Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1235/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 2-4
journal: Dz.U. 2013 poz 934
law: Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - tekst jedn.
article: art. 24 par. 1 pkt
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 119 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2446/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowanie przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2446/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie negatywnego zaopiniowania przedsięwzięcia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. zwróciła się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn.: Morska Farma Wiatrowa [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

W piśmie z dnia 13 lutego 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 934 ze zm.). zwanej dalej "ustawą o obszarach morskich", zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w tej sprawie, w trybie art. 106 § 1 K.p.a.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w piśmie z dnia 24 lutego 2015 r., zwrócił się do Morskiego Instytutu Rybackiego Państwowego Instytutu Badawczego w Gdyni o wyrażenie opinii w zakresie oddziaływania sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich w postaci Morskiej Farmy Wiatrowej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą na stan żywych zasobów ryb na akwenie usadowienia tej inwestycji w okresie jej budowy i eksploatacji.

Morski Instytutu Rybacki w Gdyni w piśmie z dnia 16 marca 2015 r. wskazał, że informacje zawarte we wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. o wydanie pozwolenia nie są wystarczająco szczegółowe dla przeprowadzenia kompleksowej oceny wpływu inwestycji na ryby i rybołówstwo, albowiem załączona do wniosku charakterystyka ichtiofauny odwołuje się do dostępnej literatury z lat 70’ i 80’ ubiegłego wieku, a dodatkowe określenie intensywności połowów w okolicy lokalizacji inwestycji opiera się na danych z 2007 r. i wymaga aktualizacji.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydanym na podstawie art. 106 § 1 K.p.a. i art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi negatywnie zaopiniował wniosek. Organ wskazał, że inwestor we wniosku skierowanym do Ministra Infrastruktury i Rozwoju przedstawił ogólne informacje o środowisku oraz bardzo wstępną ocenę możliwych skutków oddziaływania farm wiatrowych na środowisko. Szczegółowe badania środowiskowe (w tym ichtiofauny) zostały zaplanowane na kolejny etap przygotowania inwestycji po uzyskaniu lokalizacji. W ocenie organu, wniosek wymaga dalszych korekt i uzupełnień w odniesieniu do środowiska biotycznego obszaru morskiej farmy wiatrowej oraz oceny skutków społecznych zajęcia przestrzeni morskiej pod zabudowę farmy. Wniosek pomija problematykę ograniczeń aktywności rybackiej w rejonie infrastruktury przesyłowej prądu. Pas ochronny dla kabla jest ustanawiany na wniosek jego właściciela, co oznacza to, że mogą powstać ograniczenia aktywności rybołówstwa poza obszarem farmy wiatrowej. Istotną informacją, której brakuje we wniosku jest wykonanie oceny wpływu planowanych inwestycji na rybołówstwo, biorąc pod uwagę wartość połowów, liczbę statków i zaangażowany nakład połowowy na obszarze planowanej inwestycji oraz znaczenie przestrzeni jako tarliska i miejsca wzrostu narybku.

Według organu, usytuowanie farm wiatrowych na akwenach, gdzie prowadzona jest działalność rybacka, spowoduje potencjalne ograniczenie dostępu do łowisk, co może skutkować niewykorzystaniem przez Polskę przyznawanych kwot połowowych. Realizacja budowy przedmiotowej morskiej farmy wiatrowej przyczyni się do ograniczenia migracji i skupiania się ryb w strefie prowadzenia prac, wzrostu zanieczyszczeń wtórnych na formy larwalne i juwenalne hydrobiontów, w tym ryb; zmiany pola magnetycznego obszaru i jego wielokierunkowego, szkodliwego oddziaływania na przebieg procesów życiowych organizmów dennych i pelagicznych; niebezpieczeństwa związanego z emisją fal o długości poniżej poziomu słyszalności, które będą odstraszały ryby w promieniu 200 m od lokalizacji farmy wiatrowej, co spowoduje wytworzenie wokół elektrowni strefy bezrybnej; zakłócenia procesów hydrologicznych w morzu poprzez zmianę prądów przemieszczania osadów i organizmów morskich; negatywnego oddziaływania hałasu i wibracji wytwarzanych przez turbiny na ssaki morskie i ryby; pozbawienia stworzeń morskich ich miejsc bytowania i sprawienia, że nastąpi fragmentacja siedlisk morskich oraz stopniowa zagłada zasobów przez inwestycje polegające na wykorzystaniu na danym akwenie obcych materiałów (np. na umocnienia brzegowe, falochrony, poldery), wydobyciu piasku i kruszywa; degradacji dna morskiego, po którym zostaną przeprowadzone instalacje elektryczne, co spowoduje migracje populacji ryb w inne strefy Bałtyku; potencjalnego niewykorzystania przez Polskę przyznanych jej kwot połowowych, ze względu na wyławianie znacznej ilości ryb na akwenie, na którym zaplanowana jest realizacja inwestycji.

Z budową farm elektrowni wiatrowych wiążą się poważne niebezpieczeństwa dla żeglugi, tj.: zagrożenie dla i ze strony jednostek mechanicznych poruszających się zalecanymi trasami żeglugowymi oraz jednostek mechanicznych poza tymi trasami; zagrożenie dla i ze strony jednostek będących w dryfie; zagrożenie dla i ze strony jednostek rybackich prowadzących połowy.

Budowa elektrowni wiatrowej przyczyni się również do ograniczenia migracji i skupiania się ryb w strefie prowadzenia prac oraz spowoduje okresowe zamknięcie rejonu prac dla łodzi rybackich i innych jednostek pływających oraz zakaz prowadzenia rybołówstwa i połowów sportowych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o obszarach morskich poprzez wydanie negatywnej opinii pomimo braku przesłanek w postaci zagrożeń w szczególności dla środowiska i zasobów morskich, bezpieczeństwa żeglugi morskiej, bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego, art. 7 K.p.a. oraz nieuwzględnienie okoliczności, iż wnioskodawca nie złożył wniosku o wydanie pozwolenia na lokalizację kabla łączącego [...] z lądem. Przytoczyła m.in. dane z badań dotyczących funkcjonowania duńskich i niemieckich farm wiatrowych oraz ich wpływu na stan zasobów morskich i stan rybołówstwa. Podniosła, ze nie złożyła wniosku o położenie kabla.

Postanowieniem z dnia 25 maja 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Minister wskazał, że wbrew zarzutom skarżącej Spółki, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o obszarach morskich oraz przepisu art. 7 K.p.a. Zakres przesłanek, którymi kierować się może organ, odmawiając wydania pozytywnej opinii, ograniczony jest do katalogu zawartego w art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o obszarach morskich. Zakresu merytorycznego opinii nie należy wywodzić bezpośrednio z art. 23 ust. 3 ww. ustawy, gdyż przepis ten jest adresowany nie do organu wydającego opinię, ale do organu rozstrzygającego sprawę w formie decyzji, którym jest Minister Infrastruktury i Rozwoju. Opinia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiotowej sprawie powinna być formułowana z punktu widzenia realizacji ustawowych zadań tego ministra, tj. zadań w zakresie spraw m.in. rybołówstwa morskiego i racjonalnego gospodarowania żywymi zasobami morza (art. 23c ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej - Dz. U. z 1997 r. Nr 141, poz. 943 ze zm.). Organ opiniując wniosek złożony przez [...] sp. z o.o. musiał szczególną uwagę poświęcić interesowi społecznemu, jakim jest interes środowiska rybackiego oraz żywym zasobom morza i ich zrównoważonej eksploatacji. W tym też zakresie organ opiniował przedstawiony przez [...] sp. z o.o. wniosek o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie morskiej farmy wiatrowej.

Opinia wydana na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny. Organ nie stawiał wnioskowi zarzutów w zakresie niewypełnienia niewymaganych przez prawo obowiązków w postaci przeprowadzenia już na obecnym etapie badań przewidzianych do wykonania w ramach Oceny Oddziaływania na Środowisko. Wskazał jedynie, że we wniosku inwestora skierowanym do Ministra Infrastruktury i Rozwoju przedstawiono tylko ogólne informacje o środowisku oraz bardzo wstępną ocenę możliwych skutków oddziaływania farm wiatrowych na środowisko, a ponadto istotną informacją, której brakuje we wniosku jest wykonanie oceny wpływu planowanej inwestycji na rybołówstwo, biorąc pod uwagę wartość połowów, liczbę statków i zaangażowany nakład połowowy na obszarze planowanej inwestycji oraz znaczenie przestrzeni jako tarliska i miejsca wzrostu narybku. Wymóg określony w art. 27a ustawy o obszarach morskich nie ma charakteru formalnego, a ma na celu umożliwienie organom rozpatrującym wniosek (w tym opiniującemu wniosek Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi) dokonanie na podstawie przedstawionych informacji oceny czy skutki ekonomiczne, społeczne i oddziaływanie na środowisko i jego zasoby naturalne przemawiają za udzieleniem zezwolenia na inwestycję. Wprawdzie organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale też i strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej.

Według organu, w złożonym przez [...] Sp. z o.o. wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, w ramach oceny skutków ekonomicznych planowanej inwestycji w żaden sposób nie odniesiono się do sektora rybołówstwa, natomiast w ramach oceny skutków społecznych (tabela 11. Załącznika nr 5 wniosku) wymieniono możliwe negatywne oddziaływania farmy wiatrowej na aktywność rybacką, nie zawarto jednak przy tym tak istotnych informacji, jak przewidywana wysokość przychodów utraconych przez rybaków w wyniku zajęcia terenów połowowych przez farmę, możliwy wzrost ponoszonych przez armatorów statków rybackich kosztów eksploatacyjnych czy wydłużenie okresu pobytu statków rybackich w morzu w związku z posadowieniem morskiej farmy wiatrowej, która spowoduje utrudniony dostęp statków rybackich do łowisk. Armatorzy, którzy obecnie prowadzą połowy na przedmiotowym akwenie, będą zmuszeni przenieść swoją działalność na inne łowiska, a to - w przypadku rybaków z okolic portów Dziwnów, Mrzeżyno, Kołobrzeg, stanowiących porty morskie położone najbliżej planowanej farmy - niewątpliwie związane będzie z wydłużeniem drogi na nowe łowiska, a w konsekwencji wydłużeniem czasu przebywania w morzu i wzrostem kosztów eksploatacyjnych statków rybackich.

Przedmiotem opinii Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest analiza inwestycji pod kątem jej wpływu głównie na działalność rybacką oraz na morskie zasoby rybne w aspekcie możliwości ich zrównoważonego odławiania, gdyż właśnie te kwestie znajdują się w kompetencjach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Organ nie uzasadnił zaskarżonej opinii jedynie niedostateczną wiedzą o skutkach planowanej inwestycji na zasoby morskie, czy działalność rybacką. Brak danych w tym zakresie utrudniał zaopiniowanie, zwłaszcza pozytywne planowanej inwestycji, natomiast organ wydając postanowienie wskazał również na szereg negatywnych skutków związanych z budową farmy.

W skardze na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie

- art. 23 ust. 3 i ust. 4 ustawy o obszarach morskich poprzez brak powołania przepisów odrębnych wskazujących na istnienie zagrożeń wymienionych w ust. 3 art. 23 ustawy o obszarach morskich;

- art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tego samego pracownika – Andrzeja Kominka;

- art. 35 § 3 K.p.a. oraz 36 § 1 K.p.a. poprzez wysłanie odpowiedzi na wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy po upływie miesiąca od dnia otrzymania przez Ministra wniosku strony;

- art. 7, 8 i 9 K.p.a. w powiązaniu z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie opinii bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

- art. 106 § 4 K.p.a. poprzez brak skorzystania przez organ z możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby ustalić stan faktyczny.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd przytoczył szczegółową argumentację Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przemawiającą za wydaniem negatywnej opinii co do planowanej inwestycji i uznał, że jest to argumentacja racjonalna. Sąd zwrócił uwagę, że organ rozpoznając ponownie sprawę wziął pod uwagę okoliczność braku wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na lokalizację kabla łączącego [...] z lądem i w związku z tym pominąć należy zagrożenia dla żeglugi morskiej wymienione w postanowieniu z dnia 7 kwietnia 2015 r.

W ocenie Sądu z analizy treści art. 23 ustawy o obszarach morskich wynika, że przepisy wskazane w pierwszym zarzucie skargi adresowane winny być do ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, do właściwości którego należy wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Przepisy te nie są adresowane do ministra właściwego do spraw rybołówstwa, o którym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich. Za chybiony Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tego samego pracownika, który prowadził postępowanie zakończone postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2015 r. Dokonując analizy akt postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że dwaj różni pracownicy prowadzili postępowania zakończone postanowieniami z dnia 7 kwietnia 2015 r. oraz z dnia 25 maja 2015 r. Postanowienie z dnia 7 kwietnia 2015 r. podpisał z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sekretarz Stanu – K. P., natomiast utrzymujące je w mocy postanowienie z dnia 25 maja 2015r. podpisał z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Podsekretarz Stanu – T. N. Inni pracownicy prowadzili postępowanie zakończone wydaniem postanowienia z dnia 7 kwietnia 2015 r., a inni postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia art. 7, 8, i 9 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie opinii bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego Sąd wskazał, że organ oparł się w głównej mierze na dostępnych mu informacjach oraz analizie danych zawartej we wniosku. Organ w uzasadnieniu opinii zaznaczył, że na podstawie posiadanych informacji oraz danych powołanych przez skarżącego we wniosku nie mógł odnieść się do oceny możliwości wykonywania rybołówstwa morskiego w obszarze posadowienia morskiej farmy wiatrowej oraz jej wpływu na stan żywych zasobów. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 106 K.p.a., organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Niemniej jednak stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Dlatego ważne jest, żeby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności, może mieć to bowiem wpływ na ostateczny kształt stanowiska tego organu, a w konsekwencji na wydaną w sprawie decyzję. Stąd też mając na uwadze zakres uzgodnień Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo zastosował ogólne reguły postępowania wynikające z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu nieskorzystania przez organ z możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 106 § 4 K.p.a.) Sąd wskazał, że organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co oznacza, że w jego gestii leży decyzja, czy przeprowadzić takie postępowanie. W razie gdy uzna on, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jest konieczne, przeprowadzi je zgodnie z zasadami i w trybie, jakie są przewidziane w kodeksie dla postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Musi mieć jednak przy tym na uwadze postulat szybkości postępowania. W przedmiotowej sprawie organ zwrócił się do Morskiego Instytutu Rybackiego - Państwowego Instytutu Badawczego z wnioskiem o wyrażenie opinii w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na stan żywych zasobów ryb w akwenie usadowienia tej inwestycji w okresie jej budowy i eksploatacji. W odpowiedzi Instytut stwierdził, że zawarte we wniosku inwestora informacje są wystarczające na wstępnym etapie podsumowującym ogólny stan wiedzy, natomiast nie są wystarczająco szczegółowe dla przeprowadzenia kompleksowej oceny wpływu inwestycji na ryby i rybołówstwo. W sporządzonej opinii potwierdzono brak zawarcia we wniosku inwestora wystarczających informacji na temat wpływu inwestycji na stan żywych zasobów oraz na możliwości wykonywania rybołówstwa w tym rejonie. Z uwagi na brak przedstawienia przez skarżącego informacji o możliwości wykonywania rybołówstwa w rejonie farmy wiatrowej organ musiał wydać opinię na podstawie posiadanych przez siebie danych. Chociaż ocena oddziaływania farmy wiatrowej na środowisko wymagała przeprowadzania szczegółowych badań na późniejszym etapie realizacji inwestycji, nie zwalniało to jednak skarżącego z podania we wniosku informacji takich, które umożliwiłyby organowi podjęcie właściwego rozstrzygnięcia na etapie wydania opinii na podstawie art. 106 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie:

-prawa materialnego w postaci art. 23 ust. 3 i 4 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że istnieją podstawy do wydania negatywnej opinii pomimo braku jednoznacznego udowodnienia przez organ, iż istnieje zagrożenie wskazane w ust. 3 art. 23 oraz brak wskazania przepisów odrębnych wskazujących istnienie zagrożeń z ust. 3;

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania:

- art. 7 K.p.a poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy,

- art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przez udział w rozstrzygnięciu wniosku tego samego pracownika Andrzeja Kominka,

- art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo zajścia przesłanek uchylenia zaskarżonego postanowienia,

- art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym pomimo braku ustawowej podstawy,

- art. 119 P.p.s.a. poprzez rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym pomimo braku podstaw.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 119 P.p.s.a. Na mocy art. 1 pkt 27 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w art. 119 w pkt 2 kropkę zastąpiono się średnikiem i dodano pkt 3 i 4 w brzmieniu:

"3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania."

Według art. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r., przepis art. 119 pkt 3 P.p.s.a. stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia noweli w życie.

Do postępowania wszczętego skargą [...] Sp. z o.o. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie negatywnego zaopiniowania przedsięwzięcia, stosuje się więc przepisy art. 119 pkt 1-4 w znowelizowanej treści.

Można jeszcze odnotować, że pkt 5 został dodany do art. 119 P.p.s.a. już po wydaniu zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Opinia została wyrażona na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 934 ze zm.). W myśl art. 106 § 1 K.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przepis art. 106 § 5 K.p.a. stanowi, że zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Warto zwrócić uwagę na to, że o postanowieniach wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, jest także mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Opinia, o której mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej jest wydawana w trybie współdziałania organów unormowanego w art. 106 § 1-6 K.p.a. Zajęcie stanowiska następuje w formie postanowienia na które służy zażalenie (patrz m.in. wyroki NSA z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1389/13, II OSK 1390/13, II OSK 1391/13 i II OSK 1411/13; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2580/14).

Postanowienia wydawane na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. są zaskarżalne do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. jako postanowienia na które służy zażalenie (patrz: Barbara Adamiak/Janusz Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 575-576; Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2005, s. 56).

W konsekwencji należy przyjąć, że sprawa ze skargi na postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 K.p.a., na które służy zażalenie, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, na podatnie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Takie postanowienie jest przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Zarzut naruszenia art. 119 P.p.s.a. nie jest więc usprawiedliwiony.

Z tych samych powodów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 133 § 1 zdanie drugie, wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Jak wynika z powyższych uwag, możliwość wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym przewiduje m.in. art. 119 pkt 3 P.p.s.a., który miał zastosowanie w niniejszej sprawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przez udział w rozstrzygnięciu wniosku tego samego pracownika. Wnosząca kasację powtórzyła zarzut podniesiony w skardze oraz uzasadnienie tego zarzutu. Teza o prowadzeniu sprawy przez tego samego pracownika oparta została na użyciu w sygnaturze sprawy inicjałów "ak", co miałoby oznaczać, że sprawę prowadził pracownik A. K. Sąd pierwszej instancji odniósł się do tego zarzutu. Ustalił, ze postanowienia zostały podpisane przez różne osoby: postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. przez sekretarza stanu K. P., a postanowienie z dnia 25 maja 2015 r. przez podsekretarza stanu T N. Nadto, Sąd pierwszej instancji na podstawie akt sprawy ustalił, że inni pracownicy prowadzili postępowanie zakończone wydaniem postanowienia z dnia 7 kwietnia 2015 r., a inni postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powtarzając zarzut, wnosząca kasację nie podważyła ustalenia Sądu. Dodać jeszcze można, że na dwóch dokumentach procesowych znajdujących się w aktach sprawy znajdują się dane A. K. Na piśmie z dnia 24 lutego 2015 r., którym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócił się do Morskiego Instytutu Rybackiego w Gdyni o opinię, znajduje się adnotacja, że sprawę prowadzi A. K. Na postanowieniu wydanym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r., niezależnie od podpisu osoby działającej w imieniu organu, wśród innych podpisów, umieszczonych pod rozdzielnikiem decyzji, znajduje się podpis A. K. Oba te dokumenty procesowe zostały wydane w postępowaniu "pierwszoinstancyjnym". Nie ma natomiast żadnych dowodów wykonywania przez tego pracownika jakichkolwiek czynności procesowych w postępowaniu prowadzonym przez Ministra po złożeniu przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji, zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jako oparty jedynie na oznaczeniu literowym sprawy, nie jest zasadny.

Nie można podzielić tezy skarżącej, według której, w postępowaniu opiniującym doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. Najpierw skonstatować należy, że w uzasadnieniu podniesionego zarzutu skarżąca przytoczyła treść art. 7 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) i na tej podstawie argumentowała, że organ nie wywiązał się z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. W związku z tym konieczne jest odnotowanie, że według art. 7 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Należy zgodzić się z poglądem, że celem noweli było zaktywizowanie stron, w tym sensie, aby nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie, jednocześnie zaś znowelizowany przepis przyznaje stronom prawo do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", Teza 11 do art. 7, LEX/el 2016). Ponadto, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, postępowanie wyjaśniające w postępowaniu polegającym na współdziałaniu organów jest unormowane szczególnym przepisem art. 106 § 4 K.p.a.

Dopiero w takim kontekście proceduralnym można rozważyć zrealizowanie przez organy zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 K.p.a. W pierwszej kolejności konieczne jest dostrzeżenie uzyskania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dowodu z opinii Morskiego Instytutu Rybackiego – Państwowego Instytutu Badawczego w Gdyni. Organ dysponował danymi z Centrum Monitorowania Rybołówstwa w Gdyni za lata 2013-2014 na akwenie kwadratu rybackiego (G 4), gdzie planowane jest przedsięwzięcie. Minister zapoznał się także z dokumentacją dołączoną do wniosku o wydanie pozwolenia dla przedsięwzięcia "[...]".

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. jedynie poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że wnioskodawca nie złożył wniosku o wydanie pozwolenia na lokalizację kabla łączącego [...] z lądem. Zarzut ten został uwzględniony. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister stwierdził, że przyjmuje do wiadomości brak wniosku o wydanie pozwolenia na lokalizacje kabla i "w związku z tym dystansuje się w kwestii kabla".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. wyraziła pogląd, że lokalizacja farmy elektrowni wiatrowych na analizowanym obszarze nie powinna powodować zaburzeń w procesach biologicznych ryb, być przeszkodą na trasach migracji i zakłócać skupiania się ryb. Nie powinna także stanowić utrudnień w dostępności łowisk dla rybołówstwa łodziowego i kutrowego. Zdaniem skarżącej, kwestię tę powinien rozstrzygnąć monitoring biologiczny i rybacki prowadzony na obszarze zajętym przez zwarty zespół elektrowni wiatrowych. Uwzględnienie takiego ewentualnego wniosku nie tylko nie mieści się w ramach postępowania opiniodawczego, z uwagi na konieczność załatwienia sprawy w szybkim terminie, przewidzianym w art. 23 ust. 2a ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, ale pozostaje w sprzeczności z charakterem postępowania głównego, prowadzonego na podstawie art. 23 ust. 1 tej ustawy. Postępowanie to polega na uzyskaniu uprawnienia do lokalizowania przedsięwzięcia. Postępowanie dowodowe siłą rzeczy musi być przeprowadzone przed załatwieniem sprawy i ewentualną lokalizacją, a nie po lokalizacji, pozwoleniu na budowę i wykonaniu inwestycji.

Drugim zagadnieniem w tym zakresie jest zarzut zajęcia stanowiska bez stosownych badań środowiskowych. Kwestia ta została omówiona przez Sąd pierwszej instancji. Jak wskazał Sąd, ocena oddziaływania farmy wiatrowej będzie wymagała przeprowadzenia szczegółowych badań na późniejszym etapie realizacji inwestycji, co nie zwalniało wnioskodawcy od podania we wniosku informacji, które umożliwiają podjęcie rozstrzygnięcia na etapie wydawania opinii. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia trafnie powołano się w tym zakresie na przepisy art. 27a ustawy, według których, wniosek powinien zawierać szczegółowe określenie przedsięwzięcia wymagającego pozwolenia i jego celu ze wskazaniem m.in. oceny skutków ekonomicznych, społecznych i oddziaływania na środowisko.

Ponadto, z uwagi na treść 7 K.p.a. oraz art. 27a ust. 2 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, w znacznej mierze to do wnioskodawcy należało wykazanie okoliczności uzasadniających ewentualną pozytywna opinię.

Pamiętając o szczególnym charakterze postępowania prowadzonego w trybie art. 106 § 1 i 4 K.p.a., skonstatować należy, że postępowanie wyjaśniające spełniało wymogi art. 7 K.p.a., w tym także w zakresie kwestionowanym przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w skardze oraz w skardze kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 3 i 4 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że istnieją podstawy do wydania negatywnej opinii pomimo braku jednoznacznego udowodnienia przez organ, iż istnieją zagrożenia wskazane w art. 23 ust. 3 oraz brak wskazania przepisów odrębnych wskazujących zagrożenie z ust. 3. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do podobnie sformułowanego zarzutu skargi, przepis art. 23 ust. 3 jest adresowany w pierwszym rzędzie do organu wydającego pozwolenie. Organ współdziałający, jakim jest Minister właściwy do spraw rybołówstwa, miał obowiązek zajęcia stanowiska co do zagadnień unormowanych w art. 23 ust. 3, w zakresie wynikającym z jego zadań określonych przepisem art. 23c ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia: Dz. U. z 2013 r. poz. 743 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 888 ze zm.). Opinia zawarta w zaskarżonym postanowieniu, stanowiąca dowód niewiążący organu wydającego pozwolenie, mieści się w granicach kompetencji oraz zadań Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz jest oparta na wyczerpująco zebranym i prawidłowo ocenionym materiałem dowodowym.

Przyjęcie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oceny o zagrożeniu w zakresie rybołówstwa morskiego, a więc nawiązującej do przepisu art. 23 ust. 3 pkt 5 ustawy, jako oparte na materiale dowodowym zebranym stosownie do wymagań postępowania opiniodawczego, nie stanowiło naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Bezzasadność zarzutu naruszenia art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej wynika jednak przede wszystkim z tego, że przepis art. 23 ust. 4, o treści zobowiązującej organ, o którym mowa w ust. 2, do wskazania przepisów odrębnych, obowiązuje od dnia 19 listopada 2015 r. Nowa treść została wprowadzona przepisem art. 1 pkt 8 lit. e ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1642). W dacie wydania zaskarżonego postanowienia przepis art. 23 ust. 4 stanowił, że wystąpienie zagrożeń, o których mowa w ust. 3, ustala się na podstawie przepisów odrębnych. Jak już wyżej wskazano, przepis art. 23 ust. 3 skierowany był do organu wydającego pozwolenie. Wynika to wprost z treści tego przepisu, według którego, odmawia się wydania pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli jego wydanie pociągnęłoby za sobą zagrożenie wymienione w pkt 1-8. Zagrożenia, na podstawie przepisów odrębnych ustalał więc organ prowadzący postępowanie o wydanie pozwolenia. W konsekwencji, w stanie prawnym wówczas obowiązującym, organ opiniujący nie miał obowiązku wskazywania przepisów odrębnych, z których wywodzi wystąpienie zagrożeń, o których mowa w art. 23 ust. 3.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę.