Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 481/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 200, art. 205 § 2, art. 206
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 39 ust.  i 2, ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi "M" Zakładu Pracy Chronionej D.J., R.K. – spółki jawnej na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego "M" Zakładu Pracy Chronionej D.J., R.K. – spółki jawnej kwotę 3200 (trzy tysiące dwieście) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: OR ARiMR ) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych przez "M" Zakład Pracy Chronionej D.J., R.K. – spółka jawna płatności na 2012 i 2011r. z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, w łącznej wysokości 172 077, 68 zł.

Organy orzekały w następującym stanie faktycznym wynikającym z akt administracyjnych:

W uwzględnieniu wniosku M - Zakładu Pracy Chronionej, D.J., R.K. - spółka jawna z dnia [...] maja 2010 r. Kierownik BP ARIMR decyzją nr [...] z [...] grudnia 2010 r. przyznał temu podmiotowi płatność rolnośrodowiskową w wysokości 671 031,41 zł, z tytułu realizacji pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności ) do powierzchni deklarowanej 460,32 ha, pakietu 3. Ekstensywne trwałe używki zielone w wariancie 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni deklarowanej 10,68 ha, pakiet 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 do powierzchni deklarowanej 449,64 ha oraz zwrot kosztów transakcyjnych w wysokości 4000 zł.

W dniu 16 maja 2011 r. M złożyła wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na kolejny rok, zaś 26 października 2011 r. uprawniony reprezentant tego podmiotu złożył zmianę do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, polegającą na zmniejszeniu powierzchni wariantu 2.3 - Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) oraz 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na działkach rolnych "E" oraz "U". W efekcie dokonanych zmian powierzchnia realizowanego wariantu 2.3 - Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) realizowana była na łącznej powierzchni 460,01 ha, a wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 449,33 ha. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR przyznał M płatność rolnośrodowiskową w wysokości 666 682,36 zł, w tym: pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni deklarowanej 460,01 ha - pakiet 3. Ekstensywne trwałe używki zielone w wariancie 3.1.2 -Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni deklarowanej 10,68 ha, pakiet 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni deklarowanej 449,33 ha .

W dniu 10 maja 2012 r. do BP ARiMR wpłynął kolejny wniosek kontynuacyjny M o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 z tytułu deklarowanych dotychczas pakietów i wariantów. [...] grudnia 2012 w gospodarstwie rolnym M przeprowadzona została przez Biuro Kontroli na Miejscu OR ARiMR kontrola metodą inspekcji terenowej w zakresie realizacji "Programu Rolnośrodowiskowego". W toku kontroli stwierdzone zostały nieprawidłowości opisane w raporcie nr [...] w formie kodu DR27 oznaczającego, iż działki rolne nie zostały skontrolowane ze względu na wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w wysokości 666 682,36 zł, w tym - pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni deklarowanej 460,01 ha, pakiet 3. Ekstensywne trwałe używki zielone w wariancie 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni deklarowanej 10,68 ha, pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 do powierzchni deklarowanej 449,33 ha.

W dniu 15 maja 2013 r. do BP ARiMR wpłynął kolejny wniosek kontynuacyjny M o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, obejmujący dotychczasowe pakiety i warianty do powierzchni działek jak deklarowane za 2012 r. W dniach [...] listopada 2013 r. w gospodarstwie rolnym M przeprowadzona została kontrola metodą inspekcji terenowej w celu stwierdzenia czy zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności PRŚ powierzchnie działek rolnych oraz uprawy i ich stan znajdują swoje odzwierciedlenie w terenie. Ustalenia z tej kontroli zawarte zostały w raporcie z czynności kontrolnych nr [...].

W wyniku analizy nieprawidłowości wskazanych w raporcie z kontroli w gospodarstwie strony i kontroli administracyjnej Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe na rok 2013 w pomniejszonej wysokości tj. w kwocie 579 785,82 zł. W odniesieniu do wariantu 2.3 - Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) za powierzchnię uwzględnioną w płatności uznał 459,04 ha i przyznał płatność w wysokości 45 663,77 zł, w odniesieniu do wariantu 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 za powierzchnię uwzględnioną w płatności uznał 10,27 ha i przyznał płatność w wysokości 3 226,50 zł, zaś w odniesieniu do wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków za powierzchnię uwzględnioną w płatności uznał 448,77 ha i przyznał płatność w wysokości 530 895,55 zł. W uzasadnieniu organ stwierdził wskazał, iż zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 powierzchnia oraz uprawa pozostają niezgodne ze stanem rzeczywistym. Tym samym z uwagi na stwierdzone różnice pomiędzy obszarem deklarowanym, a stwierdzonym, w zakresie wariantów: 2.3 - Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków zastosowanie ma art. 16 ust. 3 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, który stanowi, iż jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw. W zakresie wariantu 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 zastosowanie ma art. 16 ust. 5 akapit pierwszy Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w ust. 3 akapit drugi, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwójną różnicę, jeżeli różnica ta przekracza albo 3% albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Natomiast w związku ze stwierdzonymi podczas kontroli w gospodarstwie uchybieniami w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów w przypadku działek rolnych B, J, Z, D, F, G, H, P, T, W, zastosowany został § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia PRŚ 2013 zgodnie z którym stwierdzenie uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, skutkuje zastosowaniem określonych w załączniku nr 7 redukcji w części dotyczącej działki rolnej, co do której stwierdzono taką nieprawidłowość.

W wyniku odwołania strony Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji o przyznaniu stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości. Od tej decyzji nie została wniesiona skarga.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Kierownik BP ARiMR powiadomił M o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011 i 2012, przyznanych decyzjami z dnia [...] stycznia 2012 r. i [...] lutego 2013 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] Kierownik PB ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych przez M płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego w wysokości 172 077,68 zł.

W obszernych motywach rozstrzygnięcia wskazał w szczególności, że z analizy sprawy z roku 2013 wynika, iż z stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu przez stronę wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów, tym samym powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości odpowiadającej kwocie przyznanej w 2011 r. oraz 2012 r. płatności dla działek rolnych na których stwierdzono uchybienia w trakcie przeprowadzonej w dniach [...] listopada 2013 r. kontroli na miejscu (protokół z czynności kontrolnych nr [...]). Kierownik BP ARiMR wskazał, że zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zab4esie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 z późn. zm. - dalej zwanego "rozporządzeniem Komisji (UE) nr 65/2011", zgodnie z którym pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono wskazanych w nim obowiązków i kryteriów, przy czym w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

W odwołaniu od tej decyzji profesjonalny pełnomocnik M zarzucił obrazę prawa materialnego "tj. § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2013r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, iż w przypadku przyznania płatności w pomniejszonej wysokości, z uwagi na uchybienia w przestrzeganiu zobowiązań rolnośrodowiskowych, rolnik zobowiązany jest do zwrotu płatności za lata poprzednie" oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia tj. art. 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności dowodu z dokumentów kontroli prowadzonych wobec strony, przez co ocena ta jest jednostronna i pobieżna, co z kolei skutkowało przyjęciem istnienia uchybień zakresie realizacji planu rolnośrodowiskowego. Wskazując na te zarzutu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu zarzucił, iż decyzja organu I instancji pozostaje błędna z założenia bowiem organ pominął, iż w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego strona była poddawana kontrolom także w latach poprzednich, a w ich wyniku nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w realizacji programu za lata poprzednie, co skutkowało przyznaniem za nie płatności. Skoro kontrola za rok 2012 nie wykazała żadnych nieprawidłowość, a w wyniku kontroli przeprowadzonej w 2013 r. doszło do przyznania płatności za tenże rok w pomniejszonej wysokości, to brak podstaw do orzekania o nakazaniu zwrotu wypłaconych kwot palności rolnośrodowiskowaych za lata poprzednie. Podnosił, iż rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" nie przewiduje obowiązku zwrotu płatności w sytuacji gdy producent rolny został już ukarany zmniejszeniem płatności.

Powołaną na wstępie Dyrektora OR ARiMR otrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy w zakresie obejmującym okres od złożenia przez M pierwszego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 i przedstawił przebieg postępowania wszczętego pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Przytoczył też regulacje kształtujące stan prawny rozpoznawanej sprawy tj. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. - powoływanego jako rozporządzenie PRŚ 2013 ), art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013, poz. 173) oraz art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r.

W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że celem postępowania dotyczącego ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jest ocena czy strona pobrała nienależne lub nadmierne płatności i ustalenie wysokości kwoty jaka powinna być przez producenta rolnego zwrócona na konto ARiMR, a nie sprawdzenie ustaleń dokonanych w trakcie innego postępowania ( w danym przypadku stwierdzonych podczas kontroli w gospodarstwie strony w dniach [...] listopada 2013 r. - uchybień w przestrzeganiu przez producenta rolnego wymogów określonych dla danego wariantu ) poprzedzających wydanie decyzji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Dyrektor wskazał, iż wypłacone stronie za rok 2011 i 2012 płatności rolnośrodowiskowe, uznane następnie za płatności nienależne, pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR. Sytuacja, w której dochodzi do nienależytego pobrania takich środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej oraz nastąpi ich wypłata, a następnie stwierdzone zostanie, iż beneficjent płatności dopuścił się uchybień w przestrzeganiu wymogów w zakresie poszczególnych pakietów i ich wariantów, o których mowa w § 2 ust. 4 i w załączniku nr 3 do rozporządzenia PRŚ 2013, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Organ II instancji przytoczył kwoty i terminy płatności rolnośrodowiskowaych przyznanych stronie w latach 2011 i 2012 z tytułu deklarowanych pakietów i wariantów. W zakresie płatności na rok 2013 wskazał na uchybienia w przestrzeganiu przez producenta rolnego wymogów dla konkretnych deklarowanych działek rolnych w ramach realizowanych wariantów, stwierdzone w toku postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2013 w odniesieniu do: wariantu 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 polegające na pozostawieniu nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym oraz wykoszenie całej powierzchni działki rolnej, wariant 5.1- Ochrona siedlisk lęgowych ptaków wykoszenie całej powierzchni działki, pozostawienie mniejszej niż 5% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowaniu wodniczki większej niż 50%, lecz mniejszej niż 80% nieskoszonej, pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowaniu wodniczki większej niż 50%, lecz mniejszej niż 80% nieskoszonej powierzchni, pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczonej na materiale graficznym.

Organ II instancji wskazał, iż z uwagi na stwierdzone uchybienia Kierownik PB ARiMR zastosował § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia PRŚ 2013, zgodnie z którym stwierdzenie uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, skutkuje zastosowaniem określonych w załączniku nr 7 redukcji w części dotyczącej działki rolnej, co do której stwierdzono taką nieprawidłowość. Przypomniał, iż strona postępowania od 2010 r. realizuje, zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009, w brzmieniu obowiązującym w toku postępowania w sprawie przyznania płatności PRŚ za rok 2010, 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm). Wskazał, że płatności rolnośrodowiskowe stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, a kwestie związane z ich przyznawaniem oraz zwracaniem regulują zarówno przepisy prawa krajowego jak i unijnego. Ze względu na fakt, iż zobowiązanie strony jest zobowiązaniem wieloletnim, zastosowanie znajduje art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Jak wynika z tego przepisu w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już w latach wcześniejszych. Zważywszy jednak na fakt iż rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 obowiązuje od 1 stycznia 2011 r., M zobowiązana jest do zwrotu wypłaconych już płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011 oraz 2012 w wysokości odpowiadającej kwocie przyznanej w 2011 r. - decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej - dla wskazanych działek rolnych ze stwierdzonymi w 2013 r. nieprawidłowościami. W dalszej kolejności organ przedstawił nieprawidłowości stwierdzone w odniesieniu do konkretnych działek zadeklarowanych w wariantach 3.1.2 i i 5.1 oraz tabelarycznie przedstawił sposób wyliczenia kwot potrącenia za lata 2011 i 2012 za wystąpienie stwierdzonych nieprawidłowości na poszczególnych działkach rolnych.

W konsekwencji wskazał, iż suma potrącenia za wystąpienie nieprawidłowości w ramach działek rolnych na których wskazano kod nieprawidłowości w roku 2011 stanowi kwotę 84 504,34 zł, podobnie jak suma potrącenia za wystąpienie nieprawidłowości w ramach działek rolnych na których wskazano kod nieprawidłowości w roku 2012. Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że bezspornym w sprawie było, że strona kontynuowała wieloletnie zobowiązanie w latach 2011 i 2012 jednakże na skutek przeprowadzonej w roku 2013 w jej gospodarstwie kontroli stwierdzono - co było kluczowe w sprawie - nieprawidłowości dotyczące niespełnienia opisanych wymogów w zakresie deklarowanych wariantów 3.1.2 oraz 5.1. W konsekwencji więc - z chwilą gdy w gospodarstwie wskutek kontroli zostały stwierdzone wskazane nieprawidłowości - nastąpiła zmiana zasad realizacji podjętego zobowiązania wieloletniego w ten sposób, że jego dotrzymanie stało się niemożliwe, a sytuacja w jakiej znalazł się producent rolny powinna wzbudzić wątpliwości co do zasadności otrzymanych już wcześniej płatności. Zaistniała tym samym podstawa do zastosowania art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, zgodnie z którym w razie stwierdzenia po raz pierwszy nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których uchybienie stwierdzono, zastosowanie będzie miał zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tychże działek rolnych. Mając na uwadze powyższe Dyrektor OR ARMIR uznał, iż decyzja organu I instancji o ustaleniu kwoty nieważnie pobranych płatności w wysokości 172 077,68 zł została wydana w wyniku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa i prawidłowym wyliczeniu jej wysokości

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, iż nie zawiera ono żadnych wyjaśnień, argumentów ani nowych informacji mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, iż przynależność producenta rolnego do określonych programów pomocowych nie jest obligatoryjna. Jeżeli producent rolny zdecydował się być uczestnikiem wybranego programu pomocowego, jego prawa i obowiązki normują obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego i prawa krajowego. Wskazał, iż organ I instancji zasadnie przyjął, że zobowiązanie strony jest zobowiązaniem wieloletnim wobec czego zastosowanie znajduje art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji ( UE) i § 39 Rozporządzenia PRŚ 2013, a tym samym w przypadku przyznania płatności w pomniejszonej wysokości, z uwagi na uchybienia w przestrzeganiu zobowiązań rolnośrodowiskowych, rolnik zobowiązany jest do zwrotu płatności za lata poprzednie. Za bezzasadne uznał zarzut strony, że wyniki kontroli przeprowadzonej w roku 2013 i dotyczące tego roku, nie mogą prowadzić do nakazania zwrotu płatności za lata 2011 oraz 2012 w których ten sam program był realizowany. Wywiódł, iż stosownie do regulacji § 2 ust. 1 pkt. 1- 4 rozporządzenia PRŚ 2013 ( znajdującego zastosowanie, gdyż postępowanie w sprawie zwrotu należności zostało wszczęte po wejściu w życie tego rozporządzenia ) płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi jeżeli m.in. realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2013 płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z nieprzestrzeganiem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolno środowiskowej określonych w rozporządzeniu. Powyższe wskazuje, że sytuacja w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata, tak jak w sprawie), a rolnik nie realizuje zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie z określonymi wymogami. Decydując się na korzystanie z mechanizmów wsparcia funkcjonujących w ramach Wspólnej Polityki Rolnej strona jako wnioskodawca podpisała zawarte w formularzu wniosku zobowiązanie do niezwłocznego powiadomienia organu "o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności objętej wnioskiem, jak również o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności gdy dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych czy wielkości powierzchni upraw". W świetle przytoczonych przepisów i dodatkowych zobowiązań przyjmowanych przez producenta rolnego składającego pierwotny wniosek o płatność rolnośrodowiskową jest oczywiste, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, bez poinformowania Kierownika BP ARiMR o przyczynach tego stanu, istnieje - co do zasady - podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. Powyższe wynika również z faktu, iż program rolnośrodowiskowy ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Gwarancją zachowania tych warunków jest właśnie zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2013 zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności. Przepis ten znajduje umocowanie w art. 18 ust. 1 in fine rozporządzenia (UE) nr 65/2011, który jako bezpośrednio skuteczny znajduje zastosowanie zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podzielił również stanowisko organu I instancji o braku możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, jak też art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz § 45 rozporządzenia PRŚ 2013 r. Organ II instancji nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przez Kierownika BP ARiMR art. 7 oraz art. 77 Kpa uznając, iż wykazał się on należytą starannością zarówno w gromadzeniu dowodów, jak i ich wyczerpującemu rozpatrzeniu.

W skardze M, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia tj. art. 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności dowodu z dokumentów kontroli prowadzonych wobec strony, przez co ocena ta pozostawała jednostronna i pobieżna, co z kolei skutkowało przyjęciem istnienia uchybień zakresie realizacji planu rolnośrodowiskowego.

W oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi strona wywodziła, iż decyzja wydana przez organ odwoławczy jest z samego założenia błędna i powiela wszystkie błędy popełnione przez organ I instancji, bagatelizując kwestię kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy związaną z tym, że w toku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego skarżąca wielokrotnie poddawana była kontroli w zakresie jego prawidłowości. Kontrole te dotyczyły tak kwestii bieżących, jak i lat poprzednich. Istotne pozostaje, że w wyniku prowadzonych czynności kontrolnych organ nie stwierdzono jakichkolwiek nieprawidłowości. Pomimo braku zmian w stanie faktycznym obecnie organ stwierdza jednak, że doszło do naruszenia realizacji zobowiązania przez skarżącą, co w konsekwencji skutkuje obowiązkiem zwrotu otrzymanych płatności. Postępowanie organu jest zatem niekonsekwentne i narusza w ocenie strony zasadę budowania zaufania do organu administracji. Niedopuszczalne jest bowiem takie postępowanie, w którym z jednej strony organ akceptuje działania strony i z tego tytułu w 2013 r. dochodzi do powiększenia płatności, a wyniku kontroli przeprowadzonej w 2014 r. nie stwierdza się uchybienia, z drugiej zaś nakazuje się zwrot kwoty ponad czterokrotnie wyższej z odwołaniem do uchybień stwierdzonych w latach wcześniejszych. Powyższe wskazuje, że ten sam stan faktyczny interpretowany jest przez organ w sposób odmienny. W tych warunkach, zdaniem skarżącej, brak jest podstaw do przyjęcia, że zaistniały przesłanki do ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARMiR wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę wywodząc dodatkowo, iż w zaistniałej sytuacji nakładanie na stronę sankcji za lata wcześniejsze stanowi nadinterpretację prawa i godzi w zasady współżycia społecznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

1. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz.1647 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne ( art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej jako: ppsa ).

Przy weryfikacji zaskarżonej skargą decyzji, wynikające z art. 1 § 2 ustawy ustrojowej i stosowane przez sąd administracyjny kryterium legalności ( zgodności z prawem ) umożliwia mu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji uchybiającej przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa), jak też decyzji dotkniętej wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanej bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W odniesieniu do zasad sprawowania kontroli sądowej wskazać też należy, że sąd administracyjny orzeka w oparciu o akta sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Kontroli legalności sąd administracyjny dokonuje w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą ( art. 134 § 1 ppsa ). Na podstawie art. 135 ppsa, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

2. Sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą stronie skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w roku 2011 i 2012, w łącznej wysokości 172 077, 68 zł. Stosując przytoczone w pkt. 1 kryteria badania legalności działań administracji publicznej, Sąd uznał, że skarga ze względu na wynik kontroli przeprowadzonej z urzędu, zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w sposób uzasadniający eliminacje tych aktów administracyjnych z obrotu prawnego.

3. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy poza sporem było, że za lata 2010, 2011 i 2012 strona skarżąca otrzymała wnioskowane płatności rolnośrodowiskowe. Natomiast w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w okresie [...] listopada 2013 r. metodą inspekcji terenowej w gospodarstwie rolnym strony skarżącej w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego stwierdzone zostały nieprawidłowości w zakresie gospodarowania na konkretnych działkach rolnych deklarowanych w ramach określonych pakietów i wariantów, polegające na pozostawieniu nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym, wykoszeniu całej powierzchni działki rolnej, pozostawienie mniejszej niż 5% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowaniu wodniczki większej niż 50%, lecz mniejszej niż 80% powierzchni nieskoszonej, pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowaniu wodniczki większej niż 50%, lecz mniejszej niż 80% nieskoszonej powierzchni. W wyniku tych ustaleń na rok 2013 przyznana została stronie płatność rolnośrodowiskowa w 2013 r. w pomniejszonej wysokości, a decyzja w tym przedmiocie pozostaje ostateczna.

Analiza zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji wskazuje, iż wyniki tej kontroli w zakresie nieprawidłowości stwierdzonych przy realizacji programu rolnośrodowiskowego w odniesieniu do pakietów 5.1 i 3.1.2 r. stały się dla Kierownika BP ARiMR podstawą uzasadniającą wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w związku z art. 29 ust. 1,2 i 8 ustawy o ARiMR oraz art. 18 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 65/2011 i w jego konsekwencji ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata wcześniejsze tj. rok 2011 i 2012.

Z decyzji tych wynika też, że ustalenie wysokości nienależnie pobranych kwot płatności rolno środowiskowych w odniesieniu do obu wskazanych lat nastąpiło w oparciu o § 38 ust. 2 rozporządzenia PRŚ 2013 przy zastosowaniu procentowo określonych zmniejszeń z zał. nr 7 do tego rozporządzenia, a samoistną podstawą prawną do zastosowania przedmiotowej sankcji stanowił – zdaniem organów - art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz powoływany § 39 rozporządzenia PRŚ 2013.

4. W odniesieniu do powołanego przez organy przepisu art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 43 rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L.2014.181.48), rozporządzenie (WE) nr 1122/2009 i (UE) nr 65/2011 tracą moc z dniem 1 stycznia 2015 r. Rozporządzenia te stosuje się jednak nadal w stosunku do: a) wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r.; b) wniosków o płatności złożonych w odniesieniu do roku 2014; oraz c) systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007.

Na gruncie rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 tego rozporządzenia wprowadzając zasadę zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie mógł przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ust. 3 tego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności. Natomiast powołany przez organy przepis art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 zatytułowany "Zmniejszenia i wykluczenia w przypadku niezgodności z innymi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i powiązanymi obowiązkami", znajduje się w części II "Zasady zarządzania i kontroli", w tytule I "Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do niektórych środków w ramach osi 2", rozdział II "Kontrola, zmniejszenia i wykluczenia".

Stosownie do ust. 1 tego przepisu, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

Zgodnie z akapitem drugim ust. 1 art. 18 rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Powoływany przez organy przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 65/2011 nie może być jednak wykładany i stosowany w oderwaniu od ust. 2 tego artykułu, który organy orzekające w sprawie całkowicie pominęły. Stanowi on, że "Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków". Ponadto, stosownie do ust. 3 art. 18 rozporządzenia (UE) nr 65/20111, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy.

5. W świetle przytoczonych regulacji stwierdzić zatem należy, że wprawdzie artykuł 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia ( UE) nr 65/2011 daje samodzielną podstawę do domagania się zwrotu udzielonej pomocy za lata wcześniejsze, jeżeli dotyczy zobowiązań wieloletnich, czyli takich, jak w niniejszej sprawie, to musi być on wykładany w powiązaniu z ust. 2 tego przepisu, stanowiącego normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. W zakres tej normy kompetencyjnej wchodzi również możliwość określenia przez państwo członkowskie, za jaki okres wcześniejszy dane państwo będzie miało możliwość domagania się zwrotu wypłaconych środków. Tożsame stanowisko odnośnie charakteru regulacji zawartych w art. 18 rozporządzenia, jako normy kompetencyjnej dla Państwa członkowskiego, zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądowym, m.in. w wyrokach: WSA w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Bk 231/15; WSA w Rzeszowie z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 280/15; WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2015 r.; sygn. akt III SA/Wr 761/14, WSA w Krakowie z dnia 3 lipca 2015r. (sygn. akt I SA/Kr 359/15 – baza orzeczeń nsa.gov.pl).

6. Na gruncie regulacji prawa krajowego w odniesieniu do przywołanej normy kompetencyjnej, wskazać należy na przepis art. 29 ust.1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 143 ), zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 ww. ustawy). Do należności, o których mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni (art. 29 ust. 7 ww. ustawy).

Natomiast zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności zostały przez polskiego ustawodawcę uregulowane w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu Rozwoju Obszarów Wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego ( tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 173 ze zm.). Zgodnie z art. 28 ust.1 tej ustawy pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. W zakresie płatności rolnośrodowiskowej przepisami krajowymi pozostaje też, wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 a ustawy z dnia 7 marca 2007 r., rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz.U. 2013.361 ze zm.), powoływane jako rozporządzenie PRŚ 2013. Stosownie do § 46 tego rozporządzenia jego regulacje mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie jako, że wszczęcie postępowania nastąpiło po ich wejściu w życie.

7. Przepisy tego rozporządzenia krajowego są przejawem implementacji m.in. art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji i wyrazem skorzystania z ustanowionej dla państwa członkowskiego możliwości modyfikacji tego uprawnienia poprzez wskazanie kryteriów, którymi dane państwo powinno się kierować określając zakres zwracanej pomocy. Przepisy tego rozporządzenia krajowego, tak jak rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 rozróżniają instytucje w postaci zmniejszenia, wykluczenia, odzyskiwania (zwrotu) przyznanych płatności. Powyższe oznacza, że instytucje te charakteryzują się innymi przesłankami i powinny być stosowane zależnie od okoliczności faktycznych, które uregulowane są w przepisach. Polski ustawodawca wykorzystał zatem możliwość wprowadzenia odstępstw od wyrażonego w ust. 1 obowiązku zwrotu otrzymanych dotacji za lata wcześniejsze.

Tymczasem organ w swoich rozważaniach zupełnie pominął treść ust. 2 i z naruszeniem także regulacji krajowych, w których została wykorzystana kompetencja wynikająca z ust. 2. Regulacje rozporządzenia krajowego, tak jak rozporządzenia (UE) nr 65/2011 nie dostrzegł rozróżnienia instytucji w postaci zmniejszenia, wykluczenia, odzyskiwania (zwrotu) przyznanych płatności. W szczególności nie dostrzegł, że instytucje te charakteryzują się innymi przesłankami i powinny być stosowane zależnie od okoliczności faktycznych, które uregulowane są w przepisach.

8. Skoro więc przedmiotem niniejszej sprawy pozostawało ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowej, organy administracji powinny rozważyć tę kwestię na podstawie przepisów regulujących instytucję zwrotu, tj. § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia PRŚ 2013. Zgodnie z ust. 6 § 39 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa czyli na zasadach określonych w art. 29 ustawy o ARiMR. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, organy nie powoływały się zarówno na przepis § 39 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 w podstawie prawnej decyzji ( organ I instancji ) wskazując go jako podstawę do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności, ale faktycznie rozpoznały i rozstrzygnęły sprawę w oparciu o § 38 rozporządzenia PRŚ 2013. Tymczasem powołany przepis dotyczy zmniejszeń.

Stosownie zaś do § 38 ust. 2 rozporządzenia PRŚ 2013, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie przestrzegania przez rolnika wymogów w ramach tych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa w części dotyczącej danego wariantu przysługuje w danym roku w wysokości obliczonej stosownie do dalszej treści tego przepisu. Biorąc zatem pod uwagę treść przytoczonego przepisu, w szczególności zaś stwierdzenie "w danym roku", należy podnieść, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, sankcja administracyjna ma zastosowanie jedynie do tego roku w którym nieprawidłowość została stwierdzona.

9. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to możliwość nałożenia zmniejszeń jedynie w odniesieniu do płatności na rok 2013, co zresztą nastąpiło ostateczną decyzją Dyrektora OR ARiMR nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2014 r. o przyznaniu skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w pomniejszonej wysokości. Z tych też powodów rozstrzygnięcie organu nakładające obowiązek zwrotu przyznanej dotacji za lata wcześniejsze było wadliwe, gdyż nie uwzględniało treści § 38 ust. 2 rozporządzenia PRŚ 2013. W konsekwencji stwierdzone w danym roku niezachowanie przestrzegania minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, nie może automatycznie prowadzić do nałożenia sankcji z tego tytułu za lata wcześniejsze. Sankcja administracyjna ma bowiem zastosowanie jedynie do tego roku w którym nieprawidłowość została stwierdzona. Organ mógłby nałożyć sankcje za lata wcześniejsze tylko wówczas, gdyby zostało stwierdzone, że również we wcześniejszych latach skarżąca dopuściła się nieprawidłowości. Ograniczenie sankcji jedynie do danego roku, znajduje swoje umocowanie w normie kompetencyjnej zawartej we wcześniej cytowanym art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji.

Z tych też powodów rozstrzygnięcie organu nakładające obowiązek zwrotu przyznanej dotacji za lata wcześniejsze było wadliwe, gdyż nie uwzględniało treści ust. 2 art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 i § 38 ust. 2 rozporządzenia środowiskowego. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa orzeczono jak w sentencji.

10. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 206 ppsa. Na kwotę zasądzonych od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania składa się kwota uiszczonego wpisu i 1200 zł kosztów zastępstwa procesowego tj. 1/3 stawki minimalnej wynikającej z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ). Orzekając o kosztach Sąd miał na uwadze, że stosownie do art. 200 ppsa, w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji, skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stosownie natomiast do przepisu art. 206 ppsa ( w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 60 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U. z 2015 r., poz. 658 ) obowiązującego od 15 sierpnia 2015 r. i mającego zastosowanie do postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej ( vide art. 2 ustawy nowelizującej ) "sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu". Analiza cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, iż na jego podstawie sąd administracyjny działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 Kpc, określane jest jako zasada słuszności (zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 383–384). Stosując powołany przepis sąd powinien uwzględnić całokształt okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę zarówno fakty związane z przebiegiem postępowania, jak i fakty spoza postępowania, w szczególności odnoszące się do stanu majątkowego oraz specyfiki i statusu prawnego organu. W ocenie Sądu okolicznością przemawiającą za miarkowaniem kosztów zastępstwa procesowego jest ocena nakładu pracy pełnomocnika przy sporządzeniu skargi, w szczególności jej omyłki i niedokładności co do powoływanych faktów ( dat kontroli, rozstrzygnięć organów ) oraz wagi i skuteczności argumentacji zawartej w skardze i podnoszonej na rozprawie ( np. bezpodstawne powoływanie się na zasady współżycia społecznego, które nie znajdują zastosowania wobec obowiązującej zasady praworządności ).

11. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ rozważy podstawę i zakres odpowiedzialności skarżącej z uwzględnieniem powyższych argumentów. Mając na uwadze okoliczności sprawy Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 145a ppsa.