Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1520/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. C. i W. C. na uchwałę Nr XLVIII/630/VII/2018 Rady Miasta Trzebini z dnia 29 czerwca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu po południowej stronie ul. Tuwima w Trzebini wraz z poszerzeniem obszaru w części południowej do ul. Armii Krajowej I. stwierdza nieważność § 8 ust. 6 pkt 3 i ust. 8 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym obszaru 1U oraz załącznika numer 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru oznaczonego symbolem 1U; II. zasądza od Gminy Trzebinia na rzecz skarżących M. C. i W. C. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. C. i W. C., wskazując, że są właścicielami działek o nr 2489, 2491, 1704/142, 1704/145 obręb 0014 Trzebionka, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XLVIII/630/VII/2018 Rady Miasta Trzebini z dnia 29 czerwca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu po południowej stronie ul. Tuwima w Trzebini wraz z poszerzeniem obszaru części południowej do ul. Armii Krajowej w części dotyczącej nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach jw.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. a ust. 2 pkt 7) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie prawa własności skarżących w zakresie jakim swobodnie powinni oni dysponować swoją nieruchomością co w konsekwencji doprowadziło do przekroczenia przyznanego organowi władztwa planistycznego,

2) art. 15 ust. 2 pkt 6) w zw. z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym w zw. z art. 43 ustawy o drogach publicznych poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnych granic zabudowy na nieruchomości skarżących w odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi KA, podczas gdy dla terenu zabudowy, jakim jest nieruchomość skarżących, dopuszczalne jest wyznaczenie linii zabudowy w odległości co najmniej 30 m, a zatem w sposób przekraczający władztwo planistyczne przysługujące organowi.

Skarżący wnieśli o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 8 ust. 6 pkt 3) oraz ust. 8 odnośnie działek o numerach ewidencyjnych 2489, 2491, 1704/142, 1704/145 obręb 0014 Trzebionka, stwierdzenie nieważności załącznika graficznego zaskarżonej uchwały w zakresie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni KA odnośnie działek o numerach ewidencyjnych 2489, 2491, 1704/142, 1704/145 obręb 0014 Trzebionka oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności skarżący podnieśli, że mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Ich prawa zostały w rażący sposób naruszone poprzez sposób, w jaki dla ich nieruchomości zostały ustalone nieprzekraczalne linie zabudowy. Skarżący zostali ograniczeni w możliwości zabudowania przedmiotowej nieruchomości nowymi budynkami, jak również co do możliwości przebudowy, rozbudowy, czy rozbudowy dotychczas istniejących budynków, co stoi w sprzeczności z przysługującym im prawem własności.

Zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni w przypadku autostrady co najmniej 30 m metrów w terenie zabudowy, a poza terenem zabudowy co najmniej 50 m. Zdaniem skarżącym należące do nich działki znajdują się w terenie zabudowy. Przedmiotowe nieruchomości znajdują się w granicach administracyjnych miasta Trzebinia. Zgodnie z kopią map ewidencyjnej i zasadniczej działki w dużej części posiadają klasę użytku gruntowego oznaczoną jaką B — tereny mieszkaniowe.

Skarżący odwołali się do definicji terenu zabudowy zawartej w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i usytuowanie, wskazując, że przedmiotowe nieruchomości spełniają warunki określone w ww. definicji, gdyż: nieruchomości leżą w otoczeniu drogi - dojazd aż do ostatniej posesji w ciągu zabudowy

(dz. nr 2491) zapewnia droga publiczna ul. Długa poprzez drogę wewnętrzną ulicę Reja (równoległą do drogi krajowej) i dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej.

Skarżący podkreślili, że na przedmiotowych działkach istnieje uzbrojenie terenu w urządzenia infrastruktury technicznej: miejska sieć elektroenergetyczna napowietrzna, miejska sieć teletechniczna, miejska sieć wodociągowa, miejska sieć gazowa, istniejące zbiorniki szczelne na nieczystości ciekłe.

Wreszcie, działki w całości stanowią teren zabudowy od chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Trzebinia dla obszaru położonego w rejonie ulicy Tuwima w Trzebini zatwierdzonego uchwałą nr XXXIV/492/lV/2005 z dnia 22 kwietnia 2005 r. Rady Miasta Trzebini. Znajdują się one na terenach przeznaczonych pod: działka nr 1704/142 — tereny mieszkalnictwa i usług - symbol MU 11 oraz działki nr 1704/145, 2491, 2489 tereny mieszkalnictwa i usług - symbol MU11, tereny usług komercyjnych - symbol UC 8.

Skarżący zaznaczyli, że gmina posiada kompetencje w ramach władztwa planistycznego do ustalenia większej odległości zabudowy względem drogi publicznej niż wynika ona z ustawy o drogach publicznych, ale ma obowiązek wykazania z jakich względów minimalny, przyjęty przez ustawodawcę parametr tak istotnie powiększa. W innym wypadku naraża się na zarzut nadużycia władztwa planistycznego. Zdaniem skarżących brak jest racjonalnych powodów uzasadniających tak duże oddalenie zabudowy od pasa drogowego w stosunku do wyznaczonego przez normy ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Trzebinia wniósł o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności organ przedstawił przebieg procedury planistycznej.

Dalej organ wskazał, że skarga dotyczy działek nr 2489, 2491, 1704/142, 1704/145 położonych w Trzebini obr. Trzebionka. Działki w przedmiotowym terenie położone są w terenie zabudowy usługowej oznaczonym symbolem 1U. Szczegółowe ustalenia planu zostały zapisane w § 14. Położenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zostało określone § 8. Teren złożony z ww. działek położony jest w południowej części obszaru objętego planem miejscowym i rozciąga się od ul. Długiej do ul. Armii Krajowej, do której przylega północno - zachodnią granicą działek nr 2491, 1704/145. W części południowej terenu usytuowane są trzy budynki mieszkalne oznaczone numerami [...], [...] i [...] przy ul. Długiej. Teren pomiędzy ul. Długą i ul. Armii Krajowej jest terenem zabudowanym budynkami mieszkalnymi, które istniały jeszcze przed wybudowaniem węzła autostrady. Od strony południowej i południowo - zachodniej teren ww. działek sąsiaduje z działkami nr 1704/122, 1704/116, 1704/112, 1704/113 i 1704/115, stanowiącymi własność Skarbu Państwa w zarządzie GDDKiA lub użytkowaniu Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad. Na działkach tych zlokalizowany jest końcowy fragment ul. Reja oraz łącznica autostrady A4. Istniejące budynki znajdują się w odległości od 14,4m do 26,6m od drogi w ulicy Długiej (droga krajowa DK 79) i obsługiwane są sięgaczem od tej ulicy (ul. Reja) włączonym do niej na wysokości działki nr 1704/83. Początek łuku łącznicy rozpoczyna się ok.100m dalej, od tego miejsca włączenia. Istniejąca na terenie objętym skargą zabudowa, w wyniku zrealizowania węzła autostrady A4 Chrzanów, została oddzielona od ul. Długiej łącznicą.

Organ zaznaczył, że od początku prac nad projektem planu sprawa położenia linii zabudowy była przedmiotem polemiki pomiędzy organem, Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad oraz skarżącymi. W odpowiedzi na zawiadomienie o przystąpieniu do opracowania planu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. wniosła o uwzględnienie w projekcie m. in. warunków zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U.

z 2016 r. poz. 1440) dot. sytuowania obiektów budowlanych w odległości minimum 50 m od krawędzi jezdni łącznicy węzła autostrady A-4. Sformułowała żądanie umieszczenia stosownych zapisów w tekście planu, w tym również w odniesieniu do reklam. Burmistrz wniósł o zmianę stanowiska w zakresie lokalizacji obiektów budowlanych względem autostrady na 30 m, argumentując, że teren sąsiadujący z łącznicą autostrady, powinien zostać zakwalifikowany jako zabudowany. W odpowiedzi GDDKiA Oddział w K. podtrzymała swoje stanowisko w zakresie lokalizacji obiektów budowlanych względem łącznicy drogi A4. W projekcie planu przesłanym do opiniowania i uzgodnień, położenie spornej linii zabudowy względem krawędzi drogi określone zostało na 30 m, co spowodowało, że GDDKiA odmówiła uzgodnienia projektu planu (postanowienie z dnia 11 grudnia 2017r.). Burmistrz zgodnie z przysługującym mu uprawnieniem zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w K. utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie, argumentując, że wyznaczona nieprzekraczalna

linia zabudowy określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, natomiast nie odnosi się do budynków już istniejących. W ocenie zarządcy drogi, teren przyległy do pasa drogowego autostrady, objęty planem nie jest obecnie terenem zabudowy, lecz zabudowa taka ma być dopiero przewidziana w planie miejscowym.

Organ podkreślił, że obligatoryjność ustaleń w zakresie określenia linii zabudowy wynika z dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., Nr 164 poz. 1587). Stanowisko takie znajduje swoje odzwierciedlenie w judykaturze.

Organ przytoczył definicję autostrady zamieszczoną w art.4 pkt. 11 ustawy o drogach publicznych. Łącznica stanowi część węzła autostrady, co wynika zarówno z ww. definicji jak i przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U. z 2002r., poz.166). W przedmiotowej sprawie kluczowym uwarunkowaniem ustalenia położenia linii zabudowy dla terenu, którego dotyczy skarga jest kwalifikacja położenia terenu działek do położonych "w" lub "poza" terenem zabudowy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 43 ust.2 ustawy o drogach publicznych daje możliwość zbliżenia obiektów budowlanych do drogi, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lecz odstępstwo to dotyczy wyłącznie drogi, która jest drogą w kategorii krajowej, wojewódzkiej lub gminnej, a nie dotyczy autostrad. Pojęcie "terenu zabudowy" nie zostało zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych. Orzecznictwo sądowo administracyjne wskazuje na brak możliwości zastosowania do zdefiniowania tego pojęcia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t. j. Dz.U. 2016 poz. 124), ponieważ zakres zastosowania rozporządzenia reguluje § 2 rozporządzenia. Organ przytoczył pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 2016-05-24, sygn. II OSK 2184/14. Skarżący błędnie powołują się więc na § 3 pkt.2 rozporządzenia .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (za wyrokiem II OSK 2184/14 - Wyrok NSA z dnia 2016-05-24) teren zabudowy to teren na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Zdaniem organu, przedmiotowy teren spełnia powyższe wymagania. Oznaczenie granicy terenu zabudowy umieszczone jest przy ul. Długiej (tuz za zjazdem w ul.Reja) i związane jest z charakterem terenu bezpośrednio sąsiadującego z tą ulicą. Teren U1, którego dotyczą ustalenia planu położony jest w głębi obszaru, a charakter istniejącej na przedmiotowym terenie zabudowy nie różni się od charakteru zabudowy przy ul. Długiej (uznanej jako teren zabudowy). W toku przeprowadzonego procesu uzgodnień burmistrz w pismach skierowanych do Dyrektora GDDKiA w Krakowie, argumentował zasadność zaliczenia terenu pomiędzy ulicami Długą i Armii Krajowej objętego planem do terenu zabudowy, głównie istniejącym stanem zagospodarowania. Wnosił również o uwzględnienie faktu, że teren istniejącej zabudowy zagrożony oddziaływaniem hałasu od łącznicy autostrady, faktycznie jest już odizolowany od terenu autostrady ekranami akustycznymi, który w skuteczny sposób zabezpiecza przedmiotowy teren przed uciążliwością hałasową. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przewiduje oddalenie zabudowy od istniejącej drogi takiej jak autostrada, gdyż ma na celu ochronę przyszłych mieszkańców terenów przylegających do drogi przed jej negatywnym oddziaływaniem. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym również, ochronę przed ponadnormatywnym hałasem. Również taka argumentacja nie przyniosła rezultatu w postaci kwalifikacji spornego terenu do terenu zabudowy, przez zarządcę drogi.

W zaistniałej sytuacji, mając na uwadze brak możliwości uchwalenia planu z odmową uzgodnienia przez właściwego zarządcą drogi, oraz potrzebę pilnego zakończenia prac nad planem, burmistrz niejako zmuszony został dokonać zmiany w projekcie planu, zgodnie z żądaniem zarządcy drogi, sytuując linię zabudowy w odległości min. 50m od zewnętrznej krawędzi jezdni łącznicy autostrady A4. Linia ta określa dopuszczalne zbliżenie elewacji budynku do linii rozgraniczającej terenu, bez możliwości wysunięcia przed wyznaczoną linię: schodów, ganku, daszka, balkonu, wykusza, tarasu, wyjątek mogą stanowić budynki stróżówek o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 10m2 lokalizowane przy wjazdach na działki z dróg KDD w terenach zabudowy produkcyjno-usługowej.

Odpowiadając na zarzut przekroczenia władztwa planistycznego przez organ sporządzający plan, organ stwierdził, że zarzut ten jest chybiony. Ustalenie położenia linii zabudowy nastąpiło z uwzględnieniem przepisu wynikającego z ustawy o drogach publicznych. Tak więc ograniczenie możliwości usytuowania nowej zabudowy poprzez ustalenia planu określone zostało w takim zakresie, w jakim wynika z przepisu rangi ustawowej. Ustalenie położenia linii zabudowy na min. 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi KA, jest pochodną kwalifikacji terenu działek nr 2489, 2491, 1704/142, 1704/145 (obręb Trzebionka) do położonych poza "terenem zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi dwukrotnie dokonał analizy zgłoszonych przesłanek kwalifikacyjnych, lecz nie uwzględnił stanowiska burmistrza. Ponieważ zgodnie z przyjętym orzecznictwem ocena położenia terenu "w" lub "poza" terenem zabudowy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych należy do zarządcy drogi, burmistrz nie mógł tej oceny przeprowadzić samodzielnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.".

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania.

Na wstępie ocenić należało dopuszczalność skargi.

Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U.2017.935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r., skarga nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Następnie ocenić należało legitymację skargową skarżących.

Uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu, a więc istnienie po jego stronie legitymacji procesowej, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi. Brak legitymacji procesowej nakazuje skargę odrzucić. Stwierdzić zatem należy, że działki, których właścicielami są skarżący: nr ew. 2489, 2491, 1704/142, 1704/145 obręb 0014 Trzebionka, objęte są zaskarżoną uchwałą i zostały przeznaczone pod tereny usług (1 U). Przepis § 8 ust.6 pkt 3) uchwały wyznacza w tym obszarze linię zabudowy w odległości 50 m. od krawędzi jezdni KA, co w istotny sposób ogranicza możliwości zabudowy nieruchomości skarżących. Dlatego też uznać należało, że skarżący mają legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g.

Wobec tego Sąd uprawniony był do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienia zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowania procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Rozpoznając skargę sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Warto w tym miejscu odwołać się do poglądu Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8), który stwierdził, że granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela. Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego. Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie bowiem w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji uznać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego; zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2005, s. 253-254). Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Organ planistyczny podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia przedmiotowej uchwały). Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt 3).

Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium. Przejawia się to w szczególności w obowiązku dokonania oceny zgodności projektów planów miejscowych przez organy stanowiące gmin, przy czym dokonanie oceny tej zgodności jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.).

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Analiza przepisu art.17 ustawy prowadzi do wniosku, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane - również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego prowadzi do wniosku, że kształt uchwalanego planu miejscowego powinien być wcześniej znany właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Należy podkreślić, że każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą konsekwencje nie tylko w sferze prawa własności, ale również w sferze obciążeń finansowych. Wykładnia celowościowa powyższych przepisów uzasadnia zatem wniosek, iż treść uchwalonego planu nie powinna stanowić zaskoczenia dla lokalnej społeczności. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 ustawy).

Niezachowanie procedury sporządzania planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą sankcji. Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 28 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tym miejscu zwrócić uwagę należy, że nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251).

Skoro zarówno plan miejscowy ( art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) jak i studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.) składają się z części tekstowej i graficznej to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Podkreślić należy, że wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium, o jakim mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. Nawet jeśli rada gminy stwierdzi w uchwale taką zgodność, to i tak kwestia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium podlega - w razie zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ocenie sądu administracyjnego.

Podczas procedury planistycznej organ przedsięwziął następujące czynności:

W dniu 29.07.2016 r. Rada Miasta Trzebini podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu po południowej stronie ul. Tuwima w Trzebini wraz z poszerzeniem obszaru w części południowej do ul. Armii Krajowej. (Tom I, k. 3). Uchwała zawiera załącznik graficzny.

W dniu 19.10.2016 r. Burmistrz Miasta Trzebini ogłosił w prasie miejscowej, a także zamieścił ogłoszenie na tablicy ogłoszeń, Biuletynie Informacji Publicznych oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu – do dnia 9.11.2016 r. (Tom I, k. 5 i 6). W piśmie z dnia 14.10.2016 r. ogłoszenie zostało przesłane także do Rady Osiedla "Salwator" z prośbą o rozpropagowanie informacji o trwającej procedurze planistycznej, jak również wywieszenie ogłoszeń na tablicach, jak i w innych miejscach przy uczęszczanych ciągach komunikacyjnych.

Następnie organ wykonawczy zawiadomił w piśmie z dnia 13.10.2016 r. o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, jak również przystąpieniu do sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (Tom I, k.7). Na k. 10 znajduje się wykaz wniosków złożonych przez organy i instytucje. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 26.10.2016 r. wniosła o uwzględnienie, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) obiekty budowlane przy drodze krajowej powinny być usytuowane w odległości minimum 50 m od krawędzi jezdni łącznicy węzła autostrady A-4. Odległości te dotyczą również lokalizowania reklam, co należy wyraźnie wskazać w tekście planu. Dla budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi lokalizowanych w pierwszej linii zabudowy od strony łącznicy węzła autostrady należy uwzględnić wymogi ochrony akustycznej. Obsługa komunikacyjna przedmiotowego terenu winna być zapewniona wyłącznie poprzez ul. Tuwima, wykluczona jest możliwość lokalizacji bezpośrednich zjazdów z węzła łącznicy.

W piśmie z dnia 17.10.2016 r. Burmistrz Miasta Trzebini na podstawie art. 53 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. o uzgodnienie zakresu stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. Odpowiedź RDIOŚ zawarta została w piśmie z dnia 17.11.2016 r., natomiast odpowiedź PPIS w piśmie z dnia 31.10.2016 r. (Tom I, k. 8 i 9.).

W dniu 30.12.2016 r. Rada Miasta Trzebini zmieniła pierwotną uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia do sporządzenia zmiany planu miejscowego (uchwała XXVIII/358/VII/2016) poprzez poszerzenie obszaru w części południowej do ul. Armii Krajowej – dalsze poszerzenie obszaru objętego zmiana planu o teren przylegający od strony południowo-wschodniej w sposób szczegółowo opisany w § 1 ust. 2 (Tom 1, k. 12)

W dniu 22.02.2017 r. Burmistrz ogłosił w prasie miejscowej, a także zamieścił ogłoszenie na tablicy ogłoszeń, Biuletynie Informacji Publicznych (w dniu 23.02.2017 r.) o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu – do dnia 15.03.2017 r. (Tom I, k. 13, 14). W piśmie z dnia 20.02.2017 r. ogłoszenie zostało przesłane także do Rady Osiedla "Salwator" z prośbą o rozpropagowanie informacji o trwającej procedurze planistycznej, jak również wywieszenie ogłoszeń na tablicach, jak i w innych miejscach przy uczęszczanych ciągach komunikacyjnych.

W piśmie z dnia 7.03.2017 r. Burmistrz Miasta Trzebini zawiadomił o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (Tom I, k.15), jak również ponowił procedurę o której mowa w art. 53 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pisma z dnia 19.05.2017 r. – tom 1, k. 16, odpowiedź RDOŚ udzielona w piśmie z dnia 12.06.2017 r., a odpowiedź PPIS w piśmie z dnia 5.06.2017 r. Tom I, k. 17

W dniu 10.03.2017 r. wpłynął do Urzędu Miasta w Trzebini wniosek skarżących w sprawie uwzględnienia w procedowanym planie miejscowym możliwości zagospodarowania terenu na działkach nr ew. 1704/142, 1704/145, 2489 i 2491 jedn. ewid. 120305-5 Trzebinia obręb 0014 Trzebionka na potrzeby wielofunkcyjnego centrum rekreacyjno-sportowego z częścią hotelarsko-gastronomiczną, biurową i handlową.

Burmistrz Miasta Trzebini sporządził wykaz wniosków i wskazań do zmiany miejscowego planu złożonych przez organy i instytucje (Tom I, k. 18). Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad powieliła swoje wcześniejsze stanowisko w piśmie z dnia 17.03.2017 r. Dodatkowo w piśmie z dnia 13.06.2017 r. podtrzymała stanowisko wyrażone za pismem z dnia 17.03.2017 r. w zakresie lokalizacji obiektów budowlanych względem autostrady. Wyjaśniła, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drodze krajowej powinny być usytuowane w odległości minimum 50 m od krawędzi jezdni łącznicy węzła autostrady A-4. Oddalenie zabudowy od autostrady ma na celu ochronę przyszłych mieszkańców terenów przyległych do drogi przed jej negatywnym oddziaływaniem. Obecnie przedmiotowy teren przylegający do autostrady nie jest zabudowany, a więc istnieje możliwość i konieczność oddalenia przyszłej zabudowy od tej drogi co najmniej w granicach określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dla terenów niezabudowanych.

We wrześniu 2017 r. sporządzono projekt tekstu i rysunku planu (materiały przedłożone sądowi przy piśmie z dnia 20.02.2019 r.)

W październiku 2017 r. Burmistrz Miasta Trzebini sporządził prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu po południowej stronie ul. Tuwima w Trzebini wraz z poszerzeniem obszaru w części południowej do ul. Armii Krajowej. (Tom I, k. 24).

W dniu 19.10.2017 r. Burmistrz Miasta Trzebini - powołując się na art. 31 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 oraz art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zarządzenie Burmistrza Miasta Trzebini z dnia 27.10.2016 r. w sprawie zasad i trybu konsultacji projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - wydał zarządzenie w sprawie konsultacji projektu zmiany miejscowego planu (...). Konsultacje miały zostać przeprowadzone w terminie o do 9.11.2017 do 23.11.2017 r. W zarządzeniu wskazano, że informację o konsultacjach zamieszczono na stronie internetowej urzędy, w BIP-ie, na tablicach ogłoszeń urzędu i na osiedlu Salwator oraz, że zostanie przesłana do właścicieli nieruchomości oraz przewodniczącego Rady Osiedla Salwator. Na k. 29 zamieszczono raport (sprawozdanie) z przeprowadzonych konsultacji) – Tom I. Z akt planistycznych wynika, że informacja została zamieszczona na stronie internetowej Urzędu Miasta, zamieszczona w BIP-ie, wywieszona na tablicy ogłoszeń. W toku tych konsultacji skarżący złożyli wniosek, który został częściowo uwzględniony.

W dalszej kolejności przekazano projekt planu do opinii i uzgodnień. W dniu 10.11.2017 r. Burmistrz Miasta Trzebini wystąpił do: Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K., Burmistrza Miasta C., Ministra Środowiska, Starosty C. , Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., Marszałka Województwa Małopolskiego, Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w C., Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K., Starosty C. – Geologa Powiatowego, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a także Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Trzebini, Rady Osiedla Salwator, Tauron Dystrybucja S.A. Oddział w B., Rozdzielni Gazu w C., PKP S.A. Odział Gospodarowania Nieruchomościami, PKP Odział Regionalny w K., Zakład Linii Kolejowych, "A." sp. z o.o, Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. Oddział w Z., Operatora Gazociągu Przemysłowych Gaz-System, Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w C., [...] S.A. w K., Komisji Rozwoju Gospodarczego i Przedsiębiorczości, Wydziałów Urzędów Gminy o wydanie opinii o projekcie planu (Tom I, k. 34).

W dniu 10.11.2017 r. wystąpił do Zarządu Województwa Małopolskiego, Wojewody Małopolskiego, Zarządu Powiatu C. , Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Zarządu Dróg Wojewódzkich, Powiatowego Zarządu Dróg, Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K., Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K., Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C., Karpackiego Oddziału Straży Granicznej w N. , Komendy Wojewódzkiej Policji, Komendy Powiatowej Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura w K., Wojewódzkiego Sztabu Wojskowy, Agencji Wywiadu o uzgodnienie projektu planu (Tom I, k. 34).

Wykazy opinii i uzgodnień wraz ze sposobem i zakresem ich uwzględnienia znajdują się w tomie II k. 35 i 36. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia 11.12.2017 r. nie uzgodniła przedłożonego projektu, zarzucając, że w przedłożonym projekcie dla obszaru 1U pokrywają się nieprzekraczalna linia lokalizacji reklam oraz nieprzekraczalna linia zabudowy co jest niezgodne z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazała, że zgodnie z decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia 10.06.1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A4 oraz decyzją Ministra Gosp. Prz. i Bud. z dnia 15.11.1996 r. w strefie ochronnej o zasięgu 50m od krawędzi korony drogi autostrady - określonej jako sfera zagrożeń mogą być sytuowane urządzenia inf. technicznej o przeznaczeniu dla potrzeb autostrady lub związane z infrastrukturą uzbrojenia komunalnego, a także służące ochronie środowiska. Zwrócono również uwagę na konieczność skorygowania oznaczenia drogi krajowej nr 79. W związku ze złożeniem przez Burmistrza Miasta Trzebini wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy postanowieniem

z dnia 18.01.2018 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w K. utrzymała w mocy opisane wyżej postanowienie.

W związku z tym do projektu wprowadzono zmiany wynikające z uwag organu dotyczące nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz linii lokalizacji reklam, jak również skorygowano oznaczenie drogi nr 79.GDDKiA. W piśmie z dnia 20.02.2018 r. Burmistrz ponownie wystąpił o uzgodnienie. Postanowieniem z dnia 28.02.2018 r. GDDKiA uzgodnił przedłożony projekt pozytywnie.

W dniu 9.05.2018 r. organ ponownie – w związku z wejściem z życie uchwały z dnia 26.03.2018 r., Nr XLVII/732/18 w sprawie zmiany uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 22.12.2003 r. Nr XV/174/03 w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego - Burmistrz Miasta Trzebini zwrócił się do Zarządu Województwa Małopolskiego i Wojewody Małopolskiego o uzgodnienie projektu miejscowego planu.

W marcu 2018 r. sporządzono Prognozę oddziaływania na środowiska (Tom II k. 40).

Zgodnie z art.17 pkt 10 u.p.z.p. w dniu 23.03.2018 r. Burmistrz sporządził ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu w dniach 4.04.2018-25.04.2018 r. projektu planu i wyznaczeniu terminu dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami na dzień 10.04.2018 r. Podał również, że wnioski do projektu planu można składać do dnia 9.05.2018 r. (Tom II, k.39). Ogłoszenie zostało w dniu 28.03.2018 r. opublikowane w prasie miejscowej, zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej i na tablicy ogłoszeń. W piśmie z dnia 26.03.2018 r. organ zwrócił się również do Rady Osiedla "Salwador" o wywieszenie na tablicy ogłoszeń i rozpropagowanie wśród mieszkańców informacji o wyłożeniu planu.

Na k. 42 w tomie II akt planistycznych zamieszczono protokół z przeprowadzenia w dniu 10.04.2018 r. dyskusji na przyjętymi rozwiązaniami w projekcie miejscowego planu. Skarżący nie brali udziału w dyskusji. Do projektu nie zostały wniesione żadne uwagi i wnioski (k. 43, tom I).

Następnie Wójt przedstawił Radzie Miasta Trzebini projekt planu miejscowego. W dniu 29.06.2018 r. Rada Miasta Trzebini podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu po południowej stronie ul. Tuwima w Trzebini wraz z poszerzeniem obszaru w części południowej do ul. Armii Krajowej.

Powyższe uprawnia do oceny, że podczas procedury planistycznej nie został w sposób istotny naruszony tryb uchwalania planu.

Kolejno należało ocenić, czy zaskarżona uchwałą nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego.

Przeznaczenie terenu 1U nie narusza ustaleń studium. Nieruchomości skarżących według Studium położone są bowiem w strefie urbanizacji (str.61), którą objęto istniejące obszary mieszkaniowe, usługowe, składowe, produkcyjne i inne zainwestowane, posiadające dogodne warunki obsługi komunikacyjnej wraz z terenami bezpośrednio do nich przylegającymi. W strefie urbanizacji wyznaczono tereny rozwoju dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej - oznaczone na rysunku zmiany studium nr 1 za pomocą pionowych brązowych pasów oraz symbolem MU i MU1, koncentracji zabudowy usługowej - oznaczone na rysunku zmiany studium nr 1 za pomocą pionowych czerwonych pasów oraz symbolem U.

Istotą sporu był sposób określenia linii zabudowy w obszarze oznaczonym symbolem 1 U.

Stosownie do § 14 zaskarżonej uchwały w obszarze 1 U wyznaczono tereny zabudowy usługowej o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa usługowa, obiekty rzemiosła, wielkopowierzchniowe obiekty handlowe, obiekty drobnej wytwórczości, obiekty naprawy i obsługi pojazdów. Jako przeznaczenie dopuszczalne przewidziano m.in. budynki gospodarcze, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, garaże, parkingi. W myśl § 14 ust.2 uchwały dla terenów tych ustalono, że kształtowanie zabudowy będzie odbywać się według ustaleń § 8, określając również nieprzekraczalną linię zabudowy – wskazaną na rysunku planu. W cytowanym już przepisie § 8 ust.6 pkt 3) uchwały ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy dla nowych budynków realizowanych zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym – 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi KA.

Linię zabudowy określono w kontrolowanym planie w odległości 50 m od krawędzi jezdni łącznicy węzła autostrady. Zgodnie z § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (stosowanego w myśl § 4 przy projektowaniu, budowie, przebudowie oraz eksploatacji autostrad i związanych z nimi urządzeń, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z autostradami, sytuowanych w ich pasach drogowych) w skład pasa drogowego autostrady wchodzą m.in.: jezdnie autostrady, pobocza, pasy dzielące jezdnie, węzły, urządzenia związane z obsługą, utrzymaniem i ochroną autostrady. Na rysunku planu zaznaczono węzeł bezkolizyjny wraz z łącznicą autostradową (§ 37, § 41). Zgodnie z § 39 rozporządzenia w węźle nie należy lokalizować żadnych obiektów usługowych, do których wjazd odbywałby się z jezdni autostrady lub z wykorzystaniem łącznicy jako dojazdu.

Z kolei stosownie do art.43 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2017.2222 t.j.) obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane – w przypadku autostrady - w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 30 m w terenie zabudowy oraz co najmniej 50 m poza terenem zabudowy. W przepisie tym użyto dwóch pojęć: "obszar zabudowany" oraz "teren zabudowy". Pojęcia te nie są pojęciami równoznacznymi.

Zgodnie z definicją zawartą w art.2 pkt 15) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2017.1260 t.j.) obszarem zabudowanym jest obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi. Jak wynika z punktu 5.2.48.2. Załącznika Nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, wydanego na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2003.220.2181), granica obszaru zabudowanego wyznaczonego znakiem D-42 powinna być powiązana z występującą wzdłuż drogi zabudową o charakterze mieszkalnym i występującym na drodze ruchem pieszych. Znak D-42 powinien być umieszczony w pobliżu miejsca, w którym następuje wyraźna zmiana charakteru zagospodarowania otoczenia drogi. Znak D-42 powinien być powiązany z takimi elementami zagospodarowania drogi, jak początek chodnika, wyjazdy bramowe z posesji, pas postojowy lub parking wyznaczony wzdłuż jezdni, skrzyżowanie. Jako obszar zabudowany nie powinny być oznakowane miejsca, w których zabudowa mieszkalna jest oddalona od drogi i nie jest z nią bezpośrednio związana, strefy przedmieść, w których zabudowa ma charakter handlowo-usługowy (hurtownie, warsztaty, duże sklepy), jeżeli nie wiąże się z nią intensywny ruch pieszych w pobliżu drogi, konieczność ograniczenia prędkości wynika jedynie z warunków geometrycznych i technicznych drogi, występujący ruch pieszych wynika jedynie z lokalizacji przystanku autobusowego, skrzyżowania dróg lub ma charakter sezonowy.

Z przepisu tego wynika zatem, że obszar zabudowany to obszar z występującą wzdłuż drogi zabudową o charakterze mieszkalnym i występującym na drodze ruchem pieszych, determinującym wprowadzenie ograniczenia prędkości.

W rozumieniu prawa o ruchu drogowym nie jest natomiast obszarem zabudowanym obszar, gdzie zabudowa mieszkalna jest oddalona od drogi i nie jest z nią bezpośrednio związana, strefy przedmieść, w których zabudowa ma charakter handlowo-usługowy, jeżeli nie wiąże się z nią intensywny ruch pieszych w pobliżu drogi.

Nadto zwrócić należy uwagę, że zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych pas drogowy autostrady powinien być ogrodzony, a w myśl § 8 dostępność do autostrady jest ograniczona. Dlatego też nie można uznać za "obszar zabudowany" w rozumieniu powyższych przepisów obszaru położonego na północ od łącznicy autostradowej, odgrodzonego od niej ekranami akustycznymi, z którego brak jest wyjazdów bramowych z posesji na autostradę, nie ma chodnika, brak jest pasa postojowego lub parkingu wyznaczonego wzdłuż jezdni, zabudowa mieszkalna jest oddalona od drogi i nie jest z nią bezpośrednio związana.

Pozostaje zatem odpowiedzieć na pytanie, czy obszar ten jest "terenem zabudowy" w rozumieniu art.43 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ze sformułowania: "obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane – w przypadku autostrady - w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 30 m w terenie zabudowy oraz co najmniej 50 m poza terenem zabudowy" wynika, że "teren zabudowy" może być zlokalizowany poza "obszarem zabudowanym".

Pojęcie "terenu zabudowy" nie zostało w ustawie o drogach publicznych zdefiniowane. Pojawia się ono w § 3 pkt 2) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124 t.j.), wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. Zgodnie z tym przepisem właściwi ministrowie mieli określić w drodze rozporządzenia warunki techniczne dla obiektów budowlanych innych niż budynki oraz związane z nimi urządzenia, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1-2b prawa budowlanego. Zgodnie z tymi wymaganiami obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, m.in. zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących higieny, zdrowia i środowiska, bezpieczeństwa użytkowania, ochrony przed hałasem, poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W myśl § 3 pkt 2) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. przez "teren zabudowy" - rozumie się teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepisy tego rozporządzenia różnicują wymagania w zakresie szerokości drogi w liniach rozgraniczających, oświetlenia drogi ze względów bezpieczeństwa ruchu, lokalizację przejść dla pieszych w zależności od tego, czy dotyczą obszarów położonych poza terenem zabudowy, czy też nie. Przepisy te dotyczą więc eksploatacji drogi i bezpiecznego jej użytkowania. Wymóg zachowania określonej odległości obiektów budowlanych od drogi z istoty rzeczy ma znaczenie dla obiektów nowoprojektowanych. Uzasadnione jest zatem odnoszenie tego parametru do obszarów przeznaczonych pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też definicja "terenu zabudowy" zawarta w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. może być posiłkowo stosowana przy wykładni przepisu art.43 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, pomimo że jak wynika z § 2 rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. Przepisy dotyczące konieczności zachowania określonych odległości między obiektami budowlanymi a krawędzią drogi należą do tej samej grupy przepisów. Wymogi te jak najbardziej dotyczą terenów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę.

W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z przepisem art.17 pkt 6) lit. b) u.p.z.p. projekt planu należy uzgodnić z właściwym zarządcą drogi wtedy, gdy sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Z powyższego wynika, że warunki uzgodnienia, które może postawić zarządca drogi, powinny być związane z ochroną ruchu drogowego lub samej drogi. Dlatego też, mając na uwadze przedmiot i zakres uzgodnienia (ochrona ruchu drogowego lub samej drogi) możliwe będzie posłużenie się definicją zawartą w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Nadto, jak wynika z rysunku planu na obszarze oznaczonym symbolem 1U znajdują się budynki, więc również w potocznym rozumieniu tego słowa jest to teren zabudowy.

Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, gdyż zostali oni ograniczeni w możliwości zabudowania przedmiotowej nieruchomości nowymi budynkami, jak również co do możliwości przebudowy, rozbudowy, czy rozbudowy dotychczas istniejących budynków. Ustalenie położenia linii zabudowy w terenie 1U w odległości 50 m od krawędzi łącznicy autostrady A4 nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy. Linia ta, stosownie do art.43 ustawy o drogach publicznych, mogła być ustalona w odległości 30 m od krawędzi łącznicy autostrady A4, gdyż teren na północ od tej łącznicy jest terenem zabudowy.

Opisane naruszenie należy ocenić jako istotne, tj. takie, które miało wpływ na kształt (treść) planu.

Skonstatować należy, że organ planistyczny w pierwszej kolejności winien rozważyć, czy istniała konieczność uzgodnienia projektu zaskarżonego planu z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Zależeć to będzie od oceny organu, czy sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego określony w zaskarżonym planie w zakresie działek nr 2489, 2491, 1704/142, 1704/145 obręb 0014 Trzebionka mógłby mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę A4.

Dlatego też, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art.147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku, stwierdzając nieważność § 8 ust.1 6 pkt 3 i ust.8 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie dotyczącym obszaru 1 U. Inne rozstrzygnięcie spowodowałoby dezintegrację planu w tym obszarze.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.