Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1567/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2013 r. znak[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. F. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak : [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania Pani A. O. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], odmawiającej, stwierdzenia na wniosek Pani A. O., nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]czerwca 2012 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszankowej "[...]" pozwolenia na budowę parkingu dla samochodów osobowych w ilości 47 miejsc postojowych i chodnika do obsługi budynków mieszkalnych wielorodzinnych, rozbudowę istniejącej kanalizacji deszczowej z przykanalikami i wpustami, budowę kablowej linii oświetleniowej, przebudowę urządzeń teletechnicznych na części działek o nr ewid. [...],[...]-obręb [...], przy ul. [...] w B., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umarzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...]grudnia 2012 r., znak: [...], Wojewoda [...]odmówił stwierdzenia na wniosek Pani A. O., nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]czerwca 2012 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszankowej "[...]" pozwolenia na budowę parkingu dla samochodów osobowych w ilości 47 miejsc postojowych i chodnika do obsługi budynków mieszkalnych wielorodzinnych, rozbudowę istniejącej kanalizacji deszczowej z przykanalikami i wpustami, budowę kablowej linii oświetleniowej, przebudowę urządzeń teletechnicznych na części działek o nr ewid. [...],[...]- obręb [...], przy ul. [...] w B..

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego dnia [...]grudnia 2012 r., znak: [...], Pani A. O. odwołała się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Rozpoznając odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał, iż stosownie do art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 Kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, lokali (te użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze w urnowi oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt osobie fiz 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia gruncie n w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być 3838/200 określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania własności danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07). Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane ustawy o z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub wspólnym użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w przypadki postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 07 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 708/07).

Jednocześnie należy zauważyć, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 05 kwietnia 2007 r., sygn. akt OSK II 598/06, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w własności zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być samym up identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 Kpa.

W przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta nieruchom [...] z dnia [...]czerwca 2012 r" nr [...], znak: [...], złożyła Pani A. O., która jak wynika z akt sprawy, nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją organu stopnia podstawowego. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron. Ustalenie kręgu osób mających interes prawny następuje zawsze w konkretnej sprawie.

Jak wynika z akt sprawy, Pani A. O. posiada odrębną własność lokalu mieszkalnego nr [...]położonego przy ul. [...] B., wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej nr ewid. [...]oraz części budynków i urządzeń nie służących wyłącznie do użytku właścicieli lokali wynoszącym [...] (§ 3 aktu notarialnego z dnia [...]marca 2008 r., repertorium A nr [...] "Umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia jego własności").

Powyższy lokal mieszkalny oznaczony numerem [...] położony jest na drugim piętrze.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej.

Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Powyższy akt notarialny z dnia [...]marca 2008 r., repertorium A nr [...], zawiera bowiem postanowienie (§ 6 ), z którego wynika jednoznacznie, że cyt. "A. O. oświadcza, że wyraża zgodę, aby - Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowa "[...]" w B. dysponował w jej imieniu, w granicach wynikających z tytułu odrębnej własności nabytego lokalu nieruchomością wspólną przy wykonywaniu wszelkich prac remontowych i budowlanych na nieruchomości wspólnej".

Zgodnie zaś z art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity - Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.), w ustępach 1 i 2, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali z tym między innymi zastrzeżeniem, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni - co ma miejsce w przedmiotowym przypadku - jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony (o którym mowa w przywołanym wyżej przepisie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali), choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni.

Innymi słowy z powyższego wynika, że na gruncie omawianej sprawy zarząd nieruchomością wspólną (działka o numerze ewid. [...]) sprawuje Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B.. Wynika to zarówno z treści w/w aktu notarialnego - umowy o ustanowieniu odrębnej własności lokalu mieszkalnego i przeniesieniu własności lokalu, jak również z brzmienia przywołanych wyżej unormowań ustawowych. Tym samym uprawnienia związane ze współwłasnością nieruchomości wspólnej są wykonywane przez Spółdzielnię, nie zaś przez poszczególnych współwłaścicieli.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że warunkiem uznania podmiotu, uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu, za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Podmiot ten musi więc wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego, nie zaś interesu prawnego ogółu współwłaścicieli nieruchomości wspólnej.

W związku z powyższym pismem z dnia 26 lutego 2013 r., znak: [...], Główny Urząd Nadzory Budowlanego wezwał Panią A. O. do wykazania własnego indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], znak: [...], w szczególności o wskazanie położenia należącego do Pani lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] w B. względem spornej inwestycji.

W odpowiedzi na ww. pismo GUNB z dnia 26 lutego 2013 r., znak: [...], Pani A, O, poinformowała, że cyt. "interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]czerwca 2012 r., nr [...], znak: [...], przejawia się w tym, że jestem współwłaścicielem terenu na którym znajduje się ta inwestycja - akt notarialny z dnia [...] marca 2008 r. Mieszkanie moje jest jednostronne z oknami wychodzącymi nowo powstały parking z 47 miejscami postojowymi.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na gruncie niniejszej sprawy brak jest po stronie wnioskodawcy, tj. Pani A. O. zindywidualizowanego interesu prawnego, właściciel który uzasadniałby jej legitymację procesową w postępowaniach dotyczących decyzji Prezydenta charakter Miasta [...] z dnia [...]czerwca 2012 r., nr [...], znak: [...].

Przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa parkingu dla samochodów osobowych w ilości 47 miejsc postojowych i chodnika do obsługi budynków mieszkalnych wielorodzinnych, rozbudowę istniejącej kanalizacji deszczowej z przykanalikami i wpustami, budowę kablowej linii oświetleniowej, przebudowę urządzeń teletechnicznych na części działek o nr ewid. [...],[...]uznanie - obręb [...], przy ul. [...] w B..

Analiza projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik do ww. decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]czerwca 2012 r., nr [...], znak: [...], wykazała, że projektowany parking samochodowy dla 47 miejsc postojowych jest oddalony od budynku zlokalizowanego przy ul. [...], czyli budynku telekomu! w którym znajduje się lokal mieszkalny należący do skarżącej, w odległości zwymiarowanej 11 m (rys. nr 2, projektu zagospodarowania terenu, str. 31).

Powyższe jest zgodne z warunkiem określonym w § 19 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra znajduje Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny w oparciu odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) - według stanu na dzień 12 czerwca 2012 r., zgodnie z którym, odległość wydzielonych miejsc postojowych, dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, oraz budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie.

W szczególności podkreślenia wymaga, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem lokalu należącego do skarżącej (przepis § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Ponadto projektowana inwestycja, nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych).

Usytuowanie względem siebie lokalu nr 18 oraz projektowanego parkingu, jak również spółdzielń stopień uciążliwości spornego przedsięwzięcia, przesądza z całą pewnością, że lokal należący do wnioskodawczym, nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu przepisu art. 3 właściciel pkt 20 Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, iż kwestia tego kto, oraz na jakich zasadach, może udzielać zgody na realizację inwestycji na nieruchomości wspólnej, nie ma wpływu na krąg stron postępowania.

Reasumując powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się interesu prawnego A. O. w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]czerwca 2012 r., nr [...], znak: [...].

Z uwagi na to, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]czerwca 2012 r., nr [...], znak: [...], został wniesiony przez Panią A. O., która nie legitymuje się przymiotem strony w niniejszym postępowaniu - należało uchylić decyzję Wojewody [...]z dnia [...]grudnia 2012 r., znak [...], i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji.

Skargę na tę decyzję złożyła A. O. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez nie uznanie wnioskodawczym za stronę w postępowaniu administracyjnym toczącym się w wyniku skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]w sprawie wydania pozwolenia na budowę parkingu przy ul. [...]w B.,

- art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w całości pomimo braku przesłanek do umorzenia postępowania,

- art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nr [...]z dnia [...].06.2012 roku wydanej przez Prezydenta Miasta [...], w sprawie pozwolenia na budowę parkingu przy ul. [...] w B., pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa tj.

- art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o pozwolenie na budowę spółdzielni; przyjęcie, iż spółdzielnia ma nieograniczone niezależnie od pozostałych współwłaścicieli prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nieuzyskanie od pozostałych współwłaścicieli (w tym od wnioskodawczym) zgody na budowę parkingu oraz nie uzyskanie od pozostałych współwłaścicieli oświadczeń o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane,

- art. 7 kp a. poprzez brak wyjaśnienia przez organ należycie stanu faktycznego sprawy.

Wskazując na powyższe, wnosiła o uchylenie skarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w postępowaniu przed sądem poddana została decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego w odniesieniu do uczestniczki postępowania A. O. , wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego był według organu brak przymiotu strony i interesu prawnego odwołującej się, która posiada odrębną własność lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej nr. ew [...]. W ocenie organu odwoławczego zatwierdzona decyzją inwestycja w żadnym stopniu nie wpływa na sposób korzystania przez Skarżącą z jej lokalu mieszkalnego natomiast w zakresie udziału w nieruchomości jej uprawnienia realizuje Zarząd Spółdzielni.

Sąd orzekający w sprawie takiej oceny nie podziela.

Kwestię przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Taka konstrukcja, będąca przepisem szczególnym wobec normy określonej w art. 28 k.p.a., stanowi urzeczywistnienie wyrażonej w art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane zasady poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Natomiast w przedmiotowej sprawie postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym. Niewątpliwie stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest główny adresat tej decyzji. Zasadą jest, że w postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy na wstępie należy wskazać, że Spółdzielnia Mieszkaniowa sprawuje zarząd nieruchomości zabudowanej budynkiem wielorodzinnym przy ul. [...] w B.. Wynika to z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.) który stanowi, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 1 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio Sprawując zarząd powierzony, spółdzielnia jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich swoich członków, w tym również właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, niezależnie od tego, czy są członkami spółdzielni, czy też nie (tak NSA m.in. w wyroku z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1255/09, LEX nr 693526).

Kluczową jednak sprawą jest ustalenie jak daleko ta reprezentacja sięga w uprawnienia właścicielskie.

Obszerne stanowisko w tym przedmiocie przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12. Uchwała ta była przywoływana zarówno przez Skarżącą jak i organ odwoławczy. Niemniej wskazanym jest ponowne jej przytoczenie.

"Wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej."

Rzeczywiście można zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że uchwała ta wprost nie rozstrzyga kwestii przymiotu strony. Niemniej już tylko z tego zapisu należy wyciągnąć taki wniosek, że skoro do uzyskania pozwolenia na budowę konieczne jest wyrażenie zgody przez współwłaściciela nieruchomości to trudno uznać, że nie ma on w tym postępowaniu przymiotu strony.

Warto jednak wskazać na rozważania przedstawione w uzasadnieniu uchwały.

"Przechodząc do konstytucyjnej analizy norm wynikających z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jednym z uprawnień, które składają się na treść prawa własności, jest uprawnienie każdego z współwłaścicieli do udziału w podejmowaniu decyzji o zarządzie rzeczą będącą przedmiotem współwłasności. Można dodać, iż zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego warunek uzyskania jednomyślności współwłaścicieli co do czynności rozporządzających rzeczą wspólną jest "jedną z naczelnych zasad władztwa nad rzeczą wspólną" (wyrok TK z 10 lipca 2012 r., P 12/11). Prowadzi to do wniosku, że uprawnienie współwłaścicieli do udziału w podejmowaniu decyzji o zarządzie rzeczą wspólną jako istotny element treści prawa własności podlega ochronie na podstawie art. 64 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, iż norma, zgodnie z którą tylko jeden ze współwłaścicieli może, niezależnie od woli pozostałych, podjąć decyzję o dokonaniu czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, jest normą ograniczającą konstytucyjnie chronione prawo podmiotowe pozostałych współwłaścicieli. Z tej zatem perspektywy powinna być prowadzona wykładnia art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Prowadzi to do następujących wniosków.

Po pierwsze, w przypadku niejednoznacznego brzmienia przepisu ograniczającego uprawnienia właściciela - a z takim przypadkiem mamy do czynienia - sąd jest zobligowany do kierowania się dyrektywą in dubio pro libertate. Powinien zatem odczytywać przepis w taki sposób, aby ingerencja w treść uprawnienia współwłaścicieli do udziału w zarządzie rzeczą wspólną była jak najmniejsza.

Po drugie, sąd powinien mieć na uwadze, że podmiotem upoważnionym do wprowadzania ograniczeń konstytucyjnych wolności lub praw jest ustawodawca (art. 31 ust. 3 Konstytucji). W przypadku prawa własności zasada ta ma szczególne znaczenie. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3 Konstytucji "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy". Przepis ten nie jest prostym powtórzeniem ogólnej regulacji wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji, lecz oznacza, że zasada wyłączności ustawy w ograniczaniu prawa własności ma jeszcze szerszy zakres i powinna być respektowana w jeszcze większym stopniu niż w przypadku innych wolności i praw konstytucyjnych. Wypływa z tego wniosek, iż źródłem ograniczenia wolności lub prawa - a w szczególności prawa własności - może być tylko jednoznaczna decyzja parlamentu odzwierciedlona w przepisie prawnym. Źródłem ograniczenia nie może więc być decyzja sądu czy innego organu stosującego prawo. A z taką mielibyśmy do czynienia, gdyby sąd - mając do dyspozycji przepis dający kilka możliwości wykładni - przyjął wykładnię rozszerzającą zakres ograniczenia wolności lub prawa konstytucyjnego. Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w sytuacji, o której mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nie wymaga uzyskania zgody współwłaścicieli - podczas gdy ten przepis daje także inną możliwość interpretacji - prowadziłoby do takiego skutku, iż źródłem ograniczenia ochrony prawa własności nie byłaby jednoznaczna decyzja ustawodawcy, lecz orzeczenie sądowe. Zabieg taki nie mieściłby się w granicach sądowej wykładni prawa, naruszałby bowiem bezwzględną zasadę wyłączności ustawy w ograniczaniu prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji).

Po trzecie, nawet gdyby przyjąć, że sąd może zastosować w sprawie ten z wariantów wykładni, który prowadzi do ograniczenia wolności lub prawa jednostki, powinno to nastąpić zgodnie z zasadą proporcjonalności, tj. tylko w razie konieczności zapewnienia ochrony innej wartości konstytucyjnej. W uzasadnieniu orzeczenia należy wówczas wskazać wartość konstytucyjną, której ochrona przemawia za niezbędnością przyjęcia wykładni ograniczającej wolność lub prawo, oraz przesłanki, jakimi kierował się sąd, przyznając silniejszą ochronę jednej z wchodzących w grę wartości.

W procesie wykładni art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach nie da się zidentyfikować wartości konstytucyjnej, której ochrona uzasadniałaby konieczność poświęcenia jednego z uprawnień składających się na treść prawa własności właścicieli wyodrębnionych lokali. Wartością taką nie jest w szczególności potrzeba usprawnienia działalności spółdzielni czy wyeliminowania ewentualnych trudności w zarządzaniu nieruchomością wspólną. Nie budzi wątpliwości, że przyjęcie wykładni tego przepisu ustawy, zgodnie z którą spółdzielnia nie potrzebuje zgody pozostałych współwłaścicieli na dokonanie czynności przekraczających zwykły zarząd, znacznie by upraszczało i przyspieszało procedurę zarządzania nieruchomością wspólną. Nie jest to jednak wartość, która uzasadniałaby całkowite pozbawienie współwłaścicieli wyodrębnionych lokali jednego z podstawowych uprawnień właścicielskich - zwłaszcza że nie wynika to jednoznacznie z woli ustawodawcy. Koniecznym kompromisem, zapewniającym prawidłowe wyważenie kolidujących ze sobą interesów (sprawność zarządzania nieruchomością wspólną - uprawnienia współwłaścicieli), jest wynikająca z art. 199 K.c. możliwość wydania przez sąd rozstrzygnięcia zastępującego zgodę współwłaścicieli, którzy są przeciwni określonej czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Rozwiązanie to, nie pozbawiając współwłaścicieli prawa do udziału w zarządzie rzeczą wspólną, jednocześnie wyklucza możliwość nieuzasadnionego paraliżowania zarządu nieruchomością wspólną przez poszczególnych współwłaścicieli."

Podsumowując te zasługujące na pełną aprobatę rozważania należy wskazać, że prawo własności jest wartością chronioną konstytucyjnie. Ograniczenie tego prawa może wynikać jedynie z ustawy. W przypadku właścicieli lokali, którzy stanowią wspólnotę ograniczenie w wykonywaniu prawa własności w stosunku do części wspólnych wynika z ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Natomiast w przypadku zarządu sprawowanego na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych takiego ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nie ma.

Skoro tak to nie do przyjęcia jest stanowisko nie uznające współwłaściciela nieruchomości za osobę nie mającą interesu prawnego w postępowaniu lokującym na tej nieruchomości obiekty budowlane. Realizacja zamierzonej przez Spółdzielnię Mieszkaniową inwestycji w sposób oczywisty wpływa na ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości objętej współwłasnością.

Na konieczność ochrony własności wskazał również Sąd Apelacyjny w [...]w wyroku z dnia [...].10.2012 r. sygn. akt [...]. "Art. 27 u.s.m., z którego wynika uprawnienie spółdzielni do zarządu nieruchomością, której jest współwłaścicielem, nie stanowi podstawy do zmiany udziału w nieruchomości wspólnej; zarząd nieruchomością wspólną nie obejmuje prawa rozporządzania udziałami w nieruchomości wspólnej nie należącymi do spółdzielni, bo stanowiłoby to ograniczenie prawa własności."

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko organu odwoławczego narusza prawo materialne skutkiem czego było uznanie, iż Skarżąca nie posiada w przedmiotowej sprawie przymiotu strony.

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi dotyczących niezasadności merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenie na budowę , to sąd nie może poddać tych zarzutów ocenie przed oceną organów administracyjnych, co wynika z uprawnienia sądu wyłącznie do badania ocen już dokonanych. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią wskazaną powyżej argumentację i ocenę prawną i dokona merytorycznej oceny odwołania złożonego przez A. O..

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i 209 tej ustawy.