozstrzygając o podmiocie zobowiązanym do rekultywacji, kierunku i terminie rekultywacji.

Uzasadniając decyzję w zakresie osoby zobowiązanej do rekultywacji, SKO stwierdziło, że kolejno wydawane decyzje koncesyjne uprawniały spółkę do prowadzenia działalności górniczej na terenie działki nr [...]. Spółka faktycznie prowadziła działalność górniczą na gruntach o powierzchni [...]ha, leżących w granicach działki nr [...], w jej północnej części. Sama spółka, podaniem z dnia 2 września 2016 r. wniosła o wydanie decyzji uznającej za zakończoną prowadzoną przez nią rekultywację ww. gruntów. T. sp. z o.o. w restrukturyzacji jest więc przedsiębiorcą górniczym, który odpowiada za rekultywację tego terenu.

Uzasadniając decyzję rekultywacyjną w zakresie wyznaczonego w niej wodnego i rolnego kierunku rekultywacji, SKO wyraziło pogląd, że kierunek rekultywacji określony (przewidywany) w decyzjach administracyjnych dotyczących konkretnej działalności górniczej, z którą związany jest obowiązek rekultywacji, w tym w decyzji środowiskowej, w koncesji na wydobywanie kopalin oraz w zatwierdzonym decyzją właściwego organu planie ruchu zakładu górniczego, jest w sprawie wiążący. SKO podkreśliło, że wodny i rolny kierunek rekultywacji wynikał zarówno z decyzji Burmistrza Obornik Śląskich z dnia [...] maja 2011 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla wydobycia zwiększonych zasobów kruszywa, jak i z nawiązujących do tej decyzji koncesji (decyzje Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2011 r. i z dnia [...] kwietnia 2015 r.). Taki kierunek rekultywacji potwierdzał także plan ruchu zakładu górniczego zatwierdzony decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2015 r. Zdaniem SKO nie ma więc znaczenia, że według m.p.z.p. dopuszcza się także rekreacyjny kierunek rekultywacji, skoro wymienione decyzje, konkretyzujące warunki wykonywania działalności, nie przewidywały takiej możliwości. SKO zwróciło uwagę, że teren eksploatacji znajduje się w granicach obszaru Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "Dolina Widawy" (kod obszaru [...]). W jego granicach występuje 10 typów objętych ochroną siedlisk przyrodniczych, wymienionych w Załączniku I dyrektywy Rady 92/43/EWG oraz kilkadziesiąt gatunków flory i fauny, wymienionych w Załączniku II dyrektywy, będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, których ochrona wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony. Okoliczność ta była uwzględniona w decyzji środowiskowej z 2011 r. SKO podkreśliło, że ma świadomość, że powołana decyzja środowiskowa z 2011 r. została w 2018 r. oceniona w postępowaniu odwoławczym jako nieostateczna i uchylona wraz z umorzeniem postępowania (decyzja SKO z dnia [...] marca 2018 r.). Decyzja środowiskowa z 2011 r. stanowiła jednak przez wiele lat podstawę prowadzonej działalności wydobywczej (na jej podstawie wydano decyzje koncesyjne i sporządzono plan ruchu zakładu górniczego), tak więc nie można jej pominąć przy ocenie sprawy. SKO zwróciło uwagę, że rozpoczęcie działalności górniczej objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Nie ma wiec znaczenia, że po rozpoczęciu działalności decyzja środowiskowa z 2011 r. została uchylona. Dla wykluczenia możliwości realizowania rekreacyjnego kierunku rekultywacji nie ma też znaczenia, że sporządzona przez spółkę w 2018 r. dokumentacja rekultywacji zawiera zapis o rolnym i rekreacyjnym kierunku rekultywacji. SKO zaznaczyło, że dla przedmiotowego terenu sporządzono w okresie od 2007 r. do 2018 r. cztery dokumentacje rekultywacyjne i jeden aneks, przy czym treść tych dokumentów w odniesieniu do kierunku rekultywacji ulegała za każdym razem modyfikacji. Zgodnie ze sporządzonymi dokumentacjami rekultywacji, spółka zakładała kolejno następujące kierunki rekultywacji: rekreacyjny z funkcją przyrodniczą użytku ekologicznego; rolny, rolny z funkcją wodną (ekstensywna hodowla ryb); w części zawodnionej rolny, w części zalądowanej rekreacyjny. Zapisy dokumentacji kolidowały z wiążącymi spółkę decyzjami administracyjnymi, regulującymi jej działalność górniczą, tj. z decyzją środowiskową, decyzją koncesyjną i planem ruchu zakładu. Bez znaczenia w sprawie była także treść decyzji Burmistrza Obornik Śląskich z dnia [...] maja 2006 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla wydobycia kopalin. Określała ona bowiem uwarunkowania środowiskowe (w tym pożądany z punktu widzenia ochrony środowiska kierunek rekultywacji) dla poprzedniego przedsięwzięcia. Tymczasem od 2011 r. realizowane było zwiększone wydobycie zasobów kruszywa naturalnego, z którym związany jest rozpatrywany obowiązek rekultywacji.

Uzasadniając decyzję rekultywacyjną w zakresie wyznaczonego terminu rekultywacji SKO stwierdziło, że terminy poszczególnych prac rekultywacyjnych nie mogą być ograniczone terminem obowiązywania koncesji. Sama rekultywacja prowadzona ma być w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności (art. 20 ust. 4 u.o.g.r.l.). Skoro zaś decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdzono dodatek do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]", rozliczający zasoby złoża po zakończeniu eksploatacji w granicach obszaru górniczego "[...]", to najpóźniej z upływem 5 lat od daty wydania tej decyzji należy liczyć termin zakończenia rekultywacji.

W końcowej części uzasadnienia SKO wyjaśniło także, że niezasadne było podnoszone przez skarżącą w toku postępowania żądanie, by w decyzji rekultywacyjnej umożliwić jej wypełnianie terenu niekorzystnie przekształconego odpadami. SKO zaznaczyło, że żądanie to dotyczyło południowej części terenu, podczas gdy przedmiotem prowadzonego z urzędu przez starostę postępowania w sprawie określenia warunków rekultywacji była wyłącznie północna część terenu.

W skardze na powyższa decyzję Zarządca masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P. zarzuciła naruszenie:

1) art. 22 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej powoływanej jako "u.p.u.p." w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP;

2) art. 5 ust. 1 i art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 18 u.o.g.r.l.;

3) art. 108 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.g.g." oraz § 162 ust. 3-5 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego z dnia 8 czerwca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1008) w zw. z art. 120 ust. 1 p.g.g.;

4) art. 22 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 20 ust. 4 u.o.g.r.l.;

5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 104 § 2 w zw. z art. 105 § 2 k.p.a.;

6) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę wskazał, że weryfikując legalność zaskarżonej decyzji należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że teren objęty kontrolowaną decyzją (część północna działki nr [...] wynosząca [...]ha) stanowi jednocześnie przedmiot postępowania w sprawie z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.l., tj. w sprawie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną. Sąd podkreślił przy tym, że z urzędu wiadome jest, że w sprawie tej SKO utrzymało w mocy decyzję odmawiającą uznania rekultywacji za zakończoną powołując się na niedopuszczalność przyjęcia rekreacyjnego kierunku rekultywacji w świetle wcześniejszych decyzji dotyczących procesu inwestycyjnego. Sąd wprawdzie oddalił skargę na tę decyzję wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 850/18, jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2374/19 uchylił wyrok oraz decyzję SKO. W konsekwencji tego wyroku SKO rozpatrując odwołanie ponownie tym razem decyzją z dnia [...] września 2020 r. uchyliło decyzję starosty odmawiającą uznania rekultywacji za zakończoną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od tej decyzji został oddalony wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 527/20.

Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, że kwestionowana obecnie decyzja co najmniej przedwcześnie przesądza o wyłącznie wodnym i rolnym kierunku rekultywacji przedmiotowego obszaru (a więc o niedopuszczalności przyjęcia rekreacyjnego kierunku rekultywacji). Skoro bowiem w równolegle prowadzonym postępowaniu dotyczącym uznania rekultywacji za zakończoną stwierdzono konieczność rozważenia zasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia w postaci kąpieliska na obszar Natura 2000 na zasadzie art. 96 i n. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283, ze zm.), dalej powoływanej jako "u.o.i.ś.", to analogicznych ustaleń należałoby oczekiwać również w sprawie dotyczącej wyznaczenia kierunku i terminu rekultywacji.

Sąd zwrócił uwagę, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie stanowi przeszkody do zastosowania art. 96 ust. 1 u.o.i.ś. fakt, że postępowanie w sprawie wyznaczenia kierunku i terminu rekultywacji prowadzone było z urzędu i dotyczy przedsięwzięcia, które zostało zrealizowane (kąpielisko funkcjonuje od 2016 r.). Przepis art. 96 ust. 1 u.o.i.ś. nie ogranicza możliwości jego zastosowania wyłącznie do postępowań inicjowanych na wniosek strony. Z punktu widzenia celów ochrony obszaru Natura 2000 nie ma znaczenia, w jakim trybie uruchomiono postępowanie dotyczące przedsięwzięcia. Sąd zaznaczył, że wymieniony w art. 96 ust. 2 u.o.i.ś. katalog decyzji wymaganych przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia ma charakter otwarty. Nie można zatem z tego zakresu wykluczyć decyzji w sprawie rekultywacji terenu górniczego, o ile spełnione zostaną pozostałe przesłanki z art. 96 ust. 1 u.o.i.ś.

Zauważono przy tym, że w toku postępowania w sprawie ustalenia kierunku i terminu rekultywacji spółka wnioskiem z dnia 18 lutego 2020 r. wyraźnie zażądała określenia w decyzji następujących kierunków rekultywacji: "rekreacyjnego, rolnego oraz rekreacyjno-rolnego, z dopuszczalną funkcja wodną". Jest to wniosek, o którym stanowi art. 96 ust. 3 pkt 1 u.o.i.ś. i który może podlegać przedłożeniu wraz z niezbędną dokumentacją właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, o ile oczywiście starosta uprzednio uzna, że rekreacyjny kierunek rekultywacji (kąpielisko) może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i wyda stosowne postanowienie z art. 96 ust. 3 u.o.i.ś.

Jakkolwiek art. 96 ust. 1 u.o.i.ś. odnosi się literalnie do oceny przeprowadzanej "przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia", to jednak okoliczność faktycznego zrealizowania przedsięwzięcia (tu: zakończenia rekultywacji i urządzenia kąpieliska) nie stanowi przeszkody do ewentualnego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, o ile prowadzone jest postępowanie mające na celu weryfikację zgodności z prawem takiego przedsięwzięcia.

Sąd opowiedział się także za dopuszczalnością wydania decyzji z art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. w przedmiocie rekultywacji, mimo że rekultywacja została faktycznie zakończona bez uzyskania koniecznej decyzji rekultywacyjnej. Taki stan rzeczy nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania, którego celem jest rozstrzygniecie zagadnień dotyczących nadania lub przywrócenia gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (art. 22 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 18 u.o.g.r.l.).

W okolicznościach sprawy jest bezsporne, że decyzja środowiskowa z 2011 r. została w 2018 r. uznana za nieostateczną i uchylona. Zaś decyzja środowiskowa z 2006 r. nie rozstrzyga stanowczo kwestii, w jakim kierunku prowadzona ma być rekultywacja. Wskazuje ona jedynie, że w przypadku prowadzenia rekultywacji w kierunku rolnym lub leśnym, do wypełnienia i niwelacji wyrobiska mogą być wykorzystane tylko materiały lub odpady określone w przepisach prawa. Spółka tymczasem w dokumentacji rekultywacyjnej z 2018 r. założyła rolny i rekreacyjny kierunek rekultywacji i przystąpiła do jego realizacji. W takich uwarunkowaniach prawnych i faktycznych, biorąc pod uwagę zrealizowane już przez spółkę kąpielisko i zgłoszone przez nią żądanie usankcjonowania rekreacyjnego kierunku rekultywacji, niezbędne jest przeprowadzenie na etapie postępowania rekultywacyjnego ustaleń co do potencjalnie znaczącego oddziaływania tego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Zdaniem Sądu trafnie podnosi skarżący, że w konkretnym przypadku o kierunku rekultywacji przesądzać powinna decyzja wydana na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l., nie zaś decyzje koncesyjne czy dotyczące planu ruchu zakładu górniczego. Stanowisko to koresponduje z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2374/19. Jakkolwiek jest to pogląd wyrażony formalnie w innej sprawie, tj. w sprawie dotyczącej uznania rekultywacji za zakończoną, jednak sprawa ta pozostaje w ścisłym związku ze sprawą rozpatrywaną obecnie. W obu sprawach wspólny jest zasadniczy problem, czyli kwestia dopuszczalności rekultywacji przedmiotowego terenu w kierunku rekreacyjnym. Sąd nie zgodził się jednak z zawartą w uzasadnieniu skargi sugestią, jakoby dopuszczalność przyjęcia rekreacyjnego kierunku rekultywacji została powołanym wyrokiem Sądu II instancji przesądzona. To bowiem, że Sąd II instancji nie wykluczył możliwości przyjęcia takiego kierunku rekultywacji nie oznacza, że o takim kierunku definitywnie przesądził. Rozstrzygniecie o dopuszczalności rekultywacji przedmiotowego terenu w kierunku rekreacyjnym uzależnione jest od przeprowadzenia dodatkowych ustaleń, a przede wszystkim od oceny, czy taki kierunek rekultywacji może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Takich zaś ustaleń w kontrolowanej sprawie nie przeprowadzono.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących kwestii wyżej nieporuszanych to, w ocenie Sądu, nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Przede wszystkim nie zgodzono się z poglądem, że skoro m.p.z.p. stanowi, że dla terenów PG(1-2) określa się rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo (cz. VI pkt 6 ppkt 2 m.p.z.p.), to tym samym spółka była uprawniona do zrealizowania m.in. rekreacyjnego takiego kierunku rekultywacji. Stanowisko takie podważałoby sens wydawania decyzji ustalającej kierunek rekultywacji albo też sprowadzałoby jej rolę do automatycznego powielania generalno-abstrakcyjnych postanowień m.p.z.p. Tymczasem o kierunku rekultywacji rozstrzyga starosta biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i konieczność przywrócenia gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych. Oznacza to, że nie zawsze będą mogły zostać zrealizowane wszystkie kierunki rekultywacji określone w m.p.z.p. Rolą organu orzekającego na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l jest dokonanie wyboru spośród kierunków rekultywacji określonych w m.p.z.p. optymalnego do osiągnięcia w konkretnych okolicznościach celów rekultywacji.

Sąd nie podzielił też zarzutu dotyczącego naruszenia art. 20 ust. 4 u.o.g.r.l. Organy trafnie bowiem stwierdziły, że skoro już decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdzono dodatek do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]", rozliczający zasoby złoża po zakończeniu eksploatacji w granicach obszaru górniczego "[...]", to najpóźniej z tym dniem zaprzestano na tym obszarze działalności przemysłowej.

Nie było również podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja powinna zawierać dodatkowe rozstrzygnięcie uprawniające spółkę do działania polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (jak wyeksploatowana część odkrywkowego wyrobiska) odpadami. Z uzasadnienia skargi wynika, że wniosek "o pozytywne zaopiniowanie wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji" dotyczył terenu południowego działki nr [...] (obszar [...]ha). Zaskarżona decyzja dotyczyła zaś części północnej działki nr [...], która została już faktycznie zrekultywowana. Sprawa rekultywacji działki w części południowej, gdzie zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia m.in. w zakresie gospodarowania odpadami, prowadzona jest odrębnie. Wprawdzie rację ma skarżący, że decyzja w sprawie rekultywacji może regulować te kwestie w zakresie wynikającym z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, jednak w konkretnej sprawie postępowanie nie obejmowało terenu południowego działki nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarządca masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P., zarzucając:

I) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek nieuwzględnienia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, które m.in. określa granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, przy tym też może stanowić o granicach i sposobach zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, wymagające, na datę uchwały Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Oborniki Śląskie dla m.in. obrębu [...], zgodnie z art. 40 do 45 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w fazie projektu przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko z udziałem właściwych organów ochrony środowiska, więc skoro przewiduje dla danego terenu określone kierunki rekultywacji, to jest w tym zakresie wiążący i nie można podważać jego postanowień w drodze jakiś innych uzgodnień, też nie - w trybie art. 96 i następne ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie, wskutek przyjęcia, że w niniejszej sprawie chodzić miałoby o przedsięwzięcie, dla którego potrzebne jest uzyskanie stanowiska organu ochrony środowiska wyrażonego w trybie art. 96 i n. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

II) naruszenie prawa materialnego w zakresie:

1) art. 22 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 20 ust 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) w drodze błędnej jego wykładni wskutek przyjęcia, że termin wykonania rekultywacji został prawidłowo określony (na "do dnia 19 kwietnia 2021 r.");

2) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796) w zakresie postanowień dotyczących warunków odzysku dla procesu odzysku R3 i R5, określonych w załączniku do tego rozporządzenia, zawierającego "rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poza instalacjami lub urządzeniami", w akapicie pierwszym, zdaniu pierwszym, punkcie 1 tego załącznika, przewidujących konieczność określenia w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych działania polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (jak wyeksploatowana część odkrywkowego wyrobiska) odpadami.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie, oświadczając że zrzeka się rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Wobec tego, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że skarżący kasacyjnie wniósł skargę na wyrok Sądu I instancji, którym uwzględniona została wniesiona przez niego skarga i uchylona zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji.

Natomiast druga okoliczność na którą należy zwrócić uwagę, ma związek z drugim (innym) postępowaniem rekultywacyjnym dotyczącym tego samego skarżącego i tej samej nieruchomości. Mianowicie w niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2020 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Trzebnickiego z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie określenia osoby, kierunku i terminu rekultywacji części terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego. Starosta Trzebnicki w postępowaniu wszczętym z urzędu orzekł, że osobą zobowiązaną do wykonania rekultywacji jest T. sp. z o.o. w restrukturyzacji, kierunek rekultywacji określił: wodny, rolny, a termin wykonania rekultywacji do dnia 19 kwietnia 2021 r. Podstawą prawną wydania decyzji był art. 5 ust. 1, art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lutego 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd między innymi wskazał, że teren objęty kontrolowaną decyzją (część północna działki nr [...] wynosząca [...]ha) stanowi jednocześnie przedmiot odrębnego postępowania w sprawie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną prowadzoną na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. sprawa II OSK 2374/19. W tym miejscu wskazać bowiem należy, że z art. 22 ust. 1 ustawy wynika, że nie mamy do czynienia z jedną decyzją rekultywacyjną, lecz przepis ten stanowi podstawę prawną do wydania różnych decyzji w sprawie rekultywacji. W rozpoznawanej sprawie I OSK 965/21 jest to decyzja w sprawie określenia osoby, kierunku i terminu rekultywacji, zaś w sprawie II OSK 2374/19 jest to decyzja w sprawie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji odwołał się do wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2374/19, którym NSA uchylił wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 850/18 i zaskarżoną decyzję SKO we Wrocławiu z dnia [...] września 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Trzebnickiego z dnia [...] maja 2018 r. odmawiającą uznania za zakończoną rekultywację gruntów o powierzchni [...]ha położonych w granicach działki nr [...]. NSA w wyroku w sprawie II OSK 2374/19 wyraził stanowisko, że w przypadku braku decyzji wydanej w trybie art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. decyzji w sprawie określenia osoby zobowiązanej do wykonania rekultywacji, kierunku i terminu wykonania rekultywacji, możliwe jest wydanie decyzji w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną, ale ocena czy rekultywacja została zakończona musi być dokonana w oparciu o całokształt dokumentacji odnoszącej się do rekultywacji danego terenu, jak opinia właściwego organu górniczego, dokumentacja rekultywacji i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego itd. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dostrzega, że pogląd NSA wyrażony w sprawie II OSK 2374/19 formalnie jest wyrażony w innej sprawie, tj. dotyczącej uznania rekultywacji za zakończoną, jednak sprawa ta pozostaje ścisłym i bezpośrednim związku podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozpoznawaną obecnie.

Natomiast z urzędu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomo, że po wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2374/19, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu ponownie rozpoznając sprawę uchyliło decyzję Starosty Trzebnickiego z dnia [...] maja 2018 r., którą odmówiono uznania za zakończoną rekultywację gruntów o pow. [...]ha położoną w granicach działki nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO między innymi wskazało, że zaplanowane przez spółkę przedsięwzięcie odkrywkowego wydobywania kopalin, w jego końcowym etapie, tj. prowadzenia robót rekultywacyjnych, musi uwzględniać środowiskowe uwarunkowania wynikające z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na chroniony prawem obszar Natura 2000. Kolegium uznało, że rekultywacja gruntu przeprowadzona m.in. w kierunku rekreacyjnym jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Ustalenie w decyzji administracyjnej za zakończoną rekultywację przeprowadzoną przez spółkę powinno więc poprzedzać postępowanie prowadzone w trybie art. 96 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Od wskazanej decyzji SKO we Wrocławiu z dnia [...] września 2020 r. sprzeciw wniósł Zarządca masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r. oddalił sprzeciw, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 998/21 oddalił skargę kasacyjną Zarządcy masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji.

Tym samym odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy mieć na uwadze wskazane wyżej okoliczności prawne. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, wskutek nieuwzględnienia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to źródło powszechnie obowiązującego prawa, które między innymi określa granice obszarów wymagających przekształcenia lub rekultywacji, których nie można podważać w drodze innych uzgodnień – jak też w trybie art. 96 i następnych ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). Odnosząc się do powyższego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Powołany art. 14 ust. 8 stanowi, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, zaś art. 87 Konstytucji dotyczy źródeł prawa, w tym ust 2 zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego, z kolei art. 94 Konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego na obszarze działania tych organów. Za tym, że sformułowany zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia wskazanych przepisów jest niezasadny przemawia wiele argumentów. Po pierwsze wskazane przepisy i normy z nich wynikające nie są i nie były przedmiotem sporu, na żadnym etapie postępowania ani organy, ani Sąd I instancji nie kwestionował fundamentalnej zasady, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Po drugie błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że treść planu miejscowego wyłącza stosowanie innych ustawowych norm prawnych. W niniejszej sprawie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki ustalono "Przeznaczenie podstawowe obszaru oznaczonego jako PG(1-2) – tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "[...]", wraz zakładami górniczymi i przeróbczymi. Określa się rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo". To określenie w planie kierunku rekultywacji, który został określony w sposób alternatywny: rolny, leśny, bądź rekreacyjny nie oznacza, że strona może w sposób dowolny i swobodny wybrać kierunek rekultywacji i go realizować z pominięciem obowiązujących regulacji ustawowych dotyczących rekultywacji, a zawartych w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym wydawanie decyzji ustalającej kierunek i termin rekultywacji. To rolą organu orzekającego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. jest dokonanie wyboru spośród kierunków rekultywacji określonych w planie miejscowym optymalnego do osiągnięcia w konkretnych okolicznościach celów rekultywacji. W niniejszej sprawie tymi szczególnymi, konkretnymi okolicznościami jest fakt, że rekultywacja dotyczy terenu znajdującego się na obszarze Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "Dolina Widawy" (kod obszaru [...]), a w takim przypadku zastosowanie ma również ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, a konkretnie jej rozdział 5 zatytułowany "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000" i zawarty w tym rozdziale art. 96 dotyczący przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko Natura 2000. Po trzecie konieczność zastosowania art. 96 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. została już rozstrzygnięta w powoływanym wcześniej wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2374/19, a następnie w wyroku NSA z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 998/21. Po czwarte błędna była kwalifikacja wskazanych jako naruszone przepisów, jako naruszenie przepisów postępowania.

Natomiast w zarzutach skargi kasacyjnej opartych o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie: w pkt 1 art. 22 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w drodze jego błędnej wykładni wskutek przyjęcia, że termin wykonania rekultywacji określony w decyzji na "do dnia 19 kwietnia 2021 r." został prawidłowo określony. Podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie termin ten należy wiązać z datą wygaszenia koncesji na wydobycie i powinna to być data "do dnia 7 listopada 2021 r.". Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy w decyzji w sprawie rekultywacji określa się między innymi termin zakończenia rekultywacji, z kolei art. 20 ust. 4 stanowi, że rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. W kwestii wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny, z którego stanowiskiem prawnym co do wykładni art. 20 ust. 4 ustawy zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że przepis ten odwołuje się do kategorii faktycznego "zaprzestania działalności" przemysłowej, a nie do daty wygaszenia koncesji na prowadzenie tej działalności. Organy obu instancji trafnie stwierdziły, że skoro już decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdzono dodatek do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]", rozliczający zasoby złoża po zakończeniu eksploatacji w granicach obszaru górniczego "[...]", to najpóźniej z tym dniem zaprzestano na tym obszarze działalności przemysłowej. Tym samym wynikający z art. 20 ust. 4 ustawy termin do 5 lat od zaprzestania tej działalności należało określić do dnia 19 kwietnia 2021 r., stąd sformułowany zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.

W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego w pkt 2 wskazano na naruszenie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796) w wyniku niezamieszczenia w decyzji w sprawie rekultywacji rozstrzygnięcia dotyczącego wypełnienia terenu niekorzystnie przekształconego odpadami. Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczy części północnej działki nr [...], która została już faktycznie rekultywowana, z decyzji wynika, że postępowanie to dotyczy powierzchni [...]ha. Z decyzji wynika również, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczy gruntów o powierzchni [...]ha położonych w południowej części działki nr [...], objętych odrębnym postępowaniem administracyjnym. Natomiast w skardze do WSA skarżący podniósł, że w toku postępowania wnosił o pozytywne zaopiniowanie wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji terenu objętego postępowaniem – gruntów o powierzchni [...]ha położonych w granicach działki nr [...]. Stąd też zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że rację ma skarżący, że decyzja w sprawie rekultywacji może regulować kwestie w zakresie wynikającym z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów, jednak niniejsze postępowanie obejmowało północną część działki nr [...] o pow. [...]ha, a nie obejmowało ternu południowego działki nr [...] o pow. [...]ha, które jest przedmiotem odrębnego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.