Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1574/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2018 r., znak: [...], nr [...] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania W. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] lutego 2018r., znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych, polegających na termoizolacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w [...], gm. Izabelin - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że [...] czerwca 2017r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wpłynął wniosek W. S. o "podjęcie czynności kontrolnych i wydanie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości robót budowlanych" na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w [...]. Przedmiotowa działka sąsiaduje z działką będącą własnością wnioskodawczyni. Po uprzednim zawiadomieniu stron postępowania [...] października 2017r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej inwestycji. Ustalono, że roboty budowlane są tam prowadzone w sposób niezgodny z wymogami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r., poz. 1422, z późn. zm.). Następnie [...] października 2017r. wyjaśnienia w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] złożył kierownik budowy S. A., przedkładając jednocześnie dziennik budowy. Z czynności tej została sporządzona notatka służbowa przez upoważnionego pracownika organu.

Postanowieniem z [...] listopada 2017r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z ww. wniosku W. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2018 r. uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją nr [...] z [...] lutego 2018r., znak: [...], organ powiatowy umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych, polegających na termoizolacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w [...], gm. [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie W. S. od ww. decyzji, wskazał, że podstawę prawną orzeczenia organu pierwszej instancji był art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi: " Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części".

Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sytuacji staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Bezprzedmiotowość zachodzi więc wtedy gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą. Wówczas - jak wskazywał wielokrotnie w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny - jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytorycznie pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

Odwołująca się wnosiła o "podjęcie czynności kontrolnych i wydanie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości robót budowlanych" na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w [...]. Przedmiotowa działka sąsiaduje z działką będącą własnością W. S.. Inwestycja realizowana jest na podstawie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] kwietnia 2015r., zatwierdzającej projekt budowlany nadbudowy parterowego budynku mieszkalnego. Na nieruchomości znajduje się m.in. budynek mieszkalny jednorodzinny w trakcie robót budowlanych - murowany, dwukondygnacyjny, podpiwniczony, z poddaszem użytkowym, przykryty dachem wysokim dwuspadowym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] [...] października 2017r. przeprowadził m.in. dowód z oględzin termoizolacji ww. budynku. W trakcie oględzin stwierdzono, że wykonano roboty związane z dociepleniem elewacji i wykonaniem powłoki elewacyjnej w odniesieniu do elewacji płn.-wsch., wsch.-płd. i płd.-zach. Elewacja zach.-płn. (od strony posesji przy ul. [...] [...] i [..]) jest docieplona styropianem gr. 10 cm - do wysokości ok. 315cm i w narożach elewacji do wysokości dachu, na szerokości ok. 1m. Zatwierdzony projekt budowlany autorstwa mgr. inż. arch. S. Z., nr upr. [...] oraz mgr. inż. P. C., nr upr. [...] przewidywał konieczność wykonania ocieplenia tej ściany budynku styropianem gr. 12cm. W projekcie nie określono typu styropianu, jaki ma być użyty do docieplenia budynku. Przedmiotowy budynek jest usytuowany w odległości 64 cm i 152 cm (na fragmencie 1,2m) od ogrodzenia z posesją ul. [...] [...] i [...], na której w odległości ok. 5,15m od ściany docieplanej znajduje się budynek drewniany parterowy, przykryty dachem dwuspadowym, z otworem okiennym.

Organ wskazał na § 271 i § 232 ust. 4 i 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), który wyznacza minimalne odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Z ustaleń organu powiatowego wynika, że zarówno wytyczne zawarte w projekcie budowlanym dotyczące wykonania ocieplenia ww. ściany budynku styropianem gr. 12cm, jak i faktycznie użyty do ocieplenia styropian gr. 10 cm nie spełniają uwarunkowań ochrony przeciwpożarowej wynikających z ww. przepisów rozporządzenia. Dlatego też organ powiatowy odebrał wyjaśnienia od kierownika budowy S. A.. Zapisy dziennika budowy wskazują, że w [...] października 2017r. kierownik budowy wstrzymał roboty budowlane, zaś [...] października 2017r. S. Z. - autor projektu budowlanego, dokonał zapisu zalecającego zamianę materiału termoizolacyjnego ze styropianu o gr. 12cm na wełnę mineralną o gr. 12cm z wyprawą tynkiem cienkowarstwowym na siatce.

Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zasadnie uznał, że w zaistniałym stanie rzeczy brak jest podstaw do podejmowania działań w ustawowo przyznanym zakresie. Błąd projektowy nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a ponadto został skorygowany przez projektanta i poparty stosownym zapisem w dzienniku budowy. Dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót (art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego). Pomimo, że dziennik budowy nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu przepisów k.p.a., ale dokumentem prywatnym, jednakże jego prowadzenie powierzone jest osobie posiadającej stosowne uprawnienia i ponoszącej z tego tytułu odpowiedzialność zawodową i karną. Osoby te, opracowując dokumentację ponoszą pełną odpowiedzialność zawodową za jej treść. W literaturze prawniczej podkreśla się, że dopiero poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika budowy można podważyć domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie budzi wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod względem technicznym i prawnym na obecnym etapie budowy. Roboty budowlane nie zostały zakończone. Dokonanie dodatkowego ocieplenia budynku nie jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 36a Prawa budowlanego. Stanowisko to wzmacnia treść przepisu § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszczająca przyjmowanie odległości bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych. Jak słusznie wskazał organ powiatowy, ocena wykonanych robót będzie przedmiotem kontroli organu przy przeprowadzaniu obowiązkowej kontroli budowy na etapie składania wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

Organ drugiej instancji podkreślił, że istotą postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, że proces budowlany został zakończony.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w omawianej sprawie wynika z faktu braku podstaw do nakładania na inwestora obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego dotyczących robót budowlanych, polegających na termoizolacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w [...], gm. [...]. Nie stwierdzono wykonywania ww. robót nielegalnie czy też z naruszeniem przepisów prawa, dlatego też postępowanie w sprawie należało umorzyć.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że kwestii sposobu zakończenia postępowania naprawczego w sytuacji, gdy brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora, w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane były rozbieżne poglądy. Uznawano bowiem zarówno, że winno ono być zakończone decyzją merytoryczną (odmawiającą nałożenia obowiązków), jak i decyzją formalną, umarzającą postępowanie (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.). Jednakże, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 519/15, wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku wykonanych robót, gdyż uzyskują one status legalnych, czy to ze względu na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (umorzenie postępowania), czy to poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak możliwości wydania nakazu wykonania czynności lub robot. Obie decyzje są zaskarżalne i mogą być zweryfikowane. Trudno dopatrzyć się wyższości w jakimkolwiek względzie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia jakiegokolwiek obowiązku nad decyzję umarzającą ze względu na brak przestanek do wydania decyzji o takiej treści, bowiem obie są równoważne w swych skutkach dla stron postępowania". Tym samym i z tego punktu widzenia decyzja organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji stwierdził, że nie wnoszą do sprawy istotnych elementów. Sprawa zaś legalizacji przedmiotowej nadbudowy oraz jej odległości od działki sąsiedniej została zakończona wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. zatwierdzającej dla K. W. projektu budowlanego nadbudowy parterowego budynku mieszkalnego ze schodami żelbetowymi na piętro, która została utrzymana w mocy przez tut. organ decyzją nr [...] z [...] czerwca 2015 r. Sprawa ta była ponadto przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny. Sądy administracyjne oddaliły skargi W. S. w przedmiotowej sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła W. S.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 105 § 1, art. 7 i 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne.

Zarzuty skargi nie są uzasadnione. W sprawie wyjaśniono wszystkie okoliczności istotne dla zbadania wniosku skarżącej. Podjęto też właściwe rozstrzygnięcie, uzasadnione brakiem podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego.

Wbrew stanowisku skarżącej, postępowanie niniejsze nie dotyczyło kwestii legalności budynku przy ul. [...] [...] w [...], zaś prawidłowości robót budowlanych, jak się okazało prowadzonych na podstawie zatwierdzonego stosowną decyzją projektu budowlanego.

Organ dostrzegł uchybienia zawiązane z ocieplaniem budynku i zasadnie doszło do złożenia wyjaśnień kierownika budowy oraz korekty projektu dokonanej przez jego autora. Powtórzmy - projektant wpisem w dzienniku budowy, zalecił zmianę materiału termoizolacyjnego ze styropianu na wełnę mineralną gr. 12cm z wyprawą tynkiem cienkowarstwowym na siatce. Jak słusznie ocenił organ nie było to istotne odstępstwo od projektu budowlanego.

Również wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy nie był zobowiązany do przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego na okoliczność faktycznej realizacji inwestycji w zakresie ocieplania budynku. Ustalenia organu pierwszej instancji prawidłowo prowadziły do oceny o braku podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego, ze wskazaniem przy tym, że kontrola prawidłowości wykonanych robót nastąpi na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenie na użytkowanie obiektu.

Wada projektu zatwierdzonego ostateczną decyzją nigdy nie może być podstawą do ingerencji nadzoru budowlanego, póki decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Tu korektę projektu, w zakresie nieistotnego odstępstwa przy jego wykonaniu, dokonał jego autor.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nie było podstaw do wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych, bowiem te po korektach projektanta i oświadczeniu kierownika budowy nie mogły zostać zakwalifikowane jako mogące spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

Organy administracji, stosując art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, są zobowiązane w każdej indywidualnej sprawie badać, czy roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Konieczne jest wówczas wyjaśnienie, czy w konkretnej sprawie rzeczywiście powstaje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. I właśnie prawidłowe wyjaśnienie tej kwestii doprowadziło do uzasadnionej oceny, że nie dojdzie do ww. zagrożeń.

Na marginesie wskazać należy, że sama skarżąca nie podejmowała kolejnych interwencji o braku realizacji inwestycji, po myśli opisanej powyżej korekty. Ponadto, jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, okładziny ścienne nie są wliczane przy ustalaniu odległości między budynkami, koniecznych do zachowania w zakresie przewidzianym przepisami prawa.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.).