Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1205/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 517/12 w sprawie ze skargi A.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 517/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w sprawie ze skargi A.C., uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2011 r., nr [...], określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2012 r., wydane na podstawie art. 59 w zw. z art. 58 K.p.a., którym odmówiono A.C. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym:

A.C. złożył w dniu 2 czerwca 2011 r. wniosek do Starosty B. o przywrócenie stanu stosunków wodnych na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w B., w obrębie R., wskazując na podwyższenie powierzchni działki nr [...] oraz nachylenie powierzchni drogi polnej usytuowanej na działkach nr [...], nr [...] i nr [...]. Na zasadzie art. 65 § 1 K.p.a. wniosek ten został przesłany, według właściwości, Burmistrzowi Miasta B.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Burmistrz Miasta B., działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia stanu stosunków wodnych na działkach nr [...], [...], [...]. Decyzja ta została doręczona A.C. w dniu 13 lipca 2011 r. – A.C. pokwitował odbiór decyzji w imieniu własnym i żony. Przy czym w dniu 5 lipca 2011r., w siedzibie organu, A. C. zapoznał się z decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz ze zgromadzonymi w tej sprawie dokumentami, a następnie wniósł do protokołu odwołanie od tej decyzji. Protokół ten (z dnia 5 lipca 2011 r.) został podpisany przez odwołującego – A. C. i przez przyjmującą odwołanie – M.W., pracownika organu. Z protokołu zawierającego treść odwołania wynika, że strona odwołuje się "od decyzji z dnia [...] czerwca br." i wnosi o jej uchylenie w całości.

Pismem z dnia 6 lipca 2011 r. Burmistrz Miasta B. przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., wniesione do protokołu przez A.C. odwołanie wraz z aktami sprawy. Pismo to zostało przesłane również stronom.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Powołując się na wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 831/07, LEX nr 523914, uznano, że wniesione w dniu 5 lipca 2011 r. przez A.C. odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] czerwca 2011 r., jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych, z uwagi na okoliczność, iż doręczenie stronie (A.C.) decyzji nastąpiło w dniu 13 lipca 2011 r. Kolegium skonkludowało, że termin do wniesienia odwołania od tej decyzji rozpoczął swój bieg w dniu 14 lipca 2011 r., a zapoznanie się z treścią decyzji, nie stanowi jej doręczenia ani ogłoszenia.

Powyższe postanowienie o niedopuszczalności odwołania zostało doręczone A.C. w dniu 17 października 2011 r. W jego następstwie, A.C. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. prośbę z dnia 21 października 2011 r., o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu podniósł, że z decyzją zapoznał się w dniu 5 lipca 2011 r. i w tym samym dniu od tej decyzji wniósł odwołanie, które zostało przekazane do SKO, o czym został poinformowany. Zaakcentował, że w związku z tym miał uzasadnione podstawy do uznania, że skutecznie wniósł odwołanie. Gdyby, jak podkreślił, Burmistrz Miasta B. w piśmie z dnia 6 lipca 2011 r. poinformował go o nieskuteczności odwołania, to wówczas mógłby wnieść pisemne odwołanie od decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w O. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 59 w zw. z art. 58 K.p.a. postanowiło odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na przepis art. 58 K.p.a. i podniosło, że A.C. "bez żadnej wątpliwości" spełnił trzy z czterech ww. przesłanek. Wniósł prośbę o przywrócenie terminu; dokonał czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin; nastąpiło to w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia. Jednakże nie została spełniona czwarta przesłanka, bowiem wnoszący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Kolegium podniosło, że Burmistrz Miasta B. sporządzając protokół przyjęcia ustnie wniesionego odwołania i przesyłając ów protokół organowi odwoławczemu, realizował swoje ustawowe obowiązki (art. 67 § 2 pkt 1 i art. 133 K.p.a.) i nie można mu zarzucić, że w ten sposób wprowadził stronę w błąd. Ponadto, A.C. od kilkunastu lat występuje przed organami administracji publicznej w charakterze profesjonalnego pełnomocnika i jako znawca procedury administracyjnej winien wiedzieć, że samo zapoznanie się z treścią decyzji nie wywołuje skutku doręczenia. Wobec powyższego, tj. niespełnienia łącznie wszystkich przesłanek z art. 58 § 1 K.p.a., organ postanowił odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A.C. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa procesowego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, że "stronie skarżącej w dniu 5 lipca 2011 r. nie wydano nieuwierzytelnionego odpisu decyzji i że urzędnik przyjmujący do protokołu odwołanie nie udzielił stronie pouczenia, co do skuteczności wniesionego w ten sposób odwołania". W ocenie skarżącego bezpodstawnie organ przyjął, że w tej sprawie nie obciążono obywatela skutkami błędnego pouczenia organu. Organ odwoławczy realnie pozbawił skarżącego praw obywatelskich twierdząc, że "skarżący nie mógł zostać wprowadzony w błąd mimo, że skarżący nie był i nie jest fachowym pełnomocnikiem w przedmiotowej sprawie."

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wskazano, że kontrolą legalności w tym postępowaniu należało objąć zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jak również - poprzez przekroczenie granic skargi, ale w granicach rozpoznania sprawy (art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) - postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Z chronologii zdarzeń wynika jednoznacznie, że przyczyny (źródła) wydania obu postanowień należy upatrywać w złożonym do protokołu odwołaniu przez skarżącego - po powzięciu wiadomości o rozstrzygnięciu decyzji i jej motywach, w siedzibie organu pierwszej instancji - rzutującym na stanowisko organu, które jest efektem podjętej inicjatywy (wniosku/odwołania) skarżącego, nawiązującego do "źródła" odwoławczego postępowania od tej decyzji. Zarówno zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wydane na podstawie art. 58 K.p.a., jak i wcześniejsze (poprzedzające) postanowienie o niedopuszczalności odwołania (art. 134 K.p.a.) są następstwem skorzystania przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego ze środków prawnych, co do decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie. Na podstawie tych postanowień, w wyniku zastosowania przepisów proceduralnych (art. 58 oraz art. 134 K.p.a.), a więc z przyczyn formalnych nie doszło do rozpoznania odwołania od tej decyzji. W ramach postępowania odwoławczego co do kwestionowanej decyzji doszło natomiast do wydania, w pierwszej kolejności - postanowienia o niedopuszczalności odwołania, które spowodowało istotne konsekwencje dla skarżącego w postaci złożenia - w następnej kolejności - wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem, a zatem, zdaniem Sądu, oba akty prawne mieszczą się w granicach rozpoznania niniejszej sprawy.

Odnosząc się do kontrolowanego postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r., Sąd wskazał na przepis art. 58 K.p.a. i przesłanki dopuszczalności przywrócenia terminu, a następnie podniósł, że organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu ograniczył się do stwierdzenia, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Organ ten wprawdzie dokonał ogólnych rozważań w przedmiocie instytucji procesowej, jaką jest przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, uwzględniając zachowanie przesłanek ustawowych, przy czym co do spornej przesłanki braku winy skarżącego, poprzestał na ww. stwierdzeniu, bez odniesienia się do całokształtu materiału i zaistniałych w tej sprawie okoliczności. Zajął zatem stanowisko z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, jak i zasady swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 80 K.p.a.), zwłaszcza że organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń ani rozważań w zakresie "zakomunikowania" decyzji skarżącemu w siedzibie organu, w dniu 5 lipca 2011 r. Skarżący powziął wiadomość o decyzji "u źródła," bo w siedzibie organu, tego faktu nie neguje organ odwoławczy. Jednak nie dokonując w tej kwestii rozważań, przeszedł do czynności oficjalnego potwierdzenia odbioru decyzji drogą pocztową, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru przesyłki z datą 13 lipca 2011 r. W związku z powyższym, dla istoty odmowy przywrócenia terminu, z uwagi na brak przesłanki uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego, niewystarczające było w tej materii stanowisko organu, gdyż zawężone zostało do stwierdzenia, że "Burmistrz Miasta B. sporządzając protokół przyjęcia ustnie wniesionego odwołania i przesyłając ów protokół organowi odwoławczemu realizował swoje ustawowe obowiązki (art. 67 § 2 pkt 1 i art. 133 K.p.a.), nie można mu więc zarzucić, że w ten sposób wprowadził stronę w błąd". Skoro ocena rozstrzygnięcia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku, uzależniona była od postanowienia o niedopuszczalności odwołania, w tym podanych w nim motywów, stąd zdaniem Sądu należało objąć kontrolą legalności także i to postanowienie z dnia [...] września 2011r. wydane na podstawie art. 134 K.p.a. Kontrolując powyższe postanowienie, Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że w okolicznościach niniejszej sprawy, tylko doręczenie skarżącemu decyzji w dniu 13 lipca 2011 r. wywołało taki skutek, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego i od tego dnia rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego. W świetle art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Dopuszczalne jest zatem ustne ogłoszenie decyzji administracyjnej, a przepis art. 67 § 2 pkt 5 K.p.a. nakazuje organom administracji publicznej sporządzenie protokołu z ustnego ogłoszenia decyzji. Jednak obowiązek ten ciąży na organie, a nie na stronie, stąd strona nie może być obciążana negatywnymi skutkami niewykonania tego obowiązku organu, co do sporządzenia protokołu z mającego miejsce zakomunikowania ustnego decyzji, w siedzibie organu. Dlatego też, w ocenie Sądu, skoro z decyzją został zapoznany skarżący przez pracownika organu pierwszej instancji w jego siedzibie, a kwestia znajomości decyzji nie jest negowana również przez organ odwoławczy, to tym samym brak protokołu lub wyraźnego w nim stwierdzenia, czy też zapisku z ustnego ogłoszenia decyzji nie przesądza o tym, że takiego ogłoszenia nie było. W niniejszej sprawie, z treści protokołu z zapoznania się z dokumentacją, z dnia 5 lipca 2011 r. wynika, że faktycznie skarżący powziął wiadomość o decyzji z dnia [...] czerwca 2011r., zatem Sąd uznał brak w tym przypadku podstaw do przyjęcia, że nie doszło do ogłoszenia decyzji. Treść tej decyzji nie była skomplikowana, a skarżący nie godząc się z jej rozstrzygnięciem, w tym samym dniu - w obecności pracownika organu - wniósł ustnie odwołanie, przyjęte do protokołu. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, należało wykluczyć, że zapoznanie się z treścią decyzji w organie nie miało charakteru ustnego jej ogłoszenia.

Dalej Sąd wskazał, że w dniu 5 lipca 2011 r. skarżący zapoznał się z decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., adresowaną na jego nazwisko i wyekspediowaną do niego (na jego adres) w dniu 4 lipca 2011 r., a sam skarżący wniósł odwołanie ustnie do protokołu w dniu zapoznania się z tą decyzją, tj. 5 lipca 2011 r. Dlatego, w ocenie Sądu, bezpodstawnie organ odwoławczy przyjął, że odwołanie to jest przedwczesne, z tego powodu, że odbiór przesyłki skarżący potwierdził w dniu 13 lipca 2011 r. i od tego zdarzenia liczony jest termin. Skarżący bowiem w dniu zapoznania się z decyzją pierwszoinstacyjną "u źródła" w siedzibie organu, mógł wnieść skutecznie odwołanie od tej decyzji, co uczynił składając je ustnie do protokołu. Zdaniem Sądu nie może organ odwoławczy dokonywać rozstrzygnięcia w tej sprawie, bez dogłębnej analizy opisanego wyżej stanu faktycznego. W przypadku, gdy decyzja doszła do wiadomości strony u źródła, poprzez zapoznanie się z jej treścią w siedzibie organu, a ponadto sama strona nie kwestionuje faktu zapoznania się z decyzją, a organ inaczej określa datę jej wejścia do obrotu prawnego, to po sprawdzeniu tej okoliczności we wstępnej fazie postępowania odwoławczego, jeżeli termin czternastodniowy z art. 129 § 2 K.p.a. został zachowany, obowiązkiem organu jest merytoryczne rozpatrzenie wniesionego odwołania. Okoliczności tych, czyli możliwości i skutków ogłoszenia (zakomunikowania) decyzji, organ nie rozważał, a one, w ocenie Sądu, miały wpływ na ocenę dopuszczalności wniesionego odwołania przez skarżącego. Przepis art. 134 K.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, m.in. czy wniesienie odwołania nastąpiło z zachowaniem terminu. W tym zakresie, zdaniem Sądu, organ nie podjął wystarczających ustaleń, czym naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a. Dalej Sąd zauważył, że decyzja administracyjna, jako akt podjęty przez uprawniony organ i uzewnętrzniony, poprzez zakomunikowanie treści tego aktu stronie, w formie doręczenia lub ogłoszenia, stwarza nową sytuację procesową dla strony, np. możliwość wniesienia odwołania ustnie do protokołu. Jeżeli w siedzibie organu, ale już po wyekspediowaniu decyzji, zostanie stronie ujawniona (na zewnątrz) władcza jego wola, to brak podstaw do kwestionowania, że od tego momentu zakomunikowania, strona nie może skorzystać z możliwości wniesienia odwołania, lecz może tego dokonać dopiero po potwierdzeniu odbioru przesyłki. Skutki procesowe związane są nie tylko z doręczeniem decyzji, ale i z ogłoszeniem.

W ocenie Sądu wadliwym postanowieniem o niedopuszczalności odwołania z art. 134 K.p.a., które wymusiło na skarżącym złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a następnie odmową jego przywrócenia z art. 58 K.p.a., pozbawia się stronę prawa do skorzystania z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a tym samym obarcza się stronę skutkami niezgodnego z prawem działania organu (art. 7, 77 § 1 K.p.a.). Dlatego nie można nie zauważyć, że wskazywana przez organ w zaskarżonym postanowieniu przesłanka w postaci "uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego," jest następstwem działań organu. Przedstawiony w niniejszej sprawie stan faktyczny i jego ocena dokonana przez organ odwoławczy nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" strony, w sytuacji gdy podejmuje ona czynności mające zapewnić jej prawo do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji.

W konsekwencji Sąd uznał, że należało uchylić zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, bowiem w pierwszej kolejności organ powinien ocenić, czy w sprawie zaistniała - w świetle dokonanych wyżej rozważań - niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych (przedwczesność). W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia z dnia [...] września 2011 r. Rozstrzygnięcie o tym, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu oparto na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zaskarżając przedmiotowy wyrok w części co do postanowienia tego organu z dnia [...] września 2011 r. nr [...].

Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono:

1/ naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 109 § 2 w zw. z art. 14 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Burmistrz Miasta B. ogłosił ustnie 5 lipca 2011 r. skarżącemu decyzję własną z dnia [...] czerwca 2011 r., podczas gdy w spornej dacie skarżący realizował uprawnienia wynikające z art. 73 § 2 K.p.a., zapoznając się z aktami sprawy, w tym z treścią ww. aktu administracyjnego, wysłanego za pośrednictwem poczty w dniu 4 lipca 2011 r.,

2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a. oraz art. 134 P.p.s.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, że organ odwoławczy dokonał błędnej subsumcji art. 134 P.p.s.a. i związanie organu nietrafnymi (zbędnymi) wskazaniami co do dalszego postępowania poprzez nakazanie Kolegium ponownego prowadzenia postępowania w przedmiocie oceny, czy w świetle rozważań Sądu zawartych w zaskarżonym wyroku, zaistniała niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych (przedwczesność).

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Zaś wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Stosownie do treści art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna w trybie ww. przepisu i podlega oddaleniu w dwóch przypadkach: gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, co oznacza, że sąd nie stwierdził naruszeń wskazanych w art. 174 P.p.s.a. oraz gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Oczywiście dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części – por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05.

Generalnie więc mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Rozwiązanie to jest podyktowane względami ekonomii procesowej. Nie ma wszak racjonalnego uzasadnienia eliminowanie prawidłowego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji tylko po to, aby ten mógł skorygować błędne jego uzasadnienie, jeżeli może tego dokonać sąd drugiej instancji. W sytuacji kiedy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną z uwagi na prawidłowe rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia, wówczas przedstawia nowe uzasadnienie i ta ocena jest wiążąca dla organów administracji, jak i wojewódzkiego sądu administracyjnego, tak jak ocena prawna, o której mowa w art. 153 P.p.s.a.

Z takim właśnie przypadkiem błędnego uzasadnienia mamy do czynienia w zakresie uchylonego przez Sąd pierwszej instancji, w trybie art. 135 P.p.s.a., postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2011 r. nr [...].

Przypomnieć jednak należy, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu rozpoznawał skargę A.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 517/12 uchylił to postanowienie wskazując, iż organ administracji wadliwie, bez należytych ustaleń i rozważań przyjął, iż skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Jednocześnie w tym samym wyroku, w trybie art. 135 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji uchylił także postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez stronę w dniu 5 lipca 2011 r. od decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] czerwca 2011 r. jako wniesionego przedwcześnie, na skutek którego to postanowienia strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części dotyczącej tylko uchylonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, stąd też wyłącznie w tym zakresie należało rozpoznać wniesioną skargę kasacyjną.

Zauważyć należy, iż rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2011 r. wydane zostało na skutek wniesionego przez stronę w dniu 5 lipca 2011 r. odwołania od decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] czerwca 2011 r. o umorzeniu postępowania. Organ uznał je za przedwczesne, skoro - jak ustalił - decyzja doręczona została w dniu 13 lipca 2011 r., a więc czternastodniowy termin do wniesienia odwołania zaczął biec dopiero od dnia 14 lipca 2011 r.

Sąd pierwszej instancji obejmując powyższe rozstrzygnięcie kontrolą w ramach art. 135 P.p.s.a. zaznaczył, iż nie można podzielić stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., że tylko doręczenie decyzji skarżącemu w dniu 13 lipca 2011 r. wywołało taki skutek, że decyzja weszła do obrotu prawnego i od tego dnia zaczął biec termin do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu decyzja organu z dnia [...] czerwca 2011 r. została ogłoszona stronie w dniu 5 lipca 2011 r., zaś odwołanie wniesiono do protokołu tego samego dnia. Jak wykazano skutki procesowe związane są nie tylko z doręczeniem, ale i ogłoszeniem. Wprawdzie przypomniano, że w sytuacji ustnego ogłoszenia decyzji przepis art. 67 § 2 pkt 5 K.p.a. nakazuje organom administracji sporządzenie protokołu z ustnego ogłoszenia, lecz obowiązek ten obciąża organ, a nie stronę. Brak takiego protokołu w aktach nie przesądza o tym, że z takim ogłoszeniem nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. kwestionuje zarzutami skargi kasacyjnej pogląd Sądu pierwszej instancji, iż w sprawie doszło do ogłoszenia w dniu 5 lipca 2011 r. decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., podczas gdy w tej dacie A.C., jak zaznaczono, realizował uprawnienie wynikające z art. 73 § 2 K.p.a. zapoznając się z aktami sprawy, w tym z treścią ww. decyzji, wysłanej za pośrednictwem poczty w dniu 4 lipca 2011 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy objętej zarzutami skargi kasacyjnej należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., iż nie jest trafny pogląd Sądu pierwszej instancji, że w tym postępowaniu doszło, na podstawie art. 109 § 2 w zw. z art. 14 § 2 K.p.a., w dniu 5 lipca 2011 r. do ogłoszenia A.C. decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] czerwca 2011 r. o umorzeniu postępowania.

Niewątpliwie z przepisu art. 109 § 1 K.p.a. wynika wprost, że stronom doręcza się decyzję na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 K.p.a. decyzja może być stronom ogłoszona ustnie - art. 109 § 2 K.p.a.

Przewidziana w art. 109 § 2 K.p.a. możliwość ustnego ogłoszenia decyzji stronie dotyczy zatem jedynie sytuacji wskazanej w art. 14 § 2 K.p.a., to jest gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie.

Nadto ogłoszenie ustne decyzji administracyjnej, jako wyjątek od zasady pisemności, wymaga utrwalenia tej czynności na piśmie w drodze sporządzenia protokołu (art. 67 § 2 pkt 5 K.p.a.), który powinien odpowiadać wymaganiom art. 68 i 107 K.p.a. w zakresie koniecznych elementów decyzji. W aktach rozpatrywanej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów ustnego ogłoszenia stronie powołanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] czerwca 2011 r. o umorzeniu postępowania, nie mówiąc już o tym, że załatwienie sprawy w formie ustnej jest możliwe tylko wówczas, gdy przemawia za tym interes strony (art. 14 § 2 K.p.a.).

W wyroku z dnia 29 września 1981 r. sygn. akt II SA 345/81 (ONSA 1981, z. 2, poz. 96) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "(...) możliwość ustnego ogłoszenia decyzji dotyczy jedynie sytuacji wskazanej w art. 14 § 2 K.p.a., to jest gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Organ może zatem stosować tę formę tylko wówczas, gdy stanowiska organu i strony są zgodne, natomiast w razie rozbieżności stanowisk - organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję pisemną".

Generalnie zatem należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., iż nie można uznać, że załatwienie sprawy decyzją ustną odpowiadało interesowi strony, skoro kwestionuje ona wydaną przez organ administracji decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, a dodatkowo gdy strona jest zainteresowana wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Tym samym trafnie wskazano w skardze kasacyjnej na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przywołanych wyżej przepisów art. 109 § 2 w zw. z art. 14 § 2 K.p.a.

Niemniej jednak prawidłowość, co do zasady, uchylenia przez Sąd pierwszej instancji postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2011 r., niezależnie od wadliwości motywów zaskarżonego wyroku przedstawionych w tym zakresie, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż A.C. w dniu 5 lipca 2011 r. zapoznał się w siedzibie organu pierwszej instancji z treścią decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] czerwca 2011 r. Tego samego dnia złożył do protokołu odwołanie od tej decyzji, które wraz z aktami zostało następnego dnia przesłane do organu odwoławczego. Faktem jest, iż w dniu 4 lipca 2011 r. wysłano drogą pocztową ww. decyzję do strony i została ona faktycznie doręczona w dniu 13 lipca 2011 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego złożone przez stronę w dniu 5 lipca 2011 r. odwołanie od wydanej decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] czerwca 2011 r. wniesione zostało w terminie. Dlatego też stwierdzenie niedopuszczalności tego odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. na podstawie art. 134 K.p.a., odbyło się z naruszeniem tej normy prawa procesowego, co z kolei zobowiązywało Sąd pierwszej instancji do zastosowania konstrukcji prawnej uchylenia powołanego wyżej postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Gdy przepisy nie określają materialnoprawnych terminów wyznaczających chociażby możliwość ustalenia należności publicznoprawnej (np. podatków, należności celnych), za wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym załatwienie sprawy, można uznać datę, w której akt administracyjny zaopatrzony został we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej. Tak w szczególności należy pojmować konieczne elementy decyzji określone w art. 107 § 1 K.p.a. Realne jest, że w okresie, jaki upływa pomiędzy sporządzeniem decyzji, a jej doręczeniem, organ może zmienić stanowisko zajęte w tej decyzji (art. 107 § 1 w zw. z art. 110 K.p.a.). Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a K.p.a.), doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. Nie można podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji, a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona (niezakończone zostało postępowanie administracyjne). W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2002 r. sygn. akt III RN 149/01 (OSNP 2003, nr 16, poz. 371) Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na istotne różnice dzielące wydanie i doręczenie decyzji. Zdaniem Sądu, pojęcia "wydanie decyzji" nie można rozumieć jako wydania decyzji adresatowi w znaczeniu, w jakim używa się go w odniesieniu do wydania rzeczy. Dlatego wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej wymagane przez prawo elementy. W związku z tym datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania decyzji jest data umieszczona na decyzji. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 4 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 660/98 (niepubl.).

Określenie w art. 107 § 1 K.p.a. daty wydania decyzji jako niezbędnego elementu jej treści ma przeciwdziałać sytuacji, w której za datę wydania decyzji należałoby uznać datę doręczenia jej stronie lub stronom. Podniesione dotychczas okoliczności prowadzą do wniosku, że nie ma podstaw do akceptacji poglądu, iż w dacie wydania (sporządzenia) decyzja jest tylko projektem decyzji i zdarzenie to nie wywołuje żadnych skutków prawnych, które następują dopiero z momentem (datą) doręczenia decyzji stronie lub stronom, a ponadto, że doręczenie decyzji w istocie kończy postępowanie administracyjne, skutku takiego zaś nie wywołuje wydanie (sporządzenie) decyzji - porównaj wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, publ. ONSAiWSA 2006/5/132.

Tym samym podkreślić należy, iż obowiązujące przepisy K.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem, zaś wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 K.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne.

Niewątpliwie, co do zasady, jak generalnie się przyjmuje, doręczenie decyzji zgodnie z art. 110 K.p.a. powoduje jej wejście do obrotu prawnego, rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania, złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto od daty doręczenia decyzji zaczynają biec terminy, po upływie których organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, jak też od tej daty zaczyna biec termin, po upływie którego nie stwierdza się nieważności decyzji.

Nie budzi jednak wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] czerwca 2011 r., uzewnętrzniono stronie w siedzibie organu w dniu 5 lipca 2011 r. i od tego dnia możliwe było złożenie w tej sprawie środka zaskarżenia. Przede wszystkim zgodnie z art. 42 § 1 K.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Natomiast § 2 tego przepisu stanowi, iż pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W tej sprawie, ponad wszelką wątpliwość uzewnętrzniono stronie w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 5 lipca 2011 r. wolę organu administracji skonkretyzowaną w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego. Zatem skoro jednym ze sposobów uzewnętrzniania decyzji jest zapoznanie z jej treścią w siedzibie organu, to nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż do takiego uzewnętrznienia treści decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. doszło w siedzibie organu dnia 5 lipca 2011 r., co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy równoznaczne jest z jej doręczeniem. Złożone tego samego dnia do protokołu odwołanie zostało zatem wniesione w terminie. Stanowiska tego nie zmienia fakt, iż wysłana w dniu 4 lipca 2011 r. drogą pocztową ww. decyzja odebrana została przez stronę w późniejszym terminie. Prawidłowo organ pierwszej instancji uznał zatem, iż odwołanie to złożone zostało w terminie i właściwie przekazał je wraz z aktami do rozpoznania organowi odwoławczemu. Nie można zatem, w okolicznościach tej sprawy, uznać twierdzenia Kolegium, iż doręczenie decyzji skarżącemu dopiero w dniu 13 lipca 2011 r. wywołało taki skutek, że decyzja weszła do obrotu prawnego i od tego dnia zaczął biec termin do wniesienia odwołania.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że w zaskarżonej części kwestionowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Tym samym mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.