Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 380/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 28  ust. 1,  art. 19  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1229
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.
article: art. 88 ust. 1,  art. 32,  art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 42
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: I. Uchwała w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych nie może zostać uznana za akt kierownictwa wewnętrznego, gdyż dotyczy podmiotów niezależnych od gminy, będących w stosunku do niej podmiotami zewnętrznymi. Przesądza o tym treść art. 19 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w myśl którego ochotnicza straż pożarna i związek ochotniczych straży pożarnych funkcjonują w oparciu o przepisy ustawy - Prawo o stowarzyszeniach (ust.1)  oraz samodzielnie określają swoje cele i struktury organizacyjne w statucie (ust. 2), jak też uchwalają akty wewnętrzne dotyczące swej działalności.

II. W świetle zasad równości i niedyskryminacji, wyrażonych w art. 32 Konstytucji RP, uprawniony jest pogląd, że uzależnienie wysokości ekwiwalentu od faktu pozostawania przez członka OSP w stosunku zatrudnienia godzi w zasadę równości, a  przyznanie ekwiwalentu   pieniężnego w niższej kwocie osobom, które nie są w stosunku pracy (np. bezrobotnych, rolników, emerytów, studentów) prowadzi do dyskryminacji  tych osób.

TEZY

I. Uchwała w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych nie może zostać uznana za akt kierownictwa wewnętrznego, gdyż dotyczy podmiotów niezależnych od gminy, będących w stosunku do niej podmiotami zewnętrznymi. Przesądza o tym treść art. 19 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w myśl którego ochotnicza straż pożarna i związek ochotniczych straży pożarnych funkcjonują w oparciu o przepisy ustawy - Prawo o stowarzyszeniach (ust.1)  oraz samodzielnie określają swoje cele i struktury organizacyjne w statucie (ust. 2), jak też uchwalają akty wewnętrzne dotyczące swej działalności.

II. W świetle zasad równości i niedyskryminacji, wyrażonych w art. 32 Konstytucji RP, uprawniony jest pogląd, że uzależnienie wysokości ekwiwalentu od faktu pozostawania przez członka OSP w stosunku zatrudnienia godzi w zasadę równości, a  przyznanie ekwiwalentu   pieniężnego w niższej kwocie osobom, które nie są w stosunku pracy (np. bezrobotnych, rolników, emerytów, studentów) prowadzi do dyskryminacji  tych osób.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 30 lipca 2009 r. Nr XXXI/233/09 w przedmiocie ekwiwalentu dla członka ochotniczej straży pożarnej za udział w działaniu ratowniczym i udział w szkoleniu pożarniczym 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 30 lipca 2009 r., nr XXXI/233/09 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych, podjętą na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 z późn. zm.) w związku z przepisem art. 18 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Rada Gminy Tarnów Opolski uchwaliła w § 1, że z zastrzeżeniem ust. 2, członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny w wysokości:

1) 10 zł za godzinę udziału w działaniu ratowniczym,

2) 5 zł za godzinę udziału w szkoleniu pożarniczym.

W ustępie 2 powyższej uchwały wskazano, iż "członek ochotniczej straży pożarnej, który w czasie nieobecności w pracy, za który nie uzyskał wynagrodzenia, a uczestniczył w działaniu ratowniczym otrzymuje ekwiwalent w wysokości równej wysokość utraconego zarobku, nie więcej jednak niż 18 zł za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym." Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy ( § 2). W myśl § 3 utraciła moc uchwała nr XXX/229/09 Rady Gminy z dnia 22 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych. Natomiast w świetle § 4 uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia.

Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł do tut. Sądu skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności w uchwale Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 30 lipca 2009 r. słów: "Z zastrzeżeniem ust. 2," w § 1 ust. 1 oraz § 1 ust. 2 uchwały.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że pismem z dnia 9 września 2009 r., znak NK.III-AP-0713-1-249/09, skierowanym do Wójta Gminy, wskazał na potrzebę uchylenia zapisów uchwały będących przedmiotem niniejszej skargi. W odpowiedzi na powyższe pismo Wójt Gminy Tarnów Opolski odmówił podjęcia inicjatywy uchwałodawczej stwierdzając, iż podjęte unormowania mieszczą się w dyspozycji art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, a zróżnicowanie wysokości ekwiwalentu w zależności od statusu członka ochotniczej straży pożarnej nie stanowi naruszenia Konstytucji.

Wojewoda Opolski nie zgodził się z tym stanowiskiem. Przytaczając treść art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej wywiódł, że członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent. Natomiast wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały. W analizowanym przypadku organ stwierdził, że Rada Gminy Tarnów Opolski przyznała ekwiwalent pieniężny członkom ochotniczej straży pożarnej, uzależniając jednakże jego wysokość od pozostawania przez członka OSP w stosunku pracy. Dokonując takiego rozróżnienia Rada wykroczyła poza zakres delegacji wynikającej z art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Wojewoda, powołując się na wyrok Sądu Rejonowego w Brzesku z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt 08/07, wyrok Sądu Okręgowego w Tarnowie z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt l Ca 141/08, wyrok WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2009 r., sygn. IV SA/Gl 236/09, jak też na uzasadnienie do projektu zmiany ustawy o ochronie przeciwpożarowej podniósł, że ekwiwalent, o jakim mowa w art. 28 wskazanej ustawy stanowi równoważnik, odpowiednik wkładu wniesionego przez członka OSP, w postaci czasu, wysiłku i zdrowia, w ochronę przeciwpożarową, a nie rekompensatę za utracone zarobki. Wskazany przepis ustawy o ochronie przeciwpożarowej upoważnia radę gminy jedynie do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, bez dokonywania jakiegokolwiek rozróżnień podmiotowych. Zdaniem skarżącego, uzależnienie wysokości ekwiwalentu od statusu członka OSP w sposób istotny narusza zasadę równości ustaloną w art. 32 Konstytucji. Zasada ta bowiem zostaje naruszona wówczas, gdy jedna grupa adresatów normy jest inaczej traktowana w porównaniu z inną grupą, a istniejące między nimi różnice są tego rodzaju, że nie mogą uzasadniać nierównego traktowania podczas gdy, wspólną cechą podmiotów, których dotyczy kwestionowana uchwała jest przynależność do Ochotniczej Straży Pożarnej. Z punktu widzenia sprawowanych funkcji i wykonywanych zadań fakt czy dany członek OSP pozostaje w stosunku pracy jest nieistotny, albowiem każdy wnosi taki sam wkład w postaci czasu, wysiłku i zdrowia w ochronę przeciwpożarową. Zatem uzależnienie przez Radę Gminy Tarnów Opolski wysokości ekwiwalentu od faktu pozostawania przez członka OSP w stosunku zatrudnienia prowadzi do dyskryminacji osób, które nie są stroną stosunku pracy (np. bezrobotnych, rolników, emerytów) poprzez przyznanie im ekwiwalentu w niższej kwocie.

Na marginesie Wojewoda wskazał na niestaranne i niepoprawnie zredagowany § 1 ust. 2 uchwały.

Odpowiadając na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz gminy kosztów postępowania wg norm przepisanych. Odnosząc się do treści art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej wskazał, iż literalne brzmienie tegoż przepisu przesądza, że ekwiwalent należy się każdemu członkowi OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, jak też nakłada na gminę obowiązek określenia wysokości ekwiwalentu, jednocześnie nie wskazując kryteriów jakimi należy się kierować przy ustalaniu jego wysokości. Zdaniem organu, celem wskazanego przepisu jest natomiast wyrównanie utraconych korzyści (albo w zakładzie pracy), tj wynagrodzenia, albo pochodzących z innego źródła (np. spokój i bezpieczeństwo w stosunku do osób bezrobotnych, emerytów i rencistów). Zatem, biorąc pod uwagę powyższy cel omówionego uregulowania prawnego nie doszło do dyskryminacji tych osób. Inny status bowiem posiada osoba bezrobotna, a inny osoba pozostająca w stosunku pracy, stąd zróżnicowano wysokość ekwiwalentu pieniężnego. Organ zaakcentował, iż Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie wskazywał, iż o naruszeniu zasady równego traktowania mówić można jedynie w przypadku innego traktowania takich samych podmiotów w takiej samej sytuacji, tymczasem w podjętej uchwale zróżnicowane traktowanie dotyczy innych podmiotów. Intencją uchwały Rady Gminy Tarnów Opolski było jedynie zabezpieczenie każdego członka Ochotniczej Straży Pożarnej w Tarnowie Opolskim przed utratą zarobków do wysokości równej wysokości utraconego zarobku w przypadku, gdy nie uzyskał wynagrodzenia za czas wykonywania działań ratowniczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art. 1 § 2 ww. ustawie, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. § 2. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje przy tym rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w granicach sprawy w której skarga została wniesiona.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, biorąc pod uwagę treść art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd z urzędu zbadał także zgodność zaskarżonej uchwały z innymi przepisami ustawowymi.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest uchwała organu gminy w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych. W § 4 uchwały postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zatem mocą niniejszego przepisu przewidziano wejście w życie uchwały bez publicznego ogłoszenia uchwały. W ocenie tut. Sądu z tym stanowiskiem nie można się zgodzić.

Przyjdzie zauważyć, że sporna uchwała została podjęta na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm. - zwanej dalej ustawą). Powołany przepis stanowi, że członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały.

Na podstawie przedstawionego unormowania należy stwierdzić, że wskazana uchwała ma swoją podstawę w przepisie ustawy, jej wydanie jest obowiązkowe, gdyż jak stanowi przepis art. 28 ust. 1 ustawy, wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały. Uchwała ta ma charakter aktu wykonawczego, zawiera normy generalne, czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Ma również charakter abstrakcyjny, gdyż uchwała adresowana jest nie do konkretnych, imiennie określonych osób (konkretnych członków OSP), ale do każdej osoby, która jest lub będzie w przyszłości członkiem OSP. Jej realizacja nie będzie miała zatem jednokrotnego zastosowania, lecz może zostać wykorzystana w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości. Innymi słowy, abstrakcyjność uchwały to możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów - możliwość stosowania jej każdorazowo przy wielu akcjach ratowniczych czy szkoleniach pożarniczych. Poza tym, zawarta w uchwale norma nakłada obowiązek na gminę (ekwiwalent jest wypłacany z jej budżetu) i stwarza prawo po stronie osób wypełniających dyspozycję przepisu art. 28 ust. 1 ustawy do otrzymania ekwiwalentu.

Z przedstawionych wywodów wynika, że unormowanie zakwestionowanej uchwały wykazuje cechy aktu normatywnego generalnego (w odróżnieniu od aktu indywidualnego, jak np. decyzja administracyjna), skierowanego do nieokreślonej liczby adresatów oraz stanowiącego o zakresie ich uprawnień i obowiązków w sferze oznaczonych stosunków prawnych. W zbiorze tak rozumianych aktów normatywnych znajdują się źródła powszechnie obowiązującego prawa, a więc Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, ale także akty prawa miejscowego, ustanowione przez właściwe organy na obszarze ich działania (art. 87 Konstytucji RP).

Uchwała w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych nie może zostać uznana za akt kierownictwa wewnętrznego, gdyż dotyczy podmiotów niezależnych od gminy, będących w stosunku do niej podmiotami zewnętrznymi. Przesądza o tym treść art. 19 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w myśl którego ochotnicza straż pożarna i związek ochotniczych straży pożarnych funkcjonują w oparciu o przepisy ustawy - Prawo o stowarzyszeniach (ust.1) oraz samodzielnie określają swoje cele i struktury organizacyjne w statucie (ust. 2), jak też uchwalają akty wewnętrzne dotyczące swej działalności.

Skoro zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych ma cechy aktu normatywnego, pozwalające uznać ją za akt prawa miejscowego, który miałby obowiązywać na obszarze Gminy, to jej publikacja staje się obowiązkowa (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), co w niniejszej sprawie oznacza publikację uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych) niezwłocznie po jej podjęciu przez Radę Gminy (art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi bowiem spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić można także konieczność realizacji obowiązku promulgacyjnego. Jeśli przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa. Niezachowanie w zaskarżonej uchwale wymagań przewidzianych w Konstytucji (art. 88 ust. 1), w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych (art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2) i w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (art. 42) narusza przywołane przepisy, co musiało prowadzić do stwierdzenia w całości nieważności uchwały nie poddanej właściwemu procesowi promulgacji. Stwierdzone przez Sąd istotne naruszenie prawa uszło uwadze Wojewodzie Opolskiemu.

Odnosząc się natomiast do merytorycznych zarzutów skargi, trzeba dostrzec, że stanowisko skarżącego zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie Rada Gminy Tarnów Opolski przyznała ekwiwalent pieniężny członkom ochotniczej straży pożarnej, uzależniając jego wysokość od pozostawania przez członka OSP w stosunku pracy. Przyjdzie odnotować, że ekwiwalent, o jakim mowa w art 28 wskazanej ustawy, stanowi równoważnik, odpowiednik wkładu wniesionego przez członka OSP, w postaci czasu, wysiłku i zdrowia, w ochronę przeciwpożarową, czyli w działanie mające na celu ochronę życia, zdrowia, mienia innych osób lub ochronę środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innymi zagrożeniami (por. w wyroku Sądu Rejonowego w Brzesku z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt 98/07, Sądu Okręgowego w Tarnowie

z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt l Ca 141/08). Tym samym nie stanowi odpowiednika wynagrodzenia i nie może być traktowany jako rekompensata za utracone zarobki. Przeto wszystkim członkom OSP (pracownik, emeryt, rolnik bezrobotny), którzy brali udział w działaniu ratowniczym - poza tymi, którzy za czas akcji zachowali prawo do wynagrodzenia - przysługuje ekwiwalent w wysokości określonej w uchwale bez względu na ich status. Każdy członek ochotniczej straży pożarnej biorący udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym winien otrzymać ekwiwalent za czas i trud związany z działaniami ratowniczymi. Stąd nieuprawnione jest stanowisko Gminy, że pracownikom należy wyrównać utracone korzyści w postaci wynagrodzenia, natomiast innym osobom niezatrudnionym ekwiwalent ma zrekompensować utracony spokój i bezpieczeństwo. Wskazany przepis ustawy o ochronie przeciwpożarowej upoważnia radę gminy jedynie do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, bez dokonywania jakiegokolwiek rozróżnień podmiotowych zważywszy, że ekwiwalent przysługuje za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną. Dokonując takiego rozróżnienia Rada wykroczyła poza zakres delegacji wynikającej z art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Zgodzić się należy z Wojewodą Opolskim, iż uzależnienie wysokości ekwiwalentu od statusu członka OSP w sposób istotny narusza zasadę równości ustaloną w art. 32 Konstytucji. W myśl tego uregulowania "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny ( ust. 2)." W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, że art. 32 ust. 1 Konstytucji jest źródłem zasady równości wobec prawa, rozumianej jako nakaz, aby wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, były traktowane równo - bez dyskryminowania i faworyzowania (por. np. wyroki z: 21 czerwca 2001 r., sygn. SK 6/01, OTK ZU nr 5/2001, poz. 121; 24 października 2005 r., sygn. P 13/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 102 i 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170). Ewentualne wyjątki od tej zasady muszą: pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści; być proporcjonalne, tzn. waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych; pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. (zob. wyrok z 18 listopada 2008 r., sygn. P 47/07, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 156).

Z gramatycznej wykładni art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej określającego, iż "członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny" wnioskować można, iż ta norma prawna ma zastosowanie do każdego podmiotu spełniającego opisane w niej warunki. Żadnych innych kryteriów, pozwalających na dookreślenie kręgu uprawnionych, ustawodawca nie przewidział. W przepisie art. 28 ust. 3 cyt. ustawy wskazał zaś sytuacje, w których uprawniony do otrzymania ekwiwalentu podmiot traci to prawo. Zatem wspólną cechą podmiotów, których dotyczy kwestionowana uchwała, jest przynależność do Ochotniczej Straży Pożarnej. Stąd słuszna jest argumentacja skarżącego, że z punktu widzenia wykonywanych zadań fakt, czy dany członek OSP pozostaje w stosunku pracy jest nieistotny, ponieważ każdy wnosi taki sam wkład w postaci czasu, wysiłku i zdrowia w ochronę przeciwpożarową. Wbrew zatem stanowisku Gminy, w świetle art. 28 ustawy nie można przyjąć, że była uprawniona do zróżnicowania wysokości ekwiwalentu ze względu na omówione kryterium podmiotowe. Kluczową kwestią dla oceny słuszności zarzutu postawionego przez Wojewodę była zatem odpowiedź na pytanie, czy uprawnienie rady gminy do ustalenia w drodze uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który otrzymuje członek ochotniczej straży pożarnej uczestniczący w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, zawiera w sobie uprawnienie do regulowania wysokości tego ekwiwalentu w zależności od przyjętych kryteriów przez organ samorządu gminnego. Niewątpliwie w sytuacji, gdy przepis nie wskazuje kryteriów przyznania jakiegoś "świadczenia" organy administracji publicznej mają możliwość ich ustalenia. Jednakże trzeba mieć na uwadze, iż organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Realizacja zatem omówionej kompetencji podlega ustawowym ograniczeniom. W świetle zasad równości i niedyskryminacji, wyrażonych w art. 32 Konstytucji RP, uprawniony jest pogląd, że uzależnienie wysokości ekwiwalentu od faktu pozostawania przez członka OSP w stosunku zatrudnienia godzi w zasadę równości, a przyznanie ekwiwalentu pieniężnego w niższej kwocie osobom, które nie są w stosunku pracy (np. bezrobotnych, rolników, emerytów, studentów) prowadzi do dyskryminacji tych osób.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 i 152 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.