Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 507/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 3, art. 19, art. 26 ust. 1, art. 79 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skarg Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Powiatu w Gołdapi z dnia 10 października 2018 r. nr LXVI/293/2018 w przedmiocie uchwalenia Statutu Powiatu Gołdapskiego I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 12 pkt 1), § 16, § 19 ust. 3, § 28 ust. 1 w zakresie sformułowania "Wiceprzewodniczący rady wykonuje czynności, w szczególności w zakresie: 1) prowadzenia listy mówców, 2) przeprowadzenia głosowań jawnych. ", § 35 pkt 2, § 55 ust. 1, § 72 ust. 1 pkt 4), § 78 ust. 2 i 3, § 79, § 80 oraz § 98 ust. 3 w zakresie sformułowania "przewodniczącego rady,"; II. w pozostałym zakresie skargi oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 10 października 2018 roku Rada Powiatu w Gołdapi podjęła uchwałę o numerze LXVI/293/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Gołdapskiego. Statut stanowił załącznik do powyższej uchwały.

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Wojewoda Warmińsko-Mazurski, który zaskarżył ją w części, tj. w zakresie § 6 ust. 1, § 9 ust. 1 , § 12 pkt 1, § 16, § 19 ust. 3, § 23 ust. 3, § 28 ust. 1 zdanie pierwsze, § 35 pkt 2, § 36 ust. 2 w zakresie sformułowania ,,radcę prawnego, który potwierdza fakt opiniowania podpisem na dokumencie", § 49, § 55 ust. 1 i ust. 2, § 56 ust. 1 w zakresie sformułowania ,,przez pracownika starostwa", § 72 ust. 1 pkt 4 i 5, § 78 ust. 2 i ust. 3, § 79, § 80, § 82 ust. 5, § 94 § 1 i ust. 4, § 98 ust. 3 w zakresie sformułowania ,,przewodniczącego rady" oraz § 99 ust. 2 załącznika do uchwały.

W uzasadnieniu powyższej skargi wskazał, że: w § 9 ust. 1 Statutu uregulowano, iż do udziału w sesjach radnych mogą zostać zobowiązani naczelnicy poszczególnych wydziałów starostwa powiatowego, kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu. Z kolei, w § 23 ust. 3 Statutu postanowiono, że biuro rady prowadzi ewidencję zgłaszanych interpelacji, zapytań i wniosków oraz czuwa nad ich terminowym załatwieniem. Ponadto, w § 36 ust. 2 Statutu zobowiązano radcę prawnego do opiniowania projektów uchwał oraz poświadczenia wykonania tejże czynności podpisem na opiniowanym dokumencie. W § 49 Statutu uchwalono, iż obsługę rady i jej komisji zapewnia biuro rady, z kolei w § 55 ust. 2 Statutu wskazano, że obsługę komisji prowadzi biuro rady. Kolejno, podał, iż w § 56 ust. 1 Statutu postanowiono, iż posiedzenia komisji są protokołowane przez pracownika starostwa bądź sekretarza komisji wybranego na posiedzeniu, zaś w § 82 ust. 5 Statutu Rada Powiatu postanowiła, iż biuro rady i zarządu prowadzi rejestr petycji, skarg i wniosków, do których rozpatrzenia właściwa jest rada. Nadto, podał, iż w § 94 ust. 1 i ust. 4 Statutu uregulowano odpowiednio, iż za przygotowanie materiałów na posiedzenie zarządu oraz sprawną obsługę techniczno-organizacyjną zarządu odpowiada sekretarz powiatu (ust. 1), projekty uchwał powinny być skonsultowane z radcą prawnym i przez niego zaopiniowane pod względem zgodności z prawem (ust. 4). W § 99 ust. 2 Statutu Rada Powiatu w Gołdapi nałożyła na sekretarza powiatu obowiązek informacyjny względem zarządu powiatu.

Mając na uwadze powyższe, skarżący zarzucił, że uchwała w sposób rażący narusza porządek prawny, gdyż stosownie do treści art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym: Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. W myśl zaś art. 19a powyższej ustawy: Przewodniczący rady powiatu w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia służbowe pracownikom starostwa wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady powiatu, komisji i radnych. W tym przypadku przewodniczący rady powiatu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników, o których mowa w zdaniu pierwszym. Z powyższych przepisów, zdaniem skarżącego wynika jednoznacznie, że to przewodniczący rady powiatu (w wyżej wskazanym zakresie) oraz starosta są uprawnieni do wydawania poleceń służbowych pracownikom samorządowym, zatem organ stanowiący powiatu w sposób nieuprawniony wkroczył w kompetencje przewodniczącego rady oraz starosty. Ponadto, to nie rada a starosta jako zwierzchnik służbowy pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu ma wyłączne prawo decydowania o zakresie obowiązków pracowników tego urzędu i wydawania im wiążących poleceń związanych z zakresem ich zadań, określonych m in. w regulaminie organizacyjnym.

Dalej skarżący podniósł, że w § 12 ust. 1 Statutu postanowiono, że przewodniczący rady uprawniony jest do reprezentowania rady na zewnątrz, podczas gdy z art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady, a tym samym zdaniem skarżącego z powyższego wynikają jedynie obowiązki przewodniczącego o charakterze organizacyjnym, nie stanowi on zaś podstawy do nakładania na przewodniczącego rady innych obowiązków lub przyznawania uprawnień. Jednocześnie, skarżący wskazał, że powyższa argumentacja znajduje zastosowanie także do treści § 35 pkt 2, § 98 ust. 3 oraz § 55 ust. 1, w których to przyznano przewodniczącemu rady uprawnienie do występowania z inicjatywą uchwałodawczą (§ 35 pkt 2) oraz zobligowano zarząd do zaopiniowania tejże inicjatywny (§ 98 ust.3), nałożono na przewodniczącego rady obowiązek wspomagania i koordynacji działalności komisji (§ 55 ust. 1).

Ponadto, skarżący odnosząc się do regulacji zawartej w § 16 statutu wskazał, że Rada Powiatu zawarła w niej obligatoryjne elementy porządku obrad pierwszej sesji nowo wybranej rady powiatu. Zaznaczył, iż z treści art. 15 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że pierwszą sesję nowo wybranej rady powiatu zwołuje komisarz wyborczy na dzień przypadający w ciągu 7 dni po upływie kadencji rady. Stosując zatem zdaniem skarżącego wnioskowanie a maior ad minus, skoro to komisarz wyborczy uprawniony jest do zwołania pierwszej sesji nowo wybranej rady powiatu, to tym bardziej jest on uprawniony do określenia jej porządku obrad, a tym samym określenie czynności związanych z zwołaniem pierwszej sesji pozostaje poza kompetencją rady powiatu. Nie jest ona władna także do regulowania kwestii z tym związanych w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut powiatu.

Kolejno, Wojewoda wskazał, że w § 19 ust. 3 Statutu postanowiono, że na sesji nie mogą być obecne osoby znajdujące się wstanie nielicującym z powagą rady. Takie sformułowanie w ocenie skarżącego jest bardzo ogólne, może ono prowadzić do nieuzasadnionego wypraszania z sesji rady powiatu osób tam obecnych w każdym przypadku, gdy zostanie zgłoszona wątpliwość. Przepisy statutu, będące aktem prawa miejscowego, powinny spełniać wymóg jasności i precyzyjności wynikający z zasady przyzwoitej legislacji, zaś zakwestionowany przepis takich wymogów nie spełnia.

Nadto, skarżący podniósł, że wprowadzenie uregulowania w § 28 ust. 1 zdanie drugie statutu regulacji w myśl, której wiceprzewodniczący rady wykonuje czynności, w szczególności w zakresie prowadzenia listy mówców i przeprowadzenia głosowań jawnych pozostaje poza kompetencją organu stanowiącego powiatu. Z art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że to przewodniczący rady obowiązany jest do prowadzenia sesji rady, a obowiązek ten przechodzi na wiceprzewodniczącego rady jedynie w przypadku nieobecności przewodniczącego, bądź wyznaczenia wiceprzewodniczącego do wykonywania zadań. Ponadto, wskazany przepis Statutu w zakresie w jakim nakłada na wiceprzewodniczącego obowiązek przeprowadzenia głosowań jawnych jest niezgody z § 40 ust. 1 tego aktu, w którym wskazano, że przewodniczący rady przeprowadza głosowanie jawne i ogłasza jego wyniki.

Wojewoda zauważył także, że postanowienie zawarte w § 72 ust. 1 pkt 5 Statutu (zespół kontrolny upoważniony jest do żądania od kierownika jednostki kontrolowanej ustnych i pisemnych wyjaśnień w sprawach będących przedmiotem kontroli) stanowi przekroczenie upoważnienia do określenia w statucie powiatu organizacji wewnętrznej i trybu pracy komisji rady zawartego w art. 19 ustawy o samorządzie gminnym. Nadanie takiego uprawnienia zespołowi kontrolnemu komisji rewizyjnej stanowi pośrednio nałożenie obowiązku określonego zachowania na kierowników kontrolowanego podmiotu, które to nie mieści się w zakresie organizacji wewnętrznej i trybu pracy komisji.

W ocenie skarżącego, nie można również uznać za zgodne z prawem regulacje zawarte w § 78 ust. 2, 3 oraz w § 79 i § 80 Statutu, gdyż określają one w sposób niedozwolony pozycje komisji rewizyjnej, nadając jej samodzielne uprawnienia, podczas gdy organem kontrolnym jest w myśl art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rada powiatu.

Dodatkowo Wojewoda zaakcentował, że w § 72 ust.1 pkt 4 Statutu błędnie odwołano się do § 55 statutu, podczas gdy tryb powołania biegłego został określony w § 54 statutu.

W oparciu o powyższe zarzuty, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zapisów Statutu w opisanej wyżej części.

W odpowiedzi na skargę Starosta Gołdapski wniósł o jej oddalenie z tym zastrzeżeniem, że zgodził się ze stwierdzeniem nieważności § 16 Statutu z art. 15 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. W ocenie Starosty Gołdapskiego argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, gdyż przepisy art. 2 ust. 4 i art. 19, art. 14 ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie dają podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez wskazane w skardze przepisy zaskarżonej uchwały. Jednocześnie podkreślono, że wnioskowanie skargi jest dotknięte zasadniczym błędem polegającym na założeniu, że dosłownie każdy przepis statutowy musi mieć odrębną, szczegółową podstawę prawną. Tymczasem art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz art. 2 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 12 pkt 1 i art. 19 tejże ustawy zgoła odmiennie kształtują podstawy prawne statutu powiatu. Określony został właściwy organ, forma działania, jak i przedmiot regulacji, jest więc to wyraźna podstawa prawna do podjęcia uchwały w sprawie statutu powiatu. Odnosząc się z kolei do § 16 statutu Starosta Gołdapski wskazał, iż jest on sprzeczny z art. 15 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym.

W piśmie procesowym z 11 sierpnia 2021 roku Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Wskazał ponadto m.in., że podziela wyrażony przez stronę przeciwną pogląd, że statut może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe nieunormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z przepisami ustawowymi. Stwierdził jednak, że argumentacja Starosty Gołdapskiego dotycząca legalności nakładania obowiązków na pracowników samorządowych przez radę powiatu nie jest trafna, gdyż taką regulacją wkroczono w kompetencje zarządu i starosty.

Pismem z 11 sierpnia 2021 roku Wojewoda Warmińsko-Mazurski cofnął wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą uchwałę w zakresie § 6 ust. 1 załącznika do tejże uchwały. Jednocześnie, poinformował, że złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 2 załącznika do uchwały.

Organ nadzoru 9 sierpnia 2021 roku wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kolejną skargę na uchwałę Rady Powiatu w Gołdapi i zaskarżył ją w części, tj. w zakresie § 6 ust. 2 załącznika do tejże uchwały.

Zarzucił, iż w § 6 ust. 2 Statutu uregulowano, iż dokumenty dotyczące pracy rady i jej komisji udostępnia przewodniczący rady bądź upoważniony pracownik starostwa, co narusza art. 14 ust. 3 oraz art. 35 ust. 2 w zw. z art. 19a ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. W ocenie skarżącego z cytowanego przepisu wynikają jedyne obowiązki przewodniczącego rady o charakterze organizacyjnym, nie stanowi on zaś podstawy do nakładania na przewodniczącego rady innych obowiązków lub przyznawania uprawnień.

W odpowiedzi na powyższą skargę, Rada Powiatu w Gołdapi wniosła o jej oddalanie, wskazując, iż przepisy art. 2 ust. 4, art. 14 ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 i 2, a w szczególności art. 8 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym nie dają podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez wskazany w skardze § 6 ust. 2 Statutu.

Powyższa skarga została przyjęta do rozpoznania przez do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Sprawę zarejestrowano pod sygnaturą: II SA/Ol 743/21.

Zarządzeniem z 17 września 2021 roku połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygnaturze akt II SA/Ol 743/21 ze sprawą o sygnaturze II SA/Ol 507/21 i poinformowano o ich wspólnym prowadzeniu pod sygnaturą II SA/Ol 507/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W myśl art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.), powoływanej dalej jako: u.s.p., uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Zgodnie zaś z art. 81 ust. 1 tej ustawy po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Na podstawie argumentacji a contrario do treści art. 79 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. Podzielić należy prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że odesłanie zawarte w art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 K.p.a., ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. W związku z tym, przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie ustrojowym, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Ponadto, niewątpliwym jest, że istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa miejscowego pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

Ponadto organ powiatu, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa.

Dalej wskazać trzeba, że zgodnie z art. 19 u.s.p. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych, określa statut. Statut powiatu stanowi najważniejszy akt prawa miejscowego uchwalany przez radę powiatu, w ramach jej wyłącznych właściwości. Stanowi on o ustroju powiatu (art. 2 ust. 4), określa zasady dostępu do dokumentów urzędowych powiatu i korzystania z nich (art. 8a ust. 3), zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji (art. 16a), zasady działania klubów radnych (art. 18 ust. 3), podstawowe zasady organizacji i funkcjonowania rady powiatu i jej organów wewnętrznych (art. 19), liczbę członków zarządu (art. 27 ust. 1), a także organizację wewnętrzną i zasady funkcjonowania zarządu powiatu (zob. art. 32 ust. 4).

Ocena legalności zaskarżonej uchwały dokonana przez Sąd w tak zakreślonej kognicji wykazała, że skarga w części okazała się zasadna.

Sąd podzielił zarzuty skargi wskazujące na niezgodność z prawem tych zapisów Statutu, które nałożyły na Przewodniczącego Rady dodatkowe obowiązki. Stosownie bowiem do treści art. 14 ust. 3 u.s.p. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Przepis ten jest w swej treści jednoznaczny i wyklucza nakładanie na przewodniczącego dodatkowych obowiązków, bez względu na to jakimi przesłankami kieruje się rada. Z tych względów należy podzielić stanowisko skarżącego, że § 6 ust. 2 Statutu w którym postanowiono, że dokumenty dotyczące pracy rady i jej komisji udostępnia przewodniczący rady bądź upoważniony pracownik starostwa, § 12 ust. 1 Statutu wskazujący, że przewodniczący rady uprawniony jest do reprezentowania rady na zewnątrz, § 35 pkt 2 Statutu, w których to przyznano przewodniczącemu rady uprawnienie do występowania z inicjatywą uchwałodawczą, § 98 ust. 3 Statutu (w zakresie słów "przewodniczącego rady"), gdzie zobligowano zarząd do zaopiniowania tejże inicjatywny oraz § 55 ust. 1 Statutu, którym nałożono na przewodniczącego rady obowiązek wspomagania i koordynacji działalności komisji, naruszają art. 14 ust. 3 u.s.p.

Za niezgodny z prawem Sąd uznał także zapis § 28 ust. 1 Statutu w zakresie sformułowania "Wiceprzewodniczący rady wykonuje czynności, w szczególności w zakresie: 1) prowadzenia listy mówców, 2) przeprowadzenia głosowań jawnych". Rację ma organ nadzoru wskazując, że z art. 14 ust. 3 u.s.p. wynika, że to przewodniczący rady obowiązany jest do prowadzenia sesji rady, a obowiązek ten przechodzi na wiceprzewodniczącego rady jedynie w przypadku nieobecności przewodniczącego, bądź wyznaczenia wiceprzewodniczącego do wykonywania zadań. Ponadto, wskazany przepis statutu w zakresie w jakim nakłada na wiceprzewodniczącego obowiązek przeprowadzenia głosowań jawnych jest niezgody z § 40 ust. 1 tego aktu, w którym wskazano, że przewodniczący rady przeprowadza głosowanie jawne i ogłasza jego wyniki.

Sąd podzielił również argumentację organu nadzoru wskazującą, że w § 16 Rada Powiatu zawarła obligatoryjne elementy porządku obrad pierwszej sesji nowo wybranej rady powiatu. Natomiast z treści art. 15 ust. 3 u.s.p. wynika, że pierwszą sesję nowo wybranej rady powiatu zwołuje komisarz wyborczy na dzień przypadający w ciągu 7 dni po upływie kadencji rady. Skoro to komisarz wyborczy uprawniony jest do zwołania pierwszej sesji nowo wybranej rady powiatu, to tym bardziej jest on uprawniony do określenia jej porządku obrad, a tym samym określenie czynności związanych ze zwołaniem pierwszej sesji pozostaje poza kompetencją rady powiatu. Nie jest ona władna także do regulowania kwestii z tym związanych w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut powiatu.

Zasadna jest również argumentacja Wojewody podnosząca, że § 19 ust. 3 Statutu wskazujący, że na sesji nie mogą być obecne osoby znajdujące się wstanie nielicującym z powagą rady, jest sformułowany w sposób bardzo ogólny, może on prowadzić do nieuzasadnionego wypraszania z sesji rady powiatu osób tam obecnych w każdym przypadku, gdy zostanie zgłoszona wątpliwość. Rację ma organ nadzoru podnosząc, że przepisy Statutu, będące aktem prawa miejscowego, powinny spełniać wymóg jasności i precyzyjności wynikający z zasady przyzwoitej legislacji, zaś zakwestionowany przepis takich wymogów nie spełnia.

Sąd w całej rozciągłości podziela także stanowisko organu nadzoru w kwestii braku zgodności z prawem § 78 ust. 2 i 3, § 79 i § 80 Statutu, gdyż określają one w sposób niedozwolony pozycję komisji rewizyjnej, nadając jej samodzielne uprawnienia, podczas gdy organem kontrolnym jest w myśl art. 9 ust. 1 u.s.p. rada powiatu. I tak w § 78 ust. 2 i 3 Statutu przyjęto, że komisja rewizyjna, na podstawie protokołu kontroli, sporządza i kieruje do kierownika kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne zawierające opinie, zalecenia i wnioski. Wystąpienie pokontrolne otrzymuje do wiadomości zarząd. Kierownik kontrolowanej jednostki, w terminie 7 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, może odwołać się do rady. Rozstrzygnięcie rady jest ostateczne (§ 79 Statutu). Kierownik kontrolowanej jednostki jest zobowiązany w terminie 30 dni zawiadomić komisję rewizyjną oraz zarząd o sposobie realizacji zaleceń zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. W razie braku możliwości wykonania zaleceń pokontrolnych w wyznaczonym terminie kierownik podaje przyczyny tego stanu rzeczy (§ 80 Statutu). Rację ma organ nadzoru, że to rada powiatu jest organem kontrolnym powiatu. W celu wykonywania swoich kompetencji kontrolnych powołuje komisję rewizyjną. Niemniej jednak stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.s.p. to rada powiatu kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. Słuszne jest zatem stanowisko Wojewody, który wskazuje, że to rada powiatu jest organem kontrolnym, a komisja rewizyjna jej aparatem pomocniczym, za którego pomocą rada wykonuje swoją funkcję kontrolną. Dlatego też komisja dokonując czynności kontrolnych nie działa samodzielnie, bowiem może wykonywać te czynności wyłącznie w zakresie i trybie ustalanym przez radę i przedstawia radzie wyniki kontroli wraz ze stosownymi wnioskami. Po przeprowadzonej kontroli, komisja rewizyjna powinna zgłosić swoje wnioski i zastrzeżenia radzie powiatu. Rada z kolei winna złożyć odpowiednie wnioski zarządowi, który stosownie do treści art. 26 ust. 1 u.s.p. jest organem wykonawczym powiatu. Tymczasem Statut w zaskarżonej części wprowadza w sposób niedozwolony modyfikację przepisów ustawy, czyniąc w istocie komisję rewizyjną przynajmniej częściowo kolejnym organem powiatu, co jest niedopuszczalne.

Ponadto zasadnie Wojewoda zaakcentował, że w § 72 ust.1 pkt 4 Statutu błędnie odwołano się do § 55 Statutu, podczas gdy tryb powołania biegłego został określony w § 54 Statutu, co również należy uznać za istotne naruszenie prawa. Przepisy aktu prawa miejscowego winny być bowiem precyzyjne i jasne, a błędne odesłanie w przepisie tych wymogów nie spełnia.

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych argumentów skargi. Wskazać należy, że § 72 ust. 1 pkt 5 Statutu (Rada Powiatu upoważnia zespół kontrolny do żądania od kierownika jednostki kontrolowanej ustnych i pisemnych wyjaśnień w sprawach będących przedmiotem kontroli) nie stanowi przekroczenia upoważnienia do określenia w statucie powiatu organizacji wewnętrznej i trybu pracy komisji rady zawartego w art. 19 u.s.p. Przede wszystkim wskazać ponownie należy, że to rada powiatu kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. W tym celu powołuje komisję rewizyjną (art. 16 ust. 1 u.s.p.). Nadanie takiego uprawnienia zespołowi kontrolnemu komisji rewizyjnej stanowi więc wyraz uprawnień rady, która ma sprawować funkcję kontrolną. Wyrazem sprawowania tej funkcji może być nałożenie obowiązku określonego zachowania na kierowników kontrolowanego podmiotu, które ma właśnie służyć wykonywaniu funkcji kontrolnych rady. Szczegóły zaś współpracy kierownika jednostki organizacyjnej winny zostać ustalone w regulaminie organizacyjnym.

W tym miejscu wskazać należy, że ustawa zobowiązuje do uregulowania organizacji wewnętrznej rady oraz jej trybu pracy w statucie powiatu. Nie jest zatem dopuszczalne uregulowanie tych zagadnień w odrębnym regulaminie organizacyjnym rady. Regulamin taki winien stanowić integralną część statutu, jednak zagadnienia w nim zawarte (dla celów porządkowych) zamieszczone mogą być w odrębnym rozdziale tego statutu. W odniesieniu do organizacji wewnętrznej i trybu pracy rady powiatu postanowienia statutu winny określać m.in. sprawy: trybu zwoływania sesji rady powiatu, liczby wiceprzewodniczących rady, zasad prowadzenia obrad, inicjatywy uchwałodawczej, zasad przedkładania uchwał pod głosowanie, techniki głosowania, zasad protokołowania obrad, rodzaju i liczby stałych i doraźnych komisji rady oraz zasad ich tworzenia, zasad i trybu podejmowania uchwał przez komisje rady, zasad współdziałania pomiędzy komisjami rady i klubami zwłaszcza w zakresie opiniowania projektów uchwał rady powiatu, zasad współdziałania komisji rewizyjnej z pozostałymi komisjami w zakresie wykonywania kontroli zarządu i jednostek organizacyjnych powiatu, zasad dostępu radnych do informacji będących w posiadaniu pracowników starostwa powiatowego, zasad tworzenia klubów radnych, zasad obsługi administracyjno-biurowej rady i poszczególnych komisji itp. (por. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz. Opublikowano: WKP 2020 r.).

Przy czym stosownie do treści art. 35 ust. 1 u.s.p. organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego określa regulamin organizacyjny. Podzielić należy stanowisko prezentowane w doktrynie wskazujące, że przy istnieniu hierarchii aktów organizacyjnych powiatu, podstawowa różnica sprowadzać się będzie do tego, że statut będzie się znajdować na jej szczycie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jest on swoistą konstytucją danej jednostki samorządowej, określającą przede wszystkim jej ustrój, a więc organy samorządu, zadania tych organów, zasady tworzenia jednostek organizacyjnych itp. Treść zatem statutu przesądzać będzie w dużej mierze o treści innych aktów wewnętrznych danej jednostki, w tym także o treści regulaminu organizacyjnego takiego urzędu, jakim jest starostwo powiatowe. Innymi słowy, nie wydaje się możliwe, by były to akty zupełnie od siebie niezależne (por. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz. Opublikowano: WKP 2020 r.).

Mając na powyższe na uwadze w ocenie Sądu nie naruszają zapisów ustawy o samorządzie powiatowym także pozostałe zaskarżone przez Wojewodę przepisy Statutu, tj. § 9 ust. 1 (do udziału w sesjach radnych mogą zostać zobowiązani naczelnicy poszczególnych wydziałów starostwa powiatowego, kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu); § 23 ust. 3 (biuro rady prowadzi ewidencję zgłaszanych interpelacji, zapytań i wniosków oraz czuwa nad ich terminowym załatwieniem); § 36 ust. 2 zobowiązującego radcę prawnego do opiniowania projektów uchwał oraz poświadczenia wykonania tejże czynności podpisem na opiniowanym dokumencie, § 49 (obsługę rady i jej komisji zapewnia biuro rady, wchodzące w skład starostwa); § 55 ust. 2 (obsługę komisji prowadzi biuro rady), § 56 ust. 1 (posiedzenia komisji są protokołowane przez pracownika starostwa bądź sekretarza komisji wybranego na posiedzeniu); § 82 ust. 5 (biuro rady i zarządu prowadzi rejestr petycji, skarg i wniosków, do których rozpatrzenia właściwa jest rada); § 94 ust. 1 i ust. 4 (za przygotowanie materiałów na posiedzenie zarządu oraz sprawną obsługę techniczno-organizacyjną zarządu odpowiada sekretarz powiatu (ust. 1), projekty uchwał powinny być skonsultowane z radcą prawnym i przez niego zaopiniowane pod względem zgodności z prawem (ust. 4)); § 99 ust. 2 (informacje w sprawie wykonywania uchwał rady i zarządu przedstawia zarządowi sekretarz powiatu).

Zdaniem Sądu powyższe zapisy znajdują oparcie w przepisach ustawy uprawniających radę do wydania statutu, który ma stanowić m.in. o ustroju powiatu, zasadach i trybie działania komisji skarg, wniosków i petycji, podstawowych zasadach organizacji i funkcjonowania rady powiatu i jej organów wewnętrznych, a także organizację wewnętrzną i zasady funkcjonowania zarządu powiatu oraz zasad obsługi administracyjno-biurowej rady i poszczególnych komisji. Zapisy te nie sprzeciwiają się też uprawnieniom starosty, który zgodnie z art. 35 ust. 2 u.s.p. jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Powyższe zapisy nie są też sprzeczne z art. 35 ust. 1 u.s.p. nakładającym obowiązek ustalenia organizacji i zasad funkcjonowania starostwa powiatowego w regulaminie organizacyjnym. To właśnie regulamin organizacyjny winien doprecyzować – jako akt niższego rzędu – w jaki sposób osoby podległe staroście, który jest zwierzchnikiem pracowników starostwa oraz powiatowych służb, inspekcji i straży mają wypełniać obowiązki nałożone powyższym Statutem.

Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie skargę oddalono w pkt 2 stosownie do art. 151 p.p.s.a.