Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1016/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA del. Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 617/07 w sprawie ze skargi M. G., W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz M. G. i W. G. kwotę 120 ( sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2008 roku, sygn. II SA/Łd 617/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2007 roku Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2007 roku, Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł

w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku, Nr [...] Prezydent Miasta Łodzi, po rozpoznaniu wniosku M. G. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – biurowego zlokalizowanego w Łodzi przy ul. [...], na działkach nr [...] i [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. G. i W. G. podnosząc zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto, zdaniem odwołujących się, organ administracji nie wziął pod uwagę wymogów wynikających z uchwały Rady Miejskiej Łodzi z dnia 14 lipca 2004 roku w sprawie przyjęcia uproszczonego lokalnego programu rewitalizacji wybranych terenów śródmiejskich oraz pofabrycznych Łodzi na lata 2004 – 2013.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2007 roku.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może być oceniana tak jak to ma miejsce na kolejnym etapie inwestycyjnym, to jest w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może oceniać zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w łodzi złożyli G. i W. G. podnosząc zarzut naruszenia § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do podniesionego w odwołaniu zarzutu sprzeczności decyzji z uchwałą w sprawie przyjęcia uproszczonego lokalnego programu rewitalizacji wybranych terenów śródmiejskich oraz pofabrycznych Łodzi na lata 2004 – 2013.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2008 roku, sygn. II SA/Łd 617/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2007 roku Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2007 roku, Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy ma określać możliwe działania inwestora wobec nieruchomości. Jej zadaniem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy na tle konkretnego stanu faktycznego dopuszczalne jest dane, przyszłe zamierzenie inwestycyjne w kontekście spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Badanie konkretnych uwarunkowań następuje w myśl art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w drodze analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588).

Zdaniem Sądu w sprawie przeprowadzona została analiza urbanistyczna, jednakże, przy jej sporządzeniu organ administracji dopuścił się uchybienia przepisom przywołanego rozporządzenia.

W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem żaden z wydruków komputerowych stanowiących cześć graficzną analizy nie spełnia wymogów art. 52 ust.2 pkt 1 cytowanej ustawy, a brak prawidłowych oznaczeń uniemożliwia ocenę prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Cześć graficzna analizy nie odpowiada również treści § 9 ust. 4 rozporządzenia. Niezrozumiałe są również zapisy zawarte w części tekstowej analizy. Z określenia przedmiotu planowanej inwestycji wynika, iż jest to budowa budynku handlowo-usługowo-biurowego. Tymczasem w pkt 1 dotyczącym funkcji i cech zabudowy sąsiedniej zaznaczono, że "(...)Z uwagi na fakt, iż wnioskodawca występuje o zmianę sposobu użytkowania obiektu już istniejącego i zamierza wykonać dwa dodatkowe wejścia do lokalu niniejsza analiza dotyczyć będzie głównie analizy na danym terenie". Dalej natomiast wskazano, że chodzi o budowę budynku bezpośrednio przy ul. [...]. Wobec takich zapisów nie można stwierdzić jednoznacznie, jakiego rodzaju inwestycji dotyczy znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczna. Następnie w pkt 2 tej samej analizy a dotyczącym dostępu do drogi publicznej ustalono, iż działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej od ul. [...] i z tej ulicy znajduje się wjazd na nieruchomość. Ustalenie takie nie znajduje potwierdzenia nie tylko w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy, ale nie jest w ogóle możliwe z uwagi na przebieg ul. [...] w układzie dróg w mieście a szczególnie w odniesieniu do terenu planowanej inwestycji.

Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Tymczasem w przedmiotowej sprawie brak jest stosownych adnotacji na wskazanym dokumencie, co uniemożliwia ocenę zachowania wymogu zawartego w cytowanym przepisie. Nadto zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień, o których mowa powyżej dokonuje się w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisów art. 106 kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Jak wynika z powyższego, organy administracji zobligowane są zapewnić stronom postępowania administracyjnego czynny udział w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym poprzez realizację obowiązku zawiadomienia stron o wystąpieniu do innego organu z żądaniem współdziałania. Podmioty te mają w postępowaniu przed organem współdziałającym te same uprawnienia procesowe, które służą im w postępowaniu administracyjnym (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004, str. 491).

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, organy administracji nie zapewniły wszystkim stronom postępowania należytych gwarancji procesowych. O wystąpieniu do właściwych organów zawiadomiono jedynie pełnomocnika inwestora, nie zostały zawiadomione pozostałe strony postępowania. Co więcej, również postanowienia wydane przez organy współdziałające w trybie art. 106 kpa nie zostały doręczone innym niż inwestor stronom postępowania administracyjnego. Tym samym z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiono tym podmiotom czynny udział w postępowaniu administracyjnym choćby poprzez złożenie zażalenia na wydane w wyniku współdziałania postanowienia. Stosownie do treści art. 106 § 5 k.p.a., zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie, a brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, iż pod pojęciem strony postępowania należy rozumieć na tym etapie postępowania jedynie wnioskodawcę. Uzgodnienia jako element postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, mimo że dokonywane przez organy współdziałające, nie mogą pozostawać poza kontrolą organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy, gdyż determinują one treść i prawidłowość rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, że w tym względzie skład orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2006 roku o sygn. akt II SA/Gd 536/05, iż organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zobowiązany jest do ustalenia, czy postanowienia o uzgodnieniu zostały doręczone w trybie art. 106 kpa stronom postępowania.

Zdaniem Sądu prawidłowość uzgodnień ma tym bardziej znaczenie w tej sprawie, gdyż kwestia dotycząca warunków obsługi w zakresie infrastruktury komunikacyjnej a przede wszystkim dostępu do drogi publicznej nie została należycie wyjaśniona, co stanowi uchybienie przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z niezbędnych warunków wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, które muszą być spełnione łącznie, jest dostęp terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Natomiast z definicji zjazdu zawartego w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) wynika, że jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym pojęcie "zjazdu" należy rozumieć jako dostęp z terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej ( por. postanowienie NSA z dnia 1 marca 2006 r., IIOW 95/05, Lex nr 193990, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2006 r., IV SA/Wa 194/06, Lex nr 204986). W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości usytuowanie terenu planowanej inwestycji w stosunku do drogi publicznej ul. [...] i ciągu pieszego Al. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaznaczono, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, nie wskazując jednak do której. W dalszej części uzasadnienia stwierdzono jednak "(...), iż nie jest możliwy wjazd na teren nieruchomości objętej wnioskiem przez istniejący od Al. [...] wjazd gospodarczy, z uwagi na to, że ta droga jest drogą wewnętrzną i nie posiada włączenia w ul. [...]. Obsługa komunikacyjna od strony Al. [...] jest możliwa jedynie po uzyskaniu zgody właściciela terenu na dojazd przez ciąg pieszy Al. [...] od strony Placu [...]". Natomiast w decyzji organu I instancji w części dotyczącej warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej zaznaczono, że obsługa komunikacyjna nie będzie odbywać się z ul. [...], ponieważ inwestor nie przewiduje wykonania zjazdu na przedmiotową nieruchomość z ul. [...], a Al. [...], z której proponowany jest przez inwestora "wjazd gospodarczy" nie posiada włączenia w ul. [...]. Zgodnie z powyższym wskazano, że należy uzyskać zgodę zarządcy – właściciela Al. [...] na dojazd do inwestycji – jej obsługę komunikacyjną poprzez ciąg pieszy od strony Placu [...]. Z kolei w uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia organ uznał jednak, że teren ma dostęp do drogi publicznej poprzez bezpośredni dostęp do ul. [...].

Decyzja organu I instancji nie odpowiada również prawu w części graficznej, gdyż mapa stanowiąca załącznik do decyzji nie zawiera stosownych oznaczeń i pieczęci, określono na niej jedynie "teren objęty wnioskiem" oraz "obowiązującą linię zabudowy". Brak jest natomiast linii rozgraniczających teren inwestycji. Zgodnie zaś z art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Zgodnie z § 9 powoływanego wyżej rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną, a wyniki analizy zawierające część graficzną i tekstową stanowią załącznik do decyzji. Skoro analizy stanowią załącznik do decyzji, zatem stanowią jej nieodłączną część składową. Oznacza to, iż organ administracji zobowiązany jest do doręczenia decyzji wraz z załącznikami. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, iż kompletna decyzja (wraz z załącznikami) doręczona została wyłącznie pełnomocnikowi inwestora. Pozostałe strony postępowania nie otrzymały załączników, mimo że żaden przepis nie wprowadza ograniczeń podmiotowych w tych zakresie.

Sąd nie podzielił argumentu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, to jest § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak precyzyjnego wskazania sposobu ochrony interesów osób trzecich. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy administracji w sposób należyty, biorąc pod uwagę etap procesu inwestycyjnego, jakim jest decyzja o warunkach zabudowy, określił wymogi co do ochrony interesów osób trzecich, nakazując ich uwzględnienie i szczególne przestrzeganie w dalszym procesie inwestycyjnym. Organ wskazał także na konieczność projektowania obiektu zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, podkreślając przy tym, iż należy chronić prawa nabyte właścicieli lokali do posiadania okien w ścianie będącej granicą działki.

Uzasadnienie znajduje natomiast, zdaniem Sądu, zarzut co do naruszenia przepisów postępowania poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji co do podnoszonej w odwołaniu sprzeczności pomiędzy treścią decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2007 roku, a ustaleniami uchwały Nr XXXIV/568/04 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 14 lipca 2004 roku w sprawie przyjęcia "Uproszczonego lokalnego programu rewitalizacji wybranych terenów śródmiejskich oraz pofabrycznych Łodzi na lata 2004-2013", chociaż podstawę tego naruszenia upatrywać należy w treści art. 107 § 3 kpa a nie jak to strona wskazała art. 124 § 2 kpa. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie, co oznacza obowiązek rozpoznania wszystkich wniosków i zarzutów strony, a następnie konieczność ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97, Lex nr 48234 ). Organ odwoławczy powinien więc odnieść się do podniesionej kwestii, szczególnie wobec treści art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego o konieczności uwzględniania w planowaniu wymagań ładu przestrzennego i potrzeb interesu publicznego. Tymczasem organ odwoławczy nie wypowiedział się w tym przedmiocie, nie wyjaśnił charakteru prawnego programu, jego skutków na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co narusza art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wyeliminować wyżej wymienione błędy, dokonać prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych i prawnych oraz wskazać ich podstawę. Organy administracji winny zapewnić czynny udział w postępowaniu a także zadbać o doręczenie decyzji o warunkach zabudowy wraz z niezbędnymi załącznikami wszystkim stronom postępowania. Wyjaśnić należy również jednoznacznie pozostałe, wskazane wyżej wątpliwości co do planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a podjęte rozstrzygniecie uzasadnić w myśl art. 107 § 1 i 3 kpa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. W skardze kasacyjnej podniesione zostały następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717 z późn. zm.) w związku z § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1588), poprzez błędne przyjęcie, iż przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieprawidłowa, a wskazane wady analizy mają wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia,

b) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (nr 80, poz.717 z późn. zm.) w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1588), przez błędną wykładnię, iż w sytuacji, gdy treść decyzji o warunkach zabudowy stanowi kwintesencję wyników przeprowadzonej analizy, okoliczność, iż pozostałym stronom (poza inwestorem) doręczono decyzję bez załączników, jest istotną dla wydanego rozstrzygnięcia.

II. naruszenia przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na braku wskazania normy prawa materialnego, którą organ naruszył i jaki wpływ miało to naruszenie na wynik rozstrzygnięcia,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na przyjęciu błędnego założenia, iż wadliwość postępowania uzgodnieniowego skutkuje wadliwością postępowania głównego,

c) art. 145 § 1 pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późno zm.) w związku z art. 77 § l i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na powołaniu przepisów postępowania, które zdaniem Sądu zostały naruszone, bez wskazania na czym naruszenie to polegało, a przede wszystkim bez wykazania, że uchybienie to miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uchylenie zgodnych z prawem decyzji organów obu instancji

d) art. 141 § 4 w związku art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późno zm.) przez zawarcie we wskazaniach co do dalszego postępowania, sformułowania "organy winny zapewnić czynny udział w postępowaniu" przy braku wskazania w jaki sposób organ prowadzący postępowanie główne zapewnić ma udział wszystkich stron w postępowaniu uzgodnieniowym,

e) art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późno zm.), poprzez jego niezastosowanie, przy założeniu, że możliwym jest w postępowaniu głównym rozstrzyganie o legalności postanowienia uzgodnieniowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że akta sprawy zawierają wyniki analizy zagospodarowania terenu dla działek objętych wnioskiem zarówno w formie opisowej jak i graficznej. Część graficzna obrazuje przyjęty do analizy obszar tak, że nawet przy braku zastosowania prawidłowych oznaczeń nie ma wątpliwości co do jego granic.

Wyznaczony obszar odpowiada minimalnej wielkości wyznaczonej treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1588), co zdaniem Kolegium, nie stanowi naruszenia powołanej normy prawnej.

Obszar analizowany powinien zostać wyznaczony w taki sposób, aby pozwolił organowi dokonać najbardziej optymalnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji z zachowaniem warunków ustawowych. W tym znaczeniu uznać należy granice wyznaczonego w przedmiotowej sprawie obszaru analizowanego za wystarczające. Nie można bowiem pominąć faktu, iż planowana inwestycja projektowana jest jako swoiste "zamknięcie" narożnika dwóch ulic: [...] i ciągu pieszego Al. [...], ze zwartą śródmiejską zabudową pierzejową, lokowaną po obu stronach tego narożnika, co wymusza niejako, aby powstające zamierzenie nawiązywało ściśle do najbliższego istniejącego zagospodarowania, z którym tworzyć ma urbanistyczną całość. Powyższe przemawia za brakiem podstaw do nadmiernego "rozszerzania" obszaru analizowanego, co w konsekwencji dawałoby zupełnie inny obraz możliwości inwestowania, niż wynikałoby to z oceny najbliższego sąsiedztwa planowanej inwestycji.

W tym świetle, zdaniem Kolegium, zarzuty Sądu I instancji o braku prawidłowych oznaczeń granic obszaru analizowanego oraz sporządzenia części graficznej analizy na niewłaściwej mapie, uznać należy za pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie. Dotyczy to również powołanych zapisów części tekstowej analizy.

Treść wniosku inwestora, treść wyników analizy urbanistycznej, jak i innych dokumentów w sprawie, wbrew zarzutom Sądu I instancji, pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż przedmiotem inwestycji jest budowa budynku handlowo – biurowego, planowanego do realizacji na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w Łodzi. Załączniki graficzne lokalizują działki objęte wnioskiem tak, iż nie ma wątpliwości, że teren inwestycji to narożnik ulic: [...] i Al. [...], co pozwala traktować powołane w wyroku zapisy części tekstowej analizy w kategoriach błędu pisarskiego, a nie niekonsekwencji we wskazaniach, dotyczących przedmiotu inwestycji i jej planowanej lokalizacji. Jak zresztą słusznie Sąd I instancji zauważa, niemożliwym jest dostęp inwestycji od strony ul. [...] "z uwagi na przebieg ul. [...] w układzie dróg w mieście, a szczególnie w odniesieniu do terenu planowanej inwestycji". Taką lokalizację potwierdza dalsza część uzasadnienia wyroku ( str. 13, wers 8, od góry) odnosząca się do kwestii dostępu do drogi publicznej, gdzie Sąd wskazuje, że "W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości usytuowanie terenu planowanej inwestycji w stosunku do drogi publicznej ul. [...] i ciągu pieszego Al. [...]".

W zakresie wskazanego przez Sąd naruszenia § 9 ust. 2 rozporządzenia, poprzez brak doręczenia pozostałym (poza inwestorem) stronom postępowania kompletnej decyzji o warunkach zabudowy ( wraz załącznikami) Kolegium wskazało, iż jak wynika z brzmienia powołanego przepisu, załącznik graficzny i tekstowy to w istocie części składowe wyników analizy, o której mowa w § 3 ust 1 rozporządzenia. Przeprowadzenie wskazanej w tym przepisie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie. Stanowi ona bowiem podstawę rozstrzygnięcia w zakresie oceny spełnienia ustawowych przesłanek warunkujących ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, a jej wyniki stanowią są także podstawą ustaleń w zakresie parametrów dla nowej zabudowy. Zatem treść wydanej decyzji stanowi odzwierciedlenie wyników analizy co przesądza, zdaniem Kolegium, iż braku doręczenia załączników do decyzji nie można uznać za naruszenie istotne dla wyniku sprawy. Nie miało bowiem owo naruszenie wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał także na niejednoznaczność sformułowań decyzji w zakresie określenia obsługi komunikacyjnej inwestycji. Zdaniem Kolegium zauważyć jednakże należy, iż określenie obsługi komunikacyjnej w przedmiotowej sprawie wynika wprost z postanowienia uzgadniającego zarządcy drogi nr [...] z dnia [...] listopada 2005 roku, gdzie wskazał on możliwości obsługi komunikacyjnej inwestycji, zarówno z ul. [...], jak i z drogi wewnętrznej Al. [...] od strony Placu [...]. Jak bowiem podkreślił organ uzgadniający, obsługa ta nie będzie się odbywać z ulicy [...], gdyż po pierwsze inwestor nie przewiduje bezpośredniego zjazdu na nieruchomość objętą wnioskiem z ul. [...], a po drugie projektowany wjazd gospodarczy od strony AI. [...] nie ma połączenia z tą ulicą ( AI. [...] nie posiada włączenia w ul. [...]). Jednocześnie jednak ten sam zarządca, w tym wypadku drogi publicznej Placu [...] wskazał, iż obsługa komunikacyjna inwestycji jest możliwa od strony Placu [...], poprzez drogę wewnętrzną AI. [...] po uzyskaniu zgody na dojazd przez ciąg pieszy Al. [...] (w tym wypadku chodzi o zezwolenie na wjazd w celach gospodarczych, gdyż wylot Placu [...] oddziela od Al. [...] barierka, która uniemożliwia inny wjazd niż w celach gospodarczych). Zapis pkt 3 decyzji, będący wynikiem postępowania obejmującego określenie możliwości dostępu projektowanej inwestycji do drogi publicznej, wskazuje zatem, iż inwestycja, mimo iż przylega bezpośrednio do ul. [...], posiada dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. Plac [...].

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zastosował także normę art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami), uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania. Wskazując na naruszenie 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., Sąd podniósł, iż organ odwoławczy nie wypowiedział się w przedmiocie sprzeczności pomiędzy treścią decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a ustaleniami uchwały nr XXXIV/568/04 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 14 lipca 2004 roku, w sprawie przyjęcia "Uproszczonego lokalnego programu rewitalizacji wybranych terenów śródmiejskich oraz pofabrycznych Łodzi na lata 2004 – 2013, nie wyjaśnił charakteru prawnego programu i jego skutków na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Wskazana przez skarżących, a przywołana w zaskarżonym wyroku uchwała Rady Miejskiej wyznaczając jedynie tereny miasta poddane rewitalizacji i zespół zadaniowy do spraw rewitalizacji i w żadnej mierze nie kształtuje zabudowy na objętych nią obszarach miasta. Przesłanki, których spełnienie warunkuje ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji zawiera art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2007 roku nr 80, poz. 717 z późno zm.), a w zakresie kształtowania zabudowy wyznacznikiem dla nowej zabudowy jest zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym, a w zasadzie jej cechy, co z kolei wynika z istoty zasady dobrego sąsiedztwa. Ustalenia powołanej uchwały Rady Miejskiej pozostają zatem bez wpływu na możliwość zagospodarowania działek objętych wnioskiem inwestora. Nawet gdyby przyjąć, iż Kolegium powinno w treści rozstrzygnięcia wypowiedzieć się w tej kwestii, nie można pominąć, iż organ odwoławczy orzeka jedynie i oparciu o określone normy prawa.

Wobec powyższego zarzutu skarżący w odniesieniu do ustaleń powołanej uchwały, podnosili w odwołaniu jedynie, iż uporządkowanie Al. [...] nastąpić może w drodze eliminacji parkowania, które to założenie determinować powinno możliwość obsługi komunikacyjnej inwestycji od strony Al. [...]. Odnosząc się do tego zarzutu organ odwoławczy wskazał na treść pisma inwestora z dnia 8 sierpnia 2005 roku, stanowiącego uzupełnienie wniosku, w którym inwestor stwierdza, iż na terenie nieruchomości nie przewiduje się miejsc parkingowych dla użytkowników i przebywających czasowo. Muszą oni korzystać z ogólnodostępnych parkingów w okolicy, co wynika także z powoływanego wyżej postanowienia zarządcy drogi.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego bezsprzecznie uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie główne. Nie bez znaczenia jest również to, że art. 106 k.p.a. zapewnia stronie stosowne gwarancje procesowe, co z kolei rodzi potrzebę przestrzegania udziału strony w czynnościach podejmowanych przed organem uzgadniającym. Jednakże, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, trudno zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż wadliwość uzgodnień wymaganych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonanych w trybie art. 106 k.p.a. skutkuje wadliwością postępowania głównego. Zdaniem Kolegium, uchybienie w postaci braku doręczenia postanowienia uzgodnieniowego stronie postępowania, stanowić może podstawę wniosku tej strony o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem organu współdziałającego. Ewentualna weryfikacja postanowień, wydawanych w trybie art. 106 § 5 k.p.a. możliwa jest wyłącznie w drodze zażalenia stron a następnie w drodze skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji oznacza to brak możliwości weryfikacji postanowień organów uzgadniających, wydanych w trybie art. 106 § 5 k.p.a, przez organ prowadzący postępowanie główne.

W zaskarżonym wyroku, Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie

na ustaleniu, że wydane w przedmiotowej sprawie postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. nie zostały doręczone wszystkim stronom postępowania, przyjmując jako podstawę błędne założenie, iż wadliwość postępowania uzgodnieniowego skutkuje wadliwością postępowania głównego. Sąd nie wziął pod uwagę okoliczności, że naruszenie zasad postępowania w postaci braku doręczenia postanowienia o uzgodnieniu wszystkim stronom postępowania, leży po stronie organu współdziałającego, a nie prowadzącego postępowanie główne, którego zadaniem jest wyłącznie wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji. W konsekwencji Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, które prawa nie naruszały.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie naruszenia w postępowaniu uzgodnieniowym zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, Sąd I instancji w ramach wskazań, co do dalszego postępowania stwierdził, iż "organy administracji winny zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu". Wskazanie to, zdaniem Kolegium, uznać należy za niewykonalne, bowiem dokonane przez organ prowadzący postępowanie główne uzgodnienia, mają powagę rzeczy osądzonej. Ostateczne postanowienie uzgodnieniowe może wzruszyć jedynie strona, która nie brała udziału w postępowaniu, składając wniosek o wznowienie postępowania, oparty o przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., złożony przy tym w wymaganym terminie. Zatem ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie mogą konwalidować tego naruszenia, co przesądza, iż dalsze postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest niemożliwe, gdyż w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie (postanowienia) obarczone "wadą" wskazaną przez Sąd.

Sąd I instancji przy założeniu, że doszło do naruszenia zasad postępowania przez organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe mógł zastosować w przedmiotowej sprawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyeliminować z obrotu wadliwy akt (akty).

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd I instancji wskazał wprawdzie, jakie przepisy postępowania zostały naruszone, ale nie wykazał, że są to naruszenia, które istotnie wpływają na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżony wyrok, mimo w znacznej części błędnego uzasadnienia, nie narusza prawa.

Zgodzić należy się z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie uznał, że na organie administracji prowadzącym postępowanie główne ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego. To na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału. Organ administracji prowadzący postępowanie główne nie sprawuje nadzoru nad organami prowadzącymi postępowanie uzgodnieniowe i nie ma żadnych instrumentów prawnych, które pozwalałyby mu kontrolować prawidłowość prowadzenia tego postępowania. Organ administracji prowadzący postępowanie główne nie posiada też żadnych możliwości wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć wydanych w postępowaniach uzgodnieniowych.

Organ administracji, który prowadzi postępowanie główne, ma jedynie obowiązek wynikający z art. 106 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Brak takiego zawiadomienia nie ma jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zważywszy na fakt, że na organie uzgodnieniowym ciąży obowiązek ustalenia stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w sprawie.

Pozbawienie strony postępowania głównego możliwości czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym może stanowić podstawę do złożenia przez tę stronę wniosku o wznowienie postępowania uzgodnieniowego. Złożenie takiego wniosku uzależnione jest od woli strony, której uniemożliwiono udział w postępowaniu. Konieczne jest też zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Zauważyć też należy, że nawet wznowienie postępowania nie musi prowadzić do uchylenia rozstrzygnięcia organu administracji. Zgodnie z treścią art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. nie uchyla się postanowienia w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu.

Podzielić należy pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że obowiązek zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, przez organ prowadzący postępowanie główne, jest obowiązkiem niewykonalnym. Przy ponownym rozpoznaniu organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie będą więc związane zaleceniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie. Na organach tych nie będzie ciążył obowiązek zapewnienia stronom postępowania głównego czynnego udziału w postępowaniach uzgodnieniowych. Uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii zastępuje uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zgodzić należy się z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał wiele naruszeń przepisów postępowania popełnionych przez organy administracji nie wskazując przy tym czy uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również na naruszenia prawa materialnego nie wskazując przy tym czy miały one wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdził, że wydruki komputerowe nie spełniają wymogów zawartych w art. 52 ust. 2 pkt 1, ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwaną dalej u.p.z.p. Sąd nie wykazał jednak czy uchybienie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia organu administracji. Nie można uznać za wykazanie wpływu uchybienia stwierdzenia, iż brak prawidłowych oznaczeń uniemożliwia ocenę prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego. W aktach sprawy znajduje się mapa z zaznaczonym na niej obszarem analizowanym stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Nic nie wskazuje na to, by mapa ta nie odzwierciedlała wiernie rzeczywistości. Zweryfikowanie danych zawartych na tej mapie możliwe było poprzez zażądanie dodatkowych informacji od Prezydenta Miasta Łodzi np. zażądanie mapy spełniającej wymogi wynikające z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp i porównanie jej z mapą znajdująca się w aktach sprawy. Wydruki komputerowe i fotografie stanowią jedynie materiał pomocniczy dla zobrazowania położenia terenu planowanej inwestycji oraz jej otoczenia i wymogi wynikające

z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ich nie dotyczą.

Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że cześć graficzna analizy nie spełnia wymogów wynikających z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Sąd nie wskazał jednak jaki wpływ to uchybienie miało na wynik sprawy.

Zapisy zawarte w części tekstowej analizy o tym, iż wnioskodawca występuje o zmianę sposobu użytkowania obiektu już istniejącego oraz, że działka objęta wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej od strony ulicy [...] są, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oczywistą omyłką osoby sporządzającej analizę. Osoba sporządzająca analizę z pewnością wykorzystując inną, gotową już, analizę nie zmieniła części zawartych w niej zapisów. Nie ulega jednak wątpliwości, z całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, iż planowana inwestycja dotyczy budowy nowego obiektu, który nie znajduje się przy ul. [...] w Łodzi.

Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W sprawie brak jest adnotacji, że projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzała osoba posiadająca tego rodzaju uprawnienia. Sąd nie wskazał jednak czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Nadto stwierdzić należy, iż istniała możliwość ustalenia czy osoba sporządzające projekt decyzji spełniała wymogi wynikające z art. 60 ust. 4 upzp poprzez zażądanie stosownej informacji od Prezydenta Miasta Łodzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do zarzutu sprzeczności pomiędzy treścią decyzji, a ustaleniami uchwały Rady Miejskiej Łodzi z dnia 14 lipca 2004 roku, Nr XXXIV/568/04 w sprawie przyjęcia uproszczonego lokalnego programu rewitalizacji terenów śródmiejskich praz pofabrycznych Łodzi na lata 2004 – 2013. Sąd nie wskazał jednak jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało to uchybienie. Należy zwrócić uwagę, że wymieniona wyżej uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i jej treść nie może być brana pod uwagę przez organy administracji przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Doręczenie decyzji wraz z załącznikami tylko pełnomocnikowi inwestora było niewątpliwie uchybieniem organów administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny również i w tym przypadku nie wskazał czy uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Uchybieniem organu administracji jest niezamieszczenie na mapie stanowiącej załącznik do decyzji stosownych pieczęci. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał jednak jaki wpływ to uchybienie miało na wynik sprawy.

Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji nie znaczono linii rozgraniczających teren inwestycji jednakże zauważyć należy, iż inwestor planował zabudowę całej działki. Linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się więc z granicami działki.

Pomimo tego, że wskazując wymienione wyżej uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał ich wpływu na treść rozstrzygnięcia, przy ponownym rozpoznaniu sprawy winny być one przez organy administracji wyeliminowane. Świadczą one bowiem niewątpliwie o braku staranności organów administracji prowadzących postępowanie.

Nie można natomiast zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że należycie wyjaśniona została kwestia dostępu do drogi publicznej nieruchomości, na której planowana jest inwestycja.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej.

Z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie, wnoszącego skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że określenie obsługi komunikacyjnej w przedmiotowej sprawie wynika wprost z postanowienia uzgadniającego zarządcy drogi Nr [...] z dnia 25 listopada 2005 roku jest twierdzeniem pozbawionym merytorycznej treści i niczego nie wyjaśnia.

Z akt sprawy wynika, że inwestor nie planuje budowy zjazdu na ulicę [...]. Również zarządca drogi publicznej postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 roku, Nr [...] uzgodnił planowaną inwestycję pod warunkiem, że obsługa komunikacyjna nie będzie odbywać się z ul. [...]. Ze znajdujących się w aktach sprawy map oraz fotografii wynika, ze w takim przypadku dostęp nieruchomości do drogi publicznej możliwy jest jedynie poprzez Aleję [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2006 roku, Nr [...] stwierdziło, że Aleja [...] nie jest drogą publiczną tylko drogą wewnętrzną. Zarządzanie tą drogą należy do zarządcy terenu, którym jest Prezydent Miasta Łodzi. Jeśli inwestor chciałby wykorzystać Aleje [...] jako teren, przez który miałby dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. Plac [...], to powinien przedstawić dokument, w którym zarządca lub właściciel drogi wewnętrznej jaką jest Aleja [...], wyraża zgodę na korzystanie z tego terenu jako dojazdu do nieruchomości lub orzeczenie sądu o ustanowieniu drogi koniecznej na rzecz inwestora. Z akt sprawy nie wynika, by inwestor przedstawił dokument, z którego wynikałoby istnienie takiej zgody lub, z którego wynikałoby ustanowienie na jego rzecz drogi koniecznej.

Dostęp do rogi publicznej musi istnieć w chwili wydawania decyzji warunkach zabudowy. Stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że zarządca w drogi publicznej wskazał, iż obsługa komunikacyjna inwestycji jest możliwa od strony Placu [...], poprzez drogę wewnętrzną AI. [...] po uzyskaniu zgody na dojazd przez ciąg pieszy Al. [...] oznacza, iż w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nieruchomość inwestora nie miała dostępu do drogi publicznej. Z twierdzenia zarządcy drogi publicznej wynika jedynie, że inwestor może taki dostęp mieć jeśli uzyska zgodę na wykorzystanie do tego celu Alei [...], a nie, że ma taki dostęp.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny więc zażądać od inwestora przedstawienia dokumentu, z którego wynikałoby, że zarządca lub właściciel drogi wewnętrznej jakim jest Aleja [...] wyraził zgodę na wykorzystywanie jej jako dojazdu do drogi publicznej lub dokumentu, z którego wynikałoby ustanowienie na rzecz inwestora drogi koniecznej.

Dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., to nie potencjalna możliwość korzystania z określonego terenu jako dojazdu do drogi publicznej, tylko prawnie zagwarantowana możliwość korzystania z określonego terenu w taki sposób.

Za zasadne w tej sytuacji uznać należy twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że nie została należycie wyjaśniona kwestia dostępu do drogi publicznej terenu, na którym inwestor planuje realizować inwestycję. Uchybienie to uzasadniało uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Bez należytego wyjaśnienia tej kwestii wydanie prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe.

Na marginesie stwierdzić należy, iż postępowanie w sprawie wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy trwało ponad dwa lata. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny dołożyć więc wszelkich starań, by nie dopuścić do ponownego powstania takiej przewlekłości w rozpoznaniu wniosku inwestora.

Zaskarżony wyrok nie zawiera uchybień, skutkujących koniecznością jego uchylenia, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.