Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 995/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Inne
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 2 i  art. 158  par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Gabriela Nowak Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Wa 995/14

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2113/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. P., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w części dotyczącej rozstrzygnięcia w zakresie wywłaszczenia nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda [...] orzekając na wniosek K. R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1986 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie Z., ujawnionej księdze wieczystej [...][...] jako własność M. M. i E. A. (obecnie: [...] z wpisem w dziale II o treści: "Skarb Państwa (Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P.) - Zarząd Dróg, Mostów i Zieleni w P." oraz nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie Z, również ujawnionej w księdze wieczystej [...] jako własność M. M. i E. A. (obecnie: [...] z wpisem w dziale II jako własność Miasta P. (pkt I decyzji) oraz o ustaleniu odszkodowania za te nieruchomości (pkt II decyzji).

Minister Infrastruktury po rozpoznaniu odwołania Miasta P. - decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], uchylił ww. decyzję Wojewody [...] w części, w której stwierdzała ona nieważność decyzji z dnia [...] lipca 1986 r. o wywłaszczeniu nieruchomości (pkt I decyzji) i stwierdził, że decyzja ta - w tej części - została wydana z naruszeniem prawa, w pozostałym zaś zakresie - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (pkt II decyzji, dotyczący stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia o odszkodowaniu). W motywach decyzji Minister podał, że opisana wyżej nieruchomość została wywłaszczona na mocy przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wystąpił Zarząd Dróg i Mostów w P. Wywłaszczenie to miało na celu regulację stanu prawnego nieruchomości, gdyż cel publiczny został zrealizowany już przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. W związku z powyższym, Minister zauważył, że ponieważ cel publiczny (budowa ulicy [...]) został w tym przypadku zrealizowany jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, to brak było możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie. Tym samym, organ odwoławczy uznał, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w niniejszej sprawie stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 53 ustawy gruntowej z dnia 29 kwietnia 1985 r. ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ponadto, Minister Infrastruktury wskazał również, że kontrolowana decyzja została skierowana do osób, które - w dacie orzekania - już nie żyły. E. A. zmarła bowiem w dniu [...] czerwca 1952 r., a M. M. - w dniu [...] grudnia 1972 r. Jednocześnie jednak organ centralny podkreślił, że obecnie wywłaszczona nieruchomość stanowi drogę publiczną - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z zm.). Odwołując się więc do poglądu wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r. (sygn. akt III CZP 72/2006, publ. OSNC 2007/6/85), stwierdził, że drogi publiczne, są wyłączone z obrotu prawnego. Tym samym, działka gruntu, będąca drogą publiczną, nie może stać się własnością żadnego innego podmiotu, niż podmiot prawa publicznego (wymieniony w art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), ani też nie może być oddana w użytkowanie wieczyste. Z tej przyczyny, Minister Infrastruktury, wskazując na treść art. 156 § 2 k.p.a., uznał, że należało uchylić pkt I decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. i stwierdzić, że kontrolowana decyzja wywłaszczeniowa, w części, w której orzekała o wywłaszczeniu, została wydana z naruszeniem prawa. Natomiast w pozostałej części organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody (pkt II decyzji, odnoszący się do kwestii odszkodowania). Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury, D. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: art. 7, 77 § 1 i 4 oraz art. 156 § 2 k.p.a. a także art. 1 i 10 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1954/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, zauważając, że jedynym argumentem, jaki Minister Infrastruktury powołał w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia było zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, jakie - zdaniem organu centralnego – wywołała decyzja wywłaszczeniowa. Sąd Wojewódzki akcentował w tym przypadku zaś fakt, że rozstrzygnięcie, dotyczące sytuacji prawnej osoby nieżyjącej, obarczone jest wadą przewidzianą w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Wyrok ten, na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej, wniesionej przez Miasto P., został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1587/10 i sprawa została przekazana Sądowi I instancji do ponownego jej rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wystąpienie pozytywnej przesłanki nieważności decyzji nie w każdym przypadku obliguje organ w postępowaniu nieważnościowym do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Jedną z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest zaś wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, ściślej zaś wywołanie takich skutków przez decyzję, dotkniętą wadą kwalifikowaną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił się od dokonania oceny, czy decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne, a jego stwierdzenia - w tym zakresie - były nieprecyzyjne. Sąd II instancji podkreślił również, że z uwagi na brak uzewnętrznienia - w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku - stanowiska sądu pierwszej instancji w omawianej materii, nie miał on możliwości dokonania kontroli tego wyroku. Jednocześnie jednak przesądził, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1986 r. o wywłaszczeniu nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem prawa i to zarówno z powodu nieuczestniczenia w postępowaniu przez następców prawnych współwłaścicielek nieruchomości, jak i z powodu zrealizowania celu wywłaszczenia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i przed wydaniem w nim decyzji.

Rozpatrując zatem ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." - uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. - w części dotyczącej rozstrzygnięcia w zakresie wywłaszczenia nieruchomości.

Sąd odwołał się do treści art. 190 P.p.s.a. akcentując, że orzekał w tej sprawie w ramach związania wykładnią prawa, dokonaną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2011 r. Wskazując zatem na wytyczne, zawarte w ww. wyroku, dotyczące konieczności zbadania, czy w sprawie występowały nieodwracalne skutki prawne, Sąd Wojewódzki wyjaśnił na czym ta instytucja polega, odwołując się przy tym zarówno do poglądów doktryny, jak i orzecznictwa, w tym głównie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. (sygn. III AZP 4/92, OSNCP 1992/12/211). Ostatecznie Sąd zauważył, że nieodwracalność skutku prawnego, wywołanego decyzją, nie jest absolutna, a względna, w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej, działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji a ponadto (cyt.): " w orzecznictwie NSA raczej zmierza się w kierunku ścieśniającej wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i tym samym do ograniczenia zakresu jego stosowania w razie wątpliwości co do natury prawnych skutków decyzji dotkniętej wadą nieważności.( komentarz do k.p.a. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski wyd. 10 str. 590 )". Odnosząc powyższe do analizowanej sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie podziela stanowiska Ministra Infrastruktury, że ponieważ wywłaszczona nieruchomość obecnie stanowi drogę publiczną, która - jako rzecz wyłączona z obrotu prawnego - nie może stać się własnością innego podmiotu niż podmiot prawa publicznego, to nie jest możliwe stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu a można jedynie stwierdzić, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem prawa.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd zwracał uwagę, że wybudowanie na nieruchomości drogi publicznej jest zdarzeniem faktycznym a nie prawnym. W realiach zaś niniejszej sprawy, wyeliminowanie - ze skutkiem ex tunc - decyzji wywłaszczeniowej, na której wybudowana została droga publiczna nie rodziło skutków, które – jak błędnie założył Minister Infrastruktury – byłyby sprzeczne z obecnie obowiązującym porządkiem prawnym. W tym miejscu Sąd podkreślił, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości został ukształtowany wejściem w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r., - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) a więc z dniem 1 stycznia 1999 r. stałaby się ona - z mocy prawa - własnością jednostki samorządu terytorialnego. Fakt ten wykluczałby zaś (cyt.): "jej zwrot osobie prywatnej, a tym samym możliwość obrotu tą nieruchomością. Zatem stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego oznaczałaby w tej sytuacji jedynie, że do dnia 31 grudnia 1998 r., Skarb Państwa władałby nieruchomością drogową bez tytułu prawnego (...).Tym samym w badanej sprawie brak jest przesłanek do zastosowania przez organ przepisu art. 156 § 2 k.p.a.".

W rezultacie, uwzględniając skargę w części, w jakiej zarzucała ona zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 156 § 2 k.p.a., to jest wywołanie przez decyzję wywłaszczeniową nieodwracalnych skutków prawnych, Sąd polecił, by w ponownie prowadzonym postępowaniu, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zastosował się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, a następnie wydał rozstrzygnięcie, które uzasadni - zgodnie z wymogami przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Miasto P. oraz Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Wyrok ten, na skutek uwzględnienia skarg kasacyjnych, wniesionych przez Miasto P. i Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2246/12 i sprawa została przekazana Sądowi I instancji do ponownego jej rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotyczy określonej grupy nieruchomości i wymaga spełnienia, wymienionych w tym przepisie przesłanek i to na dzień 31 grudnia 1989 r. Z tej przyczyny podmiot publiczny może powoływać się na swój tytuł prawny do, nabytej w tym trybie, nieruchomości dopiero po wydaniu przez wojewodę decyzji administracyjnej, potwierdzającej spełnienie tych przesłanek. Decyzja ta jest więc wydawana w określonym, odrębnym postępowaniu a nie rozstrzyga się o tym, niejako przy okazji, wydawania decyzji w innej, zupełnie odmiennej sprawie, choć dotyczącej nieraz tego samego gruntu. Wskazał, że dopóki taka decyzja deklaratoryjna nie zostanie ostatecznie wydana, podmiot publiczny nie może skutecznie, pod względem prawnym, powoływać się na uprawnienia właścicielskie do takiej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych - drogi krajowe stanowią własność Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwego samorządu terytorialnego. W rezultacie zatem droga publiczna nie może stanowić własności innego podmiotu niż podmiot publiczny. Obrót nieruchomościami, zajętymi pod tego rodzaju drogi, jest więc ograniczony jedynie do takich podmiotów jak Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, odpowiedniego szczebla. Brak jest zatem możliwości by np: poprzez posiadanie samoistne nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nabyć jej własność przez zasiedzenie, zrealizować w stosunku do takiej nieruchomości - roszczenie z art. 35 ust.2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych – Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm. (vide: uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, LEX nr 196346), zwrócić taką nieruchomość byłemu właścicielowi - na zasadzie art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., obciążyć prawem użytkowania wieczystego – na zasadzie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - Dz. U. Nr 50, poz. 279, czy – jak w rozpoznawanej sprawie – orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczającej nieruchomość, która w ten sposób została zagospodarowana. Stwierdzenie zaś nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, na której – w dacie orzekania przez organ nadzoru – istnieje droga publiczna skutkowało by bowiem tym, że nieruchomość ta nadal byłaby własnością jej byłego właściciela lub jego spadkobierców, będącymi osobami fizycznych. Taka zaś sytuacja była by zaś sprzeczna z porządkiem prawnym, wprowadzonym przez ustawę o drogach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien ocenić jedynie decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. (co do zaskarżonej jej części), a po drugie, skontrolować, czy było zgodne z prawem przyjęcie przez organ centralny, iż kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa z 1986 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ocena pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji być musi dokonana z uwzględnieniem wykładni prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2246/12, co wynika z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a.

Bezspornym w sprawie jest że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1986 r. o wywłaszczeniu nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem prawa i to zarówno z powodu nieuczestniczenia w postępowaniu przez następców prawnych współwłaścicielek nieruchomości, jak i z powodu zrealizowania celu wywłaszczenia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i przed wydaniem w nim decyzji.

Wobec powyższego w niniejszej do rozważenia pozostało jedynie - co zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r. - czy Minister Infrastruktury w swojej decyzji nadzorczej z dnia [...] września 2009 r. zgodnie z prawem przyjął, iż kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa z 1986 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego (B. Adamiak, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt nr AZP 4/92, OSP 1993/5/104).

Taki przypadek w ocenie Sądu ma miejsce w niniejszej sprawie.

Decyzją z dnia [...] lipca 1986 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i [...] o oznaczeniu geodezyjnym: obręb Z., arkusz mapy [...] działki nr [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika także, iż zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydaną przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] listopada 1982 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy ulicy [...] – wybudowano drogę. Z akt sprawy bezspornie wynika także, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie drogę publiczną - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z zm.).

Wskazać też należy, iż zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych - drogi krajowe stanowią własność Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwego samorządu terytorialnego. Z artykułu tego wynika także wprost zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów, niż wymienione w tym przepisie, co oznacza, że osoba fizyczna nie może być właścicielem drogi publicznej. Publiczny charakter własności dróg oznacza wyłączenie ich z obrotu prawnego. Nie podlegają więc zwrotowi, nie mogą być zbyte, podlegać egzekucji, a więc przejść na własność innych podmiotów. Skutek ex tunc stwierdzenia nieważności decyzji nie oznacza, iż nieruchomość objęta decyzją może stać się własnością skarżącego. Sprzeciwia się temu powołany art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, który Sąd w niniejszym składzie podziela, że nadanie wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej powoduje nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art.156 § 1 k.p.a., bowiem powoduje zdarzenie prawne, którego organ administracji nie może cofnąć, znieść, odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji. Fakt prawomocnego zaliczenia nieruchomości do kategorii dróg gminnych i powiatowych świadczy o nieodwracalności skutków prawnych (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1378/05 z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1013/09 z dnia 4 luty 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 627/09).

Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, organ odwoławczy uznał na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a., że kontrolowana decyzja z 1986 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji.