Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 442/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Dnia 23 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2019 roku sprawy ze skargi Ł. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "organ II instancji", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy (dalej jako: "organ I instancji") z "[...]" r., znak: "[...]", odmawiającą Ł. O. (dalej jako: "skarżący") określenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na "zmianie sposobu użytkowania oraz rozbudowie istniejącej Fermy Trzody Chlewnej zlokalizowanej w miejscowości T., działka nr "[...]", gmina D., w celu dostosowania obiektu do prowadzenia chowu drobiu".

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazano, że skarżący wystąpił z przedmiotowym wnioskiem 24 kwietnia 2015 r. Opisano cztery uprzednie decyzje odmowne, które na skutek decyzji kasacyjnych Kolegium zostały uchylone, a sprawa przekazana była organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w związku z koniecznością uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Orzekając w sprawie po raz piąty decyzją z "[...]" r. organ I instancji podał, jako powód odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr XLVIII/382/18 z 30 października 2018 r.

Odnosząc się do odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Kolegium uznało, że nie zasługiwało ono na uwzględnienie. Organ II instancji podkreślił, że stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jeżeli plan ten został uchwalony – jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia, stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako: "u.i.ś.o"). Potwierdził, że teren zamierzonego przedsięwzięcia objęty jest wskazanym planem miejscowym. Ustalono, że przedmiotowa działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolami: częściowo 1.RU - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, częściowo 1.R i 2.R - tereny rolne, częściowo 1.ZP i 2.ZP - tereny zieleni urządzonej. Wskazano, że z § 8 pkt 3 tego planu dotyczącego ustaleń w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu wynika zakaz lokalizowania przedsięwzięć zaliczanych do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz nowych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w przepisach odrębnych, za wyjątkiem infrastruktury technicznej stanowiącej inwestycję celu publicznego. Ponadto w § 13 planu dotyczącym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów oznaczonych 1.RU Tereny obsługi produkcji

w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych wprowadzono obowiązek adaptowania istniejącej zabudowy oraz ustalono maksymalną obsadę inwentarza

w granicach terenu poniżej 200 DJP. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że

z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania na terenie objętym planem (a więc również na działce nr 216/20 o pow. 8,9930 ha) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a do takich bez wątpienia należy przedsięwzięcie objęte wnioskiem. Tym samym organ I instancji nie mógł wydać decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawczy,

a jedyną dopuszczalną w takiej sytuacji decyzją jest decyzja odmowna w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Kolegium wskazało też, że wzmiankowana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa r. pod pozycją 5210 i obowiązuje od 19 grudnia 2018 r. Z kolei decyzja będąca przedmiotem odwołania wydana została "[...]" r., a więc już w momencie obowiązywania planu. Wobec tego obowiązkiem organu I instancji było zweryfikowanie zgodności planowego przedsięwzięcia z ustaleniami planu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 6, 7, 77, 80, 127 k.p.a., poprzez niezachowanie przez organ II instancji zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, mających na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz wydanie decyzji nieuwzględniającej porządku prawnego

i uzasadnionego interesu zainteresowanych podmiotów, w szczególności:

a) naruszenie zasady szybkości postępowania, poprzez prowadzenie postępowania w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia przez okres blisko 4 lat;

b) naruszenie zasady praworządności, poprzez wydanie decyzji uwzględniającej zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z dnia 30 października 2018 r., podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 103/19, stwierdził nieważność w całości tej uchwały, a Kolegium posiadało wiedzę o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym;

c) naruszenia zasady nieretroakcji - lex retro non agit, poprzez wydanie decyzji nieuwzględniającej daty złożenia wniosku o jej wydanie, a w szczególności faktu, że w chwili złożenia wniosku nie był uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w związku z tym nie było przesłanek do wydania decyzji odmownej, jak również braku uzasadnienia dlaczego organ odstąpił od zasady nieretroakcji;

d) naruszenie zasady pewności prawa, zasady proporcjonalności, poprzez prowadzenie postępowania przez okres blisko 4 lat w sposób sprzeczny

z obowiązującym porządkiem prawnym, czego wyrazem są trzykrotne uchylenia decyzji przez Kolegium oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ

I instancji, ze wskazaniem konkretnych wytycznych, do jakich organ ma się zastosować;

2. art. 7 i 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 9, art. 10 § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, brak umożliwienia stronie realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, nieprzeprowadzenie w całości postępowania dowodowego, dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, a co za tym idzie niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;

3. art. 7, art. 77 i art. 105 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przyczyn niezgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

4. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., względnie art. 98 § 1 k.p.a., poprzez niezawieszenie postępowania do czasu rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na uchwałę;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 80 ust. 2 u.i.ś.o w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię

i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie niemożliwe jest wydanie decyzji zgodnie

z żądaniem stron, jak również dowolne przyjęcie, że w razie braku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisów dotyczących realizacji organ ma obowiązek wydania decyzji odmownej, podczas gdy redakcja tego przepisu nie przewiduje takiego wariantu, a w konsekwencji arbitralne stwierdzenie niezgodności przedsięwzięcia

z uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bez szerszego uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia;

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 32 Konstytucji, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zasady, że wszyscy obywatele są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo równego traktowania przez władze publiczne;

- art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, poprzez jego niezastosowanie

i nieuwzględnienie zasady prawa do dobrej administracji, tj. bezstronnego

i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie;

8) art. 7a k.p.a. w zw. z art. 11 Prawa przedsiębiorców, poprzez rozstrzygnięcie niejasności na niekorzyść strony.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań złożył w 2015 r. Decyzja środowiskowa powinna zostać wydana w ciągu miesiąca. Zarzucił, że organ I instancji prowadził postępowanie przewlekle, co doprowadziło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przekreśla możliwość prowadzenia działalności w kształcie i na skalę jaką przewiduje złożony wniosek. Podniósł, że ustawodawca powinien zdecydować się na bezpośrednie działanie nowej ustawy do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Zaznaczył, że organ

z niewiadomych przyczyn przedłużał postępowanie. Zdaniem skarżącego uwzględnić należy również, że WSA w Olsztynie stwierdził nieważność cytowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniósł, że w przypadku utrzymania

w mocy tego wyroku, decyzje Wójta i Kolegium nie będą miały racji bytu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji ("[...]" r.) skarga na uchwałę Rady Gminy nr XLVIII/382118 z dnia 30 października 2018 r. nie była rozstrzygnięta. Na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę wyrok nie jest prawomocny. Stosownie zaś do art. 152 § 2 p.p.s.a. przepisu art. 152 § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego. Wobec powyższego uchwała Rady Gminy nr XLVIII/382/18 z dnia 30 października 2018 r. jest obowiązującym aktem prawa miejscowego. Kolegium podkreśliło, że nie jest upoważnione do kontroli ustaleń zawartych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przypomniało, że przedstawiło stanowisko w kwestii zawieszenia postepowania w zaskarżonej decyzji. Stwierdziło, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż od rozstrzygnięcia przez Sąd skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wnioskowanego terenu zależy w ogóle możliwość wydania decyzji przez organ odwoławczy. Wynik rozstrzygnięcia skargi przez Sąd mógłby mieć wpływ co najwyżej na wydanie decyzji o oznaczonej treści, a nie na możliwości wydania decyzji w ogólności.

Na rozprawie w dniu 23 lipca 2019 r.:

- pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Wniósł,

w razie nieuwzględnienia skargi, o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- pełnomocnik organu wywiódł jak w odpowiedzi na skargę. Wniósł o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2107.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce

w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego

w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie

z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził w rozpatrywanym przypadku naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja odmowna wydana została zgodnie z przepisami u.i.ś.o., z poszanowaniem zasad unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonywująco uzasadniły.

Wyjaśnić należy na wstępie, że rozpoznając skargę "w granicach sprawy", jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie może uczynić przedmiotem swoich rozważań

i ocen tych aspektów skargi, które powinny podlegać rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1, 5 i 8 p.p.s.a. odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega odpowiednio decyzja, akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w wydaniu decyzji. Dlatego w warunkach niniejszej sprawy bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji pozostaje okoliczność, że wniosek o wydanie decyzji środowiskowej był rozpatrywany przez blisko 4 lata. Wobec podleganiu odrębnemu zaskarżeniu, nie można też na kanwie tej sprawy analizować motywów przyjętych

w kwestionowanym planie rozwiązań planistycznych i kwestionować ich mocy wiążącej. Po pierwsze strona dysponowała środkami prawnymi do dyscyplinowania organu

I instancji do działania, poprzez instytucję ponaglenia, unormowaną w art. 37 k.p.a.,

a następnie skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), z których nie skorzystała. Niezależnie od tego sama długość prowadzenia postępowania administracyjnego, co do zasady, nie wpływa na wynik sprawy. W konsekwencji zakończenia postępowania administracyjnego zaskarżoną decyzją brany może być pod uwagę tylko stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten konkretyzuje konstytucyjną zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, w myśl którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W rozumieniu tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji do działania. Granice tego działania wyznaczają konkretne przepisy prawa, określające zakres ich stosowania. Tym samym, sposób wykonywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Organy orzekające są związane treścią przepisów obowiązujących, które mają moc wiążącą erga omnes. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Ich uwzględnienie przy wydaniu decyzji środowiskowej nakazuje wprost art. 80 ust. 2 u.i.ś.o. Przepis ten warunkuje bezwzględnie zgodę na realizację inwestycji, z uwagi na uwarunkowania środowiskowe, od zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotnym jest w związku z tym, że w toku postępowania administracyjnego uległ zmianie stan prawny na skutek uchwalenia spornego planu miejscowego. Przy czym organy orzekające, jak i Sąd nie mogły oceniać legalności przyjętych przez organ stanowiący gminy rozwiązań planistycznych, ale należało uwzględniać, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji uchwała Rady Gminy nr XLVIII/382118 z dnia 30 października 2018 r. była aktem obowiązującym i tak jest dotychczas, gdyż powoływany wyrok tutejszego Sądu z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 103/19, stwierdzający nieważność tej uchwały jest nieprawomocny. Z mocy zaś art. 152 § 2 p.p.s.a., co zasadnie podniósł organ II instancji w odpowiedzi na skargę, kwestionowany plan miejscowy w dalszym ciągu wywołuje skutki prawne do chwili uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego nieważność tego aktu prawa miejscowego. W przypadku uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego nieważność planu miejscowego odpadnie negatywna przesłanka decyzji odmownej, unormowana wprost w art. 80 ust. 2 u.i.ś.o. W sytuacji zmiany stanu prawnego na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący będzie mógł wystąpić ponownie z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na obecnym etapie natomiast spełniła się negatywna przesłanka uzasadniająca decyzję odmowną i dlatego nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego, ale należało zakończyć postępowanie merytorycznym rozstrzygnięciem.

Wbrew przekonaniu skarżącego, wobec oczywistej sprzeczności inwestycji

z ustaleniami obowiązującego planu, na obecnym etapie nie ma potrzeby ustalania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdyż ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wprost wykluczają lokalizację inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 13 ust. 3 lit b kwestionowanego planu miejscowego na wnioskowanym terenie obowiązuje ustalenie maksymalnej obsady inwentarza poniżej 210 DJP. Rozpatrywany wniosek zaś ograniczenia tego nie spełnia. Sam skarżący we wniosku inicjującym postępowanie wskazał, że jednorazowa obsada zwierząt w Fermie po realizacji inwestycji wyniesie 792 DJP, a w uzasadnieniu skargi przyznał, że ustalenia planu miejscowego uniemożliwiają mu prowadzenie działalności na skalę jaką przewiduje złożony wniosek. W związku z tym niezrozumiałe

i bezpodstawne są zarzuty skargi dotyczące nieprzeprowadzenia w całości postępowania dowodowego, dowolnej oceny zgromadzonych dowodów, a przez to niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Skoro bezsporne w sprawie jest, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego wykluczają realizację wnioskowanego zamierzenia na analizowanym terenie, a więc spełniona została przesłanka negatywna uniemożliwiająca pozytywne załatwienie wniosku, nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi, w tym szczególnie naruszenie art. 32 Konstytucji RP, art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., które wiążą się z zarzutem przewlekłości postępowania i brakiem akceptacji ustaleń obowiązującego dotychczas planu miejscowego, a tym samym wykraczają poza ramy niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.