Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 513/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36, art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 79, art. 81, art. 10, art. 138 § 1, § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. M. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1712/09 w sprawie ze skargi C. M. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę C. M. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezydent [...] W. zezwolił C. M. Sp. z o.o. na zajęcie odcinka pasa drogowego ul. O. w rej. ul. M. w celu umieszczenia w nim fundamentu reklamy o łącznej powierzchni 8,64 m2, w okresie od dnia 1 września 2006 r. do dnia 18 listopada 2006 r. W dniu 8 kwietnia 2008 r. pracownicy Wydziału Zarządzania Pasem Drogowym ZDM w W. przeprowadzili kontrolę spornego pasa drogowego, podczas której stwierdzili, iż nadal funkcjonuje tam fundament reklamy wraz z elementami konstrukcji, na których umocowana była tablica reklamowa skarżącej. W tym samym dniu sporządzono notatkę służbową z kontroli wraz z załączonymi do niej fotografiami. Następnie pismem z dnia 10 kwietnia 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia oraz o przeprowadzeniu w dniu 30 kwietnia 2008 r. o godzinie 10:00 wizji w terenie w sprawie funkcjonowania fundamentu pod reklamę w pasie drogowym ul. O. w rej. ul. M. W dniu 30 kwietnia 2008 r., przeprowadzono w obecności pracownika Spółki wizję w terenie, podczas której nie stwierdzono funkcjonowania elementu konstrukcji i fundamentu pod reklamę.

W wyniku dokonanych ustaleń Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 153.316,80 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. O. w rej. ul. M. w W. bez zezwolenia w okresie od dnia 19 listopada 2006 r. do dnia 8 kwietnia 2008 r. i umieszczenie na nim fundamentu reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 8,64 m2. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. SKO w W. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. wymierzył Spółce karę w wysokości 153.316,80 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. O. w rej. ul. M. w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczeniu w nim fundamentu reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 8,64 m2 w okresie od dnia 19 listopada 2006 r. do dnia 8 kwietnia 2008 r. Organ określił, iż wysokość kary wynika z iloczynu powierzchni rzutu poziomego fundamentu 8,64 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 3,50 zł/m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie (kary) i 507 dni zajęcia terenu.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. SKO w W. utrzymało w mocy powyższą decyzję uznając, że skoro sporna reklama znajdowała się w ostatnim dniu ważności decyzji zezwalającej w spornym pasie drogowym, a w dalszym okresie skarżąca ubiegała się o dalsze funkcjonowanie reklamy (wnioski z dnia 7 listopada 2006 r., 19 lipca 2007 r. oraz z dnia 28 marca 2008 r.), dochodziła wydania zezwolenia poprzez składanie środków zaskarżenia do SKO oraz WSA w W. oraz do dnia wydania przez organ I instancji ostatniej decyzji odmownej (w dniu [...] czerwca 2008 r.) nie wycofała wniosku, którego uwzględnienie powodowało automatyczne nałożenie na Spółkę opłaty za zajęcie pasa drogowego, to była ona zainteresowana dalszym funkcjonowaniem nośnika. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy oraz fakt, że Zarząd Dróg Miejskich w W. nie udzielał zezwoleń na posadowienie reklamy, w sytuacji gdy w bezpośredniej bliskości lokalizacji już znajdowały się nośniki reklamowe innych firm, organ odwoławczy stwierdził, iż Prezydent [...] W. trafnie uznał, iż sporny słup stalowy, ujawniony podczas kontroli w dniu 8 kwietnia 2008 r., stanowi obiekt należący do C. M. Spółka z o.o.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła C. M. Spółka z o.o.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi stwierdził, że skarżąca, na mocy decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., była uprawniona do zajęcia pasa drogowego w określonej lokalizacji pod reklamę od dnia 1 września 2006 r. do dnia 18 listopada 2006 r. Wygaśnięcie terminu zezwolenia zobowiązywało stronę do demontażu nośnika. Według oceny Sądu, dopuszczalne w sprawie było przyjęcie domniemania, że skoro do ostatniego dnia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego reklama znajdowała się w pasie drogowym, a skarżąca w dalszym ciągu ubiegała się o zezwolenie (o "przedłużenie" zezwolenia) na funkcjonowanie reklamy oraz fundament reklamy znajdował się w pasie drogowym w dniu 8 kwietnia 2008 r., to przedmiotowy obiekt nie został zdemontowany w całym okresie, w którym strona wielokrotnie dochodziła wydania zezwolenia na dalsze jego funkcjonowanie.

Zdaniem Sądu istnienie fundamentu potwierdziły nie tylko czynności kontrolne pracowników Zarządu Dróg Miejskich w W. w dniu 8 kwietnia 2008 r., ale także same działania Spółki. Skarżąca składając skargi do WSA w W. na decyzje SKO w W. odmawiające jej wydania zezwolenia na zajęcie spornego pasa drogowego w okresie od dnia 19 listopada 2006 r. do dnia 18 listopada 2007 r. (sprawa sygn. akt VI SA/Wa 1815/07) oraz w okresie od dnia 1 kwietnia 2007 r. do dnia 31 marca 2008 r. (sprawa sygn. akt VI SA/Wa 1030/08) zarzucała bowiem, iż organy obu instancji, rozstrzygając w tych sprawach błędnie, stosowały przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, wskazując, że regulacja ta dotyczy zajęcia pasa drogi, które rozpocznie się w przyszłości, nie zaś funkcjonujących od wielu lat w pasie drogi obiektów budowlanych, w tym reklam. Ponadto skarżąca wskazywała w powołanych sprawach, iż zachodzi podstawa do wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji SKO w W., gdyż ich wykonanie powodowałoby konieczność usunięcia z pasa drogi ul. O. w rej. ul. M. elementów konstrukcyjnych i nośników reklamowych, co wiązałoby się z poniesieniem kosztów m.in. ich rozbiórki w wysokości do 15.500 zł netto, oraz wyłączeniem z eksploatacji powierzchni ekspozycyjnej urządzenia reklamowego, co skutkowałoby stratą w zakresie wpływu ze sprzedaży świadczonych przez skarżącą usług ekspozycji materiału reklamowego, w wysokości 2.100 zł netto miesięcznie za każdą tablicę reklamową. Powyższe, zdaniem Sądu, świadczyło o tym, iż skarżąca, po dniu 18 listopada 2006 r. nie usunęła konstrukcji nośnika reklamowego z pasa drogowego we wskazanej lokalizacji.

Czynności kontrolne w dniu 30 kwietnia 2008 r., które wykazywały, że fundament został usunięty z pasa drogowego, mogły według WSA świadczyć o tym, że sporny nośnik reklamowy (fundament i stalowa konstrukcja) należał do skarżącej, która dopiero po otrzymaniu zawiadomienia z ZDM w W. o planowanej wizji w terenie obiekt usunęła. Według Sądu ww. okoliczności zasadnie doprowadziły organ do przekonania, że skarżąca w okresie od dnia 19 listopada 2006 r. do dnia 8 kwietnia 2008 r. bez zezwolenia zajmowała pas drogowy, a zatem nałożenie na nią kary pieniężnej w prawidłowo wyliczony sposób za ten okres było usprawiedliwione.

Sąd I instancji stwierdził również, że czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 8 kwietnia 2008 r., miały miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego i mogły odbyć się bez udziału strony, zaś zarzut niezawiadomienia z 7-dniowym wyprzedzeniem o terminie kontroli nielegalnie zajętego pasa drogowego Sąd uznał za nieusprawiedliwiony. WSA wskazał także, że o ile protokół kontroli z dnia 8 kwietnia 2008 r. został sporządzony przez dwóch upoważnionych pracowników Zarządu Dróg Miejskich, którzy załączyli do niego wykonane w owym dniu i opisane zdjęcia spornego odcinka pasa drogowego, to przeciwstawione przez skarżącą zdjęcia nie zostały opisane i brak jest adnotacji, kto je wykonał. Z tej przyczyny, nie mogły świadczyć na korzyść skarżącej.

W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca została bowiem zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o planowanej wizji w terenie, w której uczestniczyła. Mogła również wypowiedzieć się co do zebranych materiałów i zarzutów.

Odnosząc się do zarzutu utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo niewykonania przez ten organ zaleceń SKO w W. zawartych w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., Sąd zauważył, iż zalecenia, o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ocena zgromadzonych tak dowodów należy do kompetencji organu I instancji.

Sąd uznał, iż organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.) oraz dokonały jego wszechstronnej oceny, a następnie uzasadniły motywy postępowania w uzasadnieniu decyzji w sposób wymagany w art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji, Sąd uznał, iż skarżąca nie wykazała w toku postępowania okoliczności świadczących o braku podstaw do zastosowania unormowań zawartych w przepisach art. art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Mając powyższe na uwadze, WSA orzekł powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła C. M. Spółka z o.o., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 p.p.s.a.:

A) Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 36 oraz art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię, polegającą na:

a) przyjęciu, że zarządca drogi może w sposób dorozumiany ustalić, określić okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i nie jest zobowiązany do ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, w każdym dniu mieszczącym się w okresie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazanym w decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną;

B) Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w postaci:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i lit. c/ p.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez SKO w W. przepisu art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja winna zostać uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia w myśl art. 138 § 2 k.p.a., gdyż:

a) zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości w związku z nieudowodnieniem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie nieudowodnienia, kto i w jakim okresie zajmował pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi oraz nieudowodnienia, jaka powierzchnia pasa drogowego została zajęta przez obiekt umieszczony w pasie drogowym;

b) w tej samej sprawie SKO w W. wydało wcześniej decyzję o odmiennym rozstrzygnięciu, pomimo że stan faktyczny i prawny, a także ustalenia organu, nie uległy zmianie;

2) art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo przedstawienia stanu sprawy wyłącznie w oparciu o domniemania faktyczne, a nie poprzez zgromadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego dowody, pominięcie konieczności jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności stanowiących postawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, co implikowało błędnymi, niezgodnymi ze stanem rzeczywistym ustaleniami, tj.:

a) że zajęcia pasa drogowego dokonała skarżąca – pomimo że Spółka zakwestionowała powyższą okoliczność oraz pomimo że fundament nośnika Spółki był, zgodnie z projektem technicznym, posadowiony na powierzchni gruntu, zaś wykryty fundament był w całości zagłębiony w gruncie oraz pomimo że słup nośny ujawniony podczas kontroli pasa drogowego nie odpowiadał elementowi nośnemu konstrukcji urządzenia reklamowego Spółki przedstawionemu w projekcie technicznym,

b) że rzut poziomy wykrytego fundamentu, przyjęty do wyliczenia zajętej powierzchni pasa drogowego, odpowiada i jest zgodny z powierzchnią fundamentu konstrukcji Spółki, wskazaną w projekcie technicznym urządzenia reklamowego, załączanym przy wnioskach Spółki o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego;

c) że zastany podczas czynności kontrolnych obiekt znajdował się we wskazanym miejscu nieprzerwanie przez okres 507 dni;

3) art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ p.p.s.a. oraz art. 6, art. 8, art. 10 § 1, art. 79 § 1 i § 2 i art. 81 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej powyżej wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, poprzez:

a) przeprowadzenie przez organ oględzin miejsca podczas czynności kontrolnych wadliwie, niedokonanie pomiarów obiektu, co było niezbędne dla ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego, jako jednej z przesłanek do prawidłowego wyliczenia kary pieniężnej, a nadto uzasadnione choćby faktem, że w oględzinach nie uczestniczyła strona, a więc nie mogła kontrolować prawidłowości przeprowadzenia przedmiotowych oględzin, co w sposób oczywisty narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa,

4) art. 141 § 4, art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i oparcie się wyłącznie na domniemaniach faktycznych, którym przeczą pominięte przy rozpoznawaniu sprawy dokumenty, w szczególności zaś:

a) przyjęcie, bez dokonania odpowiednich pomiarów, że obiekt ujawniony podczas czynności kontrolnych jest obiektem tożsamym z urządzeniem reklamowym ustawionym uprzednio przez skarżącą Spółkę w pasie drogi i wykorzystywanym pod działalność reklamową, podczas gdy z projektu technicznego urządzenia reklamowego Spółki przedłożonego zarządcy drogi wynika, że fundament nośnika spółki posadowiony był w całości na gruncie, a ujawniony wraz z tym fundamentem słup nośny nie odpowiada i nie jest zgodny z konstrukcją nośną urządzenia reklamowego Spółki przedstawioną w projekcie technicznym

b) przyjęcie, że zajęcia pasa drogowego dokonała Spółka, pomimo złożenia przez Spółkę dokumentacji fotograficznej potwierdzającej usunięcie urządzenia reklamowego z wygaśnięciem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego oraz pomimo sporządzenia przez zarządcę drogi protokołu z oględzin przedmiotowego pasa drogowego w toku prowadzonego postępowania z wniosku Spółki o wydanie zezwolenia, który nie potwierdza pozostawienia urządzenia reklamowego w pasie drogi na czas prowadzenia tego postępowania;

c) przyjęcie, że ujawniony podczas czynności kontrolnych obiekt, funkcjonował w pasie drogowym nieprzerwanie od pierwszego dnia po wygaśnięciu decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego przez Spółkę,

5) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 1 i 2 oraz art. 141 § 4, a także art. 145 § 1 pktִ1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej zasad postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, wyrażonych w art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a., a tym samym usankcjonowanie przez WSA w W. stosowania wyłącznie domniemania faktycznego, jako jedynego sposobu na poczynienie ustaleń faktycznych, co do sprawcy zajęcia, okresu zajęcia i powierzchni zajętego pasa drogowego.

6) art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a., jak również reguł postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie i zupełne pominięcie w uzasadnieniu wyroku przy ocenie materiału dowodowego, podniesionych przez Spółkę, innych mających istotny wpływ na wynik sprawy wątpliwości natury faktycznej, a mianowicie:

a) stwierdzenia podczas oględzin miejsca obiektu składającego się z fundamentu i słupa, odmiennych co do wyglądu oraz sposobu posadowienia od fundamentu nośnika Spółki oraz słupa wsporczego nośnika Spółki;

b) złożonej do akt administracyjnych dokumentacji fotograficznej przez Spółkę na okoliczność usunięcia z pasa drogowego nośnika reklamowego i przywróceniu pasa drogi do stanu poprzedniego, po wygaśnięciu decyzji zarządcy drogi zezwalającej na zajęcie;

c) dokumentu zarządcy drogi sporządzonego po okresie udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (notatka z dnia 25 października 2007 r.), który zaprzecza przyjętemu domniemaniu faktycznemu, że stwierdzony podczas oględzin w dniu 8 kwietnia 2008 r. obiekt jest częścią nośnika reklamowego Spółki, niezdemontowanego na czas ubiegania się o kolejne zezwolenie na dalsze funkcjonowanie reklamy w dotychczasowej lokalizacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu dotyczącego naruszenia art. 36 oraz art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię. Prawidłowa wykładnia prawa materialnego determinuje bowiem zakres postępowania dowodowego i określa co należy w tym postępowaniu ustalić w świetle prawidłowo rozumianych przepisów prawa materialnego. W związku z powyższym należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 36 zd. pierwsze ustawy o drogach publicznych w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Natomiast w myśl art. 40 ust. 12 tej ustawy, za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4–6 tej ustawy.

Z przepisów powyższych wynika, że zarządcy drogi przysługują dwa środki prawne: orzeczenie w drodze decyzji administracyjnej o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenie kary pieniężnej. Oba analizowane przepisy stanowią niezależne od siebie podstawy orzekania, w tym znaczeniu, że zastosowanie jednego z tych przepisów nie jest związane ze stosowaniem drugiego przepisu (por. stanowisko wyrażone w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt OPK 7/01 opubl. ONSA 2001/4/156). Powyższe oznacza zatem, że zarządca drogi dysponując dwoma niezależnymi środkami prawnymi decyduje, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, który z tych środków należy stosować. Przy czym z brzmienia art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wynika, że wydanie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej limitują wskazane w tym przepisie zobiektywizowane przesłanki i nie ma potrzeby badania przyczyn bezprawnego w tym ujęciu zajmowania pasa drogowego przez stronę. Poza zakresem koniecznych ustaleń pozostaje też kwestia winy podmiotu zajmującego pas drogowy i jej stopnia (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1058/08, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 68/08 i z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 957/08 – baza orzeczeń...).

Należy bowiem mieć na uwadze, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego zawiera szereg obligatoryjnych elementów, określonych w art. 40 ustawy o drogach publicznych. Jednym z nich jest określenie okresu dopuszczalnego zajęcia pasa drogowego. Z długością tego okresu powiązana jest wprost wysokość opłaty za zajęcie, a wysokość ta jest określana w decyzji. Po zakończeniu okresu objętego zezwoleniem, zezwolenie wygasa, co wywołuje ten skutek, że strona już nie ma zezwolenia i jeżeli nadal zajmuje pas drogowy, to czyni to bez zezwolenia. Strona może wystąpić o nowe zezwolenie, a organ, którego głównym zadaniem, jako zarządy drogi, jest ochrona pasa drogowego ponownie ocenia przesłanki negatywne i pozytywne wydania zezwolenia. Powyższe oznacza, że każde kolejne zezwolenie jest zezwoleniem nowym. Ustawa o drogach publicznych nie posługuje się pojęciem "przedłużenie zezwolenia". Udzielenie pierwszego zezwolenia nie powoduje jakichkolwiek "praw nabytych". Tak więc samo wystąpienie z kolejnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie uprawnia do jego zajęcia bez uzyskania pozytywnej w tym zakresie decyzji ostatecznej. Zatem ustalenie faktu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego wskazanego w zezwoleniu zarządcy drogi przez określony okres wiąże się z wymierzeniem kary pieniężnej w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Tym samym za bezzasadny należało uznać zarzut sformułowany w pkt I A ppkt 1 lit. a/ petitum skargi kasacyjnej. W żadnym razie nie można uznać, że Sąd I instancji przyjął, iż zarządca drogi może w sposób dorozumiany ustalić czy też określić okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, dokonując wykładni art. 40 ust. 12 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych w sposób kategoryczny stwierdził, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia. Stwierdzenie Sądu I instancji, że: "domaganie się przez firmy reklamowe, aby za każdy dzień, za który nałożono karę..., przedstawiać odrębny dowód... jest niedorzeczne" – które zostało sformułowane w kontekście prowadzonych rozważań dotyczących oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie oznacza, że zarządca drogi nie jest zobowiązany do poczynienia w danej sprawie wymaganych prawem ustaleń faktycznych. Takiego sformułowania Sądu I instancji nie można odnosić do wykładni przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie. Okoliczność, czy w sprawie wykazano fakt zajęcia pasa drogowego za każdy dzień nałożenia kary pieniężnej, dotyczy sfery ustaleń faktycznych i właściwej subsumcji przepisów prawa materialnego, a nie ich błędnej wykładni.

Nie zasługują na uwzględnienie także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia zasad rzetelnej procedury administracyjnej i oparcia się przez organy administracji publicznej na domniemaniach faktycznych.

W ramach tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca podniosła między innymi, że Sąd I instancji dopuścił się zastosowania domniemania faktycznego w celu ustalenia podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego, czyli zasadniczej okoliczności, która wymaga udowodnienia zgodnie z art. 40 ust. 6 w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca zarzuciła, że żaden z przepisów k.p.a. nie dopuszcza stosowania w postępowaniu administracyjnym domniemań faktycznych, wręcz przeciwnie – kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej, nie można żądać, aby strona dowodziła tego, że nie dokonała zajęcia pasa drogowego. To organ powinien udowodnić, że dany podmiot dokonał zajęcia pasa drogowego, a nadto, to organ jest zobowiązany ustalić fakt zajęcia bez zezwolenia za każdy dzień nałożenia kary pieniężnej, a także dokładnie wykazać powierzchnię zajętego pasa drogowego bez zezwolenia.

W związku z powyższym należy zauważyć, że Prezydent [...] W. zezwalając spółce C. M. na zajęcie pasa drogowego ul. O. w rej. ul. M. oraz umieszczenie w nim reklamy w okresie od dnia 1 września 2006 r. do dnia 18 listopada 2006 r., w punkcie 8i załącznika nr 2 będącego integralną częścią decyzji określił, że wnioskodawca zobowiązany jest do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarządcy drogi w przypadku wcześniejszej rezygnacji, cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji. Ponadto organ podał, że każdorazowe zajęcie pasa drogowego, zarówno w celu montażu nośnika reklamowego, jak i demontażu, wymaga uzyskania oddzielnego zezwolenia w Wydziale Zarządzania Pasem Drogowym Zarządu Dróg Miejskich w W. w oparciu o zatwierdzony projekt czasowej organizacji ruchu (pkt 9 zarządzenia nr 2).

Obowiązkiem strony, po upływie czasu na jaki wydane zostało zezwolenie zajęcia pasa drogowego, było zatem usunięcie reklamy i doprowadzenie miejsca jej usytuowania do stanu poprzedniego oraz powiadomienie o tym zarządy drogi. Wykonanie tego obowiązku byłoby ewidentnym dowodem na to, że spółka zaprzestała zajęcia pasa drogowego i tylko w takiej sytuacji obowiązkiem organu byłoby wykazanie i udowodnienie, że istniejący w tej samej lokalizacji fundament wraz z elementem konstrukcji należy do skarżącej.

Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Oczywiście niewypełnienie obowiązku wynikającego z decyzji w omawianym zakresie nie oznaczało, że Spółka za pomocą innych dowodów nie mogłaby wykazać, iż mimo braku zawiadomienia właściwego organu dokonała demontażu fundamentu wraz z elementem konstrukcji, na których zamontowana była tablica reklamowa. Strona skarżąca jednakże nie przedstawiła ani dokumentów, ani też innych dowodów (np. zeznań świadków, tj. osób dokonujących rozbiórki) wskazujących na to, że po upływie okresu zezwalającego na zajęcie pasa drogowego, zaprzestała faktycznie go zajmować. Wobec tego uprawniony był wniosek organu, że znajdujący się w tej samej lokalizacji fundament wraz z konstrukcją należy do skarżącej. Nie jest to, wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej, domniemanie faktyczne, tylko logiczny wniosek wynikający wprost z dokumentów oraz dodatkowo z chronologii zdarzeń. Twierdząc, że nie można od strony żądać, aby udowodniła, iż dokonała zajęcia pasa drogowego, strona skarżąca zupełnie pomija bezsporny fakt, że dokonała zajęcia pasa drogowego w oparciu o decyzję zezwalającą na to zajęcie, a kwestią sporną jest to, czy po upływie terminu wskazanego w decyzji zaprzestała zajmować pas drogowy. Z oględzin i zdjęć organu, lokalizacji obiektu, wniosków skarżącej z dnia 7 listopada 2006 r., z dnia 19 lipca 2007 r. oraz z dnia 28 marca 2008 r. o wydanie zezwolenia na "dalsze funkcjonowanie reklamy" wynika, że skarżąca nie usunęła obiektu usytuowanego w pasie drogowym.

Wbrew zarzutom sformułowanym w skardze kasacyjnej brak było podstaw do przyjęcia, że stan faktyczny sprawy nie został w sposób dostateczny wyjaśniony oraz że w toku postępowania wyjaśniającego strona skarżąca przedstawiła dowody, które wskazywały, iż po dniu 18 listopada 2006 r. zaprzestała zajmować pas drogowy.

Strona skarżąca na wykazanie, iż w okresie, za który nałożono karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, faktycznie nie zajmowała go, załączyła do odwołania dwa zdjęcia opatrzone datami: "01.12.2006 r." i "02.10.2006 r.". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w sposób wyjątkowo wnikliwy i wszechstronny wyjaśnił z jakich przyczyn odmówił wiarygodności tym dowodom. Jeżeli się zważy, że organ odwoławczy w ocenie tej uwzględnił wyjaśnienia strony co do braku możliwości złożenia oświadczeń przez wykonawców tychże zdjęć, a także wnikliwą ich ocenę pod kątem tego co rzeczywiście zdjęcia te przedstawiają, to brak podstaw do przyjęcia, że ocena ta była dowolna i nielogiczna. Zważyć przy tym trzeba, że organ odwoławczy oceny tej dokonał przy uwzględnieniu wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, a więc także zdjęć wykonanych w czasie kontroli w dniu 8 kwietnia 2008 r. oraz treści sporządzonego wówczas protokołu, a ponadto znajdujących się w aktach administracyjnych decyzji z dnia [...] maja 2006 r. i z dnia [...] sierpnia 2006 r. wraz z załączonymi do nich podkładami geodezyjnymi z zaznaczoną lokalizacją reklamy Spółki, wnioskami strony o wydanie stosowanych decyzji.

Wbrew zarzutom strony skarżącej, także treść notatki sporządzonej w dniu 25 października 2007 r. podczas oględzin pasa drogowego przeprowadzonych w związku z kolejnym wnioskiem strony o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, nie mogła stanowić wystarczającego dowodu na okoliczność, iż w spornym okresie strona usunęła obiekt z tegoż odcinka pasa drogowego. Aczkolwiek rzeczywiście do tego dokumentu organy wprost nie odniosły się w wydanych decyzjach, to jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, jeżeli się zważy, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji na podstawie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej, z treści tejże notatki nie wynika, aby wówczas zarządca drogi nie stwierdził braku usytuowania w tym miejscu fundamentu i nośnika reklamy. Zauważyć przy tym należy, że w aktach administracyjnych znajduje się także pismo zarządcy drogi z dnia 29 października 2007 r. skierowane do strony, z treści którego wynika, że organ poinformował Spółkę, iż złożenie wniosku z dnia 19 lipca 2007 r. (o wydanie zezwolenia) nie upoważnia strony do umieszczenia nośnika reklamowego oraz że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wymierza się karę pieniężną w oparciu o art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (k. 39 akt). Nie ma też racji strona skarżąca, gdy twierdzi, że wyniki kontroli zarządcy drogi z dnia 8 kwietnia 2008 r. nie potwierdzają przyjętych ustaleń co do tego, że ujawniony wówczas fundament był tym fundamentem, na którym posadowiony był słup i nośnik reklamowy należący do Spółki. Zauważyć przede wszystkim należy, że kwestie związane z ustaleniem powierzchni fundamentu usytuowanego w pasie drogowym oraz tzw. jego "tożsamości" zostały rozstrzygnięte w niniejszej sprawie w oparciu o złożone przez skarżącą wnioski o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego oraz załączoną do nich dokumentację techniczną. W sposób prawidłowy wyjaśnił to Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodać w związku z tym jedynie należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji (str. 3) z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], do której odwołuje się w innych kwestiach autor skargi kasacyjnej, wyraźnie stwierdziło, iż: "nie podziela zarzutów odwołania o błędnej powierzchni zajętego pasa, bo wynika to z dokumentów złożonych przez stronę (tj. rysunki techniczne fundamentu nośnika), gdzie wymiary fundamentu wykazane zostały jako 2,4 m x 3,6 m = 8,64 m2". Tym samym zarzuty strony skarżącej co do wadliwości przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych dotyczących posadowienia fundamentu nośnika Spółki oraz powierzchni zajętej przez fundament w pasie drogowym należało uznać za chybione.

Nie jest trafny zarzut skarżącej, iż czynności kontrolne dokonane w dniu [...] kwietnia 2008 r. przeprowadzono z naruszeniem art. 79 k.p.a., gdyż strona nie została powiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem.

Otóż wyrażona w art. 79 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu odnosi się do toczącego się postępowania, a nie czynności inspekcyjno-kontrolnych. Jeżeli zaś wszczęcie postępowania nastąpi na skutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych podejmowanych bez udziału strony, organ ma obowiązek umożliwić stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Powyższa zasada została w sprawie zastosowania. Trafnie uznał Sąd I instancji, że kontrola na drodze w dniu 8 kwietnia 2008 r. miała miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego i mogła się odbyć bez udziału strony. Ustalenia stwierdzone podczas tych czynności kontrolnych stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, o czym skarżąca została poinformowana pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Jednocześnie organ już w trybie art. 79 k.p.a. powiadomił stronę o wyznaczonym terminie oględzin w dniu 30 kwietnia 2008 r. Z kolei pismem z dnia [...] maja 2008 r. strona została poinformowana w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów, w tym także odnośnie kontroli z dnia 8 kwietnia 2008 r. Zrealizowano tym samym zasadę zawartą w art. 81 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia kiedy strona miała możliwość wypowiedzenia się co do dowodów zgromadzonych w sprawie. Istotne jest, że możliwość taką miała przed wydaniem decyzji.

Chybione są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oraz wskazanych przy tym innych przepisów k.p.a. oraz przepisów postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego tego, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji organu odwoławczego.

Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że zalecenia o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a. wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, a nie sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Taki też, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, miały charakter zalecenia zawarte w decyzji SKO z dnia [...] listopada 2008 r., które zostały wykonane przez organ I instancji. Zauważyć bowiem należy, że w decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. organ I instancji odwołał się jedynie do kontroli drogowej z dnia 8 kwietnia 2008 r. i oględzin z dnia 30 kwietnia 2008 r. Natomiast w decyzji z dnia [...] maja 2009 r. (str. 2–3 uzasadnienia) szczegółowo wyjaśnił w oparciu o jakie dowody zgromadzone i ocenione ustalił istotne w sprawie okoliczności, tj. podmiot, który zajął pas drogowy bez zezwolenia, okres tego zajęcia a także powierzchnię zajętego w ten sposób pasa drogowego.

Nie są przy tym trafne zarzuty, że w tej samej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało wcześniej decyzję o odmownym rozstrzygnięciu, pomimo że stan faktyczny i prawny, a także ustalenia organu nie uległy zmianie. Wskazuje na to analiza treści wydanych w tej sprawie decyzji, na co zwrócił uwagę powyżej Naczelny Sąd Administracyjny. Decyzja organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2008 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., aby organ I instancji wyjaśnił wskazane istotne w sprawie okoliczności. Ponowna decyzja organu odwoławczego została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż w sprawie zostało wyjaśnione to co było istotne dla jej końcowego załatwienia.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji ocena postępowania przeprowadzonego przez organy administracji w powyższym zakresie jest prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem zarzutów skargi kasacyjnej obejmujących naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i powiązanych z nimi przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

Nie jest przy tym trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w którym podnosi się, że Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny niezgodny ze stanem rzeczywistym a także, że w uzasadnieniu wyroku Sąd nie odniósł się do wszystkich kwestii podnoszonych przez skarżącą. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt FPS 8/09 opubl. ONSA 2010/3/39). W tej sprawie Sąd I instancji zawarł stanowisko co do stanu faktycznego, a zatem w ocenianym zakresie przepis ten nie został naruszony. Natomiast nieodniesienie się do każdego z argumentów skargi może stanowić skuteczną skargę kasacyjną tylko wtedy, gdy takie uchybienie mogło mieć istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na wynik sprawy, a więc, gdy ewentualne uwzględnienie pomiętych argumentów czy zarzutów mogłoby doprowadzić do innej treści orzeczenia Sądu I instancji. Taka sytuacja w tej sprawie nie zachodzi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.