Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 694/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska, , Zbigniew Rausz (spr.), Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2818/03 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2818/03, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego [...] Nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Prezydent Miasta [...], decyzją z [...] odmówił S. M. zwrócenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 92 o pow. 3958 m2 , obecnie nr 361/11, 361/28 oraz części działek nr 361/12 i 361/27. Nieruchomość powyższa w 1974 r. została przeznaczona na cele inwestycyjne Zakładu Energetycznego w [...], a odebrana na podstawie umowy sprzedaży z 2.IV.1975 r. zwartej pomiędzy J. M., spadkodawcą S. M., a Zakładem E.

Wojewoda Warszawski w wyniku odwołania S. M., decyzją z [...] utrzymał w mocy ww. decyzję.

Na decyzję Wojewody Mazowieckiego, o której wyżej mowa, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła S. M. podnosząc w niej, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 136 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem nie ustalono czy realizacja inwestycji objęła całą czy też część wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy uznał, że decyzje organów obu instancji winny podlegać uchyleniu ale z innych przyczyn, aniżeli podnosiła skarżąca w zarzutach skargi.

Sąd zwrócił uwagę, że NSA w dniu 19.V.2003 r. w uchwale wydanej w sprawie OPS 1/03 (ONSA 2003 r. z 4, poz. 115) wyraził pogląd, że: "w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta na prawach powiatu i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta". Skład sądu orzekający w tej sprawie podzielił w pełni ten pogląd.

Organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest starosta (art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Prezydent [...] wykonuje zadania starosty (art. 91 i 92 ustawy z 5.VI.1998 r. o samorządzie powiatowym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z 8.III.1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1591 z późn. zm.).

Prezydent Miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy, jak również jest organem upoważnionym do reprezentowania miasta na zewnątrz, co wynika wprost z przepisu art. 31 o samorządzie gminnym. W ramach wykonywania funkcji reprezentowania miasta na zewnątrz, prezydent miasta reprezentuje miasto w postępowaniu administracyjnym oraz przed sądami administracyjnymi, według art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydaje on decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, w czym może być zastąpiony na podstawie art. 39 ust. 2 tej ustawy przez swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy przez niego upoważnionych, zatem działa w granicach własnych przyznanych mu ustawowo kompetencji nie zaś w granicach interesu prawnego miasta. W rozpatrywanej sprawie miasto [...] jako właściciel przedmiotowej nieruchomości objętej postępowaniem w sprawie o zwrot tej nieruchomości, posiadało status strony postępowania administracyjnego w tej sprawie, zaś Prezydent [...] – status organu administracji publicznej właściwego do rozstrzygnięcia tej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Pozostawanie ze stroną – miastem [...] – w stosunku zatrudnienia, sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta, a także pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną postępowania w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki Prezydenta Miasta [...].

Przepis art.15 ust. 1 ustawty z 22.III.1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) zobowiązuje Prezydenta jako pracownika w szczególności dbać o dobro zakładu pracy i chronić jego mienie, innymi słowy prezydent powinien troszczyć się o dobro miasta i jego urzędu oraz chronić mienie komunalne (art. 43 ustawy o samorządzie gminnym).

W świetle powyższego – zdaniem Sądu - uznać należy , że wynik sprawy o zwrot nieruchomości stanowiącej własność miasta, może mieć wpływ na prawa i obowiązki Prezydenta i dla tego konieczne jest jego wyłączenie od udziału w postępowaniu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu, czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania (art. 26 § 3 k.p.a.).

W omawianej sytuacji będzie więc miał odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a. Sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym wypadku przez wojewodę), przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Skoro w sprawie orzekał organ administracji publicznej, który podlega wyłączniu z mocy prawa, a stanowi to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., podstawę do wznowienia postępowania, decyzję tegoż organu jak również decyzję organu wyższego stopnia należało uchylić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł uczestnik postępowania Z. Spółka z o.o. w [...] (dawniej Zakład E. [...] Spółka z o.o.) reprezentowany przez radcę prawnego J. D., zaskarżając wyrok ten w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. i art. 26 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu, że Prezydent Miasta [...], wydając zaskarżoną decyzję podlegał ustawowemu wyłączeniu jako właściciel przedmiotowej nieruchomości, a więc opierając skargę kasacyjną na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Warszawie do ponownego rozpoznania.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji błędnie przyjął, że w przedmiotowej decyzji Prezydent Miasta [...] jako organ będący właścicielem spornych nieruchomości, działał we własnej sprawie.

Organ ten oraz jego pracownicy łamiąc zasadę nemo iudex indoneus in propria causa wyrażoną w przepisach art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. oraz art. 26 § 3 k.p.a. działaniem tym mieli dać podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Tymczasem ani Prezydent Miasta [...] ani którykolwiek z pracowników Urzędu Miasta [...], nie był i nie jest właścicielem przedmiotowych nieruchomości. Właścicielem tych nieruchomości jest bowiem Skarb Państwa.

Z tych względów – w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną – uznać należy, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, co stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Z. Sp. z o.o. [...] skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2005 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do postanowień art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określone zostały w § 2 art. 183. Odmiennie zatem niż Sąd Administracyjny I-ej instancji, który rozpoznając skargę sądowoadministracyjną, nie będąc związany granicami tej skargi, ma obowiązek poddać zaskarżony akt pełnej kontroli pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, niezależnie od zarzutów i wniosków postawionych w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny związany jest granicami skargi, a więc może rozpoznać sprawę tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, a przede wszystkim w jej podstawach, chyba że wystąpią przesłanki nieważności postępowania to wówczas Sąd, niezależnie od zarzutów sformułowanych w podstawach kasacyjnych musi wziąć pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy z urzędu. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Stąd też sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 175 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną mogą sporządzać wyłącznie podmioty w przepisie tym wymienione, a mianowicie adwokaci lub radcowie prawni we wszystkich sprawach, natomiast w sprawach obowiązków podatkowych również doradcy podatkowi, a w sprawach własności przemysłowej także rzecznicy patentowi. Wymóg ten zwany przymusem "adwokackim" ma na celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego. Od podmiotów bowiem wymienionych w ustawie jako uprawnionych do sporządzenia skargi kasacyjnej, można oczekiwać znajomości procedury obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przymus adwokacki związany jest więc z wysokimi wymogami formalnymi, jaki ustawa stawia skardze kasacyjnej i ma zabezpieczyć stronę przed ewentualnie negatywnymi skutkami jakie pociąga za sobą niezachowanie wymogów jakie omawiana ustawa stawia tego rodzaju środkom zaskarżenia. Odnosi się to m.in. do prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie podstawa kasacyjna nie została prawidłowo sformułowana, co uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do niej. W tej sprawie wnosząca skargę kasacyjną Spółka w podstawie kasacyjnej zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, wskazując jako przepisy z tego zakresu określone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany pod adresem zaskarżonego wyroku zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za chybiony. W podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, chodzi bowiem o przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne tj. przepisy ww. ustawy. Jeśli więc strona zamierza – jak w tym przypadku – postawić w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, to winna wskazać konkretny przepis – przepisy powołanej wyżej ustawy z 30.VIII.2002 r., który w jej ocenie został naruszony w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu. Sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego przeprowadza w ramach zakreślonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie ani w podstawie kasacyjnej ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano w ogóle jaki przepis – przepisy – z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego został naruszony zaskarżonym wyrokiem poprzestając tylko na wymienieniu określonych przepisów k.p.a. Przy tak - jak w omawianym przypadku -skonstruowanej podstawie kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, którą wyznaczają przede wszystkim podstawy kasacyjne, nie mógł – jak zaznaczono – zając w sprawie merytorycznego stanowiska, które by podzieliło lub nie zarzut skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok jest wadliwy.

Z tych względów wzmiankowaną skargę kasacyjną należało na podstawie art. 184 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalić.