Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 642/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art.18
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: § 38, § 39
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Kazimierz Włoch / spr./ Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2015r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za 2012 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2015 roku nr [...], 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej J. O. kwotę 457 (słownie czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej J. O. na decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARMiR z dnia [...] marca 2015 roku [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z treści uzasadnienia przedmiotowej decyzji oraz akt postępowania wynika, że skarżąca J. O. w dniu 15 maja 2012r. złożyła wniosek o przyznanie jej płatności na rok 2012 w tym o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, deklarując w nim w pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania), powierzchnię 8,08 ha oraz w wariancie 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) 10,52 ha. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji skarżąca złożyła korektę do przedmiotowego wniosku zmniejszając powierzchnię deklarowaną w wariancie 2.9 - do powierzchni 7,74 ha oraz zwiększając w wariancie 2.10 do powierzchni 10,83 ha.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] przyznano skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w łącznej wysokości 31 413,60 zł, w tym w pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) w wysokości 11 919,60 zł do powierzchni 7,74 ha oraz wariantu 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) w wysokości 19 494 zł. do powierzchni 10,83 ha.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, ze zm.) – zwanym dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009r. – oraz zgodnie z zapisami zawartymi w części XI wniosku (oświadczenia i zobowiązania), Skarżąca w dniu 15 marca 2012r. zobowiązała się m.in. do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W dniu 15 maja 2013 r. Skarżąca zawnioskowała o przyznanie jej płatności na rok 2013 w tym o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej deklarując w wariancie 2.1- Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania), powierzchnię 14,48 ha w wariancie 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania), powierzchnię 7,74 ha oraz w wariancie 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) 10,83 ha, a także dodatkowo w pakiecie 5 - ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, powierzchnię 3,24 ha. W odpowiedzi na wezwanie organu, skarżąca złożyła korektę do powyższego wniosku zmniejszając powierzchnię deklarowaną w wariancie 2.1 - do powierzchni 12,84 ha. Jednocześnie złożyła oświadczenie w którym wskazuje, iż działki położone w D. o nr: [...], [...], [...], [...] przejęła wraz z zobowiązaniem od Z. K. Organ ustalił, że Skarżąca w dniu 17 kwietnia 2013 r. przejęła w posiadanie działki rolne o łącznej powierzchni 12,84 ha i zobowiązała się do kontynuowania realizacji podjętego przez Z. K. zobowiązania rolnośrodowiskowego do dnia 14 marca 2018 r.

W wyniku przeprowadzonej u Skarżącej kontroli na miejscu z zakresu programu rolnośrodowiskowego, z których sporządzono raport nr [...] dotyczący programu rolnośrodowiskowego oraz nr [...] dotyczący płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności ONW, stwierdzono niezgodności:

- na działkach rolnych ozn. lit. A, B, C, D, E, F, G, H, J, L, M, P, R, S stwierdzono, że materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań oraz że nie jest utrzymana minimalna obsada drzew i krzewów - (kody nieprawidłowości E2 i E7)

-na działkach rolnych ozn. lit. A, F, L, M, P stwierdzono, że zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest mniejsza od stwierdzonej powierzchni całkowitej - (kod DR13-);

- na działkach rolnych ozn. lit. J, T, W stwierdzono, iż zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej; - (kod DR13+);

- na działkach rolnych ozn. lit. E, W, Z stwierdzono iż granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku - (kod DR50);

- na działce rolnej ozn. lit. M stwierdzono zmniejszenie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej - (kod DR52);

- na działkach rolnych ozn. lit. M, Z stwierdzono zwiększenie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej lub zmianę położenia obiektu niekwalifikowanego w ramach działki referencyjnej - (kod R53).

Ponadto w wyniku przeprowadzonej w dniach 23 lipca -4 listopada 2013r. kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej w zakresie wymogów wzajemnej zgodności, z której sporządzony został protokół nr [...], stwierdzono naruszenie następujących norm:

- na działce rolnej ozn. lit. K stwierdzono, że grunt orny nie jest wykorzystywany do upraw roślin lub nie jest ugorowany - co stanowi naruszenie normy N.01.1;

- na działce rolnej ozn. lit. K stwierdzono, że rolnik, nie prowadził na gruntach ugorowanych koszenia lub innych zabiegów ugorowanych zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu chwastów co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca - co stanowi naruszenie normy N.03.1;

- na działkach rolnych ozn. lit. U oraz UU stwierdzono, że rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta dla działki rolnej - co stanowi naruszenie normy N.04.1.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu [...] lutego 2014 r. decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, na mocy której przyznał J. O. płatność za rok 2013 w łącznej wysokości 13 639,85 zł. w tym w pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 - Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) w wysokości 9 839,29 zł. do powierzchni 12,84 ha a w pakiecie 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - natura 2000 w wysokości 3 800,56 zł. do powierzchni 2,87 ha, a także odmówił przyznania płatności do wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) oraz w wariantu 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania).

Na skutek odwołania skarżącej od powyższej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy wyżej opisaną decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt. I SA/Rz 659/14 oddalił skargę na powyższa decyzję.

Następnie, w dniu 15 grudnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia Skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o przyznaniu płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego i opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 31 413,60 zł.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu Postępowania Administracyjnego a także naruszenie art. 28 ust. 1 i 3, art. 28a i art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r. poz. 173) oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), a także art. 39 ust. 2 pkt 2 i art. 50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Programu Rolnośrodowiskowego" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361, ze zm.) – zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2013r., poprzez bezpodstawne uznanie, że doszło w niniejszej sprawie do nienależnego pobrania płatności przyznanych w roku 2012, tym samym bezpodstawnie zastosowano sankcje sprzeczne z rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009r., obowiązującym w dacie składania przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności na 2012 rok.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez wprowadzenie jej w błąd poprzez zamieszczenie na stronach internetowych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz ARiMR wytycznych w zakresie sporządzania planów rolnośrodowiskowych w aplikacji do sporządzania planu, w których wyraźnie wskazano jako podstawę prawną – rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009r. i wynikające z tego aktu sankcje a także niepoinformowanie beneficjentów o uregulowaniach wynikających, z ogólnego w swej treści, rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 ze zm.) – zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (UE) Nr 65/2011.

Zarzuciła też naruszenie art. 2 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie w stosunku do skarżącej sankcji wynikających z rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. oraz naruszenie art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, poprzez jego dowolną interpretację i niewłaściwe zastosowanie.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie znalazł podstaw do uwzględnienia powyższego odwołania.

Stwierdził, że skarżąca składając w dniu 15 maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok przyjęła na siebie obowiązek przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji tj. od dnia 1 marca 2009 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji organu I instancji z dnia 13 grudnia 2012 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z którym jako termin rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania przyjęto dzień 1 marca 2009 r., co równocześnie wynika z § 2 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 roku, który stanowi że, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady ( WE) nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. W myśl art. 39 ust. 2 tego rozporządzenia, płatności rolnośrodowiskowe udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe na okres co najmniej 5 lat. Nie może ulec ono zmianie w trakcie jego realizacji.

Ponieważ, w wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej kontroli na miejscu stwierdzono w odniesieniu do wariantu 2.9 -Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) oraz w wariantu 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania), zmniejszenie obszaru na którym powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe – zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie zostało wykonane. Zgodnie z § 3 ust 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 14 marca 2014 r. poz. 324), do pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" przyznawanej za realizację zobowiązania, o którym mowa w ust. 1, tj. zobowiązania podjętego na podstawie przepisów dotychczasowych, albo nowego zobowiązania, określonego w ust. 2, tj. nowego zobowiązania wynikającego z przejęcia zobowiązania od innego rolnika, w kolejnych latach jego realizacji stosuje się przepisy dotychczasowe. W świetle powyższego zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., obowiązującego w roku w którym stwierdzono nieprawidłowości, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem.

Organ wyliczył zatem, że kwota do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego za rok 2012 wynosi 475,60 zł.

Ponadto w trakcie kontroli na miejscu stwierdzono na działkach rolnych ozn. lit. A, B, C, D, E, F, G, H deklarowanych do wariantu 2.9 oraz na działkach rolnych ozn. lit. J, K, L, M, P, R i S deklarowanych do wariantu 2.10 niewypełnienie wymagań w odniesieniu do zadeklarowanych wariantów, co oznacza ze skarżąca nie przestrzegała wymagań określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 oraz załącznika nr 3 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., a z § 50 ust 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika że jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolników określonych wymogów, płatności przysługują w danym roku w wysokości zmniejszonej. Zgodnie zatem z załącznikiem nr 7 do Rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. w związku z wystąpieniem nieprawidłowości E2 (materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań) oraz E7 (nieutrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów), na płatność w 2013 rok została nałożona sankcja w wysokości 100% pomniejszenia płatności dla działek rolnych A, B, C, D, E, F, G, H, J, L, M, P, R i S.

Powołując się na przepisy art. 18 ust 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 organ stwierdził, że pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono określonych obowiązków i kryteriów, a w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Ponieważ przedmiotowe rozporządzenie weszło w życie od dnia 1 stycznia 2011 r. organ stwierdził że przepis art. 18 tego rozporządzenia odnosi się również do płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na 2012r.

Analizując zatem konkretne uchybienia stwierdzone w gospodarstwie skarżącej, organ określił kwotę do zwrotu za 2012r. na 31 413,60 zł.

Uznając za bezzasadne zarzuty odwołania organ podkreślił, że organ I instancji w sposób szczegółowy odniósł stan faktyczny sprawy do właściwych przepisów prawnych, które stanowiły podstawę do ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności. Podkreślił, iż w dacie składania wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. obowiązywało rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r., natomiast z dniem 15 marca 2013r. weszło w życie rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013r. Na podstawie § 50 ust 1 tego rozporządzenia rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., (o którym mowa w § 58), w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach dotychczasowych. Jednocześnie w myśl § 50 ust 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolników wymogów, o których mowa w ust. 1, płatności te przysługują w danym roku w wysokości zmniejszonej zgodnie z przepisami dotychczasowymi. Ponadto zgodnie z art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia komisji (UE) nr 65/2011, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Ponieważ zgodnie z art. 35 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, przepisy w nim zawarte należy stosować począwszy od dnia 1 stycznia 2011 r. należy stwierdzić, iż przytoczony powyżej przepis art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 będzie odnosił się również do płatności rolnośrodowiskowych przyznanych Skarżącej na 2012 rok na mocy decyzji z dnia 13 grudnia 2012 r.

W kwestii zarzutu wprowadzenia strony w błąd, poprzez wyraźne wskazanie na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa oraz ARiMR jako podstawy prawnej rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., organ podkreślił, że skarżąca błędnie interpretuje przepis § 27 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., który stanowi, że jeżeli ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach tego samego wariantu, płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje temu rolnikowi w danym roku i w roku następnym, w części dotyczącej tego wariantu. Powyższe zapisy oznaczają, iż w przypadku gdy ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu wymogów w ramach tego samego wariantu, beneficjent uczestniczący w programie rolnośrodowiskowym nie otrzyma płatności w roku którym stwierdzono nieprawidłowość oraz w następnym roku gospodarczym. Natomiast wskazać należy, iż przypadku gdy zostanie stwierdzone po raz pierwszy uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. w zw. z § 50 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego niepoinformowania rolnika przez organ o regulacjach wynikających z art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, organ podkreślił, że skarżąca przystępując do programu rolnośrodowiskowego oświadczyła, iż znane są jej zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności oraz że jest świadoma konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Podkreślając, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 - skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności przyznanych z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podtrzymała wszystkie zarzuty odwołania. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że w dacie składnia wniosku została poinformowana przez organ administracyjny o obowiązkach i sankcjach związanych z ewentualnym nieprzestrzeganiem wymogów planu rolnośrodowiskowego - w tym zakresie dostała opracowany przez organ wydający decyzję wzór, oparty o rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009r., w którym zaznaczono że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w sytuacji gdy rolnik, pomimo kolejnego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu wymogów w ramach tego samego wariantu, nadal ich nie przestrzega. Podkreśliła przy tym, że tej treści informacja wynikała zarówno z formularza planu rolnośrodowiskowego zamieszczonego na stronach internetowych Agencji jak i ogłoszeń w siedzibie tego organu.

Stwierdziła, że o ile organ miał prawo, na skutek stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości w wykonaniu planu rolnośrodowiskowego w 2013r. pomniejszyć płatności za ten rok, to stwierdzone w roku 2013r, roku nieprawidłowości nie mogą stanowić podstawy do zmiany decyzji w przedmiocie płatności za 2012r. gdyż w tym czasie plan rolnośrodowiskowy był prawidłowo wykonywany bez jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony organu. Skarżąca podkreśliła, że nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli w 2013r. nie można odnieść do roku 2012, gdyż stwierdzone podczas kontroli uchybienia zostały spowodowane zniszczeniami dokonanymi przez dziką zwierzynę, warunkami pogodowymi i nie mają przełożenia na prawidłowość wyganiania planu w roku poprzednim, w którym plan rolnośrodowiskowy był wykonywany bez zarzutów.

Skarżąca zarzuciła organowi wybiórcze stosowanie przepisów prawa podkreślając, iż organ ten powołuje się na poinformowanie skarżącej o obowiązujących wymogach i ewentualnych sankcjach obowiązujących w dacie składania wniosku na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. pomijając fakt że art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję nie został, na dzień składania wniosku, doprecyzowany regulacjami krajowymi, a szczegółowe regulacje stanowiące obecnie podstawę sankcji wobec skarżącej wprowadzono dopiero w późniejszym okresie.

W odpowiedzi na skargę organ administracyjny podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Skarga jest zasadna.

Niesporne w sprawie jest to, że na skutek stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego stwierdzonych w 2013r. Skarżąca otrzymała płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, a decyzja w tym przedmiocie jest ostateczna. Ustalenia dotyczące realizacji programu rolnośrodowiskowego w 2013r. stały się podstawą do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za rok poprzedni tj. 2012r.

W ocenie organu podstawą prawną do zastosowania przedmiotowej sankcji jest art. 5 ust. 1w zw. z art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji nr 65/2011, zgodnie z którymi w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki a w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Wbrew stanowisku organu odwoławczego wskazane regulacje mają charakter norm kompetencyjnych i określają ogólne zasady, które nie są bezpośrednio stosowane do ustalenia nienależnie pobranych płatności, lecz podlegają implementacji do krajowego porządku prawnego, a więc wymagają szczegółowego uregulowania w przepisach krajowych. Wyrazem ich realizacji są przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju, która w art. 1 pkt. 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 omawianej ustawy, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Względem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania program rolnośrodowiskowy, szczegółowe warunki i tryb jej zwracania określa przede wszystkim § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku.

W ocenie Sądu powołane przepisy są podstawą odmowy przyznania płatności lub zmniejszenia tej płatności, m.in. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych warunków poszczególnych pakietów, ale jedynie w roku, w którym uchybienia te stwierdzono. Wprawdzie przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, jednakże powyższe uregulowanie nie może być samoistną podstawą prawną do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność ta wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

W ocenie Sądu, przepis art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która w art. 28 ust.1 stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Zgodnie z tym przepisem, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku braku realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, niesporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej, nieprzestrzegania żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, zmniejszenia obszaru realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, zmniejszenia liczby zwierząt czy w przypadku niezłożenia wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej.

W rozpoznawanej sprawie organ prezentując wyniki kontroli przeprowadzonej w 2013r. przenosi automatycznie ich skutki na okres wcześniejszy wykorzystując jako podstawę prawną art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 w związku z § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., stwierdzając przy tym, że przyznane uprzednio płatności podlegają zwrotowi, jednakże nie odnosząc się do zawartych w rozporządzeniu Komisji nr 65/2011 kryteriów dotyczących rozmiarów, zasięgu i trwałości stwierdzonych niezgodności.

Dlatego też zastosowany przez organ zakres zwrotu płatności za lata 2012, obliczony w takim samym stosunku jak stwierdzone w roku 2013 uchybienia, nie odpowiada kryteriom zwrotu, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 to jest rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności. Zgodnie bowiem z definicją wymienionych kryteriów rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, które miało służyć niespełnione kryteria, zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jaki niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodności jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Nie kwestionując, co do zasady, obowiązku zwrotu przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 trzeba zaznaczyć, że przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W związku z powyższym nie można automatycznie przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach.

Sąd podziela pogląd wyrażony wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Wa 761/14, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W ocenie Sądu nie można też pominąć, w świetle powołanych kryteriów, że w rozpoznawanej sprawie obowiązek zwrotu płatności za rok 2012 został nałożony w związku z niespełnieniem wymagań, które nie były sankcjonowane w tym roku lub były sankcjonowane w zakresie mniejszym niż miało to miejsce w roku 2013.

Organ administracyjny podkreślał wielokrotnie, iż skarżąca była świadoma ciążących na niej obowiązków i skutków ich niedopełnienia gdyż składając wniosek o przyznanie płatności potwierdziła własnoręcznym podpisem, iż znane są jej zasady oraz tryb realizacji płatności oraz jest świadoma konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązania wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Nie sposób jednakże nie zauważyć, że w przedmiotowej sprawie dotyczy to co najwyżej stanu prawnego istniejącego w chwili podejmowania zobowiązania rolnośrodowiskowego, tj. obowiązującego w marcu 2012 roku rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. Zasady rządzące postępowaniem administracyjnym tj. zarówno zasada legalności jak i zasada budowania zaufania obywateli do organów państwa wymagają, aby decyzje wobec obywateli zapadały na podstawie przepisów prawa, z którymi obywatele ci mieli szansę zapoznać się przez rozpoczęciem ewentualnych działań sankcjonowanych na mocy tychże przepisów. Sytuacji przeciwnej – tj. stosowania przepisów, zwłaszcza o charakterze sankcyjnym, do stanów faktycznych sprzed wprowadzenia tychże przepisów w życie nie można aprobować w demokratycznym państwie prawa.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., wobec nałożenia obowiązku zwrotu płatności, mimo braku spełnienia przesłanek określonych w powyższych przepisach. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ rozważy podstawę i zakres odpowiedzialności skarżącej z uwzględnieniem powyższych argumentów . Z tego względu Sąd nie uznał za stosowne na mocy art. 145 a P.p.s.a. narzucać organowi sposobu ani terminu do rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w okolicznościach przedmiotowej sprawy sąd nie uznał za stosowne wyznaczanie organowi terminu.