Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 697/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art 77  par. 1, art. 80 i art. 81
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 roku sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. działając na podstawie art. 7, art. 2, art. 3, art.6, art. 17, art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001r. Nr 71 poz. 734) art. 104 k.p.a i art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. Nr 13 poz. 74 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku S. S. przyznał wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy na okres od 1 grudnia 2003 roku do dnia 31 maja 2004 roku, w wysokości 149,52 zł. Za podstawę do wyliczenia średniego miesięcznego dochodu przypadającego na jednego członka rodziny, od wysokości którego uzależnione jest prawo do dodatku mieszkaniowego przyjęto deklarację wnioskodawcy z dnia 5 listopada 2003 roku o wysokości dochodów za okres 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku tj. za okres od sierpnia do października 2003 roku oraz oświadczenie S. S. z dnia 18 grudnia 2003 roku o wysokość dobrowolnej pomocy świadczonej przez żonę wnioskodawcy na rzecz dzieci. Wydatki poniesione na zajmowany lokal mieszkalny przyjęto w oparciu o dane zawarte w zaświadczeniu wystawionym przez zarządcę budynku - Spółdzielnię Mieszkaniową im. A. w Ł.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. art. 2, art. 3 ust. 3, art. 7 ust. 1 i 5 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 5 ust. 1 i 4, art. 17 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001r. Nr 71 poz. 734) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 79 poz. 856 ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta Ł. w sposób prawidłowy wyliczył kwotę dodatku mieszkaniowego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych oraz przepisami wykonawczymi do ustawy. Etapy matematycznego wyliczenia dodatku, w ocenie organu odwoławczego, przeprowadzone zostały w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Na powyższą decyzję S. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzucił organowi naruszenie prawa poprzez uchylanie się od rzetelnej oceny dowodów.

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2004 roku, sygn. akt III SA/Łd 357/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu, że w wydatkach skarżącego na jego mieszkanie nie uwzględniono podatków, opłaty za domofon, opłaty abonamentowej i wymiany okien. Organy administracji nie wyjaśniły jednak jakiego rodzaju podatków dotyczy odliczenie (rozporządzenie wyraźnie wskazuje, że chodzi tylko o podatek od nieruchomości), brak jest określenia przedmiotu opłaty abonamentowej oraz wyjaśnienia jakiego rodzaju wydatkiem jest wydatek związany z wymianą okien (czy tego rodzaju wydatek nie mieści się np. w kategorii opłat z tytułu eksploatacji i remontów) i na jakiej podstawie powyższe wydatki te nie podlegają wliczeniu do opłat związanych z zajmowaniem lokalu przez skarżącego. Ponadto Sąd zauważył, iż w aktach sprawy znajdują się dwa sprzeczne ze sobą oświadczenia dotyczące dobrowolnej pomocy świadczonej przez żonę skarżącego na rzecz wspólnych dzieci. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji miały obowiązek ustosunkowania się do tych dokumentów, tym bardziej, że skarżący kwestionuje zadeklarowaną kwotę 300zł otrzymywanych od żony i na rozprawie w dniu 9 grudnia 2004r. stwierdził, iż jego oświadczenie odnoszące się do pomocy otrzymywanej od żony złożone zostało na wyraźne żądanie organu, który groził odmową przyjęcia wniosku o dodatek mieszkaniowy.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 7, art. 2, art. 3, art.6, art. 17, art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku, art. 104 k.p.a i art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku, przyznał S. S. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 grudnia 2003 roku do dnia 31 maja 2004 roku, w wysokości 149, 52 zł.

Od powyższej decyzji, w dniu 26 lipca 2005 roku S. S. wniósł odwołanie, a w dniu 6 czerwca 2006 roku dodatkowo złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego za okres od dnia 1 grudnia 2003 roku do dnia 31 maja 2004 roku w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r.

Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego za okres od dnia 1 grudnia 2003 roku do dnia 31 maja 2004 roku.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji podnosząc w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisu nieobowiązującego w dniu rozpatrzenia odwołania, bowiem 9 maja 2006r. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. po ponownym rozpoznaniu wniosku przyznał S. S. dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 grudnia 2003 roku do dnia 31 maja 2004 roku w kwocie 176,85 złotych miesięcznie.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego za okres od dnia 1 grudnia 2003 roku do dnia 31 maja 2004 roku. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w związku z wejściem z życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 roku orzekającego o niezgodności art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 2001 roku w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, postanowieniem z dnia 14 lipca 2006 roku zawieszone zostało postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Z uwagi natomiast na fakt, że decyzja z dnia [...] dotycząca ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego za okres od dnia 1 grudnia 2003 roku do dnia 31 maja 2004 roku została uchylona, należało w ocenie organu wznowić postępowanie w niniejszej sprawie.

Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), art. 104 k.p.a. oraz art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.), Prezydent Miasta Ł. po ponownym rozpoznaniu wniosku przyznał S. S. dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 grudnia 2003 roku do dnia 31 maja 2004 roku w kwocie 176,84 zł miesięcznie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż analiza złożonego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wykazała, iż skarżący spełnia ustawowe kryteria uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] S. S. wniósł odwołanie.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, i art. 7 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku wykazała, że dochód wnioskodawcy za miesiąc sierpień, wrzesień i październik 2003 roku wyniósł 1.809,00 zł i składał się zasiłku stałego wnioskodawcy, dwóch zasiłków rodzinnych synów oraz pomocy finansowej w kwocie 300,00 zł miesięcznie świadczonej dobrowolnie na rzecz dzieci przez żonę wnioskodawcy. Średni miesięczny dochód brutto przypadający na jednego członka gospodarstwa za wskazany powyżej okres wyniósł więc 267,67 zł. Odwołując się do treści art. 6 ust. 1 ustawy organ podkreślił, iż wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12% dochodów gospodarstwa w gospodarstwie 2-4 osobowym. W myśl natomiast art. 6 ust. 3 ustawy, wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Wydatki tymi stosownie do treści art. 6 ust. 4 są: 1) czynsz, 2) opłaty za świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego, 3) opłaty eksploatacyjne w spółdzielni mieszkaniowej, 4) zaliczki płacone przez właścicieli lokali mieszkalnych na koszty związane z nieruchomością wspólną, 5) świadczenia związane z eksploatacją domu jednorodzinnego, 6) inne wydatki wynikające z odrębnych przepisów. Kolegium podniosło, iż orzekający w niniejszej sprawie organ I instancji uwzględnił ponoszone przez stronę wydatki stosownie do treści powołanego przepisu oraz wydatki, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 roku w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) czyli opłaty za energię cieplną, wodę odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz koszty eksploatacji i remontów, z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów. Zgodnie natomiast z przedstawionym w toku postępowania wydrukiem Spółdzielni Mieszkaniowej im. Bolesława Chrobrego w Ł. z dnia 4 listopada 2003 roku wydatki ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowanym lokalem mieszkalnym wynoszą łącznie 303,42 zł, kwota ta ulega jednak pomniejszeniu o kwoty związane z wymianą okien, podatek, konserwację domofonu, gaz przewodowy, ubezpieczenie i opłatę abonamentową, które stosownie do treści powołanych przepisów nie stanowią podstawy do obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Jako podstawę do obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego przyjęto więc kwotę 273,20 zł.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący – S. S. wniósł o:

1) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], o nr [....]

2) zmianę decyzji organu I instancji przez merytoryczne rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz z uwzględnieniem dotychczasowego orzecznictwa,

3) zwolnienie z kosztów sądowych i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania ze względu na bardzo trudną sytuację rodzinną i materialną,

4) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. do zaprzestania praktyki wydawania decyzji bezkrytycznie uznających stanowisko organu I instancji,

5) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. do podjęcia działań dyscyplinujących wobec organu I instancji,

6) zasądzenie ustawowych odsetek od niewypłaconych w ustawowym terminie świadczeń.

Podniósł, iż wyżej wymienione decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów k.p.a., prawa materialnego oraz podstawowych praw i swobód obywatelskich zagwarantowanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co niewątpliwie zdaniem skarżącego miało wpływ na treść orzeczenia i wypełnia przesłanki art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

W świetle powołanych przepisów, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dla rozpatrzenia niniejszej sprawy istotne jest również brzmienie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Należy bowiem wskazać, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 16 grudnia 2004 roku, (sygn. akt III SA/Łd 357/04) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podniósł, że w wydatkach skarżącego ponoszonych w związku z zajmowanym lokalem mieszkalnym organy orzekające w sprawie nie uwzględniły podatków, opłaty za domofon, opłaty abonamentowej i opłaty związanej z wymianą okien. Nie wyjaśniono jednak jakiego rodzaju podatków dotyczy odliczenie, nie określono przedmiotu opłaty abonamentowej i nie wyjaśniono jakiego rodzaju wydatkiem jest wydatek związany z wymianą okien i na jakiej podstawie powyższe wydatki nie podlegają wliczeniu do wydatków ponoszonych w związku z zajmowanym lokalem mieszkalnym. Ponadto Sąd zauważył, iż w aktach sprawy znajdują się dwa sprzeczne ze sobą oświadczenia dotyczące dobrowolnej pomocy świadczonej przez żonę skarżącego na rzecz dzieci. Organy administracji natomiast, pomimo ciążącego na nich obowiązku ustosunkowania do treści złożonych oświadczeń i wskazania faktów, które zostały uznane za udowodnione oraz przyczyn z powodu których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej innym dokumentom, nie zajęły stanowiska w tej kwestii.

Przedstawione stwierdzenia zamieszczone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2004 roku wyznaczyły zatem w istocie kierunek postępowania w niniejszej sprawie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 roku w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 roku, sygn. akt P 4/05 (Dz. U. z dnia 18 maja 2006r., Nr 84, poz. 587).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w latach 2003 i 2004 dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 160% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 110% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Za dochód uważa się natomiast wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego (art. 3 ust. 3 ustawy).

W myśl natomiast art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę pomiędzy wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12% dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie 2-4 osobowym (a takim jest gospodarstwo strony skarżącej).

Stosownie zaś do art. 6 ust. 3 ustawy, wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Katalog wydatków, o których mowa wyżej wskazanym przepisie, określa art. 6 ust. 4 ustawy, wymieniając; 1) czynsz, 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, 6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, 7) wydatek stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału.

Szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 roku, w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.u. Nr 156, poz. 1817 ze zm.).

Dokonując analizy stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, należy stwierdzić, iż orzekające ponownie w niniejszej sprawie organy administracji opierając się na danych zawartych we wniosku skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku ustaliły, że dochód wnioskodawcy za miesiąc sierpień, wrzesień i październik 2003 roku wyniósł 1.809,00 zł i składał się zasiłku stałego wnioskodawcy, dwóch zasiłków rodzinnych synów oraz pomocy finansowej w kwocie 300,00 zł miesięcznie świadczonej dobrowolnie na rzecz dzieci przez żonę wnioskodawcy, zgodnie oświadczeniem wnioskodawcy z dnia 18 grudnia 2003 roku. Średni miesięczny dochód brutto przypadający na jednego członka gospodarstwa za wskazany powyżej okres ustalono więc na kwotę 267,67 zł.

Wydatki ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowanym przez skarżącego lokalem mieszkalnym ustalono natomiast w oparciu o dane zawarte w wystawionym przez zarządcę budynku - Spółdzielnię Mieszkaniową im. Bolesława Chrobrego w Ł. wydruku z dnia 4 listopada 2003 roku, z którego wynika, że łączna kwota wydatków wyniosła 303,42 zł. Kwota ta jednak uległa pomniejszeniu o kwotę 4,32 zł związaną z wymianą okien, 7,56 zł - podatek, 1,10 zł (konserwacja domofonu, 15,45 (gaz przewodowy), 1,38 zł (ubezpieczenie) i 0,41 zł (opłatę abonamentową). Jako podstawę do obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego przyjęto więc kwotę 273,20 zł.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy administracji ponownie nie podjęły wszystkich niezbędnych działań dla ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, czym naruszyły art. 7, 8 i 77 § 1 kpa., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy.

Wskazać bowiem należy, że w toku postępowania organy administracji winny w szczególności zadbać o przestrzeganie zasad wynikających z przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl pierwszego z tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza, to iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz wyrok NSA OZ w Lublinie z 7 października 1983 roku, SA/Lu 240/83). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Z kolei, stosownie do treści art. 77 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wynika bowiem obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń.

W niniejszej sprawie organ administracji uchybił wskazanym powyżej zasadom postępowania w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim jako niewystarczające uznać należy powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia na oświadczenie skarżącego z dnia 18 grudnia 2003 roku, dotyczące dobrowolnej pomocy finansowej świadczonej przez żonę skarżącego na rzecz dzieci, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się drugie, sprzeczne z treścią oświadczenia skarżącego, oświadczenie żony (karta nr 7). Organ administracji nie ustosunkował się w uzasadnieniu swojej decyzji do treści złożonych oświadczeń i nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione oraz przyczyn z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dokumentom i oświadczeniom. Nie przeprowadził w tym zakresie również żadnego postępowania wyjaśniającego. Oparł swe ustalenia faktyczne tylko i wyłącznie na oświadczeniu skarżącego z dnia 18 grudnia 2003 roku nie wyjaśniając dlaczego i z jakich powodów odmówił wiarygodności oświadczeniu złożonemu przez żonę skarżącego. Nie wyjaśnienie kwestii dobrowolnej pomocy finansowej świadczonej przez żonę, (czyli ustalenie czy rzeczywiście pomoc była świadczona i w jakiej wysokości) daje podstawę do stwierdzenia, iż orzekający w niniejszej sprawie organ nie wykonał zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2004 roku, co kolei oznacza, że stan faktyczny w sprawie ponownie został ustalony w sposób niepełny. W wyroku tym Sąd wyraźnie bowiem wskazał, iż wobec tego, że skarżący kwestionuje zadeklarowaną kwotę 300zł jako miesięczne świadczenia otrzymywane od żony na rzecz dzieci i przedkłada oświadczenie żony, organy mają obowiązek ustosunkowania się do sprzecznych oświadczeń.

Niewystarczające jest także zdaniem Sądu wskazanie w uzasadnieniu decyzji jedynie kwot podlegających odliczeniu od wydatków ponoszonych przez skarżącego w związku zajmowanym lokalem mieszkalnym bez podania konkretnego przepisu, który stoi na przeszkodzie, aby zaliczyć te wydatki do opłat związanych z eksploatacją lokalu mieszkalnego. Nadal nie wyjaśniono podstawy odliczenia, jakiego rodzaju podatku dotyczy odliczenie, brak jest przedmiotu opłaty abonamentowej i nie wskazano jakiego rodzaju wydatkiem jest wydatek związany z wymianą okien, co z kolei powoduje, że brak jest podstaw do przyjęcia, że przeprowadzone przez organ działania matematyczne prowadzące do określenia wysokości dodatku mieszkaniowego są prawidłowe. Mimo, iż postępowania administracyjne w niniejszej sprawie trwa się już kilka lat, a w toku tego postępowania wielokrotnie uchylane było rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nadal decyzja wydana przez Prezydenta Miasta Ł. jest szablonowa, lakoniczna i nie zawiera uzasadnienia, które odnosiłoby się do uchybień wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2004r. oraz zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji również nie wykazało, iż ponowne postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zaleceniami Sądu.

W toku prowadzonego postępowania organy administracji nie odniosły się także do żądania skarżącego w zakresie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, nie zapewniając jednocześnie skarżącemu możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonego w sprawie materiału na żadnym etapie prowadzonego postępowania, naruszając tym samym jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w przepisie art. 10 k.p.a. Przepis ten nakłada natomiast na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1, art. 79 k.p.a.), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - art. 81 k.p.a. (por. Wróbel A. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Zakamycze 2005)

Obowiązki organu administracji wynikające z tej zasady obejmują wszystkie fazy postępowania z wyjątkiem obowiązku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, który dotyczy tylko etapu po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a jeszcze przed wydaniem decyzji.

Nie ulega wątpliwości, że w toku prowadzonego postępowania, zarówno organ I jak i II instancji nie umożliwiły skarżącemu wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, natomiast argumenty podnoszone przez stronę na etapie postępowania sądowoadministracyjnego dają podstawę do przyjęcia, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania – uniemożliwiono bowiem stronie podniesienie wniosków dowodowych, a w konsekwencji zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niekompletny.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skarżącego zawartych w skardze, podnieść należy, że sądy administracyjne nie są uprawnione do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które mogłoby zastąpić merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu administracyjnego. Zgodnie bowiem z dyspozycją powołanego powyżej art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej. Przedmiotem kontroli legalności jest natomiast przestrzeganie prawa przez organy wykonujące administrację publiczną, a efektem tej kontroli – w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny jego naruszenia – jest zastosowanie przez Sąd przewidzianych prawem środków, np. uchylenie zaskarżonej decyzji i zawarcie w uzasadnieniu wyroku zaleceń i wytycznych dla organów administracji ponownie orzekających w sprawie.

Reasumując powyższe rozważania należy zatem wskazać, iż orzekając ponownie w niniejszej sprawie organy administracji zobowiązane są podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zapewniając stronie czynny udział na każdym etapie postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. organy administracji zobowiązane są do ustalenia rzeczywistych dochodów skarżącego, wyjaśnienia kwestii znajdujących się aktach sprawy dwóch sprzecznych ze sobą oświadczeń dotyczących dobrowolnej pomocy finansowej świadczonej przez żonę skarżącego i zajęcia stanowiska wskazując jednocześnie, który z dokumentów, oświadczeń, czy zeznań stanowi dowód w sprawie, a które dowody i z jakiej przyczyny uznano za niewiarygodne. Uzasadnienie rozstrzygnięcia w zakresie odliczeń od wydatków ponoszonych przez skarżącego w związku z zajmowanym lokalem, które nie stanowią podstawy do obliczenia dodatku mieszkaniowego nie może się natomiast ograniczać jedynie do wskazania kwot podlegających odliczeniu, lecz kwoty te powinny zostać powiązane z odpowiednim przepisem prawnym wykluczającym możliwość zaliczenia tych opłat do świadczeń związanych z eksploatacją lokalu mieszkalnego skarżącego. Prowadząc ponownie postępowanie organ winien mieć na uwadze treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na wskazane uchybienia prawa procesowego, które uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W oparci zaś o treść art. 152 powołanej ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.

a.ł.