Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 26/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-09-30 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok
Zobowiązano organ do wydania aktu
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Oddalono wniosek o wymierzenie grzywny
Powołane przepisy: article: art. art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 149, art. 119, art. 120, art. 176 par. 2, art. 179a.
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2016 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 26/16, 2) zobowiązuje Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu do wydania aktu lub do dokonania czynności załatwiających wniosek skarżącego z dnia 26 stycznia 2016 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 4) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 5) oddala wniosek o wymierzenie grzywny.


UZASADNIENIE

Skarżący R. S. wnioskiem z dnia 26 stycznia 2016 r., powołując się na art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu o przesłanie wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami, wydanych w 2015 r. w sprawach zarejestrowanych w repertorium C pod symbolem 028. Jednocześnie wskazał, że żądane informacje mogą być zapisane na płycie CD.

Pismem z dnia 1 lutego 2016 r., wystosowanym na podstawie zarządzenia Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu, poinformowano skarżącego, że przygotowanie wnioskowanych orzeczeń, ich anonimizacja, zestawienie i zapisanie w formie elektronicznej wymaga nakładu sił i środków i stąd też wezwano go do uzupełnienia złożonego wniosku – w terminie 14 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania - przez wykazanie, że uzyskanie żądanych wyroków jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Odpowiadając na wezwanie, w piśmie z dnia 5 lutego 2016 r. R. S. podniósł, powołując się na orzecznictwo sądowe, że informacja, o której udostępnienie wystąpił nie może zostać zakwalifikowana jako informacja przetworzona. Dlatego też wnosi o jej udostępnienie.

Pismem z dnia 10 lutego 2016 r., na zarządzenie Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu, poinformowano R. S. o podtrzymaniu stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 1 lutego 2016 r. Jednocześnie, do pisma tego załączono kserokopie wyroków sądów administracyjnych na potwierdzenie słuszności wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 26 stycznia 2016 r.

W piśmie z dnia 19 lutego 2016 r., przesłanym do Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu, skarżący podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o udostępnienie żądanej informacji.

W dniu 24 lutego 2016 r. organ wystosował do skarżącego pismo informujące o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 26 stycznia 2016 r. z powodu niewykazania w terminie 14 dni, że uzyskanie żądanych wyroków jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2016 r. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu w sprawie z jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej domagając się zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia organowi grzywny, a także przyznania prawa pomocy w zakresie całkowitym. Formułując zarzuty naruszenia: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzecie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, ze zm.) - zwanej dalej ustawą, podniósł, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej organ zobowiązany jest wydać decyzję. Skarżący domagał się również przyznania prawa pomocy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego w Opolu wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że w sprawie brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uznania jego bezczynności w przedmiocie udostępniania informacji publicznej. Wskazał, że w dniu 1 lutego 2016 r. udzielił skarżącemu pisemnej odpowiedzi na wniosek z dnia 26 stycznia 2016 r. i stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy poinformował skarżącego o niemożności uczynienia zadość wnioskowi, wzywając go do jego uzupełnienia. Zaznaczył, że wniosek skarżącego pozostawiono bez rozpoznania z powodu niewykazania w wyznaczonym terminie 14 dni interesu publicznego. Organ podał, że na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzone zostało ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę danych osobowych i innych danych wrażliwych. Uzasadnienie wyroku w sprawie indywidualnej nie należy do danych o charakterze informacji publicznej, a co więcej kwalifikuje się do objęcia go właśnie taką ochroną. Wprawdzie możliwe jest udostępnianie uzasadnienia wyroku, jednak po zanonimizowaniu w drodze udostępnienia jego treści na Portalu Orzeczeń Ministerstwa Sprawiedliwości. Działanie skarżącego, jak podkreślił organ, miało natomiast na celu obejście przepisów postępowania cywilnego, gdyż nie należy on do grona podmiotów uprawnionych do wglądu do akt sprawy stosownie do art. 9 K.p.c.

Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 26/16, referendarz sądowy zwolnił skarżącego od kosztów sądowych i ustanowił dla niego radcę prawnego.

Wyrokiem z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt. II SAB/Op 26/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę R. S. Do wyroku tego, na wniosek pełnomocnika skarżącego, sporządzone zostało uzasadnienie. Przedstawiając w nim dokonaną w sprawie ocenę prawną Sąd stwierdził, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy Prezes Sądu Rejonowego, jako organ władzy publicznej jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, a wnioskowana przez skarżącego informacja jako wprost wskazana w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, posiada walor informacji publicznej. Następnie Sąd dokonał wykładni pojęcia "informacji prostej" i "informacji przetworzonej" i na podstawie tej wykładni ocenił charakter żądanej przez skarżącego informacji. Mając na uwadze treść wniosku skarżącego, dotyczącego udostępnienia wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami, wydanych w roku 2015, w sprawach zarejestrowanych w repertorium C, pod symbolem 028, Sąd podzielił w tym zakresie pogląd organu, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Powołując się na orzecznictwo sądowe wywiódł, że w pewnych wypadkach, tak jak w przypadku wniosku skarżącego, szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Dlatego, informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Stosownie do tego Sąd wskazał, że na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do uzyskania takiej informacji zostało ograniczone przez ustawodawcę tylko do tych przypadków, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to, jak zaznaczył, ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Pojęcie interesu publicznego związane z ograniczeniem dostępu do informacji przetworzonej obejmuje natomiast interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Z tego też względu, jak uznał Sąd, udostępnienie skarżącemu żądanej informacji przetworzonej - w postaci zbioru wyroków wraz z ich uzasadnieniami, warunkowane było wykazaniem przez niego, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dostrzegając, że Prezes Sądu Rejonowego w Opolu, zajmując trafne stanowisko co do oceny charakteru żądanej informacji, w ciągu kilku dni od otrzymania wniosku wezwał skarżącego do jego uzupełnienia w tym zakresie, Sąd stwierdził, że nie można tym samym przyjąć, że organ nie podjął działania co do wniosku skarżącego i pozostawał w bezczynności. Skoro natomiast wezwaniu temu skarżący nie uczynił zadość, to nie można było nadać biegu wnioskowi i dokonać oceny w kontekście istnienia okoliczności uzasadniającej udostępnienie informacji przetworzonej. Przyjąć też należało, że na organie nie ciążył obowiązek udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej i prawidłowo wniosek skarżącego został pozostawiony bez rozpoznania.

Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, wniósł skargę kasacyjną, którą oparł na naruszeniu: prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 3 ustawy przez błędną ich wykładnię oraz art. 16 ust. 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie, a także prawa proceduralnego w postaci art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 1 ustawy oraz art. 149 § 1 i 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; w sposób wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenia bezczynności organu oraz zobowiązania go do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty ogłoszenia wyroku lub udzielenie w terminie 1 miesiąca zażądanej przez skarżącego informacji, bądź ewentualnego uchylenia wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, pełnomocnik skarżącego wystąpił także o przyznanie zwrotu poniesionych i udokumentowanych kosztów w wysokości 14,60 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych, które nie zostały opłacone w całości ani w części - w maksymalnej wysokości, a to z uwagi na skalę trudności związaną z izolacją skarżącego oraz poziom przeciwnika procesowego. Uzasadniając zarzuty pełnomocnik zaznaczył, że przedmiotem sprawy jest "bezczynność organu" oparta na fakcie niewydania decyzji administracyjnej w sprawie odmowy udostępnienia informacji. Wskazując na art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy podniósł, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa formalnego i materialnego, gdyż w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej ustawa wymaga formy decyzji administracyjnej, a odesłanie do K.p.a. oznacza konieczność zastosowania art. 104 i 107 procedury administracyjnej. Tymczasem, skarżący otrzymał zwykłe pismo i do dnia wniesienia skargi kasacyjnej decyzja nie została wydana, co oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności. Wobec tego Sąd powinien zastosować odpowiednią dyspozycję z art. 149 § 1-2 P.p.s.a., a nie 151 P.p.s.a. Powołując się na argumentację przedstawioną w wyroku WSA w Łodzi z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 684/13, jako wydanym w identycznej sprawie, pełnomocnik skarżącego wywodził na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 3 ustawy, że prawidłową formą załatwienia niniejszej sprawy było udostępnienie zawnioskowanej informacji publicznej, a zachowanie organu wypełnia definicję bezczynności. Jeżeli bowiem żądana informacja stanowi informację publiczną, to odmowa jej udzielenia może nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy, a nie w formie pisma, które nie stanowi władczego załatwienia wniosku i wymyka się merytorycznej kontroli sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wskazał, że organ zgadza się z zaskarżonym wyrokiem WSA w Opolu i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się merytorycznie do treści skargi kasacyjnej zaznaczył, że jest ona całkowicie bezzasadna, a przedstawione w niej zarzuty oraz treść jej uzasadnienia powodowane są niezadowoleniem skarżącego z treści wyroku i nie mają związku z jakimikolwiek procesowymi uchybieniami Sądu. Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest w pełni prawidłowe i nie powinno zostać zmienione, albowiem w sprawie nie doszło do bezczynności organu. Skarżącemu udzielono pisemnej odpowiedzi w terminie 14 dni, wzywając go do uzupełnienia złożonego przez niego wniosku. Informacja dotycząca konieczności uzupełnienia wniosku nie mogła natomiast zostać sporządzona w formie decyzji i dlatego oparcie się w treści skargi kasacyjnej na zarzutach związanych z niewłaściwym zastosowaniem art. 16 ust. 1 ustawy jest błędne. Co więcej, skarżący został w terminie poinformowany o niemożności uczynienia zadość wnioskowi, a wniosek ten pozostawiono bez rozpoznania z powodu niewykazania w wyznaczonym terminie interesu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) zwanej P.p.s.a., rozpoznanie środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ramach uprawnień autokontrolnych sąd I instancji może jednak, na podstawie art. 179a P.p.s.a., uchylić własne, zaskarżone orzeczenie bez przesyłania skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

Przepis art. 179a P.p.s.a. stanowi, że jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Zauważyć przyjdzie, że wskazana regulacja zawiera dwie alternatywne przesłanki uchylenia w trybie autokontroli wyroku wydanego w pierwszej instancji. Sąd I instancji może bowiem stwierdzić, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo też podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka uzasadniająca zastosowanie art. 179a P.p.s.a. w postaci oczywiście usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej. Dokonując oceny wskazanych podstaw kasacyjnych przyjąć należało, że są one oczywiście usprawiedliwione, gdyż nawet bez potrzeby głębszej ich analizy można stwierdzić, że zasługują na uwzględnienie, a zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu. We wniesionej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 3 ustawy przez błędną ich wykładnię, art. 16 ust. 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie, a także prawa procesowego w postaci art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, ze zm.), nadal zwanej ustawą, oraz art. 149 § 1 i 151 P.p.s.a. Skarga kasacyjna, poza spełnieniem wymogów formalnych, została także oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych, związanych z naruszeniem prawa proceduralnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Należy zaznaczyć, że w przypadku skargi na bezczynność kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Stwierdzając bezzasadność skargi Sąd orzeka, stosownie do art. 151 P.p.s.a., o jej oddaleniu w całości albo w części. Uwzględniając skargę orzeka natomiast na podstawie art. 149 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a. może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązki, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. może orzec o wymierzeniu organowi grzywny.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącego udostępnienia wyroków sądowych wraz z uzasadnieniami. Oceniając zasadność skargi w wyroku z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 26/16, Sąd pominął jednak regulację art. 16 ust. 1 ustawy, która znajdowała w sprawie zastosowanie, a tym samym wadliwie stwierdził, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lewis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

W przypadku udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępniania informacji publicznych. Jej zaistnienie związane jest przy tym z brakiem podjęcia przez zobowiązany organ czynności ostatecznie zmierzających do rozpoznania wniosku.

W świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy nie budzi wątpliwości, co zresztą nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że Prezes Sądu Rejonowego, jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Niekwestionowanym jest również, że wnioskowana przez skarżącego informacja, w postaci treści wyroków wraz z ich uzasadnieniami, wydanych w 2015 r. w sprawach zarejestrowanych w repertorium C pod symbolem 028, posiada walor informacji publicznej, skoro orzeczenia sądów powszechnych, przez które należy rozumieć m.in. wyroki sądowe wraz z uzasadnieniami, są dokumentami urzędowymi wprost wskazanymi w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, jako dane publiczne podlegające udostępnieniu w trybie ustawy.

Powyższe oznacza, że Prezes Sądu Rejonowego w Opolu zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i związany był regulacjami prawnymi wynikającymi z tego aktu.

Mając na uwadze zakres wniosku skarżącego, który dotyczył udostępnienia pewnego zbioru wyroków sądowych wraz z ich uzasadnieniami, a także powstałą w związku z tym kwestię sporną dotyczącą charakteru żądanej informacji zauważyć trzeba, że na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy w orzecznictwie sądowym i doktrynie informacja publiczna obejmuje informację tzw. "prostą" i "przetworzoną". Wskazany przepis stanowi bowiem, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Według utrwalonych w tym zakresie poglądów, które w ocenie Sądu należy podzielić, informacją publiczną przetworzoną jest informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostej, lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej nie stanowi tylko technicznego przeniesienie danych, lecz wymaga potrzeby przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, czy usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną. Informacja przetworzona, to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu) w związku z czym, jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania (por. wyroki: NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1374/05, WSA w Olsztynie z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 991/09, WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 112/07 i WSA w Krakowie z dnia 25 marca 2008 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/07 - wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http:www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagających samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez tenże podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów (por. w wyroku NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 951/08 i WSA w Opolu z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 570/14 –Odpowiednio do tego, za informację prostą uznać należy taką informację, która podlega udostępnieniu – z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy, w takiej formie w jakiej posiada ją organ zobowiązany do jej udostępnienia, a jej przygotowanie nie jest związane z koniecznością poniesienia znacznych nakładów kosztem bieżących działań podejmowanych przez ten organ. Treść wyroku wraz z jego uzasadnieniem, co do zasady, nie wymaga podjęcia tego rodzaju czynności, które nakazywałyby uznać żądanie jego udostępnienia za wniosek o udzielenie informacji publicznej przetworzonej. Niemniej jednak należy mieć na uwadze to, że prawo do żądania informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym, o czym stanowią przepisy w art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i w art. 5 ustawy. Stąd też, w określonych okolicznościach zakres realizacji prawa do informacji publicznej, związany z zaspokojeniem zainteresowania podmiotu wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej, może przybrać taką skalę, która uzasadnionym czyni uznanie żądanej informacji za informację publiczną o charakterze przetworzonym. Taka sytuacja występuje, gdy ilość czynności jakie musiałby podjąć podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, osiągnie poziom mogący zdezorganizować pracę tego podmiotu. W pewnych wypadkach bowiem szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Dlatego, informacja wytworzona w ten sposób pomimo, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 826/13 i wyrok WSA w Opolu z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 570/14). Dodać należy jednocześnie, że organ, powołując się na zakres wniosku i szereg czynności, które zmuszony jest podjąć aby rozpoznać wniosek, winien wykazać i uzasadnić dlaczego i z jakich przyczyn uznaje, że szereg informacji prostych stanowi informację przetworzoną.

Uwzględniając rodzaje informacji publicznej ze względu na jej prosty lub przetworzony charakter należy mieć także na uwadze, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter - co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, według których każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej, to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, zostało ograniczone przez ustawodawcę tylko do tych przypadków, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to, jak wskazano w orzecznictwie, ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa. Pojęcie interesu publicznego związane z ograniczeniem dostępu do informacji przetworzonej obejmuje natomiast interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Podkreślić należy, iż ustawodawca używając w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy zwrotu "szczególnie istotne" wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego, w związku z czym nie wystarczy, by udzielenie informacji było istotne z punktu widzenia interesu publicznego, lecz musi być ono "szczególnie istotne". Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Brak jest natomiast podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 865/13; z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1365/11; z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11 i z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 602/14; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 543/13).

Stosownie do powyższego stwierdzić trzeba, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji w pierwszej kolejności powinien dokonać oceny dotyczącej charakteru żądanej informacji, tj. ustalić zakres informacji podlegających udostępnieniu oraz dokonać ustaleń co do działań i zaangażowania niezbędnego do ich udostępnienia. W przypadku natomiast, gdy uznaje, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a wystąpienie kwalifikowanego interesu publicznego nie wynika z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, powinien wezwać wnioskodawcę do jego wykazania. Nie może jednak, tak jak uczyniono to w niniejszej sprawie, w przypadku braku odpowiedzi, czy też braku wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, pozostawić wniosku bez rozpoznania. Takie działanie, w świetle art. 16 ust. 1 ustawy uznać należy za bezczynność organu, jeśli upłynął już ustawowy termin do udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek, stąd jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Jednocześnie jednak w art. 16 ust. 1 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy przewidziana została forma decyzji. Na tej też podstawie przyjąć należy, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy. Związana jest ona przy tym nie tylko z całkowitą biernością i milczeniem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale także z sytuacją, gdy podmiot ten będąc w błędnym przekonaniu, poinformuje jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie zostanie rozpoznany. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają bowiem znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Bezczynność zaistnieje zarówno wtedy, gdy nie zostanie dotrzymany termin załatwienia sprawy, jak i w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się także pogląd, który w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie należy podzielić, że na podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania braku istnienia ustawowej przesłanki koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej. W związku z tym, brak czy też niewykazanie przez wnioskodawcę, pomimo wezwania, istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla udzielenia takiej informacji, skutkować powinien wydaniem przez podmiot zobowiązany, w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 ustawy, decyzji odmawiającej udostępnienia przetworzonej informacji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; z 11 września 2012 r., I OSK 1015/12 oraz z 8 lutego 2011 r., I OSK 1938/10). Do decyzji tej, w myśl art. 16 ust. 2 ustawy zastosowanie znajdują przepisy postępowania administracyjnego, co oznacza, że powinna ona spełniać wymogi wynikające z art. 107 K.p.a., a tym samym posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne.

W rozpoznawanej sprawie, po otrzymaniu wniosku skarżącego w dniu 28 stycznia 2016 r., Prezes Sądu Rejonowego w Opolu pismem z dnia 1 lutego 2016 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji publicznej, a następnie pismem z dnia 24 lutego 2016 r. poinformował jedynie skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania powodu niewykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powyższe oznacza, że w wymaganym terminie, wynikającym z art. 13 ustawy, organ nie rozpoznał złożonego wniosku w sposób przewidziany prawem, gdyż nie udostępnił żądanej informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, czy o umorzeniu postępowania. Uznać tym samym należało, że organ ten dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, który to stan nie ustał do daty wyrokowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jako oparta na usprawiedliwionych podstawach związanych z naruszeniem prawa art. 16 ust. 1 ustawy i art. 149 § 1 i art. 151 P.p.s.a., zasługiwała na uwzględnienie. Uwzględniając ten stan rzeczy, Sąd na podstawie art. 179 a P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w ocenie Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 3 ustawy przez ich błędną wykładnię, a to w związku z tym, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie dokonywał wykładni art. 5 ust. 3 ustawy. Nadto w skardze kasacyjnej nie uzasadniono na czym miało polegać naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Wobec stwierdzenia w niniejszej sprawie bezczynności o czym, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzeczono w pkt 3 wyroku, a także tego, że nie ustała ona do daty wyrokowania, w sprawie konieczne stało się zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiających wniosek skarżącego, w trybie przewidzianym przepisami ustawy, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w punkcie 2 wyroku.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność Sąd nie może określić sposobu rozpoznania sprawy, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola Sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy oraz czy został on w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami ustawy. Sąd, stwierdzając bezczynność, nie może natomiast na tym etapie postępowania ingerować w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia. Z tego też powodu, w niniejszej sprawie Sąd, dokonując wykładni przepisów prawa, nie dokonał wiążącej organ oceny charakteru żądanych przez skarżącego informacji oraz sposobu załatwienia jego wniosku. Ocena w tym zakresie powinna zostać dokonana przez organ i w zależności od jej wyniku skutkować udostępnieniem żądanych informacji lub wydaniem w tym przedmiocie odpowiedniej decyzji, która stosownie do art. 107 K.p.a. powinna spełniać wymogi przewidziane dla decyzji administracyjnej, w tym zawierać uzasadnienie przedstawiające ocenę organu.

Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., w pkt 4 wyroku, Sąd stwierdził jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Po otrzymaniu wniosku organ niezwłocznie podjął czynności związane z jego załatwieniem i wystosował do skarżącego pismo z dnia 1 lutego 2016 r. W sprawie nie zachodził zatem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego. Stwierdzona bezczynność wynikała natomiast z błędnej wykładni przepisów ustawy i nieprawidłowego przeświadczenia organu, że postępowanie mogło zakończyć się pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie, skoro zaistniała bezczynność nie miała kwalifikowanego charakteru, w ocenie Sądu, tym samym niecelowe było orzekanie na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. o wymierzeniu organowi grzywny.

Sąd nie rozstrzygał też w wydanym wyroku o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu przez radcę prawnego z urzędu. W wyroku wydanym na podstawie art. 179 a P.p.s.a. Sąd rozstrzyga bowiem na wniosek strony o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego. W przedmiotowej sprawie skarżący w ramach prawa pomocy zwolniony został z kosztów sądowych oraz ustanowiono mu pełnomocnika z urzędu. W związku z tym orzeczenie dotyczące kosztów nieopłaconej pomocy prawnej zapadnie w formie odrębnego postanowienia.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a. i oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego zgodnie z zw. z art. 176 § 2 P.p.s.a.