Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, ust.7, art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 28, art. 3 pkt 7a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 64e
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 105, art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu G. A. i J. A. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy części poddasza oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] października 2017 r. umarzającej postępowanie w sprawie przebudowy części poddasza na pomieszczenie gospodarcze znajdujące się bezpośrednio nad lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym położonym w L. przy ul. [...] – uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu.

W tych ramach przypomniał, że w dniu [...] września 2016 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], 50B, 50E w L. o podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia kwestii legalności robót budowlanych polegających na zaadaptowaniu poddasza nad lokalem nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w L..

W toku podjętych działań organ ustalił, że nad lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w L. znajduje się pomieszczenie o wymiarach 4,10x5,05 m i wysokości od 0,59 do 2,10 m. Do przedmiotowego pomieszczenia prowadzą wykonane schody drewniane. Pomieszczenie to zostało wydzielone z przestrzeni strychu dwoma ścianami działowymi i szafą. Wykonano w nim również wewnętrzną instalację elektryczną. Pomieszczenie to użytkowane jest do celów gospodarczych i służy jako garderoba. W ocenie organu opisane roboty budowlane stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. - dalej jako: Prawo budowlane). Dalej wskazał, że inwestor legitymuje się uchwałą Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] wyrażającą zgodę na zagospodarowanie przedmiotowego poddasza nad lokalem nr [...]. Zdaniem organu pierwszej instancji wykonana przebudowana nie narusza również zapisów rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji brak podstaw do wydania decyzji merytorycznej, a właściwym sposobem zakończenia postępowania jest jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Kwestionując wskazane rozstrzygnięcie Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], 50B, 50E w L. złożyła odwołanie, w którym wniosła o jego uchylenie i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę dokonanej przebudowy oraz przywrócenie poddasza do stanu pierwotnego ewentualnie dokonanie czynności prowadzących do zalegalizowania dokonanej przebudowy.

Rozpoznając odwołanie Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną na wstępie decyzją uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznając, że umorzenie przedmiotowego postępowania jest przedwczesne.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, że w przypadku gdy przepisy prawa materialnego przewidują podjęcie określonego rozstrzygnięcia w danej sprawie, to postępowania tego w żadnym razie nie można umorzyć. Jego zdaniem z materiału dowodowego sprawy i złożonych przez inwestorów oświadczeń wynika, że celem przeprowadzonych robót budowlanych w obrębie poddasza przedmiotowego budynku jest w ich całokształcie zmiana sposobu użytkowania z nieużytkowego na użytkowe – garderobę. Wskazuje na to zakres prac w postaci wykonania m.in. schodów prowadzących na poddasze, dwóch ścianek działowych i szafy oraz wykonanie instalacji elektrycznej, ocieplenia połaci dachowych i wstawienie okna dachowego. Taki zakres prac stanowi przebudowę wymagającą zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, a uzyskana przez inwestorów uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej w żaden sposób nie zastępuje tego wymogu. Co więcej z jej treści wynika, że inwestorzy winni dopełnić "wszystkich obowiązków dotyczących zachowania obowiązującej przy realizacji inwestycji procedury administracyjnej".

Wskazane okoliczności zdaniem organu odwoławczego stanowią, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Organ nie przeanalizował, bowiem w sposób wszechstronny i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy, wydając swoją decyzję w sposób uproszczony i bez należytej argumentacji.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie należy przeprowadzić postępowanie administracyjne w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez wydanie nakazu doprowadzenia przebudowanego obiektu do stanu poprzedniego, tj. sprzed dokonanej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania.

Końcowo organ wskazał, że nie mógł rozpoznać sprawy merytorycznie, bowiem organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął sprawy w taki sposób (decyzja umarzająca postępowanie jest decyzją nie merytoryczną). Działanie takie stanowiłoby naruszenie art. 15 K.p.a. określającego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Sprzeciw od tej decyzji do tutejszego Sądu złożyli inwestorzy – G. i J. małżonkowie A. podnosząc, że wykonane przez nich zagospodarowanie strychu nie stwarza żadnego zagrożenia dla konstrukcji budynku i może być bezpiecznie użytkowane. Nie wykonano żadnych przeróbek konstrukcji dachu budynku, a prace zostały wykonane zgodnie z wszelkimi zasadami budowlanymi.

Odpowiadając na sprzeciw organ administracji podtrzymał swą dotychczasową argumentację, tym samym domagając się jego oddalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć należy, iż przedmiotem oceny jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., którą uchylono w całości decyzję organu pierwszej instancji, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] października 2017 r. umarzającą postępowanie w sprawie przebudowy części poddasza na pomieszczenie gospodarcze znajdujące się bezpośrednio nad lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym położonym w L. przy ul. [...].

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Tym samym podkreślenia wymaga, że z uwagi na charakter i zakres zaskarżonej decyzji, przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy i – co do istoty – badaniem wystąpienia przesłanek do umorzenia przedmiotowego postępowania, ale wyłącznie zagadnienie dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej. Innymi słowy ocena Sądu sprowadzała się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Uwaga ta jest istotna, bowiem zaskarżona do Sądu decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, ponieważ sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast co do zasady obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Kasatoryjna decyzja procesowa organu odwoławczego nie rozstrzyga bowiem istoty sprawy, lecz jedynie uchyla decyzję organu pierwszej instancji ze względu na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, których rodzaj i stopień mają lub mogą mieć istotny wpływ na prawidłowość stosowania prawa materialnego.

Przechodząc do istoty sprawy zaakcentowania wymaga, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). Ponadto zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Art. 80 K.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wyraża równocześnie zasadę prawdy obiektywnej, jak też zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ prowadzący postępowanie musi zatem dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych.

Jak wynika z akt administracyjnych, organ pierwszej instancji w rozstrzyganej sprawie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób niewystarczający, a dokonanie tych ustaleń przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Słusznie wskazał organ odwoławczy, że kluczowe w przedmiotowym postępowaniu jest ustalenie jakie konkretnie roboty budowlane zostały wykonane w związku ze zmianą przez inwestora przeznaczenia pomieszczenia nieużytkowego (strychu) na użytkowe (garderoba) i co za tym idzie oceny czy wykonane przez inwestora roboty budowlane związane z wykonaniem m.in. schodów prowadzących na poddasze, dwóch ścianek działowych i szafy oraz instalacji elektrycznej, ocieplenia połaci dachowych i montażem okna dachowego wymagały pozwolenia na budowę, ewentualnie zgłoszenia, czy też nie podlegały żadnej reglamentacji. Ustalenie tych okoliczności warunkuje zaś zastosowanie w sprawie właściwej procedury naprawczej.

Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, przy czym przez "roboty budowlane" rozumieć należy roboty polegające na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego). Przy czym przez "przebudowę" rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego).

Powyższe wprost oznacza, że przebudowa obiektu budowlanego wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a jej dokonanie bez uzyskania takowego pozwolenia stanowi samowolę budowlaną. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu jest działaniem wtórnym wobec jego przebudowy, o ile takową zmianę sposobu użytkowania przebudowa poprzedzała i była niezbędna do jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

Stosownie jednak do art. 71 ust. 6 powołanej ustawy, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych:

1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4 tej ustawy.

Z treści przywołanych regulacji art. 71 Prawa budowlanego należy zatem wyprowadzić wniosek, że przepis ten kompleksowo reguluje postępowanie w razie zgłoszenia przez uprawniony podmiot zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyjątkiem takiej sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania określonego obiektu wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1). Postępowanie to ma więc zastosowanie, gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części następuje bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych lub gdy ta zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych jedynie obowiązkiem zgłoszenia (art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Natomiast, gdy zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wówczas rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1). W konsekwencji przyjąć należy, że dyspozycją art. 71a ustawy Prawo budowlane objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która - w myśl art. 71 ust. 2, a także art. 71 ust. 6 pkt 2 tej ustawy, wymagała wykonywania robót budowlanych objętych co najwyżej obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi. Nie wyklucza to oczywiście prowadzenia tej procedury w sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nastąpiła bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych lub robót budowlanych nie wymagających ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

W świetle powyższych argumentów stwierdzić należy, że zastosowanie procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 71a ust. 1 Prawo budowlane uzależnione jest nie tylko od stwierdzenia braku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, ale także od stwierdzenia, że wykonane w tym celu roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy).

W sytuacji natomiast, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawa budowlanego.

Organ pierwszej instancji ograniczając się natomiast do stwierdzenia, że wszystkie roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a nadto inwestorzy posiadają uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażającą zgodę na zagospodarowanie poddasza, naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym skutkować następczym naruszeniem art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a więc niewątpliwie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Oczywiście rację ma organ pierwszej instancji wskazując, że jeżeli w wyniku postępowania administracyjnego w sprawie legalności obiektu budowlanego organ ustali, że wykonane i funkcjonujące obiekty są zgodne z przepisami i nie wymagają przeprowadzenia czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, to brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Wbrew jednak temu organowi właściwym sposobem zakończenia takiego postępowania jest wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji o odmowie nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych tym przepisem.

Trzeba jednak pamiętać, że na etapie postępowania legalizacyjnego zawsze należy weryfikować prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko to pozostaje w zgodzie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10. Wskazać bowiem należy, że na gruncie tej uchwały wykształciła się jednolita linia orzecznicza, zgodnie z którą niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych (zob. np. wyroki NSA z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13, LEX nr 1572743; z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12, LEX nr 1495291). Nie znajduje zatem uznania taka interpretacja, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną, w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Organ winien mieć również na uwadze, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego weryfikuje dotychczas wykonane roboty budowlane w aspekcie ich zgodności z przepisami budowlanymi, a więc w szczególności przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa użytkowników danego obiektu budowlanego, a także chroniącymi interesy osób trzecich.

W kontekście powyższego oraz związanych z tym twierdzeń organu pierwszej instancji należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym w występującym w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pojęciu czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może: "mieścić się obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen bądź ekspertyz" (por. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 167/06, z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 165/10; z dnia 18 września 2013 sygn. akt II OSK 993/12). W sytuacji zatem wątpliwości organu co do poprawności wykonanych prac, ma on prawo ich weryfikacji za pomocą odpowiednich ocen bądź ekspertyz.

W ocenie Sądu przywołane wyżej okoliczności oraz ich ocena w pełni uzasadniały zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 138 § 2 K.p.a. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że z art. 138 § 2 K.p.a. wynika, iż decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Następstwem zaś wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny, jak i prawny. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 K.p.a.

W związku z tym - na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. - sprzeciw należało oddalić.