Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1500/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 227
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk /spr./ Protokolant: asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II SAB/Po 17/09 w sprawie ze skargi W. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania w przedmiocie legalności wykonania robót budowlanych postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od W. K. na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2009 r. o sygn. akt II SAB/Po 17/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę W. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania w przedmiocie legalności wykonania robót budowlanych, zobowiązując Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania do wydania, w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, decyzji administracyjnej w sprawie legalności wykonania robót budowlanych w zakresie instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej na nieruchomości przy ulicy [...] w Poznaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z dnia 9 maja 2008 r. W. K. – współwłaściciel nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], graniczącej z nieruchomością położoną w Poznaniu przy ul. [...] o numerze ewidencyjnym działki [...] – poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania o prowadzonych robotach budowlanych, polegających na instalowaniu masztów antenowych na dachu budynku przy ul. [...] bez wymaganych "zezwoleń".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania przeprowadził w dniu [...] czerwca 2008 r. czynności kontrolne, o których zawiadomił właścicielkę nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu – A. K., oraz inwestora robót – Spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Ponadto do akt dołączono pozwolenie nr [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2008 r. na prowadzenie robót budowlanych, polegających na montażu dwóch anten i urządzeń telekomunikacyjnych Spółki [...] na przedmiotowym budynku wchodzącym w skład zespołu urbanistyczno – architektonicznego, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...].

Podczas oględzin budynku przy ul. [...], przeprowadzonych w obecności właściciela nieruchomości oraz przedstawiciela inwestora, stwierdzono wykonanie robót budowlanych, polegających na instalacji dwóch masztów telefonii komórkowej o wysokości 2,95 m i 2,93 m oraz urządzeń stacji bazowej. Ustalono, że roboty wykonane są w sposób zgodny z projektem wykonawczym, pochodzącym z maja 2008 r., a urządzenia antenowe odpowiadają urządzeniom wskazanym w projekcie. W toku czynności kontrolnych okazano także analizę kwalifikacyjną, pochodzącą z maja 2008 r., która zawierała stwierdzenie, że zgodnie zobowiązującymi przepisami, instalacja anten przy ul. [...] nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, gdyż przedsięwzięcie nie należy do mogących oddziaływać znacząco na środowisko. Przedstawiciel inwestora wyjaśnił, że roboty w zakresie instalacji anten wykonano w maju 2008 r.

Do protokołu z czynności kontrolnych załączono obszerny materiał zdjęciowy przedmiotowych anten, analizę kwalifikacyjną do wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko wraz z kartami technicznymi anten, z których wynika, że parametry techniczne anten odpowiadają parametrom z analizy kwalifikacyjnej, a także dołączono projekt wykonawczy przedmiotowej inwestycji.

W oparciu o ustalenia, dokonane w toku powyżej opisanych czynności kontrolnych, pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania w dniu [...] czerwca 2008 r. sporządził notatkę służbową, w której podsumowano, że inwestycja nie wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wzniesione anteny mierzą poniżej 3 m, więc inwestor nie miał obowiązku dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru montażu przedmiotowych anten, ani tym samym obowiązku uzyskania pozwolenia na ich budowę (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. "b" i "c" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Pismem z dnia 16 czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, w odpowiedzi na pismo W. K. z dnia 9 maja 2008 r., poinformował, że po przeprowadzeniu kontroli robót budowlanych, wykonanych na dachu budynku przy ul. [...], nie stwierdzono naruszeń przepisów ustawy – Prawo budowlane.

W odpowiedzi na powyższe pismo W. K. wniósł w dniu 19 czerwca 2008 r. zażalenie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając organowi I instancji rażące naruszenie prawa.

W dniu 1 sierpnia 2008 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, odpowiadając na pismo W. K. nazwane "zażaleniem", uznał je za nieuzasadnione. Organ II instancji wymienił i opisał wszystkie czynności, jakie przeprowadzono w przedmiotowej sprawie na skutek pisma z dnia 9 maja 2008 r. W konkluzji organ nadzoru II instancji stwierdził, że mimo przekroczenia terminu do załatwienia sprawy o 7 dni (art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania nie działał opieszale i nie pozostawał w bezczynności.

W dniu 9 lutego 2009 r. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i "przeciw matactwu" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania w sprawie dotyczącej anten na nieruchomości przy ul. [...]. Skarżący podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył jego wniosku z dnia 9 maja 2008 r.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że na skutek pisma skarżącego z dnia 9 maja 2008 r. niezwłocznie podjął postępowanie skargowe, w wyniku którego ustalono, że na dachu budynku przy ul. [...] zainstalowano stację bazową telefonii komórkowej UMCS sieci [...]. W skład stacji wchodziły dwa maszty antenowe o wysokości 2,95 m i 2,93 m, drogi kablowe, konstrukcja wsporcza urządzeń telekomunikacyjnych, na której zamontowano trzy szafki o wymiarach 565 mm x 390 mm x 165 mm oraz szafkę telekomunikacyjną o wymiarach 1130 mm x 600 mm x 600 mm. Żadne z powyższych urządzeń nie przekroczyło wysokości 3 m.

Ponadto organ wskazał, iż został sporządzony przez uprawnionego projektanta – mgr inż. D. P., projekt budowlany przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Inwestor [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie przedłożył analizę kwalifikacyjną do wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej stacji sieci [...] nr [...], zlokalizowanej w Poznaniu przy ul. [...], autorstwa mgr inż. P. K.. Organ zauważył, że z dokumentu tego wynika, iż przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Dodatkowo organ stwierdził, że inwestor uzyskał od Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu pozwolenie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] na prowadzenie robót budowlanych na terenie zespołu urbanistyczno – architektonicznego, wpisanego do rejestru zabytków.

Przeprowadzone postępowanie kontrolne doprowadziło do wniosku, że inwestycja polegająca na montażu stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] nie wymagała uzyskania zezwolenia administracyjnego na podstawie ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, a zatem przedmiotowa inwestycja nie wymagała takiego pozwolenia. Organ nadmienił, że rozważano także, czy inwestor nie był zobowiązany zgłosić Prezydentowi Miasta zamiaru wykonania tejże stacji. Stosowanie do treści przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. "b" i "c" prawa budowlanego, zgłoszenia wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń o wysokości powyżej 3 m oraz urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Organ przyjął, że przedmiotowa inwestycja nie przekracza wysokości 3 m ponad dach budynku oraz nie stanowi instalacji zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, więc nie wymagała dokonania zgłoszenia. Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania po przeprowadzeniu postępowania skargowego, nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej.

Nadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania wyjaśnił, że czynności przeprowadzone w toku dotychczasowego postępowania nie uzasadniają twierdzenia, że organ prowadził postępowanie skargowe w sposób przewlekły, czy tym bardziej pozostawał bezczynny. Organ wymienił przeprowadzone działania, polegające na ustaleniu inwestora, zawiadomieniu go i właściciela nieruchomości o terminie czynności kontrolnych, przeprowadzeniu ich, a następnie wskazał, że pismem z dnia 16 czerwca 2008 r. poinformował skarżącego o rozpatrzeniu skargi z dnia 9 maja 2008 r. Tym samym zakończone zostało postępowanie skargowe.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu skarżący wyjaśnił, że wraz z synem i żoną jest współwłaścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, położonym w Poznaniu przy ul. [...]. Przedmiotowa stacja bazowa została wzniesiona na nieruchomości położonej przy ul. [...], sytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. w granicy z nieruchomością skarżącego. Wskazał, że przedmiotowa stacja ma aktualnie wysokość 3,60 m, ponieważ została rozbudowana i generalnie koliduje z zamierzeniami inwestycyjnymi skarżącego, który zamierza rozbudować swoją nieruchomość.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i podkreślił, że do organu nie dotarły informacje, że stacja została rozbudowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając sprawę, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że w niniejszym przypadku istotną jest kwestia inicjatywy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Artykuł 61 § 1 kpa wskazuje bowiem, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten należy jednak interpretować w związku z przepisami prawa materialnego, a więc z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), gdyż to ta regulacja stanowiła podstawę przy dokonywaniu oceny legalności robót budowlanych, wykonanych na budynku przy ul. [...], zwłaszcza art. 48 lub art. 50-51 prawa budowlanego. WSA w Poznaniu stwierdził jednak, że przepisy te oraz przepisy ustrojowe i proceduralne tej ustawy (art. 80-89c) nie regulują wprost zagadnienia inicjatywy do wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego w zakresie likwidacji ewentualnych naruszeń prawa budowlanego. Wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r. o sygn. akt II OSK 1257/05, Sąd skonstatował, że skoro istotą postępowania w sprawie oceny legalności robót budowlanych jest określenie ciążących na inwestorze obowiązków, to wszczęcie takiego postępowania musi następować z urzędu. Z uwagi jednak na fakt, że przepis art. 61 § 3 kpa nie rozstrzyga sposobu ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej, dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. Pierwszą taką czynnością jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, a w razie jej braku – dzień pierwszego wezwania. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu także powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołując postanowienie z dnia 4 marca 1981 r. o sygn. akt SA 654/81.

W rozpoznawanej sprawie za taką pierwszą czynność Sąd uznał, wydane na podstawie art. 81 ust. 4 prawa budowlanego, zawiadomienia z dnia 27 maja 2008 r. (k. 8, 11, 12 akt adm.) o wyznaczeniu na dzień 11 czerwca 2008 r. na terenie przedmiotowej nieruchomości czynności kontrolnych, których przedmiotem miały być dwie stacje bazowe telefonii komórkowej. Zawiadomienie to w istocie stanowiło czynność wszczynającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Skierowane zostało przez właściwy organ, w zakresie jego ustawowej kompetencji do określonego adresata. Określono przedmiot kontroli – zbadanie legalności wykonanych robót budowlanych na konkretnej posesji, w szczególności montażu anten telefonii komórkowej. Następnie o czynnościach powiadomiono nie tylko inwestora, ale właściciela nieruchomości i skarżącego (k. 10 akt adm.), wezwano właściciela do udostępnienia nieruchomości, a inwestora do osobistego udziału w czynnościach i przedłożenia odpowiedniej dokumentacji – specyfikacji zainstalowanego urządzenia.

WSA w Poznaniu zwrócił uwagę, że z treści przepisu art. 81 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane wynika także obowiązek protokolarnego ustalenia dokonanych czynności kontrolnych, co znalazło odzwierciedlenie w protokole nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r. (k. 61 akt adm.), w którym szczegółowo opisano przebieg czynności i dokonane ustalenia. Do protokołu dołączono również dokumentację zdjęciową przedmiotowej instalacji oraz dodatkowe dokumenty związane z pracami budowlanymi (projekt wykonawczy, analiza kwalifikacyjna, pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków). W oparciu o ustalenia kontrolne organ przeprowadził także merytoryczną analizę przedmiotu sprawy z punktu widzenia zastosowania przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. "b" i "c" prawa budowlanego, a następnie organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę, a także zgłoszenia zamiaru jej realizacji. Z treści art. 81 ust. 4 prawa budowlanego wynika, że protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych winny stanowić podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Skoro Kodeks postępowania administracyjnego nie określa formy wszczęcia postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przewiduje wydania przez organ administracji publicznej orzeczenia o wszczęciu takiego postępowania lub o odmowie jego wszczęcia, z wyjątkiem przypadków przez ustawę wyraźnie wskazanych, to niewydanie postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu nie świadczy o tym, że nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W tym względzie Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r. o sygn. akt II OSK 1257/05.

Zdaniem Sądu, twierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, że sprawę rozpoznano i zakończono w trybie postępowania skargowego, a więc ze skargi powszechnej, jest nieuprawnione. Przeprowadzone przez organ liczne czynności miały charakter procesowy i świadczyły o toczącym się postępowaniu administracyjnym, wszczętym w istocie z urzędu. Zatem oceny legalności wykonanych robót budowlanych organ winien był dokonać na podstawie odpowiednich przepisów prawa budowlanego (art. 48, art. 50 51) i zakończyć postępowanie jedną z decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 104 lub 105 kpa. Ponieważ wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu zawiadomienia stron o terminie oględzin nieruchomości przy ul. [...], tj. w dniu 27 maja 2008 r., to organ – co do zasady – winien był zakończyć to postępowanie w terminie jednego miesiąca (art. 35 § 3 kpa). Skoro organ nie dopełnił tego obowiązku, to dopuścił się bezczynności, o której mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Sąd dodał przy tym, że skarżący, któremu przysługiwał – jako współwłaścicielowi sąsiedniej nieruchomości, przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, wyczerpał tryb zażaleniowy, przewidziany w art. 37 § 1 kpa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 81 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że przewidziane w tymże przepisie czynności kontrolne stanowią jeden z dowodów, który może być przeprowadzony tylko w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, a nie może stanowić odrębnego od administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego postępowania kontrolnego, zaliczanego do nieformalnych aktów administracyjnych; naruszenie art. 81a i art. 81c ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy – Prawo budowlane, przez ich niezastosowanie, które to przepisy regulują uprawnienia organów nadzoru budowlanego w trakcie postępowania kontrolnego, odrębnego od administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego.

Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania zarzucił naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 tej ustawy, poprzez błędne przyjęcie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania w wyniku zawiadomienia inwestora i właściciela o czynnościach kontrolnych w dniu 27 maja 2008 r., prowadzonych na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, dokonał pierwszej czynności powodującej wszczęcie w tym dniu postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 kpa, a następnie, nie wydając decyzji administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezczynności i w konsekwencji – nieprawidłowe uwzględnienie skargi na bezczynność i zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania do wydania decyzji administracyjnej w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki charakter ma pismo W. K. z dnia 9 maja 2008 r., skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, w którym – najogólniej rzecz ujmując – wniósł on o zweryfikowanie trwających wówczas prac budowlano – instalacyjnych, prowadzonych na nieruchomości sąsiedniej? Pytanie to ma kluczowe znaczenie, albowiem W. K. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uczynił bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, polegającą na nierozpatrzeniu jego żądania, zawartego właśnie ww. piśmie z dnia 9 maja 2008 r., zaś Sąd I instancji uznał skargę za dopuszczalną, zobowiązując Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania do wydania, w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, decyzji administracyjnej w sprawie legalności wykonania robót budowlanych w zakresie instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej na nieruchomości przy ulicy [...] w Poznaniu. Wobec tego, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, wymaga rozważenia kwestia właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania tej sprawy, ponieważ stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu, czy droga sądowa przed sądem administracyjnym była dopuszczalna.

Nie powinno budzić wątpliwości, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. Wszak w zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży ocena legalności wykonywanych robót budowlanych. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków.

Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy – Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 701; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, czy wręcz w sytuacji, gdy przedmiot czynności kontrolnych w ogóle nie wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia.

Odpowiadając na pytanie postawione na wstępie, pismo W. K. z dnia 9 maja 2008 r., w którym zawarto żądanie podjęcia działań mających na celu zweryfikowanie trwających wówczas prac budowlano – instalacyjnych, prowadzonych na nieruchomości przy ulicy [...] w Poznaniu, w rzeczy samej ma charakter interwencyjny (skargowy). Dla organu nadzoru budowlanego stanowi bowiem z jednej strony skargę obywatela na niezgodną z prawem – jego zdaniem – realizację przedsięwzięcia budowlano – instalacyjnego, z drugiej zaś – informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, które to czynności nie świadczą jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.

Z punktu widzenia celu i roli, jakie prawo budowlane odgrywa w procesie kształtowania ładu przestrzennego (interes publiczny), nie ma prawnego znaczenia to, czy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, czy też na skutek pisemnej interwencji (skargi) obywatela. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepisy art. 48, art. 50 – 51 ww. ustawy – Prawo budowlane mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa. Organ nadzoru budowlanego działania kontrolne realizuje w interesie publicznym, zatem podjęcie czynności kontrolnych – czy to z własnej inicjatywy organu, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela – z istoty rzeczy – nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, gdyż to wszczynane jest przecież w jednostkowej sprawie dopiero, gdy ta wymaga indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze kwalifikowanego aktu administracyjnego, kierowanego do oznaczonej osoby bądź osób.

Zgodnie z art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa.

W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Stosownie do treści art. 3 § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach wskazanych w tym przepisie, a ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 tej ustawy).

Skarga, o której stanowi art. 227 kpa, nie jest tożsama ze skargą, o której mowa w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego. Strona niezadowolona ze sposobu załatwienia jej sprawy przez organ może złożyć skargę do organu właściwego – organu wyższego stopnia, a postępowanie prowadzone w tym trybie nie kończy się wydaniem rozstrzygnięcia (aktu), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Tryb skargowo – wnioskowy (art. 221 i następne kpa) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 kpa zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego.

Skoro w tych sprawach nie jest właściwy sąd administracyjny, to skarga na bezczynność organu, wniesiona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, była niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd administracyjny kontroluje jedynie legalność prawnych form działania organów administracji publicznej, zaskarżalnych do sądu administracyjnego, i tylko w takim zakresie może badać także skargę na bezczynność.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 189 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.