Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1377/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia WSA del. Bogusław Jażdżyk Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1613/11 w sprawie ze skargi G. Z. na uchwałę Rady Gminy Wieliszew z dnia 7 listopada 2000 r. nr 239/XVII/2000 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Gminy Wieliszew na rzecz G. Z. kwotę 447 (czterysta czterdzieści siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1613/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. Z. na uchwałę Rady Gminy Wieliszew z dnia 7 listopada 2000 r., nr 239/XVII/2000, w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada Gminy Wieliszew w dniu 7 listopada 2000 r. podjęła uchwałę nr 239/XVII/2000 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wieliszew.

W piśmie z dnia 13 listopada 2010 r., po uprzednim wezwaniu, na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), Rady Gminy Wieliszew do usunięcia naruszenia prawa powołaną uchwałą, G. Z., jako właściciel działki nr ew. [...], położonej we wsi K., gmina W., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę uchwałę zarzucając jej naruszenie:

- art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w stosunku do działki nr [...], ponieważ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogło być uchwalone jedynie dla obszaru określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzania zaskarżonej uchwały, która swoim zakresem nie obejmowała działki nr [...] położonej we wsi K.,

- art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje, że studium powinno uwzględniać uwarunkowania wynikające, w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała w odniesieniu do działki nr [...] pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym rzeczywistym przeznaczeniem tej działki,

- art. 21, art. 64, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ zaskarżona uchwała w nieuzasadniony sposób ogranicza prawo własności skarżącego do działki nr [...], w szczególności zmierza do uniemożliwienia kontynuowania działalności gospodarczej prowadzonej na tym terenie zgodnie z prawem od 1991 r., przy czym oddziaływanie tej działalności zamyka się w granicach działki nr [...]; tym samym zaskarżona uchwała narusza konstytucyjną zasadę konieczności i proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W skardze wskazano na przysługujący G. Z. interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ponieważ Rada Gminy w oparciu o tę uchwałę sporządziła projekt planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego działkę nr [...], przy czym Rada Gminy w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również w uchwalonym w dniu 9 listopada 2010 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powołując się na treść uchwały w sprawie studium odmówiła uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia działki nr [...] oznaczając ją, jako przeznaczoną na cele mieszkaniowe, co uniemożliwi skarżącemu prowadzenie działalności gospodarczej na tej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zaskarżonej uchwale dla działki nr [...] przewidziane jest "mieszkalnictwo", co jest niezgodne z jej dotychczasowym zagospodarowaniem, ponieważ od 1991 r. na terenie tej działki jest w sposób zgodny z prawem prowadzona działalność gospodarcza.

Działka nr [...] stanowi własność skarżącego od 1982 r., od 1991 r. skarżący prowadzi na niej działalność gospodarczą Z., w tym usługi transportowe oraz produkcję elementów betonowych. W związku z tym skarżący dokonał wielu inwestycji związanych z usprawnieniem i modernizacją na terenie działki nr [...]. Zakupił nowe maszyny i urządzenia, które wykorzystuje do produkcji elementów budowlanych z betonu. Działalność ta to jedyne źródło dochodu skarżącego oraz miejsce pracy dla zatrudnionych ludzi, prowadzona zgodnie z prawem. Także zgodnie z prawem skarżący dokonywał rozbudowy infrastruktury technicznej na działce. Nie stwierdzono przy tym, aby prowadzona działalność pogarszała stan środowiska, a w szczególności zagrażała życiu lub zdrowiu ludzi. Kontrolne pomiary emisji hałasu nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu.

Z wyłożonej w Urzędzie Gminy Wieliszew wraz z projektem planu zagospodarowania przestrzennego Prognozie Oddziaływania na Środowisko autor wskazuje, że działka nr [...] ma być oznaczona symbolem 1U/P, tj. tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, magazynowo-składowej, przy czym nie sprzeciwia się takiemu rozwiązaniu. Ponadto, zaskarżona uchwała w nieuzasadniony sposób ogranicza prawo własności, w szczególności zmierza do uniemożliwienia kontynuowania działalności gospodarczej prowadzonej na tym terenie zgodnie z prawem od 1991 r., przy czym oddziaływanie tej działalności zamyka się w granicach działki nr [...]. Zaskarżona uchwała narusza istotę własności działki nr [...], do której należy swoboda korzystania z własnej nieruchomości, pobieranie z niej pożytków i rozdysponowywanie nieruchomością. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli. W tej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że zawarte w uchwale w sprawie studium regulacje są uzasadnione koniecznością ochrony interesu publicznego.

W ocenie skarżącego uchwała w sprawie studium posiada znaczenie prawne dla jego sytuacji prawnej, z tego względu, że wywiera ona wpływ na treść planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...]. Pomimo zgłoszenia przez skarżącego uwag, Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] oznaczając ją, w zgodzie ze studium, jako tereny mieszkaniowe (symbol 2MN).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wieliszew wniosła o jej oddalenie stwierdzając m.in., że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jego ustalenia mają niezwykle istotne znaczenie, gdyż są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Uwarunkowania zawarte w studium są to jedynie nie zawierające ustaleń dane dotyczące spraw związanych z polityką przestrzenną oraz dane wynikające z przepisów prawnych. Ustalenia studium nie powinny wkraczać w dziedzinę zastrzeżoną dla planu miejscowego. Studium ma być bowiem z założenia aktem elastycznym, który wyznaczając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienia warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Uszczegółowienie treści studium w odniesieniu do kierunków zagospodarowania przestrzennego w sposób przekraczający ramy wyznaczone przepisem ustawy mogłoby oznaczać, że już w tym akcie planistycznym nie będącym aktem prawa miejscowego organy gminy w sposób precyzyjny ustalają przeznaczenie terenu oraz określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Ustawa wskazuje, że dopiero w planie miejscowym należy obowiązkowo określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów, wskaźniki intensywności zabudowy oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego, są bowiem kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego. Powoduje to, że jego postanowienia nie mogą wpłynąć na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Studium nie jest też decyzją administracyjną. Studium uwarunkowań wiąże wewnętrznie w gminie organ, jako wytyczna w całokształcie jego działalności, mająca konsekwencje dla zagospodarowania przestrzennego. Radę Gminy wiąże zaś studium przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz we wszystkich innych działaniach związanych z realizacją polityki przestrzennej. Ustalenia studium znacząco, ale jedynie pośrednio, oddziałują na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przede wszystkim właścicieli i władających nieruchomościami, przez co nie dochodzi do naruszenia indywidualnych uprawnień lub interesu prawnego tych podmiotów. Projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wieliszew został pozytywnie zaopiniowany przez organy wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie uchwalony przez Radę Gminy Wieliszew. W dniu 13 lutego 2007 r. Rada Gminy Wieliszew podjęła uchwałę w sprawie aktualności "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wieliszew" stwierdzając brak jego aktualności i w związku z tym podjęto uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wieliszew" rozpoczynając procedurę opracowania projektu studium zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. W żaden sposób uchwała ta nie kształtuje skarżącemu sposobu wykonywania prawa własności przysługującego do działki nr [...]. Uznanie zaskarżonej uchwały za naruszającą prawo w części wskazanej w skardze musiałoby być wynikiem uznania, że uchwała ta od chwili jej podjęcia kształtowała skarżącemu w sposób niezgodny z powszechnie obowiązującym prawem sposób wykonywania prawa własności. Tymczasem, co najmniej do czasu wejścia w życie planu miejscowego sporządzonego z uwzględnieniem ustaleń wynikających z zaskarżonej uchwały, skarżący w żaden sposób nie był związany ustaleniami zaskarżonej uchwały w wykonywaniu swojego prawa do działki gruntu nr ew. [...].

Z faktu wejścia w życie planu miejscowego uwzględniającego ustalenia zaskarżonej uchwały nie wynika, zdaniem Sądu pierwszej instancji, aby zaskarżona uchwała już od chwili jej obowiązywania miała jakikolwiek wpływ na wykonywanie prawa własności działki gruntu nr ew. [...]. Nie można, więc uchwały tej uznać za naruszającą interes prawny skarżącego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji uwzględnienie racji skarżącego mające skutkować uznaniem zaskarżonej uchwały za naruszającą prawo oznaczałoby, że uchwała ta narusza interes prawny skarżącego już od chwili jej obowiązywania, gdy tymczasem do wejścia w życie planu miejscowego zaskarżona uchwała w żaden sposób samodzielnie nie kształtowała skarżącemu sposobu wykonywania prawa własności działki gruntu nr [...]. Z ustawowego związania ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego określonego w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby ustalenia studium kształtowały sposób wykonywania prawa własności. Stanowią one wyznacznik dla określania w planie miejscowym przeznaczenia terenu, jednakże to plan miejscowy determinuje sposób wykonywania prawa własności, dlatego to jego ustalenia mogą być oceniane w kontekście naruszenia interesu prawnego skarżącego i to niezależnie od kierunkowych określonych w zaskarżonej uchwale. Nie można bowiem zaskarżonej uchwale w sprawie studium przypisywać takich skutków prawnych, które w kontekście art. 64 ust. 3 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zastrzeżone zostały dla planu miejscowego, jako aktu prawa miejscowego.

Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w sprawie studium nie narusza interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zatem zarzuty skargi zmierzające do wykazania naruszenia prawa tą uchwałą należało uznać za niemające znaczenia dla jej oceny w trybie określonym w powołanym art. 101 ust. 1. Brak naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą wyklucza bowiem dokonywanie oceny, czy ustalenia tej uchwały naruszają obowiązujące prawo.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku G. Z. zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012, poz. 270 dalej - P.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 2 P.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 5, 6 P.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.), art. 50 § 1 P.p.s.a., 134 § 1 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 147 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a., art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 ust. 1 o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 ust. 1, ust. 4 pkt 1, 4, ust. 5 i 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 2 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 64 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 140 KC, poprzez błędne ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała w oczywisty sposób narusza interes prawny G. Z., co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której Sąd nie wypełnił jego ustawowego obowiązku kontroli organów administracji publicznej, a także rozpoznania istoty sprawy narusza to wprost art. 32 Konstytucji RP oraz art. 106 § 3 P.p.s.a., art. 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 5, 6 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.

II. W zakresie ww. zarzutu skarżący wskazuje, że błędne stwierdzenie niewykazania interesu prawnego po stronie skarżącego wprost narusza art. 50 § 1 P.p.s.a., art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 9 ust. 1, 4 i 5, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. oraz art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1, 4, ust. 5 i 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 KC oraz art. 2 Konstytucji RP, art. 21 Konstytucji RP, art. 64 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP- oczywistym jest bowiem, że błędna treść uchwały w sprawie studium implikuje powielenie błędnego rozwiązania w planie zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...]. Skarżący w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę w sprawie studium będzie mógł podważyć uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...]. Zaskarżona uchwała narusza - wbrew przepisom - prawo własności działki nr [...]. Wyrokiem z dnia 5 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1511/11, WSA w oparciu o uchwałę w sprawie studium oddalił skargę skarżącego na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego działki nr [...].

Wobec treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku oczywistym jest, że WSA poprzestając na ww. przesłance nie dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy, a zatem uchybienie to co najmniej mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W wyniku powyższych uchybień WSA błędnie oddalił skargę zamiast ją uwzględnić, czym naruszono art. 151 P.p.s.a, art. 147 § 1 i 2 P.p.s.a.

III. Mając na uwadze wątpliwości, co do charakteru prawnego ww. przepisów, z ostrożności procesowej na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący zarzuca wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, ust. 4 pkt 1, 4, ust. 5 i 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 2 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 64 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z naruszeniem art. 50 § 1 P.p.s.a., art. 9 ust. 1, 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. w zw. z naruszeniem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 140 KC, co przejawia się w:

a) niewłaściwym zastosowaniu art. 2 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 64 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 5, 6 P.p.s.a. oraz art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, co doprowadziło do niezapewnienia Skarżącemu prawa do: sprawiedliwego procesu i prawa do ochrony naruszonych praw (naruszono prawo własności, prawo do sądu zostało zachowane jedynie pod względem formalnym, a w istocie stało się "fikcją prawną") w sytuacji, gdy prawidłowym było merytoryczne rozpoznanie wszelkich zarzutów Skarżącego.

b) naruszenie art. 50 § 1 P.p.s.a., art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z naruszeniem art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 1, 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. oraz art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 1, 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1, 4, ust. 5 i 7, art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 KC, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał, że uchwała w sprawie studium narusza interes prawny skarżącego, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do oczywistego wniosku, że przedmiotowa uchwała w sprawie studium narusza interes prawny skarżącego, stanowi podstawę uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a w wyniku zaistniałych uchybień narusza prawo własności działki nr [...].

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie dowodu z wyroku WSA z dnia 5 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1511/11, na okoliczność ustalenia interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia uchwały w sprawie stadium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

Istota przytoczonych zarzutów skargi zasadniczo sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny legalności zaskarżonej uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wieliszew pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z normą wynikającą z treści tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie jest aktem prawa miejscowego, lecz należy mieć na uwadze, że z mocy art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już studium może doprowadzić do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej.

Poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9).

W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego - nie jest aktem prawa miejscowego, to, jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są bowiem konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Jak już wyżej wskazano - studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem wewnętrznie obowiązującym organy gminy. Z tego względu studium jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07, [w:] CBOSA).

W związku z powyższym, w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do tego czy przepis art. 101 ust.1 u.s.g. może stanowić podstawę do wniesienia skargi na uchwałę przyjmującą studium. Między innymi w wyroku z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07 (LEX nr 334317), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego, skierowane są jedynie do organów gminy wiążąc je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę, w rozumieniu przepisu art. 101 ust.1 u.s.g. Na takim stanowisku stanął również Sąd pierwszej instancji.

Drugie stanowisko, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, uznaje możliwość wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie studium, wskazując, że zawarte w studium ustalenia mogą, co do zasady ingerować w prawa i obowiązki jednostki, w tym w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którymi łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej i pobierania pożytków. Oczywiście uprawnienie do wniesienia skargi na studium przysługuje jedynie takim właścicielom nieruchomości, wobec których doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium, gdy prowadzi to do nadużycia władztwa planistycznego gminy. Przesłanką skargi jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego. (por. wyroki: NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1389/09; WSA w Poznaniu z 15 października 2008 r., sygn. akt II SA/Po 443/08, dostępne [w:] CBOSA).

W niniejszej sprawie skarżący wywodzi interes prawny, do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. na przedmiotową uchwałę, z prawa własności nieruchomości podnosząc, że zaskarżona uchwała przewiduje na działce stanowiącej własność skarżącego tereny pod budownictwo mieszkaniowe. Tymczasem od 1991 r. na terenie działki skarżący prowadzi działalność gospodarczą; produkcyjno-usługowo-handlową. Skarżący dokonał w związku z tym wielu inwestycji; zakupił maszyny i urządzenia. Działalność ta to jedyne źródło dochodu skarżącego oraz miejsce pracy dla zatrudnionych tam ludzi.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, albowiem w żaden sposób uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań nie kształtuje sposobu wykonywania przez skarżącego prawa własności. Nie można uchwale w sprawie studium przypisywać takich skutków prawnych, które w kontekście art. 64 ust. 3 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zastrzeżone zostały dla planu miejscowego, jako aktu prawa miejscowego.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie w skardze kasacyjnej wywodzono, że nie można, w oparciu o charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wykluczyć możliwości prawnej naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę do sądu administracyjnego. Sąd obowiązany był dokonać indywidualnej oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącego w sprawie, a nie oceny generalnej w oparciu o charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ta potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego wynika z mocy wiążącej studium. Według art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". Dokonanie tej oceny wynika niewątpliwie z miejsca studium w procedurze uchwalania planu (art. 14 ust. 5 i 8, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz z następstw prawnych naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W toku procedury planistycznej nieruchomość skarżącego oznaczono początkowo - zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, jako nieruchomość, której podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa produkcyjna, składowa i magazynowa z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, ustalając jednocześnie, że na terenie tym możliwa będzie rozbudowa istniejących budynków i budowli usługowych. W ostatecznym projekcie uchwały zmieniono jednak przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, oznaczając ją, jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Niewątpliwie dokonując w studium uwarunkowań zmiany w zakresie przeznaczenia działki będącej własnością skarżącego organ nie uwzględnił jej dotychczasowego przeznaczenia oraz zagospodarowania. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jednoznacznie, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Nie ulega wątpliwości, że warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, nie oznacza jeszcze, że Rada, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. Z materiału aktowego wynika, że zmiana predestynacji terenu, na którym znajduje się działka skarżącego nie została poddana właściwiej i rzetelnej analizie, w konsekwencji czego uchwalając studium nie uwzględniono działalności produkcyjnej jaką prowadzi skarżący.

Powyższe oznacza konieczność rozważenia argumentów skarżącego, że w jego przypadku w istocie ma miejsce tzw. "wywłaszczenie planistyczne". Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy zaskarżone studium uwarunkowań wyważa chronione ustawowo wartości, oraz czy zasadnie i adekwatnie (proporcjonalnie) do zamierzonych celów zmienia dotychczasowe przeznaczenie gruntów na oznaczonym terenie, obejmującym działkę skarżącego. Sąd powinien zbadać, czy okoliczności i motywy wprowadzenia zmian w przeznaczeniu nieruchomości w wymiarze interesu publicznego, usprawiedliwiają ograniczenie interesu indywidualnego skarżącego.

Uzasadnia to przeprowadzenie ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącego wyprowadzonego z art. 21 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy ocenić, czy zaskarżona uchwała narusza istotę własności, do której należy swoboda korzystania z własnej nieruchomości, pobieranie z niej pożytków i dysponowanie nią.

Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania władczych działań planistycznych, które w ramach ograniczonych, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przekonywująco nie wyjaśnił, czy nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, czy teren, na którym skarżący od ponad dwudziestu lat prowadzi działalność gospodarczą zasadnie został przeznaczony w studium uwarunkowań pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, i że stanowi to wynik rzetelnie przeprowadzonego rachunku aksjologicznego, uwzględniającego znaczenie zarówno dla interesu publicznego, jak i indywidualnego interesu skarżącego.

Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- uchylenie się przez Sąd przy rozpoznaniu sprawy od oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego w wyniku odrzucenia możliwości prawnej naruszenia interesu prawnego ze względu na charakter zaskarżonego do sądu aktu. Prowadzi to do zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.