Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2292/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję w całości i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art 155 , 156
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skarg Miasta [...] oraz L.K., R.F. i E.M. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz L.K., R.F. i E. M. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej - Komisja) decyzją z [...] października 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a oraz art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b w zw. art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm., dalej - ustawa) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta W. z [...] listopada 2006 r. nr [...] w całości (pkt 1) oraz decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2007 r. nr [...] w całości (pkt 2).

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Komisja postanowieniem z [...] maja 2018 r. wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie ww. decyzji Prezydenta W. z [...] listopada 2006 r. oraz z [...] maja 2007 r. dotyczących nieruchomości [...], położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy dla W. - [...] w W. prowadzi księgę wieczystą nr [...] (w dniu wydania ww. decyzji KW nr [...], dawne oznaczenie wykazem hipotecznym nr [...]).

Na podstawie zebranego materiału dowodowego Komisja ustaliła, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] (dawna nieruchomość hip. nr [...] o pow. [...] m²), opisana obecnie w ewidencji gruntów jako dz. ewid. nr [...] o pow. 471 m², obręb [...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej - dekret). Z dniem 21 listopada, tj. z dniem wejście w życie dekretu, nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy miasta W. Nieruchomość warszawska nr hip. [...] o pow. [...] m² została wydzielona z nieruchomości hipotecznej "Osada S. [...]" Nr [...] na podstawie decyzji Wydziału Hipotecznego Ziemskiego Sądu Okręgowego w W. z [...] października 1927 r. Zgodnie ze świadectwem hipotecznym Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w W. z [...] czerwca 1947 r. tytuł własności nieruchomości uregulowany był jawnym wpisem na imię J. (J.) F. na mocy wniosku z [...] września 1927 r. Właściciel nieruchomości zginął w trakcie Powstania Warszawskiego w dniu [...] września 1944 r. Pozostawił on po sobie dwóch synów – S. F., który zginął w czasie wojny w 1939 r. oraz J. F., który zmarł w 1966 r.

Obecna dz. ew. nr [...] została wydzielona na podstawie decyzji Burmistrza Gminy W. - [...] z [...] czerwca 2002 r. ([...]) z dz. ew. nr [...] o pow. [...] m². Część dawnej nieruchomości hip. nr [...] o pow. [...] m² weszła w skład dz. ew. nr [...] z obrębu [...], która to działka, zgodnie z decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. nr [...] stała się własnością Powiatu [...] i jest obecnie częścią drogi publicznej – ul. [...].

Komisja wskazała, że z Prezentaty Zarządu Miejskiego W. wynika, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu został złożony w dniu [...] lutego 1949 r. Z treści dokumentu nie wynika wprost, kto go złożył ponieważ został opatrzony podpisem J. F. Jednocześnie na wniosku znajduje się adres zamieszkania osoby składającej wniosek - [...]. Pod wskazanym adresem stale zamieszkiwała wdowa po J. (J.) F. Wniosek został najprawdopodobniej złożony przez następcę prawnego właściciela gruntu – J. F., który podpisał się J. F.. J. F. miał wówczas [...] lata. Jak wynika z metryki chrztu E. M. z domu F., córki J. F., jej ojciec wraz z rodziną jeszcze w 1944 r. zamieszkiwał w W. pod adresem [...]. Do wniosku dekretowego załączono dowód wpłaty na kwotę [...] zł tytułem opłaty manipulacyjnej oraz świadectwo Sądu Okręgowego w W. Wydziału Hipotecznego.

Objęcie powyższego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., a więc termin do złożenia wniosku upływał w dniu [...] lutego 1949 r.

Komisja opisała stan faktyczny i prawny nieruchomości w latach 1945 – 1948 oraz zaznaczyła, że Przewodniczący Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem z [...] sierpnia 1950 r. L.dz. [...] odmówił dotychczasowemu właścicielowi J. (J.) F. prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości [...] i stwierdził, że wszystkie budynki (fragmenty murów) znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przy ul. [...] jest przeznaczony pod użyteczność publiczną i został przydzielony do zagospodarowania instytucji będącej wykonawcą Narodowego Planu Gospodarczego. Decyzję odebrała W. F. [...] sierpnia 1950 r., która zamieszkała pod adresem [...] (brak numeru lokalu na zwrotce). Przedmiotowe orzeczenie zostało przez nią zaskarżone.

Jeszcze przed rozpatrzeniem odwołania nieruchomość przy ul. [...] została protokolarnie objęta [...] sierpnia 1950 r. przez Prezydium Rady Narodowej w W. Wydział Polityki Budowlanej.

Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] kwietnia 1951 r. utrzymał w mocy orzeczenie z [...] sierpnia 1950 r., wskazując, że nieruchomość przekazana została na cele realizacji narodowych planów gospodarczych, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 1992 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Dzielnicę-Gminę W. [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności budynku mieszkalnego, usytuowanego na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] - [...]. Dla nieruchomości została założona księga wieczysta.

E. M. oraz R. F. w dniu [...] sierpnia 2001 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. oraz decyzji z [...] kwietnia 1951 r. zarzucając, że akty te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, poprzez wadliwą, pobieżną wykładnię dekretu i uznanie, że teren jest przeznaczony pod użyteczność publiczną i został przydzielony do zagospodarowania instytucji będącej wykonawcą Narodowego Planu Gospodarczego. Wskazali także, że orzeczenie zostało wydane po rozpoznaniu wniosku z [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości.

Minister Infrastruktury decyzją z [...] marca 2004 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji z [...] kwietnia 1951 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. wskazując, że badane w trybie nadzoru ww. orzeczenia zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem odmówiono byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej, mimo braku wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia, czy korzystanie z przedmiotowego gruntu jest rzeczywiście sprzeczne z jego przeznaczeniem w ówcześnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie można było powoływać się na plan opracowany. Uznano ponadto, że orzeczenia wydane zostały z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązujących przepisów o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 44, art. 75 ust. 1 i 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. Wskazano też, że błędnie uznano, że w dniu [...] lutego 1949 r. do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął wniosek byłego właściciela – J. F.

Komisja wskazała, że wartość rynkowa gruntu stanowiącego dz. ew. nr [...] o pow. [...] m², ustalona przez biegłego rzeczoznawcę dla potrzeb ustalenia opłat z tytułu ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu, wynosiła na dzień [...] października 2005 r. [...] zł. W chwili dokonywania operatu nieruchomość była niezabudowana. Budynki zostały najprawdopodobniej rozebrane pomiędzy 1959 r., a 1989 r. Zstępni dawnego właściciela hipotecznego nie mieli żadnego wpływu na taki stan rzeczy. Operat ten został zaktualizowany [...] listopada 2006 r. Wówczas wartość ww. niezabudowanej działki gruntu wynosiła [...] zł.

Komisja opisała szczegółowo postępowania spadkowe po dawnym właścicielu nieruchomości podkreślając, że w dniu [...] kwietnia 2004 r. E. M., M. K. i R. F. (następcy prawni dawnego właściciela) wystąpili do Prezydenta W. z wnioskiem o wszczęcie postępowania dekretowego w sprawie nieruchomości przy ul. [...].

Prezydent W. decyzją z [...] listopada 2006 r. po rozpatrzeniu wniosku z [...] lutego 1949 r., złożonego przez J. F., ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. [...] m², oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], położonego w W. przy ul. [...], uregulowanego w KW Nr [...] cz. na rzecz: E. M. w 1/6 części, M. K. w 1/6 części, R. F. w 1/6 części, M. F. w 1/6 części, D. F. w 1/6 części i A. F. w 1/6 części. W punkcie drugim decyzji organ dekretowy odmówił ww. stronom postępowania reprywatyzacyjnego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m² , który stanowi część ul. [...].

W chwili wydania decyzji przez Prezydenta W. nie żył A. F., który zmarł w dniu [...] października 2005 r. Postanowienie o stwierdzenie spadku po ww. zostało wydane przez Sąd Rejonowy w T. w dniu [...] marca 2007 r. O fakcie tym organ dekretowy został poinformowany przez E. M., R. F. i M. K. (pismo z dnia [...] lutego 2007 r.) oraz M. F. i D. F. (pisma z dnia [...] lutego 2007 r.). Jednocześnie strony wniosły o zmianę decyzji z [...] listopada 2006 r. w ten sposób, aby prawa przysługujące A. F. zostały w częściach równych przeniesione na jego następców prawnych.

W tej sytuacji Prezydent W. decyzją z [...] maja 2007 r. po rozpatrzeniu wniosków E. M., M. K., R. F., M. F. oraz D. F. w sprawie zmiany pkt 1 decyzji z [...] listopada 2006 r. w związku ze śmiercią A. F., uwzględnił w całości żądanie stron i zmienił pkt 1 tej decyzji w ten sposób, że ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m², oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] położonego w W. przy ul. [...], uregulowanego w KW Nr [...] cz. na rzecz: E. M. w 2/12 częściach, M. K. w 2/12 częściach, R. F. w 2/12 częściach, M. F. w 3/12 częściach i D. F. w 3/12 częściach.

Wykonanie ww. decyzji w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nie było uzależnione od jakiegokolwiek warunku, a w szczególności od wyłączenia z decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] części dawnej nieruchomości hipotecznej, co do której ustanowiono użytkowanie wieczyste.

Decyzja z [...] listopada 2006 r. oraz zmieniająca ją decyzja z [...] maja 2007 r., zostały wykonane aktem notarialnym z dnia [...] października 2007 r. (Rep. [...] nr [...]) sporządzonym przez notariusza M. W. Umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste została podpisana przez przedstawicieli Miasta W., E. M., M. K., R. F., D. F. oraz E. F. działającą w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik męża M. F. (pełnomocnictwo notarialne z dnia [...] grudnia 2006 r., Rep. [...] nr [...]).

Na podstawie ww. umowy w dziale [...] KW nr [...] wpisano: D. F. (udział 3/12 w prawie użytkowania wieczystego); R. F. (udział 2/12 w prawie użytkowania wieczystego); E. M. (udział 2/12 w prawie użytkowania wieczystego); L. K. (udział 2/12 w prawie użytkowania wieczystego); E. F. (udział 1/12 w prawie użytkowania wieczystego); H. F. (udział 1/12 w prawie użytkowania wieczystego) oraz K. P. (udział 1/12 w prawie użytkowania wieczystego).

Przejęcie nieruchomości opisanej ww. KW nastąpiło protokołem zdawczo - odbiorczym podpisanym przez przedstawiciela Miasta W. oraz E. M., M. K. i R. F., działającego w imieniu własnym oraz w imieniu M. F. i D. F.

W dniu [...] października 2007 r. R. F., E. M., M. K., M. F. i D. F. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego dz. ew. nr [...] przy ul. [...], ustanowione na mocy decyzji z [...] listopada 2006 r. i [...] maja 2007 r., w prawo własności. Decyzją Zarządu Dzielnicy [...] Miasta W. z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości zostało przekształcone we własność. Jednocześnie organ ustalił, że współwłaścicielami gruntu stali się – D. F. w udziale wynoszącym 3/12 nieruchomości, R. F. w udziale wynoszącym 2/12 nieruchomości, E. M. w udziale wynoszącym 2/12 nieruchomości, L. K. w udziale wynoszącym 2/12 nieruchomości, E. F. w udziale wynoszącym 1/12 nieruchomości, H. F. w udziale wynoszącym 1/12 nieruchomości oraz K. P. w udziale wynoszącym 1/12 nieruchomości.

Komisja opisała dokumenty na podstawie których ustaliła stan faktyczny w sprawie podnosząc, że zgromadzone dokumenty uznała za wiarygodne, co do okoliczności w nich wskazanych. Powyższe źródła dowodowe nie były kwestionowane przez strony, nie budziły również wątpliwości Komisji jeśli chodzi o ich autentyczność. Ponadto korespondowały ze sobą i tworzyły spójny stan faktyczny. Komisja dała ponadto wiarę zeznaniom złożonym na piśmie przez strony postępowania – R. F. i E. M. w zakresie w jakim wyjaśnienia te nie były sprzeczne z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Niejednokrotnie informacje zawarte w pismach ww. stron (drugiego pokolenia zstępnych po dawnych właścicielu nieruchomości hipotecznej nr [...]) uzupełniały niekompletne dane wynikające ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji.

Po rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego Komisja stwierdziła, że decyzja z [...] listopada 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem skierowana została do osoby zmarłej, co oznacza, że powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną.

Komisja przytoczyła art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy, art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz zasady, stanowisko doktryny i stosowne orzecznictwo odnoszące się do pojęcia rażącego naruszenia prawa oraz postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i podkreśliła, że decyzja reprywatyzacyjna z [...] listopada 2006 r. została m.in. skierowana do A. F., który zmarł [...] października 2005 r., a więc w dacie, kiedy organ wydawał decyzję reprywatyzacyjną, adresat decyzji nie żył od prawie roku. Wydając decyzję reprywatyzacyjną, w której jako stronę wskazano osobę nieżyjącą, organ uchybił elementarnym obowiązkom, polegającym na właściwym ustaleniu stanu faktycznego oraz kręgu stron postępowania. Prezydent W. kierując decyzję do osoby nieżyjącej, naruszył zawartą w art. 10 § 1 kpa zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i jej prawa do końcowego zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a ponadto nie zrealizował zawartych w art. 6 i art. 7 kpa w zw. z art. 28 kpa zasad praworządności i prawdy obiektywnej.

Na poparcie stanowiska Komisja przytoczyła stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, gdzie ugruntowany jest pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rozstrzygnięcie takie jest obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych.

Komisja zaznaczyła, że skierowanie decyzji do osoby, która nie żyła w dacie jej wydania wyczerpuje dyspozycję, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Doszło również do rażącego naruszenia art. 7 kpa, organ nie dokonał bowiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez ustalenie czy wszystkie strony postępowania żyją, a w sytuacji ustalenia, że któraś z nich zmarła, nie ustalił po nim spadkobierców. Strona do której została skierowana decyzja z [...] listopada 2006 r. zmarła [...] października 2005 r., zatem organ miał ponad rok na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia następców prawnych zmarłej strony.

W ocenie Komisji decyzja Prezydenta W. z [...] listopada 2006 r., nie mogła być wydana, a jej wydanie stanowi podstawę do jej eliminacji w drodze stwierdzenia nieważności na podstawie z art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Komisja wskazała ponadto, że przedmiotem postępowania rozpoznawczego była też decyzja z [...] maja 2007 r. wydana na podstawie art. 155 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Komisja przytoczyła stanowisko doktryny i orzecznictwo odnoszące się do postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 i 155 kpa i podkreśliła, że Prezydent W. niewłaściwie zastosował tryb z art. 155 kpa, bowiem w sprawie istniały podstawy do wzruszenia tej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co już wykluczało możliwość stosowania, przewidzianego dla decyzji prawidłowych oraz decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi trybu z art. 155 kpa. Co więcej, w sprawie nie doszło do aktualizacji, warunkującej prowadzenie w tym trybie postępowania, przesłanki formalnej w postaci zgody stron postępowania. A. F. jako osoba nieżyjąca, co oczywiste, zgody takiej nie mógł wyrazić.

Zdaniem Komisji decyzji wydanej w tym trybie nie może konwalidować również zachowanie przesłanki formalnej w postaci zgody stron postępowania. O zmianę decyzji z [...] listopada 2006 r. wnioskowały bowiem pozostałe strony postępowania – E. M., R. F., M. K. oraz późniejsi następcy prawni A. F. – M. F. i D. F. Wystąpienie tej przesłanki nie usprawiedliwia jednak organu dekretowego, który błędnie zastosował art. 155 kpa. Prezydent W., jako organ administracyjny, powinien był znać przepisy procedury administracyjnej, które uniemożliwiają konwalidowanie decyzji dotkniętej wadą nieważności w rozważany sposób. Ponadto w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2007 r. brak jest jakichkolwiek rozważań odnośnie tak istotnej w aspekcie stosowania art. 155 kpa przesłanki materialnej w postaci przemawiającym za zmianą decyzji interesem społecznym.

Zdaniem Komisji ponadto Prezydent W. w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego. Prezydent prowadząc postępowanie zakończone decyzją z [...] listopada 2006 r., nie podjął czynności celem zbadania wynikającej z art. 7 ust. 1 dekretu, przesłanki posiadania gruntu. Jest to okoliczność, mająca kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dekretowego. Pomimo, że zgromadzenie materiału dowodowego w sposób właściwy pozwoliłoby na przesądzenie tej kwestii Prezydent W. nie podjął żadnych czynności, zmierzających do wyjaśnienia tej okoliczności.

Komisja przytoczyła treść art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu podkreślając, że przepis ten zawiera pozytywne przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby wniosek dekretowy mógł rozstać rozpoznany na korzyść dotychczasowego właściciela, następców prawnych właściciela lub osób prawa jego reprezentujących. Są nimi - posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku, złożenie wniosku w przepisanym sześciomiesięcznym terminie oraz korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego).

Organ przytoczył stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15 określające wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu przesłanki roszczenia o ustanowienie prawa rzeczowego, podkreślając, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, że jedną z przesłanek pozytywnego rozpoznania wniosku jest posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku. Samo posiadanie musi być rozumiane zgodnie z ówczesnymi przepisami prawa rzeczowego. Posiadaczem rzeczy - zgodnie z art. 296 § 1 dekretu dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57 poz. 319, dalej: dekret - Prawo rzeczowe) jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel. Treść posiadania oprócz elementu faktycznego władania rzeczą (corpus) określa również element woli - zamiar władania rzeczą dla siebie jak właściciel (animus rem sibihabendi cum animo domini). Obok posiadania wymieniony dekret przewidywał instytucję posiadania prawa. W myśl art. 296 § 2 dekretu - Prawo rzeczowe, kto rzeczą faktycznie włada w zakresie, odpowiadającym treści użytkowania, służebności, zastawu, prawa najmu lub dzierżawy albo innego prawa, z którym łączy się władza nad rzeczą, jest posiadaczem prawa, którego treści jego władza faktyczna odpowiada. Z art. 297 dekretu - Prawo rzeczowe wynika, że dzierżenie tym różni się od posiadania, że dzierży ciel nie ma woli posiadania rzeczy dla siebie, lecz włada faktycznie rzeczą w imieniu innej osoby, a nie dla siebie (animuspossidendi rem pro alieno, aniumusdetendi). Również na dzierżenie oprócz wspomnianego elementu woli składa się faktyczne władanie rzeczą (corpus), które przedstawia się - na zewnątrz - tak samo, jak posiadanie.

Przepis art. 298 dekretu - Prawo rzeczowe wprowadził domniemanie prawne, że osoba, która rzeczą faktycznie włada, jest posiadaczem, należało ustalić corpus. "Corpus oznacza, że dany podmiot znajduje się w sytuacji, która daje mu możliwość władania rzeczą w taki sposób, jak mogą to czynić te podmioty, którym przysługuje do rzeczy określone prawo".

Komisja wskazała, że w orzecznictwie wyrażone zostało stanowisko, że do uznania, iż wnioskodawca pozostawał w posiadaniu gruntu na dzień złożenia wniosku, wystarczającym było sprawowanie faktycznego władztwa przez byłych właścicieli (uchwała SN z dnia 11 marca 1971 r. sygn. akt III CZP 99/70).

Zdaniem Komisji przytoczone orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wskazuje, że Trybunał utożsamił spełnienie warunku "posiadania gruntu" z faktycznym władztwem nad nieruchomością objętą działaniem dekretu. Należy mieć jednak na uwadze, że ówczesne przepisy nie zawierały kategorii dotyczącej posiadania samoistnego ani zależnego, lecz zgodnie z koncepcją romańską - posiadanie rzeczy (prawa własności) i praw, tj. posiadania w zakresie innych praw niż własność.

Według przepisów dekretu z 1945 r. pozytywnymi przesłankami rozstrzygnięcia wniosku dekretowego są zatem: posiadanie gruntu, zachowanie terminu określonego w dekrecie oraz możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), a w przypadku osób prawnych, dodatkowo - użytkowanie gruntu zgodnie z planem zabudowania, które nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.

Na poparcie twierdzeń Komisja przytoczyła stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreśliła, że zarówno w decyzji z [...] listopada 2006 r. jak i w decyzji z [...] maja 2007 r. brak jest jakichkolwiek ustaleń dotyczących spełnienia przesłanki posiadania przedmiotowej nieruchomości przez następcę prawnego dawnego właściciela J. (J.) F. – J. F. w chwili złożenia przez niego wniosku dekretowego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

Komisja podkreśliła, że stanowisko odnoszące się do interpretacji art. 7 ust. 1 dekretu zostało potwierdzone wprost przez ustawodawcę, który we wprowadzonym nowelizacją ustawy z 9 marca 2017 r. art. 30 ust. 4b) wskazał, że Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Tym samym to ustawodawca poprzez przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. w brzmieniu obowiązującym po 14 marca 2018 r. doprecyzował, jak należy rozumieć przepis art. 7 ust. 1 dekretu, potwierdzając linię orzeczniczą wypracowaną dotychczas przez Komisję.

W materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy znajdują się dokumenty, którymi w dniu wydania decyzji dysponował organ administracyjny, które mogły być pomocne do zbadania tej kwestii. Ponadto w czasie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych istniały dokumenty archiwalne (nieznajdujące się w aktach własnościowych dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...]), mogące wskazywać na występowanie po stronie J. F. posiadania względem tej nieruchomości w dacie złożenia wniosku, które to dokumenty Prezydent W. powinien był zgromadzić i zbadać. Prezydent nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy posiadania nieruchomości przez następcę prawnego dawnego właściciela hipotecznego, czego wyrazem jest treść uzasadnień decyzji reprywatyzacyjnych z [...] listopada 2006 r. i z [...] maja 2007 r.

W piśmiennictwie i judykaturze aprobowany jest pogląd, który podziela także Komisja, że w wypadku, gdy strona występuje do organu z żądaniem wydania orzeczenia (decyzji) o określonej treści, powołując się na określone fakty lub zdarzenia, to jej obowiązkiem jest również wskazanie dowodów lub środków dowodowych służących udowodnieniu istotnych okoliczności sprawy.

W niniejszej sprawie organ nie przedstawił okoliczności, na podstawie których uznał, że wszystkie przesłanki dekretowe, umożliwiające rozpoznanie wniosku i przyznanie prawa użytkowania wieczystego, zostały spełnione. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Dowody zebrane w sprawie, a zwłaszcza dokumenty urzędowe, nie mogą zastępować uzasadnienia decyzji. Organ administracji, uzasadniając decyzję, może powoływać się na dowody zebrane w sprawie, jednakże nie zwalnia to go z obowiązku przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska.

Zdaniem Komisji ponadto kontrolowane decyzje reprywatyzacyjne Prezydenta W. nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., w myśl którego przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości [...] na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości [...] na cele publiczne, o których mowa w art. 6 u.g.n. Wskazana definicja zawiera w sobie dwa elementy, z których jeden konstytuuje zasadę, a drugi wyjątek od niej. Pierwszy określa czynność prawną w postaci przeniesienia własności lub użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, która co do zasady przesądza o nieodwracalności skutków prawnych. Drugi natomiast statuuje wyjątki od wymienionej zasady. Analiza treści wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że nie można przyjąć na gruncie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. istnienia nieodwracalności skutków prawnych, jeśli nabywca będący osobą trzecią nabył rzecz nieodpłatnie albo nabycie nastąpiło w złej wierze.

Organ przytoczył stanowisko doktryny oraz stosowne orzecznictwo odnoszące się do pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i zaznaczył, że o nieodwracalności skutków prawnych może być mowa jedynie w przypadku pozytywnej decyzji reprywatyzacyjnej. Zdaniem Komisji w analizowanej sprawie nie doszło do zbycia przez beneficjentów przysługujących im udziałów w prawie współużytkowania wieczystego gruntu, a następnie udziałów we współwłasności nieruchomości na osobę trzecią. Nie miała zatem miejsca czynność prawna mająca skutek erga omnes inna niż przekształcenie użytkowania wieczystego we własność. Charakteru takiego w szczególności nie posiadają wpisane w dziale III KW nr [...] prawa i roszczenia o zawarcie przyrzeczonej umowy sprzedaży, wynikające z zawarcia umowy udokumentowanej aktem notarialnym na rzecz wspólników spółki cywilnej pod firmą B. [...] Spółka Cywilna. Zobowiązanie te nie mają charakteru prawnorzeczowego, a ich skutek prawny jest wyłącznie inter part es i stanowi wyłącznie ekspektatywę przyszłego prawa, które wspólnicy spółki cywilnej nabędą dopiero po dojściu do skutku umowy przyrzeczonej i zapłacie umówionej ceny nabycia nieruchomości. Po przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie doszło nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej, a w szczególności do umowy przenoszącej własność nieruchomości. Tym samym Komisja uznała, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz w związku wpisem w księdze wieczystej nieruchomości przy ul. [...].

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto W. oraz L. K., R. . i E. M.

Miasto W. w złożonej skardze zaskarżyło część uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2018 r.

Przytaczając stosowną treść zaskarżonej części uzasadnienia w/w decyzji Miasto zarzuciło:

1. naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 28 kpa w zw. z art. 10 § 1, art. 14 § 1 oraz art. 39 k.p.a., art. 26 ust. 6 i art. 27 ust. 1, art. 49 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (Dz.U.2003.130.1188 ze zm.) w zw. z § 44 Regulaminu świadczenia powszechnych usług pocztowych stanowiącego załącznik do Zarządzenia Dyrektora Generalnego Poczty Polskiej z dnia 21 września 2005 r. Nr 137 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt III. [...]. (str. [...]); w pkt. III. [...] (str. [...]) w całości, wobec bezzasadnego uznania przez Komisję, że do skierowania decyzji reprywatyzacyjnej do osoby zmarłej doszło w wyniku błędnego prowadzenia postępowania administracyjnego przez Prezydenta W., prowadzonego jakoby z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej - podczas gdy prowadzący postępowanie organ administracji nie miał żadnych uzasadnionych podstaw, aby przypuszczać, że jedna ze stron postępowania nie żyje na dzień wydania decyzji, gdyż nie otrzymał w tym zakresie odnośnej informacji od pozostałych stron postępowania oraz nie doszło do zwrotu przesyłki pocztowej skierowanej do strony w trybie art. 10 § 1 kpa ze stosowną adnotacją operatora pocztowego zawierającą informację o braku możliwości doręczenia przesyłki z powodu śmierci adresata;

2. naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art.77 § 1 kpa w zw. z art. 155 kpa. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt III. [...] w tytule; w pkt III. [...] (str. [...]), w pkt. III. [...] (str. [...]) w całości, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzje dekretowe mogą być zmieniane w trybie art. 155 kpa, zgodę na zmianę decyzji wyrazili następcy prawni - spadkobiercy zmarłej strony postępowania, którzy byli stronami postępowania dekretowego na dzień wydania zarówno decyzji pierwotnej (jako spadkobiercy swego ojca J. F.) jak i na dzień wydania decyzji zmieniającej;

3. naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt II. [...] (str. [...]); w tytule pkt III. [...] (str. [...]); w pkt. III. [...]. (str. [...]) w całości; w pkt. III. [...] (str. [...]); w pkt. III. [...]. (str. [...]); w pkt. III. [...] (str. [...]); w pkt. III. [...] (str. [...]); w pkt. III. [...] (str. [...]) w całości; w pkt III. [...] (str. [...]) w całości; w pkt. III. [...]. (str. [...]) w całości - wobec błędnego uznania przez Komisję, że Prezydent W. winien był zbadać posiadanie nieruchomości przez J. F.; błędnej wykładni pojęcia "dotychczasowego właściciela", o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu i utożsamiania go przez Komisję z pojęciem "następcy prawnego dawnego właściciela", podczas gdy są to dwa różne i nietożsame pojęcia (J. F. nie był w rozumieniu dekretu następcą prawnym dotychczasowego właściciela, ale dotychczasowym właścicielem); błędnej wykładni przepisów dekretu wobec uznania, że spełnienie przesłanki posiadania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] stanowi warunek sine qua non przyznania prawa użytkowania wieczystego, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego organ nie zbadał okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, tj. spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na chwilę złożenia wniosku dekretowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, zgodna z linią orzeczniczą prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe i sądy administracyjne, znajdująca także potwierdzenie w doktrynie prawa, wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła "dotychczasowych właścicieli gruntu" (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez właścicieli), a jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu, w konsekwencji czego organ nie oceniając tej kwestii i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopuścił się nieprawidłowości. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że prawidłowość decyzji Prezydenta W. [...] listopada 2006 r. powinna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu, tj. na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. W decyzji Komisja zaniechała również oceny, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy nieruchomości przy ul. [...] ma niepoczynienie przez Prezydenta W. w decyzji dekretowej rozważań w przedmiocie posiadania nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli, w sytuacji gdy Komisja sama jednoznacznie wskazuje w decyzji, że w materiale dowodowym znajdują się dokumenty mogące wskazywać na występowanie po stronie J. F. posiadania względem tej nieruchomości w dacie złożenia wniosku, z czego można wywieść wniosek, że przesłanka posiadania - nawet jeśli dotyczyłaby dotychczasowego właściciela - była w niniejszej sprawie spełniona, a tym samym wątpliwe jest, aby brak wyjaśnienia tej kwestii w decyzji reprywatyzacyjnej miał wpływ na wynik sprawy, a także, aby okoliczność ta stanowiła podstawę do uchylenia się przez Komisję od oceny merytorycznej tego zagadnienia na gruncie niniejszej sprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] października 2018 r. w części dotyczącej uzasadnienia w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj.: opinii dr hab. K. Z., adw. H. R. oraz adw. S. Z. z dnia [...] września 2017 r. pt. Analiza art. 7 dekretu warszawskiego w zakresie przesłanki posiadania" na okoliczność, że przesłanka posiadania wymieniona w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy odnosiła się wyłącznie do następców prawnych dotychczasowych właścicieli.

L. K., R. F. oraz E. M. zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, tj.:

i. art. 29 ust. 1 pkt 3a oraz art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, zmienionej ustawą z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz niektórych innych ustaw, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w zw. z art. 10 § 1 kpa oraz art. 6 i 7 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 30 § 4 kpa, polegające na stwierdzeniu przez Komisję, że decyzja Prezydenta W. z [...] listopada 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. następujących przepisów postępowania: art. 10 § 1 kpa oraz art. 6 i 7 kpa w zw. z art. 28 kpa, bowiem decyzja ta została skierowana do osoby zmarłej, tj. do A. F., podczas gdy stronną tej decyzji byli również wszyscy spadkobiercy A. F., tj. M. F. oraz D. F., którzy to spadkobiercy, zgodnie z art. 30 § 4 kpa, wstąpili jako strony w miejsce zmarłego A. F. i mieli zapewniony czynny udział w toku całego postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji, a co za tym idzie, przy wydawaniu decyzji z [...] listopada 2006 r. nie doszło do rażącego naruszenia następujących przepisów postępowania- art. 10 § 1 kpa. oraz art. 6 i 7 kpa w zw. z art. 28 kpa;

ii. art. 29 ust. 1 pkt 3a oraz art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 155 kpa polegające na stwierdzeniu przez Komisję nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2007 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, tj. art. 155 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem zdaniem Komisji "w sprawie istniały podstawy do wzruszenia decyzji Prezydenta W. z [...] listopada 2006 r. w innym trybie nadzwyczajnym, to jest w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co już wykluczało możliwość stosowania, przewidzianego dla decyzji prawidłowych oraz decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, trybu z art. 155 kpa, podczas gdy decyzja z dnia [...] listopada 2006r. nie była obarczona kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

iii. art. 29 ust. 1 pkt 3a oraz art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 155 kpa w zw. z art. 30 § 4 kpa polegające na stwierdzeniu przez Komisję, że w okolicznościach sprawy brak było zgody wszystkich stron decyzji Prezydenta z [...] listopada 2006 r. na zmianę tej decyzji stosownie do treści art. 155 kpa, tj. brak było zgody zmarłego A. F. na zmianę tej decyzji, podczas gdy wniosek o zmianę decyzji z [...] listopada 2006 r. w trybie art. 155 kpa złożyły wszystkie strony tej decyzji - wyrażając jednocześnie zgodę na zmianę tej decyzji, w tym wszyscy następcy prawni po zmarłym A. F., tj. M. F. oraz D. F., którzy - zgodnie z art. 30 § 4 kpa - wstąpili jako strony w miejsce zmarłego A. F.;

iv. art. 29 ust. 1 pkt 3a oraz art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 155 kpa polegające na stwierdzeniu przez Komisję, że decyzja Prezydenta z [...] maja 2007 r. rażąco narusza art. 155 kpa, bowiem Prezydent W. przy wydawaniu tej decyzji nie zweryfikował, czy za zmianą w trybie art. 155 kpa decyzji z [...] listopada 2006 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy niezbicie wynika, że zmiana decyzji z [...] listopada 2006 r. doprowadziła do wyeliminowania uchybienia zawartego w tej decyzji, które polegało na wskazaniu jako strony osoby zmarłej, tj. A. F., co leżało zarówno w interesie społecznym, jak i słusznym interesie stron, które wnioskowały o wydanie takiego rozstrzygnięcia;

v. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w związku z art. 7 ust. 1 dekretu polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego niniejszej sprawy i przyjęciu, że Prezydent przy wydawaniu decyzji z [...] listopada 2006 r. nie zbadał przesłanki posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu, podczas gdy obowiązek ustalenia przesłanki posiadania nie zachodził w przypadku złożenia wniosku dekretowego przez osobę dotychczasowego właściciela - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w której ówcześni właściciele przedmiotowej nieruchomości złożyli wniosek dekretowy;

vi. art. 8 § 1 i art. 156 kpa w związku z art. 38 ust. 1 ustawy i art. 7 ust. 1 dekretu polegające na błędnym przyjęciu, że odmienny od ustabilizowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego i wypowiedzi doktryny pogląd organu w przedmiocie konieczności badania przesłanki posiadania w stosunku do wszystkich kategorii podmiotowych z art. 7 ust. 1 dekretu jest podstawą stwierdzenia kwalifikowanej wadliwości kwestionowanej decyzji, a nie wznowienia postępowania, podczas gdy zgodnie z - wyłączonym na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy - art. 8 § 2 kpa, organy administracyjne bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, a wyłączenie tego przepisu i dowolne odstępowanie przez Komisję od ustabilizowanej wykładni prawa materialnego stanowi o naruszeniu art. 8 § 1 kpa, z którego wynika zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, tj.:

art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, wbrew treści tego przepisu, że dotychczasowy właściciel w dniu składania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej winien posiadać grunt, którego wniosek ten dotyczy, podczas gdy przesłanka posiadania gruntu stosownie do ówcześnie obowiązującej zasad gramatycznych języka polskiego dotyczyła wyłącznie następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości [...].

W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2019 r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Wa 2292/18 i I SA/Wa 2293/18 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić pod jedną sygn. akt I SA/Wa 2292/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przed przejściem do omówienia istoty sporu zaistniałego w stanowisku Skarżących zaprezentowanym w skargach oraz w stanowisku Komisji przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , Sąd stwierdza, co następuje.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że w sprawie niniejszej poza sporem pozostawała kwestia legitymacji Miasta W. do wniesienia skargi i uznania Miasta za stronę postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej do tutejszego Sądu decyzji. Wynika ona wprost z zapisu art.16 ust.2 ustawy z dnia 9 marca 2017r. o szczególnych zasadach usuwania skutków decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa ( Dz.U. z 2017r. poz. 718 ze zm.)

W odniesieniu zaś do zarzucanego przez Komisję braku interesu prawnego tego podmiotu do wniesienia skargi z uwagi na brak gravamen Sąd zauważa, że argument ten nie zasługuje na aprobatę, jako, że nie ma znaczenia dla dopuszczalności wniesienia skargi. Procedura sądowoadministracyjna, w przeciwieństwie do postępowania cywilnego, nie zna bowiem instytucji gravamen - pokrzywdzenia strony orzeczeniem, zatem nie uzależnia dopuszczalności środka zaskarżenia od jego istnienia co szerzej omówione zostało m.in. w postanowieniu NSA z 19.07.2019 r. I OSK 1/18, oraz wyroku NSA z 8.02.2018 r. I OSK 938/17.

Jako niesporną Sąd uznał także samą możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji lub jego części, z uwagi na rolę jaką spełnia ono w ramach dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Podkreśla się , że już w orzecznictwie zaistniałym pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, była ona powszechnie akceptowana, co ma miejsce także w obecnie funkcjonującym stanie prawnym.

Powyższe nie zmienia jednakże faktu, że brak jest dotychczas pełnej zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej – z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie. (zob. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie lub jego fragmenty". ZNSA 1 (70)/2017).

Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej odrzuca koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji bądź jego części, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji. Zdaniem Sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą bowiem funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, niezależnie od siebie. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne.

Istotnym jest także, że wniesienie skargi przeciwko uzasadnieniu decyzji zawsze oznacza zaskarżenie decyzji jako całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane i stanowią integralną całość. W konsekwencji uwzględnienie skargi z powodu wadliwości wyłącznie uzasadnienia zawsze skutkuje uchyleniem decyzji jako całości decyzji administracyjnej.( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2018r. sygn. akt I SA/Wa 920/18).

W ocenie Sądu skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia decyzji może być oddalona jedynie w przypadku, gdy wady zakwestionowanego uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała odmienna sytuacja, bowiem obok uzasadnionej skargi L. K., R. F. i E. M., zarzucane przez Miasto błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma istotny wpływ na wynik sprawy aczkolwiek zawiera się w zakresie zaskarżenia w/w skargi osób fizycznych. Powyższe skutkuje zaś jej uchyleniem. Zdaniem Sądu zapadła ona z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej uchylenia.

Sąd zauważa także, że prowadząc postępowanie nadzorcze wobec będącej przedmiotem sporu decyzji reprywatyzacyjnej, oparte na regulacji wynikającej z art. 156 k.p.a. , Komisja nie była zobligowana do badania prawidłowości tej decyzji pod kątem przesłanki posiadania. Sąd uznał jednak, że zaistniała potrzeba odniesienia się do powyższej kwestii skoro Komisja w uzasadnieniu swojego stanowiska uznała, że Prezydent W. wydając kwestionowaną decyzję reprywatyzacyjną dopuścił się rażącego naruszenia prawa tj. art. 6, 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez nieustalenie tej przesłanki.

Takie stanowisko organu nie zasługuje, zdaniem Sądu, na aprobatę.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Istota zagadnienia, zasadza się na interpretacji przesłanki posiadania wymienionej w cytowanym wyżej art. 7 ust. 1 dekretu dla potrzeb rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do spornej nieruchomości , w dacie złożenia wniosku dekretowego. Art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017r. o szczególnych zasadach usuwania skutków decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa stanowi bowiem, że w postępowaniu rozpoznawczym prowadzonym w oparciu o przepisy tej ustawy Komisja wydaje decyzję, w której uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia przesłanki posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zakres zastosowania art. 30 ust.1pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017r., będącego podstawą do wydania decyzji nadzorczej komisji zależy od uprzedniego wyjaśnienia treści art.7 ust.1 dekretu warszawskiego. Wykładni art. 7 ust. 1 dekretu nie można zaś dokonywać z perspektywy art.30 ust.1 pkt.4b cytowanej ustawy. Celem nadzoru judykacyjnego w postępowaniu rozpoznawczym jest wyjaśnienie nieprawidłowości i uchybień jakie miały miejsce w postępowaniu przeprowadzonym przez prezydenta Miasta W. ,który to organ wydał decyzję reprywatyzacyjną. W żadnym razie art.30 ust.1 pkt.4b cytowanej wyżej ustawy , jako przepis stanowiący podstawę prawną decyzji nadzorczej nie może być traktowany jako wprowadzający dodatkowe, inne przesłanki, od których spełnienia zależy rozpatrzenie sprawy z zastosowaniem przesłanek przewidzianych treścią art. 7 ust.2 dekretu.

Sąd zwraca uwagę, że jeżeli chodzi o dekret prawodawca zaniechał jego nowelizacji, mimo istotnych zmian przepisów prawa, jakie były na przestrzeni lat wprowadzane do obowiązującego porządku prawnego. Dlatego też art. 7 ust. 1 dekretu nie można interpretować kierując się tylko literalnym brzmieniem tego przepisu. Wyjaśnienie jego treści nie może bowiem abstrahować od przyczyn wydania dekretu, jego kontekstu politycznego, społecznego oraz w szczególności treści regulacji prawnych współistniejących - przyjętych w innych obowiązujących wówczas przepisach prawa, które wspólnie tworzyły powojenny porządek prawny. Ówczesny ustawodawca wskazując w treści art. 7 ust.1 dekretu podmioty uprawnione do składania wniosków o ustanowienie prawa własności czasowej musiał mieć bowiem na uwadze , że z chwilą wejścia w życie dekretu nastąpi komunalizacja gruntów [...] , stanowiąca jednocześnie podstawę do ujawnienia tej zmiany własnościowej w zapisach ksiąg wieczystych. Zaistniała zatem potrzeba wprowadzenia takiego rozwiązania prawnego, które umożliwi osobom uprawnionym wykazanie swoich praw , wobec braku możliwości ich hipotecznego ujawnienia , a tym samym udokumentowanie posiadania przymiotu strony w postępowaniu dekretowym oraz w postępowaniu toczącym się w oparciu o przepisy dekretu o rozbiórce i odbudowie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny.

Wobec powyższego podkreślenia wymaga, że w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego, na terenie m. st. Warszawy - w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych – obowiązywały przepisy zawarte w Kodeksie Napoleona oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818r. , w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. ( Dz.U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510).

Z ich treści wynika, że przeddekretowy właściciel nieruchomości ujawniony w księdze hipotecznej mógł udowodnić swoje prawo jako strona w postępowaniu dekretowym, przez złożenie stosownego dokumentu z księgi hipotecznej w postaci świadectwa wystawionego przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w W. Także osoby reprezentujące prawa dotychczasowego właściciela np: pełnomocnik lub kurator dla osoby nieobecnej , mogły wykazać swe prawa w dekretowym postępowaniu administracyjnym poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa lub orzeczenia sądowego stosownie do art. 11 i art. 13 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 41 ze zm.).

Jednakże zauważenia wymaga , że w sytuacji gdy wnioski dekretowe składali prawni następcy właściciela nieruchomości, którzy nie mogli już ujawnić swych praw własnościowych do nieruchomości zapisanej w księdze hipotecznej, po wejściu w życie dekretu, sytuacja wymagała odrębnego postępowania.

W ówczesnych przepisach dotyczących spraw spadkowych istniała instytucja tzw. objęcia spadku zawarta w art. 724 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 29, art. 41 § 1, art. 557 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930r. (Dz.U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934 ze zm.).

Z kolei porządek dziedziczenia był uzależniony od tego, do jakiej kategorii spadkobierców należał prawny następca właściciela nieruchomości.

Pozycję uprzywilejowaną mieli tzw. dziedzice prawi, którzy obejmowali spadek z mocy samego prawa na podstawie art. 724 Kodeksu Napoleona, podobnie jak dziedzice uprawnieni do majątku na mocy zapisu testamentowego o którym mowa w art. 1004 tego Kodeksu.

Pozycja małżonka zmarłego właściciela , jego dzieci naturalnych oraz Państwa jako tzw. spadkobierców nieporządkowych była słabsza.

Ta druga kategoria osób mogła objąć spadek pod warunkiem uzyskania orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie , zgodnie z art. 724 Kodeksu Napoleona.

Analogicznie w przypadku osób zyskujących zapis ogólny, którzy nie byli dziedzicami testatora także należało uzyskać sądowy nakaz o wprowadzeniu w posiadanie (art. 1006 w zw. z art. 1008 Kodeksu Napoleona).

Przepisy ustawy hipotecznej w art. 127 i art. 128 wymagały aby następca prawny właściciela nieruchomości wylegitymował się przed sądem prowadzącym księgi hipoteczne dokumentami potwierdzającymi jego prawo do spadku (jeżeli do spadku należała nieruchomość zapisana w księdze hipotecznej).

Wobec opisanego wyżej stanu prawnego istniejącego na terenie W. w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego w zakresie praw spadkowych, ustawodawca dekretowy zasadnie założył, że w sytuacji, gdy wnioski dekretowe obok właścicieli złożą osoby, które będą podawały się za spadkobierców dotychczasowego właściciela nieruchomości lub następcę prawnego singularnego, zostaną one zweryfikowane przez organ rozpatrujący te wnioski pod katem bycia stroną tego postępowania jeżeli udowodnią swe prawa do spadku właśnie poprzez przedłożenie stosownego orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie .

Miało to wówczas uzasadnienie bowiem brak wprowadzenia prawnego następcy w posiadanie spadku mógł świadczyć o tym, że spadek ma status tzw. spadku wakującego w rozumieniu art. 811 Kodeksu Napoleona , który wprowadzał domniemanie, że spadek opuszczony jest spadkiem wakującym. Analogiczna sytuacja dotyczyła prawnych następców singularnych właściciela nieruchomości, którzy po wejściu w życie dekretu, a przed złożeniem wniosku dekretowego, nabyli roszczenia dekretowe do nieruchomości niezabudowanej albo roszczenia dekretowe do nieruchomości zabudowanej budynkiem nadającym się do naprawy wraz z prawem własności budynku przeddekretowego. Jeżeli chodzi o te osoby prawodawca założył, że organ administracji uczyni stroną postępowania te z nich, które wykażą, że nabyły te prawa od dotychczasowego właściciela i że przedmiot tychże praw został im wydany ( patrz art. 711 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 300 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933r. - Kodeks zobowiązań (Dz. U. Nr 82, poz. 598 ze zm.).

W ocenie Sądu, z założenia, dekretowe postępowanie administracyjne miało w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy istnieje osoba legitymowana do nabycia objętego wnioskiem dekretowym prawa jako strona postępowania, a jeżeli tak, to w drugiej kolejności rozstrzygnąć, czy planistyczne przeznaczenie gruntu pozwoli na ustanowienie tego prawa na rzecz ubiegającego się podmiotu poprzez zawarcie w późniejszym czasie stosownej umowy.

Brak jest zdaniem Sądu wątpliwości, że treść art. 7 dekretu warszawskiego świadczy o tym, że w pierwszym etapie postępowania o ustanowienie prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy zasadnicze znaczenie miało udokumentowanie przez prawnego następcę właściciela nieruchomości przesłanki "posiadania" w rozumieniu posiadania przez niego legitymacji do bycia stroną w postępowaniu zainicjowanym w oparciu o wskazany przepis nie zaś wykazanie faktycznego władania rzeczą.

Na marginesie zaznaczyć można także, że z prawnego punktu widzenia w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego istotnym było aby prawny następca właściciela nieruchomości posiadał stosowne dokumenty potwierdzające jego prawo - np. w postaci prowadzenia w posiadanie - także z uwagi na inne okoliczności skutkujące jego udziałem w licznych postępowaniach administracyjnych.

W ówczesnych realiach, jeżeli nie żył dotychczasowy właściciel gruntu, jego prawny następca był adresatem licznych wystąpień organu. Jeżeli na gruncie był budynek mieszkalny nadający się do zamieszkiwania, brał udział w procedurze przydziału mieszkań (dekret PKWN z dnia 7 września 1944 r. o komisjach mieszkaniowych – Dz. U. Nr 4, poz. 18). Brał udział w procedurze protokolarnego obejmowania gruntu przez gminę m. st. Warszawy (§ 5 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy – Dz.U. Nr 16, poz. 112), mógł być adresatem czynności i aktów władzy, jeżeli chodzi o zabranie przedmiotów znajdujących się na gruncie, usunięcie gruzu z gruntu, rozbiórkę budynku zniszczonego, naprawę budynku uszkodzonego [art. 2, art. 6 dekretu, art. 2, art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 50, poz. 281)].

Oczywistym jest zatem, że prawny następca dotychczasowego właściciela, już na etapie składania wniosku dekretowego, winien wykazać - w oparciu o stosowne dokumenty - swoją czynną legitymację do bycia stroną tego postępowania w rozumieniu art. 9 ust.2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym. Brak wykazania przez wnioskodawcę swego interesu prawnego powodował wydanie decyzji głównej kończącej sprawę w danej instancji, ale nierozstrzygającej o istocie sprawy stosownie do art. 72 ust. 2 tego rozporządzenia.

W ocenie Sądu na tym etapie administracyjnego rozpoznania sprawy nie mogła być zatem rozpatrywana przesłanka posiadania, rozumiana w sensie cywilistycznym. Uwzględnienie przez organ gminy w postępowaniu administracyjnym wniosku o przyznanie prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy nie było tym samym determinowane wykazaniem faktycznego władania gruntem. Gdyby tak było przesłanka posiadania byłaby wymieniona w art. 7 ust. 2 dekretu, jako jedna z merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia.

Powyższe wywody prowadzą do jednoznacznego wniosku, że posiadanie nieruchomości przez następcę prawnego przeddekretowego właściciela nieruchomości przesądzało o jego legitymacji procesowej i byciu stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem dekretowym. Wprowadzenie w posiadanie stanowiło instytucję potwierdzającą prawo własności a nie stricte posiadanie w sensie cywilistycznym. Zamysłem ustawodawcy było zatem, że posiadanie dekretowe, o którym mowa w art. 7 ust. 1 odnosiło się do prawnych następców dotychczasowego właściciela w celu wykazania się przez nich stosownymi dokumentami o wprowadzeniu ich w posiadanie gruntu, nie zaś do fizycznego władania gruntem.

Takie rozumienie posiadania oraz wprowadzenia w posiadanie usankcjonowało późniejsze prawodawstwo, po 1 stycznia 1947r. Przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu została pominięta nawet jako wymóg dopuszczalności złożenia wniosku dekretowego.

W dniu 1 stycznia 1947r. nastąpiła unifikacja prawa cywilnego. Radykalnej zmianie uległy przepisy z zakresu prawa spadkowego i prawa rzeczowego. Skutkiem tej zmiany była likwidacja ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu.

Z art. IX i art. XXI dekretu z dnia 8 października 1946r. – Przepisy wprowadzające prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 329) oraz art. 186 dekretu z dnia 8 listopada 1946r. – o postępowaniu spadkowym (Dz. U. Nr 63, poz. 346) wynikało, że wprowadzenie spadkobiercy w posiadanie na podstawie Kodeksu Napoleona zastąpione zostało stwierdzeniem przez sąd spadku praw do spadku w postępowaniu spadkowym.

Przesłanka posiadania nie miała także wpływu na późniejsze prawodawstwo odnośnie gruntów [...] , orzecznictwo organów administracji i sądów administracyjnych , o czym szerzej w wyroku tutejszego sądu z dnia 22 maja 2019r. sygn. I SA/Wa 2145/18.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wydanej przez Komisję dowodzi wadliwego rozumienia instytucji prawnej posiadania.

Rozważając skuteczność złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy , a od 1947 r. prawa własności czasowej, przez byłego właściciela nieruchomości [...] lub jego następcę prawnego pod kątem przesłanki posiadania gruntu w momencie wnoszenia wniosku wskazać należy, że spełnienie tego warunku nie może być rozumiane jako wykonywanie przez wymienione podmioty faktycznego władztwa na owym gruncie i jego manifestowania.

Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i doktrynie poglądem, o posiadaniu rzeczy decyduje sama możliwość korzystania z niej nie zaś faktyczne korzystanie, a władztwo faktyczne nad rzeczą będące jej posiadaniem nie musi wyrażać się w formie gospodarczo efektywnej. Zmiana formy gospodarowania na nieruchomości lub nawet przejściowe zaprzestanie wykorzystywania jej w sposób efektywny ekonomicznie samo w sobie nie musi oznaczać, że dotychczasowy władający nią utracił atrybuty posiadania, to jest corpus i animus charakteryzujące posiadacza (por. post. SN z 4.03.2016 r I CSK 519/15, z 16.11.2017 V CSK 15/17). Analogicznie posiadanie postrzegane było na tle przepisów Kodeksu Napoleona obowiązującego na obszarze m.st. Warszawy w dacie wejścia w życie dekretu. Jak wyjaśnił to Sąd Najwyższy w postanowieniu z 19 czerwca 2018 r. I CSK 509/17 w świetle art. 2228 przywołanego Kodeksu, utratę władztwa można rozważać dopiero wtedy, gdy posiadacz, który nie może rzeczą władać osobiście, utraci możliwość posiadania pośredniego przez inną osobę. Samo natomiast pojęcie ciągłości posiadania – na co zwracano uwagę już w przedwojennym orzecznictwie Sądu Najwyższego - nie wymaga, aby dzierżenie lub używanie rzeczy trwało ustawicznie w każdym momencie i bez żadnych przerw, gdyż byłoby to niemożliwe do wykonania (por. orzeczenie SN z 10.01.1934 r. I C 873/33). Takie rozumienie instytucji prawnej posiadania pozostawało także aktualne na gruncie obowiązujących od 1 stycznia 1947r. przepisów dekretu z dnia 11 października 1946r. - Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.), który w tej materii powielał w istocie unormowania Kodeksu Napoleona.

Przyjmując zatem, że władzę faktyczną nad rzeczą ma nie tylko ten, kto z niej rzeczywiście, efektywnie korzysta, ale także ten, kto ma tylko możliwość takiego korzystania, choćby nie czynił z niej użytku, nie sposób podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016r. Kp 3/15 (przywoływanego przez Komisję), że prawo do skutecznego złożenia wniosku dekretowego, prawodawca przyznał "tylko tym osobom, które - mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny w posiadanie - zachowały faktyczne władztwo nad gruntem, które mogło przejawiać się w różny sposób (np. (współ)decydowania i (współ)finansowania odbudowy, zachowania lokalu i zamieszkiwania w nim, płacenia danin publicznych)". Przesłanka "posiadania gruntu" przez byłego właściciela, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu będzie bowiem spełniona także w sytuacji gdy były właściciel wprawdzie w dacie składania wniosku gruntem efektywnie nie włada, ale samej możliwości władania nim w sposób faktyczny nie został pozbawiony (np. w następstwie wydania w stosunku do niej orzeczenia o niezwłocznym objęciu nieruchomości w trybie 22 § 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym - Dz. U. Nr 86, poz. 776 i rozpoczęcia na niej inwestycji) oraz owego prawa się nie zrzekł.

Analiza powyższego prowadzi zaś do wniosku, że organ dekretowy nie był zobowiązany do czynienia sugerowanych przez Komisję ustaleń, co do faktycznego sposobu wykonywania posiadania przez byłego właściciela nieruchomości.

Spełnienie warunku posiadania nieruchomości musi zaś zostać ocenione jako niewątpliwe, w przypadku zabudowania tej nieruchomości budynkiem skoro art. 5 dekretu warszawskiego przesądza, że budynki znajdujące się na gruncie dekretowym nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, który to stan utrwalał się jedynie w przypadku uwzględnienia wniosku. Na własność m.st. Warszawy (od 1950 r. Skarbu Państwa) przechodziły one natomiast dopiero z chwilą bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej albo prawa zabudowy albo z chwilą prawomocnego oddalenia takiego wniosku (art. 8 dekretu). Co warto przy tym podkreślić, także własność budynków zniszczonych w stopniu, który powodował, że nie nadawały się do odbudowy (co powinno być stwierdzone odpowiednim orzeczeniem władzy budowlanej wydanym w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny - Dz. U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181) nie przechodziła z dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego na rzecz gminy. Następowało to bowiem dopiero w efekcie bezskutecznego upływu wyznaczonego przez gminę terminu do ich usunięcia (art. 6 ust. 1 i 2 dekretu).

Bezwzględnymi atrybutami prawa własności już od czasów rzymskich jest prawo posiadania, korzystania i rozporządzania rzeczą. Skoro zatem budynek znajdujący się na gruncie nieruchomości [...] pozostawał własnością przeddekretowych współwłaścicieli, przynależały im także atrybuty tego prawa, w tym możliwość jego posiadania. Ta z kolei rozciągać się musiała także na grunt, na którym był on posadowiony.

Ocenić zatem należy, że złożenie przez właściciela lub jego następcę prawnego - w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu - wniosku, w sposób oczywisty nie mogło być zakwestionowane ze względu na przesłankę posiadania gruntu. Z tych właśnie przyczyn zbędne było podejmowanie w toku postępowania dekretowego dodatkowych czynności dowodowych pod kątem oceny jego zaistnienia.

Niezależnie od powyższego, stwierdzenie w realiach niniejszej sprawy, że decyzja reprywatyzacyjna naruszyła prawo z uwagi na niezbadanie przesłanki posiadania jest oczywiście niezasadne tej przyczyny, że sama Komisja powołując się na stanowiące zgromadzony materiał dowodowy dokumenty, wprost potwierdziła, że J. F. - składający w dniu 14[...] lutego 1949r. wniosek dekretowy - zamieszkiwał wraz z matką w domu położonym na spornej nieruchomości , co wynika wprost z jego treści.

Przechodząc do omówienia istoty sporu zaistniałego między Skarżącymi a Komisją wskazać należy, że sprowadza się on do odpowiedzi na pytanie czy :

1 . decyzja Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006r., orzekająca o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego opisanej w niej nieruchomości na rzecz E. M., M. K., R. F. , M. F., D. F. oraz A. F. w 1/6 części dla każdego z nich , została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 28, art. 29, art. 30 oraz art. 10 kpa) w związku z faktem , że zapadła w postępowaniu prowadzonym z udziałem osoby zmarłej i została skierowania do zmarłego A. F., orzekając o jego prawach materialnych oraz czy

2. decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007r zmieniająca powyższą decyzję w trybie art. 155 kpa, została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 kpa z tej przyczyny , że:

- zapadła bez wymaganej zgody wszystkich stron postępowania skoro organ nie mógł takiej zgody uzyskać od nieżyjącego w dacie jej wydania A. F., ponadto decyzja

-nie zawiera jakichkolwiek rozważań odnośnie materialnych przesłanek zastosowania art. 155 kpa, tj. interesu społecznego i słusznego interesu strony , a także

-nie było podstaw do jej wydania , gdyż w sprawie istniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności , co wyłączało tryb zastosowany przez Prezydenta.

Na wstępie odnosząc się do tych zagadnień zaznaczyć trzeba , że przesłanka skierowania decyzji do osoby zmarłej nie jest w sposób wyraźny wymieniona jako jedna z podstaw nieważności w treści art. 156 § 1 kpa. Tę dodatkową przesłankę "nieważnościową" wypracowało orzecznictwo sądowe.

Koniecznym bowiem elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu.

Osoba fizyczna nabywa zdolność prawną rozumianą jako zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków - stosownie do treści art. 8 k.c., z chwilą urodzenia , traci ją natomiast poprzez wygaśnięcie w dacie swojej śmierci. Okoliczność ta przesądza , że osoba zmarła nie może być uczestnikiem żadnego postępowania , które powinno być po jej śmierci kontynuowane z udziałem jej następców prawnych. Wydanie wobec niej decyzji powoduje , że jest ona obarczona wadą nieważności.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie pisemnych rozstrzygnięć (art. 109 § 1 k.p.a.). Z doręczeniem orzeczenia administracyjnego wiążą się bowiem przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne.

Co do zasady w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się zatem, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec niej rozstrzygnięcia ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże podkreślenia wymaga, że ostateczna ocena czy w analizowanej , konkretnej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu tego przepisu zależna jest od okoliczności faktycznych, które w niej zaistniały.

Istotnym jest, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych ( art.16 kpa) co determinuje obowiązek zawężającego stosowania tej instytucji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić zatem tylko wtedy, gdy kontrolowane w trybie nadzoru rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Ponadto zwraca się też uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa decydują nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale i charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które kontrolowana decyzja wywołała. Przyjmuje się przy tym, że skutki wywołane przez decyzję obarczoną kwalifikowaną wadą, to skutki gospodarcze lub społeczne, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jakkolwiek dopuszcza się, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć także przepisów procesowych i ustrojowych, to jednak przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów mając rażący charakter pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Analiza akt sprawy , w kontekście przedstawionej definicji pozwala na niewątpliwe stwierdzenie , że Prezydent W. wydając decyzję z dnia [...] listopada 2006r. uczynił jej adresatem zmarłego w dniu [...] października 2005r. A. F. co oznacza, że wydał ją z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 29, art. 30 § 1 kpa w zw. z art. 8 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 34 § 1 kpa.

Wbrew stanowisku Komisji zaprezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonej w tym postępowaniu decyzji, takie naruszenie prawa nie może jednakże w analizowanych okolicznościach faktycznych sprawy zostać, zdaniem Sądu, ocenione jako naruszenie o charakterze "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 kpa.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyłom w generalnej regule trwałości decyzji ostatecznych prowadząc do eliminacji określonego stosunku prawnego , który został ukształtowany decyzją ostateczną oraz zachwiania pewnością jednostki , co do przysługujących jej praw nabytych wynikających z tej decyzji. W tym sensie prowadzi do destabilizacji istniejącego porządku prawnego i nie jest tym samym społecznie pożądane. Pewność obrotu prawnego jako pryncypialna zasada bezpieczeństwa podmiotów prawa w nim uczestniczących bezwzględnie wymaga, aby organy administracji rozstrzygały powierzone im sprawy każdorazowo oceniając, czy konstytucyjna zasada praworządności powinna zyskać prymat w konfrontacji z ukształtowanym dotychczas stanem prawnym, a także obywatelskim zaufaniem do stanowionego przez organy prawa.

W sprawie niniejszej Komisja powinna zatem mieć przede wszystkim na uwadze tą specyfikę sprawy , że postępowanie przed Prezydentem W. zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2006r. przez cały czas toczyło się z udziałem następców prawnych A. F. tj. M. F. i D. F. Osoby te otrzymały także omawianą decyzję co oznacza, że nie miała miejsca wadliwość polegająca na procedowaniu i wydaniu orzeczenia bez udziału stron postępowania. Spadkobiercy A. F. wnieśli także do organu wniosek o zmianę omawianej decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2006 r., w trybie art. 155 kpa, poprzez prawidłowe wskazanie jej beneficjentów oraz przypadających im udziałów w będącym przedmiotem decyzji prawie użytkowania wieczystego nieruchomości . Wobec uwzględnienia tego wniosku Prezydent W. wydał decyzję zmieniającą ostateczną decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2006r., w następstwie czego dokonane rozstrzygnięcie odzwierciedlało ostatecznie prawidłowo ustalony krąg podmiotów prowadzonego postępowania i wielkość przynależnych im udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] w W.

Prezydentowi W. nie można więc zarzucić, że opisane wyżej decyzje wywołały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Poza sporem jest, że stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć jedynie decyzji jednoznacznie sprzecznych z prawem, którego to bezprawia nie można tolerować lub usprawiedliwiać. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sadu Administracyjnego, gdzie w wyroku z dnia 14.10.2009r. sygn.I OSK 871/18 podkreślono między innymi, że " wysłanie decyzji do osoby zmarłej przy jednoczesnym wysłaniu jej do spadkobierców tej osoby, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia , iż zaszła przyczyna określona w art. 156 kpa." Także w wyroku z dnia 17.11.2010r. sygn. I OSK 129/10 wskazano, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej oraz doręczenie jej następcom prawnym nie będącym stroną postępowania administracyjnego również nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Na uwagę zasługuje też fakt, że samo istnienie rozbieżności orzeczniczej , co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji skierowanej do osoby zmarłej , przesądza, że decyzja rozstrzygająca w ten sposób, nie może być uznana za wydaną w warunkach nieważności z tej właśnie przyczyny.

Za brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanych przez Komisję decyzji z dnia [...] listopada 2006r. oraz z [...] maja 2007r. przemawiają w ocenie Sądu także skutki prawne przez nie wywołane w postaci ustanowienia w tych decyzjach prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], przekształconego następnie w prawo własności na rzecz prawowitych następców prawnych jej przeddekretowych właścicieli.

Na uwadze trzeba mieć także podniesioną na wstępie okoliczność, że przesłanka skierowania decyzji do osoby zmarłej nie została ujęta jako jedna z podstaw nieważności w treści art. 156 § 1 kpa. lecz wypracowało ją orzecznictwo sądowe, które nie jest w swoich ocenach jednolite. Obok dominującego nurtu nieważnościowego , skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest oceniane jako podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa , która to koncepcja zaprezentowana została np. w wyroku wyroku NSA z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1519/13; wyroku NSA z 30 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2036/16).

Powyższe zdaniem Sądu oznacza, że decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006r., zmienionej decyzją z [...] maja 2007r. w oparciu o okoliczności faktyczne stanowiące podstawę jej wydania , nie można postawić zarzutu wydania jej w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Fakt rzeczywistego uczestniczenia spadkobierców ustawowych A. F. w przebiegu całości postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej decyzji oraz jej doręczenie w/w, przemawia bowiem niewątpliwie, za przyznaniem konstytucyjnej zasadzie bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz zasadzie zaufania obywateli do państwa, pierwszeństwa przed konstytucyjnie zagwarantowaną zasadą praworządności.

Skoro zaś omawiana decyzja nie była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa , brak jest podstaw do zaaprobowania stanowiska Komisji, że zmieniająca ją decyzja Prezydenta W. z [...] maja 2007r. zapadła w sposób wadliwy już z samej tej przyczyny, że organ wydał ją na podstawie art.155 kpa tj. w trybie przewidzianym dla decyzji prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi.

Także zróżnicowana w doktrynie i orzecznictwie wykładnia art.155 kpa, wobec wymogu stosowania tej instytucji jedynie w razie zaistnienia rażącego naruszenia przepisu nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych, nie może stanowić podstawy zasadnego zarzutu wydania decyzji w warunkach nieważności o których mowa w treści art. 156 § 1pkt.2 kpa

Sąd zauważa, że stosownie do regulacji zawartej w treści art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wskazana instytucja, obok zastosowania art.145 kpa, budzi w orzecznictwie sądowym spory interpretacyjne w następstwie których Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09 a także spory, co do możliwości jej zastosowania - jako decyzji tzw. związanej- wobec decyzji wydanej w trybie z art. 7 dekretu warszawskiego . Za dominujące w tym drugim względzie Sąd , w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznaje stanowisko aprobujące wyrażone m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1215/10, 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1248/11 oraz z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 718/13.

Stosownie zaś do wiążącej sąd uchwały przyjąć należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna. Decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu (zmienianą), a nie kwestii nowych. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, tzn. pomiędzy obu sprawami musi występować tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, co do jej istotnych elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość sprawy jest zaś zachowana wówczas, gdy w obu sprawach występuje ta sama strona postępowania, zachowana jest identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej , a także podstawy prawnej, w tym ciągłość regulacji prawnej. Przyjmuje się, że dopuszczalna jest zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, jeżeli zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego a złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji jest równoznaczne z wyrażeniem przez nią zgody na zmianę decyzji. Istotnym jest także, że zawarty w art. 155 kpa spójnik "lub" wskazuje, że zmiana decyzji może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów a zatem interes społeczny lub słuszny interes strony, z tym że zbadanie przesłanki słusznego interesu strony będzie następowało z uwzględnieniem art. 7 kpa. Zmiana decyzji w trybie art.155 kpa jest natomiast niedopuszczalna, jeżeli sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Przepisy szczególne mogą ustanawiać wyraźny zakaz uchylania lub zmiany decyzji lub zakaz ten może wynikać z treści przepisów o charakterze restrykcyjnym. Przepisami szczególnymi zakazującymi zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych nie mogą być natomiast przepisy określające istotę regulowanego zjawiska, jeżeli brak jest wyraźnego wyłączenia stosowania art. 155 kpa.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy uznać należy ponad wszelką wątpliwość, że przy wydaniu przez Prezydenta W. decyzji zmieniającej z dnia [...] maja 2007r. przesłanki wynikające z treści art. 155 kpa zostały zachowane. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika bowiem, że decyzja zmieniana tj. decyzja Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. stała się ostateczna. Orzekała o ustanowieniu na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...] w W. na rzecz osób w niej wymienionych, a tym samym osoby te na jej podstawie nabyły opisane w decyzji prawo, a także, co do czego Sąd nie ma wątpliwości - zmiana decyzji pierwotnej nastąpiła za zgodą stron skoro wniosek w tym przedmiocie złożyły strony postępowania dekretowego, tj. E. M., M. K. i R. F., a także następcy prawni A. F. – M. i D. F.

Zaznaczyć trzeba, że poza sporem jest okoliczność, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowi prawo zbywalne, podlegające dziedziczeniu. Zgodnie zaś z treścią art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. M. F. i D. F. nabyli zatem ogół praw i obowiązków należących do ich poprzednika prawnego A. F. z mocy samego prawa z chwilą otwarcia spadku tj. z datą śmierci spadkodawcy, co wprost wynika z treści art. 924 kc. , a zatem w dniu [...] października 2005r.

Brak jest , zdaniem Sądu jakichkolwiek wątpliwości, że złożenie przez w/w osoby wniosku o zmianę decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006r. stanowi oczywiste wyrażenie przez te osoby zgody na zmianę tej decyzji.

W systemie prawnym brak jest także przepisu szczególnego, który wyłączałby zastosowanie art. 155 kpa do spraw dekretowych, zaś za zmianą decyzji z dnia [...] listopada 2006r. przemawiał słuszny interes strony. Jakkolwiek bowiem Prezydent W. nie zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] maja 2007r. rozważań w tym przedmiocie , brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że wnioskowana zmiana decyzji pierwotnej miała na celu aktualizację zgodnego z prawem kręgu beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej - następców prawnych przeddekretowych właścicieli spornej nieruchomości . Ocenić ponadto należy, że chociaż ziszczenie warunku istnienia słusznego interesu strony było w sprawie wystarczające, to okoliczności i przedmiot sprawy dowodzą także, że uwzględnienie przez organ wniosku stron postępowania o dokonanie zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2006r., nie pozostawało w sprzeczności z interesem społecznym, w tym w szczególności z interesem finansowym jednostki samorządu terytorialnego lub jakimkolwiek interesem ogółu członków wspólnoty samorządowej. Zarówno bowiem decyzja podlegająca zmianie jak i decyzja zmieniająca odnosiły się do jedynie do sfery praw i obowiązków jej beneficjentów , bez ingerencji w sferę interesu społecznego.

Zaniechanie organu odnośnie omówienia tej kwestii , co do analizy przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2007r. , stanowi zdaniem Sądu niewątpliwe naruszenie prawa , które jednakże nie może zostać ocenione jako mające charakter rażący. Istnienie słusznego interesu strony oraz brak naruszenia interesu społecznego są bowiem w pełni czytelne i oczywiście wynikają z okoliczności sprawy.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku , że skargi zasługiwały na uwzględnienie , gdyż kontrolowana przez Sąd decyzja Komisji z dnia [...] października 2018r. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 1 i 2 została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

To oznacza zaś, że w sprawie niniejszej brak było uzasadnionych podstaw do wszczęcia postępowania w oparciu o treść ustawy z dnia 9 marca 2017r. oraz wydania zaskarżonej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta W. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i decyzji ją zmieniającej . Zdaniem Sądu Prezydent W. wydał wskazane decyzje nie naruszając w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oraz przepisów postępowania, co uprawnia do twierdzenia , że nie zaistniała przesłanka stwierdzenia ich nieważności.

Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.