Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2685/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2685/15

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015r. po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...].05.2015 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, dojazdem i infrastrukturą techniczną, na dz. ew. nr [...] (budynek), [...] i [...] (dojazd i infrastruktura) z obrębu [...], w rejonie ul. [...], [...], [...], na terenie Dzielnicy [...].

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń organu.

Decyzją z dnia [...] 10.2014 r. organ uchylił do ponownego rozpatrzenia poprzednią decyzję organu I instancji z dnia [...].07.2014 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na konieczność odniesienia się przez organ I instancji do wskazanych przez inwestora opinii urbanisty Generalnego Projektanta miejscowego planu rejonu [...] dra inż. arch. A. C. z dnia [...].08.2014 oraz pisma Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...].08.2014 r. do użytkownika wieczystego zawierającego informację, że [...] nie wykorzystuje przedmiotowego terenu na działalność oświatowo - sportowo - edukacyjną i pisma tego organu z dnia [...].08.2014 r. skierowanego do Przewodniczącej Rady Dzielnicy [...]. Decyzją z dnia [...].05.2015r. organ I instancji ponownie odmówił A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W zaskarżonej decyzji odniesiono się do wskazanych opinii, a także do opinii dra inż. arch. J. S.

W odniesieniu do opinii dra J. S. wskazano, że teren inwestycji nie znajduje się w obszarze objętym prawną ochroną konserwatora zabytków, a więc brak podstaw analizowania i uwzględniania nieistniejącej zabudowy, utrwalonej na archiwalnych mapach i brak w związku z powyższym podstaw do powiększania przyjętego przez organ 1 instancji zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) obszaru analizowanego, jak to uczynił dr J. S. w swojej opinii. Stwierdzono też, że brak podstaw - w związku z powyższym - zastosowania zasady lokalizacji zabudowy w tzw. "drugiej linii", którą dr J. S. zaczerpnął z analizy map historycznych. Z ww. wywodem organu I instancji należy się zgodzić. W odniesieniu do pisma p. A. C. Generalnego Projektanta Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] i [...] z dnia [...].08.2014 r., organ wskazał, że opinia tej osoby nie może być uznana za dowód w sprawie. Powołano się na pismo z dnia [...].04.2015 r. Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] odnoszące się do ww. opinii, w którym podniesiono, że opinia A. C. jest sprzeczna z zaproponowanymi przez tę osobę i zaakceptowanymi przez Prezydenta [...] warunkami obsługi komunikacyjnej omawianych nieruchomości w ustaleniach ww. projektu planu. Wskazano, że warunki obsługi komunikacyjnej w planie miejscowym (projekcie) podyktowane zostały względami bezpieczeństwa uczniów dwóch szkół publicznych znajdujących się w zachodniej części terenu [...], którzy w czasie nauki korzystają z boisk we wschodniej części terenu. Ponadto w piśmie z [...] z dnia [...].06.2014 r. wskazano w odniesieniu do przedmiotowego terenu, że: "/.../ Z powodu bezpieczeństwa uczniów dopuszczenie przejazdu przez teren szkół do nieruchomości prywatnej nie jest wskazane." Kolegium uważa podobnie jak organ I instancji, że przejazd przez ww. teren użytkowany przez uczniów szkół publicznych (gimnazjum i liceum) stu kilku samochodów mieszkańców wnioskowanego budynku (w garażu 108 miejsc) i co najmniej kilkunastu samochodów osób odwiedzających, stanowiłby istotne pogorszenie bezpieczeństwa na terenie dojazdu do tego obiektu. Zatem w przypadku zabudowania wnioskowanym budynkiem przedmiotowej działki, powstałoby istotne zagrożenie bezpieczeństwa dla osób pieszych i uczniów korzystających z okolicznych działek (boiska sportowe, teren zieleni). Analiza tzw. urbanistyczna (obszaru) została przeprowadzona prawidłowo, na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Obiekty wzięte pod uwagę na sąsiednich działkach znajdują się od strony ulicy, z którą miałaby być skomunikowana przedmiotowa inwestycja (ul. [...]). Analiza wykazuje, że umiejscowienie wielkogabarytowego (9 kondygnacji) budynku mieszkalnego wielorodzinnego w obszarze pełniącym dotychczas funkcję terenu sportowego, ogródka jordanowskiego i terenu zieleni (rejon dawnego [...]) otoczonego m.in. budynkami szkolnymi jest co prawda zgodne z inną zastaną funkcją - mieszkaniową (istniejące okoliczne budynki mieszkalne wielorodzinne), ale wielkość zamierzenia inwestycyjnego i wywołany tym ruch pieszy i samochodowy będą kolidowały z funkcją terenu sportowego, terenu zieleni i rekreacyjnego. Stanowisko takie podyktowane jest koniecznością zachowania ładu przestrzennego zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W omawianym przypadku, ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji kolidowałoby z wymaganiami ładu przestrzennego, a zwłaszcza jego społeczno - gospodarczymi wymaganiami (ochrona bezpieczeństwa pieszych i uczniów szkół na przedmiotowym terenie, ochrona funkcji terenów wykorzystywanych jako sportowe i terenów zielonych do rekreacji w tym ogródka jordanowskiego). Ponadto istotnie, ustalenie linii zabudowy zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia linii zabudowy dla przedmiotowego obiektu wycofanego w stosunku do istniejącej zabudowy, nie jest możliwe. Również ustalenie innych wskaźników zabudowy - według wielkości tych parametrów określonych we wniosku - zgodnie z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest możliwe. Zatem przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. oraz wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 i § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) przez ich niewłaściwe zastosowanie, a przez to niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej niezgodnie z tymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sprawę rozstrzygnięto po raz pierwszy decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Jako przyczynę odmowy podano, że "planowany budynek mieszkalny wielorodzinny nie będzie stanowił kontynuacji funkcji na zasadzie dobrego sąsiedztwa, ponieważ teren inwestycji znajduje się w odrębnej strefie funkcjonalnej edukacyjno-rekreacyjno-sportowej" i "projektowana inwestycja jest niezgodna z § 38 projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...].

W toku ponownego rozpatrywania sprawy w Urzędzie Dzielnicy [...], w drodze dialogu z organem administracji, ustalono że przeszkodą dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy objętej wnioskiem jest niezgodność z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której Zarząd Dzielnicy [...] nie jest w stanie pominąć. Organ prowadzący sprawę wystąpił w związku z tym z wnioskiem o stosowną opinię do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...], będącego jednostką odpowiedzialną za planowanie miejscowe w [...]. Wystąpieniu temu towarzyszyła informacja udzielona Inwestorowi, że jeśli opinia BAiPP będzie dla projektu inwestycji korzystna, to zostanie wydana decyzja o warunkach zabudowy. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor Biura Architektury i Planowania Przestrzennego wydał opinię pozytywną dla projektowanej inwestycji, stwierdzając m.in., że "w dniu [..] czerwca 2014 r. tematem posiedzenia Zespołu Koordynującego przy Prezydencie [...] było rozstrzygnięcie uwag złożonych do projektu planu miejscowego rejonu ulic [...] i [...] dotyczących terenu [...] (...). Jednocześnie zwracam uwagę, że tematem posiedzenia były działki nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Członkowie Zespołu zarekomendowali, by przedmiotowy teren w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczyć na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zgodnie z wnioskami o warunki zabudowy." Po zajęciu stanowiska przez Dyrektora Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, na spotkaniu z Burmistrzem Dzielnicy [...] w siedzibie organu I instancji, Skarżąca została poinformowana, że do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy wskazane byłoby uzyskanie opinii Głównego Projektanta planu miejscowego potwierdzającej zgodność przeznaczenia działki nr [...] na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z opracowywanym przez niego planem. Opinia taka, zgodnie z zaleceniem Burmistrza Dzielnicy [...] i Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] została złożona do akt sprawy. W listopadzie 2014 r. w Biurze Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] dokonano oficjalnej zmiany projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] w ten sposób, że działkę nr [...] z obrębu [...] oraz nieruchomości przyległe dz. nr [...] i [...] włączono do sąsiedniej jednostki planistycznej z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Lektura uzasadnienia decyzji organu II instancji wykazuje, że nie rozpatrzono żadnego zarzutu zawartego w odwołaniu Skarżącej. SKO w całości poparło rozstrzygnięcie Zarządu Dzielnicy [...] nie podając motywów, dlaczego wyłącznie stanowisko organu administracji uznaje za słuszne, a twierdzenia inwestora nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności, nie wyjaśniono jakie argumenty prawne lub urbanistyczne przemawiają przeciwko usytuowaniu drugiej linii zabudowy od strony ulicy [...], zwłaszcza w kontekście wykazanej w postępowaniu zmiany projektu planu miejscowego, który przyłączył do terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wszystkie działki budowlane (nr [...]) położone na tyłach budynków tworzących południową pierzeję ulicy [...], oraz w kontekście znajdujących się w aktach dwóch opinii sporządzonych przez uprawnionych urbanistów, potwierdzających zasadność kontynuacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w głąb kwartału. Odmówiono wartości dowodowej dokumentu - opinii uprawnionego urbanisty dr. inż. A. C. nt. zgodności funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działce nr [...] z istniejącą w sąsiedztwie zabudową przy ul. [...] oraz z przeznaczeniem w projekcie planu miejscowego - pomimo iż dokument ten powstał na życzenie organu I instancji. Nie podano podstawy prawnej dla odstąpienia od zastosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 regulujących zasady zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, zgodnie z którymi działka powinna mieć dostęp do drogi publicznej bezpośredni albo pośredni - "dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej." W analizie urbanistycznej stanowiącej podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy znajduje się szereg błędów a zarazem ustaleń odmiennych od poprzedniej analizy wykonanej na zlecenie organu przez arch. E. D. dla potrzeb decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., co podważa wiarygodność obu opracowań sporządzonych na w Urzędzie Dzielnicy [...] i świadczy o dużej dowolności w ocenie stanu faktycznego zagospodarowania obszaru, zależnie od przyjętej tezy co do przyczyn niedopuszczalności zabudowania działki nr [...]. Analiza manipuluje danymi przy ustalaniu parametrów i wskaźników jako punktu wyjścia dla nowej zabudowy. W zależności od potrzeb, autor analizy uwzględnia dowolnie:

- tylko obiekty mieszkaniowe wielorodzinne (szerokość elewacji frontowej - "zbyt duża" w stosunku do wniosku inwestora),

- wszystkie obiekty, również budynki gospodarcze, np. garaże, magazyny i przybudówki przy pawilonach handlowych (wysokość zabudowy znacznie zaniżona w stosunku do wniosku inwestora),

- działki i obiekty nieadekwatne funkcjonalnie dla ustalenia parametrów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, to jest boiska i place zabaw (zaniżony wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do wniosku inwestora),

- obiekty oddalone o kilkaset metrów od terenu inwestycji - dla ustalenia linii zabudowy,

- obiekty oddalone o kilkaset metrów od terenu inwestycji - dla ustalenia wysokości zabudowy, chociaż w odległości ok. 30 m od działki nr [...] znajdują się budynki X- i XVI kondygnacyjne.

Analiza zawiera wnioski nieuprawnione w świetle stanu faktycznego terenu. Nieprawdziwe jest stwierdzenie, że działka nr [...] tworzy "przestrzeń urbanistyczną stanowiącą spójną całość o funkcji rekreacyjno-oświatowej stanowiąc jednocześnie enklawę zieleni dla otaczających ją zabudowań". Działka ta stanowi nieużytkowany pusty plac po dawnym boisku szkolnym i nie pełni żadnych funkcji rekreacyjno-oświatowych, ani nie jest terenem ("enklawą") zieleni. Zarząd Dzielnicy [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. znajdującym się w aktach poinformował, że działka nr [...] nie stanowi terenu szkolnego, rekreacyjnego, ani zieleni publicznej. Podawanie nieprawdziwych danych w analizie urbanistycznej stanowiącej podstawę dla decyzji administracyjnej jest poważnym naruszeniem prawa. Wniosek o tym, że "analiza nie wykazała podstaw do wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki" sformułowano na podstawie obliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy z uwzględnieniem boiska sportowego, placu zabaw przy przedszkolu i ogrodu jordanowskiego, a więc tak obliczony wskaźnik jest niemiarodajny dla zagospodarowania działek budowlanych na analizowanym obszarze. Tereny sportowe uznano za działki budowlane przy obliczaniu wskaźnika powierzchni zabudowy, a jednocześnie, przy obliczaniu szerokości elewacji frontowych pominięto małe budynki zaplecza socjalnego i technicznego usytuowane na obiektach sportowych; budynki te uwzględniono natomiast przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych. Dla celów potrzebnych autorowi analizy do wykazania braku podstaw do lokalizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przyjęto, że "w bezpośrednim sąsiedztwie tej działki znajduje się Liceum Ogólnokształcące i przedszkole". W rzeczywistości obiekty oświatowe w stosunku do terenu inwestycji znajdują się w odległości większej, niż budynki mieszkalne wielorodzinne o wys. V, IX, X i XVI kondygnacji. Autor analizy, wbrew rzeczywistym relacjom przestrzennym i usytuowaniu działki nr [...] w drugiej linii zabudowy ulicy [...], w sąsiedztwie oddalonych od niej o kilkadziesiąt metrów budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wys. V, IX, X i XVI kondygnacji - formułuje wobec terenu inwestycji parametry i wskaźniki zabudowy według obiektów oddalonych o kilkaset metrów, przy ul. [...] i [...] - w tym jednokondygnacyjnych garaży i przybudówek do pawilonów handlowych. Całkowicie nieuzasadnione treścią wniosku inwestora, a także istniejącym zagospodarowaniem terenu, jest twierdzenie iż "proponowany we wniosku wielokondygnacyjny budynek mieszkalny wraz z dojazdem od ul. [...] trwale oddzieliłby funkcjonalnie i przestrzennie teren szkolny od boisk sportowych na terenie ogrodu jordanowskiego z których korzystają uczniowie szkoły w ramach zajęć obowiązkowych". Działka inwestora nie znajduje się pomiędzy szkołą a boiskiem, lecz po północnej stronie boiska i szkoły, poza zasięgiem oddziaływania tych obiektów. Nie można twierdzić, że budynek na tej działce "oddzieli funkcjonalnie i przestrzennie teren szkolny od boisk sportowych". Zdanie takie, umieszczone w dokumencie urzędowym jest kolejnym w tej sprawie poświadczeniem nieprawdy. Analiza zawiera wnioski sformułowane w sposób niezgodny z przepisami regulującymi zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy zawartymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezasadna jest odmowa ustalenia warunków zabudowy z powodu, że "dla terenu inwestycji nie można ustalić linii zabudowy". Ustawa przewidując obsługę komunikacyjną inwestycji za pośrednictwem dróg wewnętrznych i służebności dopuszcza lokalizację zabudowy na działkach nie przylegających bezpośrednio do drogi publicznej; na takich działkach linię zabudowy wyznacza się zgodnie z przepisami budowlanymi regulującymi odległość budynków od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Podstawą prawną dla takiego ustalenia jest § 4 ust. 4 w.w. rozporządzenia. Przyjęcie stanowiska organów I i Il instancji zaprezentowanego w niniejszej sprawie prowadziłoby do generalnego zakazu lokalizacji zabudowy na działkach posiadających pośredni dostęp do drogi publicznej, co jest oczywiście sprzeczne z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż dla żadnej działki połączonej z drogą publiczną za pośrednictwem drogi wewnętrznej nie można ustalić linii zabudowy w dostosowaniu do obiektów usytuowanych przy tej samej drodze publicznej, z której odbywa się główny wjazd na teren inwestycji. Nie można się zgodzić z twierdzeniami organu, iż wyniki analizy obszaru nie pozwalają na ustalenie wskaźników i parametrów zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Inwestor sformułował swój wniosek ściśle według parametrów występujących na działkach sąsiednich, zabudowanych wielorodzinnymi budynkami mieszkalnymi, położonymi w odległości kilkudziesięciu metrów od działki nr [...]. Zaprojektowany obiekt w pełni harmonizuje w tymi budynkami pod względem funkcji, kubatury oraz powierzchni zabudowy i nie koliduje z obiektami oświatowymi i sportowymi. Dopuszczalność ustalenia w niniejszej sprawie parametrów inwestycji według najbliżej położonych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z pominięciem parametrów zabudowy boiska, placu zabaw, garaży i kiosków handlowych wynika wprost z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz wynika z przeprowadzonej analizy obszaru otoczenia działki objętej wnioskiem. Okoliczność tę można stwierdzić na podstawie załączników graficznych do decyzji, ukazujących usytuowanie terenu inwestycji względem poszczególnych elementów zagospodarowania obszaru analizy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani rozporządzenie wykonawcze nie pozwalają organowi orzekającemu w przedmiocie warunków zabudowy na zastosowanie dowolnego i uznaniowego kryterium lokalizacji inwestycji, jak stwierdzenie, że: "proponowany we wniosku wielokondygnacyjny budynek mieszkalny wraz z dojazdem od ul. [...] trwale oddzieliłby funkcjonalnie i przestrzennie teren szkolny od boisk sportowych na terenie ogrodu jordanowskiego z których korzystają uczniowie szkoły w ramach zajęć obowiązkowych". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pomyliło podstawowe dla ustalenia warunków zabudowy zagadnienia tzw. kontynuacji funkcji z tzw. "dobrym sąsiedztwem" i stwierdziło niezgodność wielkości projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją terenu. Organ II instancji naruszył zasady, że kontynuację funkcji dla projektowanej zabudowy ocenia się na podstawie sposobu użytkowania działek na obszarze analizy, natomiast dopuszczalność lokalizacji obiektu o określonej wielkości, na podstawie parametrów zabudowy, takich jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz szerokość elewacji frontowej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził niezgodność "wielkości z funkcją", a ponadto, pomimo wykazania w odwołaniu przez Skarżącą błędów analizy urbanistycznej, nie podał żadnych danych, na podstawie których ocenił, że wielkość projektowanego budynku jest niedopuszczalna. Główna przeszkoda dla lokalizacji zabudowy na działce nr [...] podniesiona przez organy administracji, w postaci braku prawidłowego dostępu do drogi publicznej, nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach sprawy. Skarżąca wykazała bowiem spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej ulicy [...] w postaci służebności przejazdu i przechodu o szer. 5 m prowadzącej po istniejącym asfaltowym ciągu pieszo- jezdnym powszechnego korzystania. Służebność tę ustanowił Prezydent [...] w akcie notarialnym oddającym działkę nr [...] w użytkowanie wieczyste. Skarżąca podkreśla, że służebność ta nie powstała w trybie spornym na żądanie użytkownika wieczystego, lecz z inicjatywy Urzędu Miasta, co przyjęto w dobrej wierze. W postępowaniu o warunki zabudowy natomiast, ten sam organ władzy publicznej zakwestionował uprawnienia użytkownika wieczystego dz. nr [...] do korzystania z przejazdu po trasie służebności, powołując się na względy pozaprawne i podnosząc argumenty o "zagrożeniu bezpieczeństwa osób korzystających z ogrodu jordanowskiego oraz uczniów którzy chodzą tędy na boisko" oraz o "trwałym oddzieleniu funkcjonalnym i przestrzennym terenu szkolnego od boisk sportowych, z których korzystają uczniowie szkoły w ramach zajęć obowiązkowych". Należy zatem wskazać, iż zarówno z map załączonych do decyzji, jak i ze zdjęć wykonanych przez Skarżącą wynika, że ciąg pieszo jezdny jest urządzonym terenem komunikacji i już obecnie odbywa się na nim ruch samochodowy. Uliczka ta posiada nawet parking przed budynkiem obiektu sportowego i rondo na skrzyżowaniu dojazdu do przedszkola. Żadna norma prawna nie zakazuje korzystania przez innych użytkowników z ciągów komunikacyjnych użytkowanych również przez uczniów pobliskich szkół. Uczniowie szkół poruszają się powszechnie po drogach wewnętrznych, a nawet po ruchliwych drogach publicznych we wszystkich miejscowościach w Polsce i nikomu nie odmawia się z tego powodu prawa zabudowy, ani korzystania z tych samych dróg, co uczniowie. Właściwa organizacja ruchu i zabezpieczenie wszystkich użytkowników drogi jest kwestią osobną i niezależną od rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy. Zgodnie z obszernym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych kwestia przewidywanego pogorszenia warunków bezpieczeństwa drogowego, nie może stanowić przeszkody dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zagadnienie to jest rozważane na etapie projektowania budowlanego. Postawienie takiego zarzutu przez organy administracji znające prawo i orzecznictwo może świadczyć o naruszeniu zasady bezstronności i rozstrzyganiu na niekorzyść wnioskodawcy, w związku z ustanowieniem użytkowania wieczystego działki nr [...] w trybie tzw. zwrotu w dekretowego. Należy w związku z tym zauważyć, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, prowadzone na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest trybem właściwym do okazywania przez organy administracji dezaprobaty wobec ustawowego obowiązku zwracania nieruchomości wywłaszczonych [...] dawnym właścicielom lub ich następcom prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także przepisy prawa materialnego poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie, wobec uznania, że decyzja organu I instancji o odmowie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji odpowiada prawu.

Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania stanowi dla organu II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Dochowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale też wydania rozstrzygnięć w wyniku przeprowadzenia osobno przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego. Konieczna jest zatem dwukrotna ocena dowodów i analiza wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także rozpatrzenie wszystkich żądań i zarzutów strony (w szczególności zgłoszonych w odwołaniu) i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu. Tym samym postępowanie odwoławcze nie może ograniczyć się do kontroli decyzji I instancji.

Z kolei w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu.

W ocenie sądu organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego odwołania naruszył powyższe zasady, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść sporządzonego uzasadnienia daje podstawy do oceny, że organ odwoławczy nie przeprowadził ponownie samodzielnie postępowania merytorycznego, a w uzasadnieniu odniósł się pobieżnie do najistotniejszego dowodu w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym tj. analizy urbanistycznej stanowiącej podstawę decyzji organu I instancji, nie zajął stanowiska co do zarzutów odwołania i wniosków dowodowych.

Tym samym organ odwoławczy nie dostrzegł żadnych niejasności i nieprawidłowości w sporządzonej analizie urbanistycznej, w tym nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, które to nieprawidłowości miały wpływ na dowolną, a nie swobodną ocenę organu, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiotowej sprawie nie ma sporu co do tego, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W takiej sytuacji wobec treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Według regulacji art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie materiał będący podstawą do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Ratio legis art. 61 w/w ustawy jest ochrona ładu przestrzennego, a więc uniemożliwienie realizacji zabudowy, która nie jest możliwa do pogodzenia z zabudową już istniejącą na terenach nie objętych planem zagospodarowania przestrzennego. Taki cel nie może doprowadzić do nadmiernego ograniczenia swobody zabudowy. Pojęcia działki sąsiedniej nie można sprowadzać zatem do pojęcia działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. Za szerokim rozumieniem działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i określona w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie.

Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy Minister Infrastruktury określił w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588) sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach. W celu stwierdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. Przeprowadzanie analizy w wyznaczanym obszarze jest więc wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1. Wobec tego wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu tego przepisu ustawy.

Jedocześnie należy podkreślić, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie nakazuje, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, charakteru tej zabudowy. W sytuacji więc, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy występującą na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wyłącznie planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu na tyle, że nie jest możliwe jej pogodzenie z tą funkcją.

Organy administracji publicznej nie dysponują pełną swobodą w zakresie ustalania warunków zabudowy obejmujących określenie parametrów charakteryzujących nową zabudowę (§ 1 rozporządzenia), Podkreślić należy, iż mimo że przepisy rozporządzenia wskazują jako zasadę nawiązanie do wartości średnich występujących na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3), to dopuszczają jednak w tej kwestii, w pewnym zakresie uznanie administracyjne, wyrażające się w tym, iż organ może odstąpić od nawiązywania do wartości średnich (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 3). Dopuszczalna jest więc pewna elastyczność przy określaniu warunków zabudowy niezbędna w sytuacjach, w których m.in. w obszarze analizowanym występuje duże zróżnicowanie zabudowy, gdy obok siebie występują zarówno obiekty o dużych i małych gabarytach.

Organ odwoławczy wskazał, że analiza obszaru została przeprowadzona prawidłowo, gdyż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo i wzięto pod uwagę właściwe obiekty usytuowane na działkach od strony ulicy, z którą miałaby być skomunikowana przedmiotowa inwestycja. Zdaniem organu analiza ta wykazuje, że umiejscowienie wielkogabarytowego budynku mieszkalnego w obszarze pełniącym dotychczas funkcję terenu sportowego i terenu zieleni, otoczonego m.in. budynkami szkolnymi jest co prawda zgodne z inną zastaną funkcją – mieszkaniową, ale wielkość zamierzenia inwestycyjnego i wywołany tym ruch pieszy i samochodowy będą kolidowały z funkcją terenu sportowego, terenu zieleni i rekreacyjnego.

Na tej podstawie ocenia, że ustalenie warunków zabudowy kolidowałoby z wymaganiami ładu przestrzennego, a zwłaszcza jego społeczno- gospodarczymi wymaganiami (związanymi z ochroną bezpieczeństwa pieszych i uczniów, ochroną funkcji terenów wykorzystywanych jako sportowe i terenów zielonych do rekreacji).

Stawiane przez organ odwoławczy jako niebudzące wątpliwości tezy nie zostały poparte uzasadnioną argumentacją, a zatem pozostają dowolnym przypuszczeniem organu. Zwłaszcza, że organ nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu i nie wypowiedział się co do tego, że droga wewnętrzna zapewniająca planowanej zabudowie dostęp do drogi publicznej stanowi już obecnie wykorzystywany ciąg pieszo – komunikacyjny, że planowana inwestycja nie odgrodzi faktycznie terenów sportowych od szkoły, a tym samym nie pogorszy dostępu i nie zakłóci swobody korzystania z terenów sportowych (co potwierdzają przeprowadzone przez sąd uzupełniające dowody ze złożonych przez skarżącą dokumentów w postaci mapy i przebiegu służebności).

Zdaniem organu według sporządzonej analizy urbanistycznej nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy dla przedmiotowego obiektu wycofanego w stosunku do istniejącej zabudowy oraz nie jest możliwe ustalenie innych wskaźników zabudowy według wielkości parametrów określonych we wniosku. W ocenie sądu stanowisko organu, że dlatego planowana inwestycja nie jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy jest wynikiem niedostatecznej, pobieżnej oceny tego dowodu i jest co najmniej przedwczesne.

Podstawowym dowodem sporządzanym w trakcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest analiza obszaru.

W ocenie sądu wbrew stanowisku organu odwoławczego sporządzona przez organ I instancji analiza jest wadliwa. Przede wszystkim wskazać należy, że spośród wszystkich zabudowanych działek lub ich zespołów położonych w analizowanym obszarze wydzielono działki lub ich zespoły dostępne od ul. [...] i dla tak wydzielonych działek określono parametry, albo średnie wskaźniki służące ustaleniu wymagań dla nowej zabudowy (pkt 3.4 i 3.5 analizy). Tymczasem przepisy w/w rozporządzenia nakładają obowiązek analizy cech zabudowy w całym wyznaczonym wokół działki, której dotyczy wniosek obszarze analizowanym, a wskazując na potrzebę określenia średniego wskaźnika również odnoszą ją do całego analizowanego obszaru. Dlatego też zawężenie analizy do działek dostępnych wyłącznie od ul. [...] stanowi odstępstwo od tych reguł, niedostatecznie uzasadnione. Usytuowanie przedmiotowej działki w pewnej odległości od ul. [...] uzasadniałoby raczej zastosowanie odstępstwa dla określenia niektórych z parametrów właśnie w oderwaniu od zabudowy zlokalizowanej przy tej drodze publicznej.

Zdaniem autora analizy, a w ślad za jego stanowiskiem także w ocenie orzekających organów administracyjnych obu instancji w realiach niniejszej sprawy nie występuje możliwość ustalenia dla wnioskowanej inwestycji linii zabudowy.

W ocenie Sądu stanowisko to jest jednak wadliwe. Jak wskazano wyżej analiza winna obejmować informacje z zakresu art. 61 ust 1 – 5 w/w ustawy. Jej wyniki stanowią bowiem podstawę dla rozstrzygnięcia obejmującego wymagania dla nowej zabudowy w zakresie: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu.

Z treści § 4 rozporządzenia wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Przytoczone regulacje zawarte w § 4 rozporządzenia nie zwalniają z obowiązku wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten dopuszcza jedynie wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1-3.

Odstępstwo od reguł określonych w ust.1 – 3 może znaleźć zastosowanie m.in. w przypadku usytuowania planowanej inwestycji w głębi kwartału, a z pośrednim dostępem do drogi publicznej. Brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nie wyklucza bowiem możliwości ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji zgodnie z powoływanym przepisem art. 61 ust. 1- 5 w/w ustawy i przepisami rozporządzenia. W takim przypadku linia zabudowy winna być wyznaczona w sposób inny, pod warunkiem jednakże, że musi to znaleźć oparcie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej. Jej ustalanie musi się odbyć w nawiązaniu do zabudowy istniejącej na nieruchomościach, położonych w obszarze analizowanym, a nie wyłącznie w nawiązaniu do nieruchomości położonych przy drodze publicznej do której nieruchomość ma zapewniony dostęp pośredni.

W odniesieniu do parametru szerokości elewacji frontowej wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowych wzdłuż ul. [...] wynosi 44,3 m, a uwzględniając dopuszczalną tolerancję wykazano, że planowana szerokość powinna wynieść od 33 do 40 m. Tym samym przyjęto, że wnioskowana szerokość wynosząca około 22 m jest zbyt mała.

Przedmiotowy wskaźnik ustalany jest w oparciu o § 6 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że wyznacza się go na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednak dopuszczalne jest wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia. Przepis nie zwalnia od wyznaczenia tego wskaźnika, nawet w sytuacji położenia planowanej inwestycji w oderwaniu od drogi publicznej. Zastosowanie odstępstwa od określonej wielkości wskaźnika może mieć związek właśnie z umiejscowieniem planowanej inwestycji. Odstępstwo może dotyczyć więc samej wielkości parametru poprzez zastosowanie innej tolerancji. W niniejszej sprawie mimo, iż nie podano uzasadnienia zastosowano jednak odstępstwo polegające na przyjęciu do określenia średniej szerokości elewacji tylko budynki mieszkalne i usługowe, z obszaru węższego niż analizowany obszar tj. nieruchomości wzdłuż ul. [...]. Z uwagi na umiejscowienie planowanej inwestycji nie jest wiadome, dlaczego takie podejście miałoby być najwłaściwsze dla wymagań dotyczących nowej zabudowy, a zatem czy było prawidłowe dla podważenia dopuszczalności wielkości parametru określonego we wniosku.

W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wskazano, iż został obliczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a skoro średni wskaźnik wynosi 0,32 (32 %) to projektowany wskaźnik nie powinien przekroczyć tej wielkości. Tymczasem wskaźnik podany we wniosku wynosi 0,40 (40 %). Ten wynik stanowił podstawę ustalenia, że projektowana zabudowa nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Tymczasem z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje bardzo zróżnicowana zabudowa: mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, mieszkaniowa wielorodzinna bez usług, zespół garażowy, budynek szkolny, budynki związane z oświatą, sportem i rekreacją, obiekty biurowo – magazynowe. Niewątpliwie prawidłowe było wykazanie średniej wielkości tego wskaźnika w obszarze analizowanym, gdyż informacja ta zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi punkt wyjścia do wyznaczenia wskaźnika dla nowej zabudowy. Jednak w przypadku analizy obszaru nie chodzi wyłącznie o ustalenie średnich wskaźników, ale przede wszystkim o prawidłową, pełną charakterystykę istniejącej zabudowy, do której należałoby nawiązać parametry nowej zabudowy. Dlatego też zasadnym byłoby przeanalizowanie przez autora analizy, czy w przypadku tak dużej rozbieżności występującej zabudowy, a jednocześnie z uwagi na licznie występujące zabudowy mieszkaniowe wielorodzinne, nie należałoby dla prawidłowej charakterystyki cech zabudowy, zastosować odstępstwo od stosowania średniej wielkości z obszaru, na rzecz analizy wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem autor analizy wskazuje jedynie że analiza nie wykazała podstaw do wyznaczenia innego wskaźnika, jednak nie wyjaśnia dlaczego zasadnym i reprezentatywnym było wyznaczenie go w oparciu o generalną zasadę, zapominając, że i tak zastosowano odstępstwo od niej ustalając średnią wielkość w zawężonym obszarze analizy, a nie w obszarze wyznaczonym do analizy wokół przedmiotowej działki.

Z kolei w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazać należy, że wyznaczono ją nie jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust.1 rozporządzenia), ale w oparciu o średnią wielkość występującą w całym obszarze analizowanym – 4 kondygnacje (stosując odstępstwo od generalnej zasady). Wskazano również, że średnia liczba kondygnacji dla budynków zlokalizowanych wzdłuż ul. [...] wynosi 5 kondygnacji. W wyniku zastosowania średniego wskaźnika ustalono, że w obszarze objętym analizą dopuszczana jest wysokość 4 kondygnacji podczas, gdy we wniosku wskazano 10 kondygnacji. Autor wskazał, że do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji nie można odwołać się do wysokości najwyższych budynków całego analizowanego obszaru, gdyż budynki te są obsługiwane od ul. [...], stanowiącej główną arterię ruchu samochodowego analizowanego obszaru. Ten wynik zapewne stanowił podstawę ustalenia, że projektowana zabudowa nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Tymczasem z analizy wynika jednocześnie, że na obszarze tym nie tylko występują budynki wyższe od wnioskowanej wysokości, ale znajdują się one w bliskiej odległości od terenu planowanej inwestycji. Dlatego też uzasadnienie dotyczące powodów zastosowania średniej wielkości nie jest wystarczająco przekonywujące do zasadności odrzucenia podstaw do zastosowania odstępstwa.

Wskazane naruszenia niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do wydania co najmniej przedwczesnego negatywnego rozstrzygnięcia w oparciu o niewyjaśniony stan faktyczny ustalony na podstawie zawierającej błędy merytoryczne i niejasności analizy urbanistycznej.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji uzupełni materiał dowodowy w koniecznym zakresie (w tym sporządzi nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu), uwzględniając konieczność wyjaśnienia wskazanych braków. Następnie dokona oceny całokształtu materiału dowodowego, a dokonana ocena znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji, w którym organ administracji wyjaśni, na których dowodach się oparł, a którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, i dlaczego.

Z uwagi na to, że dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania wymagają dokonania ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez dwa różne organy administracji (art. 15 K.p.a.), skutkowało koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Z względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.