Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 213/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją ą z dnia [...] października 2019 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. Sp. z o.o., zwanej dalej: "uczestniczce postępowania" oraz "inwestorowi", pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz drogi pożarowej, na terenie działek nr [...] obręb M. KM 16 przy ul. [...] we [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. S., zwany dalej: "skarżącym", wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: "pb"), rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także przepisy postępowania administracyjnego w zakresie braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy, co do faktów mających znaczenie dla sytuowania obiektu, jego odległości od granic działki sąsiedniej i wpływu takiego sytuowania na możliwości zagospodarowania działki nr [...] obręb M. KM16. W opinii skarżącego projektowany budynek posiada od strony działki nr [...] tylko jedną ścianę z otworami okiennymi, której odległość do jego działki wynosi nieprzepisową 3 m.

Pismem z [...] grudnia 2019 r., skarżący uzupełnił odwołanie. Podniósł w nim, co następuje:

Projekt przewiduje też podwyższenie terenu względem stanu obecnego oraz utwardzenie go kostką betonową wzdłuż granicy działki numer ˝., co spowoduje zmiany w zakresie stanu wody na gruncie, a projekt nie zawiera rozwiązań, które eliminowałyby spływ wód opadowych na działkę numer [...] .

Organ dokonał niepełnych i nieprawidłowych ustaleń w zakresie oddziaływania inwestycji na działkę numer [...] wpływu projektowanej inwestycji na możliwości, ograniczenia zabudowy i zagospodarowania na niej zgodnie z jej przeznaczeniem w planie miejscowym.

Sytuowanie budynku wielomieszkaniowego o kilku kondygnacjach otworami okiennymi zwróconymi w kierunku ww. działki ogranicza a nawet uniemożliwia możliwość sytuowania budynku na tej działce.

Istnieje możliwość budowy obiektu mieszkaniowego szeregowego na działce o powierzchni możliwej zabudowy 20m˛, albowiem przepisy nie przewidują norm powierzchni zabudowy dla pojedynczego budynku szeregowego. Tym samym organ niesłusznie pominął kwestię zachowania wymogów § 13 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz.1422 t.j.), zwanego dalej: "rozporządzeniem". Dla budynku mieszkaniowego w tym szeregowego plan dopuszcza kilka kondygnacji. Organ błędnie przyjął możliwą do zabudowy powierzchnię działki, pominął bowiem całkowicie treść § 12. ust 2 rozporządzenia, który dopuszcza sytuowanie o obiektu 1.5 od granicy i w granicy jeżeli plan zagospodarowania to przewiduje oraz § 12 ust 4 odnośnie zabudowy jednorodzinnej, który dopuszcza zabudowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt. 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej;

Niewątpliwe działka nr [...] nie jest szersza niż 16 m, tak więc organ błędnie przyjął możliwą do zabudowy powierzchnię uznając konieczność zabudowy 3 metry od granicy.

Wysokość projektowanego budynku wielokondygnacyjnego mieszkalnego (blisko 20 metrów z oknami od strony działki numer [...] wkraczała daleko poza 3 metry w głąb działki [...] jeżeli chodzi o możliwość zabudowy wielokondygnacyjnej na działce numer [...] w odniesieniu do wymogu określonego w § 13 ust. 1 pkt 1 a rozporządzenia, wyłączając tym samym możliwość wzniesienia wyższego budynku na tej działce. Usytuowanie projektowanego budynku powoduje też niemożność budowy budynku gospodarczego zgodnie z zapisami planu ze względu na treść § 12 ust. 8 rozporządzenia.

Decyzja nie odnosi się do przepisów § 271 i 272 rozporządzenia. w zakresie wymaganej odległości, w sytuacji kiedy zaledwie trzy metry od granicy działki (od strony ulicy [...]) sytuowana jest kotłowania a więc pomieszczenie potencjalnie zagrożone wybuchem.

Organ dokonał oceny możliwości zagospodarowania, tylko z punktu widzenia § 19 ust.1 pkt 1 a, rozporządzenia w zakresie parkingu na samochody osobowe, pomijając taką ocenę w zakresie możliwości parkowania innych samochodów niż osobowe w tym specjalnych, o czym mowa jest w § 19 ust 2 pkt 2 a i b rozporządzenia, dla których odległości od ściany budynku z oknami są większe niż określone dla samochodów osobowych. Wszak działka strony może mieć charakter usługowy.

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., na podstawie art. 82 ust. 3 pb, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Projektowany budynek ze względu na nieregularny kształt działek inwestycyjnych usytuowany jest pod kątem w stosunku do działki nr [...]. Ponadto ściana budynku jest łamana. Najbliżej granicy z działką nr [...] znajduje się ściana pełna, bez otworów okiennych i drzwiowych. Wejście do klatki schodowej - zatem otwór drzwiowy w tej ścianie usytuowany jest w odległości 4 m od granicy z działką nr [...]. Wobec powyższego wymogi przepisu z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia zostały bez wątpienia spełnione.

Odnosząc się do odległości 3,5 m części ściany budynku położonej w końcowej granicy działki nr [...] należy zauważyć, że ściana ta jest także ściana pełną, bez otworów okiennych, zatem takie usytuowanie jest także zgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Takie usytuowanie projektowanego budynku nie ogranicza dodatkowo możliwości zabudowy działki nr [...], która to potencjalna zabudowa jest i tak ograniczona z zupełnie innych względów. Nie jest kwestią sporną, że działka nr [...] jest działką stosunkowo niewielką liczącą ok. 300m˛. Jednakże to nie gabaryt działki i planowana inwestycja powoduje ograniczenia w zabudowie tej działki. Działka ta ma bowiem bardzo niekorzystny pod kątem zabudowy kształt (wydłużony wąski trójkąt ze ściętymi wierzchołkami), dodatkowym problemem jest niekorzystny przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XXI/73/16 Rady Miasta Włocławek z dnia 23 czerwca 2016 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Włocławek dla obszarów położonych w rejonie Al. Jana Pawła II, ul. Skrajnej, ul. Mielęcińskiej, ul. Letniej, ul. Kaletniczej i Zakładu Karnego oraz ul. Cienistej, ul. Wilgi, ul. Łubinowej i ul. Ustronnej (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2016 r. poz. 2282). Linia ta zgodnie z mapami dołączonymi do części tekstowej uchwały przebiega właściwie przez środek działki nr [...]. Zatem to wielkość, kształt działki nr [...] oraz zapisy miejscowego planu ograniczają jej zabudowę najbardziej. Jak słusznie wskazał organ I instancji, uwzględniając powyższe ograniczenia, powierzchnia przeznaczona pod zabudowę przedmiotowej działki wynosi ok. 65 m˛. Jednocześnie, w najszerszym miejscu pomiędzy granicą działki, a linią zabudowy, szerokość działki wynosi ok. 6 m. Jednakże przy zachowaniu odległości wynikających z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia - zabudowa działki nie jest możliwa, bowiem do zabudowy pozostaje trójkąt o powierzchni ok. 20m˛. Co prawda, jak słusznie wskazał organ I instancji, zapisy § 19 ust. 6 miejscowego planu dopuszczają na działce nr [...] budowę w granicy działki zabudowę garażową, gospodarczą oraz zabudowę mieszkaniową szeregową, jednakże trudno sobie wyobrazić zabudowę mieszkaniową szeregową na działce o powierzchni 65m˛. Projektowany budynek w opinii organu odwoławczego nie pogłębia już i tak wyjątkowo niekorzystnych uwarunkowań w potencjalnej zabudowie tej działki. Zauważyć należy, że organ I instancji dokonał w uzasadnieniu decyzji bardzo szerokiej analizy potencjalnych możliwości zabudowy działki nr [...].

Organ odwoławczy stwierdza, że zostały spełnione wymagania wynikające z art. 35 ust. 1, art. 32 ust. 4 oraz art. 20 ust. 4 pb. Projekt budowlany uzyskał niezbędne opinie, jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami techniczno -budowlanymi.

Organ odwoławczy podziela także wywody organu I instancji dotyczące wyważenia interesów stron, tak, aby inwestycja realizowana była w sposób nienaruszający interesów właściciela działki sąsiedniej, ale i z zachowaniem uprawnień inwestora. W opinii organu odwoławczego, inwestycja ta nie narusza interesów właścicieli działki nr [...].

W skardze złożonej do Sądu, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1/ naruszenie § 12 ust.1 pkt. 1 i 2 w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia, poprzez

-błędną wykładnię i przyjęcie ustalenia odległości sytuowania budynku w rozumieniu ww. przepisów od sytuowania otworów okiennych i drzwiowych względem granicy działki sąsiedniej [...] zamiast przyjęcia tej odległości od sytuowania ściany budynku z otworami względem tej granicy jak to wynika wyraźnie z tego przepisu.

-błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przy ustaleniu wymaganej odległości budynku od granicy działki nr [...] możliwości podziału jednej ściany na części tj. tej z otworami i bez mimo, iż na całej długości działki nr [...] jest jedna ściana sytuowana wprawdzie pod kontem a dopiero od granicy działki inwestora z działką numer [...] następuje uskok tej ściany, czym naruszono § 9 ust. 3 rozporządzenia, który nakazuje mierzenie odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej w miejscu ich najmniejszego oddalenia.

2/ Naruszenie art. art. 5 ust. 1 pkt. 9 oraz art.35 ust 1 pkt. 1, 2 i 3 pb, w związku z wskazanymi przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak:

-§ 12. ust 2 rozporządzenia, który dopuszcza sytuowanie o obiektu 1.5 od granicy i w granicy jeżeli plan zagospodarowania to przewiduje oraz § 12 ust 4 odnośnie zabudowy jednorodzinnej, który dopuszcza zabudowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt. 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej,

- §13 ust 1 do 4 rozporządzenia, w zakresie możliwości wpływu uregulowań zawartych w tym przepisie na możliwość sytuowania obiektów na działce sąsiedniej nr [...] i ograniczeń lub możliwości jej zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem w związku z zbyt bliskim sytuowaniem obiektu przez inwestora względem tej działki,

-§12 ust. 8 rozporządzenia, ustanawiający ograniczenia w zakresie sytuowania obiektu budynku gospodarczego w sytuacji gdy na działce sąsiedniej istnieje budynek mieszkalny z oknami lub drzwiami w odległości mniejszej niż (nie wskazano dalszego tekstu – uwaga Sądu),

-§ 19 ust 2 pkt 2 a i b rozporządzenia, ustanawiający ograniczenia w zakresie zabudowy i zagospodarowania działki sąsiedniej w zakresie odległości w przypadku ściany budynku z oknami sytuowanej na działce inwestora,

-§ 271 i 272 rozporządzenia, w zakresie wymaganej odległości budynków na działkach w kontekście ograniczenia , wyłączenia możliwości zagospodarowania czy zabudowy działki nr [...]

3/ Naruszenie przepisów art. 6, 7, 8,10 kpa. oraz 77, 80 i 107 § 3 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy co do faktów mających znaczenie dla sytuowania obiektu, jego odległości od granic działki sąsiedniej i wpływu takiego usytuowania na możliwości zagospodarowania działki numer [...] obręb M. KM 16 w tym w świetle wskazanych przepisów rozporządzenia , a mianowicie :

a/ całkowite pominięcie przy rozstrzygnięciu pisma skarżącego z dnia [...].12.2019 podniesionych w nim okoliczności i zarzutów, które wcześniej nie były podnoszone przez odwołującego ani rozważane przez organ, czym naruszono art. 10 kpa oraz inne wskazane w pkt.3 przepisy kpa; strona ma bowiem prawo wypowiedzenie się co do okoliczności sprawy, zgłaszania określonych faktów i twierdzeń a organ ma obowiązek poinformować inne strony o takim stanowisku stosownie do art. 10 kpa oraz i wyjaśnić te okoliczności, rozważyć takie twierdzenia i zarzuty w uzasadnieniu decyzji, czego nie uczyniono,

b/ pominięciu podnoszonej okoliczności znajdującej się od strony klatki schodowej pomieszczenia kotłowni i wpływu tej okoliczności (przepisy p.po.ż) na odległości zabudowy na działce sąsiedniej w tym dla ograniczeń z tego wynikających dla zabudowy, zagospodarowania nieruchomości działki [...] w zakresie wymaganej odległości przy przyjętych rozwiązaniach sytuowania obiektu inwestora,

c/ pominięciu podnoszonej okoliczności, iż wzdłuż ściany budynku występują również okna części podziemnej garaży , które są sytuowane powyżej gruntu, a między kondygnacją naziemną mieszkalną - co pominięto w analizie odległości- którą stanowi podwyższony parter,

d/ pomięcie podnoszonej okoliczności, że projekt przewiduje też podwyższenie terenu względem stanu obecnego oraz utwardzenie go kostką betonową wzdłuż granicy działki numer [...] i braku w związku z tym rozwiązań, które eliminowały by spływ wód opadowych na działkę numer [...] ,

e/ braku dokonania analizy jaki wpływ na odległość sytuowania budynku w tym kotłowni na sąsiedniej działce mają ograniczenia wynikające z przepisów § 271 i 272 rozporządzenia, które co do zasady określają podstawową odległość przy budynku klasy ZL na nie mniej niż 10 m,

f/ braku wszechstronnego dokonania analizy naruszenia przez inwestycję uzasadnionych interesów osób trzecich i szczegółowych ustaleń mając na względzie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie i ograniczenie tej analizy tylko w oparciu o przepisy §12 ust 1 pkt i 2 tego rozporządzenia nierozważanie z punktu widzenia innych przepisów, które regulują kwestie związane z odległościami między budynkami ze względu na określone rozwiązania projektowe budynków, a do których odsyła §12 ust 1 oraz pozostałe przepisy § 12 ust 2 czy art. 13 ust 1 pkt 4, oraz inne przepisy wymienione w pkt. 2 skargi.

g/ ograniczenie oceny organu co do możliwość ograniczenia zagospodarowania i zabudowy na działce numer [...] tylko z punktu widzenia § 19 ust. 1 pkt 1 a w zakresie parkingu na samochody osobowe, pomijając taką ocenę w zakresie możliwości parkowania innych samochodów niż osobowe w tym specjalnych o czym mowa jest w § 19 ust 2 pkt 2 a i b,

h/ błędnych niczym nie uzasadnionych (brak powołania jakichkolwiek podstaw prawnych) ustaleń i ocen co do możliwości zabudowy działki nr [...] określając ją jedynie na 20 m˛, co wyłącza w ocenie organu zabudowę bliźniaczą, pomijając przy tym treść § 12 ust 2 rozporządzenia, który dopuszcza sytuowanie obiektu przy wąskiej działce w odległości mniejszej niż przyjął organ, pomijając też ocenę z punktu widzenia możliwość zagospodarowania działki zgodnie z planem nie stanowiącym wznoszenia budynku.

W uzasadnieniu skargi, skarżący powołał argumentację, wskazaną w odwołaniu.

Pismem z [...] maja 2020 r., skarżący uzupełnił zarzuty skargi, wskazując, że zatwierdzony projekt budowlany sprzeczny jest z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego w szczególności jego § 19 ust 6 pkt 1 – 8, czym naruszono przepis art. 35 ust 1 pkt. 1 pb oraz przepisy postępowania.

Podniesiono, że projekt budowlany w zakresie pkt. 14 i 15 opisu odnoszącego się do wskaźnika intensywności zabudowy i wskazanego bilansu terenu jest wadliwy, albowiem przyjęto do wyliczenia współczynnika intensywności zabudowy powierzchnię zabudowy budynku mieszkalno rodzinnego ( 1818 m˛) zamiast powierzchni całkowitej tego budynku, będącą sumą powierzchni wszystkich kondygnacji budynku, co narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. gdzie mowa jest o całkowitej powierzchni zabudowy, a nie jedynie o powierzchni zabudowy. Wskazano, że brak właściwych ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Wskazano, że do ustalenia współczynnika powierzchni zabudowy jako parametru planu miejscowego dla inwestycji budynku wielomieszkaniowego położonego w całości na działce budowanej numer [...] o pow. 3277 m2 wadliwe przyjęto również działkę numer [...] o pow.1855 m˛, która stanowi użytek drogowy zgodnie z ewidencją gruntów oraz jest przeznaczona obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną i oznaczona symbolem 19 KD-D.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu oraz materialnemu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Najdalej idącym zarzutem skargi wyrażonym w jej uzupełnieniu był zarzut sprzeczności projektu budowlanego z planem miejscowym, która zostałaby ujawniona po zbadaniu ww. zgodności. Zaniechanie tego, stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 pb, co dotyczy § 19 ust. 6 pkt 1-8 planu miejscowego. Skarżący twierdził o sprzeczności zaskarżonej decyzji z ustaleniami planu w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy i wskazanego bilansu terenu. Zarzut braku zbadania ww. zgodności należy uznać za słuszny, albowiem w zaskarżonej decyzji nie dokonano analizy tych wskaźników, co narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 pb.

Należy też zauważyć, że plan miejscowy (uchwała nr XXI/73/2016 Rady Miasta Włocławek z dnia 23 czerwca 2016 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Włocławek dla obszarów położonych w: rejonie Al. Jana Pawła II, ul. Skrajnej, ul. Mielęcińskiej, ul. Letniej, ul. Kaletniczej i Zakładu Karnego oraz ul. Cienistej, ul. Wilgi, ul. Łubinowej i ul. Ustronnej, /Dz. Urzęd. Woj. Kujawsko-Pomorskiego z 2016 r., poz. 2282/), w § 19 ust. 6 pkt 1, stanowi, że maksymalna intensywność zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w obszarze o Symbolu 11 MW/MN/U, wynosi 1,8. Oznacza to, że współczynnika tego planowana inwestycja nie może przekroczyć.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Ustawowa definicja wskaźnika intensywności zabudowy musi być zatem rozumiana jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Niestety brak jest w prawie definicji powierzchnia całkowitej zabudowy, jednakże zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935), należy przy jej dekodowaniu zastosować definicję powierzchni całkowitej zawartą w Polskiej Normie PN-ISO 9836: 1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych", do której odsyła załącznik do ww. rozporządzenia. Zgodnie z pkt 5.1.3.1 oraz 5.1.3.2 powołanej normy "Powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Jako kondygnacja mogą być traktowane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej poziomu terenu, kondygnacje powyżej poziomu terenu, poddasza, tarasy, tarasy na dachach, kondygnacje techniczne i kondygnacje magazynowe". W wyroku z dnia 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 955/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w istocie powierzchnia całkowita stanowi powierzchnię wszystkich kondygnacji budynku (także podziemnych) w obrysie zewnętrznym ścian oraz wszystkich elementów wykraczających poza kubaturę (objętość) danego obiektu, tj.: tarasów, schodów zewnętrznych, balkonów, podcieni, zjazdów do garaży itp. W aktach sprawy, brak jest wyliczeń w tym przedmiocie, co tyczy się obliczenia powierzchni całkowitej budynku. Skoro budynek, jak wskazano w projekcie architektoniczno – budowlanym oraz w projekcie zagospodarowania terenu ma powierzchnię zabudowy 1818,84 m˛, to niezrozumiałym wydaje się wskazanie w projekcie zagospodarowania terenu wartości jego powierzchni całkowitej na 5875 m˛, biorąc pod uwagę, że budynek ten ma 4 piętra. Dlatego też przyjęte w projekcie zagospodarowania terenu w pkt 14 i 15 wskaźniki budzą wątpliwości.

Dla ustalenia rzecz jasna kwestionowanego przez stronę wskaźnika (wskaźnika intensywności zabudowy i bilansu terenu), organ winien określić powierzchnię działki budowlanej, na której będzie realizowana inwestycja. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zaliczenia do powierzchni inwestycji działki [...] obok [...], wbrew zarzutom skarżącego było prawidłowe. Inwestor złożył oświadczenia o prawie dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane, a skarżący w toku procesu administracyjnego nie zakwestionował tego oświadczenia. Organy nie miały podstaw by uznać, że działkami tymi nie dysponuje inwestor. Ewentualny fakt, że działka [...] jest przewidziana w planie miejscowym, jako droga dojazdowa nie zmienia, wskazanych okoliczności. W istocie bowiem działka ta stanowi drogę przeciwpożarową i nie zmienia funkcji określonej w planie.

W dalszej części spór w przedmiotowej sprawie dotyczył zarzutu naruszenia przepisów postępowania, kwestii oceny naruszenia przez organy przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie odległości ściany projektowanego budynku od nieruchomości skarżącego oraz oceny naruszenia przepisu art. 5 ust. 9 pb, co do nieuwzględnienia przez organy interesów skarżącego w zakresie jego możliwości inwestycyjnych na działce ˝.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, należy uznać słuszność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie braku ustosunkowania się i w konsekwencji poczynienia ustaleń faktycznych w odniesieniu do zgłoszonych przez skarżącego w piśmie z [...] grudnia 2019 r., uzupełniającym odwołanie, zagadnień odnoszących się do: - podwyższenia i utwardzenia terenu inwestycji i tego konsekwencji w zakresie spływu wód, - usytuowania przy granicy działki skarżącego kotłowni, zagrażającej wybuchem, oraz – analizy możliwości urządzenia na działce skarżącego parkingu na samochody inne niż osobowe i tego konsekwencji w odniesieniu do art. 5 ust. 9 pb. w związku z § 19 ust. 2 pkt 2a i b rozporządzenia. Jakkolwiek organ odwoławczy stwierdził, że podziela wywody organu I instancji dotyczące wyważenia interesów stron, tak, aby inwestycja realizowana była w sposób nienaruszający interesów właściciela działki sąsiedniej, to jednak pamiętać należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a., wymaga, konieczności przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i n.). Jednocześnie, do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania - umożliwiającego osiągnięcie celów - dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. V SA 721/92, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić też należy, że nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że zadaniem organu II instancji jest - rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich - w uzasadnieniu swej decyzji (por. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd XII/el oraz wyrok NSA z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95). W okolicznościach badanej sprawy nie można przyjąć, aby SKO do konkretnych zarzutów odwołania się odniosło. W konsekwencji z treści zaskarżonej decyzji nie wynika na czym konkretnie Kolegium opiera swoje stanowisko o bezzasadności wszystkich zarzutów odwołania. Uniemożliwia to dokonanie kontroli przez Sąd zasadności takiego stanowiska.

Skoro projektowane kwestie, podwyższenia terenu, jak i istnienia kotłowni nie wynikają z dokumentacji projektowej, to obowiązkiem organu było, wskazanie braku tych faktów w stanie faktycznym sprawy, bądź - w razie istnienia wątpliwości – wezwanie strony w zakreślonym terminie do wskazania dowodów na swe twierdzenia, czego organ nie uczynił.

Drugą kwestią sporną w omawianym zakresie, był zarzut naruszenia przez organy § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Ustalenie o jaką odległość pomiędzy budynkiem, a działką chodzi, czy odległość średnią, czy najbliższą, wyjaśnia przepis § 9 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, że określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia. Z mapy załączonej do akt wynika, że projektowany budynek, który ma znajdować się przy granicy nieruchomości skarżącego, znajduje się w najbliższej odległości od granicy działki ˝, na 3 m, licząc od ściany klatki schodowej, oraz 3,5 m, licząc od jego dłuższej ściany, która ma takie otwory. Z ww. przepisu wynika, że obie odległości naruszają powyższy przepis, skoro od strony działki skarżącego budynek ma okna w stronę tej działki. Należy bowiem zauważyć, że przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia stanowi wyraźnie o "sytuowaniu budynku", który w zależności od tego czy zawiera z danej strony ścianę z oknami lub drzwiami czy nie, może być usytuowany w odległości odpowiednio 4 m albo 3 m od granicy. Co ważne, odległość od granicy działki mierzy się od ściany, w której znajdują się okna lub drzwi, a nie od samych okien i drzwi. Nie ma więc racji organ, że należy brać pod uwagę odległość od otworów okiennych, a nie od ściany z tymi otworami. Organ twierdząc, że omawiana ściana nie ma otworów okiennych poczynił wadliwe ustalenia, albowiem ściana ta otwory okienno – balkonowe posiada, a nie posiada ich jedynie ten fragment tej samej ściany, który najbliżej przylega do działki skarżącego. Co się zaś tyczy usytuowania ściany klatki schodowej, to nie ma też znaczenia jakie będzie załamanie ścian, w których znajdą się okna lub drzwi, gdyż wymogi z § 12 ust. 1 rozporządzenia odnoszą się do budynku rozumianego jako całość, a nie jego okien i drzwi. Dlatego też niedopuszczalne jest sytuowanie ściany z oknami lub drzwiami we wnękach w odległości od granicy działki mniejszej niż 4 m. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2009 r., II SA/Gd 197/09, wyrok NSA z 24 marca 2011 r., II OSK 534/10, wyrok WSA w Poznaniu z 4 października 2013 r., II SA/Po 698/13, w CBOSA).

Powyżej omówione zarzuty skargi, Sąd uznał za zasadne, co skutkowało koniecznością uwzględnienia skargi. Co się natomiast tyczy pozostałych zarzutów skargi, to odnosząc się one do naruszenia przez organy art. 5 ust. 1 pkt. 9 pb.

Przepis ten stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. w jakim przysługuje ono inwestorowi. W orzecznictwie sądowym wskazano, że należy dokonać w tym zakresie wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Oznacza ono uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (wyroki NSA z dnia 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, LEX nr 501122, oraz z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11, LEX nr 1217437). To, czy wykonanie określonych robót budowlanych narusza występujący w obszarze oddziaływania obiektu interes osoby trzeciej, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym problem ten podlega wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego i prawnego sprawy (Gliniecki Andrzej /red./, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III.LEX). Oznacza to więc obowiązek organów ustosunkowania się do zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia przez planowaną inwestycję jego wskazywanych enumeratywnie interesów, co do których w części organ odwoławczy nie wypowiedział się. W tej jednak części, która została rozpoznana przez Kolegium, należy generalnie zgodzić się z konkluzją, że stanowisko organu było zasadne w zakresie twierdzenia o niemożności zabudowy działki skarżącego budynkami mieszkalnymi. Stanowisko to zostało oparte na przyjęciu przez organy, że teren umożliwiający inwestycje strony wynosi 65 m˛, - która to wielkość jednak budzi wątpliwości, o czym dalej - biorąc pod uwagę ograniczenia wynikające z nieprzekraczalnej linii zabudowy, wynikającej z planu miejscowego, jak i trójkątnego kształtu tej powierzchni, niekwalifikującej się do zabudowy.

Organy słusznie odrzuciły możliwość usytuowania zabudowy, nawet biorąc pod uwagę budowę w granicy działki (więc bliźniaczej na podst. § 12 ust. 4 rozporządzenia i szeregowej na podst. § 19 ust. 6 pkt 6 planu miejscowego), ze względu na bardzo małą w dodatku trójkątną powierzchnię dla tego przedsięwzięcia, przy założeniu, że wynosi ona około 65 m˛. Brak jest legalnej definicji zabudowy bliźniaczej i szeregowej, jednak z uwagi na odróżnienie w pb, pojęcia zabudowy bliźniaczej od zabudowy szeregowej (art. 3 pkt 2 a), należy uznać, że budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej tworzą ciągi co najmniej od trzech budynków (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 686/17), a w zabudowie bliźniaczej dwóch budynków, skoro muszą przylegać do siebie jedną ze ścian (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2370/19). Budynki te powinny być od siebie oddzielone ścianami o klasie odporności ogniowej ściany oddzielającej segmenty jednorodzinnych budynków ZL IV szeregowych o wartości co najmniej - R E I 60 (§ 217 ust. 2 rozporządzenia). Wielkość użytkowej powierzchni w każdym z dwóch lub trzech budynków szeregowych, wskazuje na pozorowaną, a nie rzeczywistą możliwość wzniesienia takiej zabudowy. Zupełnie nieracjonalnym byłoby więc oczekiwanie od inwestora, by uwzględnił w ramach art. 5 ust. 1 pkt. 9 pb, możliwość nieprawdopodobnej, miniaturowej zabudowy szeregowej czy bliźniaczej na działce skarżącego. W tej sytuacji odpada potrzeba rozważania treści § 13 rozporządzenia w kontekście zacieniania naturalnego oświetlenia pomieszczeń. Potrzeba taka odpada też w sytuacji – czysto teoretycznych rozważań - budowy bliźniaczej lub szeregowej ścianą bez otworów okiennych w granicach działki inwestora, albowiem ułożenie geograficzne budynków powoduje, że budynek skarżącego nie zacienia budynku inwestora. Ta sama konkluzja dotyczy możliwości zabudowy jednorodzinnej w granicy działki inwestora, którą stwarza przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia. Powyższe rozważania Sąd poczynił by przeanalizować teoretyczną możliwość wzniesienia zabudowy mieszkalnej na działce skarżącego, które dały negatywny wynik. Należy jednak powtórzyć, że ochrona z art. 5 ust. 1 pkt. 9 pb, musi dotyczyć racjonalnych, prawdopodobnych a nie teoretycznych, by nie rzec wydumanych możliwości inwestycyjnych skarżącego. Zabudowa mieszkaniowa na jego działce przy założeniu, że ma ona 65 m˛ i jest trójkątna, jest na tyle nietypowa i nieracjonalna, że inwestor nie miał obowiązku brać pod uwagę tak ekstremalnych możliwości zabudowy. Należy jednak zauważyć, że stanowisko Sądu dotyczy założenia, że powierzchnia działki skarżącego, na której mogłoby dojść do jakiejkolwiek zabudowy wynosi 65 m˛. Jest to uwaga istotna, albowiem w ocenie Sądu organy nie wykazały, że powierzchnia ta ma aż tak dużą wielkość, o czym w dalszej części uzasadnienia.

Co się tyczy wywodów skarżącego co do niemożliwości posadowienia budynku gospodarczego, to jego argumentacja sprowadza się do twierdzenia o niemożliwości budowy takiego budynku zgodnie z uregulowaniem planistycznym (pozwalającym go wznieść na granicy działki inwestora, zgodnie z § 19 ust. 6 pkt 6 planu miejscowego), z uwagi na to, że zgodnie z § 12 ust. 8 rozporządzenia, budynek gospodarczy, nie może być sytuowany ścianą z oknami lub drzwiami w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego, budynku. Wskazany zarzut jest niezasadny. Pomijając już niemożność usytuowania drzwi takiego budynku w granicy działki, to trzeba zważyć, ze budynek taki mógłby zostać wzniesiony w sytuacji, kiedy jego okna i drzwi przewidziane zostałyby na każdej ze ścian z wyjątkiem ściany od strony działki inwestora. Istnieje więc realna możliwość wzniesienia takiego budynku z jedynym ograniczeniem co do okna od ww. strony. Takiego ograniczenia nie można jednak utożsamiać z naruszeniem przez inwestora art. 5 ust. 1 pkt. 9 pb.

Natomiast skarżący nie wskazał jakichkolwiek przeszkód natury faktycznej ani prawnej na brak możliwości budowy budynku garażowego z uwagi na planowaną inwestycję. Z uwagi na powyższe, jak i możliwość takiej lokalizacji nawet w granicy działki, jaką daje § 19 ust. 4 pkt 6 planu miejscowego, należało uznać, że i w tym zakresie prawa strony nie zostały naruszone.

Co się tyczy natomiast wskazanej przez organy obu instancji powierzchni działki skarżącego, na której mogłoby dojść do zabudowy, to określenie jej na 65 m˛ i ustalenie, że od linii zabudowy do granicy działki inwestora istnieje maksymalny dystans 6 m, nasuwa wątpliwości co do zawyżenia tych wielkości, biorąc pod uwagę rysunki na mapie w skali 1 : 500. Wynikają z nich bowiem dane wskazujące, że maksymalna szerokość omawianego obszaru wynosi 3 m, a jego powierzchnia wynosi 20 m˛. Z uwagi na okoliczność, ze na mapie w skali 1 : 100, gdzie 1 cm odpowiada 1 m, nie zaznaczono działki skarżącego i przebiegającej na niej linii zabudowy, trudno jest zastąpić organ w przeprowadzeniu rzetelnych obliczeń. Dlatego tez zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dokonanie rzetelnych ustaleń co do obszaru działki skarżącego, na której istnieje możliwość inwestycyjna. Dotyczy to jej obszaru ograniczonego granicą działki inwestora z jednaj strony i przebiegiem linii zabudowy z drugiej strony. Dopiero po dokonaniu tych pomiarów, organy będą mogły odnieść się do zarzutów dotyczących możliwości urządzenia parkingów na działce strony.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag.