Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 160/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
Powołane przepisy: article: Art. 26 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 145 poz 1221
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jedn.
article: Art. 6, art. 7, art. 15, art. 77, art. 80, art. 106 par. 5, art. 107 par. 3, art. 109-113, art. 124, art. 125 par. 3, art. 126, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia 10 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opinii o osobie posiadającej licencję pracownika ochrony I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. określa, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonywane, III. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji na rzecz skarżącego J. B. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant Komisariatu Policji postanowieniem z dnia [...] 2012r. znak [...] stwierdził, że J. B. posiada naganną opinię.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tj.: Dz. U. z 2005 r., nr 145 poz. 1221) w zw. z § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz.U. z 1998 r., nr 78, poz. 511), art. 106, art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a."

W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że w toku przeprowadzonego postępowania, na podstawie zebranych materiałów, stwierdzono fakty i zdarzenia, które uzasadniają wydanie opinii negatywnej.

J. B. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie podnosząc, że nie zna materiałów, na podstawie których zostało podjęte, w związku z tym nie potrafi się do nich precyzyjnie odnieść.

Zapewnił, że jeśli popełniał błędy, to było to spowodowane problemami rodzinnymi, z którymi nie umiał sobie poradzić. Problemy te nie miały żadnego przełożenia na jego pracę zawodową, którą kontynuuje od 1994 r. Od początku 2002 r. uczęszcza na terapię dotyczącą radzenia sobie w trudnych sytuacjach rodzinnych i emocjonalnych.

Utrzymanie postanowienia w mocy będzie skutkowało dla skarżącego utratą pracy, a tym samym pozbawi jego rodzinę środków do życia.

W piśmie z dnia 7 listopada 2012 r., uzupełniając zarzuty zażalenia, skarżący zapewnił, że nie było żadnej przemocy w jego rodzinie, ani nękania dzieci. Z 14-letnią J i 4-letnią H ma bardzo dobry kontakt. Interwencje Policji były spowodowane wyrzucaniem go z mieszkania żony, w którym nigdy nie był zameldowany.

Skarżącemu zależy na pozytywnym zakończeniu sprawy i chętnie odniesie się szczegółowo do zgromadzonych materiałów.

Do zażalenia dołączył oświadczenie żony, oraz wypis córki ze szpitala, który stwierdza, że przyczyną pobytu J w szpitalu, była choroba a nie przemoc fizyczna i psychiczna nad nią.

Komendant Miejski Policji postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nr [...] postanowił "podtrzymać w całości Postanowienie Komendanta Komisariatu Policji z dnia [...] 2012 roku, znak: [...] w sprawie nieposiadania nienagannej opinii przez Pana J. B." - na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 i art. 136, w związku z art. 144 K.p.a.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że z zebranych materiałów wynika, że w dniu 2 lipca 2012 r. w Poradni Psychologii Klinicznej Szpitala Specjalistycznego została założona Niebieska Karta J. B. (córka J. B.) - osobie, co do której istnieje podejrzenie, że jest dotknięta przemocą w rodzinie. Z opinii wynika, że J. B. ma stany lękowe, które bez specjalistycznej pomocy mogą mieć wpływ i konsekwencje w przyszłości na jej stan zdrowia. Zgodnie z opinią psychologiczną wydaną w dniu 27 czerwca 2012 r., J. B. przeżywa stres z uwagi na uzależnienie i agresję ojca (J. B.) i częste kłótnie, w których małoletnia uczestniczy. Przeprowadzone badanie sugeruje związek trudności somatycznych z wpływem przewlekłego stresu, jakiego doświadczyła w związku z sytuacją domową.

Dodatkowo, jak wynika z przeprowadzonego obchodu dzielnicowego KP, J. B. po licznych awanturach spowodowanych nadużywaniem alkoholu wyprowadził się z obecnego miejsca zamieszkania i od tego czasu nieustannie niepokoi 13-letnią córkę telefonami, w których grozi popełnieniem samobójstwa przy użyciu broni służbowej. Twierdzi też, że zabije również matkę J. B. J. B. zatrudniony jest na stanowisku pracownika ochrony w B w K, gdzie w związku z pełnieniem obowiązków służbowych posiada broń palną. Zachodzi zatem uzasadniona obawa, że może jej użyć w celu sprzecznym z jej przeznaczeniem.

Od października 2011 r. do października 2012 r. we wcześniejszym miejscu zamieszkania J. B. miały miejsce 4 interwencje policyjne, z czego dwie zakończyły się jego pobytem w Miejskim Centrum Profilaktyki Uzależnień.

W dniu 30 lipca 2012 r. J. B. zgłosił się do KP, gdzie wyjaśnił, iż w związku z narastającymi konfliktami, zarówno on jak i jego żona podjęli decyzję o rozstaniu. Zmienił miejsce zamieszkania, od kilku miesięcy nie spożywa alkoholu, nie wywołuje awantur i stara się pomagać finansowo rodzinie.

W październiku 2011 r. J. B. był uczestnikiem grupy terapeutycznej w Klinice [...], gdzie jego zachowanie, aktywność i zaangażowanie w terapię świadczyły o próbie zmiany zachowań i chęci utrzymania abstynencji - opinia wydana w dniu 14 maja 2012 r.

Przełożony J. B. – M. B. - nie wnosi zastrzeżeń do jego sposobu wykonywania obowiązków służbowych. J. B. nigdy nie był widziany w miejscu pracy pod wpływem alkoholu, nie wykazuje żadnej agresji w stosunku do współpracowników. Nie ma nagan ani negatywnych opinii.

W ostatnim czasie dzielnicowy KP, w związku z prowadzonym postępowaniem o wydanie opinii, wykonał wywiad środowiskowy pod aktualnym adresem jego zamieszkania, gdzie sąsiedzi uznali go za osobę spokojną i bezkonfliktową. Natomiast zgodnie z ustaleniami we wcześniejszym miejscu zamieszkania sąsiedzi wypowiadali się w sposób ostrożniejszy. W poprzednim miejscu zamieszkania widywany był bowiem, zgodnie z wypowiedziami sąsiadów, pod wpływem alkoholu, czasem w znacznym stopniu upojenia.

Po analizie dokumentacji organ odwoławczy uznał, iż posiadanie licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia wiąże się z dużą odpowiedzialnością i związane jest z możliwością posługiwania się środkami przymusu bezpośredniego, w tym również bronią palną. Zatem kryteria wydawania nienagannej opinii winny być odpowiednio rygorystyczne.

Na nienaganną opinię w rozumieniu art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia zasługuje człowiek prawy, uczciwy, o nieskazitelnym charakterze, nie dający powodów do krytyki, solidny. Niewątpliwie na tę ocenę rzutuje też cel wydawanej opinii, nie można zatem nie wziąć pod uwagę charakteru powierzonych opiniowanemu zadań. Decydujące znaczenie będzie, więc odgrywać zachowanie opiniowanego wobec innych ludzi, w różnych sytuacjach, prawidłowość i adekwatność reakcji na różne czynniki i zagrożenia.

Reasumując organ stwierdził, że to komendant komisariatu Policji, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania opiniowanego, jako potencjalnie mogący mieć najwięcej informacji o zainteresowanym, dokonuje analizy posiadanych dokumentów, prowadzonej informatycznej bazy danych, informacji o zachowaniu się opiniowanej osoby w różnych środowiskach w oparciu o ustawowe kryterium, którym jest "nienaganność". Zatem zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o kompletny materiał dowodowy. Komendant Komisariatu Policji wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz ewentualne przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, bowiem przy wydawaniu opinii komendant właściwego komisariatu Policji winien brać pod uwagę wszystkie informacje mogące wpłynąć na wydanie rozstrzygnięcia, jakim jest opinia, co winno i w tym przypadku znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia.

J. B. wniósł na powyższe postanowienie skargę, zarzucając mu naruszenie przepisów:

1. postępowania: art. 7; art. 8, art. 77 § 1; art. 78 § 1; art. 80; art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 126; art. 136 w zw. z art. 144 K.p.a.;

2. prawa materialnego: art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, który w sentencji postanowienia wyrzekł w sposób nieznany ustawie, iż skarżący "posiada naganną opinię".

W uzasadnieniu zarzutów skargi podniósł, że organy Policji, w trybie art. 106 K.p.a. miały wyrazić opinię, czy skarżący posiada nienaganną opinię, wymaganą po myśli art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z o ochronie osób i mienia, dla dalszego posiadania licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Organ I instancji naruszył wskazany przepis prawa materialnego orzekając w osnowie postanowienia, że strona "posiada naganną opinię", a organ II instancji takie wyrzeczenie utrzymał w mocy. Sam fakt zawarcia w osnowie postanowienia zwrotu nieznanego ustawie świadczy o naruszeniu prawa materialnego. Ustawa o ochronie osób i mienia nie upoważnia, bowiem organów administracji do dokonywania tak dalekiej oceny strony, lecz nakazuje dokonać jedynie ustalenia, czy strona ma nienaganną opinię.

Na skutek rażącego naruszenia przepisów K.p.a. przez organ I instancji postanowienie z dnia [...] 2012 r. nie poddawało się w istocie kontroli instancyjnej i winno być uchylone brak w nim bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia. Mimo to organ odwoławczy utrzymał je w mocy, podając w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż "Komendant Komisariatu Policji wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz ewentualne przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności.". Takie twierdzenie organu II instancji pozostaje jednak w sprzeczności z treścią postanowienia organu I instancji, który pominął całkowicie uzasadnienie faktyczne i prawne wydanego postanowienia, a w aktach sprawy brak jest dowodów, na których miało być oparte postanowienie.

Organ II instancji naruszył także przepisy o postępowaniu dowodowym, nie odnosząc się w żaden sposób do przedłożonych przez skarżącego wraz z zażaleniem: dokumentu prywatnego - oświadczenia żony skarżącego z dnia 5.11.2012 r. oraz dokumentu urzędowego - karty informacyjnej z dnia 28.06.2012 r.. Z karty tej bowiem jednoznacznie wynika, że dziecko skarżącego przebywało w szpitalu w związku z odoskrzelowym zapaleniem płuc.

W zaskarżonym postanowieniu organ nie wyjaśnił w żaden sposób jakie znaczenie nadał powołanym w uzasadnieniu okolicznościom, iż skarżący "od kilku miesięcy nie spożywa alkoholu, nie wywołuje awantur i stara się pomagać finansowo rodzinie" oraz pozytywnej opinii z miejsca pracy i miejsca aktualnego zamieszkania.

Organ II instancji naruszył przepisy K.p.a. także w ten sposób, że wobec całkowitego pominięcia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stanu faktycznego sprawy nie ustalił tego stanu w sposób należyty.

Bez jakiegokolwiek uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym organ II instancji stwierdził, że w okresie od października 2011 r. do października 2012 r. miały miejsce 4 interwencje, gdy tymczasem faktycznie ostatnia z tych interwencji nastąpiła w marcu 2012 r.

Brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych dla twierdzenia, zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż skarżący miał grozić, że popełni samobójstwo przy użyciu broni służbowej i zabije również matkę J. B. Wobec faktu, iż organ II instancji, celem weryfikacji powyższego nie przeprowadził dowodu z przesłuchania w charakterze świadka żony skarżącego, przedłożył w załączeniu oświadczenie z dnia 11.01.2013 r., podpisane przez żonę.

Nadto organ II instancji naruszył przepisy K.p.a. dotyczące uzasadnienia. W treści zaskarżonego postanowienia organ zawarł - bez wskazania źródła tezę wyroku NSA z dnia 29.09.10 sygn. akt lII GSK 963/10, uchylającego wyrok WSA w Krakowie z dnia 27.04.2010 r., III SA/KR 1023/09. Tego typu postępowanie, niezależnie od negatywnej oceny etycznej przypisywania sobie przez organ II instancji - jako własnych, słów pochodzących od NSA, świadczy o braku uzasadnienia faktycznego w zaskarżonym postanowieniu.

Wbrew art. 107 § 3 K.p.a., zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób właściwy, czego skutkiem było wadliwe uzasadnienie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawarta w zaskarżonym postanowieniu.

Komendant dodatkowo wskazał, że postępowanie opiniujące J. B. zostało zainicjowane pismem z dnia 6 sierpnia 2012 r. Komendy Wojewódzkiej Policji znak [...]. Zwrócono się w nim do Komendanta Komisariatu Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania opiniowanego o wydanie opinii na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia - w związku ze złożeniem w dniu 12 lipca 2012 r., [...] "Niebieskiej Karty" i objęciem rodziny B. ww. procedurą.

Kierując się powyższym w Komisariacie Policji przeprowadzono czynności zakończone postanowieniem z dnia z dnia [...] 2012 r., znak: [...] w którym stwierdzono, iż skarżący posiada naganną opinie. W uzasadnieniu podano, iż na podstawie zebranych materiałów stwierdzono fakty oraz zdarzenia, które uzasadniają wydanie opinii negatywnej.

Oceniając materiał dowodowy organ II instancji zwrócił uwagę na wszelkie aspekty zachowań skarżącego zarówno w środowisku rodzinnym, w miejscu zamieszkania jak i w środowisku zawodowym. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć zakres opinii wydawanej przez komendanta Komisariatu Policji w oparciu o art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia wyłącznie do obszaru dotyczącego pracy zawodowej z pewnością stosowny zapis by uczynił. Z uwagi na obowiązującą treść ww. przepisu przy ocenie nienaganności opinii wzięto pod uwagę wiele kryteriów w tym zachowanie opiniowanego wobec innych ludzi, w różnych sytuacjach zarówno w życiu prywatnym jak i zawodowym.

W wyniku analizy materiałów ustalono, iż skarżący od pewnego okresu czasu pozostaje w trwałym konflikcie rodzinnym. W jego wyniku w 2012 r. wyprowadził się z miejsca stałego zamieszkania. W okresie od października 2011 r. do października 2012 r. tj. czasu wspólnego zamieszkiwania z żoną i córką miały miejsce 4 interwencje policyjne, z czego dwie zakończyły się pobytem skarżącego w Miejskim Centrum Profilaktyki Uzależnień. Ostatnia interwencja policyjna, na skutek której w/w został przewieziony do Miejskiego Centrum Profilaktyki uzależnień miała miejsce w dniu 19 marca 2012 r.

W październiku 2011 r. skarżący był uczestnikiem grupy terapeutycznej w Klinice [...], gdzie jego zachowanie, aktywność i zaangażowanie w terapię świadczyły o próbie zmiany swoich zachowań i chęci utrzymania abstynencji - opinia wydana w dniu 14 maja 2012 r.

Niemniej jednak w późniejszym okresie czasu doszło do incydentów świadczących o niepełnej skuteczności terapii. W dniu 2 lipca 2012 r. w Poradni Psychologii Klinicznej Szpitala Specjalistycznego podjęta została procedura Niebieskiej Karty wobec J. B. (córki J. B.) - jako osoby, co do której istnieje podejrzenie, że jest dotknięta przemocą w rodzinie przez J. B. W materiałach sprawy znajduje się również opinia psychologiczna z dnia 27 czerwca 2012 r. z której wynika, iż J. B. przeżywa wiele niepokojów i lęków co wynika z uczestnictwa w kłótniach rodziców, wykazując cechy współzależności. Przeprowadzone badania sugerują związek trudności somatycznych z wpływem przewlekłego stresu, jakiego w/w doświadczyła w związku z sytuacją domową.

Opinie przedstawione przez sąsiadów wnioskodawcy w aktualnym jak i wcześniejszym miejscu zamieszkania różnią się. Pod aktualnym adresem zamieszkania J. B. postrzegany jest jako osoba spokojna i bezkonfliktowa. Natomiast we wcześniejszym miejscu zamieszkania sąsiedzi wypowiadali się o wnioskodawcy w sposób ostrożniejszy, gdyż widywany był pod wpływem alkoholu, czasem w znacznym stopniu upojenia. Równocześnie żona opiniowanego M. S.- B. w ramach prowadzonego z nią wywiadu podjętego na skutek wdrożenia procedury Niebieskiej Karty przedstawiła informację o licznych awanturach spowodowanych przez J. B. w wyniku nadużywania alkoholu. Pomimo wyprowadzenia się ze stałego miejsca zamieszkania niepokoi on swoją 13-letnią córkę telefonami, w których grozi popełnieniem samobójstwa przy użyciu broni służbowej (notatka urzędowa z rozmowy). Niemniej jednak w dniu 5 listopada 2012 r. w związku ze złożonym zażaleniem od postanowienia organu I instancji M. S. – B. złożyła oświadczenie, iż nie wnosi żadnych zastrzeżeń i uwag dotyczących zachowań męża.

Po pełnej analizie dokumentacji uznano, iż zgromadzony materiał nie jest w pełni jednoznaczny, jednakże występuje wiele okoliczności dających podstawę do krytyki zachowania skarżącego o czym świadczą m.in.: interwencje wobec niego w miejscu zamieszkania, fakt przebywania w Miejskim Centrum Profilaktyki Uzależnień oraz wdrożona procedura Niebieskiej Karty na skutek podejrzenia stosowania przemocy wobec J. B.

Odnosząc się do argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi w temacie przyczyn nieuchylenia postanowienia organu I instancji, Komendant Miejski wskazał, że jakkolwiek zawierało ono pewne niedociągnięcia w zakresie pełnego umotywowania przyczyn wydania takiej opinii jak i użycia niepoprawnego sformułowania "nagannej opinii" w miejsce prawidłowego określenia "nieposiadania nienagannej opinii", błędy te o charakterze formalnym nie powinny mieć znaczenia dla treści samego merytorycznego rozstrzygnięcia tj. ustalenia braku posiadania nienagannej opinii przez skarżącego.

W trakcie postępowania odwoławczego jako w pełni wiarygodne uznano: informacje o liczbie i terminach interwencji policyjnych podjętych wobec ww., pobytach w MPCU, treści zapisów zawartych w formularzu "Niebieska Karta", opinii psychologicznej dot. A. B., opinii środowiskowej sporządzonej w aktualnym jak i wcześniejszym miejscu zamieszkania J. B., opinii wydanej przez I. K. – L., karty informacyjnej leczenia szpitalnego oraz treści przesłuchania M. B. - jako w pełni obiektywnych dokumentów.

Jako wiarygodne uznano również treść notatki urzędowej sporządzonej w dniu 24 lipca 2012 r. sporządzonej przez mł.asp. W. C. dokumentującą treść rozmowy z M. S. – B. po wpłynięciu do Komisariatu Policji informacji o wszczęciu procedury "Niebieska karta". Jakkolwiek dalsze czynności z M. S. – B. nie zostały udokumentowane z uwagi na zgłoszoną do protokołu w dniu 13 września 2012 r. odmowę udziału ww. w czynnościach procesowych i udzielania odpowiedzi na pytania dot. męża J. B.

Odmówiono natomiast wiarygodności treści oświadczenia M. S. – B. z dnia 5 listopada 2012 r., które zostało złożone po otrzymaniu przez J. B. postanowienia Komendanta Komisariatu Policji.

Negatywna treść postanowienia mogła mieć znaczenie dla możliwości dalszej kontynuacji dotychczasowej pracy przez skarżącego, a tym samym dla ograniczenia zasobów finansowych ww., tj. tego elementu który już we wcześniejszym okresie czasu w opinii skarżącego stanowił tło konfliktu małżeńskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sąd – zgodnie z ustawowymi kompetencjami – badał, czy treść zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem i czy postępowanie prowadzące do jej wydania było niewadliwe i rzetelne.

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 106 § 5 K.p.a. zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Postępowanie poprzedzające wydanie takiego postanowienia musi przebiegać według wszelkich reguł procedury administracyjnej określonych w art. 7, 77, 80 K.p.a. W szczególności obowiązuje w nim zasada dwuinstancyjności i wynikający z niej obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy z ewentualnym uzupełnieniem materiału dowodowego w trybie art. 136 K.p.a, a ponadto występuje możliwość zaskarżenia wydanego postanowienia do sądu administracyjnego. Taka forma i tryb zajmowania stanowiska stwarzają gwarancje należytej ochrony prawnej osoby opiniowanej.

Wydanie opinii przewidzianej w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia musi zatem nastąpić w formie i trybie przewidzianym w art. 106 K.p.a., przy pełnym poszanowaniu przepisów postępowania zawartych w K.p.a. Rozstrzygnięcie spraw przedmiocie wydania opinii i poprzedzające postępowanie dotyczy, bowiem w istocie oceny w dużej części kwestii dotyczących sfer życia prywatnego osoby opiniowanej, a strona powinna mieć możliwość polemiki z poczynionymi przez organy ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sporządzonego z zachowaniem zasad wynikających z art. 107 § 3 K.p.a.

W sprawie poddanej kontroli Sądu powyższych wymogów nie zachowano, a trafnie w ocenie Sądu, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Postanowienie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego, doręcza się stronie wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi oraz uzasadnieniem faktycznym i prawnym (art. 125 § 3 K.p.a.). Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie (art. 126 K.p.a.).

Oznacza to, że postanowienia organu pierwszej instancji, na które służy zażalenie, powinny zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.

Zgodnie z art. 107 § 4, który ma odpowiednie zastosowanie do postanowień, można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądania strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Należy przyjąć, że powyższego przepisu in fine nie stosuje się do postanowień organu drugiej instancji wydanych na skutek zażalenia, które z mocy art. 124 § 2 powinny zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.

Niewątpliwie trafnie skarżący zarzucił, że w sprawie postanowienie organu I instancji z dnia [...] 2012 r. nie poddawało się w istocie kontroli instancyjnej i winno być uchylone, brak w nim, bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia. Za uzasadnienie spełniające wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. nie można było zdaniem Sądu, uznać jednozdaniowego sformułowania zawartego w treści postanowienia. Zatem organ odwoławczy z naruszeniem art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a. utrzymał je w mocy, podając w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż "Komendant Komisariatu Policji wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz ewentualne przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności.". Takie twierdzenie organu II instancji pozostaje w sprzeczności z treścią postanowienia organu I instancji, który pominął uzasadnienie faktyczne i prawne wydanego postanowienia.

Organ II instancji naruszył także przepisy o postępowaniu dowodowym w zakresie obowiązków wynikających z treści art. 7, 77, 80 K.p.a., nie odnosząc się do przedłożonych przez skarżącego wraz z zażaleniem: dokumentu prywatnego - oświadczenia żony skarżącego z dnia 5.11.2012 r. oraz dokumentu urzędowego - karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 28.06.2012 r. Z karty tej bowiem wynika, że dziecko skarżącego przebywało w szpitalu w związku z odoskrzelowym zapaleniem płuc, a nadto, że przeprowadzone badania "sugerują związek trudności somatycznych a wpływem przewlekłego stresu jakiego doświadcza w związku z sytuacją domową".

W tym miejscu należy podkreślić, że uzasadnienia podjętego przez organ rozstrzygnięcia nie może zastąpić i nie zastępuje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę (art. 54 § 2 P.p.s.a.), która jako pismo procesowe organu występującego w roli strony w sprawie sądowo administracyjnej (art. 32 P.p.s.a.) ma zawierać w szczególności wnioski i oświadczenia (art. 45 P.p.s.a.). Niewątpliwie organ którego działanie jest przedmiotem skargi powinien odnieść się do podnoszonych w skardze zarzutów przywołując stosowną argumentację, jednakże jak już wskazano, motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji administracyjnej lub postanowienia stanowią ich integralną część, dlatego nie istnieje możliwość akceptowania samego rozstrzygnięcia w przypadku gdy jego uzasadnienie jest w całości wadliwe.

W sprawie analiza zarówno uzasadnienia postanowienia organu I instancji a raczej jego brak, a także uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w porównaniu z treścią odpowiedzi na skargę wskazuje na naruszenie przez organy obu instancji wskazanych przepisów postępowania w zakresie uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ jako strona sprawy sądowo administracyjnej w odpowiedzi na skargę wskazał na okoliczności i argumentację, której uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji nie zawiera.

W szczególności dotyczy to argumentacji, że w trakcie postępowania odwoławczego jako w pełni wiarygodne uznano: informacje o liczbie i terminach interwencji policyjnych podjętych wobec ww., pobytach w MPCU, treści zapisów zawartych w formularzu "Niebieska Karta", opinii psychologicznej dot. A. B., opinii środowiskowej sporządzonej w aktualnym jak i wcześniejszym miejscu zamieszkania J. B., opinii wydanej przez I. – L., karty informacyjnej leczenia szpitalnego oraz treści przesłuchania M. B. - jako w pełni obiektywnych dokumentów.

Jako wiarygodne uznano również treść notatki urzędowej sporządzonej w dniu 24 lipca 2012 r. przez mł. asp. W. C. dokumentującą treść rozmowy z M. S.-B. po wpłynięciu do Komisariatu Policji informacji o wszczęciu procedury "Niebieska karta". Jakkolwiek dalsze czynności z M. S. – B. nie zostały udokumentowane z uwagi na zgłoszoną do protokołu w dniu 13 września 2012 r. odmowę udziału ww. w czynnościach procesowych i udzielania odpowiedzi na pytania dot. męża J. B.

Odmówiono natomiast wiarygodności treści oświadczenia M. S. – B. z dnia 5 listopada 2012 r., które zostało złożone po otrzymaniu przez J. B. postanowienia Komendanta Komisariatu Policji. Negatywna treść postanowienia mogła mieć znaczenie dla możliwości dalszej kontynuacji dotychczasowej pracy przez skarżącego, a tym samym dla ograniczenia zasobów finansowych ww., tj. tego elementu który już we wcześniejszym okresie czasu w opinii skarżącego stanowił tło konfliktu małżeńskiego.

Ponadto nie jest możliwa akceptacja stanowiska wyrażonego zresztą dopiero w odpowiedzi na skargę, że jakkolwiek postanowienie organu I instancji zawierało pewne niedociągnięcia w zakresie pełnego umotywowania przyczyn wydania takiej opinii jak i użycia niepoprawnego sformułowania "nagannej opinii" w miejsce prawidłowego określenia "nieposiadania nienagannej opinii", jednakże uznano, iż błędy te o charakterze formalnym nie powinny mieć znaczenia dla treści samego merytorycznego rozstrzygnięcia tj. ustalenia braku posiadania nienagannej opinii przez skarżącego.

Nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu administracji w podejmowaniu rozstrzygnięć administracyjnych, a zwłaszcza poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów nie dostrzeżonych przez organ a mogących uzasadniać jego rozstrzygnięcie. Motywy zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowią jego integralną część, dlatego nie istnieje możliwość akceptowania samego rozstrzygnięcia w przypadku gdy jego uzasadnienie jest w całości wadliwe - przy odwołaniu się do argumentacji, że zaskarżone rozstrzygnięcie mimo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Obowiązujące prawo - konsekwentnie wobec zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i istoty decyzji administracyjnej i postanowienia obejmującej zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie - nie wprowadza tego rodzaju przesłanki jako elementu kompetencji sądu administracyjnego.

Stanowisko powyższe wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8.01.2013 r, sygn. II SA/Kr 962/12 (LEX nr 1274555), Sąd rozpoznający sprawę poddanej kontroli w pełni podziela.

Nie można też nie zauważyć, że organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 ust. 1 i art. 136, w związku z art. 144 K.p.a. Wskazane przepisy upoważniały do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, a nie do "podtrzymania w mocy" tego rozstrzygnięcia. Taki co najmniej brak staranności w formułowaniu sentencji wyrzeczenia przekłada się w ocenie Sądu, na naruszenie przepisów postępowania.

Należy, zatem podkreślić, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z wprowadzoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją lub postanowieniem organu I instancji. Organ odwoławczy nie ogranicza się więc do badania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu lub zażaleniu i kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale ma obowiązek ocenić we własnym zakresie stan faktyczny i rozstrzygnąć sprawę. Jednakże sentencja rozstrzygnięcia organu odwoławczego winna zawierać tylko takie sformułowania które określa art. 138 K.p.a.

Trafnie też w ocenie Sądu, skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, który w sentencji postanowienia z dnia [...] 2012 r. wyrzekł w sposób nieznany ustawie, iż skarżący "posiada naganną opinię". Sam fakt zawarcia w osnowie postanowienia, zwrotu nieznanego ustawie świadczy o naruszeniu prawa materialnego. Ustawa o ochronie osób i mienia nie upoważnia, bowiem organów administracji do dokonywania tak dalekiej oceny strony, lecz nakazuje dokonać jedynie ustalenia, czy strona ma nienaganną opinię. Niewątpliwie "posiadanie nagannej opinii" czy też "nie posiadanie nienagannej opinii" są to dwie odmienne oceny i nie mogą być używane zamiennie.

Należy zaznaczyć, iż przepisy prawa nie definiują zwrotu "nienagannej opinii", ani nie określają kryteriów, jakimi kierować ma się organ opiniujący osobę ubiegającą się o wydanie licencji pracownika ochrony. Jednakże postępowanie wyjaśniające przed wydaniem opinii powinno zmierzać do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zatem i rozstrzygnięcie przywołujące jako podstawę art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia może rozstrzygać wyłącznie w zakresie w tym przepisie wskazanym tj. "nieposiadania nienagannej opinii". Zatem użycie niepoprawnego sformułowania "nagannej opinii" skarżącego nie można traktować jako błędu o charakterze formalnym, który nie powinny mieć znaczenia dla treści samego merytorycznego rozstrzygnięcia tj. ustalenia braku posiadania nienagannej opinii przez skarżącego. Należy też pamiętać, że zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W tym przypadku przepis prawa - art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia nie upoważniał do wyrażenia takiej oceny przez organ I instancji, co wadliwie zaakceptował organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu.

Uznając, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a , lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.

Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Należy podkreślić, że wyrok niniejszy nie przesądza treści rozstrzygnięcia jakie zostanie podjęte po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania.

Skarżący wniósł, aby Sąd, działając na podstawie art. 155 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poinformował Komendanta Wojewódzkiego Policji o istotnych naruszeniach prawa w postępowaniach administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia, prowadzonych przez podległe mu jednostki Policji. W ocenie Sądu stopień naruszenia prawa pomimo, że doprowadził do uchylenia rozstrzygnięć wydanych w sprawie, jednakże nie był na tyle istotny aby koniecznym było zastosowanie sygnalizacji przewidzianej w art. 155 § 1 P.p.s.a.