Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 689/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 36 a i art 71
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1, art.156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: GINB), działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 dalej: kpa), uwzględniając skargę [...] na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] i utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: [...]WINB) z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...].

Z akt sprawy wynika, że [...]WINB decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także jako: PINB w [...] ) z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku jednorodzinnego na terenie dz. nr [...] w [...] przy ul. [...].

Po rozpoznaniu odwołania [...] od ww. decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. GINB decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak[...], umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołująca się spółka nie posiada przymiotu strony w sprawie. Organ uznał, że [...] Sp. z o.o. (poprzednio występująca pod firmą: "[...] " Sp. z o.o. w [...]) jest administratorem nieruchomości położonej przy ul. [...], a nie takim zarządcą ww. nieruchomości, który swój interes prawny w postępowaniach administracyjnych mógłby wywodzić z przepisów Prawa budowlanego, a w konsekwencji nie może występować jako strona postępowań prowadzonych w ramach nadzoru budowlanego.

Powyższa decyzja GINB z dnia [...] lutego 2016 r. została zaskarżona przez [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniesione zostały argumenty dotyczące właściwej reprezentacji, która była tożsama w I i II instancji i braku podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy oraz przeanalizowaniu akt GINB stwierdził, że skarga [...] na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2016 r. jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego skarżąca spółka na dowód tego, że jest stroną postępowania przedłożyła uchwałę z dnia [...] stycznia 2013 r.nr [...] z której wynika, że zarząd [...] powierzono, zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 24.06.1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.), zarządcy czyli spółce [...] . Ponadto przedłożono kopię fragmentu aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2012 r., Repertorium A numer [...], który w § 13 potwierdza zapisy zawarte w ww. uchwale. Organ powołał się na treść art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, wskazując, że powierzenie zarządu w rozumieniu ww. przepisu ustawy o własności lokali oznacza powołanie osoby trzeciej, tj. odrębnego podmiotu w stosunku do wspólnoty mieszkaniowej, której działanie podejmowane jest w interesie tej wspólnoty. Konkludując GINB doszedł do przekonania, że odwołanie [...]. od decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2015 r. winno zostać rozpatrzone, a [...]Sp. z o.o. dopuszczona do postępowania na prawach strony. W konsekwencji organ uznał za konieczne uchylenie na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. własnej decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] i wydanie decyzji orzekającej co do meritum sprawy.

W pierwszej kolejności GINB ocenił – kierując się treścią art. 54 § 3 p.p.s.a. - czy działanie organu w niniejszej sprawie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do tej kwestii GINB uznał, że wydając decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Wskazał przy tym, że ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa ma charakter ocenny, gdyż wymaga ustalenia, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i wskazał, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o jasne, niedwuznaczne naruszenie prawa. Naruszony przepis nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie kwestie dotyczące przyznania przymiotu strony skarżącej spółce wymagały od organu dokonania dogłębnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, zaś w orzecznictwie nie wypracowano jednolitego stanowiska dotyczącego tego, czy w razie powierzenia zarządu w trybie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali osobie fizycznej lub prawnej, osoba ta z mocy prawa upoważniona jest do reprezentowania wspólnoty mieszkaniowej.

Przechodząc do meritum sprawy, tj. stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2014 r. GINB podniósł, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez PINB w [...] była ocena legalności budynków jednorodzinnych zlokalizowanych na terenie dz. nr [...] w [...] przy ul. [...]. Jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 11 kwietnia 2014 r. objęta postępowaniem inwestycja składa się z 6 segmentów oznaczonych literami A, B, C, D, E i F, w których istnieją po trzy mieszkania zamiast dwóch. Organ powiatowy stwierdził, że na półpiętrze w każdym z segmentów znajdują się drzwi i ścianki działowe, naniesione na rysunki do zawiadomienia o zakończeniu budowy, jako zmiany nieistotne. Następnie PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] zobowiązał Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] do przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Z przedłożonej przez inwestora oceny technicznej wynika, że wykonane roboty budowlane nie spowodowały zmiany wielkości lub układu obciążeń, ponadto nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego lub zdrowotnego. W związku z tym organ uznał, że wydzielenie dodatkowych lokali mieszkalnych nie spowodowało zmiany sposobu użytkowania, wobec czego decyzją z dnia [...] września 2014 r. umorzył postępowanie.

GINB zwrócił przede wszystkim uwagę, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] (zmienioną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] oraz decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], znak: [...]) zatwierdził projekty budowlane i udzielił pozwolenia na budowę osiedla budynków mieszkalno-usługowych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w [...] przy ul. [...] na terenie działek nr [...] i [...] (obręb [...] ) wraz z infrastruktura techniczną. Dodatkowo budynek w zawiadomieniu o zakończeniu budowy zgłoszono jako budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej. GINB powołał się na treść art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane zawierającego definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wskazując, że w takim budynku dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego. Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w budynku przy ul. [...] przed oddaniem go do użytkowania wydzielone zostały więcej niż dwa lokale mieszkalne, co powoduje, że taki budynek traci charakter budynku jednorodzinnego i staje się budynkiem wielorodzinnym. W ocenie organu następuje zatem zmiana sposobu użytkowania inwestycji, albowiem zmianie ulegają warunki bezpieczeństwa pożarowego i warunków higieniczno-sanitarnych. Jako niedopuszczalne ocenił GINB uznanie, że wydzielenie dodatkowego lokalu mieszkalnego nie stanowi zmiany sposobu użytkowania w sytuacji, kiedy przepisy prawa rozróżniają budynki jednorodzinne od wielorodzinnych. Organ wskazał przy tym, że (jak wynika z protokołu kontroli z dnia 6 czerwca 2013 r. oraz z protokołu kontroli z dnia 11 kwietnia 2014 r.) wykonanie drzwi i ścianek działowych, które spowodowały wyodrębnienie dodatkowych lokali mieszkalnych zostało wykonane przed dokonaniem zawiadomienia o zakończeniu budowy i zostało naniesione na rysunki stanowiące załączniki do zawiadomienia o zakończeniu budowy jako zmiany nieistotne. Tymczasem w świetle treści art. 36 a ust. 5 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego działanie inwestora stanowiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w wyniku którego zmieniono charakter budynku z jednorodzinnego dwulokalowego na budynek wielorodzinny. GINB zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na terenie działki nr [...] w [...] dopuszczalna była wyłącznie zabudowa jednorodzinna. Wprawdzie uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 września 2014 r. przystąpiono do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Tczewa, jednakże sam fakt przystąpienia do zmiany planu miejscowego, w trakcie którego zostanie rozpatrzony wniosek o zmianę funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej na funkcję mieszkaniową wielorodzinną nie świadczy o tym, że na objętej prowadzonym postępowaniem działce dopuszczalna jest zabudowa wielorodzinna.

W dalszej części rozważań GINB wskazał na orzecznictwo dotyczące charakteru i skutku zawiadomienia o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego podnosząc, że prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy, ale tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Następnie GINB scharakteryzował także wadę rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § pkt 2 kpa stwierdzając, że organ powiatowy w decyzji z dnia [...] września 2014 r. wydanej na podstawie art. 105 § 1 kpa zupełnie pominął kwestię zgodności wykonania inwestycji z funkcją określoną w decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również problem zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem dopuścił się rażącego naruszenia art. 105 § 1 kpa. GINB ocenił jednocześnie, że za stwierdzeniem nieważności ww. rozstrzygnięcia przemawiają również skutki społeczno-gospodarcze, gdyż niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ uznaje postępowanie za bezprzedmiotowe, gdy w rzeczywistości obiekt jest niezgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powołana na wstępie decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...], w której zarzuciła, że GINB wydał decyzję merytoryczną bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja nie jest decyzją organu II instancji, lecz wyłącznie decyzją uwzględniającą argumenty skargi dotyczącej formalnej reprezentacji strony postępowania. Decyzja ta rozstrzyga zatem odwołanie bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego, w wyniku czego doszło do naruszenia art. 7, 8, 9 i 10 kpa. W ocenie skarżącej nie jest możliwe przyjęcie prawidłowej procedury organu II instancji w przypadku zgłaszanych dowodów, których organ nie przeprowadza z naruszeniem art. 136 kpa. Dodatkowo organ uniemożliwił stronie wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji w drugiej instancji.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem kontroli jest decyzja, która została wydana w trybie tzw. autokontroli w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a.. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd, zgodnie z którym zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. jest możliwe wówczas, gdy organ uznaje za uzasadnione zarówno zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację, a rozstrzygnięcie czyni zadość żądaniom skarżącego w całości. Jeżeli zatem nie podziela niektórych zarzutów i nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. Warunkiem bowiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, a także wniosków (wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1379/13, wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 581/07, wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1575/07).

W ocenie Sądu GINB wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] w sposób prawidłowy zastosował tryb autokontroli przewidziany w art. 54 § 3 p.p.s.a., albowiem uwzględnił w całości skargę [...] na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...]. Ocena ta wynika przede wszystkim z charakteru decyzji objętej skargą i zarzutów oraz wniosków w niej podniesionych. Podkreślenia wymaga, że ww. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. GINB po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji [...]WINB z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku jednorodzinnego na terenie dz. nr [...] w [...]przy ul. [...] , umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja ta, oparta na art. 138 § 1 pkt 3 kpa, nie zawierała zatem merytorycznego rozstrzygnięcia odnośnie do prawidłowości decyzji [...]WINB z dnia [...] lipca 2015 r., lecz stwierdzała brak możliwości takiego merytorycznego rozstrzygnięcia ze względu na nieposiadanie legitymacji procesowej po stronie odwołującej się spółki. Organ uznał bowiem, że [...]Sp. z o.o. jest administratorem nieruchomości położonej przy ul. [...], a nie zarządcą ww. nieruchomości, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Sprawą administracyjną, która objęta została skargą [...], nie była w tej sytuacji kwalifikowana wadliwość decyzji PINB w [...]z dnia [...] września 2014 r., lecz stała się nią kwestia bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego ze względu na brak przymiotu strony. Również skarga [...] z dnia 15 marca 2016 r. dotyczyła wyłącznie problemu nieuwzględnienia jej skutecznej reprezentacji przez GINB. Cała argumentacja zawarta w tej skardze dotyczyła wyłącznie problemu legitymacji procesowej, a podstawowy wniosek w niej zawarty sprowadzał się do "uchylenia zaskarżonej decyzji odmawiającej rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji". W tej sytuacji należy uznać, że GINB uchylając własną decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. umarzającą postępowanie odwoławcze i prezentując w uzasadnieniu stanowisko wyrażające aprobatę dla skuteczności reprezentacji [...], uwzględnił w całości argumentację skarżącej i jej wniosek procesowy. Po eliminacji decyzji "odmawiającej rozpoznania odwołania" GINB mógł bez przeszkód przystąpić do rozstrzygnięcia meritum sprawy, tj. prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu nieważnościowym.

Przechodząc do zarzutów zawartych w skardze [...] z dnia 24 maja 2016 r. należy przede wszystkim podnieść, że uwzględnienie skargi przez GINB w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a. nie tylko nie zwalniało, ale wręcz obligowało organ odwoławczy do zastosowania określonej podstawy procesowej przewidzianej w katalogu z art. 138 kpa. Z przyczyn oczywistych GINB nie mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 3 kpa, skoro uznał skuteczność reprezentacji i legitymację procesową strony. Za wadliwe należałoby również uznać ewentualne zastosowanie art. 138 § 2 kpa, które to rozstrzygnięcie może być stosowane wyjątkowo, w przypadku rażącego naruszenia reguł procesowych i konieczności powtórzenia całego postępowania. Rzeczą organu odwoławczego pozostało zatem rozstrzygnięcie sprawy co do meritum w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 kpa. Czynienie w tej sytuacji przez skarżącą zarzutu merytorycznego rozpoznania odwołania nie może być skuteczne. Od organu odwoławczego oczekiwać bowiem należy w pierwszej kolejności właśnie rozstrzygnięcia merytorycznego, tj. ponownego rozpoznania sprawy w toku instancji, w tym przypadku sprawy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2014 r. znak: [...].

Zarzuty skarżącej sprowadzają się do problemu wydania decyzji "bez postępowania odwoławczego", w tym nieprzeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego i braku możliwości wypowiedzenia się strony przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. Odnosząc się do tych zarzutów nie sposób oderwać się od charakteru sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia przez GINB w II instancji. Sprawa ta dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...]z dnia [...]września 2014 r. znak: [...], a zatem sprowadzała się do wydania decyzji w postępowaniu nieważnościowym, w którym organ dokonywał oceny wystąpienia kwalifikowanej wady rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W nadzwyczajnym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności organ nie prowadzi na nowo postępowania dowodowego, gdyż przedmiotem tego postępowania nie jest rozstrzygniecie o istocie sprawy. W niniejszym przypadku obowiązkiem organu nie było dokonanie nowych ustaleń dotyczących prawidłowości budowy budynków jednorodzinnych zlokalizowanych na terenie dz. nr [...] w [...] przy ul. [...] lecz dokonanie oceny, czy decyzja PINB w [...] z dnia [...] września 2014 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejących w dacie jej wydania. Jest to zatem weryfikacja w trybie nadzorczym decyzji pod kątem wystąpienia wad kwalifikowanych, w tym wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a nie postępowanie zmierzające do legalizacji inwestycji w postępowaniu naprawczym. Nadzwyczajny charakter postępowania nie zwalnia wprawdzie organów administracji publicznej z obowiązku stosowania reguł dowodowych i obowiązku ustalenia prawdy materialnej w oparciu m. in. o art. 7 i 77 § 1 kpa. Wręcz przeciwnie, taki obowiązek istnieje i musi być przez organy bezwzględnie przestrzegany. Ze względu jednak na naturę postępowania i istotę problemu wymagającego rozstrzygnięcia, tj. kwestii nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, gromadzenie nowego materiału dowodowego jest z oczywistych względów ograniczone do minimum niezbędnego do zajęcia stanowiska co do wystąpienia wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Stąd też zarzut skarżącej dotyczący uniemożliwienia stronie przeprowadzenia nowego postępowania dowodowego i niezastosowania art. 136 kpa pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Odnosząc się z kolei do zarzutu pozbawienia strony możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji należy zwrócić uwagę, że w myśl utrwalonego orzecznictwa nawet w razie naruszenia obowiązków z art. 10 § 1 K.p.a. taki zarzut może być skuteczny jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 – ONSA WSA 2006, nr 6, poz. 157). Skoro stronie zagwarantowany został udział w postępowaniu, w tym merytoryczne rozpoznanie odwołania, a skarżąca w żaden sposób nie wskazała jakich konkretnie czynności procesowych została pozbawiona, to zarzut ten jest nieskuteczny. Nawet bowiem przyjęcie, że art. 10 kpa został co do zasady w niniejszej sprawie naruszony, albowiem strona nie wypowiedziała się przed wydaniem decyzji organu II instancji, to uchybienie to z całą pewnością pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Przechodząc do meritum sprawy należy uznać, że decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] . stwierdzającą nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] jest prawidłowa. Jak słusznie wskazał organ z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy zachodzą trzy podstawowe przesłanki tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją - skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W niniejszej sprawie weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym podlegała decyzja PINB w [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] umarzająca w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy na terenie dz. nr [...] w [...] przy ul. [...] Decyzją tą organ zakończył postępowanie dotyczące legalności inwestycji. Z materiału dowodowego, którym dysponował PINB w [...] wynika jednoznacznie, że inwestycja składa się z 6 segmentów oznaczonych literami A, B, C, D, E i F, w których istnieją po trzy mieszkania zamiast dwóch. Wyodrębnienie dodatkowych lokali mieszkalnych nastąpiło niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową i spowodowało zmianę charakteru obiektów budowlanych z domów jednorodzinnych na budynki wielorodzinne, co wynika wprost z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Nie ulega również wątpliwości, że wyodrębnienie dodatkowych lokali stanowi zarówno zmianę sposobu użytkowania inwestycji, jak również istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36 a ust. 5 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o umorzeniu postępowania. W takiej sytuacji PINB w [...] nie miał podstaw do uznania, że wydzielenie dodatkowych lokali mieszkalnych nie spowodowało zmiany sposobu użytkowania i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. W niniejszym przypadku za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której organ nadzoru budowlanego, powołany do kontroli przestrzegania przepisów Prawa budowlanego, umarza postępowanie jako bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy dochodzi do oczywistych naruszeń, które powinny skutkować podjęciem niezwłocznych działań naprawczych. Podkreślenia wymaga, że w sprawie tej nastąpiło nie tylko oczywiste naruszenie obowiązujących przepisów prawa, których zastosowanie nie wymaga nadzwyczajnych zabiegów interpretacyjnych, ale również wystąpiły skutki nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Podkreślić bowiem należy, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego spowodowało sprzeczność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Działania inwestora naruszają zatem bezwzględnie obowiązujący akt prawa miejscowego i – w konsekwencji – ład przestrzenny ustalony ww. aktem. Skutki takiego działania należy ocenić jako poważne i nie do pogodzenia z zasadą praworządności, w tym zasadą poszanowania dla ładu przestrzennego i polityki urbanistycznej będącej samodzielną domeną gminy i obowiązującą wszystkich jej mieszkańców.

W świetle powyższego zgodzić się należy z GINB, że wydając decyzję z dnia [...] września 2014 r. PINB w [...] dopuścił się rażącego naruszenia art. 105 § 1 kpa, a jednocześnie rażąco naruszył art. 36a i 71 Prawa budowlanego. Należy bowiem w tym miejscu zauważyć, że umorzenie postępowania administracyjnego, jakkolwiek identyczne w treści rozstrzygnięcia, może przybrać dwojaką postać. Organ może umorzyć postępowanie administracyjne z tego powodu, że brak jest podstawowych elementów stosunku administracyjnego, tj. brak jest odpowiednio legitymowanej strony, brak jest podstawy prawnej umożliwiającej prowadzenie i rozstrzyganie istoty sprawy, czy wreszcie wycofywane jest żądanie strony domagającej się wcześniej określonego rozstrzygnięcia. Inna sytuacja ma natomiast miejsce, gdy organ wprawdzie umarza postępowanie, jednakże w rozstrzygnięciu tym dokonuje wartościowania ustalonego stanu faktycznego i możliwości władczej ingerencji w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Innymi słowy w takim rozstrzygnięciu, jakkolwiek formalnym w znaczeniu sensu stricto, organ dokonuje w istocie oceny merytorycznej, prezentuje swoje stanowisko, co do określonego stanu faktycznego i prawnego. W decyzji z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] PINB w [...] ocenił, że realizacja inwestycji na terenie dz. nr [...] w [...] przy ul. [...] została przeprowadzona zgodnie z prawem, w związku z czym brak jest podstaw do podejmowania jakichkolwiek władczych rozstrzygnięć w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę bezspornie ustalony stan faktyczny sprawy istniejący w dacie wydania tej decyzji nie ulega wątpliwości, że organ ten, odstępując od podjęcia podstawowych obowiązków, do których został powołany, dopuścił się rażącego naruszenia obowiązującego porządku prawnego. Jednocześnie eliminacja z obrotu prawnego ww. decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] jest konieczna dla dalszego prowadzenia postępowania przez ten organ w zakresie przysługujących mu kompetencji.

Na marginesie jedynie należy wskazać, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie ostatecznie eliminujące z obrotu prawnego decyzję PINB w [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...]nie przesądza o ostatecznym rezultacie postępowania prowadzonego w odniesieniu do ww. spornej inwestycji. Jak można założyć szczególne znaczenie będzie miało zakończenie postępowania zainicjowanego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] .

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.