Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 225/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, 2, 3, 4 i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1459/18 w sprawie ze skargi A.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1459/18, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi A.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej, oddalono skargę.

Wyrok ten zapadł w poniżej przytoczonym, przyjętym do orzekania przez Sąd I instancji, stanie faktycznym.

Poddana kontroli Sądu I instancji decyzja poprzedzona był wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 560/17. W tej sprawie, kontroli sądowej poddana była decyzja wydana na wniosek byłego użytkownika wieczystego nieruchomości (dalej skarżący), domagającego się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Opłata z tego tytułu nie została rozłożona na raty, ze względu na brak takiego wniosku. Skarżący, dopiero jako właściciel nieruchomości, wystąpił o rozłożenie na raty nałożonej opłaty. Wniosek skarżącego rozpatrzony został w trybie art. 155 K.p.a. odmownie. Organy uznały, że z chwilą uzyskania przez byłego użytkownika nieruchomości statusu właściciela, traci on tytuł do domagania się rozłożenia opłaty na raty, ponieważ uprawnienie to zastrzeżone jest jedynie dla użytkownika wieczystego. W wyroku z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 560/17 poddano tę kwestię ocenie prawnej i przesądzono możliwości zastosowania instytucji uregulowanej w art. 155 K.p.a. w stosunku do spraw, o których mowa w art. 4 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 roku, poz. 83 ze zm.), dalej "ustawa przekształceniowa". Sąd w kontrolowanej sprawie stwierdził, że "systemowa interpretacja prawna art. 4 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy przekształceniowej nie eliminuje możliwości złożenia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej przez uruchomienie trybu art. 155 K.p.a., przez skarżącego już jako właściciela". W konsekwencji, zalecił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie (dalej SKO) rozważyć ponownie czy za uchyleniem decyzji w zakresie sposobu wywiązania się przez skarżącego z opłaty za przekształcenie prawa użytkowania przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony ważąc w sposób zobiektywizowany argumenty przemawiające za i przeciw. Wyrok ten stał się prawomocny.

Prezydent Miasta K. orzekł powtórnie o odmowie zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a., a SKO, w decyzji poddanej kontroli Sądu I instancji, podzieliło w całości ustalenia i stanowisko Prezydenta Miasta K. Przyznało, że słuszny interes strony nie może przejawiać się w usiłowaniu uniknięcia konsekwencji podatkowych. Skoro skarżący przez dwa lata od daty przekształcenia nie uregulował nawet części należnej z tytułu przekształcenia opłaty, a do tego niezwłocznie wyzbył się przedmiotu postępowania uniemożliwiając wierzycielowi ustanowienie zabezpieczenia w postaci hipoteki, to uzasadnionym prawem wierzyciela jest z ostrożnością podchodzić do zapewnień wnioskodawcy, że opłatę będzie uiszczać w ratach. SKO uznało także, że ze względu na brak rzeczywistej zdolności oraz chęci ponoszenia opłaty przez skarżącego można mówić o jego interesie w rozłożeniu na raty lecz interesu tego nie można uznać za słuszny i przedstawiło fakty, które potwierdzać miały taką konstatację. Zdaniem SKO okolicznościami potwierdzającymi taką tezę były umowy przenoszące prawo własności do nieruchomości skarżącego na jego syna. Naprzemienne zbywanie i odzyskiwanie przedmiotu zabezpieczenia uzasadniało bowiem konieczność zabezpieczenia interesu społecznego przez jednorazowe uzyskanie rekompensaty za przekształcenie prawa. Jako bezsporne przyjęto, że skarżący nie reguluje opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nawet w części, która mogłaby odpowiadać prognozowanym ratom i że przeciwko skarżącemu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie tej opłaty. Nadto, jako fakt nie budzący wątpliwości a wynikający z uzasadnienia postanowienia Sądu Apelacyjnego w K. [...] Wydział Karny z [...] sierpnia 2016 r. sygn. Akt [...] uznano, że w stosunku do wnioskodawcy zastosowano zabezpieczenie w postaci rachunków bankowych, co rodzi w kontekście dbałości o interes społeczny, obawy co do zdolności regulowania opłat w dłuższej perspektywie czasowej. SKO potwierdziło zatem, że interes strony nie może być uznany za słuszny, jeśli pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Wyjaśniło dodatkowo, że postępowanie toczy się w ramach nadzwyczajnego trybu kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 155 K.p.a). Stąd w pierwszej kolejności organ bada, czy spełnione są przesłanki zastosowania tego trybu, zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie. Dopiero stwierdzenie, że przesłanki są spełnione, otwiera drogę do wydania decyzji uznaniowej w przedmiocie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji. W przedmiotowej sprawie stwierdzono brak spełnienia się przesłanek z art. 155 K.p.a., w szczególności stwierdzono, że za uchyleniem lub zmianą decyzji nie przemawia ani interes społeczny ani słuszny interes strony. Zatem zamknięta jest droga do weryfikacji decyzji ostatecznej. Jedynie wtedy, gdyby przesłanki z art. 155 K.p.a. zostały spełnione, należałoby rozważyć rozłożenie opłaty na raty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono brak uwzględnienia zaleceń i oceny prawnej zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 560/17. Zdaniem skarżącego w wyroku tym nakazano szukać znaczenia interesu publicznego i słusznego interesu strony w aksjologii ustawy przekształceniowej, czego nie uczyniło SKO. Nadto w wyroku tym stwierdzono, że skarżący nie domaga się niczego innego, niż przewiduje to norma stanowiąca podstawę do wydania decyzji związanej w przedmiocie rozłożenia na raty. Zatem, zdaniem skarżącego, w realiach kontrolowanej sprawy i obiektywnego stanu prawnego, kiedy użytkownik wieczysty ma, w świetle art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej, przy spełnieniu pewnych przesłanek prawem określonych, publiczne prawo podmiotowe do skutecznego złożenia wniosku o rozłożenie opłaty na raty, nie można odmowy zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. argumentować zastosowaniem tej instytucji tylko do decyzji uznaniowych, gdyż w tym kontrolowanym stanie prawnym wykładnia organu prowadzi do wniosków nieakceptowanych w demokratycznym państwie prawnym. Ponad powyższe skarżący zarzucił organowi wprowadzenie pozaustawowej przesłanki wiarygodności płatniczej, wymagając aby strona domagając się rozłożenia na raty płatności dokonywała tej płatności. Brak też wymogu, by po dokonaniu przekształcenia konieczne było zaniechanie rozporządzania nabytą nieruchomością. Zwrócono uwagę, że dokonana na rzecz syna darowizna jest czynnością pod tytułem darmym, zatem nie może utrudnić lub uniemożliwić realizacji spłaty wierzytelności. Na rozprawie 6 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył do akt wydruki z urzędu skarbowego oraz UMK na okoliczność, że organ nieprawdziwie stwierdził, że żadne środki nie wpłynęły tytułem opłaty przekształceniowej oraz że narosły odsetki w kwocie ponad 90.000 zł, a także na okoliczność, że w marcu 2017 r. nastąpiło zajęcie rachunku i wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Podniósł, że organ rozpoczął postępowanie egzekucyjne bez ostrzeżenia, 6 miesięcy po wysłaniu upomnienia. Wskazał, że została ściągnięta przez organ rata, która została zaliczona na koszty egzekucji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowo prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a., uznając skargę za niezasadną.

Przypomniał na wstępie, że orzekanie w kontrolowanej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., gdyż jest poprzedzone prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 26 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 560/17. Przytoczył również wskazania dla organu zawarte w uzasadnieniu tego wyroku, a z których wynikała konieczność rozważenia, w ponownym postępowaniu, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, wraz ze szczegółowym rozważeniem na czym, w przedmiotowej sprawie, polega słuszny interes strony. Przy czym, zgodnie z zaleceniami, organ powinien poszukiwać znaczenia ww. interesów w aksjologii ustawy przekształceniowej i Konstytucji RP, co nie oznacza konieczności faworyzowania słusznego interesu strony w zestawieniu z interesem społecznym.

Zdaniem Sądu organy wywiązały się należycie z tak zdefiniowanego zadania. Przyjęły zasadnie, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną na podstawie art. 155 K.p.a, jeżeli - strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, a za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uznając, że dwa pierwsze warunki były spełnione, organy przystąpiły do zbadania czy interes strony jest "słuszny" oraz do ustalenia relacji interesu strony z interesem społecznym.

W pierwszej kolejności Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, w czym przejawiają się oba rodzaje interesów w kontrolowanej sprawie. Przyznał, że zostało to dokonane przez organy zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku WSA z 26 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 560/17, w kontekście norm konstytucyjnych oraz ustawy przekształceniowej. Ustalając czym jest w istocie w kontrolowanej sprawie interes publiczny organy zasadnie uznały, że zgodnie z Konstytucją interes publiczny utożsamiany jest z "dobrem wspólnym", a więc z korzyściami, z reguły materialnymi, przypadającymi "wszystkim", a w skali gminy lub powiatu, z korzyściami przypadającymi wspólnocie danej jednostki samorządowej. Sąd podkreślił, że obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona. W następstwie przekształcenia gmina traci możliwość pobierania opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntu, którego właścicielem być przestaje. W tej sytuacji, w opinii Sądu, interes społeczny realizuje się poprzez uzyskanie pełnej kwoty należnej opłaty za przekształcenie. Pogorszenie sytuacji finansowej gminy, polegające na rozłożeniu należnych płatności na raty, byłoby zasadne tylko w przypadku, gdyby prawdopodobieństwo uzyskania należnej kwoty w postaci rat było porównywalne z możliwością uzyskania tej kwoty w formie jednorazowej wpłaty - a więc gdyby wierzytelność ta była należycie zabezpieczona. Sąd wskazał, że przez należyte zabezpieczenie trzeba rozumieć sposób maksymalnie uprawdopodabniający wyegzekwowanie opłaty przy wykorzystywaniu organów władzy publicznej w przypadku braku dobrowolnego jej spłacania przez dłużnika.

Przechodząc do analizy przepisów ustawy przekształceniowej Sąd zwrócił uwagę, że w jej art. 4 ust 3 przewidziana jest - na wniosek użytkownika wieczystego- możliwość rozłożenia na raty należnej opłaty na okres do 20 lat. Udzielenie tej ulgi, zgodnie z art. 4 ust. 6 ustawy przekształceniowej, wiąże się z zabezpieczeniem należności dotychczasowego właściciela gruntu w postaci hipoteki. Interes społeczny realizowany jest przy tym poprzez zapewnienie odzyskania należnej kwoty w drodze ewentualnej egzekucji z nieruchomości będącej przedmiotem postępowania w przypadku, gdyby nowy właściciel nie spłacał należności w terminie.

Zdaniem Sądu interesem strony jest natomiast możliwość regulowania należności za przekształcenie w wysokości zbliżonej do wysokości dotychczasowych opłat rocznych za użytkowanie wieczyste, przy czym, co do zasady, w jej interesie leży możliwości uiszczenia tej opłat w ratach, a nie jednorazowo.

Zauważając, że nie zawsze interes strony będzie tożsamy z interesem słusznym, Sąd poddał analizie pojęcie "słusznego interesu" w kontekście okoliczności sprawy. Wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy sugeruje wątpliwości co do rzeczywistej chęć ponoszenia przez skarżącego opłaty za przekształcenie, nawet w formie ratalnej. W okresie blisko dwóch lat od daty uostatecznienia się decyzji przekształceniowej, do daty wydania decyzji poddanej kontroli Sądu w niniejszej sprawie, skarżący nie regulował należności z tytułu przekształcenia. Chociaż złożył wniosek o rozłożenie na raty ciążącej na nim należności, to przez czas trwania postępowania nie dokonywał dobrowolnych wpłat, choćby poprzez wpłatę kwot zbliżonych do prognozowanych wysokości rat rocznych pomijając, że niezależnie od wszelkich składanych wniosków, ciążył na nim obowiązek uiszczenia opłaty. Skutkowało to wdrożeniem egzekucji administracyjnej. Ponad powyższe skarżący na mocy umowy darowizny z [...] sierpnia 2016 r. przeniósł własność przysługujących mu udziałów w użytkowaniu wieczystym nieruchomości na osobę trzecią, co uniemożliwiło Gminie ustanowienie hipoteki celem zabezpieczenia należności. Jest to fakt, którego żadna ze stron nie kwestionuje. Następnie aktem notarialnym z [...] września 2016 r. rozwiązał powyższą umowę darowizny. Z kolei na mocy kolejnego aktu notarialnego z [...] września 2016 r. darował synowi całe przysługujące mu udziały już we współwłasności przedmiotowej nieruchomości.

Oceniając powyższe fakty Sąd uznał za słuszne stanowisko organów co do braku słusznego interesu po stronie skarżącego. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa Sąd zauważył, że zmiana decyzji ze względu na interes strony musi być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze względu na cel jaki ma być przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Sąd podzielił stanowisko organów wskazując, że w kontrolowanej sprawie interes publiczny, przy braku słusznego interesu strony, stoi na przeszkodzie uchyleniu lub zmianie decyzji na korzyść skarżącego. Podkreślił, że interes ten nie jest rozumiany wyłącznie w kategoriach finansowych, bowiem uszczuplenie dochodów gminy koresponduje z jej możliwościami realizacji ustawowych zadań i obowiązków wobec wszystkich mieszkańców.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. i zasady równego traktowania, zauważając brak relewantności pomiędzy sytuacją skarżącego i pozostałych współwłaścicieli. Zwrócił także uwagę, że okoliczności dotyczące wiarygodności dłużnika zostały prawidłowo wzięte pod uwagę nie jako samoistna negatywna przesłanka, lecz w ramach oceny występowania słusznego interesu strony, a zatem przesłanki ustawowej z art. 155 K.p.a. Badane przez organ okoliczności zostały ocenione jako element stanu faktycznego w kontekście możliwości zabezpieczenia interesu publicznego.

W związku z powołaniem się skarżącego na przyznane mu w art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej uprawnienie żądania rozłożenia opłaty na raty, Sąd szeroko wyjaśnił różnicę pomiędzy postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, w jakim prowadzona była kontrolowana sprawa, a postępowaniem w trybie zwykłym, prowadzonym na podstawie wskazanego art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej. Podkreślił, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 K.p.a. organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Celem tego postępowania, będącego samodzielnym postępowaniem administracyjnym, jest mianowicie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 K.p.a. oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Dopiero stwierdzenie, że przesłanki, o których mowa w art. 155 K.p.a. są spełnione, otworzyłoby drogę do wydania decyzji uznaniowej w przedmiocie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie prawidłowo stwierdzono brak spełnienia przesłanek z art. 155 K.p.a., poprzez trafne stwierdzenie, że za uchyleniem lub zmianą decyzji nie przemawia ani interes społeczny ani słuszny interes strony, brak było podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania.

Sądowi I instancji zarzucono zarówno uchybienia procesowe, jak też prawnomaterialne.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a skarżący kasacyjnie zarzucił uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez dokonanie wykładni okoliczności, jakie mogą i powinny być uwzględnione przy ocenie interesu strony jako słuszny odmiennej niż przedstawiona w wyroku WSA sygn. akt II SA/Kr 560/17, a więc wyznaczonej aksjologią ustawy przekształceniowej oraz Konstytucji RP oraz przyjęcie, że najpierw badana jest dopuszczalność zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., a dopiero potem uwzględniana jest treść przepisów ustawy przekształceniowej, jak również naruszenie wskazań ww. wyroku, a to, że skarżący ma publiczne prawo podmiotowe do skutecznego złożenia wniosku o rozłożenie opłaty na raty realizowane w trybie art. 155 K.p.a. oraz, że skarżący nie domaga się niczego więcej niż to przewiduje norma stanowiąca podstawę do wydania decyzji związanej w przedmiocie rozłożenia na raty;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...], w sytuacji kiedy zostały one wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a., art. 153 P.p.s.a. oraz 155 K.p.a, w zw. z art. 4 ust. 1 - 4 i 6 ustawy przekształceniowej;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz 134 P.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...], w sytuacji kiedy zostały one wydane z naruszeniem art. 8 § 1 i oraz art. 9 K.p.a.

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez dokonanie przez Sąd I instancji ustalenia, że akt darowizny na rzecz syna stanowił przyczynę braku zabezpieczenia opłaty za przekształcenie hipoteką przymusową, a nie brak złożenia wniosku w tej sprawie oraz wadliwa treść decyzji przekształceniowej, jak również zaniechanie ustalenia, że organ administracyjny dokonał ściągnięcia kwoty opłaty odpowiadającej wysokości dwóch rat.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 4 ust. 1 - 4 i 6 ustawy przekształceniowej, co polegać miało na "wykładni, że ustanowienie hipoteki dotyczy jedynie sytuacji rozłożenia wierzytelności na raty";

2) art. 4 ust. 1 - 4 i 6 ustawy przekształceniowej "w zw., że to darowizna na rzecz syna uniemożliwiła dokonanie wpisu hipoteki na rzecz Gminy Miasta [...] w sytuacji, kiedy Gmina Miasta [...] w ogóle nie złożyła wniosku o wpis hipoteki a dodatkowo decyzja o przekształceniu została wadliwie sformułowana t.j. nie zawierała ani informacji o zabezpieczeniu wierzytelności hipoteką przymusową wobec skarżącego ani nie zawierała określenia sumy pieniężnej zabezpieczającej wierzytelność przyszłą, co stanowi niezależną od skarżącego przyczynę braku wpisu hipoteki";

3) art. 4 ust. 1 - 4 i 6 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 2 oraz w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 155 K.p.a. przez wykładnię, że aksjologia ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz Konstytucji RP pozwalają na ocenę interesu strony jako niesłusznego w oparciu o przesłankę niewystarczającego zabezpieczenia płatności i braku dobrowolnych wpłat.

Uzasadniając pierwszy z zarzutów procesowych skarżący kasacyjnie przytoczył fragmenty uzasadnienia wyroku WSA z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 560/17 i fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Intepretując przedstawione fragmenty uznał, że w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 20 września 2017 r. zawarto ocenę prawną, zgodnie z którą również właściciel nieruchomości ma prawo realizować swoje uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o rozłożenie opłaty na raty, a znaczenia pojęcia interesów prywatnego i publicznego trzeba przy tym szukać w aksjologii ustawy przekształceniowej i Konstytucji RP. Tymczasem Sąd I instancji pominął ten wiążący pogląd prawny i przyjął z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., że organy w trybie art. 155 K.p.a. nie mogą rozpatrywać sprawy pod względem merytorycznym w oparciu o przepisy prawa materialnego, w tym wypadku ustawę przekształceniową, gdyż w pierwszej kolejności muszą zbadać, czy spełnione są przesłanki zastosowania tego trybu, a dopiero stwierdzenie, że przesłanki są spełnione, otworzyłoby drogę do wydania decyzji uznaniowej w przedmiocie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji.

Uzasadniając naruszenie przez organy art. 7, art. 77, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 9 K.p.a. pominięte w rozważaniach Sądu I instancji, a w konsekwencji prowadzące do błędnego rozstrzygnięcia, skarżący kasacyjnie wskazał na brak zgromadzenia dokumentów dotyczących stanu spłaty wierzytelności. Stwierdził nadto, że nie był informowany o oczekiwaniach organów, które wbrew treść wyroku WSA z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 560/17 doprowadziły do braku zmiany decyzji.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie zauważył, że art. 4 ust. 6 ustawy przekształceniowej stanowi o obowiązku organów zabezpieczenia spłaty wierzytelności z tytułu opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, niezależnie od tego, czy opłata ta będzie dokonywana jednorazowo czy też ratalnie. Sąd natomiast, sprzecznie z treścią tego przepisu przyjął, że zabezpieczenie dokonywane jest jedynie w przypadku płatności ratalnej.

Nadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji uznał okoliczność braku zabezpieczenia wierzytelności, jako okoliczność przemawiającą za niesłusznością interesu strony.

Skarżący kasacyjnie zauważył, że brak zabezpieczenia wierzytelności z tytułu wyznaczonej mu opłaty wynika z zaniechania organów, które nie dokonały tego w decyzji przekształceniowej. Ponad powyższe, jego zdaniem, fakt darowizny nieruchomości po dokonaniu przekształcenia przysługującego do niej prawa, nie stanowił przeszkody w ustanowieniu hipoteki przymusowej.

Tym samym, przywołane przez Sąd I instancji okoliczności błędnie zakwalifikowane zostały w zaskarżonym wyroku, jako przesądzające o braku słusznego interesu skarżącego. Wskazane bowiem fakty nie należą do kategorii okoliczności, które w realiach niniejszej sprawy mogą być zakwalifikowane, jako przesądzające o niesłuszności interesu strony. Rozłożenie na raty nie zmniejsza obciążeń finansowych strony, a zatem nie prowadzi do uszczuplenia należności dla podmiotu publicznego. Ani aksjologia ustawy przekształceniowej ani Konstytucja RP nie pozwala przyjąć, by rażące zaniedbanie po stronie organów władzy publicznej w postaci nieustanowienia hipoteki przymusowej pozwalało stwierdzić, że wniosek o rozłożenie wierzytelności na raty stanowi realizację niesłusznego interesu strony.

W opinii autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji, dokonując błędnego zastosowania art. 155 K.p.a., połączył etap ustalania sposobu spłaty z kwestią dotyczącą skutecznego wyegzekwowania spłaty, interpretując ustawowe przesłanki w sposób dowolny i sprzeczny z oceną prawną poprzedniego, wydanego w sprawie wyroku.

W dodatkowym piśmie, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego 3 grudnia 2020 r. skarżący kasacyjnie dokonał interpretacji art. 155 K.p.a. podejmując próbę zdefiniowania "słusznego interesu strony". Uznał, że pojęcie interesu społecznego nie może być identyfikowane z interesem ekonomicznym i fiskalnym.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że użyty w przepisie tym spójnik "lub" wskazuje, że dla zastosowania art. 155 K.p.a wystarczy spełnienie się jednego z dwóch interesów w przepisie tym wymienionych, a odmienna wykładnia byłaby sprzeczna z art. 7a K.p.a. Z tych względów, jego zdaniem, Sąd I instancji dokonał oceny okoliczności sprawy "contra legem".

Powtórzono także argumenty dotyczące braku wniosku organu o ustanowienie hipoteki, zarzucając Sądowi I instancji nie poddanie analizie tych faktów.

Zarzucono nadto organom, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., gdyż nie zostało zweryfikowane przez organ, iż wyegzekwowano od skarżącego kasacyjnie kwotę w wysokości jednej raty. Skarżący nie płacił dobrowolnie, gdyż pierwsza rata zaktualizowałaby się za rok, a ponadto czekał na rozstrzygnięcie złożonego wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu odwoławczym, co do zasady, obowiązuje związanie sądu odwoławczego podstawami zaskarżenia wskazanymi przez stronę w skardze kasacyjnej. Od zasady związania granicami skargi kasacyjnej istnieje odstępstwo, o którym mowa w art. 183 § 1 P.p.s.a., gdyż Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zamknięty katalog przypadków nieważności postępowania przed sądem I instancji zawierają przepisy art. 183 § 2 P.p.s.a., a żaden z tych przypadków nie wystąpił w sprawie.

Skarżący kasacyjnie skorzystał z obu podstaw kasacyjnych, wskazując zarówno uchybienia procesowe jak i materialnoprawne. Żaden jednak z przedstawionych zarzutów nie mógł być uznany za trafny.

Ze względu na skutki wywołane ewentualną zasadnością zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., należało rozpatrzyć ten zarzut, jako pierwszy.

Wskazana regulacja prawna odnosi się do niezbędnych elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku, których sformułowanie służy wyjaśnieniu stronom powodów rozstrzygnięcia i umożliwia kontrolę instancyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuca jednak, by uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z wymienionych we wskazanym przepisie elementów, względnie by uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Zarzuca natomiast zaniechanie ustaleń określonych okoliczności przez organy administracji oraz błędne zinterpretowanie przez Sąd I instancji określonych faktów. Takie działania, czy ich brak po stronie sądu, nawet jeśli istotnie miałyby miejsce, nie mogą zostać skutecznie podważone na podstawie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy - jak w niniejszej sprawie - uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione przez ustawodawcę a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe. Czyni to zarzut ten nieskuteczny.

Kolejnym z zarzutów, który, w razie zaistnienia, mogłyby nakazywać potraktowanie skargi kasacyjnej jako zasadnej, jest zarzut nieuwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku poprzedzającym decyzję kontrolowaną przez Sąd I instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest z jednej strony efektem dokonanej przez skarżącego kasacyjnie błędnej interpretacji treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 560/17. Z drugiej strony zarzut ten wynika z faktu niewłaściwego podejścia przez skarżącego do instytucji zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a.

Z zacytowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fragmentów uzasadnienia ww. wyroku wynika po pierwsze generalna teza, zgodnie z którą brzmienie art. 4 ust. 1-3 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy przekształceniowej nie eliminuje możliwości złożenia przez byłego użytkownika wieczystego, po przekształceniu jego prawa w prawo własności, wniosku o zmianę decyzji ostatecznej, przez uruchomienie trybu art. 155 K.p.a.

Po drugie, w ww. wyroku uznano za nienależycie wyjaśnioną kwestię czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, gdyż organ nie rozważył szczegółowo na czym w sprawie polega słuszny interes strony i nie wypowiedział się w przedmiocie oceny tej przesłanki. Przy poszukiwaniu znaczenia interesu społecznego i słusznego interesu strony zostało zalecone organom odniesienie się do konstytucyjnych wartości i celów ustawy przekształceniowej określonych jako jej "aksjologia"

Reasumując, we wskazanym wyroku stwierdzono, że wniosek skarżącego jest dopuszczalny w świetle obowiązujących norm prawnych, a dla zbadania jego skuteczność konieczne jest ustalenie znaczenia, a następnie zbadanie zaistnienia w sprawie, przesłanek pozwalających na zmianę decyzji ostatecznej.

Dopuszczalność złożenia wniosku w trybie art. 155 K.p.a. w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 4 ust. 1-3 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy przekształceniowej nie oznacza zatem, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, że wniosek ten musi wywołać oczekiwane przez wnioskodawcę skutki.

Umknęło skarżącemu kasacyjnie, że oczekiwane przez niego skutki są zależne od wyniku zaleconych organom ustaleń. Dopiero rezultat tych ustaleń może doprowadzić do rozważań zmierzających w kierunku ewentualnej zmiany decyzji ostatecznej. Istotne jest, że ustalenia te nie dotyczą meritum sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Ich przedmiotem jest wyłącznie badanie zaistnienia przesłanek w postaci wymaganego słusznego interesu strony lub interesu publicznego, gdyż wszczęcie postępowania prowadzonego w trybie, o którym mowa w art. 155 K.p.a. nie otwiera na nowo sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Obowiązkiem organu jest dokonanie analizy sprawy wyłącznie w aspekcie tych właśnie, dwóch przesłanek, jakimi są interes społeczny lub słuszny interes strony.

W przeciwieństwie do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, tak właśnie zachowały się organy, co zasadnie zaaprobował Sąd I instancji. Organy uruchomiły postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. W jego toku dokonały wykładni pojęć "interes publiczny" i "słuszny interes strony" i przenosząc te pojęcia na grunt rozpatrywanej sprawy, oceniły ich zaistnienie w ustalonym stanie faktycznym. Osąd ten w pełni podzielił Sąd I instancji.

Nie można zatem zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 153 P.p.s.a, a konsekwentnie do tego nie można zgodzić się z argumentami skarżącego kasacyjnie dotyczącymi zaniechania pouczenia go na podstawie art. 9 K.p.a. o "oczekiwaniach" organu wynikających z treści wyroku WSA z 20 września 2017 r. Te rzekome "oczekiwania" wynikały wprost z treści wytycznych, którymi organy były związane, a których treść znana była skarżącemu kasacyjnie. Po stronie organu nie powstały żadne obowiązki w świetle art. 9 K.p.a. Obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony (por. wyrok NSA z 9 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 27/20, CBOSA).

Przechodząc do oceny skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że ich istotą było podważenie trafności oceny interesu, jakim legitymował się skarżący, domagając się rozłożenia na raty nałożonej na niego opłaty, pod względem przesłanki słuszności tego interesu.

Sąd I instancji, podzielając ustalenia organów przyjął, że interes skarżącego przejawia się w uzyskaniu najkorzystniejszego sposobu wykonania nałożonego na niego obowiązku wnoszenia opłat, co samo w sobie nie świadczy jeszcze o jego słuszności. W celu ustalenia, czy w stanie faktycznym sprawy interes skarżącego można uznać za słuszny, dokonał jego konfrontacji z interesem społecznym. Uznał, że pozostają one ze sobą w sprzeczności, co przemawia za brakiem możliwości akceptacji interesu skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że oba wymienione w art. 155 K.p.a. rodzaje interesów zostały wymienione, jako alternatywa. Oznacza to, że przesłanki te mają charakter równoważny, a ziszczenie się jednej z nich mogłoby przemawiać za zmianą lub uchyleniem decyzji w trybie art. 155 K.p.a.

Nie można jednak pominąć, że istnienie albo brak przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony, muszą być ustalone i ocenione w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z przedstawionych względów zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, który analizę obu interesów w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy potraktował łącznie, uzależniając istnienie słusznego interesu skarżącego od jego zgodności z interesem społecznym. Słuszny interes strony nie powinien być bowiem sprzeczny z interesem społecznym.

Oceniając z tego punktu widzenia zarzuty skarżącego kasacyjnie, uznać je należy za chybione.

Jak słusznie przedstawione zostało w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w interesie społecznym leży uzyskanie rekompensaty z tytułu przekształcenia prawa uzyskiwania wieczystego w prawo własności. Dotychczasowa postawa skarżącego może rodzić wątpliwości co do jego rzetelności w wywiązywaniu się z nałożonego na niego obowiązku. Nie wykonywał go dobrowolnie, co nie jest sporne, doprowadzając przez to do stanu niezgodnego z prawem i zmuszając do uruchomienia postępowania egzekucyjnego. Wniosek o rozłożenie na raty opłaty, którą winien uiścić jednorazowo obecnie już cztery lata temu, stanowi w istocie wniosek zmierzający do zniesienia następstw niedopełnienia obowiązku poprzez ponowne określeniu jego treści i wyznaczeniu nowego terminu potrzebnego do jego wykonania. Okoliczność ta ma zdecydowany wpływ na ocenę słuszności interesu skarżącego, zasadniczo uniemożliwiając potraktowanie go za taki. Zastosowanie przepisu art. 155 K.p.a. w stanie faktycznym sprawy stanowiłoby w istocie sui generis gratyfikację za łamanie prawa i akceptowanie niewykonania od 4 lat ostatecznej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać ma nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby lecz obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 561/14, czy z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 650/19, CBOSA).

Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że za istniejący stan rzeczy odpowiedzialny jest organ, który nie zabezpieczył swojej wierzytelności na nieruchomości, wydają się co najmniej nielogiczne. Nic nie stało bowiem na przeszkodzie, by dobrowolnie, zgodnie ze swoimi możliwościami finansowymi, wywiązywać się systematycznie z obowiązku wnoszenia opłaty nawet w jej ułamkowym zakresie.

Bez znaczenia dla sprawy pozostaje także zarzut brak należytego wykazania stanu spłaty wierzytelności. Skarżący kasacyjnie nie kwestionował faktu braku dobrowolnie wnoszonych opłat. Domagał się zatem jedynie wykazania stanu wyegzekwowanych od niego płatności. Ta kwestia nie ma jednak żadnego wpływu na ocenę wiarygodności działania skarżącego kasacyjnie, która dokonana została w sposób przekonywujący, na podstawie niekwestionowanego przez niego materiału.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł też uzasadnienia dla potraktowania jako trafne zarzutów odnoszących się do przepisów Konstytucji RP. Przywołany art. 2 wyraża trzy zasady konstytucyjne, tj. zasadę państwa demokratycznego, zasadę państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej, które są ze sobą powiązane funkcjonalnie i materialnie. Zasady te są źródłem innych, o fundamentalnym znaczeniu dla państwa demokratycznego, zasad ustrojowych, które również mają status zasad konstytucyjnych, choć w Konstytucji nie zostały expressis verbis uregulowane. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, która z zasad wymienionych we wskazanym przepisie miałaby zostać pogwałcona zaskarżonym wyrokiem, co uniemożliwia kontrolę dokonywana przez Sąd Odwoławczy. Również nie zostało uzasadnione, w jaki sposób miało dojść do naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w przypadku odmowy uznania interesu skarżącego kasacyjnie za słuszny w stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast upoważniony do samodzielnej interpretacji i uzupełniania wymienionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Odnosząc się natomiast do treści dodatkowego pisma, nadesłanego już po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za konieczne wyjaśnić, że po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie posiada prawo do przytoczenia nowego uzasadnienia dotychczasowo sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, o ile nie dokonuje ich zmiany lub rozszerzenia.

Argumentacja zawarta w dodatkowym piśmie zasadniczo pokrywa się z przedstawioną w skardze kasacyjnej, nie wymagając od Naczelnego Sądu Administracyjnego dalszych wywodów. Można jedynie dodać, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie utożsamiał interesu społecznego z interesem ekonomicznym czy fiskalnym. Stwierdził natomiast, że w kontrolowanej sprawie należałoby uznać interes społeczny, jako dobro wspólne gminy pokrywające się z korzyściami, z reguły materialnymi, przypadającymi wszystkim jej mieszkańcom. Z takim stanowiskiem Naczelny Sąd Administracyjny w pełni się zgadza.

Podniesiony w dodatkowym piśmie zarzut naruszenia art. 7a K.p.a., jako przedstawiony po upływie terminu wyznaczonego do wniesienia skargi kasacyjnej, nie został natomiast poddany analizie.

Mając powyższe na względzie orzeczono po myśli art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji. Skarga kasacyjna rozpoznana została natomiast na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ, w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.