Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2836/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.20 ust.1 zd. pierwsze ustawy w zw. zart.10 ust.2 pkt 1i art.15 ust.2 pkt 1 tej ustawy
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr) Sędzia del.NSA Anna Żak Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Mielno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 337/12 w sprawie ze skargi Gminy Mielno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Mielno w obszarze przyległym do ulicy Chrobrego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 337/12 oddalił skargę Gminy Mielno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Mielno w obszarze przyległym do ulicy Chrobrego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Zachodniopomorski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr XVI/165/11 Rady Gminy Mielno z dnia 19 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Mielno w obszarze przyległym do ulicy Chrobrego. Organu nadzoru uznał, że powyższa uchwała rażąco narusza obowiązujące prawo. Jak zauważył Wojewoda, Rada Gminy Mielno podejmując kwestionowany akt przywołała w podstawie prawnej art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Podkreślił następnie, że w granicach administracyjnych Gminy Mielno obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno, przyjęte uchwałą Nr XXXI/224/97 Rady Gminy Mielno z dnia 7 listopada 1997 r., a następnie zmienione uchwałą Nr XLIV/459/10 z dnia 27 kwietnia 2010 r. Po przeanalizowaniu i porównaniu załącznika Nr 2 do uchwały Nr XVI/165/11, tj. "Wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Mielno Nr XXXI/224/97 z dnia 7.11.1997 r. zmienionego uchwałą Rady Gminy Mielno Nr XLIV/459/10 z dnia 27.04.2010 r." oraz rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mielno w obszarze przyległym do ulicy Chrobrego, stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały Nr XVI/165/11, z obowiązującym na terenie gminy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno, organ nadzoru stwierdził znaczące rozbieżności dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów. Zgodnie bowiem z legendą przedstawioną w załączniku Nr 1 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mielno w obszarze przyległym do ulicy Chrobrego, teren oznaczony symbolem A29.ZP,ZPL przeznaczony jest w całości na potrzeby zieleni urządzonej i parku leśnego, a obszar oznaczony jako A47,ZO winien stanowić tereny zieleni ochronnej w pasie technicznym. Natomiast, zgodnie z postanowieniami obowiązującego Studium, przeznaczenie tych obszarów obejmuje tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej niskiej i średniowysokiej intensywnej, oznaczonej symbolem UM1-i.

Dalej organ nadzoru wskazał, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno w rozdziale IV, podrozdziale 4.4.1, Rada określiła wskaźniki zagospodarowania terenów zabudowy usługowo-mieszkaniowej intensywnej, stanowiąc, iż należy na nich zachować:

- przynajmniej 20% terenu działki budowlanej, jako terenu biologicznie czynnego, z zastrzeżeniem jej zwiększenia do minimum 30% w przypadku wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej;

- przynajmniej 30% terenu, jako teren służący osiedlowej rekreacji i wypoczynkowi (przy realizacji dopuszczonej w obrębie geodezyjnym Mielno zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej).

Określone zostały także minimalne powierzchnie nowowydzielanych działek budowlanych oraz maksymalną wysokość zabudowy.

Zdaniem organu, powyższe zapisy jednoznacznie wskazują, że na przedmiotowym obszarze dopuszcza się możliwość wznoszenia budynków mieszkalnych oraz usługowych. Jednakże, regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mielno sytuują na części niniejszych obszarów tereny zieleni urządzonej i parku leśnego (A29.ZP,ZPL), dla których -zgodnie z § 41 ust. 4 pkt b przedmiotowej uchwały - wprowadzono całkowity zakaz zabudowy, a także tereny zieleni ochronnej w pasie technicznym (A47,ZO), wobec których niniejsza uchwała w § 59 ust. 4 pkt b wprowadza analogiczny zakaz. Ponadto, w załączniku Nr 1 do badanej uchwały, stanowiącym rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mielno w obszarze przyległym do ulicy Chrobrego (przedstawionym w skali 1:1000), ustalono dodatkowo podwydzielenie terenów do zagospodarowania zielenią na obszarach o następujących funkcjach podstawowych:

1) U- tereny zabudowy usługowej (tereny elementarne: A8.U, A52.U, A59.U, B2.U),

2) UT/MW - tereny zabudowy usługowej-turystyki, wypoczynku, rekreacji i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (tereny elementarne: A32.UT, A.54.U17MW oraz A.62.UT/MW),

3) U,Mn - tereny zabudowy usługowej, mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (B5.U,MN),

4) KD-X- tereny publicznych placów, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych (5.KD-X).

Organ nadzoru wskazał, że z przepisu § 3 ust. 2 pkt 14 uchwały Nr XVI/165/11 wynika, iż przez tereny do zagospodarowania zielenią należy rozumieć tereny wyłączone z zabudowy, w tym zabudowy tymczasowej, ze względów krajobrazowych i w celu wzmocnienia osnowy ekologicznej (zieleń przydomowa, enklawy zieleni, dopełnienia głównych ciągów zieleni), zlokalizowane w obrębie terenów przeznaczonych pod zabudowę, w obrębie działki budowlanej, na których dopuszcza się sytuowanie urządzeń technicznych niezbędnych do realizacji przeznaczenia podstawowego oraz innych form zagospodarowania, o ile ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów o tym stanowią.

W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że podwydzielenie uprawnione jest jedynie na terenach elementarnych oznaczonych symbolem ZP - zieleni urządzonej, nie zaś na wskazanych wyżej terenach o symbolach U, UT/MW, U,Mn, dla których niniejszy plan przewiduje funkcję zabudowy oraz obszarów oznaczonych jako KD-X i przeznaczonych w planie do pełnienia funkcji komunikacyjnych.

Organ podkreślił, że specyfika i zakres ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu dopuszcza jedynie stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych, nie daje natomiast podstaw do ustalania "mieszanych" sposobów przeznaczenia terenu.

Zdaniem Wojewody postanowienia planu w wyżej wymienionych częściach zostały podjęte z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy ze względu na brak uzasadnienia wynikającego z interesu publicznego dla wprowadzenia dodatkowych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu przeznaczonego pod zabudowę usługowo-mieszkaniową, poprzez nieuprawnione wskazanie konkretnych obszarów wyznaczonych wyłącznie do zagospodarowania zielenią. Naruszają one bowiem zasadę równości, ze względu na nieuzasadnione traktowanie właścicieli niektórych nieruchomości inaczej (gorzej) niż innych, dla których nie wprowadzono podobnych ograniczeń oraz zasadę proporcjonalności, ze względu na nieuzasadnioną niczym ingerencję w prawo własności nieruchomości. Tym samym powyższe naruszenie prawa organ nadzoru uznał za naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, godzi ono bowiem w merytoryczne wartości i wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez gminę.

Wojewoda Zachodniopomorski wskazał również, że w § 11 ust. 3 uchwały Nr XVI/165/11 Rada Gminy Mielno określiła, iż "na całym obszarze planu, poza ustalonym przeznaczeniem terenów, dopuszcza się lokalizację dróg wewnętrznych oraz obiektów infrastruktury technicznej. Nie ustala się wielkości działek budowlanych przeznaczonych dla dróg wewnętrznych i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym dla wału przeciwpowodziowego i innych zabezpieczeń przeciwpowodziowych." Zapis powyższy, w ocenie organu, w sposób istotny narusza przepis § 4 pkt 9 lit.a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Dalej organ wskazał, że w § 10 pkt 2 przedmiotowej uchwały drogi wewnętrzne, stanowiące dojazd indywidualny do zespołów zabudowy oznaczono symbolem KDW. W ocenie organu, winny one być jednoznacznie wskazane w części graficznej niniejszego planu oraz zostać wydzielone stałą i nie podlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą. Wydzielenie nowych terenów funkcjonalnych pod drogi wewnętrzne, o czym mowa w § 11 ust. 3 uchwały, wymaga - zgodnie z przepisem art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dokonania zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w trybie i na zasadach przewidzianych niniejszą ustawą.

Wskazując na powyższe oraz mając na uwadze art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ nadzoru stwierdził, że postanowienia uchwały Nr XVI/165/11 Rady Gminy Mielno z dnia 19 grudnia 2011 r. są niezgodne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mielno, co stanowi istotne naruszenie art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na powyższe rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła Rada Gminy Mielno, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 9 i 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na ich nadużyciu, art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 ww. ustawy przez błędną ich interpretację, a także naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną interpretację tego przepisu.

Uzasadniając podniesione zarzuty stwierdzono, że studium nie określa przeznaczenia terenów, lecz funkcje obszarów położonych na terenie gminy. Przepis art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem, że w studium określa się: "kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczaniu terenów". Na strukturę przestrzenną gminy nie składają się tereny o takim, czy innym przeznaczeniu, lecz obszary wyróżniające się od innych obszarów pod względem pełnionej przez nie funkcji. Organ nadzoru nie rozróżnia natomiast kategorii pojęciowych: "przeznaczenie" oraz "funkcja" i w całym tekście uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego posługuje się nimi zamiennie. Rozróżnili je natomiast autorzy Studium oraz Rada Gminy Mielno, wyodrębniając w części II Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno, zatytułowanej: "Kierunki rozwoju", poszczególne obszary funkcjonalne, a więc obszary, które różnią się między sobą oraz wyodrębniają od innych obszarów położonych na terenie gminy Mielno pod względem pełnionej, albo wyznaczonej im w studium funkcji. To one składają się na strukturę przestrzenną gminy, o której mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy.

Powyższa okoliczność, zdaniem Gminy, a mianowicie że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się przeznaczenie poszczególnych terenów (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu...), a w Studium - strukturę przestrzenną gminy z jej funkcjonalnymi obszarami (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy), musi zostać uwzględniona przy orzekaniu o zgodności, bądź jej braku, pomiędzy tymi dwoma aktami planistycznymi. Okoliczność ta sprawia bowiem, że o identyczności treści obu tych aktów planistycznych mowy być nie może. Zgodność musi być zatem rozumiana inaczej: nie jako identyczność, lecz jako respektowanie w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego zasad polityki przestrzennej wyrażonej w Studium.

Ponadto - w opinii skarżącej - zgodności między miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a Studium nie ustala się wyłącznie przez porównanie części graficznych Studium i planu miejscowego. Treści obu aktów planistycznych należy odczytywać ze wszystkich ich elementów: z części tekstowej, graficznej oraz z załączników, albowiem wszystkie one stanowią integralną część obu aktów planistycznych, składające się na jedną całość, a nie tylko na podstawie wybranych ich fragmentów, jak uczynił to Wojewoda Zachodniopomorski.

W ocenie skarżącej, niezaznaczenie na części graficznej Studium dwóch kwestionowanych przez Wojewodę Zachodniopomorskiego terenów, w sytuacji, gdy możliwość wprowadzenia takich terenów na obszar, któremu została przypisana funkcja usługowo-mieszkaniowa, stanowi z pewnością dyskomfort dla wszystkich zainteresowanych treścią Studium, albowiem stanowi utrudnienie w odczytywaniu jego treści. Nie oznacza to jednak, że sam fakt niezaznaczenia na załączniku graficznym Studium obu terenów kwestionowanych przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, stanowi wystarczającą przesłankę twierdzenia, że złamana została zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium. Zamieszczenie w części tekstowej Studium postanowień dotyczących "funkcji uzupełniającej", przewidującej m.in. wprowadzenie "zieleni urządzonej" na obszarze o funkcji usługowo-mieszkaniowej oznacza, że Studium pozostawia alternatywę w zakresie możliwości określenia przeznaczenia terenów położonych w granicach obszaru funkcjonalnego, oznaczonego w Studium jako UM1-i. Uchwalenie unieważnionego przez Wojewodę Zachodniopomorskiego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzenie na tym obszarze przeznaczenia zgodne z funkcją uzupełniającą, określoną w Studium, upoważnia do twierdzenia, że Rada Gminy Mielno nie naruszyła zasady zgodności miejscowego planu ze Studium.

Strona skarżąca wskazała również, że gmina, korzystając z przyznanego jej władztwa planistycznego, nie tylko nie musi, ale wręcz nie może traktować równo, a więc tak samo, właścicieli nieruchomości, na których znajduje się piaszczysta wydma porośnięta drzewami, której zachowanie wynika z potrzeby zachowania tożsamości miejsca (to jest walorów krajobrazowych, które w planowaniu przestrzennym należy uwzględniać i chronić, albowiem nakazują to przepisy art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 10 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 i art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w którym taki obiekt fizjograficzny się znajduje, z tymi właścicielami nieruchomości, na których takich osobliwości nie ma. W opinii strony nie wiadomo, z jakich przyczyn Wojewoda Zachodniopomorski nie chciał przyjąć do wiadomości argumentów, popartych dowodami, dla których Rada Gminy Mielno postanowiła wprowadzić na terenie A.29.ZP, ZPL zakaz zabudowy. Bez tego likwidacja zarówno ww. obiektu fizjograficznego (wydmy), jak i usunięcie rosnących na niej drzew byłoby przesądzone.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody Zachodniopomorskiego, jakoby §11 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rażąco naruszał przepis § 4 ust. 9 lit a oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada Gminy Mielno wskazała, że organ nadzoru w sposób niewłaściwy zinterpretował przepis § 7 pkt 7 wspomnianego rozporządzenia. Przepis ten – w opinii skarżącej - odnosi się bowiem do treści art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu..., albowiem stanowi dosłowne - słowo w słowo - jego powtórzenie: "... linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania...". Skoro zatem przepis § 7 pkt 7 wspomnianego rozporządzenia odnosi się do treści normatywnych, zawartych art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie może on jednocześnie być odnoszony do treści normatywnych, zawartych w art. 15 ust. 2 pkt 10 tej ustawy. Organ nadzoru bezzasadnie więc chce wyprowadzić z przepisu § 7 pkt 7 wspomnianego rozporządzenia nakaz "...jednoznacznego wskazania w części graficznej niniejszego planu oraz wydzielenia stałą i nie podlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą..." wytyczenia dróg wewnętrznych.

W ocenie Rady, skoro ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 10 stanowi, iż w odniesieniu do systemów komunikacji w planach miejscowych określa się tylko zasady modernizacji, budowy i rozbudowy systemów komunikacji, to oczywiste jest, że: 1) żadnych zasad nie da się ująć w stałe i nie podlegające przesunięciom linie rozgraniczające; 2) linie takie, gdyby znalazły się w miejscowym planie, nie wyznaczałyby żadnych zasad, lecz narzucałyby jedno tylko rozwiązanie w powyższym zakresie. W świetle art. 15 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy - można powiedzieć, że ustawodawca nie nałożył na gminy wymogu narzucania właścicielom stałego i nie podlegającego żadnym zmianom przebiegu dróg wewnętrznych.

Rada Gminy Mielno zakwestionowała również stanowisko Wojewody, który zarzucił wprowadzenie w unieważnionym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "podpodziałów" na przedmiotowych terenach. Zdaniem skarżącej zarzut ten nie uwzględnia upoważnienia wyrażonego w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, a nawet zakazów zabudowy. Rada Gminy Mielno, uchwalając unieważniony miejscowy plan nie wprowadziła więc żadnych nie przewidzianych ustawowo "podpodziałów" na przedmiotowych terenach, lecz skorzystała z ww. upoważnienia do określenia szczególnych warunków zagospodarowania tych terenów, w tym i zakazów zabudowy.

Na rozprawie przed Sądem I instancji pełnomocnik skarżącej poparł skargę i podniósł między innymi, że rozstrzygnięcie nadzorcze posługuje się pojęciem "wydzielenie", podczas gdy pojęciem tym nie posługuje się ani ustawodawca, ani orzecznictwo, nie ma tego pojęcia również w planie. Na mapie znajduje się zakratkowany teren po to, aby wskazać, że znajduje się on poza liniami zabudowy wyznaczonymi dla tego obszaru, ponieważ obszaru tego w 100 % zabudować się nie da. Ten zakratkowany obszar dotyczy wydm.

Obecny na rozprawie pracownik urzędu Gminy wyjaśnił, że zakratkowany element graficzny stanowi określone w art. 15 ust. 2 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczególne warunki zagospodarowania tego terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Na wstępie Sąd podkreślił, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje dwa odrębne akty planowania przestrzennego w gminie, tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, określające politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9, art. 10 ustawy) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym ustala się przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia studium wiążą przy tym organy przy sporządzaniu planu miejscowego, co wynika wprost z art. 9 ust. 4 ww. ustawy. Ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium. Przy czym stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości zapisów studium. Niemniej jednak zasadą, wyrażoną w art. 20 ust. 1 ustawy, jest możliwość uchwalenia planu miejscowego przez radę gminy dopiero po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium.

W rozpatrywanej sprawie zakwestionowane przez organ nadzoru zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Mielno, w obszarze przyległym do ul. Chrobrego dotyczą obszarów oznaczonych w Załączniku Nr 2 do uchwały Nr XVI/165/11, tj. wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Mielno Nr XXXI/224/97 z dnia 7.11.1997 r., zmienionego uchwałą Rady Gminy Mielno Nr XLIV/459/10 z dnia 27.04.2010 r.", symbolem UM1-i opisanym w legendzie jako tereny zabudowy usługowo – mieszkaniowej intensywnej. Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że zgodnie z legendą przedstawioną w załączniku Nr 1 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mielno w obszarze przyległym do ulicy Chrobrego, teren oznaczony symbolem A29.ZP,ZPL przeznaczony jest w całości na potrzeby zieleni urządzonej i parku leśnego, a obszar oznaczony jako A47,ZO winien stanowić tereny zieleni ochronnej w pasie technicznym. Natomiast, zgodnie z postanowieniami obowiązującego Studium, przeznaczenie tych obszarów obejmuje tereny zabudowy usługowo - mieszkaniowej niskiej i średniowysokiej intensywnej, oznaczonej symbolem UM1-i. Jednocześnie z zapisów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mielno w rozdziale IV, podrozdziale 4.4.1, wynika, że Rada określiła wskaźniki zagospodarowania terenów zabudowy usługowo-mieszkaniowej intensywnej, stanowiąc, iż należy na nich zachować:

- przynajmniej 20% terenu działki budowlanej jako terenu biologicznie czynnego, z zastrzeżeniem jej zwiększenia do minimum 30% w przypadku wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej;

- przynajmniej 30% terenu jako teren służący osiedlowej rekreacji i wypoczynkowi (przy realizacji dopuszczonej w obrębie geodezyjnym Mielno zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej).

Rada określiła także minimalne powierzchnie nowowydzielanych działek budowlanych oraz maksymalną wysokość zabudowy. Zapisy powyższe jednoznacznie wskazują, iż na przedmiotowym obszarze dopuszcza się możliwość wznoszenia budynków mieszkalnych oraz usługowych.

Tymczasem regulacje zakwestionowanego w rozstrzygnięciu nadzorczym planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mielno sytuują na części niniejszych obszarów tereny zieleni urządzonej i parku leśnego (A29.ZP,ZPL), dla których -zgodnie z § 41 ust. 4 pkt b przedmiotowej uchwały - wprowadzono całkowity zakaz zabudowy, a także tereny zieleni ochronnej w pasie technicznym (A47,ZO), wobec których ww. uchwała w § 59 ust. 4 pkt b wprowadza analogiczny zakaz.

W załączniku Nr 1 uchwały, w obszarze przyległym do ulicy Chrobrego ustalono dodatkowe tereny do zagospodarowania zielenią na obszarach o następujących funkcjach podstawowych:

5) U- tereny zabudowy usługowej (tereny elementarne: A8.U, A52.U, A59.U, B2.U),

6) UT/MW - tereny zabudowy usługowej-turystyki, wypoczynku, rekreacji i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (tereny elementarne: A32.UT, A.54.U17MW oraz A.62.UT/MW),

7) U,Mn - tereny zabudowy usługowej, mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (B5.U,MN),

8) KD-X- tereny publicznych placów, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych (5.KD-X).

Jednocześnie zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 pkt 14 uchwały Nr XVI/165/11 przez tereny do zagospodarowania zielenią należy rozumieć tereny wyłączone z zabudowy, w tym zabudowy tymczasowej, ze względów krajobrazowych i w celu wzmocnienia osnowy ekologicznej (zieleń przydomowa, enklawy zieleni, dopełnienia głównych ciągów zieleni), zlokalizowane w obrębie terenów przeznaczonych pod zabudowę, w obrąbie działki budowlanej, na których dopuszcza się sytuowanie urządzeń technicznych niezbędnych do realizacji przeznaczenia podstawowego oraz innych forma zagospodarowania, o ile ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów stanowią o tym.

Zdaniem organu nadzoru powyższe wydzielenie uprawnione jest jedynie na terenach elementarnych oznaczonych symbolem ZP, tj. zieleni urządzonej, a nie na wskazanych wyżej terenach o symbolach U, UT/MW, U,Mn, dla których niniejszy plan przewiduje funkcję zabudowy oraz obszarów oznaczonych jako KD-X i przeznaczonych w planie do pełnienia funkcji komunikacyjnych.

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że w świetle analizy akt administracyjnych sprawy należy całkowicie zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, wyrażonym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i rozwiniętym w odpowiedzi na skargę, że postanowienia planu w wyżej wskazanych częściach zostały podjęte z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy ze względu na brak uzasadnienia wynikającego z interesu publicznego dla wprowadzenia dodatkowych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu przeznaczonego pod zabudowę usługowo-mieszkaniową, poprzez nieuprawnione wskazanie konkretnych obszarów wyznaczonych wyłącznie do zagospodarowania zielenią. Zapisy planu nie mogą bowiem doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że naruszona została zasada równości, ze względu na nieuzasadnione potraktowanie właścicieli niektórych nieruchomości inaczej (gorzej) niż innych, dla których nie wprowadzono podobnych ograniczeń oraz zasadę proporcjonalności, ze względu na nieuzasadnioną niczym ingerencję w prawo własności nieruchomości. Na organach gminy ciąży zaś przewidziany w art. 32 ust. 1 Konstytucji obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść części właścicieli nieruchomości jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowi rażące naruszenie ustaleń tego planu.

Odnosząc się do zarzutu opartego na błędnej interpretacji przez organ nadzoru przepisów art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przywołując brzmienie przepisu § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd wskazał, że prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, że obowiązkiem ustawowym organu stanowiącego gminy jest określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tym samym tereny lokalizacji dróg wewnętrznych z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania powinny być wskazane w części graficznej miejscowego planu oraz zostać wydzielone stałą i nie podlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą. Dopuszczalne jest zatem wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisu pozwalającego na zmianę położenia linii rozgraniczających tylko wówczas, gdy nie kreuje to stanu niepewności co do przyszłego przeznaczenia terenu. Innymi słowy, dozwolona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmiana położenia linii rozgraniczających wówczas gdy, po pierwsze przepisy tego aktu jednocześnie precyzują zakres korekty, a po wtóre pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, iż w wyniku określonego przesunięcia linii nie zmieni się przeznaczenie tego terenu. Dopuszczone bowiem w uchwale korygowanie linii rozgraniczających nie ma charakteru dowolnego i wymaga uszczegółowienia jej granic.

W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego nieuprawnionego posługiwania się przez organ nadzoru pojęciem "podwydzielenia", które to pojęcie nie ma charakteru normatywnego, Sąd stwierdził, że zarzut ten nie jest pozbawiony częściowo racji. W istocie "podwydzielenie" nie jest pojęciem normatywnym, jednakże organ nadzoru nie nadaje temu określeniu takiego znaczenia. Z treści rozstrzygnięcia nadzorczego jak i z odpowiedzi ma skargę wynika, że istotą zastosowania takiego określenia było zwrócenie uwagi na niezgodne ze studium nadawanie przeznaczenia terenom, dla których studium takiego przeznaczenia nie przewidywało. W istocie teren wydm powinien być wolny od jakiejkolwiek zabudowy, lecz kwestia ta winna być już rozstrzygnięta na etapie studium. Teren ten od czasu uchwalania studium nie zmienił swojego charakteru i Rada Gminy Mielno odpowiednie przeznaczenie dla terenu wydmowego winna była przewidzieć. Nie jest prawnie dopuszczalne korygowanie ustaleń studium w planie, a takiego - zdaniem Sądu - zabiegu legislacyjnego dokonała Gmina w uchwale będącej przedmiotem oceny organu nadzoru, a następnie Sądu. Jakkolwiek zatem termin "podwydzielenie" nie ma charakteru normatywnego, to jednak jego zastosowanie w treści rozstrzygnięcia nadzorczego, w ocenie Sądu, pozostało bez wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina Mielno, reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 32 ust. 1 Konstytucji przez błędną jego wykładnię;

b) art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 i z art. 15 ust. 2 pkt 1 tej ustawy;

c) art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określających granice ustawowego upoważnienia do stanowienia planów miejscowych;

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (cyt.): "w stopniu mogącym mieć". W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że Sąd I instancji niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera informacji pozwalających na zrekonstruowanie procesu wnioskowania przyjętego przez Sąd I instancji.

W związku z powyższym, zaskarżając wyrok w całości, wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz orzeczenie o kosztach, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego stwierdzającego nieważność uchwały Nr XVI/165/11 Rady Gminy Mielno z dnia 19 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Mielno w obszarze przyległym do ulicy Chrobrego, naruszył wynikającą z art. 32 Konstytucji RP zasadę równości. Uwzględniając powyższą konstytucyjną normę należy podkreślić, że każda regulacja prawna oceniana jako przejaw dyskryminacji określonej grupy obywateli, z jakiejkolwiek przyczyny narusza prawo obywateli do równego traktowania, przy czym równość dotyczyć może jedynie podmiotów wykazujących tę samą cechę prawnie relewantną, wyróżnioną z punktu widzenia zawartości kontrolowanej normy przedmiotowej. Równość nie może być zatem rozumiana jako identyczność.

W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że Sąd I instancji wskazując, że uchwała, której nieważność stwierdził Wojewoda w sposób nieuprawniony różnicowała sytuację prawną właścicieli nieruchomości, nie dostrzegł, że sytuacja faktyczna i prawna właścicieli nieruchomości w zakresie możliwych ustaleń planistycznych uzależniona była nie tylko od postanowień studium, ale również od naturalnych właściwości danego obszaru, który podlegał różnego rodzaju dodatkowym środkom ochrony, które organ planistyczny winien był uwzględnić. Powyższe czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodzić się również należy, choć tylko częściowo, z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim stwierdzić należy, że zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przedstawił w sposób prawidłowy ustalony w sprawie stan faktyczny oraz dokonując jego oceny, wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił, choć dość zawile, przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Stwierdzić jednak należy, że Sąd nie odniósł się należycie do argumentów podnoszonych w skardze. Te jednak wady uzasadnienia nie dyskwalifikują całego orzeczenia, które – jak zaznaczono wyżej – odpowiada prawu, autor skargi nie wykazał też, by uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odmawiając słuszności pozostałym zarzutom skargi kasacyjnej przede wszystkim wskazać należy, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 20 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, który skarżąca Gmina wywodzi z błędnego przyjęcia, że doszło do naruszenia zasady zgodności planu miejscowego ze studium. W ocenie skarżącej Gminy, Sąd błędnie przyjął, że zasada zgodności powinna być rozumiana jako wymóg treściowej tożsamości planu miejscowego ze studium, powyższe zaś – w ocenie skarżącej - nie wynika z charakteru prawnego, skali, treści i funkcji obu tych aktów planowania przestrzennego. Wskazać zatem należy, że przepis art. 20 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania uchwały Rady Gminy Mielno w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Mielno w obszarze przyległym do ulicy Chrobrego, ustanawiał wymóg zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Jak właściwie podnosi autor skargi kasacyjnej, studium jest wyrazem polityki przestrzennej gminy, wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym – co wypada podkreślić – stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Wskazać jednak należy, że przewidziane w studium funkcje nie mogą podlegać zmianom przy formułowaniu ustaleń planu.

W ramach zatem określonej w studium funkcji mieszkaniowej dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa, jak również za dopuszczalne należy uznać przeznaczenie takich terenów pod cele z funkcją tą związane, np. handel, usługi, kościół.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że obszar przyległy do ulicy Chrobrego w Mielnie w studium oznaczony jest symbolem UM1-i, który został opisany jako tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej intensywnej, odnośne zaś zapisy planu miejscowego przewidują w tym miejscu tereny zieleni urządzonej i park leśny oraz tereny zieleni ochronnej w pasie technicznym, ustanawiając całkowity zakaz zabudowy. Niekwestionowana jest również okoliczność, że dla tego obszaru studium zawiera wskaźniki określające procentowy udział terenów zielonych i rekreacyjnych w stosunku do zabudowy mieszkaniowej. Nie można było zatem w niniejszej sprawie uznać, że przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym odpowiada funkcji tego terenu przyjętej w studium, nawet przy założeniu wysokiego stopnia ogólności studium. Podkreślić trzeba, że Sąd nie neguje przy tym konieczności ochrony wysoko cenionych wartości (takich jak w niniejszej sprawie piaszczysta wydma), które wykluczają realizację przyjętej w studium funkcji tego terenu. Niemniej jednak z uwagi na ustawowy wymóg zachowania zgodności planu ze studium, koniecznym było uwzględnienie powyższego przy formułowaniu treści studium, bądź też dokonanie zmiany w studium i w konsekwencji ponowienie wymaganych czynności planistycznych. Z tych względów podniesiony zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. w związku z art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie można było również podzielić podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Przepisy te wymieniają zagadnienia, które w planie miejscowym powinny zostać ujęte obligatoryjnie oraz fakultatywnie. Za zbyt daleko idące należy uznać wywody skargi kasacyjnej, której autor wyrwany z kontekstu fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przedstawia jako naruszenie przez Sąd powołanych wyżej przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie dostrzega, by w zaskarżonym wyroku Sąd zmodyfikował zakres przedmiotowy planu miejscowego, co czyniłoby powołany zarzut za uzasadniony. Wypada podkreślić, że dokonując oceny ustaleń planu w kontekście wypełnienia przez organ planistyczny dyspozycji powołanego przepisu Sąd zasadnie stwierdził, że organ nadzoru słusznie zakwestionował ustalenia przyjęte dla lokalizacji dróg wewnętrznych. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że tereny lokalizacji dróg wewnętrznych powinny być przez organ planistyczny wydzielone, nie zaś pozostawione uznaniu osób trzecich.

Z tych względów kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie można uznać za wadliwą, w konsekwencji prowadzącą do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.