Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1238/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.  156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 2282/03 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę wniesioną przez W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M, Nr [...] z dnia 16.07.1992r.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia 27.02.2003 r. w wyniku wszczętego na wniosek W. S. postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 158 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy M. nr [...] z dnia 16.07.1992r. zezwalającej na użytkowanie budynku stacji transformatorowej zbudowanego bez pozwolenia wg typowego projektu punktu zdawczo-odbiorczego PZO-15/0,4 kv i opinii techniczno-budowlanej, położonego na działce nr Ew. 553/1 przy ul. Ś. we wsi O. w gminie M.

Zdaniem Wojewody Mazowieckiego inwestor świadomie zabudował swoją nieruchomość tj. działkę nr 553/1 w taki sposób, że nie jest możliwa komunikacja pomiędzy budynkami na jego działce. Niemożliwy jest również dojazd do każdego z budynków od drogi publicznej, a nadto inwestor nie uregulował w formie prawnej kwestii dojazdu poprzez sąsiednią działkę i korzysta z przejazdu bezprawnie. W tej sytuacji zdaniem organu I instancji doszło do rażącego naruszenia art. 145 § 1 kc.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez inwestora "P " Sp. z o.o. w M., decyzją z dnia [...] maja 2003r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z 16.07.1992 r.

Organ odwoławczy podniósł, iż jedyną przesłanką do stwierdzenia nieważności przyjętą przez organ I instancji było rażące naruszenie art. 145 § 1 kc., a przepis ten nie mógł być podstawą orzekania przez organ administracji, bowiem sprawa drogi biegnącej od ul. Ś. w O. wzdłuż granicy pomiędzy działką inwestora nr ew. 553/1, a działkami nr ew. 517/6 i 554/1 stanowiącymi własność W. S. była rozpatrywana przez Sąd Rejonowy w P. oraz Sąd Okręgowy w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę W. S. na powyższą decyzję podkreślił, iż dla zaistnienia przesłanki z art. 156 § pkt 2 kpa musi zaistnieć rażące naruszenie bądź przepisów postępowania administracyjnego bądź prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania kwestionowanej decyzji.

Nie można zatem przyjąć, jak uczynił to organ I instancji, że decyzja Wójta Gminy M. z 16. 07. 1992 r. spowodowała naruszenie art. 145 kc, bowiem przepisy prawa cywilnego nie stanowiły podstawy do wydania tej decyzji. Przepis art. 145 § 1 kc stanowi jedynie uprawnienie do ustanowienia służebności gruntowej, którą można realizować na podstawie przepisów cywilnych w sądzie powszechnym. Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził też, iż działka nr 553/1 należąca do inwestora, na której usytuowany został przedmiotowy obiekt, przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Niezależnie od drogi publicznej, do której przylega działka 553/1, inwestor korzysta też z drogi dojazdowej usytuowanej wzdłuż jego działki, wybudowanej przez inwestora.

Fakt istnienia tej drogi dojazdowej i korzystania z niej obu stron sporu został bezspornie ustalony w wyroku Sądu Rejonowego w P. z dnia 13.11.1997r. sygn. akt I C 153/94. Według ustaleń sądu cywilnego skarżący i inwestor "...korzystali z drogi biegnącej po działce 517/6 i sąsiadującym z nim pasie gruntu stanowiącym część działki 553/1 oraz po pasie granicznym pomiędzy działkami 553/1 i 554/1 o szerokości około 5m". Skoro zaś działka 554/1 i 517/6 stanowi własność skarżącego, natomiast działka nr 553/1 własność inwestora należy uznać, iż dojazd do nieruchomości inwestora następuje po pasie gruntu stanowiącym w części jego własność oraz w części inwestora. Uregulowanie kwestii prawnych dotyczących drogi dojazdowej nie leży w kompetencji tak organów administracyjnych, jak i sądu administracyjnego. Okoliczność, iż inwestor złożył wniosek o ustanowienie drogi koniecznej nie świadczy o braku możliwości dojazdu inwestora do swojej nieruchomości położonej przy drodze publicznej bądź bezpośrednio od strony tej drogi, bądź też sporną drogą dojazdową.

Prawidłowa w związku z tym była decyzja organu odwoławczego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. nr 203/92 z dnia 16.07.1992 r.

Ze wskazanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:

1. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 91 § 2 P.p.s.a. przez nie zawiadomienie skarżącego o terminie rozprawy i pozbawienie go możliwości przedstawienia bezpośrednio przed Sądem argumentacji na poparcie zasadności złożonej skargi oraz

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez oddalenie skargi pomimo podniesionych, choć nie wprost, w skardze zarzutów dotyczących wadliwości ustaleń faktycznych i oceny dowodów (art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa) dokonanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, prowadzących do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. 16. 07. 1992 r.

2. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) tj. błędne ustalenie, że rozbudowa obiektów budowlanych na działce inwestora prowadząca do tego, iż w wyniku przeprowadzenia tej inwestycji nie ma on już bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i w celu uzyskania takiego dostępu bezpodstawnie zaczyna korzystać z drogi prywatnej położonej na nieruchomości sąsiedniej, nie stanowi rażącego naruszenia tych przepisów i nie musi skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wójta Gminy M.

Skarżący wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazała, że na skutek dokonanych inwestycji na działce nr 553/1 cały ruch samochodowy przeniesiony został na działkę stanowiącą własność skarżącego. Naruszenie interesów skarżącego nastąpiło w wyniku legalizacji samowoli budowlanych oraz wydawania zezwoleń na maksymalną zabudowę działki inwestora. Wójt Gminy M. wydawanymi decyzjami doprowadził do tego, że inwestor zabudował działkę w sposób uniemożliwiający dojazd do drogi publicznej i de facto zaakceptował konieczność korzystania przez inwestora z nieruchomości sąsiedniej w sposób naruszający prawa jej właściciela.

Zarówno organ odwoławczy jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę poprzestały jedynie na ustaleniu, że korzystający z drogi prywatnej inwestor ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Sąd nie wziął wszakże pod uwagę działania inwestora polegającego na tym, że pierwotnie istniejąca na działce inwestora droga dojazdowa została przez niego następnie obudowana.

Sąd nie dostrzegł zatem, iż dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ocena stanu faktycznego i prawnego była powierzchowna i nie prowadziła do rozpoznania istoty sprawy. Stąd też zarzut wadliwości wydanego orzeczenia wynikający z naruszenia przepisów postępowania. Nieprawidłowa bowiem i niepełna ocena dowodów spowodowała najpierw oddalenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M., a następnie oddalenie złożonej przez W. S. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor Spółka z o.o. P. wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2005 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie trzeba stwierdzić, iż chybiony jest zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 91 § 2 P.p.s.a., poprzez nie zawiadomienie skarżącego o terminie rozprawy, bowiem Sąd pierwszej instancji aż dwukrotnie (dnia 25.11.2004 r. i dnia 21.03.2004r.) odraczał posiedzenia Sądu właśnie w celu zapewnienia skarżącemu należytej i profesjonalnej reprezentacji w postępowaniu sądowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy ustanowił dla skarżącego pełnomocnika z urzędu. Zgodnie z art. 67 § 5 P.p.s.a. "jeżeli ustanowiono pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sądowym, doręczenia należy dokonać tym osobom." Tak więc stosownie do dyspozycji wskazanego wyżej przepisu o terminie był zawiadamiany pełnomocnik strony skarżącej i z pocztowych potwierdzeń odbioru, dołączonych do akt sądowych wynika, że zawiadomienie o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku zostało właściwie doręczone pełnomocnikowi skarżącego.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej koniecznym jest podkreślenie na wstępie, iż fakt, że przedmiotowa sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest przesądzenie, czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały, czy też nie, przesłanki o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., wymusza na organach orzekających, a także i na sądzie ocenę określonej decyzji pod kątem ustalenia, czy te właśnie przesłanek zostały spełnione. Nie jest natomiast dopuszczalne, a tego faktycznie oczekuje strona skarżąca, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie, tak jakby miało nastąpić wydanie decyzji w tzw. trybie zwykłym.

W orzecznictwie wyrażono wielokrotnie pogląd, trafnie przytoczony w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, że "rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., V S.A. 2998/99, Lex nr 51249). Podkreślić też należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V S.A. 1970/98, Lex nr 50195).

W przedmiotowej sprawie zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że w odniesieniu do badanej decyzji przesłanka określona w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotycząca rażącego naruszenia prawa nie zaistniała.

Niezasadny jest też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący kwestii dostępu nieruchomości, na której usytuowana jest przedmiotowa inwestycja, do drogi publicznej, bowiem Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do tego zagadnienia analizując całokształt stanu faktycznego i prawnego sprawy, badając przy tym zarzuty skarżącego i ewentualne naruszenia przepisów przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przez organ administracji państwowej. Zauważyć należy, iż błędnie wprawdzie przytoczono w zaskarżonym wyroku ustawę z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), ale dla oceny zarzutów kasacji to uchybienie pozostaje bez wpływu. Poza sporem jest bowiem fakt, iż działka nr 553/1 przylega do drogi publicznej tj. ul. Ś., zaś kwestia sposobu korzystania z drogi dojazdowej (biegnącej wzdłuż działek) zarówno przez inwestora, jak i przez stronę wnoszącą kasację pozostaje bez wpływu na ocenę legalności decyzji kontrolowanej tj. decyzji z dnia 16. 07.1992 r. Wbrew też wywodom kasacji nie może być przedmiotem ustaleń i to w postępowaniu nieważnościowym to, czy dostęp do drogi publicznej jest dla inwestora zadawalający. Brak bowiem zgodności co do sposobu korzystania z określonej drogi nie może w żadnym wypadku stanowić podstawy do tego, aby w toku postępowania administracyjnego nastąpiło przesądzenie, którzy ze współwłaścicieli, czy też ze współposiadaczy mają te prawa silniejsze. Są to kwestie, które mogą wymagać wyjaśnienia w toku ewentualnych postępowań przed sądami powszechnymi, i jak wynika z akt sprawy takie postępowania się toczyły (por. wyrok Sądu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 29.06.1998 roku, sygn. akt: V Ca 443/98 oraz postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 28.08.2000 r., sygn. akt: V Ca 822/00).

Przedstawione wyżej okoliczności wskazują na bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także przepisów art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.)

Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 P.p.s.a.