Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1761/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 83 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 152/21 w sprawie ze skargi Z. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2019 r. znak DON.7100.104.2019.WEJ w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 marca 2021 r., VII SA/Wa 152/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Z. S.A. z/s w K. (Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 23 maja 2019 r., znak DON.7100.104.2019.WEJ, w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 27 marca 2019 r., znak: WINB-WIK.7741.6.2019.BZK, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("ŚWINB" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 83 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202, ze zm., "uPb") oraz art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096, ze zm., "K.p.a."), nakazał Spółce usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego nieużytkowanego wiaduktu drogowego znajdującego się w ciągu drogi wewnętrznej, stanowiącego drogowy obiekt inżynierski, zlokalizowany nad ul. [...] w K., na działce o nr ewid. [...] na obszarze terenu zamkniętego kolejowego, poprzez wykonanie robót zabezpieczających polegających na:

a. usunięciu odspojonych fragmentów betonu z dolnej części pomostu, gzymsów i przyczółków,

b. zamocowaniu na dolnej części pomostu i na gzymsach siatki stalowej ocynkowanej (lub z PCV) zabezpieczającej przed spadaniem fragmentów betonu na ul. [...].

Termin wykonania nałożonego obowiązku określono na 28 czerwca 2019 r.

Podstawę faktyczną ww. decyzji stanowiły ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu 14 marca 2019 r., w wyniku której stwierdzono, że jednoprzęsłowy wiadukt drogowy, obecnie nie jest użytkowany (po obu stronach znajdują się bariery uniemożliwiające przejazd) i usytuowany jest w ciągu drogi wewnętrznej, która połączona jest również z nowo wybudowanym w 2015 r. fragmentem drogi wewnętrznej, stanowiącej obecnie "łącznik" z ul. [...]. Istniejąca droga wewnętrzna zlokalizowana na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], obręb [...] stanowi jedyny dojazd do obiektów znajdujących się po jej zachodniej stronie. Ustalono, że obecny stan techniczny nieużytkowanego wiaduktu jest nieodpowiedni i może stwarzać zagrożenie dla użytkowników drogi publicznej, tj. ul. [...]. Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu w postaci: luźno zwisających fragmentów skorodowanego betonu na skrajnej belce i na przyczółku od strony zachodniej, licznych zacieków oraz ubytków betonu na połączeniach międzybelkowych, uszkodzenia oparcia skrajnych belek od strony zachodniej - spękania betonu z odsłoniętym zbrojeniem, obfitej wegetacji roślinności na jezdni i chodnikach znajdujących się na wiadukcie, znacznej korozji balustrad, w dużej mierze pokrywają się z uwagami zamieszczonymi w ekspertyzie technicznej z 2007 r. wykonanej na zlecenie Spółki, a przedłożonej w trakcie kontroli.

Zdaniem organu I instancji, w takiej sytuacji należało zastosować przepisy szczególne, tj. ustawę z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018, poz. 2068 ze zm., "Udp"). W związku z powyższym, uznano, że leżący w ciągu drogi wewnętrznej obiekt inżynierski (wiadukt) należy uznać za część tej drogi, co oznacza, że podmiotem odpowiedzialnym za jego utrzymanie są Z. S.A., którym to przedmiotowa droga przez około 50 lat umożliwiała dostęp do obiektów zakładu.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła Spółka.

Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 152/21 kolejno wskazano, że GINB, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, powołaną na wstępie decyzją z 23 maja 2019 r., uchylił decyzję ŚWINB w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku, a w pozostałej części utrzymał decyzję I instancji w mocy.

Organ odwoławczy przytoczył art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 uPb i podkreślił, że adresatem decyzji wydanej w tym trybie może być zarówno właściciel jak i zarządca obiektu, zgodnie z art. 61 pkt 1 uPb. Wskazał też na definicję drogi (art. 4 pkt 2 Udp) oraz drogowego obiektu inżynierskiego, do którego zalicza się wiadukt (art. 4 pkt 12 i 13 ww. ustawy). Wiadukt drogowy jest obiektem inżynierskim i elementem drogi, co zdaniem GINB rozstrzyga o podmiocie odpowiedzialnym za jego utrzymanie, w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że drogi niezaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 Udp).

W wyroku tym przywołano dalszą argumentację GINB, którego zdaniem to, że P. S.A. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości i właścicielem wiaduktu drogowego (art. 34 o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]"), a [...] S.A. zarządcą nieruchomości (art. 15 ww. ustawy), na której znajduje się ów wiadukt, nie stoi na przeszkodzie, aby zarządca drogi biegnącej po działce kolejowej przez wiadukt był odpowiedzialny za utrzymanie wiaduktu. Wiadukt nie służy do ruchu pojazdów kolejowych i nie jest elementem drogi służącej przewozowi osób lub rzeczy, co wyklucza jego utrzymanie przez służby kolei. Za tym, aby w świetle art. 66 uPb, za zarządcę wiaduktu drogowego na obszarze kolejowym uznać zarządcę drogi, w ciągu której jest on położony, przemawia też, zdaniem GINB, art. 28 ust. 2 pkt 1 Udp stanowiący, że do zarządów kolei należy jedynie konserwacja (art. 4 pkt 20) znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Wiadukt nie stanowi części infrastruktury kolejowej.

Organ odwoławczy dodał, że do wybudowania w 2015 r. nowego odcinka drogi wewnętrznej wiadukt pełnił funkcję dojazdu do obiektów Spółki. Podkreślił, że strona w odwołaniu nie wskazała, o jakie dowody należałoby uzupełnić postępowanie. Podniosła jedynie kwestię strony odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, jednocześnie informując: "Zgodnie z ujawnionym w sprawie materiale dowodowym oraz oświadczeniami stron wiadukt wybudowany został ok. 1965 r. i służył skarżącemu do dojazdu do obiektów produkcyjnych (...)". GINB podsumował, że za utrzymanie wiaduktu (zlokalizowanego na nieruchomości osób trzecich) leżącego w ciągu dróg wewnętrznych odpowiedzialny jest właściciel lub zarządca tych dróg (art. 8 Udp).

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka, wnosząc skargę do WSA w Warszawie i zarzucając decyzji GINB naruszenie przepisów:

1. postępowania mające wpływ na wynik sprawy - art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, m. in. brak wyczerpującego rozpatrzenia sprawy, co doprowadziło do dowolnych ustaleń faktycznych poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej użytkowania wiaduktu przez skarżącą;

2. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: art. 61 w zw. z art. 66 uPb poprzez przyjęcie, że obowiązkiem powinna być obciążona skarżąca, jako dawny użytkownik, a nie zarządca lub właściciel terenu i obiektu.

Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że organy nie wyjaśniły podstaw prawnych użytkowania wiaduktu przez skarżącą. Podstawą stanowiska skarżącej jest uPb i Udp, które obciążają takim obowiązkiem [...] S.A. - właściciela działki, na której obiekt jest posadowiony.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 12 lutego 2020 r., VII SA/Wa 1723/19, WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Sąd wojewódzki w przywołanym wyroku wskazał, że nie jest kwestionowany zakres nałożonych obowiązków, ale prawidłowe określenie adresata decyzji nakazowej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak ustaliły organy, skarżąca nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym obiektu inżynierskiego – wiaduktu. W ocenie tegoż sądu, choć sama wykładnia językowa nie pozwala na jednoznaczne zdefiniowanie pojęcia zarządcy obiektu budowlanego, to wyraźnie wskazuje, że bycie zarządcą nie sprowadza się tylko do samego uprawnienia do korzystania z obiektu, ale oznacza coś więcej. Tym samym, na gruncie uPb koniecznym jest dokonanie wykładni pojęcia zarządcy obiektu przy uwzględnieniu orzecznictwa oraz uwarunkowań systemowych. Sąd wojewódzki przyjął, że zarządcą obiektu budowlanego będzie podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. WSA w Warszawie skonstatował, że w niniejszej sprawie, organy nie ujawniły umowy dotyczącej korzystania z obiektu, mogącej stanowić źródło obciążenia skarżącej obowiązkiem dbania o stan techniczny wiaduktu. W konsekwencji sąd ten w przywołanym wyroku stwierdził, że rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie uwzględnienie ww. stanowiska oraz dokonanie analizy poniższych regulacji i na ich podstawie ustalenie adresata decyzji, czy winna nim być P. S.A. jako użytkownik wieczysty nieruchomości i właściciel wiaduktu drogowego – czy też P. [...] S.A. – o ile stała się zarządcą ww. nieruchomości przy uwzględnieniu, że podmiot ten zarządza liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową, określoną w przepisach ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami, a zgodnie z ust. 4b art. 15 cyt. ustawy wyłączenie, o którym mowa w ust. 4a, nie obejmuje budowli położonych na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych.

Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wniósł GINB, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 pkt 1 i art. 2 ust. 2 uPb w powiązaniu z art. 4 pkt 2, pkt 12 i pkt 13, art. 8 ust. 2 Udp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że adresatem decyzji wydanych na podstawie art. 66 ust. 1 uPb, w odniesieniu do obiektów w postaci wiaduktów drogowych, jest właściciel lub zarządca nieruchomości, na której wzniesiono ten obiekt, a nie zarządca drogi, ewentualnie podmiot odpowiedzialny za stan drogi, w ciągu której usytuowany jest wiadukt.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie.

Pismem z 5 stycznia 2021 r. pełnomocnik reprezentujący dotychczas Z. S.A. poinformował, że D. sp. z o.o. z/s w Tychach (Spółka przejmująca), z dniem 31 grudnia 2020 r., przejęła Z. S.A. (Spółkę) co jest podstawą sukcesji procesowej w niniejszym postępowaniu. Połączenie nastąpiło w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych, poprzez przeniesienie całego majątku Spółki jako przejmowanej na rzecz Spółki przejmującej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w wyroku z 15 stycznia 2021 r., II OSK 2169/20 wskazał, że przysługiwanie określonej osobie uprawnienia polegającego na tytule prawnorzeczowym, tj. własności obiektu budowlanego lub uprawnienia określanego jako zarządzanie obiektem budowlanym, stanowi przesłankę materialnoprawną wydania nakazu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 uPb. Rozumienie tej przesłanki materialnej nie może być jednak oderwane od szczególnego charakteru obiektu budowlanego, jakim jest wiadukt. Według NSA, "w skardze kasacyjnej trafnie nawiązano do poglądu ugruntowanego w orzecznictwie, według którego, przy ocenie omawianej sytuacji należy uwzględniać unormowanie, według którego, leżący w ciągu drogi obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią drogi". W wyroku tym wywiedziono dalej, że skoro wiadukt stanowi element drogi, to nakaz powinien być skierowany do podmiotu odpowiedzialnego za stan drogi, gdyż w ten sposób realizowany jest cel unormowania art. 66 uPb. To, na czyim gruncie, w sensie tytułu prawnorzeczowego, wiadukt jest położony – zdaniem NSA w przywołanym wyroku ze skargi kasacyjnej GINB – nie jest okolicznością przesądzającą, w wyborze adresata nakazu związanego z utrzymaniem wiaduktu w należytym stanie technicznym. Podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie wiaduktu usytuowanego w ciągu drogi jest podmiot odpowiedzialny za stan drogi, w ciągu której wiadukt się znajduje. Odnosi się to także do drogi wewnętrznej. NSA stwierdził zatem, że odmienne stanowisko sądu pierwszej instancji, opierające się na analizie stanu prawnego w zakresie własności i zarządu, w odniesieniu do wiaduktu, w oderwaniu od kwalifikacji wiaduktu jako części drogi, stanowiło naruszenie prawa materialnego.

Dalej Sąd Naczelny zwrócił uwagę, że sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska co do okoliczności faktycznej istotnej z punktu widzenia prawa materialnego, wobec czego nie było możliwe wydanie przezeń orzeczenia reformatoryjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało bowiem, na jakich działkach ewidencyjnych położona jest droga. Jak wskazał następnie NSA, istota sprawy tkwi nie tylko w tym, jaki podmiot jest właścicielem lub zarządcą działki nr [...], na której usytuowany jest wiadukt, ale na jakim terenie usytuowana jest droga wewnętrzna, w której ciągu położony jest sporny wiadukt i jaki podmiot oraz na jakiej podstawie jest odpowiedzialny za właściwy jego stan techniczny. Zdaniem NSA, sąd pierwszej instancji nie ustalił również jaki podmiot ma tytuł prawny do działek nr [...] i [...]. Ze stwierdzenia WSA w Warszawie, według którego droga wewnętrzna położona jest na terenie kolejowym, nie wynika jasno, że w ocenie tego sądu droga w całości położona jest na terenie kolejowym. Nie jest to także ustalenie dotyczące położenia drogi lub jej części na terenie działek nr [...] oraz [...]. W kontekście przyjętej przez sąd pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, zdaniem NSA, taki brak jasnego stanowiska co do działek nr [...] oraz [...] może być efektem stanowiska sądu, zgodnie z którym, istotne jest tylko to, jaki podmiot jest właścicielem lub zarządcą wiaduktu, w oderwaniu od tytułu stwarzającego obowiązek utrzymania drogi.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem II OSK 2169/20 uchylił wyrok VII SA/Wa 1723/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

WSA w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę uznał, że skarga Spółki nie zasługuje na uwzględnienie i przywołanym na wstępie wyrokiem VII SA/Wa 152/21 ją oddalił. W motywach tego wyroku eksponowano, że sąd ten był związany oceną prawną zawartą w wyroku z 15 stycznia 2021 r., II OSK 2169/20. Jak bowiem stwierdził tam NSA, skoro wiadukt stanowi element drogi, to nakaz wynikający z art. 66 uPb powinien być skierowany do podmiotu odpowiedzialnego za stan tej drogi, gdyż w ten sposób realizowany jest cel powyższego unormowania. To, na czyim gruncie, w sensie tytułu prawnorzeczowego, wiadukt jest położony, nie jest – zdaniem sądu pierwszej instancji – okolicznością przesądzającą w wyborze adresata nakazu związanego z utrzymaniem wiaduktu w należytym stanie technicznym. Tym samym, w ocenie sądu wojewódzkiego ponownie rozpoznającego sprawę, ustalenie w niniejszej sprawy, że sporny wiadukt stanowi element drogi wewnętrznej, przebiegającej po działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], będących w użytkowaniu wieczystym skarżącej, która służy Spółce do komunikacji pomiędzy drogą publiczną a terenem, na którym zlokalizowane są jej zakłady, przesądza, iż to na skarżącej spoczywał obowiązek utrzymania tej drogi, w tym obiektów inżynierskich, w należytym stanie technicznym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka przejmująca – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 §1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 190 Ppsa poprzez nieuwzględnienie zamieszczonej w uzasadnieniu wyroku NSA wykładni przepisów prawa budowlanego i nieprawidłowe ustalenie przez WSA w Warszawie okoliczności faktycznych wskazanych w uzasadnieniu wyroku II OSK 2169/20, w szczególności błędne ustalenie stanu prawnego nieruchomości oznaczonych nr [...] i [...] będących w ciągu drogi wewnętrznej i pomimo wzmianki o wniosku o zmianie w zakresie użytkowania wieczystego ujawnionego w księdze wieczystej, utrzymanie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organów administracyjnych obciążającego obowiązkiem utrzymania właściwego stanu technicznego "skarżącego" w sytuacji zbycia prawa użytkowania wieczystego działek w dniu 30 grudnia 2020 r., a więc przed datą ponownego rozpoznania sprawy przez WSA w Warszawie;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - art. 8 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. 2019, poz. 2204, dalej "Ukw") poprzez jego niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia WSA na nieaktualnym stanie prawnym nieruchomości (działek oznaczonych nr ew. [...] i [...]), po których poprowadzona jest droga wewnętrzna w sytuacji, gdy wpis wzmianki z 30 grudnia 2020 r. w dziale II księgi wieczystej nr [...] wyłączał rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych;

3. na podstawie art. 193 w zw. z art. 135 Ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, w szczególności brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzjach całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych spowodowanych nie wyjaśnieniem czy aktualny jest stan prawny z daty wydania zaskarżonych decyzji i w związku z tym, czy skarżący kasacyjnie jest nadal właściwym ich adresatem w sytuacji, gdy postępowanie powinno być wobec "skarżącego" umorzone na skutek zmiany użytkownika wieczystego działek po których biegnie droga wewnętrzna;

4. w konsekwencji powyższego naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: art. 61 w zw. z art. 66 uPb poprzez nieuprawnione przyjęcie, że obowiązkiem naprawy wiaduktu powinien zostać obciążony "skarżący" jako użytkownik drogi wewnętrznej, a nie R. sp. z o.o. w W. będąca aktualnym użytkownikiem wieczystym.

Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie Spółka przejmująca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie

2. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie

3. w przypadku stwierdzenia podstaw do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym uchylenie wydanego w sprawie orzeczenia i umorzenie postępowania, także w stosunku do decyzji organów administracyjnych,

4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie oświadczyłaa, że zrzeka się rozprawy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki przejmującej pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organów nadzoru budowlanego obciążających obowiązkiem utrzymania należytego stanu technicznego wiaduktu może skutkować w przyszłości w przypadku dalszego pogarszania się stanu obiektu, ponownym nałożeniem obowiązku jego naprawy bądź rozbiórki na "skarżącego kasacyjnie", w sytuacji gdy od 30 grudnia 2020 r. skarżąca kasacyjnie nie jest już użytkownikiem wieczystym nieruchomości, przez które biegnie droga wewnętrzna w ciągu której znajduje się przedmiotowy wiadukt. Jednocześnie w skardze kasacyjnej wyjaśniono, że nakazane roboty Spółka wykonała.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Wszystkie zarzuty kasacyjne zasadniczo związane są z eksponowaniem we wniesionej skardze kasacyjnej okoliczności polegających na zbyciu prawa wieczystego użytkowania i odnotowania w księdze wieczystej wzmianki o tym w dniu 30 grudnia 2020 r. To w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki przejmującej ma świadczyć o skuteczności podniesionych zarzutów, w szczególności odnoszących się do braku zbadania, czy aktualny jest stan prawny z daty wydania zaskarżonej decyzji.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie jest trafne.

B. Przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji była decyzja GINB z 23 maja 2019 r. w przedmiocie nałożenia na Spółkę nakazu usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego wiaduktu na drodze wewnętrznej w wyznaczonym terminie. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonego aktu przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających z art. 133 § 1 Ppsa, a mianowicie na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, co oznacza również, że zasadniczo nie podlega uwzględnieniu zmiana stanu faktycznego i prawnego, która nastąpiła po wydaniu kontrolowanego aktu (lub czynności) (por. np. wyrok NSA z 6 listopada 2020 r., II GSK 345/18, LEX nr 3090170). Podzielając w pełni przywołane stwierdzenie, Sąd Naczelny podkreśla, że sąd pierwszej instancji, w wyniku uchylenia uprzednio wydanego w sprawie wyroku VII SA/Wa 1723/19 wyrokiem II OSK 2169/20, ponownie rozpoznawał skargę Spółki i oceniał legalność zaskarżonej decyzji GINB. Innymi słowy, sąd ten miał ocenić, uwzględniając wytyczne zawarte w powyższym wyroku NSA, legalność decyzji GINB z 23 maja 2019 r., a dotyczącej nakazu wykonania oznaczonych robót budowlanych, skierowanego do Spółki. Późniejsze okoliczności związane ze zmianą użytkownika wieczystego działek, na których zlokalizowana jest droga wewnętrzna i leżący w jej ciągu przedmiotowy wiadukt, nie mogą mieć znaczenia, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

C. Sąd pierwszej instancji nie miał zatem obowiązku ustalania i uwzględniania przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, tych nowych okoliczności faktycznych powstałych nie tylko po dacie wydania zaskarżonej decyzji, ale i po dacie wydania w sprawie wyroku VII SA/Wa 1723/19, a które to okoliczności związane były z tytułem prawnym do drogi wewnętrznej, w ciągu której zlokalizowany jest przedmiotowy wiadukt, którego dotyczył wydany nakaz organu nadzoru budowlanego.

D. Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia art. 190 Ppsa, w aspekcie naruszenia związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku II OSK 2169/20 dokonując wykładni norm prawa materialnego – przepisów uPb i Udp – z poczynionych tam uwag wynikało jedynie to, że nakazano przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylając wyrok VII SA/Wa 1723/19 uwzględniający wszak skargę Spółki, aby oceniając raz jeszcze skuteczność jej skargi dokonać ustalenia co do podmiotu odpowiedzialnego za stan drogi, w ciągu której zlokalizowany jest przedmiotowy wiadukt, a w konsekwencji ustalenia jaki podmiot jest odpowiedzialny za stan techniczny tego obiektu. Będąc związanym tą wykładnią sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając skargę Spółki dokonał niewadliwego ustalenia, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji działki nr [...] i [...], na których przebiega odcinek drogi wewnętrznej służącej przedsiębiorstwu Spółki, były w jej wieczystym użytkowaniu. Tego ustalenia w skardze kasacyjnej Spółki przejmującej nie podważono. Ta okoliczność miała przesądzające znaczenia dla trafnej oceny sądu a quo, oddalającego skargę Spółki.

E. W konsekwencji tych uwag nie są także zasadne dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, a to art. 8 Ukw, art. 193 w zw. z art. 135 i art. 7, 77 i 80 K.p.a.

F. Nie mogły odnieść także skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 61 w zw. z art. 66 uPb, niezależnie od tego, że autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że drugi z powołanych artykułów cyt. ustawy ma rozbudowaną strukturę, dzieląc się na kilka ustępów. Raz jeszcze wypadnie podkreślić, że zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie prawidłowo uznał, że wydając zaskarżoną decyzję GINB mógł skierować nakaz podejmowany w oznaczonym czasie (23 maja 2019 r.) do Spółki (Z. S.A. z siedzibą w K.) będącej w owym czasie użytkownikiem wieczystym działek stanowiących drogę wewnętrzną, w ciągu których zlokalizowano wiadukt, a którego stanu technicznego dotyczyły nakazane roboty budowlane.

G. Z tych wszystkich względów skargę kasacyjną oddalono w myśl art. 184 Ppsa.