Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 164/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21a ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2006 nr 17 poz 127
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego.
article: art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 2, art. 219
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie potwierdzenia spełnienia wymagań niezbędnych do przeprowadzenia kontroli przez właściwe organy państw Unii Celnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 17 października 2013r., S. B., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" z siedzibą w M., złożył w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii deklarację nadania uprawnień wywozowych produktów pochodzenia zwierzęcego (konserw, pasztetów) na terytorium Unii Celnej Białoruś, Rosja, Kazachstan.

Tego samego dnia upoważniony przez Powiatowego Lekarza Weterynarii

inspektor weterynaryjny przeprowadził w obecności S. B. kontrolę zakładu produkcyjnego zlokalizowanego przy ul. "[...]", udokumentowaną protokołem nr "[...]". Kontroli poddano m.in. sposób prowadzenia dokumentacji podczas procesu sterylizacji produktu. Na podstawie analizy wydruków z zapisów sterylizacji przeprowadzonej w dniu 14.10.2013r. ustalono, że w zapisach w tzw. autoklawach małych brak jest precyzyjnego określenia rodzaju produktu w postaci kodu, jak też brak jest zapisów umożliwiających identyfikację konkretnej partii produkcyjnej poddawanej temu procesowi. Ponadto stwierdzono, iż opis procedury postępowania w punkcie kontrolnym CCP- 3 wersja 1.2 nr QA 9 str. 1 z 3 z 21.07.2011r. wykazuje się brakiem spójności tj. brakiem powtarzalności tych samych parametrów w sposobie ich pomiaru (czas, ciśnienie), limitami krytycznymi ( wielkość puszki, temperatura przetrzymania, czas przetrzymania), a sposobem monitorowania zagrożeń (tylko czas). Ustalono również, iż zapisy w księdze kontroli sterylizacji są prowadzone w sposób niezgodny

z obowiązującą instrukcją stanowiskową - wersja 1.2 nr PROD 1.2 z 21.07.2011 str. 2

z 2 pkt. 12, gdyż pomijany jest w nich parametr ciśnienia..

S. B. pisemnie do protokołu z kontroli zobowiązał się wprowadzić do komputerowych wykresów sterylizacji, od najbliższej sterylizacji, określenie rodzaju produkcji oraz niezwłocznie uzupełnić procedury dotyczące sterylizacji w punkcie kontrolnym CCP- 3.

W dniu 22 października 2013r. Powiatowy Lekarz Weterynarii (dalej też jako: "organ I instancji") zawiadomił przedsiębiorcę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania usunięcia uchybień za niespełnienie wymagań określonych w art. 5 rozporządzenia nr 852/2004, tj. brak skutecznych procedur monitorowania w krytycznych punktach kontroli.

Następnie postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji odmówił wydania przedsiębiorcy wymaganego potwierdzenia spełnienia wymagań niezbędnych do przeprowadzenia kontroli przez właściwe organy państw Unii Celnej Białoruś, Rosja, Kazachstan. Jako podstawę prawną postanowienia organ powołał: art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267, dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 18 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 31 z 1.2.2002, str. 1, dalej jako: "rozporządzenie nr 178/2002") oraz art. 5 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.4.2004r., str. 1, dalej jako: "rozporządzenie nr 852/2004"). W uzasadnieniu organ podniósł, że stwierdzone podczas kontroli uchybienia nie gwarantują zapewnienia opanowania zagrożeń, które są istotne dla bezpieczeństwa żywności w rozważanym segmencie łańcucha żywnościowego. Wskazano, że zgodnie z przepisem art. 5 rozporządzenia nr 852/2004 przedsiębiorstwa sektora spożywczego wykonują i utrzymują stałą procedurę mającą na celu analizę zagrożeń i krytycznych punktów kontroli. Natomiast art. 18 rozporządzenia nr 178/2002 zobowiązuje podmioty działające na rynku spożywczym do zapewnienia monitorowania żywności na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Organ wyjaśnił, że powyższy warunek należy uznać za spełniony, gdy podmiot wykaże efektywność czynności prowadzenia zaplanowanej sekwencji obserwacji lub pomiarów parametrów kontrolnych w celu upewnienia się, że krytyczny punkt jest pod nadzorem w odniesieniu do każdej partii produkcyjnej. Reasumując organ stwierdził, że z danych posiadanych przez organ, w postaci ustaleń kontroli w zakładzie, bezsprzecznie wynika, iż przedsiębiorstwo sektora spożywczego prowadzone przez S. B. nie spełnia warunków niezbędnych do nadania uprawnień wywozowych produktów pochodzenia zwierzęcego na rynki wymienionych we wniosku państw. Dlatego postanowiono jak w sentencji.

W dniu 31 października 2013r. S. B., reprezentowany przez radcę prawnego A. B., wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego zmiany i wydania potwierdzenia dotyczącego spełnienia wymagań niezbędnych do przeprowadzenia kontroli przez właściwe organy państw Unii Celnej. Wniósł też o przeprowadzenie zewnętrznej kontroli przez organ nadrzędny nad organem I instancji. Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii przedsiębiorca zarzucił naruszenie:

- art. 5 rozporządzenia nr 852/2004 poprzez niewyjaśnienie jakich procedur brakuje

u przedsiębiorcy oraz niewyznaczenie terminu do usunięcia ewentualnych niezgodności,

- art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez podjęcia kroków niezbędnych

w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz bez uwzględnienia interesu strony,

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bowiem pomimo podnoszenia zasadnych zarzutów organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności i nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego w tym zakresie,

- art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

- art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 78 k.p.a. poprzez niezebranie przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie zawnioskowanego przez stronę dowodu

- art. 79 k.p.a. poprzez niepowiadamianie strony o podejmowanych czynnościach,

w tym niepowiadomienie strony o dokonywanych oględzinach pomimo prowadzenia postępowania na wniosek strony,

- art. 80 k.p.a. poprzez ocenę materiału dowodowego w sposób nie wszechstronny z pominięciem ważnych dokumentów potwierdzających okoliczności podnoszone przez stronę,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne i niepełne uzasadnienie decyzji, brak m.in. wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W dniu 20 listopada 2013r. Powiatowy Lekarz Weterynarii wydał decyzję nr "[...]", nakazującą firmie "[...]" wdrożenie i stałe dokumentowanie procedury monitorowania w punktach kontrolnych na etapie procesu sterylizacji w tzw. małych autoklawach, zapewniające identyfikację partii produkcyjnej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji. Od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie.

Natomiast w dniu "[...]"Wojewódzki Lekarz Weterynarii, w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie z dnia "[...]", utrzymał je w mocy, podzielając w całości stanowisko i argumenty organu I instancji wyrażone w tym postanowieniu. Organ II instancji przytoczył treść art. 217 i 218 k.p.a. Wyjaśnił, że wydanie zaświadczenia potwierdzającego spełnianie przez zakład prowadzony przez stronę wymagań niezbędnych do przeprowadzenia kontroli przez właściwe organy państw Unii Celnej wymagało przeprowadzenia przez Powiatowego Lekarza Weterynarii postępowania wyjaśniającego w celu sprawdzenia, czy zakład spełnia wymagania niezbędne do wywozu produktów pochodzenia zwierzęcego na rynek państw Unii Celnej. Wskazano, że przeprowadzona w zakładzie "[...]" w dniu 17 października 2013r. kontrola wykazała uchybienia w postaci braku skutecznych procedur monitoringu procesu sterylizacji. Po analizie zapisu przeprowadzonych procesów sterylizacji produktu w małych autoklawach stwierdzono, że rejestry zawierające przebieg tego procesu nie są oznaczone w sposób umożliwiający zidentyfikowanie i przyporządkowanie do konkretnej partii produkcyjnej. Zauważono, że wymienione uchybienia nie gwarantują zapewnienia opanowania zagrożeń, które są istotne dla bezpieczeństwa żywności przy produkcji konserw podlegających sterylizacji w zakładzie "[...]". Organ podkreślił, że powołane przepisy rozporządzeń UE regulują obowiązek stosowania systemu identyfikowalności zewnętrznej i wewnętrznej. Istotą systemu identyfikowalności jest możliwość prześledzenia drogi surowca/wyrobu w przód i w tył, czyli możliwość zidentyfikowania/pozyskania wszystkich danych/informacji na temat surowca, etapów przetwórstwa, jakim został poddany aż do uzyskania wyrobu gotowego i odwrotnie. Bezpieczeństwo żywności może być zapewnione tylko wówczas, jeśli na wszystkich etapach łańcucha żywnościowego zostanie zapewniona pełna identyfikowalność surowców, półproduktów i procesów. System identyfikowalności jest niezbędny dla zapewnienia jakości procesu produkcji i produktu. W celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności należy odpowiednio zarządzać wszystkimi ogniwami składającymi się na ten proces, czyli właściwie je planować, utrzymywać, monitorować, weryfikować i na czas korygować. Jednym z tych ogniw niezwykle istotnych dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności jest możliwość weryfikacji parametrów sterylizacji poszczególnych partii konserw produkowanych w zakładzie. Natomiast podczas procesów sterylizacji przeprowadzanych w zakładzie w tzw. małym autoklawie brak jest możliwości identyfikacji partii produkcyjnych poprzez brak stosownych zapisów w rejestrach wykresów sterylizacji.

Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że wydanie zaświadczenia może być poprzedzone koniecznym postępowaniem wyjaśniającym, w jego wyniku organ może wystawić zaświadczenie, nie dysponując w tym zakresie ewidencjami, czy rejestrami. Jednakże postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony. Zatem postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może służyć rozstrzyganiu wątpliwości co do zakresu praw i obowiązków strony. Postępowania tego nie można utożsamiać z prowadzonym w toku postępowania administracyjnego postępowaniem dowodowym. W związku z tym podniesione

w zażaleniu zarzuty co do braku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego, niezebrania przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nieprzeprowadzenia zawnioskowanego przez stronę dowodu, braku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, organ uznał za niezasadne. Zauważono, że zakwestionowane rozstrzygnięcie nie jest decyzją, w związku z czym zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne i niepełne uzasadnienie decyzji jest całkowicie chybiony. W ocenie organu II instancji nie zasługiwał również na uwzględnienie podnoszony w zażaleniu zarzut, iż w toku przedmiotowego postępowania nie wezwano strony do usunięcia wszelkich uchybień

i braków oraz nie wyznaczono stronie terminu do spełnienia żądań organu w celu wyeliminowania nieprawidłowości. Podniesiono, że zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest pochodną istniejących w określonym czasie faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest zatem ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie. Brak jest natomiast podstaw do wzywania strony do usunięcia stwierdzonych w toku postępowania wyjaśniającego nieprawidłowości, które uniemożliwiają wydanie zaświadczenia potwierdzającego spełnienie przez zakład prowadzony przez stronę wymagań niezbędnych do przeprowadzenia kontroli przez właściwe organy państw Unii Celnej. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa wart. 218 § 2 k.p.a. spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Reasumując organ stwierdził, że w obecnym stanie sprawy brak było podstaw, aby potwierdzić spełnianie przez zakład wymagań niezbędnych do przeprowadzenia kontroli przez właściwe organy państw Unii Celnej.

W skardze z dnia 13 stycznia 2013r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w ustawowym terminie, S. B., reprezentowany przez radcę prawnego A. B., domagał się uchylenia postanowień obu instancji; przeprowadzenia dowodu z załączonych dokumentów na okoliczność, że mimo wniosków skarżącego o zmianę osoby wykonującej kontrolę i wykazania, że skarżący jest w konflikcie z organem I instancji, nie przeprowadzono niezależnej oceny zakładu; przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu higieny żywności w celu ustalenia czy w dniu kontroli faktycznie istniały naruszenia, które mogłyby zagrażać zdrowiu i życiu ludzi, czy doszło do naruszenia art. 5 rozporządzenia nr 852/2004; nakazania organowi II instancji, aby ten zlecił przeprowadzenie postępowania dowodowego przez inny organ niż terenowo właściwy oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z art. 7, 8, 9, 10, 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.,

- art. 124 § 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez podstawy prawnej. Wskazał, że organy obu instancji powołały w podstawie prawnej art. 5 rozporządzenia nr 852/2004 bez wskazania, który ustęp lub rozdział organ uznał za podstawę prawną do wydania postanowienia,

- art. 5 rozporządzenia nr 852/2004 poprzez nieudowodnienie, że w zakładzie faktycznie doszło do naruszenia oraz niewskazanie w sposób jednoznaczny czego to naruszenie mogłoby dotyczyć, podczas gdy skarżący jako prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze posiadał opracowane, wykonywał i utrzymywał stałe procedury na podstawie zasad HACCP, które organ I instancji znał i nigdy wcześniej nie wnosił do nich żadnych zastrzeżeń,

- pkt 2 rozdziału XI rozporządzenia nr 852/2004 poprzez niewykazanie na żadnym stadium kontroli, że podmiot kontrolowany nie spełnia zamierzonych celów, a proces produkcji nie spełnia międzynarodowo uznanych norm dotyczących pasteryzacji lub sterylizacji. Skarżący zarzucił również organom orzekającym, że nie zobowiązały go do przedłożenia szczegółowego raportu, z którego wynikałoby, że posiadane przez skarżącego od lat procedury monitorowania żywności są nieaktualne lub niezgodne

z wymogami oraz, że nie wstrzymano sprawy do czasu ich uzupełnienia, jeżeli organ

w tej kwestii nagle zmienił stanowisko.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ I instancji decyzją z dnia "[...]" nakazał firmie "[...]" wdrożenie i stałe dokumentowanie procedury monitorowania w punktach kontrolnych na etapie procesu sterylizacji w tzw. małych autoklawach, zapewniające identyfikację partii produkcyjnej w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżonej decyzji. Wskazał, że w trakcie kontroli wykonywanych poprzednio skarżący nigdy nie spotkał się z zarzutem, że stosowane przez niego procedury są wadliwe. Stwierdził, że od wielu lat zapewnia właściwą kontrolę na etapie sterylizacji i proces ten był wielokrotnie kontrolowany przez właściwy urząd. Do czasu przywrócenia na to stanowisko obecnego Powiatowego Lekarza Weterynarii organy nadzoru weterynaryjnego nigdy nie miały żadnych uwag w zakresie prawidłowości wykonywania prac związanych z przerobem mięsa w zakładzie. Zarzucił, że powoływanie się przez organ jedynie na zapis art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 852/2004, jest mało konkretne i nie może stanowić podstawy do odmowy wydania wymaganego potwierdzenia dotyczącego spełnienia wymagań niezbędnych do przeprowadzenia kontroli przez właściwe ograny państw Unii Celnej. Podkreślił, że organy działające na podstawie k.p.a. winny zgodnie z art. 7 k.p.a. dążyć do prowadzenia postępowania z podjęciem kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uwzględniając interes strony. Organ powinien kierować się zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. Zdaniem skarżącego w przypadku stwierdzenia podczas czynności kontrolnych braków w opracowanym HACCP i na jego podstawie wykonywanych i utrzymywanych stałych procedurach, organ winien wskazać jakiego rodzaju są to braki, gdzie i w których punktach HACCP jest niezgodny z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 852/2004 i dać czas do ich usunięcia. Zauważył, że obecnie prowadzone postępowanie skierowane jest przeciwko podmiotowi a nie na jego wniosek i nie sprowadza się do żadnego współdziałania i pomocy stronie w rozwiązaniu problemów. Zauważył, że wobec pogłębiającego się kryzysu w gospodarce i na rynku lokalnym pracy, postawa organu może jedynie doprowadzić do zwiększenia bezrobocia. Stwierdził, że postawa organu na dzień dzisiejszy w żaden sposób nie wyczerpuje przesłanek art. 6-10 k.p.a., którymi organ winien się kierować. Wyjaśniono, że przedsiębiorca wnosił o wskazanie jakich procedur brakuje w okazanym podczas kontroli HACCP i jakie kroki winien podjąć w celu ich usunięcia, pismo to nie spotkało się jednak z odpowiedzią. Podał, że mimo wniosków o przeprowadzenie ponownej kontroli, takowej nie przeprowadzono. Jednocześnie skarżący stwierdził, że jest nękany kolejnymi bezzasadnymi kontrolami

i niezasadnie odmawia mu się dostępu na rynki wschodnie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ zauważał, że pomimo, iż skarga dotyczy postanowienia z dnia "[...]"., to w jej treści wielokrotnie podnoszone są zarzuty przeciwko decyzji z dnia "[...]" nakazującej skarżącemu wdrożenie i stałe dokumentowanie procedury monitorowania w punktach kontrolnych na etapie procesu sterylizacji w tzw. małych autoklawach, zapewniające identyfikację partii produkcyjnej. Organ wskazał, że skarżący nie wniósł od tej decyzji odwołania i stała się ona ostateczna. Podał, że decyzja ta została wykonana, o czym skarżący poinformował organ I instancji pismem z dnia 2 grudnia 2013r. Powyższe, w ocenie organu II instancji, jednoznacznie potwierdza, że organ I instancji po przeprowadzeniu w dniu 17 października 2013r. kontroli, nie mógł potwierdzić spełnienia przez zakład należący do skarżącego warunków niezbędnych do przeprowadzenia kontroli przez właściwe organy państw Unii Celnej. Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad ogólnych k.p.a., organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony, zatem prowadzone w jego ramach postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może służyć rozstrzyganiu wątpliwości co do zakresu praw i obowiązków strony. Postępowania tego nie można utożsamiać z prowadzonym w toku postępowania administracyjnego postępowaniem dowodowym.

Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Podał, że z art. 21 a ust. 3 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego wynika, że uzyskanie uprawnień do produkcji na rynek państwa trzeciego następuje po uzyskaniu przez zakład zatwierdzenia przez właściwy organ państwa trzeciego. Wskazał, że przepisy regulujące kontrolę przedstawicieli państwa trzeciego wynikają

z szeregu regulacji obowiązujących na terenie Unii Celnej. Wyjaśnił też, że podstawą działania polskich organów nadzoru weterynaryjnego jest memorandum zawarte pomiędzy organami Komisji Europejskiej a Unią Celną z 2008 roku. Przy realizacji zapisów memorandum zasady procedowania zostały określone przez Głównego Lekarza Weterynarii w instrukcji z 26.08.2013 roku Nr GIW.GŻ.500-2/2013 w sprawie postępowania inspekcji weterynaryjnej przy zatwierdzaniu warunkowym i rejestracji przedsiębiorstwa sektora spożywczego oraz zawieszaniu i cofaniu zatwierdzenia. Wnioskiem o zatwierdzenie uprawnień jest deklaracja. Po wpłynięciu tego wniosku następuje w ramach rozpatrywania wniosku kontrola pod względem spełnienia wymogów weterynaryjnych, a zatem pod kątem spełnienia wymagań państwa trzeciego. Wyjaśnił, że jeżeli kontrola wypadnie pozytywnie organ wydaje potwierdzenie spełnienia tych wymagań i to stanowi podstawę do przeprowadzenia kontroli przez organy państwa trzeciego. Natomiast jeżeli przeprowadzona kontrola wykaże uchybienia i nie można wydać potwierdzenia, to instrukcja tego trybu nie reguluje

i dlatego w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego organ stosuje przepisy o odmowie wydania zaświadczenia.

Pełnomocnik organu złożył do akt: Instrukcję Głównego Lekarza Weterynarii nr GIWbż-500-2/2013 z 26 sierpnia 2013r. i. Wytyczne Głównego Inspektora Weterynaryjnego z dnia 26 sierpnia 2013r. w sprawie nadawania zakładom uprawnień i kwalifikacji do prowadzenia wywozu produktów pochodzenia zwierzęcego na rynki państw trzecich, w tym także dla podmiotów wnioskujących o uzyskanie takich uprawnień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, jak również sąd z urzędu nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu takich naruszeń przepisów prawa, które uzasadniałyby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a."

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie z dnia "[...]", utrzymujące w mocy postanowienie z dnia "[...]" o odmowie wydania potwierdzenia dotyczącego spełnienia wymagań niezbędnych do przeprowadzenia kontroli przez właściwe organy państw Unii Celnej Białoruś, Rosja

i Kazachstan. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie wydane zostało po nakazaniu skarżącemu przez organ I instancji, decyzją z dnia 20 "[...]", usunięcia uchybień stwierdzonych podczas kontroli z dnia 17 października 2013r.,tj. wdrożenie i stałe dokumentowanie procedury monitorowania

w punktach kontrolnych na etapie procesu sterylizacji w tzw. małych autoklawach, zapewniające identyfikację partii produktu. Decyzji tej skarżący w ogóle nie zaskrzył

i w dniu 2 grudnia 2013r. poinformował organ I instancji o jej wykonaniu. Ostatecznie po ponownej kontroli w dniu 12 grudnia 2013r. i dokonanych przez przedsiębiorcę dodatkowo poprawkach, w dniu 23 grudnia 2013r. inspektor weterynaryjny pozytywnie ocenił zakład w zakresie produkcji konserw sterylizowanych. W związku z tym niezrozumiałym jest dlaczego skarżący w skardze z dnia 13 stycznia 2014r. (data nadania pocztowego) kwestionuje wyniki kontroli z dnia 17 października 2013r., twierdząc, że nie wie o jakie nieprawidłowości chodzi, skoro decyzji nakazującej usunięcie uchybień nie zakwestionował, co więcej zalecenia wykonał i w protokole

z dnia 23 grudnia 2013r. inspektor weterynaryjny wyraził pozytywną opinię o zakładzie produkcyjnym. Ustalenia organu przekonują, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia proces produkcyjny przebiegający w zakładzie skarżącego nie odpowiadał powołanym w postanowieniach normom Unii Europejskiej, które każde

z państw członkowskich obowiązane jest stosować bezpośrednio. Zgodnie z art. 12 ust.1 rozporządzenia nr 178/2002 żywność i pasze wywożone ze Wspólnoty lub ponownie wywożone ze Wspólnoty w celu wprowadzenia na rynek w państwie trzecim powinny być zgodne z wymogami prawa żywnościowego, chyba że władze kraju przywozu postanowiły inaczej lub przepisy ustawowe, wykonawcze, normy, kodeksy praktyk oraz inne procedury prawne i administracyjne obowiązujące w kraju przywozu stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002. prawo żywnościowe oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. Z unormowań tych wynika, że także żywność przeznaczono do spożycia poza terytorium Unii Europejskiej, która została wyprodukowana w państwie członkowskim Unii Europejskiej, musi spełniać co do zasady obowiązujące na tym terenie rygory prawne co do wszystkich etapów produkcji, przetwarzania czy dystrybucji. Zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 należy zapewnić możliwość śledzenia żywności, pasz, zwierząt hodowlanych oraz wszelkich substancji przeznaczonych do dodania do żywności lub pasz, bądź które można do nich dodać na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. W myśl zaś art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 852/2004 przedsiębiorstwa spożywcze obowiązane są wdrożyć procedury eliminujące lub ograniczające potencjalne zagrożenia. W rozpoznawanej sprawie natomiast wykazane zostało, protokołem kontroli z dnia 17 października 2013r., że podczas procesu sterylizacji przeprowadzanej w zakładzie produkcyjnym skarżącego w tzw. małym autoklawie brak było możliwości identyfikacji partii produkcyjnych poprzez brak stosownych zapisów w rejestrach wykresów sterylizacji. Do czasu uzupełnienia tych nieprawidłowości organy Inspekcji Weterynaryjnej nie miały więc podstaw do wydania pozytywnej opinii o zakładzie produkcyjnym skarżącego, a tym samym występowania do właściwych organów państw Unii Celnej o przeprowadzenie kontroli w tym zakładzie.

Skarżący domagał się nadania uprawnień wywozowych produktów pochodzenia zwierzęcego na terytorium Unii Celnej Białoruś, Rosja i Kazachstan. Zgodnie z art. 21a ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. nr 17, poz. 127 ze zm.) nadanie takiego uprawnienia następuje w drodze decyzji wydawanej przez właściwego miejscowo powiatowego lekarza weterynarii. Przy czym stosownie do ust. 3 art. 21 a tej ustawy, jeżeli państwo trzecie uzależnia uzyskanie uprawnienia do produkcji na rynek tego państwa od wyników przeprowadzonej przez właściwy organ tego państwa kontroli, powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1, po uzyskaniu przez ten zakład zatwierdzenia przez właściwy organ państwa trzeciego. Zgodnie natomiast z decyzją Komisji Unii Celnej Białoruś, Rosja i Kazachstan z dnia 18 października 2011r., Nr 834, ustanawiającej ogólny tryb przeprowadzania wspólnych kontroli obiektów i pobierania próbek towarów (wyrobów), podlegających kontroli weterynaryjnej (dostępnej na stronie internetowej Głównego Inspektoratu Weterynarii pod adresem www.wetgiw.gov.pl, w zakładce "Wywóz" – "Wymagania weterynaryjne przy eksporcie do krajów trzecich") - w celu włączenia przedsiębiorstwa do Rejestru Przedsiębiorstw Państw Trzecich powinna być przeprowadzona wspólna kontrola przedsiębiorstwa, zlokalizowanego na terytorium państwa trzeciego, jeśli audyt zagranicznego oficjalnego systemu nadzoru nie był przeprowadzony lub rezultat audytu jest niezadawalający (rozdział V pkt 46 załącznika do decyzji). Z pkt 40 rozdziału IV załącznika do tej decyzji wynika, że strony (państwa członkowskie Unii Celnej) mogą poinformować odpowiedni organ państwa trzeciego o tym, że przedsiębiorstwa danego państwa trzeciego mogą być włączone do Rejestru Przedsiębiorstw Państw Trzecich wyłącznie w wyniku pozytywnych rezultatów kontroli produkcji takich przedsiębiorstw przez inspektorów UC. Zgodnie z pkt 8 rozdziału III załącznika do decyzji państwa trzecie mają obowiązek zapewnić dostęp organów państw – stron Unii Celnej do rezultatów audytu zagranicznego oficjalnego systemu nadzoru (włącznie z możliwością wcześniejszego zapoznania się z nimi).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wskazane państwa Unii Celnej, na których terytorium skarżący chciałby eksportować wyprodukowane w swoim zakładzie produkty, wymagają przed dopuszczeniem na swój rynek przeprowadzenia kontroli przez inspektorów Unii Celnej. Uzyskanie uprawnienia do produkcji na rynek tych państw uzależnione jest od wyników takiej kontroli. Przedsiębiorca musi zatem poddać się kontroli. Wynika to wprost z art. 21a ust. 3 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Przeprowadzenie kontroli przez inspektorów Unii Celnej musi zostać jednak poprzedzone kontrolą właściwego miejscowo powiatowego lekarza weterynarii, uprawnionego w zakresie higieny i kontroli produktów pochodzenia zwierzęcego. Zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30.04.2004, str. 1), kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem takich przypadków jak audyt,

w których jest konieczne uprzednie zawiadomienie podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe. Kontrole urzędowe mogą być również przeprowadzane ad hoc. Kontrole urzędowe przeprowadza się na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji pasz lub żywności oraz zwierząt

i produktów zwierzęcych. Art. 3 ust. 4 tego rozporządzenia stanowi, że kontrole urzędowe stosuje się, w takim samym stopniu, do wywozu poza Wspólnotę. Analiza przytoczonych powyżej regulacji prawnych, w tym postanowień wynikających z decyzji Komisji Unii Celnej, prowadzi do wniosku, że wyniki kontroli powiatowego lekarza weterynarii oraz wyrażone na ich podstawie stanowisko uzależniają wystąpienie przez Głównego Lekarza Weterynarii do właściwego organu państwa trzeciego z informacją

o wniosku i gotowości poddania się kontroli. Stosownie do pkt 47 rozdziału V załącznika do decyzji Komisji Unii Celnej nr 834, kontrola na terytorium państw trzecich przeprowadzana jest na prośbę kompetentnego organu państwa trzeciego. Z przepisu art. 21 a ust. 3 wskazanej ustawy wynika zatem interes prawny skarżącego

w urzędowym potwierdzeniu przez powiatowego lekarza weterynarii faktu, że przedsiębiorstwo spełnia wymagania prawa żywnościowego, obowiązującego na terenie państw członkowskich Unii Europejskiej, a tym samym spełnia wymagania niezbędne do przeprowadzenia kontroli inspektorów Unii Celnej. Tym samym możliwe było zastosowanie w tym postępowaniu trybu z działu VII k.p.a., regulującego wydawanie zaświadczeń. W myśl art. 217 § 2 ust. 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się ze względu na interes prawny wnioskodawcy w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie zaś z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Odnosząc się do treści art. 218 § 2 k.p.a., zauważyć należy, że redakcja tego przepisu wskazuje, że skoro organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, to konieczność jego przeprowadzenia wynikać musi z oceny dokonanej przez ten organ. Postępowanie to nie ma charakteru obligatoryjnego, zatem jeśli

w posiadaniu organu znajdują się informacje (tutaj udokumentowane protokołem kontroli z dnia 17 października 2013r.), które wykluczają wydanie zaświadczenia pożądanej przez wnioskodawcę treści, to organ nie musi już przeprowadzać żadnego dodatkowego postępowania, gdyż postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. W konsekwencji, skoro organ opierając się na wynikach kontroli z dnia 17 października 2013r. stwierdził, że skarżący nie spełnia niezbędnych wymogów, które uzasadniałyby przeprowadzenie kontroli przez właściwe organy państw Unii Celnej, prawidłowo na podstawie art. 219 k.p.a. postanowieniem odmówił wydania w tym zakresie potwierdzenia. Podkreślić należy, że zaświadczenie odzwierciedla istniejące fakty lub stan prawny, dlatego tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną należało oddalić.