Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 772/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 92/04 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2005 r., I SA/Wa 92/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 30 maja 1978 r., nr [...], o przekazaniu w użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi Pracowniczych Ogrodów Działkowych w Warszawie nieruchomości położonej w Z. o powierzchni 315173 m2 w części dotyczącej działki nr 15, obręb 1-01, o powierzchni 14117 m2. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 30 maja 1978 r. w części dotyczącej działki nr 15 wystąpiła S. L., która podniosła, iż grunt ten stanowi jej własność. Przedstawiony przez nią odpis kw. VIII 14003, postanowienie Sądu Rejonowego w Łodzi V Ns II 1062/84 z 5 czerwca 1984 r. o nabyciu spadku po F. L. oraz odpis kw. 67195 wskazują, że S. L. jest właścicielką nieruchomości położonej w Z. zapisanej w kw. VIII 14003 jako działka "Plac". Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 5 czerwca 2003 r. wymieniona nieruchomość stanowi obecnie działkę nr 15 (obręb 1-01) o powierzchni 14117 m2 i jest uregulowana w kw. 67195. Nieruchomość oznaczona jako działka "Plac" została objęta decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 30 maja 1978 r. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 3, poz. 19) dotyczą terenów państwowych. Wobec tego organ wydający decyzję z 30 maja 1978 r. nie miał uprawnień do dysponowania terenami osób fizycznych, dlatego jego decyzja w części dotyczącej działki nr 15 narusza rażąco prawo, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania Okręgowego Zarządu [...] Polskiego Związku Działkowców Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie Wojewoda [...] ustalił, że działka nr 15 (Obr. 1-01, o pow. 14117 m2) objęta jest decyzją z 30 maja 1978 r. W aktach brak mapy sytuacyjnej terenu w Z. przy ul. [...] do celów wywłaszczeniowych, na którą powołał się Wojewoda w uzasadnieniu decyzji. Ponadto z zawiadomienia z 22 kwietnia 2003 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego nie wynika, aby miało się ono toczyć tylko, co do części decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] dotyczącej działki nr 15. Z sentencji decyzji Wojewody wynika, że ocenie legalności poddano część decyzji i nie odniesiono się do pozostałej części. Zgromadzony materiał nie pozwala na ustalenie, że przedmiotowa działka wchodziła w skład nieruchomości, których dotyczy decyzja z 30 maja 1978 r. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda [...] powinien ustalić, czy działka ta objęta jest decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] w całości, czy tylko w części. Oznacza to konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznej części i uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. S., spadkobierca S. L. podniosła, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast narusza prawo, w tym art. 35 § 3 k.p.a. o terminach załatwiania spraw i art. 7 k.p.a. Naruszony został także art. 73 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie umożliwił pełnomocnikowi skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji i nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Odpowiadając na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję zważył, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Wynika to z art. 138 k.p.a. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Jak wynika z decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] jedyną istotną przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji jest konieczność niewątpliwego ustalenia, czy działka nr 15 była w całości, czy tylko w części objęta decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] nr [...]. W ocenie Sądu stanowisko to nie jest uzasadnione. Skoro rozpatrując sprawę organ stwierdził brak w nadesłanych aktach istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentu, to zgodnie z zasadą szybkości postępowania mógł zażądać od organu pierwszej instancji uzupełnienia materiału dowodowego i na jego podstawie dokonać samodzielnie oceny w zakresie objętym tym dokumentem.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja narusza także inne przepisy postępowania, w tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że S. L. w dniu 4 listopada 1991 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 30 maja 1978 r., nr [...] i [...]. W piśmie pełnomocnika S. L. z dnia 31 stycznia 2003 r., adresowanym do Wojewody [...] też mowa jest o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] i [...]. Wojewoda potraktował to pismo jako wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności obu wymienionych decyzji i zawiadomieniem z dnia 22 kwietnia 2003 r. wszczął postępowanie w stosunku do dwóch powołanych decyzji, a następnie orzekł tylko, co do części decyzji nr [...], nie wypowiadając się, co do drugiej decyzji - nr [...] - objętej tym postępowaniem. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zauważył wprawdzie w uzasadnieniu swojej decyzji, że decyzja Wojewody [...] nie rozstrzyga o pozostałej części decyzji nr [...], ale pominął, że postępowanie nadzorcze toczyło się w stosunku do dwóch decyzji i nie dokonał żadnej oceny w tym zakresie.

Sąd uznał, że istotnym uchybieniem, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy jest także ominięcie przez organ odwoławczy treści art. 1 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 stawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. 1969 r. nr 22, poz. 159 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami na podstawie ustawy mogły być przekazywane w użytkowanie tereny państwowe, to znaczy tereny stanowiące własność Państwa. Z decyzji nr [...] wynika, że Wojewódzkiemu Zarządowi Pracowniczych Ogrodów Działkowych w [...] został przekazany w użytkowanie teren, który "stanowi mienie opuszczone o nieuregulowanym stanie prawnym, do uregulowania, którego zobowiązała się Dyrekcja Rozbudowy Miasta [...]". W ponownym postępowaniu organ odwoławczy powinien dokonać oceny legalności decyzji nr [...] także pod tym kątem.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd [...], opierając ją na podstawie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób, o którym

mowa w tym przepisie. Wskazując na powyższe Związek wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi E. S. względnie na mocy art. 185 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji zarzuca organowi odwoławczemu, że pominął, iż postępowanie nadzorcze toczyło się w stosunku do dwóch decyzji i nie dokonał żadnej oceny w tym zakresie. Zarzut ten nie jest trafny. Postępowanie nadzorcze toczyło się bowiem na skutek odwołania złożonego od decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nieważność decyzji Nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy [...] w części dotyczącej działki nr 15 o powierzchni 14.117 m2. Skoro zatem decyzja Wojewody dotyczyła tylko działki nr 15, a od tej decyzji złożono odwołanie, organ II instancji nie mógł się wypowiadać w tym postępowaniu, co do decyzji nr [...]. Słusznie natomiast organ ten zauważył, że z zawiadomienia z dnia 22 kwietnia 2003 r. nie wynika, aby postępowanie miało się toczyć jedynie, co do części decyzji nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w [...] dotyczącej działki nr 15. Skoro zatem organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie wypowiedział się co do całości przedmiotowej decyzji, stanowisko organu odwoławczego w tej sprawie było jak najbardziej uzasadnione.

Nie jest także trafny zarzut, że organ odwoławczy nie dokonał oceny legalności decyzji nr [...] pomijając treść art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159 ze zm.). Skoro bowiem organ ten na podstawie przedstawionych mu akt nie mógł stwierdzić czy działka nr 15 objęta jest powyższą decyzją i czy postępowaniem w sprawie legalności objęta jest decyzja nr [...] w całości czy też w części, to niezasadne i przedwczesne było wypowiadanie się w kwestii nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie do końca odpowiada przedstawionym wymogom. Jeżeli bowiem skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. to żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zgodnie bowiem z art. 188 p.p.s.a. w przypadku, w którym ni było naruszenia przepisów postępowania, a wyłącznie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. Tak więc, zarzucanie sądowi naruszenia przepisów p.p.s.a. i jednoczesne, alternatywne, co prawda żądanie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi jest pozbawione jakiejkolwiek podstawy prawnej. Jednak tego rodzaju wada skargi kasacyjnej nie dyskwalifikuje jej całkowicie, a zwłaszcza nie może stanowić podstawy do odrzucenia tej skargi.

Jednak podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a nie dość, że w istocie nieposiadający uzasadnienia, to jest całkowicie nietrafny. Istotą uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji jest konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Jeżeli podstawową przesłanką uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji była konieczność przeprowadzenia dowodu z dokumentu - mapy sytuacyjno-wysokościowej dla celów wywłaszczeniowych z dnia 30 maja

1977 r. – to rację miał Sąd I instancji twierdząc, że organ odwoławczy mógł taki dowód przeprowadzić we własnym zakresie w trybie art. 136 k.p.a. – byłoby to zgodne z zasadą szybkości i prostoty postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie może być wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte w stosunku do dwóch decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 30 maja 1978 r. nr [...] i nr [...]. Organ I instancji stwierdził nieważność decyzji nr [...] w części – nie orzekając ani o pozostałej części decyzji, wobec której wszczęto postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, ani nie odnosząc się w ogóle do decyzji nr [...]. W administracyjnym postępowaniu odwoławczym mamy do czynienia z rozwiązaniem, w którym dopóki nie wpłynie owo odwołanie organ odwoławczy nie może podjąć w sprawie, żadnego działania. Z chwilą złożenia odwołania nie jest on jednak związany granicami odwołania – może więc rozpoznać ponownie sprawę – w tym zakresie, w jakim została ona wszczęta. Trafnie więc Sąd I instancji zauważył, iż organ odwoławczy winien się ustosunkować do decyzji nr [...] objętej także postępowaniem w trybie stwierdzenia nieważności decyzji oraz co do pozostałej części decyzji nr [...].

Wychodząc z niewłaściwego założenia, iż w sprawie powinno być od początku przeprowadzone postępowanie wyjaśniające organ odwoławczy nie dokonał oceny legalności decyzji nr [...]. Trafnie więc Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku podniósł i ten aspekt wadliwości decyzji organu odwoławczego. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie, oparty o błędne założenie, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji nie może być zasadny.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.