Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10 par. 3, art. 75 par. 1, art. 77  par. 1, art. 80, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 10 par. 1, art. 12, art. 11 pkt 4, art. 12 par. 1, art. 13, art. 22a par. 1, art. 71 par. 12, art. 72 par. 1, art. 74a par. 3art. 79 pkt 2, 4, 7, 8
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Izby Notarialnej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2015 r. nr [...], wydana na podstawie art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm., dalej: "P.n.") oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i § 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), którą została utrzymana w mocy, po rozpoznaniu wniosku I. w W. (dalej też: "Izba", "Skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja Ministra Sprawiedliwości z [...] września 2015 r. nr [...], o powołaniu D. G. (dalej: "Wnioskodawczyni") na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w K.

Minister Sprawiedliwości ww. decyzją z [...] września 2015 r., na podstawie art. 10 § 1 i art. 11 P.n. w zw. z art. 104 i art. 107 § 1 i § 4 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Wnioskodawczyni o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w K., powołał Wnioskodawczynię na ww. stanowisko i wyznaczył siedzibę kancelarii we wnioskowanej miejscowości.

Minister Sprawiedliwości, utrzymując w mocy decyzję I instancji wskazał, że zakres swobody przyznanej Ministrowi Sprawiedliwości na mocy art. 10 § 1 P.n., w zakresie powołania i wyznaczenia siedziby kancelarii notariusza, ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11 – 13 P.n. Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 P.n., nie jest w żaden sposób związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Powołanie i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej.

Organ wskazał, że Wnioskodawczyni spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 P.n., co potwierdzają zgromadzone w toku postępowania dokumenty, w tym dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych, uchwała Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w W. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego, opinie sporządzone przez: notariuszy: K. B. z [...] lipca 2012 r. i J. K. z [...] grudnia 2010 r., pod patronatem których Wnioskodawczyni odbywała aplikację notarialną, a także opinie notariuszy: M. M. z [...] marca 2014 r., A. L. z [...] kwietnia 2015 r., która zatrudniała Wnioskodawczynię od [...] lipca 2014 r. do [...] sierpnia 2014 r. jako zastępcę notarialnego i opinia notariusz M. N. z [...] kwietnia 2015 r., która zatrudnia Wnioskodawczynię w charakterze zastępcy notarialnego od [...] września 2014 r.

W ramach badania przesłanki przewidzianej w art. 11 pkt 2 P.n., dokonano oceny osoby kandydatki pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Minister Sprawiedliwości następnie, nie podzielił stanowiska zawartego w uzasadnieniu uchwały Rady Izby Notarialnej w W. nr [...], w myśl którego niezaliczenie kolokwium w czasie aplikacji notarialnej oraz odmowa wydania przez Radę zaświadczenia o odbyciu aplikacji oznacza, że Wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki określonej w art. 11 pkt 4 P.n. Organ wskazał, że Wnioskodawczyni przystąpiła do egzaminu notarialnego w dniach [...] listopada 2013 r. i złożyła go z wynikiem pozytywnym. Organ wyjaśnił, że warunkiem dopuszczenia do egzaminu było, w myśl art. 74 § 2 P.n., ukończenie aplikacji notarialnej i otrzymanie zaświadczenia o jej odbyciu. Mimo braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w W., dopuścił Wnioskodawczynię do egzaminu notarialnego. Decyzja ta nie została zakwestionowana i jest wiążąca. Ustawodawca natomiast, nie uzależnił powołania na stanowisko notariusza, odmiennie niż w przypadku dopuszczenia do egzaminu notarialnego, od przedłożenia zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Przyjęcie obecnie, w toku postępowania o powołanie na stanowisko notariusza, że Wnioskodawczyni, nie spełnia przesłanki określonej w art. 11 pkt 4 P.n., stanowiłoby, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, podważenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności, zasady uwzględniania słusznego interesu społecznego oraz interesu strony, a przede wszystkim, mającej swoje umocowanie i źródło w art. 2 Konstytucji RP, zasady pogłębiania zaufania do państwa i prawa (art. 6-8 K.p.a.). Organ wskazał, że za niedopuszczalną i niezgodną z art. 6 i art. 7 K.p.a., judykatura uznała m.in. sytuację, w której zapisy ustawy pozwalałyby wprawdzie kandydatowi, po spełnieniu wymogów formalnych, na zdanie egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej, lecz uniemożliwiłaby powołanie go na stanowisko asesora notarialnego. Skoro zatem, brak zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie stanowił przeszkody w dopuszczeniu Wnioskodawczyni do egzaminu notarialnego, w chwili obecnej tym bardziej nie może stanowić przeszkody w powołaniu jej na stanowisko notariusza. Przeciwny pogląd stanowiłby podważenie decyzji przewodniczącego komisji egzaminacyjnej o dopuszczeniu Wnioskodawczyni do egzaminu notarialnego, do czego Minister Sprawiedliwości nie jest uprawniony w toku postępowania administracyjnego o powołanie na stanowisko notariusza. W konsekwencji oznaczałoby to, że Wnioskodawczyni, mimo złożenia z wynikiem pozytywnym egzaminu notarialnego, powinna ponownie odbyć całą drogę kształcenia - złożyć egzamin wstępny na aplikację notarialną, odbyć, trwające obecnie 3 lata i 6 miesięcy szkolenie, by uzyskać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Przepisy nie przewidują bowiem możliwości ponownego zaliczenia kolokwium, po złożeniu egzaminu notarialnego. Zdaniem organu, uchwała Rady Izby Notarialnej z [...] czerwca 2015 r. Nr [...] nie stanowi dowodu tego, że Wnioskodawczyni nie odbyła aplikacji notarialnej. Podobnie uchwała o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie stanowi wiążącego dla Ministra Sprawiedliwości urzędowego poświadczenia tego faktu.

Bez znaczenia, zdaniem organu, pozostaje podniesiona w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozparzenie sprawy Izby, okoliczność, że w innej sprawie (nie dotyczącej Wnioskodawczyni), Minister Sprawiedliwości, utrzymał w mocy postanowienie Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku strony o dopuszczenie do egzaminu notarialnego, przyjmując że, wobec braku zaliczenia kolokwium, nie została spełniona przesłanka odbycia aplikacji notarialnej. Niezasadnie Izba upatruje podobieństwa w obu stanach faktycznych, podczas gdy Wnioskodawczyni została dopuszczona do egzaminu notarialnego.

Minister Sprawiedliwości uznał, że Wnioskodawczyni, mimo braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, spełnia przesłankę z art. 11 pkt 4 P.n. Tylko taka interpretacja pozwala na rozstrzygnięcie meritum sprawy zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W konsekwencji Minister Sprawiedliwości uznał, że Wnioskodawczyni spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 P.n., a jej dotychczasowe postępowanie nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Minister Sprawiedliwości nie mógł zatem, odmówić powołania Wnioskodawczyni na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w K., zwłaszcza gdy, jak uznał organ, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie.

Minister Sprawiedliwości wyjaśnił następnie, że kandydaci na notariuszy, składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, dokonują autonomicznego wyboru tak co do drogi życiowej, jak i miejsca wykonywania zawodu. Tylko w ich gestii pozostaje decyzja co do konkretnego umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej. W tym zakresie Minister Sprawiedliwości związany jest treścią sformułowanego wniosku. Minister dodał, że wbrew wywodom zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w uzasadnieniu decyzji I instancji, uwzględnił i rozważył okoliczności faktyczne istotne dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w K. oraz dokonał ich oceny prawnej. Wskazał, że w K., która liczy ok. [...] mieszkańców, obecnie działalność prowadzi tylko 1 notariusz. Wyjaśnił, że tworzenie nowych kancelarii zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 K.p.a. Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej. Niezależnie od powyższych okoliczności, organ podkreślił, że K. stanowi centrum życiowe Wnioskodawczyni. Za wyznaczeniem zatem, siedziby kancelarii notarialnej w K. przemawia zarówno słuszny interes Wnioskodawczyni, jak również interes społeczny.

Organ dodał, że przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Przepisy tej ustawy nie przewidują też, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii.

Minister Sprawiedliwości podkreślił, że pomimo szczególnego statusu zawodu notariusza i odrębności związanych z jego wykonywaniem, zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nadto, wyjątki od tej zasady nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, z naruszeniem słusznego interesu do wyboru siedziby swojej kancelarii. Niecelowe i zarazem sprzeczne z zasadą równości wobec prawa - wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, byłoby różnicowanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji co do powołania na stanowisko notariusza, tylko ze względu na planowaną siedzibę kancelarii, niezależnie od spełnienia przez kandydata przesłanek przewidzianych przez przepisy ustawy - Prawo o notariacie. Przywołana zasada nie może też, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, doznawać ograniczenia kosztem osób, które chronologicznie później ubiegają się o powołanie na stanowisko notariusza.

W skardze z [...] grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2015 r., Skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1. art. 10 § 1 i § 2 oraz art. 11 pkt 4 w związku z art. 72 § 1 P.n. oraz § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. Nr 258, poz. 2169),

2. art. 7, art. 10 § 3, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi, Izba wskazała, że organ administracji państwowej nie zgromadził materiału dowodowego, umożliwiającego rozstrzygnięcie wniosku Wnioskodawczyni, w sposób wynikający z decyzji. Zdaniem Skarżącej, żaden przeprowadzony w postępowaniu dowód nie potwierdził, iż Wnioskodawczyni odbyła aplikację notarialną. Dowodem takim nie może być fakt dopuszczenia Wnioskodawczyni do egzaminu notarialnego. Zdaniem Strony organ myli się co do oceny kompetencji Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 71d § 4 w związku z art. 74a § 6 P.n., przewodniczący komisji egzaminacyjnej ma jedynie kompetencje do weryfikacji pod kątem formalnym wniosku o dopuszczenie do egzaminu. Przewodniczący nie ma prawa do uznawania, iż nie ma konieczności dołączenia do wniosku zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, ani tym bardziej do oceniania czy kandydat odbył aplikację notarialną, w sytuacji odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W niniejszej sprawie Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej nr [...] przekroczył swoje uprawnienia, bowiem wiedział, iż Rada Izby Notarialnej w W. uchwałą nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. odmówiła Wnioskodawczyni wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, z uwagi na nieprzystąpienie przez nią do wymaganych programem szkolenia kolokwiów.

Skarżąca powołała się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym brak zdania kolokwium, uniemożliwia uznanie, iż doszło do odbycia aplikacji notarialnej, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o notariacie. Skarżąca podkreśliła, że fakt zdania przez kandydatkę egzaminu notarialnego nie jest równoznaczny i nie zastępuje obowiązku odbycia aplikacji notarialnej, co również znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Izba dodała, że z orzecznictwa wynika, że sądy administracyjne nie akceptują poglądu, iż jedynym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny. Nie można bowiem mylić przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania, a więc nie można zastąpić egzaminu notarialnego aplikacją notarialną i odwrotnie, nie można zastąpić aplikacji notarialnej egzaminem notarialnym.

Izba podniosła, że z redakcji przepisu art. 11 P.n. wynika, iż kwestia posiadania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej oraz kwestia egzaminu i całej procedury z tym związanej, są traktowane przez ustawodawcę odrębnie, co oznacza, iż przesłanki te muszą być oceniane również nienależnie. Tak więc z faktu dopuszczenia Wnioskodawczyni do egzaminu notarialnego nie można wyciągać wniosku, że odbyła ona aplikację notarialną. Oceniając zatem, zebrany materiał dowodowy organ administracyjny przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów. Ocena ta była dowolna.

Zdaniem Izby, okoliczność, iż decyzji o dopuszczenia Wnioskodawczyni do egzaminu notarialnego nie zaskarżono, nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma również to, iż odmowne załatwienie wniosku Wnioskodawczyni spowodowałoby konieczność ponownego odbycia aplikacji notarialnej. Wnioskodawczyni składając wniosek o dopuszczenie do egzaminu notarialnego, a później o powołanie na stanowisko notariusza, doskonale wiedziała, iż nie przystąpiła do wymaganych kolokwiów, co w świetle jednolitej linii orzecznictwa sądowego było równoznaczne z nieodbyciem aplikacji notarialnej.

Izba dodała, że Minister Sprawiedliwości przeprowadził jedynie postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia pozytywnych przesłanek powołania Wnioskodawczyni na stanowisko notariusza. Pominął natomiast okoliczności przemawiające za odmową powołania kandydata na stanowisko notariusza. Tak więc postępowanie prowadzone było jedynie pod kątem z góry przyjętego założenia, iż Wnioskodawczyni spełnia ustawowe przesłanki do powierzenia Jej funkcji notariusza.

Skarżąca uznała, że argumentacja odnosząca się do celowości wyznaczenia kancelarii w związku z zapewnieniem zwiększonej dostępności do usług notarialnych zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym (bez wykazania, że potrzeby te nie są dotychczas w pełni zaspokojone), co ma uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli, jak również argumentacja odnosząca się do wolności wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru wykonywania miejsca pracy, jest całkowicie chybiona i dokonana wbrew uznaniu administracyjnemu przysługującemu Ministrowi Sprawiedliwości przy ferowaniu rozstrzygnięcia. Prowadzi ona do paradoksalnej konkluzji, że Minister w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego, nie może wydać innej decyzji, niż zgodna z żądaniem wniosku. Brak byłoby bowiem kryterium weryfikowania zasadności wniosku, gdyż jedyne wskazywane przez Ministra cele i zasady w żadnym przypadku nie upoważniają go do wydania decyzji odmownej w zakresie wyznaczenia siedziby. Zdaniem Izby, gdyby wolą ustawodawcy było wyłączenie uznania administracyjnego przy powoływaniu na notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii (w szczególności przy wyznaczeniu siedziby kancelarii), to nie posługiwałby się terminem "powołanie", ale ograniczyłby kompetencje Ministra Sprawiedliwości wyłącznie do weryfikacji uprawnień formalnych kandydata określonych w art. 11 -13 P.n. Skoro Ustawodawca uznał, że wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej leży w gestii Ministra Sprawiedliwości, to zakładał możliwość ograniczenia wykonywania zawodu i miejsca pracy tak, jak uczynił to w przypadku wielu innych zawodów, w których nabycie kwalifikacji do wykonywania zawodu nie jest równoznaczne z nabyciem uprawnień do jego wykonywania, i to w dowolnie wybranym przez siebie miejscu.

Izba uznała, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2015 r., została wydania z rażącym naruszeniem prawa. Na stanowisko notariusza została bowiem powołana osoba, niespełniająca ustawowych przesłanek, określonych wart. 11 P.n.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Istota zarzutów podnoszonych przez Skarżącego w niniejszej sprawie sprowadza się do stanowiska, iż Wnioskodawczyni w związku z tym, że nie otrzymała zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, gdyż nie zdała kolokwium organizowanego przez Izbę podczas aplikacji, nie odbyła aplikacji notarialnej, nie spełniając w związku z tym przesłanki z art. 11 pkt 4 P.n., niezbędnej do powołania Jej na stanowisko notariusza.

Zgodnie z art. 11 pkt 4 P.n., notariuszem może być powołany ten, kto odbył aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej.

Należy zauważyć, że Wnioskodawczyni odbywała aplikację notarialną w latach 2010 – 2012, początkowo w trybie pozaetatowym, a następnie od [...] lutego 2011 r., w trybie etatowym. W okresie tym obowiązywało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2168 ze zm.). Zgodnie z § 13 tego rozporządzenia - rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Powołany przepis uprawniał jedynie radę izby notarialnej do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów pozostawiając jej uznaniu, czy z tego uprawnienia skorzysta. Inaczej zatem kształtowałaby się sytuacja prawna aplikantów notarialnych, gdyby przepis ten nakładał obowiązek weryfikacji stopnia opanowania wiedzy z dziedzin prawa, z których prowadzone były szkolenia i powiązał ten obowiązek z obowiązkami aplikanta określonymi w § 2 pkt 3 rozporządzenia. Jednakże prawodawca tak tego przepisu nie sformułował. Przepis § 13 rozporządzenia został uchylony przez § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2012 r. (Dz. U. poz. 1449) zmieniającego rozporządzenie z dniem 29 grudnia 2012 r. Powodem derogacji przez Ministra Sprawiedliwości § 13 rozporządzenia z 22 grudnia 2005 r. była niezgodna z jego wolą (jako prawodawcy) praktyka rad izb notarialnych, która nadto nie była jednolita. W niektórych izbach notarialnych wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji nie uzależniano od zdania kolokwiów, co nie było bez znaczenia dla oceny standardu równego traktowania.

Przedstawione argumenty znajdują swoje potwierdzenie w treści uzasadnienia do projektu rozporządzenia z 2012 r., w którym stwierdzono, że "Potrzeba uchylenia § 13 została podyktowana wykorzystywaniem tego przepisu do blokowania dostępu do zawodu, poprzez to, że niezależnie od wprowadzonej nim możliwości przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów, organy samorządu notarialnego, uzależniały fakt odbycia aplikacji i uzyskania stosownego zaświadczenia od uprzedniego zaliczenia kolokwiów przeprowadzanych w toku aplikacji".

W tym aspekcie sprawy podkreślenia wymaga okoliczność, że Minister Sprawiedliwości zainicjował postępowanie przed Sądem Najwyższym, zaskarżając uchwałę nr [...], która zastąpiła uchwałę nr [...] (obowiązującą w niniejszej sprawie), nie zmieniającą w istocie regulacji dotyczącej obowiązku złożenia przez aplikanta dwóch kolokwiów. Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt III ZS 5/13 utrzymał zaskarżoną uchwałę w mocy, jednakże w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że "uchwała Krajowej Rady Notarialnej nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej po negatywnym sprawdzianie lub kolokwium. Nieprawidłowa praktyka w tej kwestii, wskazana w skardze Ministra Sprawiedliwości, nie wynika jednak z brzmienia omawianego przepisu uchwały. Kwestie te należą bowiem do domeny organizacji aplikacji notarialnej i zgodnie z art. 75 Prawa o notariacie reguluje je rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości. Przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, że może stanowić on przyczynę odmowy wydawania zaświadczeń o odbyciu aplikacji".

Zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały nr VII/48/2009, w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Zdanie drugie tego przepisu jest powtórzeniem dalszej części § 13 rozporządzenia. Zgodnie z § 6 ust. 2 i ust. 3 tej uchwały, pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji, a drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i po zaliczeniu, z pozytywnym wynikiem, pierwszego kolokwium. W myśl natomiast § 6 pkt 16 uchwały, w razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium, w terminie nie krótszym niż trzy miesiące i nie dłuższym niż sześć miesięcy przed komisją powołaną przez radę właściwej izby notarialnej. Podkreślenia jednak wymaga, że omawiana uchwała nie określała konsekwencji niezłożenia kolokwiów z wynikiem pozytywnym. Na tą kwestię zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w powołanym wyroku, w odniesieniu do uchwały, która ją zastąpiła, niezmieniającej w istocie obowiązku złożenia przez aplikanta dwóch kolokwiów.

Z tych względów, w ocenie składu Sądu orzekającego w sprawie, z uprawnienia do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów, o którym była mowa w § 13 rozporządzenia z 22 grudnia 2005 r., nie sposób wywieść uprawnienia do odmowy wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, a w konsekwencji stwierdzenia, że aplikant aplikacji nie odbył.

Na marginesie można zauważyć, że kwestię kolokwium reguluje następne rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie organizacji i przebiegu aplikacji notarialnej (Dz. U. poz. 1668). Rozporządzenie to zastąpiło rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 r., określając w § 1 pkt 6 organizację i przebieg aplikacji notarialnej, w tym tryb, formę i sposób przeprowadzenia kolokwium, o którym mowa w art. 71 § 12 P.n. oraz skład i tryb powołania komisji przeprowadzającej kolokwium. Zgodnie z powołanym art. 71 § 12 P.n., dodanym mocą art. 6 ustawy z 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. poz. 829), przed upływem 2 lat i 6 miesięcy aplikacji rada izby notarialnej przeprowadza kolokwium dla aplikantów ubiegających się o otrzymanie upoważnienia, o którym mowa w art. 22a § 1, w celu sprawdzenia umiejętności wykonywania czynności notarialnych, o których mowa w art. 79 pkt 2, 4, 7 i 8. Przepis zaś art. 22a § 1 P.n. stanowi, że notariusz może upoważnić aplikanta notarialnego objętego jego patronatem do wykonywania czynności notarialnych określonych w art. 79 pkt 2, 4, 7 i 8, jeżeli aplikant odbył co najmniej 2 lata i 6 miesięcy aplikacji oraz uzyskał pozytywny wynik z kolokwium, o którym mowa w art. 71 § 12. Wyłącznie zatem z tych względów, a nie jak określono w § 13 uprzedniego rozporządzenia (ze względu na możliwość sprawdzenia wiedzy aplikanta), aplikant zamierzający ubiegać się o otrzymanie upoważnienia, o którym mowa w art. 22a ustawy, jest obowiązany przystąpić do kolokwium sprawdzającego umiejętność dokonywania czynności notarialnych wymienionych w art. 79 pkt 2, 4, 7 i 8 ustawy przeprowadzanego przez radę właściwej izby notarialnej (§ 9 ust. 1 rozporządzenia z 17 grudnia 2013 r.). Jednakże również w rozporządzeniu zmieniającym nie uzależniono odbycia aplikacji od zdania takiego kolokwium, gdyż od jego zaliczenia uzależniono jedynie możliwość zastępowania notariusza przez aplikanta.

Ponadto, należy zwrócić uwagę, co podkreślał Minister Sprawiedliwości, na jakim etapie i do czego służy zaświadczenie o odbyciu aplikacji. Zgodnie z art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu. Zgodnie natomiast z art. 74a § 3 ustawy - Prawo o notariacie, zaświadczenie to jest wymagane, jako załącznik do wniosku o dopuszczenie do egzaminu notarialnego, a nie do wniosku o powołanie na notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej. Z ustaleń organu administracji wynika, że Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości dopuścił Wnioskodawczynię do egzaminu notarialnego, pomimo braku zaświadczenia o ukończeniu aplikacji.

Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest jednak egzamin notarialny, lecz powołanie na stanowisko notariusza. Egzamin notarialny w stosunku do Wnioskodawczyni nie został zakwestionowany, jak i nie zakwestionowano jego wyniku. Zgodnie z art. 13 ustawy – Prawo o notariacie, wniosek o powołanie na stanowisko notariusza (art. 10 § 1) powinien zawierać dane o kwalifikacjach osoby zainteresowanej, wymienionej w art. 11 lub art. 12 § 1, oraz wskazywać lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii i termin jej uruchomienia z załącznikami wskazanymi w tym przepisie. W załącznikach tych nie wymieniono zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej. Zasadnie zatem wskazano w decyzji, że dla oceny przez Ministra Sprawiedliwości spełniania przez uczestniczkę postępowania warunku z art. 11 pkt 4 ustawy, nie miało istotnego znaczenia to, czy wydano jej zaświadczenie o ukończeniu aplikacji notarialnej.

Należy w tym miejscu podkreślić również, że weryfikacja wiedzy i przydatności kandydata do zawodu notariusza odbywa się od strony praktycznej w toku aplikacji notarialnej. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, opinii notariuszy, którzy ocenili Wnioskodawczynię można wywnioskować, że daje Ona gwarancję rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Ponadto zakres merytorycznej wiedzy Wnioskodawczyni, został zweryfikowany zdaniem egzaminu notarialnego.

W tych okolicznościach Sąd doszedł do wniosku, że Minister Sprawiedliwości utrzymując w mocy zaskarżoną decyzją, decyzję I instancji o powołaniu Wnioskodawczyni na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej, nie naruszył art. 11 pkt 4 w związku z art. 72 § 1 P.n. oraz z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 10 § 1 P.n., notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Według § 2, niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej. Zgodnie natomiast z § 3 tego przepisu, Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek. W świetle powyższego przepisu, Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów z art. 11-13 ustawy. Organ nie badał przesłanek z art. 12 ustawy – Prawo o notariacie, ponieważ nie miały ona zastosowania w sprawie, skoro zainteresowana spełniała przesłanki z art. 11 tej ustawy. Stanowisko też wyraziła w sprawie Rada Izby Notarialnej w W. w uchwale nr [...]. Z treści przywołanych przepisów wynika, że zakres przyznanej Ministrowi Sprawiedliwości swobody powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii ograniczają postanowienia art. 10 § 3 i art. 11 –13 P.n. Z regulacji tej również wynika, że Minister Sprawiedliwości, nie może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, gdy kandydat spełnia wymogi, o których mowa w art. 11–13 P.n., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Powyższe przepisy są jednoznaczne i nie pozostawiają pola swobody Ministrowi w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notariusza, jeżeli kandydat na notariusza spełnia przesłanki z art. 11 –13 P.n. Sąd zatem nie zgadza się ze stanowiskiem Skarżącej dotyczącej celowości wyznaczenia siedziby kancelarii w miejscu wskazanym we wniosku o powołanie na notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii. Sąd zwłaszcza nie znajduje uzasadnienia dla stanowiska Izby, iż posłużenie się przez ustawodawcę terminem "powołanie" notariusza, ma zmieniać literalne brzmienie art. 10 § 3 P.n., skoro ustawodawca jednoznacznie wskazał w tym przepisie, kiedy Minister Sprawiedliwości może odmówić, właśnie "powołania" na stanowisko notariusza.

Z tych względów Sąd doszedł też do wniosku, że Minister Sprawiedliwości utrzymując w mocy zaskarżoną decyzją, decyzję I instancji o powołaniu Wnioskodawczyni na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej, nie naruszył również art. 10 § 1 - § 3 P.n.

Niezależnie od powyższego, należy wskazać, że Minister Sprawiedliwości rozważył słuszny interes strony, jak i interes społeczny w postaci zapewnienia zwiększonej dostępności do usług notarialnych, lepszej obsługi notarialnej obywateli poprzez nieprzerwany i swobodny, pozwalający na wybór kancelarii, dostęp do usług notarialnych wynikającej z lokalizacji kancelarii notarialnej w miejscowości, w której działalność prowadził tylko jeden notariusz.

Podkreślenia wymaga również, że stosownie do § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188) w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Z przepisów ustawy Prawo o notariacie, jak i z przepisów wymienionego rozporządzenia nie wynikają obowiązki Ministra Sprawiedliwości do przeprowadzania badań w zakresie zaspokojenia potrzeb na usługi notarialne w danej miejscowości. Plan siedzib kancelarii notarialnych, ustalany na podstawie § 11 pkt 4 rozporządzenia, jest czynnością Ministra Sprawiedliwości z zakresu nadzoru nad notariatem i nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii.

Omawiając tę kwestię Minister Sprawiedliwości miał także na względzie zasadę konstytucyjną wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W szczególności Minister Sprawiedliwości zasadnie podniósł, że zagwarantowana konstytucyjnie wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, jak wynika to z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również zawodu notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, Sąd natomiast nie dopatrzył się takich przesłanek w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, nie doszło też do naruszenia w niniejszej sprawie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, w szczególności art. 7, art. 10 § 3, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. Przede wszystkim zaskarżone rozstrzygnięcie nie ma charakteru dowolnego, co Skarżący zarzuca w kwestii ustaleń dotyczących ukończenia aplikacji notarialne przez Wnioskodawczynię. Kwestię tę Sąd przeanalizował powyżej. Zarówno zgromadzony materiał dowodowy, jaki jego ocena, sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości Sądu w takim stopniu, który dawałby podstawy do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.