Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 983/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu w na rozprawie w dniu 13 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz J. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [..]. Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku B. i J. L., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zbiornika na ścieki oraz indywidualnego zjazdu na działkę, przewidzianej do realizacji na działce nr 58 przy ul. Ł. w Ł.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U, Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia 24 listopada 2009 roku zwrócił się do Leśnictwa Miejskiego – Ł. oraz Dyrektora Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] z prośbą o zaopiniowanie zamierzenia inwestycyjnego skarżących.

W odpowiedzi na powyższe Leśnictwo Miejskie-Ł. (jednostka budżetowa Gminy Ł.) w dniu 24 grudnia 2009 roku wydało negatywną opinię, wskazując, iż działka skarżących stanowi grunt leśny i objęta jest dokumentacją urządzenia lasu. Działka ta jest zlokalizowana w południowej części zwartego kompleksu leśnego o powierzchni ponad 10 ha.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że nieruchomość skarżących wchodzi w skład obszaru otuliny Parku Krajobrazowego Wzniesień [...]. Podstawą prawną działania Parku jest rozporządzenie Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 1996 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 27 , poz. 163) i Wojewody [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 33 , poz. 238) w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Wzniesień [...]. Na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.) ustanowiono plan ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] w postaci rozporządzenia Nr 5/2003 Wojewody [...] z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...]. Organ podniósł, iż rozporządzenia wojewody będące aktami prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, na obszarze działania tego wojewody, który rozporządzenie wydał, zaś akty prawa miejscowego zaliczane są do przepisów odrębnych. Zatem rozporządzenie Wojewody w sprawie ustalenia planu ochrony Parku Krajobrazowego, zdaniem organu I instancji, należało włączyć do katalogu przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji ustalił, że zgodnie z ustaleniami planu ochrony, nieruchomość skarżących wchodzi w skład jednostki planistycznej Ł.2.16 oraz strefy L, a w związku z tym dla tej nieruchomości obowiązują następujące ustalenia planu ochrony parku: zakaz lokalizacji nowych obiektów, niezwiązanych z gospodarką leśną, z wyłączeniem zagospodarowania turystycznego i rekreacyjnego, w formie obiektów towarzyszących, takich jak: parkingi, deszczochrony, miejsca odpoczynku i rekreacji; w wyjątkowych wypadkach dopuszcza się inne formy zagospodarowania niż wyżej wymienione, uzgodnione z Wojewodą; przyjmuje się zasadę usuwania z terenów leśnych obiektów niezwiązanych z potrzebami gospodarki leśnej oraz turystyki oraz zakłada się zwiększenie lesistości parku poprzez program zalesień strefy "N", zapewniającej wzmocnienie istniejących kompleksów leśnych (§ 64 ust. 3 pkt 1-4 planu ochrony parku). W powyższym zakresie organ powołał się na negatywną opinię Dyrektora Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] z dnia 23 grudnia 2009 roku.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. i J. L. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik tego postępowanie, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej K.p.a.), poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie i nieuwzględnienie interesu obywateli sprowadzające się do wydania odmiennych decyzji w podobnych stanach faktycznych (naruszając tym samym art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP) oraz art. 8 K.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji państwowej, a także naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie oraz art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - poprzez ich niezastosowanie.

Zdaniem strony opinia Dyrekcji Parku Krajobrazowego, na którą powołał się organ nie była wystarczającą podstawą do wydania decyzji tym bardziej, że odnosiła się do ochrony Parku Krajobrazowego, podczas gdy przedmiotowa działka znajduje się tylko w jego otulinie. B. i J. L. uważają, że możliwe jest zrealizowanie wnioskowanej inwestycji na przedmiotowej działce, ponieważ działka ta spełnia wszystkie warunki art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dodatkowo działka ma powierzchnię 7700m², a wnioskowana inwestycja zajęłaby obszar nie większy niż 700m², znajdujący się w strefie przyulicznej, rzadko zalesiony, w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowanej nieruchomości, zaś planowana inwestycja oddziaływałaby w taki sam sposób jak inne nieruchomości znajdujące się po obu stronach wzdłuż ulicy Ł.

W ocenie skarżących kwestionowana decyzja ogranicza prawo do korzystania z prawa własności poprzez niemożność zagospodarowania terenu, tym bardziej, że ani Miasto Ł., ani zarządca lasu nie są zainteresowani wykupem działki, a prace nad uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego trwają już kilka lat.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją [...] z dnia [....] roku po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 2 i art. 7 ust. 2 pkt 5 ustaw z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy ustalił, na podstawie wypisu z ewidencji gruntów, iż działka nr 58 stanowi las (Ls TV) o powierzchni 0,7709 ha, w rezultacie uznał, że teren wskazany we wniosku inwestorów, będący bezspornie lasem w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Zdaniem Kolegium powyższe stwierdzenie przesądziło, iż nie można uznać za spełniony warunku sformułowanego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto organ podkreślił, iż grunty leśne podlegają szczególnej ochronie. Stosownie do brzmienia art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów leśnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze. Kolegium uznało, iż skoro wniosek inwestorów dotyczy zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie domu mieszkalnego, to takie zagospodarowanie bezspornie zmieniłoby charakter działki nr 58, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka leśna, a co niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zakładającymi szczególną ochronę gruntów leśnych.

Ta konstatacja przesądziła, zdaniem Kolegium, iż nie można również uznać za spełniony warunku zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) za jakie uznano przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W obliczu powyższego – zdaniem Kolegium – organ I instancji prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wydania decyzji na podstawie opinii Dyrektora Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] Kolegium podkreśliło, iż wymieniona opinia nie znajduje podstawy w treści art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak jak i opinia Leśnictwa Miejskiego - Ł.). Nie są zatem uzgodnieniami wydawanymi w trybie art. 106 K.p.a., czyli takimi, które wiążąc organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy, zapewniają jednocześnie stosowne gwarancje procesowe stronom postępowania.

W ocenie Kolegium uzyskanie wymienionych opinii nie było obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, a miały one jedynie charakter pomocniczy dla sprawy. Zatem wbrew zarzutom odwołania, wskazane wyżej opinie z uwagi na ich nie wiążący charakter, nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Podstawą tą jest natomiast m.in. sprzeczność planowanego zamierzenia z przepisami w zakresie ochrony gruntów leśnych, a co omawiane opinie potwierdzają.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że przeznaczenie przedmiotowego gruntu leśnego na cele nieleśne zmienić można jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a brak zgody na taką zmianę skutkuje, że nie można dla danej inwestycji na takim gruncie ustalić warunków zabudów. Zasadnie zatem organ I instancji odmówił dokonania uzgodnienia.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów zarówno prawa materialnego jak i proceduralnego, mając na uwadze przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie jak i materiał dowodowy zebrany w sprawie organ II instancji uznał je za niezasadne. Organ wyjaśnił, że każda sprawa wszczęta indywidualnym wnioskiem wszczyna odrębne postępowanie administracyjne, które po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ustaleniu stanu faktycznego i prawnego kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Nie może być wiążącym dla niniejszej sprawy ustalenie warunków dla innej inwestycji, zlokalizowanej na innej działce, chociażby znajdowałaby się ona w niedalekim sąsiedztwie.

J. L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Ł. powyżej wskazaną decyzję, ponawiając zarzuty zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2010 roku, uczestniczka postępowania B. L. przyłączyła się do skargi i złożyła kopię decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [..]roku nr [...] oznaczoną: [...] zezwalającą na wycinkę części drzewostanu na przedmiotowej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi

w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa

i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Może również zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd jest zatem uprawniony do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. dopatrzył się w zaskarżonej decyzji jak również ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które obligowały Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydent Miasta Ł. z dnia [....] roku odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zbiornika na ścieki oraz indywidualnego zjazdu na działkę, przewidzianej do realizacji na działce nr 58 przy ul. Ł. w Ł..

Podstawę materialno prawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p., a w szczególności brak spełnienia warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 tejże ustawy.

Nie budzi wątpliwości w przedmiotowej sprawie to, że nieruchomość objęta wnioskiem położona jest na terenie dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Nie budzi również wątpliwości, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5 cytowanego przepisu.

Jak wynika to z uzasadnienia kwestionowanej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o wypis z ewidencji gruntów stwierdziło, iż działka nr 58 stanowi las (Ls TV) o powierzchni 0,7709 ha i w rezultacie uznało, że teren wskazany we wniosku inwestorów, będący bezspornie lasem w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Zdaniem Kolegium powyższe stwierdzenie przesądziło, iż nie można uznać za spełniony warunku sformułowanego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Natomiast brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p, zdaniem organu wynika z naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jako że wniosek inwestorów dotyczy zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie domu mieszkalnego, takie zaś zagospodarowanie terenu zmieniłoby charakter działki nr 58, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka leśna, a co pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przewidującego ograniczenia przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne. Organ ten zaznaczył również, że uzyskane przez organ I instancji opinie Dyrektora Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] jak i Leśnictwa Miejskiego-Ł. nie były uzgodnieniami w trybie art. 106 K.p.a. i miały jedynie charakter pomocniczy. Tym samym, z uwagi na ich nie wiążący charakter nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Podstawą tą jest natomiast m.in. sprzeczność planowanego zamierzenia z przepisami w zakresie ochrony gruntów leśnych, a co omawiane opinie potwierdzają.

Zdaniem Sądu powyższe zapisy nie pozwalają na skontrolowanie czy organ II instancji oparł swoje wnioski a tym samym i rozstrzygniecie o ustalenia organu I instancji wynikające z wymienionych opinii, czy też nie. To zaś niewątpliwie rzutuje na ocenę prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Motywy kwestionowanych rozstrzygnięć wskazują, że organ I instancji upatrywał przede wszystkim braku zgodności zamierzenia inwestorów z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p), a w szczególności z rozporządzeniem Wojewody [...] Nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...], opierając się niewątpliwie o opinię Dyrektora Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] z dnia 23 grudnia 2009 roku i opinię Leśnictwa Miejskiego-Ł. z dnia 24 grudnia 2009 roku, zaś organ II instancji w zakresie cytowanego przepisu wskazywał na naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazując na niewiążący, ale potwierdzający charakter tychże opinii.

Wobec powyższego, zaznaczyć należało, że Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, nie podziela stanowiska co do znaczenia w przedmiotowej sprawie rozporządzenia Wojewody [...] Nr 5/2003 jako aktu prawa miejscowego zawierającego uregulowania w ramach przepisów odrębnych, warunkujących wydanie wnioskowanej decyzji, analogicznie jak miało to miejsce w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 3 września 2010 roku w sprawie sygn. akt II SA/Łd 520/09. Tam już wskazano, że przywołane w sprawie "(...)rozporządzenie Wojewody [...] Nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 13a ust. 6 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). Zgodnie z art. 13a ust. 4 tej ustawy, ustalenia zawarte w planie ochrony były wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w myśl ust. 7 tego przepisu - ustanowienie planu ochrony zobowiązuje właściwe gminy do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego planem ochrony lub dokonania zmian w obowiązującym planie miejscowym, w terminie jednego roku od dnia wejścia w życie aktu ustanawiającego plan ochrony.

Podkreślić jednak należy, iż powyżej przywołana ustawa utraciła moc z dniem 1 maja 2004 roku, zaś w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) takich regulacji nie ma. Zatem, jeśli brak jest podstaw do stwierdzenia wiążącego wpływu planów ochrony na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, to tym bardziej zapisy planu ochrony Parku Krajobrazowego, bez recypowania ich do treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą wywoływać bezpośrednich skutków prawnych. Ponadto, bezpośrednie stosowanie zakazów wynikających z planu ochrony parku krajobrazowego, w sytuacji, gdy nie są one zamieszczone

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, odbiera osobom zainteresowanym możliwości kwestionowania tych ustaleń, jakie daje procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 154 aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody plan ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] zachowuje swą moc również na gruncie tej ustawy i staje się planem ochrony w rozumieniu obowiązującej ustawy. Należy zatem ów plan ochrony analizować przez pryzmat aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o ochronie przyrody.

I tak w art. 20 ust. 4 tejże ustawy, wskazano elementy, jakie powinien zawierać plan ochrony dla parku krajobrazowego, są to m.in. ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych. Postulat zawarty w tym przepisie jednoznacznie wskazuje, że ustalenia te adresowane są do jednostek samorządowych i wpływają wyłącznie na zapisy dokumentów planistycznych. Zatem dopóki ustalenia takie nie zostaną zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić samoistnych zakazów realizacji określonych zamierzeń budowlanych odnoszących bezpośredni skutek w stosunku do obywateli.

Nadto, zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa

w art. 17 ust. 1 tejże ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony. Organ założycielski tworząc park decyduje, które z tych zakazów będą obowiązywały na konkretnym obszarze chronionym, jednak musi się ograniczyć do zakazów wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, bowiem ustawa o ochronie przyrody nie zezwala na wprowadzanie przez plany ochrony zakazów, obowiązujących na terenie parku krajobrazowego innych, niż wymienione we wskazanym przepisie.

We wspomnianym art. 17 zawarto zamknięty katalog zakazów, jakie mogą obowiązywać w parku krajobrazowym. Budownictwa dotyczą zakazy:

- realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.),

- budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej

- lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.

Nie ma wśród nich regulacji zakazującej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie parku, a tym bardziej w jego otulinie jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, zatem tak długo, jak planowana inwestycja nie narusza zakazów wymienionych w ustawie o ochronie przyrody, tak długo nie jest sprzeczna z tą ustawą.

Skoro w ustawie przyjęto, że istnieje zamknięty katalog zakazów, które mogą obowiązywać na terenie parku krajobrazowego, to niedopuszczalne jest wprowadzanie kolejnych zakazów w rozporządzeniu o ustanowieniu planu ochrony dla parku, gdyż stanowiłoby to w istocie naruszenie regulacji zawartych w ustawie. Wobec powyższego rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] nie może być uznawane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., pozostaje bowiem w sprzeczności z art.16 ust.3 i art.17 ustawy o ochronie przyrody."

Analiza dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono również postępowania uzgodnieniowego. Jednakże po myśli art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnienia, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. są dokonywane przez dyrektora regionalnego dyrekcji Lasów Państwowych jako organu właściwego do ochrony gruntów leśnych, w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W literaturze przyjęto, "(...) że uzgodnienie to nie zastępuje zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, o której mowa w powołanej ustawie. Zgoda na zmianę przeznaczenia następuje tylko w procedurze sporządzania planu miejscowego. Uzgodnienie przewidziane w komentowanym przepisie ma na celu kontrolę, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu, przede wszystkim mając na uwadze ograniczenia w przeznaczeniu terenów rolnych i leśnych na inne cele, tak jak przewiduje to art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zakres tego uzgodnienia ogranicza się do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami."( por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2008, str. 428). Oczywistym jest, ze wynikiem postępowania uzgodnieniowego może być rozstrzygnięcie zarówno pozytywne jak i negatywne. Ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wyraźnie wskazał, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. a dokonanie uzgodnienia jest obowiązkiem organu prowadzącego sprawę główną tj. sprawę o wydanie decyzji o warunkach zabudowy

( por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 688/08, niepublikowane ).

Zwrócić należy również uwagę organu, że prowadzenie postępowania administracyjnego prowadzące do wydania decyzji niezależnie czy to pozytywnej, czy to negatywnej, obliguje organ do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i umożliwienia wszystkim stronom czynnego udziału w sprawie na każdym jej etapie, aby zapewnić przestrzeganie art. 10 § 1 K.p.a.

W przedmiotowej sprawie organ temuż obowiązkowi nie uczynił zadość. Jak wynika to z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, a w szczególności z wypisu z rejestru gruntów wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest przedmiotem współwłasności J. J.L. i W.W. L. po ½ części. Zdaniem Sądu współwłaściciel nieruchomości jest stroną postępowania w sprawie ustalenie warunków zabudowy a zatem winien być jak inne strony informowany o czynnościach podejmowanych w sprawie, aby zapewnić zarówno wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów jak i zgłoszenie ewentualnych żądań. Należy również wszystkim stronom doręczać wszelkie rozstrzygnięcia, aby zapewnić również realną możliwość wniesienia odwołania w trybie art. 127 K.p.a., bez konieczności uruchamiania trybu nadzwyczajnego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy obu instancji całkowicie pominęły współwłaściciela nieruchomości W.W. L.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobligowany będzie uwzględnić wyrażoną przez Sad ocenę prawną oraz poczynione wyżej uwagi i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu należyte ustalenie przesłanek art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, by następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalić jednoznacznie, czy w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą przesłanki do wydania decyzji ustalającej na wniosek skarżących warunki zabudowy a wydając rozstrzygniecie, uzasadnić je stosownie do reguł określonych w art. 107 § 3 K.p.a. dbając, aby wydane w sprawie rozstrzygnięcie uzasadnić z należytą starannością, tak by strona nie miała żadnych wątpliwości co do przesłanek, które zadecydowały o wydaniu takiej, a nie innej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sad orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o regulację art. 200 tejże ustawy.

m.ch.