Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2407/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 151, art. 183, art. 188, art. 189, art. 207
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 140, art. 144, art. 222
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 21 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1347/18 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 21 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1347/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 6 sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I) i zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej A. S. zwrot kosztów postępowania (pkt II).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta Krakowski decyzją z 21 maja 2015 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora Gminy [...] dla zamierzenia budowlanego pn: Budowa drogi gminnej wewnętrznej z odwodnieniem na dz. nr [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Pismem nadanym 23 października 2017 r. A. S. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją powołując się na przyczynę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.).

Starosta Krakowski postanowieniem z 14 lutego 2018 r. wznowił postępowanie w ww. sprawie, a następnie decyzją z 2 marca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 i 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 82 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej: P.b.) orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Krakowskiego z 21 maja 2015 r. nr [...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał w szczególności, że w przedmiotowej sprawie dot. wydania pozwolenia na budowę stronami postępowania byli jedynie właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości – działki o nr [...] w miejscowości [...], na której zlokalizowana jest przedmiotowa droga wewnętrzna z odwodnieniem. Natomiast A. S., jako właścicielka dz. nr [...] w miejscowości [...], nie była stroną w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W konsekwencji organ stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji z 21 maja 2015 r. na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewoda Małopolski, decyzją z 6 sierpnia 2018 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty z 2 marca 2018 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda zaznaczył, że dokonał analizy materiału dowodowego i w dniu 2 maja 2018 r. wezwał skarżącą do wyjaśnień i uzupełnień, tj.: wskazania numeru działki, której dotyczy wniosek o uznanie jej interesu prawnego lub obowiązku, zgodnie z art. 28 k.p.a.; przedłożenia dowodu uprawniającego ją do wnioskowania o posiadanie ww. interesu prawnego lub obowiązku, ważnego w dniu 21 maja 2015 r.; przedłożenia kopii pozwolenia na budowę, na które powołuje się w swoim odwołaniu wraz z zatwierdzonym ww. decyzją rysunkiem projektu zagospodarowania terenu, wskazania występujących kolizji projektowanej drogi wewnętrznej z jej nieruchomością bądź wskazania ograniczeń w korzystaniu z tej nieruchomości. W odpowiedzi na to wezwanie 28 maja 2018 r. skarżąca wskazała, iż wniosek o uznanie jej interesu prawnego lub obowiązku dotyczy działek o numerach: [...] i [...], które stanowią jej własność, zgodnie z zapisami w księgach wieczystych (odpowiednio: [...] i [...]). Nie przedłożyła natomiast kopii pozwolenia na budowę wraz z rysunkiem zagospodarowania terenu, na które się powołała, gdyż ich nie odnalazła. Ponadto dodała, że przyjęte rozwiązania projektowe spowodują niemożność korzystania z furtki, oraz to, iż projektowana inwestycja doprowadzi do zmiany stosunków wodnych na jej działce, gdyż obecnie w miejscu projektowanej drogi jest kanał melioracyjny zapewniający odwodnienie okolicznym działkom, w tym jej działce, a po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji jej działka będzie zalewana. Dodatkowo wniosła o przeprowadzenie oględzin jej działki w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na wniosek Wojewody o wypożyczenie akt sprawy dotyczącej wniosku o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia inwestycji budowlanej zrealizowanej na działce nr [...] Wójt Gminy [...] oświadczył, że nie odnaleziono żądanych dokumentów. W rejestrze pozwoleń na budowę prowadzonym przez Urząd Gminy [...] odnaleziono tylko zapis, że Wójt Gminy [...] wydał 21 lipca 1997 r. decyzję Nr [...] o pozwoleniu na budowę dla budynku mieszkalnego i ogrodzenia na działce nr [...] w [...]. Wojewoda Małopolski zbadał treść księgi wieczystej nr [...] (utworzonej między innymi dla działki nr [...]) i stwierdził, że w Dziale III - Prawa, roszczenia i ograniczenia - brak jakichkolwiek wpisów. Z powyższego wynika – w ocenie Wojewody, że na działkę nr [...] nie nałożono żadnych ograniczeń.

Dalej Wojewoda zwrócił uwagę na to, iż w toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji określił obszar oddziaływania inwestycji jako obszar obejmujący działkę nr [...] (objętą przedmiotową inwestycją) i na podstawie informacji z bazy Ewidencji Gruntów i Budynków z 18 maja 2015 r. ustalił strony postępowania – właściciela ww. działki: Gminę [...]. Zdaniem organu odwoławczego A. S. (właścicielka działek sąsiednich, graniczących z ww. działką, o numerach: [...] i [...]) nie była stroną przedmiotowego postępowania. Działka nr [...] ma użytek dr. Zgodnie z rysunkiem projektu zagospodarowania terenu wzdłuż całego odcinka przedmiotowej drogi wewnętrznej zaprojektowano kanalizację deszczową z trzema studzienkami deszczowymi, z odprowadzeniem do istniejącej kanalizacji deszczowej oraz koryto ściekowe szczelne z trzema studzienkami wodościekowymi, z wpustami i osadnikami, przejmującymi wody z jezdni i przyległego terenu z odprowadzeniem do projektowanej kanalizacji w jezdni. Ww. kanalizację zaprojektowano zgodnie z uzyskanymi uzgodnieniami załączonymi do projektu budowlanego: ostateczną zgodą Wójta Gminy [...] z 16 września 2013 r., znak: [...], z warunkami wykonania ww. kanalizacji (ważnymi do dnia 16 września 2015 r.) oraz opinią Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Starostwa Powiatowego w Krakowie nr [...] z 12 sierpnia 2013 r., znak: [...], stwierdzającą bezkolizyjność usytuowania sieci kanalizacji deszczowej (ważną przez okres 3 lat od dnia wydania opinii). Starosta Krakowski, po dokonaniu sprawdzenia wniosku o pozwolenie na budowę oraz załączonego do wniosku projektu budowlanego, decyzją z 21 maja 2015 r. wydał pozwolenie na budowę i zatwierdził projekt budowlany przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została wydana w terminie ważności ww. uzgodnień. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosta Krakowski opierając się o zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja zapewni prawidłowe odwodnienie projektowanej drogi i terenów do niej przyległych.

Wojewoda przychylił się do stanowiska organu pierwszej instancji i stwierdził, iż zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie znajduje uzasadnienia. Ponadto Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z rysunkiem zagospodarowania terenu działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd z kostki betonowej prowadzony po działce nr [...] (własności Gminy [...]). Projektowana na działce nr [...] droga wewnętrzna nie ingeruje w ww. istniejący zjazd. Fragment kamiennego ogrodzenia działki nr [...] z furtką, jest odległy od granicy tej działki o ok. 25 cm, a od projektowanej drogi o ok. 1 m. Z treści księgi wieczystej nr [...] (utworzonej między innymi dla działki nr [...]) nie wynika, żeby na działce nr [...] ciążyły ograniczenia typu służebność przechodu i przejazdu. Skarżąca nie udowodniła, że na działce nr [...] ciążą ograniczenia wynikające z istniejącego usytuowania furtki w ogrodzeniu działki nr [...]. Zgodnie z opisem projektu zagospodarowania terenu i rysunkiem projektu budowlanego, pn.: Profil podłużny drogi i kanału, projektowaną drogę wysokościowo dowiązano do istniejących rzędnych i reperów. Projektowana niweleta drogi (od studni Sd.2 do studni Sd.4) posiada spadek podłużny i = 10,45% i spadek poprzeczny 2% w kierunku ścieku. Projektowana droga w miejscu projektowanej studni Sd.2 będzie podniesiona w stosunku do stanu istniejącego terenu o 39 cm, a w miejscu studni Sd.3 i Sd.4 - o 60 cm. Jezdnia drogi będzie obustronnie ograniczona obrzeżami betonowymi o wymiarach: 6x30x100 cm. Z powyższego w ocenie Wojewody wynika, że projektowana inwestycja nie nakłada na nieruchomość skarżącej żadnych ograniczeń i nie ingeruje w jej prawo własności. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut naruszenia art. 140 k.c.

Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Krakowskiego z 21 maja 2015 r., zaś organ pierwszej instancji w postępowaniu wznowieniowym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji ustalił krąg stron postępowania zgodnie z obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji i nie uznał skarżącej za stronę. W postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Wojewodę Małopolskiego skarżąca nie przedłożyła nowych dowodów, świadczących o istnieniu jej interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargą A. S. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a.; art. 84 § 1 k.p.a.; art. 85 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Generalnie skarżąca zakwestionowała stanowisko, iż nie posiada interesu prawnego w zmianie zaskarżonej decyzji, albowiem zgromadzony do tej pory w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie takiego stwierdzenia.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie, który zgłosił udział w sprawie, przychylił się do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej "p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W motywach przywołanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę wyjaśnił, że kluczowe w niniejszej sprawie było ustalenie, czy A. S. miała legitymację procesową i w konsekwencji powinna mieć możliwość udziału jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Krakowskiego z 21 maja 2015 r. nr [...]. Organy obu instancji oceniły, że nie, zaś Sąd tej oceny nie podzielił.

Następnie Sąd zaznaczył, że charakter inwestycji objętej przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę powodował, mimo że w grę wchodziła droga wewnętrzna, iż miejsce w którym miała powstać, mogło zostać zakwalifikowane jako droga, ulica tudzież inne miejsce publiczne, a to – w ówczesnym stanie prawnym – rzutowało na prawa i obowiązki skarżącej, jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, choćby przez to, że określone jej działania stawały się prawnie reglamentowane. W szczególności Sąd wskazał na obowiązujący w dacie wydania odnośnej decyzji (21 maja 2015 r.) przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b., który stanowił, że budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia. Dlatego też w związku z inwestycją objętą pozwoleniem na budowę powstawało dla skarżącej nieistniejące wcześniej formalnoprawne ograniczenie. Następcza nowelizacja powołanego przepisu ani też to, czy skarżąca wtedy rzeczywiście planowała budowę nowego ogrodzenia, nie ma w tym kontekście znaczenia. Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, że ze względu na niewielką, nieprzekraczającą 1m, odległość inwestycji od granicy działki skarżącej oraz posadowionego tam kamiennego ogrodzenia niepodobna nie liczyć się z możliwością jej oddziaływania na tę działkę – tym bardziej, że inwestycja ta jest związana z korytowaniem oraz zmianą poziomu terenu. Istotne jest także wpisane w inwestycję odwodnienie, które z pewnością nie pozostanie bez wpływu na nieruchomość skarżącej. Oczywiście nie można zdaniem Sądu przesądzać, że będzie to wpływ niezgodny z przepisami prawa wodnego, ale znaczenie ma samo jego istnienie. Wszak jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek przewidzianego przepisami szczególnymi oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie, które – zdaniem organów – jest według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych sąsiednich nieruchomości powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę, a tym samym przysługuje im przymiot stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę na sąsiedniej nieruchomości. Ponadto, kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać – nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę z definicji powinni mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich, chyba że organ ustali, iż z uwagi na znaczną odległość planowanej zabudowy od działki sąsiedniej, ukształtowanie terenu czy sposób jego dotychczasowego lub planowanego zagospodarowania wykluczone jest, że zamierzenie inwestycyjne będzie w jakikolwiek sposób ograniczało zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, o takim wykluczeniu nie można mówić. Zauważono, że w orzecznictwie podkreśla się też, że ustawowa definicja "obszaru odziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 P.b. nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. Do relewantnych przepisów odrębnych należą tu także przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może więc wynikać z ochrony przysługującemu mu prawa własności.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że dokonana w zaskarżonej decyzji ocena co do braku legitymacji procesowej skarżącej w odnośnym postępowaniu administracyjnym narusza powołane przepisy, w szczególności art. 28 ust. 2 P.b. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nieprawidłowo zastosowany został również art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargą kasacyjną Gmina [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej P.b.), poprzez błędną wykładnie art. 30 ust. 1 pkt 3, która polegała na objęciu zakresem "innych miejsc publicznych" dróg wewnętrznych, co doprowadziło do błędnego uznania, iż art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. jest przepisem prawa materialnego, jaki statuuje interes prawny skarżącej (przesądzając o jej statusie jako strony postępowania) w postępowaniu zakończonym ostatecznie decyzją Wojewody Małopolskiego z 6 sierpnia 2018 r. znak: [...], w związku z czym organy obu instancji naruszyły art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 P.b., co nie miało miejsca, a co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego uznania, iż były podstawy do uchylenia decyzji organów obu instancji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 144, 222-231 Kodeksu cywilnego (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r., dalej K.c.), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepisy o ochronie własności statuują interes prawny skarżącej (przesądzając o jej statusie jako strony postępowania) w postępowaniu zakończonym ostatecznie decyzją Wojewody Małopolskiego z 6 sierpnia 2018 r. znak: [...], w związku z czym organy obu instancji naruszyły art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 P.b., co nie miało miejsca, a co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego uznania, iż były podstawy do uchylenia decyzji organów obu instancji.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o wyznaczenie rozprawy i rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie skarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie, gdyby orzeczenie to nie było możliwe, uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie, a także zasądzenie na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

W motywach skargi kasacyjnej przedstawiono rozważania na poparcie przedstawionych wyżej zarzutów.

Skarżąca w udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości jak i zasądzenie od Gminy [...] kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Na rozprawie w dniu 21 września 2022 r. skarżąca podtrzymała argumentację udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w skardze kasacyjnej Gminy [...] zarzuty naruszenia prawa materialnego zasługiwały na uwzględnienie.

Pierwszy z podniesionych zarzutów, dot. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz z art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b., odniesiono do błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż o interesie prawnym skarżącej stanowił w chwili wydania decyzji z 21 maja 2015 r. art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. Powołano się również na błędną wykładnię ww. przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b., która polegała na objęciu zakresem "innych miejsc publicznych" dróg wewnętrznych, co doprowadziło do błędnego uznania, iż tenże przepis jest przepisem prawa materialnego, jaki statuuje interes prawny skarżącej (przesądzając o jej statusie jako strony postępowania). Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę drogi wewnętrznej z 21 maja 2015 r., chodzi o drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych a więc zaliczonych do takiej kategorii jak drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. W ocenie Gminy, nie sposób uznać, że droga gminna wewnętrzna z odwodnieniem na działce nr [...] w miejscowości [...], jako droga wewnętrzna, mogłaby spełniać przesłanki pozwalające na uznanie jej za miejsce publiczne w rozumieniu ówczesnego przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. Tym samym norma ta nie mogła przesądzać o interesie prawnym skarżącej.

Otóż, co do zasady należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Gminą, iż przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. nie mógł stanowić o interesie prawnym skarżącej w przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym. Niemniej jednak należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na to, iż Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku nie przedstawił błędnej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. w sposób opisany we wniesionym środku odwoławczym.

Cytowany wyżej przepis niewątpliwie obowiązywał w chwili wydawania decyzji badanej we wznowionym postępowaniu a następnie z dniem 28 czerwca 2015 r. został zmieniony ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443).

Zatem, co do zasady, w stanie prawnym z maja 2015 r. budowa ogrodzeń została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. W ograniczonym zakresie budowa ogrodzeń została poddana reżimowi prawa budowlanego na podstawie regulacji art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b., która przewidywała dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istniały pewne rozbieżności w kwestii interpretacji wspomnianego art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b., o czym świadczy chociażby powołany przez Gminę w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 28 marca 2006 r. II OSK 675/05. Jednakże w tym samym czasie jak i później pojawił się w orzecznictwie Sądów administracyjnych dominujący pogląd, że ustawodawcy w art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. chodziło o drogę w rozumieniu miejsca publicznego (powszechnie dostępnego), a nie wyłącznie o drogę w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, jak przyjęła to skarżąca kasacyjnie Gmina. Stąd też skład NSA orzekający w tej sprawie podziela powyższą interpretację treści art. 30 ust.1 pkt 3 P.b. (w brzmieniu do 27 czerwca 2015r.), albowiem za taką wykładnią przemawiała zarówno treść przepisu jak i cel tego uregulowania.

Jednakże przedstawione powyżej stanowisko, co do wykładni art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b., nie ma wpływu na finalną ocenę skargi kasacyjnej jako całości. Słusznie bowiem, jak wyżej zaznaczono, podniesiono w skardze kasacyjnej, iż skarżąca nie miała legitymacji procesowej we wznowionym postępowaniu aby być stroną, albowiem przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b jak i art. 140 k.c. nie statuowały jej interesu prawnego w tej sprawie wznowieniowej.

Dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 P.b. Celem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. jest przesądzenie, że skutecznie można kwestionować zamierzenie inwestycyjne wtedy, gdy ma się w sprawie interes prawny i to w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego.

Wynikające z art. 28 ust. 2 P.b. ograniczenie kręgu stron dotyczy zarówno postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę, jak i postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji ostatecznych o udzieleniu pozwolenia na budowę a więc i postępowania wznowieniowego, w którym wydano zaskarżone decyzje.

Z treści art. 28 ust. 2 P.b. wynika, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu wynika zaś z dyspozycji art. 3 pkt 20 omawianej ustawy a należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

W sprawie tej jest niesporne, iż obszar oddziaływania obiektu (drogi wewnętrznej) zamykał się w granicach działki nr [...] w m. [...] gmina [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. - jak słusznie przyznał Sąd pierwszej instancji - nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy (np. odległościowe), lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (podobnie w wyrokach NSA: z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11; z 15 lutego 2013 r., II OSK 2171/11; z 12 grudnia 2013 r., II OSK 1721/12; z 15 lipca 2016 r., II OSK 2759/14; i inne).

Przyznanie jednostce statusu strony wymaga uwzględnienia całego systemu regulacji ustaw materialnoprawnych, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego w powiązaniu ze stanem faktycznym sprawy. Jeżeli zatem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z realizacją inwestycji względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych - patrz wyrok NSA z 18 maja 2022 r. II OSK 1155/19.

Przywołany przez Sąd pierwszej instancji art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. jako zasadniczy przepis stanowiący o przyznaniu skarżącej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, nakazywał dokonać zgłoszenia w sprawie realizacji ogrodzenia od strony miejsc publicznych. Ten przepis Prawa budowlanego, zdaniem NSA, w okolicznościach tej sprawy nie kreował jednak normy materialnoprawnej, stanowiącej o istnieniu takiego interesu prawnego skarżącej. Przepis ten bowiem nie nakładał obowiązku zrealizowania takiego ogrodzenia wraz z wydaniem przedmiotowego pozwolenia na budowę, jak też nie spowodował ograniczenia nieruchomości skarżącej w jej zagospodarowaniu.

Nie można też zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, zawartym w motywach zaskarżonego wyroku, iż przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę z definicji powinni mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich, chyba że organ ustali, iż z uwagi na znaczną odległość planowanej zabudowy od działki sąsiedniej, ukształtowanie terenu czy sposób jego dotychczasowego lub planowanego zagospodarowania wykluczone jest, że zamierzenie inwestycyjne będzie w jakikolwiek sposób ograniczało zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej. Taka teza sprzeczna jest z prawidłową wykładnią art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. odnoszącą się przecież do obszaru oddziaływania inwestycji, a nie każdego obszaru w tym do nieruchomości sąsiedniej.

Przepis art. 3 pkt 20 P.b. nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz czyni to poprzez odesłanie do licznych regulacji przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; z 1 marca 2012 r., II OSK 282/12: z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11, z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11; z 20 grudnia 2013 r., II OSK 841/13; z 21 sierpnia 2014 r., II OSK 449/13, z 26 sierpnia 2020 r., II OSK 561/20). Takich ograniczeń w realiach tej sprawy skarżąca nie wykazała, co oznacza, iż jej nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej drogi wewnętrznej realizowanej w obrębie działki nr [...] w miejscowości [...].

W niniejszej sprawie skarżąca istnienie swojego interesu prawnego wiązała również z prawem własności nieruchomości, a więc uprawnieniem właściciela, które wynika z treści art. 140 K.c. Sąd pierwszej instancji przyjął, iż przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności. Jednakże pogląd ten w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być zaaprobowany.

Usprawiedliwiony jest więc drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 144, 222-231 K.c. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepisy o ochronie własności statuują interes prawny skarżącej (przesądzając o jej statusie jako strony postępowania) w postępowaniu zakończonym ostatecznie decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 6 sierpnia 2018 r.

Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. należą niewątpliwie uregulowania z różnych dziedzin prawa, nie tylko administracyjnego. Są to także przepisy prawa cywilnego które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140, art., 144, art. 222 k.c.). Jeżeli obiekt jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela innej nieruchomości, a także na sposób jej zagospodarowania i korzystania, to nieruchomość taka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu - patrz wyrok NSA z 6 czerwca 2022 r. II OSK 1031/21.

Niemniej jednak, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA, przepis art. 140 k.c. może stanowić podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do uwzględnienia w stosunkach administracyjnoprawnych w zakresie uprawnienia lub obowiązku prawa własności - patrz wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. II OSK 346/17. Jednak takiej normy odsyłającej do uwzględniania prawa własności w realiach tej sprawy brak. Stąd też norma prawa cywilnego art. 140 K.c. nie mogła również stanowić podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego skarżącej w przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym.

Przedstawione powyżej rozważania uzasadniają podzielenie stanowiska skarżącej kasacyjnie Gminy, iż nie można uznać, iż przepisy dotyczące ochrony prawa własności stanowiły choćby potencjalnie o interesie prawnym skarżącej.

Tym samym, skoro przy uwzględnieniu powyższych rozważań nie podzielono stanowiska Sądu pierwszej instancji o posiadaniu interesu prawnego skarżącej w niniejszym postępowaniu wznowieniowym, to równocześnie na uwzględnienie zasługiwał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez ten Sąd art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 P.b., co doprowadziło do błędnego uznania, że były podstawy do uchylenia decyzji obu instancji.

Dlatego też po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji przez Starostę Krakowskiego z 21 maja 2015 r. Nr [...] z uwagi na brak zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organy architektoniczno-budowlane słusznie zastosowały konstrukcję prawną odmowy uchylenia ww. decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie może być zaaprobowane przez Sąd odwoławczy. W konsekwencji także wadliwie zastosował ten Sąd przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co również słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od orzeczenia od skarżącej na rzecz skarżącej kasacyjnie Gminy kosztów postępowania kasacyjnego w całości (przed Sądem pierwszej instancji Gmina nie poniosła kosztów postępowania). Zgodnie z przepisem art. 207 § 2 p.p.s.a. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części – patrz wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r. II OSK 729/05. Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie. W ocenie NSA skarżąca nie powinna ponosić dodatkowych kosztów związanych z realizacją swojego prawa do Sądu.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.