Wyrok Sądu Najwyższego, sygn. akt III RN 95/02
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 2003-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz. 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
article: art. 107, art. 73
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Kodeksowe uprawnienie strony udostępniania akt sprawy nie wyklucza ani też nie ogranicza opartego na innej podstawie prawnej uprawnienia prasy dostępu do tych akt.

Prasa ma prawo do informacji przetworzonej przez organ administracji publicznej oraz prawo wglądu do dokumentów /akt, materiałów/ będących w posiadaniu tego organu.

Uwzględnieniu żądania prasy dostępu do akt konkretnego postępowania administracyjnego nie stoją na przeszkodzie określone w art. 73 Kpa uprawnienia stron tego postępowania.

Decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę lub jakakolwiek inna decyzja wydana w wyniku postępowania administracyjnego jest dokumentem urzędowym /publicznym/ i może być udostępniana prasie, z zastrzeżeniem ograniczeń przewidzianych w ustawie. Należy też podkreślić, że charakter dokumentu urzędowego ma decyzja jako suma i całość jej elementów przewidzianych w art. 107 Kpa oraz w przepisach szczególnych.

Udostępnianie przez organ administracji publicznej prasie dokumentów urzędowych /publicznych/ stanowiących część akt sprawy administracyjnej, w tym decyzji wydanych przez ten organ w wyniku zakończenia postępowania, jest udzielaniem informacji o działalności tego organu w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe /Dz.U. nr 5 poz. 24 ze zm./.

Z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ wynika, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego /art. 34 ust. 4 i 5/ i w obu wypadkach stanowi integralną część tych decyzji, co uzasadnia wniosek, że zatwierdzony projekt budowlany powinien być traktowany tak jak dokument urzędowy.

Ograniczenie wolności prasy polegające na ustawowym określeniu przesłanek odmowy udzielenia prasie żądanej informacji przez organy administracji publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, powinno mieścić się w granicach wyznaczonych przepisem art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto należy mieć na uwadze treść przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Ujawnienie prasie dokumentów urzędowych /decyzji i projektów budowlanych/, na których widnieją nazwiska osób upoważnionych do wydania decyzji oraz osób sporządzających projekt budowlany nie narusza prawa do prywatności tych osób, bowiem wydawanie decyzji i sporządzanie projektów budowlanych nie należy do prywatnej sfery życia tych osób.

W przypadku bowiem bezspornego stwierdzenia, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty prywatne i inne materiały objęte ochroną danych osobowych, organ administracji publicznej powinien wyłączyć z akt sprawy te dokumenty i materiały lub ich część, zaś dokumenty i materiały nie objęte ochroną udostępnić prasie, chyba że zachodzą inne ustawowe podstawy do odmowy ich udostępnienia.

TEZY

Kodeksowe uprawnienie strony udostępniania akt sprawy nie wyklucza ani też nie ogranicza opartego na innej podstawie prawnej uprawnienia prasy dostępu do tych akt.

Prasa ma prawo do informacji przetworzonej przez organ administracji publicznej oraz prawo wglądu do dokumentów /akt, materiałów/ będących w posiadaniu tego organu.

Uwzględnieniu żądania prasy dostępu do akt konkretnego postępowania administracyjnego nie stoją na przeszkodzie określone w art. 73 Kpa uprawnienia stron tego postępowania.

Decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę lub jakakolwiek inna decyzja wydana w wyniku postępowania administracyjnego jest dokumentem urzędowym /publicznym/ i może być udostępniana prasie, z zastrzeżeniem ograniczeń przewidzianych w ustawie. Należy też podkreślić, że charakter dokumentu urzędowego ma decyzja jako suma i całość jej elementów przewidzianych w art. 107 Kpa oraz w przepisach szczególnych.

Udostępnianie przez organ administracji publicznej prasie dokumentów urzędowych /publicznych/ stanowiących część akt sprawy administracyjnej, w tym decyzji wydanych przez ten organ w wyniku zakończenia postępowania, jest udzielaniem informacji o działalności tego organu w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe /Dz.U. nr 5 poz. 24 ze zm./.

Z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ wynika, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego /art. 34 ust. 4 i 5/ i w obu wypadkach stanowi integralną część tych decyzji, co uzasadnia wniosek, że zatwierdzony projekt budowlany powinien być traktowany tak jak dokument urzędowy.

Ograniczenie wolności prasy polegające na ustawowym określeniu przesłanek odmowy udzielenia prasie żądanej informacji przez organy administracji publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, powinno mieścić się w granicach wyznaczonych przepisem art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto należy mieć na uwadze treść przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Ujawnienie prasie dokumentów urzędowych /decyzji i projektów budowlanych/, na których widnieją nazwiska osób upoważnionych do wydania decyzji oraz osób sporządzających projekt budowlany nie narusza prawa do prywatności tych osób, bowiem wydawanie decyzji i sporządzanie projektów budowlanych nie należy do prywatnej sfery życia tych osób.

W przypadku bowiem bezspornego stwierdzenia, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty prywatne i inne materiały objęte ochroną danych osobowych, organ administracji publicznej powinien wyłączyć z akt sprawy te dokumenty i materiały lub ich część, zaś dokumenty i materiały nie objęte ochroną udostępnić prasie, chyba że zachodzą inne ustawowe podstawy do odmowy ich udostępnienia.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi Redakcji "T.-P." na odmowę Starosty P. w przedmiocie dostępu do akt spraw administracyjnych, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2001 r., II SA 155/01 - uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 4 stycznia 2001 r. redaktor naczelny "T.-P." wystąpił do starosty powiatu P. "o umożliwienie wglądu do pozwoleń na budowę i adaptację wraz z projektami, udzielonymi przez pracowników wydziału GKGPiA od 1 stycznia 1995 r. do dnia dzisiejszego" z uwagi na sygnalizowany wojewodzie M. przez koordynatora programu "Działania Prawne w Interesie Publicznym" Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka problem prywatnego wykonywania projektów budowlanych i następnie ich zatwierdzanie przez niektórych pracowników tego wydziału, co potwierdza podejrzenie o korupcję. Jednocześnie w tym wystąpieniu sformułowano dwa pytania, na które została udzielona odpowiedź.

Pismem z 5.1.2001 r. starosta odmówił redaktorowi naczelnemu udostępnienia pozwoleń na budowę, ponieważ jedynie strona ma prawo przeglądania akt sprawy /art. 28 i art. 73 par. 1 Kpa/, a ponadto pozwolenie na budowę zawiera dane o osobie, które podlegają ochronie prawnej z mocy art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych /Dz.U. nr 133 poz. 883 ze zm./.

Redakcja "T.-P." przedmiotem skargi do Sądu uczyniła odmowę "udostępnienia dokumentacji dotyczącej projektów budowlanych, ich zatwierdzeń i udzielonych pozwoleń na budowę wydanych w Oddziale Architektury w okresie od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2000 r.", podkreślając, że informacje te są niezbędne do potwierdzenia lub zaprzeczenia domniemania zjawiska korupcji. W odpowiedzi starosta nie dostrzegł możliwości uwzględnienia skargi z przyczyn podanych w jego piśmie z 5 stycznia 2001 r.

Sąd - wobec nieprecyzyjnego jego zdaniem określenia przez skarżącą redakcję przedmiotu skargi - zwrócił się o uściślenie, czy chodzi o dostęp do informacji o liczbie projektów na budowę i adaptację obiektów opracowanych przez pracowników samorządowych starostwa powiatowego w P., czy o dostęp do akt administracyjnych, w których tego rodzaju dokumentacja i pozwolenia na budowę są zamieszczone. W odpowiedzi skarżąca redakcja poinformowała, że skarga dotyczyła odmowy dostępu do akt administracyjnych, aby porównać dane autorów projektów na budowę i adaptację z danymi osób udzielających na nie pozwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2001 r. II SA 155/01 oddalił skargę.

Sąd zważył, że według art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe /Dz.U. nr 5 poz. 24 ze zm./ organy państwowe, przedsiębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne, a w zakresie działalności społeczno-gospodarczej również organizacje spółdzielcze i osoby prowadzące działalność gospodarczą na własny rachunek są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności. W przepisie tym, podobnie jak w par. 1 i par. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1995 r. w sprawie trybu udostępniania prasie informacji oraz organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej /Dz.U. nr 132 poz. 642/, obejmujących także organy samorządu terytorialnego, chodzi jedynie o pozyskiwanie i upowszechnianie przez prasę informacji o działalności wymienionych podmiotów.

Sąd stwierdził, że wykorzystując rozwiązania przyjęte w prawie europejskim, w orzecznictwie sądowym potraktowano jako uzasadnione rozszerzenie prawa prasy do informacji o dostęp do akt zobowiązanego podmiotu w celu sprawdzenia rzetelności udzielonych informacji. Ten kierunek najpełniej został przedstawiony w często przypominanym wyroku III ARN 57/95 Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1996 r. /OSNAPU 1996 nr 13 poz. 179/ opatrzonym następującą tezą: "Określone w art. 4 ust. 1 ustawy (...) uprawnienie prasy do uzyskania informacji o działalności organu samorządu terytorialnego nie wyłącza wglądu do akt organu zobowiązanego do udzielenia informacji, o ile nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa, z których wynika niedopuszczalność ich udostępnienia, w szczególności ze względu na ochronę tajemnicy państwowej i innej tajemnicy chronionej ustawą oraz dóbr osobistych zaliczanych do sfery prywatności, nie wiążącej się z działalnością publiczną".

Sąd podkreślił, że przy powoływaniu się na ten wyrok i przytoczoną jego tezę należy mieć na uwadze stan faktyczny rozstrzyganej wówczas sprawy i dokonane na jego tle uogólnienia. Otóż w sprawie chodziło o udostępnienie dziennikarzom redakcji prasowej protokołów z posiedzeń zarządu gminy z podwójnego tytułu:

uprawnień określonych w art. 4 ust. 1 prawa prasowego i jednocześnie wynikających z ich statusu członków wspólnoty samorządowej. Sąd Najwyższy przyjął, że gdyby w protokołach znajdowały się informacje związane z załatwieniem indywidualnych spraw obywateli, których ujawnianie mogłoby stanowić naruszenie dobra osobistego i uzasadniało odmowę udostępnienia dokumentacji, odmowa mogła dotyczyć tej części protokołów. Konkluzja ta wynikała z poprzedzającego ją wywodu, że prawo żądania dostępu do akt organu zobowiązanego do udzielenia informacji - ale tylko w zakresie przedmiotu informacji - służy weryfikacji uzyskanych informacji z będącymi w dyspozycji tego organu aktami urzędowymi. Odnośnie natomiast do drugiego tytułu Sąd Najwyższy stwierdził, że przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./, obowiązek udostępnienia mieszkańcom gminy dokumentów znajdujących się w posiadaniu urzędu nie dotyczy dokumentacji powstałej w związku z załatwieniem spraw indywidualnych w zakresie administracji publicznej, gdyż art. 73 par. 1 Kpa takie prawo zapewnia jedynie stronie postępowania administracyjnego.

Sąd, nawiązując do unormowań zawartych w art. 14, art. 54 i art. 61 Konstytucji RP, podkreślił, że sformułowane w nich gwarancje wolności prasy i innych środków społecznego przekazu pozostają w ścisłej łączności z jawnością życia publicznego, realizowaną także w związku z prawem obywatela do informacji o działalności organów władzy publicznej w funkcjonalnym rozumieniu, obejmującym dostęp do dokumentów i wstęp na posiedzenie ich kolegialnych organów pochodzących z powszechnych wyborów i z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Dokonane w art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenie tego prawa obywatela - ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa - nie dotyczą jednak prasy, gdyż granice jej uprawnień są zakreślone art. 4 ust. 2 prawo prasowe.

Sąd wskazał, że istotę tych unormowań przedstawił Sąd Najwyższy w następujących tezach swojego wyroku III ARN 64/00 z dnia 1 czerwca 2000 r. /OSNAPU 2001 nr 6 poz. 183/: "Konstytucja RP ustanawia wyższe standardy ochrony wolności wypowiedzi niż przewidziane w art. 10 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie /Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284/. Odmowa udostępnienia prasie akt urzędowych, podobnie jak odmowa udzielenia informacji, może nastąpić jedynie ze względu na ochronę tajemnicy państwowej, urzędowej lub innej tajemnicy chronionej ustawą. W interesie Rzeczypospolitej Polskiej leży gwarantowanie prasie jak najszerszego dostępu do informacji będących w posiadaniu organów i instytucji publicznych. rozumianego jako prawo do uzyskania informacji nie tylko w formie przekazu ustnego pisemnego czy w innej postaci od zobowiązanego organu, lecz także przez wgląd do akt powstałych w rezultacie jego działalności". Wyrok dotyczył odmowy udostępnienia prasie utajnionego przez komisję rewizyjną rady miasta i gminy protokołu z jej posiedzenia w sprawie oceny sprawozdania z wykonania budżetu gminy.

Sąd uznał, że na potrzeby rozpoznawanej sprawy należy jednocześnie przypomnieć sformułowane w art. 47 i art. 51 Konstytucji RP gwarancje prawnej ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz decydowania o życiu osobistym, a także zapewnioną ustawowo ochronę przed ujawnieniem informacji osobowych, obejmującą ich gromadzenie i udostępnianie. Chodzi również o prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego ze sfery praw człowieka zagwarantowanych w art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1996 r. /Dz.U. 1997 nr 38 poz. 167/ i art. 8 wymienionej już Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. Dopełnieniem tych unormowań są przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

W ocenie Sądu, dotychczasowe wywody uzasadniają konieczność rozważenia stosunku między unormowaniami dotyczącymi jawności życia publicznego, wolności prasy i jej dostępu do informacji a sferą ochrony prywatności. Pod względem systemu źródeł prawa są one równorzędne i nie poddają się hierarchizacji. Unormowania te stanowią również jednakowe jakościowo konstrukcje, zbudowane z wykorzystaniem prawnych instytucji wolności i gwarancji konstytucyjnych oraz przepisów ustaw i konwencji. Nie ma też przesłanek natury ustrojowej pozwalających na eksponowanie rangi jednej z tych sfer i zapewnienie jej większej ochrony kosztem drugiej. W takich sytuacjach analizowane unormowania muszą być traktowane równorzędnie i rozłącznie.

Sąd wyraził pogląd, że uprawnienia prasy do żądania informacji są nierozerwalnie powiązane z jawnością życia publicznego i realizowane w stosunku do organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, innych podmiotów wykonujących zadania władzy publicznej i gospodarujących mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa albo prowadzących działalność społeczno-gospodarczą. Zakres i głębokość wglądu prasy w działalność takich podmiotów sięgają aż do granic wyznaczonych przepisami o ochronie tajemnicy państwowej, służbowej i innej tajemnicy chronionej ustawą. Należy z całą mocą podkreślić, że jedynie w tej sferze prasa może dochodzić przed sądem administracyjnym od wymienionych podmiotów respektowania jej uprawnień.

Sąd stwierdził, że prawo dostępu prasy do dokumentów ma ściśle określony cel i treść normatywną. W potocznym znaczeniu dokument utożsamia się z przedmiotem stwierdzającym pewne okoliczności, fakty lub stany. Przy eksponowaniu jego istoty, za dokument uznaje się akt pisemny, stanowiący wyrażenie określonych myśli lub wiadomości. W takim rozumieniu dokumentem byłoby każde pismo utrwalające wolę sporządzającego je bez względu na treść i przyjętą konwencję. Z kolei według art. 76 par. 1 Kpa dokumenty urzędowe sporządzane w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Nie jest to również definicja - tym razem już dokumentu urzędowego -lecz opis dokonany na potrzeby postępowania dowodowego. Dopiero w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/, który będzie obowiązywał od 1 stycznia 2002 r., doszło do zdefiniowania -na potrzeby tej ustawy - dokumentu urzędowego jako treści oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalonej i podpisanej w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania karnego, w ramach jego kompetencji, skierowanej do innego podmiotu lub złożonej do akt sprawy. Należy zatem przyjąć, że omawiane uprawnienie prasy dotyczy wyłącznie dostępu do dokumentów urzędowych głównie dlatego, że ich autorstwo i treść łączą się ze sferą życia publicznego. Zresztą w przytoczonych wyrokach Sądu Najwyższego niezmiennie posługiwano się terminologią dokumentów urzędowych zawierającą w sobie przeciwieństwo dokumentów o innym charakterze i znaczeniu, jak np. prywatnych.

Sąd wskazał, że istnieją zasadnicze ograniczenia w korzystaniu również przez prasę z dostępu do dokumentów urzędowych, których treść w całości lub części wykracza poza jawność życia publicznego i dotyczy chronionej wymienionymi już przepisami prywatnej sfery życia obywateli. Ustawa o ochronie danych osobowych nie tyle przewartościowała od dawna funkcjonujące już w tej sferze mechanizmy ochronne, co uporządkowała zakres tej ochrony wzmocnionej owymi procedurami i odpowiedzialnością za ich naruszenie. Według jej przepisów, za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące wprost lub pośrednio możliwej do zidentyfikowania osoby /art. 6 ust. 1/, przetwarzanie danych obejmujące także ich udostępnianie uzależnione - poza nielicznymi wyjątkami - od zgody osoby, której dotyczą /art. 7 pkt 2 i art. 23/, naruszenie określonego trybu przetwarzania danych osobowych i administrowania ich zbiorem obwarowano dotkliwymi karami /art. 49-54/, a organem do spraw ich ochrony jest Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, powołanych przez Sejm RP za zgodą Senatu, co również wskazuje na wagę realizowanych przez niego zadań.

W ocenie Sądu, można oczekiwać, że podobną rolę w sferze jawności życia publicznego odegra ustawa o dostępie do informacji publicznej. Otwiera ona jednakowo szeroki dostęp do takiej informacji dla wszystkich nią zainteresowanych, bez wyodrębnienia szczególnych uprawnień prasy i innych środków społecznego przekazu /art. 2, art. 5 i art. 24/.

Według Sądu, nie ulega wątpliwości, że sygnalizowane w sprawie prywatne wykonywanie projektów budowlanych i następnie ich zatwierdzanie przez niektórych pracowników Starostwa może być przedmiotem zainteresowania życia publicznego. Omawiane już uprawnienie prasy do żądania informacji jako podstawowego środka, uzupełnionego w razie potrzeby weryfikacji odpowiedzi możliwością wglądu do ilustrujących ją dokumentów urzędowych, zostało jednak przez skarżącą zastąpione żądaniem - jak się okazało po uściśleniu skargi -dostępu do akt administracyjnych od 1995 r. /według pisma do Starosty z 4.01.2001 r./, czy też od 1998 r. /według skargi/.

Sąd uznał, że na akta administracyjne składają się różnorodne informacje dotyczące osoby ubiegającej się o wydanie decyzji czy innego aktu organu administracji publicznej o zasadniczym nawet dla niej znaczeniu. Takie informacje sporządza i przekazuje właściwemu organowi osoba w pełnym zaufaniu, że będą one wykorzystane jedynie na potrzeby jej sprawy. W zależności od rodzaju spraw do jej akt załączane są nawet informacje dotyczące najbardziej osobistych i najściślej chronionych sfer życia obywatela, objętych art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych. Również w sprawach budowlanych takie informacje nie należą do wyjątków, gdy się uwzględni np. wpływ stanu zdrowia osoby lub członków jej rodziny na konieczność poprawy warunków mieszkaniowych. W szeregu akt administracyjnych są także dokumenty urzędowe stanowiące dowody lub w inny sposób powiązane z roszczeniem strony postępowania. Nie należą do rzadkości polemiczne informacje i dowody charakterystyczne aktywnym stronom o sprzecznych interesach. Ocena tak różnorodnych i niekiedy wzajemnie znoszących się dowodów, prezentowana w motywach orzeczeń administracyjnych, bywa odbierana szczególnie przez ich adresatów.

Sąd stwierdził, że w świetle ogólnie dokonanej charakterystyki akt administracyjnych należy za oczywiste przyjąć, iż nie są one dokumentem urzędowym w omawianym wcześniej znaczeniu i już z tego powodu żądanie dostępu do nich przez skarżącą jest bezzasadne. Udostępnienie skarżącej zamieszczonych w aktach dokumentów urzędowych byłoby możliwe pod warunkiem, że dotyczyły one omawianej sfery życia publicznego. Tego warunku -zdaniem Sądu - nie spełniają wykonane na zlecenie osób fizycznych projekty budowy lub modernizacji obiektów budowlanych ani "decyzje o ich zatwierdzeniu". Zupełnie czym innym są natomiast zawarte w nich informacje o osobach, które wykonywały te projekty i następnie podejmowały czynności urzędowe z tytułu zatrudnienia w Starostwie, wymuszając na obywatelach korzystanie z ich usług i protekcji. W aktach rozpoznawanej sprawy nie ma jakichkolwiek okoliczności rodzących przynajmniej podejrzenie o nieufność do Starosty co do prawdziwości informacji o sygnalizowanym zjawisku, jakie mógłby i byłby obowiązany przekazać skarżącej, gdyby zwróciła się ona o ich udzielenie. Dopiero w przeciwnej sytuacji mogło dojść do rozważań i ustaleń, w jaki techniczny sposób, z poszanowaniem chronionej prawem sfery prywatności obywateli, informacje Starosty kwalifikowały się do sprawdzenia.

Rzecznik Praw Obywatelskich w rewizji nadzwyczajnej od powyższego wyroku zarzucił rażące naruszenie art. 54 ust. 1 i art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 i 4 ust. 1 Prawa prasowego w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2002 r. oraz interesu Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, stanowisko zajęte przez Sąd rażąco narusza prawo. Odmowa udzielenia żądanej przez skarżącą redakcję informacji narusza bowiem w sposób oczywisty konstytucyjną wolność prasy oraz jej obowiązek do urzeczywistnienia prawa obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej.

Zgodnie z wolą ustrojodawcy, Rzeczpospolita Polska zapewnia wolno prasy i innych środków społecznego przekazu /art. 14 Konstytucji RP/. Nadto każdemu zapewnia wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji /art. 54 ust. 1 Konstytucji RP/. Wskazana zasada wolności prasy, jak i prawo każdego do uzyskania informacji, pozostają w ścisłym związku z inną podstawową zasadą państwa demokratycznego - zasadą jawności żyć publicznego. W art. 61 ust. 1 Konstytucji ustrojodawca ustanowił, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenie tego prawa, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządki publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa Podstawa do odmowy udzielenia informacji może być również konieczność ochrony dóbr osobistych zaliczanych do sfery prywatności.

Wskazane powyżej regulacje mają na celu - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - zagwarantowanie przestrzegania prawa przez osoby działające w szeroko pojmowanej sferze publicznej. Prawa te, mają być więc jednym z gwarantów demokratycznego państwa prawa. Świadczy o tym chociażby fakt, że zostały one wyrażone w samej ustawie zasadniczej. Podkreślenia wymaga również fakt, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1, prawo do uzyskania informacji ma obywatel, a to oznacza, że jest ono przywilejem nie tylko dziennikarza, ale i każdego obywatela. Powodem zakwestionowania przez Rzecznika Praw Obywatelskich powyższego wyroku jest przekonanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek pozwalających na ograniczenie prawa do uzyskania spornych informacji. Udostępnienie tych informacji nie stanowi bowiem zagrożenia ani dla wolności i praw innych osób, ani dla porządku publicznego, bezpieczeństwa czy ważnego interesu gospodarczego państwa. Co więcej, jest konieczne dla kontrolowania i eliminowania ewentualnych przejawów korupcji w działalności osób ze sfery publicznej. To ważny interes Państwa przemawia za tym, aby jak najszersza sfera działalności tych osób była jawna i poddana publicznej kontroli. To właśnie jawność życia publicznego daje najlepszą gwarancję prawidłowej i pozbawionej wspomnianych patologii działalności sfery publicznej. Ponadto należy wskazać, iż w świetle powołanych przepisów konstytucyjnych jawność jest zasadą, zaś jej wyłączenia wyjątkiem.

Rzecznik Praw Obywatelskich nie podziela przekonania Sądu, zgodnie z którym odmowa udzielenia spornych informacji - z powołaniem przepisów ustawy o ochronie danych osobowych - była działaniem zgodnym z prawem. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 2 tej ustawy, przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce m. in. ze względu na dobro publiczne. Również w myśl art. 23 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy m.in. jest niezbędne dla wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobry publicznego. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że działalność prasy, urzeczywistniająca prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej /art. 1 ustawy Prawa prasowego/, mieści się w zakresie pojęcia zadań realizowanych dla dobra publicznego.

Według Rzecznika Praw Obywatelskich, w sprawie mamy do czynienia z dwoma rodzajami danych osobowych. Po pierwsze, są to dane osobowe urzędników, co których zaszło podejrzenie o działania o charakterze korupcyjnym. Po drugie, zebrane w aktach dane osobowe inwestorów. W wyroku SN z dnia 1 czerwca 2000 r. III RN 64/00 /OSNAPU 2001 nr 6 poz. 183/ Sąd Najwyższy stwierdził m.in.: "Zgodnie z art. 14 ust. 6 Prawa prasowego dopuszczalne jest publikowanie informacji oraz danych dotyczących prywatnej sfery życia bez zgody danej osoby, jeżeli wiążą się bezpośrednio z jej działalnością publiczną. W tej sytuacji należy przyjąć, że gdyby istotnie w protokołach z posiedzeń zarządu gminy znajdowały się informacje związane z załatwianiem indywidualnych spraw obywateli, których ujawnienie mogłoby stanowić naruszenie dobra osobistego i uzasadniało odmowę udostępnienia te części dokumentacji, to odmowa mogła dotyczyć tej części dokumentów. Podniesiony przez wnoszącego rewizję nadzwyczajną zarzut naruszenia interesu Rzeczypospolitej Polskiej przez zamieszczenie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku oceny prawnej ograniczającej prawo prasy do uzyskiwania informacji należy uznać za zasadny w interesie Rzeczypospolitej Polskiej leży bowiem gwarantowanie prasie jak najszerszego dostępu do informacji, będących w posiadaniu organów i instytucji publicznych rozumianego jako prawo do uzyskania informacji nie tylko w formie przekazu ustnego pisemnego czy w innej postaci od zobowiązanego organu, lecz także poprzez wgląd do akt powstałych w rezultacie jego działalności. Natomiast wszelkie ustawowe ograniczenia wolności prasy, w tym prawa do informacji, nie mogą być interpretowane rozszerzające, bowiem narusza to także prawo obywateli do rzetelnej informacji i zasadę jawności życia publicznego".

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, w oparciu o powyższe stanowisko Sądu Najwyższego, łatwo dostrzec podnoszone niniejszą rewizją rażące naruszenie prawa przez NSA. Skoro bowiem - zgodnie z orzecznictwem SN -odmowa mogła dotyczyć tylko określonej części dokumentów a dotyczyła całości, w tym części, której udostępnienie nie stanowiłoby naruszenia danych osobowych określonych osób, a NSA uznał tę odmowę za zasadną to wniesienie rewizji nadzwyczajnej od takiego orzeczenia NSA stało się konieczne. Pamiętać również należy, że ustawodawca w art. 45 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ ustanowił, że minister właściwy do spraw architektury i budownictwa określi w drodze rozporządzenia m. in. dane, jakie powinna zawierać tablica informacyjna. Zarówno w stanie prawnym obowiązującym w dniu udzielenia przez starostę P. kwestionowanej odmowy /par. 13 ust. 1 pkt 3 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie dziennika budowy oraz tablicy informacyjnej; M.P. 1995 nr 2 poz. 29/, jak i w dniu orzekania przez NSA /par. 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki oraz tablicy informacyjnej - Dz.U. nr 138 poz. 1555/, tablica informacyjna powinna zawierać nazwę lub imię i nazwisko, adres oraz numer telefonu inwestora. W myśl par. 13 ust. 2 i 3 ww. zarządzenia, jak i par. 14 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia napisy na tablicy informacyjnej wykonuje się w sposób czytelny i trwały, na sztywnej płycie koloru żółtego, literami i cyframi koloru czarnego, o wysokości co najmniej 4 cm. Tablice informacyjną umieszcza się w miejscu widocznym od strony drogi publicznej lub dojazdu do takiej drogi, na wysokości nie mniejszej niż 2 m. Określone dane są więc w sposób czytelny i widoczny udostępnione nie tylko wybranym, zainteresowanym osobom, ale także każdej innej osobie.

Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że wobec powoływania - jako podstawy zasadności odmowy udzielenia określonych informacji - przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, koniecznym jest wskazanie stanowiska Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, zgodnie z którym w związku z obowiązywaniem wskazanych powyżej regulacji prawa budowlanego, nie istnieje legalna możliwość, aby na tablicy budowy nie znajdowały się prawnie określone dane osobowe inwestora. Oznacza to, że ten zakres udostępnienia danych osobowych nie podlega reżimowi prawnemu ustawy o ochronie danych osobowych.

W uzasadnieniu do kwestionowanego wyroku uznano, że na akta administracyjne składają się różnorodne informacje dotyczące osoby ubiegającej się o wydanie decyzji czy innego aktu organu administracji publicznej o zasadniczym dla niej znaczeniu. W zależności od rodzaju sprawy do jej akt załączane są nawet informacje dotyczące najbardziej osobistych i najściślej chronionych sfer życia obywatela, objętych art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych. Również w sprawach budowlanych takie sprawy nie należą do wyjątków. Jako uzasadnienie do uznania odmowy za zasadną, Sąd wskazał więc fakt, że w aktach administracyjnych mogą pojawić się dane dotyczące osób trzecich - inwestorów, a to stanowi podstawę uzasadniającą odmowę udostępnienia akt do wglądu.

Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na stanowisku, że na żądanie redaktora powinna mu być udostępniona całość akt, o udostępnienie których wnosił. Z reguły bowiem dane osobowe inwestorów zebrane w aktach administracyjnych są takimi samymi danymi, jak te umieszczane na tablicy informacyjnej. Zgodnie z powołanym wyżej stanowiskiem GIODO, umieszczenie takich danych na tablicy, a tym samym udostępnienie ich do publicznej wiadomości, nie może być uznane za naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych. Dopiero w razie, gdyby dane te wykraczały poza zakres wyznaczony przez przepisy prawa budowlanego, istnieje możliwość odmowy udostępnienia wglądu do akt. Odmowa ta jednak może dotyczyć - zgodnie z orzecznictwem SN - wyłącznie tej części akt. w której znajdują się chronione dane osobowe. Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie ewentualna odmowa udostępnia są do wglądu akt, o które występowała redakcja, mogła więc dotyczyć tylko części akt. Tymczasem dotyczyła ona całości akt, w tym informacji o danych urzędników, co których zaszło podejrzenie o działania o charakterze korupcyjnym. Poza sporem pozostaje - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - że taka sytuacja w żadnym razie nie może mieć miejsca. Odmowa udostępnienia wglądu do akt winna więc być niewątpliwie uznana przez Sąd za działanie niezgodne z prawem.

Rzecznik Praw Obywatelskich jest przekonany, że stanowisko o bezpodstawności oddalenia przez Sąd skargi redakcji wspiera dodatkowo treść art. 4 ust. 1 Prawa prasowego w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2002 r. oraz wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 1999 r., II SA 304/99, zgodnie z którym "wolność prasy i innych środków społecznego przekazu, prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej wraz z dostępem do dokumentów i gwarancje zawarte w art. 10 ust. 2 ratyfikowanej przez Polskę konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności /Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284/ łącznie wymagają kwalifikowania do szczególnie wyjątkowych przypadków odmowy udzielenia środkami społecznego przekazu takich informacji i wglądu do łączących się z nimi dokumentów Odnosi się to zwłaszcza do działalności organów samorządu terytorialnego reprezentujących interesy mieszkańców /tworzących wspólnotę samorządową/ przy ustawowej jawności gospodarki finansowej".

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi do NSA jest odmowa starosty P. udzielenia redakcji "T.-P." dostępu do akt administracyjnych /pozwoleń na budowę i adaptację wraz z projektami/, czego żądała redakcja celem zbadania podejrzeń o korupcję. Skarżąca redakcja wyraziła to precyzyjnie w skardze, w której kwestionowała legalność odmowy "udostępnienia dokumentacji dotyczącej projektów budowlanych, ich zatwierdzeń i udzielonych pozwoleń na budowę wydanych w Oddziale Architektury w okresie od 1.01.1998 r. do 31.12.2000 r.", podkreślając, że informacje te są niezbędne do potwierdzenia lub zaprzeczenia domniemania zjawiska korupcji. Skarżąca redakcja żądała zatem dostępu do akt administracyjnych wytworzonych i zgromadzonych w toku postępowań w sprawach z zakresu prawa budowlanego prowadzonych przez starostwo powiatowe we wskazanym okresie.

Udostępnianie akt sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej podlega rygorom określonym w 73 i art. 74 Kpa. Określone w tych przepisach przesłanki dostępu do tego rodzaju akt administracyjnych nie dotyczą jednak prasy, lecz wyłącznie stron postępowania administracyjnego, co oznacza zarazem, że powyższe przepisy są prawnie irrelewantne w zakresie udostępniania prasie zgromadzonych w tych aktach dokumentów i innego rodzaju informacji pisemnych. W szczególności przepisy te nie mogą stanowić podstawy prawnej do odmowy udostępnienia prasie akt postępowań administracyjnych z argumentacją, że tylko strona postępowania administracyjnego może żądać przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów. O ile bowiem strona wywodzi swoje uprawnienia dostępu do akt sprawy z przepisu art. 73 Kpa, to prasa swoje żądania w tym zakresie opiera na przepisach prawa prasowego, a zatem to przepisy prawa prasowego powinny być w pierwszym rzędzie brane pod rozwagę przy ocenie, czy odmowa udostępnienia prasie akt postępowań administracyjnych jest zgodna z prawem. W ocenie Sądu Najwyższego przepisy Kpa dotyczące udostępniania akt stronom nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie już tylko z tego powodu, że skarżąca redakcja nie była stroną ani też podmiotem na prawach strony w toczących się we wskazanym okresie postępowaniach z zakresu prawa budowlanego, których akt się domaga. Wydaje się również, że z tego samego powodu bezpodstawne jest stosowanie w odniesieniu do prasy ograniczeń dostępu do akt administracyjnych, które przewiduje przepis art. 74 Kpa. Prowadzi to do wniosku, że kodeksowe uprawnienie strony udostępniania akt sprawy nie wyklucza ani też nie ogranicza opartego na innej podstawie prawnej uprawnienia prasy dostępu do tych akt.

Skarżąca redakcja wywodzi swoje uprawnienie do żądania dostępu do ogólnie określonych w skardze akt spraw /administracyjnych/ z przepisu art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, który przewidywał, że organy państwowe, przedsiębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne, a w zakresie działalności społeczno-gospodarczej również organizacje spółdzielcze i osoby prowadzące działalność gospodarczą na własny rachunek są obowiązane do udzielania prasie informacji o swojej działalności.

Wymaga wyjaśnienia, czy udostępnianie prasie akt spraw administracyjnych należy do zakresu pojęcia "udzielanie prasie informacji" o działalności organu administracji publicznej. Przepisy Prawa prasowego nie zawierają legalnej definicji "informacji o działalności organu administracji publicznej" Nie ulega jednak wątpliwości, że zakres znaczeniowy tego pojęcia nie powinien być ograniczany w ten sposób, aby obejmowało ono jedynie pochodzący od organu administracji publicznej przekaz pisemny lub ustny albo w innej formie dotyczący działalności tego organu. Tymczasem udzielanie informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 Prawa prasowego to nie tylko dostarczenie /danie/ informacji prasie, lecz także umożliwienie jej dostępu do informacji będących w posiadaniu organu administracji publicznej. Oznacza to, że organ administracji publicznej może być obowiązany nie tylko do poinformowania prasy o swojej działalności, lecz także do udostępnienia źródeł tych informacji. W rozumieniu art. 4 ust. 1 Prawa prasowego informacją może być zatem udostępnienie prasie dokumentów, akt, materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organu administracji publicznej. Innymi słowami prasa ma prawo do informacji przetworzonej przez organ administracji publicznej oraz prawo wglądu do dokumentów /akt, materiałów/ będących w posiadaniu tego organu. Pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 1 czerwca 2000 r. III ARN 64/00 SN wyraził ogólniejszą tezę, a mianowicie, że w interesie Rzeczypospolitej leży gwarantowanie prasie jak najszerszego dostępu do informacji będących w posiadaniu organów i instytucji publicznych, rozumianego jako prawo do uzyskania informacji nie tylko w formie przekazu ustnego, pisemnego czy w innej postaci od zobowiązanego organu, lecz także przez wgląd do akt powstałych w rezultacie jego działalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zwracając się do skarżącej redakcji o uściślenie przedmiotu skargi dokonał w istocie rozróżnienia miedzy informacją a dokumentem /aktami sprawy administracyjnej/, gdy zażądał sprecyzowania, czy "chodzi o dostęp do informacji o liczbie projektów na budowę i adaptację obiektów opracowanych przez pracowników samorządowych starostwa powiatowego w P., czy o dostęp do akt administracyjnych, w których tego rodzaju dokumentacja i pozwolenia na budowę są zamieszczone." Z punktu widzenia gwarantowanego przepisem art. 4 ust. 1 Prawa prasowego uprawnienia prasy, powyższe rozróżnienie jest czysto formalne. Redakcja żądająca dostępu do dokumentów /akt sprawy/ domaga się bowiem w istocie dostępu do zawartych w tych dokumentach /aktach/ informacji, nie zaś fizycznego wydania dokumentu celem dokonania jego oględzin. Z punktu widzenia prawa prasy do informacji znaczenie ma bowiem treść dokumentu, a nie jego forma zewnętrzna.

Wymaga rozważenia, czy zakres uprawnienia prasy żądania dostępu do akt /dokumentów/ różnicuje się w zależności od tego, czy przedmiotem żądania są akta /dokumenty/ sporządzone w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji lub akta /dokumenty/ sporządzone bez związku z konkretnym postępowaniem administracyjnym. W świetle powyższych uwag odnoszących się do wzajemnych relacji między przepisami art. 73 i art. 74 Kodeksu postępowania administracyjnego a przepisem art. 4 ust. 1 Prawa prasowego należy przyjąć, że przytoczony podział dokumentów i akt nie ma wpływu na treść omawianego uprawnienia prasy w tym sensie, że uwzględnieniu żądania prasy dostępu do akt konkretnego postępowania administracyjnego nie stoją na przeszkodzie określone w art. 73 Kodeksu uprawnienia stron tego postępowania.

Wymaga podkreślenia, że zarówno w toku postępowania przed starostą P. jak i w skardze do Sądu redakcja domagała się dostępu "do pozwoleń na budowę i adaptację wraz z projektami" udzielonymi przez pracowników starostwa w okresie od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia 31 grudnia 2001 r. Przedmiot skargi był zatem ściśle i precyzyjnie określony i wbrew stanowisku Sądu nie wymagał dodatkowych uściśleń. Rozważanie zatem, czy prasa ma prawo żądania dostępu do całości akt administracyjnych zgromadzonych w danym postępowaniu administracyjnym jest bezprzedmiotowe. Wymaga jedynie wyjaśnienia, czy prasa może żądać dostępu do zawartych w aktach sprawy administracyjnej decyzji organu administracji publicznej i projektów budowlanych, a w razie odpowiedzi pozytywnej, czy decyzje te i projekty podlegają udostępnieniu w całości lub w części. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę lub jakakolwiek inna decyzja wydana w wyniku postępowania administracyjnego jest dokumentem urzędowym /publicznym/ i może być udostępniana prasie, z zastrzeżeniem ograniczeń przewidzianych w ustawie. Należy też podkreślić, że charakter dokumentu urzędowego ma decyzja jako suma i całość jej elementów przewidzianych w art. 107 Kpa oraz w przepisach szczególnych. W rozpoznawanej sprawie brak zatem było podstaw do odmowy udostępnienia prasie dostępu do wymienionych decyzji na tej tylko podstawie, że stanowiły one część akt administracyjnych i rozstrzygały o prawach i obowiązkach stron postępowań zakończonych wydaniem tych decyzji. Pogląd Sądu, że udostępnienie skarżącej redakcji zamieszczonych w aktach dokumentów urzędowych byłoby możliwe pod warunkiem, że dotyczyły one sfery życia publicznego, jest dowolny. Należy przyjąć założenie odmienne, a mianowicie, że prasa ma gwarantowany dostęp do dokumentów urzędowych niezależnie od tego, czy dokumenty te stanowią część akt administracyjnych konkretnego postępowania administracyjnego czy też nie stanowią części takich akt, chyba że udostępnieniu tych dokumentów stoi na przeszkodzie wyraźny przepis ustawowy. W konkluzji należy stwierdzić, że udostępnianie przez organ administracji publicznej prasie dokumentów urzędowych /publicznych/ stanowiących część akt sprawy administracyjnej, w tym decyzji wydanych przez ten organ w wyniku zakończenia postępowania, jest udzielaniem informacji o działalności tego organu w rozumieniu art. 4 ust. 1 Prawa prasowego.

Jest sporne, czy prasa może na podstawie powyższego przepisu Prawa prasowego żądać dostępu do projektów budowlanych stanowiących część akt sprawy administracyjnej o udzielenie pozwolenia na budowę. Z przepisów Prawa budowlanego wynika, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego /art. 34 ust. 4 i 5/ i w obu wypadkach stanowi integralną część tych decyzji, co uzasadnia wniosek, że zatwierdzony projekt budowlany powinien być traktowany tak jak dokument urzędowy. W związku z powyższym przepis art. 4 ust. 1 Prawa prasowego mógł stanowić podstawę prawną udostępnienia skarżącej redakcji stosownych projektów.

Trafnie podkreślił Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że istnieją zasadnicze ograniczenia w korzystaniu przez prasę z dostępu do dokumentów urzędowych. Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 ust. 2 Prawa prasowego odmowa udzielenia informacji może nastąpić jedynie ze względu na ochronę tajemnicy państwowej i służbowej oraz innej tajemnicy chronionej ustawą. Sąd Najwyższy w niepublikowanym wyroku z dnia 3 października 2002 r. III RN 89/02 uznał, że przepis ten, jako ograniczający prawo prasy do żądania informacji określonej w art. 4 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 5 Prawa prasowego, nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Oznacza to, że wymienione w nim przesłanki odmowy udzielenia informacji należy interpretować ściśle, a nawet zwężające, a ponadto katalog tych przesłanek powinien być uznany z tego względu za katalog zamknięty. W związku z tym wymaga rozważenia, czy podstawą prawną odmowy udzielenia prasie informacji może być wyłącznie przepis art. 4 ust. 2 Prawa prasowego, czy także inne przepisy powszechnie obowiązujące, w tym przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Należy mieć tu na uwadze, że -jak wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 3 października 2002 r. -zagadnienie ograniczeń wolności prasy powinno być rozpatrywane w szerszym kontekście konstytucyjnoprawnym. Konieczne jest zatem uwzględnienie merytorycznych i funkcjonalnych powiązań wolności prasy /art. 14 Konstytucji RP/ z fundamentalną zasadą szczegółową wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, jaką jest zasada jawności żyda publicznego /art. 2 Konstytucji RP/, z prawem obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej /art. 61 Konstytucji RP/, a także z wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniana informacji /art. 54 ust. 1 Konstytucji/, nie tylko w zakresie dostępu prasy do informacji, lecz także w aspekcie konstytucyjnych ograniczeń tego prawa. Należy w związku z tym wyrazić pogląd, że ograniczenie wolności prasy polegające na ustawowym określeniu przesłanek odmowy udzielenia prasie żądanej informacji przez organy administracji publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, powinno mieścić się w granicach wyznaczonych przepisem art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ponadto należy mieć na uwadze treść przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zgodnie z którym "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." Wyjaśnienie relacji między tymi przepisami konstytucyjnymi, określającymi warunki ustanawiania ograniczeń praw /wolności/ konstytucyjnych oraz ustanawiania ograniczeń w zakresie korzystania z tych praw i wolności nie jest konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem w sprawie sporny jedynie jeden aspekt ograniczenia wolności prasy, a mianowicie taki, czy odmowa udzielenia prasie żądanej informacji jest konieczna dla ochrony wolności i praw "innych osób", a mianowicie praw i wolności osób upoważnionych do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, czyli pracowników starostwa powiatowego oraz praw i wolności stron postępowań, które zakończyły się wydaniem takich decyzji. W tym kontekście prawno-konstytucyjnym nie wymaga głębszego uzasadnienia wniosek, że przepis art. 4 ust. 2 Prawa prasowego nie mógł być samodzielną podstawą odmowy udostępnienia prasie żądanych dokumentów, skoro w przepisie tym jako przesłanki odmowy udzielenia informacji prasie wymienia się wyłącznie wzgląd na tajemnicę państwową, tajemnicę służbową oraz inną tajemnicę chronioną ustawą. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prawo każdego do ochrony dotyczących go danych osobowych nie może być utożsamiane z żadną z tajemnic wyszczególnionych w powyższym przepisie. Nie oznacza to jednak, że organ, do którego prasa zwróci się o udzielenie informacji, w tym udostępnienie dokumentów urzędowych, nie powinien rozważyć innych niż wymienione w art. 4 ust. 2 Prawa prasowego, a mających oparcie w Konstytucji RP. przesłanek odmowy udzielenia żądanej informacji. Problem polega na tym, że przepis art. 4 ust. 2 Prawa prasowego nie ustanawiał ograniczeń wolności prasy ze względu na konieczność ochrony praw i wolności innych osób, lecz celem ochrony innych wartości konstytucyjnych. W ocenie Sądu Najwyższego ograniczeń wolności prasy w rozumieniu art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 1 Konstytucji nie zawierają także przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, które stanowią konkretyzację konstytucyjnego prawa do prywatności /art. 47 Konstytucji RP/. W rozpatrywanym przypadku mamy bowiem do czynienia nie z problemem ograniczenia wolności prasy ze względu na prawo do prywatności, lecz z problemem kolizji tych praw i wolności, która polega na tym, że wykonywanie konkretnej wolności /prawa/ przez podmiot uprawniony, odbywa się kosztem podmiotu innej wolności /prawa/. Wymaga zatem rozważenia, czy wykonywanie przez skarżącą redakcję wolności prasy polegające na żądaniu udostępnienia dokumentów urzędowych zawartych w aktach postępowań administracyjnych odbywa się kosztem urzędników i stron postępowania, jako podmiotów konstytucyjnie chronionego prawa do prywatności.

W piśmiennictwie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że określone w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych prawo każdego do ochrony dotyczących go danych osobowych stanowi konkretyzację konstytucyjnego prawa do prywatności zawartego w art. 47 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Prawo do ochrony danych osobowych jest prawem każdego, a zatem z tego punktu widzenia brak jest podstaw do wyłączenia a priori z zakresu tej ochrony określonych kategorii podmiotów, w tym urzędników zatrudnionych w starostwie powiatowym.

W rozpoznawanej sprawie udzielenie prasie żądanej informacji nie stanowi jednak zagrożenia dla prawa do prywatności urzędników starostwa powiatowego. Należy bowiem mieć na uwadze, że prawo do prywatności tych osób ma węższy zakres niż prawo do prywatności osób prywatnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego /prywatnego/, rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje działalności publicznej osoby, ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 1998 r. K 24/98 /OTK 1998 nr 6 poz. 97/ stwierdzono, że "jednocześnie jednak przeważa w doktrynie pogląd w myśl którego, w odniesieniu do osób ubiegających się lub pełniących funkcje publiczne, prawo do ochrony prywatności podlega istotnemu ograniczeniu. Zgodnie z tym poglądem, o ile sfera życia intymnego /w znaczeniu szerszym niż potocznie przyjęte/ objęta jest pełna prawną ochroną, o tyle ochrona sfery życia prywatnego podlega pewnym ograniczeniom, uzasadnionym "usprawiedliwionym zainteresowaniem". Jest oczywiste, że osoba kandydująca do pełnienia funkcji publicznej, godzić się musi z takim zainteresowaniem opinii publicznej, wyrażającym się między innymi wolą uzyskania jak najszerszego zakresu informacji o jej życiu /również prywatnym/ i przeszłości."

Otóż nie ulega wątpliwości, że ujawnienie prasie dokumentów urzędowych /decyzji i projektów budowlanych/, na których widnieją nazwiska osób upoważnionych do wydania decyzji oraz osób sporządzających projekt budowlany nie narusza prawa do prywatności tych osób, bowiem wydawanie decyzji i sporządzanie projektów budowlanych nie należy do prywatnej sfery życia tych osób.

Z akt sprawy nie wynika, czy i jakich danych dotyczących inwestorów /stron/ a zawartych w aktach spraw administracyjnych domagała się skarżąca redakcja. Rację ma Sąd twierdząc, że "w zależności od rodzaju spraw do akt załączane są nawet informacje dotyczące najbardziej osobistych i najściślej chronionych sfer życia obywatela, objętych art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych." Nie oznacza to jednak, że należy z tego powodu odmówić redakcji dostępu do wskazanych wyżej dokumentów urzędowych. W przypadku bowiem bezspornego stwierdzenia, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty prywatne i inne materiały objęte ochroną danych osobowych, organ administracji publicznej powinien wyłączyć z akt sprawy te dokumenty i materiały lub ich część, zaś dokumenty i materiały nie objęte ochroną udostępnić prasie, chyba że zachodzą inne ustawowe podstawy do odmowy ich udostępnienia. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.