Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1009/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Komisja Orzekająca
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 131 ust. 1 i 2, art. 147 ust. 1 pkt 2, art. 149
journal: Dz.U. 2005 nr 14 poz 114
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2011/10 w sprawie ze skargi B. M. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i wymierzenia kary upomnienia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. M. na rzecz Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2011/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B. M. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Sąd pierwszej instancji uwzględnił następujący stan sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2009 r. Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w B. skierował wniosek o ukaranie karą upomnienia B. M., pełniącej wówczas funkcję K.-P. Lekarza Weterynarii, stawiając jej zarzut nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Naruszenie to polegało na dokonaniu w 2008 r. podziału zamówienia publicznego, pod nazwą: "Wykonanie, dostawa i montaż mebli biurowych dla Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii w B." o wartości netto 88 892,95 zł, w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, co stanowiło naruszenie przepisów art. 7 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 2 tej ustawy.

W trakcie przeprowadzonej rozprawy obwiniona potwierdziła, że zakupu mebli biurowych dokonała z dodatkowych środków finansowych, które otrzymała z rezerwy budżetowej, nieprzewidzianych w planie finansowym jednostki. W związku z powyższym oraz zgodnie z tym, że każde zamówienie nie przekraczało kwoty 14 000,00 Euro była przekonana, że nie miała obowiązku wyboru wykonawcy w trybie określonym w ustawie – Prawo zamówień publicznych.

W trakcie prowadzonego postępowania Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w B. ustaliła, że Wojewódzki Inspektorat Weterynarii w B. funkcjonuje w formie jednostki budżetowej, wchodząc w skład zespolonej administracji rządowej w województwie i, jako taki, jest jednostką sektora finansów publicznych. Jednostki budżetowe zobowiązane są przy udzielaniu zamówień publicznych stosować przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych. Wbrew tym przepisom, obwiniona, pełniąc funkcję Kierownika Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii w B., udzieliła w 2008 r. zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych. Ustalono ponadto, że zamówienie na wykonanie, dostawę i montaż mebli biurowych, o wartości ogółem 88 892,95 zł netto i 108 449,40 brutto, udzielone zostało jednemu wykonawcy, to jest firmie – "Produkcja- Handel- Usługi, K. R." z siedzibą w Ż. k/O. Powyższe postępowanie, jak przyjął organ pierwszej instancji, stanowi naruszenie zasad gospodarki jednostek sektora finansów publicznych, wyrażonych w art. 35 ust. 4 z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (obecnie art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych) oraz naruszenie dyscypliny finansów publicznych na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 tej ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W ocenie Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie |Dyscypliny Finansów Publicznych, obwiniona, udzielając przedmiotowego zamówienia, działała w przekonaniu, że działa zgodnie z prawem, w czym utwierdził ją podpis radcy prawnego na złożonych wnioskach o udzielenie tego zamówienia.

Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji, orzeczeniem z [...] lutego 2010 r., uznał B. M. winną nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, polegającego na dzieleniu w 2008 r. zamówienia publicznego na części, w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych i wymierzyła jej karę upomnienia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania do tego rozstrzygnięcia, Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych, orzeczeniem z [...] czerwca 2010 r.:

1. uchyliła w całości zaskarżone orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej z dnia [...] lutego 2010 r.,

2. uznała obwinioną B. M. winną nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegającego na udzieleniu zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych, na wykonanie dostawy i montażu mebli o ogólnej wartości 88 892,95 zł netto i 108 449,40 zł brutto (według wyszczególnionych faktur), czym naruszyła art. 7 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych;

3. na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wymierzyła obwinionej karę upomnienia;

4. na podstawie art. 167 ust. 1 wymienionej ustawy, obciążyła B. M. obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 271,67 zł.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że postanowił nie uwzględnić odwołania i utrzymać orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w mocy.

W ocenie Głównej Komisji Orzekającej, wnioski i argumenty podniesione przez obwinioną i jej obrońcę nie zasługują na uwzględnienie i są niewystarczające do odmiennej oceny stanu faktycznego i prawnego, niż miało to miejsce w postępowaniu przed Regionalną Komisją Orzekającą. Wykonawca zamówienia na meble - firma "Produkcja - Handel - Usługi, K. R." z siedzibą w Ż. nie został bowiem wybrany w trybie przewidzianym przepisami ustawy – Prawo zamówień publicznych, a zamówienia udzielono na podstawie przedłożonych przez niego ofert opiewających łącznie na kwotę 88 892,95 zł netto. Powyższa kwota stanowi równowartość 22 927,69 Euro, stosownie zatem do przepisów art. 4 pkt 8 wymienionej ustawy, przekroczyła wartość progową 14 000,00 Euro, do której to wartości zamówienia nie stosuje się przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych.

Twierdzenie obwinionej, jak w dalszym ciągu uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia wskazał organ, że nie posiadała informacji na temat przyznanych dodatkowych środków do wydatkowania, mija się z prawdą, albowiem to obwiniona wystąpiła do Wojewody K.-P. z wnioskiem o uruchomienie drugiej transzy z rezerwy celowej oraz z prośbą o zwiększenie planu finansowego wydatków budżetowych na 2008 r. o kwotę 700 000,00 zł, w tym 300 000,00 zł dla Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii. Już zatem na etapie składania wniosków o zakup mebli i wyposażenia przez poszczególne komórki organizacyjne znane były wysokości dodatkowych środków finansowych niezbędnych na pokrycie zamówienia. Każdy wniosek przewidywał wartość zamówienia w wysokości do 14 000,00 Euro, a więc nie było przeszkód, aby te wartości zsumować i ustalić całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych.

W ocenie Głównej Komisji Orzekającej, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia określonego w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zgodnie z którym naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Regionalnej Komisji Orzekającej, że w świetle zgromadzonych dowodów oraz ujawnionych okoliczności, obwiniona miała możliwość innego, zgodnego z prawem, zachowania się, a to przesądza o tym, że można jej przypisać winę.

Główna Komisja Orzekająca nie uznała również za przekonujące wyjaśnienia obwinionej, że zamówienie podzielono ze względu na jego przedmiot (meble laboratoryjne i biurowe). Z oferty cenowej dla jednostki oraz specyfikacji do faktury VAT [...] jednoznacznie wynika bowiem, że zakupione meble nie były meblami laboratoryjnymi, tylko meblami biurowymi zakupionymi do pomieszczeń laboratoryjnych.

Nadto, organ podkreślił, że zarzut postawiony obwinionej nie dotyczy kwestii wyboru najlepszej oferty, lecz naruszenia fundamentalnych zasad, jakimi winna się kierować jednostka sektora finansów publicznych, udzielając zamówienia, to jest zasad określonych w art. 7 ustawy Prawo zamówień publicznych - zapewniających zachowanie uczciwej konkurencji oraz równego traktowanie wykonawców. Niewątpliwie, w ocenie Głównej Komisji Orzekającej, niestosowania tych zasad nie można traktować jako naruszenia o znikomym stopniu szkodliwości dla finansów publicznych, o którym mówi art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Z tego też względu organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia przez Regionalną Komisję Orzekającą art. 28 wymienionej ustawy.

Reasumując, Główna Komisja Orzekająca podzieliła stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie wymierzenia obwinionej kary upomnienia.

Od powyższego orzeczenia B. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., domagając się jego uchylenia oraz zarzucając między innymi naruszenie art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono między innymi, że Główna Komisja Orzekająca wydała wewnętrznie sprzeczne orzeczenie. W sentencji orzeczenia, w pkt 1 stwierdziła bowiem, że uchyla w całości orzeczenie organu pierwszej instancji, a w pkt 2, że uznaje obwinioną winną naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy polegającego na udzieleniu zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych. Natomiast, na stronie 5 uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że postanowił nie uwzględnić odwołania i utrzymać orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w mocy. Takie postępowanie, zdaniem skarżącej, stanowi naruszenie zasady państwa prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Jeżeli przyjąć zasadę, że w sentencji orzeczenia zawarte jest rozstrzygnięcie i że jej treść jest decydująca dla kształtu rozstrzygnięcia, to treść uzasadnienia w tej części jest sprzeczna z art. 137 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji uznał, że zarzut naruszenia art. 2 oraz art. 31 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest chybiony, albowiem w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia żadnego z wymienionych przepisów. Dokładna analiza orzeczeń wydanych w obu instancjach prowadzi bowiem do wniosku, iż sprzeczność, na którą powołuje się skarżąca, ma charakter pozorny. B. M. w obu instancjach została ukarana identyczną karą za ten sam czyn. Różnica dotyczy jedynie opisu czynu, który został przez organ odwoławczy opisany w sposób bardziej szczegółowy. Nadto, Główna Komisja Orzekająca wskazała czas popełnienia czynu oraz przepisy prawa, które zostały naruszone. Uchylenie orzeczenia pierwszoinstancyjnego (pkt 1 orzeczenia organu drugiej instancji) miało więc w istocie charakter porządkujący i nie pociągało za sobą naruszenia zakazu reformatio in peius. Jeśli chodzi natomiast o fragment uzasadnienia Głównej Komisji Orzekającej, w którym mowa jest o nieuwzględnieniu odwołania i utrzymaniu orzeczenia organu pierwszej instancji w mocy, sąd pierwszej instancji uznał, iż jest on wyrazem pewnej niezręczności słownej, która jednakże nie ma wpływu na ocenę oraz rozumienie istoty, podjętego przez organ odwoławczy, rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, za bezpodstawny uznano zarzut naruszenia art. 146 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 28 wymienionej ustawy.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, bez znaczenia jest również fakt, że skarżąca przy podejmowaniu określonych czynności posiłkowała się opiniami, których źródłem byli wyspecjalizowani pracownicy bądź fachowa literatura. Błędność takich opinii nie zwalnia od odpowiedzialności tego, który był uprawniony do ich podjęcia. Z takim uprawnieniem wiąże się bowiem zawsze odpowiedzialność przewidziana w art. 53 ustawy o finansach publicznych.

Nie zgadzając się z takim wyrokiem, B. M., działając za pośrednictwem swojego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sąd Administracyjnego podnosząc, na podstawie art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzut naruszenia:

1) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej polskiej poprzez uznanie, że Główna Komisja Orzekająca nie wydała wewnętrznie sprzecznego orzeczenia, w którym zachodziła wyraźna sprzeczność pomiędzy sentencją i uzasadnieniem;

2) art. 131, art.147 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 149 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez niezastosowanie tego przepisu oraz poprzez uznanie, że Główna Komisja Orzekająca, mogła zmienić kwalifikację prawną czynu obwinionej przyjętą przez Regionalną Komisję Orzekającą;

3) art. 28 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez niezastosowanie tego przepisu.

Uzasadniając powyższe zarzuty, podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. błędnie uznał, iż Główna Komisja Orzekająca nie dopuściła się naruszenia przepisów prawa poprzez wydanie wewnętrznie sprzecznego orzeczenia. Z treści zaskarżonego orzeczenia wynika bowiem, że zachodzi wyraźna sprzeczność pomiędzy sentencją orzeczenia, w której dodatkowo zmieniono kwalifikację prawną czynu obwinionej, a treścią uzasadnienia.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, taka ocena sądu pierwszej instancji stanowi naruszenie zasady państwa prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przyjmując zasadę, że w sentencji orzeczenia zawarte jest rozstrzygnięcie i że treść sentencji jest decydująca dla kształtu rozstrzygnięcia, to treść uzasadnienia w tej części jest sprzeczna z art. 137 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Jak podniesiono w dalszym ciągu uzasadnienia skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji również błędnie uznał, że dopuszczalna była zmiana kwalifikacji prawnej czynu obwinionej. Jej zdaniem, jeżeli Główna Komisja Orzekająca uznała, że Regionalna Komisja Orzekająca błędnie zakwalifikowała czyn obwinionej, to organ odwoławczy, zgodnie z art. 147 ust.1 pkt 3 ustawy, powinien uchylić orzeczenie w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez komisję orzekającą. Na poparcie tego stanowiska wskazano na art. 131 ust. 2 który daje obwinionemu i jego obrońcy możliwość złożenia wniosku o odroczenie rozprawy po to, aby móc należycie przygotować się do obrony przed zarzutem sformułowanym na nowej podstawie prawnej. Działanie Głównej Komisji Orzekającej uniemożliwiło skorzystanie obwinionej z przysługującego jej prawa, przez co została pozbawiona możliwości należytego reprezentowania swoich interesów, co stanowi naruszenie art. 74 ust.1 ustawy. Dlatego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uzasadnione jest twierdzenie o naruszeniu art. 131, art. 147 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 149 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Nadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie wystąpiły szczególne okoliczności, które stanowią uzasadnienie twierdzenia o znikomej szkodliwości społecznej zarzucanego czynu. Okolicznością przemawiającą na korzyść skarżącej było to, że nie podejmowała ona decyzji pochopnie, ale po upewnieniu się, że działa zgodnie z przepisami prawa. Nadto, Skarb Państwa i finanse publiczne nie doznały szkody w związku z popełnieniem przez obwinioną zarzucanego jej czynu. Dlatego uzasadniony jest zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, iż nie można zastosować w niniejszej sprawie art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie: P.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazanymi w skardze kasacyjnej, podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Stosownie do treści art. 174 P.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:

– naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

– naruszeniu przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1

lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego.

Dla skutecznego podania należycie określonej podstawy kasacyjnej konieczne jest szczegółowe wskazanie naruszonego przez sąd pierwszej instancji przepisu, uzasadnienie zarzutu jego obrazy, a w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej

na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. konieczne jest też wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 1045/10, LEX nr 1067926).

Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 P.p.s.a.), który opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Mając na uwadze powyższe, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że podniesione w części wstępnej skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i postępowania przez sąd pierwszej instancji są wadliwie skonstruowane.

Formułując zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 28 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – Dz. U. z 2005 r., Nr 14, poz.114 ze zm.), jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 131, art. 147 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 149 wskazanej powyżej ustawy), pełnomocnik skarżącej skonstruował je bardzo ogólnikowo, bez uwzględnienia wymogów prawnych, jakie stawiają skardze kasacyjnej, wymienione powyżej, przepisy art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 P.p.s.a.

I tak, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej", nie wiążąc go z jakimkolwiek przepisem natury materialnej czy proceduralnej zastosowanym w niniejszej sprawie. Tymczasem, przytoczony przepis jest źródłem gwarancji i praw, a tym samym spełnia rolę wzorca konstytucyjnego posiadającego szczególne znaczenie w procesie interpretacji szczegółowych ustaw zwykłych. W sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszeń prawa, które wymagałyby funkcjonalnej oceny konstytucyjności prawidłowo zastosowanych unormowań. Ponadto, jak już wskazano powyżej, takiego zarzutu w skardze kasacyjnej nie podniesiono.

Nie doszło także - jak twierdzi autor skargi kasacyjnej - do wydania orzeczenia, w którym ma miejsce wyraźna sprzeczność pomiędzy jego sentencją, w której dodatkowo zmieniono kwalifikację prawną czynu obwinionej, a treścią uzasadnienia. Pomimo bowiem wadliwości sformułowania zawartego na stronie 5 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, gdzie wskazano, że Główna Komisja Orzekająca "po przeprowadzeniu rozprawy, na podstawie zebranego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i w odwołaniu, postanowiła nie uwzględnić odwołania i utrzymać orzeczenie RKO w mocy", analiza tego rozstrzygnięcia nie nasuwa wątpliwości co do jego treści i charakteru. Organ odwoławczy wskazał bowiem wyraźnie w swoich rozważaniach i sentencji rozstrzygnięcia, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a następnie uchylił w całości zaskarżone orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie wymierzenia obwinionej kary upomnienia.

Jeżeli chodzi natomiast o zmianę kwalifikacji prawnej czynu zarzuconego B. M., a także naruszenie w związku z tym art. 131 ust. 1 i 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, podzielić należy pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że porównanie orzeczeń organu pierwszej instancji i odwoławczego prowadzi do wniosku, że skarżąca w obu instancjach została ukarana identyczną karą za ten sam czyn. Różnica dotyczy jedynie opisu czynu, który w decyzji Głównej Komisji Orzekającej jest bardziej szczegółowy. Organ odwoławczy wskazał bowiem czas jego popełnienia oraz przepisy prawa, które zostały naruszone. Uchylenie zatem orzeczenia pierwszoinstancyjnego (pkt 1 orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej) miało w istocie charakter porządkujący, nie nastąpiła też zmiana kwalifikacji czynu zarzuconego obwinionej, a jedynie doprecyzowano jego opis.

Mając na uwadze powyższe, jako niezrozumiały ocenić należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 147 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 149 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Art. 149 wymienionej ustawy stanowi bowiem wprost, że przed Główną Komisją Orzekającą stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przez komisją orzekającą, a zgodnie z art. 147 ust. 1 pkt 2 tej ustawy organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie, uprawniony jest do uchylenia orzeczenia w całości i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i właśnie ten przepis stanowił podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Niezrozumiały jest również zarzut naruszenia art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, który stanowi, że nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy. Instytucja ta nie była stosowana przez Główną Komisję Orzekającą, bowiem po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uznała ona, że brak ku temu przesłanek.

W tym miejscu wskazać należy, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej konkretnego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest więc kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po rozważeniu istotnych okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przepisami prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny taką ocenę weryfikowanego orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej przeprowadził, aczkolwiek zauważyć należy, że zarzutów wadliwości postępowania sądu pierwszej instancji w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie podniesiono.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, a nadto zostały one niedostatecznie sformułowane, przedstawione i uzasadnione. Należy bowiem zauważyć, że prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. zarzutu "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej:

1. na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, które zarzuca się sądowi pierwszej instancji oraz

2. jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia danego przepisu oraz jego właściwe zastosowanie.

Jak już wskazano na wstępie, przepis art. 176 P.p.s.a. nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych (przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 tej ustawy) i ich uzasadnienie. Niespełnienie tych wymogów przesądza o wadliwości sformułowania zarzutów kasacyjnych. Należy mieć bowiem na względzie, że w myśl wskazanych powyżej przepisów i art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie jest zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08, opubl.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie, na co wskazują przedstawione powyżej zarzuty skargi kasacyjnej, również treść jej uzasadnienia nie precyzowała, na jakie wadliwe rozumienie lub niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji wskazuje autor skargi kasacyjnej oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów oraz ich właściwe zastosowanie.

Z kolei, jeżeli chodzi o zarzuty proceduralne, to zarówno w części wstępnej, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w ogóle nie wskazano, na ile uchybienie powołanym przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jest wymogiem przewidzianym w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Wobec stwierdzenia zatem, że żaden z postawionych zarzutów nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).