Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 303/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz pkt. 1 decyzji I instancji
Powołane przepisy: article: art. 129
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O. J. – P., przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] - M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz pkt. 1 poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K., II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej O. J. – P. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 13 listopada 2018 r., znak [...] na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - k.p.a. oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 - dalej: "u.g.n.") orzekł

1. o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku O. J. - P., A. Ł. i G. A. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość objętą wykazem hipotecznym Iwh [...] [...] [...] składającą się z parcel l. kat. [...], l. kat. [...] i I. kat. [...] wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 16 marca 1953 r., nr L.Sa [...] uzupełnionym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 17 września 1953 r., nr LSa [...] na rzecz Skarbu Państwa na cele Akademii Górniczo - Hutniczej w K.,

2. o umorzeniu postępowania prowadzonego z wniosku R. P. o wypłatę [...] cz. odszkodowania za udział J. P., poprzedniej właścicielki nieruchomości oznaczonej jako parcele l. kat [...], l. kat. [...] i I. kat. [...] b. gm. kat. [...] [...] wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 16 marca 1953 r., nr LSa [...] uzupełnionym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 17 września 1953 r., nr LSa [...]

Organ I instancji ustalił, że kwestię odszkodowania za nieruchomość objętą Iwh [...] [...] [...], wywłaszczoną orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (dalej: PWRN) w K. z dnia 16 marca 1953 r. i z dnia 17 września 1953 r. nr [...] Sa [...] zakończyła decyzja Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 31 marca 1961 r. nr Są [...] Decyzją tą przyznano N. z K. R. , J. z K. P. i S. J. K. prawo do odpowiedniej nieruchomości zamiennej z tytułu wywłaszczenia parcel l. kat. [...]. W związku z powyższym z uwagi na stan res iudicata i tym samym bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania, organ I instancji w punkcie 1 zaskarżonej decyzji umorzył przedmiotowe postępowanie.

Z kolei w punkcie 2 organ I instancji umorzył postępowanie z wniosku R. P. o wypłatę odszkodowania za wywłaszczone parcele, gdyż w tym przypadku wypłata odszkodowania na podstawie decyzji z dnia 31 marca 1961 r. polegałaby na dostarczeniu nieruchomości zamiennej. Brak natomiast normy kompetencyjnej upoważniającej organ administracji publicznej do działania w drodze decyzji w przedmiocie realizacji decyzji administracyjnej przyznającej odszkodowanie.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od pkt. 1 tej decyzji przez O. J. – P. , G. A. i A. Ł. Wojewoda decyzją z dnia K., 12 czerwca 2019 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd administracyjny w K. prawomocnym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r. uchylił opisaną wyżej decyzję Wojewody. Sąd stwierdził: "na str. 3 zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał: "Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 18 grudnia 2018 r. złożyli również: G. A. oraz A. Ł., (...) odwołujący wskazali, że decyzja z 31 marca 1961 r. ograniczała się tylko parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...] i nie objęła całego przedmiotu postępowania". Do zarzutów tych organ odwoławczy nie odniósł się jednak w żaden sposób, co przesądza o nierozpoznaniu całości sprawy. O ile bowiem organ I instancji porównał zakres sprawy wywłaszczenia oraz sprawy przyznania prawa do nieruchomości zamiennej oraz podjął próbę wyjaśnienia stwierdzonych pomiędzy tymi zakresami niezgodności, o tyle Wojewoda kwestię tę całkowicie przemilczał. Uchybienie to niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem omawiana kwestia jest istotna dla rozstrzygnięcia. Z literalnego brzmienia decyzji o przyznaniu prawa do nieruchomości zamiennej wynika, że objęła ona tylko parcele l. kat. [...] i [...], natomiast nie objęto nią parceli l. kat. nr [...]. Wojewoda nie wskazuje też żadnej innej decyzji, przyznającej byłym właścicielom odszkodowanie lub prawo do nieruchomości zamiennej za parcelę l. kat. [...], ale umarza postępowanie odszkodowawcze także w tym zakresie. Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób ustalić dlaczego uznano za zasadne umorzenie postępowania również w tym zakresie. (...) W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda wyjaśni, czy decyzją z 31 marca 1961 r. przyznano odszkodowanie w pełnym zakresie wywłaszczenia tj. w odniesieniu do wszystkich trzech parcel, czy też tylko do dwóch wymienionych wprost w sentencji tej decyzji. Bez wyjaśnienia tej kwestii nie jest możliwie uznanie decyzji Wojewody za prawidłową. Sąd przy tym nie może na obecnym etapie postępowania dawać wskazówek co do sposobu rozstrzygnięcia omawianego problemu, w szczególności nie może wypowiadać się co do zasadności umorzenia postępowania. Stanowiłoby to wyjście poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Natomiast w odniesieniu do parceli l. kat. [...] i l. kat. [...] umorzenie postępowania w pkt 1 i 2 było prawidłowe."

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda decyzją z 21 grudnia 2020 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżony pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta K. z 18 grudnia 2018 r. znak: [...]

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda przypomniał treść rozstrzygnięcia organu I instancji. Zwrócono uwagę, że O. J. - P. oraz G. A. i A. Ł. wnieśli odwołania od pkt 1 decyzji. Odwołanie od zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. z 18 grudnia 2018 r. wniósł również Pan R. P. jednak Wojewoda postanowieniem z 12 czerwca 2019 r. znak: [...] stwierdził wniesienie przedmiotowego odwołania z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. W związku z tym, w zakresie pkt 2 wymieniona wyżej decyzja organu I instancji wobec niezaskarżenia stała się ostateczna.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem PWRN w K. z 16 marca 1953 r. nr L. Sa. [...] o wywłaszczeniu nieruchomości, obj. Lwh [...] [...], oznaczonej jako parcela l. kat. 120 o pow. 58,10 m2, stanowiącej współwłasność: N. R. z K. , J. P. z K. i J. S. K., uzupełnionej orzeczeniem PWRN w K. z 17 września 1953 r. nr [...] (o wywłaszczeniu części parceli l. kat. [...] o pow. 0,0070 ha i części l. kat. [...] o pow. 0,4408 ha, obj. Lwh [...] [...]), tj.: O. J. -P., A. Ł., G. A. i R. P., w którym wnoszący domagali się ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość.

Następnie pismem z 3 sierpnia 2015 r. R. P. zmienił swój wniosek w ten sposób, iż domagał się wypłaty za udział 1/2 cz. odszkodowania przypadającego w udziale J. P., poprzedniej właścicielce parcel. l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. [...].

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej: "u.g.n."), starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Z kolei 128 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

W tym miejscu, w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż w obrocie prawnym pozostaje wiążąca, ostateczna decyzja Prezydium Rady Narodowej m. K. nr Sa [...] z 31 marca 1961 r. o przyznaniu N. R., J. P. z K. i S. J. K. prawa do nieruchomości zamiennej położonej w K., nadającej się do natychmiastowego objęcia na własność tytułem odszkodowania jako b. współwłaścicielom po 1/3 cz. za nieruchomość obj. lwh [...] ks.gr. gm. K.. K. Dz.XIV [...], pgr l. kat. [...] razem o pow. 4485,20 m2 wywłaszczonej orzeczeniem PWRN w K. z 16 marca i 17 września 1953 r. L.Sa [...] na rzecz Skarbu Państwa na cele Akademii Górniczo-Hutniczej w K.. Podstawę prawną ww. decyzji stanowiły przepisy: art. 10, art. 27, art. 30 i art. 33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (zwanego dalej: "dekretem").

Wskazano, że Wojewoda podziela opinię Prezydenta Miasta K., iż zebrany materiał dowodowy z przebiegu postępowania wywłaszczeniowo - odszkodowawczego wskazuje na omyłki przy podawaniu oznaczeń i powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z planu sytuacyjnego z 5 marca 1936 r. nr L. ks. zam. [...] nieruchomość objęta wykazem hipotecznym lwh [...] [...] składała się z

- parceli l. kat. [...] o pow. 544,90 m2,

- parceli l. kat. [...] o pow. 4427 m2 i

- parceli l. kat. [...] o pow. 58.10 m2.

Suma powierzchni będących przedmiotem wywłaszczenia: części parceli I. kat. [...] (oznaczonej l. kat. [...]) i całej l. kat. [...] wynosi 4466,10 m2, zaś suma powierzchni (części) parceli l. kat. [...] i parceli l. kat. [...] wskazana w orzeczeniu o odszkodowaniu wynosi 4485.20 m2. a więc w obszarze tym musiała zawierać się także część parceli l. kat. [...], oznaczona I. kat. [...] (choć niecała, lecz 19,10 m2 z jej powierzchni wynoszącej 70 m2). Na zaistniałe pomyłki wskazuje również podanie w orzeczeniu z 27 września 1962 r. znak: [...] o odszkodowaniu za uprawy i plony, iż parcela l. kat. [...] ma powierzchnię 0,4466 ha, która to powierzchnia w rzeczywistości odpowiada sumie powierzchni wywłaszczonych parcel l. kat. [...] i l. kat. [...]. W związku z powyższym podzielić należy pogląd organu I instancji, iż w orzeczeniu z 31 marca 1961 r. popełnione zostały omyłki w oznaczeniu oraz powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, a decyzją z 31 marca 1961 r. przyznano odszkodowanie za parcelę. kat. [...] i l. kat. [...] oraz za część l. kat. [...] o pow. 19,10 m2.

Z uwagi na uregulowaną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, z której wynika bezwzględne związanie treścią takiego aktu wszystkich uczestników obrotu prawnego, zasadnym było umorzenie przez organ I instancji postępowania w sprawie o ponowne ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną poprzednio jako parcele l. kat. [...] i [...], b. gm. kat. [...].

Wydanie ponownej decyzji merytorycznej w sprawie rozstrzygniętej już ostatecznym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. nr Sa [...] z 31 marca 1961 r. naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., w związku z czym, poprzez wzgląd na regulację art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. należało w ocenie organu odwoławczego uznać, iż organ I instancji nie mógł ponownie wydać decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz spadkobierców poprzednich współwłaścicieli z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 884/19 wskazał, iż w odniesieniu do parceli l. kat. [...] i l. kat. [...] umorzenie postępowania w pkt 1 było prawidłowe.

W świetle powyższego także żądanie "wypłaty" odszkodowania, jako niepodlegające rozstrzyganiu w drodze decyzji administracyjnej, nie mogło zostać uwzględnione w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem odwołujących się stron.

W związku z powyższym rozstrzygnięcie ujęte w pkt 1 sentencji zaskarżonej decyzji - w zakresie parcel l. akt. [...] i l. kat. [...] oraz części parceli l. kat. [...] o pow. 19,10 m2 -należało uznać za prawidłowe, zaś formułowane w tym zakresie zarzuty odwołań O. J. - P. oraz G. A. i A. Ł. za pozbawione podstaw.

Dla porządku należy również wyjaśnić, iż organ I instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 30 ust. 4 dekretu, bowiem nie stosował w niniejszej sprawie nieobowiązujących już przepisów prawa.

Natomiast odnośnie pozostałej części parceli l. kat. [...] (o pow. 50,9 m2) - oraz dodatkowo w zakresie parcel l. kat. [...] i [...] b. gm. kat. [...] należy wskazać, iż zgodnie aktualnym stanowiskiem judykatury, obecnie nie jest możliwe ustalenie odszkodowania na rzecz spadkobierców osób wywłaszczonych. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewidują uprawnienia następców prawnych osób wywłaszczonych do ubiegania się o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Jeżeli zatem przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające wykazało, iż w świetle obecnego brzmienia przepisu art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawcy nie są uprawnieni do ubiegania się o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej współwłasność: N. R. z K. , J. P. z K. i J. S. K., niniejsze postępowanie również z tego powodu było bezprzedmiotowe i jako takie podlegać musiało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W świetle powyższego należało co do zasady podzielić konkluzję organu I instancji co do bezprzedmiotowości postępowania w omawianym zakresie oraz - uznając niezasadność zarzutów podniesionych w odwołaniu - utrzymać w mocy zaskarżony pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta K. znak: [...] z 18 grudnia 2018 r.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie O. J. - P., zarzucając jej

1. Naruszenie art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.) w zw. z art. 30 ust. 1 i 3 Dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 z późn, zm.) w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania w przedmiotowym postępowaniu nie jest spadkobierca osoby wywłaszczonej (Skarżąca), podczas gdy Skarżąca jest osobą uprawnioną w tym zakresie, co doprowadziło do bezpodstawnego umorzenia postępowania.

2. naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 31 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 i 3 Dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 31 ust. w zw. z art. 30 ust. 1 i 3 Dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i nieustalenie wysokości przysługującego odszkodowania pieniężnego Skarżącej, którego rodzaj został określony na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1961 r., sygn. sprawy: Sa [...], w sytuacji gdy Skarżąca wnosiła o ustalenie wysokości odszkodowania przysługującego na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wzw. z art. 31 ust. 1 wzw. z art. 30 ust. 1 i 3 Dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w wyniku braku przekazania nieruchomości zamiennej oraz odmowy przyjęcia zaproponowanej nieruchomości zamiennej w stosunku do wywłaszczonych nieruchomości położonych w gm. [...], w tym m.in. parceli I. kat. nr [...], parceli l. kat. nr [...], co w konsekwencji prowadzi do nierozpoznania istoty sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 1 grudnia 2014 r. z naruszeniem art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotowe postępowanie zostało umorzone.

3. naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 30 ust. 1 i 3 Dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 30 ust. 1 i 3 Dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i brak przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w gm. [...], w tym m.in. część parceli 1. kat nr [...] na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 30 ust. 1 i 3 Dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, która została wywłaszczona na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady narodowej w K. z dnia 17 września 1953 r., nr [...], w sytuacji gdy decyzja Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1961 r., sygn. sprawy: Sa [...] określała przyznanie odszkodowania jedynie za wywłaszczone nieruchomości położone w gm. [...], w tym m.in. parceli l. kat. nr [...] oraz parceli l. kat. nr [...] co w konsekwencji prowadzi do nierozpoznania istoty sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 1 grudnia 2014 r, i z naruszeniem art, 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotowe postępowanie zostało umorzone.

4. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 105 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie poprzez uznanie, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy z zebranego materiału w sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania, ponieważ wniosek z dnia 1 grudnia 2014 r. dotyczył ustalenia wysokości przysługującego odszkodowania Skarżącej, które zostało przyznane na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1961 r., sygn. sprawy: [...] oraz ustalenia odszkodowania Skarżącej za nieruchomość położoną w gm. [...], w tym m.in. część parceli I. kat nr [...], która została wywłaszczona na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 17 września 1953 r., nr [...], przez co brak jest podstaw do zastosowania reguły "res iudicata'' i sprawa powinna zostać rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem z dnia 1 grudnia 2014 r.

5. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niezastosowaniu się Organu co do wskazań orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 884/19) w przedmiocie wyjaśnienia, czy decyzją z dnia 31 marca 1961 r. przyznano odszkodowanie w pełnym zakresie wywłaszczenia, tj. w odniesieniu do trzech parcel l. kat. [...], [...] i [...], czego Organ nie dokonał.

6. naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy, co spowodowało błędne ustalenia, iż w zakresie nieruchomości położonej w gm. [...], w tym m.in. część parceli I. kat nr [...] istnieje ostateczne rozstrzygnięcie dotyczące przyznania odszkodowania za wywłaszczenie tej nieruchomości, jak również błędne przyjęcie, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1961 r., sygn. sprawy: Sa [...] ustala wysokość należnego odszkodowania, w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja jedynie formę odszkodowania jakie ma zostać przyznane za wywłaszczone nieruchomości.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, względnie uchylenie obu tych decyzji, a także o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym w dacie wyznaczania posiedzenia w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 25 maja 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga jest częściowo uzasadniona.

W pierwszej kolejności trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901).

Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. II SA/Kr 1152/15).

W wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku sygn. II SA/Kr 884/19 sąd wyraził wiążący pogląd, że w odniesieniu do parceli l. kat. [...] i l. kat. [...] umorzenie postępowania w zaskarżonej decyzji było prawidłowe, bowiem sprawa odszkodowania za te parcele została zakończona decyzją ostateczną.

W tym zakresie zarzuty skargi są zatem nieuzasadnione

Natomiast przyczyną uchylenia wówczas zaskarżonej decyzji była konieczność wyjaśnienia kwestii odszkodowania za wywłaszczoną parcelę l. kat. [...] o pow. 70 m2.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda przyjął, że należy umorzyć postępowanie odszkodowawcze także w zakresie tej działki, bowiem w orzeczeniu z 31 marca 1961 r. popełnione zostały omyłki w oznaczeniu oraz powierzchni wywłaszczonej nieruchomości i faktycznie objęto nią również część l. kat. [...] o pow. 19,10 m2, natomiast co do pozostałej części tej parceli (o pow. 50,9 m2) - obecnie nie jest możliwe ustalenie odszkodowania na rzecz spadkobierców osób wywłaszczonych.

Stanowisko organu odwoławczego w obu tych kwestiach jest błędne. Rzeczywiście w decyzji orzekającej o nieruchomości zamiennej są błędy. Jak wynika z akt sprawy (plan sytuacyjny realności LWH. [...] gminy katastralnej K. – [...] – k. 294 akt adm.), suma powierzchni wszystkich parcel ([...] przed wywłaszczeniem wynosiła 5030,1m2.

Wywłaszczono łącznie powierzchnię 4536,1m2 (z pbud. lkat. [...] – 70 m2 + z pgr. lkat. [...] - 4408 m2 + całą pgr. lkat. [...] - 58,1 m2), co z kolei wynika z obu decyzji wywłaszczeniowych: decyzji z dnia 17 września 1953 r. dotyczącej pbud. lkat. [...] oraz pgr[...] (k. 49 akt adm.) oraz decyzji z 16 marca 1953 r. dotyczącej p. gr. lkat. [...] (k. 45 akt adm).

Suma powierzchni p. gruntowych nr [...] przed wywłaszczeniem wynosiła 4485,1m2; natomiast suma powierzchni części p. gruntowych nr [...] objętych wywłaszczeniem wynosiła 4466, 1 m2.

W orzeczeniu z dnia 31 marca 1961 r. o przyznaniu nieruchomości zamiennej orzeczono jednoznacznie, że przyznano tę nieruchomość za parcele gruntowe [...] "razem o powierzchni 4485,2 m2 wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium W.R.N. w K. z 16 marca i 17 września 1953 r." W uzasadnieniu podano, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo ogrodnicze. Natomiast w orzeczeniu z dnia 29 września 1962 r. o przyznaniu odszkodowania za uprawy i plony, podano że odszkodowanie orzeka się za "straty w uprawach i plonach na nieruchomości obj. Lwh. [...] (...) lkat. [...] – o powierzchni razem 4466,1 m2"

Zdaniem Sądu wszystko to oznacza, że w istocie orzeczono o odszkodowaniu (w formie nieruchomości zamiennej) za wywłaszczone parcele [...] (parcele gruntowe) oraz o odszkodowaniu za straty w uprawach i plonach.

Natomiast z żadnej z tych decyzji nie wynika, że rozstrzygnięciem objęto odszkodowanie za parcelę [...], która nie była parcelą gruntową, ale budowlaną.

Błędy w określeniu powierzchni parcel gruntowych zawarte w decyzji, na podstawie której przyznano odszkodowanie w formie nieruchomości zamiennej za gospodarstwo ogrodnicze, nie oznaczają jednak, że błędy te mają obecnie działać na niekorzyść spadkobierców wywłaszczonych współwłaścicieli.

Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 z późn. zm.), zasadą było, że jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. Wartość nieruchomości zamiennej powinna odpowiadać możliwie wartości nieruchomości wywłaszczanej.

Zatem nawet dekret z 1949 r. nie przewidywał, że za określoną powierzchnię wywłaszczonych nieruchomości, należy się nieruchomość zamienna o identycznej powierzchni, ale odwoływał się do wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości niekoniecznie ma związek z jej powierzchnią, w szczególności w przypadku gospodarstw rolnych czy ogrodniczych. Powierzchnia nieruchomości może być bowiem duża, a jakość gleby i jej przydatność dla upraw rolnych niewielka - i odwrotnie. Z tego względu Sąd stoi na stanowisku, że rozstrzygająca w decyzji o przyznaniu nieruchomości zamiennej nie jest podana tam (błędna) powierzchnia parcel gruntowych, [...], ale ich oznaczenie numeryczne oraz wskazanie, że było to gospodarstwo rolne.

Z kolei w kwestii możliwości ubiegania się o odszkodowanie przez następców prawnych osoby wywłaszczonej – Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 22 lutego 2021 r. wydał uchwałę składu siedmiu sędziów sygn. I OPS 1/20, w której stwierdzono:

"1. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.".

2. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.".

Wprawdzie uchwała nie odnosi się bezpośrednio do nieruchomości wywłaszczonych sensu stricte, a jedynie do zajęcia nieruchomości pod "ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń", a to z uwagi na fakt, że w ten właśnie sposób został sformułowany wniosek o wydanie uchwały. Niemniej jednak w uzasadnieniu uchwały szeroko rozważone zostało "zagadnienie dotyczące ustalenia podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, zarówno w przypadku klasycznego wywłaszczenia jak i wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu prawa własności nabiera szerszego, ogólnego znaczenia. Mając jednak na uwadze treść wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmowana uchwała może dotyczyć tylko zagadnień wskazanych w tym wniosku". Tak więc argumentacja NSA zastosowana przy wydawaniu tej uchwały znajdzie również analogiczne zastosowanie do "klasycznego" wywłaszczenia.

W uchwale NSA wskazał: "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). W przypadkach bowiem, w których przepisy prawa przewidują, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu, czy też w przypadku gdy strony (osoba wywłaszczona lub podmiot zobowiązany do uiszczenia odszkodowania) uczyniły przedmiotem zaskarżenia decyzję wywłaszczeniową, ale tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, śmierć osoby wywłaszczonej spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania, skoro spadkobiercy osoby wywłaszczonej nie mogliby wstąpić w prawa i obowiązki swojego spadkodawcy. W ten sposób doszłoby do wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania z jednoczesnym pozbawieniem ochrony prawa do dziedziczenia".

Na marginesie trzeba zwrócić uwagę, że powołane przez Wojewodę na poparcie stanowiska o niedziedziczności roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość wyroki NSA w sprawach sygn. I OSK 352/17, I OSK 4191/18, I OSK 993/19 i I OSK 740/19 również dotyczyły zajęcia nieruchomości celem wybudowania liniowych urządzeń infrastruktury technicznej, a więc szczególnego trybu wywłaszczenia uregulowanego w rozdziale 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.).

W świetle powyższego Sąd nie mógł podzielić zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji poglądu, że roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest roszczeniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu i nie przechodzi na następców prawnych pod jakimkolwiek tytułem. Należy zgodzić się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż pogląd taki – zarówno przy wywłaszczeniu polegającym na odjęciu własności nieruchomości, jak i jej ograniczeniu – prowadziłby do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony własności oraz prawa do dziedziczenia.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany orzec o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną część parceli kat. 118. O powierzchni 70 m2, na podstawie art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.).

Na zakończenie trzeba zgodzić się z Wojewodą w zakresie ustalenia, że pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 13 listopada 2018 r. nie mógł na obecnym etapie postępowania być przedmiotem oceny organu odwoławczego, bowiem w tym zakresie decyzja organu I instancji nie została skutecznie zaskarżona. Jest więc ostateczna i nie podlega kontroli instancyjnej. Dlatego też – uchylając decyzję organu I instancji, Sąd orzekł wyłącznie o uchyleniu pkt 1 decyzji organu I instancji.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz pkt 1 decyzji organu I instancji jako naruszające przepisy prawa materialnego – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).