Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 328/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 37a, art. 37b
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 września 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 30 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta 1. uchyla zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy Miasta kwotę 797 zł. (słownie złotych siedemset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 22 lutego 2018 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie miasta G. (dalej uchwała albo uchwała krajobrazowa). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 19 marca 2018 r. pod pozycją [..].

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 marca 2018 r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały w części dotyczącej:

1) w zakresie "reklam wyborczych":

a) § 4 ust. 1 pkt 27;

b) §13 ust. 7;

c) §14 ust. 6;

d) §15 ust. 6;

e) §17 ust. 6;

f) §18 ust. 6;

2) w zakresie odległości reklam i urządzeń reklamowych od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli:

a) §13 ust. 4 pkt 10 lit. f;

b) §15 ust. 4 pkt 3 lit. b i lit. f;

c) §16 ust. 4 pkt 3 lit. b tiret pierwsze i lit. f;

d) § 17 ust. 4 pkt 3 lit. a tiret pierwsze, lit. f oraz pkt 4 lit. d;

e) §18 ust. 4 pkt 3 lit. a tiret pierwsze, lit. b tiret pierwsze, lit. d oraz lit. f;

3) w zakresie "utrzymywania" urządzeń reklamowych:

a) §5 ust. 1 pkt 5 lit. a, b, c, w zakresie słów "i utrzymanie";

b) §6 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5, w zakresie słów "i utrzymanie";

c) §9 pkt 2 lit. h tiret pierwsze, drugie w zakresie słów "i utrzymywanie" oraz

tiret trzecie, czwarte i piąte.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073,dalej jako "u.p.z.p.").

W § 4 ust. 1 pkt 27 uchwały Rada Miasta zdefiniowała pojęcie "reklama wyborcza" wskazując, że jest to "materiał wyborczy, referendalny lub reklama kandydatów do Rad Jednostek Pomocniczych sytuowane na potrzeby kampanii wyborczych (parlamentarnych, prezydenckich, do jednostek samorządu terytorialnego lub Rad Jednostek Pomocniczych)". W ustaleniach szczegółowych poszczególnych obszarów (rozdział 7 uchwały) określono zasady sytuowania tak zdefiniowanych reklam wyborczych oraz urządzeń wyborczych (§ 13 ust. 7 dla obszaru SR, § 14 ust. 6 dla obszaru S1, § 15 ust. 6 dla obszaru S2, §17 ust. 6 uchwały dla obszaru S3, §18 ust. 6 uchwały dla obszaru SP). Dodatkowo, mając na uwadze treść § 2 ust. 1 uchwały (zakaz sytuowania reklam innych niż wskazane w uchwale) należy przyjąć, że na pozostałych obszarach (o symbolach: S0, SZ oraz SI) zakazano sytuowania jakichkolwiek "reklam wyborczych". Tymczasem, kwestia możliwości sytuowania "materiałów wyborczych" uregulowana została w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15 ze zm.). Stosownie do treści art. 109 ust. 1 w/w ustawy materiałem wyborczym jest "każdy pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami". W ocenie Wojewody w w/w przepisie ustawodawca wskazał, że materiał wyborczy nie jest reklamą, gdyż w istocie ma on na celu przekazanie określonych informacji związanych z zarządzonymi wyborami. Zasady sytuowania tak zdefiniowanych materiałów wyborczych zostały natomiast określone w art. 110 Kodeksu wyborczego poprzez wskazanie w ustępie 1, że "na ścianach budynków, przystankach komunikacji publicznej, tablicach i słupach ogłoszeniowych, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych, telekomunikacyjnych i innych można umieszczać plakaty i hasła wyborcze wyłącznie po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia". W ocenie organu nadzoru Rada Miasta, regulując kwestie "reklam wyborczych", istotnie naruszyła art. 7 Konstytucji RP, wykraczając poza przyznane kompetencje do określenia zasad sytuowania reklam oraz urządzeń reklamowych, błędnie przyjmując, że materiały wyborcze stanowią formę reklamy, której warunki i zasady sytuowania mogą być określone w uchwale podjętej na podstawie art. 37a u.p.z.p. W ocenie Wojewody nawet gdyby przyjąć za dopuszczalne uregulowanie tych kwestii w uchwale rady gminy (zrównując materiał wyborczy z pojęciem "reklama"), podkreślenia wymaga, że ustalenia te nie mogą być sprzeczne z aktem wyższego rzędu, jakim w tym wypadku jest Kodeks wyborczy, który dopuszcza w art. 110 ust. 1 sytuowanie materiałów wyborczych na każdej ścianie budynku, przystanku komunikacji publicznej, tablicy i słupie ogłoszeniowych, ogrodzeniu, latarni, urządzeniu energetycznym, telekomunikacyjnym, pod warunkiem uzyskania zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia. Tym samym w ocenie organu nadzoru nie zasługują na uwzględnienie wyjaśnienia Rady Miasta w tym zakresie.

Następnie, w uchwale krajobrazowej Rada Miasta zawarła zapisy dotyczące odległości reklam i urządzeń reklamowych od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2017 r. (II SA/Łd 523/17) "brak jest podstaw prawnych w świetle brzmienia art. 37a u.p.z.p. do ustalania odległości reklamy od skrzyżowań, w sytuacji gdy powyższe zagadnienia zostały jasno unormowane w art. 42a ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". Powyższe odnosi się również do wprowadzania tego typu regulacji w odniesieniu do przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli, gdyż stanowią one część "drogi" zdefiniowanej w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) jako "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". Oznacza to, że przepisy dotyczące minimalnych odległości reklam od dróg zostały określone w ustawie o drogach publiczny, tym samym regulowanie tych kwestii w uchwale krajobrazowej stanowi istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Mając na uwadze powyższe, organ nadzoru nie podziela argumentacji zawartej w wyjaśnieniach Rady Miasta.

Dalej Wojewoda zauważa, że w uchwale zawarte zostały zapisy dotyczące utrzymywania urządzeń reklamowych (§ 9 pkt 2 lit. h uchwały), ogrodzeń (§ 6 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 uchwały) i obiektów małej architektury (§ 5 ust. 1 pkt 5 lit. a, b i c uchwały). Zdaniem organu nadzoru ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje Radzie Miasta uprawnienia do regulowania kwestii utrzymywania urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury oraz ogrodzeń, uprawnia on jedynie do określenia zasad i warunków sytuowania tych obiektów. Zgodnie bowiem z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, przy czym w u.p.z.p. brak jest definicji pojęcia "sytuowania". W ślad za Słownikiem Języka Polskiego PWN należy przyjąć, że "sytuowanie" to umieszczanie kogoś lub czegoś gdzieś. Oznacza to, że rada gminy posiada podstawę prawną jedynie do określenia zasad i warunków umieszczenia określonych obiektów w określonym miejscu. Brak jest jednak podstaw do określania przez radę gminy zasad i warunków utrzymywania w przyszłości w określonym stanie już usytuowanych obiektów. Z wyjaśnień z dnia 26 marca 2018 r. wynika, że Rada Miasta zakwalifikowała zapisy dotyczące zasad i warunków utrzymania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń do standardów jakościowych, o których mowa w art. 37a u.p.z.p. W przepisach u.p.z.p. brak definicji pojęcia "standard jakościowy". Co prawda ustawa definiuje pojęcie standardów, jednak definicja ta odnosi się do opracowań i dokumentów planistycznych i nie sposób odnieść jej do standardów jakościowych, o których mowa w w/w przepisie. W związku z powyższym, w celu zdefiniowania tego pojęcia, konieczne jest sięgnięcie do definicji językowej. Zgodnie z definicją Słownika Języka Polskiego PWN standardy to normy określające podstawowe wymagania stawiane czemuś, zaś jakość to właściwość, rodzaj, gatunek, wartość; zespół cech stanowiących o tym, że dany przedmiot jest tym przedmiotem, a nie innym.

Uwzględniając powyższe uznał Wojewoda, że standardy jakościowe, o których mowa w art. 37a u.p.z.p., to normy określające podstawowy zespół cech dotyczący określonego przedmiotu, co oznacza, że standardy jakościowe określają jakie cechy przedmiot musi posiadać. W związku z powyższym, w ocenie organu nadzoru nie można przyjąć, że standardy jakościowe, które gmina powinna określić w uchwale, obejmują także sposób utrzymania i konserwacji przedmiotu w przyszłości. Tym samym stwierdził Wojewoda, że uchwała w zakresie, w jakim reguluje kwestię utrzymania usytuowanych urządzeń reklamowych, ogrodzeń oraz obiektów małej architektury, wykroczyła poza przyznane kompetencje, istotnie naruszając art. 7 Konstytucji RP.

Dodatkowo wskazał organ nadzoru, że regulacje dotyczące obowiązku utrzymywania usytuowanych już urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury i ogrodzeń znajdują się w innych aktach prawnych rangi ustawowej. Przykładowo, zapisy takie zawarte zostały w rozdziale 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Regulując kwestie "utrzymania obiektów budowlanych", ustawodawca wskazał w art. 61 pkt. 1 w/w ustawy, że "właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2". Użyte w tym przepisie pojęcie "obiekt budowlany" zdefiniowany został natomiast w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez obiekt budowlany należy rozumieć "budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych". Do obiektu budowlanego zaliczone zostały "budowle", do których zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy należą m. in. "wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe". Z powyższych zapisów jednoznacznie wynika, że kwestie "utrzymywania" obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic i urządzeń reklamowych (będących obiektami budowlanymi) zostały uregulowane w innym akcie prawnym rangi ustawowej. Tym samym, regulując te kwestie w uchwale krajobrazowej Rada Miasta, nie uwzględniając istniejących zapisów Prawa budowlanego, nie tylko wykroczyła poza przyznane kompetencje, ale także naruszyła przepisy zawarte we wskazanej ustawie.

Wobec powyżej przytoczonej argumentacji Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta, w części wskazanej w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Rada Miasta zarzucając:

naruszenie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej jako: u.s.g.) poprzez wadliwe zawarcie w rozstrzygnięciu nadzorczym lakonicznego uzasadnienia, stwierdzenie nieważności niektórych przepisów uchwały krajobrazowej bez jakiegokolwiek uzasadnienia, stwierdzenie nieważności przepisów uchwały, które nie występują w niej lub mają odmienne brzmienie, brak szczegółowego uzasadnienia stwierdzenia nieważności poszczególnych przepisów uchwały, co świadczy o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego, jest sprzeczne z zasadą legalizmu nakładającą na organ administracji publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego, jak również wpływa na ograniczenie naczelnej zasady samodzielności organów samorządu terytorialnego;

naruszenie art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm., dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. 42a ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej jako: u.d.p.) w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że Rada Miasta, wprowadzając w uchwale regulacje dotyczące odległości tablic reklamowych i urządzeń reklamowych od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli, przekroczyła delegację ustawową, gdyż kwestia ta została uregulowana w u.d.p., podczas gdy uchwała nie reguluje minimalnych odległości od dróg, o których mowa w przepisach u.d.p., lecz reguluje w znacznej mierze maksymalne odległości od nich, a ponadto u.d.p. nie reguluje minimalnych odległości dla tablic czy urządzeń reklamowych od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad, czy tuneli, a tym samym nie przekroczono delegacji ustawowej,

naruszenie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm., dalej jako Prawo budowlane) w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że Rada Miasta, wprowadzając w uchwale regulacje dotyczące zasad utrzymania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, przekroczyła delegacje ustawową, gdyż kwestia ta jest uregulowana w odrębnych przepisach, podczas gdy w ramach określenia standardów jakościowych dopuszczalne było określenie w uchwale zasad dotyczących utrzymania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych,

naruszenie art. 37a ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. w zw. z art. 109 ust. 1 w zw. z art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 15 z późn. zm., dalej jako: "Kodeks wyborczy") w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że Rada Miasta, wprowadzając w uchwale regulacje dotyczące reklamy wyborczej, przekroczyła delegację ustawową, gdyż zasady umieszczania materiałów wyborczych zostały uregulowane w Kodeksie wyborczym w sposób wyczerpujący, a ponadto materiały wyborcze nie stanowią reklamy w rozumieniu przepisów u.p.z.p., podczas gdy kwestia ta nie została uregulowana w przepisach rangi ustawowej w sposób wyczerpujący, a ponadto reklama wyborcza zgodnie z definicją nadaną w uchwale, jak również materiał wyborczy w rozumieniu Kodeksu wyborczego, są formami reklamy, a tym samym Rada Gminy Miasta posiadała kompetencję do uregulowania powyższej kwestii.

Rada Miasta wniosła o uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W pierwszej kolejności skarżąca podniosła zarzuty dotyczące wadliwego w jej opinii uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, którego lakoniczność prowadzi do niemożności oceny jego legalności. Dalej zakwestionowała wskazywane w sentencji rozstrzygnięcia tiretów poszczególnych przepisów, podczas gdy w ocenie skarżącej uchwała w tej części nie zawiera podziału redakcyjnego na tirety.

Zarzuciła skarżąca, że organ nadzorczy w punkcie 2 lit. d rozstrzygnięcia błędnie wskazał: "§17 ust. 4 pkt 3 lit. a tiret pierwsze ". Z uzasadnienia wynika, że przyczyną uznania tych postanowień uchwały za nieważne, było przyjęcie ich za sprzeczne z przepisami u.d.p., tymczasem przepis ten nie dotyczy odległości od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli.

Analogiczna uwaga została podniesiona w stosunku do regulacji w punkcie 2 lit. e rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym organ nadzorczy błędnie wskazał "§ 18 ust. 4 pkt 3 lit. a tiret pierwsze".

W dalszej kolejności zauważyła skarżąca, że organ nadzorczy błędnie w punkcie 3 lit. b rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał § 6 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5 w zakresie słów "i utrzymanie". W ocenie organu nadzorczego kwestia utrzymania obiektów małej architektury, ogrodzeń, tablic i urządzeń reklamowych, przekracza kompetencje Rady Gminy. Zauważyła skarżąca, że przywołany przepis uchwały składa się jedynie z dwóch punktów, które nie zawierają słów " i utrzymanie ".

Kwestionując stwierdzenia nieważności § 15 ust. 4 pkt 3 lit. b odnośnie do tiret drugie i trzecie, w których dopuszczono sytuowanie w obszarze S2 reklamy typu B w odległości nie mniejszej niż 5 m od elewacji posiadającej otwory okienne oraz w odległości nie mniejszej niż 35 m od skrajnych punktów styku granicy nieruchomości z pasem drogowym ulicy, do użytkowników której skierowana jest powierzchnia ekspozycji reklamy podkreśliła skarżąca, że organ nadzorczy w żaden sposób nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Z treści uzasadnienie pośrednio wynika, że przyczyną stwierdzenia nieważności ww. postanowienia uchwały było uznanie, iż przepis ten jest sprzeczny z u.d.p., gdyż reguluje odległość nośników reklamy od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli. W opinii skarżącej przepis ten nie dotyczy tych kwestii, gdyż odnosi się do granic działek.

Zdaniem skarżącej brak jest także argumentów przemawiających za stwierdzeniem nieważności uchwały w zakresie § 18 ust. 4 pkt 3 lit. d, który to przepis przewiduje maksymalną wysokość reklamy typu B. Organ nadzorczy w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii. Pośrednio z uzasadnienia wynika, iż przyczyną stwierdzenia nieważności powyższego fragmentu uchwały miała być sprzeczność z u.d.p. Nie ulega jednak wątpliwości, że u.d.p. nie reguluje kwestii dotyczących wysokości tablic czy urządzeń reklamowych, w związku z czym w granicach kompetencji przyznanych gminom w art. 37a u.p.z.p., w ramach zasad i warunków sytuowania mieści się określenie ich wysokości.

Brak jest także w ocenie skarżącej uzasadnienia stwierdzenia nieważności § 6 ust. 2 uchwały. Pośrednio z uzasadnienia wynika, że przyczyną stwierdzenia nieważności tego przepisu było uznanie przez organ nadzorczy, że Rada Gminy przekroczyła swoje kompetencje, regulując kwestie "utrzymania" ogrodzeń. Aczkolwiek przepis ten nie reguluje tej kwestii. W konsekwencji brak jest zatem uzasadnienia stwierdzenia nieważności tego fragmentu uchwały.

Podniosła skarżąca, że organ nadzorczy błędnie uznał, że uchwała z przekroczeniem delegacji ustawowej reguluje minimalne odległości nośników reklamowych od dróg, skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli. Uchwała w zakwestionowanych przepisach wprowadza minimalne odległości nie od dróg, lecz od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad, czy tuneli. Dostrzec należy, że u.d.p. reguluje jedynie minimalne odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Przywoływana przez organ nadzorczy u.d.p. nie przewiduje żadnych regulacji odnośnie skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli, a tym samym brak jest w tym względzie sprzeczności między u.d.p. a uchwałą i nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzorczego, że w tym zakresie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej.

W tym kontekście zauważył pełnomocnik skarżącej, że widoczna jest rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych co do kompetencji rad gmin do określania odległości nośników reklam od dróg, skrzyżowań, tuneli itp. W większości zakwestionowanych przez organ nadzorczy postanowień uchwały mowa jest o maksymalnych odległościach tablic i urządzeń reklamowych od krawędzi jezdni, a tym samym brak jest w tym zakresie sprzeczności z u.d.p., która tej kwestii nie reguluje. Wprowadzenie obostrzeń w zakresie maksymalnych odległości nie powoduje sprzeczności tych dwóch aktów.

Dodatkowo podkreśliła Rada, że w myśl art. 37a ust. 3 u.p.z.p. w uchwale krajobrazowej rada gminy może wprowadzić zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. Oznacza to zatem, że może także ograniczyć możliwość sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. Gdyby zatem Rada Miasta zdecydowała się na wprowadzenie takiego zakazu, oznaczałoby to również zakaz sytuowania tablic i urządzeń reklamowych przy drogach, a tym samym nie byłoby dopuszczalne sytuowanie tablic czy urządzeń reklamowych w odległościach od krawędzi jezdni przewidzianych w u.d.p..

Odnosząc się w skardze do zakwestionowanych postanowień dotyczących m.in. nakazów utrzymywania obiektów małej architektury oraz tablic i urządzeń reklamowych, to w ocenie Rady Miasta mieszczą się one w granicach kompetencji ustawowej przyznanej gminom i traktować je należy jako standardy jakościowe dla powyższych obiektów. Stosownie bowiem do art. 37a ust. 1 u.p.z.p. "rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów malej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane".

Nie ulega wątpliwości, że obiekt małej architektury, tablica lub urządzenie reklamowe, które jest niekompletne, brudne, zardzewiałe, z uszkodzoną instalacją elektryczną nie spełnia standardów jakościowych, jakich należałoby oczekiwać w celu dbałości o ochronę krajobrazu i zapewnienia estetyki Gminy. W tym stanie rzeczy, nie można podzielić poglądu, jakoby Rada Gminy Miasta przekroczyła upoważnienie ustawowe. Skoro oczywistym jest, że te przedmioty już przy ich sytuowaniu powinny spełniać określone wymogi, to tym bardziej wymogi te powinny być utrzymywane także później. Należy mieć na względzie, że rolą uchwały krajobrazowej jest ustalenie zasad i warunków sytuowania tablic czy urządzeń reklamowych w celu ochrony krajobrazu. W związku z tym należy uznać, że w celu ochrony krajobrazu obiekty usytuowane zgodnie z uchwałą powinny takie pozostać także w przyszłości, a więc powinny być utrzymane w takim stanie, w jakim zostały zamocowane. Odnosząc się do zarzucanego przez organ nadzoru naruszenia przepisów Prawa budowlanego o zakresie utrzymania obiektów wskazał pełnomocnik skarżącej, że odnośnie do obiektów małej architektury w uchwale krajobrazowej nie zawarto postanowień pokrywających się, czy sprzecznych z wyżej przytoczonymi przepisami. W odniesieniu do obiektów małej architektury uchwała nakazuje m.in. zamocowanie ich w sposób trwały i docelowy (bez braków w elementach mocujących), utrzymywanie w kompletności i należycie zakonserwowanych zgodnie z powszechnie przyjętymi zasadami. W konsekwencji brak jest w tym względzie zdaniem skarżącej sprzeczności czy pokrywania się regulacji uchwały z Prawem budowlanym.

Przechodząc do kwestii standardów jakościowych dotyczących utrzymywania tablic i urządzeń reklamowych (za wyjątkiem szyldów), o których mowa w § 9 pkt 2 lit. h uchwały, dostrzec należy, że w tym przypadku regulacja uchwały nie pokrywa się i nie jest sprzeczna z Prawem budowlanym. Uchwała krajobrazowa w tym zakresie nakazuje bowiem utrzymywanie tablic i urządzeń reklamowych zamocowanych w sposób trwały i docelowy (bez braków w elementach mocujących), utrzymywanie w kompletności i czytelności (bez ubytków, odprysków, niewypłowiałych i nierozmytych), utrzymywanie ich w czystości, utrzymywanie ich w funkcjonalności technicznej oraz ich zakonserwowanie zgodnie z przyjętymi w tym zakresie zasadami.

Dostrzegła skarżąca, że Prawo budowlane wprowadza pewne zasady utrzymywania obiektów budowlanych w celu zapewnienia bezpieczeństwa tych obiektów. Uchwała krajobrazowa ma zaś na celu ochronę krajobrazu i dbałość o estetykę Gminy, w związku z czym celowe i zasadne było wprowadzenie w tej uchwale wymogów dotyczących standardów jakościowych ogrodzeń, tablic i urządzeń reklamowych oraz obiektów małej architektury obowiązujących także już po usytuowaniu tych obiektów.

W ocenie skarżącej obiekty małej architektury, ogrodzenia, tablica lub urządzenie reklamowe, które są niekompletne, brudne, zardzewiałe, z uszkodzoną instalacją elektryczną nie spełniają standardów jakościowych, jakich należałoby oczekiwać w celu dbałości o ochronę krajobrazu i zapewnienia estetyki Miasta. W tym stanie rzeczy, nie podziela skarżąca poglądu, jakoby Rada Gminy Miasta przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Na marginesie wskazano, że nie każda tablica reklamowa czy urządzenie reklamowe jest obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego. Aby tablica reklamowa czy urządzenie reklamowe mogło być uznane za obiekt budowlany, musi być ono trwale związane z gruntem. Tymczasem znaczna część tablic i urządzeń reklamowych dopuszczonych w UKG nie jest trwale związana z gruntem, w związku z czym nie znajdują do nich zastosowania regulacje wynikające z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego, a tym samym brak jest także z tego względu przekroczenia delegacji ustawowej.

Organ nadzorczy stwierdził, że uchwała nie dopuszcza możliwości sytuowania reklam wyborczych na obszarach oznaczonych symbolami SO, SZ i SI. Organ nadzorczy, stwierdzając nieważność części uchwały w odniesieniu do regulacji dotyczących reklamy wyborczej uznał, że z art. 109 ust. 1 Kodeksu wyborczego wynika, że materiał wyborczy nie stanowi reklamy. Ponadto, wskazano, że w art. 110 ust. 1 Kodeksu wyborczego uregulowane zostały zasady sytuowania reklamy wyborczej. Zgodnie z tym przepisem: "Na ścianach budynków, przystankach komunikacji publicznej, tablicach i slupach ogłoszeniowych, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych, telekomunikacyjnych i innych można umieszczać plakaty i hasła wyborcze wyłącznie po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia". Powyższe w ocenie organu nadzorczego świadczy o przekroczeniu delegacji ustawowej przez Radę Gminy.

Odnosząc się do tej kwestii w pierwszej kolejności pełnomocnik Rady wskazał, że reklama wyborcza w rozumieniu uchwały i u.p.z.p. jest formą reklamy, a tym samym Rada Gminy była upoważniona do doprecyzowania zasad jej sytuowania w uchwale krajobrazowej.

Zgodnie z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Niewątpliwie materiały wyborcze służą informowaniu i promowaniu osób, partii politycznych czy ruchów społecznych. W konsekwencji są zatem reklamą w rozumieniu u.p.z.p., a zatem i uchwały krajobrazowej. Zgodnie z art. 37c u.p.z.p.: "Przepisów dotyczących reklam nie stosuje się do upowszechniania informacji wyłącznie:

trwale upamiętniającej osoby, instytucje lub wydarzenia;

o charakterze religijnym, związanym z działalnością kościołów lub innych związków wyznaniowych, jeżeli tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe sytuowane są w granicach terenów użytkowanych jako miejsca kultu i działalności religijnej oraz cmentarzy".

Tym samym, celem ustawodawcy nie było wyłączenie spod regulacji u.p.z.p. i uchwał krajobrazowych materiałów wyborczych, stanowiących tablice albo urządzenia reklamowe.

W art. 110 ust. 1 Kodeksu wyborczego uregulowano jedynie ogólne zasady dotyczące sytuowania plakatów i haseł wyborczych, wprowadzając wymóg uzyskania zgody właściwych osób. Uchwała krajobrazowa w żadnym wypadku tego wymogu nie znosi. Ponadto, nie ulega wątpliwości, że reklama wyborcza przybiera także inne formy, w szczególności w postaci banerów reklamowych, billboardów, siatek reklamowych, ekranów świetlnych, które z całą pewnością są tablicami lub urządzeniami reklamowymi, a tym samym podlegają regulacji uchwał krajobrazowych.

W myśl art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Rada Gminy była upoważniona do uregulowania m.in. zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Przez tablice reklamową rozumieć należy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na i rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Z kolei urządzeniem reklamowym jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Nie ulega wątpliwości, że reklama wyborcza w rozumieniu uchwały krajobrazowej obejmuje zatem tablice i urządzenia reklamowe (banery, billboardy itp.), zgodnie z delegacją ustawową.

Dodał pełnomocnik Rady, że zgodnie z art. 114 Kodeksu wyborczego wójt niezwłocznie po rozpoczęciu kampanii wyborczej zapewni na obszarze gminy odpowiednią liczbę miejsc przeznaczonych na bezpłatne umieszczanie urzędowych obwieszczeń wyborczych i plakatów wyborczych wszystkich komitetów wyborczych oraz poda wykaz tych miejsc do publicznej wiadomości. Mając powyższe na uwadze, uchwała wprowadziła regulacje dotyczące urządzeń wyborczych, przeznaczonych do ekspozycji materiałów wyborczych w miejscach wyznaczonych w tym trybie przez Prezydenta Miasta

Podkreślono przy tym, że uchwała krajobrazowa wprowadziła jedynie dodatkowe możliwości, zachowując cel jakim jest ochrona krajobrazu, nie ingerując w treść art. 110 ust. 1 Kodeksu wyborczego. Nie ulega wątpliwości, że materiały wyborcze w formie tablic czy urządzeń reklamowych mocno ingerują w przestrzeń Gminy oraz jej krajobraz. Niejednokrotnie ta forma reklamy negatywnie oddziałuje na otoczenie. Do chwili obecnej, z uwagi na brak szczegółowych regulacji, dopuszczalne było umieszczanie, np. plakatów wyborczych w dużych skupiskach, blisko siebie, co zdecydowanie nie sprzyjało ochronie krajobrazu. Uchwała krajobrazowa i przewidziane w niej regulacje dotyczące reklamy wyborczej mają na celu umożliwienie prowadzenia kampanii wyborczych z poszanowaniem ochrony krajobrazu.

Ponadto wskazano, że w odniesieniu do obszarów, w których wyraźnie nie przewidziano dodatkowej regulacji co do reklamy wyborczej (SZ, S0, SI), ten rodzaj reklamy jest dopuszczalny na zasadach przewidzianych dla tablic i urządzeń reklamowych (innych niż szyldy). W odniesieniu zaś do obszarów, tj. SR, SI, S2 i S3 oprócz zasad przewidzianych dla tablic i urządzeń reklamowych (innych niż szyldy), przewidziano dodatkowe możliwości umieszczania reklam wyborczych. W konsekwencji ten rodzaj reklamy nie został zakazany na żadnym z obszarów.

Prowadzi to do wniosku w ocenie skarżącej, że regulacje dotyczące reklamy wyborczej zawarte w uchwale nie są sprzeczne z przepisami Kodeksu wyborczego, a Gmina upoważniona była do wprowadzenia zasad sytuowania reklamy wyborczej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda potwierdził błędne oznaczenie w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego regulacji uchwały krajobrazowej, których nieważność powinna zostać stwierdzona. Natomiast wszystkie pozostałe zarzuty skargi uznał za chybione i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, w tym badając czy organ wydający rozstrzygnięcie nadzorcze właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz czy przestrzegał przepisów prawa proceduralnego.

Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są wyznaczone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 994), który stanowi, iż "uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (...) O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (ust. 1), a rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4)."

Z powyższych przepisów wynika, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje, jak należy sądzić, naruszenia prawa o charakterze istotnym. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia.

Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9 grudnia 2003 r., P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. W wyroku z 29 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05, LEX nr 190588, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zasada ta obowiązuje również organ nadzoru.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu Sąd uznał, iż skarga jest zasadna.

Rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru. Zaliczany jest do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany jest w sferze zewnętrznej: między organami nadzoru a gminą nie ma zależności służbowej lub osobowej. Ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc (wyrok NSA z 12.10.1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4, poz. 6).

Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w treści sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego pojawiły się błędy polegające na wskazaniu bądź nieistniejących jednostek redakcyjnych uchwały bądź też niezwiązanych z kwestiami wskazanymi przez Wojewodę jako wadliwe w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności. Dotyczy to pkt 2 lit. b, d i e oraz pkt 3 lit. b rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, że tego rodzaju wadliwości należy uznać za oczywistą omyłkę. Błędy te wpływają bowiem istotnie na stosowanie przedmiotowej uchwały. Treść sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego musi być precyzyjna ponieważ akt ten wywołuje konkretne skutki prawne w stosunku do zakwestionowanych przepisów prawa miejscowego. Zatem w ocenie Sądu wadliwość, o której mowa wyżej skutkować musi negatywną oceną legalności zaskarżonego aktu w tej części.

Odnosząc się następnie do pozostałych kwestii wskazać należy, że celem nowelizacji u.p.z.p. przez dodanie przepisu art. 37a i art. 37b było wprowadzenie do porządku prawnego takich rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Przy czym jednym z rozwiązań służących ochronie krajobrazu miejskiego jest wprowadzenie prawnej możliwości - co należy podkreślić - a nie obowiązku, podjęcia przez radę gminy uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 37a u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3). Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (ust. 5). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (ust. 6). W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice (ust. 7). Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych (ust. 8). Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (ust. 9). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może: pkt 1 - wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale; pkt 2 - wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale (ust. 10).

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 37a u.p.z.p. określa w sposób kompletny i wyraźny zakres przedmiotowy uchwały, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, czyli tzw. uchwały krajobrazowej. Z uwagi na fakt, iż uchwała ta jest aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4), zatem rada gminy obowiązana jest ściśle przestrzegać zakresu udzielonego jej upoważnienia ustawowego. Skoro uchwała podjęta na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy, stąd też powinna spełniać wymagania w zakresie przestrzegania granic delegacji ustawowej. Posłużenie się w przepisie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. zwrotem, że rada gminy "może" ustalić w formie uchwały zasady i warunki (...), świadczy o tym, iż uchwała krajobrazowa ma charakter fakultatywny. Dlatego, jeśli rada gminy zadecydowała o podjęciu tej uchwały, wówczas zobowiązana jest wprowadzić regulacje w pełni odpowiadające upoważnieniu zawartym w art. 37a u.p.z.p.

Odnośnie punktu pierwszego rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego zasad sytuowania reklam wyborczych Sąd zauważa, że zgodnie z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "reklamie" - należy przez to rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne.

Odnotować należy, że uchwała krajobrazowa zawiera definicje reklamy wyborczej określając ją jako materiał wyborczy, referendalny lub reklamę kandydatów do Rad Jednostek Pomocniczych sytuowane na potrzeby kampanii wyborczych (parlamentarnych, prezydenckich, do jednostek samorządu terytorialnego lub do Rad Jednostek Pomocniczych) - § 4 pkt 27.

W przywołanej ustawowej definicji reklamy mowa jest o "informacji promującej osoby" lub "ruchy społeczne". W ocenie Sądu pierwsze ze wskazanych sformułowań mieści się w pojęciu agitacji wyborczej konkretnego kandydata. Promocja określonego kandydata ubiegającego się o wybór nosi znamiona informacji o osobie. Można by zatem przyjąć, że prowadzenie działalności agitacyjnej jest w świetle prawa równe działalności reklamowej (por. Kamil Makowski, Ustawa krajobrazowa w kampanii wyborczej, LEX/el. 2015).

Przepisy u.p.z.p. nie zawierają przeciwwskazań do zawarcia w uchwale krajobrazowej stosownych regulacji odnoszących się wprost do sytuacji, jaka powstaje w wyniku prowadzenia kampanii wyborczej.

Co więcej, o podleganiu materiałów wyborczych analogicznym zasadom co reklamy świadczy dodatkowo z art. 37c u.p.z.p. Zgodnie z nim "przepisów dotyczących reklam nie stosuje się do upowszechniania informacji wyłącznie:

1) trwale upamiętniającej osoby, instytucje lub wydarzenia;

2) o charakterze religijnym, związanym z działalnością kościołów lub innych związków wyznaniowych, jeżeli tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe sytuowane są w granicach terenów użytkowanych jako miejsca kultu i działalności religijnej oraz cmentarzy".

Analizując katalog wyłączeń od stosowania regulacji dotyczącej reklam należy stwierdzić, że celem prawodawcy nie było wyłączenie spod rządów ustawy działalności komitetów wyborczych. Są one więc traktowane na równi z każdą inną działalnością reklamową.

Sąd nie podziela również stanowiska Wojewody, iż zakwestionowane przepisy uchwały krajobrazowej naruszają przepisy art. 109 i art. 110 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.

Zgodnie z art. 109 § 1 Kodeksu wyborczego materiałem wyborczym jest każdy pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami. Z kolei art. 110 § 1 tej ustawy stanowi, że na ścianach budynków, przystankach komunikacji publicznej, tablicach i słupach ogłoszeniowych, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych, telekomunikacyjnych i innych można umieszczać plakaty i hasła wyborcze wyłącznie po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia. Natomiast § 2 tego artykułu wskazuje, że przy ustawianiu własnych urządzeń ogłoszeniowych w celu prowadzenia kampanii wyborczej należy stosować obowiązujące przepisy porządkowe. Przepis art. 109 stosuje się odpowiednio.

Zauważyć w tym miejscu należy, że wskazane przez Wojewodę przepisy Kodeksu wyborczego, które jego zdaniem są sprzeczne z zakwestionowanymi regulacjami uchwały krajobrazowej w istocie nie regulują kompleksowo kwestii sytuowania materiałów wyborczych i nie można z nich wnioskować, iż nie podlegają one definicji reklamy zawartej w art. 2 pkt 16a u.p.z.p., a tym samym regulacjom uchwały, o której mowa w art. 37a tej ustawy.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 114 Kodeksu wyborczego wójt niezwłocznie po rozpoczęciu kampanii wyborczej zapewni na obszarze gminy odpowiednią liczbę miejsc przeznaczonych na bezpłatne umieszczanie urzędowych obwieszczeń wyborczych i plakatów wszystkich komitetów wyborczych oraz poda wykaz tych miejsc do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Tym samym przewidziano instrumenty umożliwiające umieszczanie materiałów wyborczych na obszarze gminy w toku kampanii wyborczych.

Z powyższego wynika zdaniem Sądu, że wbrew stanowisku Wojewody wymienione w pkt 1 zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przepisy uchwały krajobrazowej nie są sprzeczne ze wskazanymi w jego uzasadnieniu przepisami Kodeksu wyborczego. W istocie bowiem przepisy wymienionej ustawy i uchwały krajobrazowej dotyczą odmiennych kwestii w zakresie umieszczania materiałów wyborczych. Podkreślić przy tym należy, że celem uchwały krajobrazowej jest ochrona krajobrazu rozumianego jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka – art. 2 pkt. 16e u.p.z.p. Natomiast powszechnie wiadomym jest, że w toku kampanii wyborczych tak rozumiany krajobraz bywa często zanieczyszczony chaotyczną prezentacją materiałów wyborczych.

Przechodząc do punktu drugiego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzić należy, że w kwestionowanych zapisach uchwały krajobrazowej Rada Miasta dla poszczególnych terenów ustaliła zakaz sytuowania określonych reklam w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów wiaduktów, estakad oraz tuneli oraz dopuszczając ich usytuowanie w odległości do 14 m od krawędzi jezdni.

Zdaniem Wojewody brak jest podstaw do powyższych ustaleń z uwagi na to, że regulacje tego rodzaju zostały zawarte w art. 42a ust. 1 oraz art. 43 ust. 1 u.d.p.

Zgodnie z art. 42a ust. 1 u.d.p. widoczna z jezdni przez kierującego pojazdem reklama emitująca światło, umieszczona w pasie drogowym lub w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, o której mowa w art. 43 ust. 1, musi spełniać wymagania określone w ust. 2 oraz w przepisach wydanych na podstawie ust. 3.

Ust. 2 tego artykułu stanowi, że w przypadku reklam umożliwiających bieżącą zmianę informacji wizualnej:

1) niedopuszczalne jest wyświetlanie ruchomych obrazów;

2) niedopuszczalne jest stosowanie efektów wizualnych i przerw pomiędzy kolejno wyświetlanymi informacjami;

3) minimalny czas prezentacji informacji wizualnej musi być dłuższy niż 10 sekund.

Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, maksymalną luminancję powierzchni informacji wizualnej umieszczonej na reklamie emitującej światło, w ciągu dnia i w ciągu nocy, w terenie zabudowy i poza terenem zabudowy, mając na względzie zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego (ust. 3) .

Przepisów wydanych na podstawie ust. 3 nie stosuje się do umieszczania w pasie drogowym lub w odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni, o których mowa w art. 43 ust. 1, widocznych z jezdni przez kierującego pojazdem szyldów w rozumieniu art. 2 pkt 16d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile pole powierzchni bocznej prostopadłościanu opisanego na danej tablicy lub urządzeniu reklamowym emitującym światło jest mniejsze niż 2 m2, a najdłuższy bok nie jest dłuższy niż 3 m (ust. 4).

W ocenie Sądu trudno dostrzec w zakwestionowanych przez Wojewodę przepisach uchwały krajobrazowej sprzeczności z przywołanym wyżej przepisem, który reguluje kwestie zgoła odmienne.

Podobnie Sąd ocenił kwestię naruszenia art. 43 u.d.p.

Zgodnie z ust. 1 tego przepisu obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej:

|Lp. |Rodzaj drogi |W terenie zabudowy |Poza terenem zabudowy |

|1 |Autostrada |30 m |50 m |

|2 |Droga ekspresowa |20 m |40 m |

|3 |Droga ogólnodostępna | | |

| |a) krajowa |10 m |25 m |

| |b) wojewódzka, powiatowa |8 m |20 m |

| |c) gminna |6 m |15 m |

W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Przepisu ust. 2 nie stosuje się przy sytuowaniu reklam poza terenem zabudowy (ust. 3).

Powtórzyć w tym miejscu należy, że wskazanym w ustawie celem podjęcia uchwały krajobrazowej jest powstrzymanie degradacji krajobrazu oraz zapewnie jego zachowania, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych.

Cytowany wyżej przepis u.d.p. określa minimalną odległość od dróg publicznych obiektów budowlanych przy drogach oraz niebędących obiektami budowlanymi reklam umieszczonych przy drogach poza obszarami zabudowanymi.

W ocenie Sądu uregulowanie przez uchwałodawcę dla poszczególnych terenów zakazu sytuowania określonych reklam w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów wiaduktów, estakad oraz tuneli oraz dopuszczając ich usytuowanie w odległości do 14 m od krawędzi jezdni wbrew stanowisku Wojewody nie narusza przywołanych przepisów ustawowych jak również nie jest z tymi regulacjami sprzeczna. Oczywistym jest, iż adresaci obu wskazanych regulacji winni przestrzegać zawartych w nich norm. Przy czym zakładane skutki takich zachowań są odmienne. Dla uchwały krajobrazowej jest to ochrona krajobrazu, dla ustawy o drogach publicznych zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Przechodząc do oceny legalności pkt 3 rozstrzygnięcia zauważyć należy, iż § 5 ust. 1 pkt 5 stanowi o nakazie stosowania standardów jakościowych obiektów małej architektury

a) sytuowanie i utrzymanie zamocowanych w sposób trwały i docelowy (w szczególności bez braków w elementach mocujących takich jak śruby, wkręty, gwoździe, kleje oraz bez zniekształceń),

b) sytuowanie i utrzymanie w kompletności (w szczególności bez ubytków w deskowaniu, w ceramice, bez odprysków farby, tynków),

c) sytuowanie i utrzymanie zakonserwowanych zgodnie z powszechnie przyjętymi zasadami dla danych materiałów budowlanych (w szczególności sezonowej impregnacji drewna lub zabezpieczeniem przed niepożądaną korozją)

Przepis § 9 pkt 2 lit. h tiret pierwsze, drugie w zakresie słów "i utrzymywanie" oraz tiret trzecie, czwarte i piąte:

§ 9 pkt 2 nakazuje się:

h) stosowanie następujących standardów jakościowych:

- sytuowanie i utrzymanie zamocowanych w sposób trwały i docelowy (w szczególności bez braków w elementach mocujących takich jak śruby, wkręty, gwoździe, kleje oraz bez zniekształceń),

- sytuowanie i utrzymanie, w kompletności i czytelności (w szczególności bez ubytków lub odprysków, niewypłowiałych, nierozmytych),

- utrzymanie w czystości,

- utrzymanie w funkcjonalności technicznej (w szczególności z prawidłowo funkcjonującym oświetleniem, jeżeli dotyczy),

- utrzymanie zakonserwowanych zgodnie z powszechnie przyjętymi zasadami dla danych materiałów budowlanych (w szczególności zabezpieczeniem przed niepożądaną korozją).

Kwestia utrzymywanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym regulowana jest ustawą z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.u. z 2018r. poz. 1202), którego przepisy art. 66 ust. 1 i 2 stanowią:

ust. 1 W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

1a. W przypadku stwierdzenia nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie.

W ocenie Sądu art. 37a u.p.z.p. wbrew stanowisku Wojewody pozwala w uchwale krajobrazowej na określenie zasad i warunków utrzymywania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń pod względem estetycznym. Przemawia za tym przede wszystkim cel wprowadzenia powyższej regulacji, którym jest ochrona krajobrazu a także to, iż w przywołanym przepisie mowa jest o "sytuowaniu" tego rodzaju obiektów jak również o standardach jakościowych materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Pojęcie sytuowanie z uwagi na cel regulacji art. 37a u.p.z.p. należy rozumieć jako istnienie obiektów w określonym krajobrazie w czasie. Natomiast na jakość materiałów, z których są one wykonane niewątpliwie wpływa erozja postępująca w czasie, mając wpływ na estetykę krajobrazu.

Zgodzić się należy z twierdzeniem, że przywołane wyżej przepisy Prawa budowlanego również dotyczą utrzymania obiektów budowlanych z uwzględnieniem groźby oszpecenia otoczenia, jednakże w ocenie Sądu kwestia ta może być również przedmiotem regulacji uchwały krajobrazowej, której celem jest kompleksowa ochrona krajobrazu. Zauważyć w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774) – druk nr 1525 z 28 czerwca 2013 r. odniesiono się do przedmiotowej kwestii stwierdzając, że " Art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane przewiduje, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany powoduje swoim wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ (którym zgodnie z art. 83 ust. 1 jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego) nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania takiego obowiązku. Przepis ten jest wykorzystywany w niewielkim stopniu. Jak wskazują dane udostępnione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w latach 2009-2010 (nowsze dane nie były dostępne) na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego powadzono łącznie 532 sprawy, z czego decyzją nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości powodujących oszpecenie otoczenia zakończyło się 227 postępowań. Liczba wszczętych postępowań egzekucyjnych wyniosła zaledwie 15, przy czym liczba nałożonych grzywien w celu przymuszenia co do wykonania obowiązku wyniosła 12. Tylko w dwóch przypadkach zostały wydane orzeczenia dotyczące wykonania zastępczego. Jak wynika z analizy praktyki działania powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego jedną z przyczyn ograniczonego stosowania art. 66 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego są trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji..."

Tym samym przyjąć należy, że w toku prac legislacyjnych dotyczących wzmocnienia narzędzi ochrony krajobrazu uwzględniono wskazane regulacje Prawa budowlanego i mimo ich obowiązywania postanowiono dodatkowo wzmocnić ochronę krajobrazu mając na celu przeciwdziałanie zjawiskom jego oszpecenia przez obiekty budowlane.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd nie dostrzegł sprzeczności z prawem zakwestionowanych przez Wojewodę przepisów uchwały krajobrazowej w sposób wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i postanowił jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, Sąd postanowił w punkcie 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość zasądzonej kwoty kosztów 797 zł, składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.