Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2119/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105  par. 1,  art. 76  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5  ust. 1,  art. 18  ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. P., T. P., C. F., Z. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], po zapoznaniu się z wnioskiem A. P. i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] (obecnie KW nr [...]), opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część tej decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności przedmiotowej nieruchomości. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1991 r. zwrócili się A. P. oraz T. P., C. B. i Z. B.. W jego uzasadnieniu wskazali, że część nieruchomości, której dotyczy skarżona decyzja, wchodziła pierwotnie w skład nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...], stanowiącej własność A. L.. Wyjaśnili, że nieruchomość ta obejmowała łączną pow. [...] m2. Orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu [...] z dnia [...] grudnia 1963 r. nr [...] stwierdzono przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa "[...]", położonego przy ul. [...]. Jako składnik majątkowy tego przedsiębiorstwa przeszła na własność Państwa działka gruntu położona przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, wraz ze znajdującymi się na niej budynkami. Z kolei część nieruchomości położonej przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, wykazana w ww. orzeczeniu jako pozostająca we władaniu dotychczasowych właścicieli - spadkobierców A. L., oznaczona jest aktualnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha (przy czym obszar [...] ha odpowiada części nieruchomości o powierzchni [...] m2) i nr [...] o powierzchni [...] ha położonych przy ul. [...], a jako ich właściciel figuruje Gmina.

Po rozpatrzeniu wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił pojęcie strony postępowania administracyjnego, odwołując się do treści art. 28 kpa. Wskazał, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może być osoba powołująca się na dokumenty świadczące, że jej, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Minister zaznaczył, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych w przypadku, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to takie czynności mogą być podjęte przez organ administracji jedynie w toku postępowania. Organ wskazał, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia interesu prawnego A. P., działającego w imieniu własnym oraz w imieniu T. P., C. B. i Z. B..

Organ podkreślił, że w postępowaniu komunalizacyjnym kluczowe jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości istniejącego w dacie 27 maja 1990 r., w szczególności czy w tej dacie nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Powyższe wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który stanowi, że mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Minister podniósł, że z karty inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] będącej integralną częścią decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1991 r. wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1973 r. rep. A nr [...]. Na mocy powyższego aktu B. D. sprzedał Skarbowi Państwa nieruchomość ozn. w rejestrze pomiarowym nr [...], obręb nr [...]. Minister wskazał, że z operatu technicznego - wyjaśnień dotyczących przejęcia od spadkobierców A. L. przedmiotowej nieruchomości, sporządzonego przez geodetę uprawnionego wynika m.in., że w 1979 r. w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów Miasta działki nr [...] i [...] połączono w jedną działkę i nadano jej nr [...]. Następnie działkę nr [...] podzielono na działki nr [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] września 1984 r. rep. A nr [...] Skarb Państwa przekazał działkę nr [...] w wieczyste użytkowanie [...]. Dodał, że w karcie inwentaryzacyjnej wskazano ponadto, że dla działki nr [...] założona była księga wieczysta Kw [...]. Z wyjaśnień Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] czerwca 2019 r. wynika, że w dziale II księgi wieczystej na podstawie umowy oddania terenu w użytkowanie wieczyste i zawartego w niej wniosku z dnia [...] września 1984 r. wpisano do księgi w dniu [...] września 1984 r. [...]. Z kolei w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych wskazał dodatkowo, że w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że dla tożsamej działki ozn. nr [...] położonej przy ul. [...] prowadzona jest również księga wieczysta [...], w której jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej.

Minister przywołał treść art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wyjaśnił, że zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej jest godne z rzeczywistym stanem prawnym, uzasadnia domniemanie, że prawo wpisane istnieje i przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie. Treść praw jest zgodna z wpisem, a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Minister przytoczył pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1675/17, w którym wskazano, że jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym, m.in. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt V CSK 450/12). Domniemania wynikające z ksiąg wieczystych są wzruszalne, ich obalenie wymaga jednak przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy.

Minister zaznaczył, że stanowisko to zostało powszechnie zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a zgodnie z nim, skoro domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej jest bowiem orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Ponadto zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym treści wpisów własności w tychże księgach. Minister zaznaczył, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje pewna rozbieżność poglądów w omawianej materii, ale dotyczy ona jedynie tego, czy domniemanie, wynikające z wpisu do księgi wieczystej może być obalone tylko w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, czy też przeprowadzenie tego rodzaju przeciwdowodu może nastąpić również w innym postępowaniu sądowym (vide: uchwała z dnia 26 marca 1993 r. sygn. akt III CZP 14/93, OSNC 1993, z. 11, poz. 96). Minister podkreślił, że kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy mogło być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest prawnie dopuszczalna.

Minister dodał, że aktualnie w księdze wieczystej nr [...] oraz w księdze wieczystej nr [...] wpisane jest ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, z uwagi na fakt, że dla przedmiotowej działki nr [...] prowadzone są dwie księgi wieczyste. Powyższe nie może mieć jednak wpływu na ocenę prawidłowości decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1991 r., bowiem ostrzeżenie to zostało wpisane w 2019 r., tj. po wydaniu decyzji. Minister podkreślił, że mając na uwadze związanie organu treścią wpisu w księdze wieczystej, a także brak możliwości po stronie organu administracyjnego dokonywania w toku postępowania odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej, brak jest podstaw do przyjęcia, że w dacie komunalizacji mienia z mocy prawa prawo własności spornej działki nr [...] należało do spadkobierców A. L..

Z tego względu Minister uznał, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1991 r. Minister podkreślił, że w postępowaniu komunalizacyjnym nie jest możliwe rozstrzyganie sporów o własność. Takie spory mogą być rozstrzygane jedynie przed sądem powszechnym.

Minister przytoczył treść przepisu art. 105 § 1 kpa, stwierdzając, że przepis ten nakazuje organowi administracji umorzenie postępowania w razie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. W niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania wynika z przyczyn podmiotowych, gdyż skarżący nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Minister zaznaczył, że w orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to takie czynności mogą być podjęte przez organ administracji jedynie w toku postępowania. Mając na uwadze powyższe, Minister wszczął i przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a jego negatywny wynik stanowił podstawę do zakończenia postępowania decyzją umarzającą.

Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. P., T. P., C. B. i Z. B.. W jej uzasadnieniu skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

I - postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 105 § 1 w związku art. 28 kpa poprzez umorzenie postępowania, podczas gdy brak do tego podstaw, gdyż posiadają interes prawny w postępowaniu, bowiem w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości nią objętej, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy,

- art. 7 w związku z art. 77 oraz art. 80 kpa poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego, skutkujące błędnym przyjęciem, że część działki nr [...] (o powierzchni [...] m2) stanowiła w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., własność Skarbu Państwa, podczas gdy właścicielami tej części nieruchomości są spadkobiercy A. L., dlatego posiadają interes prawny do prowadzenia postępowania, które powinno skutkować wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej w zakresie objętym wnioskiem,

- art. 76 § 3 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu w postaci karty inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], będącej integralną częścią decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1991 r. i przyjęcie przez organ, że Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1973 r. rep. A nr [...], podczas gdy powołany w karcie inwentaryzacyjnej akt notarialny nie dotyczy przedmiotowej działki,

- błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego skutkujące przyjęciem, że Skarb Państwa stał się właścicielem części działki nr [...] (o powierzchni [...] m2) na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1973 r. rep A nr [...], podczas gdy niniejszy dokument nie mógł stanowić podstawy nabycia własności przedmiotowej część nieruchomości, bowiem swoim zakresem nie obejmuje przedmiotowej działki, co skutkowało niezasadnym przyjęciem, że w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, podczas gdy właścicielami tej części nieruchomości są spadkobiercy A. L.,

II - prawa materialnego, czyli:

- art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1980 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 i Nr 43 poz. 253) poprzez niezasadne przyjęcie, że nie posiadają interesu prawnego do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] czerwca 1991 r., podczas gdy w dacie wydania skarżonej decyzji właścicielami objętej nią nieruchomości, w zakresie części działki o powierzchni [...] m2, byli spadkobiercy A. L. (a nie Skarb Państwa), co skutkowało niewydaniem decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] czerwca 1991 r., podczas gdy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżących.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia [...] czerwca 1991 r. względnie o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, w terminie zakreślonym przez Sąd. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 105 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Bezprzedmiotowość postępowania, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, oznacza zaś brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1242/17, publ w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: https://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Z kolei stroną postępowania administracyjnego jest, zgodnie z brzmieniem art. 28 kpa, każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że w niniejszej sprawie organ uznał, że w postępowaniu komunalizacyjnym stroną tego postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Stroną może być dodatkowo tylko taki podmiot (osoba), który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem tej kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2218/18, Lex nr 2979664, 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2241/10, Lex nr 1138119; 23 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 373/07, CBOSA). Zdarza się, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ze względu na posiadany tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym.

Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Skarżący obecnie nie posiadają żadnych praw do przedmiotowej nieruchomości, nie byli również ani oni, ani ich poprzednicy prawni stronami postępowania komunalizacyjnego. W ocenie Sądu nie mają racji skarżący, twierdząc, że w niniejszej sprawie został naruszony przepis art. 28 kpa. Przepis ten wskazuje bowiem na przesłanki decydujące o legitymacji konkretnego podmiotu do działania w postępowaniu administracyjnym w charakterze jego strony. Samodzielnie przepis ten nie wystarczy jednak do przypisania tego statusu jakiemukolwiek podmiotowi. O możliwości wystąpienia w roli strony postępowania decyduje bowiem to, czy dany podmiot posiada interes prawny warunkujący ubieganie się przezeń o wszczęcie postępowania, względnie skierowanie w stosunku do niego czynności w postępowaniu wszczętym z urzędu. Źródłem interesu prawnego o którym mowa w art. 28 kpa jest zawsze przepis prawa materialnego. Przepis art. 28 kpa nie ustanawia zatem normy prawnej samoistnej, a stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania (por. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, lex/el, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2218/18, Lex nr 2979664). W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości objętych komunalizacją w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego.

W niniejszej sprawie decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), czyli art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 tej ustawy. Dla komunalizacji decydujące znaczenie ma zatem stan prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1192/10, CBOSA). Sąd wskazuje zatem, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej przymiot strony przysługuje wyłącznie danej gminie, Skarbowi Państwa oraz podmiotowi, który wykaże, że przysługuje mu tytułu prawnorzeczowy do nieruchomości albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny - chroniony prawem materialnym - oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1181/15, 16 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 660/11, 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 511/11, CBOSA).

W aktach administracyjnych niniejszej sprawy nie ma natomiast żadnego dowodu, że w dacie komunalizacji, czyli w dniu 27 maja 1990 r. A. L. poprzednikowi prawnemu skarżących przysługiwał tytuł własności do spornej działki nr [...]. Skarżący nie przedstawili również żadnego dokumentu potwierdzającego, aby w powołanej dacie lub obecnie przysługiwało im lub ich poprzednikom prawnym prawo własności spornej nieruchomości. Wywód skarżących zawarty w złożonej skardze nie opiera się na dokumentach, z których wynikałoby, ze w dniu 27 maja 1990 r. ich poprzednikom prawnym przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Jak ustalił organ, zgodnie z zapisami księgi wieczystej w dacie komunalizacji przedmiotowy grunt oznaczony jako działka nr [...] stanowił własnością Skarbu Państwa. Fakt ten potwierdza treść karty inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], będącej integralną częścią decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1991 r. Wynika z niej, że Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1973 r. rep. A nr [...]. Z aktu notarialnego wynika, że B. D. sprzedał Skarbowi Państwa nieruchomość ozn. w rejestrze pomiarowym nr [...], obręb nr [...]. Z operatu technicznego wyjaśnień dot. przejęcia od spadkobierców A. L. przedmiotowej nieruchomości, sporządzonego przez geodetę uprawnionego wynika m.in., że w 1979 r. w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów Miasta działki nr [...] i [...] połączono w jedną działkę i nadano jej nr [...]. Następnie działka ta została podzielona na działki o numerach: [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] września 1984 r. rep. A nr [...] Skarb Państwa przekazał działkę nr [...] w wieczyste użytkowanie [...]. Przy czym podkreślić należy, że powołane wyżej dokumenty są to dokumenty urzędowe, a zgodnie z treścią art. 76 § 1 kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przy tym zgodnie z treścią § 3 tego przepisu dopuszczalne jest prowadzenie dowodów przeciw treści dokumentu urzędowego. Jednakże skuteczność takiego działania wymaga przedłożenia konkretnych dowodów. Strona, która zaprzecza prawdziwości treści dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, musi tę okoliczność udowodnić. Dopóki zatem strona nie przeprowadzi skutecznie przeciwdowodu obalającego domniemanie wynikające z treści art. 76 § 1 kpa, dopóty organ nie ma podstaw do podważania prawdziwości znajdującego się w aktach sprawy dokumentu urzędowego, a w szczególności w sytuacji, gdy dotyczy to dokumentu sporządzonego przez osoby legitymujące się stosownymi umiejętnościami i uprawnieniami zawodowymi.

W rozpatrywanej sprawie powyższe ustalenia organu znajdują potwierdzenie w założonej dla działki nr [...] księdze wieczystej nr Kw [...] (obecnie nr KW [...]). Z treści wpisów w tej księdze wieczystej jednoznacznie wynika, że na podstawie umowy oddania terenu w użytkowanie wieczyste i zawartego w niej wniosku z dnia [...] września 1984 r. wpisano do księgi w dniu [...] września 1984 r. [...] jako użytkownika wieczystego tej nieruchomości. Zasadnie w tej sytuacji Minister odwołał się do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2204 ze zm., dalej jako "u.k.w.h."), zgodnie z którym domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, oraz art. 5 tej ustawy, który stanowi, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Obalenie powyższego domniemania jest możliwe poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, o czym stanowi art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Powyższe oznacza, że widniejący w księdze wieczystej przedmiotowej działki wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 365 § 1 k.p.c. wiąże zarówno sąd, który go dokonał, strony, jak również organy państwowe i organy administracji publicznej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 729/16, CBOSA), zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa wpisanego do księgi wieczystej wiąże wszystkich, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę posiadającą w tym interes prawny. W powyższym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także pogląd wyrażony w wyroku tegoż Sądu z dnia 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98, LEX nr 47173), zgodnie z którym zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (tak samo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14 oraz 30 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1488/16). Również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A poz. 69) wskazał, że to domniemanie wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to w istotny sposób ją uzupełnia, tworząc spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do odwrócenia reguł dowodowych, bowiem jego wprowadzenie oznacza, że nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd w pełni podziela powyższe poglądy judykatury.

Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący podejmowali jakiekolwiek działania w powyższym obszarze, zmierzające do wzruszenia kwestionowanego wpisu w księdze wieczystej, mimo że zarzuty skargi w istocie są ukierunkowane na podważenie prawidłowości wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Natomiast, jak to zostało już wyjaśnione, ani organ administracji publicznej, ani sąd rozpatrujący sprawę nie może wbrew treści wpisów w księdze wieczystej, samodzielnie podważać i odmiennie oceniać faktów znajdujących potwierdzenie w zapisach wieczystoksięgowych. Nie można przyznać racji skarżącym, którzy twierdzą, że na przeszkodzie podjęciu takiej inicjatywy stoi ostateczna decyzja komunalizacyjna. Wyjaśnić bowiem należy, że decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter deklaratoryjny i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Natomiast podstawę dokonanego w dziale II księgi wieczystej wpisu własności działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa stanowił akt notarialny sprzedaży z dnia [...] maja 1973 r. rep. A nr [...]. Zaznaczyć należy, że w razie sporu o własność nieruchomości ustalenie tego prawa i rozstrzygnięcie sporu w tym przedmiocie nastąpić może jedynie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, nie zaś w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym. Bez przeprowadzenia właściwego postępowania powoływanie się przez skarżących na fakt, że w ich ocenie przedmiotowy akt notarialny z dnia [...] maja 1973 r. nie dotyczył przedmiotowej działki, nie może spowodować oczekiwanych przez skarżących skutków prawnych i uznaniem, że skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej. Jak wynika z akt sprawy, aktualnie w księdze wieczystej nr [...] oraz w księdze wieczystej nr [...] wpisane jest ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, z uwagi na fakt, że dla działki nr [...] prowadzone są dwie księgi wieczyste. Jak prawidłowo wyjaśnił Minister, nie ma to jednak wpływu na ocenę decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1991 r., gdyż ostrzeżenie zostało wpisane w 2019 r., tj. wiele lat po komunalizacji przedmiotowej działki.

Podsumowując, w ocenie Sądu Minister, będąc związany treścią wpisu w księdze wieczystej, a także nie mając możliwości dokonywania w toku postępowania administracyjnego odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej, prawidłowo stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w dacie komunalizacji mienia z mocy prawa prawo własności spornej działki nr [...] należało do A. L. (lub jego następców prawnych). W szczególności postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie służy wyjaśnieniu, czy skarżącym służy tytułu prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu, nie mają racji skarżący, że to organ zaniechał czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez nieprzeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu w postaci karty inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], będącej integralną częścią decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1991 r. To skarżący winni podjąć takie działania, ponieważ to oni kwestionują treść dokumentu urzędowego, a nie organ. Oznacza to, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywał nie na organie, lecz na skarżących. Żądając wszczęcia postępowania nadzorczego z wniosku skarżących, to oni powinni wykazać, że legitymują się tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości obecnie lub w dacie komunalizacji, a nie organ nadzoru. Nie można bowiem uznać, że to organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy pomimo ciążącego na stronie obowiązku środków takich nie przedstawia. Oznacza to, że obowiązkiem skarżących w niniejszej sprawie było, zanim wystąpili z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego, staranne przygotowanie całości dokumentacji potwierdzającej w sposób niebudzący wątpliwości, że posiadają tytułu prawnorzeczowy do spornej części nieruchomości obecnie lub posiadali go (lub ich poprzednicy prawni) w dacie komunalizacji, czyli w dniu 27 maja 1990 r.

Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi Minister prowadził kontrolowane postępowanie nadzorcze w sposób prawidłowy, dokładnie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętego rozstrzygnięcia, w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa, wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.