Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 602/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 200,  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi L. B. H. sp. z o.o. we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]), podjętą na podstawie art. 162 § 2, art. 162 § 3 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 ze zm.), w związku z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 118 ze zm.) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo - usługowego z garażem podziemnym przy ul. L. [...] we W., pomimo niewykonania robót budowlanych związanych z obiektem, w której określono termin wykonania powyższych robót (pozostałych do wykonania) - do dnia 31 marca 2009 r.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo - usługowego z garażem podziemnym przy ul. L. [...] we W., pomimo niewykonania części robót związanych z obiektem, objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...]r. (Nr[...]) ze zm., dotyczących:

- robót wykończeniowych w części pomieszczeń na I, II i V - tym piętrze (roboty posadzkowe, montaż sufitów podwieszonych i opraw oświetleniowych);

- wykonania pochylni dla osób niepełnosprawnych, w szczególności poruszających się na wózkach inwalidzkich, od strony północnej budynku;

- wykonania przeszklonej obudowy zachodniej klatki schodowej, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Dla wykonania powyższych robót organ zakreślił termin do dnia 31 marca 2009 r. oraz pouczył inwestora, że niedopełnienie zastrzeżenia dotyczącego wykonania w terminie pozostałych robót, spowoduje, zgodnie z art. 162 § 2 KPA uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Wyjaśniono także, że dniu [...] r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wpłynął wniosek inwestora – L. B. H. sp. z o.o., (uzupełniony w dniu 3 kwietnia 2009 r.), w sprawie zmiany w/w decyzji w zakresie określonego w niej terminu wykonania robót budowlanych związanych z obiektem. Następnie w dniu 8 czerwca 2009 r. do PINB wpłynęło pismo inwestora, w którym zmodyfikowano powyższy wniosek z dnia [...]r., a dokładniej wystąpiono o zmianę terminu wykonania robót wykończeniowych w części pomieszczeń - do dnia 31 października 2010 r., o zmianę terminu wykonania pochylni - do dnia 30 września 2009 r. oraz o uchylenie obowiązku wykonania przeszklonej obudowy zachodniej klatki schodowej.

Decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. odmówił zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie Nr[...]. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył inwestor.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że pismem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zawiadomił inwestora o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nr[...]. Podczas przeprowadzonej w dniu [...]r. kontroli przedmiotowego obiektu ustalono, że inwestor nie wykonał pochylni dla osób niepełnosprawnych od strony północnej budynku. Nadto w protokole kontroli stwierdzono, że nie wykonano przeszklonej obudowy zachodniej klatki schodowej w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym, gdyż zachodnia klatka schodowa obudowana jest siatką metalową, a tym samym nie posiada przegród zewnętrznych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Wyjaśniono nadto, że w toku prowadzonego postępowania pismem z dnia [...]r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego zawiadomił inwestora o zakończeniu postępowania dowodowego, który to z kolei w dniu [...]r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu ostatecznego rozpatrzenia przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołania od decyzji PINB nr [...]z dnia [...] r. odmawiającej zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Postanowieniem z dnia [...]r. (Nr[...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania, a pismem z dnia 3 sierpnia 2009 r., poinformował inwestora, że sprawa w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zostanie załatwiona w terminie 21 dni po zakończeniu postępowania przez organ II instancji w sprawie odwołania od decyzji Nr[...]. W dniu natomiast [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. nr [...] odmawiającą zmiany decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie.

W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że w dniu [...]r. inwestor powiadomił PINB dla m. W. o wykonaniu pochylni dla osób niepełnosprawnych od strony północnej budynku, a organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w toku prowadzonego postępowania stwierdził brak wykonania robót budowlanych związanych z obiektem, wymienionych w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nr [...] dotyczących przeszklonej obudowy zachodniej klatki schodowej. Ponadto wskazano, że jak wynika z pism inwestora w sprawie zmiany przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie wykonano również robót wykończeniowych w części pomieszczeń.

Mając zatem na względzie powyższe i kierując się przepisem z art. 162 § 2 KPA, stanowiącym, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w określonym terminie, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego orzekł jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L.B. H. sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 8, 9, 10 § 1, 75 – 81, 107 § 3 KPA oraz art. 59 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.

Uzasadniając powyższe zarzutu strona skarżąca podkreśliła, że bezspornym jest, że spółka nie wykonała wszystkich robót budowlanych określonych w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w zakreślonym terminie. Jednak ustalenia dokonane przez PINB dla miasta W., które stanowiły podstawę dowodową dla wydanej decyzji, oparte są na niepełnych i nieprawdziwych faktach. Ustalenia bowiem, które stały się podstawą do wydania decyzji, zostały przeprowadzone bez udziału inwestora, gdyż organ I instancji nie powiadomił go o terminie oględzin przeprowadzanych w budynku. Powyższe oznacza więc, że można domniemywać, że wizji tej albo nie dokonano, bądź też dokonano tylko oględzin zewnętrznych, a nie kontroli całego obiektu. Działanie takie zaś uznać należy za niedopuszczalne i stanowi naruszenie art. 10 § 1 i 79 KPA.

Skarżąca zwróciła również uwagę na niekonsekwencję organu, który z jednej strony powołuje się na ustalenia wynikające z przeprowadzonej wizji lokalnej, a jednocześnie w uzasadnieniu decyzji wskazuje, że w odniesieniu do robót wykończeniowych, dokonał ustaleń na podstawie pism inwestora. Zarzuciła nadto, że organ nie dopuścił jako dowodu zapisu z Dziennika Budowy na podstawie, którego można ustalić jak duży stopień zaawansowania robót był na dzień 31 marca 2009 r., a także nie odniósł się w żaden sposób do przedłożonej dwukrotnie ekspertyzy technicznej opracowanej przez rzeczoznawców Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa, która potwierdza, że zmiana wykonanej obudowy zachodniej klatki schodowej stanowi nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Za nieuprawnione uznano także przemilczenie przez organ I instancji faktu złożenia przez stronę pismem z dnia [...]r. wniosku o przesunięcie nakreślonego w decyzji Nr [...]z dnia [...] r. terminu zakończenia prac wykończeniowych w obiekcie. Z treści decyzji wynika bowiem, że wniosek ten został złożony po upływie terminu wskazanego w decyzji z dnia [...] r. Wobec powyższego podniesiono, że rozpoznając niniejszą sprawę organ orzekał na podstawie nienależycie zgromadzonego materiału dowodowego, a w uzasadnieniu podjętej decyzji nie wskazał z jakich powodów odmówił wiary przedstawionej ekspertyzie i nie dopuścił jej do postępowania, co też stanowiło naruszenie art. 7, 77, 78 § 1, 107 § 3 KPA.

Za wadliwe strona skarżąca uznała również powołanie w podstawie prawnej przepisu art. 59 ust. 3 prawa budowlanego według którego jeżeli organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w ust. 1 (tzn. jest zdatny do bezpiecznego użytkowania i spełnia wymagania art. 5 Prawa budowlanego), pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Wskazano zatem, że wyznaczenie terminu zakończenia robót budowlanych stanowi uznanie organu, a w przepisach regulujących przyjmowanie obiektów do użytkowania, brak jest określenia konsekwencji niewykonania, wskazanych robót, w zakreślonym terminie. Zdaniem skarżącej, skoro więc PINB dla miasta W. udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego pomimo niewykonania części robót wykończeniowych i innych robót, to potwierdził, że obiekt ten może być bezpiecznie użytkowany, a niewykonanie części robót pozostaje bez wpływu na jego bezpieczne i zgodne z przeznaczeniem użytkowanie. W tej sytuacji uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z powodu nie dotrzymania terminu wykonania określonych robót jest – w ocenie skarżącej spółki – nielogiczne, nieuzasadnione a nadto nie znajduje oparcia w Prawie budowlanym.

Niezależnie od powyższego strona skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności, które spowodowały, że zaskarżona decyzja PINB dla Miasta W. stała się bezprzedmiotowa i jako taka winna zostać uchylona albowiem przed jej uprawomocnieniem, roboty budowlane określone w pozwoleniu na użytkowaniu nr [...] zostały przez spółkę wykonane, o czym zgłoszeniem z dnia [..] r., powiadomiony został organ I instancji.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]), podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 162 § 2 KPA, obligujący organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji do uchylenia decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie, niezależnie od przyczyn niewypełnienia obowiązku. Obowiązku uchylenia takiej decyzji nie znosi okoliczność, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, że wniosek o zmianę decyzji złożony został przez inwestora jeszcze przed dniem upływu terminu wykonania zlecenia.

W ocenie organu odwoławczego kwestionowane rozstrzygnięcie jest ściśle powiązane z niezaskarżoną przez inwestora decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., którą tenże organ w oparciu o przepis art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym przy ul. L. [...] we W. i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek polegający na wykonaniu do dnia 31 marca 2009 r. wskazanych tam robót budowlanych.

Za bezsprzeczne w świetle zebranego materiału dowodowego uznano to, że inwestor nie dopełnił w wyznaczonym terminie czynności objętych zleceniem sformułowanym w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo - usługowego z garażem podziemnym przy ul. L. [...] we W., a ustalając tę okoliczność organ odwoławczy wskazał, że nie brał pod uwagę zapisów zawartych w protokole kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 25 maja 2009 r., z uwagi na fakt, iż została ona przeprowadzona z naruszeniem zasad określonych w art. 81a Prawa budowlanego. Wyjaśniono przy tym, że m.in. pismo z dnia 8 czerwca 2009 r., w którym zmodyfikowano wniosek z dnia 4 marca 2009 r. dotyczący zmiany decyzji nr [...] i wystąpiono o zmianę terminu wykonania robót wykończeniowych w części pomieszczeń - do dnia 31 października 2010 r., zmianę terminu wykonania pochylni - do dnia 30 września 2009 r., pismo L. B. H. sp. z o.o. z dnia 28 sierpnia 2009 r. oraz treść złożonego odwołania niezbicie wskazują, że inwestor nie wykonał w zakreślonym terminie wyznaczonym ww. decyzją robót wykończeniowych w części pomieszczeń na I, II i V - tym piętrze (roboty posadzkowe, montaż sufitów podwieszonych i opraw oświetleniowych), pochylni dla osób niepełnosprawnych, w szczególności poruszających się na wózkach inwalidzkich, od strony północnej budynku jak i przeszklonej obudowy zachodniej klatki schodowej, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (zamiast przeszklonej obudowy inwestor wykonał obudowę z metalowej siatki).

Odnosząc się do argumentów odwołania wskazano, że bez znaczenia dla postępowania zakończonego niniejszą decyzją jest kwestia zgodności z projektem zastosowanego przez inwestora rozwiązania tj. zastąpienie przeszklonej obudowy zachodniej klatki schodowej obudową wykonaną z siatki metalowej. W niniejszej sprawie jedyną bowiem okolicznością, która ma wpływ na treść rozstrzygnięcia kończącego postępowanie jest fakt, że inwestor nie wykonał obowiązku wynikającego z ostatecznej, wiążącej organy orzekające w sprawie, decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie.

W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy nadmienił również, że kwestia kwalifikacji odstąpienia od projektu, polegającego na zastąpieniu przeszklonej obudowy zachodniej klatki schodowej obudową wykonaną z siatki metalowej, zostanie rozstrzygnięta po złożeniu przez inwestora nowego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku biurowo – usługowego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła L.B. H. sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji ją poprzedzającej organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Motywując zasadność złożenia niniejszej skargi wyjaśniono, że organ II instancji rozpatrując niniejszą sprawę w postępowaniu odwoławczym, nie uwzględnił ustaleń dokonanych przez organ I instancji w dniu 25 czerwca 2009 r., wskazując, że ustalenia te zostały przeprowadzone z naruszeniem art. 81a ustawy Prawo budowlane, co też oznacza, że organ ten potwierdził nieprawidłowe działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Zdaniem strony skarżącej działanie organu II instancji jest wadliwe z tego względu, że oparł on swoje rozstrzygnięcie na wyselekcjonowanym materiale dowodowym, a dokładniej pismach inwestora, które nie odzwierciedlają pełnego stanu faktycznego. W tym kontekście skarżąca spółka powtórzyła w istocie argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu dotyczącą uchybień procesowych organów orzekających związanych z nienależytym zebraniem materiału dowodowego, co stanowiło naruszenie art. 7, 8, 9, 10 § 1, 77 i 80 KPA.

Skarżąca spółka powtórzyła nadto zarzut wadliwego przywołania przez organ I instancji w treści podjętego rozstrzygnięcia, zaakceptowanego następnie przez organ II instancji, przepisu z art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego. Dodała przy tym, że uznanie przez organ odwoławczy, że przepis art. 162 § 2 KPA obliguje organ do uchylenia decyzji, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy – Prawo budowlane, gdyż w postanowieniach tam zawartych regulujących przyjmowanie obiektów do użytkowania, nie są określone konsekwencje niewykonania tych robót, w zakreślonym terminie.

W dalszej części skarżąca podniosła, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie dla obiektu przy ul. L. we W. ciągle pozostawała w obrocie prawnym i nie była uchylona w trybie art. 162 § 2 KPA w okresie gdy toczyło się postępowanie o jej zmianę, a zatem możliwe było dokonanie zmiany decyzji w zakresie-terminu wykonania obowiązków w trybie art. 155 KPA. Odmowę natomiast zmiany decyzji należy postrzegać jako sprzeczną z interesem społecznym i całkowicie nielogiczną ponieważ dyskredytuje użytkowanie obiektu, w stosunku do którego organ nadzoru budowlanego orzekł o pozwoleniu na użytkowanie, a zakres prac budowlanych koniecznych do zakończenia obiektu pozostaje bez wpływu na bezpieczeństwo jego użytkowania.

W odpowiedzi na skargę D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r. (sygn. akt IISA/Wr 572/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. (Nr[...]) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo – usługowego z garażem podziemnym.

Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2010 r. (sygn. akt IISA/Wr 67/10), podjętym na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, wywodząc, że rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy zależy od wyniku postępowania administracyjnego prowadzonego przez D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2010 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z dnia [...] r. decyzji tego organu z dnia [...] r.

Postanowieniem z dnia 14 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje zatem oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż decyzja organu II instancji została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie zasadnym jest na wstępie wskazanie, że kontroli tutejszego Sądu podlegała decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. (Nr[...] ) utrzymująca w mocy, podjętą na podstawie art. 162 § 2, 162 § 3 i art. 104 KPA w związku z art. 59 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. (Nr[...]) uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...]r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo – usługowego z garażem podziemnym przy ul. L. [...] we W., pomimo niewykonania robót budowlanych związanych z obiektem, w której określono termin wykonania powyższych robót do dnia 31 marca 2009 r., z uwagi na niewykonanie w zakreślonym terminie wskazanych prac.

Istotne jest także, to że, w dniu [...] r. inwestor - L. B. H. sp. z o.o. wniósł o zmianę, na podstawie art. 155 KPA, decyzji nr [...] w zakresie oznaczonego tam terminu wykonania wskazanych prac, a następnie zmodyfikował powyższy wniosek występując o zmianę terminu wykonania robót wykończeniowych w części pomieszczeń, zmianę terminu wykonania pochylni dla osób niepełnosprawnych oraz uchylenie obowiązku wykonania przeszklonej obudowy zachodniej klatki schodowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. po rozpatrzeniu powyższego wniosku nie znalazł podstaw do zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w związku z czym decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]) odmówił zmiany własnej decyzji, która w toku przeprowadzonego postępowania odwoławczego decyzją D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. (Nr[...]) została utrzymana w mocy. Decyzja organu II instancji została z kolei w dniu 24 marca 2009 r. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który to wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r. uchylił kwestionowaną decyzję.

Powyższa konstatacja prowadzi zatem do wniosku, że w dniu podjęcia zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo – usługowego z garażem podziemnym, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu zawisła już sprawa ze skargi L. B.H. sp. z o.o. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie niniejszej inwestycji. Wobec zatem zaistniałych okoliczności obowiązkiem organu II instancji, przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie odwoławcze, było rozważenie zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu wydania prawomocnego orzeczenia sądu rozstrzygającego kwestię odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wypada bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy do uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. Literalne brzmienie tegoż przepisu podkreśla cztery elementy, które składają się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: po pierwsze – zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, po drugie – jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, po trzecie wymaga "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, wreszcie – istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem tego zagadnienia, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zawieszenie postępowania z tejże przyczyny dotyczy w istocie sytuacji, gdy istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, rozumianego jako wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie dla sprawy, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan; Komentarz do art. 97 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010, wyd. III.). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że "formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. Zależność więc jako postać związku, w którym jedno zagadnienie określa, wyznacza lub warunkuje drugie, może być bezpośrednia, całkowita, ścisła, ale także pośrednia". Przyjmuje się, przy tym, że powyższy przepis wymaga związku bezpośredniego. Gdy natomiast w sprawie wyłania się "zagadnienie", które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 KPA. Mogą wiązać się z nim co prawda określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. G. Łaszczyca; Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego; Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego; [w:] Państwo i Prawo 2002/7/63).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że kwestia prawomocnego ustalenia przez Sąd zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie tylko pozostaje w związku z postępowaniem administracyjnym w sprawie uchylenia tejże decyzji, ale nadto wskazana zależność ma charakter bezpośredni, determinujący w istocie zakres obowiązków i uprawnień inwestora. Treść podjętej w niniejszej sprawie, na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane, decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie budynku biurowo – usługowego z garażem podziemnym pomimo niewykonania części robót związanych z obiektem i określających termin ich realizacji, stanowi bowiem istotną okoliczność w toku prowadzonego postępowania w sprawie zmiany tejże decyzji, gdyż to do niej obowiązany jest odwołać się organ prowadząc i rozstrzygając sprawę w trybie art. 162 KPA. Innymi słowy, uchylając taką decyzję organ zobligowany był przede wszystkim do niebudzącego żadnych wątpliwości wykazania, że ustalony w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zakres wymaganych prac nie został w istocie wykonany, co też uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. W sytuacji zatem gdy decyzja wydana na podstawie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego została objęta wnioskiem o zmianę w trybie art. 155, niezbędnym było bezsporne ustalenie czy decyzja ta nie została zmieniona. Podzielić bowiem należy pogląd, wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 4 marca 2010 r. (sygn. akt IISA/Wr 572/09), w sprawie ze skargi właśnie na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. Nr[...], że "tak długo jak decyzja o pozwoleniu na użytkowanie znajduje się w obrocie prawnym – może być rozważana kwestia jej zmiany lub uchylenia na podstawie art. 155 KPA".

Z tego też względu uchybieniem procesowym w niniejszej sprawie było podjęcie przez organ II instancji, zaskarżonego w niniejszej sprawie orzeczenia, w sytuacji gdy treść decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie nie została jeszcze przesądzona w postępowaniu sądowoadministracyjnym i mając na względzie to, że zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to więc, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera nie tylko skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane czy też poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie, ale również to, że zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje przyszłe postępowanie administracyjne. W zakresie pojęcia oceny prawnej mieści się z kolei zarówno wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych jak i wskazanie sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Warszawa 2005, s. 472-473). Jak nadto wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2010 r. (sygn. akt II FSK 1365/08), podzielonym przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, przepis z art. 153 powyższej ustawy "ma podwójny charakter - nie jest to tylko przepis procesowy, ale także zawiera elementy materialnoprawne, gdyż odnosi się także do materialnoprawnej oceny sprawy. Przepis ten wykracza poza prawo procesowe, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie którego następuje załatwienie sprawy". Wskazane powyżej poglądy doktryny jak i judykatury w okolicznościach niniejszej sprawy zdają się potwierdzać przyjęte w rozpoznawanej sprawie stanowisko, że wobec zaskarżenia do Sądu decyzji odmawiającej zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo – usługowego z garażem podziemnym, obowiązkiem organu prowadzącego postępowania w trybie art. 162 § 2 KPA, mającego na celu uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, było rozważenie zasadności wstrzymania się z podjęciem czynności orzeczniczych do czasu zakończenia postępowania sądowego. Temu zaś służy instytucja zawieszenia postępowania. Nie można bowiem wykluczyć, że podjęty wyrok oraz bezwzględnie wiążąca ocena prawna w nim wyrażona nie będą miały wpływu na ustalenie finalnej treści decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie pomimo niewykonania części robót związanych z obiektem i określającej równocześnie termin ich realizacji. Powyższe uchybienia nie pozwalają na przyjęcie, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, stanowiący podstawę orzekania organu II instancji został zgromadzony w sposób prawidłowy, co stanowiło naruszenie art. 7 i 77 KPA.

Orzekając w niniejszej sprawie, Sąd miał na względzie także to, że prawomocnym wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. (Nr[...]) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo – usługowego z garażem podziemnym, a rozpoznając ponownie sprawę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]) zmienił decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, w ten sposób, że orzekł o uchyleniu obowiązku wykonania wskazanych tam prac, co też oznacza, że kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja, podjęta na podstawie art. 162 § 2 KPA, bezspornie nie może ostać się w obrocie prawnym.

Konkludując, uznać należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7 KPA i art. 77 KPA, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uprawniające Sąd do wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia, zawierającego takie uchybienie, z obrotu prawnego. Mając więc na uwadze powyższe okoliczności i kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II uzasadnione jest postanowieniami art. 152 powyższej ustawy, a orzeczenie o kosztach – art. 200.

Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie do wyeliminowania stwierdzonych wyżej uchybień, tak by w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające zarówno wymogom prawa materialnego jak i procesowego.