Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1504/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 20
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art 3 , 134 , 145 , 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa - Starosty M. kwotę 680 zł ( słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 5 marca 2007 r., znak [...] Starosta [...] orzekł, że obowiązek rekultywacji działek [...] i [...] położonych w K. spoczywa na przedsiębiorstwie [...] sp. z o.o. z siedzibą w M.. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w związku z nabyciem w drodze aktu notarialnego prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] położonych w K., zgodnie z art. 20 ust. 6 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych prawa i obowiązki wynikające z wcześniej wydanych decyzji przechodzą na nabywcę gruntów podlegających rekultywacji.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż zobowiązanym do rekultywacji może być jedynie osoba powodująca utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Spółka zaś nigdy nie prowadziła żadnej działalności powodującej utratę wartości przedmiotowego gruntu oraz nie nabyła tych obowiązków w drodze czynności prawnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 4 maja 2016 r., na podstawie art. 20 ust. 1 i 6 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.), art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016, poz. 23) stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z 5 marca 2007 r. Nr [...]

W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności podał, że jest związany oceną prawną i zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartymi w wydanym w tej sprawie wyroku z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1264/15. Sąd wskazał jako zasadniczy powód uchylenia decyzji brak istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych.

Kolegium wyjaśniło, że Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe [...] sp. z o.o. z siedzibą w M., w związku z wyczerpaniem złoża, w drodze aktu notarialnego (z 31 stycznia 2007 r.) przeniosło użytkowanie wieczyste działek o numerach [...] i [...] położonych w K. na spółkę [...] Decyzja z 5 marca 2007 r. została wydana na wniosek spółki [...] która wystąpiła do Starosty Powiatowego w M. o zatwierdzenie proponowanego kierunku rekultywacji.

Odwołując się do rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ stwierdził, że konfrontacja brzmienia art. 20 ust. 1 ustawy z wyrzeczeniem decyzji Starosty [...] z 5 marca 2007 r. jest całkowicie niekompatybilna. Podmiotami zobowiązanymi do rekultywacji na podstawie wskazanej ustawy mogą być dwa podmioty. Pierwszy występuje wtedy, kiedy zostaje ustalona osoba powodująca utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Obowiązek rekultywacji obciąża tę osobę, przy czym należy zwrócić uwagę na definicję "osoby" zamieszczoną w art. 4 pkt 3 ustawy, może nią bowiem być każdy podmiot: osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna, jeżeli tylko jej działalność spowodowała utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Wtedy osoba ta dokonuje rekultywacji na własny koszt. W pozostałym zakresie (kiedy grunt został zdegradowany przez nieustalone osoby) rekultywacji dokonuje właściwy organ w rozumieniu art. 5 ustawy czyli w odniesieniu do gruntów rolnych - starosta.

W analizowanej sprawie naruszenie prawa miało charakter rażący, albowiem przepisy art. 20 ust. 1 i ust. 6 cyt. ustawy nie nastręczają trudności interpretacyjnych. Interpretacja przepisów opiera się na znaczeniu językowym osoby, która powoduje utratę wartości użytkowej gruntu oraz na ocenie czy doszło do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji. Zmiana ta nie może nastąpić przy zawarciu jakiejkolwiek umowy, ale jedynie może nastąpić przy sukcesji uniwersalnej (np. przekształcenie spółki) względnie przeniesienia w wyniku czynności prawnej określonych uprawnień czy obowiązków. W tym stanie rzeczy obowiązek rekultywacji w zaskarżonej decyzji nałożony został na podmiot, który ani nie spowodował utraty wartości użytkowej gruntu, ani nie przejął obowiązku rekultywacji jako następca prawny podmiotu wcześniej zobowiązanego. Zmianę osoby w rozumieniu powołanego przepisu nie wywołuje sama umowa sprzedaży nieruchomości czy prawa użytkowania wieczystego. Ustawa bowiem nie łączy obowiązku rekultywacji z tytułem do gruntu, lecz z faktem wywołania określonych, niekorzystnych dla gruntu skutków przez określony podmiot, w tym przypadku przez Spółkę [...]. Określenie w decyzji administracyjnej osoby zobowiązanej do rekultywacji nie może być arbitralne, lecz powinno wynikać albo z konkretnej normy prawnej (art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 i 2a ustawy) albo z czynności prawnej (umowy) zawartej pomiędzy ustawowo zobowiązanym podmiotem a jego następcą prawnym. Zgromadzone w aktach materiały takiej umowy nie zawierają. Bez znaczenia są deklaracje spółki [...] nie mają one bowiem oparcia w żadnej z wyżej wskazanych przesłankach uzasadniających przejście, czy ustanowienie na rzecz spółki [...] obowiązków związanych z rekultywacją terenu.

Wskazane przesłanki stanowią, w ocenie kolegium, podstawę do uznania, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, która uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Występuje bowiem oczywiste naruszenia prawa, polegające na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Starosta [...], działając imieniem Skarbu Państwa. Wnioskodawca domagał się uchylenia decyzji i orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 20 ust. 1 i ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

art. 7, art. 77 i art. 107 kpa poprzez: błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że [...] sp. z o.o. nie przeniosła na [...] sp. z o.o. obowiązków związanych rekultywacją ww. działek, pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych dla sprawy dowodów, w szczególności umowy sprzedaży warunkowej z 11 stycznia 2007 r. rep. A nr [...] zawartej pomiędzy PPHU [...] sp. z o.o. a [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. oraz nieprzeprowadzenie wyczerpującego, całościowego postępowania dowodowego;

art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

poprzez nieprawidłową realizację zaleceń zawartych w wyroku WSA w Krakowie z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1264/15;

art. 10 i art. 28 kpa przez pominięcie w prowadzonym postępowaniu jednej

ze stron, tj. Gminy M. - która jako aktualny użytkownik wieczysty działek nr [...] i [...] posiada interes prawny, by brać udział w postępowaniu dot. stwierdzenia nieważności decyzji, przenoszącej obowiązek rekultywacji tych działek na spółkę [...] sp. z o.o.

Decyzją z 30 sierpnia 2017 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że jego decyzja z 4 sierpnia 2016 r. o umorzeniu postępowania z wniosku Starosty [...] o ponowne rozpoznanie sprawy została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt 1216/16. Sąd nakazał rozpatrzenie wniosku merytorycznie, przesądzając po stronie Skarbu Państwa istnienie interesu prawnego w sprawie.

Dalej kolegium ponowie podało, że jest związane zaleceniami zapadłego w tej sprawie wyroku z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1264/15.

Kolegium podało, że decyzją Naczelnika Miasta i Gminy M. z 11 listopada 1986 r., znak [...] ustalono rolny kierunek rekultywacji i zagospodarowania terenu poboru gliny dla celów przemysłowych położonych w miejscowości P. znajdujących się w posiadaniu [...] Przedsiębiorstwa [...] w K.. Eksploatacja złoża została zakończona przez następcę prawnego powyższego przedsiębiorstwa a mianowicie Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. w związku z wyczerpaniem złoża. Następnie [...] sp. z o.o. nabyła prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] położonych w K..

W piśmie skierowanym do Starosty [...] z 9 stycznia 2007 r. [...] sp. z o.o. wystąpiła o zatwierdzenie proponowanego kierunku rekultywacji. W piśmie tym wskazano, iż: "Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. zakończyło eksploatację części złoża surowców ilastych wydobywanych w granicach działek [...] i [...]. Przedsiębiorca dokonał rozliczenia zasobów, które zostały przyjęte przez Wojewodę [...] pismem z dnia 3 listopada 2004 r. znak [...] Decyzją Wojewody [...] z dnia 26 listopada 2004 r. znak [...] nastąpiło wygaśnięcie koncesji wydanej przez Wojewodę [...] decyzją z dnia 9 sierpnia 1994 r. znak [...][...] sp. z o.o. M. jako następca prawny nieruchomości gruntowych położonych w obrębie K. składających się z działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 6,6200 ha oraz działki [...] o pow. 0,0500 ha przejmuje obowiązek rekultywacji w/w terenu zgodnie z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego".

W dniu 14 lutego 2007 r[...] sp. z o.o. w wyjaśnieniu i sprecyzowaniu powyższego zwróciła się do Starostwa Powiatowego w M. z wnioskiem o wydanie decyzji o przekazaniu praw i obowiązków do rekultywacji gruntów, zgodnie z art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W związku z tym faktem, Starosta [...] wydał decyzję z 5 marca 2007 r., znak [...]

W ocenie kolegium, zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w części zobowiązującej [...] sp. z o.o. do wykonania prac rekultywacyjnych zgodnie z opisanym w innej części decyzji projektem na własny koszt, w terminie do 31 sierpnia 2014 r. oraz do zawiadomienia Starostwa o wykonaniu rekultywacji. Wydana decyzja rażąco narusza prawo z uwagi na oczywistą sprzeczność z przepisem prawa. Obowiązek rekultywacji został nałożony na osobę która nie spowodowała utraty wartości użytkowej gruntu, co jest sprzeczne z art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zgodnie z art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji. W w/w decyzji znalazło się stwierdzenie, że: "zgodnie z art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prawa i obowiązki wynikające z wcześniej wydanych decyzji przechodzą na nabywcę gruntów podlegających rekultywacji". Teza przyjęta przez organ jest oczywiście sprzeczna z treścią powołanego w niej przepisu. W przepisie jest mowa o "przypadku zmiany osoby zobowiązanej", a w tezie sformułowanej przez organ o "nabyciu gruntu", jako przesłance przejścia obowiązku rekultywacji na inną osobę niż zobowiązany.

Fakt, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z żądaniem strony, nie może stanowić źródła przejścia obowiązku rekultywacji.

Kolegium odwołało się do wykładni pojęcia "osoby zobowiązanej do rekultywacji", prezentowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 28 marca 2017 r., sygn. akt: II SA/Wr 848/16, podkreślając, że w niniejszej sprawie poprzedni właściciel gruntu zakończył eksploatację złoża i uprawnienia i obowiązki z tytułu koncesji górniczej nie zostały przeniesione na adresata decyzji Starosty [...] z 5 marca 2007 r. Nr [...] O rażącym naruszeniu prawa przepisu art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych świadczy orzeczenie o zmianie podmiotu zobowiązanego do rekultywacji biorąc za podstawę wbrew oczywistej treści przepisu zobowiązanie wynikające z aktu notarialnego, a nie decyzji administracyjnej. Brak decyzji administracyjnej stanowiącej istnienie i podstawę prawną nałożenia praw i obowiązków związanych z rekultywacją, nie miał charakteru wyłącznie naruszenia wymogów w zakresie uzasadnienia decyzji, a miał charakter obiektywny, jak bowiem wyżej wskazano, [...] sp. z o.o. nie nabył od poprzedniego właściciela gruntu praw i obowiązków związanych z koncesją, zatem i nie nabył zdolności do bycia adresatem decyzji z art 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Źródłem nabycia tych obowiązków nie może być w szczególności umowa sprzedaży warunkowej z 11 stycznia 2017 r. rep A nr [...] zawarta pomiędzy [...] sp. z o.o. a [...] sp. z o.o. bowiem jako cywilne zobowiązanie wyłącznie pomiędzy stronami nie rodzi ono skutków w zakresie prawa administracyjnego. Brak jest normy prawa publicznego wskazującej, iż nabycie własności gruntu stanowi o przejęciu obowiązku jego rekultywacji. Przepis art. 20 ust. 6 wyżej cyt. ustawy przejście to łączy bowiem wyłącznie z wydaniem decyzji administracyjnej.

Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji tego organu z 4 maja 2016 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 20 ust. 1 i ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz błędną wykładnię art. 20 ust. 1 i ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na przyjęciu, że wydanie decyzji Starosty [...] z 5 marca 2007 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa - bez uwzględnienia okoliczności, że brak było oczywistości naruszenia przepisów, w tym art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który to przepis nie jest jednoznaczny i wymaga wykładni, a nadto nie wystąpiły negatywne skutki społeczne i gospodarcze związane z wydaniem tej decyzji;

2) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 kpa poprzez:

- błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, poprzez przyjęcie, iż PPHU [...] sp. z o.o. nie przeniosła na [...] sp. z o.o. obowiązków związanych z rekultywacją w/w działek;

niewyjaśnienie znaczenia dla niniejszej sprawy zapisów umowy sprzedaży warunkowej z 11 stycznia 2007 r., rep. A nr [...] zawartej pomiędzy PPHU [...] sp. z o.o. a [...] sp. z o.o. z siedzibą w M.,

nie przeprowadzenie wyczerpującego, całościowego postępowania dowodowego;

naruszenie art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłową realizację zaleceń zawartych w wyroku WSA w Krakowie z 3 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1264/15;

naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez pominięcie - z naruszeniem art. 10 i art. 28 kpa - w prowadzonym postępowaniu jednej ze stron, tj. Gminy M., która jako aktualny użytkownik wieczysty działek nr [...] i [...], posiada interes prawny, by brać udział w postępowaniu dot. stwierdzenia

nieważności decyzji Starosty [...] z 5 marca 2007 r.

W uzasadnieniu skarżący odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 701/14 w którym sąd wskazał, że nie każde naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym. Sąd podkreślił, że art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych może budzić wątpliwości interpretacyjne, w szczególności co do zakresu przekazania na nabywców prawa własności lub użytkowania wieczystego gruntów, praw i obowiązków wynikających z wydanej wcześniej decyzji zobowiązującej poprzedniego właściciela gruntów do ich rekultywacji. Zdaniem skarżącego, w sytuacji gdy przepis dopuszcza rozbieżne interpretacje to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa.

Dalej skarżący - odnosząc się do twierdzeń organu odnośnie związania wyrokiem WSA w Krakowie z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1264/15 - wskazał, że sąd wcale nie uznał, że przepis art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest przepisem jednoznacznym.

Skarżący wyjaśnił również, że decyzja Starosty [...] z 5 marca 2007 r. została wydana na wniosek i w interesie spółki [...] sp. z o.o., która, jak pokazały dalsze jej działania, pragnęła zrealizować na przedmiotowym gruncie określone plany inwestycyjne. Przy tym spółka nie kwestionowała powyższego rozstrzygnięcia w drodze odwołania. W dniu 2 lipca 2013 r. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o zatwierdzenie projektu rekultywacji poprzez zobowiązanie, ustalenie kierunku rekultywacji i terminu jej zakończenia na nieruchomości w K., wyjaśniając następnie w piśmie z 17 września 2013 r. że celem wniosku jest wydanie decyzji określającej kierunek rekultywacji i termin zakończenia. Nowym, zmienionym kierunkiem rekultywacji (zamiast kierunku rolnego) miało być zagospodarowanie terenu pod zabudowę kubaturowa (mieszkaniową). Do wniosku [...] sp. z o.o. załączyła m.in. kopię decyzji Starosty M. z 5 marca 2007 r. Starosta M. decyzją z 15 stycznia 2014 r. nr [...] ustalił dla spółki nowy kierunek rekultywacji, czyli zgodnie z żądaniem - pod zabudowę kubaturową, w celu przygotowania pod przyszłą zabudowę mieszkaniową, określając także termin wykonania prac rekultywacyjnych na 31 sierpnia 2014 r. Tydzień po uzyskaniu przez w/w decyzję z 15 stycznia 2014 r. ostateczności, spółka [...] wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji uznającej rekultywację przedmiotowych działek w K. za zakończoną. Starosta [...] decyzją z 16 czerwca 2014 r., znak: [...] uznał rekultywację terenu w K. za zakończoną.

Powyższe okoliczności, w ocenie skarżącego, wskazują, że wydanie przez Starostę M. decyzji z 5 marca 2007 r. przenoszącej na spółkę [...] obowiązków rekultywacyjnych wywołało żadnych negatywnych skutków gospodarczych i społecznych. W szczególności nie ucierpiał interes prawny, faktyczny ani ekonomiczny spółki [...] która była wówczas żywotnie zainteresowana szybkim zrealizowaniem rekultywacji zdewastowanego terenu, celem stworzenia możliwości wykorzystania go pod zabudowę mieszkaniową. Nie doszło również do naruszenia interesu ogółu społecznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369), powoływana dalej jako p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga jest zasadna.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, czy ostateczna decyzja Starosty [...] 5 marca 2007 r., w której orzeczono że obowiązek rekultywacji działek ew. nr [...] i nr [...] położonych w K. spoczywa na przedsiębiorstwie [...] sp. z o.o. z siedzibą w M., a w uzasadnieniu której wskazano, że w związku z nabyciem w drodze aktu notarialnego prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] położonych w K., zgodnie z art. 20 ust. 6 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych prawa i obowiązki wynikające z wcześniej wydanych decyzji przechodzą na nabywcę gruntów podlegających rekultywacji - zawiera którąkolwiek wadę nieważności, o której mowa w art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a.

Na wstępie należy zauważyć, że rozpatrując niniejszą sprawę Sąd wziął pod uwagę, że zaskarżona decyzja SKO z 30 sierpnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję własną Kolegium z 5 marca 2016 r. stwierdzającą nieważność ww. decyzji z 5 marca 2007 r. została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie toczące się w następstwie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Tak okoliczność ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż zarówno w nauce prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności może nastąpić wyłącznie w przypadku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki te zaś wskazują na szczególne i wyjątkowe okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, a przepis art. 156 § 1 k.p.a. stanowi normę o charakterze szczególnym (lex specialis) w stosunku do ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Należy podkreślić, że w związku z tym nie można przepisów o charakterze wyjątku interpretować rozszerzająco, czyli w taki sposób, aby faktyczną podstawą stwierdzenia nieważności było jakiekolwiek naruszenia prawa. Wskazana wyżej reguła ma szczególne znaczenie w odniesieniu do przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. gdy powołaną przesłanką nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa nie jest bowiem jakiekolwiek zachowanie niezgodne z dyspozycją normy prawnej, a jedynie takie, któremu można przypisać trzy istotne cechy. W praktyce sądów administracyjnych przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy (1) sentencja lub choćby uzasadnienie kwestionowanego aktu: (1) jest w sposób oczywisty sprzeczna z obowiązującym przepisem prawa, (2) przepis, który uznaje się za naruszony nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, czyli nie wymaga bardziej wyrafinowanej wykładni albo znaczenie językowe danego przepisu można uznać za w pełni odpowiadające wynikowi wykładni celowościowej i funkcjonalnej danego przepisu i wykładni systemowej, a także, gdy (3) skutki społeczne wydanej decyzji są nie do pogodzenia i nie mogą być żadną miarą zaakceptowane w świetle fundamentalnych, przede wszystkim konstytucyjnych, zasad państwa prawnego (patrz: J. Borkowski, Komentarz do art. 156 Nb 34 i 35, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 664-665; por. też : wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 i z 23 października 2015 r., sygn. akt I OSK 127/14; wyroku z 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1711/12; wyroku z 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 820/13; wyroku z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 713/14).). W konsekwencji, nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej można stwierdzić na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wskazane kryteria rażącego naruszenia prawa zostały spełnione. Rażące naruszenie prawa to taka sytuacja, w której ma miejsce oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu niepozostawiającego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto rażące naruszenie prawa wymaga spełnienia nie tylko przesłanki oczywistego naruszenia przepisu prawa, ale także i charakteru tego naruszenia. Nie każde naruszenie przepisu prawnego skutkuje zaistnieniem rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa dodatkowo wymaga ustalenia, że owo naruszenie nie daje się pogodzić ze standardami państwa prawa. Jest o bowiem naruszeniem tzw. kwalifikowanym, czyli o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym żadnych wątpliwości. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niebudzący wątpliwości; a charakter tego naruszenia powoduje, że taka decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Istotne są także skutki, jakie decyzja wywołała, a więc czy nadają się one do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy trzeba wskazać, że w rozpatrywanej sprawie Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z 5 marca 2007 r. podczas gdy w ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie przy wydaniu ww. decyzji nie do doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty [...] z 5 marca 2007 r. wydana została w oparciu o przepis art. 20 ust. 6 ustawy z 3.02. 1995 r. o chronię gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.), którą - po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki – orzeczono w sentencji, że obowiązek rekultywacji działek nr [...] i [...] w K. spoczywa na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M., a w uzasadnieniu, że zgodnie z treścią art. 20 ust. 6 ww. ustawy "prawa i obowiązki wynikające z wcześniej wydanych decyzji przechodzą na nabywcę gruntów podlegających rekultywacji’. Organ wskazał też, iż spółka [...] nabyła wieczyste użytkowanie przedmiotowych nieruchomości w drodze aktu notarialnego z 31 stycznia 2007 r.

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Starosty [...] z 5 marca 2007 r. o przeniesieniu praw i obowiązków - osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Zgodnie z art. 20 ust. 6 tej ustawy - w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji.

Należy wskazać, że w ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę, wbrew stanowisku SKO wykładnia przepisu art. 20 ust. 6 ustawy - przeciwieństwie do wykładni przepisu art. 20 ust. 1 - nie jest jednoznaczna. Zwrócił na to uwagę również WSA w Krakowie w wyroku z 3 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/kr 1264, którego ustalenia na mocy art. 153 p.p.s.a mają znaczenie dla nie niniejszej sprawy. Analizując treść art. 20 ust. 6 należy zauważyć, że nie jest jasne komu w drodze decyzji mogą być przekazane obowiązki rekultywacji gruntów – ciążące z mocy art. 20 ust. 1 na osobie powodującej utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntu. Ustawodawca poprzestał bowiem na wprowadzeniu możliwości przekazania praw i obowiązków w drodze decyzji właściwego organu, ustając jednakże, iż prawa i obowiązki muszą wynikać z wcześniej wydanych decyzji. Pozwala to przyjąć, że decyzja o przekazaniu praw i obowiązków może dotyczyć jednej z osób zobowiązanych do rekultywacji w oparciu o art. 20 ust. 1 – na co naprowadza [...] sp. z o. o. - jak również innego podmiotu, który nie wywodzi tego obowiązku wprost z treści art. 20 ust. 1, ale na którego przechodzą te obowiązki o ile wcześniej były ustalone decyzją administracyjną w odniesieniu do osoby zobowiązanej w trybie art. 20 ust.1 cyt. ustawy. Należy podkreślić, że wbrew stanowisku uczestnika – [...] Sp. z o.o. przepis art. 20 ust. 6, będący podstawą materialnoprawną decyzji z 5 marca 2007 nie jest przez przepisem jednoznacznym ponieważ budzi wątpliwości interpretacyjne, w szczególności co do podmiotu oraz zakresu przekazania na nabywców prawa własności lub użytkowania wieczystego gruntów, a także praw i obowiązków wynikających z wydanej wcześniej decyzji zobowiązującej poprzedniego właściciela gruntów do ich rekultywacji (por. wyrok NSA z 24.11. 2015 r. II OSK 701/14. Nie ma jednak wątpliwości, że przepis art. 20 ust. 6 uprawnia do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntu oraz, że decyzja wydana w oparciu o art. 20 ust. 6 musi być poprzedzona wcześniejszą decyzją, w której taki obowiązek był stwierdzony w odniesieniu do podmiotu wskazanego w niej w trybie art. 20 ust. 1.

W rozpoznawanej sprawie były wydane decyzje w stosunku do podmiotu zobowiązanego do rekultywacji ww. nieruchomości na zasadzie art 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ spowodował utratę albo ograniczenie ich wartości użytkowanej. Taką decyzją przedłożoną w aktach administracyjnych sprawy jest decyzją Naczelnika Miasta i Gminy M. z 11 listopada 1986 r., znak [...], którą ustalono kierunek rekultywacji i zagospodarowania terenu poboru gliny dla celów przemysłowych położonych w miejscowości P. (obejmujący przedmiotowe działki) znajdujących się w posiadaniu [...]o Przedsiębiorstwa [...] w K.. Wskazano w niej, że eksploatacja złoża została zakończona przez następcę prawnego powyższego przedsiębiorstwa, a mianowicie Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. w związku z wyczerpaniem złoża. Następnie [...] sp. z o.o. nabyła prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] położonych w K.. Z kolei decyzją Naczelnika Gminy i Miasta M. 17.06. z 1987 r., znak [...] zatwierdzono przedłożony przez K. Przedsiębiorstwo Ceramiki Budowlanej w K. program rekultywacji terenu poboru gliny terenu w K. P. (obejmujący przedmiotowe działki). W tym miejscu należy wskazać, że obowiązująca w dacie wydania ww. decyzji ustawa z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 11, poz. 79) w przepisie art. 30 ust. 1 również przewidywały, że osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów zobowiązana jest do ich rekultywacji. Powyższe decyzje wskazują, że poprzedni użytkownik wieczysty nieruchomości oznaczonych jako dz. ewid. nr [...] i [...] był podmiotem zobowiązanym do ich rekultywacji, co wynika z ww. decyzji i co stanowi konieczną przesłankę dla przekazania w oparciu o art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych praw i obowiązków dotyczących rekultywacji. W sprawie nie ulega również wątpliwości, ze [...] sp. z o. o. w drodze umowy notarialnej zawartej w dniu 31 stycznia 2007 r. Rep. A nr [...] nabyła od PPHP [...] sp. z o.o. wieczyste użytkowanie działek [...] i [...] w K., a następnie wystąpiła wnioskiem z 14 .02. 2007 r. o zatwierdzenie projektu aktualizacji projektu rekultywacji i terminu jej zakończenia na nieruchomości obejmującej teren pogórniczy złoża [...]" , w tym działki nr [...] i [...], co również świadczy o zainteresowaniu jej wykonaniem rekultywacji przez spółkę. Po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. Starosta [...] decyzją z 15 stycznia 2014 r. ustalił m. in. kierunek rekultywacji gruntów (w tym na działce nr [...] i [...] w K.) – pod zabudowę kubaturową, jak wnosił [...] ustalając termin wykonania rekultywacji na dzień 3. 08. 2014 r.

Konkludując, ponieważ Starosta [...] wydał decyzję z 5 marca 2007 r. wskazując jako podstawę prawną art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w sytuacji gdy zbywca wieczystego użytkowania przedmiotowych działek był podmiotem zobowiązanym do ich rekultywacji, co wynika z wydanych wcześniej decyzji administracyjnych - to nawet wątpliwości interpretacyjne dotyczące podmiotowego zakresu stosowania normy z art. 20 ust. 6 i niekwestionowana niespójność w zakresie wyrzeczenia i uzasadnienia decyzji z 5 marca 2007 r. nie uprawniają do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Jest nadto oczywiste, że ponieważ [...] spółka z o.o. składała wniosek o wydanie decyzji o przekazaniu praw i obowiązków do rekultywacji, a następnie wystąpiła o zatwierdzenie projektu rekultywacji ze zmianą jej kierunku (decyzja z 27 maja 2014 r.) to w sprawie nie można przyjąć, iż w wyniku wydania decyzji z 5 marca 2007 r. i wykonania rekultywacji przez spółkę wystąpiły skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania. Jest bowiem oczywiste, że w spółka [...] była zainteresowana zrekultywowaniem przedmiotowych działek na cele budowlane i w tym celu występowała o wydanie ww. decyzji.

Powyższe uchybienia i wątpliwości mogły zatem odnieść skutek w postępowaniu odwoławczym, ale nie w postępowaniu nieważnościowym.

Zasadny jest także zarzut naruszenia normy z art. 153 p.p.s.a. przez nieprawidłową interpretację i realizację zaleceń z wyroku WSA w Krakowie z 3 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1264/15. W wyroku tym sąd wyraźnie wskazał, że powodem uchylenia w decyzji SKO w K. z 24 lipca 2015 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 5 marca 2007 r. był brak wskazania w niej aktu prawnego (decyzji administracyjnej), z którego wynikałoby istnienie i podstawa prawna nałożenia praw i obowiązków związanych z rekultywacją działek nr [...] i [...] podmiotu uprzednio zobowiązanego i zakresu obowiązków, które przechodzą na następcę. Jak wskazano wyżej w przedłożonych aktach administracyjnych dokumenty takie znajdują się.

Z tych względów, w ocenie WSA w Krakowie stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji Starosty [...] z 5 marca 2007 r. należy ocenić jako naruszenie w istotny sposób przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa , a to powoduje konieczność uchylenia jego decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono w punkcie I sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.