Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 750/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił J. Ż. (skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], przyznany został skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2020 r., do 31 października 2021 r. w związku z koniecznością opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o zaliczeniu do pierwszej grupy inwalidów. Organ stwierdził, że z orzeczenia nie wynika, od kiedy istnieje niepełnosprawność matki skarżącej, przy czym orzeczenie to wydano, kiedy miała ona ukończone 66 lat. W związku z powyższym w ocenie organu zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, opisana w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r."). Wskazał nadto, że drugą przesłanką negatywną jest to, iż skarżącej przysługuje uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego na matkę.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, organ przywołał treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. i zakwestionował zaistnienie przesłanki negatywnej wynikającej z tego przepisu w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydane na jego kanwie. Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygając w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie uwzględnia się art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. O ile jednak odmowa przyznania świadczenia skarżącej oparta o treść ww. przepisu była w ocenie SKO, wadliwa, to w sprawie zaistniała negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., w momencie rozpoznawania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w obrocie prawnym pozostawała bowiem ostateczna decyzja o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego (decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Prezydent Miasta [...] odmówił uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego i od decyzji tej skarżąca się nie odwołała. Organ odwoławczy zgodził się ze skarżącą, że w art. 27 ust. 5 u.ś.r. przewidziano sytuację dotyczącą zbiegu świadczeń i możliwość swobodnego wyboru jednego z nich, jednakże zgodna na uchylenie decyzji nie może mieć charakteru warunkowego, tj. nie można w tym samym czasie korzystać z dwóch uprawnień, a wobec decyzji prezydenta z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżąca pozostaje uprawnioną do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co z kolei stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.

W skardze na powyższą decyzję J. Ż., reprezentowana przez radcę prawnego M. J., wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, zobowiązanie organów do uwzględnienia oceny prawnej i wskazać co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę dla przyznania świadczenia niedającą się usunąć w drodze wyboru świadczenia zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., oraz naruszenie art. 6, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi, przywołując szeroko orzecznictwo sądowoadministracyjne, podniosła, że fakt uzyskania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a to z uwagi na treść art. 27 ust. 5 u.ś.r. i uprawnieniu strony do wyboru korzystniejszego świadczenia. Wskazała nadto, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób sprzeczny z zasadami państwa prawa, organy winny bowiem działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga nie jest zasadna.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym skarżąca zawarła w skardze, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę.

Zakwestionowaną decyzją z [...] grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2021 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką E. K.. Strona skarżąca kwestionuje, jakoby przeszkodą dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było jej uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego mocą ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2020 r., nr [...].

Nadmienić w tym miejscu należy, że organy obu instancji przyjęły odmienne stanowiska wobec stosowalności w sprawie skarżącej art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji wskazał bowiem, że zasadniczym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej był fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po okresach o których mowa w punktach 1 i 2 tego przepisu (do dnia ukończenia 18. roku życia, lub 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej). Sąd podziela i potwierdza stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw powoływania się na negatywną przesłankę wynikającą z ww. przepisu, a to ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. W orzeczeniu tym Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Oznacza to, że na wynik spraw z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia, w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa). Kwestia ta, z uwagi na rozstrzygnięcie organu odwoławczego i uzasadnienie tego rozstrzygnięcia, stała się i pozostaje już w sprawie bezsporna, nie ma więc potrzeby ponownego odnoszenia się do niej.

W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przepis ten w swej wymowie jest jasny - zakłada, że nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym zasiłku dla opiekuna przyznanego na mocy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Innymi słowy, w sytuacji gdy opiekun ma już ustalone, na mocy decyzji, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie jest możliwe przyznanie mu w tym samym okresie świadczenia pielęgnacyjnego.

Dla uniknięcia zbiegu powyższych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli beneficjent zrzeknie się ustalonego już wcześniej decyzją administracyjną świadczenia rodzinnego. Taka interpretacja uwzględnia bowiem treść art. 27 ust. 5 u.ś.r., który w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń stwierdza, że w takiej sytuacji przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Zaprezentowane podejście odpowiadać będzie zatem zasadzie, zgodnie z którą ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest jedynie w sytuacji niekorzystania przez opiekuna z innych konkurencyjnych świadczeń (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 82/18 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zauważyć, że wprawdzie ustawodawca nie wymaga złożenia odrębnego wniosku o uchylenie decyzji przyznającej jedno ze zbiegających się świadczeń, jednakże z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika konieczność wyboru przez osobę uprawnioną jednego ze świadczeń. Dokonanie takiego wyboru jest warunkiem przyznania wybranego świadczenia. Dokonanie wyboru nie znosi przy tym konieczności spełniania pozostałych warunków ustawowych, w tym warunku określonego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Należy też zauważyć, że z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie wynika, iż samo dokonanie wyboru powoduje, że w momencie przyznania przez organ wybranego świadczenia z obrotu prawnego automatycznie eliminowana jest decyzja przyznająca drugie zbiegające się świadczenie, albo w momencie przyznania przez organ wybranego świadczenia wnioskodawca automatycznie traci prawo do owego drugiego zbiegającego się świadczenia.

Podkreślenia wymaga, że z analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że skarżąca w dniu 28 sierpnia 2020 r. udzieliła pełnomocnictwa radcom prawnym M. i M. M. do reprezentowania jej w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych dotyczących świadczeń rodzinnych, w szczególności ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Niespornie z akt sprawy wynika, że uwzględniając wniosek skarżącej – Prezydent Miasta [...] decyzja z [...] listopada 2020 r. nr [...], przyznał jej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad E. K. w okresie od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r.

W takiej sytuacji dopiero 14 grudnia 2020 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącej złożył do MOPS we [...] wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania, rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad jej niepełnosprawna matką E. K., oświadczając że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych strona dokonując wyboru świadczenia w celu spełnienia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie na podstawie art. 155 k.p.a. pełnomocnik skarżącej wniósł o uprzednie uchylenie obowiązującej decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w końcowym etapie postępowania z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - "ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia niniejszego wniosku, tj. na dzień 30 listopada 2020 r.".

Stwierdzić należy, że tak skonstruowany wiosek nie spowodował sam w sobie, by z obrotu prawnego zniknęła decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy. Dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania zbieżnego specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Niesporna w sprawie okolicznością, znajdującą potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy jest to, że decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...] Prezydenta Miasta [...] odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sposób ostateczny i wiążący dla organów rozstrzygnięto zatem w zakresie, w jakim wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dotyczył przysługującego skarżącej uprawnienia do pobierania świadczenia zbieżnego w rozumieniu art. 27 ust. 5 u.ś.r. Co znamienne, decyzja powyższa (doręczona pełnomocnikowi skarżącej 25 stycznia 2021 r.) nie została zakwestionowana przez w administracyjnym toku instancji, zatem jest decyzja ostateczną. Profesjonalny pełnomocnik winien być świadomy skutków prawnych takiego stanu rzeczy i konsekwencji, jakie ostateczna decyzja o odmowie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego będzie mieć wobec możliwości uzyskania przez mocodawcę (skarżącą) uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. W tak ukształtowanej sytuacji procesowej organy obu instancji, działając (zgodnie z art. 6 k.p.a.) na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b) u.ś.r. nie miały innej możliwości, jak tylko odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem opisanej w tym przepisie przesłanki negatywnej. Skoro w obrocie prawnym pozostaje niezakwestionowana decyzja z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], to tym samym skutki wywiera decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy, nie mogły zatem odnieść oczekiwanego skutku podnoszone w skardze zarzuty i orzecznictwo odnoszące się do spraw o odmiennych okolicznościach. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy zobowiązany był uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania, a przy tym nie posiadał właściwości aby w tym postępowaniu administracyjnym wzruszyć jakkolwiek ostateczne decyzje Prezydenta o przyznaniu świadczenia specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r., jak również decyzję z [...] stycznia 2021 r. o odmowie uchylenia tej decyzji.

Zarzuty naruszenia przepisów materialnych w postaci art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z 27 ust. 5 u.ś.r. nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Podobnie rzecz się ma z zarzutami naruszenia szeregu wskazanych w skardze przepisów postępowania. Dokonując szerokiego wywodu co do nota bene niebudzącego wątpliwości Sądu poglądu dotyczącego uprawnień podmiotów wnioskujących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania już przez nich świadczenia konkurencyjnego skarżąca pominęła, że w jej sprawie kwestia uchylenia (zmiany) decyzji przyznającej to konkurencyjne świadczenie została już ostatecznie, negatywnie rozstrzygnięta. O ile zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. wnioskodawca może wybrać świadczenie dla siebie korzystniejsze, to realizacja tego wyboru musi wiązać się z wyeliminowaniem decyzji przyznającej konkurencyjne świadczenie z obrotu prawnego, a co dokonać winno się w przepisanej prawem formie (decyzji o zmianie/uchyleniu decyzji ostatecznej). Odmowne rozstrzygnięcie w tym zaś zakresie zamyka drogę do uzyskania świadczenia korzystniejszego. Jeszcze raz Sąd wskazuje, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego nie została przez pełnomocnika skarżącej zakwestionowana w drodze odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego.

Marginalnie wskazać należy, że dyskrecjonalną decyzją strony skarżącej i jej profesjonalnego pełnomocnika było w niniejszej sprawie złożenie w następujących po sobie miesiącach wniosków o dwa konkurencyjne świadczenia rodzinne związane z rezygnacją zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawna w znacznym stopniu. Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych udzielone zostało już w dniu 28 sierpnia 2020 r. i w tym dniu też wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został podpisany przez skarżącą.

Zaskrżona decyzja odpowiada prawu, zatem na postawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.