Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 47/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 40/14 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz J.S. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. II SA/Sz 40/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy Mielno decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółki z o.o. [...] z siedzibą w M., gm. Będzino, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami typu handel, gastronomia, biura oraz garażem w parterze i tarasami, z basenem krytym na dachu wraz z budową przyłączy, infrastruktury technicznej i elementów zagospodarowania terenu na działce nr [...] przy ul. [...] 31 w Mielnie.

Po rozpoznaniu odwołania J. S. (dalej: skarżąca) - właścicielki przyległych nieruchomości gruntowych, obejmujących działki nr [...]/4 i nr [...]/1 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia 21 czerwca 2007 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wymienioną wyżej decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 862/07. Sąd zobowiązał organy do ponownego, prawidłowego zakreślenia granic obszaru analizowanego oraz należytego uzasadnienia ewentualnego dopuszczenia wyznaczania innego niż średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako: rozporządzenie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy Mielno decyzją z dnia 4 grudnia 2008 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji określając m.in. wysokość elewacji frontowej do 16 m od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki – maksymalnie 4 kondygnacje oraz wysokość najwyższego dachu płaskiego do 19 m – nie więcej niż 5 kondygnacji i wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 0,65.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją z dnia 16 lutego 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 474/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi skarżącej uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 16 lutego 2009 r. Sąd uznał, że analiza funkcji oraz cech zabudowy została przeprowadzona z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), dalej także jako: u.p.z.p., przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jak również z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W wykonaniu powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, po uzyskaniu dokumentu z dnia 14 kwietnia 2010 r. pt. "Uzupełnienie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" wykonanej w celu ustalenia wymagań dla zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...], położonej Mielnie przy ul. [...] 31, decyzją z dnia 26 kwietnia 2010 r., nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z 4 grudnia 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że wzięło pod uwagę obowiązujące przepisy prawa, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2009 r., uzupełnioną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jak również wynik przeprowadzonych przez skład orzekający w dniu 9 lutego 2009 r. oględzin terenu objętego inwestycją i terenów sąsiednich. Kolegium wyjaśniło, iż wszystkie działki położone w granicach wyznaczonego do analizy obszaru uznaje się za działki sąsiednie. Odpierając zarzuty nieustalenia wysokości zabudowy i wskaźnika intensywności wykorzystania terenu innych niż ich wartości uśrednione organ odwoławczy wskazał, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury dopuszczają inne wartości tych parametrów niż średnie, a w treści analizy oraz w uzasadnieniu decyzji zostało szeroko wykazane, iż w analizowanym obszarze występują budynki o bardzo zróżnicowanych parametrach (wysokości, wskaźników zabudowy), a zatem występują budynki o wysokości 19 m oraz o wskaźniku znacznie większym niż ustalony w decyzji (do 100%).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi wniesionej na decyzję z 26 kwietnia 2010 r. przez skarżącą, wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 602/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Mielno z dnia 4 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie obejmującym ustalenie i wyjaśnienie przyjętego wskaźnika intensywności zabudowy, jej wysokości i kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy, z punktu widzenia formalnego zostało sporządzone w sposób pozwalający poznać motywy zajętego przez organ stanowiska. Oceniając jednak argumentację organu przez pryzmat obowiązujących zasad związanych z ustaleniem warunków zabudowy, Sąd doszedł do przekonania, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego naruszając przepisy prawa, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Za uzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, w tym art. 10 § 1 k.p.a., gdyż skarżącej uniemożliwiono zapoznanie się z "Analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" uzupełnioną przez jego autora 14 kwietnia 2010 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o., zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., § 3 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. , § 3 pkt 1 w zw. z § 7 pkt 4 ww. rozporządzenia, naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności sprawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności nieuwzględnienie wyników analizy cech i funkcji zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1641/11, oddalił skargę kasacyjną, wskazując, że nie mogła ona być uwzględniona, chociaż podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego posiadały usprawiedliwione podstawy. Odmowę uwzględnienia skargi kasacyjnej Sąd uzasadnił tym, że Sąd I instancji oparł zaskarżone orzeczenie również na naruszeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., które to naruszenie Sąd uznał za mające istotny wpływ na wynik sprawy i także z tego powodu uchylił zaskarżone decyzje. Mając na względzie, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił bowiem zarzut inwestora naruszenia § 3 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzupełniona w toku postępowania odwoławczego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 p.z.p., nie spełnia warunków dla przyjęcia odstąpienia od średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy dla obszaru analizowanego. Sąd wskazał po pierwsze, że z uzupełnionej analizy wynika, iż pozostałe działki w bezpośrednim sąsiedztwie cechują się intensywnością zabudowy w przedziale od 90% do 15%. Dowodzi to, że na analizowanym obszarze Mielna istnieje zróżnicowana intensywność zabudowy. I to należy uznać jako zasadę na tym obszarze. Uzasadnia to dopuszczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, zwłaszcza dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdzie racjonalnym jest wyznaczenie wyższego wskaźnika nowej zabudowy niż w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bo wynika to z charakteru funkcji obu tych typów zabudowy.

Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że Sąd I instancji przyjął, iż "Spośród 282 działek w terenie analizowanym znikomy ich procent jest zabudowany obiektami o powierzchni przekraczającej 50%. Są to działki nr 75/11, 103/5, 220/6, 220/7, 224/9, 872 i kompleks działek 226/18, 226/27, 226/29, 226/30, 226/31, 226/32". Wynika z tego jednoznacznie, że na analizowanym obszarze Mielna (i to nawet w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji) dopuszczono wyjątki od średniego wskaźnika zabudowy. W takim więc przypadku, skoro § 5 ust. 2 rozporządzenia stanowi "Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1", należało uznać wyznaczenie tego wskaźnika w wysokości 65% za dopuszczalne w odniesieniu do planowanej inwestycji i zgodne z tym przepisem, ponieważ postępowanie wyjaśniające nie wykazało żadnych przeciwwskazań do odstępstwa od istniejącej na analizowanym obszarze Mielna zasady zróżnicowanej intensywności zabudowy.

Po trzecie, w wyroku NSA podkreślił, że Sąd I instancji przyznał, iż nowa inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy. Stwierdził jednak, że "nie sposób zaakceptować całkowitego pominięcia istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MJ – działka nr 138/3 [...]/4) i usługowo-turystycznej (UT – działka 789, [...]/1) oraz pozostałej zabudowy w terenie analizowanym o funkcjach innych niż MW i UT. Taki sposób ustalania warunków zabudowy stanowi ewidentne wypaczenie istoty przepisów rozporządzenia i art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p.", z czym NSA się nie zgodził zauważając, że w tak sformułowanej ocenie prawnej Sąd I instancji sam sobie zaprzecza w zakresie zabudowy UT, a ponadto nie dostrzega, że funkcje te istnieją obok siebie na analizowanym obszarze. Z tych samych powodów wyżej omawianych NSA uznał również za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 3 pkt 1 w zw. z § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w treści uzupełnionej analizy w punkcie 8.2 przeanalizowano wysokość zabudowy w obszarze analizowanym. Wysokości poszczególnych budynków oznaczono również w części graficznej określając liczbę kondygnacji nadziemnych i wysokość w metrach od poziomu terenu. W granicach obszaru analizowanego usytuowane są budynki o bardzo zróżnicowanej wysokości: od 6 m do 21 m. Uznano, że obiektami, które mogą stanowić odniesienie dla planowanej inwestycji to jest tzw. wysoka zabudowa o funkcji UT, MW, U, gdyż taki rodzaj zabudowy odpowiada planowanej nowej zabudowie. Średnia tych obiektów, zaznaczonych na mapie nr od 01 do 11 w kółku kolorem żółtym, wynosi średnio 16 m. Dalej wskazano, że dla działek mieszkalnych wielorodzinnych (MW) jest to 4,66 kondygnacji, dla usługowych 3 kondygnacje co jest podyktowane funkcją obiektu i zrozumiałe, gdyż mieszkania w budynku wielorodzinnym lokalizowane na 4 lub 5 kondygnacji są funkcjonalne, natomiast nie znajdzie użytkowników budynek z lokalami usługowymi na 4 lub 5 piętrze, a z lokali usługowych mają szansę funkcjonowania z sukcesem w takiej miejscowości jedynie lokale usługowe zlokalizowane w poziomie terenu z wejściem z ulicy. Wskazano również średnią wysokość budynków oznaczonych symbolem MW i U wyliczając ją na 12,35 m, natomiast dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych (MW) na 18,66 m, co wynika z ilości kondygnacji. Dowodzi to jednoznacznie, że wysokość zabudowy na analizowanym obszarze Mielna jest zróżnicowana w zależności od charakteru funkcji danej zabudowy, zaś wysokość przyjęta dla planowanej inwestycji mieści się w granicach charakterystycznych dla istniejących budynków oznaczonych symbolem MW. Zatem przyjęcie dla tej inwestycji odstępstwa od zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. znajduje uzasadnienie w treści § 7 ust. 4 tego rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy ocenę prawną Sądu I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie naruszyło art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., które polegało na ustaleniu takich wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, które w sposób istotny odbiegało od rzeczywistych cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, Sąd drugiej instancji uznał za nieznajdującą oparcia w treści § 5 i § 7 tego rozporządzenia.

Wójt Gminy Mielno decyzją z dnia 16 maja 2013 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] Spółka z o.o., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 104 k.p.a., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem w parterze, tarasami oraz basenem krytym na dachu, wraz z budową przyłączy, infrastruktury technicznej i elementów zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wyniki analizy cech i funkcji terenu zinterpretował zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1641/11, w uzasadnieniu którego NSA nie podzielił oceny Sądu I instancji, że SKO w Koszalinie naruszyło art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 pkt 1 w związku z § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę argumenty i dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę sporządzonej w sprawie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu organ I instancji rozstrzygając ponownie sprawę oparł się na ocenionej pozytywnie i obszernej analizie funkcji oraz cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu wszystkich działek położonych w granicach wyznaczonego obszaru, zawierająca część tekstową i graficzną w postaci kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 z zaznaczonymi granicami analizowanego obszaru i uzupełnionej, w myśl dyspozycji wskazanych przez WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r.

Granice obszaru analizowanego, w ocenie Kolegium, wyznaczono prawidłowo. Organ przyjmując do analizy obszar większy aniżeli minimalny brał pod uwagę strukturę urbanistyczną oraz tendencje rozwojowe Mielna. Granice północ -południe analizowanego obszaru oparto między linią brzegową morza (plaża) a ul. [...], przebiegającą wzdłuż całej centralnej części Mielna. Natomiast granice zachód- wschód oparto na historycznym centrum Mielna od zachodu i na gruntach między ulicami Mickiewicza i Słoneczną, stanowiącymi naturalną granicę pomiędzy zachodnią i wschodnią częścią miejscowości. Kolegium mając na uwadze orzecznictwo NSA dotyczące wyznaczania na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. możliwości większych granic obszaru analizowanego uznało za dostateczne uzasadnienie wyznaczonych granic w niniejszej sprawie.

Dla zbadania warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkl 1 u.p.z.p.), w analizie zawarto w formie tabelarycznej zestawienie wszystkich nieruchomości położonych w wyznaczonym obszarze, wyszczególniając oprócz numeru działki również wysokość w metrach i ilości kondygnacji poszczególnych budynków położonych na każdej działce, wskaźnik intensywności wykorzystania terenu każdej z działek i funkcję każdej z nich. Dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek położnych w granicach wyznaczonego obszaru, a nie tylko tych, które mają dostęp do tej samej drogi publicznej, co działka objęta inwestycją (do ul. [...] i do ul.BOWiD). Kolegium zauważyło, że działka objęta inwestycją, z uwagi na jej kształt, posiada dostęp do dwóch dróg publicznych: do ulicy [...] /droga powiatowa/ i do ul. BOWiD. Z tabelarycznego zestawienia funkcji wynika, że w analizowanym obszarze dominuje funkcja obsługi turystyki o symbolu UT tj. pensjonaty i ośrodki wczasowe, sanatoryjne wraz z usługami typu gastronomia i handel, natomiast funkcją uzupełniającą jest zabudowa jednorodzinna (MJ) i wielorodzinna (MW-apartamentowce); w granicach tego obszaru usytuowane są budynki o bardzo zróżnicowanej wysokości: od 6m (zabudowa jednorodzinna) do 21 m (obiekty obsługi turystyki i apartamentowce). Ponieważ planowana zabudowa tj. budynek o funkcji podstawowej MW tzn. mieszkalny wielorodzinny o całkowitej wysokości ok.19 m posiadać będzie w parterze funkcję usługowo- handlową i gastronomiczną wraz z wielostanowiskowym garażem oraz basen kryty na dachu, odniesienie dla niej stanowić mogą obiekty o funkcji zarówno MW jak i UT (obsługa turystyki). Zabudowa taka znajduje się w granicach wyznaczonego obszaru a 11 działek z taką zabudową zostało zaznaczonych na załączniku graficznym (mapie) Analizy kolejnymi numerami od 03 do 11, ze wskazaniem funkcji każdego z nich oraz wysokości w metrach i ilości kondygnacji. Trzy działki o numerach 75/30, 75/26 i 54/19 (zaznaczone na mapie 08a i 08b i 11) zabudowane są obiektami budowlanymi o tej samej podstawowej funkcji co planowana (MW), o takich samych gabarytach i formie architektonicznej co planowana, w tym jedna dostępna z tej samej drogi publicznej tj. ul. [...] -działka nr 54/19 (oznaczona na mapie jako nr 11). Natomiast pozostałe działki z tej "Jedenastki" zabudowane są obiektami o funkcji UT (działki o numerach: 56/6 , 58, 110/4, 119/10, 799, 134/4, 133/2). Zatem nowa inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy.

Analiza wyznaczonego obszaru w zakresie szerokości elewacji frontowej i wysokości istniejącej tam zabudowy o funkcji MW i UT (takie funkcje znajdą się w planowanym budynku) wykazała po pierwsze, że wnioskowana przez inwestora 20 metrowa szerokość elewacji planowanego obiektu, nie odbiega od średniej wartości tego parametru dla tych funkcji, bowiem dla 3 działek o funkcji MW średnia szerokość elewacji frontowych budynków wynosi 20 m zaś dla obiektów o funkcji UT średnia szerokość elewacji frontowych budynków wynosi 32,2 m, a po drugie, wnioskowana wysokość planowanego obiektu z dachem płaskim – 16 m od strony ulicy [...] i 19 m w głębi (basen na dachu na ostatniej kondygnacji) jest dopuszczalna, gdyż w analizowanym obszarze znajduje się 11 obiektów o funkcjach MW i UT, o wysokościach od 11 m do 21 m zaś średnia wysokość wynosi 16 m. Działka nr 54/19 stanowiąca odniesienie dla planowanego obiektu, dostępna z tej samej drogi publicznej tj. z ulicy [...] (ta sama funkcja, gabaryty i forma architektoniczna), zabudowana jest obiektem o wysokości 19 m i szerokości elewacji frontowej 24m (fotogram tego obiektu stanowi załącznik do Analizy) .

Z zestawienia wskaźników intensywności wykorzystania terenu na wszystkich działkach położonych w wyznaczonym obszarze, zawartej w uzupełnieniu analizy wynika, iż w tym zakresie występuje bardzo duże jego zróżnicowanie: od kilku poprzez kilkadziesiąt procent aż do 100%. Z uwagi na wielofunkcyjność obiektów położonych w obszarze analizowanym, zbadano ten wskaźnik na działkach o takich funkcjach, które znajdować się będą w planowanym budynku tj. MW i UT. Średnia wartość tego wskaźnika dla zabudowy o tych funkcjach wynosi 0,67, zaś w decyzji organ I instancji ustalił jako 0,65. Wskaźnik ten nie odbiega od średniej wartości ustalonej dla działek o funkcji MW i UT .

Kolegium zauważyło, iż instrumentem, za pomocą którego organy ustalające warunki zabudowy powinny osiągać jednolitość architektoniczną terenu oraz spójność funkcjonalną usytuowanych na nich obiektów, jest zasada pozwalająca realizować tylko takie zamierzenia inwestycyjne, które nawiązują swoimi cechami co najmniej do jednego budynku (obiektu), z którym będą w przyszłości sąsiadować przy tej samej drodze publicznej otwierającej do nich dostęp (wyrok NSA z 16 października 2007 r., II OSK 1391/06). W przedmiotowej sprawie występuje taka jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej - z ulicy [...], która swoimi cechami nawiązuje do cech planowanej zabudowy. Jest to działka nr 54/19, na której znajduje się obiekt o funkcji podstawowej MW i uzupełniającej UT w parterze (obsługa turystyki typu gastronomia, handel, wielostanowiskowy garaż, basen na dachu). Fotogram tego obiektu dołączono do analizy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie linii zabudowy Kolegium stwierdziło, że w przepisie § 4 cyt. rozporządzenia wskazuje się, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Przez działki sąsiednie należy rozumieć także te, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, a zatem wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, na podstawie przepisów wykonawczych do u.p.z.p., obszarze analizowanym. Przepis ten został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy, w sytuacji gdy stan opisany w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w danej sprawie. Dlatego pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest wyznaczenie jej według ust. 1, czyli jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust 2), jeżeli natomiast linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3).

W ocenie Kolegium, z analizy urbanistycznej zawartej w aktach sprawy organ wywiódł słuszny wniosek o możliwości poprowadzenia linii zabudowy jako kontynuacji tej linii w stosunku do zabudowy zlokalizowanej na działkach sąsiednich (nr [...]/4 i 135/8 i 139/4), która przebiega w odległości 10 m od granicy tejże działki z ulicą B. [...], stanowiącą drogę powiatową. Jest to zgodne też z przepisami odrębnymi jakimi jest ustawa o drogach publicznych. Odległość zabudowań od drogi powiatowej w myśl art.43 tej ustawy, powinna wynosić co najmniej 8m w terenie zabudowanym. Nie sposób więc zaprzeczyć temu, że ustalenie linii zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącej w odległości 10 metrów od granicy działki z ulicą /drogą/, spełnia omówione wymogi. Zabudowa na działce sąsiedniej nr 138/3 położona w odległości około 20 m nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że zachodzi sytuacja opisana w § 4 ust. 3 rozporządzenia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 i 3 cyt. rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. W orzecznictwie podkreśla się, że tylko plan, jako prawo miejscowe, a nie decyzja administracyjna, może narzucić określony sposób wykonywania prawa własności. Z tych względów to do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wydanie zatem decyzji o warunkach zabudowy, winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie sprawę przedmiotowej inwestycji rozpatrywał czterokrotnie. Ustalona linii zabudowy jest tożsama od 2008 r.

Odnosząc się do zarzutów nieuwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zapisów Studium przyjętego uchwałą Rady Gminy w Mielnie z dnia 27 kwietnia 2010 r. Kolegium zauważyło, iż dopóki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązuje dla terenu planowanej inwestycji, to możliwości nowej zabudowy powinny być kształtowane jedynie w oparciu o te kryteria, które zawiera art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Studium nie jest przepisem prawa miejscowego, a więc nie ma charakteru powszechnie obowiązującego i nie może być podstawą nakładania obowiązków lub uprawnień. Akt ten wiąże jedynie organy planistyczne gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 22 lipca 2014 r. oddalającego skargę J. S. na decyzję z [...] października 2013 r. stwierdził, że wbrew zarzutom skarżącej, organy wszechstronnie zbadały sprawę, wzięły pod uwagę wszystkie istotne – z punktu widzenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – okoliczności sprawy i po ich wyczerpującym rozważeniu dokonały prawidłowej oceny wniosku inwestora. Organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały przy tym wytyczne płynące z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1641/11 i wynikający z tego wyroku zakres związania oceną prawną NSA.

Sąd uznał, że argumentacja skargi zarzucająca nieprawidłowy dobór nieruchomości do analizy dobrego sąsiedztwa przez pryzmat aktualnego stanu zagospodarowania wskazanych w skardze nieruchomości nie może stanowić o skuteczności zarzutu nienależytego zgromadzenia materiału dowodowego, skoro przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie nakładają na organ orzekający w sprawie warunków zabudowy rozstrzygania w oparciu o analizę oględzin nieruchomości oraz wnętrza ich zabudowy. Podkreślił, że sprawa administracyjna wywołana wnioskiem inwestora [...] Sp. z o.o., analizowana obecnie z uwzględnieniem treści art. 153 p.p.s.a. oraz art. 168 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., podlega kontroli przez pryzmat związania organów administracji oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wcześniejszych wyroków WSA w Szczecinie. Wskazując na konsekwencje płynące z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż należało przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w kolejnych wyrokach dokonał pełnej oceny materialno – prawnej kolejnych decyzji ustalających warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W wyroku z dnia 22 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 602/10, WSA w Szczecinie błędnie – jak ocenił to w późniejszym wyroku NSA rozpatrując skargę kasacyjną wnioskodawcy – stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne jedynie w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 oraz § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Oznacza to, że WSA nie dopatrzył się innych naruszeń prawa materialnego.

Zaskarżona decyzja jest w zakresie ustaleń warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji identyczna z decyzją będącą przedmiotem oceny zawartej w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2011 r. W tym samym stanie faktycznym sprawy i w niezmienionym stanie prawnym nie ma zatem podstaw prawnych do doszukiwania się innych, nowych naruszeń prawa materialnego niż zidentyfikowanych przez Sąd wyrokiem z 22 kwietnia 2011 r. Z tego względu Sąd I instancji stwierdził brak podstaw do uznania zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze.

Za chybiony Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 i 144 K.c. "poprzez ograniczenie przez organ II instancji badania problemu braku poszanowania przez organ I instancji prawa własności skarżącej". W ocenie Sądu, odniesienie się do tego zarzutu wymaga spojrzenia na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy przez pryzmat treści i wykładni art. 6 u.p.z.p. Z treści skargi wynika, że skarżąca naruszenie swojego prawa własności wywodzi po pierwsze z obawy o to, że kwestionowana decyzja doprowadziła do budowy na nieruchomości sąsiedniej obiektu, który swoimi gabarytami będzie zaciemniał jej nieruchomość oraz ograniczy atrakcyjność jej nieruchomości, na której prowadzi działalność turystyczną. W związku z tym Sąd zauważył po pierwsze, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest pozwoleniem na budowę. Rzeczą inwestora będzie przedłożenie takiego projektu budowlanego, który zgodny będzie z prawem budowlanym, a zatem to na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego właściwy organ zobligowany będzie do zbadania, czy projekt nie narusza interesów osób trzecich między innymi w zakresie przestrzegania norm dotyczących zacienienia nieruchomości sąsiedniej lub ewentualnie ponadnormatywnego hałasu i.t.p.

Po drugie, oceniając wynikające z omawianego przepisu znaczenie ochrony interesu osób trzecich trzeba mieć na uwadze interes prawny, a nie interes faktyczny. Zdaniem Sądu I instancji opisane w uzasadnieniu skargi obawy o wpływ wydanej decyzji na treść późniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz podnoszone zbagatelizowanie potencjalnych negatywnych skutków inwestycji na nieruchomości sąsiedniej opiera się na interesie faktycznym i przyszłym "potencjalnym".

W ocenie Sądu nie ma żadnego związku z interesem prawnym właściciela nieruchomości sąsiedniej kwestia ładu przestrzennego wynikającego ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż to zagadnienie należy do pojęcia interesu publicznego. Poza tym studium, jako akt nie będący aktem prawa miejscowego zawiera wewnętrzne adresowane do organów gminy, a nie zawiera norm chroniących interes prawny poszczególnych właścicieli nieruchomości.

Zdaniem Sądu, prawidłowa wykładnia pojęcia dobrego sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na terenie objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora.

Wbrew też nowym zarzutom skargi, podnoszącym nieprawidłowe ustalenie stron postępowania Sąd I instancji stwierdził, że na etapie wszczęcia postępowania organy administracji nie popełniły błędu ustalając strony postępowania. Wprawdzie jedna ze stron tj. J. S. zmarła już po wszczęciu postępowania, jednakże okoliczność ta powinna być oceniana w kontekście ewentualnego wpływu braku ustalenia następców prawnych na wynik sprawy. J. S. odebrała pierwszą wydaną w sprawie decyzję ustalającą warunki zabudowy i decyzji tej nie kwestionowała. Z akt administracyjnych wynika, że zawiadomienie z dnia 7 października 2008 r. wysłane do J. S. w trybie art. 10 § 1 k.p.a. zostało doręczone. Podobnie było w przypadku zawiadomienia z dnia 3 listopada 2008 r., decyzji z dnia 4 grudnia 2008 r. Organy obu instancji przeoczyły adnotację doręczyciela na przesyłce z dnia 5 stycznia 2009 r. "adresat zmarł" i w toku dalszego postępowania nie wyjaśniły kwestii następstwa prawnego po zmarłej stronie. W tej sytuacji, przy jednoczesnym braku zgłoszenia się z własnej inicjatywy ewentualnych następców prawnych do postępowania, mimo wysyłania przez organy pism na adres tej strony, okoliczność ta nie stanowi dostatecznego argumentu przemawiającego za uznaniem, że zarzucane naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i to wpływ istotny oraz skutkujący obowiązkiem uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Omawiana okoliczność nie należy również do katalogu przesłanek nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Mogłaby być rozważana co najwyżej w kontekście przyczyn wznowienia, ale tylko na wniosek następców prawnych zmarłej strony. Uchybienie to nie miało natomiast wpływu istotnego na wynik sprawy. Z tego względu zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 10 § 1 i art. 28 i 29 oraz 30 § 1 k.p.a., rozpatrywany w kontekście art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uznał za chybiony.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez J. S. skarżąca kasacyjnie zaskarżyła ww. wyrok w całości podnosząc zarzuty naruszenia:

1) przepisów postępowania:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako naruszających prawo materialne i przepisy postępowania :

• art. 6 i 7 k.p.a. poprzez uchybienie zasadom legalności i praworządności działania organów administracji publicznej, przejawiające się brakiem prawidłowego zastosowania przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy przepisów prawa materialnego i procesowego,

• art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej z uwagi na brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i poinformowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a także całkowicie pozorne uzasadnienie i arbitralne odstąpienie od zasad określania parametrów decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obszaru,

• art. 7 w zw. z art. 10 § 1 i art. 28, 29 oraz art. 30 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie kręgu stron postępowania i nieuwzględnienie faktu skierowania wydanej w sprawie decyzji do osoby nieżyjącej - J. S., z pominięciem jej następców prawnych,

• art. [...] w zw. z art. 140 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy i uznanie, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, a także naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez pełną akceptację ustaleń faktycznych organu I instancji bez ich weryfikacji,

• art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli- mieszkańców nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z obszarem planowanej inwestycji, co podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej i narusza art. 8 k.p.a.,

• art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,

• art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa,

• art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dz. U. nr 164 poz. 1588) poprzez brak zastosowania przy ocenie prawidłowości decyzji organu I instancji w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego,

• art. 1 ust. 1 u.p.z.p. i art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez uznanie decyzji organu I instancji za prawidłową pomimo nieuwzględnienia wymagań ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych przy ustalaniu warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości,

• art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 art. 144 k.c. poprzez ograniczenie przez organ II instancji badania problemu braku poszanowania przez organ I instancji prawa własności skarżącej bez rozpoznania problemu możliwych naruszeń tego prawa wskutek realizacji inwestycji w graniach wyznaczonych przez decyzję o warunkach zabudowy,

• art. 9 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno przyjętego uchwałą nr XLIV/459/10 Rady Gminy Mielno z dnia 27 kwietnia 2010 r. m.in. w zakresie ilości miejsc parkingowych, powierzchni biologicznie czynnej, a w konsekwencji również powierzchni zabudowy,

• § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak jego zastosowania przy ocenie zgodności prawidłowości decyzji organu I instancji, która niezgodnie z zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego wyznacza linię zabudowy dla planowanej inwestycji,

• § 8 ww. rozporządzenia poprzez niezgodne z faktyczną polityką przestrzenną gminy uzasadnienie odstąpienia od ustalenia wysokości najwyższego dachu płaskiego i liczby kondygnacji dla planowanej inwestycji odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym,

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i pominięcie zarzutów skargi, które nie były dotychczas przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo stwierdzenia naruszania prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

d) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w postaci skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie,

e) art. 151 p.p.s. poprzez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie

f) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie zarzutów naruszania prawa materialnego, które nie były dotychczas przedmiotem rozpoznania

2) naruszenie prawa materialnego:

• art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie decyzji organów I i II instancji za prawidłowe w sytuacji wykazania istnienia działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej pozwalającej na określenie wnioskowanych parametrów zabudowy i naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa,

• art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dz. U. nr 164 poz. 1588) poprzez błędne zastosowanie przy ocenie prawidłowości decyzji organów w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowe zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego,

• art. 1 ust. 1 u.p.z.p. i art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez uznanie decyzji organów za prawidłowe pomimo nieuwzględnienia wymagań ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych,

• art. 9 ust. 1 i 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, że zaskarżone decyzje nie musiały uwzględniać zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno przyjętego uchwałą nr XLIV/459/10 Rady Gminy Mielno z dnia 27 kwietnia 2010 r. m.in. w zakresie ilości miejsc parkingowych, powierzchni biologicznie czynnej, a w konsekwencji również powierzchni zabudowy,

• § 3 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 2,3 i 4 rozporządzenia poprzez uznanie za prawidłowe posłużenie się przez organy wynikami analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniającej obiekty budowlane nieoddane do użytku – nieistniejące ostatecznie w kategoriach prawno-budowlanych i o nieokreślonej (mogącej ulec zmianie) funkcji, co dotyczy np. budynku posadowionego na działce nr 104/3,

• § 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez brak jego zastosowania przy ocenie prawidłowości zaskarżonych decyzji, a w konsekwencji brak weryfikacji zarzutu dotyczącego sposobu wyznaczania linii zabudowy,

• § 8 rozporządzenia poprzez uznanie za dopuszczalne niezgodne z faktyczną polityką przestrzenną gminy uzasadnienie odstąpienia od ustalenia wysokości najwyższego dachu płaskiego i liczby kondygnacji dla planowanej inwestycji odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, m.in., że Sąd I instancji niezasadnie przyjął, iż wobec treści art. 153 p.p.s.a. aktualnie prowadzona kontrola postępowania administracyjnego mogła dotyczyć wyłącznie wykonania zaleceń wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, podczas gdy skarga zawierała zarzuty, które pojawiły się w sprawie po raz pierwszy (dotyczące ustalenia linii zabudowy, nieuzasadnienia odstępstwa od przyjęcia nieprzekraczalnej linii zabudowy) i co do których nie wypowiadał się dotychczas żaden Sąd. Wskazała, że aczkolwiek Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to nie oznacza, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Strona zarzuciła Sądowi I instancji powierzchowne rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji z pominięciem wielu aspektów istotnych dla oceny przyszłego naruszenia prawa własności skarżącej, co uzasadniono szczegółowym rozstrzyganiem dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

Z powołanych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotów kosztu postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Strona wniosła ponadto o uwzględnienie uzasadnienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2013 r. jako integralnej części skargi kasacyjnej w zakresie krytyki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym jej wyników.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a., wywodząc, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie odnosiły się do kwestii dotyczącej linii zabudowy planowanej inwestycji.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Słusznie wywiedziono w skardze kasacyjnej, iż kwestia dotycząca linii zabudowy nie była dotychczas przedmiotem badania przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyrokach z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 862/07, z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 474/09 i z dnia 22 kwietnia 2011 r., II SA/Sz 602/10 nie wypowiadała się i nie oceniał legalności decyzji w zakresie dotyczącym wyznaczenia linii zabudowy. Skarga, która zainicjowała postępowanie sądowe zakończone zaskarżonym obecnie wyrokiem, zarzuciła nieprawidłowości związane z ustaleniem linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Zarzut ten nie znalazł jednak odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskrżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie bowiem przyjął, że skoro już trzykrotnie sprawa była rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz była przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, to wszystkie kwestie dotyczące przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy zostały już przesądzone i nie zachodzi potrzeba dokonywania jakiejkolwiek analizy w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ta powinna być przedmiotem analizy dokonanej przez Sąd I instancji, gdyż w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był związany żadnymi zaleceniami, które w oparciu o treść art. 153 p.p.s.a. stanowiłyby przeszkodę do przeanalizowania tego zarzutu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokładnie przeanalizować zarzut skargi dotyczący naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588).

Nie posiadają usprawiedliwionych podstaw zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 6, 7, 8, 9, 77 §1, [...], 138 § 2 k.p.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem jest ponadto przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie). Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy zaś wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Sąd ten nie jest więc uprawniony do formułowania za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu, jak również nie jest rzeczą Sądu domyślanie się w tym zakresie intencji strony. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania (za wyjątkiem zarzutów dotyczących naruszenia art. 7 w zw. z art. 10 § 1 i art. 28, 29 i 30 k.p.a. i art. 9 ust. 1 u.p.z.p. ) nie pozwala na dokonanie ich oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Autor skargi kasacyjnej nie sformułował w sposób jasny i precyzyjny przyczyn będących podstawą do postawienia takich zarzutów oraz nie wyjaśnił jaki wpływ naruszanie powyższych przepisów mogło mieć na wynik sprawy. Z zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania wynika niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia Sądu I instancji i organów administracji, brak jest jednak podania konkretnych argumentów wyjaśniających przyczyny przyjęcia takiego stanowiska przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Podobnie przedstawia się sytuacja z zarzutem dotyczącym naruszenia prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten składa się bowiem z wielu jednostek redakcyjnych (5 podpunktów), skarżący kasacyjnie nie doprecyzował zaś, który podpunkt tego artykułu został naruszony, nie wynika to także z uzasadnia tego zarzutu. W sposób tożsamy z opisanym powyżej został sformułowany zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał w tym zarzucie, które przepisy rozporządzenia z jakich przyczyn w jego ocenie zostały naruszone.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony, gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., II GSK 856/14; z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 379/14; z 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; z 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 384/13; z [...] maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11). Powyższy przepis jest tzw. przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut jego naruszenia nie jest więc trafny (por. wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszania art. 7 w zw. z art. 10 § 1 i art. 28, 29 i 3) k.p.a. poprzez brak ustalenia przez organ kręgu stron postępowania i faktu skierowania wydanej decyzji do osoby nieżyjącej, to jest J. S.. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ prawidłowo ustalił krąg uczestników postępowania. Śmierć uczestniczki J. S., w trakcie trwania postępowania administracyjnego, obligowała organ do ustalenia następców prawnych tej osoby. Okoliczność ta stanowi ewentualną podstawę wznowieniową, na którą mogą powołać się następcy prawni J. S., a nie skarżąca kasacyjnie W przypadku bowiem, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, postępowanie to może być wznowione jednakże tylko na jej wniosek (art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Powyższe rozważania wskazują na niezasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 9 ust. 1 i 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Formułując powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wywodzi, iż treść studium ma wpływ na kształt decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada - podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Krzysztof Jaroszyński, dr Anna Szmytt, Łukasz Złakowski, rok 2011, C.H. Beck, Wydanie: 6).

Nie mogą zostać uznane za uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia § 3 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 2,3 i 4 oraz § 8 rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Kwestia oceny analizy sporządzonej w rozpoznawanej sprawie była przedmiotem oceny zarówno w poprzednich wyrokach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ( wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1436/13), jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.