Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1875/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 41, art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ponownej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi Gminy Miejskiej [...] jest dokonana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponowna negatywna ocena merytoryczna I stopnia projektu pn. "W trosce o [...] dziedzictwo – renowacja Zespołu Parkowo - Pałacowego w [...]", zawarta w piśmie [...] z [...] października 2018 r.

Kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych:

Gmina Miejska [...] wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie projektu pn. "W trosce o [...] dziedzictwo – renowacja Zespołu Parkowo-Pałacowego w [...]". Projekt został złożony w ramach Działania 8.1 Ochrona dziedzictwa kulturowego i rozwój zasobów kultury Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020.

Pismem z [...] września 2017 r. [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działający jako Instytucja Pośrednicząca, poinformował Wnioskodawcę, że wniosek uzyskał ocenę negatywną i nie mógł zostać skierowany do kolejnego etapu oceny (tj. oceny merytorycznej II stopnia). Wskazał, że wniosek uzyskał 40 punktów z 54 możliwych do zdobycia - zatem przekroczył minimalny próg określony na poziomie 38 punktów dla projektów w ramach Głównego Typu Projektu: Infrastruktura zabytkowa, uzgodnionych w ramach Kontraktu Terytorialnego, tj. projektów włączonych do załącznika 1b Kontraktu Terytorialnego - jednak kwota przeznaczona na dofinansowania projektów w konkursie nie pozwala na wybranie go do dofinansowania, wskutek czego - zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt. 2 ustawy wdrożeniowej - uzyskał negatywną ocenę.

Wnioskodawca pismem z [...] października 2017 r. złożył protest, w którym zakwestionował ocenę projektu w zakresie trzech kryteriów oceny merytorycznej I stopnia (kryterium nr 5 pn. Ocena popytu; kryterium nr 12 pn. Oferta kulturalno-edukacyjna oraz kryterium nr 14 pn. Potencjał turystyczny projektu).

W następstwie rozpoznania protestu, Minister Rozwoju i Finansów rozstrzygnięciem zawartym w piśmie z [...] grudnia 2017 r. nr [...], protest uwzględnił oraz przekazał sprawę Instytucji Organizującej Konkurs w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu.

W wyniku ponownej oceny merytorycznej, projekt uzyskał 40 punkty na 54 możliwych, tj. powyżej minimalnego progu 38 punktów dla projektów wpisanych do Kontraktu Terytorialnego, jednak poinformowano Stronę, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania, wskutek czego - zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej - uzyskał ocenę negatywną, co Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał w piśmie z [...] stycznia 2018 r. nr [...].

W uzasadnieniu informacji organ wskazał m. in., że Komisja Oceny Projektów (dalej: KOP) dokonując ponownej oceny merytorycznej I stopnia projektu w trzech zaskarżonych kryteriach oceny uznała, że:

- w kryterium nr 5 pn. Ocena popytu, wniosek powinien uzyskać 3 pkt (zgodnie z pierwotną oceną),

- w kryterium nr 12 pn. Oferta kulturalno - edukacyjna, wniosek powinien uzyskać 0 pkt (zgodnie z pierwotną oceną),

- w kryterium nr 14 pn. Potencjał turystyczny projektu, wniosek powinien uzyskać 0 pkt. (zgodnie z pierwotną oceną).

Organ wskazał, że projekt może otrzymać dofinansowanie w wyniku procedury odwoławczej pod warunkiem, że uzyska co najmniej taki poziom możliwych do uzyskania punktów, jaki przyjęto jako uprawniający do uzyskania dofinansowania w ramach niniejszego konkursu - dla Głównego Typu Projektu: Infrastruktura zabytkowa jest to 44 punktów i więcej - oraz pod warunkiem dostępności środków. Zatem nie tylko brak środków w konkursie, ale również nieuzyskanie co najmniej 44 punktów na etapie oceny merytorycznej I stopnia uniemożliwiło dofinansowanie projektu. Wskazał, że pozytywną ocenę na etapie oceny merytorycznej I stopnia uzyskują projekty, które spełniły łącznie dwa wskazane poniżej warunki:

- uzyskały minimalny próg punktacji określony w pkt. 84 Regulaminu konkursu;

- alokacja w konkursie wystarczyła na ich dofinansowanie w pełnej wnioskowanej wysokości.

Organ wyjaśnił, że powodem negatywnej oceny projektu jest wyczerpnie alokacji w konkursie. Alokacja dostępna w konkursie została określona w pkt. 4 Regulaminu konkursu w wysokości [...] zł. W ramach Głównego Typu Projektu: Infrastruktura zabytkowa (w ramach tego typu projektu został złożony projekt) alokacja wynosiła [...] zł. Kwota ta umożliwiła dofinansowanie w pełnej wnioskowanej wysokości pierwszych dwudziestu pięciu projektów z listy rankingowej, które uzyskały od 44 punktów wzwyż. Projekty te otrzymały status projektów podstawowych i zostały skierowane do kolejnego etapu oceny tj. oceny merytorycznej II stopnia (wszystkie te ocenę przeszły z wynikiem pozytywnym i otrzymały dofinansowanie). W efekcie prawie cała alokacja dla regionów słabiej rozwiniętych w ramach Działania 8.1. została rozdysponowana. Pozostałe pięćdziesiąt projektów na liście rankingowej (które uzyskały od 28 do 43 punktów) uzyskały status projektów rezerwowych (alokacja dostępna w konkursie nie wystarczyła na ich dofinansowanie) i negatywną ocenę.

Gmina Miejska [...] zaskarżyła to rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy i doprowadzenie do przeprowadzenia oceny merytorycznej w sposób dowolny i nie oparty na kryteriach wynikających z norm prawnych, tj.

1. art. 37 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1460 ze zm.) – dalej: ustawa wdrożeniowa, poprzez dokonanie oceny projektu w sposób sprzeczny z zasadami przejrzystości, rzetelności i bezstronności;

2. art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej polegające na dokonaniu oceny merytorycznej projektu bez uwzględnienia kryteriów wyboru projektów określonych w regulaminie konkursu w zakresie oceny kryterium merytorycznego nr 12 poprzez zaniechanie przyznania projektowi 6 punktów i przyznanie 0 punktów pomimo, że nie została wykluczona możliwość realizacji oferty kulturalno-edukacyjnej zawartej w projekcie, ale powstała wątpliwość oceniających dotycząca możliwości realizacji tej oferty,

3. art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej polegające na przeprowadzeniu przez IOK konkursu z pominięciem postanowień określonego przez IOK Regulaminu konkursu w zakresie oceny kryterium merytorycznego nr 12 poprzez zaniechanie wezwania Gminy Miejskiej [...] do złożenia wyjaśnień dotyczących możliwości realizacji oferty kulturalno-edukacyjnej zawartej w projekcie pomimo tego, że Komisja Oceny projektów nie miała możliwości jednoznacznej oceny spełnienia albo niespełnienia przez projekt tego kryterium, co stanowi naruszenie postanowień punktów 66 i 67 Regulaminu konkursu,

4. art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej polegające na braku powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów wyboru projektów, z których oceną Wnioskodawca się nie zgadza,

5. art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej polegające na błędnym przyznaniu projektowi negatywnej oceny na skutek wadliwego uznania, że projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania, podczas gdy prawidłowe dokonanie oceny merytorycznej projektu prowadziłoby do wniosku, że projekt powinien uzyskać 49 punktów, co skutkowałoby koniecznością uznania, że projekt może otrzymać dofinansowanie, a więc nie może otrzymać oceny negatywnej.

Pismem z [...] marca 2018 r. organ wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - pisma Instytucji Zarządzającej z 8 marca 2018 r. na okoliczność wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów.

Wyrokiem w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 255/18 z 4 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Sąd w uzasadnieniu wskazał m.in., że ocena kryterium merytorycznego nr 12 została dokonana w sposób rażąco odbiegający od zasad oceny wynikającej z zapisów kryterium nr 12. Zwrócił uwagę na fakt, że zasady te w pierwszym rzędzie odwołują się do istniejącego potencjału i doświadczenia, które bezzasadnie zostały pominięte. Bezzasadnie zakwestionowano możliwość wykorzystania obecnego potencjału osób zatrudnionych w nowym miejscu. KOP miała odnieść się do planowanej działalności i ocenić na tej podstawie, czy oferta jest realna do wykonania. Kwestia ta została jednak całkowicie pominięta. Sąd uznał jednak, że ocena projektu została dokonana wadliwie tylko co do kryterium nr 12 i jedynie w tym zakresie powinna być przeprowadzona ponownie.

Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku Ministra o nieprzekazywanie sprawy do ponownej oceny projektu z uwagi na wyczerpanie alokacji środków (art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej). Na dowód wyczerpania środków Instytucja Pośrednicząca złożyła kopię pisma Instytucji Zarządzającej z 8 marca 2018 r., zgodnie z którym limit środków przeznaczonych na dofinansowanie realizacji projektów w ramach Priorytetu nr VIII Ochrona dziedzictwa kulturowego i rozwój zasobów kultury Działanie 8.1 wynosi 0 zł. Sąd zauważył jednak, że w licznych judykatach zajmowano się wykładnią użytego w art. 66 ust. 2 pojęcia "wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania" (por. wyrok z 13.03.2018 r. sygn. II GSK 267/18, wyrok z 26.01.2018 r. sygn. II GSK 4259/17, wyrok z 5.12.2017 r. II GSK 3577/17, wyrok z 18.10.2017 r., sygn. akt II GSK 3172/17 dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl ). W orzeczeniach tych został wyrażony pogląd, że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy istnieją podstawy do zastosowania art. 66 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4 nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Sąd zwrócił uwagę na fakt, że pismo z [...] marca 2018 r., na które powoływał się organ nie potwierdza faktu zawarcia umów na wszystkie dostępne dla danego działania środki, a jedynie przypisanie środków do beneficjentów znajdujących się na liście podstawowej. Nie oznacza, że umowy zostaną zawarte, a w takiej sytuacji kolejność na liście rezerwowej, biorąc pod uwagę zapisy Regulaminu, miałaby znaczenie (patrz punkty 86, 87, 88 regulaminu - dostępnego na stronie http://poiis.mkidn.gov.pl/skorzystaj/nabory-wnioskow/aktualne-nabory/regiony-slabiej-rozwiniete-2017 ).

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku. Po jej rozpoznaniu, wyrokiem w sprawie o sygn. akt I GSK 2269/18 z 20 czerwca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę.

NSA wskazał m. in., że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie konkursowe jest zobowiązany udowodnić okoliczność, że wszelkie środki w danym działaniu zostały rozdysponowane na projekty wybrane do dofinansowania i to poprzez złożenie odpowiednich dokumentów potwierdzających wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach danego działania. Wyjaśnił, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w toku postępowania przed WSA w Warszawie nie przedstawił dokumentów, z których wynikałoby wyczerpanie środków na dofinansowanie projektów w ramach Działania 8.1, a w szczególności nie wykazał z kim i kiedy zawarł umowy i jakie kwoty dofinansowania mają zostać przekazane poszczególnym beneficjentom. Pismo Instytucji Zarządzającej z 8 marca 2018 r. nie zawiera informacji takich jak zestawienie umów, ani informacji z kim i kiedy zawarto umowy o dofinansowanie oraz informacji o wysokości dofinansowania poszczególnych projektów.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd powszechnie przyjęty w orzecznictwie, że informacja o wyczerpaniu środków nie może ograniczać się do konkluzji, że wyczerpano środki bez przywołania okoliczności potwierdzających ten fakt. Zdaniem NSA dopiero podpisanie umów o dofinansowanie, na łączną kwotę rozdysponowującą przeznaczone na ten cel środki pieniężne w ramach działania, daje obiektywnie podstawę do uznania, że zostały one wyczerpane.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię opisu zakwestionowanego kryterium (nr 12) oraz zasad jego oceny, zawartych w załączniku nr 3 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych PO IiŚ 2014-2020 (SzOOP), a także w załączniku nr 8 do Regulaminu konkursu, tj. Kryteriach wyboru projektów dla VIII osi PO IiŚ 2014-2020, Działanie 8.1. Ochrona dziedzictwa kulturowego i rozwój zasobów kultury, dla Głównego Typu Projektu: Infrastruktura zabytkowa - poprzez niesłuszne stwierdzenie, że ocena projektu Gminy Miejskiej [...] pn. W trosce o [...] dziedzictwo - renowacja Zespołu Pałacowo-Parkowego w [...] w zakresie kryterium oceny merytorycznej I stopnia nr 12 pn. Oferta kulturalno-edukacyjna została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut ten również jest pozbawiony podstaw prawnych. Wyjaśnił, że ponownej ocenie projektu w zakresie kryterium nr 12 należy dokonać w sposób zgodny z przepisami prawa.

Dalsze postępowanie toczyło się w sposób następujący:

Gmina Miejska [...] pismem z [...] lipca 2018 zwróciła się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, z żądaniem przystąpienia do natychmiastowej oceny projektu oraz niezwłocznego przekazania wyników ponownej oceny wniosku. Żądanie to miało związek z uzyskaną [...] czerwca 2018 r. z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa informacją o tym, że limit środków, jakie mogą zostać objęte umowami o dofinansowanie w ramach priorytetu VIII POIiŚ (Działanie 8.1) w okresie od 6 czerwca do 5 lipca 2018 wynosił odpowiednio:

- [...] zł (regiony słabiej rozwinięte);

- [...] zł (regiony lepiej rozwinięte).

Poproszono również o wyjaśnienia dotyczące faktu, że 2 lipca 2018 r. wprowadzono do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych PO IiŚ 2014-2020 zmiany polegające na utworzeniu w ramach powyższej osi priorytetowej nowego Działania 8.2 i przesunięciu wszystkich środków z rezerwy wykonania na rezerwę projektów pozakonkursowych w sytuacji, w której nie zakończono postępowania dotyczącego oceny projektu Skarżącej.

W odpowiedzi udzielonej pismem z [...] lipca 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że oczekuje na pisemne uzasadnienie wyroku NSA, bez którego nie jest możliwe podjęcie jakichkolwiek kroków związanych z dalszym procedowaniem projektu. W odniesieniu do zarzutu związanego z uruchomieniem środków z rezerwy wykonania na dofinansowanie projektów pozakonkursowych poinformował, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako Instytucja Pośrednicząca dla VIII osi priorytetowej PO IiŚ ma kompetencje do decydowania o sposobie rozdysponowania alokacji głównej i tzw. rezerwy wykonania (w uzgodnieniu z Instytucja Zarządzająca PO IiŚ i Komisją Europejską), a prace nad wprowadzeniem trybu pozakonkursowego w ramach VIII osi rozpoczęły się już jesienią ubiegłego roku. Ponadto poinformował, że w marcu 2018 r. KE zatwierdziła kolejną wersję PO IiŚ wprowadzającą w ramach VIII osi możliwość pozakonkursowego wyboru projektów do dofinansowania, co skutkowało zmianą w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych PO IiŚ. Na koniec Minister zauważył, że nie ma nigdzie wskazań, by rezerwę wykonania przeznaczyć na realizację projektów rezerwowych.

W odpowiedzi na kolejne pismo Gminy Miejskiej pismem z [...] października 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformował, że [...] sierpnia 2018 r. otrzymał odpis orzeczenia NSA z 20 czerwca 2018 r. oraz, że projekt został skierowany do ponownego rozpatrzenia w zakresie kryterium oceny merytorycznej I stopnia nr 12 pn. Oferta kulturalno-edukacyjna. W związku z tym wezwał Wnioskodawcę do udowodnienia, że przewidziany przez niego potencjał organizacyjno-finansowy będzie wystarczający do realizacji oferty kulturalnej po zakończeniu realizacji projektu i "z uwagi na konieczność właściwej oceny przedmiotowego kryterium" Gmina Miejska [...] została zobowiązana do szczegółowej odpowiedzi na 8 zadanych pytań w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma.

Gmina Miejska [...] w odpowiedzi z [...] października 2018 r. wskazała, że wszystkie wymagane przy tym kryterium informacje zostały już opisane w dokumentacji aplikacyjnej. Mając jednak na uwadze umożliwienie dokonania jednoznacznej i rzetelnej oceny, udzieliła odpowiedzi na zadane pytania, wskazując przy tym często konkretne strony znanego już wcześniej oceniającym Studium wykonalności lub cytując jego fragmenty.

W piśmie z [...] października 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego udzielił informacji o limitach środków UE, które mogą zostać objęte umowami o dofinansowanie w ramach Działania 8.1. dla regionów słabiej rozwiniętych i wskazał, że w okresie od 6 lipca 2018 r. do 5 sierpnia 2018 roku limit wynosił [...] zł, zaś w okresie od 6 sierpnia 2018 r. do 5 września 2018 roku limit wynosił [...] zł. Jednocześnie wyjaśnił, że " (.. ) sposób wykorzystania wolnych środków, które mogą pojawić się ramach Działania 8.1 . PO IiŚ należy do kompetencji Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako Instytucji Pośredniczącej dla VIII priorytetu PO IiŚ. Środki te mogą być m.in. wykorzystane na wzrost dofinansowania dla projektów obecnie realizowanych w ramach działania, np. w sytuacji wzrostu kosztów po przetargach. Nigdzie w dokumentach związanych z wdrażaniem PO IiŚ nie zawarto informacji, że wolne środki w ramach danego działania muszą być przeznaczone na dofinansowanie projektów rezerwowych - jest to jedynie jedna z możliwości ich alokowania."

Powołana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Komisja Oceny Projektów właściwa do oceny kryterium merytorycznego I stopnia nr 12 pn. Oferta kulturalno-edukacyjna projektu, po dokonaniu ponownej oceny merytorycznej I stopnia

projektu złożonego przez Gminę Miejską [...], zaskarżonym obecnie pismem z [...] października 2018 roku (nr [...]) poinformowała Gminę o negatywnej ocenie merytorycznej projektu z uwagi na to, że wprawdzie projekt przekroczył minimalną, wymaganą do uzyskania dofinansowania liczbę 38 punktów i uzyskał 46 punktów (na 54 możliwe), jednakże kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania. W wyniku ponownie przeprowadzonej oceny merytorycznej I stopnia w kryterium nr 12 projekt uzyskał 6 punktów (KOP stwierdziła w szczególności, że zaproponowana oferta kulturalno-edukacyjna jest możliwa do realizacji, biorąc pod uwagę dotychczasowe doświadczenie wnioskodawcy oraz jego potencjał organizacyjno-finansowy). Uzasadniając negatywną ocenę projektu, Minister wskazał, że pkt 125 Regulaminu konkursu stanowi, że warunkiem przyznania dofinansowania w wyniku procedury odwoławczej nie może być wyłącznie uzyskanie przez projekt wymaganej liczby punktów (tzn. takiego poziomu, który przyjęto jako uprawniający do przyznania dofinansowania w ramach danego konkursu), ale warunkiem niezbędnym jest dostępność środków. Jako powód negatywnej oceny projektu wskazano wyczerpanie alokacji w konkursie. Wskazano, że: "Alokacja dostępna w konkursie została określona w pkt. 4 Regulaminu konkursu w wysokości [...] zł. W ramach Głównego Typu Projektu: Infrastruktura zabytkowa (w ramach tego typu projektu został złożony projekt) alokacja wynosiła [...] zł. Kwota to umożliwiła dofinansowanie w pełnej wnioskowanej wysokości pierwszych dwudziestu pięciu projektów z listy rankingowej, które uzyskały od 44 punktów wzwyż. Projekty te otrzymały status projektów podstawowych i zostały skierowane do kolejnego etapu oceny merytorycznej II stopnia (wszystkie te projekty ocenę przeszły z wynikiem pozytywnym i otrzymały dofinansowanie)." KOP poinformowała, że umowy na dofinansowanie tych projektów zostały zawarte zgodnie z art. 65 ustawy wdrożeniowej, który stanowi, że procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53 - 64, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania. Jednocześnie wskazano, że: "W perspektywie finansowej 2014 - 2020 (w przeciwieństwie do poprzedniej, obejmującej lata 2007 - 2013) założenia systemowe realizacji programów operacyjnych nie obejmowały potrzeby tworzenia przez poszczególne instytucje tzw. "rezerwy na procedurę odwoławczą" w konkursowym trybie wyboru projektów. (...) Tym samym, na projekty wybrane do dofinansowania w wyniku procedury odwoławczej właściwa instytucja może przeznaczyć środki w działaniu (albo w poddziałaniu, gdy zostały one w działaniu wyodrębnione), w danym momencie pozostające jeszcze do wykorzystania. (..) W konsekwencji funkcję instytucji "rezerwy odwoławczej" pełni obecnie niewykorzystana alokacja w działaniu/poddziałaniu (w sytuacji gdy w ramach działania wyodrębniono poddziałania) - i to właśnie jej dostępność (oraz wysokość) stanowi każdorazowo punkt odniesienia dla IOK w zakresie oceny możliwości udzielenia faktycznego wsparcia projektom wybranym do finansowania, również wskutek procedury odwoławczej. W związku z powyższym, dla konkursów ogłaszanych dla regionów słabiej rozwiniętych w ramach Działania 8.1. PO IiŚ, funkcję takiej "rezerwy odwoławczej" pełni niewykorzystana alokacja w tym działaniu. (..) Kwota alokacji głównej dla regionów słabiej rozwiniętych w Działaniu 8.1 PO IiŚ 2014-2020 wynosi zgodnie z dokumentami programowymi 391.547.757.000 euro, co stanowi równowartość [...] zł. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając jako IP oraz jednocześnie jako jedyna IOK w ramach VII osi priorytetowej Programu, w Działaniu 8.1. Ochrona dziedzictwa kulturowego i rozwój zasobów kultury zawarł umowy o dofinansowanie realizacji projektów w ramach tego działania o wartości [...] zł. Z powyższych danych jednoznacznie wynika, że wartość zakontraktowanych środków w Działaniu 8.1 PO IiŚ 2014-2020 przewyższa dostępna alokację w ramach tego działania. Zgodnie z pismem IZ PO IiŚ z [...] października 2018 r., limit środków UE, jakie mogą zostać objęte umowami o dofinansowanie w ramach Działania 8.1. dla regionów słabiej rozwiniętych w okresie od 6 października do 5 listopada 2018 r. wynosi [...] zł (limit w wysokości [...] zł utrzymuje się nieprzerwanie od dnia 6 sierpnia br.). W związku z powyższym, powodem negatywnej oceny projektu jest wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w konkursie, zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Jednoczenie, z uwagi na brak wolnych środków w ramach Działania 8.1. dla regionów słabiej rozwiniętych nie jest możliwe zastosowanie rozwiązania dotychczas stosowanego przez IOK w przypadku projektów z procedury odwoławczej polegającego na ich dofinansowaniu z wolnych środków pozostających w ramach działania".

Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Miejska [...]. Wniosła o stwierdzenie przez sąd, że ocena projektu pn. "W trosce o [...] dziedzictwo - renowacja Zespołu Parkowo-Pałacowego w [...]" została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję - tj. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz zasądzenie od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Gminy Miejskiej [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1) naruszenie przepisu art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z pkt. 47 i 48 Regulaminu konkursu poprzez opieszałe działanie Ministra w zakresie ponownej oceny merytorycznej projektu, które doprowadziło do tego, że projektowi Skarżącej przyznano 46 punktów uprawniających do otrzymania dofinansowania dopiero po wyczerpaniu środków w ramach Działania 8.1 dla regionów słabiej rozwiniętych,

2) naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z pkt. 92 Regulaminu konkursu oraz naruszenie przepisu pkt. 88 Załącznika nr 6 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych POIiŚ 2014-2020 pt. System oceny i wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 poprzez zwiększenie dofinansowania dla podmiotów, które dofinansowanie już otrzymały w sytuacji powstania wolnych środków w kwocie [...] zł, podczas gdy z wolnych środków należało dofinansować projekty rezerwowe,

3) naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie oceny projektu Skarżącej w zakresie możliwości jego finansowania w sposób nieprzejrzysty i niesprawiedliwy, w sytuacji gdy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zdając sobie sprawę, że w toku ponownej oceny znajduje się projekt Skarżącej, który powinien otrzymać 46 punktów (kwalifikujących go do dofinansowania), uniemożliwia przyznanie mu pozytywnej oceny poprzez przeniesienie całości dostępnej rezerwy wykonania Działania nr 8.1 do rezerwy wykonania nowo utworzonego Działania 8.2 (gdzie wysokość alokacji głównej wynosi 0 euro), w ramach którego Minister będzie mógł przyznawać środki z pominięciem procedury konkursowej;

4) naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie oceny projektu Skarżącej w zakresie możliwości jego finansowania w sposób sprzeczny z zasadą przejrzystości polegającej na:

a) przyznaniu w nieznanych okolicznościach projektowi Opactwa [...] w [...] 46 punktów (tyle samo, co projektowi Gminy) i umieszczenie go na liście projektów rezerwowych przed projektem Skarżącej, pomimo że projektu tego nie było na wcześniejszych listach projektów ocenionych merytorycznie, co świadczy o tym, że prawdopodobnie projekt ten nie przeszedł nawet etapu oceny formalnej,

b) wskazaniu w uzasadnieniu pisma z [...] października 2018 r. danych dotyczących aktualnej wysokości wolnych środków w Działaniu 8.1 wyłącznie dla regionów słabiej rozwiniętych z pominięciem informacji o łącznej wysokości środków przeznaczonych na realizację całego Działania 8.1 oraz o łącznej wysokości środków, na które podpisano umowy o dofinansowanie w ramach całego Działania,

c) nieprzedstawieniu i niewskazaniu dokumentów, z których wynikałoby wyczerpanie wszystkich środków na dofinansowanie w ramach Działania 8.1,

d) nieprzedstawieniu żadnych argumentów dotyczących tego, dlaczego nie jest możliwe dofinansowanie projektu Skarżącej ze środków, które pozostały do wykorzystania w Działaniu 8.1, ale przeznaczonych dla regionów lepiej rozwiniętych,

e) braku uzasadnienia zlikwidowania rezerwy wykonania dla regionów słabiej rozwiniętych w Działaniu 8.1 oraz okoliczności, dlaczego nie jest możliwe przywrócenie wolnych środków z rezerwy na Działaniu 8.2 do Działania 8.1,

f) przyznaniu Państwowemu Muzeum [...] - [...] w [...] dofinansowania [...] lipca 2018 r., czyli w okresie, w którym projekt Skarżącej powinien być ponownie oceniany, ze środków przeznaczonych na rozstrzygnięcie konkursu, w którym brała udział Skarżąca, pomimo tego, że ww. projekt nie był wcześniej klasyfikowany na listach projektów po ocenie merytorycznej ani nawet na listach projektów rezerwowych i nie jest możliwe zweryfikowanie ilości przyznanych mu punktów,

5) przepisu art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisu art. 125 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EURATOM) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (dalej zwane "rozporządzeniem finansowym") polegające na nierównym traktowaniu i naruszeniu zasady równego dostępu do pomocy poprzez:

a) nieudzielenie dofinansowania projektowi Skarżącej, który otrzymał z opóźnieniem (spowodowanym wadliwym działaniem Ministra) tę samą ilość punktów (a nawet wyższą), co projekty, które otrzymały dofinansowanie w październiku 2017 r.,

b) niezastosowanie do projektu Skarżącej rozwiązania dotychczas stosowanego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do innych projektów, a polegającego na udzieleniu dofinansowania pomiotowi, który uzyskał wymaganą ilość punktów w toku procedury odwoławczej z wolnych środków pozostających w ramach działania,

6) naruszenie przepisu art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej polegające na błędnym przyznaniu projektowi negatywnej oceny na skutek wadliwego uznania, że projekt nie może zostać sfinansowany z uwagi na wyczerpanie wolnych środków w ramach Działania 8.1, podczas gdy, jeśliby Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działał w sposób przejrzysty i z poszanowaniem zasad sprawiedliwości i równego dostępu do środków oraz zasady lojalnego postępowania, to projekt Skarżącej uzyskałby dofinansowanie, a więc powinien otrzymać ocenę pozytywną.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego szczegółowo odniósł się do jej zarzutów. Wniósł o jej oddalenie, a w sytuacji nieuwzględnienia tego wniosku wniósł o nieprzekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

Uwzględniając na rozprawie 9 stycznia 2019 r. wnioski dowodowe Ministra i Gminy, Sąd uzupełnił materiały sprawy m.in. o:

- kopię pisma Instytucji Zarządzającej z 12 października 2018 r.

- wykaz umów zawartych w ramach działania 8.1 dla terenów słabiej rozwiniętych wraz z kopiami pierwszych stron zawartych umów i stron tych umów z kwotą dofinansowania

- kopię pism Instytucji Zarządzającej dotyczących limitów środków UE w okresie od 6 stycznia do 5 listopada 2018 r.

- kopię dokumentów dołączonych do skargi, w tym wydruków dokumentów elektronicznych pobranych ze stron internetowych MKiDN

- kopię pisma Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2019 r. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Takimi przepisami szczególnymi są także przepisy ustawy wdrożeniowej, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Jednocześnie zgodnie z unormowaniem art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania – w ramach poddziałania, sąd uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając sprawę, Sąd rozstrzyga w jej granicach, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi należy jeszcze przypomnieć, iż wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony wątpliwości budzi kwestia, jaka jest dopuszczalna sądowa ocena procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych, wypracowana na podstawie ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawą.

Tym samym wzorzec kontroli sądowej stanowić będą nie tylko przepisy prawa unijnego i krajowego (w szczególności ustawy), ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego.

Kontrolując legalność dokonanej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oceny projektu, jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z [...] października 2018 r., stwierdzić trzeba, że naruszają one prawo.

Ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania Instytucji Pośredniczącej (Ministra) z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z:

- ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020;

ale również m. in. z:

- Regulaminem konkursu;

- Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014 - 2020 z dnia 24 lutego 2017 r. (wraz z załącznikiem 6 pn. System oceny i wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020).

W sprawie bezsporne jest, że w wyniku skorzystania przez Stronę z przewidzianych przez ustawę wdrożeniową procedur odwoławczych, w tym w wyniku wcześniejszego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny, projekt w wyniku oceny merytorycznej I stopnia ostatecznie uzyskał 46 punktów (na 54 możliwe) i przekroczył minimalną, wymaganą do uzyskania dofinansowania liczbę 38 punktów dla projektów w ramach Głównego Typu Projektu: Infrastruktura zabytkowa, uzgodnionych w ramach Kontraktu Terytorialnego.

Bezspornie też – jak wskazuje organ - dofinansowanie w pełnej wnioskowanej wysokości otrzymało pierwszych dwadzieścia pięciu projektów z listy rankingowej, które uzyskały od 44 punktów wzwyż. Projekty te otrzymały status projektów podstawowych i zostały skierowane do kolejnego etapu oceny merytorycznej II stopnia (który wszystkie przeszły z wynikiem pozytywnym) i otrzymały dofinansowanie.

Niewątpliwie projekty ocenione gorzej od projektu Skarżącej dofinansowanie otrzymały, natomiast projekt Gminy, którego pierwotna wadliwa ocena dokonana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w wyniku przeprowadzenia kontroli sądowej została skorygowana zgodnie z wnioskami Strony, finansowania takiego została pozbawiona. Jedynym powodem takiej sytuacji ma być wyczerpanie alokacji środków przewidzianych na finansowanie przeprowadzonego konkursu. Sytuacja taka sprawiła w istocie, że przeprowadzona kontrola sądowa wcześniejszych błędnych działań Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego może zostać – w realiach sprawy – uznana za mającą charakter iluzoryczny i pozorny, skoro w efekcie nie doprowadziła do dofinansowania projektu ostatecznie wyżej ocenionego od projektów, które dofinansowanie otrzymały.

Skoro zatem jedynym powodem odmowy dofinansowania projektu w opisanej sytuacji ma być wyczerpanie alokacji środków przeznaczonych na konkurs, konieczne jest dokonanie przez Sąd kontroli, czy środki te rozdysponowane zostały zgodnie z prawem, w tym z postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego.

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie z Regulaminem konkursu kwota środków przeznaczona na dofinansowanie w ramach Głównych Typów Projektów została określona elastycznie, dając Ministrowi szerokie możliwości przesuwania środków pomiędzy nimi (bez wskazania katalogu zamkniętego sytuacji, w których może to nastąpić). Zgodnie bowiem z pkt. II Regulaminu konkursu - II. Postanowienia ogólne:

2. Instytucją Organizującą Konkurs jest Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, (...). Konkurs jest ogłoszony dla regionów słabiej rozwiniętych, tj. obszaru całej Polski z wyjątkiem województwa [...] (...)

3. Kwota środków EFRR przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach konkursu wynosi [...] PLN (...)

4. Podział środków EFRR przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach konkursu na

Główne Typy Projektów (wskazane w pkt. 10 regulaminu) wynosi:

- dla infrastruktury zabytkowej: [...] PLN (...),

- dla infrastruktury niezabytkowej: [...] PLN (...),

- dla sprzętu i wyposażenia: [...] PLN (...)

Równocześnie IOK zastrzegła sobie "możliwość przesuwania środków pomiędzy Głównymi Typami Projektów, np. w przypadku gdy projekty, które pozytywnie przeszły ocenę merytoryczną I stopnia (tj. po uzyskaniu minimalnego limitu punktów określonego w pkt. 84 regulaminu) nie wykorzystają całości zarezerwowanej alokacji. IOK dopuszcza również możliwość niewykorzystania alokacji na konkurs, w sytuacji gdy projekty, które pozytywnie przeszły ocenę merytoryczną I stopnia, nie wykorzystają wszystkich środków wskazanych w pkt. 4 regulaminu." Wyliczeni to ma charakter przykładowy. Tym samym Regulamin konkursu pozostawił w istocie Ministrowi wolną rękę w przesuwaniu środków pomiędzy Głównymi Typami Projektów.

Po wtóre Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w okresie, w którym powinna była nastąpić ponowna ocena projektu Skarżącego (po 3 sierpnia 2018 r. – po dacie otrzymania wyroku NSA z uzasadnieniem) dysponował znacznymi kwotami przeznaczonymi na finansowanie projektów w ramach Działania 8.1 dla regionów słabiej rozwiniętych. W okresie do 5 lipca 2018 r. była to kwota [...] zł, zaś w okresie od 6 lipca 2018 roku do 5 sierpnia 2018 r. - [...] zł. Ocena projektu Skarżącej nie została zakończona w tym okresie, co umożliwiałoby przyznanie dofinansowania bądź projektowi wyżej sklasyfikowanemu (-ym), bądź – w sytuacji braku aktualnej woli otrzymania dofinansowania przez ten podmiot (-y) – Skarżącej. Tymczasem w okresie tym Minister zawarł aneksy do umów o dofinansowanie zwiększające wysokość dofinansowania dla projektów, które już otrzymały wcześniej wnioskowane dofinansowanie. W szczególności w czerwcu, lipcu i sierpniu 2018 roku zwiększono dofinansowanie dla licznych projektów, w tym między innymi dla:

Muzeum Narodowego w [...] (projekt "Przeszłość przyszłości - remont i wyposażenie Muzeum [...] - Muzeum Narodowe w [...] w celu udostepnienia unikatowej kolekcji") z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł,

Przedstawione wnioski – bynajmniej nie kwestionowane przez Ministra - Skarżący zasadnie wyciągnął z analizy dokumentów zamieszczonych na stronach internetowych www.funduszeeuropejskie.gov.pl. stanowiących załączniki do skargi.

Co istotne, m. in. projekty Muzeum Narodowego w [...] brał udział w tym samym konkursie, w którym o dofinansowanie ubiegała się Skarżąca i wcześniej otrzymał w nim pełne dofinansowanie, o jakie się ubiegał. Zwiększenie dofinansowania dla tego podmiotu w praktyce oznacza, że otrzymał on dofinansowanie wyższe od tego, które podlegało ocenie we wcześniej przeprowadzonej procedurze konkursowej. Tymczasem projekt Skarżącej, który na skutek wadliwego działania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z opóźnieniem uzyskał 46 punktów, w rezultacie nie otrzymał żadnego dofinansowania. Tymczasem zgodnie z pkt. 92 Regulaminu konkursu "W przypadku powstania wolnych środków, projekt rezerwowy, który uzyskał najwyższą liczbę punktów w oparciu o kryteria merytoryczne I stopnia otrzymuje status projektu podstawowego". Podobną regulację zawiera pkt 85 i 88 Załącznika nr 6 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych POIiŚ 2014-2020 pt. System oceny i wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020. Przewiduje on następującą procedurę:

"84. 1. Jeżeli wartość wnioskowanego dofinansowania projektu rezerwowego, który uzyskał największą liczbę punktów, przekracza pozostałą dostępną alokację konkursu, projekt uzyskuje status podstawowego po wyrażeniu przez wnioskodawcę zgody na jego realizację przy dofinansowaniu obniżonym do wysokości pozostałej alokacji. W przypadku powstania wolnej kwoty w pierwszej kolejności jest ona przekazywana dla tego projektu do pełnej wysokości wnioskowanego dofinansowania, o ile rozwiązanie takie jest zgodne z przepisami o pomocy publicznej, w szczególności w zakresie efektu zachęty i proporcjonalności wsparcia, o czym informuje się wnioskodawcę w ww. piśmie.

2. Jeżeli na początku listy rezerwowej znajduje się kilka projektów o takiej samej liczbie punktów, IOK może określić w regulaminie konkursu dodatkowy tryb ustalania ich kolejności na liście rankingowej (np. punkty przyznane w danym kryterium lub wartość brana do oceny kryterium) lub występuje pisemnie do wszystkich wnioskodawców o zgodę na realizację projektów przy obniżonym dofinansowaniu.

85. Jeżeli wnioskodawca nie zgodzi się na obniżenie dofinansowania na warunkach opisanych w pkt 83.4 lub pkt 84, projekt nie jest kierowany do dalszego etapu oceny, a uwolnione środki przekazywane są na dofinansowanie pozostałych projektów, które uzyskały kolejno największą liczbę punktów.

86. Wnioskodawca, którego projekt uzyskał status projektu podstawowego, jest wzywany do złożenia w określonym w regulaminie konkursu terminie deklaracji o terminie złożenia pełnej dokumentacji do ostatecznej oceny projektu, o ile przewidziano preselekcję projektów. Instytucja organizująca konkurs określi w regulaminie konkursu maksymalny termin na złożenie dokumentacji do ostatecznej oceny projektu.

87. Instytucja organizująca konkurs wskazuje w regulaminie konsekwencje niedotrzymania przez wnioskodawcę terminu na złożenie pełnej dokumentacji projektu, z uwzględnieniem pkt 95.

88. W przypadku powstania wolnych środków, projekt rezerwowy, który uzyskał najwyższą liczbę punktów w oparciu o kryteria merytoryczne I stopnia otrzymuje status projektu podstawowego, a wnioskodawca projektu jest wzywany do złożenia deklaracji o terminie na złożenie dokumentacji do ostatecznej oceny projektu, z zastrzeżeniem pkt 84."

Minister bynajmniej nie zaprzecza brakowi przeprowadzenia w konkursie, w którym bierze udział Skarżąca takiej procedury. Niezależnie od wyjaśnienia w odpowiedzi na skargę powodu takiego działania (chęć realizacji projektów, których rzeczywiste koszty okazały się wyższe od pierwotnie przyznanego dofinansowania), działanie takie było sprzeczne z obowiązującymi postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego.

Minister pomimo tego, że powstały wolne środki, nie zdecydował się na dofinansowanie lub próbę dofinansowania projektów rezerwowych, a zamiast tego zwiększył dofinansowanie dla podmiotów, które dofinansowanie już otrzymały. Naruszył w ten sposób art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z pkt. 92 Regulaminu konkursu oraz pkt 88 Załącznika nr 6 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych POIiŚ 2014-2020 pt. System oceny i wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020.

Na uwagę Sądu zasługuje również wysokość środków, jakie były dostępne na realizację projektów w ramach Działania 8.1, bowiem brak dostępności tych środków był powodem ponownej negatywnej oceny projektu Skarżącej. Wysokość tych środków jest określana w Załączniku nr 4 (Indykatywny plan finansowy, Tabela nr 1) do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014 -2020. Dokumenty te (w tym wersje archiwalne) są dostępne na stronie internetowej Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego http://poiis.mkidn.gov.pl/. Wynika z nich, że we wrześniu 2017 r. (w okresie rozstrzygania konkursu) na realizację Działania 8.1 było przeznaczonych [...] euro środków Unii Europejskiej ([...] euro dla regionów słabiej rozwiniętych i [...] dla regionów lepiej rozwiniętych), w tym [...] euro alokacji głównej i [...] euro rezerwy wykonania (http://www.pois.,govpl/media/44002/Zal 4 tabele finansowe 1 19 v2.pdf, wydruk dokumentu stanowi załącznik nr 9 do skargi). Ten stan wysokości środków obowiązywał do 1 lipca 2018 r., bowiem 2 lipca 2018 roku (już po wyroku NSA oddalającym skargę od wyroku WSA w Warszawie stwierdzającym, że poprzednia negatywna ocena projektu naruszała prawo) zmieniono Indykatywny plan finansowy i środki na realizację Działania 8.1 zostały znacznie zmniejszone. W dniu tym utworzono nowe Działanie 8.2 (dofinansowanie z tego działania jest udzielane w trybie pozakonkursowym) i przeniesiono całość dotychczasowej rezerwy wykonania dostępnej dla Działania 8.1 w kwocie [...] euro na rezerwę wykonania w Działaniu 8.2 (odpowiednio [...] euro dla regionów słabiej rozwiniętych i [...] euro dla regionów lepiej rozwiniętych), ale nie przeznaczono przy tym żadnych środków na alokację główna w Działaniu 8.2 (http://www.pois.gov.pl/media/59242/Zal 4 tabele finansowe 8.pdf, wydruk dokumentu stanowi załącznik nr 10 do skargi). Już 13 lipca 2018 r. (11 dni później) dokonano kolejnej zmiany załącznika nr 4 do Szczegółowego Opisu Osi priorytetowych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020. Na mocy tej zmiany całą rezerwę wykonania dla regionów lepiej rozwiniętych w Działaniu 8.2 w kwocie [...] euro przeniesiono na rezerwę wykonania w Działaniu 8.1 dla regionów lepiej rozwiniętych. Nie przywrócono jednocześnie rezerwy wykonania dla regionów słabiej rozwiniętych dla Działania 8.1. Kwota [...] euro (która do 1 lipca 2018 r. była rezerwą wykonania w Działaniu 8.1 dla terenów słabiej rozwiniętych) pozostaje nadal w Działaniu 8.2 jako rezerwa wykonania dla regionów słabiej rozwiniętych dla tego działania, a wysokość alokacji głównej w tym działaniu wynosi 0 euro (http://www.pois.gov.n1/media/59890/Zal 4 tabele finansowe 8_1.pdf, wydruk dokumentu stanowi załącznik nr 11 do skargi). W rezultacie przedstawionych czynności przesunięto kwotę [...] euro rezerwy wykonania, która była przypisana do finansowania regionów słabiej rozwiniętych w Działaniu 8.1, na rezerwę wykonania w Działaniu 8.2. Innymi słowami równowartość kwoty ponad [...] złotych, która pierwotnie mogła być wykorzystana m.in. na finansowanie projektu Gminy Miejskiej [...] przetransferowano do nowego działania, w którym Minister będzie mógł przyznawać środki bez procedury konkursowej. To, że jak utrzymuje w odpowiedzi na skargę Minister dzieje się to w uzgodnieniu z Komisją Europejską nie ma wpływu na przedstawione okoliczności faktyczne. Tymczasem ani w treści zaskarżonego pisma z [...] października 2018 r., ani na stronach internetowych Ministerstwa Skarżąca ówcześnie nie mogła odnaleźć informacji wskazujących na to, co było powodem przedstawionych przesunięć finansowych. Wskazano je dopiero w odpowiedzi na skargę. Opisana sytuacja świadczy jednak o tym, że ocena projektu Skarżącej w zakresie możliwości jego finansowania została dokonana w sposób nieprzejrzysty, a zatem z naruszeniem przepisu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Działania organów państwa w tym zakresie były przy tym niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem trudno mówić o lojalnym i sprawiedliwym działaniu tych organów w sytuacji, w której zdając sobie sprawę, że w toku ponownej oceny znajduje się projekt Skarżącej (który ostatecznie otrzymał 46 punktów, kwalifikujących go do dofinansowania), w istocie uniemożliwiają przyznanie mu pozytywnej oceny poprzez przeniesienie całości dostępnej rezerwy wykonania Działania nr 8.1 do rezerwy wykonania nowoutworzonego Działania 8.2 (w którym wysokość alokacji głównej wynosi [...] euro) i w którym Minister będzie mógł przyznawać środki z pominięciem procedury konkursowej.

W realiach sprawy zasadny jest także zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisu art. 125 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EURATOM) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (dalej zwane "rozporządzeniem finansowym") polegające na nierównym traktowaniu i naruszeniu zasady równego dostępu do pomocy poprzez nieudzielenie dofinansowania projektowi Skarżącej, który otrzymał z opóźnieniem (spowodowanym wadliwym działaniem Ministra) tę samą ilość punktów (a nawet wyższą), co projekty, które otrzymały dofinansowanie w październiku 2017 r. Do podobnego wniosku prowadzi brak zastosowania do projektu Skarżącej rozwiązania dotychczas stosowanego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do innych projektów, a polegającego na udzieleniu dofinansowania pomiotowi, który uzyskał wymaganą ilość punktów w toku procedury odwoławczej z wolnych środków pozostających w ramach działania.

Odnosząc się do argumentów Ministra przedstawionych w odpowiedzi na skargę, Sąd stwierdza, że regulacja art. 53 ust. 3 ustawy wdrożeniowej wyklucza możliwość formułowania jako jedynego zarzutu wyczerpania alokacji środków na konkurs jedynie w postępowaniu odwoławczym, w którym wnoszony jest protest, a nie w skardze do Sądu. Adresowany w szczególności do Sądu art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej traktuje przecież o wyczerpaniu alokacji środków w ramach działania (poddziałania).

W sposób oczywisty ponownie oceniając projekt Minister powinien dochowywać określonych w Regulaminie konkursu terminów rozstrzygnięcia sprawy przewidzianych dla jej pierwotnego rozpoznania.

To, że procedura odwoławcza zgodnie z art. 65 ustawy wdrożeniowej nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania, nie zwalnia organów krajowych od takiego ukształtowania i przestrzegania procedur konkursowych, by udowodnienie przez Stronę swoich racji w zakresie pierwotnej wadliwej oceny jej projektu, pozwalał na realne uzyskanie wnioskowanego dofinansowania. W przeciwnym razie procedura odwoławcza, i w szczególności sądowa kontrola działania organów, stałaby się pozorna i iluzoryczna. Wnioskodawca pomimo wykazania swoich racji nie byłby bowiem w stanie realnie otrzymać wnioskowanego dofinansowania. Pamiętać przy tym należy, że zgodnie z ustawą wdrożeniową już po rozstrzygnięciu konkursu albo rundy konkursu właściwa instytucja może zwiększyć kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w konkursie albo w rundzie konkursu (art. 46 ust. 2).

Jak utrzymuje Minister w chwili wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nastąpiła alokacja środków przeznaczonych na Działanie 8.1 dla terenów słabiej rozwiniętych. Równocześnie jednak pismo Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2018 r. wskazujące na przekontraktowanie Działania 8.1 dla regionów słabiej rozwiniętych wskazuje, że zawarte umowy nie prowadzą jednak do przekontraktowania na poziomie kategorii regionów słabiej rozwiniętych całego priorytetu VIII. Tymczasem: "Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Finansów możliwe jest przekontraktowanie walutowe na poziomie działania, niemniej nie należy doprowadzać do takiej sytuacji na poziomie priorytetu".

Jak wynika z przedstawionego na rozprawie przez Skarżącą pisma Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego [...] z [...] stycznia 2019 r. limit środków UE jakie mogą zostać objęte umowami o dofinansowanie w ramach Działań 8.1 dla regionów słabiej rozwiniętych istotnie zmieniał się. Zgodnie z najświeższą informacją sprzed rozpoznania sprawy (co miało miejsce 9 stycznia 2019 r., ogłoszenie wyroku nastąpiło 23 stycznia 2019 r.) w okresie od 6 listopada do 5 grudnia 2018 r. limit ten wynosił [...] zł, co oznacza, że alokacja środków nie została wyczerpana. Użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza tymczasem ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister będzie pamiętał, że negatywnie oceniając projekt Strony z powodu stwierdzenia wyczerpania alokacja w konkursie działał ze wskazanym wcześniej naruszeniem prawa.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Orzeczenie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a