Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2366/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 33 § 1, art. 35 ust. 1, art. 36a ust. 2, art. 50, art. 51, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 12 ust. 1, § 12 ust. 2, § 19 ust 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15, art. 61 § 1, art 79a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 188, art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2, art. 209
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 14 ust. 1 lit. c, § 14 ust. 2 lit. b
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 365/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz A. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., II SA/Ol 365/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o., uchylił zaskarżoną decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzki Inspektorem") z dnia [...] marca 2021 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczytnie (zwany dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny hali garażowej na samochody ciężarowe realizowanej na działce [...], obręb [...] miasta [...], udzielającą A. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowana obiektu.

Jako podstawę wyrokowania przyjęto następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W następstwie przeprowadzonej w dniu [...] maja 2018 r. kontroli na działce [...] Powiatowy Inspektor wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "budowy hali garażowej na samochody ciężarowe niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym".

Z ustaleń kontroli wynika, że inwestor A. P., realizując w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. inwestycję polegającą na budowie hali garażowej na samochody ciężarowe dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu na budowę. Zmianie uległy charakterystyczne parametry obiektu budowlanego (zwiększona została szerokość budynku z 21,58 m na 24,6 m), dokonano zmian w zakresie projektu zagospodarowania działki, lokując obiekt wprost na granicy działki [...] z pominięciem odległości wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Dodatkowo wprowadzono zmiany w zakresie ilości i rozmieszczenia otworów okiennych.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Powiatowy Inspektor wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nałożył natomiast na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

W następstwie przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor powyższą decyzję uchylił.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor ponownie zobowiązał inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego realizowanej inwestycji uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót w terminie do [...] maja 2019 r. Organ wskazał, że w jego ocenie istotne zmiany dokonane w trakcie realizowania inwestycji są do zaakceptowania w kontekście obowiązujących warunków technicznych, nie zachodzi również konieczność nakazu wykonania określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Od niniejszego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła [...] sp. z o.o.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora w mocy.

W dniu [...] grudnia 2020 r. inwestor przedłożył projekt zamienny.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Powiatowy Inspektor zatwierdził projekt budowlany zamienny hali garażowej na samochody ciężarowe, realizowanej na działce [...] i udzielił A. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu. Organ wskazał, że dokumentacja projektowa określone prawem warunki.

Od wskazanego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła spółka [...] sp. z o.o.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Wojewódzki Inspektor utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Wyjaśnił, że przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymagania kompletności oraz zgodności w zakresie o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b."), warunkujące możliwość jego zatwierdzenia celem umożliwienia inwestorowi zakończenie procesu budowlanego oraz oddanie obiektu do użytkowania. Organ odwoławczy wskazał, że jedynym naruszeniem inwestora mającym de facto wpływ na możliwość korzystania z nieruchomości sąsiednich było posadowienie hali w działki i naruszenie tym samym warunków technicznych. Planowana w ramach wznowienia robót przebudowa obiektu doprowadzi do jej odsunięcia obiektu.

Organ zaznaczył, że § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, dalej "r.w.t."), w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r., pozwalał na sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy albo bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynikało to z planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka okoliczność zaistniała w sprawie, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. zmieniona decyzją [...] lipca 2017 r. dopuszcza lokalizację hali garażowej ze zbliżeniem na odległość 1,5 m od granicy działki [...] oraz ze zbliżeniem na odległość 1,5 m do granicy działki [...]. Tym samym organ doszedł do przekonania, iż zapewniono zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi.

Zdaniem organu odwoławczego niezasadny okazał się też zarzut niespełnienia przez sporny obiekt wymogów § 19 ust 2 pkt 2 r.w.t., gdyż obostrzenia tam zawarte dotyczą odległości stanowisk postojowych w tym również zadaszonych oraz otwartych garaży wielopoziomowych od placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży oraz okien obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi w obiektach wymienionych w tym przepisie. W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z garażem zamkniętym, któremu nie sposób przypisać podobieństwa do garażu otwartego, jak również miejsc postojowych.

Wojewódzki Inspektor wyjaśnił ponadto, że nie można również stawiać zarzutu, że projekt zamienny, pomimo przewidzianej tam rozbudowy, zawiera identyczne wymiary jak w projekcie pierwotnym. Projekt zamienny przewiduje nie tyko rozbudowę, ale też zarazem rozbiórkę części obiektu.

Skargę na decyzję złożyła [...] sp. z o.o.

Jak wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., II SA/Ol 365/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzje obu instancji. Wyjaśnił, że celem postępowania z art. 50 i art. 51 P.b. jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dalej Sąd podkreślił, że doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie go do stanu zgodności z prawem tylko w ograniczonym zakresie. Pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest bowiem jedno.

Przechodząc dalej Sąd nie zgodził się z organem, że do oceny zgodności z prawem spornego obiektu należy brać pod uwagę § 12 r.w.t. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r. Sąd wskazał na § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285, dalej "r.zm.r.w.t.2017") wyjaśniając, że zgodnie z tym przepisem w przypadku zamierzenia budowlanego, wobec którego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia nowelizującego została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dla którego przed dniem 1 stycznia 2020 r.: 1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, wniosek o zmianę pozwolenia na budowę lub wniosek o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego, 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, 3) została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub odrębna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego – na wniosek inwestora stosuje się § 12 ust. 2 r.w.t. w brzmieniu dotychczasowym.

Sąd wywodził dalej, że inwestor złożył projekt zamienny w dniu 17 grudnia 2020 r., czyli już po wskazanym w § 2 ust. 2 r.zm.r.w.t.2017 terminie 1 stycznia 2020 r., przewidzianym do złożenia między innymi wniosku o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego. Tym samym inwestor nie mógł skorzystać z uprzednio obowiązującego przepisu § 12 ust. 2 r.w.t., który dopuszczał zabudowę w odległości 1,5 m od granicy wedle ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Aktualnie obowiązujący § 12 ust. 2 r.w.t. dopuszcza odległość 1,5 m tylko jeżeli przewiduje to plan miejscowy.

Niezależnie Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nałożył na A. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie do [...] maja 2019 r. Dnia [...] lutego 2019 r. Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy powyższą decyzję. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. skarżący wniósł o przedłużenie wyznaczonego terminu do realizacji obowiązku – do [...] maja 2020 r. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Powiatowy Inspektor, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a."), zmienił powyższą decyzję i ustalił nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do [...] maja 2020 r. W wyniku odwołania [...] sp. z o.o., decyzją z [...] lipca 2019 r. Wojewódzki Inspektor uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. Natomiast po rozpoznaniu skargi inwestora A. P. na tą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia [...] października 2019 r., II SA/Ol 737/19 uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Sąd ten podniósł, że skoro wniosek skarżącego dotyczył jedynie przedłużenia terminu wynikającego z decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 P.b., to jego rozpatrzenie nie wymagało uruchomienia postępowania nadzwyczajnego, przewidzianego w art. 155 K.p.a. Sąd w wyroku II SA/Ol 737/19 wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien skorygować podstawę prawną rozstrzygnięcia i rozważyć, czy podawane przez skarżącego okoliczności rzeczywiście mają znaczenie dla realizacji obowiązku, uniemożliwiając jego wykonanie w terminie.

W zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku II SA/Ol 365/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wywodził dalej, że Powiatowy Inspektor nie zastosował się do wyroku II SA/Ol 737/19 i nie wyznaczył postanowieniem nowego terminu do wykonania określonych obowiązków przez inwestora.

Niezależnie od powyższego Sąd rozpoznał także zarzuty skargi [...] sp. z o.o. Nie zgodził się z zarzutem naruszenia w § 19 ust. 2 pkt 2 r.w.t. W § 19 ust. 1 r.w.t. określono, dla poszczególnych samochodów, odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska. W § 19 ust. 2 r.w.t. uregulowano natomiast, że stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w określonych odległościach od granicy tej działki. Sąd wyjaśnił, że w sprawie mamy do czynienia z halą garażową, a nie ze stanowiskami postojowymi czy otwartymi garażami wielopoziomowymi.

Sąd uznał też za chybione zarzuty dotyczące konieczności merytorycznego sprawdzenia projektu budowlanego przez organ pod kątem rozwiązań w nim przyjętych. Wyjaśnił, że uprawnienie organu dotyczy tylko sprawdzenia kompletności projektu budowlanego (za wyjątkiem projektu zagospodarowania działki lub terenu, który należy oceniać pod kątem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi) i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Organ nie jest władny oceniać projektu budowlanego w sposób merytoryczny w odniesieniu do rozwiązań przyjętych przez projektanta, ponieważ za te rozwiązania odpowiada projektant posiadający odpowiednie uprawnienia budowlane.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 czerwca 2021 r., II SA/Ol 365/21 wniósł inwestor A. P. zarzucając naruszenie:

– § 2 ust. 2 pkt 1 i 3 r.zm.r.w.t.2017 w zw. z § 12 ust. 2 r.w.t. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że z poprzednio obowiązujących przepisów w zakresie odległości budynku od innej działki nie może skorzystać inwestor, któremu przed 1 stycznia 2020 r. wydano pozwolenie na budowę, następnie uchylone, w sytuacji kiedy wniosek o zatwierdzenie dokumentacji zamiennej został złożony po 1 stycznia 2020 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie właściwa wykładnia § 2 ust. 2 pkt 1 i 3 r.zm.r.w.t.2017 prowadzi do wniosku, że sam fakt wydania przed 1 stycznia 2020 r. pozwolenia na budowę, nawet w przypadku kiedy zostało ono w dalszej kolejności uchylone, umożliwia stosowanie poprzednio obowiązujących przepisów w sprawie warunków technicznych, o ile takiego wyboru dokona inwestor, nawet wówczas kiedy wniosek o zatwierdzenie dokumentacji zamiennej zostanie złożony po wymienionej powyżej dacie;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 15, art. 61 § 1 oraz art 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez przyjęcie, że w toku postępowania odwoławczego niemożliwe jest złożenie oświadczenia o zastosowaniu przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia prawa materialnego, kiedy to faktycznie organy administracji publicznej właściwie uznały możliwość stosowania przepisów względniejszych w zakresie odległości budynku od działki sąsiedniej.

Wskazując na powyższe A. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Zwrócił się także o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 2 ust. 2 pkt 1 i 3 r.zm.r.w.t.2017.

Zasadniczym zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie pozostawała ocena wedle jakiego brzmienia § 12 ust. 2 r.w.t. należało ocenić projekt budowlany zamienny przedłożony przez A. P., a konkretnie, czy należało stosować ten przepis w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r. czy po tej dacie.

Jak wyjaśniono już w części sprawozdawczej A. P. przedłożył do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny przewidujący lokalizację spornej hali garażowej na samochody ciężarowe w odległości 1,5 m od granicy sąsiednich działek. Zauważyć należy, że w projekcie, na stronie 13 (punkt VIII "Opisu technicznego") przywołano § 12 ust. 2 r.w.t. w kontekście informacji o lokalizacji obiektu (wskazano przy tym tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, bez adnotacji o późniejszych zmianach tego aktu prawnego), a zarazem do projektu dołączono wydaną A. P. decyzję Burmistrza [...] z dnia 2 stycznia 2017 r., [...], [...] o warunkach zabudowy ustalającą w punkcie 2.1 lit. c, że dopuszcza się położenie hali garażowej na samochody ciężarowe na działce [...] w odległości 1,5 m od granicy.

Zatwierdzając projekt budowlany Powiatowy Inspektor, a następnie akceptując to Wojewódzki Inspektor, stanęli na stanowisku, że zamierzenie należy oceniać w świetle § 12 ust. 2 r.w.t., w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r. Organ odwoławczy obszernie to zresztą wyjaśnił, powołując się w uzasadnieniu swej decyzji na regulację intertemporalną - § 2 ust. 2 r.zm.r.w.t.2017.

Zgodnie z powyższym przepisem przejściowym "w przypadku zamierzenia budowlanego, wobec którego przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dla którego przed dniem 1 stycznia 2020 r.: 1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, wniosek o zmianę pozwolenia na budowę lub wniosek o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego, 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, 3) została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub odrębna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego – na wniosek inwestora stosuje się § 12 ust. 2 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, w brzmieniu dotychczasowym".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który uznał, że powyższa regulacja intertemporalna powinna, w okolicznościach sprawy, skłonić organ do zastosowania § 12 r.w.t. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2018 r. W tym miejscu należy oczywiście przyznać, że § 2 ust. 2 zm.r.w.t.2017 może być różnie odczytywany i wymaga wykładni. Sąd pierwszej instancji interpretując go przyjął niejako założenie, że wskazanie w nim warunki odnoszą się do procedury złożenia wniosku zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego, o której mowa w § 2 pkt 1 in fine. Należy jednak dostrzec, że analizowany przepis intertemporalny nie został odniesiony do "postępowania w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego". W pierwszych jego słowach wskazano, że dotyczy on "zamierzenia budowlanego [...] dla którego [...]". Biorąc pod uwagę pomocniczo treść art. 4 czy art. 33 § 1 P.b. przez "zamierzenie budowlane" należy rozumieć całość inwestycji. § 2 ust. 2 r.zm.r.w.t.2017 literalnie nakazuje więc stosować przepisy dotychczasowe do zamierzenia budowlanego "wobec którego przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "dla którego [...] została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę" (zob. § 2 ust. 2 pkt 3 zm.r.w.t.2017).

Sporna hala garażowa jest zamierzeniem spełniającym warunki z § 2 ust. 2 pkt 3 r.zm.r.w.t.2017. Powstała ona na podstawie pozwolenia na budowę Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. wydanego w oparciu o przepisy techniczno-budowlane, w szczególności § 12, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r. i z uwzględnieniem decyzji z dnia 2 stycznia 2017 r., [...], [...] o warunkach zabudowy. Wprawdzie omawiane pozwolenie na budowę zostało uchylone w trybie art. 36a ust. 2 P.b., lecz nie zmienia to faktu, że zamierzenie budowlane A. P. na nim bazowało.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy odpowiedzieć się za dopuszczeniem stosowania § 12 ust. 2 r.w.t. w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r. – do zamierzeń budowlanych objętych decyzją o warunkach zabudowy (sprzed 1 stycznia 2018 r.) i spełniających którykolwiek z warunków z § 2 ust. 2 pkt 1-3 r.zm.rwt.2017. Interpretację taką należy wywieść z ratio legis analizowanej regulacji przejściowej. Przepis § 12 ust. 2 r.w.t. dotyczy wszakże położenia budynków na działce względem granicy, czyli jednego z podstawowych parametrów obiektu budowlanego, którego po jego wybudowaniu w zasadzie nie można modyfikować, albo można modyfikować w nieznacznym zakresie. Sens § 2 ust. 2 r.zm.r.w.t.2017 sprowadza się więc do utrzymania dotychczasowego reżimu przepisów techniczno-budowlanych odnośnie położenia budynku względem granic działki (§ 12 ust. 2 r.w.t.) do zamierzeń budowlanych, które w tym dotychczasowym reżimie uzyskały na przykład pozwolenie na budowę.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor trafnie wywiódł, że przedłożony przez A. P. projekt budowlany zamienny powinien być oceniany w kontekście § 12 ust. 2 r.w.t., a to ze względu na to, że mamy do czynienia z zatwierdzeniem projektu dla zamierzenia budowlanego, dla którego przed wejściem w życie nowelizacji r.w.t. wydano decyzję o warunkach zabudowy i zarazem przed 1 stycznia 2020 r. wydano pozwolenie na budowę (w oparciu o które to zamierzenie budowlane bazowo powstawało). Inwestor wprawdzie dopuścił się istotnego odstąpienia od pierwotnego pozwolenia, czego konsekwencje prawne ponosi, jednak należy też dostrzegać, że obecnie przedstawiony projekt ma doprowadzić obiekt do takiego położenia względem granicy działki, jakie dla zamierzenia było pierwotnie założone.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował się uwzględnić z zarzut naruszenia § 2 ust. 2 pkt 1 i 3 r.zm.r.w.t.2017 w zw. z § 12 ust. 2 r.w.t. (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r.). Stanowiło to wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także do rozpoznania skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. – poprzez jej oddalenie.

W tym miejscu wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny decydują się na rozpoznanie skargi i orzekając o jej oddaleniu badał także samą zaskarżoną decyzję. W tym kontekście rzecz jasna zwrócił uwagę na kwestię zgłoszoną i szeroko opisaną w obecnie zaskarżonym wyroku, dotyczącą przedłużenia terminu zakreślonego w decyzji Powiatowego Inspektora decyzją z dnia 14 listopada 2018 r. (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.), a w konsekwencji i zachowania przez A. P. terminu do złożenia projektu budowlanego zamiennego. Jest to zagadnienie, które z uwagi na wniosek inwestora o przedłużenie terminu do złożenia projektu zamiennego, stało się niejako odrębnym wątkiem w sprawie, objętym nawet osobnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 października 2019 r., II SA/Ol 737/19.

Z przywołanego wyroku II SA/Ol 737/19 wynika, że wniosek inwestora o przedłużenie terminu do złożenia projektu budowlanego zamiennego nie podlega załatwieniu w trybie art. 155 K.p.a., to jest w trybie zmiany decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyjaśnił, że jest to termin procesowy, a do organu nadzoru budowlanego należy dokonanie ustaleń, czy przedłużenie terminu jest w okolicznościach danej sprawy uzasadnione, czy przyczyna, na którą powołuje się strona ubiegająca się o przedłużenie terminu jest rzeczywista i czy ma ona wpływ na wykonanie nałożonego na stronę obowiązku.

W niniejszej sprawie można zarzucić organom, że nie wypowiedziały się, dlaczego zdecydowały się przyjąć do weryfikacji i zatwierdzenia złożony przez A. P. projekt budowlany zamienny. Wszakże rzeczywiście projekt ten został złożony po terminie wyznaczonym uprzednio w decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy. Wyznaczenie terminu do złożenia projektu budowlanego zamiennego należy do uznania organów nadzoru budowlanego, jak też należy do kompetencji tych organów wyprowadzanie z faktu uchybienia termu terminowi ewentualnych konsekwencji prawnych (art. 51 ust. 5 P.b.). W okolicznościach sprawy wprawdzie A. P. naruszył termin do złożenia projektu budowlanego zamiennego, jednakże skoro Powiatowy Inspektor pomimo to zdecydował się ten projekt zatwierdzić, to należy uznać, iż tym samym dopuścił możliwość jego przedłużenia. Warto dostrzec, że w niniejszej sprawie poniekąd na omawiane opóźnienie inwestora mogły mieć wpływ szersze okoliczności procesowe, trwające także niejako niezależnie od faktów, które przytaczano w wyroku II SA/Ol 737/19. Otóż Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest z urzędu, że decyzja Powiatowego Inspektora z dnia [...] listopada 2018 r. (czyli decyzja zobowiązująca A. P. do przedłożenia projektu zamiennego) i decyzja utrzymująca ją w mocy zostały następnie decyzją Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] września 2020 r., [...] uchylone na skutek wniosku wznowieniowego [...] sp. z o.o. Jednak dalej w efekcie odwołania A. P. ta ostatnia decyzja została uchylona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] listopada 2020 r. ([...]). Główny Inspektor orzekł zarazem o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. i umorzył postępowanie w tym zakresie. Wyrokiem z dnia 7 maja 2021 r., VII SA/Wa 169/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnie oddalił skargę.

Mając to wszystko na uwadze można więc uznać, że opóźnienie A. P. w złożeniu projektu budowlanego zamiennego można usprawiedliwiać też tym, że ze względu postępowanie wznowieniowe do 2020 r. ważyły się losy prawne decyzji zobowiązującej go do przedłożenia tego projektu wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zatwierdzenie więc projektu budowlanego zamiennego przedłożonego przez A. P. przez organy nadzoru budowlanego należy poczytywać jako milczącą zgodę na przedłużenie terminu do dokonania tej czynności, przy czym zarazem zgoda taka jawi się jako usprawiedliwiona okolicznościami towarzyszącymi sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną i podejmując się rozpoznania skargi [...] sp. z o.o. przyjął zarazem za swoje niezakwestionowane stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w zakresie w jakim Sąd ten nie uwzględnił pozostałych zarzutów spółki.

Nie uwzględniono przede wszystkim zawartego w skardze zarzutu naruszenia w § 19 ust. 2 pkt 2 r.w.t. W § 19 ust. 1 r.w.t. określono, dla poszczególnych samochodów, odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska. W § 19 ust. 2 r.w.t. uregulowano natomiast, że stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w określonych odległościach od granicy tej działki. W sprawie mamy do czynienia z halą garażową, a nie ze stanowiskami postojowymi czy otwartymi garażami wielopoziomowymi. Do hali garażowej nie stosuje się natomiast wymogów z § 19 ust. 1 czy też ust. 2 r.w.t.

Oddalenie skargi było także możliwe wobec uznana za chybione zarzutów dotyczących konieczności merytorycznego sprawdzenia projektu budowlanego przez organ nadzoru budowlanego pod kątem szczegółowych rozwiązań w nim przyjętych. Uprawnienie organu dotyczy sprawdzenia kompletności projektu budowlanego (za wyjątkiem projektu zagospodarowania działki lub terenu, który należy oceniać pod kątem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi) i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Organ zatwierdzający projekt nie bada go w sposób merytoryczny w odniesieniu do rozwiązań przyjętych przez projektanta, ponieważ za te rozwiązania odpowiada projektant posiadający odpowiednie uprawnienia budowlane. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że w sprawie nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi wykazujące błędy merytoryczne projektu.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny, wracając do pozostałych zagadnień poruszonych w skardze kasacyjnej A. P. , wskazuje, że nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 61 § 1 oraz art 79a K.p.a. poprzez przyjęcie, że w toku postępowania odwoławczego niemożliwe jest złożenie oświadczenia o zastosowaniu przepisów poprzednio obowiązującego r.w.t. Takiego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie wyraził. Stwierdził jedynie, że w aktach sprawy brak jest wniosku strony o zastosowanie § 12 ust. 2 r.w.t. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r.

W tym miejscu ubocznie można zauważyć, że wprawdzie na etapie postępowania przez Powiatowym Inspektorem taki wniosek nie został wprost wyartykułowany przez inwestora, to po części wynika on z samego punktu VIII "Opisu technicznego" projektu budowlanego, gdzie usytuowanie obiektu w odległości 1,5 m od granicy działki uzasadniono zastosowaniem właśnie § 12 ust. 2 r.w.t. i to z powołaniem na brzmienie zawarte w tekście jednolitym Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, bez zastrzeżenia "z późn. zm.". Jest to natomiast właśnie brzmienie rozważanej regulacji obowiązujące do 31 grudnia 2017 r. Można więc uznać, że sam projekt zawiera niejako wniosek o stosowanie § 12 ust. 2 r.w.t. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r. Skądinąd, A. P. złożył do akt, przed ostatecznym zakończeniem sprawy, wniosek w tym przedmiocie w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. (k. 4 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia prawa materialnego, kiedy to faktycznie organy administracji publicznej właściwie zinterpretowały możliwość stosowania przepisów względniejszych w zakresie odległości budynku od działki sąsiedniej, można ocenić jako zasadny jedynie pośrednio. Zarzut ten dotyczy podstawy prawnej uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. Nie jest to jednak podstawa samodzielna. Do uwzględnienia skargi dochodzi bowiem zawsze w związku ze stwierdzeniem naruszenia przez organy innych przepisów prawa (w tym przypadku – prawa materialnego). Mając to na uwadze, o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. można twierdzić jedynie w kontekście wadliwego zidentyfikowania przezeń uchybienia przez organy § 12 ust. 2 r.w.t. (co wyjaśniono na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia).

Podsumowując przedstawione rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz – na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. – do rozpoznania skargi przez jej oddalenie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają bowiem prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a.

Na zasądzone koszty złożyły się:

– kwota wpisu od skargi kasacyjnej uiszczona przez A. P. wynosząca 250 zł (wpłata na k. 149 akt sądowych),

– wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym przysługujące w kwocie 240 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c w zw. z ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.) oraz

– opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 77 akt sądowych).

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.