Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1120/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 26 ust. 5 pkt 1, art. 28 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2, ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 341
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 157/20 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej i skreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od Z. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 157/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] stycznia 2019 r. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Przedstawiając stan sprawy, Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2019 r. Prezydent Miasta Ł. zakazał Z. P. wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców pn. "[...]" i skreślił z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Zdaniem organu, analiza zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego wykazała, że przedsiębiorcy: Z. P. prowadzący działalność gospodarczą pn. "[...]", P. M., [...]" i "[...]" zawarli ze sobą umowy o świadczenie usług, co nie stanowi zatrudnienia instruktora, w rozumieniu art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 341; dalej też: ustawa). Umowy te nie są również umowami zatrudnienia w rozumieniu Kodeksu pracy. Organ ocenił, że przeprowadzenie szkolenia 13 kandydatów na kierowców przez instruktorów posiadających odpowiednie uprawnienia lecz niezatrudnionych w ośrodku szkolenia kierowców nastąpiło w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzenia zajęć i miało miejsce wielokrotnie, co obligowało organ, stosownie do treści art. 45 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, do wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (dalej: SKO) decyzją z [...] lutego 2019 r., na podstawie art. 138 1 pkt 1 k.p.a. i art. 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Z.P.

Wyrokiem z 18 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 415/19, Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, uzasadniając, że wobec zakończenia przez skarżącego prowadzenia działalności gospodarczej pn. "[...]", rozważenia przez organ II instancji wymagało, czy nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowowego.

Wyrokiem z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1229/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi uznawszy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji nie ocenił bowiem jednoznacznego stanowiska organu, że wyrejestrowanie działalności z CEDG nie miało w sprawie znaczenia, bowiem wydanie decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców ma dalsze konsekwencje określone w art. 45 ust. 6 ustawy o kierujących pojazdami.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA stwierdził brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 45 ust.1 pkt 3 i art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami i uchylając decyzje organów obu instancji powołał w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Sąd przede wszystkim zaznaczył - orzekając w warunkach związania na podstawie art. 190 p.p.s.a. - że fakt wyrejestrowania przez skarżącego prowadzonej działalności gospodarczej nie powodował bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru działalności regulowanej.

Dalej, Sąd stwierdził, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów prawa będących podstawą rozstrzygnięcia. Organy nie dostrzegły bowiem różnicy pomiędzy warunkami (wymogami) prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, określonymi w art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, a wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć, określonymi m.in. w art. 26 ust. 5 pkt 1 tej ustawy.

Z art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami wynika, że ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który: zatrudnia w ośrodku szkolenia kierowców co najmniej jednego instruktora posiadającego uprawnienia oraz udokumentowaną 3-letnią praktykę w szkoleniu kandydatów na kierowców pozwalającą na prowadzenie szkolenia w zakresie uzyskiwania uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii prawa jazdy określonej we wniosku, o którym mowa w ust. 4, lub sam jest instruktorem spełniającym te wymagania. Z akt sprawy wynika, że skarżący spełnia ten warunek chociażby z tego powodu, że sam jest instruktorem spełniającym powyższe wymagania - co nie jest sporne.

Podstawą ewentualnej decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreśleniu przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jest natomiast m.in. wielokrotne prowadzenie szkolenia, w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć. Warunki prowadzenia szkolenia określa m.in. art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, z którego wynika, że zajęcia podczas szkolenia prowadzą: instruktor lub będący instruktorem przedsiębiorca prowadzący ośrodek szkolenia kierowców - w zakresie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2 - odpowiednio do posiadanych uprawnień. Przepis ten nie wymaga zatem zatrudnienia instruktora w rozumieniu przedstawionym przez organy. Sąd zwrócił uwagę, że poprzednie brzmienie art. 26 ust. 5 pkt 1 wskazywało na konieczność zatrudnienia w ośrodku instruktora. Przepis ten bowiem miał następującą treść: zajęcia podczas szkolenia prowadzą: zatrudniony w ośrodku szkolenia instruktor lub będący instruktorem przedsiębiorca prowadzący ośrodek szkolenia kierowców - w zakresie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2. Zapis taki został jednak zmieniony ustawą zmieniającą ustawę o kierujących pojazdami z dnia 26 czerwca 2014 r. od 24 sierpnia 2014 r. Zdaniem Sądu należy tę zmianę interpretować w ten sposób, że w aktualnym brzmieniu przepisu zajęcia/szkolenie prowadzone może być także na podstawie umowy zlecenia z osobą fizyczną wpisaną na listę instruktorów - nieprowadzącą działalności gospodarczej, bądź umowy o świadczenie usług, jeżeli instruktor prowadzi w tym zakresie swoją indywidualną działalność gospodarczą. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie.

Sąd zwrócił uwagę, że sam organ pierwszej instancji przyznał, że szkolenia 13 kandydatów na kierowców zostały przeprowadzone przez instruktorów posiadających odpowiednie uprawnienia, zarzucił natomiast, że byli to instruktorzy niezatrudnieni w ośrodku szkolenia kierowców skarżącego. Skoro zatem szkolenia przeprowadzili uprawnieni instruktorzy z ośrodków szkolenia kierowców, z którymi skarżący zawarł umowy o świadczenie usług, to wbrew twierdzeniom organów, nie doszło do wielokrotnego prowadzenia szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami prowadzenia zajęć i nie było podstaw do zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO w Ł., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,

b) art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że szkolenie może być prowadzone przez instruktora niezwiązanego bezpośrednio ze zlecającym, ale powiązanego z innym podmiotem gospodarczym, z którym zawarta została umowa o współpracy,

c) art. 5 pkt 5 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy powyższy akt sprawny został uchylony 30 kwietnia 2018 r.

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej oraz brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania.

Wobec powyższego SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu zarzutów Kolegium podniosło m.in., że skarżący zawarł umowy o współpracy, na podstawie których nie miał wpływu na to, kto będzie szkolenie prowadził. Zgodnie bowiem z treścią tych umów, realizowanie programu szkolenia dotyczącego jego części praktycznej będzie wykonywane osobiście przez podmiot z którym zawarto umowę lub przez osobę trzecią którą wskaże ten podmiot (§ 2 zawartych umów). Tym samym skarżący nie miał wpływu na to, kto będzie prowadził szkolenie, bowiem zleceniobiorca za każdym razem mógł wskazać inną osobę.

Tymczasem, w ocenie SKO, wykładnia art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami pozwala na zlecenie prowadzenia szkolenia kierowców jedynie bezpośrednio innemu instruktorowi, czy to na podstawie umowy zlecenia (jeżeli nie jest on osobą fizyczną nieprowadzącą działalności gospodarczej), czy to na podstawie umowy współpracy (jeżeli jest on osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą), nigdy jednak nie może to być podmiot trzeci współpracujący z takim instruktorem, czy też przez niego zatrudniany. W innym bowiem przypadku trudno byłoby ustalić, kto powinien ponosić odpowiedzialność za nienależyte przeprowadzenie szkolenia. Tym samym, zdaniem Kolegium, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, a tym samym naruszony został art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie można stwierdzić istnienia żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego zakres kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji wyznaczają zgłoszone podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie (art. art. 174 § 1 i 2 i art. 176 powołanej ustawy)

Rozpoznając sprawę według przedstawionej reguły Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie podstawy kasacyjne są usprawiedliwione.

Za nieskuteczny uznać należy zarzuty błędnej wykładni art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami.

Ocena powyższej podstawy kasacyjnej wymaga przypomnienia, że prawidłowe postawienie zarzutu błędnej wykładni wymaga wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu prawa materialnego ze stanowiskiem, jak przepis ten należy wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku interpretacja jest błędna.

Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie akceptuje dokonaną przez WSA interpretację art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy – zgodnie z którą zajęcia/szkolenie może być prowadzone na podstawie umowy zlecenia z osobą fizyczną wpisaną na listę instruktorów - nieprowadzącą działalności gospodarczej, bądź umowy o świadczenie usług, jeżeli instruktor prowadzi w tym zakresie swoją indywidualną działalność gospodarczą.

W omawianym zarzucie strona skarżąca kasacyjnie podniosła zaś, że błędna wykładnia art. 26 ust. 5 pkt 1 polega na przyjęciu, że szkolenie może być prowadzone przez instruktora niezwiązanego bezpośrednio ze zlecającym, ale powiązanego z innym podmiotem gospodarczym, z którym zawarta została umowa o współpracy.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że takiego stanowiska Sąd I instancji w pisemnych motywach orzeczenia jednak nie wyraził.

Mimo braku precyzji w sformułowaniu zarzutu naruszenia prawa przez błędną wykładnię art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy przyjąć należy, że istota sporu w tym zakresie dotyczy tego, czy warunkiem prowadzenia podczas szkolenia zajęć przez instruktora - w rozumieniu art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy - jest, aby był to instruktor zatrudniony w ośrodku prowadzącym szkolenie.

Zgodnie z tym przepisem - według stanu obowiązującego w dacie wydania decyzji - zajęcia podczas szkolenia prowadzą: instruktor lub będący instruktorem przedsiębiorca prowadzący ośrodek szkolenia kierowców - w zakresie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2 - odpowiednio do posiadanych uprawnień.

Istotnie, przytoczony przepis - przed zmianą wprowadzona ustawą z 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. poz. 970) - stanowił, że zajęcia podczas szkolenia prowadzi zatrudniony w ośrodku szkolenia instruktor lub będący instruktorem przedsiębiorca prowadzący ośrodek szkolenia kierowców - w zakresie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poprzestanie na wykładni językowej powołanych regulacji - jak stanowczo domaga się tego w wywodach skargi kasacyjnej SKO - wskazywałoby, że ustawodawca zrezygnował z warunku prowadzenia zajęć tylko przez instruktorów "zatrudnionych" w ośrodku szklenia kierowców.

W treści przepisu - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu - nie ma też mowy o wymogu prowadzenia szkoleń tylko przez instruktorów "związanych bezpośrednio ze zlecającym".

Według NSA, treść art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy nie jest jednak "samowystarczalna" dla oceny, czy zachodziła przesłanka prowadzenia zajęć w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami prowadzenia zajęć podczas szkolenia - będąca jedną z przesłanek orzeczenie o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Wbrew stanowisku SKO, sięgnięcie do wykładni systemowej i celowościowej jest w pełni uzasadnione i nie oznacza naruszenia trójpodziału władzy ani też zastępowania ustawodawcy orzecznictwem.

Skład orzekający prezentuje pogląd, że zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma charakteru absolutnego. Istotnie, zasadniczo przyjmuje się, że dopiero gdy rezultat wykładni językowej nie rozwiewa wątpliwości, zasadne jest sięganie do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Niewątpliwie jednak najmocniejszym argumentem świadczącym o poprawności wykładni jest sytuacja, w której wszystkie rodzaje wykładni dają wynik zgodny.

W ocenie NSA, będący przedmiotem zarzutu przepis w spornej kwestii nie jest jednoznaczny.

Należy natomiast mieć na względzie, że ustawodawca w art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami wyraźnie wskazuje na szczególny charakter działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców - stanowiąc, że jest to działalność regulowana w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (wcześniej: w rozumieniu przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej) i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy, ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który: zatrudnia w ośrodku szkolenia kierowców co najmniej jednego instruktora posiadającego uprawnienia oraz udokumentowaną 3-letnią praktykę w szkoleniu kandydatów na kierowców pozwalającą na prowadzenie szkolenia w zakresie uzyskiwania uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii prawa jazdy określonej we wniosku, o którym mowa w ust. 4, lub sam jest instruktorem spełniającym te wymagania.

Ustawa szczegółowo określa przy tym dane, jakie zawierać musi wniosek o wpis do rejestru. Zgodnie z art. 28 ust. 4 pkt 8 wymagane jest wskazanie imion i nazwisk instruktorów. Art. 28 w ust. 5 wprowadza nadto obowiązek złożenia oświadczenia, że dane zawarte we wniosku są kompletne i zgodne z prawdą, a w ust. 11 - obowiązek informowania o zmianie danych. Według art. 45 ust. 1 pkt 2 - złożenie oświadczenia (art. 28 ust. 5) niezgodnego ze stanem faktycznym skutkuje wydaniem decyzji o zakazie wykonywania przedmiotowej działalności gospodarczej. Rozdział 6. Ustawy ("Instruktorzy i wykładowcy") zawiera szczegółowe unormowania co do kwalifikacji i obowiązków instruktorów. Z kolei w art. 43 ust. 1 ustawodawca wprowadza nadzór starosty w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie określonych uprawnień i reguluje tę materię w przepisach rozdziału 8. ("Nadzór nad szkoleniem").

W tym stanie rzeczy nie powinno ulegać wątpliwości, że wprowadzenie rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców - zawierającego określone ustawą dane - pozostaje w ścisłym związku z nadzorem nad tego rodzaju działalnością z uwagi na szczególne cechy tej działalności.

Zarówno kwestię wykładni jak i zastosowania art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy należy rozważyć w kontekście art. 45 ust.1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2 - które stanowiły podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji.

Zgodnie z art. 45 ust.1 pkt 3, starosta, o którym mowa w art. 28 ust. 3, wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

W art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. a, ustawa doprecyzowuje, że rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć.

Zasady prowadzenia szkolenia opisuje rozdział 4. ustawy ("Szkolenie osób ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami") a kwestię podmiotów prowadzących szkolenia w zakresie istotnym dla sprawy reguluje właśnie będący przedmiotem zarzutu art. 26 ust. 5 pkt 1.

W świetle całokształtu przytoczonych regulacji należy uznać, że wymóg zatrudniania instruktorów i obowiązek wskazywania ich danych w rejestrze przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców ma na celu możliwość kontroli m.in., czy zajęcia w czasie szkoleń prowadzą uprawnione osoby.

Wbrew stanowisku organu skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji zasadnie zatem odczytując znacznie art. 26 ust. 5 pkt 1 (co do wymogu prowadzenia zajęć przez instruktorów) odniósł się do regulacji art. 28 ust. 2 pkt 2 - nie wyciągnął jednak z analizy tych przepisów właściwych wniosków.

Zgodzić trzeba się z WSA, że art. 28 ustawy reguluje warunki prowadzenia działalności zaś art. 26 warunki prowadzenia szkoleń (w art. 26 ust. 5 pkt 1 - w szczególności warunek prowadzenia podczas szkolenia zajęć przez instruktorów).

Związek między tymi przepisami wydaje się jednak dość oczywisty.

Skoro bowiem ustawa nakłada obowiązek zatrudnienia "co najmniej" jednego instruktora posiadającego stosowne uprawnienia (chyba że przedsiębiorca sam jest instruktorem spełniającym te wymagania) a jednocześnie wprowadza warunek prowadzenia zajęć przez instruktorów, to zasadne jest przyjęcie, że instruktorzy zatrudniani są celem prowadzenia szkoleń, a liczba zatrudnionych instruktorów powinna być odpowiednia do liczby szkoleń prowadzonych w danym ośrodku.

Prowadzi to do wniosku, że o spełnieniu warunku z art. 26 ust. 5 pkt 1 można mówić, gdy zajęcia są prowadzone przez instruktorów zatrudnionych w ośrodku prowadzącym szkolenie. Przy czym, ponieważ ustawa nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem "zatrudnienia" o którym mowa wprost w art. 28 ust. 2 pkt 2, należy zatem przyjąć, że dopuszczalna jest każda forma.

Skoro zatem Sąd I instancji - jak zauważa także autor skargi kasacyjnej - z treści art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy wyprowadził wniosek, że po jego nowelizacji zajęcia/szkolenie prowadzone może być także na podstawie umowy zlecenia z osobą fizyczną wpisaną na listę instruktorów - nieprowadzącą działalności gospodarczej, bądź umowy o świadczenie usług, jeżeli instruktor prowadzi w tym zakresie swoją indywidualną działalność gospodarczą, to znaczy, że interpretacja ta nie odbiega od przedstawionej powyżej i w istocie jest zbieżna z wywodami SKO.

Z tych też względów zarzut błędnej wykładni prawa materialnego - sformułowany w podstawach kasacyjnych (pkt 1b) - nie mógł być uznany za trafny i nie popierał wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Odnośnie do zarzutu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, nie można nie zauważyć, że wadliwie został on sformułowany jako zarzut naruszenia przepisów postępowania. Rzeczywisty charakter zarzutu naruszenia wskazanych przepisów - przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego - nie budzi jednak wątpliwości. Zarzut jednoznacznie zmierza do kwestionowania prawidłowości zastosowania art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy.

Wskazać zatem trzeba, że uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku - stwierdzając w swych rozważaniach brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 45 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ust. 2 pkt 1 (naruszenia których w skardze kasacyjnej nie zarzucono) - przyjął, że szkolenia 13. kursantów przeprowadzili uprawnieni instruktorzy z ośrodków szkolenia kierowców, z którymi skarżący zawarł umowy o świadczenie usług.

Nie można jednak nie dostrzec, że Sąd I instancji w orzeczeniu wyroku przytoczył także ustalenia organów (nie negując ich), z których z kolei wynika, że w treści obu umów o świadczenie usług, polegających na szkoleniu praktycznym, zawartych przez skarżącego z innymi przedsiębiorcami prowadzącymi ośrodki szkolenia kierowców postanowiono, że zrealizowanie programu szkolenia będzie wykonywane osobiście lub przez osobę trzecią, którą wskazał zleceniobiorca. Przytoczono też okoliczność, że w kontrolowanych 13. przypadkach zajęcia podczas szkolenia prowadził instruktor zatrudniony w innym ośrodku szkolenia kierowców (u kontrahenta skarżącego).

Raz jeszcze należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przedstawiony wyżej wywód co do interpretacji art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy podsumował stwierdzeniem: "Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie".

Wobec powyższego w pełni zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie jest niespójne. Istotnie – jak wyjaśniono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - Sąd z jednej strony z treści art. 26 ust. 5 pkt 1 ustawy wyinterpretował, że zajęcia mogą być prowadzone na podstawie umowy zlecenia z osobą fizyczną wpisaną na listę instruktorów - nieprowadzącą działalności gospodarczej, bądź umowy o świadczenie usług, jeżeli instruktor prowadzi w tym zakresie swoją indywidualną działalność gospodarczą). Jednocześnie nie dostrzegł przytoczonych w uzasadnieniu ustaleń, że zajęcia prowadził instruktor - niebędący stroną umowy.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest więc trafny.

Powołany przepis określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). Taki stan rzeczy ma miejsce w sprawie. Brak niebudzącego wątpliwości stanowiska Sądu I instancji co do przyjętego przy orzekaniu stanu faktycznego, wskazane wyżej "rozbieżności" w uzasadnieniu nie pozwalają na ocenę, jaki stan faktyczny WSA przyjmował za podstawę oceny co do spełnienia warunku prowadzenia podczas szkolenia zajęć przez instruktorów.

Bez jednoznacznych ustaleń faktycznych - co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku - ocena zasadności zastosowania prawa materialnego jest przedwczesna.

Za chybiony uznać zaś należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Bezsprzecznie uzasadnienie wyroku - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jednakże skoro Sąd I instancji uznał, że nie było podstaw do zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, to "wskazania" co do dalszego postępowania były oczywiste.

Chybiony okazał się też zarzut art. 5 pkt 5 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy powyższy akt prawny został uchylony 30 kwietnia 2018r. Istotnie powołana ustawa nie obowiązywała w dacie orzekania. Wskazany przepis WSA przytoczył jedynie celem zdefiniowania działalności regulowanej. Powyższe nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze całokształt rozważań skład orzekający uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Z tych też względów na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2) wydano na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).