Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 80/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1 i 6, art. 92b ust. 1-2, art. 92c ust. 1, art. 4 pkt 22 lit. a i h;
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1  art. 4 lit. d i j, art. 15, art. 12, art. 7.
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Spółkę z o.o. w [...], zwaną dalej również Spółką, jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 4.950 zł z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 9 lutego 2016 r. na ulicy [...] w [...], funkcjonariusze Policji poddali kontroli drogowej pojazd marki [...] o nr rej. [...] kierowany przez R. B., który wykonywał krajowy przewóz drogowy osób na linii regularnej na trasie [...] – [...] w imieniu i na rzecz Spółki. Z przeprowadzonej kontroli drogowej sporządzony został protokół kontroli nr [...].

Pismem z dnia 22 lutego 2016 r. Spółka została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie przepisów o transporcie drogowym poprzez przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut. Dnia 2 marca 2016 r. strona wystosowała pismo, w którym złożyła wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie.

W wyniku analizy danych zawartych na wykresówkach, stwierdzono, iż ww. kierowca, w dniu 21 stycznia 2016 r. od godz. 14:45 do godz. 22:30 prowadził pojazd, tj. przez 6 godzin i 16 minut i przekroczył maksymalny czas jego prowadzenia bez wymaganej przerwy o 1 godz. 46 minut.

Analiza danych zawartych na karcie tego samego kierowcy, po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów, świadczy o tym, że w dniu 22 stycznia 2016 r. od godz. 13:34 do godz. 23:02 prowadził on pojazd i przekroczył maksymalny czas jego prowadzenia bez wymaganej przerwy o 3 godz. 7 min. Kierowca prowadził pojazd przez 7 godz. i 37 minut.

Zapisy na karcie tego kierowcy świadczą, że również w dniu 25 stycznia 2016 r. prowadził on pojazd od godz. 13:35 do godz. 22:27, tj. przez 7 godz. i 8 minut przekraczając tym samym maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 2 godz. 38 minut. Sytuacja taka miała miejsce również w dniach: 4 lutego 2016 r. kiedy to ten sam kierowca kierował pojazdem od godziny 13:05 do godz. 22:00, tj. przez 6 godz. i 14 minut, przekraczając maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 1 godz. 44 min; 5 lutego 2016 r., gdy wykonywał przewóz od godziny 13:30 do godz. 22:20, tj. przez 6 godz. i 34 minut przekraczając maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 2 godz. 4 minut.

We wszystkich wymienionych dniach kierowca ten nie odebrał wymaganych przepisami prawa prawidłowych przerw. Kierowca podczas kontroli okazał opis poszczególnych naruszeń na rewersie wykresówek jednak nie został on uwzględniony z uwagi na cykliczność występowania w wydruku takiego naruszenia i możliwość jego przewidzenia.

Decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Katowicach z dnia 21 marca 2016 r., nr [...], nałożono na A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] karę pieniężną w wysokości 4950 zł z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut zgodnie z Ip. 5.2.1. oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut zgodnie z lp. 5.2.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał na wyniki dokonanej analizy zapisów na karcie kierowcy R. B., przytoczył przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sprawy i stwierdził, że po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego. Konsekwencją naruszenia ww. normy jest sankcja przewidziana w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie. Konkretyzacją powyższej normy jest lp. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut karą pieniężną w wysokości 150 zł oraz karą w wysokości 200 zł za każde następne rozpoczęte 30 minut. Uzasadniał organ, że okazane podczas kontroli przez kierowcę wykresówki i opisy widniejące na rewersach nie mogą zostać potraktowane jako usprawiedliwienie dla popełnionych naruszeń. Fakt, iż sytuacje, w których kierowca dopuszczał się łamania obowiązujących przepisów, zdarzały się cyklicznie, a co więcej stale były to przyczyny tego samego typu świadczy o możliwości przewidzenia ich każdym następnym razem.

Strona sama przyznaje, że powodem naruszania przez kierowcę normy dotyczącej czasu pracy są występujące regularnie na trasie [...] – [...] – [...] utrudnienia i wzmożone natężenie w ruchu drogowym. Z powyższego wywiódł organ, że przedsiębiorca, widząc zaistniały problem i stale powtarzające się naruszenia ze strony kierowcy, a zatem winien był dokonać zmian w rozkładzie jazdy lub podczas ustalenia czasu pracy kierowcy. Rozkład jazdy przewiduje 40-minutowe przerwy po każdym dojechaniu na miejsce postoju w [...] i 45-minutowe przerwy po każdym dojechaniu na miejsce postoju w [...] - i co podkreślił organ, w żadnym z kontrolowanych dni nie udaje się kierowcy przyjechać do tych punktów w wyznaczonym czasie. Taka sytuacja skutkuje skróceniem czasu odbywanych przerw kierowcy. Wskazując na orzecznictwo akcentował organ, że odpowiedzialność administracyjna za naruszenia określonych przepisów ustawy o transporcie drogowym jest oderwana od kwestii winy, zaistnienia szkody, czy stanu zagrożenia jest odpowiedzialnością opartą na zasadzie ryzyka z uwagi na cele, jakie przepisy te miały spełnić, a mianowicie zapewnić bezpieczeństwo na drogach. Dla zwolnienia się z tej odpowiedzialności nie wystarczy zatem wykazanie braku winy, lecz wymagane jest udowodnienie podjęcia wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Sprawą przedsiębiorcy jest zawieranie takich umów, dobór takiej kadry i obmyślenie takich rozwiązań organizacyjnych, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz przewóz drogowy, a jednocześnie zapobiegać będą naruszeniom zasad i warunków wykonywania tego transportu. Uwzględniając nadto rozwój techniki i zasady doświadczenia życiowego dowodzi, że brak jest przesłanek do zastosowania art.92 b ust. 1 i 92 c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Z treścią decyzji nie zgodziła się A Sp. z o.o. w [...]. Zapadłej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907, ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz rażące naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie żadnego postępowania dowodowego w zakresie powtarzalności (cykliczności) utrudnień na trasie wykonywanych przewozów, a tym samym niewszechstronne i niewyczerpujące załatwienie sprawy. W uzasadnieniu po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy odwołująca podnosiła, że nie możliwym jest zaakceptowanie stanowiska organu pierwszej instancji o cykliczności naruszeń związanych z występującymi utrudnieniami w ruchu drogowym na trasie, gdzie przewoźnik wykonuje przewóz w oparciu o posiadane zezwolenie przez co są przewidywalne, pomimo że kierowca okazał podczas kontroli stosowne opisy na rewersach wykresówek. Spółka dodała nadto, że nie kwestionuje faktu zaistnienia stwierdzonych przez organ kontrolny naruszeń a tym samym odstępstw od obowiązujących norm temporalnych, jednak koniecznym w sprawie było wyjaśnienie kwestii prawidłowego dokonania uzasadnienia zaistniałych odstępstw, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, które winny zostać uwzględnione przez organ kontrolny, a które nie zostały wzięte pod uwagę pomimo wniosku strony. Negowała odwołująca się stwierdzenie organu, jakoby naruszenia miały charakter cykliczny, jak również, że tego typu utrudnienia mają charakter przewidywalny. Podniosła, że organ poddał analizie okres 28 dni wstecz, w którym jedynie w kilku przypadkach (w różnych dniach i godzinach) stwierdzone zostały naruszenia na powstanie, których przedsiębiorca nie miał żadnego wpływu, a odstępstwa zostały przez kierowcę udokumentowane i opisane na rewersie wykresówek w sposób czyniący zadość obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa. Zaakcentowała również, że kierowcy mają zaplanowane w planie pracy przerwy, w [...] 45 minut i w [...] 40 minut. Czas przejazdu z [...] do [...] wynosi 80 minut, ale mimo przeciągających się przerw na przystankach początkowych i końcowych, jak również z powodu różnych nieprzewidywalnych zdarzeń, jakim są między innymi korki do punktów poboru opłat na autostradzie [...] czy też bardzo wzmożony ruch w okolicy dworca [...] w [...], czas przejazdu wydłużył się, na co przedsiębiorca nie ma i nie może mieć wpływu. Odwołująca stwierdziła także, iż kierowcy świadczący przewozy w firmie poddawani są regularnym szkoleniom w zakresie między innymi norm temporalnych (czas prowadzenia pojazdu, przerw, odpoczynków, czasu pracy, w tym również prawidłowego dokumentowania ewentualnych odstępstw od norm - o czym świadczą prawidłowo dokonane opisy rewersów wykresówek w stosunku do których stwierdzono naruszenia norm), właściwej obsługi tachografów (w tym należytego wypełniania dokumentacji przewozowej) oraz innych kwestii związanych z wykonywaniem przewozów drogowych. Szkolenia przeprowadzane są regularnie, a kierowcy mają stworzone warunki umożliwiające przestrzeganie norm czasu pracy. Zdaniem odwołującej się Spółki, zaistniałe okoliczności uzasadniały odstąpienie od wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzonych naruszeń, gdyż ujawnione naruszenia nie wynikały z niewłaściwych rozwiązań organizacyjnych przedsiębiorstwa. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. podniosła, że w przedmiotowej sprawie organ przyjął, że utrudnienia i wzmożony ruch na trasie wykonywanych przewozów maja charakter stale powtarzający się nie powołując na tę okoliczność żadnego dowodu, który taki charakter utrudnień by potwierdzał. Takie stwierdzenie należy w takiej sytuacji uznać za bezpodstawne przez co wydana przez organ decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa. Jej zasadność nie została przez organ w żaden sposób wykazana, co powoduje, że takowa decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 grudnia 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego w Warszawie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał przepisy unijne oraz ustawy o transporcie drogowym stanowiące podstawę orzekania. Wskazał na ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ pierwszej instancji, dokonał jego oceny i na tej podstawie uznał, przedstawiając stosowny wywód, że podjęta decyzja jest zgodna z prawem. Podał organ odwoławczy, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut. Ustalenia tego dokonano podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 9 lutego 2016 r. w [...] autobusu marki [...] o nr rej. [...], którym wykonywany był krajowy transport drogowy osób na podstawie licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Organ odwoławczy, po przeprowadzeniu ponownej analizy danych zapisanych na wykresówkach stwierdził, iż kierowca R. B. w dniu 21 stycznia 2016 r. prowadząc pojazd od godz. 14:45 do godz. 22:30 dnia 21.01.2016 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 1 godz. i 46 minut. Kierowca prowadził pojazd przez 6 godz. i 16 minut. W okresie tym kierowca nie odebrał wymaganej przepisami prawa prawidłowej przerwy. Podniósł organ, że wprawdzie na rewersie wykresówki znajduje się opis: "Korki w [...] i na [...] na poborze opłat były przyczyną wykroczenia" jednakże ta okoliczność nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, bowiem do przedmiotowego naruszenia dochodziło cyklicznie i było ono możliwe do przewidzenia. Z tego względu wymierzona została prawidło kara pieniężna w wysokości 750 złotych. Dodał jednocześnie, że w ww. okresie kierowca odebrał następujące przerwy: od godz. 16:30 do godz. 16:45, od godz. 18:30 do godz. 18:45, od godz. 20:15 do godz. 20:30, od godz. 20:35 do godz. 20:45 i wyraził pogląd, że nic nie stało na przeszkodzie, żeby ustalić rozkład jazdy (wydłużyć przerwy) tak, aby pozwalał on na odebranie przez kierowcę przerw w wymiarze, o którym mowa art. 7 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006.

Uzasadniał dalej organ, że ponowna analiza danych cyfrowych z karty ww. kierowcy, z uwzględnieniem błędów lub zdarzeń w postaci braku napięcia uprawnia przyjęcie, że w dniu 22 stycznia 2016 r. kierowca prowadził pojazd przez 7 godz. i 37 minut, tj. od godz. 13:34 do godz. 23:02 i przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 3 godz. i 7 min., gdyż nie odebrał wymaganej przepisami prawa prawidłowej przerwy. Kierowca podczas kontroli nie okazał wydruku uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków i dlatego wymierzona została kara pieniężna w wysokości 1350 złotych. Dodał organ drugiej instancji, że w ww. okresie kierowca odebrał następujące przerwy: od godz. 14:07 do godz. 14:33, od godz. 18:20 do godz. 18:33, od godz. 20:23 do godz. 20:30. Analiza danych cyfrowych z karty tego samego kierowcy w odniesieniu do następujących dni: 25 stycznia 2016 r. wykazała, że wykonywał on transport drogowy od godz. 13:35 do godz. 22:27, tj. przez 7 godz. i 8 minut nieodbierając wymaganej przepisami prawa prawidłowej przerwy i tym samym przekraczając maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 2 godz. i 38 minut, co z kolei spowodowało nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1150 złotych. Kierowca podczas kontroli nie okazał wydruku uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków, a w ww. okresie kierowca odebrał następujące przerwy: od godz. 14:08 do godz. 14:33, od godz. 16:24 do godz. 16:27, od godz. 18:23 do godz. 18:34, od godz. 18:35 do godz. 18:46, od godz. 20:18 do godz. 20:26, od godz. 20:34 do godz. 20:47; 4 lutego 2016 r. kierowca wykonywał transport drogowy od godz. 13:05 do godz. 22:00, tj. przez 6 godz. i 14 minut i przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 1 godz. i 44 min., podając na rewersie wykresówki znajduje się opis: "Przyczyną powstania naruszenia był zakorkowany [...]". Powyższe nie może jednak, zdaniem organu, stanowić podstawy do zastosowania art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, bowiem do przedmiotowego naruszenia dochodziło cyklicznie i było ono możliwe do przewidzenia i stąd wymierzona została kara pieniężna w wysokości 750 złotych. Powtórnie podkreślił organ drugiej instancji, że w ww. okresie kierowca odebrał następujące przerwy: od godz. 13:40 do godz. 14:10, od godz. 16:00 do godz. 16:15, od godz. 18:20 do godz. 18:30, od godz. 20:00 do godz. 20:15, od godz. 21:30 do godz. 21:40; dnia 5 lutego 2016 r. w wyniku prowadzenia pojazdu od godz. 13:30 do godz. 22:20 dnia 5 lutego 2016 r. przekroczony został maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 2 godz. i 4 minut, a ww. kierowca prowadził pojazd przez 6 godz. i 34 minut bez wymaganej przepisami prawa prawidłowej przerwy, co spowodowało wymierzenie kary w wysokości 950 zł. Na rewersie wykresówki kierowca odnotował, że: "Przyczyną powstania naruszenia był zakorkowany [...]". Wskazał też organ, iż w ww. okresie kierowca odebrał następujące przerwy: od godz. 14:50 do godz. 15:00, od godz. 16:55 do godz. 17:05, od godz. 18:30 do godz. 18:45, od godz. 20:25 do godz. 20:35, od godz. 20:37 do godz. 20:45. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uznał organ odwoławczy, że zasadne jest utrzymanie kary pieniężnej w wysokości 4950 złotych za stwierdzone naruszenia, określone w lp. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, akcentując, że nic nie stało ponadto na przeszkodzie żeby tak ustalić rozkład jazdy (wydłużyć przerwy), aby pozwalał on na odebranie przez kierowcę przerw w wymiarze, o którym mowa art. 7 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006. Odnosząc się do opisanych przez kierowcę na wykresówkach powodów odstąpienia od stosowania art. 6-9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wyjaśnił organ, że zgodnie z art. 12 ww. rozporządzenia, pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Z przepisu tego wynika zatem, że możliwość odstąpienia od stosowania przepisów art. 6-9 ograniczona jest jedynie do sytuacji, gdy jest to niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. W przedmiotowym przypadku zaś przyczynami naruszeń były korki spowodowane dużym natężeniem ruchu na trasie [...] – [...] – [...] – [...], które występowały szczególnie w piątki, czwartki, poniedziałek, a okoliczność ta znajduje dodatkowo potwierdzenie w zeznaniach kierowcy pojazdu, który stwierdził, że naruszenia takie występowały cyklicznie w godzinach popołudniowych i był to spowodowane dużym natężeniem ruchu oraz niewłaściwie sporządzonym rozkładem jazdy. Uzasadniał organ, że w takim stanie faktycznym wskazane na rewersach przyczyny naruszenie nie mogą zostać uwzględnione, gdyż do stwierdzonych naruszeń dochodziło cyklicznie, a ich przyczyną było natężenie ruchu oraz niewłaściwie sporządzony rozkład jazdy. Dokonując powtórnego rozpoznania sprawy organ odwoławczy nie stwierdził, aby zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Nie znalazł także podstaw do zastosowania art. 92b ustawy i art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. W jego ocenie, strona nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywała się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Skarżąca w odwołaniu nie przedstawił żadnych dowodów mogących zwolnić go z odpowiedzialności na podstawie ww. przepisów. Przypomniał organ drugiej instancji, że do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Uzasadniał, że skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów które uzasadniałyby zastosowanie art. 92c ustawy, ograniczając się jedynie do złożenia wyjaśnień i deklaracji, że nie miał on wpływu na stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia, a także, że wszyscy kierowcy przechodzą regularne szkolenia. W ocenie organu odwoławczego, wyjaśnienia strony same w sobie nie dowodzą jednocześnie deklarowanych w nim okoliczności. Wszystkie okoliczności sprawy związane z naruszeniem lp. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym były okolicznościami, na które przedsiębiorca miał wpływ i mógł je przewidzieć. Wpływ przedsiębiorcy przejawia się w braku kontroli nad kierowcą oraz w braku reakcji na popełniane przez niego naruszenia. Okolicznościami uzasadniającymi zastosowanie art. 92c ustawy o transporcie drogowym nie są także korki i utrudnienia w ruchu drogowym, zwłaszcza w sytuacji, gdy występują one cyklicznie w określonych porach dnia. Przedsiębiorca nie wskazał wystąpienia żadnych innych okoliczności na które nie miał wpływu, lub których nie mógł przewidzieć.

Z treścią decyzji nie zgodziła się A Sp. z o.o. w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego art. 92 c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez działanie z obrazą przepisu prawnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy oraz rażące naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie żadnego postępowania dowodowego w zakresie powtarzalności (cykliczności) utrudnień na trasie wykonywanych przewozów, a tym samym niewszechstronne i niewyczerpujące załatwienie sprawy. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu odwołania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego w Warszawie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena sprawy dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 178, ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Sąd może wiec wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot postępowania w sprawie stanowiła decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 marca 2016 r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 4.950 zł z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907, ze zm.), zwanej nadal ustawą lub ustawą o transporcie drogowym, oraz przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE.L.2006.102.1, ze zm.), dalej zwane rozporządzeniem nr 561/2006.

Stosownie do art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10 000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 ustawy).

Art. 4 pkt 22 lit. a i h ustawy o transporcie drogowym stanowi, że obowiązki lub warunki przewozu drogowego są to obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE. L. 1985. 370.21).

Art. 4 lit. d i lit. j rozporządzenia nr 561/2006 definiuje pojęcie "przerwy" jako okresu, w którym kierowca nie może prowadzić pojazdu ani wykonywać żadnej innej pracy, wykorzystywany wyłącznie do wypoczynku, zaś "czasu prowadzenia pojazdu" jako czas trwania czynności prowadzenia pojazdu zarejestrowany:

- automatycznie lub półautomatycznie przez urządzenia rejestrujące określone w załącznikach I i IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85; lub

- ręcznie, zgodnie z art. 16 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 3821/85.

Jednocześnie art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 przewiduje, że po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca, co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść Ip. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, która przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 150 złotych; za każde następne rozpoczęte 30 minut sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 200 złotych.

W zaskarżonej decyzji organy obu instancji na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego zasadnie przyjęły, że doszło do naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerwach i odpoczynku, skutkujące wymierzeniem kary z załącznika nr 3 do ustawy, a to: Ip.5.2.1 i 5.2.2, tj. przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut, za które to naruszenie przewidziana jest kara 150 zł oraz o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, za które to naruszenie przewidziana jest kara 200 zł. Skarżąca Spółka nie kwestionuje ustaleń stanu faktycznego w tym zakresie, a wręcz w toku całego postępowania, jak i w skardze przyznaje, że doszło do stwierdzonego przez organy naruszenia. W skardze skarżąca dodatkowo przyznała, iż 3 przypadki naruszeń przepisów o transporcie drogowym, tj. w dniach 21 stycznia 2016 r., 4 lutego 2016 r. i 5 lutego 2016 r. zawierały wymagany opis na rewersie wykresówek przyczyn przekroczenia maksymalny czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy i nieodebrania wymaganej przepisami prawa prawidłowej przerwy. Opisane w ten sposób wykresówki uzasadniały, w ocenie skarżącej, odstąpienie od wymierzenia kary. Z opisów na wykresówkach, które czyniły zadość obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa, wynika bowiem, że nieodebranie wymaganych przerw przez kierującego spowodowane było utrudnieniami zaistniałymi na trasie wykonywanych przewozów, na co przewoźnik nie miał żadnego wpływu.

Przepis art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 przewiduje, iż pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Jednak odstępstwo od przepisów o czasie pracy kierowców możliwe jest w szczególnych okolicznościach i przyczyna takiego odstępstwa powinna być zaznaczona odręcznie na wykresówce lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Dodać przy czym należy, iż przepis ten winien być wykładany ściśle, a zatem jego zastosowanie możliwe jest w sytuacjach związanych z nadzwyczajnymi trudnościami, niezależnymi od woli kierowcy oraz ewidentnie nieuniknionymi i niedającymi się przewidzieć, nawet przy zachowaniu najwyższej staranności, a decyzja podjęta w celu zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub jego ładunku, dotycząca przedłużenia okresu prowadzenia pojazdu ponad okres normalnie dozwolony na mocy rozporządzenia, musi odnosić się wyłącznie do kierowcy, musi być podjęta, gdy nieoczekiwanie nie może on wywiązać się z obowiązków dotyczących przewidzianych okresów prowadzenia pojazdu i odpoczynku oraz musi uwzględniać pilne wymagania związane z bezpieczeństwem na drodze. Art. 15 ust. 1 rozporządzenia wymaga od przedsiębiorstw transportowych zorganizowania pracy w taki sposób, aby kierowcy mogli spełniać wymagania przepisów rozporządzenia, wyklucza możliwość zaplanowania przez przedsiębiorstwo skorzystania z odstępstwa przed wyjazdem kierowcy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2479/10 - wszystkie powołane - http:www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kierowca skarżącej Spółki dokonał w 3 przypadkach ręcznego odnotowania na rewersie wykresówki przyczyn nieskorzystania z wymaganych przerw w czasie pracy. Odstępstwo od czasu pracy kierowcy, jak wskazywano powyższej, możliwe jest tylko w sytuacji zaistnienia szczególnych okoliczności, a ich ocena podlega organowi przeprowadzającemu kontrolę przestrzegania okresu prowadzenia pojazdu przez kierowcę w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W ocenie Sądu, odstępstwo od norm socjalnych kierowców, określonych w rozporządzeniu nr 561/2006, o których mowa w art. 12 tego rozporządzenia, mogą stanowić tylko takie przyczyny, które są niezależne od kierowcy czy przewoźnika drogowego, niemożliwe do przewidzenia i mające charakter "szczególny" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1178/10), a które to okoliczności jednocześnie zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Stosownie do powyższego zaakceptować należy stanowisko organów, że skarżąca wykonując krajowy transport drogowy osób na trasie [...] – [...] – [...] – [...], posiadała wiedzę, iż na tej trasie występuje duże natężenie ruchu, a sporządzony rozkład jazdy uniemożliwia przestrzeganie przez kierowcę przepisów dotyczących obowiązkowych przerw w prowadzeniu pojazdu. Z zeznań kierowcy oraz jego karty wynika, że sytuacje dużego natężenia ruchu występowały szczególnie w piątki, czwartki i poniedziałki, były one powtarzalne i dotyczyły w szczególności godzin popołudniowych. W sprawie trafnie dostrzegł nadto organ odwoławczy, że kierowca w dniach, w których doszło do naruszenia przepisów o czasie pracy korzystał z przerw, a zatem nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżąca dokonała takiego ustalenia rozkładu jazdy, który pozwalałby na odebranie kierowcy przerw w wymiarze, o którym mowa w art. 7 rozporządzenia nr 561/2006. W tym konkretnym stanie faktycznym, wskazane na rewersach przyczyny naruszenia (korki w [...] i na [...] na poborze opłat, zakorkowany [...]) nie mogły zostać uwzględnione, gdyż były one powtarzalne na tej trasie, dochodziło do nich cyklicznie, a ich przyczyną było natężenie ruchu oraz niewłaściwie sporządzony rozkład jazdy i przyczyny te winny być uwzględnione przy planowaniu rozkładu jazdy.

Możliwość zastosowania przez kierowcę przepisu art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 nie obejmuje sytuacji, która jest znana przedsiębiorcy, jak przykładowo roboty remontowe na drodze stanowiącej trasę przejazdu autobusu, jak również sytuacja, którą można z łatwością przewidzieć i podjąć stosowne środki zaradcze (por. wyrok NSA z 6 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 71/11). Utrudnienia na drogach w postaci tzw. "korków" czy remontów dróg są obecnie trwałą rzeczywistością, co przewoźnik powinien brać pod uwagę przy organizacji czasu pracy kierowców. Tolerowanie zatem przez skarżącą kilku przypadków naruszeń przepisów prawa przez omawianego kierowcę w okresie 28 dni, wskazuje na nagminność tego zjawiska, które zagraża bezpieczeństwu użytkowników ruchu drogowego oraz świadczy o braku wykonywania przez skarżącą obowiązków wobec kierowców, o których mowa w art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006. W sytuacji, o której wyżej mowa, trafnie organy ustaliły i ustalenia te oraz ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd akceptuje, brak jest możliwości umorzenia postępowania administracyjnego w związku ze stwierdzonymi przypadkami naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców, gdyż nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 93 ust. 7 ustawy.

Sąd podziela w pełni również stanowisko organów, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie przepisu art. 92b ust. 1 -2 ustawy oraz art. 92c ust. 1 ustawy.

Zgodnie z art. 92b ust. 1 - 2 ustawy o transporcie drogowym, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,

b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,

c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087);

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Za naruszenie przepisów, o których mowa w ust. 1, karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń.

Art. 92c ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek właściwej organizacji pracy, w tym planowania przerw, ustalenia, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń i to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub działań świadomych tych osób, konsekwencją których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Wskazane w art. 92c ustawy przesłanki egzoneracyjne odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym zakresie jednolite (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 104/13; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 738/11).

Dodać należy, że pojęcie "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Stąd też istotne znaczenie dla interpretacji tego pojęcia ma przepis art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006, który wyraźnie wskazuje, że przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozporządzenia nr 561/2006. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał do zastosowania ww. przepisu. Przewoźnik winien zastosować takie rozwiązania organizacyjne w zakresie planowania czasu pracy kierowców oraz dyscyplinowania osób wykonujących na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, aby pracownicy nie naruszali przepisów dotyczących przewozów drogowych, a to m.in. przez właściwy dobór pracowników (ryzyko osobowe), właściwa organizacja pracy, reagowanie na dostrzeżone nieprawidłowości, itp. Rzeczą przedsiębiorcy jest zatem właściwy dobór osób współpracujących, zachowanie należytej staranności, właściwy system motywacyjny, szkoleniowy, czy innego rodzaju środki dyscyplinujące. Stwierdzić należy, że przepis art. 92 ust. 1 ustawy wyraźnie statuuje odpowiedzialność obiektywną i dlatego dla zastosowania art. 92b ustawy nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywnie udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia naruszeniom przepisów dotyczących transportu drogowego, czasu pracy, postoju i odpoczynku kierowców. Do tego by uwolnić się od odpowiedzialności na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy w oparciu natomiast o art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy nie wystarczy, by podmiot wykonujący przewozy wykazał właściwą organizację pracy i poprawny system wynagradzania. Musi on bowiem podać okoliczności wskazujące, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (obie przesłanki spełnione muszą być kumulatywnie). Tylko wówczas postępowania w sprawie nałożenia kary nie wszczyna się, a wszczęte umarza (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1583/14). Podstawą do zwolnienia się przedsiębiorcy z tej odpowiedzialności nie może być w szczególności fakt organizowania dla kierowców szkoleń z zakresu przestrzegania przepisów dotyczących czasu jazdy, przerw i odpoczynków oraz obsługi tachografów, ani ustalania wynagrodzenia kierowców niezależnie od przejechanych kilometrów czy terminowości wykonywanych zadań transportowych.

Strona jako profesjonalny przedsiębiorca wykonujący regularne przewozy powinna planować przejazd kierowcy uwzględniając występujące regularnie na drogach korki, warunki atmosferyczne, remonty dróg oraz dostęp do parkingów oraz w sposób by kierowca i pasażerowie byli bezpieczni (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1255/15; wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II GSK187/12; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 399/15; wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II GSK 625/15). W ocenie Sądu, wskazane przez skarżącą przyczyny naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców nie są nadzwyczajnymi i wyjątkowymi oraz nie dającymi się przewidzieć zdarzeniami, lecz ogólnymi trudnościami występującymi powszechnie w transporcie drogowym, które racjonalny i przewidujący przedsiębiorca winien przewidzieć i uwzględnić w ramach właściwej i zgodnej z przepisami organizacji transportu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.