Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1957/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3, art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [....] lipca 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej W. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. nr [...] wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. orzekającej o sprzedaży T. i J. małżonkom R. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w W. wraz z urządzeniami służącymi do wspólnego użytku - utrzymało w mocy własną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że nieruchomość przy ul. [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279); z dniem 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy W., później Skarbu Państwa. Nieruchomość ta stanowiła własność T. S., który wnioskiem z dnia 7 października 1947 r. wystąpił o przyznanie własności czasowej do gruntu tej nieruchomości; orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1952 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło dawnemu właścicielowi – T. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości oraz stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] października 1952 r. nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne z dnia [...] sierpnia 1952 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 1988 r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. orzekł o sprzedaży T. i J. małżonkom R. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w W. wraz z udziałem stanowiącym 0,072 części budynku i urządzeń służących do wspólnego użytku oraz prawa użytkowania wieczystego 0,072 części działki oznaczonej jako [...], a w dniu [...] maja 1988 r. aktem notarialnym Rep A nr [...], T. i J. małżonkowie R. nabyli od Skarbu Państwa prawo własności lokalu nr [...] w domu położonym przy ul. [...] w W., wraz z udziałem stanowiącym 0,072 części budynku i urządzeń służących do wspólnego użytku oraz prawa użytkowania wieczystego 0,072 części działki.

Decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. w określonej w aktach notarialnych części, dotyczącej sprzedanych lokali nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku oraz gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali, została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził jej nieważność.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 1997 r. nr [...] uchylił orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1952 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] Burmistrz Gminy W. ustanowił na rzecz W. G. - następczyni prawnej dawnego właściciela, użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego 0,295 części gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako dz. ew. nr [...] analogicznej części budynku, w którym sprzedane zostało 10 spośród 17 lokali mieszkalnych.

W. G. w dniu 11 lipca 2006 r. wystąpiła z żądaniem stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] stycznia 1988 r. nr [...] orzekająca o sprzedaży T. i J. małżonkom R. lokalu mieszkalnego nr [...] została wydana z naruszeniem prawa lecz wywołała nieodwracalne skutki prawne poprzez zawarcie cywilnej umowy kupna-sprzedaży.

Zawiadomieniem z dnia 14 maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. poinformowało strony o wszczęciu postępowania nadzorczego w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1988 r., twierdząc w uzasadnieniu, że decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. w określonej w aktach notarialnych części, dotyczącej sprzedanych lokali nr w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku oraz gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali, została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził jej nieważność. W tej też jedynie części - wynoszącej 0,295 - gruntu zostało ustanowione przez Burmistrza Gminy W. użytkowanie wieczyste, zaś budynek w tej też tylko części powrócił do dawnych właścicieli. Zatem stwierdzenie nieważności dotyczy jedynie części decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, nie dotyczy natomiast lokali wskazanych w decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. wraz z częściami budynku im przynależnymi oraz odpowiadającymi im udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu, co oznacza, że przywrócenie stanu prawnego nastąpiło jedynie w odniesieniu do tej części nieruchomości, która dotyczy niesprzedanych lokali (oraz praw im przynależnych). Decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 1996 r. nie dokonuje natomiast restytucji stanu prawnego do okresu przed dniem 4 sierpnia 1952 r. w odniesieniu do tej części nieruchomości, która obejmuje sprzedane lokale (oraz prawa im przynależne), a więc nie dokonuje restytucji stanu prawnego w odniesieniu do będącego przedmiotem niniejszej sprawy lokalu nr [...]. W odniesieniu do wskazanej części nieruchomości (obejmującej sprzedane lokale) decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. pozostała zatem w obrocie prawnym, tak więc, zdaniem organu nadzorczego, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1988 r. o sprzedaży T. i J. małżonkom R. lokalu mieszkalnego nr [...], bowiem brak jest podstaw do ustalenia, iż w dacie wydawania tej decyzji Skarb Państwa rozporządzał mieniem, do którego nie miał prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że zgodnie z art. 16 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 156 kpa, jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętej wadliwościami kwalifikowanymi. Instytucja stwierdzenia nieważności może być uruchomiona wyłącznie wtedy, gdy istnieje duże prawdopodobieństwo, że decyzja zawiera wadę wymienioną w art. 156 § 1 kpa, z równoczesnym zastrzeżeniem, że zarzut potwierdza przepis materialnego prawa administracyjnego.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 września 1997 r. III SA 1425/96, w dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, iż jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (niepubl.).

Badanie zgodności z prawem decyzji ogranicza się więc do badania jej samej, abstrahując od skutków materialnych. W wyroku z dnia 28 listopada 1997 r. III SA 1134/96, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa (publ. ONSA z 1998 r., Nr 3, poz. 101).

Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 kpa wywołuje skutek prawny ex tunc, co oznacza, że decyzja taka jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Jeśli stwierdzenie nieważności dotyczyć będzie decyzji, na mocy której Skarb Państwa stał się właścicielem określonej nieruchomości, konsekwencją owego stwierdzenia będzie uznanie, że Państwo nigdy nie było właścicielem tejże nieruchomości, a posługiwało się wadliwym tytułem własności, uzyskanym z rażącym naruszeniem prawa (analogiczny pogląd przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 1998 r. I SA 1547/97, niepubl).

Jak stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności dotyczy jedynie części decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, nie dotyczy natomiast lokali wskazanych w decyzji z dnia [...] listopada 1996 r., co oznacza, że przywrócenie stanu prawnego nastąpiło jedynie w odniesieniu do części nieruchomości - tej części, która dotyczy niesprzedanych lokali (oraz praw im przynależnych). W pozostałej części, dotyczącej sprzedanych lokali, nie nastąpiło przywrócenie stanu prawnego nieruchomości, a zatem nie można twierdzić, ze Skarb Państwa nie mógł dysponować w tym zakresie nieruchomością. Zatem, jak słusznie wskazano w decyzji pierwszej instancji, w tym stanie prawnym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego.

A zatem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ustosunkowując się do zarzutów W. G. wskazało, iż stwierdzenie nieważności decyzji dokonuje restytucji (przywrócenia) stanu prawnego istniejącego przed wydaniem tej decyzji. Skutku ex tunc nie wywołuje natomiast żadne inne orzeczenie, w tym także orzeczenie stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1122/06, "(...) stwierdzenie nieważności decyzji usuwa decyzją z obrotu prawnego i nie tylko przywraca stan poprzedni lecz znosi jej skutki. Stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oznacza natomiast, że decyzja, choć wadliwa, pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne ".

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. G.; zarzucając naruszenie:

1. art. 10 § 1 kpa oraz art. 81 kpa polegające na zaniechaniu powiadomienia przez organ administracji stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;

2. błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1988 r. nie jest obarczona wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), albowiem Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. zezwalając osobom fizycznym na nabycie lokalu nr [...] dopuścił się rozporządzenia cudzą własnością, gdyż Skarb Państwa nie był właścicielem wspomnianego lokalu, nie było zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do wystawiania lokalu na sprzedaż dotychczasowym najemcom;

3. błędną wykładnię art. 156 § 2 kpa poprzez przyjęcie, iż w sytuacji gdy zostało stwierdzone, że decyzja o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej w odniesieniu do sprzedanych lokali wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie stwierdzono jej nieważność — niemożliwe jest stwierdzenie, iż decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz z uwagi na chroniącą działających w dobrej wierze nabywców rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 157 kpa w zw. z art. 158 kpa), podczas gdy NSA w uchwale składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4/98 wyraźnie potwierdził taką możliwość;

4. naruszenie art. 156 kpa poprzez zaniechanie dokonania oceny legalności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego nr [...] z dnia [...] stycznia 1988 r. oraz pominięcie zarzutów odnośnie tego orzeczenia wskazanych przez wnioskodawczynię w toku postępowania;

5. naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 12, 77 i art. 80 kpa poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy;

6. naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjmowanie przez organy administracji w ich dotychczasowej praktyce w sprawach analogicznych do przedmiotowej innych ustaleń, zgodnych z twierdzeniami skarżącej (decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r., decyzje SKO w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], co stanowi jawne naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa, statuującej obowiązek wydawania identycznych rozstrzygnięć w podobnych sytuacjach oraz przy podobnym lub analogicznym stanie faktycznym;

7. naruszenie art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia wnioskodawcom drogi do dochodzenia ich uzasadnionych roszczeń, podczas gdy art. 77 ust. 1 Konstytucji RP wprost stanowi, iż "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka postała mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej", i

- wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. W pierwszej kolejności podnieść należy, że przedmiotowa skarga była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 33/08 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...].

W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na zaniechanie organu orzekającego w poinformowaniu stron o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy celem zgłoszenia ewentualnych wniosków czy zajęcia stanowiska w sprawie, czym naruszył art. 10 § 1 kpa. Ponadto, prowadząc postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzorczy obowiązany jest dokonać kontroli legalności decyzji objętej taką kontrolą pod kątem istnienia co najmniej jednej z przesłanej pozytywnych ustanowionych w art. 156 § 1 kpa. Tymczasem treść uzasadnień obu decyzji organu nadzorczego wskazuje, że organ zajął się badaniem wyłącznie jednego tylko aspektu sprawy odnoszącego się do oceny legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] stycznia 1988 r. orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. Całość bowiem wywodów prawnych organu odnosi się do kwestii, czy z uwagi na treść decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 1996 r. dotyczącej oceny legalności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r., Skarb Państwa rozporządzał mieniem do którego miał prawo. Brak jest natomiast w treści obu decyzji rozważań organu co do tego, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad nieważności wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 kpa. Nie wynika więc, czy organ nadzoru dokonał oceny legalności kontrolowanej decyzji w kontekście istnienia jakiejkolwiek z przesłanek nieważności wymienionych w tym przepisie, co jest obowiązkiem organu, czy też ograniczył się do badania przedmiotowej decyzji wyłącznie w zakresie przesłanki nieważności powołanej przez skarżącą. Uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd decyzji nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, wobec czego naruszają ten przepis. Nie pozwala to na dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości działań organu nadzoru. Nie jest bowiem możliwe ustalenie, czy organ ten badał przedmiotową decyzję pod kątem istnienia przesłanek pozytywnych ustanowionych w art. 156 § 1 kpa, czy też takiej kontroli zaniechał, ograniczając się do oceny przesłanki nieważności decyzji powołanej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

3. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 października 2009 r. I OSK 1520/08, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 33/08 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokona oceny zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych z uwzględnieniem powołanych wyżej okoliczności, a w szczególności oceni wpływ stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy, jak również dokona oceny prawidłowości odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu nr [...], mając na względzie okoliczność, iż decyzja ta jest odrębnym aktem administracyjnym wobec orzeczenia o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], na której posadowiony jest budynek mieszczący lokal nr [...].

4. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dokonując zatem ponownie oceny zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa.

5. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1952 r., wydanym na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), odmówiono dotychczasowemu właścicielowi T. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [....] położonej przy ul. [...], oznaczonej numerem [...] oraz stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...] listopada1996 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku oraz gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali, została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził jej nieważność.

Decyzją z dnia [...] marca 2001 r. Burmistrz Gminy W. ustanowił na rzecz W. G. będącej następcą prawnym dawnego właściciela, użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego 0,295 części gruntu o pow. [...] m² oznaczonego jako działka ewid. nr [...], oraz do analogicznej części budynku położonego przy ul. [...], w którym sprzedane zostało 10 spośród 17 lokali mieszkalnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. orzekającej o sprzedaży T. i J. małżonkom R. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...].

Postępowanie niniejsze o stwierdzenie nieważności decyzji zostało wszczęte wnioskiem W. G. z dnia 11 lipca 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] poprzez stwierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz wywołała nieodwracalne skutki prawne poprzez zawarcie cywilnej umowy kupna-sprzedaży.

6. Zasadniczą przyczyną uchylenia zaskarżonej, jak również poprzedzającej ją decyzji była okoliczność, że organ administracji, orzekając merytorycznie, przyjął bezpodstawne założenie, że w sytuacji gdy uznano, że decyzja o odmowie przyznania własności czasowej byłemu właścicielowi nieruchomości [...], w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, w części dotyczącej poszczególnych lokali została wydana z naruszeniem prawa, to nie jest możliwe ustalenie, że decyzje o sprzedaży tych lokali ich dotychczasowym najemcom, które poprzedziły zawarcie stosownych umów notarialnych, zostały wydane z naruszeniem prawa.

Organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa, a w toku postępowania mają obowiązek, stojąc na straży praworządności, podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czyli zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa.

Obowiązkiem zatem organu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego było zatem ustalenie zarówno stanu faktycznego, jak i stanu prawnego sprawy z daty wydania decyzji w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności – czego organ nie uczynił, bowiem w żaden sposób nie odniósł się do przepisów obowiązującej w dniu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.), w tym w szczególności do jej art. 19, 23 czy 24, znajdujących się w rozdziale 3 ustawy - sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę, najem i użyczenie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy. Z art. 19 ust. 1 tej ustawy wynika jednoznacznie, że w użytkowanie wieczyste mogły być oddawane wyłącznie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy. Jeśli zatem najpierw stwierdzono nieważność decyzji odmawiającej dawnemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], w części, a następnie w tej części ustanowiono na rzecz spadkobiercy dawnego właściciela użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego 0,295 części gruntu o pow. [...] m² oznaczonego jako działka ewid. nr [...], oraz do analogicznej części budynku położonego przy ul. [...], w którym sprzedane zostało 10 spośród 17 lokali mieszkalnych, to organ powinien był wziąć pod uwagę, że ta nieruchomość nie jest już własnością Skarbu Państwa czy gminy – lecz współwłasnością, czyli zupełnie inną instytucją prawną, uregulowaną w innych przepisach kodeksu cywilnego niż własność. Wnikliwego zbadania tej okoliczności w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie można było pominąć.

7. Organ administracji publicznej wnikliwie badając sprawę powinien był również zwrócić szczególną uwagę na fakt, że decyzja z dnia [...] stycznia 1988 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego wydana została w sytuacji, gdy decyzja o odmowie przyznania własności czasowej w całości rażąco naruszała prawo, a zatem nabycie własności budynku, w którym mieści się ten lokal, przez Skarb Państwa – nie było w pełni prawidłowe. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada1996 r. stwierdził, że decyzja z dnia [...] października 1952 r. odmawiająca dawnemu właścicielowi T. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] - w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku oraz gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali, została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził jej nieważność.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co w niniejszej sprawie nastąpiło decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. Zgodnie natomiast z art. 156 § 2 kpa, organ administracji nie może stwierdzić nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, np. umożliwiła zawarcie umowy sprzedaży lokalu, części budynku i części gruntu w formie aktu notarialnego, co w niniejszej sprawie również nastąpiło. W tej sytuacji organ obowiązany był przepisem art. 158 § 2 kpa ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

W decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. wydanej w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 1952 r. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej organ stwierdził, że decyzja ta w części jest nieważna, a w części została wydana z naruszeniem prawa, z uwagi na zaistniałe później nieodwracalne skutki prawne.

Oznacza to, że decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej jest cała nieważna, jednakże, z uwagi na zaistniałe później nieodwracalne skutki prawne nie można było stwierdzić jej nieważności w całości, lecz można było jedynie stwierdzić, że w tej części, gdzie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne - została wydana z naruszeniem prawa.

Powyższe oznacza, że okoliczności uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji z 1952 r., które zaistniały później (zawarcie aktu notarialnego umowy kupna – sprzedaży lokalu wraz z udziałem w części budynku i gruntu w dniu [...] maja 1988 r.), nie sprawiają, że decyzja nieważna staje się decyzją ważną; okoliczności zaistniałe później (nieodwracalne skutki prawne) uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji nieważnej, a umożliwiają jedynie stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Nie budzi żadnych wątpliwości to, że stwierdzenie nieważności decyzji usuwa decyzję nieważną z obrotu prawnego i przywraca stan prawny istniejący przed wydaniem decyzji nieważnej, a skutku ex tunc nie wywołuje żadne inne orzeczenie, w tym również orzeczenie stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Jednakże, ponownie rozpatrując sprawę, organ powinien był również mieć na uwadze, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oznacza, że decyzja wprawdzie była nieważna, lecz nie można stwierdzić jej nieważności z powodu okoliczności zaistniałych już po wydaniu decyzji nieważnej; gdyby te okoliczności nie zaistniały, cała decyzja jako nieważna zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego stwierdzeniem jej nieważności.

Z tych też przyczyn nie można ograniczyć uzasadnienia prawnego decyzji do stwierdzenia, że skoro decyzja pozostała w obrocie prawnym, to Skarb Państwa mógł dysponować w tym zakresie nieruchomością.

Prawidłowo zauważa skarżąca, że Quod ab initio vitiosum est, non potest tractu temporis convalescere, co oznacza, że To, co od początku jest wadliwe, nie może być uzdrowione z upływem czasu. Nieodwracalnymi skutkami prawnymi zaistniałymi później nie można uzdrowić zaistniałej wcześniej nieważności, lecz jedynie, z uwagi na ochronę np. nabywców w dobrej wierze dokonujących później czynności prawnej w zaufaniu do rękojmi wiary publicznych ksiąg wieczystych, stwierdzić, że decyzja rzeczywiście nieważna – została wydana z naruszeniem prawa, i w oparciu o art. 158 § 2 kpa – wskazać okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji.

8. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien mieć na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2009 r. I OSK 1520/08 wydany w niniejszej sprawie, rozważyć przytoczone wyżej okoliczności, jak również powiadomić strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, zapewnić osobom zainteresowanym możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, jak również odnieść się do okoliczności podnoszonych przez stronę zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wziąć również pod uwagę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r. I OSK 40/09, w którym stwierdzono, iż "orzeczenie przez organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o nieodwracalnym skutku prawnym decyzji - wydanej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - o odmowie przyznania poprzedniemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu z powodu nabycia praw przez osoby trzecie (art. 156 § 2 kpa), nie może wyłączyć dopuszczalności stwierdzenia, że później wydane decyzje o sprzedaży przez Państwo lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położonym na tym gruncie zostały wydane także z naruszeniem prawa w znaczeniu art. 158 § 2 kpa, który niniejszy skład orzekający podziela w zupełności.

9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, uznając, że zaskarżona decyzja jak również decyzja poprzedzająca naruszają przepisy art. 7, 8, 10 § 1, 12, 77 § 1, 80 i 156 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.