Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 742/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1i ust. 7, art. 52
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. H., J. H. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia lokalu mieszkalnego do stanu poprzedniego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2017 roku nr [...], znak [...]


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) decyzją nr [...] r. znak: [...] z dnia [...] 2017 r., na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: P.b.), nakazał inwestorce M. H. doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...] w S., działka nr [...] do stanu poprzedniego, tj. stanu sprzed przebudowy, poprzez przywrócenie pierwotnej lokalizacji pokoju i kuchni, likwidację pomieszczenia kotłowni i demontaż pieca c.o. oraz demontaż dodatkowych drzwi wejściowych otwieranych na zewnątrz.

W uzasadnieniu PINB wskazał, że podczas kontroli z dnia 12 października 2016 r. ustalił, że:

- właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] jest M. H.;

- ok. 25 lat temu dokonano zamiany umiejscowienia kuchni i pokoju: zamiast kuchni pokój, w miejsce pokoju kuchnia, nowa kuchnia o szerokości 2,17 m nie posiada kratki wentylacyjnej,

- w pomieszczeniu łazienki o wym. 2,18 m x 1,53 m zainstalowano piec c.o. na opał stały o pojemności 0,6 m3 i wygrodzono ścianką z płyty stg tworząc pomieszczenie kotłowni o wym. 0,40 m x 1,53 m i wysokości 2,63 m; wygrodzone pomieszczenie nie posiada kratki wentylacyjnej; kratka wentylacyjna jest w łazience; do pomieszczenia kotłowni zamontowano ażurowe drzwi drewniane o wymiarach 0,58 m x 1,70 m;

- ok. 15 lat temu zamontowano dodatkowe drzwi wejściowe do mieszkania otwierane na zewnątrz (klatkę schodową) o wym. 0,80 m x 2,0 m, które po całkowitym otwarciu blokują wejście do lokalu mieszkalnego nr 11;

- wprowadzenie powyższych zmian nie zostało poprzedzone dopełnieniem jakichkolwiek formalności administracyjnych.

Organ zważył, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń, montaż pieca c.o., wyodrębnienie pomieszczenia kotłowni oraz montaż dodatkowych drzwi wejściowych stanowi przebudowę, przez którą - zgodnie z art 3 pkt 7a P.b. - rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji i która wymaga uprzedniego dopełnienia przez inwestora formalności i administracyjnych w postaci uzyskania pozwolenia na budowę. Konsekwencją niedopełnienia tego obowiązku jest wdrożenie procedury wynikającej z art. 50 i 51 P.b. w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami. PINB stwierdził, że w niniejszym przypadku doszło do naruszenia następujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, dalej: r.w.t.):

- wykonana w łazience kotłownia narusza § 136 ust. 2a, zgodnie z którym kotły na paliwo stale o mocy cieplnej nominalnej do 10 kW mogą być instalowane w budynkach jednorodzinnych, budynkach mieszkalnych w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej oraz niskich budynkach wielorodzinnych, na poziomie ogrzewanych pomieszczeń, w pomieszczeniach niebędących pomieszczeniami mieszkalnymi:

1. o kubaturze wynikającej ze wskaźnika 4 m3/kW nominalnej mocy cieplnej kotła, lecz nie mniej niż 30 m3,

2. spełniających wymagania dotyczące wentylacji, o których mowa w § 150 ust. 9 (stosowanie mechanicznej wentylacji wyciągowej jest zabronione),

3. posiadających przewody kominowe o wymiarach minimum 0,14 m x 0,14 m lub Ř 0,15 m,

4. zapewniających dopływ powietrza do spalania w ilości co najmniej 10 m3/h na 1 kW nominalnej mocy cieplnej kotła. Pomieszczenie kotłowni jest zbyt małe - jego kubatura to 0,40x1,53x2.63=1,61m3, nie jest także wyposażone w kratkę wentylacyjną;

- zamiana kuchni z pokojem spowodowała naruszenie § 94, gdyż nowa kuchnia ma szerokość 2,17 m, a według ust. 1 pkt 4 szerokość winna wynosić co najmniej 2,4 m;

- kuchnia nie jest też wyposażona w kartkę wentylacyjną. Obowiązek wykonania wentylacji w kuchni wynika z § 147, zgodnie z którym wentylację mechaniczną lub grawitacyjną należy zapewnić w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, w pomieszczeniach bez otwieranych okien, a także w innych pomieszczeniach, w których ze względów zdrowotnych, technologicznych lub bezpieczeństwa konieczne jest zapewnienie wymiany powietrza, czy § 150: ust. 1 w przypadku zastosowania w budynku przepływu powietrza wentylacyjnego między pomieszczeniami lub strefami wentylacyjnymi, w pomieszczeniu należy zapewnić kierunek przepływu od pomieszczenia o mniejszym do pomieszczenia o większym stopniu zanieczyszczenia powietrza, ust. 2 przepływ powietrza wentylacyjnego w mieszkaniach powinien odbywać się z pokoi do pomieszczenia kuchennego lub wnęki kuchennej oraz do pomieszczeń higieniczno-sanitarnych;

- otwierające się na zewnątrz drzwi do lokalu mieszkalnego nr 12 oprócz braku bezpieczeństwa otwierania tak zainstalowanych drzwi i naruszenia tym samym § 291: budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób niestwarzający niemożliwego doi zaakceptowania ryzyka wypadków w trakcie użytkowania, naruszają również § 242 ust. 4: skrzydła drzwi stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi.

W związku z powyższym PINB uznał za zasadne nałożenie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. na inwestorkę obowiązku przywrócenia lokalu do stanu poprzedniego, tj. przywrócenia poprzedniej lokalizacji pokoju i kuchni, likwidacji pomieszczenia kotłowni i demontaż pieca c. o. oraz demontaż dodatkowych drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr 12, otwieranych na zewnątrz.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Mariola i J. H.. Podali, że wszelkich zmian w lokalu mieszkalnym nr [...] dokonali z uwzględnieniem własnych potrzeb i interesów, jako mieszkańców i użytkowników lokalu. Wyjaśnili, że w 1991 r. zamienili faktyczne umiejscowienie kuchni i pokoju oraz zainstalowali w pomieszczeniu łazienki piec c.o., tworząc pomieszczenie kotłowni, co miało im ułatwić i usprawnić funkcjonowanie oraz życie w nieruchomości, którą nabyli. Wskazali, że o planowanych zmianach osobiście poinformowali ówczesnego zarządcę nieruchomości - Zakład Gospodarki Komunalnej w S.. Na montaż pieca c. o. otrzymali pisemną zgodę. Ponadto brak sprzeciwu ze strony zarządcy utwierdził ich we własnych zamierzeniach i skłonił do przeprowadzenia zmian, mając przeświadczenie, że w ten sposób dopełnili wszelkich formalności, potrzebnych do drożenia zmian. Odwołujący wskazali, że ustna i pisemna zgoda zarządcy nieruchomości była dla nich jednoznaczna. Wskazali też, że dokonali zmiany umiejscowienia kuchni i pokoju, ponieważ pomieszczenie pokoju zaadoptowanego na kuchnię było pomieszczeniem dłuższym o wymiarze 6,9 m2 (poprzednia kuchnia miała dł. 6,6 m2). Nadto odwołujący podnieśli, że dokonując tej zmiany uwzględnili przyłączenie gazu w przyszłości. Pomieszczenie zaś zaadaptowane na kuchnię dawało zdecydowanie lepsze warunki na dokonanie i montaż takiej zmiany. Wyjaśnili, że piec c.o. zamontowali w łazience, z zaznaczeniem, że taka lokalizacja pieca będzie najlepsza dla domowej kotłowni, ponieważ w łazience jest zamontowane okno, zapewniające dopływ powietrza. W 2002 r. zamontowali dodatkowe drzwi wejściowe do mieszkania, w celu wyciszenia lokalu i lepszego utrzymania ciepła w lokalu mieszkalnym. Odnosząc się stwierdzonych naruszeń inwestorzy podali, zastany podczas kontroli stan faktyczny jest już tylko rozwiązaniem tymczasowym. Zarządca nieruchomości - Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] w S. zawarła umowę nr [...] na przyłącze gazu z Polską Spółką Gazowniczą w budynku wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...] w S., w tym lokalu mieszkalnym nr 12. Zgodnie z podjętymi ustaleniami do 31 października 2017 r. w bloku zostanie wykonane centralne ogrzewanie gazowe (przyłącza, rozprowadzenie oraz piece), co potwierdza zlikwidowanie do w/w terminu, tj. 31.10.2017r. wszystkich "pseudo kotłowni". Do tego terminu nastąpi demontaż kotłowni usytuowanej w łazience w przedmiotowym lokalu, piec c. o. zostanie zlikwidowany. W nowym sezonie grzewczym 2017/2018 budynek mieszkalny wielorodzinny będzie ogrzewany gazowo. Odwołujący podkreślili, że obecny sezon grzewczy 2016/2017 zakończy się 30 kwietnia 2017 r., a więc ewentualne zagrożenia zostaną wyeliminowane, a po tym okresie nie będą korzystać z domowej kotłowni. Zaznaczyli też, powołując się na ww. umowę o przyłączenie do sieci gazowej, że zamontowane piece gazowe będą zakładane w oparciu o obowiązujące regulacje prawne, zgodnie z wytycznymi, które znajdą się w projekcie do tego montażu, z uwzględnieniem przepisów bezpieczeństwa. W tym okresie tj. do 31 października 2017 r. zostanę zainstalowane kratki wentylacyjne, które zapewnią wymianę powietrza, co całkowicie wyeliminuje ewentualne zagrożenia. Odwołujący zobowiązali się też do poprawienia sposobu otwierania się dodatkowych drzwi wejściowych do mieszkania, tak by otwierały się do wewnątrz. Dodali, że do 31 października 2017 r. nastąpi likwidacja pomieszczenia kotłowni oraz demontaż pieca c. o., zostaną zainstalowane kratki wentylacyjne, poprawiające przepływ powietrza. Z kolei dodatkowe drzwi wejściowe do mieszkania, otwierane na zewnątrz zostanę zlikwidowane. Dlatego odwołujący zwrócili się o wyrażenie zgody na montaż dodatkowych drzwi wejściowych do mieszkania, otwieranych do wewnątrz, co w dużym stopniu wycisza mieszkanie oraz pomaga utrzymać dłużej odpowiednie ciepło w mieszkaniu. Ponadto zgodnie z nowymi ustaleniami zwrócili się o wyrażenie zgody na obecne rozmieszczenie pokoju i kuchni, pozostawiając te lokalizacje bez zmian. Zaznaczyli, że wszelkich zmian dokonywali w dobrej wierze, z uwzględnieniem własnych potrzeb i interesów, z przeświadczeniem o zgodności i działaniu z literą prawa, a wynikłe niejasności spowodowane były lukami prawnymi, które w tamtym okresie występowały.

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, tj. "na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz art. 104 k.p.a." i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował te roboty jako przebudowę w rozumieniu art. 3 ust. 7a P.b., albowiem w przedmiotowym lokalu doszło do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu. WWINB stwierdził następnie, że przedmiotowe roboty wymagały w świetle art. 28 ust. 1 i art. 29-31 P.b. uzyskania pozwolenia na budowę. Organ zaznaczył przy tym, że z dniem 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) wprowadzające istotne zmiany w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z art. 26 ust. 1 tej ustawy "W sprawach, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, w tym do zgłoszeń i zawiadomień, o których mowa w art. 30, art. 31, art. 54 i art. 71 ustawy zmienianej w art. 5, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, stosuje się przepisy dotychczasowe". Zatem oceniając czy wykonanie przebudowy budynku wielorodzinnego podlegało reglamentacji prawa budowlanego należało wziąć pod uwagę niezmienione powyższą ustawą brzmienie przepisów art. 29 -30 P.b. Uwzględniając powyższe WWINB stwierdził, że na gruncie właściwego w sprawie stanu prawnego wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie było zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. PINB ustalił ponadto, że inwestor przed przystąpieniem do przedmiotowych robót nie uzyskał takiej decyzji.

W związku z powyższym zdaniem organu II instancji właściwym jest zastosowanie trybu art. 51 P.b., bowiem dotyczy on robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 P.b. lub w art. 49b ust. 1 P.b. WWINB powołał przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., by następnie wskazać, że wybór jednego z rozstrzygnięć przewidzianego w tym przepisie zależy od tego, czy i w jakim zakresie możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W tym kontekście wskazano, że PINB nakazał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr 12 do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych w sentencji decyzji robót. Na gruncie niniejszej sprawy jest to bowiem jedyna możliwość doprowadzenia przebudowanego lokalu do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na naruszenie przepisów r.w.t. nie jest możliwe pozostawienie lokalu w stanie istniejącym po przebudowie. WWINB zaznaczył, że nie jest możliwe pozostawienie lokalizacji kuchni w pomieszczeniu sąsiadującym z łazienką, do którego została ona przeniesiona, pomieszczenie to nie posiada bowiem wentylacji wymaganej w § 147 r.w.t. Wymóg zapewnienia wentylacji kuchni znajdował się również z przepisach obowiązujących w dacie wykonywania robót. Próba dostosowywania pomieszczenia, do którego przeniesiono kuchnię nie jest możliwa, ponieważ wiązałaby się z ingerencją w części wspólne budynku. Inwestorzy nie posiadają prawa do ingerowania w części wspólne budynku z uwagi na brak zgody wszystkich spośród współwłaścicieli. Nie jest również możliwe dostosowanie do stanu zgodnego z prawem robót polegających na wykonaniu kotłowni w pomieszczeniu łazienki, ponieważ nawet wymiary samej łazienki nie spełniają wymogów kubaturowych (wymiary łazienki wynoszą jedynie 2,77m x 3,14m). W zakresie wymogów kubaturowych należy odwołać się do regulacji § 136 ust. 2a pkt 1 r.w.t., zgodnie z którym kotły na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej do 10 kW mogą być instalowane w budynkach, o których mowa w § 132 ust. 3, na poziomie ogrzewanych pomieszczeń, w pomieszczeniach niebędących pomieszczeniami mieszkalnymi o kubaturze wynikającej ze wskaźnika 4 m3/kW nominalnej mocy cieplnej kotła, lecz nie mniej niż 30 m3. Przepis ten wskazuje na główne intencje autora przepisów techniczno-budowlanych w zakresie minimalnej kubatury pomieszczenia gwarantującej bezpieczne użytkowanie urządzenia grzewczego. Nie można zatem uznać, że przedmiotowe pomieszczenie kotłowni, w którym znajduje się obecnie kocioł, o kubaturze niespełna 2m3 spełnia te wymagania. Organ odwoławczy wskazał, że co prawda ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika, jakiej mocy cieplnej jest przedmiotowy kocioł, to jednak nie spełniono nawet podanych powyżej analizie wymogów dla najmniejszych kotłów. Zrealizowana kotłownia nie spełnia też wymogów dotyczących wentylacji (§ 150 r.w.t.). Nie jest możliwe także pozostawanie drugich drzwi wejściowych otwieranych na klatkę schodową. PINB trafnie uznał, że rozwiązanie to narusza § 291 i 242 ust. 4 r.w.t.

Zdaniem organu odwoławczego w świetle dokonanych ustaleń co do przedmiotowej przebudowy prawidłowo uznano, że nie mogą być one usunięte w postępowaniu naprawczym, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., bowiem próba ich naprawienia wiązałaby się z usunięciem określonych elementów i ich ewentualnym przeniesieniem w zupełnie inne miejsce.

Odnosząc się do zarzutów odwołania WWINB zważył, że nowe drzwi winny zostać zamontowane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz przepisami techniczno-budowlanymi, nie powinny zatem ograniczać drogi ewakuacyjnej. Zaznaczono, że w tej kwestii organami właściwymi przyjmującymi wnioski o pozwolenie na budowę i zgłoszenia wykonania robót budowlanych są organy architektoniczno-budowlane.

Organ II instancji jednocześnie stwierdził, że PINB nieprawidłowo pominął w postępowaniu J. H.. Wskazano, że z księgi wieczystej nr [...] [...] wynika bowiem, że lokal nr 12 znajduje się we współwłasności małżeńskiej Marioli i J. H.. Dlatego rozpatrzono odwołania obojga współwłaścicieli, a przed wydaniem decyzji zawiadomiono o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie oraz pouczono strony (w tym J. H.) o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. WWINB stwierdził przy tym, że powyższe ustalenia nie podważają prawidłowości nałożenia obowiązków wynikających z decyzji na M. H. jako na inwestora robót, która nie negowała przed podpisaniem protokołu kontroli z dnia 12 października 2016 r. pominięcia J. H..

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie WWINB wskazał, że w dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania roboty budowlane były już zakończone, zatem w podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia winien znaleźć się również art. 51 ust. 7 P.b., zgodnie z którym przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

M. i J. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucając organowi odwoławczemu:

- niewłaściwe zastosowanie podstawy prawnej w postaci przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2016r. poz 290 ze zm.), zamiast przepisów Prawa budowlanego z dnia. 24 października 1974r. (dalej: P.b. z 74’),

- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nierozważenie, czy w powyższej sprawie nie było przesłanek do legalizacji robót budowlanych na podstawie obowiązujących przepisów P.b. z 1974 r. w czasie dokonanych zmian budowlanych,

- pominięcie w postępowaniu przez organ I instancji drugiego współwłaściciela lokalu J. H., a zatem niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie,

- naruszenie art. 8 k.p.a poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących i prowadzenie sprawy przez organy obu instancji w sposób nie budzący zaufania strony.

W związku z postawionymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W motywach skargi wskazali, że faktycznie w 1991 r. dokonali zmian budowlanych w będącym ich własnością przedmiotowym lokalu. Zaznaczyli, że podstawą decyzji było ustalenie, że dokonane roboty wykonane zostały niezgodnie z przepisami P.b. z 1994 r. Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniami organów orzekających wskazując, że nie wzięto pod uwagę, że w czasie dokonania przebudowy w 1991 r. obowiązywały inne przepisy prawne, a stosowanie przepisów ustawy z 1994r. jest całkowicie nietrafne, a wydane rozstrzygnięcie nieprawidłowe.

Ponadto zdaniem skarżących nie ustalono, czy nie zaistniały przesłanki do legalizacji przebudowy na podstawie przepisów obowiązujących w czasie dokonanych i zakończonych zmian. Ich zdaniem organy prowadziły postępowanie nie uwzględniając ich słusznego interesu i wyjaśnień w sprawie. Nie wzięły też pod uwagę, że przed przystąpieniem do prac skarżący jako inwestorzy otrzymali na nie zgodę ówczesnego zarządcy nieruchomości - Zakładu Gospodarki w S..

W odpowiedzi WWINB wniósł o oddalenie skargi, powołując się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd stwierdził, że organy orzekające dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja WWINB z dnia [...] 2017 r., którą to uchylono jedynie w zakresie podstawy prawnej (tj. "na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz art 104 k.p.a.") i w tym zakresie orzeczono na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., pozostawiając w mocy rozstrzygnięcie PINB z dnia [...] 2017 r. nakazujące inwestorce M. H. doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...] w S., dz. nr [...] do stanu poprzedniego, tj. do stanu sprzed przebudowy, poprzez przywrócenie pierwotnej lokalizacji pokoju i kuchni, likwidację pomieszczenia kotłowni i demontaż pieca c.o. oraz demontaż dodatkowych drzwi wejściowych otwieranych na zewnątrz.

Po pierwsze zważyć należy, że sporu pomiędzy stronami i wątpliwości organów nadzoru budowlanego, a co za tym idzie również orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, nie budził stan faktyczny niniejszej sprawy co do czasu, miejsca i zakresu przeprowadzonych bez wymaganego pozwolenia budowlanego robót budowlanych. Otóż w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 12 października 2016 r. stwierdzono, że w przedmiotowym lokalu ok. 25 lat wcześniej dokonano zamiany umiejscowienia kuchni i pokoju: zamiast kuchni pokój, w miejsce pokoju kuchnia, przy czy nowa kuchnia o szer. 2,17 m nie posiada kratki wentylacyjnej. W pomieszczeniu łazienki o wym. 2,18 m x 1,53 m zainstalowano piec c. o. na opal stały o poj. 0,6 m3 i wygrodzono ścianką z płyty stg, tworząc pomieszczenie kotłowni o wym. 0,40 m x 1,53 m i wysokości 2,63 m. Stwierdzono, że wygrodzone pomieszczenie nie posiada kratki wentylacyjnej. Kratka wentylacyjna znajduje się w łazience. Ustalono też, że do pomieszczenia kotłowni zamontowano ażurowe drzwi drewniane o wym. 0,58 m x 1,70 m. Ustalono też, że ok. 15 lat wcześniej zamontowano dodatkowe drzwi wejściowe do mieszkania otwierane na zewnątrz (klatkę schodową), o wym. 0,80 m x 2,0 m, które po całkowitym otwarciu blokują wejście do lokalu mieszkalnego nr 11. Stwierdzono, że wprowadzenie ww. zmian nie zostało poprzedzone dopełnieniem jakichkolwiek formalności administracyjnych.

Po pierwsze należy stwierdzić, że w świetle tak ustalonego stanu faktycznego, w szczególności wobec stwierdzenia, że powyższe roboty budowlane zostały przeprowadzone w dacie obowiązywania poprzedniej ustawy P.b. z 1974 r., organ orzekające prawidłowo zastosowały przepisy P.b. z 1994 r..

Zasadą ogólną wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. jest w polskim systemie prawa, że organy administracji publicznej rozpatrując sprawę działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższe oznacza, że organy te mają obowiązek stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2007 r., sygn. P 28.2006, OTK-A 2007/9/109). Na mocy art. 107 ust. 1 P.b. z 1994 r. utraciła moc ustawa Prawo budowlane z 1974 r., z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2. Przepis art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. stanowi zaś, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że od zasady stosowania Prawa budowlanego z 1994 r., jako prawa nowego i obowiązującego, wprowadzono odstępstwo polegające na sięgnięciu po przepisy dotychczasowe, które w pozostałym zakresie utraciły moc (art. 107 ust. 1 P.b. z 1994 r.). Odstępstwo takie może odnosić się wyłącznie do przypadku odpowiadającego hipotezie art. 103 ust. 2 P.b z 1994 r. Zatem wyjątek od zasady bezpośredniego stosowania przepisów P.b. z 1994 r. z mocy jej art. 103 ust. 2 dotyczy jedynie samowoli budowlanej, i to o ile spełnia ona dalsze kryteria wymienione w tym przepisie (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2017 r., II OSK 1433/15, Lex nr 2328906). Zatem wyjątek ten nie dotyczy samowoli budowlanej, która nie wypełnia hipotezy normy zawartej w art. 48 ust. 1 P.b.

Zdaniem Sądu rację miały organy obu instancji stwierdzając, że zakres samowolnie przeprowadzonych w przedmiotowym lokalu robót budowlanych świadczy o tym, że stanowią one przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. z 1994 r. Ów przepis określa, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Skoro zatem w przedmiotowym lokalu mieszkalnym doszło do zmiany parametrów technicznych i użytkowych poprzez wydzielenie w łazience odrębnego pomieszczenia kotłowni, zamiany funkcjonalnej pomieszczeń kuchni i pokoju, bez wątpienia mamy do czynienia z przebudową.

Zważywszy, że przebudowa części obiektu budowlanego nie mieści się w katalogu wyłączeń od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29-31 P.b. z 1994 r.) słusznie uznano, że roboty powyższe wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 P.b. z 1994 r. Również w świetle obowiązującego w dacie wykonania przedmiotowych robót art. 28 ust. 1 P.b. z 1974r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Jednocześnie należy zważyć, że z uwagi na fakt, że przebudowa nie mieści się w pojęciu budowy, o którym mowa w art. 3 pkt 6 P.b. z 94’, a za którą uważa się jedynie wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, przedmiotowej przebudowy nie można było zakwalifikować jako samowoli w rozumieniu czy to przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 lub 2 P.b. z 1994 r., czy przepisu art. 49b ust. 1 P.b. z 1994 r.. Pierwszy z tych przepisów (art. 48 ust. 1 P.b. z 1994 r.) dotyczy bowiem budowy obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, drugi zaś (art. 49b ust. 1 P.b. z 1994 r.) - budowy obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno- budowlanej).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy orzekające prawidłowo zastosowały tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 P.b., bez względu na to, że do przebudowy przedmiotowego lokalu mieszkalnego doszło pod rządami P.b. z 1974 r.

W ocenie Sądu organy orzekające, zgodnie z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) wyjaśniły, zważywszy na stwierdzone naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, dlaczego w niniejszej sprawie niedopuszczalnym była legalizacja zastanej, a dokonanej w warunkach samowoli budowlanej, przebudowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WWINB stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr 12 do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych w sentencji decyzji robót jest jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem. Wskazano bowiem, że z powodu naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) niemożliwym jest pozostawienie lokalu w stanie istniejącym po przebudowie. Wyjaśniono, że niedopuszczalne jest pozostawienie lokalizacji kuchni w pomieszczeniu sąsiadującym z łazienką, do którego została ona przeniesiona, gdyż pomieszczenie to nie powiada wentylacji wymaganej w § 147 r.w.t. Dodano, że wymóg zapewnienia wentylacji kuchni znajdował się również z przepisach obowiązujących w dacie wykonywania robót. Wskazano też, że próba dostosowywania pomieszczenia, do którego przeniesiono kuchnię nie jest możliwa, ponieważ wiązałaby się z ingerencją w części wspólne budynku, a inwestorzy nie posiadają prawa do ingerowania w części wspólne budynku z uwagi na brak zgody wszystkich spośród współwłaścicieli. Dalej WWINB stwierdził, że nie jest możliwe dostosowanie do stanu zgodnego z prawem robót polegających na wykonaniu kotłowni w pomieszczeniu łazienki, ponieważ nawet wymiary samej łazienki nie spełniają wymogów kubaturowych (wymiary łazienki - 2,77m x 3,14m). Odwołano się do regulacji § 136 ust. 2a pkt 1 r.w.t., która wskazuje, że kotły na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej do 10 kW mogą być instalowane w budynkach, o których mowa w § 132 ust. 3, na poziomie ogrzewanych pomieszczeń, w pomieszczeniach niebędących pomieszczeniami mieszkalnymi o kubaturze wynikającej ze wskaźnika 4 m3/kW nominalnej mocy cieplnej kotła, lecz nie mniej niż 30 m3. Stwierdzono, że przedmiotowe pomieszczenie kotłowni, w którym znajduje się obecnie kocioł, o kubaturze niespełna 2 m3 nie spełnia tych wymagań. Organ odwoławczy wskazał, że choć z akt sprawy nie wynika jakiej mocy cieplnej jest przedmiotowy kocioł, to jednak nie spełniono nawet wymogów dla najmniejszych kotłów. Dodano przy tym, że kotłownia nie spełnia też wymogów dotyczących wentylacji (§ 150 r.w.t., ponieważ niedopuszczalne jest pozostawienie drugich drzwi wejściowych otwieranych na klatkę schodową. Narusza to bowiem przepisy § 291 i 242 ust. 4 r.w.t.

Podzielając stanowisko organów orzekających w powyższym zakresie stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie należało – jak ujął to organ odwoławczy - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. nałożyć na inwestorów obowiązek doprowadzenia przedmiotowego lokalu mieszkalnego do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie pierwotnej lokalizacji pokoju i kuchni, likwidację pomieszczenia kotłowni i demontaż pieca c.o. oraz demontaż dodatkowych drzwi wejściowych otwieranych na zewnątrz.

Niemniej jednak Sąd stwierdził, że organy orzekające w zakresie ustalenia adresatów decyzji dopuściły się naruszenia art. 52 P.b. z 94’ nakładając obowiązek doprowadzenia przedmiotowego lokalu do stanu poprzedniego jedynie na M. H., pomijając jej męża J. H.. Ów przepis określa, że Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezspornym jest, co było wiadomym organom obu instancji, że prawo współwłasności przedmiotowego lokalu mieszkalny przysługuje małżonkom Marioli i J. H. (księga wieczysta nr [...] [...]). W odwołaniu wskazali oni jasno, że wspólnie byli inwestorami przedmiotowej przebudowy. W związku z powyższym obowiązkiem organów było uczynienie adresatami decyzji nakazowej w niniejszej sprawie wspólnie małżonków M. i J. H..

Zważyć należy, że decyzja skierowana tylko do jednego z małżonków mogłaby okazać się niewykonalna w rozumieniu art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201, dalej e.p.e.a.). W takiej bowiem sytuacji niedopuszczalne byłoby wystawienie tytułu wykonawczego również przeciwko skarżącemu (na oboje małżonków) na podstawie art. 27c u.p.e.a., gdyż z uwagi na charakter obowiązku w postaci nakazu doprowadzenia lokalu mieszkalnego do stanu pierwotnego jego egzekucja nie stanowi egzekucji należności pieniężnych. Do egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym przepis ten nie ma zaś zastosowania. Ponieważ jednocześnie nie może ulegać zdaniem Sądu wątpliwości, że egzekucja przedmiotowego obowiązku doprowadzenia lokalu stanowiącego współwłasność małżeńską do stanu poprzedniego będzie dotyczyła rzeczy, do której ma prawo drugi małżonek, to może on wystąpić z żądaniem wyłączenia spod egzekucji - opartym na treści art. 38 u.p.e.a. Brak jest bowiem przepisu szczególnego (jak np. art. 29 § 1 ordynacji podatkowej – LEX nr 183310 i nr 688918), który wykluczałby zastosowanie art. 38 u.p.e.a. do egzekucji obowiązku tego rodzaju objętego wspólnością małżeńską (ze strony współmałżonka nie wymienionego w tytule wykonawczym).

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że objęcie obowiązkiem doprowadzenia lokalu mieszkalnego do stanu poprzedniego tylko jednego z małżonków w sytuacji gdy są oni oboje inwestorami i przedmiotowy lokal stanowi ich współwłasność ustawową stanowi, mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 52 P.b.

Zważywszy zatem jedynie na powyższe uchybienie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Orzekając ponownie organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych powyżej.