Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1060/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 61 par. 3, art. 147 par. 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 20 ust. 1a, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 6
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
article: Art. 2, art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94, art. 169 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skarg A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., Przedsiębiorstwa B Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., C Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 18 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany Uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 20 lipca 2001 r. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Rady Gminy na rzecz A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., Przedsiębiorstwa B Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., C Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. kwoty po 557,00 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) na rzecz każdego ze skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2010r.

W dniu 20 lipca 2001r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia dla terenu Gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem i w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, warunków sprzedaży tych napojów, zasad wydawania zezwoleń, zasad cofania zezwoleń oraz kontroli podmiotów gospodarczych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 1996r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 12, art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. nr 35, poz. 230 z późn. zm.). W § 7 ust. 1 tej uchwały wprowadzono stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w obiektach handlowych, sportowych, kultu religijnego, obiektach użyteczności publicznej usytuowanych przy ulicach: C, K, S i W w A ze względu na duże zagęszczenie na tym obszarze obiektów publicznych.

Z kolei w dniu 18 grudnia 2009r. Rada Gminy A podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany powyżej wskazanej Uchwały Nr [...] z dnia 20 lipca 2001r. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r. nr 70, poz. 473 z późn. zm.). Zmiana uchwały Nr [...] polegała na dodaniu ulicy L do katalogu ulic w A, wymienionych w § 7 ust. 1 tej uchwały, na których obowiązywał stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w obiektach handlowych, sportowych, kultu religijnego, obiektach użyteczności publicznej.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez w/w uchwałę Rady Gminy Nr [...] wnieśli: A spółka z o.o. z siedzibą w K. oraz Przedsiębiorstwo B spółka z o.o. z siedzibą w K. (pismo z dnia 8 lutego 2010r. sporządzone przez pełnomocnika – adwokata M. F.), a także C spółka z o.o. z siedzibą w K. (pismo z dnia 6 kwietnia 2010r.). W wezwaniach wniesiono o uchylenie uchwały Nr [...] z dnia 18 grudnia 2009r., a w konsekwencji o usunięcie wprowadzonych nią zmian uchwały Nr [...], ewentualnie o zmianę powyższej uchwały w ten sposób, że z jej § 1 zostanie wykreślone sformułowanie "w obiektach handlowych". Zdaniem wzywających, w/w uchwała została podjęta z przekroczeniem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a tym samym z rażącym naruszeniem konstytucyjnej zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP), a także zasady równości wobec prawa (art. 2 Konstytucji RP).

W dodatkowym piśmie z dnia 8 lutego 2010r., skierowanym do Rady Gminy A, firma A spółka z o.o. z siedzibą w K. oraz Przedsiębiorstwo B spółka z o.o. z siedzibą w K powtórzyły zarzuty podniesione przez ich pełnomocnika w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz wskazały, że w wyniku uchwalenia przez Radę Gminy A uchwał Nr [...] i Nr [...] poniosły wielomilionowe straty w związku z przeprowadzeniem prac adaptacyjnych i przebudowy nieruchomości przy ul. L dla potrzeb powstającego supermarketu C. W związku z powyższym firmy te zamierzają wytoczyć Gminie A proces cywilny o odszkodowanie.

Rada Gminy nie udzieliła firmom A spółka z o.o. z siedzibą w K. oraz Przedsiębiorstwu B spółka z o.o. z siedzibą w K. odpowiedzi na ich wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast pismem z dnia 28 maja 2010r. Przewodniczący Rady Gminy udzielił odpowiedzi na wezwanie C spółka z o.o. z siedzibą w K. informując, że Rada Gminy uznała jej wezwanie za nieuzasadnione. Przewodniczący Rady wyjaśnił, iż kwestionowany przez wzywających zakaz sprzedaży napojów alkoholowych wynika ze szczególnego charakteru obszaru opisanego w § 7 przedmiotowej uchwały i jest uzasadniony w świetle art. 1 i art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wzgląd na ochronę obszaru centrum A wymagał wprowadzenia stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych, gdyż pożądanego skutku społecznego nie dało się osiągnąć środkami łagodniejszymi. W ocenie Przewodniczącego Rady, omawiany zakaz nie niweczy ani prawa własności ani swobody działalności gospodarczej, nie odbiera nikomu prawa przysługującego z mocy ustawy i nie wyłącza handlu napojami innymi niż alkoholowe. Spełnione zostały wszelkie wymogi proporcjonalności i nie może być mowy o naruszeniu konstytucyjnych standardów, czy wyjściu poza podstawę prawną przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Przedmiotowa uchwała nie odebrała wzywającym żadnych praw, gdyż w dacie jej podjęcia nie mieli oni uprawnień do sprzedawania alkoholu.

W związku z powyższym firma A spółka z o.o. z siedzibą w K. oraz Przedsiębiorstwo B spółka z o.o. z siedzibą w K., pismem z dnia 6 kwietnia 2010r., a firma C spółka z o.o. z siedzibą w K. pismem z dnia 20 maja 2010r., wniosły skargi na uchwałę Rady Gminy z dnia 18 grudnia 2009r. Nr [...] w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] z dnia 20 lipca 2001r.

Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Nr [...] w całości, zarzucając rażące naruszenie art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez:

– wprowadzenie zakazu sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia alkoholu przy ulicy L bez jakiegokolwiek uzasadnienia, jedynie poprzez dołączenie tej ulicy (wskazanie nazwy) do listy ulic objętych zakazem określonym w uchwale z 2001 roku;

– objęcie ulicy L zakazem sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia alkoholu (i zmiana dotychczas obowiązującej uchwały z 2001r.), mimo braku jakichkolwiek nowych obiektów publicznych w tym rejonie;

– wprowadzenie zakazu sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia alkoholu przy ulicy L mimo braku szczególnego charakteru tej ulicy;

– posługiwanie się w uchwale z 20 lipca 2001r. (zmienionej uchwałą z 18 grudnia 2009r.) niejasnym, nieprecyzyjnym i zbyt ogólnym, mogącym przez to prowadzić do nadużyć pojęciem "obiektów publicznych", których "duże zagęszczenie" miałoby rzekomo stanowić generalną podstawę dowolnego (poza kontrolą) wprowadzenia, a następnie poszerzania o kolejne ulice zakazu sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia alkoholu;

– brak związku pomiędzy użytym w zaskarżonej uchwale pojęciem "dużego zagęszczenia" z "ważnym interesem publicznym", który zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego musi istnieć, aby możliwe było wprowadzenie ograniczenia zasady wolności gospodarczej;

– całkowity brak uzasadnienia dla objęcia zakazem obiektów handlowych, znajdujących się na wymienionych w zaskarżonych uchwałach ulicach (w tym ulicy L), mimo braku szczególnego charakteru tych obiektów, a zarazem przy braku szczególnego charakteru ulicy L;

– odwoływanie się przez uchwałę z 2001r. (nie zmienioną w tym zakresie) do niejasnego i bliżej nieokreślonego pojęcia "tego obszaru", jako rzekomej podstawy do wprowadzenia zakazu na wskazanych w uchwałach ulicach (w tym ulicy L);

– wprowadzenie generalnego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia alkoholu, bez określenia, jaka odległość od (zresztą także bliżej nieokreślonych) "obiektów publicznych" uzasadnia objęcie danej ulicy zakazem, czym doprowadzono do sytuacji, w której na gruncie zaskarżonych uchwał na terenie Gminy dozwolone jest funkcjonowanie sklepów z wysokoprocentowym alkoholem znacznie bliżej np. szkoły, niż obiekty handlowe położone przy ul. L;

– posługiwanie się w § 7 ust. 1 uchwały nieprecyzyjnym i zbyt ogólnym pojęciem "obiektów handlowych", bez jego bliższego określenia, przy jednoczesnym używaniu w § 7 ust. 2 uchwały zupełnie innego określenia "punktów sprzedaży alkoholu", co zdaniem skarżących, prowadzi do rozbieżności terminologicznych, niedopuszczalnych przy wprowadzaniu tak daleko idących ograniczeń zasady wolności gospodarczej;

– objęcie zakazem sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia alkoholu całej ulicy L mimo braku jakichkolwiek obiektów publicznych przy tej ulicy.

Zdaniem skarżących, wskazane powyżej naruszenia doprowadziły w konsekwencji do rażącego naruszenia art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (zasada wolności działalności gospodarczej), poprzez wprowadzenie zakazu sprzedaży, wnoszenia, podawania i spożywania napojów alkoholowych, drastycznie ograniczającego tę konstytucyjną zasadę, bez jakiegokolwiek uzasadnienia w sposób zupełnie dowolny, de facto faworyzując część podmiotów prowadzących sprzedaż alkoholu na terenie Gminy, kosztem innych przedsiębiorców działających na terenie Gminy.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili także naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasada równości wobec prawa), poprzez doprowadzenie do sytuacji, w której obiekty handlowe położone w dużo mniejszej odległości od obiektów publicznych (np. od szkoły) niż jakiekolwiek obiekty położone przy ul. L, sprzedają wysokoprocentowy alkohol, a przedsiębiorcom chcącym sprzedawać alkohol na ulicach objętych zakazem (nawet, jeśli są one dużo dalej położone od wspomnianych w uchwale obiektów publicznych) się to uniemożliwia.

Uzasadniając posiadanie interesu prawnego w wystąpieniu z niniejszymi skargami skarżący odwołali się do własnego prawa do prowadzenia działalności zgodnej z przeznaczeniem nieruchomości położonej przy ul L w A, a które to prawo obie zaskarżone uchwały rażąco naruszyły, bowiem wskutek poszerzenia zakazu o ulicę L działalność ta stała się całkowicie bezprzedmiotowa. Wprowadzony zakaz uniemożliwia bowiem skarżącym prowadzenie na przedmiotowej nieruchomości działalności gospodarczej, do której czyniły od dłuższego czasu przygotowania. W przypadku A spółka z o.o. i Przedsiębiorstwa B spółka z o.o. jest to wynajmowanie nieruchomości na prowadzenie działalności polegającej, w znacznej części, na sprzedaży alkoholu, a w przypadku C spółka z o.o. – bezpośrednie prowadzenie takiej działalności. Tym samym skarżący zostali pozbawieni możliwości wykorzystywania nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Wysokość szkody skarżący szacują na ponad 6.000.000 zł.

Należy dodatkowo wskazać, że przedmiotem skarg skarżący uczynili także § 7 ust. 1 i 2 Uchwały Nr [...] z dnia 20 lipca 2001r., te sprawy zostały wyłączone do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W odpowiedziach na skargi Rada Gminy wniosła o ich oddalenie. Wyjaśniła, iż zakaz sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych wprowadzono w tej części A, w której występuje duże zagęszczenie obiektów publicznych. Wskazane w uchwale Nr [...] ulice tworzą ścisłe centrum miejscowości, zaś sprzedawanie, podawanie, wnoszenie i spożywanie tam alkoholu uchybiałoby charakterowi tego miejsca oraz miejscowej tradycji, co dotyczy zwłaszcza szacunku dla miejsc kultu religijnego położonych przy ul. C, a także w sąsiedztwie nieruchomości przy ul. K 22. Naprzeciwko tegoż obiektu znajduje się bowiem budynek Urzędu Gminy oraz Gimnazjum im. [...] w A i wylot ul. S, zaś kilkanaście metrów dalej – Komisariat Policji i Gminny Stadion Sportowy, na którym odbywają się masowe imprezy sportowe. Tuż przy obiekcie znajduje się także węzłowy przystanek komunikacji zbiorowej. Rada Gminy wskazała, iż okoliczności te uwidoczniono w treści uchwały Nr [...] (także w brzmieniu nadanym jej uchwałą Nr [...]), której § 7 ust. 1 zawiera nie tylko wzmiankowany zakaz, ale i jego krótkie uzasadnienie. Rada Gminy zaznaczyła, iż jedyny wyjątek od wzmiankowanych zakazów dotyczy podawania piwa w trakcie imprez rekreacyjnych nie będących imprezami masowymi, organizowanych na wzmiankowanym obszarze. Wprowadzono go uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 28 marca 2008r. w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] z dnia 20 lipca 2001r. Wyjątek ten był podyktowany lokalną obyczajowością, która zakłada prowadzenie imprez plenerowych połączonych ze spożywaniem gorących posiłków i w związku z tym Rada Gminy zezwoliła na podawanie piwa na podobnych imprezach mając również na względzie i to, że imprezy takie są dozorowane przez służby porządkowe, a ich uczestnicy zachowują się w sposób spokojny i kulturalny.

Rada Gminy wskazała również, że wskutek znacznego zwiększenia ilości terenów budowlanych w południowej części A powstało niebezpieczeństwo zniweczenia skuteczności owego zakazu, bowiem na ul. L, przylegającej do ul. C, mogły zacząć powstawać punkty handlowe i gastronomiczne. Rada Gminy wyjaśniła przy tym, iż z racji swego położenia ul. L w zasadniczym swym przebiegu jest widoczna z ul. C, w szczególności z terenu kościoła i cmentarza. Z obiektów kultu religijnego byłoby więc widać zarówno sprzedaż napojów alkoholowych, jak i ich spożywanie – przy czym z racji niewielkich odległości patrzący miałby wrażenie, że handel i spożycie odbywają się przy samym kościele czy cmentarzu. Zdaniem Rady Gminy, podawanie, sprzedawanie, spożywanie i wnoszenie alkoholu na tej ulicy byłoby w istocie obchodzeniem zakazu tego typu zachowań na ul. C. Z tej też przyczyny podjęto uchwałę Nr [...]. Szczególnie jaskrawym przykładem obejścia uchwały Nr [...] byłoby sprzedawanie alkoholu w budynku skarżących A spółka z o.o., Przedsiębiorstwa B spółka z o.o. oraz C sp. z o.o., budynek ten stoi bowiem przy ul. C, lecz z racji umieszczenia głównego wejścia od strony ul. L, nosi numer porządkowy tej drugiej ulicy. W istocie zatem punkt sprzedaży alkoholu w tym budynku sprawiałby wrażenie położonego na ul. C.

Rada Gminy podniosła także, iż skarżący nie posiadają legitymacji do wniesienia skarg na obie zaskarżone uchwały w świetle art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Skarżący nie posiadają żadnego uprawnienia, które zaskarżone uchwały mogłyby im odebrać i nie znajdują się w jakiejkolwiek sytuacji gwarantowanej przepisami prawa, w którą te uchwały mogłyby godzić. Prawo do sprzedaży i podawania alkoholu nie jest prawem powszechnym, przysługuje tylko tym podmiotom, które po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego uzyskają odpowiednie zezwolenie. Skarżący takiego postępowania nawet nie zainicjowali – a więc w chwili wejścia zaskarżonej uchwały w życie nie posiadali nie tylko prawa do sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, ale i nawet ekspektatywy uzyskania takiego uprawnienia.

Rada Gminy podniosła, iż jej działania nie mogły przynieść szkody firmie C spółka z o.o., gdyż w dacie podejmowania uchwały Nr [...] nie prowadziła ona w ogóle działalności na terenie Gminy. C nie udowodniło też w żaden sposób tego, o ile (i czy w ogóle) ma niższe obroty z powodu braku alkoholu w swym obiekcie handlowym. Natomiast jeżeli chodzi o skarżących A spółka z o.o. i Przedsiębiorstwo B spółka z o.o., tylko A spółka z o.o. w przedmiocie swej działalności ma obrót napojami alkoholowymi. Sprzedaż napojów alkoholowych nie jest więc celem wspólnym dla skarżących spółek, a tym samym nie można uznać, jakoby miały wspólny interes w zaskarżeniu uchwał. Wątpliwości Rady wzbudził także interes faktyczny skarżących spółek w zaskarżeniu przedmiotowych uchwał, skoro mimo zakazu sprzedaży napojów alkoholowych, we wzniesionym przez spółki budynku funkcjonuje pawilon handlowy, który może przynosić zyski. Wprowadzone przez Radę Gminy A zakazy wynikały z konieczności ochrony interesu publicznego, mającego prymat przed interesem indywidualnym. Prymat ten wynika zaś z wartości, jakie Rada Gminy ma obowiązek chronić, a więc nie może być mierzony w pieniądzu.

Rada Gminy uznała także, iż nie zasługują na uwzględnienie zarzuty C spółka z o.o., że zaskarżona uchwała nie zawierała uzasadnienia i operowała niedookreśloną terminologią ("duże zagęszczenie obiektów publicznych") Uchwała, jako akt prawny, ma zawierać przepisy prawa zgodne z ustawowym upoważnieniem, a nie ich uzasadnienie. Uzasadnienie stanowi odrębny dokument, dołączany do projektu danej uchwały i w obrocie prawnym nie funkcjonuje – o czym stanowi § 131 w zw. z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej", Dz. U. nr 100, poz. 908). Co do wątpliwości C odnośnie znaczenia pojęć użytych w uchwałach, rada uznała, iż skoro są one aktami prawa miejscowego, obowiązującymi na obszarze Gminy A, to siłą rzeczy odwołują się do nazw i realiów tego właśnie obszaru. Wykładnia literalna zaskarżonych uchwał wyjaśnia co to znaczy "ten obszar", a sama wiedza na temat topografii A wskazuje, jakie obiekty publiczne znajdują się w obszarze opisanym w § 7 uchwały Nr [...], jakie jest ich zagęszczenie, a także, że obiektywnie rzecz biorąc jest ono duże.

W ocenie Rady obie zaskarżone uchwały realizują wyrażoną w Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. Wzgląd na ochronę obszaru centrum A wymaga wprowadzenia stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych, a pożądanego skutku społecznego nie da się osiągnąć środkami łagodniejszymi. Ten zakaz nie niweczy ani prawa własności ani swobody działalności gospodarczej, nie odbiera nikomu prawa przysługującego z mocy ustawy i nie wyłącza handlu napojami innymi niż alkoholowe. Spełnione są więc wszelkie wymogi proporcjonalności i nie może być mowy o naruszeniu konstytucyjnych standardów, czy wyjściu poza podstawę prawną przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

Opisane w treści skarg punkty, w których sprzedaje się alkohol, położone są poza obszarem objętym zaskarżonymi uchwałami, a w szczególności nie są one dostępne z tych samych dróg, ani też nie są bezpośrednio widoczne z obiektów użyteczności publicznej położonych w obszarze objętym przedmiotowymi uchwałami. Stąd też istnienie owych punktów nie niweczy sensowności wprowadzonego zakazu i nie może uchybiać celowości wprowadzenia i utrzymywania tegoż zakazu. Zdaniem Rady, nie sposób także upatrywać naruszenia zasady równości wobec prawa w postanowieniach uchwały Nr [...] dopuszczających sprzedaż piwa w ramach imprez. Adresaci tego zezwolenia są bowiem w znacząco odmiennej sytuacji niż skarżący i inni właściciele punktów handlowych, a zatem chroniąc wartości wyższego rzędu można zróżnicować ich pozycję.

W piśmie z dnia 20 maja 2010r. adwokat M. F., działając w imieniu skarżących A spółka z o.o. i Przedsiębiorstwa B spółka z o.o., uzupełnił swoje argumenty podniesione w skardze a dotyczące naruszenia interesu prawnego skarżących. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1843/09, zgodnie z którym: "Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego." Zdaniem pełnomocnika skarżących, wskazane w treści skarg rażące naruszenie przez zaskarżone uchwały art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, w konsekwencji doprowadziło do naruszenia podstawowych praw skarżących, wynikających z podstawowych zasad porządku prawnego (zasady ustrojowe), a to przede wszystkim zasady wolności działalności gospodarczej oraz zasady równości wobec prawa. Pełnomocnik skarżących stwierdził, iż podjęcie zaskarżonych uchwał z rażącym naruszeniem prawa pozbawiło skarżących, jako współwłaścicieli lokalu zlokalizowanego w budynku przy ul. L, konstytucyjnego prawa do prowadzenia na przedmiotowej nieruchomości działalności zgodnej z jej przeznaczeniem. Tym samym istnieje po stronie skarżących interes prawny, który poprzez wydanie zaskarżonych uchwał z rażącym naruszeniem prawa, został naruszony przez Radę Gminy.

Pismem z dnia 21 września 2010r. pełnomocnik Rady Gminy podtrzymał dotychczasowe stanowisko Rady wyrażone w odpowiedziach na skargi. Podtrzymał zarzut, że skarżący legitymują się jedynie wąskim interesem faktycznym majątkowym. Interes prawny w ujęciu art. 101 ust. 1 u.s.g. winien istnieć nie tylko w chwili naruszenia, ale także w chwili zaskarżenia aktu. Ekspektatywa takiego interesu lub jego wystąpienie w przyszłości nie może zostać utożsamione z interesem prawnym lub uprawnieniem w rozumieniu art. 101 u.s.g., a w tym przypadku nie tylko skarżący nie posiadają interesu prawnego, ale i nie mają ekspektatywy jego uzyskania. Jak się wydaje, skarga przybiera charakter actio popularis, a w takim wypadku nie zasługuje na uwzględnienie.

Za chybiony pełnomocnik Rady uznał też zarzut co do braku homogeniczności terminologicznej w zaskarżonej uchwale, a dotyczący wątpliwości skarżących co do pojęcia "obiekt handlowy", użytego w § 7 ust. 1 uchwały oraz "punkt sprzedaży alkoholu", o którym mowa w § 7 ust. 2 uchwały. Podkreślił też, że na gruncie dyspozycji art. 14 ust. 6 opisywanej ustawy rada gminy może zarówno odwołać się do metody odległościowej w wyznaczaniu obszaru objętego zakazem przez wskazanie dokładnej jednostki miary w promieniu której obowiązuje zakaz, jak i stosować kryterium kolizji w funkcjonowaniu danego punktu sprzedaży alkoholu w stosunku do obiektu chronionego (kryterium kolizyjności). Zdaniem pełnomocnika Rady, wątpliwości takie musi budzić sprzedaż napojów alkoholowych na szeroką skalę w obiekcie handlowym, przy usytuowaniu w Gminie na tym właśnie obszarze obiektów kultu (kościoła i miejsca pochówku zmarłych). Uzasadnia to więc działania Rady Gminy, która obierając kryterium kolizyjności objęła zakazem antyalkoholowym ulicę L. Nie bez znaczenia jest też w ocenie pełnomocnika Rady fakt, iż mieszkańcy tej właśnie części A wystosowali osobną petycję po podjęciu przez radę gminy decyzji, działania w postaci uchwalenia zakazu na ulicy L. Pełnomocnik Rady wskazał, iż nie jest możliwe uwzględnienie interesów majątkowych wszystkich przedsiębiorców, szczególnie tych, którzy prowadząc działalność gospodarczą w centrach miejscowości. Powinni oni bowiem liczyć się z dodatkowymi obostrzeniami ze względu na kolizję z występującymi obiektami chronionymi. Zasada swobody działalności gospodarczej nie posiada charakteru absolutnego i z prawno – konstytucyjnego punktu widzenia, ustrojodawca słabiej ją chroni niż prawa i wolności jednostki ujęte w rozdziale II ustawy zasadniczej. Interes majątkowy skarżących stoi w jawnej kolizji z ważnym interesem publicznym w ograniczaniu sprzedaży na tym terenie napojów alkoholowych z uwagi na występowanie obiektów chronionych w bezpośrednim dostępie z miejsca, w którym miał być podawany alkohol.

W piśmie z dnia 6 grudnia 2010r. skarżący A spółka z o.o. z siedzibą w K. oraz Przedsiębiorstwo B spółka z o.o. z siedzibą w K. uzasadniając swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały przytoczyli orzecznictwo sądowe dotyczące sposobu rozumienia interesu prawnego oraz zarzucili rażące naruszenie zaskarżoną uchwałą §44 ust. 3-5, §30 i §31, §33 ust. 2, §34 ust. 1 i 2 Statutu Gminy A, a także rozporządzenia z 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Pismem z dnia 8 grudnia 2010r. pełnomocnik organu, ustosunkowując się do zarzutów naruszenia procedury uchwałodawczej przewidzianej w Statucie Gminy stwierdził, że są one nieuzasadnione. W jego ocenie przepisy powoływane przez skarżących dotyczą bowiem jedynie obiegu dokumentów, a więc norm, które nie mają umocowania w art. 22 ustawy o samorządzie gminnym. Tylko te normy statutu, które znajdują wyraźne odzwierciedlenie w ustawie, mogą być kwalifikowane jako bezwzględnie obowiązujące, pozostałe zaś, w tym zwłaszcza przepisy dotyczące obiegu dokumentów, mają charakter jedynie instrukcyjny. Zaskarżona uchwała została podjęta w toku szczególnej procedury uchwałodawczej przewidzianej w ustawie i w pełnej zgodzie z ustawą. Ciężar zaś dowodu, że naruszono wymogi procedury uchwałodawczej spoczywa na skarżących, gdyż to nie rada winna się tłumaczyć kiedy radni otrzymali zawiadomienia o sesji, lecz skarżący powinni wskazać dowód, na którym opierają swój zarzut.

W piśmie z dnia 9 grudnia 2010r. skarżący odwołując się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie podkreślili, że statut gminy jest aktem prawa miejscowego, a zatem jego naruszenie jest rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1§ 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zarówno ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), jak i ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwana dalej u.s.g.) nie wprowadzają innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium legalności.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowały skargi A spółka z o.o. z siedzibą w K., Przedsiębiorstwa B spółka z o.o. z siedzibą w K. oraz C spółka z o.o. z siedzibą w K., wniesione w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargi te zostały przez Sąd uznane za dopuszczalne, gdyż zostały wniesione w terminie, zachowany został wymóg poprzedzenia skarg bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących oraz pochodzą od podmiotów mających legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymację skargową do wniesienia skargi w niniejszej sprawie skarżący słusznie wywodzą z tego, że wprowadzony zakaz handlu alkoholem na ulicy L uniemożliwia skarżącym prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości położonej przy tej ulicy, do której skarżący posiadają tytuł prawny i co do której to działalności czynili od dłuższego czasu przygotowania. A spółka z o.o. z siedzibą w K. oraz Przedsiębiorstwo B spółka z o.o. z siedzibą w K. są związani z C spółka z o.o. umową zawartą w dniu 21 grudnia 2009r., na podstawie której miało nastąpić zagospodarowanie nieruchomości położonej w A przy ul. L 2 A na potrzeby powstania Supermarketu [...] sieci C. Natomiast po wejściu w życie uchwały, wskutek wprowadzonego zakazu sprzedaży alkoholu w obiektach handlowych przy ul. L, skarżący zostali pozbawieni możliwości wykorzystywania nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem polegającym ze strony A spółka z o.o. i Przedsiębiorstwa B spółka z o.o. na wynajmowaniu nieruchomości na prowadzenie działalności polegającej między innymi na sprzedaży alkoholu, a w przypadku C spółka z o.o. – bezpośrednie prowadzenie takiej działalności. Postanowieniem z dnia 4 marca 2010r. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych negatywnie zaopiniowała wniosek C sp. z o.o. w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w supermarkecie [...] położonym przy ul. L 2a w A, odwołując się do treści zaskarżonej uchwały. Należy zatem uznać, że zaskarżona uchwała, wskutek poszerzenia zakazu o ulicę L przy której położona jest nieruchomość skarżących, narusza ich interes prawny.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia 18 grudnia 2009r. Nr [...] w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] z dnia 20 lipca 2001r., została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wprowadzona zmiana polegała na dodaniu ulicy L do katalogu ulic w A, wymienionych w § 7 ust. 1 tej uchwały, na których obowiązywał stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Po zmianie ustęp ten otrzymał następujące brzmienie: "ze względu na duże zagęszczenie na tym obszarze obiektów publicznych wprowadza się stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w obiektach handlowych, sportowych, kultu religijnego, obiektach użyteczności publicznej usytuowanych przy ulicach: C, K, L, S i W w A."

W ocenie Sądu wniesione w niniejszej sprawie skargi zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem.

W ocenie Sądu zasadne są powołane w skargach argumenty, że zaskarżona uchwała wydana została z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Niedopuszczalne zatem jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podustawowymi, wykraczały poza unormowania ustawowe. Jak wiadomo ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest przepis art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, upoważniający do wydawania jedynie stałych lub czasowych zakazów sprzedaży napojów alkoholowych we wskazanych obiektach lub na wskazanych w uchwale obszarach, ze względu na ich charakter.

Przepis ten jest sformułowany stosunkowo ogólnie, posługując się niezwykle pojemnymi sformułowaniami "ze względu na charakter" tych obiektów lub miejsc oraz nie zawierając żadnych szczegółowych ograniczeń i wytycznych dla organów samorządowych w ustalaniu przez nie tego rodzaju ograniczeń. Nie oznacza to jednak, że organy samorządu terytorialnego mają niczym nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego w oparciu o art. 14 ust. 6 tej ustawy. Przyznanie gminie pełnej swobody prawotwórczej w tym zakresie mogłoby prowadzić do naruszenia jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych tj. zasady wolności gospodarczej, poprzez jej dowolne ograniczanie przez organy gmin, na co zwraca się uwagę z orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2005r., sygn. akt III SA/Lu 532/05, publ. w: "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka", zeszyt 3 z 2006r., str. 150). Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego na podstawie tego przepisu uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast, wykraczając poza zakres pozostawiony mu do uregulowania, wprowadzać szerszych ograniczeń niż dopuszczone przez ustawę, traci bowiem wówczas swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i naruszając w ten sposób granice upoważnienia ustawowego (por. w odniesieniu do rozporządzeń wyrok TK z dnia 6 marca 2000r., P 10/99, OTK 2000, nr 2, poz. 56). Skoro zatem stanowione w oparciu o podstawę prawną z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi akty prawa miejscowego muszą tę ustawę "wykonywać", muszą się one mieścić w przedmiocie regulacji tej ustawy i uzupełniać zakazy z niej wynikające, ale tylko w dozwolonym przez ustawę zakresie.

Tymczasem zaskarżona uchwała wprowadziła bardzo ogólny i nadmiernie szeroki zakaz sprzedaży napojów alkoholowych na terenie wymienionych w niej ulic, nie mieszczący się w zakresie przewidzianym w art. 14 ust. 6 ustawy. Przedłożone przez organ do akt sprawy uzasadnienie projektu uchwały ogranicza się do wskazania jedynie, że rozszerzenie zakazu na ulicę L nastąpić winno "w związku z podnoszonymi przez niektórych mieszkańców A potrzebami w zakresie ograniczenia sprzedaży i spożywania napojów alkoholowych w obrębie miejscowości". Nie wiadomo jednak jak owe "potrzeby w zakresie ograniczenia" są przez tych mieszkańców uzasadniane, nie wiadomo też zresztą co to za mieszkańcy, ani w jakiej formie te "potrzeby" zgłaszali. Wystarczającego uzasadnienia do wprowadzenia przewidzianych uchwałą ograniczeń nie stanowi też zawarty w odpowiedzi udzielonej skarżącemu C sp. z o.o. na jego wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego argument, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy kierowała się "Względem na ochronę obszaru centrum A, który wymagał wprowadzenia stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych, gdyż pożądanego skutku społecznego nie dało się osiągnąć środkami łagodniejszymi." W ocenie Sądu w świetle art. 14 ust. 6 cyt. ustawy takie uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie może być uznane za prawidłowe i wystarczające dla usprawiedliwienia wprowadzonych zaskarżoną uchwałą ograniczeń. Prawodawca lokalny, wbrew wyraźnemu brzmieniu ustawy, nie wykazał bowiem szczególnego charakteru obszaru, na którym wprowadzono tak restrykcyjne ograniczenie, a który uzasadniałby tak daleko idące zakazy. Także zawarte w samej uchwale stwierdzenie, że powodem wprowadzenia ograniczeń jest "duże zagęszczenie na tym obszarze obiektów publicznych" nie może być uznane za spełnienie ustawowego wymogu wykazania takiego charakteru danego obszaru, który uzasadniałby wprowadzenie ograniczeń.

Co więcej, zestawienie treści kwestionowanego przepisu uchwały z treścią § 2 i załącznika nr 1 do tej uchwały, w którym uregulowano zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych ze względu na sąsiedztwo z wymienionymi tam obiektami, w tym między innymi z placówkami oświatowymi i obiektami kultu religijnego, prowadzi do wniosku, że w znacznej części jego zakres pokrywa się z zakresem § 7 ust. 1 uchwały. Pełnomocnik organ uzasadniając w pismach składanych do akt sprawy wprowadzenie zakazów na określonych ulicach, odwołuje się do konieczności zapewnienia ochrony będącym w bliskiej odległości wymienionych ulic obiektom publicznym takim jak szkoła czy kościół i cmentarz. Tymczasem obiekty te podlegają już ochronie wynikającej z przytoczonego powyżej § 2 i załącznika nr 1 do uchwały.

Należy zatem uznać, że podejmując zaskarżoną uchwałę nie wskazano, by obszar objęty przewidzianym w §7 ust. 1 zakazem cechował się jakimś innym szczególnym charakterem, który uzasadniałby wprowadzenie na nim dodatkowych zakazów, nieprzewidzianych ustawą ani uchwałą wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o zasadach sytuowania punktów sprzedaży (uchwałą o zasadach usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych).

W świetle art. 14 ust. 6 ustawy takiego uzasadnienia nie stanowią także kolejne argumenty powoływane przez pełnomocnika organu w jego kolejnych pismach, w tym zwłaszcza argument o wyższości interesu publicznego nad interesem indywidualnym. Jedną z podstawowych zasad, którą kierować się winny organy administracji jest bowiem konieczność ważenia obu tych interesów i niedopuszczalne jest założenie a priori przewagi któregoś z nich.

Należy zatem uznać zasadność zarzutów skarg, że wprowadzenie zakazu sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia alkoholu przy ulicach wymienionych w § 7 ust. 1 uchwały, w tym więc również przy ulicy L, nastąpiło bez należytego uzasadnienia, a zatem z przekroczeniem granic upoważnienie ustawowego stanowiącego jego podstawę prawną. Samo dołączenie tej ulicy do listy ulic objętych zakazem określonym w uchwale z 2001 roku nastąpiło przy braku wykazania szczególnego charakteru tej ulicy i przy braku odniesienia się do tej okoliczności, że przy ul. L nie ma żadnych nowych obiektów publicznych.

W ocenie Sądu zasadny jest również zarzut posługiwania się w zaskarżonej uchwale niejasną, nieprecyzyjną i zbyt ogólną terminologią. Niewątpliwie nadmiernie ogólny charakter ma sformułowanie "duże zagęszczenie" oraz pojęcie "obiektów publicznych", niejasne i bliżej nieokreślone są sformułowania "tego obszaru", oraz "obiektów handlowych", zwłaszcza że co do tego ostatniego jednocześnie używa się w § 7 ust. 2 uchwały zupełnie innego określenia - "punktów sprzedaży alkoholu". Taka nieprecyzyjność terminologiczna stanowi naruszenie zasad prawidłowej techniki legislacyjnej.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, przekroczyła granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, stanowiąc akt prawa miejscowego wprowadzający restrykcyjne ograniczenia dla jego adresatów w takim stanie faktycznym, który w świetle ustawy nie uzasadniał tego rodzaju ingerencji w prawa jednostek, nie istniało bowiem uzasadnienie dla tych ograniczeń w postaci szczególnego charakteru tego obszaru.

Uzasadnione są także zarzuty skarżących co do naruszenia zaskarżoną uchwałą Statutu Gminy. Na wstępie należy z całą mocą podkreślić nietrafność argumentacji pełnomocnika organu, że zawarte w Statucie przepisy mają różny charakter prawny: niektóre z nich są bezwzględnie wiążące, inne zaś mają jedynie charakter instrukcyjny. Statut gminy jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 169 ust 4 Konstytucji ("Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące") w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Oznacza to, że statut gminy stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, który zresztą cechuje jeszcze większa samodzielność prawodawców lokalnych w jego tworzeniu, niż w przypadku innych aktów prawa miejscowego, co w doktrynie określa się mianem tzw. "samoistności statutu". Koniecznym następstwem tego stwierdzenia jest zaś wniosek, że wszystkie normy zawarte w statucie mają charakter wiążący. Jeżeli zatem dana jednostka samorządu terytorialnego zadecydowała o uchwaleniu statutu, wszystkie zawarte w nim normy muszą być traktowane jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, a więc mają charakter wiążący, póki w odpowiedniej procedurze nie zostaną wyeliminowane z porządku prawnego albo przez samego prawodawcę (w trybie uchylenia uchwały), albo przez organy nadzoru lub sąd (w trybie stwierdzenia nieważności). Niedopuszczalne jest zatem samowolne ustalanie przez organ w toku stosowania norm zawartych w statucie, które z nich uznaje za wiążące, a które nie. Organy administracyjne w demokratycznych państwie prawnym działają w oparciu o zasadę praworządności i legalności (art. 2 i art. 7 Konstytucji). Akty prawa miejscowego są częścią powszechnie obowiązującego systemu źródeł prawa, organy administracyjne są zatem związane ich treścią, na równi z innymi przepisami zawartymi w ustawach czy aktach wyższego rzędu. Skoro Sąd oceniając legalność zaskarżonej uchwały, ma obowiązek dokonać oceny jej zgodności z innymi przepisami powszechnie obowiązującymi, jednym z kryteriów kontroli zaskarżonej uchwały musi być dokonanie jej oceny z obowiązującym w danej gminie statutem.

Oceniając spełnienie przez zaskarżoną uchwałę wymogów przewidzianych w Statucie Gminy (Załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 29.09.2003r. z późn. zm.) należy stwierdzić, że dokonany w niniejszej sprawie (a jak wynika z oświadczenia pełnomocnika Rady Gminy, stosowany także i w innych sprawach) sposób zawiadomienia radnych o terminie i porządku obrad sesji rady rażąco narusza § 34 ust. 1 i 2 Statutu. Z przepisów tych wynika bowiem, że o terminie i miejscu sesji przewodniczący zawiadamia radnych pisemnie co najmniej na 7 dni przed terminem obrad przesyłając jednocześnie porządek obrad i projekty uchwał wraz z ich uzasadnieniem, a w przypadku sesji zwołanej w trybie § 33 ust. 2 Statutu, czyli zwołanej przez przewodniczącego na wniosek wójta lub co najmniej ¼ ustawowego składu rady, w ciągu 7 dni od złożenia takiego wniosku - powiadamia radnych nie później niż na 3 dni przed terminem posiedzenia, dołączając porządek obrad i projekty uchwał wraz z ich uzasadnieniem.

Do akt sprawy pełnomocnik organu przedłożył dwie różne "Listy potwierdzenia odbioru materiałów na XLIII sesję Rady Gminy w dniu 18 grudnia 2009r." (nie wiadomo, z jakich powodów są to dwie listy) oraz "Listę potwierdzająca odbiór dodatkowych materiałów na XLIII sesję Rady Gminy w dniu 18 grudnia 2009r." Po pierwsze jednak listy te przy podpisach poszczególnych radnych nie zawierają daty doręczenia zawiadomienia o sesji i doręczenia materiałów, nie wiadomo zatem, czy wymóg statutowy dotyczący odpowiedniego wyprzedzenia zawiadomienia o sesji przed jej planowanym terminem został zachowany. Po drugie - przy niektórych nazwiskach widnieje adnotacja, że "otrzymał", a oddzielnie przedłożono wydruk ze skrzynki nadawczej, że doręczono zawiadomienie mailem, a więc nie w formie pisemnej. Po trzecie zaś co do niektórych radnych w ogóle nie ma potwierdzeń odbioru zawiadomień o sesji (np. przy nazwisku T. B. jest tylko adnotacja "skrzynka").

Skoro zatem nie wszyscy radni byli prawidłowo zawiadomieni o sesji, nie sposób przyjąć, że w niniejszej sprawie prawidłowo skorzystano w możliwości jaką daje art. 20 ust. 1 a ustawy o samorządzie gminnym oraz § 38 ust. 3 Statutu Gminy, to jest wprowadzenia do porządku obrad projektu uchwały bezpośrednio na sesji. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że zwołanie sesji, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, a następnie wprowadzenie projektu uchwały do porządku obrad nastąpiło w sposób wadliwy, z naruszeniem procedury przewidzianej w Statucie.

Przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło także do naruszenia §44 ust. 3-4 Statutu Gminy A. Przepisy te przewidują, że projekt uchwały wraz z uzasadnieniem, w którym należy wskazać potrzebę podjęcia uchwały oraz informację o skutkach finansowych jej realizacji, przekazuje się Przewodniczącemu Rady Gminy. Przewodniczący Rady Gminy przekazuje projekty uchwał właściwym komisjom do zaopiniowania, z zastrzeżeniem, że projekty uchwał zgłoszone przez podmioty inne niż Wójt, wymagają dodatkowo opinii Wójta.

Należy ocenić, że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały jest nadmiernie lakoniczne, a także w ogóle nie zawiera informacji o skutkach finansowych uchwalenia uchwały. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w ogóle nie została zaopiniowana przez komisje rady, czym naruszono wymóg § 44 ust. 4 w związku z § 28 ust. 1 pkt 2 Statutu. Projekt w ogóle nie został przekazany właściwym komisjom rady do zaopiniowania, czym naruszono statutowy wymóg § 44 ust. 4. Sąd nie podziela poglądu pełnomocnika organu, że przepis ten nie wprowadza obligu, a jedynie fakultatywną możliwość zaopiniowania projektu przez właściwą komisję. Zdaniem Sądu jeśli rada gminy powołała komisje, a jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010r. - właściwą do zaopiniowania projektu zaskarżonej uchwały była Komisja Statutowa, Porządku i Bezpieczeństwa Publicznego – to statut wprowadza obowiązek zwrócenia się do tej komisji o opinię. Naruszenie tego obowiązku musi być kwalifikowane jako istotne naruszenie Statutu.

W świetle obowiązującego Statutu, wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu, z wymogu uzyskania opinii właściwej komisji nie zwalnia tryb wprowadzenia niniejszej uchwały pod obrady rady, to jest dodanie go do porządku obrad dopiero na sesji. W żadnym bowiem z przepisów Statutu nie zawarto zwolnienia w takim wypadku z obowiązku poprzedzenia podjęcia uchwały uzyskaniem opinii komisji, Statut Gminy nie przewidział bowiem znanej z niektórych innych statutów jednostek samorządowych procedury podejmowania uchwał "w trybie pilnym", gdzie zwykle wprowadza się odstępstwa od wymogów poprzedzenia podjęcia uchwały obowiązkiem jej uprzedniego zaopiniowania.

Z wyraźnej i jednoznacznej treści regulacji statutowej wynika, że "Z posiedzenia komisji sporządza się protokół, który powinien odpowiadać wymaganiom formalnym protokołu z sesji Rady Gminy. Protokół podpisuje przewodniczący posiedzenia i niezwłocznie przekazuje przewodniczącemu Rady" (§ 31 ust. 3 i 4), jak również, że "Posiedzenie komisji zwołuje przewodniczący komisji ustalając porządek obrad. Jeżeli przewodniczący komisji nie realizuje tego obowiązku posiedzenie komisji może zwołać przewodniczący Rady. Termin i miejsce posiedzenia uzgadnia przewodniczący komisji z przewodniczącym Rady nie później niż na pięć dni przed jego planowanym terminem" (§ 30 ust. 4 i 5). W odniesieniu do przedmiotowej uchwały brak stosownego protokołu komisji rady, jak również brak podpisów członków komisji na samym projekcie, co – jak wynika z oświadczenia pełnomocnika Rady – jest praktykowane w Gminie A jako forma wyrażenia opinii o projekcie. Nawiasem mówiąc, nawet gdyby takie podpisy członków komisji były, nie można byłoby uznać takiej praktyki wyrażania opinii wyłącznie poprzez podpis na projekcie z zgodną z przytoczonymi powyżej wymogami statutowymi.

Mając na uwadze wyżej wskazane argumenty należy zatem stwierdzić, że wydanie zaskarżonej uchwały, wychodząc poza granice upoważnienia ustawowego, nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Statutu Gminy A, a także art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również zasady praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Ponieważ przedmiotem zaskarżenia był obowiązujący już akt prawa miejscowego, Sąd nie orzekł w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonania tego aktu na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi bowiem na stanowisku, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego będących źródłami prawa i to powszechnie obowiązującego nie ma zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Akty prawa miejscowego, jako akty stanowienia a nie akty stosowania prawa, nie podlegają bowiem wykonaniu, o jakim mowa w art. 152 cytowanej ustawy, lecz obowiązują. Przyjętą przez Sąd interpretację art. 152 potwierdza zresztą wyraźnie ustawodawca przewidując w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że instytucji wstrzymania wykonania aktu nie stosuje się do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.