Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 83/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek Asesor WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Protokolant Partycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2005 r. sprawy ze skargi A. D. i J. L. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu w kwocie 10 (dziesięć) złotych.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych tynkarskich zewnętrznych, a wykonywanych na budynku przy ul. 1 M. [...] w O. przez A. D. i J. L., bez stosownego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli na przedmiotowym obiekcie w dniu 18 września 2002 r. stwierdzono, że prowadzone prace tynkarskie prowadzone są na pierwszej oraz drugiej kondygnacji - na ścianie frontowej, szczytowej oraz od strony podwórza. Potrzebę wykonania robót współwłaściciele obiektu tłumaczą tym, że pismem z dnia 3 kwietnia 2002 r. poinformowali Starostwo Powiatowe w O. o zamiarze rozpoczęcia prac remontowych. Organ ten pismem dnia 9 kwietnia 2002 r. wezwał wnioskodawców do uzupełniania wniosku, natomiast pismem z dnia 4 października 2002 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. poinformował, iż roboty tynkarskie - naprawa elewacji będą wymagały uzgodnień z ich urzędem. W konkluzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wobec naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego orzekł jak w sentencji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A. D. i J. L. twierdząc, iż w dniu 3 kwietnia 2002 r. zgłosili do Starostwa Powiatowego zamiar przystąpienia do prac remontowych polegających na naprawie odpadających tynków zewnętrznych oraz, że uzyskali pozytywną opinię od D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., którą dołączono do zgłoszenia. W związku z faktem, że Starostwo Powiatowe w O. w ustawowym terminie nie wydało decyzji wyrażającej sprzeciw, co do zgłoszonych prac budowlanych, przystąpili oni zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego do ich wykonywania. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie postanowienia organu I instancji.

W dniu 9 grudnia 2002 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa postanowienie Nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w art. 28 Prawa budowlanego wyrażono zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Art. 29 zawiera natomiast katalog robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 1 remont istniejących obiektów budowlanych - z reguły – nie wymaga pozwolenia na budowę. To zezwolenie nie dotyczy jednak obiektów zabytkowych, remontu obejmującego zmianę lub wymianę elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast. Zatem w niniejszej sprawie, zdaniem organu II instancji, mamy do czynienia z robotami budowlanymi, których prowadzenie wymaga pozwolenia na budowę, ze względu na zabytkowy charakter obiektu. Ponadto wskazano, iż pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 Prawa budowlanego, udzielonego w formie decyzji administracyjnej, nie może zastąpić zgłoszenie zamiaru wykonania robót. Nawet uwzględniwszy fakt, że inwestorzy działali w przekonaniu o zgodzie organu administracji architektoniczno-budowlanej wyrażonej poprzez brak sprzeciwu, brak pozwolenia wymaga doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Skargę na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu wnieśli A. D. i J. L. domagając się jego uchylenia z uwagi na niewłaściwą interpretacje art. 29 prawa budowlanego. W skardze wskazano, iż zgodnie z aktem notarialnym kupna budynek przy ul. 1 M. [...] i [...] leży w strefie konserwatorskiej "A". Położenie w strefie konserwatorskiej ma takie znaczenie, że wszystkie budynki, zarówno starsze jak i nowe, mają swoim wyglądem zewnętrznym być dopasowane do "charakteru i klimatu" okolicy. W przypadku naprawy kawałków zniszczonego tynku nie można wprowadzić żadnych niekorzystnych zmian, bowiem zniszczony tynk szpeci budynek i dodatkowo powoduje erozję muru. Odtworzony tynk jest wykonany zgodnie z obowiązującymi normami, z materiałów posiadających wszelkie atesty i spełniających wszelkie normy. Zostały naprawione bez wprowadzania jakichkolwiek zmian w wyglądzie elewacji i jej elementów. Budynek, w którym prowadzone są przedmiotowe roboty, nie jest zabytkiem, ani nie jest wpisany do rejestru zabytków, co oznacza, że ochrona konserwatorska jest ograniczona. Z informacji uzyskanych u Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynika, że tylko jedna belka na strychu jest cenna ze względów historycznych. Zatem twierdzenie, że ze względu na zabytkowy charakter budynku jest wymagane pozwolenie na budowę nie jest, zdaniem strony, właściwe. Jak wskazują skarżący, w 1998 r. uzyskali zgodę konserwatora na przeróbki elewacji w celu przywrócenia jej dawnego wyglądu, natomiast na zmianę wielkości otworów okiennych uzyskali pozwolenie na budowę od Urzędu Rejonowego w O. W 2001 r. ze względu na zniszczenia w części tynku elewacji bocznej i tylnej postanowili dokonać naprawy tynków, co zostało uzgodnione z konserwatorem zabytków. Natomiast zamiar wykonania prac tynkarskich, które w ocenie strony skarżącej stanowiły bieżącą konserwację i drobny remont, został zgłoszony do Starostwa Powiatowego w O. Starostwo wniosło sprzeciw, który został uchylony przez Wojewodę D. Wiosną 2002 r. ponownie zgłosili zamiar przystąpienia do prac naprawczych tynku i wobec braku decyzji o sprzeciwie przystąpili do prac. Powiatowy Inspektor Budowlanego w O. wydał decyzję o wstrzymaniu prowadzenia prac remontowych ze względu na brak odpowiedniego zgłoszenia, która została utrzymana w mocy przez organ II instancji.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest uzasadniona, gdyż postępowanie przeprowadzone w sprawie i materiał dowodowy, w oparciu o który wydano postanowienia budzi wiele wątpliwości. Uchylenie aktu administracyjnego przez Sąd następuje tylko w przypadku wad postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Takie naruszenia wystąpiły w rozpatrywanej sprawie.

Zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie pierwszej instancji zostało podjęte na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2000 r. Nr 106, poz. 1126). Przepis ten jest podstawą jedynie wstrzymania robót budowlanych celem następnego rozważenia tego, jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Zatem ustalenia, czy wstrzymane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, poczynione przed wydaniem takiego postanowienia, są wiążące przy podejmowaniu decyzji na podstawie art. 51. Wydawane na jego podstawie decyzje zapadają bowiem w tym samym postępowaniu, w którym czynności związane z wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowią jego (tj. postępowania) początkowy etap.

W rozpatrywanej sprawie należało zatem ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy przedmiotowe prace budowlane wymagają pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, zwłaszcza, gdy się weźmie pod uwagę fakt, że skarżący dokonali zgłoszenia zamiaru ich wykonania, a od którego właściwy organ administracji nie wniósł sprzeciwu. Koniecznym była tutaj zatem analiza przepisów Prawa budowlanego dotyczących inwestycji, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia (art. 28-30). W szczególności należało ustalić, z uwagi na fakt, że przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na granicy strefy A i B ochrony konserwatorskiej, czy zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego stanowił on wyjątek, od zwolnienia z wymogu uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych.

Organ I instancji ustaleń, czy roboty remontowe prowadzone przez skarżących wymagały pozwolenia na budowę i na jakiej podstawie, w ogóle nie poczynił, a jest to niewątpliwie zagadnienie o podstawowym znaczeniu w rozpatrywanej sprawie. Ponadto wskazanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w sentencji postanowienia z dnia [...], że wstrzymuje prowadzenie robót tynkarskich prowadzonych bez stosownego zgłoszenia (podkreślenie Sądu), kiedy zgłoszenie takie zostało przez skarżących wniesione (pismo z dnia 3 kwietnia 2002 r.), dodatkowo wprowadza niejasności. Świadczy to tylko, że stan faktyczny nie został należycie ustalony i że nie zebrano materiału dowodowego, co uniemożliwiło podjęcie niebudzącego wątpliwości rozstrzygnięcia.

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 3 kwietnia 2002 r. skarżący zawiadomili Starostwo Powiatowe w O. o przystąpieniu do robót remontowych w budynku przy ul. 1. M. [...] i [...] w O. polegających na naprawie odpadających tynków elewacji na parterze i częściowo na I-wszej kondygnacji oraz, że tynki zostaną naprawione bez wprowadzania zmian, z zachowaniem pierwotnego wyglądu elewacji.

W uzasadnieniu postanowienia organu I instancji co do powyższego zgłoszenia, wskazano jedynie, że takowe było, nie ma natomiast żadnego wyjaśnienia, dlaczego zgłoszenie to nie zostało uznane za wystarczające przez organ nadzoru budowlanego. Znalazło się w nim również stwierdzenie, że wobec naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane orzeczono jak w sentencji - o wstrzymaniu prowadzenia robót tynkarskich prowadzonych bez stosownego zgłoszenia.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych (podkreślenie Sądu), jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast. Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m. in. wykonywanie robót budowlanych wymienionych w art. 29 w ust. 2 pkt 1.

W rozpatrywanej sprawie nie poczyniono ustaleń dotyczących tego, czy przedmiotowy budynek podlega zakwalifikowaniu jako obiekt zabytkowy, w konsekwencji czego podlegałby on ochronie konserwatorskiej. W uzasadnieniu postanowienia organu I instancji wskazano jedynie na pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...], którym poinformowano, że roboty tynkarskie – naprawa elewacji będą wymagały uzgodnień z urzędem. Treść tego pisma nie spotkała się natomiast z żadnym komentarzem i wyjaśnieniami ze strony organu.

Jedyną czynnością, mającą doprowadzić do ustalenia, czy przedmiotowy budynek podlega i w jakim zakresie ochronie konserwatorskiej, było zwrócenie się przez organ I instancji (pismem z dnia 23 września 2002 r.) do D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z pytaniem, czy prace remontowe prowadzone na budynku mieszkalnym przy ul. 1 M. [...], [...] w O., wymagają decyzji administracyjnej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. W odpowiedzi na powyższe pismo (pismo z dnia 4 października 2002 r.) poinformowano, że budynek przy ul. 1. M. [...] w O. nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, lecz jest ujęty w wykazie dóbr kultury miasta O. i chroniony jest na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. (znajduje się na granicy strefy A i B ochrony konserwatorskiej), w związku z tym prace elewacyjne polegające na zbiciu starego tynku i położeniu nowego nie wymagały uzyskania decyzji – zezwolenia D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na ich prowadzenie. Jednakże prace te ze względu na charakter obiektu tj. zachowanie historycznych elewacji, wymagały uzgodnienia.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności o ochronie dóbr kultury - w odniesieniu do obiektów zabytkowych i obszarów objętych ochroną konserwatorską. O tym zaś, jakie obiekty są objęte ochroną konserwatorską, kto o tym decyduje i w jakim trybie, stanowią przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568). W dniu podjęcia rozstrzygnięć, zapadłych w tej sprawie, obowiązywały natomiast przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150). Art. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury stanowi, iż dobrem kultury w rozumieniu ustawy jest każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną. Ochronie prawnej, przewidzianej w przepisach ustawy, podlegają następujące dobra kultury, zwane w ustawie "zabytkami": 1) wpisane do rejestru zabytków, 2) wpisane w muzeach do inwentarza i wchodzące w skład bibliotek, z wyjątkiem materiałów wchodzących w skład narodowego zasobu archiwalnego, którego ochronę regulują odrębne przepisy, 3) inne, jeżeli ich charakter zabytkowy jest oczywisty, o ile nie podlegają ochronie na podstawie odrębnych przepisów (art. 4). Obiekt ruchomy czy też nieruchomy o oczywistych cechach (charakterze) zabytkowych, jest chroniony prawnie przed zniszczeniem, uszkodzeniem czy dewastacją (art. 3 ust. 2 cyt. ustawy). Ustawodawca w powołanych przepisach poddał ochronie zatem nie tylko obiekty, które w sposób formalny (wpis do rejestru zabytków) zostały uznane za zabytek, ale i te, które faktycznie są zabytkami. Stosownie zaś do treści art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury, bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian. Przepis ust. 1 stosuje się również do robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek (ust. 3). Po myśli art. 28 ust. 1 właściwy wojewódzki konserwator zabytków może: 1) wstrzymać wszelkie czynności podjęte bez zachowania przepisów art. 27, 2) nakazać przywrócenie zabytku lub jego otoczenia do poprzedniego stanu na koszt osoby, która naruszyła te przepisy.

Wprawdzie postępowanie przed wojewódzkim konserwatorem zabytków ma charakter autonomiczny i jest niezależne od innych postępowań, jednakże rozstrzygnięcie sprawy o zezwolenie na wykonanie robót budowlanych przez inwestora w obiekcie zabytkowym lub na terenie obiektu objętego ochroną zabytków może być podjęte po wydaniu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków zezwolenia na dokonywanie czynności, wymienionych w art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury w odrębnym postępowaniu administracyjnym w formie decyzji, z wyłączeniem trybu przewidzianego w art. 106 k.p.a (zob. postanowienie SN z dnia 22 lutego 1996 r., III ARN 68/95, OSNP 1996/17/247).

Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że sprawa dopuszczalności wykonywania robót budowlanych w obiektach zabytkowych lub na terenach objętych ochroną zabytków nie może być rozstrzygnięta w innej formie prawnej i w innym postępowaniu, w szczególności w formie postanowienia wydanego na podstawie i w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a., ponieważ wojewódzki konserwator zabytków jest organem administracji państwowej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie dopuszczalności wykonywania czynności określonych w powołanym wyżej przepisie ustawy o ochronie dóbr kultury, który to przepis stanowi materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia tej sprawy co do jej istoty w formie decyzji. A zatem bezpodstawne jest również zwrócenie się do wojewódzkiego konserwatora zabytków o wyjaśnienie, czy przedmiotowe prace remontowe wymagają decyzji administracyjnej, jak to uczynił organ I instancji w piśmie z dnia 23 września 2002 r. i oparcie na tym swojego rozstrzygnięcia.

Takich rozważań organ I instancji nie poczynił. Nie zostało wyjaśnione, czy przedmiotowy budynek jest zabytkiem i w związku z czym roboty budowlanego w nim prowadzone wymagałyby pozwolenia na budowę oraz ewentualne warunki dotyczące uzgodnienia z zakresu ochrony zabytków z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we W., tj. jaka forma współdziałania z organami ochrony zabytków jest w rozpatrywanej sprawie konieczna i czy ma to (a jeśli tak, to jaki) wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie wstrzymania robót remontowych prowadzonych w budynku objętego ochroną konserwatorską, jeśli przyjąć stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, że sporny obiekt znajduje się na granicy strefy A i B ochrony konserwatorskiej.

Niewyjaśniony stan faktyczny i prawny sprawy, przy istnieniu szeregu wątpliwości, w ocenie Sądu, nie umożliwiały podjęcia jakiegokolwiek zgodnego z procedurą administracyjną rozstrzygnięcia. Powyższe kwestie w szczególności miały znaczenie dla ustalenia, czy przedmiotowy remont na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymagał zgłoszenia właściwemu organowi. Jak to podnoszą w skardze A. D. i J. L., przedmiotowe prace tynkarskie stanowiły bieżącą konserwację i drobny remont, bez wprowadzania zmiany i z zachowaniem pierwotnego wyglądu elewacji. Kwasie te nie zostały również rozpatrzone przez organ.

W art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego określono pojęcie remontu, przez który należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Od remontu wyraźnie należy odgraniczyć pojęcie "bieżącej konserwacji", która nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego.

Aby można było orzekać, w związku z naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, koniecznym było ustalenie, czy roboty remontowe, polegające (zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 3 kwietnia 2002 r.) na naprawie odpadających tynków elewacji na parterze i częściowo na I-wszej kondygnacji budynku przy ul. 1. M. [...], [...] w O., będą remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, czy tylko bieżącą konserwacją. Następnie w przypadku remontu, należało rozstrzygnąć, czy zakres tego remontu będzie obejmował sytuacje określone w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż tylko w tych przypadkach będzie wymagane pozwolenie na budowę. Nie każde bowiem roboty budowlane polegające na naprawie odpadających tynków elewacji będą wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 24 września 1999 r., IV SA/1530/97, LEX nr 47837). Ustalenia takie nie zostały dokonane w rozpatrywanej sprawie.

Należy podzielić również pogląd wyrażony w powyższym wyroku, że nie było intencją ustawodawcy tak szerokie rozumienie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym każde roboty remontowe wpływające na zmianę wyglądu obiektu w odniesieniu do otaczającej zabudowy będą wymagały pozwolenia na budowę, skoro zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego obowiązkiem właściciela lub zarządcy jest utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym. Z analizy tych przepisów wynika, że nie może być mowy o zmianie wyglądu obiektu w odniesieniu do otaczającej zabudowy, jeżeli zakres prac remontowych mieści się w granicach ustawowych obowiązków wynikających z przepisu art. 61 Prawa budowlanego. Dopiero po przekroczeniu tych granic, jeśli mogłoby to spowodować pogorszenie estetyki obiektu bądź wręcz oszpecenie otoczenia (art. 66 pkt 2), można mówić o zmianie wyglądu obiektu budowlanego w odniesieniu do otaczającej zabudowy z konsekwencjami wynikającymi z przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.

Kwalifikacja przyjęta w przepisie 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego jest kwestią ocenną, wynikającą z konkretnych warunków, opartą na doznaniach wzrokowych i wrażliwości estetycznej osób oceniających. Ocena ta nie jest więc oparta na kryteriach prawnych ani innych wzorcach obiektywnie istniejących bądź sprawdzalnych z tego względu, ocena taka wymaga uzasadnienia opartego na wiarygodnym materiale faktograficznym (protokoły z wizji lokalnej z oględzin, fotografie, ryciny, szkice). W tego typu sytuacjach, kiedy należy odwoływać się do przepisów prawa opierających się na kryteriach ocennych, uznaniowych bądź pojęciach niejednoznacznych, niedookreślonych, organ winien dołożyć szczególnej staranności w postępowaniu wyjaśniającym, aby wykazać zasadność swojego stanowiska, bez uciekania się do stosowania wykładni rozszerzającej przepisów.

W niniejszej sprawie, organy pierwszej i drugiej instancji w uzasadnieniach swoich postanowień, ograniczyły się właściwie tylko do przywołania brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie rozważono natomiast okoliczności, czy planowane roboty budowlane będą bieżącą konserwacją, czy też remontem. Brak w aktach sprawy dowodów na to, że naprawa odpadających tynków elewacji, wpłynie na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy. Nie wiadomo, jakie obiekty stanowią otaczającą zabudowę i jaki jest stan ich elewacji. Są to okoliczności istotne w tej sprawie, gdyż stanowią o charakterze obowiązków ciążących na inwestorze. Zgodnie zaś z zasadą ogólną wyrażoną w art. 6 k.p.a. wszelkie ograniczenia obywateli, nakładane decyzją (postanowieniem), mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Nie można nakładać na strony obowiązków określonego zachowania się bez wskazania podstawy prawnej.

Ponadto należy wskazać, iż stosowanie do treści art. art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu.

W rozpoznawanej sprawie zgłoszenie zamiaru prowadzenia robót remontowych dokonano w dniu 3 kwietnia 2002 r. Do zgłoszenia tego A. D. i J. L. dołączyli zgodę D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. na dokonanie prac polegających na naprawie tynków parteru i I-go piętra budynku przy ul. 1 M. [...] w O. od strony podwórza. W odniesieniu do tej zgody organ I instancji nie wypowiedział się w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle, zakładając a priori, że przedmiotowe przedsięwzięcie budowlane zawsze wymagać będzie pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia.

W odpowiedzi na to zgłoszenie Starosta Powiatowy w O. (pismo z dnia 9 kwietnia 2002 r.) poinformował, że wniosek powinien zawierać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz projekt budowlany wraz z niezbędnymi opiniami i ustaleniami, spełniającymi wymagania art. 5 i art. 34 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a pismo z dnia 30 lipca 2002 r. (zgoda D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. na dokonanie prac) stanowi jeden z dokumentów jakie inwestor winien przedstawić organowi w celu uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym wezwano A. D. i J. L. na podstawie art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia wniosku. Natomiast sprzeciw po myśli art. 30 ust. 2 prawa budowlanego nie został przez organ wniesiony.

Zgodnie jednak z art. 30 ust. 1a ustawy – Prawo budowlane, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji (podkreślenia Sądu), obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, 2) pogorszenie stanu środowiska lub dóbr kultury, 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 30 ust. 3).

W rozpatrywanej sprawie organ wezwał skarżących do uzupełnienia wniosku dotyczącego zawiadomienia o przystąpieniu do robót remontowych, jednakże uczynił to pismem, którym jednocześnie informuje stronę, że przedmiotowe przedsięwzięcie budowlane zawsze wymagać będzie pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych.

Nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i nie ustalenie, czy w rozpatrywanej sprawie występują przesłanki z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i czy były podstawy by wstrzymać prowadzenie robót tynkarskich, prowadzi do wniosku, iż postanowienie organu I instancji zapadło z rażącym naruszeniem przepisów materialnoprawnych art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Nałożenie na stronę skarżącą obowiązków bez wyjaśnienia przesłanek zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi również naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarówno postanowienie organu II instancji, jak i organu I instancji podjęte zostały z naruszeniem przepisu art. 124 § 2 oraz 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Stosownie do przepisu 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl zaś § 3 art. 107 uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższych wymogów nie spełnia postanowienie organu I instancji. W istocie odnośnie tego postanowienia trudno mówić o tym, aby zawarto w niej uzasadnienie faktyczne, czy też, aby poczyniono w niej konkretne ustalenia. W uzasadnieniu tym bowiem ograniczono się do stwierdzenia, że wobec naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tynkarskich zewnętrznych, wykonywanych bez stosownego zgłoszenia.

Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część postanowienia a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część postanowienia. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji), art. 7 kpa (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei na organie odwoławczym spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 kpa organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania narusza przepis art. 107 § 3 kpa.

W rozpatrywanej sprawie powyższe wymogi zostały naruszone zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy. Skoro więc w postępowaniu przed organami administracji nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że hipotezy z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego zostały wyjaśnione, uznać należało, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, bez pełnej prawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 75, 77 § 1, 80 kpa oraz przepisów o uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wydanie przez organ I instancji postanowienia naruszającego przepisy postępowania administracyjnego i przepisy prawa materialnego obligowało organ odwoławczy do jego uchylenia i przekazania sprawy do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje wiec zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy utrzymał jednak postanowienie organu I instancji, nie usuwając naruszeń prawa popełnionych przez ten organ. Tym samym wydał postanowienie również naruszając prawo, co musiało skutkować uchyleniem postanowienia zarówno I jak i II instancji.

Z powyższych względów uznać należało, iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie pierwszej instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 50 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r.), a także prawa procesowego (art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 kpa) mającym wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 tej ustawy.