Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3944/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 175, art. 176, art. 177, art. 183, art. 145, art. 141, art. 3, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 11, art. 1 pkt a, art. 2 pkt d
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2016 r.; sygn. akt IV SA/Gl 930/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2015r., sygn. akt IV SA/Gl 930/15, oddalający skargę A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w C. z dnia ... lipca 2015r. nr ...., w przedmiocie płatności obszarowych.

I

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Ubiegając się o płatności na rok 2014 A. Spółka z o.o. (dalej: wnioskodawca, . A., spółka, strona) złożyła w dniu ... maja 2014 r. podpisany przez reprezentanta spółki M. P. wniosek, w którym zadeklarowała do płatności cztery działki rolne oznaczone literami C, D, E i F zlokalizowane w obrębie działek ewidencyjnych nr: ..., ..., ... obręb: Ł., gmina: O., powiat: n., woj. L. oraz dla działki nr ... obręb: G., gmina: K. G., powiat: k.i, woj. D..

Dokonując kontroli wniosku, zdaniem organu - Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. wystąpiło podejrzenie, iż jej reprezentant uczestniczy w procederze tworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Po przeprowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji ustalił, iż w przypadku prowadzonych spraw o przyznanie płatności na rok 2014 A.Spółce z o.o. można przypisać działania, o których mowa w art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Biorąc to pod uwagę, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia ... maja 2015 r. odmówił stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia ... lipca 2015 r. Dyrektor Śląskiego Oddziału ARiMR w C. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji Organ odwoławczy wyjaśnił, że dane zadeklarowane przez stronę we wniosku o przyznanie płatności podlegają weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie przy zastosowaniu min. ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 7 ust. 1 i 2 i art. 19 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przepisów prawa unijnego, tj.: rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r. str. 1, ze zm.), czy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16, ze zm.).

Zatem warunki otrzymania płatności bezpośrednich w roku 2014 — jak podniósł — określa ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jednakowoż podkreślił, że środki pomocowe pochodzące z budżetu Unii Europejskiej podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95. Stosownie do tegoż rozporządzenia środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i Kraje Członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem, przy uwzględnieniu pojęć zawartych w przepisach UE dotyczących między innymi pojęcia gospodarstwa rolnego.

Jednocześnie Dyrektor wyjaśnił, że organy zobowiązane są każdorazowo, mocą art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, do zaniechania płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy uznał, że dla wykazania istoty, mając na uwadze prowadzone postępowanie odnośnie stworzenia sztucznych warunków celem otrzymania dopłat w wyższej kwocie, koniecznym było przedstawienie spółki A. w powiązaniu z pozostałymi spółkami tj.: spółki K., .G., P. oraz E które również w 2014 roku wystąpiły o przyznanie płatności. Tym samym wyeksponował, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 A. Sp. z o.o. (wraz z dokumentacją włączoną do postępowania), a także informacji zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) wynika, iż reprezentant spółki A. M. P.jest umocowany do reprezentowania innych jednoosobowych podmiotów. Są to spółki zarówno zorganizowane, jak i te w organizacji, do których brak jest wpisów w KRS, tj.:

1) A. Sp. z o.o

2) K.Sp. z o.o.,

3) P.Sp. z o.o,

4) A.Sp. z o.o. w organizacji,

5) G. Sp. z o.o. w organizacji,

6) E.Sp. z o.o. w organizacji,

Z dokumentów rejestrowych jak i aktów założycielskich tych podmiotów wynikało, że w każdej z nich M. P. jest jedynym wspólnikiem i prezesem jednoosobowego zarządu, jak również przedmiot działalności każdej ze spółek jest tożsamy ( uprawa zbóż i roślin ).

W dalszej kolejności organ odwoławczy zaznaczył, że analizie podlegała także powierzchnia deklarowana przez poszczególne spółki, mając na uwadze ewentualne zastosowanie modulacji podczas naliczania w przypadku, gdy deklaracja wszystkich płatności nastąpiłaby w jednym wniosku. Na podstawie informacji zawartych w dokumentacji posiadanej przez Biuro Powiatowe ARiMR w B., w tym dokumentów włączonych na podstawie tych postanowień z dnia ... marca 2015 r. w sprawie dopuszczenia dowodów, ustalono, iż:

— spółka A. Sp. z o.o., ubiegała się o płatności, tj.: jednolitą płatność obszarową (tzw. płatność JPO) na powierzchnię 43,64ha, w ramach płatności z tytułu niekorzystnych warunków gospodarowania, tzw. płatność ONW na powierzchnię 28,3 ha oraz o płatności rolnośrodowiskowe tzw. płatność PRŚ na powierzchnię 26,83 ha dla wariantu 2.3 oraz powierzchnię 26,83ha dla wariantu 3.1.2;

- K.Sp. z o.o. w organizacji, ubiegała się o jednolitą płatność obszarową, na powierzchnię 155,72ha, a także płatności z tytułu niekorzystnych warunków gospodarowania na powierzchnię 155,72ha oraz PRŚ na powierzchnię 8,79ha dla wariantu 2.1, nowy wniosek 2014;

- P. Sp. z o.o. ubiegała się o płatności: JPO na powierzchnię 62,66ha, ONW na powierzchnię 62,66ha oraz PRŚ na powierzchnię 8,75ha dla wariantu 2.1, powierzchnię 53,25ha dla wariantu 2.3 oraz powierzchnię 53,25ha dla wariantu 3.1.2;

- G. Sp. z o.o. w organizacji ubiegała się o płatności: JPO na powierzchnię 79,24ha, 0NW na powierzchnię 26,81 ha oraz PRŚ na powierzchnię 26,81 ha dla wariantu 2.3 oraz powierzchnię 26,81 ha dla wariantu 3.1.2., - E.Sp. z o.o. w organizacji ubiegała się o płatności:

JPO na powierzchnię 17,40 ha, ONW na powierzchnię 17,40 ha oraz PRŚ na powierzchnię 17,00 ha dla wariantu 2.4 oraz powierzchnię 17,00 ha dla wariantu 3.1.2.

Organ odwoławczy podkreślił nadto, że na podstawie dokumentacji ustalono, iż podmioty: A., G. i A. zostały założone w roku 2010 i powstały na gruntach przejętych od osób fizycznych tj.: A W, M P i P P

W dalszej kolejności wskazał, że na podstawie informacji zawartych w dokumentacji sprawy o przyznanie A. Sp. z o.o. płatności za rok 2014, jak również wniosków o przyznanie płatności na ten rok pozyskanych z akt spraw prowadzonych przez Biura Powiatowe ARiMR w P., W., P., Z. G. i akt włączonych postanowieniami z dnia ... marca 2015 r. w sprawie dopuszczenia dowodu ustalono, iż dochodziło do wymiany działek przy składaniu wniosków o płatności i tak np. działka ewidencyjna o nr .... była deklarowana w roku 2013 przez spółkę A., natomiast w roku 2014 przez spółkę K.

W kontekście tworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności ustalono, iż M. P. reprezentujący spółkę A. jest również umocowany do reprezentowania innych jednoosobowych spółek z ograniczoną odpowiedzialnością zorganizowanych i tych w organizacji. Spółki te zostały utworzone na terenie granic sześciu jednostek samorządu terytorialnego (województw i powiatów), natomiast grunty deklarowane do płatności zlokalizowane są w większości na terenie województwa dolnośląskiego oraz dwie działki na terenie województwa lubuskiego, czyli poza siedzibami spółek, które są zarejestrowane w województwach: śląskim, wielkopolskim, małopolskim , łódzkim, mazowieckim i lubuskim.

Toteż, zdaniem organów Agencji, istniejące pomiędzy spółkami powiązania osobowe, funkcjonalne i kapitałowe pozwalają jednoznacznie uznać, iż celem działania tychże podmiotów było pobieranie pomocy finansowej wypłacanej przez ARiMR w odniesieniu do gruntów zadeklarowanych we wnioskach o przyznanie płatności na rok 2014. Utworzenie spółek, jak wskazano, jest jedynie wewnętrznym (sztucznym) podziałem gospodarstwa rolnego zarządzanego przez M. P. — reprezentanta spółek, które nie stanowią podmiotów odrębnych technicznie i gospodarczo.

Organ odwoławczy uznał, że prowadzenie działalności rolniczej na działkach deklarowanych w ramach wniosków poszczególnych spółek, które są zlokalizowane w ramach dwóch województw, mogących stanowić zorganizowaną całość, wskazuje na sztuczny podział dokonany w celu maksymalizacji zysków. Powyższego może , zdaniem organu dowodzić także podział działki ewidencyjnej o nr ....,położonej w województwie dolnośląskim, powiat kamiennogórski, gmina K.G., obręb G., nr obrębu geodezyjnego ...., nr ew. ..., pomiędzy dwie spółki tj.: A. i G. Odwołując się do informacji uzyskanych z Agencji Nieruchomości Rolnych z Z.G. i z W. — że deklarowane w ramach wniosków spółek działki ewidencyjne w części są przedmiotem bezumownego użytkowania przez A.W.-P.będącą jednocześnie żoną M. P., a część jest własnością M. P. — skonstatował, że "w takim zestawieniu faktów trudno dopatrzeć się realnego celu gospodarczego takiego podziału gospodarstwa, które z logicznego punktu widzenia nie są możliwe do uzasadnienia".

Deklarowana do jednolitej płatności obszarowej przez A. Sp. z o.o. we wniosku z dnia 21 maja 2014 r. łączna powierzchnia użytków rolnych wynosi 43,64 ha. Zaś łączna powierzchnia gruntów zgłoszonych przez spółki będące w zarządzie M. P. deklarowana do płatności JPO wynosi 358,66 ha.

Odnosząc poczynione ustalenia do regulacji prawnych przedmiotu sprawy Dyrektor wskazał, że w związku z art. 11 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2014, w przypadku, gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego ( m.in. jednolita płatność obszarowa ), w danym roku jest wyższa od równowartości 2 000,00 euro, przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 365 z 21 grudnia 2006 r., str. 52, z późn. zm.) kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2 000,00 euro - zmniejsza się w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 1,30221400%.

Zgodnie z art. 79 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 współczynnik korygujący stosuje się do sumy płatności bezpośrednich przysługujących rolnikowi w danym roku po uwzględnieniu zmniejszeń płatności, o których mowa w art. 78 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, czyli po uwzględnieniu zmniejszeń z tytułu przedeklarowania powierzchni, złożenia wniosku lub zmiany do wniosku po terminie oraz zmniejszenia z tytułu niezgłoszenia wszystkich gruntów rolnych będących w posiadaniu rolnika na dzień 31 maja roku składania wniosku. Zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 302 z późn. zm.) w przypadku stosowania współczynnika korygującego, każda płatność bezpośrednia (finansowana z budżetu wspólnotowego) jest zmniejszana proporcjonalnie do udziału tej płatności w całkowitej kwocie wszystkich płatności bezpośrednich.

Sztuczny podział dużego gospodarstwa między podmioty deklarujące do płatności mniejsze powierzchnie prowadzi do uzyskania sumarycznej płatności większej niż wynika to z przepisów o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przeprowadzona analiza wartości współczynników korygujących dla wstępnie naliczonych jednolitych płatności obszarowych do łącznej powierzchni gruntów wskazanych pięciu podmiotów oraz odrębnie dla każdej ze spółek, będących w zarządzie M.P. wykazała, jak podkreślił organ II instancji, iż wartość modulacji w sytuacji występującego podziału gruntów na pięć podmiotów będzie niższa niż gdyby grunt ten został zgłoszony do płatności w całości przez jednego producenta. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że nie można pominąć faktu, iż złożony w dniu 21 maja 2014 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 przez A. Sp. z o.o. wykazuje, oprócz wnioskowania spółki o jednolitą płatność obszarową, także o pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) oraz płatność rolnośrodowiskową (PRS). W przypadku pomocy finansowej ONW oraz płatności PRŚ występują bardziej widoczne przesłanki opłacalności podziału jednego dużego gospodarstwa na kilka mniejszych.

Dyrektor Oddziału zwrócił uwagę na treść art. 2 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, z którego, jak zaznaczył, wynika, że "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Z kolei w myśl art. 2 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 "gospodarstwo rolne" lub "gospodarstwo" oznacza wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie , jak podkreślił Dyrektor, żaden z podmiotów deklarujących grunty do płatności nie spełnia kryteriów zawartych w wyżej przytoczonych definicjach. Nie są to bowiem jednostki wyodrębnione pod względem technicznym (różne siedziby i brak zaplecza technicznego), a cechuje je ta sama działalność wpisana w KRS i w umowach spółek, jedność ekonomiczna, czyli powiązania osobowe i kapitałowe, m.in. jeden numer rachunku bankowego (dla spółek K.i G.).

Ponadto, jak dalej wskazano, strona nie przedstawiła żadnych dokumentów mających świadczyć, iż każda ze spółek prowadzi na własny rachunek i ryzyko działalność rolniczą i podejmuje wszelkie czynności gospodarcze na zadeklarowanych do płatności działkach.

Podsumowując organ odwoławczy wywiódł, że okolicznością potwierdzającą, iż spółki będące we władaniu M. P. można uznać za jedno przedsiębiorstwo-gospodarstwo, jest to, że jako jedyny reprezentant może:

-większością praw głosu akcjonariuszy i wspólników lub członków w spółkach odwoływać członków organu zarządzającego lub nadzorującego,

- wywierać dominujący wpływ na jednostki gospodarcze będące w jego zarządzie,

- samodzielnie kontrolować poczynania wszystkich spółek będących w jego zarządzie.

Odnosząc się z kolei do argumentu strony, iż w latach wcześniejszych organy ARiMR wydały 12 decyzji przyznających płatności, nie dopatrując się tworzenia sztucznych warunków - podał, iż postępowania w sprawach o przyznanie płatności na inne lata mają charakter odrębny, są inicjowane odrębnym dokumentem wniosku, w ich toku dane podlegają procesowi weryfikacji z uwzględnieniem zmian stanu faktycznego i prawnego i kończą się rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej.

Powoływanie się zatem przez stronę na inne postępowania toczące się w analogicznych sprawach, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z roku 2014 ponieważ każda ze spraw administracyjnych rozpatrywana jest indywidualnie.

Środki pomocowe, jak dalej argumentował Dyrektor pochodzące z budżetu Unii Europejskiej podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Artykuł 4 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, iż "działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści". Natomiast odwołując się do art. 7 tego rozporządzenia organ podał, że "środki administracyjne i kary Wspólnoty mogą być stosowane wobec podmiotów gospodarczych wymienionych w art. 1 tzn. wobec osób fizycznych lub prawnych i innych jednostek posiadających zdolność prawną na mocy prawa krajowego, które popełniły nieprawidłowość. Mogą być także stosowane wobec osób, które uczestniczyły w nieprawidłowości oraz wobec tych osób, na których ciąży obowiązek poniesienia odpowiedzialności za nieprawidłowości (...)". Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1122/2009 — oznaczają każdy przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania przedmiotowej pomocy. Zaś zgodnie z art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Rozporządzenie, jak wskazano nie definiuje pojęcia "sztucznych" warunków, ale kwestia wykładni tego pojęcia była przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 12 września 2013r. w sprawie C434/12. Przedmiotowy wyrok określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR w temacie uznania sztucznych warunków dla otrzymania płatności. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu:

a) obiektywnego, ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty i

b) subiektywnego, woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek.

Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie wystąpiły te dwa elementy.

II

Od powyższej decyzji, strona złożyła skargę do WSA w Gliwicach.

Kwestionując w całości zaskarżone rozstrzygnięcie, wniosła o jego uchylenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W motywach skargi Spółka zanegowała stanowisko organów, że dokonała sztucznego podziału gospodarstwa celem uniknięcia degresji powierzchniowej płatności systemów wsparcia bezpośredniego, stwarzając tym samym sztuczne warunki dla uzyskania nienależnie zwiększonych płatności. Zaakcentowała, iż płatności systemów wsparcia bezpośredniego JPO, w zakresie w jakim ubiegały się o nie spółki wymienione przez organ w uzasadnieniu decyzji, w ogóle nie podlegają modulacji powierzchniowej. Tym samym, jak stwierdziła pogląd organu, jakoby nastąpił podział gospodarstwa celem uzyskania zwiększonych płatności jest w świetle obowiązującego stanu prawnego niemożliwy do realizacji. Skarżąca podkreśliła, iż płatności z systemów wsparcia bezpośredniego i płatności ONW oraz PRŚ są to różne płatności, z odmiennymi warunkami ich przyznawania i przyznawane w odrębnych postępowaniach.

W jej ocenie brak jest podstaw prawnych dla stosowania sankcji do płatności systemów wsparcia bezpośredniego, wobec stwierdzenia mniej lub bardziej uzasadnionych nieprawidłowości w ramach płatności ONW i PRŚ.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko.

III

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

Sąd I instancji wskazał, iż stan faktyczny sprawy jest w zasadniczej części bezsporny. Ustalenia organów Agencji znajdują pełne potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który został prawidłowo oceniony, a wnioski przekonująco uzasadnione. Sąd orzekający podzielił stanowisko organu II instancji, że podział gospodarstwa rolnego miał sztuczny charakter, a jedynym powodem takiego stanu rzeczy było uzyskanie korzyści sprzecznych z istotą płatności. Mechanizm podziału gruntu i dzierżawy mniejszych jego działek sprawił, że doszło do obejścia kryteriów dostępu do pomocy w zakresie maksymalnego limitu pomocy dla jednego wnioskodawcy.

Zdaniem Sądu orzekającego nie sposób polemizować ze stanowiskiem organów, że istniejące pomiędzy spółkami powiązania osobowe, funkcjonalne i kapitałowe pozwalają jednoznacznie uznać, iż celem działania tychże podmiotów było pobieranie pomocy finansowej wypłacanej przez ARiMR w odniesieniu do gruntów zadeklarowanych we wnioskach o przyznanie płatności na rok 2014. Utworzenie spółek, zdaniem Sądu I instancji było jedynie wewnętrznym (sztucznym) podziałem gospodarstwa rolnego zarządzanego przez M. P. — reprezentanta tych spółek , gdyż nie stanowią one podmiotów odrębnych technicznie i gospodarczo. W Krajowym Rejestrze Sądowym oraz w umowach spółek ujęto, że jedna, ta sama osoba, czyli M. P. jest ich jedynym udziałowcem oraz osobą uprawnioną do ich reprezentacji. Nadto Spółki te posiadają tożsamy przedmiot działalności, tj.: uprawa zbóż, roślin strączkowych i roślin oleistych na nasiona, z wyłączeniem ryżu oraz pozostałe uprawy rolne inne niż wieloletnie. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że deklarowana do jednolitej płatności obszarowej przez A. Spółkę z o.o. we wniosku na rok 2014 r. łączna powierzchnia użytków rolnych wynosi 43,64ha, zaś łączna powierzchnia gruntów zgłoszonych przez spółki będące w zarządzie M P deklarowana do płatności JPO wynosi 358,66ha.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że dla prawa do otrzymania płatności istotne jest faktyczne korzystanie z gruntów. Idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych (wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1034/10).

Zdaniem Sądu orzekającego dla potrzeb rozpatrywanego przypadku istotne znaczenie ma regulacja zawarta w art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, wprowadzająca klauzulę generalną przeciwdziałającą obejściu prawa przez podmioty chcące uzyskać korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Identyczna klauzula wprowadzona została w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., s. 8 ze zm.). Interpretacja wskazanej regulacji rozporządzenia nr 65/2011 była, jak wskazał przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości UE, który w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. Ze względu na tożsamość obu regulacji, wskazówki zawarte w przywołanym orzeczeniu Trybunału należy w pełni odnieść do znajdującego w tej sprawie zastosowanie art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

W rozpatrywanej sprawie organy zasadnie, zdaniem Sądu orzekającego uznały, że M. P ., jako reprezentant, a zarazem jedyny wspólnik Spółki w sposób sztuczny i pozorny stworzył warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie w takiej sytuacji przez niego pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia i doprowadziłoby do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Mechanizm podziału gruntu i dzierżawy mniejszych jego działek sprawiły, że doszło do obejścia kryteriów dostępu do pomocy w zakresie maksymalnego limitu pomocy dla jednego wnioskodawcy. Jednocześnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, iż dla sprawy istotne jest również iż złożony w dniu 21 maja 2014 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 wykazuje, oprócz wnioskowania spółki o jednolitą płatność obszarową, także o pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) oraz płatność rolnośrodowiskową (PRS). W przypadku pomocy finansowej ONW oraz płatności PRŚ występują bardziej widoczne przesłanki opłacalności podziału jednego dużego gospodarstwa na kilka mniejszych.

Odnosząc poczynione ustalenia do regulacji prawnych przedmiotu sprawy Sąd I instancji podzielił stanowisko organu który, jego zdaniem słusznie wskazał, odwołując się do przepisów unijnych na § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 302 z późn. zm.), zgodnie z którym w przypadku stosowania współczynnika korygującego, każda płatność bezpośrednia (finansowana z budżetu wspólnotowego) jest zmniejszana proporcjonalnie do udziału tej płatności w całkowitej kwocie wszystkich płatności bezpośrednich.

Sztuczny podział dużego gospodarstwa między podmioty deklarujące do płatności mniejsze powierzchnie prowadzi, jak podkreślił Sąd I instancji do uzyskania sumarycznej płatności większej, niż wynika to z przepisów o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd orzekający zaakceptował w pełni stanowisko organów, że w toku postępowania Spółka nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów potwierdzających, że była faktycznym użytkownikiem zadeklarowanych do płatności działek i faktycznie prowadziła działalność rolniczą. Skoro zatem działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków, w celu uzyskania takiej korzyści prowadzą do nieprzyznania korzyści przeto jest oczywiste, że organy działały zgodnie z przywołanymi przepisami prawa wspólnotowego, co w zupełności, bez odwoływania się do pozostałych argumentów, w pełni uzasadniało odmowę przyznania skarżącej spółce wsparcia, o które wnioskowała. Sztuczny podział gospodarstwa poprzez utworzenie spółek kapitałowych miał na celu zwiększenie maksymalnego limitu pomocy przysługującego jednemu beneficjentowi mając na uwadze art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, w związku z rozporządzeniem wykonawczym w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu (WE) nr 73/2009, w odniesieniu do roku kalendarzowego 2014.

Zdaniem Sądu orzekającego organy wyjaśniły i prawidłowo ustaliły istnienie przesłanek z rozporządzenia nr 73/2009, co skutkowało odmową przyznania płatności.

IV

Skargą kasacyjną wniesioną przez A.Sp. z o.o., działającą poprzez profesjonalnego pełnomocnika, Spółka skarżąc w całości wyrok Sądu I instancji, zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie domagała się: uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia decyzji Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego w C. w całości i nakazanie organowi wydanie decyzji o przyznaniu płatności systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie ze złożonym wnioskiem ,

względnie:

przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W obu zaś przypadkach zasądzenia na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a zarzuciła naruszenie prawa materialnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. dokonanie błędnej subsumbcji stanu faktycznego pod hipotezy norm prawnych zawartych w przepisie art. 30 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 (Dz. U. L 30 z 31.1.2009, str. 16) i w konsekwencji jego zastosowanie mimo iż nie zostały spełnione przesłanki zawarte w tym przepisie, w szczególności brak było wymaganego prawem elementu obiektywnego czyli korzyści sprzecznej z celami danego systemu wsparcia oraz subiektywnego tj. zamiaru uzyskania korzyści wobec jej faktycznego braku,

2. § 17 a i c Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2009 poz. 326) przez zastosowanie tych przepisów do zdarzeń prawnych zaistniałych przed ich ustanowieniem (datą założenia skarżącej spółki) i w konsekwencji uznanie, że skarżąca spółka założona została celem uniknięcia modulacji płatności systemów wsparcia bezpośredniego podczas gdy modulacje te ustanowione zostały trzy lata po założeniu spółki,

3. art. 1 pkt a, art. 2 pkt d rozporządzenia nr 73/2009, przez niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że stwierdzenie stworzenia "sztucznych warunków" w ramach płatności ONW i rolnośrodowiskowej upoważnia do zastosowania art. 30 tegoż rozporządzenia i odmowy płatności systemów wsparcia bezpośredniego mimo, że płatności ONW i PRS nie są objęte rozporządzeniem 73/2009 jako nie będące płatnościami systemów wsparcia bezpośredniego.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 30 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 przez niedostrzeżenie, że organ zastosował wskazany przepis mimo iż nie zostały spełnione przesłanki zawarte w tym przepisie, w szczególności brak było wymaganego prawem elementu obiektywnego, tj. uzyskania korzyści finansowej oraz subiektywnego tj. zamiaru uzyskania takiej korzyści z tego samego powodu.

2. art. 141 § 4 w związku z 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nie rozpatrzenie istotnych zarzutów skargi i nie dokonanie w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych w szczególności odnoszących się do:

- dokonania przez organ ustalenia, że Spółki K.sp. z o.o. , G. sp. z o.o., A. sp. z o.o. wraz ze stroną stwarzały sztuczne warunki celem uzyskania większych płatności systemów wsparcia bezpośredniego wbrew ostatecznym decyzjom administracyjnym przyznającym płatności wskazanym spółkom za rok 2014.

- nierespektowania zasady opisanej w art. 8 kpa, poprzez stwierdzenie stworzenia przez stronę "sztucznych warunków" w sytuacji, gdy na rzecz strony i wymienionych spółek wydanych zostało przez organy ARiMR w latach 2010-2013 38 decyzji administracyjnych przyznających różne płatności rolne i nie dopatrzono się stwarzania przez te podmioty "sztucznych warunków".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów.

Dyrektor Śląskiego Oddziału ARiMR w C. nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

V

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przystąpienie do merytorycznej oceny przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe wobec tego, iż spełniał on wymagania formalne określone w art. 175 § 1 p.p.s.a., art. 176 p.p.s.a. i art. 177 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała.

Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał ten drugi z zarzutów. W ocenie NSA okazał się niezasadny.

Wysuwając zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit a p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w jaki sposób przepis ten został naruszony skoro, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej nie był on podstawą wydania zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji rozstrzygnął bowiem o zarzutach skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a , a naruszenia tego przepisu kasator nie zarzuca. Niezależnie od powyższego, wskazując na naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit a p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej powiązał go z art. 30 rozporządzenia ( WE ) 73/2009 , nie powiązano zaś wskazanego przepisu z jakimkolwiek innym przepisem prawa procesowego, którego naruszenie było, w ocenie autora skargi kasacyjnej przyczyną wadliwego zastosowania bądź niezastosowania normy zawartej w ww. przepisie. Tym samym tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut ich złamania, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut ze wskazaniem naruszenia przepisów postępowania którym - jej zdaniem - uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 §1 pkt 1 lit a p.p.s.a sformułowanego w podstawie naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut kasacyjny wadliwego zastosowania przepisu prawa materialnego ze względu na błędnie ustalony stan faktyczny, bez powiązania go z przepisami służącymi temu ustaleniu, nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - związanemu podstawami skargi kasacyjnej - na jego skontrolowanie ( wyrok NSA z dnia z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 315/15).

Również nieskuteczny pozostaje, w ocenie NSA zarzut naruszenia prawidłowego uzasadnienia wyroku - art. 141 § 4 w związku z 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nie rozpatrzenie istotnych zarzutów skargi i nie dokonanie żadnych ustaleń faktycznych wbrew ostatecznym decyzjom administracyjnym przyznającym płatności wskazanym spółkom za rok 2014, jak i nierespektowania zasady opisanej w art. 8 kpa, poprzez stwierdzenie stworzenia przez stronę "sztucznych warunków" w sytuacji, gdy jak podnosi kasator na rzecz strony i wymienionych spółek wydanych zostało przez organy ARiMR w latach 2010-2013 38 decyzji administracyjnych przyznających różne płatności rolne i nie dopatrzono się stwarzania przez te podmioty "sztucznych warunków".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwionym w stopniu, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wskazany wyżej zarzut.

Przepis art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez stronę postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów.

Wśród niezbędnych składników uzasadnienia wyroku przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia obowiązek przedstawienia zwięzłego stanu sprawy. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, a także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Ocena pozytywna oznacza, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez sąd. Obowiązek przyjęcia określonego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji wynika bezpośrednio ze zdania drugiego art. 188 p.p.s.a., a także art. 183 § 1 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania albo zarzut ten okazał się bezzasadny, to zgodność wyroku z prawem materialnym sąd kasacyjny bada w oparciu o stan faktyczny, który przyjął sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno w związku tym zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1830/12).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi już wątpliwości, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestię tę przesądziła uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3 (36), poz. 39).

Jak podkreślono w uzasadnieniu powołanej uchwały dokonując kontroli legalności sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza, jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji spełnia wskazane wyżej wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zarzutu naruszenia tej normy prawnej w istocie sprowadza się do polemiki z ustalonym, a ocenionym i zaakceptowanym przez Sąd I instancji stanem faktycznym sprawy, jak też zakwestionowaniem ustaleń co do stworzenia sztucznych warunków przyznania pomocy, wbrew ostatecznym decyzjom administracyjnym przyznającym płatności wskazanym spółkom w latach ubiegłych, kiedy to nie dopatrzono się stwarzania przez te podmioty sztucznych warunków. Fakt przyznania płatności w latach ubiegłych, jak też za 2014r. podmiotom K.sp. z o.o, G. sp. z o.o., A.sp. z o.o. przez organy ARiMR właściwe miejscowo dla siedziby tych podmiotów, pozostaje bez wpływu na dokonane w sprawie niniejszej ustalenia. Niezależnie od powyższego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowe stanowisko organów wyrażone w tej kwestii, zgodnie z którym przyznanie w latach wcześniejszych przez organy Agencji płatności wskazanym podmiotom, nie dopatrując się tworzenia sztucznych warunków nie może mieć znaczenia dla niniejszego postępowania, bowiem każda ze spraw administracyjnych rozpatrywana jest indywidualnie. Również w tym zakresie nie może stanowić o nierespektowaniu zasady opisanej w art. 8 kpa.

Przedstawiony w skardze kasacyjnej, powiązany z wskazanym wyżej przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. także nie okazał się trafny. Przepis ten ma charakter ustrojowy. Stanowi on, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie."

Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy rozstrzygnął spór, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym.

Zatem z uwagi na powyższe ustalony w sprawie stan faktyczny uznać należy za prawidłowy.

Analizując natomiast wskazane zarzuty naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny również nie uznał ich za usprawiedliwione.

Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi dokonał prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod hipotezy mających w sprawie zastosowanie norm prawnych. Podkreślić należy, że w przypadku wniosku o płatności obszarowe rygor nieprzyznania płatności lub wycofania korzyści, znajduje oparcie w pkt 25 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników. Zgodnie z tym przepisem, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Z decyzji organów ARiMR obu instancji wynika, że odmówiono stronie skarżącej przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego (jednolitej płatności obszarowej) za rok 2014, również na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z 23 grudnia 1995 r.)

Zgodnie z tym przepisem działania nakierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego (unijnego) mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stwierdzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Przepis ten stanowi również generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego.

W tym miejscu wskazać należy, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Podkreślić trzeba także, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover (pkt 52-53) (patrz: LEXIS.pl nr 405322).

Problematyka obchodzenia prawa była, jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji przedmiotem szerszych rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zawartymi w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja), który dotyczy wykładni co prawda art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 nie mniej z racji identycznego brzmienia tego przepisu z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73 /2009 wskazania zawarte w tym wyroku mają zastosowanie do tego ostatniego.

Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest, co wynika z wyżej powołanego wyroku TSUE, wykazanie, jak słusznie zresztą podnosi autor skargi kasacyjnej łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest zatem ocena wniosku złożonego przez pozostałych beneficjentów. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

Z orzeczenia ETS wynika też (pkt 41), że zaistnienie subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione poprzez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia EFRROW, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (patrz: analogicznie wyrok z dnia 11 stycznia 2007 r. w sprawie C-279/05 Vonk Dairy Products, Zb. Orz. s. I-239, pkt 33).

Również na gruncie ustawodawstwa krajowego NSA w wyroku z 14 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 2579/14 wskazał, że ustalenie stworzenia sztucznych warunków gospodarowania odnosi się nie tylko do działań samego beneficjenta, lecz również do działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne. Przy ocenie "sztucznego stworzenia warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta.

W ramach istnienia elementu obiektywnego, a brak takowego zarzuca kasator do sądu należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia. Natomiast w ramach drugiego z elementów (subiektywnego) do sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w przedsięwzięcie, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Nie budzi wątpliwości, iż w przypadku ustalenia faktu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy, wymienione przepisy uzasadniają odmowę jej przyznania. Sama okoliczność stworzenia sztucznych warunków do przyznania unijnej pomocy finansowej jest wynikiem logicznego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc, jak też logiczną oceną okoliczności wynikających z innego wniosku, innego podmiotu, czy też innego faktu i zdarzenia ustalonego w sprawie. Prawidłowej oceny, obejmującej nie tylko skarżącą ale także również pozostałe spółki założone przez M. P. i ubiegające się o przyznanie tych samych płatności ( JPO, ONW i rolnośrodowiskowych), dokonał organ odwoławczy, co zasadnie zaakceptował Sąd I instancji.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że tworzenie wielu podmiotów prawa krajowego przez tą samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych i jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych jednostek zarządzanych przez ten sam podmiot, jest postrzegane jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia.

W szczególności w taki sposób dochodzi do próby ominięcia przepisów modulacyjnych (ograniczenie kwoty płatności w zależności od deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych) wprowadzonych w związku z realizacją celu systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów), na co zasadnie zwróciły uwagę organy i jak słusznie przyjął Sąd I instancji wskazujac na to, że złożony w dniu 21 maja 2014r. wniosek o płatnosci dotyczył oprócz wniosku o jednolitą płatność obszatrową również pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodatwania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) oraz płatności rolnosrodowiskowej (PRŚ), gdzie przesłanki opłacalnosci podziału jednego dużego gospodarstwa na kilka mniejszych pozwalają ominąć w bardzo wdoczny sposób zasadę modulacji płatnosci. W sprawie niniejszej przy ustaleniu spełnienia przez skarżacą warunków otrzymania JPO, w związku z art. 11 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2014, w przypadku, gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego ( między innymi jednolita płatność obszarowa) w danym roku jest wyższa od równowartości 2 000,00 euro, przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz.Urz. UE L 365 z 21 grudnia 2006 r., str. 52, z późn. zm.) - kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2 000,00 euro zmniejsza się w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 1,30221400%.

Zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 302 z późn. zm.) w przypadku stosowania współczynnika korygującego, każda płatność bezpośrednia (finansowana z budżetu wspólnotowego) jest zmniejszana proporcjonalnie do udziału tej płatności w całkowitej kwocie wszystkich płatności bezpośrednich.

Niezależnie od tego, że współczynnik korygujacy płatność JPO nie jest znaczny jak również i to, że poza sporem pozostaje, że modulacje ustanowione zostały w poźniejszym czasie niż powstała skarżąca i pozostałe spółki to organ ARiMRu dokonał prawidłowych ustaleń że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania jej tej płatności. Sąd I instancji zasadnie podkreślił, zwracając uwagę na fakty zależności funkcjonalnej i więzi prawnej pomiędzy poszczególnymi spółkami jak również inne obiektywne i będące poza sporem okoliczności faktyczne, takie jak brak wyposażenia technicznego, brak odrębnego kierownictwa, będąc zarządzanymi przez tą samą osobę i jak również sposób prowadzenia tej działalności poprzez np. wymianę między spółkami działek deklarowanych do płatnosci, iż w sprawie działalność rolnicza na gruntach deklarowanych do płatnosci w ramach wniosków poszczególnych spółek prowadzona była w istocie przez jedną osobę M. P.. Tym samym podmioty deklarujace grunty do płatnosci nie prowadziły godpodarstwa rolnego w rozumieniu art. 2 lit b rozpaorzadzenia Rady ( WE )73 /2009.

W konsekwencji za uzasadnioną uznać należy konstatację Sądu I instancji , w sprawie wniosków o płatności JPO, ONW i PRŚ, że w takiej sytuacji, w istocie dochodzi do dotowania działalności rolniczej dla pewnej grupy osób — tworzącej kolejne spółki - z pominięciem przepisów ograniczających takie dotacje powyżej limitów powierzchniowych dla płatności. Deklaracja do płatności większego obszaru, poprzez utworzenie większej ilości podmiotów przynosi zauważalnie istotnie wyższą kwotę płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowej. W przypadku wniosku o płatności obszarowe niewielka kwota obniżek oraz fakt , że jak w sprawie niniejszej w czasie powstania spółek brak było przepisów modulacyjnych zatem kwota płatnosci JPO nie była uzależniona od powierzchni zgłaszanych do płatnosci działek, nie uzasadnia przyjęcia, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, iż komentowany rygor nieprzyznania płatności lub wycofania korzyści w razie stwierdzenia przypadku obchodzenia prawa jest ograniczony wyłącznie do określonych rodzajów płatności (ONW czy PRŚ). Wniosek taki nie znajduje oparcia w treści cytowanych wyżej norm ustanawiających klauzule generalne o charakterze przeciwdziałającym nadużyciom.

A zatem również w sprawach dotyczących przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stworzenie sztucznych warunków do przyznania płatności przez beneficjentów powinno być przedmiotem analizy przez organy administracji. (por. wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt III SA/Wr 62/14 oraz wyrok NSA o sygn. akt II GSK 1923/14). W okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że niezależnie od modulacji, przyznanie pomocy byłoby sprzeczne z celami wsparcia, gdyż nie mieści się w celach wsparcia bezpośredniego przyznawanie płatności beneficjentom, którzy, tak jak skarżąca spółka, co wykazano w zaskarżonej decyzji, w rzeczywistości nie prowadzą działalności rolniczej. Z tego też względu nie można podzielić podniesionych w skardze zarzutów naruszenia § 17 a i c Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 326) przez uznanie, że skarżąca spółka założona została celem uniknięcia modulacji płatności systemów wsparcia bezpośredniego podczas gdy modulacje te ustanowione zostały trzy lata po założeniu spółki jak też art. 1 pkt a, art. 2 pkt d rozporządzenia nr 73/2009 przez ich niezastosowanie.

Podkreślić należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wykazał, iż przyznanie Spółce płatności obszarowej byłoby sprzeczne z celami wsparcia.

Z zaskarżonego wyroku nie wynika też by stwierdzenie stworzenia "sztucznych warunków" w ramach płatności ONW i rolnośrodowiskowej było podstawą do zastosowania w sprawie art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 i odmowy płatności bezpośrednich. Jak również by Sąd I instancji przyjął, że płatności ONW i PRS są objęte rozporządzeniem 73/2009.

W rozpatrywanym przypadku, Sąd trafnie wywiódł, podzielając ustalenia organu, że prowadzenie działalności rolniczej na działkach ewidencyjnych deklarowanych w ramach wniosków poszczególnych spółek, zlokalizowanych w większości na terenie województwa dolnośląskiego, mogących stanowić zorganizowaną całość, zarządzaną przez jedną osobę, wskazuje iż osoba ta jako właściciel i reprezentant tych spółek decyduje o zwykłych czynnościach zarządczych w nich. Tym samym to ona prowadzi działalność rolniczą.

Zgodnie bowiem z definicją gospodarstwa (art.2 lit.b rozporządzenia nr 73/2009) należy brać pod uwagę wszystkie jednostki produkcyjne bez względu na ich położenie na terenie kraju.

W pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 73/2009, systemy wsparcia w ramach WPR przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia.

Reasumując - zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, a dotyczące niewłaściwego zastosowania (w tym niezastosowania) wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są nietrafne.

Sąd I instancji prawidłowo zastosował wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego i zasadnie skargę oddalił uznając, prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.