Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1225/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i § 2, art. 3 § 1, art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 § 2, art. 144, art. 106, art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
article: art. 64 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 164 poz 1163
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych -  tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej J. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Środowiska zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z (...) czerwca 2008r. - na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 i 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.) - uchylił postanowienie Dyrektora (...) Parku Narodowego z (...) stycznia 2008r. odmawiające uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczo -garażowego oraz przyłącza energetycznego w zabudowie zagrodowej na działkach o nr ew. (...) i (...) we wsi K., gmina K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż przedstawiony przez Wójta Gminy K. projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji, a stanowiącej przedmiot uzgodnienia, jest wadliwy. Mianowicie projekt ten w części III i IV nie określa przeznaczenia budynku gospodarczego, a zawarte w punkcie V zadania, określające brak negatywnego wpływu planowanej inwestycji na środowisko, przyrodę oraz krajobraz są lakoniczne i nie mogą stanowić opinii w zakresie realizacji tematyki zawartej we wskazanej części projektu decyzji zwłaszcza, że inwestycja ma dotyczyć obszaru otuliny (...) Parku Narodowego. Również analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawarta na jednostronicowym opracowaniu nie spełnia wymogów stawianych przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Ministra Środowiska organ uzgadniający przedmiotową inwestycję w pierwszej instancji, powinien rozważyć czy przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy jest zgodny z obowiązującym prawem, czy posiada wszystkie wymagane przepisami elementy i czy są one opracowane w wystarczającym zakresie. W przypadku jego wadliwości organ pierwszej instancji winien zwrócić się do organu właściwego do rozpoznania wniosku o warunki

Sygn. akt IV SA/Wa 1225/08

zabudowy o jego uzupełnienie. W przeciwnym razie nastąpi rozpatrywanie wadliwego projektu decyzji (orzeczenie Lex nr 219341).

Dalej organ wskazał, iż konieczne jest uzupełnienie złożonych przez inwestora dokumentów o zaświadczenie, że prowadzi on produkcję rolniczą oraz o dokument, że wykazana przez niego powierzchnia działek przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, co wynika z art. 61 § 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto zostało podniesione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 30 czerwca 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 362/2006. Ponadto inwestor powinien jednoznacznie wskazać jakie działki, w tym powierzchnia, przypada do realizacji zabudowy zagrodowej.

Wykazane wadliwości projektu decyzji, brak istotnych dla sprawy dokumentów, niejasności w zgromadzonej dokumentacji, wymagają - zdaniem organu - powtórzenia postępowania dowodowego w całości. Organ uzgodnieniowy na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, na podstawie prawidłowo sporządzonego projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz wymaganymi przez prawo załącznikami, wyjaśni w oparciu o dokonane ustalenia faktyczne, czy po spełnieniu przez inwestora warunków ustalonych przez Dyrektora (...) Parku Narodowego, na terenie objętym planowaną inwestycją przestaną istnieć lub będą nadal występowały zagrożenia dla przyrody Parku.

J. S. w skardze na powyższe postanowienie Ministra Środowiska wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. W ocenie skarżącej dokonywanie uzgodnienia z Dyrektorem (...) Parku Narodowego nie jest warunkiem koniecznym dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, albowiem działki inwestycyjne położone są poza granicami parku narodowego. Co się zaś tyczy treści zaskarżonego postanowienia to uważa, iż organ odwoławczy przedmiotem kontroli winien objąć postanowienie, od którego wniesiono zażalenie, nie zaś poświęcać znaczną część swoich rozważań projektowi decyzji o warunkach zabudowy i negowaniu występujących w tym projekcie ustaleń. Jej zdaniem projekt decyzji jest zgodny z prawem.

Minister Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Sygn. akt IV SA/Wa 1225/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 152, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. Uznał, iż postanowienie Ministra Środowiska z (...) czerwca 2008r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Podstawę procesową zaskarżonego postanowienia stanowił art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zasadą wynikającą z art. 138 K.p.a. jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji (postanowienia) kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Tak więc dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia wyżej wymienionych przesłanek.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p.), w tym z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny (pkt 7). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. (art. 53 ust. 5 p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną kwestię, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na

Sygn. akt IV SA/Wa 1225/08

stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 428). Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (wyrok NSA z 9.05.2001 r., IV S.A. 2255/99, lex nr 55769).

Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy (wyrok WSA w Warszawie z 12.04.2006r., sygn. akt IV SA/Wa 194/06, Lex 204986).

Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje więc na wniosek organu wydającego decyzję, który występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora przekazuje projekt decyzji o warunkach, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy) wraz z załącznikami stanowiącymi jego integralną cześć. Oznacza to, iż organ uzgadniający ocenia projekt decyzji o warunkach zabudowy i wyraża stanowisko w zakresie, w którym uzgadnia przedmiotową inwestycję.

W kontrolowanej sprawie Dyrektor (...) Parku Narodowego miał za zadanie dokonać uzgodnienia przedstawionego przez Wójta Gminy K. projektu decyzji o warunkach zabudowy z racji położenia wnioskowanej inwestycji w otulinie (..) Parku Narodowego, czyli w granicach swoich kompetencji wynikających z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004r., nr 92, poz. 880, ze zm.) w kontekście ustawowego celu

Sygn. akt IV SA/Wa 1225/08

otuliny. Wymieniony organ postanowieniem z (...) stycznia 2008r. odmówił uzgodnienia, który to akt Minister Środowiska zaskarżonym postanowieniem z (...) czerwca 2008r. uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawą takiego rozstrzygnięcia były wadliwości przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i braki w materiale dowodowym sprawy, których wyjaśnienie wymaga - zdaniem organu -przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. Mianowicie organowi chodziło o nieokreślenie przeznaczenia planowanego budynku gospodarczego, lakoniczność ustaleń dotyczących ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; brak zaświadczenia od inwestora o prowadzeniu produkcji rolniczej, jaki i dokumentu, że wykazana przez niego powierzchnia działek przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie oraz jednoznacznego wskazania przez inwestora jakie działki, w tym powierzchnia, przypada do realizacji zabudowy zagrodowej.

W ocenie Sądu organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., jako że nie słusznie uznał, iż wykazane przez niego uchybienia wymagają przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w całości, zatem dają podstawę do uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Trzymając się bowiem wykazanego zakresu uzgodnienia, stanowisko organu odwoławczego, iż ze względu na przedstawione przez niego wadliwości projektu decyzji o warunkach zabudowy i jej załącznika w postaci analizy terenu wokół inwestycji, niekompletność dokumentacji, organ uzgadniający nie może rozstrzygnąć sprawy w zakresie swoich kompetencji i ocenić projektu decyzji z punktu widzenia danej regulacji materialnego prawa administracyjnego, tj. ustawy o ochronie przyrody, jest błędne. Jeżeli projekt decyzji zawiera wszystkie elementy jakich wymaga art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p. i zostaje przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym, czyli wraz z odpowiednimi załącznikami (albowiem w przypadku gdy zachodzi sytuacja podpadająca pod normę art. 61 ust. 4 ustawy o p.z.p. to nie ma zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa i nie jest dokonywana analiza), to obowiązkiem organu uzgadniającego jest zajęcie stanowiska w oparciu o przedstawiany do uzgodnienia projekt decyzji. Organ ten nie jest upoważniony do żądania zmiany przedłożonego mu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. I taki też obowiązek ciążył na organie w niniejszej sprawie, jako że

Sygn. akt IV SA/Wa 1225/08

projekt decyzji zawierał wszystkie elementy wymienione w art. 54 ustawy o p.z.p., natomiast ocenę ich opracowania w wystarczającym zakresie należało pozostawić organowi kontrolującemu już właściwie wydaną decyzję o warunkach zabudowy w ramach ewentualnej kontroli międzyinstancyjnej.

Również przedstawione w zaskarżonym postanowieniu Ministra Środowiska zastrzeżenia dotyczące wskazania w decyzji uprawnień inwestora - właściciela przedmiotowych działek - w zakresie prowadzenia działalności rolniczej jest wyrazem przekroczenia kompetencji organu uzgadniającego. Podnieść jeszcze raz należy, iż podstawą prawną uzgodnienia w odniesieniu do obszarów położonych w granicach otuliny parku narodowego są przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Zatem z całą pewnością okoliczność, czy osoba zamierzająca założyć siedlisko na działkach wskazanych jako teren planowanej inwestycji jest rolnikiem, czy też nie można jej przypisać takiego statusu, nie ma żadnego znaczenia dla oceny wpływu przedmiotowej inwestycji na zachowanie wymagań ochrony przyrody. Zadaniem organu w niniejszej sprawie było wyłącznie zajęcie stanowiska w przedmiocie zlokalizowania wnioskowanej inwestycji w otulinie parku w kontekście ustawowego celu otuliny.

Do oceny organu właściwego do rozpoznania wniosku o warunki zabudowy należało także, czy wykazywana przez wnioskodawczynię powierzchnia działek przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, od czego uwarunkowane jest zastosowanie art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., a co wynika z art. 61 ust. 4 ustawy o p.z.p.

Z kolei argument skarżącej dotyczący braku podstaw do uzgodnienia wnioskowanej inwestycji przez Dyrektora (...) Parku Narodowego z racji położenia terenu pod planowaną inwestycję poza granicami parku jest nietrafny. Podkreślenia wymaga, iż Dyrektor (...) Parku Narodowego uzgadnia przedmiotową inwestycję na skutek jej lokalizacji w otulinie (...) Parku Narodowego, nie zaś w granicach parku, która to okoliczność istotnie w sprawie nie ma miejsca.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy, mając na uwadze powyższe wywody, winien merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Przy tym powinien mieć na względzie istotę zasady dwuinstancyjności unormowanej w art. 15 K.p.a., z której wynika iż obowiązkiem organu

Sygn. akt IV SA/Wa 1225/08

kontrolującego akt w drugiej instancji jest ponownie rozpoznanie sprawy, nie zaś ograniczenie się tylko do kontroli postanowienia organu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzeczono jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania - na które złożył się wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348, ze zm.) - postanowiono w pkt II sentencji wyroku.