Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 312/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 3d
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 126, art. 251 ust. 4, art. 252
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Andrzej Niezgoda WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) Protokolant starszy inspektor sądowy Marta Ścibor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 9 grudnia 2020 r. nr SKO.1300/20 w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 9 grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (organ odwoławczy, Kolegium, SKO) po rozpatrzeniu odwołania A. J. (skarżąca, strona) jako organu prowadzącego Publiczne Przedszkole [...] w B. od decyzji Burmistrza Miasta Biłgoraj (organ pierwszej instancji) z 4 sierpnia 2020 r. w przedmiocie zwrotu dotacji za 2015 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji decyzją z 4 sierpnia 2020 r. nakazał A. J. jako organowi prowadzącemu Publiczne Przedszkole [...] zwrot do budżetu miasta dotacji pobranej w 2015 r. i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 377.479,87 zł. Publiczne Przedszkole [...] (akt założycielski z dnia 1 września 2013 r.) prowadzone jest przez osobę fizyczną - stronę, która prowadzi od 16 lipca 2009 r. działalność gospodarczą pod firmą D. A. J. w zakresie PKD 85.10.Z - placówki wychowania przedszkolnego.

W złożonym 25 stycznia 2016 r. do organu dotującego zestawieniu rozliczenia wykorzystania dotacji otrzymanej z budżetu Gminy Miasto Biłgoraj w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r. strona podała poszczególne kategorie wydatków w sumie na kwotę 458.403,49 zł, wykazując wynagrodzenie kadry pedagogicznej (143.548,16 zł), wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole (180.000,00 zł), wynagrodzenia pozostałe (16.310 zł), składki od wynagrodzeń kadry pedagogicznej (26.113,99 zł), składki od wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej przedszkole (13.116,63 zł), składki od wynagrodzeń pozostałych (3.420,65 zł), wydatki na zakup materiałów i usług remontowych dla przedszkola (11.592,57 zł), wydatki na utrzymanie przedszkola (4.670,10 zł), pozostałe (59.631,39 zł).

Organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do złożenia do 31 lipca 2019 r. zestawienia konkretnych wydatków sfinansowanych z dotacji wypłaconej w 2015 r. Skarżąca na te wezwanie nie odpowiedziała. Następnie w toku kontroli pismem z 27 sierpnia 2019 r. organ pierwszej instancji wezwał stronę do udostępnienia w siedzibie przedszkola dokumentacji na podstawie której możliwe byłoby stwierdzenie zasadności pobrania i prawidłowego wykorzystania otrzymanej dotacji. W odpowiedzi skarżąca pismem z 26 września 2019 r. poinformowała o zwolnieniu lekarskim i zaproponowała przeprowadzenie kontroli 11 grudnia 2019 r., czyli ponad trzy miesiące późniejszy od proponowanego przez organ. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 4 października 2019 r. wskazał, ze niczym nie jest uzasadnione "odwlekanie" czynności kontrolnych wbrew ustawowemu obowiązkowi umożliwienia ich przeprowadzenia i ponownie wezwał stronę do udostępnienia dokumentacji w terminie 14 dni od doręczenia pisma. Skarżąca pismem z 31 października 2019 r., wyjaśniła, że przeprowadzenie kontroli jest niemożliwe ze względu na kontrolę prowadzoną przez Państwową Inspekcję Pracy. W następstwie organ pierwszej instancji pismem z 6 listopada 2019 r. poinformował skarżącą o rozpoczęciu kontroli w przedszkolu 11 grudnia 2019 r., czyli w terminie wcześniej proponowanym przez stronę. W piśmie z 6 grudnia 2019 r. strona odpowiedziała organowi pierwszej instancji, że kontrola nie może zostać przeprowadzona w 2019 r. w związku z przekroczeniem rocznego limitu 12 dni przewidzianego dla trwania kontroli w przedszkolu. Jednak 11 grudnia 2019 r. upoważnieni pracownicy organu pierwszej instancji udali się do siedziby dotowanego przedszkola, aby wykonać czynności kontrolne. Na miejscu okazało się, że w placówce odbywała się nauka, ale kontrolujący nie zostali wpuszczeni do środka. W tych okolicznościach pismem z 30 grudnia 2019 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji przyznanej za 2015 r. Jednocześnie strona została wezwana do udostępnienia w siedzibie przedszkola dokumentów na okoliczność wydatków związanych z jego prowadzeniem i pouczona, że w przypadku niezastosowania się do wezwania organ pierwszej instancji wyda decyzję w oparciu o dotychczas posiadany materiał dowodowy. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Organ pierwszej instancji 3 marca 2020 r. wyznaczył A. J. kolejny termin na udostępnienie dowodów, który został odwołany ze względu epidemię COVID-19. W dniu 5 maja 2020 r. organ pierwszej instancji raz jeszcze wezwał A. J. do złożenia dokumentów na okoliczność zasadności pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej za 2015 r. Także to wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Natomiast po zawiadomieniu strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy A. J. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokat D. S. – pełnomocnictwo złożone 23 lipca 2020 r.) wniosła o przesłuchanie trzech świadków na okoliczność "rozkładu zajęć w roku akademickim 2014/2015 i 2015/2016 oraz zamiany terminów zajęć przez A. J. w celu wykonywania obowiązków dyrektora w Przedszkolu Publicznym [...] A. P. w B.". W tym stanie sprawy organ pierwszej instancji wydając decyzję w dniu 4 sierpnia 2020 r. przyjął, że skarżąca nie udowodniła, aby poniosła jakiekolwiek wydatki na cele związane z kształceniem, wychowaniem i opieką uczniów. W ocenie organu pierwszej instancji, przesłuchanie świadków nie mogło zastępować dokumentów opisujących działalność przedszkola i ponoszone wydatki w sytuacji, w której "w ogóle nie wiadomo co stało się z wypłaconymi środkami". Organ pierwszej instancji tłumaczył, że A. J. nie okazała jakichkolwiek dokumentów, na podstawie których byłoby możliwe stwierdzenie, w jaki sposób omawiana dotacja została wykorzystana. Dlatego organ pierwszej instancji uznał, że świadome nieprzedłożenie przez A. J., mimo wielokrotnych wezwań, niezbędnej dokumentacji spowodowało konieczność rozstrzygnięcia sprawy na podstawie "legalnie zebranego" materiału dowodowego. W sytuacji, gdy przedszkole faktycznie uzyskało w 2015 r. dotację w wysokości [...] zł, "to zgodnie z właściwymi przepisami prawa bezwzględnie winno tę kwotę rozliczyć, między innymi dokumentując, że została ona przeznaczona na cele przewidziane przez ustawodawcę".

Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na treść art. 80 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm., dalej "u.s.o.") wskazując, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 ust. 3d u.s.o., dotacja jest przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i podkreślając, że nie sposób przyjąć, że dotacja mogła być wydatkowana przez przedszkole na każdy cel. W ramach dotacji przysługującej przedszkolu nie mogą być finansowane wydatki ponoszone na cele pośrednio związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą. Za dotacją wydatkowaną zgodnie z art. 80 ust. 3d u.s.o. organ uznał dotację na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, ze wskazaniem, że dofinansowanie powinno dotyczyć wydatków wyraźnie wymienionych w cytowanym przepisie, co oznacza, że dotacja musi być przeznaczona na niektóre wydatki bieżące służące realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Odwołując się do postępowania kontrolnego, jak i postępowania administracyjnego organ stwierdził, że strona nie okazała organowi jakichkolwiek dokumentów, na podstawie których byłoby możliwe stwierdzenie, że dotacja została wykorzystana w sposób prawidłowy. Uznał, że świadome nieprzedłożenie przez beneficjentkę, mimo wielokrotnych wezwań organu, dokumentacji niezbędnej dla wyjaśnienia sprawy spowodowało konieczność jej rozstrzygania na podstawie zebranego materiału dowodowego z uwzględnieniem faktu braku dostępu do innych dokumentów.

Rozpatrując odwołanie strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wstępie (w kontekście ustanowienia przez stronę pełnomocnika do jej reprezentowania w toczącym się postępowaniu) zwróciło uwagę na różnicę pomiędzy kontrolą prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej i postępowaniem administracyjnym prowadzącym do wydania decyzji nakazującej zwrot należności z tytułu otrzymanej dotacji. Zdaniem Kolegium nie można automatycznie przyjąć, że pełnomocnictwo udzielone bratu strony K. P. (w formie aktu notarialnego z dnia 27 września 2013 r.) i zgłoszone 26 września 2019 r. w toku kontroli organowi uprawnionemu do przeprowadzenia kontroli prawidłowości i wykorzystania dotacji oświatowej, stanowiło umocowanie do skutecznego reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją określającą obowiązek zwrotu dotacji oświatowej. Według organu odwoławczego K. P. nie był skutecznie umocowany w prowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu administracyjnym, co zobowiązywało Burmistrza Miasta Biłgoraj do kierowania wszelkiej korespondencji do strony postępowania jako organu prowadzącego Publiczne Przedszkole [...].

SKO wyjaśniło, że wbrew twierdzeniom strony o pomijaniu w czynnościach ustanowionego przez nią pełnomocnika, po umocowaniu K. P. do działania w imieniu strony w postępowaniu kontrolnym organ zwracał się do K. P. o udostępnienie dokumentacji finansowej, organizacyjnej i z przebiegu nauczania, w związku z przekazaną w 2015 r. dotacją, szczegółowo wskazując dokumenty znajdujące się w posiadaniu strony niezbędne dla zbadania prawidłowości wydatkowania pobranej dotacji. Prośba o wskazanie terminu udostępnienia żądanych dokumentów okazała się nieskuteczna.

Organ odwoławczy przypomniał, że dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka która została wydatkowana na inne cele niż te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Kolegium zwróciło uwagę, że z dniem 31 marca 2015 r. wprowadzono korzystniejsze dla beneficjentów dotacji brzmienie art. 80 ust. 3d u.s.o. gdyż w katalogu wydatków możliwych do sfinansowania środkami pochodzącymi z dotacji uwzględnił również niektóre wydatki bieżące związane z realizacją zadań organu prowadzącego (określone w art. 5 ust. 7 u.s.o. z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego). Przy czym, nie sposób przyjąć w świetle art. 80 ust. 3d u.s.o. - że dotacja może być wydatkowana na każdy cel, a beneficjent dotacji jest zwolniony z obowiązku przedłożenia organowi dowodów, które potwierdzają wydatkowanie dotacji, na cele wskazane w art. 80 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. Z tej przyczyny beneficjent jest zobowiązany do dostarczenia organowi dotującemu wszelkich informacji i dowodów, w szczególności dokumentacji finansowej przedszkola, umożliwiających weryfikację wydatkowania przyznanych środków publicznych.

Zadaniem organu odwoławczego niezależnie od obowiązku podmiotu dotowanego polegającego na określeniu wydatku jako zgodnego z celem dotacyjnym, spoczywa na nim także powinność takiego jego udokumentowania, by organ dotacyjny mógł dokonać weryfikacji prawidłowości wydatkowania dotacji na właściwe cele. Według Kolegium z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, dalej "u.f.p.") w związku z art. 80 ust. 3d u.s.o. wynika ponadto, że w zakresie powinności beneficjenta mieści się również prowadzenie księgowości szkoły (w niniejszej sprawie przedszkola) w sposób umożliwiający ustalenie, czy środki z dotacji zostały wykorzystane na wydatki bieżące związane z realizacją zadań, o jakich mowa w art. 80 ust. 3d u.s.o.

Organ odwoławczy zauważył, że zarówno sama strona jak i umocowany w postępowaniu administracyjnym pełnomocnik nie przedłożyli żadnych dokumentów potwierdzających wydatkowanie otrzymanych w 2015 r. środków pieniężnych w łącznej wysokości 377.479,87 zł. Podkreślono, że strona, w okresie obejmującym czas od 16 września 2019 r. do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (4 sierpnia 2020 r.), nie przedłożyła jakiegokolwiek dowodu, w tym wchodzącego w zakres dokumentacji finansowej prowadzonego przedszkola, których okazania żądał organ, a które potwierdzałyby wydatkowanie dotacyjnych środków publicznych na cele oświatowe, mające w założeniu ustawodawcy ich finansowanie.

Według organu okolicznością bezsporną jest, że strona nie zareagowała na wezwanie z 30 grudnia 2019 r., którym Burmistrz Miasta Biłgoraj zobowiązał stronę jako organ prowadzący Publiczne Przedszkole [...] do udostępnienia w siedzibie przedszkola oryginałów lub kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem dokumentów finansowych, organizacyjnych i z przebiegu nauczania, w związku z udzieloną dotacją.

Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, że beneficjentka w żaden sposób nie przyczyniła się do wyjaśnienia sprawy i do końca postępowania administracyjnego nie dostarczyła wymaganych dokumentów. Skoro w toku całego postępowania administracyjnego, jak i wcześniej kontrolnego, konsekwentnie odmawiała przedstawienia żądanych dokumentów, tym samym nie wykazała faktu wydatkowania dotacji oraz faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami w wysokości wykazanej w złożonym rozliczeniu. Taka sytuacja upoważnia do żądania zwrotu udzielonej dotacji, stosownie do art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Organ odwoławczy podkreślił, że po złożeniu w dniu 23 lipca 2020 r. pełnomocnictwa przez adwokat D. S. zapewniono czynny udział pełnomocnika w sprawie umożliwiając wypowiedzenie się na temat zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Zawiadomieniem z 9 listopada 2020 r. Kolegium poinformowało o możliwości wypowiedzenia się w rozpoznawanej sprawie zauważając jednocześnie, że do chwili upływu wskazanego terminu z dniem 9 grudnia 2020 r. do Kolegium nie wpłynęły żadne wyjaśnienia strony do rozpatrywanej sprawy.

Pełnomocnik strony poinformował w piśmie z 7 grudnia 2020 r. (nadanym w urzędzie pocztowym 9 grudnia 2020 r.), że od 8 grudnia 2020 r. do 22 grudnia 2020 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim.

Kolegium uznało, że w sytuacji, gdy termin na złożenie wyjaśnień po zapoznaniu się przez pełnomocnika z materiałem dowodowym sprawy, a przed wydaniem decyzji upłynął i biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, zasadnym było wydanie decyzji przez organ odwoławczy, co nastąpiło 9 grudnia 2020 r. Decyzję organu odwoławczego doręczono pełnomocnikowi strony w dniu 21 grudnia 2020 r.

Organ odniósł się także do kwestii odsetek przywołując w tym zakresie odpowiednie regulacje prawne, wskazując sposób obliczenia odsetek i ewentualne przerwy w naliczaniu ze względu na opóźnienie organów obydwu instancji w wydaniu decyzji.

Nie zgadzając się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego strona złożyła skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Strona wniosła również o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do skargi. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 6 k.p.a. w związku z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Miasta Biłgoraj orzekającej w części dotyczącej wykorzystania dotacji otrzymanej w roku 2015 niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 377.479,87 złotych, w sytuacji gdy w analogicznym stanie faktycznym i prawny Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Biłgoraj w sprawie oznaczonej SKO 707/20;

2) art. 104 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta Biłgoraj orzekającej w części dotyczącej wykorzystania dotacji otrzymanej w roku 2015 niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 377.479,87 złotych, w sytuacji gdy decyzja dotycząca zwrotu dotacji nie ma charakteru podzielnego i orzeczenie wyłącznie o zwrocie całej dotacji ze względu na niewłaściwe jej wykorzystanie bez podjęcia chociażby próby analizy przesłanek prawidłowości jej wypłacenia Publicznemu Przedszkolu [...] w roku 2015 nie mieści się w dyspozycji tego artykułu;

3) art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu do rozpoznania niniejszej sprawy i wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w dniu 9 grudnia 2020 r, który był ostatnim dniem terminu do zapoznania się przez pełnomocnika lub stronę z aktami postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy strona A. J. przebywała na zwolnieniu lekarskim z powodu zagrożenia ciąży od dnia 28 grudnia 2020 r. do dnia 13 stycznia 2021 r., zaś pełnomocnik strony przebywał na zwolnieniu lekarskim od dnia 8 grudnia 2020 r. do dnia 22 grudnia 2020 r. z powodu wystąpienia u niego gorączki i objawów grypobodobnych, co w przypadku aktualnej pandemii COVID-19 jest bezwzględnym przeciwwskazaniem do kontaktowania się ze stroną w celu przekazania dokumentacji, z pełnomocnikiem substytucyjnym w celu udzielenia substytucji, udzielenia wyjaśnień o stanie sprawy i przekazania akt sprawy, o czy pełnomocnik poinformował pisemnie SKO w Zamościu w piśmie nadanym w Urzędzie Pocztowym w Biłgoraju w dniu 9 grudnia 2020 r., co uniemożliwiło pełnomocnikowi skarżącej zapoznanie się z aktami postępowania odwoławczego oraz przekazanie dowodów w zakresie wydatkowania dotacji za 2015 r. do organu odwoławczego przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

3) art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu do rozpoznanie niniejszej sprawy i odmowę przeprowadzenia przez organ odwoławczy na rozprawie administracyjnej dowodu z zeznań świadka K. P., o czym organ odwoławczy poinformował pełnomocnika strony w zbyt krótkim terminie przed datą wydania zaskarżonej decyzji, co uniemożliwiło pełnomocnikowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskim od 8 do 22 grudnia 2020 r. skuteczne podjęcie działań w zakresie pozyskania od A. J., również przebywającej na zwolnieniu lekarskim w miesiącu październiku, listopadzie i grudnia 2020 r. potrzebnej dokumentacji i przesłania jej organowi odwoławczemu w celu udowodnienia prawidłowości wydatkowania dotacji, udzielonej w roku 2015 przedszkolu publicznemu "D." A. P. w B.;

4) art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 1 i 4 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo pominięcia przez organ niższego stopnia znajdujących się w aktach sprawy dokumentów:

a) pełnomocnictwa ogólnego udzielonego w dniu 27 września 2013 r. w formie aktu notarialnego przez A. J. K. P. do między innymi do zarządu i administrowania jej majątkiem i w związku z tym do reprezentowania jej przed wszystkimi organami administracji rządowej i samorządowej, do składania wszelkich pism i oświadczeń, wniosków, odbioru wszelkiego rodzaju dokumentów, wszelkich przesyłek (...).

b) pisma A. J. z dnia 26 września 2019 r, że K. P. posiada pełnomocnictwo ogólne do reprezentowania strony, którego strona nie odwołała;

c) umów o pracę i dokumentacji stanowiącej podstawę wypłaty należności pracowniczych oraz umów cywilno-prawnych i dokumentów stanowiących podstawę wypłaty należności z tych umów w roku szkolnym 2014/2015;

5) art. 6 kpa, art. 7a k.p.a, art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. w związku z art. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo prowadzenie przez Burmistrza Miasta Biłgoraj postępowania w niniejszej sprawie w sposób sprzeczny z zasadami wyrażonymi w tych przepisach, to jest:

a) celowego zaniechania przez organ zawiadamiania pełnomocnika strony K. P. o podejmowanych przez organ czynnościach w toku kontroli i postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, pomimo włączenia do akt sprawy pełnomocnictwa ogólnego, udzielonego bezterminowo w dniu 27 września 2013 r. w formie aktu notarialnego przez A. J. K. P. i pisma A. J. z dnia 26 września 2019 r;

b) brak poinformowania strony i jej pełnomocnika K. P., że organ zamierza dokonać czynności kontrolnych w dniu 11 grudnia 2019 r, pomimo wcześniejszej informacji Burmistrza Miasta Biłgoraj z dnia 4 października 2019 r., że organ nie przychylił się do wniosku strony w zakresie przeprowadzenia kontroli dokumentów w siedzibie przedszkola publicznego w dniu 11 grudnia 2019 r., ponieważ wskazany przez stronę termin jest zbyt odległy i niczym nie uzasadniony;

c) brak doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi K. P. upoważnień do kontroli dotacji za 2015 r. oraz wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji za 2015 r, pomimo braku skutecznego rozpoczęcia samej kontroli;

d) brak poinformowania pełnomocnika strony K. P. o przeprowadzanych przez organ dowodach z urzędu i brak możliwości wypowiedzenia się co do tych dowodów przez stronę i jej pełnomocnika bezpośrednio po ich przeprowadzeniu;

e) brak poinformowania pełnomocnika strony przed wydaniem zaskarżonej decyzji, że organ nie uwzględnił wniosku dowodowego pełnomocnika A. J. z dnia 22 lipca 2020 r. co uniemożliwiło stronie udowodnienie okoliczności istotnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie faktycznego wykonywania przez A. J. w roku 2015 czynności dyrektora przedszkola publicznego, w sytuacji gdy organ przeprowadził z urzędu dowód zmierzający do wykazania, że w roku 2015 A. J. nie mogła wykonywać obowiązków dyrektora przedszkola z uwagi na studia medyczne w systemie dziennym na P. Uniwersytecie Medycznym w S.;

6) art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, polegające na niezastosowanie tego przepisu i kierowanie przez Burmistrza Miasta Biłgoraj do strony A. J. wszystkich pism dotyczących kontroli i postępowania administracyjnego za rok 2015 ze skutkiem doręczenia z pominięciem pełnomocnika strony K. P., a jednocześnie przyjęcia skuteczności doręczenia pism odebranych faktycznie przez pełnomocnika K. P., w sytuacji gdy przepis ten stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się temu pełnomocnikowi które to naruszenia doprowadziły organ do błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji i przyjęcie, że:

a) w stanie faktycznym niniejszej sprawy prawidłowym jest wydanie przez Burmistrza Miasta Biłgoraj decyzji z dnia 4 sierpnia 2020 r., w sprawie określenie należności z tytułu dotacji otrzymanej w 2015 roku podlegających zwrotowi do budżetu Gminy Miasto Biłgoraj, która to decyzja w rzeczywistości jest decyzją częściowa orzekająca jedynie w zakresie wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem kwoty dotacji otrzymanej w roku 2015 w wysokości 377.479,87 złotych:

b) niezbędną przesłanką skutecznego umocowania pełnomocnika w danym postępowaniu jest złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt konkretnego postępowania, co nie miało miejsca w niniejszym postępowaniu, w sytuacji gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy akta kontroli dotacji za rok 2015 i akt postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji za rok 2015 znajdowały się w tym samym skoroszycie i w latach poprzednich Burmistrz Miasta Biłgoraj przyjmował skuteczność w postępowaniu administracyjny pełnomocnictwa z dnia 27 września 2013 r., złożonego do akt kontroli za dany rok;

c) A. J. uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli dokumentacji w zakresie rozliczenia dotacji, udzielonej w roku 2015, w sytuacji gdy na skutek pominięcia przez Burmistrza Miasta Biłgoraj pełnomocnika skarżącej K. P., braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez organ odwoławczy i wydania decyzji administracyjnej w ostatnim dniu biegnącego terminu do zapoznania się przez pełnomocnika z aktami sprawy, strona została pozbawiona możliwości przedstawienia dokumentacji w zakresie wydatkowania dotacji, udzielonej w roku 2015 przedszkolu publicznemu [...]

7) art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z późn. zm.) poprzez niezastosowanie tego przepisu do rozpoznania niniejszej sprawy i uznanie przez organ odwoławczy za prawidłowe z punktu widzenia materialnoprawnego wyodrębnienie do samodzielnego rozstrzygnięcia przez Burmistrza Miasta Biłgoraj w utrzymanej w mocy decyzji z dnia 4 sierpnia 2020 r. części dotacji udzielonej w roku 2015 przedszkolu publicznemu [...] jako wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy przepis ten czyni niedopuszczalnym wydanie decyzji częściowej w sprawie, gdzie występuje tożsamość beneficjenta, tożsamość przedmiotu postępowania i tożsamość podstawy prawnej zwrotu dotacji;

8) art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) poprzez niezastosowanie tego przepisu do rozpoznania niniejszej sprawy i pozbawienie uczniów przedszkola publicznego prowadzonego przez A. J. prawa do dotacji za rok 2015, w sytuacji gdy zgodnie z tym przepisem dotacja jest należna na każdego ucznia przedszkola publicznego.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła między innymi, że niedopuszczalne było wydanie decyzji przez Burmistrza Miasta i jej utrzymanie w mocy przez SKO w zakresie zwrotu dotacji ze względu na jej wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem, obejmującej całą kwotę dotacji udzielonej w roku 2015, bez ustalenia i orzeczenia o prawidłowości pobrania dotacji w wysokości 377.479,87 zł.

Strona podkreśliła, że w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, w sprawie oznaczonej SKO 707/20 Kolegium stwierdziło niedopuszczalność wydania przez Burmistrza Miasta decyzji cząstkowej, orzekającej w przedmiocie wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem całej dotacji oświatowej. W uzasadnieniu przywołanej decyzji organ odwoławczy stwierdził między innymi, że "powodem, dla którego należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jest wadliwość procedowania organu dotującego w zakresie przyjęcia, że decyzja określająca zwrot dotacji oświatowej, ma charakter podzielny i z całokształtu okoliczności sprawy można wyodrębnić części nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia, poprzez określenie odrębnymi decyzjami zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz zwrotu dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Według skarżącej niedopuszczalnym było rozstrzyganie w sprawie w ostatnim dniu terminu do zapoznania się przez pełnomocnika lub stronę z aktami postępowania odwoławczego. Strona przebywała na zwolnieniu lekarskim z powodu zagrożenia ciąży od 28 października 2020 r. do 13 stycznia 2021 r., zaś pełnomocnik strony przebywał na zwolnieniu lekarskim od 8 grudnia 2020 r. do 22 grudnia 2020 r. z powodu wystąpienia u niego gorączki i objawów grypopodobnych.

W zakresie udzielonego pełnomocnictwa upoważniającego jej zdaniem do działania w niniejszej sprawie strona wskazała, że akta kontroli dotacji za rok 2015 i akta postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji za rok 2015 znajdowały się w tym samym skoroszycie i w latach poprzednich Burmistrz Miasta przyjmował skuteczność w postępowaniu administracyjny pełnomocnictwa z dnia 27 września 2013 r., złożonego do akt kontroli za dany rok. Strona wskazała, że na podstawie udzielonego pełnomocnictwa K. P. reprezentował stronę w postępowaniach kontrolnych i postępowaniach administracyjnych za rok 2014, 2013 i 2012. Tym samym nieuzasadnione jest zdaniem strony kwestionowanie jego skuteczności w odniesieniu do niniejszej sprawy i wysyłanie przez organ pierwszej instancji wszystkich pism ze skutkiem doręczenia bezpośrednio do strony z pominięciem pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2021 r. (sygn. akt I SA/Lu 73/21) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej złożonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r. (sygn. akt I GSK 1385/21) uchylił wyrok WSA w Lublinie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak przedłożenia przez skarżącą dokumentów potwierdzających właściwe wydatkowanie dotacji nie uprawniało Sądu pierwszej instancji do twierdzenia, że organy wydały decyzję nie na podstawie ustaleń faktycznych wywiedzionych z całokształtu kompletnego materiału, a poprzestały na własnych i dowolnych założeniach, że mają do czynienia z dotacją wykorzystaną w całości niezgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew stanowisku WSA – organy, stosując właściwe instytucje prawa procesowego przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego i przepisach materialnych ustawy o finansach publicznych i ustawy o systemie oświaty, doszły do przekonania, że w sprawie mamy do czynienia z nierozliczeniem wydatkowania dotacji przez beneficjentkę. Bowiem za taką okoliczność należy uznać nieprzedłożenie dowodów źródłowych potwierdzających poszczególne zdarzenia gospodarcze. Przy czym – wbrew twierdzeniom WSA – rozliczeniem dotacji nie jest składanie sprawozdań, ponieważ rozliczenie dotacji nie odbywa się w warstwie deklaratoryjnej, lecz istotą tego rozliczenia jest udowodnienie, że środki dotacyjne wydatkowane były na cele wskazane w art. 80 ust. 3d u.s.o., a to może nastąpić tylko poprzez przedłożenie do organu dotującego rzetelnych oraz sprawdzalnych dokumentów źródłowych. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że obowiązkiem beneficjenta dotacji, w świetle przepisów art. 90 ust. 3d u.s.o. czy art. 44 ust. 3 u.f.p., jest udokumentowanie zakresu wykonywanych zadań i uzasadnienie adekwatności wydatkowych środków w stosunku do założonych celów przyjętych w ramach dotacji oświatowych (wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 386/21). W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty materialne skargi kasacyjnej dotyczące wskazanych w niej przepisów (art. 252 ust. 1 u.f.p. i art. 80 ust. 3d) są usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się ze stanowiskiem WSA, że przy wydawaniu decyzji organy naruszyły art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, § 2, art. 80, art. 81 w związku z art. 15 i art. 140 k.p.a., gdyż organy prowadziły postępowanie z zachowaniem powołanych zasad, a ocena zgromadzonego materiału, wbrew stanowisku WSA, nie nosi znamion istotnej dowolności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że z uwagi na fakt, że sprawa była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy znajdzie art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z art. 252 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust. 1 pkt 1), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 1 pkt 2) podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Według art. 80 ust. 3d "u.s.o." dotacje oświatowe są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Sposób obliczania dotacji dla placówki oświatowej określony został w art. 80 ust. 3 u.s.o.

Mając na uwadze fakt, że dotacja oświatowa przyznana w niniejszej sprawie stanowi wydatkowanie środków publicznych jej beneficjent był zobowiązany do właściwego dokumentowania wydatkowanych środków, a w przypadku prowadzenia postępowania przez organ mającego na celu ustalenie prawidłowości wydatkowania dotacji to na beneficjencie dotacji (w niniejszej sprawie skarżącej jako organie prowadzącym dotowane przedszkole) spoczywa obowiązek udowodnienia prawidłowości wykorzystania i rozliczenia dotacji, co polega na stosownym udokumentowaniu wydatków i przedłożeniu organowi kontrolującemu dokumentów, które je potwierdzają.

Przyjąć zatem należy, że dotacja uzyskana w oparciu o art. 80 ust. 3 u.s.o. w przypadku jej wydatkowania musi być należycie udokumentowana, gdyż kwestia jej prawidłowego rozliczenia w przypadku ewentualnej kontroli ze strony organu powinna być zweryfikowana na podstawie dokumentacji rozliczeniowej przedłożonej przez podmiot, który uzyskał i wydatkował środki z dotacji.

W niniejszej sprawie strona, która uzyskała dotację, pomimo licznych wezwań organu dotującego do udostępnienia dokumentacji potwierdzającej prawidłowe wydatkowanie uzyskanych w 2015 r. środków nie przedłożyła dokumentów wskazujących na co konkretnie wykorzystana została dotacja, pomimo tego, że to na beneficjencie spoczywa ciężar udowodnienia właściwego wykorzystania dotacji. Wezwania kierowane były od 12 lipca 2019 r., kiedy to odebrano pierwsze pismo wzywające skarżącą, aby złożyła dokumentację dotyczącą przyznanej w 2015 r. dotacji. Możliwość złożenia dokumentów strona miała do 9 grudnia 2020 r., kiedy to SKO wydało zaskarżoną decyzję. Pomimo kilkukrotnych wezwań kierowanych do strony o złożenie dokumentów związanych z wykorzystaniem dotacji albo udostępnienia tych dokumentów w siedzibie przedszkola, wezwania te pozostawały bez odpowiedzi albo skarżąca wskazywała na przeszkody, nie umożliwiając skontrolowania dokumentów w innym czasie lub miejscu. Z takiego postępowania skarżąca nie może wywodzić korzystnych dla siebie skutków proceduralnych w postaci uniemożliwienia organowi dotującemu skontrolowania wykorzystania dotacji i orzeczenia o obowiązku jej zwrotu.

Zwrócić należy uwagę, że to skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie dotacji na potrzeby prowadzonego przez siebie przedszkola. Jako podmiot prowadzący placówkę oświatową korzystała ze środków publicznych i powinna mieć na uwadze to, że przyznana dotacja jest rodzajem przywileju, z którego korzysta i nakłada to na nią obowiązek właściwego jej rozliczenia. Wydatkowanie dotacji jako środków publicznych podlega kontroli, a organ kontrolując czy przyznana dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem może uznać, że postępowanie beneficjenta jest w tym zakresie zgodne z prawem tylko wtedy gdy okoliczność ta jest możliwa do stwierdzenia na podstawie stosownych dokumentów. W sytuacji przeciwnej organ kontrolujący nie ma podstaw do uznania, że dotacja została właściwie wykorzystana.

Beneficjent dotacji ma określone obowiązki, gdzie oprócz obowiązku udostępnienia organowi dotującemu dokumentacji organizacyjnej i przebiegu nauczania oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień w kwestii rzeczywistej liczby wychowanków podmiot korzystający ze środków dotacyjnych jest zobowiązany do dostarczenia organowi dotującemu dokumentacji finansowej przedszkola, umożliwiającej weryfikację wydatkowania przyznanych środków publicznych, poprzez ustalenie czy i na co zostały konkretnie wydatkowane poszczególne sumy. Nie jest wystarczające przedstawienie przez beneficjenta dotacji ogólnego zestawienia wydatków (tak jak uczyniła to skarżąca) bez umożliwienia organowi dotującemu sprawdzającemu wykorzystanie dotacji na poszczególne wydatki. Konieczne jest bowiem ustalenie czy wydatek został rzeczywiście poniesiony i czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów wynikających z art. 80 ust. 3d u.s.o.

Uwzględniając przewidziane w ustawie o finansach publicznych zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych organ drugiej instancji zasadnie przyjął, że w sytuacji, gdy w czasie kontroli i w czasie postępowania administracyjnego przed organami obydwu instancji skarżąca nie udokumentowała wydatkowanych środków, gdyż skarżąca jako dysponent dokumentów źródłowych, pomimo wezwań organów, nie potwierdziła, że środki wydała na konkretne wydatki mieszczące się w celach oświatowych, to wydatki nieudokumentowane należy zaliczyć jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Organy prowadziły postępowanie tylko w tym przedmiocie i nie ustalały czy dotacja została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Podkreślić należy, że dotacja nie może być wydatkowana na każdy cel, a beneficjent dotacji ma obowiązek na wezwanie organu dotującego złożyć dokumenty, które potwierdzają wydatkowanie dotacji, na cele wskazane w art. 80 ust. 3d w związku z art. 5 ust. 7 u.s.o. Beneficjent, obok obowiązku udostępnienia organowi dotującemu dokumentacji organizacyjnej i przebiegu nauczania oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień w kwestii rzeczywistej liczby wychowanków przedszkola, jest też zobowiązany do dostarczenia organowi dotującemu informacji i dowodów, w szczególności dokumentacji finansowej przedszkola, umożliwiających weryfikację wydatkowania przyznanych środków publicznych, poprzez ustalenie, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów o jakich mowa w art. 80 ust. 3d u.s.o. oraz udzielania, niezbędnych w tym zakresie wyjaśnień, jeżeli okaże się, że wbrew właściwym zasadom prowadzenia tejże dokumentacji finansowej, dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji, niedostatecznie jasno ta dokumentacja przedszkola odzwierciedla. Rozstrzyga art. 126 u.f.p., definiując dotację jako podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki m.in. z budżetu jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone na podstawie tej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Publiczny charakter środków dotacyjnych powoduje, że prawidłowość ich wydatkowania podlega wnikliwej kontroli, a beneficjent nie może przeciwstawić się przeprowadzeniu kontroli, bowiem prawo kontroli wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażonymi w ustawie o finansach publicznych zasadami przejrzystości i jawności finansów publicznych (art. 33-34 u.f.p.). W związku z tym skarżąca unikając poddania się kontroli przez organ dotujący bezzasadnie (bowiem wbrew obowiązkowi rozliczenia się z dotacji) powoływała się na prowadzenie kontroli przez Państwową Inspekcję Pracy oraz na przekroczenie w ciągu roku 12 dni kontroli prowadzonej przez różne podmioty. To twierdzenie było zresztą gołosłowne, ponieważ tej okoliczności skarżąca nie wykazywała. Obowiązek poddania się kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji jest bezwarunkowy i ma miejsce bez względu na jakiekolwiek inne okoliczności.

Rozliczenie dotacji obejmuje zarówno aspekt rachunkowy, jak również materialny dysponowania środkami dotacyjnymi. Beneficjent rozliczając dotację musi w formalnej procedurze udowodnić, że wykorzystał środki finansowe w sposób, o którym mowa w art. 251 ust. 4 u.f.p., zgodnie z którym – wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona oraz, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Zatem, niezależnie od obowiązku podmiotu dotowanego polegającego na określeniu wydatku jako zgodnego z celem dotacyjnym, spoczywa na nim także powinność takiego jego udokumentowania, by organ dotacyjny mógł dokonać weryfikacji prawidłowości wydatkowania dotacji na właściwe cele.

Nie są zatem zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w szczególności wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady wyjaśniania stronie zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Według Sądu organy prowadziły postępowanie administracyjne z zachowaniem powołanych zasad, a ocena zgromadzonego (dostępnego dla organów) materiału dowodowego była prawidłowa.

Zdaniem Sądu organy zapewniły stronie skarżącej jak i ustanowionemu przez nią profesjonalnemu pełnomocnikowi czynny udział w postępowaniu, rozpatrywały i odniosły się w uzasadnieniach decyzji do zgłaszanych przez stronę wniosków, jak również umożliwiły wypowiedzenie się co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Należy ponownie podkreślić, że istotą rozliczenia dotacji jest udowodnienie, że środki dotacyjne wydatkowane były na cele wskazane w art. 80 ust. 3d u.s.o., a to może nastąpić tylko poprzez przedstawienie organowi dotującemu rzetelnych oraz sprawdzalnych dokumentów źródłowych.

Burmistrz Miasta Biłgoraj podejmując czynności kontrolne jako organ uprawniony i zobowiązany do kontroli prawidłowości wydatkowania środków dotacyjnych na cele wskazane przez ustawodawcę, pomimo wezwań do udostępnienia dokumentacji potwierdzającej wydatkowanie otrzymanych w 2015 r. środków dotacyjnych nie uzyskał od skarżącej, żadnych dokumentów wskazujących w jaki konkretnie sposób wykorzystano uzyskana dotację. Strona skarżąca została poinformowana przez organ właściwymi wezwaniami o rodzajach i zakresie dokumentów wymaganych do sprawdzenia prawidłowości wydatkowanych środków dotacyjnych jak i konsekwencji zaniechań udokumentowania pobranych środków publicznych oraz obowiązku poddania się czynnościom kontrolnym w zakresie prawidłowości pobrania i wykorzystania uzyskanych środków publicznych. Nie można przy tym usprawiedliwiać niezłożenia pełnej dokumentacji zbyt krótkim okresem na jej udostępnienie.

Należy zwrócić uwagę, że organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczność prawidłowości działań podjętych przez osobę prowadzącą szkołę (przedszkole). Dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji organizacyjnej i finansowej szkoły oraz przebiegu nauczania. Organ zobowiązany jest bowiem zbadać, czy zgromadzona przez szkołę dokumentacja pozwala na stwierdzenie, że określone transakcje wykonano w ramach realizacji właściwego celu oraz w jakiej kwocie dana transakcja finansowana była z dotacji.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 40 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i związana z nim szeroko akcentowanej przez stronę skarżącą argumentacji dotyczącej pomijania przez organ brata skarżącej pełnomocnika K. P.. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnictwo dla K. P. zostało złożone jeszcze przed wszczęcie postępowania administracyjnego w czasie kiedy organ usiłował uzyskać dokumenty w ramach czynności kontrolnych. Do tej osoby skierowano wezwania w toku kontroli. Po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji (o czym skarżąca została zawiadomiona pismem z dnia 30 grudnia 2019 r. – k. 25-27 akt administracyjnych) pełnomocnictwo dla K. P. do akt sprawy administracyjnej nie zostało złożone. W związku z tym K. P., będąc upoważniony do reprezentacji strony w czasie kontroli, nie był upoważniony do działania w imieniu skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Organ pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym od 30 grudnia 2019 r. prawidłowo kierował wezwania do skarżącej, aż do czasu kiedy 23 lipca 2020 r. swoje pełnomocnictwo do reprezentacji strony zgłosiła pełnomocnik adwokat D. S.. O tego czasu pełnomocnikowi adwokat D. S. doręczano korespondencję, umożliwiano zapoznanie się z aktami sprawy i przedstawienie stanowiska oraz wniosków w sprawie, doręczono decyzje organów obydwu instancji. Wobec powyższego nie doszło do ograniczenia praw skarżącej jako strony postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że dopiero od momentu złożenia pełnomocnictwa do akt konkretnej sprawy aktualizują się procesowe obowiązki i uprawnienia pełnomocnika w określonym postępowaniu. Złożenie pełnomocnictwa jest wyrazem woli występowania w danym postępowaniu. Organ nie może zastępować strony w tym zakresie i doszukiwać się istnienia pełnomocnictwa w innych wszystkich wiadomych mu sprawach toczących się przed tym organem, w tym w postępowaniach kontrolnych. Okoliczność, że organ dotacyjny dla kontroli i dla postępowania administracyjnego wszczętego w celu wydania decyzji nie założył osobnych akt dla każdego z tych postepowań, nie ma znaczenia dla wymogu przedstawienia pełnomocnictwa w każdej konkretnej sprawie. Z akt nie wynika, aby skarżąca i K. P. zapoznawali się z aktami sprawy i mieli świadomość, że technicznie akta prowadzone są w jednej teczce. Zgłoszenie pełnomocnictwa musi być konkretne i wskazywać, że dotyczy określonego postępowania i że celem jego złożenia jest reprezentowanie podatnika w tym właśnie postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji zapewniły czynny udział w prowadzonym postępowaniu zarówno skarżącej jak i po wstąpieniu do sprawy ustanowionemu przez skarżącą profesjonalnemu pełnomocnikowi. Strona jak i ustanowiony przez nią pełnomocnik miały możliwość dokonania czynności procesowych, w tym jak to już akcentowano przedłożenia dokumentacji dającej możliwość oceny przez organy prawidłowości wykorzystania otrzymanej dotacji. Jak wynika z akt sprawy zarówno profesjonalny pełnomocnik działający w ramach postępowania administracyjnego, a także K. P. (brat skarżącej) reprezentujący skarżącą w postępowaniu kontrolnym nie przedłożyli dokumentów, o które wnioskował organ, a które przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy.

Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. oraz art. 89 § 1 i 2 k.p.a. Według art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego prawa. Z akt sprawy wynika, że wniosek o przeprowadzenie na rozprawie administracyjnej dowodu z zeznań K. P. został zgłoszony w odwołaniu na okoliczność ustalenia, że w dniu 11 grudnia 2019 r. żaden z pracowników [...] nie widział pracowników Urzędu Miasta Biłgoraj przed przedszkolem. Wniosek ten został oddalony postanowieniem SKO z dnia 9 listopada 2020 r. doręczonym 2 grudnia 2020 r. Wniosek zmierzał do ustalenia, że w rzeczywistości pracownicy organu dotującego w dniu 11 grudnia 2019 r. nie próbowali przeprowadzić czynności kontrolnych w siedzibie przedszkola. Co innego jednak wynika z notatki służbowej sporządzonej 11 grudnia 2019 r. (k. 24 akt administracyjnych), według której dwie pracownice Urzędu Miasta Biłgoraj od godz. 9.45 do godz. 10.00 oczekiwały przed zamkniętymi na klucz drzwiami siedziby kontrolowanej palcówki, wielokrotnie dzwoniły do drzwi, jednak drzwi pozostały zamknięte. Niezależnie od tego okoliczność przebiegu zdarzenia w dniu 11 grudnia 2019 r. ma marginalne znaczenie, w sytuacji kiedy później już po wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu 30 grudnia 2019 r. skarżąca konsekwentnie uchylała się od przedstawienia dowodów źródłowych potwierdzających konkretne wydatki. Zamiast tego skarżąca, której w dniu 16 maja 2020 r. organ pierwszej instancji doręczył ostatnie wezwanie z dnia 5 maja 2020 r. (k. 39-39 akt administracyjnych) do złożenia konkretnych dokumentów potwierdzających poszczególne wydatki z dotacji, złożyła wniosek z 22 lipca 2020 r. o przesłuchanie świadków na okoliczności, których ustalenie mogłoby mieć sens, gdyby organ dotujący miał wątpliwości co do wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Podobnie w odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi zaniechanie przeprowadzenie szeregu dowodów, ale tylko takich, które organ mógł przeprowadzić, gdyby najpierw zostało wykazane dokumentami źródłowymi w jaki sposób wydatkowano dotację. Takich dowodów dokumentujących wydatkowanie dotacji skarżąca mimo wyraźnych wezwań nie przedstawiła nie tylko przed organem pierwszej instancji oraz z odwołaniem od jego decyzji ale także później w roku postępowania odwoławczego. Zaniechanie przeprowadzenia przez organ innych dowodów nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro nie było możliwe na skutek zaniechania strony, sprawdzenie przez organ na jakie konkretne wydatki skarżąca przeznaczyła dotację.

Wprawdzie ma rację skarżąca, że organ odwoławczy w dniu 9 grudnia 2020 r. z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. wydał decyzję w siódmym dniu od doręczenia pełnomocnikowi skarżącej zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w terminie 7 dni co do zebranych dowodów i materiałów (k. 71 akt administracyjnych). Jednak uchybienie to było nieznaczne i nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania przed organem odwoławczym. Naruszenie obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. tylko wtedy może prowadzić do uchylenia decyzji, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym strona, formułując zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w toku postępowania nie może jedynie ograniczyć się do odnotowania takiego naruszenia, lecz powinna wykazać związek naruszenia, np. z niewyjaśnieniem okoliczności sprawy. Podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji będzie zatem sytuacja, w której strona uprawdopodobni istnienie związku między naruszeniem przez organ obowiązku wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego a pozbawieniem prawa strony do oceny całego zebranego materiału dowodowego i zaoferowania nowych dowodów, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ wydając decyzję w dniu 9 grudnia 2020 r. miał wiedzę, że strona nie zapoznawała się z aktami sprawy po zawiadomieniu o możliwości wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów. Nie zostały złożone żadne wnioski lub wyjaśnienia. Ten stan rzeczy nie zmienił się także po wydaniu decyzji, bowiem w dniu 11 grudnia 2020 r. wpłynęło do organu jedynie zawiadomienie, że pełnomocnik od 8 grudnia do 22 grudnia 2020 r. korzysta ze zwolnienia lekarskiego (k. 88-87 akt administracyjnych). Wynika z tego, że nawet wydanie decyzji po upływie terminu 7 dni wskazanego przez organ w zawiadomieniu doręczonym pełnomocnikowi w dniu 2 grudnia 2020 r., nie zmieniłoby sytuacji proceduralnej, ponieważ nadal organowi odwoławczemu nie przedstawiono jakichkolwiek dowodów dokumentujących konkretne wydatki sfinansowane z dotacji., a więc nie można przyjąć, aby późniejsze wydanie decyzji nastąpiłoby w oparciu o bogatszy materiał dowodowy. Okoliczność wykazana przed sądem administracyjnym, że skarżąca także korzystała ze zwolnienia lekarskiego od 28 października 2020 r. do 13 stycznia 2021 r. nie usprawiedliwia uporczywego nieprzedstawiania dowodów żądanych przez organ nie tylko w ostatniej fazie postępowania odwoławczego ale w pierwszej kolejności przez cały czas trwania postępowania przed organami obydwu instancji a także przed wszczęciem tego postępowania w czasie kontroli. Rzeczą skarżącej było takie zorganizowanie działania przedszkola aby możliwe było współdziałanie z organem dotującym a później z organem odwoławczym. Dotyczy to również okresu kiedy skarżąca korzystała ze zwolnienia lekarskiego. Mogłoby to nastąpić choćby przez umożliwienie K. P. działania jako pełnomocnikowi skarżącej, który, jak twierdziła sama skarżąca, wielokrotnie reprezentował ją we wcześniejszych latach na podstawie pełnomocnictwa z dnia 27 września 2013 r. do prowadzenia wszelkich spraw (k. 9-10 akt administracyjnych).

Przedstawienie dowodów razem ze skargą do sądu administracyjnego należy ocenić, nie wdając się w ocenę ich treści, jako spóźnione. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody z dokumentów ale jedynie uzupełniające, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Takiego charakteru nie mają dowody, które dotyczą wykazania kluczowej dla sprawy okoliczności wydatkowania poszczególnych kwot z dotacji i których przedstawienia skarżąca zaniechała w postępowaniu, mimo kilkukrotnych wezwań przez organ administracji.

Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.