Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 595/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 2,  art. 156 par. 1 pkt 2,  art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania B. M., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] i orzekł ponownie, odmawiając stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. M. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego na mieszkalno-handlowy na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. na wniosek inwestora, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 i 2, art. 36a, art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zmienił powyższą decyzję, zatwierdzając projekt budowlany zamienny i udzielając pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego na mieszkalno-handlowy na ww. działce. W wyniku rozpatrzenia wniosku B. M. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji w części dotyczącej parteru budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., stosownie do art. 55 pkt 3 i art. 59 ustawy - Prawo budowlane, udzielił B. M. pozwolenia na użytkowanie częściowe budynku mieszkalno-handlowego w zakresie parteru - pomieszczeń handlowych, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz zmienionej nią decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r. sygn. II OSK 306/08 oddalił skargę kasacyjną B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2007 r. sygn. VII SA/Wa 1267/07 oddalającego skargę B. M. na powołaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., które jednak zostało zawieszone wobec wszczęcia względem ww. decyzji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

W ramach tego postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], jako organ nadzoru, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., jednakże Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r.

Po podjęciu zawieszonego postępowania wznowieniowego w dniu [...] października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., stosownie do art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 i art. 146 § 1 k.p.a., stwierdził, że decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. udzielająca B. M. pozwolenia na użytkowanie częściowe budynku mieszkalno-handlowego w zakresie parteru - pomieszczeń handlowych zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] została wydana w oparciu o decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., której nieważność została stwierdzona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., a ponadto odmówił uchylenia ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r., ponieważ uchylenie decyzji z powodu ustalonej przyczyny wznowienia nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat.

Prokurator Okręgowy w [...] w sprzeciwie z dnia [...] marca 2015 r., stosownie do art. 184 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Decyzji tej Prokurator Okręgowy w [...] zarzucił rażące naruszenie art. 151 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie w sentencji i uzasadnieniu orzeczenia, iż "decyzja została wydana z naruszeniem prawa", pomimo że jest to istotny element decyzji wymieniony w ww. przepisie, a ponadto rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania wznowieniowego w sytuacji, gdy zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. jako decyzji następczej. Prokurator podkreślił, powołując się na wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 422/10, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja nie stanowi podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., ale podstawę stwierdzenia nieważności takiej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], uwzględniając sprzeciw Prokuratora Okręgowego w [...], wszczął z urzędu postępowania w trybie nadzorczym, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że badana decyzja została wydana w trybie wznowieniowym w oparciu o art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 i art. 146 § 1 k.p.a. Decyzja ta w sposób rażący naruszała przepis art. 151 § 2 k.p.a. z uwagi na to, że w decyzji tej brak jest stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. udzielająca pozwolenie na użytkowanie została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy takie stwierdzenie uznać trzeba za konieczny element każdego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Odnośnie do trybu prowadzonego postępowania organ wskazał, że w okresie przed podjęciem przez skład siedmiu sędziów NSA uchwały z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1 występowała w tym zakresie rozbieżność, wobec czego uznanie, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja stanowi podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. nie można traktować jako rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W wyniku rozpatrzenia odwołania B. M., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylił ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. i orzekł ponownie co do istoty, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., odmawiając stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż wskazana decyzja PINB dla powiatu [...] w [...] nie jest dotknięta żadną wadą kwalifikowaną wynikającą z art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja z [...] czerwca 2005 r. o pozwoleniu na użytkowanie częściowe budynku mieszkalno-handlowego została doręczona stronie postępowania w dniu [...] czerwca 2005 r., zgodnie z adnotacją złożoną na ww. decyzji. Zaś kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] wydana w trybie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją została wydana w dniu [...] czerwca 2011 r., czyli po upływie pięciu lat. Biorąc pod uwagę, że art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w jednoznaczny sposób, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] czerwca 2005 r. z przyczyny zawartej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z przepisem art. 146 § 1 k.p.a., nie mogła zostać uchylona w trybie wznowienia postępowania. Termin pięcioletni określony w art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że art. 151 § 2 k.p.a. wskazany w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. stanowi, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W kontrolowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. organ w rozstrzygnięciu nie zawarł informacji, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] czerwca 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa. Treść rozstrzygnięcia otrzymała bowiem następujące brzmienie "[...] stwierdza się że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...].06.2005r., znak: [...] nr [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie częściowe w zakresie parteru budynku mieszkalno-handlowego w [...] ul. [...] wł. p. B. M. została wydana w oparciu o decyzję udzielającą pozwolenia na budowę Starosty [...] z dnia [...].04.2005r., znak: [...], której nieważność stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2007r., znak: [...] utrzymaną wyrokiem NSA z dnia 11.03.2009r., sygn. akt II OSK 306/08 oraz odmawia się uchylenia decyzji PINB z dnia [...].06.2005r. nr [...], znak j.w. ponieważ zgodnie z art. 146 § 1 Kpa uchylenie decyzji z powodu ww. przyczyny nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przywołana treść rozstrzygnięcia nie jest zgodna z art. 151 § 2 k.p.a., jednakże nie można uznać, że decyzja ta w sposób rażący narusza prawo. W podstawie prawnej tej decyzji został bowiem prawidłowo wskazany przepis art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 i art. 146 § 1 k.p.a. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i ma miejsce wówczas, gdy – jak zaznaczył organ nadzoru - treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Prokurator Okręgowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. Decyzji tej Prokurator zarzucił obrazę art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja, która wbrew wymogom art. 151 § 1 k.p.a. nie zawiera w sentencji i uzasadnieniu stwierdzenia, że "została wydana z naruszeniem prawa" – nie jest dotknięta wadą naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prokurator wskazał, że stosując art. 151 § 2 k.p.a. organ powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić decyzji w trybie wznowienia (por. WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2012 r. sygn. II SA/Gd 323/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. II SA/Rz 166/14). Sporna decyzja kształtuje stosunek prawny i stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym wobec przy ocenie skutków jakie wywiera, nie można jej zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone w kwestionowanej decyzji stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który korzystając z kompetencji organu odwoławczego, uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2015 r. i orzekł w sposób merytoryczny o niezaistnieniu podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Wobec tego, że zarzut skargi złożonej przez Prokuratora Okręgowego w [...] w pełni odpowiada stanowisku wyrażonemu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w uchylonej decyzji z dnia [...] maja 2015 r., ocena zasadności skargi pokrywa się z oceną zaistnienia przyczyn, które nakazywały uznać, że organ odwoławczy trafnie wydał w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcie merytoryczno-reformatoryjne. Przypomnieć należy, że ten rodzaj decyzji wchodzi w grę w sytuacji zakwestionowania przez organ odwoławczy poprawności rozstrzygnięcia organu I instancji przy jednoczesnym ustaleniu, że nie ma przeszkód do wydania decyzji merytorycznej rozpoznającej sprawę co do istoty (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a.).

Wymaga w tym miejscu jednocześnie zauważenia, że spór pomiędzy stronami postępowania nie dotyka kwestii sposobu rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa", przez co z dalszych rozważań należy wykluczyć potrzebę wyznaczenia kierunku wykładni, jaka powinna być nadawana art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym zakresie Sąd za w pełni trafne i odwołujące się do jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych uznaje prezentowane w toku postępowania administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym kluczowymi przesłankami stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa pozostają oczywistość naruszenia przez organ przepisu prawa, charakter naruszonego przepisu, jak również skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja organu administracji publicznej. Oczywistość naruszenia prawa, jak się powszechnie przyjmuje, polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego zastosowanie nie wymaga przeprowadzania pogłebionych zabiegów interpretacyjnych. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. I OSK 2022/15; wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r. sygn. II OSK 3347/14).

Należy zauważyć, że w sposób podobny, a więc nie wykazujący różnicy stanowisk, zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i skarżący Prokurator postrzegają również treść art. 151 § 2 k.p.a., wywodząc, że treść normy o treści "W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji" zakłada, że wymaganym elementem rozstrzygnięcia decyzji pozostaje wprowadzenie do sentencji decyzji stwierdzenia, że dotychczasowa decyzja "została wydana z naruszeniem prawa".

Zasadnicza rozbieżność jaka wystąpiła w sprawie polega na odniesieniu przedstawionego powyżej abstrakcyjnego wzorca kontroli prawidłowości decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania do konkretnego rozstrzygnięcia, w tym przypadku decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. i wysunięciu całkowicie różnych wniosków odnośnie do tego, czy wskazana decyzja została wydana w warunkach opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do tak postawionego problemu, Wojewódzki Sąd Administracyjny za trafne uznaje poczynione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalenie, zgodnie z którym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 151 § 2 k.p.a., aczkolwiek wniosek ten Sąd opiera częściowo na odmiennej przesłance wnioskowania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że sposób dojścia przez organ nadzoru do konkluzji prowadzącej do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] opierał się na uznaniu, że, po pierwsze, decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. nie zawierała wymaganego rozstrzygnięcia o tym, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] czerwca 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa, a - po drugie - że tego rodzaju wadliwość, pomimo że stanowiła oczywiste naruszenie art. 151 § 2 k.p.a., nie przybrała jednak formy najdalej idącej, tj. rażącego naruszenia prawa. Ta ostatnia konkluzja wynikała z rozważenia przywołanej podstawy prawnej decyzji (art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 i art. 146 § 1 k.p.a.), którą organ nadzoru uznał za poprawną.

Rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji należy uznać za w pełni trafne, niemniej organ nadzoru – zdaniem Sądu - powinien był w sposób nieco bardziej wnikliwy rozważyć treść sentencji decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., w szczególności znaczenie prawne tego jej fragmentu, który poprzedza stwierdzenie, iż zaistniała podstawa do odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Zachodziłaby bowiem w takim przypadku możliwość kontroli konstrukcji decyzji wydanej w przedmiocie wznowienia nie tyle przez pryzmat oceny, czy brak stwierdzenia o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa, czego wymaga art. 151 § 2 k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ile poprzez analizę, czy posłużenie się przez organ innym wyrażeniem - równoważnym określeniu "wydania decyzji z naruszeniem prawa" – może stanowić rażącą obrazę art. 151 § 2 k.p.a. Prowadzona w ramach postępowania nieważnościowego kontrola decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nie mogła abstrahować od rozważenia tejże kwestii, albowiem miała ona istotne znaczenie dla kierunku wydawanego rozstrzygnięcia. Jej pierwszoplanowe znaczenie wynikało jednocześnie z tego, że ustalenie, czy osnowa decyzji zawiera w sobie wymagane prawem rozstrzygnięcie opierać się powinno przede wszystkim na dokładnym określeniu elementów, z których składa się konkretne rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., ich przyporządkowaniu oraz ustaleniu ich treści oraz znaczenia prawnego.

Należy przypomnieć, że przepis art. 107 § 1 k.p.a. określa składniki decyzji administracyjnej, wśród nich wymieniając "rozstrzygnięcie". Według koncepcji decyzji administracyjnej jako aktu stosowania prawa, rozstrzygnięcie to wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w całości aprobuje, nie budzi wątpliwości teza, że sentencja (osnowa) decyzji powinna być sformułowana jasno i precyzyjnie. Rozstrzygnięcie zamieszczone w decyzji powinno być zrozumiałe dla stron nawet bez uzasadnienia, które nie zawsze jest obligatoryjnym składnikiem decyzji. Inaczej rzecz ujmując, rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 800/15; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1923/07). Szczególne zaakcentowanie powyższej kwestii w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołał tę część osnowy decyzji

z dnia [...] czerwca 2011 r., w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] wskazał, że decyzja z [...] czerwca 2005 r. została wydana w oparciu o decyzję, której nieważność został stwierdzona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie wypowiadając się jednak szerzej nad charakterem prawnym tego fragmentu sentencji. Treść powyższego fragmentu osnowy decyzji ma brzmienie następujące "[organ] stwierdza, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...].06.2005r., znak: [...] nr [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie częściowe w zakresie parteru budynku mieszkalno-handlowego w [...] ul. [...] wł. p. B. M. została wydana w oparciu o decyzję udzielającą pozwolenia na budowę Starosty [...] z dn. [...].04.2005r., znak: [...], której nieważność stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dn. [...].10.2007r. decyzją znak: [...] utrzymaną wyrokiem NSA z dn. 11.03.2009 r., sygn. akt II OSK 306/08". Wskazana treść nie była częścią uzasadnienia faktycznego ani prawnego decyzji, została wprowadzona do decyzji po wyrażeniu "[organ] stwierdza, że [...]" i poprzedzała rozstrzygnięcie odmawiające uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., wobec czego nadanie tejże treści odpowiedniej kwalifikacji prawnej przez pryzmat wymogu nałożonego na organ na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., w ocenie Sądu, stanowiła podstawowy obowiązek organu nadzoru prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2005 r.

Zdaniem Sądu, pozostaje niewątpliwym, że osnowa spornej decyzji nie została przez organ nadzoru sformułowana w sposób bezpośrednio odwołujący się do treści art. 151 § 2 k.p.a., który nakazuje treści rozstrzygnięcia nadać formułę wskazującą, że zaskarżona decyzja "została wydana z naruszeniem prawa". Posłużenie się przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wznowienia postępowania rozbudowaną formułą określającą z jakich powodów decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. powinna być postrzegana jako wadliwa i jaki wpływ na to ma wyeliminowanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., z którą ta decyzja była treściowo związana, stanowiło jednak równoważny element względem tego elementu rozstrzygnięcia, w którym organ wydający decyzję w przedmiocie wznowienia postępowania zobowiązany jest stwierdzić, że kontrolowana decyzja "została wydana z naruszeniem prawa" (art. 151 § 2 k.p.a.). Z tego względu w rozstrzyganej sprawie, wbrew stanowisku wnoszącego skargę, nie można mówić o wydaniu przez organ decyzji z rażącym naruszeniem art. 151 § 2 k.p.a., wynikającym z faktu, że decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. przybrała formę rozstrzygnięcia nie znanego wskazanemu przepisowi.

Należy mieć na uwadze, że wprowadzony przez ustawodawcę w art. 151 § 2 k.p.a. wymóg, by w przypadku wystąpienia przesłanki z art. 146 k.p.a. organ "ograniczył się" do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, a przy tym jednocześnie "wskazał" okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji, należy odczytywać przez pryzmat funkcji, któremu służy tenże przepis. Celem tym jest przede wszystkim odróżnienie wskazanej w art. 151 § 2 k.p.a. sytuacji, w której nie uchyla się decyzji, pomimo że uznaje się ją za wadliwą ("wydaną z naruszeniem prawa") od przypadku, gdy brak uchylenia decyzji wynika z całkowicie odmiennej przyczyny, tj. stwierdzenia braku podstaw uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa otwiera drogę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, opartym na stwierdzeniu wystąpienia w postępowaniu podstawy wznowienia. Decyzja, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. powinna w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości potwierdzać, że decyzja dotychczasowa została wydana z naruszeniem prawa. Z pewnością temu celowi w sposób najpełniejszy odpowiada zwięzła forma wypowiedzi orzeczniczej organu opierająca się na stwierdzeniu w osnowie, że "decyzja dotychczasowa została wydana z naruszeniem prawa". Sformułowanie tego rodzaju rozstrzygnięcia w sposób opisowy może być uważane za niezgodne ze wzorcem procesowym wynikającym z treści art. 151 § 2 k.p.a., jednakże nie może być traktowane jako rażące naruszenie wskazanej normy, jeżeli tak wyznaczona przez organ treść rozstrzygnięcia decyzji odpowiada przedmiotowo rodzajowi decyzji, która jest wymagana przez art. 151 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie z treści rozstrzygnięcia wskazującego na fakt stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., z którą decyzja z [...] czerwca 2005 r. była treściowo związana oraz z powołanej podstawy prawnej (art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.) w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. należy postrzegać jako decyzję, w której organ przyjął, że do wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. doszło z naruszeniem prawa, tj. w warunkach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja kończąca postępowanie wznowieniowe, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a., powinna wskazywać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w ocenianym postępowaniu. Ta informacja powinna zostać zamieszczona w uzasadnieniu tej decyzji. Tego obowiązku nie może zastąpić posłużenie się przez organ ogólnym stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. To, że w rozpoznawanej sprawie organ w osnowie decyzji zawarł zatem nie tyle wniosek, co niejako opis podstawy wnioskowania o zaistnieniu wadliwości decyzji wydanej w postępowaniu stanowiącym przedmiot wznowienia, który powinien znaleźć się w innej części decyzji (jej uzasadnieniu), nie stanowi o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jest jedynie niewłaściwym skomponowaniem treści decyzji, nie wpływającym na sposób załatwienia sprawy co do istoty. Kwalifikacja wskazująca na rażące naruszenie prawa powinna być przypisana tylko takiemu rozstrzygnięciu, które nie odpowiada żadnemu z rodzajów rozstrzygnięć, które wyznacza art. 151 k.p.a. jako formy decyzji kończących postępowanie w sprawie wznowienia. Skoro decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. zawierała podstawę prawną (art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.) odpowiadającą dwuelementowemu rozstrzygnięciu, tj. określeniu, że dotychczasowa decyzja została wydana wadliwie, a jednocześnie wskazane zostały przyczyny uniemożliwiające uchylenie tejże decyzji lokowane w treści art. 146 § 1 k.p.a., uznać należało, że jak słusznie przyjął w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, konstrukcja decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. nie uchybiała w sposób rażący art. 151 § 2 k.p.a.

Podkreślenia w tym miejscu jednocześnie wymaga, że powyższe stwierdzenie odnosi się do oceny decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. przeprowadzanej w ramach wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powinno być zatem rozumiane nie tyle jako uznanie wskazanej decyzji jako zgodnej z prawem, ile jako przesądzenie, że decyzja ta nie została wydana z obrazą przepisu procesowego (art. 151 § 2 k.p.a.) w stopniu kwalifikowanym w znaczeniu przyjętym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiot postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym ogranicza bowiem zakres kontroli zaskarżonej decyzji do wyłącznie wad najdonioślejszych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a..

Z treści skargi nie wynikają przyczyny, z powodu których skarżący Prokurator przyjmuje, że stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wymaga wzgląd na skutki, jakie akt ten wywiera na stosunki prawne. Zagadnienie to autor skargi lokuje w kwestii podstawy do wystąpienia przez stronę do tego uprawnioną z roszczeniem odszkodowawczym do sądu powszechnego. W skardze brak jest jednak odpowiedniego odniesienia się do tego, czy ta przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, jaką jest ocena skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje nieważna decyzja, w rozpoznawanej sprawie ujawniła się w sposób skonkretyzowany, czy też należy ją rozważyć jako kwestię hipotetyczną. Inaczej bowiem należy postrzegać sytuację, gdy w innym postępowaniu zostanie przesądzone, że konstrukcja osnowy decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., ze względu na sprzeczność z art. 151 § 2 k.p.a., stanowi przeszkodę dla uznania tejże decyzji za rozstrzygnięcie, o którym mowa w ww. przepisie, a inaczej, gdy tego rodzaju kwalifikacja – a tak należy raczej odczytywać myśl Prokuratora Okręgowego w [...] - stanowi wyłącznie założenie odnoszone do przypuszczalnego przyszłego orzeczenia wydanego w tym przedmiocie przez sąd orzekający o zgłoszonym roszczeniu odszkodowawczym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dla podniesionej kwestii istotne znaczenie ma zwrócenie uwagi na okoliczność, którą strona skarżąca, jak należy przyjąć, w całości jednak pominęła. Dotyczy ona przyjętego przez ustawodawcę w jurysdykcyjnym postepowaniu administracyjnym mechanizmu procesowego sankcjonującego wady decyzji ujawniające się w przyjętym przez organ sposobie jej budowy, w tym sformułowania zawartej w niej sentencji rozstrzygnięcia. Wyjaśnić w tym kontekście trzeba, że każda decyzja administracyjna, jako akt procesowy, w celu wywarcia przez nią właściwych jej skutków prawnych powinna zostać sformułowana w sposób zrozumiały i jednoznaczny. Odnosi się to przede wszystkim, jak już wcześniej to zostało zaakcentowane, do tego zasadniczego elementu decyzji, którym jest rozstrzygnięcie. W praktyce działania organów administracji powyższe modelowe założenie nie zawsze jest realizowane, czego niewątpliwie ustawodawca był świadomy, wprowadzając w postępowaniu administracyjnym - w sposób analogiczny do innych ustaw procesowych - odrębność trybów usuwania wadliwości zaistniałej w decyzji procesowej, opartą o charakter tejże wadliwości. Przypadek, w którym ostateczna decyzja administracyjna budzi wątpliwości w odniesieniu do prawidłowości zawartego w niej rozstrzygnięcia stanowi niewątpliwie o wadliwości takiej decyzji, niemniej skutek, który to uchybienie niesie dla ważności decyzji uzależniony jest od oceny tego, czy formułowane wątpliwości co do treści decyzji mogą zostać wyjaśnione, czy też ze względu na swój rodzaj mają postać niejako definitywną. Powyższe rozróżnienie odnoszone do wad obciążających decyzję administracyjną– zdaniem Sądu – odpowiada zakresowi normowania art. 113 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W myśl art. 113 § 2 k.p.a., organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Ustawodawca wprowadzając możliwość wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, przyznał organowi, który ją wydał, kompetencję do wskazania jak należy ją rozumieć. Potrzeba wykładni decyzji może być wynikiem wadliwego lub nie dość precyzyjnego sformułowania jej treści. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie, wobec odstąpienia przez organ od posłużenia się przy formułowaniu osnowy decyzji kodeksowym wyrażeniem polegającym na stwierdzeniu, że "zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa" można mówić o potencjalnym ujawnieniu się potrzeby wyjaśnienia tego fragmentu decyzji, w którym organ w sposób opisowy podał, z czym wiąże wadliwość zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Z tej możliwości powinien skorzystać również skarżący Prokurator, mając na uwadze nie tylko postać uchybienia, którego się dopuścił organ w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., ale również przez wzgląd na przywołaną wyżej zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., stanowiącą jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. O ile zatem spór co do treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji dotyczy decyzji ostatecznej, a jednocześnie niespornym pozostaje, że organ w decyzji zawarł rozstrzygnięcie niedające się jednoznacznie zakwalifikować, właściwym mechanizmem oceny jej treści jest zainicjowanie trybu rektyfikacji decyzji, o którym mowa w art. 113 § 2 k.p.a. Sąd w niniejszej sprawie ma świadomość, że powyższy tryb w praktyce działania organów administracji nie jest stosowany zbyt często, niemniej w sytuacji, gdy wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. wyrażone zostały przez Prokuratora, a więc wyspecjalizowanego uczestnika postępowania, powinien on w pierwszym rzędzie skorzystać z tych środków prawnych przewidzianych w procedurze administracyjnej, które w sposób adekwatny odpowiadają przypisywanym decyzji administracyjnej wadom, a jednocześnie chronią ostateczne rozstrzygnięcie przed nieuzasadnionym uruchomieniem w stosunku do niego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna stać na przeszkodzie podważaniu tych ostatecznych decyzji administracyjnych, których wydanie mogło nastąpić z obrazą przepisów, niemniej obraza ta – jeżeli wystąpiła - przybrała co najwyżej formę o cechach niekwalifikowanego naruszenia prawa procesowego.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.