Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1903/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i uwzględniono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1 i 2,  art. 185 § 1,  art. 203  pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 799/14 w sprawie ze skargi D. M. o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy U. z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2013 r. nr II SA/Gd 465/13 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. wymierza Wójtowi Gminy U. grzywnę w wysokości 10 000 (dziesięciu tysięcy) złotych; 3. zasądza od Gminy U. na rzecz D. M. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 kwietnia 2015 r., II SA/Gd 799/14 oddalił skargę D. M. o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy U. z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 września 2013 r., II SA/Gd 465/13 w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że postawę wniesionej skargi stanowił art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z § 3 tego przepisu wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi.

Skuteczność wniesienia skargi o wymierzenie grzywny wymaga spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, strona przed wniesieniem skargi zobowiązana jest pisemnie wezwać organ do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Po drugie, organ administracji publicznej, który został zobowiązany wyrokiem sądu administracyjnego do podjęcia określonych działań musi pozostawać w bezczynności lub przewlekle prowadzić postępowanie.

Stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu, prowadzonym na skutek wydanego uprzednio wyroku, pomimo upływu stosownych terminów nie załatwia sprawy, tzn. nie wydaje nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Bezczynność organu zachodzi niezależnie od tego, czy organ podejmował w określonym czasie jakieś czynności proceduralne, czy też był całkowicie bierny. Podobna sytuacja dotyczy stanu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera, Warszawa 2013, s. 596). Z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wtedy, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie (por. wyrok NSA z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, wyrok WSA w Łodzi z 11 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 57/14). Sąd administracyjny oceniając zasadność skargi na bezczynność organu i przewlekle prowadzenie postępowania po wyroku kasacyjnym bierze pod uwagę stan istniejący w czasie wniesienia skargi (cyt. wyrok WSA w Łodzi z 11 sierpnia 2014 r.). Brak w dacie wnoszenia skargi przesłanki bezczynności organu lub przewlekłości postępowania uniemożliwia zatem jej uwzględnienie.

Grzywna wymierzana na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. stanowi instrument prawny, mający na celu skuteczne skłonienie organów administracji do załatwienia sprawy. Grzywna ta ma pełnić funkcję represyjną i dyscyplinującą organ administracji, stosowanie tego środka nie jest uzasadnione w sytuacji braku przesłanek wymierzenia grzywny w dacie wniesienia skargi. Taką wykładnię cyt. przepisu potwierdza treść art. 154 § 3 p.p.s.a. stanowiącego, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi, z którego wynika, że ustawodawca uznał za miarodajny dla oceny zasadności skargi moment jej wniesienia. Tak jak ustanie stanu bezczynności organu przed wniesieniem skargi wyłącza możliwość wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu, tak możliwość taką wyłącza ustanie przed wniesieniem skargi stanu przewlekłości. O niewykonaniu wyroku może być mowa wyłącznie wówczas, gdy organ nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia, bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego je postępowania. Skarga o wymierzenie organowi grzywny jest bowiem skargą w odrębnej, samodzielnej z punktu widzenia jej podstaw prawnych sprawie. Jej celem nie jest kontrola zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności organu administracji. Zastosowanie się przez ten organ do oceny prawnej zawartej w wykonywanym wyroku podlega bowiem kontroli na ogólnych zasadach w ramach skargi od nowego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z 5 lipca 2011 r., I OSK 230/11 oraz z 17 kwietnia 2012 r., I OSK 2413/11).

Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy nie można bowiem twierdzić, że Wójt Gminy nie wykonał wyroku WSA w Gdańsku z 18 września 2013 r., II SA/Gd 465/13 i pozostaje, bądź w chwili wniesienia skargi, pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekłości. Wyrokiem tym została uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy U. z [...] lutego 2013 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Wobec tego obowiązkiem organu I instancji było ponowne rozpatrzenie wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...]. Z akt administracyjnych wynika, że Wójt Gminy przeprowadził ponowne postępowanie we wskazanym zakresie i wydał decyzję z [...] kwietnia 2014 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Wskutek odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2014 r., uchyliło tę decyzję kierując sprawę do ponownego rozpoznania. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla oceny stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania po stronie Wójta Gminy U.

Wydanie przez ten organ decyzji z [...] kwietnia 2014 r. świadczy bowiem o braku bezczynności organu po wydaniu wyroku sądu administracyjnego. Bezczynność ta, jak i ewentualna przewlekłość postępowania ustały bowiem w momencie wydania przez organ w wyniku zapadłego w sprawie wyroku nowej decyzji, niezależnie od jej treści. Wniesienie skargi na bezczynność organu I instancji bądź przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. byłoby w niniejszej sprawie możliwe jedynie w sytuacji zaskarżenia decyzji organu odwoławczego z [...] maja 2014 r. i wydania przez sąd wyroku uchylającego wydane w sprawie decyzje, w tym decyzję z [...] kwietnia 2014 r.

Dodatkowo Sąd wskazał, że Wójt Gminy U. rozpoznając sprawę po raz kolejny, po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, decyzją z [...] października 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy w związku z uchwaleniem przez Radę Gminy U. uchwałą XLII.511.2014 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na terenie miejscowości Przewłoka (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego 2014 r. poz. 4069), w którym działkę nr [...] przeznaczono pod funkcję 1.PG – tereny eksploatacji złoża torfu leczniczego (borowiny), z całkowitym zakazem zabudowy obiektami budowlanymi niezwiązanymi z ww. funkcją. Decyzję tę doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 6 listopada 2014 r. Natomiast niniejsza skarga wpłynęła do organu w dniu 10 listopada 2013 r. (k. 3 akt sądowych), a więc już po wydaniu i doręczeniu skarżącej decyzji umarzającej postępowanie, która w sposób definitywny rozstrzygnęła sprawę z wniosku skarżącej. Późniejsze uchylenie tej decyzji decyzją organu odwoławczego z [...] grudnia 2014 r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji nie ma wpływu na zmianę oceny, że organ I instancji rozpoznał sprawę i zakończył ją decyzją administracyjną. Ujawnione okoliczności faktyczne potwierdzają, że w dacie wniesienia skargi nie istniał stan bezczynności ani przewlekłości po wydaniu wyroku, o jakich jest mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 18 września 2013 r. przez organ I instancji doszło bowiem w momencie wydania decyzji z [...] kwietnia 2014 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, a słuszność tej decyzji nie podlega badaniu w toku postępowania prowadzonego na podstawie skargi wniesionej w trybie art. 154 § 2 p.p.s.a. Ewentualna przewlekłość postępowania w okresie od daty zwrotu akt administracyjnych organowi I instancji wraz z prawomocnym wyrokiem do daty wydania przez organ decyzji z [...] kwietnia 2014 r. nie podlegała badaniu w niniejszym postępowaniu, nie mogła bowiem stanowić przesłanki wymierzenia organowi grzywny.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła D. M., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym, podczas gdy organ administracyjny prowadził postępowanie o wydanie warunków zabudowy w sposób ewidentnie i celowo przewlekły.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej D. M. podniosła, że wystąpiła z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy 29 marca 2012 r. Od momentu wszczęcia postępowania doznawało ono nieuzasadnionych przeszkód ze strony organu, czego wynikiem była zwłoka w ostatecznym rozstrzygnięciu wnioskowanej kwestii (nastąpiło to dopiero 31 października 2014 r.). Biorąc pod uwagę cały tok postępowania przed organem gminnym, skarżąca uważa, że celem przewlekłości w rozpatrywaniu sprawy i zwłoce w ostatecznym wydaniu decyzji o warunkach zabudowy było przeszkodzenie jej zamiarom inwestycyjnym przez uchwalenie zakazu budowy na jej gruncie i to pomimo, że w sąsiedztwie (z każdej strony tego gruntu) takowa zabudowa bez przeszkód powstała.

W związku z tym organ, naruszając przepisy formalne celowo przedłużał postępowanie, aby zdążyć uchwalić wspomniany wyżej zakaz budowy w formie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z oczywistą szkodą dla strony. I tak organ postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. zawiesił postępowanie w sprawie, na podstawie z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na maksymalnie dopuszczalny okres dziewięciu miesięcy. Dopiero 13 lutego 2013 r., a więc po upływie ponad 10-ciu miesięcy Wójt wydał decyzję odmowną w rozpatrywanej sprawie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzję Wójta Gminy U. nr [...]. Ww. wyrok został doręczony Wójtowi 25 listopada 2013 r. Organ po raz kolejny lekceważąc przepisy k.p.a. nie przystąpił w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. do załatwienia sprawy. Dopiero 7 lutego 2014 r. czyli po upływie 73, a nie jak stanowi ww. przepis 30 dni wyznaczył nowy termin jej załatwienia na dzień 28 lutego 2014 r. ze względu na "szczególne skomplikowanie sprawy", działając w sposób niezgodny z prawem, ponieważ sprawa ta nie miała charakteru szczególnie skomplikowanej, a więc powinna być załatwiona w terminie 30 dni. Dnia 14 lutego 2014 r. Wójt wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o wydanie warunków zabudowy o kopię mapy zasadniczej, co było ewidentnie nieuzasadnione, gdyż strona dołączyła ten dokument do pierwotnego wniosku, a więc organ był w jego posiadaniu. Pomimo tego skarżąca, żeby dalej nie przedłużać postępowania, złożyła ponownie kopię mapy w dniu 26 lutego 2014 r. Organ jednak po raz kolejny przekraczając termin załatwienia sprawy (który sam sobie wyznaczył) wydał ponownie decyzję odmawiającą wydania warunków zabudowy dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ją i przekazało Wójtowi sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja ta została Wójtowi doręczona 22 maja 2014 r. Wójt po raz kolejny przekraczając ustawowy termin na załatwienie sprawy, ponownie zawiesił postępowanie na okres dziewięciu miesięcy, co było oczywiście niedopuszczalne. Postanowienie to zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylone postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. Po kolejnym bezskutecznym upływie ustawowego terminu na załatwienie sprawy skarżąca wezwała organ do natychmiastowego wykonania wyroku WSA z 18 września 2013 r. W odpowiedzi na wezwanie Wójt po raz kolejny wyznaczył nowy termin załatwienia spraw na dzień 31 października 2014 r. i dopiero dnia 31 października 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie.

Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku podnosi, że: "tak jak ustanie stanu bezczynności organu przed wniesieniem skargi wyłącza możliwość wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu, podobnie możliwość taką wyłącza ustanie przed wniesieniem skargi stanu przewlekłości". W ten sposób Sąd zawęża stosowanie środka dyscyplinującego w postaci grzywny tylko do stanu bezczynności organu, uniemożliwiając jego zastosowanie w przypadku przewlekłości postępowania. Jak wskazuje orzecznictwo niewykonanie wyroku ma miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 20 lipca 2011 r., II SA/Gd 412/11). Podkreślić należy, że "przewlekle prowadzenie postępowania" jest nie tylko dodatkową okolicznością, która powinna być brana pod uwagę przy określaniu wysokości wymierzanej grzywny, ale powiększa zakres stosowania tego środka dyscyplinująco-represyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a. jest trafny. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że zgodnie z przytoczonym przepisem skuteczność wniesienia skargi o wymierzenie grzywny wymaga spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, strona przed wniesieniem skargi zobowiązana jest pisemnie wezwać organ do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Po drugie, organ administracji publicznej, który został zobowiązany wyrokiem sądu administracyjnego do podjęcia określonych działań musi pozostawać w bezczynności lub przewlekle prowadzić postępowanie. Błędnie jednak ocenił, że przepis ten nie ma zastosowania rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie został spełniona druga z wymienionych przesłanek.

Pojęcie "bezczynności organu" jest nie tylko pojęciem prawniczym, ale i prawnym, ponieważ ustawodawca posługuje się nim w treści przepisów prawa, np. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jako kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli administracji. Nie do końca jest ono jednak jednolicie rozumiane na gruncie przepisów regulujących postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne. Najczęściej pod tym pojęciem rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Przykładowo, pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) może być kwestionowane przez stronę w drodze skargi na bezczynność organu – uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13. Por. również wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24.

Pojęcie "przewlekłości postępowania" jest zwrotem prawnie niedookreślonym, którego znaczenie na gruncie k.p.a. budzi uzasadnione wątpliwości interpretacyjne. Zdaniem Z. Kmieciaka "przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony «przedłuża» termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego" - Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011, nr 6, s. 31 i n., cytat ze s. 33. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, nie jest to jedyny przypadek, kiedy organowi prowadzącemu postępowanie można zasadnie postawić zarzut bezprawności zachowania. Obok wskazanych wyżej czynności pozorujących prowadzenie postępowania, zarzut taki można postawić, jeżeli organ, choć mieści się w maksymalnym terminie załatwienia sprawy, nie załatwia jej niezwłocznie, mimo że jej załatwienie nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (naruszenie normy zawartej w art. 35 § 2 k.p.a.), albo jeżeli organ nie dotrzymuje terminu jednego miesiąca, mimo że sprawa nie jest szczególnie skomplikowana (naruszenie normy zawartej w art. 35 § 3 k.p.a.). Przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). Zaś celem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest usunięcie tego stanu rzeczy, ponieważ jest to zaistniała w postępowaniu administracyjnym okoliczność faktyczna, a jedynie uzyskanie od sądu administracyjnego wyroku, stwierdzającego bezprawność działań organu administracji w dopuszczeniu do tego stanu rzeczy. W rezultacie, uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) daje możliwość wymierzenia organowi grzywny, 2) daje stronie prejudykat umożliwiający jej dochodzenie odszkodowania przed sądem cywilnym za bezprawne działanie organu administracji i 3) dowodzi spełnienia jednej z przesłanek warunkujących odpowiedzialność majątkową funkcjonariusza publicznego w przypadku stwierdzenia przez sąd, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z punktu widzenia natężenia czynności podejmowanych przez organ administracyjny przewlekłe prowadzenie postępowania może przejawiać się w trzech formach: a) statycznej (pasywnej), b) dynamicznej (aktywnej) albo c) mieszanej. Przewlekłość statyczna wyraża się w tym, że po wszczęciu postępowania organ nie podejmuje żadnych czynności. W tym przypadku przewlekłość postępowania jest następstwem bezczynności organu. Przewlekłość dynamiczna wyraża się w nadczynności organu administracyjnego. W toku postępowania podejmowane są czynności procesowe zbędne, tzn. takie, które nie przybliżają postępowania do jego zakończenia poprzez wydanie decyzji w sprawie. Wreszcie trzecia forma przewlekłego prowadzenia postępowania uwzględnia obie poprzednie, występujące w danym postępowaniu z różnym natężeniem. Przez jakiś czas organ prowadzący postępowanie jest nadaktywny w podejmowanych czynnościach procesowych wymaganych potrzebami sprawy po czym pogrąża się w bezczynności lub na odwrót - por. szerzej P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73-75.

Wszystkie te zachowania miały miejsce w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy U., ponieważ zarówno nie podejmował czynności niezbędnych do rozpoznania i załatwienia sprawy (np. niedotrzymywanie wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. terminu na wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy, czy niezastosowanie się do wskazań organu odwoławczego w kwestii okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, towarzyszących decyzji kasacyjnej - art. 138 § 2 k.p.a.), jak również podejmował liczne czynności całkowicie zbędne do jej załatwienia (np. wzywanie do usunięcia braków podania w sytuacji, gdy w rzeczywistości tych braków nie było), a nawet mające na celu opóźnienie załatwienia sprawy (np. ponowne wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania na okres dziewięciu miesięcy, co – jak to wynika z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] sierpnia 2014 r. było działaniem bezprawnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie, w dacie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy U., ponieważ można mu skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu i prowadzeniu postępowania administracyjnego, żeby zakończyło się ono w rozsądnym terminie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził: "Z akt administracyjnych wynika, że Wójt Gminy przeprowadził ponowne postępowanie we wskazanym zakresie i wydał decyzję z [...] kwietnia 2014 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Wskutek odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2014 r., uchyliło tę decyzję kierując sprawę do ponownego rozpoznania. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla oceny stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania po stronie Wójta Gminy U. Wydanie przez ten organ decyzji z [...] kwietnia 2014 r. świadczy bowiem o braku bezczynności organu po wydaniu wyroku sądu administracyjnego. Bezczynność ta, jak i ewentualna przewlekłość postępowania ustały bowiem w momencie wydania przez organ w wyniku zapadłego w sprawie wyroku nowej decyzji, niezależnie od jej treści. Wniesienie skargi na bezczynność organu I instancji bądź przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. byłoby w niniejszej sprawie możliwe jedynie w sytuacji zaskarżenia decyzji organu odwoławczego z [...] maja 2014 r. i wydania przez sąd wyroku uchylającego wydane w sprawie decyzje, w tym decyzję z [...] kwietnia 2014 r.". Oceny tej nie można podzielić w żadnym stopniu, ponieważ decyzja Wójta Gminy z [...] kwietnia 2014 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy została uchylona ostateczną decyzją kasacyjną SKO w S. z [...] maja 2014 r. Zatem na skutek decyzji organu odwoławczego sprawa wróciła do samego początku, co oznacza, że z datą wejścia do obrotu prawnego decyzji SKO w S. z [...] maja 2014 r. Wójt Gminy U. ciągle pozostawał w stanie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku WSA w Gdańsku z 18 września 2013 r., II SA/Gd 465/13 (w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a.), aż do momentu doręczenia pełnomocnikowi skarżącej w dniu 6 listopada 2014 r. decyzji z [...] października 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy w związku z uchwaleniem przez Radę Gminy U. uchwałą XLII.511.2014 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na terenie miejscowości Przewłoka. Jednakże wydanie tej decyzji nie zmieniło faktu przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. W konsekwencji uznać należało, że chociaż skarga o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy U. wpłynęła do organu w dniu 10 listopada 2013 r. (k. 3 akt sądowych), a więc już po wydaniu i doręczeniu skarżącej decyzji umarzającej postępowanie, to w tej dacie była spełniona druga – z wymienionych w art. 154 § 1 p.p.s.a. – przesłanka skuteczności tej skargi, tj. organ administracji publicznej, który został zobowiązany wyrokiem sądu administracyjnego do podjęcia określonych działań w sprawie przewlekle prowadził postępowanie.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podziela konkluzję, że mające miejsce w rozpoznawanej sprawie wielokrotne pogwałcenie przez organ terminów, w jakich obowiązany był załatwić sprawę, niedopuszczalne zawieszanie postępowania, nieuzasadnione wzywanie strony do przedkładania rzekomo brakujących dokumentów, formułowanie z rażącym naruszeniem art. 36 k.p.a. zawiadomień o przyczynach kilkakrotnej zwłoki w załatwieniu sprawy i wyznaczanie nadmiernie długich dodatkowych terminów załatwienia sprawy, jednoznacznie wskazuje na świadome i celowe przedłużanie postępowania przez Wójta Gminy U., zmierzające wprost do udaremnienia zamierzeń inwestycyjnych skarżącej. Zdaniem Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Okoliczność ta legła u podstaw wymierzenia temu organowi grzywny w wysokości 10 000 zł.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.