Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1103/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1 pkt 1Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 roku sprawy ze skargi M. B. i K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2019r. nr [...].WS, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...](tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z [...] sierpnia [...] r. Wójt Gminy L. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z [...] r. poz. 1945 ze zm., dalej powoływana jako "upzp") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z [...] r. poz. 2096 ze zm.) - ustalił warunki zabudowy dla T. sp. z o.o. w T. dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażu wolnostojącego na terenie działki nr [...] obręb J., gm. L..

Organ określił parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w następujący sposób:

dopuszcza się budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego;

dopuszcza się budowę garażu wolnostojącego;

budynki jednokondygnacyjne;

wysokość głównej kalenicy projektowanych budynków od 3 m do 6,5 m;

wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanych budynków od 3 m

do 6,5 m;

wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, po

zrealizowaniu planowanej inwestycji od 8,5% do 11%;

szerokość elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego od 9 m

do 13 m;

szerokość elewacji frontowej dla garażu wolnostojącego od 3,5 m do 10 m;

geometria dachów:

dachy jedno, dwu lub wielospadowe, o kącie nachylenia od 1,5° do 45°;

układ połaci dachowych - równoległy lub prostopadły do frontu działki;

minimum 40% powierzchni terenu objętego niniejszą decyzją należy zachować w formie biologicznie czynnej;

linia zabudowy - nieprzekraczalna linia zabudowy - jak na załączniku graficznym do decyzji (nieprzekraczalna linia zabudowy dotyczy zasadniczej bryły budynku - lica ściany frontowej, natomiast zewnętrzne elementy budynku, jak balkony, wykusze, schody zewnętrzne, okapy itp. mogą być usytuowane poza nią).

Dostęp do drogi publicznej organ ustalił z publicznej drogi powiatowej (dz. nr ewid.[...]) poprzez działki nr [...] oraz [...] - istniejącym wjazdem od strony południowo-zachodniej. Decyzja została wydania po uzgodnieniu jej projektu w sprawach ochrony gruntów rolnych ze Starostą T. (postanowienie znak: [...] z [...].12.2018 r.).

W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 upzp i stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 tejże ustawy wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wniosek inwestora został sformułowany prawidłowo i zawierał wszystkie niezbędne elementy, które określono w art. 52 ust. 2 cyt. ustawy.

Sporządzenie projektu decyzji powierzono osobie posiadającej uprawnienia urbanistyczne.

W ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 upzp, organ sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Przeprowadzono specyfikację powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych w celu ustalenia na ich podstawie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Ustalono również, że obecnie teren ten nie jest objęty planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. Na podstawie egzemplarza archiwalnego miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, ustalono także, że teren planowanej inwestycji nie leży na terenach przeznaczonych w tym planie dla realizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 upzp. Nie są więc wymagane uzgodnienia z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą.

W toku postępowania właściciele sąsiednich działek wnieśli uwagi wskazując, że planowane obiekty spowodują zaburzenia ładu przestrzennego w sąsiedniej zabudowie.

Ustosunkowując się do treści zgłoszonych uwag organ stwierdził, że podniesione zarzuty nie mogą stanowić wyłącznej podstawy odmowy wydania warunków zabudowy. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że organ jest zobowiązany wydać ją przyszłemu inwestorowi, gdy ten spełni warunki wynikające z art. 61 ust. 1 upzp.

W opinii organu kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31.01.2013 r., II SA/Go 860/12, "kontynuacja, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym". Na terenie objętym analizą występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna uzupełniona budynkami o funkcji innej niemieszkalnej oraz zabudowa zagrodowa. Zatem należy stwierdzić, że projektowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, znajdującej się na terenie analizowanym. Istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu posiada cechy, które mogą być wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku z 3.12.2014 r., sygn. akt II SA/Gd 516/14, "w orzecznictwie sądowym nie ulega wątpliwości, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy.".

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Nie chodzi tu bowiem o dostosowanie liczby projektowanych budynków na działce będącej przedmiotem postępowania do ilości budynków występujących na działkach w obszarze analizowanym, lecz o ocenę intensywności wykorzystania terenu, posługując się wskaźnikiem wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym. W omawianym przypadku wyznaczone parametry dla projektowanej zabudowy zostały dostosowane do parametrów istniejących budynków, w związku z czym spełniono przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1.

Z treści wniosku, jak i z treści przeprowadzonej analizy wynika, że nowoprojektowana inwestycja ma być zlokalizowana w głębi działki za budynkiem już istniejącym, w związku z czym linia zabudowy nie ulegnie zmianie, bowiem projektowany budynek nie zmniejszy odległości istniejącej zabudowy od granicy działki z drogą wewnętrzną. Zatem z uwagi na charakter planowanej inwestycji wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy jako kontynuację linii zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego istniejącego na działce wnioskowanej. Organ dla projektowanej inwestycji wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy, która oznacza obszar działki, poza który zabudowa nie może wykraczać. Nie oznacza to jednak, że zabudowa ta musi być prowadzona wzdłuż tej linii. Należy zaznaczyć, że na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza się o dokładnym usytuowaniu planowanej inwestycji w stosunku do granic działki i innych obiektów budowlanych.

Odpowiadając na zarzut braku ponownych uzgodnień projektu decyzji w trybie art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, po wprowadzeniu zmiany w punkcie 5.6) projektu decyzji odnośnie dostępu do drogi publicznej, organ wyjaśnił, że organy dokonujące uzgodnień nie mogą wykraczać poza ustawowo nadane im kompetencje, a wprowadzone zmiany w projekcie decyzji znajdują się poza zakresem kompetencji tych organów, zatem brak przesłanek do przeprowadzenia ponownego uzgodnienia projektu decyzji w niniejszej sprawie.

Wójt wskazał, że z uwagi na uchylenie jego decyzji z [...].06.2018 r. ustalającej warunki zabudowy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].09.2018 r., znak: [...], zastosował się do zastrzeżeń SKO, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne jest uzyskanie informacji na temat właściwej nazwy inwestora oraz uzyskanie zapewnienia gwarantującego właściwe uzbrojenie nieruchomości w wodę. Organ wezwał zatem inwestora do uzupełnienia braków w złożonym wniosku, które inwestor uzupełnił informując, że inwestor to T. sp. z o.o. w T. oraz przedkładając umowę na dostawę wody. Organ stwierdził, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego. Po zebraniu wszystkich dowodów oraz po przygotowaniu przez urbanistę projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, otrzymaniu pozytywnych uzgodnień Wójt decyzją z [...].03.2019 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].05.2019 r., znak: [...], uchyliło ww. decyzję organu. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego tut. organ błędnie wyznaczył dwa dostępy do drogi publicznej. Zdaniem Kolegium to wnioskodawca, a nie organ decyduje o wyborze wjazdu lub wejścia głównego, a wjazd na teren inwestycji może być jeden. Zdaniem SKO konieczne jest również wyjaśnienie, o jaką drogę publiczną chodzi, czy o gminną, jak zaznaczył wnioskodawca, czy też powiatową, na którą powołuje się organ. Z akt sprawy nie wynika, do jakiej drogi ma dostęp teren inwestycyjny. W ocenie SKO ponowne rozpatrzenie sprawy wymagało również korekty przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, pomijając parametry zabudowy określone dla istniejącego budynku na terenie inwestycyjnym.

Z uwagi na ww. decyzję SKO organ ponownie przeprowadził analizę urbanistyczno-architektoniczną, pomijając parametry budynku zlokalizowanego obecnie na terenie inwestycyjnym oraz dokonał stosownych korekt i uzupełnień decyzji o warunkach zabudowy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływane jako "rozporządzenie z 26.08.2003 r.") wyznaczył wokół terenu działki obszar analizowany. Zgodnie z przepisami § 3 cyt. rozporządzenia, granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia poprzez front działki należy rozumieć cześć działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszym przypadku front działki objętej wnioskiem stanowi część działki przylegająca poprzez istniejący zjazd od strony południowo-zachodniej na działkę nr [...] oraz dalej poprzez działki nr [...] do publicznej drogi powiatowej (dz. nr ewid.[...]). Szerokość frontu działki nr [...] wynosi 57 m, a więc przyjęta zgodnie z rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi co najmniej 3 x 57 m, tj. minimum 171 m w każdą stronę od wszystkich granic tej działki. Szerokość obszaru analizowanego jest wystarczająca do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie stwierdza bezpośrednio, jak należy postępować w przypadku, gdy obszar analizowany obejmuje część działki zabudowanej. W przypadku, gdy obszar analizowany obejmuje jedynie część zabudowanej działki, w analizie uwzględniono cały jej obszar i znajdujące się na niej zabudowania, również te, które są usytuowane poza granicą obszaru analizowanego.

Z uwagi na zastrzeżenia SKO Wójt ponownie przeanalizował zebrany materiał w celu określenia liczby i lokalizacji wjazdu na wnioskowaną działkę i przychylił się do stwierdzenia Kolegium, że to wnioskodawca decyduje o wyborze wjazdu lub wejścia głównego na działkę. Inwestor określił, że wjazd istnieje i jest zlokalizowany od strony południowo-zachodniej przedmiotowej działki, co przedstawił na załączniku graficznym do złożonego wniosku.

Odnosząc się do stwierdzenia, że konieczne jest również wyjaśnienie, o jaką drogę publiczną chodzi, czy o gminną, jak zaznaczył wnioskodawca, czy też powiatową, na którą powołuje się organ, Wójt wskazał, że rozpatrując sprawy dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do sprawdzenia dostępu do drogi, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp. Zgodnie z art. 2 pkt 14 upzp "dostęp do drogi publicznej" to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W rozumieniu cyt. ustawy "dostęp do drogi publicznej" oznacza prawnie i faktycznie zagwarantowaną możliwość komunikacji pomiędzy terenem inwestycji a drogą publiczną. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z [...] r. poz. 2068 ze zm.), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że obsługa komunikacyjna terenu odbywać się będzie z publicznej drogi powiatowej, oznaczonej nr [...], relacji [...], zlokalizowanej na terenie działki nr [...], poprzez działki nr [...] oraz [...] (dla których została ustanowiona służebność przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnych właścicieli i współwłaścicieli działki nr [...] ) oraz istniejącym wjazdem od strony południowo-zachodniej terenu objętego wnioskiem.

Zgodnie z zastrzeżeniem SKO organ wystąpił uzgodnienie projektu decyzji w trybie art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp do Zarządu Dróg Powiatowych jako właściwego zarządcy drogi, do której określono dostęp.

Oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy i wskazane zostały w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 upzp, organ stwierdził, że:

na terenie objętym analizą dostępnym z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem, znajduje się działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej;

istniejące/projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

teren wnioskowany nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i K. B. (dalej określani jako "Skarżący") zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na jej treść, tj. art. 106 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji w momencie wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Zarządu Dróg w T. z [...].07.2019 r. w przedmiocie uzgodnienie projektu decyzji;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 7 i art. 75 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa poprzez uznanie analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszym postępowaniu za dokument, który może stanowić podstawę ustaleń planistycznych w sytuacji, gdy analiza urbanistyczna nie zawiera wszechstronnych ustaleń co do cech zabudowy, a uzasadnienie zawarte w decyzji wskazuje, że organ I instancji nie wskazał merytorycznych okoliczności przemawiających za możliwością zabudowy nieruchomości zgodnie z wnioskiem inwestora i odstępstwem od średnich wskaźników obszaru analizowanego;

3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków mających na celu prawidłowe wykonanie analizy urbanistycznej;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 2 pkt 4 i 5 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26.08.2003 r. poprzez nieprawidłowe i samodzielne ustalenie głównego zjazdu na nieruchomość oraz obszaru analizowanego, podczas gdy wskazanie takiego zjazdu jest domeną zastrzeżoną wyłącznie dla inwestora;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26.08.2003 r. poprzez przyjęcie przy ustalaniu analizy urbanistycznej jedynie fragmentów działek wchodzących w skład obszaru analizowanego, a nie całych działek;

6. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia z 26.08.2003 r. poprzez przyjęcie innych niż średnie wartości przy ustalaniu możliwości zabudowy nieruchomości inwestora przy niewskazaniu, dlaczego odstąpiono od ustalenia średnich wartości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] października [...] r., nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4 i art. 61 ust. 1 upzp oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych art. 61 ust. 1 upzp. W rozpatrywanej sprawie po przygotowaniu powtórnie projektu decyzji przez uprawnionego urbanistę, uzgodnionego kolejny raz przez Powiatowy Zarząd Dróg, organ doszedł do przekonania, że wszystkie wymagane warunki ustawowe zostały spełnione do wydania pozytywnej decyzji. Planowana inwestycja nie będzie naruszać istniejącego ładu architektonicznego i będzie harmonizować z istniejącą już zabudową, kontynuując zastany na tym terenie sposób użytkowania obiektów, jak również ich cechy zabudowy, nie będzie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa. Spełnione także zostały pozostałe przesłanki z pkt 2-5 ust. 1 art. 61 upzp. Istniejące na terenie inwestycji uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Działka nie wymaga zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Analiza charakteru inwestycji oraz uwarunkowań obszaru analizowanego prowadzi do wniosku, że lokalizacja planowanej inwestycji nie będzie naruszać regulacji zawartych w przepisach odrębnych. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę posiadającą uprawnienia architekta. Należycie ustalono i udokumentowano krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony i zapewniono im czynny udział w postępowaniu.

Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej nr [...], na terenie działki nr [...] poprzez działki nr [...] oraz [...], na której została ustanowiona służebność przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] oraz istniejącym zjazdem od strony południowo-zachodniej. Koncepcja komunikacji została uzgodniona z zarządcą drogi postanowieniem z [...].07.2019 r. Odwołujący wnieśli na to postanowienie zażalenie, jednak z uwagi na brak legitymacji organ odwoławczy postanowieniem z [...].09.2019 r. (nr [...]) uznał zażalenie za niedopuszczalne. Kolegium stwierdziło, że uzgodnienie jest prawidłowe, uwzględnia wniosek inwestora w zakresie komunikacji inwestycji istniejącym zjazdem na drogę powiatową. Zarzut stron odnośnie wydania zaskarżonej decyzji przed rozpatrzeniem zażalenia, wobec niedopuszczalności zażalenia, nie jest więc uzasadniony.

W ocenie Kolegium w sposób prawidłowy wyznaczono granice obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26.08.2003 r., tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Skoro front działki wyznaczono przez istniejący zjazd, a ten jest usytuowany w południowo-zachodniej części działki, to ustalenie jest zgodne z wnioskiem inwestora. Nawet gdyby front działki miałby być ustalony od strony południowo-wschodniej, to w istotny sposób nie wpłynęłoby na wyznaczenie granic obszaru analizowanego - byłby on nieznacznie mniejszy.

W analizie ustalono wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla poszczególnych działek zabudowanych i ustalono, że średnia powierzchnia zabudowy na terenie obszaru analizowanego wynosi 7,4%. Natomiast w obszarze analizowanym wskaźnik ten wynosi od 1% do 11%. Organ wyjaśnił, że przyjęty dla planowanej inwestycji przedział 8,5% do 11% maksymalnego wskaźnika zabudowy występującego na tym obszarze nie pogorszy ładu przestrzennego tego obszaru i pozwoli na zachowanie kontynuacji zagospodarowania terenu w zakresie powierzchni zabudowy. Zatem zarzut odwołania o braku uzasadnienia dla odstępstwa od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy nie jest uzasadniony.

W myśl § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jak wynika z analizy, średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 10,97 m (w zaokrągleniu - 11 m), uwzględniając tolerancję 20% szerokość ta ma mieścić się w przedziale od 8,8 m do 13,2 m. Skoro sam przepis dopuszcza odstępstwo od średniego wskaźnika w tym zakresie, to organ nie ma obowiązku uzasadniania przyjęcia innego wskaźnika niż średni, lecz mieszczącego się w tolerancji 20%.

Zarzut co do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki również nie zasługuje na uwzględnienie. W analizie wyjaśniono w sposób przekonujący, z jakiej przyczyny wyznaczono wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych w przedziale od 3 m do 6,5 m - zgodnie z wnioskiem inwestora. Średnia wysokość budynków wynosi bowiem 6,25 m, niewielkie więc odstępstwo do 6,5 m mieści się więc w tym przedziale.

Uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procedury administracyjnej w stopniu wpływającym na prawidłowość rozstrzygnięcia, SKO orzekło jak w sentencji.

Skargę na powyższą decyzję złożyli Skarżący zarzucając jej:

naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 i 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez wydanie decyzji utrzymującej decyzję organu I instancji pomimo tego, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a zgromadzony materiał dowodowy został oceniony z pominięciem wszechstronnej i swobodnej oceny dowodów oraz słusznego interesu strony, co doprowadziło do nieodniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu;

naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z pominięciem obowiązku wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwieniu sprawy zgodnie z art. 11 kpa oraz z pominięciem obowiązku odniesienia się do zarzutów kierowanych przez stronę do decyzji organu I instancji;

naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie, tj. art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy nie posiadała ona uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (Starostą T.) i powoływała się na uzgodnienie dotyczące projektu poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy (uchylonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].05.2019 r.), a w uzasadnieniu decyzji zarówno organu I instancji, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podano, dlaczego odstąpiono od konieczności uzgodnienia aktualnego projektu decyzji z odpowiednim organem i poprzestano na opisaniu nieaktualnego uzgodnienia projektu decyzji, przy jednoczesnym uzgadnianiu nowego projektu decyzji z pozostałymi organami opiniującymi;

naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie, tj. art. 61 ust. 1 upzp w zw. z § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia z 26.08.2003 r. poprzez nieprawidłowe:

ustalenie zjazdu na nieruchomość inwestora,

ustalenie granic i wielkości obszaru analizowanego,

ustalenie linii zabudowy, która nie stanowi przedłużenia linii zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach,

ustalenie wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy w sposób odmienny od średniego wskaźnika w obszarze analizowanym,

ustalenie geometrii dachu i układu kalenicy, w sytuacji gdy analiza urbanistyczna nie zawiera odpowiedniego opisu w tym zakresie.

Na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy L. z [...].08.2019 r.

W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że w decyzji organu I instancji powołano się na nieaktualne uzgodnienie projektu decyzji ze Starostą T. (postanowienie z [...].12.2018 r.). Brak uzgodnienia aktualnego projektu decyzji i powołanie się w rozstrzygnięciu decyzji na nieaktualne uzgodnienie projektu decyzji stanowi wadę, która powinna doprowadzić do uchylenia zarówno decyzji organu I instancji, jak i zaskarżonej decyzji. Wójt, powołując się na uzgodnienie nieaktualnego projektu, nie wyjaśnił w uzasadnieniu, dlaczego odstąpiono od uzgodnienia projektu decyzji, co narusza art. 107 § 3 kpa.

Skarżący wskazali, że w odwołaniu podniesiono zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia głównego zjazdu na nieruchomość i pominięcia rozmieszczenia budynków oraz zjazdów wskazanego przez wnioskodawcę we wniosku stanowiącym podstawę do rozpoczęcia postępowania. Doprowadziło to do błędnego ustalenia, że głównym zjazdem jest zjazd od strony południowo-wschodniej, zamiast od strony południowo-zachodniej. Doprowadziło to do niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizowanego, który stanowi trzykrotność szerokości elewacji frontowej.

Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie podano w zakresie lokalizacji zjazdu, dlaczego przyjęto drogę powiatową, na którą powołuje się Organ I instancji zamiast drogi gminnej, na którą powołał się wnioskodawca. Nieprawidłowe było ustalenie samodzielnie przez organy właściwego zjazdu z drogi publicznej, a co za tym idzie organu właściwego do uzgodnienia decyzji oraz wartości niezbędnych do prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego.

Analiza urbanistyczna wskazuje, że "w przypadku, gdy obszar analizowany obejmuje jedynie część zabudowanej działki, w analizie uwzględniono cały jej obszar i znajdujące się na niej zabudowania, również te które są usytuowane poza granicą obszaru analizowanego". Jest to okoliczność nieprawdziwa, o czym świadczą mapy dołączone do decyzji. Przy sporządzaniu analizy powinno się uwzględnić zabudowę na całych działkach nr [...], a nie jedynie ich części. W niniejszej sprawie organ I instancji nie ujawnił na mapie całych działek nr [...] wchodzących w obszar analizowany, a jedynie fragmenty tych działek, wobec tego nie wiadomo, czy na tych działkach znajdują się jeszcze inne zabudowania, które mogą mieć wpływ na ustalenie średnich wskaźników. Nie sposób tego ustalić w oparciu o załącznik graficzny do analizy. Co więcej, załącznik ten zawiera białe plamy w obszarze analizowanym i nie ukazuje całej zabudowy w okręgu zakreślonym przez organ I instancji w analizie urbanistycznej. Ma to istotne znaczenie dla ustalania średnich wskaźników zabudowy dla nieruchomości inwestora, skoro przy sporządzaniu analizy należy badać zabudowę na całości działek wchodzących w obszar analizowany. W odwołaniu podniesiono to jako zarzut nr [...], jednakże uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do tego zarzutu, przez co naruszono art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa.

Skarżący podnieśli również, że w sprawie błędnie określono krąg stron postępowania, ponieważ właściciele sąsiednich nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji powinni zostać uznani za strony.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy L. doprowadzą do zaburzenia ładu przestrzennego na obszarze analizowanym. Umożliwienie inwestorowi możliwości intensywnej zabudowy w obszarze domków jednorodzinnych jest niezgodny z zasadą dobrego sąsiedztwa. Zdjęcia wykonane przez osobę sporządzającą analizę urbanistyczną świadczą o tym, że analizowany teren charakteryzuje mało intensywna zabudowa, a na nieruchomościach znajdują się pojedyncze budynki. W tej kwestii NSA w wyroku z 21.09.2010 r., sygn. II OSK 1424/09, uznał, że niezgodne z naczelną zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju pogłębienie zróżnicowania terenu, na którym ma być sytuowana nowa inwestycja. W ocenie Sądu dopuszczenie realizacji drugiego budynku mieszkalnego na terenie inwestycji byłoby naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, skoro w obszarze analizowanym przeważa układ typu jeden budynek mieszkalny na jednej działce lub jeden budynek mieszkalny z małym budynkiem gospodarczym. Dopuszczenie planowanej zabudowy (dwóch budynków jednorodzinnych i garażu na 3 samochody) stanowiłoby więc precedens w zakresie niepożądanego z punktu widzenia ładu przestrzennego mnożenia zabudowy mieszkaniowej. Podobnie w wyroku z 21.06.2011 r., sygn. II OSK 1095/10, NSA wskazał, że nie jest obojętne z punktu widzenia planistycznego, czy zabudowa jednorodzinna na określonym obszarze będzie miała charakter zabudowy bliźniaczej, czy też będzie zabudową wolnostojącą. Zdaniem Sądu kwestia ta ma znaczenie nie tylko z punktu widzenia koncepcji planistycznej dla określonego terenu, ale przede wszystkim z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa.

Także szczegółowe wyliczenia wskaźników nowej zabudowy nie zostały wykonane prawidłowo. Linia zabudowy od południowej strony działki inwestora została wyznaczona w odległości 6 m od granicy działki, podczas gdy istniejąca linia zabudowy od strony wschodniej (budynek jednorodzinny na działce inwestora) znajduje się w odległości 10 m od granicy działki. Budynek na działce nr [...], należącej do Skarżących, znajduje się w odległości 12 m od granicy działki. Budynek na działce nr [...] znajduje się w odległości 8 m od granicy działki. Ustalając nową linię zabudowy organy powinny wziąć pod uwagę odległości, w jakich istniejące sąsiednie budynki stoją od granicy działek, przy ustalaniu nowej linii zabudowy zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia z 26.08.2003 r.

Także określenie powierzchni zabudowy zostało dokonane, w ocenie Skarżących, w sposób sprzeczny z przepisami cyt. rozporządzenia (§ 5 ust. 1 i 2). Obecnie działka inwestora zabudowana jest w 8,5%, a więc powyżej średniej zabudowy dla obszaru analizowanego, która wynosi 7,4%. Z niewiadomych przyczyn w analizie urbanistycznej zaokrąglono średni wskaźnik do 7,5%, choć żaden przepis rozporządzenia nie pozwala na zaokrąglenie wartości. Pomimo tego, że już obecnie działka inwestora jest zabudowana o powierzchnię przekraczającą 1,1% średnią wartość zabudowy w porównaniu do nieruchomości z obszaru analizowanego, organy dopuściły jeszcze wzrost powierzchni zabudowy określając maksymalną wielkość powierzchni zabudowy na działce inwestora od 8,5% do 11%. Organy dopuściły więc wzrost powierzchni zabudowy o 2,5% (78,83 m2) w stosunku do już istniejącej zabudowy na działce inwestora i o 3,5% (110,35 m2) w stosunku do średniej powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Brak jest w decyzji Wójta Gminy L. oraz w zaskarżonej decyzji wystarczających argumentów za przyznaniem tak intensywnej zabudowy działki inwestora w porównaniu do zabudowy występującej na pozostałych działkach znajdujących się w obszarze analizowanym.

Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 10,97 m (również zaokrągloną tę wartość, choć brak jest stosownej podstawy prawnej). Na mocy decyzji inwestor uzyskał możliwość budowy dwóch budynków o szerokości 23 m. Tym samym inwestor może w oparciu o decyzję wybudować budynki o łącznej szerokości 23 m, ale głębokości jedynie około 3,5 m, ponieważ większa głębokość budynków doprowadzi do przekroczenia maksymalnego wskaźnika zabudowy w stosunku do już istniejącej zabudowy. Na obszarze analizowanym nie znajduje się żaden budynek o takich parametrach, co doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego na obszarze analizowanym. Dopuszczenie budowy nowego garażu i domu jednorodzinnego o szerokości łącznej 23 m w połączeniu z wymiarami istniejącego budynku na działce inwestora doprowadzi do zabudowy o łącznej szerokości 36,5 m od strony południowo-wschodniej lub 46 m od strony południowo-zachodniej. Organy powinny wziąć pod uwagę przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej, że żadna nieruchomość w obszarze analizowanym nie posiada takich współczynników, a średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 10,97 m. Tym samym łączna szerokość zabudowy działki inwestora będzie 3- lub 4-krotnie większa niż średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym. W analizie urbanistycznej podano, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków niemieszkalnych wynosi od 3,5 m do 10 m, choć nie podano, na jakich działkach znajdują się te budynki i jakie budynki wzięto pod uwagę, przez co ten wynik analizy nie jest możliwy do zweryfikowania.

Także wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi średnio 6,24 m i nie wiadomo, na jakiej podstawie doszło do zaokrąglenia tej wartości do 6,5 m.

W przypadku dachów nowych budynków inwestora dopuszczono dachy o kącie nachylenia od 1,5° do 45°, choć w obszarze analizowanym żaden dach nie posiada kąta nachylenia 1,5°, wobec czego geometria dachu nowej zabudowy została ustalona w sposób sprzeczny z § 8 rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.

Rozpoznawana sprawa dotyczyła decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem materialnoprawną podstawę jej wydania stanowiły przepisy upzp i rozporządzenia z 26.08.2003 r. jako aktu wykonawczego do tej ustawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności (art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym, ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, że w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 upzp mówiący o tym, że "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 upzp). Art. 60 i nast. upzp określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to jednak możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest od lat jednolite stanowisko co do charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Jest to decyzja deklaratoryjna o charakterze związanym. Związany charakter decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że przed jej wydaniem organ administracji zobowiązany jest zbadać stan faktyczny sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeżeli takiej niezgodności nie stwierdzi, jest zobowiązany wydać decyzję odpowiadającą żądaniu wnioskodawcy.

Stanowisko wyrażone w tym względzie w rozpatrywanej sprawie przez organ odwoławczy jest zatem w pełni prawidłowe, aczkolwiek podkreślić należy, że warunkiem, od którego bezwzględnie zależy możliwość wydania pozytywnej dla inwestora decyzji, jest prawidłowa analiza urbanistyczna. Należy bowiem badać wpływ planowanej inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość, zaś zamierzenie inwestycyjne jako nowy niekolidujący z taką całością element.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zatem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 upzp, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które utworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506).

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 upzp, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana dalej "analizą architektoniczno-urbanistyczną"), której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia z 26.08.2003 r. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy podkreślić, że analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia z 26.08.2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. Przy czym pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Z powyższych uregulowań jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem zarówno pojęcie frontu działki, jak i zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Organ przy tym prawidłowo wskazał, że w przypadku, kiedy granice tak wyznaczonego obszaru analizowanego obejmują jedynie część działki, wówczas konieczne jest uwzględnienie całej jej powierzchni. Z jednej strony organ wskazuje więc, że do obszaru analizowanego zaliczono całe powierzchnie działek, jednak granice tegoż obszaru widoczne na mapie przecinają ich teren. Prawidłowo sporządzona mapa obszaru analizowanego winna w takiej sytuacji obejmować całe powierzchnie działek, aby możliwe było zweryfikowanie, jaki konkretnie obszar był brany pod uwagę przy sporządzaniu analizy architektoniczno-urbanistycznej. W tym miejscu należy podzielić zarzut skargi, że na stanowiącej załącznik do decyzji kopii mapy część obszaru analizowanego wybiega poza mapę, co powoduje, że nie jest widoczne, co znajduje się na tymże obszarze. To z kolei uniemożliwia ustalenie, czy na tym terenie występuje jeszcze inna zabudowa, co z kolei mogłoby mieć wpływ na treść analizy architektoniczno-urbanistycznej.

De facto już ta jedna wada powodowała konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, ponieważ błędne wykreślenie obszaru analizowanego (który nie obejmuje terenu całych działek) oraz braki mapy polegające na tym, że nie jest widoczny na niej cały obszar analizowany, powodują, że brak jest możliwości zweryfikowania prawidłowości sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego z uwagi na nieprawidłowe określenie frontu działki, wskazać trzeba, że był on niezasadny. Organ wyjaśnił bowiem, że wjazd na działkę będzie się odbywał od jej strony południowo-zachodniej i w oparciu o to wyznaczył front działki w rozumieniu § 2 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26.08.2003 r. Niezrozumiałe są zatem twierdzenia skarżących, jakoby organ miał ustalić, że wjazd na działkę znajduje się od strony południowo-wschodniej.

Nie był również zasadny zarzut braku uzgodnienia projektu decyzji ze Starostą T. w zakresie spełnienia wymogów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Faktem jest, że postanowienie Starosty z [...].12.2018 r. (k. 164 akt adm.) dotyczy uzgodnienia projektu decyzji, która następnie została uchylona, jednakże podkreślenia wymaga to, że kolejny projekt decyzji (w oparciu o który została wydana decyzja Wójta Gminy L. z [...].08.2019 r.) w zakresie istotnym dla wydania decyzji uzgadniającej nie odbiegał od poprzedniego, zatem należy uznać, że doszło do prawidłowego uzgodnienia decyzji organu I instancji, będącej przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie.

Nie był również zasadny zarzut dotyczący błędnego określenia kręgu stron postępowania. Należy wskazać, że Skarżący zostali uznani za strony, natomiast kwestie innych podmiotów, które ewentualnie zostały w nieprawidłowy sposób pominięte, nie może stanowić zarzutu niniejszej skargi, lecz jedynie stanowić potencjalną podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. u. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako "kpa").

Oceniając kwestie związane z linią zabudowy należy wskazać, że zgodnie z § 4 rozporządzenia z 26.03.2008 r.: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.".

Organ wskazał, że zastosował w tym zakresie ust. 4, wyjaśniając, że poza budynkiem posadowionym na tej samej działce brak jest innych sąsiednich budynków, które znajdowałyby się na działce mającej wjazd z tej samej drogi, na którą wjazd planuje inwestor. W ocenie Sądu decyzja w tym zakresie jest prawidłowa i wyjaśnia powody zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia.

We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał, że dojazd do nieruchomości będzie się odbywał z drogi gminnej poprzez wskazane działki stanowiące drogę wewnętrzną. Organ ustalił jednak, że przedmiotowa droga publiczna jest faktycznie drogą powiatową i procedował dalej w oparciu o tę informację (co miało m.in. wpływ na ustalenie organu właściwego do dokonania uzgodnień w tym zakresie). W sprawie nie ma wątpliwości, że dojazd do działki jest możliwy jedynie z ww. drogi powiatowej, a w sąsiedztwie (vide mapa k. 242 akt adm.) nie ma innej drogi publicznej (w szczególności gminnej), która zapewniałaby dojazd do przedmiotowej działki, zatem nie może być mowy o błędzie organu w tym zakresie. Tym samym związany z tym zarzut skargi nie był zasadny.

Niesłusznie skarżący zarzucali, że organ zaniechał wskazania szerokości konkretnych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Parametr ten jest uwidoczniony w analizie (k. 247 akt adm.). Co prawda dane te nie znajdują się w samej decyzji ani załączniku do niej, jednakże są możliwe do zweryfikowania.

Z uwagi na nieprawidłowe oznaczenie obszaru analizowanego (w szczególności brak uwidocznienia na mapie części działek, co powodowało, że nie jest możliwe zweryfikowanie ustaleń w zakresie charakteru zabudowy), jako przedwczesne należało uznać pozostałe zarzuty związane z oceną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26.08.2003 r.). Dopiero jednoznaczne ustalenie, że wyznaczony obszar analizowany został ustalony i wyznaczony w prawidłowy sposób, będzie możliwa weryfikacja wykonanej analizy. Na marginesie jedynie można wskazać, że zasadnie Skarżący wskazują na niedopuszczalność dokonywania przez organ zaokrągleń ustalonych parametrów, na zasadność takiego postępowania nie wskazują żadne przepisy. Dotyczy to w szczególności wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gdzie zaokrąglenie wyniosło aż 25 cm. Ponadto podkreślenia wymaga to, że jeżeli organ odstępuje od ogólnych zasad wyznaczenia poszczególnych parametrów przewidzianych w rozporządzeniu z 26.03.2003 r., to powody takiego postępowania winny znaleźć szczegółowe wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, co w przypadku kontrolowanych decyzji budzi zastrzeżenia i organy ponownie rozpoznając sprawę winny uwzględnić ten fakt (w szczególności dotyczy to wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki).

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżących wpisu w kwocie 500 zł (§ 2 ust. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Sąd wziął przy tym pod uwagę znaczny stopień skomplikowania sprawy, która wymagała niewątpliwie wnikliwej i dokładnej analizy akt, co następnie znalazło wyraz w treści skargi.