Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 507/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 § 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi K.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej [...] zł ([...]) tytułem uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 507/15

Uzasadnienie

Burmistrz M. decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] , znak [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 144 ust.1, art. 145, art., 146, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zmian., dalej u.g.n.) oraz § 2 uchwały NR [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] października 2005r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego Nr 169, poz. 4529 z dnia 08 grudnia 2005r.) nałożył na K.U. (zwanej dalej skarżącą) opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości B. , działka nr [...] , o pow. [...] ha, dla której w Sądzie Rejonowym w S. , Zamiejscowym Wydziale Ksiąg Wieczystych w M. prowadzona jest księga wieczysta KW [...] .

Z akt wynika, że już wcześniej decyzją z dnia [...] lutego 2009r. nr [...], znak [...] Burmistrz M. ustalił opłatę adiacencką dla przedmiotowej nieruchomości, która została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] . W dniu [...] września 2009r. Burmistrz M. wydał kolejną decyzję nr [...], znak [...] o naliczeniu opłaty adiacenckiej dla przedmiotowej nieruchomości, która także została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...]. Następną decyzję o naliczeniu opłaty adiacenckiej dla przedmiotowej nieruchomości Burmistrz M. wydał w dniu [...] października 2010r. o nr [...], znak [...]. Została ona również uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] września 2011r. nr [...] i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Burmistrz M. wydał w dniu [...] stycznia 2012r. kolejną decyzję nr [...], znak [...] o naliczeniu opłaty adiacenckiej dla przedmiotowej nieruchomości, która też została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2014r. Burmistrz wyjaśnił, że na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] zatwierdzającego projekt budowlany dla Zarządu Miejskiego w M. , wydanego przez Starostę M. , Gmina M. rozpoczęła budowę dróg w miejscowości B. - ulice W. , D. , K., O., G., P. i D.

Z dniem 25 września 2006 r. została oddana do użytku zbudowana od podstaw ze środków finansowych Gminy M. droga gminna. Stworzono więc warunki do korzystania z wybudowanej drogi wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącymi całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Wobec powyższego zaistniały oczywiste podstawy do naliczenia i pobrania opłaty adiacenckiej.

W toku postępowania administracyjnego sporządzony został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego T.D. operat szacunkowy w grudniu 2008 roku, a następnie zaktualizowany w sierpniu 2010r. i sierpniu 2011r. i ponownie przeanalizowany przez organ.

W wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzji [...] zarzucono organowi I instancji że operat w oparciu o który wydano decyzję o naliczeniu opłaty adiacenckiej nie jest sporządzony prawidłowo. Wobec powyższego zlecono wykonanie następnego operatu i wykonanie ponownej wyceny wskazanych nieruchomości innemu rzeczoznawcy A.M. Dokonano oceny kolejnego operatu i stwierdzono, że pod względem formalnym nie budzi on zastrzeżeń.

Nieruchomość oznaczona numerem [...] przed zbudowaniem drogi oszacowana została na kwotę [...] zł, natomiast po zakończeniu prac na kwotę [...] zł., a więc jej wartość wzrosła o [...] zł.

Zgodnie z treścią § 2 Uchwały Rady Miejskiej M., przywołanej na wstępie decyzji, stawka procentowa opłaty adiacenckiej, w przypadku wzrostu wartości nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej wynosi 30 % przyrostu wartości nieruchomości. W związku z powyższym wysokość opłaty adiacenckiej ustalono na kwotę [...] zł jako 30 % wartości przyrostu przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od decyzji Burmistrza M. z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] , znak [...] wniosła w ustawowym terminie K.U. wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu zarzuciła m.in., że nastąpiła jedynie przebudowa, a nie budowa, drogi. W myśl art. 4 pkt. 18 ustawy o drogach publicznych zostały wykonane roboty, w których wyniku nastąpiło podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Natomiast możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej istnieje jedynie w przypadku stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, a nie przebudowanej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania. Wyjaśniono, że zgodnie z przepisem art. 144 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Stosownie do przepisu art. 4 pkt 11 u.g.n., ilekroć w ww. ustawie jest mowa o opłacie adiacenckiej należy przez to rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Artykuł 145 ust.1 u.g.n. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W myśl art.145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W myśl przepisu art. 146 ust.1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust.1a). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (ust. 2). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (ust.3).

W art. 143 ust. 2 u.g.n. ustawodawca wskazał, iż przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych,ciepłowniczych,elektrycznych,gazowych i telekomunikacyjnych.

Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek:

* wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej,

* obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

* wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi.

W rozpatrywanym przypadku w ocenie organu odwoławczego przesłanki te zostały spełnione.

Odnośnie zachowania terminu do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, przywołano uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. o sygn. I OPS 4/09 w myśl której "Trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 61, poz.2603 ze zm.) dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej."

Podkreślono, że organ I instancji, w tym przypadku Burmistrz M. , wydał pierwszą decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej na rzecz skarżącej już w [...] lutego 2009 r. doręczając ją [...] lutego 2009 r., wobec czego zachowany został 3 letni termin określony w ww. przepisie. Fakt upływu tego terminu w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25.02.2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08). Podobne stanowisko prezentuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (por. wyroki z dnia 11.07.2012 r., sygn. akt II SA/Po 332/12, II SA/Po 336/12, z dnia 18.10.2012 r. sygn. akt II SA/Po 633/12. - centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych). Warunkiem zachowania terminu, określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu I instancji. W ocenie Kolegium bez znaczenia pozostaje okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji i to bez względu na organ, który dokonuje uchylenia. Przepis art. 145 u.g.n. stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji.

Podkreślono, że w dniu 25 września 2006 r. oddana została do użytku zbudowana od podstaw ze środków finansowych Gminy M. droga gminna.

Wyjaśniono, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć drogi oraz budowy drogi. Na podstawie przepisu art. 148 b ust.1 tej ustawy, ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Ustawowe definicje powyższych terminów zostały ujęte w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej u.d.p.).

Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p., droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Ustawodawca w powołanej ustawie rozróżnia między innymi takie pojęcia jak: budowa drogi, przebudowa drogi, remont drogi. Stosownie do art. 4 pkt 17 u.d.p. budową drogi jest wykonanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę.

W myśl art. 4 pkt 18 u.d.p. przebudową drogi jest wykonanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany pasa drogowego.

W ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano jezdnię, chodniki i kanalizację deszczową. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z powołaną wyżej definicją, stanowi całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Istotne znaczenie dla oceny, czy wykonane roboty budowlane stanowiły budowę drogi, ma wydana przez Starostę M. [...] listopada 2001 r. decyzja nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i zezwalająca na realizację inwestycji drogowej polegającej na wykonaniu utwardzonych nawierzchni ulic osiedlowych w miejscowości B. wraz z wykonaniem uzupełnienia kanalizacji deszczowej. Powstała droga utwardzona składająca się z jezdni i chodników.

Jak wynika z ww. decyzji, inwestycja w m. B. - IV etap stanowiła budowę drogi, zgodnie bowiem z art. 29 ust.2 pkt 12 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej p.b.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg.

Przed rozpoczęciem inwestycji drogowej, w związku z zakończeniem której naliczona została opłata adiacencka, nie istniała budowla drogowa powstała na skutek prowadzenia wcześniejszych robót budowlanych wymagających wydania stosownych decyzji.

Regulacji prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych w wyniku przeprowadzania robót budowlanych. Pojęcie przebudowy może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek użytkowania.

Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W tej sytuacji, skoro zaistniały okoliczności wymienione w przepisie art. 144 u.g.n. i nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, wykazany przez rzeczoznawcę majątkowego, spowodowany budową drogi i oceniony przez organ I instancji, możliwe było wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencka i zobowiązanie właściciela nieruchomości do jej zapłaty.

Następnie organ odwoławczy odniósł się do kwestii operatu szacunkowego.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K.U. wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że od 2009r. SKO w P. kilkakrotnie uchylało decyzje Burmistrza M. w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Skarżąca wskazała, że w myśl art. 4 pkt 17 u.d.p. budowa drogi polega na wykonywaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. W kontrolowanym przypadku w jej ocenie droga istniała przed rzekomym jej wybudowaniem w 2006 roku. Zdaniem skarżącej w rozpatrywanym przypadku nastąpiła przebudowa drogi czyli w myśl art. 4 pkt 18 u.d.p. zostały wykonane roboty, w których wyniku nastąpiło podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Podkreśliła, że nie można wybudować czegoś co już istniało. Zakwestionowała nadto sposób wydania przez starostwo decyzji zatwierdzającej projekt budowlany.

Dalej skarżąca zakwestionowała twierdzenie SKO, że przed rozpoczęciem inwestycji drogowej, w związku z zakończeniem której naliczona została opłata adiacencka nie istniała budowla drogowa powstała na skutek prowadzenia wcześniej robót budowlanych wymagających wydania stosownej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 145 ust. 1 u.g.n. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką m.in. po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w tym dniu obowiązywała stosowna uchwała rady gminy, wskazująca stawkę procentową opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 u.g.n.).

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spraw. Rozpoznając sprawę w tak określonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga okazała się uzasadniona, gdyż wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć bowiem należy, iż istota występującego w niniejszej sprawie problemu prawnego sprowadza się do dokonania wykładni przepisu art. art. 145 § 2 u.g.n., celem zweryfikowania stanowiska organów jakoby nie upłynął materialnoprawny termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej określony w tym przepisie. Zagadnienie to należy rozpoznać w pierwszej kolejności, albowiem w przypadku ustalenia, że w/w termin prawa materialnego upłynął, prawidłowym rozstrzygnięciem winno być umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać.

Jak już wspomniano zgodnie z art. 145 § 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W niniejszej sprawie decyzję wydał Burmistrz M.

W myśl art. 145 § 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Artykuł 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że ustalenie, iż zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA 1648/99, Lex nr 55778, z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA1684/99, Lex nr 55738, z dnia 27 stycznia 2000 r., I SA 273/99, Lex nr 57190, z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 408/05, Lex nr 194020, z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1315/06, Lex nr 374411), a jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury.

W niniejszej sprawie powyższa kwestia nie była przedmiotem sporu, albowiem organy jako datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi przyjmowały dzień [...] września 2006r., kiedy to przekazano do użytkowania wybudowaną drogę. Okoliczność ta nie była także kwestionowana przez skarżącą. Powyższe ustalenie prowadzi do wniosku, że w sprawie 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu [...] września 2006r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji upłynął z dniem [...] września 2009r.

Niespornym jest, że pierwszą decyzją wydaną w kontrolowanej sprawie, a ustalającą przedmiotową opłatę adiacencką była decyzja Burmistrza M. z dnia [...]lutego 2009r. nr [...], znak [...] . Została ona uchylona i przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia decyzją SKO w P. z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] . Następnie kilkakrotnie Burmistrz w niniejszej sprawie wydawał decyzje ustalające przedmiotową opłatę adiacencką, które następnie były uchylane przez organ II instancji i przekazywane Burmistrzowi do ponownego rozpatrzenia. Ostatecznie Burmistrz M. w dniu [...] czerwca 2014r. wydał decyzję nr [...] , znak [...] , która następnie została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. decyzją z dnia [..] kwietnia 2015r. nr [...].

To, że pierwsza decyzja w niniejszej sprawie została wydana przed upływem trzyletniego terminu, którego koniec przypadał na dzień [...] września 2009 r. nie było kwestionowane przez organy, jak również przez skarżącą.

Nie sposób zgodzić się z poglądem prawnym organów jakoby wydanie przed upływem trzyletniego terminu - o jakim mowa art. 145 § 2 u.g.n. - decyzji organu I instancji następnie uchylonej, przesądzało o zachowaniu tegoż terminu. Bez wątpienia określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin trzyletni ma charakter terminu prawa materialnego. Z jego upływem wygasa zatem uprawnienie organu gminy do ukształtowania stosunku materialno prawnego - ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis art. 145 ust.1 u.g.n. wyraźnie stanowi, że organ "może ustalić opłatę adiacencką" Ustalenie opłaty następuje bez wątpienia z chwilą wydania decyzji przez organ I instancji, a nie wszczęcia, czy prowadzenia postępowania. Skoro powyższy skutek materialnoprawny należy łączyć z wydaniem decyzji, to nie można za spełnienie ustawowego wymogu związanego z zachowaniem terminu trzyletniego uznać kontynuowania postępowania po wyeliminowaniu wadliwej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z założeniem, że termin trzyletni został już skutecznie dochowany i z momentem wejścia do obrotu prawnego wadliwej decyzji bezterminowo przerwany.

Stanowisko to byłoby trafne, w przypadku założenia, iż celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień. W takiej sytuacji ustawodawca powiązałby jednakże termin trzyletni np. z wszczęciem postępowania, ze zgłoszeniem żądania opłaty itp. i co za tym idzie wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję. Przykładowo wskazać należy, iż taki sposób określenia terminów do wystąpienia z roszczeniem o zapłatę nieopodatkowanej należności publicznoprawnej został przez ustawodawcę zastosowany w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późń. zm., dalej u.p.z.p.) odnośnie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej). Zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien (ma prawo) w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć (z urzędu) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy zatem rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie, jak ma to miejsce odnośnie terminu do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o jakiej mowa w art. 145 § 1 u.g.n.

Wskazać należy, iż Sądowi znany jest pogląd, że termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n. nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje się, iż funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności, co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, to ustaje stan niepewności, co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Ponadto sądy dokonując powyższej wykładni wskazują, iż za taką wykładnią przemawia potrzeba zapewnienia, aby kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji, nie może bowiem pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy (zob.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszym składzie powyższego poglądu nie podziela. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie ulega wątpliwości, że 3 letni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji. Przy czym wskazać należy, iż decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej".W uzasadnieniu uchwały zawarte zostało również stanowisko odnośnie wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie.

Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk (w:) G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano już wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Ze stanowiska wyrażonego w uchwale NSA o sygn. I OSP 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby pierwszoinstancyjna decyzja została następnie uchylona.

Zauważyć bowiem należy, że uchyleniedecyzji pierwszoinstancyjnej, czy to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czy też przez sąd administracyjny, powoduje stan w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia decyzji opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż podmiot potencjalnie zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść), który to zakaz dotyczy orzekania w postępowaniu odwoławczym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji.

Podkreślić trzeba, że okres trzech lat na wydanie decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej jest terminem wystarczająco długim, aby organ mógł w sposób należyty określić wzrost wartości nieruchomości i ustalić w związku z tym należną opłatę. Właściciela nieruchomości nie mogą obciążać skutki tego, że organ nie jest w stanie wydać prawidłowej decyzji w ciągu 3 lat.

Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że w dacie [...] czerwca 2014r. (w dniu poprzedzającym wydanie ostatniej decyzji pierwszoinstancyjnej), a więc osiem lat od oddania przedmiotowej drogi do użytku, skarżąca nadal formalnie nie wiedziała, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona.

Właśnie takim sytuacjom jak ta - w ocenie Sądu - ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3 letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty ale również co do jej wysokości.

Reasumując stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3-letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencję do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Powyższy pogląd prawny jest powszechnie wyrażany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. IV SA/Po 183/12, z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Po 6/13, z dnia 4 września 2013 r., sygn. II SA/Po 664/13, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. IV SA/Po 650/13, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 30/14, z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Po 520/14, z dnia 14 października 2014 r., sygn. II SA/Po 750/14, z dnia 15 stycznia 2015r., sygn. II SA/Po 1146/14, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Sz 297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić, z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Za odmienną wykładnią nie może również przemawiać fakt, iż kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji, to jest uniemożliwienia wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu. Należy ponownie zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin ustalony został na aż 3 lata, który - przy zachowaniu terminów załatwiania spraw wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. - jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. Takimi zasadami są m.in. ochrona zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi, iż zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (...)" Inaczej ujmując, "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. K. 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166, s. 904-905).

Tymczasem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej organ I instancji wydał dopiero w dniu [...] lutego 2009 r., a więc na około 7 miesięcy przed upływem trzyletniego terminu do dokonania tej czynności, podejmując w ten sposób ryzyko, iż w przypadku wystąpienia wadliwości decyzji uzasadniającej jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pozbawi się prawnej możliwości skutecznego ustalenia tej opłaty.

Tym samym nie stanowi o zachowaniu terminu data pierwotnej decyzji z dnia [...] lutego 2009r. nr [...], znak [...] . Została ona bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] .

Wobec powyższego uznać należy, iż wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Burmistrza M. w dniu [...] czerwca 2014r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 u.g.n., a utrzymując w mocy powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze P. dopuściło się naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym wskazanym w skardze zakresie jako nieistotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art.205 § 1 p.p.s.a.