Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2967/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie AWSA Dorota Dąbek sprawozdawca WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr : [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] 2002 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 5 punkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, po rozpatrzeniu odwołania M. Z., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].2002r., Nr [...]., w sprawie braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych wymienionych w poz. 1 i 19 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1993r. w sprawie chorób zawodowych. Decyzja ta wydana została po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wcześniejsza bowiem decyzja organu I instancji z dnia [...].2001r. została przez organ II instancji uchylona decyzją z dnia [...].2001r. z powodu braku konsultacyjnego badania Instytutu Medycyny Pracy w [...] w kierunku choroby z poz. 1 wykazu.

W rozpatrywanej ponownie sprawie ustalono, że M. Z. pracowała w [...] Szpitalu Okulistycznych [...] jako pielęgniarka - instrumentariuszka od [...].1976r. do [...].1998r. w ekspozycji na środki narkozy wziewnej - i podtlenek azotu oraz pole elektromagnetyczne z lancetronu. W [...] Ośrodku Medycyny Pracy była badana w 1992, 1995 i 1997 roku oraz w okresie od [...].2000r. do [...].2000r. W wyniku przeprowadzonych badań, jednostka ta w dniu [...].2002r. wydała orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania chorób zawodowych wymienionych w poz. 1 i 19 wykazu chorób zawodowych, spowodowanych działaniem środków do narkozy wziewnej oraz promieniowania elektromagnetycznego wysokiej częstotliwości. Pani M. Z. była badana konsultacyjnie w Instytucie Medycyny Pracy w [...]. Po badaniach przeprowadzonych od [...]. do [...].2000r., Instytut wydał orzeczenie lekarskie z dnia [...].2000r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej będącej następstwem działania pola elektromagnetycznego. W uzasadnieniu w/wym. orzeczenia stwierdzono, że biorąc pod uwagę całokształt obserwacji, przebieg choroby, wyniki przeprowadzonych badań, aktualną wiedzę medyczną na temat wpływu pól elektromagnetycznych na człowieka, brak jest podstaw do rozpoznania zespołu pozapiramidowego jako następstwa narażenia na pola elektromagnetyczne. Obserwacja kliniczna pacjentki w dniach [...]-[...].2000r. oraz w dniu [...].2000r. stanowiła podstawę do wydania przez Instytut w dniu [...].2002r orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią ostrego lub przewlekłego zatrucia środkami używanymi do narkozy wziewnej. W uzasadnieniu podano, iż przeprowadzone badania nie ujawniły uszkodzenia narządów krytycznych dla środków używanych do narkozy wziewnej ( wątroba i płuca ). Z dokumentacji [...]OMP również wynika, że w czasie badań okresowych pacjentka nie zgłaszała dolegliwości, które można by łączyć z narażeniem na środki narkozy wziewnej. Zdaniem Instytutu brak jest merytorycznych podstaw do łączenia niewielkiego stopnia niedowładu pozapiramidowego prawej ręki z warunkami pracy. Zbieżność czasowa między wystąpieniem tych objawów z objawami przebytego niedotlenienia mózgu sugeruje tło naczyniowe. Anizokoria pojawiła się jeszcze wcześniej, przed wielu laty. Jednakże szczegółowe badanie mózgu metodą NMR nie ujawniło zmian organicznych. Przepływy naczyniowe w obrębie dostępnych naczyń były prawidłowe. Nie udało się uwidocznić przepływów w tętnicach przednich i środkowych mózgu. W przeciwieństwie do przeszłości aktualnie nie stwierdzono zaburzeń gospodarki tłuszczowej. Brak jest zatem podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią ostrego lub przewlekłego zatrucia środkami narkozy wziewnej.

Organ II instancji podkreślił, że Instytut w [...], który orzekał w tej sprawie jako placówka naukowo - badawcza resortu zdrowia i opieki społecznej, stanowi drugi szczebel diagnostyczno - orzeczniczy, rozstrzygający w sprawach spornych i wątpliwych, a jego orzeczenia są merytorycznie ostateczne. Podstawę do wydania decyzji administracyjnej stanowią orzeczenia lekarskie jednostek służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych oraz wyniki dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy. M. Z. pracowała w ekspozycji na środki narkozy wziewnej i pole elektromagnetyczne, co zostało uwzględnione na każdym etapie postępowania. Nie ma natomiast rozpoznanych chorób zawodowych, o których mowa w poz. 1 i 19 wykazu chorób zawodowych. Z tego powodu brak jest przesłanki do stwierdzenia choroby zawodowej. Wydane w tej sprawie orzeczenia lekarskie nie budzą wątpliwości i są wiarygodnymi dowodami w sprawie. W związku z powyższym Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu I instancji i dlatego orzekł o jej utrzymaniu w mocy.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. Z. podniosła, że czuje się pokrzywdzona wydaną decyzją. Podkreśliła, że nie ma sporu co do rozpoznania schorzenia: choroby Parkinsona, lecz spór dotyczy etiologii tej choroby. Dodała, że postępująca choroba zmusiła ją do pójścia na rentę. Przy poszukiwaniu przyczyny choroby uświadomiła sobie, że przez 25 lat pracy była narażona na wziewny środek anestetyczny oraz podtlenek azotu w dużych stężeniach. Zarzuca, że Instytut Medycyny Pracy w [...] nie przeprowadził ponownych badań, orzekając na podstawie starej dokumentacji. Według niej prawidłowy wynik badania NMR nie jest argumentem zaprzeczającym a potwierdzającym wpływ narażenia chemicznego, bo wyklucza inne przyczyny choroby. Za śmieszny uważa też argument, że celem działania halotanu jest wątroba i płuca, bo jest to środek do usypiania, a zatem działa głównie na mózg.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącej chorób zawodowych wymienionych w poz. 1 i 19 wykazu chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej. Podkreślono, że zgodnie z aktualną wiedzą medyczną środki chemiczne na jakie narażona była M. Z. nie dają w efekcie przewlekłej ekspozycji stwierdzonego u niej zespołu pozapiramidowego.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...].2005r. dodatkowo uzasadnia argumentację przedstawioną w skardze, dołączając wyniki badań oraz dane internetowe dotyczące skutków działania halotanu. Podkreśla, że jeżeli nawet w jej organizmie wykryto ewidentne przyczyny chorób, to fakt narażenia na gazy działające na ośrodkowy układ nerwowy nie poprawił jej stanu zdrowia a wręcz przeciwnie: pogorszył i jest to wystarczający powód do uznania związku przyczynowego. Uważa, iż nie wykluczono, że specyficzne uszkodzenie ośrodkowego układu nerwowego spowodował halotan, a w każdym razie że pogorszył stan zdrowia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2002r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą.

W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo.

Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy.

Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji.

Należy na wstępie podkreślić, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów cytowanego powyżej rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Z treści §7 ust. 4 tego rozporządzenia wynika, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej jest wydawane m.in. na podstawie wyników przeprowadzonych badań klinicznych. W niniejszej sprawie poprzednia decyzja organu I instancji została przez organ II instancji uchylona z tego powodu, że pomimo iż jednostka orzecznicza I stopnia - [...] Ośrodek Medycyny Pracy orzekał w przedmiocie dwóch chorób zawodowych tj. chorób z poz. 1 i 19, to Instytut Medycyny Pracy w [...] ograniczył się tylko do jednej choroby, tj. następstw działania pola elektromagnetycznego (poz. 19). Tylko tego schorzenia dotyczyło orzeczenie, co oznacza, że tylko w tym kierunku prowadzone były badania. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, które zgodnie ze wskazówkami organu II instancji miało być uzupełnione o orzeczenie lekarskie w przedmiocie choroby z poz. 1 wykazu, winny być zatem przeprowadzone przez Instytut Medycyny Pracy w [...] stosowne badania w kierunku tego schorzenia i dopiero w wyniku tych badań powinno być wydane orzeczenie lekarskie. Tymczasem jak wynika zarówno z treści samego orzeczenia, jak i z twierdzeń skarżącej zawartych w skardze, tych ponownych badań nie przeprowadzono, orzeczenie oparte bowiem zostało na wynikach badań wcześniejszych dotyczących przecież innej choroby. Drugie z orzeczeń lekarskich Instytutu Medycyny Pracy w [...] (tj. z dnia [...].2002r.) wydano na podstawie tych samych badań w Instytucie Medycyny Pracy, w oparciu o które wydano wcześniejsze orzeczenie z dnia [...] 2000r. dotyczące innego schorzenia. Sporządzono jedynie kartę wypisową uzupełniającą z [...] 2001r. dotyczącą wcześniejszego pobytu w Instytucie w dniach [...]-[...].2000r. oraz w dniu [...] 2000r, a następnie wydano orzeczenie z dnia [...].2002r. Orzeczenie to zapadło zatem bez przeprowadzenia koniecznych badań lekarskich. Naruszone w ten sposób zostały cytowane powyżej przepisy rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia. Z tego powodu uznać też należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Podnieść również należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa.

Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone.

Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie braku podstaw do uznania jego zawodowej etiologii , nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Nie można zatem uznać, że w/w orzeczenia lekarskie w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniają treść dokonanego rozpoznania. Orzeczenie [...] Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] 2002r. ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia braku podstaw do rozpoznania chorób zawodowych wymienionych w poz. 1 i 19 wykazu chorób zawodowych, spowodowanych działaniem środków do narkozy wziewnej oraz promieniowania elektromagnetycznego wysokiej częstotliwości, w ogóle bez uzasadnienia tego stwierdzenia. Natomiast orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w [...] zawierają wprawdzie uzasadnienie, ale również nie można go uznać za wyczerpujące i wystarczająco przekonywujące. W szczególności niewystarczające i gołosłowne jest stwierdzenie Instytutu zawarte w orzeczeniu z dnia [...].2000r. iż "biorąc pod uwagę całokształt obserwacji, przebieg choroby, wyniki przeprowadzonych badań i aktualną wiedzę medyczną na temat wpływu pól elektromagnetycznych na człowieka brak jest podstaw do rozpoznania zespołu pozapiramidowego jako następstwa narażenia na pola elektromagnetyczne". Nie powołano się na żadne konkretne dane, w oparciu o które wyciągnięto takie wnioski odnośnie np. "dotychczasowego przebiegu choroby" czy też "aktualnej wiedzy medycznej". Analogiczne uwagi odnieść należy również do tez zawartych w uzasadnieniu orzeczenia Instytutu z dnia [...].2002r., np. iż "brak merytorycznych podstaw do łączenia niewielkiego stopnia niedowładu pozapiramidowego prawej ręki z warunkami pracy", itp.

W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejące niespójności w treści orzeczeń lekarskich tj. [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i Instytutu Medycyny Pracy w [...] odnośnie obydwu chorób zawodowych.

[...] Ośrodek Medycyny Pracy w orzeczeniu z dnia [...].2002r. rozpoznał chorobę Parkinsona w obserwacji oraz przewlekłą niedokrwienną chorobę serca. Natomiast Instytut Medycyny Pracy w [...] w orzeczeniu lekarskim z dnia [...].2000r. orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej będącej następstwem działania pola elektromagnetycznego (poz. 19) nie stwierdzając wyraźnie jakie schorzenie rozpoznał. Z treści uzasadnienia zdaje się jedynie wynikać, że chodzi o zespół pozapiramidowy. Analogiczna uwaga dotyczy drugiego z orzeczeń Instytutu. Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie powstających wątpliwości wynikających z braku jednolitości w orzeczeniach, w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Podkreślić również trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. Istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił w sposób należyty.

Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa. W uzasadnieniu organu II instancji w ogóle nie ustosunkowano się do zarzutów odwołania.

Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa.

Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.