Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2596/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Komisja Orzekająca
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 28 ust. 1-2 i art. 78 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2013 poz 168
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - tekst jednolity.
Teza: Skoro czyn, o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 168) ma charakter deliktu skutkowego, to w rozumieniu tego przepisu naruszeniem dyscypliny finansów publicznych nie jest samo tylko niewykonanie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, lecz stanowi je zapłata odsetek, kar lub opłat (albo oprocentowania należności) pozostająca w związku przyczynowo - skutkowym z niewykonaniem tego zobowiązania w terminie.

Zwrot, którym ustawodawca operuje na gruncie art. 26 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w odniesieniu do opisanej jego hipotezą sytuacji oraz mieszczących się w niej zachowań - a mianowicie, „nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych” - oznacza uchylenie bezprawności tychże zachowań z tego powodu, że już według samego ustawodawcy ładunek ich szkodliwości finansowej jest mniejszy niż znikomy, albowiem stanowiące przedmiot tych zachowań środki finansowe - to jest odsetki, kary lub opłaty (albo oprocentowanie należności), których zapłata przez jednostkę sektora finansów publicznych pozostaje w związku przyczynowo - skutkowym z niewykonaniem w terminie przez tę jednostkę zobowiązania - nie skutkują powstaniem w majątku tej jednostki uszczerbku wyższego, niż kwota minimalna (kwota bagatelna).

TEZY

Skoro czyn, o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 168) ma charakter deliktu skutkowego, to w rozumieniu tego przepisu naruszeniem dyscypliny finansów publicznych nie jest samo tylko niewykonanie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, lecz stanowi je zapłata odsetek, kar lub opłat (albo oprocentowania należności) pozostająca w związku przyczynowo - skutkowym z niewykonaniem tego zobowiązania w terminie.

Zwrot, którym ustawodawca operuje na gruncie art. 26 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w odniesieniu do opisanej jego hipotezą sytuacji oraz mieszczących się w niej zachowań - a mianowicie, „nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych” - oznacza uchylenie bezprawności tychże zachowań z tego powodu, że już według samego ustawodawcy ładunek ich szkodliwości finansowej jest mniejszy niż znikomy, albowiem stanowiące przedmiot tych zachowań środki finansowe - to jest odsetki, kary lub opłaty (albo oprocentowanie należności), których zapłata przez jednostkę sektora finansów publicznych pozostaje w związku przyczynowo - skutkowym z niewykonaniem w terminie przez tę jednostkę zobowiązania - nie skutkują powstaniem w majątku tej jednostki uszczerbku wyższego, niż kwota minimalna (kwota bagatelna).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 379/15 w sprawie ze skargi Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 379/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] października 2014 r., nr [...], w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. 27 maja 2013 r. złożył zawiadomienie o okolicznościach wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych przez obwinionych: R.K., T.K. i B.G. Wobec obwinionych zostały wszczęte postępowania wyjaśniające, w wyniku których Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych pismem z 29 listopada 2013 r. złożył wniosek o ich ukaranie.

Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w O. orzeczeniem z dnia [...] lutego 2014 r. uniewinniła:

1. R.K. między innymi od popełnienia czynów wypełniających znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 168) polegających na tym, iż ponosząc z tytułu zajmowanego stanowiska odpowiedzialność za gospodarkę finansową Administracji Oświaty w K., prowadzącej obsługę księgową i finansową (wymienionych w orzeczeniu placówek przedszkolnych i szkolnych), będąc umocowanym do wykonywania zobowiązań wskazanych jednostek, nie wykonał w wyznaczonym terminie zobowiązania pieniężnego wynikającego z wymienionych w orzeczeniu 6 faktur VAT i 1 rachunku, skutkiem czego była zapłata odsetek w łącznej kwocie 32,11 zł, co naruszało art. 44 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.);

2. T.K. od popełnienia czynów wypełniających znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 16 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegających na tym, iż ponosząc do marca 2012 r. z tytułu zajmowanego stanowiska odpowiedzialność za gospodarkę finansową Administracji Oświaty w K., prowadzącej obsługę księgową i finansową (wymienionych w orzeczeniu placówek przedszkolnych i szkolnych), będąc umocowanym do wykonywania zobowiązań wskazanych jednostek, nie wykonał w wyznaczonym terminie zobowiązania pieniężnego wynikającego z wymienionych w orzeczeniu 12 faktur VAT i 3 rachunków, skutkiem czego była zapłata odsetek w kwocie nie większej niż 430,49 zł, co naruszało art. 44 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych;

3. B.G. miedzy innymi od popełnienia czynów wypełniających znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 16 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegających na tym, iż ponosząc z tytułu zajmowanego stanowiska odpowiedzialność za gospodarkę finansową Administracji Oświaty w K., prowadzącej obsługę księgową i finansową (wymienionych w orzeczeniu placówek przedszkolnych i szkolnych), będąc umocowaną do wykonywania zobowiązań wskazanych jednostek, nie wykonała w wyznaczonym terminie zobowiązania pieniężnego wynikającego z 15 faktur VAT i 2 rachunków, skutkiem czego była zapłata odsetek w kwocie nie mniejszej niż 208,52 zł, co naruszało art. 44 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych.

W ocenie Regionalnej Komisji Orzekającej, zaplata przez obwinionych kwot odsetek od nieterminowych płatności w wysokościach 32.11 zł, 430,49 zł oraz 208.52 zł w świetle art. 26 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie stanowiła naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Główna Komisja Orzekająca, zaskarżonym orzeczeniem z dnia [...] października 2014 r. utrzymała w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej, między innymi w zakresie uniewinnienia od czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 16 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W uzasadnieniu stwierdziła, że nieuiszczenie w terminie zobowiązania przez jednostkę sektora finansów publicznych, jeżeli nie wywołuje skutku w postaci uiszczenia odsetek, kar lub opłat nie jest czynem naruszającym dyscyplinę finansów publicznych. Nie ma żadnych podstaw aby przy ocenie, czy w danym stanie faktycznym - wyczerpującym znamiona czynu określonego w art. 16 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - dla zastosowania art. 26 ust. 1 tej ustawy uwzględniać kwotę nieuiszczonego w terminie zobowiązania. Kwota ta jest indyferentna dla oceny czy doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Przedmiotem naruszenia opisanego w art. 16 ust. 1 powoływanej ustawy nie może być kwota, której nieuregulowanie nie stanowi żadnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Naruszeniem ładu finansów publicznych jest bowiem uiszczenie odsetek, kar lub opłat, a nie sam fakt niewykonania określonego zobowiązania. Wysokość odsetek, kar lub opłat uwzględnia też wysokość nieuregulowanego zobowiązania.

Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych Rzecznik złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie, w części utrzymującej w mocy orzeczenie w zakresie uniewinnia obwinionych od popełnienia czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określone w art. 16 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 16 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 powoływanej ustawy, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż kwota minimalna określona w art. 26 ust. 1 odnosi się do wysokości zapłaconych odsetek, kar lub opłat albo oprocentowania zapłaconych z tytułu niewykonania w terminie zobowiązania określonego w art. 16 ust. 1 tej ustawy, a nie do wysokości niezapłaconego w terminie zobowiązania. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że naruszeniem dyscypliny jest niewykonanie w terminie zobowiązania, natomiast zapłata określonych w nim należności ubocznych - skutkiem należącym do znamion czynu zabronionego. Rzecznik wskazał, że do naruszenia dyscypliny dochodzi w razie niewykonania zobowiązania (również zwłoki w regulowaniu zobowiązań), zapłaty odsetek oraz związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zwłoką (niewykonaniem zobowiązania) a zapłatą odsetek. Warunkiem przypisania odpowiedzialności za delikt finansowy z art. 16 ust. 1 powoływanej ustawy jest dokonanie zapłaty odsetek, kar lub opłat związane węzłem przyczynowo - skutkowym z niewykonaniem zobowiązania. Aby uznać, że doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych konieczne jest wystąpienie wszystkich tych elementów opisujących czyn łącznie. Sformułowana w art. 26 powoływanej ustawy okoliczność wyłączająca bezprawność zachowań formalnie wypełniających znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, opiera się na wielkości środków finansowych, których dotyczy nieprawidłowość. Kwota minimalna, której nieprzekroczenie stanowi okoliczność wyłączającą bezprawność zachowania, jak wynika wprost z brzmienia cytowanej normy, odnosi się do czynów (działań lub zaniechań), określonych w art. 5 - 16 tej ustawy, a nie do skutków tych czynów, jak zostało to przyjęte przez komisje orzekające w sprawie. Kwota minimalna odnosi się, zatem do wysokości niewykonanego w terminie zobowiązania, a nie zapłaconych z tego tytułu należności ubocznych (odsetek, kar, opłat czy oprocentowania). Zdaniem Rzecznika, nieprawidłowe zastosowanie przez komisje orzekające normy art. 26 skutkowało uniewinnieniem obwinionych od zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 powoływanej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych wniosła o jej oddalenie.

Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. powołał się na treść art. 16 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i stwierdził, że niewykonanie zobowiązania przez daną jednostkę sektora finansów publicznych jest przyczyną powodującą wystąpienie czynu naruszenia dyscypliny finansów publicznych tylko wtedy, gdy owo niewykonanie zobowiązania skutkuje zapłatą odsetek, kar lub opłat albo oprocentowaniem. Bez zapłaty odsetek, kar lub opłat albo oprocentowania nie dochodzi, pomimo popełnienia czynności sprawczej do naruszenia dyscypliny finansów. Zapłata odsetek, kar lub opłat albo oprocentowania jest czynnością następczą w stosunku do czynności sprawczej. Nie budzi wątpliwości, że naruszenie dyscypliny finansów publicznych ma miejsce tylko wówczas, gdy obie te czynności (pierwotna i wtórna) wystąpią w danym stanie faktycznym.

Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych działanie lub zaniechanie określone w art. 5-16, którego przedmiotem są środki finansowe w wysokości nieprzekraczającej jednorazowo, a w przypadku więcej niż jednego działania lub zaniechania - łącznie w roku budżetowym, kwoty minimalnej. Redakcja przytoczonego przepisu - obejmującego swoim zakresem kilkanaście naruszeń dyscypliny finansów publicznych - w kontekście naruszenia określonego w art. 16 ust. 1 powoływanej ustawy zrodziła wątpliwość, czy kwotę minimalną należy odnieść do czynności pierwotnej (wysokości niewykonanego zobowiązania) czy też do czynności wtórnej (wysokości zapłaconych odsetek, kar lub opłat albo oprocentowania).

Rozstrzygając sporną w sprawie kwestię Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z wykładnią językową w art. 26 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - w odniesieniu do naruszenia określonego w art. 16 ust. 1 tej ustawy - chodzi o zapłatę odsetek, kar lub opłat albo oprocentowania. Również zastosowanie reguł wykładni systemowej pozwala na porównanie naruszenia określonego w art. 16 ust. 1 z innymi naruszeniami - wymienionymi w art. 5 do 15 tej ustawy - w kontekście kwoty minimalnej ustalonej w jej art. 26 ust. 1. Przykładowo w art. 14 ustawodawca poddaje penalizacji zaniechanie polegające na niewykonaniu (nieopłaceniu) określonych należności publicznoprawnych. O negatywnej ocenie takiego zachowania decyduje charakter niewykonanego zobowiązania (należności publicznoprawne są zaliczane do dochodów publicznych). Z argumentacji zawartej w skardze wynika, że ustawodawca - w kontekście przesłanek stosowania art. 26 ust. 1 - w identyczny sposób traktuje każde niewykonanie zobowiązania przez jednostkę sektora finansów publicznych. Tymczasem stopień szkodliwości dla ładu finansów publicznych zaniechania opłacenia, np. składek na ubezpieczenia społeczne jest w ogóle nieporównywalny z niewykonaniem zobowiązania z tytułu dostaw, np. energii elektrycznej. W tym drugim przypadku negatywne skutki dla finansów publicznych wystąpią tylko w przypadku, gdy nieterminowe uiszczenie należności za energię elektryczną spowoduje konieczność zapłaty odsetek lub kar. Wysokość tych odsetek będzie determinowała stopień szkodliwości dla finansów publicznych niewykonania danego zobowiązania (o innym charakterze niż publicznoprawne).

Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że ustawa o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych ma na celu wprowadzenie odpowiedzialności i kar za delikty finansowe, tj. działania sprzeczne z przepisami regulującymi działalność finansową, a nie jakąkolwiek działalność jednostek sektora finansów publicznych. Regulacja dotycząca wykonywania zobowiązań, w tym terminowego ich wykonywania nie jest w ogóle przedmiotem regulacji prawa finansowego. Niewykonywanie zobowiązań jest oczywiście naganne, jednakże - z punktu widzenia prawa finansowego - nie powoduje jednak uszczerbku dla finansów publicznych tak długo, jak skutkiem powyższego zachowania nie jest konieczność zapłaty odsetek, kar lub opłat albo oprocentowania. Dopiero ich zapłacenie godzi w ład finansów publicznych.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organu, zgodnie z którym art. 26 ust. 1 ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych - w odniesieniu do art. 16 ust. 1 tej ustawy - odnosi się wyłącznie do wysokości uiszczonych odsetek, kar itp., z tytułu nieterminowego wykonania należności. Naruszeniem ładu finansów publicznych jest, bowiem uiszczenie odsetek, kar lub opłat, a nie sam fakt niewykonania określonego zobowiązania. Wysokość odsetek, kar lub opłat ma swoje odzwierciedlenie w wysokości nieuregulowanego zobowiązania oraz okresie zaniechania jego wykonania. Nie ma, więc żadnego uzasadnienia, aby - stosując art. 26 ust. 1 powoływanej ustawy - wysokość nieuregulowanego zobowiązania uwzględniać w miejsce, czy obok wysokości odsetek, kar lub opłat. Wysokość nieuregulowanego zobowiązania uwzględniona jest poprzez wysokość odsetek, kar lub opłat albo oprocentowania. Dlatego skarga podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- na podstawie art. 173, art. 174 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 16 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, iż kwota minimalna określona w art. 26 ust. 1 tej ustawy odnosi się do wysokości zapłaconych odsetek, kar lub opłat albo oprocentowania zapłaconych z tytułu niewykonania w terminie zobowiązania określonego w art. 16 ust. 1 tej ustawy, a nie do wysokości niezapłaconego w terminie zobowiązania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych przedstawił argumentację na poparcie podniesionego zarzutu.

Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych oraz uczestnicy postępowania: R.K., T.K. i B.G. nie skorzystali z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych stwierdził, że orzeczenie to prawa nie narusza. Przy tym z zarzutu skargi kasacyjnej podważającego zgodność z prawem stanowiska Sądu I instancji oraz zasadność prezentowanych w jego uzasadnieniu argumentów wynika, że istota tego sporu prawnego dotyczy oceny prawidłowości zaakceptowanego przez ten Sąd sposobu podejścia Głównej Komisji Orzekającej do wykładni przepisu art. 16 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Mianowicie - jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku co z kolei kwestionuje skarżący kasacyjnie organ - Sąd I instancji za trafne i prawidłowe uznał stanowisko Głównej Komisji Orzekającej, że pojęcie kwoty minimalnej (kwoty bagatelnej), jako określonej w art. 26 ust. 1 przywołanej ustawy przesłanki wyłączającej bezprawność działania w odniesieniu do wskazanych tą ustawą czynów, obejmuje swoim zakresem znaczeniowym środki finansowe stanowiące odsetki, kary lub opłaty albo oprocentowanie należności, o którym mowa w art. 16 ust. 1 przywołanej ustawy opisującym znamiona określonego nim deliktu finansowego, nie zaś wskazane tym przepisem należności z tytułu zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, których niewykonanie w terminie skutkuje obowiązkiem zapłaty odsetek, kar lub opłat albo oprocentowania. W konsekwencji Sąd I instancji za zgodne z prawem uznał kontrolowane orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej o uniewinnieniu obwinionych od dokonania zarzucanych im naruszeń dyscypliny finansów publicznych określonych w art. 16 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z uwagi na to, że brak terminowego wykonania zobowiązań jednostki sektora finansów publicznych opisanych w postawionych zarzutach nie skutkował zapłatą odsetek - wydatkowaniem środków finansowych - w wysokości wyższej niż kwota minimalna, o której mowa w art. 26 ust. 1 przywołanej ustawy.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut błędnej wykładni, a w konsekwencji również niewłaściwego zastosowania przepisu art. 16 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz prezentowana w uzasadnieniu tego zarzut argumentacja nie są usprawiedliwione.

Ocena zasadności tego zarzutu nie może pomijać konsekwencji wynikających z następujących argumentów natury ogólnej.

Mianowicie, podkreślając w punkcie wyjścia znaczenie szczególnego charakteru regulacji prawnej zawartej w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, który w świetle przyjętych na jej gruncie rozwiązań, gdy chodzi o ich przedmiot, wprost i bezpośrednio wiąże się z określeniem zasad postępowania w sprawie ustalenia tej odpowiedzialności oraz zasad wymiaru kary za określone nią naruszenia, za uzasadnione uznać należałoby twierdzenie, że zarówno w zakresie odnoszącym się do wykładni, jak i stosowania jej przepisów, nie można pomijać metodologii właściwej dla stosowania regulacji prawnych o charakterze represyjnym. Przekonuje o tym, nie dość, że nawiązanie jej szczegółowych rozwiązań do konkretnych pojęć oraz instytucji prawa karnego materialnego (np. (finansowa) szkodliwość czynu; brak bezprawności danego zachowania; stopień (finansowej) szkodliwości czynu), jak i procesowego (np. zasada domniemania niewinności; zasada rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na korzyść obwinionego), czy też instytucji przedawnienia oraz zatarcia ukarania, to zwłaszcza to, że stosowanie jej przepisów wiąże się z adresowaną wobec jednostki sankcją związaną z zachowaniem (czynem) naruszającym ustanowione w niej normy prawne nakazu lub zakazu. Tym samym, za oczywistą uznać należałoby potrzebę tego rodzaju podejścia do wykładni oraz stosowania przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, które w sposób korespondujący z metodologią właściwą reżimowi prawa represyjnego uwzględniałoby konieczność właściwej realizacji obowiązku dowodzenia popełnienia konkretnego czynu, z którym ustawa ta wiąże nałożenie na jego sprawcę określonej nią dolegliwości, w tym, między innymi do jednoznacznego wykazania, że doszło do realizacji ściśle określonych nią znamion danego deliktu, a ponadto, konieczność indywidualizowania samego czynu, a w sytuacji dowiedzenia jego popełnienia, także indywidualizowania winy sprawcy, jak i kary orzekanej za ten czyn (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 748/14).

Za naturalną konsekwencję przedstawionych uwag uznać należałoby więc to, że z omawianą metodologią podejścia do przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych musi korespondować właściwa metoda ich wykładni, a mianowicie metoda ścisłej wykładni zawartych w niej przepisów o charakterze represyjnym opisujących - co przy tym oczywiste, w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z zasady zupełności oraz określoności stanowionej regulacji - znamiona czynów zabronionych (deliktów finansowych) oraz ustanawiających sankcje za ich popełnienie.

W świetle konsekwencji wynikających z przedstawionych uwag wprowadzających stwierdzić należy, że ani, przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola procesu rekonstrukcji znamion deliktu finansowego określonego w art. 16 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ani też rezultat tej kontroli nie są nieprawidłowe.

Zgodnie z przywołanym przepisem ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, w tym obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat albo oprocentowanie tych należności.

Analiza treści normatywnej tego przepisu, gdy chodzi o znamiona określonego nim deliktu finansowego prowadzi do wniosku, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewykonanie w terminie zobowiązania, co odnosi się do sytuacji, gdy świadczenie - możliwe do spełnienia i wymagalne - nie zostaje zrealizowane we właściwym czasie, a jednocześnie dłużnik nie był uprawniony do powstrzymania się ze spełnieniem świadczenia. Co przy tym istotne, wskazanej sytuacji - stanowiącej czynność sprawczą objętą odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - musi towarzyszyć określony i opisany tym przepisem skutek, a mianowicie zapłata odsetek, kar lub opłat albo oprocentowania należności, które w terminie nie zostały uregulowane. W związku z powyższym za w pełni uzasadniony uznać należy wniosek, że delikt finansowy, o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest deliktem o charakterze skutkowym, co oznacza, że do przypisania tego czynu oraz odpowiedzialności za ten czyn konieczne jest wykazanie wypełnienia przez jego sprawcę wszystkich określonych nim znamion łącznie, a mianowicie niewykonania (istniejącego, możliwego do spełnienia i wymagalnego) zobowiązania jednostki finansów publicznych i pozostającej w związku przyczynowo - skutkowym z niewykonaniem w terminie tego zobowiązania zapłaty odsetek, kar lub opłat (albo oprocentowania należności).

Uwzględniając powyższe - w tym również odwołując się do konsekwencji wynikających z przedstawionych na wstępie uwag wprowadzających - stwierdzić należy więc, że skoro czyn, o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ma charakter deliktu skutkowego, to w rozumieniu tego przepisu naruszeniem dyscypliny finansów publicznych nie jest samo tylko niewykonanie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, lecz stanowi je zapłata odsetek, kar lub opłat (albo oprocentowania należności) pozostająca w związku przyczynowo - skutkowym z niewykonaniem tego zobowiązania w terminie. Na gruncie omawianej regulacji ustawodawca łączy bowiem w sposób nierozerwalny zaniechanie wykonania zobowiązania ze skutkiem takiego zachowania, jakim jest obowiązek zapłaty odsetek, kar lub opłat (albo oprocentowania należności). Innymi słowy, warunkiem przypisania odpowiedzialności za delikt finansowy z art. 16 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest zapłata odsetek, kar lub opłat związana węzłem przyczynowo - skutkowym z niewykonaniem zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych.

Przy tym, aby zachowanie znamienne opisanym skutkiem mogło być danej osobie przypisane jako bezprawne bo stanowiące delikt finansowy określony w art. 16 ust. 1 przywołanej ustawy, konieczne jest - w celu pełnej rekonstrukcji znamion tego deliktu - stwierdzenie zaistnienie określonego tym przepisem skutku, a mianowicie (obowiązku) zapłaty odsetek, kar lub opłat (albo oprocentowania należności) w sposób ukształtowany w okolicznościach związanych z niewykonaniem w terminie konkretnego (istniejącego w określonej wysokości, możliwego do spełnienia i wymagalnego) zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych na poziomie wyższym, niż wynikający z art. 26 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy, to jest przewyższającym kwotę minimalną, o której mowa w tym przepisie. Jak wynika bowiem z przywołanej regulacji prawnej, nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych działanie lub zaniechanie określone w art. 5 - 16, którego przedmiotem są środki finansowe w wysokości nieprzekraczającej jednorazowo, a w przypadku więcej niż jednego działania lub zaniechania - łącznie w roku budżetowym, kwoty minimalnej (art. 26 ust. 1), a kwotą minimalną w rozumieniu ust. 1 jest kwota przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 592, 908 i 1456), zwanego dalej "przeciętnym wynagrodzeniem".

Za trafne i w pełni zasadne uznać należy bowiem stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że pojęcie kwoty minimalnej (kwoty bagatelnej) środków finansowych, o których mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych odnosić należy do kwoty odsetek, kar lub opłat (albo oprocentowania należności), której obowiązek zapłaty pozostaje w związku przyczynowo - skutkowym z niewykonaniem w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, a więc innymi słowy do znamiennego skutkiem znamienia deliktu określonego w art. 16 ust. 1 tej ustawy, nie zaś do sumy kwot należności wynikającej z zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych oraz odsetek (kar lub opłat albo oprocentowania należności) z tytułu niewykonania tego zobowiązania z terminie, czy też samej tylko kwoty należności zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych.

Podzielając trafność argumentacji prezentowanej w tej mierze w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - zwłaszcza, że prezentowane na jej gruncie wnioski uwzględniają również korespondujące ze sobą rezultaty wykładni językowej, systemowej wewnętrznej oraz celowościowej spornych w sprawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. (por. s. 9 - 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) - nie można tracić z pola widzenia i tego argumentu, który wynika z przedmiotu ochrony regulacji prawnej zawartej w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Skoro bowiem przedmiotem tej ochrony są finanse publiczne oraz ich ład, a precyzyjnie rzecz ujmując jednolita dyscyplina finansów publicznych, to za uzasadnione uznać należy stanowisko, że naruszenie dyscypliny finansów publicznych - zasadniczo -wiązać należałoby z powstaniem uszczerbku bezpośrednio dotyczącego składników majątku Skarbu Państwa lub jednostki finansów publicznych. Tym samym za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że w odniesieniu do deliktu finansowego, o którym mowa w art. 16 ust. 1 przywołanej ustawy, wskazany uszczerbek w majątku jednostki sektora finansów publicznych materializuje się w obowiązku zapłaty kwoty odsetek (kar lub opłat albo oprocentowania należności) z tytułu niewykonania zobowiązania w terminie, nie zaś - co wydaje się być oczywiste - w obowiązku wykonania (nawet po terminie) istniejącego już w określonej wysokości i wymagalnego zobowiązania. W wykonaniu tego zobowiązania nie dochodzi bowiem do zaistnienia jakiegokolwiek uszczerbku po stronie jednostki sektora finansów publicznych. Powstanie tego uszczerbku - którego realny wymiar z oczywistych wręcz względów determinowany jest wysokością należności wynikającej z zobowiązania oraz (albo) okresem zwłoki w jego uregulowaniu - wiąże się bowiem dopiero z zapłatą kwoty odsetek (kar lub opłat albo oprocentowania należności) pozostającą w związku przyczynowo - skutkowym z niewykonaniem w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych.

Co przy tym istotne z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia, możliwość przypisania odpowiedzialności za delikt określony w art. 16 ust. 1 przywołanej ustawy aktualizuje się z woli ustawodawcy wówczas - jak jasno i wyraźnie wynika to z art. 26 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - gdy stanowiące przedmiot zachowania opisanego w art. 16 ust. 1 tej ustawy środki finansowe - a mianowicie odsetki, kary lub opłaty (albo oprocentowanie należności), których obowiązek zapłaty przez jednostkę sektora finansów publicznych w okolicznościach opisanych tym przepisem siłą rzeczy skutkuje uszczerbkiem w majątku tej jednostki uszczuplając tym samym wymienione środki finansowe - są wyższe, gdy chodzi o ich kwotę, niż kwota minimalna, o której mowa w art. 26 ust. 1 w związku z ust. 3 przywołanej ustawy. Nie stanowi bowiem naruszenia dyscypliny finansów publicznych działanie lub zaniechanie określone w art. 5 - 16, którego przedmiotem są środki finansowe w wysokości nieprzekraczającej kwoty minimalnej.

Podkreślając - w korespondencji do przedstawionych argumentów - znaczenie konsekwencji wynikających z przedstawionych na wstępie uwag wprowadzających, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do instytucji szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych oraz stopniowalności tej szkodliwości, co jasno i wyraźnie wynika z art. 28 ust. 1 - 2 w związku z art. 78 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz znaczenie argumentu z przedmiotu ochrony regulacji prawnej zawartej w tej ustawie, nie sposób nie ustrzec się więc i tej refleksji, że zwrot którym ustawodawca operuje na gruncie przywoływanego powyżej art. 26 ust. 1 w odniesieniu do opisanej jego hipotezą sytuacji oraz mieszczących się w niej zachowań - a mianowicie, "nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych" - oznacza uchylenie bezprawności tychże zachowań z tego powodu, że już według samego ustawodawcy ładunek ich szkodliwości finansowej jest mniejszy niż znikomy, albowiem stanowiące przedmiot tych zachowań środki finansowe - to jest odsetki, kary lub opłaty (albo oprocentowanie należności), których zapłata przez jednostkę sektora finansów publicznych pozostaje w związku przyczynowo - skutkowym z niewykonaniem w terminie przez tę jednostkę zobowiązania - nie skutkują powstaniem w majątku tej jednostki uszczerbku wyższego, niż kwota minimalna (kwota bagatelna).

Omawiane rozwiązanie prawne wpisując się w ochronę ładu finansów publicznych oraz zasady jednolitej dyscypliny finansowej uzasadnia tym samym wniosek, że - niezależnie od podkreślanej na wstępie konieczności indywidualizowania samego czynu oraz winy sprawcy, w rozumieniu ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie każda nieprawidłowość stanowi naruszenie dyscypliny finansowej podlegające, jako delikt finansowy, sankcji określonej w tejże ustawie.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

............................ ................................ ..............................

s. M. Grzelak s. W. Kręcisz s. M. Jagielska

-----------------------

14