Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2339/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2902/17 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Gminy Bulkowo kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2902/17 oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Bulkowo dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości Krubice.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Wojewoda Mazowiecki w dniu 22 września 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2128/14 stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Gminy Bulkowo z dnia [...] czerwca 2014 r. w całości.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Gminy Bulkowo, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2330/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym we wstępie wyrokiem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę Wojewody Mazowieckiego oddalił, wskazując w uzasadnieniu, że na mocy art. 190 p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyjaśnił również, że Sądowi z urzędu jest wiadome, iż Naczelny Sąd Administracyjny tego samego dnia (12 września 2017 r.) oraz w tym samym składzie, w którym wydano wyrok w sprawie II OSK 2230/16, wydał także wyrok

w sprawie o sygn. akt II OSK 2884/16. Orzeczeniem tym NSA uchylił wyrok Sądu

z dnia 30 czerwca 2016 r. zapadłego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2062/14, ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bodzanów z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Bodzanów dla obszarów elektrowni wiatrowych

w miejscowości Gromice-II, przekazując Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W ocenie Sądu odwołanie się do powyższego wyroku jest o tyle zasadne, iż zaskarżona uchwała w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2062/14 podjęta przez Radę Gminy sąsiedniej do Gminy Bulkowo, w swej zasadniczej treści była tożsama

z postanowieniami uchwały zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie. Również zarzuty podniesione przez Wojewodę Mazowieckiego były zbieżne z podniesionymi

w sprawie niniejszej. NSA w sprawie II OSK 2884/16 rozpoznając skargę kasacyjną gminy, odniósł się do kwestii podniesionych przez Wojewodę w skardze wniesionej do Sądu, formułując szereg ocen prawnych, podważających zasadność stanowiska Wojewody. Sąd wyjaśnił, że ocena prawna wyrażona w tym wyroku NSA nie wiąże Sądu rozpoznającego ponownie wniesioną skargę, jednakże powołany wyrok odnosi się do tych aspektów kontrolowanej uchwały i planu, które są co do zasady niemal identyczne w swojej treści.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do najdalej idącego wniosku skarżącego, a mianowicie sformułowanego w piśmie z 23 stycznia 2018 r. żądania stwierdzenia nieważności uchwały w całości z uwagi na to, że uchwała ta "w żadnej mierze nie realizuje celu wskazanego" w ustawie z 20 maja 2016 r. o inwestycjach

w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961). Sąd wyjaśnił, że

w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), opartym na zasadzie legalizmu (art. 7 Konstytucyjni RP) oraz uznającym zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (zob. m. in. art. 16 i art. 164 - 165 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podważanie ważności aktu prawa miejscowego w oparciu o to, że rzeczony akt "nie realizuje celu ustawy". Sąd przy tym podkreślił, że akty prawa miejscowego, w tym zwłaszcza plany miejscowe, określają sytuacje prawne członków danej wspólnoty lokalnej i ich unieważnienie może prowadzić do pozbawienia tych osób określonych uprawnień. Przypomniał również, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a nie celowości (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Po drugie, kontrola legalności planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., następuje poprzez ocenę danej uchwały w świetle stanu prawnego obowiązującego w dniu jej podjęcia (por. np. W. Jaroszyński, w: Ustawa

o samorządzie gminnym. Komentarz, pod. red. R. Hausera oraz

Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, teza 16 do art. 91). W niniejszej sprawie chodzi o uchwałę podjętą w dniu 3 czerwca 2014 r., czyli w okresie, kiedy nie obowiązywała powołana wyżej ustawa. Problematykę zmiany stanu prawnego po uchwaleniu planu miejscowego reguluje - jako zasadę ogólną - art. 33 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

W orzecznictwie wyjaśniono przy tym, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie art. 33 u.p.z.p., w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego

z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności nie jest stwierdzanie nieważności planu, ale wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych (por. np. wyrok NSA z 15 września 2016 r., II OSK 3071/14). Po trzecie i najważniejsze, zagadnienie wpływu ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych na obowiązujące

w dniu wejścia w życie tej ustawy plany miejscowe reguluje wprost art. 15 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia

w życie ustawy zachowują moc. Przepis ten w sposób jednoznaczny rozstrzyga zagadnienie podniesione w piśmie Wojewody z 23 stycznia 2018 r. Przepis ten wyłącza również (jako lex specialis) przewidziany w art. 33 u.p.z.p. obowiązek dostosowania postanowień uchwały do zmienionego przez ustawę z 20 maja 2016 r. stanu prawnego.

W ocenie Sądu, nie są zasadne zarzuty skargi odnoszące się § 3 ust. 3 uchwały. Zgodnie z tym przepisem, na rysunku planu następujące oznaczenia graficzne są obowiązującymi ustaleniami planu:

1) granice obszaru objętego ustaleniami planu,

2) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania,

3) przeznaczenie terenu,

4) klasy techniczne dróg.

W wyroku w sprawie sygn. akt II OSK 2896/15 NSA przesądził, że nawet ewentualna niezgodność z prawem powołanego przepisu uchwały nie może doprowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu miejscowego. Nie ma natomiast racji Wojewoda twierdząc, że NSA wyroku sprawie II OSK 2896/15 "przesądził konieczność stwierdzenia nieważności ustaleń § 3 ust. 3 uchwały, w celu doprowadzenia do zgodności ustaleń części tekstowej z częścią graficzną". NSA wskazał, że sprzeczność między poszczególnymi postanowieniami planu winny być usuwane przede wszystkim w drodze wykładni. Zdaniem NSA, tym sposobem można by przyjąć, że wymienione w § 9 ust. 14, § 11 ust. 2 pkt 8 oraz § 12 ust. 2 pkt 10 zaskarżonego planu i narysowane w części graficznej tego planu linie zabudowy, niezależnie od treści § 3 ust. 3, mają charakter normatywny i stanowią źródło obowiązującej normy prawa miejscowego. NSA pozostawił zatem kwestię ewentualnego stwierdzenia nieważności § 3 ust. 3 uchwały ocenie Sądu I instancji, który w niniejszej sprawie uznał, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego

z powodu sprzeczności jego postanowień winno nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy nie jest możliwa racjonalna wykładnia spornych postanowień aktów prawa miejscowego pozwalająca na utrzymanie jego postanowień, w tym z wykorzystaniem reguł kolizyjnych. Sąd wskazał, że w realiach rozpoznawanej sprawy, usytuowanie

§ 3 ust. 3 uchwały może być argumentem przemawiającym za zastosowaniem reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Dodatkowo podniósł, że nie zachodzi sprzeczność pomiędzy zakresem oznaczeń graficznych z części tekstowej planu

a zakresem określonym w legendzie rysunku planu. Rysunek jest wizualizacją całej części tekstowej, a nie jedynie § 3. Użyte na rysunku nazewnictwo i oznaczenia umożliwiają jednoznaczne powiązanie rysunku z tekstem planu, a zatem spełniają wymogi § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego. Sąd podkreślił, że w legendzie planu wyraźnie rozróżnia się graficzne ustalenia planu (obejmujące m. in. podniesione w skardze kwestie dotyczące strefy ochronnej elektrowni wiatrowej oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy) od informacji zawartych na rysunku planu, czyli postanowień nienormatywnych w rozumieniu

§ 7 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego. W ocenie Sądu nie ma potrzeby stwierdzania nieważności § 3 ust. 3 uchwały w zakresie wskazanym skardze, skoro w drodze wykładni można przyjąć, że również postanowienia dotyczące nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz strefy ochronnej elektrowni wiatrowej - izofona 45 dB, związanej z ograniczeniami

w zagospodarowaniu są wiążącymi postanowieniami Planu Miejscowego. Trudno

w takim przypadku mówić o istotnym naruszeniu prawa. Do takich też konkluzji doszedł NSA w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 na tle analogicznego zapisu uchwały będącej przedmiotem kontroli w tamtej sprawie.

Zdaniem Sądu bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące § 10 ust. 3 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) liczona od podstawy (...)". Zdaniem Wojewody, istnieje sprzeczność ustaleń planu w stwierdzeniach, że maksymalna wysokość elektrowni wiatrowej liczona jest od jej podstawy, a maksymalna wysokość innych budowli od istniejącego poziomu terenu (§ 4 pkt 11 uchwały). W ocenie Sądu pogląd ten jest nieuzasadniony. Po pierwsze nie ma przepisu, który nakazywałby ustalanie wysokości wszystkich budowli w ten sam sposób, a takie uregulowanie mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. Trudno także przyjąć, że wszystkie budowle należy mierzyć od ich podstawy, gdyż istnienie podstawy jest charakterystyczne właśnie dla budowli jakimi są elektrownie wiatrowe. Powszechne zaś i właściwe jest mierzenie budowli o innym charakterze od poziomu terenu, nie ma tu zatem mowy o sprzeczności postanowień planu. Taki też pogląd NSA wyraził w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 na tle analogicznego § 11 ust. 3 lit. a uchwały będącej przedmiotem kontroli w tamtej sprawie.

Zdaniem Sądu bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące niezgodności uchwały ze studium, w tym niezgodności § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały oraz § 8 uchwały. Okoliczność, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bulkowo, uchwalonego przez Radę Gminy Bulkowo w dniu

[...] lutego 2012 r., uchwałą Nr [...]w sprawie: zmiany Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bulkowo nie wyznaczono obszarów przestrzeni publicznych nie oznacza, że wyznaczenie takich obszarów nie jest możliwe w planie miejscowym. Definicję tych obszarów zawartą w art. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy odczytywać w powiązaniu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, wyznaczenie takiego obszaru w studium determinuje obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po upływie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie studium, co nie oznacza, że studium zakazuje lokalizowania takich obszarów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, określenie przestrzeni publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy obszar przestrzeni publicznej nie został określony w studium. Zgodnie z tym przepisem, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zatem w sytuacji,

w której w studium nie wyklucza się ustalenia obszarów przestrzeni publicznej na danym terenie (a z taką sytuacją mamy do czynienie w niniejszej sprawie), to ustalenie takich obszarów (w zaskarżonej uchwale chodzi zresztą o drogę dojazdową KDD), nie można mówić o sprzeczności ze studium. Odrębną kwestią jest celowość takiego rozwiązania planistycznego, ale zagadnienie to wykracza poza kontrolę aktu prawnego wykonywana wyłącznie pod kątem legalności. Zdaniem Sądu, ocena, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium (art. 9 ust. 4 i oraz 20 ust. 1 u.p.z.p.) musi być dokonana z uwzględnieniem charakteru studium i związanymi z tymi różnice pomiędzy tym aktem, a planem miejscowym, zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Zatem nie można utożsamiać określonych w studium obszarów o różnym przeznaczeniu z określonymi w planie miejscowym terenami o różnym przeznaczeniu, w takim znaczeniu, że muszą się one w pełni pokrywać. Rozumienie w ten sposób zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowiłoby zaprzeczenie uchwalania planu miejscowego w zakresie określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Plan miejscowy w tym zakresie nie byłby potrzebny, skoro można by ustalić przeznaczenie terenów określone już w studium. Takie rozumienie zgodności planu miejscowego ze studium stawiałoby pod znakiem zapytania sens rozróżnienia uczynionego przez ustawodawcę, polegającego na tym, że to plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a nie studium. W studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów

i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne

z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium (por. np. wyrok NSA z 29 listopada 2016 r., II OSK 440/15). Zdaniem Sądu ponadto, należy mieć na uwadze różnice skali, w jakiej jest sporządzane studium (§ 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - Dz. U. Nr 118, poz. 1233) oraz plan miejscowy (art. 16 ust. 1 u.p.z.p.). Podstawowy kierunek zmian określony w studium dla obszaru objętego Planem Miejscowym został zachowany, tj. zlokalizowano na nim elektrownie wiatrową. Określono również strefę ochronną, przy czym już w studium podkreślono, że rysunek w studium co do granic strefy ma charakter tylko orientacyjny (studium sporządzono w skali 1:20 000). W obrębie strefy ochronnej znajdują się tereny R1

i R2, co do których w planie miejscowym (§ 12 ust. 1) jako funkcję podstawową wskazano tereny upraw rolnych (otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej), zaś jako funkcję uzupełniającą przyjęto zabudowę gospodarczą związaną z zabudową zagrodową i obsługą produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, budowle rolnicze ograniczone tylko do terenów oznaczonych R2,

a także obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym maszty do pomiaru siły wiatru. Co więcej, w § 12 ust. 2 pkt 1 uchwały wprowadzono, na terenach R1 i R2 zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Uchwała nie narusza zatem przewidzianego w § 21 studium zakazu zabudowy mieszkaniowej w strefie ochronnej. Jeżeli chodzi o tereny R (zgodnie z rysunkiem planu są to tereny upraw rolnych z zabudowa zagrodową), to w planie miejscowym (§ 11 ust. 1) jako funkcję podstawową wskazano tereny upraw rolnych (otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej) z zabudową zagrodową, zaś jako funkcję uzupełniającą: zabudowę gospodarczą i obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, budowle rolnicze, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Takie przeznaczenie terenu odpowiada kierunkom zmian dla terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej i trzeba mieć na uwadze, akcentowany przez NSA, postulat rozwiązywania wątpliwości co do treści planu poprzez wykładnię, a nie w pierwszej kolejności poprzez stwierdzanie nieważności planu miejscowego. NSA w wyroku w sprawie II OSK 2896/15,

w następujący sposób zinterpretował postanowienia uchwały w odniesieniu do dopuszczonej przez nią zabudowy (s. 9): "(...) dopuszczalna zabudowa to właśnie te elektrownie, urządzenia do obsługi elektrowni wiatrowych, zabudowa zagrodowa oraz gospodarcza związana z zabudową zagrodową, a także urządzenia infrastruktury".

Sąd wskazał również, że bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące § 11 ust. 4 pkt 2 uchwały, dotyczące określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w odniesieniu do terenów R. Zgodnie z powołanym przepisem, dotyczącym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, są one dokonywane zgodnie z przepisami odrębnymi, zaś minimalna szerokość frontu działki to 20 m. Wojewoda podkreślił, że określono ten parametr dla terenów przeznaczonych pod uprawy rolne z zabudową zagrodową, oznaczonych symbolem R. Tymczasem dla nieruchomości położonych w planie miejscowym na terenach przeznaczonych na cele rolne i leśne, co do zasady nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących zarówno scalania i podziału nieruchomości, jak też dotyczących podziału nieruchomości (art. 92 ust. 1 oraz art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.; dalej: u.g.n.). Zarzut nie jest trafny. Przede wszystkim, z przepisów uchwały nie wynika, aby Rada w odniesieniu do terenów

R zastosowała przepisy u.g.n. Rację ma Wojewoda, że dla nieruchomości położonych w planie miejscowym na terenach przeznaczonych na cele rolne i leśne nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zarówno scalania i podziału nieruchomości, jak też dotyczących podziału nieruchomości (z zastrzeżeniem wynikającym z art. 92 ust. 1 u.g.n.). Do gruntów tych znajdzie bowiem zastosowanie ustawa z dnia 26 marca 1982 o scalaniu i wymianie gruntów, z tym, że przepisy tej ustawy w żadnej mierze nie określają zasad podziału takich nieruchomości. Regulują one jedynie kwestie scalenia i wymiany gruntów rolnych i leśnych. Podział ten dokonywany jest na natomiast podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, poprzez sporządzenie stosownego operatu podziałowego, który po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego stanowi podstawę do wykazania przebiegu nowo określonych działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1139/11). Podobne stanowisko przyjęto

w doktrynie, że: "(...) co do zasady podział nieruchomości rolnych lub leśnych (przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne lub leśne albo określonych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub leśne) nie podlega reżimowi prawnemu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podział takich nieruchomości odbywa się z pominięciem postępowania podziałowego określonego w Rozdziale 1 Działu II ustawy, wyłącznie na podstawie operatu podziałowego. Jest to zatem czynność materialno-techniczna, wymagająca jedynie dokonania stosownych pomiarów i złożenia wymaganej dokumentacji w ewidencji gruntów i budynków" (B. Gierczak, Podział nieruchomości - wybrane zagadnienia ustawy o gospodarce nieruchomościami w świetle ostatnich nowelizacji, CASUS 2005 nr 2). Zatem określenie przez Radę szerokości frontu działki rolnej nie jest równoznaczne z wkroczeniem w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy. O ile można by tak podnosić w przypadku określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad podziału działek innych niż rolne i leśne (podział dokonywany jest przez organ wykonawczy gminy

w formie decyzji administracyjnej), to brak jest podstaw do wysnucia takiego wniosku w odniesieniu do określenia zasad podziału działek rolnych. Podział takiej działki nie jest dokonywany w drodze decyzji administracyjnej i nie opiera się na przepisach u.g.n., zaś stanowi czynność materialno-techniczną. Przepis § 11 ust. 4 pkt 2 planu odnoszący się do minimalnej szerokości frontu działki mieści się zatem w granicach władztwa planistycznego gminy. Oznacza to, że Rada wprowadzając ten przepis działała w zakresie delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd tym samym podzielił argumentację NSA zawartą w wyroku

w sprawie II OSK 2884/16 sformułowaną na tle analogicznego § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały zaskarżonej w tamtej sprawie (różnica dotyczyła jedynie innej wartości co do szerokości frontu działki).

W ocenie Sądu bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące § 10 ust. 2 pkt 3 i pkt 6, § 10 ust. 3 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 10, § 12 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 oraz § 13 ust. 2 pkt 1 uchwały. Zdaniem Wojewody, w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, takie jak intensywność, czy powierzchnia zabudowy oraz powierzchnia biologicznie czynna winny być wyrażone w stosunku do powierzchni działki budowlanej, a nie jak we wskazanych postanowieniach uchwały, w odniesieniu do powierzchni wydzielonego terenu lub powierzchni siedliska. W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę na treść § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem, ustalenia dotyczące wskaźników zagospodarowania terenu określa się w stosunku do "powierzchni działki lub terenu." W związku z brzmieniem § 4 pkt 6 rozporządzenia, nie może być wątpliwości co do dopuszczalności zastosowania odnośnika w postaci "powierzchni wydzielonego terenu". Sąd zauważył, że termin "powierzchni wydzielonego terenu" został użyty w uchwale w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe oznaczonych Ew. Niewątpliwie przy określaniu dopuszczalnego sposobu

i stopnia zainwestowania w dany teren istotne jest to, aby z postanowień planu wynikało, jakiego rodzaju, o jakim charakterze i jakiej wielkości zabudowa może powstać na danym terenie i jaką może zająć maksymalnie powierzchnię danej nieruchomości. Ujęcie wskaźnika zagospodarowania terenu w odniesieniu do "powierzchni wydzielonego terenu" czy też "powierzchni siedliska" pozwala na jednoznaczne ustalenie w praktyce, jaką maksymalną powierzchnię danej nieruchomości może zająć zabudowa. Wskazał przy tym, że termin "powierzchni siedliska" odnosi się do terenów oznaczonych symbolem R, R1 oraz R2, czyli terenów o funkcji rolniczej. Żaden akt prawny nie definiuje pojęcia siedliska, przyjmuje się natomiast za Sądem Najwyższym, że siedliskiem jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego (uchwała SN z dnia z 13 czerwca 1984 r., Ill CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8). W związku z tym, że na gruntach rolnych nie można wznosić budowli oprócz zabudowy zagrodowej, to termin "działka budowlana" jest terminem nieadekwatnym. Nieruchomość rolna nie spełnia bowiem przesłanek definicji zawartej w art. 2 pkt. 12 u.p.z.p. w myśl, której przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie

w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zatem po pierwsze siedlisko jest działką, po drugie jest pojęciem znanym i powszechnie używanym, a tym samym spełnia swoją rolę odnośnika w kwestii wskaźnika zagospodarowania takiego terenu. Nie można przy tym zapominać, jaką funkcję ma pełnić wskaźnik zabudowy. Ma on bowiem na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu

o określonym przeznaczeniu. Zatem określenie wskaźnika zagospodarowania terenu w sposób określony w planie spełnia funkcję, wynikającą z przepisów u.p.z.p. "Wskaźnik intensywności zabudowy to wskaźnik stosowany w urbanistyce

i budownictwie. Może być obliczany w różny sposób w zależności od charakteru zabudowy. Jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki. Ustalanie wskaźnika minimalnego ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastruktury technicznej. Ustalenie zaś wskaźnika maksymalnego ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu" (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 162/12). NSA w tym wyroku stwierdził ponadto, że parametry i wskaźniki wymienione w komentowanym przepisie są jedynie przykładowe, a tym samym rada gminy może w planie ukształtować zabudowę oraz zagospodarowanie terenu przez użycie innych jeszcze parametrów i wskaźników niż wymienione w tym przepisie. "Nie stanowi zatem przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., o ile będą one pozostawały w zgodzie z celami ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego". Świadczy to o tym, że rada gminy ma dość dużą swobodę w kształtowaniu wskaźników zagospodarowania terenu, o ile realizują one cele m.in. ochrony środowiska przyrodniczego. W związku z powyższym, w przypadku zastosowania jedynie innej terminologii, przy spełnieniu celu przewidzianego w u.p.z.p. (w tym przypadku ustalenia wskaźnika zagospodarowania), nie można uznać tego za przesłankę nieważności regulacji planu. Sąd tym samym podzielił argumentację NSA zawartą w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 sformułowaną na tle analogicznych postanowień uchwały zaskarżonej w tamtej sprawie. Zdaniem Sądu brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) za wyjątkiem urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych

z użytkowaniem terenu, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi (...)". Trafnie zauważa Wojewoda, że obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych, wynikających zwłaszcza z istniejącego

i planowanego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenów

w miejscowym planie. Zdaniem Sądu oparcie się wyłącznie na wykładni językowej aktu prawa miejscowego i pominięcie wykładni systemowej oraz celowościowej godzi w podstawowe wartości wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (por. np. wyrok NSA z 24 września 2015 r., II OSK 170/14). Obowiązkiem sądu administracyjnego jest poszukiwanie, w pierwszej kolejności, takiej wykładni plany miejscowego lub studium, która pozwoli na uznanie tych aktów za zgodne z prawem. Przeznaczenie terenu należy skonfrontować przykładowo

z § 11 ust. 1 (tereny R) oraz § 12 ust. 1 (tereny R1 i R2), gdzie w ramach funkcji terenu dopuszczono zabudowę. Tego typu przedsięwzięcia nie wymagają określenia parametrów wskazanych z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., albowiem parametry te są zdeterminowane ich technicznymi funkcjami, a nadto wpisują się w krajobraz terenów upraw rolnych oraz zieleni nieurządzonej.

Ponadto, zdaniem Sądu bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące § 9 ust. 7 pkt 5 i 6 uchwały. Wojewoda zarzuca, że na mocy wskazanych powyżej jednostek redakcyjnych dopuszczona została, na całym obszarze objętym planem miejscowym, możliwość realizacji linii elektroenergetycznych: wysokiego, średniego napięcia

i niskiego napięcia, przy czym brak ich jakiejkolwiek rozmieszczenia w planie. Taka sytuacja ma naruszać, zdaniem Wojewody, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Sąd przypomniał, że w wyroku

w sprawie II OSK 2896/15, sformułowano ocenę prawną, że zaskarżony plan miejscowy kompleksowo i racjonalnie określa zagospodarowanie terenów w związku z wyznaczeniem miejsc usytuowania elektrowni wiatrowych. W związku bowiem

z wyznaczeniem miejsc rozmieszczenia elektrowni wiatrowych określa ich strefy ochronne i przewiduje na gruntach sąsiednich usytuowanie niezbędnych elementów infrastruktury, takich jak drogi i linie energetyczne (s. 7). NSA stwierdził ponadto, odnosząc się do § 9 Uchwały, że w tym przepisie zaskarżonego planu określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czym spełniono wymóg zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Ustalenia zawarte w powołanym przepisie zaskarżonego planu są wystarczające, jeżeli się uwzględni, iż celem tego planu było wskazanie obszarów przeznaczonych do sytuowania elektrowni wiatrowych, zaś dopuszczalna zabudowa to właśnie te elektrownie, urządzenia do obsługi elektrowni wiatrowych, zabudowa zagrodowa oraz gospodarcza związana z zabudową zagrodową, a także urządzenia infrastruktury. NSA uznał, że nie można także podzielić stwierdzenia Sądu I instancji, według którego sprzeczny z prawem jest stan, sprowadzający się do tego, że mimo iż w zaskarżonym planie dopuszczono budowę linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia (§ 9 ust. 7 pkt 5 i 6 zaskarżonego planu), to nie wydzielono terenu o określonej szerokości do jej przeprowadzenia. Zarzuty skargi dotyczące § 9 ust. 7 pkt 5 i 6 uchwały już z uwagi na omówione wyżej związanie Sądu I instancji ocenami prawnymi wyrażonymi w wyroku kasatoryjnym (art. 190 p.p.s.a.), nie mogły być uwzględnione. Dodatkowo Sąd stwierdził, że w myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną. Z treści przepisu wynika jednoznacznie, że część graficzna stanowi integralną część planu. Mając to na uwadze, należy rozpatrywać postanowienia części graficznej w ścisłym związku z brzmieniem części tekstowej. Zatem rysunek nie jest "lustrzanym" odbiciem części tekstowej, a dopełnieniem i zobrazowaniem jej treści. Wskazanie dokładnej i konkretnej lokalizacji linii energetycznych na rysunku planu nie jest konieczne, postanowienia planu zamieszczone zarówno w części tekstowej, jak

i graficznej, czynią zadość obowiązkowi ustalenia i oznaczenia przeznaczenia terenów, określonemu w przepisach u.p.z.p. i rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. NSA potwierdził powyższe podejście w odniesieniu do sytuacji, gdy plan przewiduje mieszane przeznaczenie terenów oraz nie wyznacza ścisłego miejsca położenia terenów, które mogą być faktycznie przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych (wyrok z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 94/12).

W świetle tego wyroku, dopuszczalne jest nawet niewskazanie precyzyjnej lokalizacji turbin, a za wystarczające uznano wskazanie przeznaczenia terenu pod takie zagospodarowanie. Sąd jednocześnie podkreślił, że żaden przepis u.p.z.p.

i rozporządzenia w sprawie projektu planu nie wskazuje na wymóg precyzyjnego ustalenia lokalizacji linii energetycznych w planie miejscowym. Co więcej, nałożenie takiego obowiązku na władze gminy jest niedopuszczalne, gdyż wkracza we władztwo planistyczne gminy. Sąd tym samym podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 na tle analogicznych przepisów uchwały będącej przedmiotem kontroli w tamtej sprawie. Uzupełniająco dodał, że również

z powołanego przez Wojewodę § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakimi powinni odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie wynikają obowiązki dla organu gminy w postaci określenia w planie miejscowym dokładnego przebiegu linii energetycznych (przepis ten dotyczy wznoszenia budynków w procesie budowalnym - zob. § 2 ust. 1 tego rozporządzenia). Inwestor będzie mógł uzyskać pozwolenie na budowę, w tym linii energetycznych, tylko jeżeli będzie to zgodne z przeznaczeniem danego terenu z planem. Wskazuje on rodzaj zabudowy dopuszczalnej na danym terenie, a nie konkretną inwestycję mogącą być na nim zlokalizowaną. Taka konkretyzacja następuje na kolejnym etapie inwestycyjnym tj. w fazie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zatem wymóg precyzyjnego określenia usytuowania linii energetycznych w rysunku planu narusza zakres władztwa planistycznego gminy.

Sąd nie podzielił również zarzutów dotyczących § 10 ust. 1 pkt 3 uchwały,

w zakresie sformułowania "(...) za wyjątkiem użytkowania rolniczego". Jak zwrócił uwagę NSA w wyroku w sprawie II OSK 2896/15, istota zabudowy zagrodowej polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym, z uwagi na potrzeby tego gospodarstwa, budynki składające się na zagrodę. Zdaniem NSA, określenie linii zabudowy dla tego rodzaju zabudowy nie jest konieczne, a nawet może być uznane za niedopuszczalne, jako nadmiernie ingerujące w prawo własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Pogląd ten został przez NSA wyrażony co prawda przy okazji analizowania innego zagadnienia,

a mianowicie rzekomej konieczności określenia w uchwale linii zabudowy dla tego rodzaju zabudowy, ale ma on istotne znaczenie w aspekcie omawianego zarzutu co do zarzutu braku określenia linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zdaniem Sądu, na terenach rolnych zbędne jest wskazywanie, gdzie może powstać zabudowa zagrodowa, skoro

zgodnie z wiedzą i doświadczeniem życiowym, zabudowę taką lokalizuje się

w miejscu do tego najbardziej dogodnym, z uwagi na potrzeby konkretnego gospodarstwa. Po trzecie, na co zwrócił uwagę również NSA w wyroku w sprawie

II OSK 2884/16 analizując podobne zarzuty Wojewody, ten sam teren może mieć

w planie miejscowym różne przeznaczenie. Nie wyklucza tego obowiązek określenia w nim linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przyjmuje się, że możliwe jest ustalenie kilku funkcji dla danego terenu, pod warunkiem, że nie różnią się one w sposób zasadniczy tj. nie wykluczają się wzajemnie, realizowanych osobno lub łącznie. Nie ma przy tym obowiązku rozgraniczania tych funkcji liniami rozgraniczającymi (por. wyrok NSA z dnia

9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11). Linie rozgraniczające mają na celu oddzielenie od siebie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Oznacza to, że zawsze, gdy obok siebie znajdują się tereny

o różnym przeznaczeniu lub sposobie zagospodarowania musi zostać poprowadzona miedzy nimi linia rozgraniczająca. Nie ma natomiast potrzeby rozgraniczania funkcji podstawowej od uzupełniającej, gdyż dotyczą one tego samego terenu, a nie terenów znajdujących się obok. Inne rozumowanie wykluczałoby bowiem możliwość stosowania funkcji uzupełniających/alternatywnych. Orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza tzw. mieszane przeznaczenie gruntów bez konieczności oddzielania ich liniami rozgraniczającymi. W wyroku z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 168/13, NSA wskazał na dopuszczalność z punktu widzenia obowiązującego prawa, takiego określenia w planach zagospodarowania przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań

o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są sprzeczne. Zatem w przypadku mieszanych/uzupełniających funkcji przewidzianych dla tego samego terenu, nie ma obowiązku rozgraniczania ich liniami rozgraniczającymi. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że nie są sprzeczne przeznaczenia określonego terenu rolnego na lokalizację elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami związanymi z funkcją podstawową oraz równoczesne dopuszczenie użytkowania rolniczego. Wręcz przeciwnie, rolnicze użytkowanie takich terenów - w części niezajętej pod budowle i urządzenia - stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości oraz odpowiada społeczna - gospodarczemu przeznaczeniu takich terenów. Użytych w danej jednostce redakcyjnej zwrotów nie można interpretować w oderwaniu od innych ustaleń uchwały. W szczególności,

w świetle treści § 11 i 12 uchwały nie można twierdzić, że na terenach 1Ew i 2Ew

(§ 10 uchwały) dopuszczalna jest zabudowa gospodarcza i obsługi produkcji rolniczej.

Sąd stwierdził również, że bezzasadne są zarzuty skargi ujęte w punkcie

II. Przede wszystkim należy przypomniał, że kwestionowany plan miejscowy zmienia jedynie dotychczasowe przeznaczenie terenów poprzez lokalizację dwóch elektrowni wiatrowych. Z załącznika graficznego do uchwały wynika, że tereny 1Ew oraz 2 Ew zlokalizowane są na gruntach rolnych klasy RIV oraz PsV. Co do pozostałych terenów planu, to zachowują one swe rolne lub leśne przeznaczenie (na poszerzenie drogi KDD uzyskano stosowaną zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Przy czym tereny rolne o klasie RIII lub PsIII oraz leśne (LsV) zajmują marginalną powierzchnię całego terenu objętego planem. Podkreślił specyfikę kontrolowanego planu miejscowego, m. in. w aspekcie licznie przywoływanych przez Wojewodę orzeczeń NSA (w tym w piśmie z 23 stycznia 2018 r.). Jednocześnie wskazał, że każdy wyrok sądowy dotyczący planu miejscowego zapada na tle konkretnych rozwiązań dotyczących konkretnego terenu i nie można wypowiedzi orzecznictwa przenosić mechaniczne i bezrefleksyjnie na grunt innej sprawy. Zasadność odwołania się do innych orzeczeń (czyli zastosowania argumentu imperio rationis) zdeterminowana jest przede wszystkim podobieństwem stanu faktycznego i prawnego. Dlatego też przede wszystkim należy się odwołać do - podzielanych przez Sąd - ocen prawnych sformułowanych w wyroku NSA w sprawie II OSK 2884/16 na gruncie podobnych zarzutów Wojewody w odniesieniu do analogicznych postanowień kontrolowanej tam uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Bodzanów dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości Gromice – II. Sąd stwierdził, że nie istniała konieczność uzyskania przedmiotowej zgody w odniesieniu do lokalizacji linii energetycznych oraz dróg dojazdowych

(tj. sieci infrastruktury technicznej i komunikacyjnej), a nadto uchwała nie dopuszcza zabudowy niezwiązanej z gospodarką leśną na terenach ZL. Zdaniem Sądu, lokalizacja podziemnego kabla energetycznego i światłowodowego na gruncie rolnym, poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie powoduje obowiązku zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, ani wyłączenia tego gruntu z produkcji. Jeśli planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie kabli pod ziemią poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Wskazane stanowisko znajduje potwierdzenie orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1432/09, NSA stwierdził, że: "Ustawienie słupa i ułożenie w ziemi kabla nie spowoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, skoro zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączeniem gruntów

z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Choć wyrok dotyczył kolejnego etapu odrolnienia gruntów, to jednak założyć trzeba, że dla inwestycji, dla których nie dokonuje się wyłączenia gruntów z produkcji, nie ma miejsca także zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Zatem także położenie linii kablowej (podziemnej) nie oznacza automatycznie zmiany przeznaczenia terenu leśnego na teren nieleśny. Biorąc pod uwagę poczynione rozważania, Sąd przyjął, że przewidziana w planie miejscowym infrastruktura techniczna w postaci sieci kablowych lub napowietrznych, nie zmieni dotychczasowego sposobu użytkowania terenów rolnych ani charakteru terenów leśnych. Tym samym nie wymagała uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia tychże terenów na cele nierolnicze i nieleśne. Zdaniem Sądu, nie istniał również obowiązek uzyskiwania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych przeznaczonych w planie pod drogi KDW. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych

i leśnych - gruntami rolnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Odpowiednio w myśl art. 2 ust 2 pkt 3 tej ustawy, gruntami leśnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Należy mieć przy tym na uwadze, że definicja dróg dojazdowych obejmuje swoim zakresem drogi, które faktycznie spełniają także (poza innymi funkcjami komunikacyjnymi) funkcję dojazdową do gruntów rolnych (por. M. Miemiec, Prawne pojęcie "drogi dojazdowe do gospodarstw rolnych", NZS 2000, Nr 6, s. 67). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Oznacza to, że grunty zajęte pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych w dalszym ciągu pozostają gruntami rolnymi i w razie ich zajęcia pod tego typu drogę uznaje się, że w takim wypadku nie dochodzi do ich wyłączenia

z produkcji rolnej. Zatem wystarczy, że planowane drogi m.in. będą służyć za ciągi komunikacyjne użytkownikom gruntów rolnych lub leśnych, aby uznać je za drogi dojazdowe do tychże gruntów z możliwością skorzystania z dobrodziejstwa

art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem jeśli mamy do czynienia z gruntami rolnymi i leśnymi, to nie możemy mówić o zmianie ich przeznaczenia i konieczności dochowania procedury przewidującej uzyskanie zgody właściwego ministra. Nie ma przy tym znaczenia, że korzystać z tych dróg mogą też inne podmioty, gdyż nie zmienia to pierwotnego przeznaczenia. Jak podkreślił NSA

w wyroku w sprawie II OSK 2884/16, takie teoretyczne "mieszane" przeznaczenie dróg dojazdowych byłoby jednak również dopuszczalne i zupełnie naturalne

w sytuacji, w której grunty przeznaczone pod turbiny otoczone są gruntami rolnymi

i leśnymi. Z taką właśnie sytuacją mamy w niniejszej sprawie. Trzeba również podkreślić, że jeżeli chodzi o obsługę komunikacyjna terenów objętych planem, to zgodnie z § 9 ust. 12 pkt 1 i 2 uchwały, obsługę komunikacyjną tych terenów zapewniają droga publiczna gminna KDD (co do której uzyskano zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) oraz dwie drogi wewnętrzne (1KDW oraz 2KDW). Plan miejscowy nie przewiduje lokalizacji innych dróg, które nie służyłby wyłącznie obsłudze gruntów rolnych lub leśnych.

Podobnie - w ocenie Sądu - nie może być uznane za zmianę przeznaczenia gruntów rolnych dopuszczenie, na terenie R, rozwoju małej retencji poprzez odbudowę, modernizację funkcjonujących przedsięwzięć oraz realizację nowych,

a także sytuowanie urządzeń i obiektów małej energetyki opartych na odnawialnych źródłach energii (§ 11 ust. 2 pkt 12 uchwały). Należy mieć na uwadze, że tego rodzaju zabudowa musi się mieścić w dopuszczalnej funkcji terenu (określonej

w § 11 ust. 1 uchwały) i służyć realizacji tej funkcji (czyli uprawom rolnym oraz obsłudze budynków związanych z produkcją rolną), a nadto tego rodzaju przedsięwzięcia nie spowodują konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłócą tego użytkowania. Wręcz przeciwnie, urządzenia te mają wspomagać prowadzenie upraw rolnych. Jeżeli chodzi o § 12 ust. 1 pkt 2 lit.

b uchwały, dotyczący obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym masztów do pomiaru siły wiatru, to również należy czytać go w powiązaniu

z innymi postanowieniami uchwały. Otóż § 12 obejmuje zarówno tereny R1, jak

i tereny R2. Jeżeli chodzi o tereny R1, są to obszary położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów 1Ew i 2Ew, czyli terenów elektrowni wiatrowych. Zgodnie

z rysunkiem planu, na terenach R1 nie występują w ogóle grunty rolne klasy III, ani grunty leśne. Stąd też przeznaczenie terenu m.in. w postaci masztów do pomiaru wiatrów, które miałyby służyć tylko obsłudze elektrowni wiatrowych, należy odnieść tylko do terenów R1. Potwierdza to § 12 ust. 2 pkt 2 uchwały, który zakazuje wszelkiej zabudowy na terenach R1, za wyjątkiem obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i elementów układu komunikacyjnego związanych z obsługą terenu oznaczonego Ew. Z kolei budowa masztów do pomiaru siły wiatru służących rolnikom w związku prowadzoną gospodarką rolną (np. w związku z wykonywaniem oprysków), nie może być w ogóle uznane za zamianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Sąd wskazał, że zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie warunków stosowania środków ochrony roślin (Dz. U. z 2014 r., poz. 516), środki ochrony roślin na terenie otwartym stosuje się, jeżeli prędkość wiatru nie przekracza 4 m/s. Z kolei z § 2 ust.

1 pkt 5 tego rozporządzenia wynika, że przy określonych sposobach stosowania środków ochrony roślin istotne znaczenie odgrywa również kierunek wiatru. Z kolei

§ 7 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały należy czytać w powiązaniu z usytuowaniem i celem

§ 7 ust. 1 pkt 1 uchwały. Otóż w przepisie tym, zamieszczonym w rozdziale

II "Ogólne ustalenia Planu" oraz zawartym, w paragrafie "Zasady ochrony

i kształtowania środowiska przyrodniczego i krajobrazu kulturowego", wprowadzono ogólny zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wyjątki od tego zakazu zawierają właśnie litery a-d. Do tych wyjątków zaliczono, właśnie pod literą "d", "przedsięwzięcia infrastrukturalne i drogowe stanowiące realizację celu publicznego na terenie objętym planem". W świetle wykładni systemowej oraz celowościowej Sąd przyjął, że przepis ten przesądza

li tylko o ogólnej możliwości lokalizowania takich przedsięwzięć w aspekcie zasad ochrony środowiska. Chodzi jednak tylko i wyłącznie o przedsięwzięcia przewidziane wyraźnie dalszej części uchwały. Chodzi tu przede wszystkim o poszerzenie jedynej drogi publicznej przewidzianej w uchwale, tj. KDD (§ 9 ust. 12) oraz linie kablowe lub napowietrzne wysokiego lub średniego napięcia łączące elektrownie z systemem energetycznym (§ 9 ust. 7 pkt 6 uchwały). Sąd wskazał, że w realiach niniejszej sprawy budowa tych linii nie wymagała uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Co do poszerzenia drogi KDD, to uzyskano wymaganą zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z kolei budowa linie kablowej lub napowietrzne wysokiego lub średniego napięcia nie wymaga, jak wskazano wyżej, uzyskania takiej zgody (nie powoduje zmiany przeznaczenia terenów rolnych lub leśnych). Sąd przyjął, że kwestionowana w skardze budowa sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (innych niż linie kablowe lub napowietrzne) poza liniami rozgraniczającymi dróg, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt uchwały, możliwa jest tylko zgodnie z postanowieniami szczegółowymi uchwały dotyczącymi terenów R, R1, R2, Z i ZL oraz w celu obsługi funkcji tych terenów. Skoro na terenach rolnych lub leśnych dopuszczalna jest budowa obiektów służących odpowiednio gospodarce rolnej lub leśnej, to musi przecież istnieć w planie miejscowym możliwość zaopatrzenia tych obiektów m.in. w media niezbędne do ich funkcjonowania (temu

w szczególności służą kwestionowane w skardze postanowienia § 11 ust. 2 pkt 5;

§ 12 ust. 1 pkt 2 lit.b, § 12 ust. 2 pkt 7 oraz 13 ust. 2 pkt 1 w zw. z pkt. 3 uchwały).

Sąd nie podzielił również zarzutów zawartych w punkcie I skargi. Zdaniem Wojewody, wskazane tym punkcie postanowienia uchwały naruszają art. 15 u.p.z.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Wojewody, chodzi tu w szczególności

o uregulowanie kwestii będących przedmiotem aktów prawnych wyższego rzędu, zamieszczenie powtórzeń regulacji zawartych w takich aktach lub wprowadzenie postanowień z nimi sprzecznych, a także uzależnienie określonych czynności od stanowiska innych organów. Zgodnie z § 4 pkt 2 uchwały, ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o przepisach odrębnych i szczególnych - należy przez to rozumieć przepisy ustaw wraz z aktami wykonawczymi oraz ograniczenia w dysponowaniu terenem wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych oraz przepisy normatywne. Zdaniem Wojewody, zdefiniowane pojęcie przepisów odrębnych i szczególnych, do których zaliczono prawomocne decyzje administracyjne oraz przepisy normatywne jest nieprawidłowa. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że prawomocne decyzje administracyjne i przepisy normatywne nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa, a tym samym nie są przepisami odrębnymi. Przepis prawa nie jest decyzją administracyjną, ale samodzielną jednostką redakcyjną tekstu prawnego, którego budowę i nazewnictwo regulują zasady techniki prawodawczej określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Ponadto, z definicji tej wynika, że w skład przepisów odrębnych mogą również wchodzić przepisy u.p.z.p. wraz z rozporządzeniem wykonawczym do tej ustawy, gdyż ich przepisy nie zostały wykluczone w tej definicji. Tymczasem ustawa, na podstawie której sporządzony został plan miejscowy, nie może być jednocześnie przepisem odrębnym stosowanym przy sporządzaniu tego planu. Odnosząc się do tego zarzutu Wojewody Sąd przypomniał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Po drugie, brak jest ustawowej definicji przepisów odrębnych i szczególnych. Po trzecie, kwestionowaną definicję należy postrzegać w przez pryzmat funkcji aktu prawnego, w którym została ona zamieszczona. Otóż chodzi o plan miejscowy, czyli akt prawny, którego celem jest przede wszystkim ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 4 ust.

1 u.p.z.p.). Kwestionowana definicja ma zatem li tylko charakter informacyjny, wskazujący, że ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości mogą wynikać z innych również aktów prawnych niż plan miejscowy. Chodzi tu przy tym nie tylko o akty normatywne (np. ustawy, rozporządzenia, akty prawa miejscowego), ale i akty indywidulane, w tym decyzje administracyjne. Reasumując, zdaniem Sądu § 4 pkt

2 uchwały nie narusza wskazanych przez Wojewodę przepisów prawa, w każdym razie nie można tu mówić o jakiejkolwiek istotności naruszenia. Wprowadzenie tego rodzaju norm informacyjnych może wręcz wzmocnić funkcjonowanie, tak akcentowanej przez Wojewodę, zasady legalizmu. Powyższy przepis uchwały przypomina bowiem adresatom uchwały (czyli osobom niekoniecznie legitymującym się wykształceniem prawniczym), że plan miejscowy to tylko jeden z wielu aktów prawnych regulujących sytuację prawną nieruchomości. Warto dodać, że również NSA w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 stwierdził, że analogiczna definicja zawarta w kontrolowanej tam uchwale nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności.

W ocenie Sądu bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące § 4 pkt 7 uchwały. Zgodnie z tym przepisem, przez farmę wiatrową należy rozumieć połączone

i współpracujące ze sobą elektrownie wiatrowe stanowiące całość wraz

z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną. Zdaniem Wojewody, kwestionowane postanowienie modyfikację tego pojęcia zawartego

w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623 z późn. zm.), wydanego na podstawie art. 9 ust. 3 i 4 ustawy Prawo energetyczne. Zgodnie ze wskazanym przepisem ww. rozporządzenia, określenie farmy wiatrowej oznacza "jednostkę wytwórczą lub zespół tych jednostek wykorzystujących do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru, przyłączonych do sieci w jednym miejscu przyłączenia". Odnosząc się do tego zarzutu Sąd wskazał, że podziela oceny prawne wyrażone przez NSA w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 na tle identycznego postanowienia kontrolowanej w tamtej sprawie uchwały. NSA stwierdził wówczas, że zakaz powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień aktów wyższego rzędu nie jest bezwzględny. Dopuszcza się bowiem możliwość powtórzenia w akcie niższego rzędu przepisu ustanowionego w akcie wyższego rzędu w sytuacji, kiedy ma on niejako charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania. Powtórzenia dokonywane w przedmiotowym planie mają na celu ułatwienie czytelności przyjętych regulacji. Uznanie danego przepisu planu za zbędny, z uwagi na powielanie takiego uregulowania, nie oznacza jednocześnie, że taki przepis istotnie narusza prawo, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Argumentacja, że plan jest nieważny ex tunc w części gdyż,

w przytoczonych przepisach odsyła do, czy też przypomina o obowiązujących powszechnie przepisach prawa, jest nieuzasadniona. Powołane przepisy mają odrębny byt prawny i wiążą niezależnie od tego, czy plan o nich wspomina. Ponadto ustalenie zasad zagospodarowania przestrzennego mieszczących się w ramach obowiązujących ram prawnych jest nie tylko uprawnieniem, ale wręcz obowiązkiem organu stanowiącego gminy. Zasadniczo akty prawa miejscowego nie powinny tworzyć definicji sprzecznych z już istniejącymi ustawowymi definicjami czy też

w znaczący sposób je modyfikować. Dopuszczalne jest jednak tworzenie definicji, na przykład, gdy brak takich w aktach rangi powszechnie obowiązującej, bądź też definicji, które pojęciowo (znaczeniowo) nie są wyraźnie odmienne od definicji ustawowych. Zatem dopóki definicja użyta w planie miejscowym mieści się w definicji ustawowej - nie ma podstaw do uznania jej za wadliwą, a tym samym stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień planu do niej się odwołujących. W przepisach prawa powszechnie obwiązującego brak jest bowiem definicji legalnej elektrowni wiatrowej. Definicja farmy wiatrowej umieszczona w zaskarżonym planie zawiera się w definicji powołanego w skardze rozporządzenia Ministra Gospodarki

z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623, ze zm.) i nie odbiega od niej normatywnie. Rozporządzenie określa ją, jako jednostkę wytwórczą lub zespół tych jednostek wykorzystujących do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru, przyłączonych do sieci w jednym miejscu przyłączenia. Zatem czytając łącznie definicje elektrowni wiatrowej i farmy wiatrowej użyte w planie nie można mieć wątpliwości, że mamy do czynienia z urządzeniem technicznym (budowla techniczna) wykorzystującym (przetwarzającym) energię wiatru w celu wytworzenia energii elektrycznej. Oczywiste jest, że akty prawa miejscowego nie mogą pozostawać w sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego.

W orzecznictwie przyjmuje się, że "Organ tworzący akt prawa miejscowego mógłby odwołać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy i w tym zakresie mógłby powołać się na definicję zawartą w rozporządzeniu. Nie może natomiast tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji umieszczonej w rozporządzeniu" (wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 531/10). Zatem dopiero uregulowanie poszczególnych pojęć w sposób wyraźnie odmienny, niż to czyni ustawodawca narusza prawo.

Zdaniem Sądu, nie jest również zasadny zarzut dotyczący § 6 ust. 1 pkt 6 uchwały. Zgodnie z tym przepisem, w ramach ogólnych ustaleń planu miejscowego co do zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, na terenie objętym uchwałą obowiązuje utrzymywanie obiektów oraz stosownego do funkcji obiektu zagospodarowania działki we właściwym stanie technicznym i estetycznym. Wojewoda zarzuca, że regulacje te związane są z eksploatacją zrealizowanej inwestycji i wynikają m.in. z regulacji zawartych w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do stwierdzania nieważności powołanego przepisu uchwały, nie narusza on bowiem prawa. Kwestionowane postanowienie stanowi li tylko przypomnienie o obowiązkach użytkownika nieruchomości wynikających

z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i służy ochronie ładu przestrzennego. Funkcjonowanie tej normy aktu prawa miejscowego w żaden sposób nie zagraża ani zasadzie legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), ani zasadzie pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Norma ta koresponduje z regulacjami zawartymi m. in. prawie budowalnym i nie jest w żaden sposób z nimi sprzeczna. Odgrywa ona również istotną rolę informacyjną i wychowawczą w sferze ochrony ładu przestrzennego. Rada nie przekroczyła zatem swoich kompetencji przyjmując kwestionowane postanowienie Uchwały.

Te same argumenty, które powołano wyżej w odniesieniu do § 6 ust. 1 pkt

6 uchwały, przemawiają w ocenie Sądu za niestwierdzaniem nieważności § 6 ust.

1 pkt 7 uchwały. Zgodnie z tym przepisem, w ramach ogólnych zasad ochrony

i kształtowania ładu przestrzennego, obowiązuje odpowiednie zabezpieczenie obiektu elektrowni wraz z urządzeniami towarzyszącymi przed dostępem osób postronnych. Zdaniem Wojewody, również te ustalenia uchwały, związane są

z eksploatacją zrealizowanej inwestycji, zostały już przez ustawodawcę uregulowane w art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie to nie pozostaje

w sprzeczności z prawem budowalnym, a nadto realizuje wymogi określone

w art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Stwierdzenie nieważności tego postanowienia mogłoby wręcz doprowadzić do konfuzji u adresatów uchwały co do obowiązywania rzeczonego obowiązku. Tymczasem orzeczenia sądów, w świetle zasady zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), nie powinny prowadzić do tego typu sytuacji, a nadto orzeczenia te powinny pozostawać w zgodzie z powszechnie akceptowanymi w danym społeczeństwie względami racjonalności.

Sąd nie podzielił również zarzutów Wojewody co do § 7 ust. 1 pkt 8 lit.

b uchwały. Zgodnie z tym przepisem, w celu minimalizacji potencjalnego negatywnego oddziaływania realizacji elektrowni wiatrowych na środowisko przyrodnicze i krajobraz ustala się przeprowadzenie badań geotechnicznych terenu przeznaczonego do posadowienia fundamentu obiektu. Zdaniem Wojewody, nakładanie na inwestora obowiązku wykonania stosownych badań gruntu, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, zostało już uregulowane przepisem art. 34

ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, z kolei zaś m.in. w art. 32 ust. 1-3 ww. ustawy, uregulowane zostały kwestie dotyczące konieczności uzyskania przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Przepis ten potwierdza tylko ogólny obowiązek przeprowadzenia badań geotechnicznych terenu, na którym ma być posadowiony fundament elektrowni wiatrowej. Tego typu obiekt zaliczony jest bowiem do obiektów budowalnych trzeciej kategorii geotechnicznej w rozumieniu rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., Nr 463). Tego typu postanowienie w żaden sposób nie godzi ani w zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), ani zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Wprowadzenie tego postanowienia koresponduje również z powołanym wyżej

art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., ma bowiem na celu ochronę, w ramach planowania przestrzennego, bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi w odniesieniu do § 7 ust. 1 pkt 8 lit. g uchwały. Zgodnie z tym postanowieniem, w celu minimalizacji potencjalnego negatywnego oddziaływania realizacji elektrowni wiatrowych na środowisko przyrodnicze i krajobraz ustala się stosowanie najlepszych dostępnych technik przy realizacji inwestycji. Zdaniem Wojewody, ustalenia te nie zawierają jakiejkolwiek normy prawnej i zostały sformułowane bez wyraźnego umocowania prawnego wynikającego z art. 15 u.p.z.p.. Jak wskazał NSA w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 na gruncie identycznego postanowienia zawartego w kontrolowanym

w tamtej sprawie planie miejscowym, pojęcie najlepszych dostępnych technik jest pojęciem ustawowym określonym w art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: "p.o.ś."). Zalecenie stosowania BAT jest przyjmowane w planach zagospodarowania przestrzennego i ma na celu generalnie wymuszenie na inwestorach stosowania na terenie objętym planem, przy budowie oraz eksploatacji instalacji (nie tylko tych wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego), takich technik, które w jak największym stopniu chronić będą środowisko. Taki cel jest jak najbardziej zgodny z dyrektywą wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., nakazującą w planie określać zasady ochrony środowiska, a które zgodnie z § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia mają przybierać postać m.in. nakazów wynikających z potrzeb ochrony środowiska określonych w p.o.ś. Zgodnie z art. 72 ust. 1 p.o.ś. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska m.in. przez uwzględnianie potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Wymienione emisje związane są z funkcjonowaniem farm wiatrowych. Mogą być one minimalizowane poprzez stosowanie najnowszych dostępnych technik, a Rada Gminy miała prawo - w ramach swego władztwa planistycznego - wprowadzić wymóg ich stosowania. W przypadku instalacji, co do których istnieje obowiązek uzyskiwania pozwoleń zintegrowanych, BAT są weryfikowane w procesie uzyskiwania takich pozwoleń. W przypadku innych instalacji, może to być kontrolowane na etapie uzyskiwania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. W obu tych przypadkach organ wydający decyzję ma obowiązek stwierdzić zgodność inwestycji z planem, a jak wskazano powyżej ustalone BAT dostępne są na stronie ministerstwa środowiska. Trzeba przy tym wziąć pod uwagę, że w świetle art. 5 Konstytucji RP, Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Państwo powinno zapewnić ochronę środowiska naturalnego. Odpowiednie obowiązki w tym zakresie zostały nałożone zarówno na władze publiczne, jak i na każdego podlegającego prawu RP (art. 86 Konstytucji). Ta zasada konstytucyjna także powinna być uwzględniana w treści postanowień planów miejscowych związanych z ochroną środowiska w gminie.

Sąd nie stwierdził istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności § 9 ust. 7 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny (...)". Przepis ten ma następujące brzmienie: "Zaopatrzenie

w energię elektryczną turbin wiatrowych z sieci elektroenergetycznej z zachowaniem następujących warunków: 1) zabezpieczenie zapotrzebowania mocy elektrycznej dla elektrowni wiatrowej według bilansu zapotrzebowania mocy zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny. Wojewoda zarzuca, że czynności dotyczące zaopatrzenia w energię elektryczną elektrowni wiatrowych z sieci elektroenergetycznej zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny lub na podstawie odrębnych projektów w oparciu o warunki przyłączenia wydane przez zarządcę sieci, uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 z późn. zm.), o których mowa m.in. w Rozdziale 2 pn. Dostarczanie paliw i energii, w szczególności zaś w jej art. 7 i art. 9 ust. 3 i 4 oraz w rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy. Sąd stwierdził, że nie są to wystarczające powody do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały. Kwestionowany przepis potwierdza ogólny obowiązek szczegółowo uregulowany przede wszystkim w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U

z 2007, Nr 93, poz. 623). Przepis ten nie wprowadza zatem nowych obowiązków nieznanych ustawie lub rozwiązań sprzecznych z aktami wyższego rzędu. Z tych samych powodów brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności

§ 9 ust. 7 pkt 7 uchwały ("w przypadku wzrostu zapotrzebowania mocy, potrzeby rezerwowego zasilania odbiorców wymagających zwiększonej pewności zasilania oraz odbioru energii elektrycznej wytworzonej przez poszczególne elektrownie, powiązania projektowanej sieci z istniejącą realizować na podstawie odrębnych projektów w oparciu o warunki przyłączenia wydane przez zakład energetyczny") oraz § 9 ust. 8 pkt 3 uchwały (w przypadku wzrostu zapotrzebowania mocy lub potrzeby rezerwowego zasilania odbiorców, wymagających zwiększonej pewności zasilania, powiązania projektowanej sieci z istniejącą realizować na podstawie odrębnych projektów w oparciu o warunki przyłączenia wydane przez zakład energetyczny wnioskodawcy").

Bezzasadne są również zarzuty Wojewody skierowane wobec § 9 ust. 11 pkt 2 uchwały. Zgodnie z tym przepisem, "W obszarze objętym planem występują urządzenia melioracyjne - w przypadku kolizji z urządzeniami melioracyjnymi obowiązuje przestrzeganie przepisów Ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.): "na terenach zmeliorowanych wykonać projekt techniczny przebudowy sieci drenarskiej przed realizacją inwestycji". Wojewoda zarzuca, że nakładanie na inwestora obowiązków związanych

z wykonywaniem urządzeń wodnych, zostało uregulowane w przepisach ustawy

z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1a ww. ustawy, drenowanie zalicza się do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Na wykonanie urządzeń wodnych, wymagane jest, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne (art. 122 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy). Stosownie do dyspozycji art. 131 ust. 1 ww. ustawy, pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek. Zgodnie z art. 131 ust. 4 ww. ustawy, pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych może być wydane na podstawie projektu tych urządzeń, jeżeli projekt ten odpowiada wymaganiom operatu, o którym mowa w art. 132. Zdaniem Sądu, kwestionowany przepis, zwłaszcza czytany łącznie z jego początkową częścią, tylko informuje o ogólnych obowiązkach związanych z przebudową sieci drenarskiej. Nie wprowadza on, ani nie modyfikuje, rozwiązań ustawowych, a w szczególności nie kreuje nowych kompetencji dla organów władzy publicznej. Uzupełniająco Sąd przypomniał, że wypowiadał się już, że zmiana prawa po uchwaleniu planu miejscowego nie powoduje nieważności tego planu, a obliguje radę do jego zmiany (art. 33 u.p.z.p.). Do czasu tej zaś zmiany dostosowanie planu do nowego prawa następuje natomiast, zgodnie z orzecznictwem NSA, w drodze odpowiednie wykładni.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących § 10 ust. 3 pkt 7 uchwały. Zgodnie z tym postanowieniem, dotyczącym zasad zagospodarowania terenu elektrowni wiatrowych (Ew 1 i Ew2), obiekty o wysokości równej i większej od 50m npt. należy zgłaszać i uzgadniać z powołanymi do tego organami i instytucjami zgodnie z przepisami odrębnymi. Wojewoda zarzuca, że ustalony w § 10 ust. 3 pkt 7 uchwały, obowiązek zgłaszania i uzgadniania z powołanymi do tego organami, obiektów o wysokości równej i większej od 50 m npt. wynika z przepisów odrębnych (tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych - Dz. U. Nr 130, poz. 1193 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 z późn. zm.). Zdaniem Sądu, kwestionowany przepis uchwały nie wprowadza jakichkolwiek nowych lub sprzecznych z aktami wyższego rzędu obowiązków (zob. zwłaszcza § 2 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r.). Przepis ten tylko informuje ogólnie o obowiązkach wynikających z przepisów odrębnych dla danego rodzaju inwestycji budowalnych. Przepis ten nie kreuje również nowych, nieznanych ustawie kompetencji dla organów administracji publicznej.

Zdaniem Sądu brak było również podstaw do stwierdzenia nieważności § 11 ust. 2 pkt 2 uchwały. Zgodnie z tym postanowieniem, na terenach R dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Bulkowo na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu. Zgodność z prawem tego postanowienia przesądził w niniejszej sprawie NSA w wyroku w sprawie II OSK 2896/15. Oceny prawne tam sformułowane są wiążące dla Sądu (art. 190 p.p.s.a.). Dodać należy, że gmina uchwalając plan miejscowy wykonuje władztwo planistyczne, które jest jednym z podstawowych elementów konstytucyjnie chronionej zasady samodzielności gminy. Kwestionowany przepis uchwały dotyczy materii przekazanej do rozstrzygnięcia gminie, albowiem określa zasady zagospodarowania nieruchomości na terenie położonym w granicach gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p.). Żaden przepis prawa nie zakazuje gminie przyjęcia w danym planie zasad zagospodarowania terenów rolnych takich, jak przyjęte § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały.

Sąd wskazał, że z urzędu nie stwierdził - innych niż zawarte w zarzutach Wojewody - istotnych naruszeń prawa, które mogłyby doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a/ art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), w związku z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię,

a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że uchwałę podjętą w dniu [...] czerwca 2014 r. Sąd rozpoznał stosując przepisy w brzmieniu

z dnia orzekania, zamiast zastosować przepisy obowiązuje w dniu podjęcia uchwały;

b/ art. 15 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 i 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania, w związku z uznaniem przez Sąd I instancji, iż ustalenia zawarte w: § 4 pkt 2; § 4 pkt 7; § 6 ust. 1 pkt 6; § 6 ust. 1 pkt 7; § 7 ust.

1 pkt 8 lit. b; § 9 ust. 7 pkt 1, § 9 ust. 7 pkt 7; § 9 ust. 8 pkt 1 i 3; § 9 ust. 11 pkt 2; § 10 ust. 3 pkt 7 uchwały stanowić mogą ustalenia planu, które nie wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot ustaleń planu miejscowego oraz nie naruszają przepisów odrębnych;

c/ art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych

i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) oraz art. 3 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy

z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania, w związku

z uznaniem przez Sąd I instancji, że ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c i d; § 9 ust. 7 pkt 6; § 11 ust. 1 pkt 2; § 11 ust. 2 pkt 4; § 11 ust. 2 pkt 12, § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b; § 12 ust. 2 pkt 2 i § 12 ust. 2 pkt 6 uchwały, które dopuszczają m.in. do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej, przedsięwzięć drogowych na terenach: R, R1 i R2 na gruntach rolnych klasy III;

d/ art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania poprzez zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bulkowo, uchwalonego przez Radę Gminy Bulkowo w dniu

[...] lutego 2012 r., uchwałą Nr [...]w sprawie: zmiany Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bulkowo, w zakresie ustaleń,

o których mowa w dotyczących przestrzeni publicznych, zawartych w: § 3 ust. 1 pkt

5 i § 8 uchwały oraz w zakresie, w jakim plan dopuszcza do realizacji zabudowy kubaturowej na gruntach rolnych klasy II i III;

e/ art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu musi być jednoznacznie określone, zaś wzajemnie wykluczające się przeznaczenia muszą być wyodrębnione za pomocą linii rozgraniczających, co skutkowało oddaleniem zarzutów organu nadzoru;

f/ art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 9 i 10 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 9 ust. 7 pkt 5 i 6 uchwały;

g/ art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku

z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 10 ust. 3 pkt 1 i § 4 pkt 11 uchwały;

h/ art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku

z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie;

i/ art. 2 pkt 12, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię

a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że ustalenia, o których mowa w: § 10 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)", § 10 ust. 2 pkt 6 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)"; § 10 ust. 3 pkt 2 uchwały; § 11 ust. 2 pkt 10 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)", § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)"; § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)", § 13 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)"; § 15 ust. 2 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi (...)";

j/ art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 1, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię;

k/ art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP, w związku z art. 28 ust.

1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie prowadzące do uznania, iż część ustaleń o charakterze warunkowym nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego w stopniu wskazującym na konieczność stwierdzenia ich nieważności;

l/ art. 101 ust. 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.), w związku z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt

8 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną ich wykładnię, co w konsekwencji skutkowało niewłaściwym ich zastosowaniem, w odniesieniu do ustaleń: § 11 ust. 4 uchwały i § 12 ust. 4 uchwały poprzez ich niezastosowanie;

m/ art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 9, 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, 6 i 9 oraz

§ 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 28 ust.

1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że uchwała w sprawie planu miejscowego zamiast formułować jednoznaczne ustalenia, w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń

i ograniczeń, może wprost naruszać ww. przepisy i podlegać wielokrotnym, często sprzecznym wzajemnie interpretacjom, tylko i wyłącznie w celu utrzymania w mocy wadliwych ustaleń;

2. zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie:

a/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188

z późn. zm.) oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do braku stwierdzenia nieważności części uchwały, o której mowa w pkt III niniejszej skargi;

b/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie jako kryterium oceny kryteriów pozaprawnych, w tym dotyczących zastosowania terminologii i definicji własnych w miejsce jednoznacznych definicji ustawowych, celowości rozwiązań przestrzennych, konfuzji wśród adresatów planu miejscowego, czy też na podstawie nie przepisów prawa, ale wiedzy i doświadczenia zawodowego;

c/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo

o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zbadania we własnym zakresie i uzasadnienia odnoszącego się do badanej uchwały, a użycie w ich miejsce orzeczenia zapadłego w innej sprawie, pomiędzy innym stronami oraz w odniesieniu do innego aktu prawa miejscowego, konsumującego ustalenia faktyczne na konkretnym terenie;

d/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo

o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zbadania we własnym zakresie i uzasadnienia odnoszącego się do badanej uchwały, a użycie w ich miejsce orzeczenia zapadłego w innej sprawie, nie odnoszącego się do faktycznych ustaleń zawartych w planie miejscowym, jak też nie odnoszącego się do faktycznych użytków gruntowych i klas bonitacyjnych gruntów chronionych występujących na obszarze objętym planem miescowym;

e/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 190 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wyroku NSA w sprawie II OSK 2230/16 w zakresie ponownej oceny wszystkich zarzutów złożonych przez organ nadzoru wraz z ich pełnym wyjaśnieniem, z uwzględnieniem wykładni prawa, która dokonana została jedynie w odniesieniu do ustaleń § 3 ust.

3 i § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały;

f/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju

sądów administracyjnych w brakiem bezpośredniego odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenia zawarte w § 10 ust. 3 pkt 2 oraz §13 ust. 2 pkt 1 uchwały;

g/ art. 147 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, polegające na niepełnym odniesieniu się do zarzutów skargi zwykłej oraz braku samodzielnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

3.Wskazując na powyższe, na podstawie: art. 181 § 1, art. 176 § 2, art. 188, art. 185 § 1 i art. 203 ustawy p.p.s.a. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł

o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2925/17 z 5 lutego 2018 r., w całości i stwierdzenie nieważności uchwały, na zasadzie określonej w art. 188 ustawy p.p.s.a., w zakresie:

- § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały;

- § 4 pkt 2 uchwały;

- § 4 pkt 7 uchwały;

- § 6 ust. 1 pkt 6 uchwały;

- § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały;

- § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c uchwały

- § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały w odniesieniu do gruntów rolnych klasy II i III, w ramach jednostek terenowych R, R1 i R2;

- § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały;

- § 8 uchwały;

- § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) lub poza liniami rozgraniczającymi dróg, przy zachowaniu przepisów szczególnych"

w odniesieniu do gruntów rolnych klasy II i III w ramach jednostek terenowych R, R1 i R2;

- § 9 ust. 7 pkt 1 uchwały;

- § 9 ust. 7 pkt 6 uchwały,

- § 9 ust. 7 pkt 7 uchwały;

- § 9 ust. 8 pkt 1 i 3 uchwały;

- § 9 ust. 11 pkt 2 uchwały;

- § 10 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni wydzielonego terenu (...)";

- § 10 ust. 2 pkt 6 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni wydzielonego terenu (...)",

- § 10 ust. 3 pkt 2 uchwały;

- § 10 ust. 3 pkt 1 uchwały w zakresie sformułowania "(...) liczona od podstawy";

- § 10 ust. 3pkt 7 uchwały;

- § 11 ust. 1 pkt 2 uchwały,: "(...) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (...)";

- § 11 ust. 2 pkt 4 uchwały;

- § 11 ust. 2 pkt 10 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)";

- § 11 ust. 2 pkt 12 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) a także sytuowanie urządzeń i obiektów małej energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii (...)";

- § 11 ust. 4 uchwały;

- § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klas II i III, w ramach jednostek terenowych R1 i R2;

- § 12 ust. 2 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i elementów układu komunikacyjnego związanych z obsługą terenu oznaczonego Ew(...)";

- § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)",

- § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)",

- § 12 ust. 2 pkt 6 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy II i III, w ramach jednostek terenowych R1 i R2;

- § 12 ust. 4 uchwały;

- § 13 ust. 2 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi (...)",

- części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy kubaturowej na terenach gruntów rolnych klasy II i III.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie opcjonalnie, w przypadku oddalenia wniosku, o którym mowa w pkt 2, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2902/17 z 6 lutego 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Bulkowo reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie na rzecz Gminy Bulkowo kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przedstawiła kontrargumentację względem zarzutów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przechodząc do rozpoznania sprawy przypomnieć należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA.

W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "wykładnia prawa", użyte w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć wąsko, tj. jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że Sąd

I instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez NSA. W przypadku, gdy Sąd I instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez NSA, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku podniesienia

w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07). Sąd I instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez NSA. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni NSA przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a. również z uwagi na podjęcie uchwały przez NSA w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku NSA, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny. Podkreślić trzeba, że żadna z takich sytuacji nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, co oznacza, że Sąd

I instancji związany był wykładnią prawa dokonaną przez NSA. Nie można było też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Dodać należy, że z uwagi na art. 190 p.p.s.a., nie może budzić wątpliwości, iż obowiązkiem NSA rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy, a następnie ocenić zarzuty skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu, nie mogą być uwzględnione.

Sprawa trafiła do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2230/16, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2128/14. Rozpatrując ponownie sprawę Sąd I instancji musiał zatem mieć na względzie treść art. 190 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku z 12 września 2017 r., sygn. II OSK 2230/16, Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie swoich rozważań wyraził ogólną dyrektywę wykładni wskazując, że zgadza się ze skarżącą kasacyjnie Radą Gminy, że tereny objęte planem są terenami rolnymi niezabudowanymi, a celem uchwalenia planu była właśnie lokalizacja farmy wiatrowej (cel zgodny z prawem). W piśmiennictwie wskazuje się, że racjonalna działalność prawodawcza opiera się na założeniu wartości celu. Zarówno ocena, jak i dyrektywa dotycząca celu może być uzasadniona przez odwołanie się do określonych założeń aksjologicznych. W tym sensie wybór celu jest zrelatywizowany systemowo. Wybór celów prawodawcy jest uzależniony od założeń aksjologicznych. Wyznaczają one wartościowanie prawodawcy w różnym stopniu, w zależności od charakteru celu np. ogólne cele prawodawstwa, cele jakiejś części systemu prawnego, aktu normatywnego, czy też jego części (zob. J. Wróblewski, Teoria racjonalnego tworzenia prawa, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź, Wydawnictwo Polskiej Akademii Nauk 1985, s. 141-142). NSA

w wyroku z 12 września 2017 r., sygn. II OSK 2230/16 dokonał wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Bulkowo dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości Krubice, wskazując na główny cel tej regulacji zrelatywizowany przez wartość w postaci władztwa planistycznego gminy.

W powyższym wyroku NSA wskazał, że przepisy obowiązujące w chwili podjęcia zaskarżonego planu miejscowego nie wprowadzały zakazu uchwalenia planu miejscowego, którego celem byłoby jedynie wskazanie lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolnych. Wręcz przeciwnie, z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) pośrednio wynika, że dopuszczalne jest wyznaczenie obszarów, na których przewiduje się rozmieszczenie elektrowni wiatrowych. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi bowiem, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to ich rozmieszczenie ustala się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, w drugim zaś, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu

i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zauważyć też należy, że w zaskarżonym planie miejscowym nie tylko wskazano miejsca usytuowania elektrowni wiatrowych, ale także określono ich strefy ochronne, w których przewidziano ograniczenia w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w tym ustalono zakazy zabudowy obiektami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi (tereny oznaczone symbolami R1 i R2). Ponadto przewidziano takie elementy infrastruktury, jak drogi wewnętrzne.

Sąd I instancji kierując się taką dyrektywą wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Bulkowo dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości Krubice, przedstawioną przez NSA przeprowadził prawidłową kontrolę skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z wykładnią dokonaną przez NSA oraz znajduje potwierdzenie w przepisach ogólnych uchwały Nr [...] Rady Gminy Bulkowo z [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Bulkowo dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości Krubice. Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 uchwały, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w gminie Bulkowo został uchwalony dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości Krubice. Taki cel uchwały został wyraźnie określony przez Radę Gminy Bulkowo. NSA stwierdził, że jest to cel zgodny z prawem.

Dokonując wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

w pierwszej kolejności należy ustalić cele danej regulacji prawnej. Oznacza to, że należy dążyć do tego, aby poszczególnym przepisom nadać znaczenie, które będzie w największym stopniu odzwierciedlało cele regulacji prawnej. Wykładnia celowościowa może zatem służyć do zweryfikowania wykładni językowej

i systemowej przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając cechy prawa administracyjnego oraz jego funkcje i cele, wykładnia oparta wyłącznie na samym brzmieniu przepisów części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być zawodna. Wykładnia celowościowa pozwala na szerokie rozumienie treści normatywnej planu. Dzięki temu uzupełnia ona wykładnię językową.

Podkreślić należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem władztwa planistycznego gminy, które pozwala gminie decydować o stopniu szczegółowości pewnych postanowień planu. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne regulacje, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Stąd też, jeżeli ogólny przepis planu nie uniemożliwia zagospodarowania danego terenu, to w oparciu o ten przepis, w procedurze uzyskiwania decyzji administracyjnych takich jak decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, czy też pozwolenie na budowę, nie ma podstaw do uznania go za wadliwy. Według NSA, nie wszystkie przepisy art. 15 ust. 2 u.p.z.p. należy odczytywać, jako źródło nakazu. Niektóre z nich mają charakter jedynie dopuszczający. Z postanowień art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., wykładanych razem z częścią wstępną wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Jednakże przepisu tego nie można odczytywać jako nakazu zamieszczenia w każdym planie, nawet takim, w którym przewidziano tereny pod zabudowę, także zakazów zabudowy.

W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ w pkt 1 lit. m, zarzucił naruszenie art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 9, 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, 6 i 9 oraz § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 28 ust.

1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że uchwała w sprawie planu miejscowego zamiast formułować jednoznaczne ustalenia, w formie nakazów, zakazów dopuszczeń i ograniczeń, może wprost naruszać ww. przepisy i podlegać wielokrotnym, często sprzecznym wzajemnie interpretacjom, tylko w celu utrzymania w mocy wadliwych ustaleń.

W tym miejscu przypomnieć należy, że uchylając poprzednie rozstrzygnięcie Sądu I instancji, NSA wskazał, że zasadne są podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w zaskarżonym planie miejscowym nie określono dla terenów, na których jest możliwa zabudowa, rozwiązań w zakresie dostępu do mediów i dróg oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że na terenach przeznaczonych pod zabudowę obowiązkowo należało ustalić linię zabudowy.

W ocenie NSA w § 9 zaskarżonego planu określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czym spełniono wymóg zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Ustalenia zawarte

w powołanym przepisie zaskarżonego planu są wystarczające, jeżeli się uwzględni, iż celem tego planu było wskazanie obszarów przeznaczonych do sytuowania elektrowni wiatrowych, zaś dopuszczalna zabudowa to właśnie te elektrownie, urządzenia do obsługi elektrowni wiatrowych, zabudowa zagrodowa oraz gospodarcza związana z zabudową zagrodową, a także urządzenia infrastruktury. Zauważyć przy tym należy, że w odniesieniu do zabudowy zagrodowej ustalono

w § 11 ust. 2 pkt 2 zaskarżonego planu dopuszczalne sytuowanie tego rodzaju zabudowy na terenach mających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenów.

Nie należy utożsamiać zakazu naruszenia zasad sporządzania planu

z bezwzględną koniecznością zawarcia w planie wszystkich ustaleń przewidzianych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Obowiązek określony w tym przepisie nie jest absolutny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. W konsekwencji niezamieszczenia w planie ustaleń w związku

z niezaistnieniem okoliczności faktycznych uzasadniających dokonanie takich ustaleń nie będzie oznaczać naruszenia zasad sporządzania aktu planistycznego

i nie będzie skutkować nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2500/14).

Także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie może zostać rozpatrzony z uwagi na sprzeczność z wykładnią dokonaną przez NSA, który wprost stwierdził, że jeżeli chodzi o obowiązek określenia linii zabudowy na terenach, na których przewidziano zabudowę zagrodową, to w ocenie NSA nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fakt, iż na rysunku planu wskazano linie zabudowy jedynie wzdłuż drogi. Nie można np. przyjąć, że w planie przewidującym tylko zakaz zabudowy lub sporządzanym jedynie w celu przeznaczenia gruntów na zalesienie obowiązkowo należy określić parametry wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Niezasadny jest również zarzut wskazany w pkt 1 lit. c skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisu art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c i d; § 9 ust. 1 pkt 1; § 9 ust. 7 pkt 6; § 11 ust. 1 pkt 2; § 11 ust. 2 pkt 4; § 11 ust. 2 pkt 12; § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b; § 12 ust. 2 pkt 2 i § 12 ust. 2 pkt 6 uchwały, które dopuszczają m.in. do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej na terenach: R, R1 i R2 na gruntach rolnych klasy II i III. Podkreślić należy przede wszystkim na specyfikę kontrolowanego planu miejscowego. Sąd I instancji słusznie wskazał, że lokalizacja podziemnego kabla energetycznego i światłowodowego na gruncie rolnym, poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie powoduje obowiązku zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, ani wyłączenia tego gruntu z produkcji. Jeśli planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie kabli pod ziemią, poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów, ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze.

Biorąc pod uwagę poczynione rozważania, należy przyjąć, że przewidziana

w planie infrastruktura techniczna w postaci sieci kablowych lub napowietrznych, nie zmieni dotychczasowego sposobu użytkowania terenów rolnych. Tym samym nie wymagała uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia tychże terenów na cele nierolnicze. Również nie istniał również obowiązek uzyskiwania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych przeznaczonych w planie pod drogi. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - gruntami rolnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Odnosząc się do argumentów zawartych na str. 29 i 32 skargi kasacyjnej wskazujących, że Rada Gminy w ramach ustaleń planu miejscowego nie jest uprawniona do stosowania powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawy np. w § 4 pkt 7 planu definiując pojęcie farmy wiatrowej to wskazać należy, że definicja farmy wiatrowej umieszczona w zaskarżonym planie zawiera się w definicji

z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623, ze zm.) i nie odbiega od niej normatywnie. Rozporządzenie określa ją, jako jednostkę wytwórczą lub zespół tych jednostek wykorzystujących do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru, przyłączonych do sieci w jednym miejscu przyłączenia. Zatem czytając łącznie definicje elektrowni wiatrowej i farmy wiatrowej użyte w planie nie można mieć wątpliwości, że mamy do czynienia

z urządzeniem technicznym (budowla techniczna) wykorzystującym (przetwarzającym) energię wiatru w celu wytworzenia energii elektrycznej (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16).

Ponadto wskazać należy, że zasadniczo akty prawa miejscowego nie powinny tworzyć definicji sprzecznych z już istniejącymi ustawowymi definicjami czy też

w znaczący sposób je modyfikować. Dopuszczalne jest jednak tworzenie definicji, na przykład, gdy brak takich w aktach rangi powszechnie obowiązującej, bądź też definicji, które pojęciowo (znaczeniowo) nie są wyraźnie odmienne od definicji ustawowych. Dopóki jednak definicja użyta w planie miejscowym mieści się

w definicji ustawowej - nie ma podstaw do uznania jej za wadliwą, a tym samym stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień planu do niej się odwołujących.

Skoro zatem Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w całości zastosował się do wykładni prawa dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2017 r., sygn. II OSK 61/17, to zasadnie oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bulkowo

z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie naruszył art. 190 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego kasacyjnie organu dotyczącego naruszenia art. 28 u.p.z.p. w zakresie niewłaściwego jego zastosowania prowadzące do uznania, że uchwałę podjętą [...]czerwca 2014 r. Sąd I instancji rozpoznał stosując przepisy w brzmieniu z dnia orzekania, zamiast zastosować przepisy obowiązujące

w dniu podjęcia uchwały wskazać należy, że w wyroku z 7 marca 2012 r., sygn. akt K/10 TK stwierdził, że milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw zastosowaniu go przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Wyjaśnić należy, że według ogólnej zasady prawa intertemporalnego, w razie wątpliwości czy należy stosować ustawę dawną czy nową pierwszeństwo ma nowa ustawa. Dokonując wykładni nowego brzmienia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wprowadzonego przez ustawodawcę w ustawie z 9 października 2015 r.

o rewitalizacji (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1023 ze zm.) wskazać należy, że celem tej zmiany było zapewnienie większej pewności (stabilności) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia projektu ustawy

o rewitalizacji wynika, że największy zakres zmian obejmuje ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to z uwagi na ścisłe powiązanie programowania i realizacji rewitalizacji z procesami zarządzania przestrzenią, regulowanymi m. in. tą ustawą. Zwiększenie pewności i stabilności miejscowego planu zagospodarowania poprzez nowe brzmienie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest konsekwencją powiązania programowania i realizacji rewitalizacji z procesami zarządzania przestrzenią, regulowanymi u.p.z.p.

Zastosowanie nowego brzmienia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed zmianą tego przepisu potwierdza orzecznictwo NSA. W wyroku z 7 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2079/16 NSA stwierdził, że w sytuacji, gdy zmiana art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nastąpiła już po podjęciu uchwały w przedmiocie planu miejscowego, do jej oceny przez sąd administracyjny zastosowanie będzie miał art. 28 ust. 1 w nowym brzmieniu, wprowadzonym ustawą o rewitalizacji. Wprawdzie sądy administracyjne przeprowadzając kontrolę działalności administracji publicznej badają zgodność

z prawem aktów wg prawa obowiązującego w dacie ich podjęcia, jednak zasada ta aktualizuje się przede wszystkim wobec tych przepisów, które stosowane są przez organy administracji. Tymczasem artykułu 28 ust. 1 u.p.z.p. nie stosują organy planistyczne, lecz właśnie sądy administracyjne bądź organy wykonujące uprawnienia nadzorcze przewidziane w art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.). Zdaniem NSA, skoro ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu nowego wzorca oceny uchwał planistycznych podejmowanych przez gminę łagodząc obowiązujące wcześniej kryteria, to - z racjonalnego punktu widzenia - trudno mu przypisać zamiar objęcia aktów podjętych przed wejściem w życie ustawy o rewitalizacji (czyli przed 18 listopada 2015 r.) kontrolą sprawowaną wedle wzorca uznanego za zbyt rygorystyczny, który nie obowiązywał już w dacie przeprowadzania tej kontroli. NSA wyraził pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że nie ulega przy tym wątpliwości, że założeniem prawodawcy było wyeliminowanie z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. możliwości stwierdzania nieważności tych aktów planistycznych gminy, które dotknięte były jedynie nieistotnymi wadliwościami. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby konsekwencją takiego założenia było dokonywanie oceny zgodności z prawem dotychczasowych planów miejscowych według innych reguł niż wprowadzone nowymi regulacjami. Za słusznością takiego stanowiska przemawia także brak w ustawie o rewitalizacji przepisów przejściowych regulujących kwestie stosowania art. 28 ust. 1 do uchwał planistycznych podjętych przed nowelizacją. Odejście od zasady bezpośredniego działania ustawy nowej powinno bowiem znaleźć odzwierciedlenie w stosownych regulacjach intertemporalnych, których ustawa nowelizująca w omawianym zakresie nie zawiera. Konieczności stosowania nieobowiązujących kryteriów kontroli do aktów planistycznych podjętych przed 18 listopada 2015 r. nie można również wywieść z celu i charakteru wprowadzonych zmian, które - jak powiedziano już wyżej - zostały ukierunkowane na zliberalizowanie przesłanek powodujących stwierdzenie nieważności uchwał w przedmiocie planu miejscowego, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym aktów niezawierających istotnych wadliwości.

Podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania m.in. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 są niezasadne, ponieważ wskazane przepisy należą do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym. Powyższe przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zaznaczyć należy, że przepisy te mogłyby zostać naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż określone w art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a Nie ma natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Sąd I instancji dokonał bowiem weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, uzasadnił także, dlaczego podjął w sprawie określone rozstrzygnięcie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.