Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 946/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 946/22 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 listopada 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz, WSA Waldemar Michaldo, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 9 listopada 2022 r., w sprawie ze skargi W.O., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 20 czerwca 2022 r. nr 180000/71/252838/2022, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, , , skargę oddala.,


UZASADNIENIE

Decyzją z 12 maja 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 61a §1 k.p.a. w związku z art. 83b u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego należności z tytułu składek w zakresie składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz częściowo w zakresie składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Podstawą wydania przedmiotowej decyzji były przepisy art. 30 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że na koncie W.O. (dalej jako Zobowiązany) jako płatnika składek figurują, między innymi, zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika.

15 czerwca 2022 r. zobowiązany złożył do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z 20 czerwca 2022 r. nr 180000/71/252838/2022 Zakład Ubezpieczeń Społecznych oddział w Krakowie utrzymał w mocy decyzję z 12 maja 2022 r. o odmowie wszczęcia postepowania

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie ustalił, że w okresie wykonywania działalności, Zobowiązany nie wywiązywał się z opłacania składek na wskazane ustawą ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia pracowników.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że jest ona prawidłowa. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się więc z rozstrzygnięciem zawartym w pierwszej decyzji - chodzi tu o rezultat co do zgodności z prawem, a także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia. W związku z tym odmówiono wszczęcia postępowania.

Zgodnie z art. 30 u.u.s do składek finasowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisów art. 28 i art. 29. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "nie stosuje się " oznacza, że w stosunku do wskazanych w nim składek wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek - pozytywnego lub negatywnego dla wnioskodawcy - rozstrzygnięcia opartego na w/w przepisach. W stosunku do tego rodzaju składek niedopuszczalne jest badanie istnienia przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Natomiast w odniesieniu do częściowej odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a §1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika Zakład analizuje przesłanki umorzenia w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s., tj. pod kątem zaistnienia całkowitej nieściągalności, której przypadki enumeratywnie wylicza art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Do należności tych nie ma zastosowania zastrzeżenie zawarte w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który stosuje się jedynie do należności opłacanych przez płatnika składek na jego własne ubezpieczenia (czyli będącego jednocześnie ubezpieczonym). Zatem w zakresie składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika Zakład bada zasadność umorzenia należności jedynie pod kątem zaistnienia całkowitej nieściągalności. Nie analizuje natomiast szczególnych przypadków z §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 1, poz. 1365), tj. trudnej sytuacji zdrowotnej czy finansowej wnioskującego o umorzenie. Dlatego w zakresie umorzenia należności za pracowników na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. właściwym rozstrzygnięciem jest odmowa wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61a §1 k.p.a.

W zakresie należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania tylko częściowo, w zakresie rozpatrywania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie organ ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją i stwierdził, że jest ona prawidłowa. Badając jej prawidłowość w każdym aspekcie organ doszedł więc do identycznych konkluzji jak poprzednio.

Na to rozstrzygnięcie została wniesiona Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art, 9, art. 11 i art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie z dnia 12 maja 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania; przy jednoczesnym naruszeniu zasady wyjaśniania zasadności decyzji, nienależytym uzasadnieniu decyzji, braku wyczerpującego informowania Skarżącego o okolicznościach faktycznych, w oparciu o które Organ wydał rozstrzygnięcie oraz braku odniesienia się do zarzutów Skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 13 czerwca 2022r., co w konsekwencji spowodowało brak możliwości zweryfikowania przez Skarżącego zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się Organ przy załatwianiu sprawy oraz podniesienia ewentualnych zarzutów w tym przedmiocie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono , że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący wskazał, że w decyzji nr I nie zostały podane informacje o wysokości składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenia zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Nie wiadomo więc jakiej wysokości składek dotyczy odmowa wszczęcia postępowania. Analogicznie - w decyzji nie zostały podane informacje o wysokości składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika.

Jednocześnie w decyzji pominięto jakich okresów dotyczą wyżej wymienione składki i jakie osoby były zgłaszane do ubezpieczeń społecznych, a tym samym jakich osób dotyczą wspominane składki. W Zaskarżonej decyzji Organ utrzymał w mocy Decyzję nr I, wskazując w uzasadnieniu lakonicznie, iż po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie Organ ocenił prawidłowość Decyzji nr I pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją i stwierdził, że jest ona prawidłowa.

Organ jednocześnie jedynie powielił argumentację prawną wskazaną w Decyzji nr I. Brak jest natomiast w Zaskarżonej decyzji ustosunkowania się do zarzutów Skarżącego zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje .

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a., który nie miał w tej sprawie zastosowania.

Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit.a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit.b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit.c), zaś w razie nieuwzględnienia skargi zgodnie z art. 151 P.p.s.a. sąd oddala skargę.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS odmawiająca wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zwrócić należy uwagę, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w sposób ścisły regulują sytuacje pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Art. 28 ust. 3 u.s.u.s. określa w punktach od 1 do 6 przypadki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Natomiast wspomniany ust. 3a stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Wszystkie wskazane wyżej regulacje nie mają jednak zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Zgodnie bowiem z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s.

Zaskarżona decyzja zawiera w swojej treści dwa rozstrzygnięcia. Pierwsze z nich dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych na podstawie art. 30 u.s.u.s. Drugie rozstrzygnięcie natomiast odmawia wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W tym przypadku organ powołał się na art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

W myśl art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Jednakże z art. 30 u.s.u.s. wynika, iż do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, nie stosuje się przepisu pozwalającego ZUS-owi umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części ("nie stosuje się przepisu art. 28"). Sąd zaznacza, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym funkcjonował już wyjątek od zasady opisanej w art. 30 u.s.u.s. (art. 30 został zmieniony przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2021 r. poz. 1621). Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, z wyłączeniem ust. 3 pkt 4c. Jako że opisany wyjątek dotyczy ogłoszenia upadłości, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe - nie ma znaczenia w sprawie.

Zatem możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została wyłączona, z wyjątkiem który w kontrolowanej sprawie nie występuje. Płatnikowi składek nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do ZUS, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów u.s.u.s.

Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami, a także w przypadku składek ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek ustawodawca co do zasady nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, co do zasady nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania takiego wniosku. Organ zobligowany był więc do odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie.

Odnosząc się do zawartego w punkcie drugim rozstrzygnięcia organu dotyczącego należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika należy wskazać, że zasadnie w tym zakresie ZUS odmówił wszczęcia postępowania.

Z uwagi na przesłanki umorzenia zaległości składkowych wymienione w art. 28 ust. 1-3, a także ust. 3a u.s.u.s., umorzenie składek za zgłoszonych do ubezpieczenia w części finansowanej przez płatnika, możliwe jest jedynie w oparciu o przesłankę nieściągalności.

W myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Jak z powyższego wynika, regulacja ta obejmuje jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Innymi słowy, sformułowanie użyte w treści powyższego przepisu odnosi się wyłącznie do należności z tytułu składek ciążących na Skarżącej, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu.

Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt III UK 84/06, publ. OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 451/07).

Tym samym, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie pozwalał na rozpoznanie merytoryczne wniosku Skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek, na podstawie tego przepisu, gdyż dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia".

W tej sytuacji organ zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania. Stosownie do treści art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Końcowo należy wyjaśnić, że w doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, nie ustala wielkości składek podlegających umorzeniu a także przed wydaniem postanowienia (w tej sprawie decyzji stosownie do art. 83b ust. 1 u.s.u.s.) nie prowadzi postępowania administracyjnego, zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. W postanowieniu tym (decyzji) organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie postanowienia (decyzji) o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku.

Mając na uwadze fakt, że wydana w niniejszej sprawie decyzja jest aktem o charakterze formalnym należy podkreślić, że ZUS nie mógł i nie odnosił się w niej do sytuacji zdrowotnej i majątkowej Skarżącego, ponieważ ocena taka dokonywana jest wyłącznie, gdy w sprawie nie ma przeszkód o charakterze formalnym do rozpatrzenia żądania wnioskodawcy. W niniejszej sprawie brak jest materialnoprawnej podstawy do merytorycznego rozpatrzenia wniosku Skarżącego w opisanym w zaskarżonej decyzji zakresie. Tym samym nie można podzielić zarzutu Skarżącego , że nie mógł się odnieść merytorycznie do odmowy wszczęcia postępowania albowiem odmowa miała charakter formalny. Z tego też względu organ nie musiał odnosić się do wysokości składek, których odmowa dotyczyła. Podstawą odmowy wszczęcia był bowiem sama okoliczność, że postepowanie w sprawie umorzenia nie mogło się toczyć z uwagi na fakt , że dotyczyło składek ubezpieczonych nie będących ich płatnikami. Kwestie wielkości składek i okresu, którego dotyczą nie są istotnymi elementami ww. rozstrzygnięcia.

Zgodzić się należy ze Skarżącym, że organ pominął milczeniem zarzuty Skarżącego dotyczące braku przedstawienia stanu faktycznego w ww. zakresie, przez co doszło do naruszenia art. 107 §1 pkt 6 k.p.a.

Naruszenie tego przepisu przez organ jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu w całości lub w części, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić bowiem należy uwagę , że nie każde naruszenie przepisów postepowania skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądu.

W niniejszej sprawie podnoszone przez stronę naruszenia prawa procesowego nie miały wpływu na wynik sprawy albowiem podnoszone przez stronę okoliczności faktyczne nie musiały być objęte podstawą rozstrzygnięcia.

W zaistniałym stanie faktycznym Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.