Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1488/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej załącznika nr 1
odrzucono skargę 2 skarżących
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Wieliczce – M. P. sprawy ze skarg Wojewody Małopolskiego, "A" sp. z o.o. z siedzibą w W., M. M., I. S., G. S., A. K., A. G., D. B., M. J. i P. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 10 listopada 2010 r., Nr XLVI/763/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka – obszar "A" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 9 ust. 2 lit. b, § 31 ust. 2 pkt 2 – w zakresie słów "57U" oraz § 10 ust. 1 pkt 2 lit. f i § 33 ust. 7; II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej załącznika nr 1 – rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obejmującej obszary 9ZL, 1ZPL, 3ZPL, 113 KDD; III. odrzuca skargę M. J. i A. G.; IV. zasądza od Rady Miejskiej w Wieliczce tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących M. M., I. S., A. K. i G. S. po 300,00 zł (trzysta złotych) oraz na rzecz "A" sp. z o.o. z siedzibą w W. 560,00 zł (pięćset sześćdziesiąt złotych).


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1488/12

Uzasadnienie

W dniu 10 listopada 2010 r. Rada Miejska w Wieliczce podjęła uchwałę Nr XLVI/763/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "A" (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2010 r. Nr 662, poz. 5505).

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Kr 817/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpinaniu skargi A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 10 ust. 2 pkt 3 w zakresie od słów: "w celu zapewnienia bezpieczeństwa" aż do słów "dla nowo wznoszonych obiektów", § 10 ust. 2 pkt 4, § 13 pkt 5 i 6, § 26 ust. 5 pkt 6, § 26 ust. 5 pkt 7 w zakresie słów: "i 6", § 28 ust. 5 pkt 4, § 29 ust. 4 pkt 5, § 30 ust. 3 pkt 5 w zakresie słów: "podziału terenów oraz", § 33 ust. 5 pkt 6, § 34 ust. 3 pkt 8 w zakresie słów: "podziału terenów oraz", § 36 ust. 3 pkt 5 w zakresie słów: "podziału terenów oraz"; stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym załącznik nr 1 – rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującej następujące obszary: 45MN, 133MN, 134MN, 136MN, 38MW, 139MN, 68U, 66U, 18PU, 8U, 12MNO i 42U; w pozostałym zakresie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił przebieg procedury planistycznej i stwierdził, że – co do zasady – została ona prawidłowo przeprowadzona. Sąd przeprowadził także ocenę, czy zachowane zostały zasady sporządzania planu miejscowego. Wskazał Sąd, że "zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji z interesami prywatnymi". Organ stanowiący gminy ma prawo uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym i określenia treści tego planu. Uprawnienie to określane jest mianem władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne to konglomerat uprawnień organu do władczego, ale nie swobodnego i dowolnego, ustalenia zasad zagospodarowania obszarów objętych procesem sporządzania planu miejscowego. Zasady zagospodarowania terenu objęte są zasadami sporządzania planu miejscowego, a te określane są mianem merytorycznych wartości i wymogów kształtowania polityki przestrzennej, czyli treści planu, zawartości planu. Sąd oceniając zgodność zaskarżonego planu miejscowego z treścią studium stwierdził, że ta zgodność co do zasady została zachowana, ale występują przypadki braku zgodności, które w niektórych przypadkach skutkują uznaniem nieważności dla poszczególnych obszarów przeznaczonym w planie miejscowym, który pozostaje w sprzeczności z treścią kierunkowego zagospodarowania wyrażoną w studium.

Szczegółowej ocenie poddał Sąd zarzut skargi. Stwierdził, że zarzuty te nie są uzasadnione w następującym zakresie:

- nie zachodzi sprzeczność pomiędzy przeznaczeniem obszaru 57U a zapisami studium, w którym obszar ten przypisany został do kierunkowego zagospodarowania jednostki MW, ponieważ teren 57U jest otoczony z trzech stron obszarem 27MW, a zgodnie ze studium w obszarze MW można lokalizować ośrodki usługowe;

- nie zachodzi sprzeczność pomiędzy przeznaczeniem obszaru 59U a zapisami studium, w którym obszar ten przypisany został do kierunkowego zagospodarowania jednostki MN, ponieważ w obszarze MN dopuszczalna jest zabudowa usługowa w charakterystycznych już istniejących ośrodkach usługowych;

- nie zachodzi sprzeczność pomiędzy przeznaczeniem obszarów 132 MN, 130 MN, 135 MN, , 121 MN, 122 MN, 123 MN, 138 MN, 137 MN, 140 MN, 67 MN, 61 MN a zapisami studium, w którym obszary te przypisane zostały do kierunkowego zagospodarowania jednostki MW, a to z uwagi na istniejące, lub dopuszczone ich zagospodarowanie;

- nie zachodzi sprzeczność pomiędzy przeznaczeniem obszarów 67 MN, 59 MN, 57 MN, 61 MN a zapisami studium, w którym obszary te przypisane został do kierunkowego zagospodarowania jednostki N – tereny ograniczonego zainwestowania kubaturowego, a to wobec ustalenia przeznaczenia alternatywnego;

- nie zachodzi sprzeczność pomiędzy przeznaczeniem obszarów 40 MU, 11 Z, 9US, oraz UO a zapisami studium;

- nie jest sprzeczne z prawem wprowadzenie zakazu lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2, pomimo że przepis ten w dacie uchwalania przedmiotowej uchwały nie dawał podstawy do ustanawiania takich zakazów, bowiem obszary te określiło studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;

- zaskarżony plan miejscowy nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 11 i art. 15 ust. 3 pkt 5 u.p.z.p,

- zaskarżony plan miejscowy nie narusza zasady równego traktowania wszystkich podmiotów wobec prawa, poprzez ustanowienie zakazu lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jednakże tylko w odniesieniu do inwestycji, które nie są inwestycjami komunikacyjnymi oraz inwestycjami celu publicznego (§ 10 ust. 1 pkt 2 lit. c planu miejscowego;

- zaskarżony plan miejscowy nie naruszał art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) poprzez nieuwzględnienie konstytucyjnego prawa własności oraz potrzeb interesu publicznego, przy czym Sąd nie ma możliwości sprawdzenia w rozpatrywanej sprawie, czy wyznaczenie przebiegu dróg po terenach prywatnych (niepublicznych) nastąpiło z przekroczeniem granic władztwa planistycznego a to dlatego, że nie zna argumentacji i stanowiska tych właścicieli, na działkach których te drogi zostały w planie wyznaczone.

- nie jest zasadny zarzut skargi, jakoby plan miejscowy wbrew § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia wykonawczego nie określał warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym. planu i to wprost wynika tak z rysunku planu;

- nie jest zasadny zarzut skargi, jakoby naruszono § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego poprzez niezamieszczenie ustaleń dotyczących powierzchni zabudowy dla zabudowy usługowej wolnostojącej realizowanej na odrębnej działce;

- nie jest uzasadniony zarzut skargi dotyczący błędów w graficznej części planu polegających na braku wyrysowania w terenach znajdujących się na granicy planu zarówno linii rozgraniczających tereny o różnych zasadach zagospodarowania jak i linii określających granice objęte planem miejscowym oraz poprzez brak naniesienia w każdej części rysunku planu miejscowego maksymalnych nieprzekraczalnych linii zabudowy.

Na opisaną uchwałę wnieśli skargi także: Wojewoda , B. Sp. z o.o. , P.K. oraz M.M. G.S. A.K., A.G. , D.B. I.S. i M.J. . Skargi te połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Ostatecznie sprecyzowaną skargą Wojewoda zakwestionował, jako niezgodne z prawem, zapisy § 9 ust. 2 lit. b i § 31 ust. 2 pkt 2 – w zakresie słów "57U" części tekstowej planu, oraz część graficzną planu – w zakresie obszarów 1 ZPL i 3 ZPL.

Wojewoda podał, że wskazane przez niego zapisy tekstu planu dotyczą lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2. Wprowadzenie do planu przeznaczenia obszaru "57U" pod taką zabudowę nastąpiło z istotnym naruszeniem procedury: w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu wśród obszarów przeznaczonych pod taką zabudowę nie był wymieniony obszar "57U". Zmiana w tym zakresie została wprowadzona bez wyraźnej przyczyny po wyłożeniu projektu, a bez ponowienia odpowiedniej części procedury.

Co do obszarów 1 ZPL i 3 ZPL Wojewoda stwierdził, że w planie zmieniono ich przeznaczenie z lasów na tereny zieleni parku miejskiego z naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bez uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia. W terenach tych dopuszczono realizację obiektów małej architektury, sieci i urządzeń infrastruktury, dojazdów i dojść, ścieżek rowerowych, a więc lokalizację obiektów niezwiązanych z gospodarką leśną.

Skarżąca A. Spółka z o.o. podniosła szereg zarzutów, a to:

- naruszenie art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego za studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w szczególności przez to, że należącą do skarżącej działkę nr [...] oznaczono w planie jako obszar 9ZL przeznaczony na tereny leśne, gdy tymczasem w studium działka ta mieściła się w terenie zabudowy usługowej.

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w ramach tworzenia zapisów planu miejscowego walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności;

- naruszenie art. 17 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuprawnioną zmianę zarządzenia o rozpatrzeniu złożonych uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego;

- naruszenie art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezachowanie w planie miejscowym pełnego odzwierciedlenia treści rozpatrzonych uwag, to jest błędne wprowadzenie zmian do projektu planu miejscowego w wyniku rozpatrzenia złożonych uwag;

- naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) poprzez wprowadzenie błędnych zapisów dotyczących przeprowadzania scaleń i podziałów nieruchomości;

- błędy w graficznej części planu poprzez zmiany w terenach znajdujących się na granicy planu dotyczące miejsca usytuowania nieprzekraczalnych linii zabudowy, - kreowanie w planie miejscowym, wbrew przepisom ustawowym, kompetencji dla innych podmiotów - §10 ust. 2 pkt 4 tekstu planu.

P.K. w swej skardze zakwestionował zapisy § 10 ust. 1 pkt 2f i § 33 ust. 7 przewidujących zakaz lokalizacji w granicach terenów produkcyjno – usługowych PU i innych sąsiadujących z terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej , w tym w terenie 3 PU lądowiska dla śmigłowców i helikopterów.

P.K. zarzucił, że takie ograniczenie stanowi wynik naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie interesu publicznego. Podał skarżący, że jako wieczysty użytkownik działek nr [...] ,[...] podjął już starania zmierzające do realizacji inwestycji, która oceniana jest pozytywnie przez wszystkie służby ratownicze. Ponadto P.K. podniósł, że organ planistyczny dopuścił się istotnego naruszenia trybu poprzez to, że złożone po pierwszym wyłożeniu projektu planu uwagi P.K. błędnie uznał za spóźnione i pozostawił je bez rozpatrzenia.

W skardze M.M. G.S. A.K. A.G. D.B. I.S. i M.J. zakwestionowano ustalenie planu w § 47 i odpowiadającemu mu rysunkowi planu w zakresie, w jakim odnosi się do terenu oznaczonego symbolami 42 MN i 113 KDD. Skarżący podnieśli, że sposób wyznaczenia linii rozgraniczających drogę KDD narusza ich prawo własności. W przeważającej bowiem części droga ta zaplanowana została na przylegających doń od strony północnej działkach, stanowiących własność skarżących, choć istnieje możliwość wykorzystania w tym celu gruntów gminnych znajdujących się po stronie południowej. Nadto drogę zaplanowano w zasadzie poza obecnym przebiegiem istniejącej ulicy [...]

W odpowiedziach na skargi Rada Miejska w Wieliczce podała:

Co do skargi Wojewody Rada podała, że przy ostatecznej weryfikacji projektu planu przed jego przekazaniem do uchwalenia stwierdzono, że teren 57U nie został wymieniony wśród terenów, na których dopuszcza się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni powyżej 400 m2. Było to wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej polegającej na przypadkowym usunięciu z projektu planu z pierwszego wyłożenia stosownego postanowienia co do terenu 57U. Zapis o lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni powyżej 400 m2 stanowi jedynie doprecyzowanie przeznaczenia obszaru, a nie zmianę merytoryczną.

Podniosła Rada, że tereny 1ZPL i 3ZPL, mimo że nazwane w planie "terenami zieleni parku miejskiego", są wyodrębnionym rodzajem zieleni leśnej. Są to tereny przeznaczone do aktywnego wypoczynku mieszkańców z zakazem zabudowy kubaturowej. Wskazana w planie możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń nie narusza regulacji ustawy o lasach ani ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. Przepisy tych ustaw przewidują lokalizacje w lasach dróg leśnych, parkingów leśnych, urządzeń turystycznych jak pola biwakowe, wieże widokowe, kładki, szlaki turystyczne, miejsca widokowe. Ustalenia przyjęte w planie nie zmieniają istoty przeznaczenia, stąd nie było potrzeby uzyskiwania zgodny na ich nieleśne przeznaczenie. Niezależnie od tego tereny te, jako strefa ekologiczna, są objęte dodatkową ochrona przewidzianą w § 10 ust.1 pkt 2 b planu, w którym zakazuje się wycinki drzew.

Co do skargi [...] Rada wskazała, że studium jest dokumentem planistycznym określającym kierunkowe zagospodarowanie obszarów i ich granice, które nie mają charakteru ostatecznego i mogą być zmienione w planie miejscowym. To plan rozstrzyga kwestie, które w studium, ze względu na skalę dokumentu, przedmiot, zakres i szczegółowość regulacji nie mogą być sztywno ustalane. Jakkolwiek więc działka [...] stanowiła wg. studium południowy fragment "obszaru zabudowy usługowej", to możliwe było włączenie jej w planie do obszaru nieprzeznaczonego pod zabudowę. Przy sporządzaniu planu uszczegółowione zostały "zasięgi" terenów leśnych w oparciu o aktualny stan ewidencyjny. Ponieważ działka nr ]...] , stanowiąca wg. ewidencji grunt leśny, została w planie włączona w odpowiedni do tego zapisu obszar.

Co do skargi P.K. Rada wskazała, że zamierzona lokalizacja lądowiska na działkach [...] i [...] w terenie 3PU wywołała masowe protesty mieszkańców Wieliczki, co znalazło wyraz w dyskusji publicznej a zwłaszcza w licznych uwagach do projektu planu. W uwagach wyrażano obawę o znaczne pogorszenie warunków życia. W wyniku uwzględnienia tych uwag uzupełniono zapis § 10 ust.1 pkt 2 przez dodanie podpunktu f i wprowadzono odpowiedni zapis w § 33 ust. 7. Rada stwierdziła także, że P.K. po pierwszym wyłożeniu planu złożył uwagi, które – z uwagi na spóźnienie – nie zostały rozpatrzone.

Co do skargi M.M. i innych Rada wskazała, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo "zasady modernizacji, rozbudowy i dobowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Zasadniczo układ komunikacyjny danej jednostki terytorialnej musi opierać się na układzie dróg publicznych, uzupełnionych tylko o drogi wewnętrzne. Stosownie do tej zasady wyznaczono w planie sieć dróg, a układ ten był dwukrotnie uzgadniany z zarządcą dróg. Dwukrotnie tez projekt planu był wyłożony do publicznego wglądu, a żaden ze skarżących nie złożył uwagi dotyczącej drogi 113 KDD. Droga 113 KDD ma obsługiwać stosunkowo duży obszar, w znacznej części zabudowany (głównie budynkami jednorodzinnymi). Prawidłowej obsługi nie zapewni istniejąca ulica Strzelców Wielickich. Przebieg drogi 113 KDD ustalono po analizach stanu własnościowego, droga przebiega między terenami zabudowy a terenami sportowymi. Zakres ingerencji w prawa własności skarżących nie jest znaczny, z działki nr [...] w liniach rozgraniczających drogę znalazło się niecałe 10 % powierzchni, a z działki nr [...] o powierzchni 0,1273 ha w liniach rozgraniczających drogę znalazło się 0,0314 ha.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji przepisu art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, z tym, że stosownie do treści art. 101 ust. 2 ww. ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w zupełności podziela pogląd wyrażony postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r. II OSK 181/09 (LEX nr 557032). W orzeczeniu tym wskazano, że akty prawa miejscowego różnią się istotnie od rozstrzygnięć indywidualnych. Zawierają one normy adresowane do ogółu adresatów, ale mogą niekiedy zawierać ustalenia o charakterze indywidualnym. Takim aktem prawa powszechnie obowiązującego, zawierającym jednocześnie ustalenia indywidualne, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zawarte w nim normy o charakterze indywidualnym, dotyczące konkretnej nieruchomości stanowione są w ramach władztwa planistycznego tj. w ramach przysługujących gminie z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje. Konieczna w tym zakresie kontrola nie jest możliwa z urzędu w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku. Pomimo więc dokonanej już wcześniej przez sąd oceny legalności Uchwały Rady Miejskiej w Wieliczce, za dopuszczalne należy uznać skargi innych podmiotów na ten akt. W przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. W sprawie niniejszej zatem Sąd związany jest tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów. Sąd ma zaś obowiązek rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego.

Opisana reguła, w ocenie Sądu, dotyczy także skargi organu nadzorczego w takim zakresie, w jakim kwestionuje ona zapisy planu odnoszące się do konkretnych nieruchomości (obszarów), które nie były objęte zakresem rozpoznania sądu w sprawie już prawomocnie rozstrzygniętej. Również bowiem i w tym wypadku nie jest możliwe poddanie sądowej kontroli " w pierwszej sprawie" wszystkich szczegółowych zapisów planu i ich uwarunkowań – także proceduralnych – dotyczących poszczególnych nieruchomości.

Jakkolwiek więc przyjąć trzeba, że sąd rozpoznający skargę "pierwszą" na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądza co do generaliów w zakresie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnych naruszeń trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie, to jednak nie można wykluczyć dopuszczalności i zasadności skargi innego podmiotu ( w tym Wojewody) w części obejmującej regulacje planu dotyczące konkretnego obszaru (nieruchomości), co do których poprzednio sąd się nie wypowiedział.

Wszystkie połączone w niniejszej sprawie skargi dotyczą właśnie takich zapisów planu, stąd też skargi te uznano za dopuszczalne.

Wszystkie skargi spełniają wymogi formalne. Wszyscy zobowiązani do tego skarżący (a więc nie Wojewoda) dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i skargi wnieśli w przewidzianym ustawą terminie.

Skarżące M.J. i A.G., pomimo wezwania, nie uiściły wpisów i dlatego ich skargi na podstawie art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi zostały odrzucone. Dalsze więc rozważania tych skarżących nie będą dotyczyć.

Wszystkim skarżącym przysługuje legitymacja do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wojewodzie uprawnienie takie przysługuje na podstawie art. 93 ust. 1 zd. drugie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Pozostałym skarżącym przysługuje prawo własności lub wieczystego użytkowania nieruchomości, a w zakres tych praw kwestionowane zapisy zaskarżonego planu ingerują.

Wszystkie też skargi zasługują na uwzględnienie.

Skarga Wojewody słusznie zarzuca, że wprowadzenie zmiany dotyczącej obszaru 57U odbyło się niezgodnie z prawem. Nie można uznać, jak chce tego organ planistyczny, że wprowadzenie tego obszaru do zapisów planu przewidujących lokalizację obiektów handlowych o powierzchni powyżej 400 m2 stanowiło jedynie naprawienie oczywistej omyłki i było zmianą "nieistotną", niewymagającą ponowienia czynności planistycznych w odpowiednim zakresie. Zmiany te dotyczyły § 9 ust.2 lit.b i § 31 ust. 2 pkt 2. Pierwszy z w/w przepisów stanowi część normy planu regulującej zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie nakazów i zakazów. Lokalizacja dużych obiektów handlowych znalazła się wśród generalnych zakazów, a tylko w ich ramach uczyniono wyjątki na rzecz szczegółowo wymienionych obszarów. Wprowadzenie do grupy tych wyjątków obszaru 57U nie było więc "kosmetyką" mającą na celu uszczegółowienie zapisów planu. Obszar ten wyłączono z reżimu ogólnego zakazu, jednocześnie włączając go w § 31 ust. 2 pkt 2 do grupy obszarów przeznaczonych do zabudowy takimi obiektami. Taką zmianą projektu planu w istocie określono przeznaczenie obszaru 57U i to – co prawidłowo podnosi Wojewoda – bez ujawnionej przyczyny. Brak ponownego wyłożenia projektu planu po tak wprowadzonej zmianie stanowi, w odniesieniu do tej zmiany, naruszenie procedury planistycznej uzasadniające stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów (art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Dz.U.2003/80/717). Bez znaczenia przy tym pozostaje to, czy pominięcie obszaru 57U w projekcie wyłożonym powtórnie do publicznego wglądu stanowiło wynik omyłki. Istotne znaczenie ma tylko, że w wyniku wprowadzonych zmian po drugim wyłożeniu doszło do istotnej rozbieżności pomiędzy projektem plany wyłożonym a planem uchwalonym.

Zwrócić należy uwagę, że zapisy dotyczące tego obszaru były badane w sprawie II SA/Kr 817/11, ale w zupełnie innym zakresie i w innym aspekcie. Sąd rozpoznający tamta sprawę stwierdził mianowicie, że choć obszar oznaczony w planie 57U był w studium przypisany do kierunkowego zagospodarowania jednostki MW, to nie zachodzi sprzeczność pomiędzy tym obszarem a treścią studium. To stwierdzenie Sądu nie stoi na przeszkodzie zakwestionowaniu szczegółowych zapisów dotyczących obszaru 57U w sprawie obecnie rozpoznawanej. Przesądzone zostało bowiem jedynie to, że co do w/w obszaru plan pozostaje w zgodzie ze studium, a nie to, czy wprowadzenie do projektu nowych zapisów dotyczących przeznaczenia tego obszaru odbyło się zgodnie z procedurą. Warto jednak podkreślić, że także w kontekście poddanego analizie przez Sąd w sprawie II SA/Kr 817/11 procesu ostatecznego kształtowania przeznaczenia obszaru 57U (z jednostki MW) wprowadzonej zmiany o lokalizacji dużych obiektów handlowych nie można traktować jak zmiany marginalnej.

Skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie także w części odnoszącej się do obszarów 1ZPL i 3ZPL. Obszary te figurują w ewidencji jako lasy. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach lasem w jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków, a także grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. W zaskarżonym planie (§ 38) dla obszarów ZPL przewidziano podstawowe przeznaczenie pod zieleń parkową, dopuszczono lokalizację elementów małej architektury, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z zagospodarowaniem terenu (w tym oświetlenie), niewydzielonych w planie dojść, dojazdów i ścieżek rowerowych, ogólnodostępnych "niekubaturowych" urządzeń jak zadaszenia, tablice. Ustanowiono zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych, założono wysoką jakość przestrzeni publicznej, oraz wskazano, że obowiązują ustalenia dla strefy ekologicznej.

Porównanie cytowanych zapisów ustawy o lasach i zapisów zaskarżonego planu nie pozwala na stwierdzenie, że przedmiot obu regulacji jest tożsamy. Zagospodarowanie terenu leśnego małą architekturą i urządzeniami niezwiązanymi w ogóle z gospodarką leśną, a mającymi służyć rekreacji mieszkańców miasta ewidentnie zmienia charakter i funkcje tego terenu. Oświetlenie, ścieżki rowerowe, dojazdy nie stanowią elementów zagospodarowania lasów, lecz terenów typowo parkowych. Tak określone, odmienne od leśnego, przeznaczenie obszarów 1ZPL i 3ZPL wprowadzono do planu bez uzyskania zgody właściwego organu zgodnie z art. 7ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych określone zostały wyraźnie w art. 3 w/w ustawy. Rygory tej ochrony ustawodawca złagodził tylko w odniesieniu do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne w granicach administracyjnych miast (art. 5 ustawy), a nie w odniesieniu do lasów; w tym wypadku rygory te pozostają takie same bez względu na to gdzie las jest położony.

Opisane naruszenie powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w części graficznej obejmującej obszary 1 ZPL i 3 ZPL.

W skardze A. Sp. z o.o. podniesiono szereg zarzutów o charakterze ogólnym, które zostały już zbadane i rozstrzygnięte przez Sąd w sprawie II SA/Kr 817/11. W szczególności Sąd zajął się w rozstrzygniętej sprawie kwestią zmiany zarządzenia o rozpatrzeniu uwag (stwierdzając, że nie była ona niedopuszczalna), zapisami planu dotyczącymi scaleń i podziałów, liniami zabudowy. Zarzuty skarżącej Spółki nie pozostają w znacznym zakresie w spójności z wnioskami skargi; tymi bowiem objęto tylko obszar 9ZL. W związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności planu w zakresie ustaleń dla działki nr [...] pozostaje zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust 1 ustawy. Zarzut odnoszący się do tego obszaru uznać należało za uzasadniony. Działka nr [...] oznaczona obecnie w planie jako obszar 9ZL ma blisko 1 ha powierzchni. Zgodnie z § 41 tekstu zaskarżonego planu przeznaczeniem terenów ZL jest zieleń izolacyjna bez możliwości realizacji usług i z zakazem realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, budynków gospodarczych i garażowych. W Studium działka ta objęta była jednostką obszarową przeznczoną do zabudowy usługowej. Brak zgodności obu przeznaczeń jest oczywisty. Zmiany takiej nie uzasadnia ramowy charakter Studium, zwłaszcza jeśli uwzględnić dość dużą powierzchnię działki. Zmiana przeznaczenia takiej powierzchni nie stanowi wyniku dopuszczalnego "przesunięcia granic" danego obszaru. Opisanej wady nie sanuje to, że powstała ona na skutek dostosowania zapisów planu do danych zamieszczonych w ewidencji gruntów. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym takiego kryterium konwalidującego nie przewidują, wymagają natomiast zachowanie zgodności zapisów planu ze Studium. Dlatego też skargę Realności Wielickich należało uwzględnić i wyeliminować z uregulowań planu obszar 9ZL.

Rozpoznając skargi P.K. , a także M.M. i innych rozważyć należało kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości, oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego.

Niewątpliwie ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Ustalając bowiem przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu przesądzają o zakresie możliwych sposobów wykorzystania przedmiotu własności. Ingerencja jednak w prawo do swobodnego korzystania z nieruchomości jest dopuszczalna, gdy następuje w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Prawo własności, chronione na mocy art. 21 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i może podlegać ograniczeniom, ale w dozwolonych granicach.

W przypadkach P.K. oraz M.M. i innych granice te zostały, zdaniem Sądu, przekroczone.

Organ planistyczny wskazał, że wprowadzenie zakazu lokowania lądowisk w terenach PU (tereny zabudowy produkcyjno – usługowej, składów i magazynów) nastąpiło na skutek uwzględnienia masowo składanych przez mieszkańców Wieliczki uwag. Wyłączenie jednego spośród możliwych sposobów zagospodarowań danego terenu z całą pewnością stanowi ograniczenie prawa własności. Zważyć więc należało, czy dostateczną przeciwwagą dla tego ograniczenia są protesty mieszkańców. Jak wynika z dokumentacji planistycznej autorami kilkudziesięciu uwag, w których domagano się wprowadzenia zakazu byli mieszkańcy domów, w tym przede wszystkim wielorodzinnych, znajdujących się w otoczeniu terenu 3 PU. Były to zatem osoby, które występowały w obawie przed pogorszeniem własnych warunków bytowych na skutek ewentualnej realizacji lądowiska. W ocenie Sądu tego rodzaju protesty same w sobie nie stanowią wystarczającego uzasadnienia dla ograniczenia praw właściciela, skoro ochronę interesów osób trzecich zabezpieczają przepisy dotyczące budowy tego rodzaju obiektów. Tym bardziej protesty te nie stanowiły uzasadnienia dla wyłączenia możliwości lokowania lądowiska we wszystkich obszarach PU, a co więcej także w obszarach "innych sąsiadujących z terenami zabudowy wielorodzinnej". Wprowadzenie takiego zapisu do § 10 normującego zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu mogłaby uzasadniać np. ocena uwarunkowań środowiskowych, a nie same tylko oczekiwania mieszkańców. Z tych powodów kwestionowane przez P.K. zapisy planu należało wyeliminować.

Także co do określenia przebiegu drogi 113 KDD stwierdzić należy, że ingerencja w prawo własności skarżących w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, nie jest uzasadniona. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje wprawdzie prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, ale przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia. Przyjęty w planie przebieg drogi 113 KDD nie znajduje uzasadnienia w argumentacji prezentowanej przez organ planistyczny. Jak wynika z akt planistycznych w obszarze objętym przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego przewidziano duże powierzchnie terenów przeznaczonych dla realizacji zabudowy mieszkaniowej, co wymaga zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z istniejącym układem drogowym. Gmina ma prawo realizować zadanie zapewnienia warunków dla realizacji infrastruktury w taki sposób, aby tereny przeznaczone pod zabudowę posiadały dostęp do drogi publicznej. Przy planowaniu funkcjonalnego układu komunikacyjnego musi jednak uwzględnić istniejący stan, a przede wszystkim możliwość wykorzystania w tym celu własnych zasobów. Poprowadzenie dróg dojazdowych przez działki prywatnych właścicieli nieruchomości staje się konieczne i usprawiedliwione wówczas, kiedy gmina nie dysponuje innymi możliwościami. W liniach rozgraniczających drogę 113 KDD znalazły się części działek stanowiących prywatna własność, położonych po północnej stronie drogi. Po południowej zaś jej stronie znajdują się tereny sportowe należące do gminy. Organ planistyczny nie wykazał, ani nawet nie wskazał, aby zajęcie części tych terenów zamiast terenów prywatnych było niemożliwe. Co więcej, nie zaprzeczył twierdzeniom skarżących, że projektowany przebieg drogi 113 KDD nie pokrywa się z istniejącą już w terenie drogą dojazdową. Przykładowe wskazanie przez organ planistyczny powierzchni "zajętych" pod drogę z dwóch działek niczego w tej mierze nie wyjaśnia i nie tłumaczy. Stwierdzić więc należy, że określenie przebiegu drogi 113 KDD nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego. Dlatego należało stwierdzić nieważność zaskarżonego planu w tej części.

Prawdą jest, że ani P.K. , ani M.M. i inni w ramach procedury planistycznej nie składali uwag co do tych regulacji, które następnie uczynili przedmiotem swych skarg. Sąd rozpoznający sprawę nie podziela jednak stanowiska, wedle którego ta okoliczność miałaby pozbawiać ich możliwości skutecznego podważenia odnośnych zapisów planu. Organ planistyczny ma obowiązek z urzędu rozważyć, czy uwzględnienie w planowaniu interesu publicznego nie doprowadzi do ingerencji w interesy prywatne i czy zakres tych ingerencji jest uzasadniony. Wyłączenie jednej z możliwości wykorzystania nieruchomości w ramach ogólnego jej przeznaczenia, oraz objęcie liniami rozgraniczającymi drogę nieruchomości będących prywatną własnością w sposób ewidentny ingerują w prawa właścicielskie. Do stwierdzenia tej okoliczności nie było więc konieczne zwracanie uwagi organu planistycznego poprzez wnoszenie uwag do projektu planu. Milczenie zainteresowanych nie zwalniało organu planistycznego od realizacji obowiązku, o którym mowa.

Na marginesie odnotować tylko należy, że dyskutowana w toku postępowania sądowego, a podnoszona przez P.K. kwestia pozostawienia jego uwag wniesionych po pierwszym wyłożeniu projektu planu, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia. Uwagi te bowiem nie dotyczyły problemu lądowiska.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punktach I i II wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.