Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 132/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 86
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. i E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 498/15 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia "N.", K. M. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 2 kwietnia 2015 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 września 2015r., sygn. akt II SA/Ol 498/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi Stowarzyszenia "N.", K. M. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 2 kwietnia 2015r., nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją nr ..., z dnia 28 stycznia 2013r. Wójt Gminy E., po rozpatrzeniu wniosku "S." spółki z o.o. z siedzibą w W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siłowni wykorzystującej siłę wiatru wraz z niezbędną infrastruktura towarzyszącą na działce nr ..., obręb ..., gmina E. Decyzją z dnia 20 marca 2013r. Wójt Gminy E. na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012r., poz. 647, ze zm.), zw. dalej u.p.z.p., przeniósł powyższą decyzję na "G. ..." Spółka z o.o. w W.

Wnioskiem z dnia 24 marca 2014r. Stowarzyszenie "N." w T. wniosło o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia z urzędu nieważności ostatecznej decyzji nr ... z dnia 28 stycznia 2013r., zarzucając decyzji rażące naruszenie: art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, art. 61 u.p.z.p., Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, art. 96, art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 59 ust. 2 pkt 1, art. 9, art. 21, art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 6 ust 2 ustawy prawo ochrony środowiska oraz art. art. 28, 7, 8,77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a.

Postanowieniem z dnia 30 maja 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji oraz postanowiło dopuścić do udziału w nim Stowarzyszenie "N."

Decyzją z dnia 9 września 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy E. nr ..., z dnia 28 stycznia 2013r., ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Kolegium nie stwierdziło bowiem, aby decyzja ta rażąco naruszała prawo.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Stowarzyszenie "N." oraz K. i E. M.

Decyzją z dnia 2 kwietnia 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia 9 września 2014r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że nie badało sprawy merytorycznie, lecz ustalało, czy kwestionowana decyzja była dotknięta kwalifikowaną wadą prawną.

Po przeprowadzeniu analizy przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., SKO stwierdziło, że decyzja ta nie była dotknięta żadną z wad wymienionych w tym przepisie. Decyzja została wydana przez właściwy organ, umocowany do orzekania w przedmiocie warunków zabudowy na podstawie art. 59 i nast. u.p.z.p. W załączniku nr 2 do decyzji zawarto wszystkie elementy i postanowienia wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Zasadnie organ pierwszej instancji przyjął, że art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do przedmiotowej inwestycji jako urządzenia infrastruktury technicznej. Kolegium przyznało, że Wójt Gminy E. nie uzasadnił zajętego w tym zakresie stanowiska, co naruszało art. 107 § 3 k.p.a., lecz uchybienie to nie stanowiło kwalifikowanej wady decyzji. Oceniło też, że spełnione zostały przesłanki: odpowiedniego uzbrojenia terenu, braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze a także nie naruszono przepisów odrębnych. Decyzję o ustaleniu warunków zabudowy poprzedziło wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację spornej inwestycji – decyzja z dnia 22 maja 2009r., która obejmowała swoimi ustaleniami działkę nr 201/8. Decyzja ta była ostateczna w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a ustalone warunki zabudowy nie są sprzeczne z postanowieniami zawartymi w tej decyzji. Kolegium wyjaśniło ponadto, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku wskazania, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajduje się obiekt wpisany do rejestru zabytków. Zaniechanie zamieszczenia w publicznie dostępnym wykazie danych informacji o wydaniu kwestionowanej decyzji mogłoby stanowić ewentualnie wadę postępowania, ale nie wadę decyzji i z tego względu okoliczność ta nie miała znaczenia w sprawie. Podobnie, za okoliczność bez znaczenia w sprawie Kolegium uznało wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki będącej własnością pp. M., gdyż ustalając warunki zabudowy w niniejszej sprawie organ winien odnieść się do istniejącej zabudowy, a nie do wydanych dla sąsiednich działek warunków zabudowy. Kolegium przyznało natomiast, że załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy został sporządzony w niewłaściwej skali, co naruszało § 9 ust. 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r., jednak uchybienia powyższego nie uznało za rażące z uwagi na fakt, że dane na mapie były czytelne i odzwierciedlały istotne w sprawie okoliczności. Kolegium stwierdziło ponadto, że zarzuty dotyczące wadliwości postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkować zgody na realizację przedmiotowej inwestycji oraz decyzji wydanej w tym przedmiocie w dniu 22 maja 2009r., nie mogły być przedmiotem merytorycznych rozważań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W złożonej skardze E. i K. M. zarzucili, że Kolegium pominęło kwestię prawidłowości złożenia wniosku przez inwestora. Podnieśli, że wbrew treści tego wniosku, działka nr ... nie ma dostępu do sieci infrastruktury technicznej i linii energetycznej SN. Tym samym brak było podstaw do przyjęcia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zdaniem skarżących, Wójt Gminy wydał decyzję bez uzyskania stanowiska właściwego zarządcy dróg, a linie przesyłowe mają biec w pasie drogowym. Podnieśli ponadto, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana została dla działek o innych numerach geodezyjnych i innej powierzchni, niż te, które posiada działka przeznaczona pod inwestycję. Skarżący wskazali, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach analizowano oddziaływanie elektrowni wiatrowych określonego typu, innego niż uwzględnione w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Tym samym warunki zabudowy dla spornej inwestycji zostały ustalone w sposób sprzeczny z danymi, na których oparto ocenę oddziaływania akustycznego na środowisko. W ocenie skarżących organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego, akta sprawy nie pozwalały na rozstrzygnięcie, jakie wiatraki będą budowane i na której działce. Kolegium nie dostrzegając powyższego naruszenia, uchybiło regulacji art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący zarzucili ponadto, że wyniki analizy przedstawione w załączniku graficznym do decyzji ustalającej warunki zabudowy są niejasne, gdyż nie wiadomo co przedstawiają. Stwierdzili, że brak analizy hałasu i brak załącznika graficznego z rozłożeniem izofon hałasu na poszczególne nieruchomości z zaznaczeniem pory dziennej i nocnej oraz niewłączanie ich do treści decyzji rażąco narusza prawo. Skarżący zarzucili ponadto, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana, mimo iż Rada Gminy E. podjęła uchwałę nr ... z dnia 6 lipca 2011r. o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz pomimo że obowiązywała uchwała nr ... z dnia 9 października 2012r. o przystąpieniu do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie m.in. B.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosło również Stowarzyszenie "N.". Zarzuciło ono, że skoro we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wskazano na zamiar wzniesienia innych turbin, niż uwzględnione w toku postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spornego przedsięwzięcia, to wniosek ten nie mógł skutecznie zainicjować postępowania. Bezprawnie w decyzji ustalającej warunki zabudowy rozszerzono zakres tej decyzji na wszystkie elektrownie wiatrowe o określonej maksymalnej mocy i wysokości. Kwestia dopuszczalnego hałasu w środowisku została więc odmiennie oceniona, co narusza art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), jako przepisu odrębnego. Stowarzyszenie zarzuciło ponadto, że wniosek nie zawiera danych o gabarytach projektowanych obiektów oraz informacji o potwierdzonym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska możliwym negatywnym wpływie inwestycji na środowisko. Kolegium natomiast nie przeprowadziło analizy zgodności wniosku z decyzją środowiskową i decyzją nr .... Zdaniem Stowarzyszenia, zaniechanie określenia w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej technologii i producenta stanowi o naruszeniu art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Skarżący zarzucił ponadto, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił przyczyn, dla których nie zawiesił postępowania w sprawie, pomimo obowiązywania uchwały nr ... z dnia 6 lipca 2011r. o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uchwały nr ... z dnia 9 października 2012 r., o przystąpieniu do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie m.in. B. Podniósł też, że decyzję nr ... wydano bez uprzedniego obwieszczenia o wszczęciu postępowania w tej sprawie i o wydaniu tej decyzji i możliwości zapoznania się z jej treścią, co rażąco narusza art. 21 w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Stowarzyszenie zakwestionowało ponadto prawidłowość stanowiska Kolegium odnośnie wykładni art. 96 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Sądu I instancji w zaskarżonej decyzji prawidłowo wywiedziono, że decyzja z dnia 28 stycznia 2013r. nie narusza rażąco art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p., który stanowił podstawę prawną tej decyzji. Zasadnie stwierdzono, że zgodnie z ust. 3 art. 61 u.p.z.p. do spornej inwestycji – jako urządzenia infrastruktury technicznej – nie stosuje się przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61. Wprawdzie nie ma w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicji urządzeń infrastruktury technicznej, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że elektrownie wiatrowe są takimi urządzeniami w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (p. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 762/12, CBOSA). Za stanowiskiem tym przemawiają regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej zw. u.g.n. oraz ustawie z dnia 7 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). Zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei z definicji pojęcia urządzenia zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo energetyczne wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Stosownie do art. 3 pkt 7 tej ustawy, procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Mając zatem na uwadze powyższe rozwiązania prawne Sąd stwierdził, że urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej. Odnosząc się do wymogu dotyczącego istnienia lub projektowania wystarczającego uzbrojenia terenu dla spornego zamierzenia budowlanego Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że w okolicznościach sprawy został on spełniony. Dodał, że E. i K. M. podali w skardze, że inwestor posiada warunki przyłączenia nr ... dla źródła wytwórczego do sieci dystrybucyjnej o napięciu znamionowym 110 kV – farmy wiatrowej B.

Niewątpliwie też, zdaniem Sądu, teren inwestycji – grunty rolne klasy R IVa, R IV b, Ł IV, PS IV- nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto, projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą E. w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Sąd wskazał, że w decyzji z dnia 22 maja 2009r. ustalone zostały środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej składającej się z siedmiu elektrowni wiatrowych o mocy do 2,5 MW każda i wysokości całkowitej około 150 m. W ramach tej inwestycji planowano rozmieszczenie m.in. trzech turbin w obrębie B. na działkach nr nr ... Jak wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, po wydaniu powyższej decyzji, inwestor dokonał podziału działki nr ... i wydzielono z niej m.in. działkę nr ... (oddzieloną od sąsiednich terenów zabudowanych działką nr ...), dla której ustalono warunki zabudowy kwestionowaną decyzją. W ocenie Sądu, w tych okolicznościach, nie można zasadnie twierdzić, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie odnosi się do spornej inwestycji. Nie ma bowiem znaczenia, że zmienił się numer geodezyjny działki i jej powierzchnia, skoro teren ten był objęty postępowaniem w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Sąd nie uznał też za uzasadniony prawnie pogląd, że z uwagi na wskazanie przez inwestora we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie warunków zabudowy innego modelu siłowni wiatrowej, niż badany w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, decyzja ta nie może być uwzględniona w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. W decyzji tej podano, że planowane jest zastosowanie technologii na najwyższym poziomie siłowni wiatrowych. Wskazano wprawdzie konkretny model siłowni wiatrowej – N90/2500 LS 50Hz firmy "N.", jednocześnie jednak zastrzeżono, że może to być również siłownia innej firmy o najbardziej zbliżonych parametrach jakościowych, to jest wysokich standardach najlepszej dostępnej techniki. Wbrew stanowisku skarżących, warunki zabudowy nie musiały dotyczyć wyłącznie siłowni model N90/2500 LS 50Hz firmy "N.". Wprawdzie organ administracji ustalający warunki zabudowy jest związany decyzją środowiskową, ale w decyzji tej, wbrew wywodom skarżących, nie ograniczono inwestycji wyłącznie do opisanego wyżej modelu siłowni wiatrowej. Ponadto, na etapie ustalania warunków zabudowy nie określa się szczegółowych parametrów inwestycji, gdyż następuje to dopiero na kolejnym etapie inwestycyjnym – w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co zasadnie podniosło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bada się jedynie, czy z punktu widzenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dana inwestycja może powstać na określonym terenie.

Zdaniem Sądu, zastrzegając w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji wysokość obiektu nie niższą niż 30 m i nie wyższą niż 150 m oraz jego moc maksymalnie do 2,5 Mw, a także określając odległości usytuowania obiektu od granic nieruchomości sąsiednich i zrealizowanej zabudowy zgodnie z treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na minimalnie 400 m, Wójt Gminy E. nie naruszył rażąco art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Sąd I instancji uznał również, że zarzut rażącego naruszenia art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie jest zasadny. W przepisie tym wskazano, że organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Obowiązek przeprowadzenia takiej oceny niewątpliwie nie dotyczy przedsięwzięć, o których mowa w art. 71 tej ustawy – w tym przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jak sporna siłownia wiatrowa (zob. § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; Dz. U. nr 213, poz. 1397, z późn. zm.). W tych przypadkach konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ustalana jest bowiem na innych zasadach, a ponadto nie ma wówczas potrzeby wszczynania odrębnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 – wystarczy uwzględnienie wpływu na tę formę ochrony przyrody w ramach postępowania prowadzonego na ogólnych zasadach (zob. K. Gruszecki, Komentarz do art. 96 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Lex/el. 2013). Tym samym, zdaniem Sądu, przepis ten nie został naruszony w kontrolowanym postępowaniu, gdyż Wójt Gminy E. nie miał obowiązku przeprowadzania analizy wpływu spornej inwestycji na obszary Natura 2000.

Sąd podzielił również stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące oceny naruszenia przez Wójta Gminy E. § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, poz. 1588). Zgodnie z tym przepisem część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. W art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przewidziano zaś, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Tymczasem załącznik graficzny do analizy funkcji i cech zabudowy został sporządzony w skali 1:5000. Zdaniem Sądu, niewątpliwie naruszenie to jest oczywiste. Niemniej jednak nie wywołuje ono skutków, które obligowałyby organ administracji do usunięcia kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że prawodawca zastrzegł, iż załączniki graficzne do decyzji ustalającej warunki zabudowy winny być sporządzone w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii, a wymóg ten w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać za spełniony - przy uwzględnieniu, że w niewłaściwej skali sporządzono wyłącznie załącznik graficzny do analizy, a nie załącznik, na którym wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie można było uznać, że naruszenie to winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji nr ... ustalającej warunki zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również, że nie mógł być skuteczny zarzut rażącego naruszenia art. 21 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu, zaniechanie zamieszczenia informacji o złożeniu wniosku i wydaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji powiadomił o tych zdarzeniach niektóre strony postępowania, nie może być oceniony jako rażące naruszenie art. 21 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, którego skutki są nie do pogodzenia z zasadą praworządności.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przez zaniechanie zawieszenia postępowania i brak uzasadnienia odstąpienia od zastosowania tej instytucji przez Wójta Gminy E. Sąd wyjaśnił, że powołany przepis nie obliguje organu administracji prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy do zawieszenia postępowania, lecz upoważnia do jego zawieszenia z urzędu, jeżeli istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu, a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu miejscowego. Wydanie postanowienia o zawieszeniu zależy od oceny organu, na jakim etapie są prace planistyczne oraz czy dokumentacja planistyczna wskazuje na sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z treścią projektowanego planu miejscowego. Dopuszczalne i celowe jest wstrzymanie toku postępowania o wydanie warunków zabudowy wówczas, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu i tylko wówczas, gdy w dopuszczonym przez ustawodawcę okresie zawieszenia w rzeczywistości nastąpiłoby uchwalenie planu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanym postępowaniu.

Sąd wywiódł, że zasadnie podniesiono w zaskarżonej decyzji, że przedmiotem oceny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może być decyzja wydana w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację danego przedsięwzięcia. Tym samym bez wpływu na ocenę istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa miała okoliczność czy w postępowaniu tym dokonano prawidłowych ustaleń w zakresie ochrony akustycznej środowiska.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że zasadnie w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy E. z dnia 28 stycznia 2013r. nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., co wykluczyło możliwość stwierdzenia jej nieważności.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.), dalej zw. p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. M. i E. M. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 2 kwietnia 2015r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy E. nr ..., z dnia 28 stycznia 2013r. ustalającej warunki zabudowy z uwagi na okoliczność, iż decyzja organu została skierowana do osób niebędących stroną w sprawie,

2) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013r., poz. 1235, ze zm.) przez pominięcie, iż decyzja Wójta Gminy E. nr ..., z dnia 28 stycznia 2013r. ustalająca warunki zabudowy pozostaje w sprzeczności z ustaleniami decyzji Wójta Gminy E. dnia 22 maja 2009r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydanej dla tego przedsięwzięcia, co doprowadziło Sąd do ustalenia, że zarzut ten jest niezasadny,

3) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r. poz. 199 ze zm.) oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) przez wadliwe ustalenia poczynione przez Sąd, co do rodzaju mapy, na jakiej został sporządzony załącznik graficzny do decyzji Wójta Gminy E. nr ..., z dnia 28 stycznia 2013r. ustalającej warunki zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, związany podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Należy także podkreślić, że dokonując kontroli zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 2 kwietnia 2015r. z uwagi na okoliczność, iż decyzja organu została skierowana do osób niebędących stroną w sprawie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Sąd I instancji pominął okoliczność, że właściciele działki nr ... obręb B., gm. E. – A. Z. i J. Z. zmarli w 2009 i 2014r. W księdze wieczystej nieruchomości, która zdaniem skarżących kasacyjnie pozostaje w strefie oddziaływania inwestycji nie zostali uwidocznienie ich spadkobiercy i nie są oni znani. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczonego notarialnie dziedziczenia powoduje, że nie można ustalić bezspornie osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron, co skutkować powinno stwierdzeniem przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że pominięcie strony postępowania nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Właściwym trybem weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej jest w takim przypadku wznowienie postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane zostało stanowisko, że na przesłankę wznowieniową niebrania udziału w postępowaniu może powoływać się wyłącznie strona, która bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, nie zaś inne podmioty (por. wyroki NSA z dnia: 29 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2321/14; 16 grudnia 2014r. sygn. akt II OSK 1274/13; 17 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2060/10).

Zarzut pominięcia spadkobierców współwłaścicieli działki nr ... miałby znaczenie, gdyby był podnoszony przez tych spadkobierców. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013r., sygn. II OSK 2276/11 "(...) przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia i ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 lipca 2015r., sygn. akt II OSK 2907/13; z dnia 28 września 2016r. sygn. akt II OSK 3173/14; z dnia 5 czerwca 2006r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009r., sygn. akt II OSK 832/08; z dnia 18 maja 2010r. sygn. akt II OSK 796/09; z dnia 14 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 1886/10), które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez pominięcie, iż decyzja Wójta Gminy E. z dnia 28 stycznia 2013r. ustalająca warunki zabudowy pozostaje w sprzeczności z ustaleniami decyzji Wójta Gminy E. dnia 22 maja 2009r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydanej dla tego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jednym z warunków wynikających z decyzji Wójta o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 22 maja 2009r. jest minimalna odległość planowanej siłowni wiatrowej od zabudowy mieszkaniowej wynosząca 400m i brak wyrysowania tego parametru w załączniku graficznym decyzji uniemożliwia, zdaniem skarżących kasacyjnie weryfikację zachowania tej minimalnej odległości od zabudowy.

Zauważyć należy, że w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 28 stycznia 2013r. w ust. 2 pkt 2 stwierdzono - "odległości usytuowania obiektu od granic nieruchomości sąsiednich i zrealizowanej zabudowy, zgodnie z zapisami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: projektowana odległość od budynków mieszkalnych, gospodarskich i użyteczności publicznej winna wynosić minimum 400m". Zapis ten, zgodny z warunkiem decyzji środowiskowej jest wystarczający dla weryfikacji zachowania tej odległości dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Nieoznaczenie tej odległości w załączniku graficznym, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez wadliwe ustalenia poczynione przez Sąd, co do rodzaju mapy, na jakiej został sporządzony załącznik graficzny do decyzji Wójta Gminy E. nr ... z dnia 28 stycznia 2013r. ustalającej warunki zabudowy.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że załącznik graficzny do analizy funkcji i cech zabudowy został sporządzony w wadliwej skali, co jednak nie wywoływało skutków, które nakazywałyby organowi stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Słusznie wskazał Sąd I instancji, podzielając w tym względzie stanowisko organu orzekającego, że załącznik decyzji został sporządzony w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonania ich kopii, o czym stanowi § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. i odzwierciedla istotne w sprawie okoliczności Niewłaściwa skala sporządzenia załącznika dotyczy wyłącznie załącznika graficznego do analizy, a nie załącznika, na którym wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa i nie można utożsamiać tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

.

-----------------------

14