Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 547/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Dnia 28 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium), działając na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256, dalej k.p.a.) postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. J. (dalej też jako strona lub skarżący) na postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów rozgraniczenia nieruchomości, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Kolegium, organ I instancji wydał w sprawie postanowienie w kwestii ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego obciążając nimi skarżącego wszystkie strony postępowania (zachowana pisownia zaskarżonego orzeczenia - uwaga Sądu).

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. J. kwestionując ustalenia organu.

W zażaleniu podniósł, że zaskarża w części postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2020 r., tj. w punkcie 1 na podstawie którego został on obciążony kosztami rozgraniczenia nieruchomości w wysokości [...] zł. Skarżący wniósł o uchylenie ww. postanowienia, umorzenie postępowania wobec niego i obciążanie kosztami postępowania A. W..

Skarżący w zażaleniu podniósł zarzuty naruszenia:

1. art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez zobowiązanie J. J. do ponoszenia kosztów postępowania podczas gdy koszty winna w całości ponieść A. W.;

2. art. 262 §1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie wobec A. W., która jako osoba winna zaistniałej sytuacji w całości winna ponieść koszty postępowania jako strona przegrywająca sprawę.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że Wójt niesłusznie obciążył skarżącego kosztami postępowania. Wprawdzie to on wszczął przedmiotowe postępowanie, jednakże uczestników było dwóch - on oraz A. W.. Przez wiele lat granica między jego działką a działką sąsiadki była bezsporna, jednak w którymś momencie zaczęła ona wskazywać na inny przebieg granicy. Koniecznym stało się przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Powołany biegły wskazał właściwy przebieg granicy na podstawie starych map oraz ostatniego spokojnego stanu posiadania. W ocenie skarżącego skoro biegły przyznał mu rację, to koszty postępowania powinna ponieść A. W..

Przekazując powyższe zażalenie Wójt w piśmie przewodnim z [...] stycznia 2020 r. (k. 3 akt organu odwoławczego) wskazał, iż wpłynęło ono do organu po terminie - wniesione zostało [...] stycznia 2020 r. podczas gdy postanowienie I instancji strona odebrała [...] stycznia 2020 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że koszty rozgraniczenia obejmują szereg czynności. Przede wszystkim podstawową rolę odgrywa geodeta, który działając z upoważnienia organu przeprowadza czynności ustalenia przebiegu granic w postaci operatu rozgraniczeniowego. Do kosztów rozgraniczenia nieruchomości należy zaliczyć należne mu z tytułu wyżej wskazanych czynności wynagrodzenie, jak również koszty sporządzenia potrzebnych map, znaków granicznych oraz innych koniecznych dokumentów.

SKO wskazało, że zgodnie z art. 262 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony, zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony a nie wynikają z ustawowych obowiązków organów prowadzących postępowanie. Z przytoczonego przepisu wynikałoby, że koszty postępowania rozgraniczenia nieruchomości, które zalicza się do postępowania administracyjnego, spoczywają tylko i wyłącznie na wnioskodawcy jako te, które ponosi on tylko i wyłącznie w swoim interesie.

SKO powołało się na uchwałę NSA z 11 grudnia 2006 r., która została podjęta w powiększonym składzie siedmiu sędziów. Zgodnie z tezą tej uchwały organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 §1 pkt. 2 k.p.a. obciąża kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która wystąpiła o wszczęcie postępowania.

W uchwale wskazano również, że ciężar partycypacji w kosztach rozgraniczenia wynika z art. 152 K.c. zgodnie z którym właściciele gruntów sąsiadujących, są zobowiązani do współdziałania w samym procesie rozgraniczenia oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia i urządzenia i utrzymywaniu znaków ponoszą po połowie.

Z tych względów SKO wskazało, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i nie znalazło podstaw do jego uchylenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, reprezentowany przez radcę prawnego J. J. wskazał, iż zaskarża postanowienie SKO w [...] w całości i wwniósł o jego uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie skarżący nie powinien ponosić kosztów rozgraniczeniowych z uwagi na to, że wyłączną winę przeprowadzenia postępowania ponosi Gmina [...], a tym samym błędne rozstrzygnięcie o podziale kosztów po połowie;

2. naruszenie Art. 5 k.c. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w sprawie rozgraniczeniowej organ powinien stosować również wszystkie przepisy prawa materialnego związanego ze sprawą, a tym samym uwzględniając zasadę współżycia społecznego, powinien nie orzekać o przyznaniu skarżącemu kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu.

Z akt postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że zarządzeniem z dnia [...] lipca 2020 r. wezwano SKO w [...] do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy poprzez nadesłanie kompletnych akt administracyjnych organu I instancji (k. 14 akt sądowych).

W odpowiedzi na powyższe do Sądu wpłynęło pismo oznaczone datą [...] lipca 2020 r. w którym przekazano jedynie kserokopie dokumentów w postaci: zapytania ofertowego z [...] kwietnia 2017 r., faktury VAT z [...] czerwca 2019 r. oraz postanowienia organu I instancji z [...] stycznia 2020 r. (k.19-24 akt sądowych). Przekazane kopie dokumentów nie obejmowały potwierdzenia odbioru postanowienia organu I instancji z [...] stycznia 2020 r. przez strony postępowania.

Kolejnym zarządzeniem z [...] października 2020 r. Sąd ponownie zwrócił się do organu o nadesłanie kompletnych akt I instancji, w tym dowodu doręczenia postanowienia organu I instancji oraz dowodu potwierdzającego datę złożenia zażalenia przez skarżącego na powyższe postanowienie (k. 36 akt sądowych).

W odpowiedzi na powyższe wezwanie SKO w [...] wskazało, że pismem z [...] lipca 2020 r. całość akt sprawy Urzędu Gminy [...] nr [...] została przekazana do Sądu, natomiast jeżeli chodzi o zwrotne potwierdzenie odbioru Kolegium wskazało, że dysponuje tylko dokumentami- pismami świadczącymi kiedy strona złożyła zażalenie w organie I instancji. Organ przedłożył kserokopię postanowienia I instancji, zażalenia J. J. oraz pismo Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2020 r. (k. 3 akt) w sprawie przekazania zażalenia skarżącego, w którym Wójt wskazuje ze wpłynęło ono do organu po terminie (k.39-42 akt sądowych).

Kolejnym wezwaniem z [...] października 2020 r. Sąd zwrócił się do SKO o nadesłanie kompletnych akt (oryginału) I instancji (k.48).

W odpowiedzi na powyższe SKO wskazało, że w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie SKO w [...] z [...] maja 2020 r. nr [...] organ pismem z [...] września 2020 r. przekazał oryginał akt I instancji nr [...] (k. 49).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle ww. kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Przedmiotem skargi jest postanowienie SKO w [...], które po rozpoznaniu zażalenia J. J. postanowiło o utrzymaniu w mocy postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów rozgraniczenia nieruchomości, wydanego na podstawie art. 264 § 1 K.p.a.

Zgodnie z art. 141 § 1 i 2 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie.

W niniejszej sprawie postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 264 K.p.a. i przysługiwało na nie zażalenie, zgodnie z § 2 ww. przepisu.

Organ drugiej instancji - po otrzymaniu zażalenia, a przed jego rozpatrzeniem, obowiązany był zbadać w postępowaniu wstępnym czy zażalenie zostało wniesione z zachowaniem terminu, a jeżeli nie, rozpoznać ewentualny wniosek strony o przywrócenie terminu (o ile taki wniosek strona złoży). Warunkiem skuteczności czynności procesowej - w niniejszej sprawie polegającej na wniesieniu zażalenia od postanowienia organu I instancji - jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Jak już wyżej wskazano zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Jedynie wniesienie zażalenia w terminie umożliwia stronie niezadowolonej z wydanego rozstrzygnięcia ponowne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Konstrukcja prawna zażalenia oparta jest, analogicznie jak w przypadku odwołania na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie drugoinstancyjne uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony (art. 127 § 1 K.p.a.). Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 383).

Co za tym idzie rozpatrzenie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, uznane by być musiało za rażące naruszenie prawa.

Dla prawidłowego stwierdzenia czy zażalenie zostało wniesione w ustawowym terminie niezbędnym jest zaś jednoznaczne ustalenie daty doręczenia postanowienia organu I instancji. Dopiero po ustaleniu powyższego organ odwoławczy przystępuje do merytorycznego rozpoznania zażalenia wniesionego przez stronę.

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że postanowieniem Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] ustalono wysokość kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości działki [...] z nieruchomością [...] w [...] i obciążono tymi kosztami skarżącego (w pkt 1) oraz A. W. (w pkt 2) po [...] zł brutto. Do materiałów przekazanych Sądowi mimo wielokrotnych wezwań organ II instancji nie dołączył zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia przez strony, względnie innych dowodów wskazujących na datę doręczenia tego postanowienia stronom, w tym skarżącemu.

Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] (pismo z dnia [...] stycznia 2020 r.) kwestionując zobowiązanie go do ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Na zażaleniu przybita jest prezentata "wpłynęło [...] stycznia 2020 r.).

W aktach znajduje się również pismo Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2020 r. o przekazaniu SKO ww. zażalenia, z informacją, że zażalenie to zostało wniesione po terminie. Wójt wskazał, że postanowienie I instancji strona odebrała [...] stycznia 2020 r. a zażalenie złożyła [...] stycznia 2020 r. tj. po upływie terminu.

SKO będąc w posiadaniu niniejszego pisma, wydało postanowienie o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Z jego treści nie wynika, aby Kolegium zbadało terminowość wniesionego przez stronę zażalenia. Rozpoznało je zaś wyłącznie merytorycznie.

Sąd trzykrotnie wzywał organ do nadesłania kompletnych akt I instancji, jednak z odpowiedzi udzielonych przez Kolegium nie wynika aby na etapie rozpoznawania zażalenia było ono w posiadaniu kompletnych akt I instancji. Przede wszystkim z akt sprawy nie wynika kiedy postanowienie organu I instancji zostało stronie doręczone, czy prezentata [...] stycznia 2020 r. oznacza że zażalenie strona wniosła osobiście do organu. Jeśli zaś wniosła je w tej dacie i istotnie odebrała postanowienie I instancji w dniu [...] stycznia 2020 r., to wysoce prawdopodobnym jest, iż uczyniła to po upływie terminu. SKO powinno wtenczas stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Z akt nie wynika (ani z treści zażalenia) aby strona wnosiła o przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia.

W ocenie Sądu rażąco niewłaściwe jest postępowanie Kolegium, które orzekło w niniejszej sprawie bez weryfikacji terminowości wniesionego przez stronę środka zaskarżenia oraz jak się wydaje bez kompletnych akt organu I instancji. Tym bardziej jest to rażące w kontekście pisma skierowanego wraz z przekazanym zażaleniem, że – już w ocenie organu I instancji- wniesione zostało ono po upływie ustawowego terminu. Kolegium zupełnie zignorowało tę informację, nie zadało sobie trudu do zgromadzenia pełnych akt sprawy. Powyższą ocenę wzmacnia wielokrotne wzywanie organu przez Sąd do nadesłania kompletnych akt, które zakończyło się niepowodzeniem. Nie sposób w świetle tych okoliczności przyjąć że SKO zbadało, czy zażalenie wniesione zostało w terminie.

Rozstrzygnięcie Kolegium należało więc uchylić jako naruszające przepisy postępowania w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a. w związku z art. 144 w zw. z art. 134 K.p.a.

Reasumując, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 na które składały się koszty wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) oraz wpis od skargi ([...] zł).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie w pierwszym rzędzie procesowe zweryfikowanie czy środek zaskarżenia złożony został przez J. J. w terminie, zaś ewentualne stwierdzenie uchybienia temu terminowi uzasadniać będzie wydanie orzeczenia o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia (art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a.).

Odnosząc się do potencjalnej możliwości ustalenia, iż zażalenie J. J. złożone zostało w terminie prawem przewidzianym wskazać należy, iż z urzędu Sąd ustalił, że również A. W. wniosła zażalenie na postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...], które zostało przez SKO rozpoznane oddzielnie od wniesionego przez skarżącego zażalenia – i załatwione postanowieniem z [...] maja 2020 r., nr [...], którym także utrzymano w mocy zaskarżone zażalenie.

Z powyższego wynika, że Kolegium dwukrotnie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, podczas gdy powinno wydać jedno rozstrzygnięcie co do wszystkich zażaleń wniesionych w niniejszej sprawie w terminie i przez osoby uprawnione. W sytuacji złożenia od postanowienia organu I instancji (w terminie i przez podmioty uprawnione) wielu zażaleń, organ odwoławczy co do zasady powinien wydać w jednym terminie jedno postanowienie, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych zażaleniach. Jeżeli bowiem organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania środka zaskarżenia tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania środka zaskarżenia złożonego przez inną stronę postępowania. Dlatego też w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich prawidłowo wniesionych środków odwoławczych jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dalej wskazać należy, że choć postanowienie, którym rozpoznano zażalenie A. W. zapadło po wydaniu postanowienia w sprawie z zażalenia J. J., to została na nie wniesiona odrębna skarga, rozpoznana przez tut. Sąd wyrokiem z 2 grudnia 2020 r., sygn. IV SA/Po 1185/20 (treść orzeczenia publikowana na stronie CBOSA), którym uchylono postanowienia organów obu instancji w całości.

Powyższe oznacza, iż o ile wyrok z 2 grudnia 2020 r., sygn. IV SA/Po 1185/20 uzyska przymiot prawomocności, to w przypadku ustalenia, iż zażalenie J. J. wniesione zostało w terminie prawem przewidzianym, w obiegu prawnym brak będzie orzeczenia organu I instancji, którego ten środek zaskarżenia dotyczył. W przypadku rozpoznawania zażalenia J. J. jako wniesionego w terminie rzeczą SKO będzie zatem zweryfikowanie, tej okoliczności i w przypadku ustalenia, iż wyrok WSA w Poznaniu z 2 grudnia 2020 r., sygn. IV SA/Po 1185/20 stał się prawomocny umorzenie postępowania z zażalenia J. J. (postępowania przed organem II instancji) jako bezprzedmiotowego.