Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 575/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska –Górnikiewicz Sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 878/13 w sprawie ze skargi E. Z. na uchwałę Zarządu Powiatu C. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko zastępcy dyrektora ds. medycznych Szpitala Powiatowego w T. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 878/13 stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu C. z dnia [...] maja 2913 r. nr [...] przedmiocie zmiany uchwały powołania Komisji Konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko zastępcy dyrektora ds. medycznych Szpitala Powiatowego w T.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że Zarząd Powiatu C. (dalej: "Zarząd Powiatu") dnia [...] maja 2013 r., podjął uchwałę zmieniającą uchwałę z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko zastępcy dyrektora ds. medycznych Szpitala Powiatowego w T. Zmiana polegała na tym, że zmieniono numerację ustępów uchwały w związku z powołaniem jednego przedstawiciela związków zawodowych do komisji konkursowej zamiast jak to było w zmienianej uchwale – dwóch przedstawicieli.

Na posiedzeniu w dniu 6 czerwca 2013 r. Komisja w nowym składzie uznała za ważne czynności podjęte przez Komisję w poprzednim składzie do momentu przeprowadzenia tajnego głosowania w celu wyłonienia kandydata na stanowisko objęte konkursem. Celem przeprowadzenia rozmowy z kandydatem E. Z. wyznaczono termin 27 czerwca 2013 r. Pismem z dnia 28 czerwca 2013 r. E. Z. wezwał Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia [...] czerwca 2013 r., uznającej za ważne czynności poprzedniej komisji i wskazującej na potrzebę powtórzenie głosowania.

Uchwałą z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Zarząd Powiatu odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Komisja wezwała E. Z. na posiedzenie w dniu 26 września 2013 r. w celu przeprowadzenia rozmowy i potwierdzenia kandydatury.

Pismem z dnia 28 lipca 2013 r. E. Z. ponownie wezwał Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa, a w dniu 6 sierpnia 2013 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Zarządu Powiatu.

Wcześniej, dnia [...] maja 2012 r. Zarząd Powiatu C. podjął uchwałę nr [...] w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko zastępcy dyrektora ds. medycznych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej - Szpitala Powiatowego im. [...] w T.. Tak powołana komisja konkursowa, w dniu [...] września 2012 r. wybrała jako kandydata, w drodze tajnego głosowania, E. Z., stosunkiem głosów 7 do 5.

Uchwałą nr [...] z [...] września 2012 r. w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Zarząd Powiatu – wskazując jako podstawę prawną art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.; dalej: "u.s.p.") w związku z § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r. poz. 182; dalej: "Rozporządzenie") – w § 1 uwzględnił wezwanie M. S. z 17 września 2012 r. do usunięcia naruszenia prawa i "z dniem [...] maja 2012 r." uchylił własną uchwałę nr [...] w sprawie powołania Komisji Konkursowej. Zgodnie z § 2 Uchwały, jej wykonanie powierzono Staroście C. (dalej: "Starosta"). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 3 Uchwały).

W uzasadnieniu do Uchwały, wyjaśniono, że w powyższym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa M. S., uczestnik postępowania konkursowego, zarzucił Uchwale niezgodność z § 10 pkt 2 lit. d Rozporządzenia, polegającą na powołaniu w skład Komisji Konkursowej dwóch, zamiast jednego, przedstawiciela zakładowych organizacji związkowych działających w Szpitalu Powiatowym im. [...] w T. (dalej: "Szpital"). Organ podzielił zasadność zarzutów wzywającego, gdyż w skład Komisji Konkursowej rzeczywiście powołano po jednym przedstawicielu działających w Szpitalu: Komisji Międzyzakładowej [...] z siedzibą w P. oraz Zakładowej Organizacji Związkowej [...] w T. Tymczasem zgodnie z § 10 pkt 2 lit d Rozporządzenia, do składu komisji konkursowej należy powołać jednego, wspólnie wybranego przedstawiciela wszystkich zakładowych organizacji związkowych działających w podmiocie leczniczym. Z tych względów wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należało, zdaniem organu, uwzględnić i Uchwałę dotkniętą wadą prawną uchylić.

Na tę uchwałę skargę wniósł E. Z., zarzucając jej nieważność i wnosząc o jej uchylenie celem umożliwienia Komisji Konkursowej doprowadzenia konkursu do końca.

W wyniku złożonej przez skarżącego skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r., w sprawie IV SA/Po 1173/12 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały tj. uchwały z dnia [...] września 2012 r. uchylającej uchwałę w sprawie powołania komisji konkursowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie konkursowe, zmierzające do wyłonienia kandydata na określone stanowisko powierzane przez organ administracji państwowej lub samorządowej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, a także, że zaskarżona uchwała (uchylająca uchwałę o powołaniu komisji konkursowej), zmierzając do zniesienia z mocą wsteczną przeprowadzonego postępowania konkursowego i anulowania jego wyników a w konsekwencji do pozbawienia E. Z. roszczenia o nawiązanie stosunku pracy, godzi w jego interes prawny. Podkreślił, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym przyjmuje się, że uczestnikowi postępowania konkursowego służy prawie chronione uprawnienie do udziału w konkursie prawidłowo przeprowadzonym i rozstrzygniętym zgodnie z prawem. Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 79 ust, 1 u.s.p., gdyż narusza konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz oraz zasadę zaufania do organów państwa (art. 2 Konstytucji RP).

E. Z. w skardze na uchwałę nr [...] Zarządu Powiatu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz ewentualne jej uchylenie, jak również uchwał i czynności podjętych przez Komisję Konkursową w zmienionym składzie.

Uzasadniając skargę podniósł, że okolicznością niesporną jest, że Komisja Konkursowa większością głosów wskazała E. Z. jako kandydata na wakujące stanowisko. W jego ocenie, według wyczerpującej regulacji Rozporządzenia zmiana składu czy rozwiązanie komisji konkursowej może nastąpić, gdy:

– okaże się, że w skład komisji konkursowej została powołana osoba, która jest małżonkiem lub krewnym albo powinowatym do drugiego stopnia włącznie osoby, której dotyczy postępowanie konkursowe, albo pozostaje wobec niej w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że może to budzić uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności. W tym przypadku, jeżeli okoliczności te zostaną ujawnione po powołaniu komisji, właściwy podmiot dokonuje w jej składzie odpowiedniej zmiany. Komisja konkursowa w nowym składzie może uznać za ważne czynności dokonane przez komisję konkursową działającą w składzie poprzednim;

– gdy doszło do nawiązania stosunku pracy albo zawarcia umowy cywilnoprawnej z kandydatem wybranym w drodze konkursu albo z osobą, o której mowa w ustawie. W tym przypadku komisja konkursowa ulega rozwiązaniu z dniem nawiązania stosunku pracy albo zawarcia umowy cywilnoprawnej z kandydatem wybranym.

Żaden z tych przypadków nie miał miejsca w niniejszej sprawie.

E. Z. podniósł także, że Starosta, jako przewodniczący Komisji Konkursowej, w dniu [...] września 2012 r. oznajmił, iż konkurs został zakończony i o wynikach uczestnicy zostaną powiadomieni na piśmie, w terminie 14 dni. Komisja Konkursowa większością głosów wskazała E. Z. jako kandydata na wakujące stanowisko. Stwierdził, że zaskarżona uchwała nr [...] jest sprzeczna z prawem, gdyż narusza zasadę niedziałania prawa wstecz i zasadę zaufania do organów państwa – dokonała zmiany uchwały w sprawie powołania komisji konkursowej z dniem [...] maja 2012 r., a więc w istocie z mocą wsteczną. Podniósł, że zaskarżona uchwała narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę legalizmu określone w Konstytucji RP, a ponadto zaskarżona uchwała w sposób niedopuszczalny wprowadza taką regulację, która doprowadziłaby do obejścia mających zastosowanie w sprawie przepisów.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie.

W ocenie organu, mając na uwadze stanowisko Sądu w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r. zgodnie z którym procedura konkursowa nie może być uznana za nieważną, a więc niemożliwe jest ponowne ogłoszenie konkursu, słusznie przyjęto, że rozwiązaniem odpowiadającym poczuciu sprawiedliwości będzie konwalidacja uchwały z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie powołania komisji konkursowej w celu doprowadzenia jej do zgodności z prawem. W świetle uzasadnienia Sądu, w którym stwierdził on, że upoważnienie do zmiany i uchylenia własnej uchwały własnej jest pochodną do jej podjęcia – możliwa była zmiana uchwały. Organ ponadto stwierdził, że jako wskazówkę do dalszego działania przyjęto przepis § 5 ust 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia przez analogię do jego treści przewidującego możliwość zmiany składu komisji w przypadku ujawnienia po jej powołaniu, iż zasiada w niej osoba będąca w bliskich stosunkach z kandydatem. Wskazał także, że w kontekście twierdzenia Sądu w ww. wyroku, że wady składu komisji konkursowej w postaci udziału w nim osób nieuprawnionych stanowią wady proceduralne, a te podlegają ocenie z perspektywy wpływu nieważnego głosu na wynik sprawy – kandydatura E. Z. została wyłoniona w drugim głosowaniu, przy 12 oddanych ważnych głosach, przy wymaganej bezwzględnej większości głosów – 7, za skarżącym głosowało 7 osób. Przyjmując, zgodnie z sugestią Sądu, iż oba głosy oddane przez związkowców są nieważne – E. Z. otrzymał niewystarczającą ilość 5 głosów. W tej sytuacji skoro zaskarżona uchwała nie narusza prawa oddalenie skargi jest uzasadnione.

Powołanym na wstępie zaskarżonym wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga E. Z. zasługuje na uwzględnienie.

W zakresie dopuszczalności skargi Sąd wskazał, że czynności podejmowane w toku konkursu, na podstawie i w granicach prawa, przez organ administracji publicznej mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie. Ogłoszenie konkursu i zgłoszenie w nim udziału przez określoną osobę nie jest źródłem powstania zobowiązaniowego stosunku prawnego pomiędzy uczestnikiem konkursu a organem administracji publicznej lub komisją konkursową. Powstałe w związku z prowadzeniem konkursu stosunki prawne między uczestnikami konkursu a organem administracji publicznej (i komisją konkursową) nie są oparte na równości (równorzędności) podmiotów. Sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej. Wśród czynności postępowania konkursowego zaliczonych w orzecznictwie sądów administracyjnych do aktów z zakresu administracji publicznej znalazły się również m.in. uchwały zarządów powiatów w sprawie powołania komisji konkursowej.

W ocenie Sądu I. instancji, analogiczny pogląd i argumentację należy odnieść do postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na stanowisko zastępcy dyrektora ds. medycznych publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Postępowanie to jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, a wszczynająca takie postępowanie, zgodnie z § 3 ust. 3 Rozporządzenia, uchwała zarządu powiatu powołująca komisję konkursową (uchwała nr [...]) – podjętą przez organ powiatu uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p.

Zdaniem Sądu taki sam charakter ma również zaskarżona Uchwała, zmieniająca uchwałę nr [...]– bo to postępowanie, jak wynika z § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia, a co przesądził Sąd w sprawie IV SA/Po 1173/12 zakończyło się już z chwilą wybrania przez Komisję Konkursowa kandydata na stanowisko objęte konkursem, tj. w dniu [...] września 2012 r. (protokół z postępowania konkursowego) – jednak niewątpliwie pozostając z tym postępowaniem w ścisłym związku i stanowiąc swoisty actus contrarius wobec ww. uchwały powołującej, winna dzielić kwalifikację prawną zmienianej uchwały. Zatem, tak jak i ona, zaskarżona Uchwała jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej i jako taka mogła zostać zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. Bez wpływu na tę ocenę pozostaje fakt, że zaskarżona Uchwała niewątpliwie nie jest aktem praw miejscowego, gdyż nie zawiera ani jednej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Uchwała ta nie zawiera także norm indywidualnych i konkretnych, a jedynie wypowiedź, przez którą dokonano określonej czynności konwencjonalnej – zmiany uchwały o powołaniu Komisji Konkursowej).

Zdaniem Sądu I. instancji również przesłanka dopuszczalności skargi – naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia E. Z.– jest, spełniona. Podał, że interes prawny E. Z., który został wybranym przez Komisję Konkursową kandydatem na objęte konkursem stanowisko zastępcy dyrektora ds. medycznych opiera się wprost na treści art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. nr 112, poz. 654, dalej: "u.dz.l."), w myśl którego z kandydatem wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4 na stanowisko określone w ust. 1 pkt 2–5 kierownik nawiązuje stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Tak kategorycznie sformułowany przepis ("kierownik nawiązuje stosunek pracy") jest źródłem roszczenia kandydata o nawiązanie stosunku pracy oraz odpowiadającego temu roszczeniu obowiązku pracodawcy zawarcia z kandydatem umowy o pracę. Zaskarżona Uchwała, zmierza w istocie do zniesienia (z mocą wsteczną), podobnie jak w uchwale uchylającej uchwałę nr [...], przeprowadzonego postępowania konkursowego i anulowania jego wyników, a w konsekwencji do pozbawienia E. Z. roszczenia o nawiązanie stosunku pracy, bez wątpienia godzi w jego interes prawny.

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, a E. Z. spełnił wszystkie wymagania formalne niezbędne do jej skutecznego wniesienia.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej Uchwały stwierdził, że zaskarżona Uchwała jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p., gdyż, podobnie jak w przypadku uchwały uchylającej uchwałę nr [...], a której nieważność stwierdził Sąd, narusza konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) oraz zasadę zaufania do organów państwa (art. 2 Konstytucji RP), a ponadto zmierza do obejścia prawa, tj. do osiągnięcia w drodze Uchwały skutku równoznacznego ze stwierdzeniem nieważności uchwały nr [...], do czego Zarząd Powiatu nie ma kompetencji.

Podał, że zaskarżona Uchwała została podjęta w dniu [...] maja 2013 r. i z tym też dniem weszła w życie (§ 3 Uchwały), natomiast dokonywana nią zmiana uchwały nr [...] (z dnia [...] maja 2012 r.) miało nastąpić z dniem [...] maja 2012 r., a więc z mocą wsteczną, od dnia zmiany uchwały.

Żaden przepis nie upoważniał Zarządu Powiatu do powzięcia Uchwały tej treści, w szczególności zaś wskazane w Uchwale jako jej podstawa prawna przepisy art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., art. 49 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.dz.l. oraz § 10 pkt 2 i § 3 Rozporządzenia.

Pierwszy z nich wskazuje bowiem, że zarząd powiatu zatrudnia i zwalnia kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, co należy do jego zadań; drugi, iż w stosunku do stanowiska zastępcy kierownika, w przypadku, gdy kierownik nie jest lekarzem – przeprowadza się konkurs, a konkurs ten ogłasza podmiot tworzący; § 3 rozporządzenia natomiast wskazuje kto przeprowadza konkurs na określone stanowiska, kiedy się powołuje komisję i kiedy postępowanie konkursowe zostaje wszczęte. § 10 ust. 2 zaś uściśla liczebność i skład komisji konkursowej. Żaden z tych przepisów nie zawiera normy kompetencyjnej uprawniającej organu powiatu do zmiany uchwały powołującej komisję konkursową; a tym bardziej do uczynienia tego z mocą wsteczną.

Sąd I. instancji zwrócił uwagę, że upoważnienie organu do zmiany lub uchylenia uchwały własnej stanowi każdorazowo pochodną upoważnienia do podjęcia danej uchwały. Innymi słowy, organ wyposażony przez ustawodawcę w kompetencję do uchwalenia określonej uchwały jest na tej samej podstawie równocześnie upoważniony do jej późniejszej zmiany lub uchylenia. Co do zasady nie może tego jednak czynić z mocą wsteczną. Czym innym byłaby zmiana uchwały powołującej komisję konkursową przed rozpoczęciem procedury konkursowej określonej np. w § 6 i 7 rozporządzenia, a czym innym jest zmiana uchwały dokonana już po dokonanym głosowaniu i wyłonieniu kandydata na odpowiednie stanowisko.

Następnie wskazał, że zaskarżona Uchwała, stanowiąc o zmianie uchwały nr [...] z mocą wsteczną od dnia uchwalenia tej ostatniej, zmierza w istocie do osiągnięcia skutku odpowiadającego stwierdzeniu nieważności zmienianej uchwały.

Podał, że zgodnie z poglądem zawartym w doktrynie i orzecznictwie, na płaszczyźnie skutków prawnych, uchylenie aktu (np. uchwały) tym różni się od stwierdzenia jego nieważności, że uchylenie aktu (lub jego zmiana) przez organ, który go wydał, oznacza wyeliminowanie tego aktu ze skutkiem od daty uchylenia (zmiany) -ex nunc, natomiast stwierdzenie nieważności aktu wywołuje skutki od chwili jego wydania - ex tunc. W tej ostatniej sytuacji akt należy zatem traktować tak, jakby nigdy nie został wydany, co ma też swoje znaczenie dla oceny skuteczności czynności prawnych podjętych na podstawie takiego aktu.

Taki właśnie skutek – wyeliminowanie uchwały nr [...] ex tunc i zniesienie wszystkich jej skutków prawnych (przede wszystkim wyłonienie kandydata na konkursowe stanowisko) – zamierzał najpewniej osiągnąć organ decydując się na zmianę tej uchwały (§ 1 Uchwały), nawet jeżeli przyznał w piśmie z dnia [...] maja 2013r. do członków komisji, że komisja w nowym składzie może uznać za ważne czynności dokonane przez komisję konkursową w poprzednim składzie, a jednocześnie uznano, że nieważna jest tylko czynność głosowania.

Zdaniem Sądu Zarząd Powiatu niewątpliwie nie posiada kompetencji do stwierdzania nieważności własnych uchwał. Taka kompetencja przysługuje jedynie organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu. W tym więc kontekście podjęcie przez Zarząd Powiatu zaskarżonej Uchwały musi być ocenione jako próba obejścia przez organ zakazu stwierdzania nieważności własnych aktów.

Ponadto stwierdził, że wsteczna zmiana uchwały nr [...] z powołaniem się na okoliczność powołania w skład Komisji Konkursowej dwóch przedstawicieli związków zawodowych, zamiast jednego wspólnego, o którym mowa w § 10 pkt 2 lit. d Rozporządzenia – które to uchybienie, miało, w ocenie organu, skutkować nieważnością wszystkich czynności podjętych w ramach postępowania konkursowego – należy także postrzegać jako próbę obejścia § 8 ust. 1 Rozporządzenia, formułującego zamknięty katalog przyczyn nieważności postępowania konkursowego. W myśl tego przepisu postępowanie konkursowe jest nieważne w przypadku:

1) niezachowania kolejności czynności, o których mowa w § 4 ust. 1;

2) niedokonania jednej lub więcej czynności określonych w § 4 ust. 1;

3) niespełnienia warunków określonych w § 9;

4) rozpatrzenia kandydatury osoby, która nie złożyła jednego lub więcej dokumentów, o których mowa w § 12;

5) ujawnienia, po zakończeniu postępowania konkursowego, że do składu komisji konkursowej powołane zostały osoby, o których mowa w § 5 ust. 1;

6) naruszenia tajności głosowania;

7) niepowiadomienia kandydata lub członka komisji konkursowej o terminie posiedzenia komisji.

Bezspornie żadna z wymienionych w pkt 1–7 przesłanek nie obejmuje zaistniałego w niniejszej sprawie uchybienia przy formowaniu składu Komisji Konkursowej. Powyższy przepis nie pozwala zaś na stwierdzenie przez organ, w trybie § 8 ust. 2 Rozporządzenia, nieważności postępowania konkursowego w przypadku ujawnienia się innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Zdaniem Sądu analiza wpływu wadliwości składu komisji konkursowej na wynik konkursu jest niemożliwa, gdyż inna byłaby bezwzględna większość wymagana przy wyłanianiu kandydata na stanowisko objęte konkursem w komisji w składzie 11-osobowej a inna w 12-osobowej; dałoby to różny wynik nawet zakładając, że przedstawiciele związków zawodowych głosowali obaj przeciw kandydaturze skarżącego i to zarówno w składzie pierwszej komisji jak i w komisji ewentualnie zmienionej zaskarżoną uchwałą.

Wskazał, że w wyroku w sprawie IV SA/Po 1173/12 uznano, iż głos oddany przez osobę nieuprawnioną (która nie powinna znajdować się składzie organu podejmującego głosowaną uchwałę) jest nieważny. Jednakże nieważny głos tylko wtedy prowadzi do nieważności uchwały, jeżeli bez nieważnego głosu uchwała nie zostałaby podjęta. Liczy się zatem wpływ wadliwego aktu głosowania na wynik głosowania. Jeżeli ważne głosy tworzą wystarczającą większość, nie ma podstaw, by kwestionować skuteczność uchwały. Ponadto uznano, że formalnie zaskarżona uchwała (wówczas uchylająca uchwałę nr [...], obecnie ją zmieniająca) została podjęta "poza ramami postępowania konkursowego – bo to postępowanie, jak wynika z § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia zakończyło się już z chwilą wybrania przez Komisję Konkursową kandydata na stanowisko objęte konkursem tj. w dniu [...] września 2012r", a także, że "organ powiatu nie jest władny do zmiany lub uchylenia uchwały własnej z mocą wsteczną" – co "przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały". Sąd I. instancji wskazał, że ww. ustalenia wiążą Sąd w niniejszej sprawie. Podstawę tego związania stanowi art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zarząd Powiatu C., reprezentoiwany przez prefesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I. Instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi..

Skarżący kasacyjnie podniósł następujące zarzuty:

naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłową ocenę zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, a mianowicie niewłaściwe zastosowanie art. 46 ust 1 pkt 2 i ust. 2 u.dz.l. w związku z § 3 pkt.1, § 5, § 6, § 10 pkt.2 lit d Rozporządzenia;

Naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

art 50 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p., poprzez dopuszczenie skargi, podczas gdy ze skarżonej uchwały o charakterze materialno-technicznym nie wynika żadne prawo ani uprawnienie skarżącego;

art. 147 §1 p.p.s.a przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w skardze wymienionych, w szczególności naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP;

art. 1 i art. 3 § 2 pkt.6 p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania przez organ administracji, a to zastosowania przepisów art. 154 w zw. z art. 6 , art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.").;

art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, w szczególności dla wyjaśnienia, czym kierował się organ w zakresie ochrony interesu społecznego;

art. 170 p.p.s.a poprzez niedokonanie żadnych własnych ustaleń, powielenie ocen i wniosków z innej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skarżącego kasacyjnie, iż w sprawie została naruszony przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p.

W skazać należy, że zgodnie z treścią art. 49 ust. 5 u.dz.l. z kandydatem wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4 na stanowisko określone w ust. 1 pkt 2–5 kierownik nawiązuje stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Z powyższego przepisu wynika, że osobie wybranej w drodze konkursu przysługuje roszczenie o nawiązanie stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. W niniejszej sprawie E. Z. został wyłoniony w drodze konkursu na stanowisko zastępcy dyrektora ds. medycznych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej – Szpitala Powiatowego, dlatego bez wątpienia przysługuje mu roszczenie o nawiązanie z nim stosunku pracy. Mając zatem na uwadze, że zaskarżona uchwała zmierza de facto do zniesienia z mocą wsteczną przeprowadzonego postępowania konkursowego, a co za tym idzie, anulowania jego wyników zgodzić się należy się z Sądem I. instancji, że godzi ona w interes prawny E. Z..

Za niezrozumiały należy uznać także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu. Wprawdzie skarżący kasacyjnie nie wskazał w treści zarzutu jakiego dowodu Sąd I. instancji nie przeprowadził, jednakże z treści uzasadnienia wynika, że Sąd przy wydawaniu wyroku nie wziął pod uwagę orzeczenia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. sygn. akt [...] uznającego słuszność przesłanek wypowiedzenia stosunku pracy E. Z. przez Szpital Powiatowy w T., które zapewne miałyby znaczenie w dalszej procedurze konkursowej z punktu widzenia interesu społecznego.

Podnieść należy, że w niniejszej sprawie podstawą uwzględnienia skargi przez Sąd I. instancji było uznanie, że organ nie miał podstaw prawnych do wydania zaskarżonej uchwały, zatem Sąd nie był zobowiązany do badania prawidłowości przeprowadzenia procedury konkursowej czy też pobudek jakimi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej uchwały.

Za niezasadny natomiast uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji treści art. 170 p.p.s.a.

W ocenie Sądu I. instancji związany on jest ustaleniami dokonanymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1173/12. Treść art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadku w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym tj. m.in. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1939/12 co do zasady mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej objęta jest jedynie sentencja wyroku, a nie jej uzasadnienie. Jednakże powaga rzeczy osądzonej rozciąga się również na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1054/08.

Zwrócić należy uwagę, że powołany powyżej wyrok stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu C. z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie uchylenia uchwały z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. W wyroku tym Sąd już przesądził, że przedmiotowe postępowanie konkursowe zakończyło się z chwilą wybrania przez Komisję Konkursową E. Z. na stanowisko zastępcy dyrektora ds. medycznych Szpitala Powiatowego w T. tj. w dniu [...] września 2012 r. jak również, iż organ powiatu nie jest władny do zmiany lub uchylenia uchwały własnej z mocą wsteczną. Niedopuszczalne zatem byłoby w niniejszej sprawie dokonanie sprzecznych ustaleń tj., iż zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała z dnia [...] maja 2013 r. została wydana, tak jak oczekuje tego skarżący kasacyjnie, w toku postępowania konkursowego. Skoro w prawomocnie wydanym wyroku wskazano, że przedmiotowe postępowanie konkursowe zakończyło się w dniu [...] września 2012 r., nie można uznać, że uchwała z dnia [...] maja 2013 r. została wydana w jego toku. Ponadto, skoro w ww. prawomocnie wydanym wyroku Sąd przesądził, że organ powiatu nie jest władny do zmiany lub uchylenia uchwały własnej z mocą wsteczną to w niniejszej sprawie Sąd nie mógł dokonać innej oceny prawnej.

To, że Sąd I. instancji prawidłowo powołał się na treść prawomocnego wyroku z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1173/12 wynika także z treści art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Skoro bowiem zaskarżona uchwała dotyczyła zmiany uchwały z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], Sąd winien wziąć pod uwagę dokonaną w prawomocnym wyroku ocenę prawną w dotyczącą możliwości wzruszenia uchwały z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] jak i dokonanych już ustaleń w zakresie przedmiotowego postępowania konkursowego.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała skutkowałaby zmianą uchwały z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] z mocą wsteczną. Jak bowiem wskazano w powyżej, postępowanie konkursowe zakończyło się z chwilą wybrania przez Komisję Konkursową E. Z. na stanowisko zastępcy dyrektora ds. medycznych Szpitala Powiatowego w T. tj. w dniu [...] września 2012 r. Zaskarżona uchwała została wydana natomiast w dniu [...] maja 2013 r. zatem po zakończeniu postępowania konkursowego. Mając natomiast na uwadze treść art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. Sąd I. instancji związany był oceną prawną jak i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r. w którym już przesądzono, iż organ powiatu nie jest władny do zmiany lub uchylenia uchwały własnej z mocą wsteczną.

Na niniejsze rozstrzygnięcie nie mógł mieć wpływu wydany przez Sąd Okręgowy w [...] wyrok z dnia [...] lipca 2013 r. sygn. akt [...] uznający zasadność przesłanek wypowiedzenia stosunku pracy E. Z. przez Szpital Powiatowy w T. Jak już bowiem wyjaśniono powyżej, podstawą stwierdzenia nieważności uchwały było uznanie, że organ nie miał podstaw pranych do jej podjęcia, zatem Sąd nie był zobowiązany do badania prawidłowości przeprowadzenia procedury konkursowej czy też pobudek jakimi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej uchwały.

Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że zarzut skarżącego kasacyjnie w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należy za bezzasadny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.