Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 974/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 36 ust 4 , art 37 ust 1 , 3 , 4, 6 i 11 i art 87
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art 149 -157
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 czerwca 2020r. znak [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej H. Z. kwotę 248 zł ( dwieście czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 19 marca 2020 roku, nr [...], znak [...] ustalił dla H. Z. jako zbywcy udziałów [...] części w nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,2991 ha, nr [...] o powierzchni 0,6678 ha i nr [...] o powierzchni 0,3431 ha obroku [...]. ewid. N. H., objętej - w dniu zbycia - księgą wieczystą Nr [...], a także zbywcy udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0995 ha obroku [...]. ewid. N. H., objętej - w dniu zbycia - księgą wieczystą Nr [...], jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. rentę planistyczną) w wysokości [...] zł.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji przywołał uregulowania zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 36 i 37) przyjęte za podstawę prawną wydanej decyzji i dokonał ich omówienia. Ustalając stan faktyczny sprawy podał, że w dniu 13 września

2016 roku H. Z. umową zawartą w formie aktu notarialnego nr [...] dokonała sprzedaży udziałów we wskazanych wyżej nieruchomościach. Bezpośrednio przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] tj. przed 13 października 2013 roku, przedmiotowe nieruchomości nie podlegały ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. w dniu 1 stycznia 1995 roku) utraciły moc prawną po 1 stycznia 2003 roku. Organ I instancji wskazał, że z treści § 77 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" wynika, że stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi 30%. Zauważył przy tym, że sprzedaż udziałów we własności przedmiotowych nieruchomości nastąpiła 13 września 2016 roku, a zatem po dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] równocześnie przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie powyższego planu miejscowego.

Organ I instancji omówił przesłanki, których łączne wystąpienie uzasadnia ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a są nimi: wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego, określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej (przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości), zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego (w tym zbycie udziału w prawie własności lub w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości).

Organ I instancji ustalił, że przedmiotowe nieruchomości podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...]" i zostały spełnione dwie przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej, tj. określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej oraz zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego. W celu ustalenia, czy wystąpiła również trzecia przesłanka, tj. wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego w toku postępowania uzyskano dowód w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego z dnia 10 października 2019 roku.

Organ I instancji ocenił przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy pod kątem możliwości uznania go za dowód w prowadzonym postępowaniu na okoliczność wystąpienia trzeciej przesłanki niezbędnej do ustalenia renty planistycznej, tj. wzrostu wartości. Organ zauważył, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu z uwzględnieniem art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie z obowiązującymi standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Na podstawie przedłożonego operatu szacunkowego ustalono, że wartości przedmiotowych nieruchomości określone przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os[...] w K. są większe niż wartości przedmiotowych nieruchomości określone przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania po utracie mocy tego planu, a zatem w odniesieniu do wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" zastosowanie ma art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie jej art. 37 ust. 1 zdanie drugie i co za tym idzie wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości stanowi różnicę między wartościami przedmiotowych nieruchomości określonymi przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" a ich wartościami określonymi przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. [...] w K. i wynosi: [...] zł - dla nieruchomości objętej księgą wieczystą Nr [...] oraz [...] zł – dla nieruchomości objętej księgą wieczystą Nr [...] Organ zauważył, że zgodnie z § 77 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi 30%. Uwzględniając powołane okoliczności organ I instancji ustalił wysokość renty planistycznej w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości w stosunku do sprzedanych przez udziałów na kwotę [...]zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. Z., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego i procedury w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1/ art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalający ustalić opłatę w orzeczonej wysokości,

2/ art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich błędne zastosowanie, a polegające na uznaniu, że dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego, co do formy, treści i metod wyceny,

3/ art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na niedokonaniu należytej oceny dowodów przeprowadzonych w sprawie, w szczególności opinii biegłego w postaci operatu szacunkowego, której odzwierciedleniem winno być uzasadnienie rozstrzygnięcia.

Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 czerwca 2020 roku, znak: [...] działając na mocy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 149 - 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności przedstawił uregulowania prawne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności odwołał się do przepisów: art. 37 ust. 1,3, 4, art. 36 ust. 3, 4, art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ II instancji wskazał, że okolicznością bezsporną jest fakt zbycia przez H. Z. udziału [...] części w nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,2991 ha, nr [...] o powierzchni 0,2991 ha i nr [...] o powierzchni 0,6678 ha i nr [...] o powierzchni 0,3431 ha obroku [...]. ewid. N. H., objętej - w dniu zbycia - księgą wieczystą Nr [...] (nieruchomość nr [...]), a także zbycia udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0995 ha obroku [...]. ewid. N. H., objętej - w dniu zbycia - księgą wieczystą Nr [...] (nieruchomość nr [...]).

Organ zauważył, że wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ I instancji nastąpiło zawiadomieniem z dnia 26 października 2016 roku, a kwestią wymagającą ustalenia było stwierdzenie zaistnienia warunku materialnego nałożenia takiej opłaty, tj. ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia planu.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących wadliwości operatu szacunkowego organ II instancji stwierdził, że przedłożony operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a nadto z uwzględnieniem art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie z obowiązującymi standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że przedmiotowe nieruchomości podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 28 sierpnia 2013 roku obowiązującego od 13 października 2013 roku, ze zmianami wynikającymi z prawomocnego od 25 kwietnia 2018 roku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2016 roku, sygn. akt II SA/Kr 1079/16 i prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018 roku, sygn. akt II OSK 2337/17, zgodnie z którym nieruchomość 1 (objęta księgą wieczystą Nr [...]) znajduje się w terenie zabudowy usługowej oznaczonym na rysunku planu symbolem U25, natomiast nieruchomość 2 (objęta księgą wieczystą Nr [...]) znajduje się w terenie zabudowy usługowej oznaczonym na rysunku planu symbolem U25 oraz terenie drogi publicznej - drogi zbiorczej oznaczonym na rysunku planu symbolem KDZ.

Organ II instancji wskazał, że wbrew zarzutom odwołania, dla odzwierciedlenia wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości spowodowanego wyłącznie uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" rzeczoznawca majątkowy przyjął stan nieruchomości z dnia wejścia w życie powyższego planu miejscowego, tj. 13 października 2013 roku. Organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy ustalił, że nieruchomość 1 powstała w wyniku podziału nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,3100 ha obroku [...]. ewid. N. H., objętej księgą wieczystą Nr [...], zatwierdzonego ostateczną 28 kwietnia 2016 roku decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 15 marca 2016 roku znak [...], tj. po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Według stanu na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] istniała zatem nieruchomość gruntowa, położona w K., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,3100 ha obręb [...]. ewid. N. H., objęta księgą wieczystą Nr [...] (nazywana dalej nieruchomością pierwotną).

Organ podkreślił, że według stanu na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" istniały zatem: nieruchomość gruntowa, położona w K., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,3100 ha obroku [...]. ewid. N. H., objęta księgą wieczystą Nr [...] (nieruchomość pierwotna), nieruchomość gruntowa, położona w K., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0995 ha obroku [...]. ewid. N. H., objęta księgą wieczystą [...]nieruchomość 2).

Organ II instancji wskazał nadto, że rzeczoznawca majątkowy ustalił, że nieruchomość pierwotna (działka nr [...]), nieruchomość 2 (działka nr [...]) oraz nieruchomość gruntowa, położona w K., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0587 ha obroku [...]. ewid. N. H., objęta księgą wieczystą [...] (nazywana dalej nieruchomością 3, która to nieruchomość 3 była przedmiotem tej samej - co nieruchomości 1 i 2 - umowy sprzedaży - dokonanej 13 września 2016 roku do Repertorium A Nr [...]) stanowiły spójny obszarowo kompleks działek o wspólnym społeczno - gospodarczym przeznaczeniu, stąd zostały oszacowane łącznie jako teren obejmujący wyżej wymienione nieruchomości (nazywany kompleksem). W ocenie organu II instancji powyższe rozumowanie było prawidłowe i logiczne.

W dalszej kolejności organ wskazał, że z uwagi na fakt, że bezpośrednio przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] nie obowiązywał plan miejscowy, rzeczoznawca majątkowy, przy określaniu wartości przedmiotowego kompleksu dla ustalenia renty planistycznej, przyjął faktyczny sposób jego wykorzystywania przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego. Organ wskazał, że do dnia 1 stycznia 2003 roku przedmiotowy kompleks podlegał ustaleniom miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego os. [...] w K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 7 grudnia 1994 roku, zgodnie z którym znajdował się w ulicach zbiorczych oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] [...], terenie mieszkalnictwa jednorodzinnego o wysokiej intensywności, oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], terenie usług handlu o poziomie podstawowym (...) oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], ulicach zbiorczych oznaczonych symbolem [...] [...], ulicach lokalnych oznaczonych symbolem [...] oraz terenie zieleni izolacyjnej oznaczonej symbolem [...]

Organ zauważył, że w celu ustalenia, czy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" spowodowało wzrost wartości ww. nieruchomości rzeczoznawca majątkowy dokonał określenia trzech wartości rynkowych przedmiotowych nieruchomości, jako przedmiotu prawa własności, według stanu na dzień wejścia w życie planu miejscowego, tj. 13 października 2013 roku oraz cen z dnia zbycia udziałów we własności przedmiotowych nieruchomości, tj. 13 września 2016 roku: pierwszej - przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] drugiej - przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania przedmiotowego kompleksu przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego oraz trzeciej - przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os[...] w K.. Organ zwrócił uwagę, że rzeczoznawca majątkowy potraktował nieruchomości w wycenie jako kompleks działek i co za tym idzie wszystkie trzy wartości rynkowe nieruchomości 1 i nieruchomości 2 określił jako iloczyn ich powierzchni i wartości jednostkowej kompleksu. Dla określenia wszystkich trzech wartości rynkowych przedmiotowego kompleksu rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

W ocenie organu II instancji przedłożony operat szacunkowy pod względem formalnym spełnia wszystkie wymogi, co prowadzi do wniosku, że posiada on wartość dowodową. Operat szacunkowy zawiera wszelkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

Organ wskazał, że wartość jednostkową przedmiotowego kompleksu przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" rzeczoznawca majątkowy określił na podstawie sześciu nieruchomości porównawczych. Z uwagi na brak dostatecznej ilości nieruchomości niezabudowanych gruntowych położonych w tym samym obrębie co wyceniany kompleks (obręb [...]. ewid. N. H.) biegły poszerzył obszar analizy o całą jednostkę ewidencyjną N. H. oraz sąsiednią jednostkę ewidencyjną P.. Analiza obejmowała transakcje zawarte w okresie od kwietnia 2013 roku do września 2016 roku. W celu wyceny kompleksu przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" rzeczoznawca majątkowy przeprowadził selekcję transakcji w oparciu o dziesięć cech rynkowych, mających wpływ na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości, tj. lokalizację ogólną; otoczenie i sąsiedztwo; dostęp do mediów; dojazd, dostępność; kształt; powierzchnię; możliwości inwestycyjne (udział przeznaczenia inwestycyjnego); uwarunkowania planistyczne (dotyczące przeznaczenia inwestycyjnego); maksymalną wysokość zabudowy; ograniczenia. Na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców określił wagi dla powyższych cech rynkowych. W cesze rynkowej "ograniczenia" rzeczoznawca majątkowy uwzględnił m.in. fakt, że na przedmiotowym kompleksie znajdowały się budowle zagospodarowania terenu, place manewrowe, utwardzenie oraz sporadyczne zadrzewienie, co stanowi ograniczenie nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu. Na podstawie analizy rynku oraz w wyniku selekcji przeprowadzonej za pomocą cech rynkowych rzeczoznawca majątkowy otrzymał bazę sześciu transakcji, które ze względu na swoje cechy rynkowe są najbardziej podobne do kompleksu. Ceny nieruchomości porównawczych, po dokonaniu korekty ze względu na upływ czasu na datę określenia wartości, tj. datę zbycia udziałów we własności przedmiotowych nieruchomości (13 września 2016 roku), zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy porównał kolejno cechy wycenianego kompleksu z cechami każdej z nieruchomości porównawczych, wyliczył poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisanych im wag pomiędzy wycenianym kompleksem a nieruchomościami porównawczymi oraz skorygował ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych o sumę poprawek kwotowych. Następnie obliczył wartość jednostkową wycenianego kompleksu jako średnią arytmetyczną z uzyskanych poprawionych cen, która to wartość wyniosła [...] zł/m2. Powyższe doprowadziło do ustalenia, że wartość rynkowa nieruchomości 1 przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" wynosi [...] zł. Wartość rynkowa nieruchomości 2 przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...]" wynosi [...] zł.

Wartość jednostkową przedmiotowego kompleksu przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jego wykorzystywania przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" rzeczoznawca majątkowy określił na podstawie pięciu nieruchomości porównawczych. Z uwagi na brak dostatecznej ilości nieruchomości niezabudowanych gruntowych położonych w tym samym obrębie co wyceniany kompleks (obręb [...]. ewid. N. H.) biegły poszerzył obszar analizy o całą jednostkę ewidencyjną N. H. oraz sąsiednią jednostkę ewidencyjną P.. Wybrane nieruchomości znajdowały się na terenach: nie objętych ustaleniami żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla których nie została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy oraz nie objętych uchwałą o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o faktycznym sposobie wykorzystywania podobnym do faktycznego sposobu wykorzystywania wycenianego kompleksu przed uchwaleniem miejscowego planu. Analiza obejmowała transakcje zawarte w okresie od października 2014 roku do września 2016 roku. W celu wyceny przedmiotowego kompleksu przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jego wykorzystywania przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy przeprowadził selekcję zanotowanych transakcji nieruchomościami w oparciu o siedem cech rynkowych, mających wpływ na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości, tj. położenie i lokalizację; otoczenie i sąsiedztwo; dostęp do mediów; dojazd, dostępność; kształt; powierzchnię; ograniczenia. Z uwagi na zbieżną ocenę cech nieruchomości porównawczych oraz wycenianego kompleksu w zakresie cechy rynkowej "położenie i lokalizacja" rzeczoznawca majątkowy pominął jej wpływ w dalszej części wyceny. Organ wskazał, że rzeczoznawca ustalił, że na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości wpływ ma sześć cech rynkowych, tj. otoczenie i sąsiedztwo; dostęp do mediów; dojazd, dostępność; kształt; powierzchnia; ograniczenia. Na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców określił nadto wagi dla powyższych cech rynkowych. W cesze rynkowej "ograniczenia" rzeczoznawca majątkowy uwzględnił m.in. fakt, że na przedmiotowym kompleksie znajdowały się budowle zagospodarowania terenu, place manewrowe, utwardzenie oraz sporadyczne zadrzewienie, co z uwagi na ograniczone możliwości użytkowe stanowi ograniczenie nieruchomości w przypadku potencjalnego zagospodarowania pod zabudowę. Na podstawie analizy rynku oraz w wyniku selekcji przeprowadzonej za pomocą cech rynkowych rzeczoznawca majątkowy otrzymał bazę pięciu transakcji, które ze względu na swoje cechy rynkowe są najbardziej podobne do wycenianego kompleksu. Ceny nieruchomości porównawczych, po dokonaniu korekty ze względu na upływ czasu na datę określenia wartości, tj. datę zbycia udziałów we własności przedmiotowych nieruchomości (13 września 2016 roku), zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy porównał kolejno cechy wycenianego kompleksu z cechami każdej z nieruchomości porównawczych, wyliczył poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisanych im wag pomiędzy wycenianym kompleksem a nieruchomościami porównawczymi oraz skorygował ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych o sumę poprawek kwotowych. Następnie obliczył wartość jednostkową wycenianego kompleksu jako średnią arytmetyczną z uzyskanych poprawionych cen, która to wartość wyniosła [...] zł/m2. Określona na poziomie [...] zł/m2 wartość jednostkowa przedmiotowego kompleksu przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jego wykorzystywania przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" stanowi reprezentatywną wartość dla analizowanego rynku. Ustalona w operacie szacunkowym, przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości 1 przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", jej wartość rynkowa wynosi [...] zł. Natomiast obliczona w tożsamy sposób wartość rynkowa nieruchomości 2 wynosi [...] zł.

Z kolei wartość jednostkową przedmiotowego kompleksu przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. [...] w K. rzeczoznawca majątkowy określił na podstawie siedmiu nieruchomości porównawczych. Z uwagi na brak dostatecznej ilości nieruchomości niezabudowanych gruntowych położonych w tym samym obrębie co wyceniany kompleks (obręb [...]. ewid. N. H.) biegły poszerzył obszar analizy o całą jednostkę ewidencyjną N. H. oraz sąsiednią jednostkę ewidencyjną P.. Wybrane nieruchomości znajdowały się na terenach: o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oraz innych obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zbieżnym z przeznaczeniem wycenianego kompleksu w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. [...] w K.. Analiza obejmowała transakcje zawarte w okresie od czerwca 2012 roku do września 2016 roku. W celu wyceny przedmiotowego kompleksu przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. [...] w K. rzeczoznawca majątkowy przeprowadził selekcję zanotowanych transakcji nieruchomościami w oparciu o dziewięć cech rynkowych, mających wpływ na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości, tj. lokalizację ogólną; otoczenie i sąsiedztwo; dostęp do mediów; dojazd, dostępność; kształt; powierzchnię; możliwości inwestycyjne (udział przeznaczenia inwestycyjnego); uwarunkowania planistyczne (dotyczące przeznaczenia inwestycyjnego); ograniczenia. Na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców określił wagi dla powyższych cech rynkowych. W cesze rynkowej "ograniczenia" rzeczoznawca majątkowy uwzględnił m.in. fakt, że na przedmiotowym kompleksie znajdowały się budowle zagospodarowania terenu, place manewrowe, utwardzenie oraz sporadyczne zadrzewienie, co stanowi ograniczenie nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. [...] w K.. Na podstawie analizy rynku oraz w wyniku selekcji przeprowadzonej za pomocą cech rynkowych rzeczoznawca majątkowy otrzymał bazę siedmiu transakcji, które ze względu na swoje cechy rynkowe są najbardziej podobne do wycenianego kompleksu. Ceny nieruchomości porównawczych, po dokonaniu korekty ze względu na upływ czasu na datę określenia wartości, tj. datę zbycia udziałów we własności przedmiotowych nieruchomości (13 września 2016 roku), zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy porównał kolejno cechy wycenianego kompleksu z cechami każdej z nieruchomości porównawczych, wyliczył poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisanych im wag pomiędzy wycenianym kompleksem a nieruchomościami porównawczymi oraz skorygował ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych o sumę poprawek kwotowych. Następnie obliczył wartość jednostkową wycenianego kompleksu jako średnią arytmetyczną z uzyskanych poprawionych cen, która to wartość wyniosła [...] zł/m2. Organ wskazał, że określona przez rzeczoznawcę na poziomie [...] zł/m2 wartość jednostkowa przedmiotowego kompleksu, przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. [...] w K., stanowi reprezentatywną wartość dla analizowanego rynku. Organ II instancji wyjaśnił, że wartość rynkowa nieruchomości 1 przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. [...] w K. wynosi [...] zł. Natomiast wartość rynkowa nieruchomości 2 przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os[...] w K. wynosi [...] zł. Nadto organ zauważył, że w operacie szacunkowym wykazany został związek przyczynowy pomiędzy przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...] a wzrostem wartości przedmiotowych nieruchomości.

Powyższe doprowadziło do konkluzji, że wartości przedmiotowych nieruchomości określone przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os[...] w K. są większe niż wartości przedmiotowych nieruchomości określone przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania po utracie mocy tego planu, a zatem w odniesieniu do wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...]" zastosowanie ma art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie jej art. 37 ust. 1 zdanie drugie.

Kolegium podkreśliło, że organ administracyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W oparciu o przedstawione okoliczności organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka, wykazująca, że w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wzrosła wartość wyżej opisanej nieruchomości.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła H. Z., zarzucając naruszenie:

1/ art. 134 ust. 1 i 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust.1 i art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie, że nieruchomości będące przedmiotem postępowania oraz porównywane nieruchomości wskazane w operacie szacunkowym stanowiącym dowód w postępowaniu stanowią nieruchomości podobne w rozumieniu ww. przepisu, co doprowadziło do ustalenia kwoty wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób niezgodny z tym przepisem,

2/ art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy między wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalający ustalić opłatę w orzeczonej wysokości,

3/ art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez nie odniesienie się do argumentacji podniesionej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, nierozpatrzenie materiału dowodowego, brak analizy treści operatu szacunkowego, który przyjęto do ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało całkowicie dowolnym przyjęciem, jakoby biegły w sposób wiarygodny, logiczny i spójny wyjaśnił przyjęte dla potrzeb sporządzanego operatu założenia oraz ograniczeniem oceny operatu jedynie do kwestii formalnych,

4/ art. 80 oraz art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 i 3, § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 6) i 7) rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez uznanie za dowód operatu szacunkowego sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego pomimo okoliczności, że operat nie spełnia wymogów określonych w ww. rozporządzeniu z uwagi na przyjęcie do porównania nieruchomości niemających cech nieruchomości podobnej.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi H. Z. wskazała, że pomimo zawartego w odwołaniu zarzutu wadliwości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę organ II instancji uznał, że w sprawie nie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca podtrzymała swoja wcześniejszą argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K.. W ocenie skarżącej biegły rzeczoznawca już na samym początku poczynił błędne założenia, przyjmując, że nieruchomości będące przedmiotem wyceny stanowią kompleks nieruchomości. Następnie błąd został powielony poprzez porównanie założenia biegłego do innych kompleksów nieruchomości jako "nieruchomości podobnych". W ten sposób doszło do zupełnie nieuprawnionego porównania nieruchomości nie mających cech podobnych, w szczególności pod względem przede wszystkim stanu prawnego, ale również przeznaczenia, sposobu korzystania, położenia i powierzchni nieruchomości. Taka metoda, jakkolwiek łatwiejsza do przyjęcia przez biegłego, albowiem prowadząca w istocie wykonania wyceny jednej nieruchomości zamiast trzech, jest całkowicie nieuprawniona i niezgodna z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 4 pkt 16) oraz rozporządzenia (§ 4 ust. 1). W sprawie wystąpiła niedopuszczalna dowolność w określaniu przedmiotu wyceny. Z jednej strony organ I i II instancji twierdzi, że przedmiotem wyceny (i postępowania) są określone nieruchomości oznaczone roboczo nr 1, 2 i 3, aby następnie przejść do przyjęcia za poprawne ich wyceny jako "kompleks nieruchomości", czyli faktycznie jedną nieruchomość. Błąd ten jest ugruntowany poprzez zastosowaną formułę wyrzeczenia - a mianowicie organ I instancji ustalił i orzekł o jednej opłacie, podczas gdy powinien ustalić i orzec o 3 różnych opłatach tzw. renty planistycznej - z tytułu wzrostu wartości konkretnie oznaczonych nieruchomości. Błąd organu spowodowany jest zastosowaniem nieprawidłowej definicji pojęcia "nieruchomości". Zgodnie z definicją zawartą w art 46 § 1 kodeksu cywilnego w powiązaniu z regulacją zawartą w ustawie z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2204) nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej objęta księgą wieczystą. Oznacza to, że księga wieczysta jest czynnikiem wyodrębniającym nieruchomość gruntową - jedna księga wieczysta to jedna nieruchomość. W tej sprawie poza jakąkolwiek wątpliwością jest, że nieruchomości oznaczone roboczo w treści decyzji nr 1, 2 i 3 są odrębnymi od siebie nieruchomościami- dla każdej z nich w dacie zawarcia umowy sprzedaży 13 września 2016 r. prowadzona była osobna księga wieczysta. Stan prawny na tę datę wykluczał nawet możliwość połączenia tych nieruchomości w trybie art. 21 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w jedną nieruchomość.

Ponadto skarżąca wskazała, że na potrzeby renty planistycznej z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z prawem winny być przyjęte do porównania transakcje według cen z daty sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia sprzed zmiany planu i transakcje według cen oraz daty sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości po zmianie planu. W konsekwencji – ustalając wysokość renty planistycznej należało porównać transakcje podobnych nieruchomości niezabudowanych z września 2016 r. oraz dokonane w tym samym czasie transakcje nieruchomości podobnych położonych na terenach zabudowy usługowej. Tymczasem do porównania przyjęto nieruchomości według cen transakcyjnych zarejestrowanych przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu. W sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, bo nie przeprowadzono odpowiadającego zasadom ustawowym postępowania dowodowego i w rezultacie przyjęto błędny operat szacunkowy jako podstawę ustalenia stawki opłaty planistycznej, a ostatecznie obok naruszenia przepisów postępowania skutkowało to naruszeniem art 37 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organów administracyjnych o tym, że nie miały one możliwości dokonywania merytorycznej oceny opinii wydanej przez biegłego w toku postępowania. W ocenie skarżącej dowód z opinii biegłego podlega takiej samej ocenie przez organ rozpoznający sprawę, jak każdy inny rodzaj dowodu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem udziału we własności nieruchomości zlokalizowanej w granicach nowo uchwalonego planu w czasie nie przekraczającym 5 lat od jego uchwalenia.

W ocenie organów obu instancji, wzrost wartości nieruchomości wynikał z faktu, że bezpośrednio przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", tj. przed 13 października 2013 r., przedmiotowe nieruchomości nie podlegały ustaleniom żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utraciły moc prawną po 1 stycznia 2003 roku. Następnie organy stwierdziły, na podstawie opinii rzeczoznawcy, że wartości nieruchomości określone przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os. [...] w K. (który utracił moc prawną) są większe niż wartości przedmiotowych nieruchomości określone przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania po utarcie mocy tego planu, a zatem w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] zastosowanie ma art. 87 ust 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie jej art. 37 ust 1 zdanie drugie. Wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] spowodowało wzrost wartości nieruchomości, której przeznaczenie w nowym planie uległo zmianie.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293 t.j. z dnia 2020.02.24), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy przesądza natomiast, iż wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z przytoczonych unormowań wynika, że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia tego planu, czyli że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06 i z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1244/06, Baza Orzeczeń Lex nr 360221).

Jak stanowi art. 87 ust 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293 t.j. z dnia 2020.02.24): jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 t.j. z dnia 2020.11.12, art. 149-159) . Podstawowym dowodem, w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r, Nr 207, poz. 2109, ze zm.), oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i co do zasady, podlega ocenie organu stosownie do przepisu art. 80 k.p.a. Tym niemniej ocena ta dokonywana jest w ograniczonym zakresie. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie dominuje pogląd, że ocena operatu szacunkowego może dotyczyć jedynie kwestii formalnych a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie kwestii oczywistej wadliwości operatu. W żadnym razie kontrola ta nie może dotyczyć zakresu wiedzy specjalnej, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy i którą wyraża w operacie. Dla przykładu można wskazać pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r. I OSK 384/19 w którym wskazano, iż zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r. I OSK 2023/17 wskazano, iż ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (por. też wyroki NSA z dnia z dnia 13 lipca 2018 r. I OSK 2269/16, z dnia 4 grudnia 2019 r. I OSK 3367/18, z dnia 28 kwietnia 2002 r. I OSK 557/19).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ nie dokonał prawidłowej oceny operatu.

Uzasadniony jest zarzut skargi, że rzeczoznawca w jednym operacie przyjął do wyceny kilka nieruchomości, dla których prowadzone są oddzielne księgi wieczyste, traktując je, jako "kompleks nieruchomości" .

Jak wynika z art. 46 § 1 kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

W art. 36 ust 4 jak i w art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest mowa o wzroście wartości nieruchomości. Wywodzić z tego należy, iż każda nieruchomość, jako przedmiot własności (choćby miały tego samego właściciela) powinna być przedmiotem odrębnej wyceny. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2005 r. I OSK 181/05, LEX nr 196738: "Pod pojęciem "nieruchomości gruntowej" w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozumie się grunt wraz z częściami składowymi (z wyłączeniem budynków i lokali), jeżeli jest odrębnym przedmiotem własności i może stanowić samodzielny przedmiot obrotu prawnego. Wyodrębnienie gruntu wymaga określenia granic zewnętrznych, co może nastąpić przez założenie dla niego księgi wieczystej. Założenie księgi wieczystej dla jednej działki czyni ją odrębnym przedmiotem własności w stosunku do innych gruntów tego samego właściciela, który może posiadać kilka działek sąsiadujących ze sobą. Tylko od właściciela zależy czy zachowa odrębność prawną nieruchomości sąsiadujących ze sobą. Istnienie wspólnej granicy i tego samego podmiotu własności nie stanowi prawnej podstawy połączenia nieruchomości, dla których są założone odrębne księgi wieczyste, lub tylko jedna z nich ma wpis w księdze wieczystej, a właściciel aprobuje taki stan. Traktowanie dwóch działek sąsiadujących ze sobą, mających jednego właściciela, jako jednej nieruchomości w sensie prawnym jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy żadna z tych działek nie posiada założonej księgi wieczystej". Podobnie wskazał NSA w wyroku z dnia 2 czerwca 2016 r. I OSK 2275/14, LEX nr 2082533: "(...) Definicja legalna nieruchomości z art. 4 pkt 1 u.g.n. pokrywa się z rozumieniem nieruchomości w rozumieniu art. 46 k.c. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 1 u.k.w.h., dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą. W przypadku założenia księgi obowiązuje więc zasada "jedna księga - jedna nieruchomość". Oznacza to, że sąsiadujące ze sobą działki stanowiące własność jednej osoby, dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste, stanowią odrębne nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c." (podobnie też wyrok NSA z dnia 13 listopada 2009 r. I OSK 165/09 LEX nr 588768).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też ustawy o gospodarce nieruchomościami a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie dają podstaw prawnych do "grupowania" nieruchomości wycenianych.

Wszakże w ocenie Sądu nie byłaby to wada operatu, gdyby przeznaczenie nieruchomości w nowo uchwalonym planie dla całego tego kompleksu byłoby jednolite - takie same dla wszystkich nieruchomości (np. w całości byłby to obszar przeznaczony pod usługi). Cena jednostkowa za 1 m2 byłaby wtedy identyczna dla wszystkich nieruchomości i sposób sporządzenia operatu nie wpływałby na wysokość ustalonej łącznie dla tych nieruchomości opłaty planistycznej.

Jeżeli jednak przeznaczenie nieruchomości w nowo uchwalonym planie jest zróżnicowane (a tak jest w niniejszej sprawie – częściowo są to tereny usług, a częściowo obszar ma przeznaczenie drogowe) to wartość wycenianych nieruchomości może być różna, z uwagi na to, że np. jedna z nich ma w całości przeznaczenie pod usługi, a inna drogowe lub mieszane. W ocenie Sądu zarzut ten zasługuje na aprobatę i stanowi o wadliwości operatu.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy, że dobór nieruchomości podobnych w sposób oczywisty leży w kompetencji rzeczoznawcy, jednak wymaga stosownego opisu i nie może być dowolny. Należy w tym miejscu zauważyć, że co do zasady, sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani sądu. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Pełna, szczegółowa i merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r. I OSK 2269/16, LEX nr 2585470).

Jednakże trzeba też mieć na uwadze, że nie zwalnia to organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Wobec tego podobieństwo, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego. Rzeczoznawca majątkowy powinien także w sposób jednoznaczny wyjaśnić kwestię dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne nieruchomości wielokrotnie przewyższających powierzchnią nieruchomość badaną. Dopuszczalność zastosowania korygujących współczynników przy dużych różnicach powierzchni winna zostać szczegółowo omówiona przez rzeczoznawcę (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 marca 2018 r. II SA/Sz 125/18, LEX nr 2467908).

Dokonując wyceny w przedmiotowej sprawie biegły sięgał do całej jednostki ewidencyjnej N. H. i sąsiedniej jednostki ewidencyjnej P. z uwagi na niedostateczną ilość transakcji nieruchomości położonych w tym samym obrębie, co wyceniany "kompleks" (obręb [...]. ewid. N. H.).

Dobrane w operacie szacunkowym nieruchomości nie zostały w wystarczająco szczegółowy sposób opisane, skoro cechy rynkowe – uwarunkowania planistyczne nieruchomości przyjętych do porównania w dwóch stanach planistycznych są takie same lub bardzo zbliżone. Przy dokonywaniu wyceny nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" i z uwzględnieniem przeznaczenia w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego os[...] zestawienie tabel wskazuje na to, że brak zróżnicowania tych przeznaczeń. W tabeli na str. 44 operatu (szacowanie po uchwaleniu mpzp [...] wszystkie przyjęte do porównania nieruchomości cechuje, jako uwarunkowanie planistyczne (dotyczące przeznaczenia inwestycyjnego): zabudowa mieszkaniowa (MN i MW) oraz usługowa bądź usługowa z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, podobnie jak w tabeli na str. 55 operatu (szacowanie przy uwzględnieniu przeznaczenia w mpzp " os. [...] : zabudowa mieszkaniowa (MN i MW) oraz usługowa, bądź mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem możliwości realizacji usług i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, czy częściowo wyłącznie usługowa.

Skoro takie są opisy przeznaczeń nieruchomości podobnych, to nie było wystarczającego uzasadnienia dla wniosku operatu o wzroście wartości wycenianych nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] Jak już wspomniano, rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627).

Nadto w operacie wskazano: "na podstawie ustaleń miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego os. [...], który utracił moc prawną z upływem 1 stycznia 2003 r. kompleks obejmujący nieruchomość pierwotną oraz nieruchomości 2 i 3 położony był na obszarze o przeznaczeniu mieszanym: teren mieszkalnictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem możliwości realizacji usług - 85%, teren usług handlu - 7%, tj. łącznie teren o przeznaczeniu pod zabudowę: 92%; w pozostałej części kompleks położony w terenach zieleni i komunikacji. W związku z faktem, iż znaczna część terenu położona jest poza maksymalną nieprzekraczalną linią zabudowy, udział powierzchni faktycznie możliwej pod zabudowę wynosi ok. 70%" (str. 35 operatu). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" dotyczące wycenianych działek są takie, że mieszczą się one w terenie zabudowy usługowej U25 z przeznaczeniem podstawowym zabudową usługową, budynkami administracyjnymi i biurowymi oraz uzupełniającym pod zieleń urządzoną. W granicach U25 dopuszcza się lokalizację i funkcjonowanie: obiektów magazynowych, dojść i dojazdów do budynków oraz dróg wewnętrznych, parkingów i miejsc postojowych nie wyznaczonych na rysunku planu, parkingów podziemnych, obiektów małej architektury, ciągów pieszych, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, cieków i rowów melioracyjnych. W granicach U25 w jego zachodniej części w sąsiedztwie drogi publicznej KDD dopuszcza się lokalizację i funkcjonowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, których powierzchnia zabudowy nie przekroczy 40 % powierzchni całkowitej terenu U25. Pozostałe to tereny dróg publicznych.

Porównanie tych ustaleń w obu planach pozwala przyjąć, że podstawowe i dopuszczalne przeznaczenie wycenianego terenu było podobne (usługi i zabudowa mieszkaniowa), co może skutkować oceną, że nieruchomości miały tożsame przeznaczenia. W operacie i zaskarżonej decyzji jednak szczegółowo nie rozważono tej okoliczności.

W kwestii okresu, w którym dokonano transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania, wskazać trzeba, iż rzeczoznawca nie doznaje tu ograniczeń. Jeżeli ten okres nie jest nadmiernie wydłużony, trudno uznać, że działki przyjęte do porównania nie są przydatne do ustalenia w sposób rzetelny stanu faktycznego. W ocenie sądu 4 lata - bo taka jest rozpiętość czasowa transakcji przyjętych do porównania, nie jest okresem nadmiernie wydłużonym, jeżeli biegły rzeczoznawca sporządzający operat wypowie się w kwestii, czy ceny transakcyjne nieruchomości podobnych w tym okresie nie odnotowywały skokowych wahań. Trend zmiany ceny został wyliczony i znalazł odzwierciedlenie w stosownym współczynniku zmiany ceny.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 134 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 248 zł składa się kwota tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu.