Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 305/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 5 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 8, art. 3 par. 2 pkt 5, art. 53 par. 3, art. 52 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie WSA Elżbieta Kmiecik – spr. WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu na uchwałę Rady Miasta Brzeg z dnia 4 marca 2011 r., Nr VII/30/11 w przedmiocie opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Okręgowego w Opolu, jest uchwała Rady Miasta Brzeg z dnia 4 marca 2011r., Nr VII/30/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miasto Brzeg. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W § 1 ust. 1 uchwały Rada Miejska w Brzegu postanowiła, że w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Miasto Brzeg przez 5 dni w tygodniu (od poniedziałku do piątku) w godzinach od 9.00 do 14.00 zapewnia się bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę. W ustępie 2 wskazano usługi, które realizowane będą odpłatnie poza godzinami, o których mowa w ustępie 1. W § 2 ust. 1 Rada uchwaliła, że za każdą zadeklarowaną przez rodzica rozpoczętą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń, o których mowa w § 1 ust. 2 uchwały, ustala się opłatę w wysokości 0,193% stawki minimalnego wynagrodzenia za pracę, określanego odrębnymi przepisami. Ustalona w ten sposób opłata dzienna zaokrąglana jest do pełnych dziesiątek groszy. Ustęp 2 stanowi, że miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji odpłatnych świadczeń ustalona jest jako iloczyn stawki godzinowej, o której mowa w ust. 1 i zadeklarowanej liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas określony w § 1 ust. 1 oraz liczby dni pobytu dziecka w przedszkolu. Opłata podlega zaokrągleniu do pełnych złotych. Ustęp 3 zaś przewiduje, że opłata, o której mowa w ust. 2 nie obejmuje opłat za korzystanie z posiłków, które ustala dyrektor przedszkola zgodnie z odrębnymi przepisami oraz kosztów zajęć dodatkowych prowadzonych przez inne niż przedszkole podmioty, realizowanych poza zadeklarowaną liczbą godzin w przedszkolu. W § 3 uchwały postanowiono, że zasady korzystania z usług przedszkola publicznego, w tym termin i zasady wnoszenia opłaty, o której mowa w § 2 ust. 2 oraz zadeklarowaną liczbę godzin pobytu dziecka w przedszkolu określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicem lub opiekunem prawnym dziecka. Paragraf 4 uchwały zawiera zapis, że na wniosek rodzica lub opiekuna prawnego dziecka, w przypadku, gdy na dziecko pobierany jest zasiłek rodzinny, opłatę wymienioną w § 2 obniża dyrektor przedszkola o 30 %. Paragraf 5 przewiduje, że traci moc poprzednio obowiązująca w tym zakresie uchwała, § 6, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Brzeg, zaś § 7 uchwały określa, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

W skardze na powyższą uchwałę, wniesionej na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a, Prokurator Okręgowy w Opolu domagał się stwierdzenia jej nieważności w całości z powodu istotnego naruszenia prawa. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 53 i 54 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) poprzez wprowadzenie uregulowań dotyczących możliwości prowadzenia w przedszkolach publicznych dodatkowych zajęć organizowanych i prowadzonych przez prywatne podmioty na życzenie rodziców w stosunku do innych zajęć, a to przez wprowadzenie na podstawie uchwały sztywnych godzin na realizację podstawy programowej oraz pojęcia "godzin zadeklarowanych"; naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka zapewniona jest w konkretnie ustalonych godzinach, to jest od godziny 9.00 do 14.00 przez 5 dni w tygodniu (od poniedziałku do piątku), podczas gdy ustawa o systemie oświaty upoważnia jedynie do ustalenia ilości godzin w ciągu dnia, kiedy to zajęcia będą prowadzone bezpłatnie i ustalenia opłaty za świadczenia przekraczające ten wymiar zajęć i nie daje umocowania do precyzowania w jakich konkretnie godzinach zajęcia te będą realizowane; przekroczenie w treści § 2 ust. 1, ust. 2 oraz § 3 uchwały zakresu delegacji ustawowej poprzez wprowadzenie pojęcia "godzin zadeklarowanych" podczas, gdy ustawa uprawnia jedynie do uregulowania wysokości opłaty za świadczenie udzielone, co skutkuje w istocie wprowadzeniem opłaty za gotowość do świadczenia usług i nie precyzuje zasad rozliczania za niewykorzystane godziny; naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty polegające na braku precyzyjnego wskazania w treści § 1 ust. 2 rodzaju świadczeń, za które ustalono odpłatność wskutek czego ustalona opłata nie jest czytelna w myśl zasady ekwiwalentności, zgodnie z którą powinno być możliwe relacjonowanie danych świadczeń do ustalonej w § 2 wysokości opłaty 0,193% za każdą godzinę do konkretnej formy usługi, podczas gdy przyjęte w uchwale rozwiązanie pozwala na relacjonowanie ww. opłaty jedynie do ilości "zadeklarowanych godzin" i dni pobytu dziecka w przedszkolu, nie zaś do charakteru, ilości i czasu trwania świadczeń, z których faktycznie dziecko korzysta; braku unormowania zasad zwrotu opłaty w przypadku nieskorzystania przez dziecko z danych zajęć, co skutkuje wprowadzeniem opłaty za samą gotowość do spełnienia świadczenia, a co z kolei godzi w zasadę ekwiwalentności świadczeń; naruszenia zakresu delegacji ustawowej poprzez scedowanie na dyrektora przedszkola w § 3 i 4 uchwały upoważnienia do uregulowania w treści umów cywilnoprawnych zasad korzystania z usług przedszkola, co przy braku definicji ww. pojęcia skutkowało umieszczaniem w treści umów o świadczenie usług postanowień o karach umownych. W uzasadnieniu uchwały Prokurator dowodził, że uregulowania skarżonej uchwały pośrednio godzą w uprawnienia rodziców do domagania się organizowania i prowadzenia dodatkowych zajęć, gdyż ograniczeniu uległy godziny, w których zajęcia takie mogą być realizowane. Akcentował, że uchwała nie wskazuje pełnych zasad rozliczania czasu pobytu dziecka w przedszkolu i charakteru zajęć, z jakich ono korzysta, co faktycznie wyklucza możliwość rzeczywistej kalkulacji opłaty i w efekcie sprowadza ją do rozliczania "zadeklarowanych godzin". To z kolei narusza zasadę ekwiwalentności i czytelności, gdyż wprowadzona opłata odnosi się jedynie do czasu oferowanych zajęć, a nie do charakteru oferowanych zajęć.

Gmina Brzeg w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Gminy Brzeg zaskarżona uchwała nie ogranicza możliwości prowadzenia w przedszkolach dodatkowych zajęć organizowanych i prowadzonych przez podmioty prywatne na życzenie rodziców. Zgodnie z zapisem § 2 ust. 3 uchwały przyjęta przez Radę Miejską opłata za czas realizacji odpłatnych zajęć nie obejmuje opłaty za prowadzenie dodatkowych zajęć przez inne podmioty. Logicznym i uzasadnionym jest zatem, że zajęcia takie mogą być realizowane w przedszkolu poza zadeklarowaną liczbą godzin. Przyjęcie zasady, że dodatkowo płatne zajęcia organizowane przez inne podmioty mogłyby się odbywać w czasie zadeklarowanego pobytu dziecka w przedszkolu prowadziłoby de facto do ponoszenia przez rodziców podwójnej odpłatności, a to za pobyt dziecka w przedszkolu i równocześnie za zajęcia dodatkowe prowadzone przez inny podmiot. Odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa podniosła, że skarga nie precyzuje, na czym miałoby ono polegać. Zauważono, że uchwała nie wskazuje, jakie podmioty mogą realizować zajęcia dodatkowe, nie ogranicza ich ilości, ani też nie wskazuje rodzaju zajęć, które mogą być organizowane i realizowane przez podmioty zewnętrzne, a tym samym nie ogranicza dostępności tych podmiotów do organizowania zajęć dodatkowych. Wskazując na treść przepisów art. 53 i 54 ustawy o systemie oświaty stwierdziła, że przepisy te nie zawierają regulacji, które uprawniałyby Radę Rodziców do żądania organizowania i prowadzenia zajęć, za które płacą rodzice. Przepis art. 54 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zawiera jedynie możliwość występowania przez Radę Rodziców do dyrektora i innych organów szkoły lub placówki, organu prowadzącego szkołę lub placówkę lub organu sprawującego nadzór pedagogiczny z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach szkoły lub placówki. Żadna jednak regulacja prawna zawarta w kwestionowanej uchwale nie narusza w jakikolwiek sposób powyższego przepisu. Co więcej, stosownie do § 2 rozporządzenia MEN z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, statut przedszkola określa cele i zadania przedszkola w zakresie m.in. organizowania zajęć dodatkowych, które uwzględniają w szczególności potrzeby i możliwości rozwojowe dzieci. Za bezzasadne uznał organ zarzuty dotyczące naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, gdyż art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w ustępie 6 odsyła w zakresie ustalania opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolach publicznych do odpowiedniego stosowania art. 67a, z którego wynika natomiast, że warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Również § 4 skarżonej uchwały, w którym wprost przewidziana została obniżka opłaty, jaką ma zastosować dyrektor przedszkola na wniosek rodzica lub opiekuna prawnego nie narusza prawa, gdyż nie pozostawia dyrektorowi przedszkola żadnej swobody w tym zakresie i stąd też nie można uznać, że narusza zasadę ekwiwalentności. W ocenie organu nie doszło także do przekroczenia w § 2 ust. 1 uchwały zakresu delegacji ustawowej polegającej na wprowadzeniu pojęcia "godzin zadeklarowanych". Zgodnie, bowiem z § 8 i 9 załącznika do rozporządzenia MEN z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów przedszkola publicznego oraz publicznych szkół szczegółową organizację przedszkola określa arkusz organizacyjny przedszkola oraz ramowy rozkład dnia i stąd też w celu prawidłowego zorganizowania pracy przedszkola niezbędna jest informacja dotyczącą liczby dzieci, a także godzin, w których należy zapewnić im opiekę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.) wynika, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 pkt 6). W świetle art.147 § P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Przedmiotem oceny jest uchwała Rady Miasta Brzeg z dnia 4 marca 2011r., Nr VII/30/11, w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miasto Brzeg, która podjęta została na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i która jest aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że uchwały podjęte w oparciu o wyżej przywołaną podstawę prawną, stanowią akty normatywne o charakterze aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005r., sygn. akt I OSK 971/05, LEX 196727).

Zgodnie z art. 8 P.p.s.a Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść m.in. skargę, jeżeli według ich oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Uprawnienie Prokuratora do kwestionowania zgodności z prawem uchwały samorządu terytorialnego będącej aktem prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 zd. 2 P.p.s.a.), ani też wymogiem wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.) i stąd też uznać należało, że skarga została skutecznie wniesiona.

Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego oraz faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd wywołuje skutki ex tunc. Dodać przy tym należy, że rozpatrując skargę na akt jednostki samorządu terytorialnego, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, co wynika z ogólnej zasady określonej w art. 134 § 1 P.p.s.a., w związku z czym jego ocenie podlegają wszystkie uregulowania zaskarżonej uchwały.

Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy o systemie oświaty, zwanej dalej ustawą, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Przywołana powyżej regulacja obowiązuje od dnia 1 września 2010 roku na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu.

Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale ustawodawca zawarł wymóg, aby bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka oraz realizacja programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego nie była realizowana w czasie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych.

W rozpatrywanej sprawie zakwestionowana uchwała z dnia 4 marca 2011r., Nr VII/30/11, została podjęta już po wejściu w życie nowelizacji przepisów ustawy o systemie oświaty. Stosownie, zatem do brzmienia przytoczonych wcześniej przepisów art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy, obowiązujących już po nowelizacji od dnia 1 września 2010r., publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze, co najmniej 5 godzin dziennie, co nie wyklucza, iż rada gminy może wydłużyć bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania. Zatem według znowelizowanych przepisów kryterium istotnym z punktu widzenia możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu (tak też np. II SA/Ol 35/11, LEX 895921 oraz WSA w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2011 roku, II SA/Po 500/11, LEX 951240 - dostępne również w internetowej Bazie Orzeczeń NSA-http://www.nsa.gov.pl//). W przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu, który zgodnie z ustawą o systemie oświaty nie może być krótszy niż 5 godzin, rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum. Do takiego wniosku prowadzi powyżej wskazane uzasadnienie ustawy nowelizującej z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty.

W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane: zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej (tak w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2012r., sygn. akt IV SA/Gl 503/11, dostępne – http://www.nsa.gov.pl//).

W zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Brzegu w § 1 ust. 1 przewidziała, że świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Miasto Brzeg przez 5 dni w tygodniu, od poniedziałku do piątku, w godzinach od 9.00 do 14.00 zapewnia się bezpłatne nauczanie, wychowanie zakresie opiekę. Takie brzmienie zakwestionowanego przez skarżącego przepisu wyczerpywało wymóg ustawowy zawarty w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ustawodawca w przepisie wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy posłużył się pojęciem "czasu" i uprawnienie do jego ustalenia, co do realizacji programu wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnienia bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki przyznał organowi prowadzącemu przedszkole, a więc gminie, która w tym zakresie realizuje własne zadania (por. art. 5a ust. 1 i ust. 2 ustawy). Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN t. 1 - czas to nieprzerwany ciąg chwil, trwania, wyodrębniony okres, wyodrębniona pora, gdy coś jest wykonywane lub coś się dzieje, godzina zaś to jednostka czasu oznaczona stałym kolejnym numerem, pewien okres, pora, jednostka czasu składająca się z sześćdziesięciu minut. Zatem ustawodawca posłużył się pojęciem szerszym niż pojęcie godziny i stąd też określenie w zakwestionowanym przez skarżącego § 1 ust. 1 uchwały ramowych godzin "od - do", w których realizowane będzie bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka nie narusza przepisu art. 6 ust. 1 ustawy. Zauważyć należy również, że przedszkole jest jednostką zorganizowaną, która zobligowana jest do realizowania programu wychowania przedszkolnego uwzględniającego podstawę programową i stąd też w celu jej realizacji oraz prawidłowego funkcjonowania jednostki niezbędnym jest ustalenie nie tylko w sposób ogólny czasu trwania bezpłatnego nauczania (co najmniej 5 godzin dziennie), ale właśnie jego uszczegółowienie w celu wskazania rodzicom godzin, w których będzie on realizowany.

Dokonując oceny § 4 uchwały, w którym przewidziano obniżenie wysokości opłaty za zajęcia ponadnormatywne o 30 %, na wniosek rodzica lub opiekuna dziecka, w przypadku, gdy na dziecko pobierany jest zasiłek rodzinny Sąd doszedł do wniosku, że nie narusza on prawa, gdyż cechą relewantną w tym przypadku jest sytuacja materialna w jakiej znajduje się rodzina każdego dziecka uczęszczającego do przedszkola. Nadto w ramach delegacji ustawowej pozwalającej organowi na ustalenie opłat za świadczenia oferowane przez przedszkola oraz celów polityki edukacyjnej, która zmierza do objęcia jak największej liczby dzieci edukacją przedszkolną, nie wykracza poza ustawową delegację. Przypomnieć należy, że w § 4 uchwały Rada Miejska w Brzegu przewidziała wprost, jaką obniżkę opłat ma zastosować dyrektor przedszkola oraz w jakiej ściśle określonej sytuacji. Taki zapis nie pozostawia zatem dyrektorowi przedszkola żadnej swobody, ani nie pozwala na żadną uznaniowość. Zaskarżona uchwała, wbrew zarzutom skargi, nie ogranicza możliwości prowadzenia w przedszkolach dodatkowych zajęć organizowanych i realizowanych przez podmioty prywatne na życzenie rodziców. Przepis § 2 ust. 3 uchwały nie obejmuje opłatą należności związanej z prowadzeniem dodatkowych zajęć przez inne podmioty, ani też opłat za korzystanie z posiłków. Zgodzić należy się z organem, że zajęcia dodatkowe, organizowane na wniosek rodziców i prowadzone przez podmioty zewnętrzne mogą być realizowane w przedszkolu poza zadeklarowaną liczbą godzin pobytu dziecka w przedszkolu. Przedszkole jest jednostką zorganizowaną, która środki na realizację zadań oświatowych ma zagwarantowane w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stąd też istotnym z punktu widzenia organizacji pracy przedszkola jest orientacyjne określenie liczby dzieci oraz godzin, w których korzystać będą one z oferowanych świadczeń i usług, co z kolei pozwala ustalić wysokość środków finansowych niezbędnych do zapewnienia właściwego funkcjonowania placówki. Odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa stwierdzić należy, że skarga nie precyzuje na czym ono polega, zaś zaskarżona uchwała nie określa, ani też w żaden sposób nie różnicuje podmiotów, które uprawnione są do organizowania i prowadzenia zajęć dodatkowych. Uchwała nie ogranicza ich ilości, ani też nie wskazuje rodzaju zajęć, które mogą być organizowane i realizowane przez podmioty zewnętrzne, a tym samym nie ogranicza dostępności tych podmiotów do organizowania zajęć dodatkowych. Zaaprobować należy także dokonaną przez organ interpretację treści przepisów art. 53 i 54 ustawy o systemie oświaty. Przepisy te w istocie nie zawierają regulacji, które uprawniałyby Radę Rodziców do żądania organizowania i prowadzenia zajęć, za które należność uiszczają rodzice. Przepis art. 54 ust. 1 ustawy zawiera jedynie możliwość występowania przez Radę Rodziców do dyrektora i innych organów szkoły lub placówki, organu prowadzącego szkołę lub placówkę lub organu sprawującego nadzór pedagogiczny z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach szkoły lub placówki. Wniosek może być zaakceptowany bądź nie, w zależności od potrzeb rozwojowych dzieci.

Zapis § 3 uchwały zawiera delegację dla dyrektora placówki do ukształtowania zasad korzystania z usług przedszkola w drodze umowy cywilnoprawnej, w tym terminów i zasad wnoszenia opłaty. "Zasady" zatem korzystania z przedszkola – o ile chodziło o rozumienie potoczne tego słowa, a nie jako powszechne reguły - terminy i zasady wnoszenia opłat, winny być uszczegółowione w umowie cywilnoprawnej. Uchwała winna, w ramach delegacji ustawowej, określać jedynie w sposób jasny i precyzyjny wysokość opłat oraz czas bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu. Zbyt daleko idące jest zatem stanowisko skarżącego, że § 3 uchwały przekracza delegację ustawową, skoro przepis ten ma jedynie charakter informacyjny.

Zasadnym natomiast jest zarzut Prokuratora dotyczący wadliwości § 2 ust. 1 i 2 uchwały, w którym poprzez wprowadzenie pojęcia "godzin zadeklarowanych" korzystania przez dziecko ze świadczeń ponadnormatywnych ustala się opłatę, która stanowi iloczyn stawki godzinowej i zadeklarowanej ilości godzin oraz dni pobytu dziecka w przedszkolu.

Z treści art. 14 ust. 5 ustawy wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola. Ustawodawca nie zakładał, zatem istnienia jednej sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszelkie świadczenia posługując się sformułowaniem "opłat", co z kolei musi prowadzić do wniosku, iż rada winna ustalić opłaty za każde z rodzajów udzielanych przez przedszkole świadczeń. Oczywiście nie wyklucza to możliwości ich późniejszego zsumowania. Taka operacja winna być jednak czytelna i oparta na szczegółowej kalkulacji sposobu ustalenia poszczególnych opłat.

Przypomnieć należy, że realizacja kompetencji wynikającej z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy następuje w odniesieniu do świadczeń przedszkola udzielanych powyższej 5 godzin dziennie. Stawka opłat za te świadczenia winna zatem uwzględniać istniejące różnice pomiędzy zakresem, w jakim dzieci korzystają z usług przedszkola, przy czym nie chodzi tu tylko o zajęcia dodatkowe, ale o ilość godzin, jaką dane dziecko przebywa w przedszkolu. Wskazać przy tym należy, że opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny i stąd też w tym przypadku zastosowanie ma zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usługi.

Wprowadzając i ustalając wysokość opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy, organ naruszył w sposób istotny w/w przepis oraz art. 6 ust. 1 ustawy, w tym i zasadę ekwiwalentności. Pojęcie opłaty jest instytucją prawnofinansową. Charakteryzuje się ono cechami podobnymi do podatku, będąc jednakże świadczeniem pieniężnym pobieranym w sytuacji określonej przez ustawę, jednak odmiennie niż podatek jest świadczeniem ekwiwalentnym, co oznacza, że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty stanowią zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego i w swej klasycznej postaci odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne winna precyzyjnie określać poszczególne konkretne świadczenia, za które jest ustalana opłata, a także wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Przedmiotem opłaty są konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, nie zaś sama gotowość do ich spełnienia (por. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 339/12; wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 709/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 446/11 – http://www.nsa.gov.pl//).

W zaskarżonej uchwale Rada w § 2 ust. 1 ustaliła, że za każdą zadeklarowaną przez rodzica i rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczenia opłata wynosi 0,193 % stawki minimalnego wynagrodzenia. W § 2 ust. 2 zaś postanowiono, że miesięczną wysokość opłaty za czas realizacji odpłatnych świadczeń stanowi iloczyn stawki godzinowej, o której mowa w ust. 1 i zadeklarowanej liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas określony w § 1 ust. 1 oraz liczby dni pobytu dziecka w przedszkolu. Z powyższego wynika zatem, że Rada określiła jedną, stałą miesięczną wysokość opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu. Tym samym powstała sytuacja w której wprowadzony został obowiązek ponoszenia opłaty w każdym wypadku, niezależnie od tego czy dziecko konkretnie korzysta, czy też nie ze świadczeń. W zaskarżonej uchwale Rada nie uwzględniła możliwości częściowej nieobecności dziecka na zajęciach przedszkolnych w konkretnym dniu, co przemawia również za przyjęciem, że wprowadzona opłata ma charakter stały. Rada nie określiła bowiem przypadków, kiedy uiszczona opłata będzie podlegała zwrotowi. Stoi to w sprzeczności z wyrażoną w art. 487 § 2 Kodeksu cywilnego zasadą wzajemności umów i narusza art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez naruszenie zasady równości wobec prawa. Ustalenie opłaty na sztywnym poziomie, niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08 - http://www.nsa.gov.pl//).

Trafnie podniósł zatem Prokurator Okręgowy w Opolu, że zasadę ekwiwalentności świadczeń narusza § 2 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie w jakim nie przewiduje możliwości zmniejszenia opłaty w przypadku braku udziału dziecka w zajęciach ponadprogramowych, w konkretnym dniu. Oznacza to w ocenie Sądu, że zaskarżony akt narzuca obowiązek uiszczania opłaty niezależnie od rozmiaru i rodzaju dodatkowych świadczeń, z jakich korzysta dziecko oraz nie uwzględnia związku z rozmiarem korzystania z tych świadczeń przez dziecko. Wprawdzie przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie wprowadza konieczności ustalania opłaty w zależności od liczby godzin, w których przebywa dziecko, jednakże na gruncie umów wzajemnych nie pozostaje to bez znaczenia. Opłatę, o której mowa, można bowiem pobierać tylko za świadczenia rzeczywiście udzielane.

Nadto zauważyć należy, że obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość zobowiązania pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku z oferowaną mu usługą. Paragraf 2 ust. 1 ustala natomiast, że za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń, o których mowa w ust. 1 ustala się opłatę w wysokości 0,193 % aktualnie obowiązującej stawki minimalnego wynagrodzenia. Postanowienie takie nie jest precyzyjne, a opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli na terenie gminy podlegać będą automatycznej waloryzacji w przypadku zmiany stawki minimalnego wynagrodzenia. Poza tym wprowadzenie takiej regulacji przekracza zakres udzielonej radzie kompetencji do ustalenia wysokości konkretnych opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, nie zaś do określania zasad ich ustalania, czy też waloryzacji lub indeksacji.

W kontekście powyższego dostrzec należy, że regulacja § 1 ust. 2 uchwały nie precyzuje konkretnie świadczeń, za które pobierana jest opłata, czyniąc to w sposób bardzo ogólnikowy, a tym samym mało czytelny dla rodziców dziecka, którzy zobowiązani są do uiszczenia opłaty za świadczone usługi i czynności. Uchwała nie precyzuje jaki rodzaj poszczególnych zajęć będzie oferowany i to zajęć, które dałyby się w sposób bezpośredni i jednoznaczny odróżnić. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłacie, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie i jasnego ustalenia, jakie konkretnie zajęcia oraz usługi oraz za jaką cenę (opłatę) oferuje dane przedszkole, a tym samym narusza art. 14 ust. 4 ustawy.

Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości w związku z niewypełnieniem przez Radę w sposób prawidłowy delegacji wynikającej z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Wyeliminowanie wadliwych unormowań uchwały czyni bezcelowym funkcjonowanie jej w pozostałym zakresie.

Reasumując wskazać należy, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, z przyczyn omówionych w niniejszym uzasadnieniu. Powyższą wadliwość zakwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa, co przesądza o niezbędności wyeliminowania zakwestionowanej uchwały z porządku prawnego w całości. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

-----------------------

12