Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 805/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "O." Spółka z o. o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 779/12 w sprawie ze skargi "O." Spółka z o. o. z siedzibą w N. na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu suplementów diety oddalono skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 805/13

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. (II SA/Rz 779/12), po rozpoznaniu skargi O. Spółka z o.o. w N., na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie, z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu suplementów diety, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Dębicy (zwany dalej PPIS) decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...], orzekł o zakazie wprowadzenia do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej suplementów diety zawierających w składzie betainę o nazwach KNOCKOUT, CELL PUMP MONSTER CAPS, CREAFUSION MASSACRA CAPS, FAT BURNER PLUS, CREAFUSION MASSACRA EPISODE 2. Organ pierwszej instancji uznał, że ze względu na obecność betainy w składzie tych produktów jest to rodzaj żywności definiowanej jako nowa żywność w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 17 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Betaina jako nowa żywność była przedmiotem oceny przewidzianej przepisami rozporządzenia (WE) nr 258/97 dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności w 2005 r. Na postawie tej oceny Komisja Europejska wydała decyzję z dnia 25 lipca 2005 r. o odmowie wprowadzenia do obrotu betainy jako nowej żywności lub nowego składnika żywności. Zauważono, że od czasu wydania decyzji nr [...] żaden podmiot nie wystąpił do Komisji Europejskiej z wnioskiem o dopuszczenie betainy jako nowej żywności, w związku z czym postanowienia art. 1 decyzji w brzemieniu: Betaina nie może zostać wprowadzona do obrotu we Wspólnocie jako żywność lub składnik żywności, są w dalszym ciągu obowiązujące. Organ stwierdził, iż zasadne jest wykorzystanie uprawnień przewidzianych przez art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. UE nr L 191), który stanowi, iż w sytuacji gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje działania zapewniające, aby podmiot gospodarczy zastosował środki zaradcze.

Odwołanie od decyzji P. złożyła Spółka O. Sp. z o.o. reprezentowana przez Prezesa Zarządu Spółki. Opisanej decyzji zarzucono: 1) wydanie jej bez zakończenia postępowania wyjaśniającego, a w szczególności bez uzyskania stanowiska Komisji Europejskiej, 2) wydanie jej bez ostatecznego rozstrzygnięcia przez WSA w Rzeszowie skargi na postanowienie P. utrzymujące postanowienie organu w przedmiocie wniosku o wystąpienie do KE i zawieszenie postępowania, 3) pominięcie w podstawach prawnych decyzji administracyjnej KE w sprawie betainy, 4) naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a. polegające na braku uzasadnienia faktycznego oraz braku wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, 5) pominięcie oczywistych i ogólnie dostępnych danych na temat wykorzystania żywieniowego i bezpieczeństwa betainy oraz jej obecności w obrocie w innych państwach członkowskich oraz brak podjęcia wysiłku w celu wyjaśnienia statusu betainy w Czechach, Włoszech i innych państwach członkowskich UE, 6) oparcie decyzji na wątpliwościach GIS, co do kwalifikacji i bezpieczeństwa betainy wyrażanych w stanowisku GIS, bez własnej oceny, 7) brak szczegółowego odniesienia się organu do stanowisk stron przedstawionych w trakcie postępowania, a w szczególności opinii prawnej z 2005 r., 8) pominięcie i brak odniesienia się do stanowiska KE dotyczącego statusu nowej żywności dla substancji wykorzystywanych w suplementach diety. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła na podstawie art. 138 K.p.a. o uchylenie decyzji PPIS.

Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie (dalej zwany PPWIS) na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. znak sprawy [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. PPIS w Dębicy zastosował art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27.01.1997 r. po uprzednim bezsprzecznym ustaleniu, że sprawa dotyczy środków spożywczych, do których dodano betainę jako składnik, a z kolei dostępne, wiarygodne dane w kwestii bezpieczeństwa betainy, jako żywności, w tym składnika żywności jednoznacznie wskazują, że jej bezpieczeństwo nie zostało udowodnione. Odpowiadając na zarzut, że zaskarżonej decyzji nie nadano na podstawie, art. 77 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ani K.p.a., rygoru natychmiastowej wykonalności, stwierdzono, że trudno uznać, aby w przypadku, gdy decyzja jest wydana w oparciu o art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 organ ją wydający był zmuszony opatrzyć ją automatycznie klauzulą o rygorze natychmiastowej wykonalności. Spółka zarzuciła organom administracji odrzucenie decyzji Komisji 2005/580/WE z dnia [...].07.2005 r. jako merytorycznego uzasadnienia dla wykluczenia bezpieczeństwa żywności zawierającej w składzie betainę. Tymczasem nie przedstawiła w tej materii żadnego argumentu uzasadniającego przedmiotowe żądanie. Według art. 29 ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia: Jeżeli środek spożywczy (...), znajduje się w obrocie w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, w powiadomieniu należy ponadto wskazać właściwy organ tego państwa, który został powiadomiony o wprowadzeniu środka spożywczego do obrotu lub zezwolił na wprowadzenie środka spożywczego do obrotu w tym państwie, załączając równocześnie kopię uprzedniego powiadomienia lub zezwolenia. Spółka nie dopełniła powyższego obowiązku w ramach powiadomienia GIS o pierwszym wprowadzeniu produktów do obrotu, dopiero na etapie toczącego się postępowania administracyjnego uporczywie twierdzi o zupełnie innym statusie betainy w ww. państwach, nie dowodząc tychże twierdzeń, a oczekując, że uczyni to organ P. Słusznie organ I instancji wydał zakaz wprowadzania do obrotu produktów Spółki zawierających betainę, gdyż te w ogóle nie były przedmiotem badań ani oceny co do ich bezpieczeństwa. Tożsame stanowisko prezentuje GIS, który decyzję Komisji [...] z dnia [...].07.2005 r. uczynił fundamentem prezentowanego stanowiska w sprawie betainy, jako składnika żywności. Według tego stanowiska, należy wyeliminować z rynku RP suplementy diety i środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego zawierające betainę z prostego powodu, że dla tych kategorii żywności nie było prowadzone dotychczas żadne postępowanie wyjaśniające. Jedyne stanowisko w sprawie betainy jako składnika żywności przedstawione jest w decyzji Komisji [...] z dnia [...].07.2005 r. Środki spożywcze zawierające w składzie betainę nie są dopuszczone do obrotu na terenie UE obecnie, nie znana jest również historia stosowania betainy do żywności przed 1997 r., stąd wprowadzanie do obrotu żywności z betainą na terenie Wspólnoty Europejskiej, w tym w RP jest nielegalne. Od czasu wydania decyzji Komisji żaden podmiot nie wystąpił do Komisji Europejskiej z wnioskiem o dopuszczenie betainy jako nowej żywności czy składników żywności do obrotu, w związku z czym postanowienie w art. 1 decyzji Komisji [...] w brzmieniu: Betaina nie może zostać wprowadzona do obrotu we Wspólnocie jako żywność lub składnik żywności, są w dalszym ciągu obowiązujące. Organ I, jak i II instancji nie musi, co więcej nie ma obowiązku żądać wyjaśnień od KE, jak interpretować jej postanowienia zawarte w decyzji Nr [...]. Organ I instancji ustalił fakty i okoliczności istotne dla sprawy z punktu widzenia mającej zastosowanie normy prawnej (produkty Spółki zawierające w składzie betainę, opinie, stanowiska, decyzje wspólnotowe i krajowe), dokonał subsumcji faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną (przepisy wspólnotowe i krajowe jak w podstawie prawnej decyzji) i wreszcie prawidłowo ustalił następstwa prawne faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej (orzeczenie w zaskarżonej decyzji). Orzeczony w decyzji zakaz został umocowany prawnie i merytorycznie w sposób dostateczny. Zarzut wydania decyzji przez PPIS w Dębicy w sprawie produktów z dodatkiem betainy wobec braku rozstrzygnięcia skargi na postanowienie wszczynające postępowanie w tej sprawie przez WSA nie znajduje prawnego uzasadnienia. Organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, postanowienie to było ostateczne w trybie dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, w związku z czym w celu nadania ustawowego biegu sprawie, organ I instancji prawidłowo wydał decyzję administracyjną. Zarzut braku odniesienia się PPIS w Dębicy do "Opinii prawnej" z dnia [...].12.2005 r., sporządzonej przez T. K. jest chybiony, ponieważ organ komentuje przedłożony mu tekst podkreślając, że opinia ta przedstawiana była organowi już wcześniej (tzn. przed wszczęciem przedmiotowego postępowania). PPWIS nie dopatrzył się także naruszenia przez PPIS w Dębicy art. 7 K.p.a. Bez wątpliwości, w obliczu posiadanych danych o bezpieczeństwie betainy dodanej do żywności, podjęcie decyzji rozstrzygającej co do jej pozostawania na rynku wymagało nadzwyczaj skrupulatnego przemyślenia i oceny ryzyka związanego z jej konsumpcją.

Skargę na decyzję PPWIS wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka O. S.A. Strona zarzuciła działaniom organów:

1) zaaprobowanie wydania decyzji w I instancji bez zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji tj. w szczególności bez uzyskania stanowiska Komisji Europejskiej (KE) w kwestii, czy wydana przez nią decyzja dotycząca betainy, na którą organ I i II instancji powoływały się obszernie w uzasadnieniu do swoich decyzji, choć nie traktowały ich jako podstawy prawnej swoich decyzji, może być wyłącznym powodem zakazania wprowadzania do obrotu środków spożywczych niewytwarzanych przez adresata decyzji KE oraz zawierających inną ilość betainy i inną jej postać oraz inny sposób zastosowania niż wzmiankowane w decyzji KE, tj. w szczególności naruszenie art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

2) wydanie decyzji bez ostatecznego rozstrzygnięcia przez WSA w Rzeszowie skargi na postanowienie PPWIS w Rzeszowie utrzymujące postanowienie organu I instancji w przedmiocie wniosku o wystąpienie do KE i zawieszenia postępowania - uchylenie postanowienia PPWIS w Rzeszowie spowoduje konieczność ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż postanowienie organu I instancji przestanie być ostateczne;

3) pominięcie jako podstawy prawnej decyzji KE w sprawie betainy, pomimo tego że obszerne fragmenty uzasadnienia organu I instancji (str. 3, 5 i 6) odwołują się do decyzji KE do tego stopnia, że staje się ona wyłączną podstawą dla wydanej przez ten organ a tym samym przez organ II instancji decyzji;

4) naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia faktycznego oraz braku wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji z przytoczeniem właściwych przepisów prawa, w szczególności w odniesieniu do rozporządzeń [...] stanowiących podstawę prawną decyzji w I instancji (odniesienie do rozporządzenia [...] opiera się na uprzednim założeniu, że betaina jest nową żywnością, co oznacza, że rozporządzenie to nie jest podstawą dla uznania betainy za nową żywność, oraz do decyzji KE w sprawie betainy wydaną na podstawie ww. rozporządzenia, której znaczenie w sprawie strona wielokrotnie kwestionowała);

5) pominięcie oczywistych i ogólnie dostępnych danych na temat wykorzystywania żywieniowego i bezpieczeństwa betainy w suplementach diety oraz jej obecności w obrocie w innych państwach członkowskich, a także brak podjęcia wysiłku w celu wyjaśnienia statusu betainy w Czechach, Włoszech i innych państwach członkowskich przy wykorzystaniu zasady wzajemnej współpracy organów państw członkowskich UE i oparcie decyzji na ewidentnych spekulacjach co do tego statusu, tj. w szczególności naruszenie art. 11 k.p.a., statuującego zasadę przekonywania i wyjaśniania;

6) oparcie decyzji w I i II instancji na wątpliwościach GIS co do kwalifikacji i bezpieczeństwa betainy wyrażonych w stanowisku GIS, które, zdaniem organów należy przestrzegać bez własnej oceny sprawy przez organy administracji;

7) brak szczegółowego odniesienia się organu I i II instancji do stanowisk strony przedstawionych w trakcie postępowania, a w szczególności opinii prawnej z 2005 r.;

8) pominięcie i brak odniesienia się do stanowiska KE dotyczącego statusu nowej żywności dla substancji wykorzystywanych w suplementach diety przed 1997 r., co zostało podniesione w odwołaniu, a tym samym naruszenie art. 7, 8 i 11 k.p.a.

9) naruszenie ustawy o języku polskim poprzez przywołanie w uzasadnieniu dokumentów nieprzetłumaczonych na język polski, w szczególności opinii EFSA w sprawie betainy z 2005 r.

PPWIS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu większość zarzutów wniesionych w skardze stanowi wierne powtórzenie zarzutów zawartych w skardze do WSA na postanowienie PPWIS z [...] marca 2012 r. znak [...] o odmowie zawieszenia postępowania. Skarga w tej sprawie została oddalona wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r. [...]. Według Organu żaden z przytoczonych przez skarżącą argumentów nie powinien zyskać akceptacji Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę stwierdził, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zwanej dalej "ustawą". Według art. 3 ust. 3 ustawy suplement diety to środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny.

Dalej Sąd wskazał, że objęty zakazem rodzaj żywności zawiera w swym składzie betainę, zaliczaną do tzw. nowej żywności. Z kolei nowa żywność to żywność i składniki żywności, do których ma zastosowanie rozporządzenie (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczące nowej żywności i nowych składników żywności – art. 3 ust. 3 pkt 17 ustawy. Cytowane rozporządzenie nr 258/97 w art. 1 ust. 1 precyzuje, że "niniejsze rozporządzenie dotyczy wprowadzenia do obrotu we Wspólnocie nowej żywności lub nowych składników żywności", a w art. 3 ust. 1 "żywność i składniki żywności objęte zakresem niniejszego rozporządzenia nie mogą stanowić zagrożenia dla konsumenta, wprowadzać konsumenta w błąd, różnić się w takim stopniu od żywności i składników żywności, które mają zastępować, że ich zwykłe spożycie może być niekorzystne żywieniowo dla konsumenta".

Według Sądu betaina jako nowa żywność była przedmiotem oceny przewidzianej procedurami Rozporządzenia (WE) nr 258/97 dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności w 2005 roku. W wyniku tej oceny wydana została Decyzja Komisji Europejskiej z dnia [...] lipca 2005 r. odmawiająca wprowadzenia do obrotu betainy jako nowej żywności lub nowego składnika żywności zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 258/97, nr 2005/580/EC (Dz. Urz. UE L199). W/w decyzja Komisji Europejskiej w punkcie 896 odwołuje się do opinii Europejskiego Urzędu d.s. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA): "Komisja Wspólnot Europejskich uwzględniając traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, uwzględniając rozporządzenie (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczące nowej żywności i nowych składników żywności w szczególności jego art. 7 oraz to iż Europejski Urząd d.s. Bezpieczeństwa Żywności stwierdził w swojej opinii (...) produkt ten nie powinien więc zostać wprowadzony do obrotu we Wspólnocie, ponieważ nie udowodniono, że spełnia kryteria ustanowione w art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 258/97".

Według art. 8 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. "właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakazuje wycofanie z obrotu na terytorium RP jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych w niniejszym dziale". Cytowany przepis znajduje się w Dziale II, w którym uregulowano m.in. kwestię wymagań zdrowotnych żywności. Przepis art. 6 ustawy stanowi "środki spożywcze niespełniające wymagań określonych w przepisach niniejszego działu wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywienia nie mogą być wprowadzone do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej".

Ponadto Sąd wskazał, że "pozostałe zarzuty skargi są bez znaczenia orzeczniczego".

W skardze kasacyjnej wywiedzionej przez O. Sp. z o.o. w N. zarzucono wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa procesowego, jak i materialnego.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub niewłaściwą interpretację, podniesiono naruszenie:

- art. 75 § 1 k.p.a. - poprzez brak uchylenia decyzji, która została oparta na postępowaniu przeprowadzonym bez należytego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego;

- art. 80 k.p.a. w związku z art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak uchylenia decyzji wydanej w sytuacji braku oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym w szczególności podniesionego przez stronę faktu pozostawania w obrocie przedmiotowej substancji w innych państwach członkowskich UE, w sytuacji gdy przepisy UE dotyczące suplementów diety i nowej żywności są zharmonizowane (odpowiednio dyrektywa 2002/46/WE i rozporządzenie 258/97) oraz gdy w UE obowiązuje zasada swobodnego przepływu towarów;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak kontroli decyzji organu I instancji;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., których naruszenie lub nieuwzględnienie skutkowało dowolną oceną materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Odnośnie naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie przepisów prawa wskazanych w skardze do Sądu I instancji na decyzję organu administracji, poprzez ich niewłaściwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w tym w szczególności naruszenie:

- decyzji KE Nr [...] poprzez uznanie, że stanowi ona jakąkolwiek podstawę do zakazu wprowadzania do obrotu przedmiotowych suplementów diety, w sytuacji gdy decyzja ta dotyczy zupełnie innej, precyzyjnie zdefiniowanej kategorii żywności niż ta, która była przedmiotem decyzji, na co Sąd wyraźnie wskazał w swoim wyroku, którego uzasadnienie odnosi się do braku możliwości wprowadzenia do obrotu we Wspólnocie produktu zupełnie innego niż przedmiotowe suplementy diety;

- rozporządzenia 258/97 poprzez uznanie, że przedmiotowe suplementy diety wypełniają kryteria zawarte w tym rozporządzeniu, w sytuacji gdy nic takiego nie wynika z przeprowadzonych postępowań dowodowych, w tym w szczególności z decyzji KE Nr [...] oraz z cytowanej w wyroku opinii E., która nie dotyczy suplementów diety będących przedmiotem decyzji wydanych w I i II instancji;

- art. 6 i art. 8 ustawy, które nie mogą być zastosowane w sytuacji, gdy nie stwierdzono innych naruszeń prawa.

Zdaniem Skarżącej kasacyjnie zarzuty podniesione w skardze na decyzję organu odwoławczego nie zostały przez Sąd I instancji rozpoznane, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem Sąd I instancji rozpoznał zarzuty skargi, to uwzględniłby skargę. Do podobnego skutku doprowadziłoby Sąd I instancji stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego. Zdaniem Skarżącej uzasadnienie Sądu jest zdawkowe i dowodzi, że Sąd nie rozpoznał jej zarzutów i argumentów.

Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie poddał żadnej ocenie twierdzeń Skarżącej, że decyzja KE Nr [...], a co za tym idzie rozporządzenie 258/97 nie mogą być podstawą do zakwestionowania obecności betainy w przedmiotowych suplementach diety, gdyż nie dotyczy ona betainy jako takiej, a jedynie konkretnych środków spożywczych zawierających znaczną ilość betainy, o wiele większą niż zawarta w przedmiotowych suplementach diety. Zaniechanie to stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W szczególności Sąd nie ustosunkował się do stanowiska strony wyrażanego od samego początku postępowania administracyjnego, zgodnie z którym decyzja [...] nie dotyczy betainy jako takiej ani suplementów diety z betainą, ale precyzyjnie zdefiniowanych środków spożywczych i precyzyjnie zdefiniowanej ilości betainy różnej od ilości zawartych w przedmiotowych suplementach diety.

Skarżąca kasacyjnie podniosła także, że nie jest prawdziwe stwierdzenie Sądu, iż stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Dowodzi tego chociażby 4 zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie polega na braku uzasadnienia faktycznego. Ponadto Sąd I instancji nie tylko nie wskazał, które ustalenia zostały przezeń przyjęte, a które nie, ale nawet nie stwierdził, co ustalił.

Podniesiono także, że Sąd w wyroku nie przeprowadził kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, co stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji winien rozpatrzyć sprawę również w zakresie nieobjętym skargą. W szczególności Sąd nie przywołał istotnych fragmentów opinii EFSA, na które strona zwracała uwagę w trakcie postępowania. Ponadto Sąd nie odniósł się do wydruku z bazy danych [...], z której nie wynika, by betaina jako taka była uznawana za nową żywność.

Skarżąca zauważyła, że Sąd I instancji nie zajął się także aspektem interpretacji zastosowanych w sprawie decyzji [...] i rozporządzenia 258/97, to jest tym, że są to akty prawne obowiązujące w całej UE. Tymczasem produkty z betainą znajdują się w obrocie w Czechach, Włoszech, Finlandii i innych państwach UE. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że naruszeniem prawa jest zastosowanie decyzji [...], a co za tym idzie rozporządzenia 258/97 i przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w odniesieniu do produktów, których decyzja ta w ogóle nie dotyczy. W szczególności Sąd nie dostrzegł, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia 258/97 stanowi, że składniki żywności objęte zakresem tego rozporządzenia nie mogą stanowić zagrożenia dla konsumentów, wprowadzać konsumenta w błąd, różnić się w takim stopniu od żywności i składników żywności, które mają zastępować, że ich zwykłe spożycie może być niekorzystne żywieniowo dla konsumenta. Ocena zawarta w decyzji [...] i opinii [...] została dokonana w stosunku do zupełnie innych ilości betainy i innych produktów niż stosowane przez skarżącą.

Uzasadniając zarzuty naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podniesiono, że organy nie dokonały ustaleń, czy przed 1997 r. występowały w UE suplementy diety z betainą, do czego skłania opinia [...], oraz nie zajęły się statusem produktów z betainą w innych państwach członkowskich EU, a także nie pochyliły się nad rzeczywistym zakresem podmiotowym i przedmiotowym opinii [...] i decyzji [...] z 2005 r., stanowiących istotne dowody w sprawie.

Do skargi kasacyjnej została dołączona kopia tłumaczenia przez tłumacza przysięgłego języka fińskiego pisma dotyczącego przyjęcia zgłoszenia suplementu diety (karty 156-157 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest: art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., jak i zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji sanitarnej nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z kolei Sąd I instancji nie naruszył przepisów procedury sądowoadministracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie tego Sądu. Istota zarzutów odnoszących się naruszenia przepisów procedury administracyjnej sprowadza się do tego, że zdaniem Skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji błędnie przyjął ocenę materiału dowodowego, dokonaną przez organy administracji sanitarnej, za prawidłową, a także zaakceptował niedopuszczenie przez organy wszelkich możliwych dowodów w sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy uczyniły zadość wymogom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem ustaliły wszystkie istotne okoliczności w sprawie. Nie dokonały też wybiórczej, dowolnej oceny materiału dowodowego, ale swobodnej oceny materiału dowodowego w ramach art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tak też postąpiły organy nadzoru sanitarnego w niniejszej sprawie oceniając okoliczności, których Skarżąca w istocie nie kwestionuje, a mianowicie: wprowadzenia przez Skarżącą do obrotu produktów - suplementów diety zawierających w swoim składzie betainę oraz okoliczności, że od daty wydania przez Komisję Wspólnot Europejskich decyzji Nr [...] organ ten nie orzekał ponownie w kwestii wprowadzenia betainy do obrotu. Skoro wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione, to organy nie mogły uchybić art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce gdyby organy nie dopuściły dowodu mogącego mieć znaczenie dla oceny sprawy. W toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że do takich uchybień doszło. Nie zostały naruszone także zasady wymienione w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, jak również przepis art. 107 § 3 k.p.a. Decyzje organów obu instancji zawierają obszerne uzasadnienia, które składają się z uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego. Zarówno w decyzji pierwszej jak i drugiej instancji przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego oraz wskazano normy prawa materialnego, które mają w sprawie zastosowanie. Istotnie składnia i słownictwo uzasadnień decyzji organów sanitarnych w wielu częściach są zawiłe. Wynika to niewątpliwie z hermetyczności słownictwa dotyczącego suplementów diety i nowej żywności. Jednakże ta okoliczność nie mogła stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów sanitarnych, gdyż nie stanowi to naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu stanu sprawy w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i z jakich powodów przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowo-administracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło w postępowaniu przed organami sanitarnymi do naruszenia prawa. Niewątpliwa lakoniczność wypowiedzi Sądu I instancji i enigmatyczne stwierdzenie, że "pozostałe zarzuty skargi są bez znaczenia orzeczniczego", nie uzasadniały uchylenia kwestionowanego wyroku w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a także w oparciu o powołane wyżej przepisy k.p.a. Uzasadnienie kwestionowanego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy określone w tym przepisie. Sąd ocenił stanowisko skarżącej, podzielając ustalenia organów w zakresie stanu faktycznego i nie dostrzegając naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięć wydanych przez te organy. Sąd I instancji nie miał przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331; wyrok NSA z dnia 10.01.2014 r., I OSK 2111/13).

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak kontroli decyzji organu I instancji. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. ma miejsce, wówczas gdy sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonuje oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub nie bierze pod uwagę z urzędu, niepodniesionych przez stronę, a obiektywnie istniejących naruszeń prawa (wyrok NSA z 20.12.2012 r. II OSK 1580/11, LEX nr 1367333; wyrok NSA z 11.09.2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068).

Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż rozpoznał sprawę tę samą sprawę, która była przedmiotem procedowania organów. Ponadto Skarżąca nie wykazała w skardze kasacyjnej naruszeń prawa, które miały miejsce a których nie zauważył z urzędu Sąd I instancji. Jak wynika z akt postępowania oraz uzasadnienia wyroku Sądu I instancji decyzja organu I instancji była także przedmiotem oceny tego Sądu i w świetle okoliczności sprawy ocena ta jest prawidłowa.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zmusza sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809).

W zarzutach skargi kasacyjnej Skarżąca podnosi między innymi naruszenie przepisów wskazanych w skardze do Sądu I instancji. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, wskazać należy, że nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego dociekanie, które z zarzutów wskazanych w skardze do Sądu I instancji Skarżąca kasacyjnie ma na myśli. Ponadto formułując ten zarzut, Skarżąca podnosi naruszenie prawa materialnego, używając określenia "w tym w szczególności" (strona 2 skargi kasacyjnej, wersy 15-16 od dołu). Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza ich wskazanie w piśmie procesowym, jakim jest skarga kasacyjna. Wymogu przytoczenia podstaw kasacyjnych nie spełnia odesłanie do przepisów wskazanych w skardze do Sądu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu określonego w skardze jako naruszenie prawa materialnego - decyzji [...] - poprzez uznanie, że stanowi ona podstawę do wprowadzenia zakazu obrotu przedmiotowych suplementów diety, w pierwszej kolejności należało wyjaśnić charakter prawny decyzji organu Wspólnoty i ewentualne związanie organów oraz sądów państw członkowskich taką decyzją. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że decyzje, o których mowa w art. 288 TFUE (dawny art. 249 akapit 4 TWE), określają ich indywidualnych adresatów i sytuacje, do których mają one zastosowanie. W tym sensie decyzje zbliżają się do konstrukcji aktów administracyjnych. Różnią się one od rozporządzeń tym, że odnoszą się do skonkretyzowanej liczby adresatów, natomiast od dyrektyw odróżnia je przede wszystkim to, że określają tryb i środki urzeczywistnienia zawartego w nich nakazu albo zakazu. Decyzją jest akt organu Wspólnoty, który jest wiążący w całości oraz który wiąże podmioty, do których jest adresowany (A. Wróbel, w: Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), red. A. Wróbel, Zakamycze 2004, wydanie II, s. 123).

Powołana decyzja Komisji z dnia [...] lipca 2005 r. [...] (Dz.U. [...]) składa się z dwóch artykułów. W artykule 1 Komisja orzeka, że betaina nie może zostać wprowadzona do obrotu we Wspólnocie jako żywność lub składnik żywności. Z kolei według artykułu 2 decyzja ta jest skierowana do F.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez uznanie, że powołana decyzja Komisji stanowi podstawę do wprowadzenia zakazu betainy do obrotu, wskazać należy, że organy obu instancji odnosiły się w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć do tej decyzji, uznając jej ważką wartość interpretacyjną odnośnie klasyfikowania betainy jako nowej żywności i możliwości wprowadzenia jej do obrotu. Organ odwoławczy zauważył, że "decyzja Komisji [...] jest argumentem, dowodem merytorycznym w sprawie" (strona 11 uzasadnienia). Jednakże ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie powoływały w sentencjach swoich orzeczeń decyzji Komisji jako podstawy rozstrzygnięcia. Także Sąd I instancji w swojej argumentacji wspomniał o wydaniu w/w decyzji Komisji, wskazując jednak, że podstawą rozstrzygnięcia w sprawie są przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Nie mogło zatem w sprawie dojść do naruszenia prawa materialnego w postaci błędu wykładni tejże decyzji Komisji, gdyż Sąd I instancji jedynie wspomniał o jej wydaniu. Błąd wykładni mógłby mieć miejsce gdyby Sąd I instancji dokonał interpretacji postanowień wspomnianej decyzji Komisji.

Nie miało miejsca także naruszenie prawa materialnego w postaci błędu subsumcji. Błąd subsumcji polega na zastosowaniu w sprawie normy prawa materialnego, która nie powinna być zastosowana bądź na niezastosowaniu normy prawa materialnego, która winna być w sprawie zastosowana. Jak wynika z argumentacji skargi kasacyjnej Skarżąca dopatruje się błędu subsumcji polegającego na bezpodstawnym zastosowaniu wspomnianej decyzji Komisji w sprawie. Jak już zostało wspomniane Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu odwoławczego w zakresie interpretacji przepisów prawa materialnego, który wprawdzie wskazał na znaczenie tej decyzji w zakresie interpretacji przepisów dotyczących żywności, to jednak nie powołał jej jako podstawy rozstrzygnięcia. Skoro powołana decyzja Komisji nie stanowiła podstawy rozstrzygnięcia organu odwoławczego to Sąd I instancji nie mógł popełnić błędu subsumcji polegającego na zaaprobowaniu stanowiska organu, że decyzja Komisji stanowi podstawę do wprowadzenia zakazu betainy.

Naruszenia art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zwanej dalej "ustawą", Skarżąca kasacyjnie dopatruje się w niezasadnym ich zastosowaniu. Art. 8 ustawy stanowi, że właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny w drodze decyzji zakazuje wprowadzania do obrotu lub nakazuje wycofanie z obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych w dziale II ustawy. Ocena poprawności zastosowania art. 8 ustawy w rozpoznawanej sprawie wymaga zatem udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zgodne z prawem jest stanowisko, iż wprowadzenie przez Skarżącą betainy do obrotu nie spełnia warunków przewidzianych w przepisach działu II ustawy. Powołany przepis art. 8 znajduje się w dziale II ustawy. Zatem kompetencja organu wynikająca z normy art. 8 ustawy w zakresie wprowadzenia zakazu obrotu lub wycofania z obrotu suplementu diety dotyczy sytuacji, w której produkt nie spełnia wymagań określonych dla tego środka wyrażonych w całym dziale II ustawy. Artykuł 6 ust. 1, umieszczony w dziale II ustawy, stanowi, że środki spożywcze niespełniające wymagań określonych w przepisach niniejszego działu wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności, nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei według art. 121 ust. 1 ustawy w przypadku wątpliwości, czy żywność wprowadzana do obrotu była dotychczas stosowana w celu żywienia ludzi, podmiot działający na rynku spożywczym jest obowiązany przedstawić, na żądanie właściwego organu urzędowej kontroli żywności, dokumentację potwierdzającą historię stosowania tej żywności oraz określającą, w jakiej postaci żywność ta lub jej składniki były stosowane w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r. Ustęp 2 powołanego artykułu stanowi, że w przypadku braku dokumentacji, o której mowa w ust. 1, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97.

Według stanowiska organu odwoławczego zakaz handlu suplementami diety zawierającymi betainę wynika z braku miarodajnych danych odnośnie bezpieczeństwa tychże produktów. To z kolei obliguje organy sanitarne do orzeczenia o zakazie wprowadzenia do obrotu tych produktów. Jako argument na poparcie tego stanowiska organ wskazał na powołaną decyzję Komisji z [...] lipca 2005 r. nr [...], odmawiającą wprowadzenia do obrotu betainy jako nowej żywności. Przypomnieć należy, że powołana decyzja Komisji dotyczy produktu w postaci i w składzie, w jakim był on przedmiotem wniosku. Przedmiotem decyzji Komisji nie były inne produkty zawierające betainę, w tym także produkty zawierające betainę, które wprowadza na rynek skarżąca kasacyjnie. Niewątpliwie okoliczności brane pod uwagę przy ocenie produktu powinny dotyczyć żywności lub jej składników, które są przedmiotem oceny. Jednakże decyzja Komisji ma niewątpliwie znaczenie prawne z punktu widzenia przedmiotu sporu, gdyż odnosi się do wprowadzania do obrotu betainy jako nowej żywności, w rozumieniu przepisów rozporządzenia WE nr [...]. W postanowieniach wstępnych decyzji Komisja odwołuje się do art. 3 ust. 1 rozporządzenia WE nr 258/1997 r., który stanowi między innymi, że żywność i składniki żywności objęte zakresem niniejszego rozporządzenia nie mogą stanowić zagrożenia dla konsumenta. Słusznie zatem organ uznał, że betaina, jako suplement diety w rozumieniu postanowień ustawy, jest jednocześnie nowym składnikiem żywności w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności. Z ustaleń organu, nie podważonych przez Skarżącą, wynika, że od daty wydania decyzji przez Komisję w 2005 r. nie ma informacji potwierdzających wprowadzenie betainy na rynek Wspólnoty. Powyższe ustalenia dawały podstawę organom nadzoru sanitarnego do wydania w oparciu o art. 8, w związku z art. 6 ustawy, zakazu wprowadzenia do obrotu na terytorium Polski suplementów diety zawierających w składzie betainę. Organy wykazały bowiem, że produkty wprowadzane do obrotu przez Skarżącą nie spełniają wymagań dotyczących bezpieczeństwa żywności w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy, albowiem od daty wydania decyzji Komisji w 2005 r., odnośnie betainy, nie ma żadnych danych co do bezpieczeństwa tego składnika żywności. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej, naruszenia art. 6 i art. 8 ustawy należało uznać za nieuzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77§ 1, art. 80, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., także i ten zarzut należało uznać za chybiony. Z wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organów administracji publicznej dążenia do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Innymi słowy regułą jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego ustalenia wszystkich dowodów i okoliczności ważnych z punktu widzenia danej sprawy nawet wówczas gdy strona postępowania zachowuje się w tym zakresie biernie. Jak wynika z powołanego już art. 121 ustawy ust. 1 ustawy powyższa zasada w rozpoznawanej sprawie doznaje ograniczenia. Według bowiem powołanego przepisu obowiązek wykazania bezpieczeństwa nowej żywności obciąża podmiot ją wprowadzający. Zatem to Skarżąca winna rozwiać wątpliwości organów w zakresie bezpieczeństwa żywieniowego wprowadzanych suplementów, czego, jak zostało wskazane, nie dokonała. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., bowiem nie było podstaw do uchylania decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy nie mógł uchybić także art. 136 k.p.a., gdyż nie było podstaw do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.