Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 349/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5c ust. 1-5, art. 91
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del. WSA Beata Ziomek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 14/15 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie powołania Rady Seniorów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi Wojewody Ś. na uchwałę nr XXXVII/742/14 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie powołania Rady Seniorów Miasta Dąbrowa Górnicza oraz przyjęcia jej statutu, stwierdził jej nieważność.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego została wydana na podstawie art. 5c ustawy z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594 zwanej dalej "u.s.g."). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do treści art. 5c u.s.g., rada gminy, z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk, może utworzyć gminną radę seniorów (ust. 2), która ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny (ust. 3). Gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku (ust. 4). Rada gminy, powołując gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania, dążąc do wykorzystania potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów (ust. 5).

W zaskarżonej uchwale Rada Miasta określiła: w § 1 ust. 2: Głównym celem Rady Seniorów Miasta Dąbrowa Górnicza, zwanej dalej "Radą", jest służenie seniorom poprzez reprezentowanie ich interesów wobec władz Miasta. W § 2 wskazano obszary działania Rady, zaś w § 3 w pkt 1 – 8 wyszczególniono zadania Rady.

Regulując materię statutową uchwalono w § 2 ust. 2: W skład rady mogą być powołani wyłącznie mieszkańcy Dąbrowy Górnej, którzy najpóźniej w dniu wyboru ukończyli 60 rok życia, zwani dalej "seniorami". W ust. 4 określono: W skład Rady wchodzi 15 seniorów w tym: a) przedstawiciel Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza; b) przedstawiciel Rady Miejskiej, w przypadku niespełnienia wymogu, o którym mowa w § 2 ust. 3 najstarszego radnego z członków Rady Miejskiej. Zgodnie z § 3 ust. 1 Seniorzy biorący udział w wolnym naborze, będą wybierani przez komisję, która stanowić będzie Rada Działalności Pożytku Publicznego Miasta Dąbrowa Górnicza na podstawie Formularzy Zgłoszeniowych.

Sąd za zasadne uznał stanowisko Wojewody Ś., że zaskarżoną uchwałą doszło do istotnego naruszenia art. 5c ustawy o samorządzie gminnym.

WSA w Gliwicach wskazał, że przepis ten upoważnia radę gminy do jednoczesnego podjęcia aktu powołania Rady Seniorów oraz do nadania jej statutu, określającego tryb wyboru członków Rady i zasady jej działania. Materia statutowa Rady Seniorów zatem ma określać - zgodnie z delegacją ustawową — tryb wyboru członków Rady i zasady jej działania, a materia o utworzeniu Rady winna odzwierciedlać wyłącznie wolę (jednorazową) rady gminy w zakresie samego powołania nowego organu. Z tego względu, ustalając w § 1 ust. 2, § 2 i § 3 uchwały główny cel, obszary działania oraz zadania Rady Seniorów, Rada Miejska wykroczyła poza delegację ustawową. Oprócz regulacji stanowiącej o zawiązaniu organu gminnego - Rady Seniorów - zaskarżona uchwała zawiera również regulacje w zakresie celu powołania, obszarów działania Rady Seniorów oraz jej zadania, co nie mieści się w pojęciu "powołania rady seniorów" ani też w pojęciu "trybu powoływania członków Rady oraz zasad jej działania". Sąd podzielił argumentację organu nadzoru, że pojęcie "tryb wyboru członków Rady oraz zasady jej działania", obejmuje swym zakresem znaczeniowym jedynie kwestie organizacyjne prowadzące do powołania członków Rad Seniorów i umożliwiające im potem sprawne funkcjonowanie i działanie.

W ocenie Sądu, z uwagi na powtórzenie i modyfikację art. 5c ust. 3 u.s.g. zgodnie z którym gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny, zasługiwał na uwzględnienie zarzut niezgodnego z prawem uregulowania § 1 ust. 3 przedmiotowej uchwały. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i normowanej tymi przepisami, zaś tego rodzaju wady legislacyjne stanowią istotne naruszenie prawa.

Uwzględniając zarzuty organu nadzoru dotyczące zawężenia obszarów działania Rady Seniorów oraz zakresu jej działania, Sąd wskazał, że uregulowania te pozostają w sprzeczności z art. 5c ust. 1 u.s.g., który jasno określa, że zasadniczym celem powoływania powyższego organu gminy jest obywatelska aktywizacja osób starszych w społeczności lokalnej. Ponadto rada gminy narusza art. 5c ust. 4 u.s.g., na mocy którego, rada gminy uprawniona jest do uregulowania trybu wyboru członków rady seniorów i zasad działania rady seniorów, a zatem kwestii organizacyjnych.

Słusznie, w ocenie Sądu, organ nadzoru zakwestionował § 2 ust. 3 definiujący pojęcie "seniora" jako osoby "najpóźniej w dniu wyboru ukończyli 60 rok życia" oraz ust. 4 a i b Statutu, określającego podmioty mogące być powołane do Rady Seniorów i wprowadzającego jednocześnie cenzus ich wieku z uwagi na treść przepisu art. 5c ust. 4 u.s.g. i wyraźnie w nim określony i zamknięty katalog osób uprawnionych do zasiadania w Radzie Seniorów przewidujący, że w skład Rady Seniorów wchodzi 1 przedstawiciel Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza i 1 przedstawiciel Rady Miejskiej, a więc przedstawiciele podmiotów nie przewidzianych w art. 5c ust. 4 u.s.g.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że z uwagi na treść przepisu art. 5c ust. 4 u.s.g. i wyraźnie w nim określony i zamknięty katalog osób uprawnionych do zasiadania w Radzie Seniorów, niezgodne z prawem jest uregulowanie przepisu § 2 ust. 4 pkt a i pkt b Statutu przewidujące, że w skład Rady Seniorów wchodzi 1 przedstawiciel Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza i 1 przedstawiciel Rady Miejskiej, w przypadku niespełnienia wymogu, o którym mowa w § 2 ust. 3 najstarszego radnego z członków Rady Miejskiej, a więc przedstawiciele podmiotów nie przewidzianych art. 5c ust. 4 u.s.g.

Rada Miasta Dąbrowa Górnicza w Statucie, podjęła próbę uregulowania "trybu wyboru członków Rady Seniorów". Określiła ona skład liczbowy Rady Seniorów, przyznała jednocześnie określonym podmiotom prawo do desygnowania swych przedstawicieli, a także zawarła pewne szczątkowe regulacje dotyczące sposobu wyboru tych członków przez reprezentowane podmioty. W ocenie Sądu I instancji, uregulowania uchwały w tym zakresie są jednak niepełne i sprzeczne z prawem. I tak w przepisie § 3 ust. 1 Statutu, określenie trybu wyborów seniorów w wolnym naborze pozostawiono komisji, na podstawie Formularzy Zgłoszeniowych, natomiast np. nie określono kryteriów wyboru członków tej Rady spośród zgłaszających się osób. Zasadnie Wojewoda stwierdził, że sformułowanie "..będą wybierani przez komisję, która stanowić będzie Rada Działalności Pożytku Publicznego Miasta Dąbrowa Górnicza.." rozumiane może być dwojako, tzn., że to sama Rada Działalności Pożytku Publicznego będzie ową komisją, bądź Rada Działalności Pożytku Publicznego będzie ustanawiać tę komisję. Wskazana regulacja jest więc powierzchowna i cząstkowa i nie wypełnia delegacji ustawowej w zakresie określenia "trybu wyboru członków" Rady Seniorów.

Słusznie również Wojewoda zauważył, że w zaskarżonej uchwale brak jest regulacji dotyczącej zwołania pierwszego posiedzenia Rady Seniorów, co niewątpliwie ma wpływ na możliwość jej wykonania. Rada Miasta przyznała w odpowiedzi na skargę, że pierwsze posiedzenie Rady Seniorów odbyło się nieformalnie poprzez porozumienie jej członków co do terminu i miejsca odbycia pierwszego posiedzenia gdzie nastąpił wybór Przewodniczącego, jego Zastępcy oraz Sekretarza Rady. Powyższe wskazuje na istotne braki Statutu w zakresie określenia trybu wyboru członków Rady Seniorów.

Zdaniem Sądu I instancji, nieprawidłowe unormowanie dotyczące składu i trybu wyborów członków Rady Seniorów, rzutuje na ocenę legalności całej zaskarżonej uchwały i pozwala na stwierdzenie, że została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., które uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Okoliczność, że przedmiotowa uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, pozwalał na zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a., pomimo upływu jednego roku od jej podjęcia.

Od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 września 2015 r. IV SA/Gl 14/15 skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej. Zaskarżając wyrok skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 91 oraz art. 5c ust. 3 u.s.g. w zw. art. 94 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię a to poprzez uznanie, że w § 1 ust.2, § 2 i § 3 uchwały Rady Miejskiej ustalających cel. obszar działania i zadania Rady Seniorów przekroczono delegację ustawową.

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 91 oraz art. 5c ust. 1 i -i 5 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że § 1 ust.2, § 2 i § 3 uchwały Rady Miejskiej ustalających cel, obszar działania i zadania Rady Seniorów niedopuszczalnie zawężono obszar i zakres działania Rady Seniorów.

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 91 oraz art. 5c ust. 4 u.s.g. w zw. art. 94 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że niedopuszczalnym jest ustalenie cenzusu wieku członków Rady Seniorów ( § 2 ust. 3 Statutu Rady Seniorów stanowiący załącznik do uchwały Rady Miejskiej) oraz niedopuszczalne jest wprowadzenie możliwości wyboru członków Rady Seniorów przez Prezydenta Miasta oraz Radę Miejską (§ 2 ust.4 lit. a i b Statutu Rady Seniorów stanowiący załącznik do uchwały Rady Miejskiej),

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 91 oraz art. 5c ust. 5 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię, a to poprzez ustalenie, że tryb wyboru członków Rady Seniorów nie został w pełni uregulowany a istniejące uregulowania są sprzeczne z prawem

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 91 oraz art. 5c ust. 4 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię, a to poprzez ustalenie, że brak wyraźnego uregulowania w Statucie Rady Seniorów formy i sposobu zwołania jej pierwszego posiedzenia stanowi naruszenie prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej szerzej rozwinęła argumentację podniesioną w odpowiedzi na skargę, podkreślając, że konstrukcja przepisu art. 5c u.s.g. pozwala radom gmin na doprecyzowanie w uchwałach konkretnych kompetencji rad seniorów. Powyższe uprawnienie wynika, zdaniem skarżącej kasacyjnie, z braku unormowań określających kompetencje rad seniorów i ograniczających się do wskazania charakteru rad seniorów jako organu konsultacyjnego czy opiniodawczego, inicjatywnego (ale nie stanowiącego). Ponadto zamiar ustawodawcy odnośnie przekazania organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnienia do określenia kompetencji rady seniorów wynika z uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej art. 5c u.s.g. Podobna argumentacja dotyczy potrzeby doprecyzowania bardzo ogólnikowego ustawowego określenia celów powołania rady seniorów. W opinii Rady Miejskiej nawet uznanie, iż § 1 ust.2 i ust.3, § 2 i § 3 zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej, może oznaczać jedynie stwierdzenie nieważności w zakresie wzmiankowanych przepisów uchwały a nie uchwały w całości, skoro zdaniem Wojewody dla funkcjonowania rady seniorów wystarczająca jest treść przepisu art. 5c ustawy o samorządzie gminnym.

Wprowadzenie cenzusu wieku poprzez stworzenie jasnych podstaw prawnych umożliwiło z kolei praktyczne popularyzowanie idei przedstawicielstwa seniorów.

Przy braku regulacji statutowej, skarżąca kasacyjnie uznała ustalenie terminu pierwszego posiedzenia przez samych członków rady za nienaruszające przepisów prawa zwłaszcza, że WSA w Gliwicach nie wskazał jaki konkretnie przepis prawa został naruszony uchwałą Rady Miejskiej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Ś. podtrzymując w całości wcześniejsze wywody wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej, oraz zasądzenie od Gminy Dąbrowa Górnicza kosztów postępowania według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów

administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

W ocenie NSA brak jest uzasadnienia dla zarzutów, że WSA w Gliwicach dokonał błędnej wykładni przepisów powołanych w skardze kasacyjnej uznając, iż w zaskarżonej uchwale doszło do przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 5c u.s.g.

Na wstępie należy podnieść, że w demokratycznym państwie prawnym jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Niniejsza zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 7 Konstytucji RP statuując zakaz domniemania kompetencji organu oraz jednoczesny nakaz, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie SN z 18 stycznia 2005 r. sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organ stanowiący realizując kompetencje musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Pogląd dotyczący interpretowania w sposób ścisły, literalny norm o charakterze kompetencyjnym został utrwalony w szeroko rozumianym orzecznictwie i doktrynie i również skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela. Dyrektywy wykładni zakazują dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organów w drodze analogii.

Konstrukcja przepisu art. 5c ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U.z 2013 r., poz. 594 dalej: u.s.g.) daje organowi jednostki samorządu terytorialnego (radzie gminy) prawo do utworzenia gminnej rady seniorów poprzez jej powołanie (ust. 2) oraz nadania jej statutu określającego tryb wyboru członków rady seniorów i zasady działania (ust. 5). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że powołanie jest czynnością prawną o charakterze jednostronnym. Materia o utworzeniu rady seniorów powinna więc odzwierciedlać wyłącznie wolę (jednorazową) w zakresie powołania nowego organu.

Sformułowanie "tryb wyboru" ma znaczenie techniczne i odnosi się do sposobu, w jaki ma nastąpić wybór określonych kandydatur. W powiązaniu z zasadami działania materia statutowa na gruncie art. 5c ust. 5 u.s.g. obejmuje jedynie kwestie organizacyjne, które prowadzą do powołania członków rad seniorów i umożliwiają sprawne funkcjonowanie tych rad. Przy czym należy zauważyć, że zasady, o których mowa w analizowanym przepisie to nie to samo co zakres działania.

W świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym odnoszących się do gminnej rady seniorów, zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że regulacje zaskarżonej uchwały dotyczące powołania Rady Seniorów Miasta Dąbrowa Górnicza, nie mogą dotyczyć takich kwestii jak: wskazania celu powołania Rady Seniorów (§ 1 ust. 2), określenia jej obszaru (§ 2) oraz zadań (§ 3), albowiem nie mieszczą się w zakresie pojęcia "powołania Rady Seniorów". Postanowienia § 1 ust. 2, § 2 i § 3 nie stanowią również realizacji upoważnienia ustawowego do nadania statutu określającego tryb wyboru członków rady seniorów oraz zasady jej działania. W tych warunkach pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnych zarzutów musiał zostać uznany za nieusprawiedliwiony.

Jak wynika z uzasadnienia projektu do ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (DZ.U. 2013. 1318), jej zasadniczym celem było wprowadzenie podstaw prawnych tworzenia przez rady gmin, gminnych rad seniorów oraz określenia instytucjonalnych ram ich działania. Wskazano również, że rady te będą reprezentować interesy i potrzeby starszych mieszkańców wobec władz samorządowych i brać udział w formułowaniu oraz przekazywaniu opinii i stanowisk dotyczących nie tylko strategicznych, ale i bieżących planów rozwoju gminy. Tym samym spektrum działania rady seniorów zostało określone bardzo szeroko, będąc właściwie zbieżnym z zakresem działania gminy. Unormowanie zawarte w art. 5c tego spektrum nie zawęziło. Zgodnie z treścią art. 5c ust. 1 u.s.g. gmina sprzyja solidarności międzypokoleniowej oraz tworzy warunki do pobudzania aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej. Ustawodawca nie precyzuje kompetencji rady seniorów, ograniczając się wyłącznie do określenia jej charakteru poprzez wskazanie, że rada ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny (ust. 3 art. 5c u.s.g.). W kontekście założeń projektu oraz przepisu art. 5c u.s.g., analiza treści § 1 ust. 2, § 2 i § 3 uchwały pozwala więc na stwierdzenie, że Rada Miejska poprzez: sprecyzowanie głównego celu Rady Seniorów ("służenie seniorom poprzez reprezentowanie ich interesów wobec władz Miasta"), określenie zamkniętego katalogu obszarów działania Rady oraz zamkniętego katalogu zadań rady, w sposób nieuprawniony zawęziła obszar i zakres działania Rady Seniorów, przekraczając jak słusznie zauważył sąd I instancji, zakres upoważnienia ustawowego. Tym samym za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 91 w zw. z art. 5c ust. 1, 4 i 5 u.s.g.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd I Instancji ocenę, że tryb wyboru członków Rady Seniorów nie został w pełni uregulowany w zaskarżonej uchwale, a istniejące w tym zakresie uregulowania są sprzeczne z prawem, co pozwala uznać zarzut naruszenia art. 91 oraz art. 5c ust. 5 u.s.g. za nieuzasadniony.

Zapisy statutu nie precyzują bowiem kryteriów wyboru seniorów z wolnego naboru, pozostawiając "komisji" - podmiotowi nie będącemu organem gminy, uprawnienie do wyłaniania przedstawicieli seniorów do rady w sposób całkowicie dowolny. Również wadliwym jest przyznanie członkowstwa w Radzie Seniorów przedstawicielowi Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza i przedstawicielowi Rady Miejskiej, w przypadku niespełnienia wymogu, o którym mowa w § 2 ust. 3 najstarszego radnego z członków Rady Miejskiej. Ustawodawca w art. 5c ust. 4 u.s.g. określił zamknięty katalog podmiotów uprawnionych do udziału w radzie nie przewidując w składzie rady wymienionych wyżej przedstawicieli Prezydenta Miasta oraz Rady Miejskiej. Nie można bowiem przyjąć, że są oni przedstawicielami podmiotów działających na rzecz osób starszych w rozumieniu powołanego wyżej przepisu.

Nie jest również zasadny ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej. Analiza postanowień uchwalonego Statutu wskazuje na potrzebę jego uzupełnienia o regulacje określające podmiot i kompetencje do zwołania pierwszego posiedzenia rady seniorów nowej kadencji i prowadzenia obrad do czasu wyboru przewodniczącego. Stanowi to naruszenie obowiązku realizacji upoważnienia w sposób wyczerpujący i ustalania regulacji z zachowaniem warunku dostatecznej określoności prawa tj. wymogów wyprowadzonych z art. 2 Konstytucji RP.

Skuteczny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 91 oraz art. 5c ust. 4 u.s.g. W ocenie NSA umocowanie do określenia pojęcia seniora jest ściśle związane z uprawnieniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do powołania rady seniorów oraz określenia trybu wyboru jej członków i zasad działania. Na uszczegółowienie tej kwestii pozwala Radzie Miejskiej brak ustawowej definicji kto jest seniorem. W doktrynie i orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwała podjęta na podstawie art. 5c u.s.g. jest aktem normatywnym w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., to zaś oznacza, iż stanowi źródło prawa na terenie objętym obszarem działania danej jednostki samorządu terytorialnego. Określenie wieku uprawniającego do uczestnictwa w radzie seniorów jest niezwykle istotne, skoro zgodnie z art. 5c ust. 4 u.s.g. jej członkiem mają być przedstawiciele osób starszych. Wypełnienie dyspozycji art. 5c u.s.g. wymaga wiec od rady gminy nadania pojęciu seniora konkretnego znaczenia, albowiem brak tej regulacji w istocie uniemożliwiałby funkcjonowanie rady seniorów i naruszałby uprawnienie organu jednostki samorządu terytorialnego do powołania gminnej rady seniorów, nadania jej statutu oraz określenia trybu wyboru jej członków i zasad działania.

Zasadność tego zarzutu nie może doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej wobec stwierdzonych przez Sąd I instancji i zaakceptowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny wad skutkujących nieważnością zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.