Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 135/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 55, art 54, art. 57 ust 7, art. 59f ust. 1 i 2, art. 59g, art 103 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 41, art. 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 92
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art.2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 369, art. 379  par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a, art. 200, art. 202 par.1, art. 205 par. 2, art. 223 par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. par. 6 pkt 5
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi E. J. i Z. S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]. Nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego E. J. kwotę 3.167 ,- zł. (trzy tysiące sto sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego Z.S. kwotę 2.417 ,- zł. (dwa tysiące czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. nakazuje pobrać od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 750,- zł. (siedemset pięćdziesiąt złotych) tytułem nieuiszczonego wpisu, V. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/T.Świstak /-/D.Rzyminiak–Owczarczak /-/A.Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., Kierownik Urzędu Rejonowego w P. wydał dla E. J. oraz Z. S. pozwolenie na budowę warsztatu ślusarskiego na działce nr ewidencyjny [...] (obecnie nr [...]) położonej przy ul. [...] w P. , g, T.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 11 grudnia 2006 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p.ustalono, iż budowa warsztatu ślusarskiego nie została zakończona - do wykonania pozostały sanitariaty oraz położenie izolacji cieplnej na dach.

W trakcie kolejnej kontroli w dniu 29 maja 2009 r. stwierdzono, że przedmiotowy budynek jest użytkowany w części obejmującej pomieszczenia biurowe i prawą części warsztatu. W czasie kontroli w warsztacie były prowadzone roboty ślusarskie przez właściciela i jednego pracownika.

Z oświadczeń złożonych przez E.J. w dniu 4 czerwca 2009 r. wynikało, iż Z. S. nie uczestniczył w budowie przedmiotowego budynku w charakterze inwestora, a E. J. nie dysponuje dziennikiem budowy ani decyzją o pozwoleniu na użytkowanie budynku - warsztatu ślusarskiego, który jest użytkowany od lipca 2008 r.

Pismem z dnia 16 czerwca 2009 r. Starostwo Powiatowe w P. poinformowało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., że w archiwach Wydziału Architektury i Budownictwa brak jest decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku warsztatu zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w P.

Po ustaleniu, iż we własnych rejestrach również nie ma informacji o wydaniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej budowli, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. postanowieniem z dnia [...] r. wymierzył E. J. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku warsztatu ślusarskiego na przedmiotowej działce.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] r. uchylił powyższe postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia 16 września 2009 r. Starostwo Powiatowe w P.wyjaśniło, iż w jego archiwach brak dokumentu pozwalającego stwierdzić, iż decyzja z dnia 4 maja 1994 r., w przedmiocie pozwolenia na budowę, została przeniesiona na innego inwestora.

Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., na podstawie art. 57 ust. 7, oraz art. 59f i 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r, nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) wymierzył E. J. oraz Z. S. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku warsztatu ślusarskiego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] (wcześniej nr [...]) położonej przy ul. [...] w P., gm. T. w kwocie 50.000,- zł.

W uzasadnieniu postanowienia organ I Instancji wskazał, iż zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przedmiotowy budynek należy zaliczyć do XVIII kategorii obiektów budowlanych. Natomiast, stosownie do art. 55 pkt 1 przed przystąpieniem do użytkowanie obiektu budowlanego zaliczanego do tej kategorii należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, czego inwestorzy nie dopełnili. W związku z powyższym zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należało wymierzyć karę z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia. Wysokość kary organ wyliczył na podstawie art. 59f wyżej wymienionej ustawy. Stanowi ona iloczyn stawki opłaty (s), o której mowa w art. 59f ust. 2 (500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) (10 dla obiektu XVIII kategorii) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) (1,0 dla obiektu o kubaturze poniżej 2500 m3). 500,- zł x 10 x 1,0 = 50.000,- zł. Organ I instancji dodatkowo zaznaczył, iż zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowania jest wyłącznie inwestor i dlatego też jako strony postępowania uznał wyłącznie adresatów decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 4 maja 1994 r.

Zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] r. wnieśli, niezależnie od siebie, E. J. (pismem z dnia 21 października 2010 r.) oraz Z. S. (pismem z dnia 22 października 2009 r.)

E. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podniósł, iż ostateczną decyzję z dnia 4 maja 1994 r., o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku wydano na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem skarżącego, do wszelkich problemów związanych z realizacją wyżej wymienionej decyzji o pozwoleniu na budowę winny być stosowane przepisy ustawy z 1974 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając swoje postanowienie z dnia 9 października 2009 r., naruszył treść art. 103 ust. 1. Prawa budowlanego. Prawidłowe rozumienie przepisu art. 103 ust. 1 musi prowadzić do wniosku, że przepis ten ma na myśli decyzje o pozwoleniu na budowę co oznacza, iż stare prawo budowlane stosuje się do końca budowy, gdy decyzja wydana na jego podstawie stała się ostateczna do końca 1994 r. Skarżący zarzucił, iż organ w zaskarżonym postanowieniu nie uzasadnił zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., czym naruszył art. 103 ust. 1. Ponadto przepisy Prawa Budowlanego z 1974 roku nie przewidywały stosowania kary jaką wymierzono skarżącemu. E. J. wskazał także na błąd zawarty w sentencji zaskarżonego postanowienia polegający na braku wskazania udziałów obu inwestorów w nałożonej karze.

Z. S. w swoim zażaleniu wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej jego osoby. Wyjaśnił, że co prawda był stroną (inwestorem) w postępowaniu o wydanie decyzji na budowę warsztatu ślusarskiego, lecz w 1999 r. uległ wypadkowi w związku, z czym zawiesił, a z czasem zaprzestał działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu warsztatu. W związku z powyższym od 1999 r., nie jest użytkownikiem przedmiotowej działki i warsztatu, nie jest inwestorem na tej działce. Skarżący wskazał, iż 5 sierpnia 2002 r. właścicielka przedmiotowej działki – M. J. zawarła nową umowę dzierżawy z E. J. z pominięciem Z.S.a, ponadto z kontroli przeprowadzonej przez organ, oświadczenia Eu. J. z dnia 4 czerwca 2009 r., oraz oświadczenie skarżącego z dnia 18 czerwca 2009 r., jednoznacznie wynika, że nie jest on inwestorem budynku warsztatu ślusarskiego. Skoro zaś organ ustalił, iż budynek warsztatowy jest użytkowany od lipca 2008 r. to zachodzą wszelkie podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia względem Z.S.

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok w WSA w Warszawie dnia 7 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 911/05, wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2006 r., II OSK 617/05, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2007 r., VII SA/Wa 131/07), organ II instancji zaznaczył, że to na inwestorze, a nie faktycznym użytkowniku spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Podkreślił również, iż z uwagi na niezakończenie budowy na przedmiotowej działce przepisy art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane mają obecnie zastosowanie, niezależnie od tego kiedy została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do zastosowania przepisów określonych w art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r., tj przepisów prawa budowlanego z 1974 r., gdyż budowa nie była samowolą budowlaną. Organ odwoławczy stwierdził również brak możliwości przedawnienia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu na mocy odesłania z art. 59g ust 5 Prawa budowlanego. Moment powstania obowiązku tej kary wyznacza art. 57 Prawa budowlanego oraz przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego i jest to moment, w którym postanowienie o jej nałożeniu stanie się ostateczne. Organ wskazał także na odrębną konstrukcję podatku jako przymusowej daniny publicznej, a kary z tytułu nielegalnego użytkowania będącej sankcją administracyjną przewidzianą na wypadek naruszenia art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Przedawnienie tej kary przeczyłoby całemu ratio legis prawa budowlanego, które poddaje ochronie prawnej dobro publiczne takie jak ład przestrzenny, środowisko oraz także bezpieczeństwo i ochronę życia. Zdaniem organu odesłanie do Działu III Ordynacji podatkowej ma na celu umożliwienie rozłożenia płatności kary na raty lub odroczenie terminu płatności. Ponadto odesłanie z art. 59g ust 5 jest bardo ogólne, a przepisów o przedawnieniu zobowiązań podatkowych jest kilka. Gdyby ustawodawca miał na celu uregulowanie instytucji przedawnienia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, zrobiłby to bardziej precyzyjnie. Pomimo to, biorąc pod uwagę, iż faktyczne przystąpienie do użytkowania nastąpiło w lipcu 2008 r., i tak nie zachodziłyby przesłanki umożliwiające przedawnienie wymaganej kary.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie wnieśli E. J. oraz Z. S.

E. J. w swojej skardze z dnia 22 stycznia 2010 r wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowieni oraz zasądzenie koszów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko wyrażone w odwołaniu z dnia 21 października 2009 r. podnosząc zarzut naruszenia art. 103 Prawa budowlanego polegający na niezastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Wskazał, ze oba postanowienia wymierzające karę zawierają błędy co do imienia i nazwiska współwłaściciela nieruchomości i nie odpowiadają zasadom orzekania przy dwóch osobach zobowiązanych.

Z. S. w skardze z dnia 27 stycznia 2010 r. wniósł o uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości lub części, o uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] r., o przyznanie kosztów postępowania oraz o przesłuchanie w charakterze świadka J. E. oraz skarżącego na okoliczność, iż od 1999 r. nie prowadził na przedmiotowej nieruchomości żadnej działalności w związku z wypadkiem, któremu uległ w dniu 28 września 1999 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz naruszenie art. 86 k.p.a. przez zaniechanie przesłuchania skarżącego celem szczegółowego wyjaśnienia, czy istotnie użytkował obiekt na użytkowanie, którego inwestorzy nie uzyskali pozwolenia. Ponadto podniósł naruszenie art. 57 ust 7 w związku z art. 59f Prawa budowlanego przez jego bezzasadne zastosowanie skoro brak podstaw do stwierdzenia, że skarżący przystąpił do użytkowania spornego obiektu budowlanego oraz istotne naruszenie przepisu art. 103 ust 1 ustawy z 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane, z którego wynika, że w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisu prawa budowlanego z 1974 r. Skarżący podniósł, iż nigdy nie prowadził działalności gospodarczej w obiekcie będącym przedmiotem postępowania. Działalność na działce przy ul [...] w P. prowadził od 2 maja 1991 r. Odbywała się ona w położonym na tej nieruchomości garażu. Dnia 4 maja 1994 r. skarżący otrzymał wraz z E. J. decyzję o pozwoleniu na wybudowanie nowego budynku warsztatu ślusarskiego. Budowę kontynuowano przez kolejne lata systemem gospodarczym. Po wypadku w dniu 28 września 1999 r., skarżący najpierw zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej, a następnie jej zaprzestał. Dokonał wówczas rozliczenia z drugim inwestorem z tytułu wspólnie prowadzonej inwestycji. Jednocześnie Z.S. powołał się na wyrok z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/WA 1075/07, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że niesłuszny jest pogląd, iż podmiotem zawsze i wyłącznie ponoszącym odpowiedzialność z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania jest podmiot wskazany jako inwestor w pozwoleniu na budowę. W trakcie procesu inwestycyjnego zachodzą bowiem - oprócz formalnego przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na inny podmiot, rozmaite zdarzenia faktyczne i prawne mogące mieć wpływ na zmianę podmiotu po stronie inwestora. W opinii skarżącego takie zdarzenie miało miejsce w jego przypadku. Podnosząc zarzut naruszenia art. 103 Prawa budowlanego przez niezastosowanie w sprawie przepisów prawa budowlanego z 1974r. skarżący wskazał na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2006 r. w sprawie II OSK 617/05, w którym wyrażono pogląd, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy i wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojmowanym zakresie postępowania o pozwolenie na budowę i stanowi po prostu jego kolejny etap. Powołał się także na wyrok z dnia 19 grudnia 2008 r. o sygn. akt II SA/Kr 1093/08, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż w sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. tj. przed 1 stycznia 1995 r. i zakończonych przed tą datą decyzją ostateczną stosuje się przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Obie skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż usprawiedliwionym okazał się zarzut wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z naruszeniem przepisów prawa materialnego to jest art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do zastosowania art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do zdarzenia polegającego na przystąpieniu do użytkowania budynku, mającego miejsce już po wejściu w życie art. 55 Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu, ale wynikającego z budowy realizowanej na podstawie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę wydanej i ostatecznej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Organy obu instancji przyjęły bowiem, że zastosowanie w sprawie ma art. 55 Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu, co w ich ocenie spowodowało, iż skarżący mieli obowiązek prawnie zakończyć realizowaną inwestycję przez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż obiekt budowlany, który budowali, zalicza się do kategorii XVIII i prawne zakończenie budowy takich obiektów, zgodnie z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu, polega na uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie.

Takie stanowisko organów obu instancji narusza konstytucyjną zasadę lex retro non agit wynikającą z art. 2 aktualnie obowiązującej Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jak też z art. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. w brzmieniu określonym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada ta wymaga, by nie stanowić norm prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków i sytuacji prawnych, które istniały przed wejściem w życie tych norm. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego rozróżnia przy tym retroakcję prawa w ścisłym znaczeniu od retrospektywności, nazywanej również retroakcją niewłaściwą (zob. orzeczenie z 31 stycznia 1996 r., sygn. K. 9/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 2, s. 38; wyrok z 31 marca 1998 r., sygn. K. 24/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 13, s. 90; z 3 listopada 1999 r., sygn. K. 13/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 155, s. 778; wyrok z 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 12/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 51, s. 676-677; wyrok z 28 października 2003 r., sygn. P 3/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 82, s. 968-969; wyrok z 25 maja 2004 r., sygn. SK 44/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 46, s. 653, wyrok dnia 18 października 2006 r. sygn. P. 27/05, OTK-ZU-A 2006, nr 9, poz. 124). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów. Retrospektywność implikuje zasadę bezpośredniego działania prawa nowego.

Przywoływane orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odnoszą się wprawdzie wprost do oceny zgodności ustawy z Konstytucją, to jednak muszą mieć one także znaczenie przy wykładni ustawowych przepisów przejściowych, a więc także art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, którego naruszenie zarzucono w rozpoznawanych skargach, co wynika z powszechnie przyjmowanej reguły wykładni w zgodzie z Konstytucją.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, z wyłączeniem postępowań dotyczących samowoli budowlanych, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Z treści przywołanego przepisu a contrario wynika, że uznanie sprawy za zakończoną przed dniem 1 stycznia 1995 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane) oznacza obowiązek stosowania do niej przepisów dotychczasowych, to jest przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Odnosząc się zatem do rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że za zastosowaniem art. 55 Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu - jak uczyniły to organy administracji - mogłoby przemawiać to, że przepis ten miałby być stosowany do zdarzenia, jakim jest prawne zakończenie budowy, zaistniałego już pod jego rządami.

Jednakże nie można pominąć, że tym samym miałby on zastosowanie do innego zdarzenia, całkowicie zakończonego przed jego wejściem w życie, mianowicie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę z dnia 4 maja 1994 r.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż decyzja ta w sposób zupełny określiła zakres uprawnień i obowiązków skarżących związanych z realizacją przez nich określonych robót budowlanych, w tym ustalono w niej obowiązki/uprawnienia pro futuro związane z prawnym zakończeniem tej inwestycji.

Za stanowiskiem powyższym przemawia porównanie treści trzech przepisów, to jest art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w jego obecnym brzmieniu, art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2004 r. oraz art. 41 ust. 2 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Aktualnie obowiązujący art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, na który w swoich orzeczeniach powołały się organy administracji obu instancji stanowi bowiem, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy, ten sam przepis w brzmieniu uprzednio obowiązującym stanowił, iż uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę, zaś art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane stanowił, że inwestor lub osoba działająca z jego upoważnienia zawiadamia właściwy terenowy organ administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku, przy czym zgodnie z art. 42 ust. 2 tej samej ustawy poza wypadkiem określonym w ust. 1 (to jest obiektem budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek) właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego.

Ze sposobu sformułowania przytoczonego przepisu art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane wynika w sposób jednoznaczny, że nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu wymagało pod rządami tej regulacji dodatkowego, pozytywnego rozstrzygnięcia w pozwoleniu na budowę.

Skoro zatem nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie wymagało wyraźnego rozstrzygnięcia, to już brak rozstrzygnięcia o takiej treści należałoby uznać za rozstrzygnięcie przeciwne, czyli uprawnienie do prawnego zakończenia inwestycji przez zawiadomienie właściwego terenowego organu administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że stosowanie art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w aktualnym brzmieniu (to jest ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane) do prawnego zakończenia inwestycji rozpoczętej na podstawie pozwolenia na budowę ostatecznego przed dniem wejścia w życie tej ustawy, w którym rozstrzygnięto, że prawne zakończenie inwestycji ma nastąpić przez zawiadomienie właściwego terenowego organu administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku, jest przypadkiem retroakcji właściwej, a więc, co do zasady, w świetle wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasady państwa prawnego, niedopuszczalnej. Powyższe stwierdzenie nakazuje dokonać wykładni art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w sposób, który taką retroakcję wykluczy.

Wykładając zatem wskazany przepis w zgodzie z Konstytucją, należy przyjąć, że sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, do których stosuje się przepisy dotychczasowe, to również sprawy zakończone ostatecznymi w tym terminie decyzjami o pozwoleniu na budowę, w których rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji na podstawie art. 41 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, nawet wtedy, gdy zakończenie inwestycji nastąpiło już po dniu 1 stycznia 1995 r.

Reasumując w świetle powyższych rozważań uznać należy za błędne stanowisko wyrażone w postanowieniu organu I instancji, a zaaprobowane przez organ odwoławczy, iż na inwestorach ciążył na podstawie art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane obowiązek uzyskania wstecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, czego inwestorzy nie dopełnili.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji będą zatem musiały ustalić jakie faktycznie obowiązki związane z oddawaniem do użytku obiektów budowlanych ciążyły na inwestorach w świetle ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 4 maja 1994 r., w szczególności w kontekście umieszczonego w pkt II załącznika nr 2 do w/w decyzji wykazu obowiązków inwestora i w niejednoznaczny sposób sformułowanego pkt II.6 tegoż wykazu o treści "Zbiornik bezodpływowy na ścieki należy zgłosić do odbioru w Oddz.. Nadz. Bud. tut. Urzędu /art. 42 ust. 2 - Prawo budowlane/".

Gwoli definitywnego wyjaśnienia sprawy Sąd wskazuje nadto, iż po dokonaniu powyższych ustaleń organ winien rozważyć oraz czy obowiązki te, w tym w szczególności obowiązek zawiadomienia właściwego terenowego organu administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku przewidziany w art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r., jest tożsamy znaczeniowo z zawiadomieniem właściwego organu o zakończeniu budowy przewidzianym w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., co będzie miało zasadnicze znaczenie dla oceny dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wprowadzającego sankcję za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

Niezależnie od powyższych rozważań mających p[odstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia Sądu podjętego w niniejszej sprawie za trafny uznać nadto należy zarzut obrazy przepisów prawa materialnego - to jest art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez niezasadne zastosowanie tegoż przepisu w stosunku do Z.S. podniesiony w skardze tego skarżącego.

Wskazany powyżej przepis stanowi bowiem, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wskazuje zatem wprost podmiotu, na który winna zostać nałożona kara pieniężna w razie zaistnienia wskazanych w nim przesłanek, to jednak nie może budzić wątpliwości, że hipoteza tego przepisu odnosi się co do zasady do inwestora, bowiem to na niego ustawodawca nałożył obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy), bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (art. 55 ustawy) przed przystąpieniem do jego użytkowania.

Dyspozycja analizowanego przepisu nakazuje także organowi nadzoru budowlanego obligatoryjne (bez tzw. "luzu decyzyjnego") wymierzenie kary administracyjnej w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy, bądź przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Biorąc pod uwagę sankcyjny charakter przedmiotowego przepisu nie można jednakże pomijać zasadniczej przesłanki jego zastosowania, jaką jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez pozwolenia na użytkowanie.

Stąd też w ocenie Sądu niedopuszczalnym jest wymierzenie przewidzianej w tym przepisie kary podmiotowi, który był wprawdzie adresatem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, to jednak nie tylko, że nie przystąpił do użytkowania obiektu, to wręcz nie miał już jakiegokolwiek wpływu na działania faktycznego inwestora podejmowane względem obiektu budowlanego.

Ustawodawca zdecydował się bowiem represjonować na drodze prawnoadmnistracyjnej nie wszystkich inwestorów, lecz tylko i wyłącznie tych, którzy z pominięcie przepisów prawa budowlanego przystępują do użytkowania obiektów budowlanych.

Skoro zaś Z.S. do użytkowania przedmiotowego obiektu nie przystąpił, a nawet o jego użytkowaniu w sposób sprzeczny z przepisami Prawa budowlanego nie wiedział do czasu wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie (czego organy obu instancji nie kwestionują) to nie sposób przyjąć by zachowaniem swoim, czy to w formie działania czy zaniechania, wypełnił hipotezę normy sankcjonującej zakodowanej w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tym bardziej, iż (co również zostało ustalone w postępowaniu administracyjnym i jest niesporne) do użytkowania przedmiotowego obiektu faktycznie realizujący go inwestor E.J. przystąpił przed zakończeniem budowy, albowiem do wykonania pozostało wykończenie sanitariatów oraz położenie izolacji cieplnej na dachu, zaś zawiadomienie właściwego organu o oddaniu obiektu do użytku winno nastąpić po zakończeniu budowy.

Podkreślić w tym miejscu należy, że konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy ustawy, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. P 19/06 OTK-A 2007/1/2).

Skoro zaś w stosunku do Z. S. nie sposób wykazać jakiegokolwiek zachowania niezgodnego z przepisami prawa, to nie można wymierzyć mu kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Zauważyć wreszcie należy, iż zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie odpowiedzialność administracyjna przewidziana w powyższym przepisie nie ma charakteru absolutnego i podmiot będący adresatem tej normy (z reguły inwestor) może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić.

Za niezasadne uznać natomiast należy podnoszone w skardze Z.S. zarzuty naruszenia przez organ administracji II instancji przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 77 §1 k.p.a.

Organy administracji stan faktyczny sprawy ustaliły bowiem w sposób prawidłowy, zbierając i rozpatrując całość dostępnego w sprawie materiału dowodowego i wszechstronnie wyjaśniając całokształt okoliczności faktycznych sprawy, przy czym wadliwe nałożenie na skarżącego kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku warsztatu ślusarskiego bez uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie spowodowane było nie uchybieniami w prowadzeniu postępowania dowodowego, lecz błędną wykładnią wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego.

Za niezasadny uznać należy podnoszony w skardze E. J. zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania poprzez nie odniesienie się do argumentacji skarżącego. Pomijając fakt, iż zarzut ten nie został w uzasadnieniu skargi w jakikolwiek sposób wykazany, zauważyć bowiem należy, iż nie jest on oparty na prawdzie, albowiem organ II instancji w postanowieniu z dnia 30 grudnia 2009 r. do argumentów podnoszonych w zażaleniu ustosunkował się, nie można zaś za nieodniesienie się do argumentacji skarżącego uznać jej nieuwzględnienia, nawet w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu II instancji było błędne.

Za niezasadny uznać również należy zarzut podniesiony w uzasadnieniu skargi E. J., iż postanowienia wymierzające karę nie odpowiadają zasadom orzekania przy dwu osobach zobowiązanych.

Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 57 ust. 7 in fine w zw. z art. 59f ust. 1 i w zw. z art. 59 g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane do kar wymierzanych na podstawie art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie.

Przepisy Ordynacji podatkowej stanowią zaś, iż podatnicy ponoszą solidarną odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe jeżeli wynika to z ustaw podatkowych (art. 92 § 1 Ordynacji podatkowej), przy czym Ordynacja podatkowa nie zawiera przepisów samodzielnie ustanawiających odpowiedzialność solidarną podatników.

Jednocześnie art. 369 kodeksu cywilnego stanowi, iż zobowiązanie jest solidarne, jeżeli to wynika z ustawy lub z czynności prawnej.

Powyższe w połączeniu z brakiem w przepisach Prawa budowlanego jakichkolwiek rozstrzygnięć dotyczących ewentualnej solidarnej odpowiedzialności za wymierzone kary administracyjne przesądza o tym, iż kary te nie mogą być wymierzane osobom dopuszczającym się tzw. samowoli użytkowej na zasadach odpowiedzialności solidarnej.

Jednocześnie z brzmienia przepisu art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane stanowiącego, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, wynika jednoznacznie, iż organ administracji wymierza jedną karę z tytułu zaistnienia zachowań wskazanych w tym przepisie, niezależnie od ilości występujących w sprawie osób ponoszących odpowiedzialność administracyjną.

Biorąc pod uwagę niewątpliwie podzielny charakter zobowiązania powstającego w następstwie wymierzenia więcej niż jednemu podmiotowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, które to zobowiązanie może być spełnione częściowo bez istotnej zmiany przedmiotu lub wartości, per analogiam w stosunku do art. 379 § 1 kodeksu cywilnego uznać należy, iż wymierzona kara dzieli się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest dłużników, przy czym części te są równe, jeżeli z orzeczenia nie wynika nic innego.

Reasumując uznać należy, iż wskazane wyżej naruszenia prawa materialnego, jakich dopuściły się organy obu instancji skutkowały koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uwzględnienie skarg czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść przepisu art. 200, art. 202 § 1, art. 205 § 2 i art. 223 § 2 powoływanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów pomocy udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Orzeczenie zawarte w pkt IV części dyspozytywnej wyroku uzasadnione było faktem, iż od Z. S. omyłkowo nie pobrano wpisu od skargi, przy czym wobec uwzględnienia jego skargi wyniknął obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez organ administracji.

/-/ T.Świstak /-/ D.Rzyminiak–Owczarczak /-/ A.Łaskarzewska

MK