Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1371/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 147, art. 149 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska - Kyć, Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Protokolant Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz adwokata M. G. kwotę (z VAT) 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Dyrektor Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa Oddział Regionalny w C. decyzją z dnia [...] roku nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej Kpa) i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2008 r. nr 98 poz. 634 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Marii W. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia [...] roku stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa na 2005 rok, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wnioskodawczyni, M. W. ubiegała się o jednolitą płatność obszarową (JPO) i uzupełniającą płatność obszarową (UPO) za 2005 rok i złożyła w dniu 31 marca 2005 roku do Biura Powiatowego ARiMR w Z. wniosek o przyznanie płatności deklarując działki rolne o numerach ewidencyjnych: [...] obręb P. , gmina: J., powiat: [...] , województwo [...] i położonych w ich obrębie działki rolne oznaczone odpowiednio symbolami od "A" do "M" o łącznej powierzchni 2,78 ha dla obu płatności.

Warunki otrzymania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 rok określała ustawa z dnia 18 marca 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru.(Dz.U. z 2004 r. nr 6, poz.40 ze zm.).

Zgodnie z art. 2 pkt 1 i 2 ustawy osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego (producent rolny) przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (grunty rolne). Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rozumie się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,10 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego.

W toku kontroli administracyjnej w systemie wspomagająca proces obsługi wniosków nie zostały wykryte nieprawidłowości i decyzją z dnia 12 stycznia 2006 roku przyznał JPO w wysokości [...] zł i UPO w wysokości [...] zł.

Gospodarstwo rolne Wnioskodawczyni zostało poddane kontroli na miejscu przez "A" sp. z o.o. w C. , sposób przeprowadzenia kontroli:Typowe metodą analizy ryzyka opisane w raporcie z dnia 24 sierpnia 2004 roku.

Gospodarstwo rolne Wnioskodawczyni zostało poddane kontroli na miejscu w dniu [...] roku, metodą inspekcji terenowej, bez udziału strony, którą przeprowadziła "B" sp. z o.o. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości, a wyniki tej kontroli zweryfikowano ponowną kontrolą w dniu [...] roku przeprowadzona przez Regionalne Biuro Kontroli na miejscu ŚIOR ARiMR w C. .

Podczas kontroli na miejscu wykryto tereny nieuprawnione do płatności na działce ewidencyjnej nr 5390 i zastosowano kod DR10, cała działka rolna nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 roku. Raport kontroli jest obowiązujący na rok 2010 dla potrzeb tego postępowania, a w zakresie kodu błędu DR10 dla działki 5390 również na rok 2005.

Na mocy art. 143b ust. 4 i 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia . . . (Dz.U.UE L 270 z 21.10.2003r. str. 1 ze zm., Dz.U.UE polskie wydanie specjalne , rozdz. 3 t.40, str. 269 ze zm.) obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku, niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. w związku z powyższym wznowił postępowanie za rok 2005 na mocy art. 145 § 1 pkt 5 Kpa ze względu na powzięcie informacji o nowych istotnych okolicznościach nieznanych organowi na dzień wydania decyzji z dnia 12 stycznia 2006 roku, o czym poinformowano Wnioskodawczynię. Podkreślono, że we wniosku na rok 2005 Wnioskodawczyni zadeklarowała do płatności działkę "G" położona na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,18 ha, dla której podczas kontroli w dniu 9 marca 2011 roku nadano kod DR10. W toku weryfikacji na podstawie zdjęć lotniczych z dnia 19 sierpnia 2004 roku organ ustalił, że na działkach nr [...] występują tereny nie uprawnione do płatności.

W odpowiedzi na wezwanie z dnia 27 maja 2014 roku Wnioskodawczyni złożyła korektę wniosku, w której działka rolna [...] po korekcie z 0,24 ha wyniosła 0,19 ha, działka rolna [...] po korekcie z 0,31 ha wyniosła 0,25 ha, działka rolna [...] po korekcie z 0,10 ha wyniosła 0,10 ha, działka rolna [...] po korekcie z 0,21 ha wyniosła 0,12 ha, a działka nr [...]z kodem DR10 została pomniejszona z 0,18 ha do 0,12 ha.

Wobec powyższego organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]roku stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa, ze względu na upływ okresu przedawnienia decyzji z dnia 12 stycznia 2006 roku i w tym zakresie powołał się na art. 145 § 1 pkt 3-8 Kpa. Wskazano, że Wnioskodawczyni otrzymała płatność JPO i UPO w wysokości [...]zł, a nie wykazała uprawnień do jej otrzymania, gdyż procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynosi 22,87%. Stwierdzenie nieprawidłowości co do zadeklarowanej powierzchni podczas kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu skutkuje wykluczeniem zawyżonych obszarów z dofinansowania. Zgodnie z art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji 1973/2004 z dnia 29 października 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.U.UE L nr 345 z 20.11.2004r., ze zm.), który stanowi, że "jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej i/lub wizji lokalnej (kontroli na miejscu) wykryte zostanie, iż ustalona różnica pomiędzy zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem (...) przekracza 3%, ale nie więcej niż 30 % wyznaczonego obszaru to kwota, jaka ma być przyznana w ramach przyznania dopłat za jeden obszar JPO jest pomniejszana o dwukrotną wykrytą różnicę". Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. WE L 141 z 30.04.2004r., str. 18 ze zm.), który stanowi, że "jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej (...) przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeżeli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żądna pomoc obszarowa".

Wnioskodawczyni nie zgadzając się z treścią decyzji złożyła odwołanie, w którym powołała się na przeprowadzoną w 2004 roku kontrolę na miejscu, która nie stwierdziła nieprawidłowości. Podniosła, że w 2005 roku przeprowadzono ponownie kontrolę w związku z przystąpieniem przez Wnioskodawczynie do programu rolnośrodowiskowego, nie wskazując na nieprawidłowości.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w C. po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...]roku utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do kwestii trybu wydania decyzji wznowieniowej i w tym zakresie powołał się na art. 146 i art. 151 Kpa. Nowa okolicznością faktyczną było stwierdzenie w trakcie kontroli na miejscu z dnia 9 sierpnia 2010 roku i w dniu 9 marca 2011 roku nieprawidłowości, gdyż działka ewidencyjna nr [...]nie była utrzymana w należytej kulturze rolnej oraz działka nr [...]nie spełniała minimalnej powierzchni działki rolnej. Organ dokonał analizy materiałów pokontrolnych, szkiców terenu, zapisów pomiarów, fotografii terenu pod kątem ich spójności i nie dopatrzył się nieprawidłowości w postępowaniu organu pierwszej instancji. Pomiaru działek rolnych dokonano w oparciu o granice wyznaczone sposobem użytkowania, a także posiłkując się podkładami mapowymi wgranymi do odbiornika GPS.

Na działce nr [...] kod błędu DR10 stwierdzono, że była ona w całości nie użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 roku, co ma wpływ na przyznanie płatności za 2005 rok. Dokumentacja fotograficzna potwierdziła, że działka "G" o powierzchni 0.18 ha położona na działce ewidencyjnej [...] stanowi las. Ponadto ustalono, że na działce nr [...] o pow. 0,10 ha znajdują się zabudowania gospodarcze oraz sad o pow. 0.02 ha, kod błędu DR4, powierzchnia działki nie spełnia warunków minimalnej powierzchni działki rolnej 0,10 ha. Zdjęcia lotnicze z dnia 19 sierpnia 2004 roku ( według oświadczenia organu) i z lat następnych wskazują, że na działce nie można wymierzyć działki rolnej kwalifikującej się do przyznania płatności. Zdjęcia lotnicze znajdują się w systemach ARiMR. W oparciu o protokół kontroli z dnia 9 marca 2011 roku stwierdzono, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] nie były użytkowane rolniczo przez producenta w 2005 roku, a łączne przedeklarowanie gruntów wyniosło 0,48 ha.

Odnosząc się do meritum sprawy organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku i wskazał, że warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, przy czym działka rolna, na której jest prowadzona jedna uprawa nie może być mniejsza niż 0,10 ha.

Organ II instancji odwołał się do art. 143b ust. 4 i 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 i w tym kontekście wskazał, że określenie czy dane grunty kwalifikują się do objęcia systemem jednolitej płatności obszarowej następuje w wyniku kontroli na miejscu bądź kontroli administracyjnej na podstawie analizy i pomiaru powierzchni uprawnionej do płatności i wynikającej z zaimplementowanych do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli otofotomap, które zawierają również granice działek ewidencyjnych i wyznaczają maksymalna powierzchnię kwalifikowana do płatności.

Na skutek wykluczenia działek rolnych "G" i "I" o powierzchni 0,28 ha oraz pomniejszenia cząstkowego działek "A", "D", "M" dokonanego przez stronę w korekcie wniosku z dnia 3 czerwca 2014 roku powierzchnia w zakresie Jednolitej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej wyniosła 2,30 ha, a przedeklarowanie wyniosło 20,87 %.

Na podstawie art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE)nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania Rozporządzenia Rady nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystywania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców, który stanowi, że "jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej i/lub wizji lokalnej(kontroli na miejscu) wykryte zostanie, że ustalona różnica pomiędzy zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem (...) przekracza 3%, ale nie więcej niż 30 % wyznaczonego obszaru to kwota, jaka ma być przyznana w ramach przyznania dopłat za jeden obszar JPO jest pomniejszana o dwukrotną wykrytą różnicę". Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. WE L 141 z 30.04.2004r., str. 18 ze zm.), który stanowi, że "jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej (...) przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeżeli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żądna pomoc obszarowa".

Wobec treści przytoczonych przepisów organ pierwszej instancji prawidłowo określił płatności JPO i UPO dla Wnioskodawczyni za rok 2005 w wysokości [...]zł. Powierzchnia zadeklarowana wyniosła 2,78 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 2,30 ha, a kwota płatności została pomniejszona o dwukrotną wykrytej różnicy tj. 0,48 ha. Dla UPO przedeklarowanie wynosiło powyżej 20 % co skutkowało odmową płatności.

Organ odwoławczy podkreślił, że zadaniem i celem kontroli na miejscu jest weryfikacja stanu faktycznego, w stosunku do danych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, w omawianej sprawie warunków określonych w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004r. nr 6, poz. 40 ze zm.). Przesłankami tymi jest posiadanie gruntów utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, przy czym działka rolna, na której jest prowadzona jedna uprawa nie może być mniejsza niż 0,10 ha.

W odniesieniu do zarzutów podnoszonych w odwołaniu stwierdzono w oparciu o zdjęcia lotnicze z 19 sierpnia 2004 roku, że na działce [...] znajduje się siedlisko z podwórkiem i nie można wyodrębnić działki rolnej o minimalnej powierzchni 0.10 ha. Natomiast kontrole przeprowadzane dla potrzeb innych płatności, takich jak pakiet ekologiczny, nie są wiążące dla organu w niniejszym postępowaniu, gdyż dotyczą innego programu i są dokonywane przez inny organ. W chwili złożenia wniosku Wnioskodawca zobowiązuje się do udostępnienia do kontroli terenu gospodarstwa rolnego, a kontrole mogą być wykonywane pod nieobecność wnioskodawcy. Powyższe jest zgodne z art. 17 ust. 1 Rozporządzenia nr 2419/2001, który stwierdza, że kontrola na miejscu jest niezapowiedziana. Jednakże, pod warunkiem, że cel kontroli nie jest zagrożony dopuszcza się wcześniejsze powiadomienie ograniczone do absolutnie niezbędnego minimum. Powiadomienie takie nie przekracza 48 godzin i może nastąpić telefonicznie. Raport kontroli, na który powołuje się wnioskodawczyni, sporządzany był dla potrzeb postępowania z 2011 roku, a nadto po kontrolach w 2010 roku zmieniła ona sposób uprawy działek i zrezygnowała z deklaracji działek[...] z kodem błędu DR10 i działki [...]z kodem błędu DR4. Strona nie przedłożyła żadnego dowodu, że przed złożeniem wniosku o płatności w 2004 roku dokonała pomiaru działek, który potwierdziłby prawidłowość dokonanego zgłoszenia.

Wydana przez organ I instancji decyzja nie narusza norm proceduralnych i została wydana zgodnie z przepisami prawa, a organ odwoławczy nie znalazł podstaw do jej uchylenia.

Pismem z dnia 1 września 2009 roku Wnioskodawczyni złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu. Podkreśliła wyniki kontroli z 2004 roku oraz charakter działek położonych w trudnym, górskim terenie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor[...]Oddziału Regionalnego ARiMR w C. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 września 2015 roku ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, a nadto zakwestionował zasadność wznowienia postępowania, gdyż powierzchnie działek były znane organowi z wyników kontroli w 2004 roku. Brak należytego utrzymania działek w 2010 roku był spowodowany nadzwyczajnymi okolicznościami tj. majową powodzią. Zakwestionowano wiarygodność otofotomap, gdyż działki są małe, w obrysie zadrzewione i zakrzewione, zaś zdjęcia są zacienione przez ich korony, a pod drzewami grunt jest należycie utrzymywany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a., w przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona przepisom prawa.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu bezpodstawnego wznowienia postępowania w sprawie, a to ze względu na brak okoliczności w ocenie strony, na które powołuje się organ.

Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana w ramach postępowania nadzwyczajnego, tj. w trybie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia 12 stycznia 2006 roku roku przyznającą skarżącej płatność JPO i UPO na 2005 rok. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową uruchamiającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wymienioną w przepisach prawa procesowego, a to w art. 145 § 1 pkt 1–8 K.p.a. oraz w art. 145a i art. 145b K.p.a., przy czym wznowienie postępowania administracyjnego następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 K.p.a.).

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą prawną wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wskazujący jako przesłankę wznowienia wyjście na jaw nowych dowodów lub nowych okoliczności faktycznych, istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Za okoliczność taką w niniejszej sprawie uznano fakt, że działka nr 5390 nie była utrzymywana w należytej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku, a nadto stwierdzono różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności a powierzchnią stwierdzoną na podstawie kontroli na miejscu w dniu 19 sierpnia 2010 roku i w dniu 9 marca 2011 roku.

Wobec powyższego wskazać należy, że pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, ale nieznane organowi, który wydał decyzję. Do okoliczności takich, jak wskazuje się w orzecznictwie, nie zalicza się dokonanej przez organ ponownej oceny materiału dowodowego sprawy, czy też zastosowania w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacji (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 1331/07, ONSA 2000 nr 2, poz. 74, wyrok NSA z 7 września 1982 r., sygn. akt SA/Kr 588/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 83).

Przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Przy ocenie tych przesłanek najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia, lecz stanowić będą podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie.

Uzyskanie przez organ administracji publicznej informacji podważającej podstawę materialnoprawną decyzji ostatecznej nakłada na ten organ obowiązek zbadania w pierwszej kolejności, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania, m.in., czy zachowane są terminy oraz czy dana informacja stanowi ustawową przesłankę wznowienia. Uchylenie decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu może nastąpić tylko wtedy, gdy organ wykaże i uzasadni, że zaistniała jedna z przesłanek wznowienia. Z powyższego wynika, że nowe okoliczności i nowe dowody, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi, a przy tym miał on wpływ na status prawny strony, tj. zakres jej praw i obowiązków, a w konsekwencji też na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Warunek "ujawniony" nowych okoliczności i dowodów należy odnieść do organu, a nie strony. Zaniedbanie lub co najmniej złe wykonanie obowiązków pracowników organu nie może być uznane za przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie tego przepisu. Nie jest to bowiem ani nowa okoliczność, ani nowy dowód, które mimo że istniały, nie były znane organowi w dacie wydawania decyzji (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1999 r., IV SA 693/97, niepubl.). Nie można bowiem przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeśli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu. Fakt, że urzędnik nie dostrzegł tej okoliczności na skutek przeoczenia czy też niedokładnego przeczytania akt, nie może uzasadniać wznowienia postępowania (wyrok NSA z dnia 10 lutego 1999 r., III SA 5019/98, ONSA 2000, Nr 2, poz. 63, R.Hauser, M.Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2014, s. 614). Zgodnie ze stanowiskiem NSA: "nie można przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu (wyroki: z dnia 23 lipca 2003 r. sygn. akt III SA 2991/01, i powoływany już z dnia 10 lutego 1999 r., sygn. akt III SA 5019/98) Przez pojęcie okoliczności faktycznych nieznanych organowi, który wydał decyzję należy rozumieć tylko takie okoliczności, które z badanego materiału nie wynikały (NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1454/99). Gdyby bowiem okoliczności te były znane organowi, to wznowienie postępowania jest wadliwe, a decyzja wydana w jego wyniku nieważna ( wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., I SA/Kr 737/97, Lex nr 33391, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 26/97, Lex nr 34651, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 26/97, Lex nr 34651. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 września 2008 r.: "Jeżeli organ wznowił postępowanie na podstawie okoliczności znanych mu w dniu wydania decyzji, jest to naruszenie prawa, które nie powinno być tolerowane z punktu widzenia praworządności" (sygn. akt VIII SA/Wa 197/08, Lex nr 522485). Podkreślić w tym miejscu należy, że potrzeba eliminacji decyzji wadliwych nie jest wartością bezwzględną i jest możliwa tylko w wypadku ścisłego wypełnienia przesłanek nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznych. Organy administracji nie mają podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, w dodatku na niekorzyść strony, gdy nie sposób mówić o ujawnieniu nowego dowodu lub nowej okoliczności (wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1454/99, ONSA 2001 Nr 3 poz. 123; z dnia 29 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2013/01, niepubl.; z dnia 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt V SA 1831/00, niepubl.). Skoro wznowienie postępowania jest nadzwyczajną procedurą kontroli decyzji ostatecznych, a zarazem wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 § 1 K.p.a., to nie można w tym trybie otwierać możliwości uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, w zakresie, w jakim organ mógł i powinien je przeprowadzić, wydając decyzje, gdyż nie można wówczas uznać okoliczności niewyjaśnionych przez organ za okoliczność nieznaną temu organowi w dacie wydania decyzji. Sformułowanie "wyjdą na jaw" oznacza, że istotny jest też moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, przy czym momentem ujawnienia jest moment, w której ta okoliczność lub dowód zostały udostępnione organowi, a nie moment faktycznego zapoznania się przez organ z ich treścią. W wyroku z dnia 20 maja 2005 r. NSA stwierdził, że: "Jeśli organ orzekający w postępowaniu zwykłym posiada wiedzę na temat potencjalnego dowodu, lecz rezygnuje z jego przeprowadzenia (...), to nie można ujawnionych po wydaniu decyzji informacji, które mogły być potwierdzone takim dowodem kwalifikować z punktu widzenia przesłanki wznowieniowej (...) jako nowych okoliczności faktycznych" (sygn. akt FSK 1752/04, niepubl.).

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ ma obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a zasada ta znajduje rozwinięcie w art. 77 § 1 K.p.a., nakazującej organowi zebranie i w sposób wyczerpujący rozpatrzenie materiału dowodowego. Przypomnieć w związku z tym należy, że instytucja wznowienia postępowania nie może być wykorzystana do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, gdyż nie jest to kontynuacja postępowania zwykłego, tj. kolejną jego instancją. W następstwie tego postępowania nie następuje merytoryczna kontrola ostatecznej decyzji we wszelkich jej aspektach, gdyż w sposób oczywisty naruszyłoby to zasadę trwałości decyzji podatkowej (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 47/05). Konsekwencje uchybień organu, który mając wiedzę co do okoliczności faktycznej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy nie ocenił jej zgodnie z prawem materialnym, nie mogą być przerzucane na stronę.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, wznawiając z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie płatności JPO i UPO na rok 2005, przyjął, że stwierdzenie różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności a powierzchnią stwierdzoną w oparciu o wyniki kontroli na miejscu w dniu 19 sierpnia 2010 roku i w dniu 9 marca 2011 roku stanowi przesłankę wznowieniową. W tym miejscu należy odwołać się do stanowiska strony skarżącej, która powołuje się na wyniki kontroli na miejscu z dnia 24 sierpnia 2004 roku, która nie stwierdziła zarzucanych ponad 5 lat później nieprawidłowości. Zwrócić również należy uwagę na treść uzasadnienia postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, gdzie wskazano, że " Podczas ponownej weryfikacji sprawy nr ... stwierdzono, że działki ewidencyjne nr [...] nie były użytkowane rolniczo", a takie sformułowanie stanowiska organu wznawiającego postępowanie w sprawie budzi wątpliwości co do charakteru tych działań w kontekście art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W zaskarżonej decyzji organ powołując się na zgromadzone informacje wskazuje na krzaki i drzewa znajdujące się na poszczególnych działkach, a skoro istniały w dniu kontroli na miejscu dniu 19 sierpnia 2010 roku i w dniu 9 marca 2011 roku to drzewa musiały też istnieć w 2005 roku podczas kontroli na miejscu. Wywody te nie znajdują odzwierciedlenia w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych.

Nie można zatem w oparciu o akta sprawy jednoznacznie ustalić, że okoliczność ta nie była znana organowi, skoro organ powołuje się na zdjęcia lotnicze, według oświadczenia organu z dnia 19 sierpnia 2004 roku, które mają potwierdzać stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, a organ nie wskazał, w jakim momencie powziął informację o ich istnieniu. Zauważyć przy tym należy, że z punktu widzenia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie jest istotne, kiedy organ dokonał weryfikacji danych zadeklarowanych przez stronę we wniosku ale to, od jakiej daty organ dysponował tymi danymi, a tym samym możliwością weryfikacji zasadności wniosku strony w zwykłym trybie postępowania. Okoliczność, że organ jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej był w posiadaniu zdjęć z dnia 19 sierpnia 2004 roku, lecz nie zweryfikował wniosku strony, świadczyłaby o braku podstaw do wznowienia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Możliwość uchylenia ostatecznej decyzji w trybie wznowienia postępowania otwierałaby się jedynie w sytuacji, gdy zdjęcia z dnia 19 sierpnia 2004 roku znalazły się w posiadaniu organu dopiero po dniu wydania decyzji ostatecznej. Stwierdzić należy, że ani akta administracyjne, ani uzasadnienie decyzji do tych okoliczności się nie odnoszą, co sprawia, że niemożliwe jest zbadanie przez Sąd prawidłowości wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć.

Z powołanych wyżej okoliczności wynika, że treść zaskarżonej decyzji uniemożliwiała zbadanie, czy organy prawidłowo ustaliły istnienie podstawy wznowienia, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., i uchylenia decyzji ostatecznej. Uchybienia te powodują, że zaskarżona decyzja została wydana bez należytego uzasadnienia, wskutek czego naruszyły art. 107 § 1 K.p.a. Przepis ten określa treść decyzji administracyjnej, zaliczając do jej części składowych m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 tego przepisu stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z unormowań tych wynika, że uzasadnienie stanowi integralny element decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego jej dyspozytywną część. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać kontrolę jej zgodności z prawem przez sąd administracyjny, który sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie rozważań przepisy p.p.s.a., nie może zastępować organu w powoływaniu argumentacji uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Wydanie decyzji z naruszeniem powyższych przepisów godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, a z uwagi na to, że dotknięta tego rodzaju wadą decyzja wymyka się spod kontroli sądowej, uchybienie to musi być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Weryfikacja zasadności złożonych w poprzednich latach wniosków o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego może jedynie nastąpić zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Z punktu widzenia zasady trwałości decyzji administracyjnych nie do zaakceptowania byłaby praktyka, według której organ przyznaje beneficjentom płatności, choć we właściwym czasie dysponuje odpowiednimi instrumentami umożliwiającymi mu weryfikację zasadności tych wniosków w zwykłym trybie postępowania, a następnie uruchamiając tryb wznowienia postępowania, prowadzi w istocie w trybie nadzwyczajnym, postępowanie wyjaśniające, stanowiące element postępowania zwykłego. Wznowienie postępowania nie może prowadzić do mnożenia liczby instancji rozstrzygających daną sprawę (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 1046/12). Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. V SA 1831/00: "nowe dowody to takie dowody, które wprawdzie istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający dowodami tymi nie dysponował (obojętnie z jakich przyczyn). Jeżeli jednak dowody te były, a organ orzekający "ich nie zbadał", to nie można takich dowodów w postępowaniu wznowieniowym uważać za nowe, choćby organ w postępowaniu poprzednim z dowodami tymi się nie zapoznał albo niewłaściwie je ocenił."

Z podanych powyżej przyczyn organ orzekający w trybie wznowieniowym obowiązany jest do przeprowadzenia w motywach decyzji szczegółowej analizy podstawy wznowienia. W ocenie Sądu, warunkowi temu organy rozstrzygające w sprawie niniejszej nie sprostały, bowiem powołana przez nie podstawa wznowienia postępowania nie była przedmiotem należytych wyjaśnień i oceny. W zaskarżonej decyzji nie wykazano expressis verbis, czy powoływane przez organ nowe okoliczności faktyczne spełniały warunki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tzn. czy charakteryzowały się przymiotem nowości i czy były istotne i istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej oraz czy nie były wcześniej znane organowi. Zdaniem Sądu, organ, który powołuje jako podstawę wznowieniową istnienie nowych okoliczności faktycznych i który w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego włącza do akt sprawy dowody, potwierdzające istnienie tych okoliczności, winien także w stosunku do włączonych dowodów przeprowadzić pełną analizę podstaw wznowieniowych, tj. czy włączone dowody są nowe, istotne dla rozstrzygnięcia, czy nie były organom znane i czy istniały one w dniu wydania decyzji ostatecznej. W rozpatrywanej sprawie organy powołują się na zdjęcia z dnia 19 sierpnia 2004 roku, ale w aktach brak jest jakiegokolwiek materialnego dowodu ich istnienia i rzeczywistej zawartości, chociażby w postaci odpowiednich wydruków, a jakość znajdujących się w aktach zdjęć nie pozwala na ich weryfikację co do odniesienia ich do stanu na gruncie. Z tego też powodu nie można dokonać oceny zasadności stanowiska organu o istnieniu podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej na skutek wznowienia postępowania w oparciu o normę art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględniając wskazany wyżej cel trybu wznowieniowego, treść przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a także wskazany wyżej kierunek wykładni tego przepisu organ rozpatrzy kwestię, jakie dowody odpowiadają dyspozycji wskazanego przepisu, czy i kiedy były znane organowi, czy mogą stanowić podstawę uchylenia decyzji ostatecznej. Dokonana przez organ ocena tego dowodu w kontekście spełnienia przesłanek wznowieniowych powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści wydanego ponownie rozstrzygnięcia, a powoływane dowody winny zostać załączone do akt administracyjnych.

W przypadku gdyby organ po ponownej analizie podstaw wznowieniowych uznał, że zachodzą ustawowe przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. powinien dokonać analizy zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem jakości materiału dowodowego (zdjęcia) oraz poczynionych ustaleń w trakcie wszystkich kontroli mających zastosowanie w niniejszej sprawie.

Całokształt przedstawionych powyżej okoliczności sprawił, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, bowiem jej uzasadnienie nie spełnia standardów określonych przepisami K.p.a., co prowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., które to naruszenia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U.2013.461 j.t.) orzeczono o kosztach postępowania sądowego pełnomocnika ustanowionego z urzędu.