Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1692/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 147; art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1, § 3, § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "nie przeznaczonych do użytku publicznego", § 12 ust. 1 pkt 1, § 19 ust. 3 i 4, § 20 ust. 1 pkt 3 i 4, § 26 ust. 2, 5, 6 i 7, § 27 ust. 1 i 2 oraz § 28 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu; 2. oddala w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. [...]) wraz ze stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały "Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie [...]'", dalej: Regulamin, w części obejmującej § 2 ust. 1, § 3, § 6 ust. 2, § 7 ust. 2 pkt 1 i 2, § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 1 pkt 1. § 19 ust. 3 i 4. § 20 ust. 1 pkt 3 i 4, § 26 ust. 2 i 5, § 26 ust. 6, § 26 ust. 7, § 27 ust. 1 i 2 oraz § 28 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu.

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa tj. wskazanych poniżej przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1289) - dalej: u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucja RP w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2017 r., poz. 1875 ze zm.) - dalej: u.g.:

1. art. 5 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 u.c.p.g., poprzez nałożenie w § 2 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu obowiązku zbierania i pozbywania się odpadów komunalnych na właścicieli nieruchomości oraz nieoznaczone bliżej podmioty w odpowiedzialne za zarządzanie lub administrowanie terenami przeznaczonymi do użytku publicznego, w sytuacji gdy przepisy u.c.p.g. określają jako podmioty odpowiedzialne za utrzymania czystości i porządku właścicieli nieruchomości albo gminę, czym przekroczono delegację ustawową uprawniającą do jego wy dania;

2. art. 4 ust. 2a u.c.p.g. poprzez ustanowienie w § 3 Regulaminu obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania wymienionych odpadów, podczas gdy o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny decyduje na zasadzie dobrowolności właścicieli nieruchomości;

3. art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. 7. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3b u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 6 ust. 2 oraz w § 7 ust. 2 pkt 1 Regulaminu właścicieli nieruchomości do zbierania odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów zielonych nie wcześniej niż 24 godziny przed wyznaczonym terminem ich odbioru, podczas gdy powyższa kwestia winna być uregulowana w stosownej umowie zawartej pomiędzy właścicielem nieruchomości, a przedsiębiorcą odbierającym odpady;

4. art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3b u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 7 ust. 2 pkt 2 Regulaminu podmioty zbierające odpady komunalne do ustawiania pojemników przeznaczonych do odbioru odpadów wielkogabarytowych na okres nie dłuższy niż 24 godziny, podczas gdy powyższa kwestia winna być uregulowana w umowie zawartej pomiędzy właścicielem nieruchomości, a przedsiębiorcą odbierającym odpady;

5. art. 5 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 8 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu obowiązków w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń na zarządców nieruchomości, w sytuacji gdy przepisy u.c.p.g. określają jako podmioty odpowiedzialne za utrzymania czystości i porządku właścicieli nieruchomości albo gminę, czym przekroczono delegację ustawową uprawniającą do jego wydania;

6. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 8 ust. 2 Regulaminu zakazu gromadzenia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń w pryzmach na terenach zieleni, przy drzewach i w misach drzew, w pojemnikach przeznaczonych na kwiaty oraz przy urządzeniach takich jak latarnie, sygnalizatory świateł, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięte i gromadzone błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego;

7. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zastrzeżenie w § 9 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może być prowadzone wyłącznie w miejscach nieprzeznaczonych do użytku publicznego, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.;

8. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu maksymalnej pojemności worków przeznaczonych do selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych;

9. art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3b u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 19 ust. 3 i 4 Regulaminu na właścicieli nieruchomości, którzy nie ustalili z przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne sposobu odbioru odpadów komunalnych z miejsca gromadzenia odpadów, obowiązku udostępniania pojemników na odpady poprzez ich wystawianie poza teren nieruchomości w określonych godzinach oraz w określonej odległości od nieruchomości, podczas gdy kwestia ta winna być uregulowana w umowie z przedsiębiorcą odbierającym odpady;

10. art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3b u.c.p.g. poprzez umieszczenie w § 20 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu regulacji dotyczącej postępowania z odpadami w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i akumulatorów oraz chemikaliów, podczas gdy regulacje co do gospodarowania takimi odpadami zostały zawarte w ustawie z dnia .4 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z dnia 4 stycznia 2018 r. poz. 21) oraz w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z dnia 5 października 2015 r., poz. 1688 z późn. zm.) i ustawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1803);

11. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. polegające na nieprawidłowym wypełnieniu delegacji ustawowej i zobowiązaniu w § 26 ust. 2 Regulaminu osób utrzymujących zwierzęta do dołożenia starań, by zwierzęta te były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia i nie zakłócały spokoju domowego, bez doprecyzowania tego pojęcia, a zatem bez wyznaczenia jakiejkolwiek dokładnej normy nakazanego postępowanie;

12. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g poprzez przekroczenie i nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej i umieszczenie w § 26 ust. 5 Regulaminu zakazu pozostawiania bez codziennego dozoru psów i innych zwierząt w obrębie nieruchomości niezamieszkanych, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do wprowadzenia takich ograniczeń;

13. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w wyniku posłużenia się w § 26 ust. 6 i 7 Regulaminu pozaustawową kategorią zwierząt egzotycznych oraz zastrzeżenie, że mogą one przebywać na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku jedynie na uwięzi lub w klatce, podczas gdy zwierzęta te nie należą do katalogu "zwierząt domowych", o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

14. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w zakresie przyjęcia przepisów mających na celu ochronę przed zanieczyszczeniem przez zwierzęta domowe terenów przeznaczonych do wspólnego użytku i nałożenie w § 27 ust. 1 i 2 Regulaminu na utrzymujących i wyprowadzających zwierzęta domowe obowiązku bezzwłocznego usuwania odchodów tych zwierząt oraz umieszczania ich w oznakowanych pojemnikach, koszach lub pojemnikach na odpady "zmieszane", bez sprecyzowania rodzaju odchodów, którego dotyczy kwestionowana regulacja, a zatem bez wyznaczenia dokładnej normy nakazanego postępowania;

15. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 28 ust. 2 pkt 2 Regulaminu do usytuowania uli w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości i drogi publicznej, podczas gdy ww. nakaz nie ma oparcia w treści upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.;

16. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 28 ust. 2 pkt 3 Regulaminu do zachowania odległości co najmniej 10 m od otworów okiennych znajdujących się na poziomie i powyżej poziomu posadowienia uli w przypadku usytuowania uli na dachach budynków, podczas gdy ww. nakaz nie ma oparcia w treści upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.;

Wobec powyższych zarzutów Prokurator wniósł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

Ad. 1 Organ odnosząc się do obowiązku określonego w § 2 ust. 1 Regulaminu wskazał, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Prokuratora (str. 7 skargi), że przepisy upoważniające do wydania regulaminu nie stanowią o podmiotowości adresatów. W przypadku, gdy przepis odwołuje się do "części nieruchomości służących do użytku publicznego", "terenów przeznaczonych do użytku publicznego", wówczas adresatem postanowień regulaminu nie jest właściciel nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, ale właściwy podmiot, zarządzający bądź administrujący terenem, lub częścią nieruchomości służącą do użytku publicznego. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a Ustawy, regulamin gminy musi ustalić wymagania dotyczące prowadzenia selektywnego zbierania odpadów komunalnych (przy uwzględnieniu, na dzień podjęcia uchwały przez Radę m. [...]) rozporządzenia Ministra środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2018 r., poz. 17); do tych wymagań mają obowiązek zastosować się właściciele nieruchomości (art. 5 ust. 1 pkt 3 Ustawy), bez względu na to, czy ich nieruchomości są w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi, który obowiązuje we wszystkich gminach w Polsce od 1 lipca 2013 r., czy też znajdą się poza tym systemem (art. 6 ust. 1b, art. 6c ust. 2 Ustawy).

Pełnomocnik organu zauważa, że skarżone przez Prokuratora postanowienie § 2 ust. 1 Regulaminu zakreśla podmiotowy krąg adresatów, których dotyczą wymagania w zakresie pozbywania się odpadów komunalnych. Ani przepisy ucpg, ani ustawa o odpadach nie definiuje pojęcia "pozbywania się odpadów"; jedynie z kontekstu regulacji Ustawy (jak np. art. 6r ust. 2d) wynika, że przez "pozbywanie się" rozumieć należy zarówno odebranie odpadów z terenów nieruchomości określonych w art. 6c ust. 1 lub ust 2 Ustawy, jak i przyjmowanie odpadów komunalnych przez PSZOK (punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych), bądź przez inne punkty określone przez gminę w regulaminie (jak np. apteki w zakresie przyjmowania przeterminowanych lekarstw). Zakres określony w art. 4 ust. 2 pkt 3 Ustawy jednoznacznie określa, że określenie zasad co do częstotliwości oraz określenie sposobu co do "pozbywania się" odpadów komunalnych: dotyczy nie tylko z nieruchomości należącej do właściciela, ale także "terenów przeznaczone do użytku publicznego". Owo "pozbywanie się", szczegółowo określone dla zarządu drogi (art. 5 ust. 4 Ustawy), nie zostało określone w Ustawie dla podmiotów, którzy zarządzają/administrują terenem przeznaczonym do użytku publicznego; stąd też delegacja ustawowa określona w art. 4 ust. 2 pkt 3 Ustawy nakazuje określić w regulaminie sposób pozbywania się odpadów komunalnych z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W związku z powyższym nie sposob zgodzić się z tezą Prokuratora, że skarżone postanowienie § 2 ust. 1 Regulaminu narusza przepisy Ustawy.

Ad.2. Nie jest zasadny zarzut Prokuratora, który w § 3 Regulaminu upatruje nakaz selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sytuacji, gdy przepisy ustawy takiego obowiązku nie kreowały. Zawarty w zaskarżonej uchwale w tym zakresie zapis, nie stanowi bezwzględnego obowiązku prowadzenia zbiórki odpadów komunalnych dla wszystkich mieszkańców gminy, ale określa zasady selektywnego zbierania odpadów dla tych, którzy taki sposób wybrali. Z uwagi jednak na brak jednoznacznych w tym zakresie innych przepisów u.c.p.g., a także biorąc pod uwagę orzecznictwo sądowo-administracyjne, które zdecydowanie wyrażało pogląd o niedopuszczalności wprowadzenia w drodze aktu gminnego obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, skarżone przez Prokuratora postanowienie Regulaminu nie może żadną miarą zostać odczytane jako obowiązek (w ówczesnym stanie prawnym) selektywnego zbierania odpadów, a jedynie wskazanie - w przypadku wyrażenia woli o rozdzielnym gromadzeniu odpadów komunalnych - jakie frakcje odpadów komunalnych mogą być wydzielone z ogólnej masy odpadów komunalnych powstających przede wszystkim w gospodarstwach domowych.

Ad. 3. Zarzut Prokuratora dotyczący § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 2 pkt Regulaminu, zasadza się na problematyce (odpowiednio) odpadów zielonych i odpadów wielkogabarytowych. Postanowienia te, w zakresie, w jakim regulują kwestie wymagań stawianym zbieraniu ww. frakcji odpadów komunalnych (24 godziny przed wyznaczonym terminem odbioru) realizują w pełni obowiązek określony w ar. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz w pkt 3 ustawy. Organ wyjaśnił, ze dany podmiot (przedsiębiorca - operator publiczny) odbiera odpady komunalne na podstawie umowy z m. [...], która to umowa uwzględniać musi zarówno postanowienia Regulaminu, jak i postanowienia uchwały, o której mowa w art. 6r ust. 3 Ustawy (m.in. określenie częstotliwości odbioru odpadów komunalnych). To nie właściciel nieruchomości zawiera umowę z przedsiębiorcą obierającym odpady, jak postrzega to Prokurator w kwestii ustanawiania terminu odbioru odpadów zielonych i wielkogabarytowych, ponieważ takie umowy z mocy przepisów Ustawy ustanawiającej system gospodarowania odpadami komunalnymi są dozwolone tylko w przypadku określonym w art 6 ust. 1 w związku z ust.1b lub w związku z art. 6c ust. 2 Ustawy. Ponadto Ogan wyjaśnił, że odpady zielone posiadają przymiot sezonowości oraz stanowią odpad ulegający biodegradacji (art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach). W związku z powyższym - w przypadku odpadów zielonych - istniał w stanie prawnym w 2018 r. obowiązek przekazywania przez podmiot odbierający odpad zielony bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (art. 9e ust. 1 pkt 2 Ustawy). Z kolei odpady wielkogabarytowe nie są wytwarzane przez właścicieli nieruchomości w sposób ciągły, jak to ma miejsce w przypadku takich odpadów jak frakcje papieru, szkła, metalu czy niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, dla których konieczne jest przeznaczenie stałych pojemników, o których mowa w przepisach rozporządzenia Ministra środowiska z dnia z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu zbierania wybranych frakcji odpadów.

Wobec powyższego zarzut Prokuratora odnoszący się do uregulowania kwestii odbierania odpadów zielonych i odpadów wielkogabarytowych w umowie pomiędzy właścicielem nieruchomości, a przedsiębiorcą realizującym zadanie publiczne, a nie w materii Regulaminu, jest pozbawiony racji prawnej.

Ad. 4. Organ uznał, że nie sposób zgodzić się z oceną Prokuratora w tym zakresie. Ustawianie pojemników na danej nieruchomości, to nie tylko kwestia rozwiązań technicznych określonych w § 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także kwestia wiążąca się ze sposobem odbierania odpadów komunalnych - co jest immanentnie związane ze sposobem pozbywania się (czyli - z jednej strony wyzbyciem się przez właściciela nieruchomości, a z drugiej strony - odebraniem przez przedsiębiorcę - operatora publicznego) odpadów komunalnych, i co stanowi materię regulaminu utrzymania czystości, a nie indywidualnej umowy pomiędzy właścicielem nieruchomości a operatorem publicznym. Wymóg zebrania przez właściciela nieruchomości każdego z ww. rodzajów odpadów w dyscyplinującym terminie 24 godzin przed przyjazdem pojazdu operatora publicznego ma na celu zapobieżeniu powstawania substancji gnilnych (co jest charakterystyczne dla odpadów ulegających biodegradacji - w tym odpadów zielonych), oraz utrzymaniu porządku na nieruchomości (uniknięcie zagracenia w miejscu gromadzenia odpadów komunalnych, bądź obok tego miejsca - na tzw. wystawkach).

Ad. 5. Odnośnie kwestionowanego § 8 ust. 1 Regulaminu organ wskazał, że skarżone postanowienie jest odzwierciedleniem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b Ustawy. § 8 ust. 1 Regulaminu określa podmiotowo zarządcę nieruchomości. Tytułem przykładu: podmiotem odpowiedzialnym za uprzątanie śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, która w części jest przeznaczona do użytku publicznego będzie zarządca reprezentujący wspólnotę mieszkaniową (czy spółdzielnię mieszkaniową). Jeśli część lokali użytkowych w budynku wielolokalowym wynajmuje (dzierżawi) instytucja kultury, np. teatr, to — właśnie zarządca nieruchomości (a nie najemca) będzie odpowiedzialny za usunięcie zanieczyszczeń z części tej nieruchomości, która stanowi teren przeznaczony do użytku publicznego.

Ad. 6. Zarzut w zakresie naruszenia § 8 ust. 2 Regulaminu zdaniem organu również jest niesłuszny, bowiem to postanowienie Regulaminu określa częstotliwość i sposób uprzątania zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a w związku z tym realizuje upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b - w zakresie, w jakim dotyczy części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Ad. 7. Rada wyjaśniła w tym zakresie, że w skarżonym przez Prokuratora postanowieniu Regulaminu nie został sformułowany zakaz, ale wymagania - zgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c Ustawy. W świetle Słownika Języka Polskiego PWN, pojęcie "wymagania" dotyczy warunku lub zespołu warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać. I właśnie owe uwarunkowania dotyczące mycia pojazdów samochodowych poza myjniami zostały określone w § 9 Regulaminu.

Ad.8. Odnośnie § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, pełnomocnik Organu wskazał, że przepisy prawa na dzień podjęcia skarżonej uchwały przewidywały: ustawa w art. 6r ust. 2a przewidziała gromadzenie odpadów komunalnych w workach (możliwość pokrycia przez gminę kosztów wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki) oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, § 2 ust. 2 dopuścił zbieranie wybranych frakcji odpadów w miejscu ich wytworzenia w workach.

Skarżona przez Prokuratora regulacja Regulaminu nie ma w tym przypadku, nic wspólnego z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 4 ust. 2 pkt 2 Ustawy, natomiast jest wyrazem określenia okoliczności związanych ze sposobem pozbywania się odpadów komunalnych z nieruchomości, o którym jest mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 Ustawy. Rodzaj i minimalna pojemność pojemników, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 Ustawy jest przedmiotem oddzielnej regulacji: § 10 Regulaminu.

Ad. 9. Zarówno zarzut, jak i argumentacja Prokuratora w zakresie § 19 ust. 3 i 4 Regulaminu jest niezasadna. W ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi właściciel nieruchomości nie zawiera żadnych umów z operatorem publicznym. Nie może jednak umknąć uwadze, że niejednokrotnie nie jest możliwe ustawienie przez właściciela nieruchomości pojemników w MGO (miejscu gromadzenia odpadów) w taki sposób, aby nastąpił odbiór tych odpadów w sposób bezkolizyjny i bezpieczny m.in. z punktu widzenia przepisów o ruchu drogowym. Stąd też jest konieczność uregulowania w Regulaminie - w ramach upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 3 Ustawy sposobu pozbywania się (odbierania) odpadów komunalnych w okolicznościach niestandardowych. Postanowienie § 19 ust. 3 i 4 Regulaminu (skarżone przez Prokuratora) koresponduje z regulacją określoną w § 6 uchwały [...] Rady m. [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w m. [...] i zagospodarowania tych odpadów (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia [...] lutego 2018 r., poz. [...]).

AD. 10. Zdaniem Organu jeżeli gmina uzna, że istnieje potrzeba wydzielania dodatkowych, innych niż ww. frakcje odpadów, to może - na podstawie art. 4 ust. 2a Ustawy, określić w regulaminie utrzymania czystości i porządku dodatkowe frakcje odpadów ponad te, które określa Ustawa i rozporządzenie. W związku z powyższym regulacja określona w skarżonym przez Prokuratora postanowieniu § 20 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu, miała na celu wskazanie adresatom tego aktu prawnego sposobu pozbywania się odpadów komunalnych (w rozumieniu art. 6r ust. 2a Ustawy), czyli określenie zasad - po myśli art. 4 ust. 2 pkt 3 Ustawy, w ścisłym związku z art. 6r ust. 2a Ustawy oraz w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a Ustawy. Organ powołał także art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy, który wprost określa, że gminy tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a.

Ad. 11. Zarzut powołany w tym punkcie ma wyłącznie charakter polemiczny i pozbawiony jest doniosłości prawnej.

Ad. 12. Zdaniem organu kolejny niezasadny zarzut Prokuratora. Rada wskazała, że prawo należy stosować tak, aby nie wprowadzać sprzeczności z innymi aktami prawnymi. Przepis w skarżonym brzmieniu uniemożliwia pozostawianie zwierząt na posesjach niezamieszkanych, bez codziennego dozoru. Powyższa regulacja została wprowadzona w celu zapewnienia zwierzętom opieki i ochrony, zgodnie z postanowieniami ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. 2020, poz. 638, w chwili uchwalania przepisu Dz. U. 2013, poz. 856), co nie stoi w sprzeczności z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tym bardziej z Konstytucją.

Ad. 13. Zarzut Prokuratora i w tym zakresie Rada uznała za bezzasadny oraz nie znajdujący oparcia w prawie powszechnie obowiązującym. Organ wyjaśnił, że art. 4 ust. pkt 6 ustawy nie zawiera żadnego "katalogu zwierząt domowych" i odsyła do art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt. Natomiast termin "egzotyczny" jest definiowany w Słowniku języka polskiego PWN. Wskazano, że jest wiedzą notoryjną, że ludzie w Polsce trzymają w charakterze zwierząt domowych zwierzęta ewidentnie pochodzące z innych krajów, czy nawet kontynentów, a więc zdecydowanie "zwierzęta egzotyczne", jak np. chomiki, świnki morskie, papugi, warany, pytony, czy wiele innych.

Ad. 14 W zakresie § 27 ust. 1 i 2 Regulaminu wyjaśniono, że podkreślić należy, że o ile faktycznie w tekście skarżonej uchwały nie pada odpowiedź na pytanie, jakie zdaje się wynikać z rozważań Skarżącego, to jest "Jakie odchody zbierać?", to jednakże o ile w tym wypadku wykładnia językowa, czy systemowa mogą okazać się niewystarczającymi narzędziami analitycznymi, to jednak zachęcająco wygląda zastosowanie w tej materii wykładni funkcjonalnej. Jest bowiem zupełnie oczywiste, że obowiązek usuwania odchodów zwierząt domowych oraz umieszczania ich w oznakowanych pojemnikach, koszach lub pojemnikach na odpady zmieszane może dotyczyć wyłącznie kału, nie zaś moczu, który jako ciecz.

Ad. 15 i nr 16 W tym zakresie również Rada uznała, że zarzuty są bezzasadne, ponieważ zgodnie z delegacją ustawową uchwala reguluje w skarżonych przepisach wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich (w tym wypadku pszczół) na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach i nie wykracza poza ten zakres.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w przeważającej części Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił zarzuty Prokuratora.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym w doktrynie i orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż nie każde, lecz tylko istotne naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Stosownie zaś do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną

W niniejszej sprawie należy wskazać, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i realizowała zawarte w nim wytyczne. Natomiast każde unormowanie nierealizujące upoważnienia lub je przekraczające stanowi o naruszeniu tej normy i konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Poddana obecnie kontroli sądowej uchwała, stanowiąca – zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – akt prawa miejscowego, powinna przede wszystkim być zgodna z przepisami tej ustawy.

Odnosząc powyższe do stawianych w skardze zarzutów, należy zauważyć, co następuje:

Zasadnie zwrócił uwagę Prokurator, że jak wynika z akt sprawy w § 2 ust. 1 i § 8 ust. 1 Organ nałożył na zarządców nieruchomości obowiązki w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Tymczasem katalog osób oraz podmiotów zobowiązanych do zapewnienia czystości i porządku na nieruchomościach został zawarty w art. 5 ust. 1-5 u.c.p.g. Obowiązki w powyższym zakresie zostały nałożone na właścicieli nieruchomości, wykonawców robót budowlanych, przedsiębiorców użytkujących torowiska pojazdów szynowych, zarządców dróg, a w zakresie pozostałych nieruchomości na gminę. Na podstawie ww. uchwały trudno zatem stwierdzić, czy podmioty wskazane w Regulaminie obejmują wskazany powyżej katalog. Poza tym w myśl art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. zapewnienie porządku na niektórych terenach przeznaczonych do użytku publicznego - chodnikach położonych wzdłuż nieruchomości należy do właścicieli nieruchomości sąsiednich, a w związku z tym treść kwestionowanego przepisu w powyższym zakresie wydaje się sprzeczna także ze wskazaną normą ustawową.

Zgodzić należy się z Prokuratorem, że wskazany w § 3 Regulaminu obowiązek selektywnego zbierania wskazanych odpadów komunalnych, został ustanowiony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2a u.c.p.g. W stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia uchwały właściciele nieruchomości mogli dobrowolnie wybrać, czy będą zbierać odpady w sposób selektywny czy też nie. Wówczas niesegregowanie odpadów przekładało się na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem stawki opłat w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, były niższe (art. 6k ust. 3 ustawy).

Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., selektywne zbieranie odpadów komunalnych ustanawiają gminy, co oznacza, że to na gminach spoczywa obowiązek zorganizowania takiego selektywnego zbierania i stworzenia niezbędnych do tego warunków. Jednak o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny czy też nie, decyduje na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości, który z racji takiego wyboru nie może ponosić negatywnych konsekwencji.

W zakresie § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 2 pkt 1 i 2 Regulaminu Sąd uznał zarzuty Prokuratora za niezasadne.

W myśl § 6 ust. 2 Regulaminu odpady zielone, z zastrzeżeniem ust. 3 i ust. 4, należy zbierać w odpowiednich workach spełniających wymagania określone w § 12, nie wcześniej niż 24 godziny przed wyznaczonym terminem odbioru.

W § 7 określono zasady odbioru odpadów wielkogabarytowych, w tym w ust. 2 odpady wielkogabarytowe, z zastrzeżeniem ust. 3, należy zbierać: 1) luzem, w miejscach gromadzenia odpadów, nie wcześniej niż 24 godziny przed wyznaczonym terminem odbioru, lub ust. 2) w przeznaczonych do tego celu pojemnikach, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2, spełniających wymagania określone w regulaminie, ustawianych przez podmiot odbierający odpady komunalne w wyznaczonych terminach, na okres nie dłuższy niż 24 godziny.

Z powyższego wynika, że Rada gminy wprowadziła zatem 24 godzinny maksymalny okres, w którym możliwym jest zbieranie odpadów zielonych oraz gromadzenie odpadów wielkogabarytowych i wystawianie pojemników na odpady wielkogabarytowe. Wprowadziła zatem ramy czasowe, w których właściciele nieruchomości powinni przygotować określonego rodzaju odpady do odbioru. W ocenie Sądu art. 4 ust. 3 u.c.p.g. – zgodnie z którym regulamin określa częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego – upoważnia Radę do określania zasad/sposobu pozbywania się wskazanych odpadów poprzez gromadzenie ich w miejscach składowania odpadów w odpowiedni sposób - "luzem", "w przeznaczonych do tego pojemnikach" i wskazania okresu wystawienia pojemników.

Sąd uznał zarzuty Prokuratora odnoszące się do § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 2 pkt 1 i 2 Regulaminu za niezasadne i skargę w tym zakresie oddalił (pkt 2 sentencji).

W ocenie Sądu przekroczeniem ustawowych uregulowań jest określony w § 8 ust. 2 Regulaminu, nakaz, że pryzmy błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń powstałych przy uprzątaniu części nieruchomości służących do użytku publicznego nie powinny być lokalizowane na terenach zieleni, przy drzewach i w misach drzew; w pojemnikach przeznaczonych na kwiaty oraz przy urządzeniach takich jak latarnie i sygnalizatory świateł. Art. 4 ust. 2 pkt 1b u.c.p.g. nie upoważnia bowiem rady gminy do wskazania sposobu gromadzenia wskazanych nieczystości. Przyjmuje się, że rada gminy jest uprawniona do szczegółowego określenia zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości, służących do użytku publicznego, ale nie regulowania sposobu ich gromadzenia, jak i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń.

§ 9 ust. 1 pkt 2 Regulaminu określa, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami dopuszcza się jedynie w razie zachowania łącznie następujących warunków m.in.: mycie prowadzone jest w miejscach nieprzeznaczonych do użytku publicznego o utwardzonym, szczelnym podłożu, a powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, z którego są usuwane zgodnie z regulaminem. Należy wskazać, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. upoważnia organ stanowiący gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W związku z tym podejmując uchwałę ww. zakresie Regulaminu, rada gminy jest zobligowana do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów czy też zakazywania wykonywania tych czynności w określonym miejscu. Brak jest zatem w upoważnieniu ustawowym podstawy do wprowadzenia w Regulaminie faktycznego zakazu mycia pojazdów w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego (a contrario nakaz mycia wyłącznie w miejscach "nieprzeznaczonych do użytku publicznego") (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 września 2020 r. II SA/Bd 223/20). Wobec powyższego zawarcie w § 9 ust. 1 pkt 2 Regulaminu zastrzeżenia dotyczącego mycia pojazdów wyłącznie w miejscach "nieprzeznaczonych do użytku publicznego" stanowiło istotne naruszenie prawa. Sąd – mając na względzie pozostałą cześć przepisu - uznał, że wyeliminowania z uchwały wymaga jedynie zwrot "nieprzeznaczonych do użytku publicznego".

Odnosząc się do kwestii pojemności worków wskazanych w Regulaminie tj. wskazania w § 12 ust. 1 pkt 1, że worki powinny mieć pojemność od 60 do 120 litrów, należy uznać, że i w tym zakresie Rada dopuściła się przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący gminy był uprawniony do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych [...]. W zw. z powyższym określenie wielkości maksymalnej worków stanowiło istotne naruszenie prawa.

Nie znajduje oparcia w przepisach ustawy także zapisy § 19 ust. 3 i 4 Regulaminu, w których zobowiązano właścicieli nieruchomości, którzy nie ustalili z przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne sposobu odbioru odpadów komunalnych z miejsca gromadzenia odpadów do udostępniania pojemników na odpady poprzez ich wystawianie poza teren nieruchomości w określonych godzinach oraz w określonej odległości od nieruchomości. Należy wyjaśnić, że poprzez warunki rozmieszczenia pojemników, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. należy rozumieć ich rozmieszczenie w przestrzeni na stałe w związku ze składowaniem w nich odpadów. Powyższa norma nie dotyczy formy w jakiej winny być one przekazywane przedsiębiorcy zbierającemu odpady. Art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3b u.c.p.g. również nie dają podstaw do wprowadzenia kwestionowanej regulacji.

Jak wynika z zapisów Regulaminu w § 20 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu zawarto regulacje dot. postępowania z określonymi rodzajami odpadów. Wskazany w powyższym przepisie sposób postępowania z odpadami dotyczy odpadów, o których mowa w § 3 pkt 1-7. 14 i 9-18. Tymczasem w § 3 pkt 10 Regulaminu wskazano zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, w pkt 14 chemikalia, w tym w szczególności farby, kleje, rozpuszczalniki oraz opakowania po tych substancjach, w pkt 15 lampy fluorescencyjne i inne odpady zawierające rtęć (w tym termometry rtęciowe), a w pkt 16 zużyte baterie i akumulatory.

Zasadnie Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym powyższa ustawa określa środki gospodarowania zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym. Obowiązek jego odbioru nałożony jest zaś zgodnie z art. 37 ust. 1-3 tej ustawy na dystrybutorów takiego sprzętu po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków. Zasady gospodarowania odpadami w postaci baterii i akumulatorów regulują przepisy ustawy o bateriach i akumulatorach. Zgodnie z art. 1 pkt 3 tej ustawy, określa ona bowiem zasady zbierania, przetwarzania, recyklingu i unieszkodliwiania zużytych baterii i zużytych akumulatorów; Zasady gospodarowania chemikaliami zostały opisane w ustawie o odpadach. Jak wynika z art. 1 tej ustawy, określa ona środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania. Jej przepisy dotyczą m.in. odpadów niebezpiecznych takich jak rtęć, jej związki oraz rozpuszczalniki halogenowe i rozpuszczalniki organiczne.

Skoro zatem regulacje dot. wskazanych wyżej kategorii odpadów zostały zawarte w przepisach rangi ustawowej, za nieprawidłowe i zbędne należy uznać umieszczenie norm ich dotyczących w Regulaminie. W tym zakresie Sąd przyjął ustalenia Prokuratora za własne.

Z § 26 ust. 2 Regulaminu wynika, że zobowiązano osoby utrzymujące zwierzęta do dołożenia starań, by zwierzęta te były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia i nie zakłócały spokoju domowego. Wskazany postulat jest sformułowany w sposób ogólny, nie określa wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe, a w związku z tym może budzić wątpliwości co do zakresu jego zastosowania. Wobec tego Sąd przyjął za zasadne stanowisko Prokuratora, że powyższy przepis Regulaminu został wydany z istotnym naruszeniem tj.: art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. z uwagi na niewypełnienie delegacji ustawowej w zakresie ochrony ludzi przed uciążliwością ze strony zwierząt oraz nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta niedookreślonego obowiązku.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Regulamin powinien określać obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Art. 5 ust. 2 pkt. 6 omawianej ustawy upoważnia organ do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do użytku lecz także, by nie zagrażały przebywającym tam osobom.

Podobnie do przekroczenia delegacji ustawowej doszło poprzez wprowadzenie w § 26 ust. 5 Regulaminu zakazu pozostawiania bez codziennego dozoru psów i innych zwierząt w obrębie nieruchomości niezamieszkanych. Prokurator ma rację uważając, że postanowienie to wykracza poza delegację bo nie realizuje jej celów, gdyż dotyczy problematyki niewłaściwej opieki nad zwierzętami. Obowiązki w tym zakresie reguluje już ustawa o ochronie zwierząt. Obowiązek zachowania zwykłych czy też nakazanych środków ostrożności w każdym momencie trzymania zwierzęcia, a więc zarówno podczas spaceru, przewożenia, trzymania wewnątrz domu, jak też na terenie ogrodzonym, czy innych okolicznościach wynika również z art. 77 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń ( wyrok WSA w Warszawie z 8 stycznia 2021, IV SA/Wa 1803/20, CBOSA).

Należy wskazać, że Istotą upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Norma zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.. dotyczy zatem dwóch rodzajów obowiązków; tj. ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi i ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Każdy z powyższych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta.

W ocenie Sądu w § 26 ust. 6 i 7 Regulaminu przekroczono także zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez posłużenie się pozaustawową kategorią zwierząt egzotycznych oraz zastrzeżenie, że mogą one przebywać na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku jedynie na uwięzi lub w klatce. Nakładanie obowiązków na właścicieli takich zwierząt w obecnym stanie prawnym "wymyka się" kompetencjom Rady, która może jedynie stanowić co do obowiązków właścicieli zwierząt domowych. Definicja tego pojęcia znajduje się w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym rozumie się przez to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Wyrażając zrozumienie dla celów przyświecających Radzie w przyjęciu tego uregulowania, Sąd uznaje, że wyszła ona w ten sposób poza ramy ustawowego upoważnienia.

W § 27 ust. 1 i 2 Regulaminu określono obowiązek na utrzymujących i wyprowadzających zwierzęta domowe do bezzwłocznego usuwania odchodów tych zwierząt oraz umieszczania ich w oznakowanych pojemnikach, koszach lub pojemnikach na odpady "zmieszane". Sąd podzielił argumentację Prokuratora, który powołał się na stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 30 sierpnia 2021 r. sygn. IV SA/Wa 533/21, CBOSA). W wyroku tym wskazano, że ww. przepis Regulaminu stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz naruszenie zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej element zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, z uwagi na posłużenie się pojęciem niedookreślonym oraz nałożenie na osoby utrzymujące i wyprowadzające zwierzęta domowe niesprecyzowanych oraz w części niemożliwych do spełnienia obowiązków. W powyższym przepisie nie określono o jakie odchody chodzi, w sytuacji kiedy można przez to rozumieć zarówno nieczystości stałe, jak i płynne. Trudno przy tym wymagać od osób zobowiązanych na podst. kwestionowanego przepisu, by usuwały one pozostawione przez zwierzę odchody płynne. W tym zakresie zastosowanie się przez adresata normy do zachowania powinnego będzie co do zasady niemożliwe.

Poza tym wprowadzony w § 27 ust. 1 i 2 Regulaminu nakaz unormowany jest przepisami ustawowymi i mieści się w dyspozycji czynów zakazanych wynikających z powszechnie obowiązującego prawa, tj. art. 145 k.w., który stanowi: "Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany" oraz art. 91 k.w., zgodnie z którym: "Kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1 500 złotych albo karze nagany" (por. wyrok WSA w Olsztynie z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 431/20 i WSA w Bydgoszczy z 30 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1343/18 i z 12 lutego 2019 r., II SA/Bd 1294/18; wyrok WSA w Poznaniu z 10 sierpnia 2016 r., IV SA/Po 102/16, w Łodzi z 22 września 2020 r., II SA/Łd 36/20).

Zakwestionować należy również przepis § 28 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 Regulaminu. W tym pierwszym Rada Gminy ustaliła wymagania dotyczące usytuowania uli w odległości, co najmniej 10 m od granicy działki sąsiedniej. Natomiast w § 28 ust. 2 pkt 3 Regulaminu wskazano, że Rada nakazuje zachować odległość co najmniej 10 m od otworów okiennych znajdujących się na poziomie i powyżej poziomu posadowienia uli w przypadku usytuowania uli na dachach budynków. Należy wyjaśnić, że uściślenie jakie zastosowała Rada nie mieści się w ocenie Sądu delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 7 u. u.u.c.p.g. Stanowi również ingerencję w prawo własności nieruchomości oraz materię dotyczącą odległości zabudowy od granicy z działką, regulowaną przez prawo budowlane. Zgodnie z art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten otwiera grupę unormowań w Kodeksie cywilnym określanych jako prawo sąsiedzkie. Prawo sąsiedzkie dotyczy sytuacji, w których wzajemne oddziaływanie na siebie gruntów może rodzić sprzeczne interesy. Rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby doprecyzować regulacje kodeksowe dotyczące prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego (wyrok WSA w Warszawie z 17 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 449/21)

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż nakaz ustawienia uli z pszczołami w określonej odległości od granicy nieruchomości, na której stoją ule. nie ma oparcia w treści upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt u.c.p.g. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" nie mieści się określanie odległości od granic nieruchomości posadowienia uli. Nie można też przyjąć, by taka regulacja stanowiła realizację określenia zakazu utrzymywania na określonych obszarach" (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. syg: . II OSK 2866/15. wyrok WSA w Kielcach z 13 lutego 2020 r. sygn. II SA/Ke 1062/19). Trzeba mieć także na uwadze, że w zależności od odległości ustawienia uli od nieruchomości sąsiedniej, ewentualne zakłócenia powodowane hodowlą pszczół mogą zostać zakwalifikowane bądź jako immisje pośrednie, bądź jako immisje bezpośrednie. Ocena w tym względzie zależy od konkretnego przypadku" (tak: J. Buczek, Cywilnoprawna problematyka hodowli pszczół. "Przegląd Sądowy" 2003 r., nr 2, s. 33). Jest to jednak sfera prawa prywatnego, a nie publicznego. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Go 784/14; wyrok WSA w Lodzi z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. II SA/Łd 434/15; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 marca 2013 r. sygn. II SA Ol 136/13. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. IV SA/Wa 1217/20. wyrok 15 WSA w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Gd 227/20).

Mając powyższe na uwadze zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały - zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. - w części obejmującej § 2 ust. 1, § 3, § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "nie przeznaczonych do użytku publicznego", § 12 ust. 1 pkt 1, § 19 ust. 3 i 4, § 20 ust. 1 pkt 3 i 4, § 26 ust. 2, 5, 6 i 7, § 27 ust. 1 i 2 oraz § 28 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu (pkt 1 wyroku) oraz oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zakresie § 6 ust. 2, § 7 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu (pkt 2 wyroku).

Równocześnie należy wskazać, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie powoduje z mocy samego prawa unieważnienia indywidulanych rozstrzygnięć lub czynności wydanych lub podjętych dotychczas na podstawie takiego aktu. Zgodnie bowiem z art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Ocena skutków stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego dla aktów indywidulanych wymaga zawsze przeprowadzenia indywidulanych analiz związanych z ważeniem różnych dóbr, w tym zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a.) oraz zasady trwałości aktów lub czynności administracyjnych oraz zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 Konstytucji RP; szerzej na ten temat zob. np. B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, PiP 2002, s. 15 i n. oraz uzasadnienia wyroków NSA z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12 oraz 11 października 2017 r., II OSK 2085/16 - CBOSA). Końcowo należy przypomnieć, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego nie znajduje zastosowania art. 152 § 1 p.p.s.a. (art. 152 § 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że zaskarżona Uchwała wywołuje skutki prawne aż do momentu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.