Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 13/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 29
journal: Dz.U. 2006 nr 83 poz 578
law: Rozporządzenie MInistra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie
article: art. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 163 poz 1364
law: Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 662/12 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 7 sierpnia 2012r. sygn. akt: VII SA/Wa 662/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. F. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] lutego 2012r. znak [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych .

Sąd I instancji podał, że Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z [...] października 2011r., znak: [...], na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) oraz §7 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 28 kwietnia 2006r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83, poz. 578 ze zm.), po ponownym rozpoznaniu wniosku A. F., odmówiła A. F. nadania uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności drogowej bez przeprowadzania egzaminu.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że A. F. wnioskiem z [...] sierpnia 2008r. wystąpił o wyznaczenie ponownego terminu egzaminu na uprawnienia budowlane w specjalności drogowej. Powołał się na ukończenie studiów wyższych magisterskich na Wydziale Melioracji Wodnych Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego Akademii Rolniczej w W. i uzyskanie w dniu [...] czerwca 1980r. tytułu zawodowego magistra inżyniera melioracji wodnych oraz odbycie praktyki na budowie w okresie pomiędzy grudniem 1985r. a grudniem 1998r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa oceniając wniosek A. F., ustaliła, że w latach 1999 - 2003, wobec wnioskodawcy było już prowadzone postępowanie kwalifikacyjne z jego wniosku z [...] stycznia 1999r. ale dotyczyło ono specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Postępowanie z tego wniosku zostało zakończone prawomocną decyzją z [...] sierpnia 2003r. odmawiającą nadania wnioskodawcy uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej z ograniczeniem do dróg wewnętrznych. Przyczyną odmownej decyzji było niezdanie egzaminu przez wnioskodawcę. Obecny wniosek który złożył A. F. dotyczy "wyznaczenia ponownego terminu egzaminu". Jednakże Komisja zauważyła, że wniosek ten jako dotyczący uprawnień drogowych powinien być kwalifikowany w ramach innej specjalności aniżeli specjalność, w której wnioskodawca ubiegał się o nadanie uprawnień budowlanych w latach 1999-2003. Wówczas specjalność drogowa mieściła się w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Obecnie zaś specjalność drogowa jest samodzielną specjalnością wyodrębnioną wśród innych, niezależną od specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W szczególności obecne przepisy wyznaczają odrębne przesłanki w zakresie wymaganego wykształcenia i praktyki, konieczne do uzyskania uprawnień w odniesieniu do obiektów drogowych. Odrębna specjalność drogowa i mostowa zostały wprowadzone z dniem 11 lipca 2003r. do art. 14 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez dodanie pkt 2 a i pkt 2 b - (ustawa z 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw; Dz. U. Nr 80 poz. 718 ze zm. dalej-u.p.b.). Wniosek A. F. z [...] sierpnia 2008r. dotyczył specjalności drogowej a negatywny wynik egzaminu dotyczył specjalności konstrukcyjno-budowlanej, Komisja pismem z [...] kwietnia 2011r. wezwała wnioskodawcę do sprecyzowania, w jakiej specjalności ubiega się o nadanie uprawnień. Wnioskodawca doprecyzował, że ubiega się o nadanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności drogowej. Następnie wnioskodawca rozszerzył żądanie nadania uprawnień budowlanych w specjalności drogowej, o żądanie nadania uprawnień do projektowania w ograniczonym zakresie w tej specjalności.

W ocenie Komisji zasadne było potraktowanie wniosku z [...] sierpnia 2008r. jako nowego wniosku o nadanie uprawnień budowlanych, jako że dotyczył on innej specjalności niż specjalność, której z kolei dotyczyło poprzednio prowadzone postępowanie w latach 1999 - 2003. Przystępując do kwalifikacji Komisja stwierdziła, że zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 2 lit. a i pkt 4 lit. a u.p.b. do nadania uprawnień budowlanych do projektowania lub kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie wymagane jest ukończenie wyższych studiów zawodowych, w rozumieniu przepisów o wyższych szkołach zawodowych, na kierunku odpowiednim dla danej specjalności lub ukończenie studiów magisterskich, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym, na kierunku pokrewnym dla danej specjalności. W załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 28 kwietnia 2005r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83 poz. 578 ze zm. dalej-rozporządzenie MTiB), określony został wykaz wykształcenia odpowiedniego i pokrewnego dla poszczególnych specjalności uprawnień budowlanych, przy czym wykształcenie wnioskodawcy nie zostało wymienione w tym załączniku. Jako wykształcenie odpowiednie dla specjalności drogowej w rozporządzeniu wskazano: dla uprawnień bez ograniczeń - ukończenie studiów magisterskich na kierunku budownictwo, dla uprawnień w ograniczonym zakresie - ukończenie studiów zawodowych na kierunku budownictwo. Wykształcenia pokrewnego dla specjalności drogowej ww. rozporządzenie nie przewiduje.

Komisja, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w W. z 30 listopada 2010r. sygn. akt: VII SA/Wa 1679/10, dokonała indywidualnej kwalifikacji wykształcenia wnioskodawcy w oparciu o §29 rozporządzenia MTiB. Przepis ten stanowi, że wykształcenie uzyskane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, którego kierunek był określany w sposób odbiegający od przyjętego w rozporządzeniu, podlega indywidualnemu rozpatrzeniu i zakwalifikowaniu przez właściwą komisję kwalifikacyjną na podstawie programu kształcenia jako wykształcenie odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności.

Komisja wezwała wnioskodawcę do złożenia dokumentu zawierającego zestawienie przedmiotów wraz z liczbą godzin zajęć zrealizowanych na studiach, które ukończył wnioskodawca. Wnioskodawca w tym zakresie nie wykonał wezwania twierdząc, że posiada wykształcenie odpowiednie do nadania mu żądanych uprawnień, a Komisja nie jest uprawniona do porównywania jego wykształcenia i powinna oprzeć się na oświadczeniu wnioskodawcy. Wnioskodawca przedstawił natomiast kopię zaświadczenia z [...] września 2010r. wystawionego przez Prodziekana ds. dydaktyki Wydziału Inżynierii i Kształtowania Środowiska Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w W. (nr pisma [...]), w którym stwierdzono, że "zakres programu realizowanego w okresie studiów przygotowywał absolwentów Melioracji Wodnych do uzyskiwania uprawnień w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz instalacyjnej". Dalej stwierdzono, że program studiów na Wydziale Melioracji Wodnych w latach 1975-80 w zakresie specjalności konstrukcyjno-budowlanej był szczególnie ukierunkowany na specjalizacje: obiekty budowlane melioracji wodnych, obiekty gospodarki wodnej, drogi, konstrukcje budowlane, konstrukcje drewniane.

Z uwagi na treść §29 rozporządzenia MTiB obligującego Komisję do porównania programów kształcenia oraz treść wyroku WSA w W. z 30 listopada 2010r., sygn. akt: VII SA/Wa 1679/10, w którym Sąd polecił uzupełnić materiał dowodowy o dowody umożliwiające zastosowanie §29 rozporządzenia MTiB oraz polecił ocenić ponownie wykształcenie i praktykę zawodową wnioskodawcy, Komisja celem zastosowania §29 rozporządzenia MTiB, nie mogła poprzestać na opinii zawartej w zaświadczeniu z [...] września 2010r. wystawionym przez Prodziekana ds. dydaktyki Wydziału Inżynierii i Kształtowania Środowiska SGGW w W. (nr pisma [...]). Przedmiotowe zaświadczenie nie zawiera bowiem żadnego uzasadnienia, w którym dokonane byłoby porównanie programów kształcenia. W związku z tym Komisja zwróciła się bezpośrednio do władz Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w W. o przedstawienie programu nauczania wraz z liczbą godzin zajęć zrealizowanych na studiach ukończonych przez wnioskodawcę. Pełną odpowiedź Komisja otrzymała w pismach z [...] czerwca 2011r. nr pisma [...] i z [...] października 2011r. nr pisma [...].

Na podstawie informacji o programie nauczania i liczbie zrealizowanych godzin zajęć ma studiach na Wydziale Melioracji Wodnych Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego Akademii Rolniczej w W. z okresu, w którym studia te odbywał wnioskodawca, Komisja dokonała indywidualnej kwalifikacji wykształcenia wnioskodawcy porównując je do minimalnych wymagań programowych zawartych w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 12 lipca 2007r. w sprawie standardów kształcenia dla poszczególnych kierunków oraz poziomów kształcenia, a także trybu tworzenia i warunków, jakie musi spełniać uczelnia, by prowadzić studia międzykierunkowe oraz makrokierunki (Dz. U. Nr 164 poz. 1166 ze zm. dalej-rozporządzenie MNiSW) - załącznik nr 14 część A. Standardy kształcenia dla kierunku studiów: budownictwo; studia pierwszego stopnia. Z uwagi na fakt, że wnioskodawca ubiega się o uprawnienia w ograniczonym zakresie w specjalności drogowej, Komisja porównała uzyskane przez niego wykształcenie do minimalnych wymagań programowych przewidzianych ww. rozporządzeniem na kierunku odpowiednim tj. budownictwo na studiach pierwszego stopnia (inżynierskich/zawodowych), ponieważ takie studia należy ukończyć, aby skutecznie ubiegać się o uprawnienia w ograniczonym zakresie w specjalności drogowej zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia MTiB.

Z porównania treści kształcenia w zakresie przedmiotów zrealizowanych, Komisja stwierdziła, że na studiach odbytych przez wnioskodawcę, w ogóle nie realizowano zajęć z przedmiotu: budownictwo komunikacyjne. Przedmiot ten dla specjalności drogowej ma znaczenie wiodące, bowiem w opisie treści i efektów kształcenia dotyczącym tego przedmiotu, zawartym w załączniku nr 14 część A do rozporządzeniu MNiSW, wskazano, że obejmuje on nauczanie w zakresie: transportu lądowego, elementów kształtowania i projektowania dróg kołowych, nawierzchni drogowych, odwodnienia dróg, elementów eksploatacji i utrzymania dróg, komunikacji zbiorowej, elementów inżynierii ruchu, nawierzchni kolejowych, elementów drogi kolejowej, komunikacyjnych obiektów inżynierskich - mostów, wiaduktów, estakad, przepustów i tuneli. Efektem kształcenia powinna być: umiejętność projektowania prostych obiektów komunikacyjnych; rozumienia zasad organizacji i nadzoru nad robotami budowlanymi związanymi z powstawaniem i utrzymaniem elementów infrastruktury komunikacyjnej. Wiedza i umiejętności z zakresu przedmiotu: budownictwo komunikacyjne mają znaczenie przede wszystkim dla specjalności drogowej. Tymczasem z programu nauczania na studiach ukończonych przez wnioskodawcę wynika, że nie uzyskał on przygotowania teoretycznego z opisanego wyżej zakresu kształcenia.

Kształcenie, które odbył wnioskodawca nie obejmowało jeszcze innych przedmiotów mających znaczenie dla specjalności drogowej, ale już w mniejszym stopniu aniżeli przedmiot: budownictwo komunikacyjne. I tak, Komisja nie znalazła w programie studiów odbytych przez wnioskodawcę przedmiotu: instalacje budowlane. Częściowo, zdaniem Komisji, przedmiot ten był nauczany w ramach przedmiotu: zaopatrzenie rolnictwa w wodę - w zakresie obejmującym instalacje wodociągowe i instalacje kanalizacyjne. Komisja nie odnalazła jednak w programie nauczania przesłanym przez uczelnię oraz w kartach egzaminacyjnych ze studiów wnioskodawcy, przedmiotu obejmującego kształcenie w zakresie: instalacji elektrycznych, instalacji alarmowych i sygnalizacyjnych, instalacji ogrzewczych oraz instalacji gazowych i instalacji wentylacyjnych. A taki zakres kształcenia wskazany powyżej w ramach przedmiotu: instalacje budowlane został zawarty w opisie treści kształcenia i efektów kształcenia w załączniku nr 14 część A do rozporządzenia MNiSW. Kształcenie wnioskodawcy nie obejmowało również przedmiotów takich jak: wytrzymałość materiałów, mechanika budowli oraz fizyka budowli. Komisja nie znalazła w programie nauczania przesłanym przez uczelnię oraz w kartach egzaminacyjnych ze studiów wnioskodawcy, przedmiotów odpowiadających wymienionym przedmiotom przewidzianym w załączniku nr 14 część A do rozporządzenia MNiSW. Komisja zwróciła uwagę, że zgodnie z przepisem §11 ust. 2 rozporządzenia MNiSW, programy nauczania na studiach inżynierskich powinny zawierać przedmioty techniczne, rolnicze lub leśne, stanowiące nie mniej niż 50% ogólnej liczby godzin zajęć. W odniesieniu do kierunku budownictwo znaczenie będą miały przedmioty techniczne. Ogólna liczba godzin na studiach odbytych przez wnioskodawcę wynosi minimum 2500 (zał. nr 14 część A do rozporządzenia MNiSW). Liczba godzin odbytych przez wnioskodawcę z zajęć z przedmiotów technicznych wynosi 1110, a więc nie stanowi 50% ogólnej liczby godzin zajęć w wymiarze minimalnym.

Na podstawie analizy programu nauczania na studiach odbytych przez wnioskodawcę w latach 1975-1980 na Wydziale Melioracji Wodnych w Szkole Głównej Gospodarstwa Wiejskiego Akademii Rolniczej w W. w odniesieniu do standardów kształcenia przewidzianych dla kierunku budownictwo studia inżynierskie w rozporządzeniu MNiSW, określającego minimalne wymagania dla poszczególnych kierunków studiów, Komisja doszła do wniosku, że wykształcenie posiadane przez wnioskodawcę nie stanowi wykształcenia odpowiedniego dla specjalności drogowej dla uprawnień w zakresie ograniczonym. Treść i zakres kształcenia na studiach odbytych przez wnioskodawcę nie odpowiada bowiem minimalnym wymogom programowym przewidzianym dla kierunku budownictwo studia inżynierskie, stanowiącym z kolei wykształcenie odpowiednie dla uprawnień, których nadania domaga się wnioskodawca. Niezależnie od powyższego, Komisja orzekając w niniejszej sprawie, miała na uwadze wyrok NSA z 14 kwietnia 2003r., sygn. akt: IV SA 2651/01 wydany w podobnym stanie faktycznym. Wnioskodawca w tejże sprawie posiadający identyczne wykształcenie jak A. F. (studia magisterskie na Wydziale Melioracji Wodnych SGGW AR w W. ukończone w roku 1982), ubiegał się o uprawnienia w specjalności konstrukcyjno- budowlanej w ograniczonym zakresie. Jego wykształcenie było indywidualnie kwalifikowane w odniesieniu do wykształcenia uzyskiwanego na kierunku budownictwo. Kierunek budownictwo jest bowiem odpowiedni zarówno dla specjalności konstrukcyjno-budowlanej jak i drogowej. Dlatego też wymieniony wyrok NSA Komisja wzięła pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy z wniosku A. F.. W sprawie zakończonej prawomocnie przedmiotowym wyrokiem NSA, wydana została opinia z [...] października 2000r. dziekana Wydziału Inżynierii Lądowej Politechniki W., czyli wydziału prowadzącego studia na kierunku budownictwo. W opinii znalazło się wyjaśnienie zawierające porównanie programów nauczania obowiązujących na Wydziale Melioracji Wodnych SGGW AR w W. oraz na Wydziale Inżynierii Lądowej Politechniki W. na studiach inżynierskich (zawodowych). Z opinii wyraźnie wynika, że programy studiów nie pokrywają się, a różnice programowe są na tyle istotne, że nie można twierdzić, aby wykształcenie uzyskane na studiach na Wydziale Melioracji Wodnych SGGW AR w W. odpowiadało wykształceniu uzyskiwanemu na studiach na Wydziale Inżynierii Lądowej Politechniki Warszawskiej. Komisja zwróciła uwagę, że w programie nauczania na Wydziale Inżynierii Lądowej Politechniki W., załączonym do opinii z [...] października 2000r. dziekana tego wydziału, znajdują się przedmioty przewidziane w standardach nauczania dla kierunku budownictwo, określonych w załączniku nr 14 część A późniejszego rozporządzenia MNiSW, których to przedmiotów brakowało w programie nauczania zrealizowanym na studiach, które odbył A. F..

Komisja stwierdziła, że wykształcenie wnioskodawcy A. F. nie spełnia przesłanek art. 14 ust. 3 pkt 2 lit. a i pkt 4 lit. a u.p.b. Zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 2 lit. b i c oraz pkt 4 lit. b u.p.b., do nadania uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie wymagane jest odbycie łącznie praktyki w wymiarze: dwa lata projektowania oraz trzy lata na budowie. Odbyta przez wnioskodawcę praktyka na budowie nie może zostać zaliczona do praktyki wymaganej wskazanymi wyżej przepisami, gdyż nie została odbyta co najmniej po ukończeniu trzeciego roku studiów na właściwym kierunku. Wg bowiem §3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MTiB, praktyka zawodowa powinna zostać odbyta po uzyskaniu dyplomu, z tym że zalicza się również praktykę odbytą po ukończeniu trzeciego roku studiów. Z przepisu tego wynika, że praktyka powinna zostać odbyta po ukończeniu co najmniej trzeciego roku studiów odpowiednich dla danej specjalności. Ponieważ wnioskodawca w ocenie Komisji nie odbył studiów świadczących o uzyskaniu przez niego wykształcenia odpowiedniego, również praktyka odbyta przez wnioskodawcę nie może ulec zaliczeniu.

W wyniku rozpoznania odwołania, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138§1 pkt 1 w zw z art. 127§1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej- k.p.a.) oraz w zw z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.

Organ podkreślił, że strona na żądanie organu I instancji potwierdziła, iż jej zamiarem jest uzyskanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności drogowej, a nie konstrukcyjno-budowlanej. W tej sytuacji Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna prawidłowo uznała pismo strony z 19 sierpnia 2008r. za "nowy" wniosek w sprawie. Warunki uzyskania uprawnień budowlanych zostały określone w ustawie, tj. w art. 14 ust. 3 u.p.b. Do 1 stycznia 2006r. warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych bez ograniczeń było posiadanie m.in. odpowiedniego wykształcenia wyższego, a wiec zarówno wyższego zawodowego, jak i magisterskiego. W dniu 1 stycznia 2006r. weszła w życie ustawa z 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Powyższa ustawa nadała nowe brzmienie art. 14 ust. 3 u.p.b. podwyższając wymogi uzyskania uprawnień budowlanych. Zmiana art. 14 ust. 3 polegała głównie na tym, iż osoby ubiegające się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń powinny posiadać wykształcenie wyższe magisterskie, a osoby ubiegające się o uprawnienia w ograniczonym zakresie wykształcenie wyższe zawodowe. W ustawie zmieniającej art. 14 ust. 3 u.p.b. znalazły się przepisy przejściowe, które dotyczą tzw. "spraw w toku". Jednym z nich jest art. 5 tej ustawy. Stanowi on, że "W stosunku do osób ubiegających się o uprawnienia budowlane, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały wykształcenie wymagane na podstawie przepisów dotychczasowych oraz rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki, stosuje się przepisy dotychczasowe."

Krajowa Komisja zwróciła uwagę, że zastosowanie tego przepisu do konkretnej sprawy wywołuje przede wszystkim taki skutek, że osoba posiadająca tytuł zawodowy technika, mimo zmiany art. 14 ust. 3, będzie mogła ubiegać się o uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie, oraz że osoba posiadająca wyższe wykształcenie zawodowe, a nie magisterskie, będzie mogła uzyskać uprawnienia bez ograniczeń. Inaczej mówiąc art. 5 ma istotne znaczenie dla osób, które przed 1 stycznia 2006r. uzyskały średnie lub wyższe zawodowe wykształcenie techniczne. Przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu art. 5 należało rozumieć także art. 16 w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2006r., w tym także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 18 maja 2005r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 96, poz. 817). Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z 28 kwietnia 2006r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie zostało natomiast wydane na podstawie art. 16 ust. 1 i 1a u.p.b. w brzmieniu obowiązującym po 28 lipca 2005r.

Warunkiem skorzystania z art. 5 jest po pierwsze uzyskanie przed 1 stycznia 2006r. wykształcenia wymaganego na podstawie przepisów dotychczasowych, a więc na podstawie art. 14 ust. 3 w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z 28 lipca 2005r. i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, po drugie rozpoczęcie przed tą datą praktyki zawodowej. Ww. warunki muszą zostać spełnione łącznie.

Organ zauważył, że strona uzyskała przed 1 stycznia 2006r. tytuł magistra inżyniera melioracji wodnych i rozpoczęła przed tą datą praktykę zawodową. Jednakże wykształcenie uzyskane na kierunku melioracje wodne nie było wykształceniem wymaganym na podstawie przepisów dotychczasowych, kierunek ten nie został, bowiem wskazany w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 18 maja 2005r. W tej sytuacji wnioskodawca nie spełniał warunków określonych w art. 5 ustawy z 28 lipca 2005r. Do wniosku strony należało, zastosować przepisy obecnie obowiązujące.

Zgodnie z treścią załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa z 28 kwietnia 2006r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, strona, ubiegając się o uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w specjalności drogowej, winna legitymować się wykształceniem magisterskim uzyskanym na kierunku budownictwo. Wnioskodawca, legitymując się tytułem magistra inżyniera na kierunku melioracje wodne, nie posiadał odpowiedniego wykształcenia dla specjalności drogowej. Indywidualna kwalifikacja wykształcenia uzyskanego przez stronę również nie prowadziła do wniosku, że wnioskodawca posiada wykształcenie odpowiednie dla specjalności drogowej. Szczegółowej analizy programu nauczania na kierunku studiów ukończonych przez stronę dokonał organ I instancji.

W odwołaniu oraz w zażaleniu na przewlekłość postępowania, które wpłynęło do Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wnioskodawca zakwestionował zasadność porównywania programu nauczania obowiązującego na kierunku "melioracje wodne" z programem obowiązującym obecnie na kierunku "budownictwo". Według skarżącego organy Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa nie są uprawnione do porównywania jego "studiów z 1980r. z aktualnymi kryteriami". Odnosząc się do powyższego zauważono, że strona ubiega się aktualnie o uprawnienia budowlane i dlatego też organ musiał stosować prawo obecnie obowiązujące. Stosowanie do tego kierunek budownictwo-zgodnie z treścią załącznika nr 1 do w/w rozporządzenia-został niejako z mocy prawa zakwalifikowany jako odpowiedni dla specjalności drogowej. Stąd też należało uznać, że racjonalny prawodawca, redagując treść tego załącznika, uznał - mając właśnie na uwadze standardy nauczania obowiązujące na określonych kierunkach studiów - że absolwenci kierunku budownictwo jako jedyni mają właściwe przygotowanie teoretyczne do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w specjalności drogowej. Skoro tak, to zasadne było porównywanie programów nauczania na kierunkach studiów zlikwidowanych przed wejściem w życie rozporządzenia, których absolwenci ubiegają się obecnie o uprawnienia w specjalności drogowej, z programem studiów na kierunku budownictwo. Sam prawodawca uznał bowiem, że program nauczania na tym kierunku jest wzorcowy dla tej specjalności. Naturalną logiczną konsekwencją tego stanowiska była konieczność odniesienia programu nauczania na kierunku ukończonym przez stronę do zakresu przedmiotowego nauczania na kierunku budownictwo. Za takim stanowiskiem przemawiała zasada równego traktowania obywateli, cechą relewantną jest w tym przypadku fakt ubiegania się przez nich o uprawnienia budowlane w tej samej specjalności. Skoro bowiem na gruncie obowiązującego prawa osoby ubiegające się dziś o uprawnienia budowlane w specjalności drogowej muszą odbyć naukę obejmującą przedmioty przewidziane na kierunku budownictwo, to tym samym absolwenci studiów ukończonych w innym stanie prawnym, którzy jednakże obecnie chcą uzyskać uprawnienia budowlane w tej specjalności, powinni legitymować się zbliżonym wykształceniem.

Krajowa Komisja wskazała, że punktem odniesienia do oceny programu studiów ukończonych przez stronę nie tylko mógł ale nawet powinien być program studiów na kierunku budownictwo, co jednak nie oznacza, że programy te muszą być identyczne. Odwołanie się do minimalnych wymagań programowych obwiązujących na kierunku budownictwo zgodnie z rozporządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 12 lipca 2007r. w sprawie standardów nauczania dla poszczególnych kierunków oraz poziomów kształcenia, a także trybu tworzenia i warunków, jakie musi spełniać uczelnia, by prowadzić studia międzykierunkowe, zapewnia obiektywne kryteria weryfikacji wykształcenia strony. Zgodnie z załącznikiem 14 do w/w rozporządzenia, program nauczania na kierunku budownictwo studia I stopnia obejmuje takie przedmioty jak: budownictwo ogólne i budownictwo komunikacyjne. W programie studiów ukończonych przez stronę można wyróżnić jedynie przedmiot zatytułowany "Materiały budowlane i elementy budownictwa ogólnego". Przedmiot "budownictwo ogólne", tak dawniej, jak i dziś dotyczy w istocie rzeczy zagadnień technicznych związanych z budynkami, czyli obiektami kubaturowymi, a jak powszechnie wiadomo drogi do takich obiektów nie należą. Obiekty drogowe są domeną budownictwa komunikacyjnego. Przedmiot ten bezpośrednio i wprost swym zakresem odnosi się do specjalności drogowej. Szeroko pojęte obiekty drogowe, ich konstrukcja, eksploatacja i utrzymanie są tu głównym, a w zasadzie jedynym elementem nauczania. Przedmiot ten w całości poświęcony jest tej materii, jest, zatem kluczowy, gdy chodzi o teoretyczne przygotowanie absolwenta do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w specjalności drogowej. Organ podkreślił, że przedmiot ten jest nauczany jedynie na kierunku budownictwo i stąd też kierunek ten, jako jedyny został uznany przez prawodawcę za odpowiedni dla tejże specjalności. Jednocześnie budownictwo komunikacyjne jest dziedziną na tyle specyficzną, że branża ta, tak na poziomie programów nauczania jak i uprawnień budowlanych, zastała wyłączona z budownictwa ogólnego. Oznacza to, że samo przygotowanie w zakresie budownictwa ogólnego i to jedynie w zakresie wybranych elementów, a więc w zakresie podstawowym, nie jest wystarczające. Jak słusznie zauważył organ I instancji w programie nauczania na kierunku "Melioracje Wodne" brak jest przedmiotu, w którym istotą i trzonem nauki byłby elementy kształtowania i projektowania dróg, nie wyłączając dróg kolejowych, zasady nadzorowania i kierowania robotami budowlanymi związanymi z powstawaniem, utrzymaniem i eksploatacją elementów infrastruktury komunikacyjnej. Już choćby z tego względu organ odwoławczy nie może uznać wykształcenia strony za pokrewne, ani tym bardziej za odpowiednie dla specjalności drogowej. Organ wskazał, że pozostałe przedmioty, takie jak mechanika budowli, wytrzymałość materiałów, hydrologia, hydromechanika, geotechnika, gleboznawstwo, a nawet odwadniania terenów i budowli mają charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że mogą się odnosić zarówno do budownictwa: ogólnego, przemysłowego, wodnego, wysokościowego i komunikacyjnego. Ich brak lub obecność w programie nauczania nie ma tym samym kluczowego znaczenia. Niemniej w programie nauczania na kierunku ukończonym przez stronę nawet budownictwo ogólne ograniczone jest do określonych elementów, a takie przedmioty jak wytrzymałość materiałów i fizyka budowli w ogóle nie występują.

Organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony, regulacja rzek, odwadnianie budowali nie wchodzi w zakres specjalności drogowej. W znacznej części są to dziedziny objęte specjalnością konstrukcyjno-budowlaną, aby to sprawdzić wystarczy odwołać się do załącznika nr 2 ww. rozporządzenia, gdzie określono specjalizacje techniczno-budowlane dla tej specjalności takie jak geotechnika, obiekty budowlane melioracji wodnych, budowle hydrotechniczne (regulacja rzek). Przedmioty przyrodnicze, powołane w odwołaniu, nie mają kluczowego znaczenie, gdy chodzi o uprawnienia budowlane w specjalności drogowej. Mają większe znaczenie w takich dziedzinach jak budownictwo wodne, w szczególności w zakresie obiektów budowlanych melioracji wodnych. Powołanie się na rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie jest bezprzedmiotowe, gdyż - w świetle §18 rozporządzenia - drogowe obiekty inżynieryjne są co do zasady wyłączone ze specjalności drogowej.

Strona nie posiadała wykształcenia pokrewnego lub odpowiedniego dla specjalności drogowej. Tym samym wnioskodawca nie spełniał warunku określonego w art. 14 ust. 3 pkt 2 lit. a i pkt 4 lit. a u.p.b. W tej sytuacji nawet odbycie wymaganej praktyki zawodowej nie może prowadzić do nadania żądanych uprawnień budowlanych, gdyż przesłanki określone w art. 14 ust. 3 pkt 2 i 4 u.p.b. muszą być spełnione łącznie. Na marginesie organ odwoławczy dodał, że wykształcenie strony uzyskane na kierunku melioracje wodne mogłoby być uznane, jako pokrewne dla specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Na podstawie takiego wykształcenia strona mogłaby się -ubiegać o uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.

II.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję złożył A. F., zarzucając nieprawidłowości i nierzetelność działania organów uprawnionych do wydawania decyzji w zakresie uprawnień budowlanych, o które ubiega się skarżący. Wskazał na szereg naruszeń prawa, w szczególności dotyczących podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wskazał na brak zaufania do organów. Wskazał, że złożył odpowiednie oświadczenie, że jego wykształcenie jest w każdym zakresie odpowiednie lub pokrewne do specjalności drogowej. I na tym cały ten koszmar powinien być zakończony. Podkreślił, że otrzymał zaświadczenie Wydziału, iż jego studia dają podstawę do uprawnień konstrukcyjno- budowlanych, w tym drogowych.

Odpowiadając na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga była niezasadna.

W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji stwierdził, przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] lutego 2012r. utrzymująca w mocy decyzję Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] października 2011r. w przedmiocie odmowy nadania A. F. uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności drogowej bez przeprowadzania egzaminu. Rozstrzygnięcia zapadły na skutek wyroku WSA w W. z 30 listopada 2010r., sygn. akt: VII SA/Wa 1679/10. Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczały aktualny kierunek postępowania Sądu I instancji, jak również organu administracji publicznej.

Wyrokiem z 30 listopada 2010r. Sąd uchylił wcześniejsze rozstrzygnięcia organów obu instancji, wskazując, że Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna winna przeprowadzić ponownie postępowanie dowodowe i ocenić raz jeszcze wykształcenie i praktykę zawodową skarżącego, przy czym powinno to nastąpić po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego o dowody umożliwiające zastosowanie §29. Organ, wzywając stronę do sprecyzowania podania, winien mieć na względzie i winien kierować się przy tym zasadą wynikającą z art. 9 k.p.a. albowiem w wezwaniu do sprecyzowania podania z 19 sierpnia 2008r. organ samorządu zawodowego powinien pouczyć skarżącego (w kontekście jego wniosku) o obowiązującym stanie prawnym (a tego nie uczynił), co pozwoliłoby skarżącemu na lepszą ocenę sytuacji i możliwości uzyskania uprawnień budowlanych. Wezwanie, spełniające wymogi wynikające z art. 9 k.p.a., spowodowałoby, iż skarżący domagałby się uprawnień w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie. Zgodnie z przepisami rozporządzenia, inżynieria środowiskowa (powstała z melioracji wodnych, czy też zbliżona do melioracji wodnych) jest kierunkiem pokrewnym dla tej specjalności. Orzekając ponownie w sprawie, Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna winna mieć to na względzie, tym bardziej, iż po uprawomocnieniu się wyroku sprawa wróci do etapu wniosku skarżącego. Tylko zaś od skarżącego prawidłowo pouczonego przez organ może zależeć, w którym kierunku winno zmierzać postępowanie.

W ocenie WSA w W. organy ponownie rozpatrujące niniejszą sprawę, zastosowały się do wskazań w nim zawartych, przeprowadziły postępowanie administracyjne z poszanowaniem podstawowych zasad prawa administracyjnego, zawartych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a swoje stanowiska uzasadniły zgodnie z wymogami określonymi w art. 107§3 k.p.a.

Wniosek A. F. z [...] sierpnia 2008r. dotyczył specjalności drogowej a negatywny wynik egzaminu dotyczył specjalności konstrukcyjno-budowlanej, Komisja wezwała skarżącego do sprecyzowania, w jakiej specjalności ubiega się o nadanie uprawnień. Skarżący doprecyzował, że ubiega się o nadanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności drogowej. Kolejnym pismem, skarżący rozszerzył żądanie nadania uprawnień budowlanych w specjalności drogowej, o żądanie nadania uprawnień do projektowania w ograniczonym zakresie w tej specjalności. W tym też kierunku zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne.

Przystępując do kwalifikacji wykształcenia skarżącego organ prawidłowo stwierdził, że zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 2 lit. a i pkt 4 lit. a u.p.b., do nadania uprawnień budowlanych do projektowania lub kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie wymagane jest ukończenie wyższych studiów zawodowych, w rozumieniu przepisów o wyższych szkołach zawodowych, na kierunku odpowiednim dla danej specjalności lub ukończenie studiów magisterskich, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym, na kierunku pokrewnym dla danej specjalności. W załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie określony został wykaz wykształcenia odpowiedniego i pokrewnego dla poszczególnych specjalności uprawnień budowlanych, przy czym wykształcenie wnioskodawcy nie zostało wymienione w tym załączniku. Jako wykształcenie odpowiednie dla specjalności drogowej w rozporządzeniu wskazano: dla uprawnień bez ograniczeń - ukończenie studiów magisterskich na kierunku budownictwo, dla uprawnień w ograniczonym zakresie-ukończenie studiów zawodowych na kierunku budownictwo. Wykształcenia pokrewnego dla specjalności drogowej ww. rozporządzenie nie przewiduje.

Organ, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w W. z 30 listopada 2010r. dokonał indywidualnej kwalifikacji wykształcenia skarżącego w oparciu o §29 powołanego rozporządzenia, który stanowi, że wykształcenie uzyskane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, którego kierunek był określany w sposób odbiegający od przyjętego w rozporządzeniu, podlega indywidualnemu rozpatrzeniu i zakwalifikowaniu przez właściwą komisję kwalifikacyjną na podstawie programu kształcenia jako wykształcenie odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności.

W tym celu organ wezwał skarżącego do złożenia dokumentu zawierającego zestawienie przedmiotów wraz z liczbą godzin zajęć zrealizowanych na studiach, które ukończył skarżący. Skarżący w tym zakresie nie wykonał wezwania twierdząc, że posiada wykształcenie odpowiednie do nadania mu żądanych uprawnień, a Komisja nie jest uprawniona do porównywania jego wykształcenia i powinna oprzeć się na jego oświadczeniu. Przedstawił natomiast kopię zaświadczenia z [...] września 2010r. wystawionego przez Prodziekana ds. dydaktyki Wydziału Inżynierii i Kształtowania Środowiska Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w W. (nr pisma [...]), w którym stwierdzono, że "zakres programu realizowanego w okresie studiów przygotowywał absolwentów Melioracji Wodnych do uzyskiwania uprawnień w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz instalacyjnej" oraz że program studiów na Wydziale Melioracji Wodnych w latach 1975-1980 w zakresie specjalności konstrukcyjno-budowlanej był szczególnie ukierunkowany na specjalizacje: obiekty budowlane melioracji wodnych, obiekty gospodarki wodnej, drogi, konstrukcje budowlane, konstrukcje drewniane.

Z uwagi na brzmienie §29 rozporządzenia obligującego organ do porównania programów kształcenia zwrócił się on bezpośrednio do władz Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w W. o przedstawienie programu nauczania wraz z liczbą godzin zajęć zrealizowanych na studiach ukończonych przez skarżącego i otrzymał odpowiedź.

Na podstawie otrzymanych informacji o programie nauczania i liczbie zrealizowanych godzin zajęć ma studiach na Wydziale Melioracji Wodnych Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego Akademii Rolniczej w W. z okresu, w którym studia te odbywał skarżący, organ dokonał indywidualnej kwalifikacji wykształcenia skarżącego porównując je do minimalnych wymagań programowych zawartych w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 12 lipca 2007r. w sprawie standardów kształcenia dla poszczególnych kierunków oraz poziomów kształcenia, a także trybu tworzenia i warunków, jakie musi spełniać uczelnia, by prowadzić studia międzykierunkowe oraz makrokierunki (Dz. U. Nr 164 poz. 1166 ze zm.; dalej: rozporządzenie MNiSW) - załącznik nr 14 część A. Standardy kształcenia dla kierunku studiów: budownictwo; studia pierwszego stopnia. Z uwagi na fakt, że skarżący ubiegał się o uprawnienia w ograniczonym zakresie w specjalności drogowej, prawidłowo porównał uzyskane przez niego wykształcenie do minimalnych wymagań programowych przewidzianych ww. rozporządzeniem na kierunku odpowiednim tj. budownictwo na studiach pierwszego stopnia (inżynierskich/zawodowych), ponieważ takie studia należy ukończyć, aby skutecznie ubiegać się o uprawnienia w ograniczonym zakresie w specjalności drogowej zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia MTiB.

Organ po dokonaniu szczegółowej analizy porównawczej przedmiotów wykładanych na kierunku studiów ukończonym przez skarżącego w latach 1975-1980 z przedmiotami obecnie wykładanymi na kierunku wymaganym dla specjalności, o którą skarżący się ubiega, prawidłowo uznał, że skarżący nie posiada odpowiedniego wykształcenia dla specjalności drogowej i zasadnie odmówił A. F. nadania uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności drogowej bez przeprowadzania egzaminu. Wykształcenie uzyskane przez stronę na kierunku melioracje wodne mogłoby być uznane, jako pokrewne dla specjalności konstrukcyjno-budowlanej, ale w żadnym wypadku jako pokrewne dla specjalności drogowej.

Przy należytym rozpatrywaniu niniejszej sprawy organy nie mogły poprzestać na zaświadczeniu Prodziekana ds. dydaktyki Wydziału Inżynierii i Kształtowania Środowiska Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w W. z [...] września 2010r., albowiem nie zawierało ono uzasadnienia w zakresie porównania programów kształcenia, wykazu przedmiotów objętych zakresem studiów. Nie mogło być również wzięte pod uwagę, oświadczenie sporządzone przez skarżącego, w którym wskazał, iż jego wykształcenie jest w każdym zakresie odpowiednie lub pokrewne dla specjalności drogowej, gdyż to subiektywne oświadczenie nie koresponduje z ustaleniami dokonanymi przez organ, w zakresie porównania zdobytego wykształcenia i wymaganego (różnice programowe).

IV.

Skarżący A. F., działając przez pełnomocnika adwokata, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzucił:

na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.),

1. obrazę prawa procesowego w szczególności art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 75§2 k.p.a. oraz w zw z §29 rozporządzenia Ministra transportu i Budownictwa z 28 kwietnia 2005r. (Dz. U Nr 83, poz. 578 ze zm.)- poprzez oddalenie skargi podczas gdy organy administracji niewłaściwie zastosowały art. 75§2 k.p.a. w zw z §29 cyt. rozporządzenia-co polegało na porównywaniu liczby godzin i rodzaju przedmiotów, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do takiego działania; przy jednoczesnym pominięciu oświadczeń skarżącego oraz treści zaświadczenia z [...] września 2010r. wystawionego przez Prodziekania ds. dydaktyki Wydziału Inżynierii i Kształtowania Środowiska Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w W. co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy gdyż wbrew treści oświadczenia i zaświadczenia uznano, że skarżący nie posiada wykształcenia właściwego dla uzyskania uprawnień, których się domagał i skutkowało odmownym załatwieniem sprawy,

2. obrazę prawa procesowego w szczególności art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art.107§3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji administracyjnych w oparciu o błędnie ustaloną liczbę godzin odbytych na studiach przez skarżącego (na podstawie załącznika nr 14 A do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 12 lipca 2007r.) podczas gdy wspomniany akt prawny nie obowiązywał podczas odbywania nauki akademickiej przez skarżącego, przez co nie ustalono rzeczywistego udziału przedmiotów technicznych w ogólnej liczbie godzin zajęć w wymiarze minimalnym-co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż ustalając tę liczbę na wartość poniżej 50% odmówiono skarżącemu uznania jego wykształcenia za odpowiednie dla specjalności drogowej dla uprawnień w zakresie ograniczonym.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzucono:

3. obrazę prawa materialnego w szczególności art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw z rozporządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 12 lipca 2007r. Dz. U Nr 164 poz. 1166 w szczególności załącznika nr 14 A poprzez oddalenie skargi podczas gdy w dacie wydawania decyzji z 18 października 2011r. przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa to rozporządzenie już nie obowiązywało, co stanowi nieważność postępowania na mocy art. 156§1 pkt 2 k.p.a.,

4. obrazę prawa materialnego w szczególności art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw z art. 5 ustawy o zmianie ustawy-Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw z 28 lipca 2005r. (Dz. U Nr 163, poz. 1364) w zw z art. 16 u.p.b.- poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji-poprzez oddalenie skargi-opartych na wykładni wskazanych przepisów, odmawiających oddalenie stosowania prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych sprzed nowelizacji ustawy Prawo budowlane z 1 stycznia 2006r., podczas gdy treść art. 5 ustawy o zmianie ustawy-Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw z 28 lipca 2005r., nakazywała stosowanie prawa wcześniejszego do osób, które uzyskały wykształcenie przed wejściem w życie tej nowelizacji przy czym błędnie przyjęto, że mogło to być jedynie Prawo budowlane wg brzmienia z 28 lipca 2005r. podczas gdy właściwie powinna być zastosowana ustawa Prawo budowlane z daty ukończenia przez A. F. studiów tj. z 24 października 1974r.-Prawo budowlane (Dz. U Nr 38, poz. 229) i wydane na podstawie tej ustawy art. 18 ust. 5 i art. 57 ust. 3 ustawy, Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z 20 lutego 1975r. (Dz. U Nr 8, poz. 46) co skutkowałoby ustaleniem, że skarżący posiada wykształcenie odpowiednie do uprawnień, których się domaga.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

Przechodząc do omówienia poszczególnych zarzutów sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wskazać należy, że są one chybione.

Dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutu nieważności postępowania, sformułowanego w pkt 3, petitum skargi kasacyjnej (w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zdaniem kasatora wydanie w dniu 18 października 2011r. decyzji w oparciu o przepisy nie obowiązującego już Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 12 lipca 2007r. w sprawie standardów kształcenia dla poszczególnych kierunków oraz poziomów kształcenia, a także trybu tworzenia i warunków, jakie musi spełniać uczelnia, by prowadzić studia miedzykierunkowe oraz makrokierunki (Dz .U Nr 164 poz.1166 ze zm.) stanowiło o nieważności postępowania.

Zarzut ten jest niezasadny bowiem stan prawny, który miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie oceniany być na dzień złożenia wniosku przez Skarżącego A. F. tj. dnia 19 sierpnia 2008r. a wtedy obowiązywało cyt. powyżej rozporządzenie.

Punktem wyjścia dla dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku była kwestia związania organów administracji oraz sądu administracyjnego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w orzeczeniu WSA w W. z 30 listopada 2010r. sygn. akt: VII SA/Wa 1679/10, wynikająca z art. 153 p.p.s.a. W świetle art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu I instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie.(wyrok NSA z 16 maja 2007r. sygn. akt: I FSK 857/06 OSP 2008/11/119). Powyższa uwaga jest o tyle istotna, iż wyrok WSA w W. z 30 listopada 2010r. stał się prawomocny bowiem żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej od tego orzeczenia.

Zgodnie z poglądami piśmiennictwa (por. W. Sanetra, Kilka uwag o uzasadnieniach orzeczeń Sądu Najwyższego, Przegląd Sądowy 2002, nr 9, s. 57; M. Łochowski, Wiążąca sądowa wykładnia prawa, ocena prawna, wskazania co do dalszego postępowania, Przegląd Sądowy 1997, nr 10, s. 24-25; E. Wengerek, Glosa do uchwały siedmiu sędziów SN z 25 lutego 1957r. sygn. akt: I CO 44/56, Nowe Prawo 1956, nr 7-8, s. 189), pojęcie oceny prawnej dotyczy szeroko pojętej wykładni prawa, która obejmuje różnego rodzaju egzegezy tekstów prawnych, łącznie z regułami walidacyjnymi (dotyczącymi obowiązywania określonej normy prawnej, a nie sposobu pojmowania jej treści, takimi jak lex superior, lex specialis, lex generalia, reguły intertemporalne), reguły wynikania norm prawnych z innych norm prawnych, a także kwestie dotyczące subsumcji (np. kwalifikacji prawnej faktów) oraz wyboru konsekwencji prawnej faktu uznanego za udowodniony, a nie tylko rezultaty zastosowania tzw. dyrektyw wykładni prawa (dyrektyw językowo-logicznych, systemowych, funkcjonalnych, historycznych itp.), których użycie ograniczone zostaje jedynie do ustalenia znaczenia (sposobu pojmowania) normy prawnej uznanej wcześniej za obowiązującą (mającą zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego). Ponieważ tak szeroko pojmowana wykładnia prawa wiąże sąd (organ), któremu sprawa została przekazana, to jest naturalne, że wymaga ona uzasadnienia, które stanowi integralną część orzeczenia.

Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Przy tym przedmiotem takiej oceny mogą być zarówno przepisy prawa materialnego, jak i postępowania. Granicą obowiązywania tego związania jest tożsamość istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz brak zmiany stanu prawnego (por. wyrok SN z 25 lutego 1998r. sygn. akt: III RN 130/97, OSP 1999, z. 3, poz. 101 z glosą B. Adamiak, s. 263 i n.).

Interpolując powyższe na grunt sprawy poddanej osądowi należy zauważyć, że zarówno WSA w W. jak i organy administracji podporządkowały się ocenie prawnej i zrealizowały wskazania co do dalszego sposobu postępowania co z resztą było przedmiotem analizy ze strony Sądu I instancji, który w pisemnych motywach wyroku zbadał czy organy respektowały wcześniejsze wytyczne sądu. Z akt sprawy wynika, że materiał dowodowy został zebrany przez organy w sposób rzetelny i skrupulatny. Był on przy tym kompletny i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia. Organy wyczerpały wszelkie możliwości dowodowe, a spójna, logiczna i kompleksowa ocena nie naruszała granic swobodnej oceny dowodów. Organy rozpatrzyły nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale i poddały analizie całość zebranego materiału dowodowego, akcentując jego kompleksową wymowę i wzajemną koherentność. Co ważne, również Sąd I instancji ponownie orzekając w sprawie, prawidłowo zdaniem Sądu II instancji, zastosował art. 153 p.p.s.a.

Przytoczenie powyższych rozważań było niezbędne w przedmiotowej sprawie ponieważ skarżący kasacyjnie nie dostrzega, iż wszystkie kwestie podnoszone w rozpoznawanym środku zaskarżenia były już przedmiotem dociekań ze strony WSA w W..

WSA w W., w wyroku z 30 listopada 2010r. wyraźnie wskazał, że sprawa winna być prowadzona w oparciu o przepisy obowiązujące po dniu 1 stycznia 2006r. zatem na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 28 kwietnia 2006r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U Nr 83, poz. 578). Sąd zaznaczył również, iż organ administracji powinien uzupełnić materiał dowody o dowody umożliwiające zastosowanie §29 cyt. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem wykształcenie, uzyskane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (31 maja 2006r.), którego kierunek lub zawód techniczny był określany w sposób odbiegający od przyjętego w rozporządzeniu, podlega indywidualnemu rozpatrzeniu i zakwalifikowaniu przez izbę, na podstawie programu kształcenia, jako wykształcenie odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności.

W wyroku z 30 listopada 2010r. wyrażono pogląd, iż w sprawie A. F. nie miał (z uwagi na złożenie wniosku w 2008r.) zastosowania stan prawny obowiązujący w 1975r. a to ustawa Prawo budowlane z 1974r. Odnotowania wymaga również i to, że w wyroku z 30 listopada 2010r. przyjęto, że wykształcenie uzyskane przez skarżącego nie jest wykształceniem wymaganym na podstawie przepisów dotychczasowych.

W świetle dotychczasowych rozważań, zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 75§2 k.pa. w zw z §29 rozporządzenia z 28 kwietnia 2006r. i art. 107§3 k.p.a. należy stwierdzić, że są one chybione. Zgodnie z art. 75§2 k.p.a., jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Oświadczenie przewidziane w art. 75§2 k.p.a. jest zatem środkiem dowodowym, który podlega ocenie przez organ administracji publicznej na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 483-484; C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 674-675). Instytucja oświadczenia z art. 75§2 k.p.a. zasadniczo nie jest przeznaczona do dokonywania ustaleń w zakresie okoliczności, które są sporne między stronami postępowania administracyjnego. W żadnym zaś razie oświadczenie takie nie może korzystać z pierwszeństwa przy ustalaniu stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2008r., sygn. akt: II OSK 1618/07, zbiór LEX nr 516057).

W przedmiotowej sprawie, złożenie oświadczenia przez A. F. o posiadanym wykształceniu było niewystarczającym środkiem dowodowym o czym świadczył fakt, iż Sąd nałożył na organ administracji obowiązek ocenienia raz jeszcze wykształcenia i praktyki A. F. w kontekście §29 rozporządzenia z 28 kwietnia 2006r. Organ administracji realizując ten obowiązek, zwrócił się do władz Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w W. o przedstawienie programu nauczania wraz z liczbą godzin zajęć realizowanych na studiach ukończonych przez skarżącego. Organ porównał szczegółowy program studiów skarżącego i standardy kształcenia wynikające z rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 28 kwietnia 2006r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Analiza porównawcza wykazała, że skarżący w ogóle nie realizował zajęć z przedmiotu budownictwo komunikacyjne a przedmiot ten dla specjalności drogowej miał znaczenie wiodące tym samym nie uzyskał przygotowania teoretycznego z opisanego zakresu kształcenia. Podobnie nie miał przedmiotów: instalacje budowlane, elektryczne, alarmowe, sygnalizacyjne, grzewcze, gazowe i wentylacyjne. Kształcenie skarżącego nie obejmowało takich przedmiotów jak wytrzymałość materiałów, mechanika budowli i fizyka budowli. Liczba godzin z zajęć z przedmiotów technicznych nie stanowiła 50% ogólnej liczby godzin zajęć w wymiarze minimalnym. Wykształcenie posiadane przez A. F. nie stanowi wykształcenia odpowiedniego dla specjalności drogowej dla uprawnień w zakresie ograniczonym o co wnioskował skarżący. Skarżący nie odbył studiów świadczących o uzyskaniu przez niego odpowiedniego wykształcenia, również i praktyka nie mogła być zaliczona bowiem nie została odbyta co najmniej po ukończeniu trzeciego roku studiów na właściwym kierunku.

Także zarzut naruszenia art. 107§3 k.p.a. nie jest zasadny.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, skierowanym do konkretnego adresata. Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa. Jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie.

Osnowa decyzji jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy, o udzielonym uprawnieniu bądź nałożonym obowiązku. (wyrok NSA z 10 września 2008r. sygn. akt: I OSK 1440/07 LEX nr 489639). Podstawa prawna decyzji musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem dokładnie artykułu, ustępu i punktu mającego zastosowanie aktu prawnego. W innym bowiem przypadku nie sposób ustalić w ogóle podstawy prawnej. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, lecz winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym (wyrok NSA z 12 kwietnia 1999r. sygn. akt: IV SA 1886/96 LEX nr 48694).

Częścią składową decyzji jest także jej uzasadnienie faktyczne i prawne, ale w gruncie rzeczy to rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji. Konstrukcja prawidłowego uzasadnienia decyzji powinna spełniać szereg postulatów odnośnie do treści i formy, które powinny być zróżnicowane w zależności od charakteru decyzji oraz stadium i trybu postępowania administracyjnego. W dziedzinie faktów uzasadnienie musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść jej rozstrzygnięcia, a w sferze prawa chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni.

Uzasadnienie ma przedstawiać trzy fazy rozumowania tzn. wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenie ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie normy prawnej obowiązującej. Prawidłowe uzasadnienie winno cechować się logicznym związkiem i zgodnością z rozstrzygnięciem i jego treścią, brakiem wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłością i dokładnością wywodów, ich zwięzłością i prostotą ujęcia oraz kompletnością motywów.

Interpolując powyższe rozważania na grunt sprawy poddanej kontroli instancyjnej, wskazać należy, że pisemne motywy zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, w pełni odpowiadają wymogom z art. 107§3 k.p.a. Organ przytoczył bowiem przebieg dotychczasowego postępowania, stanowisko Skarżącego oraz wskazał podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Wskazał również które dowody wzięto pod uwagę i z jakich przyczyn właśnie te miały decydujące znaczenie w tej sprawie.

Zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw z art. 5 ustawy o zmianie ustawy-Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw z 28 lipca 2005r. (Dz. U Nr 163, poz. 1364) w zw z art. 16 u.p.b. jest nietrafny.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że kasator zarzuca organom i sądowi błędną wykładnię art. 5 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane z 28 lipca 2005r. i wskazuje na konieczność zastosowania w sprawie przepisów ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane, wydanych na jego podstawie rozporządzeń jako adekwatnych w sprawie w myśl zasady lex retro non agit.

Badając tak sformułowany zarzut, godzi się raz jeszcze przypomnieć, że kwestie podnoszone zarzucie były już przedmiotem analizy Sądu. WSA w W. w wyroku z 30 listopada 2010r. wypowiedział w tym zakresie a orzeczenie to stało się prawomocne.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 435 uw. 1, 2). Wynikający z orzeczenia stan związania ograniczony jest co do zasady do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, co nie oznacza jednak, ze dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można kierować się treścią uzasadnienia (B. Dauter [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011r., s. 477-478 uw. 4-7). Moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia z art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu (wyrok NSA z 13 kwietnia 2010r.,sygn. akt: I GSK 1071/08, Lex nr 594362). Dlatego pogląd prawny wyrażony w WSA w W. z 30 listopada 2010r. był wiążący dla Sądu.

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że moc wiążąca wyroku oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. W rozpoznawanej sprawie kwestia, które przepisy a w tym przepisy ustawy Prawo budowlane mają zastosowania w sprawie była już rozważana. W tej sytuacji należy przyjąć, że rola Sądu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy sprowadzała się de facto do oceny, czy organ rozpatrując ponownie sprawę, prawidłowo zrealizował zalecenia Sądu zawarte w prawomocnym wyroku WSA w W. z 30 listopada 2010r.

Reasumując- uzyskanie tytułu zawodowego magistra inżyniera melioracji wodnych przez A. F. nie stanowiło wykształcenia odpowiedniego dla uzyskania uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności drogowej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.