Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 972/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 919/16 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 919/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi B. F. na decyzję Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2016 r. w pkt I uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Gryfińskiego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w zakresie pkt 3 dotyczącego nałożenia obowiązku utrzymania piętrzenia wód rzeki R; w pkt II umorzył postępowanie sądowe w zakresie objętym pkt 1 decyzji Starost Gryfińskiego z dnia [...] listopada 2015 r.

Jak wynika z akt sprawy, Starosta Gryficki decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 5 i art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a/ i e/ oraz art. 123 ust. 2 i 3, art. 127 ust. 1 i 2, art. 131 ust. 1 i 2 oraz art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) udzielił B., I., J. i P. F. pozwolenia wodnoprawnego a szczególne korzystanie z wód rzeki R. na potrzeby [...] Elektrowni Wodnej w G. do 30 listopada 2014 r. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie stwierdził w części nieważność decyzji Starosty Gryfickiego z dnia [...] października 2004 r.

Po wyznaczeniu Starosty Gryfińskiego do załatwienia sprawy wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] października 2004 r. Starosta Gryfiński decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] na podstawie art. 135 pkt 1, art. 138 ust. 1, art. 139 ust. 1 i 4, art. 140 ust. 3 Prawo wodne w pkt 1 wygasił decyzję Starosty Gryfickiego z dnia [...] października 2004 r. nr [...] wydaną na rzecz B. F. na szczególne korzystanie z wód rzeki R. na potrzeby [...] Elektrowni Wodnej w G., której termin ważności upłynął z dniem 30 listopada 2014 r.; w pkt 2 orzekł o niezbędności pozostawienia urządzeń wodnych – jazu nr 1 na Kanale Młyńskim w km 42 + 107,90 zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie [...], jazu stałego (przelewu) zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie [...], oraz jazu nr 2 na kanale ulgi zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie [...], użytkowanych na podstawie ww. pozwolenia wodnoprawnego, a w pkt 3 nałożył na B. F. niezbędny do kształtowania zasobów wodnych obowiązek utrzymywania piętrzenia wód rzeki R. stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...] na rzędnej piętrzenia 14 m n.p.m. za pomocą urządzeń węzła wodnego w G.

W uzasadnieniu decyzji Starosta Gryfiński podniósł, iż w dniu 21 lipca 2015 r. przeprowadził oględziny urządzeń węzła wodnego w G. wykorzystywanych do szczególnego korzystania z wód rzeki R. na potrzeby [...] Elektrowni Wodnej (MEW) w G., objętych postanowieniami pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który zostało wydane. W związku z upływem terminu na jaki zezwolenie zostało wydane, zaszła konieczność usunięcia z obiegu prawnego decyzji Starosty Gryfickiego z dnia [...] października 2004 r. Z uwagi na fakt, że użytkownik MEW złożył w dniu 23 stycznia 2015 r. wniosek o udzielenie zezwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki R. na potrzeby MEW w G., Starosta Gryfiński, na podstawie art. 139 ust. 4 Prawa wodnego, orzekł o niezbędności pozostawienia urządzeń wodnych, które były użytkowane na podstawie poprzedniego zezwolenia i będą niezbędne do szczególnego korzystania z wód rzeki R. w przyszłości, po uzyskaniu przez B. F. nowego pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie zaś z art. 139 ust. 1 ustawy Prawo wodne, w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego można określić obowiązki zakładu niezbędne do kształtowania zasobów wodnych. W związku z tym Starosta Gryfiński zobowiązał dotychczasowego właściciela i użytkownika urządzeń do utrzymywania piętrzenia rzeki R. na ukształtowanym od dziesięcioleci poziomie 14 m n.p.m. odpowiadającej wartości poziomu piętrzenia określonego w wygaszonym pozwoleniu. Wynika to z faktu, że piętrzenie wód rzeki R. za pomocą urządzeń węzła wodnego w G. nie jest związane jedynie z poborem wód na potrzeby energetyczne MEW w G., ale ma także znaczenie przyrodnicze, a likwidacja piętrzenia mogłaby wpłynąć negatywnie na funkcjonowanie przepławki dla ryb, a także spowodować obniżenie poziomu wód gruntowych, co mogłoby spowodować osiadanie przyległego gruntu.

Odwołanie do Dyrektora Regioonalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie od decyzji Starosty Gryfińskiego z dnia 20 listopada 2015 r. wniósł B. F.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty Gryfińskiego z dnia [...] listopada 2015 r. wskazując na to, że pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] października 2004 r. wygasło z dniem 30 listopada 2014 r., a adresat tej decyzji nie posiada zezwolenia od dnia 1 grudnia 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że działanie organu I instancji było prawidłowe i zgodne z treścią art. 135 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres na który zostało wydane, zakład zrzekł się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu, nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. W myśl art. 138 ust. 1 tej ustawy, stwierdzenie wygaśnięcia, cofniecie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Porównanie treści ww. przepisów prowadzi do wniosku, że użyte w art. 138 ust. 1 ustawy "stwierdzenie wygaśnięcia" oznacza potwierdzenie zaistniałego faktu. Nie oznacza natomiast, że taki skutek (wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego) następuje dopiero w chwili wydania przez organ decyzji wygaszającej. Decyzja taka potwierdza, że pozwolenie wygasło, ma więc charakter deklaratoryjny. Odnosząc się do zarzutów dotyczących pkt 3 decyzji organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, że podstawą nałożenia wskazanego w nim obowiązku był art. 139 ust. 1 Prawa wodnego stanowiący, że w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego można określić obowiązki zakładu niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, a w szczególności zobowiązać zakład do usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie tego pozwolenia. Z przepisu tego wynika, iż jego celem jest zabezpieczenie "stosunków wodnych" prowadzące do całkowitego zaniechania działań danego zakładu i zlikwidowania skutków prowadzonej przez niego działalności poprzez definitywne usunięcie z danego terenu urządzeń wodnych. Alternatywą dla zaniechania prowadzenia działalności przy wykorzystaniu dotychczasowego urządzenia wodnego jest stwierdzenie przez organ niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego. Warunkiem nałożenia obowiązków w zakresie pozostawienia urządzenia wodnego jest ustalenie, że jest to niezbędne do kształtowania zasobów wodnych. Ponieważ odwołujący się w dniu 23 stycznia 2015 r. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na szczególne korzystanie z wód rzeki R. na potrzeby MEW w G., Starosta Gryfiński stwierdzając wygaśnięcie poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego orzekł na podstawie art. 139 ust. 4 Prawa wodnego o niezbędności pozostawienia urządzeń wodnych, które były użytkowane na podstawie poprzedniej decyzji i będą niezbędne do szczególnego korzystania z wód w przyszłości, po uzyskaniu nowego pozwolenia wodnoprawnego. Utrzymywanie piętrzenia nie jest jedynie związane z korzystaniem z wód dla celów MEW w G., ma także znaczenie przyrodnicze. Z opinii Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia [...]maja 2015 r. wynika, iż likwidacja piętrzenia (całkowite otwarcie wszystkich jazów zapewniające swobodny przepływ wody) nie byłaby korzystna dla środowiska. Mogłaby spowodować zniszczenie biotopów ukształtowanych w toku wieloletniej eksploatacji stopnia, negatywnie wpłynąć na działanie przepławki dla ryb, a także spowodować obniżenie poziomu wód gruntowych skutkujące możliwym osiadaniem przyległego gruntu. Piętrzenie jest bowiem utrzymywane na stopniu od kilkudziesięciu lat.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2016 r. w części dotyczącej utrzymania pkt 1 i 3 decyzji Starosty Gryfińskiego z dnia 20 listopada 2015 r., zarzucając naruszenie prawa materialnego (art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 pkt 1 Prawa wodnego) przez nieprawidłową wykładnię wniósł B. F.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 919/16 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzją Starosty Gryfińskiego z dnia [...] listopada 2015 r. zakresie pkt 3 tej decyzji, a w pkt 2 wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe w zakresie objętym pkt 1 decyzji Starosty Gryfińskiego z dnia [...] listopada 2015 r. ponieważ pełnomocnik skarżącego nie podtrzymał skargi w tym zakresie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że organ I instancji z urzędu stwierdził wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] października 2004 r. z uwagi na upływ 10-letniego okresu na który było wydane. W sprawie sporny jest nałożony na skarżącego, bezterminowo obowiązek utrzymania wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego poziomu piętrzenia wód rzeki, mimo wygaszenia pozwolenia. Skarżący kwestionował zakres tego obowiązku, a także jego bezterminowość. W jego ocenie organy orzekające w sprawie nie wykazały, że obowiązki te są niezbędne dla kształtowania zasobów wodnych, a także w sposób nieuprawniony przerzucił na skarżącego obowiązki, które z mocy ustawy go nie obciążają.

Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 139 ust. 1 ustawy Prawo wodne w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego można określić obowiązki zakładu niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, a w szczególności zobowiązać zakład do usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie tego pozwolenia. Redakcja tego przepisu, a zwłaszcza wskazanie na możliwość zobowiązania zakładu do usunięcia urządzeń wodnych, prowadzi – zdaniem Sądu – do wniosku, iż zamiarem ustawodawcy było zabezpieczenie "stosunków wodnych" – w prostej linii prowadzące do całkowitego zaniechania działań danego zakładu oraz zlikwidowania skutków prowadzonej przez zakład działalności poprzez definitywne usunięcie z danego terenu urządzeń wodnych. Alternatywą jest stwierdzenie przez organ niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego. W decyzji organu I instancji znalazło się orzeczenie o niezbędności pozostawienia urządzeń wodnych, którego skarżący nie zakwestionował. Jednak orzeczenie o niezbędności pozostawienia urządzeń wodnych nie uprawnia organu do jednoczesnego nałożenia na właściciela urządzeń wszystkich obowiązków dotychczasowego beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego wynikających z wygaszonego pozwolenia wodnoprawnego, a tym bardziej obowiązków takich nie można nałożyć bezterminowo. Przepisy zawarte w art. 139 ustawy należy wykładać łącznie mając również na uwadze treść art. 138 ust. 2, stanowiącego, m.in. iż decyzją o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku. Z ust. 2 art. 139 ustawy wynika, że w przypadku wygaśnięcia lub cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodne lub ich części, których pozostawienie jest niezbędne dla kształtowania zasobów wodnych, mogą być przejęte bez odszkodowania na własność właściciela wody, o ile właściciel tych urządzeń, w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja o wygaśnięciu lub cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna, nie rozporządzi prawem własności tego urządzenia. Darmowe przejęcie urządzenia przez właściciela wody warunkują zatem trzy przesłanki. Po pierwsze sporne urządzenie musi być niezbędne do kształtowania zasobów wodnych (zazwyczaj chodzi tu o urządzenia hydrotechniczne, np. jazy bądź tamy, regulujące przepływ i poziom wód). Po drugie – niezbędność pozostawienia urządzenia organ musi stwierdzić w decyzji o wygaśnięciu lub cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego i po trzecie – właściciel urządzenia nie zbył go przez okres 6 miesięcy od dnia, w którym wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia stało się ostateczne. Oznacza to, że orzekając o konieczności pozostawienia urządzenia wodnego jako niezbędnego do kształtowania zasobów wodnych organ musi się liczyć z koniecznością przejęcia obowiązków dotychczasowego beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego i w tym celu niezbędne jest dysponowanie prawami do ww. urządzenia, a ustawodawca zastrzegł możliwość jego nieodpłatnego przejęcia na własność państwa (właściciela wody) po upływie 6 miesięcy od wygaszenia pozwolenia. Oznacza to, że podstawą do przeniesienia własności urządzenia wodnego nie jest dobrowolna umowa stron lecz decyzja administracyjna (a więc działanie władcze organu), która uzasadnia konieczność wywiązywania się z wynikających z art. 21 ust. 1 i 22 ust. 1 czy art. 26 ustawy obowiązków.

Co do zasady pozwolenia wodnoprawne są instrumentem formalnoprawnym pozwalającym uprawnionym organom administracji publicznej na określanie warunków korzystania z wód powierzchniowych i podziemnych oraz prowadzenie kontroli w tym zakresie. Celem wprowadzenia systemu pozwoleń jest racjonalizacja korzystania z wód, ograniczanie zanieczyszczenia wód, zapewnienie ich odpowiedniej jakości oraz zależnych od nich ekosystemów wodnych poprzez określanie sposobów wykorzystywania wód, w tym w szczególności ilości wody pobieranej oraz ilości substancji wprowadzanych (ścieków) do wód i do gruntów. Okoliczność, że art. 139 ust. 1 ustawy przewiduje możliwość, w decyzji stwierdzającej wygaśniecie pozwolenia wodnoprawnego, nałożenia na dotychczasowego beneficjenta tego pozwolenia obowiązków niezbędnych do kształtowania zasobów wodnych nie oznacza, że mogą to być obowiązki nałożone bezterminowo i w takim samym zakresie jak wynika to z wygasłego pozwolenia. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że obowiązek skarżącego polegający na utrzymywaniu piętrzenia wód rzeki R. na rzędnej piętrzenia 14 m n.p.m., czyli tak jak przez okres objęty zezwoleniem, spowodowany jest tym, że skarżący nie zanegował orzeczenia o niezbędności pozostawienia urządzeń wodnych i złożył wniosek o ponowne wydanie pozwolenia. Organ nie uwzględnił jednak, iż w dacie wydania opisanej decyzji wydano skarżącemu decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na dalszy okres i kwestia ta była nierozstrzygnięta. Uzasadniając swe stanowisko w tym zakresie organ stwierdził też, iż likwidacja piętrzenia rzeki (całkowite otwarcie wszystkich jazów) nie byłaby korzystna ze względów środowiskowych, mogłaby negatywnie wpłynąć na działanie przepławki dla ryb, a także spowodować obniżenie poziomu wód gruntowych. W aktach sprawy brak jest dowodu, by takie analizy zostały przeprowadzone, zatem zarzut skarżącego, iż organy nie wykazały w uzasadnieniu decyzji, iż nałożenie na niego obowiązku utrzymywania piętrzenia na dotychczasowym poziomie jest niezbędne dla kształtowania zasobów wodnych, należy uznać za trafny. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja Starosty Gryfińskiego z dnia [...] listopada 2015 r. nie została w tym zakresie w sposób wystarczający uzasadniona, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Z decyzji nie wynika dlaczego skarżący, który korzystał z wód dla celów gospodarczych, został obarczony obowiązkiem mającym na celu ochronę biotopów ukształtowanych w wyniku wieloletniej eksploatacji stopnia, zapewnienie prawidłowego działania przepławki dla ryb, czy uniemożliwienie osiadania przyległego gruntu i to w sposób nie ograniczony żadnym terminem ani wskazaniem jego zakresu, do którego zaliczyć należy szczegółowe określenie jego obowiązków w tym zakresie. Nie do przyjęcia jest stanowisko organów, iż kwestię sposobu utrzymania poziomu piętrzenia pozostawiają stronie. Jest to niezgodne z przytoczoną wyżej dyspozycją art. 138 ust. 2 Prawa wodnego, nakazującego określić w decyzji wygaszającej pozwolenie wodnoprawne zakres i termin wykonywania obowiązku niezbędnego do kształtowania zasobów wodnych.

Dlatego też zdaniem Sądu zaskarżona decyzja w części zawartej w pkt 3 decyzji organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisów art. 139 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 2 Prawa wodnego, co miało w tym wypadku wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Szczecinie z dnia 22 grudnia 2016 r. wniósł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie zaskarżając wyrok w zakresie pkt I i III zarzucają mu naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 138 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, ze przepis ten nakazuje określić w decyzji, wygaszającej pozwolenie wodoprawne zakres i termin wykonywania obowiązku niezbędnego do kształtowania zasobów wodnych;

2. prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 139 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego obowiązki niezbędne do kształtowania zasobów wodnych muszą być określone terminowo oraz poprzez przyjęcie, że przepis ten nie pozwalał nałożyć na skarżącego obowiązku utrzymania piętrzenia wód rzeki R. na rzędnej piętrzenia14 m n.p.m.;

3. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez WSA w Szczecinie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. skutkującym uchyleniem decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Gryfińskiego z dnia [...] listopada 2015 r. w zakresie pkt 3 dotyczącego nałożenia obowiązku utrzymywania piętrzenia wód rzeki R., poprzez błędne ustalenie przez Sąd, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doszło do naruszenia art. 139 ust. 1 w zw. z art. 138 § 2 ustawy Prawo wodne podczas gdy art. 139 ust. 1 ustawy Prawo wodne został zastosowany prawidłowo natomiast art. 138 ust. 2 tej ustawy w ogóle nie miał zastosowania w sprawie;

4. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez WSA w Szczecinie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Gryfińskiego z dnia [...] listopada 2015 r. w zakresie pkt 3 dotyczącym nałożenia obowiązku utrzymania piętrzenia wód rzeki R., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty Gryfińskiego doszło do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. i pomimo braku wskazania, że rzekome uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt I, III i oddalenie skargi w zakresie dotyczącym utrzymania w mocy pkt 3 decyzji Starosty Gryfińskiego z dnia [...] listopada 2015 r., ewentualnie przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej łącznie z ich uzasadnieniem nie są w stanie podważyć zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wniesiona skarga kasacyjna dotyczy wyłącznie pkt I i III zaskarżonego wyroku, co jest wiążące dla Sądu.

Decyzja Starosty Gryfińskiego z dnia [...] listopada 2015 r. w części dotyczącej pkt 1 i 2 tej decyzji zgodnie z wolą jej adresata – B. F. stała się ostateczna i prawomocna, bowiem nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku podzielił pogląd skarżącego, że organ, stwierdzając wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] października 2004 r. i orzekając o niezbędności pozostawienia urządzeń wodnych, nie miał prawa do nałożenia bezterminowo obowiązku na B. F., niezbędnego do kształtowania zasobów wodnych, polegającego na utrzymaniu piętrzenia wód rzeki R. stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] gm. G. na rzędnej piętrzenia 14,00 m n.p.m., za pomocą urządzeń węzła wodnego w G..

Nałożenie tego obowiązku nie mogło być uzasadnione tym, że B. F. złożył wniosek o ponowne wydanie pozwolenia, gdyż w tym samym dniu co stwierdzono wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym odmówiono ww. wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy też niedostatecznie uzasadniły nałożenie na skarżącego obowiązku (pkt 3) z punktu widzenia niezbędności dla kształtowania zasobów wodnych.

Zdaniem Sądu nie do przyjęcia jest stanowisko organów w tej sprawie, zgodnie z którym kwestię kształtowania zasobów wodnych pozostawia się bezterminowo stronie, która nie posiada aktualnego pozwolenia wodnoprawnego. Takie rozstrzygnięcie w zakresie pkt 3 decyzji Starosty Gryfińskiego z dnia [...] listopada 2015 r. zdaniem Sądu narusza przepisy art. 139 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 2 Prawa wodnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołano się też do postanowień art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 i art. 26 Prawa wodnego, czego nie dostrzeżono we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 139 Prawa wodnego w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego organ może:

– określić obowiązki zakładu niezbędne do kształtowania zasobów wodnych,

– zobowiązać zakład do usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego,

– orzec o niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego (jeżeli jest niezbędne do kształtowania zasobów wodnych).

Stwierdzenia wygaśnięcia lub cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego dotyczą przepisy art. 135-139 Prawa wodnego, uzasadniony jest więc pogląd, że przy dokonywaniu wykładni art. 139 ust. 1 należy mieć też na uwadze art. 138 ust. 2 Prawa wodnego.

Zastosowanie art. 139 Prawa wodnego wymaga dokonania jego wykładni, gdyż uprawnienia jakie ten przepis daje organom są daleko idące i bardzo nieprecyzyjnie określone w szczególności w tej części, w której organ może określić obowiązki zakładu niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, pomimo braku po stronie zakładu aktualnego pozwolenia wodnoprawnego.

Nie bez znaczenia też jest to, że przepisy art. 139 Prawa wodnego dotyczą jednocześnie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie jak i cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Tak jak w przypadku cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, biorąc pod uwagę przyczyny cofnięcia wymienione w art. 136 ust. 1 Prawa wodnego, określenie obowiązków zakładu niezbędnych do kształtowania zasobów wodnych stosownie do art. 139 ust. 1 Prawa wodnego, wydaje się w niektórych przypadkach uzasadnione, podobnie jak nałożenie obowiązku na podstawie art. 138 ust. 2 Prawa wodnego. Tak w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym nałożenie takich obowiązków jest dalece wątpliwe i krzywdzące dla adresata decyzji.

Po pierwsze, przepisy art. 139 Prawa wodnego nie określają kiedy i w jakim zakresie przedmiotowym i czasowym mogą być nałożone na zakład obowiązki niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, skoro zakład nie posiada aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, bowiem stwierdzono wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego.

Obowiązek kształtowania zasobów wodnych przez konkretny podmiot (zakład) powinien z zasady wynikać z pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 122 ust. 1), co należy rozumieć z wyłączeniem przypadków określonych w art. 124 Prawa wodnego, kiedy pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane.

Nałożenie z urzędu na zakład bezterminowo obowiązków niezbędnych do kształtowania zasobów wodnych, jak w tym przypadku, jest ingerencją w prawa i obowiązki obywatelskie, narusza interes prawny adresata tej decyzji, bez merytorycznego uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia, co jak słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku narusza art. 107 § 3 k.p.a.

Z brzmienia art. 139 Prawa wodnego, ani też z uzasadnień wydanych w tej sprawie decyzji, nie wynika czy nałożenie tego obowiązku ma jakikolwiek związek z orzeczeniem o niezbędności pozostawienia urządzeń wodnych, czy też ma to związek z tym, że B. F. złożył wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, udzielenia którego mu odmówiono jednocześnie ze stwierdzeniem wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z 2004 r.

Należy przecież sobie zdawać sprawę, że nałożenie na B. F. obowiązku niezbędnego do kształtowania zasobów wodnych (pkt 3 decyzji z 20 listopada 2015 r.) łączy się z ponoszeniem kosztów, zaangażowaniem osobistym ww. i odpowiedzialnością za wykonanie tego obowiązku.

Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wydanej na czas określony, po upływie terminu jej ważności, jak przyjmuje się w orzecznictwie i w doktrynie jest aktem deklaratoryjnym (uchwała NSA z 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11, ONSAiWSA 2012, nr 2, poz. 22; K. Klonowski w: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, s. 1125). Tak więc, jak w tym przypadku, decyzja Starosty Gryfickiego z dnia [...] października 2004 r. o pozwoleniu wodnoprawnym faktycznie przestała obowiązywać (utraciła moc obowiązującą) po 10 latach od jej wydania i stwierdzenie jej wygaśnięcia decyzją z [...] listopada 2015 r. było tylko formalnością, wynikającą z art. 138 ust. 1 Prawa wodnego.

Ponieważ decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego, wywołującego skutki prawne ex tunc, czyli wstecz, od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji (art. 135 pkt 1 Prawa wodnego), to w dacie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie (20 listopada 2015 r.) od ponad roku już, B. F. z organami właściwymi do wydania pozwolenia wodnoprawnego nie łączył żaden stosunek materialnoprawny wynikający z decyzji z 2004 r.

Pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek podmiotu zainteresowanego (art. 131 ust. 1 Prawa wodnego), a nie z urzędu.

Zgodnie z art. 64 ust. 1a oraz art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego w kosztach utrzymania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści, trudno więc w ramach tych zasad, obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) znaleźć racjonalne i zgodne z prawem uzasadnienie dla pkt 3 decyzji Starosty Gryfińskiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nakładającego z urzędu na B. F. obowiązek utrzymania piętrzenia wód rzeki R. stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] gm. [...] na rzędnej piętrzenia 14,00 m n.p.m., za pomocą urządzeń węzła wodnego w G..

W świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku, można mieć wątpliwości, czy nałożenie powyższego obowiązku na B. F. jest rzeczywiście niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, jak przyjęto w zaskarżonej decyzji, a co kwestionuje skarżący, oraz czy kształtowanie zasobów wodnych w sytuacji, gdy stwierdzono wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, nie należy do właściciela wód po myśli art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 i art. 26 Prawa wodnego, do czego nie odniesiono się w ogóle w skardze kasacyjnej (wyrok NSA z 14 września 2016 r., II OSK 2772/14).

Obowiązku utrzymania wód przez ich właściciela, wynikającego z powyżej wymienionych przepisów, nie można pod względem podmiotowym utożsamiać z obowiązkami, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Prawa wodnego i które dotyczą właściciela urządzenia wodnego.

W sprawie tej nie rozważano w ogóle w czyim interesie leży kształtowanie zasobów wodnych na rzece stanowiącej własność Skarbu Państwa, kiedy w obrocie prawnym nie ma żadnej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Nałożenie z urzędu takiego obowiązku bezterminowo na zakład, który w przeszłości miał pozwolenie wodnoprawne (które jednak utraciło moc obowiązującą), bez zgody strony i nieodpłatnie, wydaje się nadużyciem prawa.

W okolicznościach tej sprawy, budzącej tyle wątpliwości co do wykładni art. 139 Prawa wodnego, nie można podzielić poglądu skargi kasacyjnej, że zaskarżonym wyrokiem zostały naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. W demokratycznym państwie prawnym istnieją pewne granice władztwa państwowego, chroniące obywateli przed nadmiernym ograniczaniem ich praw w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw o czym stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie organy ponownie rozpatrujące sprawę powinny wziąć pod uwagę powyższe przepisy przynajmniej w uzasadnieniach samych decyzji, gdyż nie można przyjąć niemal automatycznie, że stwierdzając wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, można jednocześnie nałożyć na adresata tej decyzji bezterminowo (bez jego wniosku) takie same obowiązki, jakie wynikały z wcześniej wydanej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, uzasadniając to jedynie tym, że są to obowiązki niezbędne do kształtowania zasobów wodnych w rozumieniu art. 139 ust. 1 Prawa wodnego. W sprawie tej całkowicie zapomniano o tym, że organ musi mieć też na uwadze słuszny interes obywatela (art. 7 k.p.a.).

Jeżeli nawet można mieć pewne wątpliwości co do wskazań Sądu pierwszej instancji, co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że należy przepisy art. 139 Prawa wodnego wykładać mając na uwadze art. 138 ust. 2 tej ustawy, to nie można mieć wątpliwości, że samo rozstrzygnięcie tego Sądu w świetle art. 184 p.p.s.a., odpowiada prawu, gdyż sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia.

Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566), której przepisy będą miały prawdopodobnie zastosowanie w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.