Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 711/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi E spółki z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E spółki z o.o. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...], powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. pozycja 1332 ze zm.), dalej jako pr. bud., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) po przeprowadzeniu kontroli robót budowlanych prowadzonych przy przebudowie istniejącego budynku magazynowego w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego na działce nr [...], wstrzymał prowadzenie w/w robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przez inwestora E Sp. z o.o..

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w wyniku kontroli robót budowlanych związanych z przebudową budynku magazynowego w miejscowości [...] na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] w dniu [...] czerwca 2018 r. stwierdzono wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego budynku magazynowego. Ustalono, że inwestorem jest E Sp. z o.o. a roboty budowlane prowadzone są ze względu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Roboty budowlane polegały na wykonaniu w budynku magazynowym opaski z elementów murowanych betonowych o wysokości dwóch warstw, ustawieniu zbiorników stalowych oraz zbiorników z tworzyw sztucznych instalacji do gromadzenia olejów. W ocenie organu I instancji o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego świadczy podjęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy oraz ochrony środowiska w istniejącym budynku. Organ wskazał, że pierwotnie budynek magazynowy przeznaczony był do magazynowania materiałów związanych z gospodarką rolną. Obecnie budynek użytkowany jest do przechowywania zużytych olejów w istalacjach złożonych ze zbiorników stalowych oraz z tworzyw sztucznych DPPL. Zużyte oleje wpływają na zmianę bezpieczeństwa pożarowego, pracy i ochrony środowiska. Sytuacja taka odpowiada pojęciu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Wskazane roboty budowlane przebudowy obiektu budowalnego w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie są wymienione w art. 29 ust. 2 pr. bud., jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Biorąc powyższe okoliczności zdaniem organu I instancji należało wstrzymać roboty budowlane prowadzone bez pozwolenia na budowę zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 pr. bud. Za przyczynę wstrzymania robót budowlanych organ I instancji uznał brak pozwolenia na budowę, a co z tym związane wymaganego projektu budowlanego przebudowy budynku, który powinien zawierać dyspozycje dla wykonania robót budowlanych przebudowy budynku.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła spółka E sp. z o.o. zarzucając w szczególności błędne ustalenia stanu faktycznego poprzez uznanie, iż na terenie działki nr [...] doszło do wykonywania robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego budynku magazynowego, z kolei w ocenie skarżącego w przedmiotowym budynku magazynowym nie wykonywano żadnych robót budowlanych a w szczególności mogących mieć wpływ na sposób użytkowania obiektu budowlanego. Ponadto zdaniem skarżącego organ błędnie ustalił, że zbiorniki stalowe i zbiorniki z tworzyw sztucznych jakie znajdują się w pomieszczeniu magazynowym, należycie posadowione i zabezpieczone przed dostępem osób trzecich i ewentualnymi zagrożeniami w tym zakresie, stanowią roboty budowlane mającą wpływ na sposób użytkowania obiektu, co w ocenie skarżącej spółki pozostaje w sprzeczności ze stanem faktycznym. Skarżący wskazał, że zbiorniki na odpady płynne nie są stale związane z gruntem, o czym świadczy fakt przewożenia tych zbiorników i nie są one zamontowane na stałe a jedynie czasowo w niej "usadzone", a tym samym nie stanowią spójnej połączonej instalacji jako całości. Przedmiotowa opaska stanowi element zabezpieczenia zbiornika przed zmianą położenia i innymi niekorzystnymi zdarzeniami, jakie mogłyby powstać w okolicznościach związanych z jego wykorzystywaniem i stanowi faktyczną część zbiornika.

Skarżący ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 2 pkt 1 pr. bud. polegające na nakazaniu skarżącemu wstrzymania robót budowlanych w sytuacji, gdy takie roboty na przedmiotowej nieruchomości nie były przez skarżącego prowadzone, ani też nie będą prowadzone w przyszłości, a dotychczasowa funkcja obiektu budowlanego jako magazynu w żaden sposób nie została zmieniona przez skarżącego a jedynie stanowi kontynuację jej wieloletniej funkcji i sposobu wykorzystania. Jednocześnie skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu o wybiórczy materiał dowodowy i powzięcie rozstrzygnięcia jedynie na podstawie raportu inspektorów przeprowadzających oględziny zbiorników i na pominięciu wyjaśnień składanych przez samego skarżącego jak i pracowników Firmy E.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako WINB, po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienie dotyczy wyłącznie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu I instancji wydane w zakresie wybranej kwestii wynikającej w toku postępowania. O istocie sprawy, w jej całokształcie lub w części, rozstrzyga decyzja administracyjna kończąca postępowanie organu. Postanowienie organu I instancji nie przesądza czy roboty budowlane prowadzone przy przebudowie istniejącego budynku magazynowego w związku ze zmianą sposobu użytkowania na działce o nr ewid. [...] odpowiadają wymaganiom przepisów prawa i będą mogły zostać zalegalizowane czy też nie.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie, mogą powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Każda zaś zmiana sposobu użytkowania, która prowadzi do zmiany parametrów wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud., powinna być poprzedzona dokonanym zgłoszeniem, zaś ewentualne naruszenia przepisów prawa budowlanego w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagają podjęcia przez organy nadzoru budowlanego działań naprawczych. Jeśli zaś w obiekcie wykonano roboty budowlane, których skutkiem jest odmienne - aniżeli przed wykonaniem tychże robót budowlanych - wykorzystanie obiektu lub jego części, to zasadniczą i podstawową kwestią w tej sytuacji jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót.

W ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo ocenił, że wykonywane w rozpatrywanym obiekcie roboty budowlane, polegające na wykonaniu w budynku magazynowym opaski z elementów murowanych betonowych o wysokości dwóch warstw, ustawieniu zbiorników stalowych oraz zbiorników z tworzyw sztucznych instalacji do gromadzenia olejów, zmierzają w istocie do zmiany sposobu użytkowania rozpatrywanego obiektu. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w rozpatrywanym budynku w dniu [...] czerwca 2018 r. przez Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska w Starostwie Powiatowym przy współudziale PINB jednoznacznie wynika, że budynek przewidziany jest do "zbierania odpadów", o których mowa w decyzji Starosty z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] udzielającej Spółce z o.o. E zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Przy czym w decyzji tej jako miejsce zbierania odpadów określono "część działki o nr ewid. [...] i oznaczono na mapie poglądowej, z której wynika, że jest to część budynku magazynowego (składowego) usytuowanego na tej działce. Taki zamiar inwestora (rozpoczęcie składowania zbieranych odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne) bez wątpienia dotyczy podjęcia w rozpatrywanym obiekcie działalności, która powoduje zmianę w budynku warunków wymienionych przez ustawodawcę w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud. co najmniej bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz ochrony środowiska, oraz może też powodować zmiany w wielkości lub układzie obciążeń użytkowych w budynku.

Organ odwoławczy stwierdził, iż ustalony przez PINB zakres wykonywanych robót budowlanych dotyczy przebudowy istniejącego budynku magazynowego (składowego). Wykonywane elementy wewnątrz tego budynku mają charakter działalności budowlanej i odpowiadają definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a pr. bud. Organ II instancji nie miał wątpliwości, iż wykonywanie ustalonego przez PINB zakresu robót oznacza zmianę parametrów użytkowych budynku, w którym są wykonywane roboty – choćby z powodu zmiany funkcji budynku i związanego z tym wykonania nowych elementów wewnątrz budynku wpływających na jego formę technologiczną. W świetle ustawy Prawo budowlane wstrzymana zaskarżonym postanowieniem przebudowa nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1aa pr. bud. zwolnieniu takiemu nie podlega przebudowa, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. WINB wskazał, że gromadzenie odpadów w postaci między innymi olejów technicznych - opałowych i napędowych oraz benzyn może powodować zagrożenie wybuchem, co oznacza wymóg uzgodnienia również pod względem przeciwpożarowym z uwagi na treść § 3 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej.

W związku z treścią zażalenia organ wskazał, że dołączone do zażalenia kopie uprzednio wydanych decyzji z lat 2011 - 2017 dotyczące gromadzenia odpadów w przedmiotowym budynku nie przewidywały gromadzenia odpadów między innymi w postaci olejów technicznych - opałowych i napędowych oraz benzyn. Zatem choćby z tego względu zmianie ulegają warunki użytkowe budynku, powodujące zmianę warunków określonych przez ustawodawcę w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud.

Zdaniem organu odwoławczego prawidłowe są ustalenia PINB, że przedmiotowe roboty budowlane pozostają w toku i nie zostały ukończone. Świadczy o tym w szczególności materiał fotograficzny dołączony do protokołu oględzin z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz ustalenia kontrolne z których wynika, że wykonano jedynie murek, bez dalszych elementów przedsięwzięcia.

WINB zauważył również, że jakkolwiek w treści zaskarżonego postanowienia organ I instancji nie ustalił wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń w związku ze wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych, jednakże z akt sprawy należy wnosić, że nie są one konieczne. Przedmiotowe roboty budowlane nie dotyczą bowiem elementów konstrukcyjnych budynku (brak ingerencji), zaś budynek nie jest położony w terenie ogólnodostępnym. W rezultacie uchybienie w tym zakresie nie wpływa na zasadność wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 pr. bud.

Reasumując, w ocenie organu odwoławczego postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2018 r. nie narusza obowiązującego prawa w stopniu powodującym konieczność jego uchylenia. W rezultacie brak jest okoliczności przemawiających za uwzględnieniem zażalenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na postanowienie WINB złożyła spółka E sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. P.L., która wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia WINB oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w sprawie na rzecz skarżącego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych skutkujących przyjęciem, że na przedmiotowej działce doszło do przebudowy budynku magazynowego, podczas gdy w przedmiotowym budynku magazynowym nie wykonywano żadnych robót budowlanych, a w szczególności mogących mieć wpływ na sposób użytkowania obiektu budowlanego. Jednocześnie skarżący zaznaczył, iż z jakiejkolwiek dokumentacji nie wynika, jakoby przedmiotowy magazyn obejmował wyłącznie magazynowanie materiałów związanych z gospodarką rolną. Nadto dodał, iż z informacji pochodzących od skarżącego wynika, że przy zbyciu przedmiotowej nieruchomości przez Gminę określono wyłącznie jako pomieszczenie magazynowe bez jakiegokolwiek dookreślania jego funkcji. Jak wynika z informacji zamieszczonych przez Powiat w Systemie Informacji Przestrzennej Powiatu stanowiącej emanację zbiorów danych przestrzennych prowadzonych przez Starostę wynika, że jako główną funkcję budynku wskazano - "inny budynek magazynowy", w konsekwencji czego, nie tylko skarżący, ale także szereg innych podmiotów wykorzystywało wcześniej przedmiotową halę zgodnie z jej przeznaczeniem jako magazyn - także na zbieranie odpadów, co jednoznacznie wynika z szeregu decyzji administracyjnych funkcjonujących w obrocie prawnym.

Ponadto wskazał, że zbiorniki stalowe, a także zbiorniki z tworzyw sztucznych, które znajdują się w pomieszczeniu magazynowym, należycie posadowione i zabezpieczone przed dostępem osób trzecich i ewentualnymi zagrożeniami w tym zakresie - stanowią roboty budowlane mające mieć wpływ na sposób użytkowania obiektu budowlanego - co zdaniem skarżącego pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanem faktycznym, gdyż zbiorniki na odpady płynne nie są stale związane z gruntem, o czym świadczy chociażby fakt przewożenia tych zbiorników do kontrahentów skarżącego, gdyż nie są one zamontowane na stałe, a jedynie czasowo w niej usadzone, a tym samym nie stanowią spójnej, połączonej ze sobą instalacji jako całości a w szczególności w zakresie połączenia z gruntem. Natomiast przedmiotowa opaska stanowi element zabezpieczenia zbiornika przez zmianę położenia i innymi niekorzystnymi zdarzeniami, jakie mogłaby powstać w okolicznościach związanych z jego wykorzystywaniem i stanowi faktyczną część zbiornika, nie pełni żadnej innej funkcji technicznej jak również nie posiada jakiejkolwiek odrębności technicznej od samego zbiornika jako ruchomości będącej opakowaniem na zbieranie odpadów.

Zdaniem skarżącego powyższe w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 48 ust. 2 pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie skarżącemu wstrzymania robót budowlanych polegających na wykonaniu opaski z elementów murowanych do wysokości dwóch warstw, usadowienia zbiorników stalowych oraz zbiorników z tworzyw sztucznych instalacji do gromadzenia olejów, na przedmiotowej działce. Ponadto wskazał na naruszenie art. 3 pkt 3, 6, 7, 7a pr. bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie przez organ, że działania skarżącego polegające na wykonaniu opaski z elementów murowanych do wysokości dwóch warstw, usadowienia zbiorników stalowych oraz zbiorników z tworzyw sztucznych instalacji do gromadzenia olejów, miały charakter robót budowlanych, które w konsekwencji doprowadziły do powstania obiektu budowlanego, budowli.

W ocenie skarżącego organ naruszył art. 71 pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, iż istnieje konieczność dochowania określonych w przepisach procedur związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu mogące mieć wpływ m.in. na warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy oraz ochrony środowiska w budynku, co jednakże nie może zostać uznane za ustalenie trafne, albowiem znajdujące się w hali magazynowej - zbiorniki, nie są trwale związane z gruntem, są tylko czasowo przechowywane w hali magazynowej, gdyż służą do prowadzenia działalności gospodarczej - ich przeznaczenie i miejsce używania ulega zmianie zależnie od potrzeb kontrahenta i miejsca gdzie przedmiotowe zbiorniki mają być podstawione w celu zbierania odpadów, co więcej nie zostały wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych na tej nieruchomości, są elementem obrotu gospodarczego i na przedmiotowym gruncie są jedynie czasowo przechowywane.

Zdaniem skarżącego organ niewłaściwie zastosował art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 2 pkt 2 pr. bud. i nakazał skarżącemu wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy przebudowie istniejącego budynku magazynowego w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu posadowionego na działce nr [...] w sytuacji, gdy takie roboty na przedmiotowej nieruchomości nie były przez skarżącego prowadzone, ani też nie będą prowadzone w przyszłości, a dotychczasowa funkcja obiektu budowlanego jako magazynu w żaden sposób nie została zmieniona przez skarżącego, a jedynie stanowi kontynuację jej wieloletniej funkcji i sposobu wykorzystywania.

Zaskarżył również przepisy prawa procesowego mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, co przejawia się w wydaniu orzeczenia przez organ II instancji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, podczas gdy na organie odwoławczym ciąży obowiązek ponownego zbadania sprawy niezależnie od działań podjętych w tym przedmiocie przez organ I instancji. Dodatkowo zaskarżył naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia sprawy oraz uznanie za udowodnione okoliczności faktycznych bez przeprowadzenia oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym poprzez poczynienie ustaleń w oparciu o wybiórczo zgromadzony materiał dowodowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wyczerpujące stanowisko organu odwoławczego w powyższym zakresie, którego nie zmienia treść wniesionej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r. WINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przez inwestora E Sp. z o.o.. Podstawą materialną decyzji wydanych w sprawie stanowił art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 2 pkt 1 pr. bud. Art. 50 ust. 1 pkt 1 pr. bud. stanowi, że "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia." Zgodnie natomiast z art. 50 ust. 2 i 3, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Zgodnie z art. 50 ust. 4 pr. bud. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. W niniejszej sprawie niesporne jest, że organ odwoławczy wydał postanowienie w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia organu I instancji. W orzecznictwie wyjaśniono, że upływ terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie stanowi przeszkody w dokonaniu kontroli jego legalności przez sąd administracyjny (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., II OSK 960/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).

Przepisy art. 50 łącznie z art. 51 pr. bud. dotyczą innych przypadków niż przepisy art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 pr. bud., mają więc zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6, a także do innych robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, co do których istnieje przypuszczenie, że wyczerpują dyspozycję z art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4 (zob. uchwały: składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 października 2016 r., II OSP 1/16, z dnia 20 października 1997 r., OPS 3/97, CBOSA). Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 pr. bud. ma więc zastosowanie jedynie do prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, ale które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr. bud. Wstrzymanie robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 pr. bud. nie jest odrębną sprawą administracyjną. Nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, a ma jedynie charakter incydentalny i nie kończy sprawy. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie przywołanego wyżej przepisu stanowi fazę wstępną postępowania i okoliczności będące podstawą wstrzymania wymagają dokładnego wyjaśnienia i potwierdzenia w postępowaniu dowodowym. Postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma charakter zabezpieczający, stanowczo ingerując w realizowany proces inwestycyjny poprzez nakaz wstrzymania robót budowlanych. Wydanie przedmiotowego postanowienia ustawodawca uzależnił od spełnienia jednej z enumeratywnie wskazanych przesłanek, co ogranicza swobodę i dowolność działania organów nadzoru budowlanego w tym zakresie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2018 r., II SA/Kr 1500/17, CBOSA).

W ocenie Sądu w analizowanej sprawie istotne jest to, czy zostały wykonane roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budową.

Przez roboty budowlane, zgodnie z art. 3 pkt 7 pr. bud. należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 pr. bud). Przepis art. 3 pkt 7a pr. bud. brzmi następująco: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: przebudowie - należy rozumieć przez to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie doszło do przebudowy. Pojęcie przebudowy jest jednym z rodzajów robót budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie budowlanym, niepowodujących powstania nowej części obiektu, czego skutkiem jest zastosowanie do przebudowy wymagającej pozwolenia na budowę procedury naprawczej przewidzianej w art. 50-51 pr. bud., a nie legalizacyjnej z art. 48 pr. bud. Nie istnieje jednak generalna reguła, wypracowanej w judykaturze, która pozwoliłaby na bezsporne uznanie określonego zakresu robót budowlanych jako przebudowy, w oderwaniu od konkretnych, ustalonych przez organy okoliczności sprawy. Ustawodawca nie doprecyzował, co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego". W orzecznictwie wskazano, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., II OSK 493/09, CBOSA).

Z protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2018 r. wynika, że w budynku magazynowym zostały wykonane drobne roboty budowlane w postaci opaski z elementów murowanych betonowych o wysokości dwóch warstw, ustawieniu zbiorników stalowych oraz zbiorników z tworzyw sztucznych instalacji do gromadzenia olejów. Wskazać trzeba, że organ nie ustosunkował się do zawartych w zażaleniu twierdzeń strony skarżącej, iż przedmiotowa opaska stanowi element zabezpieczenia (stabilizacji) zbiorników służących do przechowywania odpadów. Nadto organ odwoławczy nie odniósł się do twierdzeń skarżącej spółki, iż zbiorniki na przechowywanie odpadów nie są trwale z gruntem związane, są jedynie czasowo przechowywane w hali magazynowej, regularnie przewożone i opróżniane w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Wskazane okoliczności posiadają istotne znaczenie w analizowanej sprawie. Nie nastąpiła również zmiana elementów konstrukcyjnych budynku. Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, który zmianę parametrów użytkowych budynku wiąże ze zmianą jego funkcji. W istocie rzeczy przedmiotowy obiekt budowlany w dalszym ciągu pełni bowiem funkcję magazynową. Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia wniosku, że w wyniku wykonanych robót budowlanych nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego.

W konsekwencji w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr. bud. Z tego względu uwagi organu odwoławczego odnośnie art. 29 ust. 2 pkt 1aa pr. bud. stały się bezprzedmiotowe. Należy również wskazać, że zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanego w art. 71 pr. bud. wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a pr. bud. A zatem dyspozycją przepisu art. 71a pr. bud. objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., II OSK 2577/15, CBOSA). Skoro w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca roboty budowlane (przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr. bud.) wymagające pozwolenia na budowę, to argumentacja organu odwołująca się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud.) nie jest relewantna z punktu widzenia normy zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 1 pr. bud.

Zważyć również trzeba, że zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 pr. bud. w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowalnych należy ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie orzekł co do niezbędnych zabezpieczeń. W literaturze wskazuje się, że przepis art. 50 ust. 2 pkt 2 pr. bud. nakładający obowiązek orzeczenia co do niezbędnych zabezpieczeń jako obligatoryjnej treści postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych wymaga, aby każde, nie tylko wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 pr. bud., postanowienie obligujące inwestora do określonych działań zawierało nakaz dotyczący niezbędnych zabezpieczeń. Takie uregulowanie wynika wprost z charakteru omawianej instytucji wstrzymania robót budowlanych stosowanej w postaci orzeczenia o tymczasowym zabezpieczeniu, to jest do czasu wydania decyzji naprawczej, względnie do czasu utraty mocy postanowienia. Orzeczenie wyłącznie o wstrzymaniu robót budowlanych bez nakazów dotyczących zabezpieczeń niewątpliwie należy uznać za rażąco naruszające omawianą regulację, niepełne, a zatem niespełniające roli, jaką mu przypisał ustawodawca. Jeżeli ze stanu faktycznego wynika, że bezprzedmiotowe było orzekanie o zabezpieczeniach, można domniemywać również, że w istocie nie zachodziła żadna z przesłanek orzeczenia o wstrzymaniu robót budowlanych. Skoro w art. 50 ust. 1 pkt 2 pr. bud. jest mowa o tym, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest obligatoryjnie, o czym świadczy użycie określenia, że "należy w nim ustalić", konieczne jest ustalenie przez organ wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń (zob. A.Plucińska-Filipowicz, w: Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany do art. 50 Prawa budowlanego., LEX/el 2018).

Z przytoczonych powyżej okoliczności, Sąd uznał, że doszło w sprawie do naruszenia prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a,), co skutkowało wadliwym zastosowaniem przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 pr. bud.

Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji (pkt I wyroku). Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz strony skarżącej z tego tytułu kwoty 597 zł złożyły się wpis sądowy od skargi wynoszący 100 zł, równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).