Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1292/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej powoływana jako upzp), § 3 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej powoływane jako rozporządzenie MI z 26.08.2003 r.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej powoływana jako kpa) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta B. po rozpatrzeniu wniosku A. sp. z o.o. zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą techniczną na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], [...], [...] obręb [...], położonej przy ul. R. w B.

W odwołaniu zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 77 § 1 i § 4 kpa poprzez błędną oceną stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia kryteria określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stanowi kontynuację dotychczasowej zabudowy, podczas gdy na działkach sąsiednich znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna;

- § 3 ust. 1 pkt 55 ppkt b i 58 ppkt b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) poprzez uznanie, że inwestycja nie podlega w/w przepisom;

- art. 1 ust. 2 upzp poprzez uznanie, że w/w przepis nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy;

- art. 56 upzp poprzez uznanie, że w/w przepis będzie miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie;

- art. 6 ust. 2 upzp w związku z art. 144 ustawy Kodeks cywilny;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez przyjęcie wadliwego obszaru analizowanego;

- art. 54 pkt 2 lit. d upzp poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ochrony osób trzecich w zakresie dostępu do światła dziennego, zanieczyszczenia powietrza i hałasu;

- art. 2 ust. 1 upzp poprzez zaniechanie wystąpienia o opinię w sprawie przedmiotowej inwestycji do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w B.

W związku z powyższym odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmownej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie, wskazało, że teren, na którym przewidziano projektowaną inwestycję nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Treść wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy została określona w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. Zgodnie z tym przepisem winien on zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

W rozpatrywanym przypadku wniosek jest prawidłowy, co pozwala na jego rozpatrzenie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Prezydent Miasta B. prawidłowo ustalił krąg stron i zapewnił im czynny udział na każdym etapie postępowania administracyjnego.

Przechodząc do oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, SKO podkreśliło, że art. 61 ust. 1 upzp stanowi jednoznacznie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

teren ma dostęp do drogi publicznej;

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), co wymaga przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 rozporządzenie MI z 26.08.2003 r., wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W ust. 2 tego przepisu sprecyzowano, że granice obszaru analizowanego powinny znajdować się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (tj. części działki przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia), nie mniejszej jednak niż 50 m. Analizowany obszar winien być ponadto wyznaczony na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, zatem na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000.

Z treści przepisu § 3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia nie można wyprowadzać wniosku, że skoro ustawodawca ustalił wyłącznie minimalne wymogi odległości, to przy ich spełnieniu granica obszaru analizowanego może być wyznaczana dowolnie, tj. bez ograniczeń maksymalnych. W orzecznictwie sądowym zajęto wyraźne stanowisko, zgodnie z którym skoro wyznaczenie obszaru analizy ma nastąpić wokół działki, to oznacza, że obszar ten należy wyznaczyć dookoła działki, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć co do zasady kształt figury geometrycznej o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m, aczkolwiek nie zawsze taka figura będzie okręgiem (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 23.05.2017 r., II SA/Rz 30/17; wyrok WSA w Warszawie z 17.05.2016 r., IV SA/Wa 781/16; wyrok NSA z 10.03.2015 r., II OSK 1934/13). Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie.

W rozpatrywanym przypadku szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 55 m, a jego trzykrotność wynosi 165 m i obszar o takim promieniu wyznaczył organ I instancji, przy czym rozszerzono go do granic działek położonych choć w części w obszarze analizowanym, na których występują budynki wchodzące choć w części w ten obszar.

W obszarze analizowanym stwierdzono występowanie funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy usług nieuciążliwych, zabudowy garażowej i gospodarczej oraz obiektów infrastruktury technicznej. Wobec występowania funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej organ I instancji słusznie stwierdził kontynuację funkcji zabudowy istniejącej wokół planowanej inwestycji.

SKO wskazało, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było zbadanie zgodności nowej zabudowy z zabudową istniejącą w zakresie:

linii zabudowy;

wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

szerokości elewacji frontowej;

wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Sposób ustalania obowiązującej linii zabudowy został opisany w § 4 ww. rozporządzenie MI z 26.08.2003 r. Przepis ten przewiduje kilka możliwości wyznaczenia linii zabudowy i został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy, gdy sytuacja opisana w etapie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym pierwszym i podstawowym sposobem ustalania linii zabudowy jest jej wyznaczenie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Przepisy ust. 2 i 3 cyt. paragrafu regulują sytuacje wyjątkowe, gdy ww. linia zabudowy jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Wówczas nową linię zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami lub też, gdy tworzy ona uskok - nową zabudowę należy ustalić jako kontynuację linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego. Także wówczas, gdy żadna z powyższych sytuacji szczególnych nie ma zastosowania, przepis § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli jednak wynika to z przeprowadzonej analizy obszaru.

W przedmiotowym przypadku analiza wykazała, że od strony ul. N. w B. linia istniejącej zabudowy tworzy uskok. Organ I instancji zastosował § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia i wyznaczył obowiązującą linię zabudowy od strony ul. N. w odległości 5 m od granicy z pasem drogowym. Ponadto organ uznał za stosowne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy do strony drogi wewnętrznej - działki numer [...] i wyznaczył ją w odległości 6 m od granicy z tą działką.

Analiza powinna także zawierać wyjaśnienie sposobu wyznaczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Sposób ustalania tego parametru określono § 5 rozporządzenie MI z 26.08.2003 r. Zgodnie z jego ust. 1, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ustępie 2 dopuszczono wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niniejszym przypadku ustalono, że wielkość przedmiotowego wskaźnika w przypadku wnioskowanej inwestycji wyznaczono na poziomie od 15% do 34%, co szczegółowo uzasadniono w analizie.

Podstawowym sposobem wyznaczania szerokości elewacji frontowej jest jego ustalenie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 ww. rozporządzenia). Dopuszcza się także wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 ww. rozporządzenia).

W rozpatrywanej sprawie ustalono, że średnia szerokość elewacji frontowej w granicach obszaru analizowanego wynosi 11 m. Biorąc jednak pod uwagę ogromne zróżnicowanie tego parametru w obszarze analizowanym (od 2 m do 69,5 m), wielkość przedmiotowego wskaźnika w przypadku wnioskowanej inwestycji wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, od 11 m do 16 m, co szczegółowo uzasadniono w analizie.

Sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki został opisany w § 7 cyt. rozporządzenia. Zgodnie z ustępem 1 parametr ten wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ustępie 2 wyjaśniono, że wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Z kolei w ustępie trzecim wskazano, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszczono także odstępstwo, o którym mowa w ustępie czwartym.

Z przeprowadzonej analizy wynika, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi 7,5 m. Biorąc jednak pod uwagę ogromne zróżnicowanie tego parametru w obszarze analizowanym (od 2 m do 11 m), wielkość przedmiotowego wskaźnika w przypadku wnioskowanej inwestycji wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 4 ww. rozporządzenia: dla działki numer [...], w przedziale od 7,5 m do 9,5 m, dla działek [...] i [...], przy zastosowaniu dachu płaskiego - od 7,5 m do 8,5 m do attyki, a przy zastosowaniu dachu stromego od 3,5 m do 6,7 m do okapu, co szczegółowo uzasadniono w analizie.

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, o czym mowa w § 8 rozporządzenia. Wobec braku szczegółowego wskazania w rozporządzeniu sposobu wyznaczania geometrii dachu można przyjąć, że planowana zabudowa winna nawiązywać do przeważającej zabudowy w szeroko rozumianym sąsiedztwie lub zabudowy bezpośrednio sąsiadującej itp. W przedmiotowej sprawie z uwagi na zróżnicowany charakter dachów budynków występujących w obszarze analizowanym w celu zachowania ładu przestrzennego przyjęto najczęściej występujące dachy, i tak: dla działek o nr [...] i [...] przyjęto dach o kącie nachylenia połaci do 5°, dla których układ połaci dachu, wysokość kalenicy głównej oraz jej kierunek w stosunku do frontu działki nie określa się, albo dach dwu- lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci od 25° do 45°, dla których wysokość kalenicy głównej określono min. 7,5 m, max. 9,5 m, kierunek w stosunku do frontu działki równoległy bądź prostopadły. Natomiast dla działki numer [...] przyjęto dach o kącie nachylenia połaci do 5°, dla których układ połaci dachu, wysokość kalenicy głównej oraz jej kierunek w stosunku do frontu działki nie określa się.

W ocenie Kolegium, przeprowadzona przez organ I instancji analiza nie budzi wątpliwości, a wszystkie parametry wskazane wyżej wynikają z przeprowadzonej analizy i szczegółowo uzasadnione. Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika więc, że organ I instancji, przeprowadzając postępowanie, zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą:

- tak zwana zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona, ponieważ projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze funkcji, bowiem w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania obiektów budowlanych;

- teren wnioskowany pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej;

- istniejąca i planowana sieć uzbrojenia terenu umożliwiająca podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej;

- obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne;

- planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi.

Skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 upzp oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie te elementy. Ponadto wykorzystane materiały kartograficzne posiadają także prawidłowe oznaczenia wskazujące na to, że zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Przepis art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp stanowi o treści decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta określa: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez uprawnioną osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne, co czyni zadość wymogom zawartym w art. 60 ust. 4 cyt. ustawy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy i uwarunkowania wynikające z przepisów dotyczące planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał wymagane uzgodnienia wynikające z art. 53 ust. 4 upzp, konieczne w przedmiotowej sprawie.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, SKO wyjaśniło, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, a nie ma uzasadnienia stanowisko stron, jakoby decyzja o warunkach zabudowy była uzależniona od treści wcześniej wydanych decyzji dla tego terenu. Ponadto planowana inwestycja nie wpisuje się w zakres przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem teren inwestycji położony jest poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1-5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody lub w otulinach form ochrony przyrody i powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchni przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia zgodnie z wnioskiem nie przekroczy 2 ha, natomiast powierzchnia użytkowa miejsc postojowych, garaży i dróg dojazdowych na potrzeby planowanego przedsięwzięcia nie przekroczy 0,5 ha.

Co do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 upzp Kolegium wskazało, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy, wbrew stanowisku stron w tej kwestii. Podobnie błędne jest stanowisko odwołujących, w myśl którego treść art. 56 upzp dotyczy wyłącznie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, bowiem na mocy art. 64 ust. 1 upzp przepis art. 56 znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do wyznaczenia obszaru analizowanego, Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył powyższy obszar, bowiem szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 55 m, a jego trzykrotność wynosi 165 m i obszar o takim promieniu wyznaczył organ, przy czym rozszerzono go do granic działek położonych choć w części w obszarze analizowanym, na których występują budynki wchodzące choć w części w ten obszar, co jest zgodne z przepisami rozporządzenie MI z 26.08.2003 r. i orzecznictwem sądów administracyjnych w tym zakresie.

W zaskarżonej decyzji uwzględniono również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (vide pkt 2.4 decyzji), a zgodnie z wyrokiem NSA z 17.03.2016 r., II OSK 1811/14, niedopuszczalne jest również stawianie zarzutów związanych z kwestią zacieniania działki sąsiedniej na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, że inwestor, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy, uzyskuje ogólną informację o możliwości realizacji określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność z punktu widzenia przepisów prawa określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, a konkretnie działki budowlanej, nie przesądzając o możliwości realizacji inwestycji, do czego jest potrzebne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i spełnienie innych wymogów przewidzianych w Prawie budowlanym. Samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Zgodnie z art. 63 ust. 2 zd. drugie upzp, odpowiednia informacja o tym, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, została zamieszczona w treści zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi więc jeszcze zezwolenia na realizację planowanej inwestycji. Dopiero na etapie postępowania administracyjnego w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę inwestor będzie zobligowany do przedstawienia konkretnych rozwiązań technicznych mających na celu ochronę sąsiednich nieruchomości.

SKO wyjaśniło także, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich. Z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa. Jednak zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych i w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ prowadzący sprawę musi brać pod uwagę wymóg ochrony słusznych interesów osób trzecich. Rolą organu administracji w tym zakresie jest wyłącznie określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d upzp), nie zaś przesądzanie o możliwości ich spełnienia. Ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed:

a) pozbawieniem:

dostępu do drogi publicznej,

możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności,

dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,

zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Wszystkie te warunki zostały określone w zaskarżonej decyzji.

Skargę na ww. decyzję złożył P. M., zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

art. 10 § 1 w zw. z art. 79a kpa poprzez naruszenie generalnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji przez organ II instancji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

art. 7 i art. 77 kpa poprzez poczynienie wadliwych ustaleń faktycznych w sprawie polegających na przyjęciu, że organ I instancji przeprowadził prawidłową analizę okoliczności dotyczących wydania zaskarżonej decyzji, a także że wszystkie parametry określone w decyzji organu I instancji wynikają z przeprowadzonej analizy i szczegółowo zostały uzasadnione, podczas gdy prawidłowa analiza w kontekście przejęcia obszaru analizowanego, określenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej czy też geometrii dachu wskazuje wprost, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa;

art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu;

art. 77 § 1 i kpa wskutek błędnej oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie i przyjęcie, że zamierzona inwestycja polegająca na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą techniczną na wskazanych działkach, których łączna powierzchnia wynosi [...] m2 spełnia kryteria określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także że stanowi kontynuację dotychczasowej zabudowy, podczas gdy na działkach sąsiednich znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego wskutek wadliwej wykładni i nieprawidłowego zastosowania,

§ 3 ust. 1 pkt 55 ppkt b i pkt 58 ppkt b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wskutek uznania, że zamierzona inwestycja nie podlega przepisom cyt. rozporządzenia, podczas gdy według wskazanych przepisów przedmiotową inwestycję należy zaliczyć do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko;

art. 1 ust. 2 upzp poprzez nieprawidłowe ustalenie, że ww. przepis nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy;

art. 56 upzp wskutek jego niezastosowania pomimo, że wskazany przepis powinien mieć zastosowanie, ponieważ zamierzona inwestycja z pewnością nie jest inwestycją celu publicznego z uwagi na to, że realizuje ona jedynie prywatne cele inwestora, a nie cele określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami:

art. 6 ust. 2 upzp w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez wadliwą jego wykładnię i przyjęcie, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób i jednostek organizacyjnych, a ochrona słusznych interesów osób trzecich sprowadza się wyłącznie do określenia warunków ochrony wymienionych przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy osoba, która posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością nie ma prawa nieograniczonego z uwagi na ograniczenia wynikają z przepisów prawa, w tym w szczególności przepisów Kodeksu cywilnego, tj. art. 144, z którego wyraźnie wynika , że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych; wydanie warunków zabudowy na pobudowanie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w których powstaną co najmniej 42 lokale mieszkalne i będą one zajmowanego co najmniej 2 osoby, co spowoduje znacznie zwiększony ruch do tego, który się obecnie odbywa, niewątpliwie będzie zakłócało w świetle zasad logicznego rozumowania i zasad doświadczenia życiowego korzystanie z nieruchomości Skarżącego ponad przeciętną miarę z uwagi na to, że sąsiednie nieruchomości zabudowane są jednorodzinnymi budynkami mieszkalnymi i bezpośrednio sąsiadują z działkami, których dotyczy zamierzona inwestycja;

art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp - zasady dobrego sąsiedztwa rozumianej jako kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania teren - poprzez przyjęcie wadliwego obszaru analizowanego, który w żadnym przypadku nie spełnia kryteriów określonych w rozporządzeniu MI z 26.08.2003 r., co wprost wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której wskazuje się na rozszerzenie ww. obszaru analizowanego; takie rozszerzenie obszaru analizowanego jest niedopuszczalne i wprost sprzeczne z obowiązującymi przepisami;

art. 54 pkt 2 lit. d upzp poprzez pominięcie przy wydawaniu przedmiotowej decyzji ochrony osób trzecich w zakresie dostępu światła dziennego do pomieszczeń zamieszkiwanych przez odwołujących się, zanieczyszczenie powietrza wskutek wzmożonego ruchu pojazdów i uciążliwości powodowanych przez hałas;

art. 2 ust. 1 upzp poprzez zaniechanie wystąpienia o opinię w sprawie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w B., pomimo że w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. R. w B., a także innych przedsięwzięć na tym obszarze organ I instancji zwracał się o taką opinię;

- § 4-7 rozporządzenie MI z 26.08.2003 r. wskutek przyjęcia, że linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zostały ustalone zgodnie z ww. przepisami, podczas gdy samo uzasadnienie decyzji wskazuje, że tak nie jest, ponieważ "dopuszczono odstępstwo", a także odnoszono te parametry do obszaru analizowanego, który został ustalony z naruszeniem obowiązujących przepisów.

Wskazując na powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].06.2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał dodatkowo, że Zaskarżona decyzja jest wprost sprzeczna z wcześniej wydaną w 2005 r. decyzją nr [...] ustalającą warunki zabudowy, zezwalając na budowę budynków wielorodzinnych, innymi słowy - bloków mieszkalnych. Ww. decyzja nr [...] z 2005 r. do chwili obecnej nie została ani uchylona, ani też zmieniona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Materialnoprawną podstawę przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania, chodzi w tym wypadku o przepisy w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, jaka weszła w życie 3 stycznia 2022 r. (patrz art. 4 i art. 6 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2021 r. poz. 1986).

Przepis art. 4 upzp ustanawia ogólną zasadę, że przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), natomiast w przypadku braku planu miejscowego planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2), przy czym

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Przepis art. 6 ust. 1 upzp stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Natomiast art. 6 ust. 2 upzp przewiduje, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 upzp).

Co do zasady każda zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w szczególności polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1-2a upzp). Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 i 1a upzp). Jak przy tym wynika z art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich pięciu warunków określonych w tym przepisie.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położone są na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 upzp określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 upzp dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z nim wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (...).

Słusznie organy uznały, że w analizowanej sprawie wszystkie ww. warunki zostały spełnione.

Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, co następuje.

ad. 1) Zarzut dotyczący naruszenia § 3 ust. 1 pkt 55 ppkt b i pkt 58 ppkt b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 ppkt b cyt. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

– 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

– 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze.

Z kolei stosownie do § 3 ust. 1 pkt 58 ppkt b cyt. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

Analizując parametry planowanej inwestycji, wprost wynika z takiej analizy, że nie spełnia ona żadnego z ww. kryteriów, zatem cyt. przepisy nie mogły mieć zastosowania w sprawie i tym samym nie mogło dojść do ich naruszenia.

ad. 2) Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 upzp. Zgodnie z cyt. przepisem, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:

1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

2) walory architektoniczne i krajobrazowe;

3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;

4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1062);

6) walory ekonomiczne przestrzeni;

7) prawo własności;

8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;

9) potrzeby interesu publicznego;

10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych;

11) zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej;

12) zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych;

13) potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności.

W ocenie Skarżącego cyt. przepis może stanowić samoistną podstawę do wydania decyzji odmawiającej wydania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Przepis ten stanowi ogólne zasady, jakimi winny kierować się organy w toku postępowania, natomiast uszczegółowienie tych zasad następuje w dalszych przepisach cyt. ustawy oraz w przepisach wykonawczych. Przepis ten jest na tyle ogólnikowy, że nie sposób w oparciu wyłącznie o jego treść kształtować praw i obowiązków stron postępowania.

ad. 3) Zarzut naruszenia art. 56 upzp. Zgodnie z nim, "Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". Skarżący pominął w tym zakresie treść art. 64 ust. 1 upzp, zgodnie z którym przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d-5f, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem ww. zarzut jest oczywiście niezasadny.

ad. 4) Zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 upzp w zw. z art. 144 Kc. Zgodnie z art. 6 ust. 2 upzp, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Z kolei w myśl art. 144 Kc, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Mając na uwadze treść cyt. przepisów, wskazać trzeba, że ochrona własności nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie prawa. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy często powoduje konflikt różnych wartości i interesów. Z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp wynika podstawowa zasada prawa zagospodarowania przestrzennego - wolności zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny. Wolność tę można ograniczyć jedynie w granicach określonych ustawą i z uwagi na przeciwdziałanie naruszeniom interesu prawnego innych osób lub jednostek organizacyjnych i ochronę interesu publicznego. Granice określone ustawą, o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, to m.in. granice wyznaczone przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z 17.04.2013 r., II OSK 2493/11, LEX nr 1559619).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zaznaczał, że poszanowanie prawa własności jest jednym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z art. 1 ust. 2 upzp, w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi (wyrok NSA z 21.06.2016 r., II OSK 2541/14, LEX nr 2117153). Rozważania te mają odpowiednie zastosowanie w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wskazano wyżej, prawa własności nie należy rozumieć jako prawa absolutnego, bowiem może być ono ograniczone w drodze ustawy i jest tylko jedną z wielu wartości, które organy winny uwzględniać przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wskazane w skardze niedogodności związane z powstaniem zabudowy wielorodzinnej nie mogą stanowić samoistnego powodu dla odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę to, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi wynikające z art. 62 ust. 2 upzp. Przedmiotowy zarzut pozostaje w ścisłym związku z kolejnym zarzutem dotyczącym tzw. zasady dobrego sąsiedztwa.

ad. 5) Zarzut naruszenia 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Przepis ten przewiduje, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawodawca nałożył zatem na organ wydający ten rodzaj decyzji lokalizacyjnej obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 upzp rozporządzeniu MI z 26.08.2003 r. W niniejszej sprawie chodzi o treść tego aktu wykonawczego w brzmieniu sprzed zmiany, skorelowanej z nowelizacja ustawy planistycznej, która miała miejsce w dniu 3 stycznia 2022 r. (patrz: § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. z 2021 r. poz. 2399).

Stosownie do § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp (co do zasady mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W każdej więc sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Omawiając tę kwestię, trzeba mieć na względzie - co już zostało wspomniane - że istotą wprowadzonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp "zasady dobrego sąsiedztwa" czy też "zasady kontynuacji funkcji" jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 upzp). Nie można rozumieć art. 61 ust. 1 pkt 1 w oderwaniu od tej naczelnej dyrektywy planowania i zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego, to i pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. np. wyroki NSA z 21.11.2012 r., II OSK 984/11, 8.01.2016 r., II OSK 3043/14 i 27.01.2022 r., II OSK 1611/19). Zatem samo pojęcie "działki sąsiedniej", którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, należy rozumieć szeroko. Dlatego też, mimo że kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie oznacza tożsamości zagospodarowania i zabudowy, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o każde takie zagospodarowanie, które nie wchodzi z nią w kolizję, to już ocena, czy nie zachodzi kolizja pomiędzy planowanym zagospodarowaniem a zastanym porządkiem na danym terenie musi uwzględniać wszystkie wartości służące utrzymaniu ładu przestrzennego na tym terenie. Należy bowiem podkreślić, że tylko takie ukształtowanie przestrzeni spełnia wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp (patrz: wyrok NSA z 30.06.2017 r., II OSK 2734/15).

Jak wynika ze stanowiących załącznik do decyzji wyników analizy, w obszarze analizowanym oprócz zabudowy jednorodzinnej znajduje się również zabudowa wielorodzinna, i to aż w 6 lokalizacjach, zatem kontynuacja funkcji została niewątpliwie zachowana.

Odnośnie poszerzenia obszaru analizowanego wskazać trzeba, że organ wyznaczył go w ten sposób, że tam, gdzie jego granice przecinały działki, na których znajdowała się zabudowa, to objął on także te działki w całości. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, jeżeli wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia obszar analizowany obejmuje część nieruchomości, to wówczas nie można ograniczać się wyłącznie do tego fragmentu, lecz należy mieć w polu widzenia całą nieruchomość (vide np. wyrok WSA w Gdańsku z 14.07.2021 r., II SA/Gd 252/21, LEX nr 3205355).

ad. 6) Zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d upzp. Zgodnie z tym przepisem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Skarżący wskazuje, że organ nie wziął pod uwagę kwestii dostępu do światła do pomieszczeń zamieszkiwanych przez niego. W tym zakresie wskazać trzeba, że kwestia dostępu do światła nie jest w ogóle brana pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, lecz jest ona analizowana w toku postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

ad. 7) Naruszenie art. 2 ust. 1 upzp poprzez zaniechanie wystąpienia o opinię do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w B. Organy i sytuacje, w których należy do nich wystąpić o opinię (lub uzgodnienie) są określone w upzp (w szczególności w art. 53). Nie przewidują one konieczności zwrócenia się o opinię (lub uzgodnienie) do ww. organu, zatem zarzut ten nie mógł zostać uznany za zasadny.

ad. 8) Naruszenie § 4-7 rozporządzenia MI z 26.08.2003 r. Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 upzp, w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Niewątpliwie ma to podstawowe znaczenie dla dopuszczalności ustalenia warunków dla nowej zabudowy, zwłaszcza w kontekście wzajemnych relacji przestrzennych z inną zabudową istniejącą w sąsiedztwie. Analiza urbanistyczna, a dalej decyzja wydawana w danej sprawie, powinny zatem odnosić się do prawidłowości występujących na innych istniejących już - a zwłaszcza zwartych - terenach zabudowy na obszarze analizowanym. Wynikające z art. 61 w zw. z art. 2 pkt 1 upzp zasady kształtowania ładu planistycznego na terenie pozbawionym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagają bowiem dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ogólnie ujmując-ukształtowanie, gabaryty wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Sąd stwierdził prawidłowość formalną i merytoryczną analizy urbanistycznej wykonanej w niniejszej sprawie. Uwzględnia ona wszystkie uwarunkowania występujące na obszarze analizowanym, który został wyznaczony zgodnie z wymogami ustawowymi i przepisów rozporządzenia wykonawczego - tak co do jego zasięgu odpowiadającego trzykrotności szerokości frontu terenu inwestycji, jak i wykorzystanych materiałów geodezyjnych. Trafnie uchwycone zostały podstawowe prawidłowości zagospodarowania i zabudowy występujące na tym terenie. Sąd podkreśla, że odpowiednią analizą, uwzględniającą funkcję i poszczególne parametry zabudowań (m.in. wskaźnik powierzchni wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu), objęto praktycznie wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym (patrz: tabele w analizie urbanistycznej - k. 285 i nast. akt adm. I inst.). Z treści analizy w sposób jasny i przejrzysty, wynikający ze sposobu zagospodarowania obszaru analizowanego, wynikają powody, dla których ustalono poszczególne parametry zgodnie z § 4-7 rozporządzenia, w tym powody zastosowanych odstępstw.

ad. 9) Z powodów wskazanych wyżej, odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego, nie można uznać za zasadne również zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 kpa.

Jeżeli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 79a kpa, to również on nie był zasadny. Przede wszystkim wskazać trzeba, że art. 79a kpa nie ma zastosowania w stosunku do uczestników postępowania, ponieważ dotyczy on strony, na wniosek której wszczęto postępowanie. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy nie uzupełniał w żaden sposób postępowania dowodowego, zatem Skarżący, mając dostęp do akt sprawy w toku postępowania przed organem I instancji i będąc już wcześniej pouczony w trybie art. 10 § 1 kpa, nie musiał być ponownie pouczony o tym prawie w postępowaniu przed organem II instancji. Skarżący zawarł w treści odwołania stosowne zarzuty świadczące o jego znajomości akt całego postępowania. Nawet zatem przyjmując, że organ II instancji naruszył ww. przepis, to z treści skargi (sporządzonej, co należy podkreślić, przez profesjonalnego pełnomocnika) w żaden sposób nie wynika, że mogło mieć to jakikolwiek (nie mówiąc już o istotnym) wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt lit. c ppsa). Podobnie zresztą jest w przypadku zarzutu naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa, gdzie również nie wykazano w żaden sposób, aby brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując, organ rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa materialnego. Organ z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania w toku postępowania odwoławczego dokonał samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, a motywy swojego działania zawarł w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Tak jak tego wymaga art. 107 § 3 kpa, wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wyjaśnił również podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) podlegała oddaleniu.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 9.06.2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.