Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 289/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019r. nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ II instancji ) umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], którą ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą: Budowa budynku usługowo-handlowego (wielkopowierzchniowego) oraz budowa: zjazdów z drogi gminnej, parkingu, dróg wewnętrznych, dojazdów, dojść, ogrodzenia, infrastruktury technicznej tj. kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, zbiornika na wodę ppoż-, sieci wodociągowej do celów przeciwpożarowych, sieci energetycznej, pylonów reklamy stałej, wiat na wózki, stacji trafo (wewnętrznej) na działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] N. oraz budowa: kanalizacji wód opadowych wraz ze zbiornikiem retencyjnym na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], budowa studni wody pitnej i przyłącza wodociągu na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] budowa przyłączą kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...],[...],[...],[...], a także rozbudowa drogi gminnej wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], rozbudowa drogi krajowej nr [...], R. wraz z rozbudową skrzyżowania na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w południowej czyści miasta N. ul. Z., oraz częściowo w miejscowości S. — działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

W uzasadnieniu decyzji GDOŚ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, bowiem brak jest podstawy prawnej do uznania M. S. który złożył odwołanie od decyzji organu I instancji (dalej także jako: Skarżący) za stronę przedmiotowego postępowania.

Skarżący motywował swój udział w postępowaniu dot. ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia tym, że przysługuje mu przymiot strony postępowania, a tym samym prawo do zaskarżenia decyzji RDOS w K. z [...] lipca 2015 r., bowiem był właścicielem nieruchomości o numerze ewid. [...] położonej w miejscowości N., będącej miejscem realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto skarżący podnosi, że nieruchomość powyższa została wywłaszczona na mocy dwóch decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych obejmujących rozbudowę drogi gminnej oraz rozbudowę drogi krajowej nr [...].

Jak wskazuje organ II instancji, z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie posiadania przez M. S. interesu prawnego lub obowiązku w sprawie, w tym posiadania prawa rzeczowego do nieruchomości znajdujących się w miejscu realizacji przedsięwzięcia lub w zasięgu jego oddziaływania, wynika, że nie dysponuje on prawem własności do takich nieruchomości. GDOŚ wskazał, że decyzja RDOŚ w K. z [...] lipca 2015 r. nie rozstrzyga w zakresie obowiązków skarżącego, bowiem M. S. nie jest podmiotem podejmującym się realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Zatem art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy ooś nie nakłada na niego obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe pozwala na przyjęcie, że skarżący nie posiada legitymacji prawnej do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy podkreślił również, że Skarżący błędnie twierdzi, iż wywłaszczenie go z prawa własności do nieruchomości było konsekwencją wydania decyzji RDOŚ w K. z [...] lipca 2015 r. W ocenie bowiem GDOŚ decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

GDIOŚ wyjaśniał, w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny, że stroną uprawnioną do zgłaszania żądań o charakterze administracyjnoprawnym jest jedynie podmiot legitymujący się prawem własności lub innym prawem o podobnym charakterze.

Z dokumentów przedłożonych przez "[...]" sp. z o. o. przy piśmie z 10 kwietnia 2019 r. wynika, że nieruchomość powyższa (działka nr ewid. [...]) została podzielona na działki o numerach ewid. [...] i [...] (Mapa uzupełniająca z projektem podziału - załącznik nr 5 do decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą Rozbudowa drogi krajowej DK [...] R. – Z. na odcinku od km [...]- do km [...], w tym rozbudowa skrzyżowania drogi krajowej DK [...] z drogami gminnymi położonymi w N. i S., gmina N. i S., powiat [...], województwo [...] wraz z infrastrukturą techniczną). Ponadto dołączone do rzeczonego pisma kopie wypisów z rejestru gruntów wskazują, że właścicielem działki o numerze ewid. [...], obręb N. jest Gmina Miasto N., natomiast właścicielem działki o numerze ewid. [...], obręb N. jest Skarb Państwa (trwały zarząd: Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad).

Powyższe informacje zostały zweryfikowane przez GDOŚ w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych — treść księgi wieczystej odpowiednio nr [...] i nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 grudnia 2019 r. M. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, tj:

- art. 6 K.p.a., poprzez błędną subsumcję przepisów prawa, co przesądza o działaniu organu z naruszeniem zasady praworządności;

- art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez ich niewłaściwie zastosowanie, a to poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego;

- art. 8 i 11 K.p.a., poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia,

- art. 30 § 4 K.p.a., poprzez uznanie, że z chwilą przejścia własności nieruchomości należącej do skarżącego na rzecz Miasta N. oraz Skarbu Państwa, postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżącego stało się bezprzedmiotowe,

- art. 138 § 1 pkt. 3 K.p.a., poprzez jego zastosowanie pomimo tego, że postępowanie odwoławcze nie stało się bezprzedmiotowe,

- art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez pozbawienie skarżącego możliwości skutecznego zaskarżenia decyzji organu I instancji. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący podniósł iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji w kwestii braku posiadania przez niego interesu prawnego uprawniającego do wniesienia odwołania od wydanej przez RDOŚ w K. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stanowisko organu nie uwzględnia bowiem wyjątkowych okoliczności związanych z przedmiotową sprawą, a w szczególności przyczyn utraty przez skarżącego tytułu prawnego do nieruchomości, z której wywodzi on interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu oraz okresu jaki upłynął pomiędzy wniesieniem odwołania, a jego rozpatrzeniem przez organ odwoławczy.

Skarżący podniósł, że w jego ocenie wywłaszczenie go z prawa własności działki nr [...] stanowi w istocie konsekwencję wydania kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w skutek przystąpienia do jej realizacji (co było możliwe z uwagi na bezprawne działanie organu II instancji, który bezpodstawnie odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania).

Skarżący twierdzi, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przymusowe pozbawienie go prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] nie powinno pozbawiać go prawa do kwestionowania wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach najpierw w toku instancji, a następnie przed sądami administracyjnymi. Tym samym zostało naruszone jego prawo do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, mające swoje źródło w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 78 Konstytucji.

Skarżący zwrócił też uwagę, iż nawet przy przyjęciu, że nie posiada on interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu, decyzja organu odwoławczego nie może zostać uznana za prawidłową. Jego zdaniem, w przedmiotowej sprawie na skutek wywłaszczenia doszło do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz innych podmiotów (Gminy Miasto N. oraz Skarbu Państwa). Tym samym zastosowanie w takim przypadku mógłby znaleźć przepis art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

Skarżący zwrócił również uwagę na wady uzasadnienia decyzji organu I instancji. W ocenie Skarżącego, uzasadnienie decyzji organów obu instancji, nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a., m. in. brakuje jakiegokolwiek odniesienia do szczególnych okoliczności przedmiotowej sprawy związanych z przebiegiem postępowania odwoławczego oraz utratą przez skarżącego tytułu prawnego do nieruchomości objętej postępowaniem, niepełne i nieprzekonujące rozważania organu odnoszące się do wpływu wywłaszczenia nieruchomości na krąg stron postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. GDOŚ uznał, że nie znajduje potwierdzenia w treści zaskarżonej decyzji również zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa, bowiem stanowisko GDOŚ zostało w pełni uzasadnione w jej treści. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 30 § 4 Kpa, organ zgodził się ze skarżącym, że Gmina Miasto N. i Skarb Państwa, czyli podmioty na rzecz których nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości M. S., na mocy tego przepisu uzyskały przymiot stron przedmiotowego postępowania. Nie sposób jednak podzielić stanowiska skarżącego, że równocześnie Gmina Miasto N. oraz Skarb Państwa stały się dysponentami odwołania z 20 października 2015 r., a postępowanie odwoławcze powinno być kontynuowane względem tych podmiotów, jako wnoszących odwołanie od decyzji RDOŚ w K. z [...] lipca 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. - dalej: P.p.s.a.), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) – c) P.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

Kodeks postępowania administracyjnego nie wymienia enumeratywnie konkretnych przesłanek umorzenia postępowania we wszystkich sytuacjach (np. brak jest odrębnego przepisu mówiącego o przesłance umorzenia postępowania odwoławczego). Zgodnie zaś z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu. Bezprzedmiotowość oznacza brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. W razie stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego również organ II instancji ma obowiązek umorzenia postępowania organu I instancji (po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej - W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 162; wyroki NSA z dnia: 23 kwietnia 1985 r., SA/Wr 111/85, ONSA 1985, nr 1, póz. 21; OSP 1987, z. 1, poz. 23, 14 października 1999 r., I SA 980/98, LEX nr 48565, 22 sierpnia 2000 r., II SA/Gd 1857/98, LEX nr 44232). Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. organ II instancji wydaje bowiem wówczas decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze.

W orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego jest wydawana, jeżeli odwołanie zostało złożone przez podmiot, który nie jest stroną postępowania (sprawa nie dotyczy jego interesu prawnego lub też nie jest podmiotem wymienionym w art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane) a organ odwoławczy ustala te okoliczności w pełnowymiarowym postępowaniu tj. gdy brak przymiotu strony przez podmiot składający odwołanie nie jest oczywisty, wówczas bowiem organ może w oparciu o art. 134 K.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Podkreślenia wymaga również, że przy ocenie, czy dany podmiot jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie to, czy interes taki temu podmiotowi przysługuje. Interes prawny podmiotu wnoszącego odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowaną w odwołaniu decyzją organu pierwszej instancji (por. Wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 czerwca 2020 r. II SA/Lu 245/20). Aby móc twierdzić, że danej osobie/podmiotowi przysługuje interes prawny w określonym postępowaniu administracyjnym, osoba taka musi wskazać właściwy przepis prawa, z którego wynikałyby dla niej określone prawa lub obowiązki. W sytuacji zaś, gdy postępowanie takie odnosi się do nieruchomości, podmiot twierdzący, iż przysługuje mu w takim postępowaniu status strony winien legitymować się w stosunku do mienia nieruchomego tytułem i to głównie tytułem prawnorzeczowym (własność, użytkowanie wieczyste), (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2020 r. I OSK 1868/18).

Mając na uwadze powyższe rozważania, należy przyznać rację stanowisku GDOŚ, iż Skarżącemu nie przysługuje w niniejszym postępowaniu status strony postępowania z uwagi na brak interesu prawnego po stronie Skarżącego, wynikający z tego, że nie jest on właścicielem wyżej wskazanej nieruchomości i nie istnieją inne prawa rzeczowe do tej nieruchomości uzasadniające przyznanie mu statusu strony.

Sąd podziela zdanie organu II instancji, że wywłaszczenie skarżącego z prawa własności do nieruchomości nie było konsekwencją wydania decyzji RDOŚ w K. z [...] lipca 2015 r. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Natomiast należy przyznać rację skarżącemu, że postępowanie w przedmiocie rozpoznania odwołania toczyło się zbyt długo, z naruszeniem terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, co naruszyło zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. oraz w zw. art. 286 § 2 P.p.s.a. Jednak wpływ na odległą w czasie datę rozstrzygnięcia miał fakt, że GDOŚ mógł rozpoznać odwołanie dopiero po otrzymaniu akt administracyjnych sprawy, tj. po uchyleniu postanowienia GDOŚ z [...] grudnia 2015 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt: IV SA/Wa 207/16 oraz po rozpoznaniu skargi kasacyjnej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 93/17.

Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia przez GDOŚ art. 30 § 4 K.p.a. Organ II instancji słusznie zauważył, że wniesione odwołanie, jako indywidualne oświadczenie woli strony postępowania, która chce dochodzić swoich praw skarżąc decyzję organu administracji publicznej, jest ściśle związane z tą osobą i nie stanowi własności, do której prawo dysponowania byłoby prawem zbywalnym, przechodzącym na następców prawnych. Należy bowiem podkreślić, że rozporządzalność prawem wniesienia odwołania przysługuje tylko stronie, która to odwołanie wniosła, i nie może ono podlegać przeniesieniu na następców prawnych tej strony.

Wbrew zarzutom skargi postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ II instancji w sposób poprawny, zgromadzony został cały niezbędny materiał dowodowy, a jego ocena nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów. Organ odwoławczy wyczerpująco ponownie przeanalizował całą sprawę, dokonując weryfikacji danych. Informacje zostały zweryfikowane przez GDOŚ w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych według stanu z 13 listopada 2019 r. Organ II instancji uzupełnił materiał dowodowy, wnikliwie przeanalizował dokumentację znajdującą się w aktach sprawy. GDOŚ wyprowadził również trafne wnioski, a swym analizom i płynącym z nich konkluzjom dał wyraz w prawidłowo sporządzonej decyzji, spełniającej wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Tym samym zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3, a także art. 8 i art. 11 K.p.a. należało uznać za chybione.

Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę.