Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 726/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 3, art. 99
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie podziału nieruchomości – stwierdzenia nieważności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że M. R. (dalej jako: "skarżący") wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]" r., znak: "[...]" o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w G., gmina G., oznaczonej jako działka nr "[...]" o pow. 0,6389 ha, na działki nr "[...]". Zarzucił, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Argumentował, że zatwierdzenie podziału było niedopuszczalne, gdyż działka nr "[...]" położona była na terenie objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, wynikającym ze studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także wobec usytuowania działki

w sferze ochronnej ujęcia wody podziemnej. Podniósł także, że Wójt Gminy nie był właścicielem działki i nie był uprawniony do ustanowienia służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu do działki nr "[...]" przez działkę nr "[...]".

Decyzją z dnia "[...]"r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]"r., odmawiającą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji podziałowej.

Kolegium uzasadniło, że zgodnie z treścią decyzji zapewnienie dostępu do drogi publicznej miałoby w realiach badanej sprawy polegać na ustanowieniu innych służebności drogowych, o których mowa w art. 93 ust. 3 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: "u.g.n."). Zatem należy przyjąć, że podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem. W konsekwencji do wydania decyzji, z zastrzeżeniem dopełnienia przez wnioskodawcę podziału określonego warunku, obiektywna podstawa prawa istniała, choć faktycznie nie została powołana w treści samej decyzji podziałowej. Kolegium wyjaśniło, że warunek sam w sobie nie jest częścią rozstrzygnięcia, ale elementem dodatkowym decyzji i w przypadku, kiedy decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tegoż warunku, to organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji - stosownie do art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. - stwierdza jej wygaśnięcie. Podkreślono, że warunek nie ma przymiotu rozstrzygnięcia

w sprawie indywidualnej (nie jest samodzielną częścią osnowy), choćby został zamieszczony w sentencji decyzji, powodując w istocie brak przedmiotu zaskarżenia.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 września 2016r., sygn. akt II SA/Ol 775/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił powyższe decyzje Kolegium, wydane w trybie nadzwyczajnym. Sąd dostrzegł, że Kolegium, wbrew brzmieniu art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., nie odniosło się w ogóle do argumentów skarżącego o objęciu terenu obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, a także nie zbadało zgodności projektowanego podziału z decyzją o warunkach zabudowy. Wyjaśnił, że dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim zaś ujęciu, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania, określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd stwierdził, że Kolegium w ogóle nie analizowało tychże zagadnień, co czyni wydane decyzje co najmniej przedwczesnymi.

Natomiast Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium co do dopuszczalności zastrzeżenia przez Wójta Gminy w decyzji podziałowej warunku o służebności gruntowej. Wyjaśnił, że stosownie do przepisów u.g.n. w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości może być zamieszczony jedynie warunek, o jakim mowa

w art. 99 tej ustawy i tylko w razie konieczności ustanowienia służebności drogowych,

o których mowa w art. 93 ust. 3 wskazanej ustawy. Przywołany art. 93 ust. 3 u.g.n. stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Jeśli zatem podział nieruchomości zakłada powstanie działek bez dostępu do drogi publicznej, to najpierw należy zbadać możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej działem. Dopiero, jeśli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności,

o których mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n. to stosownie do art. 99 tej ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych

w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Oznacza to, że zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości dokonuje się z równoczesnym zobowiązaniem właściciela lub użytkownika wieczystego do ustanowienia służebności drogi koniecznej w razie zbycia działek niemających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej Kolegium zważyło, że konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej wiąże się ściśle z możliwością przyszłego ustanowienia na dzielonej nieruchomości odrębnego prawa własności, przysługującego osobie trzeciej. W takiej sytuacji, niezapewnienie dostępu do drogi publicznej skutkowałoby uniemożliwieniem nabywcy nieruchomości jej zagospodarowania, co powodowałoby natomiast bezprzedmiotowość podziału. Sąd wskazał, że art. 99 u.g.n. nie ma wyłącznie charakteru informacyjnego, czy też postulatywnego, gdyż stanowi on materialnoprawną podstawę dopuszczalności zatwierdzenia podziału nieruchomości

w przypadku wydzielenia z niej działek gruntu, które nie mają zapewnionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w chwili wydania decyzji podziałowej. Norma zawarta w powyższym artykule stanowi tym samym ustawowe zastrzeżenie uniemożliwiające zawarcie umowy zbycia działki gruntu bez zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej. Jej naruszenie jest zagrożone surową sankcją - możliwością wzruszenia umowy przeniesienia własności wydzielonej działki. Tym samym, zestawiając treść art. 93 ust. 3 u.g.n. z treścią art. 99 powyższej ustawy, wskazać należy, że na organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę podziału nieruchomości nałożony zostaje obowiązek orzeczenia, w treści decyzji podziałowej, warunku o konieczności, w przypadku jej zbycia, ustanowienia służebności na działkach stanowiących drogi wewnętrzne, przez które zapewniony jest dostęp do drogi publicznej. Sąd podkreślił, że jakkolwiek obowiązek ustanowienia służebności ma charakter warunkowy - odnosi się wyłącznie do przyszłego ewentualnego zbycia własności wydzielonej nieruchomości - to jednakże brak orzeczenia w powyższym zakresie w treści decyzji podziałowej stanowi naruszenie przepisów prawa dotyczących zasad podziału nieruchomości. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 99 u.g.n. ma bowiem charakter bezwzględny, służący ochronie interesu prywatnoprawnego nabywcy wydzielonej nieruchomości. Dopuszczenie możliwości zbycia nieruchomości bez zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej powodowałoby w istocie uniemożliwienie zrealizowania na niej jakiejkolwiek zabudowy, co jest nie do pogodzenia z zasadami wykładni funkcjonalnej u.g.n. oraz z celem postępowania podziałowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd wskazał, że w sprawie bezspornym pozostaje, iż powstała w wyniku podziału działka nr "[...]" nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Zatem decyzja zatwierdzająca podział, stosownie do powołanego art. 99 u.s.g., winna zawierać zobowiązanie właściciela, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie dla niej ustanowiona służebność drogowa. Tymczasem w badanej decyzji z dnia "[...]" r. Wójt Gminy nie zastrzegł warunku służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu do działki nr "[...]" (nieruchomość władnąca) przez działkę nr "[...]" (nieruchomość obciążona),

a takową służebność ustanowił względem nieruchomości władnącej, kosztem nieruchomości obciążonej, co wynika wprost z brzmienia cytowanego zapisu decyzji.

W konsekwencji Wójt Gminy nie zastrzegł warunku, o którym mowa w art. 99 u.g.n., lecz bezwarunkowo ustanowił ograniczone prawo rzeczowe, do czego nie był uprawniony

z uwagi na brak ku temu stosownego podstawy prawnej. Sąd skonstatował, że ukonstytuowanie ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest służebność gruntowa może nastąpić na mocy zgodnej woli stron, o czym stanowi art. 245 k.c. z zw. z art. 285 k.c., względnie na mocy orzeczenia sądu powszechnego, stosownie do art. 145 k.c., jako konsekwencja charakteru prawnego tej instytucji, która niewątpliwie jest sprawą cywilną. Stwierdził, że skoro organ administracji publicznej nie jest ustawowo upoważniony do ustanowienia definitywnego (bezwarunkowego) ograniczonego prawa rzeczowego (służebności gruntowej), to tym bardziej jej istnienia nie może domniemywać, wyinterpretować, czy też – jak uczyniło to Kolegium – po prostu przyjąć. Sąd uznał, że Wójt Gminy ustanawiając "bezwarunkową" służebność przejazdu i przechodu do działki nr "[...]" przez działkę nr "[...]", naruszył rażąco - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.– art. 99 u.g.n., skoro organ administracji publicznej nie jest powołany do decydowania jakie nieruchomości ma obciążać służebność drogowa. Reasumując, Sąd przyjął, że decyzje Kolegium wydane zostały z naruszeniem art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

w związku z brakiem rozpatrzenia sprawy w aspekcie wszystkich (nie tylko podniesionych przez skarżącego) przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wskazanych w art. 156 k.p.a., a także z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 99 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej, decyzją z dnia "[...]"r., nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło, że decyzja Wójta Gminy z dnia "[...]" r. została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie wskazując, że nie można stwierdzić nieważności tej decyzji ze względu na to, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23), powoływanej też w skrócie jako: "k.p.a."

W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że teren działki nr "[...]" nie był obszarem, dla którego istniał obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, że zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. Zaznaczono, że nie można

w tym zakresie powołać się na zapisy studium, które nie jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 ust. 3 u.g.n. należy powołać się na stosowne przepisy odrębne, na podstawie których został w studium sformułowany obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zauważono, że zmiana studium wprowadzona uchwałą nr IX/32/11 z dnia 27 kwietnia 2011r. jednoznacznie określiła, że w granicach miasta G. nie występują obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzanie miejscowego planu na podstawie przepisów odrębnych. Organ przyznał, że nieruchomość stanowiąca działkę "[...]" położona była na terenie strefy ochrony pośredniej ujęcia wody dla miasta G., ustanowionej rozporządzeniem nr 4/03 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 10 czerwca 2003 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej (Dz. Urz. Woj. Warm. Mazur. Nr 92 z 2003 r., poz. 1297). Takie wnioski wynikają m.in. z decyzji o warunkach zabudowy. W przepisach tego rozporządzenia nie przewidziano jednak obowiązku sporządzenia planu dla jakichkolwiek terenów strefy ochrony pośredniej ujęcia wody dla miasta G. Także z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2001r., nr 239, poz. 2019 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień 21 marca 2011 r., nie wynika taki obowiązek. Art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych stanowią obszary, na których obowiązują zakazy, nakazy oraz ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wody w celu ochrony zasobów tych wód przed degradacją. Na obszarach ochronnych można zabronić wznoszenia obiektów budowlanych oraz wykonywania robót lub innych czynności, które mogą spowodować trwałe zanieczyszczenie gruntów lub wód, a w szczególności lokalizowania inwestycji zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 2). Art. 60 ustawy prawo wodne przewiduje natomiast, iż obszar ochronny ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, wskazując zakazy, nakazy lub ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 59. W/w przepisy prawa wodnego nie zawierają zatem samodzielnych rozwiązań dotyczących poszczególnych stref ochronnych, w tym nie przewidują obowiązku sporządzenia planu dla określonych obszarów, lecz jedynie odsyłają - w zakresie szczególnych zasad gospodarowania tego rodzaju terenami - do przepisów prawa miejscowego. Wobec tego, w ocenie Kolegium, przyjąć należało, iż obowiązujące w dniu wydania decyzji podziałowej przepisy prawa nie przewidywały obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego działkę "[...]".

Ustosunkowując się do zasadności podziału w kontekście treści decyzji

o warunkach zabudowy, Kolegium wskazało, że decyzją nr "[...]" o warunkach zabudowy

z dnia "[...]" r. ustalono zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego - hotelu na cele mieszkaniowe wielorodzinne, budowę budynku garażowego i lokalizację miejsc postojowych. Istotne znaczenie ma przy tym okoliczność, iż w decyzji tej ustalono stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu na maksymalnym poziomie 25%. Jednocześnie wskazano, iż budowa budynku garażowego będzie dotyczyć trzech garaży

2- stanowiskowych o wymiarach zewnętrznych ok. 5,5 m x 21,0 m. Odnosząc te ustalenia do zatwierdzonego podziału, Kolegium stwierdziło, że powierzchnia działki "[...]" - przeznaczonej pod budowę garaży - wynosiła 150 m2, a powierzchnia zabudowy garażowej została określona w decyzji o warunkach zabudowy na poziomie ok. 115,5 m2 (5,5 m x 21 m). Przyjęło, iż wskaźnik zabudowy działki nr "[...]" wynoszący 25%

- w sytuacji realizacji na niej inwestycji w proponowanych kształcie - nie zostałby zachowany. W przypadku bowiem tej działki podany 25% wskaźnik zabudowy zachowany byłby przy zabudowie działki w obszarze nie większym niż 37,5 m2 (25% x 150m2). Kolegium podało, że podobne zastrzeżenia dotyczą zachowania - w związku z podziałem działki "[...]" - wskaźnika dotyczącego zachowania terenu biologicznie czynnego. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, dokonany podział działki nr "[...]" nie mógł być uznany za zgodny z decyzją o warunkach zabudowy nr "[...]". Jednocześnie Kolegium uznało, iż naruszenie w tym zakresie przepisów art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie nosiło cech "rażącego" naruszenia prawa, albowiem temu uchybieniu nie można przypisać cechy oczywistości. O fakcie tym świadczy chociażby to, iż zajęcie stanowiska w tym zakresie wymagało dokonania przez Kolegium dodatkowych ustaleń (działań matematycznych). Niemniej jednak, nawet jeśli nie podzielić zapatrywania Kolegium w tym zakresie, to należy uznać to bez wpływu na treść rozstrzygnięcia z uwagi na niedopuszczalność zastrzeżonego w decyzji podziałowej warunku. Kolegium wskazało, że jest związane oceną prawną Sądu i uznało, że decyzja podziałowa wydana została z rażącym naruszeniem art. 99 u.g.n., czyli spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazało, że rozstrzygnięcie z art. 99 u.g.n. dotyczące bezwarunkowego ustanowienia służebności przejazdu i przechodu nie ma bytu samodzielnego, dlatego nie można było stwierdzić nieważności decyzji w części. Dalej organ ocenił, że zaistniała negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji, o której mowa w art. 156

§ 2 k.p.a. in fine, tj. decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kolegium podało, że

w konsekwencji wejścia do obrotu prawnego decyzji podziałowej z dnia "[...]" r. nastąpiły zmiany podmiotowe dotyczące prawa własności do nieruchomości podlegającej podziałowi. I tak nieruchomość oznaczona jako działka nr "[...]", która stanowiła własność spółki A - po jej podziale na działki "[...]" - była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, na skutek którego nastąpiło zbycie części udziałów nieruchomości stanowiącej działkę "[...]" na rzecz osób trzecich. Aktualnie dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[...]" prowadzona jest księga wieczysta o numerze: "[...]". Współwłaścicielami tej nieruchomości są: spółka A, Koło Łowieckie "[...]", H. M., J. M., G. M.; J. M. (strona internetowa: ekw.ms.gov.pl). Co więcej, w budynku mieszkalnym posadowionym na działce "[...]" wyodrębniono - na podstawie umów o ustanowieniu odrębnej własności lokali i ich sprzedaży, zawartych w okresie od 18 maja 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r. - 38 lokali mieszkalnych, które posiadają urządzone odrębne księgi wieczyste i stanowią odrębne nieruchomości lokalowe, z którymi związane są udziały w nieruchomości wspólnej tj. działce "[...]" (strona internetowa: ekw.ms.gov.pl). Zdaniem Kolegium, w obecnym stanie faktycznym sprawy brak jest możliwości "cofnięcia" - w jakimkolwiek trybie administracyjnym - następstw wykonania decyzji podziałowej. Uzasadnia to stanowisko, iż sporna decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kolegium zastrzegło, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy wszystkich przyczyn nieważności wymienionych w art. 156 § 1. W związku z tym obowiązkiem organu było poprzestanie na stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Takie rozstrzygnięcie przewiduje przepis art. 158 § 2 k.p.a. Kolegium uznało także, że weryfikowana decyzja podziałowa nie była obarczona dodatkowo pozostałymi przesłankami skutkującymi stwierdzenie nieważności decyzji a art. 156 § 1 k.p.a. Dodatkowo Kolegium ustaliło, że postanowieniem z dnia 8 listopada 2016r., sygn. akt I Ns 626/14 Sąd Rejonowy ustanowił służebność gruntową przechodu i przejazdu przez część nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[...]" na rzecz właścicieli nieruchomości oznaczonej nr "[...]".

Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy, decyzją z dnia "[...]"., nr "[...]", wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W skardze na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie skarżący domagał się ich uchylenia i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia i zasądzenia od Kolegium na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił Kolegium naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj.: nie stanie na straży praworządności, nie wyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego, w tym błędne przyjęcie, że działka nr 268/5 nie była położona na terenie objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, błędną i niepełną wykładnię przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego, Kolegium nie uwzględniło oceny prawnej Sądu wskazanej co do dalszego postepowania, gdyż ustalenia organu są lakoniczne, ogólnikowe i pobieżne. Skarżący stwierdził, że organ nie wskazał źródła,

w oparciu o które poczynił ustalenie o położeniu działki na terenie nieobjętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. Dalej skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez zakwalifikowanie decyzji do art. 156 § 2 pkt 1 k.p.a., a taki przepis nie istnieje. Wskazał na błędną wykładnię art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącego decyzja podziałowa obarczona była również wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., który nie ma też w ogóle związku z art. 156 § 2 k.p.a. Unormowanie art. 156 § 2 k.p.a., w przekonaniu skarżącego, należy odnosić wyłącznie do powołanych w nim przepisów art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Ponadto akcentował, że przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., nie chodzi o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Niezależnie od powyższego skarżący wywiódł, że organ błędnie przyjął, iż po wydaniu decyzji podziałowej doszło do zmian podmiotowych w prawie własności nieruchomości, ponieważ zgodnie z art. 58 § 1 k.c. w zw. z art. 99 i 93 ust. 3 u.g.n. sprzedaż (zbycie części udziałów nieruchomości stanowiącej działkę nr "[...]" na rzecz osób trzecich, jako umowa przeniesienia własności zawarta bez spełnienia warunku, o którym mowa w art. 99 u.g.n. lub art. 93 ust. 3 u.g.n., jest czynnością prawną sprzeczną z ustawą i z mocy ex lege jest bezwzględnie nieważna, tj. umowa sprzedaży nieruchomości, która nie ma dostępu do drogi publicznej, jest bezwzględnie nieważna. Skarżący zarzucił naruszenie art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 4a pkt 2 i art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż teren działki nr "[...]" nie był obszarem, co do którego istniał obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Wskazał na naruszenie art. 48 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 1 i art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (obowiązujące na dzień 21 marca 2011 r.) poprzez niezastosowanie i całkowite pominięcie w/w przepisu, który stanowi, iż udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a więc tym samym istnieje prawny obowiązek uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ujęcia wody podziemnej i tym samym działki "[...]", skoro była i jest ona położona na terenie ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej zgodnie z Rozporządzeniem

Nr 4/2003 Dyrektora RZGW w Warszawie z 10 czerwca 2003 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej. Skarżący zarzucił też, że Kolegium nie prowadziło postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa, gdyż rozstrzygnęło w sposób niewynikający z materiałów sprawy, materiał dowodowy jest niepełny, ogólnikowy i pozostawia wątpliwości co do zasadności rozstrzygnięcia. Wskazał również na naruszenie art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedopełnienie wynikających z tych przepisów obowiązków. Stwierdził naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i braku pisemnego zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia w sprawie. Oświadczył, że gdyby otrzymał takie zawiadomienie, to przyjechałby do siedziby SKO i zapoznał się

z całością akt sprawy, po czym wypowiedziałby się co do zebranych dowodów, ale pozbawiono go takiej możliwości. Wskazał również na naruszenie art. 28 i art. 61 § 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem stron postępowania, tj. B. L. i L. L., którzy od 5 stycznia 2017r., są właścicielami lokalu mieszkalnego nr 21 przy ul. "[...]". Tym samym, zdaniem skarżącego, organ nie ustalił prawidłowego kręgu stron postępowania na każdym etapie postępowania i nie doręczył wszelkich pism i decyzji osobom, którym przysługuje status strony. Decyzja doręczona została Państwu K., którzy z dniem 5 stycznia 2017r. przestali być stronami postępowania. Skarżący podniósł też zarzut naruszenia art. 76a § 4 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku żądania przedłożenia oryginału pełnomocnictwa z dnia 4 maja 2015r. od strony składającej odpis dokumentu, w sytuacji gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawdziwości danych zawartych w pełnomocnictwie i podpisu mocodawcy, a poświadczenia dokonano na kserokopii pełnomocnictwa, a podpis mocodawcy jest wyłącznie kserokopią. Skarżący wytknął Kolegium, że powołało podstawę prawną bez dokładnego podania źródeł ich publikacji, poprzez m.in. użycie skrótu "z późn. zm.", kiedy zobowiązany był wskazać miejsce publikacji aktu pierwotnego lub tekstu jednolitego oraz podać dane ostatniej nowelizacji, wówczas strona ma możliwość pełnej identyfikacji przepisu w kontekście całego obowiązującego aktu. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zarzucił brak w rozstrzygnięciu oznaczenia organu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ stwierdził, że podnoszone w skardze naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - o ile miały miejsce - pozostawały bez istotnego wpływu na podjęte przez Kolegium rozstrzygnięcia. Odnotował, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym posiada węższy zakres niż postępowanie trybu zwykłego. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest rozstrzyganie sprawy co do jej istoty, ale weryfikacja decyzji przez pryzmat jej wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 k.p.a. Zauważył, że poza sporem jest, że decyzja Wójta Gminy Giżycko z dnia 21 marca 2011 r. dotknięta jest w całości lub części - jak chce skarżący - co najmniej jedną wadą kwalifikowaną i z tego punktu widzenia została spełniona dodatnia przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Niemniej jednak, analiza treści księgi wieczystej nr "[...]", której przysługuje rękojmia wiary publicznej, prowadzi do wniosku, że w oparciu o decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]" r. dokonano czynności cywilnoprawnej w postaci zbycia praw do nieruchomości podlegającej podziałowi. Podnoszony przez skarżącego zarzut nieważności umowy sprzedaży części udziałów w nieruchomości nr "[...]" na rzecz osób trzecich nie może być przedmiotem samodzielnych ustaleń Kolegium, albowiem wykracza to poza zakres postępowania administracyjnego, a tylko do prowadzenia tego typu postępowań Kolegium zostało powołane. Z prostej analizy treści księgi wieczystej nie wynika też, aby były wpisane jakieś ostrzeżenia lub inne wzmianki, które świadczyłby o tym, że w tym zakresie jest niezgodność pomiędzy stronami umowy sprzedaży. Należy przyjąć zatem, że strony te uważają umowę za ważną. W ocenie Kolegium także pozostałe zarzuty skargi nie mają istotnego znaczenia w sprawie, gdyż zastosowało wszystkie niezbędne przepisy w sprawie i dokonało ich właściwej wykładni. Nie mogą zatem podniesione zarzuty wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia Kolegium

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017r. poz. 2188) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1

w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 20017r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności

z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew przekonaniu skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek powołanego wyroku kasacyjnego tutejszego Sądu, prawidłowo na zasadzie art. 153 p.p.s.a. zrealizowało wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, jak również uwzględniło ocenę prawną Sądu, który przesądził, że weryfikowana decyzja podziałowa, ustanawiając "bezwarunkową" służebność przejazdu i przechodu do działki nr "[...]" przez działkę nr "[...]", naruszyła rażąco - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - art. 99 u.g.n., skoro organ administracji publicznej nie jest powołany do decydowania jakie nieruchomości ma obciążać służebność drogowa. Kolegium przyjęło więc, że decyzja podziałowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku oczywistej omyłki pisarskiej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że decyzja podziałowa podpada pod przypadek, o którym mowa w art. 156 § 2 pkt 1 k.p.a., a taki przepis w ogóle nie istnieje. Jednocześnie w tym samym uzasadnieniu organ prawidłowo wskazał, że decyzja podziałowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozbieżność ta pozostaje bez wpływu dla rozstrzygnięcia, gdyż oczywistym jest, że w sprawie miał zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W takiej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, w celu jego załatwienia, Kolegium pozostało zbadanie, czy nie występują negatywne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 2 k.p.a. Uprzednio WSA w Olsztynie nie mógł w ogóle rozważać wystąpienia przeszkód do stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji podziałowej, gdyż nie były one przedmiotem oceny organu orzekającego i wymagały poczynienia ustaleń przez organ. Rola Sądu sprowadza się bowiem tylko do oceny legalności postępowania organów administracji publicznej. Sąd administracyjny, na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy. "Granice sprawy" w rozumieniu tego przepisu wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Ponieważ poprzednio zaskarżoną decyzją Kolegium orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności, wobec braku zaistnienia wady kwalifikowanej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd mógł oceniać tylko zasadność tego stanowiska. Tym samym nie można odczytywać powołanego wyroku kasacyjnego, jako nakazującego stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Sąd przyznał jedynie, że decyzja podziałowa wydana została z rażącym naruszeniem art. 99 u.g.n. Nie mogło to skutkować automatycznie stwierdzeniem jej nieważności, z uwagi na treść art. 156 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Rozważenie zastosowania tego przepisu, czyli konieczność badania czy decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, wywołała nieodwracalne skutki prawne, staje się aktualna dopiero w chwili ustalenia, że kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 158 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Organ ustalił, że stan faktyczny sprawy odpowiada dyspozycji tego ostatniego przepisu w zakresie w jakim decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne w sferze cywilnoprawnej, gdyż wydzielone na skutek podziału działki były przedmiotem obrotu cywilnego i stały się współwłasnością osób trzecich, które nabyły do nich konkretne prawa rzeczowe. Stanowisko to jest zasadne. Wbrew przekonaniu skarżącego, Kolegium dokonało prawidłowej wykładni art. 156 § 2 k.p.a., zasadnie przyjmując, że warunek zastrzeżony in fine tego unormowania odnosić należy względem każdej z przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko wskazanych w pkt 1, 3, 4 i 7. Wynika to z literalnego brzmienia art. 156 § 2 k.p.a., który jako odrębną, niezależną przesłankę negatywną do stwierdzenia nieważności wymienia wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "a także gdy decyzja wywołała" nie nawiązuje do ograniczenia czasowego wskazanego w pierwszej części tego przepisu i ma ogólny charakter, a więc należy je odnosić do każdej z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji.

Bezspornym w sprawie jest natomiast, że właściciel działki nr "[...]" sprzedał udziały do niej i stanowi aktualnie ona współwłasność wymienionych powyżej podmiotów,

a Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 8 listopada 2016r., sygn. akt I Ns 626/14 ustanowił służebność gruntową przechodu i przejazdu przez część nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[...]" na rzecz właścicieli nieruchomości oznaczonej nr "[...]". Zatem działka nr "[...]" ma zapewniony prawnie dostęp do drogi publicznej, ostatecznie został więc spełniony warunek z art. 93 ust. 3 u.g.n., a umowa cywilnoprawna skutkująca zbycie udziału do działki nr "[...]" pozostaje w obrocie prawnym i organy administracji publicznej, i sąd administracyjny nie są uprawnione do rozstrzygania o ważności takiej umowy ani odwrócenia jej skutków. Poza tym nie można pomijać, że nieodwracalne skutki prawne powstały także dla wydzielonej działki "[...]". W budynku mieszkalnym posadowionym na działce "[...]" wyodrębniono - na podstawie umów o ustanowieniu odrębnej własności lokali i ich sprzedaży, zawartych w okresie od 18 maja 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r. - 38 lokali mieszkalnych, które posiadają urządzone odrębne księgi wieczyste i stanowią odrębne nieruchomości lokalowe, z którymi związane są udziały w nieruchomości wspólnej tj. działce "[...]". Zatem w stosunku do obu wydzielonych działek powstało szereg praw rzeczowych ujawnionych w księgach wieczystych i nie da się po prostu przywrócić stanu sprzed wydania kwestionowanej decyzji podziałowej, bez konieczności ingerowania

w stosunki prawnorzeczowe chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, do czego ani organy administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie są uprawnione. Z uwagi na prawną stabilizację stosunków prawnorzeczowych ustawodawca zastrzegł omawiany warunek dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że jeżeli obrót nieruchomości poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej, np. tak jak w niniejszej sprawie decyzja podziałowa wyodrębniła nieruchomości, które stały się przedmiotem obrotu prawnego, tj. prawo do nich nabyły osoby trzecie, okoliczność ta stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej wobec wywołania nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2016r., sygn. akt I OSK 1801/15, publ w LEX nr 2142143 i powołane w nim orzecznictwo). W wyroku z dnia 18 października 2017r., sygn. akt I OSK 1322/17 (publ. na stronie orzeczeni.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również jak należy rozumieć "nieodwracalność skutków decyzji". NSA podał, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. W wyroku tym NSA wskazał na podstawowy skutek stwierdzenia nieważności decyzji, jakim jest potwierdzenie, że wadliwa decyzja nie wywołała skutków prawnych. Idąc tym tokiem myślowym, NSA wywiódł, że gdy sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną nie może wrócić do stanu w jakim znajdowała się przed jej wydaniem, to tym samym doszło do powstania nieodwracalnego skutku. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanym przypadku, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nie zniesie skutków nabycia prawa własności do działek nr "[...]"

i nie doprowadzi do powrotu prawa własności na rzecz ówczesnego właściciela do działki "[...]", kiedy wyodrębnione z niej działki były przedmiotem obrotu i doszło do zmian podmiotowych w ich własności.

W takim stanie rzeczy bezcelowe jest dowodzenie przez skarżącego, że weryfikowana decyzja podziałowa była obarczona innymi wadami kwalifikowanymi, skoro ustalenie wystąpienia chociażby jednej stanowi o spełnieniu przesłanki pozytywnej,

a wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji względem zaistnienia którejkolwiek z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Niezależnie od tego Kolegium prawidłowo wyjaśniło skarżącemu dlaczego teren podlegający podziałowi nie był objęty obowiązkiem uchwalenia planu miejscowego. Cytowane w skardze sformułowanie "uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego" oznacza, że miejscowy plan w razie jego uchwalenia nie może pomijać danego zagadnienia. Nie oznacza ono jednak obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla danego terenu.

Mając powyższe na względzie, za bezzasadne należy uznać zarzuty naruszenia prawa procesowego. Kolegium poczyniło ustalenia w zakresie wystarczającym dla załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności, decyzja została prawidłowo uzasadniona, organ przytoczył w uzasadnieniu ustalenia faktyczne i stan prawny,

i w sposób spójny wyciągnął wnioski obrazujące tok myślowy organu. Skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu, czego dowodzą wnoszone środki zaskarżenia, w których miał możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. Sąd nie podziela wątpliwości skarżącego co do skuteczności kwestionowanego w skardze pełnomocnictwa. Logicznym jest, że poświadczenia za zgodność z oryginałem dokonuje się na kopii dokumentu.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem Państwa L., którzy z dniem 5 stycznia 2017r. stali się właścicielami lokalu mieszkalnego nr 21, w miejsce państwa K.. Przede wszystkim twierdzenie to nie zostało poparte żadnym dokumentem źródłowym, a tym samym należy uznać je za gołosłowne. Poza tym Państwo K. byli stroną postępowania i nie informowali organu o zmianie miejsca zamieszkania. Z pozostawionej w aktach administracyjnych sprawy korespondencji wysyłanej na dotychczasowy znany ich adres do korespondencji (k. 82 i k. 96) nie wynika, że zmienili oni miejsce zamieszkania. Z adnotacji na kopertach wynika tylko, że przesyłki awizowano i nie podjęto ich w terminie. Taka sama sytuacja miała miejsce przy dokonaniu doręczenia przez Sąd (k.123 i k. 130 akt sądowych). W takiej sytuacji na podstawie art. 44 §1-4 k.p.a., a w postepowaniu sadowoadministracyjnym na zasadzie art. 73 § 1-4 p.p.s.a. korespondencję należało uznać za skutecznie doręczoną.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.