Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 125/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4 w zw. z art. 15 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 22 § 2 i 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem S. a Miastem L. w przedmiocie wskazania podmiotu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej umieszczenia N. R. w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Miasto L. jako właściwe w sprawie.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. wnioskiem z dnia 21 maja 2018 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do skierowania N. R., bez jego zgody do domu pomocy społecznej, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt [...].

W uzasadnieniu wskazano, że N. R. przebywa w Samodzielnym Publicznym Specjalistycznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej [...] w S. przy ul. [...]. Do szpitala trafił i przebywa w nim jako osoba bezdomna (bez stałego adresu zamieszkania), co jednoznacznie potwierdza kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego szpitala na okoliczność skierowania N. R. do domu pomocy społecznej i wykonania postanowienia Sądu Rejonowego [...]. N. R. ostatnio zameldowany był na pobyt stały na terenie Gminy L. (L., ul. [...]). Do SPSZOZ [...] N. R. został przetransportowany transportem medycznym z terytorium N. bez żadnych dokumentów potwierdzających jego tożsamość. Przed 18 stycznia 2017 r. hospitalizowany był w [...] szpitalu na oddziale psychiatrycznym. Do 20 czerwca 2017 r. hospitalizowany był na oddziale ogólno psychiatrycznym zaś po tej dacie przeniesiony został na oddział opiekuńczo leczniczy w tym samym szpitalu. W ocenie organu N. R. został przetransportowany do szpitala w S. już jako osoba bezdomna i sam fakt przebywania w tej jednostce (na różnych oddziałach) nie może powodować zmiany tego statusu. W prawomocnym postanowieniu z dnia [...] czerwca 2017 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy [...] orzekając o umieszczeniu N. R. w domu pomocy społecznej bez jego zgody jednoznacznie stwierdził, iż jest on osobą bezdomną. Jego sytuacja po wydaniu tego postanowienia nie uległa zmianie i jest nadal hospitalizowany w tym samym szpitalu. Zgodnie natomiast z przepisem art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Zdaniem organu wobec N. R. zachodzą wszystkie przesłanki warunkujące uznanie go za osobę bezdomną, co powoduje, iż w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego szpitale nie są lokalami mieszkalnymi, ani nie mogą być uznane za miejsce zamieszkania z zamiarem stałego pobytu w rozumieniu art. 25 k.c. Placówki takie są bowiem zakładami leczniczymi, w których pobyt jest z założenia pobytem jedynie czasowym i nie służy celom mieszkalnym a leczniczym." W tej sytuacji organem właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie N. R. do domu pomocy społecznej powinien być Prezydent Miasta L.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta L. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta S. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku.

W uzasadnieniu wskazano, że N. R. zamieszkuje w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w S., gdzie koncentruje swoje sprawy życiowe. Tam znajdują się jego rzeczy ruchome, w tym w szczególności rzeczy osobiste, tam załatwia bieżące sprawy związane np. z opłacaniem należności. Ponadto organ wyjaśnił, iż z uwagi na stan zdrowia N. R., istotną okolicznością przemawiającą za koncentrowaniem się jego czynności życiowych w określonym miejscu, jest przynależność do konkretnej placówki służby zdrowia. Wybór takiej placówki dokonywany jest bowiem zazwyczaj z uwzględnieniem kryterium bliskości zamieszkania. Jak wynika z dokumentacji N. R. w okresie od 8 grudnia 2016 r. do 18 stycznia 2017 r. ww. przebywał w szpitalu psychiatrycznym na terenie N., z którego został przekazany w dniu 18 stycznia 2017 r. na [...] Oddział Ogólno psychiatryczny SPS ZOZ [...] w S.

Jak wynika z dokumentacji medycznej i wywiadu środowiskowego N. R. (81 lat) wymaga on stałej i ciągłej opieki innych osób. Cierpi m.in. na zespół otępienny w chorobie Alzheimera, spowolniony psychoruchowo, świadomość z globalnymi deficytami poznawczymi. Nie może samodzielnie funkcjonować w środowisku, wymaga całodobowej opieki osób drugich we wszystkich podstawowych czynnościach życia codziennego, nadzoru lekarskiego i opiekuńczego. Biorąc pod uwagę te informacje, nie można przyjąć, iż N. R. jest w stanie w każdej chwili, a również i nie w najbliższym czasie opuścić placówkę o charakterze medyczno- opiekuńczym.

Prezydent Miasta L. podniósł, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. o umieszczeniu w domu pomocy społecznej N. R. bez jego zgody wydane zostało przez Sąd Rejonowy [...]. Oznacza to, iż Gmina Miasta S. stała się miejscem pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw N. R., a tym samym miejscem zamieszkania w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Prezydentem Miasta L. jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do skierowania N. R. do domu pomocy społecznej, bez jego zgody, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt [...].

Zasady ustalania właściwości miejscowej w tym przedmiocie określają przepisy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1769, dalej jako u.p.s.) stwierdzające, że generalnie właściwość ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei art. 59 ust.1 u.p.s. przyznający gminie kompetencje w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej stanowi, że decyzję o skierowaniu wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Oba przepisy korespondują ze sobą i wynika z nich, że właściwy miejscowo jest organ gminy miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego. Art. 25 kodeksu cywilnego przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2).

Stosownie do art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje, zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że N. R. ma 80 lat. Nie posiada żadnego adresu zameldowania. Ostatnio zameldowany był w L. przy ul. [...]. Od 8 grudnia 2017 r. do 18 stycznia 2017 r. przebywał w szpitalu psychiatrycznym na terenie N., skąd został przetransportowany do szpitala SPSZOZ [...] w S.

Z akt wynika, że w dniu 20 czerwca 2017 r. przeniesiony został na oddział opiekuńczo-leczniczy w tym samym szpitalu, gdzie nadal przebywa i oczekuje na umieszczenie w domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., sygn. akt [...].

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że pobytu w zakładzie opieki zdrowotnej, nie można zakwalifikować jako miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c., albowiem tego rodzaju placówki lecznicze nie są przeznaczone do zamieszkiwania i nie mogą stanowić miejsca, w którym osoby przebywają z zamiarem stałego pobytu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1638), samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są podmiotami leczniczymi, a działalność lecznicza polega na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, może polegać także na promocji zdrowia lub realizacji zadań dydaktycznych i badawczych w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocją zdrowia, w tym wdrażaniem nowych technologii medycznych oraz metod leczenia (art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy).

Konsekwencją powyższego jest uznanie N. R. za osobę bezdomną w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, co w świetle art. 101 ust. 2 tej ustawy nakazuje przyjąć, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o skierowanie go do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta L., gdyż to właśnie L. jest gminą ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 15 § 2 w związku z art. 151 i 166 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.