Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 995/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 3, 7
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 447/17 w sprawie ze skargi J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2017r. sygn. akt II SA/Gd 447/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Starosta [...] pismem z dnia 17 grudnia 2013r. wypowiedział W. H. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w udziale [...] działki nr [...] o powierzchni 2.9358ha położonej w [...], gmina [...] i zaproponował nową opłatę roczną w wysokości 1.033,24zł. W wyniku złożenia przez W. H. wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu jest nieuzasadniona, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku orzeczeniem z dnia [...] maja 2016r., nr [...] wydanym na podstawie art. 79 ust. 3 – 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", oddaliło wniosek.

W dniu 19 stycznia 2015 r. J. L. nabył od W. H. udział w użytkowaniu wieczystym przedmiotowej nieruchomości.

Skarżący J. L. pismem z dnia 27 grudnia 2016r. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste działki. Wskazał, że po uprawomocnieniu się orzeczenia z dnia [...] maja 2016r. wezwany został przez Starostwo Powiatowe w [...] do uiszczenia przedmiotowej opłaty, pomimo że nie został poinformowany o toczącym się postępowaniu dotyczącym podwyższenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej określanej jako "K.p.a.", odmówiło wznowienia postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, że w przypadku rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, nie można mówić o sprawie administracyjnej, w której wydawana jest decyzja administracyjna. Z woli ustawodawcy w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia, zatem nie można stosować przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania czy też stwierdzenia nieważności decyzji. Zaznaczył, że choć skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym orzeczeniem z dnia [...] maja 2016r., to jednak brak jest podstaw do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 145 K.p.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący wskazując, że na skutek pominięcia go w postępowaniu utracił możliwość kwestionowania wydanego w sprawie orzeczenia, jak również możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy wydane uprzednio postanowienie z dnia [...] lutego 2017r. Organ zauważył, że chociaż ustawodawca nie wyłączył wprost stosowania do orzeczeń kolegiów w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej przepisów o trybach nadzwyczajnych, to jednak nie ulega wątpliwości, że zastosowanie takich trybów nie jest dopuszczalne. Wyjaśnił, że tryby nadzwyczajne mogą dotyczyć jedynie decyzji administracyjnych i zaskarżalnych postanowień, tymczasem orzeczenie kolegium rozstrzygające wniosek użytkownika wieczystego nie ma charakteru decyzji administracyjnej.

Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017r. Wskazał, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 79 ust. 7 u.g.n., bowiem Sąd dokonał jego błędnej wykładni uznając, że powołany przepis, w zakresie postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym, nie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o wznowieniu postępowania uregulowanych w rozdziale 12 działu II K.p.a. W ocenie skarżącego, pomimo że od orzeczenia kolegium nie przysługuje środek odwoławczy przewidziany w procedurze administracyjnej, to jednak w przedmiotowym postępowaniu stosuje się uregulowane w K.p.a. tryby nadzwyczajne.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. L. Wskazując na zasadność stanowiska organu w uzasadnieniu wyjaśniono, że w stosunku do orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania. W tym kontekście odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym nie ma możliwości uruchomienia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym od orzeczeń kolegium przewidzianych w art. 79 ust. 3 u.g.n. tj. od orzeczenia oddalającego wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości i od orzeczenia ustalającego nową wysokość opłaty. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch etapach. W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, natomiast drugi (jeżeli do niego dojdzie) toczy się przed sądem powszechnym w drodze procesu cywilnego. Wyjaśnił, że choć w postępowaniu przed organem, na podstawie art. 79 ust. 7 u.g.n. stosuje się odpowiednio niektóre regulacje zawarte w K.p.a., to jednak przedmiotowe postępowanie ma charakter cywilny a sprawy o jej wysokość, w tym o aktualizację tej wysokości, są sprawami o charakterze cywilnoprawnym. Tym samym odpowiednie stosowanie przed kolegium części przepisów K.p.a. nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną, bowiem cały czas organ ma do czynienia z jedną sprawą, która jest sprawą cywilną i której źródło stanowi spór co do opłaty za użytkowanie wieczyste.

Sąd I instancji wskazał, iż punktem wyjścia dla argumentacji przemawiającej za niedopuszczalnością stosowania w omawianej materii trybów nadzwyczajnych, jest przyjęcie poglądu, że wydawane przez kolegium orzeczenie nie jest decyzją administracyjną (vide: wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013r. sygn. akt I OSK 342/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W ocenie Sądu znamienne jest użycie w przepisach u.g.n. określenia "orzeczenie", nie zaś terminu "decyzja". Zauważył, że choć każda decyzja stanowi rodzaj orzeczenia, to nie każde orzeczenie jest decyzją administracyjną. Zwrócił przy tym uwagę, że gdyby ustawodawca nie widział różnic pomiędzy decyzją, a orzeczeniem wydawanym w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n., to nic nie stało na przeszkodzie by rozstrzygnięcie to określać mianem decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji stwierdził dalej, że postępowanie uregulowane w art. 78 – 81 u.g.n. wszczyna nie wniosek strony, jak w przypadku postępowań administracyjnych, lecz wniosek uprawnionego złożony przeciwko właściwemu organowi. Postępowanie inicjuje żądanie skierowane, podobnie jak pozew, przeciwko drugiej stronie. Ponadto zwrócił uwagę, że powołane przepisy u.g.n. zawierają szereg regulacji procesowych dotyczących przedmiotowego postępowania, np. w kwestii właściwości organu, obowiązujących terminów, rodzaju środka zaskarżenia, czy właściwości miejscowej sądu. Charakterystyczne jest przy tym, że po wniesieniu sprzeciwu, kolegium przekazuje sądowi powszechnemu całe akta prowadzonej sprawy. Rozwijając ten wątek wskazano, że dokonując wykładni art. 79 ust. 7 u.g.n. nie można wyprowadzić wniosku, że przewidziane w nim rodzaje przepisów K.p.a., które mają odpowiednie zastosowanie w tym postępowaniu, zostały wymienione jedynie przykładowo. Zdaniem Sądu I instancji jest to wymienienie enumeratywne, bowiem gdyby celem ustawodawcy było stosowanie w tym postępowaniu przepisów K.p.a., to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego Kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Wyjaśnił, że dokładne określenie rozdziałów i działu Kodeksu, które mają odpowiednie zastosowanie w omawianym postępowaniu przed kolegium, prowadzi do przekonania, że przepisy te stanowią listę zamkniętą.

W końcowej części uzasadnienia Sąd I instancji zauważył, że skoro w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia, to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji. Brak wyraźnego wyłączenia w przepisie art. 79 ust. 7 u.g.n. stosowania do postępowania przed kolegiami przepisów postępowania odnoszących się do nadzwyczajnych trybów postępowania nie może automatycznie przesądzać, iż przepisy te znajdują zastosowanie. Zdaniem Sądu I instancji z uwagi na cywilnoprawny charakter opłat z tytułu użytkowania wieczystego oraz przewidzianą przez ustawodawcę możliwość wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium do sądu powszechnego, wyłączone jest stosowanie do orzeczeń kolegiów nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Orzeczenie kolegium rozstrzyga bowiem sprawę cywilną i nie powoduje, że nabiera ona charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., kończonej rozstrzygnięciem mogącym podlegać wzruszeniu w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że przepisy u.g.n. regulujące postępowanie w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, nie zawierają żadnego szczególnego przepisu, który umożliwiałby prowadzenie trybu nadzwyczajnego od orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. Tryb nadzwyczajny może być bowiem stosowany w innych przypadkach, niż w stosunku do decyzji administracyjnej i zażalenia, ale wyłącznie na zasadzie przepisu szczególnego.

Konkludując Sąd stwierdził, że uznając niedopuszczalność wznowienia postępowania od orzeczenia z dnia [...] maja 2016r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku prawidłowo odmówiło wznowienia postępowania z wniosku skarżącego na podstawie art. 149 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wywiódł J. L. Zaskarżając wyrok w całości, podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 2 w związku z art. 8 ust 1 – 2 w związku z art. 45 ust 1 w związku z art. 77 ust 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji pozbawienie skarżącego prawa do rozpoznania sprawy w przedmiocie zasadności wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego [...] udziału w działce nr [...] położonej w [...], przez sąd powszechny - Sąd Rejonowy w Wejherowie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 79 ust 3 w związku z ust. 7 u.g.n., poprzez uznanie, że przepis art. 79 ust 7 u.g.n. w zakresie postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o wznowieniu postępowania, uregulowanych w rozdziale 12 K.p.a. Skarżacy Kasacyjne wskazał, że konsekwencją zastosowanej przez Sąd I instancji wykładni art. 79 ust 7 u.g.n. jest niedopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej zakończonego orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanym na podstawie art. 79 ust 3 u.g.n.;

2. art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż niedopuszczalne jest wznowienie postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przypomniano dotychczasowy przebieg postępowania podzielając stanowisko aprobujące możliwość zastosowania trybów nadzwyczajnych w odniesieniu do procedury dotyczącej zmiany wysokości stawek opłat za użytkowanie wieczyste. W tym kontekście zauważono, że przepis art. 79 ust 7 u.g.n. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących postępowania uregulowanego w dziale II K.p.a, natomiast w ramach tego działu w rozdziale 12 w przepisach art. 145 – 152 została uregulowana procedura wznowienia postępowania administracyjnego. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie doszedł do przekonania, że przepis art. 79 ust 7 u.g.n. wyłącza jedynie stosownie przepisów K.p.a. dotyczących odwołań i zażaleń. W jego ocenie nie oznacza to jednak, że wykluczone jest również stosowanie przepisów dotyczących wznowienia postępowania. Następnie skarżący kasacyjnie podkreślił, że za dopuszczalnością stosowania przepisów dotyczących wznowienia postępowania przemawia wykładnia językowa przepisu art. 79 ust 7 u.g.n. W jego ocenie pogląd przeciwny prowadzi do wykładni contra legem, bowiem powołany przepis wyłącza jedynie stosowanie przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co jest uzasadnione przez wzgląd na charakter tej procedury. Podniósł, że za pozbawieniem go prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy nie przemawiają podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywacje, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.

Rozwijając wątek dokonania błędnej wykładni przepisu art. 79 ust. 7 u.g.n. przez Sąd I instancji skarżący kasacyjnie podniósł, że wykładnia ta stoi w opozycji do konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, a co za tym idzie także innych postanowień konstytucyjnych zawartych w rozdziale II Konstytucji RP, które z tej naczelnej zasady wynikają. Konstytucja zgodnie z doktryną demokratycznego państwa prawa stanowi, że jedynie sąd może być organem, który ostatecznie rozstrzyga o wolnościach, prawach i obowiązkach jednostki, zaś prawo do sądu znalazło wyraz wprost w treści art. 45 ust 1 oraz art. 77 ust 2 Konstytucji RP. Wyraził pogląd, że przyjęta przez zaskarżonym wyroku interpretacja art. 79 ust 7 u.g.n., kłóci się z zagwarantowanym w Konstytucji prawem do rozpatrzenia każdej sprawy przez niezwisły sąd. W szczególności jaskrawy przejaw złamania powyższej zasady zachodzi w stanie faktycznym sprawy, bowiem skarżący kasacyjnie przez brak powiadomienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku o toczącym się postępowaniu nie miał możliwości złożenia sprzeciwu do sądu powszechnego.

W końcowej części uzasadnienia, powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 462/13, Lex nr 1355372, skarżący kasacyjnie wyraził pogląd, że argument o tym, iż przez wzgląd na cywilnoprawny charakter sporu pomiędzy użytkownikiem wieczystym a publicznym właścicielem nieruchomości wykluczone jest stosowanie trybów nadzwyczajnych uregulowanych w K.p.a. nie jest wystarczająco mocny, aby mógł zniwelować wyznaczony ideą państwa prawnego kierunek wykładni regulacji u.g.n. Skonstatował, że sposób rozumienia przepisu art. 79 ust 7 u.g.n. zaprezentowany przez Sąd I instancji sprzeciwia się prokonstytucyjnej metodzie wykładni prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wypada zgodzić się z Sądem I instancji, iż postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch fazach. W pierwszej postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym. Jeżeli natomiast w następstwie istnienia sporu dojdzie do drugiej fazy postępowanie to toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. W postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym, na mocy art. 79 ust. 4 u.g.n., ma odpowiednie zastosowanie część przepisów K.p.a.. Mimo tego nie budzi wątpliwości, iż sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. O tym bowiem czy sprawa wymaga rozstrzygnięcia stosunku administracyjnego czy stosunku cywilnoprawnego decydują przepisy prawa materialnego kształtujące taki stosunek prawny. Zatem to normy prawa materialnego określające poszczególne rodzaje stosunku prawnego determinują charakter danej sprawy. Brak jest przy tym podstaw do zmiany kwalifikacji charakteru sprawy tylko z uwagi na tryb i stadium, w jakim jest ona rozpatrywana. Niezależnie od tego, w jakim stadium spór powstały na tym tle zostanie rozstrzygnięty, cały czas mamy do czynienia z jedną sprawą dotyczącą prawa do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Sprawa ta nie zmienia swego charakteru przez przeniesienie jej do załatwienia przez organ administracji publicznej. Postępowanie przed kolegium nie jest uruchamiane nowym wnioskiem w nowej sprawie. Inicjuje je wniosek, który jest specyficznym środkiem prawnym przysługującym wieczystemu użytkownikowi w przypadku wypowiedzenia mu niektórych warunków umowy, dokonanego w drodze cywilnoprawnej czynności właściwego organu działającego w imieniu właściciela gruntu. Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego. (vide: uchwał SN z dnia 8 lutego 1994r. sygn. akt III CZP 188/93; uchwała SN z dnia 25 czerwca 1997r. sygn. akt III CZP 23/97, Lex nr 236557; uchwała NSA z dnia 20 maja 1996r. sygn. akt OPK 10/96, ONSA 1997/1/8; wyrok NSA z dnia 12 maja 2006r. sygn. akt I OSK 843/05; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011r. sygn. akt I OSK 708/10; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011r. sygn. akt I OSK 1457/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Rozważając charakter prawny orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego wydanego w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednolicie, iż orzeczenia przewidziane w powyższym przepisie wydawane są w administracyjnej fazie postępowania aktualizacyjnego i nie dotyczą one uprawnień czy obowiązków określonych bezpośrednio w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym kolegiom powierzono w określonym zakresie rozpoznawanie sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym. Skoro zaś kolegia rozstrzygają merytorycznie spór cywilnoprawny, to akt kończący takie postępowanie nie stanowi decyzji administracyjnej. Tak więc orzeczenie wydawane w powyższym zakresie przez kolegium nie kwalifikuje się do uznania za decyzję administracyjną, na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego, lecz stanowi odrębny rodzaj rozstrzygnięcia, co specjalnie podkreślił ustawodawca, używając nazwy "orzeczenie" (vide: J.P.Tarno, A.Wrzesińska-Nowacka, Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste, Samorząd Terytorialny nr 7-8 z 1995 r., str.109 i nast.; uchwała NSA z dnia 20 maja 1996r. sygn. I OPK 10/96 (ONSA 1997/1/8); uchwała NSA z dnia 25 listopada 2013r. sygn. akt I OPS 12/13; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007r. sygn. akt I OSK 306/06; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2011r. sygn. akt I OSK 367/11; postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 6/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Ponadto nie budzi wątpliwości, iż postępowanie uregulowane przepisami art. 71 – 81 u.g.n. jest postępowaniem szczególnym. Cywilnoprawny spór w zakresie ukształtowania opłat za użytkowanie wieczyste sprawia, że postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest wyłącznie koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny (vide: wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2011r. sygn. akt I OSK 1570/10; wyrok NSA z dnia 25 maja 2011r. sygn. akt I OSK 1129/10; wyrok NSA z dnia 25 maja 2011r. sygn. akt I OSK 1130/10, postanowienie NSA z dnia 14 marca 2013r. sygn. akt I OSK 408/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Konsekwencją powyższego jest także jednolite stanowisko Naczelnego sądu Administracyjnego w zakresie braku możliwości wszczynania i prowadzenia postępowań nadzwyczajnych w stosunku do orzeczenia wydanego przez kolegium, w związku z wnioskiem złożonym w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n. Punktem wyjścia argumentacji przemawiającej za niedopuszczalnością stosowania w omawianej materii trybów nadzwyczajnych, jest przyjęcie poglądu, że wydawane przez kolegium orzeczenie nie jest decyzją administracyjną (vide: wyrok NSA z dnia 12 maja 2006r. sygn. akt I OSK 843/05; postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 6/12; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2011r. sygn. akt I OSK 367/11; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013r. sygn. akt I OSK 342/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W tym stanie rzeczy nie może być uznany za trafny zarzut naruszenia art. 79 ust 3 w związku z ust. 7 u.g.n poprzez błędne uznanie, iż regulacje te nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów o wznowieniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Zawarte bowiem w art. 79 ust. 7 u.g.n. odesłanie do odpowiedniego stosowania w postępowaniu przed kolegium przepisów K.p.a. stanowi enumeratywne wyliczenie. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było stosowanie w tym postępowaniu generalnie przepisów K.p.a., to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego Kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Dokładne zaś określenie rozdziałów i działu (postępowanie) tego Kodeksu, które mają odpowiednie zastosowanie w omawianym postępowaniu przed kolegium, prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią listę zamkniętą. Potwierdza ten tok myślowy także szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 u.g.n. in fine, w której ustawodawca zaznaczył, by do doręczenia wypowiedzenia stosowano (wprost) przepisy K.p.a. W postępowaniu tym nie stosuje się więc odpowiednio całego K.p.a., a jedynie wybrane przez ustawodawcę przepisy Kodeksu (vide: wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013r. sygn. akt I OSK 342/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 1445/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie można się też zgodzić z zarzutem kasacyjnym, iż skoro przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. przewiduje w postępowaniu przed kolegium stosowanie przepisów K.p.a. dotyczących postępowania, za wyjątkiem odwołań i zażaleń, to nie ma przeszkód, by mogły być w tym stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych. Powyższe zapatrywanie pomija bowiem, iż uregulowane w K.p.a. postępowania nadzwyczajne dotyczą jedynie decyzji administracyjnej, a orzeczenie wydawane przez kolegium w omawianych sprawach nie jest takim rozstrzygnięciem. Skoro tak, to przy przyjęciu odpowiedniego stosowania do postępowania przed kolegium przepisów K.p.a. o postępowaniu (Działu II), zbędne było zaznaczanie przez ustawodawcę, że nie mają w tej sytuacji zastosowania przepisy o trybach nadzwyczajnych. Ponadto, w sprawach administracyjnych postępowania nadzwyczajne pozostają w ścisłym związku z postępowaniem zwykłym. Powyższa współzależność nie pozwala uznać racjonalności w takim rozumieniu powyższych regulacji, które umożliwiałoby prowadzenie wobec wydanego orzeczenia kolegium postępowań nadzwyczajnych przewidzianych w przepisach K.p.a., gdy jednocześnie ustawodawca wyraźnie zatamował możliwość prowadzenia od takiego orzeczenia postępowań odwoławczych uregulowanych przepisami tegoż Kodeksu (vide: wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 1445/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyżej przytoczone okoliczności jasno pokazują, iż postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie już tylko dlatego, że jego wykładnia dokonana w badanej skardze pomija zupełnie kwestię, iż możliwość wznowienia postępowania dotyczy wyłącznie tych spraw, w których wydana została ostateczna decyzja administracyjna, a w światle tego co zostało dotychczas powiedziane rozstrzygnięcie takie w niniejszej sprawie nie zostało wydane.

Nie jest także trafnie postawiony zarzut naruszenia art. 2 w związku z art. 8 ust 1 – 2 w związku z art. 45 ust 1 i w związku z art. 77 ust 2 Konstytucji RP poprzez zamknięcie skarżącemu drogi sądowej w dochodzeniu naruszonych wolności i praw. Trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, iż prawo do sądu to m.in. prawo do uruchomienia procedury przed bezstronnym, niezależnym i niezawisłym sądem (vide: wyrok TK z dnia 16 marca 1999r. sygn. akt SK 19/98). Nie oznacza to jednak prawa strony do sądu wskazanego poza przesłankami wynikającymi z regulacji ustawowych o charakterze ius cogens. Jak już była o tym mowa użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego. Opłata z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, a tym samym spór między stronami powstały na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste jest typowym sporem cywilnoprawnym. Zgodnie zaś z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018r. poz. 1360 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.p.c", do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych. Skoro brak jest przepisu szczególnego, który by rozstrzyganie sporów o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przekazywał do właściwości innych organów, a tym samym wyłączał tą sprawę od rozpoznawania w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym (art. 2 § 3 K.p.c.), to należy uznać, iż w porządku krajowym istnieje ukształtowana przez ustawodawcę procedura sądowa, będąca generalną procedurą, w ramach której rozstrzygane są spory powstałe na gruncie stosunków cywilnych (art. 1 K.p.c.), która umożliwia rozpoznanie sprawy z zakresu aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Tym samym bezzasadny jest zarzut ograniczenia zaskarżonym wyrokiem konstytucyjnie chronionego prawa do sądu. Natomiast nieskorzystanie przez skarżącego ze środków prawnych przewidywanych w przepisach K.p.c. dla dochodzenia praw, które uznaje za naruszone, nie może być postrzegane jako naruszenie art. 2, art. 8 ust 1 – 2, art. 45 ust 1 bądź też art. 77 ust 2 Konstytucji RP.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.