Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 303/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Transport
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 3, 4 i 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 156 § 1 i 3, at. 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Niebylec od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 819/19 w sprawie ze skargi (...) na uchwałę Rady Gminy Niebylec z dnia 23 sierpnia 2011 r. nr VIII/55/2011 w przedmiocie ustalenia stawek za korzystanie z przystanków komunikacyjnych 1) postanawia sprostować wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 819/19 w ten sposób, że w komparycji wyroku w wersie dziewiątym od dołu w miejsce "z dnia 26 czerwca 2019 r. nr VIII/69/2019" wpisać " z dnia 23 sierpnia 2011 r. nr VIII/55/2011", 2) oddala skargę kasacyjną, 3) zasądza od Gminy Niebylec na rzecz (...) kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) na uchwałę Rady Gminy (...) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie ustalenia stawek za korzystanie przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina (...), po pierwsze stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, po drugie zasądził od Rady Gminy (...) na rzecz strony skarżącej (...) kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy:

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi (...) (dalej w skrócie: skarżący, spółka) reprezentowanym przez adw. (...) jest Uchwała Nr (...) Rady Gminy (...) (dalej w skrócie: "Rada Gminy") z dnia (...) w przedmiocie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina (...).

Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy działając na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1951 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 16 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13), ustaliła stawkę opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina (...), w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Skarżący wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie stawek opłat za korzystanie przez operatora lub przewoźnika z przystanków komunikacyjnych o dyskryminującym charakterze,

2) naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej,

3) naruszenie art. 7 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały z pominięciem zasad praworządności i legalności.

Zważywszy na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasadzenie od Rady Gminy zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada Gminy wyjaśniła, że na sesji w dniu 26 czerwca 2019 r. podjęła Uchwałę nr (...) w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina (...). Zgodnie z tą uchwałą opłaty zostały zróżnicowane w zależności od liczby możliwych do przewiezienia osób łącznie z kierowca w danym środku komunikacji i wynoszą brutto 0,04 zł za jedno zatrzymanie przy liczbie pasażerów do 23, oraz 0,05 zł powyżej tej liczby. Jednocześnie uchylono Uchwałę Nr (...) z dnia (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że nie budzi również wątpliwości fakt, iż zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina (...) jest aktem prawa miejscowego i podjęta została na podstawie art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym.

Przed wniesieniem skargi spółka wezwała gminę do usunięcia naruszenia interesu prawnego – pismo z dnia 18 kwietnia 2019 roku. Skarga spółki dotyczy uchwały w całości.

Zdaniem WSA aby ustalić czy uchwała w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina (...) odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiały dokumentujące jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r. II GSK 2489/13). Podstawą wydania skarżonej uchwały był art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W § 1 uchwały ustalono, że jednostkowa stawka opłaty za każdorazowe zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym wynosi 0,05 zł. Uchwała nie zawiera uzasadnienia. Podkreślenia wymaga, iż dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczającym sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, którymi kierował się organ podejmujący rozstrzygniecie skierowane do adresatów pozostających na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Uzasadnienie uchwały pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia poznanie motywów jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań. Zatem brak prawidłowego uzasadnienia uchwały uniemożliwia poznanie motywów jakimi kierowała się Rada, ustalając dla wszystkich przewoźników jednakową wysokość stawki opłaty przystankowej tj., w kwocie 0,05 zł.

W świetle powyższego WSA stwierdził, że brak właściwej analizy wskazującej, iż zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie gminy zgodnie z niedyskryminującymi zasadami świadczy o nierozważeniu przez organ uchwałodawczy treści art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

W ocenie Sądu I instancji, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy (...) w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 16 ust. 4 ustawy, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Zgodnie z dyspozycją art. 90 ust. 1 u.s.g. konsekwencją tego jest nieważność uchwały. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach tym upoważnieniem określonych (art. 94 Konstytucji RP). Okoliczność, że ustawodawca w treści upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 4 ustawy posłużył się zwrotem niezdefiniowanym "uwzględniając niedyskryminujących zasad" nie oznacza, że organy samorządu terytorialnego mają niczym nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego. Granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność ich działania, zaś wykonywanie uchwałodawczej jej funkcji winno oznaczać, iż działa zgodnie z prawem. W realiach niniejszej sprawy, podejmując zaskarżoną uchwałę nie powołano się na realne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należy wobec tego uznać, iż z powodu braku uwzględnienia przesłanek z art. 16 ust. 4 ustawy uchwała Rady istotnie narusza prawo co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

WSA odnotował, że Rada nie kwestionowała zarzutów skargi, przyznała iż zaskarżona uchwała jest wadliwa. Rada wnosiła o nieuwzględnianie skargi z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego skarżonej uchwały. Rada zwróciła uwagę, że w dniu (...) podjęto uchwałę nr (...), którą zróżnicowano opłaty, o jakich mowa w art. 16 ust. 4 ustawy, w zależności od wielkości przewoźnika. Jednocześnie uchylono zaskarżoną uchwałę. W ocenie Sądu I instancji przedstawione okoliczności nie mają wpływu na zasadność skargi. Należy bowiem zwrócić uwagę na odmienność skutków czasowych stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd oraz uchylenia uchwały przez radę gminy. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez radę eliminuje ją z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, zaś stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. powoduje jej usunięcie z obrotu prawnego od daty, w której zaczęła ona obowiązywać.

Zróżnicowanie skutków stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd i uchylenia uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi o stwierdzenie nieważności uchwały. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia zaskarżony akt nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia (wejścia w życie uchwały uchylającej), pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (tak NSA w wyrokach: z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 344/08, SIP Lex nr 434897, z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, SIP Lex nr 384291, w postanowieniach z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13, SIP Lex nr 1286291, z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2964/13).

Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji kiedy uchylenie uchwały przez radę gminy nie czyni samo w sobie bezcelowym postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, to dla stwierdzenia, że w konsekwencji uchylenia uchwały będącej aktem prawa miejscowego bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie ze skargi na tę uchyloną uchwałę, konieczne byłoby wykazanie, że chociaż formalnie skutki uchylenia uchwały są odmienne od skutków stwierdzenia jej nieważności, to w stanie faktycznym danej sprawy wskutek uchylenia zaskarżonej uchwały osiągnięto w istocie taki efekt prawny, jakby została stwierdzona nieważność uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 990/12, SIP Lex nr 1415192).W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka jednak nie zachodzi, albowiem uchwała obowiązywała przez kilka lat i w oparciu o jej postanowienia nakładano obowiązki publicznoprawne o charakterze pieniężnym. W związku z tym brak było podstawy do przyjęcia, że postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1i ust. 4 u.s.g. WSA orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały objętej skargą. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina (...) wnosząc o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie,

ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji i rozpoznanie skargi na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku,

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od (...) na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego nie zastosowanie przy wykładni pojęcia niedyskryminującego charakteru opłat użytego w art. 16 ust. 4 niżej cytowanej ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, mimo że sam niejako podtytuł do tego artykułu w swoim brzmieniu zawiera jaką zasadę on określa, a to "[Zasada równości; zakaz dyskryminacji],

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a to art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym mimo, iż w niniejszym stanie faktycznym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie zaistniały postawy do zastosowania tego przepisu,

3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy a to:

a) art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a poprzez niewłaściwe zasądzenie od Rady Gminy (...) na rzecz skarżącej (...) kwoty 797 zł która nie jest organem wykonawczym Gminy (... i brak jej podmiotowości do wykonania tej części wyroku,

b) art. 188 p.p.s.a., gdyż skarga oparta jest wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego, a w niniejszym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również podstaw do odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, co obligowałoby do wydania postanowienia w trybie art. 189 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, a więc zarzuty w niej formułowane powinny być kierowane do tego sądu. Z kolei związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym była mowa wyżej, sprawia że zakres kontroli instancyjnej jest wyznaczany przez samego autora skargi kasacyjnej przez podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego czy przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, od początku, a jedynie w granicach podniesionych zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że nie może on uzupełniać, rozszerzać ani poszukiwać nowych zarzutów kasacyjnych, jak też przedstawiać, niejako za stronę, argumentacji służącej uzasadnieniu tych zarzutów. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać uzasadnienie podstaw kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie wykładni przepisów prawa, odmiennej niż przyjął sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, ewentualnie wskazanie, na czym polega niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa, a dodatkowo, w odniesieniu do naruszeń procesowych - uzasadnienie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, iż gdyby do niego nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o odmiennej treści.

Stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę podniesionych w niej zarzutów.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania.

Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Powszechnie za błędną wykładnię prawa uznaje się mylne rozumienie konkretnego przepisu prawa. Stąd, sformułowanie zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego wymaga od strony wykazania, na czym polega wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji treści kwestionowanego przepisu oraz wskazania jak należy odczytywać ten przepis. Natomiast podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie strona powinna wskazać, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Z kolei podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga od wnoszącego skargę kasacyjną wykazania istoty tego naruszenia. Mimo, że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, iż ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie spełniają w pełni wskazanych wyżej wymogów. Przede wszystkim zarzuty te nie zostały uzasadnione, co niewątpliwie stanowi wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Uwzględniając nawet treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 r., Nr 1, poz. 1), wskazany brak uniemożliwia odniesienia się do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej. Za zupełnie chybiony uznać zarzut naruszenia art. 188 p.p.s.a. podniesiony w punkcie 3) b) skargi kasacyjnej. Wskazany przepis dotyczy reformatoryjnych uprawnień orzeczniczych sądu drugiej instancji. Pozwalają one na merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego po uchyleniu zaskarżonego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem przepis ten nie może być podstawą zasadnego zarzutu skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego skład orzekający uznał, że są one ze sobą powiązane dlatego winny być rozpoznane łącznie. W związku z tym wskazać należy, że w myśl art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stosownie zaś do art. 16 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 5 gr za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśniają co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujących zasad". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie, prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. W orzecznictwie Trybunał przyjmuje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 1990 r., sygn. U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Ustalono też, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK 1988 r., poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. Z kolei w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94 (OTK 1995 r., nr 1, poz. 12) stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które nie są podobne (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6 [w:] Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2013, LexisNexis i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Zaznaczyć należy, że w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (druk sejmowy nr 2916) wskazuje się, iż stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, co wyraźnie zawarto w treści art. 16 ust. 3 ustawy o transporcie. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny, poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego (gminy), za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy, jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem oraz wieloma innymi czynnościami. Zatem z uzasadnienia projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak: standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie wskazuje, iż opłata powinna być ustalona z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zatem podejmując uchwałę w oparciu o ten przepis, Rada Gminy powinna mieć na uwadze omawianą przesłankę. Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2489/13, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2860/15).

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że zaskarżona uchwała nie zawierała żadnego uzasadnienia, a dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczającym sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, którymi kierował się organ podejmujący rozstrzygniecie skierowane do adresatów pozostających na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Natomiast brak prawidłowego uzasadnienia uchwały uniemożliwia poznanie motywów jakimi kierowała się Rada, ustalając dla wszystkich przewoźników jednakową wysokość stawki opłaty przystankowej tj., w kwocie 0,05 zł. W tym miejscu wymaga podkreślenia, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że analiza zawartych w aktach sprawy dokumentów nie prowadzi do wniosku, aby przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowano się kryterium uwzględnienia niedyskryminujących zasad. Brak analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na przestankach, których właścicielem lub zarządzającym jest skarżąca kasacyjnie, byłoby uzasadnione. Oczywiście nie można wykluczyć, że w wyniku uprzednio przeprowadzonej analizy, Rada Gminy słusznie stwierdzi, iż specyfika lokalna w pełni uzasadnia zastosowanie jednej stawki. Tym niemniej powody uchwalenia stawki w takiej, a nie innej jej wysokości, powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku Rady, czego w tej sprawie zabrakło. Nie podlega zaś dyskusji to, że granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów. Wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych.

W konsekwencji, należało przyznać rację Sądowi I instancji, że za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc, czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należało zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, iż zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym. Z uwagi na powyższe, zgodzić należało się z Sądem I instancji, że zaskarżona uchwała art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie mógł być uznany za usprawiedliwiony, nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił ten środek odwoławczy na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Naczelny Sąd Administracyjny, działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., sprostował oczywisty błąd pisarski w komparycji wyroku WSA w ten sposób, że w komparycji wyroku w wersie dziewiątym od dołu w miejsce "z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) wpisać " z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...). Wynika to jednoznacznie z treści wspomnianej uchwały ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego Nr 154, poz. 2235, złożonej skargi, uzasadnienia wyroku, skargi kasacyjnej i odpowiedzi na nią. Naczelny Sąd Administracyjny uznał wskazaną powyżej omyłkę za oczywistą omyłkę pisarską w rozumieniu art. 156 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Natomiast jeśli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji (art. 156 § 3 p.p.s.a.). Mając na uwadze wyżej przedstawioną argumentację, na podstawie art. 156 § 1 i 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).