Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1817/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 18
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. K. i M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. i M. K. (dalej "skarżących") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...], orzekającej o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, położoną w gminie A., obręb [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną na budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej S [...] (na odcinku od węzła S. do węzła L.) oraz o zobowiązaniu Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

II. Stan faktyczny sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji, przedstawia się w sposób następujący:

1. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...], przedmiotowa nieruchomość (tj. nieruchomość oznaczona jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, położona w gminie A., obręb [...]), stanowiąca dotąd własność skarżących, została przeznaczona pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła S. do węzła L.).

2. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 5, art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 3 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu przejęcia opisanej wyżej nieruchomości na własność Skarbu Państwa w wysokości wskazanej na wstępie, zobowiązaniu Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

3. Skarżący wnieśli do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody, kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania oraz wskazując, że operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania, został sporządzony w sposób nieprawidłowy.

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. odwołanie skarżących od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r., Minister utrzymał tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej jako "specustawa drogowa") nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18.

2. W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

3. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), dalej "ugn", wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zawarta w tym przepisie tzw. zasada korzyści wychodzi z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Nadto szczegółowe zasady wyceny reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"), w szczególności jego § 36.

4. Podstawę dla ustalenia w niniejszej sprawie należnego skarżącemu odszkodowania stanowi operat szacunkowy z dnia [...] października 2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M.

5. Rzeczoznawca ustalił, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha, która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowiła użytki: [...],[...] i [...]. Działka jest niezabudowana, jej otoczenie stanowią grunty rolne oraz zabudowa siedliskowa w odległości ok.200 m. Dojazd do nieruchomości możliwy jest drogą nieurządzoną. Z kolei działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha, która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowiła użytki: [...]. Działka jest niezabudowana, jej otoczenie stanowią grunty rolne oraz zabudowa siedliskowa w odległości ok. 200 m. Dojazd do nieruchomości możliwy jest drogą nieurządzoną. Na przedmiotowej nieruchomości znajduje się kanalizacja drenarska, która jak wyjaśnił biegły, nie podlega wycenie, gdyż zostanie przebudowana w ramach realizowanej inwestycji drogowej.

6. W piśmie z dnia 5 sierpnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż koszt realizacji melioracji szczegółowej, polegającej na drenowaniu łąk, jest dofinansowywany z budżetu Państwa. Według informacji uzyskanych z Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. Biura Terenowego w S., w powiecie [...] dofinansowanie drenowania łąk z budżetu Państwa wynoszą 80 % kosztu inwestycji. Należna odpłatność właściciela gruntu po zakończeniu inwestycji jest rozkładana na raty: na 3 lata przy kwocie do 1000,00 zł oraz na 15 lat przy kwocie powyżej 1001,00 zł. Na terenie gminy A. w obrębie [...] melioracja drenarska była wykonana w latach 1987 - 1989 oraz 1992 - 1993 i uległa w całości zamortyzowaniu, a zatem nie podlega odrębnej wycenie. Wartość przedmiotu wyceny z wykonaną melioracją drenarską określono przyjmując do porównań działki zmeliorowane lub działki, które nie wymagały melioracji. Właściwe funkcjonowanie melioracji drenarskiej na pozostałej części działki, z której wydzielona została szacowana nieruchomość, zapewnia wykonawca inwestycji.

7. Określając przeznaczenie nieruchomości biegły ustalił, że Gmina A. nie posiada uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A., przyjętego uchwałą Rady Gminy A. Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r., przedmiotowa działka położona jest w strefie funkcjonalno - przestrzennej "R" - tereny rolnicze.

8. Mając na uwadze przeznaczenie planistyczne nieruchomości oraz cel wyceny rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Wskazał, że rynek gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne w obszarze rynku lokalnego, regionalnego, a także krajowego jest coraz bardziej ograniczony, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nabycie nieruchomości drogowych nie następuje w drodze sprzedaży w formie aktu notarialnego, lecz z mocy prawa w trybie decyzji wywłaszczeniowej.

W wyniku analizy rynku odnotowano jedynie kilka transakcji nieruchomościami drogowymi. Rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz tego rodzaju transakcji z rynku lokalnego i regionalnego, obejmującego teren województwa [...]. W wyniku analizy transakcji na ww. rynku, obejmującej lata 2011 – 2013, przedstawiono 7 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art.4 pkt 16 ugn. Powierzchnie tych działek oraz ich cechy fizyczne nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy A. Jednocześnie z uwagi na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji, celu wykupu oraz stanu zagospodarowania brak jest dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi, podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny.

Wobec powyższego, do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne. W sytuacji, gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego, wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%.

9. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze metodę porównywania parami.

Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy A. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 6 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 15 operatu szacunkowego. Do ostatecznej analizy biegły wybrał 3 nieruchomości i porównał je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych, wpływających na różnicę ich wartości. W tabeli na str.21 operatu szacunkowego dokonano szczegółowego zestawienia przyjętych cech rynkowych nieruchomości wycenianej z trzema nieruchomościami podobnymi, dokonano obliczenia sumy poprawek korygujących i obliczono średnią wartość 1 ha gruntu. Wartość 1 ha wycenianych działek określono na 33.597,73 zł. Ostatecznie biegły określił wartość wycenianej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], położonej w gminie A., obręb [...] na kwotę [...] zł.

10. Przy piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. Wojewoda [...] przedłożył Ministrowi, celem uzupełnienia materiału dowodowego, wykaz obejmujący dane dotyczące nieruchomości z terenu województwa [...], nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego na cele drogowe.

11. Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego i Wojewodę [...], organ odwoławczy stwierdził, że sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można zarzucić uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.

12. Organ podkreślił, że w sprawie bezsporne jest, iż zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A., przyjętym uchwałą Rady Gminy A. Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r., przedmiotowa działka położona jest w strefie funkcjonalno - przestrzennej "R" - tereny rolnicze. Takie też było otoczenie nieruchomości, co potwierdza dodatkowo dokumentacja fotograficzna zamieszczona w operacie szacunkowym.

13. Szczegółowe wyjaśnienia biegłego zawarte w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2013 r., a także dodatkowe badania podlaskiego rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę [...], przekonały organ odwoławczy, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, brak było możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa [...]. Wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań prawidłowo przyjęto nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolnym. Słusznie też dokonano zwiększenia uzyskanej wartości o 50%, stosownie do § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia.

Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

14. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uznania, aby postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Odnosząc się do wniosku strony dotyczącego wykupu pozostałej przy właścicielu części nieruchomości wyjaśnił, iż nie jest to kwestia rozstrzygana w prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym. Warunki lokalizacji inwestycji oraz podziału nieruchomości były przedmiotem rozpoznania w postępowaniu lokalizacyjnym, które zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej.

IV. Skarżący wnieśli do Sądu skargę na decyzję Ministra, zarzucając kwestionowanemu orzeczeniu naruszenie następujących przepisów prawa:

- art.134 i 135 ugn wobec oparcia zaskarżonej decyzji na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, określającym wartość nieruchomości oraz wysokości odszkodowania wbrew zasadom przewidzianym w ustawie wyłącznie jako gruntów rolnych z pominięciem obowiązku określenia wartości rynkowej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego ze zmiany przeznaczenia nieruchomości jako nieruchomości drogowej, a w przypadku braku takich nieruchomości w obrocie, poprzez określenie jej wartości odtworzeniowej, co doprowadziło do zaniżenia wartości rynkowej nieruchomości oraz wysokości odszkodowania,

- art.157 ust.1 ugn w związku z art.64 ust.2 Konstytucji RP wobec zaniechania zlecenia przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 11 października 2013 r. przez organizację zawodową rzeczoznawców pomimo negatywnej oceny poprzedniej wyceny z dnia 25 kwietnia 2013 r., sporządzonej przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, która została powielona w wycenie stanowiącej podstawę wydanej decyzji,

- art.7, 9, 11 i 77 § 1 k.p.a. wobec nieuwzględnienia interesu prawnego odwołujących się, brak wszechstronnego i obiektywnego wyjaśnienia sprawy,

- art.6, 7, 9, 11, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. wobec wydania decyzji w oparciu o błędną ocenę zebranego materiału, bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy oraz bez prawnego i faktycznego uzasadnienia decyzji w zakresie, w jakim stwierdzono niezasadność zarzutów strony odwołującej się, a także wobec odmowy powołania innego rzeczoznawcy majątkowego do sporządzenia wyceny nieruchomości, pomimo licznych zastrzeżeń do wycen sporządzanych przez rzeczoznawcę J. M., których słuszność została wykazana w toku postępowania i skutkowała jedynie zobowiązaniem rzeczoznawcy do sporządzenia ponownej wyceny, która w rzeczywistości jest powieleniem wyceny uprzednio opracowanej, która została odrzucona.

V. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

VI. Na rozprawie w dniu 2 marca 2015 r. Sąd dopuścił na wniosek pełnomocnika skarżących dowody w postaci: zaświadczeń Wójta Gminy A. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] oraz nr [...], pisma Wójta Gminy A. z dnia [...] lutego 2015 r., pisma Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., opinii dotyczącej wpływu zmiany ustaleń opracowań planistycznych na wartość nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w sytuacji stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

IX. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju prowadzi do następujących wniosków.

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zakończonego w drugiej instancji zaskarżoną decyzją Ministra, było ustalenie na rzecz skarżących odszkodowania z tytułu przejścia należącej do nich nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy drogowej.

2. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Podmiotom, które w ten sposób utraciły własność nieruchomości, w myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przysługuje odszkodowanie. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 ustawy), a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej).

3. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do konieczności przesądzenia, czy ustalając wysokość należnego skarżącemu odszkodowania, orzekające w sprawie organy, tj. Wojewoda i Minister, zasadnie oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia 11 października 2013 r., uznając sporządzony przez niego operat szacunkowy za wiarygodny i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu, na tak postanowione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, co oznacza, że wydanie decyzji odszkodowawczych w oparciu o przywołany wyżej operat, nie może zostać uznane za naruszenie prawa. Niewątpliwie ma znaczenie w rozpatrywanej sprawie fakt, że wskazany wyżej operat szacunkowy jest drugim operatem sporządzonym przez tego samego rzeczoznawcę na potrzeby postępowania odszkodowawczego. Okoliczność ta wynika stąd, że pierwszy operat, tj. operat z dnia [...] kwietnia 2013 r. został negatywnie zaopiniowany przez działającą na wniosek skarżących Komisję Opiniodawczo – Rozjemczą Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w O. (opinia Komisji z dnia [...] sierpnia 2013 r.). W ocenie Sądu fakt negatywnego zweryfikowania przez uprawniony organ operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. w dniu [...] kwietnia 2013 r. nie stwarza przesłanek do automatycznego odmówienia wiarygodności kolejnemu operatowi tego rzeczoznawcy, tj. operatowi z dnia [...] października 2013 r., podobnie jak i nie przesądzał o niedopuszczalności ponownego powierzenia przez organ sporządzenia operatu w niniejszej sprawie wskazanemu wyżej rzeczoznawcy. Okolicznością przesądzającą o wiarygodności operatu z dnia [...] października 2013 r. jest w ocenie Sądu jego prawidłowość.

4. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że przedmiotowy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Operat zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia. W procesie wyceny biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. datę wydania zezwolenia realizacyjnego.

5. Ustalając przeznaczenie wycenianej nieruchomości rzeczoznawca ustalił, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A., przyjętym uchwałą Rady Gminy A. Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r., przedmiotowa działka położona jest w strefie funkcjonalno – przestrzennej "R" – tereny rolnicze.

6. Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) rzeczoznawca stwierdził brak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne.

7. Stosownie do § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w sytuacji gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa, niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50%. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%.

8. Biegły przedstawił wybór podejścia i metody wyceny, tj. podejście porównawcze oraz metodę porównywania parami. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy A. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 6 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 15 operatu szacunkowego. Do ostatecznej analizy biegły wybrał 3 nieruchomości i porównał je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych, wpływających na różnicę ich wartości. Szacując wartość rynkową nieruchomości autor operatu określił te cechy i ich wagi, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny. Cechy te rzeczoznawca uporządkował według ich wagi, przypisując im stosowny udział wyrażony w procentach. W tabeli na stronie 21 operatu szacunkowego dokonano szczegółowego zestawienia przyjętych cech rynkowych nieruchomości wycenianej z trzema nieruchomościami podobnymi, dokonano obliczenia sumy poprawek korygujących i obliczono średnią wartość 1ha gruntu. Wartość 1 ha wycenianych działek określono na 33.597,73 zł. Ostatecznie biegły określił wartość wycenianej nieruchomości na kwotę [...] zł.

10. Na potrzeby postępowania odszkodowawczego przeprowadzono dodatkową analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, tylko oszacowania nieruchomości w oparciu o bazę nieruchomości rolnych, przyjęcia do porównań nieruchomości niepodobnych do przedmiotu wyceny, jak również braku rozszerzenia analizy rynku o całe województwo podlaskie, należy wskazać, iż badając prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego organ odwoławczy posłużył się wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego oraz wyjaśnieniami Wojewody dotyczącymi przeprowadzonej dodatkowej analizy lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy oraz zgromadzony dodatkowy materiał dowodowy przedstawiony zarówno przez biegłego, jak i Wojewodę wskazał, iż brak było możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych. Do porównań prawidłowo przyjęto nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolnym. Charakterystyka nieruchomości drogowych odnotowanych na badanym rynku wskazywała, iż nie można ich uznać za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny. Z kolei transakcje nieruchomościami rolnymi odznaczały się podobieństwem do nieruchomości wycenianej, dlatego organ odwoławczy trafnie uznał wybór transakcji porównawczych za prawidłowy.

11. W ocenie Sądu podniesiona przez skarżącego, już na etapie postępowania sądowego, okoliczność wydania przez Wójta Gminy A. zaświadczeń z dnia 11 lipca 2014 r. pozostaje bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia Ministra. Przedstawione przez skarżącego zaświadczenia uszczegóławiają przeznaczenie działek w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A. (art. 154 ust. 2 ugn) w porównaniu z przeznaczeniem, jakie przyjął rzeczoznawca majątkowy w operacie. Z zaświadczeń tych wynika, że przedmiotowe działki mogą być działkami inwestycyjnymi, położone są w strefie funkcji uzupełniającej i mogą służyć wielokierunkowej działalności gospodarczej, w tym przemysłowej nieuciążliwej dla środowiska. Przekonanie Sądu o tym, że okoliczność ta nie ma w rozpatrywanej sprawie istotnego znaczenia wynika stąd, że to, jakie są szczegółowe ustalenia studium odnośnie wskazanej wyżej strefy funkcjonalnej "R", w której znajduje się wyceniana nieruchomość, nie może wpłynąć na wynik sprawy (tj. wysokość przyznanego skarżącemu odszkodowania) w sytuacji, w której wartość przedmiotowej nieruchomości wyznaczono w oparciu o takie transakcje na lokalnym rynku nieruchomościami, które dotyczyły działek położonych w tej samej strefie studium. Wartość wycenianej nieruchomości odzwierciedla zatem pełną wartość rynkową, jaką posiadały nieruchomości położone w strefie funkcjonalnej "R". Brak jest wiarygodnych przesłanek do uznania, że wartość ta nie uwzględnia w całościowy sposób przeznaczenia działek, przewidzianego zapisami studium.

12. Podobnie wnioski sformułowane przez prof. dr hab. R. C. z Katedry Planowania i Inżynierii Przestrzennej UWM w O. w przedłożonym przez pełnomocnika skarżących na rozprawie opracowaniu z dnia 19 grudnia 2014 r. pt. "Opinia dotycząca wpływu zmiany ustaleń opracowań planistycznych na wartość nieruchomości", odnoszące się w sposób generalny do relacji pomiędzy wartością nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, uwzględniającą to przeznaczenie a wartością tychże nieruchomości ustaloną z uwzględnieniem ich dotychczasowego sposobu użytkowania, nie stanowią wystarczającej przesłanki do zdyskwalifikowania wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania.

13. Nie podzielając zastrzeżeń skarżących odnośnie wadliwości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, Sąd konsekwentnie nie podziela również ich stanowiska, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki, uzasadniające zainicjowanie przez orzekające w niej organy postępowania przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, o którym mowa w art.157 ugn (wnioskowanie o dokonanie oceny operatu). Podkreślić przy tym stanowczo należy, że do żądania przeprowadzenia takiej kontroli przez wskazaną wyżej organizację uprawnieni byli sami skarżący, którzy z możliwości takiej już raz skorzystali. Uznać należy, że w przypadku kwestionowania przez stronę postępowania operatu uznanego przez organ za wiarygodny, to na stronie spoczywa ciężar udowodnienia jego wadliwości. W sytuacji, gdy dokonana przez organ ocena operatu szacunkowego pod kątem wiarygodności i zgodności z prawem prowadzi do wniosku o prawidłowości tego dowodu, nie zachodzą podstawy do tego, aby np. zlecać kolejną opinię, czy też kierować operat do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

14. Oceniając zgodność kontrolowanej decyzji z przepisami prawa w kontekście zasady przyznania słusznego odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi, wobec treści art. 134 ust. 3-4 ugn oraz § 36 rozporządzenia warto zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10, w którym wyjaśniono, że obecnie zakres tej regulacji został dostosowany do zakresu ustawy o inwestycjach drogowych, która jest wprost powołana w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Uwzględniono fakt, że ustawa ta nie przewiduje już umownego trybu nabywania nieruchomości. Powtórzono wyrażoną w uchylonym § 36 ust. 4 rozporządzenia zasadę uwzględniania stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji. Ponadto przepis nakazuje wziąć pod uwagę przeznaczenie nieruchomości, które powinno być ocenione zgodnie z art. 154 ugn, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W ocenie Trybunału, nowa formuła § 36 rozporządzenia niewątpliwie ułatwia zidentyfikowanie normy postępowania rządzącej określaniem wartości nieruchomości nabywanych pod budowę dróg. Podstawowe znaczenie dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi ma więc okoliczność, czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość była przeznaczona na ten cel. Jeżeli tak, dopuszczalne będzie zastosowanie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 ugn i określenie wysokości odszkodowania według tzw. alternatywnego sposobu korzystania ustalanego na podstawie cen nieruchomości nabywanych pod drogi.

Dalsza część uzasadnienia powołanego orzeczenia Trybunału wyjaśnia zagadnienie uwzględniania przeznaczenia nieruchomości pod drogi. Trybunał podkreślił, że przepis ten odnosi się do nieruchomości rzeczywiście przeznaczonych pod budowę dróg. Nie mamy więc do czynienia z fikcyjnym założeniem, lecz ze sposobem określenia zakresu zastosowania tego przepisu. Przypadki objęte wnioskiem Rzecznika, a zatem wywłaszczenia nieruchomości jeszcze nieprzeznaczonych pod budowę drogi, objęte są treścią § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, który nie stosuje fikcji przeznaczenia gruntu pod drogę, lecz nakazuje uwzględnienie stanu nieruchomości "na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej", a cen - na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Zakres zastosowania obu kwestionowanych przepisów jest rozłączny, a sposób określania odszkodowania dostosowany do dwóch różnych sytuacji: nieruchomości drogowej (ust. 1) i o innym przeznaczeniu (ust. 4). Trybunał zwraca uwagę, że zmieniony § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, nadal odsyła do stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji.

Reasumując, przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid) już były przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 ugn przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie w dniu wydania zezwolenia realizacyjnego w obowiązującej uchwale Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A. przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze. Skoro w dniu wydania decyzji zrid przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia (klasyczna zasada korzyści), natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć na przepisie § 36 ust. 3 tego rozporządzenia (mała zasada korzyści). Analiza cen nieruchomości drogowych miała tylko wskazać, że na rynku regionalnym cena nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) jest wyższa, niż nieruchomości wykorzystywanych dotychczasowego na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w § 36 ust. 3 rozporządzenia.

15. Sąd nie dostrzegł uchybień, których stopień uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji. Żaden z podniesionych zarzutów nie znalazł potwierdzenia. Ustalone odszkodowanie nie musi mieć charakteru w pełni akceptowanego przez skarżącego. Nie zawsze jest tak, że ustalone odszkodowanie pozwoli na nabycie takiej samej nieruchomości w danym miejscu. Ustalenie wartości rynkowej, która nie jest obiektywnym bytem, a tylko najbardziej prawdopodobną ceną zdaniem biegłego i zazwyczaj bywa sporne, gdyż - jak to ilustruje stan sprawy W. przeciwko Polsce - szacowanie przez kilku biegłych przynosi zwykle odmienne rezultaty. Z pewnością brak podstaw do przyjęcia, że w przypadku istnienia rozbieżnych opinii rzeczoznawców co do wartości gruntu, odszkodowaniem słusznym jest to, które odpowiada szacunkowi aprobowanemu przez właściciela. Ponadto, fluktuacja cen rynkowych powoduje, że odwołanie się do nich nie zawsze daje wywłaszczonym gwarancję uzyskania odszkodowania pozwalającego na odtworzenie stanu sprzed wywłaszczenia, a zatem – ekwiwalentnego (vide: Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 14 października 2012 r.). Dlatego też zarzut naruszenia art. 21 § 2 Konstytucji RP jest całkowicie nieuzasadniony.

W świetle powyższych okoliczności skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.