Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 593/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 5, art. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2011 r. sprawy ze skarg E. P. i A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 31 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. P. i A. W. kwotę po 500,00 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 października 2010 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. ustalił lokalizację drogi dla inwestycji pn.: "Rozbudowa ulicy [...] wraz z budową kanalizacji opadowej, przebudową oświetlenia oraz przekładkami kolidującego uzbrojenia" w K. oraz zatwierdził projekty podziału nieruchomości. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz art. 104 § 1, 2 i 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek inwestora (Prezydenta Miasta K.) zawiera elementy określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu w drodze stosownych obwieszczeń. W toku postępowania uwagi i zastrzeżenia do planowanej inwestycji wniosły m.in. E. P. i A. W.. Podniosły one m.in., że równolegle do projektowania przedsięwzięcia "Rozbudowa ulicy [...]" trwał proces opracowywania i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Rozwiązania wynikające z koncepcji rozbudowy ulicy [...] są sprzeczne z ustaleniami wyżej powołanego planu. Z uwagi m.in. na ukształtowanie terenu w okolicach ulicy [...], a więc i istniejące aktualne zagospodarowanie (domy, wjazdy, schody, ogrodzenia, murki oporowe, studnie, posadowione istotnie poniżej pasa drogowego), przewidziane w dokumentacji dotyczącej "Rozbudowy ulicy [...]" rozwiązania głównie w zakresie poszerzenia jezdni/pobocza, budowy chodników (i to o szerokości co do zasady 2m), murów oporowych, konstrukcji z palisad, ocenić należy jako całkowicie chybione i rażąco naruszające interesy mieszkańców. Przyjęte w decyzji rozwiązania, nie są dyktowane jakimkolwiek interesem społecznym. Ponadto rażąco niesprawiedliwym jest planowanie poszerzenie pasa drogi od strony posesji, gdzie pas jezdni ma wymaganą szerokość 3m i funkcjonuje bardzo szerokie pobocze. Niezależnie od powyższego, lokowanie wszelkich sieci (kanalizacja, gaz, telekomunikacyjna, energetyczna, za wyjątkiem wodociągowej, którym towarzyszy wyjątkowo szeroki pas terenu objętego zakazem zabudowy, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego) po jednej stronie ul. [...] oznacza nierówne traktowanie właścicieli, a także jest chybione z "technicznego" punktu widzenia. Podniesiono ponadto, iż działka "1" wydzielona z działki "2" należąca do E. W. nie jest niezbędna do realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Z akt sprawy wynika bowiem, iż pomiędzy chodnikiem a ogrodzeniem jej nieuchomosci pozostaje pas (w tym obejmujący fragment, którego własności ma być ona pozbawiona) na którym nic nie będzie lokalizowane. E. P. i A. W. wniosły o odstąpienie od przedmiotowych rozwiązań i przeprowadzenie postępowania dowodowego (oględziny, biegły), celem ustalenia, że planowane rozstrzygnięcia są niecelowe, nieprawidłowe i rażąco naruszają ich interes, a także interes innych mieszkańców. Odnosząc się do powyższych uwag organ stwierdził, że nie jest uprawniony do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi, w szczególności do korekty przebiegu planowanej drogi publicznej, lecz ma obowiązek dokonać jedynie oceny, czy wnioskowane zamierzenie drogowe nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym, a więc obowiązującymi przepisami, których stosowanie nie zostało dodatkowo wyłączone na mocy szczególnej regulacji, jaką jest ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ponadto inwestor jest obowiązany realizować inwestycję z uwzględnieniem wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W niniejszej decyzji zostały określone wymagania, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy. Organ zaznaczył, że poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich nie może prowadzić do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji drogowej ze wzglądu na to, że planowany przebieg drogi obejmuje nieruchomości mające podlegać wywłaszczeniu, w takim bowiem razie organ ustalający lokalizację drogi byłby zobowiązany w niemal każdej sprawie orzec o odmowie lokalizacji drogi.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli T. P., A. B., R. G., A. W. i E. P.. T. P. podniósł, że na skutek wydanej decyzji zostanie pozbawiony dostępu do drogi publicznej, gdyż powstała działka o nr "3" bezsprzecznie pozbawia dostępu do drogi publicznej działkę nr "4", której to nadal pozostaję właścicielem. A. B. w swoim odwołaniu podniósł, że zabranie części jego nieruchomości pod budowę chodników skutkuje tym, że działki zostaną zawężone, a co za tym idzie w znacznym stopniu ograniczą możliwość zabudowy. Spowoduje to także obniżenie wartości nieruchomości. Z kolei R. G. zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji związku art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie - ulica [...] nie ma bowiem statusu drogi publicznej, stąd nie powinna być objęta inwestycją. A. W. i E. P. w swoich odwołaniach zarzuciły przedmiotowej decyzji szereg nieprawidłowości, w tym nieprzeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i zaniechania wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Złożony przez inwestora wniosek był niekompletny, nie zawierał prawem wymaganych elementów. Ponadto odwołujące zarzuciły naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. bowiem organ nie wyjaśnił zastrzeżeń zgłoszonych przez odwołującą się w toku postępowania. Ponadto A. W. stwierdziła, że działka nr "1", wydzielona z należącej do niej działki nr "2", nie jest niezbędna dla realizacji planowanego zamierzenia, a poszerzenia pasa drogi od strony jej posesji, uważa, za rażąco niesprawiedliwe. Z kolei E. P. podniosła, że na należącej do niej działce znajduje się kilkadziesiąt metrów ogrodzenia od strony drogi, a więc poszerzenie drogi od strony jej posesji byłoby dla niej bardzo dotkliwe. Odwołujące zarzuciły także naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z treścią art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na powyższe wniosły o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 31 lipca 2011 r. znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721; Dz. U. z 2003 r. Nr 217, poz. 2124; Dz. U. z 2005 r. Nr 113, poz. 954; Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251; Dz. U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1601; Dz. U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1601; Dz. U. z 2007 r. Nr 23, poz. 136; Dz. U. z 2007 Nr 112, poz. 767), w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek inwestora zawiera elementy wymienione w przepisach art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z uwagi na przebieg planowanej inwestycji przez teren miasta na prawach powiatu, zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - nie zaistniała potrzeba uzyskania opinii odpowiednio zarządu powiatu oraz prezydenta miasta, bowiem Prezydent Miasta K. jest inwestorem przedmiotowego zadania. Decyzja Prezydenta Miasta K. zawiera także rozstrzygnięcia wymagane przepisami art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tzn. ustalenie lokalizacji drogi, zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, termin wydania nieruchomości, jak również wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa decyzja czyni zadość wymogom w/w ustawy. Prezydent Miasta K., zgodnie z art. 7 ust. 2 wskazanej ustawy, doręczył decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił strony postępowania o wydaniu decyzji obwieszczeniem wywieszonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta K. w dniach od 29 października 2010 r. do 15 listopada 2010 r. oraz zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta K. i opublikowanym w Gazecie Wyborczej z dnia 29 października 2010 r. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy, wysłał również zawiadomienie o wydaniu decyzji dotychczasowym właścicielom nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji. W aktach sprawy znajdują się potwierdzenia wykonania wyżej wymienionych czynności. Organ podkreślił, że o zakresie inwestycji decyduje wnioskodawca, dołączając do wniosku mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu. Organ wydający decyzję, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w zakres i przebieg inwestycji. Odnosząc się do odwołania T. P. organ stwierdził, że w decyzji Prezydenta Miasta K. zapisano że zakres inwestycji obejmuje m.in. przebudowę istniejących zjazdów. Szczegółowe rozwiązania dotyczące powyższej kwestii, będą przedmiotem projektu budowlanego, przygotowywanego na etapie pozwolenia na budowę. Rozpatrując odwołania A. W. oraz E. P. organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty w nich podniesione nie zasługują na uwzględnienie. W odniesieniu do dróg gminnych, powiatowych i wojewódzkich, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zgodnie z przepisami art. 46 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska (obowiązującymi w dniu złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji drogi) następowało przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. A zatem zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu składania wniosku, tj. ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, powiatowej czy wojewódzkiej nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Obowiązek ten dotyczył decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Zatem skoro przedmiotem wniosku o ustalenie lokalizacji drogi była rozbudowa ul. [...] jako drogi gminnej - decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie była wymagana. W zakresie pozostałych materiałów, dołączonych do wniosku o ustalenie lokalizacji drogi, w odniesieniu do których skarżące wnoszą zastrzeżenia, w tym opinii uzyskanych przez inwestora dla zamierzenia nazwanego jako "Przebudowa ulicy [...]" organ wyjaśnił, że nie są one wymagane przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W art. 5 ust. 1 pkt 6 w/w ustawy wymienione są opinie, które wniosek powinien zawierać w szczególności, czyli obowiązkowo, natomiast inne dodatkowe opinie i stanowiska, przedłożone przy wniosku, nie stanowią dokumentów obligatoryjnych, zatem nie są materiałem wiążącym dla organów I i II instancji, a ich uzyskanie przez inwestora, zdaniem organu odwoławczego, nie powoduje naruszenia przepisów prawa. W odniesieniu do zastrzeżeń dotyczących naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ zaznaczył, że decyzja nie rozstrzyga w szczególności, w jaki sposób zostanie rozwiązana kwestia wjazdów na posesje, istniejących ogrodzeń, murków, chodników itd. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym nakłada obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

Skargi tej samej treści na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyły E. P. i A. W.. Skarżące zarzuciły naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż kwestia zasadności ingerowania w prawa właściciela, celowość i racjonalność przyjętych przez inwestora rozwiązań, nie zostały w sprawie wyjaśnione. Wskazały na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta K. zawiera rozstrzygnięcia wymagane przepisami art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy 10 kwietnia 2003 r., w tym wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, co obejmuje m.in. nałożenie obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Podniosły także naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 g oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o ogólnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez przyjęcie, że wniosek o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji drogi jest kompletny mimo tego, że nie zawiera on wymaganej opinii właściwego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a także przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta K. zawiera rozstrzygnięcia wymagane przepisami art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zarzuciły naruszenie art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. poprzez przyjęcie, że droga wewnętrzna stanowi drogę publiczną i przyjęcie, że objęcie zakresem inwestycji części drogi wewnętrznej (np. ul. [...]) oraz trybem wynikającym z powołanej ustawy szczególnej jest legalne. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie stwierdzenie jej nieważnosci i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżących należy odstąpić od przyjętych w decyzji rozwiązań i przeprowadzić postępowanie dowodowe (dowód z opinii biegłego oraz oględzinami) celem ustalenia, że planowane rozstrzygnięcia są nieprawidłowe i rażąco naruszają interesy skarżących oraz innych mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest sądowa kontrola legalności decyzji o lokalizacji drogi na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.) w wersji jak obowiązywała do 9 września 2008 r. (z uwagi na datę złożenia wniosku). Oceniając, iż część zarzutów sformułowanych w skardze jest bezzasadna sąd uznał, iż uchybienia popełnione przez organy administracji obu instancji skutkują konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego tak zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazać w pierwszej kolejności należy, iż doręczenie dokonane przez sąd na adres jednego z uczestników postępowania E. J. tak przez organy pierwszej jak i drugiej instancji, zostało przez Urząd Pocztowy zwrócone sądowi z adnotacją "adresat zmarł". Sąd z urzędu zwrócił się do USC o doręczenie aktu zgonu tej osoby. Akt zgonu doręczony sądowi wykazuje, iż E. J. zmarła [...] listopada 2006 r. a zatem niespełna dwa lata przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji drogi. Dokonując kontroli akt administracyjnych, sąd zapoznał się dowodami doręczeń stronom (dotychczasowym właścicielom) zawiadomień o wydaniu decyzji przez organy administracji pierwszej jak i drugiej instancji. I tak zwrotne dowody doręczeń o zawiadomienia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej (przez organ pierwszej instancji) zawierają adnotację doręczycieli, iż uczestnicy tego postępowania J. W., S. W., A. K., A. K., S. K., E. J. i P. W. zmarli. Na niektórych kopertach znajdują się odręczne adnotacje na "doklejonych" kartkach o roku śmierci tych stron (III tom akt administracyjnych pierwszej instancji). Akta te nie zawierają jakichkolwiek materiałów świadczących o ustaleniu aktualnych właścicieli - następców prawnych tych stron i doręczeniu im powiadomienia. Także na zwrotnych dowodach powiadomień dokonywanych przez organ drugiej instancji o wydanej przez siebie (zaskarżonej decyzji) dla P. W., J. W., A. H. znajdują adnotację po ich śmierci, a rozdzielnik do tego pisma zawiera odręczne wzmianki o tym, że A. H., E. J., S. K., A. K., A. K., K. M., S. W., J. W. i P. W. zmarli.

Zdaniem sądu, postępowanie organów obu instancji, które wiedząc o śmierci co najmniej kilku uczestników postępowania, nie podejmują żadnych kroków by ustalić prawidłowy krąg stron postępowania – ustalenia aktualnych właścicieli nieruchomości które się z chwilą kiedy decyzja uzyska przymiot ostateczności, z mocy prawa w całości lub części staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego jest poważnym uchybieniem przepisom postępowania w szczególności art. 7 k.p.a. Wprawdzie ustawa szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przewiduje bardzo uproszczony tryb postępowania przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej, tym niemniej nie może on zakładać braku obowiązku ustalenia przez organ kręgu stron tego postępowania które na skutek wydania decyzji utracą własność nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających zatwierdzonych projektem podziału nieruchomości. Przepis art. 4 tej ustawy stanowi, iż do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Z kolei art. 7 ust 2 przesądza, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji (ust 3). Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wydanej przez organ drugiej instancji (ust 4).

Ustawa w zakresie zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu w stosunku do ogólnych zasad określonych w k.p.a. zawiera regulację odmienną. Nie wpływa to jednak zdaniem sądu na obowiązek organu ustalenia tych wszystkich stron postępowania którym własność nieruchomości na skutek wydania decyzji lokalizacyjnej zostanie odjęta i zapewnienia ich minimum ochrony swoich praw w postaci indywidualnego powiadomienia o wydaniu decyzji, a co za tym idzie zapewnienia pełniejszej wiedzy, że fakt taki zaistniał, że z decyzją ta mogą się zapoznać we wskazanym miejscu i ewentualnie kwestionować ją w postępowaniu odwoławczym czy też w drodze skargi sądowoadministyracyjnej. Zwrócić należy uwagę, iż przepis ten (art. 7 ust. 2) w stosunku do wersji pierwotnej zmienił brzmienie. W wersji obowiązującej do 15 grudnia 2006 r. przepis ten miał brzmienie: wojewoda doręcza decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Zdaniem sądu zmiana dokonana przez ustawodawcę miała na celu objęcie mocniejszą ochronę dotychczasowych właścicieli nieruchomości przejmowanych na własność skarbu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, których organ ma obowiązek indywidualnie powiadomić o wydaniu decyzji. Podkreślić jeszcze raz należy, iż decyzja ta ma skutek w postaci utraty przez nich prawa własności nieruchomości, co jednoznaczne jest z wywłaszczeniem. Akceptując w dalszym ciągu zasadę szybkiego, uproszczonego postępowania w sprawach lokalizacyjnych ustawodawca nowelizując ustawę 10 kwietnia 2003 r., zapewnił byłym właścicielom przejmowanych działek jedynie minimum ochrony, sprowadzający się do prawa indywidualnego powiadomienia ich o fakcie wydania decyzji lokalizacyjnej, a co za tym idzie o fakcie utraty przez nich prawa własności oraz wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji. Uchybienie tym obowiązkom zdaniem sądu nie jest wprawdzie w skutkach jednoznaczne z uchybieniem o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - co skutkowało by obowiązkiem uwzględnienia skargi kierowanej do sądu bez konieczności badania wpływu uchybienia na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 b), gdyż jednocześnie organ dokonał prawidłowych obwieszczeń, ale stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. w stopniu który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem sądu zasadnym jest zarzut strony skarżącej, iż organ wydając decyzję lokalizacyjną nie wyjaśnił zasadności ingerowania w ich prawo własności, celowości i racjonalności przyjętych przez inwestora rozwiązań i bezzasadne przyjął, iż jest w tym zakresie związany jego wnioskiem. Skarżące okoliczności te podnosiły w korespondencji kierowanej do organu (dokładnie zresztą opisanej w decyzji I instancji) kwestionując racjonalność proponowanych rozwiązań. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji do tych uwag i zarzutów w zasadzie się nie odniósł, podnosząc jedynie, iż nie jest uprawniony do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi, w szczególności do korekty przebiegu planowanej drogi publicznej lecz ma obowiązek dokonać jedynie oceny, czy wnioskowane zamierzenie drogowe nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. Z poglądem tym sąd rozpoznający niniejszą sprawę się nie zgadza. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 grudnia 2009 r. w sprawie II OSK 1580/09 podniósł, iż istotnie "w świetle przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dróg krajowych organy orzekające nie są upoważnione do oceny celowości rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi krajowej. Sąd trafnie jednak stwierdził, że organy te mają obowiązek dokonać oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi krajowej nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. W tym zakresie organy orzekające w sprawie nie dokonały takiej oceny, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania ze skutkiem mogącym mieć wpływa na wynik sprawy, tym bardziej, że M. L. C. wskazywał na naruszenie jego interesu prawnego w tej kwestii". Dalej NSA stwierdza, iż "sąd (pierwszej instancji) zasadnie zatem stwierdził, że organy nie dokonały oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi krajowej nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym, zwłaszcza w zakresie przyjętych parametrów technicznych drogi. Uzasadnienia tej kwestii brak jest bowiem w decyzjach organów obu instancji". Wyrok ten został wydany w rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku II SA/Gd 873/08 którym to wyrokiem uchylona została decyzja o lokalizacji drogi. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał "cytowana ustawa nie wskazuje przy tym wprost jakimi przesłankami ma kierować się starosta, pozbawiając prawa własności podmioty, których nieruchomości znajdują się na terenach, na których planowana jest droga publiczna. Nie oznacza to jednak, iż może on w sposób dowolny ustalać przebieg dróg, kierując się jedynie wolą wnioskodawcy. W tej działalności jest bowiem ograniczony przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 roku, nr 78, poz. 483 ze zm.), Rzeczpospolita Polska chroni własność, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W ocenie Sądu budowa drogi gminnej stanowi cel publiczny, o jakim mowa w powyższym przepisie Konstytucji RP". Dalej WSA wskazuje "w ocenie Sądu stwierdzenie, iż organ akceptuje szerokość linii rozgraniczających inwestycję, ponieważ jest ona zgodna z przepisami ustawy o drogach publicznych i wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi, nie uzasadnia należycie kwestii szerokości obszaru, na jakim ma zostać zrealizowana planowana inwestycja. Szerokość tego obszaru przesądza o zakresie wywłaszczenia, a zatem - w świetle powyższych wywodów dotyczących zadań stawianych uzasadnieniu decyzji oraz szczególnej ochrony przysługującej prawu własności, powinna zostać należycie wyjaśniona przez organ. Organ nie może przy tym twierdzić, iż określenie parametrów drogi należy wyłącznie do i tym uzasadniać brak rozważań w uzasadnieniu decyzji dotyczących obszaru zajętego pod planowaną inwestycję. To nie wnioskodawca decyduje bowiem o tym jaka cześć nieruchomości skarżącego może zostać wywłaszczona. Kompetencję w tym przedmiocie posiada tylko organ, to on zatem winien wyjaśnić skarżącemu dlaczego, w wyniku zaakceptowania projektu podziału działek i ustalenia linii rozgraniczających teren inwestycji, zostanie mu odebrany taki, a nie mniejszy obszar należącej do niego działki. Szczególnie wnikliwie organ winien przy tym przeanalizować proponowany przez inwestora zakres linii rozgraniczających teren inwestycji w niniejszej sprawie, w której inwestor zaproponował wydzielenie pod inwestycję pasa działki skarżącego, w którym jedynie na niewielkiej części miała został zlokalizowana droga". Podobny a nawet dalej idący pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przytoczonym w skardze wyroku z dnia 0.07.2009 r. IV SA/Wa 554/09. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2009 r. II OSK 186/2008 r. orzekł, iż "skarżący przedstawili w tym zakresie też opinię specjalistyczną, wskazując tym samym na inne rozwiązania lokalizacyjne MOP z możliwością wykorzystania ich nieruchomości. Sąd nie przeanalizował sprawy w tym zakresie, nie odnosząc się do konkretnych zarzutów i argumentów przedstawianych przez J. i W. P. w skardze. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji Sąd powinien sprawdzić też, czy w sposób wystarczający zostały zebrane w sprawie materiały dowodowe i czy został dokładnie przez organy wyjaśniony stan faktyczny sprawy". Przytoczone wyżej poglądy prawne podziela w pełni sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Organ wydający decyzję lokalizacyjną ma obowiązek dokonać oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi publicznej nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym, w tym dokonać oceny czy w sposób nieuzasadniony celem przyszłej inwestycji i interesem społecznym nie zostały naruszone interesy stron tego postępowania, poprzez przyjęcie nieadekwatnych bądź niepotrzebnych rozwiązań. Decyzja lokalizacyjna z kolei, powinna do okoliczności tych się odnieść wyjaśniając stronom które zgłaszały w postępowaniu zastrzeżenia, dlaczego przyjęto takie a nie inne rozwiązanie.

W przedmiotowej sprawie pomimo zgłaszanych przez skarżące zastrzeżeń organ pierwszej instancji do zastrzeżeń tych w uzasadnieniu wydanej decyzji właściwie się nie odniósł. Wskazanie jedynie przez organ, iż nie on uprawniony do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi, w szczególności do korekty przebiegu planowanej drogi publicznej lecz ma obowiązek dokonać jedynie oceny, czy wnioskowane zamierzenie drogowe nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym, a więc obowiązującymi przepisami, których stosowanie nie zostało dodatkowo wyłączone na mocy szczególnej regulacji, jaką jest ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, bez wskazania jakie to przepisy prawa powszechnie obowiązującego analizował w kontekście wydanej przez siebie decyzji – nie można w żadnym razie uznać jako ustosunkowanie się do podniesionych w postępowaniu przez strony zarzutów, które odnosiły się tak do celowości jak i do wadliwości od strony technicznej proponowanych rozwiązań oraz zbędności wywłaszczenia działki pod przyszłą inwestycję (zarzut dotyczący działki "1’). W tym zakresie decyzja jest wadliwa z przyczyn formalnych – nie ustosunkowuje się w przedmiocie zarzutów a tym samym narusza art. 107 § 1 i 3. Powtórzyć ty można za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. SA/Lu 2479/94 stwierdził, iż "jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji i winna z niego wynikać ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia". Wskazać tu należy, iż samo stwierdzenie, iż organ bada jedynie czy wnioskowane zamierzenie drogowe nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym, bez dalszej analizy tego zagadnienie w kontekście podniesionych zarzutów jest oczywiście niewystarczające gdyż nie spełnia warunków o których mowa wyżej. Na koniec podnieść należy kwestię która ma w istocie pozaprawny charakter, ale zdaniem sądu jest istotna. Mianowicie organ wydający decyzję lokalizacyjną, który jest jednocześnie jako zarządca drogi – wnioskodawcą postępowania a zatem jego inwestorem (inicjatorem) z daleko posunięta ostrożnością powinien posługiwać się argumentem, iż jest związany wnioskiem inwestora - a więc własnym wnioskiem, gdyż jako inicjator postępowania sam opracowuje projekty podziału nieruchomości które następnie jako organ zatwierdza.

Organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania także w tym zakresie w jakim nie przeanalizowano, czy w sprawie zgodnie z dyspozycja art. 5 ust. 1 pkt 6g ustawy, który stanowi, iż wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności opinie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów, nie jest konieczne załączenie tejże opinii i w tym zakresie wniosek powinien być uzupełniony. Organ pierwszej instancji do tej kwestii nie odniósł się w ogóle a organ odwoławczy pomimo zarzutów skargi także nie ustosunkował się merytorycznie, stwierdzając jedynie, iż wszystkie wymagane opinie zostały złożone. Sąd zwraca uwagę, iż zgodnie z art. 7 ustawy dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z dnia 17 września 2003 r.) formami ochrony zabytków są:

1) wpis do rejestru zabytków;

2) uznanie za pomnik historii;

3) utworzenie parku kulturowego;

4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Z kolei zapisy § 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" wprowadzonego Uchwałą Rady Miasta K. z dnia 20.09.2009 r. Nr [...] wprowadza ochronę konserwatorską w całym terenie objętym planem (pkt 4) na którym znajdują się obiekty znajdujące się w gminnej ewidencji zabytków (ust 1 pkt 1) oraz stanowiska archeologiczne (ust 1 pkt 2). Organ kwestię tą powinien wyjaśnić i w razie konieczności uzupełnić wniosek o stosowną opinię konserwatora zabytków.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi w zakresie w jakim zarzucono, iż w decyzji brak prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie zapewnienia ochrony słusznych interesów osób trzecich, z uwagi na zbytnią ogólnikowość warunków tam wskazanych. Sąd podziela tu pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2011 r. II OSK 2384/10 który sąd ten stwierdził, iż "na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej określenie wymagań odnośnie uzasadnionych interesów osób trzecich z uwagi na charakter takiej decyzji, co do zasady powinno mieć charakter ogólny. Uszczegółowienie tych wymagań następuje, bądź to w kolejnych etapach postępowania dotyczącego tejże inwestycji drogowej, bądź też w sytuacji gdy organ ustali, że określona lokalizacja narusza takie interesy". Takie same stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 29 września 2008 r. II SA/Op 191/08.

Zakres jakim, w będącej przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszym postępowaniu, w decyzji lokalizacyjnej, wyrzeczono w sprawie ochrony słusznych interesów osób trzecich jest wystarczający. W tej części decyzji zawarto wszelkie konieczne elementy, które z natury rzeczy w tego typu decyzji mają ogólny charakter.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut skarżących, iż w decyzji organu pierwszej instancji (lokalizacyjnej) niezgodne z prawem zamieszczono powiązania projektowanej drogi z droga wewnętrzną. Sąd podziela tu pogląd wyrażony przez organ, iż wymienienie w decyzji ul. [...] tj. drogi wewnętrznej nie narusza ustawy gdyż przepis art. 7 wymienia jedynie elementy konieczne decyzji a nie wyklucza, iż mogą w decyzji znaleźć się także inne elementy, w tym wskazanie powiązania projektowanej drogi z droga wewnętrzną.

Sąd nie podziela także zarzutu skargi, iż załączenie do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, decyzji środowiskowej oraz niektórych opinii dotyczących innego przedsięwzięcia tj. nie rozbudowy ale przebudowy ul. [...] narusza obowiązujące przepisy. Także tu rację ma organ wskazując, iż bez znaczenia jest fakt, iż dołączona do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej decyzja środowiskowa dotyczy przebudowy a nie rozbudowy drogi, gdyż przepisy które znajdują w sprawie zastosowanie (z uwagę na datę złożenia wniosku) tj. przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska (tekst jednolity D. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150) decyzji środowiskowej w przypadku inwestycji dotyczącej drogi gminnej wymagały dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Wskazuje na to wyraźnie art. 46 ust 4 pkt 2 tej ustawy, który stanowi, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm. Wskazać tu należy, iż następny etap realizacji inwestycji w oparciu o ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z zapisami art. 24 to wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie ustawy Prawo budowlane. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 46 ust 4 pkt 8 i 9 wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następowało przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej, jedynie w odniesieniu do autostrad i dróg krajowych. Zapisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z dnia 3 grudnia 2004 r.) na które powołują się skarżące w powiązaniu a art. 46 ustawy o ochronie środowiska przesądzają jedynie, iż sporządzenia raportu i wydania decyzji środowiskowej może wymagać przedsięwzięcie w skazane w § 3 pkt 56 tj. drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 29 i 30, z wyłączeniem ich remontu ..., ale jedynie przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę drogi gminnej, a nie na etapie przed decyzja lokalizacyjną.

Z tych samych względów bez znaczenie jest fakt, iż niektóre załączone do wniosku opinie dotyczą nie przebudowy a nie rozbudowy drogi. Przepis art. 3 ust 1 oraz art. 5 ust 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazują jakie opinie inwestor (zarządca drogi) obowiązany jest uzyskać przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Z kolei art. 5 ust 3 tej ustawy przesądza, iż opinie o których mowa w pkt. 6 zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. Rację ma zatem organ drugiej instancji, wskazując, iż okoliczność ta jest bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, gdyż opinie te nie były wymagane przy składaniu wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej.

Mając na uwadze wskazane okoliczności sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisu art. 200 p.p.s.a.