Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 402/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 1, art. 29, art. 48 ust. 2, ust. 3, ust. 4, art. 3 pkt 2,3,6,8
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2012 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) i art. 104 K.p.a. nakazał J.S. rozbiórkę budynku gospodarczo – garażowego o wymiarach 6,35 x 7,00 m zrealizowanego na działce nr [...] w miejscowości K. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w postępowaniu wszczętym na wniosek D. K. – współwłaścicielki działki nr [...] w miejscowości K., w sprawie budowy obiektów budowlanych na działce sąsiedniej – nr [...], stanowiącej własność J. S., w dniu [...] przeprowadzono oględziny, podczas których stwierdzono istnienie obiektu o wym. 6,35 x 7,00 m o przeznaczeniu gospodarczo – garażowym o konstrukcji z płyt żelbetowych rozpartych na żelbetowych słupach wkopanych w ziemię, z dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej, pokryty płytami eternitowymi. Od strony północnej obiekt nie posiada własnej ściany, jest dostawiony do innego budynku gospodarczego. Od strony wschodniej obiekt jest zlokalizowany w linii ogrodzenia z działką nr [...]. Inwestorem jest J. S., który roboty wykonał w roku 2004 bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie nie można uwzględnić faktu, że aktualny obiekt powstał w miejscu poprzednio istniejącej szopy drewnianej o takich samych wymiarach. Wskazane roboty budowlane polegają faktycznie na wykonaniu nowego obiektu budowlanego, nawet jeżeli wykorzystane zostały elementy konstrukcyjne pozostałe po innym obiekcie, który np. uległ zniszczeniu; inwestor dokonuje w tym przypadku nie remontu (art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane), lecz odbudowy (art. 3 pkt 6 tej ustawy). Skoro zatem inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę w sprawie ma zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 listopada 2011r. dokumentów zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy Prawa budowlanego. Dokumenty nie zostały przez zobowiązanego złożone w wymaganym terminie. Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku nie spełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis art. 48 ust. 1, tj. nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. wniósł o jej uchylenie podnosząc, że budynek w minimalnym stopniu przekraczał swoją powierzchnią budynki nie wymagające pozwolenia na budowę. Mimo to poniósł już karę pieniężną, a wniesienie opłaty legalizacyjnej byłoby dla niego rujnujące. Ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie dokonać natychmiastowej rozbiórki (zerwane ścięgno prawej ręki).

Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 16 maja 2011r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. ustalili, iż na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. A [...] w miejscowości K. "stwierdzono istnienie obiektu garażowa gospodarczego o wymiarach 6,35 m x 7,00 m i wysokości 2,50 m (...) o przeznaczeniu gospodarczo-garażowym. Obiekt o konstrukcji z płyt żelbetowych rozpartych na żelbetowych słupach wkopanych w ziemię, z dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej, pokryty płytami eternitowymi, orynnowany (...). Od strony wschodniej obiekt jest usytuowany w linii ogrodzenia międzyposesyjnego z działką nr [...]. Ponadto, J.S. oświadczył do protokołu, że "budynek gospodarczy powstał około 2004 r. oraz, że jest inwestorem budynku", a nadto, że "nie posiada żadnego dokumentu na legalność wykonanej budowy oraz że w miejscu powstałego budynku istniała wcześniej drewniana szopa o takich samych wymiarach". Zdaniem organu II instancji wskazane roboty budowlane niewątpliwie stanowią budowę obiektu budowlanego, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 – 31 cyt. ustawy. Z kolei art. 29 ust. 1 pkt 1a stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętość konstrukcji nie większej niż 4,80m. Powierzchnia zabudowy spornego obiektu wynosi 44,45m2 (co wynika ze szkicu stanowiącego załącznik do protokołu z dnia 16 maja 2011r. - 6,35 m x 7,00 m). Zatem na jego realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W zaistniałym stanie faktycznym zastosowanie winien znaleźć art. 48 ustawy Prawo budowlane, odnoszący się do obiektów budowlanych wybudowanych bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie może zaś zostać zastosowana procedura przewidziana przepisami art. 49b ustawy Prawo budowlane, który dotyczy obiektów budowlanych zrealizowanych bez wymaganego prawem zgłoszenia, gdyż obiekt przekracza 35 m2 powierzchni zabudowy. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] umożliwił J. S. skorzystanie z procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów. Jednakże J. S. w wyznaczonym terminie nie złożył wymaganych dokumentów. W takim przypadku, skoro inwestor nie skorzystał z procedury umożliwiającej zalegalizowanie samowolnie zrealizowanego obiektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, prawidłowo nakazał rozbiórkę budynku gospodarczo - garażowego. Ustawa Prawo budowlane nie przewiduje możliwości bezterminowego wstrzymania rozbiórki, w związku z czym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma kompetencji uprawniających do wstrzymania rozbiórki budynku gospodarczo - garażowego.

W skardze na powyższą decyzję J. S. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów według norm prawnych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego: a) art. 48 ust. 4 prawa budowlanego i przyjęcie, że termin do przedstawienia dokumentów określony w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter materialny, a nie procesowy; b) art. 87 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wydanie decyzji przez osobę nieupoważnioną; 2) naruszenie prawa procesowego: a) art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie złożenia przez skarżącego dokumentów, o których mowa w postanowieniu Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z [...]; b) art. 10 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia o zebranym materiale dowodowym i uniemożliwienie wypowiedzenia się chociażby w sprawie wykonania obowiązku nałożonego na skarżącego w cytowanym postanowieniu; c) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi J. S. stwierdził, że stan faktyczny jest bezsporny. W terminie do dnia 30 listopada 2011r. nie przedłożył całej dokumentacji określonej w postanowieniu. W drugiej połowie września 2011r. złożył zaświadczenie wydane z upoważnienia Wójta Gminy K. o przeznaczeniu działki nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego. Odmówiono mu przyjęcia tego zaświadczenia, ponieważ nie podpisał go Wójt Gminy K., tylko osoba z jego upoważnienia. Wójt w drugim półroczu 2011r. często chorował i zmarł w lutym 2012r. Fakt ten został pominięty przez organy obu instancji. Zdaniem skarżącego został on wprowadzony w błąd, ponieważ organ administracji nie jest upoważniony do kontrolowania i kwestionowania zakresu pełnomocnictwa określonego przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego pracownikowi urzędu. Dokument ten przedstawił więc w terminie. Ponieważ został wprowadzony w błąd w zakresie prawidłowości wystawionego zaświadczenia, spowodowało to opóźnienie w wykonaniu projektu budowlanego. "Prawidłowe" zaświadczenie, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., uzyskał dopiero w dniu 18 stycznia 2012r., projekt budowlany wykonany został w dniu 12 lutego 2012r., a więc oba te dokumenty sporządzone zostały po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Gdyby został poinformowany w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości wypowiedzenia się o zebranym materiale dowodowym, to przedstawiłby te dokumenty organowi drugiej instancji, a biorąc pod uwagę, że art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane ustanawia termin procesowy a nie materialny, to wnosiłby o jego przedłużenie, tak aby wypełnić obowiązki wynikające z postanowienia. Poza tym, zdaniem skarżącego, osoba pełniąca obowiązki Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem jedynie wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego powołany zgodnie z art. 87 ustawy Prawa budowlanego ma takie kompetencje.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. – Dz.U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami tej skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może zatem, wychodząc poza granice skargi, stwierdzić określone naruszenie prawa materialnego bądź przepisów postępowania nawet wówczas, gdy skarżący takiego naruszenia nie dostrzegł i nie zgłosił odpowiednich zarzutów we wniesionej skardze. Wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W tym też zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. – Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Przepisy art. 29 – 31 wskazanej ustawy określają przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane oraz, w jakich sytuacjach należy dokonać zgłoszenia właściwemu organowi. W art. 29 ustawy Prawo budowlane zamieszczono enumeratywne wyliczenie obiektów (ust. 1) i robót budowlanych (ust. 2) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że prace związane z obiektem budowlanym objętym nakazem rozbiórki skarżący rozpoczął bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Nie budzi też wątpliwości, że ustawa Prawo budowlane wprowadza różne tryby prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W przypadku, gdy mamy do czynienia z robotami budowlanymi, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wtedy organ winien zastosować odpowiednio tryb z art. 48 lub z art. 49b ustawy Prawo budowlane. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 zastosowanie ma art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zastosowanie odpowiedniego trybu postępowania w sprawie samowolnie wykonywanych robót budowlanych ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym dotyczącymi wysokości opłaty legalizacyjnej. wymaga jednak uprzedniego ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości ich charakteru i dokonania prawidłowej kwalifikacji na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. I tak art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w kwestii ustalania opłaty legalizacyjnej nakazuje odpowiednie stosowanie przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1. Przepis ten z kolei przy ustalaniu kary nakazuje, m.in. uwzględnić współczynnik kategorii obiektu budowlanego i wielkości obiektu budowlanego. Natomiast art. 49b ust. 5 ustawy Prawo budowlane nakazuje odpowiednie zastosowanie do opłaty legalizacyjnej przepisów art. 59g, z tym, że przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 – 11, 14, 15, 17 i 18 oraz w art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 opłata ta wynosi 2.500 zł, a w przypadku budowy, o jakiej stanowi art. 29 ust. 1 pkt 1 – 3, 5, 6, 12, 13, 16 i 19 – 21 wynosi ona 5.000 zł. Podstawowym zaś celem postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49b czy art. 50 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, zaś sam nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Ol 302/08 – Lex nr 454327 oraz wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 675/07 – Lex nr 485003).

W postanowieniu z dnia [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził, że objęty nakazem rozbiórki obiekt to budynek gospodarczo – garażowy zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W postanowieniu tym organ administracji nakładając na inwestora określone w nim obowiązki dowodowe, zawarł więc wstępną ocenę w tym zakresie. Konsekwencją takiej kwalifikacji było prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a następnie wydanie decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 tej ustawy.

Zdaniem Sądu materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy nie może jednak stanowić wystarczającej podstawy do takiej kwalifikacji obiektu objętego nakazem rozbiórki.

W myśl art. 3 pkt 1 lit. a – c ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym, do którego znajdują zastosowanie przepisy ustawy, jest budynek, budowla oraz obiekt małej architektury. Definicje pojęć budynku, budowli oraz obiektu małej architektury zostały zawarte odpowiednio w pkt 2, pkt 3 i pkt 4 tego przepisu. W celu ustalenia z jakim rodzajem obiektu mamy do czynienia, przepisy te należy rozpatrywać łącznie.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Kwalifikacja obiektu budowlanego jako budynku na gruncie ustawy Prawo budowlane wymaga więc łącznego spełnienia następujących warunków: trwałego związania z gruntem, wydzielenia z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian), posiadania fundamentów i dachu. Powyższe prowadzi do wniosku, iż (a contrario) obiekt budowlany zaprojektowany (wykonany) bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem, nie odpowiada określonym w tym przepisie warunkom i w związku z tym nie może być uznawany za budynek. Taki też pogląd prezentowany jest w literaturze przedmiotu (por. Z. Niewiadomski. Prawo budowlane. Komentarz. Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, str. 43). Obiekt małej architektury to w myśl art. 3 pkt 4 lit. a – c ustawy Prawo budowlanej niewielkie obiekty, a w szczególności kultu religijnego, jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Z kolei art. 3 pkt 3 ustawy Prawo stanowiący, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, zawiera jedynie przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych stanowiących budowle. Zakresem tego pojęcia objęte są zatem również inne, niewymienione przez ustawodawcę obiekty budowlane, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury.

Ze znajdującego się w akt sprawy protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 16 maja 2011r. oraz dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do tego protokołu wynika, że konstrukcja objętego nakazem rozbiórki obiektu garażowo – gospodarczego o wymiarach 6,35 m x 7,00 m oparta jest na stalowych słupach, wkopanych w ziemię, na których rozpostarto drewniany, jednospadowy dach pokryty płytami eternitowymi. Od strony północnej obiekt nie posiada własnej ściany, jest dostawiony do budynku gospodarczego oznaczonego na szkicu nr 1. Od strony zachodniej zamontowano dwie bramy drewniane osadzone pomiędzy wymurowanymi z bloczków słupami. Od strony wschodniej obiekt jest usytuowany w linii ogrodzenia międzyposesyjnego z działką nr [...] i stanowi fragment ogrodzenia. Jedynie w części obiektu ułożono posadzkę z płyt betonowych. Opis ten i zdjęcia nie pozwalają stwierdzić, że obiekt ten jest budynkiem (brak wydzielenia z przestrzeni całego obiektu za pomocą przegród budowlanych – tylko trzy ściany, bez podłogi pod całym obiektem) lub obiektem małej architektury (rozmiary 6,35 m x 7,00 m). Na podstawie przeprowadzonych przez organ administracji dowodów nie można nawet stwierdzić, w jaki sposób obiekt ten jest związany z gruntem, czy w ogóle posiada jakieś fundamenty. W złożonym przez skarżącego projekcie budowlanym, jej autor w odniesieniu do obiektu oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr 2 posługuje się pojęciem budynku gospodarczego – wiaty. Nie można zatem wykluczyć, że obiekt ten posiada raczej cechy wiaty lub altany. Te zaś co do zasady są budowlami, a nie budynkami, co potwierdza również treść art. 29 ust. 1 pkt 2, pkt 4 i 5 ustawy Prawo budowlane. Przepisy te zwalniają z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolno stojące budynki gospodarcze, wiaty i altany o powierzchni zabudowy do 25 m2, altany i obiekty gospodarcze na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast, wiaty przystankowe i peronowe. Powyższe względy poddają pod wątpliwość prawidłowość przyjętej przez organy administracji kwalifikacji obiektu.

Z uzasadnień wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji oraz postanowienia z dnia [...] nie wynika też, z jakich względów objęty nakazem rozbiórki obiekt został uznany za budynek. W uzasadnieniach tych organy administracji nie posługują się nawet w zasadzie pojęciem budynku, lecz jedynie obiektu budowlanego bez bliższego jego określenia. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji jest wyłącznie jednozdaniowa wzmianka o budynku. Nie jest ona jednak uzasadniona. Kwalifikacja przez organy administracji obiektu jako budynku wynika wyłącznie z osnowy postanowienia z dnia [...] i decyzji organu pierwszej instancji.

Wątpliwości poza tym wzbudza prawidłowość stanowiska organów administracji, że roboty budowlane realizowane przez skarżącego nie stanowiły remontu obiektu, lecz jego odbudowę. Organy administracji dokonując takiej kwalifikacji wykonanych przez skarżącego prac, nie odniosły się nawet do wyjaśnień stron i składanych przez nie oświadczeń, co do tego jakiego rodzaju prace i w jakiej kolejności miały być wykonywane. Nie dokonały ich oceny. W toku postępowania skarżący tymczasem wskazywał, że poprzednio istniejąca w tym miejscu wiata uległa zniszczeniu. Przy wykonywaniu spornych prac miał sukcesywnie wymieniać poszczególne elementy obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę. Remont – w myśl art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane – to z kolei wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów innych niż użyto w stanie pierwotnym. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dokonanie rozbiórki i wzniesienie obiektu w tym samym miejscu, nawet o tych samych gabarytach, traktuje się jako budowę a nie remont (por. WSA w Rzeszowie wyrok z dnia 27 października 2004r., SA/Rz 2132/02, ONSAiWSA 2005/5/106). Również zastąpienie ścian budynku z drewna, ścianami murowanymi nie jest remontem ale budową (por. WSA w Olsztynie, sygn. akt SA/Ol 959/09). Istotą remontu jest bowiem wykonywanie zmiany bądź wymiany elementów w istniejącym obiekcie lub jego części bez naruszenia jego materii (konstrukcji). W wyniku remontu odtwarza się stan pierwotny a nie tworzy nowych elementów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011r., sygn. akt II SA/Wr 708/10 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwalifikacja rodzaju i zakresu wykonanych robót budowlanych wymaga jednak szczegółowego i precyzyjnego udokumentowania w aktach sprawy i wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy nie jest z pewnością wystarczający dla stwierdzenia, dlaczego organy administracji uznały, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane stanowiły odbudowę, a nie remont.

Nie bez znaczenia dla oceny prawidłowości wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji jest okoliczność, że na działce skarżącego oprócz obiektu budowlanego, którego dotyczy zaskarżona decyzja, znajdują się też inne obiekty budowlane, co wynika ze szkicu sytuacyjnego działki nr [...], stanowiącego załącznik nr 1 do protokołu oględzin z dnia 16 maja 2011r. W stosunku do pięciu z nich określono ich przeznaczenie, przy czym aż w stosunku do trzech jako "gospodarczo – garażowe". Tylko jeden z obiektów o przeznaczeniu "gospodarczo – garażowym" określono mianem budynku. Ze szkicu tego wynika także, iż wszystkie obiekty o przeznaczeniu "gospodarczo – garażowym" usytuowane na działce skarżącego, zlokalizowane są obok siebie w granicy z działką nr [...]. W dniu [...] organ pierwszej instancji wydał dwie decyzje o nakazie rozbiórki "budynków gospodarczo – garażowych" usytuowanych na działce skarżącego (nr [...] i [...]).

W takiej sytuacji szczególnie istotnego znaczenia nabiera jednoznaczne, precyzyjne określenie przez organ administracji w decyzji o nakazie rozbiórki, o jaki obiekt chodzi. W przeciwnym razie może zachodzić wątpliwość, co do identyfikacji przedmiotu nakazu rozbiórki, a następnie do niemożności jego prawidłowego wykonania w przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie właściwie jedynie na podstawie wskazanego szkicu można się domyślić, że przedmiotem postępowania jest obiekt oznaczony nr 2. Samo wskazanie w osnowie decyzji rodzaju obiektu i jego wymiarów nie jest więc w tym wypadku wystarczające.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że obowiązkiem organów jest precyzyjne określenie przedmiotu postępowania oraz dokładne zbadanie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Prawidłowe wywiązanie się z tych obowiązków niewątpliwie ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu przedstawione wyżej uwagi wskazują, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji organów obu instancji oraz postanowienia z dnia [...] nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i dowodowym. Organy administracji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem w sposób jednoznaczny rodzaju obiektu ani też okoliczności dotyczących rodzaju i zakresu wykonanych przez skarżącego robót budowlanych.

W tej sytuacji z pewnością przedwczesnym było zastosowanie najpierw art. 48 ust. 3, a następnie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i orzeczenie nakazu rozbiórki. Podjęcie takiego orzeczenia powinno stanowić wynik ustalenia, że do wykonanych robót budowlanych ma zastosowanie tryb określony w art. 48 ustawy Prawo budowlane, a następnie niezastosowania się do obowiązku dostarczenia organowi dokumentacji umożliwiającej przeprowadzenie legalizacji samowoli budowlanej. W art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca określił jakie dokumenty są niezbędne do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Wymienione w art. 48 ust. 3 ustawy dokumenty, stanowić mają dowody potwierdzające, że samowolnie wybudowany obiekt nie narusza przepisów prawa budowlanego oraz przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i wykonany został lub wykonywany jest zgodnie ze sztuką budowlaną, co umożliwia jego legalizację. Niewątpliwie pomiędzy przepisem art. 48 ust. 4 a przepisem art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane istnieje ścisły związek. Gdyby nie wynikający z art. 48 ust. 3 ustawy, skonkretyzowany w postanowieniu (o którym mowa w ust. 2 tego przepisu) obowiązek, nie byłoby skutku wynikającego z ust. 4 tego przepisu, w przypadku niedopełnienia tego obowiązku – nakazu rozbiórki.

Niezależnie od przedstawionych wyżej uwag zauważyć trzeba, że w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca nie tylko określił, jakie dokumenty powinny być przedłożone przez inwestora, lecz pozostawił organowi nadzoru budowlanego swobodę w kwestii określenia długości terminu do wykonania nałożonego obowiązku. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że termin ten powinien być ustalony w taki sposób, aby nie był zbyt długi (co prowadziłoby w istocie do utrzymywania legalnie stanu niezgodnego z prawem), ale też nie może być zbyt krótki, gdyż wówczas inwestor nim mógłby wywiązać się z nałożonych obowiązków. Wyznaczając stronie termin do dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy, organ powinien uczynić to w taki sposób, aby wyznaczony termin był terminem realnym – pozwalającym obiektywnie i przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych danej sprawy na wykonanie nałożonych obowiązków. Nie ulega również wątpliwości, że termin ten ma charakter procesowy a nie materialny. Termin ten może być z ważnych powodów skracany lub przedłużany przez organy administracji w zależności od potrzeb, na wniosek strony. Nie można też inwestora obciążać negatywnymi skutkami niewykonania w terminie nałożonych na niego obowiązków, jeżeli przyczyny tego były od niego niezależne (por. np. wyrok NSA z dnia 28 marca 2008r. sygn. akt II OSK 308/07, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2010r., sygn. akt II SA/Wr 372/09, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 października 2010, sygn. akt II SA/Sz 473/10 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie na takie okoliczności powołał się w skardze skarżący. Podniósł on bowiem, że choć uchybił terminowi zakreślonemu w postanowieniu z dnia [...], to jednak wykonał obowiązki nałożone tym postanowieniem. Z akt sprawy istotnie wynika, że do odwołania załączył zaświadczenie o przeznaczeniu w planie miejscowym działki nr [...], oświadczenie, iż jest właścicielem nieruchomości. W skardze wyjaśnił, że przyczyną niezłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie wyznaczonym w postanowieniu z dnia [...] było wprowadzenie go w błąd w zakresie prawidłowości zaświadczenia przez pracowników organu. Poza tym skarżący podniósł, że w toku postępowania przed organem drugiej instancji posiadał już projekt budowlany obiektu, lecz go nie złożył, gdyż organ drugiej instancji naruszył art. 10 K.p.a. Zarzut ten okazał się trafny. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji nie zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów naruszając nie tylko art. 10 § 1 K.p.a., ale również art. 8 i art. 9 K.p.a. Skarżący wyjaśnił, że gdyby mu taką możliwość zapewniono, to złożyłby również projekt budowlany oraz wniosek o przedłużenie terminu.

Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego uwzględni przedstawione wyżej uwagi. Przede wszystkim rozstrzygnie wątpliwości dotyczące kwalifikacji prawnej spornego obiektu (budynek – budowla) oraz zakresu wykonanych przez skarżącego robót budowlanych. Następnie organ przeprowadzi wszechstronną ocenę całości zgromadzonego materiału dowodowego i na tej podstawie podejmie dalsze czynności lub stosownie do okoliczności sprawy wyda orzeczenie kończące postępowanie.

Mając powyższe na uwadze sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a orzekł, jak pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania oraz w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto odpowiednio na mocy art. 200 i art. 205 § 1 oraz art. 152 p.p.s.a.

n.k.