Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 430/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 108, art. 10, art. 81, 107 par. 3, art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 27 ust. 1 i 2, art. 27c ust. i ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art. 77 ust. 6, art. 79 ust. 2 pkt 5, art. 79a ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 44b i art. 44c
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 16 lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu produktu zagrażającego życiu lub zdrowiu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 maja 2013 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kędzierzynie-Koźlu, po zapoznaniu się z protokołem kontroli przeprowadzonej w sklepie "[...]", w którym działalność gospodarczą prowadzi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej również Spółką), wstrzymał wprowadzanie do obrotu produktów o nazwach: a) Rozpałka do pieca o kolorze [...], b) Rozpałka do pieca o kolorze [...], c) [...] - na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż na okres 18 miesięcy liczony od daty doręczenia decyzji (pkt 1). Jednocześnie organ nakazał zaprzestania prowadzenia działalności w sklepie "[...]", w którym stwierdzono wprowadzanie do obrotu produktów wymienionych w punkcie 1, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, ale nie dłużej niż na okres 3 miesięcy liczony od daty doręczenia decyzji (pkt 2), oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 27 ust. 1 i 2, art. 27c ust. 1, ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o PIS, art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., oraz art. 44b i art. 44c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124). W ustaleniach stanu faktycznego organ podał, że przeprowadzona w dniu 6 maja 2013 r. kontrola obiektu "[...]", położonego przy ul. [...] w [...], w którym działalność prowadzi A Sp. z o.o., wykazała uchybienie, które narusza art. 44b i art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27c ust. 1 ustawy o PIS. Stwierdzono bowiem wprowadzenie do obrotu produktów o nazwach opisanych wyżej, których skład nie jest znany, a tym samym nie jest znane oddziaływanie przedmiotowych produktów na zdrowie lub życie ludzi. W ocenie organu, wprowadzanie do obrotu tego rodzaju produktów jest dostateczną przesłanką do uznania, że zostały naruszone wymagania zdrowotne i tym samym zachodzi uzasadnione podejrzenie, że produkty te stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia, przy czym jest to zagrożenie realne. Organ wskazał również, że produkty były sprzedawane w opakowaniach po 0,5 g i 0,3 g, w cenach od 30 do 50 zł za opakowanie. Zdaniem organu, tak wysokie ceny są nieadekwatne do ceny rynkowych produktów podobnego przeznaczenia oraz ich ilości w opakowaniu, a nadto występowanie podobnych produktów i ich wprowadzanie do obrotu na terenie kraju wskazuje na to, że są to środki zastępcze. Organ wskazał, że z informacji własnych oraz opublikowanych w mediach na temat rodzajów, działania i szkodliwości środków zastępczych, potocznie zwanych "dopalaczami", można wywnioskować, iż produkty sprzedawane jako np. środki do konserwacji komputerów osobistych, odświeżacze powietrza, ozdoby świąteczne lub substancje zapachowe, elementy dekoracyjne, to w rzeczywistości środki zastępcze, które są szkodliwe i stanowią realne zagrożenie dla zdrowia ludzi, na co wskazują wyniki badań i doniesienia prasowe dotyczące zatruć po spożyciu takich środków. W świetle powyższego organ uznał, że wprowadzanie do obrotu nieznanych w zakresie składu produktów może naruszać wymagania zdrowotne przewidziane w art. 27 ustawy o PIS, przez co powstało uzasadnione podejrzenie zagrożenia dla zdrowia lub życia i konieczne stało się wstrzymanie wprowadzania do obrotu tych produktów do czasu przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa. Natomiast decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż dotyczy produktów stwarzających zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego - E. K., wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie w całości postępowania I instancji, a także domagając się uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu odwołująca zarzuciła naruszenie przepisów K.p.a., w tym: art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 81, art. 107 § 3 oraz art. 108. Podniosła również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy o PIS oraz art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu zarzutów podkreślono, że organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że zachodzi uzasadnione podejrzenie, iż zatrzymane produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W ocenie Spółki, podstawy tej z pewnością nie mogą stanowić wskazane przez organ doniesienia prasowe. Zakwestionowano też prawidłowość przeprowadzonej kontroli, akcentując, że przed jej wszczęciem nie doręczono upoważnień oraz nie okazano legitymacji służbowych. W konsekwencji, żadne z ustaleń tej kontroli nie mogą stanowić dowodu w sprawie, a okoliczność przeprowadzania badań na zajętych produktach jest całkowicie bezcelowa, gdyż ich wyniki i tak nie będą mogły być wykorzystane w ewentualnym postępowaniu. Wskazano również, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom określonych w art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ organ nie wskazał żadnych dowodów, które potwierdzałyby zasadność jego stanowiska oraz nie podał powodów zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności. Poza tym organ naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu przez uniemożliwienie Spółce wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji. Końcowo stwierdzono, że organ nie rozpatrzył całokształtu zebranego materiału dowodowego i nie podjął niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pomijając przy tym interes społeczny i słuszny interes strony.

W toku postępowania odwoławczego Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu pismem z dnia 18 czerwca 2013 r. poinformował pełnomocnika Spółki o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami oraz o możliwości złożenia oświadczenia i zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji, a następnie decyzją z dnia 16 lipca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że żaden z zarzutów sformułowanych w odwołaniu nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że kontrolę sanitarną w sklepie "[...]" w [...] przeprowadzono bez naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447, z późn. zm.). W tym zakresie stwierdził, że Pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] posiadali dokumenty upoważniające do kontroli obiektu, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Z wykonanych czynności kontrolnych sporządzono protokół, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanym sklepie. Prawidłowo również zastosowano przepis art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na podstawie którego nie dokonano zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Niewątpliwie bowiem wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest zakazane na mocy art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Ponadto z uwagi na charakter sprawy, czyli podejrzenie wprowadzania do obrotu środków zastępczych, które są szczególnie niebezpieczne dla zdrowia, a nawet życia ludzi, uzasadnione było skorzystanie przez organ pierwszej instancji z art. 10 § 2 K.p.a. i odstąpienie od wysłuchania strony. Z tych samych przyczyn prawidłowo zastosowano również art. 108 K.p.a. Dalej, organ odwoławczy argumentował, że organ kontrolny w pełni zastosował się do przepisów K.p.a., ponieważ stał na straży praworządności, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a przede wszystkim w prowadzonym postępowaniu miał na względzie szeroko pojęty interes społeczny. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące. Organ odwoławczy stwierdził, że środki zastępcze, zwane potocznie "dopalaczami", są bezpośrednim zagrożeniem dla zdrowia, a nawet życia człowieka. Ich szkodliwe działanie zostało w ostatnich latach gruntownie udokumentowane, a wiele informacji na temat ich negatywnych skutków na zdrowie człowieka jest ogólnodostępnych. W tym zakresie organ wskazał m.in. na publikacje Głównego Inspektoratu Sanitarnego, wyniki badań instytutów naukowych oraz dane na temat liczby zatruć środkami zastępczymi wśród ludzi, gromadzone przez ośrodki toksykologiczne na terenie całego kraju. Jednocześnie organ wyjaśniał, że podstawowym działaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest ochrona zdrowia ludzkiego, w tym ochrona przed działaniem czynników szkodliwych, stąd w przypadku powzięcia podejrzenia zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia obywateli, obowiązkiem tego organu jest niezwłoczne podjęcie działań mających na celu jego wyeliminowanie, bez potrzeby szczegółowego uzasadniania potrzeby podjęcia tych działań. W ocenie organu drugiej instancji, w zaskarżonej decyzji w sposób jasny wskazano na czym polega uzasadnione podejrzenie, że zatrzymane produkty stanowią zagrożenie dla zdrowia lub życia. Przyjęto prawidłowy tok rozumowania, a stwierdzone okoliczności były wystarczające do zastosowania zapisów zawartych w art. 27c ustawy o PIS. Nieznany skład, stosunkowo wysoka cena i ilość produktu w opakowaniu jednostkowym sugeruje bowiem inne faktyczne przeznaczenie niż deklarowany cel. Poza tym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia wprowadzania do obrotu środków zastępczych i wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie, elementem usunięcia potencjalnego niebezpieczeństwa jest również nakazanie zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie służącym wytwarzaniu bądź wprowadzaniu do obrotu tzw. "dopalaczy". Reasumując stwierdzono, że analiza zebranego materiału dowodowego w sprawie nie wskazuje na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa podanych przez Spółkę. Podjęte czynności kontrolne przeprowadzono w sposób prawidłowy, a wydanie decyzji administracyjnej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kędzierzynie-Koźlu było w pełni uzasadnione. Natomiast z uwagi na potencjalne zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego, jak najbardziej zasadnym było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, aby przedmiotowe zagrożenie szybko i skutecznie wyeliminować.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], nadal reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów K.p.a., w tym:

- art. 10 § 1 oraz art. 81 przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez organ pierwszej instancji, co polegało na braku zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

- art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 przez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, co polegało na niewskazaniu przesłanek zastosowanych środków prawnych, niewyjaśnieniu podstawy prawnej, niepodaniu faktów i dowodów, na podstawie których organ uznał, że istnieje zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, jak również niewyjaśnieniu zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów Spółki;

- art. 108 przez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku istnienia do tego podstawy faktycznej i prawnej.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego Spółka wskazała na naruszenie przepisów ustawy o PIS, w tym:

- art. 27c ust. 1 przez jego zastosowanie w sytuacji braku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi;

- art. 27c ust. 3 pkt 2 przez jego zastosowanie mimo braku niezbędnych przesłanek, niewskazanie zagrożenia, któremu miałoby zapobiec zaprzestanie prowadzenia działalności, skoro kwestionowane przez organ substancje zostały zatrzymane.

Ponadto Spółka postawiła zarzut naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie kontroli, która została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów, tj. art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 82 i art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu tak sformułowanych zarzutów powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. Ponadto, zdaniem skarżącej, doszło do naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ponieważ organ odwoławczy nie rozważył stawianych czynnościom kontrolnym zarzutów, mimo że ich ocena ma decydujące znaczenie dla wniosków mogących płynąć z przeprowadzonej kontroli. W ocenie Spółki, organ błędnie też przyjął, że naruszenie art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii stanowi przestępstwo. Ponadto nie uzasadniono podstaw do zastosowania art. 79 ust. 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zarówno w decyzji, jak i protokole kontroli. Zarzucono również, że organ drugiej instancji nie rozpatrzył zarzutów odwołania oraz nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu wniósł o oddalenie skargi oraz o obciążenie strony kosztami postępowania, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do § 1 pkt 2 wskazanego przepisu sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku natomiast, gdy wskazane uchybienia nie występują, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji według wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że wprawdzie organy nie ustrzegły się błędów, które zostaną omówione poniżej, jednak uchybienia te nie stanowiły podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co uzasadniało ostateczną ocenę, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad powodujących konieczność jej uchylenia.

Na wstępie przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zwanej nadal ustawą o PIS, oraz cyt. wcześniej ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zwanej u.p.n. Wedle przepisów wskazanych ustaw, Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w tym do podejmowania działań mających na celu przeciwdziałanie narkomanii, polegających na prowadzeniu działalności zapobiegawczej oraz zwalczaniu niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii. Powołany w decyzjach organów obu instancji przepis art. 44b u.p.n. zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych, przez które należy rozumieć - stosownie do art. 4 pkt 27 u.p.n. - substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast po myśli art. 4 pkt 34 u.p.n., "wprowadzanie do obrotu" oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Z kolei przepis art. 44c ust. 1 u.p.n. stanowi, że w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o PIS. Zgodnie z ust. 1 ostatnio wskazanego przepisu, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Zaś art. 27c ust. 3 ustawy o PIS stanowi, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny: 1) zatrzymuje produkt; 2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia nie dłuższy niż 3 miesiące.

Z przytoczonych regulacji wynika, że przesłanką do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 27c ust. 1 ustawy o PIS, jest wystąpienie "uzasadnionego podejrzenia", że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, zaś art. 44c ust. 1 u.p.n. uprawnia organ do odpowiedniego zastosowania omawianego przepisu ustawy o PIS w sytuacji, gdy zachodzi tylko podejrzenie, że produkty są środkami zastępczymi.

W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy zasadnym było stwierdzenie istnienia przesłanek do zastosowania wobec skarżącej Spółki nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu produktów wymienionych przez organy, gdyż stwierdzone okoliczności były wystarczające do powzięcia podejrzenia, że ujawnione produkty stanowią środki zastępcze. Uzasadnione było też podejrzenie, że produkty te stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Wbrew zawartemu w skardze stanowisku co do konieczności uzyskania przez organ i przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia dowodów potwierdzających stan zagrożenia, jest to wystarczająca przesłanka do zastosowania sankcji z art. 27c ustawy o PIS. Należy mieć na względzie, że z mocy ust. 1 tego przepisu, stosowanego poprzez art. 44c u.p.n., interwencję organu wywołuje nie tylko uzasadnione podejrzenie, ale wystarczające jest jedynie podejrzenie, że mamy do czynienia ze środkami zastępczymi. "Uzasadnione podejrzenie", o jakim mowa w art. 27c ust. 1 ustawy o PIS, nie oznacza uzyskania przez organy całkowitej pewności o szkodliwości jakiegoś produktu, ale umotywowane domniemanie jego szkodliwości. Produkty zatem nie muszą posiadać faktycznie przymiotu stwarzającego zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, lecz wzbudzać w organach kontrolnych uzasadnione podejrzenie, poparte umotywowanymi okolicznościami, że taki przymiot posiadają. W odniesieniu do produktów mogących stanowić środki zastępcze, dostateczną przesłanką jest samo "podejrzenie", które nie może być jednak zupełnie pozbawione podstaw, ale winno wynikać z okoliczności sprawy. Potwierdzenie podejrzeń organu następuje dopiero po przeprowadzeniu oceny i badań bezpieczeństwa kwestionowanych produktów, co zapewnia ust. 1 tego przepisu, przewidujący możliwość wstrzymania ich wytwarzania lub wprowadzania do obrotu na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy. Podejmowane działania organu mają zatem na celu ustalenie, czy produkty te rzeczywiście stwarzają zagrożenie życia i zdrowia.

W rozpoznawanej sprawie zgodzić należy się z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych zasadnie uznał, iż w sklepie "[...]" skarżąca Spółka oferowała do sprzedaży produkty zawierające nieznane, bo nieujawnione na opakowaniach substancje chemiczne, które mogły stanowić środki zastępcze. Na produktach tych znajdowało się ostrzeżenie "nie do spożycia", "chronić przed dziećmi", a także nazwa firmy: A Sp. z o.o. w [...], będącej ich dystrybutorem. Kierując się doświadczeniem i znajomością dostępnych produktów chemicznych, organ prawidłowo ocenił, że brak wskazania składu produktów oznakowanych jako przyspieszające rozpalanie oraz nadające płomieniom kolor [...], [...], czy też jako środek zapachowy, uzasadnia podejrzenie, iż chodzi w rzeczywistości o środki zastępcze - tzw. "dopalacze". Pomijając już nawet kontrowersyjne nazwy wskazujące, że poszczególne artykuły są tylko imitacjami produktu - rozpałki do pieca o kolorze [...] i [...], oraz środka zapachowego – [...], podejrzenie to potęgowała również niewielka, bo nieprzekraczająca 1 g, ilość produktu w jednostkowym opakowaniu, nieadekwatna do ceny wynoszącej od 30 do 50 zł za opakowanie. Słusznie organ uznał, że cena ta jest zbyt wysoka w porównaniu z innymi produktami podobnego przeznaczenia, tj. podpałek lub rozpałek, których szeroki asortyment dostępny jest na rynku, a których ceny - według zestawienia zalegającego w aktach administracyjnych sprawy - wahają się od kilku do kilkunastu złotych za znacznie większą ilość produktu w jednostkowym opakowaniu. Zauważyć przy tym wypada, że fakt, iż środki zastępcze mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, jest okolicznością powszechnie znaną. Wbrew twierdzeniom skargi, jest to zagrożenie czytelne, godzące w fundamentalne wartości, które w odniesieniu do środków zastępczych nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości. Dostrzec też przyjdzie, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w kontekście licznych doniesień prasowych, w których pojawia się informacja o zatruciach ludzi po spożyciu środków zastępczych oraz posiadanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej danych na ten temat, każde podejrzenie o produkcji lub wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych powinno być przez te organy niezwłocznie weryfikowane. Nie budzi wątpliwości, że podmiotem wprowadzającym do obrotu jest skarżąca Spółka, gdyż w opisie zawartym na opakowaniach tych produktów podano: dystrybutor A Sp. z o.o. [...]. Dodać można, że stosownie do zapisów Krajowego Rejestru Sądowego, jako przedmiot działalności Spółki wskazano m.in. produkcję wyrobów chemicznych oraz ich sprzedaż. Trafnie zatem wywodził organ odwoławczy, że wprowadzenie produktów objętych decyzją stanowi jednocześnie o naruszeniu przez Spółkę przepisu art. 44b u.p.n. Zatem w takiej sytuacji, stwierdzenie w toku przeprowadzonej kontroli faktu dokonywania sprzedaży w sklepie "[...]" środków, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi, nie tylko uprawniało, ale wręcz zobowiązywało organ do wstrzymania wprowadzania do obrotu ww. produktów na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa. Takie rozstrzygnięcie miało oparcie w przywołanych przepisach art. 44b i art. 44c u.p.n. oraz art. 27c ust. 1 ustawy o PIS. Z kolei orzeczony nakaz zaprzestania prowadzenia działalności na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia wydano w ramach przysługującego organowi uprawnienia wynikającego z art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o PIS. Nawiązując do zrzutów skargi podnieść trzeba, że samo zatrzymanie podejrzanych produktów, co nastąpiło w trakcie kontroli, nie niweczy zagrożenia dla zdrowia oraz życia i przez to nie czyni bezprzedmiotowymi dalej idących działań organu, gdyż może być prowadzona dalsza sprzedaż kolejnych partii tego towaru. Powołane przepisy określają maksymalny czas wstrzymania wprowadzania produktu do obrotu oraz czas zaprzestania prowadzenia działalności w kontrolowanym obiekcie, wynoszący odpowiednio 18 miesięcy i 3 miesiące - liczone od daty doręczenia decyzji. Okres ten powinien zostać wskazany przez organ w decyzji. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w pkt 1 decyzji nakazał wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktów na okres 18 miesięcy. Organ wprawdzie nie uzasadnił motywów, jakimi kierował się ustalając maksymalny czas dopuszczony przez ustawodawcę, jednak wadliwość ta nie może rzutować na ocenę legalności decyzji. Zakreślony przez organ okres mieści się w granicach przewidzianych ustawą, natomiast nie jest wykluczone, że w odniesieniu do produktów objętych decyzją konieczne będzie wykonanie większej liczby badań i ekspertyz niezbędnych do oceny bezpieczeństwa zakwestionowanych produktów. Ponadto trzeba zaznaczyć, że maksymalny termin obowiązywania nakazu może ulec skróceniu, ponieważ wstrzymania wprowadzenia produktów do obrotu dokonano "do czasu" przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa. Ta sama uwaga dotyczy rozstrzygnięcia o zaprzestaniu prowadzenia działalności przez skarżącą Spółkę w sklepie "[...]", gdyż nakaz ten wydano "na czas" niezbędny do usunięcia zagrożenia. Co prawda, potrzeba orzeczenia w tym zakresie uzasadniona została dopiero przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, jednak zdaniem Sądu przekonujący jest argument, że nakaz zaprzestania prowadzenia działalności stanowił element służący usunięciu potencjalnego zagrożenia. Sanowanie tego uchybienia mieściło się w kompetencji organu odwoławczego.

W opisanej sytuacji i z ukazanych powodów uzasadnione także było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowi art. 108 § 1 K.p.a., po myśli którego decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Słusznie zatem przyjęły organy decyzyjne, że zagrożenie, jakie wynika z wprowadzenia do obrotu produktów mogących stanowić dopalacze, stanowi przesłankę, o której mowa we wskazanym przepisie, tj. konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzi, a podjęte rozstrzygnięcie pozwoli na szybkie i skuteczne wyeliminowanie tego zagrożenia.

Z powyższych przyczyn zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 27c ust. 1 i 3 ustawy o PIS oraz art. 108 K.p.a. należało uznać za niezasadne.

Dodać w tym miejscu trzeba, mając również na uwadze argumenty skargi dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm., w dacie prowadzonej kontroli - Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447, z późn. zm. ), zwanej dalej również ustawą, że - jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie - Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona, ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i może stosować środki przewidziane prawem, niejednokrotnie bardzo uciążliwe dla adresatów takich decyzji. Takie działanie organów prawie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w autonomię i w sferę wolności jednostki, w tym także swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Podyktowane to jest jednak realizacją nadrzędnego celu, a równocześnie podstawowego obowiązku Państwa jakim jest ochrona zdrowia i życia obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 295/12, LEX nr 1365873). Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można też pomijać, że skarżąca Spółka jest podmiotem gospodarczym, prowadząc działalność w sklepie "[...]", natomiast z mocy art. 18 ustawy przedsiębiorca jest zobowiązany spełniać określone przepisami prawa warunki wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności dotyczące ochrony przed zagrożeniem życia, zdrowia ludzkiego i moralności publicznej, a także ochrony środowiska.

W ocenie Sądu, nie można również podzielić zarzutów skarżącej Spółki w zakresie rażącego naruszenia przez organ przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przepisy rozdziału 5 tej ustawy, stosownie do art. 77 ust. 2 ustawy o PIS, stosuje się do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała istotnego wpływu naruszeń na wynik kontroli. Jak wynika ze zgromadzonego materiału w sprawie, w tym protokołu kontroli przeprowadzonej w sklepie "[...]" w dniu 6 maja 2013 r., przed rozpoczęciem czynności kontrolnych przedstawiciele PIS okazali pracownikowi przedsiębiorcy stosowne legitymacje służbowe. Z kolei upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, sporządzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 79a ust. 6 ustawy, zostały doręczone pracownikowi sklepu w dniu 7 maja 2013 r., co znajduje oparcie w treści art. 79a ust. 2 ustawy. Przedmiotowe upoważnienia, określające zakres kontroli "w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu środków zastępczych", zawierały również pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że omawiana kontrola została przeprowadzona zgodnie z przepisami art. 79a oraz art. 79b ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej kontrolerzy wskazali również, na jakiej podstawie nie dokonali zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, co znajduje potwierdzenie w treści protokołu kontroli z dnia 6 maja 2013 r., pozostawionego do dyspozycji Spółki, gdzie powołano art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Przesłanka ta wyłącza również zakaz równoczesnego podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy (art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy). Nie ulega wszak wątpliwości, że w przypadku działań inspekcji sanitarnej mających na celu zapobieganie wprowadzaniu do obrotu produktów mogących stwarzać realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a zwłaszcza co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi, uzasadnione jest podejmowanie działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym, przewidzianych w przepisach prawa. Tylko takie działania pozwalają na pełną realizację celów u.p.n. oraz właściwy i skuteczny nadzór organów Inspekcji Sanitarnej nad obrotem środkami zastępczymi.

Z kolei zarzut dotyczący naruszenia art. 84c ustawy, przewidującego możliwość wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest o tyle niezrozumiały, że z akt sprawy, w tym z treści protokołu kontroli wynika, że w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 6 maja 2013 r. w godzinach od 1320 do 1500, nie został przez skarżącą Spółkę wniesiony sprzeciw do organu podejmującego i wykonującego kontrolę. Tymczasem, wniesienie sprzeciwu po zakończeniu czynności kontrolnych nie może wywoływać przewidzianych prawem skutków, które stosownie do art. 84c ust. 5-9 ustawy polegać mogą na wstrzymaniu czynności kontrolnych przez organ, a ostatecznie na odstąpieniu od tych czynności lub na ich kontynuowaniu.

W ocenie Sądu, organy Inspekcji Sanitarnej, wbrew zarzutom skargi, nie naruszyły również art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a. przez niezapewnienie jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co miało polegać na braku zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Należy mieć na względzie, że art. 81 K.p.a. pozwala, co do zasady, na uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zasada ta wyłączona jest jednak wówczas, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a., przewidującym możliwość odstąpienia przez organy administracji publicznej od określonej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. W okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie zachodziła konieczność szybkiego jej załatwienia, a to z uwagi na omówione już wyżej zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego, jakie wynikało z wprowadzania do obrotu zatrzymanych produktów. Zwrócić należy też uwagę, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12, LEX nr 1145527). Skarżąca natomiast takiej zależności nie wykazała. Co więcej, przed wydaniem zaskarżonej decyzji Spółka została poinformowana o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami oraz o możliwości złożenia oświadczenia i zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji, pismem z dnia 18 czerwca 2013 r., doręczonym zarówno Spółce, jak i jej pełnomocnikowi, na które w ogóle nie zareagowała.

Nie potwierdziły się także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia decyzji. W ocenie Sądu, w sposób wystarczający przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, wskazano okoliczności, które wzbudziły uzasadnione podejrzenie co do szkodliwości zabezpieczonych produktów, jak również przepisy mające zastosowanie w sprawie, dokonując prawidłowej interpretacji ich treści. Dodatkowo dostrzec trzeba, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację. Ponadto dokonał powtórnej, wnikliwej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Również postępowanie w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek do zastosowania wobec skarżącej Spółki nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu przedmiotowych produktów, jak również nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w sklepie "[...]" zostało przeprowadzone przez organy administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a., która wymaga, by organ administracji publicznej dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy.

Badając przedmiotową sprawę, Sąd z urzędu nie dopatrzył się innych uchybień stanowiących naruszenie prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tym samym skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd - po myśli art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.