Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 245/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Wojewody [...] z 7 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. ostateczną decyzją Nr [...] z 20 czerwca 2018 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - Gminie Miejskiej K. pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa Zespołu Szkolno -Przedszkolnego na osiedlu [...] w K. na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...] obręb [...] - etap I, polegający na budowie obiektu kubaturowego z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, gazową, wentylacją mechaniczną, klimatyzacją, elektryczną, teletechniczną; zagospodarowania terenu z wewnętrznym układem drogowym, stanowiskami postojowymi, ciągami pieszymi, schodami i pochylniami zewnętrznymi, murami oporowymi, ogrodzeniem, obiektami małej architektury; instalacji zewnętrznych w terenie: instalacja kanalizacji opadowej ze zbiornikiem retencyjnym, instalacja kanalizacji sanitarnej, instalacja linii kablowych nN i oświetlenia terenu, instalacja kanalizacji teletechnicznej; oraz zjazdu; na działkach nr [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] przy ul. [...]. "

K. C. w dniu 30 lipca 2018 r., złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją organu I instancji z 20 czerwca 2018 r. W podstawie wznowienia postępowania wnioskodawczyni wskazała art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a., podając, że jest współwłaścicielem działki nr [...], graniczącej bezpośrednio z terenem zamierzenia budowlanego. W ocenie wnioskodawczyni, ww. inwestycja będzie oddziaływać bezpośrednio na jej nieruchomość i to zarówno podczas jej realizacji na obecnym jak i na późniejszym etapie jej eksploatowania.

Organ I instancji postanowieniem z 22 października 2018 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Prezydenta Miasta K. z 20 czerwca 2018 r. W motywach swojego rozstrzygnięcia podano, że "(...) w sytuacji, gdy organ po przeprowadzeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego ustali, że wniosek nie pochodzi od strony postępowania, nie może wszcząć postępowania w przedmiocie wznowienia, gdyż naruszałoby to normą prawną określoną w art. 147 k.p.a." Dalej Prezydent Miasta K. stwierdził, że wnioskująca o wznowienie była na początku stroną postępowania, jednakże utraciła ten przymiot w związku z korektą zamierzenia inwestycyjnego, wprowadzoną przez inwestora w dniu 29.05.2018 r. i podziałem inwestycji na 2 odrębne etapy, o czym została poinformowana pismem z dnia 18 czerwca 2018 r. Organ administracyjny wyjaśnił ponadto, że w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z 20 czerwca 2018 r. (tj. dotyczącego I etapu inwestycji) obszar oddziaływania nie obejmuje działki wnioskującej nr [...] i działka ta nie jest działką sąsiadującą z terenem dotyczącym tego etapu inwestycji.

W zażaleniu od ww. postanowienia, strona wskazała, że inwestycja stanowi całość inwestycyjną ze wszystkimi konsekwencjami.

Wojewoda postanowieniem z 7 stycznia 2019 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 138 par. 1 k.p.a. utrzymał zaskarżone rozstrzygniecie w mocy.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że kwestia badania przymiotu strony w przypadku wniosku z 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest o tyle złożona, że brak przymiotu strony może być oczywisty lub nieoczywisty. W sytuacjach, kiedy, jest oczywisty, należy odmówić wznowienia postępowania postanowieniem. Kiedy jednak badanie przymiotu strony wymaga postępowania wyjaśniającego, należy wznowić postępowanie, zbadać przymiot strony i w razie stwierdzenia jego braku, odmówić uchylenia decyzji podkreślając, że doszło do tego z uwagi na brak spełnienia się przesłanki wznowienia. Kwestią dyskusyjną w orzecznictwie i doktrynie była powyższa kwestia i rozwiązaniem kompromisowym jest właśnie użycie kryterium "oczywistości".

Zdaniem Wojewody, nie ulega wątpliwości, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i przedstawił bogatą analizę sytuacji, co oznacza, że dokonał czynności, które powinny mieć miejsce po wznowieniu postępowania.

Wskazano, że żaląca się nie wykazała indywidualnego interesu prawnego w niniejszej sprawie, nie wykazała bowiem, że etap I inwestycji projektowany w odległości ponad 37 m od granicy jej działki nr [...], wywiera bezpośredni wpływ na jej nieruchomość czy ogranicza skarżącej możliwości w jej zagospodarowaniu.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż po dokonaniu ponownego ustalenia obszaru oddziaływania dla I etapu inwestycji (po podziale inwestycji na etapy), Prezydent Miasta K. prawidłowo powiadomił K. C., że nie jest stroną tego postępowania a jest stroną postępowania w sprawie dot. II etapu ww. inwestycji. Ponadto organ II instancji wskazał, że o wydaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę wnioskująca wiedziała już 2 lipca 2018 r., kiedy nie nastąpił jeszcze upływ terminu do odwołania przysługujący stronom (Wnioskująca jednakże nie złożyła odwołania, a termin ten upłynął 13 lipca 2018 r.).

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda dodał, że ww. działka wnioskującej nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego ww. pozwoleniem na budowę, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Działkę nr [...] oddzielają bowiem dwie działki (stanowiące teren II etapu inwestycji) od terenu inwestycji, ponadto obiekt budynek stanowiący Zespół Szkolno-Przedszkolny został zlokalizowany w odległości większej 40 m do granicy działki nr [...]. Wstępna analiza wniosku wykazała brak ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskującej. W ocenie organu II instancji, wyjaśnienie, że K. C., nie powinna być stroną postępowania nie wymaga przeprowadzenia analizy i dodatkowych czynności organu administracji. Przedstawione argumenty wnioskującej nie świadczą o posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, a mogą świadczyć jedynie o interesie faktycznym. Wyjaśniono również, iż posiadanie interesu faktycznego nie można utożsamiać z interesem prawnym.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła K. C. zarzucając mu naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez odmowę uchylenia przez Wojewodę ww. postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 22.10.2018r o odmowie wznowienia postępowania mimo faktu, że bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu zatwierdzającym projekt budowy i udzielającym inwestorowi tj. Gminie Miejskiej K. pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego;

- art. 140 k.c. w zw. z art. 28 ust.2 Pr. budowlanego i w zw. z art. 28 k.p.a. przez - bezpodstawne odmówienie przymiotu strony, w sytuacji, gdy wydana decyzja udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie w sposób bezprawny uniemożliwia skarżącej korzystanie z nieruchomości ( tj. z działki nr [...] sąsiadującej z przedmiotową inwestycją) zgodnie ze społeczno-gospodarczym jej przeznaczeniem i prowadzi do obniżenia jej wartości rynkowej;

- art.7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. przez brak zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności tj. oceny zasięgu terytorialnego całego przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego objętego zarówno etapem I jak i etapem II tej inwestycji i zakresem jej oddziaływania na działkę nr [...].

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że przedmiotowa inwestycja mimo, iż jest formalnie podzielona na dwa etapy, to faktycznie stanowi jedną wielką inwestycję budowlaną powiązaną z sobą wspólnym celem jak i prowadzonymi wspólnymi instalacjami, szlakami drożnymi i rozwiązaniami wzajemnie uzupełniającymi (jedno bez drugiego nie będzie w stanie funkcjonować ). Kwestia etapowania jest bez znaczenia, bo winno się brać pod uwagę całość inwestycji.

Dalej skarżąca podniosła, że przedmiotowa inwestycja jako całość bezpośrednio graniczy z jej nieruchomością i będzie na nią oddziaływać zarówno w fazie budowy jak i w przyszłości podczas jej eksploatacji. Albowiem przy l etapie tej inwestycji, to budowa będzie prowadzona w odległości zaledwie ok. 35 m od granicy z jej nieruchomością, a przy etapie II będzie graniczyć bezpośrednio z tą inwestycją.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia go mocy wiążącej. Skarga zasługiwała bowiem na uwzględnienie.

Powszechnie przyjmuje się, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 638). Przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania jest złożony, ponieważ obejmuje dwie odmienne kwestie prawne, przy czym aktualność i potrzeba rozstrzygnięcia drugiej jest uwarunkowana sposobem, w jaki rozstrzygnięta zostanie pierwsza. W każdym bowiem przypadku uruchomienia instytucji wznowienia postępowania w pierwszej kolejności pojawia się kwestia istnienia przyczyn opisanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. W dalszej kolejności, i tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, wyłania się, kwestia konieczności zbadania decyzji wydanej w toku instancji. Oczywiście chodzi o tę samą sprawę administracyjną, która była już wcześniej przedmiotem czynności jurysdykcyjnych. "W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, tamże, s. 695).

Zanim zatem jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności – przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Kształtują się one różnie w zależności od tego, czy wznowienie ma nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W tym drugim przypadku dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10, LEX nr 1083642). Niespełnienie przesłanek, o których mowa, jest podstawą do wydania postanowienia odmownego, przewidzianego w art. 149 § 3 k.p.a. Gdyby zaś organ z takich czy innych przyczyn wszczął (wznowił) postępowanie podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10, CBOSA; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 464/11, LEX nr 1085635; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2006, nr 7-8, s. 121).

Etapy procedury wznowienia postępowania wraz z przypisanymi do nich okolicznościami, które wymagają zbadania, w ogólnym zarysie wydają się wprawdzie dość oczywiste, ale precyzyjne rozgraniczenie, tudzież dokładne ustalenie zakresu każdego z nich napotyka już na znaczne trudności i bywa źródłem dylematów interpretacyjnych, różnie rozstrzyganych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dotyczą one w szczególności "styku" między weryfikacją dopuszczalności wznowienia a postępowaniem wznowionym. W razie bowiem powołania się przez wnioskodawcę na przyczynę wznowienia opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest do końca jasne, kiedy – przed czy po wydaniu postanowienia z art. 149 k.p.a. – należy poczynić ustalenia co do jego legitymacji procesowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że "w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustawodawca założył, że badanie przymiotu strony dokonywane jest przed wydaniem czy to postanowienia o wszczęciu postępowania, czy też postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a jedynie po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania następuje kolejny etap procedury, jakim jest badanie, czy podmiot już uznany przez organ za stronę ponosi winę lub nie ponosi winy co do braku jego udziału w innym zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu" (wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 154/11, LEX nr 993262; zob. też wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1345/10, LEX nr 993219; wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., II OSK 1158/10, LEX nr 1083556). Ale występuje także stanowisko odmienne, w świetle którego w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący to podanie nie bada od razu, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 1 grudnia 2010 r., I SA/Kr 1516/10, LEX nr 749189; wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., II OSK 2064/09, LEX nr 953022; wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., II OSK 2397/11, LEX nr 1337356).

Stanowisko niejako pośrednie zostało zawarte w tezach wyroku NSA z 20 sierpnia 2010 r. (II OSK 1332/09, LEX nr 737704): "Co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania". Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela (zob. też wyr. WSA w Krakowie z dnia 20 września 2018r., sygn. akt II SA/Kr 756/18 oraz wyr. WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2018r., sygn. akt II SA/Kr II SA/Kr 1347/18, baza: CBIOS).

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji pozytywnie zweryfikowały formalne przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania w postaci istnienia decyzji ostatecznej, wskazania przez wnioskodawczynię określonej normatywnie przyczyny wznowienia (niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i zachowania określonego w art. 148 § 2 k.p.a. terminu do złożenia podania. W ocenie Sądu stanowisko organów w tej mierze jest prawidłowe.

Prezydent Miasta K., a następnie także Wojewoda uznali, że mamy w przedmiotowym postępowaniu do czynienia z "oczywistym" brakiem przymiotu strony, który obliguje do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie.

Zatem kwestią kluczową w tej sprawie było ustalenie, czy K. C. miała legitymację procesową i w konsekwencji powinna mieć możliwość udziału jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z 20 czerwca 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Organy obu instancji oceniły, że nie – zaś Sąd tej oceny nie podzielił.

Tytułem wstępu wskazać bowiem należy, że w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę legitymacja procesowa została ukształtowania w sposób szczególny, odmienny od rozwiązania kodeksowego. Artykuł 28 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej "pr.bud.") stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 pr.bud.). Określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do podstawowych obowiązków projektanta (art. 20 ust. 1 pkt 1c pr.bud.); projekt budowalny powinien zawierać informację o obszarze oddziaływania obiektu (art. 34 ust. 3 pkt 5 pr.bud.). Ustalenia projektanta nie są wiążące; ostateczne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu zawsze pozostaje w kompetencji organu. W piśmiennictwie wskazuje się, że w art. 28 ust. 2 pr.bud. ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś – przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art. 28 ustawy – Prawo budowlane, LEX/el. teza 18). Artykuł 28 ust. 2 pr. bud. nie wyeliminował jednak całkowicie stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Bez wątpienia bowiem aktualne pozostaje zagadnienie interesu prawnego, gdyż podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione na podstawie kryterium ochrony ich interesu prawnego (zob. tamże). Interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (art. 28 k.p.a.) musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego; powinien wyrażać się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji wobec konkretnego podmiotu prawa. Nie może być on jedynie potencjalny. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej.

Charakter inwestycji objętej przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę powodował – mimo że na obecnym etapie I projektowane zamierzenie ma się znajdować w odległości ok. 37 m od granicy z działką skarżącej (nr [...]), to biorąc pod uwagę całość inwestycji nie można w sposób jednoznaczny i oczywisty stwierdzić, że nie będzie ona mogła rzutować na prawa i obowiązki skarżącej, jako właściciela ww. nieruchomości sąsiedniej.

W tym również kontekście organy orzekające nie powinny były ograniczać się do oceny oddziaływania planowanej przez Gminę inwestycji na jej I etapie dot. budowy budynku pn. zespół szkolno -przedszkolny (zaplanowanej w odległości ok. 37 m od granicy z działką skarżącej), lecz powinny były dostrzec, że zamiarem inwestora była realizacja całości przedsięwzięcia, które w finalnym kształcie będzie zlokalizowane bezpośrednio przy granicy z działką skarżącej. Dlatego za niewyczerpujące i nierzetelne, a przy tym naruszające przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. należy uznać wyjaśnienia organów I i II instancji, iż na obecnym etapie budowa ww. budynku nie jest inwestycją, której uciążliwość wykracza poza granice terenu planowanej inwestycji. W ocenie Sądu, wszelkie ewentualne uciążliwości i oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżącej powinny być rozważone w kontekście całego przedsięwzięcia Gminy K.. Organy winne były przy tym rozważyć, w szczególności, czy w świetle art. 140 i art. 144 K.c., czy tak bliskie sąsiedztwo nieruchomości skarżącej od terenu inwestycji nie powoduje, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 20 czerwca 2018 r. nie kształtuje stosunków na nieruchomości skarżącej w taki sposób, iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności. Jeżeli bowiem dochodzi do jakiegokolwiek przewidzianego przepisami szczególnymi oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie, które jest według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych sąsiednich nieruchomości powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę, a tym samym przysługuje im przymiot stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę na sąsiedniej nieruchomości (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art. 28 ustawy – Prawo budowlane, LEX/el., teza 22). Ponadto, kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać – nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę z definicji powinni mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich, chyba że organ ustali, iż z uwagi na znaczną odległość planowanej zabudowy od działki sąsiedniej, ukształtowanie terenu czy sposób jego dotychczasowego lub planowanego zagospodarowania wykluczone jest, że zamierzenie inwestycyjne będzie w jakikolwiek sposób ograniczało zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej (por. tamże).

W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu, o takim wykluczeniu nie można mówić. W orzecznictwie podkreśla się też, że ustawowa definicja "obszaru odziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. Do relewantnych przepisów odrębnych należą tu także przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może więc wynikać z ochrony przysługującemu mu prawa własności (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 sierpnia 2018 r., II SA/Ke 384/18, LEX nr 2543247).

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że dokonana w zaskarżonym postanowieniu ocena co do "oczywistości" braku legitymacji procesowej skarżącej w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym narusza powołane przepisy, w szczególności art. 28 ust. 2 pr.bud.; w konsekwencji, zdaniem Sądu, nieprawidłowo zastosowany został również art. 149 § 3 k.p.a. Należy podkreślić, że niniejsze rozstrzygnięcie nie przesądza ani o materialnoprawnej wadliwości, ani o potrzebie wzruszenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 czerwca 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji Te kwestie podlegają badaniu na późniejszym etapie postępowania wznowionego, tj. na etapie postępowania "co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" – a do tego etapu w niniejszym przypadku jeszcze nie doszło.

Przy ponownym postępowaniu w sprawie organy obowiązane będą uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zasądzone koszty w wysokości 200 zł obejmują uiszczony wpis od skargi.