Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 514/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 , art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 7d, art. 21
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z [...], znak [...]; 2. zasadzą od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 514/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania "A" Spółki z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Wójta Gminy B. z [...] r. (znak: [...]) w sprawie umorzenia postępowania w całości w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

"A" Spółka z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca lub Spółka) pismem z 11 marca 2019 r. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego wylotu oczyszczonych ścieków pochodzących z oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na terenie "A", działka nr ewid. 167, obręb [...] W.

Decyzją z [...] r. (znak [...]) Wójt Gminy B. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W wyniku zaskarżenia tego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] r. (znak: [...]) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wójt Gminy B. winien dokonać oględzin nieruchomości w celu sprawdzenia zasadności zarzutu bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie (brak przedmiotu postępowania - wylotu oczyszczonych ścieków), ewentualnie, o ile okaże się to konieczne, organ ten winien skorzystać z opinii biegłego w tym celu. Ponadto organ winien zwrócić się do wnioskodawcy o załączenie prawidłowej, czytelnej mapy zasadniczej, na której nieruchomość objęta wnioskiem położona będzie w jej centralnej części.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji decyzją z [...] r. umorzył w całości prowadzone postępowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że zebrane dokumenty i przeprowadzone oględziny nie potwierdziły istnienia na nieruchomości wylotu i kolektora ściekowego, a zatem nie stwierdzono istnienia przedmiotu postępowania, co skutkować winno umorzeniem wszczętego postępowania.

Spółka zaskarżyła decyzję organu pierwszej instancji podnosząc, że istnienie wylotu ścieków i kolektora ściekowego potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja mapowa z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto do akt przedłożone zostały kopie decyzji o lokalizacji, opinii o możliwości rozsączu oczyszczonych ścieków oraz pozwolenie na zrzut ścieków do rzeki Warty świadczące o eksploatacji urządzeń. W ocenie skarżącej Spółki przeprowadzony dowód w postaci wizji lokalnej nie może obalić domniemania prawnego - faktu istnienia kolektora ściekowego, bowiem jest to obiekt podziemny, a wizja dokonywana była wyłącznie ponad powierzchnią gruntu bez jakichkolwiek odkrywek. W ocenie skarżącej fakt, że wylot kolektora nie został ujawniony podczas wizji nie może budzić zdziwienia skoro obiekt ten od wielu lat nie był użytkowany i co oczywiste mógł zostać pokryty roślinnością, glebą i błotem.

Ponadto skarżąca Spółka podniosła, że składała do organu pierwszej instancji wniosek o przeprowadzenie dowodu - podziemnej odkrywki przedmiotu postępowania, jednakże organ pierwszej instancji zaniechał jego przeprowadzenia naruszając tym samym art. 7, art. 75, art. 77,art. 78 i art. 80 k.p.a.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu I instancji.

Kolegium zgodziło się z oceną organu pierwszej instancji, iż na przeszkodzie do ustalenia warunków zabudowy stanęła okoliczność braku istnienia przedmiotu postępowania - wylotu oczyszczonych ścieków pochodzących z oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na terenie "A" w B., co spowodowało konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Kolegium wyszło z założenia, że organ rozpatrując sprawę ustalenia warunków zabudowy nie może podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice wniosku. We wniosku zaś sam inwestor określił, że wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego wylotu oczyszczonych ścieków pochodzących z oczyszczalni. Inwestor wskazał, że dotychczasowy wylot jest wykonany w nurcie rzeki.

Następnie Kolegium podjęło próbę zdefiniowania pojęcia "przebudowa" i przyjęło, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego termin "przebudowa" oznacza dokonywanie zmian w budowie czegoś, zmianę istniejącego stanu czegoś na inny (por. Słownik Języka Polskiego PWN: https://sjp.pwn.pl/). Bezsprzecznie należy wskazać, że przebudowa dotyczy obiektów, które już istnieją. Inaczej w przypadku budowy bądź odbudowy, które to terminy dotyczą odpowiednio tworzenia, organizowania czegoś i wzniesienia na nowo obiektu w przypadku odbudowy (por. ww. Słownik Języka Polskiego). Terminu przebudowy nie można zatem utożsamiać z budową i odbudową. Kolegium wyjaśniło, że przebudowa wiąże się ze zmianami w obiekcie, który już istnieje. Immanentnym elementem analizy możliwości spełnienia przez inwestycję warunków z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn zm.) [dalej: ustawa o o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym], w kontekście takiego zamierzenia inwestycyjnego jest wskazanie obiektu, który ma być przebudowany. Bez istniejącego obiektu, nie można dokonywać jakichkolwiek zmian w jego substancji, a zatem wniosek o przebudowę czegoś co nie istnieje, jest bezprzedmiotowy.

Kolegium podniosło, iż w toku postępowania zebrano następujące dowody:

- postanowienie Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Zarząd Zlewni w S. z [...] kwietnia 2019 r. (znak: [...]), w którym zostało wskazane, że na obszarze planowanej inwestycji, położonej na działce nr ewid. 167, nie występują urządzenia melioracji wodnych;

- w piśmie z 29 kwietnia 2019 r. ww. Dyrektor wskazał, że tutejszy Zarząd Zlewni nie posiada żadnych danych dotyczących występowania kolektorów ściekowych, rur kanalizacyjnych, wylotów ścieków, urządzeń/instalacji przesyłowych służących do prowadzania lub odprowadzania ścieków, na działce nr ewid. 167;

- protokół z wizji lokalnej i dokonania odkryć miejscowych z 23 maja 2019 r., z którego wynika, że przedstawiciele Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi B. ustalili, iż na działce nr ewid. 167, obręb [...] W., brak jest wylotu ścieków do rzeki W. i jakiegokolwiek innego urządzenia/instalacji przesyłowej.

Pismem z 23 maja 2019 r. Spółka złożyła wyjaśnienia, z których wynika, że przedmiotowy kolektor posiada sprawny rurociąg składający się z czterech studzienek oraz rury plastikowej o dużym przekroju i wylotu na brzegu rzeki W. Spółka wyjaśniła, że w związku z brakiem nadzoru właścicielskiego podczas prac pozyskiwania drewna została uszkodzona nadbudowa jednej ze studzienek obok rzeki oraz został zamulony i zasypany wylot kolektora. Na mapach oraz ewidencjach znajduje się przebieg rurociągu. Spółka przejęła cały obiekt w stanie zdewastowanym, ale udało jej się dotrzeć do decyzji o lokalizacji nr [...] z [...] lutego 1974 r., opinii o możliwości rozsączu ścieków, pozwolenia na zrzut ścieków do rzeki W. z 28 listopada 1977 r., (ważne do 31 grudnia 1993 r.). Zdaniem Spółki dokumenty te świadczą o wybudowaniu kolektora i jego eksploatacji.

W protokole sporządzonym na okoliczność przeprowadzonych oględzin działki, dokonanych 30 września 2019 r., stwierdzono, że wylot kolektora jest niewidoczny, a na działce brak jest innych obiektów. Ponadto obecny podczas oględzin J.P., przedstawiciel Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: RZGW), stwierdził, że nie jest mu znana dokładna lokalizacja obiektu i nie jest w stanie wskazać tego obiektu, a A.W., przedstawiciel RZGW, wskazał, że nigdy nie widział przedmiotowego wylotu kolektora ściekowego. Z kolei P. W., reprezentujący Spółkę do Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B., wskazał, że wylot kolektora ściekowego oraz kolektor ściekowy zrealizowany został w latach 80-tych, jednakże jego funkcjonowanie zakończyło się po jednym sezonie i niezadowoleni mieszkańcy na własną rękę dokonali jego demontażu. J.Z. potwierdził, że w latach 80-tych przeprowadzono budowę przedmiotowego kolektora jednakże następnie dokonano jego demontażu.

Reasumując, Kolegium uznało, że ze zgłoszonych przez inwestora twierdzeń i dowodów wynika, że na nieruchomości istniał wylot oczyszczonych ścieków, jednakże nie wynika z nich, że wylot ten istnieje nadal, a właśnie ta okoliczność jest istotna w kontekście przedmiotowej sprawy i zgłoszonych zarzutów. Fakt, że dany obiekt istniał w przeszłości, oraz że został naniesiony na mapy, nie oznacza samo przez się, że istnieje nadal i można dokonać jego przebudowy, o co wnioskuje Inwestor. W przypadku bowiem ustalenia, że obiekt ten nie występuje, co najwyżej można dokonać jego odbudowy bądź budowy nowego kolektora.

Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji podjął w sprawie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaś skarżąca spółka, poprzestając na wskazaniu złożonej przez siebie dokumentacji, nie wykazała istnienia przedmiotowego wylotu oczyszczonych ścieków. Jeżeli natomiast Inwestor niezgadza się z ustaleniami organu pierwszej instancji powinien przedłożyć stosowne dowody na udokumentowanie swoich twierdzeń. Strona nie jest bowiem zwolniona z udowodnienia faktów, na których opiera swoje żądania. W takim stanie sprawy, przy bierności strony w odniesieniu do zgłoszenia nowych dowodów na okoliczność występowania na działce wylotu oczyszczonych ścieków, brak jest podstaw do stwierdzenia aby organ w toku sprawy administracyjnej naruszył zasady określone w tej materii w k.p.a. (art. 7 i art. 77 § 1).

W kwestii zgłoszenia przez skarżącą wniosku o dokonanie inwentaryzacji i odkrywki, który to dowód finalnie nie został przeprowadzony w sprawie, Kolegium wyjaśniło, że odmowa przeprowadzenia przez organ dowodu dla wyjaśnienia okoliczności już wyjaśnionych nie jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Kolegium końcowo uznało więc, że Inwestor wnioskuje o wydanie warunków zabudowy względem zamierzenia, które nie może być zrealizowane, bowiem wnioskowana przebudowa dotyczy urządzenia nieistniejącego, co oznacza bezprzedmiotowość wszczętego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi "A" Spółka z o.o. z siedzibą w K. nie zgodziła się z rozstrzygnięciem Kolegium oraz podtrzymała stanowisko zaprezentowane w odwołaniu.

Spółka podkreśliła, iż wątpliwości organu co do faktycznego istnienia wylotu ścieków oraz kolektora ściekowego są dla wnioskodawcy nieuzasadnione albowiem, istnienie rurociągu i jego wylotu na działce nr 167 potwierdza przedłożona do akt postępowania dokumentacja mapowa z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto do akt za pismem 23 maja 2019 r. przedłożone zostały kopie decyzji o lokalizacji, opinii o możliwości rozsączu oczyszczonych ścieków oraz pozwolenie na zrzut ścieków do rzeki Warty świadczące nie tylko o istnieniu dokumentacji budowy kolektora ściekowego, ale przede wszystkim o jego eksploatacji. Istotne w sprawie jest to, że wszystkie wymienione wyżej dokumenty stanowią dokumenty urzędowe w myśl art. 76 k.p.a., co oznacza, że ich treść objęta jest domniemaniem prawnym prawdziwości, zaś organ nie przeprowadził żadnego dowodu, który doprowadziłby do obalenia domniemania prawnego wyrażonego w treści przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów wykazujących faktyczne wybudowanie, eksploatację oraz istnienie kolektora ściekowego. Skarżąca stwierdziła, że przeprowadzony przez organ dowód w postaci wizji lokalnej nie może oczywiście obalić objętego domniemaniem prawnym faktu istnienia kolektora ściekowego albowiem, co oczywiste, jest to obiekt podziemny, a wizja dokonywana była wyłącznie ponad powierzchnią gruntu bez jakichkolwiek odkrywek. Fakt, iż wylot kolektora ściekowego nie został ujawniony podczas wizji nie może budzić zdziwienia skoro obiekt ten od wielu lat nie był użytkowany i co oczywiste mógł zostać pokryty roślinnością, glebą i błotem.

W ocenie skarżącej zaniechanie przeprowadzenia dowodu z odkrywki kolektora doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. co stanowiło bezpośrednią przyczynę wydania wadliwej w swej treści decyzji oumorzeniu postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia).

Reasumując powyższe, z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Przedmiotem oceny Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. z [...] r. w sprawie umorzenia w całości postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując w tak zakreślonych granicach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnić należy na wstępie, że skarżąca Spółka z o.o. "A" z siedzibą w K. (dalej: Spółka lub skarżąca) wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego wylotu oczyszczonych ścieków pochodzących z oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na terenie "A", który to wylot zlokalizowany jest na działce nr ewid. 167, obręb [...] W. Organy administracji nie rozstrzygnęły wniosku merytorycznie i umorzyły postępowanie. Podstawą do umorzenia, według organów był fakt nieistnienia przedmiotu inwestycji.

W ocenie Sądu poczynione w tym zakresie przez organy ustalenia pozostawiają szereg wątpliwości i nie dają materialnych podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że sporny przedmiot inwestycji faktycznie nie istnieje.

W pierwszej kolejności Sąd pragnie odnieść się do poczynionych w sprawie ustaleń w zakresie zgromadzonej dokumentacji, która w ocenie organów świadczy o nieistnieniu spornego rurociągu (systemu rur kanalizacyjnych) wraz kończącym go kolektorem ściekowym. Powyższe ustalenie stanowiło bowiem podstawę rozstrzygnięcia przez organy o umorzeniu postępowania. Skoro bowiem brak jest przedmiotu postępowania, jak stwierdziły organy, to tym samym samo postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu.

Co do zasady organy nie kwestionowały wiarygodność dokumentów urzędowych przedstawionych przez skarżącą Spółkę przy piśmie z 23 maja 2019 r. Zgodzić się przy tym należy, że wbrew twierdzeniom inwestora z tych dokumentów nie wynika wprost, że sporny wylot kolektora obecnie istnieje. Z tych dokumentów wynika jedynie, że w przeszłości wyrażono opinię pozytywną odnośnie do możliwości odprowadzenia ścieków kanałem krytym do rzeki Warty (ale pod warunkiem – co do którego już nie ma wiedzy czy się ziścił – otrzymania opinii organów sanitarnych i Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej). Wynika z nich dalej, że w 1977 r. udzielono zezwolenia na m.in. kolektor odprowadzający ścieki do Warty łącznie z przejściem przez wał przeciwpowodziowy. Trzeba zatem zgodzić się z twierdzeniem, że zaopiniowanie i udzielenie zezwolenia nie jest jednoznaczne z przystąpieniem do wykonania danej inwestycji i nie może jako takie stanowić dowodu na okoliczność istnienia danego obiektu.

Niemniej jednak rację ma skarżąca Spółka, że istnienie kolektora ściekowego i jego przebieg wynika z dokumentu urzędowego jakim jest mapa z zasobów geodezyjno-kartograficznych – w aktach administracyjnych sprawy znajdują się kopie z mapy zasadniczej potwierdzone w 2014 i 2018 r. Zauważyć w tym względzie należy, że organy w sposób nieuprawniony odmówiły mocy dowodowej dokumentom przedłożonym przez skarżącą Spółkę w postaci map ewidencyjnych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zwrócić zatem należy uwagę, że w toku procedury ustalana warunków zabudowy, organy właściwe w sprawach ustalenia warunków zabudowy (tj. organy wykonawcze gmin), nie posiadają kompetencji do dokonywania zmian wpisów w ewidencji gruntów i nie mogą dowolnie, wbrew ustaleniom wynikającym z przedstawionych map, dokonywać własnych, innych ustaleń, niż te wynikające z map. Jak stanowi bowiem art. 7d ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 276 z późn. zm.) [dalej: ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne] to do zadań starosty należy prowadzenie ewidencji gruntów i budynków i ewentualne dokonywanie w nim zmian.

Dopóki określony zapis dotyczący użytków gruntowych figuruje w ewidencji, organy właściwe w sprawie ustalenia warunków zabudowy (jako nieposiadające uprawnienia do dokonywania samodzielnych ustaleń co do przeznaczenia gruntu), są obowiązane do respektowania ustaleń zawartych w ewidencji. W tym względzie dane ewidencyjne są dla tych organów wiążące. Wynika to wprost z art. 21 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wedle którego podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z ww. przepisem ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Od reguły tej nie zostały zaś przewidziane żadne wyjątki.

Dane zawarte w ewidencji gruntów mają zatem walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ustalenia oparte o treść tych dokumentów stanowią więc z reguły, istotny element stanu faktycznego. W związku z tym, żaden organ administracji nie ma podstaw do pomijania tych danych w prowadzonym postępowaniu. Zgodnie natomiast z § 3 tego przepisu nie jest wyłączona możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. Domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, jednakże strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna tę okoliczność udowodnić. W odniesieniu do mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę konieczne jest zatem dysponowanie mapą o odmiennej treści. W niniejszej sprawie organy nie przedstawiły jednakże dowodów, że dysponują inną dokumentacją geodezyjno-kartograficzną o treści odmiennej od wskazanej przez skarżąca na załączonych mapach (por. w tym przedmiocie m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2012 r., II OSK 2399/10 oraz WSA w Białymstoku z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Bk 342/14).

Powoływanie się natomiast na dowody osobowe, w szczególności – jak w tym przypadku - zeznania świadków nie jest wystarczające dla podważenia wiarygodności dowodu z dokumentu, o ile nie zostanie przeprowadzony przeciwko tym treściom dowód przeciwny.

Zwrócić ponadto w tym zakresie należy uwagę, że jeden z istotniejszych dowodów przedstawionych przez organy, tj. protokół z oględzin z 30 września 2019 r. zawiera wadę, poddającą przynajmniej w wątpliwość wiarygodność zawartych w nim twierdzeń. Jak bowiem wynika z załączonego do akt administracyjnych protokołu oględzin nie został on podpisany przez 2 uczestników oględzin (P. W. i J.Z.). Jest to o tyle istotne, że są to akurat te osoby, które wyjaśniały ewentualną okoliczność usunięcia elementów kolektora w latach 80, argumentując i potwierdzając tym samym fakt nieistnienia na spornym terenie elementów konstrukcyjnych systemu rurociągów i samego kolektora. Nie bez racji są też stwierdzenia skarżącej Spółki, że przeprowadzony dowód w postaci wizji lokalnej nie może obalić domniemania prawnego - faktu istnienia kolektora ściekowego, tym bardziej, że jest to obiekt podziemny, a wizja dokonywana była wyłącznie ponad powierzchnią gruntu bez jakichkolwiek odkrywek.

Nie sposób także zgodzić się z organami co do twierdzeń wskazujących, że to skarżący winien przeprowadzić dowody na potwierdzenie swoich twierdzeń co do faktu istnienia spornego kolektora. Zauważyć bowiem należy, że inwestor składał do organu pierwszej instancji wniosek o przeprowadzenie właściwego dowodu – podziemnej odkrywki przedmiotu postępowania. Organ zaniechał jednakże jego przeprowadzenia, tym samym narażając się na zarzut naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a.

Przede wszystkim zauważyć w tym względzie należy, że inwestor nie jest właścicielem działki nr 167 (jej właścicielem pozostaje Skarb Państwa), a zatem inwestor nie może swobodnie, samodzielnie przeprowadzać tam odkrywki. Tym samym zarzucenie skarżącej Spółce bierności w zakresie nieprzeprowadzenia dowodu na istnienie spornego przedmiotu inwestycji wobec nieprzeprowadzenia wzmiankowanej odkrywki jest w tym miejscu zbyt daleko idące. Pamiętać też należy, że podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości, także przedstawiciel Rejonowego Zarządu Gospodarki Wodnej – J. P. sam zaproponował przeprowadzenie na terenie działki nr ewid. 167, inwentaryzacji przedmiotowego ujścia kolektora ściekowego oraz dokonanie odkrywki, celem sprawdzenia czy przedmiotowy obiekt znajduje się w miejscu zgodnym z dokumentacja mapową.

Przypomnieć zatem należy, na co wskazało już także Kolegium, że co prawda żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on jednak pominąć wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2017 r., l OSK 1607/16). Z taką sytuacją natomiast mamy do czynienia w tym przypadku. Skarżący zgłosił bowiem wniosek o przeprowadzenie dowodu, którego nie mógł sam przeprowadzić, a organ jego przeprowadzenia odmówił.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - czym naruszyły przepisy postępowania, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w konsekwencji nieprawidłowo też zastosowały właściwe, wskazane powyżej w sprawie przepisy prawa materialnego.

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

dc