Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1960/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 67 par. 1, art. 77 par. 1, art. 79 par. 1 i 2, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1102/12 w sprawie ze skargi O. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr[...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz O. Spółki z o.o. w W. 837 (osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Prezydent m.st. W. zezwolił O. Sp. z o.o. na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. M. w rej. ul. K. o powierzchni 3 m2 i umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 4,5 m2, w okresie od [...] listopada 2006 r. do [...] lutego 2007 r. Następny wniosek w sprawie przedłużenia ważności powyższego zezwolenia Spółka złożyła w dnia [...] maja 2007 r. Wobec braków formalnych wniosku, pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Zarząd Dróg Miejskich (dalej: ZDM) poinformował Spółkę o pozostawieniu jej wniosku z dnia [...] maja 2007 r. bez rozpoznania.

W dniu [...] lutego 2009 r. odbyła się wizja lokalna, podczas której organ stwierdził funkcjonowanie "fundamentu żelbetonowego O. Sp. z o.o. w pasie drogowym ulicy M.". Przy tej czynności obecny był przedstawiciel Spółki, który nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do protokołu kontroli.

W dniu [...] lutego 2009 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Podczas kolejnej kontroli w dniu [...] marca 2009 r. stwierdzono dalsze funkcjonowanie fundamentu nośnika. W kontroli tej, wobec braku zawiadomienia, nie uczestniczył przedstawiciel Spółki.

Sprawa nałożenia kary pieniężnej na O. Sp. z o.o. była trzykrotnie rozpatrywana przez Prezydenta m.st. W. i trzykrotnie też wydano w tej sprawie decyzje tego organu: dnia [...] maja 2009 r., dnia [...] marca 2010 r. oraz dnia [...] marca 2012 r. (obecnie rozpatrywana).

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent m.st. W. orzekł w przedmiocie wymierzenia O. Sp. z o.o. kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej ul. M. i pozostawienia w nim fundamentu reklamy o powierzchni rzutu poziomego 3 m2, w okresie od [...] lutego 2007 r. do [...] marca 2009 r., w wysokości 91.200 zł. Powyższa decyzja została uchylona przez SKO w W. decyzją z dnia [...] września 2009 r.

Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Prezydent m.st. W. ponownie orzekł w przedmiocie wymierzenia O. Sp. z o.o. kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego. Po rozpoznaniu odwołania strony, SKO w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchyliło decyzję organu I instancji.

W wyniku wezwania organu z dnia [...] kwietnia 2010 r., pełnomocnik Spółki pismem z dnia [...] maja 2011 r. podał, że demontaż fundamentu pozostałego po reklamie miał miejsce po wizji lokalnej w dniu [...] lutego 2009 r., ale brak było danych o dokładnej dacie tej czynności. Natomiast O. Sp. z o.o. potwierdziła fakt, że B. T. (pełnomocnik O. Sp. z o.o.) tego dnia brała udział w oględzinach przedmiotowego pasa i potwierdziła wyniki czynności kontrolnych z tego dnia.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. SKO w W., po rozpatrzeniu odwołania O. Sp. z o.o. od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że SKO dwukrotnie uchylało już przedmiotowe decyzje na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), wskazując m.in. na naruszenia art. 7, 77 § 1 i 79 § 1 i 2 k.p.a. W związku z podniesionym przez SKO w W. podstawowym zarzutem niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. (nieskorzystanie z wszystkich dostępnych środków dowodowych) oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a., SKO po raz kolejny wskazało na potrzebą należytego udokumentowania wyników czynności przedsiębranych w dniu [...] marca 2009 r. W ocenie SKO w W. jest to możliwe poprzez:

- przesłuchanie pracowników ZDM, którzy brali udział w wizji lokalnej,

- przesłuchanie pracownika Spółki B. T., która brała udział w wizji lokalnej w dniu [...] lutego 2009 r., czyli jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (18 lutego 2009 r.),

- zwrócenia się na piśmie do Spółki czy potwierdza wyniki czynności z tego dnia.

SKO w W. wyjaśniło, iż skoro postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczęto w dniu [...] lutego 2009 r., to czynności przeprowadzone po tym dniu winny spełniać wymogi przewidziane w k.p.a. W szczególności czynność przeprowadzona w dniu 26 marca 2009 r. winna była przybrać formę procesowych oględzin przeprowadzonych z zachowaniem wymogów z art. 75 § 1 oraz 79 § 1 i 2 k.p.a.

W skardze skarżąca Spółka stwierdziła, że przedmiotowa decyzja Prezydenta m.st. W. po trzech latach prowadzenia postępowania zasługuje wyłącznie na uchylenie i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca zarzuciła zatem zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. głównie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Prezydenta m.st. W. z dnia [...] stycznia 2012 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

WSA w W. podzielił stanowisko SKO w W., że w przedstawionym stanie sprawy, prawomocnie wszczętej i nadal prowadzonej, nie było podstaw do rozstrzygnięcia merytorycznego przez ten organ, a już w szczególności nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a, tj. uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania.

Sąd I instancji wskazał, że zasadniczym problemem w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie – w trybie i przy pomocy środków dowodowych przewidzianych w k.p.a. – jej stanu faktycznego. Dopiero na tej podstawie, po dokonaniu odpowiedniej subsumcji obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa materialnego, będzie możliwe wydanie prawidłowej decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że zarówno SKO w W., jak i Sąd, nie przesądzają, że karę nałożono właściwie, w odpowiedniej wysokości, itp., lecz wskazują jedynie, że sprawa powinna być prawidłowo, zgodnie z zasadami postępowania wyjaśniającego i dowodowego przewidzianymi w k.p.a., bez żadnych wątpliwości, wyjaśniona. Wymaga tego choćby wysokość nałożonej kary, mającej charakter administracyjny, związany włącznie z obiektywnym naruszeniem określonego przepisu prawa materialnego (w typ przypadku – ustawy o drogach publicznych).

W przedstawionej sytuacji pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 7, 67 § 1, art. 9 i 35 k.p.a., art. 8 k.p.a. nie miały, w ocenie Sądu I instancji, wpływu na wynik sprawy. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła O. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Skarżąca Spółka wniosła również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych przez skarżącą niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.u..s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewywiązanie się z obowiązku kontroli przez WSA w W., tj. brak kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, oddalenie skargi i nie uchylenie decyzji wydanej z naruszeniem prawa,

2) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art.138 § 1 pkt 2 w związku z art. 136 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez SKO w W. przepisów postępowania, tj. brak rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji Prezydenta m.st. W. z dnia [...] stycznia 2012 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia,

3) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art.138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez SKO w W. przepisów postępowania, które skutkowało uchyleniem decyzji Prezydenta m.st. W. z dnia [...] stycznia 2012 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia,

4) naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a. polegające na zaniechaniu wnikliwej analizy całości materiału dowodowego na tle konkretnego stanu faktycznego, a także zaniechanie dokładnego i logicznego wyjaśnienia wszelkich motywów rozstrzygnięcia, a także przyjęciu, iż SKO w W. dostatecznie wyjaśniło wszystkie okoliczności sprawy, a także uwzględniło wszystkie dostępne środki dowodowe, gdy tymczasem SKO w W. zaniechało przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie,

5) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 67 § 1 oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania polegającego na braku zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin, a także braku sporządzenia protokołu z czynności oględzin,

6) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo nieustalenia przez SKO w W. wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, a także bez rozpatrzenia przez SKO całości materiału dowodowego, które skutkowało uchyleniem decyzji Prezydenta m.st. W. z dnia [...] stycznia 2012 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia,

7) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż organ prowadził postępowanie w sposób, który przeczy zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracyjnych, tj. poprzez nałożenie kary administracyjnej za okres ok. 2 lat, kiedy to skarżąca oczekiwała na rozstrzygnięcie organu w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej samej lokalizacji, a także kolejne uchylenie przez organ II instancji decyzji do ponownego rozpatrzenia na tej samej podstawie prawnej,

8) naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80, 67 §1, 79 § 1 i 2, 9, 35, art. 138 § 1 pkt 2 oraz 138 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, mimo iż skarga winna być uwzględniona z uwagi na liczne uchybienia proceduralne, których dopuścił się organ, a które skutkowały kolejnym uchyleniem decyzji (trzecie uchylenie) i przekazaniem jej organowi I instancji do ponownego rozparzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie rozpoznawanej w ramach skargi kasacyjnej nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Spółki jako podstawę kasacyjną wskazuje art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tego zarzutu strona podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. i art. 138 § 2 oraz art. 136, a także art. 67 § 1, art. 79 § 1 i 2 k.p.a. i art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli decyzji SKO w W., a przez to akceptowanie kasacyjnego orzeczenia tego organu, w sytuacji gdy powinny zostać podjęte działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem. Niezależnie od tego zarzutu Spółka wskazała także na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku motywów rozstrzygnięcia, zwłaszcza odnoszących się do ustaleń faktycznych sprawy.

Skarga kasacyjna Spółki ma usprawiedliwione podstawy, przy czym nie wszystkie podniesione w niej zarzuty znajdują prawne uzasadnienie.

Zdaniem NSA nietrafny jest zarzut stawiany wyrokowi WSA w W. odnoszący się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu II instancji wyrok objęty skargą kasacyjną nie narusza treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy wynikające z treści przepisu. Wprawdzie Sąd I instancji wyraża w nim oceny i przedstawia argumentację, z którą Spółka się nie zgadza, jednak takiej sytuacji nie można uznać za formalną wadę uzasadnienia. Skuteczność przedstawionego zarzutu skargi kasacyjnej mogłaby być rozważana tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie posiada prawem przewidzianych elementów, ale nie można o niej mówić wówczas, gdy stanowisko Sądu w nim przedstawione nie odpowiada poglądom strony skarżącej. W takich przypadkach wyrok może być zwalczany wskazaniem zarzutów naruszenia przepisów materialnych albo uchybień w procedurze ustalania stanu faktycznego, ale nie przez wadliwość samego uzasadnienia. Z tego powodu ten zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść prawnego skutku.

Odmiennie należy ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w połączeniu z naruszeniem przepisów k.p.a. wskazanych w pkt 1-3 i 5-8. Skarga kasacyjna w sposób rozbudowany ujmuje zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., co jest jej słabą stroną, ponieważ od profesjonalnego środka prawnego należy wymagać syntetycznego ujęcia stawianych zarzutów. Jednak z treści skargi kasacyjnej daje się wywieść, że w ocenie Spółki wyrok WSA w W. jest wadliwy bo oddalił skargę, w sytuacji gdy istniały powody do jej uwzględnienia, bo SKO w W. zamiast wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, w sposób nieuprawniony zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Z tym zarzutem należy się zgodzić, zatem jego konsekwencją musi być uznanie zasadności skargi kasacyjnej. Sąd II instancji podziela stanowisko tej skargi, zgodnie z którym możliwość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że organ ten może być zwolniony z merytorycznego orzekania w postępowaniu odwoławczym tylko w przypadkach, gdy nie ma możliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który dawałby podstawę do załatwienia sprawy. Brak podstawy do merytorycznego orzekania musi być ujmowany przez pryzmat art. 136 k.p.a., co oznacza, że organ odwoławczy jest zwolniony z reformatoryjnego działania tylko wtedy, gdy nawet skorzystanie z dyspozycji art. 136 k.p.a. nie daje podstaw do orzekania co do istoty sprawy. W każdym innym przypadku uchylanie decyzji organu I instancji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest nieuprawnionym korzystaniem z art. 138 § 2 k.p.a. i rozstrzygnięciem wprowadzającym do postępowania element zwłoki. Takie działanie organów nie może być akceptowane, zatem wyrok, który aprobuje ten sposób rozstrzygnięcia, musi być uznany za naruszający prawo, w tym przypadku art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu. Zatem w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej kierowany pod adresem wyroku WSA w W. jest trafny.

Podkreślić należy, że w sprawie, w której zapadł skarżony wyrok SKO w W. trzykrotnie uchylało decyzje, wskazując uchybienia w zakresie ustaleń faktycznych sprawy, przy czym nakazało organowi I instancji wykonanie czynności procesowych, które w ocenie Sądu II instancji mogą być dokonane w postępowaniu odwoławczym. Zatem akceptowanie w wyroku takiej praktyki i nieuwzględnienie skargi jest działaniem niezgodnym w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Z tych powodów NSA uznając trafność podniesionego zarzutu uchylił zaskarżony wyrok, a mając na względzie treść art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, przyjmując, że w rozpoznawanej sprawie naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. może się mieścić w zakresie przesłanek wskazanego przepisu, gdyż w istocie naruszenie podniesione w zarzucie kasacyjnym dotyczy naruszenia prawa materialnego, a więc wymierzenia kary, a względy ekonomiki procesowej nie uzasadniają przekazywania sprawy Sądowi I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.