Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1837/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.28 ust.1,2,3a, art.83 ust.1
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par.3 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Kr 1916/12 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. oddalił skargę W. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 [...] 2012 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia 17 [...] 2011 r., W. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie w całości należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

Decyzją z dnia 29 [...] 2011 r. ZUS odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz za zatrudnionych pracowników, uznając, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na takie umorzenie.

Na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia 17 [...] 2011 r, utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 roku, sygn. akt I SA/Kr 15/12, uchylił powyższą decyzję ZUS z uwagi na udział przy jej wydawaniu pracownika podlegającego wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej "k.p.a.".

Ponownie orzekając w sprawie, decyzją z dnia 5 [...] 2012 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 29 [...] 2011 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że W. K. prowadził działalność gospodarczą w zakresie wyrobów cukierniczych pod nazwą "W.". W okresie od 1 [...] 1999 r. do 31 [...] 2003 r. zobowiązany zatrudniał pracowników. Prowadząc działalność, płatnik nie dopełnił należycie ustawowego obowiązku w opłacaniu składek na ubezpieczenia własne oraz zatrudnionych pracowników, doprowadzając tym samym do powstania zaległości na koncie rozliczeniowym w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Postępowanie egzekucyjne prowadzone jest od [...] 2006 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Zobowiązany od dnia 1 [...] 2003 r. nie prowadzi działalności gospodarczej. W chwili obecnej nie pobiera również świadczeń rentowych oraz nie jest nigdzie zatrudniony na podstawie umowy o pracę czy w ramach wykonywanych umów cywilnoprawnych. Do [...] 2006 r. pobierał rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy w kwocie [...] zł brutto miesięcznie. Ustalono, że pobiera zasiłek stały wypłacany w wysokości [...] zł miesięcznie, który został przyznany decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 19 [...] 2010 roku na okres od 1 [...] 2010 r. do 31 [...] 2015 r.

Zobowiązany jest właścicielem działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w miejscowości P. (gmina W.), dla której urządzona została księga wieczysta nr [...]. Na wskazanej nieruchomości Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. dokonał zabezpieczenia spłaty swoich należności ustanawiając hipotekę przymusową na kwotę [...] zł. W księdze wieczystej prowadzonej dla wskazanej nieruchomości wpisane są również ostrzeżenia o wszczęciu egzekucji z nieruchomości na wniosek K., Banku M., R. S.A.

Nadto organ ustalił, że W. K. jest osobą rozwiedzioną (od [...] 2003 r.), prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Miesięczne opłaty związane z utrzymaniem to czynsz w wysokości [...] zł, który jest opłacany przez MOPS. Innych opłat nie ponosi, gdyż nie posiada środków na ich opłacenie. Dodatkowo ponosi koszty leczenia, których wysokość określił na kwotę [...] zł (nie przedłożył żadnych rachunków potwierdzających wysokość ponoszonych kosztów leczenia; dołączył jedynie recepty na wykup leków). W piśmie z dnia 7 [...] 2011 r., Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. Filia nr [...] poinformował, iż zobowiązany korzysta z pomocy ww. ośrodka w formie zasiłku stałego i zasiłku okresowego, a także zasiłków celowych na żywność i dofinansowanie do zakupu leków. Zobowiązany zamieszkuje w mieszkaniu kwaterunkowym na prawach wspólnego najmu z byłą żoną, zajmując tam jeden pokój.

Zgodnie z przedłożoną dokumentacją medyczną, zobowiązany leczy się w poradni neurologicznej oraz poradni psychiatrycznej. Na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 22 [...] 2010 r., zobowiązany został zaliczony do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności na okres do 31 [...] 2015 r. We wskazaniach dotyczących zatrudnienia został zakwalifikowany do pracy w warunkach pracy chronionej.

Organ podniósł, że podstawę umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika stanowi art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W zakresie powyższych należności organ bada zasadność umorzenia należności pod kątem zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności. Należy podkreślić, iż całkowita nieściągalność, o której mowa w ww. przepisach musi mieć charakter trwały, a nie przemijający, gdy ze zgromadzonych dowodów i okoliczności sprawy niezbicie wynika, iż nie ma żadnych szans na poprawę sytuacji finansowej dłużnika.

Organ ustalił, że pomimo bardzo trudnej sytuacji wnioskodawcy jest on w posiadaniu majątku nieruchomego, na którym ZUS jako wierzyciel dokonał zabezpieczenia spłaty swoich należności ustanawiając hipotekę przymusową. W konsekwencji dokonania powyższego zabezpieczenia, należności składkowe, do zapłaty których zobowiązany jest płatnik, nie ulegną przedawnieniu [zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.)]. Z uwagi na ujawniony składnik majątkowy i jego wartość istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż w ramach podejmowanych czynności egzekucyjnych uzyska się kwoty przewyższające wydatki egzekucyjne, a jednocześnie wpływające na obniżenie zaległości składkowych. ZUS ma zatem cały czas możliwość prowadzenia egzekucji, w tym wypadku za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zakład nie ma obowiązku umarzania należności, zwłaszcza gdy dostrzega realną szansę na ich odzyskanie od zobowiązanego. Zakres odpowiedzialności płatnika wyznacza przepis art. 26 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. nr 8 poz. 60 ze zm.), do stosowania którego odsyła art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stanowi on, że płatnik odpowiada za zobowiązania składkowe całym swoim majątkiem, nie tylko teraźniejszym, ale również przyszłym. Przy braku całkowitej nieściągalności ustalonej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3, organ podejmujący rozstrzygnięcie na podstawie art. 28 ust. 2 pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umarzania należności z tytułu składek.

Tym samym w ocenie organu, w sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające umorzenie należności, o których mowa w art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności.

Skargę na powyższą decyzję złożył W. K.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, jako niezasadną.

W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo stwierdził, że nie została spełniona przesłanka z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi bowiem całkowita nieściągalność należności. W świetle zebranego materiału dowodowego, zasadne jest stanowisko organu, że po stronie skarżącego istnieje majątek dający możliwość przeprowadzenia skutecznego postępowania egzekucyjnego, a mianowicie stanowiąca jego własność nieruchomość utworzona z działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położona w miejscowości P. (gmina W.). Na wskazanej nieruchomości Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. dokonał zresztą zabezpieczenia spłaty swoich należności, ustanawiając hipotekę przymusową, co oznacza, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo uzyskania zaległych kwot z tytułu składek ubezpieczeniowych.

W odniesieniu do kwestii wystąpienia w przedmiotowej sprawie okoliczności wskazanych w art. 28 ust. 3a przywołanej ustawy w związku z § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, mogących stanowić podstawę do umorzenia zaległości mimo niezaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności, Sąd wyjaśnił, że jak stwierdził organ, sytuacja majątkowa i osobista skarżącego jest trudna. Jednak skarżący jest właścicielem nieruchomości, stanowiącej aktualnie zabezpieczenie spłaty należności składowych, której spieniężenie umożliwiłoby spłatę tych należności. Nieruchomość ta nie jest miejscem zamieszkania skarżącego, a więc jej spieniężenie nie wywołałoby zagrożenia dla jego egzystencji i nie pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skoro zaś organ dostrzegł możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne.

Trafnie, zdaniem Sądu, organ wskazał również, że interes skarżącego nie przemawia za umorzeniem należności. W przypadku, jeśli nabędzie on prawo do renty (co może nastąpić w związku z wskazanymi przez niego problemami zdrowotnymi), okres, za który nie zostałyby opłacone składki, nie zostałby uwzględniony przy ustalaniu prawa do renty.

Sąd nie podzielił zarzutów pełnomocnika skarżącego odnośnie do naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a. Wyjaśnił, że organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek, jednak to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania ich zaistnienia. W niniejszej sprawie, organ poprzedził wydanie decyzji w sprawie prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem zmierzającym do ustalenia aktualnej sytuacji skarżącego.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożył W. K., zaskarżając ten wyrok i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Krakpowie, ewentualnie, w razie uznania, iż spełnione są przesłanki z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", o uchylenie zaskarżanego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uchylenie skarżonej decyzji z dnia 5 [...] 2012 r. oraz poprzedzającej jej decyzji ZUS z dnia 29 [...] 2011 r. Ponad to wniósł o przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu.

Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 i 8, art 77 s 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepoczynienie wyczerpujących ustaleń faktycznych:

- uzasadniających twierdzenie, że pomimo licznych i wieloletnich egzekucji prowadzonych przeciw skarżącemu na nieruchomości w P. nie zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., a mianowicie oczywistość tego, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne,

- w zakresie całkowicie dowolnego twierdzenia organu, że nie można wykluczyć, iż stan zdrowia skarżącego poprawi się na tyle, że będzie mógł podjąć aktywność zawodową, podczas gdy znana organowi z urzędu sytuacja zdrowotna skarżącego całkowicie to wyklucza,

2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 7, 8, oraz art. 77§ 1 i art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego

II. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

- art. 28 ust. 1. 2 i 3 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez przyjęcie, że skarżący posiada majątek w postaci nieruchomości, z której można egzekwować należności ZUS, podczas gdy z prawidłowej analizy materiału dowodowego sprawy wynika, że mimo prowadzonej egzekucji na rzecz innych wierzycieli, nieruchomość ta nie została zbyta co wskazuje, że w przypadku prowadzenia egzekucji z tej nieruchomości nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne - co doprowadziło do uznania za zasadne stanowiska organu, iż brak jest w stosunku skarżącego przesłanki całkowitej nieściągalności należności;

- art, 28 ust, 1 i ust, 3a w zw. z art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust 1 pkt. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez uznanie, że decyzja uznaniowa oparta o powołane przepisy oznacza w tym konkretnym przypadku dowolność w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych i tym samym uznanie niekorzystnej dla skarżącego decyzji organu za legalną, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, że konfrontacja interesu strony z interesem społecznym była w istocie pozorna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydana.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt p.p.s.a.

Z postawionych w niej zarzutów oraz z ich uzasadnienia wynika, że niezgodności z prawem kontrolowanego wyroku strona skarżąca kasacyjnie upatruje, zarówno w wadliwości ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, jak i w niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego określających przesłanki umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Stanowisko o wadliwości ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały za podstawę wyrokowania w sprawie, autor skargi kasacyjnej odnosił również do tego aspektu spornego zagadnienia, który wiąże się z pominięciem, a także błędną oceną przez organ, konkretnie wskazywanych w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia okoliczności, które powinny były zostać uwzględnione w procesie rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy, lecz uwzględnione nie zostały. Powyższe, autor skargi kasacyjnej odnosił w szczególności do kwestii stanu zdrowia zobowiązanego w relacji do zaakceptowanej przez Sąd I instancji tezy organu o możliwości podjęcia w przyszłości przez stronę pracy zarobkowej, a ponadto do kwestii prowadzonej przez organ egzekucji z nieruchomości strony, a w tym kontekście jej stanu i możliwości zaspokojenia z niej należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. Podnosił również, że akceptując wadliwość działania organu administracji w zakresie odnoszącym się do przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych oraz ich oceny z punktu widzenia ziszczenia się określonych przepisami prawa przesłanek umorzenia należności, Sąd I instancji nie uwzględnił tego, że stanowisko organu jest dowolne, o czym świadczy – zdaniem autora skargi kasacyjnej – brak należytego odniesienia się i wyważenia przez pryzmat zebranego w sprawie materiału dowodowego, przesłanki uzasadnionego interesu strony, w relacji do przeciwstawianego jej przez organ administracji, a w ślad za nim i przez WSA w Krakowie, interesu społecznego.

Zarzuty skargi kasacyjnej można i należy rozpoznać łącznie zwłaszcza, że umożliwia to również ich komplementarny charakter.

Według Naczelnego Sądy Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za usprawiedliwione. Skutecznie podważają one zasadności i trafności stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja wydana została bez naruszenia prawa.

Uwzględniając przedstawioną istotę sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, która zarysowała się na tle oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że decyzja wydana w sprawie z wniosku W. K. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, nie jest niezgodna z prawem, w punkcie wyjścia trzeba podkreślić, że w sytuacji, gdy to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, za oczywiste uznać należy, że to one właśnie wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Realizacja wskazanego wymogu przez organ orzekający w sprawie o umorzenie należności, stanowi tym samym podstawowe kryterium oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w tym przedmiocie.

Przypomnienia wymaga więc, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Z ust. 2 art. 28 tej ustawy wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a., jak stanowi zaś ust. 3 wymienionego przepisu, całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Z kolei, z ust. 3a art. 28 przywołanej ustawy wynika, że ustawodawca przyjął również i takie rozwiązanie, w świetle którego, niezależnie od sytuacji objętych hipotezą powyżej przywołanych przepisów, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, które wydane zostało na podstawie upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – zobowiązującego, gdy chodzi o zawarte w nim wytyczne treściowe, do określenia szczegółowych zasad umarzania, z uwzględnianiem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych - wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zgodnie z tym przepisem, może to nastąpić w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z przywołanych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia wynika, że w zakresie odnoszącym się do umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, przyjęte zostały na ich gruncie rozwiązania prawne charakteryzujące się, gdy chodzi o każde z nich, zróżnicowaniem katalogu (szczegółowych) przesłanek umorzenia należności – całkowita nieściągalność (katalog zamknięty) albo, mimo braku całkowitej nieściągalności, inny uzasadniony ze względu na sytuację majątkową i rodzinną zobowiązanego przypadek (katalog otwarty) – zróżnicowaniem trybu postępowania w sprawie umorzenia należności (por. J. Wantoch – Rekowski, Umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, "Praca i Zabezpieczenie Społeczne", 2004, nr 4, s. 33 i n.), a w konsekwencji zróżnicowaniem podstaw i możliwości umarzania tych należności przez organ.

Podkreślenia wymaga jednak, że żaden z wymienionych przypadków nie może prowadzić do dowolności rozstrzygnięcia, którego wydanie - w każdym z tych przypadków - powinno być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych. W tej mierze, podkreśla się między innymi, że w sytuacji wykazania przez stronę spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej, uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania przez nią spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia, co oznacza, że bez wykazania przez organ ważnego interesu, który przemawiałby za odmową uwzględnienia należycie umotywowanego wniosku strony, obarczone dowolnością jest powoływanie się przez ZUS jedynie na uznaniowy charakter omawianej decyzji, jako podstawę odmowy uwzględnienia wniosku strony o umorzenie należności składkowych (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II GSK 1625/11 ). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie oddzielano dowolność od możliwości umorzenia należności przez ZUS w sytuacjach objętych hipotezą art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i przepisami rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. W tym względzie podkreśla się, że sformułowana w art. 7 k.p.a. ogólna zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących "załatwieniu sprawy". Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 301/06 i z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07 oraz wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81). Poza sporem jest więc, że decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego, nie może być decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II są 2875/95). Jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94, jako dowolne należy traktować bowiem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Dopiero więc, przeprowadzana na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez ryzyka niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny, służy wydaniu prawidłowego rozstrzygnięcia, które zważywszy na podejmowanie go w ramach uznania administracyjnego wymaga, aby interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone przy uwzględnieniu wskazanych okoliczności. W tym względzie, w wymiarze praktycznym, istotą dyrektywę stanowi to, że zawsze należy brać pod uwagę, iż z punktu widzenia omawianych przesłanek umorzenia, zasadnicze znaczenie mają nie tyle przyczyny powstania zadłużenia, co sytuacja finansowa wnioskodawcy, a przede wszystkim jej wpływ na możliwość spłaty zadłużenia (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 384/12), a ponadto i to, czy w wyniku egzekucji nie powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. Z powyższym, koresponduje stanowisko, że w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności - w uzasadnionych przypadkach - organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany jest należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Sytuacja zaś, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest zgodna nie dość, że z interesem zobowiązanego, to jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Argument o permanentnie niezadowalającym stanie finansów ubezpieczeń społecznych mający uzasadniać pierwszeństwo interesu publicznego - w sytuacji uznania go za przekonujący - skutkowałby zaś tym, że norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, nie mogłaby znaleźć w praktyce w ogóle żądnego zastosowania, co byłoby sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06).

Z punktu widzenia przedstawionych uwag i argumentów, nie może budzić żadnych wątpliwości, że Sąd I instancji w niedostatecznym stopniu skontrolował prawidłowość stosowania przez organ administracji, zarówno przepisów postępowania określających prawne wymogi ustalania faktów, jak i przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawnej kwalifikacji stwierdzonych faktów oraz ustalania ich prawnych konsekwencji.

Odnosząc się do podważanej przez stronę skarżącą kasacyjnie kwestii prawidłowości ustaleń faktycznych, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, stwierdzić należy, że nie bez racji zarzuca ona, nie dość, że daleko idący ich deficyt, to również tę ich wadliwość, która wiąże się z pominięciem, a także błędną oceną przez organ, konkretnie wskazywanych w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia okoliczności, które powinny były zostać uwzględnione w procesie rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy, lecz uwzględnione nie zostały

W tym względzie, nie można pominąć przede wszystkim tego aspektu analizowanego zagadnienia, który odnosi się do następującej kwestii. Mianowicie, ponownie podkreślając, że organ administracji jest zobowiązany do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem przeprowadzenia ustaleń w zakresie odnoszącym się do przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustaleń odnoszących się do sytuacji wnioskodawcy pod kątem istnienia przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3a tej ustawy w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, podnieść trzeba, że powinno to nastąpić według stanu na dzień wydania przez organ decyzji, co odnosi się również do decyzji podejmowanej w postępowaniu odwoławczym, tj. decyzji wydawanej w rezultacie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wskazany wymóg uznać należy za oczywisty i uzasadniony, nie dość, że z punktu widzenia przepisów obowiązującego prawa, to chociażby i dlatego, że uwzględniając specyfikę tego rodzaju postępowań, w przestrzeni czasu między orzeczeniem wydanym w I instancji i orzeczeniem organu odwoławczego, może dojść do na tyle istotnej zmiany sytuacji zobowiązanego, która nie będzie pozostawać bez wpływu na ocenę o potrzebie i konieczności umorzenia należności, mimo że pierwotnie – tj. w dacie orzekania przez organ I instancji – nie byłoby to uzasadnione. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby na ten aspekt zagadnienia zwrócił uwagę Sąd I instancji, co w świetle powyżej poczynionych uwag potwierdza tezę o wadliwym skontrolowaniu faktycznych podstaw decyzji, którą odmówiono stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Rację ma również strona skarżąca kasacyjnie, gdy w kontekście omawianej wadliwości zaskarżonego wyroku podnosi, że Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do tych okoliczności rozpatrywanej sprawy, które ze szczególną wnikliwością nakazywały zweryfikowanie prawidłowości stanowiska organu odnośnie do braku podstaw umorzenia należności z powodu niespełnienia przesłanki braku ich całkowitej ich nieściągalności, o której mowa jest w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W tym względzie, chodzi zwłaszcza o zagadnienie odnoszące się do przesłanki z pkt 6 ust. 3 art. 28. Stanowisko organu administracji o jej niespełnieniu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy powinno być bowiem zweryfikowane, nie dość, że z punktu widzenia sytuacji majątkowej i dochodowej wnioskodawcy - o czym dalej jeszcze będzie mowa - to w szczególności z punktu widzenia relacji między wartością nieruchomości wnioskodawcy, stanowiącej aktualnie zabezpieczenie dochodzonych należności w związku z ustanowieniem na niej hipoteki przymusowej, a sumą dochodzonych przez organ należności. W tej mierze, za nie mniej istotną z punktu widzenia oceny ziszczenia/nieziszczenia się omawianej przesłanki, uznać trzeba i tę okoliczność, że w księdze wieczystej prowadzonej dla wskazanej nieruchomości zostały wpisane ostrzeżenia o wszczęciu z niej egzekucji na rzecz banków, jako innych wierzycieli. Wskazanej sytuacji, jako oczywiste, towarzyszyć więc powinno pytanie, o przyczyny i powody braku podejmowania przez organ – i to na przestrzeni lat, co stanowczo należy podkreślić - jakichkolwiek działań zmierzających do efektywnego zaspokojenia się z tej nieruchomości, a ponadto zmierzających do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w ogóle egzekucja z przedmiotowej nieruchomości byłaby skuteczna. Sam bowiem fakt istnienia konkretnego składnika majątku - w sytuacji takiej, jak ta w rozpatrywanej sprawie - nie stanowi jeszcze dostatecznego uzasadnienia dla twierdzenia o nieziszczeniu się omawianej przesłanki umorzenia należności. Tym samym, stanowisko Sądu I instancji akceptujące prawidłowość poczynionych przez organ administracji ustaleń, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi brak całkowitej nieściągalności należności, w rozumieniu przywołanego przepisu ustawy, uznać należy za przedwczesne, a tym samym i za dowolne. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności (por. również s. 8 uzasadnienia kontrolowanej decyzji) za dowolny i tym samym chybiony uznać należy więc argument Sądu I instancji o istnieniu wysokiego prawdopodobieństwa uzyskania zaległych kwot z tytułu składek na ubezpieczenie należności, w związku z zabezpieczeniem ich spłaty hipoteką ustanowioną na nieruchomości wnioskodawcy.

Z uwagi na powyższe za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw uznać należy argumentację Sądu I instancji, której logika, w ślad za organem administracji, oparta została na tezie o istnieniu składnika majątku wnioskodawcy, z którego ZUS może dochodzić zaspokojenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. Stanowisko organu, nie zostało w tej mierze bowiem w ogóle zweryfikowane przez Sąd I instancji, lecz bezkrytycznie zaakceptowane i uznane za wiodące oraz prawidłowe także z punktu widzenia oceny spełnienia przesłanek, o których mowa w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społeczne z dnia 31 lipca 2003 r., i to w sytuacji, gdy wymieniony przepis umorzenia należności w ogóle nie łączy z brakiem ich całkowitej nieściągalności.

Z punktu widzenia na wstępie poczynionych uwag, Sąd I instancji pominął i ten, nie mniej istotny aspekt analizowanego zagadnienia, który wobec potrzeby orzekania przez organ w sprawach o umorzenie należności według stanu na dzień wydania przez organ decyzji, odnosił się do oceny możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez zobowiązanego i spłaty, z tego źródła, zaległych należności. W świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wnioskodawcy z dnia 4 [...] 2012 r., stanowisko Sądu I instancji o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być uznane za prawidłowe.

O wadliwości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem decyzji o odmowie umorzenia należności, świadczy również brak przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy sytuacji materialnej i dochodowej wnioskodawcy w relacji do skali jego zadłużenia wobec ZUS oraz możliwości spłaty tego zadłużenia. Zaniechanie przeprowadzenia rzetelnej kontroli prawidłowości działania organu w tym zakresie, z oczywistych względów musiało skutkować brakiem możliwości właściwej oceny stanowiska tego organu odnośnie do odmowy umorzenia należności, mimo spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki umorzenia należności, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2003 r. W tej mierze, nie sposób nie zwrócić uwagi i na tę istotną oraz niesporną w rozpatrywanej sprawie okoliczność - słusznie podnoszoną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - że wnioskodawca już korzysta z różnych form pomocy społecznej, a uzyskiwane z niej środki stanowią podstawowe źródło zabezpieczenia jego egzystencji. W świetle powyżej przedstawionych argumentów wymagało to, aby szczególnie wnikliwej ocenie poddać to, czy operując w ramach uznania administracyjnego, organ w prawidłowy i należyty sposób wyważył interes zobowiązanego oraz interes społeczny (stan finansów ubezpieczeń społecznych), a w tym zakresie, czy ze względu na okoliczności stanu faktycznego sprawy kierował się adekwatnymi i miarodajnymi dyrektywami wyboru odnośnie do przyjętego kierunku rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji zadaniu temu sprostał. Czyni to zasadnym stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że w analizowanym zakresie, zarówno samo działanie organu, jak również ocena jego zgodności z prawem, nie były prawidłowe.

Ponownie rozpatrując sprawę ze skargi W. K. na decyzję ZUS z dnia 5 [...] 2012 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Sąd I instancji uwzględni przedstawione powyżej uwagi oraz argumenty.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O wynagrodzeniu radcy prawnego, z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.