Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1360/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: par. 6 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 161 poz 1085
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów  ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Klaudia Kruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi E. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Finansów decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 221 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm., dalej jako "ustawa - Ordynacja podatkowa") oraz art. 8, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm., dalej jako "ustawa o grach hazardowych"), § 6 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne (Dz. U. Nr 161, poz. 1085 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie MF w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu"), pkt 9 zawiadomienia o przetargu nr [...]z dnia [...] czerwca 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez E.Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej też jako "Spółka") od decyzji Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], odmawiającej udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w G. przy ul. [...], utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję.

W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że w związku z faktem, iż do Ministra Finansów wpłynęły wnioski podmiotów o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyn gry w W., zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o grach hazardowych oraz z przepisami rozporządzenia MF w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu, w dniu [...] czerwca 2012 r. na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Ministra Finansów zamieszczone zostało zawiadomienie nr [...] o przetargu na prowadzenie kasyna gry w W. Określona w nim została m.in. wymagana treść ofert, jak też kryteria i sposób oceny ofert przetargowych. Po opublikowaniu ww. zawiadomienia o przetargu do organu wpłynęły oferty następujących podmiotów: 1) P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (wcześniej C.Sp. z o.o. z siedzibą w B.) - 1 oferta, 2) Z. S.A. z siedzibą w W. - 2 oferty, 3) E. Sp. z o.o. z siedzibą w O.- 2 oferty., 4) C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - 1 oferta. Stosownie do treści art. 33 ust. 3 ustawy o grach hazardowych, Minister Finansów powołał komisję przetargową, która rozpatrzyła oferty złożone przez ww. podmioty. Komisja przetargowa przeanalizowała złożone oferty zgodnie z przepisami ustawy o grach hazardowych, biorąc pod uwagę zapisy określone w pkt 2 zawiadomienia o przetargu z dnia [...] czerwca 2012 r., dotyczącego treści ofert. Analiza dokumentów i informacji przedłożonych przez poszczególne spółki pozwoliła komisji przetargowej stwierdzić, że:

- oferta złożona przez P. Sp. z o.o. dotycząca udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy ul. [...] nie spełnia wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu w zakresie pkt 2.1., tj. dokumentów określonych w art. 35 ustawy o grach hazardowych;

- oferta złożona przez E. Sp. z o.o. dotycząca udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy ul. [...] nie spełnia wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu w zakresie pkt 2.1., tj. dokumentów określonych w art. 35 ustawy o grach hazardowych,

- oferta złożona przez E. Sp. z o.o. dotycząca udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w G. przy ul. [...], w wyniku dokonanych ustaleń w zakresie spełnienia wymogów co do treści ofert przetargowych określonych w pkt 1 zawiadomienia o przetargu, nie spełnia wymagań dotyczących treści ofert, określonych w zawiadomieniu o przetargu w zakresie pkt 1 tego zawiadomienia.

Mając na względzie fakt, że oferty podmiotów: P. Sp. z o.o. na prowadzenie kasyna gry w W. przy ul. [...] oraz oferty E. Sp. z o.o. na prowadzenie kasyna gry w W. przy ul. [...] oraz na prowadzenie kasyna gry w G. przy ul. [...] nie spełniają wymagań co do treści ofert określonych w pkt 2.1. zawiadomienia o przetargu, tj. dokumentów określonych w art. 35 ustawy o grach hazardowych oraz pkt 1 zawiadomienia o przetargu, komisja przetargowa - stosownie do § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a i b ww. rozporządzenia - odrzuciła powyższe oferty. Po dokonaniu analizy ofert spółek: Z. S.A. (2 oferty) oraz C. Sp. z o.o. (1 oferta), komisja przetargowa stwierdziła, że zawierają one dokumenty określone w pkt 2 zawiadomienia o przetargu. W związku z tym komisja przetargowa przystąpiła do analizy i oceny tych ofert w zakresie ich zgodności z kryteriami określonymi w pkt 8 zawiadomienia o przetargu z dnia [...] czerwca 2012 r., takimi jak: 1) spełnienie warunków określonych w ustawie o grach hazardowych, 2) kryteria do oceny ofert określone w ww. rozporządzeniu Ministra Finansów oraz w załączniku do zawiadomienia o przetargu. W oparciu o wskazane kryteria, komisja przetargowa stwierdziła, że suma punktów uzyskanych przez ofertę Z. S.A. dotyczącą udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy ulicy [...]- wyniosła 32, ofertę Z. S.A. dotyczącą udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy Placu [...] - wyniosła 27 oraz ofertę C. Sp. z o.o. dotyczącą udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy ul. [...]- wyniosła 26. W związku z powyższym komisja przetargowa, zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 2 powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów i pkt 10 zawiadomienia o przetargu z dnia [...] czerwca 2012 r., dokonała oceny ofert i ich uszeregowania, umieszczając na pierwszym miejscu ofertę, która uzyskała największą liczbę punktów, tj. 1) Z S.A. ul. [...]- 32 punkty, 2) Z S.A. Plac [...]- 27 punktów, 3) C. Sp. z o.o. - 26 punktów.

Organ podniósł, że po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry, uwzględniając przeprowadzone postępowanie przetargowe, Minister Finansów - odrębnymi decyzjami - udzielił Z. S.A. koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy ul. [...]i odmówił udzielenia koncesji pozostałym podmiotom, tj. E. Sp. z o.o. na prowadzenie kasyna w G. przy ul. [...] oraz na prowadzenie kasyna w W. przy ul. [...], P. Sp. z o.o. na prowadzenie kasyna w W. przy ul. [...], C. Sp. z o.o. na prowadzenie kasyna w W. przy ul. [...] oraz Z. S.A. na prowadzenie kasyna w W. przy PI. [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Minister Finansów odmówił Spółce udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w G. przy ul. [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła jej:

1. naruszenie art. 33 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, poprzez przyjęcie, że możliwe i dopuszczalne jest ogłoszenie i przeprowadzenie przetargu obejmującego wyłącznie jedną miejscowość (tj. W.) podczas gdy przetarg winien obejmować całe województwo (województwo [...]), gdzie naruszenie powyższe spowodowało bezzasadne odrzucenie oferty Spółki a ostatecznie odmowę udzielenia jej koncesji na prowadzenie kasyna gry w G., przy ul. [...];

2. naruszenie § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a oraz b rozporządzenia MF w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu, poprzez odrzucenie oferty Spółki pomimo, że spełniała ona wymagania określone w przepisach ustawy o grach hazardowych oraz wymagania dotyczące treści ofert określone w zawiadomieniu o przetargu;

3. naruszenie art. 33 ust. 4 ustawy o grach hazardowych, poprzez brak wydania decyzji o unieważnieniu przetargu pomimo rażącego naruszenia prawa w toku jego ogłaszania i przeprowadzania;

4. naruszenie art. 120 ustawy - Ordynacja podatkowa poprzez niezastosowanie zasady, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa;

5. naruszenie art. 121 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa poprzez niezastosowanie zasady, że postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych;

6. naruszenie art. 207 § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa poprzez wydanie w sprawie decyzji częściowej, podczas gdy w zupełności brak jest podstaw prawnych do wydawania decyzji częściowych na podstawie przepisów ww. ustawy;

7. naruszenie art. 217 § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty, odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, tj. decyzji o udzieleniu Spółce koncesji na prowadzenie kasyna gry w G., przy ul. [...].

W ocenie Ministra Finansów całkowicie niezasadny jest przede wszystkim zarzut odwołującej się dotyczący naruszenia art. 33 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o grach hazardowych poprzez ogłoszenie przetargu o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry na terenie województwa [...] z ograniczeniem go jedynie do jednej miejscowości tego województwa - miasta W.. Mając na względzie normę art. 15 ust. 1 powołanej ustawy liczba lokalizacji w ww. województwie wynosi 4. Przy czym, limit ten został wykorzystany w części poprzez udzielenie 3 koncesji na kasyna gry we wcześniejszym terminie. A zatem, limit wolnych lokalizacji na kasyna gry w województwie [...] wynosił 1. Z uwagi na fakt, że obecnie w W. działają na podstawie obowiązujących koncesji 2 kasyna gry, limit wolnych lokalizacji na prowadzenie kasyna gry w W. wynosił 1.

Zdaniem organu art. 15 ustawy o grach hazardowych zawiera limity odnośnie lokalizacji kasyn gry w miejscowościach (w zależności od liczby mieszkańców), jednocześnie wprowadzając limity dotyczące maksymalnej liczby kasyn w danym województwie. Wbrew twierdzeniom odwołującej się z ww. przepisów nie wynika, aby każdorazowo organ zobligowany był do ogłoszenia przetargu na województwo, a nie na poszczególne miejscowości województwa. Kluczowym tu jest zapis art. 33 ust. 2 powołanej ustawy, który ogłoszenie przetargu powiązuje z większą liczbą podmiotów zainteresowanych niż dopuszczalna liczba wolnych lokalizacji. A zatem o zakresie (przedmiocie) postępowania przetargowego decydują wnioski, które wpłynęły do organu i których wpływ obligował organ do ogłoszenia i przeprowadzenia przetargu.

Organ podniósł, że na dzień ogłoszenia przetargu, tj. [...] czerwca 2012 r. w Ministerstwie Finansów złożono i zgłoszono na stronę internetową trzy, kompletne pod względem formalnym, wnioski o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w miejscowości W. W tym czasie nie wpłynął natomiast żaden wniosek dotyczący prowadzenia kasyna gry w innej miejscowości województwa [...]. Mając na uwadze fakt, że o koncesję na prowadzenie kasyna gry w W. ubiegało się więcej podmiotów niż to wynikało z wolnych lokalizacji w tym mieście, Minister Finansów ogłosił przetarg na udzielenie koncesji na prowadzenia kasyna gry jedynie w miejscowości W. Wbrew stanowisku Spółki, brak jest - w obowiązującej regulacji prawnej dotyczącej ogłaszania i przeprowadzania przetargu na prowadzenie kasyna gry - podstaw do przyjęcia stanowiska, że Minister Finansów ogłasza przetarg niejako "z urzędu" w oderwaniu od tego, czy wpłynęły wnioski o udzielenie stosownej koncesji oraz przedmiotu postępowania określonego i wyznaczonego wnioskami, które wpłynęły do organu. W przypadku, gdyby jakiś podmiot zainteresowany był prowadzeniem kasyna gry w innej miejscowości województwa [...] niż miasto W., winien złożyć stosowny wniosek, determinując w ten sposób zakres i przedmiot postępowania przetargowego do całego województwa, a nie do pojedynczego miasta. Biorąc pod uwagę powyższe błędne jest stanowisko Spółki wskazujące na województwo jako podstawowy charakter jednostki terytorialnej limitującej ilość kasyn. Tym samym zarzut rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o grach hazardowych jest nieuzasadniony.

Następnie organ zauważył, że w świetle ustawy o grach hazardowych oraz rozporządzenia MF w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu kompetencja w zakresie określenia przedmiotu przetargu należy do Ministra Finansów, który przy jego ogłaszaniu bierze pod uwagę okoliczności, które w świetle art. 33 ust. 2 i art. 15 powołanej ustawy obligują organ do ogłoszenia i przeprowadzenia przetargu. Zawiadomienie o przetargu dotyczące udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry zawierało wszystkie te elementy, prawidłowo informując podmioty zainteresowane o przedmiocie przetargu, jak również wymogach odnośnie treści ofert przetargowych. Tym samym niezrozumiałe są uwagi Spółki odnośnie braku prawidłowego poinformowania potencjalnych uczestników przetargu o jego przedmiocie. Ten jednoznacznie bowiem został określony w pkt 1 zawiadomienia. Organ w oparciu o przepisy i zgodnie z nimi ogłosił i przeprowadził przetarg na prowadzenie kasyna gry w W., zaś podmioty zainteresowane uczestnictwem w tym przetargu decydowały o ubieganiu się o uzyskanie koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. Jeżeli natomiast inne podmioty były zainteresowanie prowadzeniem kasyna gry w innej miejscowości województwa [...], winne były podjąć skuteczne działania, które w świetle art. 33 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, obligowałyby organ do ogłoszenia przetargu odnoszącego się do całego województwa [...]. To bowiem podmioty zainteresowane prowadzeniem kasyna gry poprzez złożone wnioski określają przedmiot postępowania. Wbrew stanowisku Spółki, na dzień ogłoszenia zawiadomienia o przetargu, żaden podmiot nie był zainteresowany prowadzeniem kasyna gry w innej miejscowości w tym województwie. W sytuacji braku złożonych wniosków o udzielenie stosownej koncesji Minister Finansów nie mógł domniemywać, że takie zainteresowanie istnieje. W świetle powyższego całkowicie niezasadny jest zarzut Spółki, że przetarg na prowadzenie kasyna gry w W. został zorganizowany i przeprowadzony w sposób wadliwy. Brak jest podstaw do twierdzenia, iż przetargi mogą być ogłaszane jedynie na województwa, w których złożono wnioski na udzielenie koncesji. Przeciwnie, stanowisku temu przeczy obowiązująca regulacja prawna. Oceniając dopuszczalność ogłoszenia przetargu stwierdzić należy, że organ nie pominął żadnego wymogu określonego przepisami prawa, który mógłby wpływać na dopuszczalność ogłoszenia przetargu. W świetle powyższego również zarzut w zakresie naruszenia § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a oraz b rozporządzenia MF w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu poprzez nieuprawnione odrzucenie oferty Spółki dotyczącej prowadzenia kasyna gry w G., przy ul. [...] jest całkowicie niezasadny.

Organ podniósł, że złożona oferta Spółki dotycząca lokalizacji kasyna gry w G., przy ul. [...], nie dotyczyła przedmiotu przetargu jednoznacznie określonego w zawiadomieniu z dnia [...] czerwca 2012 r., tym samym podlegała odrzuceniu jako niespełniająca wymagań co do treści oferty przetargowej, określonych w zawiadomieniu o przetargu. W oparciu więc o ustalenia komisji przetargowej, Minister Finansów zasadnie odmówił Spółce udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w G.

Odnosząc się do zarzutu Spółki dotyczącego naruszenia art. 33 ust. 4 ustawy o grach hazardowych poprzez jego niezastosowanie, tj. brak wydania przez organ decyzji o unieważnieniu przetargu z uwagi na przeprowadzenie przetargu z rażącym naruszeniem prawa, Minister Finansów stwierdził, że jest on niezasadny. W świetle bowiem okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, której zaistnienie skutkowałoby unieważnieniem przetargu. Co więcej, w niniejszej sprawie nie nastąpiło jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie Minister Finansów nie stwierdził zaistnienia przesłanek, które obligowałyby organ do unieważnienia przetargu organ wydał decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty, w zakresie poszczególnych żądań uczestników postępowania przetargowego, jednocześnie w uzasadnieniu decyzji odnosząc się do zgłoszonego wniosku Spółki o unieważnienie przetargu.

Organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry uruchamiane jest zawsze na wniosek (żądanie) podmiotu, niezależnie od faktu, czy rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji następuje w trybie zwykłego postępowania administracyjnego czy też wskutek ogłoszenia i przeprowadzenia postępowania przetargowego. Organ ogłasza i przeprowadza przetarg, gdy o jedną koncesję ubiega się więcej niż jeden podmiot, a zatem, gdy zainteresowanych prowadzeniem kasyna gry w danej miejscowości czy województwie jest więcej podmiotów niż dopuszczalna liczba kasyn wynikająca z obowiązujących limitów. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Spółka zwróciła się z żądaniem udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w G., przy ul. [...], a tym samym z żądaniem przyznania jej uprawnienia w zakresie urządzania gier cylindrycznych, w karty oraz gier na automatach w kasynie gry we wskazanej lokalizacji. Z takim żądaniem wystąpili również inni uczestnicy postępowania przetargowego, z tym że każda ze stron żądała udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w lokalizacji wskazanej w swojej ofercie przetargowej. Poza sporem jest, że po przeprowadzeniu postępowania organ wydał decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez daną stronę. Decyzje organu zostały wydane i załatwiały w sprawę w całości odnośnie żądań poszczególnych uczestników postępowania przetargowego. Na ocenę powyższą nie ma wpływu fakt, że w stosunku do żądań poszczególnych uczestników organ wydał rozstrzygnięcia odrębnymi decyzjami. W każdym z przypadków organ wydał bowiem rozstrzygnięcia, co do całości sprawy określonej i wyznaczonej żądaniem poszczególnych stron, w stosunku do każdego z określonych podmiotów. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że decyzje zostały wydane po postępowaniu przetargowym. Postępowanie to jest tylko częścią postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji, które służy wstępnej fazie oceny ofert przetargowych w określonym zakresie, dokonanej przez komisję przetargową, nie zastępuje jednakże oceny tych ofert dokonanej przez Ministra Finansów w ramach postępowań prowadzonych w stosunku do poszczególnych podmiotów ubiegających się o uzyskanie koncesji.

Minister Finansów powołując się na art. 166 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa wskazał, że organ może prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony w sprawach, w których prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ podatkowy. Sytuacja ta dotyczy jednak postępowań prowadzonych z urzędu, a nie wskutek żądania stron. Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Niezależnie od oceny charakteru przetargu stanowiącego element postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji, który mimo jego ogłoszenia przez organ nie zmienia charakteru tego postępowania, prowadzonego na żądanie strony, wskazać zaś należy, że w niniejszej sprawie stan faktyczny nie był jednakowy, albowiem stan faktyczny zdeterminowany jest treścią ofert złożonych poprzez poszczególnych oferentów, a także okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia koncesji na kasyno gry były różne, co też znalazło odzwierciedlenie w różnej podstawie prawnej wydanych decyzji. Z tego względu wydawanie przez organ odrębnych decyzji jest jak najbardziej zasadne. Ponadto wydawanie odrębnych decyzji jest uzasadnione z uwagi na fakt, że organ jest zobowiązany do przestrzegania ustawowo chronionych tajemnic, przykładowo tajemnicy skarbowej bądź tajemnicy przedsiębiorstwa, a także do ochrony dóbr osobistych osób fizycznych, zwłaszcza w sytuacji, gdy badane jest spełnienie różnorodnych przesłanek warunkujących udzielenie koncesji, a dotyczących zarówno legalności źródeł pochodzenia kapitału, posiadania nienagannej opinii czy braku zastrzeżeń z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego lub bezpieczeństwa interesów ekonomicznych państwa.

Organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1975/12 w którym to zawarto pogląd, że dopuszczalność wydania decyzji częściowej związana jest z charakterem przedmiotu postępowania, który może być podzielony w tym sensie, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty, o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. W powyższym wyroku wskazano, że również z brzmienia zapisów ustawy o grach hazardowych, w szczególności art. 41 oraz art. 42 ustawy, wynika dopuszczalność wydawania w stosunku do poszczególnych podmiotów biorących udział w przetargu odrębnych, skierowanych do poszczególnych konkretnych podmiotów, decyzji, czy to pozytywnych (koncesja), czy też odmawiających udzielenia koncesji.

Organ zauważył, że realizując zawartą w przepisach ustawy o grach hazardowych zasadę odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, trzeba mieć na uwadze specyfikę postępowań o udzielenie koncesji na kasyno gry, po przeprowadzeniu przetargu. Udzielenie bądź odmowa udzielenia koncesji przez Ministra Finansów, po przeprowadzeniu przetargu, następuje w drodze decyzji indywidualnej rozstrzygającej co do całości sprawę w stosunku do określonego podmiotu, określonej i wyznaczonej żądaniem poszczególnych stron. Nie jest to więc sytuacja (czego nie dostrzega Spółka), w której prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego sprawy oraz tej samej podstawy prawnej. W przedmiotowej sprawie, do wszystkich podmiotów uczestniczących w przetargu zostały skierowane odrębne decyzje rozstrzygające i załatwiające sprawę w całości, w zakresie złożonych przez poszczególne podmioty indywidualnych wniosków. W świetle powyższych okoliczności, za bezprzedmiotowe organ uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 120 i art. 121 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa. Wydając decyzję z dnia [...] marca 2013 r. Minister Finansów działał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. ustawą o grach hazardowych, rozporządzeniem MF w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu oraz ustawą - Ordynacja podatkowa. Decyzja ta zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne, a także w jasny i wyczerpujący sposób wyjaśnia motywy organu leżące u podstaw jej wydania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Spółka (dalej jako "skarżąca"). Podtrzymując wszystkie zarzuty uprzednio zawarte w odwołaniu, dodatkowo zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa poprzez błędne jego zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r. odmawiającej Spółce udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w G., podczas gdy organ powinien zastosować art. 233 § 1 pkt 2 lit. a ww. ustawy, tj. uchylić decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r. i orzec co do istoty sprawy, tj. udzielić Spółce koncesji na prowadzenie tego kasyna gry. Wniosła o uchylenie obu decyzji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przetarg na prowadzenie kasyna gry został w ocenie skarżącej zorganizowany i przeprowadzony w sposób wadliwy i rażąco sprzeczny z ustawą o grach hazardowych oraz rozporządzeniem MF w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania przetargu. W ocenie skarżącej na obecnym etapie stosowania wskazanej ustawy o grach hazardowych nie ma prawnej możliwości przeprowadzania przetargów wyłącznie względem określonych miejscowości (gdy w ramach jednego województwa złożono więcej wniosków niż jest tzw. wolnych lokalizacji). Przetargi winny być organizowane w ramach województw w których złożono wnioski o udzielenie koncesji. Nie można wymuszać by podmioty które chciałyby prowadzić kasyno gry w województwie dolnośląskim musiały je prowadzić koniecznie w W. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 ustawy o grach hazardowych podstawową jednostką terytorialną limitująca ilość kasyn jest województwo, co oznacza że w razie zaistnienia kilku wniosków dotyczących jednego województwa przetarg zawsze winien być ogłaszany w ramach województwa. W niniejszej sprawie chcąc konwalidować błąd wadliwego ogłoszenia o przetargu, winno ono być ponowione w prawidłowym zakresie, bądź postępowanie przetargowe (bez ponawiania ogłoszenia) winno toczyć się tak jak postępowanie obejmujące województwo [...] (a nie jedynie miejscowość W.). Żadna z powyższych sytuacji nie miała jednak miejsca, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa.

Skarżąca podniosła, że każdy wniosek dotyczący konkretnego miasta, jednocześnie zawsze jest wnioskiem dotyczącym konkretnego województwa, odwrotna sytuacja niekoniecznie musi wystąpić. Nie składa się bowiem wniosków o udzielenie koncesji na dane województwo a zawsze wskazuje się we wniosku konkretne miejscowości. Z toku rozumowania przedstawionego w zaskarżonej decyzji wynika zatem, że nigdy nie będzie dochodziło do ogłaszania przetargów na województwa albowiem wnioski zawsze obejmują konkretne miejscowości. Takie rozumowanie jest całkowicie błędne, bowiem podstawowym kryterium limitującym jest zawsze województwo. Skoro ustawa o grach hazardowych nie zawiera żadnej regulacji prawnej ograniczającej zakres przetargu, to winien być on zawsze przeprowadzany w najszerszym możliwym ustawowo zakresie, tj. w obrębie województwa. Niewątpliwie ograniczenie zakresu terytorialnego przetargu wyłącznie do jednej miejscowości powoduje zamknięcie drogi podmiotom spełniającym wymagania warunkujące uzyskanie koncesji albo zezwolenia aczkolwiek chcącym prowadzić kasyno w innej miejscowości danego województwa niż ta do której ograniczono przetarg.

Zdaniem skarżącej abstrahując od wadliwości samego ogłoszenia o przetargu (określenia przedmiotu przetargu) dodatkowo wskazać należy, że brak było jakiejkolwiek podstawy prawnej do odrzucenia jej oferty. To, że oferta skarżącej teoretycznie nie realizowała błędnie określonego zakresu terytorialnego przetargu jest okolicznością irrelewantną prawnie. W żadnym wypadku nie wskazano, że wymaganą treścią oferty jest wskazanie, iż dotyczy ona miejscowości W. Nie zaistniała więc absolutnie żadna podstawa do odrzucenia oferty skarżącej.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i judykatury, nie ma możliwości by na bazie ustawy - Ordynacja podatkowa wydawać decyzje częściowe. Decyzje takie mogą być wydawane na podstawy Kodeksu postępowania administracyjnego, który jak wiadomo nie obowiązuje w zakresie ustawy o grach hazardowych. Organ w toku postępowania zajmował i zajmuje sprzeczne wewnętrznie stanowiska. Z jednej strony twierdzi bowiem, że wydano w istocie decyzje całościowe (rozstrzygające odnośnie żądania poszczególnych uczestników postępowania przetargowego) a jednocześnie twierdzi, że miały one charakter decyzji częściowych.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").

Mając na uwadze powyższe kryteria, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na jej wynik. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w szczególności nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Finansów utrzymująca w mocy jego własną decyzję o odmowie udzielenia skarżącej koncesji na prowadzenie kasyna gry w G. przy ul. [...], po przeprowadzeniu przetargu.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 8 ustawy o grach hazardowych do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Postępowanie w przedmiocie udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry uruchamiane jest zawsze na wniosek (żądanie) podmiotu, niezależnie od faktu, czy rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji następuje w trybie zwykłego postępowania administracyjnego czy też wskutek ogłoszenia i przeprowadzenia postępowania przetargowego. Organ ogłasza i przeprowadza przetarg, gdy o jedną koncesję ubiega się więcej niż jeden podmiot, a więc gdy zainteresowanych prowadzeniem kasyna gry w danej miejscowości czy województwie jest więcej podmiotów niż dopuszczalna liczba kasyn wynikająca z obowiązujących limitów. Po przeprowadzeniu postępowania organ wydaje decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez daną stronę.

Odmowna decyzja organu w niniejszej sprawie została wydana z uwagi na fakt, że oferta skarżącej została odrzucona przez komisję przetargową w toku postępowania z powodu nie spełnienia wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu. Oferta skarżącej dotyczyła bowiem prowadzenia kasyna gry w miejscowości G., a zgodnie z zawiadomieniem organu przedmiotem przetargu było udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w W.

Podstawę do odrzucenia oferty skarżącej stanowił § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a oraz b rozporządzenia MF w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu, zgodnie z którym to przepisem w części niejawnej przetargu komisja przetargowa odrzuca oferty niespełniające wymagań a) określonych w przepisach ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, b) dotyczących treści ofert, określonych w zawiadomieniu o przetargu.

Zdaniem skarżącej brak było podstaw do odrzucenia jej oferty, bowiem spełniała ona wymagania określone w przepisach ustawy o grach hazardowych oraz wymagania dotyczące treści ofert określone w zawiadomieniu o przetargu.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie istniała podstawa do odrzucenia oferty skarżącej. Za niezasadny należy zaś uznać zarzut naruszenia § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a oraz b rozporządzenia MF w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu poprzez nieuprawnione odrzucenie oferty skarżącej dotyczącej prowadzenia kasyna gry w G. przy ul. [...].

Istotnym w kontrolowanej sprawie jest, że na dzień ogłoszenia przetargu, tj. [...] czerwca 2012 r. zostały złożone i zgłoszone na stronę internetową trzy, kompletne pod względem formalnym, wnioski o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w miejscowości W. W tym czasie nie wpłynął natomiast żaden wniosek dotyczący prowadzenia kasyna gry w innej miejscowości województwa [...]. Z uwagi na fakt, że o koncesję na prowadzenie kasyna gry w W. ubiegało się więcej podmiotów niż to wynikało z wolnych lokalizacji w tym mieście, Minister Finansów słusznie ogłosił więc przetarg na udzielenie koncesji na prowadzenia kasyna gry jedynie w miejscowości W. Wbrew stanowisku skarżącej, brak jest bowiem w obowiązującej regulacji prawnej dotyczącej ogłaszania i przeprowadzania przetargu na prowadzenie kasyna gry - podstaw do przyjęcia stanowiska, że Minister Finansów ogłasza przetarg niejako "z urzędu" w oderwaniu od tego, czy wpłynęły wnioski o udzielenie stosownej koncesji oraz przedmiotu postępowania określonego i wyznaczonego wnioskami, które wpłynęły do organu. W przypadku, gdy jakiś podmiot zainteresowany jest prowadzeniem kasyna gry w innej miejscowości województwa [...] niż miasto W., winien więc złożyć stosowny wniosek, determinując w ten sposób zakres i przedmiot postępowania przetargowego do całego województwa, a nie do pojedynczego miasta. W sytuacji braku złożonych wniosków o udzielenie stosownej koncesji Minister Finansów nie mógł domniemywać, że takie zainteresowanie istnieje.

Zgodzić się należy z organem, że w świetle ustawy o grach hazardowych oraz rozporządzenia MF w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu kompetencja w zakresie określenia przedmiotu przetargu należy do Ministra Finansów, który przy jego ogłaszaniu bierze pod uwagę okoliczności, które w świetle art. 33 ust. 2 i art. 15 ww. ustawy obligują organ do ogłoszenia i przeprowadzenia przetargu. W niniejszej sprawie zawiadomienie o przetargu dotyczące udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry zawierało wszystkie niezbędne elementy i prawidłowo informowało podmioty zainteresowane o przedmiocie przetargu, jak również wymogach odnośnie treści ofert przetargowych. Organ w oparciu o przepisy i zgodnie z nimi ogłosił i przeprowadził przetarg na prowadzenie kasyna gry w W., zaś podmioty zainteresowane uczestnictwem w tym przetargu decydowały o ubieganiu się o uzyskanie koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. Jeżeli natomiast inne podmioty były zainteresowanie prowadzeniem kasyna gry w innej miejscowości województwa [...], winny były podjąć skuteczne działania, które w świetle art. 33 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, obligowałyby organ do ogłoszenia przetargu odnoszącego się do całego województwa [...]. O zakresie (przedmiocie) postępowania przetargowego decydują bowiem wnioski, które wpłynęły do organu i których wpływ obligował organ do ogłoszenia i przeprowadzenia przetargu. Wnioski te wyznaczyły zakres tego postępowania którym jest udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. Przetarg ogłoszony więc został w przedmiocie udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. Bezsporne jest zaś, że złożona przez skarżącą oferta dotycząca lokalizacji kasyna gry w G.

Skoro więc złożona przez skarżącą oferta dotyczyła lokalizacji kasyna gry w G., przy ul. [...], to nie dotyczyła ona przedmiotu przetargu jednoznacznie określonego w zawiadomieniu z dnia [...] czerwca 2012 r. Tym samym, słusznie została odrzucona przez komisję przetargową jako niespełniająca wymagań co do treści zawiadomienia o przetargu, a w oparciu o ustalenia komisji przetargowej, Minister Finansów zasadnie odmówił skarżącej udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w G.

W ocenie Sądu błędne jest stanowisko skarżącej wskazujące na województwo jako podstawowy charakter jednostki terytorialnej limitującej ilość kasyn. Nietrafny jest tym samym zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 33 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o grach hazardowych poprzez ogłoszenie przetargu o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry na terenie województwa [...] z ograniczeniem go jedynie do jednej miejscowości tego województwa - miasta W. Wbrew twierdzeniom skarżącej z ww. przepisów wcale nie wynika, aby każdorazowo organ zobligowany był do ogłoszenia przetargu na województwo, a nie na poszczególne miejscowości województwa. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, kasyna gry mogą być lokalizowane w miejscowościach liczących do 250 tys. mieszkańców - 1 kasyno. Na każde kolejne rozpoczęte 250 tys. mieszkańców liczbę dozwolonych kasyn gry zwiększa się o 1. Łączna liczba kasyn gry w województwie nie może być jednak wyższa niż 1 kasyno na każde pełne 650 tys. mieszkańców województwa. W powyższym przepisie w pierwszej kolejności jest więc mowa o miejscowościach, a nie o województwie.

Za niezasadny uznać należy zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 33 ust. 4 ustawy o grach hazardowych poprzez jego niezastosowanie, tj. brak wydania przez organ decyzji o unieważnieniu przetargu z uwagi na przeprowadzenie przetargu z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dopatrzył się aby wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, której zaistnienie skutkowałoby unieważnieniem przetargu.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 207 § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa, wyjaśnić należy, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego zarzutu. Zgodnie z art. 207 § 1 ww. ustawy organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. W myśl zaś § 2 ww. artykułu decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Decyzje organu zostały wydane i załatwiały - zgodnie z art. 207 § 1 i § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa - sprawę w całości odnośnie żądań poszczególnych uczestników postępowania przetargowego.

W tym miejscu, zauważyć należy, że koncesja to akt administracyjny wydawany przez organ koncesyjny i upoważniający koncesjonariusza do prowadzenia ściśle określonej działalności gospodarczej. Koncesja jest przejawem reglamentacji działalności gospodarczej dokonywanej przez państwo. Wyraża ona akt zgody władz publicznych na podjęcie i prowadzenie działalności przez określonego przedsiębiorcę. Zawiera w sobie cechy pozwolenia, a zarazem różni się od niego tym, że jest udzielana w pewnym tylko zakresie działalności gospodarczej. Rodzaje działalności koncesjonowanej wymienione są enumeratywnie w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 46 wspomnianej ustawy działalnością koncesjonowaną jest: m.in. prowadzenie kasyna gry (ust. 1 pkt 7). Szczegółowy zakres i warunki wykonywania działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu określają przepisy odrębnych ustaw (ust. 2). Wszystkie rodzaje działalności koncesjonowanej są zatem szczegółowo uregulowane w stosownych ustawach. Koncesja ogranicza zasadę swobody działalności gospodarczej wprowadzając szczególne przesłanki jej wykonywania i uzależniając je od zgody organu koncesyjnego. Rozdział 5 ustawy o grach hazardowych poświęcony jest koncesjom na prowadzenie kasyna gry. W myśl art. 32 ust. 1 tej ustawy, koncesji na prowadzenie kasyna gry udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych. Zgodnie z art. 33 ust. 1 w przypadku złożenia wniosku o udzielenie koncesji albo zezwolenia, których wydanie podlega ograniczeniom ilościowym, minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza na stronie internetowej urzędu obsługującego tego ministra informację o złożeniu wniosku, wraz ze wskazaniem nazwy podmiotu, przedmiotu wniosku oraz miejscowości, której wniosek dotyczy. Jeżeli o koncesję albo zezwolenie, których wydanie podlega ograniczeniom ilościowym, ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający warunki określone w ustawie, minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza i przeprowadza przetarg (art. 33 ust. 2). Przedmiotem postępowania przetargowego jest udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w danej lokalizacji i decyzje wydane po przeprowadzeniu postępowania, rozstrzygają sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez stronę.

Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej był ogłoszony i prowadzony przetarg, a organ w sposób prawidłowy wydał w tej sprawie decyzje rozstrzygające w sposób indywidualny każdą złożoną ofertę. Z brzmienia zapisów ustawy o grach hazardowych, w szczególności art. 41 oraz art. 42, wynika, że dopuszczalne jest wydawanie w stosunku do poszczególnych podmiotów biorących udział w przetargu odrębnych, skierowanych do poszczególnych konkretnych podmiotów, decyzji, czy to pozytywnych (koncesja), czy tez odmawiających udzielenia koncesji. Zatem, Minister Finansów mógł, po przeprowadzeniu postępowania przetargowego odrębnymi decyzjami udzielić lub odmówić koncesji poszczególnym spółkom. Tym samym, skład orzekający podziela pogląd tutejszego Sądu zawarty w wyrokach z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. akt VI Sa/Wa 1975/12 oraz z dnia 1 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3586/13.

W związku z powyższym, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.