Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1764/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 28,145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 390/10 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2009 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J. S. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 390/10 oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] udzielił E. i R. D., I. i R. Ł., B. i J. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oraz dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w Warszawie.

Na skutek wniosku J. S. postanowieniem z dnia

[...] października 2009 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy wznowił postępowanie zakończone decyzja o pozwoleniu na budowę w/w obiektów, a po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz powołując się na przepisy art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), odmówił uchylenia powołanej na wstępie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę działka, na której zaprojektowano inwestycję nie graniczyła bezpośrednio z działką wnioskodawcy. Parcele te oddzielała działka nr [...], obręb [...], której właścicielem J. S. stał się wskutek zasiedzenia, ale już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego względu w dniu udzielenia pozwolenia na budowę J. S. nie był stroną postępowania, gdyż stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, stronami są: inwestor, właściciele, użytkownicy lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie obszar oddziaływania obiektów objętych pozwoleniem na budowę nie obejmuje sąsiednich nieruchomości, tym bardziej nie będzie miał wpływu na sposób wykonywania własności przez J. S.. Ponadto powstała zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji na zasadzie "dobrego sąsiedztwa" w nawiązaniu do istniejącej w najbliższym otoczeniu zabudowy mieszkaniowej, zaś realizowane obiekty mieszkaniowe są usytuowane w odległościach od granic działek zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Odwołanie od tej decyzji złożył J. S. wnosząc o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji bądź - w sytuacji nieuwzględnienia tego wniosku - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W odwołaniu zarzucił organowi, iż bezpodstawnie nie zawiesił postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy posiadał wiedzę o równolegle toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, błędne przyjęcie, że obszar oddziaływania obiektów objętych pozwoleniem na budowę nie obejmuje jego nieruchomości i nie będzie miał wpływu na jego własność, nieposzanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osoby trzeciej, naruszenie jego prawa do ochrony własnego interesu prawnego. Ponadto zarzucił naruszenie szeregu proceduralnych przepisów: art. 107 § 1 Kpa poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, art. 107 § 3 Kpa w związku z art. 9 Kpa poprzez wydanie decyzji niezawierającej wymaganych prawem elementów uzasadnienia oraz art. 77 § 1 Kpa w związku z art. 7 oraz art. 11 Kpa poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie materiału dowodowego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 Kpa oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda zgodził się z argumentacją zawartą w decyzji organu pierwszej instancji, przede wszystkim zaś ze stwierdzeniem, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie obejmuje działki odwołującego się. Projektowane budynki zlokalizowane są w odległości 4 m od granicy i 14 m od zabudowy na sąsiedniej działce nr 58, a zatem w odległościach odpowiadającym wymogom zawartym w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Sposób zagospodarowania działki inwestycyjnej odpowiada wymaganiom zawartym w decyzji o warunkach zabudowy terenu pod względem powierzchni biologicznie czynnej i maksymalnej powierzchni zabudowy. Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie określają zaś wskaźnika, według którego ustalać należy wymaganą ilość miejsc parkingowych. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak wskazania przez odwołującego się przepisu prawa, który ogranicza możliwość zagospodarowania działki będącej jego własnością, natomiast uciążliwości związane z powstaniem projektowanych obiektów wynikające z ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem i wpływ projektowanej inwestycji na wartość nieruchomości odwołującego się nie podlega bezpośredniej reglamentacji Prawa budowlanego, stąd kwestie te nie mogą być brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania. Odwołujący się nie wykazał więc, że przysługiwało mu uprawnienie do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S.. W skardze ponowił zarzuty odwołania, a nadto podniósł zarzut naruszenia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektów budowlanych objętych pozwoleniem na budowę.

Udzielając odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w motywach wyroku oddalającego skargę na wstępie rozważań wyjaśnił zasady postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. W sprawach dotyczących pozwolenia na budowę przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wiąże się najczęściej z nieumieszczeniem nieruchomości wnioskodawcy w obszarze oddziaływania inwestycji. O tym zaś, czy nieruchomość znajduje się w takim obszarze, decydują przepisy prawa materialnego, na które powoła się strona. Wymaga to zatem analizy merytorycznej okoliczności udzielenia pozwolenia na budowę, co można uczynić jedynie w toku wznowionego postępowania, a nie w jego pierwszej formalnej fazie, kończącej się albo postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 Kpa) albo też decyzją odmawiającą wznowienia (art. 149 § 3 Kpa). W obu tych przypadkach nie dochodzi bowiem do rozpoznania sprawy w zakresie wystąpienia podstawy wznowienia postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestia ta była przedmiotem badania organów po wznowieniu postępowania w niniejszej sprawie.

Organ administracyjny prawidłowo wznowił postępowanie, a toku postępowania poczynił ustalenia co do wskazanych przez stronę okoliczności, dokonał także własnych ocen okoliczności sprawy i słusznie doszedł do przekonania, że skarżący nie miał interesu prawny do brania udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a także, że nie wykazał tego interesu we wznowionym postępowaniu. Sąd zauważył, że wbrew twierdzeniom skarżącego sąsiedztwo, nawet bezpośrednie, z terenem działki inwestycyjnej nie rodzi jeszcze uprawnienia do udziału w postępowaniu dotyczącym tej inwestycji, gdyż podstawą do takiego udziału mogą być jedynie realnie występujące okoliczności, wymienione w art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wskazane w art. 28 Kpa szerokie określenie stron postępowania znajduje ograniczenie w przepisach prawa budowlanego, które mając charakter szczególny w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wyłączają zastosowanie powyższej regulacji. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem tego Sądu kluczowe znaczenie dla ustalenia stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i postępowań nadzwyczajnych prowadzonych w stosunku do tego postępowania, ma zatem określenie obszaru oddziaływania inwestycji. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego znajdowanie się nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd podniósł, że skarżący swoje prawo wywodzi z sąsiedztwa z planowaną inwestycją i pogorszenia warunków korzystania z nieruchomości. Jednak uciążliwości, które przywołuje skarżący, związane są nie tyle z procesem budowlanym, lecz z jego skutkami związanymi z korzystaniem z ulicy. Tymczasem uciążliwości takich nie można uważać jako naruszenie prawa budowlanego przy udzielaniu pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji nie uznał, aby inwestycja wpływała w negatywny sposób na działkę skarżącego w znaczeniu opisanym w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o uprawnieniu do udziału w postępowaniu budowlanym na prawach strony nie może również przesądzać okoliczność, że skarżący brał udział w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. Inny jest bowiem przedmiot ochrony prawnej w tych postępowaniach. Nie stanowią podstaw do udziału w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę także uciążliwości występujące już po wybudowaniu obiektów, jeśli korzystanie z nich, czy też z ulic, przy których są położone, narusza prawa sąsiedzkie. Okoliczności te należą do sfery prawa cywilnego, a nie budowlanego. Ewentualne roszczenia wynikające z naruszeń prawa o ruchu drogowym, czy też niezgodnego z przepisami korzystania z ulic czy dróg publicznych przez osoby użytkujące obiekty budowlane po zakończeniu inwestycji, nie mają żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę.

Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie doszło również do naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego w kontekście oceny interesu prawnego do udziału skarżącego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W konsekwencji nie uznał za trafne argumenty wskazujące na szerokie rozumienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W istocie bowiem w postępowaniu tym skarżący nie wykazał, aby organy wydając pozwolenie na budowę miały podstawy do uznania, że jego nieruchomość mieści się w obszarze oddziaływania zamierzonej inwestycji. Sąd jako niezasadne uznał również pozostałe zarzuty skargi, w tym zarzut nieuwzględnienia wniosku o zawieszenie wznowionego postępowania, z uwagi na toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższa okoliczność mogłaby być podstawą do ewentualnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. W obecnym postępowaniu rozpatrywana była jednakże kwestia, czy skarżący może w ogóle żądać wznowienia postępowania. Nie było zatem podstaw do rozważania zawieszania z tej przyczyny wznowionego postępowania w oparciu o przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i wyjaśniana tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał na brak zastosowania tej regulacji w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Uznał również, że organ nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, bowiem prawidłowo oraz w wystarczającym stopniu dla oceny okoliczności rozpatrywanej sprawy zebrano i przeanalizowano materiał dowodowy odnoszący się od interesów prawnych skarżącego i podnoszonych przez niego okoliczności. Sąd ten w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dopatrzył się nadmiernej lakoniczności, nie stwierdził jednak, że jest to naruszenie przepisów procedury administracyjnej na tyle istotne, aby mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżył J. S., zastępowany przez adwokata. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania, tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej Ppsa, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 3 § 1 i 3 pkt 2 w związku z art.193 Ppsa poprzez niezrealizowanie przez Sąd prawa i obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w sprawie sądowoadministracyjnej;

- art. 133 § 1 Ppsa nieobejmując rozstrzygnięciem całości przedmiotu sprawy i jej materiału oraz opierając zaskarżony wyrok tylko na jego części;

- art. 134 § 1 Ppsa poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez skorzystania z uprawnienia i obowiązku jej rozpoznania, nie będąc związanym granicami skargi i jej wnioskami;

- art. 141 § 1 Ppsa przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych zarzutów podniesionych w skardze i uprzednio w odwołaniu;

2) naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) następujących przepisów:

- art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z wymienionymi w dalszej części skargi kasacyjnej przepisami poprzez uniemożliwienie sprawdzenia i ustosunkowania się przez Sąd co do realizacji przez organy administracji publicznej zasady praworządności, a także poszanowania prawa do sądu w sprawach administracyjnych, przysługującego każdemu obywatelowi w takim zakresie, w jakim chce on z tego prawa skorzystać;

- art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP w związku z wymienionymi poniżej przepisami Prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedopuszczalne ograniczenie dochodzenia przez skarżącego prawnej ochrony jego praw majątkowych;

- art. 1, art. 2, art. 6 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji naruszenie ładu przestrzennego oraz zasady niesprzeczności porządku prawnego;

- art. 5 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 2, art. 4, art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1,

art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.b i pkt 2 Prawa budowlanego polegające na:

a) nieuznaniu J. S. za stronę postępowania;

b) nieposzanowaniu w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów J. S. jako osoby trzeciej;

c) podtrzymaniu decyzji administracyjnych pomimo tego, że ich oparcie na decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczne z treścią miejscowego planu zagospodarowania obowiązującego w chwili wydania decyzji;

d) niewzięcie pod uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy i zaskarżona decyzja nie obejmują całości przedsięwzięcia, tj. koniecznych miejsc garażowych i parkingowych;

- § 23, § 25, § 36, § 40 oraz § 18- 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuwzględnienie w decyzji i pominięcie przez Sąd odniesienia się do koniecznych urządzeń na działce inwestora, budynków i ich odległości od zbiorników na nieczystości oraz miejsc garażowych i parkingowych;

- art. 4 pkt 1 i pkt 20-22, art. 20 pkt 2, pkt 4-8, pkt 10, art. 22 ust. 1-2, art. 36, art.38 ust. 1, art. 39 ust.1 pkt 1 i pkt 8 oraz ust. 3, a także art. 40 ustawy z dnia

21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art.140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego polegające na niezastosowaniu tych przepisów przez Sąd i umożliwieniu zajmowania przez pojazdy mieszkańców budynków przy ul. Gliwickiej 28 oraz ich gości powierzchni gruntu w pasie drogowym bez wymaganego prawem zezwolenia;

- art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 46 ust. 1 i 4, art. 47 ust. 1 pkt 1 oraz art. 49 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym poprzez wyłączenie niektórych zadań w zakresie ruchu drogowego na drogach publicznych mających zapewnić bezpieczeństwo ich użytkowania;

- art. 9 ust. 1 pkt 13 i pkt 19 lit a oraz ust. 2 pkt 1 lit a i b, art. 22 ust. 1, art. 26 i art. 38 ust. 5, art. 39 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 4, art. 64 a ust. 1, art. 65 ust. 1 pkt 1 , art. 68 ust. 1, art. 70 ust. 1 i art. 81 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne odstępując od dokonania oceny prawidłowości realizacji w przeszłości celów gospodarowania przez inwestora ulicy Gliwickiej z punktu widzenia zgodności tej budowy ze wszystkim wymogami, które powinny towarzyszyć całemu przedsięwzięciu budowy drogi z urządzeniami technicznymi infrastruktury, których brak wpływa na pogorszenie układu wodnego ulicy.

Podnosząc te zarzuty występujący ze skargą kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że podstawowym uchybieniem Sądu pierwszej instancji jest uznanie, że J. S. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i to mimo tego, że jego nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nieruchomości sąsiadujące z budową z zasady znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1592/09). Skarżący winien zatem zostać uznany za stronę w przedmiotowym postępowaniu bez względu na to, czy przy budowie budynków naruszone zostały konkretne normy prawa materialnego.

Wskazując na naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane autor skargi kasacyjnej przywołując wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 971/09, podniósł, że w pierwszym rzędzie za nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu mogą być uznane nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Sprawą drugorzędną są odległości projektowanych budowli od granic z działką sąsiednią. Jeżeli tylko z uwagi na te odległości miałoby dojść do uznania, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie posiada przymiotu strony w rozumieniu powyższego przepisu, to należałoby przeprowadzić taką analizę na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Z kolei na tym etapie niezbędny jest udział właścicieli sąsiednich działek, chociażby w celu zapewnienia im kontroli instancyjnej poczynionych w tym zakresie ustaleń organu pierwszej instancji. Powyższe orzeczenie potwierdza, że nie bez znaczenia pozostaje okoliczność brania udziału przez skarżącego w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji.

Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że obszar oddziaływania inwestycji rozciąga się na ulicę Gliwicką, która stanowi obecnie miejsce parkingowe dla licznych pojazdów przyjeżdżających na posesję przy budynku nr [...], co wpływa na sposób korzystania z sąsiedniej nieruchomości i uniemożliwia właściwie korzystanie z w/w ulicy. Nadto na nieruchomość skarżącego oddziaływuje przekroczenie przez inwestycję wskaźników powierzchni biologicznie czynnej oraz intensywność zabudowy, burząc ład i porządek dzielnicy, co wpływa na wartość tej nieruchomości.

Przechodząc do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej jej autor wskazał na lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku i nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów skargi. Wskazując, że na mocy postanowienia z dnia 14 października 2009 r. postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wznowione, niezrozumiała jest zatem podniesiona przez Sąd pierwszej instancji kwestia, czy skarżący może w ogóle żądać wznowienia postępowania. Nawiązując do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że uchybienia te wskazują, iż nieprawidłowości w budowie i eksploatacji spornych obiektów wpływają na interes prawny skarżącego i z tego względu nie można mu odbierać przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Niniejszą sprawę, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, należało rozpoznać w granicach przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności odnieść się przyjdzie do zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów realizowanych w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Ppsa), gdyż dopiero po przesądzeniu, że ustalona została właściwie podstawa faktyczna orzeczenia, a przy tym nie uchybiono normom proceduralnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy, można przejść do kontroli wykładni i zastosowania (niezastosowania) przez sąd pierwszej instancji przepisów materialnoprawnych.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 Ppsa. Przepis ten, nawiązując w swej treści do regulacji zawartej w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), określa rodzaj sprawowanego przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości, mianowicie kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis ten mógłby zostać naruszony wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie ze skargi skarżącego nie dokonał kontroli działalności organu, którego decyzję zaskarżono, względnie gdyby w wyniku przeprowadzonej kontroli zastosował środek nieznany ustawie. Takiego zarzutu autor skargi kasacyjnej jednak nie podnosi, zupełnie oddzielną kwestią jest, czy wynik tej kontroli odpowiada oczekiwaniom skarżącego. Bezzasadny jest kolejny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa, skoro w rozpoznawanej sprawie kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obejmowała zaskarżoną decyzję, nie zaś postanowienie. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu autor tej skargi nie umotywował, w czym upatruje zaś naruszenie przepisu art. 193 Ppsa, który adresowany jest zresztą nie do wojewódzkiego sądu administracyjnego, lecz do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kolejna grupa zarzutów procesowych zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa. Tymczasem Sąd ten dokonując kontroli zaskarżonej decyzji orzekał na podstawie akt administracyjnych przekazanych przez organ, zawierających materiał zarówno z postępowania zakończonego decyzją dotychczasową (decyzją Prezydenta Miasta st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. o pozwoleniu na budowę), jak i postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, wszczętego na skutek podania skarżącego o wznowienie postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną w tym kontekście stawiając zarzut "nieobjęcia rozstrzygnięciem całości przedmiotu sprawy i jej materiału", a następnie stwierdzając, że Wojewoda Mazowiecki "w niedopuszczalny sposób zawęził przedmiot sprawy do niektórych tylko jej fragmentów" nie zadbał o wyjaśnienie, w jakim zakresie Sąd nie dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W postępowaniu kasacyjnym nie jest możliwe i dopuszczalne opieranie się przez Naczelny Sąd Administracyjny na domysłach i przypuszczeniach co do treści przepisu, który miał zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji.

Ostatni z postawionych w granicach omawianej podstawy kasacyjnej zarzutów odnosi się do konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Aczkolwiek w petitum skargi powołany został § 1 art. 141 Ppsa, to jednakże argumentacja wynikająca z uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, iż w rzeczy samej podniesiony został zarzut naruszenia § 4 wymienionego przepisu. Z zarzutem tym niepodobna się zgodzić. Sąd pierwszej instancji, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zajął stanowisko i tym samym ustosunkował się do zarzutu zawartego w odwołaniu, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania wznowieniowego w przedmiocie pozwolenia na budowę z uwagi na toczące się inne postępowanie w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla spornego zamierzenia budowlanego. Na stronie 8 uzasadnienia wyroku Sąd wyraźnie stwierdził, że kwestia ta nie miała charakteru prejudycjalnego dla wyniku toczącego się postępowania i pogląd ten umotywował wskazując, że wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona stanowi przesłankę wznowienia, o której mowa w art. 145

§ 1 pkt 8 Kpa. W tym zakresie wnoszący skargę kasacyjną ograniczył się jedynie do podniesienia tego zarzutu nie podejmując próby zwalczenia poglądu Sądu, np. poprzez oparcie skargi o zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w związku z odpowiednim przepisem normującym postępowanie sądowe w sprawie kontroli działalności administracji publicznej. Zarzuty wnoszącego skargę kasacyjną nie zmierzają również w kierunku podważenia zwięzłego przedstawienia stanu sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wobec odstąpienia przez Sąd pierwszej instancji od powołania i omówienia wydanych po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania decyzji administracyjnych oraz orzeczeń sądów (wyroków NSA z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1907/07 i WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 993/07 i 13 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 468/09). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej uniemożliwia w ramach omawianej podstawy ustosunkowanie się do tego zagadnienia.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów realizowanych w granicach podstawy naruszenia prawa materialnego w punkcie wyjścia należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej powołał kilkadziesiąt przepisów zawartych w aktach prawnych hierarchicznie różnego rzędu (Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W przedstawionej argumentacji stara się zaś wykazać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię tego przepisu i w konsekwencji, w ustalonym stanie faktycznym sprawy, niewłaściwe jego zastosowanie. Tak skonstruowany zarzut jest usprawiedliwiony.

Należy zauważyć, że wymieniony przepis określa krąg osób będących stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Niewątpliwie zatem powyższa regulacja prawna stanowi unormowanie szczególne w stosunku do kodeksowej definicji strony postępowania administracyjnego (art. 28 Kpa). Ustawodawca poprzez wprowadzenie do tekstu ustawy Prawo budowlane w art. 28 ust. 2 zwrotu "obszar oddziaływania obiektu" odsyła wprost do definicji tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20, w myśl której przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że na potrzeby konkretnej inwestycji winien zostać wyznaczony obszar jej oddziaływania biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06 – Lex nr 347949). Właściwe wyznaczenie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu, mając na względzie powyższe kryteria, należy do podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej, który w tym zakresie nie jest związany stanowiskiem inwestora wynikającym z przedłożonego projektu budowlanego (projektu zagospodarowania działki lub terenu) i to zarówno w części opisowej, jak i rysunkowej. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, z punktu widzenia zachowania wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego. W konkretnej sprawie, przy właściwie wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu, sposób jego oddziaływania może okazać się nieznaczny, niewykraczający poza granice działki inwestycyjnej, z drugiej jednak strony oddziaływanie projektowanego obiektu może objąć nieruchomości sąsiednie i to nie tylko graniczące bezpośrednio z działką inwestycyjną. Zatem krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę determinowany jest granicą oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego. Dokonując zaś oceny, czy dana osoba jest stroną tego postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie tej przysługiwał (por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/09 – Lex nr 597112 i z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10 – Lex nr 852306). O ile więc istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości położonych na tym obszarze są stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym na wstępie wyroku z dnia 9 października 2007 r. oddzielnym zagadnieniem jest, czy artykułowane przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże realizacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu tym osobom udziału w postępowaniu w charakterze strony. Taki kierunek interpretacji art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, także w kontekście zastosowania tego przepisu w postępowaniu nadzwyczajnym, wypływa z oceny prawnej wyrażonej w granicach tej sprawy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/07, wydanego po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 993/07, którym oddalono skargę na decyzję o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Powyższa ocena prawna i wypływające z niej wskazania co do dalszego postępowania mają charakter wiążący (art. 153 Ppsa).

W postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w stosunku do ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stronami tego postępowania winny być te same osoby, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie jest jednak krąg zamknięty. Osoba, która nie była stroną tego postępowania i wykaże swój własny, indywidualny interes prawny wypływający z norm zawartych w przepisach odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane winna być również stroną tego postępowania. W odniesieniu do właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości sąsiedniej najczęściej ma to miejsce wówczas, gdy w postępowaniu o pozwolenie na budowę właściwy organ w sposób nieprawidłowy wyznaczył obszar oddziaływania obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w procesie wykładni przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane tych wszystkich okoliczności nie miał w polu widzenia. Przede wszystkim nie do zaakceptowania jest pogląd, że zachowanie warunków technicznych projektowanego obiektu budowlanego i to nie tylko w odniesieniu do odległości obiektu od granicy z sąsiednimi działkami, oznacza, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie ma interesu prawnego bycia stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jak już wskazano i co trafnie zaakcentował autor skargi kasacyjnej, ocena czy interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości został naruszony może być dokonana z punktu widzenia obowiązujących przepisów w sytuacji poprawnego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu. Okoliczność zaś, że w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obszar oddziaływania obiektu ograniczony został wyłącznie do granic działki inwestycyjnej dla wyniku postępowania wznowieniowego w oparciu o przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie ma rozstrzygającego znaczenia.

Przedstawione rozważania dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Uznanie tego zarzutu za usprawiedliwiony czyni jednocześnie zbędne i przedwczesne ustosunkowanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do katalogu przepisów materialnoprawnych powołanych w skardze kasacyjnej, przytoczonych celem wsparcia argumentacji obrazy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Przepis art. 188 Ppsa upoważnia Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacji, gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi. Zastosowaniu tej instytucji procesowej nie stoi na przeszkodzie niezawarcie w skardze kasacyjnej żądania w tym zakresie.

Przystępując zatem do rozpoznania sprawy, w ustalonym przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że z decyzji Prezydenta Miasta st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr 59 przy ul. Gliwickiej 28 w Warszawie wynika, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje sąsiednich nieruchomości. Zatem w ocenie organu wydającego pozwolenie na budowę sposób oddziaływania tych budynków nie wykracza poza granice działki inwestycyjnej. Na tę okoliczność nie zwróciły dostatecznej uwagi organy administracyjne w postępowaniu wznowieniowym. Pomijając już kwestię, że z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę można wnioskować, że potencjalny, możliwy obszar oddziaływania inwestycji przekracza granice działki

nr 59, to w sytuacji wznowienia postępowania w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa należało przede wszystkim poddać ocenie prawidłowość wyznaczenia w dotychczasowym postępowaniu obszaru oddziaływania, co dopiero pozwoliłoby na ustalenie, czy skarżący jest stroną postępowania, a jeśli tak jaki to ma wpływ na wynik wznowionego postępowania.

Tymczasem ani organy administracyjne orzekając w postępowaniu wznowieniowym, ani następnie Sąd pierwszej instancji nie zajęły jednoznacznego stanowiska, czy skarżący mający tytuł prawny do działki bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną winien być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jak już wskazano, fakt określenia obszaru oddziaływania w postępowaniu o pozwoleniu na budowę w sposób niewykraczający poza działkę inwestycyjną nie tylko nie przesądzał tej kwestii w postępowaniu wznowieniowym, a przeciwnie, nakazywał poczynienie stosownych ustaleń. Przyjęcie, że projektowana inwestycja nie naruszy usprawiedliwionego interesu prawnego skarżącego, chronionego normą art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, nie uzasadnia poglądu, że skarżący nie legitymuje się przymiotem strony. Merytoryczna ocena, czy interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości został naruszony możliwa jest przy zapewnieniu czynnego udziału w takim postępowaniu w charakterze strony. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze wynikający z projektu zagospodarowania terenu rodzaj i funkcję zamierzenia budowlanego oraz wielkość działki inwestycyjnej oraz działek bezpośrednio sąsiadujących z istniejącą na tych działkach zabudową wraz z układem komunikacyjnym, istniały przesłanki do uznania właściciela sąsiedniej nieruchomości (działki nr 58) za stronę postępowania o pozwolenie na budowę. Z przedstawionych akt administracyjnych nie wynika zaś, by osoba dysponująca tytułem prawnym do tej działki była stroną tego postępowania. W tej sytuacji nie ma znaczenia, że postanowienie Sądu o stwierdzeniu zasiedzenia działki nr [...] wydane zostało już po prawomocnym zakończeniu postępowania administracyjnego i to z dwóch powodów: po pierwsze – poprzednik prawny skarżącego nie brał udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę i po drugie – orzeczenie Sądu stwierdzające zasiedzenie nieruchomości ma charakter deklaratoryjny (skarżący własność nabył z dniem 12 listopada 2003 r.).

Zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego oraz utrzymana w mocy decyzja Prezydenta Miasta st. Warszawy zostały wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Tymczasem stwierdzenie przez organ, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy, że w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji dotychczasowej na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, stwarza podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 Kpa stwierdzającej wydanie dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W sytuacji więc, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja wyłącznie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (np. gdy merytoryczne zarzuty strony, która nie brała udziału w postępowaniu okażą się nieuzasadnione) brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Ppsa orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i decyzji administracyjnych organów obu instancji. O kosztach postępowania sądowego za obie instancje orzeczono z mocy art. 203 pkt 1 tej ustawy. Koszty postępowania obejmują wpis od skargi, opłatę od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem, stosownie do wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).