Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1383/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu L. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. od decyzji W.M. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od W. M. na rzecz L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołań Gminy [...], S. "[...] T. P. M. [...] [...] - [...]od decyzji Starosty [...] z [...]stycznia 2020 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o. o. Sp. k. pozwolenia na budowę budynku usługowo - handlowego z parkingiem naziemnym, dwoma pylonami reklamowymi wraz z instalacjami na działkach nr ew. [...] obręb K. [...], gmina [...]– uchylił ww. decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając decyzję Wojewoda [...]wyjaśnił, że uchylaną decyzją Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. Sp. z o. o. Sp. k. pozwolenia na budowę budynku usługowo - handlowego z parkingiem naziemnym, dwoma pylonami reklamowymi wraz z instalacjami wewnętrznymi (elektryczną, teletechniczną, wodno - kanalizacyjną, ogrzewania, wentylacji i chłodzenia) oraz instalacjami uzbrojenia terenu (elektryczną, wodociągową, hydrantową, ogrzewania geotermalnego, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjno - pożarowym) na działkach nr ew. [...] obręb K. gmina [...].

Odwołanie od ww. decyzji złożyli: Gmina reprezentowana przez pełnomocnika adw. A. W.– O. , S."[...] T.P.M. [...] [...] — [...]oraz E.S. i M. S., reprezentowane przez adw. M. T.

Odwołania E. S. i M. S. zostały rozpatrzone przez organ odrębnymi rozstrzygnięciami.

Pismem z [...] marca 2020 r. Wojewoda [...] wystąpił do Starosty [...]. o przekazanie rozstrzygnięcia Starosty wydanego na wniosek L. Sp. z o.o. Sp.k. z [...] lutego 2020 r. o sprostowanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., Nr [...], oraz przekazanie postanowienia Starosty [...] z października 2019 r., Nr [...]odmawiającego dopuszczenia Gminy [...] do udziału w postępowaniu w sprawie ww. pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi Starosta [...]w piśmie z kwietnia 2020 r. wskazał, że "w aktach niniejszej sprawy (ani rejestrze postanowień prowadzonym przez tut. wydział) nie występowało postanowienie nr [...] z dnia [...]10.2019 r.". Starosta wyjaśnił również, że "ustalenie kręgu stron (m.in. Gminy [...]) w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie nastąpiło w oparciu o art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego na etapie zawiadomienia o wszczęciu postępowania (pismo Starosty [...]. z dnia [...] r., w związku z powyższym organ nie stwierdził popełnienia oczywistej omyłki w decyzji nr [...] z dnia [...].01.2020 r". Pismem z [...] maja 2020 r. Wojewoda [...] wezwał Gminę [...] reprezentowaną przez pełnomocnika o sprecyzowanie własnego indywidualnego interesu prawnego upoważniającego Gminę [...] do występowania w ww. postępowaniu w charakterze strony oraz przedłożenia dokumentów wskazujących na przysługujący Gminie [...] tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Pismem z [...] maja 2020 r. Gmina [...] udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie.

Wojewoda wyjaśnił przesłanki zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i zakres postępowania odwoławczego.

Organ wyjaśnił również zasady ogólne postępowania przed organem I instancji i obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wiążące organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W niniejszej sprawie Starosta [...] skorzystał z przysługującego mu prawa z art. 35 ust. 3 Pr. bud. i postanowieniem z ,[...] stycznia 2020 r., Nr [...], nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości. Analiza wskazanego postanowienia wykazała, że w pkt 7 Starosta [...] zobowiązał Inwestora do "dostarczenia uzgodnienia projektowanej inwestycji z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, w związku z jej lokalizacją na terenie wpisanym do wojewódzkiego rejestru zabytków decyzją znak [...] z dnia [...].10.2019 r.".

Zgodnie z art. 39 ust. 1 Pr. bud. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jest to tyle istotna, że uzyskanie przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów - a więc także pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w powyższym przepisie - stanowi jeden z niezbędnych warunków udzielenia pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] października 2019 r., Nr [...], orzekł o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego: dawny park pałacowy położony przy ul. [...], prowadzącą do niego A.M.[...] wraz z fragmentem folwarku, stanowiącym podwórze wjazdowe na przedłużeniu osi ww. alei, położone w K. , gmina M. powiat [...]. Wpisem objęto m.in. fragment dawnego folwarku, stanowiący d. podwórze wjazdowe obejmujący działkę nr ew. [...] oraz południowe fragmenty działek nr [...] z obrębu K.W. Wskazanej decyzji został, na podstawie art. 108 K.p.a. nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Pismem z [...] stycznia 2020 r. inwestor odniósł się do nałożonych w ww. postanowieniu obowiązków. W zakresie wymaganego uzgodnienia projektowanej inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wskazał, że [...] stycznia 2020 r. wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie konserwatora i czeka na jego odpowiedź. Następnie w piśmie z [...] stycznia 2020 r. inwestor odniósł się ponownie do ww. obowiązku uzgodnienia projektowanej inwestycji i wskazał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwator Zabytków z [...] października 2020 r., Nr [...] pozostaje decyzją nieostateczną, dlatego też nie ma możliwości, aby uzyskać uzgodnienie projektowanej inwestycji z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w związku z jej lokalizacją na terenie wpisanym do wojewódzkiego rejestru zabytków.

Organ I instancji ostatecznie odstąpił od konieczności wykonania powyższego obowiązku. Starosta [...] wskazał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie jest ostateczna, nowemu zabytkowi nie nadano numeru w rejestrze zabytków oraz nie ujawniono tego wpisu w księdze wieczystej nieruchomości.

Wojewoda [...] stwierdził jednak, że istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna, mimo iż nie jest ostateczna, a rygor natychmiastowej wykonalności odnosi się wyłącznie do decyzji organu pierwszej instancji - dotyczy on "decyzji, od której służy odwołanie", a zatem decyzji nieostatecznej.

W ocenie Wojewody [...], z uwagi na wydanie przez Starostę [...] decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. Sp. z o. o. Sp. k. pozwolenia na budowę bez wymaganego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków doszło do naruszenia art. 39 ust. 3 Pr. bud. Niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu stanowi wymienioną w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. przesłankę wznowienia postępowania w sprawie.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z [...] października 2019 r., w części dotyczącej działek inwestycyjnych. Prowadząc ponownie przedmiotową sprawę Starosta [...] winien wziąć powyższe pod uwagę również § 8 ust. 2 nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. dla działek nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym [...] – [...]uchwalonego uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] stycznia 2020 r., poz. 1020), który wszedł w życie [...] lutego 2020 r., zgodnie z którym w granicach obszaru, o którym mowa w ust. 1 wskazuje na oznaczone na rysunku planu granice obszaru wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]) wszelkie działania inwestycyjne wymagają postępowania zgodnego z obowiązującymi przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, w tym zakresie zachowania układu przestrzennego dawnego parku pałacowego wraz z fragmentem dawnego folwarku, stanowiącym podwórze wjazdowe na przedłużeniu osi A. M [...].

Z uwagi na powyższe ustalenia, w tym istotne zmiany wprowadzone nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obejmującym w całości działki inwestycyjne nr ew. [...] obręb K. [...], gmina [...], organ II instancji odstąpił od dokonania sprawdzeń zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r., projektu budowlanego, w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Wojewoda wyjaśnił też, że w celu prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, konieczne jest ustalenie stron postępowania i zapewnienie im czynnego udziału na każdym z etapów postępowania. Zgodnie z art. 10 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Z dokumentacji sprawy wynika, że pismem z [...] października 2019 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego ww. inwestycji. W ww. piśmie wskazano "Otrzymują: - wg rozdzielnika będącego w aktach sprawy". Taki rozdzielnik sprawy znajduje się na kolejnej stronie akt (bez numeru porządkowego). Informacja o tym, kto jest adresatem pisma powinna być bezsprzeczna i jasno wynikać z jego treści. Jest to o tyle istotne, że w odwołaniu z [...] lutego 2020 r. Gmina [...] podniosła, że nie otrzymała nawet zawiadomienia z [...] października 2019 r. o wszczęciu postępowania (notatka służbowa i wydruk z Epuap potwierdzający brak doręczenia Gminie zawiadomienia z [...] października 2019 r.). Z dokumentacji sprawy nie wynika, aby Starosta P. zawiadomił strony postępowania o zebranym materiale dowodowym i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia oraz ewentualnych zastrzeżeń i wniosków dowodowych w sprawie. Istotny jest fakt, że ma nastąpić wydanie decyzji, które w każdym przypadku powinno być poprzedzone wyznaczeniem stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, niezależnie od tego, czy we wcześniejszych fazach postępowania strona mogła skorzystać z tego uprawnienia, bądź mimo takiej możliwości z niej nie skorzystała.

W nawiązaniu do tego, że odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia [...] stycznia 2020 r., Nr [...], znak: [...], wniosły Stowarzyszenie [...] oraz T.P.M. O. K.– [...]Wojewoda [...] wyjaśnił, co następuje.

Po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie Starosty [...] Nr [...] z [...] stycznia 2020 r., odmawiające dopuszczenia tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu dotyczącym budowy ww. budynku usługowo-handlowego, postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., Nr [...], Wojewoda uchylił ww. postanowienie Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po rozpatrzeniu zażalenia T. P. [...] [...] [...] [...] na postanowienie Starosty [...] Nr [...] z [...]stycznia 2020 r., odmawiające dopuszczenia tego Towarzystwa do udziału w postępowaniu dotyczącym budowy ww. budynku usługowo-handlowego, postanowieniem z [...]czerwca 2020 r., Nr [...] Wojewoda uchylił ww. postanowienie Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu wskazanych rozstrzygnięć Wojewoda [...]wskazał na konieczność ponownego przeanalizowania projektowanego przedsięwzięcia w zakresie ewentualnego potencjalnie znaczącego oddziaływania na środowisko w kontekście jego lokalizacji na terenie Zespołu przyrodniczo - krajobrazowego [...] [...]oraz na terenie W. O.C. K.

Z treści uzasadnienia decyzji Starosty [...] wynika "iż przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie niniejsze postępowanie nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa". Wojewoda [...]wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z kolei w myśl art. 31 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu.

W myśl dyspozycji art. 28 ust. 3 Pr. bud. art. 31 § 1 K.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje natomiast art. 28 ust. 4 Pr. bud., że art. 28 ust. 3 Pr. bud. nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia[...][...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko (dalej: "u.o.o.ś.").

Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przepisy ww. ustawy nie przewidują innego przypadku, aniżeli wskazany wyżej, w którym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymagałoby udziału społeczeństwa.

W myśl art. 59 ust. 1 u.o.o.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się centra handlowe wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 -3 tej ustawy; 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

Wojewoda omówił też treść § 3 ust. 1 pkt 58 ww. rozporządzenia i stwierdził, że organ I instancji rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę powinien raz jeszcze przeanalizować projektowane przedsięwzięcie w zakresie ewentualnego potencjalnie znaczącego oddziaływania na środowisko w kontekście jego lokalizacji na terenie Zespołu przyrodniczo - krajobrazowego W. K. ustanowionego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] lipca 1997 r. oraz na terenie W. O. C. [...] utworzonego Rozporządzeniem Wojewody [...]z [...] sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...]. Brak przeprowadzenia takiej analizy wyklucza możliwość definitywnego stwierdzenia, że postępowanie dotyczące budowy ww. budynku usługowo - handlowego na działce nr ew. [...] w miejscowości K. [...], gmina [...], nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa.

Dlatego też na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty [...] do ponownego rozpoznania. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. było uzasadnione, gdyż organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa materialnego i procesowego. W opinii organu II instancji, naprawienie wskazanych braków wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Starosta [...] powinien dokonać, w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla działek nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym K. – [...] wyczerpujących sprawdzeń projektu budowlanego, o których mowa art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Następnie, w myśl art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane winno się wezwać Inwestora do usunięcia występujących w nim ewentualnych sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z obowiązującymi przepisami. Organ I instancji powinien również, w myśl art. 39 Prawa budowlanego wezwać inwestora do przedłożenia pozwolenia na prowadzenie robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków i ponownie przeanalizować zakres oddziaływania projektowanej inwestycji i ewentualnie zweryfikować krąg stron niniejszego postępowania. Do ustalenia, w oparciu o wyżej wskazane okoliczności, pozostaje kwestia ewentualnego udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu. Po dokonaniu wskazanych czynności należy zawiadomić strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego, celem umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem datowanym na [...] lipca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę, zaskarżając decyzję w całości. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie:

"1) art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (...) poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu Decyzji II okoliczności związanych z uznaniem Gminy [...](dalej, jako: "Gmina") za stronę przedmiotowego postępowania pomimo zgłaszania przez Inwestora uzasadnionych wątpliwości w tym zakresie związanych m.in. z okolicznością, że żadna z działek należących do Gminy nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji oraz związanych z wydaniem przez Organ I Instancji postanowienia z dnia [...] października 2019 r. o odmowie dopuszczenia Gminy do udziału w przedmiotowym postępowaniu, które to postanowienie następnie zaginęło lub zostało usunięte z akt sprawy, co nie również nie zostało wyjaśnione w uzasadnieniu Decyzji II przez Organ II Instancji;

2) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie (bez sporządzenia jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie), że Gminie przysługiwał status strony postępowania przed Organem I Instancji oraz wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy Organ II Instancji zobowiązany był do uwzględnienia postanowienia Organu I Instancji o odmowie dopuszczenia Gminy do udziału w postępowaniu oraz wydania postanowienia w trybie art. 134 K.p.a. o niedopuszczalności odwołania złożonego przez Gminę lub do zweryfikowania twierdzeń Gminy o przysługiwaniu jej statusu strony w toku postępowania odwoławczego i wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. decyzji umarzającej postępowania odwoławcze z uwagi na złożenie odwołania przez podmiot, któremu nie przysługuje status strony przedmiotowego postępowania;

3) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (...) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a w zw. z § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzeprowadzenia przez Organ II instancji analizy w zakresie posiadania legitymacji przez Stowarzyszenie [...] oraz T. P. M.O. K.– [...] do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony oraz w konsekwencji do wydania kasatoryjnej decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., zamiast decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umarzającej postępowanie odwoławcze z uwagi na brak legitymacji ww. podmiotów do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony;

4) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ewentualnego potencjalnie znaczącego oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia w sytuacji, kiedy powierzchnia użytkowa planowanego obiektu oraz powierzchnia planowanego parkingu samochodowego została wprost wskazana w projekcie zagospodarowania terenu, a już pobieżna analiza wyżej wskazanych powierzchni wskazuje, że planowana Inwestycja w świetle rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco lub znacząco oddziaływać na środowisko;

5) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz wydanie decyzji kasatoryjnej uchylającej decyzję Organu I Instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia pomimo złożenia odwołań przez pomioty, które nie posiadają przymiotu strony ani prawa do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony".

Skarżąca wniosła "o przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie" oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła obszerny opis stanu faktycznego i wyjaśniła, że pismem z [...] września 2019 r. Gmina [...] wniosła do Starosty o uznanie jej za stronę postępowania, a ponadto "w skardze z dnia [...]września 2019 r. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]sierpnia 2019 r. nr [...] uchylające postanowienie Starosty z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], (...) w sprawie zawieszenia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, Gmina wskazała, że: wystąpiła do Starosty [...]o dopuszczenie jej w charakterze strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla Spółki L. Gmina nie była stroną w momencie wydania postanowienia przez Starostę [...]z dnia [...] lipca 2019 r. o zawieszeniu postępowania, ani na etapie rozpoznawania zażalenia przez Wojewodę [...] Starosta postanowieniem nr [...] z [...] października 2019 r. odmówił dopuszczenia Gminy [...] do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. To postanowienie o odmowie uznania Gminy za stronę postępowania o pozwolenie na budowę zostało przywołane m. in. w treści postanowienia Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., w którym Wojewoda stwierdzał, że postanowienie o odmowie dopuszczenia Gminy do udziału w postępowaniu prawdopodobnie zostało zagubione lub usunięte z akt sprawy, zaś obecnie Starosta stoi na stanowisku, że w aktach niniejszej sprawy (ani rejestrze postanowień) nie występowało postanowienie nr [...] z [...] października 2019 r.

[...] października 2019 r. Starosta wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania na wniosek Spółki L. w sprawie wydania pozwolenia na budowę, które nie zostało wysłane do Gminy. Pismem z .[...] stycznia 2020 r. Gmina po raz kolejny wniosła o uznanie jej za stronę postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. W piśmie z [...] stycznia 2020 r. J. K. - radna Gminy [...]wniosła do Wicestarosty [...]o wydanie pisemnego postanowienia dopuszczającego Gminę [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę L. w Komorowie, wyjaśniając, że Gmina [...] jest właścicielem działki [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką [...] na której ma być realizowana inwestycja; jest także właścicielem działek [...]na których ma być rozbudowywane rondo do obsługi komunikacyjnej L.

Zdaniem skarżącej jednak, wbrew treści ww. pisma, żadna działka granicząca z terenem inwestycji - w tym działka o numerze inwestycyjnym [...]nie należy do Gminy, a inwestycja nie oddziałuje w żaden sposób na nieruchomości Gminy.

Pismem z [...]stycznia 2020 r. w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też nieodnalezieniem w Urzędzie Gminy zawiadomienia Starosty z dnia [...] października 2019 r. dotyczącego wszczęcia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę wysłanego do stron postępowania, Gmina zwróciła się do Starosty z prośbą o udostępnienie tego zawiadomienia i przesłanie go na adres Gminy wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W piśmie z [...]stycznia 2020 r. Starosta w odpowiedzi na ww. pismo wyjaśnił, że Gmina [...] została uznana za stronę w postępowaniu, na dowód czego przesłał w załączeniu pismo Starosty [...] zawiadamiające o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego (z 9 października 2019 r.) zostało wysłane do Gminy [...] poprzez platformę ePUAP, w związku z czym urząd nie jest w posiadaniu zwrotnego potwierdzenia odbioru. Starosta poinformował, że nie ma możliwości technicznej wygenerowania Urzędowego Poświadczenia Odbioru dla ww. pisma. Powyższa sytuacja może być spowodowana faktem, iż w okresie nadania pisma występowały problemy systemowe, które uniemożliwiają wytworzenie UPO.

Skarżąca podkreśliła, że z samej treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie wynika, jakie podmioty Starosta uznał za strony przedmiotowego postępowania. Ponadto, twierdzenia Starosty odnośnie rzekomego zawiadomienia Gminy o wszczęciu postępowania administracyjnego poprzez platformę ePUAP, są gołosłowne i niewiarygodne.

Po pierwsze, Starosta nie przesłał Gminie potwierdzenia Urzędowego Poświadczenia Odbioru, pomimo, że w piśmie z [...] stycznia 2019 r. zobowiązał się, że przedmiotowe potwierdzenie zostanie przesłane. Po drugie, pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Kierownik Referatu Zamówień Publicznych Urzędu Gminy [...]T. L. w imieniu Gminy zwrócił się z prośbą do Zespołu Service Desk usługi ePUAP z zapytaniem czy [...] października 2019 r. (lub w dniach najbliższych po tej dacie) została przesłana jakakolwiek korespondencja ze skrzynki ePUAP Powiatu [...] W odpowiedzi, Zespół Service Desk stwierdził, że w dniach [...] października 2019 r. nie została odnotowana wysyłka ze skrzynki ePUAP Powiatu [...].

Powyższe zostało również potwierdzone w notatce z [...] lutego 2020 r., sporządzonej przez pracownika Urzędu Gminy, z której wynika, że brak dostarczenia przez Starostę Gminie zawiadomienia o wszczęciu postępowania został potwierdzony również przez krajowego administratora systemu ePUAP - Centralny Ośrodek Informatyki (COI).

Postanowieniami nr [...] z [...]stycznia 2020 r., nr [...] z [...]stycznia 2020 r.; [...] z [...] stycznia 2020 r.; nr [...] z [...] października 2019 r. Starosta odmówił również udziału w przedmiotowym postępowaniu S. [...] T.P.M. O. [...] [...] [...] za [...]oraz S. P. [...]

Skarżąca przedstawiła swój wywód odnośnie roli i poprawnej treści uzasadnienia decyzji i stwierdziła, że pismem z [...] marca 2020 r. inwestor wniósł o wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania od decyzji złożonego przez Gminę z uwagi na brak posiadania przez Gminę przymiotu strony, ewentualnie o wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3) k.p.a. W piśmie tym inwestor wskazał na wątpliwości związane z przysługiwaniem Gminie legitymacji do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. Ponadto, pismem z [...] stycznia 2020 r. (czyli na 14 dni przed wydaniem decyzji przez organ I instancji) Gmina wniosła do organu o uznanie jej za stronę postępowania co jasno wskazuje, że w ocenie Gminy nie była ona traktowana, jako strona postępowania praktycznie do zakończenia postępowania przed organem I Instancji.

Wojewoda nie wskazał w zaskarżonej decyzji, z jakich przyczyn przyznał Gminie status strony przedmiotowego postępowania oraz rozpoznał złożone przez nią odwołanie. Podmiotem skutecznie inicjującym postępowanie odwoławcze może być jedynie strona lub podmiot uprawniony do udziału w postępowaniu na prawach strony, a nie dowolny podmiot, który bezpodstawnie twierdzi, że posiada interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony.

Rolą zatem organu rozpoznającego w pierwszej kolejności jest prawidłowe zidentyfikowanie podmiotu wnoszącego określony środek zaskarżenia, a co za tym idzie ustalenie czy wniesiony środek zaskarżenia spełnia prawne wymogi do jego rozpoznania, m.in. stwierdzenie czy został złożony przez stronę lub osobę uprawnioną do jej reprezentacji. Skoro organ II Instancji przeprowadził postępowanie odwoławcze oraz wydał decyzją kasatoryjną to oznacza, że uznał, że odwołanie zostało wniesione przez stronę - choć nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał, że Gminie przysługuje taki status.

Skarżąca przedstawiła wywód odnośnie pojęcia strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wyjaśniając, że nieruchomości Gminy [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji; w tym zakresie skarżąca obszernie uzasadniła swoje stanowisko przez opis działek własnych i Gminy oraz odległości je dzielących.

Wojewoda [...] takiej analizy jednak nie przeprowadził.

Jednocześnie, umorzenie przez organ odwoławczy postepowań z odwołań złożonych przez M. S. oraz E. S. stanowi wyraz niekonsekwencji w ocenie prawnej dotyczącej możliwego zakresu wyjaśniającego, do podjęcia którego uprawniony jest organ II instancji. W przypadku ww. odwołań organ II Instancji przeprowadził bowiem postępowanie wyjaśniające w wyniku, którego uznał, że odwołujące się nie posiadają przymiotu strony, natomiast w przypadku odwołań złożonych przez Stowarzyszenie [...] oraz T. P.M. O. [...] – [...] Wojewoda stwierdził, że analiza analogicznego aspektu - a więc możliwości występowania wyżej wymienionych organizacji społecznych w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony - stanowiłoby przekroczenie uprawnień Wojewody w zakresie dopuszczalnego postępowania wyjaśniającego.

Odwołanie od decyzji może wnieść jedynie osoba, która co do zasady mogła być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie, w tym organizacja społeczna działająca na prawach strony. Wyznaczenie strony postępowania, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, powinno nastąpić w oparciu o przesłanki obiektywne (materialnoprawne). Podmiot, który nie może mieć statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w pierwszej instancji, nie może również wnieść skutecznie odwołania.

Organ II instancji był więc zobowiązany do przeprowadzenia analizy w zakresie ustalenia czy przedmiotowe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami u.o.o.ś. po to, aby móc ocenić czy odwołanie złożone przez Stowarzyszenie [...] oraz T.P. M. O. K.– [...] może w ogóle zostać rozpoznane przez Wojewodę.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.o.o.ś. przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząca oddziaływać na środowisko oraz planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziała środowisko, zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się centra handlowe wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: (a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5. 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy oraz (b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Ponadto Wojewoda powołał się na § 3 ust. 1 pkt 58 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: (a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy oraz (b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Wojewoda wskazał również, że inwestycja jest zlokalizowana na terenie Zespołu przyrodniczo - krajobrazowego W. K. ustanowionego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r. oraz na terenie W. Obszaru Chronionego Krajobrazu utworzonego Rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie Województwa [...], co wymaga ponownej analizy planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego ewentualnego potencjalnie znaczącego oddziaływania na środowisko.

Jednak, niezależnie od tego czy inwestycja znajduje się na terenie Zespołu przyrodniczo - krajobrazowego W. K. lub na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, planowane przedsięwzięcie - z uwagi na swoją powierzchnię nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 cyt. rozporządzenia, aby zaliczyć centrum handlowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jego powierzchnia użytkowa nie może być mniejsza niż 0.5 ha., podczas gdy zgodnie z projektem zagospodarowania terenu powierzchnia zabudowy planowanego przedsięwzięcia wynosi [...], a powierzchnia użytkowa budynku wynosi jedynie [...] Jeśli chodzi o § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia, to planowane przedsięwzięcie również nie wchodzi w zakres hipotezy normy tego przepisu, ponieważ przepis ten dotyczy garaży, parkingów samochodowych lub zespołów parkingów o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,2 ha. Tymczasem, projekt zagospodarowania terenu zakłada jedynie 1991, 32 m2 powierzchni utwardzonej dla ruchu kołowego.

Prowadzi to do konkluzji, że powierzchnia planowanej inwestycji - zarówno powierzchnia użytkowa obiektu jak i powierzchnia planowanych parkingów - jest niewystarczająca, aby zakwalifikować planowane przedsięwzięcie, jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie żadne organizacje ekologiczne nie były uprawnione do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, w tym do złożenia odwołania.

Wojewoda był uprawniony, a także zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniające w oparciu m.in. o art. 7,77, 80 K.p.a. w celu ustalenia czy odwołania złożone przez Gminę, S. [...] oraz T.P.M.O. K.– [...] zostały złożone przez uprawnione podmioty.

Organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania.

Organ odwoławczy może wiec wydać decyzję kasacyjną, jeśli wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych, których dokonanie tylko w jednej instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W przedmiotowej sprawie ustalenie legitymacji odwołujących się do wniesienia odwołań nie wymagało realizacji szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych w związku z czym zaskarżona decyzja wydania w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. jest wadliwa i powinna zostać uchylona.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydana przez Wojewodę [...] decyzja naruszała prawo w sposób nakazujący jej uchylenia, a sprzeciw wniesiony przez skarżącego zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych poniżej.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego.

Nie zmienia to jednakże faktu, że organ odwoławczy jest zobowiązany w pierwszej kolejności (art. 134 k.p.a.) dokonać sprawdzenia, czy odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł podmiot, który był stroną w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, albo który ma – zdaniem organu II Instancji, uzasadnionym w należyty sposób - legitymację do wniesienia środka odwoławczego.

Jak wynika z akt sprawy, organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję w wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez Gminę [...], Stowarzyszenie [...]i T.P. M. O. K. – [...]. Wojewoda [...], w zaskarżonej decyzji zawarł wprawdzie ogólne rozważania co do potrzeby poprawnego ustalenia kręgu stron, w tym Gminy [...], ale nie uzasadnił, dlaczego uznał Gminę za stronę postępowania i dlaczego taki interes prawny mają ww. Stowarzyszenia.

W ocenie tut. Sądu, żaden z tych podmiotów ani nie był stroną postępowania przed organem I instancji, ani nie wykazał szczególnej legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia i udziału w postępowaniu odwoławczym.

I. Gmina [...].

Umieszczenia Gminy [...] przez Starostę [...] w rozdzielniku zawiadomienia o wszczęciu postępowania (pismo z 9 października 2019 r.) nie czyniło z niej strony postępowania. Pismo to świadczy wyłącznie o tym, że organ I instancji zamierzał zawiadomić tą jednostkę samorządu, że rozpatruje konkretną sprawę z wniosku L. sp. z o.o. sp. k. Jak zaś wynika z akt sprawy, Gmina [...] tego zawiadomienia nigdy nie otrzymała, brak jest także dowodu na okoliczność wysłania zawiadomienia do Gminy przez Starostę [...] zaś z wydruku Epuap, przedstawionego przez Gminę wynika, że nie zostało jej doręczone..

Sprawa z wniosku skarżącej wszczęta została[...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu wniosku skarżącej o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę). Jak wynika z akt sprawy, [...] września 2019 r. Gmina [...] wystąpiła do Starosty o uznanie jej za stronę postępowania o udzielenie skarżącej pozwolenia na budowę.

Słusznie też twierdzi skarżąca, że z postanowienia Wojewody [...]z [...]grudnia 2019 r. wynikało, że organ ten przypuszczał, że postanowienie Starosty [...] nr [...] z [...] października 2019 r. o odmowie dopuszczenia Gminy do udziału w postępowaniu prawdopodobnie zostało zagubione lub usunięte z akt sprawy, choć Starosta stoi na stanowisku, że w aktach sprawy i w rejestrze postanowień nie występowało postanowienie nr [...] z [...] października 2019 r.

W takim stanie faktycznym, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina [...] nie została nigdy formalnie dopuszczona do udziału w sprawie przez organ I instancji, a jej wniosek z [...] września 2019 r. albo został rozpoznany negatywnie przez Starostę ww. postanowieniem z [...] października 2019 r., które następnie zaginęło, albo w ogóle, do dnia dzisiejszego, formalnie rozpoznany nie został.

Na to, że Starosta [...] nie traktował Gminy [...] za stronę postępowania wskazuje również okoliczność bezsporna, że Gmina nie została zawiadomiona przez organ I instancji o zakończeniu postępowania, zebraniu dowodów i możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Nie zmienia tego faktu to, że w piśmie z [...] kwietnia 2020 r. Starosta [...]informuje Wojewodę [...], że ustalenie kręgu stron (w tym Gminy) nastąpiło "w oparciu o art. 28 k.p.a." (a więc nie na podstawie mającego zastosowanie art. 28 ust. 2 Pr. bud.) na etapie zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Takie stwierdzenie ex post jest sprzeczne z wcześniejszym pomijaniem przez Starostę Gminy [...] w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – zarówno przez niedoręczenie jej zawiadomienia o wszczęciu postepowania, jak i przez niezawiadomienie o zebraniu dowodów i możliwości zajęcia stanowiska w tym przedmiocie. O ile więc Starosta nie orzekałby postanowieniem, które rzekomo zaginęło, o odmowie dopuszczenia Gminy do udziału w sprawie, o tyle nie został formalnie rozpoznany jej wniosek o dopuszczenie do udziału.

Powyższe potwierdza też fakt, że w skardze z [...] września 2019 r. na postanowienie Wojewody[...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] uchylające postanowienie Starosty z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], w sprawie zawieszenia postępowania, sama Gmina powoływała się na to, że wystąpiła do Starosty [...] o dopuszczenie jej w charakterze strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Sądowi jest z urzędu wiadome, że nieprawomocnym wyrokiem z [...] marca 2020 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2412/19 WSA w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], uchylające postanowienie Starosty z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w sprawie zawieszenia postępowania. Sąd uznał wówczas, że Gmina [...] która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jako strona (gdyż nie miała interesu prawnego, pozwalającego na uznanie jej za stronę postepowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę) nie wykazała też swego interesu we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, wydane w tym postępowaniu, a dotyczące kwestii zawieszenia postępowania.

Gmina [...] natomiast wykazywała swój interes prawny (legitymację skargową) wystąpieniem [...] czerwca 2019 r. do Sądu Okręgowego w W. z pozwem o ustalenie nieważności umowy sprzedaży z [...] września 1999 r., z uwagi na pominięcie jej ustawowego prawa pierwokupu z dnia [...] września 2019 r. i tym, że na Gminie spoczywają obowiązki ochrony zabytków na terenie gminy. W ocenie Sądu, orzekającego w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2412/19, nie stanowiło to wymaganego wykazania legitymacji skargowej i interesu prawnego Gminy na etapie postępowania sądowego.

Jak wynika z powyższego, jeszcze w dniu opracowania ww. skargi do WSA w Warszawie, Gmina [...] wywodziła swój rzekomy interes prawny z okoliczności zupełnie odmiennych, niż wynikające z przepisu cogentis – art. 28 ust. 2 Pr. bud.

Co więcej, [...]stycznia 2020 r. – a więc 4 miesiące po formalnym wszczęciu postępowania - Gmina [...] po raz kolejny wniosła o uznanie jej za stronę postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. Następnie radna tejże Gminy (w piśmie z 21 stycznia 2020 r.) zwróciła się do Wicestarosty [...] o wydanie pisemnego postanowienia dopuszczającego Gminę [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę L. w K. Pisma tego nie można jednak uznać za stanowisko jednostki samorządowej, gdyż radni nie reprezentują gmin na zewnątrz. Dlatego też zawarte w tym piśmie wyjaśnienie, że Gmina [...] jest właścicielem działki [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką, [...] na której ma być realizowana inwestycja i właścicielem działek [...] na których ma być rozbudowywane rondo do obsługi komunikacyjnej L. nie było wykazaniem przez Gminę [...]interesu prawnego.

Starosta [...] jednak w żaden sposób formalnie nie rozpoznał ww. wniosku Gminy z [...] stycznia 2020 r.

Należy również w tym zakresie brać pod uwagę stanowisko skarżącej, która w swej skardze do tut. Sądu wyjaśniła, że stanowisko radnej odnośnie interesu prawnego Gminy [...] było niezgodne ze stanem faktycznym. Skarżąca wyjaśniła bowiem, że teren inwestycji z trzech stron ma przylegać do pasa drogowego od północy ul. Sanatoryjnej, od zachodu ul. K., od południa projektowanej drogi dojazdowej stanowiącej przedłużenie [...]. M.D. Gmina jest właścicielem działek o numerach ewidencyjnych: [...] oraz [...] i żadna z powyższych działek nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Działka o numerze ewidencyjnym [...] oddalona jest od najbliższej działki inwestycyjnej nr ewid. [...]o ok. 30 metrów i jest od niej oddzielona działką o nr ewid. [...] Działka nr ewid. [...] znajduje się również w odległości około 30 metrów od najbliższej działki inwestycyjnej nr ewid. [...] i jest od niej oddzielona działką nr ewid. [...] natomiast działka nr ewid. [...] znajduje się w odległości ponad 40 metrów od działki inwestycyjnej nr ewid. [...]i jest oddzielona od niej działkami nr ewid. [...]oraz [...] Od strony zachodniej, bezpośrednio przy granicy z pasem drogowym ul. K. zaprojektowany został szeroki pas zieleni, który dodatkowo odgradza planowaną inwestycję od działek należących do Gminy. Równolegle do pasa zieleni zaplanowano miejsca postojowe oraz drogę manewrową. Sam obiekt został zaprojektowany w głębi działki inwestycyjnej ok. 35 m. od ulicy K. Jeśli chodzi o potencjalny hałas generowany przez planowaną inwestycję w stosunku do działek należących do Gminy, to zgodnie z projektem budowlanym obiekt nie będzie emitował żadnych ponadnormatywnych hałasów i wibracji. Dostawa towarów została zaplanowana od strony wschodniej, co również wyklucza ponadnormatywne immisje dźwiękowe w stosunku do działek należących do Gminy. Inwestycja nie będzie również naruszała stanu wód powierzchniowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Planowany obiekt handlowy ma posiadać jedną kondygnację oraz wysokość 9,98 m, co biorąc pod uwagę odległość między działkami inwestycyjnymi, a działkami należącymi do Gminy wyklucza również możliwość oddziaływania inwestycji (przesłanianiu lub zasłanianiu).

Tym niemniej, w ocenie tut. Sądu, Gmina [...] nie uważała się za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud.; dopiero w toku wszczętego postępowania przed organem I instancji domagała się przyznania jej takiego statusu. Niezależnie od tego, czy Starosta [...]odmówił postanowieniem nr [...] z [...]października 2019 r. dopuszczenia Gminy na jej wniosek z [...] września 2019 r. do udziału w postępowaniu (zagubionym lub usuniętym z akt sprawy), czy też do dnia dzisiejszego nie rozpoznał tego wniosku – Gmina [...] nie została formalnie dopuszczona do takiego udziału, o co sama wnosiła.

W tym też kontekście należy zauważyć, że Gmina [...] po raz pierwszy w tej sprawie określiła własny interes prawny, odnosząc go do hipotezy art. 28 ust. 2 Pr. bud., w piśmie do Wojewody [...]z [...] maja 2020 r. – czyli 4 miesiące po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej - a następnie w skardze kasacyjnej z 7 lipca 2020 r. od wyroku WSA w Warszawie z 25 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2412/19.

W związku z tym, samo umieszczenie przez organ I instancji Gminy [...] w rozdzielniku zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku skarżącej nie przesądzało o przyznaniu jej przymiotu strony. Zgodnie zaś z powyżej dokonaną oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przymiotu takiego nie nabyła Gmina w trakcie postępowania poprzez wydanie w tym zakresie stosownego postanowienia przez Starostę [...], choć o to wnosiła. Co więcej, w sprawie jest wysoce prawdopodobne (i jest to też ustalenie organu II instancji), że Starosta ten postanowieniem z [...] października 2019 r. odmówił dopuszczenia Gminy do udziału w sprawie.

Wątpliwości, co do przymiotu strony Gminy [...] jako odwołującej się od decyzji organu I instancji, miał też organ odwoławczy. Postanowienie Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia Starosty [...]z [...] lipca 2019 r. o zawieszeniu postępowania w przedmiotowej sprawie nie zostało przez ten organ doręczone Gminie [...], jako stronie, a jedynie przesłane do jej wiadomości.

Ponadto, pismem z [...] maja 2020 r. Wojewoda [...] wezwał Gminę [...] do sprecyzowania własnego, indywidualnego interesu prawnego do występowania w charakterze strony, w tym do przedłożenia dokumentów wskazujących na przysługujący Gminie [...] tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Pomimo złożenia przez Gminę odpowiedzi na wezwanie Wojewody [...] organ ten ani w sposób formalny nie rozstrzygnął uprzedniego wniosku Gminy o dopuszczenie do udziału w sprawie, ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie uzasadnił, czemu uznał, że Gmina może skutecznie prawnie wnieść odwołanie, pomimo tego, że nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Dlatego też, w świetle powyższej oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ naruszył art. 127 § 1 w zw. z art. 134 k.p.a., zgodnie z którym wyłącznie stronie postępowania służy odwołanie od decyzji organu I instancji, zaś obowiązkiem organu jest sprawdzenie tej przesłanki podmiotowej dopuszczalności wniesienia odwołania. Z akt sprawy, na podstawie których tut. Sąd orzekał, nie wynika zaś, aby Gmina [...] była stroną postępowania, zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą L. Sp. z o. o. Sp. k. pozwolenia na budowę.

Z uwagi na powyższe nie istniały w ogóle przesłanki do wydania przez Wojewodę decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e k.p.a.), ale też i jakiejkolwiek innej decyzji merytorycznej w zakresie orzeczenia organu I instancji, w sprawie z odwołania Gminy [...], niebędącej stroną postępowania.

II. Stowarzyszenie [...] i T. P. M . O.K.– [...]

Postanowieniem z [...]stycznia 2020 r., Nr [...] Starosta [...] odmówił Stowarzyszeniu [...] dopuszczenia do udziału w sprawie z wniosku skarżącej o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., Nr [...] Wojewoda [...] uchylił ww. postanowienie Starosty [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem Nr [...]z [...] stycznia 2020 r. Starost [...] odmówił dopuszczenia do udziału w ww. sprawie T. P.M. O. K. [...] Postanowieniem z 1.czerwca 2020 r., Nr [...] Wojewoda [...]uchylił ww. postanowienie Starosty [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W obu ww. postanowieniach Wojewoda [...]wyjaśnił organowi I instancji, jakie przesłanki ma wziąć pod rozwagę rozstrzygając wnioski tych podmiotów o dopuszczenie do udziału w sprawie.

Powyższe oznacza, że Stowarzyszenie [...] T.P.M. O. K[...] – [...]w dniu, w którym złożyły odwołania nie zostały formalnie dopuszczone do udziału w sprawie z wniosku skarżącej o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, gdyż organ II instancji nie orzekł merytorycznie w tym zakresie, a jedynie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu orzekania przez Wojewodę [...] zaskarżona decyzją oba ww. podmioty nie mogły więc skutecznie prawnie wnieść odwołania, a organ odwoławczy nie mógł go rozpoznać z uwagi na treść art. 127 § 1 w zw. z art. 134 k.p.a., zgodnie z którym wyłącznie stronie postępowania służy odwołanie od decyzji organu I instancji, zaś obowiązkiem organu jest sprawdzenie tej przesłanki podmiotowej dopuszczalności wniesienia odwołania.

Co więcej, z uwagi na treść ww. postanowień Wojewody [...], organ II instancji nie był władny we własnym zakresie orzekać w przedmiocie przekazanym do ponownego rozpoznania organowi niższej instancji – z uwagi na zawisłość spraw w tym zakresie przed Starostą [...]

Z uwagi na powyższe nie istniały w ogóle przesłanki do wydania przez Wojewodę decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e k.p.a.), ale też i jakiejkolwiek innej decyzji merytorycznej w zakresie orzeczenia organu I instancji, w sprawie z odwołań osób niebędących stronami postępowania.

III. Wskazania dla organu co do dalszego postępowania.

Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy zobowiązany był podjąć czynności zmierzające do ustalenia dopuszczalności odwołania, a w razie stwierdzenia wystąpienia podmiotowych przesłanek niedopuszczalności, zakończyć postępowanie postanowieniem stwierdzającym niedopuszczalność odwołania. Przesłanką podmiotową, określoną w art. 127 § 1 k.p.a. jest wniesienie odwołania przez stronę. Organ odwoławczy obowiązany był więc ustalić, czy wnoszącym odwołanie przysługuje status strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 964/20, CBOSA).

Wojewoda [...], związany oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.), dokonaną w uzasadnieniu wyroku oraz treścią art. 127 § 1 w zw. z art. 134 k.p.a. weźmie pod uwagę przesłanki podmiotowe dopuszczalności wniesienia odwołań przez Gminę [...], S. [...] i T. P. M.O.K. – [...] i zakończy postępowanie w sposób przesądzający kwestię dopuszczalności tych odwołań.

IV. Podstawa prawna wyroku.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego w sprawie wpisu.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 k.p.a.