Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 721/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2009-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2009r. sprawy ze skargi B. i R. B., T. S., I. i W. P, M. i T. S. na uchwałę Rady Gminy w Ustroniu Morskim z dnia 5 września 2005r. nr XXXIV/193/2005 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Ustronie Morskie i Sianożęty oddala skargę


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r., II SA/Sz 955/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. i R. B., T. S., I. i W. P., M. i T. S. na uchwałę Rady Gminy w Ustroniu Morskim Nr XXXIV/193/2005 z dnia 5 września 2005r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Ustronie Morskie i Sianożęty.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Rada Gminy Ustronie Morskie, uchwałą

Nr XXXIV/193/2005 z dnia 5 września 2005 r., dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Ustronie Morskie i Sianożęty.

Pismem z dnia [...]r. B. i R. B., T. S., M. i T. S., B. I. – R., P. Z. oraz I.

i W. P. wezwali Radę Gminy Ustronie Morskie do zaprzestania naruszenia prawa uchwałą z dnia 5 września 2005 r. w części dotyczącej miejscowości Ustronie Morskie, obręb Ustronie Morskie, ul. [...], poprzez przywrócenie tejże działce poprzednich funkcji zgodnie z jej charakterystyką i właściwościami.

Wobec okoliczności, że Rada Gminy Ustronie Morskie nie podjęła czynności zmierzających do zmiany przedmiotowego planu w związku z przedłożonym wezwaniem, wymienione wyżej osoby złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę uchwałę Rady Gminy w Ustroniu Morskim

z dnia 5 września 2005 r., w części dotyczącej działki nr [...].

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili rażące naruszenie prawa,

w szczególności art. 14 ust. 5 i art. 15 ust. 2 pkt 3, 6, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednocześnie wnosząc

o "doprowadzenie do zgodności z prawem prawa lokalnego objętego ww. uchwałą ze stanem prawnym istniejącym przed dniem jej podjęcia" albo o stwierdzenie jej nieważności lub niezgodności z prawem w zaskarżonej części i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotową uchwałą zmieniono przeznaczenie działki nr [...] na teren usług komercyjnych, handlu i gastronomii

z dopuszczeniem funkcji turystycznej. W uchwale przewidziana została zabudowa wskazanej działki budynkami o wysokości do [...]m (2 kondygnacje plus poddasze użytkowe). Nie uwzględniono okoliczności, że Urząd Morski zaopiniował pozytywnie zabudowę tejże działki budynkami o jednej kondygnacji. Podkreślono również, że do posadowienia na terenie przyklifowym przedmiotowej działki ewentualnej zabudowy zalecono – jako fundament – głębokie palowanie betonowe, co ze względu na jego wysoki koszt, czyni zabudowę nieopłacalną. W uchwale pominięto także wnioski zawarte w zamówionym przez Wójta Gminy Ustronie Morskie dokumencie: Podstawowym opracowaniu ekofizjologicznym, dotyczące m. in. wykluczenia jakiejkolwiek zabudowy przy ul. [...] z wyjątkiem budowli związanych

z bezpieczeństwem lub prowadzoną gospodarką rybacką oraz zakazu wycinki drzewostanu i realizacji obiektów wielokondygnacyjnych. Skarżący powołali się ponadto na pismo Państwowego Instytutu Geologicznego z dnia [...]r.,

w którym uznano postanowienia uchwały dotyczące zabudowy przedmiotowej działki za szkodliwe i grożące nieodwracalnym naruszeniem stabilności brzegu klifowego w razie ich realizacji. To zaś może spowodować zagrożenie dla obiektów budowlanych znajdujących się na południe od ul. [...], stanowiących własność skarżących.

W ocenie Sądu skarga nie była zasadna. Wskazał, że w świetle materiałów sprawy, niewątpliwym było, że skarżącym przysługiwało prawo wniesienia skargi na uchwałę w sprawie kwestionowanego planu. Zadaniem Sądu było jednak także zbadanie, czy zaistniała łącznie przesłanka rzeczywistego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Tylko bowiem w przypadku, gdy wykaże się, że interes prawny skarżącego został naruszony poprzez wydanie zaskarżonej uchwały, możliwe jest skuteczne wniesienie na nią skargi do sądu administracyjnego.

Sąd wyjaśnił, że po wnikliwej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień. Zaznaczył, iż choć trudno byłoby zaprzeczyć skarżącym, że w wyniku uchwalenia przedmiotowego planu został naruszony ich interes faktyczny, skoro uznają, że przyjęte w planie rozwiązania są dla nich niekorzystne, jednakże powyższe nie może stanowić podstawy do skutecznego zakwestionowania planu. Sąd podkreślił, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazali, że w wyniku podjęcia przez Radę Gminy przedmiotowej uchwały, zostały w sposób istotny uszczuplone ich prawa. Kwestionowanie przez skarżących zmiany przeznaczenia działek nr [...], powstałych po podziale działki nr [...], których skarżący nie są właścicielami, ani nie mają do nich żadnych innych praw, nie znajduje podstaw w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Sąd nadmienił, że gmina - mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego - może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa, a organy państwa,

w tym sądy administracyjne, nie mogą jej tego władztwa pozbawić.

Od powyższego wyroku skarżący w dniu [...]r. złożyli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 10 maja 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym szczególności art. 15 ust. 2 pkt 9 i art. 17 pkt 7f i 9 poprzez błędną ich wykładnię. Ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r., II OSK 1510/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego

w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2008 r., II SA/Sz 955/07 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu orzeczenie NSA wskazał na brak w zaskarżonym wyroku należytego przedstawienia motywów, które skłoniły Sąd I instancji do uznania, że niekwestionowane interesy faktyczne skarżących naruszone zaskarżoną uchwałą mają charakter zaledwie faktyczny i dlatego nie korzystają z ochrony prawnej. NSA zaznaczył lakoniczność argumentacji w tym zakresie, ograniczającej się do zdania, że "W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazali, że w wyniku podjęcia przez Radę Gminy przedmiotowej uchwały, zostały w sposób istotny uszczuplone ich prawa. Kwestionowanie przez skarżących zmiany przeznaczenia działek nr [...], których skarżący nie są właścicielami, ani nie mają do nich żadnych innych praw, nie znajduje podstaw w przepisach prawa powszechnie obowiązującego."

Zdaniem NSA nie ulega wątpliwości, że prawo przedmiotowe, stosownie do regulacji art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 4 Konstytucji RP chroni prawo własności. Poza tym z treści przepisu art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że planowanie przestrzenne nie może pomijać własności,

a wręcz przeciwnie ma poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. Stosownie bowiem do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania

z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ustawowa regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego ma więc w stosunku do własności i potrzeb publicznych pełnić rolę instrumentu, zapewniającego wszechstronne poszukiwanie optymalnego rozwiązania nieuchronnych konfliktów związanych z gospodarowaniem przestrzenią.

W ocenie Sądu II instancji naruszenie interesu prawnego właściciela może się dokonać bez wkraczania na grunt właściciela. Syntetycznie regułę tę wyrażają dwa przepisy: art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustanawiający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa oraz art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane. Z tych samych powodów nie można generalnie twierdzić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może naruszyć wyłącznie interes prawny właścicieli tych działek, co do których dokonuje zmian w porównaniu ze stanem wcześniejszym. Dlatego samo tylko stwierdzenie, że skarżący nie są właścicielami działek oznaczonych numerami [...]nie pozwalało na ocenę czy interes prawny skarżących został, czy też nie został przez zaskarżoną uchwałę naruszony. Odpowiedzi na tak sformułowane pytanie można udzielić dopiero po wszechstronnym przeanalizowaniu faktów istotnych w tym zakresie, w tym zwłaszcza: bezpośredniego sąsiedztwa spornych działek oraz działek skarżących oddzielonych tylko drogą, szczególne (klifowe) ukształtowanie terenu, o czym wspomina postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia [...]r. oraz pismo Państwowego Instytutu Geologicznego z dnia [...]r. oraz rodzaju i intensywności zabudowy działek oznaczonych numerami [...]przewidzianej zaskarżoną uchwałą. W szczególności Sąd I. instancji nie dokonał oceny zasadności twierdzenia skargi, że organy Gminy nie rozważyły zagrożenia dla wykonywania własności swych nieruchomości przez skarżących przez budownictwo dopuszczone na działkach [...]w zaskarżonym planie.

NSA zaznaczył, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powinien również uwzględnić ocenę prawną władztwa planistycznego Gminy. Punktem odniesienia dla Sądu w ocenie całej działalności władz publicznych jest zasada praworządności, zarówno w znaczeniu ograniczenia kontroli sądowej do kryterium legalności (art.1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych), jak i konieczności wykazania się przez administrację publiczną podstawą prawną w każdym działaniu (art.2 w zw. z art.7 Konstytucji RP). Związanie prawem oznacza w szczególności, że żadne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie może być arbitralne, podjęte bez należytego rozważenia istotnych argumentów prawnych, ujawnionych w uzasadnieniu. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego absolutnie nie jest wyłączona spod tych rygorów (§ 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz.908).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Szczecinie, na rozprawie w dniu 16 września 2009r. dopuścił dowód z pism Państwowego Instytutu Geologicznego z dnia [...]r. i [...]r., z postanowienia Dyrektora Urzędu Morskiego z [...]r. oraz ze sporządzonej na zlecenie Gminy Ustronie Morskie ekspertyzy "Badania geotechniczne podłoża gruntowego dla celów określenia stateczności klifu brzegu morskiego na działkach nr [...]położonych w obrębie Ustronie Morskie" z [...] r.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżących – I. i W. P. wskazał, że z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009r., II OSK 1510/08 wynika, że skarżący byli legitymowani do złożenia skargi, ponieważ naruszone zostało ich prawo własności poprzez uniemożliwienie swobodnego korzystania z ich własności, a nadto wskazano na ryzyko wystąpienia katastrofy ekologicznej (zawalenie skarpy, ulicy, domów skarżących).

Ponadto skarżący T. S. wskazał, po okazaniu jemu fotografii, przedłożonych przez Wójta Gminy Ustronie Morskie w piśmie z dnia [...]r. dowodzących istnienia zabudowy w okresie przedwojennym na działkach nr [...], że niniejsze fotografie obejmują rozebrany zamek plażowy przy ul. [...], gdzie obecnie klif jest bardziej stromy. Druga z przedstawionych fotografii obejmuje natomiast budynek przy [...], gdzie obecnie jest klif, który wcześniej poprzedzały wydmy.

Na rozprawie Sąd postanowił także zobowiązać pełnomocnika organu do nadesłania uzasadnienia uchwały nr XXXIV/193/2005 Rady Gminy Ustronie Morskie

z dnia 5 września 2005 r. i przeprowadzić dowód poza rozprawą.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie kryterium legalności, oceniając zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa.

Zaznaczyć należy, iż przedmiotową sprawę Sąd rozpatruje ponownie

w związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem

z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1510/08, poprzednio wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Sz 955/07 i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W myśl art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W świetle powyższego przeprowadzone powtórnie badanie skargi doprowadziło do uznania, że skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a., z uwagi na brak legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Jak zaznaczono w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r., kontrola dokonywana przez sąd I instancji w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego powinna obejmować dla swojej prawidłowości sekwencję trzech etapów kontroli. Zgodnie z zacytowanym przez NSA w powołanym orzeczeniu wyrokiem tego Sądu z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym jest zobowiązany, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, termin do wniesienia skargi oraz wymóg sprawy z zakresu administracji publicznej) — przejść do oceny tego czy interes prawny strony skarżącej został naruszony [...] aby dopiero wówczas ocenić czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym prawnie wymaganą procedurą planistyczną i odpowiednio do tego skargę oddalić lub uwzględnić. Oznacza to, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Nie budzi wątpliwości okoliczność, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej. Skarżący dopełnili także wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa i w terminie wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wymogi formalne skargi zostały zatem spełnione, a skarga podlega kognicji sądu administracyjnego.

W następnej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem

(np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04 oraz WSA w Gliwicach z dnia

7 lutego 2007 r., II SA/GL 943/06), co podkreślono także w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2008r., w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004 podkreślono, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi się zatem wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale ponadto także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie zaś w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Jak zaznaczono w wydanym w II instancji wyroku NSA z dnia 22 kwietnia 2009r., naruszenie interesu prawnego właściciela może się dokonać bez wkraczania na przynależny jemu grunt, którą to regułę syntetycznie wyrażają dwa przepisy, tj. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustanawiający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa oraz art. 28 ust.2 Prawa budowlanego, rozszerzający katalog podmiotowy stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę o właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Miarodajną podstawę dla ustaleń istnienia interesu prawnego skarżących uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ewentualnych naruszeń tego interesu stanowić może uzasadnienie projektu tego rodzaju uchwały, jakie powinna ona zawierać stosownie do postanowień § 131

w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej. W uzasadnieniu takim, organ gminy powinien bowiem wyjaśnić przesłanki, jakimi kierował się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponentów tego prawa.

W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały z dnia 5 września 2005 r. wskazano, że zmiana planu Ustronia Morskiego i Sianoźęt, który został uchwalony uchwałą Nr XI /53/2003 Rady Gminy w Ustroniu Morskim z dnia 8 września 2003 r. została spowodowana koniecznością dokonania korekt i poprawienia błędów poprzedniego planu oraz potrzebą jego dostosowania do nowych ofert inwestycyjnych. (...) Zmiana planu dotyczy 2 generalnych zagadnień. Z jednej strony zmianie podlegają zapisy o charakterze ogólnym odnoszące się do całego obszaru opracowania , z drugiej strony zmiana planu dotyczy wybranych działek, które wymagały poprawek, korekt lub uzupełnień. Istotnym rozwiązaniem przyjętym w planie jest uporządkowanie w obszarze opracowania terenów chronionych, które nie zostało dokonane w obowiązującym planie. Przeprowadzony został tok formalno-prawny zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem prawnym - powiadomiono o przystąpieniu do opracowania planu, opracowano ekofizjografię, prognozę oddziaływania na środowisko ustaleń planu oraz określono w prognozie skutki finansowe przyjętych rozwiązań, uzyskano odpowiednie opinie i uzgodnienia, wyłożono projekt planu do wglądu, odbyto dyskusję nad projektem planu, rozpatrzono uwagi zgłoszone do projektu planu i w części je uwzględniono. Przyjęte rozwiązania przestrzenne były przedmiotem wielokrotnych analiz i dyskusji radnych Rady Gminy i ich ostateczna wersja jest rezultatem osiągniętych kompromisów".

Wobec wskazania w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały motywów zmian planu miejscowego w odniesieniu do wszystkich, objętych jego zakresem działek, bez odnoszenia się do konkretnych z nich, Sąd z urzędu uznał za stosowne, na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy, zbadanie istnienia po stronie skarżących interesu prawnego oraz możliwość jego naruszenia. Analizy w powyższym przedmiocie Sąd dokonał w oparciu o wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r. okoliczności: bezpośredniego sąsiedztwa spornych działek oraz działek skarżących oddzielonych tylko drogą, szczególnego (klifowego) ukształtowania terenu, o czym mowa w postanowieniu Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia [...]r., zagrożeń wskazanych w piśmie Państwowego Instytutu Geologicznego z dnia [...]r., jak również rodzaju

i intensywności zabudowy określonej zaskarżoną uchwałą w odniesieniu do działek oznaczonych numerami [...].

Fakt bliskiego położenia działek oznaczonych numerami [...], oddzielonych od działek skarżących jedynie drogą (ul. [...]). Klifowe ukształtowanie terenu na którym te działki są położone. Przede wszystkim jednak związane z ich umiejscowieniem zagrożenie, o którym mowa w piśmie R. D. – Dyrektora Oddziału Pomorskiego Państwowego Instytutu Geologicznego z dnia [...]r., skierowanym do Tymczasowego Komitetu Ratownictwa i Ochrony Środowiska Morskiego, który reprezentował jeden ze skarżących, zgodnie z którego treścią w pkt 4, "zmiana sposobu zagospodarowania proponowana Uchwałą nr XXXIV/193/2005 RG Ustronie Morskie dotyczącą zmiany MPZP i przekształcenie terenów zieleni parkowej (ZP) na funkcje UC i UT oraz towarzyszącą im (czytaj szczątkową) funkcję ZP niesie oczywiste i łatwe do przewidzenia następstwa wyrażające się: nieodwracalnym naruszeniem stabilności brzegu klifowego i w efekcie tempa jego niszczenia i spowodowanie zagrożenia utrzymania nie tylko szlaku komunikacyjnego ul. [...]lecz również obiektów budowlanych znajdujących się na płd. od niej (...)", tj. m.in. na działkach należących do skarżących wskazują łącznie, że działki skarżących mogą znajdować się w granicach niekorzystnego oddziaływania nieruchomości stanowiących działki nr [...], związanego z założonym w planie miejscowym ich przeznaczeniem i zabudową. W ocenie Sądu przesądza to o istnieniu po stronie skarżących interesu prawnego, stanowiącego jedną z przesłanek skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Następczemu wyjaśnieniu podlegała jeszcze kwestia okoliczności naruszenia tego interesu, warunkująca możliwość merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd.

Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału, skarżący nie wykazali w dacie wnoszenia skargi naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego lub uprawnienia, opierającego się na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy kwestionowanymi regulacjami uchwały,

a własną, indywidualną sytuacją prawną. W szczególności nie dowiedli, aby powołane przez skarżących zagrożenia miały charakter pewny, bezpośredni i istniały w dacie zaskarżenia uchwały. Ponadto nie ma podstaw do wnioskowania, aby przyjęta w planie koncepcja zagospodarowania terenu działek nr [...]naruszała uprawnienia skarżących do korzystania z ich nieruchomości w sposób naruszający obowiązujące na dzień złożenia skargi normy materialnego prawa administracyjnego. Zarzuty skargi, podnoszące okoliczność naruszeń interesu prawnego skarżących, związanego, jak wskazano powyżej z ryzykiem zagrożenia spowodowanego "nieodwracalnym naruszeniem stabilności brzegu klifowego i w efekcie tempa jego niszczenia", odnoszą się bowiem do pewnego hipotetycznego stanu zagrożenia w przyszłości.

Powyższe wnioski wyciągnąć można w oparciu o analizę materiału akt sprawy, tj. dokumentów przedłożonych przez skarżących i Radę Gminy Ustronie Morskie, w tym także ekspertyz i uzgodnień właściwych organów, sporządzonych na potrzeby procedury planistycznej, jak również z treści zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią wyjaśnień złożonych w piśmie A. G. - Zastępcy Dyrektora Państwowego Instytutu Geologicznego skierowanego do Przewodniczącego Rady Gminy w Ustroniu Morskim, odnoszących się do opinii wyrażonej w piśmie Dyrektora Oddziału Pomorskiego Państwowego Instytutu Geologicznego z dnia [...]r. "Państwowy Instytut Geologiczny wykonuje prace związane ze zmianami geodynamicznymi zachodzącymi w strefie brzegowej południowego Bałtyku, Potrzeba ta wynikła z wyraźnie nasilających się zjawisk o charakterze destrukcyjnym spowodowanych zmianami klimatycznymi o zasięgu globalnym. Prace te zmierzają do oceny powstających geozagrożeń, a w konsekwencji prognozy zmian morfodynamicznyeh w tym regionie. Wyniki tych prac zaś mogą (i powinny być) wykorzystane nie tylko dla utrzymania stabilności różnych odcinków brzegu, ale również ochrony obiektów bezpośrednio z nimi związanych. (...) Zdając sobie jednak sprawę ze złożoności i siły zjawisk i procesów dynamicznych o naturze przyrodniczej oraz zdając sobie sprawę z niedostatków wiedzy w tym zakresie ze strony planistów p. dyr.

R. D. słusznie wyraził sugestię co do zmian w planie zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście nie musiał wypowiadać się co do poszczególnych elementów planu, niemniej konsekwentnie przedstawił swoją wizję zagospodarowania w kontekście geozagrożenia. Oczywiste jest, i dla Państwa też, że wizja ta nie jest w żaden sposób wiążąca, można ją potraktować jako głos w dyskusji na ten temat. (...) Podobnie jak wyżej, znowu p. dyr, R, Dobracki nie potrzebnie wypowiedział się co charakteru zabudowy, ale powodowany ogólną troską o przyszłość tego miejsca bardzo rozsądnie połączył fakt zabudowy z coraz większym ograniczaniem dotychczasowej funkcji ochronnej terenu. Rezygnacja, czy też osłabienie tej naturalnej ochrony w niesprzyjających okolicznościach, które obecnie trudno przewidzieć, może doprowadzić do katastrofy. (...) ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U nr 80 z 27.03.2003 r poz. 717) zarówno przy sporządzonym studium jak i planu miejscowego (art. 10 ust.2 i art.15 ust.7) zaleca uwzględnienie i wyróżnienie w zapisie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych. Na takie formy geozagrożeń narażony jest brzeg klifowy z przyczyn naturalnych, które mogą być spotęgowane dodatkowymi czynnikami technoantropopresji. (...) Może tylko dziwić, że mimo powszechnego informowania (media) o nasilających się zjawiskach katastrofalnych i widocznych gołym okiem zmian zachodzących w strefie brzegowej Bałtyku nie skłoniło to Samorządu do refleksji i poszerzenia opinii w sprawie, która może okazać się bolesna w konsekwencji nie tylko dla ewentualnych inwestorów, ale i jednostki samorządowej. Warto bowiem wziąć pod uwagę fakt, że w razie wystąpienia zmian nieodwracalnych inwestorzy mogą żądać od samorządu zabezpieczenia przed tymi zjawiskami, mogą również domagać się zwrotu poniesionych kosztów w przypadku utraty mienia, a także rekompensaty z tytułu obniżenia wartości terenu. Wszystko tylko dlatego, że nie byli właściwie, tj. w pełni poinformowani o przedmiocie transakcji."

Powyższe wskazuje, że w piśmie z dnia [...]r. pracownik Państwowego Instytutu Geologicznego przedstawił prognozę możliwych, niekorzystnych zjawisk, jakie w związku z globalnymi zmianami klimatu zaistnieć mogą w przyszłości w wyniku zabudowy działek nr [...], przy czym obecnie charakter tych niekorzystnych zjawisk i ich skutki trudne są do przewidzenia. Zaznaczono także, że opinia ta, choć godna uwagi, potraktowana powinna zostać jako głos w dyskusji,

w przedmiocie zagospodarowania przedmiotowego odcinka wybrzeża Bałtyku.

Jednocześnie w zakresie wniosków i zaleceń sporządzonej w [...]r. na zlecenie Gminy Ustronie Morskie ekspertyzy "Badania geotechniczne podłoża gruntowego dla celów określenia stateczności klifu brzegu morskiego na działkach

nr [...]położonych w obrębie Ustronie Morskie", sporządzonej przez dr hab. inż. Prof. PS R. C., dr inż. R. B. oraz mgr inż. P. D. wskazano, że "Przeprowadzone analizy wykazały, że posadowienie bezpośrednie obiektów budowlanych w rejonie klifu jest niemożliwe. Zaleca się posadowienie na palach z uwagi na warstwę słabą II i III oraz wzmocnienie klifu. Podczas projektowania posadowienia należy przede wszystkim zwrócić uwagę na warstwę słabą: piasek gliniasty miękkoplastyczny (warstwa II) oraz glinę piaszczystą plastyczną (warstwa III). Przeprowadzona ocena zagrożenia erozją morską brzegu klifowego w rejonie Ustronia Morskiego wykazała, że analizowany odcinek brzegu morskiego nie jest obecnie zagrożony ze strony erozji morskiej. Należy zwrócić uwagę na utrzymanie w dobrym stanie technicznym systemów ochrony brzegu, głównie ścianki szczelnej wolnostojącej z oczepem żelbetowym i narzutem rozpraszającym. Przeprowadzona analiza stateczności klifu (stateczność lokalna i całkowita wg Bishopa) wykazały, że w przypadku braku systemu ochrony brzegu klifowego (ścianki szczelnej z narzutem rozpraszającym) - klif jest niestateczny (F < 0,9 - możliwość poślizgu po spągu warstwy II). Wszystkie przeanalizowane przypadki stateczności klifu ze ścianką szczelną i narzutem rozpraszającym wykazują, że skarpa jest stateczna (F > 1,6). Zaprojektowanie posadowienia pośredniego na palach zakotwionych w warstwie IV i V

- w sposób zdecydowany zwiększy wartość współczynnika pewności stateczności klifu, stanowiąc dodatkowe techniczne zabezpieczenie brzegu klifowego. Przekazanie obciążenia na podłoże gruntowe powinno się odbyć z pominięciem warstwy II i III, które w chwili obecnej są gruntami nienośnymi z uwagi na nadmierna zawilgocenie, które spowodowało diametralne zmniejszenie parametrów wytrzymałościowych tych warstw, dalsze pogorszenie (zmniejszenie) tych parametrów może być przyczyną lokalnej utraty stateczności nawet w sytuacji, gdy korona skarpy nie będzie obciążona. Dodatkowo pośrednie posadowienie konstrukcji przyczyni się do bezpieczniejszego użytkowania budowanych obiektów. Z uwagi na możliwość upłynnienia się gruntów spoistych podczas pracy kafara zaleca się wykonanie pali w technologii pali wierconych. Zaleca się w czasie projektowania i realizacji projektu konstrukcji zaprojektowanie i wykonanie sytemu drenów odwadniających zbocze w celu przejęcia wód gruntowych. Zebrana woda gruntowa może być odprowadzana do morza płytkimi rurociągami lub kaskadami zewnętrznymi wzdłuż stoków klifu"

Z przywołanej ekspertyzy wynika, że posadowienie obiektów budowlanych na działkach [...]zgodnie z zawartymi w niej wskazaniami, w szczególności

w oparciu o metodę palowania może nie tylko nie spowodować zagrożeń dla klifu, ale także zwiększyć wartość współczynnika pewności stateczności klifu, stanowiąc dodatkowe techniczne zabezpieczenie brzegu klifowego". Z opinii tej wynika zatem możliwy, pozytywny skutek zabudowy przedmiotowych działek. Argument skarżących, że sposób posadowienia pośredniego jest zbyt kosztowny, pozostaje już kwestią analizy opłacalności ekonomicznej potencjalnych inwestorów i w żadnej mierze nie ma wpływu na okoliczność naruszenia interesu prawnego skarżących. Ponadto zaznaczyć należy, że zgodnie z pkt 31 i 32, zamieszczonymi w Rozdziale III – Zmiany dokonane dla działek zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 5 września 2005 r., w zakresie ustaleń dla działek [...], wynikających z indywidualnych cech terenu zastrzeżono w planie, że ze względu na położenie działek w strefie klifowej, w pracach projektowych i realizacyjnych należy

w pełni stosować uwarunkowania i technologie fundamentowania, uzależnione od ekspertyz hydrogeotechnicznych, które muszą zostać określone w dokumentacjach sporządzonych przez biegłych z zakresu hydrogeotechniki przed przystąpieniem do opracowania dokumentacji projektowej. Projekt budowlany zaś musi zostać uzgodniony z Urzędem Morskim.

Kolejną kwestią wymagająca przeprowadzenia ustaleń w zakresie możliwości naruszenia interesu prawnego skarżących stanowią podniesione przez skarżących wątpliwości co do charakteru i wysokości dopuszczalnej zabudowy na działkach

nr [...], w kontekście zapisu pkt 4 postanowienia Dyrektora Urzędu Morskiego

z dnia [...]r. Nr [...]w przedmiocie uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Ustronie Morskie i Sianożęty.

Podkreślić należy, że powołanym postanowieniem Dyrektor Urzędu Morskiego

uzgodnił projektowane zmiany planu miejscowego, zaznaczając w pkt 4 rozstrzygnięcia, że "Uważamy za wskazane ograniczenie wysokości zabudowy do

1 kondygnacji". Należy zgodzić się z poglądem przedstawionym w sprawie przez Wójta Gminy Ustronie Morskie, że powyższe sformułowanie stanowi jedynie zalecenie przyjęcia wskazanego w postanowieniu rozwiązania. Wyraz "wskazany", zgodnie w przyjętym w języku polskim znaczeniem nadawanym temu słowu oznacza: "polecany z powodu korzystnego działania na kogoś lub na coś". Na co najmniej korzystny i zalecany, ale niewiążący charakter zapisu pkt 4 badanego postanowienia wskazywać może także analiza pozostałych zawartych w jego rozstrzygnięciu pkt 1-3. W kolejności zawierają one tego rodzaju sformułowania, jak: "określić nieprzekraczalną linię zabudowy (...), "określić technologię wykonania robót fundamentowych (...) oraz "zapisać, że odpowiedzialność (...). W sposób jednoznaczny sformułowania te wskazują na pewną moc rozkazodawczą niniejszych zapisów, warunkującą pozytywne uzgodnienie. W kontekście powyższych, użytych w postanowieniu sformułowań, gdyby przyjąć, że pkt 4 miał odnosić tożsamy wiążący skutek powinien zatem brzmieć "ograniczyć wysokość zabudowy do 1 kondygnacji". Przyjąć należy zatem, że organ zajmujący w sprawie stanowisko dopuścił możliwość wyższej zabudowy na działkach nr [...]ponad 1 kondygnację, choć za właściwsze uznawał inne rozwiązanie.

W kontekście prawnej dopuszczalności zabudowy działek nr [...]ponad linię 1 kondygnacji wskazać należy, że zarzut, dotyczący możliwości obniżenia wartości nieruchomości skarżących, w związku z przyjętą w zaskarżonej uchwale możliwą wysokością zabudowy stanowić może jedynie naruszenie interesu faktycznego skarżących, co nie spełnia przesłanki merytorycznego rozpatrzenia skargi, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Reasumując, na podstawie przeprowadzonego przez Sąd z urzędu badania zawartego w aktach sprawy materiału, w związku z trudnością jednoznacznego ustalenia na podstawie uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, podnoszonej przez skarżących okoliczności naruszenia ww. uchwałą ich interesu prawnego przyjąć należy, że skarżący, w związku z możliwymi zagrożeniami wskazanymi w opinii pracownika Państwowego Instytutu Geologicznego z dnia [...]r. posiadają

w rozpatrywanej sprawie interes prawny. Potencjalny charakter zagrożeń, związany

z bliżej nieokreślonymi katastrofami, które wyniknąć mogą w przyszłości, skutkuje jednak koniecznością wnioskowania, że interes ten w chwili składania skargi nie został naruszony. Brak naruszenia interesu prawnego powoduje z kolei niemożność merytorycznego rozpatrzenia skargi przez Sąd.

Podkreślić należy, że w zaskarżonej uchwale zawarte zostały jednocześnie wymagania, jakie potencjalny inwestor obowiązany będzie spełnić w celu zminimalizowania wystąpienia ewentualnych zagrożeń, a w przypadku należytego wykonania prac w oparciu o system palowania, skutkować może to także, zgodnie

z treścią sporządzonej w [...]r. na zlecenie Gminy Ustronie Morskie ekspertyzy, zwiększeniem wartości współczynnika pewności stateczności klifu, stanowiąc dodatkowe techniczne zabezpieczenie brzegu klifowego.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.