Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1621/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Minister Kultury
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - skargę oddala -


UZASADNIENIE

J. W. wniósł do Urzędu Miasta L. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na realizacji budynku usługowo - mieszkalnego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w L. i na działkach nr [...] i [...] (pas drogowy).

Urząd Miasta L. zwrócił się do [...]. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji pod względem konserwatorskim. Jednocześnie przesłał projekt decyzji o warunkach zabudowy.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005r. - na podstawie art. 6 ust. 1, art. 89 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) i art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz.1071 z późn. zm.) - uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.

W uzasadnieniu podał, iż planowana inwestycja miałaby zostać zrealizowana na terenie zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia Miasta [...]., wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] i [...] decyzjami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. z dnia [...] stycznia 1967r. i [...] sierpnia 1985r. Zatem stosownie do art. 53 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga uzyskania uzgodnienia z konserwatorem zabytków na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Organ wskazał, iż obecny stan prawny terenu inwestycji (prywatny właściciel), a także możliwości inwestycyjne określone w przedłożonym projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, opracowane na podstawie analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu w formie tekstowej i graficznej dopuszczają wypełnienie działki nową zabudową. Inwestor planowaną inwestycją nie narusza czynników kulturowych współtworzących historyczny układ śródmieścia [...].. Zamierza realizować budynek na parceli, która już w przeszłości była wypełniona kubaturą stanowiącą przedłużenie zwartej zabudowy pierzejowej ul. [...]. Inwestycja ta podniesie estetykę wnętrza urbanistycznego, które współtworzą także m. in. klasztor [...] i zabytkowa kamienica przy ul. [...], jak również zasłoni boczne ściany kamienicy przy ul. [...] i [...]. Nadto wskazał, iż z terenem inwestycji sąsiadują ściany boczne kamienicy przy ul. [...] i ul. [...]. Przeprowadzona analiza materiałów ikonograficznych i kartograficznych dotyczących kamienicy przy ul. [...] wykazała, iż kamienica ta została wpisana do rejestru zabytków województwa l. w dniu [...] marca 1991r., pod nr [...]. Zabytek ów wzniesiono ok. 1880r., a jego najstarszy rzut poziomy posiadany przez urząd konserwatorski pochodzi z 1937r. Na długości budynku frontowego i oficyny od strony działki nr [...] nie występowały wówczas żadne otwory. Funkcjonujące obecnie w przyziemiu bocznej ściany tejże kamienicy otwory okienne zostały wykonane wtórnie po rozbiórce przylegającego obiektu. Otwory okienne i zejście do piwnic zlokalizowane na szerokości ściany bocznej kamienicy frontowej przy ul. [...] - jak wynika z analizy materiałów zgromadzonych w Archiwum WUOZ w L. - zostały wykute bez uzgodnienia z urzędem konserwatorskim. Pozwolenie wydano jedynie na wykonanie w 1992r. otworu drzwiowego w oficynie bocznej. Wydając je uwzględniono istniejący układ przestrzenny, tj. wolny plac będący własnością Gminy L., zakładając że nie będzie to inwestycja docelowa.

Minister Kultury zaskarżonym postanowieniem z dnia[...] czerwca 2005r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa - po rozpatrzeniu zażalenia R. B., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2005r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż organ pierwszej instancji wyczerpująco uzasadnił dlaczego omawiane zamierzenie inwestycyjne nie naruszy chronionych wartości architektoniczno-przestrzennych opisanego zespołu urbanistycznego.

Odnosząc się do argumentów zażalenia stwierdził, że przeprowadzona w toku postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji analiza materiału ikonograficznego i kartograficznego w sposób jednoznaczny wykazała, iż otwory okienne i drzwiowe wykonane w przyziemiu ściany bocznej kamienicy przy ul. [...] w L. zostały wykonane wtórnie, po rozbiórce obiektu usytuowanego na działce nr [...]. W świetle zgromadzonych w aktach sprawy materiałów dowodowych uznał więc, iż nie zachodzi konieczność wykonania dodatkowej ekspertyzy w tej sprawie, o co wnosiła strona w zażaleniu.

R. B.w skardze wniesionej na powyższe postanowienie wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, ewentualnie o ich uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez usytuowanie planowanego budynku usługowo - mieszkalnego w granicy działki bez zachowania 4 metrowej odległości od granicy sąsiedniej działki jak to wynika z ww rozporządzenia; § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez niezałączenie do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy części tekstowej i graficznej oraz załącznika składającego się z części tekstowej i graficznej z wyników przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że otwory okienne i drzwiowe wykonane w przyziemiu ściany bocznej kamienicy przy ul. [...] zostały wykonane wtórnie, a co za tym idzie powinny zostać zamurowane, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego sprawie, w szczególności z ekspertyzy mgr. inż. architekta Z. M. wynika, iż otwory te są otworami pierwotnymi, a ponadto otwór drzwiowy został wykonany po wydaniu stosownej decyzji z dnia [...] października 1992r., [...]. Niezależnie od powyższego gdyby nawet doszło do samowoli budowlanej, która jednak została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego, czyli 1 stycznia 1995r., to w chwili obecnej jest już ona zgodna z prawem, tak więc otwory okienne i drzwiowe nie podlegają zamurowaniu;

2) naruszenie art. 124 § 2 Kpa poprzez brak uzasadnienia prawnego wydanego postanowienia, jako że samo powołanie stosownego przepisu prawnego nie stanowi uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał iż uzasadnienie postanowienia jest sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 Kpa. Ponadto zaznaczył, iż stosownie do art. 19 Kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a zgodnie z przepisem art. 20 Kpa właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Zgodnie ze wskazanymi przepisami projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy podlega ocenie przez organy konserwatorskie w zakresie zgodności danej inwestycji z zasadami ochrony zabytków. Natomiast organy ochrony zabytków nie mają kompetencji do kwestionowania danego zamierzenia inwestycyjnego z powodu jego niezgodności z przepisami prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uznał skargę za niezasadną, albowiem postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2005r. i utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2005r. nie naruszają prawa.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) zwanej dalej: p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p.), w tym wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską (pkt 2). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kpa (art. 60 ust. 5 p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, iż odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 428).

Zgodnie z powyższym postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W sprawie przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest inwestycja polegająca na realizacji budynku usługowo - mieszkalnego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w L. i na działkach nr [...] i [...] (pas drogowy). Jej realizacja miałaby nastąpić na terenie zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia Miasta [...]., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [..] i [...] decyzjami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. z dnia [...] stycznia 1967r. i [...] sierpnia 1985r., (w bezpośrednim sąsiedztwie kamienicy przy ul. [...], również wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków w L. z dnia [...] marca 1991r.), zatem będącym pod ochroną konserwatorską. Z uwagi na wskazaną okoliczność wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało poprzedzone wydaniem uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]..

Zadaniem organu konserwatorskiego było ocenienie planowanej inwestycji z punktu widzenia konserwatorskiego, a zatem czy nie naruszy ona wartości historycznych chronionego obiektu, określonego mianem historycznego układu urbanistycznego. Ochrona zabytków - według normy art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) - polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu:

1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;

2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;

3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków;

4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę;

5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;

6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Po zbadaniu sprawy Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...]. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej inwestycji, które następnie Minister Kultury zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005r. utrzymał w mocy. Wymienione organy stwierdziły, iż obecnie teren działki nr [...] stanowi sztucznie ukształtowaną przestrzeń otoczoną bocznymi ścianami budynków sąsiednich, tj. kamienicy przy ul. [...]i ul. [...]. Wypełnienie tej przestrzeni nową zabudową na zasadzie harmonijnego wpisania się w otaczającą XIX i XX - wieczną zabudowę, dopełni w sposób tradycyjny dla śródmieścia miasta kwartał zabudowy, w którym znajduje się przedmiotowa działka. Poza tym budynek ma być realizowany na parceli, która już w przeszłości była wypełniona kubaturą stanowiącą przedłużenie zwartej zabudowy pierzejowej ul. [...], nadto zasłoni boczne ściany sąsiadujących obiektów - co będzie z korzyścią dla estetyki wnętrza urbanistycznego, które współtworzy m. in. zespół [...]. Oznacza to, że inwestycja z punktu widzenia zasad ochrony zabytków nie naruszy czynników kulturowych współtworzących historyczny układ śródmieścia [...]..

Punktem spornym w sprawie było istnienie otworów okiennych i drzwiowego w kamienicy przy ul. [...], również - jak wskazano wyżej - będącej pod ochroną konserwatorską. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy organ uznał, na podstawie analizy materiałów ikonograficznych i kartograficznych dotyczących tejże kamienicy, iż została ona wzniesiona ok. 1880r., a jego najstarszy rzut poziomy posiadany przez urząd konserwatorski pochodzi z 1937r. Na długości budynku frontowego i oficyny od strony działki nr [...] nie występowały wówczas żadne otwory. Natomiast funkcjonujące obecnie w przyziemiu jej bocznej ściany otwory zostały wykonane wtórnie po rozbiórce przylegającego parterowego budynku krytego dachem łamanym (oznacza to, że już wcześniej na przedmiotowej działce funkcjonowała zabudowa, tworząc przedłużenie zwartej pierzei ul. [...] i zamykając narożnik od ul. [...]).

Podstawowym i jedynym celem konserwatora zabytków było dokonanie oceny czy przedmiotowa inwestycja pod względem wymagań konserwatorskich może powstać na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia tylko jej projekt.

W świetle przedstawionych okoliczności w sprawie brak było podstaw do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, albowiem można to uczynić tylko wtedy gdy przedstawiony projekt jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym uregulowaniem prawnym. Organ wydając uzgodnienie pozytywne uznał, iż zamierzona inwestycja nie będzie miała ujemnego wpływu na teren podlegający ochronie, wręcz przeciwnie dopełni zabudowę i "wpisze" się harmonijnie w historycznie ukształtowany krajobraz tej części miasta L.. Oznacza to, iż przedstawiony projekt decyzji jest zgodny z uregulowaniami prawnymi wynikającymi z ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa budowlanego, w tym § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez usytuowanie planowanego budynku usługowo - mieszkalnego w granicy działki bez zachowania 4 metrowej odległości od granicy sąsiedniej działki. Podniesiony zarzut należało uznać za nietrafny w ramach przedmiotowego postępowania. Jak już wcześniej pokreślono celem omawianego postępowania było zbadanie zgodności planowanej inwestycji z konkretnymi przepisami prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i cel ów - w ocenie Sądu - został spełniony, w efekcie czego projekt decyzji uzyskał pozytywne uzgodnienie. Niemniej w tym miejscu należy też zauważyć, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z prawem budowlanym, a jedynie z przepisami dotyczącymi porządku przestrzennego. W kwestii usytuowania budynku i jego kształtu rozstrzygają organy właściwe do wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę.

Z powyższych względów skarżący nie może także zarzucić organowi uzgadniającemu naruszenia innych przepisów prawa budowlanego, poprzez twierdzenie, iż mimo wtórnego pochodzenia otworów okiennych ich istnienie nie zostało zakwestionowane, więc nawet gdyby przyjąć, iż ówcześnie była to samowola budowlana, to obecnie jest "sanowana przez prawo". Twierdzenia skarżącego, iż postanowienie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy zmusza go do "zamurowania otworów okiennych i drzwiowych" jest bezpodstawne, albowiem organ uzgadniający nie był właściwy do wypowiadania się w tej kwestii.

Skarżący dowodzi na podstawie ekspertyzy mgr. inż. architekta Z. M., iż otwory te są otworami pierwotnymi, a otwór drzwiowy został wykonany po wydaniu stosownej decyzji z dnia [...] października 1992r., [...]. Poczynione w tej materii ustalenia faktyczne przedstawiono wyżej. W ich świetle organ nie miał wątpliwości, iż otwory w ścianie bocznej kamienicy - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie mają pochodzenia pierwotnego, a planowana inwestycja nie zagraża również wartościom historycznym spornej kamienicy. Z tego też względu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia właściwie stwierdził, iż nie zachodzi konieczność wykonania dodatkowej ekspertyzy, co podnosił skarżący w trakcie postępowania uzgodnieniowego. Ustosunkowując się zaś do ekspertyzy przez niego powołanej, należy stwierdzić iż została złożona do organu odwoławczego już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, tj. w dniu [...] czerwca 2005r., zatem nie mogła podlegać jego ocenie.

Z kolei zarzut naruszenia § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) poprzez niezałączenie do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dokumentów w nim wymienionych jest niezasadny. Jak wynika z materiału sprawy projekt decyzji do uzgodnienia konserwatorowi zabytków został przedłożony zarówno w części tekstowej, jak i graficznej (§ 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia) wraz z wynikami analizy, zawierającymi część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia).

Co się zaś tyczy uzasadnienia prawnego zaskarżonego postanowienia, to istotnie - jak zauważył skarżący - nie odpowiada wymogom z art. 124 § 2 Kpa. Niemniej jednak - w ocenie Sądu - uchybienie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. A wszystkie niezbędne przepisy prawa materialnego, jak i procesowego powołano w podstawie prawnej przedmiotowego postanowienia.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw, jak również materialnego mającego wpływ na wynik sprawy i na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.