Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1035/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 32, 33, 35
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: 6, 7,, 107, 80, 70
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Zarządu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

I. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania Zarządu [...] sp. z o. o., reprezentowanego przez adw. [...] od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie części budynku handlowego hipermarketu [...] na lokal handlowy sieci sklepów [...], na terenie przy ul. [...], na działce ew. nr [...], z obrębu [...] w [...] - Dzielnica [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje orzeczenie organ II instancji wyjaśnił, że Prezydent [...] ww. Nr decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o. o., pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie części budynku handlowego hipermarketu [...] na lokal handlowy sieci sklepów [...], na terenie przy ul. [...]. na działce ew. nr [...]. z obrębu [...] w [...] - Dzielnica [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zarząd [...] sp. z o. o., reprezentowany przez adw. [...]. Odwołujący się wskazał, iż w związku z odstąpieniem przez Zarząd [...] sp. z o. o., właściciela działki ew. nr [...], z obrębu [...], od umowy odpłatnego użytkowania zawartej z [...] sp. z o. o., inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o wydanie nieruchomości ew. nr [...], z obrębu [...] w [...] - Dzielnica [...].

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] zlecił Prezydentowi [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy Inwestor - [...] sp. z o. o.. posiada prawo do dysponowania nieruchomością ew. nr [...], z obrębu [...] w [...] na cele budowlane.

Odpowiedź na powyższe postanowienie wpłynęła w dniu 28 kwietnia 2017 r., nie została jednak w niej wyjaśniona kwestia ważności umowy odpłatnego użytkowania gruntu w związku z wypowiedzeniem niniejszej umowy przez Zarząd [...] sp. z o. o. Pismami z dnia 30 maja 2017 r., 16 sierpnia 2017 r. oraz 19 października 2017 r., Wojewoda [...] zwrócił się do Sądu Okręgowego w [...] o informacje czy postępowanie z powództwa Zarządu [...] Sp. z o.o. przeciwko [...] sp. z o.o. o wydanie nieruchomości położonej w [...], składającej się z działek ew. nr [...] w obrębie [...] zostało prawomocnie zakończone.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 22 listopada 2017 r., Sąd Okręgowy w [...] wskazał, iż w niniejszej sprawie trwa postępowanie dowodowe, a termin najbliższej rozprawy został wyznaczony na dzień [...] stycznia 2018 r.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie z odwołania Zarządu [...] sp. z o. o. od ww. decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Okręgowym w [...] o wydanie nieruchomości (sygn. akt: [...]). Zażalenie na powyższe postanowienie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] grudnia 2017 r., wniosła [...] sp. z o. o., reprezentowana przez r. pr. [...]. GINB, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.

Wojewoda [...] podkreślił, że zgodnie z art. 138 K.p.a., na skutek wniesienia odwołania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego mającymi zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją.

W przedmiotowej sprawie roboty budowlane obejmują przebudowę części budynku handlowego hipermarketu [...] na lokal handlowy sieci sklepów [...]. Przedmiotowa przebudowa będzie polegać na usunięciu i realizacji nowych ścianek działowych, pracach dekoracyjnych, wykonaniu nowej instalacji elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej, realizacji witryny wewnątrz budynku oraz wykonanie nowego otworu drzwiowego. Wszystkie wskazane powyżej roboty, poza wykonaniem nowego otworu drzwiowego, nie podlegają reglamentacji prawnobudowlanej. Wynika to zarówno z ugruntowanego stanowiska judykatury, jak i z przepisów prawa budowlanego.

W odniesieniu do ścianek działowych wskazać należało, że w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które ingerują w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku ścianki działowej, wykucie w niej otworów, przesunięcie jej bądź usunięcie nie może być zakwalifikowane, jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt. 7a ustawy Prawo budowlane ani jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt. 7 ww. ustawy i tym samym prace te nie wymagają ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Natomiast brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla realizacji instalacji elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej wynika wprost z art. 29 ust. 27 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższe roboty budowlane nie zostały objęte również obowiązkiem uzyskania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane.

Skupiając się zatem na przebudowie części budynku handlowego hipermarketu [...] na lokal handlowy sieci sklepów [...] polegającej na wykonaniu otworu drzwiowego wskazać należało, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła zmiana zagospodarowania terenu, tym samym dla przedmiotowej inwestycji, nie było koniecznym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowisko to wynika z charakteru i funkcji decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 4 ust. 2 pkt. 2 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073, dalej "u.p.z.p"). Przepis ten stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż inwestycje celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W przedmiotowej sprawie organ nie miał obowiązku badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, na co wskazuje z art. 35 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. Powyższe wynika z art. 34 ust. 3a ww. ustawy, zgodnie z którym projekt budowlany nie musi zawierać projektu zagospodarowania terenu w przypadku projektu budowlanego przebudowy lub montażu obiektu budowlanego, jeżeli, zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Badana przebudowa nie wpływa na zmianę wymagań z zakresu ochrony środowiska, projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt. 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa wart. 12 ust. 7. Realizacja omawianego powyżej otworu drzwiowego nie spowoduje naruszenia § 12 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422 ze zm.). Do projektu budowlanego została dołączona, zgodnie z § 206 ust. 2 ww. rozporządzenia, ekspertyza techniczna stanu konstrukcji i elementów budynku.

Odnosząc się do zarzutów z odwołania Zarządu [...] sp. z o. o. i dotyczących braku posiadania przez inwestora [...] sp. z o. o. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazać należało, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt. 2 pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu. kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie Inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując jako jego podstawę stosunek zobowiązaniowy.

W sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę jedną z wielu istotnych okoliczności, które należy wyjaśnić przed wydaniem pozwolenia jest ustalenie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co do zasady prawo to jest wykazywane przez inwestora poprzez złożenie oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. Jeśli oświadczenie to budzi wątpliwości, to organ administracji nie może poprzestać na jego przyjęciu, tylko musi badać, czy inwestor rzeczywiście ma prawo do dysponowania nieruchomością, na której zamierza zrealizować inwestycję. Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, jest środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ. Możliwe jest zatem zakwestionowanie oświadczenia i przedstawienie dowodów podważających jego treść prawa. Możliwość ta nie oznacza jednak, że w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym mogą być rozstrzygane kwestie cywilnoprawne, gdyż do ich rozstrzygania powołane są sądy cywilne.

Wojewoda [...], badając środek dowodowy, jakim jest oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uwzględnił zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, która stanowi kluczową zasadę ustroju ksiąg wieczystych, która chroni nabywców nieruchomości działających w zaufaniu do treści wpisów ujawnionych w księdze wieczystej.

Na dzień wydawania przedmiotowego rozstrzygnięcia w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej dla nieruchomości gruntowej nr ew. [...] z obrębu [...] i budynków stanowiących odrębną nieruchomość, w dziale III p.t. prawa, roszczenia i ograniczenia w rubryce 3.4.1 stanowiącej o ograniczonych prawach rzeczowych widnieje informacja "prawo odpłatnego użytkowania prawa wieczystego użytkowania gruntu opisanego w niniejszej księdze wieczystej oraz znajdujących się na tym gruncie budynków i budowli, przy czym wykonanie tego prawa jest ograniczone do tzw. "obiektu" opisanego powyżej - na warunkach określonych w umowie odpłatnego użytkowania zawartej w dniu [...].01.1997 r. przed notariuszem [...] w [...] za rep. A nr [...] w KW Nr [...] w dniu [...] kwietnia 2001 r., na wniosek dz. KW [...]- tu przeniesiono z urzędu dnia [...] kwietnia 2002 r. Prawo to zgodnie z rubryką 3.4.4 przysługuje [...] sp. z o. o.

Kwestie podnoszone przez skarżącego, dotyczące ważności oświadczenia woli o wypowiedzeniu umowy, formy prawnej umowy zawartej pomiędzy skarżącym a inwestorem, kwestie następstwa prawnego po pierwotnych stronach umowy, czy też wniesionego pozwu o wydanie nieruchomości są zagadnieniami z zakresu prawa cywilnego. Organu administracji architektoniczno - budowlanej nie mają kompetencji do orzekania w kwestiach cywilistycznych w zastępstwie za sądy powszechne. Z uwagi na fakt, iż postępowanie o wydanie nieruchomości składającej się z działek nr ew. [...]. obrębie [...], nie zostało prawomocnie zakończone na dzień wydawania niniejszej decyzji, Wojewoda [...] miał prawny obowiązek oceny dostępnego materiału dowodowego.

W ocenie Wojewody [...], dokumenty zgromadzone w aktach sprawy pozwalały przyjąć tezę o prawdziwości złożonego wraz z wnioskiem oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawdziwości informacji wynikających z tych dokumentów, popartych zapisem w księdze wieczystej, nie mogło podważyć złożenie przez Zarząd [...] sp. z o. o., oświadczenia o wypowiedzeniu umowy, czy tez wniesienie pozwu o wydanie nieruchomości składającej się z działek nr ew. [...], obrębie [...]. Powyższe czynności skarżącego pozostają odrębnym postępowaniem od trybu ustalania zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopóki zatem nie zostanie usunięte ograniczone prawo rzeczowe na rzecz [...] sp. z o. o. z księgi wieczystej lub nie zostaną usunięte domniemane niezgodności między księgą wieczystą a rzeczywistym stanem prawnym w stosownym trybie, wiążąca pozostaje treść dokonanych w niej wpisów. Brak jest zatem uzasadnionych podstaw do wyprowadzenia tezy o dokonaniu przez organ stopnia podstawowego nieprawidłowej wykładni art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane.

W świetle powyższego brak było uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 4 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Powyższe unormowanie w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 lipca 1982 r. o Księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 2017, poz. 1007) stanowi o domniemaniu, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Mając na względzie powyższe oraz treść art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie, z którym w razie spełnienia ww. wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz wymagań art. 32 ust. 4, tj. m.in. złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

II. Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca Zarząd [...] Sp. z o.o. (dalej: "Spółka"), która pismem swego pełnomocnika datowanym na 10 kwietnia 2018 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania i wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.

Decyzję skarżąca zaskarżyła w całości, zarzucając jej:

"- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.), to jest:

a. naruszenie art. 7 w zw. art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które polegało na tym, że Organ nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co stanowi działanie naruszające zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, a w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej w oparciu o przesłanki, które kwestionowanie są przez uczestników tego postępowania,

podczas gdy spełnienie przesłanek wydania pozwolenia na budowę nie było możliwe na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie,

b. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które polegało na tym, że Organ w sposób wybiórczy ocenił materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, w szczególności pominął istotne okoliczności faktyczne wskazujące na spór sądowy Skarżącego i Inwestora co do posiadania przez [...] Sp. z o.o. tytułu prawnego do nieruchomości objętej inwestycją, z którego Inwestor wywodzi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Organ, że spełnione zostały przesłanki wydania pozwolenia na budowę,

podczas gdy toczące się pomiędzy Skarżącym a Inwestorem przed Sądem Okręgowym w [...] pod sygn. akt [...] postępowanie o wydanie nieruchomości ma wpływ na spełnienie przez Inwestora przesłanki niezbędnej do wydania na jego rzecz pozwolenia na budowę, tj. posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

c. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które polegało na tym, że Organ w sposób dowolny ocenił materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie poprzez wywodzenie, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w oparciu o treść księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Organ, że spełnione zostały przesłanki wydania pozwolenia na budowę,

podczas gdy przed Sądem Okręgowym w [...] toczy się wspomniane powyżej odrębne postępowanie, w którym kwestionowane są prawa Inwestora ujawnione w treści księgi wieczystej,

d. naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 w zw. z 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., które polegało na tym,

że Organ błędnie uznał, że nie zachodzą przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji,

podczas gdy spełnione zostały przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na zależność wyniku postępowania od innego toczącego się postępowania sądowego (sprawa o wydanie nieruchomości przez Sądem Okręgowym w [...]), a zatem wydanie decyzji merytorycznej było niedopuszczalne przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez sąd;

- w konsekwencji opisanych powyżej naruszeń przepisów postępowania doszło zaś do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), to jest:

e. naruszenia art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt. 2 w zw. 33 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 1332 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane"), które polegało na tym, że Organ błędnie utrzymał w mocy decyzję udzielającą Inwestorowi pozwolenia na budowę,

podczas gdy Inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów i o wstrzymanie wykonania decyzji i o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. z uwagi na postępowanie toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, zainicjowane wniesioną w dniu 6 marca 2018 r. skargą na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] o uchyleniu postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dot. odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej przedstawił na wstępie opis stanu faktycznego sprawy. Wyjaśnił, że w jego ocenie naruszenie art. 8 w zw. z art. 7 w zw. z 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 7 w zw. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegało na tym, że organ uznał za wiarygodne oświadczenie inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które wywodzi z umowy odpłatnego użytkowania wpisanej do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Należało jednak zaznaczyć, że jak wskazuje sam Organ w zaskarżonej decyzji, kwestia ważności umowy odpłatnego użytkowania gruntu nie została dotychczas wyjaśniona, nawet pomimo przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez Prezydenta [...]. Organ sam przyznaje więc, że kwestia ta budzi wątpliwości, a nawet przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie doprowadziło do jej rozstrzygnięcia.

Organ, pomimo świadomości tych poważnych wątpliwości co do obowiązywania pomiędzy stronami umowy odpłatnego użytkowania gruntu, powołuje się na wpisanie prawa wynikającego z tej umowy do księgi wieczystej prowadzonej dla Nieruchomości. Dochodzi więc do sytuacji, w której organ, stwierdzając brak swoich kompetencji do rozstrzygnięcia wątpliwości w oparciu o dostępny mu materiał dowodowy, powołuje się na wpisanie spornego prawa do księgi wieczystej.

Takie działanie organu stanowczo nie wzbudza zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. Prowadzi to do sytuacji, w której organ akceptuje wydanie decyzji administracyjnej przy świadomości, że w niedalekiej przyszłości może dojść do odpadnięcia przesłanki, na podstawie której decyzja ta została wydana.

Skarżąca nie kwestionuje uprawnienia organów administracji publicznej do powoływania się na treść księgi wieczystej, natomiast nie może zaakceptować takiego działania w przedmiotowej sprawie. Prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego kwestionowania przez Spółkę obowiązywania umowy odpłatnego użytkowania, z której inwestor wywodzi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie może doprowadzić organu do wniosku, że właściwe jest powołanie się na treść księgi wieczystej. Ponadto organ działa w pełnej świadomości zawisłości sprawy, w wyniku której może dojść do zmiany treści księgi wieczystej (kwestia ta opisania została w dalszej części niniejszej skargi).

W nawiązaniu do powyższego – zdaniem Spółki - bez znaczenia pozostaje moment dokonywania oceny tego, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. moment przypadający najpóźniej w chwili składania wniosku oraz data wydawania decyzji. W dacie wydawania decyzji organ dysponuje materiałem dowodowym uzasadniającym kwestionowanie złożonego przez Inwestora oświadczenia. W takiej sytuacji powołanie się na treść wpisu w księdze wieczystej, nawet istniejącego w dacie wydawania decyzji, uznać należy za niezasadne i prowadzące do nieprawidłowego rozpoznania materiału dowodowego przez organ.

Organ, wskazując na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wynikającą z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, w rzeczywistości odnosił się do domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ustawy, tj. domniemania zgodności praw jawnych z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Organ zignorował te elementy materiału dowodowego, które wskazują na możliwość zmiany treści wpisu w księdze wieczystej, tj. fakt zawisłości sporu mogącego prowadzić do wykreślenia prawa Inwestora z księgi wieczystej.

W orzecznictwie wskazuje się, że domniemanie, o którym mowa jest domniemaniem usuwalnym, którego obalenie jest możliwe jako przesłanka rozstrzygnięcia w każdym postępowaniu cywilnym, w którym będzie to konieczne dla rozstrzygnięcia, a nie tylko w jakimś szczególnym postępowaniu.

Zmiana wpisu prawa w księdze wieczystej możliwa jest nie tylko w trybie art. 10 u.k.w., ale również na podstawie orzeczeń wydanych w innych postępowaniach. W doktrynie wskazuje się, że powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości nie stanowi postępowania prejudycjalnego wobec innych postępowań, które mogą prowadzić do usunięcia rozbieżności pomiędzy rzeczywistym stanem prawnym, a stanem prawnym wpisanym w księdze wieczystej.

Obalenie domniemania wpisanego prawa jawnego z księgi wieczystej możliwe jest zdaniem pełnomocnika skarżącej nie tylko w drodze ustalenia zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale również w drodze innych postępowań, w tym np. postępowania o stwierdzenie zasiedzenia, ale również postępowania dotyczącego wydania nieruchomości. Oznacza to, że w toku takiego postępowania sąd może ustalić rozbieżność pomiędzy rzeczywistym stanem prawnym a stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej.

W toku postępowania o wydanie nieruchomości toczącego się pomiędzy Spółką, a inwestorem sąd bada istnienie tytułu prawnego uprawniającego inwestora do korzystania z nieruchomości. W związku z wypowiedzeniem umowy odpłatnego użytkowania, która w rzeczywistości nosi cechy umowy najmu, postępowanie takie powinno zakończyć się orzeczeniem zobowiązującym inwestora do wydania nieruchomości skarżącemu z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Orzeczenie o takiej treści może stanowić podstawę zmiany wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości.

Organ nie wziął więc pod uwagę istotnej okoliczności, jaką jest zawisłość sporu pomiędzy skarżącą i inwestorem.

Organ, zlecając Prezydentowi [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w postanowieniu z dnia [...] marca 2017 r. wskazał, że rozpatrzenie przedmiotowego odwołania uzależnione jest od precyzyjnego wyjaśnienia powyższych kwestii. Ewentualne rozpatrzenie odwołania w oparciu o materiał dowodowy niepozwalający na jednoznaczne ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych byłoby naruszeniem art. 7 K.p.a.. Następnie w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w udzielonej odpowiedzi nie została wyjaśniona kwestia ważności umowy odpłatnego użytkowania gruntu w związku z wypowiedzeniem niniejszej umowy przez Zarząd [...] sp. z o. o. Powyższe świadczy o tym, że nawet w ocenie organu oparcie się na niejednoznacznym materiale dowodowym stanowi naruszenie art. 7 k.p.a.

Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością.

W niniejszej sprawie nie sposób uznać, że powołanie na treść księgi wieczystej stanowi jednoznaczne ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych bądź dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Ograniczenie dowodów jedynie do treści księgi wieczystej stanowi jednocześnie zignorowanie pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wskazującego na nieistnienie prawa wpisanego do księgi wieczystej. Z działania organu wynika założenie, że wystarczające jest powołanie na prawo wpisane w księdze wieczystej i w tym zakresie zbędne jest przeprowadzanie szerszego postępowania dowodowego. Jeżeli jednak Organ w toku postępowania zebrał dowody, należy rozpatrzyć ten materiał w całości, bez wybiórczego powoływania się na domniemanie prawne wynikające z art. 3 UKW.

Naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. polegało zdaniem pełnomocnika skarżącej na tym, że organ wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. wskutek uznania, że wystąpiły przesłanki do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.

W postanowieniu z dnia [...] marca 2017 r. dotyczącym przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a następnie w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. dotyczącym zawieszenia postępowania, organ wskazał, że rozpatrzenie przedmiotowego odwołania uzależnione jest od precyzyjnego wyjaśnienia powyższych kwestii. Ewentualne rozpatrzenie odwołania w oparciu o materiał dowodowy niepozwalający na jednoznaczne ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych byłoby naruszeniem art. 7 K.p.a.. Następnie w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że odpowiedź na powyższe postanowienie nie zawiera wyjaśnienia ważności umowy odpłatnego użytkowania gruntu w związku z wypowiedzeniem niniejszej umowy przez Zarząd [...] sp. z o. o. Jeżeli pierwotnie niewyjaśnienie kwestii ważności umowy legło u podstaw konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a następnie także zawieszenia z urzędu postępowania odwoławczego, ten sam organ nie powinien obecnie orzekać o istnieniu podstaw do utrzymania w mocy decyzji administracyjnej na podstawie tego samego materiału dowodowego.

Organ, nawet pomimo wydania postanowienia GINB, wydał decyzję w warunkach naruszenia prawa, ponieważ nadal występuje przesłanka zawieszenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Z uwagi na wystąpienie tej przesłanki, tj. pojawienia się w sprawie zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu, skarżąca w dniu 6 marca 2018 r. złożyła do tutejszego Sądu skargę na postanowienie GINB.

W zakresie wystąpienia przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, określonej w art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że zagadnieniem takim w niniejszej sprawie jest kwestia tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, której dotyczy postępowanie o wydanie nieruchomości toczące się przed Sądem Okręgowym w [...] pod sygnaturą akt [...].

W przedmiotowej sprawie dochodzi do spełnienia wszystkich przesłanek uznania za zagadnienie wstępne kwestii rozstrzygnięcia, czy [...] Sp. z o. o. posiada tytuł prawny do gruntu objętego zamierzeniem budowlanym. Po pierwsze, zagadnienie wstępne w postaci ustalenia istnienia tytułu prawnego do nieruchomości, z którego [...] wywodzi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego. Ponadto kwestia ta podniesiona została w toku postępowania administracyjnego na etapie odwoławczym od decyzji Prezydenta [...]. W odwołaniu z dnia 7 lutego 2017 r. Spółka wskazała, że od dnia 1 listopada 2015 r. [...] zajmuje nieruchomość bezprawnie i nie posiada żadnego tytułu do tej nieruchomości, w tym również prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po drugie, zagadnienie wstępne wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia, które powinno poprzedzać wydanie decyzji. Natomiast organy administracji architektoniczno- budowlanej nie są właściwe do rozstrzygnięcia zaistniałego sporu o charakterze cywilno-prawnym. Od rozstrzygnięcia ww. zagadnienia wstępnego zależy ustalenie czy [...] Sp. z o. o. przysługuje tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, co jednocześnie stanowi o istnieniu prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji o możliwości realizacji prawa do zabudowy.

Istnienie tytułu prawnego do nieruchomości wskazanego przez inwestora w oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest jedną z przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę. Z reguły ocena przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że inwestorowi takie prawo przysługuje, nie nastręcza nadmiernych trudności. Jednakże, jak wskazuje się w orzecznictwie, w sytuacji kiedy tytuł ten jest kwestionowany, rozstrzygnięcie zagadnienia dotyczącego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wykracza poza kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż organ ten nie jest powołany do rozstrzygania sporów o prawa, z których może wynikać uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takiej sytuacji powstaje zagadnienie wstępne, które winien rozstrzygnąć sąd lub inny organ, czyli zagadnienie, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 K.P.A."

W zakresie zarzutu naruszenia art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt. 2 w zw. 33 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego pełnomocnik skarżącej wskazał, jak następuje.

Umowa odpłatnego użytkowania z dnia [...] stycznia 1997 r. sporządzona przed [...], notariuszem w [...], za Rep. A - [...], nie wiąże skarżącej i inwestora. Skarżąca wypowiedziała spółce [...] prawo do korzystania z nieruchomości, wzywając [...] do wydania nieruchomości, przy czym termin wypowiedzenia upłynął ostatecznie w dniu [...] października 2015 r. Nawet jeżeli umowa stanowiła dla [...] podstawę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prawo takie nie przysługuje [...] co najmniej od dnia 1 listopada 2015 r.

Powołane powyżej naruszenia przepisów postępowania doprowadziły organ do wydania decyzji na podstawie oświadczenia złożonego przez Inwestora, który wywodzi swoje prawo z nieobowiązującej umowy odpłatnego użytkowania. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do wydania pozwolenia na budowę na rzecz Inwestora.

W zakresie wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że "okolicznością istotną w postępowaniu wszczynanym niniejszą skargą jest wniesienie do tutejszego Sądu przez Z[...] skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] o uchyleniu postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dot. odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu wszczętym skargą na Postanowienie GINB ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W razie bowiem uchylenia skarżonego Postanowienia GINB, w mocy pozostanie postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. W konsekwencji postępowanie administracyjne toczące się w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta [...] pozostanie zawieszone do czasu rozpoznania przez Sąd Okręgowy w [...] powództwa o wydanie nieruchomości wytoczonego przez Skarżącego przeciwko Inwestorowi w sprawie o sygn. akt [...], a pomimo to w obrocie funkcjonowała będzie decyzja stanowiąca przedmiot niniejszej skargi. Takie rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w sprawie wniesionej już skargi będzie zaś miało znaczenie prejudycjalne dla niniejszego postępowania, bowiem będzie przesądzać, że zaskarżona Decyzja W[...] została wydana w sytuacji, gdy należało obligatoryjnie zawiesić postępowanie".

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, "w wyniku uwzględnienia przez Sąd Okręgowy w [...] powództwa o wydanie nieruchomości zostanie jednocześnie rozstrzygnięta negatywnie kwestia prawa Inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".

III. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 28 czerwca 2018 r. pełnomocnik uczestniczki [...] Sp. z o.o. również wnosił o oddalenie skargi, przedstawiając swoją argumentację prawną i faktyczną,

IV. Wyrokiem z dnia [...] maja 2018 r., wydanym w sprawie sygn. akt [...], Sąd Okręgowy Wydział [...] Gospodarczy w [...] oddalił opisywane w skardze powództwo Spółki o wydanie nieruchomości, wytoczone przeciwko [...] Sp. z o.o.

V. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 12 grudnia 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 856/18 umorzył postępowanie ze skargi pełnomocnika Zarządu [...] Sp. z o.o. na postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...], którym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie odwołania Zarządu [...] Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę części budynku hipermarketu tej Spółki na lokal handlowy sieci sklepów [...], położonego w [...] przy ul. [...] w [...].

Przyczyną umorzenia przez tut. Sąd postępowania sądowego było to, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] orzekł merytorycznie w sprawie i utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę. Wobec wydania ostatecznej w toku postępowania przed organami administracji publicznej decyzji, kończącej postępowanie przed tymi organami, bezprzedmiotowe stało się zawisłe w granicach skargi postępowanie sądowe, dotyczące kwestii zawieszenia tego postępowania.

VI. Postanowieniem, wydanym 29 czerwca 2018 r. w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja był prawidłowa, a skarga (w tym wniosek o zawieszenie postępowania sądowego) nie zasługiwała na uwzględnienie.

Istotą sprawy zawisłej przed tut. Sądem (a wcześniej przed organami administracji) jest to, czy uczestniczka tego postępowania (a jednocześnie strona postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych) posiadała prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, ergo, czy organ administracji architektoniczno budowlanej mógł – w kontekście art. 32 ust. 4 pkt. 2 i art. 33 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 35 ust. 4 Pr. bud. – złożony przez inwestora projekt zatwierdzić i zezwolić na wykonanie ujętych w nim robót budowlanych.

Na wstępie należy więc wyjaśnić, że – wbrew stanowisku skarżącej – nie ulega wątpliwości, że zarówno w dacie składania przez [...] sp. z o.o. wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie części budynku handlowego hipermarketu [...] na lokal handlowy sieci sklepów [...], jak i w dniu orzekania przez tut. Sąd inwestor posiadał prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt. 11 Pr. bud.

Zgodnie z ww. artykułem, przez "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W sprawie nie było sporne, że poprzednicy prawni skarżącej i uczestniczki zawarli [...] stycznia 1997 r., w formie notarialnej, umowę odpłatnego użytkowania nieruchomości, w skład której wchodził również grunt zabudowany sklepem wielkopowierzchniowym (w dniu składania wniosku o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych – hipermarketem [...]). Zgodnie z § 6 umowy strony oznaczyły okres trwania umowy, ustalając datę końcową na 20 stycznia 2052 r. (55 lat), przy czym oddający grunt w użytkowanie zrzekł się prawa do wypowiedzenia umowy, za wyjątkiem sytuacji, w której użytkownik pozostawał będzie w zwłoce z zapłatą opłaty za użytkowanie (§ 7 pkt. 1 umowy).

Sporne natomiast stało się to, czy wobec złożenia przez Spółkę w dniu [...] sierpnia 2015 r. oświadczenia o wypowiedzeniu wszelkich umów, na podstawie których [...] sp. z o.o. mogła z nieruchomości korzystać, a następnie czy - wobec wystąpienia przez Spółkę do sądu powszechnego ze skargą windykacyjną w trybie art. 222 § 1 Kodeksu cywilnego - uczestniczka [...] sp. z o.o. posiadała na dzień złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że samo powstanie sporu o charakterze cywilnoprawnym pomiędzy użytkownikiem wieczystym, a użytkownikiem nieruchomości co do tego, czy zawarta przez nich umowa o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wywiera skutki prawne po jej ewentualnym "wypowiedzeniu" nie może podlegać ocenie prawnej organów administracji publicznej i sądu administracyjnego. Postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego (sprawy cywilne – art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego) podlega bowiem rozpoznaniu wyłącznie przez sądy powszechne (art. 2 § 1 k.p.c.). Niewątpliwie zaś kwestia skuteczności prawnej wypowiedzenia umowy, jak również podnoszonej w ww. piśmie skarżącej z [...] sierpnia 2015 r. ewentualnej nieważności umowy (art. 58 § 2 i § 1 k.c.) i mocy wiążącej umowy podlega wyłącznej kognicji sądu powszechnego, a nie organu administracji publicznej.

Zasadą jest, że rzeczowe prawo ograniczone, jakim jest użytkowanie wygasa z upływem czasu określonego w umowie, wskutek zrzeczenia się (art. 246 k.c.) i wykreślenia z księgi wieczystej, jeżeli było ujawnione w księdze, niewykonywania przez okres 10 lat (art. 255 k.c.), konfuzji (art. 247 k.c.), a także decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku takiej decyzji powstało, oraz wywłaszczenia (por. np. w tym zakresie St. Rudnicki, G. Rudnicki, J. Rudnicka "Kodeks cywilny, komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe" pod red. J. Gudowskiego, Lexis Nexis 2013, s. 586, 596).

Użytkowanie jest prawem rzeczowym (art. 255 § 1 k.c.); nie jest natomiast stosunkiem obligacyjnym w rozumieniu art. 3531 k.c. Takie ujęcie przez ustawodawcę użytkowania powoduje określone konsekwencje prawne. Przede wszystkim użytkowanie nieruchomości stanowi prawno rzeczowy, a nie obligacyjny tytuł do władania nią przez użytkownika. Użytkowanie uregulowane jest w Księdze II, a nie w Księdze III Kodeksu cywilnego i w zakresie stanowiącym przedmiot tego prawa stosuje się przepisy Kodeksu o własności i innych prawach rzeczowych, a nie o zobowiązaniach. Dotyczy to zarówno treści prawa, jak i sposobu jego wykonywania oraz wygaśnięcia (ibidem, s. 582 i n.).

Skoro ustawodawca nie przewidział w kodeksie cywilnym dopuszczalności "wypowiedzenia" użytkowania, określając jednocześnie wyraźnie, kiedy prawo takie wygasa, to nie jest dopuszczalne ustalanie skutków prawnych ewentualnego "wypowiedzenia" w zakresie, w jakim miałoby ono prowadzić do wygaśnięcia rzeczowego prawa ograniczonego, przez organa administracji publicznej lub sąd administracyjny. Rzeczą bowiem sądu powszechnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami k.p.c. będzie rozstrzyganie tego, czy po pierwsze użytkowanie w ogóle można wypowiedzieć, a po drugie czy wobec złożonego przez użytkownika wieczystego (właściciela) oświadczenia woli o wypowiedzeniu nastąpiły określone skutki prawne.

Należy wyjaśnić, w ocenie tut. Sądu, że wprawdzie oddanie rzeczy w użytkowanie może nastąpić w formie umowy, ale nie zmienia to charakteru prawnego tego prawa. Umowa jest bowiem jedynie formą powstania prawa, a nie jego treścią (przedmiotem), która wynika z przepisów cogentis (art. 252 i n. k.c.). Podobnie jest z przeniesieniem własności rzeczy; wprawdzie taka czynność prawna ma formę umowy, ale jej przedmiotem pozostaje prawo i to w takim znaczeniu, jaki wynika z przepisów prawa cywilnego o prawie własności.

Należy ponadto zwrócić uwagę na to, że treścią roszczenia windykacyjnego z art. 222 § 1 k.c. nie jest żądanie rozstrzygnięcia sporu, kto jest właścicielem rzeczy. Treścią takiego powództwa jest bowiem dążenie do uzyskania konstytutywnego orzeczenia sądu powszechnego, nakazującego pozwanemu wydać rzecz właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu). Przedmiotem więc sporu sądowego nie jest prawo własności, ale odzyskanie władania rzeczą. Orzeczenie sądowe w takim zakresie nie ma mocy ex tunc, ale ex nunc – od chwili uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego powództwo. Treścią solennej części wyroku nie jest nigdy orzeczenie w przedmiocie tego, czy posiadaczowi rzeczy przysługiwało skuteczne wobec właściciela uprawnienie do władania rzeczą, ale wyłącznie nakazanie wydania rzeczy (lub oddalenie powództwa). W wypadku podniesienia przez pozwanego zarzutu uprawnienia do władania rzeczą, sąd w sprawie windykacyjnej nie orzeka ustalająco o tym zarzucie; w razie uznania przez sąd powszechny słuszności procesowego zarzutu z art. 222 § 1 in fine jest to jedynie przesłanka do oddalenia powództwa. Dlatego też, zarówno w doktrynie, jak i w praktyce, roszczenie powoda w skardze windykacyjnej nazywane jest "roszczeniem wydobywczym". Taki jest bowiem przedmiot sprawy.

Wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącej, zawisłość sporu windykacyjnego nie stanowiła przyczyny obligującej organ (lub sąd administracyjny) do zawieszenia postępowania z zakresu prawa budowlanego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (tak słusznie WSA w Białymstoku w wyroku z dnia z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 939/17, CBOSA). Istotnym jest również to, aby owo zagadnienie wstępne miało taki charakter, że bez jego rozstrzygnięcia nie jest możliwe jakiekolwiek (zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony) zakończenie postępowania administracyjnego. Tylko wówczas organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 927/17 - CBOSA). To, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego (tak słusznie WSA w Lublinie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 511/17 – CBOSA).

Biorąc pod uwagę charakter sprawy windykacyjnej, prawnie najzupełniej hipotetyczna możliwość ustalenia odmiennego stanu faktycznego (prawnego), mającego znaczenie przy składaniu oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane w postępowaniu o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych, choćby nawet uprawdopodobniona faktem zawisłości sprawy przed sądem powszechnym w zakresie ujętym powództwem windykacyjnym, nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Tym bardziej, że wyrok w takiej sprawie wiąże od chwili uprawomocnienia się, a nie ma mocy wstecznej.

Co więcej, istotnym jest stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 419/17 (CBOSA): "Z treści art. 97 § 1 pkt. 4 KPA wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 KPA Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego".

Jeżeli więc, w chwili orzekania, możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji, to stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał, wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania.

Podobnie rzecz się ma z obligatoryjnym zawieszeniem postępowania sądowego przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowego. Zawieszenie nie jest jednakże obligatoryjne; ustawodawca użył bowiem określenia "może zawiesić". Fakultatywne zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. zależy więc od uznania sądu, który winien rozważyć, czy w danym wypadku jest celowe wstrzymywanie biegu sprawy z uwagi na wskazywane przez skarżącego przyczyny i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w ustawie zasadniczej. Podkreśla się, że uznanie przewidziane w tym przepisie nie może mieć dowolnego charakteru. Nadto sąd musi rozważyć przesłanki umożliwiające zawieszenie postępowania w świetle nakazu rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki i zasady szybkości postępowania (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 689/16 – CBOSA).

Niewątpliwie, w wypadku uznania przez sąd administracyjny, że inne, zawisłe postępowanie przed sądem administracyjnym lub powszechnym może mieć charakter prejudycjalny, wówczas sąd mógłby postępowanie zawiesić.

Tym niemniej, wskazywana przez skarżącą zawisłość sprawy przed tut. Sądem ze skargi Spółki na postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...], którym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie odwołania Zarządu [...] Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę ustała. Tut. Sąd bowiem, postanowieniem z dnia 12 grudnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 856/18 umorzył postępowanie ze skargi pełnomocnika Zarządu [...] Sp. z o.o.

Co więcej, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w niniejszej sprawie, nie uznał zawisłości sprawy windykacyjnej przed Sądem Okręgowym w [...] za prejudykat, nakazujący organowi administracji publicznej zawieszenie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (z argumentacją, przytoczona powyżej), to tym bardziej nie uznał, że rozstrzygnięcie sprawy przez sąd powszechny ma jakiekolwiek znaczenie dla możliwości wydania wyroku w niniejszej sprawie.

Tut. Sąd uznał, po zestawieniu przesłanek zawieszenia postępowania z charakterem zawisłej przed sądem powszechnym sprawy i z nakazem wynikającym z art. 7 p.p.s.a., że w niniejszej sprawie nie występują żadne rzeczywiste przyczyny prawne uzasadniające odstąpienie od zasady szybkiego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II FSK 1849/15 i postanowienie NSA z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 2969/14 – CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brał przy tym również pod uwagę, że wyrokiem z dnia [...] maja 2018 r., wydanym w sprawie sygn. akt [...], Sąd Okręgowy Wydział [...] Gospodarczy w [...] oddalił opisywane w skardze powództwo Spółki o wydanie nieruchomości, wytoczone przeciwko [...] Sp. z o.o. Wprawdzie brak jest w aktach sprawy informacji o tym, czy ww. wyrok Sądu Okręgowego jest prawomocny, tym niemniej po pierwsze skarżąca nie wykazała, że skutecznie prawnie wniosła apelację, a po drugie – właśnie z uwagi na powyżej omówiony charakter i przedmiot postępowania ze skargi windykacyjnej – fakt taki nie ma znaczenia dla możliwości rozpoznania sprawy przez tut. Sąd.

Sąd brał też pod rozwagę, że jeżeli skarżąca Spółka będzie w stanie w sposób obiektywny i jednoznaczny prawnie (np. powołując się na stosowne ustalenie, wynikające z wyroku sądu powszechnego) wykazać, że [...] sp. z o.o. nie przysługiwał żaden tytuł prawny do władania przedmiotowym gruntem, z którego wywodziła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to skarżącej przysługiwać może co do zasady prawo do żądania kontroli w trybie nadzwyczajnym wydanej decyzji administracyjnej.

Z przyczyn opisanych powyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za niezasadne zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Organ II instancji (jak również organ I instancji) należycie ustaliły stan faktyczny sprawy i prawidłowo dokonały oceny dowodów. Nie sposób też uznać, że Wojewoda Mazowiecki dokonał dowolnej ich oceny; ocena organu wynikała z przepisów prawa powołanych przez ten organ i była prawidłowa.

Tut. Sąd nie podzielił też poglądu skarżącej, jakoby organ błędnie wywodził skutki prawne z faktu ujawnienia w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości rzeczowego prawa ograniczonego – użytkowania, choć rzeczywiście, organ używając nazw prawnych myli zasadę jawności ksiąg wieczystych z rękojmią jej wiary publicznej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1916, dalej: "u.k.w.") domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Prawdą jest twierdzenie skarżącej, że dopuszczalne jest wzruszenie tego domniemania. Tym niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że wzruszenie domniemania z art. 3 u.k.w. może nastąpić wyłącznie poprzez udowodnienie, że dokonany wpis w księdze wieczystej jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym (wbrew dyspozycji art. 3 ust. 1 ustawy). Dowód taki przeprowadzony być może albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 u.k.w.), albo w każdym innym postępowaniu – ale jako przesłanka rozstrzygnięcia (wyrok SN z 17 czerwca 1960 r., 3 CR 328/60, OSPiKA 6/61, pos. 162). Tym niemniej, jak słusznie stwierdził SN w wyroku z 21 marca 2001 r., sygn. akt III CKN 325/00 (niepubl.) "Warunkiem sine qua non skutecznego wystąpienia przeciwko wiarygodności wpisu w księdze wieczystej jest legitymowanie się interesem prawnym w uzyskaniu oceny zgodnej z żądaniem. Interes prawny jako konstrukcja prawa cywilnego materialnego z natury rzeczy właściwy jest tylko podmiotom wwiązanym w stosunki cywilne materialno prawne (...)". Jak wynika z powyższego, wzruszenie domniemania z art. 3 u.k.w. możliwe jest wyłącznie w postępowaniu cywilnym, a nie – jak wynika ze skargi – w każdym postępowaniu, a więc także i administracyjnym. Ponadto, jak przyjęte jest w doktrynie "jest niedopuszczalne wzięcie przez sąd pod rozwagę z urzędu zarzutu niezgodności wpisu w księdze wieczystej, zmierzającego do obalenia domniemania przewidzianego w art. 3 ust. 1 u.k.w.h." – tak St. Rudnicki w "Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz." Lexis Nexis wyd. 6 s. 38).

Ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie są władne do rozstrzygania o kwestiach z zakresu prawa cywilnego, a taką sprawą jest właśnie kwestia wzruszania praesumptio iuris tantum. Wynika to z art. 234 k.p.c., zgodnie z którym domniemania ustanowione przez prawo (domniemania prawne) wiążą sąd; mogą być jednak obalone, ilekroć ustawa tego nie wyłącza. W takim jednakże zakresie obalenie domniemania co do poprawności ujawnionego w księdze wieczystej stanu prawnego nieruchomości (a więc także prawa użytkowania) jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. i podlega wyłącznej kognicji sądu cywilnego (art. 2 § 1 k.p.c.). Wyłącznie bowiem w postępowaniu cywilnym – zgodnie z art. 6 k.c. w zw. z art. 232 k.p.c. – można udowadniać fakty tworzące prawo cywilne materialne (por. też np. wyrok SN z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt I CSK 63/05).

Dlatego też słusznie organ odwoławczy uznał, że w dniu orzekania każdy organ administracji publicznej jest związany istniejącą (a więc niewzruszoną) w tym dniu jawnością materialną księgi wieczystej i wynikającym z niej domniemaniem prawnym z art. 3 ust. 1 u.k.w.

Skoro, jak wynika z oceny prawnej tut. Sądu, dokonanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, [...] sp. z o.o. posiadała i nadal posiada tytuł prawny do władania nieruchomością w postaci rzeczowego prawa ograniczonego - użytkowania, z którego wywodzi prawo do jej dysponowaniem na cele budowlane, to organa w żaden sposób nie naruszyły również art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt. 2 i art. 33 ust. 2 pkt. 2 Pr. bud.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.