Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1311/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 pkt 3 i ust. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant P.W. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na dalszą lokalizację w pasie drogowym ul. R. w rej. ul. T. urządzenia reklamowego o powierzchni [...] m2 na okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] grudnia 2007 r.

Spółka posiadała wydane wcześniej zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym ww. reklamy na okres do dnia [...] grudnia 2006 r.

Rozpatrując niniejszą sprawę Dyrektor ds. Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., decyzją z dnia [...] marca 2007 r. wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt. 3, ust. 8 i ust 13, oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), art. 104 k.p.a. oraz na podstawie uchwały Nr LXXX/2512/2006 Rady [...] W. z dnia 31 sierpnia 2006 r., zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2005 r. Nr 199, poz. 2036) zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi krajowej) ul. R. rej. ul. T. o powierzchni [...] m2 na okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] marca 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej [...] m2, odmawiając jednocześnie wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] marca 2007 r. oraz nadając rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt 2 decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego. Ponadto w decyzji ustalono warunki zajęcia pasa drogowego, wysokość opłaty, terminy jej wniesienia i rachunek, na który należy ją wnosić.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. oraz stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych. Powołał się ponadto na wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez B., opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowaną przez I., szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiary.

W oparciu o opinię I. organ wskazał, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Pas drogowy ulicy R. pełni zaś kluczową rolę w układzie komunikacyjnym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1850 pojazdów na godzinę. Ponadto na ul. R. ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości, która wynosić będzie 70km/h. Organ zwrócił również uwagę, że wnioskowana reklama byłaby usytuowana w odległości około [...] m od zewnętrznej krawędzi jezdni, co jest niezgodne z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przewidującym usytuowanie obiektu budowlanego lokalizowanego na terenie zabudowanym w przypadku drogi wojewódzkiej w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten dopuszcza lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ stwierdził jednocześnie, że mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony uznał za zasadne wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie. Zarząd Dróg Miejskich zezwolił zatem na umieszczenie reklamy w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia wydania decyzji. Z uwagi natomiast na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego, decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego. Organ podkreślił jednak, że strona w związku z odmową udzielenia zezwolenia na dalszą lokalizację przedmiotowej reklamy, powinna niezwłocznie podjąć stosowne działania zmierzające do usunięcia z terenu pasa drogowego elementów konstrukcyjnych i zamocowania nośnika reklamy.

C. Sp. z o.o. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 6 k.p.a., art. 108 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., a także naruszenie art. 32 Konstytucji RP tj. konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa.

W związku z tymi zarzutami Spółka wniosła na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. o uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż upoważnienie do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, które udzielone zostało przez Prezydenta [...] W. wskazanemu Dyrektorowi ds. Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich w W., w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miało mocy prawnej, bowiem wcześniej wygasło w związku z wygaśnięciem z mocy prawa mandatu Prezydenta [...] W. H. G. w grudniu 2006 r., z uwagi na to, że nie złożyła ona w przewidzianym prawem terminie, oświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806). Zarzucono ponadto, że całkowicie nieuprawnione było nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem judykatury oraz doktryny prawa administracyjnego w zakresie wykładni przepisu artykuł 108 § 1 k.p.a., przyjmuje się, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddane wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał jednak okoliczności, która wskazywałaby na niezbędność niezwłocznego działania organu i związaną z tym konieczność nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skoro zaś zaskarżoną decyzją organ wydał zezwolenie na funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogi w okresie do dnia [...] marca 2007 r., to przyjąć należy, iż organ ten pozytywnie ocenił przedmiotowe urządzenie pod względem zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ nie wskazał jednocześnie żadnych podstaw faktycznych zmiany powyższego stanowiska, w zakresie funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogi, które nastąpiło po dniu [...] marca 2007 r., a w uzasadnieniu decyzji nie zostały wskazane żadne konkretne dowody na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia. Organ ograniczył bowiem treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji w. w latach 2004 - 2005. Badania te nie obejmują jednak okresu od dnia [...] stycznia do dnia [...] marca 2007 r., kiedy przedmiotowy nośnik, zdaniem organu, najpierw nie zagrażał, a potem zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego w miejscu jego posadowienia. Ponadto, w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika. Brak jest również wskazania przez organ, ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych zostało przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych w rejonie ul. R. oraz ul. T. w W., organ nie wykonał. Ponadto, wyniki badań, na które powołuje się organ w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności dane i wnioski zawarte w Opinii I., są niewiarygodne. Przedmiotowa opinia nie ma ponadto waloru dokumentu naukowego. Brak jest bowiem w tym dokumencie podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. Z analizy treści przedmiotowej opinii wynika zaś, że odnośnie urządzenia reklamowego objętego wnioskiem inwestora, faktycznie żadnych badań I. nie przeprowadził. W opinii dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. Skoro natomiast organ twierdzi, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego. Tymczasem, odnośnie ul. R. w rejonie ul. T. w W. organ wskazał w zaskarżonej decyzji wyłącznie wynik badania natężenia ruchu samochodów w tym miejscu w godzinach szczytu komunikacyjnego. Pozostały, wskazany w treści zaskarżonej decyzji materiał dowodowy w postaci opinii oraz innych dokumentów, dotyczy natomiast ogólnych badań związanych z reklamami drogowymi funkcjonującymi w Polsce, a przede wszystkim na terenie innych krajów świata. W oparciu o ten materiał dowodowy organ nie wykazał ani niezbędności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ani też realności zagrożenia dla uczestników ruchu, powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym. Zarzucono ponadto, że w chwili obecnej w pasie drogi, w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogi innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się Spółki, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Świadczy to o nierównym traktowaniu przez ten organ przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej. Praktyka przyjęta przez urzędników Zarządu Dróg Miejskich w W. jest więc sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. W ten sposób naruszona została również zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] maja 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustaliło na dzień [...] czerwca 2007 r.; nadało punktowi drugiemu brzmienie: "Odmówić zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] czerwca 2007 r."; nadało punktowi trzeciemu brzmienie "(uchylony)"; ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości [...]zł, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 tej ustawy wyraża natomiast generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Przepis nie precyzuje o jakie szczególnie uzasadnione wypadki chodzi, ale muszą być one uzasadnione szczególnymi okolicznościami, a ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04, uznając, że sformułowane w nim tezy – w szczególności odnośnie konieczności prowadzenia postępowania dowodowego – są na tyle uniwersalne, że mogą znajdować zastosowanie do spraw charakteryzujących się takim samym stanem faktycznym i prawnym. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż nie ma podstaw do tego aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Konstrukcja przepisu art. 39 ust. 1 i 3 cyt. ustawy oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Argument Spółki o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zatem zostać uwzględniony. SKO nie uznało również za zasługujące na uwzględnienie argumentów skarżącej dotyczących uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 kpa w kontekście konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa organ uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca spółka jest dyskryminowana. Okoliczność, że w różnych rejonach miasta funkcjonują różnej wielkości nośniki reklamowe nie oznacza, że nie jest możliwa zmiana stanowiska zarządcy drogi w ocenie zasadności wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Organowi z urzędu wiadomo, że obecnie powszechną praktyką jest odmawianie takiej zgody również innym podmiotom w sytuacji upływu dotychczasowego terminu ważności zezwolenia i występowania o wydanie ponownej zgody na dalsze funkcjonowanie reklamy w konkretnym miejscu względnie w sytuacji występowania o zgodę na umieszczenie zupełnie nowej reklamy. Nie podzieliło też zarzutu, że mandat prezydencki H. G. wygasł.

Z uwagi natomiast na to, że decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] lutego 2007 r. i tylko do tego dnia zezwalała na zajęcie pasa drogowego, a decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, organ odwoławczy uznał za uzasadnione ustalenie innego terminu zezwolenia - do dnia [...] czerwca 2007 r. oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności, co w ocenie organu pozwoli Spółce usunąć nośnik reklamowy w sposób powodujący mniejsze zagrożenie dla bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego. Dlatego też w decyzji wyliczono nową wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego.

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, zarzuciła organowi naruszenie art. 7 k.p.a., art. 104 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 6 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] marca 2007 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut, że organ odwoławczy wydał niespójne, a wręcz sprzeczne wewnętrznie rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy, gdyż z rozstrzygnięcia tego wynika, że do dnia [...] czerwca 2007 r. przedmiotowy nośnik reklamowy nie stwarzał zagrożenia dla kierowców i organ zezwolił inwestorowi na zajęcie pasa drogowego pod ten obiekt, a następnie stwierdził, że od dnia [...] czerwca 2007 r. obiekt ten powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ odwoławczy nie wskazał jednocześnie żadnych podstaw faktycznych zmiany swojego stanowiska w powyższym zakresie. Ponadto w uzasadnieniu decyzji nie wskazano konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia, gdyż organ odwoławczy ograniczył treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników i wniosków zawartych w opinii I., które są zdaniem skarżącej całkowicie niewiarygodne. Ponadto zarzucono, że opinia ta została podpisana przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania I. na zewnątrz oraz, że nie ma ona waloru dokumentu naukowego. W opinii dokonana została bowiem jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. SKO w swojej decyzji nie odniosło się ponadto w ogóle do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów formalnych i merytorycznych dotyczących tej opinii. Skoro zaś organy administracji twierdzą, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego. Ponadto doszło do naruszenia zasady równego traktowania podmiotów gospodarczych wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, gdyż wnioski konkurencyjnych wobec skarżącej przedsiębiorców o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. R. w rejonie ul. T. w W., jak również pasa drogowego innych ruchliwych ulic W., w celu umieszczenia w nim urządzenia reklamowego, Zarząd Dróg Miejskich rozpatruje pozytywnie, a SKO rozpatrując odwołanie nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego w celu zweryfikowania tego zarzutu strony dopuszczając się tym samym obrazy art. 6 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] W. zawierają wyjaśnienie przesłanek merytorycznych i prawnych, które stały się przyczyną podjęcia rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Skarżąca podniosła w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organy administracji obu instancji przy rozpoznaniu sprawy przepisów postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżącej naruszenie przez organy art. 6 k.p.a. nastąpiło poprzez naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), a polegało na rozstrzygnięciu rozpatrywanej sprawy w sposób dyskryminujący C. Sp. z o.o. w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., w tym również w pasie drogi ul. R., za zgodą wydaną przez Zarząd Dróg Miejskich w W.

Stawiając zarzut dyskryminacji skarżąca odniosła go ogólnie do innych podmiotów (firm konkurencyjnych) reklamy zewnętrznej (outdoor) działających w skali całego [...] W. lub posiadających zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośniki reklamy przy ul. R., nie precyzując, czy firmy te działają na podstawie starych zezwoleń, udzielonych w poprzednich latach, czy też wystąpiły one – tak jak skarżąca – z wnioskiem o nowe zezwolenie na rok [...] i takie zezwolenia uzyskały, przy podobnych warunkach drogowych i na analogiczne reklamy. Jest to o tyle istotne, że tylko w przypadku konkretnych podmiotów (firm konkurencyjnych), działających w takich samych warunkach, na podstawie zezwoleń wydawanych lub wnioskowanych na ten sam okres, można mówić o dyskryminacji, a co za tym idzie – naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Chodzi bowiem o wykazanie, że w tożsamej sytuacji zróżnicowano prawa konkurencyjnych przedsiębiorców.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 67/06 wskazał, iż "Konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady można mówić gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki." (LEX nr 198281).

Strona skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP nie wzięła pod uwagę, uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji, zmiany polityki [...] W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta). Stanowisko organu w kwestii umieszczania – czy też - dalszego umieszczania reklam w pasach drogowych ulic [...]. W. jest wynikiem polityki miasta zmierzającej do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez porządkowanie reklamy przyulicznej na obszarze całego [...] W. i dotyczy wszystkich firm działających na tym rynku. Zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP należy w związku z tym uznać za bezzasadny.

Należy też podkreślić, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 tej ustawy, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy – jak wystąpiła o to zainteresowana Spółka – zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje za każdym razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ. Zgoda zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy ma charakter decyzji uznaniowej. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643).

Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych, w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06 wskazał, iż "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949).

Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter – jak podnosi strona – przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. – tyle, że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw.

Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in. "...Biorąc pod uwagę (...) zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." (LEX nr 171170).

Organ I instancji rozpatrując niniejszą sprawę miał na względzie statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. a także wyniki badań natężenia ruchu w pasie drogowym ul. R. w porannym szczycie (poj./godz.) opracowane przez B. oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez I. Nie ma w ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom skarżącej – podstaw, by wymienionym jednostkom, tj. B. oraz I., odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinie. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy. Miał także na względzie, iż reklama usytuowana byłaby od zewnętrznej krawędzi jezdni z naruszeniem przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych tzn. byłaby w stosunku do tej krawędzi zbyt blisko.

W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy organ odmówił stronie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. R., w rejonie ul. T. w W., na cele reklamy uzasadniając to względami bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Strona skarżąca zakwestionowała to rozstrzygnięcie podnosząc, iż dopiero bezsporne udowodnienie (m.in. na podstawie materiałów Policji, pełnego postępowania administracyjnego z wizjami lokalnymi i pogłębionymi analizami, a także wiarygodnymi badaniami naukowymi, przeprowadzonymi z całym instrumentarium badawczym) związku przyczynowego między wypadkiem drogowym i określoną reklamą, a także wskazanie nadzwyczajnej ilości takich wypadków w pobliżu tej określonej reklamy, może prowadzić do odmowy wydania zezwolenia na usytuowanie nośnika reklamy w pasie drogowym określonej ulicy, w konkretnej lokalizacji. Innymi słowy, w ocenie skarżącej, zgoda na umieszczenie nośników reklam w pasach drogowych ulic publicznych powinna być zasadą, zaś odmowa takiego ich usytuowania powinna dotyczyć swoistych "czarnych punktów", w których niezbicie i bezspornie wykazano przedstawiony wyżej związek przyczynowy.

Taka argumentacja pozostaje jednak w sprzeczności z treścią przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi bowiem zasadę, zaś art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dopuszcza jedynie wyjątki, które nie mogą być jednak interpretowane rozszerzająco. Zarządca drogi jest odpowiedzialny za takie określenie warunków w pasie drogowym, aby nie dopuścić m.in. do wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Winien on zatem podejmować działania prewencyjne w celu eliminacji potencjalnych skutków, a nie oczekiwać na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe. Gromadzenie statystyk Policji w zakresie liczby wypadków w określonej lokalizacji, a dopiero po ich przeanalizowaniu podejmowanie decyzji o usunięciu reklamy byłoby działaniem spóźnionym, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę dobra o ochronę których chodzi.

Zauważyć również należy, że użytkownikami dróg są kierowcy dysponujący różnym doświadczeniem, o różnej zdolności psychomotorycznej i dla tych o mniejszych umiejętnościach wszelkie obiekty niezwiązane z organizacją ruchu w tym reklamy stanowią źródło dekoncentracji. Reklama bowiem, ze swojej istoty, ma przyciągać uwagę uczestników ruchu drogowego.

Na podkreślenie zasługuje również okoliczność, że to na podmiocie wnioskującym o wyrażenie zgody na umieszczenie reklamy ciąży obowiązek wykazania szczególnych okoliczności przemawiających za zlokalizowaniem jej w pasie drogowym.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżąca spółka nie wyjaśniła (a tym bardziej nie udowodniła) dlaczego umieszczenie reklamy w tej konkretnej lokalizacji jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem.

Powyższe względy wskazują zdaniem Sądu, iż organ nie dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego i nie naruszył art. 7 i 77 k.p.a.

W świetle powyższych rozważań rozstrzygnięcie organu odmawiające stronie skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. R. w rej. ul. T. w W. w celu umieszczenia reklamy należy uznać, w ocenie Sądu, za prawidłowe. Wydanie przez organ zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy w pasie drogowym do dnia [...] czerwca 2007 r. było natomiast uzasadnione prowadzonym postępowaniem administracyjnym i miało na celu ochronę słusznego interesu strony poprzez legalizację istniejącej reklamy w pasie drogowym do dnia ostatecznego rozpatrzenia sprawy. Takie stanowisko organu – wbrew twierdzeniom skargi – nie stoi w sprzeczności z całą argumentacją organu, odnoszącą się do wykładni art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych i ich subsumcji pod ustalony stan faktyczny.

Odnosząc się natomiast do załączonych przez stronę skarżącą do pisma z dnia [...] października 2007 r., skierowanego do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, zdjęć urządzeń reklamowych umieszczonych w pasach drogowych ulic na terenie [...] W. oraz opracowania Polskie Badania Outdooru, W. K., W., maj 2007 wskazać należy, iż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonej decyzji opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję, a przeprowadzenie przez sąd z urzędu lub na wniosek strony dowodów uzupełniających z dokumentów stanowi wyjątek od tej zasady i dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki, dla przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów przedstawionych przez skarżącą w trybie określonym w tym przepisie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.