Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 37/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 września 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 666/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 stycznia 2013 r. nr LXIV/929/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mogilska-Chałupnika" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od [...] S.A. na rzecz Gminy Miejskiej K. kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 666/13 po rozpoznaniu skargi [...] w K. S.A. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 9 stycznia 2013 r. nr LXIV/929/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mogilska-Chałupnika".

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Rada Miasta Krakowa w dniu 9 stycznia 2013 r. podjęła uchwałę nr LXIV/929/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mogilska - Chałupnika" w Krakowie (Uchwała ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 22 stycznia 2013 r. poz. 863) - zwaną dalej także Planem. [...] w K. S.A. - po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie opisaną wyżej uchwałę, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej: ustawa, u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej Spółki związanych z prawem użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

- art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez brak zawarcia w tekście planu ustaleń dotyczących ochrony środowiska wynikających z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska,

- art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak zawarcia w tekście planu szczegółowych ustaleń dotyczących zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i ochrony zabytków,

- art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak zawarcia w tekście planu wymaganych ustaleń dotyczących wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, w tym zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury oraz tymczasowych obiektów usługowo - handlowych,

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieprawidłowe określenie parametrów nowej zabudowy, a także poprzez brak wskazania dla wszystkich określonych w planie miejscowym terenów wymaganych wskaźników zabudowy,

- art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak określenia w stosunku do wszystkich terenów wyznaczonych w planie miejscowym zasad scalania i podziałów działek,

- art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji ogrodzeń na terenach UMW i MW,

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji,

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,

- art. 17 pkt 4 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia w treści planu uzasadnionych uwarunkowań wynikających z treści sporządzonej w sprawie prognozy oddziaływania na środowisko,

- art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie spełnia elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu w szczególności w zakresie kosztów realizacji drogi oznaczonej symbolem 8KDD,

- art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia w treści planu wymagań wynikających z uzgodnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2012 r.,

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 4 i 5 u.p.z.p., poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, wymagań ochrony środowiska, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia,

- art. 233 ustawy Kodeks cywilny polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu użytkownika wieczystego w możliwości korzystania z posiadanych przez niego nieruchomości.

Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do skarżącej Spółki.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołał art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g., i stwierdził, że skarżąca Spółka jako użytkownik wieczysty działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w Krakowie wykazała interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Wskazane działki znajdują się bowiem na terenie objętym ustaleniami zaskarżonego Planu.

Sąd wskazał, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy, w zakresie w jakim strona wskazuje, że zgodnie z ustaleniami Uchwały Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, dalej Studium, obowiązującymi dla obszaru MW, usługi publiczne i komercyjne mogą być lokalizowane wyłącznie w parterach budynków mieszkalnych, a tymczasem w planie na terenach oznaczonych symbolami MW i UMW dopuszczono możliwość lokalizowania usług w budynkach mieszkalnych bez ograniczenia ich lokalizacji do parterów tych budynków. Sąd wskazał, że ustalenia Studium w tym zakresie są jasne i precyzyjne. Dla terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności oznaczonych symbolem MW przewidziano możliwość lokalizowania usług publicznych i komercyjnych wyłącznie w parterach budynków mieszkalnych. Tak jednoznaczne i kategoryczne sformułowanie w tym zakresie ustaleń części tekstowej Studium nie daje swobody organowi planistycznemu w odstąpieniu od tego ustalenia, a wręcz wymusza na organie jego wierne powtórzenie w treści tekstowej planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji Sąd nie zgodził się ze stroną przeciwną do skarżącej, że ustalenia te można traktować w kategorii zaleceń. Brak w treści zaskarżonego Planu zakazu lokowania przedmiotowych usług w terenach oznaczonych w Planie symbolem MW i UMW na pozostałych kondygnacjach budynków mieszkalnych należy zakwalifikować jako istotne naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części. Podobnie Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, że wobec przyjęcia w treści Studium wśród głównych funkcji dla terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności oznaczonych symbolem MW lokowania obiektów i urządzeń usług komercyjnych, służących zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym, zastrzeżenie to winno także znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści zaskarżonego Planu. Pomimo że w chwili obecnej usługi wykonywane na przedmiotowym obszarze nie wykraczają poza poziom lokalnego rynku usług brak regulacji gwarantującej nienaruszalność tego stanu rzeczy. W pozostałym zakresie Sąd uznał, że ustalenia części tekstowej Planu jak i jego rysunku nie naruszają ustaleń Studium, o których mowa w skardze.

Sąd nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu świadczącego o naruszeniu art. 20 ust. 1, które to naruszenie miało polegać na wyznaczeniu w Planie terenów zieleni urządzonej 2-3ZP na terenie przeznaczonym w Studium pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wysokiej intensywności (MW). Według ustaleń Studium zieleń urządzona co do zasady powinna być lokalizowana na terenach oznaczonych w Studium symbolem ZP nie mniej jednak Studium przewiduje, wśród głównych kierunków zagospodarowania przestrzennego terenów MW utrwalenie istniejących lub ukształtowanie nowych lokalnych przestrzeni publicznych opartych o sieć usług, system terenów zieleni publicznej i związanych z lokalnym układem komunikacyjnym. Biorąc pod uwagę powyższy zapis oraz wielkość oraz sposób umieszczenia na rysunku Planu terenów zieleni urządzonej 2-3 ZP należy uznać, że tereny te wpisują się w lokalny charakter systemu terenów zieleni publicznej, o których mowa części tekstowej Studium. W szczególności Sąd podkreślił, że teren 3 ZP przebiega wąskim pasem wzdłuż jednego elementu lokalnego układu komunikacyjnego, jakim jest ulica [...]. Teren 3 ZP zlokalizowano zaś w taki sposób, by rozdzielał tereny 1MW, 7MW, 2 MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) i 1U (tereny zabudowy usługowej) od terenów usług sakralnych oznaczonych w Planie symbolem UK. Reasumując, rozmieszczenie terenów 2-3 ZP na rysunku Planu znajduje swoją legitymację w ustaleniach części tekstowej Studium i nie jest przejawem przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miasta Krakowa.

Odnosząc się natomiast do dalszych zarzutów skargi, a dotyczących naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy, Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała w § 7 ust. 6 przewiduje, iż nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy zostały ustalone zgodnie z rysunkiem planu. Równocześnie rysunek planu w terenie przeznaczonym pod zabudowę, a oznaczonym symbolem 1 MU zawiera niezrozumiałe przerwy w wytyczeniu linii zabudowy. W szczególności, dobrze widać ten brak od strony ulicy [...], gdzie wspomniana linia urywa się na wysokości symbolu oznaczającego przeznaczenie przedmiotowego terenu. Dla takiego rozwiązania planistycznego brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego jak i faktycznego, a jego konsekwencją jest oczywiste naruszenie nie tylko art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, ale także podstawowych zasad ładu przestrzennego. Powyższe uchybienie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, które skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części dotkniętej tym naruszeniem.

Sąd wskazał, że art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy wśród obligatoryjnych elementów planu przewiduje wskaźnik zagospodarowania terenu, w postaci maksymalnej i minimalnej intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Tymczasem, w treści tekstowej Planu ograniczono się jedynie do wskazania maksymalnego wskaźnika zabudowy pomijając zupełnie określenie minimalnych dopuszczalnych wartości tego wskaźnika. Uchybienie to dotyczy wszystkich wyszczególnionych w planie rodzajów terenów (por. § 7 ust. 3 Planu). Brak określenia minimalnego wskaźnika zabudowy obok naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym Planem (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 567/12).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z wymogiem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia w tym zakresie powinny zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (§ 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia). Zasadnie podniosła zatem strona skarżąca, że wymogów tych nie spełniają uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale, które kwestii tej nie normują. Sąd wskazał również, że w tekście planu nie zawarto parametrów dróg. Nietrafne jest stanowisko organu, iż określenie parametrów dróg w tekście planu miejscowego nie jest obligatoryjnym elementem tego planu. Konkretyzacją obowiązku określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. jest § 4 rozporządzenia. Ten ostatnio wymieniony przepis wyraźnie stanowi o wymogach dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Nie zwalnia z tego obowiązku określenie parametrów dróg jedynie na rysunku planu. Obowiązkiem organu planistycznego jest ich określenie w tekście planu.

Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu (por wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5.11.2010 sygn. akt II SA/Po 486/10 publ. LEX nr 754440).

Dopuszczalne szerokości dróg w liniach rozgraniczających zostały wprawdzie określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), jednak w planie szerokość dróg powinna być szczegółowo doprecyzowana, zgodnie z treścią § 4 pkt 9 rozporządzenia, stanowiąc obligatoryjny parametr w planie miejscowym. Parametr odnoszący się do szerokości drogi nie musi być tożsamy z minimalną szerokością określoną w rozporządzeniu. To właśnie organ planistyczny jest uprawniony i zobowiązany do skonkretyzowania tego parametru poprzez wskazanie w części tekstowej planu szerokości dróg w liniach rozgraniczających. Organ planistyczny może je ustalić wskazując minimalne szerokości zarówno w taki sam sposób, jak to zostało określone w ww. rozporządzeniu, ale może również parametr ten określić inaczej, z uwzględnieniem by szerokość ta nie była jednak mniejsza, niż określona w rozporządzeniu.

W ocenie Sądu, powyższe uchybienie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, które skutkuje w tym przypadku stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W kontekście regulacji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy Sąd podkreślił, że rację ma także strona skarżąca, że Rada Miasta Krakowa nie określiła w stosunku do terenu przeznaczonego pod zabudowę wszystkich wymaganych przez ustawę obligatoryjnych wskaźników zabudowy. Wspomniany brak dotyczy terenu urządzeń infrastruktury technicznej - elektroenergetyka oznaczonych w Planie symbolem (E), dla którego nie wyznaczono maksymalnej wysokości zabudowy, pomimo tego, że plan przewiduje możliwość zabudowy tego terenu. W świetle jednoznacznej regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy plan zagospodarowania przestrzennego winien zawierać także szczegółowe zasady i warunki podziału i scalania nieruchomości. Tymczasem zaskarżony Plan nie zawiera zasad podziału nieruchomości dla wszystkich terenów objętych planem. W § 7 ust. 4 pkt 1 - 4 określa on wyłącznie parametry nowo wydzielanych działek budowlanych dla terenów MU, MW i UMW. Jednocześnie § 7 ust. 5 zaskarżonej uchwały przewiduje, że w terenach budowlanych (nie sprecyzowano przy tym o jakie tereny chodzi) dokonywanie nowych podziałów działek może odbywać się zgodnie z ustaleniami określonymi w ust. 4. Tak ogólne odwołanie uniemożliwia właściwe określenie zasad podziałów na innych terenach budowlanych, gdyż w ust. 4 określono cztery różne wymogi w zakresie podziału działek i nie wiadomo do którego z tych wymogów odwołuje się przepis § 7 ust. 5. Innymi słowy, organ planistyczny uznał za konieczne ustalenie zasad podziału działek w terenie objętym prawem zabudowy, lecz regulacja, która miała tą kwestię kompleksowo normować, czyni to skutecznie jedynie w stosunku do terenów oznaczonych w planie symbolami MU, MW i UMW. W zakresie więc pozostałych terenów objętych prawem zabudowy przedmiotowa regulacja Planu nie realizuje wspomnianej dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy. Sąd podniósł również, że zaskarżona uchwała nie przewiduje żadnej regulacji określającej zasady podziału nieruchomości, które nie są przeznaczone pod zabudowę.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów objętych skargą, które wskazywały na inne naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy Sąd wskazał, że zarzuty podniesione przez stronę skarżącą, a dotyczące niekompletności postanowień planu w zakresie ustaleń dotyczących kształtowania przestrzeni publicznych, zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego zostały w wystarczający sposób doprecyzowane ustaleniami planu. Zalecenia zawarte w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego wskazują na potencjalny zakres danej regulacji, niemniej to uwarunkowania faktyczne przesądzają, w jakim zakresie nastąpi doszczegółowienie przepisów dotyczących przestrzeni publicznych, zasad ochrony środowiska czy zabytków. Dlatego też w zakresie, w jakim było to konieczne, w planie miejscowym zostały wprowadzone regulacje dotyczące umieszczania obiektów małej architektury, nośników reklamowych. Również za niesprzeczne z przepisami prawa i znajdujące uzasadnienie w uwarunkowaniach faktycznych niniejszej sprawy należy uznać zapisy dotyczące kwestii budowy ogrodzeń, ochrony zabytków oraz ochrony istniejącego drzewostanu. Zastrzeżeń Sądu nie wzbudziła także kwestionowana przez stronę skarżącą czytelności Planu.

W ocenie Sądu zasadny jest natomiast podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia w treści planu wymagań wynikających z uzgodnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie. W postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] ww. organ zaskarżony Plan uzgodnił w ten sposób, że wskazał, iż przy uchwalaniu Planu należy uwzględnić zalecenia i uwagi do jego projektu jakie zostały zawarte w przedstawionej aktualnej prognozie oddziaływania na środowisko (między innymi dotyczące oddziaływania na zabudowę mieszkaniową - terenów sąsiednich w zakresie hałasu). W tym miejscu Sąd zwrócił uwagę, że we wnioskach końcowych autorzy przedmiotowej prognozy stwierdzili m.in., iż "Podsumowując, istotnym problemem z punktu widzenia projektu planu jest oddziaływanie akustyczne ze źródeł położonych poza obszarem opracowania, tj. linii kolejowej, ulicy [...] i ulicy [...]. Zaproponowane w projekcie planu tereny zabudowy mieszkaniowej w części położone są w obszarze gdzie występuje ponadnormatywne oddziaływanie hałasu. Analizując zapisy Programu ochrony przed hałasem dla Miasta Krakowa – dla takich źródeł hałasu jak ulica [...], [...] czy biegnąca po stronie zachodniej obszaru linia kolejowa nie jest możliwa eliminacja oddziaływań, a jedynie ich łagodzenie. W związku z tym, obszary zabudowy mieszkaniowej zaprojektowane w strefie ponadnormatywnych oddziaływań akustycznych będą stale eksponowane na niekorzystne oddziaływania hałasem. W chwili obecnej, zgodnie z zapisami Programu ochrony przed hałasem, jedyną skuteczną metodą ochrony jest planowanie przestrzenne polegające na strefowaniu funkcji w taki sposób, aby tereny zabudowy mieszkaniowej znalazły się poza ponadnormatywnym oddziaływaniem. W projektowanym dokumencie ten cel nie został zrealizowany". Tymczasem analiza części tekstowej Planu wskazuje, że w jego § 5 ust. 5 przyjęto, iż wzdłuż dróg o znacznym istniejącym i potencjalnym obciążeniu komunikacyjnym oraz wzdłuż terenów kolejowych, w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), terenach zabudowy mieszkaniowej i usług (MU) oraz terenach zabudowy usługowej wraz z zabudową mieszkaniową wielorodzinną (UMW) wyznaczonych na bazie istniejącego zainwestowania, wyznacza się strefę ponadnormatywnego oddziaływania komunikacji, w której występuje lub może wystąpić przekroczenie dopuszczalnego, długookresowego, średniego poziomu dźwięku Ln = 50 dB dla pory nocnej, wywołanego ruchem samochodowym i kolejowym. Zapis ten znajduje swoje odzwierciedlenie w części graficznej Planu. Tym samym wbrew treści warunkowego uzgodnienia organ planistyczny pozostawił w strefie ponadnormatywnego oddziaływania hałasu tereny o funkcji m.in. mieszkaniowej. Tym samym zaniechano przeprowadzenia w planie takiego strefowania funkcji poszczególnych terenów, aby tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową znalazły się poza strefą ponadnormatywnego oddziaływania hałasu. Powyższe ustalenia Planu wskazują, że organ planistyczny, pomimo iż był związany treścią uzgodnienia, nie uwzględnił go w treści Planu, co świadczy o istotnym naruszeniu trybu uchwalania, o którym mowa w art. 28 ustawy.

Odnosząc się natomiast do przedstawionego w skardze zarzutu nierzetelnego opracowania dla potrzeb Planu prognozy skutków finansowych jego uchwalenia Sąd podkreślił, że zarzuty te pozostają irrelewantne z punktu widzenia oceny kwestii legalności planu ponieważ prognoza finansowa nie jest załącznikiem do planu i z tej racji nie ma charakteru wiążącego.

Mając na uwadze powyższe Sąd wskazał, że podczas kontroli sądowej zaskarżonego Planu, Sąd dostrzegł zarówno naruszenia skutkujące nieważnością uchwały w całości, jak i jedynie w części, a mianowicie co do poszczególnych zapisów uchwały, co stanowiłoby podstawę do wyeliminowania jedynie tych postanowień planu miejscowego. Reasumując więc jako istotne naruszenie zasad sporządzania Planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, które zaskutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, Sąd zakwalifikował brak określenia wbrew dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w zaskarżonej uchwale parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacyjnego Planu oraz brak określenia w zaskarżonej uchwale wbrew dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy minimalnych wskaźników zabudowy, który to brak dotyczy wszystkich terenów objętych prawem zabudowy w Planie. Z kolei jako istotne naruszenie trybu uchwalania zaskarżonego Planu, o którym mowa w art. 20 ust. 1 ustawy Sąd uznał nieuwzględnienie w całości w treści zaskarżonej uchwały uzgodnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2012 r. Pozostałe dostrzeżone przez Sąd istotne naruszenia zasad planu miejscowego w zakresie obrazy art. 15 ust. 2 pkt 6, 8 i 9 ustawy w sytuacji, gdyby nie koegzystowały z opisanymi powyżej uchybieniami zaskarżonej uchwały skutkowałyby samodzielnie koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części. Podobnie skutek taki wywołało by wówczas naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy, w zakresie w jakim zaskarżony Plan wbrew ustaleniom Studium dopuszcza na terenach oznaczonych symbolami MW i UMW możliwość lokalizowania usług w budynkach mieszkalnych bez ograniczenia ich lokalizacji do parterów tych budynków. Sąd wskazał, że stwierdzenie (tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie) chociażby jednego przypadku naruszenia zasad i trybu sporządzania planu, polegającego na braku obligatoryjnego elementu planu co do wszystkich objętych nim terenów, obliguje sąd administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 ustawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu prawa miejscowego w całości.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. Naruszenia przepisów postępowania:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 4, 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r.) poprzez błędne przyjęcie, że w zakresie określonym w orzeczeniu plan jest niezgodny ze Studium - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wnikliwa analiza zapisów Studium i planu miejscowego prowadzi do konstatacji, iż ustalenia skarżonego planu miejscowego pozostają w zgodzie ze Studium,

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r.) poprzez błędne ustalenie polegające na wadliwym przyjęciu, iż organ planistyczny nie zawarł w zaskarżonym planie zaleceń Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie zawartych w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uważna analiza treści planu prowadzi do wniosku, iż zalecenia ww. organu znalazły odzwierciedlenie w planie.

II. Naruszenia przepisów prawa materialnego:

1. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130 poz. 871) (to jest art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r.), poprzez jego niezastosowanie i zastosowanie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 w brzmieniu po dniu 21 października 2010 r. podczas gdy faktycznie ze względu na zapisy art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. Sąd powinien zastosować ten przepis w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r.,

2. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż określony planie przebieg linii zabudowy w terenie 1 MU świadczy o naruszeniu powyższego unormowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że organy planistyczne nie naruszyły prawa w powyżej opisanym zakresie,

3. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że określenie parametrów dróg winno nastąpić precyzyjnie (w wymiarze liczbowym) w części tekstowej planu, podczas, gdy w istocie wymieniona wyżej regulacja nie przewiduje takiego obowiązku,

4. art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędna wykładnię, polegającą na uznaniu, że z przepisu tego wynika, iż określenie szczegółowych zasad i warunków podziału i scalania nieruchomości jest bezwzględnie obligatoryjne dla wszystkich terenów objętych planem, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu nie prowadzi do konstatacji, aby ten obowiązek posiadał całkowicie bezwzględny charakter,

5. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w planie miejscowym powinien być bezwzględnie określony wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy w terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę, podczas gdy z przytoczonej normy taki obowiązek nie wynika.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyły [...] w K. S.A., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Pismami z dnia 7 kwietnia 2015 r. i z dnia 14 września 2015 r. odpowiednio [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz Stowarzyszenie zwykłe pod nazwą - "[...]" z siedzibą w K. wnieśli o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Na rozprawie w dniu 18 września 2015 r. NSA oddalił ww. wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Za zasadny należało bowiem uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Mianowicie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zupełnie pominął treść wezwania do usunięcia naruszenia prawa i nie dokonał porównania jego zakresu z zakresem wniesionej skargi na uchwałę, a tym samym nie wyjaśnił okoliczności mających znaczenie dla określenia granic sprawy.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że uprawnienie do wniesienia skargi na jego podstawie przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji należy zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarga taka nie ma zatem charakteru actio popularis, a sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. II OSK 1541/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym podkreślenia wymaga, że już w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa należy wskazać związek konkretnej normy z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Należy również zauważyć, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu, dotyczącej tej nieruchomości. Stwierdzone naruszenia przy procedowaniu uchwały planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny podmiotu skarżącego. W przeciwnym razie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. stałaby się skargą o charakterze actio popularis.

W rozpoznawanej sprawie w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podniesiono, że ustalenia planu dotyczące lokalizacji drogi 8 KDD w sposób rażący naruszają interesy Spółki, gdyż realizacja tej drogi będzie się wiązała z koniecznością rozbiórki dwóch istniejących na działce nr [...] budynków stanowiących funkcjonalną część przedsiębiorstwa prowadzonego przez Spółkę. Wskazano, że przyjęte rozwiązanie będzie skutkować zatem nie tylko pozbawieniem użytkownika wieczystego części jego praw, ale również koniecznością ograniczenia prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. W niniejszym wezwaniu nie powołano innych zarzutów, w szczególności takich, które dotyczyłyby treści całej uchwały. W skardze Spółka podniosła zaś szereg zarzutów dotyczących poszczególnych unormowań planu, nie wykazując uprzednio w treści pisma z dnia 12 marca 2013 r., wzywającego do usunięcia naruszenia prawa, ich związku z naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia.

Wobec tego wskazać należy, że instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa (stanowiąca surogat środka zaskarżenia) nie ma wyłącznie charakteru formalnego, lecz ma umożliwiać kompetentnemu organowi gminy wyeliminowanie z obrotu prawnego takich unormowań zawartych w uchwale, które w świetle obowiązującego, obiektywnego porządku prawnego, naruszają interes prawny lub uprawnienie podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Czynność wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć jedynie charakteru formalnego, a musi dawać radzie gminy rzeczywistą możliwość odniesienia się do zgłoszonych zarzutów. Dlatego też zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien pokrywać się z zakresem późniejszej skargi na uchwałę. Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie (zob. wyroki NSA: z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1082/11, z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przedmiotem sądowej kontroli uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 9 stycznia 2013 r. nr LXIV/929/13 powinna być ta jej część, która odnosi się do lokalizacji drogi 8 KDD w kontekście podnoszonego przez skarżącą Spółkę naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia. Sąd bowiem, jakkolwiek nie jest związany granicami skargi, a także zarzutami i wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną, był jednak związany przedmiotem zaskarżenia. Sąd I instancji nie mógł zatem dokonać kontroli tej części uchwały, która nie mogła być przedmiotem skutecznej oceny przez organ z uwagi na brak podniesienia w tym zakresie zarzutów w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Sąd nie dostrzegł, że zaskarżenie uchwały w całości jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy z wezwania do usunięcia naruszenia prawa będzie wynikało, że skarżący kwestionuje uchwałę w całości i w tym zakresie wzywa organ do usunięcia naruszenia prawa. Przyjęcie wykładni przeciwnej w istocie prowadzi do tego, że skarga na uchwałę organu gminy, staje się skargą o charakterze actio popularis (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13).

Z powyższych względów stwierdzić należy, że Sąd naruszył art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy, pomijając w istocie rzeczy znajdujące się w aktach sprawy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wnikliwa analiza wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz treści skargi powinna była doprowadzić do stwierdzenia, że w zakresie, w jakim Spółka nie wezwała Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, skarga podlegała odrzuceniu.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.