Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 739/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 143 ust. 2, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146, art. 148b ust. 1, art. 156 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 31 sierpnia 2015 r., nr [...] i umarza postępowanie administracyjne, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących A. S. i K. S. 169 (sto sześćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga A. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 listopada 2016 r., nr [...] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wójt Gminy, decyzją z dnia 31 sierpnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 143, art. 144, art. 145, art. 146, art. 147, art. 148 i art. 148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), nałożył na skarżących - będących współwłaścicielami działki nr [...] w J.H., obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową gminnej sieci wodociągowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w wysokości 4 202,75 zł.

Uzasadniając wydaną decyzję, Wójt wskazał, że podczas wszczętego w dniu 24 czerwca 2015 r. postępowania ustalił, iż w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami umożliwiające ustalenie nałożonej opłaty adiacenckiej. Działka nr [...] położona w obrębie geodezyjnym J. H. nie jest ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a na wniosek właściciela tej nieruchomości, w dniu 21 stycznia 2010 r., została wydana dla terenu przedmiotowej działki decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z kolei, na podstawie decyzji nr [...] z dnia 11 lutego 2013 r., Gmina zrealizowała inwestycję polegającą na budowie sieci wodociągowej we wsi J. H. Zawiadomienie o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego zostało złożone w dniu 8 sierpnia 2013 r. a w dniu 12 sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zawiadomienie o zakończeniu budowy i o przystąpieniu do użytkowania sieci wodociągowej. Z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. w dniu 28 listopada 2014 r. wynika, że z tytułu wybudowania przedmiotowej sieci wodociągowej nastąpił wzrost wartość działki nr [...] w kwocie 16 811 zł. W dniu 31 sierpnia 2015 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdziła aktualność sporządzonego w sprawie operatu. Natomiast, wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej w uchwale Rady Gminy nr [...] z dnia 30 grudnia 2008 r. (Dz.U. nr 32, poz. 617 z dnia 3 marca 2009 r.), ustalona została w wysokości 25% różnicy między wartością jaką miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu.

Od decyzji tej odwołanie wnieśli skarżący domagając się jej unieważnienia i umorzenia roszczeń wynikających z postanowień tej decyzji, podnosząc, że sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy zawiera liczne i rażące błędy, w znaczący sposób powodujące zwiększenie wyniku obliczenia kwoty wzrostu wartości nieruchomości. Błędy te, w ich ocenie, polegają na:

1. przyjęciu dwóch różnych cen średnich, wskazujący przy tym różnicę w cenie za 1 m2 nieruchomości jeszcze przed uwzględnieniem cechy rynkowej jaką jest podłączenie do infrastruktury technicznej;

2. przyjęciu przy obliczaniu różnicy ceny nieruchomości pomiędzy ceną sprzed i po wybudowaniu wodociągu tabeli transakcji sprzedaży nieruchomości rzekomo o zbliżonych cechach rynkowych, w których rzeczoznawca dobiera transakcje sprzedaży w taki sposób, że w konsekwencji wylicza on różne ceny średnie nieruchomości dla obu punktów jednocześnie, dobierając praktycznie ten sam przedział czasowy dokonanych transakcji;

3. przyjęciu przy określaniu granicy górnej Gg = 1,16 zakresu sumy współczynników korygujących przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu sieci wodociągowej maksymalnej ceny transakcji Cmaks = 63,51 z transakcji z dnia 16 maja 2013 r., czyli sprzed 12 sierpnia 2013 r.;

4. przyjęciu w operacie niewłaściwych współczynników korygujących, ponieważ w Tabelach Współczynników Korygujących przyjęto różne wartości współczynnika ui dla tej samej cechy rynkowej tj. "Wielkość nieruchomości", a której klasyfikacja nie uległa zmianie po wybudowaniu wodociągu w stosunku do wielkości powierzchni sprzed budowy wodociągu;

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 4 listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 31 sierpnia 2015 r. Kolegium oceniło bowiem, że organ I instancji prawidłowo ustalił wobec skarżących opłatę adiacencką w wysokości 4 202, 75 zł.

Jak wyjaśniło Kolegium w uzasadnieniu wydanej decyzji, w J. H. zrealizowana została inwestycja polegającą na budowie sieci kanalizacyjnej sanitarnej, co potwierdza zawiadomienie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2013 r. Z kolei, ze sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 28 listopada 2014 r. operatu szacunkowego wynika, że stworzenie tych warunków spowodowało wzrost wartości działki nr 156/17.

Kolegium oceniło przy tym pozytywnie moc dowodową sporządzonego w dniu 28 listopada 2014 r. operatu szacunkowego, wskazując, że przedmiotem dokonanej w nim wyceny była nieruchomość gruntowa oznaczona w KW nr [...]składająca się z działki ewidencyjnej oznaczonych numerem [...] o pow. 3002 m2 Działka ta, zgodnie z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową. Wyceny nieruchomości rzeczoznawca dokonał podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Na str. 11-12 operatu znajduje się zestawienie transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, przyjętymi dla wyliczenia jej wartości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. Z analizy wynika, że cena średnia wynosi 52,14 zł/m2. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji wynosiła 42,86 zł/m2. Powyższe pozwalało na przyjęcie, że przed wybudowaniem kanalizacji wartość nieruchomości wynosiła 102 933 zł. Na str. 13 operatu znajduje się zestawienie transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej dla wyliczenia jej wartości po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej. Z analizy wynika, że średnia cena w tym zbiorze wyniosła 54,91 zł/m2. Wartość nieruchomości skarżących oszacowana została, po zastosowaniu współczynników korygujących, na 49,86 zł/m2, tj. 119 744 zł. Wartości uzyskane przez biegłego są zbliżone do średnich wartości uzyskiwanych przy transakcjach nieruchomościami podobnymi i mieszczą się między wartościami minimalnymi i maksymalnymi odnotowywanymi na rynku nieruchomości. W ocenie Kolegium przedstawione zapisy operatu nie budzą zastrzeżeń pod względem merytorycznym i formalnym a wyjaśnienia zawarte w opinii rzeczoznawcy pozwalają w sposób jednoznaczny odtworzyć sposób szacowania nieruchomości i metodę dojścia do ustalonej w opinii wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzenia infrastrukturalnego. W ocenie Kolegium biegły przedstawił przy tym i ocenił rzetelnie stan faktyczny nieruchomości i wskazał na wszelkie występujące na nim ograniczenia. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że sporządzony operat został zaktualizowany stosownie do art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto, Kolegium wskazało, że ustalona opłata wyliczona została na podstawie prawidłowo przyjętej 25% stawki wzrostu wartości nieruchomości wywołanej stworzeniem warunków do podłączenia do nowej sieci.

Kolegium oceniło jednocześnie jako bezzasadne zarzuty odwołania i wyjaśniło, że:

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż ustalając wzrost wartości nieruchomości dla ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej rzeczoznawca poszukuje na rynku transakcyjnym nieruchomości podobnych dla wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem urządzenia oraz po wybudowaniu urządzenia. Korygowanie ceny średniej współczynnikiem korygującym dotyczy nieruchomości podobnych w jednej lub/i w drugiej sytuacji. Ustalenie wskaźnika korygującego, który zastępuje poszukiwanie nieruchomości posiadających tak istotną cechę różniącą, jaką jest podłączenie do urządzenia kanalizacyjnego jest wadliwe, a w każdym razie nieuzasadnione. Konsekwencją zastosowanej przez rzeczoznawcę metodyki, wycenił on nieruchomość dwukrotnie, w oparciu o dwie bazy transakcyjne: jedną tworzoną przez nieruchomości bez uzbrojenia w sieć kanalizacji sanitarnej i drugą, w oparciu o transakcje nieruchomościami uzbrojonymi w tę sieć. W rezultacie rzeczoznawca wyliczył dwie ceny średnie nieruchomości, dla każdego z tych zbiorów, a następnie skorygował tę wartość poprzez porównanie nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównawczymi.

Rzeczoznawca szacując wartość przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej odmiennie ocenił cechę wielkości nieruchomości, gdyż dokonał on dwukrotnego oszacowania wartości nieruchomości: przed podłączeniem do kanalizacji oraz po podłączeniu. Rzeczoznawca wykorzystuje do tego dwa różne zbiory transakcji nieruchomościami. W zbiorze transakcji wykorzystanych do wyceny przed podłączeniem, cecha rynkowa oznaczona jako wielkość nieruchomości, otrzymała określoną wagę oraz ocenę. Cecha ta otrzymała osobną wagę i ocenę wśród transakcji wykorzystanych do wyceny po wybudowaniu kanalizacji, albowiem były to nieruchomości inne niż w zbiorze pierwszym. Wśród nich cecha ta miała inny wpływ na cenę a nieruchomość skarżących inaczej prezentowała się na ich tle. Stąd możliwe jest wystąpienie dwóch różnych oceny tej samej cechy, przy dwukrotnym oszacowaniu wartości jednej nieruchomości.

Rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości na dzień wykonania wyceny, a więc na dzień 20 listopada 2014 r. Nie ma przy tym przepisu prawa, który wyznacza rzeczoznawcy przedział czasowy, z którego pochodzić mają transakcje nieruchomościami. Standardy wyceny mówią, że transakcje mają być możliwie najbardziej aktualne, z okresu dwóch lat poprzedzających moment wyceny. W niniejszej sprawie, gdzie rzeczoznawca stwierdził zerowy trend czasowy, a więc brak zmienności cen w czasie, wykorzystane transakcje nie pozwalają na to, aby ocenić je jako nieaktualne. Przepisy prawa nie wiążą również z chwilą wybudowania kanalizacji sanitarnej żadnych wymogów co do wyceny w odniesieniu do okresu badania rynku. Z momentem tym ustawodawca wiąże jedynie uprawnienie do ustalenia opłaty adiacenckiej wskazując, że organ ma na wydanie decyzji w sprawie 3 lata.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, wskazując, że wydana została ona z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na niezebranie i nierozpatrzenie w sposób dostateczny i wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie skarżących sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy zawiera bowiem błędy mające wpływ na wynik obliczenia kwoty wzrostu wartości nieruchomości, polegające na: przyjęciu przy określeniu wartości nieruchomości zarówno przed wybudowaniem jak i po wybudowaniu sieci wodociągowej tych samych transakcji nieruchomości oraz na przyjęciu w tabeli Współczynników Korygujących wartości współczynnika ui dla obu cech rynkowych "lokalizacja nieruchomości" oraz "wielkość nieruchomości" na takim samym poziomie tj. 0,340. Ponadto, jak podkreślili postępowanie wszczęte przez Wójta Gminy dotyczyło ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową gminnej sieci wodociągowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą a nie jak przyjęło Kolegium gminnej sieci kanalizacji sanitarnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostały decyzje, mocą których nałożono na skarżących opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości należącej do nich nieruchomości spowodowanej budową gminnej sieci wodociągowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą a nie jak przyjęło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia działki nr [...] do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej.

Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy rozdziału 7 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm.), które to przepisy stanowią wyraz woli ustawodawcy uregulowania zasad uczestniczenia przez właścicieli i część użytkowników wieczystych nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, zrealizowanych z udziałem środków publicznych, poprzez wnoszenie opłat adiacenckich (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki i M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011 r., str. 1088).

Wskazane w tych przepisach zasady dotyczące ustalania opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej określone zostały następująco:

Art. 143 ust. 2 tej ustawy wyjaśnia, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Art. 145 ust. 1 wskazuje, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Zgodnie zaś z art. 145 ust. 2 wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Art. 148b ust. 1 wyjaśnia przy tym, że ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

Z kolei, zgodnie z art. 146 ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (ust. 1a). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (ust. 2). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (ust. 3).

Stosownie zaś do treści art. 156 ust. 3 ustawy, operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z kolei, zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. w dniu 28 listopada 2014 r. Operat ten utracił więc swoją ważność w dniu 28 listopada 2015 r. Niewątpliwie zatem, organ I instancji rozstrzygając sprawę w dniu 31 sierpnia 2015 r., wydał swoją decyzję w okresie obowiązywania tego operatu. Jednakże, rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło dopiero w dniu 4 listopada 2016 r., a więc już po upływie dwunastomiesięcznego terminu "ważności" operatu szacunkowego.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że termin określony w art. 156 ust. 3 ustawy, odnosi się również do organu odwoławczego, jako organu zobligowanego – zgodnie z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – do powtórnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu podejmowania rozstrzygnięcia przez ten organ, a nie jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. W konsekwencji zgromadzony w aktach sprawy istotny materiał dowodowy – w tym przypadku: operat szacunkowy – musi nadal nadawać się do wykorzystania także w postępowaniu odwoławczym, czyli w tym przypadku: musi być on nadal "aktualny" (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1053/13; dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ważność operatu należy oceniać w dniu orzekania przez organ; dokonane uzupełnienia operatu nie mają wpływu na aktualność operatu i same przez się nie przedłużają terminu jego wykorzystania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 726/08, LEX nr 527190).

Znajdująca się zaś w aktach sprawy kserokopia pisma zatytułowanego "Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego" nie może być uznana za potwierdzenie aktualności, o którym mowa w art. 156 ust. 4 ustawy.

Przede wszystkim bowiem klauzula ta została sporządzona w dniu 31 sierpnia 2015 r. tj. jeszcze w czasie, kiedy operat szacunkowy z dnia 28 listopada 2014 r. był ważny.

Ponadto, kopia klauzuli aktualności nie stanowi dokumentu, na podstawie którego można wydać prawidłową decyzję w przedmiocie opłaty adiacenckiej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 416/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II SA/Po 234/16 – oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje bowiem poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Klauzula jest to osobny od operatu dokument, który stanowi potwierdzenie jego aktualności (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1458/09, niepubl.). Wymogi formalne klauzuli aktualizacyjnej określają przepisy § 57 ust. 1 i § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109), które stanowią, że rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. Dlatego też, dokumentem, o którym mowa w art. 156 ust. 4 ustawy jest oryginał klauzuli albo poświadczona za zgodność z oryginałem kopia klauzuli potwierdzającej aktualność operatu. Sama odbitka ksero (czy wydruk skanu przesłanego drogą elektroniczną) nie jest dokumentem w rozumieniu przepisów k.p.a. i nie może dokumentu zastąpić. Nie zawiera ona bowiem oryginalnego podpisu wystawcy, który stanowi conditio sine qua non istnienia dokumentu. Zwykła odbitka ksero (tj. odbitka nie poświadczona, nie stanowiąca dokumentu) nie zastąpi nigdy dokumentu na bazie którego powstała. Jest tylko znakiem istnienia oryginału (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2031/10, Lex nr 996212). Stanowisko to nie powinno budzić sporu z uwagi na wagę klauzuli, która ma służyć rozstrzygnięciu, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich wycena oraz naliczona opłata adiacencka, są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1058/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji w oparciu o nieaktualny już operat szacunkowy stanowi istotne naruszenie art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami a w konsekwencji i art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów odwołania i skargi, Sąd wyjaśnia, że uznając, iż operat szacunkowy nie pozwala na ocenę danych w nim zawartych, Sąd nie może jednocześnie ustosunkować się do zarzutów skierowanych przez skarżących wobec ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, które wynikały z operatu i zostały ocenione przez organ administracji, jako podstawa orzekania i stwierdzać czy rozstrzygnięcia organów były prawidłowe, zarówno co do ustalenia wartości przedmiotowych nieruchomości, jak i wysokości odszkodowania. Takie działanie Sądu nie znajdowałoby usprawiedliwienia w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności w art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest bowiem możliwe traktowanie nieaktualnego operatu szacunkowego, jako podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania. W tym zakresie ustalenia Sądu mogłyby być uznane za przedwczesne, a w efekcie – nie mogące wywołać skutków, o których mowa w art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1058/11, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać jednakże należy, że zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określenie wartości nieruchomości poprzedza analiza rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Według przepisu § 4 ust. 1 tego rozporządzenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Ustęp 2 § 4 przewiduje, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Szczegółowe dodatkowe warunki określenia wartości nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej znajdują się w § 40 rozporządzenia i dotyczą nieuwzględniania wartości części składowych nieruchomości przy określeniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzenia, uwzględnienia odległości nieruchomości od urządzenia oraz warunki podłączenia do urządzenia dla określenia wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzenia, a także uszczegółowiają przypadki, o których mowa w art. 144 ust. 2 i art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z przepisów tych wynika, że ustalając wzrost wartości nieruchomości dla ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej rzeczoznawca powinien poszukiwać na rynku transakcyjnym nieruchomości podobnych dla wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem urządzenia oraz po wybudowaniu urządzenia. Korygowanie ceny średniej współczynnikiem korygującym dotyczy nieruchomości podobnych w jednej lub/i w drugiej sytuacji. Z kolei, ustalenie wskaźnika korygującego, który zastępuje poszukiwanie nieruchomości posiadających tak istotną cechę różniącą, jaką jest podłączenie do urządzenia kanalizacyjnego jest wadliwe, a w każdym razie nieuzasadnione (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 379/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, Sąd zobowiązany był, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 728 ze zm.), uchylić zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 listopada 2016 r. jak i poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy z dnia 31 sierpnia 2015 r. W sprawie powinien bowiem zostać sporządzony nowy operat szacunkowy. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, operat szacunkowy winien być wykonany w toku postępowania przed organem I instancji, tak aby nie naruszyć zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 561/16 a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 521/16 – oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie upłynął 3 – letni termin, w którym możliwe było wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje bowiem, że wydanie takiej decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. W orzecznictwie ustalono przy tym, że termin z art. 145 ust. 2 jest terminem prawa materialnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 254/15, LEX nr 17340001). Dla strony niezachowanie terminu materialnoprawnego powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony, czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ, co oznacza brak podstaw do orzekania w zakresie objętym terminem materialnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 707/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Termin powołany w art. 145 ust. 2 jest terminem prawa materialnego i niedochowanie go przez organ administracji publicznej skutkuje tym, że opłata adiacencka po jego upływie nie może już zostać wymierzona (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 29 maja 2001 r. sygn. akt II SA/Po 336/00, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OSP 4/09 ustalono, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Tym samym, dla zachowania trzyletniego terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji a decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, a także wynika w sposób nie budzący wątpliwości z akt administracyjnych, że warunki do podłączenia należącej do skarżących nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej stworzone zostały w dniu 12 sierpnia 2013 r., kiedy to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował o zakończeniu postępowania w sprawie zawiadomienia z dnia 8 sierpnia 2013 r. o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania sieci wodociągowej, co do którego to nie zgłosił sprzeciwu. A zatem, w dniu 12 sierpnia 2016 r., upłynął termin, w którym było możliwe ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie powyżej opłaty po tej dacie, jak powyżej zostało wskazane, nie jest zaś możliwe. Tym samym postępowanie administracyjne w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny powinno zostać umorzone w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 617/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.