Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 440/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a,  art. 11b,  art. 11c,  art. 11d  ust. 1,  ust. 5,  ust. 6,  art. 11f ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi K. spółka z o.o. z/s w P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 24 listopada 2014 r. Prezydent Miasta Ś. wniósł o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ul. [...] wraz z włączeniem do ulicy [...]" w Ś.. Jednocześnie inwestor wniósł o nadanie powyższej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Starosta Ś. wydał na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11f ust. 1, art. 11i, art. 12 ust. 1, ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.), zwanej dalej "u.r.d.p.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "kpa", decyzję Nr [...], którą udzielił Prezydentowi Miasta Ś. zezwolenia na realizację wnioskowanej inwestycji drogowej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. Sp. z o.o., zarzucając, że została wydana z naruszeniem:

– art. 11a ust. 1 u.r.d.p. polegającym na tym, że decyzję w stosunku do działek nr 253/3, 254/5, 255/3, 256/1, 286 wydał Starosta Ś., podczas gdy działki te zostaną częściowo zajęte pod pas drogowy drogi krajowej, a zatem organem właściwym do wydania decyzji w tej części powinien być Wojewoda D.,

– art. 11f ust. 1 pkt 6 u.r.d.p. polegającym na tym, że organ błędnie oznaczył, że działki nr 253/4, 254/6, 255/4, 256/7, 286/1 staną się własnością Gminy Miasto Ś., z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, podczas gdy działki te zostaną zajęte pod pas drogowy drogi krajowej, a zatem staną się własnością Skarbu Państwa,

– art. 11f ust. 1 pkt 6 u.r.d.p. polegającym na tym, że organ błędnie oznaczył, że działki nr 256/2 i nr 254/1 staną się własnością Gminy Miasto Ś. z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, podczas gdy w wyniku podziału nieruchomości takie działki w ogóle nie powstały,

– art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f i h u.r.d.p. polegającym na tym, że organ nie nałożył na inwestora obowiązku przebudowy ul. [...] (drogi krajowej) oraz nie zezwolił na wykonanie tego obowiązku,

– art. 16 ust. 2 u.r.d.p. polegającym na tym, że organ błędnie wskazał, że działki nr 256/2 i nr 254/1 należy wydać Prezydentowi Miasta Ś. w terminie 120 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, podczas gdy w wyniku podziału nieruchomości takie działki w ogóle nie powstały,

– art. 7 i art. 77 § 1 kpa polegającym na tym, że organ w sposób nienależyty sprawdził zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, a w konsekwencji zatwierdził ten projekt mimo, że planowana inwestycja drogowa, w zakresie odstępów między skrzyżowaniami ul. [...] z projektowaną ul. [...] i ul. [...] z ul. [...], nie spełnia warunków technicznych określonych w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.).

Wobec powyższego, odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek nr 256/2, 254/1, 253/3, 254/5, 255/3, 256/1, 286 oraz w części zatwierdzającej projekt budowlany, w zakresie w jakim przewiduje on budowę skrzyżowania ul. [...] z projektowaną ul. [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, oraz - na podstawie art. 135 kpa - wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że zgodnie z treścią art. 11a ust. 1 u.r.d.p. wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Inwestycja, którą zamierza zrealizować inwestor, ma polegać na budowie ul. [...] (drogi gminnej) wraz z włączeniem do ul. [...] (droga krajowa). Na potrzeby tej inwestycji konieczny okazał się podział nieruchomości, przy czym część działek nr 253/3, 254/5, 255/3, 256/1, 286 ma zostać zajęta pod pas drogowy ul. [...]. Tym samym działki te powinny stać się własnością Skarbu Państwa, a to uzasadnia z kolei wniosek, że właściwym organem do wydania decyzji powinien być Wojewoda D., który rozstrzygnąłby w zakresie powyższych działek. Wobec powyższego zaskarżona decyzja – zdaniem strony odwołującej - została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i jako taka obarczona jest sankcją nieważności.

Ponadto podniesiono, że w pkt IX zaskarżonej decyzji organ I instancji oznaczył działki, które przejdą na własność Gminy Miasto Ś. z dniem uprawomocnienia się decyzji o zezwoleniu na realizacją inwestycji drogowej. Zgodnie z jego treścią na własność Gminy Miasto Ś. przejdą działki nr 256/2, 254/1, 253/4, 254/6, 255/4, 256/7, 286/1. W pierwszej kolejności strona podkreśliła, że decyzja, w zakresie w jakim wskazuje na działki nr 256/2 i 254/1, jest wadliwa o tyle, o ile w wyniku zatwierdzonego podziału nieruchomości działki o takich numerach w ogóle nie powstały. Odnośnie do pozostałych oznaczonych w decyzji działek, tj. nr 253/4, 254/6, 255/4, 256/7, 286/1, strona wskazała, że organ I instancji błędnie oznaczył, że nieruchomości te przejdą na własność Gminy Miasto Ś.. Nieruchomości te zostaną bowiem zajęte pod pas drogowy ul. [...], która - jako droga krajowa - stanowi własność Skarbu Państwa zgodnie z treścią art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.). Dlatego też wymienione działki powinny zostać oznaczone jako przechodzące na własność Skarbu Państwa.

W odwołaniu wywodzono następnie, że zgodnie z treścią art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f u.r.d.p. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby ustalenia dotyczące obowiązku przebudowy dróg innych kategorii. Z kolei z przepisu art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h u.r.d.p. wynika, że w decyzji organ powinien także udzielić zezwolenia na wykonanie m.in. obowiązku przebudowy drogi innej kategorii. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że w trakcie realizacji planowanej inwestycji dojdzie do zmiany granic pasa drogowego ul. [...], co zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych będzie stanowiło przebudowę drogi. Tym samym Starosta Ś. powinien nałożyć na inwestora obowiązek przebudowy ul. [...] jako drogi innej kategorii, jednocześnie udzielając mu zezwolenia na wykonanie tego obowiązku stosownie do treści art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f i h u.r.d.p.. W zaskarżonej decyzji w pkt XIII decyzji organ I instancji zamieścił jedynie zezwolenie na wykonanie przebudowy sieci uzbrojenia terenu na działkach nr 256/4, 285/2, 290, 293, 294. Decyzja z dnia [...] r. nie zawiera zatem wszystkich wymaganych przepisami u.r.d.p. elementów.

Odwołujący podniósł, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 u.r.d.p. decyzja określa termin wydania nieruchomości. Termin nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W pkt X zaskarżonej decyzji Starosta orzekł, że wydanie działek nr 256/2, 254/1, 253/4, 254/6, 255/4, 256/7, 286/1 ma nastąpić w terminie 120 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Ponieważ w wyniku zatwierdzonego decyzją podziału nieruchomości działki nr 256/2 i 254/1 w ogóle nie powstały, strona stwierdziła, że w tej części zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania.

Skarżąca Spółka zarzuciła, że zaskarżoną decyzją organ I instancji zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt budowlany, przy czym projektowane zamierzenie budowlane w zakresie w jakim przewiduje budowę skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w odległości mniejszej niż 600 metrów od istniejącego skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] nie spełnia warunków technicznych określonych w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego dla drogi klasy GP dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają. Z treści projektu budowlanego wynika, że ul. [...] jest drogą o klasie GP, a zatem na terenie zabudowy odstępy pomiędzy skrzyżowaniami nie powinny być mniejsze niż 600 metrów. W analizowanym projekcie wymagany odstęp nie został zachowany i wynosi niespełna 200 metrów. Przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia przewiduje co prawda odstępstwa (na zasadzie wyjątku) od warunków dotyczących odstępów między skrzyżowaniami, jeżeli nie spowoduje to pogorszenia stanu bezpieczeństwa ruchu, niemniej jednak w niniejszej sprawie organ I instancji nie ustalił, czy na skutek niezachowania przepisanej odległości nie dojdzie do pogorszenia stanu bezpieczeństwa ruchu. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - Wojewoda D. wydał decyzję z dnia [...] r. Nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na przepisy art. 11a ust. 1 i art. 12 ust. 1 i 2 u.r.d.p., wskazał, że do wniosku o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej inwestor przedłożył m.in. następujące dokumenty: określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu oraz analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, uzasadnienie ubiegania się inwestora o nadanie wnioskowanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, opinię Zarządu Województwa D. z dnia 28 października 2014 r., opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 19 czerwca 2013 r., opinię Zarządu Powiatu Ś. z dnia 21 października 2014 r., mapę w skali 1:500, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego, zawierającego uzgodnienia i opinie, wymagane przepisami odrębnymi.

Z akt przesłanych organowi odwoławczemu wynika również, że organ I instancji sprawdził, czy wniosek spełnia wymogi określone w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 u.r.d.p. oraz w myśl art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane: zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, a w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zgodność projektu zagospodarowania działki łub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia wykonanego przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, a także zaświadczeń o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Ponadto, zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują, że organ I instancji zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu, wynikający z art. 11d ust. 5 i ust. 6 u.r.d.p., a to poprzez: zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania zaskarżonej decyzji, przesłane wnioskodawcy oraz właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania zaskarżonej decyzji pozostałych stron w drodze obwieszczeń, wywieszonych na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w Ś. i w Starostwie Powiatowym w Ś., na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Ś. i Starostwa Powiatowego w Ś. oraz w prasie lokalnej, jaką jest "Panorama W."; przesłanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadomienie pozostałych stron w drodze obwieszczeń, wywieszonych na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w Ś. i w Starostwie Powiatowym w Ś., na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Ś. i Starostwa Powiatowego w Ś. oraz w prasie lokalnej, jaką jest "Panorama W."; zawiadomienie o wydaniu w/w decyzji dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych.

Wojewoda podniósł następnie, że w trakcie prowadzonego postępowania przed organem I instancji, działający w imieniu K. Sp. z o.o. adwokat M.B. w piśmie z dnia 9 grudnia 2014 r. skierowanym do Starosty Powiatu Ś. zauważył, że postępowanie dotyczące działki nr 286 powinno być prowadzone przez Wojewodę D.. Ponadto stwierdził, że do wniosku nie dołączono analizy powiązania z innymi drogami. Zarzucił, że inwestor nie posiada aktualnego uzgodnienia z Orange Polska. Stwierdził również niewłaściwą formę uzgodnień inwestycji z Zarządem Powiatu Ś. i Zarządem Województwa oraz brak podstaw do ubiegania się przez inwestora o nadanie wnioskowanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W konkluzji strona zażądała, aby organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 kpa. Pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. Starosta Ś. przekazał inwestorowi powyższe uwagi celem ustosunkowania się do nich. W piśmie z dnia 29 grudnia 2014 r. reprezentujący inwestora P.K. wyjaśnił szczegółowo każdą z podnoszonych kwestii, wskazując na przyczyny techniczne zastosowania przedłożonego rozwiązania powiązania nowoprojektowanej drogi - ul. [...] w sposób jak uczyniono to w przedłożonym projekcie. Ponadto udowodnił, że inwestor dysponuje aktualnym uzgodnieniem z Orange Polska. Pismem z dnia 29 grudnia 2014 r. Starosta udzielił odpowiedzi stronie. Pełnomocnik K. Sp. z o.o. złożył w dniu 12 stycznia 2015 r. w Starostwie Powiatowym w Ś. kolejne pismo polemizujące z odpowiedzią organu I instancji i dodatkowo zawierające uwagę, że inwestor nie udowodnił, iż wnioskowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wydania decyzji środowiskowej. W odpowiedzi Starosta jeszcze raz wyjaśnił przyjęte rozwiązania oraz przypomniał, że w aktach sprawy znajduje się stanowisko organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, wskazujące na brak konieczności do przeprowadzenia takiego postępowania.

Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że w trakcie prowadzonego postępowania wypowiedział się zarządca drogi krajowej nr 35 - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W., który w piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r. (znak: [...]) poinformował, że działka nr 282 nie znajduje się w pasie drogi krajowej nr 35.

Wojewoda zaznaczył, że pozostałe strony nie wniosły uwag w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego.

Rozważając poszczególne zarzuty strony odwołującej się, Wojewoda D. ustalił, że objęte zakresem zaskarżonej decyzji części działek nr 253/3, 254/5, 255/3, 256/1, 286 nie zostały przeznaczone pod inwestycję drogi krajowej, jak sugeruje to strona w odwołaniu, bowiem w/w części nieruchomości na mocy zaskarżonej decyzji zostały przekazane Gminie Ś. jako zarządcy drogi gminnej. Do powyższego rozwiązania – jak zaznaczył organ - nie wniósł żadnych zastrzeżeń zarządca sąsiadującej drogi krajowej (ul. [...]), tj. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W., która uczestniczyła w postępowaniu. Zatem wobec faktu, iż inwestycja nie objęła pasa drogi krajowej, zachowana została własność Starosty Ś. w omawianej sprawie, a zarzut strony nie znajduje uzasadnienia.

Odnośnie do kolejnego zawartego w odwołaniu zarzutu, Wojewoda wskazał, że ustalenia decyzji Starosty w ogóle nie dotyczą podziału wymienionych nieruchomości (gdyż nie uległy one podziałowi), lecz - co zapisano na stronie 3 decyzji - przejęcia tych nieruchomości (dotychczas zarządzanych przez Starostę Ś.) przez Gminę Ś.. W tym miejscu organ dodał, że w trakcie postępowania odwoławczego w piśmie z dnia 24 lutego 2015 r. (znak: [...]) Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. wyjaśniła, że działki nr 256/2 i 254/1 nie znajdują się w pasie drogi krajowej nr 35. Natomiast zawarty w odwołaniu zarzut, że zaskarżoną decyzją błędnie przekazano inwestorowi (Gminie Ś.) nowopowstałe działki: 253/4, 254/6, 255/4, 256/7, 286/1, organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia te zostały dokonane zgodnie z wnioskiem zarządcy drogi gminnej, której wniosek dotyczy. Strona odwołująca uzasadniła swoje stanowisko przepisem art. 2a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jednak – jak zauważył Wojewoda - pełny tekst tego przepisu brzmi następująco: art. 2a. 1. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. 2. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Zatem gminne inwestycje drogowe stanowią własność samorządu gminy.

Powyższe uzasadnia również nietrafność zarzutu odwołania, w treści którego ponownie zawarto stwierdzenie jakoby zaskarżona decyzja ustalała zmiany pasa drogi krajowej, podczas gdy - jak wykazano powyżej - ustalenia takie nie zostały w decyzji Starosty zawarte.

Organ odwoławczy uznał również za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 u.r.d.p., bowiem - podobnie jak wyjaśniono wyżej – stwierdził, że obie działki nie podlegały podziałowi, lecz w całości weszły w skład inwestycji i jako takie, zgodnie z powyższym przepisem, zostały zaskarżoną decyzją objęte obowiązkiem przekazania inwestorowi drogi gminnej, tj. Gminie Ś..

Także zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa Wojewoda uznał za bezzasadny, ponieważ Gmina Ś. uzyskała postanowieniem Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] zgodę na odstępstwo od wymagań zawartych w przepisach § 9 ust. 1 pkt 3 i pkt 5, § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 oraz § 119 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dla rozwiązania całego układu komunikacyjnego w rejonie ulic [...], [...] i [...] w Ś., a przedmiotowego upoważnienia do wydania zgody na odstępstwo udzielił Wojewodzie D. Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia 24 grudnia 2013 r. (znak: [...]).

W postępowaniu odwoławczym Wojewoda z uwagi na skomplikowany charakter inwestycji zarówno w aspekcie prawnym, jak i w kwestii projektowej, wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień natury technicznej, dotyczących przesłanek zastosowania przyjętych rozwiązań. W piśmie z dnia 30 marca 2015 r. inwestor wskazał m.in. na techniczne powody przewidzianych zajęć nieruchomości gruntowych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła K. Sp. z o.o., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, polegające na:

– błędnej wykładni art. 11b ust. 1 u.r.d.p. w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 oraz art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - polegającej na tym, że Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana niewłaściwemu podmiotowi, tj. zarządcy drogi niższej kategorii,

– błędnej wykładni art. 2a ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 1, 2 i 6 ustawy o drogach publicznych - polegającej na tym, że Wojewoda uznał, że działki nr 253/4, 254/6, 255/4, 256/7, 286/1 nie znajdują się w pasie drogowym drogi krajowej nr 35 (ul. [...]), podczas gdy z załącznika nr 1 do decyzji Starosty (linii rozgraniczających teren) oraz dokumentacji projektowej wynika, że na tych działkach, w ciągu przebudowywanego odcinka ul. [...], zaprojektowano obustronne ciągi pieszo-rowerowe, a które zgodnie z treścią art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych stanowią część drogi (w tym przypadku drogi krajowej) i w konsekwencji powinny stać się własnością Skarbu Państwa.

2. postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f oraz lit. h u.r.d.p., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta nie zawiera ustaleń dotyczących obowiązku przebudowy dróg innych kategorii (w tym przypadku drogi krajowej nr 35) oraz zezwolenia na wykonanie tego obowiązku.

Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Ś. Nr [...] z dnia [...] r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca podniosła, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11b ust. 1 u.r.d.p. w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 oraz art. 25 ustawy o drogach publicznych, że zgodnie z treścią art. 11b ust. 1 u.r.d.p., wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa właściwy zarządca drogi po uzyskaniu opinii właściwego miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrz, prezydenta miasta). Zarządcą dróg gminnych, w myśl art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Projektowana inwestycja obejmuje budowę ul. [...] wraz z włączeniem jej do ul. [...]. W wyniku planowanej inwestycji dojdzie zatem do skrzyżowania się dróg różnej kategorii: gminnej (ul. [...]) i krajowej (ul. [...]). Wniosek o wydanie decyzji złożył Prezydent Miasta Ś. jako zarządca drogi gminnej. Tymczasem, zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii.

Analizując normy art. 11b ust. 1 u.r.d.p. w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 oraz art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych strona skarżąca stwierdziła, że ich zakresy zastosowania pozostają w stosunku zawierania się. Należy zatem sięgnąć do reguł kolizyjnych, w tym przypadku reguły merytorycznej (lex specialis derogat legi generali). Z uwagi na węższy zakres zastosowania normy wyrażonej w przepisie art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie sytuacji skrzyżowań dróg różnych kategorii) należy stwierdzić, że będzie to norma bardziej szczegółowa (lex specialis) i tym samym będzie wyłączać zastosowanie normy art. 11 b ust. 1 u.r.d.p. w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, jako normy bardziej ogólnej (lex generali).

Reasumując, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie, z uwagi na projektowane krzyżowanie się dróg różnych kategorii, Prezydent Miasta Ś. nie był zarządcą właściwym do złożenia wniosku o wydanie decyzji. Z uwagi na to, że decyzja Starosty Ś. została skierowana do niewłaściwego adresata, Wojewoda powinien był ją uchylić w całości.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 2a ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 1, 2 i 6 ustawy o drogach publicznych strona wskazała, że w pkt. IX decyzji organ I instancji oznaczył działki, które przejdą na własność Gminy Miasto Ś. z dniem uprawomocnienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z jego treścią na własność Gminy Miasto Ś. miały przejść działki nr 256/2, 254/1, 253/4, 254/6, 255/4, 256/7, 286/1.

W odniesieniu do działek nr 253/4, 254/6, 255/4, 256/7 i 286/1 strona wskazała, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że nieruchomości te przejdą na własność Gminy Miasto Ś..

Wyznaczenie linii rozgraniczających nie stanowi jedynie graficznej ilustracji zamierzeń inwestora, lecz także granice wszystkich, tak doniosłych skutków prawnych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak m.in. zmiana struktury własnościowej terenu ujętego w tych liniach. Linie rozgraniczające teren pełnią przy tym funkcję terytorialnego wyznaczenia pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, aczkolwiek przedmiotem decyzji nie jest budowa wszystkiego, co należy do ustawowego zakresu pojęcia pasa drogowego, lecz jedynie tego tylko, co należy do ustawowego zakresu pojęcia drogi. Przepisy u.r.d.p. określają bowiem zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych, a nie inwestycji w zakresie pasów drogowych (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2010, Legalis, komentarz do art. 11f).

Jak wynika z linii rozgraniczających teren oznaczonych w załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji oraz projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora na działkach nr 253/4, 254/6, 255/4, 256/7, 286/1 zostanie wybudowany ciąg pieszo-rowerowy, zlokalizowany w nowo wyznaczonym pasie drogowym ul. [...] (drogi krajowej). Co prawda ustawa o drogach publicznych nie posługuje się pojęciem "ciągu pieszo-rowerowego", niemniej trzeba uznać, zdaniem strony skarżącej, że w skład takiego ciągu pieszo-rowerowego musi wchodzić chodnik. Definicja chodnika została zawarta w art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą jest to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych.

Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne, stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Należy zatem stwierdzić, że chodnik, jako część drogi, dzieli jej los prawny i stanowi własność bądź Skarbu Państwa (drogi krajowe) bądź właściwego samorządu (drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne). W niniejszej sprawie ciąg pieszo-rowerowy został zaprojektowany wzdłuż ul. [...] będącej drogą krajową, a zatem będzie on stanowił własność Skarbu Państwa. Z tego też względu działki, na których będzie zlokalizowany, powinny przejść na własność Skarbu Państwa, a nie jak zostało to wskazane w decyzji Starosty na własność Gminy Miasto Ś.. Oczywiście wadliwa jest przy tym interpretacja przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych przyjęta przez Wojewodę, zgodnie z którą gminne inwestycje drogowe stanowią własność samorządu gminy. Zgodnie bowiem z treścią powyższego przepisu własność gminy stanowią drogi gminne, a nie gminne inwestycje drogowe.

Reasumując, ciąg pieszo-rowerowy, który ma zostać zlokalizowany na działkach nr 253/4, 254/6, 255/4, 256/7, 286/1, będzie stanowić część drogi krajowej, której właścicielem jest Skarb Państwa. Stąd też wymienione działki powinny zostać oznaczone jako przechodzące na własność Skarbu Państwa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f oraz lit. h u.r.d.p. strona skarżąca podniosła, że zgodnie z treścią art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f u.r.d.p., decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby ustalenia dotyczące obowiązku przebudowy dróg innych kategorii. Z kolei z przepisu art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h u.r.d.p., wynika, że w decyzji organ powinien także udzielić zezwolenia na wykonanie m. in. obowiązku przebudowy drogi innej kategorii. W wyniku projektowanej inwestycji dojdzie do przebudowy ul. [...] (zmiana granic pasa drogowego, budowa skrzyżowania, budowa ciągu pieszo-rowerowego). Tym samym Starosta powinien nałożyć na inwestora obowiązek przebudowy ul. [...] jako drogi innej kategorii, jednocześnie udzielając mu zezwolenia na wykonanie tego obowiązku stosownie do treści art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f i h u.r.d.p.. W decyzji organu I instancji zostało zamieszczone jedynie orzeczenie co do zezwolenia na wykonanie przebudowy sieci uzbrojenia terenu na działkach nr 256/4, 285/2, 290, 293, 294, a zatem decyzja z dnia [...] r., utrzymana w mocy decyzją Wojewody D., nie zawiera wszystkich wymaganych przepisami u.r.d.p. elementów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał argumentację zawartą w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W dniu 31 sierpnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęło pismo uczestnika postępowania K.P.M. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą we W., w którym uczestnik wniósł o oddalenie skargi w całości, popierając stanowisko organu administracyjnego. Spółka K. podkreśliła, że jest następcą prawnym KM Sp. z o.o., to jest podmiotu, który wygrał przetarg na nabycie nieruchomości przeznaczonej pod budowę obiektu handlowo-usługowego. Jednym z warunków przetargu było dokonanie na koszt inwestora przebudowy układu drogowego. Realizując inwestycję w tym zakresie obaj zarządcy dróg, to jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad oraz Prezydent Ś., byli stronami postępowań i uzgodnili umowną granicę między inwestycjami. Zdaniem uczestnika postępowania, strona skarżąca, K. Sp. z o.o., jako podmiot, do którego należy market spożywczy Intermarche położony w bezpośrednim sąsiedztwie budowanego marketu spożywczego K., składając skargę w niniejszej sprawie i twierdząc, że obaj zarządcy dróg wadliwie określili granice między nimi, podejmuje próbę opóźnienia konkurencyjnej inwestycji. Finalizacja przebudowy dróg związana jest bowiem z włączeniem do układu drogowego nowego marketu, który będzie konkurencją dla skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.), zwanej dalej "u.r.d.p.".

Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.r.d.p., wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. W przypadku inwestycji drogowej realizowanej na obszarze dwóch lub więcej województw, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje wojewoda, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej (ust. 2). Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje się w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1 (ust. 3). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagane przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) (ust. 4).

Właściwy zarządca drogi składa wniosek, o którym mowa w art. 11a ust. 1, po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (art. 11b ust. 1). Niewydanie opinii, o których mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez właściwego zarządcę drogi o jej wyrażenie, traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku (ust. 2).

W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu strony skarżącej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11b ust. 1 u.r.d.p. w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 oraz art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych polegającej na tym, że decyzja została wydana niewłaściwemu podmiotowi, tj. zarządcy drogi niższej kategorii. Zdaniem strony skarżącej, z uwagi na projektowane krzyżowanie się dróg różnych kategorii, Prezydent Miasta Ś. nie był zarządcą właściwym do złożenia wniosku o wydanie decyzji.

Powyższe stanowisko strona skarżąca wywodzi z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 460). Zgodnie z jej art. 19 ust. 2 pkt 4, zarządcą dróg gminnych, w myśl jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Art. 25 ust. 1 tej ustawy stanowi zaś, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii.

Planowana w niniejszej sprawie inwestycja obejmująca budowę ul. [...] z włączeniem jej do drogi krajowej, tj. ul. [...], w istocie stanowi przebudowę skrzyżowania dróg różnej kategorii: gminnej (ul. [...]) i krajowej (ul. [...]). Argumentacja przedstawiona przez stronę skarżącą odnośnie do przepisów art. 11b ust. 1 u.r.d.p. i art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pozwala na stwierdzenie, że – w myśl zasady lex specialis derogat legi generali - art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jako przepis szczególny będzie wyłączać zastosowanie normy art. 11b ust. 1 u.r.d.p. w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych jako normy bardziej ogólnej. Niemniej jednak – w ocenie Sądu – powyższe naruszenie prawa materialnego nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie ma podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wskazano we wniosku o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, przebudowa skrzyżowania ma obejmować szereg inwestycji, nie tylko budowę ul. [...], a mianowicie przebudowę: ul. [...] (droga wojewódzka nr 379) na odcinku od granic miasta do skrzyżowania z ul. [...] oraz przebudowę ul. [...] na odcinku od granic miasta do skrzyżowania z ul. [...]. Wszystkie te inwestycje są prowadzone w porozumieniu z zarządcami dróg.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu brał udział zarządca drogi krajowej nr 35 - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W., która nie wniosła żadnych uwag. Ponadto, na rozprawie do akt sprawy została dołączona decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono na rzecz inwestora - Gmina Miasto Ś. - pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Przebudowa odcinka ul. [...] w pasie drogowym drogi krajowej nr 35 w Ś. na dz. nr 1106, nr 259, AM-13, nr 1107, nr 392, AM-11, obręb Osiedle M. oraz na dz. nr 284, AM-5, nr 281, nr 283, AM-6, obręb Z.".

Jak wynika z mapy do celów projektowych, przedmiotowa inwestycja jest "częścią" większej inwestycji, która obejmuje przebudowę – celem polepszenia bezpieczeństwa jak i ruchu – układu komunikacyjnego w rejonie ulic [...], [...] i [...]. Inwestycja tego układu obejmuje znacznie większy obszar niż sporna inwestycja, zaś poszczególne jej części są realizowane w ramach kompetencji konkretnych zarządców dróg (gminnych, krajowych). Sporna inwestycja jest zatem elementem, bez którego realizacja większej inwestycji nie jest możliwa. Ponadto - jak wynika z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (pkt 4) - analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi - projektowany odcinek ul. [...] - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczony symbolem 1KD-Z - stanowi pierwszy etap do połączenia ul. [...] z ul. [...] (droga wojewódzka nr 379) poprzez ul. [...] (droga powiatowa nr 3396D) - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczoną 2KD-Z - w Ś.. Przedmiotowy odcinek ul. [...] docelowo zostanie też połączony z istniejącym śladem ulicy [...] poprzez łącznik. W ramach projektowanych prac budowlanych nastąpi połączenie z ulicą [...] dla terenów inwestycyjnych zlokalizowanych po jej południowej stronie. Projektowany odcinek ul. [...] poprowadzony zostanie w kierunku południowym od ul. [...], w rejon istniejących ogródków działkowych, gdzie zakończy się budowę dla przedmiotowego odcinka. Projektowana droga łączy się z drogą krajową DK35. Projektowane połączenie zrealizowane jest poprzez skrzyżowanie. Projektowana droga nie jest na tym etapie połączona z drogą gminną i powiatową.

W celu realizacji przebudowy układu komunikacyjnego w rejonie ulic [...], [...] i [...] Wojewoda D. udzielił postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] zgody na odstępstwo od wymagań zawartych w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, tj. w zakresie umożliwiającym: zmniejszenie odstępów pomiędzy sąsiednimi skrzyżowaniami na terenie zabudowy w ciągu ul. [...] pomiędzy skrzyżowaniami ul. [...] oraz ul. [...] - do 121 m, ul. [...] / ulicy [...] / łącznika ul. [...] z ul. [...] - do 77 m, przy normatywie 1000 m (wyjątkowo nie mniej niż 600 m), oraz ul. [...] pomiędzy skrzyżowaniami ul. [...] / ul. [...] / łącznika ul. [...] z ul. [...], oraz łącznika ul. [...] z ul. [...] - do 130 m, przy normatywie 300 m (wyjątkowo nie mniej niż 150 m); zlokalizowanie trzech zjazdów publicznych w obszarze oddziaływania skrzyżowania; zlokalizowanie zatoki autobusowej przed skrzyżowaniem.

Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że trudno wymagać, jak tego domaga się strona skarżąca, aby wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę drogi gminnej składał zarządca drogi krajowej.

Kolejny zarzut strony skarżącej naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych odnosi się do błędnej wykładni art. 2a ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 1, 2 i 6, polegającej na uznaniu, że działki nr 253/4, 254/6, 255/4, 256/7, 286/1 nie znajdują się w pasie drogowym drogi krajowej nr 35 (ul. [...]). W odniesieniu do wyżej wymienionych działek organy obu instancji błędnie – zdaniem strony skarżącej – przyjęły, że nieruchomości te przejdą na własność Gminy Miasto Ś.. Ciąg pieszo-rowerowy (stanowiący zgodnie z treścią art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych część drogi krajowej), który ma zostać zlokalizowany na wyżej wskazanych działkach, będzie stanowić część drogi krajowej, której właścicielem jest Skarb Państwa. Stąd też wymienione działki powinny zostać oznaczone jako przechodzące na własność Skarbu Państwa.

W powyższym zakresie należy podzielić stanowisko Wojewody, że części działek nr 253/3, 254/5, 255/3, 256/1, 286 (ulegające podziałowi: 253/3 - po podziale pod inwestycję przejdzie działka nr 253/4, 254/5 - 254/6, 255/3 - 255/4, 256/1 - 256/7, 286 - 286/1) nie zostały przeznaczone pod inwestycję drogi krajowej, zatem – jak wskazano w decyzji pierwszoinstancyjnej – staną się one własnością Gminy Miasto Ś..

Należy ponadto zauważyć, że przytoczony przez stronę skarżącą art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych wprawdzie stanowi, że przez pojęcie "chodnik" należy rozumieć część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych, jednakże w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z ciągiem pieszo-rowerowym nie stanowiącym część drogi krajowej - ul. [...]. Jak wynika bowiem z dokumentacji projektowej, planowana inwestycja obejmuje działki znajdujące się poza pasem drogi krajowej, choć w jej bliskiej odległości.

Istotne jest również, że w toku postępowania odwoławczego Wojewoda wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień dotyczących przesłanek zastosowania przyjętych rozwiązań. W piśmie z dnia 30 marca 2015 r. inwestor wskazał w szczególności na problem normatywnego profilowania skarp po obydwu stronach włączenia nowoprojektowanej ul. [...] do drogi krajowej - ul. [...] - z uwagi na konieczność wykonania tej drogi na poziomie ok. 70 cm wyżej ponad istniejący teren, co z kolei było spowodowane zachowaniem tego pochylenia w stosunku 1:1,5 według wymogu przepisu § 42 ust. 3 warunków technicznych. Podobnie wymogi techniczne wykonania oświetlenia ul. [...] były przyczyną zajęć (stałych i czasowych) działek – w większości gminnych - w kierunku północno-wschodnim od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], co z kolei wymusiło zaprojektowanie ich zagospodarowania (chodnik i pas zieleni).

Uwzględniając powyższe trudno uznać zarzut błędnej wykładni art. 2a ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 1, 2 i 6 ustawy o drogach publicznych za słuszny. Przepis art. 2a ust. 1 stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Skoro wyżej wymienione działki nie stanowią części drogi krajowej, nie mogą również stanowić własności Skarbu Państwa.

W dalszej kolejności należy przytoczyć przepis art. 11c u.r.d.p., zgodnie z którym do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności (art. 11d ust. 1):

1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu;

2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;

4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

5) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), aktualnym na dzień opracowania projektu;

6) pozwolenie, o którym mowa w art. 23 i 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502, z późn. zm.), jeżeli jest ono wymagane;

7) w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, projektowanych rozwiązań w zakresie:

a) linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych,

b) przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego;

7a) w przypadku transeuropejskiej sieci drogowej:

a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

b) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24l ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

8) opinie:

a) ministra właściwego do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami,

b) dyrektora właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani,

c) właściwego organu nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych,

d) dyrektora właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią,

e) dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych,

f) właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów,

g) właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej - w odniesieniu do linii kolejowej,

h) innych organów wymaganych przepisami szczególnymi;

9) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie toczyło się zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami. Do wniosku o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej inwestor przedłożył wszystkie niezbędne dokumenty i opinie, spełniając wymogi określone w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 u.r.d.p. Ponadto, organ I instancji zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu, wynikający z art. 11d ust. 5 i ust. 6 u.r.d.p., zgodnie z którymi wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne (ust. 5). Zawiadomienie, o którym mowa w ust. 5, zawiera w szczególności: 1) oznaczenie nieruchomości lub ich części, objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, według katastru nieruchomości; 2) informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy (ust. 6).

Zgodnie z art. 11f ust. 1 u.r.d.p., decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

7) zatwierdzenie projektu budowlanego;

8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,

b) określenia czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,

c) określenia terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,

d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,

e) obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu,

f) obowiązku przebudowy dróg innych kategorii,

g) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e i f,

h) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. e i f.

W stosunku do powyższych przepisów, strona skarżąca podniosła w skardze, że doszło do naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f oraz lit. h u.r.d.p. polegającego na tym, że decyzja organu I instancji nie zawiera ustaleń dotyczących obowiązku przebudowy dróg innych kategorii (w tym przypadku drogi krajowej nr 35) oraz zezwolenia na wykonanie tego obowiązku. W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniu strony skarżącej – w wyniku projektowanej inwestycji nie dojdzie do zmiany granic pasa drogowego ul. [...], zaś ciąg pieszo-rowerowy, jak wskazano wyżej, nie stanowi części wymienionej wyżej drogi krajowej. W wyniku realizacji przedmiotowej inwestycje nie dojdzie również do budowy skrzyżowania, bowiem – jak wskazano to wyżej – przebudowa układu komunikacyjnego w rejonie ulic [...], [...] i [...] obejmuje szereg inwestycji, w tym m.in. budowę ul. [...], których inwestorami są, w zależności od tego do jakiej kategorii droga objęta konkretną inwestycją należy, zarządcy poszczególnych dróg.

W świetle powyższego brak jest podstaw do skutecznego zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.