Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1891/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 17 § 1, art. 102 § 2 i § 4
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia WSA del. do NSA Jolanta Rudnicka, Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/Sz 205/10 w sprawie ze skargi B. C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od B. C. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 205/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu, w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. B. C., prowadzący w latach 2002- 2006 parking strzeżony przy ul. [...] w G., wystąpił o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów samochodowych za okres od 1 lipca 2002 r. do dnia odebrania pojazdów z parkingu strzeżonego, za pojazdy wymienione w zestawieniu w łącznej kwocie [...] zł. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w G., na podstawie art. 17 § 1 i art. 102 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.) oraz § 3 pkt 1 lit. c/ i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449) przyznał skarżącemu zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór wymienionych pojazdów w kwocie [...] zł oraz odmówił wypłaty zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór ww. pojazdów w żądanej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Naczelnik Urzędu Skarbowego wskazał, m.in., że wobec nieokreślenia przez ustawodawcę kryteriów ustalenia kosztów przechowywania ruchomości w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, należało w tym przypadku rozważyć art. 836 i następne Kodeksu cywilnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie wysokość zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nie wynikała z umowy, należało przyjąć, że skarżącemu powinno się należeć wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte.

Przy przyznawaniu zaś wynagrodzenia za sprawowany dozór należało uwzględnić wszystkie elementy określone przepisami Kodeksu cywilnego oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dotyczące sposobu przechowywania rzeczy, uwzględniając charakter prowadzonej przez przechowawcę działalności, sposób przechowywania rzeczy oraz zakres obowiązków i stopień staranności przechowawcy. Organ podkreślił, iż w ramach strzeżenia rzeczy i dbania o zachowanie jej stanu przechowawca jest obowiązany na bieżąco informować składającego o wszystkich zdarzeniach faktycznych i prawnych, które mogłyby wpłynąć na los rzeczy i sposób przechowania.

Biorąc pod uwagę powyższe elementy Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. po rozpoznaniu materiału dowodowego nie uwzględnił żądania B. C. z tytułu kosztów poniesionych na energię elektryczną, podatek od nieruchomości oraz opłat za ochronę pracowników Parkingu Strzeżonego. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ ustalił, że skarżący nie był podatnikiem podatku od nieruchomości za grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w latach 2000-2006, w bazie bilingowej [...] S.A. nie ma danych na temat zużycia i płatności z tytułu energii elektrycznej pobieranej do lokalu przy ul. [...] w G., w bazie ZUS skarżący figuruje tylko jako osoba fizyczna otrzymująca świadczenie emerytalne.

Skarżący ww. uprawnienie wynagrodzenia za sprawowany dozór oraz parkowanie pojazdów wykorzystał składając odpowiednie faktury VAT, które Urząd Skarbowy opłacił. Tym samym, w ocenie organu, żądanie skarżącego zostało w całości wypełnione i brak jest przesłanek warunkujących zapłatę dodatkowego wynagrodzenia za sprawowany dozór oraz kosztów parkowania.

W zażaleniu na powyższe postanowienie B. C. zaskarżył część rozstrzygnięcia, w której odmówiono mu przyznania wynagrodzenia za dozór i zwrotu wydatków ponad kwotę [...] zł. Jednocześnie wniósł o przyznanie mu wynagrodzenia w wysokości odpowiadającej zgłoszonemu żądaniu, tj. 6 zł za dobę przechowywania jednego pojazdu, ewentualnie uchylenie kwestionowanego postanowienia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz orzekł o przyznaniu skarżącemu wynagrodzenia za dozór wymienionych pojazdów w wysokości [...] zł brutto oraz o odmowie przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru.

Wydanie rozstrzygnięcia organ poprzedził postępowaniem dowodowym mającym na celu ustalenie m.in. jaka część z żądanej kwoty 6 zł netto za 1 dobę dozoru nad jednym pojazdem stanowi zwrot koniecznych wydatków, jak w poszczególnych latach sprawowania dozoru nad pojazdami kształtował się procent narzutu, czy kwoty podane w piśmie z [...] maja 2009 r. wskazujące poniesione wydatki są kwotami brutto czy netto, czy w okresie którego dotyczy wniosek, na parkingu przechowywane były również inne pojazdy oraz czy prowadzenie Parkingu Strzeżonego było jedyną działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącego w tym okresie.

W odpowiedzi na powyższe skarżący wskazał, że we wniosku żądał jedynie przyznania wynagrodzenia za dozór konkretnych pojazdów i niezrozumiałe jest dla niego wskazanie, jaka część żądanej przez niego kwoty 6 zł netto stanowi zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem, a jaka wynagrodzenie za dozór. Odnośnie podania wysokości narzutu, również nie udzielił konkretnej odpowiedzi, natomiast wyjaśnił, że kwoty podane w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. oddają rzeczywistą wysokość ponoszonych przez niego wydatków oraz, że prowadzenie parkingu było jedyną działalnością gospodarczą jaką prowadził w latach 2002-2006, jak również, że w okresie tym poza pojazdami umieszczanymi przez Policję, inne pojazdy przechowywane były na parkingu incydentalnie. Dodatkowo oświadczył, że żądana przez niego stawka 6 zł netto nie różniła się od stawek opłat ustalanych w aktach prawa miejscowego podkreślając, iż w żadnej z uchwał nie przyjęto stawki niższej niż 6 zł.

W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie stwierdził, że mając na uwadze brzmienie przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a., należy oddzielnie traktować należności z tytułu zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, mają one bowiem swoje źródło w różnych działaniach dozorcy. Dozorca może zatem żądać przyznania mu tylko jednego z tych składników. Mając jednakże na uwadze art. 102 § 4 u.p.e.a., zdaniem organu, postanowienie dotyczące konkretnego pojazdu w tej sprawie może być wydane tylko jedno. Zatem w sytuacji, gdy żądanie dozorcy obejmuje tylko jeden z wymienionych składników, postanowienie organu egzekucyjnego winno obejmować oba składniki, z tym że w stosunku do składnika nieobjętego żądaniem organ orzekający w sprawie winien odmówić jego przyznania.

Organ podkreślił również, że zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru dotyczy poniesionych przez dozorcę faktycznych wydatków na wszelkie działania i usługi mające związek z dozorowanym pojazdem. Wydatki te muszą dotyczyć wyłącznie dozoru pojazdu będącego przedmiotem postępowania, a nie ogólnych wydatków związanych z prowadzeniem parkingu. Z kolei wynagrodzenie za dozór stanowić będzie zysk dozorcy, czyli różnicę między przychodem z danej działalności, a kosztami uzyskania tego przychodu. Z przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a. wynika, że dozorca nie tylko powinien wskazać konkretne konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale też musi przedstawić w jaki sposób kwoty te zostały obliczone.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów zażalenia organ wskazał, że uchwalane przez radę powiatu na podstawie ustawowej dyspozycji z art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym stawki opłat za parkowanie pojazdów usuniętych z drogi obejmują zarówno zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, jak też wynagrodzenia za dozór. Brak jest w związku z tym podstaw do zastosowania stawek z uchwał jednostek samorządu terytorialnego obejmujących łącznie zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór dla przyznania samego wynagrodzenia. Uchwały te nie wskazują, jaki winien być stosunek zwrotu wydatków do wynagrodzenia. Stawki te odnoszą się do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach w trybie przewidzianym w art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym i wprost nie mają zastosowania do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanek z art. 130a ust. 10 tej ustawy.

Odnośnie ustalenia wysokości wynagrodzenia, Dyrektor Izby Skarbowej podniósł, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia za dozór, natomiast – w ocenie organu – ustalając wynagrodzenie należy wziąć pod uwagę konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru, w ten sposób, że wynagrodzenie to powinno być proporcjonalne do poniesionych wydatków, czyli powinno być określone w postaci przedstawionej procentowo marży wyrażającej nadwyżkę przychodów uzyskanych z prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności ponad bezpośrednie koszty jej uzyskania. Nadto przy ustalaniu jego wysokości należy posiłkować się – na co wskazał m.in. NSA w wyroku z 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1107/08 – art. 836 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach.

Stawki wojewody i organów samorządu terytorialnego, na które powołuje się dozorca obejmują oba składniki należności za dozór oraz nie wiążą one w żaden sposób organu przyznającego te należności. Nadto brak jest uzasadnionych powodów dla których za sprawowanie dozoru nad tymi samymi pojazdami należy przyjmować różne stawki wynagrodzenia, skoro skarżący nie dowiódł, że w różnych okresach tego dozoru ponosił np. zwiększone ryzyko związane z przechowywaniem pojazdów bądź wyższe koszty ich dozorowania. Powodem takim nie może być też fakt zadłużenia skarżącego z tytułu dzierżawy placu.

W tej sytuacji Dyrektor Izby Skarbowej dokonując ustalenia stawki wynagrodzenia, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, przyjął następujące założenia:

– skarżący prowadząc działalność gospodarczą o charakterze zarobkowym, ukierunkowaną na osiąganie dochodów, w związku z dozorowaniem pojazdów wystawił faktury; nr [...] z [...] czerwca 2004 r., nr [...] z [...] maja 2007 r., nr [...] z [...] maja 2007 r., [...] z [...] sierpnia 2007 r.,

– poza pierwszą z wymienionych faktur dot. dwóch pojazdów gdzie przyjęto stawkę 3,66 zł brutto (3 zł netto), w przypadku pozostałych 34 pojazdów skarżący przyjął stawkę w wysokości 4,88 zł brutto (4,00 zł netto) za jeden dzień sprawowania dozoru nad jednym pojazdem; zatem w pełni uzasadnione jest twierdzenie, że powyższa stawka musiała obejmować zarówno wynagrodzenie za dozór jak i zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, bowiem skarżący prowadził działalność o charakterze zarobkowym,

– kwoty niezbędnych wydatków ponoszonych przez skarżącego w całym okresie sprawowania dozoru były porównywalne;

– wydatki związane z dozorem 36 pojazdów objętych postępowaniem wynosiły ok. [...] tys. zł rocznie, zatem w odniesieniu do jednego pojazdu konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru za 1 dzień parkowania kształtowały się następująco: [...] zł (365 dni) 36 pojazdów = 3,79 zł, natomiast wynagrodzenie 4,88 zł – 3,79 zł = 1,09 zł.

Mając powyższe na uwadze, organ wskazał, że skarżący poza odwołaniem się do stawek wynikających z uchwał rad powiatu nie mających zastosowania do pojazdów stanowiących własność Skarbu Państwa, nie wskazał uzasadnionych podstaw na których oparł wyliczenie żądanej stawki. Nadto nie przedstawił żadnych racjonalnych powodów, które uzasadniałyby różnice w przyjętych stawkach. W ocenie organu wynagrodzenie za dozór winno być określone w oparciu o dotychczas stosowaną przez skarżącego stawkę 4,88 zł pomniejszoną o przypadające na jeden pojazd niezbędne wydatki związane ze sprawowaniem dozoru, które skarżący wskazał w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. Ponadto B. C. w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego domaga się ustalenia wynagrodzenia dot. tych samych pojazdów w stawce blisko siedmiokrotnie wyższej niż stawka wynikająca z kalkulacji organu dokonanej na podstawie przedstawionych przez niego danych.

Ostatecznie organ ustalił przysługujące wynagrodzenie w wysokości [...] zł, tj. 1,09 zł x [...] = [...] zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, B. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. Zdaniem skarżącego ustalenie przez organ stawki w wysokości 1,09 zł za dobę pilnowania pojazdu jest oderwane od realiów życia społeczno-gospodarczego, do którego przyczynił się brak zrozumienia istoty działalności gospodarczej. Na potwierdzenie powyższego skarżący przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1214/08, w którym zaaprobowane zostały ustalenia wynagrodzenia w wysokości 10 zł brutto za dzień dozoru.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę uznając, że zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie wydane zostało w sposób niezgodny z prawem.

W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę na wadliwy sposób rozstrzygnięcia, jaki przyjęto w zaskarżonym postanowieniu. Sąd uznał, że Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie prawidłowo stwierdził, że mając na uwadze treść przepisu art. 102 u.p.e.a. dozorca może żądać przyznania na jego rzecz tylko jednego z wymienionych w nim składników (tak jak w rozpatrywanej sprawie, wyłącznie wynagrodzenia za dozór). Wadliwie jednak organ przyjął, że z uwagi na fakt, iż w art. 102 § 4 u.p.e.a. mowa jest o postanowieniu organu egzekucyjnego w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, i w sytuacji, kiedy żądanie dozorcy obejmuje tylko jeden z ww. składników, to postanowienie organu egzekucyjnego winno obejmować oba składniki, z tym że w stosunku do składnika nieobjętego żądaniem, organ orzekający winien odmówić jego przyznania. Taka interpretacja art. 102 § 4 u.p.e.a. – w ocenie Sądu – nie jest właściwa.

Jak wynika z okoliczności sprawy, skarżący wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. wystąpił o przyznanie wynagrodzenia za dozór wymienionych w tym piśmie pojazdów. Wydając zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia za zwrot poniesionych wydatków organ II instancji wydał w tym zakresie merytoryczne rozstrzygnięcie pomimo braku wiedzy skarżącego co do prowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Odmowa przyznania świadczenia może bowiem nastąpić wyłącznie na skutek nie ziszczenia się lub niewypełnienia przez wnioskodawcę określonych przesłanek materialnoprawnych. Brak wniosku o zwrot poniesionych wydatków czynił natomiast rozpoznanie sprawy w tym zakresie bezprzedmiotowym. Jeżeli natomiast organ z urzędu uczynił kwestię zwrotu wydatków przedmiotem rozpoznania, to w toku prowadzonego postępowania powinien, stosownie do treści art. 61 § 2 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., uzyskać na to zgodę strony. Skoro jednak organ o taką zgodę nie występował, to w związku z treścią art. 102 u.p.e.a., postępowanie w przedmiocie zwrotu poniesionych wydatków podlegało w tym zakresie umorzeniu, jako bezprzedmiotowe.

Odnosząc się w dalszej kolejności do kwestii wysokości wynagrodzenia przyznanego B. C. z tytułu wykonywanego dozoru Sąd stwierdził, że organ II instancji zbyt pobieżnie dokonał analizy wniosku skarżącego przyjmując, że faktury wskazujące na stawkę 4,88 zł brutto obejmują jednocześnie kwotę wynagrodzenia i poniesionych wydatków, wywodząc to z zasady racjonalnego prowadzenia działalności gospodarczej. Obliczona na podstawie powyższego założenia stawka należnego wynagrodzenia w wysokości 1,09 zł brutto pozostaje bowiem w ewidentnej sprzeczności ze stawką wynagrodzenia w wymiarze 6,00 złotych netto, której wypłaty domagał się skarżący. Nie bez znaczenia pozostaje także wysokość wynagrodzenia za dozór przyjęta przez organ I instancji w innej sprawie, a która także była przedmiotem rozpoznania przez organ II instancji. Sąd przyznał rację Dyrektorowi Izby Skarbowej, który wskazał, że wydając zaskarżone postanowienie nie był związany treścią postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], ustalającego wynagrodzenie za dozór według stawki 6,00 złotych netto za jedną dobę. Niemniej jednak, jak zauważył Sąd, skarżący, składając tożsamy, jak we wcześniejszej sprawie wniosek, opiewający na tożsamą kwotę i rozpatrzony z uwzględnieniem wytycznych organu II instancji na jego korzyść, miał prawo oczekiwać, zgodnie ze sformułowanymi w art. 8 K.p.a. zasadami pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli, przyjęcia podobnych kryteriów i stawek w odniesieniu do innych pojazdów poddanych jego dozorowi.

W przypadku więc odstąpienia od wysokości stawek wcześniej stosowanych organ powinien, tak jak wskazał na to skarżący odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. I OSK 1214/08, zastosować metodę porównawczą. Organy egzekucyjne nie zostały przy tym ograniczone przez ustawodawcę przy ustalania wysokości stawek wynagrodzenia i zwrotu poniesionych wydatków w zakresie możliwości porównania stawek przyjętych w uchwałach przez organy jednostek samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie wymagałoby to jednak ustalenia wartości poszczególnych składników, tj. wynagrodzenia oraz wydatków, określonych w tych aktach, a stanowiących podstawę ustalenia przyjętych stawek. Nie sposób zatem przyjąć, że organ II instancji był zwolniony z obowiązku przeprowadzenia analizy porównawczej, ponieważ, jak twierdzi, dysponował w zgromadzonym materiale wszystkimi niezbędnymi kwotami, w tym przede wszystkim kwotami poniesionych wydatków, skoro dla ustalenia stawki wynagrodzenia organ ten odwoływał się do założonych przez siebie zasad racjonalności prowadzenia działalności gospodarczej. Dyrektor Izby Skarbowej nie wykazał jednak, aby przyjęte wyliczenie, w sposób zgodny z takimi zasadami, odpowiadało stawkom za podobne do świadczonych przez skarżącego usługi.

Reasumując Sąd stwierdził, że organ II instancji orzekł z naruszeniem prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Udzielając wskazówek organowi ponownie rozstrzygającemu sprawę Sąd wskazał, że rzeczą organu orzekającego powinno być uwzględnienie przedstawionych zapatrywań prawnych co do wykładni art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 18 i art. 102 u.p.e.a. Ponadto Dyrektor Izby Skarbowej powinien ustalić, co składało się na wskazaną przez skarżącego w przedłożonych fakturach kwotę 4,88 zł, a w razie braku ustaleń w tym przedmiocie lub wskazania, że kwota ta obejmowała wyłącznie koszt wynagrodzenia, dokonać ustalenia stawki wynagrodzenia w oparciu o metodę porównawczą, z uwzględnieniem wskazanych kwot kosztów poniesionych wydatków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie. Zaskarżając wyrok w całości organ podniósł następujące zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania:

1) art. 134 P.p.s.a. poprzez wyjście poza granice sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na postanowieniu Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] września 2008 r., nr [...] wydanym w innej sprawie;

2) art. 133 P.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na postanowieniu Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] września 2008 r., nr [...], które nie znajdowało się w aktach sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w zw. z art. 8 K.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia ze wskazaniem, iż przyznając wynagrodzenie za dozór organ powinien zastosować metodę porównawczą,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 102 u.p.e.a. w zw. z art. 61 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ egzekucyjny jest zobowiązany do uzyskania zgody dozorcy na wydanie orzeczenia w części dotyczącej zwrotu wydatków.

W ocenie organu wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Uzasadniając podniesione zarzuty organ podniósł, że pomimo wskazania przez Sąd na wytyczne Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie zawarte w postanowieniu z [...] września 2008 r., to Sąd ich nie znał, bowiem postanowienie to nie znajduje się w aktach sprawy. W niniejszej zaś sprawie organ nie wydawał wytycznych Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w G. w zakresie wysokości zastosowanej stawki, nie znał również ostatecznego rozstrzygnięcia organu I instancji w tym zakresie, nie mógł zatem zastosować metody porównawczej. Nie znając rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego oraz jego motywów – organ odwoławczy mógł zbadać sprawę opierając się jedynie o posiadany i zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy.

Autor skargi kasacyjnej podniósł ponadto, że konstrukcja § 4 art. 102 § 2 u.p.e.a. wskazuje, że organ egzekucyjny wydaje jedno postanowienie, w którym określa zarówno wynagrodzenie za dozór oraz zwrot koniecznych wydatków. Przyjmując taką konstrukcję, wniosek dozorcy z art. 102 § 2 tej ustawy wszczyna postępowanie w przedmiocie określenia wysokości wynagrodzenia za dozór oraz zwrotu niezbędnych wydatków, bez względu na jego treść. Tym samym postępowanie to toczyło się na wniosek strony, nie zaś z urzędu, jak błędnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Wobec powyższego brak było podstaw do stosowania przepisu art. 61 § 2 K.p.a.

W konkluzji, skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. C., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 61 § 2 K.p.a., bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż został naruszony przepis ww. art. 102 u.p.e.a. oraz art. 61 § 2 K.p.a.

Bezsporne jest, iż przyznanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór następuje na żądanie dozorcy. To dozorca jest dysponentem swojego roszczenia i od niego zależy czy wystąpi ze stosownym żądaniem. Przy czym wbrew twierdzeniom organu dozorca może żądać przyznania zarówno zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór, ale także tylko przyznanie wynagrodzenia bądź zwrotu wydatków związanych z dozorem.

Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy tej ustawy stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponieważ ustawa ta nie reguluje kwestii wszczęcia postępowania w przypadku zgłoszenia żądania przez dozorcę w trybie art. 102 u.p.e.a., to mają tu odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a.

W niniejszej sprawie zostało zgłoszone żądanie jedynie o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdów, a więc w tym zakresie zostało wszczęte stosowne postępowanie. Natomiast jeżeli organ uznał, że z uwagi na szczególnie ważny interes strony należy wszcząć z urzędu postępowanie również w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, to stosownie do art. 61 § 2 K.p.a. powinien uzyskać na to zgodę skarżącego, a w razie jej nieuzyskania umorzyć postępowanie. W niniejszej sprawie organ takiej zgody nie uzyskał, a co za tym idzie nie był władny rozstrzygać kwestii zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem merytorycznie, ale umorzyć postępowanie w tym zakresie.

Nie jest również zasadny zarzut przekroczenia granic sprawy, bowiem Sąd I instancji rozstrzygał w sprawie, w której zostało wydane zaskarżone postanowienie. Fakt, iż Sąd powołał się na postanowienie wydane w innej sprawie nie oznacza, że rozstrzygał również w ramach niniejszego postępowania, w innej sprawie.

Sąd bowiem potraktował rozstrzygnięcie Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] maja 2009 r. jako dowód z dokumentu, a przy tym odniósł się do wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia organu II instancji, tj. Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie.

Jednakże w tym zakresie, jak to zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, Sąd naruszył przepisy postępowania. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oznacz to, iż orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji publicznej.

W niniejszej sprawie w aktach sprawy brak jest dokumentów na których m.in. oparto wyrok. Jeżeli więc Sąd I instancji uznał, iż niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie jest przeprowadzenie dowodu z przedmiotowego postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. to powinien to przeprowadzić stosownie do przepisu art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. Zwłaszcza, że Sąd dysponował jedynie odpisem postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] maja 2009 r. dołączonym do skargi, natomiast nie dysponował postanowieniem wydanym w tym postępowaniu przez Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] września 2008 r., a więc nie dysponował stanowiskiem organu co do sposobu ustalenia wysokości wynagrodzenia za dozór. Kwestie te mają znaczenie bowiem Sąd w dużej mierze oparł swoje rozstrzygnięcie co do prawidłowości ustalenia wynagrodzenia za dozór również w niniejszej sprawie właściwie na wyniku postępowania w powyższej sprawie. Przy czym Sąd I instancji jednocześnie przyjął, iż ustalona kwota stanowi wynagrodzenie za dozór i nie obejmuje zwrotu kosztów związanych z dozorem, chociaż z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] maja 2009 r. nie wynika to jednoznacznie. Wprawdzie organ odnosi się do wynagrodzenia za dozór, ale jednocześnie (przedostatni akapit postanowienia) do poniesionych kosztów.

Ponadto postępowanie w tej sprawie zakończyło się orzeczeniem organu I instancji, które wobec niezaskarżenia stało się ostateczne.

Postanowienie to pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje określone skutki. Jednocześnie nie może ono przesądzać o prawidłowości postanowienia zapadłego w niniejszej sprawie. Sam fakt, iż w innej sprawie skarżący uzyskał zaspokojenie żądania w dochodzonej kwocie, nie może przesądzać, iż również w niniejszej sprawie ma to nastąpić.

Nie sprzeciwia się temu, wbrew stanowisku Sądu I instancji art. 8 K.p.a. W niniejszej bowiem sprawie organ zobligowany był rozstrzygać kwestie wynagrodzenia za dozór pojazdów biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności mające wpływ na to wynagrodzenie. Jednym z takich elementów jest liczba pojazdów podlegających jednoczesnemu dozorowi. I tak np. przy jednym pojeździe skarżący uzyskał wynagrodzenie dzienne w wysokości 6,00 zł, ale przy 36 pojazdach żądając 6,00 zł dziennie za dozór każdego samochodu wynagrodzenie dziennie wnosiłoby 216,00 zł.

Należy bowiem podkreślić, że żądanie skarżącego dotyczy jedynie wynagrodzenia za dozór i nie obejmuje zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru.

W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że do ustalenia wysokości wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, niezbędne jest wykazanie przez dozorcę konkretnych koniecznych kosztów poniesionych na dozór danego pojazdu i wskazanie jak te koszty zostały obliczone.

Natomiast art. 102 u.p.e.a. nie wskazuje kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia za dozór, ale przy jego określaniu należy uwzględnić zakres obowiązków dozorcy, czas przechowywania, właściwość i wartość rzeczy przechowywanej, warunki sprawowania pieczy i jak to już wskazano wyżej, liczba dozorowanych jednocześnie pojazdów. Można, stosując posiłkowo art. 836 K.c. odnoszący się do umowy przechowania brać pod uwagę wynagrodzenie stosowane przez innych dozorców na danym terenie i dla rzeczy danego rodzaju. Jednakże zastosowanie tej metody jest możliwe jeżeli dysponujemy takimi danymi.

W niniejszej sprawie nie będą pomocne stawki opłat za parkowanie przyjęte w uchwałach jednostek samorządu terytorialnego, bowiem opłaty te obejmują łącznie nie tylko wynagrodzenie ale także wydatki związane z parkowaniem.

W związku z tym, wbrew stanowisku Sądu I instancji, w tym wypadku do ustalenia wynagrodzenia za dozór nie jest przydatna metoda porównawcza.

Stwierdzić jednak należy, iż dozorca żądając określonej stawki wynagrodzenia za dozór, zobligowany jest wskazać jakimi kryteriami kierował się przy jej określaniu.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że B. C. uzasadniając wysokość żądanego wynagrodzenia powołuje się tutaj właśnie na stosowne uchwały jednostek samorządu terytorialnego, zaś z protokołu przesłuchania strony wynika, że do wynagrodzenia wlicza również koszty zaległego czynszu dzierżawnego. Ponadto powołuje się na "zarządzenie Wojewody Zachodniopomorskiego oraz Starosty", ale w stawkach tam określonych również zawarte są koszty dozoru, a nie jedynie wynagrodzenie. Nie bez znaczenia jest również, że skarżący miał już przyznane określone kwoty za dozór pojazdów, zgodne ze stawkami podanymi przez skarżącego (np. 3 zł, 4 zł netto), które to stawki, jak to wynika z przesłuchania skarżącego, zawierały również koszty związane z dozorem.

W tej sytuacji organ nie mógł oprzeć swojego rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę stawki przyjęte przez samorządy, wojewodę czy starostę, czy też uprzednio wypłacone już skarżącemu, bowiem w tych stawkach mieścił się również zwrot kosztów dozoru.

W związku z tym organ przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe i przyjął również określoną metodę wyliczenia wynagrodzenia za dozór pojazdów opartą o relatywizację kosztów dozoru pojazdów i wynagrodzenie za ten dozór.

Sąd I instancji nie odniósł się do samej metody zastosowanej przez organ, a ma to zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie. Ponownie wiec rozpatrując sprawę, Sąd winien dokonać oceny zastosowanej metody, przyjętych założeń i parametrów. W przypadku zaś uznania, iż przy jej przyjęciu i zastosowaniu doszło do naruszenia prawa – wskazanie prawidłowej metody ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdów. Dopiero wtedy możliwa będzie ocena czy wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlega cała zaskarżona decyzja, czy też jedynie jej część dotycząca zwrotu wydatków związanych z dozorem pojazdów.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna częściowo zasługuje na uwzględnienie, Naczelny Sad Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz 203 pkt 2 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.