Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 751/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18; art. 3 ust. 1 i 2; art. 1; art. 20 ust. 1; art.14; art. 19;
journal: Dz.U. 2015 poz 1485
law: Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach
article: art. 40 ust. 1, 2 i 12
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 54; art. 57
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 11 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2009 nr 97 poz 802
law: Ustawa z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 8 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1412/18 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r. nr KOC/42/Dr/18 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1412/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A. S. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO, Kolegium) z dnia 13 czerwca 2018 r., nr KOC/42/Dr/18, w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 20 listopada 2017 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy (organ pierwszej instancji) z 20 listopada 2017 r. o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 1.312,50 zł za zajęcie w dniu 26 czerwca 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego o łącznej powierzchni (..) m2 na pl. K. w W., rej. (...), poprzez ustawienie w pasie drogowym namiotów, mebli, sanitariatu. Kolegium podzieliło ustalenia i ocenę organu pierwszej instancji, z których wynika, że we wskazanym terminie skarżący dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego w ramach ustawionego w pasie zieleni tzw. miasteczka protestu przed Sądem Najwyższym, gromadząc w tym zakresie materiał dowodowy potwierdzający zajęcie pasa drogowego i jego rozmiar, jak również osobę odpowiedzialną za to zajęcie oraz czas zajęcia pasa drogowego. Zdaniem SKO, to skarżący był organizatorem protestu w ramach którego ustawione zostały namioty. Wynika to m.in. z kontroli pasa drogowego w tym rejonie 26 czerwca 2017 r., przeprowadzonej przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie, gdzie stwierdzono ustawienie 4 namiotów, trzech zestawów mebli, w tym sanitariatu ustawionych w pasie zieleni. Kolegium stwierdziło, że prawidłowo ustalono wysokość kary pieniężnej w kwocie 1.312,25 zł jako iloczyn zajętej powierzchni pasa (niekwestionowanej) i ilości dni oraz stawki za zajęcie 1 m2 powierzchni pomnożonej przez 10.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę na decyzję Kolegium.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

WSA w Warszawie uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe.

Zdaniem WSA niezasadnie doszło do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego w stosunku do skarżącego w sytuacji odbywania zgromadzenia, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2019 r. poz. 631; dalej jako: u.p.z.). W ocenie Sądu pierwszej instancji organ dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, gdyż skarżący jako organizator zgromadzenia, o którym mowa w art. 18 u.p.z. nie mógł być równocześnie uznany za podmiot, o którym mowa w art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm., dalej jako: u.d.p.). Okoliczność, że w zgłoszeniu podano datę zgromadzenia, miejsce rozpoczęcia zgromadzenia tj. pl. K. przed gmachem Sądu Najwyższego, a jako organizatora zgłoszono A.S. nie oznacza, że zajęcie pasa drogowego na użytek tego protestu utraciło swój charakter. W ocenie Sądu pierwszej instancji, co do zasady zajęcie pasa drogowego na cele wiecu, protestu, pikiety wypełnia definicję zgromadzenia jako służącego celowi publicznemu, a nie celowi prywatnemu jego organizatora.

WSA uznał, że odpowiedzialność za zgłoszenie zgromadzenia publicznego w postaci protestu, który może przybrać różne formy i wiązać się z ustawieniem namiotów, o ile służą celom tego protestu (np. dla oplakatowania informacją o celu protestu, dla składowania wody, żywności czy rzeczy osobistych uczestników protestu nierzadko przyjeżdżających z innych części kraju) nie może skutkować odpowiedzialnością administracyjną w postaci kary pieniężnej nałożonej na organizatora za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p.

W ocenie WSA organizacja protestu nie może być uzależniona od uprzedniej zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, skoro Prawo o zgromadzeniach wymaga jedynie zgłoszenia. Co więcej, organ nie twierdził i nie dowodził, by protest utracił charakter zgromadzenia publicznego i nabrał cech zajęcia pasa drogowego pod inne cele realizowane przez skarżącego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organizacja zgromadzenia publicznego jest uprawnieniem wynikającym z art. 54 i art. 57 Konstytucji RP oraz z ustawy Prawo o zgromadzeniach. Sąd pierwszej instancji odwołał się również do decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 lipca 2009 r. (10659/03), która stwierdza, że nawet ewentualne niedopełnienie obowiązku notyfikacji zgromadzenia nie daje prawa organom państwa do ingerencji w prawo do organizowania pokojowych zgromadzeń i brania w nich udziału. Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 11 ust. 1 i ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w skrócie: EKPC) stwierdził, że realizacja prawa do swobodnego, pokojowego zgromadzenia nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Sąd pierwszej instancji wskazał na wystąpienie kolizji pomiędzy wartościami prawnie chronionymi tj. konstytucyjnym prawem do zgromadzeń i celami prewencji ogólnej i szczegółowej oraz penalizacji zachowań niezgodnych z prawem. Odwołując się do orzecznictwa oraz poglądów doktryny WSA wyjaśnił, że w przypadku konfliktu norm konstytucyjnych z normami przepisów administracyjnych przyjmuje się wykładnię prokonstytucyjną.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie bezspornie organy ustaliły, że w zgłoszeniu zgromadzenia podano datę od 29 maja do 29 czerwca 2017 r. oraz że namioty, których powierzchnia posłużyła do ustalenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, posadowione były w związku z prowadzonym w opisanej lokalizacji zgromadzeniem (protestem). Umieszczenie tych namiotów w pasie drogowych służyło celom i potrzebom realizacji zgromadzenia. W ocenie Sądu w tych okolicznościach wymaganie uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele związane z organizacją zgromadzenia, na podstawie przepisów u.d.p., stanowiłoby w istocie ograniczenie uprawnienia konstytucyjnego i zasad korzystania z niego uregulowanych w ustawie Prawo o zgromadzeniach. Zdaniem WSA brak było zatem podstawy do nałożenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na organizatora zgłaszającego zgromadzenie.

Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w warunkach uznania, że organy dokonały błędnej wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez uznanie A. S. za zajmującego samowolnie pas drogowy w sytuacji, gdy był on jednocześnie organizatorem zgromadzenia, o którym mowa w art. 18 p.o.z., podczas gdy przepisy obydwu ustaw nie stoją względem siebie w sprzeczności i wykładania art. 40 ust. 12 ust. 1 u.d.p. w zakresie przesłanek nałożenia kary administracyjnoprawnej może być dokonana w oderwaniu od przepisów ustawy Prawo o zgromadzeniach;

1.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w warunkach błędnego uznania, że nałożenie na A. S. kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. było niezasadne ze względu na fakt, że umieszczone w pasie drogowym namioty, meble i sanitariat nie były jego własnością, lecz innych osób protestujących, podczas gdy z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i oświadczeń strony wynika, że to w związku z protestem organizatora (i z jego inicjatywy) doszło do zajęcia pasa drogowego i to organizator zgromadzenia jest odpowiedzialny za to zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi;

1.3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego w świetle przepisów art. 18 - 26 u.p.z., A. S. jako organizator zgromadzenia nie mógł być równocześnie uznany za podmiot samowolnie zajmujący pas drogowy, a osobami takimi miałyby być osoby umieszczające poszczególne namioty i inne naniesienia w sytuacji, gdy namioty i naniesienia te zostały umieszczone z inicjatywy organizatora zgromadzenia;

1.4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 133 § I p.p.s.a. i art. 28 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w oderwaniu od akt sprawy również z powodu uznania, że A. S. nie był właścicielem umieszczonych w pasie drogowym namiotów i innych naniesień, a tym samym osobą biernie legitymowaną w zakresie wymierzenia kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., podczas gdy z akt sprawy, w szczególności z notatki urzędowej pracownika Prezydenta m. st. Warszawy z 26 czerwca 2017 r. wynika, iż osoby "pilnujące" miasteczka namiotowego nie były w stanie wskazać do kogo te namioty należą jedynie poza osobą odpowiedzialną za istnienie tzw. miasteczka protestu pod Sądem Najwyższym w osobie A. S.;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

2.1. art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz art. 57 Konstytucji RP (zwanej dalej Konstytucją), poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, że A. S. jako organizator zgromadzenia nie miał obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego pl. K. w rej. (...) w dniu 26 czerwca 2017 r. na umieszczenie w nim namiotów, mebli oraz sanitariatu i nie mógł być podmiotem odpowiedzialnym z tytułu kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., podczas gdy przepisy ustawy Prawo o zgromadzeniach nie zwalniają organizatora zgromadzenia z obowiązku przewidzianego w art. 40 ust. 1 u.d.p, co powoduje, że w sytuacji trwałego zajmowania pasa drogowego choćby pod zaplecze techniczne zgromadzenia jest on obowiązany uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na to zajęcie;

2.2. art. 19 ust. 1 u.p.z. poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że skoro przepis ten wymaga od organizatora zgromadzenia zapewnienia przebiegu zgromadzenia zgodnie z prawem, to poprzez realizację tego przepisu należy rozumieć także uzyskanie przez organizatora zgromadzenia uprzedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji zajęcia pasa drogowego nie przez uczestników samego zgromadzenia, lecz jego zaplecze techniczne.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zarządzeniem z dnia 29 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej kolejności zarzuty materialne. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał, jako najdalej idący, zarzut procesowy podnoszący naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1.3 petitum skargi kasacyjnej). Taka kolejność oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego wynika z tego, że w przypadku stwierdzenia naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zaskarżony wyrok musiałby zostać uchylony, gdyż wady formalne jego uzasadnienia nie pozwalałyby na ocenę trafności rozstrzygnięcia w postępowaniu kasacyjnym z punktu widzenia innych naruszeń.

W rozpoznawanej sprawie ten zarzut jest chybiony, bowiem w sposób niedopuszczalny łączy naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z merytoryczną kwestią, która zdaniem SKO nie znalazła się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje formalne wymogi uzasadnienia wyroku, a więc elementy z jakich ma się składać poprawnie zbudowane uzasadnienie. W przypadku zatem tego przepisu nie chodzi o merytoryczną poprawność uzasadnienia, czyli trafność twierdzeń i wniosków formułowanych przez sąd. Jeżeli w tym zakresie uzasadnienie wyroku narusza prawo, to strona może kwestionować wyrok tylko przez stawianie zarzutów naruszenia prawa materialnego lub procesowego w oparciu o odpowiednią podstawę kasacyjną z art. 174 p.p.s.a., a nie poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego też względu rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny.

Nie są trafne również pozostałe zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. z odesłaniem do właściwych przepisów u.d.p. (punkty 1.1, 1.2. i 1.4. petitum skargi kasacyjnej).

Przede wszystkim należy zauważyć, że zostały sformułowane w sposób formalnie wadliwy, bowiem zostały postawione na niewłaściwej podstawie kasacyjnej. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. to naruszenie odnoszące się do prawa materialnego, a nie procesowego. Zatem wiązanie naruszenia tego przepisu z podstawą z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wadą formalną zarzutu. NSA zwraca uwagę, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny, zatem jej skuteczność jest uzależniona od spełnienia przez stronę warunków określonych w ustawie. Oznacza to, że skuteczność zarzutów jest uzależniona od ich postawienia w oparciu o właściwą podstawę kasacyjną. Wadliwe ich ujęcie nie może być sanowane w postępowaniu kasacyjnym przez działanie NSA z urzędu. Sąd drugiej instancji nie ma takiej możliwości ze względu na dyspozytywny charakter postępowania kasacyjnego.

Niezależnie od tego NSA zwraca uwagę, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest niesporny, co potwierdzają same organy i co oznacza, że na etapie postępowania wyjaśniającego nie doszło do naruszeń prawa procesowego, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie, a tylko takie mogłyby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną w ramach zarzutów procesowych. Powoduje to, że merytorycznie niezasadne są wszelkie zarzuty procesowe skargi kasacyjnej, które dotyczą ustaleń faktycznych i oceny zebranego materiału dowodowego.

W świetle powyższego jedynymi możliwymi zarzutami procesowymi w rozpoznawanej sprawie mogłyby być tylko takie, które wskazywałyby na procesowe uchybienia w działaniu sądu pierwszej instancji. Jednak w tym zakresie rozpoznawane zarzuty, które podnoszą naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w połączeniu z przepisami materialnymi u.d.p. są niezasadne, bowiem odnoszą się do materii, która nie może być kwestionowana w ramach naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jako podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

NSA nie stwierdza także zarzucanego w analizowanych punktach 1.1., 1.2. i 1.4. petitum skargi kasacyjnej naruszenia przez skarżony wyrok art. 145 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie i ten zarzut został postawiony w sposób wadliwy, gdyż został powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., to jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zasadniczo jest on samodzielnym zarzutem, w którym Kolegium kwestionuje naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez sąd pierwszej instancji. Istnienie takiej wadliwości formalnej tego zarzutu nie przekreśla możliwości jego merytorycznej oceny, co wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Ze względu na to, że zarzut ten koncentruje się na legitymacji biernej skarżącego, a więc kontekście materialnym wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, ocena tego zarzutu może być dokonana łącznie z zarzutami materialnymi.

W ramach zarzutów materialnoprawnych skarga kasacyjna dopatruje się naruszenia art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 12 pkt 1 i art. 19 ust. 1 u.d.p. oraz art. 57 Konstytucji RP (punkty 2.1. i 2.2. petitum skargi kasacyjnej). Naruszenie tych przepisów przez sąd pierwszej instancji zdaniem skarżącego kasacyjnie ma polegać na tym, że sąd dokonał błędnej wykładni tych norm przyjmując, że organizator zgromadzenia publicznego nie ma obowiązku uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy przepisy u.p.z. nie zwalniają organizatora zgromadzenia z obowiązku uzyskania takiego zezwolenia.

W ocenie NSA zarzut tak postawiony jest formalnie wadliwy, gdyż nie wskazano przepisów p.p.s.a. naruszonych przez sąd pierwszej instancji. Wada ta nie uniemożliwia oceny tego zarzutu ze względu na wcześniej wskazaną uchwałę NSA, jednak jest ona potwierdzeniem niespełnienia przez skargę kasacyjną warunków określonych w ustawie.

Rozpoznawany zarzut jest merytorycznie nietrafny. NSA podziela pogląd sądu pierwszej instancji, że u.p.z. reguluje podstawową wolność polityczną i czyni to w sposób wyczerpujący. Oznacza to, że ograniczenia wolności zgromadzeń mogą wynikać z regulacji, która wprost odnosi się do organizacji i przebiegu zgromadzenia. Oczywiście ograniczenia w tym zakresie mogą znajdować się w innych ustawach niż u.p.z., jednak jeżeli tak jest, to wprost muszą się one odnosić do sposobów realizacji tej wolności. Konsekwencją tego musi być stanowisko, że jakiekolwiek ograniczenia wolności zgromadzeń w zakresie miejsca, czasu i sposobu korzystania z niej mają wynikać z przepisów, które taką wolność regulują, niezależnie od tego w jakich aktach prawnych się znajdują. Zawsze jednak mają być wprost odniesione do tej wolności.

Za niezasadny należy zatem uznać zarzut materialny skargi kasacyjnej sprowadzający się do przyjęcia, że regulacja zawarta w art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.d.p. w związku z art. 57 konstytucji RP nie jest wyłączona w przypadku zgromadzeń. Słusznie podkreślił sąd pierwszej instancji, że ograniczenie wolności zgromadzeń nie może być dokonywane przez pryzmat regulacji, które nie są związane z organizacją i przebiegiem zgromadzenia. Gdyby tak było, to wolność zgromadzeń stawałaby się iluzoryczna. Zajęcie pasa drogowego w ramach zgromadzenia nie może zatem podlegać regulacji określającej zasady zajmowania pasa drogowego przewidzianej w u.d.p., a to oznacza, że przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w przypadku odbywania zgromadzenia w pasie drogowym.

Z tego powodu trafne jest stanowisko sądu pierwszej instancji przyjmujące wyłączność u.p.z. jako regulacji zupełnej dla odbycia zgromadzenia. Na rzecz tego poglądu przemawia to, że określona w art. 57 Konstytucji RP wolność zgromadzeń ma charakter prawa podstawowego. Może być ona realizowana tylko wówczas, gdy władza publiczna nie ma wpływu na korzystanie z tej wolności, poza sytuacjami wynikającymi wprost z ustawy. Tak tę wolność ujmuje orzecznictwo (zob. np. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2538/13; dostępne na stronie internetowej CBOSA). Oczywiście wolność zgromadzeń może być ograniczana, co wprost wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jednak warunki jej ograniczania muszą odnosić się do regulacji zawartej w u.p.z. i zawsze mają być interpretowane ścieśniająco.

Ze względu na wolnościowy charakter prawa do zgromadzeń, organy władzy publicznej mogą ingerować w tę wolność na zasadach określonych w u.p.z. i ze wskazaniem, że ma to uzasadnienie w tam określonych wartościach. Z tego powodu art. 14 u.p.z. daje organom władzy publicznej możliwość zakazania odbycia zgromadzenia w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Oznacza to, że organ może przeciwdziałać realizacji wolności zgromadzeń w sposób wyraźny, wskazując powody zakazu. W rozpoznawanej sprawie zgromadzenie było zgłoszone w prawem określony sposób. Jeżeli organ widział niebezpieczeństwo naruszenia prawem określonych wartości, wynikających z art. 14 u.p.z. lub art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to mógł zakazać odbycia zgromadzenia. Skoro tego nie uczynił, to uznał, że zgłoszenie potwierdza legalność zgromadzenia i tym samym wyłączył możliwość ingerencji w jego przebieg na podstawie innych przepisów niż u.p.z.

Niezależnie od tego należy zauważyć, że w trakcie odbywania zgromadzenia organ ma także możliwość działania na rzecz ochrony prawem określonych wartości, jeżeli uzna, że są one naruszane. W takich przypadkach może rozwiązać zgromadzenie stosownie do treści art. 20 u.p.z.

Podkreślenia wymaga jednak, że zarówno zakaz odbycia zgromadzenia, jak i jego rozwiązanie, możliwe jest w sytuacjach określonych w przywołanych przepisach. Z ich treści wynika, że podstawą takich działań nie może być naruszenie jakichkolwiek przepisów. W obu przypadkach ustawa jednoznacznie wskazuje, że ograniczenia w tym zakresie mogą polegać na naruszeniu przepisów u.p.z. lub przepisów karnych. Zatem nawet naruszenie innych przepisów niż wskazane, nie może być podstawą ograniczenia wolności zgromadzeń.

Mając na uwadze powyżej przedstawione argumenty, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku pełnomocnika skarżącego, ustanowionego w ramach prawa pomocy, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, NSA wskazuje, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Z tego powodu NSA nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.