Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1452/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
article: art. 1 i 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 130/14 w sprawie ze skargi P. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji prasowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Poznaniu kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przy zdaniu odrębnym Sędziego NSA Małgorzaty Jaśkowskiej.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8 września 2014 r. dziennikarz dziennika "Łowiecki" K.M. zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Poznaniu o udzielenie informacji dotyczącej ostatniego przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowych członków, poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości, przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez uczestników, z podaniem dat odbywania kursu, liczby uczestników i wysokości wnoszonych przez nich opłat za kurs.

Jako podstawę prawną swojego żądania wskazał art. 4 ust. 1 i 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe.

Wnioskodawca zaznaczył, że w przypadku odmowy udzielenia żądanych informacji prosi, w imieniu redaktora naczelnego, o złożenie w ciągu 3 dni odmowy w trybie art. 4 ust. 3 ustawy – Prawo prasowe.

Przewodniczący Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego Z.Z. pismem z dnia 13 sierpnia 2014 r. zwrócił się do redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki" o podanie czy K.M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji, w tym ostatnim przypadku zwrócono się o nadesłanie stosownego upoważnienia.

Pismem z dnia 9 października 2014 r. redaktor naczelny dziennika "Łowiecki" P.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Poznaniu w przedmiocie udzielenia informacji prasowej na wniosek z dnia 8 września 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego (dalej zwany w skrócie jako Zarząd) w Poznaniu wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, iż jako podstawę prawną wniosku z dnia 8 września 2014 r. wskazano art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy – Prawo prasowe. Z żądaniem udzielenia informacji prasowej może wystąpić tylko dziennikarz, w związku z czym organ pismem z dnia 12 września 2014 r. poprosił redakcję o potwierdzenie, że K.M. jest dziennikarzem. Pismo to pozostało bez odpowiedzi. Dalej argumentowano, iż na gruncie ustawy – Prawo prasowe nie istnieje pojęcie bezczynności – skarga do sądu administracyjnego dopuszczalna jest wyłącznie w przypadku określonym w art. 4 ust. 4 ustawy Prawo prasowe. W niniejszej sprawie organowi nie doręczono żądania sporządzenia odmowy na piśmie udzielenia informacji. Podkreślono, iż organowi nie jest znana osoba K.M., organ nie dysponuje żadną informacją potwierdzającą, że wymieniona osoba jest dziennikarzem albo posiada upoważnienie redakcji. Powyższego nie zmieniałoby także zastosowanie art. 3a Prawa prasowego, zresztą organ kwestionuje zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie. Gdyby K.M. występował we własnym imieniu wówczas jego wniosek rozpoznany byłby w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 r., II SAB/Po 130/14 zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Poznaniu do załatwienia wniosku dziennikarza dziennika "Łowiecki" – K.M. z 8 września 2014 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy. Ponadto stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że K.M. nie działał w imieniu własnym, ale rzecz dziennika "Łowiecki". Wynika to jego zdaniem wprost z treści pisma z dnia 8 września 2014 r., jak i z treści skargi. Interes prawny w tej sytuacji niewątpliwie ma więc redaktor naczelny dziennika – jako osoba kierująca na mocy art. 25 ust. 1 ustawy Prawo prasowe jego redakcją. Ustalił także, że wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, zaś przedmiot wniosku stanowiła właśnie taka informacja, m.in. dlatego, że dotyczy szkolenia prowadzonego przez Związek (art. 42 ust. 4–7 ustawy Prawo łowieckie) a uprawniającego do polowania.

Zdaniem WSA w Poznaniu wniosek z dnia 8 września 2014 r. złożony przez K.M. jako dziennikarza dziennika "Łowiecki", pomimo niedołączenia do niego upoważnienia do występowania w imieniu redaktora naczelnego tego dziennika, wszczął postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Żądanie przez organ wyjaśnień od redaktora naczelnego, czy osoba składająca wniosek jest dziennikarzem redakcji oraz wezwanie do przedłożenia pełnomocnictwa nie miało żadnego wpływu na skuteczność złożenia wniosku i na obowiązek organu do rozpatrzenia wniosku zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Poznaniu do dnia wyrokowania nie udzielił żądanej informacji, jak również nie podjął czynności ani nie wydał rozstrzygnięć przewidzianych w przepisach art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym Sąd ten stwierdził, iż Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Poznaniu na dzień złożenia skargi oraz na dzień wyrokowania pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 8 września 2014 r. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 149 p.p.s.a. w punkcie I sentencji wyroku zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Poznaniu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 8 września 2014 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrotu organowi akt sprawy z prawomocnym wyrokiem. Sąd stwierdził też, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Poznaniu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Zauważył bowiem, że podmiot ten nie pozostawił wniosku z 8 września 2014 r. bez jakiejkolwiek odpowiedzi, a pozostawanie przez Zarząd w stanie bezczynności wynikało nie z lekceważenia przepisów prawa, lecz z błędnej ich interpretacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Poznaniu. Postawił w niej pięć zarzutów.

Po pierwsze, naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie raz art. 149 § 1 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie, gdy działaniu Zarządu nie można było zarzucić bezczynności a Sąd błędnie ustalił stan faktyczny sprawy.

Po drugie, naruszenie art. 50 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że P.G. – Redaktorowi naczelnemu dziennika "Łowiecki" przysługuje interes prawny we wniesieniu skargi.

Po trzecie, naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a ustawy – Prawo prasowe poprzez przyjęcie, że Zarząd był zobowiązany do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku) na skutek wniosku z dnia 8 września 2014 r. w sytuacji braku potwierdzenia statusu wnioskodawcy.

Po czwarte, naruszenie art. 7 pkt 2 ust. 5 oraz art. 11 ustawy – Prawo prasowe przez niewłaściwe zastosowanie.

Po piąte, naruszenie art. 3a ustawy – Prawo prasowe przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek obejmuje informację publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej nadal p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

W pierwszej kolejności należało odnieść się zatem do zarzutów procesowych, jako najdalej idących.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 50 p.p.s.a. na skutek uznania, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Abstrahując od meritum sprawy należało zauważyć, że w toku postępowania przed Sądem I instancji skarżący P.G. wykazał, że jest redaktorem naczelnym dziennika "Łowiecki" oraz potwierdził, że K.M. wystąpił o sporną informację w imieniu redakcji. Redaktor naczelny posiadał legitymację do wniesienia w niniejszej sprawie skargi, bowiem zgodnie z art. 25 ust. 1 Prawa prasowego to redaktor naczelny kieruje redakcją określonego tytułu prasowego. Zatem w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosi dziennikarz działający w imieniu określonego dziennika, interes prawny w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem będzie miał dziennik, a nie tylko dziennikarz, jako osoba fizyczna. Redaktorowi naczelnemu takiego dziennika – jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 Prawa prasowego jego redakcją przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu.

Trzeba przy tym dodać, że wnioskodawca jako podstawę swojego żądania wskazał przepisy prawa prasowego, a jako czasopismo w imieniu, którego występuje wskazał dziennik "Łowiecki". Potwierdzenie tych okoliczności przez redaktora naczelnego tego dziennika dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie konwaliduje braków postępowania przed organem. Daje jednak redaktorowi naczelnemu legitymację do złożenia skargi na bezczynność.

Zarzut błędnego zastosowania przepisów art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a., których naruszenie skarżący także zarzucił, nie ma charakteru samodzielnego. Można mówić o ich naruszeniu tylko wtedy, gdy zasadne okażą się zarzuty naruszenia norm prawa materialnego lub innych norm proceduralnych stanowiących podstawę orzeczenia i mających wpływ na rozstrzygnięcie. Należy wobec tego wskazać, że do podważanego przez skarżącego kasacyjnie zastosowania przez sąd administracyjny art. 149 § 1 p.p.s.a. – tj. stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność miała miejsce – konieczne jest ustalenie przez ten sąd, czy skarżony podmiot dopuścił się bezczynności lub przewlekłego działania w sprawie. W niniejszej sprawie zależne było to od stwierdzenia, że skarżony Zarząd Okręgowy PZŁ mimo ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek dziennikarza – nie dochował terminów określonych dla takiego działania w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1182 ze zm., nadal zwanej "u.d.i.p.").

Na wstępie należy zaznaczyć, że dostęp do informacji publicznej jest prawem każdego człowieka. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 gwarantuje każdemu pozyskiwanie informacji. Prawo dostępu do informacji wyrażone w Konstytucji dotyczy wszelkiej działalności podjętej w celu realizacji zadań nałożonych przepisami prawa, jeżeli ma ona związek ze sprawowaniem władzy publicznej, gospodarowaniem mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jednakowoż zgodnie z ust. 4 tego przepisu "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". W związku z tego rodzaju odesłaniem należy mieć na uwadze to, że szczegółowy sposób udzielania informacji publicznej reguluje nie tylko ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, której przepisy umożliwiają każdemu dostęp do informacji publicznej, ale i szereg innych ustaw. Przykładowo można wymienić tu ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisk (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), ustawę z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.) czy komentowane Prawo prasowe. Powoływana już ustawa o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy przy tym udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z jej art. 1 ust. 2 przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. Nie można przy tym na gruncie uwarunkowań konstytucyjnych wysnuć poglądu o prymacie przepisów u.d.i.p. zarówno w aspekcie rzeczowym jak i funkcjonalnym w stosunku do innych ustaw, regulujących materię udostępniania informacji. Z tego punktu widzenia stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, wedle którego w niniejszej sprawie organ pozostaje bezczynny w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest przedwczesne. Stan faktyczny sprawy jest w zasadzie bezsporny, a wynika z niego, że wnioskodawca domagając się opisanych wyżej danych działał w imieniu redakcji dziennika "Łowiecki" i powołał się we wniosku na przepisy Prawa prasowego. Taka jego treść wyznacza sposób i tryb procedowania przez podmiot, do którego się zwrócił. Wybór drogi dostępu do żądanych informacji dokonany został przez samego wnioskodawcę, który sprecyzował swój status dziennikarza; domagał się zatem udzielenia informacji prasie. Działał więc jako podmiot szczególny, a nie jako "każdy" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołanie się przezeń na przepisy Prawa prasowego wymusza konieczność zastosowania w pierwszej kolejności jej reżimu prawnego. Reguluje ona dostęp prasy do informacji publicznej (art. 3a), nadto możliwość uzyskania od przedsiębiorców i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku informacji o swojej działalności, o ile informacja ta nie jest objęta tajemnicą i nie narusza prawa do prywatności (art. 4 ust. 1). Uzyskanie informacji publicznej następuje przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Natomiast nie precyzuje szczególnego trybu udzielania pozostałych danych, stanowiąc jedynie, iż gdy dotyczą one tajemnic chronionych albo prawa do prywatności należy odmówić ich udzielenia. Trzeba zatem wyjaśnić, że kategoria podmiotów sprecyzowanych w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego obejmuje te, które są zobowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności, natomiast w zakresie informacji publicznej zobowiązane są podmioty wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Prawo prasowe poszerza więc krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku, zawężając wszak zakres informacji, jakie mają one udzielać do informacji o ich działalności. Jednakowoż w obu wypadkach żądanie złożone w trybie przepisów omawianej ustawy winno w pierwszej kolejności zostać ocenione na jej gruncie, w tym wpierw w zakresie tego, czy pochodzi od prasy. Dopiero wstępne ustalenia co do strony podmiotowej wnioskodawcy (wykazania przesłanki pochodzenia wniosku od prasy), a następnie ewentualnie strony przedmiotowej (charakteru żądanej informacji) oraz charakteru podmiotu, do którego skierowano żądanie, może pozwolić na obranie właściwego sposobu i trybu jej udzielenia. Charakter prawny odesłania jakim posługuje się przepis art. 3a Prawa prasowego ("W zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ...") ma bowiem tylko i wyłącznie charakter odesłania odnoszącego się do sposobu udostępniania informacji spełniających definicje informacji publicznej, natomiast nie powoduje zmiany trybu udostępnienia takiej informacji z trybu "prasowego" na tryb "zwykły".

Jeżeli zatem wnioskodawca domaga się udzielenia informacji prasie, a więc powołuje się na swój przymiot wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 1 lub pkt 5 Prawa prasowego, to winien go wykazać, bo bez tego nie może uzyskać żadnej informacji prasowej. W odróżnieniu od udostępniania informacji w trybie u.d.i.p., o którą mogą ubiegać się również osoby anonimowe, posługujące się przykładowo jedynie nazwą internetową. W stosunku do tego rodzaju bytów wirtualnych nie zachodzi potrzeba ustalenia ich prawdziwych danych, chyba że w sprawie zachodzi potrzeba wydania decyzji. Prasa natomiast występuje w przepisach Prawa prasowego w ujęciu przedmiotowym (publikacje) i podmiotowym (zespoły ludzi i dziennikarze), przy czym zespoły muszą być w pewien sposób sformalizowane i zajmować się działalnością dziennikarską, zaś dziennikarze wykazywać przynależność do nich bądź pozostawać w stosunku pracy z redakcją albo działać z upoważnienia redakcji. Co prawda żaden przepis wyraźnie wymogu wykazania cechy prasy czy dziennikarza nie zawiera, lecz wynika on z istoty trybu żądania. Przy czym może to nastąpić w sposób dowolny, jakimkolwiek środkiem dowodowym. Brak wykazania tego przymiotu nie pozwala na rozpatrzenie żądania zgłoszonego w trybie prasowym, a organ nieudzielający informacji w takim stanie nie pozostaje w bezczynności. Wezwanie do uzupełnienia braku nie musi zawierać rygoru, gdyż nie dokonuje się go w toku postępowania administracyjnego, nadto brak zadośćuczynienia mu nie musi skutkować jakąkolwiek czynnością podmiotu, do którego żądanie skierowano, a to z tego samego powodu. Przejście na grunt przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest możliwe tylko na skutek prawidłowego wniosku prasy, o ile na taki status wnioskodawca się powołuje.

Tak się stało w tej sprawie, w której wnioskodawca został wezwany do wykazania, że działa w imieniu dziennika "Łowiecki" oraz jest jego dziennikarzem, i mimo tego nie uczynił zadość temu wezwaniu. W tej sytuacji niepodobna inaczej dowodzić, że żądanie zostało złożone przez uprawioną na gruncie cytowanej ustawy osobę, w konsekwencji czego odpowiedź na wezwanie stanowić może podstawę jego rozpatrzenia w tym trybie. Wobec tego nie mają znaczenia dla sprawy, słuszne skądinąd, wywody Sądu I instancji dotyczące odformalizowanego sposobu domagania się udzielenia informacji publicznej oraz uproszczonego trybu jej udzielania i wąskiego zakresu stosowania przepisów k.p.a. Przedwczesna jest zatem konstatacja uczyniona w kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, że wnioskodawca domagał się udzielenia takiej informacji, że jego podanie spełniało wymagane minimum, że skierował je do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Konkluzja ta nie ogranicza dostępu prasy do informacji publicznej, ale zasadza się na wymogu spełnienia warunków prawa prasowego, skoro podmiot wnioskujący się na tę regulację powołuje.

Godzi się przy tym ponownie podkreślić, że wnioskodawca działał w imieniu dziennika "Łowiecki", co wynika także z treści skargi, a co w konsekwencji uprawniało jego redaktora naczelnego do wniesienia skargi na bezczynność. Treść skargi nie ma jednak znaczenia konwalidującego na gruncie postępowania przed organem. To potwierdzenie uprawnienia do działania ma tylko znaczenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Trzeba też wskazać, że ani forma wniosku, ani sporządzenie jej na papierze firmowym nie przekonują do tezy, że przymiot dziennikarza został wykazany na etapie składania żądania. Papier firmowy w obecnej dobie techniki nie jest wiarygodnym dowodem, gdyż jego uzyskanie jest powszechnie możliwe, przeto sam z siebie nie może świadczyć o przymiocie dziennikarza osoby podpisanej na tekście sporządzonym na takim nośniku. Należy dodać, że skarga jest także dopuszczalna przedmiotowo, gdyż może obejmować bezczynność w wydaniu decyzji, dokonaniu czynności materialno-technicznej, czy innego aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., do której to kategorii należą akty mające oparcie w art. 3a i art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, gdyż odmowa z ust. 3 i 4 art. 4 podlega zaskarżeniu do sądu, a jej niewydanie może być w ten sposób zaskarżone (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 316/13, 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1759/13, publ. CBOSA).

Wypada wreszcie zwrócić uwagę, że wniosek w trybie Prawa prasowego wszczyna wprawdzie postępowanie, które nie ma cech postępowania administracyjnego, jednakże wymaga podjęcia określonych działań i poddaje się pewnym rygorom. Przy czym niepodobna uzależniać zarówno wstępnych, jak i dalszych czynności organu, w tym wykazania przymiotu dziennikarza, ustalenia czy organ, do którego wpłynie podanie w tej materii jest zobowiązany do udzielenia informacji pod względem podmiotowym i przedmiotowym, od sposobu i trybu rozstrzygania oraz ewentualnego sposobu i formy załatwienia żądania. Te ostatnio wymienione są bowiem okolicznościami wtórnymi, gdyż to nie charakter danego aktu administracyjnego załatwiającego żądanie determinuje rodzaj i formę wniosku oraz tryb jego rozpatrzenia. Najpierw organ musi dysponować poprawnym podaniem, potem ustalić treść żądania, wreszcie tryb postępowania i sposób oraz formę załatwienia sprawy. Kierunek nadany przez stronę wymusza odpowiedni tok postępowania.

Faktycznie w niniejszej sprawie nie doszło więc do wszczęcia postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, ale zainicjowano postępowanie o udzielenie informacji prasowej, bo tak należało w uproszczeniu ją określić na wstępie. Konkretyzacja przedmiotu następuje dopiero w wypadku złożenia poprawnego wniosku. Przy czym formalny sposób prezentacji żądania w tej sprawie nie dawał podstaw do oceny, czy jest to żądanie podmiotowo i przedmiotowo skuteczne, zatem na tym etapie nie ma powodu do zastosowania regulacji czy zasad doktrynalnych bądź judykacyjnych sformułowanych na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Za usprawiedliwione uznać zatem należało zarzuty naruszenia przepisów art. 3a Prawa prasowego w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. na skutek błędnej ich wykładni, a w konsekwencji także naruszenia przepisów art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Nieusprawiedliwiony okazał się natomiast zarzut naruszenia "art. 7 pkt 2 ust. 5" Prawa prasowego, gdyż po pierwsze przepis taki w systematyce przepisów powołanej ustawy nie występuje, a po drugie nawet gdyby kierować się treścią uzasadnienia, z którego wynikało, że skarżącemu kasacyjnie chodzi o definicję dziennikarza zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 5 Prawa prasowego, to przepis ten nie miał w sprawie jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Jak wynikało bowiem z treści odpowiedzi na skargę organ nie kwestionował faktu, że osoba która wystąpiła z wnioskiem o udzielenia informacji może być dziennikarzem, ale jedynie domagał się potwierdzenia tego faktu przez właściwą redakcję prasową.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, uchylił zaskarżony wyrok. Zarazem Sąd uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Z tego względu zastosował art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

vs


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne Sędziego NSA Małgorzaty Jaśkowskiej do wyroku NSA z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1452/15

Nie zgadzam się z w/w wyrokiem z następujących względów.

Po pierwsze nie zgadzam się z sentencją wyroku, uważam bowiem, że skarga kasacyjna powinna zostać oddalona, z uwagi na brak wystąpienia przytoczonych w podstawach kasacyjnych naruszeń prawa.

W szczególności uważam za niezasadne stwierdzenie naruszenia art. 3a ustawy Prawo prasowe w zw. z art. 13 ust.1 u.d.i.p na skutek błędnej ich wykładni, a w konsekwencji naruszenia art. 149 § 1 i art.151 p.p.s.a. Skład orzekający dopatruje się przy tym błędnej wykładni art. 3a ustawy Prawo prasowe w przyjęciu, że od wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej dziennikarza nie można żądać pełnomocnictwa do działania w imieniu prasy, jako że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może pochodzić od każdego podmiotu i być niesformalizowany. Zdaniem składu orzekającego dziennikarz wezwany do okazania pełnomocnictwa do działania w imieniu redakcji, powinien uczynić zadość temu żądaniu. Powołanie się bowiem na przepisy prawa prasowego skutkuje tym, że osoba wskazująca na swój status dziennikarza - działa jako dziennikarz a nie każdy, stąd najpierw należy ocenić wniosek z tego punktu widzenia. Przyszłe załatwienie sprawy np. poprzez udzielenie informacji, czy odmowę nie może wpływać na sposób oceny wnioskodawcy na tym wstępnym etapie.

Uważam, że podejście zaprezentowane w wyroku i jego uzasadnieniu oznacza wybiórcze potraktowanie przepisów u.d.i.p., k.p.a. i prawa prasowego. Należy bowiem zauważyć, że po pierwsze to organ kwalifikuje zgłoszony wniosek niezależnie od podanej podstawy prawnej. Stąd ponieważ wnioski dziennikarzy na podstawie art. 3a ustawy Prawo prasowe załatwiane są jako skargi każdego, nie ma potrzeby, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji do odmiennego traktowania dziennikarzy i innych wnioskodawców w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Dopiero, jeśli organ zauważa przetworzony charakter żądanej informacji, dostrzega potrzebę wymierzenia opłat, czy wydania decyzji, informuje o tym wnioskodawcę żądając sprecyzowania wniosku, jego podpisania itp. W przedmiotowej sprawie nie wynika, aby organ podjął takie działania kierując się do wnioskodawcy z żądaniem okazania pełnomocnictwa.

Jednocześnie należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie domagał się informacji, których zakres wskazywał, że mogła o to wystąpić skutecznie jedynie prasa, a nie każdy, nie budził też wątpliwości charakter żądanej informacji, nic też nie wskazywało na konieczność udostępnienia jej w odmiennym trybie czy na odmiennych zasadach. Dopiero zaś w takiej sytuacji, poza wskazanymi powyżej, zachodziłaby konieczność zidentyfikowania osoby wnioskodawcy i możliwość żądania od niego ewentualnego umocowania.

Niezależnie od tego nie mogę podzielić stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku, że wezwanie (skierowane zresztą do redaktora naczelnego, a nie dziennikarza występującego z wnioskiem) nie musi zawierać rygoru, gdyż nie dokonuje się go w trybie postępowania administracyjnego (s. 7 i 8 uzasadnienia). Takie stanowisko uważam za przykład wybiórczego korzystania z przepisów ustaw. Jeżeli bowiem przyjmujemy, że mimo iż takie postępowanie nie ma cech typowego postępowania administracyjnego, to wymaga ono podjęcia pewnych działań i poddania się określonym rygorom, to należy przyjmować takie wymogi i reguły stosownie do wynikających z nich warunków. Charakterystyczny dla wszystkich procedur jest zaś wymóg, aby wezwanie do usunięcia braków zakładało określony termin i wskazywało konsekwencje niezastosowania się do takiego żądania. Dopuszczalność posługiwania się odwołaniem do k.p.a. w zakresie m. in. czynności materialno-technicznych organu nie budzi wątpliwości. Stąd uważam, że wezwanie do uzupełnienia braku formalnego, aby mogło być skuteczne musi spełniać wymogi wynikające z art. 64 § 2 k.p.a.