Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 211/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 par. 1, art. 56 par. 1,
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia WSA (del.) Anna Dumas, Protokolant Dorota Żmijewska, po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Wa 846/09 w sprawie ze skargi "D." sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia 18 marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie złożonych zarzutów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 listopada 2009 r., III SA/Wa 846/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi "D." sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora Izby Celnej w W. z 18 marca 2009 r. oraz poprzedzającego postanowienia tego organu z 11 lutego 2009 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie złożonych zarzutów.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: decyzją z 28 października 2008 r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w W. określił skarżącej zobowiązanie w podatku akcyzowym za okres od stycznia do kwietnia 2003 r. w łącznej wysokości 1.043.361 zł.

Pismem z 9 grudnia 2008 r. spółka zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wskazując niedopuszczalność egzekucji lub zastosowanego środka egzekucyjnego oraz wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu podniosła, że postanowieniem z 29 kwietnia 2008 r. sygn. akt I Co 3514/07 Sąd Rejonowy dla Warszawy Woli wyznaczył Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Warszawy Woli w Warszawie jako organ właściwy do dalszego łącznego prowadzenia egzekucji administracyjnej i sądowej, w trybie egzekucji sądowej.

Dyrektor Izby Celnej w W. postanowieniem z 28 stycznia 2009 r. na podstawie art. 56 § 1 pkt 1, § 3 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych z 28 listopada 2008 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wskutek nierozpoznania odwołania skarżącej z 18 listopada 2008 r. od decyzji Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w W. w terminie określonym w art. 139 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: "O.p") nastąpiło wstrzymanie wykonania decyzji z mocy prawa, co stanowi przesłankę zawieszenia postępowania egzekucyjnego, wskazaną w art. 56 § 1 u.p.e.a.

Postanowieniem z 11 lutego 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w W. działając jako wierzyciel przedstawił swoje stanowisko, w którym uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione i wyjaśnił, że postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Woli rozstrzygało jedynie kwestię zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej do zajętego rachunku bankowego, natomiast nie przesądzało o sposobie prowadzenia egzekucji administracyjnej w pozostałym zakresie.

W zażaleniu na powyższe postanowienie spółka wskazała na naruszenie art. 34 § 1 u.p.e.a. przez wydanie postanowienia przez Dyrektora Izby Celnej jako wierzyciela, w sytuacji gdy jest on jednocześnie organem egzekucyjnym. Zdaniem skarżącej w sytuacji, gdy ten sam organ jest wierzycielem oraz organem egzekucyjnym wydawanie postanowienia w przedmiocie stanowiska wierzyciela, przed rozpatrzeniem zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym jest zbędne. Spółka wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia oraz wydanie postanowienia w trybie art. 34 § 4 u.p.e.a.

Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z 18 marca 2008 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z 11 lutego 2009 r. W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie nie znajdzie zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2007 r., I FPS 4/06. Zdaniem organu regulacja obowiązku wynikającego z art. 34 § 4 u.p.e.a. jest jednoznaczna i stanowi, że w każdym przypadku rozpatrywania zarzutów organ egzekucyjny ma obowiązek zwrócić się do wierzyciela o przedstawienie stanowiska, a wierzyciel ma obowiązek przedstawić swe stanowisko wobec rozpatrywanych zarzutów. Obowiązek ten wynika wprost z u.p.e.a. Adresatem normy prawnej zawartej w art. 34 § 4 u.p.e.a. jest każdy wierzyciel. Jest on zobowiązany do realizowania tej kompetencji, ponieważ ustawodawca nie zastrzega jej wyłącznie dla wierzyciela niebędącego organem egzekucyjnym, co czyni w przepisach statuujących inne obowiązki, np. prawo wnoszenia niektórych środków prawnych. Jedynym wyjątkiem od powyższej zasady jest naczelnik urzędu skarbowego, będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym.

W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego spółka zarzuciła naruszenie art. 34 § 1 u.p.e.a. przez wydanie postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, mimo że Dyrektor Izby Celnej jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym. W skardze zarzucono także naruszenie art. 33 pkt 6 u.p.e.a. przez to, że organ nie umorzył egzekucji wszczętej w trybie administracyjnym, mimo że dopuszczalna była wyłącznie egzekucja sądowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych, niż zostały w niej podniesione. Sąd podniósł, że postanowieniem z 28 stycznia 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w W. zawiesił postępowanie egzekucyjne i jak wynika z akt sprawy, postępowanie to nie zostało przez organ podjęte. Tym samym postanowienie dyrektora izby celnej z 11 lutego 2009 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów wydane zostało w czasie, gdy postępowanie egzekucyjne było zawieszone, a co do zasady postanowienie tego rodzaju może zostać wydane tylko w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym.

Wskazując na treść art. 34 § 3 i 4 u.p.e.a. sąd zauważył, że w przepisach tych ustawodawca przewidział co prawda możliwość wydania postanowienia przez wierzyciela w sprawie jego stanowiska odnośnie zarzutów, w czasie gdy postępowanie jest zawieszone, jednakże przepisy te dotyczą tylko i wyłącznie wyjątkowej sytuacji określonej w art. 34 § 3 u.p.e.a. (gdy wierzyciel nie wyraził stanowiska w terminie 14 dni od dnia powiadomienia go przez organ egzekucyjny o wniesionych zarzutach) i nie mogą stanowić podstawy do uznania, że postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów w każdym przypadku może być wydane poza toczącym się postępowaniem egzekucyjnym. W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z 11 lutego 2009 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 56 § 1 oraz art. 34 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a." co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor Izby Celnej w W. zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 34 § 3 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten określa jedyny przypadek, kiedy wierzyciel może wydać postanowienie w sprawie określenia stanowiska odnośnie zarzutów w czasie zawieszenia postępowania,

2) art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 56 u.p.e.a. poprzez brak wskazania, na czym polegało rażące naruszenie tego przepisu przez skarżącego,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazówek co do dalszego postępowania w sprawie,

4) art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, pomimo braku istnienia przesłanki wydania zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa.

W związku z podniesionymi zarzutami organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania poszczególnych zarzutów niezbędne jest poczynienie pewnych uwag natury ogólnej.

W sprawie jest bezsporne, że postanowieniem z 28 stycznia 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w W. zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie właściwych tytułów wykonawczych, mając za podstawę takiego rozstrzygnięcia art. 56 § 1 pkt 1, § 3 i § 4 u.p.e.a.

Zawieszenie postępowania jest to taki jego stan, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy (lis pendent), w którym nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa "spoczywa" bez biegu i w zasadzie żadne czynności nie są podejmowane; w okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną; zaś po ustaniu przyczyn zawieszone postępowanie zostaje podjęte na nowo (Z. Resich, Zawieszenie i umorzenie postępowania, w: System prawa procesowego cywilnego, Wrocław 1987, t. II, str. 67).

Jakkolwiek w postępowaniu egzekucyjnym co do zasady nie stosuje się ogólnej procedury administracyjnej o zawieszeniu postępowania, zwłaszcza przepisów określających przesłanki takiego zawieszenie, to niewątpliwie istota zawieszenie we wszystkich postępowaniach, w tym w postępowaniu egzekucyjnym, jest taka sama, a mianowicie w trakcie zawieszenia organ administracji nie może podejmować żadnych czynności poza enumeratywnie wskazanymi w ustawie. Nawet gdyby przyjąć, że może mieć zastosowanie art. 102 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. to przesłanki w nim określone nie miały zastosowania w sprawie niniejszej.

I ostatnia uwaga natury ogólnej. Administracyjne postępowanie egzekucyjne obejmuje, oprócz stosowania środków egzekucyjnych, także inne czynności procesowe, podejmowane przez podmioty inne niż organ egzekucyjny, np. przez wierzyciela. Zdaniem B. Adamiak przez pojęcie postępowania egzekucyjnego rozumiemy uregulowany prawem procesowym egzekucyjnym ciąg czynności podejmowanych przez organy egzekucyjne i inne podmioty postępowania egzekucyjnego (do których niewątpliwie zalicza się wierzyciel) w celu wykonania, przez zastosowanie środków przymusu państwowego, obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej (B. Adamiak w: Adamiak B. Borkowski J., Polskie postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne, Warszawa 1998, str. 381). W tym miejscu należy wskazać na niezasadność wywodów skargi kasacyjnej, które postępowanie przed wierzycielem traktują jako postępowanie dodatkowe (wtrącone), a więc odrębne od postępowania egzekucyjnego, podczas gdy jest oczywistym, że jest to jedno postępowanie egzekucyjne. Pomijając już taką kwestię jak to, że organem egzekucyjnym i wierzycielem jest ten sam podmiot.

Przechodząc do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie nie został naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a., powoływany w każdym zarzucie, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie orzeczenia sądu pierwszej instancji, jakkolwiek bardzo lakoniczne, zawiera wszystkie ustawowe elementy uzasadnienia, w tym wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak i wskazówek co dalszego postępowania. Co do tych ostatnich wystarczające jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 56 § 1 i art. 34 § 1 u.p.e.a., co skutkowało stwierdzeniem nieważności obu aktów. Konsekwencje takiego rozstrzygnięcia są dla organu administracji oczywiste, bowiem stwierdzając nieważność sąd administracyjny autorytatywnie wskazuje na wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. Innymi słowy postępowanie administracyjne (egzekucyjne) w tym zakresie wraca do punktu wyjścia. Przy czym w sprawie niniejszej może być kontynuowane od chwili podjęcia postępowania egzekucyjnego w sprawie.

Rację ma skarżący, że art. 34 § 3 określa jak powinien zachować się organ egzekucyjny w celu ochrony praw zobowiązanego. Jednocześnie jednak, czego już skarżący nie zauważa, przepis ten daje podstawę wierzycielowi do wydania postanowienia w zakresie zgłoszonych zarzutów po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, ale tylko z tej przyczyny, że wierzyciel nie wyraził swojego stanowiska w terminie 14 dni od powiadomienia go przez organ egzekucyjny o wniesionych zarzutach. Sąd pierwszej instancji zasadnie wywodzi z treści tego przepisu, a contrario, że w pozostałych przypadkach zawieszenia postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny nie jest możliwe wydanie postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela. Ten logiczny wywód prawny ma swoje uzasadnienie w ogólnej zasadzie, ze w toku trwania zawieszenia postępowania podejmowane są tylko takie czynności, które przewiduje ustawa. Na marginesie omawianego zarzutu należy podnieść, że podstawę do stwierdzenia nieważności przez sąd pierwszej instancji stanowiło rażące naruszenie min. art. 34 § 1 u.p.e.a., a nie art. 34 § 3 u.p.e.a., który to przepis autor skargi kasacyjnej niezasadnie powiązał z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2p.p.s.a. w zw. z art. 56 § 1 u.p.e.a. Jakkolwiek sąd pierwszej instancji w sposób jednoznaczny tego nie wyartykułował, to oczywistym jest, że rażące naruszenie art. 56 § 1 u.p.e.a. polegało na wydaniu orzeczenia w postępowaniu, które było zawieszone, a więc wbrew istocie instytucji zawieszenia postępowania. Nawet gdyby przyjąć, że postępowanie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów ma charakter wpadkowy, czy dodatkowy (wtrącony), to jest to postępowanie w ramach postępowania egzekucyjnego, stanowi jego integralną część i nie mogą mieć wobec niego zastosowania inne zasady niż obowiązujące w postępowaniu egzekucyjnym. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego obligowało więc wierzyciela do powstrzymania się przed podejmowaniem jakichkolwiek rozstrzygnięć do czasu podjęcia postępowania. Bez znaczenia dla sprawy pozostają wywody skarżącego co do przesłanek zawieszenia. Sąd pierwszej instancji nie kwestionuje bowiem samej przesłanki zawieszenia, którą jest wstrzymanie wykonania obowiązku, ani też tego że zagadnienie wstępne (nawet gdyby przyjąć jak chce tego skarżący, że taki charakter ma stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów) nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Istota sporu jaki zawisł przed sądem pierwszej instancji dotyczyła bowiem wyłącznie kompetencji wierzyciela do orzekania (zajęcia stanowiska) w zakresie zgłoszonych zarzutów w trakcie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W tym zakresie stanowisko sądu pierwszej instancji stwierdzające rażące naruszenie art. 56 § 1 u.p.e.a. jest prawidłowe. W konsekwencji zasadne było również przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.