Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 539/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi W. P. i P. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 8 marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 8 czerwca 2015r., znak: [...], na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 83) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 4202 m2, położonej w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., objętej księgą wieczystą nr [...].

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek z dnia 24 listopada 2014r. P. P. i W. P., będących wspólnikami spółki cywilnej pn. Przedsiębiorstwo [...] Spółka cywilna W.S. P. P.K. P. z siedzibą w K., o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. działki.

W dniu 30 grudnia 2014r. postanowieniem Prezydenta Miasta zakończenie przedmiotowego postępowania zostało przedłużone do dnia 30 kwietnia 2015 r., ze względu na konieczność dokonania ustaleń w sprawie oraz zebrania pełnego materiału dowodowego, m.in. przez pozyskanie operatu szacunkowego ustalającego wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności oraz jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego.

W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ustalono, że na podstawie umowy sprzedaży z dnia 26 stycznia 2004 r., Rep. [...] oraz umowy sprzedaży z 8 maja 2007 r. Rep. [...] P.P. i W. P., jako wspólnicy spółki cywilnej pn. Przedsiębiorstwo [...] Spółka cywilna W.S. P. P.K. P. z siedzibą w K., nabyli prawo użytkowania wieczystego ww. działki zabudowanej budynkiem biurowo-magazynowo-warsztatowym, stanowiącym odrębny od gruntu przedmiot własności.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, którym orzeczono m.in. o niezgodności z Konstytucją RP art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) – wnioskodawcom, wykorzystującym przedmiotową nieruchomość na cele prowadzenia działalności gospodarczej, obecnie nie przysługuje uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 4202 m2, położonej w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., w prawo jej własności.

Prezydent Miasta wskazał dalej, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w dniu 10 marca 2015 r., natomiast jego publikacja w Dzienniku Ustaw miała miejsce dnia 17 marca 2015 r.. W komunikacie jaki pojawił się po ogłoszeniu wyroku wskazano m.in., że "orzeczenie o niekonstytucyjności obejmuje osoby prawne (z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych) oraz osoby fizyczne, które uzyskały użytkowanie wieczyste - co do zasady - w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Takie rozszerzenie zakresu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostało zakwestionowane, jako naruszające zasady zaufania do państwa i prawa oraz sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), a także podstawy samodzielności gmin (art. 165 ust. 1 Konstytucji). (...) Objęcie uwłaszczeniem podmiotów gospodarczych jest też wątpliwe z punktu widzenia dopuszczalnej pomocy publicznej. Trybunał zauważył ponadto, że na skutek nieuzasadnionego konstytucyjnie uwłaszczenia przypadkowej grupy podmiotów następuje uszczuplenie majątku publicznego, z założenia służącego zaspokojeniu potrzeb całej wspólnoty. "

Z kolei w uzasadnieniu orzeczenia Trybunał zwrócił uwagę na skutki wydanego wyroku: "Skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji oraz - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - z art. 165 ust. 1 Konstytucji jest brak podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony tylko do tych sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia.

Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne, z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i 2) tych osób prawnych, którym - jako właścicielom lokali - służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się bowiem w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie o przekształceniu z 2005 r., w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2). Pozostałe osoby prawne uzyskały ten przywilej bez żadnego konstytucyjnego uzasadnienia, na mocy przepisu uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją. Ponadto, na skutek niniejszego wyroku Trybunału, ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. "

Organ wskazał dalej, że obowiązując więc w swoim pierwotnym kształcie ustawa umożliwia dokonanie przekształcenia osobom fizycznym, które 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych (w odniesieniu do tych ostatnich przekształcenie było wyłączone, w razie przeznaczenia ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne).

Poza tym o przekształcenie mogą wnosić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, nawet jeżeli udział w użytkowaniu wieczystym nabyły po 13 października 2005 r. oraz spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży.

Ustawa prawo takie przyznaje również następcom prawnym tych podmiotów.

Zagadnienie mocy wstecznej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego stwierdzających niezgodność aktu normatywnego lub jego części z aktem wyższego rzędu było wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Sądu Najwyższego, który zdecydowanie opowiadał się za przyznaniem skutków sięgających w przeszłość (ex tunc) (przywołano orzecznictwo: wyrok z dnia 26 września 2000 r. III CKN 1089/00; uchwała z dnia 23 stycznia 2001 r. III ZP 30/00; wyrok z dnia 18 kwietnia 2002 r. III RN 4/01; wyrok z dnia 12 czerwca 2002 r. II UKN 419/01; wyrok z dnia 30 stycznia 2003 r. V CKN 1626/00; uchwała z dnia 3 lipca 2003 r. III CZP 45/03; wyrok z dnia 17 listopada 2004 r. IV CK 220/04; uchwała z dnia 23 czerwca 2005 r. III CZP 35/05; wyrok z dnia 15 maja 2014 r. II CSK 444/13).

Organ nadmienił, że nie tylko w ustabilizowanej linii orzeczniczej Sądu Najwyższego, ale i w orzecznictwie sądów administracyjnych, które jest miarodajne w niniejszej sprawie, dominuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2008 r. (II OSK 1745/07), że przepis uznany przez TK za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie.

Kwestia utraty mocy obowiązującej przepisu z powodu jego niezgodności z Konstytucją co do zasady oznacza, że przepis ten nie może być stosowany poczynając od daty jego uchwalenia, co zostało także wyjaśnione przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2007 r. (sygn. K 8/07). Trybunał stwierdził: "Mimo że utrata mocy obowiązującej norm uznanych za niekonstytucyjne (derogacja, zmiana prawa w zakresie obowiązywania) następuje z datą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, to już sam fakt ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego nie jest pozbawiony prawnego znaczenia dla postępowań toczących się przed organami administracyjnymi lub sądami na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Już bowiem z momentem publicznego ogłoszenia wyroku (co jest zawsze wcześniejsze niż moment derogacji niekonstytucyjnego przepisu przez promulgację wyroku) następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. To powoduje, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne albo w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału (odroczenia derogacji przepisu w wyroku Trybunału), albo z uwagi na zasady intertemporalne, albo np. z uwagi na posiłkowanie się zasadą tempus regit actum (co jest charakterystyczne dla sądów administracyjnych), powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności. Sądy orzekają na podstawie procedur, w obrębie których toczy się postępowanie, i z wykorzystaniem instrumentów będących do ich dyspozycji oraz kompetencji im przysługujących. Okoliczność, że w tych ramach sądy mają zastosować przepisy, które obowiązywały w dacie zaistnienia zdarzeń przez nie ocenianych, ale następnie zostały uznane za niekonstytucyjne w wyroku Trybunału Konstytucyjnego i na skutek tego nie obowiązują w dacie orzekania, w zasadniczy sposób wpływa na swobodę sądów w zakresie dokonywania wykładni tych przepisów. Należy wskazać, że np. w orzecznictwie Sądu Najwyższego można napotkać pogląd - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego trafny (por. wyrok: z 29 października 2002 r., sygn. P 19/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 67 i postanowienie z 6 kwietnia 2005 r., sygn. SK 8/04, OTK ZU 4/A/2005, poz. 44) - że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa (por. SN I KZP 16/05 z 31 września 2005 r., BPK 5/05). To znaczy, że w wypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności kontrolowanej normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo (z racji konstytucyjnej genezy) w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją".

Wspomniana ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. weszła w życie dnia 9 października 2011 r., w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz ww. orzeczenia Trybunału należy przyjąć, że w związku z istniejącą na przedmiotowej nieruchomości zabudową usługową (prowadzona działalność gospodarcza) użytkownicy wieczyści nie korzystają z uprawnienia do przekształcenia stosownie do postanowień ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ponieważ znajdują się w kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli W. P. oraz P. P., wspólnicy spółki cywilnej pn. Przedsiębiorstwo [...] Spółka cywilna W.S. P. P.K. P. z siedzibą w K.

Wojewoda decyzją z dnia 8 marca 2016r., znak: [...], na podstawie art. 3 ust. 1 a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 83) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji przytoczył treść art. 1 ustawy przekształceniowej, przypominając treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13. W konkluzji uzasadnienia tego orzeczenia Trybunał wskazał: "Skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji (...) jest brak podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony tylko do tych sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne, z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i 2) tych osób prawnych, którym - jako właścicielom lokali - służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się bowiem w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie o przekształceniu z 2005 r., w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2). Pozostałe osoby prawne uzyskały ten przywilej bez żadnego konstytucyjnego uzasadnienia, na mocy przepisu uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucja. Ponadto, na skutek niniejszego wyroku Trybunału, ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. A contrario, zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw z 1997, 2001 i 2003 r., a także uwłaszczenie przewidziane w ustawie o przekształceniu z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą nowelizującą z 2007 r."

Wojewoda zauważył, iż dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy z wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości koniecznym jest ustalenie przez organ administracji, czy w danej sprawie jej stan faktyczny pozwala na stwierdzenie, iż zostały zrealizowane zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe przesłanki takiego przekształcenia. Należy zatem jednoznacznie ustalić, czy podmiot występujący z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mieści się w katalogu podmiotów legitymowanych do występowania z takim wnioskiem, oraz następnie - czy nieruchomość objęta wnioskiem należy do jednej z kategorii nieruchomości wskazanych w art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej - w brzmieniu sprzed wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej.

Powołany przepis przewidywał pierwotnie, iż osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Powołana regulacja nie przewidywała zatem uprawnienia do występowania z takim roszczeniem po stronie m.in. osób fizycznych, którym przysługiwało prawo użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości wykorzystywanych na cele prowadzenia pozarolnicznej działalności gospodarczej, a zatem skutkiem powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest brak obecnie możliwości takiego przekształcenia w stosunku do osób fizycznych, które nabyły bądź wykorzystują daną nieruchomość na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, czemu Trybunał dał wyraz wprost w komunikacie ogłoszonym po wydaniu tego wyroku: "Orzeczenie o niekonstytucyjności obejmuje osoby prawne (z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych) oraz osoby fizyczne, które uzyskały użytkowanie wieczyste - co do zasady - w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej ".

Wojewoda podkreślił, że z treści powołanych na wstępie umów sprzedaży z dnia 26 stycznia 2004 r. Rep. [...] oraz z dnia 8 maja 2007 r. Rep. [...] nabycie przez W. P. oraz P. P., jako wspólników spółki cywilnej pod nazwą Przedsiębiorstwo [...], prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w związku i na cele związane z prowadzoną przez wnioskodawców działalnością gospodarczą, tj. Przedsiębiorstwa [...] spółka cywilna W.S. P. P.K. P. z siedzibą w K.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu nie może budzić wątpliwości okoliczność, iż po uwzględnieniu skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, wnioskodawcom, będącym osobami fizycznymi, które nabyły przedmiotowe nieruchomości na cele prowadzenia działalności gospodarczej, nie przysługuje obecnie roszczenie o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności tych nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, iż organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania rozstrzygnięcia co oznacza, iż w niniejszej sprawie obowiązkiem tak organu I, jak i II instancji, było uwzględnienie ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 - niezależnie od daty wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wskazano, że również Trybunał nie skorzystał z instytucji odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów co oznacza, że z dniem 17 marca 2015 r., czyli w dacie ogłoszenia wyroku, przepisy niezgodne z Konstytucją tracą moc w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału. Zgodnie bowiem z art. 190 ust.3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Z instytucji odroczenia orzeczenia Trybunał w tym przypadku nie skorzystał.

Dodatkowo wskazano, iż stronom niezadowolonym z przebiegu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. przysługiwało prawo do złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej do organu wyższego stopnia, lecz na bieżąco w toku postępowania lub przewidziana w art. 227 K.p.a. skarga, której przedmiotem może być m.in. przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z prawa tego wnioskodawcy nie skorzystali w toku prowadzonego postępowania, a zatem obecnie, tj. po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, podnoszenie zarzutu zbyt długo trwającego postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji nie może wywrzeć zamierzonego skutku.

W świetle powyższego Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W. P. oraz P. P. w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję Wojewody z dnia 8 marca 2016r., znak: [...]. Decyzję powyższą zaskarżyli w całości wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji z dnia 8 czerwca 2015r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 t.j. ze zm.) w brzmieniu sprzed dnia 17 marca 2015 r. w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez odmowę ich zastosowania i przyznania na rzecz skarżących własności opisanej wyżej nieruchomości.

W uzasadnieniu wskazano, iż spór w niniejszej sprawie toczy się wokół kwestii, czy organy administracyjne miały obowiązek zastosować w sprawie przepisy ustawy o przekształceniu, zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13.

Przywołano m.in. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2005 r. o sygn. III AUa 1440/04 (Legalis nr 72927), według którego "zasada ochrony praw nabytych jest zachowana wówczas, jeżeli przy przyznaniu prawa do świadczenia stosuje się przepisy obowiązujące w dacie spełnienia wszystkich warunków wymaganych do jego przyznania."

Wskazano też na pogląd z postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. III UK 152/11 /Legalis nr 537292/: "Problem praw nabytych znalazł szerokie odzwierciedlenie w orzecznictwie, zarówno Sądu Najwyższego, jak i Trybunału Konstytucyjnego. Utrwalony jest pogląd, że ochrona praw nabytych jest jednym z elementów składowych zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego. Poza zakresem stosowania tej zasady znajdują się natomiast sytuacje prawne, które nie mają charakteru praw podmiotowych ani ekspektatyw tych praw. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 lutego 1992 r., K 14/91, stanął przy tym na stanowisku objęcia ochroną jedynie ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, to jest takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy."

Ponadto wskazano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2014 r. o sygn. I FSK 973/13 (Legalis nr 1068089), w którym stwierdzono: "Z art. 2 Konstytucji wynika, że wykładnia i stosowanie prawa powinny spełniać standardy demokratycznego państwa prawnego, w szczególności respektować zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, a ochrona praw nabytych jest elementem składowym zasady zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przez państwo prawa wynikającej z zasady państwa prawnego, a jej treścią jest zakaz pozbawienia obywateli praw podmiotowych i ich ekspektatyw ukształtowanych przez obowiązujące ustawy oraz zakaz ich ograniczania w sposób arbitralny".

Przywołano również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. I OSK 937/09 (Legalis nr 289937), zgodnie z którym użytkownikowi wieczystemu, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 123, poz. 781 ze zm.) przysługiwała ekspektatywa nabycia prawa majątkowego - potencjalne uprawnienie do nabycia prawa własności, której maksymalne ukształtowanie następowało po złożeniu wniosku o przekształcenie w ustawowym terminie.

W ocenie skarżących spełniali oni wszystkie przesłanki do wydania na ich rzecz decyzji, mocą której uzyskaliby oni własność działki o nr ewidencyjnym [...], gdyż skarżący byli w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości oraz wystąpili z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Skarżący wskazali również na naruszenie przez organ I instancji przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia 26 stycznia 2004 r., Rep. [...] oraz umowy sprzedaży z 8 maja 2007r. Rep. [...] P. P. i W. P., jako wspólnicy spółki cywilnej pn. Przedsiębiorstwo [...] Spółka cywilna W.S. P. P.K. P. z siedzibą w K. nabyli prawo użytkowania wieczystego działki nr[...] o pow. 4202 m2, położonej w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., objętej księgą wieczystą nr [...].

W dniu 24 listopada 2014 r. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. działki.

Podstawowe znaczenie w tej sprawie ma treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 373), zgodnie z którym art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w wersji nadanej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. nr 187, poz. 1110) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom prawnym, które nie miały tego uprawnienia do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że jeżeli dana osoba prawna nie mogła uzyskać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w wersji obowiązującej do zmiany tej ustawy aktem nowelizującym z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, to również po tej dacie taka możliwość została wyłączona mocą ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku wyraźnie wskazał, że pierwotna treść ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zasadniczo umożliwiała przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym, które w dniu 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych (w odniesieniu do tych ostatnich przekształcenie było wyłączone, w razie przeznaczenia ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne). Dodatkowo osoby fizyczne i prawne mogły domagać się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tylko wtedy, gdy były one właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, nawet jeżeli udział w użytkowaniu wieczystym nabyły po 13 października 2005 r., oraz spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Tylko dla takich przypadków następcy prawny podmiotów uprawnionych mogli skorzystać z uprawnień do domagania się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący takich przesłanek nie spełniają.

Dalej Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdził, że znacząco krąg podmiotów uprawnionych został poszerzony ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 187, poz. 1110). Rozszerzenie przedmiotowe polegało na tym, że ustawodawca całkowicie oderwał uwłaszczenie od celu, na jaki przeznaczona jest nieruchomość. Uwłaszczeniem objęto wszystkie nieruchomości (niezależnie od ich przeznaczenia) i ogół podmiotów prawnych (osoby fizyczne i osoby prawne), pod warunkiem przysługiwania im (ich poprzednikom prawnym) użytkowania wieczystego 13 października 2005 r..

Takie poszerzenie uprawnienia do żądania przekształcenia Trybunał Konstytucyjny uznał za naruszające zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego zagwarantowaną art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Na zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażoną w tym artykule, składa się przyznanie im osobowości prawnej, ze szczególnym zaakcentowaniem przysługiwania praw podmiotowych o charakterze prywatnoprawnym, to jest własności i innych praw majątkowych (tak też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 marca 2005 r., sygn. K 9/04, opubl. w OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 24). W sytuacji, w której własność komunalna ma stanowić realną gwarancję podmiotowości prawnej gmin, uprawnienia właścicielskie, w ramach których gmina podejmuje sama decyzje i czerpie korzyści z posiadanego majątku, są gwarancją samodzielności.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dokonane mocą przepisów ustawy nowelizującej z 2011 r. rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności narusza samodzielność prawną gmin, w szczególności konstytucyjnie zagwarantowaną im pozycję właściciela nieruchomości. Rozwiązanie przyznające znacznie rozszerzonemu kręgowi podmiotów możliwość przekształcenia rażąco narusza interesy gospodarcze jednostek samorządu terytorialnego, które - oddając nieruchomości w użytkowanie wieczyste - nie mogły spodziewać się, że drugiej stronie umowy zostanie przyznane uprawnienie do jednostronnego zakończenia stosunku prawnego przez przekształcenie przysługującego jej prawa we własność. W wypadkach objętych nowelizacją następuje ustawowa ingerencja w umownie ukształtowane stosunki prawne. Ustawodawca narzucił gminom i to z pominięciem ich woli, rozporządzenie nieruchomościami stanowiącymi ich własność.

Ponadto w ocenie Trybunału Konstytucyjnego nowelizacja z 28 lipca 2011 r. naruszyła także zasadę zawartą w art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności zasadę zaufania gmin do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, aby podmioty mogły układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie narażają się na prawne skutki, których nie mogły przewidzieć w momencie podejmowania decyzji, oraz w przekonaniu, że ich działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Decyzja ustawodawcy wyrażona w ustawie nowelizującej z 2011 r., która - w sposób zaskakujący dla gmin - spowodowała radykalne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mogłaby służyć za modelowy przykład naruszenia zaufania jednostek samorządu terytorialnego do państwa. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że nowelizacja z 28 lipca 2011 r. naruszyła wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę sprawiedliwości społecznej, ponieważ wykreowała ona przywileje majątkowe dla określonych grup podmiotów, które uzyskały możliwość uwłaszczenia się kosztem mienia jednostek samorządu terytorialnego bez głębszego uzasadnienia aksjologicznego (bez wskazania na takie wartości konstytucyjne, które sprawiają, że owo wyróżnienie w rzeczywistości nie stanowi przywileju, lecz raczej jest słuszną rekompensatą, wyrównaniem szansy, czy też zmierza do realizacji praw konstytucyjnych). Trybunał uznał, że w przypadku rozszerzenia podmiotowego kręgu uprawnionych podmiotów na skutek nowelizacji z 28 lipca 2011 r. nie sposób wskazać celu, któremu ma służyć rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do uwłaszczenia. Nie charakteryzują się one żadnymi cechami wspólnymi, a co za tym idzie - nie sposób ustalić racji uprzywilejowania przez ustawodawcę właśnie tych podmiotów kosztem własności publicznej.

Wyraźnie w konkluzjach ww. orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skutkiem tego wyroku będzie brak podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ale zasadniczo tylko dla tych podmiotów, którym do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu - nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia.

Sąd w tej sprawie jest związany stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego i je respektuje. Skoro Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność danego przepisu z Ustawą Zasadniczą (Konstytucją) to oczywistym jest brak możliwości dalszego stosowania takiego przepisu.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wydane w tej sprawie zgodnie z prawem decyzje są prawidłowe. Nie można bowiem opierać rozstrzygnięć administracyjnych o te przepisy ustawy, które zostały uznane za niezgodne z Konstytucją. W przeciwnym razie powstałby chaos prawny, w którym akt niższego rzędu (ustawa) mógłby być niezgodny z aktem wyższego rzędu (Konstytucją), a mimo to nadal obowiązywałby.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze należy stwierdzić, że są one niezasadne i w istocie znalazły one już uzasadnienie w zaskarżonej decyzji. Skarżący podnoszą, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zostało wydane po dacie wszczęcia postępowania, a zatem nie może mieć ono wpływu na jego wynik. Takiego poglądu oczywiście nie można podzielić. Wyrok Trybunału obowiązuje od daty jego opublikowania, należy zatem wskazać, że organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania rozstrzygnięcia, co oznacza, iż w niniejszej sprawie obowiązkiem organu I i II instancji było uwzględnienie ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Kwestia przedłużenia zakończenia przedmiotowego postępowania przez organ administracyjny nie ma w tej sprawie znaczenia.

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 z późn. zm.) w brzmieniu sprzed dnia 17 marca 2015 r. w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez odmowę ich zastosowania i przyznania na rzecz skarżących własności opisanej wyżej nieruchomości. Jak już wskazano wyżej, niezgodność przepisu z Ustawą Zasadniczą (Konstytucją) wyklucza możliwość jego dalszego stosowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w związku z brakiem naruszenia prawa, a zwłaszcza przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – skarga w tej sprawie podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a..