Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 675/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 2 pkt2 , art. 63 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: par. ar. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga została wniesiona na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., którą uchylono i przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyzję Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] r. Uchyloną decyzją organ I instancji ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej "A" o oznaczeniu [...]. Przedmiotowa stacja bazowa przewidziana była do realizacji na zabudowanej budynkiem mieszkalnym i garażem działce nr 1, obręb [...], położonej przy ul. [...] w S. Wniosek o ustalenie lokalizacji dla tej inwestycji celu publicznego złożyła "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W., a uchylona decyzja Prezydenta Miasta S. była już drugą wydaną w sprawie decyzją tego organu, bowiem poprzednie jego orzeczenie zostało także uchylone decyzją kasacyjną organu odwoławczego.

Z dołączonej do wniosku dokumentacji technicznej wynikało, że przedmiotowa inwestycja składać się będzie z wolnostojącego, stalowego masztu antenowego (dosł. antenowej konstrukcji wsporczej) o wysokości 33 m i powierzchni zabudowy 100 m² (10m x10m). Na maszcie przewidziano do zainstalowania 3 anteny sektorowe UMTS typu [...] emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwości 2100 MHz, których równoważna moc promieniowania wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosiła 3148, 84 W oraz 3 anteny sektorowe GSM typu Kathrein 80010 306 emitująca pola elektromagnetyczne o częstotliwości 900 MHz , których równoważna moc promieniowania wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosiła 3829, 04 W Zarówno anteny UMTS, jak i GSM miały pracować w azymutach 0º, 120º i 240º przy czym pierwsze z nich miały zostać zawieszone na wysokości 32,30 m, a drugie na wysokości 31,70 m.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta S. po raz drugi ustalił lokalizację przedmiotowej inwestycji celu publicznego W kwestii warunków i wymagań w zakresie ładu przestrzennego organ ten stwierdził, że odstąpił od ich ustalenia przyjmując parametry inwestycji określone we wniosku inwestora, w tym m.in.: powierzchnię zabudowy oraz wysokość stalowej antenowej konstrukcji wsporczej oraz modele przewidzianych do zainstalowania anten sektorowych UMTS i GSM oraz oznaczył sektory i azymuty, w jakich mają one pracować. Określając w sentencji decyzji warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi organ stwierdził m.in., że zgodnie z art. 71 ust. 2 w zw. z art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej zwanej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku) "przedmiotowe przedsięwzięcie, przy wymienionych parametrach instalacyjnych, nie zalicza się przedsięwzięć mogących znacząco oddziałać na środowisko, a tym samym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Określając warunki w zakresie ochrony interesu osób trzecich Prezydent Miasta S. wskazał m.in. że inwestycja nie może naruszać występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności w zakresie ochrony przed uciążliwościami spowodowanymi przez (...) zakłócenia elektryczne i promieniowanie. W punkcie 3 sentencji decyzji organ podał, że linie rozgraniczające teren inwestycji ustalił zgodnie z załącznikiem graficznym.

W uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent Miasta S. podał, że po uchyleniu jego poprzedniej decyzji ponownie przeprowadził postępowanie w sprawie. W toku tego postępowania ustalił jego strony zgodnie z zawartymi w decyzji kasacyjnej wskazaniami dotyczącymi obszaru oddziaływania wnioskowanej inwestycji obejmującego działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Następnie stwierdził, że z uwagi na brak podstaw prawnych nie zwracał się o opinię do biegłego w sprawie możliwości zaliczenia planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast przeprowadził uzgodnienia wynikające z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwanej u.p.z.p.). Dalej uznał, że planowanego przedsięwzięcia nie można zaliczyć ani do mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazanych odpowiednio w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. Nr 213, poz. 1397 – dalej zwanego rozporządzeniem RM). W przekonaniu organu przedłożona przez inwestora dokumentacja, a w szczególności dokument zatytułowany "Kwalifikacja przedsięwzięcia" opracowanego dla wskazanej we wniosku stacji bazowej telefonii komórkowej zawiera wszystkie informacje niezbędne do jednoznacznego określenia jej parametrów. W uzupełnieniu organ podał, że przeprowadził analizę zasięgu głównych osi promieniowania poszczególnych anten na podstawie map dołączonych do dokumentacji, które zostały zweryfikowane oględzinami przeprowadzonymi przez pracowników Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa U. M. w S. Z ustaleń tej analizy wynika, że w odległości 150 m od podstawy stacji na kierunkach, gdzie będą skierowane anteny sektorowe występują tereny niedostępne dla ludności. Ponadto organ stwierdził, że wszystkie budynki (mieszkalne i gospodarcze) znajdujące się w odległości mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego anten sektorowych będą poza zasięgiem osi głównych emitowanych wiązek promieniowania. W toku opisanej analizy organ posłużył się definicją miejsc dostępnych dla ludności zamieszczona w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zgodnie z którą przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć wszelkie miejsca z wyjątkiem miejsc, do których dostęp jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Mając powyższe na uwadze uznał, że miejscami takimi będą miejsca znajdujące się "na wysokości do 2 m od powierzchni ziemi albo innych powierzchni, na których mogą przebywać ludzie ponieważ wysokość ta ogranicza przestrzeń dostępną przeciętnemu człowiekowi bez użycia sprzętu technicznego". Założenie takie zdaniem organu jest zgodne z zapisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów ( Dz. U. Nr 192, poz. 1883.). W świetle pkt. 11 załącznika nr 2 do tego rozporządzenia pomiary pól elektromagnetycznych wykonuje się w punktach pomiarowych położonych na wysokościach od 0,3 m do 2 m nad powierzchnią ziemi albo nad innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie.

Prezydent Miasta S. zauważył ponadto, że inwestor w przedłożonych dokumentach w oparciu o metodę numeryczną wykazał brak możliwości przekroczenia wartości normatywnych pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności. Dodał także, że stosownie do art. 122a Prawa ochrony środowiska oceny oddziaływania dokonuje się po rozpoczęciu użytkowania instalacji, a zatem dopiero po jej zrealizowaniu. W konsekwencji zdaniem Prezydenta S. brak było podstaw do uznania przedmiotowego przedsięwzięcia za mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym należało stwierdzić, że nie wymagało ono uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się do stwierdzeń zamieszczonych w decyzji kasacyjnej SKO w K. organ I instancji wskazał, że na etapie projektu instalacji nie można jeszcze określić jej rzeczywistego oddziaływania na środowisko. Obowiązujące przepisy (art. 152 ust. 3 Prawa ochrony środowiska) nakładają zaś na prowadzącego instalację obowiązek zgłoszenia organowi ochrony środowiska wykonanej stacji bazowej telefonii komórkowej przed rozpoczęciem jej eksploatacji. Do zgłoszenia należy dołączyć wyniki pomiarów wykonanych po zrealizowaniu przedsięwzięcia. W przypadku zaś gdyby nowo zbudowana instalacja powodowała przekroczenie standardów emisyjnych lub standardów ochrony środowiska wówczas nie będzie można jej eksploatować. Nie jest zatem możliwe, aby zrealizowana i działająca zgodnie z prawem instalacja powodowała przekroczenie wartości dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Dodał też, że kwalifikacji przedsięwzięcia dokonuje się na podstawie założeń projektowych, a nie na podstawie wykonanych obliczeń czy symulacji. Wobec tego zgromadzone w sprawie dowody były wystarczające dla jednoznacznej kwalifikacji przedsięwzięcia , a ich interpretacja nie wymagała specjalistycznej wiedzy. Prezydent S. zwrócił takoż uwagę, że kwalifikacji przedsięwzięcia dokonuje się na podstawie ściśle określonych parametrów i w związku z tym pozostałe informacje zamieszczone w dokumentacji projektowej, a w szczególności obliczenia dotyczące zasięgu oddziaływania ponadnormatywnego nie mają wartości dowodowej. Z uwagi zaś na ich niekompletność nie mogą one stanowić nawet materiałów pomocniczych. Wskazał wreszcie, że prawidłowość dokonanej przez wnioskodawcę kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia zbadali pracownicy WŚiR Urzędu Miasta S., którzy posiadają odpowiednie kompetencje i są specjalistami w tym zakresie.

W podsumowaniu tej części rozważań Prezydent S. stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie, przy wymienionych parametrach instalacyjnych nie zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie to nie wymagało także sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i przeprowadzenia postępowania zgodnie z art. 32 ustawy Prawo ochrony środowiska ( sic !).

Odwołanie od tej decyzji wniosła J. W. właścicielka zabudowanej działki nr [...], reprezentowana przez pełnomocnika Z. G. Dwa odrębne o identycznej treści odwołania wnieśli także współwłaściciele zabudowanej działki nr [...] R. G. i W. G. W odwołaniach zarzucono naruszenie przez organ I instancji szeregu przepisów k.p.a. (art. 7, 8, 9, 11 i 107 § poprzez brak wyjaśnienia metody w oparciu, o którą dokonano kwalifikacji spornego przedsięwzięcia. Wszyscy wnoszący odwołanie wskazali ponadto na naruszenie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez brak ustaleń dotyczących rzeczywistego emitowanego przez anteny sektorowe poziomu pola elektromagnetycznego, a także art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. poprzez brak prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji i przyjęcie, że zamyka się on w granicach działki, do której inwestor posiadał tytuł prawny. Ponadto we wszystkich odwołaniach zarzucono naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji R.P. poprzez pominięcie faktu, że panele anten GSM i UMTS składają się faktycznie z kilkunastu anten skierowanych na ten sam azymut, a co zatem idzie konieczność przyjęcia, że każda z nich emituje oddzielną wiązkę promieniowania, gdy faktycznie emitują one kilkanaście takich wiązek. Taka antena sektorowa stanowi zatem zespół kilkunastu dipoli antenowych odpowiednio ze sobą połączonych elektrycznie, zabudowanych wspólną konstrukcją nośną i osłonową o konstrukcji panelowej skierowanej na określony azymut. Tym samym skoro obie anteny sektorowe stanowią w istocie szereg połączonych ze sobą anten to brak jest podstaw prawnych ustalania dla nich odrębnego EIRP i winna być rozpatrywana ich sumaryczna moc, która w poszczególnych azymutach wynosi 6977,88W. Skarżąca J. W. zarzuciła ponadto naruszenie zaskarżoną decyzją art. 144 ust. 1 i ust. 2 Prawa ochrony środowiska poprzez pominięcie faktu, że przedmiotowa inwestycja zmienia standardy jakości środowiska poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny ( tak: NSA w wyroku z dnia 26 lipca 2011 r. , II OSK 1219/10).

Uzasadniając swoją drugą już decyzję kasacyjną SKO w K. podtrzymało pogląd odwołujący się do tez zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 25 października 2011 r. , II OSK 145/10. Zgodnie z tymi tezami wykładając przepis §3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM należy rozumieć przez miejsca dostępne dla ludności nie tylko miejsca, na których legalnie wzniesiono budynki mieszkalne, ale również miejsca, gdzie budynki takie mogą być wznoszone zgodnie z wymogami prawa. W wyroku tym wskazano również, że negatywne oddziaływania pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic cudzej własności, której pionowy zasięg ograniczać może jedynie porządek prawny, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dotyczące ochrony środowiska.

Kierując się tymi poglądami Kolegium nie podzieliło stanowiska Prezydenta S., w którego przekonaniu osie główne wiązek promieniowania są znacząco oddalone od miejsc dostępnych dla ludności. W szczególności organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przypadku anten sektorowych pracujących w azymucie 0º w odległości 150 m od środka elektrycznego oś główna wiązki promieniowania anteny UMTS znajdzie się na wysokości 5,9 m, natomiast w przypadku anteny GSM będzie ona przebiegać na wysokości 5,3 m. Okoliczność, że w chwili obecnej są to tereny niezabudowane nie wyklucza jednak możliwości ich zabudowy w przyszłości. W przekonaniu Kolegium "jeżeli przyjąć, że przeznaczenie tego terenu nie jest regulowane przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to zauważyć należy, że możliwe jest zrealizowanie obiektu budowlanego o zbliżonej wysokości do obiektów na działkach sąsiednich". Tym samym po wykluczeniu, że teren tych działek objęty jest ustaleniami planu miejscowego regulującego maksymalną wysokość obiektów konieczne byłoby wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Kolegium nie zgodziło się natomiast ze stanowiskiem stron wnoszących odwołanie w kwestii dotyczącej kumulacji pól elektromagnetycznych. Wyjaśniło, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM równoważną moc promieniowania wyznaczaną izotropowo ustala się dla pojedynczej anteny, także w przypadku gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się zrealizowana lub realizowana inna instalacja telekomunikacyjna. Wyjaśniło, że nieuprawnione było także powoływanie się w tej kwestii na wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., II OSK 647/11, gdyż dotyczył on stanu prawnego obowiązującego pod rządami poprzedniego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. Organ II instancji wskazał również, że w przedmiotowej sprawie nie bada się poziomu pola elektromagnetycznego lecz jedynie zasięg tego pola pod kątem potrzeby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodził się też ze stanowiskiem Prezydenta S., że parametry planowanej inwestycji, takie jak częstotliwość emitowanego pola czy równoważna moc promieniowania wyznaczona izotropowo dla pojedynczej anteny mogą zostać ustalone wyłącznie w oparciu o informacje zawarte we wniosku inwestora ( tak: wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 września 2011 r. II SA/Kr 1082/11).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "A" Sp. z o.o., zastępowana przez adwokata A. K., domagała się uchylenia opisanej decyzji SKO w K., orzeczenia o jej niewykonalności oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze powtórzona została większość zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta S. W szczególności Spółka zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym :

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie do ponownego rozpatrzenia decyzji organu I instancji;

- art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie się organu II instancji jedynie do kontroli decyzji I instancji mimo iż był zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy,

- art. 12 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postepowania,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

- art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. z uwagi na brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn uzasadniających kolejne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, brak należytego uzasadnienia decyzji przez pominięcie w nim wskazania, w jakim zakresie sprawa nie została wyjaśniona i dlaczego wyjaśnienie tego zakresu ma wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji podjęcie działań nie budzących zaufania uczestników postepowania,

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niedziałanie przez organy w oparciu o przepisy prawa,

- art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego decyzji i brak wskazania dowodów na podstawie których organ stwierdził, że możliwa jest realizacja w odległości 150 m od stacji obiektu o wysokości 6 m .

Skarżąca Spółka zarzuciła także wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM w zw. z art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, które polegała na przyjęciu, że przez "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodna z przepisami obowiązującego prawa.

W obszernym (ponad 15 stronicowym) uzasadnieniu skargi Spółka opisała przebieg postępowania przed organami obu instancji, a następnie szczegółowo uzasadniła zarzuty zawarte w petitum skargi. Rozwijając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżąca Spółka nawiązała do aktualnego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzając , że organ odwoławczy nie wykazał, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. SKO nie wykazało także braku podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. oraz w przekonaniu skarżącej nie dokonało powtórnej oceny zebranego materiału dowodowego, a także nie oceniło prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

W dalszej części skargi Spółka zauważyła, że nie bez znaczenia w niniejszym postępowaniu jest także okoliczność, że Prezydent Miasta S. jest organem właściwym nie tylko do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, ale również organem, do którego właściwości należy przeprowadzanie oceny oddziaływania na środowisko i wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym organ ten posiada wszelką wymaganą wiedzę w zakresie kwalifikacji inwestycji z punktu widzenia jej oddziaływania na środowisko. Następnie Spółka omówiła obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. , II OSK 496/11, wskazując, że brak było podstaw do traktowania przedstawionych przez stronę dokumentów określających kwalifikację planowanego przedsięwzięcia, jako materiału mniej wiarygodnego, budzącego z góry wątpliwości i wymagającego szczególnej kontroli. Organ odwoławczy nie wskazał także przyczyn, z jakich odmówił wiarygodności tym dokumentom przedłożonym przez Spółkę, a zgłosił jedynie obawy czy nie obowiązuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z dokumentu zatytułowanego "Kwalifikacja przedsięwzięcia(...)" tymczasem wynika, że parametry planowanego przedsięwzięcia nie spełniają wymogów wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 i w § 3 ust. 1 pkt 87 rozporządzenia RM, a zatem nie było wymagane przeprowadzenie oceny jego oddziaływania na środowisko oraz wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Do wysnucia takiego wniosku nie jest też potrzebna specjalistyczna wiedza, a kwalifikacji przedsięwzięcia z punktu widzenia jego oddziaływania na środowisko winien dokonać organ na podstawie obowiązujących przepisów prawa oraz dokumentów stanowiących dowód w sprawie, a organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjnością winien dokonać jej rzetelnej weryfikacji nie poprzestając na gołosłownych nie popartych żadnymi materiałami procesowymi stwierdzeniach.

W przekonaniu strony skarżącej prawidłowa wykładnia terminu "miejsca dostępne dla ludności" może być dokonywana jedynie w odniesieniu do danego istniejącego stanu zagospodarowania nieruchomości, a nie jakiegoś przyszłego, potencjalnie możliwego stanu zabudowy. Odnosząc się zaś do cytowanych przez Kolegium orzeczeń Spółka wskazała na zasadę "non exemplis, sed legibus iudicandum est" (należy orzekać na podstawie prawa, a nie naśladować wcześniejsze orzeczenia). Dodała, że jeśliby nawet hipotetycznie uznać za właściwe, iż organ winien rozpatrywać w tym zakresie potencjalnie możliwą zabudowę to winien wziąć pod uwagę, że aby zrealizować obiekt na terenie nie objętym planem miejscowym trzeba uzyskać szereg decyzji administracyjnych i spełnić wiele warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Analizując możliwość potencjalnej zabudowy obszarów sąsiadujących, organy winny wziąć pod uwagę wszelkie przesłanki wynikające z tego przepisu, a nie tylko parametr dotyczący wysokości budynku.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego Spółka przytoczyła treść art. 124 ust 2 Prawa ochrony środowiska wskazując, że przepis ten ma zastosowanie do działu VI tyt. II Prawa ochrony środowiska, a już niekoniecznie przy stosowaniu innych przepisów tej ustawy, a z całą pewnością budzi wątpliwości powoływanie się na niego przy interpretacji pojęć użytych w rozporządzeniu wykonawczym wydanym na podstawie delegacji zawartej w innej ustawie. Skarżąca Spółka zaakcentowała też powołując się na art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, że dokonując oceny oddziaływania na środowisko bierze się pod uwagę istniejący stan użytkowania terenu, a nie jego potencjalne zagospodarowanie. Zatem wykładając pojęcie miejsc dostępnych dla ludności należy odwoływać się do istniejącego, a nie potencjalnego stanu zagospodarowania. Tak samo należy wykładać przepis art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowego posłużenia się rozumieniem miejsc dostępnych dla ludności organ podobnie jak w uzasadnieniu decyzji, odwołał się do poglądu zawartego w wyroku NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 719/09, zgodnie z którym miejsca dostępne dla ludności to nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki, ale również te miejsca, w których budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami prawa. W ocenie Kolegium pogląd ten jest powszechnie akceptowany w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładem tego jest wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. , sygn. akt II OSK 1485/ 10, w którym wskazano, że negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic cudzej nieruchomości, a pionowy zasięg własności gruntowej ograniczać może jedynie porządek prawny, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dotyczące ochrony środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolując zaskarżony akt w aspekcie jego zgodności z prawem, jak nakazuje dyspozycja art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) uznał, że nie narusza on prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Bezspornym jest, że zamiarem "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. było posadowienie na działce nr 1, obręb [...], położonej przy ul. [...] w S. stacji bazowej telefonii komórkowej. Stacja ta miała się składać m.in. ze stalowego masztu antenowego o wysokości 33 m, na którym miały zostać umieszczone 3 anteny UMTS i 3 anteny GSM. Poza sporem jest także, że przewidziane do zainstalowania anteny pracujące zarówno w paśmie częstotliwości 2100 MHz, jak i 900 MHZ mają emitować pola elektromagnetyczne o gęstości mocy pow. 0,1 W/m². Emitowane pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalne normy dla miejsc dostępnych dla ludności określone w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów ( Dz. U. Nr 192, poz. 1883), miały obejmować swoim zasięgiem część zabudowanych terenów mieszkaniowych znajdujących się w sąsiedztwie działki nr [...]. Analizując przedłożone przez wnioskodawcę dwa oddzielne opracowania dla anten UMTS i GSM pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" SKO w K. dostrzegło, że w przypadku anten sektorowych UMTS i GSM pracujących w azymucie 0º, które emitują promieniowanie wyznaczone izotropowo (EIRP) o wartościach odpowiednio 3148,84 W oraz 3829,04 W osie główne wiązek ich promieniowania w odległości 150 m od ich środka elektrycznego będą przechodzić na stosunkowo niskich wysokościach. W przypadku anteny UMTS będzie to miało miejsce na wysokości 5,9 m od powierzchni gruntu, a w przypadku anteny GSM oś ta znajdzie się na wysokości 5,3 m.

SKO nie wyartykułowało natomiast, że opisana wyżej sytuacja wystąpi przy maksymalnym, wynoszącym 10º kącie nachylenia osi głównej wiązek promieniowania obu tych anten w stosunku do pionu. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że oś główna wiązek promieniowania anten UMTS i GSM biegnąca od ich środka elektrycznego przebiega na różnych wysokościach nad powierzchnią gruntu w zależności właśnie od kąta jej nachylenia w stosunku do pionu ( kąt ten określa się jako "tilt"). Zwiększenie zatem wartości tilt i to zaledwie o kilka stopni powoduje, że oś główna wiązki promieniowania elektromagnetycznego biegnąca od środka elektrycznego anteny będzie przechodzić na znacznie niższych wysokościach. Analizując tę kwestię na gruncie rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że zwiększenie zaledwie o kilka stopni wartości tilt w przypadku anten sektorowych UMTS i GSM pracujących w azymucie 240º spowoduje, że znajdujący się w odległości mniejszej niż 150 m od projektowanej stacji bazowej budynek mieszkalny o wysokości 16 m znajdzie się w zasięgu osi głównej wiązek promieniowania obu tych anten. Z kolei pochylenie o kilka stopni w stosunku do pionu osi głównych wiązek promieniowania anten pracujących w azymucie 120º spowoduje, że osie główne wiązek promieniowania tych anten przecinać będą budynki znajdujące się w odległości nie wiele większej niż 120 i 130 m od projektowanej stacji. Mając na uwadze te ustalenia stwierdzić należy, że w decyzji ustalającej lokalizację przedmiotowej stacji bazowej powinny zostać określone maksymalne kąty odchylenia od pionu osi głównych wiązek promieniowania poszczególnych anten sektorowych projektowanej stacji.

Dodać należy, że przedłożone przez inwestora analizy dotyczące kwalifikacji projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej z punktu widzenia ich oddziaływania na środowisko oparte są na ściśle określonym usytuowaniu stacji na działce, a także ściśle określonej wysokości na jakiej będą zainstalowane anteny emitujące pola elektromagnetyczne o gęstości mocy przekraczającej dopuszczane standardy. Wobec tego oczywistym jest, że organ wydający decyzję o lokalizacji tego rodzaju obiektów winien w niej dokładnie określić miejsce usytuowania na działce masztu antenowego, a także wysokość, na jakiej zostaną zainstalowane na tym maszcie anteny sektorowe. Brak tego rodzaju ustaleń w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przekreśla, bowiem możliwość powoływania się przez organ wydający taką decyzję na dołączone do wniosku inwestora analizy zawierające ocenę oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko.

W sentencji swojej decyzji Prezydenta Miasta S. tymczasem nie określił ani maksymalnych kątów osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych wchodzących w skład projektowanej stacji bazowej, ani też wysokości na jakiej miały zostać zainstalowane te anteny. Organ ten nie określił także szczegółowego usytuowania na działce nr 1 masztu antenowego. Informacje dotyczące tiltu anten sektorowych stanowiących część stacji bazowej oraz wysokości na jakiej anteny te mają zostać zainstalowane organ zawarł jedynie w tabeli zamieszczonej w uzasadnieniu decyzji. Posłużenie się tą tabelą nie miało jednak na celu doprecyzowania ustaleń zawartych w sentencji tej decyzji lecz wykazanie, że w sprawie nie zachodzi potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Warunku dotyczącego wskazania szczegółowego usytuowania przedmiotowej stacji bazowej na działce nr 1 nie spełnia też załącznik graficzny do decyzji organu I instancji, na którym oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wykreślono różowym flamastrem nieregularny czworobok w północno-zachodniej części tej działki. Pominięcie w sentencji decyzji organu I instancji tych istotnych warunków lokalizacji planowanego przedsięwzięcia dowodzi, że organ ten, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu swojej decyzji, nie zbadał nawet w sposób dostateczny wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Tym samym już tylko z opisanych względów za trafną należało uznać decyzję kasacyjną SKO w K.

Organowi odwoławczemu wytknąć jednakowoż przyjdzie, że w swojej decyzji nie dostrzegł pominięcia w sentencji decyzji Prezydenta Miasta S. wskazanych wyżej warunków lokalizacji przedmiotowej stacji bazowej. Zgodzić się należy zatem, aczkolwiek posługując się inną argumentacją, z zarzutami skarżącej Spółki, że SKO w K. wydając swoją decyzję nie rozważyło wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności nie rozpoznało w sposób wyczerpujący zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez co naruszyło przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. W ocenie Sądu z uwagi na treść zaskarżonej decyzji brak odniesienia się przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji do opisanych kwestii nie miał jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Organ ten w oparciu o analizę dokumentacji przedłożonej przez Spółkę "A" doszedł bowiem do przekonania, że planowaną inwestycję z uwagi na prawdopodobną możliwość zabudowy terenów znajdujących się w odległości 150 m na północ od projektowanej stacji należałoby zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym nakazał on organowi I instancji zbadanie czy na tym terenie jest możliwa realizacja budynku o wysokości 6 m, co pociągnęłoby za sobą konieczność poprzedzenia decyzji o lokalizacji planowanego przedsięwzięcia decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach jego realizacji. W razie zaś nałożenia obowiązku przedłożenia takiej decyzji wymagania dotyczące maksymalnego kąta odchylenia od pionu głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, wysokość ich zainstalowania w stosunku do powierzchni gruntu oraz szczegółowe usytuowanie masztu antenowego na działce należałoby określić w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w przypadku przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko < art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku>), bądź zamieścić w charakterystyce tego przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w przypadku, gdyby organ stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko < art. 84 ust. 2 cyt. ustawy>).

Zasadniczy spór między SKO w K., a skarżącą Spółką "A" , jak już sygnalizowano, polegał na udzieleniu różnych do odpowiedzi na pytanie czy planowaną inwestycję należało zaliczyć do wskazanych w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco RM do przedsięwzięć tego rodzaju należy zaliczyć instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowania wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Z przedłożonych przez inwestora opracowań wynikało, że anteny sektorowe projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej miały emitować pola o częstotliwościach 2100 MHz i w przypadku anten UMTS i 900 MHZ w przypadku anten GSM. Równoważna moc promieniowania emitowanego przez pojedynczą antenę (EIRP) wynosiła w przypadku anteny UMTS 3148,84 W, a w przypadku anteny GSM 3829,04 W. Sporną okazała się jednakowoż kwestia czy w odległości 150 m od środka elektrycznego poszczególnych anten projektowanej stacji bazowej w osiach głównych emitowanych przez nie wiązek promieniowania znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W ocenie SKO sytuacja taka miała miejsce w przypadku anten mających pracować w azymucie 0º, bowiem w odległości 150 m od stacji osie główne wiązek promieniowania anten przechodziłyby na wysokości 5,9 i 5,3 m liczonej od poziomu gruntu. W przekonaniu strony skarżącej miejsca te z uwagi na to, że znajdowały się na terenie niezabudowanym należało uznać jednakowoż za niedostępne dla ludności. W ocenie Kolegium okoliczność, że w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji miejsca te nie były zabudowane była jednak niewystarczająca dla uznania ich za miejsca niedostępne dla ludności. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyroki z dnia 31 maja 2010r., II OSK 719/09 i z dnia 25 października 2011, II OSK 1485/10) organ ten uznał bowiem, że przez tego rodzaju miejsca uznać należy nie tylko te, w których wzniesiono już legalnie budynki, ale również te miejsca, w których budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami prawa. Kolegium zasadnie zauważyło, a skład orzekający podziela to stanowisko, że tereny znajdujące się w odległości 150 m od projektowanego usytuowania stacji bazowej w sytuacji braku planu miejscowego mogą zostać zgodnie z wymogami prawa zabudowane budynkami o wysokości 6 m. Są to bowiem tereny zabudowy mieszkaniowej, a obiekty budowlane znajdujące się na sąsiednich działkach miały podobną wysokość. W końcowej części opisanych rozważań Kolegium zawarło jednak niezrozumiałe zastrzeżenie, że wysokość budynków na analizowanym terenie mogła zostać ograniczona przepisami planu miejscowego i w związku z tym nakazało organowi I instancji wyjaśnienie tej kwestii przed nałożeniem na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnosząc się do tego stwierdzenia w pierwszym rzędzie dla porządku wskazać trzeba, że decyzja organu I instancji zapadła w oparciu o art. 4 ust. 2 u.p.z.p. stosownie do którego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym oczywistym jest, że teren spornej inwestycji nie był objęty obowiązującym planem miejscowym. Z akt sprawy, a w szczególności z treści decyzji organu I instancji oraz z jej załącznika graficznego, których projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów, nie wynika także, żeby planem miejscowym były objęte tereny znajdujące się w odległości 150 m od projektowanej stacji bazowej. Skoro jednak Kolegium powzięło niczym nie uzasadnioną wątpliwość w tej kwestii to winno ją wyjaśnić w drodze samodzielnych ustaleń. Zamieszczenie w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji nakazu wyjaśnienia tej kwestii przez organ I instancji nie można jednak zakwalifikować jako naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Analizując braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji z urzędu należy stwierdzić, że Kolegium winno było także w tym uzasadnieniu wytknąć organowi I instancji powołanie się na nieobowiązujący już od 15 listopada 2008 r. przepis art. 34 ustawy Prawo ochrony środowiska, a także przejściowego przepisu art. 173 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który nie mógł mieć zastosowania w sprawie.

Wracając do rozważań dotyczących rozumienia miejsc dostępnych dla ludności uznać należy, że w sytuacji gdy w rozporządzeniu RM nie zdefiniowano tego pojęcia dopuszczalnym było posłużenie się przez Kolegium definicją zamieszczoną w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Stanowisko strony skarżącej dotyczące możliwości zastosowania powołanej definicji ustawowej w toku wykładni przepisów rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. jest niejednoznaczne. Z jednej bowiem strony Spółka poddała w wątpliwość możliwość posłużenia się w sprawie tą definicją dowodząc, że uprawnione jest jej zastosowanie do przepisów zawartych w dziale VI ustawy Prawo ochrony środowiska, a już niekoniecznie do przepisów zamieszczonych w innych działach tej ustawy, a "z całą pewnością budzi wątpliwości powoływanie się na tę definicję przy interpretowaniu znaczenia pojęć użytych w rozporządzeniu wykonawczym wydanego w ramach upoważnienia ustawowego zawartego w innej ustawie". Z drugiej strony Spółka dowodziła, że dokonując oceny oddziaływania inwestycji na środowisko należy brać pod uwagę istniejący stan użytkowania terenu, a nie jego potencjalne zagospodarowanie. Pogląd ten skarżąca strona oparła na przepisie art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Odnosząc się do kwestii stwierdzić trzeba, że w powołanym przepisie ustawodawca wskazał jedną z przesłanek uzasadniającą potrzebę przeprowadzenia przez organ ochrony środowiska oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stwierdzenie zatem przez ten organ w drodze postanowienia, że brak jest potrzeby przeprowadzenia takiej oceny nie może być utożsamianie z uznaniem braku potrzeby prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dopiero bowiem ta decyzja pozwala na ocenę wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska, jakie może powodować realizacja przedsięwzięcia.

W przekonaniu SKO w K., które podziela także skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, definicja "miejsc dostępnych dla ludności" zamieszczona w art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska obejmuje także tereny, na których zgodnie z wymogami prawa mogą być wznoszone budynki. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może bowiem naruszać granic cudzej nieruchomości, a pionowy zasięg własności gruntowej ograniczać może jedynie porządek prawny, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dotyczące ochrony środowiska (tak: NSA w wyroku z dnia 25 października 2011 r., II OSK 1485/10). Stanowisko Kolegium dotyczące możliwości zabudowania części terenów znajdujących się w osi głównej wiązek promieniowania projektowanych anten znajduje oparcie w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w którym sformułowane zostały zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zasadnie także Kolegium wywiodło, że wysokość nowej zabudowy na terenach pozbawionych planu miejscowego winna odpowiadać wysokości budynków na sąsiednich działkach. Stanowisko takie należy bowiem wyprowadzić wprost z § 7 ust. 1 wskazanego rozporządzenia.

W uzupełnieniu przeprowadzonych rozważań wskazać należy, że zaproponowane przez SKO w K. rozumienie pojęcia " miejsca dostępnego dla ludności" uwzględnia ochronę prawa własności mającą oparcie w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności. W drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można bowiem ograniczać konstytucyjnego prawa własności, które może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Przypomnieć też należy, że zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane w ustawie, gdy są m.in. konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony środowiska. Ochrona środowiska w odniesieniu do pól elektromagnetycznych powinna zaś stosownie do art. 121 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska polegać na utrzymywaniu poziomów tych pól poniżej poziomów dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach.

W ocenie Sądu nie można zaakceptować wreszcie stanowiska skarżącej Spółki, że możliwość określenia obszaru znajdującego się na niewielkiej wysokości nad poziomem niezabudowanego gruntu, jako miejsca dostępnego dla ludności mogłoby mieć ewentualnie miejsce w przypadku wcześniejszego wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej nieruchomości. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie ma bowiem charakteru konstytutywnego lecz deklaratoryjny oraz nie tworzy ona nowego porządku przestrzennego. Celem takiej decyzji jest jedynie przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze (por. Studium zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plan miejscowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego - opracowanie przygotowane w Biurze Orzecznictwa NSA pod red Z. Niewiadomskiego , Warszawa 2012 s. 75). Dodać należy, że akceptacja poglądu skarżącej wprowadzałaby do sytemu przepisów regulujących prawne możliwości zagospodarowania nieruchomości na terenach pozbawionych planu miejscowego zasadę "kto pierwszy ten lepszy".

Wskazać w końcu trzeba, że w przedmiotowej sprawie pozbawiona znaczenia prawnego była okoliczność, że organem ochrony środowiska w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia będzie stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku Prezydent Miasta S., a zatem ten sam organ, który był właściwy w I instancji do wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Podkreślić tutaj należy, że w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestor w przypadku planowania realizacji inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko winien do wniosku o wszczęcie takiego postępowania dołączyć kartę informacyjną przedsięwzięcia ( art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy), bądź raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli organ w drodze postanowienia, o jakim była już wyżej mowa, stwierdzi potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W wydanej zaś decyzji organ może wskazać na potrzebę utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania terenów znajdujących się w zasięgu ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych ( art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy), czy też wyboru innego wariantu realizacji przedsięwzięcia, jeżeli przeprowadzona została ocena oddziaływania na środowisko ( art. 81 ust. 1 ustawy). Organ orzekający o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest natomiast pozbawiony, co trzeba wyraźnie podkreślić, możliwości wprowadzania jakichkolwiek modyfikacji do wniosku złożonego przez inwestora.

Mając na uwadze przeprowadzone rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja SKO w K., aczkolwiek częściowo błędnie uzasadniona nie narusza jednak przepisów prawa w stopniu pozwalającym Sądowi na jej wzruszenie.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm. ) skarga podlegała oddaleniu.