Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 571/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 57 ust. 1 - 5
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
article: art. 208 ust. 1, art. 211 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości Spółki A na decyzję Zarządu Województwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" Zarząd Województwa "[...]", pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa "[...]" na lata 2007 - 2013 (dalej również: "Organ", "Instytucja Zarządzająca"), zobowiązał Spółkę A (dalej jako: "Beneficjent", "Strona", "Skarżąca"), do zwrotu środków w kwocie 469.830,80 zł wraz z należnym odsetkami, określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu.

Jak wynika z akt sprawy 31 grudnia 2008 r. pomiędzy Spółką A a "[...]" Agencją Rozwoju Regionalnego S.A. (dalej jako: "Instytucja Pośrednicząca"), działającą w imieniu i na rzecz Województwa "[...]" reprezentowanego przez Zarząd Województwa została zawarta umowa o dofinansowanie Projektu pod nazwą "[...] (dalej jako: "Projekt"), na podstawie której na jego realizację Beneficjent otrzymał dofinansowanie w łącznej kwocie 475.527,65 zł (dalej jako: "umowa o dofinansowanie").

W wyniku kontroli Projektu, realizowanego w tym samym miejscu i równolegle przez tego samego Beneficjenta pod nazwą "[...]" przeprowadzonej 27 maja 2013 r. przez Instytucję Pośredniczącą, a także z uwagi na potwierdzony w Krajowym Rejestrze Sądowym status "firma w upadłości", konieczne było rozwiązanie umowy o dofinansowanie oraz windykacja środków.

W konsekwencji powyższego, Instytucja Pośrednicząca w piśmie z 14 czerwca 2013 r. przesłała Stronie oświadczenie o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie Projektu, stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy i wezwała do zwrotu wypłaconej na podstawie wniosków o płatność kwot nienależnie pobranego dofinansowania wraz z należnymi odsetkami. W uzasadnieniu wskazano, iż w wyniku zaprzestania realizacji Projektu nie osiągnięto zakładanego 3 letniego okresu trwałości, który mijał 30 października 2013 r. (3 lata od daty zakończenia finansowej jego realizacji, tj. od 30 października 2010 r.).

Wobec niedokonania zwrotu kwoty wskazanej w wezwaniu w wyznaczonym terminie, Organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację projektu. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania Instytucja Zarządzająca doręczyła Syndykowi Masy Upadłości Spółki A (dalej jako: "Syndyk").

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono, że: Beneficjent nie zrealizował Projektu zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie Projektu, czym naruszył §2 ust. 2 umowy o dofinansowanie, nie poinformował Instytucji Pośredniczącej o złożeniu wniosku o ogłoszenie upadłości oraz o zmianie miejsca przechowywania dokumentów Projektu, naruszając §9 ust. 2 pkt 5 oraz §15 ust. 5 tej umowy, nie utrzymał celów i wskaźników realizacji Projektu, czym naruszył §4 ust. 3 przedmiotowej umowy oraz dopuścił się zasadniczej jego modyfikacji, o której mowa w §16 ust. 8 umowy o dofinansowanie, przez co naruszył jego trwałość w rozumieniu art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 z dnia 31 lipca 2006 r., dalej jako: "rozporządzenie nr 1083/2006"), w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w odniesieniu do uproszczenia niektórych przepisów oraz w odniesieniu do niektórych przepisów w zakresie zarządzania finansowego (Dz.Urz. z 24 czerwca 2010 r., L 158/1, dalej jako: "rozporządzenie nr 539/2010).

W uzasadnieniu decyzji Organ stwierdził ponadto, że Beneficjent wprowadził Instytucję Pośredniczącą w błąd, bowiem pomimo złożenia 30 października 2012 r. wniosku o ogłoszenie upadłości, w dniu 5 lutego 2013 r. przedłożył jej dokumenty do sporządzenia aneksu do umowy o dofinansowanie innego realizowanego przez siebie Projektu, gdzie podpisał jednocześnie oświadczenie, że nie pozostaje w stanie upadłości, pod zarządem komisarycznym lub nie znajduje się w toku likwidacji, postępowania upadłościowego lub postępowania układowego z wierzycielami, a także 30 listopada 2012 r. i 5 lutego 2013 r., składając wniosek o dofinansowanie tegoż innego Projektu oświadczył m.in., że zobowiązuje się do utrzymania jego trwałości w okresie przewidzianym w art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 i nie pozostaje w stanie upadłości, pod zarządem komisarycznym lub nie znajduje się w toku likwidacji, postępowania upadłościowego lub postępowania układowego z wierzycielami oraz nie posiada statusu przedsiębiorstwa zagrożonego. Beneficjent nie dochował obowiązku złożenia do właściwej instytucji wniosku dotyczącego konieczności wprowadzenia zmian w Projekcie i uzyskania na to zgody, na podstawie właściwego aneksu, czym naruszył §16 umowy o dofinansowanie, nie dochował także obowiązku niezwłocznego poinformowania o zamiarze dokonania zmian prawno-organizacyjnych w jego statusie, które mogły mieć wpływ na realizację Projektu lub osiągnięcie jego celów (w związku z wniesieniem aportu do innej spółki zorganizowanej części przedsiębiorstwa Beneficjenta), ponadto nie dochował obowiązku zapewnienia kontrolującym wglądu we wszystkie dokumenty, a także zapewnienia w trakcie kontroli obecności osób, które będą udzielały stosownych wyjaśnień, czym naruszył §15 ust. 3 i 4 umowy o dofinansowanie.

Ostatecznie Organ stwierdził, że Beneficjent naruszył dyspozycję normy wskazanej w art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej jako: "U.f.p.").

Z uwagi na okoliczność, że decyzja dotyczyła Beneficjenta będącego w upadłości likwidacyjnej, ze względu na wymóg art. 144 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze z 28 lutego 2003 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 233, ze zm., dalej jako: "U.p.u.n."), Organ skierował ją do Syndyka, jako pośredniego zastępcy procesowego.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Beneficjent reprezentowany przez Syndyka zaskarżył decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania z uwagi na fakt, że w toku postępowania upadłościowego prawomocnie zakończone zostało postępowanie w zakresie umieszczenia wierzytelności wskazanej w zaskarżonej decyzji na liście wierzytelności.

Syndyk zarzucił Instytucji Zarządzającej:

- naruszenie art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez wydanie decyzji pomimo prawomocnego zakończenia postępowania objętego jej zakresem w toku postępowania upadłościowego, tj. pomimo wydania przez Sąd Rejonowy postanowienia z 8 kwietnia 2015 r. w przedmiocie oddalenia zażalenia Instytucji Pośredniczącej na postanowienie Sędziego Komisarza z 23 października 2014 r. oddalającego sprzeciw ww. instytucji od listy wierzytelności,

- wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa,

- dokonanie błędnych ustaleń odnoszących się do naruszenia przez Beneficjenta postanowień umowy o dofinansowanie oraz w zakresie twierdzeń o zaprzestaniu przez stronę realizacji Projektu na skutek ogłoszenia upadłości.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Organ na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 i 4 b U.f.p. w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., nr 157 poz. 1241, ze zm., dalej jako: "P.w.u.f.p."), art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 i 15 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2016 r. poz. 383, ze zm., dalej jako: "U.z.p.p.r.), art. 54 §1 pkt 3 i 7 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze. zm.), art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., art. 46 ust. 2a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 486), w dniu "[...]" uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części zobowiązującej Stronę do zapłaty odsetek określonych jak dla zaległości podatkowych, liczonych od dnia przekazania środków do dnia zwrotu i zobowiązał stronę do zapłaty odsetek określonych jak dla zaległości podatkowych, liczonych od dnia przekazania środków do dnia zwrotu, z wyłączeniem okresów od 19 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2015 r. i od 15 marca 2016 r. do dnia doręczenia niniejszej decyzji. Natomiast w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Po ponownym przeanalizowaniu dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy oraz stanowiska Beneficjenta, Instytucja Zarządzająca podtrzymała ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Jak zostało ustalone przez Organ, postanowieniem z "[...]", sygn. akt. "[...]" Sąd Rejonowy V Wydział Gospodarczy (dalej jako: "Sąd Gospodarczy") ogłosił upadłość Strony obejmującą likwidację jej majątku i wezwał wierzycieli upadłego do zgłaszania Sędziemu Komisarzowi swoich wierzytelności. W dniu 19 sierpnia 2013 r. Instytucja Pośrednicząca zgłosiła Sędziemu Komisarzowi wierzytelność Województwa "[...]" (dalej jako: "Województwo"), jednak nie została ona uwzględniona na liście wierzytelności. Wobec takiego stanu rzeczy Instytucja ta złożyła sprzeciw, który został jednak przez Sąd oddalony postanowieniem z 23 października 2014 r., wobec niestwierdzenia przez Sędziego Komisarza przesłanek świadczących o tym, iż upadłość Beneficjenta wynikała z oszukańczego bankructwa. W konsekwencji Sędzia Komisarz uznał, że Beneficjent nie musi zwracać przyznanych mu środków. Wskazane postanowienie Instytucja Pośrednicząca zaskarżyła zażaleniem, które zostało oddalone przez Sąd. W ocenie tegoż Sądu, przesłanka trwałości Projektu, polegająca na zachowaniu charakteru i warunków operacji została zachowana, a Projekt nie został poddany znacznej modyfikacji. Sąd uznał, analogicznie jak Sędzia Komisarz, że upadłość Beneficjenta nie wynikała z oszukańczego bankructwa. Postanowienie Sądu z 8 kwietnia 2015 r. stało się prawomocne z dniem jego wydania, bowiem od rozstrzygnięcia w nim zawartego nie przysługiwał środek odwoławczy. Postanowienie to zostało opatrzone klauzulą prawomocności 10 września 2015 r. Wobec toczącego się postępowania sądowego, w zakresie umieszczenia wierzytelności Województwa na liście wierzytelności, postępowanie administracyjne zostało zawieszone do 22 września 2015 r.

Odnosząc się do zarzutów Strony Organ stwierdził, że, zaskarżona decyzja nie narusza art. 6 K.p.a., a jej wydanie było w świetle prawa zasadne i konieczne. Organ powołał się na art. 144 ust. 1 i 2 U.p.u.n., oraz uchwały Sądu Najwyższego z 10 lutego 2006 r., sygn. akt III CZP 2/06; z 24 maja 2002 r., sygn. akt III CZP 25/02, wyrok z 16 stycznia 2009r. sygn. akt III CSK 244/08. Ocenił, że przepis ten dopuszcza wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego dotyczącego masy upadłości, przy czym postępowania takie winny być wszczynane i prowadzone wyłącznie przez Syndyka albo przeciwko niemu, Syndyk prowadzi to postępowanie wyłącznie na rzecz upadłego lub w imieniu własnym. Wobec czego Organ za bezzasadny uznał także drugi zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Natomiast w zakresie ustaleń odnoszących się do zarzutu naruszenia przez Beneficjenta postanowień umowy o dofinansowanie, Instytucja Zarządzająca powtórzyła za decyzją I instancyjną, że Beneficjent wprowadził Instytucję Pośredniczącą w błąd, oświadczając (30 października i 30 listopada 2012 r. oraz 5 lutego 2013 r.), że nie pozostaje w stanie upadłości, pod zarządem komisarycznym lub nie znajduje się w toku likwidacji, postępowania upadłościowego lub postępowania układowego z wierzycielami. Niepoinformowanie Instytucji Pośredniczącej o złożeniu 30 października 2012 r. wniosku o ogłoszenie upadłości stanowi naruszenie §9 ust. 2 pkt 5 umowy o dofinasowanie. Należy je kwalifikować jako realizowanie Projektu w sposób rażąco niezgodny z umową o dofinansowanie. Postawienie ww. Instytucji przez Stronę przed "faktem dokonanym", którym było ogłoszenie jej upadłości, nie może być w ocenie Instytucji Zarządzającej usprawiedliwione żadnymi argumentami. Organ podkreślił, iż bez znaczenia jest fakt kontynuowania realizacje Projektu przez inną spółkę, tj. "[...]" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w "[...]" (dalej jako: "[...]" bowiem to Skarżąca, a nie podmiot zewnętrzny miał wykonać umowę. Przy czym Instytucja Pośrednicząca nie została poinformowana o kontynuacji Projektu przez "[...]", do czego doszło jeszcze przed ogłoszeniem upadłości przez Beneficjenta. Strona wnosząc 15 stycznia 2013 r. do ww. spółki aportem zorganizowaną część przedsiębiorstwa, pozbawiła się możliwości utrzymania celów i wskaźników realizacji Projektu. Syndyk natomiast nie prowadził działalności gospodarczej po ogłoszeniu upadłości Strony, co potwierdza bilans zysków i strat upadłej za okres po ogłoszeniu upadłości.

Odnośnie zarzutu dokonania błędnych ustaleń w zakresie twierdzeń o zaprzestaniu przez Beneficjenta realizacji Projektu na skutek ogłoszenia jego upadłości, organ wskazał, że Strona dopuściła się zasadniczej modyfikacji Projektu, której mowa w §16 ust. 8 umowy o dofinansowanie, przez co naruszyła jego trwałość w rozumieniu art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006. W ocenie Organu orzekającego w II instancji, w rozpatrywanej sprawie do zasadniczej modyfikacji Projektu (wniesienia aportu do innej spółki 15 stycznia 2013 r.) doszło niewątpliwie przed ogłoszeniem upadłości Beneficjenta, która miała miejsce "[...]", dlatego też stosowanie przepisu art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 jest wyłączone, a Skarżąca zobowiązana jest zwrócić otrzymane dofinansowanie. Niewątpliwie doszło również do zmiany charakteru własności elementu infrastruktury Beneficjenta. W ocenie Organu słuszne są wnioski zawarte w treści zaskarżonej decyzji I instancyjnej mówiące o wpływie zmiany charakteru własności infrastruktury Beneficjenta na charakter i warunki realizacji operacji oraz uzyskaniu z tego tytułu przez podmiot zewnętrzny nieuzasadnionej korzyści.

Organ odwoławczy wskazał też, że spółka "[...]" nie spełniała kryteriów MŚP, na okoliczność czego jej władze złożyły stosowne oświadczenie z 16 czerwca 2014 r. Z tego względu w aspekcie podmiotowym spółka ta nie kwalifikowała się do kontynuowania Projektu Beneficjenta. Co więcej, spółka ta nigdy nie zabiegała o sformalizowanie przejęcia praw i obowiązków Strony wynikających z umowy o dofinansowanie, co mogło nastąpić tylko w formie stosowanego aneksu do tej umowy.

Instytucja Zarządzająca podała, że zgodnie z art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 Beneficjent nie musi zwracać środków dofinansowania tylko w jednym przypadku, a mianowicie wówczas, gdy operacja zostanie poddana zasadniczej modyfikacji w wyniku zaprzestania przez beneficjenta działalności produkcyjnej, które spowodowane zostało upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa. Jest to jedyny wyjątek od obowiązku zwrotu środków. To z kolei uzasadnia stwierdzenie, że każdy inny przypadek powinien powodować konieczność zwrotu dofinansowania. Zatem skoro w niniejszej sprawie Beneficjent najpierw wniósł aportem majątek do spółki "[...]", czym doprowadził do zmiany charakteru własności elementu swojej infrastruktury, gdzie korzyść spółki "[...]" z tego tytułu była nieuzasadniona, a jednocześnie zmianie uległy warunki i charakter realizacji Projektu, czego następstwem było zaprzestanie działalności produkcyjnej przez Beneficjenta, a dopiero później nastąpiła jego upadłość, to w ocenie Instytucji Zarządzającej, art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 nie ma tu zastosowania. Zaprzestanie działalności produkcyjnej przez Beneficjenta nie nastąpiło na skutek upadłości, lecz na skutek wniesienia aportem majątku do spółki "[...]". Przy czym przepis art. 57 ust. 5 ww. rozporządzenia nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której do zasadniczej modyfikacji Projektu w wyniku zaprzestania działalności produkcyjnej dojdzie przed datą wydania postanowienia o ogłoszeniu upadłości, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 110/15).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Strona zaskarżyła w całości decyzję Instytucji Zarządzającej z "[...]" oraz wniosła o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej w całości oraz umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym wynagrodzenie radcy prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 §3 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym zaniechanie wyjaśnienia związku pomiędzy uchybieniem przez Skarżącą obowiązków informacyjnych, a powstaniem lub zagrożeniem interesów finansowych UE oraz zaniechanie ustaleń w zakresie zachowania przez spółkę "[...]" wskaźników realizacji Projektu i spełnienia przez nią kryterium MŚP w okresie jego trwałości, choć jest to niezbędne do ustalenia, czy doszło do naruszenia nakazu zachowania okresu trwałości Projektu,

2) naruszenie art. 57 ust. 5 rozporządzenie nr 1083/2006 poprzez uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania, jeśli zaprzestanie przez Beneficjenta działalności stanowiącej warunek zachowania okresu trwałości Projektu nastąpiło w wyniku zaistnienia niewypłacalności w rozumieniu przepisów o upadłości, ale jeszcze przed wydaniem przez właściwy Sąd postanowienia o ogłoszeniu upadłości Strony,

3) naruszenie art. 2 pkt 7 rozporządzenie nr 1083/2006 i przepisów art. 217 ust. 1 pkt 2 i 3 U.f.p. w zw. z art. 113 ust. 1 P.w.u.f.p. błędnie uznając, że są "nieprawidłowościami" w rozumieniu tego przepisu, inkryminowane w decyzji działania i zaniechania Beneficjenta, pomimo że faktycznie nie prowadzą, ani me mogłyby prowadzić do spowodowania szkody w budżecie UE. Zatem nie powinny być podstawą domagania się zwrotu przedmiotowej dotacji.

Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie Beneficjent zbył na rzecz spółki "[...]" inwestycje sfinansowane dzięki spornym środkom jeszcze przed uzyskaniem postanowienia o ogłoszeniu upadłości, ale już po złożeniu wniosku o upadłość. Ogłoszenie zatem przez Sąd Rejonowy upadłości Skarżącej potwierdziło, że znajdowała się w stanie upadłości (niewypłacalności), czego efektem była m.in. utrata możliwości dalszej produkcji zadeklarowanego w Projekcie produktu i konieczność zbycia przedsiębiorstwa sfinansowanego w jego ramach na rzecz innego podmiotu, który mógł kontynuować produkcję i "wykorzystać’’ dofinansowanie zgodnie z jego przeznaczeniem. Wadliwym zaś jest powoływanie się przez Organ na wyrok WSA w Krakowie z 22 maja 2015r., sygn. akt I SA/Kr 110/15, jako że nie jest ono adekwatne do mniejszej sprawy. W sprawie rozstrzyganej przez WSA w Krakowie wobec Beneficjenta nie orzeczono o ogłoszeniu upadłości, w niniejszej sprawie zaś z sądowym potwierdzeniem "niewypłacalności" Strony mamy do czynienia.

Odpowiadając na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z 15 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 593/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę. W ocenie tegoż Sądu Skarżąca zakończyła realizację Projektu przed ogłoszeniem upadłości, zaś w rozpoznawanej sprawie art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 nie ma zastosowania. Zakończenie działalności gospodarczej Strony nastąpiło z momentem wniesienia aportu do innej spółki, tj. 15 stycznia 2013 r. A zatem nie można zgodzić się z zaprezentowanym przez nią stanowiskiem, że do modyfikacji Projektu doszło w związku z ogłoszeniem upadłości Beneficjenta. W rezultacie stosowanie przepisu art. 57 ust. 5 ww. rozporządzenia jest wyłączone, a Strona zobowiązana jest zwrócić otrzymane dofinansowanie, gdyż Instytucja Pośrednicząca rozwiązała z nim umowę o dofinansowanie. W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że Beneficjent per se zaprzestał działalność produkcyjnej w związku z popadnięciem w stan upadłości. W związku z tym, za bezprzedmiotowy uznano zarzut, że Instytucja Zarządzająca nie przedstawiła żadnych okoliczności, które wskazywałyby, aby bankructwo Beneficjenta miało charakter oszukańczy.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1790/18 (dalej jako: "NSA") uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, NSA za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej w zakresie wadliwej wykładni art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. Wskazał też, że Sąd I instancji w zasadzie w ogóle nie dokonał wykładni tego przepisu (nie przedstawił swojego stanowiska w tym zakresie), chociaż w istocie zastosował ten przepis, nie wyjaśnił bowiem jak należy rozumieć działanie dotyczące operacji związane z "poddaniem zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny". Abstrahując całkowicie od wykazania okoliczności wynikających z art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 przeszedł od razu do analizy przesłanek ujętych w art. 57 ust. 5 tegoż aktu.

Jak podkreślił NSA, konstrukcja art. 57 rozporządzenia 1083/2006 prowadzi jednak do wniosku, że w pierwszej kolejności należy ustalić naruszenie zasady określonej w ust. 1 tego przepis, ażeby w ogóle rozważać o zastosowaniu wyjątku, o którym mowa w jego ust. 5. W ocenie NSA, uzasadniony okazał się również zarzut dotyczący uchybień przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 §3 K.p.a. W zasadzie Sąd I instancji zaniechał kontroli ustaleń faktycznych organów administracyjnych w zakresie naruszenia przez stronę postanowień art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 związanych ze stwierdzeniem poddania inwestycji/operacji zasadniczej modyfikacji.

W konsekwencji uwzględnienia wskazanych zarzutów NSA wskazał, że przedwczesne jest wypowiadanie się przez tenże Sąd o zasadności zarzutów zawartych w dalszych punktach petitum skargi kasacyjnej, w tym w szczególności o wadliwej wykładni i zastosowaniu art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz o zasadności zarzutu w zakresie zastosowania art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. W tym ostatnim przedmiocie, skoro bowiem zakwestionowano wadliwość ustalenia stanu faktycznego, NSA nie mógł dokonać kontroli zastosowania normy prawa materialnego, do której ów stan faktyczny się odnosił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) Sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 §1 P.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje w szczególności w przypadku, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 §1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli Strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Uwzględniając zapadły w niniejszej sprawie wyrok NSA z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1790/18, Sąd ma ponadto na uwadze, że zgodnie z art 190 P.p.s.a., przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez NSA, zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie wiąże Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy (por. wyrok NSA z 20 października 2020 r., sygn. akt II FSK 3130/19).

Istota i płaszczyzna sporu sprowadza się do tego, czy w rozpatrywanej sprawie, przy tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Zarząd Województwa miał prawo do zobowiązania Skarżącej do zwrotu środków na realizację Projektu w kwocie 469.830,80 zł wraz z należnymi odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu z wyłączeniem okresów, szczegółowo opisanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Zgodnie z art. 57 ust. 1-5 rozporządzenia nr 1083/2006 w brzmieniu nadanym rozporządzeniem nr 539/2010:

1. Państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, aby operacja obejmująca inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny.

Uznaje się, że działania wchodzące w zakres pomocy z EFS nie zachowały tego wkładu wyłącznie wtedy, gdy są one zobowiązane do utrzymania inwestycji w ramach mających zastosowanie przepisów dotyczących pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i jeśli zostały one poddane zasadniczej modyfikacji spowodowanej zaprzestaniem działalności produkcyjnej w terminie określonym w tych przepisach.

Państwa członkowskie mogą skrócić termin określony w akapicie pierwszym do trzech lat w przypadkach dotyczących utrzymania inwestycji przez małe i średnie przedsiębiorstwa.

2. Państwo członkowskie i instytucja zarządzająca informują Komisję o wszelkich zmianach, o których mowa w ust. 1, w rocznym sprawozdaniu z realizacji, o którym mowa w art. 66. Komisja informuje pozostałe państwa członkowskie.

3. Kwoty nienależnie wypłacone podlegają procedurze odzyskiwania zgodnie z art. 98-102.

4 Państwa członkowskie i Komisja zapewniają, że przedsiębiorstwa, które są lub zostały objęte procedurą odzyskiwania zgodnie z ust. 3 w następstwie przeniesienia działalności produkcyjnej w obrębie państwa członkowskiego lub do innego państwa członkowskiego, nie korzystają z wkładu funduszy.

5. Ustępów 1 do 4 nie stosuje się do operacji poddanej zasadniczej modyfikacji w wyniku zaprzestania działalności produkcyjnej spowodowanego upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa.

W myśl art. 211 ust. 1 pkt 2 U.f.p. (na podstawie zmiany dokonanej ustawą z 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2006 r., Nr 249, poz. 1832) w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208.

Według art. 208 ust. 1 U.f.p. (na podstawie zmiany dokonanej ww. aktem prawnym) wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W oparciu o przedstawione akta sprawy Sąd stwierdził, iż:

- 31 grudnia 2008 r. zawarta została pomiędzy Skarżącą a Instytucją Pośredniczącą umowa o dofinansowanie Projektu (k. 227-237 akt administracyjnych). Do umowy tej strony zawarły kilka aneksów: z 31 marca 2009 r., z 30 września 2009 r., z 4 stycznia 2010 r., z 17 maja 2010 r., z 2 czerwca 2010 r., z 26 sierpnia 2010 r. i 8 marca 2011 r. Termin rzeczowego i finansowego zakończenia realizacji Projektu został ustalony na 30 października 2010 r. (k. 777 akt administracyjnych),

- Sąd Rejonowy Wydział V Gospodarczy pismem z 30 października 2015 r. poinformował Zarząd Województwa, że Strona złożyła wniosek o ogłoszenie upadłości 30 października 2012 r. (k. 547 akt administracyjnych, segregator II),

- postanowieniem z "[...]", sygn. akt "[...]" Sąd Rejonowy Wydział V Gospodarczy ogłosił upadłość Skarżącej (k. 175 akt administracyjnych, segregator I),

- Beneficjent został udziałowcem w "[...]" Sp. z o.o. w zamian za aport w postaci zorganizowanej części przedsiębiorstwa. Aportu dokonano 15 stycznia 2013 r. (k. 32-35 akt administracyjnych, segregator I),

- 21 maja 2013 r. dokonany aport zorganizowanej część przedsiębiorstwa z uwagi na jego bezskuteczność (na podstawie art. 128 Prawa upadłościowego i naprawczego) został przeniesiony na Skarżącą (k. 25-27 akt administracyjnych). Dokonanie takiej czynności przez strony bezskutecznej umowy jako podjętej w celu pokrzywdzenia wierzycieli, jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Strony takiej umowy naruszają zatem zasady współżycia społecznego,

- Syndyk Masy Upadłościowej reprezentujący Skarżącą zawarł 22 maja 2013 r. umowę dzierżawy z "[...]" Sp. z o.o., której przedmiotem było przekazanie do użytkowania zorganizowanej części przedsiębiorstwa Strony, w tym piekarni, nieruchomości gruntowych zabudowanych obiektami produkcyjnymi i biurowymi wraz z wyposażeniem, jak również maszyn stanowiących własność Strony i nieruchomości gruntowe zabudowane (k. 401-402 akt administracyjnych, segregator II),

- Instytucja Pośrednicząca zamierzała przeprowadzić 27 maja 2013 r. kontrolę Strony. Zespół kontrolny nie został jednak wpuszczony na halę produkcyjną, a w raporcie kontroli stwierdzono, że: "projekt w miejscu realizacji nie jest praktycznie realizowany". Kontrolujący nie zastali na miejscu realizacji Projektu żadnej osoby z ramienia Beneficjenta, oprócz jego byłego pracownika, będącego już wówczas pracownikiem spółki "[...]", w której Beneficjent został udziałowcem w zamian za aport w postaci zorganizowanej części przedsiębiorstwa. Kontrolujący uzyskali informację, iż Beneficjent znajduje się w upadłości likwidacyjnej, a wszelka dokumentacja związana z realizacją Projektu znajduje się w siedzibie kancelarii Syndyka Masy Upadłości Spółki. Z uzasadnienia decyzji Organu wynika też, że Beneficjent wprowadził Instytucję Pośredniczącą w błąd, bowiem pomimo złożenia 30 października 2012 r. wniosku o ogłoszenie upadłości, w dniu 5 lutego 2013 r. przedłożył jej dokumenty do sporządzenia aneksu do umowy o dofinansowanie innego realizowanego (w zbliżonym okresie) przez siebie Projektu, gdzie podpisał jednocześnie oświadczenie, że nie pozostaje w stanie upadłości, pod zarządem komisarycznym lub nie znajduje się w toku likwidacji, postępowania upadłościowego lub postępowania układowego z wierzycielami,

- Instytucja Pośrednicząca na podstawie informacji uzyskanych w KRS potwierdziła, że Skarżąca faktycznie znalazła się w stanie upadłości likwidacyjnej, a następnie pismem z 14 czerwca 2013 r. (k. 1430-1432 akt administracyjnych) rozwiązała z Beneficjentem za wypowiedzeniem ww. umowę o dofinansowanie i wezwała go do zwrotu nienależnie pobranych środków w kwocie 469.830,80 zł wraz z należnymi odsetkami. Pismo adresowane na Spółkę odebrała osoba uprawniona w Kancelarii Syndyka Masy Upadłości 27 czerwca 2013 r. W treści ww. pisma wskazano, iż Beneficjent zaprzestając realizacji Projektu nie osiągnął zakładanego trzyletniego okresu trwałości, który miał upłynąć 30 października 2013 r. Następnie Syndyk pismami: z 21 sierpnia 2013 r., z 3 września 2013 r. i z 25 września 2013 r. podał, że ogłoszono upadłość ww. Spółki i oświadczył, że nie przystępuje do postępowania prowadzonego przez Zarząd Województwa i nie będzie w nim uczestniczyć.

Przy tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, mając na uwadze wyrok kasacyjny NSA z 9 czerwca 2021 r., kluczowe znaczenie ma wykładnia i w tym kontekście możliwość zastosowania do przedmiotowej sprawy art. 57 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, zważywszy na treść art. 208 ust. 1 U.f.p. (z 2005 r.) pojęcie "innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków", na podstawie których dokonywane są wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pomocowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4 tego aktu. Odnosząc się do wskazanego zagadnienia stwierdzić należy, że prawem w świetle przepisów regulujących dofinansowanie projektów, jest prawo rozumiane w szerokim znaczeniu tego słowa. Obok konstytucyjnego katalogu źródeł prawa stanowionego (powszechnie i wewnętrznie obowiązującego) można wyróżnić szczególne rodzaje źródeł prawa, w postaci szeroko rozumianych norm planowania, norm technicznych oraz zaliczanych niekiedy do tego katalogu aktów w postaci różnego rodzaju wytycznych, regulaminów, programów, itp. określanych w doktrynie jako "nieformalne źródła prawa", "swoiste źródła prawa" albo "źródła niezorganizowane" (por. wyroki NSA: z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt 425/21; z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1644/13 i z 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1129/1013 - wszystkie powoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się także, dokonując wykładni tego pojęcia, że obejmuje ono również naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie zawartej pomiędzy Beneficjentem a Instytucja Zarządzającą Projektem (por. wyroki: WSA w Białymstoku z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 598/10 i z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 132/11; WSA w Gdańsku z 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 727/12; wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2004). Wskazać również należy, że zgodnie z wyrokiem NSA z 9 czerwca 2021 r., stanowiącym wyraz jednolitej i ugruntowanej już linii orzecznictwa sądów administracyjnych (np.: wyroki NSA: z 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 817/11, z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2232/11) programy operacyjne, w tym system realizacji, mają charakter generalny i są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Ponadto, zgodnie z art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (z 2006 r.) podstawę dofinansowania Projektu stanowi umowa o dofinansowanie Projektu zawarta, m.in. przez Instytucję Pośredniczącą z Beneficjentem. Umowa określa warunki dofinansowania Projektu, a także prawa i obowiązki Beneficjenta z tym związane. W konsekwencji, w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie, zgodnie z przyjętym przez Instytucję wzorem, uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji Projektu. Niewypełnienie przez Stronę postanowień umowy powoduje zatem konieczność odzyskiwania przez Organ kwot podlegających zwrotowi.

Przechodząc do zasadniczej kwestii, w myśl art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 ustępów od 1 do 4 nie stosuje się do operacji poddanej zasadniczej modyfikacji w wyniku zaprzestania działalności produkcyjnej spowodowanego upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa.

Na wstępie odnotować należy, że z art. 57 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1083/2006 dotyczącego trwałości operacji wynika, że Państwo członkowskie lub Instytucja Zarządzająca zapewniają, aby operacja obejmująca inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. Z akapitu drugiego wynika zaś, iż uznaje się, że działania wchodzące w zakres pomocy z EFS nie zachowały tego wkładu wyłącznie wtedy, gdy są one zobowiązane do utrzymania inwestycji w ramach mających zastosowanie przepisów dotyczących pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i jeśli zostały one poddane zasadniczej modyfikacji spowodowanej zaprzestaniem działalności produkcyjnej w terminie określonym w tych przepisach. Natomiast akapit trzeci stanowi, że Państwa członkowskie mogą skrócić termin określony w akapicie pierwszym do trzech lat w przypadkach dotyczących utrzymania inwestycji przez małe i średnie przedsiębiorstwa. Zgodnie z ust. 2 Państwo członkowskie i instytucja zarządzająca informują Komisję o wszelkich zmianach, o których mowa w ust. 1, w rocznym sprawozdaniu z realizacji, o którym mowa w art. 66. Komisja informuje pozostałe państwa członkowskie. Ustęp 3 przewiduje, że kwoty nienależnie wypłacone podlegają procedurze odzyskiwania zgodnie z art. 98-102. Z kolei z ust. 4 wynika, że Państwa członkowskie i Komisja zapewniają, że przedsiębiorstwa, które są lub zostały objęte procedurą odzyskiwania zgodnie z ust. 3 w następstwie przeniesienia działalności produkcyjnej w obrębie państwa członkowskiego lub do innego państwa członkowskiego, nie korzystają z wkładu funduszy (por. wyroki NSA z 21 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 422/18 i sygn. akt I GSK 1713/18).

Mając na uwadze ww. omówienie art. 57 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia i odnosząc je do stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie - art. 57 ust. 5 wskazanego aktu normatywnego nie ma w ocenie Sądu zastosowania. Przede wszystkim zauważyć należy, że realizacja Projektu została zakończona 30 października 2010 r., a więc przed ogłoszeniem upadłości Spółki, tj. "[...]" Podpisując umowę o dofinansowanie Projektu Skarżąca zobowiązała się do jej przestrzegania. Zobowiązała się również do realizacji Projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie (§2 ust. 2 tej umowy). Podczas kontroli 27 maja 2013 r. innego Projektu Beneficjenta (jak wskazuje Instytucja Pośrednicząca), który był realizowany w tym samym miejscu co sporny Projekt zespół kontrolny uzyskał informację, że Beneficjent znajduje się w stanie upadłości likwidacyjnej a wszelka dokumentacja znajduje się w siedzibie Syndyka Masy Upadłościowej. Z uzasadnienia decyzji Organu wynika też, że Beneficjent wprowadził Instytucję Pośredniczącą w błąd, bowiem pomimo złożenia 30 października 2012 r. wniosku o ogłoszenie upadłości, w dniu 5 lutego 2013 r. przedłożył jej dokumenty do sporządzenia aneksu do umowy o dofinansowanie ww. innego Projektu, gdzie podpisał jednocześnie oświadczenie, że nie pozostaje w stanie upadłości, pod zarządem komisarycznym lub nie znajduje się w toku likwidacji, postępowania upadłościowego lub postępowania układowego z wierzycielami. Ten stan rzeczy został potwierdzony na podstawie informacji uzyskanych w KRS (k. 3-277 akt administracyjnych, segregator I). W konsekwencji Instytucja Pośrednicząca 14 czerwca 2013 r. rozwiązała z Beneficjentem za wypowiedzeniem umowę o dofinansowanie oraz wezwała go do zwrotu nienależnie pobranych środków wraz z odsetkami.

Co istotne, to fakt niepoinformowania o złożeniu przez Beneficjenta wniosku o ogłoszenie upadłości Instytucji Pośredniczącej, powodujący naruszenie §9 ust. 2 pkt 5 umowy o dofinansowanie stał się podstawą do rozwiązania umowy (na podstawie §18 ust. 1 pkt 2 i 6 - jeśli Beneficjent zaprzestał realizacji Projektu lub realizuje go w sposób niezgodny z umową, przepisami prawa lub procedurami Właściwymi dla Projektu) a nie fakt złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości Strony, o którym jest mowa w §18 ust. 2 pkt 8 przedmiotowej umowy.

Ponadto, Beneficjent poprzez wniesienie 15 stycznia 2013 r. aportu do innej spółki, co miało miejsce również przed ogłoszeniem upadłości (tj. "[...]") postąpił wbrew postanowieniom wniosku o dofinansowanie, zgodnie z którym po zakończeniu realizacji Projektu jego właścicielem będzie Wnioskodawca (pkt C-7 Trwałość Projektu) oraz, że Strona nie ma w "planach zmian organizacyjnych i prawnych, które mogą skutkować zmianą własności projektu bądź zmianą zarządzającego projektem", tym samym naruszając §2 ust. 2 oraz §16 (w szczególności jego ust. 8) umowy o dofinansowanie. W tym miejscu należy zauważyć, że aport do spółki "[...]", która jak wynika z pisma z 16 czerwca 2014 r. (k. 524, akt administracyjnych, segregator II) nie spełniała wymogów odnośnie bycia mikro, małym lub średnim przedsiębiorcą (czyli nie mogła ubiegać się o przejęcie praw z umowy zawartej z Beneficjentem) spowodował faktyczne zaprzestanie realizacji Projektu, poprzez nieutrzymanie celów i wskaźników (pkt C-4 i D2 wniosku o dofinansowanie), naruszając §4 ust. 3 przedmiotowej umowy. Zgodzić się należy także z Organem, że wniesiony aport spowodował, że spółka "[...]" uzyskała z tej transakcji nieuzasadnione korzyści, np. w postaci budynku piekarni (zmodernizowanej ze środków unijnych), nie mając co najważniejsze chęci kontynuacji, a nawet nie mogąc tego zrobić z uwagi na niespełnianie kryteriów podmiotowych MŚP. Co więcej, jak zauważył Organ spółka ta nigdy nie zabiegała o sformalizowanie przejęcia praw i obowiązków Strony wynikających z umowy o dofinansowanie, co mogło nastąpić tylko w formie stosowanego aneksu do tej umowy. Przeczy to twierdzeniom Skarżącej, że spółka "[...]" kontynuowała zadeklarowaną w Projekcie produkcję (k. 4, s. 6 akt sądowych) i co najważniejsze nie wskazuje, że miała do tego prawo. Jak bowiem stwierdził Organ, z czym Sąd się w pełni zgadza: "W niniejszej sprawie (...) kontynuacja realizacji projektu przez spółkę "[...]", o jakiej zapewniał Beneficjent, odbyła się w oderwaniu od umowy o dofinansowanie, gdyż władze "[...]" nigdy do niej nie przystąpiły." (k. 725 akt administracyjnych, segregator II).

Jak ustaliła również Instytucja Pośrednicząca, co potwierdzają akta sprawy Beneficjent przed ogłoszeniem upadłości, która miała miejsce "[...]" rozwiązał 19 lutego 2013 r. z 11 pracownikami stosunek pracy za porozumieniem stron, a następnie pracownicy Ci zostali zatrudnieni w spółce "[...]" od 20 lutego 2013 r. (k. 360-381 akt administracyjnych, segregator I). To spowodowało, że również wskaźnik zatrudnienia nie został utrzymany w skutek działań Beneficjenta, co spowodowało naruszenie §4 ust. 3 przedmiotowej umowy.

Wskazać także należy, że Strona nie dochowała też obowiązku zapewnienia kontrolującym go pracownikom Instytucji Pośredniczącej wglądu we wszystkie dokumenty, a także zapewnienia w trakcie czynności kontrolnych obecności osób, które będą udzielały stosownych wyjaśnień, co spowodowało naruszenie §15 ust. 3 i 4 umowy o dofinansowanie.

Podsumowując, Skarżąca wnosząc aportem majątek do spółki "[...]", doprowadzając do zmiany charakteru własności elementu swojej infrastruktury, powodując jednocześnie zmianę warunków realizacji Projektu spowodowała zaprzestanie działalności produkcyjnej przez Beneficjenta. Nie było to jednakże następstwem stanu upadłości (niewypłacalności), potwierdzonym jedynie postanowieniem o jego ogłoszeniu jak twierdzi Syndyk. Nie wypełnia to więc dyspozycji art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006, zgodnie z którym Beneficjent nie musi zwracać środków dofinansowania tylko wtedy, gdy operacja zostanie poddana zasadniczej modyfikacji w wyniku zaprzestania przez Beneficjenta działalności produkcyjnej, które spowodowane zostało upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa. Nie można bowiem utożsamiać z upadłością o której mowa w art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 stanu upadłości (niewypłacalności), o którym Strona wspomina w skardze. Upadłość w rozumieniu tego przepisu, to prawna sytuacja Beneficjenta potwierdzona formalnie w drodze przewidzianej odpowiednimi przepisami prawa procedury przez uprawniony do tego Sąd upadłościowy (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 920/16).

To wyraźnie pokazuje, że zaprzestanie działalności produkcyjnej Strony nastąpiło z dniem wniesienia aportu do innego podmiotu, tj. 15 stycznia 2013 r., a nie było wynikiem stanu upadłości (niewypłacalności) i w konsekwencji upadłości Skarżącej. Zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem Syndyka, że do modyfikacji Projektu doszło w związku ze stanem upadłości (niewypłacalnością) Beneficjenta, potwierdzonym "[...]" postanowieniem o jego ogłoszeniu. W rezultacie stosowanie przepisu art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 jest wyłączone, a Beneficjent zobowiązany jest zwrócić otrzymane dofinansowanie, gdyż Instytucja Pośrednicząca rozwiązała z nim umowę o dofinansowanie. Istotne jest też to, czy operacja była utrzymywana w stanie zasadniczo nie zmienionym we wskazanym w art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 i w §16 ust. 9 umowy o dofinansowanie - terminie 3 lat. W przeciwnym wypadku odpowiedzialność za taki stan rzeczy w odniesieniu do uzyskanego celowego dofinansowania ponosi Beneficjent. Zasadnie ustalając stan faktyczny sprawy organy rozstrzygające uznały, że w przedmiotowej sprawie zaprzestanie działalności produkcyjnej w ramach Projektu nie było wynikiem upadłości, ale nastąpiło wcześniej jeszcze przed wydaniem stosownego postanowienia w tym przedmiocie, co spowodowało, że operacja nie została utrzymywana w stanie zasadniczo niezmienionym przez wskazany wcześniej okres, naruszając tym samym art. 57 ust. 1 wspomnianego wyżej rozporządzenia.

W kontekście upadłości Skarżącej oraz treści art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 Sąd nie zgadza się z wyrażonym w skardze poglądem, że postanowienie o ogłoszeniu upadłości jedynie potwierdza stan upadłości (niewypłacalności) danego podmiotu i to nie ono, a ten stan i złożony wniosek o jego ogłoszenie przesądzają o możliwości zastosowania ww. przepisu. Jak zauważył bowiem Sąd Najwyższy w wyroku z 11 grudnia 2002 r., sygn. akt I CKN 1011/00, z czym Sąd się w pełni zgadza: "Stan upadłości dłużnika powstaje na podstawie i w chwili wydania postanowienia sądu o jego upadłości i od tej daty rozpoczyna się właściwe postępowanie upadłościowe. Postanowienie o ogłoszeniu upadłości jest orzeczeniem o charakterze konstytutywnym, wprowadza zmiany w zakresie stosunków prawnych, których dłużnik jest podmiotem (np.: art. 32-35, 38-39, 41, 43-52). Od daty wydania postanowienia o ogłoszeniu upadłości dłużnik traci zarząd oraz możność korzystania i rozporządzania swoim majątkiem (art. 20 §1), a jego czynności prawne mające za przedmiot ten majątek są bezskuteczne (z uzasadnienia orzecz. Sądu Najwyższego z dnia 10 października 1995 r., II CKN 122/95 - OSNC 1995, nr 12, poz. 186).".

Skoro zatem z art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 wynika, że ustępów 1 do 4 nie stosuje się do operacji poddanej zasadniczej modyfikacji w wyniku zaprzestania działalności produkcyjnej spowodowanego upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa, a na gruncie niniejszej sprawy bezsporna jest okoliczność, że wobec Skarżącej została ogłoszona upadłość już po operacji poddanej zasadniczej modyfikacji (wniesienia aportu do spółki "[...]"), to w konsekwencji przepis ten nie mógł mieć zastosowania do Beneficjenta. Skarżąca bowiem zaprzestała działalności produkcyjnej w ramach Projektu z dniem jego wniesienia do innego podmiotu, tj. 15 stycznia 2013 r., a zaprzestanie tej działalności nie zostało spowodowane upadłością, niewynikającą z oszukańczego bankructwa, która nastąpiła dopiero "[...]"

Prawidłowa więc pozostaje ocena organów, że Strona dokonując znaczącej modyfikacji Projektu, nie wywiązała się z obowiązku utrzymania trwałości Projektu oraz nie utrzymała jego celu. Nie zgłosiła również w formie pisemnej przedmiotowej modyfikacji i nie uzyskała na to stosownej zgody. To oznaczało naruszenie przez Beneficjenta §4 ust. 3 w zw. z §16 ust. 8 oraz §16 ust. 1 umowy o dofinansowanie - w zakresie zobowiązania do zachowania trwałości Projektu w zw. z art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, poprzez zaprzestanie działalności produkcyjnej i tym samym zasadniczą zmianę charakteru i warunków realizacji operacji. Okoliczność ta z kolei obligowała Skarżącą do zwrotu wskazanego w decyzji dofinansowania. Trudno więc uznać jako uzasadniony podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006. W konsekwencji Sąd nie podzielił również zarzutów skargi, że Beneficjent zaprzestał działalności produkcyjnej w związku z ogłoszeniem stanu upadłości. W związku z tym za bezprzedmiotowy należy uznać także zarzut, że Organ nie przedstawił żadnych okoliczności, które wskazywałyby, aby bankructwo Beneficjenta miało charakter oszukańczy.

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, treść art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, treść umowy i wniosku o dofinansowanie oraz ustalony stan faktyczny, w ocenie Sądu wniesiony 15 stycznia 2013 r. aport do spółki "[...]", mający miejsce przed ogłoszeniem przez właściwy Sąd upadłości Strony (tj. "[...]") - spowodował, zgadzając się ze stanowiskiem organów niezachowanie trzyletniego okresu trwałości, gdyż czynność ta doprowadziła do tego, że operacja poddana została zasadniczej modyfikacji, polegającej na zmianie organizacyjno-prawnej Beneficjenta oraz zmianie charakteru własności elementu infrastruktury. Modyfikacja ta wywarła również wpływ na charakter i warunki realizacji operacji, czego następstwem było zaprzestanie działalności produkcyjnej przez Beneficjenta, a jego upadłość nastąpiła dopiero później. Doprowadziło to również do tego, że po zakończeniu realizacji Projektu Skarżąca nie będzie już właścicielem, zarządcą oraz finansującym funkcjonowanie Projektu (do czego się zobowiązała we wniosku), przez co doprowadzając również do modyfikacji operacji i tym samym wywierając wpływ na jej charakter i warunki realizacji. Spowodowała też po stronie spółki "[...]", gdyż odbywało się to w oderwaniu od umowy o dofinansowanie (ponieważ jej władze nigdy do niej nie przystąpiły) - uzyskanie nieuzasadnionej korzyści, m.in. poprzez nabycie w wyniku tej transakcji budynku piekarni zmodernizowanej w wyniku Projektu ze środków unijnych. A z treści art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 wyłania się również i to, że żaden podmiot nieuprawniony do dofinansowania w ramach konkretnego Projektu nie może z niego uzyskać nieuzasadnionej korzyści. Pomoc, zgodnie z przywołanym w tej części aktem normatywnym, przyznawana jest Beneficjentowi, na realizację konkretnego Projektu.

Wymaga też podkreślenia, że umowa o dofinansowanie określa szczegółowo obowiązki Beneficjenta w okresie obowiązywania trwałości Projektu oraz skutki naruszenia tej zasady. Postanowienia umowy o dofinansowanie określają zasady zwrotu przez Beneficjenta dofinansowania w przypadku, gdy nie dotrzymał on swoich obowiązków w tym zakresie i poddał Projekt znaczącym modyfikacjom. Co istotne dokonane zmiany nastąpiły już w okresie po zakończeniu realizacji Projektu (tj. 30 października 2010 r.), a przed upływem okresu obowiązywania zasady jego trwałości (tj. 30 października 2013 r.). Doszło zatem do naruszenia zasady trwałości Projektu i wobec nie zaistnienia przesłanki określonej w art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006, a zobowiązanie Beneficjenta do zwrotu dofinansowania na zasadach określonych w art. 98 i następnych tego aktu, jest zasadne.

W tym miejscu wskazać należy, że z pola widzenia nie może umknąć okoliczność, że państwo członkowskie ma obowiązek szczególnej dbałości o prawidłowe i zgodne z procedurami wykorzystanie środków publicznych, w tym pochodzących ze środków europejskich. Z treści art. 98 ust. 1 ww. rozporządzenia nr 1083/2006 wynika bowiem, że państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych.

Na gruncie rozporządzenia nr 1083/2006 (art. 2 pkt 7), nieprawidłowością jest jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Niezachowanie wymogu trwałości Projektu stanowi naruszenie art. 57 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia, jest zatem nieprawidłowością w rozumieniu art. 2 pkt 7. Trzeba też pamiętać, że szkoda o której mowa w art. 2 pkt 7 przedmiotowego rozporządzenia powstaje niejako automatycznie, gdy Beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje Projekt niezgodnie z prawem, a przy tym do powstania szkody w budżecie UE nie jest wymagane powstanie faktycznego uszczerbku majątkowego w budżecie. Stąd wytyczne Komisji dla ustalania korekt finansowych. Do przyjęcia, że doszło do naruszenia przepisów regulujących realizację dofinansowywanego Projektu nie jest konieczne wystąpienie rzeczywistego uszczerbku finansowego, lecz wystarczy sama możliwość jego wystąpienia. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 51/13: "szkoda nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie, że szkoda powstanie. Definicja utożsamia nieprawidłowość z naruszeniem przepisów nie odwołując się do realnej szkody."

Stwierdzenie nieprawidłowości obliguje zaś państwo członkowskie do dokonania korekty finansowej, polegającej na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Dokonując korekty, państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (art. 98 ust. 2 tego rozporządzenia). W tym kontekście w ocenie Sądu w pełni trafne są wywody organu, który wykazuje, że niedotrzymanie okresu trwałości stanowi jedną z najpoważniejszych nieprawidłowości, jakich może się dopuścić Beneficjent przy realizacji Projektu. Jak już wskazano wyżej, trwałość ta nadaje sens dofinansowaniu, które nie ma charakteru wsparcia doraźnego, lecz systemowego, mającego przyczyniać się do wzrostu gospodarczego, zwiększania konkurencyjności i zatrudnienia, to jest bowiem istota wspólnotowej polityki spójności (por. pkt 2 preambuły do rozporządzenia nr 1083/2006).

Obowiązek zwrotu dofinansowania przez Beneficjenta, który nie dochował wymogu trwałości Projektu znajduje oparcie również w przepisach krajowych. Zgodnie z art. 208 ust. 1 U.f.p., wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4 (m.in. środki pochodzące z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Pod pojęciem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu mieszczą się zarówno art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006, jak i umowa o dofinansowanie. Wykorzystanie środków niezgodnie z tymi procedurami rodzi obowiązek ich zwrotu przez Beneficjenta (art. 211 ust. 1 pkt 2 U.f.p.). Warto jednak zwrócić uwagę na przyjmowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres kognicji sądu administracyjnego w ramach badania legalności rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 211 pkt 4 U.f.p., który nie obejmuje kwestii związanych z rozwiązaniem umowy o udzielenie dofinansowania (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11), ponieważ decyzja obejmuje określenie kwoty przypadającej do zapłaty wraz z odsetkami i terminu zapłaty. Instytucja Pośrednicząca rozwiązała z Beneficjentem za wypowiedzeniem przedmiotową umowę i wezwała go do zwrotu nienależnie pobranych środków w kwocie 469.830,80 zł wraz z należnymi odsetkami. Jak już wskazano wcześniej pismo adresowane na Spółkę odebrała osoba uprawniona w Kancelarii Syndyka 27 czerwca 2013 r., zaś w jego treści podniesiono, że Strona zaprzestając realizacji Projektu nie osiągnęła zakładanego trzyletniego okresu trwałości Projektu, który miał upłynąć 30 października 2013 r. Następnie Syndyk pismami z 21 sierpnia 2013 r., 3 września 2013 r. i 25 września 2013 r. podał, że ogłoszono upadłość Skarżącej i oświadczył, że nie przystępuje do postępowania prowadzonego przez Zarząd Województwa i nie będzie w nim uczestniczyć. Nie podziela zatem Sąd zarzutu naruszenia przez Instytucję Zarządzającą art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 w zw. z art. 217 ust. 1 pkt 2 i 3 U.f.p. i art. 113 ust. 1 P.w.u.f.p.

W tym miejscu wymaga odnotowania, niezależnie od dotychczasowych rozważań, że Syndyk Masy Upadłości nie wytoczył powództwa p-ko Instytucji Pośredniczącej w przedmiocie bezskuteczności rozwiązania umowy o dofinasowanie. Bezsporne jest zatem to, że powyższa umowa została skutecznie rozwiązana, z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia przez Instytucję Pośredniczącą na podstawie §18 ust. 1 pkt 2 i 6 tej umowy. To zaś powoduje, zgodnie z jej §18 ust. 3 obowiązek zwrotu otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami, w terminie wyznaczonym przez tę Instytucję. W związku z ujawnieniem nieprawidłowości Instytucja wezwała Skarżącą do zwrotu środków. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że Strona nie kwestionowała wypowiedzenia umowy i nie podjęła żadnych środków prawnych związanych z jej rozwiązaniem.

Bezsporne zatem jest między stronami, że umowa została skutecznie rozwiązana a oświadczenie o wypowiedzeniu umowy przez Instytucję Pośredniczącą ma niewątpliwie charakter materialnoprawny. Jeśli zatem Strona chciała uchylić się od skutków prawnych tego oświadczenia, mogła wnieść stosowny pozew do sądu cywilnego, czego nie zrobiła. W tym miejscu należy bowiem zauważyć, że do kompetencji sądów administracyjnych nie należy ocena oświadczeń woli składanych przez podmioty w związku z łączącym je stosunkiem cywilnoprawny. Przy badaniu legalności decyzji wydawanej na podstawie art. 211 pkt 4 U.f.p. (z 2005 r.), zakres kognicji Sądu nie obejmuje kwestii związanych z rozwiązaniem umowy o udzielenie dofinansowania.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zwrotowi podlegają środki przeznaczone na realizację programów finansowanych ze środków unijnych, jeżeli środki takie są wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ust. 1 U.f.p. W ocenie Sądu, rozwiązanie umowy przez Instytucję Pośredniczącą ze względu na niezrealizowanie jej treści, prowadzi do stanu, w którym środki podlegają zwrotowi jako wykorzystane z naruszeniem procedur. W umowie Beneficjent zobowiązuje się do określonego działania, zatem przyjmuje zobowiązanie do realizacji przewidzianej w umowie procedury. Naruszenie tych zasad jest naruszeniem procedury, o której mowa w art. 208 ust.1 U.f.p., a które to naruszenie może skutkować wypowiedzeniem umowy. Skoro zatem w rozpoznanej sprawie, w chwili wydania decyzji o zwrocie środków, umowa, na podstawie której przyznano Skarżącej środki, nie wiązała stron, to zgodnie z powołanym §18 ust. 3 umowy, Strona zobowiązana była do ich zwrotu. Już zatem samo ziszczenie się tej przesłanki stanowiło wystarczającą podstawę do zobowiązania Skarżącej do zwrotu przekazanych jej na realizację Projektu środków (por. wyroki WSA w Olsztynie: z 16 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 493/17 i z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 334/18).

Zwrócić należ też uwagę, że w postanowieniu z 21 marca 2013 r., sygn. akt III CZP 9/13 Sąd Najwyższy odmówił odpowiedzi na pytanie: Czy dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot świadczenia spełnionego tytułem zwrotu dofinansowania, jako środków pobranych nienależnie w rozumieniu art. 211 i art. 145 ustawy z 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych, w brzmieniu nadanym ustawą z 8 grudnia 2006 roku o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2006 roku, Nr 249, poz. 1832), w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 roku Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. W uzasadnieniu postanowienia wskazał m. in.: "Wyłączenie drogi sądowej w odniesieniu do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania połączone zostało z wydaniem decyzji i dotyczyć może jedynie kwestii nią kształtowanych oraz wiążących się z egzekwowaniem określonych nią należności." Nieuznanie zatem przez Sędziego Komisarza w postępowaniu upadłościowym zgłoszonej wierzytelności, wynikało z braku istnienia decyzji o zwrocie dofinansowania.

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, trudno też uznać za zasadny zarzut podnoszony w skardze naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 §3 K.p.a.

Z uwagi na to orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 151 P.p.s.a.