Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 737/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 10, 10a, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 13, art. 71 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: par. 3 ust. 1 pkt 53 lit. b, pkt 56 lit. b
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant referent Patrycja Bar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze sprzeciwu P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala sprzeciw -


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu P. F. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stan faktyczny i prawny ze sprzeciwu od powyższej decyzji przedstawia się następująco.

Skarżący w dniu [...] stycznia 2018 r. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: cztery budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z miejscami parkingowymi i dojazdem z ul. Spacerowej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] w [...] przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy na przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne. Decyzja ta została uchylona decyzją SKO z dnia [...] marca 2019 r. nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej w skrócie: "k.p.a."), oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 – dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – ustalił dla skarżącego warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: cztery budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z miejscami parkingowymi i dojazdem z ul. Spacerowej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] w [....] przy ul. [...], w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wyjaśnił, że na terenie objętym wnioskiem brak obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prezydent Miasta podał, że po uzupełnieniu przez skarżącego aktualnych oświadczeń dotyczących zapewnienia dostawy mediów dla planowanej inwestycji, organ przeprowadził ponowną, szczegółową analizę, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności sąsiednie działki są zabudowane obiektami kubaturowymi, co pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Teren posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...], drogą wewnętrzną ul. [...]. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Działki objęte wnioskiem stanowią teren oznaczony według ewidencji gruntów jako RII, RIIIa (grunty orne) i Ps III (pastwiska trwałe). Teren inwestycji o powierzchni około 0,7800 ha znajduje się w granicach administracyjnych miasta Rzeszowa. Ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów.

W oparciu o wyniki analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ, ustalono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2 lit. a decyzji), w szczególności poprzez: określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanego obiektu, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Prezydent Miasta stwierdził, że wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ustalono zgodnie ze sposobami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (dalej w skrócie: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.") oraz analizując przedstawioną przez skarżącego koncepcję planowanej inwestycji.

Prezydent Miasta wskazał również, że lokalizacja inwestycji uzyskała pozytywną opinię organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jako organu właściwego w zakresie melioracji wodnych (zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.), Miejskiego Zarządu Dróg, Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego (zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.), oraz organu właściwego w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Natomiast projekt decyzji nie wymaga uzgodnienia z Zarządem Województwa [...] i Wojewodą [...] w myśl art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p.

W odwołaniach od powyższej decyzji Stowarzyszenie A z siedzibą w [...] oraz M. S. i J. S. zarzucili:

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez zignorowanie rozstrzygnięcia organu odwoławczego zawartego w treści decyzji z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w szczególności w zakresie analizy urbanistycznej wykonanej w sprawie,

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację uregulowań w zakresie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności wydanie decyzji wobec braku istnienia jednej z kluczowych przesłanek opisanych w treści powyższego przepisu, tj. istnienia jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która umożliwiałaby określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy pod względem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto błędne przyjęcie, że zakres inwestycji objętej decyzją stanowi kontynuację funkcji i formy zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem oraz terenu sąsiedniego w obszarze analizowanym.

- naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez błędne wyznaczenie granic i zasięgu obszaru analizowanego,

- naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w zw. z § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej w skrócie: "rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r."), poprzez brak uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji gdy taka decyzja jest w sprawie niezbędna,

- naruszenie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, na terenie gdzie występuje gatunek zwierząt podlegający ochronie ścisłej, czym organ naruszył bezpośrednio dyspozycję art. 4 w zw. z art. 5 pkt 9 oraz art. 6 pkt 10 ustawy,

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i w tym zakresie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne,

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację uregulowań w zakresie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności wydanie decyzji niezgodnej z odrębnymi przepisami prawa (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego),

- naruszenie art. 1 ust. 2 i 7 u.p.z.p., w szczególności poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy wykraczającej przeciwko wymogom ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz nieuwzględniającej zasad dobrego sąsiedztwa, a także uzasadnionych potrzeb osób niepełnosprawnych,

- naruszenie przepisów § 3 pkt 2 oraz § 9 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak załącznika graficznego w postaci kopii mapy zawierającej oznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a ponadto poprzez brak części graficznej analizy sporządzonej na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.,

- naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p., poprzez brak należytego uzasadnienia stanowiska organu co do wymaganych uzgodnień oraz ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, iż projekt decyzji ich nie wymaga,

- naruszenie art. 7 oraz art. 11 k.p.a., w szczególności poprzez brak rozpatrzenia wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego sprawy oraz wystarczającego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz brak szczegółowego wyjaśnienia zajętego w decyzji stanowiska wobec przedstawionych przez strony argumentów,

- naruszenie art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., w szczególności z uwagi na brak zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i w tym zakresie wydanie zaskarżonej decyzji jedynie w oparciu o przedstawione przez skarżącego dokumenty,

- naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., w szczególności poprzez niczym nie uzasadnioną zmianę parametrów decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o rozmowę ze skarżącym, wobec wcześniejszego stanowiska organu popartego sporządzoną w sprawie analizą urbanistyczną, określającego w sposób dosadny parametry zabudowy.

Po rozpoznaniu odwołań, SKO działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. po czym wyjaśniło, że decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy.

W pierwszej kolejności SKO stwierdziło, że w sprawie spełniony został warunek określony w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Dalej SKO wskazało, że Prezydent Miasta nie dokonał ustaleń odnośnie konieczności uzyskana przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mając na uwadze, że przedmiotowa inwestycja jest częścią zaplanowanych na przyległym terenie (tj. działkach gruntu położonych w granicach obszaru analizowanego) przedsięwzięć mieszkaniowych obsługiwanych z tej samej drogi dojazdowej. Prezydent Miasta oceniając oddziaływanie inwestycji na środowisko winien zatem wziąć pod uwagę treść § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Natomiast wydanie decyzji z pominięciem zbadania ewentualnej kumulacji planowanego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami zrealizowanymi bądź planowanymi na działkach sąsiednich, stanowi zdaniem SKO naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. Prezydent Miasta oceniając oddziaływanie inwestycji na środowisko winien wziąć pod uwagę powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 53 oraz w § 3 ust. 1 pkt 56 ww. rozporządzenia. SKO zwróciło przy tym uwagę na treść § 4 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Ponadto SKO wskazało na błędne wyznaczenie granic i zasięgu obszaru analizowanego w związku z nieprawidłowym ustaleniem frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz pominięcie w analizie urbanistycznej części działek. Z uwagi natomiast na konieczność ponownego określenia granic obszaru analizowanego oraz nieruchomości uwzględnianych w pracach analitycznych, SKO nie ustosunkowało się do tych zarzutów odwołań, które kwestionują ustalenia w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Również kwestia spełnienia warunku kontynuacji funkcji w ocenie SKO będzie musiała być przedmiotem ponownej analizy w przypadku odmiennego ustalenia granic obszaru analizowanego.

SKO stwierdziło natomiast, że w sprawie spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 u.p.z.p. Ponadto badanie kwestii związanych ze zgodnością planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, leży poza zakresem postępowania w sprawie warunków zabudowy. Natomiast dopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy jedynie minimalnej ilości miejsc parkingowych, zaś określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na późniejszym etapie, tj. na etapie tworzenia projektu budowlanego.

SKO nakazało w ponownie przeprowadzonym postępowaniu odnieść się do zarzutów naruszenia ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, gdyż kwestia ta nie była przedmiotem analizy urbanistycznej oraz nie jest poruszana w uzasadnieniu decyzji. Za zasadne SKO uznało również zarzuty dotyczące naruszenia § 3 pkt 2 oraz § 9 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez brak załącznika graficznego w postaci kopii mapy zawierającej oznaczenie granic obszaru analizowanego oraz brak części graficznej analizy, oraz braku odniesienia do starosty jako organu uzgadniającego oraz do pkt 10a w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. jako oddzielnej podstawy uzgodnienia.

W konsekwencji SKO uznało, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest konieczne z uwagi na to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanych powyżej przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ustawowym terminie skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji SKO, zaskarżając ją w całości, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Prezydenta Miasta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez SKO.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że powołany przez SKO wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1165/17 odnosi się do zupełnie innego stanu faktycznego niż w rozpatrywanej sprawie. Skarżący podkreślił, że przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenie o pow. 0,78 ha, a sama powierzchnia zabudowy kubaturowej określona we wniosku wynosi 0,1660 ha. Oczywistym zatem jest, że inwestycja cechuje się o wiele niższymi parametrami niż te określone w § 3 ust. 1 pkt 53 i 56 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Ponadto wskazane przez SKO inne inwestycje nie są obsługiwane z tej samej drogi dojazdowej, a co najistotniejsze - przedmiotowa inwestycja nie jest częścią zaplanowanych na tym terenie innych przedsięwzięć.

Dalej skarżący podniósł, że Prezydent Miasta prawidłowo ustalił front działki, wyznaczając go zgodnie z § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Natomiast SKO bezpodstawnie stwierdziło, że organ winien był za front działki przyjąć jedynie odcinek styczny pomiędzy działką nr [...] a drogą wewnętrzną tj. ul. Spacerową, błędnie uznając za drogę w rozumieniu § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia jedynie ulicę S., co pozostaje w oczywistej sprzeczności z charakterem inwestycji i jej planowanym rozmieszczeniem. Prezydent Miasta słusznie bowiem przyjął, że drogą tą jest droga wewnętrzna biegnąca wzdłuż północnej granicy działek nr [...], [...] i [...], z której odbywał się będzie wjazd na działkę - wzdłuż jej całej długości. Jeżeli zaś SKO nie było przekonane co do sposobu skomunikowania planowanych zabudowań, powinno było podjąć odpowiednie czynności wyjaśniające, a nie uchylać zaskarżoną decyzję i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący zarzucił ponadto, że SKO potraktował wybiórczo przytoczony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2650/15.

Skarżący stwierdził również, że w analizie urbanistycznej, na której oparł się Prezydent Miasta wyraźnie zaznaczono, że jej zasięg obejmuje tereny stanowiące odrębne obszary urbanistyczne i w związku z tym błędem byłoby rozpatrywanie całego obszaru pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też w celu określenia parametrów nowej zabudowy i zagospodarowania - do analizy przyjęto teren zabudowany, pozostający w sąsiedztwie terenu inwestycji - w obszarze ograniczonym ulicami [...], [...], [...] i [...].

Skarżący zarzucił, że SKO uchyliło się od oceny analizy co do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności do wykorzystania terenu.

Skarżący podniósł, że SKO nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego odnośnie rzekomego naruszenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej, zaś powyższa kwestia nie może stanowić podstawy do zastosowania trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 3 pkt 2 oraz 9 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., skarżący stwierdził, że organ przesłał stronom stosowne mapy, przy czym ewentualne takie uchybienie nie może być podstawą uchylenia przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., podobnie zresztą jak naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p.

Dlatego też w ocenie skarżącego, brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji kasatoryjnej.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

Sprzeciw jest niezasadny i jako taki podlega oddaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. (tak m. in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r. II SA/Wr 362/17, wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r. II SA/Łd 531/16). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak w wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r. II OSK 1086/14).

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją SKO uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi

I instancji.

I. Stosownie do postanowień art. 71 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, (Dz. U. 2020 r., poz. 283; dalej w skrócie: "ustawa środowiskowa") "Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko". Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie u.p.z.p. – art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Decyzja

o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy – art. 86 pkt ustawy środowiskowej. Jeżeli zatem wydanie decyzji środowiskowej następuje przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, którą

z kolei można wydać po uzyskaniu decyzji środowiskowej, to nie ulega wątpliwości, że na organie planistycznym ciąży obowiązek zbadania sprawy pod kątem wymogu uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej, w tym rozważenia, czy dla danego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba jej wydania. Ocena ewentualnej konieczności przedstawienia przez inwestora decyzji środowiskowej, należy do merytorycznej oceny okoliczności danej sprawy. Nieuzyskanie przez inwestora decyzji środowiskowej uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu z uwagi na brak spełnienia rygoru, o którym mowa

w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który wymaga jej zgodność z "przepisami odrębnymi".

W toku postępowania, jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji – pismo z dnia 6 marca 2019 roku, k. 50 - Stowarzyszenie A zgłaszało, że planowana inwestycja jest częścią jednego zamierzenia inwestycyjnego o łącznej powierzchni zabudowy przekraczającej 2 ha. Wskazała, że inwestorzy P. F. i J. F. złożyli wnioski o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzeń:

a) "pięć budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z miejscami postojowymi, garażami i zjazdami z ul. [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]" – znak sprawy [...];

b) "cztery budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z miejscami postojowymi, i dojazdem z ul. [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]" – znak sprawy [...];

c) "budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym na działce [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]".

Z treści decyzji SKO wynika natomiast, że bezpośrednio na przyległym terenie planuje się nadto inwestycje:

a) "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz kondygnacjami garażowymi, miejscami parkingowymi i dojazdami" na działkach [...],[...] obr. [...]- znak sprawy [...];

b) "budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych" na działkach

nr [...],[...],[...]obr. [...] – znak sprawy [...].

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016 r. poz. 71; rozporządzenie utraciło moc z dniem 11 października 2019 roku, jednakże wobec wszczęcia postępowania przed tą datą, organy miały obowiązek uwzględniać jego treść - § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. 2019 r. poz. 1839) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha (na obszarach nieobjętych formami ochrony przyrody), przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. W układzie niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że wniosek dotyczy terenu, którego powierzchnia nie osiąga wartości progowej 2 ha. Uwzględnić jednak należy treść § 3 ust. 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia, który stanowi, że "do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1 (w analizowanym przypadku 2 ha powierzchni, przyp. Sądu), jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie,

w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej

z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy."

Rozważając wzmiankowaną kwestię SKO zasadnie zauważyło, że organ I instancji nie przeanalizował przedmiotowego zagadnienia i nie ustalił, czy w sprawie zachodzi "kumulacja urbanistyczna". SKO nie wypowiedziało się w tej materii

w sposób definitywny, wytknęło natomiast deficytowość ustaleń w tym zakresie i Sąd się z taką oceną zgadza. Z twierdzeń stowarzyszenia wynika, że na części tych samych działek co planowana inwestycja oraz na działkach bezpośrednio sąsiednich planowane są przedsięwzięcia o analogicznym charakterze. Konieczne jest zatem ustalenie i rozważenie, czy w sprawie nie znajdą zastosowania powołane przepisy rozporządzenia, jak również powołany przez SKO § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b. Z uwagi na charakter przedmiotowego zagadnienia trafnie przyjęto, iż pozostaje ono poza zakresem kompetencji organu odwoławczego, wyznaczonej treścią art. 136 K.p.a. Sąd raz jeszcze podkreśla – za SKO - że w pierwszej kolejności należy zweryfikować, czy faktycznie w bezpośrednim sąsiedztwie planowane są jakieś inwestycje, czy zostało wobec nich wszczęte jedno z postępowań, o których mowa

w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, czy planowane inwestycje można uznać za jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej

i wreszcie - w razie pozytywnych ustaleń w przedmiocie ww. kwestii - czy skumulowana powierzchnia terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia przekracza wartość progową 2 ha.

Sąd zaznacza, choć nie było to przedmiotem uwag SKO, że daleko idące wątpliwości budzi sposób określenia przez inwestora granic terenu objętego wnioskiem – art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Tak z treści wniosku, jak i ze składanych przez inwestora w toku postępowania pism procesowych wynika, że granice obszaru objętego planowaną inwestycją określono nie w granicach ewidencyjnych działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], lecz na ich części. W orzecznictwie sądowoadministracyjny utrwalony jest już pogląd, że określenie granic terenu objętego wnioskiem, dotyczy prawnych granic terenu inwestycji, tj. granic o przebiegu ustalonym w trybie przewidzianym odrębnymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora jako terenu inwestycji wyłącznie fragmentu działki ewidencyjnej, dla której mają być ustalone warunki zabudowy. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej

w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego, część działki jest użytkiem leśnym lub rolnym wymagającym przekształcenia, czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw) – wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2066/14; z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 260/18; z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 177/18; z dnia 27 marca 2019 r., sygn. II OSK 1205/17.

Ustalenia w monitowanym zakresie są o tyle istotne, że mogą prowadzić do stwierdzenia, iż na pozostałych częściach działek, których dotyczył wniosek

w niniejszej sprawie, planuje się analogiczną zabudowę, co niewątpliwie ma wpływ na ogólną ocenę w przedmiocie występowania kumulacji urbanistycznej.

II. W ocenie Sądu zasadnie SKO wytknęło również przedwczesność ustaleń,

w oparciu o które wyznaczono obszar analizowany. Adekwatnie do postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U. 2003 r. poz. 164. Nr 1588; dalej w skrócie: "rozporządzenie planistyczne")

w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa

w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2. Przepisy rozporządzenia planistycznego w sposób wiążący ustalają zatem wyłącznie minimalny "promień" obszaru analizowanego, zasadniczo natomiast jego wyznaczenia nakazują dokonać z wykorzystaniem parametru "frontu działki". Front działki zdefiniowano, jako "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę" - § 2 pkt 5 rozporządzenia planistycznego. Wypada jedynie potwierdzić założenie SKO, wsparte przywołanym wyrokiem NSA, że część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej lub wewnętrznej, albowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment stanowi front działki. Z treści wniosku – jego części tekstowej i graficznej - wynika, że skomunikowanie terenu inwestycji

z drogą publiczną – ul. [...] – następuje poprzez drogę wewnętrzną –

ul. [...] - oraz przez działkę [...], a skoro tak, to faktycznie wyłącznie ta działka powinna stanowić podstawę ustalenia obszaru analizowanego. Kwestia, jak na terenie inwestycji zostanie zorganizowany ruch drogowy nie ma znaczenia, decydujące jest skąd "odbywa się główny wjazd na działkę". Jeżeli granice terenu inwestycji zostały przez inwestora określone graficznie, jako linie łączące punkty A-B-C-D-E-F-A, to fontem działki, będzie ta część działki budowlanej, z której dobywa się główny wjazd na tak wyznaczony teren. Organizacja ruchu wewnątrz tego terenu,

z perspektywy powołanych przepisów rozporządzenia planistycznego, pozostaje irrelewantna. Kwestia ta powinna zostać wyjaśniona z uwzględnieniem wyjaśnień inwestora oraz po rozważeniu prawidłowości określenia granic terenu objętego wnioskiem.

III. Zasadnie SKO wytknęło organowi I instancji, że nie odniósł się do podnoszonej w toku postępowania kwestii lokalizacji inwestycji na terenie, na którym występuje gatunek zwierząt podlegających ścisłej ochronie, czym naruszył przepisy ustawy o ochronie przyrody – art. 4 w zw. z art. 5 pkt 9 i art. 6 pkt 10.

IV. Jeżeli przesyłając stronom odpis decyzji ustalającej warunki zabudowy organ informuje, że załącza do niego załącznik graficzny, to brak takiego załącznika należy uznać za uchybienie procesowe, które wprawdzie samoistnie nie może być podstawą decyzji kasacyjnej, ale kumulatywnie z innymi wytkniętymi uchybieniami, powinno zostać usunięte w ponownie prowadzonym postępowaniu.

V. Analogiczną wagę, jak uchybienie omówione w pkt IV, ma brak wyrażenia przez organ I instancji stanowiska, co do konieczność czynienia uzgodnień ze starostą w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10 i pkt 10a u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia sprzeciwu, co przełożyło się na jego oddalenie – art. 151a P.p.s.a. Wytknięte uchybienia niewątpliwie uzasadniały skorzystanie przez SKO z kompetencji kasacyjnej przewidzianej art. 138 § 2 K.p.a. Zakres okoliczności faktycznych koniecznych do wyjaśnienia był znaczący i istotny, stąd wyłączenie możliwości skorzystania przez SKO z uprawnień procesowych, o których mowa w art. 136 K.p.a.