Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1828/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. Z. i G. Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżących J. Z. i G. Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 401/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Z. i G. Z. (zwanych dalej "stroną skarżącą") na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2212/13 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. Z. i G. Z. – N. s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 401/13 w sprawie skargi na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej:

1) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 401/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2) zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz strony skarżącej solidarnie kwotę 420 (słownie: czterysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozstrzygnięcia sądów obu instancji zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezes NFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez stronę skarżącą od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej: Dyrektor NFZ), oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji wskazał, że Dyrektor NFZ w dniu [...] października 2011 r. ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2016 r. w zakresie rehabilitacja lecznicza; fizjoterapia ambulatoryjna. Oferta strony skarżącej spełniła wymogi formalne i została skierowana do dalszego etapu konkursu. Komisja konkursowa przeprowadziła z odwołującym negocjacje, w wyniku których ustalono cenę jednostkową oraz ilość świadczeń - 1,15 zł. w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej oraz ilość świadczeń w wymiarze 496 028,0000 punktów jednostkowych. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Oferta strony skarżącej uzyskała 20 punktów i nie została wybrana ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne.

Oferta strony skarżącej uzyskała punktację wynikającą bezpośrednio z udzielanych odpowiedzi na pytania ankietowe zawarte w formularzu ofertowym. W zakresie kryterium jakości oferta strony skarżącej uzyskała 10 punktów na 55 możliwych. Na powyższe kryterium składały się punkty za personel, sprzęt i aparaturę medyczną, zewnętrzna ocena jakości i wyniki kontroli prowadzonych przez NFZ. W zakresie kryterium dostępności oferta strony skarżącej nie uzyskała punktów. Strona nie otrzymała za harmonogram pracy możliwych do uzyskania w powyższym zakresie 10 punktów, jakie otrzymałaby udzielając odpowiedzi dotyczącej dostępności przynajmniej przez 5 dni w tygodniu nie krócej niż 10 godz. dziennie dostępu do gabinetu / zakładu rehabilitacji / fizjoterapii. W zakresie kryterium ceny strona skarżąca uzyskała 10 punktów na 20 możliwych wobec zadeklarowania ceny oczekiwanej przez Fundusz – 1,15 zł. Oferta strony, jak i wszystkie pozostałe złożone w postępowaniu nie były w ogóle oceniane w zakresie kryterium kompleksowości i ciągłości. Oferta strony skarżącej również nie uzyskała punktów za kryteria dodatkowe, które umożliwiłyby zajęcie wyższej pozycji w rankingu. W konkursie ofert złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i jako korzystniejsze zostały wybrane do zawarcia umowy.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. i G. Z. Podstawowe zarzuty skargi sprowadzały się do odstąpienia przez organ od dokonania oceny oferty skarżących oraz oferty innych oferentów, w zakresie kryterium ciągłości i kompleksowości udzielania świadczeń, czego nie przewidują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej: u.ś.o.z. oraz zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ z 30 września 2011 r., w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: zarządzenie nr 54/2011/DSOZ) a także nieprzyznania ofercie strony skarżącej jakichkolwiek punktów w zakresie kryterium dostępności, mimo spełnienia warunków określonych w zarządzeniu. Zdaniem skarżących ustawa o świadczeniach (art. 148 u.ś.o.z.) określa kryteria, które muszą być stosowane przy ocenie ofert oferentów. Ustawa nie pozostawia w tym zakresie swobody dla organu prowadzącego postępowanie. Nie może więc on dowolnie dokonywać wyboru kryteriów i stosować tylko niektóre spośród przewidzianych w ustawie.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 401/13 oddalił powyższą skargę. Sąd stwierdził, że warunki i kryteria wymagane od świadczeniodawców zostały wskazane oferentom w ogłoszeniu konkursowym poprzez określenie przepisów, na podstawie których prowadzone było postępowanie. Przystępujący do konkursu byli zobowiązani podpisać oświadczenie o zapoznaniu się z tymi przepisami i ich akceptacji. Ustawa w art. 146 ust. 1 pkt 1 - 3, w sposób niebudzący wątpliwości daje Prezesowi NFZ prawo do określenia przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców. Tak więc oferenci przystępujący do konkursu ofert oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. wynikające z zarządzenia nr 54/2011/DSOZ.

Sąd I instancji podniósł, że zarządzenia Prezesa NFZ określające kryteria oceny ofert wymienione w art. 148 u.ś.o.z. nie mają charakteru aktów generalnych. Są to akty indywidualne – stosowania (realizacji) prawa, dostosowane do określonego konkursu, obejmującego zawsze odmienny rodzaj i zakres świadczeń opieki zdrowotnej. Potwierdza to m.in. redakcja art. 148 ustawy, gdzie przez użycie określenia "w szczególności" zapewniono Prezesowi Funduszu możliwość elastycznego kształtowania wymagań (kryteriów) konkursowych. Aktualnie obowiązujące zarządzenie nr 54/2011/DSOZ stwarza podstawy do rezygnacji – w przypadku niektórych rodzajów świadczeń – z wybranych kryteriów określonych w ustawie.

Reasumując, Sąd I instancji zaakceptował ocenę organu odwoławczego, że kryteria ustawowe mogą się zmieniać w zależności od zakresu świadczeń i że szczegółowo tę kwestię regulują przepisy zarządzenia nr 54/2011/DSOZ, które jednak powinny być rozpatrywane w ścisłym związku z zarządzeniami dotyczącymi poszczególnych rodzajów i zakresów świadczeń. Nie jest przy tym, w ocenie Sądu I instancji, niezgodne z prawem ustanawianie zasad oceny ofert w sposób "kombinowany", gdy jedno z zarządzeń określa wymagania (kryteria) obowiązujące w danym konkursie odpowiednio do rodzaju i zakresu objętych nim świadczeń, a drugie reguluje punktację związaną z tymi wymaganiami. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Jak wyjaśnił organ, w § 1 ust 2 zarządzenia Nr 54/2011/DSOZ wskazano, że szczegółowe parametry kryteriów oceny, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń opieki zdrowotnej, określa załącznik nr 1 do zarządzenia. Zgodnie z § 1 ust 4 tego zarządzenia oceny ofert, według kryteriów określonych w ust. 1-3 tegoż zarządzenia, dokonuje się odrębnie dla każdego oferowanego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej w ramach danego postępowania.

Ponadto Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu nieprzyznania stronie skarżącej punktów z tytułu spełnienia kryterium dostępności, stwierdził, że zarzut ten opiera się na oczywistym nieporozumieniu. Strona skarżąca odwołała się bowiem do swoich wcześniejszych doświadczeń z poprzednich konkursów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 72 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93), dalej: k.c., Sąd I instancji przyznał rację Prezesowi NFZ, że zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Przedmiotem prowadzonych negocjacji była wyłącznie liczba świadczeń opieki zdrowotnej oraz cena za jednostkę rozliczeniową tego świadczenia, a sama cena stanowiła jedynie jedno z kilku kryteriów oceny oferty składanej przez oferenta.

Sąd uznał także za bezzasadny zarzut naruszenia art. 147, 148 u.ś.o.z. oraz § 1 zarządzenia Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ. W ocenie tego Sądu nie zostały naruszone zasada równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasada uczciwej konkurencji określone w art. 134 u.ś.o.z. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w sprawie przepisów postępowania, a w szczególności art. 8, art. 6 i art. 107 § 3 oraz art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 2 sierpnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 401/13 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła strona skarżąca, która domagała się w niej uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Alternatywnie strona zażądała uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozstrzygnięcie skargi na zasadzie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji, pomimo naruszenia przez organ art. 134, art. 155, art. 148 i 147 u.ś.o.z. oraz § 1 zarządzenia nr 54/2011/DSOZ, a także art. 8, 6 i 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a.;

b) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli decyzji organu oraz przez oddalenie skargi mimo podstaw do jej uwzględnienia w całości;

c) art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszystkich zarzutów wskazanych w skardze, oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów w uzasadnieniu orzeczenia.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 155 u.ś.o.z. oraz art. 72 k.c. poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzygnięciu postępowania skutku określonego w art. 72 k.c., faktu zawarcia umowy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2212/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 sierpnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 401/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz strony skarżącej solidarnie kwotę 420 (słownie: czterysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Zdaniem NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz c/ p.p.s.a. w związku z art. 134, art. 155, art. 148 i art. 147 u.ś.o.z., polegający na nieuwzględnieniu skargi, pomimo istnienia podstaw do takiego orzekania, gdyż ustalenia poczynione przez organy dokonane zostały z naruszeniem art. 8, art. 6, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. Tak zbudowany zarzut jest prawnie nieskuteczny, bowiem nie odpowiada on wymogom stawianym przez prawo. Skarga kasacyjna jako sformalizowany środek prawny musi spełniać warunki z art. 176 p.p.s.a. Wprawdzie wskazane w tym przepisie elementy skargi kasacyjnej mają różny wpływ na jej skuteczność, jednak pośród nich są takie, których brak nie daje Sądowi II instancji podstaw do merytorycznej oceny skarżonego wyroku. Bez wątpienia do tych wymogów należy wskazanie przepisów, które naruszył Sąd I instancji i organy w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Skarga kasacyjna w zarzucie powoływała przepisy, jednak nie wypełnia warunku z art. 176 p.p.s.a., gdyż samo ich powołanie nie jest poprawnym zbudowaniem podstaw kasacji. Strona wskazując przepisy ma nie tylko określić konkretne naruszenie ale ma również uzasadnić swoje stanowisko i przedstawić prawidłowy sposób stosowania przepisu. Skarga kasacyjna tego warunku nie spełniała w ramach zarzutu ujętego w pkt 1a/, bo albo powołuje ogólnie przepisy, nie precyzując, który konkretnie został naruszony, np. art. 134, art. 155 u.ś.o.z., albo powołując konkretny przepis nie wyjaśnia na czym polega naruszenie. Sąd II instancji będąc związany zarzutami, nie może domniemywać podnoszonych przez stronę naruszeń, gdyż wykraczałby poza granice skargi kasacyjnej.

Przedmiotem skargi kasacyjnej był wyrok oddalający skargę, co oznacza, że Sąd I instancji nie orzekał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., zatem nie mógł naruszyć przepisu, którego nie stosował. Oczywiście wyrok Sądu I instancji mógłby ten przepis naruszyć ale tylko w przypadku, gdy skarga podniosłaby niezastosowanie tej podstawy orzekania. Skarga kasacyjna takiego zarzutu nie stawiała, a zatem z tych więc powodów zarzut skargi kasacyjnej zawarty w jej pkt 1a/ Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafny.

Sąd II instancji uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej z pkt 1 b/ i c/ są trafne i prawnie usprawiedliwione. Zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. sprowadzający się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi, zwłaszcza nie odniósł się do naruszenia zasady równego traktowania oferentów i w tym zakresie nie wypowiedział się w uzasadnieniu. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jednym zdaniem odnosi się do naruszenia art. 134 u.ś.o.z., przy czym ogranicza się ono tylko do stwierdzenia, że zasada równego traktowania nie została naruszona. W ocenie Sądu II instancji jest to wada, która wyczerpuje dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym nie chodzi o to, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku musi poddawać dogłębnej analizie wszystkie zarzuty skargi, często niemające wpływu na istotę rozstrzygnięcia, ale jednak musi odnieść się do tych, które strona precyzyjnie formułuje, nawet jak ich zupełnie nie podziela. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząc skargę do Sądu I instancji podniosła naruszenie art. 134 u.ś.o.z. i wyjaśniła na czym ono polega, czyli na nierównej ocenie, która sprowadza się do przyznania przez organy NFZ różnej ilości punktów w zakresie ceny przy przyjęciu niezrozumiałej dysproporcji procentowej w zależności od różnicy w cenie oferty. Postawienie takiego zarzutu wymagało od Sądu I instancji prezentacji swojego stanowiska, zatem oceny takiej praktyki z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Uzasadnienie skarżonego wyroku takiego stanowiska nie prezentowało, a ograniczyło się tylko do ogólnego stwierdzenia o zachowaniu zasady równości, zatem nie spełniało w tym zakresie warunku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

NSA uznał również za trafny i skuteczny prawnie również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 tej ustawy polegający na niedokonaniu prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i oddaleniu skargi, pomimo braku podstaw do takiego działania ze względu na fakt, że decyzje organów NFZ naruszały prawo, a to powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. Wprawdzie w ramach tego zarzutu skarga kasacyjna nie wiąże podnoszonych naruszeń z przepisami u.ś.o.z., jednak z jej uzasadnienia w sposób jednoznaczny wynika, że wyrok jest wadliwy, bo akceptuje sytuację, w której wybór ofert nastąpił z naruszeniem przepisów proceduralnych, zwłaszcza art. 148 w związku z art. 146 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., gdyż organy NFZ w sposób nieuprawniony dokonały modyfikacji warunków porównania ofert, przyjmując na podstawie zarządzeń Prezesa NFZ jako podstawę oceny tylko niektóre kryteria wskazane w treści art. 148 pkt 1 u.ś.o.z. z pominięciem pozostałych, czyli bez uwzględnienia ciągłości i kompleksowości oferowanych świadczeń.

W ocenie Sądu II instancji strona skarżąca trafnie postawiła zarzut naruszenia procedury udzielania świadczeń zdrowotnych. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że kryteria oceny (porównania) ofert w postępowaniu w sprawie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obejmują elementy wskazane w treści art. 148 pkt 1 i 2 u.ś.o.z. Wszystkie one są minimalnymi kryteriami takiej oceny, czyli w każdym postępowaniu muszą być brane pod uwagę, a to oznacza, że Prezes NFZ nie ma możliwości ich wyłączenia z postępowania, bo takiego uprawnienia nie stwarza dla niego art. 146 ust. 12 u.ś.o.z. Z faktu, że na podstawie tego przepisu Prezes NFZ ma określić kryteria oceny ofert, nie wynika, że może na tej podstawie zmodyfikować treść art. 148 pkt 1 i 2 u.ś.o.z., czyli może w konkretnych rodzajach postępowań wyłączyć stosowanie niektórych ustawowych kryteriów. Gdyby przyjąć taki punkt widzenia jak robią to organy NFZ i przyjmuje Sąd I instancji, to należałoby uznać za dopuszczalną możliwość kształtowania treści ustawy przez akt organu, który nawet nie może być uznany za źródło prawa w powszechnym znaczeniu, a co najwyżej tylko za przepis administracyjny. W procesie stosowania prawa ma to istotne znaczenie, bo tego rodzaju "prawo" nie może być bezpośrednią podstawą kształtowania sytuacji prawnej podmiotu zewnętrznego do administracji. W postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczenia zdrowotnego przepis administracyjny może mieć tylko takie znaczenie, że będąc skierowany do organów NFZ określa sposób prowadzenia przez nie postępowania, a skoro organy ogłaszają i prowadzą postępowanie, a warunkiem uczestnictwa w nim jest spełnienie przez oferentów określonych w ogłoszeniu kryteriów, to przyjęcie ich przez fakt uczestnictwa w postępowaniu i złożenie oferty może mieć tylko takie znaczenie, że są one stanowiskiem organów co do przyszłej umowy, a nie przepisami bezwzględnie obowiązującymi. W tym kontekście należy widzieć ich rolę, która może sprowadzać się do skonkretyzowania warunków postępowania, ale nie modyfikacji ustawy. Oznacza to, że organy NFZ porównując oferty muszą dokonać tego z punktu widzenia reguł określonych w art. 148 pkt 1 i 2 ustawy, a Prezes NFZ może co najwyżej określić jak należy rozumieć w danym postępowaniu poszczególne kryteria wskazane w tym przepisie. Innymi słowy, Prezes NFZ nie może stwierdzić, że niektóre kryteria z art. 148 u.ś.o.z. nie będą stosowane, natomiast ma obowiązek wyjaśnić jak będą stosowane w konkretnym rodzaju postępowań. Skoro w rozpoznawanej sprawie doszło do pominięcia kryterium ciągłości i kompleksowości przy ocenie oferty, to wybór przyszłych świadczeniodawców został dokonany z naruszeniem prawa, a to musi skutkować uznaniem trafności stawianego zarzutu.

Zdaniem Sądu II instancji na gruncie art. 148 pkt 1 i 2 u.ś.o.z. porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej musi uwzględniać wskazane w tym przepisie kryteria oceny ofert, zatem w postępowaniu organy NFZ muszą odnieść się do wszystkich określonych w tym przepisie parametrów wykonania świadczenia, a to oznacza, że Prezes NFZ nie może w Zarządzeniu, które jest przepisem administracyjnym, a więc odnoszącym się do stosowania prawa, czyli niemającym charakteru powszechnego, modyfikować ustawowych kryteriów oceny ofert, bo te są wymogami ustawowymi, czyli nie mogą być pominięte i wyłączone na mocy przepisów wydanych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 u.ś.o.z.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 155 u.ś.o.z. w zw. z art. 72 k.c. jest przedwczesny i wykraczający poza granice kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Interpretując ten przepis należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia bowiem jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie dokonaną przez ten Sąd wykładnią ma szeroki zasięg, nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu, uzasadniającym ich uchylenie.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi Sąd uznaje go za usprawiedliwiony. W myśl art. 147 u.ś.o.z. kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania.

Natomiast art. 148 u.ś.o.z. stanowi, że porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej i zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją,

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Organy obu instancji naruszyły powyższy przepis albowiem oceniając ofertę skarżących odstąpiły od zastosowania kryterium ciągłości i kompleksowości udzielania świadczeń i w związku z tym stronie nie zostały przyznane w tym zakresie żadne punkty. W ten sposób doszło również do naruszenia § 1 Zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ, w którym powtórzona została treść kryteriów określonych w ustawie.

Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że powyższe naruszenie jest niezależne od tego, że również innych oferentów nie oceniono w zakresie wskazanych powyżej kryteriów. Przy uwzględnieniu przy ocenie kryterium ciągłości i kompleksowość różny mógłby być przydział punktów dla poszczególnych oferentów w następstwie czego oferta skarżących mogłaby uzyskać punkty niezbędne dla uwzględnienia jej w rankingu końcowym, w wymiarze dającym prawo do zawarcia umowy. Naruszenie art. 148 u.ś.o.z. rzutuje również na naruszenie art. 147 u.ś.o.z. Skoro na wstępie postępowania organ wskazał na kryteria oceny ofert, które będą miały zastosowanie, powołując się na art. 148 u.ś.o.z. jak i na zarządzenie nr 54/2011/DSOZ a następnie odstąpił przy ocenie od zastosowania kryterium ciągłości i kompleksowości ewidentnie naruszył treść art. 147 u.ś.o.z. Opisane wyżej uchybienia spowodowały, że wybór przyszłych świadczeniodawców został dokonany z naruszeniem prawa co przesądza o trafności zarzutu skarżących podniesionego w pkt 1 skargi.

Sąd podzielił również słuszność zarzutu podniesionego w pkt 2 skargi. W myśl § 1 ust. 1 pkt 3 Zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia dostępność winna być oceniana biorąc pod uwagę następujące parametry:

a) liczbę dni i godziny pracy w harmonogramie pracy,

b) organizację przyjęć świadczeniobiorców,

c) brak barier dla osób niepełnosprawnych.

Trafnie zarzuca strona skarżąca, że organ wbrew przepisom zarządzenia nie dokonał oceny oferty pod kątem kryterium organizacji przyjęć świadczeniobiorców oraz braku barier dla osób niepełnosprawnych. Niezależnie od powyższego skarżącym nie przyznano punktów w oparciu o ocenę spełniania przesłanki liczby dni i godzin pracy w harmonogramie pracy.

Zgodnie bowiem z zarządzeniem (tabela 1.2. l.p. 44-45) w sytuacji, gdy przychodnia jest otwarta przez minimum 5 dni w tygodniu, ofercie winno być przyznane 5 punktów (l.p. 45). Jeżeli zaś przychodnia otwarta jest przez minimum 5 dni w tygodniu, przez co najmniej 10 godzin dziennie należało jej przyznać 10 punktów. Ze złożonej przez skarżących oferty wynika, że deklarowali otwarcie przychodni przez 5 dni po 8 godzin dziennie.

W tym stanie rzeczy ofercie powinno być przyznane 5 punktów natomiast uzyskała ona 0 punktów, co narusza treść wskazanych przepisów rozporządzenia. w tym miejscu należy wskazać, że słusznie strona skarżąca zarzuca, że w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3 i 11 k.p.a. albowiem organ I instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich istotnych argumentów podnoszonych przez stronę a dotyczących pominięcia przy dokonywaniu oceny ofert kryterium ciągłości i kompleksowości i nieprzyznania żadnych punktów w zakresie kryterium dostępności.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu strony dotyczącego naruszenia art. 134 u.ś.o.z. poprzez sposób prowadzenia negocjacji z poszczególnymi oferentami Sąd stwierdza, że nie podziela trafności tego zarzutu i przedstawionej przez stronę argumentacji w tym przedmiocie.

W myśl art. 142 ust. 6 u.ś.o.z. komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia:

1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej,

2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej.

Natomiast zgodnie z art. 142 ust. 7 u.ś.o.z. Komisja ma obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent. Negocjacje mają na celu wypracowanie wspólnego stanowiska stron. W niniejszej sprawie komisja przeprowadzała je z podmiotami o różnym potencjale ekonomicznym. Inicjatywa negocjacyjna spoczywała nie tylko na komisji. Zadeklarowanie ceny oczekiwanego przez Fundusz skutkowało uznaniem przez komisję konkursową, że za cenę tę Fundusz jest gotów kupić świadczenia stanowiące przedmiot postępowania w ustalonej ilości. To od rachunku ekonomicznego oferentów zależało, czy pozostaną oni przy warunkach cenowo-ilościowych zadeklarowanych w ofercie, czy też chcąc zwiększyć szanse na wybór – zmienią je w trakcie negocjacji.

Zdaniem Sądu zarzut naruszenia prawa materialnego, a więc art. 155 u.ś.o.z. w związku z art. 72 k.c. jest przedwczesny i wykraczający poza granice kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

Stwierdzone przez Sąd wadliwości skutkowały uchyleniem decyzji organów obu instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 a i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy Funduszu obowiązane są zastosować się do poglądu prawnego, wyrażonego w niniejszym wyroku mając na uwadze przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przed nowelizacją, która została dokonana ustawą z 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2013.1290).

Artykuł 5 ww. ustawy nowelizacyjnej stanowi, że do postępowań, o których mowa w art. 154 u.ś.o.z., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym zastosowanie w sprawie będzie miał art. 154 ust. 7, który stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4 tego artykułu przeprowadza się ponowne postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 i art. 145 u.ś.o.z.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w wyroku.