Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 390/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędzia NSA - Halina Kremis, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 10 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy pawilonu handlowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r poz. 1409 ze zm.), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia 29 grudnia 2015 r. (nr [...]) odmawiające T. K. (skarżącej) wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Postanowienie to podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2015r. pełnomocnik skarżącej, powołując się na art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., wystąpił do Prezydenta W. o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy pawilonu handlowego przy ul. N. [...] we W. (Dz. Nr [...], AM-13, obręb [...]) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W załączeniu przedłożył postanowienie PINB dla miasta W., nakładające obowiązek przedłożenia rzeczonego zaświadczenia, wydane w postępowaniu legalizującym samowolną budowę pawilonu, oraz projekt budowlany.

Organ pierwszej instancji odmawiając wydania wnioskowanego zaświadczenia wskazał, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie placu Słowiańskiego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 21 maja 2009r. ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa D.nr [...] poz. [...]), na terenach oznaczonych symbolem 5MW-U/3 w wydzieleniu wewnętrznym A (na którym znajduje się działka nr [...]) wymiar pionowy budynku lub budowli przekrytej dachem, mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu nie może być większy niż 18 m i nie może być mniejszy niż 9 m. Obiekt budowlany objęty wnioskiem, posiada wymiary 6,16m x 5,18m o wysokości kalenicy nad poziom terenu 3,10m. Tym samym, roboty budowlane polegające na budowie parterowego kiosku handlowego o wysokości 3,10 m, nie są zgodne z ustaleniami obowiązującego na obszarze inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W zażaleniu na powyższe postanowienie, pełnomocnik T. K. zarzucił naruszenie: art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia i w efekcie niewyjaśnienie w jaki sposób, organ sklasyfikował wnioskowany tymczasowy obiekt budowlany na podstawie typizacji określonej w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane; art 8 k.p.a. przez brak pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej w wyniku odmowy wydania zaświadczenia o określonej treści, podczas gdy w wydzieleniu wewnętrznym A, znajdują się podobne budynki; art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, przez uznanie tymczasowego obiektu budowlanego za obiekt budowlany.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując powyższe zażalenie stwierdziło, że odmowa wydania zaświadczenia o zgodności zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest uzasadniona, aczkolwiek na skutek podniesionych w zażaleniu zarzutów, wymaga poszerzonej argumentacji. Kolegium uznało bowiem, że na gruncie przepisów ww. planu miejscowego oraz ustawy - Prawo budowlane, wyróżnienie tymczasowego obiektu budowlanego może mieć znaczenie.

Zdaniem organu II instancji, regulacje Prawa budowlanego zawierające definicję obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1), budowli (art. 3 pkt 3) oraz tymczasowego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 5), nie pozostawiają wątpliwości, co do tego, że pawilon handlowy może być uznany za tymczasowy obiekt budowlany. Tymczasowy obiekt budowlany nie może jednak zostać wykluczony z kategorii obiektów budowlanych. Kolegium wyraziło bowiem pogląd, że każdy tymczasowy obiekt budowalny jest budynkiem, budowlą lub obiektem małej architektury, tyle tylko, że charakteryzującym się dodatkowymi cechami określonymi w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego zawiera się w pojęciu obiektu budowlanego i może zostać zakwalifikowane tylko jako jeden z trzech jego rodzajów.

Odnosząc powyższe wywody do rozpatrywanej sprawy, Kolegium wskazało, że zgodnie z powołaną na wstępie uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia 21 maja 2009r. przedmiotowy pawilon handlowy usytuowany jest na obszarze 5 MW-U/3, w wydzieleniu wewnętrznym A. Dla tego terenu obowiązują następujące ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów: 1/ wymiar pionowy budynku lub budowli przekrytej dachem, mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia dachu: a/ nie może być większy niż 18 m i nie mniejszy niż 9 m, w granicach wydzielenia wewnętrznego A; b/ nie może być większy niż 9 m i nie mniejszy niż 5 m w granicach wydzielenia wewnętrznego B; c/ nie może być większy niż 38 m poza granicami wydzieleni wewnętrznych.

Wobec treści przytoczonych przepisów planu miejscowego, Kolegium za istotne uznało ustalenie, czy przedmiotowy pawilon handlowy mieści się w desygnatach pojęć budynki i budowle. Uwzględniając, że nomenklatura aktów regulujących podstawy materialne i formalne procesów inwestycyjnych winna być rozumiana jednolicie, organ stwierdził, że skoro na gruncie Prawa budowlanego każdy tymczasowy obiekt budowlany jest obiektem budowlanym, to nie ma wątpliwości, że musi on spełniać wymogi przepisów planu dotyczących obiektów budowlanych - budowli i budynków. Wszystkie obiekty budowlane będące budynkiem lub budowlą, muszą zatem mieć wysokość minimalną 9 m. W rozpatrywanej sprawie ustalono zaś, że ustawiony pawilon handlowy - będący budowlą - nie spełnia tych wymagań, albowiem charakteryzuje się wysokością na poziomie 3,10 m.

Niezależnie od powyższego, Kolegium zauważyło, że nawet przyjmując hipotetycznie trafność zarzutów zażalenia, jakoby pawilon handlowy był jedyne tymczasowym obiektem budowlanym do którego nie mają zastosowania ograniczenia planu miejscowego przewidziane dla budynków i budowli, to tym bardziej, zrealizowany pawilon jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego. Według § 5 pkt 9 tego aktu, umieszonego w rozdziale 2 zatytułowanym "Ustalenia dla całego obszaru objętego planem", obowiązują bowiem następujące ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów: zakazuje się lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych i wolno stojących budynków gospodarczych. Nie budzi więc wątpliwości, że lokalny prawodawca, bezwzględnie zakazał lokalizacji tymczasowych obiektów budowalnych na całym obszarze objętym planem miejscowym. W konsekwencji, za bezspornie Kolegium uznało, że pawilon handlowy zrealizowany jest niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufana obywateli do organów administracji publicznej przejawiający się w odmowie wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści w sytuacji, gdy w okolicy ul. N. [...] we W. (działka nr [...], [...], obręb ewidencyjny [...]), na terenie oznaczonym w uchwale Rady Miejskiej W. z 21.05.2009r. symbolem 5MW-U/3, w wydzieleniu wewnętrznym A, istnieją inne tymczasowe obiekty budowlane o podobnej charakterystyce; 2/ naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 3 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 5 i art. 3 pkt 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego zawiera się w pojęciu obiektu budowlanego i może być zakwalifikowane jako jeden z trzech jego rodzajów.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do odwołania od postanowienia Prezydenta Miasta W. skarżąca załączyła zdjęcia innych tymczasowych obiektów budowlanych znajdujących się w niewielkiej odległości od jej kiosku handlowego. Mają one identyczną wysokość oraz podobne obwody. W świetle powyższego, niezrozumiałym dla skarżącej jest, dlaczego przy identycznych stanach faktycznych organy administracji publicznej stosują różne prawnie oceny. Przytaczając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1985r., SA/Gd 478/85 autor skargi stwierdził, że budzące zaufanie działania organów administracji publicznej powinny spełniać postulat przewidywalności i pewności, a ponadto opierać się na przejrzystych i czytelnych zasadach. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Zdaniem skarżącej, takie działanie organu pozostaje nadto w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Kolegium nie odniosło się bowiem do podniesionego zarzutu, dotyczącego złamania zasady równości wobec prawa, skupiając się wyłącznie na okolicznościach związanych z interpretacją pojęcia tymczasowego obiektu budowlanego.

Co do prawidłowości kwalifikacji przedmiotowego obiektu, autor skargi wskazał, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, jest, stosownie do pkt 5 art. 3 ustawy Prawo budowlane, tymczasowym obiektem budowlanym. O tym, że dany obiekt budowlany uznaje się za "tymczasowy" decydują dwa zespoły elementów. Pierwszą kategorię tworzą obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania, w okresie krótszym niż ich trwałość techniczna, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Drugą kategorię obiektów tymczasowych tworzą obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, przykładowo wyliczone w powołanym wyżej przepisie (zob. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 54). Przedmiotowy obiekt nie ma fundamentów i nie został trwale powiązany z gruntem, co wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego.

Zdaniem skarżącej, rozważania SKO, że: "każdy tymczasowy obiekt budowlany jest budynkiem, budowlą lub obiektem małej architektury tylko tyle, że charakteryzującym się dodatkowymi cechami określonymi w art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane.(...)" oraz "Skoro więc każdy tymczasowy obiekt budowlany jest obiektem budowlanym to nie ma wątpliwości, że musi on spełniać wymóg przepisów planu, dotyczących obiektów budowlanych - budynków i budowli", stoją w sprzeczności z definicją budynku i budowli a także obiektu małej architektury zawartych w ustawie - Prawo budowlane.

Autor skargi wskazał zatem, że podział logiczny winien być wyczerpujący i rozłączny. Podział zakresu nazwy jest wyczerpujący, jeśli każdy z desygnatów nazwy której zakres dzielimy, może być zaliczony do jakiegoś wyróżnionego członu podziału. Podział zakresu nazwy jest rozłączny, jeśli żaden z desygnatów nazwy, której zakres dzielimy, nie może być zaliczony do dwóch członów podziału na raz. Jeśli podział logiczny nie spełnia tych warunków, to nie jest podziałem poprawnym, a ściślej biorąc nie jest podziałem logicznym (Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2004, s. 57). Budynek nie może zostać zatem zaliczony do kategorii tymczasowego obiektu budowlanego, ponieważ jego podstawową cechą jest trwałość powiązania z gruntem. Budowla też nie nosi znamion tymczasowego obiektu budowlanego, gdyż np. lotnisko, most, estakada czy tunel nie są przeznaczone do czasowego użytkowania, bądź nie są osadzone na fundamentach. Tym samym, uznanie tymczasowego obiektu budowlanego za budynek, budowlę czy obiekt małej architektury tylko charakteryzujące się dodatkowymi cechami, jest nieprawidłowe z punktu widzenia wymagań jakie nakładają zasady poprawnego podziału logicznego.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji, decyzja administracji publicznej podlega weryfikacji w postępowaniu sądowym z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm. zwanej dalej " u.p.p.s.a.".) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" (por. [red ] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458).

Stosownie do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia dokonana według wskazanych wyżej kryteriów, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ocenie Sądu poddane bowiem zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., utrzymujące w mocy postanowienia Prezydenta W., o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowy pawilonu handlowego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotą sporu w tej sprawie jest więc ustalenie, czy zrealizowany przez skarżącą obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uprawniałaby ją do uzyskania wnioskowanego zaświadczenia.

Przed przystąpieniem do rozważań o charakterze merytorycznym wskazać należy, że podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy działu VII (art. 217-220) k.p.a. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, które obowiązuje organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego.

Zgodnie z treścią art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 k p a. zaświadczenie wydaje się jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga

przepis prawa lub, gdy

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w

urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Z treści zaskarżonych aktów wywieść należy, że kontrolowane postępowanie toczyło się w oparciu o art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, konkretyzującym treść art. 217 ust 2 pkt 1 k.p.a. w ten sposób, że w związku z postępowaniem prowadzonym w na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ, tj. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym zauważyć należy, że w odróżnieniu od zaświadczeń wydawanych na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., w którym dokonuje się prostego przeniesienia zapisów określonych rejestrów czy ewidencji pozostających w dyspozycji organu, w tym także planu miejscowego który mógłby być tylko zacytowany, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. organ dokonuje wykładni zapisów planu miejscowego i uzyskany rezultat przedstawia w zaświadczeniu, względnie w postanowieniu odmawiającym udzielenia zaświadczenia (por wyrok WSA z 11 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Bk 712/09, CBOSA, nsa.gov.pl).

Obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy w świetle postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczalna była - na terenie wskazanym we wniosku - budowa pawilonu handlowego o parametrach wskazanych w załączonym projekcie budowlanym.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że obiekt w związku z budową którego skarżąca domagała się wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami planu miejscowego, stanowi pawilon handlowy (obiekt typu kontenerowego) nietrwale związanym z gruntem, o wysokości 3,10 m. Niesporne również jest, że teren na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, objęty jest ustalaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie placu [...] (uchwała nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia 21 maja 2009r. ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa D. nr [...], poz. [...]). Pawilon ten usytuowany jest na obszarze 5 MW-U/3 w wydzieleniu wewnętrznym A. Dla tego terenu obowiązują następujące ustalenia szczegółowe dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów: 1/ wymiar pionowy budynku lub budowli przekrytej dachem, mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia dachu: a/ nie może być większy niż 18 m nie mniejszy niż 9 m, w granicach wydzielenia wewnętrznego A; b/ nie może być większy niż 9 m i nie mniejszy niż 5m w granicach wydzielenia wewnętrznego B; c/ nie może być większy niż 38 m, poza granicami wydzieleń wewnętrznych.

Należy jednak wskazać, że wykładni normy prawnej zawartej w akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (podobnie jak w przypadku innych aktów prawnych) i określającej szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów, nie można dokonywać w oderwaniu od innych aktów prawnych rangi ustawowej oraz od pozostałych przepisów planu, w szczególności zasad ogólnych odnoszących się do wszystkich terenów objętych planem miejscowym. Wykładnia prawa jest bowiem operacją myślową nie ograniczającą się do wykładni dwu przepisów lecz operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (tak NSA w wyroku z dnia 1 czerwca 2016 r., I OSK 1796/14 CBOSA, nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wykładnia prawa dokonana w niniejszej sprawie przez Kolegium jest prawidłowa, w efekcie czego organ słusznie utrzymał w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność inwestycji z planem miejscowym.

Szczególnie istotna okazała się argumentacja podniesiona dopiero przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odwołująca się do postanowienia zawartego w § 5 pkt 9 planu miejscowego, umieszonego w rozdziale 2 zatytułowanym: "Ustalenia dla całego obszaru objętego planem". Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie dla wszystkich terenów objętych ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego i co istotne, wprowadza zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych i wolno stojących budynków gospodarczych na obszarze całego planu.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że przedmiotowy pawilon handlowy ze względu na jego cechy określone w przedstawionym projekcie budowlanym - w szczególności brak trwałego związania z gruntem - stanowi w świetle przepisów Prawa budowlanego tymczasowy obiekt budowlany, tj. obiekt budowlany przeznczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Spór między stronami, dotyczy natomiast możliwości zakwalifikowania takiego obiektu budowlanego do kategorii budowli - tak jak uczyniło to Kolegium.

W świetle regulacji zawartej w § 5 pkt 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powyższy spór - przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia- traci jednak na znaczeniu. Niezależnie bowiem od tego, czy przedmiotowy pawilon handlowy - stanowiący niewątpliwie tymczasowy obiekt budowlany - jest jednocześnie budowlą (jak twierdzi Kolegium), przesądzające znaczenie ma, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza bezwzględny zakaz lokalizowania na całym obszarze objętym zakresem swojego działania tymczasowych obiektów budowlanych. Zakaz ten odnosi się również do przedmiotowego pawilonu. Odnotować w tym miejscu należy, że oceny takiej nie podważa również strona skarżąca. Główne zarzuty i argumenty skargi, zmierzają bowiem do wykazania wadliwej wykładni przepisów Prawa budowlanego (w związku z uznaniem przez Kolegium, że tymczasowy obiekt budowlany może być równocześnie budynkiem albo budowlą) oraz naruszenia art. 8 k.p.a. W skardze brak zaś zarzutów kierowanych pod adresem dokonanej przez Kolegium wykładni przepisów planu z zastosowaniem § 5 pkt 9.

W konsekwencji należało zgodzić się ustaleniem organów, że w świetle zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie którego dotyczył wniosek, nie ma prawnej możliwości sytuowania pawilonu handlowego stanowiącego tymczasowy obiekt budowlany. Słusznie zatem, badając sprawę w trybie kontroli instancyjnej Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zobowiązany był do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia pozostaje fakt, że przepis § 5 pkt 9 planu miejscowego, jako podstawa odmowy wydania zaświadczenia przywołany został dopiero przez organ II instancji a pominięty przez organ pierwszej instancji. Pomimo bowiem, że postępowanie o wydanie zaświadczeń jest postępowaniem uproszonym, to prowadzące je organy nie są zwolnione od obowiązku stosowania zasady dwuinstancyjności postępowania.

Zasada ta, sformułowana przepisie art. 15 k.p.a., objęta jest ochroną konstytucyjną wynikającą z art. 78 Konstytucji RP. Jej idea sprowadza się do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej administracyjnej. W toku postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności realizowana jest poprzez środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie) które skutecznie wniesione, gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Rozpoznanie sprawy przez organ II instancji obejmuje ponowne merytoryczne rozpatrzenie zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego oraz rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie. Organowi odwoławczemu nie wolno ograniczać się do kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji (postanowienia), czy też tylko do kontroli zasadności argumentów i zarzutów przedstawionych w odwołaniu (np. wyrok WSA z dnia 22 marca 1996r. sygn. akt SA/Wr 1996/95; ONSA 1997/1/35; wyrok WSA z dnia 14 października 1999r., sygn. IV SA 1313/98, Lex nr 48725).

Konsekwencją stosowania tej zasady jest, między innymi to, że organ drugiej instancji obowiązany jest poprawić, wyjaśnić ewentualnie uzupełnić, to czego nie zrobił bądź źle zrobił organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie zmieniając zatem tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy oraz jej zakresu, merytorycznie ją załatwia, dokonując własnych ustaleń - do czego upoważnia go art. 138 k.p.a. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować organ odwoławczy zawarty jest w przepisie art. 138 k.p.a. i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie Przepis ten, odpowiednie zastosowanie znajduje do postanowień. Organ odwoławczy - działając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - ma też prawo do tego, aby własne orzeczenie którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w sposób który doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia lub rozstrzygnięcia orzeczenia organu pierwszej instancji. Przykładowo, może znacznie rozszerzyć motywy, którymi kierował się rozpoznając sprawę i które niewątpliwie przyświecały organowi pierwszej instancji (lecz ten sformułował je znacznie bardziej lakonicznie), lub też jedynie doprecyzować, uszczegółowić samo rozstrzygnięcie.

Podkreślić należy, że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (w związku z art. 144 k.p.a.) i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego koniecznego elementu jakim jest rozstrzygnięcie. Jeżeli więc organ odwoławczy utrzymuje w mocy postanowienie organu I instancji, należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jego rozstrzygnięcie sformułowane przez organ I instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zmienił przedmiotu sprawy, którym jest zgodność z planem miejscowym wskazanej wcześniej inwestycji. Ta sama podmiotowo i przedmiotowo sprawa, była więc dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy pierwszej i drugiej instancji.

W takiej sytuacji, wada postanowienia pierwszoinstancyjnego polegająca ma pominięciu, przy analizie zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakazu zawartego w § 5 pkt 9 tego planu, została usunięta przez Kolegium, do czego organ ten miał prawo a w świetle art. 15 k.p.a. wręcz był zobowiązany.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza obowiązującego prawa w taki sposób, aby mogło zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Kolegium, co prawda nie odniosło się do wszystkich zarzutów zażalenia, ale nie stanowi to o wadliwości podjętego aktu. Nie jest to naruszenie prawa tego rodzaju, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Sąd zgodził się z argumentacją organu, że tymczasowy obiekt budowalnego może być uznany za budynek, budowlę czy też obiekt małej architektury tylko charakteryzujący się dodatkowymi cechami. Stanowisko takie znajduje wsparcie choćby w wykładni gramatycznej art. 3 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 5 Prawa budowanego, w których to przepisach ustawodawca użył sformułowania obiekt budowlany. Jest też powszechnie aprobowane w orzecznictwie. Wskazać zwłaszcza należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 3 lutego 2014 r., sygn. akt II FPS 11/13, w uzasadnieniu której Sąd podkreślił, że zgodnie definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, tymczasowe obiekty budowlane stanowią szczególną odmianę obiektów budowlanych, wyróżnioną ze względu na dwa zespoły cech, tj. albo cechę czasowości użytkowania albo cechę niepołączenia trwałego z gruntem. NSA zaznaczył także, że z brzmienia przepisu art. 3 pkt 1 lit. a - c ustawy Prawo budowlane wynika, że wyliczenie w nim zawarte ma charakter wyczerpujący, zatem każdy obiekt budowlany można zaliczyć wyłącznie do jednej z trzech wymienionych w tym przepisie kategorii. W takim znaczeniu odrębnej kategorii obiektów budowlanych nie tworzą "tymczasowe obiekty budowlane". Zdaniem NSA, te ostatnie są pewną odmianą wszystkich obiektów budowlanych, wobec czego również w kategoriach budynków, budowli czy obiektów małej architektury mogą mieścić się takie, które spełniają ich cechy i są tymczasowymi obiektami budowlanymi. Podobny pogląd zaprezentowany został także w literaturze przedmiotu (zob. Prawo budowlane. Komentarz, praca zbiorowa pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. BECK, Warszawa 2007 r., str. 40 i 53) oraz w orzeczeniach sądów, podejmowanych na gruncie spraw z zakresu Prawa budowlanego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2016 r. VII/SA/Wa1294/15, COBOS, nsa.gov.pl). Z tego względu nie mogły być uznane zarzuty skargi wskazujące, że prezentowana argumentacja jest nieprawidłowa z punktu widzenia wymagań jakie nakładają zasady poprawnego podziału logicznego. W konsekwencji nie są też trafne zarzuty kwestionujące stanowisko organu, co do tego, że odmowa wydania zaświadczenia uzasadniona była również ze względu na to, że przedmiotowy pawilon może być kwalifikowany jako budowla i tym samym nie spełnia wymagań wysokościowych przewidzianych w przepisach planu dla wydzielania wewnętrznego A terenu oznaczonego symbolem 5 MW-U/3.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi zauważyć należy, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. z tego względu, że na obszarze objętym planem istnieją inne obiekty budowlane o podobnej charakterystyce jak skarżącej. Jak słusznie zauważyło Kolegium w odpowiedzi na skargę, zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. mógłby być podniesiony tylko w sytuacji (która nie miała miejsca), gdyby właściciele sąsiednich obiektów, w identycznym stanie faktycznym i prawnym, otrzymali zaświadczenia o zgodności tych obiektów z planem, a skarżąca nie. .W prowadzonym postępowaniu uproszczonym rolą organu było przede wszystkim dokonanie interpretacji aktu prawa miejscowego. Oceniając zgodności inwestycji z planem miejscowym, organ odnosił więc konkretną inwestycję do przepisów planu miejscowego analizując, czy pozostaje ona zgodna z planem pod względem funkcji terenu oraz ustalonych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ nie bada natomiast, czy odpowiada ona obiektom sąsiednim Dla tak takiej oceny bez znaczenia pozostaje zatem to, czy obok znajdują się takie same lub podobne obiekty. Ich ewentualne istnienie nie stanowi bowiem kryterium zgodności z planem miejscowym, tym bardziej, że nie wiadomo w jakim okresie (pod rządami jakich przepisów) zostały one wzniesione i czy dokonano tego legalnie. Zasada dobrego sąsiedztwa, do której w istocie odwołuje się skarżąca, znajduje zaś zastosowane na obszarze na którym nie ma uchwalonego planu miejscowego.

Wobec przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - nie znajdując podstaw dla wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego - stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.