Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 713/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 7 par. 1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 121
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 119 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi E. N. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. (dalej: "PINB") działając m.in. na podstawie art. 119 § 1 i 2, art. 120 § 1 i art. 121 § 1 i 2, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm. – dalej powoływanej jako "u.p.e.a.") nałożył na E. N. ("Skarżącego") grzywnę w celu przymuszenia w wysokości: [...] zł. Grzywna została nałożona z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia 8 listopad 2018r. ([...]), którą nałożono obowiązek rozbiórki wiaty pobudowanej na terenie nieruchomości przy ul. [...] w T. w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego.

Jednocześnie PINB wezwał Skarżącego do: wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, wpłacenia opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, tj. za wydane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...]zł, a także do wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] listopada 2018r. w terminie do [...] kwietnia 2021r. z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w tym terminie orzeczone będzie wykonanie zastępcze na koszt zobowiązanych.

W uzasadnieniu PINB wskazał, że wobec stwierdzenia podczas kontroli (dokonanych w dniach: [...] lutego 2019r., [...] stycznia 2020r. i [...] października 2020r.) niewykonania obowiązku rozbiórki wiaty (zgodnie z ostateczną decyzją z [...] listopada 2018r.) inwestorowi przesłano upomnienie z dnia [...] listopada 2020r. – doręczone Skarżącemu w dniu [...] listopada 2020r.

Organ ponadto wskazał, że w związku z niewykonaniem przez inwestora ww. obowiązku wystawiono tytuł wykonawczy, po uprzednim zbadaniu z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 29 §1 u.p.e.a.). Organ wyjaśnił również, że sporządzono kosztorys robót rozbiórkowych przedmiotowej wiaty, z którego wynika, że koszt wykonania zastępczego rozbiórki obiektu o wymiarach 8,40m x 32 m opiewa na łączną kwotę [...]zł brutto. Oznacza to, zdaniem organu, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia będzie najmniej uciążliwym środkiem. PINB wskazał też, że z uwagi na to, że obiekt budowlany podlegający rozbiórce nie jest budynkiem nie można było zastosować przepisu art. 121 § 1 u.p.e.a. dotyczącego obliczania wysokości grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części. Podstawą więc ustalenia wysokości grzywny stanowił w sprawie przepis art. 121 § 1 u.p.e.a. pozwalający uznaniowo ustalić grzywnę do kwoty 10 000 zł.

Skarżący, z zachowaniem terminu wniósł zarzuty ("zażalenie") na prowadzenie postępowania egzekucyjnego oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia – podnosząc kwestię niemożliwości wykonania nałożonego obowiązki rozbiórki wiaty z powodu sytuacji epidemiologicznej w kraju i na świecie.

Zarzuty zostały oddalone postanowieniem PINB z dnia [...] lutego 2021r., które Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021r. ([...]).

Zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia rozpoznane zostało zaś przez Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") w dniu [...] marca 20201r. WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu WINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał na przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiące podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Ocenił, że organ I instancji I instancji spełnił wymogi, co do treści postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a wysokość grzywny została określona zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia WINB wyjaśnił, że w niniejszej sprawie przepisy dotyczące zwalczania wirusa SARS-CoV-2 nie mają w sprawie zastosowanie, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ wyjaśnił również, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek zobowiązanego. Jako organ nadzoru, działający z urzędu, WINB nie dopatrzył się w okolicznościach sprawy podstaw do wstrzymania czynności egzekucyjnych w oparciu o art. 23 § 6 u.p.e.a.

W skardze na powyższe postanowienie WINB E. N., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zarzucił:

1. poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji naruszenie art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że zobowiązany uchyla się od obowiązku rozbiórki wiaty, podczas gdy Skarżący nie ma fizycznej możliwości wykonania obowiązku z uwagi na panującą w kraju i na świecie pandemię wirusa,

2. naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowaniu polegające na ustaleniu grzywny w wysokości [...] zł jako środka najmniej uciążliwego, podczas gdy w myśl art. 121 § 2 u.p.e.a. jest to kwota maksymalna.

Formułując powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że niemożliwość wykonania przymusowej rozbiórki Skarżący upatruje w tym, że w obecnym stanie epidemiologicznym nie może on pozwolić na wprowadzenie podmiotu zewnętrznego na teren prowadzonego przez niego zakładu (naprawy mechaniczne i przeglądy pojazdów) albowiem niesie to ryzyko zarażenia wirusem SARS-Co-V2 oraz objęcia kwarantanną wszystkich pracowników – a co za tym idzie zamknięciem zakładu, który świadczy usługi między innymi dla Pogotowia Ratunkowego, Straży Pożarnej i Wojska Polskiego

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżony postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 28 czerwca 2021 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Podkreślić też należy, że zgoda stron na rozpoznanie sprawy ww. trybie nie jest konieczna. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w powyższym trybie i granicach nakreślonej na wstępie kognicji sądów administracyjnych Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przedmiotowe postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa.

Kontroli sądowej, dokonywanej pod względem legalności działalności organów administracji publicznej, poddano w niniejszej sprawie postanowienie organów nadzoru budowlanego w sprawie grzywny nałożonej w celu wykonania obowiązku niepieniężnego związanego z przepisami prawa budowlanego. W skardze zaś Skarżący zakwestionował "fizyczną" niewykonalność nałożonego obowiązku.

Podstawą prawną działań organu były przepisy ww. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przy czym wskazać trzeba, że na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070), która weszła w życie w dniu 30 lipca 2020 r., do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie u.p.e.a. i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ wszczęcie postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie nastąpiło po wejściu w życie wskazanej nowelizacji (tj. w dniu 26 stycznia 2021r.), zastosowanie w niniejszej sprawie miały przepisy u.p.e.a. w nowym brzmieniu.

Zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze u.p.e.a., środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest m.in. grzywna w celu przymuszenia. W myśl zaś art. 119 u.p.e.a., grzywnę nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, a także, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jak natomiast stanowi art. 122 § 1 i 2, przedmiotowy środek nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:

1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32;

2) postanowienie o nałożeniu grzywny.

Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zaś zawierać:

1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Przy czym, podmiotowi zobowiązanemu przyznano możliwość zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Istotne przy tym jest, z którego z tych środków strona będzie korzystać, albowiem w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny, co do zasady, nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a. (przy czym według stanu prawnego obowiązującego po dniu 30 lipca 2020 r. niewykonalność obowiązku nie stanowi już podstawy zgłoszenia zarzutów), gdyż takie zażalenie byłoby w istocie swojej zarzutem. Czym innym bowiem jest postanowienie wydane w przedmiocie zarzutów, a czym innym rozstrzygnięcie odnoszące się do konkretnego środka egzekucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 maja 2020 r., II OSK 2707/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, przy czym nie jest on uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przepis ten zobowiązuje więc organ do zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która obejmuje ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony, tj. czy odpowiada on wymogowi określonemu m.in. w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w zakresie wskazania podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, i czy zostało doręczone upomnienie. W kwestii dopuszczalności egzekucji badaniu podlega dopuszczalność wszczęcia egzekucji (okoliczności które musza być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji) oraz dopuszczalność jej prowadzenia (okoliczności, których istnienie jest warunkiem prowadzenia egzekucji lub wystąpienie których uniemożliwia prowadzenie egzekucji). Organ nie jest jednak uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli zatem decyzja stała się ostateczna, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

Mając na uwadze powyższe uregulowania należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie została zachowana procedura uprawniająca do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania środka egzekucyjnego. Jak wynika bowiem z akt sprawy, ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2018r. na Skarżącego został nałożony obowiązek rozbiórki wiaty. Następnie, organ przeprowadził kontrolę wykonania ww. obowiązku i stwierdził, co nie jest kwestionowane, że nie został on wykonany. W konsekwencji powyższego wystosowano do podmiotu zobowiązanego według decyzji upomnienie w dniu [...] listopada 2020r. ze wskazaniem, że w razie dalszego niewykonywania nałożonego decyzją administracyjną obowiązku wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne. Należy podkreślić, że doręczenie stronie ww. upomnień również nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie.

Natomiast w dniu [...] stycznia 2021r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Badając zaś, w ramach art. 29 § 1 u.p.e.a., jego prawidłowość organy uznały, że nie narusza on wymogów art. 27 u.p.e.a. i zdaniem Sądu ocena ta jest prawidłowa. W niniejszej sprawie tytule wykonawczym prawidłowo podano bowiem treść podlegającego egzekucji obowiązku niepieniężnego i jego podstawę prawną. Nie ulega też wątpliwości, że mimo prawidłowego doręczenia ww. tytułu wykonawczego nadal obowiązek wynikający z decyzji nie został zrealizowany.

W tej zaś sytuacji uzasadnione było zastosowanie przez organ wybranego środka egzekucyjnego. Sąd nie podziela przy tym zarzutu skargi odnoszącego się do naruszenia art. 6 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W przekonaniu Skarżącego organy pominęły wyrażaną przez niego wolę wykonania nałożonego na niego obowiązku. Dokonując wykładni, zawartego ww. przepisie art. 6 § 1 u.p.e.a. pojęcia "uchylanie się od wykonania obowiązku", zdaniem Skarżącego, należałoby zatem uwzględnić jego subiektywne nastawienie, brak zamiaru uchylania się od wykonania obowiązku. Argumentacja Skarżącego nie zasługuje jednak na uwzględnienie. W ocenie Sądu należy podzielić przeważający w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że zasadą wynikającą wprost z art. 6 § 1 u.p.e.a. jest zasada obligatoryjnego prowadzenia egzekucji administracyjnej (inaczej zasada prawnego obowiązku podjęcia odpowiednich kroków przez wierzyciela w celu wszczęcia egzekucji). Zgodnie z nią wierzyciel (w rozpoznawanej sprawie PINB) ma obowiązek podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, iż w sytuacji niewykonania określonych obowiązków przez zobowiązanego wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, czy też od niej odstąpić (vide: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II FSK 629/20, wyrok NSA z dnia 20 maja 2020 r. sygn. II OSK 3198/19 – dostępne na stronie jw.). Sąd zauważa też, że co prawda omawiana ustawa nie zawiera definicji pojęcia "uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku", to jednakże na podstawie całokształtu przepisów regulujących instytucje administracyjnego postępowania egzekucyjnego należy uznać, że organ przystępuje do podjęcia czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku ciążącego na zobowiązanym w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 880/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 417/08, wyrok WSA z Krakowa z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 187/12, CBOSA). Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6 § 1 u.p.e.a.

Podobnie Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a.

Zdaniem Sądu, wybór środka egzekucyjnego dokonany przez organy nadzoru budowlanego również był prawidłowy. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Według art. 119 § 2 u.p.e.a., grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

W orzecznictwie jest utrwalony pogląd, że grzywna, jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonał obowiązek (vide: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3124/17, dostępny w bazie LEX nr 2543517). Podkreślić trzeba, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Stosując zatem ten środek organ musi rozważyć dokładnie i oznaczyć taką wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim powinności. Jest to środek, który w istocie przedstawia najmniejsze obciążenie dla strony, dając jej możliwość samodzielnego wykonania obowiązku, a nie tak jak w przypadku wykonania zastępczego, nakłada na stronę obowiązek poniesienia dalszych kosztów wykonania tego obowiązku przez inny podmiot. Treść normatywna art. 119 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środków egzekucyjnych, w pewnym zakresie wskazuje organowi okoliczności, które powinien rozważyć decydując się na zastosowanie określonego środka. W tym zakresie organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc, by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku.

Nie można też nie zauważyć, że w przypadku obowiązków wynikających z prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest preferowanym środkiem egzekucyjnym – jako mniej uciążliwym dla zobowiązanego niż wykonanie zastępcze. Warto podkreślić, że wykonawca zastępczy jest co prawda zobowiązany dochować należytej staranności przy jego realizacji, to jednak ewentualnie szkody powstałe w toku wykonania zastępczego wskutek ryzyka obciążałyby Skarżącego. Nadto wskazać należy, że spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych stosować należy ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego. Niewątpliwie takim środkiem jest grzywna w celu przymuszenia, skoro wykonanie zastępcze wiązałoby się z koniecznością działania przez firmę wybraną przez organ egzekucyjny na terenie należącym do zobowiązanego. Należy dalej też zauważyć, że zgodnie z art. 125 § 1 i 2 u.p.e.a. nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Stosownie zaś do art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone. Taka sytuacja, zwolnienie z zobowiązania finansowego, którym niewątpliwie jest obowiązek uiszczenia grzywny, nie zaistnieje w sytuacji zarządzenia w stosunku do dłużnika wykonania zastępczego (art. 127 i 128 u.p.e.a.) - co już samo przez się wskazuje, że ten drugi środek egzekucyjny wiązałby się ze znacznie większą dolegliwością. Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 134 u.p.e.a., jeżeli zobowiązany nie wpłacił w oznaczonym terminie określonej w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego (art. 128 § 2 u.p.e.a.) lub kwoty na pokrycie kosztów wykonania zastępczego wskazanej w wykazach doręczonych zobowiązanemu w myśl art. 133 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję tych należności stosownie do przepisów o egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.

Konkludując, koszty związane z wykonaniem zastępczym mogłyby być zatem znacznie dotkliwsze niż skutki zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Sąd podkreśla, że dobrowolne przystąpienie przez Skarżącego do wykonania przedmiotowych obowiązków, daje szansę uniknięcia dalszych ujemnych skutków niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji.

W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo została również określona wysokość grzywny - zgodnie z treścią art. 121 u.p.e.a. W orzecznictwie wskazuje się, że brzmienie przepisu art. 121 § 2 u.p.e.a. i dodatkowo zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy, organ o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego (vide: wyrok NSA z 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07- dostępny na stronie jw.). Organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien zatem wyjaśnić, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. W ocenie Sądu, określając w rozpoznawanej sprawie grzywnę w celu przymuszenia do wykonania nałożonego na Skarżącego obowiązku organy prawidłowo przyjęły za podstawę jej nałożenia art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. Organy, dochowując wymogów prowadzenia postępowania, uzasadniły wysokość wymierzonej grzywny i podstawę ustalenia jej wysokości, a dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności. Po pierwsze - wysokość grzywny w sprawie niniejszej nie przekracza dopuszczalnej kwoty 10.000 zł i wbrew zarzutom skargi nie została ustalona dowolnie. Po drugie - poza uwagą Sądu nie może pozostać cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. Ustalenie grzywny w kwocie maksymalnej nie może zostać uznana za zbyt uciążliwe, w szczególności mając na uwadze fakt, że obowiązek został nałożony w 2018r. i przez ponad 2 lata nie został wykonany. Na ocenę prawidłowości ustalonej wysokości grzywny nie bez wpływu pozostaje również okoliczność, że organ w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., dysponował tylko jednokrotną możliwością nałożenia grzywny w celu przymuszenia, co wymusza określenie jej na poziomie gwarantującym skuteczność tego środka egzekucyjnego.

Przechodząc do oceny zasadniczego zarzutu skargi ("fizyczna" niewykonalność obowiązku) skierowanego przeciwko postanowieniu o grzywnie należy stwierdzić, że nie mógł on zostać uwzględniony. Jak już wskazano na wstępie, wobec postanowienia o grzywnie nie można powoływać okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., tj. dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz stanowiących (w aktualnym stanie prawnym) podstawę żądania umorzenia postępowania egzekucyjnego w myśl art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Zażalenie to może bowiem sprowadzać się tylko do kwestionowania wyboru środka egzekucyjnego albo wysokości wymierzonej grzywny. Dlatego argumentacja zobowiązanego w przypadku postępowania zażaleniowego nie powinna zawierać wskazania podstaw żądania umorzenia postępowania egzekucyjnego - jak przykładowo niewykonalności obowiązku. Jak zaś wynika z akt sprawy Skarżący wskazuje na niewykonalność obowiązku i na okoliczności, które nie mogły być uwzględnione w niniejszej sprawie i nie mogły spowodować uchylenia postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia. Skarżący dotychczas nie zgłaszał wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego w myśl art. 59 § 4 u.p.e.a.

Niezależnie od powyższego jedynie na marginesie Sąd zauważa, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, jakoby stan pandemii uniemożliwiał Skarżącemu wykonanie nałożonego obowiązku. Po pierwsze stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terenie kraju od dnia 20 marca 2020r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. - Dz. U. poz. 491 ze zm.). Decyzja nakładająca obowiązek dokonania rozbiórki wydana została zaś dnia 8 listopada 2018r. i stała się ostateczna. Skarżący jeszcze przed wprowadzeniem stanu epidemii miał możliwość podjęcia działań zmierzających do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Po drugie kwestia "niewykonalności" egzekwowanego obowiązku, a więc przesłanki umorzeniowej wymienionej ww. art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., musi wynikać z przyczyn obiektywnych, a nie z przekonania zobowiązanego co do niemożliwości "fizycznej" wykonania obowiązku. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem trwałych przeszkód – tj. o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (vide: wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2074/19; wyrok WSA w Gliwicach z 27 maja 20220 r., II SA/Gl 232/20 – dostępne na stronie jw.). W niniejszej sprawie poza sformułowaniem przez stronę twierdzenia, iż nałożony na nią obowiązek jest niewykonalny, Skarżący nie przedstawił jakiejkolwiek racjonalnej argumentacji, która pozwoliłaby na stwierdzenie, że rozbiórka wiaty jest niemożliwa z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w naturze tego obiektu.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W szczególności, organ egzekucyjny zachował i prawidłowo przeprowadził procedurę umożliwiającą zastosowanie środka egzekucyjnego, a orzeczenie w tym zakresie nie narusza art. 6 § 1 oraz art. 7 § 1- 3 u.p.e.a. Także ustalony przez organy stan faktyczny i jego ocena nie budzą wątpliwości, natomiast okoliczności związane z niewykonalnością obowiązku nie mogły zostać przez organ odwoławczy uwzględnione przy rozpoznawaniu zażalenia od postanowienia o grzywnie.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.