Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 647/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art.  147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 , art. 36 ust. 2, art. 19 ust. 1 i 4 , art. 35 ust. 1, 3, art. 11b , art. 14
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Miejskiej w Ożarowie z dnia 23 kwietnia 2003 r. nr VII/40/2003 w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw I. stwierdza nieważność § 11 ust. 1 pkt 1 w zakresie wyrażenia "i kontrolny", § 15 ust. 1 w zakresie wyrażenia "i kontrolnym", § 16 ust. 1 i 2 w zakresie w jakim przewidują właściwość zebrania wiejskiego do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, § 18 ust. 1 w zakresie w jakim uzależnia ważność wyborów sołtysa i rady sołeckiej od obecności przynajmniej 1/5 mieszkańców sołectwa uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim, § 18 ust. 4 i 5, § 31 ust. 2 w zakresie wyrażenia "oraz wskazuje drugi termin w razie braku quorum w pierwszym terminie" załączników od 1 do 35 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 23 kwietnia 2003 r., na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), Rada Miejska w Ożarowie podjęła uchwałę nr VII/40/2003 w sprawie statutów sołectw. W § 1 uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami sołectw, uchwalono statuty jednostek pomocniczych gminy Ożarów:

1) sołectwa Biedrzychów, który stanowi załącznik nr 1 do uchwały,

2) sołectwa Binkowice, który stanowi załącznik nr 2 do uchwały,

3) sołectwa Czachów, który stanowi załącznik nr 3 do uchwały,

4) sołectwa Dębno, który stanowi załącznik nr 4 do uchwały,

5) sołectwa Gliniany, który stanowi załącznik nr 5 do uchwały,

6) sołectwa Jakubowice, który stanowi załącznik nr 6 do uchwały,

7) sołectwa Janików, który stanowi załącznik nr 7 do uchwały,

8) sołectwa Jankowice, który stanowi załącznik nr 8 do uchwały,

9) sołectwa Janopol, który stanowi załącznik nr 9 do uchwały,

10) sołectwa Janowice, który stanowi załącznik nr 10 do uchwały,

11) sołectwa Janów, który stanowi załącznik nr 11 do uchwały,

12) sołectwa Julianów, który stanowi załącznik nr 12 do uchwały,

13) sołectwa Karsy, który stanowi załącznik nr 13 do uchwały,

14) sołectwa Lasocin, który stanowi załącznik nr 14 do uchwały,

15) sołectwa Maruszów, który stanowi załącznik nr 15 do uchwały,

16) sołectwa Niemcówka, który stanowi załącznik nr 16 do uchwały,

17) sołectwa Nowe, który stanowi załącznik nr 17 do uchwały,

18) sołectwa Przybysławice, który stanowi załącznik nr 18 do uchwały,

19) sołectwa Prusy, który stanowi załącznik nr 19 do uchwały,

20) sołectwa Pisary, który stanowi załącznik nr 20 do uchwały,

21) sołectwa Potok, który stanowi załącznik nr 21 do uchwały,

22) sołectwa Sobów, który stanowi załącznik nr 22 do uchwały,

23) sołectwa Sobótka "A", który stanowi załącznik nr 23 do uchwały,

24) sołectwa Sobótka "B", który stanowi załącznik nr 24 do uchwały,

25) sołectwa Suchodółka, który stanowi załącznik nr 25 do uchwały,

26) sołectwa Szymanówka, który stanowi załącznik nr 26 do uchwały,

27) sołectwa Tominy, który stanowi załącznik nr 27 do uchwały,

28) sołectwa Wlonice, który stanowi załącznik nr 28 do uchwały,

29) sołectwa Stróża, który stanowi załącznik nr 29 do uchwały,

30) sołectwa Wyszmontów, który stanowi załącznik nr 30 do uchwały,

31) sołectwa Zawada, który stanowi załącznik nr 31 do uchwały,

32) sołectwa Wólka Chrapanowska, który stanowi załącznik nr 32 do uchwały,

33) sołectwa Kruków, który stanowi załącznik nr 33 do uchwały,

34) sołectwa Grochocice, który stanowi załącznik nr 34 do uchwały,

35) sołectwa Śródborze, który stanowi załącznik nr 35 do uchwały.

W treści § 11 ust. 1 pkt 1 Statutów postanowiono, że organem sołectwa jest zebranie wiejskie, które jest organem uchwałodawczym i kontrolnym. Podobnie w § 15 ust. 1 stwierdzono, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym i kontrolnym. W § 16 ust. 1 i 2 postanowiono, że do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa (pkt 1) oraz wybór i odwołanie członków rady sołeckiej i komisji (pkt 2). Z § 18 ust. 1 Statutów wynika, że zebranie wiejskie jest ważne, gdy zostali o nim zawiadomieni wszyscy mieszkańcy w sposób zwyczajowo przyjęty i uczestniczy w nim przynajmniej 1/5 mieszkańców sołectwa uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim zgodnie z § 15 pkt 2. W zawiadomieniu należy podać miejsce, termin i porządek obrad. Z § 18 ust. 4 wynika, że zebranie wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego, zaś z § 18 ust. 5, że zebranie wiejskie dokonuje wyborów w trybie określonym w Ordynacji wyborczej zawartej w niniejszym statucie. W § 31 ust. 1 postanowiono, że pierwsze zebranie wiejskie po wyborach do Rady Miejskiej nowej kadencji, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i członków rady sołeckiej, zarządza Burmistrz Miasta i Gminy w terminie nie później niż 6 miesięcy od końca poprzedniej kadencji Rady Miejskiej. Z § 31 ust. 2 wynika, że zarządzenie zebrania zawiera:

- miejsce, dzień i godzinę zebrania wiejskiego oraz wskazuje drugi termin w razie braku quorum w pierwszym terminie,

- propozycje porządku obrad,

- wyznaczenie przewodniczącego zebrania spośród mieszkańców sołectwa.

W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach przez Prokuratora Rejonowego w Opatowie autor skargi zarzucił jej istotne naruszenie prawa tj. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nadanie w § 16 ust. 1 i 2 statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że z redakcji § 16 pkt 1 i 2 statutu wynika wprost, że organowi uchwałodawczemu, jakim jest w sołectwie - zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. - zebranie wiejskie, przyznano kompetencje do wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ustalenia liczby członków rady sołeckiej. Zdaniem prokuratora, z konstrukcji tego przepisu nie wynika, aby prawo do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej przysługiwało "zebraniu wiejskiemu" rozumianemu jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołanemu przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska, czy opinii w określonej sprawie. Treść tego przepisu w sposób oczywisty wskazuje, że do kompetencji takiego zebrania jako organu uchwałodawczego należy dokonywanie wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołanie. Wskazany wyżej przepis statutu jest zatem niezgodny z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., który nie wymienia zebrania wiejskiego jako organu elekcyjnego. Powyższe oznacza, że nawet jeśli ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany "zebraniem" jest tożsama z ilością osób uprawnionych do wyboru sołtysa i członków rad sołeckiej, to zebranie (wiejskie) jako organ jednostki pomocniczej nie jest uprawniony do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie, to taki zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o zadania elekcyjne. Skarżący zwrócił uwagę, że w uchwalonych Statutach pojawia się jedno pojęcie "zebrania" w dwóch odrębnych rolach, po pierwsze jako organu uchwałodawczego, a po drugie jako ogółu mieszkańców uprawnionych do głosowania przy wyborze organów jednostki pomocniczej.

Prokurator, powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazał, że ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa uprawnionego do głosowania, nie przysługuje ono natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie.

Prokurator zarzucił ponadto, że brak jest upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do wprowadzenia pojęcia kworum dla dokonania wyborów organów jednostki pomocniczej, bowiem art. 26 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną

i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ożarowie wniosła o jej uwzględnienie w zakresie podlegającym zaskarżeniu. Podniosła, że jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej nie może być utożsamiane przez prawo do udziału w zebraniu wiejskim. Jednocześnie organ poinformował, że rozpoczął procedowanie nad zmianami uchwały w sprawie statutów sołectw, z uwzględnieniem wskazanych uchybień.

Na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. obecny Prokurator poparł skargę, przy czym zmodyfikował ją w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności § 16 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 1 załączników do zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Jednocześnie należy podnieść, że przedmiotem zaskarżenia przez prokuratora w niniejszej sprawie była uchwała, wobec czego ta uchwała stanowiła granicę sprawy. Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi, zaś stosowanie powyższego przepisu nie zostało wyłączone w przypadku rozpoznawania skarg na uchwały. Sąd pierwszej instancji bada zatem w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem. Skoro więc sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji lub aktu nie korzysta z domniemania prawidłowości (por. wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1807/11, z dnia 3 września 2013 r., sygn. II OSK 652/13, z dnia 15 marca 2017 r., sygn. II OSK 1806/15, wyrok WSA w Gdańsku z

dnia 2 lutego 2017 r., sygn. III SA/Gd 1028/16, T. Woś [red.], "Prawo o postępowaniu administracyjnymi. Komentarz", wyd. VI, WK 2016, kom. do art. 134 p.p.s.a.).

Zarzuty skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie okazały się częściowo zasadne. Ponadto Sąd dostrzegł zapisy uchwały, które wymagały stwierdzenia nieważności niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze i sprecyzowanych przez Prokuratora na rozprawie.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2019 r. poz. 506 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), powoływanej dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w

drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

W niniejszej sprawie skargą prokurator objął uchwałę Rady Miejskiej w Ożarowie z dnia 23 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw gminy Ożarów. Statuty te stanowią załączniki do uchwały od nr 1 do 35. Kwestionowane skargą Statuty są tożsamej treści (za wyjątkiem nazw sołectw).

Po pierwsze, uwzględniając przy tym stanowisko wyrażone na rozprawie, skarżący zarzucił naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nadanie w § 16 ust. 1 i 2 Statutów organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej.

Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Nie można zatem co do zasady skutecznie twierdzić, że zgromadzenie wiejskie jako organ uchwałodawczy jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania

wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje zatem w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. O ile niewykluczone jest więc, że wyboru sołtysa lub członków rady sołeckiej dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania, o tyle kwestionowane skargą zapisy w § 16 ust. 1 i 2 Statutów są sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym z przyczyn podanych wyżej.

Zasadnie poza tym prokurator w pisemnej skardze zarzucił naruszenie prawa wyłącznie w zakresie nadania zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, nie zaś ich odwołania. Nie można bowiem przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tylko tryb wyboru sołtysa, to tak samo zostało ustawowo uregulowane jego odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17). Jednocześnie nie było podstaw do stwierdzania nieważności § 16 ust. 2 Statutów w zakresie dotyczącym wyboru i odwoływania członków komisji (stałych lub doraźnych – por. § 11 ust. 2 Statutów), co do których regulacja także została pozostawiona zapisom Statutów (nie odnosi się do nich treść art. 36 ust. 2 u.s.g.). Komisje nie są organem sołectwa, ale pełnią jedynie funkcję pomocniczą wobec zebrania wiejskiego, mają charakter wyłącznie wewnętrzny.

Konsekwencją powyższych rozważań dotyczących braku możliwości przypisania zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego była konieczność stwierdzenia nieważności także zapisu zawartego w § 18 ust. 5 Statutów, zgodnie z którym "zebranie wiejskie dokonuje wyborów w trybie określonym w Ordynacji

wyborczej zawartej w niniejszym statucie". Z zapisu tego także bowiem wprost wynika, że to właśnie zebranie wiejskie dokonuje wyborów, a zatem ma charakter elekcyjny (z rozdziału "Ordynacja wyborcza" wynika, że chodzi o wybory sołtysa i członków rady sołeckiej).

Na uwzględnienie, jakkolwiek nie w całości, zasługiwał także zarzut istotnego naruszenia prawa w § 18 ust. 1 Statutów. Zgodnie z tym przepisem "Zebranie wiejskie jest ważne, gdy zostali o nim zawiadomieni wszyscy mieszkańcy w sposób zwyczajowo przyjęty i uczestniczy w nim przynajmniej 1/5 mieszkańców sołectwa uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim zgodnie z § 15 pkt 2. W zawiadomieniu należy podać miejsce, termin i porządek obrad". Przepis ten dotyczy zebrań wiejskich w ogóle, a zatem nie tylko tych o charakterze wyborczym. O tym, że dotyczy także tych ostatnich świadczy zarówno zapis § 16 ust. 1 i 2 Statutów, jak i regulacja zawarta w § 31 ust. 2, zgodnie z którą zarządzenie zebrania (na którym ma być dokonany wybór sołtysa i członków rady sołeckiej – ust. 1) zawiera miejsce, dzień i godzinę zebrania wiejskiego oraz wskazuje drugi termin w razie braku quorum w pierwszym terminie.

Z przytoczonego wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Ke 595/19 i powołane tam: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, wszystkie na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga, że uwagi powyższe dotyczą wyłącznie kworum, od którego uzależniona jest ważność wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej i dlatego w takim też zakresie Sąd stwierdził nieważność § 18 ust. 1 Statutów. W pozostałym zakresie, tj. dotyczącym rozstrzygania na zebraniu wiejskim innych kwestii (podejmowania uchwał), brak jest regulacji ustawowych, a tym samym zagadnienie to pozostawione zostało organowi uchwałodawczemu, który może takie kworum wprowadzić.

W konsekwencji należało również stwierdzić nieważność przytoczonego powyżej § 31 ust. 2 Statutów w zakresie wyrażenia "oraz wskazuje drugi termin w razie braku quorum w pierwszym terminie". Skoro bowiem brak było możliwości wprowadzenia kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, bezprzedmiotowym jest uregulowanie dotyczące wskazywania drugiego terminu zebrania (na którym ma dojść do wybrania sołtysa i członków rady sołeckiej) w razie braku kworum w pierwszym terminie.

Należy zauważyć, że zapisy rozdziału Statutów zatytułowanego "Ordynacja wyborcza" regulują wybory, które odbywają się "na" zebraniu wiejskim (por. § 31 ust. 1). Jak wyżej podniesiono, niewykluczone jest bowiem, że wyboru organów sołeckich dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania.

W ocenie Sądu stwierdzenia nieważności wymagał ponadto § 11 ust. 1 pkt 1 Statutów w zakresie wyrażenia "i kontrolny" oraz § 15 ust. 1 w zakresie wyrażenia "i kontrolnym". Obowiązujące przepisy u.s.g. zastrzegają dla zebrania wiejskiego jedynie kompetencje uchwałodawcze, stanowiąc w art. 36 ust. 1, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys, przy czym działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Tymczasem Rada Miejska w Ożarowie, wykraczając poza upoważnienie zawarte w ustawie, przypisała zebraniu wiejskiemu nie tylko wyżej zakwestionowane kompetencje elekcyjne, ale również kontrolne. Tym samym organ, postanawiając że zebranie wiejskie jest organem kontrolnym, podjął uchwałę w tej części z istotnym naruszeniem prawa - zwłaszcza, że jak wynika z cyt. art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. to organy gminy sprawują kontrolę oraz nadzór nad działalnością organów sołectwa. Należy zwrócić uwagę, że przyznanie przez racjonalnego ustawodawcę zebraniu wiejskiemu jedynie uprawnień uchwałodawczych wskazuje na wyraźne ograniczenie kompetencji tego organu w stosunku do rady gminy, która jest jednocześnie organem stanowiącym i kontrolnym - poprzez powołaną komisję rewizyjną (art. 18, art. 18a u.s.g.; por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19).

Ponadto Sąd stwierdził nieważność § 18 ust. 4 Statutów. Zgodnie z tym przepisem zebranie wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego. Taka regulacja narusza w ocenie Sądu w sposób istotny art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g.

Przywołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią, że:

1. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 u.s.g.).

2. Działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.

Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy (art. 11b u.s.g.).

3. Uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 14 u.s.g.).

Nie może być, zdaniem Sądu, wątpliwości co do tego, że jawność życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, ma swoje umocowanie w polskim porządku prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05, publ. OTK-A 2006/3/30, Dz. U. 2006/49/358, LEX nr 182494).

Jawność ta jest realizowana również w ustawie o samorządzie gminnym, a jej wyrazistym przejawem są regulacje zawarte w art. 11b i 14 u.s.g. Prawdą jest, że przepisy te dotyczą wprost działalności organów gminy, a nie organów jednostek pomocniczych tworzonych przez gminę, do których zalicza się między innymi sołectwa (art. 5 ust. 1 u.s.g.). Nie można jednak przyjąć poglądu, że zasada jawności życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, dotyczy organów gminy, a nie dotyczy organów tworzonych przez tę gminę jednostek pomocniczych, których organizację i zakres działania określa organ gminy, tj. rada gminy (art. 35 ust. 1 u.s.g.), a także, aby możliwość dopuszczenia tajnego głosowania na posiedzeniach rady gminy wymagała szczególnego przepisu rangi ustawowej, a takie samo dopuszczenie możliwości tajnego głosowania konkretnej sprawy na zebraniu wiejskim odbywało się bez jakiegokolwiek ustawowego upoważnienia, a mogło być postanowione tylko na podstawie uchwały tegoż zebrania wiejskiego. Dla takiej wykładni trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie. Zasada jawności życia publicznego nie może być rozumiana wąsko, jako jawność obrad zebrania wiejskiego, lecz szeroko jako również jawność głosowań przez to zebranie. Odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą nastąpić tylko na mocy ustawy. Jako przykład na potwierdzenie powyższej zasady wskazać należy art. 19 ust. 1 i 4 u.s.g., w którym jako wyjątek od zasady jawnego głosowania, ustawodawca przyzwolił na wybór oraz odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy w głosowaniu tajnym. W odniesieniu do sołectwa taki wyjątek od zasady jawności został wprowadzony w art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, iż sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą zatem naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Stąd w ocenie Sądu nie można w drodze norm statutowych rozszerzać kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, bowiem uprawnienie w tym zakresie przysługuje jedynie ustawodawcy (por. też B. Dolnicki [red.], "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", wyd. II, opubl. WKP 2018, t. 4 do art. 36 u.s.g.; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 października 2019 r., sygn. II SA/Go 487/19).

Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku uznając skargę za częściowo uzasadnioną – w zakresie, o jakim była mowa, zaś w pozostałej części oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II).