Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2527/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 461/13 w sprawie ze skargi [...] w S. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w S. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] w S. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 461/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w sprawie ze skargi [...] w S., uchylił zaskarżone postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w S. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy oraz poprzedzające je orzeczenie Państwowego Inspektora Pracy z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] oraz zasądził od Okręgowego Inspektora Pracy w S. na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 5 grudnia 2012 r. [...] w S. wystąpił do Inspektora Pracy w S. z wnioskiem o wykonanie inspekcji w celu wydania orzeczenia o dopuszczeniu jednostki "[...]" do eksploatacji.

Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 34k ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857 ze zm.), art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 589 ze zm.), Państwowy Inspektor Pracy w S. postanowił nie dopuścić statku kontrolno-inspekcyjnego do utrzymania szlaków żeglugowych "[...]" o numerze rejestracyjnym statku [...] do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy.

W uzasadnieniu wskazano, że statek nie zapewnia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy w miejscach pracy wymaganych przepisami dyrektywy 2006/87/WE z uwagi na brak odpowiedniej wysokości w świetle pomieszczeń maszynowni i maszynowni pomocniczej oraz brak zabezpieczeń przed niebezpieczeństwem upadku w otwory znajdujące się w pokładzie nad silnikami głównymi, przy podniesionych pokrywach.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł [...] w S. domagając się jego uchylenia i dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Okręgowy Inspektor Pracy w S. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że słuszne jest stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że dla statku, dla którego wydano Dokument Rejestracyjny Statku Żeglugi Śródlądowej potwierdzający jego przeznaczenie jako jednostki kontrolno-inspekcyjnej do utrzymania szlaków żeglugowych, na podstawie art. 30 pkt 5 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o żegludze śródlądowej, wydaje się wspólnotowe świadectwo zdolności żeglugowej, a to oznacza, że statek ten powinien spełniać wymagania techniczne dyrektywy 2006/87/WE, w tym dotyczące bezpieczeństwa w miejscu pracy (§ 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej - Dz. U. Nr 94, poz. 604). Ponadto organ wskazał, że z dokumentacji projektowej wynika, iż statek jest przeznaczony do wykonywania objazdów kontrolnych i inspekcyjnych torów wodnych oraz podejmowania pracy na szlaku żeglownym. Zdaniem organu odwoławczego zasadne jest stanowisko Inspektora Pracy, że wyniki kontroli przesądzają, iż wysokości maszynowni pozostaje w sprzeczności z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiającej wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i uchylającej dyrektywę Rady 82/714/EWG (2006/87/WE), tj. art. 3.04 pkt 1 części II, rozdziału 3 jak i art. 11.01., art. 11.03., art. 11.05, art. 11.08 części II rozdziału 11 załącznika II. Zdaniem organu nie można zgodzić się z poglądem strony o braku obowiązku i konieczności wchodzenia pod pokład przez członka załogi statku. Z pisma z dnia 19 grudnia 2012 r. Polskiego Rejestru Statków wynika, że pomieszczenia maszynowni wymagają doraźnych czynności konserwacyjnych. Nadto dokumentacja fotograficzna wykonana przez Inspektora Pracy potwierdza, że w maszynowni statku znajdują się mechanizmy, których obsługa wymaga wejścia do przedziału maszynowego. Zaś w świetle § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych i składu załóg statków żeglugi śródlądowej (Dz. U. Nr 50, poz. 427 ze zm.) na statkach o napędzie mechanicznym jeden z członków załogi powinien posiadać uprawnienia do obsługi mechanicznych urządzeń napędowych statku. Z tych też względów podnoszony przez armatora argument, że nie zatrudnia on żadnych mechaników i wszelkie czynności związane z obsługą, konserwacją czy naprawą zlecane są specjalistycznym firmom zewnętrznym, nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł [...] w S.. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono naruszenie szeregu przepisów, tj.

- art. 30 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o żegludze śródlądowej poprzez wadliwe jego zastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że statek przeznaczony jest do wykonywania prac technicznych, utrzymania szlaków żeglugowych lub eksploatacji kruszyw,

- art. 10 i 8 dyrektywy 2006/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiającej wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i uchylającej dyrektywę Rady 82/714/EWG w zw. z decyzją Komisji Europejskiej z dnia 2 lutego 2012 r. o uznaniu Polskiego Rejestru Statków jako instytucji klasyfikacyjnej w odniesieniu do statków żeglugi śródlądowej – poprzez pominięcie okoliczności, że tymczasowe świadectwo klasy stanowi podstawę do stwierdzenia, że statek spełnia wymagania dyrektywy 2006/87/We,

- art. 1.01. pkt 49, art. 3.04, art. 11.01, art. 11.03, art. 11.05 części I rozdziału 1 załącznika II do dyrektywy 2006/87/WE poprzez wadliwe ich zastosowanie do statku, którego wysokość wynosi 1,30 m i wobec uznania siłowni bezobsługowej za miejsce pracy,

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. z uwagi na rozbieżności znajdujące się w protokołach kontroli przeprowadzonych w dniach 20,21 listopada 2012 r. i następnie w dniach 13, 14 grudnia 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w S. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi.

W dniu 24 czerwca 2013 r. wpłynęły do Sądu dokumenty, o których uzupełnienie występował Sąd podczas posiedzenia w dniu 19 czerwca 2013 r., w tym orzeczenie Inspektora Pracy z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] o niedopuszczeniu statku kontrolno pomiarowego "[...]" do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd uchylił zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je orzeczenie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd wyjaśnił, że w przypadku statku nowo zbudowanego, przebudowanego lub wpisanego do rejestru po raz pierwszy uzyskanie dokumentu bezpieczeństwa statku, czy to w postaci wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, czy też świadectwa zdolności żeglugowej, uzależnione jest m.in. od posiadania orzeczenia Państwowej Inspekcji Pracy o dopuszczeniu statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy. Ustawodawca wprowadził możliwość wydania orzeczenia o dopuszczalności do eksploatacji statku pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, na dwóch różnych podstawach, tj. art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej oraz art. 34k ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy. Następnie Sąd dodał, że postępowanie w przedmiocie dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bhp wszczynane jest na wniosek armatora, a zatem granice tego postępowania wyznacza wnioskodawca. Tak więc istotne znaczenia dla zakresu tego postępowania, jak i prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego, ma okoliczności, czy wniosek o wydanie orzeczenia przez Inspektora Pracy służy uzyskaniu wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, czy też świadectwa zdolności żeglugowej. Powyższe determinuje postępowanie dowodowe, w tym zakres kontroli, jak i właściwe rozstrzygnięcie sprawy.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie analiza treści wniosku skarżącego z dnia 5 grudnia 2012 r. inicjującego postępowanie administracyjne, doprowadziła Sąd do przekonania, że brak było podstaw do jednoznacznego zakwalifikowania przez organy orzekające tego wniosku jako złożonego o wydanie orzeczenia w trybie art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej, a więc jako wymagającego oceny spełnienia przez statek wymagań technicznych pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy określonych dla statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej. Wniosek skarżącego, złożony w dniu 5 grudnia 2012 r., zawiera ogólną prośbę o wykonanie inspekcji w celu wydania orzeczenia o dopuszczeniu jednostki "[...]" do eksploatacji. Brak jest w tym piśmie określenia, czy spowodowane jest to koniecznością uzyskania świadectwa zdolności żeglugowej, czy też wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej. Wnioskodawca nie powołał żadnych okoliczności przesądzających o tym, według jakiego reżimu prawnego (czy prawa krajowego, czy prawa europejskiego) wymogi bhp mają być ocenianie. W konsekwencji tak sformułowany wniosek, zdaniem Sądu, uniemożliwia określenie rodzaju sprawy będącej przedmiotem postępowania, jak i określenie podstawy prawnej żądania, a tym samym stwierdzenie, czy w sprawie znajduje zastosowanie cytat: "przepis art. 32 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy o żegludze śródlądowej i co za tym idzie przepisy prawa krajowego w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważnienia podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych statków w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważnienia podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych statków, czy też zastosowanie ma art. 34k ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej i związana z nim dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiająca wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i uchylająca dyrektywę Rady 82/714/EWG (2006/87/WE)" - koniec cytatu.

Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, pomimo tego, że wniosek skarżącego z dnia 5 grudnia 2011 r. nie pozwalał na jednoznaczne ustalenie intencji strony, organ pierwszej instancji, nie wzywając do jego uzupełnienia, rozpoznał sprawę w kontekście spełnienia wymogów technicznych określonych przepisami dyrektywy Rady 82/714/EWG. Tym samym Inspektor Pracy dokonał samodzielnego sprecyzowania przedmiotu sprawy, z pominięciem strony. Organ drugiej instancji nie dostrzegając tej nieprawidłowości, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił z jakich względów uznano za zasadne rozpoznanie sprawy w aspekcie wymogów bezpieczeństwa i higieny pracy odpowiadających statkom objętym wspólnotowym świadectwem żeglugi, co tylko dodatkowo potwierdza, że granice rozpoznania sprawy zostały zakreślone według własnego uznania organu.

Zdaniem Sądu opisane wyżej uchybienia stanowią o naruszeniu przez organy obu instancji ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych przez nich rozstrzygnięć, tj. art. 7, 8 i 9 K.p.a.

Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił uwagę na nieuprawnione zastosowanie przez organ pierwszej instancji art. 106 § 5 K.p.a., gdyż w ustawie o żegludze śródlądowej brak jest przepisu, z którego można byłoby wywieść, że inspektor pracy jest organem współdziałającym w załatwieniu sprawy. Analiza tych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że orzeczenie Inspektora Pracy mieści się w dyspozycji art. 104 K.p.a., gdyż jest władczym działaniem organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, tak więc ma samodzielny byt prawny.

Reasumując Sąd wyjaśnił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie w pierwszej kolejności wezwanie skarżącego do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z dnia 5 grudnia 2012 r., a następnie dokonanie rozpoznania sprawy w granicach wyznaczonych żądaniem strony, z uwzględnieniem okoliczności, czy w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym orzeczenia Państwowego Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w S. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Ponadto organ wydając w sprawie rozstrzygnięcie powinien zwrócić uwagę na prawidłowe oznaczenie podstawy prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł Okręgowy Inspektor Pracy w S. zaskarżając ten wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. przez przyjęcie, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było podjęcie czynności w celu wyjaśnienia intencji wnioskodawcy, w tym w szczególności poprzez wezwanie strony, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., do uściślenia czy też uzupełnienia podania, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie wniosek strony nie spowodował wszczęcia postępowania administracyjnego, natomiast zostało przeprowadzone postępowanie kontrolne na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.),

przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9 K.p.a., poprzez uznanie, że Inspektor Pracy dokonał samodzielnego sprecyzowania przedmiotu sprawy, z pominięciem strony, a organ drugiej instancji nie dostrzegł tej nieprawidłowości, co dodatkowo potwierdza, że granice rozpoznania sprawy zostały zakreślone według własnego uznania organu w sytuacji, gdy w postępowaniu kontrolnym ustalono stan faktyczny na podstawie dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę, a organ drugiej instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z jakich względów rozpatrzył sprawę dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy dla statków objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej,

przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 i § 2 K.p.a., przez przyjęcie, że orzeczenie Inspektora Pracy mieści się w dyspozycji art. 104 K.p.a., gdyż jest władczym działaniem organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w sytuacji gdy orzeczenie to nie konkretyzowało w przedmiotowej sprawie normy materialnego prawa administracyjnego, gdyż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2010 r. sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej (Dz. U. Nr 94, poz. 604) zostały powołane w orzeczeniu Inspektora Pracy jako zasada bhp,

przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wskazanie w treści zaskarżonego wyroku, że warunkiem dopuszczenia statku do żeglugi jest uzyskanie jednego z dokumentów bezpieczeństwa statku, w tym uzyskanie tymczasowego świadectwa zdolności żeglugowej, w sytuacji gdy w art. 28 ust. 1 ustawy o żegludze śródlądowej tego rodzaju świadectwo nie jest wymienione,

przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wskazanie w zaskarżonym wyroku, że art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej odnosi się do przepisów prawa krajowego w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważniania podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych statków (Dz. U. Nr 216, poz. 1423), w sytuacji gdy art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej dotyczy wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, a w związku z tym zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej, które dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia postanowień dyrektywy 2006/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiającej wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i uchylającej dyrektywę Rady 82/714/EWG (Dz. Urz. UE L 389 z 30.12.2006 r., str. 1, ze zm.),

przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 tej ustawy oraz w związku z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie w pierwszej kolejności wezwanie skarżącego do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z dnia 5 grudnia 2012 r., w sytuacji gdy przedstawiony przez stronę dokument rejestracyjny statku żeglugi śródlądowej statku "[...]" jednoznacznie określał przeznaczenie statku, dla którego na podstawie art. 30 pkt 5 ustawy o żegludze śródlądowej wydaje się wspólnotowe świadectwo zdolności żeglugowej,

naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej i przyjęcie, że istotne znaczenie dla zakresu postępowania w przedmiocie dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, jak i prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego ma okoliczność, czy wniosek o wydanie orzeczenia przez Inspektora Pracy służy uzyskaniu wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, czy też świadectwa zdolności żeglugowej, w sytuacji gdy z przedstawionego przez stronę dokumentu rejestracyjnego statku żeglugi śródlądowej wynikało, że jest to jednostka kontrolno - inspekcyjna do utrzymania szlaków żeglugowych, dla której na podstawie art. 30 pkt 5 ustawy o żegludze śródlądowej wydaje się wspólnotowe świadectwo zdolności żeglugowej.

Wskazując na powyższe podstawy organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wywiedzionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie zacytowanych wyżej podstaw kasacyjnych.

W piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2015 r. skarżący kasacyjnie przytoczył nowe uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej. W szczególności podniesiono, że armator w dniu 20 listopada 2012 r. złożył wniosek o wykonanie inspekcji w celu wydania orzeczenia o dopuszczeniu statku "[...]" do eksploatacji. Inspektor stwierdził, że statek ten stwarza bezpośrednie zagrożenie utraty zdrowia lub życia dla obsługujących statek pracowników, co skutkowało wydaniem orzeczenia z dnia [...] listopada 2012 r. o niedopuszczeniu statku kontrolno-pomiarowego "[...]" do eksploatacji pod względem bhp. Inspektor Pracy nie dopuścił zatem statku kontrolno-pomiarowego pod względem bhp z innych przyczyn, niż wymagane przepisami technicznymi dyrektywy 2006/87/WE, gdyż dla takiego rodzaju i przeznaczenia statków kontrolno-pomiarowych nie wydaje się obowiązkowo wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej. W przedmiotowej sprawie rodzaj i przeznaczenie statku określono jako kontrolno-inspekcyjnego do utrzymania szlaków żeglugowych, a dla statku przeznaczonego do wykonywania prac technicznych, utrzymania szlaków żeglugowych lub eksploatacji złóż kruszyw wydaje się obowiązkowo wspólnotowe świadectwo zdolności żeglugowej. Statek taki powinien spełniać wymagania określone przepisami technicznymi dyrektywy 2006/87/WE.

Informacyjnie zauważono również, że armator w dniu 7 marca 2013 r. złożył kolejny wniosek o wykonanie inspekcji w celu dopuszczenia statku do eksploatacji. Inspektor Pracy stwierdził, że armator w dokumentach rejestracyjnych wydanych dla tego statku zmienił rodzaj i przeznaczenie statku na inne, w tym wypadku podano jako kontrolno-inspekcyjny. W efekcie orzeczeniem z dnia [...] marca 2013 r. Inspektor Pracy dopuścił statek kontrolno-inspekcyjny "[...]" do eksploatacji pod względem bhp, jako statek nie objęty wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zasługiwała na uwzględnienie.

Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, iż wyłączną przesłanką zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go orzeczenia Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w S. z dnia [...] grudnia 2012 r. było niewyjaśnienie treści żądania [...] w S. z dnia 5 grudnia 2012 r. wnoszącego o wykonanie na jednostce "[...]" inspekcji bhp w celu dopuszczenia tej jednostki do eksploatacji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak w tym piśmie określenia, czy konieczność tej kontroli spowodowana jest potrzebą uzyskania świadectwa zdolności żeglugowej, czy też wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej. Jak zaznaczono wnioskodawca nie powołał żadnych okoliczności przesądzających o tym, według jakiego reżimu prawnego (czy prawa krajowego, czy prawa europejskiego) wymogi bhp mają być ocenianie. Tak sformułowany wniosek uniemożliwia określenie rodzaju sprawy będącej przedmiotem postępowania, jak i określenie podstawy prawnej żądania, a tym samym stwierdzenie, czy w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej i związana z nim dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiająca wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i uchylająca dyrektywę Rady 82/714/EWG (2006/87/WE) czy też zastosowanie ma art. 34k ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej i co za tym idzie przepisy prawa krajowego w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważnienia podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych statków – choć przepisy dyrektywy i aktu podustawowego zostały niewłaściwie przypisane w motywach zaskarżonego wyroku poszczególnym przepisom ustawy o żegludze śródlądowej, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Tym samym przy ponownym rozpoznaniu sprawy nakazano wyjaśnienie treści żądania strony i rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z tym żądaniem.

Ponadto w niniejszej sprawie zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił dowód uzupełniający z dokumentów, w tym orzeczenia Inspektora Pracy z dnia [...] listopada 2012 r. o niedopuszczeniu statku kontrolno-pomiarowego "[...]" do eksploatacji pod względem bhp. Jednakże pomimo dopuszczenia takiego dowodu uzupełniającego przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonego postanowienia nie oceniono wpływu tego orzeczenia z dnia [...] listopada 2012 r. na treść kwestionowanego rozstrzygnięcia, tym samym nie stanowiło to przesłanki uwzględnienia skargi w tej sprawie. Jedynie zobowiązano organ orzekający w sprawie do rozpoznania sprawy w granicach wyznaczonych żądaniem, z uwzględnieniem okoliczności, czy w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym orzeczenia z dnia [...] listopada 2012r. o niedopuszczeniu statku kontrolno-pomiarowego "[...]" do eksploatacji pod względem bhp.

Skarga kasacyjna kwestionuje pogląd Sądu pierwszej instancji zawarty w zaskarżonym wyroku, w szczególności podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 64 § 2 K.p.a., jak też zarzut naruszenia art. 135, a także art. 141 § 4 P.p.s.a. wyjaśniając, iż z uwagi na ustalone według oświadczenia wnioskodawcy przeznaczenie statku "[...]" jako jednostki kontrolno-inspekcyjnej dla utrzymania szlaków żeglugowych dla takich statków wydaje się wspólnotowe świadectwo zdolności żeglugowej na podstawie art. 30 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej, a tym samym nie ma potrzeby uzyskiwania stanowiska wnioskodawcy co do zakresu wniesionego żądania, gdyż wynika to z okoliczności przedmiotowej sprawy oraz przepisów prawa materialnego. Generalnie podniesiono w motywach skargi kasacyjnej, iż niniejsza sprawa dotycząca statku kontrolno-inspekcyjnego do utrzymania szlaków żeglugowych jest odmienną od tej zakończonej wydaniem rozstrzygnięcia Inspektora Pracy z dnia [...] listopada 2012 r. dla statku kontrolno-pomiarowego "[...]".

Zarzuty te, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, pozostają usprawiedliwione, albowiem Sąd pierwszej instancji nie dokonując weryfikacji wskazanego wyżej stanowiska organów orzekających w sprawie, co do rodzaju i przeznaczenia spornego statku oraz konieczności uzyskania przez niego wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, uchylił się od przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Nie dokonano również oceny dopuszczonego orzeczenia z dnia [...] listopada 2012 r. o odmowie dopuszczenia statku kontrolno-pomiarowego "[...]" do eksploatacji pod względem bhp, skoro mogło to ewentualnie wiązać się z możliwością wydania zupełnie odmiennego rozstrzygnięcia niż to podjęte w niniejsze sprawie, tylko zobowiązano organ orzekający w sprawie w pierwszej instancji do wykonania takiej oceny.

Natomiast eliminując z obrotu prawnego zaskarżone orzeczenia Sąd pierwszej instancji uczynił to bez rozważenia wszystkich istotnych elementów przedmiotowej sprawy, w tym przede wszystkim nie odniósł się do ustaleń dokonanych przez Inspektora Pracy w postępowaniu kontrolnym w zakresie przeznaczenia spornego statku.

Skoro bowiem, zdaniem organów orzekających, wniosek armatora dotyczył statku kontrolno-inspekcyjnego do utrzymania szlaków żeglugowych w stosunku do którego miał w efekcie zastosowanie przepis art. 30 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej, to tym samym zbędne było uzyskiwanie stanowiska wnioskodawcy co do zakresu wniesionego żądania, gdyż wynika to z okoliczności przedmiotowej sprawy oraz przepisów prawa materialnego – czyniących samoistną podstawę do wydania określonego rozstrzygnięcia. Zatem w tych okolicznościach sprawy koniecznym elementem stanowiska Sądu pierwszej instancji było zweryfikowanie takiego poglądu organów w konfrontacji z aktami sprawy. Tym samym okoliczność ta winna być w pierwszej kolejności oceniona i omówiona w motywach zaskarżonego wyroku. Jednakże kwestia ta nie była przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji, bowiem została całkowicie pominięta. Nie skonfrontowano również zaskarżonego orzeczenia ze znajdującym się w aktach sprawy innym orzeczeniem dotyczącym statku "[...]" wydanym przez Inspektora Pracy w dniu [...] listopada 2012 r. Wady te czynią w takiej sytuacji wydany wyrok wadliwym, podjęty z naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 135, a także art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Nie można jednak, w okolicznościach niniejszego postępowania, bez rozważenia całokształtu niniejszej sprawy, w tym przyjętego na jego potrzeby stanu faktycznego jak i przepisów, w szczególności ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej, zastosowanych przez organy, przesądzać o przyjętym przez Sąd pierwszej instancji naruszeniu art. 7, 8 i 9 K.p.a. oraz art. 64 § 2 K.p.a., co w konsekwencji pozwoliło na nieprawidłowe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. Odbyło się to bowiem bez wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii zasadniczej, a więc czy wniosek armatora dotyczył statku kontrolno-inspekcyjnego do utrzymania szlaków żeglugowych w stosunku do którego ma zastosowanie przepis art. 30 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji obowiązany był odnieść się do tego zarzutu również z tego powodu, że [...] w S. już w skardze sporządzonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uczynił zaskarżonemu postanowieniu Okręgowego Inspektora Pracy w S. właśnie zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 30 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej. Kwestia ta, co już wyżej sygnalizowano, nie była przedmiotem oceny i rozważań Sądu pierwszej instancji, podobnie jak i orzeczenie z dnia [...] listopada 2012 r. dopuszczone jako dowód uzupełniający z dokumentu przez Sąd, co także stanowi dodatkowo naruszenie powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z treścią ww. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów jakimi są: zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, jak też gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

Nie jest kwestionowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego wniesionych do sądu spraw. Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa – patrz wyrok NSA z dnia z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt II OSK 828/13, publikowany w zbiorze LEX nr 1598458.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji naruszając powołaną wyżej normę nie tylko nie przeanalizował wszystkich zarzutów skargi, ale również nie skonfrontował ich z ustaleniami organów i materiałem dowodowym sprawy. Oznacza to, że niemożliwa jest także kontrola instancyjna spornego orzeczenia, gdyż nie można w efekcie uznać, że mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.

Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 i § 2 K.p.a., przez przyjęcie, że orzeczenie Inspektora Pracy mieści się w dyspozycji art. 104 K.p.a., gdyż jest władczym działaniem organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w sytuacji gdy orzeczenie to nie konkretyzowało w przedmiotowej sprawie normy materialnego prawa administracyjnego, gdyż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej zostały powołane w orzeczeniu Inspektora Pracy jako zasada bhp.

Przede wszystkim zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, iż nieuprawnione było wskazanie w podstawie prawnej orzeczenia organu pierwszej instancji art. 106 § 5 K.p.a., który odnosi się do instytucji współdziałania. Uznano natomiast, że orzeczenie Inspektora Pracy mieści się w dyspozycji art. 104 K.p.a. Nie była to jednak taka wada postępowania, która uzasadniałaby z tego powodu eliminację zaskarżonych rozstrzygnięć. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić, gdyż ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy nie reguluje w sposób wyczerpujący wszystkich działań Inspekcji Pracy. Z dyspozycji art. 33 ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy wynika, że w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. Takimi odrębnymi przepisami są niewątpliwie uregulowania ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej, które nadają odrębną kompetencję inspektorowi pracy do wydawania orzeczeń o dopuszczeniu statku do eksploatacji pod względem bhp w przypadku statku nowo zbudowanego, przebudowanego lub wpisanego do rejestru po raz pierwszy. Orzeczenia te przesądzają o sytuacji armatora, który musi je przecież dołączyć w szczególności do wniosku czy to o wydanie wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej czy też do wniosku o wydanie świadectwa zdolności żeglugowej. Tym samym orzeczenie Inspektora Pracy mieści się w dyspozycji art. 104 K.p.a., jak to przyjęto w motywach zaskarżonego wyroku. Niemniej jednak konstatacja ta nie miała istotnego wpływu na przyjętą skuteczność wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej.

Z tych powodów, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.