Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 54/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Bożena Popowska del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 396/11 w sprawie ze skargi J.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2011 r., sygn. akt II Sa/Kr 396/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu na rzecz K. S.A. środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia p.n. "Budowa Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów w K.", jako elementu projektu "Program gospodarki odpadami komunalnymi w K.", obejmującego: instalację do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych lub chemicznych", "instalację do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych", instalację związaną z odzyskiem lub unieszkodliwieniem odpadów" zlokalizowane na działkach nr "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]" (fragment) obręb [...]; "instalację do przesyłu ciepłej wody" zlokalizowaną na działkach nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" "[...]", "[...]" "[...], "[...]", "[...]", "[...]" obręb [...], dz. nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" obręb [...], dz. nr "[...]", "[...]", "[...]" "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" obręb [...], dz. nr "[...]" obręb [...], "stację elektroenergetyczną oraz napowietrzną linię elektroenergetyczną o napięciu znamionowym nic niższym niż 110 kV" zlokalizowane na działkach nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" obręb [...] N. przy ul. G. w K.

W odwołaniu J. W. "jako obywatel miasta K.", domagał się uchylenia opisanej decyzji. Jako zarzuty pod adresem zaskarżonej decyzji podniósł, że budowa spalarni jest sprzeczna z prawodawstwem unijnym dotyczącym terenów zalewowych i powodzi oraz, że jej realizacja będzie mieć negatywne skutki w postaci spadku wartości nieruchomości w najbliższym rejonie, a w szczególności na terenie osiedli M. i L..

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 134 kpa, stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. W..

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2010 r. W postępowaniu administracyjnym w sprawie środowiskowych uwarunkowań przymiot strony przysługuje, w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., podmiotom władającym nieruchomościami wchodzącymi w obszar oddziaływania przedsięwzięcia wyznaczony przez wnioskodawcę na kopii mapy stanowiącej załącznik do wniosku. Zasięg tego obszaru wyznaczony zostaje m.in. w oparciu o dane zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko sporządzonym dla planowanego przedsięwzięcia.

Organ odwoławczy podniósł, że skarżący, jak wynika z załączonych do akt sprawy wypisów z rejestru gruntów, nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości leżącej na obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Skarżący nie brał również udziału, jako strona, w postępowaniu przed organem l instancji jak również nie doręczono mu też decyzji. Organ wyjaśnił, że skarżący wskazał jedynie na okoliczności uzasadniające po jego stronie interes faktyczny, to jest prawdopodobieństwo obniżenia wartości gruntów w rejonie inwestycji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J. W. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

1) nieważność na podstawie przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego w związku z wadliwym interpretowaniem art. 28 k.p.a.,

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ustawy),

4) naruszenie prawa wspólnotowego - Unii Europejskiej: art. 10 a w zw. z art. 1 Dyrektywy Rady nr 85/337/EWG, z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, art. 9 w zw. z art. 2 ust 4 i 5 wiążącej Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej - Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska,

5) naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 107§3 k.p.a. w związku z treścią art. 66 ust. 1 pkt 7 ustawy,

6) naruszenie art. 107 § 3 kpa w związku z treścią art. 10§1 k.p.a.

Skarżący podniósł, że dokument o zasięgu oddziaływania na środowisko spalarni śmieci przedstawia błędne wyznaczenie obszaru oddziaływania przyszłej spalarni śmieci. Podkreślił, że raport nie jest dokumentem urzędowym, nie korzysta więc z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym. Oddziaływanie spalarni śmieci będzie rozległe i dotyczyć będzie także miejsca zamieszkania skarżącego tj. osiedla L.. Inwestycja stanowi zagrożenia dla zdrowia skarżącego i dla wielu mieszkańców osiedli M. i L.. Skarżący stwierdził, że ważne są dla niego zarówno ochrona jego zdrowia, jak i ochrona jego własności, a prawem materialnym, na którego podstawie wnosi on o uznanie za stronę jest Konstytucja RP, przepisy kodeksu cywilnego. Skarżący stwierdził, że powietrze w całym K., w tym przede wszystkim w N., jest już bardzo zanieczyszczone, i wyraził obawę co do udziału spalarni śmieci w przyczynianiu się do zwiększenia toksycznego smogu. Budowa spalarni wpłynie negatywnie na zdrowie mieszkańców, spowoduje też utratę wartości ich majątku.

Zdaniem skarżącego, zamiast odnieść się do k.p.a., organ wydający postanowienie powinien oprzeć się na ustawie, czyli odnieść się do art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Ustawa udziału tego nie ogranicza tylko do I instancji. Wskazał przy tym skarżący, że prawo udziału w postępowaniu środowiskowym wywodzi się z art. 9 Konwencji w Aarhus i przewidziano je we wdrożonych ustawą Dyrektywach UE Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. 85/337/EWG, oraz Parlamentu i Rady z dnia 26 maja 2003 r. 2002/35/WE.

Skarżący zarzucił także, że SKO w K. rozpoznając sprawę nie postępowało w sposób wnikliwy i nie odniosło się do zgromadzonego materiału dowodowego, nie dokonało wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i końcowej oceny, a do tego było zobligowane zgodnie z przepisami kpa., to jest art. 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. W szczególności skarżący podkreślił niewyjaśnienie wpływu spalarni na dobra materialne tj. brak jest odniesienia się do art. 66 ust. 1 pkt 7.

Skarżący podał, że do dnia [...] stycznia 2011 r. był uznawany za stronę postępowania, czego przejawem było pismo SKO z dnia 24 września 2010 r. zawiadamiające go o zgromadzeniu materiału dowodowego. Później, nie odnosząc się do jego argumentacji w tym względzie, odmówiono mu tego prawa, łamiąc zasady praworządności i szybkiego załatwiania sprawy.

Skarżący podał również, że powziąwszy z decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2011 r. informację o wydaniu postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., kilka razy upominał się o wydanie mu tego postanowienia. W dniu 1 lutego 2011 r. dokumentu tego nie było w aktach sprawy, co wnika wprost z przedstawionej notatki służbowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Kolegium podniosło, że zarzut skarżącego, iż do dnia [...] stycznia 2011 roku uznawany był za stronę jest niezasadny. Kwestia ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań jest nierozłącznie związana z prawidłowością raportu o oddziaływaniu środowisko. Organ wyjaśnił, że w związku z faktem, że od decyzji organu I instancji zostało również wniesione odwołanie pochodzące od strony, postępowanie odwoławcze nie mogło zostać umorzone, a należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania wniesionego przez osobę, która nie jest stroną.

W piśmie z dnia 29 czerwca 2011 r. skarżący rozszerzył żądanie skargi wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymującą w mocy opisaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta K. (po rozpoznaniu odwołań innych podmiotów). Odwołując się do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2010 r. II SA/Bk 301/10 wskazał, że emisja szkodliwych substancji nie będzie skierowana tylko na teren sąsiedni, ale dosięgnie także jego nieruchomości, oddalonej od terenu inwestycji o 2 km. Podkreślił też, że w dniu [...] stycznia 2011 r. skarżone postanowienie nie istniało.

W piśmie z dnia 7 lipca 2011 r. inwestor wnosząc o oddalenie skargi, wskazał na konieczność oceny interesu prawnego skarżącego z punktu widzenia art. 28 k.p.a., a nie przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Stwierdził, że w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie bada się wpływu inwestycji na zmianę cen nieruchomości, oraz że nieruchomość skarżącego położona jest poza zasięgiem oddziaływania inwestycji.

W kolejnych pismach z dnia 8 lipca 2011 r. i z dnia 18 lipca 2011 r. skarżący podtrzymał swe żądania odwołując się szeroko do zapisów przedłożonego pisma Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z dnia 5 lipca 2011 r.

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2011 r., sygn. akt II Sa/Kr 396/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w czasie wydania zaskarżonego postanowienia przepisy art. 156 – 159 k.p.a. miały zastosowanie tylko do postanowień, od których przysługiwało zażalenie (art. 126 k.p.a.). Od postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania zażalenie nie przysługiwało, wobec czego i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia nie było możliwe. Stan ten zmienił się z dniem wejścia w życie noweli Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. – DZ.U.2011/6/18) tj. z dniem 11 kwietnia 2011 r. Obecnie w art. 126 k.p.a., który nakazuje odpowiednie stosowanie art. 156 – 159 do postanowień, wymienione jest, obok postanowień zaskarżalnych zażaleniem, postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Obecnie obowiązujący stan prawny nie jest jednak wzorcem kontrolnym w rozpoznawanej sprawie.

Niezależnie od tego, zdaniem Sądu, zwrócić należy uwagę, że art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., wskazany przez skarżącego, jako podstawa stwierdzenia nieważności postanowienia, nie jest normą pełną i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Dopiero wówczas, kiedy inny szczególny przepis prawa, stanowiący dopełnienie normy, przewiduje nieważność aktu z przyczyn innych niż wymienione w punktach 1-6 § 1 art. 156, zastosowanie ma art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Takiego zaś, szczególnego przepisu regulującego przesłanki nieważności "z mocy prawa" postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, nie ma.

Sąd też, że nie dostrzega żadnej innej wady zaskarżonego postanowienia, która miałaby odpowiadać jednej z tych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności podnoszonych przez skarżącego okoliczności związanych z datą wydania postanowienia nie da się zakwalifikować do tego katalogu. Zaskarżone postanowienie istnieje i jako akt administracyjny zostało wprowadzone do obrotu prawnego. Zawiera ono wszystkie elementy wymagane prawem, w tym datę wydania, i jako akt administracyjny zostało wprowadzone do obrotu prawnego. Nie jest więc ono ani nietaktem, ani też nie jest ono obarczone wadą istotną. Dla oceny zresztą jego zgodności z prawem data (o ile ma miejsce po wniesieniu odwołania), nie ma sama w sobie istotnego znaczenia.

Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ustawa) nie zawiera normy, która w sposób szczególny regulowałaby kryteria ustalania kręgu stron postępowania, będących osobami fizycznymi. Nie jest takim przepisem wskazywany przez skarżącego przepis art. 5 ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa (art. 79 ust. 1 ustawy). Warunki udziału społeczeństwa uregulowane jednak zostały odrębnie przepisami Działu III ustawy. Z żadnego z przepisów tam zawartych nie wynika tożsamość pojęć obywatela ("każdego") i strony postępowania administracyjnego. Tam, gdzie ustawodawca określonemu podmiotowi chciał przypisać uprawnienia strony postępowania administracyjnego wyraźnie to uregulował ( patrz art. 44 ust. 1 ustawy dotyczący organizacji ekologicznych). Jedynie zaś w uprawnieniach strony, a nie "każdego" mieści się wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji.

Wskazanymi przepisami ustawy wdrożona została Dyrektywa Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia na środowisko naturalne. Sposób wdrożenia, wbrew ocenie skarżącego, nie narusza art. 10a Dyrektywy. Zgodnie z tym przepisem ustawodawstwu krajowemu pozostawiono ustalenie znaczenia "wystarczającego interesu" lub "rodzaju wadliwości prawa", z którymi miałoby się wiązać uprawnienie do procedury odwoławczej przed sądem, lub innym niezależnym i bezstronnym organem. Wedle prawa krajowego uprawnienie to przysługuje stronie mającej interes prawny, a także organizacji ekologicznej występującej na prawach strony. Powołana przez skarżącego Konwencja z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. stanowi pierwowzór dla Dyrektywy, a jej przepis art. 9 ust. 2 ma tożsame z art. 10a Dyrektywy, znaczenie.

Sąd stwierdził, że z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że skarżący skorzystał, jako obywatel, z uprawnienia udziału w postępowaniu: zgłosił uwagi do raportu, uczestniczył także w otwartej rozprawie administracyjnej. Ani te jego działania, ani też fakt zawiadomienia go przez organ odwoławczy o zgromadzeniu materiału sprawy nie nadały mu statusu strony postępowania. O tym, kto jest stroną postępowania decyduje istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wobec braku odmiennej regulacji, ten właśnie przepis ma w sprawie zastosowanie.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem "pojęcie interesu prawnego musi być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny a nie ewentualny" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97, LEX nr 43360). Sąd podzielił też ocenę organu odwoławczego, że okoliczności rozpoznawanej sprawy nie pozwalają na przypisanie skarżącemu tak rozumianego interesu prawnego. Sam skarżący na własny interes prawny powołał się dopiero w skardze do sądu. Odwołanie wniósł "jako obywatel miasta K.", a nie jako osoba prawnie zainteresowana.

Skarżący swój interes wywodzi z faktu, że jego nieruchomość położona jest w odległości 2 km od zamierzonej inwestycji, z całą pewnością więc w zasięgu jej oddziaływania. To jednak przekonanie skarżącego nie znajduje pokrycia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. W raporcie zasięg oddziaływania zamierzonej inwestycji określono w daleko mniejszych granicach (niemal jako teren inwestycji). Fakt ten prawidłowo organ odwoławczy ustalił i z faktu tego wywiódł prawidłowe wnioski. W szczególności organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że interes prawny w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji ma właściciel nieruchomości, która położona jest w zasięgu oddziaływania mającego wpływ na zakres uprawnień właścicielskich. Ewentualna zmiana ceny nieruchomości, będąca kategorią ekonomiczną, w tego rodzaju uprawnieniach się nie mieści. Podobnie rzecz ma się z obawami przed pogorszeniem jakości powietrza w K. Nie jest przy tym adekwatny do okoliczności rozpoznawanej sprawy przywoływany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 października 2010 r. II SA/Bk 301/10. Pomijając fakt, że wyrok ten nie jest prawomocny, to wydany on został na tle innego stanu faktycznego: w sytuacji, kiedy nieruchomość skarżącej znajdowała się w zasięgu oddziaływania zamierzonej inwestycji.

Wniesienie odwołania przez podmiot, który nie ma statusu strony nie może prowadzić do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, a powinno przybrać formę postanowienia o niedopuszczalności odwołania wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Rozbieżne w tym zakresie stanowisko orzecznictwa było przedmiotem analizy przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r. (publ. ONSA z 1999 r., nr 4, póz. 119) wyraził pogląd, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając na uwadze istotę jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest sprawa administracyjna, zdaniem Sądu należy stwierdzić, że do bezprzedmiotowości tego postępowania dochodzi w sytuacji, gdy przestaje istnieć sprawa administracyjna objęta tym postępowaniem. Nie ulega wątpliwości, że skutkiem złożenia odwołania od decyzji administracyjnej nie jest powstanie nowej sprawy administracyjnej, lecz uruchomienie kompetencji organu drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadło nieostateczne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nie można przyjąć, że złożenie odwołania przez osobę niebędącą stroną postępowania powoduje najpierw przeniesienie sprawy administracyjnej do drugiej instancji, a następnie skutkuje stwierdzeniem braku tej sprawy i w konsekwencji umorzeniem postępowania odwoławczego. Złożenie odwołania przez osobę niemającą przymiotu strony postępowania nie może zatem prowadzić do bezprzedmiotowości postępowania drugiej instancji. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że orzeczenie stwierdzające brak materialnoprawnej legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie powinno przybierać formę postanowienia o niedopuszczalności odwołania wydanego na podstawie art. 134 kpa. (zob.: H. Knysiak-Molczyk: Problematyka wstępnego postępowania odwoławczego, Glosa z 2000 r., nr 12, s. 9-12, zob. też: A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 725). Dodatkowej argumentacji przemawiającej za zasadnością tego poglądu dostarcza analiza sytuacji, gdy odwołanie od decyzji administracyjnej składa wiele podmiotów, w tym również takie podmioty, które nie mają przymiotu strony postępowania. Prezentowane wyżej uwagi prowadzą do wniosku, że nie można przyjąć, że istnieje tyle spraw administracyjnych przed organem drugiej instancji, ile złożono odwołań od decyzji organu pierwszej instancji. Jeżeli zatem na skutek odwołania złożonego przez stronę postępowania administracyjnego sprawa administracyjna zostaje przekazana do rozpoznania organowi drugiej instancji, nie można przyjąć bezprzedmiotowości postępowania drugiej instancji i w związku z tym nie ma podstaw do jego umorzenia, gdy inne osoby składające odwołania od decyzji nie mają przymiotu strony. Przyjęcie dopuszczalności umorzenia postępowania drugiej instancji w takiej sytuacji uniemożliwiałoby podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji pomimo złożenia środka prawnego przez stronę postępowania, co z punktu widzenia istoty i zasad procedury administracyjnej jest nie do zaakceptowania.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył J. W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 9 ust. 2 oraz art. 2 pkt 4 i 5 Konwencji z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (dalej jako "Ustawa") w z w. z art. 9 ust. 2 oraz art. 2 pkt 4 i 5 Konwencji z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska4 (dalej jako "Konwencja") w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej5 z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako "Konstytucja") poprzez uznanie, że skarżący nie był stroną postępowania o ustalenie uwarunkowań środowiskowych dla Przedsięwzięcia, a w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia organu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 66 Ustawy w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania przedsięwzięcia jedynie na przygotowanym na zlecenie Inwestora Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej jako "Raport"), czym przyznano temu dokumentowi moc dokumentu urzędowego, oraz pominięcie innych dowodów przemawiających za odmiennym określeniem tego obszaru w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia Organu;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu Zaskarżonego Wyroku do wszystkich zarzutów wskazanych przez J. W., w szczególności dotyczących naruszenia przepisów Konwencji, a w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia organu

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w szczególności nie uwzględnił zapisów Konwencji, które odmiennie niż prawo polskie określają interes prawny uprawniający społeczeństwo do udziału w tym postępowaniu.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie oparł się na Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przygotowanym na zlecenie Inwestora, czym przypisał mu charakter dokumentu urzędowego, mimo że jest to dokument prywatny i brak jest domniemania prawdziwości treści w nim zawartej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał również wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie zbadał zasadności twierdzeń skarżącego co do rzeczywistego zakresu oddziaływania Przedsięwzięcia.

Wreszcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu Zaskarżonego Wyroku nie odniósł się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącego zarzutów, w szczególności dotyczących wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Ustalenie kręgu podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o ustalenie uwarunkowań środowiskowych odbywa się na podstawie zasad określonych w Konwencji, a nie w art. 28 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ograniczył krąg podmiotów, którym można przypisać status strony w postępowaniu o ustalenie uwarunkowań środowiskowych jedynie do podmiotów, które są stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postępowanie to ma bowiem charakter postępowania dotyczącego środowiska i jako takie podlega odmiennym regulacjom wynikającym zarówno z Ustawy, jak i z Konwencji.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Definicja strony zawarta w art. 28 k.p.a. ma jednak charakter ogólny i wspólny dla wszystkich postępowań, które normowane są przepisami KPA, a określonych w art. 1 KPA. KPA jest bowiem zbiorem przepisów regulujących generalnie wszystkie tego rodzaju postępowania i nieuwzględniającym odmienności wynikających z natury postępowań szczególnych.

W doktrynie wskazuje się, że status strony można przypisać również innym podmiotom niż tylko tym, które realizują definicję zawartą w art. 28 k.p.a. Taka sytuacja zachodzi w postępowaniu komunalizacyjnym, gdzie orzecznictwo sądów administracyjnych przyznało przymiot strony gminom, a także w przypadkach określonych w ustawie Prawo upadłościowe i naprawcze, która dopuszcza możliwość przypisania statusu strony syndykowi.

Kolejne odmienności dotyczące oznaczania stron zachodzą w postępowaniach dotyczących środowiska.

W dniu 25 czerwca 1998 r. w Aarhus podpisano Konwencję. Celem Konwencji jest sprecyzowanie i przełożenie na język wiążących postanowień traktatowych deklaracji politycznych zawartych w przyjętych w 1995 r. przez Ministrów na 111 Paneuropejskiej Konferencji w Sofii Wytycznych, w Sprawie Dostępu do Informacji Dotyczących Środowiska i Udziału Społeczeństwa w Podejmowaniu Decyzji Dotyczących Środowiska.

Ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska Parlament wyraził zgodę na ratyfikację Konwencji. Dokument ratyfikacyjny został podpisany przez Prezydenta RP dnia 31 grudnia 2001 r. 15 lutego 2002 r. Konwencja została opublikowana w maju 2003 r.

Publikacja Konwencji w Dzienniku Ustaw oznacza, iż zgodnie z art 91 Konstytucji stanowi ona część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana. Zgodnie z art 91 Konstytucji, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Ponadto, zgodnie z hierarchią obowiązujących w Polsce aktów prawnych, najważniejszym z nich jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe, a dopiero na trzecim szczeblu tej hierarchii znajdują się rozporządzenia wydane przez właściwie organy Unii Europejskiej, które i tak mają pierwszeństwo przed przepisami, których autorem jest polski legislator. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażona w ustawie ma więc pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umowa.

Powyższe postanowienia Konstytucji mają szczególne znaczenie w odniesieniu do Konwencji. W przeciwieństwie bowiem do zdecydowanej większości ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych z dziedziny ochrony środowiska, które określają zazwyczaj zobowiązania jednego państwa wobec innych państw, Konwencja, podobnie jak większość umów międzynarodowych dotyczących praw człowieka, dotyczy przede wszystkim zobowiązań państw wobec swoich własnych obywateli. Składa się ona z konkretnych norm prawnych przyznających społeczeństwu dość jasno określone uprawnienia lub nakładających obowiązki na organy administracji, a tym samym nadających się do bezpośredniego stosowania w krajowym obrocie prawnym, w tym przed sądami.

Z powyższego wynika, że określenie kręgu podmiotów, którym można przypisać status stron może wynikać nie tylko z treści art. 28 k.p.a., ale również, w przypadku jej istnienia, także ze szczególnej normy, czy to ustawowej, czy też zawartej aktach prawa europejskiego lub międzynarodowego.

Na mocy Konwencji państwa - sygnatariusze zagwarantowały, w sprawach dotyczących środowiska, uprawnienie do dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostęp do wymiaru sprawiedliwości (art. 1]. Realizując zobowiązanie do zapewnienia społeczeństwu dostępu do wymiaru sprawiedliwości, strony Konwencji postanowiły w art. 9 ust 2, iż: Każda ze Stron zapewni, w ramach jej krajowego ustawodawstwa, że członkowie zainteresowanej społeczności:

mający wystarczający interes lub, alternatywnie,

powołujący się na naruszenie uprawnień, jeżeli przepisy postępowania administracyjnego Strony wymagają tego jako przesłanki, mają dostęp do procedury odwoławczej przed sadem i/lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym na podstawie ustawy, dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 [udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących konkretnych przedsięwzięć - przypis własny] oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3, innych odpowiednich postanowień niniejszej konwencji.

Określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, nastąpi zgodnie z wymogami prawa krajowego i z uwzględnieniem celu jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejsza konwencja. [...].

Ponadto, w art. 9 ust. 3 Konwencja zapewnia, iż dodatkowo i bez uszczerbku dla procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, każda ze Stron zapewni, że członkowie społeczeństwa, spełniający wymagania określone w jej prawie krajowym, o ile takie istnieją, ma i a dostęp do administracyjnych lub sądowych procedur dla kwestionowania działań lub zaniechań osób prywatnych i władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego dotyczącego środowiska.

W doktrynie podkreśla się, iż artykuł dotyczący dostępu do wymiaru sprawiedliwości dotyczy ogólnie rzecz biorąc dwóch sytuacji. Z jednej strony gwarantuje możliwość poszukiwania ochrony w przypadku naruszenia przez władze uprawnień społeczeństwa związanych z dostępem do informacji oraz udziałem w podejmowaniu decyzji, z drugiej strony zaś przewiduje możliwość występowania do sądu z roszczeniami w interesie publicznym tzn. np. występowania do sądu z roszczeniem przeciw zakładom niestosującym się do krajowych przepisów ochrony środowiska. Ta sama Konwencja w art. 2 pkt 4 i 5 wyjaśnia, że przez "zainteresowaną społeczność" rozumieć należy społeczeństwo, na które wpływają lub mogą wpływać skutki decyzji dotyczących środowiska, lub które ma interes w ich podejmowaniu. Natomiast przez społeczeństwo Konwencja nakazuje rozumieć jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że w pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzja Prezydenta Miasta K., od której odwołanie złożył skarżący kasacyjnie, a które to odwołanie zostało uznane za niedopuszczalne, dotyczyła ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla Przedsięwzięcia. Postępowanie w przedmiocie wydania tej kategorii decyzji regulowane jest przepisami Ustawy, w szczególności art. 59 - 103. już sam tytuł relewantnego rozdziału tego aktu prawnego - Dział V. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000 - nie pozostawia wątpliwości, że postępowanie to objęte jest zakresem przedmiotowym Konwencji, gdyż dotyczy środowiska.

Skoro więc przesądzone zostało, że postępowanie o ustalenie uwarunkowań środowiskowych dla Przedsięwzięcia było postępowaniem dotyczącym oddziaływania na środowisko, a zatem stanowiło przedmiot Konwencji, niezbędne stało się wykazanie, że skarżący kasacyjnie posiadał interes uprawniający go do występowania w tej sprawie w charakterze strony w rozumieniu tej Konwencji.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że jedynie na marginesie należy wskazać, iż niesłuszny jest pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z którym Konwencja była pierwowzorem dla Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia na środowisko naturalne. Już proste porównanie dat, w których sporządzona (i przyjęta) została Konwencja i uchwalone Rozporządzenie pokazują, że Konwencja, jako późniejsza, nie mogła stać się wzorem dla Rozporządzenia.

Prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania Przedsięwzięcia przesądza, że skarżący kasacyjnie był stroną postępowania o ustalenie uwarunkowań środowiskowych dla Przedsięwzięcia, a zatem jego odwołanie było dopuszczalne.

Biorąc pod uwagę przytoczone regulacje, w świetle Konwencji każda osoba fizyczna, mająca wystarczający interes, tj. taka, na którą mogą wpływać skutki decyzji dotyczącej środowiska ma prawo do procedury odwoławczej przed niezależnym organem dla kwestionowania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawach dotyczących przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko.

Powołane przepisy Konwencji, mającej bezpośrednie zastosowanie w polskim porządku prawnym z uwagi na jej ratyfikację i ogłoszenie, wyłączają zatem w tym zakresie stosowanie art. 28 k.p.a.

Przyjmując za art. 2 pkt 4 i 5 Konwencji definicję zainteresowanego społeczeństwa należy uznać, że stroną postępowania o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla Przedsięwzięcia jest każda osoba fizyczna, na którą mogą oddziaływać skutki takiej decyzji. Nie budzi wątpliwości, że nie chodzi przy tym jedynie o oddziaływanie w sposób, w jaki przyjęto to w Raporcie i decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, tj. o mieszkańców działek objętych inwestycją oraz działek z nimi sąsiadujących, lecz o mieszkańców wszystkich nieruchomości mogących być w jakikolwiek sposób poddanych efektom funkcjonowania Przedsięwzięcia.

Krąg osób mających status strony w postępowaniu w sprawie uwarunkowań środowiskowych dla Przedsięwzięcie jest zatem bardzo szeroki, jest on wyznaczony wieloma czynnikami, których oddziaływanie na mieszkańców K. zostało podkreślone zarówno w Raporcie, jak i samej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.

Po pierwsze, jak wielokrotnie podkreślał skarżący kasacyjnie, powołując się na liczne artykuły prasowe i badania specjalistyczne, powietrze nad K. jest bardzo zanieczyszczone, a stężenie substancji szkodliwych znacznie przekroczone. Jednym z głównych problemem związanych z powstaniem zakładu termicznego przekształcania odpadów jest natomiast dalsze zanieczyszczenie powietrza spowodowane funkcjonowaniem tego zakładu.

Inwestor w Raporcie nie zaprzecza, iż zakład będzie produkował substancje szkodliwe dla zdrowia, jednakże skutki tego oddziaływania stara się rzekomo zminimalizować budując wysokie na 80 metrów kominy, które pozwolą na nierozprzestrzenianie się tych substancji w powietrzu nad K. Założenie to byłoby słuszne jedynie wówczas, gdy prędkość wiatru byłaby co najmniej silna, tymczasem wiatr taki występuje przez najwyżej 5,3% czasu.

Z artykułu "K. się dusi" opublikowanym w Dzienniku Polskim, a stanowiący załącznik do skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że jeśli panuje cisza lub wieje ledwie zefirek, wzrasta ilość bardzo niebezpiecznego dla ludzi, bo zawierającego metale ciężkie pyłu zawieszonego w powietrzu, wzrasta stężenie innych szkodliwych substancji (m.in. SO2, CO2). Maleje za to ilość tlenu. W K. mamy go i tak o około 2% mniej niż na terenach pozamiejskich.

Po drugie, jak wielokrotnie podkreślał skarżący kasacyjnie, budowa zakładu termicznego przekształcania odpadów spowoduje obniżenie wartości pobliskich nieruchomości. Słusznie już w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie przytoczył fragment artykułu "O ryzyku inwestowania w nieruchomości", w którym wskazano, iż walory nieruchomości mogą ulec zmianie także na skutek przemian zachodzących w jej najbliższym otoczeniu. Zmiany takie mogą wynikać z działalności inwestycyjnej lub przyczyn naturalnych. Wartość nieruchomości mieszkaniowych, a po części i komercyjnych, obniżają powstające w sąsiedztwie obiekty uciążliwe, takie jak zakłady przemysłowe; szosy i autostrady przebiegające w niewielkiej odległości czy wszelkie źródła zanieczyszczenia środowiska naturalnego. [...]. Wartość mieszkań i biur w najbliższej okolicy nieuchronnie spadnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zbadał podniesionych powyżej zagadnień, podobnie jak uprzednio nie zrobił tego organ stwierdzający niedopuszczalność odwołania skarżącego. Zarówno Sąd, jak i organ w niniejszej sprawie oparły się wyłącznie, i bez zbadania prawdziwości twierdzeń w nim zawartych, na treści Raportu. Tymczasem, już od momentu pierwszych informacji na temat ustaleń zawartych w Raporcie zainteresowane osoby zgłaszały zastrzeżenia, co do merytorycznej poprawności tych ustaleń, w szczególności w odniesieniu do ustalenia zasięgu oddziaływania Przedsięwzięcia na środowisko.

Zaniechając przeprowadzania dalszych dowodów w sprawie, ograniczając się wyłącznie do budzących wątpliwości ustaleń przedstawionych w Raporcie, Organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Pominął bowiem część wnioskowanych przez skarżącego dowodów i nie rozpatrzył sprawy w sposób wszechstronny i wnikliwy. W konsekwencji nie ustalił, czy miejsce położenia nieruchomości zamieszkiwanej przez skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania Przedsięwzięcia.

Opierając się jedynie na Raporcie i uznając przedstawione w nim ustalenia za wiążące w sprawie, organ przyznał temu dokumentowi, per facta concludentia, charakter dokumentu urzędowego. Tymczasem, założenie to jest nieuzasadnione, a w konsekwencji jego przyjęcie narusza art. 66 Ustawy w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. Strony Konwencji ustaliły co prawda, że zdefiniowanie wystarczającego interesu pozostawione zostanie prawu krajowemu, jednakże w ramach tej definicji winien zostać uwzględniony cel Konwencji jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym tę Konwencją.

Jedynym przepisem, który może stanowić wystarczającą implementację przepisów Konwencji jest art. 5 Ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Warunkiem jednak przyjęcia takiego założenia jest uznanie, że - wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - przepisy Działu III tej Ustawy nie ograniczają udziału społeczeństwa w postępowaniu mającym na celu podjęcie decyzji w sprawie dotyczącej środowiska. Przepisy te określają bowiem udział społeczeństwa na innych etapach niż postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, w szczególności nie dotyczą postępowania odwoławczego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie brak jest jakichkolwiek przesłanek dla uznania, jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny, że jedynie w uprawnieniach strony, a nie każdego mieści się wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że art. 5 Ustawy, ani tym bardziej art. 28 k.p.a., nie stanowią rzeczywistej realizacji warunków dostępu społeczeństwa do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Celem Konwencji jest bowiem zagwarantowanie szerokiego dostępu, w tym środków prawnych, społeczeństwa do wszelkich działań władzy publicznej i podmiotów prywatnych mogących oddziaływać na środowisko. Stwierdzenie, że krąg podmiotów będących stronami postępowania o ustalenie warunków środowiskowych nie odbiega od kręgu stron "normalnego" postępowania administracyjnego niewątpliwie nie tylko niweczy cele Konwencji, ale i przeczy literalnemu jej brzmieniu.

Należy zatem uznać, że przepisy zarówno art. 5 Ustawy, jak i art. 28 k.p.a., w zakresie w jakim ograniczają dostęp społeczeństwa do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, w tym do odwołania od decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, jest sprzeczna z przepisami ratyfikowanej umowy międzynarodowej i w konsekwencji pominąć je na rzecz bezpośredniego stosowania przepisów Konwencji.

Bez względu na powyższe, zaskarżony wyrok, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie może ostać się również w związku z rażącym naruszeniem art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., którego dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Naruszenie to polega na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niektórych zarzutów skarżącego, a tym samym pozbawieniu skarżącego możliwości weryfikacji faktycznych i prawnych przesłanek, którymi Wojewódzki Sąd Administracyjny kierował się podejmując dane rozstrzygnięcie. Ponadto, nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów poddaje w wątpliwość należyte, bezstronne i staranne rozpatrzenie sprawy przez sąd I instancji rozpatrujący niniejsza sprawę.

Wskazany przepis art. 141 § 4 PPSA wymienia obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku, do których należą: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron oraz wskazanie podstawy rozstrzygnięcia oraz tej wyjaśnienie. Aby uzasadnienie spełniało warunki określone w powyższym przepisie sąd nie może pozostawić poza swoimi rozważaniami istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności

W ocenie skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., przede wszystkim ze względu na pozostawienie poza zakresem rozważań niektórych zarzutów Skarżącego, w szczególności dotyczących wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak i odnoszących się do naruszenia przepisów Konwencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustosunkował się również do zarzutu dotyczącego charakteru Raportu i uznania tego dokumentu za dokument urzędowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest odniesienia się do wymienionych kwestii, tak w przypadku charakteru Raportu i zarzutu wyczerpującego rozpoznania materiału dowodowego, lub są one potraktowane skrótowo i lakonicznie - tak w przypadku zarzutów dotyczących Konwencji i prawa europejskiego.

Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego nie polega wyłącznie na pobieżnym przedstawieniu zarzutów skargi, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny dopełnił, ale przede wszystkim na ustosunkowaniu się do tych zarzutów oraz ocenie ich zasadności w danej sprawie, która to ocena powinna znaleźć odzwierciedlenie w sporządzonym przez sąd uzasadnieniu wyroku. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopełnił tego obowiązku, co zdaniem skarżącego kasacyjnie, bez wątpienia miało istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, zwłaszcza biorąc pod uwagę doniosłość pominiętych w uzasadnieniu zarzutów, które mają dla sprawy znaczenie pierwszorzędne.

Skarżący kasacyjnie wskazał na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w tej materii stwierdził, że znaczenie procesowe uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma ono dać rękojmię, iż Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne. Ponadto ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Jak wprost wynika z przytoczonego fragmentu, znaczenie prawidłowego uzasadnienia jest niebagatelne, gdyż wszelkie uchybienia mają wpływ nie tylko na wspomnianą powyżej możliwość weryfikacji przez stronę słuszności argumentów przytoczonych przez sąd I instancji, które to argumenty nie mogą być przedmiotem domysłów, ale de facto godzą również w konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności sądownictwa, powodując, iż sąd II instancji nie będzie w stanie dokonać należytej kontroli skarżonego orzeczenia.

W opinii skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie doszło również do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a, wyznaczającego granice rozpoznania sprawy przez sąd I instancji. W myśl tego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie był co prawda związany zarzutami i wnioskami skargi, jednak uprawnienie to nie może to rozumiane jako prawo sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub do wybiórczego czy też pobieżnego potraktowania zarzutów, polegającego zwłaszcza na rozpoznaniu tylko niektórych z nich, przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych. Tym samym obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bez względu na przyjęty kierunek rozstrzygnięcia, było rozważenie wszystkich zarzutów Skarżącego i dokonanie oceny ich zasadności. Sąd I instancji nie dopełnił tego obowiązku, co przesądza o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., jak i art. 134 § 1 p.p.s.a. skutkuje ponadto naruszeniem zasady dwuinstancyjności określonej w art. 176 ust. 1 Konstytucji poprzez doprowadzenie do sytuacji, w której zarzuty nierozpoznane lub rozpoznane w sposób mało wnikliwy stają się przedmiotem analizy dopiero sądu II instancji, przez co sąd ten wykonuje funkcję ustawowo należące do sądu I instancji. Takie działanie godzi w podstawowe zasady prawa i wolności gwarantowane w państwie prawnym, gdyż skarżący pozbawiony zostały bowiem w tym zakresie prawa do rozpatrzenia tych zarzutów przez sądy dwóch instancji.

Wady zaskarżonego wyroku, zdaniem skarżącego kasacyjnie, determinują konieczność jego uchylenia, gdyż skarżący kasacyjnie był stroną postępowania o ustalenie warunków środowiskowych dla Przedsięwzięcia, a jego odwołanie było dopuszczalne.

Biorąc pod uwagę, że:

a) określenie kręgu podmiotów, którym można przypisać status stron w postępowaniu o ustalenie uwarunkowań środowiskowych następuje w Konwencji, a nie w art. 28 k.p.a. lub art. 5 Ustawy;

b) organ, podobnie jak Wojewódzki Sąd Administracyjny, zaniechał ustalenia rzeczywistego obszaru oddziaływania Przedsięwzięcia na środowisko, a w konsekwencji nie mógł stwierdzić, czy skarżący kasacyjnie zamieszkuje na tym obszarze;

c) w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest odniesienia się do wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów,

zaskarżony wyrok, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie może ostać się w obrocie prawnych i konieczne jest jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Istota pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutow sprowadza się do twierdzenia, że organy administracji przy ustalaniu kręgu stron postępowania o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie powinny brać pod uwagę definicji strony wynikającej z art. 28 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy administracji oraz Sąd I instancji powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 2 i 5 Konwencji z Aarhus i uznać za stronę postępowania każdą osobą fizyczną, na którą "mogą oddziaływać skutki takiej decyzji".

Zarzut skarżącego kasacyjnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za niezasadny.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Konwencja z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 roku (Dz. U. z 2003, Nr 78, poz. 706) nie jest umową międzynarodową, która może być stosowana bezpośrednio bez konieczności dokonywania zamian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało. Świadczy o tym sposób sformułowania przepisów tej Konwencji.

W art. 1 Konwencji mowa jest o tym, że każda ze stron Konwencji zagwarantuje w sprawach dotyczących środowiska uprawnienia do dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości zgodnie z postanowieniami niniejszej konwencji.

W art. 3 ust. 1 mowa jest o tym, że każda ze stron podejmie niezbędne ustawodawcze, administracyjne i inne środki, włączając w to środki zapewniające zgodność pomiędzy postanowieniami realizującymi postanowienia niniejszej konwencji odnoszące się do informacji, udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, jak również właściwe środki egzekucyjne, dla ustanowienia i utrzymania jasnych, przejrzystych i spójnych ram dla realizacji postanowień niniejszej konwencji.

Art. 3 ust. 4 Konwencji stanowi, że każda ze stron zapewni odpowiednie uznanie i wsparcie dla stowarzyszeń, organizacji i grup działających na rzecz ochrony środowiska i sprawi, że jej krajowy porządek prawny będzie zgodny z tym zobowiązaniem.

W art. 6 ust. 11 Konwencji stanowi, że każda ze stron będzie, w ramach swojego prawa krajowego, w miarę możliwości odpowiednio stosować postanowienia niniejszego artykułu w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na zamierzone uwolnienie genetycznie zmodyfikowanych organizmów do środowiska.

W art. 9 Konwencji stwierdza się, że każda ze stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że każda osoba, która stwierdzi, że jej żądanie udostępnienia informacji zgodnie z postanowieniami artykułu 4 pozostało nierozpatrzone, niesłusznie odrzucone w całości lub w części, załatwione nieodpowiednio lub w inny sposób potraktowane niezgodnie z postanowieniami tego artykułu, będzie miała dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy.

Przytoczone wyżej przepisy Konwencji z Aarhus, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, świadczą o tym, że przepisy tej Konwencji nie mogą być stosowane bezpośrednio. Są one zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało tę Konwencję do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały przepisy tej Konwencji.

Z art. 91 ust. 2 Konstytucji wynika, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Konwencja z Aarhus została ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 89, poz. 970). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że przepisy k.p.a. oraz przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko są nie do pogodzenia z uregulowaniami zawartymi w Konwencji w Aarhus. Zobowiązania zawarte w Konwencji zostały należycie implementowane do krajowego porządku prawnego.

Nie znajduje uzasadnienia prezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, że prawo uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym Konwencja przyznaje wszystkim osobom niezależnie od tego, czy osoby te mają interes prawny w uczestnictwie w takim postępowaniu. Skarżący kasacyjnie sam przytacza w skardze kasacyjnej treść art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji.

Art. 9 ust. 2 Konwencji stanowi, że każda ze stron Konwencji zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności:

(a) mający wystarczający interes lub, alternatywnie,

(b) powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego Strony wymagają tego jako przesłanki, mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy, dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innych postanowień niniejszej konwencji.

Z dalszej części tego przepisu wynika, że "Określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i stosownie do celu, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejszą konwencją".

Określenie w przepisach ustaw obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej, że stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia będzie osoba, która ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie jest nie do pogodzenia z Konwencją Aarhus. Nie ma tym samym podstaw do czynienia Sądowi I instancji oraz organom administracji, że nie stosowali bezpośrednio przepisów Konwencji z pominięciem przepisów zawartych w krajowym porządku prawnym.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 j.t. ze zm.) stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Z przepisu tego wynika, że każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że z żadnego przepisów ustawy nie wynika tożsamość pojęć "każdego" i strony postępowania. Ponowne przytaczanie argumentacji wskazanej przez Sąd I instancji odnośnie tej kwestii jest niecelowe.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w z zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania przedsięwzięcia jedynie na przygotowanym na zlecenie Inwestora Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i nadanie raportowi mocy dokumentu urzędowego.

Po pierwsze, stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 66 ww. ustawy nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z siedmiu jednostek redakcyjnych (ustępów). W skardze kasacyjnej wskazano zaś ogólnie na naruszenie tego artykułu nie wskazując, który konkretnie ustęp został naruszony. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie, które w istocie przepisy wymienionych artykułów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone.

Po drugie, bezpodstawny jest zarzut, że Sąd nadał dokumentowi prywatnemu, jakim jest raport oddziaływania na środowisko moc dokumentu urzędowego. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji tego rodzaju konstatacja nie wynika. Z art. 76 § 1 k.p.a. wynika, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dowodem zaistnienia jakiegoś zdarzenia może też być dokument prywatny, jeśli zostanie uznany za wiarygodny i przydatny do poczynienia ustaleń faktycznych. Uznanie prywatnego dokumentu za wiarygodny nie oznacza jednak, że staje się on automatycznie dokumentem urzędowym.

Nadto stwierdzić należy, że przepisy obowiązującego w Polsce prawa nie wymagają, by raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko był dokumentem urzędowym. Sam fakt, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem prywatnym sporządzanym na zlecenie inwestora nie powoduje też, że co do zasady dokument ten należy traktować jako dokument niewiarygodny.

Po trzecie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji dokonały prawidłowej oceny raportu oddziaływania na środowisko. Ocena ta nie nosi cech dowolności i słusznie raport ten został uznany za dokument mogący być podstawą ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie to jest, czy skarżącemu kasacyjnie przysługuje status strony postępowania. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnego wiarygodnego dowodu, który podważałby przydatność dowodową raportu przedstawionego przez inwestora.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.

Słusznie skarżący kasacyjnie stwierdził, że aby uzasadnienie spełniało warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd nie może pozostawić poza swoimi rozważaniami istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie pozostawił poza rozważaniami istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii.

Kwestia nieodniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu dotyczącego charakteru raportu i uznania go za dokument urzędowy nie mogła mieć istotnego znaczenia dla sprawy. Jak to zostało wyżej wskazane twierdzenie, że Sąd nadał raportowi charakter dokumentu urzędowego jest bezzasadne.

Nie miała również znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, że Sąd I instancji nie odniósł się szczegółowo do argumentów skarżącego kasacyjnie dotyczących naruszenia przepisów Konwencji z Aarhus. Przepisy tej Konwencji nie mogły być bezpośrednio stosowane przez organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny jak to również zostało wcześniej wskazane.

Nie miała także znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszona w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestia obniżenia wartości nieruchomości w związku z realizacją wskazanej w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycji. Żaden przepis prawa nie daje skarżącemu prawa do żądania, by organ administracji odmówił inwestorowi ustalenia środowiskowych uwarunkowaniach zgody z tego powodu, że realizacja inwestycji obniży lub podwyższy wartość należącej do skarżącego nieruchomości.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.