Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 822/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, art. 107, art. 7, art. 77, art. 145 par. 1, art. 145a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. D. oraz J. D. na decyzję Wojewody z dnia 30 września 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. D. i J. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 30 września 2008 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 czerwca 2008 r. Nr [...], którą odmówiono skarżącym uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w G. pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...] i [...] KM [...] przy ul. [...] w G.. Skarżący domagają się uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia Nr [...] oraz z dnia 11 czerwca 2008r. Nr [...].

Zaskarżona decyzja Wojewody została wydana po ustaleniu przez organ następującego stanu faktycznego.

J. D. i J. D. powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa wystąpili w dniu 3 marca 2008 r. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A Sp. z o.o. z siedzibą w G. pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...] i [...] KM [...] przy ul. [...] w G..

Po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2008 r., Nr [...], Prezydent Miasta wydał w dniu 11 czerwca 2008 r. decyzję Nr [...], odmawiającą wnioskodawcom uchylenia powyższej decyzji pozwolenia na budowę.

W ocenie organu I instancji, wnoszący o wznowienie postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie są stronami postępowania, ponieważ działka wnioskodawców położona przy ul. [...]nr [...], nie leży w obszarze bezpośredniego oddziaływania powyższej inwestycji, polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (małych budynków mieszkalnych czterorodzinnych). Organ I instancji ustlił, że projektowana inwestycja zgodna jest z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 stycznia 2007 r., zgodnie z którym teren objęty powyższą inwestycją przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolno stojącą lub bliźniaczą, zabudowę wielorodzinną w budynkach zawierających do 4 mieszkań i zabudowę jednorodzinną z pokojami gościnnymi.

W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast przez obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 ust 20 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z przedłożonego projektu budowlanego oraz z dołączonej dokumentacji geotechnicznej wynika, że na nieruchomości przy ul. [...] Nr [...], która graniczy na odcinku kilku metrów z działkami objętymi projektowaną budową czterech małych czterorodzinnych budynków mieszkalnych, nie występuje oddziaływanie powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości.

Od decyzji organu I instancji odwołali się J. i J. [...], jednocześnie wnosząc o wstrzymanie wykonania decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 28 stycznia 2008 r. Utrzymują, że budowa budynków narusza ich interes, ponieważ znajduje się w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz posadowiona jest na gruncie piaszczystym, co może spowodować naruszenie struktury gruntu i doprowadzić do dewastacji sąsiednich nieruchomości.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji stwierdził, że jeśli skarżący opierają żądanie wznowienia postępowania administracyjnego o przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to organ winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 149 § 1 kpa, przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia postępowania i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa) i orzec w trybie art. 151 kpa. Podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy stanowi postanowienie, o jakim mowa w art. 149 § 1 kpa. Dopiero przeprowadzenie postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa pozwala ponownie rozpoznać sprawę i w rezultacie orzec na podstawie art. 151 kpa. Z materiału dowodowego wynika, że podstawą prawną wznowienia i przeprowadzenia postępowania jest zarzut, iż wnioskujący jako bezpośredni sąsiedzi z działkami nr [...] i [...] przy ul. [...] nr [...], znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu i bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a zatem podstawę wydania decyzji przez organ I instancji stanowił art. 145 §1 pkt 4 kpa.

Wojewoda ustalił, że organ I instancji zgodnie z art. 149 § 1 kpa wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wyżej opisanej decyzji o pozwoleniu na budowę w drodze postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 kwietnia 2008 r. Projekt budowlany wskazuje, że budynek mieszkalny przy ul. [...] nr 6 na działce nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie czterech tzw. małych czterorodzinnych budynków mieszkalnych. Z załączonego projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka skarżących graniczy jedynie narożem z działką nr [...] na odcinku kilku metrów, a odległości i wysokości projektowanych budynków w żaden sposób nie powodują naruszenie przepisów w tym techniczno - budowlanych wszystkich sąsiednich działek. W ocenie Wojewody twierdzenie przez skarżących, że projektowana budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...] i [...] oddziałuje na działkę nr [...] nie jest podstawą do przyznania im statusu strony. Zgodnie z art. 3 ust. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003r. Nr 207 poz. 2016, ze zm.), obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym terenem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Ponadto stroną w rozumieniu przepisu art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Za stronę należy więc uznać każdy podmiot, dla którego w wyniku postępowania administracyjnego może wyniknąć ograniczenie albo zwiększenie dotychczasowego obowiązku lub obciążenie nowymi, jednakże gdy jego interes prawny znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego. Zatem krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa administracyjnego, procesowego i materialnego, np. prawa budowlanego. Art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uściśla zaś pojęcie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, którymi są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). Nieruchomość skarżących o numerze geodezyjnym nr [...], na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny, nie jest objęta przedmiotową inwestycją, brak również przesłanek, iżby znajdowała się w obszarze jej oddziaływania. Zdaniem Wojewody organ I instancji zasadnie nie uznał wnioskodawcy za stronę przedmiotowego postępowania, tym samym nie zostały naruszone zasady ogólne postępowania administracyjnego określone przepisami art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 kpa.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących uciążliwości wynikających ze zwiększenia ruchu komunikacyjnego ciężkiego sprzętu budowlanego Wojewoda wskazał, że dojazd do działki odbywa się drogą publiczną, a projekt został uzgodniony z Wydziałem Inżynierii Ruchu Urzędu Miasta oraz zarządcą drogi - Zarządem Dróg i Zieleni w G.. Z art. 46 ust 4 ustawy Prawo budowlane wynika, że zajęcie na potrzeby budowy, pasa drogowego lub jego części może nastąpić po spełnieniu wymagań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności wynikających z ustawy o drogach publicznych. Ponadto projektowana inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 stycznia 2007 r., oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690, ze zm.). Wojewoda stwierdził na podstawie dołączonych do projektu budowlanego badań geotechnicznych, że posadowienie budynków na istniejących gruntach piaszczystych nie będzie miało ujemnego wpływu na istniejący budynek mieszkalny i gospodarczy J. i S. D. oraz nie zagraża mogącym wystąpić w przyszłości nowym obiektom budowlanym. Natomiast zarzut dotyczący obniżenia wartości nieruchomości skarżących jest według organu zarzutem subiektywnym, nie mającym odzwierciedlenia w przepisach prawa, bowiem planowana inwestycja znajduje się w terenie zabudowy miejskiej Miasta, gdzie na terenach budowlanych zachodzą procesy inwestycyjne.

Wojewoda wskazał dodatkowo, że zarzuty zawarte we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007 r. co do planowanej inwestycji budowy małych budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach [...] i [...] w G. zostały wyjaśnione przez Prezydenta G. w uzasadnieniu decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r., Nr [...] i poparte obowiązującymi przepisami prawa, w tym także miejskiego, jakim jest uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 stycznia 2007 r. zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy O..

Odnośnie wniosku o wstrzymanie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę, Wojewoda wyjaśnił skarżącym, że z ich wniosku, organ I instancji postanowieniem Prezydenta Miasta 02 lipca 2008 r. Nr [...] odmówił wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia 28 stycznia 2008 r. Na powyższe postanowienie strony nie wniosły zażalenia, tym samym postanowienie stało się prawomocne. Wobec utrzymania w mocy decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r., organ odwoławczy pozostawił bez rozpatrzenia wniosek o wstrzymanie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę.

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że zaskarżona odwołaniem decyzja Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 11 czerwca 2008 r., odmawiająca wnioskodawcom uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 28 stycznia 2008 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi procedurami, a zaskarżone rozstrzygnięcie, w odpowiedzi na przedłożony wniosek, rozstrzyga co do istoty w zakresie odmowy uchylenia decyzji pozwolenia na budowę.

J. D. i J. D. we wniesionej skardze zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, w szczególności: art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnie i zastosowanie w związku z wadliwym ustaleniem, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia firmie A Sp. z o.o. w G. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością skarżących; przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie sprzeczności inwestycji realizowanej przez firmę A Sp. z o.o. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy O.; art. 107 kpa w związku z art. 141 § 2 kpa poprzez błędne ustalenia, że skarżący nie zaskarżyli postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 2 lipca 2008 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji; art. 77 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa poprzez wadliwe i niekompletne przeprowadzenie postępowania dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a sąd administracyjny sprawuje, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy ustalony został przez organy administracji prawidłowo, w sposób nienaruszający przepisów postępowania w istotnym stopniu.

Z okoliczności sprawy i ustaleń Wojewody wynika, że J. D. i J. D. powołując się na przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 kpa wystąpili w dniu 3 marca 2008 r. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 r. Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A Sp. z o.o. w G. pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...] i [...] KM [...] przy ul. [...] w G.. We wniosku wskazali, że rozmiar, charakter i zakres planowanej inwestycji świadczy o tym, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze bezpośredniego oddziaływania obiektu. Jak wynika nadto z niespornych okoliczności sprawy, skarżący nie uczestniczyli w postępowaniu zakończonym wymienioną wyżej decyzją ani nie byli jej adresatami, a podanie o wznowienie postępowania wnieśli z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. Prezydent Miasta wznowił przedmiotowe postępowanie postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2008 r., Nr [...], podjętym na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa (vide: decyzja z dnia 28.01.2008 r., wniosek o wznowienie, postanowienie k. 8, 12, 17 akt administracyjnych I instancji). Po wznowieniu przedmiotowego postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta wydał w dniu 11 czerwca 2008 r. decyzję Nr [...], odmawiającą wnioskodawcom uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 150 § 1 kpa, przyjmując, że nie zachodzi podstawa wznowienia, na którą powołują się skarżący i wywodząc stanowisko z treści art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Utrzymująca w mocy tę decyzję i zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 30 września 2008r. Nr [...] podziela zarówno ustalenia jak i ocenę prawną organu I instancji co do braku przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Pozostaje przy tym bezsporne, że skarżący są właścicielami zabudowanej domem jednorodzinnym działki nr [...], sąsiadującej z działką inwestora nr [...] narożnie, na wąskim odcinku ok. 4. Jak prawidłowo ustalił organ I instancji, odległości między budynkiem mieszkalnym skarżących a planowanym obiektem inwestora na działce nr [...] wynosi 18,5 m, zaś odległość do budynku na działce nr [...] wynosi ponad 50 m. Projektowany garaż podziemny usytuowany jest w odległości 14 m od granicy z działką skarżących i w odległości 26 m od budynku gospodarczego na działce nr [...] (vide: projekt budowlany – projekt zagospodarowania terenu w aktach administracyjnych I instancji). W dokumentacji projektowej znajduje się również dokumentacja geotechniczna dla planowanej inwestycji, sporządzona przez osoby uprawnione, z której wynika między innymi, że w badanym podłożu występują korzystne warunki gruntowo – wodne (vide: dokumentacja projektowa w aktach administracyjnych I instancji). Teren, obejmujący działki inwestowane oraz działkę skarżących objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z dnia 24 stycznia 2007 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. z dnia 16 marca 2007 r., Nr 63, poz. 910). Szczegółowe zapisy planu (karta terenu nr 28 i 30 vide: treść uchwały w aktach administracyjnych I instancji) przewidują dla tego terenu zabudowę jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą, zabudowę wielorodzinną w budynkach zawierających do czterech mieszkań, zabudowę jednorodzinną z pokojami gościnnymi, z powierzchnią zabudowy do 0,30 powierzchni działki budowlanej, z intensywnością zabudowy do 0,70. Jak ustaliły organy odwołując się do dokumentacji projektowej, planowana inwestycja odpowiada zapisom planu w szczególności odnoszącym się do rodzaju zabudowy i powierzchni zabudowy (vide: projekt zagospodarowania terenu, opis techniczny projektu architektoniczno – budowlanego wraz z opisem charakterystycznych parametrów budynków, w aktach administracyjnych I instancji). W projekcie budowlanym znajduje się również analiza naturalnego oświetlenia, z której wynika, że skutkiem odległości między spornymi budynkami budynek mieszkalny na działce nr [...] nie jest zacieniany przez budynki projektowane.

W postępowaniu administracyjnym wywołanym wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę skarżący podnoszą te same kwestie: utrudnienia z korzystania z dróg dojazdowych i ich dewastacja w związku z prowadzoną sporna inwestycją; piaszczyste podłoże na przedmiotowym terenie, wymagające jak twierdzą skarżący szczegółowych badań geologicznych, gdyż posadowienie na takim gruncie budynków trzykondygnacyjnych spowoduje trwałą dewastację nieruchomości skarżących; oddziaływanie projektowanej inwestycji na środowisko; naruszenie norm technicznych i postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez budowę osiedla mieszkaniowego w sąsiedztwie domów jednorodzinnych oraz jako skutek projektowanej zabudowy - spadek wartości nieruchomości stanowiącej własność skarżących (vide: wniosek, pismo do Prezydenta Miasta k. 12, 14 akt administracyjnych I instancji, odwołanie w aktach administracyjnych II instancji).

W tak ustalonym stanie faktycznym w pierwszej kolejności należy odnieść się do warunków wznowienia postępowania, te bowiem przepisy zasadniczo stanowiły podstawę prawną kwestionowanych rozstrzygnięć organów (art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną reguluje art. 149 kpa, zgodnie z którym wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1), a postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Innymi słowy, przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie administracyjne, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wad wyliczonych w art. 145 § 1 kpa, a w sytuacji pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej.

W niniejszej sprawie jest niesporne, że przyczyna wznowienia postępowania oparta została na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z jego treścią, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 534/92 (ONSA 1993, z. 4, poz. 92), granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151§ 1 pkt 1 i 2 i § 2 kpa). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (por.: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002, OPS 11/02, publ. ONSA 2003/3/86).

Badając podstawę wznowienia, stosownie do treści art. 151 kpa, organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 kpa, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa jest przede wszystkim zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 kpa, a dopiero potem wynik postępowania co do istoty sprawy. Nawet prawidłowe ustalenia co do istoty sprawy nie mogą decydować o uchyleniu decyzji - jeśli nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 kpa. Przepisy o wznowieniu postępowania, regulujące nadzwyczajny tryb uchylania decyzji ostatecznych, a stanowiące wyłom w zasadzie trwałości decyzji określonej w art. 16 kpa, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2001r., sygn. akt I SA 1788/99, Baza LEX nr 75514).

W tym kontekście należy jako prawidłowe ocenić postępowanie organu I instancji po wpływie wniosku o wznowienie postępowania, bowiem ocena, czy skarżący zasadnie pozbawieni zostali przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i jaki to miało wpływ na tę decyzję mogło nastąpić dopiero po wznowieniu przedmiotowego postępowania. Trafna jest tym samym aprobująca ocena postępowania organu I instancji po wpływie wniosku, dokonana przez organ odwoławczy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżący posiadają przymiot strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 r. Nr [...], powstała na tle interpretacji przepisów art. 28 ust. 2 i art. 30 pkt 20 ustawy Prawo budowlane regulujących pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę i w odniesieniu do ustalonych przez organy administracji okoliczności sprawy. Na wstępie tej części rozważań wskazać należy, że ogólna reguła definiująca pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym wynikająca z treści art. 28 kpa, w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, doznaje ograniczenia w postępowaniu wynikającym z prawa budowlanego w zakresie pozwolenia na budowę, bowiem w tym postępowaniu ma zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Cytowany przepis, o charakterze szczególnym w stosunku do unormowania zawartego w art. 28 kpa, wprowadzony został do ustawy – Prawo budowlane nowelą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i obowiązuje od dnia 11 lipca 2003 r., a zatem znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wskazać bowiem należy, że niniejsza sprawa o wznowienie postępowania, a więc prowadzona w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w swoim przedmiocie pozostaje zasadniczo niezmieniona, gdyż dotyczy pozwolenia na budowę. Zatem zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybie nadzwyczajnym, krąg podmiotów uznawanych za strony ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 5.04.2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, nie publ.).

Z kolei legalną definicję "obszaru oddziaływania obiektu" zawiera obowiązujący również od dnia 11 lipca 2003 r. przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stanowiąc, że przez ten obszar należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego, ograniczenia mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania. Natomiast przepisy odrębne, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie, są to przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego (por. Zdzisław Kostka, Prawo budowlane Komentarz, ODiDK Sp. z o.o. Gdańsk, 2005, str. 21-22). Tak więc aby ocenić, że dana nieruchomość gruntowa lub zabudowana pozostaje w obszarze lub poza obszarem, o którym mowa wyżej, trzeba byłoby w otoczeniu planowanego obiektu budowlanego wytyczyć odpowiedni teren, z uwzględnieniem takich przepisów, regulujących między innymi warunki techniczne, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które stanowią o ograniczeniu w zagospodarowaniu terenu, w tym zmiany sposobu zagospodarowania terenu, z uwagi na istnienie w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera bowiem odesłanie także do innych regulacji poza rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm), wynikających przykładowo z zagospodarowania przestrzennego lub ochrony środowiska, lecz dopiero w sytuacji, gdy wynikają z nich ograniczenia w zagospodarowaniu (w zabudowie) sąsiednich nieruchomości, należałoby przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego.

Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, co trafnie oceniły oba organy administracji. Jak wynika bowiem z okoliczności sprawy, obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji został wyznaczony w toku postępowania zwykłego, co pozwoliło na ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wśród których poza inwestorem wystąpili właściciele innych, sąsiadujących nieruchomości. Przytoczone wyżej i poczynione na podstawie dokumentacji projektowej ustalenia pozwalają na jednoznaczną ocenę, że nieruchomość skarżących pozostaje poza obszarem oddziaływania spornej inwestycji ze względu na zachowanie warunków technicznych, w szczególności odległości między budynkami. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że skarżący nie wskazują, z jakich innych konkretnych norm prawa materialnego, które mogłyby im ograniczyć prawo zagospodarowania własnej działki na skutek pozostawania w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, wywodzą swój interes prawny. Tymczasem obszar oddziaływania obiektu dla wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego musiałby się materializować poprzez konkretyzację norm prawnych wynikających z odrębnych przepisów a pozostających w związku z oznaczonymi parametrami takiej inwestycji. W ocenie Sądu, dowody zebrane w postępowaniu administracyjnym nie potwierdzają, iżby obszar oddziaływania spornej inwestycji, oznaczony w toku postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, na podstawie którego ustalono krąg stron tego postępowania, obejmował nieruchomość skarżących.

Zarzut sprzeczności inwestycji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieuzasadniony, a ustalenia organów opierające się na opisanych wyżej dowodach znajdujących się w aktach administracyjnych prawidłowe. Tak sformułowany zarzut nie wykazuje jednak, z czego skarżący wywodziliby ograniczenie w prawie do zagospodarowania własnej działki, gdyby w istocie planowana sporna inwestycja była z planem sprzeczna. Z treści skargi wynika jedynie, że sprzeczność z planem polegałaby na tym, że inwestor ich zdaniem zabudowuje działkę w 90%. Ustalenie zgodności z postanowieniami obowiązującego planu odbywa się na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Zatem rozstrzygające dla tej oceny mają rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym, a nie stan rzeczywisty wynikający z wykonywania robót budowlanych, czy też znów subiektywne odczucia strony co do wielkości spornych obiektów budowlanych w stosunku do powierzchni zabudowywanych działek.

Twierdzenie, że projektowana zabudowa oddziaływuje negatywnie na środowisko jest nieuprawnione o tyle, że jak trafnie wskazują oba organy, ten rodzaj przedsięwzięcia nie został objęty rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.). W przypadku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do treści art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.), ustawodawca nałożył na inwestora i właściwe organy administracji obowiązki związane ze sporządzeniem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przy czym rodzaje tych przedsięwzięć określa, stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 51 ust. 8 ustawy – Prawo ochrony środowiska wyżej rozporządzenia. Przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie czterech małych czterorodzinnych budynków mieszkalnych, niewymieniona wśród przedsięwzięć objętych tym rozporządzeniem, pozostaje poza ustawowymi regulacjami dotyczącymi postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że każde tego rodzaju jak przedmiotowa inwestycja przedsięwzięcie ingeruje w jakiś sposób w szeroko pojęte środowisko, z czego nie można wywieść, że w sposób niedopuszczalny i że przy tym ogranicza w jakikolwiek sposób zagospodarowania działki skarżących.

Nietrafne są również pozostałe zarzuty skargi. Odwoływanie się do warunków gruntowych niepozwalających zdaniem strony na budowę przedmiotowych obiektów budowlanych jest gołosłowne i subiektywne, a wyciągane wnioski nieuprawnione tym bardziej, że jak trafnie oceniły organy na podstawie dołączonych do projektu budowlanego badań geotechnicznych, posadowienie budynków na istniejących gruntach piaszczystych nie ma ujemnego wpływu na istniejący na nieruchomości skarżących budynek mieszkalny i gospodarczy oraz nie zagraża mogącym wystąpić w przyszłości nowym obiektom budowlanym. Samo stwierdzenie strony, że ingerencja w piaszczyste podłoże musi w przyszłości negatywnie oddziaływać na ich nieruchomość, w świetle prawidłowo ocenionych przez organy dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych nie jest wystarczające dla uznania, iż nieruchomość ta pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji.

Nie naruszyły również organy przepisów art. 7 i art. 77 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że pozostawanie w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji statuujące status strony postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę jest kategorią prawną nie zaś faktyczną. Zbędne zatem było w okolicznościach niniejszej sprawy przeprowadzanie dowodu z oględzin mającego potwierdzić odczucia strony co do faktycznej wielkości inwestycji, a zatem związanego z samą budową, a nie udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ odwoławczy nie naruszył również art. 80 kpa, bowiem dokonana przez niego ocena dowodów pozostaje w zgodzie z regułą wynikającą z tego przepisu. Zarzuty dotyczące pomniejszenia wartości nieruchomości skarżących skutkiem wykonywania inwestycji nie mieszczą się w kategorii "pozostawania w obszarze oddziaływania obiektu", o którym mowa w art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Pomijając, iż odczucie strony może mieć jak twierdzi Wojewoda, charakter subiektywny, kategoria "obniżenia wartości nieruchomości" nie wynika z normy prawa materialnego, która miałaby zastosowanie dla oceny przymiotu strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 107 kpa w związku z art. 141 kpa, dotyczący wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 r., nie ma rozstrzygającego znaczenia prawnego dla kontroli zaskarżonej decyzji. Kwestia, czy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 2 lipca 2008 r. o odmowie wstrzymania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę było ostateczne czy nie i sformułowany w związku z tym zarzut dokonania przez Wojewodę błędnych ustaleń jest nieistotny dla oceny zgodności z prawem decyzji Wojewody z dnia 30 września 2008 r. Nr [...]. Zatem wadliwość tego ustalenia i naruszenie przez to art. 107 § 3 kpa nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, przez co niedopuszczalne byłoby uchylenie z tego powodu zaskarżonej decyzji, w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).

Wyjaśnia się przy tym skarżącym, że wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji (z urzędu lub na wniosek) przez organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania jest obligatoryjne wówczas jedynie, gdy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 kpa.

Ponownie należy podkreślić, że wzruszalność decyzji w trybie wznowienia postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy któraś z wad postępowania wymienionych w art. 145 § 1 kpa (lub 145a § 1 kpa) nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Ponieważ opisana wyżej przesłanka wznowienia postępowania w niniejszej sprawie wywodząca się z art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie wystąpiła, decyzja Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2008 r. Nr [...] nie może podlegać uchyleniu w trybie wznowienia na tej podstawie.

Wobec powyższego, uznając zarzuty skargi za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.