Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1409/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 16 i art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 153, art. 141 par. 1, art. 151, art. 145 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 42/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Dyrektora Zarządu [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia od Dyrektora Zarządu [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 42/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...], dalej skarżący, na decyzję Dyrektora Zarządu [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej, oddalił skargę.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 10 marca 2011 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Dyrektora Zarządu [...] o udzielenie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, następujących informacji:

Ile abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydano Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Siłom Zbrojnym, Straży Pożarnej, jednostkom ochrony przeciwpożarowej, Straży Granicznej, Straży Miejskiej [...], Pogotowiu Ratunkowemu, Służbie Więziennej, Centralnemu Biuru Anty korupcyjnemu, autobusom szkolnym przewożącym dzieci do szkoły, dla pojazdów zarządu drogi właściwego dla miejsca poboru opłat, a więc dla pojazdów kierowanej przez dyrektora instytucji ?

Jakie numery noszą ww. abonamenty wydane ww. organom i jednostkom organizacyjnym ?

Pojazdom o jakich numerach rejestracyjnych, będących własnością Zarządu [...] przydzielono abonamenty postojowe roczne służbowe SO?

Czy przydzielono abonamenty SO jakimkolwiek innym, niewymienionym wyżej podmiotom, a jeżeli tak, to jakim podmiotom, ile abonamentów i o jakich numerach?

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Zarządu [...] odmówił dostępu do informacji publicznej w zakresie:

pkt. 2 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych Policji w części dotyczącej Komendy Miejskiej Policji w [...],

pkt. 2 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych Policji w części dotyczącej Komendy Wojewódzkiej Policją w [...],

pkt. 5 wniosku w sprawie podania ilości abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych dla Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...],

pkt. 6 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych dla Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...],

pkt. 9 wniosku w sprawie podania ilości abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej Jednostki Wojskowej [...],

pkt. 9 wniosku w sprawie podania ilości abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej Jednostki Wojskowej [...].

pkt. 9 wniosku w sprawie podania ilości abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej Wojskowej Komendy Uzupełnień w [...],

pkt. 9 wniosku w sprawie podania ilości abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej Wojskowego Ośrodka Medycyny Prewencyjnej,

pkt. 9 wniosku w sprawie podania ilości abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej Jednostki Wojskowej [...],

pkt. 10 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej [...] Rejonowego Przedstawicielstwa Wojskowego,

pkt. 10 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej Jednostki Wojskowej [...],

pkt. 10 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej Jednostki Wojskowej [...],

pkt. 10 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej Służby Kontrwywiadu Wojskowego,

pkt. 10 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej Wojskowej Komendy Uzupełnień w [...],

pkt. 10 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej Wojskowego Ośrodka Medycyny Prewencyjnej

pkt. 10 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części dotyczącej Jednostki Wojskowej [...],

pkt 16 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych Straży Granicznej,

pkt 21 wniosku w sprawie podania ilości abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych Służbie Więziennej w części dotyczącej Aresztu Śledczego [...],

pkt 22 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych Służbie Więziennej w części dotyczącej Aresztu Śledczego [...],

pkt. 24 wniosku w sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych dla Centralnego Biura Antykorupcyjnego w [...].

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1517/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy dostępu do części informacji wskazanych we wniosku Stowarzyszenia było stwierdzenie organu, iż informacje te stanowią informacje niejawne, których nieuprawnione ujawnienie naruszy przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych, to jednak organ nie uzasadnił w żaden sposób powyższego stanowiska. Nie wiadomo więc dlaczego organ uznał, że podanie do publicznej wiadomości informacji dotyczącej ilości oraz numerów wydanych abonamentów postojowych dla określonych podmiotów będzie stanowiło naruszenie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że w stosunku do niektórych podmiotów wskazanych we wniosku Stowarzyszenia informacje takie zostały jednak przez organ udzielone. Przykładowo organ podał ilość abonamentów postojowych wydanych Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, odmówił natomiast podania ilości abonamentów wydanych Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Organ winien zebrać wyczerpujący materiał dowodowy, ocenić i rozważyć wszystkie okoliczności. Nieprawidłowe jest powoływanie się przy tym na opinie uzyskane od poszczególnych jednostek, (którym wydano uprzednio abonamenty), z których jedne wyraziły zgodę na udostępnienie takiej informacji, inne zaś takiej zgody nie udzieliły. To rolą organu jest przeprowadzenie stosownej analizy odnośnie tego, czy żądane informacje stanowią informacje niejawne podlegające ochronie i czy ich ujawnienie może spowodować zagrożenie dla wartości prawnie chronionych. Sąd ten odwołał się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1149/10, w którym stwierdzono, że sama liczba porządkowa, przez fakt zamieszczenia jej w rejestrze, nie zyskuje waloru informacji niejawnej.

Skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2857/12. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nadanie informacji odpowiedniej klauzuli tajności wyłącza powszechny dostęp do niej, a analiza tego czy żądane informacje stanowią informacje niejawne podlegające ochronie musi zostać dokonana przez organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób nie budzący wątpliwości, na podstawie uprzednich ustaleń poczynionych z podmiotami uprawnionymi do nadania klauzuli tajności.

Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor Zarządu [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., na podstawie art. 5 ust. 1 i 4, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 3 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 182, poz. 1228) odmówił udzielenia żądanej informacji publicznej w zakresie:

pkt. 2 wniosku w zakresie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych Policji w części nieobejmowanej pismem z dnia 2 czerwca 2011 r,

pkt. 6 wniosku Stowarzyszenia [...] w zakresie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,

pkt. 10 wniosku w zakresie sprawie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych Siłom Zbrojnym w części nieobejmowanej pismem z dnia 2 czerwca 2011 r,

pkt 16 wniosku w zakresie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych Straży Granicznej,

pkt. 24 wniosku w zakresie podania numerów abonamentów postojowych rocznych służbowych SO na rok 2011 wydanych dla Centralnego Biura Antykorupcyjnego w [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że zakres podmiotów, na rzecz których wydawane są powyższe abonamenty, zamieszczony został w pkt 3.6 Załącznika Nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie [...], w strefie płatnego parkowania, stanowiąc odwzorowanie zakresu pojazdów podmiotów zwolnionych z obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, w strefie płatnego parkowania, określonego w art. 13 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Katalog obejmuje między innymi jednostki Policji, Sił Zbrojnych, Straży Granicznej, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Organ podał, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei krąg podmiotów, które zobowiązane są do udostępnienia informacji publicznej został wymieniony w art. 4 ust 1 ustawy. Dostęp do informacji publicznej może zostać ograniczony na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem uregulowane zostały w ustawie o ochronie informacji niejawnych.

Organ wyjaśnił, że ochrona informacji niejawnych, zgodnie z unormowaniami powołanej wyżej ustawy przybiera dwie postacie, stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Informacje takie mogą być udostępniane wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Wymóg ten odnosi się do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności. Za taką interpretacją przemawia dodatkowo treść art. 6 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Dla takiej ochrony wystarczy zatem element materialny, tzn. iż stanowią one informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne (art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Informacja niejawna chroniona jest, zatem bez względu na to, czy została oznaczona jakąkolwiek klauzulą (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12). Organ podkreślił, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że stosowanie przepisów o ochronie informacji niejawnych wymaga wykładni celowościowej i ustalenia w jej drodze, czy ujawnienie żądanych we wniosku informacji może zagrozić działaniom operacyjnym prowadzonym przez służbę specjalną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1149/10). Niezależnie od ochrony wynikającej z ustawy o ochronie informacji niejawnych, wskazany rodzaj informacji podlega ochronie przewidzianej dla innych tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych. Tajemnice te, to tajemnice zawarte w ustawach, które ze względu na wagę, przedmiot regulacji, mają unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych.

W zakresie przekazania informacji odnośnie numerów abonamentów wydanych Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu organ zauważył, że bez znaczenia jest, czy nadano im klauzulę tajności. Konieczność ochrony tych informacji wynika bowiem z poruszonego w uzasadnieniu prawnym elementu materialnego, określonego w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, wskazującego na możliwość powstania określonej szkody, czy zagrożenia dóbr. W niniejszym przypadku szkoda ta może zostać wyrządzona czynnościom operacyjno-rozpoznawczym prowadzonym przez funkcjonariuszy CBA w celu zapobiegnięcia popełnieniu przestępstw pozostających we właściwości Biura. Nie ulega bowiem wątpliwości fakt, że czynności operacyjno-rozpoznawcze, jako pozaprocesowe, techniczne i taktyczne czynności organów ścigania, służące profilaktycznej walce z przestępczością wtedy są skuteczne, gdy są wykonywane niejawnie. Zatem ujawnienie numerów abonamentów postojowych przekazanych funkcjonariuszom CBA nie tylko utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych, lecz może je całkowicie uniemożliwić. Posiadanie, bowiem informacji o wszystkich numerach abonamentów, jakimi dysponują funkcjonariusze CBA, umożliwia bez wątpienia łatwą identyfikację używanych przez nich samochodów służbowych, a przez to wyprowadzenie wniosków dotyczących kierunków i częstotliwości działań operacyjnych służby specjalnej, a przede wszystkim podmiotów pozostających w jej zainteresowaniu. W konsekwencji może prowadzić to do zagrożenia bezpieczeństwa funkcjonariuszy CBA, jak również bezpieczeństwa prowadzonych przez nich operacji.

Organ podkreślił, że informacja o numerze konkretnego abonamentu wykorzystywanego przez konkretną służbę specjalną nie jest informacją o charakterze statystycznym, ale zawiera już element merytoryczny, dotyczący działań operacyjno-rozpoznawczych służb specjalnych. Nie ulega bowiem wątpliwości fakt, iż pojazdy służbowe CBA są środkiem wykorzystywanym do realizacji ustawowych zadań Biura. Mogą być one również używane np. w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 621 z późn. zm.).

Niezależnie od ochrony wynikającej z ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje o numerach abonamentów postojowych przekazanych na użytek pojazdów służbowych CBA będą polegały ochronie przewidzianej dla innych tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych. Tajemnice te, to tajemnice zawarte w ustawach, które ze względu na wagę, przedmiot regulacji, mają unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych. Ograniczenia takie wynikają z art. 24 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.

Organ wskazał, że spostrzeżenia poczynione w zakresie Centralnego Biura Antykorupcyjnego w zakresie uwarunkowań prawnych znajdują również odpowiednie zastosowanie do przypadków opisanych w dalszej części uzasadnienia.

W zakresie podania numerów abonamentów przyznanych jednostkom Straży Granicznej organ wyjaśnił, że są one przydzielane na pojazdy nieoznakowane, wykorzystywane przez Straż Graniczą do prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych w zakresie realizacji ustawowych zadań. Działania te mają charakter niejawny. Organ odwołał się do treści art. 9c ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (j.t. Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 z późn. zm.). Zatem upublicznienie informacji o numerach abonamentów służbowych może prowadzić do dekonspiracji działań, jak i dekonspiracji samych funkcjonariuszy Straży Granicznej wykonujących działania operacyjne. W konsekwencji może przyczynić się do niepowodzenia działań, jak również, czego nie można wykluczyć, narażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej na utratę życia i zdrowia. Można zatem jednoznacznie stwierdzić, że ujawnienie informacji dotyczących numerów abonamentów przyznanych placówkom Straży Granicznej może nieść ryzyko utrudnienia czynności prowadzonych w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania sprawców przestępstw i wykroczeń, co stanowi o sklasyfikowaniu tych informacji jako niejawne na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, a także podlegających ochronie przewidzianej dla innych tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawie o dostępie do informacji publicznych.

Podobnie odnośnie numerów abonamentów wydanych Siłom Zbrojnym Rzeczypospolitej Polskiej przekazanie tego rodzaju informacji mogłoby doprowadzić, zważywszy w szczególności na całość żądania zawartego we wniosku z dnia 10 marca 2011 r., do identyfikacji pojazdów wykorzystywanych na cele obronności kraju, w tym między innymi do nadzorowania jakości dostaw uzbrojenia, sprzętu wojskowego, środków obronnych przeznaczonych na potrzeby Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, realizacji zadań w zakresie obrony narodowej oraz przewozu dokumentów opatrzonych klauzulą tajności. Istotnym jest, że identyfikacja pojazdów wykorzystujących abonamenty wydane przez Dyrektora [...] na podstawie przekazanych numerów może prowadzić do zagrożenia życia i zdrowia osób posługujących się tymi pojazdami, co z kolei w sposób wymierny rzutuje na stopień możliwości skutecznej realizacji wymienionych zadań. Tym samym również ta informacja podlega ochronie przed ujawnieniem na podstawie art. 5 ust 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, a także podlegających ochronie przewidzianej dla innych tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawie o dostępie do informacji publicznych.

W przedmiocie ujawnienia numerów abonamentów wydanych jednostkom Policji organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.) jednym z jej głównych zadań jest wykrywanie i ściganie sprawców przestępstw i wykroczeń. Celem umożliwienia właściwej realizacji niniejszych działań, w art. 14 powołanej ustawy wskazano formy czynności jakie mogą być podejmowane w zależności od potrzeb postępowania. Policyjne pojazdy nieoznakowane stanowią jedno z narzędzi wykorzystywanych do podejmowania czynności operacyjnych, w tym realizacji działań niejawnych, takich jak wywiad, obserwacja i kontrola operacyjna. Nie ulega wątpliwości, że wskazanie numerów abonamentów nieoznakowanych radiowozów może doprowadzić do zidentyfikowania tych pojazdów jako policyjnych, a tym samym zdekonspirowania funkcjonariuszy podejmujących działania przy ich użyciu. Konsekwencją takiej sytuacji może być nie tylko narażenie zdrowia i życia funkcjonariuszy, ale także udaremnienie niejednokrotnie czaso- i pracochłonnej działalności zmierzającej do realizacji jednego z fundamentalnych zadań Policji, jakim jest wykrywanie sprawców przestępstw i wykroczeń. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, chronione są między innymi dane mogące doprowadzić do identyfikacji funkcjonariuszy uprawnionych do wykonywania na podstawie ustawy czynności operacyjno-rozpoznawczych, jako funkcjonariuszy prowadzących tego typu działania.

Także funkcjonariusze ABW, realizujący zadania opisane w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29 poz. 154 ze zm.), niejednokrotnie wykonują czynności niejawne, w realizacji których może zaistnieć konieczność posługiwania się identyfikatorami postojowymi. Nie ulega wątpliwości, że znajomość numerów abonamentów, którymi posługuje się ABW, może doprowadzić do identyfikacji funkcjonariuszy oraz samochodów, za pomocą których prowadzone są działania operacyjne. W związku z wykonywaniem wspomnianych zadań, na podstawie art. 35 ustawy ustrojowej ABW, ochronie podlegają zarówno środki, formy i metody realizacji zadań, obiekty (w tym samochody), jak również dane identyfikujące funkcjonariuszy. Udostępnienie informacji w zakresie przyznanych abonamentów postojowych może stanowić poważne zagrożenie dla realizowanych czynności służbowych, a przez to narazić na szkodę interes państwa, interes publiczny lub prawnie chroniony interes obywateli albo jednostki organizacyjnej, jak również powodować zagrożenie dla życia i zdrowia uczestniczących w tych czynnościach funkcjonariuszy.

Organ podkreślił, że rozpatrując wniosek, dążył do jak najszerszego ujmowania prawa dostępu do informacji publicznej.

Stowarzyszenie [...] wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, że decyzja nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Zarządu [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymał ww. decyzję w mocy.

W uzasadnieniu przytoczył rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu w zakresie braku właściwego uzasadnienia decyzji, przeanalizował decyzję pod kątem spełniania wymagań określonych w art. 107 k.p.a. i stwierdził, że warunki te zostały spełnione.

Nadto wskazał, że szczegółowego przeanalizowania wymaga wymóg sformułowany w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. obowiązek podania imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Odwołując się do stanowiska prezentowanego w doktrynie wskazał, że obowiązek oznaczenia podmiotów sformułowany w art. 16 ust. 2 pkt 2 in fine ustawy o dostępie do informacji publicznej odnosi się do sytuacji wydania decyzji odmownej ze względu na konieczność ochrony dóbr określonych jedynie w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorstwa. W pozostałych przypadkach ograniczenia prawa do informacji publicznej, np. ze względu na wystąpienie przesłanek określonych w ustawie o ochronie informacji niejawnych czy też w innych aktach prawnych przewidujących ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, przepis art. 16 ust. 2 pkt 2 in fine ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania. Zatem art. 16 ust. 2 pkt 2 przy rozpatrywaniu wniosku z dnia 10 marca 2011 r. nie znajdował zastosowania.

Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję Dyrektora Zarządu [...], domagając się uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie strony skarżącej, organ naruszył art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Zarówno bowiem w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., jak w decyzji z dnia [...] października 2013 r. Dyrektor [...] przyznał, że pismami z dnia 29 lipca 2013 r. zwrócił się do podmiotów, które zgodnie z posiadanymi przez organ informacjami, dysponowały abonamentami, o uzasadnienie obejmowania żądanych informacji zakresem informacji niejawnych, a więc zwrócił się do tych podmiotów o zajęcie stanowiska w toku postępowania. Tymczasem wbrew wymogom art. 16 ust. 2 pkt 2 w decyzjach nie podał imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania. Skarżący podkreślił, że przepis art. 16 ust. 2 pkt 2 jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać nie tylko wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a, ale również te, o których mowa w art. 16 ust. 2 punkt 2 u.d.i.p. Powinno w związku z tym zawierać także imiona i nazwiska osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, a nie są to osoby wymienione w decyzji, które z formalno-prawnego punktu widzenia ją podjęły.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił dodatkowo, że opisując przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie wskazał, że w dniu 29 lipca 2013 r. wystąpiono do określonych podmiotów, na rzecz których wydano abonamenty. Nie oznacza to jednak zajęcia stanowiska w sprawie w rozumieniu ustawy. Ponadto w wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1517/11 jednoznacznie wskazano, że organ winien dokonać samodzielnie analizy, czy dane informacje stanowią informacje niejawne.

Dodatkowo na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku skarżący złożył załącznik do protokołu rozprawy, w którym wskazał, że w uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...] nie przedstawił stanowisk zajętych przez podmioty, do których zwrócił się pismami, nie przedstawił więc ustalonego stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie organ zaprzecza, by fakt zajęcia stanowiska miał jakąkolwiek doniosłość w sprawie i nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że jest ona niezasadna. Wskazał, że pismami z dnia 29 lipca 2013 r. Dyrektor [...], wykonując wskazania zawarte w wyrokach WSA w Krakowie i NSA, zwrócił się do podmiotów, które dysponowały abonamentami, o uzasadnienie obejmowania żądanych informacji zakresem informacji niejawnych. Były to podmioty uprawnione do nadania klauzuli tajności. Na podstawie uzyskanych informacji sformułował własne samodzielne stanowisko, do czego był zobowiązany przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. i poprzedzającą z dnia [...] października 2013 r. Dyrektor [...] odmówił dostępu do informacji publicznej w dużo węższym zakresie niż w poprzednich uchylonych wyrokiem WSA w Krakowie decyzjach. Odmowa dotyczyła ujawnienia wyłącznie konkretnych numerów kart abonamentowych wydanych Policji, ABW, Siłom Zbrojnym, Straży Granicznej, CBA. Odmowę udzielenia informacji publicznej organ szczegółowo uzasadnił, powołując się na konkretne przepisy prawa i orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ wyczerpująco wskazał, że przekazanie numerów abonamentowych:

w zakresie dotyczącym CBA, Straży Granicznej, Policji i ABW może spowodować szkodę dla czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych przez funkcjonariuszy, a czynności te jako pozaprocesowe, techniczne i taktyczne, zapobiegające przestępczości, są skuteczne, gdy są wykonywane niejawnie w rozumieniu art. 5 ust 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Ujawnienie numerów mogłoby całkowicie uniemożliwić wykonywanie czynności, dekonspirację działań i dekonspirację funkcjonariuszy, narażenie ich zdrowia i życia. Informacje te dotyczą form i metod pracy operacyjnej CBA, bądź osób udzielających im pomocy, podlegają więc ochronie przewidzianej dla innych tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

w zakresie dotyczącym Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej może doprowadzić do identyfikacji pojazdów wykorzystywanych na cele obronności kraju, nadzorowania dostaw: sprzętu, uzbrojenia, środków obronnych, przewozu dokumentów opatrzonych klauzulą tajności, to jest wykonywania zadań o zasadniczym znaczeniu dla ochrony niepodległego państwa i niepodległości jego terytorium. Te informacje również podlegają ochronie przed ujawnieniem na podstawie art. 5 ust 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie przewidzianej dla innych tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych.

Stosownie do art. 61 Konstytucji RP, ograniczenie dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Takie ustawowe ograniczenia statuują art. 5 ust 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182 , poz. 1228).

Decyzja o odmowie dostępu do informacji publicznej była spowodowana obejmowaniem żądanych informacji zakresem informacji niejawnych, co wyjaśnił organ zwracając się do podmiotów, które dysponowały abonamentami uprawnionymi do nadania informacjom klauzuli tajności. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, to na podstawie uzyskanych wyjaśnień organ dokonał samodzielnie zaklasyfikowania żądanych informacji do kategorii niejawnych i podał szczegółowo powody takiego stanowiska. Sposób załatwienia sprawy przyjęty przez organ nie naruszał wskazań zawartych w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 19 czerwca 2012 r. i NSA z 19 marca 2013 r. Organ ocenił zebrany materiał dowodowy i zajął samodzielne stanowisko a następnie wydał decyzję, uzasadniając ją przekonująco. Powołane wyroki WSA i NSA podjęte były w okolicznościach dużo szerszej odmowy udzielenia przez organ informacji, a także błędnego powołania treści art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, z którego organ wywodził brak potrzeby nadawania określonym informacjom klauzuli tajności.

Na aprobatę, zdaniem Sądu I instancji, zasługują zawarte w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia organu oparte o przytoczone orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12 i z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1149/10. W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Ochrona informacji niejawnych zgodnie z ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 182, poz. 1228) przybiera dwie postaci. Po pierwsze, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje takie mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Wymóg ten odnosi się do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności. Dla takiej ochrony wystarczy zatem element materialny, tzn. że stanowią one informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji. Jednocześnie art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych przewiduje drugą postać ochrony, o szerszym zakresie, w stosunku do informacji niejawnych, którym nadano klauzulę tajności. Mogą być one bowiem udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. Dla tej szerszej ochrony, wynikającej z art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych niezbędne są jednak dwa elementy: materialny i formalny. Element materialny określa art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, wskazujący na możliwość powstania określonej szkody, czy zagrożenia dóbr. Element formalny wyraża się w nadanej klauzuli tajności. Jednocześnie, zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, klauzulę taką można nadać tylko informacjom niejawnym w znaczeniu materialnym.

Nie mogą podlegać ujawnieniu informacje, których ujawnienie groziłoby porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu lub narażało na szwank działania organów chroniących te wartości. Jedocześnie przy stosowaniu przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych konieczne jest stosowanie wykładni celowościowej i ustalenie, jaka była intencja ustawodawcy przy tworzeniu określonych przepisów oraz czy ujawnienie żądanych we wniosku informacji zagraża interesom państwa, porządkowi prawnemu, bezpieczeństwu funkcjonariuszy czy też bezpieczeństwu prowadzonych przez nich operacji.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinno zawierać wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. oraz dodatkowe elementy, o których mowa w art. 16 ust 2 pkt 2 u.d.i.p. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 16 ust 2 pkt 2 u.d.i.p. zd. 1, uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Pisma nadesłane w odpowiedzi na zapytania Dyrektora [...] z dnia 29 lipca 2013 r. były jedynie wyjaśnieniami - opiniami jednostek zewnętrznych posiadających abonamenty (zbierane celem dokonania pełnych ustaleń faktycznych), a nie stanowiskami kompetentnych osób zajęte w toku postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnienia te nie miały decydującego znaczenia dla treści wydanej decyzji, bowiem organ, choć wziął je pod uwagę przy ustaleniach stanu faktycznego, to samodzielnie przeprowadził analizę wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia i wydał decyzję. W samym przepisie mowa o osobach, które choć nie podjęły decyzji z formalnoprawnego punktu widzenia a zajęły stanowisko istotne dla końcowej treści decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, decyzja i jej uzasadnienie zawierają wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w przepisach k.p.a., wobec czego zarzuty skargi są bezzasadne.

Sąd I instancji wskazał, że stosownie do wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II SA Kr 1517/11 organ przeprowadził samodzielną i wnikliwą analizę odnośnie tego, czy żądane informacje stanowią informacje niejawne podlegające ochronie i czy ich ujawnienie może stanowić zagrożenie dla wartości chronionych, W trakcie postępowania nie uchybił wiążącym zaleceniom wynikającym z wcześniejszych wyroków WSA w Krakowie i NSA. Organ miał przeprowadzić stosowną analizę tego, czy żądane informacje stanowią informacje niejawne podlegające ochronie i czy ich ujawnienie może spowodować zagrożenie dla wartości prawnie chronionych. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie, nieprawidłowe było we wcześniejszej decyzji powoływanie się na opinie uzyskane od poszczególnych jednostek (którym wydano wcześniej abonamenty), z których jedne wyraziły zgodę na udostępnienie informacji a inne takiej zgody nie udzieliły.

W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo zastosował wykładnię celowościową dla stosowania przepisów o ochronie informacji niejawnych i ustalił, że ujawnienie żądanych we wniosku informacji może całkowicie zagrozić działaniom operacyjno-rozpoznawczym prowadzonym przez funkcjonariuszy w związku z wykonywaniem przez nich zadań, co mogłoby prowadzić do ich niepowodzenia i zagrożenia życia.

Mając powyższe na uwadze Sąd ten, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez Stowarzyszenie [...], które zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

- art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., co spowodowało bezzasadne oddalenie skargi, mimo iż obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez Dyrektora Zarządu [...] art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198 ze zm.), dalej u.d.i.p., w związku z art. 107 § 3 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji,

- art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a., co spowodowało bezzasadne oddalenie skargi, mimo iż obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez Dyrektora Zarządu [...] art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 września 2012 r., sygn. II SA/Kr 1517/11 oraz wyroku NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. I OSK 2857/12 i uchylenie zaskarżonej decyzji,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie i przedstawienie stanu faktycznego sprawy, niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze,

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku na nie znajdujących się w aktach sprawy rzekomych pismach Dyrektora [...] z dnia 29 lipca 2013 r. skierowanych do podmiotów, które dysponowały abonamentami oraz rzekomych odpowiedziach tych podmiotów będących wyjaśnieniem ich stanowisk;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez WSA w Krakowie przy ponownym wydaniu wyroku do oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 września 2012 r., sygn. II SA/Kr 1517/11 i wyroku NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. I OSK 2857/12,

- art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że odpowiedzi podmiotów, do których Dyrektor [...] zwrócił się o uzasadnienie obejmowania żądanych informacji zakresem informacji niejawnych, nie są zajęciem stanowisk i równoczesne uznanie, że przepis ten nie ma w rozpatrywanej przez Dyrektora [...] sprawie zastosowania,

- art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., przez jego błędną wykładnię i równoczesne niewłaściwe zastosowanie poprzez zaakceptowanie i uznanie za prawidłowe mylnego rozumienia przepisów przez Dyrektora [...], tj. że w sprawie ma zastosowanie art. 16 ust. 2 pkt 2 in fine, a nie art. 16 ust. 2 pkt 2 ab initio ustawy.

Powołując się na powyższe wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem wynikający z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Naruszył także art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uchybienie tym przepisom polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez Dyrektora Zarządu [...] art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 3 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, a więc nie wykonał obowiązku kontroli należycie, a tym samym naruszył art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

Zarzucił, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie mając dostępu do pism skierowanych do organów, ani odpowiedzi na te pisma, Sąd ten nie ustalił zgodnego z zasadą prawdy materialnej stanu faktycznego i ten nieustalony właściwie stan faktyczny stał się podstawą orzeczenia sądowego. Tylko na podstawie sformułowań zawartych w decyzji Dyrektora [...] przyjął nie znajdujący potwierdzenia w aktach sprawy fakt zwrócenia się przez Dyrektora [...] do podmiotów, które zgodnie z posiadanymi przez organ informacjami dysponowały abonamentami, o uzasadnienie obejmowania żądanych informacji zakresem informacji niejawnych oraz wyłącznie na podstawie odpowiedzi Dyrektora [...] na skargę przyjął fakt udzielenia przez wymienione podmioty odpowiedzi na pisma Dyrektora [...]. Fakty te nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że przedstawienie stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu jest wewnętrznie sprzeczne i nielogiczne. Na stronie 11 uzasadnienia wyroku Sąd I instancji stwierdza, że Dyrektor [...] "na podstawie uzyskanych informacji sformułował własne samodzielne stanowisko, do czego był zobowiązany przy ponownym rozpoznaniu sprawy", a na stronie 12, że "jak wynika z uzasadnienia decyzji organu, to na podstawie uzyskanych wyjaśnień organ dokonał samodzielnie zaklasyfikowania żądanych informacji do kategorii niejawnych", tymczasem w decyzji Dyrektora [...] nie ma takich sformułowań. Natomiast na stronie 13 uzasadnienia wyroku Sąd ten stwierdza, że "pisma nadesłane w odpowiedzi na zapytania Dyrektora [...] z dnia 29 lipca 2013 r. były jedynie wyjaśnieniami - (...) wyjaśnienia te nie miały decydującego znaczenia dla treści wydanej decyzji". Wobec braku w aktach sprawy ww. pism, rozważania Sądu I instancji o wzięciu pod uwagę tych wyjaśnień i posiadania przez te wyjaśnienia decydującego znaczenia, są rażącym naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że w ten sposób Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny, przez co naruszył przepisy postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2, tj. art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku właściwego ustalenia stanu faktycznego, uwzględniłby skargę na decyzję Dyrektora [...].

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że w aktach sprawy brak jest pism Dyrektora [...] i odpowiedzi podmiotów, na które powołuje się zarówno Dyrektor [...], jak i Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co stanowi naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Powyższy brak stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu wyroku przyjętej podstawy prawnej i w ślad za Dyrektorem [...] używa pojęć, które nie są zawarte w żadnym przepisie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Przywołując art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, nie podaje jednostek redakcyjnych tego artykułu.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że naruszenie art. 141 §4 p.p.s.a. nastąpiło również poprzez nieodniesienie się do zarzutu podniesionego przez skarżącego w załączniku do protokołu rozprawy, tj. do oparcia decyzji na sformułowaniach z nieistniejącego aktu prawnego, tj. na art. 2 pkt 1 ustawy z 22 stycznia 1990 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631) definiującym pojęcie "tajemnica służbowa", chociaż akt ten przestał obowiązywać w dniu 2 stycznia 2011 roku. Pozytywna ocena zarzutu posłużenia się przez Dyrektora [...] nieobowiązującym przepisem prawnym z pewnością miałaby istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że Dyrektor [...] niewłaściwie zinterpretował art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 107 § 3 k.p.a. Gdyby bowiem Dyrektor [...] dostrzegł, iż w ww. przepisie uregulowano odmowę dostępu do informacji z uwagi na ograniczenia w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych, to w swojej decyzji zawarłby imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. Tymczasem Dyrektor [...] dostrzega tylko przepis art. 16 ust. 2 pkt 2 in fine, który dotyczy oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Dyrektor [...] zarówno niewłaściwie zinterpretował treść przepisu, jak i w następstwie tego przyjął, że przepis ten nie obowiązuje w sprawie, a naruszenie przez niego prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy.

Wynikiem błędnej wykładni art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. było naruszenie przez Dyrektora [...] przepisów postępowania, bowiem Dyrektor [...] nie zastosował się do wymogu wynikającego z ww. przepisu w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Do decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a. z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Oznacza to, że decyzja musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a., a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać nie tylko wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., ale również te, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Uzasadnienie powinno w związku z tym zawierać także imiona i nazwiska osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, a nie są to osoby wymienione w decyzji, które z formalno-prawnego punktu widzenia ją podjęły.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł, że rozpatrując kwestię obowiązku nadania klauzuli tajności informacjom niejawnym w wydanych w sprawie orzeczeniach: wyroku WSA w Krakowie z 13 września 2012 r. sygn. II SA/Kr 1517/11 i wyroku NSA z 19 marca 2013 r. sygn. I OSK 2857/12, oba sądy uznały, że dopiero nadanie informacji odpowiedniej klauzuli tajności wyłącza powszechny dostęp do niej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Dyrektor [...] w zaskarżonej decyzji kwestionuje tę wykładnię i powołując się na wyroki sądów w innych sprawach uznaje, że informacja niejawna chroniona jest bez względu na to, czy została oznaczona jakąkolwiek klauzulą. Sąd I instancji zaakceptował powyższe stanowisko, czym także naruszył art. 153 p.p.s.a.

Dyrektor [...] nie zastosował się do wskazań zawartych w ww. wyroku NSA. W wydanych w sprawie decyzjach informuje o skierowaniu do podmiotów dysponujących abonamentami o uzasadnienie obejmowania żądanych informacji zakresem informacji niejawnych (brak w aktach sprawy potwierdzenia tego faktu), natomiast w decyzji nie powołuje się na jakiekolwiek odpowiedzi tych podmiotów, nie przedstawia ich stanowisk. Narusza w ten sposób dodatkowo art. 107 § 3 k.p.a. Naruszeń tych nie dostrzegł Sąd I instancji.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że wobec rzekomego zwrócenia się przez Dyrektora [...] do podmiotów o uzasadnienie obejmowania żądanych informacji zakresem informacji niejawnych należy uznać, że podmioty te miały zająć stanowisko w sprawie w rozumieniu art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Wobec przyjęcia w uzasadnieniu wyroku, że Dyrektor [...] wziął pod uwagę wyjaśnienia jednostek, należałoby przyjąć, również, że było to zajęcie stanowiska w sprawie w rozumieniu ww. przepisu. Regulacja dotycząca ochrony danych podmiotów, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest przecież zawarta w art. 16 ust. 2 pkt 2 in fine u.d.i.p. Błędna wykładnia dokonana przez Dyrektora [...] jak i WSA spowodowała więc niezastosowanie w sprawie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach skargi kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżący w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Wbrew odmiennemu także w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w niczym nie naruszył art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

W wyroku z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 288/08 (lex nr 490109) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., jest regulacją o charakterze ustrojowym, a zatem proceduralnym. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 p.u.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej naruszającej prawo materialne, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, jak również decyzji dotkniętej wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego, a także decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten zostaje więc tylko wtedy naruszony, gdy mimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych Sąd skargi w ogóle nie rozpoznał, bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, rozpoznając niniejszą sprawę Sąd I instancji w niczym w/w przepisu prawa nie naruszył. Rozpoznał bowiem wniesioną do niego skargę na wydane w sprawie decyzje według określonego w powołanym wyżej przepisie prawa kryterium legalności. Ustanowiona w art. 1 § 2 p.u.s.a. zasada legalności, jako zasada postępowania sądowoadministracyjnego zakreśla przedmiot toczącego się przed sądem administracyjnym postępowania. Z zasady tej wynika, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżone do niego akty administracyjne pod względem ich zgodności zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania. Rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie, Sąd I instancji zobowiązany był zatem do zbadania, co też uczynił, czy organ wydający zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę, Sąd I instancji uczynił zadość powyższemu obowiązkowi. W niczym też Sąd ten nie naruszył art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., który to przepis określa kompetencje sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Orzekał bowiem w sprawie skargi na decyzje administracyjne. W niczym zatem swoich kompetencji nie przekroczył.

| |Wobec nieskuteczności zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., nieuzasadnione są |

| |również zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 i Przepisy te są tzw. przepisami wynikowymi. Regulują sposób |

| |rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty te nie są trafne. |

Za niezasadny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie i przedstawienie stanu faktycznego sprawy, niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze.

Zważyć należy, że zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. (por. wyrok NSA z dnia 11.05.2012 r., sygn. II OSK 335/11, lex nr 1252022). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. (por. wyrok NSA z dnia 10.07.2012 r., sygn. II GSK 1012/12, lex nr 1225696). W wyroku z dnia 10.07.2012 r., sygn. II GSK 1807/11 (lex nr 1219231) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. (por. wyrok NSA z dnia 01.08.2012 r., sygn. II OSK 2012/11, lex nr 1225725).

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd I instancji w niczym nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie w istocie zwalcza prawidłowość przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego. Polemika ta, z przyczyn wyżej wskazanych, nie może odnieść zamierzonego skutku. Podnoszony w ramach tego zarzutu brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów podniesionych w skardze także nie jest zasadny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji odniósł się w nim do wszystkich zarzutów skargi dotyczących zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W skardze kasacyjnej jej autor polemizuje ze stanowiskiem Sądu I instancji zajętym w tym względzie, zrzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a., w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 września 2012 r., sygn. II SA/Kr 1517/11 oraz wyroku NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. I OSK 2857/12.

Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że postanowienia art. 153 p.p.s.a. oznaczają, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje przyszłe - ewentualne - postępowanie administracyjne w sprawie. (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r., sygn. IV SA 527/97).

Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r., sygn. I SA 977/98 oraz wyrok NSA z 27 listopada 1998,1 SA 1015/98).

Związanie sądu administracyjnego własną oceną prawną oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a obwiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r., sygn. IV SA 527/97 oraz wyrok NSA z 20 stycznia 2006 r., sygn. FSK 506/05, dostępny centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

"Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (por. wyrok SN z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97).

Wskazać należy, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2857/12, wydanym w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego kasacyjnie z dnia 10 marca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej Sąd ten przywołał fragment uzasadnienia wyroku Sądu I instancji z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Kr 1517/11 wydanego po pierwszym rozpoznaniu sprawy ze skargi wniesionej przez skarżące Stowarzyszenie na decyzje odmowne Dyrektora [...]. W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając sprawę Sąd I instancji w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. nie rozstrzygnął, że informacja objęta wnioskiem nie jest informacją, o której mowa w ustawie o ochronie informacji niejawnych i nie jest objęta zakresem klauzuli tajności określonych w tej ustawie. Sąd I instancji wskazał jedynie, że zaklasyfikowanie danej informacji, jako informacji niejawnej oznacza przyznanie jej jednej z klauzul tajności. Dopiero zatem nadanie informacji odpowiedniej klauzuli tajności, wyłącza powszechny do niej dostęp. Z kolei analiza tego, czy żądane informacje stanowią informacje niejawne podlegające ochronie, o której mowa powyżej, musi zostać dokonana przez organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie uprzednich ustaleń poczynionych z podmiotami uprawnionymi do nadania klauzuli tajności. Tak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego wówczas sprawę, należy rozumieć wskazania Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w ww. wyroku z dnia 19 marca 2013 r., że Sąd I instancji wytknął organowi, że nie zostało należycie uzasadnione twierdzenie, że żądane informacje należy zaklasyfikować jako informacje niejawne.

Z akt sprawy wynika, co także przyznaje skarżący kasacyjnie, że rozpoznając ponownie sprawę, organ zastosował się do wyżej przywołanych zaleceń Sądu I instancji i pismami z dnia 29 lipca 2013 r. zwrócił się do podmiotów, które zgodnie z posiadanymi przez organ informacjami dysponowały abonamentami, o uzasadnienie obejmowania żądanych informacji zakresem informacji niejawnych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że były to podmioty uprawnione do nadania klauzuli tajności. Na podstawie uzyskanych danych, jak to podał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organ sformułował własne stanowisko, do czego był zobowiązany przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Rozważając możliwość udostępnienia żądanych informacji, ponownie rozpatrując sprawę, organ dokonał wykładni przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228 z późn. zm.) z uwzględnieniem wykładni celowościowej, którą to wykładnię następnie zaakceptował Sąd I instancji. Zważyć należy, że w ramach zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie w istocie polemizuje z dokonaną przez Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy wykładnią przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Polemika ta na obecnym etapie postępowania jest przedwczesna. W aktach sprawy brak jest bowiem ww. pism Dyrektora [...] z dnia 29 lipca 2013 r., którymi zwrócił się on do podmiotów, które zgodnie z posiadanymi przez organ informacjami dysponowały abonamentami, o uzasadnienie obejmowania żądanych informacji zakresem informacji niejawnych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał, że decyzja o odmowie dostępu do informacji publicznej była spowodowana obejmowaniem żądanych informacji zakresem informacji niejawnych, co wyjaśnił organ zwracając się do podmiotów, które dysponowały abonamentami uprawnionymi do nadania informacjom klauzuli tajności. Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z uzasadnienia decyzji, to na podstawie uzyskanych wyjaśnień organ dokonał samodzielnie zaklasyfikowania żądanych informacji do kategorii niejawnych i podał szczegółowo powody takiego stanowiska. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał, że wyjaśnienia te nie miały decydującego znaczenia dla treści wydanej decyzji, bowiem organ, choć wziął je pod uwagę przy ustaleniach stanu faktycznego, to samodzielnie przeprowadził analizę wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia i wydał decyzję.

Skoro zatem, jak to wskazał Sąd I instancji, wydając decyzje zaskarżonej treści organ wziął pod uwagę wyjaśnienia podmiotów dysponujących abonamentami, a w aktach sprawy brak jest zarówno pism organu z dnia 29 lipca 2013 r., jak również wyjaśnień owych podmiotów, będących odpowiedzią na ww. wystąpienie organu, to za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wprost wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie materiału dowodowego zgormadzonego przez organy administracji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, jak to wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów.

Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. W wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2362/13 (wyrok dostępny w cbosa) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "W razie, gdyby organ administracji nie przedłożył sądowi pełnych akt sprawy sąd wojewódzki nie powinien orzekać w sprawie, lecz powinien wezwać organ administracyjny do uzupełnienia akt sprawy. Jeżeli tego nie uczyni, wydany wyrok nie będzie zgodny z prawem."

Skoro w aktach sprawy brak jest dokumentów, które były brane przez organ przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, to za usprawiedliwiony uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie może natomiast odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z owym przepisem prawa, do decyzji, o których mowa w ust. 1, to jest decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Wskazany w omawianym przepisie prawa wymóg zawarcia w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji także imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, dotyczy osób, które brały udział w podejmowaniu decyzji, co wynika wprost z treści art. 16 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy, a więc osób zatrudnionych w organie decyzyjnym, a nie osób spoza tego organu. Przepis ten bowiem dotyczy organu decyzyjnego, a nie osób, które nie wchodzą (nie należą) do kręgu osób zatrudnionych w organie decyzyjnym.

Zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. skutkowała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, co orzeczono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji wezwie organ do uzupełnienia akt sprawy przez nadesłanie pism Dyrektora [...] z dnia 29 lipca 2012 r. oraz odpowiedzi podmiotów, na które powołuje się Sąd I instancji orzekając w sprawie i dopiero po dokonaniu ich oceny w sposób, o jakim mowa we wcześniej wydanych w sprawie wyrokach przez Sąd I i II instancji, rozważy zgodność zaskarżonych decyzji z przepisami postępowania oraz prawa materialnego stanowiącymi podstawę ich podjęcia.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niemalże w całości niezasadne, występuje w sprawie szczególnie uzasadniony przypadek dający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podstawę do zastosowania ww. przepisu prawa.