Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 186/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wydanie decyzji z przekroczeniem terminu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. wymierzające Prezydentowi [...] karę pieniężną w wysokości 7000 zł za wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie zlewni nieczystości przystosowanej do odbioru ścieków dostarczanych wozami asenizacyjnymi i autobusami na terenie istniejącej oczyszczalni ścieków "[...]" położonej przy ul. [...] na działce nr [...] w obrębie geod. [...] w O., z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu organ wywodził, że w dniu 18 czerwca 2012 r. Prezydent [...] po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 marca 2012 r. złożonego przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w O. wydał decyzję znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie zlewni nieczystości przystosowanej do odbioru ścieków dostarczanych wozami asenizacyjnymi i autobusami turystycznymi na terenie istniejącej oczyszczalni ścieków "[...]" położonej przy ul. [...] na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym [...] w O..

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] nałożył na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości 7 000 zł za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

Pismem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] Prezydent [...] złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...].

Prezydent [...] wskazał, iż wniosek inwestora z dnia 29 marca 2012 r. był niekompletny, albowiem nie dołączono do niego ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ani opinii Wydziału Środowiska Urzędu Miasta O. zawierającej informację, że taka decyzja nie jest wymagana dla wnioskowanego zamierzenia, "chociaż, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1277 ze zm.) uzyskanie jej następuje przed decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Prezydent [...] podkreślił, że z uwagi na fakt, iż "wnioskowane zamierzenie znajduje się w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 § 3 ust. 2 pkt 2, § 3 ust. 1 pkt 77), Biuro Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta O., pismem z dnia [...] kwietnia 2012r, wystąpiło do Wydziału Środowiska, przesyłając wniosek, z zapytaniem czy wskazana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72.ust 1, pkt. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Prezydent [...] wskazał, że w dniu 2 maja 2012 r. do wiadomości Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta O. wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora (skierowane do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta O.), z którego wynikało, iż pełnomocnik inwestora przedłożył informacje o planowanym przedsięwzięciu dla zadania w celu przyspieszenia decyzji w sprawie konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. W dniu 8 maja 2012 r. Biuro Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta O. uzyskało odpowiedź od Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta O., który w piśmie z dnia 7 maja 2012 r. poinformował, że zgodnie z obowiązującymi przepisami uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia nie jest konieczne. Jak wyjaśniła strona skarżąca, po uzyskaniu tej informacji uznano wniosek inwestora za kompletny i zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego.

Skarżący podkreślił, że nie zgadza się z postanowieniem Wojewody [...], gdyż przedmiotowa decyzja została wydana w ciągu 41 dni, a więc z zachowaniem ustawowego terminu.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona.

Stwierdzono, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nałożył na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości 7 000 zł za wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

Wojewoda [...] ustalił, iż postępowanie prowadzone przez Skarżącego toczyło się przez 81 dni. Organ wojewódzki, po odliczeniu od tego okresu trwania postępowania ustawowych 65 dni oraz 2 dni z uwagi na fakt, iż koniec 65-dniowego terminu przypadł na dzień 2 czerwca 2012 r., tj. na sobotę, a zatem ostatnim dniem terminu na wydanie przedmiotowej decyzji był najbliższy dzień powszedni, czyli poniedziałek 4 czerwca 2012 r. orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 14-dniową zwłoką.

65-dniowy termin wskazany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. rozpoczął bieg w dniu 30 marca 2012 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miasta O. wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Tym samym przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] czerwca 2012 r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji tej inwestycji celu publicznego.

Wobec tego postępowanie zakończone wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego trwało łącznie 81 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c u.p.z.p. do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Minister stwierdził, że w toku przeprowadzonego przez Prezydenta [...] postępowania nie zaistniały żadne czynności ani zdarzenia, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie koniec 65-dniowego terminu, przewidzianego dla organu na wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, przypadł na dzień 2 czerwca 2012 r., tj. na sobotę, a zatem ostatnim dniem przedmiotowego terminu był najbliższy dzień powszedni, tj. poniedziałek 4 czerwca 2012 r.

Reasumując, po arytmetycznym odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, tj. od 81 dni, ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej oraz dodatkowych 2 dni wynikających z art. 57 § 4k.p.a. , otrzymano matematyczne wyliczenie ilości dni zwłoki organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, mierzonej liczbą dni powyżej 65 wskazanych przez ustawodawcę, która - jak prawidłowo ustalił Wojewoda [...] - wynosi 14 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Prezydentowi [...] kary pieniężnej w wysokości 7 000 zł.

W ocenie organu odwoławczego argumentacja zawarta w zażaleniu Prezydenta [...] nie zasługuje na uwzględnienie.

Minister nie podzielił stanowiska skarżącego, iż 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej w przedmiotowej sprawie rozpoczął swój bieg dopiero po uzupełnieniu wniosku przez inwestora, z chwilą uzyskania przez Biuro Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta O. od Wydziału Ochrony Środowiska informacji odnośnie braku konieczności przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia, a nie z chwilą złożenia wniosku w siedzibie organu.

Zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. właściwy organ powinien wydać decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Zakładając racjonalność ustawodawcy, celowym było wprowadzenie zapisu, zgodnie z którym termin na wydanie tej decyzji liczony jest "od dnia złożenia wniosku". Gdyby zamierzeniem ustawodawcy było uzależnienie początku biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji od tego czy wniosek jest kompletny, posłużyłby się sformułowaniem "od daty wszczęcia postępowania". Kluczowe znaczenie ma dzień wpływu wniosku, nie zaś moment wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ wywodził, że wszczęcie postępowania następuje z dniem doręczenia wniosku organowi administracji publicznej, nie jest więc uzależnione od woli urzędnika czy też uznania organu. Gdyby tak było, organ mógłby nawet w 64-tym dniu od wpływu wniosku, kiedy to wnioskodawca nie może jeszcze skutecznie zarzucić mu bezczynności, wysłać wezwanie do uzupełnienia braków, ustalając tym samym własny sposób liczenia terminu na załatwienie sprawy.

Minister argumentował, że stanowisko to zostało zaprezentowane również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1182/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż nie jest możliwe, aby organ własnym działaniem mógł modyfikować ustawowe obowiązki, nałożone na niego, a taki skutek nastąpiłby w przypadku przyjęcia koncepcji, że 65-dniowy termin rozpoczyna bieg z chwilą uzupełnienia wniosku. Sąd wskazał, iż po wpływie niekompletnego wniosku organ mógłby w sposób właściwie dowolny podejmować wstępne czynności zmierzające do ustalenia kompletności i poprawności złożonego wniosku, bowiem z przepisów k.p.a. nie wynika, w jakim terminie organ winien podjąć ww. czynności. Powyższe mogłoby zaś doprowadzić do zwlekania przez organ z wystosowaniem wezwania do usunięcia nieprawidłowości wniosku, w celu opóźnienia momentu, w którym następuje początek ustawowego terminu, a takie działanie jest niedopuszczalne.

Za powyższym stanowiskiem przemawia konieczność realizacji celów wynikających z ustawy, tj. przyśpieszenie postępowań w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i skrócenie procesu inwestycyjnego. Wniosek powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu.

Organ podkreślił, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, po wpływie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, Prezydent [...] dokonał jego analizy pod kątem konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, czego potwierdzeniem jest korespondencja prowadzona pomiędzy Biurem Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta O. a Wydziałem Środowiska Urzędu Miasta O. Pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r. Biuro Planowania Przestrzennego wystąpiło do Wydziału Środowiska o udzielenie informacji, czy wnioskowana inwestycja polegająca na budowie punktu zlewu ścieków dostarczanych wozami asenizacyjnymi i autobusami turystycznymi na działce nr geod. [...] w O. przy ul. [...], wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W dniu 2 maja 2012 r. do Urzędu Miasta O. wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora (skierowane do Wydziału Środowiska oraz do wiadomości Biura Planowania Przestrzennego), dotyczące "uzupełnienia do wniosku złożonego w Biurze Planowania Przestrzennego na lokalizację budowy punktu zlewu nieczystości na terenie oczyszczalni ścieków [...] w O.", z którego wynika, iż pełnomocnik inwestora przedłożył "informację o planowanym przedsięwzięciu dla tego zadania w celu przyspieszenia decyzji w sprawie konieczności uzyskania decyzji środowiskowej". W dniu 8 maja 2012 r. Biuro Planowania Przestrzennego uzyskało odpowiedź od Wydziału Środowiska, który w piśmie z dnia 7 maja 2012 r. poinformował, że zgodnie z obowiązującymi przepisami uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia nie jest konieczne.

Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei, jak wynika z art. 72 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zgodnie zaś z art. 4 pkt 2 u.p.z.p., pod pojęciem "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" należy rozumieć zarówno decyzję o warunkach zabudowy, jak o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Stwierdził, że art. 75 ustawy udostępnianiu informacji o środowisku określa organy właściwe do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Mając na uwadze charakter omawianego przedsięwzięcia, wskazał, że w analizowanym przypadku organem właściwym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach był Prezydent O. (co wynika z treści art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy).

W konsekwencji, organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zobowiązany zbadać wymogi związane z ochroną środowiska i ustalić, czy wnioskodawca powinien dołączyć do wniosku decyzję środowiskową. To z kolei wymaga, aby dane techniczne inwestycji były określone w sposób pozwalający na takie ustalenia na etapie postępowania lokalizacyjnego. Potwierdza to zresztą treść art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., który stanowi, iż wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą min. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Organ odwoławczy stwierdził, że faktem jest, iż Prezydent O. badał wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, jednakże przeprowadzenie analizy wniosku, w tym również pod kątem wymogu przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należało do obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Wskazał także, że weryfikacja przez organ wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (pod względem formalnym i merytorycznym) nie stanowi żadnej z okoliczności, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p, zaś posłużenie się przez ustawodawcę w treści tego przepisu zwrotem "nie wlicza się" wskazuje, że wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter katalogu zamkniętego. Wskazana czynność stanowi bowiem zwykły element prowadzonego postępowania administracyjnego zmierzającego do załatwienia sprawy. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, nie mogą stanowić podstawy do odliczenia od biegu 65-dniowego terminu typowe czynności procesowe, związane z tokiem każdego postępowania administracyjnego, nad których dopełnieniem czuwa organ prowadzący postępowanie. Co więcej, opisane wyżej działania organ podejmował w ramach swojej właściwości, w strukturze tego samego urzędu, o czym świadczy korespondencja prowadzona pomiędzy wydziałami Urzędu Miasta O. W ocenie Ministra nie ma podstaw do stwierdzenia, że czynności zmierzające do rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, podjęte przez organ prowadzący postępowanie w ramach funkcjonowania tej samej jednostki organizacyjnej, stanowią okoliczność podlegającą odliczeniu od biegu terminu postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W doktrynie przyjmuje się zaś, że brak załączenia do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podlega uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Organ wskazał, że w przypadku, gdy wniosek inwestora zawiera braki uniemożliwiające prowadzenie postępowania, organ jest obowiązany zastosować procedurę określoną w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Wyjaśnił, że jako opóźnienie spowodowane z winy strony, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.zp., co do zasady należy zaliczyć konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości wniosku. Kompletność wniosku nie jest bowiem rzeczą przez organ przewidywalną. W okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków wniosku organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji. Opóźnienie w postępowaniu związane z tym okresem jest niezawinione przez organ i powinno podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Zatem od ustawowego terminu 65 dni na wydanie decyzji należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora, w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia tych braków.

Organ podkreślił, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że organ prowadzący postępowanie uznał, iż złożony przez inwestora wniosek zawierał braki formalne uniemożliwiające stwierdzenie, czy dla planowanej inwestycji wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a co za tym idzie - uniemożliwiające dalsze jego procedowanie. Wobec braku wystąpienia z pisemnym wezwaniem do inwestora, nie można uznać, iż okres związany z uzupełnieniem podania podlega odliczeniu się do ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że brak zachowania procedury określonej w art. 64 § 2 k.p.a. nie pozwala na odliczenie od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji okresu związanego z ewentualnym uzupełnieniem wniosku.

W ocenie organu przedstawiona argumentacja uzasadnia w pełni stwierdzenie, że w analizowanej sprawie 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczął bieg w dniu 30 marca 2012 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miasta O. wpłynął wniosek inwestora o wydanie decyzji, a nie jak twierdzi skarżący - od momentu jego uzupełnienia i uzyskania przez Biuro Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta O. stosowanych informacji od Wydziału Ochrony Środowiska.

Ustosunkowując się zaś do stwierdzenia skarżącego zawartego w piśmie z dnia 9 stycznia 2015 r. skierowanym do Wojewody [...] w toku postępowania l-instancyjnego, że przy piśmie z dnia 2 maja 2012 r. inwestor nie tylko uzupełnił brakujące dane we wniosku z dnia 29 marca 2012 r. o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, ale i dokonał modyfikacji tegoż wniosku poprzez zmianę rodzaju planowanej inwestycji z: "przeniesienie urządzeń (...) na: budowę punktu zlewu (...)", w ocenie Ministra, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie daje podstaw do stwierdzenia, iż w toku prowadzonego postępowania nastąpiła zmiana wniosku.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w pkt 2 wniosku z dnia 29 marca 2012 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazano, iż inwestycja obejmuje "przeniesienie urządzeń z istniejącego punktu zlewu nieczystości przystosowanego do odbioru ścieków dostarczanych wozami asenizacyjnymi i autobusami turystycznymi do nowoprojektowanego, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] (końcówka ulicy [...])". Natomiast w treści pełnomocnictwa załączonego do wniosku, udzielonego w dniu 26 marca 2012 r. A. N. - Prezesowi Zarządu "[...]" Biuro Projektów Sp. z o.o. z siedzibą w O. przez Pana W. P. - Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w O., do podejmowania działań w imieniu i na rzecz przedsiębiorstwa w zakresie opracowania dokumentacji projektowej, wskazano zadanie pn.: "Budowa punktu zlewu nieczystości na terenie oczyszczalni ścieków [...] w O.". W piśmie z dnia 27 kwietnia 2012 r. skierowanym do Wydziału Środowiska Urzędu Miasta O., organ prowadzący postępowanie zwrócił się o udzielenie informacji: "czy wnioskowana inwestycja polegająca na budowie punktu zlewu ścieków dostarczanych wozami asenizacyjnymi i autobusami turystycznymi na działce nr geod. [...] w Ol. przy ul. [...], wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Z kolei w piśmie z dnia 2 maja 2012 r. inwestor posłużył się sformułowaniem: "dotyczy: uzupełnienia do wniosku złożonego w Biurze Planowania Przestrzennego na lokalizację budowy punktu zlewu nieczystości na terenie oczyszczalni ścieków".

Ze względu na opisane wyżej rozbieżności, pismem z dnia 23 września 2016 r. Minister wezwał Prezydenta O. do złożenia wyjaśnień, kiedy dokładnie nastąpiła zmiana wniosku i kto jej dokonał, oraz do przedłożenia dowodów potwierdzających wprowadzoną zmianę. W odpowiedzi na wezwanie Ministra Prezydent [...] wyjaśnił, że treści zawarte we wniosku z dnia 29 marca 2012 r. oraz pełnomocnictwie załączonym do tego wniosku różniły się od siebie nazewnictwem samej inwestycji jak i wskazaniem jej lokalizacji. Skarżący wskazał, że "ponieważ wniosek nie określał jednoznacznie nazwy i zakresu inwestycji, pełnomocnik inwestora sam złożył wyjaśnienie, składając ostateczne uzupełnienie wniosku w dniu 02.05.2012 r." Dodał przy tym, że poza datą wpływu pisma z dnia 2 maja 2012 r. do Biura Obsługi Klienta Urzędu Miasta O., "żadnych innych dokumentów potwierdzających Urząd nie posiada".

Zdaniem organu odwoławczego nie można uznać, że w trakcie prowadzonego postępowania lokalizacyjnego inwestor dokonał zmiany wniosku, gdyż jeszcze przed wystosowaniem przez inwestora pisma z dnia 2 maja 2012 r. (które to pismo, zdaniem skarżącego, świadczy o dokonanej przez wnioskodawcę zmianie wniosku), organ prowadzący postępowanie posługiwał się zmienioną nazwą inwestycji, która, jak wyżej zasygnalizowano, została wskazana w pełnomocnictwie załączonym do wniosku złożonego w dniu 29 marca 2012 r. Co więcej, z samej treści powoływanego pisma nie wynika, że inwestor wniósł o zmianę pierwotnego wniosku z dnia 29 marca 2012 r., bowiem pojawiło się w nim jedynie sformułowanie: "dotyczy: uzupełnienia do wniosku złożonego w Biurze Planowania Przestrzennego na lokalizację budowy punktu zlewu nieczystości na terenie oczyszczalni ścieków". Ponadto, jak sam wskazał skarżący, w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek innych dokumentów potwierdzających, iż nastąpiła modyfikacja wniosku.

W ocenie organu odwoławczego, w aktach sprawy znajdują się jednoznaczne dowody wskazujące na zwłokę Prezydenta [...] w wydaniu przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu II instancji Prezydent [...] dopuścił się zawinionego opóźnienia w wydaniu decyzji, a wskazywane w zażaleniu przez skarżącego okoliczności nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie i nie należą do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł Prezydent [...] zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, Prezydent [...] wydał decyzję lokalizacyjną z naruszeniem ustawowego terminu, podczas gdy w niniejszej sprawie wystąpiły okresy podlegające niewliczeniu do 65-dniowego terminu określonego w tym przepisie, w konsekwencji czego decyzja została wydana bez naruszenia ustawowego terminu;

- art. 51 ust. 2c u.p.z.p. - poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż podlega on zastosowaniu tylko w przypadku przeprowadzenia przez organ procedury pisemnego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku przewidzianej w art. 64 § 1 k.p.a. - podczas, gdy zastosowanie tego przepisu nie jest uzależnione od spełnienia żadnych dodatkowych przesłanek poza wystąpieniem faktycznego okresu opóźnienia niepodlegającego wliczeniu do 65- dniowego terminu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wywodzono, że wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego zawierał braki, które musiały zostać uzupełnione. Dotyczyło to braku załączenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub informacji o braku konieczności uzyskania decyzji. Mając na uwadze powyższy brak formalny Biuro Planowania Przestrzennego wystąpiło do Wydziału Środowiska Urzędu Miasta O. o udzielnie odpowiedzi na powyższe zagadnienie, informując jednocześnie o tym fakcie wnioskodawcę. Inwestor w dniu 02 maja 2012 r. uzupełnił wniosek o dane niezbędne do ustalenia, czy planowana inwestycja wymaga wcześniejszego uzyskania decyzji środowiskowej, czy decyzja taka nie jest wymagana. Na skutek uzupełnienia niezbędnych danych, Wydział Środowiska w dniu 07 maja 2012 r. mógł udzielić odpowiedzi i wskazać, iż decyzja środowiskowa, dla tej konkretnej decyzji nie jest konieczna. Po uzyskaniu wiedzy w tym zakresie, możliwym stało się wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego, co też nastąpiło w dniu [...] czerwca 2012 r. Opóźnienie w sprawie powstało więc z winy strony.

Prezydent [...] nie zgadza się ponadto z twierdzeniem, iż wezwanie do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 1 k.p.a. jest warunkiem sine qua non zastosowania art. 51 ust. 2c u.p.z.p., który stanowi, iż do 65 -dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Po pierwsze przepis art. 51 ust. 2 c u.p.z.p. nie uzależnia możliwości niewliczania określonych tamże terminów od spełnienia jakichkolwiek wymagań przez organ, a tym bardziej od przeprowadzenia procedury przewidzianej art. 64 § 1 kpa. Jeżeli zatem przesłanki zastosowania wyłączeń nastąpiły, powinny być one zastosowane bez stosowania żadnych dodatkowych wymagań odnoszących się do zachowania organu.

Po trzecie istotnym i ważkim argumentem jest, iż ustawodawca nie przewidział kary pieniężnej za naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada pisemności, a przewidział tę karę za przekroczenie 65-dniowego terminu określonego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnianie.

Zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Zgodnie zaś z ust. 2c art. 51 ustawy z dnia 23 marca 203 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016. poz. 778 ze zm. zwana u.p.p.z.) do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do dokonania oceny, czy Prezydent [...] wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji dotyczącej inwestycji celu publicznego. Nie kwestionowanym jest, że do tego wniosku nie została dołączona zgodnie z wymogami art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm. zwana dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku) ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Do wniosku tego nie została dołączona także informacja o braku konieczności przeprowadzania takiej oceny. W orzecznictwie, jak i w literaturze przyjęto, że brak dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizacje przedsięwzięcia lub braku informacji o braku potrzeby przeprowadzania takiej oceny stanowi brak formalny wniosku, który może być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 290/16, K. Gruszecki, Komentarz do art. 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, LEX 2017).

Skoro wniosek o wydanie decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawierał informacji o braku potrzeb przeprowadzania postępowania środowiskowego, ani nie było do niego dołączona ostateczna decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, to organ zobowiązany był do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ zobowiązany był więc wezwać inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Tymczasem Prezydent [...] zamiast zastosować powyższy przepis zwrócił się do Wydziału Środowiska, czyli swojej własnej jednostki organizacyjnej, o podanie informacji czy inwestycja ta wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Pismo to zostało jedynie doręczone do wiadomości inwestora. W takiej sytuacji nie można stwierdzić, jak chce skarżący, że uchybienie to dotyczyło jedynie niedochowania formy pisemnej wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku.

Organ bowiem w ogóle nie stosował art. 64 § 2 k.p.a. Nie wystosowano bowiem do inwestora wezwania o uzupełnienie braków formalnych wniosku, nie zakreślono w nim terminu uzupełnienia wniosku oraz nie określono skutku jaki pociągnie za sobą nie uzupełnienie wniosku (pozostawienie wniosku bez rozpoznania). Dopiero tak skonstruowane wezwanie pociągałoby za sobą skutki o jakich mowa w art. 51 ust. 2 c. u.p.z.p.

Wbrew temu co twierdzi skarżący, nie chodzi w rozpatrywany przypadku o niezachowanie zasady pisemności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 14 § 1 k.p.a., ale o nie wykonanie czynności przewidzianej przepisami prawa, której upływ terminu zgodnie z art. 51 ust. 2 c mógłby zostać odliczony od okresu o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Podkreślić bowiem ponownie należy, że organ poprowadził korespondencję pomiędzy swymi jednostkami organizacyjnymi, przesyłając jedynie informację, także w formie pisemnej (a więc bez braku naruszenia zasady pisemności) inwestorowi. Przesyłanie więc informacji w ramach własnej struktury organizacyjnej i analizowanie, czy wniosek został prawidłowo skonstruowany pod względem formalny i poprawnym nie stanowi okoliczności, o których mowa w art. 51 ust. 2 c u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/WA 2165/10). Typowe czynności procesowe związanw z tokiem każdego postępowania nie mogą stanowić podstawy do odliczenia od biegu 65 – dniowego terminu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 451/14).

Art. 51 ust. 2 c pozwala na niewliczanie do 65-dniowego biegu terminu czynności przewidzianych w przepisach prawa oraz opóźnień spowodowanych z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie organ nie dokonał żadnej czynności przepisanej prawem, którego terminu nie wlicza się do okresu zakreślonego art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Nie wezwał, co ponownie należy stwierdzić inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku, pismo bowiem nie było skierowane do inwestora lecz do Wydziału Środowiska i nie posiadało obwarowań, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Słusznie zauważył organ, że takie analizowanie wniosku i przesyłanie informacji w ramach jednostek organizacyjnych tego samego organu nie stanowi przesłanek z art. 51 ust. 2 c u.p.z.p. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby bowiem w konsekwencji do nieograniczonego decydowania przez organ prowadzący postępowanie, w jakiej dacie zostaną usunięte braki formalne wniosku i z jaką datą organ rozpocznie procedowanie, co byłoby sprzeczne z istotą treści art. 51 ust. 2 u.p.z.p., której celem było zmobilizowanie organu i przyspieszenie trwania postępowań w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Mając na względzie powyższe okoliczności w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.