Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 491/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 53 § 2, art. 52 § 3 i 4, art. 184 w zw. z art. 197 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 5/16 o odrzuceniu skargi J.G. na zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na Dyrektora Gimnazjum w M. postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 5/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę J.G. na zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na Dyrektora Gimnazjum w M.

Sąd Wojewódzki wskazał, że w dniu [...] maja 2015 r. Wójt Gminy L. wydał zarządzenie nr [...]w sprawie zatwierdzenia konkursu na Dyrektora Gimnazjum w M.

Pismem z dnia 7 września 2015 r. J.G. wezwała Wójta Gminy L. do unieważnienia konkursu na Dyrektora Gimnazjum w M. i jego ponowne przeprowadzenie.

Pismem z dnia 6 października 2015 r. nr [...] Wójt Gminy L. poinformował J.G., że brak jest możliwości do wydania decyzji o unieważnieniu ww. konkursu i wydania zarządzenia o ponownym jego przeprowadzeniu. Pismo to zostało doręczone J.G. w dniu 13 października 2015r.

Pismem z dnia 23 października 2015 r. J.G., wezwała Wójta Gminy L., do usunięcia naruszenia prawa z powodu odmowy unieważnienia konkursu i do uchylenia zarządzenia z dnia [...] maja 2015r.

Pismem z dnia 26 listopada 2015r. nr [...] Wójt Gminy L. odmówił unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Gimnazjum w M. oraz uchylenia zarządzenia z dnia [...] maja 2015r.

Pismem z dnia 30 listopada 2015r. J.G. wniosła skargę na pismo Wójta Gminy L. z dnia 6 października 2015 r. Natomiast w piśmie z dnia 6 grudnia 2015r. skarżąca sprecyzowała, że jej skarga dotyczy zarządzenia Wójta Gminy L. z dnia [...] maja 2015r.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o odrzucenie skargi, gdyż została ona wniesiona z uchybieniem terminu, względnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wyjaśnił, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została skarżącej doręczona w dniu 13 października 2015 r., a termin do wniesienia skargi upływał w dniu 12 listopada 2015r. Natomiast skarżąca wniosła skargę w dniu 1 grudnia 2015 r.

W piśmie z dnia 19 stycznia 2016r. skarżąca odniosła się do argumentów Wójta Gminy L. zawartych w odpowiedzi na skargę. Skarżąca podniosła, że ustawa o systemie oświaty nie przewiduje odrębnych środków zaskarżenia. Stąd stosuje się przepis ogólny określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten wymaga z kolei złożenia kolejnego pisma wzywającego do usunięcia naruszenia prawa w określonym terminie. Termin ten w niniejszej sprawie został dotrzymany. Pierwotne pismo pochodziło z dnia 7 września 2015r., w którym skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy L. o unieważnienie konkursu przeprowadzonego dnia [...] maja 2015, a ogłoszonego zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r., na dyrektora Gimnazjum w M. Skarżąca wskazała, że odpowiedź na to pismo otrzymała w dniu 13 października 2015r. Stąd kolejnym krokiem było, zdaniem skarżącej, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które nastąpiło w dniu 26 października 2015r. Odpowiedź organu pochodzi z dnia 26 listopada 2015r., a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została złożona w urzędzie gminy w dniu 1 grudnia 2015r. Stąd skarżąca uważa, że zachowała terminy wyznaczone przez ustawodawcę w art. 53 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w zakresie wezwania do uchylenia zarządzenia nr [...] Wójta Gminy L. z dnia [...] maja 2015r. o zatwierdzeniu konkursu, skarżąca podniosła, że dowiedziała się o nim dopiero z pisma Wójta Gminy z dnia 6 października 2015r. Stąd dopiero w piśmie z 23 października 2015r. mogła wezwać do uchylenia tego zarządzenia. Następnie musiała ponownie wezwać do usunięcia prawa i stąd dopiero 6 grudnia 2015r. mogła rozszerzyć skargę pierwotną również w zakresie odnoszącym się do tego zarządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że przedmiotem skargi J.G., co wynika z doprecyzowującego tę skargę pisma skarżącej z dnia 6 grudnia 2015 r. oraz kolejnego pisma precyzującego z dnia 19 stycznia 2016 r., jest zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia [...] maja 2015r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na Dyrektora Gimnazjum w M. Pozostałe pisma, które wymienia skarżąca, stanowią odpowiedzi na jej wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Jest to więc, skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm., zwana dalej: u.s.g.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd ten wskazał, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 i art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: P.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W sprawie ze skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zastosowanie znajduje reguła zawarta w art. 53 § 2 p.p.s.a., który przewiduje, że skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07).

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie skarżąca wezwała Wójta Gminy L. do usunięcia naruszenia prawa zaskarżonym zarządzeniem (pismo w tej sprawie wpłynęło do organu w dniu 9 września 2015r.). Z treści tego pisma wyraźnie wynika, że intencją skarżącej było zakwestionowanie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły z dnia [...] maja 2015 r. Skarżąca w tym wezwaniu zwróciła się do Wójta Gminy L., a więc podmiotu, który ten konkurs w dniu [...] maja 2015 r. zatwierdził zarządzeniem z dnia [...] maja 2015r. (k. 44 akt adm.), o unieważnienie konkursu i zarządzenie ponownego jego przeprowadzenia. Wezwanie to uruchomiło zatem bieg terminu dla skarżącej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami. Pismem z dnia 6 października 2015r. nr [...] Wójt Gminy L. udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. Pismo to zostało doręczone skarżącej w dniu 13 października 2015r. W związku z powyższym skargę winna była skarżąca wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Termin ten rozpoczął bieg w dniu 13 października 2015r., a upływał w dniu 12 listopada 2015r. Natomiast skarżąca wniosła skargę pismem z dnia 30 listopada 2015r., a więc już w momencie sporządzenia skarga była po terminie.

Sąd Wojewódzki nie podzielił poglądu skarżącej, wyrażonego w piśmie z dnia 19 stycznia 2016r., że dochowała ona przewidzianego terminu do wniesienia skargi. Kwestionując postępowanie konkursowe i domagając się jego unieważnienia, skarżąca winna była wezwać Wójta Gminy L. do usunięcia naruszenia prawa (co też uczyniła pismem z dnia 7 września 2015r.), a po otrzymaniu odpowiedzi organu (tj. pisma z dnia 6 października 2015r.) winna była wnieść skargę na zaskarżone zarządzenie zatwierdzające konkurs. Nie było więc potrzeby ponownego wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem przyjąć należy, że wskazane w art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwanie przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego zarządzenia jednokrotnie, a każde jego następne pismo nie posiada już waloru takiego wezwania i nie skutkuje ponownym rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia skargi. Wezwanie, o którym mowa w powołanym przepisie stanowi bowiem odpowiednik środka odwoławczego, określonego w art. 52 § 4 P.p.s.a., a środek odwoławczy na dane rozstrzygnięcie można wnieść tylko jeden raz. Sprzeczne z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji byłoby przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samego zarządzenia. Dlatego też niedopuszczalne jest traktowanie instytucji wezwania jako czynności, która nie wywołuje żadnych skutków prawnych i wobec tego może być powtarzana wielokrotnie. Oznacza to, że termin do wniesienia skargi na uchwałę nie rozpoczyna ponownie swego biegu na skutek wystosowania kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skoro więc wniesienie skargi w niniejszej sprawie nastąpiło z uchybieniem terminu, to podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła J.G., wnosząc o jego uchylenie i nadanie biegu sprawie. Zdaniem skarżącej obliczenie biegu terminu do wniesienia skargi przez Sąd pierwszej instancji jest niewłaściwe, gdyż Sąd oparł się na art. 101 u.s.g., w ramach którego na podstawie art. 102a u.s.g. nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Zdaniem skarżącej przedmiotowa sprawa, mieści się w zakresie art. 102 u.s.g. Skarżąca wskazała, że postępowanie konkursowe, dotyczące wyboru dyrektora gimnazjum publicznego, w którym była jedyną kandydatką, jest niewątpliwie postępowaniem dotyczącym konkretnej osoby, a nie zbiorowości. Skarżąca wskazała, że dochowała wszelkich wymaganych terminów, określonych w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., gdyż odpowiedź Wójta na jej pismo z 7 września otrzymała w dniu 13 października 2015 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło w dniu 26 października 2015 r. Odpowiedź organu pochodzi z dnia 26 listopada 2015 r., a skarga do Sądu Wojewódzkiego, została złożona w urzędzie gminy w dniu 1 grudnia 2015 r.

W przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 101 u.s.g., skarżąca podniosła, że o zarządzeniu zatwierdzającym konkurs z dnia [...] maja 2015 r. dowiedziała się dopiero z pisma z 6 października 2015 r. Nie została o nim poinformowana w żaden sposób. Stąd wniosła o uchylenie omawianego zarządzenia, dopiero pismem z dnia 23 października 2015r. Odmowa uchylenia tego zarządzenia nastąpiła w piśmie z dnia 26 listopada 2015 r. Stąd zdaniem skarżącej, termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni, od dnia otrzymania odmowy uchylenia zarządzenia.

Skarżąca wskazała, że jej pismo z dnia 7 września 2015 r., odnosiło się unieważnienia konkursu na dyrektora publicznego gimnazjum, a nie dotyczyło zarządzenia z dnia [...] maja 2015 r. Skarżąca nie wiedziała, że stosowne zarządzenie zostało podjęte. Pismo to stanowiło wezwanie do podjęcia działania, które zdaniem skarżącej nie zostało podjęte, a więc bezczynność.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że w całej sprawie nie była o niczym informowana, w tym o przysługujących jej prawach. Nie zostały podane w żadnym piśmie Wójta Gminy L. jakiekolwiek terminy do wniesienia odwołania, w tym skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącej, powyższa okoliczność świadczy o naruszeniu zasady praworządności.

W odpowiedzi na zażalenie Wójt Gminy L. podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącej w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 102 u.s.g., bowiem zatwierdzenie na stanowisko dyrektora szkoły bądź odmowa uchylenia takiego zarządzenia następuje w drodze aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Organ wskazał, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14. Zdaniem organu, nieuzasadnione są również twierdzenia skarżącej, dotyczące treści kierowanych przez nią wezwań, gdyż zarówno pierwsze jak i drugie wezwanie skarżącej dotyczyło tego samego aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że art. 53 § 2 P.p.s.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 tej ustawy, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zagadnienie zachowania terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego we wskazanym wyżej trybie było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60). W uchwale tej zaprezentowano pogląd, że przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi; pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie) oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Z przepisu tego wynika zatem, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga. Należy przy tym podkreślić, iż skargę wnosi się na uchwałę (zarządzenie) organu gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie organowi gminy załatwienia sprawy we własnym zakresie.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie uznał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione w dniu 9 września 2015 r. r. i przed upływem 60 dni od jego wniesienia organ udzielił na nie odpowiedzi, które zostało doręczone skarżącej w dniu 13 października 2015 r., a zatem skarżąca powinna wnieść skargę w terminie trzydziestu dni, który upływał w dniu 12 listopada 2015 r. Co prawda skarżąca niezatytułowała tego pisma jako "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", jednakże jego treść jak i przedmiot żądania "Wzywam organ do unieważnienia konkursu i zarządzenie ponownego jego przeprowadzenia ...", wyraźnie wskazywały na to, iż w istocie było ono wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, złożonym w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Tym samym uznać należało, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 12 listopada 2015 r.

Zasadne było także stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż bez wpływu na upływ tego terminu pozostawało kolejne wezwanie, zawarte w piśmie z dnia 23 października 2015 r. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwanie jest czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu lub czynności jednokrotnie, następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniu składu siedmiu sędziów z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 (publ. ONSA z 2003 r., Nr 1, s. 2), zgodnie z którym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu lub czynności jednokrotnie. Kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie stanowi wywołującego skutki prawne wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu P.p.s.a.

W tej sytuacji uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie słusznie uznał, iż skarga na zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia [...] maja 2015 r. – w sprawie zatwierdzenia konkursu na Dyrektora Gimnazjum w M. - została wniesiona po upływie ustawowego terminu, a jej odrzucenie – jako spóźnionej – było zgodne z prawem.

Podkreślić należy, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest poprzedzona jakimkolwiek rozstrzygnięciem podejmowanym w trybie postępowania administracyjnego W takiej sytuacji nie obowiązują zasady określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zawarta w art. 9 K.p.a. zasada czuwania przez organy, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zatem skarżąca nie może przerzucać na organ winy za niepouczenie jej o sposobie i terminie wniesienia skargi, gdyż to ona powinna podjąć działania celem uzyskania stosownych informacji w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a.