Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 714/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Andrzej Cisek (sprawozdawca) Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcji Farmaceutycznej H.-L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki kontenera biurowo-socjalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]) nakazał spółce R. B. Ś. sp. z o.o. z siedzibą przy ul. P. [...] w O. – inwestorowi samowolnych robót budowlanych - rozbiórkę kontenera biurowo – socjalnego, posadowionego na nieruchomości przy ul. Ż. [...] we W. (dz. Nr[...], AM – [...], obręb P.) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. otrzymał skargę Przedsiębiorstwa Produkcji Farmaceutycznej H. – L. z siedzibą przy ul. Ż. [...] we W. na roboty budowlane związane z rozbudową betoniarni, prowadzone na działce sąsiadującej, przy ul. Ż. [...] (aktualnie Ż.[...]) we W. W toku przeprowadzonych, w dniu [...] r. oględzin ustalono, iż na powyższej działce posadowiono bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę sześć obiektów budowlanych, a jednym z nich był stanowiący przedmiot niniejszego postępowania kontener biurowo - socjalny. Wskutek podjęcia przez organy nadzoru budowlanego zarówno pierwszej jak i drugiej instancji szeregu rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie - w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydał, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, postanowienie nr[...] , którym wstrzymał roboty budowlane związane z posadowieniem na działce przy ul. Ż. [...] we W. kontenera biurowo -socjalnego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a ponadto nałożył na inwestora przedmiotowych robót – R. B. Ś. Sp. z o.o. - obowiązek zabezpieczenia budowy oraz przedłożenia: czterech egzemplarzy projektu budowlanego w formie dokumentacji powykonawczej z wymaganymi przepisami prawa, opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami oraz zaświadczeniami o przynależności do izby zawodowej projektanta i sprawdzającego, a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dalszej części wskazano, że powyższe postanowienie zostało uzupełnione postanowieniem z dnia [...] r., którym nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w terminie do 31 grudnia 2006 r. W dniu 22 grudnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. otrzymał żądane cztery egzemplarze dokumentacji budowlanej powykonawczej wraz z oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast w dniu [...] r. przedłożono przez inwestora uwierzytelnioną kopię decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., (Nr[...]) ustalającą dla R. – W. B. Sp. z o.o. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie betoniarni wraz z infrastrukturą techniczną, z określonym terminem ważności tej decyzji do dnia [...] r.

Z przeprowadzonych zaś w dniu [...] r. oględzin, wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany nadal istnieje, umieszczony jest na elementach betonowych (fundamentach) zagłębionych w gruncie, zadaszony dachem płaskim, a wody opadowe odprowadzone są rurami i rynnami spustowymi na teren własny działki. W obiekcie tym wyodrębnione są dwa pomieszczenia biurowe, szatnia, pokój socjalny i zaplecze higieniczno – sanitarne oraz wiatrołap, a obiekt posiada dwa wejścia.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 48 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Od powyższej zasady ustawodawca przewidział jednak wyjątek polegający ma możliwości zalegalizowania rzeczonych robót budowlanych, polegających na samowolnej budowie obiektu budowlanego lub jego części, w przypadku wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, mianowicie sytuacji - gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W przypadku wystąpienia powyższych przesłanek, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, a w postanowieniu tym, stosownie do art. 48 ust. 3 powoływanej ustawy ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wskazanych dokumentów. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane przedłożenie w wyznaczonym terminie wyszczególnionych wyżej dokumentów traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona, natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, stosuje się - zgodnie z art. 48 ust. 4 tejże ustawy - art. 48 ust. 1, mianowicie nakazuje się rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

Jak dalej wskazano, w przypadku kontenera biurowo - socjalnego posadowionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na nieruchomości przy ul. Ż. [...] we W., zastosowanie ma dyspozycja wynikająca z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, z uwagi na fakt, iż przedłożenia, przez inwestora uwierzytelnionej kopii decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. (Nr[...]), ustalającej dla R. – W. B. Sp. z o.o. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie betoniarni wraz z infrastrukturą techniczną, nie można potraktować jako realizacji obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] r. (uzupełnionego postanowieniem tut. organu nr [...] z dnia [...]r.), gdyż decyzja ta w momencie jej przedłożenia nie funkcjonowała już w obrocie prawnym, a co za tym idzie nie wywoływała żadnych skutków prawnych. Z upływem [...] r. minął bowiem określony w tej decyzji okres jej ważności. Wyjaśniono przy tym, iż wskazanie okresu ważności decyzji było zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139, z póżn. zm.) jednym z elementów koniecznych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołując się zaś na poglądy orzecznictwa wyjaśniono, że sformułowanie "okres ważności decyzji'", użyte w art. 42 ust. 1 pkt 7 przywołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wyraźnie wskazuje, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą. Upływ okresu ważności decyzji powoduje zatem ten skutek, że po jego upływie nie można już powołać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność, przy czym podkreślono, że nie chodzi tu o nieważność takiej decyzji spowodowaną upływem czasu, ale o ważność decyzji w określonym czasie, w tym znaczeniu, że po upływie wyznaczonego czasu decyzja traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać.

Uzasadniając niniejszą decyzję i powołując się na komentarz do Prawa budowlanego Z. Niewiadomskiego wskazano także, iż przedmiotem oceny wzniesionego lub wznoszonego obiektu budowlanego (jego części) z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna być zgodność obiektu (jego części) z porządkiem planistycznym na danym obszarze. Porządek ten wyznaczają albo przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo, jeżeli rada gminy planu takiego nie uchwaliła, przepisy ustaw, w tym art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuujący tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Na podstawie tych przepisów wójt (burmistrz lub prezydent miasta) wydaje decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (o warunkach zabudowy lub o lokalizacji inwestycji celu publicznego) dla konkretnej, inwestycji. Wskazano więc, iż z literalnego brzmienia komentowanych przepisów wynikałoby, że ustawodawca przedmiotową decyzję traktuje w sposób swoiście zamienny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w rezultacie czego właściwy organ na obszarach, na których obowiązuje plan miejscowy, jest obowiązany ocenić budowę pod względem jej zgodności z ustaleniami planu, a na obszarach pozbawionych planu powinien ocenić - w świetle gramatycznej wykładni komentowanego przepisu - zgodność budowy z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Podkreślono także, iż obok wykładni literalnej komentowanych przepisów możliwe jest również zastosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej, która pozwalałaby stwierdzić, iż brak jest podstaw do upatrywania w postępowaniu administracyjnym w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, procesu planistycznego, zmierzającego do ustanowienia na obszarze działki swoistego substytutu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustanowienie lokalnego prawnego porządku planistycznego jest bowiem celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - jako aktu stosowania prawa - jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami.

Konkludując, wskazano, że wykładnia systemowa i funkcjonalna komentowanych przepisów, różni się od wykładni gramatycznej o tyle, że nie stawia decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu na równi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie kształtowania sposobu i zasad zagospodarowania przestrzennego terenu (innymi słowy porządku planistycznego), ale nakazuje stwierdzić, iż decyzja ta (w odróżnieniu od planu) jedynie przesądza o zgodności zamierzonych inwestycji z tym porządkiem (czyli ustawami szczególnymi kształtującymi "państwowy" porządek planistyczny). Przyjmując zatem wykładnię systemową i funkcjonalną komentowanych przepisów należałoby stwierdzić, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być wyłączną podstawą legalizacji samowolnie wzniesionego (wznoszonego) obiektu budowlanego, gdyż podstawę tę na obszarach pozbawionych planu miejscowego stanowić będą przepisy ustaw szczególnych kształtujących "państwowy" porządek prawny.

Zdaniem organu I instancji powyższe nie oznacza jednak, iż to organ nadzoru budowlanego winien w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane - w przypadku braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - samodzielnie przesądzać czy określona inwestycja jest zgodna z "państwowym" porządkiem planistycznym na danym terenie, gdyż byłoby to wkraczaniem w kompetencje organów gminy. Przesądzanie bowiem czy dana inwestycja jest zgodna z przepisami kształtującymi "państwowy" porządek planistyczny na danym obszarze jest celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a wydanie takiej decyzji należy do kompetencji organów gminy, co jest zgodne z przywoływaną powyżej wykładnią systemową i funkcjonalną art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Wyjaśniono także, iż w aktualnym stanie prawnym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor może uzyskać w każdym czasie, co oznacza, iż brak takiej decyzji w momencie rozpoczęcia procedury legalizacji samowoli budowlanej nie niweczy postępowania legalizacyjnego. Inwestor może bowiem wystąpić z wnioskiem o wydanie przez właściwy organ decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, a okoliczność taka stanowi wówczas w postępowaniu legalizacyjnym zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 106 KPA i stanowi przesłankę zawieszenia postępowania.

Nadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. uzasadniał swoje stanowisko także tym, że omawiany powyżej wynik systemowej i funkcjonalnej wykładni art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane należy łączyć z ustanowioną w doktrynie i orzecznictwie - zasadą, iż legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem inwestora, co przejawia się w tym, że to właśnie inwestor (a uściślając jego działanie lub zaniechanie) decyduje o skuteczności procedury legalizacyjnej.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzono, iż warunkiem koniecznym do podjęcia dalszych kroków zmierzających do skutecznego zakończenia procedury legalizacji samowoli budowlanej polegającej na posadowieniu kontenera biurowo - socjalnego na nieruchomości przy ul. Ż. [...] we W. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, było wypełnienie przez inwestora obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] r., uzupełnionym postanowieniem z dnia [...] r. Z uwagi jednak na fakt, iż inwestor we wskazanym terminie przedłożył nieobowiązującą już decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w toku postępowania nastąpiła zmiana przepisów prawa (w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r.), powodująca, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie musi być decyzją ostateczną w dniu wszczęcia postępowania - inwestor miał możliwość wystąpienia do Prezydenta W. z wnioskiem o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, a do organu I instancji z wnioskiem o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Podkreślono więc, że z uwagi na fakt, iż inwestor powyższego nie dokonał, oraz mając na względzie to, iż prowadzonym postępowaniu reprezentowany był przez profesjonalnego pełnomocnika, uznano, iż inwestor nie przejawia woli skorzystania z przysługującego mu uprawnienia zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka R. B. Ś., wnosząc o jej uchylenie.

Uzasadniając złożony środek zaskarżenia wskazano, że w wykonaniu nałożonych obowiązków, Spółka R. B. Ś. przedłożyła między innymi uwierzytelnioną kopię decyzji Prezydenta W. z dnia [...] roku, ustalającą dla R.-W. B. Sp. z o.o. (której następcą prawnym pozostaje R. B. Ś. Sp. z o.o. w O.) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie betoniarni wraz z infrastrukturą techniczną, z terminem ważności tej decyzji: do dnia [...] roku. Przedłożona zaś przez skarżącą spółkę decyzja, w sposób niewątpliwy przesądzała o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami ustaw szczególnych kształtujących "państwowy" porządek planistyczny, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez radę gminy dla tego terenu.

Nie bez znaczenia – zdaniem strony skarżącej – pozostaje także fakt, iż z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie obiektów budowlanych wzniesionych na nieruchomości we W. przy ul. Ż. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, decyzja z dnia [...] roku ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, była ważna (zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku, o wszczęciu z dniu [...] roku postępowania administracyjnego). Tym samym wyjaśniono, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że Spółka R. B. Ś. przedkładając nieważną już decyzję, nie wykonała nałożonego na nią w tym zakresie obowiązku, skoro z chwilą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie organ l instancji dysponował ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wykazana natomiast w ten sposób przez Spółkę zgodność zamierzonej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykonanie przez nią pozostałych obowiązków wynikających z zapisów art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, dawało podstawę do wydania przez organ l instancji orzeczenia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej i w konsekwencji zalegalizowania samowoli budowlanej.

Na marginesie wskazano także, iż rozstrzygnięcie organu l-instancji narusza uprawnienia inwestora w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej, jaką daje wprowadzona w tym celu przez ustawodawcę instytucja opłaty legalizacyjnej, przerzucając na inwestora ciężar wykonania obowiązku określonego przepisem art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Decyzją z dnia [...] r. (Nr[...] ) D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W.uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wskazano, że organ I instancji zaniechał wydania orzeczenia w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, prowadząc postępowanie w sposób przewlekły, z naruszeniem fundamentalnych zasad procedury administracyjnej określonych w przepisach art. 6-10 oraz 35 KPA.

Nadto wskazano, iż PINB dla miasta W. działając zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili wydawania postanowienia z dnia [...]r. i uzupełniającego je postanowienia z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w tym zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności przedmiotowych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor przedstawił wymagane dokumenty, jednak z uwagi na fakt, iż przedłożona decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie betoniarni wraz z infrastrukturą techniczną straciła swą ważność z dniem [...] r. organ I instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu, wskazując iż inwestor nie wykonał obowiązku na nim ciążącego.

Powyższa okoliczność w ocenie organu odwoławczego nie może stanowić przesłanki do wydania decyzji rozbiórkowej. Zauważono bowiem, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] r., co zatem oznacza, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była decyzją ostateczną na dzień wszczęcia postępowania i jako taka została przez inwestora przedłożona. Nie ulega jednakże żadnym wątpliwościom, że dokonać legalizacji przedmiotowego obiektu można dopiero po przedłożeniu przez inwestora ważnej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją inwestor nie miał jednak możliwości jej przedłożenia przy jednoczesnym wypełnieniu warunków postanowienia z dnia [...] r. (uzupełnionego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r.), którym zażądano od niego ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem postępowanie w sprawie zostało wszczęte w [...] roku, a wezwanie do przedłożenia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której okres ważności jest ograniczony czasowo (do [...] r.), nastąpiło w roku[...].

Wskazano także, że wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji błędnie zinterpretował orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. (sygn. akt P 37/06), w którym stwierdzono niekonstytucyjność przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo Budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" i nie wezwał inwestora do przedłożenia ważnej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, przez co naruszył uprawnienie inwestora, co do możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Nie zgodzono się zatem, ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby fakt reprezentowania inwestora przez profesjonalnego pełnomocnika zwalniał organ z tego obowiązku.

W związku z powyższym wskazano, iż decyzja PINB dla miasta W. z dnia [...] r, którą nakazano rozbiórkę kontenera biurowo-socjalnego, posadowionego na nieruchomości przy ul. Ż. [...] we W. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jest przedwczesna.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło Przedsiębiorstwo Produkcji Farmaceutycznej H.- L. S.A. z siedzibą we W. wnosząc o uchylenie w całości kwestionowanej decyzji oraz utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie przepisu art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające jest niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy;

- naruszenie przepisu art. 48 ust 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez uznanie, iż na organie I instancji spoczywa obowiązek ponownego wezwania do przedstawienia aktualnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

- naruszenie przepisów art. 6-10 KPA poprzez ich błędną wykładnię oraz niewskazanie jakich konkretnie zasad nie przestrzegał organ I instancji, a jedynie gołosłowne twierdzenie, iż prowadził on postępowanie z naruszeniem fundamentalnych zasad procedury administracyjnej i nie rozpoznał sprawy z obowiązującym porządkiem prawnym;

- naruszenie art. 7 KPA poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej, promowanie zaskarżoną decyzją inwestora, w sytuacji kiedy jego działalność, będąca bardzo uciążliwa dla sąsiadujących zakładów (farmaceutycznego i piekarniczego) prowadzona jest w znacznej części bez wymaganych prawem pozwoleń.

- naruszenie art. 35 § 1 KPA poprzez błędne przyjęcie, że na wynik rozstrzygnięcia organu I instancji miał wpływ fakt, iż organ nie rozpoznał sprawy zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym i prowadził postępowanie w sposób przewlekły.

Na wstępie uzasadnienia przywołano okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 138 § 2 KPA wskazano, że przepis ów stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazując na orzecznictwo wyjaśniono, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 KPA tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 KPA nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego.

Mając zatem na względzie powyższe podkreślono, że w postępowaniu toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego we W. od [...] r. postępowanie wyjaśniające na skutek wielokrotnych odwołań R. B.Ś. Sp. z o.o. (a następnie R. B.Ś. Sp. z o.o.), było prowadzone przez organ I instancji wielokrotnie. Wielokrotnie również sprawa była przekazywana do ponownego rozpatrzenia. Zauważono także, iż postępowanie dotyczące wyjaśnienia sytuacji wybudowanych lub posadowionych na terenie betoniarni obiektów bez wymaganego pozwolenia na budowę, zostało wszczęte na wniosek skarżącej już w dniu [...] r, a inwestor, mimo korzystnej dla niego zmiany przepisów Prawa Budowlanego, samoczynnie i dobrowolnie nigdy de facto nie przystąpił do procedury legalizacji obiektów, a jedynie oprotestowywał kolejne z wydawanych przez organy nadzoru budowlanego decyzji. Wobec powyższego wyjaśniono, że nie sposób jest przychylić się do uzasadnienia organu II instancji, w którym stwierdzono, iż inwestor działając w dobrej wierze przedstawił dokumenty wraz z ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją oraz podjął wszelkie kroki do skutecznego zakończenia procedury legalizacji obiektu albowiem jedynym takim krokiem byłoby pozyskanie przez inwestora po roku [...] nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym realizowana była sporna inwestycja. Prawdą jest natomiast, iż inwestor nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, gdyż nie zależało mu na zakończeniu procedury legalizacji. Najlepszym i namacalnym przykładem na powyższe, jest zaś działanie inwestora w odniesieniu do kontenera biurowo-socjalnego, o którego legalizację i naliczenie opłaty wystąpił sam inwestor w piśmie z dnia [...] r., w którym również deklarował chęć rozbiórki wszystkich pozostałych obiektów, a następnie po otrzymaniu postanowienia z dnia [...] r. ustalającego prawidłowo wyliczoną opłatę legalizacyjną, natychmiast wystąpił z zażaleniem na wydane postanowienie.

Dla poprawnego wyjaśnienia znaczenia prawnego okresu ważności decyzji administracyjnej strona skarżąca przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r. (syg. akt II OSK 1456/05), w którym pojęcie "okres ważności decyzji" użyte w art. 42 ust 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, potraktowano wyraźnie jako określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą. Upływ okresu ważności decyzji powoduje bowiem ten skutek, że wraz z upływem terminu nie można już powołać się na tę decyzję gdyż przestaje ona obowiązywać. Nadto powołując się na orzecznictwo wskazano, że niedotrzymanie terminu przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego lub uchybienie wymaganiom dotyczącym zabezpieczenia budowy stanowią przesłanki wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. W wyniku uchybienia terminu, strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w efekcie, sprawa zostaje załatwiona w trybie zwykłym, tj. przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (wyrok z dnia 21 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie VII SA/Wa 1613/07).

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy wskazano, że uzasadnionym jest uznanie przez organ I instancji, iż powołana powyżej decyzja nie może być potraktowana jako spełnienie obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Biorąc zaś pod uwagę długość trwania postępowania (na skutek wnoszonych przez inwestora odwołań), nie można zarzucić organowi I instancji, iż przeprowadził on postępowanie wyjaśniające w sposób niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że w niniejszej sprawie organ I instancji działał w granicach ustawowo ustalonych i wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków, gdyż zgodnie z art. 48 ust 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w postanowieniu wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych, ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożył obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Inwestor zaś w odpowiedzi na powyższe, przedstawił jedynie nieważną decyzję o warunkach zabudowy. Nadto dodano, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. (Dz. U. Nr 247 poz. 1844), na który w swoim uzasadnieniu powołuje się organ I instancji, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie musi być decyzją ostateczną w dniu wszczęcia postępowania. Ponieważ decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli winno mieć ustalenie czy obiekt wybudowany bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę, nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Powinna, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Z powyższego nie wynika zaś - jak to zostało wskazane przez organ odwoławczy - aby to na Powiatowym Inspektorze Nadzoru Budowlanego spoczywał obowiązek ponownego wzywania do przedstawienia decyzji w sytuacji, gdy inwestor nie wywiązał się z nałożonego nań obowiązku. Wyjaśniono więc, że inwestor miał zatem możliwość wystąpienia do Prezydenta W. z wnioskiem o wydanie nowej decyzji. Natomiast fakt, że inwestor tego nie dokonał wskazuje, iż nie przejawia on woli skorzystania z przysługującego mu uprawnienia zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej. Nie można zaś uznać, tak jak to uczynił organ odwoławczy, iż "inwestor działał w dobrej wierze gdyż przedstawił wymagane dokumenty wraz z ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu".

Ponadto zauważono, że organ nadzoru w przypadku braku takiej decyzji lub jej nie przedstawienia przez stronę, nie jest upoważniony do tego, aby samodzielnie przesądzać o tym czy dana inwestycja jest zgodna z państwowym porządkiem planistycznym na danym terenie czy też nie, gdyż byłoby to wkraczanie w kompetencję organów gminy. Przypomniano także, iż w aktualnym stanie prawnym, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu uzyskać można w każdym czasie, co oznacza, iż brak takiej decyzji w momencie rozpoczęcia procedury legalizacji nie niweczy takiego postępowania. Co więcej, to właśnie inwestor poprzez swoje działanie lub zaniechanie decyduje o skuteczności procedury legalizacyjnej.

W dalszej części uzasadnienia skargi podkreślono, że organ odwoławczy nie wskazał, jakie konkretnie zasady naruszył organ I instancji przy wydawaniu decyzji, nie odniósł się też do poszczególnych zasad ogólnych oraz nie dokonał analizy ich treści w kontekście zaistniałej sytuacji. W swoim uzasadnieniu D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podał, o jakie naruszenia chodzi oraz czego one miały dotyczyć. Zdaniem strony skarżącej w sytuacji kiedy D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zapoznałby się z tymi zasadami, w istocie musiałby przyznać, iż do ich naruszenia nie doszło.

Nadto zarzucono, iż organ odwoławczy w toku postępowania nie zastosował fundamentalnych zasad jakimi są: zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, zasada prawdy obiektywnej oraz zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wskazano także, iż samowole budowlane są zjawiskiem wysoce społecznie szkodliwym, a niekiedy wręcz niebezpiecznym i z tego względu wymagają zdecydowanej reakcji. Podniesiono również, że organ nie wziął pod uwagę, iż za poszanowaniem unormowań regulujących proces budowlany przemawia bezsporny interes publiczny w zapewnieniu bezpieczeństwa nie tylko właścicielom i użytkownikom obiektów budowlanych, ale także wspólnotom sąsiedzkim, z zachowaniem dbałości o należyte wykorzystanie i ukształtowanie terenu.

Nadto wyjaśniono, że obecność w bliskim sąsiedztwie zakładu, w którym na placu niczym nie osłoniętym, magazynowane są kruszywa i piasek, gdzie produkowany jest beton, powoduje nadmierne zużywanie się wkładów filtracyjnych w układach wentylacji należących do przedsiębiorstwa strony skarżącej, a wykonane przez producenta tych filtrów pomiary jakości powietrza wykazały dużą zawartość pyłów w powietrzu, co stanowi bezpośrednią przyczyną zbyt wczesnego zużywania się filtrów. Problem ten był zgłaszany przez skarżącą wielokrotnie podczas trwającego od [...] r. postępowania. Działalność betoniarni uciążliwa jest również dla sąsiadującej z nią piekarni M. sp. z o.o. z siedzibą we W. ul. Ż.[...], czego dowodem jest jej pismo z dnia [...] r.

Zdaniem skarżącej spółki nie bez znaczenia jest fakt, znany organowi odwoławczemu, że przedmiotową betoniarnię poligonową, uznaną za inwestycję szczególnie szkodliwą dla środowiska i mogącą pogorszyć jego stan. Wyjaśniono przy tym, że organ I instancji, zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, ustalił, że inwestor nie dokonał przebudowy, zgodnie z posiadaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z roku [...], co miało usprawnić i unowocześnić betoniarnię lecz posadowił na zarządzanym przez siebie terenie nowe, co nie znaczy nowoczesne obiekty, takie jak: silos na cement, płytową myjnię samochodów, zbiornik wody opadowej, kontener laboratorium, kontener magazynu domieszek do betonu, kontener biurowo-socjalny. Obiekty te – jak dalej wskazano - wskutek notorycznych zażaleń i odwołań inwestora, działają jako samowola budowlana, bez stosownych pozwoleń na budowę od ponad 10 lat.

W ocenie skarżącej organ odwoławczy uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie tylko nie uwzględnił interesu społecznego, ale również nie uwzględnił słusznego interesu obywateli. Nie wziął pod uwagę, iż inwestor od początku procesu nie miał zamiaru legalizacji samowoli, a przedłużane przez niego na różne sposoby postępowania, trwające od [...] r., stanowią w rezultacie ochroną jego nagannego zachowania, będącego naruszeniem obowiązujących przepisów. Zdziwienie skarżącej budzi sytuacja, w której jedne podmioty prowadzą działalność zgodną z prawem na podstawie udzielonych pozwoleń i zezwoleń, z całą konsekwencją związanych z tym kosztów, kontroli i zagrożeń ewentualnymi karami, a inne przez wiele lat prowadzą działalność z naruszeniem podstawowych, obowiązujących przepisów.

Wreszcie wskazano, że z przepisu art. 35 § 1 KPA wynika, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki lub w innych terminach określonych w tym artykule. Terminy te mają jednak charakter jedynie instrukcyjny, co oznacza, iż ich celem jest jedynie usprawnienie i przyspieszenie biegu postępowania, a ich upływ nie pociąga za sobą negatywnych skutków. Jedyną konsekwencją w przypadku niedotrzymania przez organ terminów ustawowych może być jego odpowiedzialność porządkowa, dyscyplinarna lub inna odpowiedzialność przewidziana w przepisach prawa. Dlatego też uchylenie decyzji jedynie na podstawie zarzutu przewlekłości postępowania, nie jest zasadne. Ponadto wskazano, iż to strona skarżąca, dla której przedsiębiorstwo działające na posesji przy ulicy Ż. [...] we W. jest wyjątkowo uciążliwym sąsiadem, wielokrotnie żaliła się na nie załatwienie sprawy w terminie, podczas gdy inwestor nie zrobił nic, aby ją zakończyć. Ze strony inwestora brak było bowiem jakichkolwiek działań zmierzających do zakończenia, zdawałoby się uciążliwego dla niego postępowania, co zdaniem skarżącej oznacza, iż inwestor przyjął strategię działania "na zwłokę".

W odpowiedzi D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

W rozpoznawanej sprawie kontroli tutejszego Sądu poddana została decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia, podjęta w przedmiocie nakazu rozbiórki kontenera biurowo – socjalnego, posadowionego na nieruchomości przy ul. Ż. [...] we W., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Motywując zasadność podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał przede wszystkim, że z uwagi na fakt, iż przedłożona decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie betoniarni wraz z infrastrukturą techniczną straciła ważność z dniem [...] r. organ I instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu, wskazując, iż inwestor nie wykonał nałożonego na niego postanowieniem z dnia [...] r., uzupełnionego następnie postanowieniem z dnia [...] r. obowiązku przedłożenia zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności przedmiotowych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z decyzją organu I instancji nie zgodził się jednak D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wywodząc, że w jego ocenie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego winien wezwać inwestora do przedłożenia ważnej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe zaś zaniechanie z strony tegoż organu naruszyło uprawnienie inwestora, co do możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej.

.Rozpoznając niniejszą sprawę zasadnym jest na wstępie wskazanie, że stosownie do postanowień art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach art. 29, który wylicza enumeratywnie obiekty i roboty budowlane, których realizacja, co prawda nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale nakłada na inwestora obowiązek zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Rozpatrując powyższą skargę w kontekście wskazanych wyżej uregulowań należy uznać, iż zgodnie z przepisem art. 28 Prawa budowlanego istnieje swoiste domniemanie, iż rozpoczęcie robót budowlanych wymaga – co do zasady – legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady wprowadził ustawodawca w przepisie art. 29 powoływanej ustawy, tworząc katalog zamknięty robót budowlanych niewymagających takiego pozwolenia na budowę. Z kolei w przepisie art. 30 Prawa budowlanego określono w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Również wyliczenie owych robót podlegających zgłoszeniu ma charakter zamknięty.

Konsekwencje zaś zaniechania uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę określono w art. 48 powyżej ustawy. W ust. 1 tegoż przepisu wskazano bowiem, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub w jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zgodnie zaś z ust. 2 powyższego przepisu jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W postanowieniu tym ustala się nadto wymagania dotyczące zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wskazanym prawem dokumentów.

Przedłożenie dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Natomiast zaniechanie w tej kwestii skutkuje podjęciem decyzji w przedmiocie rozbiórki.

Z powyższych regulacji normatywnych wynika więc, że ustawodawca stwarza podmiotowi, który nie legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę możliwość legalizacji budowy po spełnieniu przewidzianych prawem warunków h. Dopuszczalność wszak legalizacji samowolnych robót uzależniono od ich zgodności z przepisami o zagospodarowani przestrzennym oraz od wykazania, że nie ruszają przepisów, w tym przepisów techniczno – budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jak nadto wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1879/07), podzielonym przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę "z brzmienia przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że ustawodawca zobowiązał organ nadzoru do badania, czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tak więc, nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora". Zważyć zatem należy, że z powyższych regulacji normatywnych wynika, że w toku postępowania legalizacyjnego konieczna jest wszechstronna ocena zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym na obszarze, na którym została zrealizowana bez stosownego pozwolenia, w szczególności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przypadku jego braku ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak nadto wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt P 37/06) decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, normujących kwestie planowania przestrzennego, a możliwość takiej oceny powinna istnieć również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest to, że inwestor nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę oraz to, że postanowieniem z dnia [...] r. został wezwany do przedstawienia terminie do [...] r. zaświadczenia Prezydenta miasta W. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na to wezwanie inwestor przedłożył decyzję z dnia [...] r. (Nr[...]) ustalającą na rzecz R. – W. B. sp. z o.o. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie betoniarni wraz z infrastrukturą techniczną przewidzianej do lokalizacji we W., która była ważna do dnia [...] r.

Nie do przyjęcia jest jednak stanowisko organu I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie zasadnym jest wydanie nakazu rozbiórki z uwagi na fakt, iż inwestor nie zrealizował wszystkich nałożonych postanowieniem z dnia [...] r. i postanowieniem z [...] r. na niego obowiązków, a dokładniej nie przedstawił decyzji o lokalizacyjnej . Słusznie bowiem zauważył organ odwoławczy, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, inwestor nie miał możliwości przedłożenia ważnej, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przy jednoczesnym wypełnieniu warunków postanowienia z dnia [...] r. (uzupełnionego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r.), którym zażądano od niego ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie bowiem w sprawie zostało wszczęte w 2001 roku, a wezwanie do przedłożenia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której okres ważności jest ograniczony czasowo (do [...] r.), nastąpiło w roku[...] . Co więcej, w chwili orzekania organ I instancji winien mieć na względzie powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym uznano, iż niezgodne z zasadami konstytucyjnymi jest żądanie w toku postępowania legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia tegoż postępowania. Nadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt II OSK 300/08), podzielonym przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę "nie może mieć znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw, ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego".

Mając zatem na względzie powyższe poglądy judykatury wskazać należy, iż w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego niezbędnym jest należyte ustalenie okoliczności stanu faktycznego, w tym wszechstronne ustalenie, ze samowolnie wybudowany obiekt budowlany nie narusza aktualnych regulacji związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Wbrew zatem twierdzeniom strony skarżącej – przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające jest niewystarczające do podjęcia decyzji w przedmiocie rozbiórki i wymaga ponownego rozpoznania. Organ bowiem I instancji podjął rozstrzygnięcie z błędnym przekonaniem o braku możliwości okazania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Nie wezwał już jednak inwestora do przedstawienia aktualnej decyzji lokalizacyjnej. Wyjaśnić nadto należy, że nie do przyjęcia jest pogląd, iż nieuzyskanie przez inwestora reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika nowej decyzji lokalizacyjnej wskazuje, iż spółka nie przejawiała woli skorzystania z możliwości legalizacji przeprowadzonych robót. To bowiem na organie spoczywa obowiązek zebrania materiału dowodowego.

Zaniechanie w niniejszej sprawie dokładnego wyjaśnienia istnienia czy też nie przesłanek uprawniających do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego oraz brak wezwania inwestora do przedstawienia aktualnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiło – wbrew twierdzeniom strony skarżącej - naruszenie przepisów postępowania, a dokładniej art. 7, 8 i 77 KPA. Celem bowiem tychże regulacji prawnych jest nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zobligowanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. W doktrynie podkreśla się, iż uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności. Nadto nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W sytuacji jednak gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 402-405).

Wskazać także i należy, że tak przeprowadzone postępowanie naruszało nadto art. 6 KPA, stanowiący, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co obejmuje ustalenie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego mających zastosowanie przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Postępowanie administracyjne jest więc zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje: ustalenie jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb podjęcia rozstrzygnięcia, uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i przyjętej teorii dowodów, subsumcję faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną, ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie zastosowanej normy prawnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski...op. cit., s. 56). W rozpoznawanej sprawie zaniechanie należytego ustalenia okoliczności stanu faktycznego skutkowało nienależytym zastosowaniem norm prawa materialnego. Orzeczona decyzja nakazująca rozbiórkę została podjęta przedwcześnie i sprzecznie tak z wymogami prawidłowego postępowania jak i niewłaściwą wykładnią postanowień Prawa budowlanego. Wobec tego zasadnym jest oddalenie niniejszej skargi, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się z kolei do zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących uciążliwości związanych z działalnością betoniarni, zaniechaniem jej modernizacji oraz uznaniem jej szkodliwości dla środowiska, wskazać należy, iż skarżąca spółka, będzie mogła powyższe argumenty powołać w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w którym ponownie zostanie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające.

Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru stopnia powiatowego powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepis z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a nadto mając na względzie treść cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. oraz wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

Wobec powyższego i kierując się dyspozycja z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak sentencji.