Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 1112/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art.37 par.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do przekazania odwołania z dnia 13 lutego 2019 r. organowi drugiej instancji; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które obejmowało rozpoznanie wniosku z dnia 12 stycznia 2018 r. oraz przekazanie odwołania z dnia 13 lutego 2019 r.; III. stwierdza, że przewlekłość postępowania Wojewody D., o której mowa w punkcie drugim wyroku, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.000 (słownie: tysiąc) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Do wyroku zgłoszono zdanie odrębne.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2018 r. (data wpływu do organu) R. S. wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie, w dniu 20 marca 2018 r., wnioskodawca, z własnej inicjatywy, stawił się osobiście w siedzibie D. Urzędy Wojewódzkiego we W., składając odciski linii papilarnych, a także Załącznik nr 1 do wniosku.

W dniu 16 sierpnia 2018 r. do Wojewody D. wpłynęło ponaglenie strony.

Pismem z dnia 3 września 2018 r., działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1990 ze zm.) Wojewoda D. zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji we W., Wydziału Zamiejscowego Delegatury ABW we W. oraz Komendy N. Oddziału Straży Granicznej w K.O. z prośbą o udzielenie informacji, czy pobyt wnioskodawcy na ternie RP nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa, ewentualnie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Również w dniu 3 września 2018 r., organ pisemnie poinformował stronę o przewidywanym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym na 3 grudnia 2018 r., wzywając jednocześnie wnioskodawcę do złożenia, w terminie 14 dni od odręczenia wezwania, dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium RP.

W piśmie z dnia 14 listopada 2018 r. strona zmodyfikowała podstawę prawną dotychczas złożonego wniosku i wskazała, że wnosi o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 127 ustawy o cudzoziemcach.

Decyzją z 24 stycznia 2019 r. Wojewoda D. udzielił wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do 24 stycznia 2022 r. Następnie, pismem z dnia 13 lutego 2019 r. (z odnotowanym wpływem do organu pierwszej instancji w dniu w dniu 20 lutego 2019 r.) wnioskodawca wywiódł odwołanie od tego rozstrzygnięcia, występując o zmianę podstawy prawnej wydania decyzji z art. 114 ustawy o cudzoziemcach na art. 127 tego aktu.

Pismem z dnia 10 września 2019 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 12 września 2019 r.) wnioskodawca wniósł ponaglenie podnosząc m.in., że jego dowołanie nie zostało przekazane do organu drugiej instancji.

Pismem z dnia 16 października 2020 r., powołując się na art. 133 k.p.a., Wojewoda D. przekazał odwołanie strony wraz z kopią akt sprawy do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

W skardze z 16 października 2019 r. (data stempla pocztowego) R.S., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skarżący wskazał na naruszenie – art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący przedstawił tok czynności w sprawie, akcentując, że od momentu złożenia wniosku minęło ponad 20 miesięcy. W tym czasie organ nie podjął czynności w sprawie, w tym nie poinformował strony o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie. Niezależnie od tej argumentacji skarżący zarzucił nadto, że do dnia złożenia skargi Wojewoda D. nie zmienił wydanej w sprawie decyzji we własnym zakresie, ani też, nie przekazał wniesionego od niej odwołania do organu drugiej instancji. Wnioskodawca odwołał się do treści art. 35 § 3 k.p.a., zwracając uwagę, że załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od wszczęcia postępowania. W ocenie strony, Wojewoda D. powinien zakończyć postępowanie w sprawie w terminie maksymalnie 2 miesięcy od złożenia wniosku. Zdaniem skarżącego, charakter i stopień skomplikowania sprawy nie uzasadnia tak długiego okresu procedowania.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie przewlekłości postępowania, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku strony skarżącej;

2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania i bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku;

4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w wysokości 20.000 zł;

5. zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł;

6. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący podniósł, że dochodzona kwota stanowić będzie z jednej strony sankcję wobec organu, z drugiej zaś rekompensatę dla wnioskodawcy za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Po przedstawieniu czynności podejmowanych w sprawie organ podniósł, że wniosek o zobowiązanie organu do wydania decyzji nie jest zasadny, skoro Wojewoda rozstrzygnął sprawę, zaś strona wywiodła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie zapewniono, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli, czy opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz stanowił skutek ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów i częstych zmian kadrowych.

Dalej organ wyraził pogląd, że stany bezczynności lub rażącego naruszenia prawa tylko wtedy wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie. Przekroczenie terminu musi być w tym przypadku nie tylko znaczne (przykładowo, kilkumiesięczne), ale i pozbawione racjonalnego uzasadnienia oraz nieznajdujące żadnego uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. Dodano, że ocena rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Zwrócono również uwagę, że kwalifikowana postać przewlekłości lub bezczynności wymaga wykazania, iż za taki stan rzeczy ponosi odpowiedzialność organ administracji publicznej. Podniesiono ponadto, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości w stopniu kwalifikowanym. Czas rozpoznawania sprawy wynika bowiem z ogromnej liczby wniosków składanych przez cudzoziemców i nie ma związku z opieszałością, czy też bezczynnością pracowników organu.

Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda D. zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Organ nadmienił, że przyznanie te sumy powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Argumentowano również, że przyznanie sumy pieniężnej powinno być ograniczone do przypadków, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu postępowania, tj. zwalczenia bezczynności i zdyscyplinowania organy.

W wykonaniu zarządzenie Sędziego Sprawozdawcy z dnia 14 maja 2020 r., pismem z tego samego dnia, Sąd wezwał pełnomocnika strony skarżącej do sprecyzowania skargi i wyjaśnienia, w terminie 7 dni, czy przedmiotem skargi jest okres od złożenia wniosku z dnia 12 stycznia 2018 r. do wydania decyzji, czy też, okres od złożenia wniosku z dnia 12 stycznia 2018 r. do dnia przekazania organowi drugiej instancji akt sprawy wraz z odwołaniem, czy też, tylko okres od dnia wydania decyzji z dnia 24 stycznia 2019 r. do dnia przesłania organowi drugiej instancji odwołania od tej decyzji.

Odpowiadając na to wezwanie pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z dnia 21 maja 2020 r. oświadczył, że przedmiotem zaskarżenia jest okres od dnia złożenia wniosku do dnia przekazania odwołania od organu drugiej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie albowiem akta administracyjne sprawy potwierdziły zasadność skargi w zakresie zarzucanej Wojewodzie D. przewlekłości w prowadzeniu postępowania, zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej z dnia 12 stycznia 2018 r.

Poprzedzając szczegółowe rozważania w sprawie na wstępie należy zaznaczyć, że z uwagi na konstrukcję skargi (zawierającą zarzut przewlekłości w zakresie rozpoznania samego wniosku, jak i w dalszej kolejności, także w zakresie terminowości przekazania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej do organu drugiej in-stancji), Sąd w składzie orzekającym poddał kontroli sprawność postępowania w sprawie niejako na dwóch płaszczyznach. Pierwsza odnosi się do czynności procesowych podejmowanych przez Wojewodę D. od dnia złożenia wniosku (12 stycznia 2018 r.) do dnia wydania decyzji udzielającej wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (24 stycznia 2019 r.). Druga, obejmuje sposób realizacji przez Wojewodę D. obowiązków procesowych jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organ prowadzący postępowanie w przypadku zaskarżenia decyzji tego organu w drodze odwołania. Należy w tym miejscu dodać, że jakkolwiek sam obowiązek w zakresie przekazanie odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej stanowi czynność materialno-techniczną, to zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych, naruszenie przez organ ustawowego terminu na dokonanie tej czynności, może stanowić przedmiot skargi na przewlekłość. Dopuszczalność tego rodzaju skargi najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych wyprowadza z treści art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. wskazując, że przekazanie odwołania organowi wyższej instancji, należące do obowiązków organu pierwszej instancji, jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 86/17, CBOSA).

Równie istotną uwagą porządkująca w sprawie jest dostrzeżenie relacji czasowej pomiędzy wniesieniem skargi na przewlekłość (18 września 2019 r.) a wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji (24 stycznia 2019 r.). Jako że wniesiona przez stronę skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przed Wojewodą D. została złożona po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, rozważania Sądu ukierunkowane na kontrolę sprawności postępowania zakończonego już orzeczeniem organu co istoty sprawy należy poprzedzić stwierdzeniem, że wniesienie skargi na przewlekłość już po wydaniu decyzji nie czyni automatycznie takiej skargi za pozbawioną podstaw prawnych, jakkolwiek Sądowi znana jest rozbieżność linii orzeczniczej w tym zakresie. Sąd w składzie orzekającym przychyla się do stanowiska sądów administracyjnych zaprezentowanego m.in. w wyrokach z Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3420/18; z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2276/17; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 609/14; z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3287/15; z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1214/15; z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1832/15 oraz z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 576/15, w których uznano, że wniesienie skargi na przewlekłość po zakończeniu postępowania administracyjnego nie pozbawia strony prawa do oceny, czy to zakończone postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w poszanowaniu reguł i zasad z art. 12 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. Za zasadnością takiego stanowiska przemawia szereg argumentów, akcentowanych już w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Analizując funkcję skargi na przewlekłość trzeba mieć na uwadze, że nie sta-nowi ona wyłącznie środka do dyscyplinowania organów administracji, ale ma w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. Powyższe potwierdza treść art. 149 p.p.s.a. w obecnym brzmieniu, a także to, że skarga na przewlekłość została powiązana systemowo ze środkami prawnymi funkcjonującymi na gruncie prawa cywilnego.

Przepis art. 149 p.p.s.a. w zmienionym brzmieniu zawiera normę według której uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy przewlekle prowadzone postępowanie miało miejsce, oraz, czy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Jak podnosi się w piśmiennictwie, treść art. 149 § 1 p.p.s.a., w obecnym brzmieniu, została ujęta w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako odrębną postać uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek w komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEC/el. 2019).

Uwzględnienie środków prawnych możliwych do zastosowania na podstawie art. 149 p.p.s.a. przekonuje o możliwości wniesienia skargi, która w swej istocie nie jest nakierowana na uzyskanie rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do wy-dania rozstrzygnięcia lub podjęcia czynności w danej sprawie, lecz ma na celu do-prowadzenie do orzeczenia przez sąd o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei taka konstrukcja skargi, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydanie aktu, podjęcie czynności) skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, CBOSA).

Skarga na przewlekłość wykazuje także systemowe powiązania z regulacjami prawa cywilnego. Zwrócić należy uwagę, że ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw dodano w ustawie – Kodeks cywilny art. 4171 § 3 stanowiący, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Zestawienie treści art. 149 p.p.s.a. z art. 4171 § 3 k.c. prowadzi do wniosku, że skarga na przewlekłość jest instrumentem umożliwiającym efektywne dochodzenie przez stronę odszkodowania od organu administracji za poniesioną szkodę z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa.

Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd przeprowadził kontrolę postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji z dnia 24 stycznia 2019 r. z punktu widzenia sprawności i efektywności tego postępowania. Dalszy etap sadowej kontroli odnosił się do oceny terminowości realizacji przez organ obowiązku z art. 133 k.p.a.

Przechodząc do istoty sprawy należy wskazać, że definicję przewlekłości po-stępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowa-nie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy wniosek strony wpłynął do organu w dniu 12 stycznia 2018 r. Organ nie zakończył postępowania w terminach ustawowych z art. 35 § 3 k.p.a. (w tym nawet tym najbardziej korzystnym dla organu terminie dwumiesięcznym), jak również, w tym czasie nie podjął żadnych czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wniosku. Pomimo upływu ustawowego terminu załatwienia sprawy, organ nie zrealizował także normy z art. 36 k.p.a., tj., nie poinformował o przyczynach zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczył o prawie do ponaglenia. Pierwsze czynności procesowe, zmierzające do rozpoznania wniosku (poza pobraniem odcisków linii papilarnych w dniu 20 marca 2018 r.) organ podjął dopiero w dniu 3 września 2018 r., a zatem po upływie niespełna 8 miesięcy od zainicjowania postępowania. Czynnościami tymi były: wystąpienie do właściwych organów na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach o udzielenie informacji na temat wnioskodawcy, a nadto, wezwanie skarżącego do złożenia, w terminie 14 dni od odręczenia wezwania, dokumentu potwierdzającego, iż wnioskodawca ma zapewnione miejsce zamieszkania. Dopiero też na tym etapie organ administracji publicznej zrealizował obowiązek z art. 36 k.p.a., informując stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 3 grudnia 2018 r. Jak również wynika z akt administracyjnych, strona przedłożyła kserokopię umowy najmu w dniu 14 listopada 2018 r. Wcześniej, bo już w październiku i we wrześniu 2018 r. organ otrzymał od właściwych organów informację na temat tego, czy pobyt wnioskodawcy na terenie RP stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Decyzję udzielającą zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wydano w dniu 24 stycznia 2019 r.

Przedstawiona dotąd charakterystyka prowadzonego postępowania w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, ignorując swoje procesowe obowiązki z art. 12 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a., a nadto, także z art. 36 k.p.a. Organ nie tylko nie załatwił sprawy w terminie ustawowym, ale i pierwsze czynności procesowe w sprawie podjął po kilkukrotnym przekroczeniu ram czasowych z art. 35 § 3 k.p.a. Powyższe skutkowało przewlekłością postępowania, albowiem trwało ono dłużej aniżeli było to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), do czego ostatecznie doszło dopiero w dniu 24 stycznia 2019 r. Należy zwrócić uwagę, że do przewlekłości postępowania w żaden sposób nie przyczyniła się strona. W piśmie z dnia 14 listopada 2018 r. strona zmodyfikowała wprawdzie podstawę prawną ubiegania się o zezwolenie, jednak wraz z tym oświadczeniem złożyła ona jednocześnie korektę wniosku wraz z załącznikiem nr 2. Natomiast niewątpliwie, przewlekłość postępowania w sprawie nastąpiła z przyczyn obciążających organ. Poza podniesioną wcześniej kilkumiesięczną biernością organu w dążeniu do koncentracji materiału dowodowego sprawy w poszanowaniu zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) należy dodatkowo zwrócić uwagę na to, że procedura z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach jest standardową (a przy tym obligatoryjną) procedurą w sprawach tego rodzaju i powinna być wdrażana bez zbędnej zwłoki, także z powodów dla których została przewidziana. W rozważanych okolicznościach faktycznych, procedura ta została zainicjowana dopiero w dniu 3 września 2019 r.

Uzupełniająco już tylko należy dodać, że choć wniosek strony został ostatecznie rozpoznany, to jednak nastąpiło to z przekroczeniem także tego terminu jaki organ wyznaczył w piśmie z dnia 3 września 2018 r.

W ocenie Sądu, do przewlekłości w sprawie doszło nie tylko w ramach administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, ale także przy realizacji obowiązku o jakim mowa w art. 133 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Jak wynika natomiast z akt administracyjnych, skarżący złożył odwołanie od decyzji z dnia 24 stycznia 2019 r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 20 lutego 2019 r. Przez kolejne blisko 8 miesięcy organ pozostawał bezczynny, albowiem że w terminie zakreślonym w art. 133 k.p.a. nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji, ani też, nie przekazał odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji. Dopiero pismem datowanym na dzień 16 października 2019 r. przekazano odwołanie z aktami organowi drugiej instancji i – co trzeba dodatkowo zaakcentować – uczyniono tak po złożeniu ponaglenia przez wnioskodawcę (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 12 września 2019 r.), a także, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. (która wpłynęła do organu w dniu 18 września 2019 r.) na przewlekłość postępowania prowadzonego w sprawie. Można zatem przypuszczać, że to właśnie wspomniane działania skarżącego ostatecznie zdyscyplinowały organ w zrealizowaniu obowiązku procesowego wynikającego z art. 133 k.p.a., sprowadzającego się do dokonania czynności materialno-technicznej związanej z nadaniem odwołaniu dalszego biegu.

Mając na uwadze, że po wniesieniu skargi Wojewoda D. zrealizował normę z art. 133 k.p.a. i przekazał odwołanie strony do organu drugiej instancji, Sąd w punkcie I wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do przekazania odwołania z dnia 13 lutego 2019 r. do organu drugiej instancji.

Kierując się treścią art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie II wyroku Sąd stwierdził, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które obejmowało rozpoznanie wniosku z dnia 12 stycznia 2018 r. oraz przekazanie odwołania z dnia 13 lutego 2019 r. do organu drugiej instancji.

W ocenie Sądu, przewlekłość organu na etapie pomiędzy wniesieniem wniosku a jego rozpoznaniem sprawy wynosiła w przybliżeniu okres około 10 miesięcy. Jako datę początkową przewlekłości Sąd przyjął bezskuteczny upływ dwóch pierwszych miesięcy do złożenia wniosku. Sąd uwzględnił również regulację art. 35 § 5 k.p.a., w myśl której, do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonej czynności.

Co się tyczy stwierdzonej przewlekłości na etapie postępowania odwoławczego, okres ten wynosił niespełna 8 miesięcy, tyle bowiem, z odliczeniem terminu 7 dni o jakich mowa w art. 133 k.p.a. trwała zwłoka organu pierwszej instancji w przekazaniu odwołania wraz aktami sprawy do organu drugiej instancji.

Realizując obowiązek z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie III wyroku uznał, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania o którym mowa w punkcie II wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że ustawodawca nie definiuje pojęcia przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym natomiast przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, całokształt przedstawionej wcześniej charakterystyki prowadzonego przez organ postępowania, obejmującego nie tylko etap jurysdykcyjny, zakończony wydaniem decyzji z dnia 24 stycznia 2019 r., ale także i czynności procesowe jakie ciążą na organie pierwszej instancji każdorazowo w przypadku zaskarżenia jego decyzji w drodze odwołania w sumie uzasadniały przyjęcie, że stwierdzona przewlekłość organu miała charakter kwalifikowany. Całościowa ocena sprawności podejmowanych przez organ czynności procesowych w sprawie niewątpliwie wskazuje na oczywiste a przez to i rażące ignorowanie przez organ zasady szybkości postępowania o jakiej traktuje art. 12 k.p.a. Należy zauważyć, że zasada szybkości postępowania jest jedną z głównych zasad postępowania administracyjnego a jej realizacja służyć ma zapewnieniu, że strona nie będzie oczekiwała na rozpoznanie sprawy bez zbędnej zwłoki. Podjęcie przez organ w ramach postępowania jurysdykcyjnego pierwszych czynności procesowych z kilkukrotnym przekroczeniem ram czasowych z art. 35 § 3 k.p.a. nie daje się pogodzić ze wspomnianą zasadą i narusza nie tylko ten ostatnio wymieniony przepis i art. 12 k.p.a., ale w równym stopniu, także art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a.

W istocie, lekceważący stosunek Wojewody D. do przepisów prawa kształtujących model postępowania administracyjnego, jedynie potwierdza opieszałość tego organu w dopełnieniu obowiązku z art. 133 k.p.a. Kilkumiesięczna bierność w przekazaniu odwołana wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji w sytuacji, gdy przepis art. 133 k.pa. przewiduje na tę czynność maksymalnie termin 7 dni (jeżeli w tym terminie organ nie wydał nowej decyzji) niewątpliwie wpisuje się w ocenę przewlekłości organu o cechach kwalifikowanego rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się w tym miejscu do okoliczności podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę należy podnieść, że Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od kilku już lat nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, (jak w sprawie – bez mała dwunastomiesięczne opóźnienie w rozpoznaniu sprawy), które nie mogą być akceptowane w państwie prawa. W tym kontekście należy zaakcentować, że opieszałość w przekazaniu odwołania do organu drugiej instancji nie może być tłumaczona okolicznościami wskazanymi w odpowiedzi na skargę.

Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku, a w dalszej kolejności, także na zrealizowanie przez organ obowiązku z art. 133 k.p.a.. Na wysokość tej kwoty wpłynął łączny okres stwierdzonej przewlekłości (obejmujący opieszałość organu tak na etapie rozpoznania wniosku, jak i na etapie uruchomienia procedury odwoławczej), a także, utrwalona w Sądzie praktyka szacowania sum pieniężnych przyznawanych w podobnych sprawach. Należy dodać, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne doznania wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA).

Zawarte w punkcie V wyroku orzeczenie Sądu w zakresie oddalenia dalej idącej skargi zawiera w sobie w istocie dwa rozstrzygnięcia o tym charakterze. Pierwsze odnosi się do żądania skargi w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, które nie mogło zostać uwzględnione jako że decyzja w sprawie została wydana na kilka miesięcy przed wniesieniem skargi. Drugie rozstrzygnięcie jakie Sąd zawarł w ramach punktu V wyroku odnosi się do nieuwzględnienia sumy pieniężnej w wysokości, która przekraczała kwotę przyznaną przez Sąd z tego tytułu w punkcie IV wyroku.

O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.