Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2075/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone zarządzenie zastępcze
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Adam Lipiński, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2018 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w mieście stołecznym Warszawa z Aleja Armii Ludowej na Lecha Kaczyńskiego 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zdanie odrębne - zgłosił sędzia WSA Adam Lipiński


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia 9 listopada 2017 r., wydanym na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 ze zm.), dalej jako: ustawa dekomunizacyjna", Wojewoda Mazowiecki zmienił dotychczasową nazwę ulicy położonej w m.st. Warszawie z Alei Armii Ludowej na Lecha Kaczyńskiego (§ 1). Wykonanie zarządzenia organ powierzył Prezydentowi m.st. Warszawy (§ 2), określił, że zarządzenie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (§ 3).

W uzasadnieniu tego zarządzenia organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej obowiązującej w dniu wejścia w życie nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W przypadku zaś niewykonania obowiązku przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, wojewoda na podstawie art. 6 ust. 2 ww. ustawy wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin na podjęcie działań przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Następnie organ podał, że ponieważ Rada m.st. Warszawy nie wykonała ustawowego obowiązku i nie dokonała zmiany nazwy Aleja Armii Ludowej, to zwrócił się, w trybie art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z jej art. 1. Opinia IPN wpłynęła do organu nadzoru w dniu 9 listopada 2017 r. (pismo z dnia 9 listopada 2017 r. znak: BUW-940- 229(2)/17). W ocenie IPN nazwa Aleja Armii Ludowej wypełnia normę art. 1 ustawy.

Uzasadniając zarządzenia zastępcze organ wskazał, że nazwa Aleja Armii Ludowej wypełnia normę art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Następnie organ podał, że pierwotnie Gwardia Ludowa została utworzona w 1942 r., jako zbrojne ramię stalinowskiej konspiracji PPR, ściśle podporządkowanej ośrodkom dowódczym w ZSRS. Na początku 1944 r. GL faktycznie została przemianowana na Armię Ludową – była jej trzonem i podstawową częścią składową. Mimo propagandowych haseł, ukierunkowanych na wykreowanie AL jako siły zbrojnej polskiego podziemia, do końca pozostała formacją realizującą priorytety sowieckiej racji stanu i narzędziem polityki Stalina wobec Polski. Podziały ziem polskich, dokonane w 1939 r. przez Niemcy i ZSRR, były pogwałceniem prawa międzynarodowego. W latach wojny źródłem konstytucyjnej władzy państwowej był w sposób nieprzerwany urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (na Uchodźstwie), powołany przez niego Rząd RP oraz struktury Polskiego Państwa Podziemnego w okupowanym kraju. Władze ZSRR w okresie 1939–1941 negowały istnienie Państwa Polskiego. W okresie 1941–1943, mimo nawiązania z Polską kontaktów dyplomatycznych, ZSRR w sposób niejawny podejmował działania o charakterze dywersyjnym, naruszającym suwerenność polskich władz nad terytorium RP. Ich wyrazem było m.in. samowolne i potajemne tworzenie na ziemiach polskich struktur Polskiej Partii Robotniczej i Gwardii Ludowej. W 1943 r. ZSRR zerwał stosunki dyplomatyczne z Polską, powracając do otwartej polityki wrogości wobec Prezydenta, Rządu RP i Polskiego Państwa Podziemnego oraz kwestionując integralność terytorium państwa polskiego. W 1944 r. Stalin podjął działania mające uniemożliwić odbudowę niepodległego państwa polskiego. Fakty te decydowały o zakresie zadań, stawianych przed działającymi na terenie Polski strukturami komunistycznej konspiracji.

W okresie swojej działalności GL-AL w pełni podlegała ośrodkom dowódczym w ZSRR, podejmując działania zbrojne wynikające z realizacji priorytetów polityki Stalina. Kierownictwo sowieckie wydawało rozkazy, podejmowało decyzje strukturalne, organizacyjne i personalne dotyczące PPR oraz GL, dostarczało instrukcji i wytycznych działania, zapewniało zaopatrzenie i środki finansowe na działalność. Mimo taktycznego odwoływania się do narodowych haseł propagandowych ani GL, ani AL nigdy nie były częścią sił zbrojnych Polskiego Państwa Podziemnego.

W odróżnieniu od organizacji polskiego podziemia niepodległościowego (zarówno lewicowych, jak i prawicowych, związanych z ruchem socjalistycznym, ludowym i narodowym) GL PPR była formacją reprezentującą sowiecką rację stanu. Stała na gruncie przynależności ziem zajętych przez ZSRR po 17 września 1939 roku (łącznie z Białostocczyzną) do państwa sowieckiego, a jej stosunek do niepodległości Polski oraz legalnych organów państwa polskiego – Prezydenta, Rządu RP oraz Polskiego Państwa Podziemnego – zawsze był odzwierciedleniem polityki Stalina wobec Polski.

Ze względu na pełne podporządkowanie GL-AL władzom sowieckim były one faktycznie częścią sił zbrojnych ZSRR, działających na zapleczu frontu niemieckiego, podobnie jak inne sowieckie grupy dywersyjne. Przez cały okres istnienia były narzędziem rozpracowania wywiadowczego Polskiego Państwa Podziemnego, a z czasem także politycznego i militarnego zwalczania dążeń do odbudowy niepodległej Rzeczypospolitej Polskiej.

Większość członków GL-AL po wojnie włączyła się w budowę struktur systemu stalinowskiego w Polsce – partii, Urzędów Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej. Wielu z nich w nowej roli stało się bezpośrednimi sprawcami zbrodni i represji wymierzonych w społeczeństwo oraz organizacje niepodległościowe.

Organ wskazał, że stosownie do art. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, podstawowym jej założeniem było wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych, przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów i cmentarzy, a także własności prywatnej. Przedsięwzięcie zmiany nazwy jest jednym z elementów polityki historycznej, jako kategorii historii służącej kształtowaniu świadomości historycznej społeczeństwa, w tym świadomości gospodarczej i terytorialnej oraz wzmocnieniu publicznego dyskursu o przeszłości w kierunku pielęgnowania więzi narodowych niezależnie od bieżącej polityki państwa. Następnie Wojewoda Mazowiecki podał, że na mocy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej był zobligowany do wydania zarządzenia zastępczego, dokonującego zmiany nazwy z ulicy Aleja Armii Ludowej na ulicę Lecha Kaczyńskiego.

Następnie organ podał, Lech A. Kaczyński urodził się 18 czerwca 1949 r. w Warszawie. Był synem Jadwigi z domu Jasiewicz i Rajmunda Kaczyńskiego. Matka - filolog polski, przez kilka lat nauczycielka w warszawskich liceach, pracownik Instytutu Badań Literackich, w czasie wojny była sanitariuszką w Szarych Szeregach. Ojciec - inżyniera, pracownik Projektów, wykładowca na Politechnice Warszawskiej, był żołnierzem AK i uczestnikiem Powstania Warszawskiego, w Pułku Baszta (odznaczony Krzyżem Walecznych i Krzyżem Srebrnym Orderu Virtuti Militari).

W roku 1967 Lech Kaczyński rozpoczął studia na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Po obronie pracy magisterskiej, w 1971 r. przeprowadził się do Sopotu, by podjąć pracę naukową w Zakładzie Prawa Pracy na Uniwersytecie Gdańskim, pod kierunkiem doc. dr hab. Romana Korolca, a po jego śmierci prof. dr hab. Czesława Jackowiaka. W 1980 r. obronił doktorat z prawa pracy pt. "zakres swobody stron w zakresie kształtowania treści stosunku pracy, a w 1990 r. habilitację rozprawą pt. "Renta socjalna". W latach 1996-1997 był profesorem nadzwyczajnym Uniwersytetu Gdańskiego, a od 1999 r. – profesorem na uniwersytecie Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie. Od 1976 r., odpowiadając na apel KOR-u, podjął akcję zbierania pieniędzy dla represjonowanych robotników, które za pośrednictwem mamy Jadwigi przekazywał Janowi Józefowi Lipskiemu. W 1977 r. podjął współpracę z Biurem Interwencji Komitetu Obrony Robotników. Rok później związał się z Wolnymi Związkami Zawodowymi. Prowadził szkolenia i wykłady dla robotników z zakresu prawa pracy i historii. Pisywał w niezależnym "Robotniku Wybrzeża" oraz kolportował wśród robotników pisma: "Robotnik" i "Biuletyn Informacyjny KSS KOR". W sierpniu 1980 r. został doradcą gdańskiego Międzyzakładowego Komitetu Strajkowego w Stoczni Gdańskiej. Był autorem części zapisów porozumień sierpniowych, a także części statutów "Solidarności", dot. Strajków, sekcji branżowych i układów zbiorowych. Był szefem Biura Interwencyjnego i kierownikiem Biura Analiz Bieżących Międzyzakładowego Komitetu Strajkowego. 17 września poparł koncepcję Jana Olszewskiego, Jarosława Kaczyńskiego i Karola Modzelewskiego, by wszystkie nowo powstałe związki zjednoczyły się w jeden ogólnopolski związek "Solidarność". Od lipca 1981 r. – członek zarządu regionalnego gdańskiej NSZZ "Solidarność". W stanie wojennym za aktywność w ruchu solidarnościowym został internowany. W obozie internowania w Strzebielinku przebywał od grudnia 1981r. do października 1982r. Po uwolnieniu powrócił do działalności związkowej i był członkiem podziemnych władz "Solidarności". Od 1983 r. brał udział w posiedzeniach Tymczasowej Komisji Koordynacyjnej (TKK) i wraz z bratem Jarosławem był doradcą. Od 1985 r. wchodził w skład regionalnej Rady Pomocy Więźniom Politycznym w Gdańsku. Od stycznia 1986 r. był członkiem TKK oraz uczestniczył w pracach tajnej Regionalnej Komisji Koordynacyjnej NSZZ "Solidarność". Od lipca 1986 r. pełnił funkcję sekretarza TKK. Od grudnia 1987 r. po połączeniu TKK i Tymczasowej Rady "S" wszedł w skład Sekretariatu Krajowej Komisji Wykonawczej NSZZ "Solidarność", wraz z Jarosławem Kaczyńskim, Andrzejem Celińskim i Henrykiem Wujcem. We wrześniu 1988 r. brał udział w rozmowach opozycji z przedstawicielami władz w Magdalence pod Warszawą. Wszedł w skład powołanej przez Krajową Komisję Wykonawczą tzw. "szóstki", czyli kierownictwa Solidarności do rozmów przy Okrągłym Stole. Od lutego do kwietnia 1989 r. uczestniczył w obradach Okrągłego Stołu, w zespole do spraw pluralizmu związkowego. Od kwietnia do lipca 1989 r. członek tzw. "Komisji Porozumiewawczej" pomiędzy rządem a "Solidarnością". Od kwietnia 1989 r. został członkiem Prezydium Krajowej Komisji Wykonawczej NSZZ "Solidarność", zastępującym przewodniczącego. W maju 1990 r. został pierwszym wiceprzewodniczącym NSZZ "Solidarność".

W wyborach parlamentarnych w czerwcu 1989 r. zdobył mandat senatora ziemi gdańskiej. W okresie od 12 marca do 31 października 1991 r. pełnił funkcję ministra stanu ds. bezpieczeństwa narodowego w Kancelarii Prezydenta RP. Nadzorował prace Biura Bezpieczeństwa Narodowego. W wyborach parlamentarnych w 1991 r. zdobył mandat posła na Sejm I kadencji z listy Porozumienia Centrum z okręgu nowosądeckiego. Aktywnie działał w czterech komisjach, zajmując się sprawami związanymi z legislacją i polityką społeczną. Od listopada 1991 r. był przewodniczącym Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych. Od początku działalności politycznej w wolnej Polsce postulował lustrację i dekomunizację w życiu publicznym. 14 lutego 1992 r. został wybrany na prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Funkcję tę pełnił do 1995 r. Jako prezes NIK w ogromnym stopniu wzmocnił zaufanie społeczne do tej instytucji (wzrost zaufania z 30 procent do 60 procent) i przeobraził NIK w skuteczny organ kontroli państwowej. Był członkiem Rady Administracyjnej Międzynarodowej Organizacji Pracy przy ONZ i członkiem Prezydium EUROSAI – Europejskiego Stowarzyszenia Organów Kontroli Państwowej. W latach 1995- 1997 – wiceprzewodniczący rady programowej Instytutu Spraw Publicznych. W latach 1999 – 20000 – członek Komisji Kodyfikacyjnej przy Ministrze Pracy i Polityki Socjalnej. 12 czerwca 2000 r. został powołany przez premiera Jerzego Buzka na stanowisko Ministra Sprawiedliwości. Szybko stał się jednym z najbardziej popularnych członków rządu. Jego działania dążące do zerwania z obowiązującą w Polsce od lat liberalną polityką karną, spowodowały wzrost zaufania społecznego. Skutecznie walczył z przestępczością, korupcją i mafią. W 2001 r. stanął na czele Komitetu Krajowego "Prawo i Sprawiedliwość", nowej partii prawicowej, którą współtworzył wraz z Jarosławem Kaczyńskim. Uzyskał mandat posła na Sejm IV kadencji z okręgu gdańskiego. Pełnił funkcję przewodniczącego Sejmowej Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej. 18 listopada 2002 r. znaczną przewagą wygrał w bezpośrednich wyborach na Prezydenta m. st. Warszawy. Rządy w stolicy rozpoczął pod hasłami zlikwidowania układów korupcyjnych oraz przywrócenia ładu i porządku. Podjął skuteczne działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa w mieście. 1 sierpnia 2004 r. w 60 rocznicę wybuchu Powstania Warszawskiego otworzył Muzeum Powstania Warszawskiego. Po wygraniu wyborów na Prezydenta RP złożył mandat Prezydenta Stolicy. Urząd Prezydenta RP objął 23 grudnia 2005 r., składając przysięgę przed Zgromadzeniem Narodowym. Prezydent Lech Kaczyński zginął 10 kwietnia 2010 r. w katastrofie rządowego samolotu pod Smoleńskiem, w drodze na uroczystości 70 rocznicy Zbrodni Katyńskiej. Prezydent wraz z małżonką Marią i towarzyszącą mu delegacją leciał do Katynia, gdzie wraz z przedstawicielami Rodzin Katyńskich, a także parlamentarzystami, duchownymi, kombatantami, żołnierzami miał złożyć hołd zamordowanym przez NKWD. 18 kwietnia 2010 r. para prezydencka spoczęła w podziemiach Katedry na Wawelu w Krakowie.

Następnie organ, powołując się na art. 5 ustawy dekomunizacyjnej, podał, że pisma oraz postępowania sądowe oraz administracyjne w sprawach dotyczących ujawnienia w księgach wieczystych oraz uwzględnienia w rejestrach, ewidencjach i dokumentach urzędowych zmiany nazwy dokonanej na podstawie ustawy są wolne od opłat, zaś zmiana nazwy dokonana na podstawie ustawy nie ma wpływu na ważność dokumentów zawierających nazwę dotychczasową. Organ podał też, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.

Zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego stało się przedmiotem skargi Miasta Stołecznego Warszawa z dnia 8 grudnia 2017 r., reprezentowanego przez pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono mu naruszenie:

1) art. 2 w związku z art. 13, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 165 ust. 2, art. 166 ust. 1 i 2, art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP,

2) art. 1 ust. 1 i 2 w zw. art. 6 ust. 2 zm.), dalej jako: ustawa dekomunizacyjnej, poprzez niewykazanie przez organ, że dotychczasowa nazwa ulicy wypełnia dyspozycję tych przepisów;

3) art. 2 i 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. poz. 607), polegające na wydaniu zarządzenia bez przeprowadzenia konsultacji społecznych, podczas gdy na podstawie art. 4 ust. 6 Karty organy administracji publicznej są zobowiązane do przeprowadzenia konsultacji ze społecznością lokalną, w trakcie podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio jej dotyczących;

4) art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523, z późn. zm.), polegające na określeniu chwili wejścia w życie zarządzenia na dzień jego podjęcia, podczas gdy w sprawie nie zachodzą przesłanki prawne do skrócenia vacatio legis skarżonego aktu prawnego;

5) art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, polegające na wydaniu zarządzenia bez uprzedniego uzyskania opinii IPN, potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 ww. ustawy - stanowiącej obligatoryjny element postępowania organu w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zarządzenie zastępcze narusza ww. przepisy Konstytucji RP, bowiem zostało wydane na podstawie przepisów ustawy, które nie spełniają zasad określoności prawa oraz poprawnej legislacji. Najistotniejsza część przepisów, które stanowią sens całej regulacji ustawy, tj. określenie tego co jest zakazane, odwołuje się do zwrotów ogólnych, nieprecyzyjnych, bez staranności o przybliżenie choćby ich treści. W konsekwencji stanowisko takie rodzi wiele pytań i wątpliwości, np. czy do kategorii symbolizujących albo upamiętniających określony system władzy należy zaliczyć nie tylko datę 22 lipca 1944 r., czy również datę 13 grudnia 1981 r., skoro i taka nazwa budzi skojarzenia z systemem władzy PRL. Strona skarżąca wskazała, że jeśli chodzi o upamiętnienie wydarzeń, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy to należałoby się zastanowić czy nazwy ulic takich jak Wydarzeń Czerwcowych, Grudnia 70, Sierpnia 80, 9-ciu z Wujka, także mogą zaliczać się do nazw zakazanych w świetle omawianej regulacji, bowiem w bezpośredni sposób nawiązują do wydarzeń mających miejsce w latach 1944 - 89.

Zdaniem strony skarżącej, przepisy ustawy dekomunizacyjnej naruszają również zasadę równości (równego traktowania), wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem ustawodawca w ww. akcie nakłada na jednostki samorządu terytorialnego określone obowiązki, jednocześnie nie wprowadzając podobnych obowiązków (nakazów, zakazów i stosownych sankcji) na podmioty administracji rządowej, które także mają uprawnienia i możliwości nadawania nazw określonym obiektom publicznym i urządzeniom użyteczności publicznej.

Strona skarżąca zarzuciła również, że zmieniając zarządzeniem dotychczasową nazwę ulicy, Wojewoda wykonał swą kompetencję w sposób arbitralny i dyskrecjonalny. Nadał bowiem nową nazwę nie uszanowawszy chronionej prawem autonomii i samodzielności m.st. Warszawy, praw i wolności ogółu mieszkańców, stanowiących wspólnotę samorządową, w rozumieniu art. 16 Konstytucji RP, co należy traktować jako naruszenie konstytucyjnie gwarantowanych praw m. st. Warszawy i zarazem naruszenie art. 165 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Naruszył tym samym zasadę subsydiarności, zgodnie z którą organy administracji rządowej powinny ingerować w działalność jednostek samorządu terytorialnego tylko wtedy, kiedy te ostatnie nie są w stanie poradzić sobie z realizacją określonych zadań.

W ocenie strony skarżącej w sytuacji, gdy sam prawodawca dopuszcza tak szeroką interpretację przepisu art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, że w istocie nie można wskazać jasnego zakresu ustanawianego zakazu, to nie można mówić o samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w omawianej płaszczyźnie, co oznacza pozbawienie możliwości wykonywania przez radę gminy jej wyłącznych kompetencji wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017, poz. 1875), dalej jako: "u.s.g".

Zdaniem strony skarżącej, ustawa dekomunizacyjna narusza również zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem testu proporcjonalności nie spełniają przepisy art. 6 ust. 1 i 2 ww. ustawy.

Nadto skarżący podniósł, że ustawa dekomunizacyjna, a zwłaszcza jej art. 6 ust. 1, jest niezgodna z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym jednostce samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, a zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego muszą następować wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Ustawa dekomunizacyjna wprowadza zaś w powołanym wyżej przepisie nakaz zmiany nazw poszczególnych obiektów, lecz nie przewiduje wsparcia finansowego dla samorządów w tym zakresie.

W świetle powyższego, zdaniem strony skarżącej, zarządzenie zastępcze jest pozbawione podstaw prawnych dlatego Sąd rozstrzygający sprawę, w oparciu o treść art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, w też winien odmówić stosowania przepisów ustawy dekomunizacyjnej będących, podstawą Zarządzenia - jako sprzecznych z Konstytucją RP i na podstawie takiego ustalenia wydać stosowne rozstrzygnięcie. Takie uprawnienie wynika bowiem z art. 193 Konstytucji RP.

Następnie strona skarżąca podniosła, iż Wojewoda nie wykazał, aby dotychczasowa nazwa ulicy, zmieniona zarządzeniem, wypełniała dyspozycję art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej. Zarządzenie zawiera bowiem w uzasadnieniu informację przypominającą kopię biogramu zaczerpniętego ze źródeł encyklopedycznych, często niepełnych, pozbawionych jakichkolwiek cech analizy. Brak dostatecznego uzasadnienia dla zarządzenia, powoduje zdaniem strony skarżącej, że nie sposób odczytać jakimi obiektywnie weryfikowalnymi kryteriami kierował się organ przy zakwalifikowaniu dotychczasowej nazwy ulicy do zmiany na podstawie ww. ustawy.

Strona skarżąca zarzuciła również organowi, że powinien przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami m.st. Warszawy, przed wydaniem zarządzenia stosownie do art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. W świetle tych regulacji organ miał możliwość odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie. Brak przeprowadzenia konsultacji stanowi naruszenie przepisów Karty, która stanowi część obowiązującego w Polsce porządku prawnego.

Strona skarżąca podniosła też, że zarządzenie zastępcze należy do katalogu aktów normatywnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, o którym mowa w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Powołała art. 4 ww. ustawy wskazując, że ust. 2 tego przepisu nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty akty te mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym. Zdaniem strony skarżącej, ważny interes państwa, o jakim mowa w ww. przepisie, nie może zatem stanowić przesłanki, która uzasadniałaby wejście w życie zarządzenia zastępczego z dniem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Ponadto w ocenie strony skarżącej, dokument z dnia 9 listopada 2017 r. (znak: BUW-940-229(2)/17), błędnie uznany został przez Wojewodę Mazowieckiego, za opinię IPN, o której mowa w art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej. Opinia zgodna z art. 6 ust. 3 ww. ustawy powinna potwierdzać niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie tej ustawy z jej art. 1. Tymczasem, w opinii tej ograniczono się wyłącznie do enigmatycznego sformułowania: "Nazwy ulic znajdujących się w granicach Miasta Stołecznego Warszawy, wymienione w załączonym niżej wykazie, jako nazwy wymagające zmiany - są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy", a w uzasadnieniu lakonicznie stwierdzono, iż "w ocenie Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu wymienione nazwy - jako odnoszące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm - są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy" oraz pozytywnie oceniono proponowane przez Wojewodę nowe nazwy ulic. Tego typu uzasadnienie, w którym zbiorczo i bez powołania konkretnych argumentów odnoszących się do poszczególnych osób, organizacji, wydarzeń lub dat, które przekonująco tłumaczyłyby racje i motywy dokonanej przez IPN oceny, nie spełnia wymogu prawidłowej, tj. wyczerpująco umotywowanej opinii. Nadto, "opinia" IPN nie pochodzi od właściwego organu ze względu na brak podpisu osoby reprezentującej organ Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

W związku z powyższymi zarzutami Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o:

- uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.",

- zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

- wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia zastępczego na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przytoczył zarzuty skargi a następnie odnosząc się do wniosku o jej odrzucenie podniósł, iż w skardze jako stronę skarżącą wskazał Radę m.st. Warszawy, czyli organ stanowiący m.st. Warszawy, podczas gdy uprawnienie do zaskarżenia zarządzenia zastępczego przysługiwało Miastu Stołecznemu Warszawa. Organ podał też, że należy odróżnić kwestie oznaczenia podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, organu reprezentującego ten podmiot w postępowaniu oraz organu podejmującego akt będący podstawą do wniesienia skargi. Wojewoda podniósł, że to gmina będąca podmiotem władzy publicznej ma osobowość prawną i to ona ma zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Następnie organ wskazał, że wykonanie uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVII/1472/2017 z dnia 16 listopada 2017 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze powierzono Prezydentowi m.st. Warszawy. Oznacza to, że sama Rada m.st. Warszawy podejmując ww. uchwałę przyjęła stanowisko, iż Prezydent m.st. Warszawy, jako organ wykonawczy gminy, będzie ją wykonywał w oparciu o art. 30 ust. 1 u.s.g., reprezentując tym samym m.st. Warszawę w zainicjonowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 31 u.s.g., a nie jako pełnomocnik Rady m.st. Warszawy.

Organ wskazał też, że do skargi dołączono pełnomocnictwo procesowe do reprezentowania Rady m.st. Warszawy, a nie m.st. Warszawy, które zostało udzielone w dniu 5 grudnia 2017 r. przez Zastępcę Prezydenta m.st. Warszawy, działającego z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, a ten z kolei z upoważnienia Rady m.st. Warszawy. Zatem, zdaniem Wojewody Mazowieckiego, działający w sprawie pełnomocnik nie ma należytego umocowania.

Motywując zaś wniosek o oddalenie skargi Wojewoda wskazał, że podniesione w niej zarzuty, w tym dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP, są nieuzasadnione.

Zaznaczył, że sama strona skarżąca na podstawie tych samych przepisów ustawy dekomunizacyjnej, na sesji w dniu 31 sierpnia 2017 r. podjęła 6 uchwał w sprawie zmiany nazw ulic oznaczonych numerami od LIV/1359/2017 do LIV/1364/2017. Oznacza to, że strona skarżąca dokonała sama, autonomicznie, oceny przepisów ww. ustawy i nie stwierdziwszy ich niezgodności z Konstytucją RP podjęła, w oparciu o nie, 6 uchwał, aby następnie - w niezmienionym stanie prawnym - zarzucić tym samym przepisom niekonstytucyjność, gdy tylko stały się one podstawą do wydania zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego. Oznacza to, zdaniem Wojewody Mazowieckiego, że zarzuty w skardze zostały podniesione wyłącznie dla potrzeb argumentacji skargi.

Następnie organ, odnosząc się do zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji przez Sąd, wskazał, że kontrola konstytucyjności przepisów ustaw należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, powołując się na zasadę domniemania zgodności ustawy z Konstytucją. Podał też, że związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia autonomii i samodzielności m.st. Warszawy, organ wskazał, że strona skarżąca miała do dyspozycji okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, z dodatkowym okresem vacatio legis, do przeprowadzenia wszystkich czynności zmierzających do zmiany nazw ulic.

Organ stwierdził też, że w skardze brak jest zarzutu kwestionującego zasadność wytypowania do zmiany konkretnej nazwy ulicy, objętej zarządzeniem zastępczym, a to oznacza, że strona skarżąca nie neguje konieczności zmiany tej konkretnej nazwy ulicy w świetle celu ustaw dekomunizacyjnej, uznania tej nazwy jako niezgodnej z art. 1 ustawy, a tym samym nie neguje, że ziścił się warunek, którego realizacja stanowiła prawnie zdeterminowany obowiązek samorządu.

Wojewoda wskazał też, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie ma - w aspekcie wykonywania zadań publicznych - charakteru absolutnego. Jednostki samorządu muszą działać w ramach ustaw. Ustawodawca zaś może zgodnie z zasadą proporcjonalności ingerować w tę swobodę. Wyrazem dopuszczalnej konstytucyjnie ingerencji jest min. unormowanie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Ponadto wskazał, że w ustawie tej przewidziano w pierwszym rzędzie autonomiczne działanie samorządu w ramach zasady legalizmu, a dopiero bezczynność po stronie samorządu uruchamia procedurę zarządzenia zastępczego, jako środka ostatecznego. Jest to jednocześnie wyrazem zachowania zasady subsydiarności (pomocniczości), gdyż ustawa daje pierwszeństwo dla działania samorządu.

Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, w zarządzeniu zastępczym wykazano, iż wypełniona została dyspozycja art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W jego uzasadnieniu zostały podane informacje o charakterze encyklopedycznym, odnoszące się do dotychczasowej nazwy ulicy, i są one wystarczające aby - bez oczekiwanej, pogłębionej analizy - uznać, że przesłanki z ww. przepisu zostały spełnione. Organ podał też, że uważna lektura zarządzenia zastępczego nie powinna nasuwać większych wątpliwości, z jakich powodów - w świetle brzmienia ustawy - dotychczasowa nazwa wymagała zmiany.

Ponadto organ odniósł się do zarzutu o braku konsultacji i wskazał, że ustawa dekomunizacyjna w żadnym zakresie nie przewiduje konieczności ich przeprowadzenia z mieszkańcami czy z organami samorządowymi, które miałyby poprzedzać wydawane zarządzenie, a to oznacza, że nie doszło do naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, czy też niezgodności ustawy dekomunizacyjnej z ww. przepisem Konstytucji, a regulacje tej ustawy "wyprzedzają" ogólniejsze i wcześniejsze unormowania aktów prawa miejscowego, w szczególności uchwały Rady m.st. Warszawy nr LV/1383/2017 w sprawie nazewnictwa obiektów miejskich.

Ponadto, zdaniem wojewody art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ma zastosowanie do aktów prawa miejscowego, bowiem zarządzenie zastępcze, wydane w oparciu o art. 6 ust. 2 tej ustawy, jest realizacją na danym terytorium celu ustawy dekomunizacyjnej o poziomie państwowym, a tym samym wydawane jest w interesie państwa. W zarządzeniu zastępczym wskazano, iż wchodzi ono w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, ze względu na ważny interes państwa i argumentację dotyczącą podstawowych założeń ustawy, a także z uwagi na bezczynność Miasta w zakresie zmiany nazwy, co czyni zadość zasadom demokratycznego państwa prawnego, o których mowa w ww. przepisie.

Ponadto organ wskazał, że stosowne pełnomocnictwo A. S. - Dyrektora Biura Upamiętnienia Walk i Męczeństwa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, znajduje się w aktach administracyjnych sprawy.

W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty i wnioski skargi i wskazał, że organ nadzoru, wydając zarządzenie zastępcze, powinien dochować szczególnej staranności, co najmniej takiej, jakiej wymaga się od organu samorządowego, ponieważ w rzeczywistości nie realizuje zadania własnego, lecz należące do samorządu terytorialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie może charakteryzować się dowolnością, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W sytuacji, gdy Wojewoda uznał daną osobę, organizację, datę lub wydarzenie za symbolizujące komunizm albo propagujące ten ustrój, to jego obowiązkiem było wykazanie, z jakiego konkretnego powodu zajął takie stanowisko.

Z kolei w piśmie procesowym z dnia 5 marca 2018 r. Wojewoda Mazowiecki podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi. Zaznaczył, że zdolność sądową w ewentualnym postępowaniu posiadałoby m.st. Warszawa, gdyby złożyło skargę i było stroną skarżącą z uwagi na posiadaną podmiotowość prawną. Brak jednak zdolności sądowej po stronie skarżącej Rady m.st. Warszawy ma charakter pierwotny i zachodził już w chwili wszczęcia postępowania. Ten zaś możliwy jest do usunięcia przy zastosowaniu art. 31 § 1 p.p.s.a. czy 58 § 2 p.p.s.a., jedynie w przypadku, gdy co do zasady jest usuwalny. Dostrzeżony brak jest brakiem niedającym się uzupełnić, gdyż Rada m.st. Warszawy nie może uzyskać osobowości prawnej. Miasto ma swoją odrębną podmiotowość, a w konsekwencji - swoją odrębną zdolność sądową. W tym stanie rzeczy zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. wobec nieusuwalnego pierwotnego braku zdolności sądowej Rady m.st. Warszawy, wskazanej w skardze i dołączonych do niej dokumentach.

Ponadto organ nadzoru wskazał, że w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), dalej jako: "ustawa zmieniająca", z dniem 7 stycznia 2018 r. zaczął obowiązywać, dodany w treści ustawy dekomunizacyjnej art. 6c. Organ nadzoru uznał, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na art. 4 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. przed 7 stycznia 2018 r.) stosuje się przepisy ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (tj. ustawą zmieniającą). A to oznacza, że wobec braku spełnienia przesłanki z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, mającego zastosowanie w niniejszym postępowaniu, skarga winna być na tym etapie odrzucona, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2018 r. strona skarżąca zakwestionowała stanowisko Wojewody Mazowieckiego, co do odrzucenia skargi na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Wskazała, że pierwotne powołanie w skardze Rady m.st. Warszawy, jako skarżącego należy rozpatrywać wyłącznie przez pryzmat przepisu art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd wezwał pełnomocnika strony skarżącej - Miasto Stołeczne Warszawy do uzupełnienia stosownego braku skargi, czemu Miasto uczyniło zadość, w wyznaczonym przez Sąd terminie.

Ponadto strona skarżąca wskazała, że przepis art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, ograniczający w bardzo istotny sposób możliwość zaskarżania zarządzeń zastępczych, a w praktyce pozbawiający tej możliwości, stanowi rażące naruszenie zasady sądowej ochrony samodzielności gminy jako odpowiednika ogólnego prawa do sądu (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) i konstytucyjnej misji sądów administracyjnych (art. 166 ust. 3 w związku z art. 184 Konstytucji RP). Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że przepis ten jest sprzeczny z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

Ponadto strona skarżąca oceniła jako niekonstytucyjny przepis art. 4 ustawy zmieniającej, wskazując, iż ogranicza w sposób bardzo istotny możliwość weryfikacji zarządzeń zastępczych przez niezależny sąd, w odniesieniu do nowych spraw oraz kreuje dodatkową przesłankę zasadności skargi, w trakcie trwających już postępowań, a tym samym narusza gwarancje wyrażone w art. 2 Konstytucji.

Nadto strona skarżąca wskazała, że w ustawie dekomunizacyjnej oprócz ogólnych przepisów nakazujących gminom zmianę nazw ulic symbolizujących komunizm, zabrakło wskazania przesłanek, jakimi organy jednostek samorządu terytorialnego miały kierować się przy identyfikacji nazw ulic, spełniających kryteria wskazane w ustawie. Tym samym Rada m.st. Warszawy miała niejako zgadnąć, które nazwy ulic w Warszawie upamiętniają i symbolizują ustrój komunistyczny. W rezultacie, w wyniku działania Wojewody doszło do błędnego zakwalifikowania dotychczasowych patronów ulic, będących częstokroć literatami, wojskowymi czy prawnikami żyjącymi w okresie PRL, jako symbolizujących komunizm. Osoby te miały wyłącznie pośredni związek z ustrojem komunistycznym, często wynikający wyłącznie z faktu, iż okres ich pracy zawodowej i twórczości przypadał w latach 1944-1989.

Reasumując strona skarżąca wskazała, że regulacja ustawy dekomunizacyjnej, jak również wydane zarządzenia zastępcze Wojewody Mazowieckiego, godzą w wartości i gwarancje, na straży których stoi Konstytucja RP, takie jak zasada decentralizacji władzy publicznej, samodzielności samorządu terytorialnego i ochrony sądowej tej samodzielności. Z tego też względu Sąd w niniejszej sprawie powinien odmówić zastosowania niekonstytucyjnych przepisów ustawy dekomunizacyjnej i uchylić zaskarżone zarządzenia zastępcze Wojewody Mazowieckiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skarżonego aktu, należało dokonać oceny dopuszczalności zaskarżenia zarządzenia zastępczego w tej sprawie.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 ze zm.), obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej, wobec niewykonania przez właściwy organ, tj. Radę m.st. Warszawy obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Zarządzenie zastępcze dotyczyło więc materii należącej do właściwości Rady m.st. Warszawy.

Stosownie do art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stosuje się odpowiednio, co oznacza, że w postępowaniu dotyczącym wydanego zarządzenia zastępczego prawodawca przewidział procedurę kontroli legalności takiego aktu podobną do kontroli wykonywanej w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego. Z art. 98 ust. 1 zdanie 2 u.s.g. wynika zasada, iż akt taki podlega zaskarżeniu z powodu jego niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia doręczenia. Natomiast podstawą do wniesienia skargi na taki akt jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g.).

W niniejszej sprawie taką uchwałę podjęła Rada Miasta Stołecznego Warszawy w dniu 16 listopada 2017 r, Nr LVII/1472/2017, w której w § 1 postanowiono o wniesieniu skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w sprawie nadania nazwy ulicy wydane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Wykonanie tej uchwały powierzono Prezydentowi m.st. Warszawy (§ 2). Postanowiono też, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3).

Do powyższej uchwały została załączona uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. nr IX/194/2007 w sprawie reprezentowania Rady m.st. Warszawy w postępowaniach przed sądami administracyjnymi. W § 1 ww. uchwały postanowiono, że udziela się Hannie Gronkiewicz - Waltz pełnomocnictwa ogólnego do prowadzenia spraw Rady m.st. Warszawy w postępowaniach przed sądami administracyjnymi.

Wskazać należy, że niewątpliwie sprawa dotycząca obowiązku zmiany nazwy ulic m.st. Warszawy, spełniających przesłanki określone w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej, jest "sprawą" Rady m.st. Warszawy, należy bowiem do zakresu jej właściwości.

Wniesienie skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. stanowiło zatem wykonanie ww. uchwały Rada Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 listopada 2017 r. Nr LVII/1472/2017. Wprawdzie z treści skargi wynikało, że skarga została wniesiona przez Radę m.st. Warszawy, niemniej jednak, pismem procesowym z dnia 10 stycznia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia 3 stycznia 2018 r., do akt sprawy wpłynęło pełnomocnictwo z dnia 10 stycznia 2018 r. udzielone przez Prezydenta m.st. Warszawy adw. A. J. do zastępowania miasta stołecznego Warszawy przed sądami administracyjnymi w sprawie o wskazanej sygnaturze akt. Jednocześnie Prezydent m. st. Warszawy potwierdził czynność wniesienia w dniu 8 grudnia 2017 r. przez pełnomocnika skargi w tej sprawie.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, brak było podstaw do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Miasto Stołeczne Warszawa, jako posiadające zdolność sądową do wniesienia niniejszej skargi, uczynił to poprzez ustanowionego przez siebie pełnomocnika. Na ową zdolność sądową Prezydenta m. st. Warszawy – przysługującą mu z samego faktu bycia organem miasta – nie wpływała (nie wyłączyła jej) wyrażona w uchwale Rady m.st. Warszawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. nr IX/194/2007 w sprawie reprezentowania Rady m.st. Warszawy w postępowaniach przed sądami administracyjnymi, wola reprezentowania Rady m. st. Warszawy w niniejszym postępowaniu przez Prezydenta.

Sąd nie stwierdził również przesłanek do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy.

Wskazać należy, że tak zredagowany przepis, stanowi wyraźne ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z przepisem tym koresponduje art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.

Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi więc jedną z podstawowych różnic pomiędzy administracją samorządową a administracją rządową, przy czym funkcjonowanie tej ostatniej nie może opierać się na jakiejkolwiek samodzielności. Samodzielność samorządu stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej.

Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności.

Z tak przyznaną samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być powiązana ochrona owej samodzielności, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu, wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, Konstytucja nie dopuszcza możliwości ustawowego ograniczenia lub wyłączenia prawa samorządu do sądowej ochrony swojej samodzielności.

Tym samym, oceniając dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody na podstawie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej należało stwierdzić, że wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżenia tego aktu nadzoru nad samorządem, jest wprost sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny w tej sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie.

Skoro więc Konstytucja RP nie zawiera żadnej podstawy do ograniczania sądowej ochrony samodzielności samorządu, zatem naruszałaby zasadę lex superior derogat legi interiori taka wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, która polegałaby na ograniczeniu prawa do zaskarżania aktów nadzoru i która byłaby sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Podkreślić należy, że Sąd w tej sprawie nie dokonuje oceny zgodności ustawy dekomunizacyjnej z Konstytucją RP. Sąd dokonując wykładni poszczególnych przepisów ustawy dekomunizacyjnej stwierdza jedynie, że w tej sprawie, dokonana przez organ w odpowiedzi na skargę literalna wykładnia art. 6c ustawy, wskazująca na niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Dla uwypuklenia zasadności w/w konkluzji Sądu, warto w tym miejscu powołać pogląd Sądu Najwyższego, który w postanowieniu z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 49/98 (publ. LEX nr 35586) stwierdził, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

W ocenie Sądu administracyjnego nie może także zostać zaakceptowany pogląd Wojewody Mazowieckiego, zgodnie z którym wejście w życie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej - wobec treści art. 4 ustawy zmieniającej - stanowiłby przeszkodę do wniesienia skargi, bowiem przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 7 stycznia 2018 r. stosuje się przepisy ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 14 grudnia 2017 r. Taka bowiem interpretacja art. 6c w związku art. 4 ww. ustawy zmieniającej stanowiłaby rażące naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wynikającej z powoływanego już art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ale także fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego, chronionej przez art. 2 Konstytucji RP. Zakazu działania prawa wstecz nie naruszałaby jedynie taka interpretacja art. 4 ustawy nowelizującej, zgodnie z którą pod pojęciem zakończenia postępowania należałoby rozumieć wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę, a nie rozstrzygnięcie sprawy przez sąd.

W niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało w dniu 9 listopada 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Z tego więc już powodu art. 6c ustawy nie mógł znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Zastosowanie w niniejszej sprawie wykładni przepisu art. 6c ustawy dekomunizacyjnej zgodnej z zasadą nieretroaktywności prawa nie podważa w żadnej mierze przedstawionego wyżej stanowiska Sądu co do sprzecznej wykładni art. 6c ustawy, zgodnie z którą ograniczeniu podlega możliwość zaskarżenia do sądu zarządzeń zastępczych wojewody w świetle gwarancji ochrony sądowej samodzielności gminy zawartą w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

W związku z powyższym, uznając co do zasady za dopuszczalne zaskarżenie zarządzenia zastępczego Wojewody, Sąd dokonał następnie oceny zgodności z prawem powyższego zarządzenia.

Uznając zatem za dopuszczalne zaskarżenie zarządzenia zastępczego, Sąd dokonał oceny zgodności z prawem powyższego zarządzenia.

Na wstępie wskazać należy, że zarządzenie zastępcze - oprócz rozstrzygnięcia nadzorczego - jest kolejnym środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym, który stosownie do zapisu art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.), sprawowany jest przez organy nadzoru, którymi są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Cechą polskiego systemu środków nadzoru jest to, że w większości mamy do czynienia ze środkami o charakterze następczym, weryfikacyjnym. Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem bowiem nadzoru jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego, mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego - władczo uchyla ten akt (v. P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, Warszawa 2011, s. 160). Zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego w komentowanym przepisie, jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego, ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Jak podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego, istotą zarządzenia zastępczego jest zastąpienie działania organu nadzorowanego działaniem innego organu w sytuacji, gdy organ nadzorowany nie podejmie realizacji czynności nakazanych przez prawo" (v. M. Makowski, M. Makowska, Komentarz do ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r., System Informacji Prawnej LEX 2018). Organy nadzoru mają rozstrzygać kwestie prawne w interesie ochrony porządku prawnego, a nie brać same odpowiedzialności za rozwiązywanie problemów, do czego prowadzi zastosowanie środka zastępującego akt organu samorządu; w takim przypadku organ nadzoru przejmuje odpowiedzialność za merytoryczną stronę sprawy (P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 245).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. dotyczące zmiany nazwy ulicy położonej w Warszawie, wydane w trybie art. 6 ust. 2 i ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej.

Ponownie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy, nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944–1989 (ust. 2).

Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 ww. ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Natomiast w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2).

Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1.

Z powyższego wynika, że zasięgnięcie opinii IPN stanowi warunek formalny wydania zarządzenia zastępczego. Przyjmuje się, że IPN – co do zasady – jest instytucją wyspecjalizowaną w ocenie najnowszej historii Polski i z tego powodu ustawodawca wskazał na tę instytucję, jako uprawnioną do potwierdzania niezgodności dotychczasowych nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, z ustawą dekomunizacyjną. Instytucja ta, na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1575), dalej "ustawa o IPN", jest powołana do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną, dotyczącą okresu od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. Zatem potwierdzenie wyrażone w opinii IPN, mającej umocowanie w art. 2 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, winno mieć charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji i stanowić istotny element materiału dowodowego.

W niniejszym postępowaniu, IPN-owi można przypisać rolę quasi biegłego. Na instytucji tej spoczywa zatem olbrzymia odpowiedzialność, za bezstronną, rzeczową i fachową ocenę historii, kształtującą świadomość obywateli Naszego Państwa.

Wskazać należy, iż przedmiotowa opinia, nie ma zaś charakteru wiążącego dla organu nadzoru wydającego zarządzenie zastępcze w trybie art. 6 ust. 2 ww. ustawy. Nadanie bowiem opinii takiego charakteru pozostawałoby w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, gdyż faktycznym organem nadzoru byłby wówczas Instytut Pamięci Narodowej, a nie wojewoda (v. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 658/18, publ. CBOSA).

Co zaś się tyczy samego pojęcia opinia, to jak podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego, jest ona niewiążącym poglądem w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianych w projekcie rozwiązań określonego organu, dysponującego odpowiednią wiedzą fachową i doświadczeniem (v. R. Lewicki. Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, str. 99). Wskazać przy tym należy, że każda opinia, sporządzana na potrzeby postępowania, prowadzonego w oparciu o przepisy prawa, musi spełniać pewne podstawowe wymogi. Musi ona zawierać uzasadnienie wskazujące na przesłanki, jakimi kierowała się osoba sporządzającą daną opinię i które to przesłanki doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji. Opinia powinna więc zawierać przekonującą argumentację na poparcie zawartego w niej stanowiska. Powinna być sporządzona poprawnie metodologicznie, a więc - w przypadku dokonywania ocen określonych zjawisk lub osób - powinna zawierać wyraźne wskazanie źródła zaczerpnięcia wiadomości z przypisaniem temu źródłu konkretnego stanowiska lub poglądu zawartego w opinii. Opinia musi być sporządzona w sposób logiczny i z tej logiki powinien wynikać jej przekonywujący charakter. Innymi słowy, analizując daną opinię nawet osoba nie posiadająca wiedzy specjalistycznej winna nabrać przekonania, że każde jednoznaczne stwierdzenie lub pogląd zawarty w opinii wynika z konkretnych zdarzeń mających oparcie o źródła, a osoba sporządzająca opinię łączy dane wydarzenia z formułowaniem oceny lub konkluzji.

Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej, jako organu powołanego do wydania opinii na gruncie art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej i obowiązki wojewody zmierzające do wydania zarządzenia zastępczego w oparciu o art. 6 ust. 2 ww. ustawy nie są oczywiście tożsame. To na wojewodzie bowiem, jako organie stwierdzającym nieważność uchwały spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych, w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu prawa materialnego ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ opiniujący, choć nie wydaje zarządzenia zastępczego, powinien zbadać sprawę pod określonym kątem, co nie oznacza, że jest on zobligowany do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w tym zakresie, jak ma to czynić organ załatwiający sprawę (v. M. Makowski, M. Makowska, Komentarz do ustawy z dnia 1 kwietnia 2016r., System Informacji Prawnej LEX 2018).

Podkreślić należy, że zarządzenie zastępcze, podobnie jak rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 91 ust. 3 u.s.g., musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ nadzoru powinien w uzasadnieniu zawrzeć umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazać, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zarządzenia powinno być zatem realne i adekwatne, a nie pozorne. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, wydanego na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, Wojewoda winien zatem zawrzeć dokonaną przez siebie wykładnię art. 1 omawianej ustawy. W szczególności winien wyjaśnić to, jak w jego mniemaniu należy rozumieć użyte przez ustawodawcę w ustawie dekomunizacyjnej zwroty nawiązujące do symboli komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, oraz do propagowania takiego ustroju.

Organ winien także przedstawić własną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w tym opinii IPN - jako kluczowego dowodu w sprawie – przez pryzmat dokonanej wykładni stosowanego w sprawie aktu prawnego. Powinien również poczynić własne dodatkowe ustalenia, a przede wszystkim przedstawić własną, przekonującą ocenę co do stwierdzenia, czy faktycznie dotychczasowa nazwa danej budowli, obiektu czy urządzenia użyteczności publicznej odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 1 lub 2 ww. ustawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. zostało wydane z naruszeniem art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Po pierwsze wskazać należy, że jakkolwiek Wojewoda dopełnił obowiązku zwrócenia się do IPN o wydanie opinii co do niezgodności dotychczasowej nazwy ulicy, to jednak wyartykułowanej przez IPN odpowiedzi na to wezwanie - zawartej w piśmie z dnia 9 listopada 2017 r. – nie sposób w istocie przypisać charakteru opinii. W jej petitum zawarto stwierdzenie, że nazwy ulic znajdujących się w granicach Miasta Stołecznego Warszawy, wymienione w załączonym niżej wykazie, jako nazwy wymagające zmiany - są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Poniżej zamieszczono zestawienie tabelaryczne 47 nazw ulic wymagających zmiany w poszczególnych dzielnicach m.st. Warszawy, oraz 47 nazw ulic proponowanych w miejsce nazw dotychczasowych.

Stanowisko IPN zaprezentowane w w/w piśmie zawierało również element nazwany "uzasadnieniem". W ocenie Sądu, uzasadnienie to miało jednak wyłącznie charakter formalny. Nie spełniało bowiem podstawowych wymogów, o których była już mowa powyżej. W uzasadnieniu tym stwierdzono tylko, że pismem z dnia 7 listopada 2017 r. Wojewoda Mazowiecki zwrócił się do IPN o wydanie opinii czy nazwy ulic wymienione w załączonych do pisma projektach zarządzeń zastępczych Wojewody Mazowieckiego w sprawie nadania nazwy ulicy są zgodne z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Wskazane przez wojewodę nazwy obowiązywały w dniu 2 września 2017 r., a co za tym idzie organ nadzoru powziął wątpliwości, co do ich zgodności z ustawą. Dalej wskazano, że w ocenie IPN wymienione nazwy - jako odnoszące się do osób, organizacji, wydarzeń symbolizujących komunizm - są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy. Następnie IPN powołał się na "przytoczoną powyżej argumentację", której opinia w ogóle nie zawiera.

Powyższe "uzasadnienie", nie zawiera więc żadnego odniesienia do meritum sprawy, a przytacza jedynie opis przebiegu samego postępowania. W szczególności IPN w omawianym stanowisku nie wyjaśnił, jak w jego ocenie należy rozumieć użyte przez ustawodawcę w ustawie dekomunizacyjnej zwroty dotyczące symboli komunizmu lub innego ustroju totalitarnego czy dotyczące propagowania takiego ustroju. Nie dokonał również historycznej analizy zakwestionowanych patronów ulic, przez pryzmat dokonanej wykładni omawianego aktu prawnego.

Z powyższego stanowiska IPN, w żaden sposób nie można więc wywnioskować tego, z jakich powodów i w oparciu o jakie przesłanki IPN uznał, że konkretna nazwa ulicy, jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy. Ma to tym większe znaczenie, że jak stwierdził IPN, Wojewoda Mazowiecki "powziął wątpliwości" co do zgodności tej nazwy z ustawą. Konieczne było zatem przedstawienie przez IPN - jako instytucję ustawowo wyspecjalizowaną, w ocenie najnowszej historii Polski i co do zasady zobowiązaną do bezstronnej, fachowej i wyczerpującej oceny historycznej w tym zakresie - opinii w taki sposób, aby miała faktyczne, a nie tylko formalne, znaczenie dowodowe. Podkreślić należy, że zadania nałożone na IPN w ustawie o IPN zobowiązują tę jednostkę do szczególnej staranności w badaniu wiedzy historycznej. W kontrolowanej sprawie, w sytuacji braku jakiejkolwiek argumentacji na poparcie stanowiska IPN, że konkretna nazwa ulicy jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy, tej staranności - zdaniem Sądu - zabrakło.

Zaznaczyć również należy, że ww. piśmie z dnia 9 listopada 2017 r. IPN wyraził pogląd, że nazwy ulic znajdujących się w granicach m.st. Warszawy, wymienione w załączonym wykazie są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. To stwierdzenie powtórzone było również w "uzasadnieniu" do tego stanowiska. Tymczasem IPN, zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, wydaje opinię potwierdzającą niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Przepis art. 1, o czym była mowa powyżej, składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Ustęp 1 tego artykułu stanowi, że nazwy jednostek organizacyjnych i pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (...), nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Natomiast ustęp 2 określa nazwy propagujące komunizm wskazując, że za takie uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944 - 1989. Ustawodawca różnicuje więc zakres ustawy dekomunizacyjnej, co powinna odzwierciedlać opinia IPN.

Oznacza to, że opinia IPN powinna mieć zindywidualizowany charakter zarówno co do ww. podstawy prawnej, jak i uzasadnienia zawierającego wyczerpującą ocenę historyczną. Ma to wyjątkowo istotne znaczenie zwłaszcza w sprawach, dotyczących tych patronów, których działalność - w dużej mierze przypadała po 1944 r.

Wskazać należy również, że obowiązkiem IPN, na gruncie art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, jest wydanie opinii "potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1". IPN wydać więc powinno opinię na temat konkretnej nazwy (w tym przypadku ulicy), a nie opiniować projekt zarządzenia zastępczego wojewody o zmianie nazwy ulicy i treści w nim zawartych. To bowiem dopiero w następstwie uzyskania opinii IPN, która stanowi element materiału dowodowego, organ nadzoru wydaje zarządzenie zastępcze.

Tymczasem w piśmie Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 listopada 2017 r. wskazano, że organ nadzoru przesyła projekty zarządzeń zastępczych zgodnie z listą jak w załączniku, z prośbą o wydanie opinii. Nasuwa to wątpliwości, czy stanowisko IPN, zawierające w istocie jedno zdanie, w którym stwierdza niezgodność nazw ulic z art. 1 ust. 1 ustawy, odnosi się do wymienionych nazw ulic, czy do treści projektów zarządzeń zastępczych Wojewody.

W tym miejscu, podkreślić też należy to, jak ogromne znaczenie, przy ocenie legalności badanego aktu, mają akta administracyjne wytworzone przez organ, w trakcie prowadzenia konkretnego postępowania. Akta te stanowić bowiem powinny zbiór dokumentów, na jakich bazował organ prowadząc dane postępowanie, tj. w szczególności dokumentów, z których wynikał obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ i na podstawie których organ ustalił stan faktyczny sprawy. Tylko kompletne akta administracyjne, pozwalają bowiem zarówno stronie postępowania jak i Sądowi administracyjnemu na skuteczną weryfikację poprawności danego rozstrzygnięcia.

Należy także nadmienić, iż dokumenty składające się na akta administracyjne, winny być materiałami tego rodzaju, aby można było przypisać im walor dowodu w sprawie. To zaś oznacza, iż powinny to być dokumenty nie budzące wątpliwości ani co do ich treści, ani co do ich wytwórcy (np. winny być podpisane by zachodziła możliwość weryfikacji tego, czy ich wytwórca był uprawnionym organem, lub osobą upoważnioną do działania w imieniu danej instytucji czy danego podmiotu).

Przenosząc powyższe uwagi na realia faktyczne badanej sprawy stwierdzić należy, iż akta administracyjne rozpoznawanej sprawy są niekompletne. Brak w nich jest bowiem w szczególności materiałów, na których oparł się organ inicjując postępowanie. Znajdujące się w aktach administracyjnych stanowisko IPN, zawierające wykaz nazw ulic koniecznych do zmian, pochodzi z daty późniejszej niż data wszczęcia postępowania.

Takiego postępowania organu, nie można zdaniem tut. Sądu uznać za prawidłowe. Jak ustalił Sąd, lista patronów ulic wymagających zmiany w świetle ustawy dekomunizacyjnej, zamieszczona na ogólnej stronie internetowej IPN, nie została przez nikogo podpisana. Nie miała też charakteru informacji pewnej, który to charakter przypisuje się co do zasady informacjom zamieszczonym na stronach Biuletynu Informacji Publicznej urzędów. Nadto z niczego nie wynikało to, aby lista ta stanowiła oficjalny komunikat Prezesa IPN.

Powyższe sprawia więc, że owa lista, która stanowiła dla Wojewody inspirację do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, nie nosiła waloru dowodu. Konsekwentnie więc wnioskując, organ w oparciu o materiał nie stanowiący dowodu w sprawie i nieujawniony w aktach administracyjnych sprawy, nie mógł skutecznie wszcząć niniejszego postępowania. Tak więc z uwagi na w/w uchybienie, powody wszczęcia postępowania jawić się mogą jako wynik arbitralnej decyzji Wojewody Mazowieckiego.

Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o noty biograficzne odnoszące się do nazw organizacji, jak w rozpoznawanej sprawie, usuniętych i nowych patronów ulic. Akta administracyjne sprawy nie zawierają takich materiałów.

Stosownie więc, do zaprezentowanych już wcześniej przez tut. Sąd konkluzji, noty te, jako nie podpisane, oraz jako nie pochodzące z objętej domniemaniem prawdziwości strony Biuletynu Informacji Publicznej IPN i nie stanowiące oficjalnego komunikatu Prezesa IPN, nie mają waloru dowodowego. Jako takie, nie powinny więc zostać użyte przez organ w treści uzasadnienia skarżonego zarządzenia zastępczego. Podobnie więc, jak omówiona już wyżej lista patronów ulic podlegających ustawie dekomunizacyjnej, owe noty biograficzne jawić się mogły jako wyraz arbitralnego i subiektywnego stanowiska Wojewody.

Wracając zaś do samego zarządzenia zastępczego, to jak już wyżej wskazano, zarządzenie zastępcze musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Tymczasem zaskarżone zarządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w istocie takiego uzasadnienia nie zawiera. Organ nadzoru ograniczył się do przytoczenia art. 6 ust. 1 - 3 oraz art. 1 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Wskazał, że zwrócił się do IPN o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność dotychczasowej nazwy ulicy z art. 1 ustawy. Stanowisko IPN wpłynęło do organu nadzoru w dniu 9 listopada 2017 r. Wskazano w nim, że ww. nazwa wypełnia normę art. 1 ustawy.

W dalszej części uzasadnienia organ nadzoru przytoczył informacje dotyczące dotychczasowego patrona ulicy, mające charakter biogramu, nie podając źródła pochodzenia tych informacji. Następnie wskazał w sposób ogólny, że podstawowym założeniem ustawy dekomunizacyjnej było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych i że przedsięwzięcie to jest jednym z elementów polityki historycznej, jako kategorii służącej kształtowaniu świadomości historycznej społeczeństwa, w tym świadomości gospodarczej i terytorialnej. Polityka historyczna dotyczy interpretacji faktów, bytów i zdarzeń oraz jest rozpatrywana w kategoriach racji stanu społeczeństwa i narodu, jako element mający charakter długofalowy i stanowiący fundament państwa.

Zatem - jak dalej wskazał organ - na mocy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej, był on zobligowany do wydania zarządzenia zastępczego w sprawie zmiany nazwy przedmiotowej ulicy.

Jak wynika z powyższego, Wojewoda nie dokonał w żaden sposób wykładni aktu prawnego który zastosował, a w szczególności nie wyjaśnił, jak w jego mniemaniu należy rozumieć użyte przez ustawodawcę w omawianym akcie prawnym sformułowania nawiązujące do symboli komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, oraz do materii propagowania takiego ustroju. Organ nie dokonał także oceny przytoczonych informacji na temat patrona. Nie wyjaśnił, z jakich względów uznał, że nazwa ta spełnia przesłanki z art. 1 (ust. 2), a w konsekwencji, że wymaga zmiany w trybie art. 6 ust. 2 ustawy. Nie wypowiedział się także, czy - a jeśli tak - to z jakich powodów podziela stanowisko IPN w przedmiotowym zakresie. Nie dokonał zatem jakiejkolwiek oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Podkreślić należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, tj. w sytuacji, gdy pogląd IPN, jak wywiedziono powyżej, nie spełnia przesłanek opinii w rozumieniu art. 6 ust. 3 ustawy, bowiem nie zwiera żadnej argumentacji na poparcie stwierdzenia o niezgodności kwestionowanej przez Wojewodę nazwy z art. 1 ustawy, to na organie nadzoru spoczywał obowiązek dochowania tym większej staranności w zakresie dokonania oceny historycznej tej nazwy i wykazania, ze zachodzą przesłanki do jej zmiany w świetle art. 1 ustawy.

Przedmiotowe zaś uchybienie organu powyższemu obowiązkowi, prowadzi do wniosku, że całe zarządzenie zastępcze przestaje być czytelne, jasne i poprzez to nie spełnia jednego z kluczowych celów jaki winien leżeć u podstaw każdego rozstrzygnięcia organów administracji, tj. zasady przekonywania obywateli.

Powyższe zaniechanie poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych, w tym podania źródła przytoczonych informacji, a w szczególności zaniechanie oceny zamieszczonych informacji, stanowi o naruszeniu art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Naruszenie to skutkować zaś musiało uchyleniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Wskazać w tym miejscu należy, że akt nadzoru winien czynić zadość postulatom ścisłości, precyzyjności, dokładności oraz kompletności argumentacji. Nie można bowiem domniemywać zarówno motywów jakimi kierował się organ przy rozstrzyganiu, jak i przyjętej wykładni zastosowanych przepisów. Na pełną akceptację zasługuje przedstawione przez NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 2857/15 (publ. CBOSA) stanowisko, zgodnie z którym wymóg uzasadnienia akt nadzoru wiąże się niewątpliwie z prawem wysłuchania i obowiązkiem przedstawienia w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia bowiem wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. Wprawdzie wyrok ten dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, a nie zarządzenia zastępczego, lecz w świetle powyższych rozważań zachowuje aktualność również na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Podkreślić także należy, że zawarcie w zarządzeniu zastępczym prawidłowo sporządzonego i wyczerpującego uzasadnienia, decyduje w istocie o możliwości oceny tego rozstrzygnięcia przez Sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia sądowi administracyjnemu kontrolę jego legalności, tj. zbadanie, czy zarządzenie zastępcze - biorąc pod uwagę jego treść - może pozostać w obrocie prawnym. Nie jest natomiast rolą Sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonywaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań lub ocen, czy też poprzez tłumaczenie niejasnych lub niepełnych rozważań. Przesłanki działania organu nadzoru muszą być wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domniemań czy domysłów.

W realiach niniejszej sprawy nieuprawnionym by było domaganie się od Sądu niezauważenia uchybień skarżonego aktu i wyręczenia Wojewody w dokonaniu zarówno wykładni przepisów ustawy dekomunizacyjnej, jak również w dokonaniu wyczerpującej i całościowej oceny postaci, faktów historycznych czy organizacji dotychczasowego patrona ulicy.

Podkreślić należy, że ustawodawca, w ten bowiem sposób ukształtował ustrojową pozycję Sądu administracyjnego, iż ograniczył jego uprawnienia, do badania wyłącznie samej poprawności rozstrzygnięć organu, uniemożliwiając faktycznie zastępowanie organu w merytorycznym rozpoznaniu sprawy.

W szczególności prawodawca nie wyposażył Sądu administracyjnego w stosowne instrumentarium procesowe umożliwiające ocenę meritum sprawy administracyjnej jak np. możliwość korzystania z opinii biegłych sądowych czy możliwość przesłuchiwania świadków. Tut. Sąd nie mógł więc na obecnym etapie postępowania, przy niepełnym materiale dowodowym zgromadzonym przez organ i wobec wynikającej m.in. stąd niepełności uzasadnienia, wypowiadać się co do merytorycznej poprawności badanego aktu.

Biorąc pod uwagę powyższe wywody wyjaśnić także należało, że wynikającym z całkowitego niezrozumienia pozycji ustrojowej Sądów administracyjnych, będących tzw. Sądami prawa, w odróżnieniu od Sądów powszechnych określanych powszechnie Sądami faktów jest oczekiwanie, by Sąd administracyjny – konkretne okoliczności o charakterze historycznym – traktował jako pewnego rodzaju swoiste "notorium". Takiego obowiązku a nawet uprawnienia nie sposób skutecznie wywieść ani z przepisów prawa ani z zasad logicznego rozumowania.

Niezależnie zaś od powyższego dodania wymagało również to, że o "notoriach" można mówić wyłącznie w odniesieniu do oczywistych i niespornych faktów, dotyczących np. praw fizyki, chemii, matematyki, geograficznego usytuowania określonych obiektów, autorstwa konkretnych dzieł artystycznych itp.

W sytuacji zaś, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdy Wojewoda wydając skarżone zarządzenie zastępcze musiał dokonać oceny patrona ulicy, w tym organizacji przez pryzmat własnej wykładni ustawy dekomunizacyjnej, to traktowanie wyników tej oceny na zasadach swoistego notorium, stanowiłoby poważne nadużycie.

Pojęcie "ocena", może zostać uzupełnione co najwyżej stwierdzeniem "szerzej" lub "węziej" akceptowanej. Zawiera ono bowiem w sobie znaczny element dowolności i indywidualizmu. Jako takie, pojęcie to - mające w znacznym stopniu charakter subiektywnego stanowiska odnoście np. danych zdarzeń - z punktu widzenia zasad logiki nie może więc być traktowane jako kształtujące, czy wręcz narzucające swoisty szablon rozumowania i dowodzenia.

Powyższa konstatacja ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie, w której podstawową kwestią pozostaje ocena, czy dotychczasowy patron ulicy symbolizuje lub propaguje komunizm. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do dokonywania ocen historycznych lub historyczno-ideologicznych. Nie posiada bowiem wiedzy specjalistycznej z określonej dziedziny nauki – w niniejszym przypadku z historii. Sąd administracyjny nie ocenia zatem ani historii, ani tego, czy dotychczasowi i nowi patroni ulic Stolicy, są godni tego zaszczytu.

Obowiązkiem Sądu było jedynie dokonanie oceny legalności zaskarżonego zarządzenia w oparciu o przepisy ustawy dekomunizacyjnej. Ocena ta, biorąc pod uwagę stwierdzone i opisane w niniejszym uzasadnieniu uchybienia organu, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, musiała skutkować uchyleniem zarządzenia.

Końcowo wskazać należy, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie odnosił się do kwestii nadania w zarządzeniu nowej nazwy ulicy, gdyż nazwy te (tj. dotychczasowa i zmieniona) nie są względem siebie konkurencyjne, upamiętnienie bowiem nazwy ulicy nazwiskiem osoby zasłużonej nie jest przedmiotem niniejszej sprawy, a jedynie kontrola powodów wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).