Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 607/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 30 ust. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II SA/Go 412/19 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 17 października 2019 r., II SA/Go 412/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna w punkcie I. oddalił skargę, a w punkcie II. przyznał pełnomocnikowi wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] lipca 2017 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta G. przez Zastępcę Dyrektora G. Centrum Pomocy Rodzinie (dalej: organ I instancji), R. B. (dalej: skarżący) został zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna w wysokości 5720 zł.

W dniu 8 sierpnia 2017 r. skarżący zwrócił się z prośbą o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna w całości.

Decyzją z [...] października 2017 r. odmówiono skarżącemu umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna w kwocie 5720 zł oraz rozłożono na raty spłatę zadłużenia wynikającego z powyższej decyzji po 60 zł miesięcznie.

W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. (dalej: Kolegium) decyzją z [...] grudnia 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie wykazał czy strona znajduje się w szczególnej sytuacji oraz nie dokonał wnikliwej analizy sytuacji materialnej, życiowej, zdrowotnej i rodzinnej, podkreślając jednocześnie, że nie ustalono także czy zwrot nienależnych świadczeń będzie miał wpływ na sytuację życiową strony, w szczególności czy strona będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby bytowe w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Decyzją z [...] maja 2018 r. ponownie odmówiono skarżącemu umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna. Także ta decyzja została uchylona przez Kolegium decyzją z [...] lipca 2018 r. ze wskazaniem, że skarżący i jego matka nie prowadzą wspólnego gospodarstwa, co oznacza, że nie mogą być uznani za rodzinę.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, w oświadczeniu z 28 sierpnia 2018 r. skarżący podał, że jedynym jego źródłem dochodu jest zasiłek opiekuńczy w kwocie 520 zł miesięcznie. Podkreślił, że wnosi o umorzenie kwoty należności ze względu na trudną sytuację finansową. W dniu 11 września 2018 r. dołączono do akt zaświadczenie lekarskie potwierdzające, że skarżący ma uszkodzoną chrząstkę stawową kolana lewego i przechodzi zabiegi fizykoterapeutyczne. W dniu 25 września 2018 r. skarżący ponownie złożył oświadczenie o stanie rodzinnym, dochodach, majątku, źródłach utrzymania i ponownie wskazał, że jedynym źródłem utrzymania jest zasiłek dla opiekuna w kwocie 520 zł, który nie jest w stanie zapewnić mu podstawowych potrzeb bytowych, w tym mieszkania i pożywienia, odzieży, obuwia czy życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżący posiada także zadłużenie w P. i jest w trakcie leczenia uszkodzonej chrząstki stawowej, co wiąże się także z wydatkami na leki. Stwierdził, że usługę, którą świadczył na rzecz firmy F. trudno określić jako zarobkową, gdyż służyła ona jedynie do utrzymania licencji, której utrata wiązałaby się z dużym kosztem jej odzyskania. Ponadto skarżący wskazał, że miesięczny koszt żywności to 400 zł, a nie stać go na kupno odzieży, także leki nie zawsze są wykupowane. Podał, że nie jest w stanie określić pomocy od matki, gdyż nie otrzymuje gotówki, pomocą jest np. przygotowany obiad. Do babci dojeżdża szynobusem i około 3-4 km idzie pieszo. Gdy robi babci większe zakupu to korzysta z pomocy znajomego. Wyjaśnił również, że u babci musi być codziennie, tym bardziej gdy jest zimno, wówczas bowiem należy napalić w piecu. Jedyną formą ulgi jaką jest zainteresowany jest umorzenie zadłużenia.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], organ I instancji, na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; dalej: u.ś.r.) w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2092 ze zm.; dalej: u.u.w.z.o.), orzekł o odmowie umorzenia skarżącemu nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna, wynikającego z decyzji z [...] lipca 2017 r. w wysokości 5720 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący nie korzysta z żadnych świadczeń z pomocy społecznej poza zasiłkiem dla opiekunów. Jego aktualna sytuacja finansowa jest więc trudna, aczkolwiek nie można przypisać jej charakteru stałego, gdyż opieka nad babcią jest tymczasowa a strona jest osobą w średnim wieku produkcyjnym. Istnieje zatem realna szansa, że po ustaniu opieki nad babcią skarżący, po podjęciu zatrudnienia, będzie w stanie spłacić zadłużenie, choćby w dogodnych ratach. Obecna sytuacja daje możliwość ewentualnego odroczenia terminu spłaty zadłużenia. Zdaniem organu wskazywane problemy ze zdrowiem nie stanowią wystarczającej przesłanki do umorzenia zadłużenia, bowiem skarżący nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności Strona znajduje się w wieku zdolności do pracy, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i korzysta z pomocy matki, natomiast nie korzysta z innych form pomocy społecznej. W ocenie organu sytuacja skarżącego na tle innych osób wymagających pomocy w szczególnie trudnej sytuacji rodziny, nie jest czymś nadzwyczajnym. Występowanie samej tylko trudnej sytuacji majątkowej nie stanowi wystarczającej przesłanki umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Zdaniem organu dochód wykazany przez skarżącego w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie jest na tle osób pobierających świadczenia rodzinne potwierdzeniem trudnej sytuacji materialnej strony. Umorzenie jest zastrzeżone do sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz znikome źródło dochodów na utrzymanie nie jest możliwe wywiązanie się z zobowiązania. Rozpatrując sytuację skarżącego organ nie znalazł w niej cech szczególnie uzasadnionych okoliczności, które warunkowałyby prawo do umorzenia całości zadłużenia. Niemniej jednak do decyzji strony pozostaje ponowne rozważenie możliwości skorzystania z ubiegania się o zastosowanie innych ulg, które nie będą "wyczerpujące finansowo". Organ wyjaśnił, że chodzi o ewentualne raty dogodne dla strony albo odroczenie spłaty zadłużenia. Organ podkreślił, że zastosowanie powyższych ulg nadal pozostaje do uznania organu, jednakże są to ulgi pozwalające spłacić zadłużenie w dłuższym, dogodnym dla strony okresie. Pozwoli to na zwrot nienależnie pobranych środków do budżetu państwa, a zatem nie będzie rodziło to konieczności po stronie organu administracji, tak restrykcyjnego podejścia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący zarzucając obrazę u.ś.r. przez uznanie, że zasiłek pobrany został nienależnie, podczas gdy skarżący nie miał wiedzy, iż zasiłek ten może mu nie przysługiwać oraz naruszenie art. 7, art 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.), polegającej na dowolnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącego do wniosku, że strona nie zasługuje na zastosowanie wobec niej ulgi w postaci umorzenia pobranych świadczeń. Skarżący podkreślił, że aby zachować licencję musiał podjąć pracę, którą należało ocenić jako symboliczną, gdyż z wynagrodzenia za parę dni poświęconych na utrzymanie licencji nie byłby w stanie się utrzymać. Opiekował się babcią, więc nie mógł podjąć pracy, a otrzymane pieniądze przeznaczył na życie. Podał, że ma problemy ze zdrowiem – uszkodzoną chrząstkę i uczęszcza na rehabilitację, na dowód czego przedstawił zaświadczenie o zabiegach. Zdaniem skarżącego organ bezpodstawnie wymaga od niego przedłożenia zaświadczenia o niepełnosprawności. Podkreślił również, że jeśli są w kraju osoby, które są w trudniejszej sytuacji, to z ustawy nie wynika by na umorzenie mogła mieć szansę tylko jedna osoba. Skarżący wskazał, że opiekuje się babcią, której stan z dnia na dzień się pogarsza i wymaga ona coraz większej opieki. Zwrócił również uwagę, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Z uwagi na powyższe stwierdził, że spełnia warunki do umorzenia całkowitego świadczenia, które w całości przeznaczył zgodnie z celem, na które zostało wypłacone.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w wydanej decyzji organ dokonał szczegółowej analizy wskazywanych przez skarżącego okoliczności, które w jego ocenie przemawiały za umorzeniem niezależnie pobranych świadczeń. Organ wziął pod uwagę zarówno dochody skarżącego, posiadane przez niego zadłużenia, ponoszone wydatki jak i informację o uszkodzonej chrząstce stawowej i jej leczeniu. Po analizie wszystkich podanych przez skarżącego okoliczności organ stwierdził, że wprawdzie sytuacja finansowa skarżącego jest trudna, jednakże okoliczności te nie są okolicznościami szczególnymi przemawiającymi za umorzeniem nienależnie pobranego zasiłku. Odwołujący nie podał natomiast żadnych okoliczności świadczących o występowaniu szczególnych okoliczności. Zdaniem Kolegium słusznie organ I instancji stwierdził, że sytuacją szczególną jest sytuacja wyjątkowa, będąca efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu. Kolegium stwierdziło, że z akt prowadzonego postępowania wynika, iż decyzja z [...] lipca 2017 r. nie została przez skarżącego zaskarżona i stała się decyzją ostateczna. Zatem obecnie skarżący nie może podnosić, że w zaskarżonej decyzji organ niezgodnie ze stanem faktycznym uznał, że zasiłek pobrany został nienależnie. Kolegium stwierdziło także, że z prowadzonego postępowania wynika, że organ – mając na uwadze jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy – wielokrotnie występował do skarżącego o podanie informacji dotyczących jego sytuacji finansowej i rodzinnej. Zdaniem Kolegium podane przez skarżącego okoliczności nie zostały ocenione dowolnie, a na poparcie swojego stanowiska organ wskazywał na wyroki sądowe potwierdzające swoje stanowisko.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję złożył skarżący, zarzucając naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 9 u.ś.r. przez błędne uznanie, że nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, skutkujące odmową umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych;

II. przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia mającego charakter dowolności, w tym pobieżne wskazanie faktów, na których oparł się organ oraz niepodanie przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności innym dowodom, a także niewystarczające i ogólnikowe wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji;

- art. 7 i 8 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nieodniesienie się do zarzutów podniesionych przez niego w odwołaniu, w tym ograniczenie się do akceptacji ustaleń organu i instancji, co w sposób rażący narusza zaufanie uczestników postępowania do organów administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ w żaden sposób nie tłumaczy dlaczego stan zdrowia skarżącego nie może być brany pod uwagę jako "szczególnie uzasadniona okoliczność". Zdaniem skarżącego Kolegium w ogóle nie wspomniało o przedstawionych dowodach. Skarżący oświadczył, że w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna opiekował się chorą babcią, a pieniądze, które otrzymywał z tego tytułu ledwo wystarczały na pokrycie kosztów za leki, wyżywienie i opłaty. Obecnie babcia umarła, a skarżący ma poważny uraz kolana i regularnie uczęszcza na fizykoterapię, przez co znalezienie zatrudnienia, które pozwoliłoby mu na spłatę tak dużej sumy pieniędzy jest znacznie utrudnione.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Skarżący decyzją z [...] lipca 2017 r. został zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna w wysokości 5720 zł. Od tego rozstrzygnięcia strona nie wniosła odwołania. W związku z powyższym decyzja ta stała się ostateczna, zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. Tym samym organy w kontrolowanym postępowaniu nie były uprawnione do ponownego badania czy wspomniane świadczenie jest nienależnie pobrane, a jedynie do dokonania oceny, czy zachodzą przesłanki do umorzenia tego świadczenia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wykładnia art. 30 ust. 9 u.ś.r. będącego materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącego – jak wskazał NSA w wyroku z 8 marca 2013 r., I OSK 1659/12 – prowadzi do następujących wniosków:

Po pierwsze, powyższy przepis jest wyjątkiem od zasady, ustanowionej w art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.ś.r., w myśl której w państwie praworządnym regułą jest obowiązek zwrotu świadczenia publicznego, które zostało pobrane przez jednostkę mimo braku uprawnienia do pobrania danego świadczenia; rozkładanie płatności na raty, odraczanie jej terminu czy – w szczególności – umarzanie nienależnie pobranego świadczenia powinny być zatem środkami stosowanymi wyjątkowo i niedopuszczalna jest w tym zakresie wykładnia rozszerzająca.

Po drugie, z kompetencji, o których mowa w analizowanym przepisie u.ś.r., organ administracji może skorzystać jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że po stronie osoby, która nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny"; z uwagi na cel wyjątkowej regulacji ustanowionej w art. 30 ust. 9 u.ś.r. chodzi tu przede wszystkim o sytuację, w której zachodzi duże prawdopodobieństwo, że natychmiastowa egzekucja nienależnie pobranego świadczenia mogłaby spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności poprzez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji.

Po trzecie, w analizowanym przepisie u.ś.r. przyznano organowi administracji trzy osobne kompetencje: do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, do odroczenia terminu ich płatności oraz do rozłożenia płatności na raty. Z uwagi na to, że regułą jest obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji powinien – po dokonaniu wnikliwej analizy sytuacji rodziny konkretnego świadczeniobiorcy – w pierwszej kolejności rozważyć, czy w danym przypadku wystarczające byłoby rozłożenie płatności na raty, ewentualnie odroczenie terminu płatności. Dopiero gdyby organ stwierdził, że ani rozłożenie na raty, ani odroczenie nie są środkami wystarczającymi dla ochrony sytuacji materialnej danej rodziny, to wówczas powinien rozważyć zasadność umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia.

Po czwarte, z kompetencji, o których mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r., organ administracji korzysta na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Nie oznacza to dowolności. Postępowanie dowodowe, a także uzasadnienie decyzji powinny koncentrować się na ustaleniu, czy po stronie rodziny świadczeniobiorcy rzeczywiście zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności" – to znaczy czy istnieje ryzyko, że bezzwłoczna egzekucja nienależnie pobranego świadczenia doprowadzi do obniżenia standardu życia poniżej poziomu minimum egzystencji. Jeżeli organ uzna, że w danym przypadku istnieje takie ryzyko, to powinien w dalszej kolejności ustalić, czy wystarczające jest rozłożenie płatności na raty, ewentualnie odroczenie terminu płatności, czy też zachodzi rzeczywista potrzeba umorzenia nienależnie pobranych płatności.

W ocenie Sądu I instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do zakwestionowania stanowiska zajętego przez organy. Z akt sprawy wynika, że skarżący mimo, iż mieszka z matką w tym samym mieszkaniu, samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Skarżący utrzymywał się z zasiłku dla opiekuna w wysokości 520 zł miesięcznie, przyznanego ze względu na opiekę nad babcią, przy czym z treści skargi wynika, że babcia zmarła. Strona nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, przedstawiła natomiast dokumentację dotyczącą rehabilitacji kolana. Organy nie zakwestionowały trudnej sytuacji strony, ale stały na stanowisku, że nie można jej przypisać charakteru stałego. Skarżący jest bowiem osobą w średnim wieku i istnieje realna szansa, że po zakończeniu pobierania zasiłku dla opiekuna będzie mógł spłacić zadłużenie. Stąd uznały, że zachodziły co najwyżej podstawy do odroczenia terminu płatności.

Sąd I instancji stwierdził, że zadaniem organów było ustalenie, czy w przypadku skarżącego nie zachodzą "szczególne okoliczności dotyczące sytuacji rodziny", o których mówi art. 30 ust. 9 u.ś.r., uprawniające organ do m.in. umorzenia należności, przy czym tych "szczególnych okoliczności" nie można utożsamiać z kryterium dochodowym. Organ prawidłowo uznał, że występowanie samej trudnej sytuacji majątkowej u osoby zdolnej do pracy, utrzymującej się jedynie ze świadczenia z opieki społecznej nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Takimi szczególnymi okolicznościami mogą być wypadki losowe – takie jak wypadek komunikacyjny, klęska żywiołowa, ciężka choroba, ale i splot różnych okoliczności, składające się na "okoliczności szczególne". W ocenie Sądu I instancji niezasadne byłoby bowiem przyznawanie umorzenia osobom, które co prawda znajdują się w trudnej sytuacji majątkowej, ale posiadają obiektywną zdolność do pracy i do uzyskiwania dochodu pozwalającego na zapewnienie odpowiedniego poziomu życia, kłóciłoby się to bowiem z fundamentalną dla prawa socjalnego zasadą subsydiarności. Tym bardziej, że sam skarżący oświadczył, że podejmowane przez niego zatrudnienie jako pracownik ochrony było powodowane chęcią utrzymania licencji w celu podjęcia zatrudnienia po zakończonym leczeniu kolana i zaprzestaniu pobieraniu zasiłku dla opiekuna.

Zdaniem Sądu I instancji zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że skarżący po zakończeniu pobierania zasiłku dla opiekuna, będzie mógł podjąć pracę i uzyskiwać w przyszłości dochód. Jest bowiem osobą stosunkowo młodą i zdolną do pracy. Z żadnych dokumentów przedstawionych przez skarżącego nie wynika również, że jego kłopoty zdrowotne są trwałe, gdyż strona nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Poza tym schorzenie kończyny dolnej nie wyklucza podjęcia wszelkiego rodzaju zatrudnienia.

Sąd I instancji stwierdził również, że wydając odmowne decyzje organy pouczyły skarżącego o możliwości rozłożenia spłaty należności na raty lub odroczenia terminu jej płatności, uznając, w istocie za zasadne przyznanie tej drugiej ulgi. Jednakże skarżący na wezwanie organu I instancji jednoznacznie oświadczył, że jest zainteresowany jedynie przyznaniem ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Sąd I instancji podkreślił, że wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jednocześnie jego ramy, zakreślając również jego przedmiot. To treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest zaś tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Organ administracji publicznej nie może zmieniać przedmiotu postępowania. Jedynie pośrednio przez udzielenie informacji prawnej, zgodnie z zasadą ogólną udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), wpływa na dokonanie przez stronę zmiany przedmiotu żądania. Wymaga to zawsze jednak czynności procesowej strony, co do której obowiązują wszystkie wymagania odnośnie treści i formy. Wyłącza to przyjęcie domniemania czynności strony zmiany treści żądania (por. B. Adamiak /w/, System Prawa Administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, Tom 9, pod. red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2014 r., s. 149, wyrok NSA z 30 maja 2019 r., II OSK 1003/19).

Stąd również w odniesieniu do ulg przewidzianych w art. 30 ust. 9 u.ś.r. przyjmuje się, że ma zastosowanie zasada rozporządzalności przez jednostkę swoim prawem, co powoduje, iż warunkiem wszczęcia postępowania w przedmiocie tych ulg jest wniosek strony (por. K. Małysa-Sulińska (red.), A. Kawecka, J .Sapeta, U.ś.r. Komentarz, LEX 2015, tezy do art. 30 i powołane tamże orzecznictwo). Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji, gdy strona występuje o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń wystarczające jest jedynie pouczenie o możliwości skorzystania z pozostałych ulg, a nie orzekanie o nich z urzędu (por. wyrok NSA z 8 marca 2013 r., I OSK 1659/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 28 marca 2012 r, IV SA/Wr 765/11).

Sąd I instancji uznał, że wniosek skarżącego został rozpatrzony przy uwzględnieniu przedstawionej przez niego sytuacji materialnej i rodzinnej. Na tle zgromadzonego materiału – wg stanu faktycznego istniejącego na dzień wydawania zaskarżonej decyzji – w żaden sposób nie można było wykazać, że skarżący znajduje się w sytuacji szczególnej, uzasadniającej umorzenie należności w całości, a co najwyżej odroczenie terminu ich płatności.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych lub w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które nie zostały uiszczone przez niego w żadnej części oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej po przeprowadzeniu rozprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł również o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.: dołączonych do skargi kasacyjnej zaświadczeń lekarskich oraz karty badań fizjoterapeutycznej oraz decyzji Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy na okoliczność istnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 30 ust. 9 u.ś.r. przez uznanie, że w przypadku skarżącego nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, uzasadniające umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że obecny stan zdrowia skarżącego nie rokuje poprawy mimo wytężonej pracy z rehabilitantem. Stwierdzona u niego chondormalacja rzepki powoduje odczuwanie bólu nie tylko w przypadku minimalnej intensywności, ale także w spoczynku, to znaczy w pozycji leżącej. Postępująca degeneracja chrząstki powoduje problemy w codziennym funkcjonowaniu. Osoby z taką przypadłością w krajach Europy zachodniej wyłączone są z jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Skarżący kasacyjnie uważa, że jego sytuacja uzasadnia stwierdzenie szczególnych okoliczności dotyczącej jego rodziny, gdyż ciężki stan zdrowia ma charakter stały i nie rokuje poprawy. Stwierdzona choroba jest wynikiem "zużycia" chrząstki i nie ma możliwości, aby się odbudowała czy odrosła. Skarżący zapewnił, że na rehabilitacjach daje z siebie wszystko, bo chciałby wrócić do normalnego życia. Rehabilitanci twierdzą, że nie ma możliwości, aby chrząstka się odbudowała, zaś lekarze orzecznicy twierdzą, że jest to możliwe. W ocenie skarżącego kasacyjnie ocena lekarzy orzeczników wynika z błędów systemowych, gdyż ich rolą jest uzdrawianie ubezpieczonych, a nie rzeczywiste ustalanie stanu fizycznego. Nadto skarżący kasacyjnie utracił zasiłek, który był dla niego głównym źródłem utrzymania. Sytuacja, w której się znalazł winna być asumptem do pomocy skarżącemu. Skarżący kasacyjnie samodzielnie nie może podjąć pracy. Jednocześnie odczuwa bóle i trudno mu funkcjonować w rzeczywistości. Sam potrzebuje pomocy, a brak umorzenia zwrotu zasiłku jest dla niego krzywdzący, tym bardziej, że uchybienie, którego się dopuścił wynikało z obowiązku przeszkolenia w ochronie, co w przyszłości miało mu zapewnić pracę w miejscu, gdzie jego ułomność byłaby tolerowana. Obowiązek zwrotu należności, które już wcześniej wydał oznacza dla niego niemożność utrzymania.

Zarządzeniem z 5 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi Kolegium wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając naruszenie wyłącznie art. 30 ust. 9 u.ś.r. W skardze kasacyjnej nie określono formy naruszenia. Zarzut naruszenia prawa materialnego może dotyczyć błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Wskazanie na naruszenie "przez uznanie, że w przypadku skarżącego nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności" nie daje podstaw do przyjęcia, że zarzut dotyczy błędnej wykładni art. 30 ust. 9 u.ś.r., w uzasadnieniu nie wskazano także na naruszone dyrektywy wykładni. W konsekwencji nie podważono w skardze kasacyjnej przyjętej wykładni art. 30 ust. 9 u.ś.r. Okoliczności te pozwalają przyjąć, że zarzut dotyczy zatem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Niewłaściwe zastosowanie łączy się z błędem subsumpcji, niewłaściwą kwalifikacją prawną stanu faktycznego. W skardze kasacyjnej nie podważono przy tym ustaleń faktycznych, w tym oceny zebranego materiału dowodowego, albowiem nie postawiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Nie mogły wobec tego zaważyć na ocenie zaskarżonego wyroku dokumenty dołączone do skargi kasacyjnej: decyzja z [...] października 2019 r. o utracie prawa do zasiłku, skierowanie na zabiegi (bez widocznej daty), wydruk z wizyty lekarskiej z 23 lipca 2018 r., karty badania fizjoterapeutycznego z 24 czerwca 2019 r. i 7 października 2019 r., zaświadczenia o korzystaniu z zabiegów z 5 lipca 2019 r. i 25 października 2019 r., zaświadczenie lekarskie o chorobie z 29 października 2019 r., skierowanie do poradni specjalistycznej w związku z urazem kciuka z 16 września 2019 r. Niezależnie od braku zarzutów pod adresem ustaleń faktycznych i przepisów postępowania, materiały te (poza wydrukiem z wizyty lekarskiej z lipca 2018 r.) pochodzą z okresu po wydaniu w sprawie zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2019 r. Kontrola Sądu I instancji dotyczyła natomiast zaskarżonej decyzji wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej podjęcia.

Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 9 u.ś.r. w świetle niezakwestionowanego stanu faktycznego, nie znajduje uzasadnienia. Nie podważono ustalenia, że skarżący nie jest osobą niepełnosprawną. Argumenty skargi kasacyjnej, polemizujące ze stanowiskiem lekarzy orzeczników, są arbitralne i pozbawione podstaw. Subiektywne przekonanie skarżącego o złym stanie własnego zdrowia i brakiem zdolności do pracy nie koresponduje z poczynionymi w sprawie ustaleniami dotyczącymi charakteru zgłaszanych dolegliwości. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że skarżący jest w wieku umożliwiającym podjęcie pracy, nie jest niepełnosprawny i zachował zdolność do zarobkowania, w możliwości podjęcia pracy nie ograniczają go też obowiązki opiekuńcze.

Zgodnie z art. 30 ust. 9 u.ś.r., organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W sytuacji skarżącego nie wykazano takich okoliczności, które mają charakter szczególny ze względu na orzeczony obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Prawidłowe jest stanowisko organów, że tego rodzaju świadczenia co do zasady podlegają zwrotowi i ich umorzenie może mieć miejsce w przypadkach, które odbiegają od sytuacji standardowych, przeciętnych. Na pewno nie uzasadnia umorzenia należności niski stan dochodów, które nadto nie pochodzą z zatrudnienia lub działalności gospodarczej. Stwierdzona zdolność do podjęcia pracy i sytuacja na rynku pracy nie uzasadniają przyjęcia, że skarżący jest w sytuacji uzasadniającej całkowite zwolnienie go z obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.