Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1104/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 i art. 107 § 3, art. 152 ust. 1, art. 154
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1250/11 w sprawie ze skargi H. G.-P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 listopada 2011r. (sygn. akt VI SA/Wa 1250/11), uwzględniając skargę H. G.-P., uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] marca 2011r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. oddalającą odwołanie oferenta od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonego w trybie konkursu ofert nr [...].

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

W dniu [...] września 2010r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert o wskazanym powyżej numerze o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne, na obszarze: [...]. Wartość zamówienia określono na nie wyższą niż 4.131.000 zł, na okres rozliczeniowy od dnia 1 stycznia 2011r. do dnia 31 grudnia 2011r.

W odpowiedzi na ogłoszenie złożono 26 ofert. Ich otwarcie nastąpiło dnia [...] października 2010r.

W dniu [...] października 2010r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. wydał zarządzenie wewnętrzne nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od stosowania przez Komisję Konkursową procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych o numerze [...].

W dniu [...] listopada 2010r. w części jawnej komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Po uprzednim wezwaniu 5 oferentów do usunięcia braków oferty, komisja przyjęła do dalszego postępowania 25 ofert, w tym ofertę skarżącej. W związku z tym, że oferta skarżącej spełniała wymogi formalne, została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego. Jak wynika z rankingu otwarcia, oferta skarżącej zajęła 27 pozycję, z łączną liczbą oceny 36,667 punktów, w tym za ofertę cenową 15,000 punktów, za ciągłość 10,000 punktów, za jakość 7,500 punktów oraz za dostępność 4,167 punktów.

W dniu [...] listopada 2010r. komisja konkursowa przeprowadziła ze skarżącą negocjacje, w wyniku których została ustalona ostatecznie cena jednostkowa w wysokości 1,08 zł oraz liczba planowanych świadczeń w wysokości 51.000 punktów. W protokole końcowym z negocjacji, podpisanym przez skarżącą, zawarto zastrzeżenie, że zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy.

Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, którzy spełniali wymagane warunki, komisja dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy.

W dniu [...] listopada 2010r. po przeprowadzonej części niejawnej konkursu, komisja rozstrzygnęła konkurs i wybrała 24 oferty, uszeregowując je w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny oraz uwzględniając wyniki negocjacji. Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia, określonej w ogłoszeniu. Oferta skarżącej nie została wybrana ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem zamówienia oraz ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez skarżącą liczbę punktów wynoszącą łącznie 36,667 punktów. Na pozycji 24, czyli ostatniej wskazanej do zawarcia umowy, znalazły się oferty uzyskujące 38,333 punktów.

Pismem z dnia [...] grudnia 2011r. H. G.-P. wniosła do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert. W uzasadnieniu odwołania podkreśliła, że oferta została przygotowana zgodnie z obowiązującymi przepisami i zaleceniami podanymi na stronie internetowej, zaś dopiero podczas negocjacji strona dowiedziała się, że kryteria oceny ofert są inne, aniżeli te podane do wiadomości potencjalnych oferentów i nie podlegają zmianie podczas negocjacji. Pismem z dnia [...] grudnia 2010r. skarżąca doprecyzowała pismo z dnia [...] grudnia 2010r., wnosząc o unieważnienie konkursu ofert we wszystkich postępowaniach z dziedziny ogólnostomatologicznej i przeprowadzenie nowego postępowania, nieróżnicującego oferentów spełniających wymagania mające umocowanie w obowiązującym prawie.

Po rozpoznaniu złożonego przez H. G.-P. odwołania Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. oddalił odwołanie strony, uznając, że postępowanie nr [...] przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Pismem z [...] stycznia 2011r. skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie oraz unieważnienie konkursu ofert. W uzasadnieniu podniosła m.in., że nie otrzymała odpowiedzi na zarzut zastosowania kryteriów, które nie były przewidziane przepisami prawa. Mimo że kryteria oceny mogły być takie same dla wszystkich oferentów to zmiana wartości za dany element oceniany (np. rtg, posiadanie kontraktu przez przychodnię z NFZ na leczenie przez innych specjalistów) wpływała znacząco na kolejność oferentów w rankingu ofert, naruszając prawa i interesy oferenta. W jej ocenie doszło do dyskryminacji stomatologów [...] i naruszenia art. 32 Konstytucji RP na skutek określenia liczby godzin pracy w ramach 1 etatu przeliczeniowego. Powyższe zmusza świadczeniodawców do niekorzystnego rozporządzania czasem i swoim mieniem. Ponadto, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie ustosunkował się do faktu, że oferent nie uzyskał pozwolenia na uzupełnienie danych dotyczących personelu pomocniczego, jak również na dokonanie podczas negocjacji zmiany w ofercie odnośnie ceny za punkt i czasu pracy. Nie wyjaśniono także, dlaczego skarżąca otrzymała wzór protokołu końcowego z negocjacji bez podpisów członków komisji oraz została zmuszona do podpisania deklaracji o niezatrudnianiu asystentki stomatologicznej. W podsumowaniu odwołania skarżąca domagała się unieważnienia konkursu.

Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Prezes NFZ wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2011r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy podkreślił, iż stosownie do treści art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej ustawą o świadczeniach, przedmiotem rozstrzygania Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oraz Prezesa tego Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, lecz zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję nie zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że ww. odwołanie nie zostało rozpatrzone w całości i z należytą starannością Prezes NFZ stwierdził, iż zarzut ten ma charakter ogólnikowy. Dokonując analizy dokumentacji dotyczącej postępowania konkursowego, a także trybu przekazywania przez strony kolejnych pism, organ stwierdził, że nie jest on poparty szczegółowymi dowodami.

Organ II instancji wskazał, że na podstawie art. 146 ust. 1 pkt. 2 i 3 ustawy o świadczeniach, organ ten określił kryteria oceny i warunki wymagane od świadczeniodawców. Podkreślił, że komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Ponadto, kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Ocena ofert, w tym oferty skarżącej, odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów, jednakowych dla wszystkich oferentów.

Prezes NFZ wskazał dalej, że postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Komisja Konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach, z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa Funduszu oraz wytycznymi zawartymi w Uchwale Nr [...] Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oferta skarżącej została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych zasad dla wszystkich świadczeniodawców, określonych w przepisach prawa.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego etatu przeliczeniowego, Prezes NFZ podkreślił, że zgodnie z treścią § 8 ust. 3 zarządzenia nr [...] tego organu z dnia [...] września 2010r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ może odstąpić od zasad określonych w ust. 1 i 2 oraz ustalić inną wielkość etatu przeliczeniowego, niż wielkość kalkulacyjna określona w § 2 ust. 1 pkt 1, tj. 15.000 pkt/etat.

Mając na uwadze zarzut skarżącej dotyczący personelu pomocniczego, organ podkreślił, że w części jawnej postępowania Komisja Konkursowa stwierdziła rozbieżność miedzy treścią ankiety, którą złożyła skarżąca, a odpowiedziami zawartymi w ankiecie. Skarżąca w części 1.2.2.1 ankiety zadeklarowała bowiem posiadanie personelu pomocniczego, a nie wskazała go w formularzu ofertowym. Ze złożonych przez skarżącą wyjaśnień wynikało, że strona nie zatrudnia personelu pomocniczego. Członkowie komisji nie zmuszali skarżącej do podpisania oświadczenia o niezatrudnianiu personelu pomocniczego.

Prezes NFZ zauważył, że podczas negocjacji, które odbyły się w dniu [...] listopada 2010r. skarżąca została poinformowana, że zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza wyboru oferty. Skarżąca mogła zawrzeć w protokole końcowym uwagi, lecz tego nie uczyniła.

Organ odwoławczy podniósł także, że treść wzoru protokołu końcowego jest identyczna z zapisami na oryginale protokołu podpisanego przez świadczeniobiorcę. Na oryginale znalazły się podpisy wszystkich członków komisji konkursowej. Z przyczyn technicznych nie było możliwe zebranie wszystkich podpisów w trakcie prowadzenia negocjacji. Podpisany egzemplarz oryginału został dołączony do dokumentacji konkursowej.

Organ II instancji nie przychylił się również do zastrzeżeń dotyczących przebiegu i wyniku negocjacji. Podkreślił, że komisja w części niejawnej konkursu ofert może prowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby oraz ceny planowanych świadczeń opieki zdrowotnej. Podpisanie protokołu daje możliwość polepszenia sytuacji rankingowej oferenta i uzyskanie potencjalnej możliwości podpisania umowy.

Prezes NFZ podkreślił nadto, że cena nie jest jedynym kryterium oceny oferentów. Nawet przedstawienie przez oferenta propozycji najwyżej ocenianej punktowo w rankingu ceny, tj. uzyskanie 30 punktów stanowi około 1/3 maksymalnej, możliwej do uzyskania ogólnej liczby punktów. Organ podkreślił, że Fundusz ma obowiązek wybrać oferty najlepsze, a nie najtańsze.

Biorąc powyższe pod uwagę Prezes NFZ uznał, że skarżąca nie wykazała, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ przeprowadzając postępowanie konkursowe naruszył zasady wynikające z ustawy o świadczeniach, aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie lub zarządzeń Prezesa Funduszu, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, niezmienności warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzegania określonych w ogłoszeniu procedur wydanych przez Prezesa Funduszu.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011r. H. G.-P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2011r., podtrzymując stanowisko przedstawione uprzednio w odwołaniu od decyzji Dyrektora [...]OWNFZ z dnia [...] stycznia 2011r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, także w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia jest umowa o udzielanie świadczeń zawarta pomiędzy świadczeniodawcą, a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, może nastąpić według art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach, po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (jak w niniejszej sprawie), albo rokowań. Zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne nie jest świadczeniem wymienionym w art. 159 ust. 1 ustawy o świadczeniach, a zatem stosuje się do niego zasady wynikające z Działu VI ustawy o świadczeniach.

Stosownie do postanowień art. 146 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania, w myśl art. 147 wymienionej ustawy. Fundusz, zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Aby zrealizować te wymogi Fundusz, z mocy art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach, jest obowiązany udostępniać na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie przed Funduszem w sprawach o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej kończy się z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia konkursu ofert, o czym informuje się w miejscu i terminie określonych w ogłoszeniu o konkursie ofert (art. 151 ust. 1, 2 i 5 w/w ustawy). Komisja ogłasza rozstrzygnięcie postępowania. Z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu.

Zgodnie zaś z art. 152 ustawy o świadczeniach każdemu świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ww. ustawy. Aby więc można było wnieść środek odwoławczy lub skargę, muszą wystąpić łącznie dwa elementy: 1) naruszenie przez Fundusz zasad postępowania określonych przez ustawę lub wydane na jej podstawie akty wykonawcze oraz dokumenty wydane przez Prezesa, 2) naruszenie interesu prawnego świadczeniodawcy poprzez naruszenie wyżej wymienionych zasad postępowania.

Mając na uwadze zasady, jakie obowiązują w postępowaniu o zawarcie umów (równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur) Sąd I instancji stwierdził, że świadczeniodawca może skutecznie wnieść środek odwoławczy i skargę, w sytuacji, gdy Fundusz naruszy określone przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zasady postępowania w rozumieniu zarówno materialnoprawnym (np. wymagania od świadczeniodawców), jak i proceduralnym (np. warunki postępowania). Także naruszenie zasad postępowania skutkuje naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podkreślił, że przedmiotem rozstrzygania organów obu instancji jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się w skutek naruszenia zasad postępowania o zawarcie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia. Oznacza to, że organy obu instancji, rozpoznające w postępowaniu administracyjnym odwołanie od rozstrzygnięcia komisji konkursowej nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnej czynności.

W niniejszej sprawie, co podniosła skarżąca dopiero w skardze, wystąpić mogło naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, którzy złożyli oferty w omawianym konkursie (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach) oraz zmiana w toku postępowania warunków wymaganych od świadczeniodawców (art. 147 ustawy o świadczeniach).

Sąd I instancji wskazał dalej, że zarządzenie nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2010r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (wymienione wśród aktów prawnych w ogłoszeniu Nr [...]) stanowi w § 9, iż oferent musi spełniać wymagania określone w ogłoszeniu o postępowaniu, w zarządzeniu oraz w warunkach zawierania umów. Zatem nie może ich zmieniać, bądź uzupełniać po upływie terminu do składania ofert, czyli w trakcie rozpoznawania ofert, albo na etapie zawierania umowy.

Z kolei zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 81, poz. 484) świadczenia udzielane są osobiście przez osoby wykonujące zawody medyczne lub inne osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub określonej dziedzinie medycyny, zgodnie z załącznikiem do umowy. Na mocy § 6 ust. 2 zmiany w załączniku, o którym mowa w ust. 1, wymagają zgłoszenia dyrektorowi oddziału wojewódzkiego Funduszu najpóźniej w dniu poprzedzającym ich powstanie, albo - w przypadkach losowych - niezwłocznie po zaistnieniu zdarzenia. Zmiany, o których mowa w ust. 2, nie mogą naruszać wymagań dotyczących kwalifikacji osób wykonujących zawód medyczny, określonych w odrębnych przepisach oraz w warunkach wymaganych od świadczeniodawców określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 i art. 159 ust. 2 ustawy (ust. 3). Zgodnie zaś z § 6 ust. 4 osoby, o których mowa w ust. 1, w czasie wyznaczonym do udzielania świadczeń w harmonogramie pracy, nie mogą udzielać świadczeń w innej jednostce organizacyjnej u tego samego świadczeniodawcy (pkt 1), bądź u innego świadczeniodawcy (pkt 2).

Zarządzenie nr [...] w § 7 ust. 1 także wymaga, aby świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia i realizacji umowy w rodzaju leczenie stomatologiczne spełniał wymagania określone w załączniku nr 3 (w przypadku świadczeń ogólnostomatologicznych świadczenia te realizować musi co najmniej lekarz dentysta – załącznik nr 3a), w załączniku nr 4 (określającym wymagania podstawowe i dodatkowe w zakresie dostępności do świadczeń leczenia stomatologicznego czyli harmonogramu pracy świadczeniodawcy) oraz w przepisach odrębnych. Wymagania te, zgodnie z § 7 ust. 2 tego zarządzenia, muszą być spełnione we wszystkich miejscach udzielania świadczeń, w których realizowana jest umowa.

Doprecyzowanie definicji poszczególnych kryteriów i zasady ich punktacji zawiera zarządzenie nr [...] z dnia [...] listopada 2009r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b) kryterium dostępności oceniane jest w szczególności poprzez liczbę dni i godziny pracy w harmonogramie pracy, organizację przyjęć świadczeniobiorców.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, zarządzenie wewnętrzne Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] z dnia [...] października 2010r. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od stosowania przez Komisję Konkursową procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych o numerze [...], wydane po upływie terminu do składania ofert ([...] październik 2010r.), naruszało wyżej powołane zasady, przede wszystkim regułę niezmieniania kryteriów oceny w toku postępowania. Kwestię badania prawidłowości ofert pod kątem ujmowania w więcej, niż jednej tych samych lekarzy stomatologów i ich godzin pracy przenosiło bowiem na etap po zakończeniu postępowania konkursowego i podpisywania umów. W świetle zaś art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 (warunków wymaganych od świadczeniodawców) oferta powinna podlegać odrzuceniu.

Ponadto wzbudziła wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. podstawa prawna wyżej powołanego zarządzenia Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Ani powołany w nim art. 139, ani art. 107 ust. 5 pkt 8 i 10 ustawy oświadczeniach nie dają podstaw do wydania takiego zarządzenia, tym bardziej jeśli się zważy, że kompetencje co do określenia przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców ustawa o świadczeniach w art. 146 ust. 1 przyznała wyłącznie Prezesowi NFZ. Powyższa kwestia powinna być należycie wyjaśniona przez organy prowadzące postępowanie w sprawie, zwłaszcza że mogła mieć wpływ na ranking końcowy i miejsce w nim skarżącej, a tym samym na zajęcie pozycji nad tzw. linią odcięcia.

Kolejną kwestią nienależycie udowodnioną i wyjaśnioną w decyzjach pozostawała, zdaniem Sądu I instancji, nieścisłość z oferty konkursowej skarżącej dotycząca zatrudniania personelu pomocniczego. Komisja Konkursowa miała stwierdzić rozbieżność między ankietą, a odpowiedziami zawartymi w ankiecie (pkt 1.2.2.1.). Nie budzi wątpliwości (bezsporne), że skarżąca w tej kwestii złożyła oświadczenie w czasie części jawnej postępowania konkursowego. Jednakże w aktach administracyjnych brak jest oświadczenia skarżącej w przedmiocie zatrudniania personelu pomocniczego. W aktach administracyjnych znajduje się jedynie wezwanie Komisji Konkursowej do usunięcia braków z dnia [...] października 2010r. (załącznik nr 17) wskazujące na brak umów z RTG oraz z protetyki. Z dokumentu potwierdzającego uzupełnienie braków formalnych oferty z dnia [...] października 2010r. wynikało, że skarżąca uzupełniła braki formalne obejmujące brak umowy z RTG oraz protetyki (załącznik nr 19). Według § 14 ust. 1 Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, będącego załącznikiem do uchwały nr [...] Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2005r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w przypadku, gdy oferent nie przedstawi wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne, komisja w części jawnej postępowania wzywa oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty. Wobec powyższego nie został wykazany sposób, w jaki nieścisłość dotycząca zatrudniania personelu pomocniczego została wyjaśniona, czy zgodnie z obowiązującą procedurą, zwłaszcza, że w ramach kryterium jakości zatrudnianie personelu pomocniczego w okresie co najmniej 50 % czasu pracy poradni podlegało dodatkowej punktacji (zgodnie z Zarządzeniem nr [...]). Organ w tym zakresie jedynie zauważył, że skarżąca złożyła odpowiednie oświadczenie, a w protokole negocjacji nie zgłosiła żadnych uwag. Natomiast nie odniósł się do argumentów skarżącej co do okoliczności złożenia przedmiotowego oświadczenia.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie w wyroku w zakresie:

1. naruszenia przez organ art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie wyjaśnił, czy zasady postępowania konkursowego, na jakich dokonano wyboru oferty konkurencyjnej w stosunku do oferty odwołującego się, nie naruszyły prawa w takim stopniu, że interes prawny odwołującego się doznał uszczerbku, pomimo tego, iż organy Funduszu dokonały wnikliwej oceny postępowania konkursowego pod kątem analizy okoliczności, które mogłyby spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się w rozumieniu art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach i szczegółowo odniosły się do oceny przejrzystości zasad przeprowadzonego postępowania konkursowego, w szczególności wyceny punktowej złożonych ofert,

2. naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w rezultacie błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że Prezes ustalił nie budzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego dowołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano wyceny punktowej złożonych ofert,

II. prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "poprzez błędną wykładnię art. ustawy o świadczeniach" i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, że art. 152 ust. 1 i art. 154 powołanej ustawy jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu.

Podnosząc te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi H. G.-P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do dyspozycji art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach tejże skargi, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. A zatem w zakresie określonym w przywołanym przepisie, w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonej kognicji tego sądu.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Podnieść w tym miejscu należy, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa ( oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienionych w podstawach skargi przepisów ), którym - zdaniem skarżącego - sąd uchybił, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, w części odnoszącej się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, nie przytacza w sposób należyty podstaw kasacyjnych, bowiem - poza oparciem się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - nie wskazuje przepisu, bądź przepisów, które zdaniem skarżącego kasacyjnie organu zostały naruszone przez Sąd I instancji, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". W uzasadnieniu wspomnianej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w wypadku niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, ograniczającego się do wskazania naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie ma przeszkód, by Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej samodzielnie zidentyfikował zarzut naruszenia prawa przez WSA. Mając na uwadze ogólną moc wiążącą powołanej uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a.), Sąd w obecnym składzie po przeprowadzeniu analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdza, że omawiany zarzut w istocie dotyczy naruszenia art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach.

Zauważyć trzeba, że rozpoznawana skarga kasacyjna jest tożsama z wieloma skargami kasacyjnymi wniesionymi przez Prezesa NFZ od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., uchylających decyzje w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Jej podstawy kasacyjne oraz argumentacja na ich poparcie w zasadzie nie pozostają w związku z ustaleniami przyjętymi w zaskarżonym wyroku i wywodem prawnym Sądu I instancji obejmującym wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia.

W objętym skargą kasacyjną wyroku Sąd I instancji przesądził istotne okoliczności, a mianowicie, że w niniejszej sprawie po wniesieniu odwołania mają zastosowanie przepisy postępowania administracyjnego oraz że organy naruszyły interes prawny skarżącej poprzez dokonanie w toku postępowania konkursowego zmiany warunków podlegających ocenie przy wyborze świadczeniodawców.

W oderwaniu od tego osądu autor skargi kasacyjnej zarzuca w oparciu o podstawę, o której stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w punkcie II petitum środka odwoławczego, naruszenie przepisów prawa materialnego (w uzasadnieniu wskazując, iż są to przepisy art. 152 i 154 ustawy o świadczeniach) polegające na przyjęciu, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym.

Skoro zastrzeżenia Sądu I instancji skierowane były do sposobu przeprowadzenia postępowania, ściślej rzecz ujmując do przestrzegania w jego toku przez organ zasad postępowania administracyjnego, w tym niezmienności warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, nie zaś kwestii kompletności akt to zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowany w sposób podany w skardze kasacyjnej jest całkowicie nieusprawiedliwiony.

Problem przy tak przeprowadzonym wywodzie Sądu I instancji nie sprowadza się zatem do tego co składa się na akta administracyjne, lecz do odpowiedzi na pytanie, czy organ przeprowadził postępowanie konkursowe o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w sposób zgodny z art. 147 ustawy o świadczeniach, zwłaszcza w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził, że zarządzenie wewnętrzne Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] października w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od stosowania przez Komisję Konkursową procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych, z uwagi na to, że zostało wydane bez podstawy prawnej i po upływie terminu do składania ofert narusza zasadę niezmieniania kryteriów oceny w toku postępowania.

Tym niemniej odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczącego charakteru postępowania zainicjowanego odwołaniem wniesionym w oparciu o art. 154 ust.1 ustawy o świadczeniach, Naczelny Sąd Administracyjny podziela, ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 256/12 ). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i - siłą rzeczy - wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona.

Przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m. in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że postępowanie odwoławcze jest w świetle omawianej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ograniczone "do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu" i że "postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców". To postępowanie, według wnoszącego skargę kasacyjną opiera się więc na zasadzie zarzucalności (gravamen), z czego skarżący zdaje się wyprowadzać wniosek, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem NSA, przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach nie uzasadniają tego stanowiska, a tym samym zarzut naruszenia tych przepisów jest nieusprawiedliwony.

Odnosząc się w dalszej kolejności do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, za nietrafny należy uznać zarzut skierowany przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w części wskazującej na konieczność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w przedstawionym przez Sąd zakresie. Uznać bowiem należy, że Sąd I instancji słusznie zarzucił orzekającym w sprawie organom, że nie wyjaśniły one należycie kwestii zachowania zasad przeprowadzenia postępowania konkursowego, w tym reguły niezmieniania kryteriów oceny w toku postępowania, nie odnosząc się w żadnej mierze do kwestii przeniesienia w toku kontrolowanego postępowania - na podstawie zarządzenia wewnętrznego Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu Zdrowia w K. nr [...] z dnia [...] października 2010r. - badania prawidłowości ofert pod kątem ujmowania w więcej, niż jednej tych samych lekarzy stomatologów i ich godzin pracy na etap po zakończeniu postępowania konkursowego i podpisywania umów.

Niewątpliwie zaniechanie wyjaśnienia powyższych okoliczności sprawy nie pozwala obecnie na skontrolowanie legalności decyzji pod kątem spełnienia wymogów, o których mowa w przepisie art. 147 ustawy o świadczeniach, statuującym zasadę niezmienności kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców w toku postępowania.

Słusznie także Sąd I instancji uznał, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jeśli zważy się, że wyjaśnienie powyższej kwestii może mieć istotny wpływ na ranking końcowy i miejsce w nim skarżącej nad tzw. linią odcięcia.

Podzielając stanowisko Sądu I instancji, wskazującego na naruszenie przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zważyć nadto trzeba, iż w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 kpa, organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Powyższe z kolei winno znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 kpa).

Brak takiego działania po stronie organów Funduszu musiał skutkować przyjęciem naruszeń stwierdzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaś ich wykazanie dawało podstawę do uchylenia decyzji objętej skargą H. G.-P. Zaniechanie dokładnego wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy istotnego elementu jej stanu faktycznego czynić musiało bezzasadnym przywołany wyżej zarzut skargi kasacyjnej.

Uwzględniając powyższe za oczywiście nieusprawiedliwiony uznać należy także kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania i uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie zaskarżonego wyroku w zakresie naruszenia przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia - w rezultacie zaniechania dokładnego uzasadnienia wszystkich okoliczności sprawy - przepisu art. 107 § 3 kpa, odnoszącego się do prawidłowości sporządzenia uzasadnienia decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie na naruszenie przez organ tego przepisu (wraz z wymienionymi przez Sąd I instancji przepisami art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa), z uwagi na niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego, było uzasadnione. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż w konsekwencji nie wykazania przez organ należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 kpa, organ nie mógł sporządzić uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymaganiom stawianym przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 kpa. Uznając, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie można temu Sądowi - wskazującemu na konieczność wyjaśnienia kwestii zachowania zasad przeprowadzenia kontrolowanego postępowania konkursowego, w tym także należytego wyjaśnienia tego zagadnienia w decyzjach - postawić zarzutu naruszenia (poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji) przepisu art. 107 § 3 kpa.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych postaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.