Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1084/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 112 i art 112a
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art 35 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. D. i T. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. D. i T. D. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla [...] Sp. z o.o. w [...] (Inwestor) pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturę techniczną, parkingiem, zewnętrzną i wewnętrzną instalacją gazową, pylonem reklamowym i wiatą na wózki przy ul. [...] w [...] na działkach nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...] [...], w jednostce ewidencyjnej [...] [...].

Organ przedstawił przebieg postępowania i zrelacjonował treść pism wymienianych przez strony w toku postępowania.

Zgodnie z zapisami uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] października 2004 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wsi [...] Etap IV (Dz. Urz. Województwa [...] z 2004 r. nr [...], poz. [...] - dalej jako plan miejscowy), teren na którym planowana jest inwestycja znajduje się w jednostce planistycznej 1-MN/U dla którego zostały ustalone następujące zasady zagospodarowania:

1) adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej z dopuszczeniem modernizacji i rozbudowy,

2) dopuszczenia realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej lub bliźniaczej, z zastrzeżeniem: na jednej działce jeden budynek mieszkalny oraz usług i działalności gospodarczej nieuciążliwej, których uciążliwość nie wykracza poza granice działki.

Przez usługi nieuciążliwe, zgodnie z planem miejscowym, należy rozumieć usługi o charakterze bytowym wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub liub wolnostojące na terenach mieszkaniowych (np. handel detaliczny, szewstwo, krawiectwo, prywatny gabinet lekarski lub stomatologiczny, prywatna pracownia, projektowa prywatne biuro rachunkowe lub notarialne, kancelaria notarialna itp.), których uciążliwość nie wykracza poza granice lokalizacji.

W ocenie organu planowane przedsięwzięcie mieści się w dopuszczalnych zasadach zagospodarowania działek [...], [...], [...] w odniesieniu do zapisów powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ w toku prowadzonego postępowania ustalił, że projekt zagospodarowania terenu został wykonany na kopii aktualnej mapy do celów projektowych wykonanej przez uprawnionego geodetę i potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Organ nie ma podstaw do kwestionowania zawartości mapy do celów projektowych wobec wykonania jej przez osoby uprawnione.

Rozpatrując zgłaszane zastrzeżenia uznał je za nieistotne. Strony nie wykazały konkretnych przepisów prawa materialnego, które godziły by w ograniczenia zagospodarowania, w tym zabudowy własnych nieruchomości.

Inwestor dla projektowanej inwestycji uzyskał wymagane uzgodnienia:

a) rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych (bez uwag);

b) rzeczoznawcy ds. higienicznych i zdrowotnych (bez zastrzeżeń);

c) rzeczoznawcy ds. bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymagań ergonomii (bez zastrzeżeń).

Dokumentacja projektowa zawiera m.in. warunki techniczne dla projektu i realizacji przyłączy: wodociągowego i kanalizacyjnego, warunki techniczne przyłączenia do sieci gazowej i energetycznej, warunki usunięcia kolizji projektowanej inwestycji z istniejąca napowietrzną linią energetyczną SN oraz decyzję na lokalizację zjazdu publicznego na dz. nr 2, decyzję na wycinkę drzew, decyzję zatwierdzającą dokumentację geologiczną, decyzję umarzającą postępowanie w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej oraz opinię Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] dla planowanej inwestycji. Do akt sprawy zostały dołączone:

a) pozytywna opinia Zarządu Dróg Powiatowych z [...] listopada 2019 r. dla projektu budowy zjazdu w zakresie lokalizacji i konstrukcji;

b) kopie zaopiniowanych projektów stałej i czasowej organizacji ruchu.

W toku postępowania stwierdzono, że projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby uprawnione, które złożyły wymagane prawem oświadczenie o jego sporządzaniu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz przedłożono aktualne na czas sporządzania dokumentacji zaświadczenie o wpisie do izby branżowej. Przedłożony projekt zgodny jest zobowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Inwestor przedłożył kompletną dokumentację projektową, zawierającą cztery egzemplarze projektu budowlanego, a organ uznał, że projekt nie narusza planu.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania J.i P. R., D. B. oraz K. i T. D. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty [...].

Zgodnie z § 5 planu miejscowego tereny oznaczone symbolem MN/U przeznaczone są pod tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, natomiast dla terenów 1-MN/U § 10 określa szczegółowe ustalenia i przeznaczenie terenu. Przywołując treść planu organ wskazał, że zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 10 planu poprzez usługi nieuciążliwe należy rozumieć usługi o charakterze bytowym, wbudowane w bryłę lub wolnostojące na terenach mieszkaniowych (np. handel detaliczny, szewstwo. krawiectwo, prywatny gabinet lekarski lub stomatologiczny prywatną pracownie projektową prywatne biuro rachunkowe lub notarialne, kancelarię adwokacką itp.). których uciążliwość nie wykracza poza granice lokalizacji.

W ocenie Wojewody inwestycja jest zgodna z wymogami planu dotyczącymi funkcji zabudowy. Ustalenia dopuszczają budowę wolnostojącego obiektu usługowego i działalności gospodarczej nieuciążliwej, których uciążliwość nie wykracza poza granice działki.

W projektowanym obiekcie budowlanym będzie prowadzony handel detaliczny (strona 114) dopuszczony w planie.

W 2015 roku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono przepisy dotyczące obiektów handlowych o dużej powierzchni, nie używając jednak wcześniej stosowanego pojęcia "obiektów wielkopowierzchniowych", o których mowa była w już nieobowiązującej ustawie z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz.U. z 2007 r. nr 127, poz. 880). Zgodnie z nimi, jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 obszary na których mogą być one sytuowane określa studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Lokalizacja takich obiektów może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projektowany budynek handlowo-usługowy nie przekracza powierzchni 2000 m2 w związku z tym nie zalicza się do tzw. obiektów handlowych o dużych powierzchniach.

Przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć również do inwestycji uciążliwej, bowiem z projektu budowlanego nie wynika by planowana inwestycja była uciążliwa i powodowała ograniczenia, na podstawie przepisów odrębnych w korzystaniu z terenów sąsiednich działek zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w planie. Wytwarzanie hałasu, zwiększony ruch samochodowy, zwiększenie zanieczyszczenia powietrza, śmiecenie, drgania czy nieprzyjemny zapach należą do tzw. immisji pośrednich. Przekroczenie dopuszczalnych granic immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym a nawet fakt "immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia jednak, przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.).

Rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) wskazuje przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięcia mogąc potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z uwagi na fakt ze projektowana inwestycja położona jest w otulinie [...] Parku Narodowego zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56a - centra handlowe z towarzyszącą infrastrukturą mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeśli ich powierzchnia użytkowa wynosi 0,5 ha dla terenów objętych ochroną przyrody lub w otulinach form przyrody. Projektowana łączna powierzchnia zabudowy w granicach terenu opracowania wynosi 1.409,50 m2 a zatem nie jest zaliczana do ww. przedsięwzięcia. Również stosownie do § 3 ust. 1 pkt 58a - parkingi mogą potencjalnie znacząca oddziaływać na środowisko, jeśli ich powierzchnia przekracza 0,2 ha w obszarach objętych formami ochrony przyrody oraz w otulinach form przyrody. Całkowita powierzchnia projektowanych utwardzeń wynosi 2.015 m2 z czego parkingi wraz dragą dojazdową wynoszą 1.714,46 m2, nie przekraczając tym samym powierzchni 0,2 ha.

Inwestycja jest zgodna z ustaleniami ogólnymi oraz szczegółowymi dla terenu 1-MN/U, określonymi w § 10 planu, które zostały spełnione w następujący sposób:

- powierzchnia biologicznie czynna nowo zabudowanych działek nie może być niniejsza niż 55% ich powierzchni (powierzchnia biologicznie czynna wynosi 55,62% - w tym powierzchnia biologicznie czynna na terenie 44,24%, pozostała część na zielonym dachu, co potwierdzają informacje zawarte w projekcie budowlanym - strona 90, 116, 122, 153),

- ustalono nieprzekraczalną wysokość nowo realizowanej zabudowy - do 12,5 m w kalenicy dachu - w przypadku zastosowania dachów dwu bądź wielospadowych o nachyleniu połaci w granicach 20-45 stopni z zastrzeżeniem pkt 5 (przedmiotowy budynek osiąga wysokość 6,37 m, w attyce 6,66 m), parkingi dla wszystkich nowo wznoszonych obiektów powinny być wydzielone, zlokalizowane na terenie posesji, na której obiekt będzie wznoszony w taki sposób, aby otoczone były szpalerem zieleni wysokiej i niskiej oraz wg. wskaźnika: 2 m.p. na 100 m2 pow. użytkowej - dla obiektów usługowych (zaprojektowano 43 miejsca postojowe i wprowadzono zieleń izolacyjną w pobliżu projektowanych miejsc postojowych w postaci szpalerów zieleni wysokiej i niskiej),

- dla każdej działki inwestycyjnej należy zaprojektować tereny zieleni urządzonej (zaprojektowano zieleń towarzysząca przedmiotowej inwestycji, lokalizacja nasadzeń według PZT),

- nakazuje się dostosowanie architektury budynków do otaczającego krajobrazu poprzez staranne opracowanie projektowe (jak wynika z opisu zamierzenia projektowego str. 85 projektu warunek spełniono),

- w strefach oddziaływania linii elektromagnetycznych obowiązuję zakaz lokalizowania obiektów oraz lokali mieszkalnych (planowana inwestycja to obiekt o funkcji handlowo-usługowej), a istniejąca linia napowietrzna kolidująca z inwestycją podlega przebudowie na kablową, zgodnie z otrzymanymi warunkami technicznymi.

Obszar na którym projektowana jest inwestycja nie jest objęty ochroną konserwatorską, planowana inwestycja nie leży w strefie archeologicznej, czy też w strefie zagrożenia powodziowego, ani na terenach górniczych. Obsługa komunikacyjna dla planowanej inwestycji została zapewniona poprzez projektowany zjazd z powiatowej drogi publicznej ul. [...].

Dojście dla pieszych zaprojektowano w oparciu o układ chodników przy ul. [...].

Przyjmuje się, że w pierwszej kolejności przy interpretacji zapisów planów miejscowych zastosowanie znajdzie wykładnia językowa. Pomocniczo, gdy wykładnia językowa zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest skuteczna, z uwagi na nieprecyzyjne określenia organ administracji architektoniczno-budowlanej oceniając inwestycję pod kątem zgodności z planem winien mieć na uwadze wykładnię celowościowa, a więc ocenie czy inwestycja jest zgodna z celem jakie zakłada plan.

Zdaniem Wojewody inwestycja nie wymagała przedłożenia dla jej realizacji decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań.

Weryfikacja dokumentacji sprawy wykazała że Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył wymagane prawem dokumenty, spełniające wymogi art. 35 P.b.

Projekt zagospodarowania tereny jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi określonymi w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) w szczególności z:

- § 12 (odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną) - budynek zlokalizowany w odległości 25,70 m od działki nr ew. [...] należącej do J.i P. R.; 24,50 m od działki nr ew. [...] należącej do K. i T. D.; 26 m od granicy z działką nr ew. [...] należącą do K. W. i K. P.; 3,55 m od granicy z działką o nr ew. [...] należącej do T. B.; 10,90 m od granicy z działką nr ew. [...] należącej do P. B.; 35,50 m od granicy z działką o nr ew. [...] należącej do [...] Sp. z o.o.; 4,40 m od granicy z działką nr ew. [...] należącej do E i D. B.;

- § 13 (przesłanianie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi),

- § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi),

- § 60 ust. 1 (nasłonecznienia pokoi mieszkalnych) - na str. 327-329 projektu budowlanego, znajduje się analiza zacieniania budynków sąsiednich, natomiast na str. 331-333 projektu budowlanego znajduję się analiza zacieniania w formie opisowej i graficznej, która została wykonana przez osobę posiadającą odpowiednie uprawienia;

- § 14 (dotyczącego dojść i dojazdów) - zgodnie z PZT na str. 99 główny wjazd i dojście do projektowanego budynku usługowego zapewnione będą przez projektowany zjazd z powiatowej drogi publicznej - ul. [...], natomiast dojście dla pieszych zaprojektowano w oparciu o układ chodników przy ul. [...], które połączono z zaprojektowanymi chodnikami i pieszojezdniami na przedmiotowej nieruchomości;

- § 19-21 (odległość stanowisk postojowych od zabudowań, organizacji tych stanowisk, a także miejsc postojowych dla niepełnosprawnych - 43 miejsca postojowe o wymiarach 2,50 x 5,00 m zlokalizowano przed przedmiotowym budynkiem od strony południowej, natomiast miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych o wymiarach 3,60 m x 5,00 m usytuowane są najbliżej budynku;

- § 22-23 (miejsce gromadzenia odpadów stałych) - miejsce na gromadzenie odpadów stanowi wyodrębnione pomieszczenie w budynku;

- § 29 (zakaz dokonywania zmiany spływu wód) - zgodnie z informacją znajduję się na str. 95 projektu budowlanego, nie przewiduję się zalewania terenów sąsiednich i terenu inwestycji, wody opadowe zostaną odprowadzone do zbiornika retencyjno-odparowującego zlokalizowanego na nieruchomości Inwestora zgodnie z obowiązującymi normami;

- § 271-272 (ochrona przeciwpożarowa) - na str. 137-145 projektu budowlanego znajdują się warunki ochrony przeciwpożarowej, natomiast na str. 149 projektu budowlanego znajduje się rysunek Nr A-01 ukazujący schematy pożarowe dla przedmiotowej inwestycji, ponadto projekt budowlany został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych;

- § 323 (poziom hałasu) - nie zostaną przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu. na str. 275 projektu budowlanego zamieszczono analizę poziomu hałasu od urządzeń.

Projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w art. 34 P.b. spełniając wymagania § 8 rozporządzenia. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1935 ze zm.). Do projektu budowlanego została dołączona, zgodnie z ww. rozporządzeniem opinia geotechniczna z której wynika, że grunt pod budynkiem należy zakwalifikować do pierwszej kategorii geotechnicznej oraz dokumentacja badań podłoża gruntowego (str. 285-326 projektu budowlanego). Projekt jest zgodny także przepisami warunków technicznych, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa ochrony zdrowia sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia (str. 101-108 projektu budowlanego).

Wojewoda wskazał również na zasady badania projektu budowlanego przez organy architektoniczno-budowlane oraz odpowiedzialność projektantów za przedłożone do zatwierdzenia opracowanie.

Organ nie dopatrzył się również po stronie organu I instancji naruszeń przepisów prawa procesowego odnośnie do prawidłowości prowadzonego postępowania i wyjaśnienia stronom zajętego stanowiska, w szczególności w zakresie zgodności inwestycji z planem i zasadami ochrony środowiska.

III.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli T i K. D. (dalej również jako Skarżący) kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 7, art. 11 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło Wojewodę do utrzymania błędnych ustaleń Starosty i ich powtórzenia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń tj.:

a) planowana budowa budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, parkingiem, zewnętrzną i wewnętrzną instalacją gazową, pylonem reklamowym i wiatą na wózki nie spowoduje uciążliwości wychodzących poza granice lokalizacji na działkach nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...] [...], w jednostce ewidencyjnej [...], [...];

b) planowana budowa budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, parkingiem, zewnętrzną i wewnętrzną instalacją gazową, pylonem reklamowym i wiatą na wózki jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] Etap IV;

c) uznanie, że został spełniony obowiązek, co do zapewnienia odpowiedniej ilości powierzchni biologicznie czynnej;

2. art. 138 w z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak całościowego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w sprawie, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów Skarżącego z odwołania i ogólne stwierdzenie, że są "niepewne" i "niemożliwe do zbadania", podczas gdy nie wskazuje o które zarzuty chodzi, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu II instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób;

3. art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty pomimo, że ten rozpoznając sprawę rażąco naruszył przepisy prawa procesowego i materialnego, co miało istotny wpływa na treść wydanej decyzji, bowiem spowodowało pozostawienie w mocy i obrocie prawnym decyzji Starosty,

4. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne wskazanie art. 5 ust. 1 pkt 6 P.b. poprzez wskazanie, że obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, podczas, gdy przepis dotyczy procesu budowy i projektowania biorąc pod uwagę ochronę ludności, zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej;

5. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. oraz art. 140 i art. 144 k.c. poprzez przyjęcie, że Skarżący nie posiada interesu prawnego w ochronie jego praw w zakresie planowej budowy budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, parkingiem, zewnętrzną i wewnętrzną instalacją gazową, pylonem reklamowym i wiatą na wózki;

6. § 7 pkt 10 planu miejscowego poprzez błędną interpretację przepisu i uznanie, że planowany budynek spełnia jego warunki;

7. art. 35 ust. 1 pkt. 1 P.b. poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę pomimo niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewoda bez uzasadnienia uznał, że planowana budowa nie spowoduje uciążliwości wychodzących poza granice lokalizacji na działkach inwestycyjnych oraz że jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ błędnie oparł się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez Starostę, a więc głównie na twierdzeniach Inwestora oraz nie zważając na uwagi przesłane przez inne podmioty (strony) w toku postępowania. Organ II instancji w żadnym stopniu nie dokonał pogłębionego uzasadnienia wydanej decyzji, z tego powodu Skarżący nie byli w stanie na podstawie wydanej decyzji ustalić podstaw utrzymania w mocy rozstrzygnięcia Starosty.

Wojewoda błędnie ustalił także, że został spełniony obowiązek, co do określonej powierzchni biologicznie czynnej. Inwestor nie wykazał poprawnie, że określona wartość powierzchni biologicznie czynnej, która powinna znaleźć się na działkach w związku z inwestycją zostanie osiągnięta. Budzą wątpliwości nie tylko obliczenia ze strony Inwestora, jak i przyjęte rozwiązania, co do zieleni na dachu planowanego budynku, które mogą nie zapewniać należytej wegetacji roślin posadzonych na dachu.

Inwestycja nie jest również zgodna z planem miejscowym. Usługami nieuciążliwymi, które powinny być prowadzone na działkach inwestycyjnych są usługi bytowe wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojącego na terenach mieszkaniowych (np. handel detaliczny, szewstwo, krawiectwo, prywatny gabinet lekarski lub stomatologiczny prywatna pracownia projektowa, prywatne biuro rachunkowe lub notarialne, kancelaria adwokacka itp.), których uciążliwość nie wykracza poza granice lokalizacji (§ 7 pkt 10 planu). Powyższe wyliczenie wprost wskazuje, jaki rodzaj działalności jest uznawany za zgodny z planem. Organy zaliczyły w to planowany budynek, którego przeznaczeniem miał być sklep o powierzchni ponad 1.200 m2. Jest to jednak niezgodne ze wskazanym rodzajem działalności określonym w planie, który przewiduje drobną działalność, czego dowodem jest katalog otwarty. Planowa inwestycja jest w założeniu sklepem o dużej powierzchni, który będzie zapewne odwiedzany przez znaczną ilość osób w ciągu dnia, czego dowodem jest m.in. planowany parking na ponad 40 pojazdów. Sklep będzie więc generował dużą ilość uciążliwości (w szczególności dźwiękowych i zapachowych).

Sprzeczny z logiką jest również wniosek, który by uznawał, że sklep o powierzchni ponad 1.200 m2 generuje taką samą skalę uciążliwości jak np. zakład szewski, zakład krawiecki, biuro rachunkowe czy prywatny gabinet lekarski. Z tego powodu trzeba uznać, że budowa sklepu o dużej powierzchni jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Skarżących z wykładni celowościowej planu wprost wynika, że celem katalogu otwartego było wskazanie rodzaju działalności, która mieści się w zakresie przewidzianym przez organ uchwałodawczy gminy. Nie można mówić więc o zgodności planowanego obiektu z planem miejscowym, gdy jest on przede wszystkim znacznie większym powierzchniowo, jak i wymaga większych natężeń (ciągle dostawy świeżego towaru, usuwanie towaru niezdatnego do sprzedaży, duża ilość klientów korzystających z usług).

Wojewoda w sposób bezpodstawny stwierdził brak uciążliwości, podczas, gdy sam wskazał, że mogą występować tzw. immisje. Pojęcie immisji nie jest pojęciem prawa publicznego, a prawa prywatnego tj. zostało wskazane w art. 144 k.c. Należy uznać, że immisje są pojęciem związanym z uciążliwościami dotyczącymi obiektu budowlanego. Organ nie ma więc racji twierdząc, że wskazane immisje są uciążliwościami i powodują ograniczenia w korzystaniu z działek. Biorąc na przykład zapachy i spaliny, które pojawią się wraz z ukończeniem i dopuszczeniem do użytkowania planowanego obiektu, mieszkańcy sąsiadujących działek w ciepłe dni, będą musieli ograniczyć się z korzystania swoich ogrodów, gdyż nie będą w stanie w nich przebywać. Wojewoda nie wskazał więc na jakiej podstawie ustalił, że projektowany obiekt budowlany był nieuciążliwy dla sąsiednich terenów. Nie wynika to też z decyzji Starosty.

Skarżący uznają, że mają podstawę prawną w ochronie swojego interesu. Wynika ona z art. 140 i art. 144 k.c., które dotyczą własności, jak i ochrony przed immisjami. Należy ocenić, że powyższe przepisy określają podstawę prawną, na podstawie której Skarżący mogą domagać się ochrony w zakresie postępowania dotyczącego działki sąsiedniej, na której planowane jest przedsięwzięcie charakteryzujące się zwiększoną uciążliwością. Nie jest więc poprawne stanowisko Organu II instancji co do braku przyznania przymiotu strony Skarżącemu.

Nie można wskazać, że art. 140 czy art. 144 k.c. dotyczą tylko spraw cywilnych i poszukiwania ochrony w procesie cywilnym. W ten sposób doszłoby do ograniczenia możliwości ochrony swojego prawa własności tylko do postępowania cywilnego. Na system prawa w ocenie Skarżącego trzeba patrzeć również w zakresie powiązania między sobą norm z zakresu prawa prywatnego i prawa publicznego.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest uzasadniona.

Zdaniem Sądu w sprawie nie dokonano prawidłowej oceny możliwości zabudowy działki inwestycyjnej z perspektywy obowiązującego planu miejscowego. Dokonano również co najmniej niepełnej oceny zagadnienia spełniania przez inwestycję wymogu zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Nadto, nie dokonano prawidłowej i pełnej oceny oddziaływania inwestycji, zwłaszcza z punktu widzenia propagacji hałasu, na nieruchomości sąsiednie.

VI.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. a więc znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Wskazany przepis nakłada na organ obowiązek dokonania oceny przedłożonego projektu pod kątem jego zgodności m.in. z planem miejscowym. Niejednokrotnie nieodzowne w takiej sytuacji może się więc okazać dokonanie interpretacji zapisów planu w kontekście możliwości realizacji danego przedsięwzięcia.

Idąc dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego (całej lub jej części). Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia prawa własności nieruchomości, które jest prawem chronionym konstytucyjnie i podlega ograniczeniu wyłącznie w sytuacjach i na zasadach wskazanych w ustawach. Tym samym w postępowaniu budowlanym interpretacja postanowień planu miejscowego dokonywana przez organ architektoniczno-budowlany (tu Starostę i Wojewodę) powinna następować z uwzględnieniem zasad wykładni prawa, w tym prokonstytucyjnej wykładni aktów prawnych. Niezbędne jest jednak w takiej sytuacji uwzględnienie (wyważenie) interesów nie tylko podmiotu wprost zainteresowanego uzyskaniem pozwolenia na zabudowę własnej nieruchomości, ale również innych obywateli (podmiotów), posiadających prawo własności nieruchomości leżących na terenie objętym stosowanym w sprawie planem miejscowym i pozostających w obszarze oddziaływania inwestycji.

Na przestrzeni lat orzecznictwo sądowe wypracowało w tym względzie szereg zasad oceny, w tym tzw. zasadę "złotego środka", stanowiącą odzwierciedlenie idei ochrony gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności. W myśl owej zasady postanowienia planów nie powinny być interpretowane przez organy i sądy w sposób ograniczający prawa właściciela ponad niezbędną miarę, ani też nie powinny w sposób nazbyt rozszerzający wykładać nakładanych planem ograniczeń własności, tak by nie naruszać jej istoty.

W ocenie Sądu zasada ta musi być widziana w aspekcie wewnętrznym i zewnętrznym. Pierwszy z nich dotyczy relacji: plan miejscowy - prawo własności inwestora. Druga, dotyczy relacji pomiędzy: planem miejscowym - prawem własności działki inwestycyjnej - a prawem własności nieruchomości innych podmiotów znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Należy podkreślić, że prawo własności danej jednostki, jakkolwiek stanowiące najszersze z uprawnień rzeczowych i gwarantowane konstytucyjnie, nie jest prawem bezwzględnym i kończy się tam, gdzie zaczyna się prawo własności innego podmiotu. Dlatego też nie można w sposób uzasadniony i jednoznaczny stwierdzić, że prawo zabudowy, immanentnie zakotwiczone w prawie własności, jest prawem bezwzględnym i zawsze należy przepisy aktów planistycznych wykładać w celu umożliwienia owej zabudowy a więc na korzyść wyłącznie inwestora. Pamiętać bowiem należy o wspomnianym aspekcie zewnętrznym, a więc oddziaływaniu na inne nieruchomości.

Kontynuując Sąd zauważa, że w każdym planie miejscowym można wyróżnić jego część ogólną, odnoszącą się do pewnej abstrakcyjnej całości materii regulowanej tym aktem (np. zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zabytków, budowy systemów komunikacji, infrastruktury technicznej, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, itp.) oraz części szczegółowe, odnoszące się z założenia do kwestii poszczególnych obszarów (terenów) jakie podlegają reglamentacji planistycznej, odwzorowujące w terenie granice obszarów, ich linie rozgraniczające i konkretne zasady zagospodarowania. Przepisy szczegółowe obowiązującego planu miejscowego mają w ocenie Sądu znaczenie "pierwszorzędne", choć nie wyłączne. To one więc powinny w głównej mierze decydować o tym, co na danym terenie budować można, zaś ich wykładnia powinna uwzględniać wskazania części ogólnej (cele jakie chciał osiągnąć prawodawca miejscowy).

Rację ma więc Wojewoda wskazując, że przy ustalaniu znaczenia konkretnych przepisów planu miejscowego należy kierować się dyrektywami interpretacyjnymi właściwymi przy wykładni aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Słusznie wskazuje się również, że pierwszą i podstawową metodą wykładni postanowień planu miejscowego jest wykładnia językowa. Nadto, co Sąd podziela, wykładnię planu należy prowadzić z uwzględnieniem już wspomnianej konstytucyjnej ochrony prawa własności (tyle że własności inwestora jak i podmiotów pozostających w jego sąsiedztwie, a nie tylko i wyłącznie inwestora). Słusznie więc wskazuje się w orzecznictwie, że tam gdzie powstają wątpliwości interpretacyjne należy w jak największym stopniu uwzględnić prawo inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu. Nie oznacza to jednak przyzwolenia na dowolność interpretacyjną lub w istocie dawanie prymatu tylko prawu własności inwestora ze swoistym "pokrzywdzeniem" nieruchomości sąsiednich.

Mając powyższe na uwadze Sąd wyjaśnia jak niżej.

Zgodnie z § 5 ust. 1 na obszarze objętym planem wyodrębnia się tereny, będące przedmiotem ustaleń, oznaczone na rysunku planu symbolami, dla których ustala się następujące przeznaczenie terenu:

1) Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone na rysunku planu symbolem Mn,

2) Tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej, oznaczone na rysunku planu symbolem Mn/U,

3) Tereny zabudowy usługowej komercyjnej, oznaczone na rysunku planu symbolem Uk,

4) Tereny zabudowy usługowej komercyjnej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej, oznaczone na rysunku planu symbolem Uk/Mn,

5) Tereny usług sportu i rekreacji, oznaczone na rysunku planu symbolem Us,

6) Tereny usług turystyki, oznaczone na rysunku planu symbolem Ukt,

7) Tereny usług motoryzacyjnych, oznaczone na rysunku planu symbolem Uks,

8) Tereny urządzeń infrastruktury technicznej, oznaczone na rysunku planu symbolem Ut,

9) Tereny lasów, oznaczone na rysunku planu symbolem Ls,

10) Tereny zieleni urządzonej, oznaczone na rysunku planu symbolem Zu,

11) Tereny wód, oznaczone na rysunku planu symbolem W,

12) Tereny rowów melioracyjnych Wr,

13) Tereny dróg i ulic, oznaczone na rysunku planu symbolami KG, KZ, KD i KD 1,

14) Tereny ciągów pieszych i pieszo - jezdnych, oznaczone na rysunku planu symbolami Kw.

Z punktu widzenia istoty niniejszej sprawy sporny plan wyróżnia tereny stricte mieszkaniowe (Mn), stricte komercyjne (Uk) oraz o funkcji swoiście przejściowej tj. mieszkaniowo-usługowe (Mn/U) i usługowe komercyjne z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej (Uk/Mn).

Jednocześnie w § 9 pkt 1 plan ustala istotne zastrzeżenie, że na całym obszarze jego działania obowiązują zasady ochrony i kształtowania środowiska m.in. wynikające z istnienia strefy ochronnej Otuliny KPN-u zgodnie z Planem Ochrony Parku sporządzonym na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Jak dotychczas nie został jednak sporządzony rzeczony plan ochrony [...] Parku Narodowego, co z pewnością nie może obciążać żadnego z podmiotów starających się o uzyskanie pozwolenia na budowę, jednak nie wyłącza interpretacji planu z potrzebą zapewnienia ochrony otulinie KPNu.

Zgodnie ze stanowiącym oś sporu § 10 ust. 2 pkt 2 planu, na terenie 1 Mn/U dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w formie wolnostojącej lub bliźniaczej - z zastrzeżeniem na jednej działce jeden budynek mieszkalny - oraz usług i działalności gospodarczej nieuciążliwej, których uciążliwość nie wykracza poza granice działki.

Słuszne jest zatem stanowisko organów wyprowadzane z zasad wykładni przepisów prawa miejscowego, że taki zapis planu nie uzależnia realizacji inwestycji w zakresie usług i działalności gospodarczej nieuciążliwej od jednoczesnego zrealizowania wraz z nią zabudowy mieszkaniowej na działce inwestycyjnej. Po pierwsze, przepis ten mówi o możliwej zabudowie, na którą składa się zabudowa mieszkaniowa lub/i usługowa (działalność gospodarcza nieuciążliwa). Po drugie, ograniczenie zabudowy do tylko jednego budynku dotyczy wprost budynku mieszkalnego, a nie zabudowy usługowej lub działalności gospodarczej, co wynika także z definicji zawartej w § 7 pkt 10 planu (zob. wskazanie o usługach wbudowanych w bryłę budynku lub wolnostojących). Użyty zatem w tym przepisie spójnik "oraz" nie oznacza bynajmniej ustanowienia kumulatywnego warunku realizacji zabudowy (usługowa lub dotycząca działalności gospodarczej tylko z zabudową mieszkaniową). Chybione są zatem uwagi skargi w tym zakresie. Nie ma w niej również znaczenia przedkładana opinia, która w istocie jednozdaniowo i bez głębszej analizy stwierdza obowiązek zabudowy usługowej (działalności gospodarczej) łącznie z zabudową mieszkaniową.

Pomimo tego należy jednak wskazać, że powyższe zastrzeżenie nie oznacza, że takie zapisy planu dopuszczają pełną i nieskrępowaną swobodę zabudowy usługowej lub przeznaczonej na nieuciążliwą działalność gospodarczą na tym terenie, byleby tylko spełniała "warunki techniczne" i inne wymagania planistyczne co do np. powierzchni zabudowy, wysokości, itp. Należy bowiem w tym przypadku kierować się celem jaki zamierzał osiągnąć prawodawca miejscowy wprowadzając definicje usług i działalności nieuciążliwej a także ograniczenie zabudowy mieszkaniowej tylko do jednego budynku mieszkalnego, co należy widzieć również w kontekście minimalnych wielkości działek jakie można w zgodzie z planem utworzyć na tym właśnie terenie.

Istotne, jak wyżej wskazano, jest więc zdefiniowanie w planie pojęć mających znaczenie dla sprawy, a dotyczących charakteru możliwej działalności usługowej i gospodarczej.

W § 7 pkt 10 planu zdefiniowano pojęcie "usług nieuciążliwych". Należy przez to rozumieć usługi o charakterze bytowym wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojące na terenach mieszkaniowych (np.: handel detaliczny, szewstwo, krawiectwo, prywatny gabinet lekarski lub stomatologiczny, prywatna pracownia projektowa, prywatne biuro rachunkowe lub notarialne, kancelaria adwokacka itp.), których uciążliwość nie wykracza poza granice lokalizacji.

Z kolei § 7 pkt 11 planu wyjaśnia pojęcie działalności gospodarczej nieuciążliwej, przez którą należy rozumieć zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową oraz usługową wbudowaną w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojącą na terenach mieszkaniowych, których uciążliwość nie wykracza poza granice lokalizacji.

Z kolei przewidziane w § 7 pkt 12 planu pojęcie usług komercyjnych, możliwych do zrealizowania na terenach oznaczonych Uk i Uk/Mn rozumiane jest jako usługi, głównie handlowe, służące zaspokajaniu popytu ludności na wszelkiego rodzaju towary i usługi, o czysto rynkowym charakterze.

W kontekście powyższego organy przyjmują, że skoro inwestycja ma dotyczyć handlu detalicznego (sklep sieci Netto) i wobec wskazania przez Inwestora, że jej oddziaływanie zamknie się w granicach działki inwestycyjnej, to jest zgodna z postanowieniami planu i może zostać zrealizowana.

Sąd takiej oceny nie podziela.

Ustawodawca miejscowy przede wszystkim wydzielił w sposób wyraźny tereny o charakterze komercyjnym, na których bez wątpienia obiekt w rodzaju rozpatrywanego w niniejszej sprawie, mógłby zostać zrealizowany (o ile spełniałby oczywiście inne wymagania szczególne np. co do maksymalnej powierzchni zabudowy, itp.). Jednocześnie na terenie Mn/U prawodawca miejscowy wiąże wyraźnie możliwą zabudowę z przyjętą definicją usług nieuciążliwych i działalności gospodarczej nieuciążliwej. Nie bez znaczenia pozostaje zatem katalog otwarty usług jakie mogą być na tym terenie świadczone, które zamykają się jednak - obiektywnie rzecz ujmując - w działalności typu drobnego (zob. powołane definicje). W sprawie mamy natomiast do czynienia z placówką handlową o znacznej powierzchni sprzedaży, przekraczającej 1.200 m2 z rampą rozładunkową, dużym parkingiem i zbiornikiem retencyjno-odparowującym. Już samo więc tylko ogólne rozeznanie w sprawach życiowych wystarczy by jednoznacznie wskazać, że tego rodzaju działalność daleka jest od usług krawieckich, szewskich, prywatnego gabinetu lekarskiego czy kancelarii adwokackiej, jaki przewiduje w tym miejscu plan. Postanowień planu wskazujących na handel detaliczny nie można bowiem rozumieć w tym przypadku w ten sposób, że jeżeli tylko deklarowana działalność inwestora dotyczy właśnie handlu detalicznego i nie jest np. sprzedażą hurtową, to spełnia bez wątpienia wymagania planu bowiem mieści się w tym pojęciu i nie przekracza 2.000 m2, która wymagałaby wyraźnego umocowania w planie.

Sąd zaznacza, że nie bez znaczenia jest w sprawie okoliczność ograniczenia przez prawodawcę miejscowego możliwości zabudowy budynkami mieszkaniowymi (zasadą jest tylko jeden budynek mieszkalny na jednej działce inwestycyjnej). O ile nie powoduje to, jak wskazano wcześniej, wyłączenia możliwości samodzielnej zabudowy usługowej lub na potrzeby działalności gospodarczej bez potrzeby równoczesnej realizacji na działce budynku mieszkaniowego, o tyle nie można nie zauważyć, że umiejscowienie zabudowy handlowej o znacznych gabarytach na terenie, na którym ogranicza się - i to w sposób istotny - liczbę budynków mieszkalnych tylko do jednego na działkę o pow. 1.000 m2, stanowi istotne naruszenie i zachwianie proporcji w przeznaczeniu planu miejscowego. Nie jest dostatecznym wyjaśnieniem możliwości zabudowy powoływanie się wyłącznie na prawo własności, bowiem to nie jest - jak wskazano - bezwzględne.

W ocenie Sądu umiejscowienie budynku o powierzchni sprzedaży bliskiej 1.300 m2 i zabudowie o pow. 1.397 m2 narusza postanowienia planu, bowiem wśród zabudowy mieszkaniowej lokalizuje obiekt o znacznych gabarytach, w rzeczywistości sprzeczny z przeznaczeniem przewidzianym w planie i nie wpisujący się w wymóg świadczenia usług drobnych. Żadnym wyjaśnieniem nie jest kwestia nieprzekraczania 2.000 m2 (sklep wielkopowierzchniowy), dla której wymaga się wyraźnej zgody w planie oraz nie naruszanie norm środowiskowych, od których zależy uznanie obiektu za znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałujący na środowisko, co wymagałoby przedłożenia decyzji środowiskowej. Definicyjnie te nie powodują, że wszystko co jest poniżej ustalonej w nich normy powierzchniowej jest na pewno dopuszczalne do zrealizowania na danym terenie. O tym decyduje plan, a ten wyraźnie określa charakter usług lub działalności gospodarczej jaka może być realizowana na terenie Mn/U.

W tym stanie rzeczy Sąd uznaje, że organy dokonały wadliwej wykładni § 10 ust. 2 pkt 2 planu w zw. z § 7 pkt 10 i 11 planu miejscowego, a w konsekwencji wadliwie zastosowały art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. uznając, że inwestycja jest zgodna z planem.

VII.

W kwestii odpowiedniego zaprojektowania powierzchni biologicznie czynnej Sąd zwraca uwagę na następujące okoliczności.

Z § 7 pkt 9 planu miejscowego wynika, że pod pojęciem powierzchni biologicznie czynnej należy rozumieć rodzaj i formę zagospodarowania terenu określoną w § 3 pkt 22 rozporządzenia ws. warunków technicznych. Wskazany przepis definiuje natomiast teren biologicznie czynny jako teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie.

Jak wskazano w zaskarżonych decyzjach, zgodnie z planem powierzchnia biologicznie czynna nowo zabudowywanych działek nie może być niniejsza niż 55% ich powierzchni. Powierzchnia biologicznie czynna inwestycji wynosi według projektu 55,62% w tym powierzchnia biologicznie czynna na terenie wynosi 44,24% a pozostała część mieścić się będzie na zielonym dachu.

Zauważyć w związku z tym należy, że wskazana w projekcie budowlanym powierzchnia przeznaczona pod zainwestowanie wynosi 6.141 m2. Oznacza to, że minimalna powierzchnia biologicznie czynna dla terenu wskazanego przez Inwestora jako inwestycyjny wynosić powinna nie mniej niż 3.377,55 m2 (55% z 6.141 m2 działki inwestycyjnej).

Inwestor wskazuje nadto (str. 90 projektu), że powierzchnia biologicznie czynna sensu stricto (a więc na terenie) wynosi 2.717 m2 zaś ta zaprojektowana na zielonym dachu obiektu wynosi 698,5 m2 (co wynika z wyliczenia dopuszczalnych 50% takiej powierzchni z 1.397 m2 całkowitej powierzchni zabudowy budynku). Sumarycznie wielkość powierzchni biologicznie czynnej wynosi zdaniem Inwestora i organów 3.415,5 m2 (2.717 m2 + 698,5 m2) a więc o ponad 37,95 m2 więcej niż wymagane minimum.

Sąd nie podziela powyższych wyliczeń i argumentacji.

Oceniając zgodność projektu budowlanego z planem miejscowym oraz przepisami technicznymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) organ ma nie tylko obowiązek sprawdzić matematyczną zgodność proponowanego przez inwestora wyliczenia tej powierzchni, ale również zweryfikować czy na podstawie całości projektu jest ono racjonalne i rzetelne.

W kontekście tego należy zwrócić uwagę, że jak wskazuje Inwestor, na powierzchnię biologicznie czynną składa się rzeczywista powierzchnia gruntu, na której będzie musiała zostać zapewniona naturalna wegetacja roślin i retencja wód opadowych oraz powierzchnia dachu budynku (wyliczona na podstawie iloczynu powierzchni zabudowy budynku i dopuszczonego wskaźnika 50%).

Odnosząc się więc do powierzchni biologicznie czynnej zaprojektowanej na dachu budynku należy wskazać, że jak wynika z wyliczeń inwestora, powierzchnia dachu przyjęta do wyliczenia to dokładnie połowa powierzchni zabudowy budynku czyli 698,5 m2. W tym miejscu należy jednak zakwestionować twierdzenie, że dach będzie dokładnym powierzchniowym odwzorowaniem zabudowy budynku przyjętej za podstawę wyliczenia powierzchni biologicznie czynnej. Przeczy temu jednoznacznie przekrój boczny (k. 153 projektu, rysunek A-03) wskazujący na istnienie chociażby murków ścian attykowych S01’ i S01’’, które z uwagi na swoją konstrukcję wyniesioną ponad połać dachu nie będą mogły zostać wykorzystane do obliczeń powierzchni biologicznie czynnej.

Co jednak ważniejsze, z definicji wskazanej w § 3 pkt 22 rozporządzenia ws. warunków technicznych wynika, że teren biologicznie czynny powinien mieć nawierzchnię urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych (warunek kumulatywny), a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią nie mniej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie.

Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu k. 99, rys. PZT-01 i schematu zbiornika retencyjnego k. 214, rys. S-1A, na tereny zielone umiejscowione na gruncie o pow. 2.717 m2 składa się m.in. ów zbiornik retencyjny prefabrykowany o wymiarach 24 m x 4,8 m (razem 115,2 m2), którego powierzchnię, wobec braku odmiennego zastrzeżenia, Inwestor w całości zalicza do terenu biologicznie czynnego. Zbiornik ten składa się przy tym z dwunastu adaptowanych na potrzeby inwestycji bezodpływowych, szczelnych, podziemnych zbiorników na ścieki sanitarne (zob. adaptacja k. 335-353 projektu) połączonych w jedną funkcjonalną całość przepustami PVC o przekroju 250 mm.

W tym przypadku należy zatem wskazać, że ów zbiornik o funkcji retencyjno-odparowującej, z betonowym dnem, nie może z pewnością zostać uznany za zapewniający spełnienie kumulatywnej przesłanki jaką jest naturalna wegetacja roślin i retencja wód opadowych, co jest oczywiste. Zbiornik ten nie może również zostać ujęty w definicji powierzchni biologicznie czynnej jako woda powierzchniowa. Rozporządzenie ws. warunków technicznych nie zawiera definicji wód powierzchniowych. Niemniej jednak w ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 310) ustawodawca dzieli wody na powierzchniowe i podziemne - art. 18. W art. 19 ustawy wskazuje z kolei, że wody, z wyłączeniem morskich wód wewnętrznych i wód morza terytorialnego, są wodami śródlądowymi, zaś zgodnie z art. 20 wodami powierzchniowymi są wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne oraz śródlądowe wody powierzchniowe. Śródlądowe wody powierzchniowe, o czym stanowi art. 21 ustawy, dzielą się z kolei na śródlądowe wody płynące oraz śródlądowe wody stojące.

W myśl art. 22 śródlądowymi wodami płynącymi są wody w:

1) ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek;

2) jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych;

3) sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących;

4) kanałach.

Z kolei w art. 23 ust. 1 Prawa wodnego wskazano, że śródlądowymi wodami stojącymi są wody śródlądowe w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi śródlądowymi wodami płynącymi. W ustępie 2 tego artykułu ustawodawca wskazał, że przepisy o śródlądowych wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami.

Należy wskazać, że w żadnej z powyższych definicji nie mieści się betonowy zbiornik retencyjno-odparowujący, którego zadaniem zgodnie z opisem inwestycji jest zbieranie z powierzchni utwardzonych inwestycji nadmiaru wód opadowych i w razie konieczności, jeżeli poprzedzające go m.in. studnia rewizyjna D10 i pompownia P2 (zob. rysunek S-1A, k. 214) nie będą w stanie ich pomieścić, gromadzenie wody i następnie jej odparowanie. Z funkcji zaprojektowanego zbiornika wynika, że będzie on napełniany wyłącznie okresowo, jak można założyć, po większych opadach. Jego powierzchni nie można zatem z tej przyczyny zakwalifikować do pojęcia "powierzchni biologicznie czynnej". Obszar zajęty wprost pod wskazany zbiornik należało tym samym odliczyć od terenu biologicznie czynnego, co przy wskazanym przez Sąd nieznacznym marginesie zapasu jaki pozostał Inwestorowi na spełnienie tego wymagania (37,95 m2) nakazuje stwierdzić, że w tym kształcie inwestycja nie spełnia wymagania określonego planem, tj. co najmniej 55% terenu inwestycji przeznacza się jako teren biologicznie czynny, co ma zwłaszcza duże znaczenie w sytuacji otuliny [...] Parku Narodowego.

Tym samym w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 7 pkt 9 i § 10 ust. 2 pkt 8 planu miejscowego bowiem organy przyjęły bezkrytycznie wskazania projektowe, uznając że zbiornik retencyjno-odparowujący również wchodzi w skład powierzchni biologicznie czynnej, w sytuacji gdy nie spełnia definicji określonej w § 3 pkt 22 rozporządzenia ws. warunków technicznych.

VIII.

W ocenie Sądu organy powierzchownie i bez należytej wnikliwości potraktowały kwestię zgodności inwestycji pod względem ochrony środowiska, zwłaszcza ochrony przed hałasem. W istocie w decyzjach przyjęto założenie, w ślad za Inwestorem, że inwestycja, nie będzie naruszać dopuszczalnych norm hałasu w środowisku (k. 93 projektu). Zdaniem Inwestora, w całości zaaprobowanym przez organy, jak wykazała analiza oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny, nie będą przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu. W obiekcie nie zaprojektowano zewnętrznych urządzeń będących elementami instalacji, zatem emisja hałasu od urządzeń obsługujących obiekt nie występuje.

Dostawy towaru do obiektu odbywały się będą w porze dnia (pomiędzy godz. 6.00-22.00). Ponadto kierowcy samochodów dostawczych informowani będą o konieczności wyłączenia silników na czas postoju związanego z załadowaniem i rozładowaniem towaru. Nie będzie dostaw nocnych do obiektu.

W kontekście powyższego nie można na powyższej podstawie w ogóle ocenić, czy w sprawie doszło do naruszenia art. 112 i 112a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.), poprzez naruszenie poziomów hałasu na nieruchomościach sąsiednich.

Przedmiotem ochrony z art. 112 przywołanej ustawy jest zabezpieczenie Stron przed hałasem, które polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez:

1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie;

2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.

Doprecyzowaniem tego ogólnego przepisu jest art. 112a ustawy zawierający konkretne normy dźwiękowe jakie winny zostać dotrzymane w dzień jak i w nocy. Inwestor nie przedłożył w niniejszej sprawie jakiegokolwiek jednolitego opracowania, które wskazywałoby na propagację fal dźwiękowych w środowisku pochodzących nie tyle z budynku (jak wskazuje w części opisowej projektu podkreślając dokonaną analizę i brak oddziaływania instalacji budynku), co od całej infrastruktury, w szczególności z parkingu i rampy rozładunkowej, ocenianych kumulatywnie i w największym możliwym obciążeniu.

Poza całkowicie gołosłownym powołaniem się na wykonaną analizę, której brak w projekcie, nie dokonano w istocie oceny oddziaływania akustycznego inwestycji na pobliskie nieruchomości, w szczególności na działkę nr ewid. [...], [...] i [...]. Inwestor nie przedłożył żadnej analizy poziomu hałasu zarówno występującego w dzień jak i w nocy, która daje odpowiedź na pytanie o immisje dźwiękowe jakie będą płynąć w kierunku otaczających inwestycję nieruchomości mieszkaniowych.

Powyższe stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., art. 112 i art. 112a Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, Sąd uznał, że obie decyzje naruszają prawo w stopniu istotnym i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. i z § 7 pkt 9 i § 10 ust. 2 pkt 8 planu miejscowego

- art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., art. 112 i art. 112a Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

orzekł o ich uchyleniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).

Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.