Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1408/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda~Zarząd Województwa
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 59, art. 60, art. 61
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na czynność Województwa [...] w przedmiocie zawarcia aneksu nr [...] z dnia [...] r. do umowy w sprawie organizowania, dotowania i wykonywania usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] r. obecnie skarżąca spółka "A" Spółka z o.o. w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę w trybie art. 59 i 60 ust. 1 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13 ze zm.), zwanej dalej u.p.t.z. Podała, że przedmiotem skargi jest czynność Województwa [...], jako organizatora publicznego transportu zbiorowego w kolejowych przewozach regionalnych dla województwa [...], polegająca na złożeniu oświadczenia woli prowadzącego do bezpośredniego zawarcia ze spółką "B" Sp. z o.o. w K. aneksu nr [...] do umowy w sprawie organizowania, dotowania i wykonywania usług publicznych w zakresie regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich w województwie [...] w terminie od [...] r. do [...] r.

Zarzucono podjęcie zaskarżonej czynności z naruszeniem art. 23 ust. 1-6 u.p.t.z. oraz z art. 7 ust. 2 rozporządzenia WE nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (DZ. U. UE L z 3 grudnia 2007 r., nr 315, poz. 1), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1370/2007.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej czynności w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o zwrócenie się przez sąd do Województwa [...] o udzielenie odpisu wskazanego aneksu.

Skarżąca zwróciła uwagę, że do chwili wniesienia skargi nie powzięła pewnej informacji, czy skarżona czynność została dokonana, jednak w związku z przedstawieniem jej w dniu [...] r. projektu przedmiotowego aneksu i przypuszczeniem, że w istocie został on zawarty, z ostrożności wnosi skargę.

Skarżąca przedstawiła okoliczności faktyczne, wśród których wskazała m.in., że od [...] r. do chwili obecnej nieprzerwanie świadczy usługi kolejowych przewozów pasażerskich na terenie województwa [...], w tym od roku [...] na podstawie umowy wieloletniej. W dniu [...] r. Województwo opublikowało ogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym na terenie województwa [...] w terminie od [...] r. do [...] r. W ten sposób, w ocenie skarżącej, organizator poinformował o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy na okres od [...] do [...] r. obejmującej świadczenie całości przewozów na terenie województwa [...]. Czynność ta została zaskarżona do tut. Sądu. Przed ogłoszeniem z dnia [...] r. żadne inne ogłoszenia dotyczące przedmiotowych usług nie były publikowane.

Dalej w uzasadnieniu podniesiono, że w przypadku publicznego transportu zbiorowego przepisy rozporządzenia nr 1370/2007 określają warunki dopuszczalności udzielania pomocy publicznej. Warunkami tymi są: wybór operatora w trybie konkurencyjnym, ograniczenie przypadków zastosowania trybu bezpośredniego, wymóg poprzedzenia wyboru stosownymi ogłoszeniami publikowanymi z określonym wyprzedzeniem oraz wymóg przekazywania rekompensaty zgodnie z przepisami rozporządzenia.

Wskazano, że procedura bezpośredniego powierzenia przewozów jest wieloetapowa, składają się na nią różne czynności organizatora podejmowane w ramach wyboru trybu wyłaniania przewoźnika i czynności składające się na bezpośrednie zawarcie umowy. Zaskarżona czynność stanowi ostatni akt bezpośredniego powierzania wykonywania przewozów spółce "B" Sp. z o.o.. Jej wadliwość polega na braku uprzedniej, prawidłowej publikacji wymaganych prawem ogłoszeń. Jednocześnie z uwagi na umowę łączącą skarżącą z Województwem [...] stwierdzono, że doszło do powierzenia innemu przewoźnikowi świadczenia tożsamej usługi na ten sam okres czasu, co jest prawnie niedopuszczalne i faktycznie niewykonalne. Podniesiono również, że nie zostały dochowane terminy ogłoszenia bądź zmiany ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego powierzenia wykonywania usług wynikające tak z rozporządzenia nr 1370/2007, jak i z u.p.t.z. W konsekwencji niedopuszczalne jest wydatkowanie jakichkolwiek środków publicznych na dotowanie "B", a zaskarżona czynność, jako ignorująca wymogi zachowywania terminów jest sprzeczna z prawem, a więc nie może wywoływać żadnych skutków prawnych i zasługuje na uchylenie.

Skarżąca wyjaśniła, że podjęcie zaskarżonej czynności z naruszeniem przepisów prawa Unii Europejskiej i u.p.t.z. powoduje, że grozi jej znaczna szkoda wynikająca z uniemożliwienia odpowiednio wczesnego przygotowania się skarżącej do restrukturyzacji albo likwidacji swojego [...] zakładu. W pkt 32-37 uzasadnienia skargi opisano okoliczności uzasadniające zarzut powstania po stronie skarżącej zagrożenia szkodą.

Rozważając dopuszczalność wniesienia skargi na oświadczenie woli prowadzące do bezpośredniego zawarcia umowy skarżąca podała, że administracja publiczna może też działać w formach właściwych prawu cywilnemu. Sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują ich właściwość. Takim przepisem szczególnym jest art. 60 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.t.z. Na jego podstawie podmiotowi legitymowanemu służy skarga na wszelkie czynności organizatora podjęte w sprawie bezpośredniego zawarcia umowy. Złożenie oświadczenia woli prowadzącego do zawarcia umowy stanowi czynność organizatora w rozumieniu art. 60 u.p.t.z. Przepis ten realizuje zasadę określoną w art. 5 ust. 7 rozporządzenia nr 1370/2007 i gwarantuje ochronę podmiotom uprawnionym. Regulacja ta pozwala na uniknięcie sporów kompetencyjnych między sądami cywilnymi i administracyjnymi. Do właściwości tych ostatnich należą wszelkie czynność organizatora, niezależnie od ich prywatnoprawnego czy publicznoprawnego charakteru

W odpowiedzi na skargę Województwo [...] wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosło, że błędne jest stanowisko, jakoby warunkiem bezpośredniego zawarcia aneksu do umowy było dokonanie ogłoszenia. Warunki bezpośredniego zawarcia umowy określają przepisy art. 22 ust. 1, 2, 5 – 7 u.p.t.z. oraz art. 5 ust. 2, 5 i 6 rozporządzenia nr 1370/2007. Sprawa publikacji ogłoszeń, uregulowana w art. 23 ustawy oraz art. 7 ust. 2 rozporządzenia, ma charakter proceduralny i nie odnosi się do przesłanek ważności umowy. Powołując się na art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 i wprowadzony w nim okres karencji poddano w wątpliwość stosowanie norm proceduralnych rozporządzenia. Wskazano także, że przepisy przewidują udzielenie bezpośredniego zamówienia podmiotowi wewnętrznemu. Odstępstwo od trybu ogłoszeń określonych w przepisach nie wyklucza udzielenia zlecenia bezpośredniego podmiotowi wewnętrznemu. Niezależnie od tej argumentacji Województwo [...] równolegle podniosło, że wobec żądania przez "C" S.A. wskazania w terminie do [...] r. przewoźnika korzystającego z infrastruktury, w obawie przed odmową uzgodnienia rozkładu jazdy, dokonało powierzenia przewozów w trybie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy (dotyczącego powierzenia w sytuacji wystąpienia zakłócenia w świadczeniu usług lub bezpośredniego ryzyka powstania takiej sytuacji). Także przepis art. 5 ust. 5 rozporządzenia dopuszcza w takiej sytuacji stosowanie środków nadzwyczajnych, jest nim bezpośrednie udzielenie zamówienia. Wyjaśniono, że organizator nie kwestionuje braku dokonania w ustawowym terminie ogłoszeń, ale nie wyklucza to dopuszczalności bezpośredniego zawarcia umowy z "B" jako podmiotem wewnętrznym.

Na wezwanie Sądu Województwo [...] nadesłało potwierdzoną za zgodność kopię przedmiotowego aneksu nr [...], z której wynika, że aneks ten został zawarty w dniu [...] r.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca zakwestionowała stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, podtrzymując w całości skargę. Wskazała, że wyrokiem z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 1267/12 WSA w Gliwicach uchylił czynność organizatora polegającą na publikacji ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym na terenie województwa [...] w terminie od [...] r. do [...] r. Tym bardziej zasadne jest zatem twierdzenie, że umowa, której dotyczy skarga zawarta została bez publikacji stosownych ogłoszeń w przewidzianym prawem terminie. Wskazano też na wyroki w sprawach o sygn. akt II SA/Gl 1268/12 oraz II SA/Gl 1269/12.

Podkreślono, że wobec wieloetapowości procedury w przypadku bezpośredniego zawarcia umowy, możliwe jest skarżenie poszczególnych czynności organizatora, a sąd uprawniony jest je uchylać.

Wskazano też, że okoliczność upływu czasu, na jaki została zawarta umowa nie ma znaczenia dla sprawy. Postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Wygaśnięcie umowy nie znosi jej skutków powstałych w okresie obowiązywania, skutek taki wywiera uchylenie czynności przez sąd.

Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik organizatora wskazał, że były warunki do bezpośredniego powierzenia transportu "B", a skarga dotyczy czynności, która wygasła w wyniku upływu czasu. Stanowisko strony skarżącej w zakresie skutków uchylenia umowy przez sąd administracyjny może dotyczyć umowy obowiązującej. Z kolei pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że ewentualne orzeczenie uchylające zaskarżoną czynność miałoby taki skutek, że zawarta pomiędzy stronami umowa przestałaby obowiązywać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd administracyjny zobowiązany jest do uprzedniego zbadania dopuszczalności skargi. W szczególności sąd z urzędu winien rozważyć swą właściwość rzeczową, nie jest bowiem dopuszczalne orzekanie przez sąd w sprawie, która nie została przekazana do właściwości sądów administracyjnych, w konsekwencji brak jest w niej drogi sądowoadministracyjnej.

Zgodnie z art. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Pojęcie sprawy sądowoadministarcyjnej definiuje art. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym są nimi sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których na mocy ustaw szczególnych stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Katalog spraw sądowoadministracyjnych ma charakter zamknięty, w aktualnym stanie prawnym obowiązuje zasada numerus clausus rodzajów spraw sądowoadministarcyjnych (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 7-8). Kontrola administracji publicznej obejmuje rozpoznawanie skarg na akty i czynności określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Odmiennie niż w przypadku sądownictwa powszechnego, w stosunku do którego przyjmuje się domniemanie drogi sądowej, istnienie drogi sądowoadministarcyjnej musi mieć wyraźną podstawę prawną w konkretnym przepisie ustawowym (Prawo o postępowaniu..., op. cit., s. 35).

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona z powołaniem się na przepisy art. 59 i 60 u.p.t.z., ze wskazaniem że dotyczy czynności organizatora transportu zbiorowego, polegającej na oświadczeniu woli - zawarciu aneksu do umowy z operatorem publicznego transportu zbiorowego. Rozważenia wobec tego wymaga, czy tak określony przedmiot skargi mieści się w zakresie spraw oddanych na mocy wskazanych przepisów pod kontrolę sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 59 u.p.t.z., w przypadku ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy, podmiotowi który jest lub był zainteresowany zawarciem danej umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepis ten nie określa, na co skarga może być wniesiona. Wyznacza natomiast podstawowe przesłanki dopuszczalności skargi. Po pierwsze może ona dotyczyć wyłącznie przypadków bezpośredniego zawarcia umowy, gdy dojdzie do ogłoszenia zamiaru zawarcia umowy w tym trybie. Po drugie, odesłanie do art. 23 ust. 1 ustawy ma charakter dwustopniowy, przepis art. 23 ust. 1 dotyczy bowiem przypadków bezpośredniego zawarcia umowy w sytuacjach określonych w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 u.p.t.z. Przepisy art. 22 ust. 1 pkt 1 – 3 dotyczą możliwości bezpośredniego zawarcia umowy w przypadku, gdy średnia wartość roczna przedmiotu umowy jest mniejsza niż 1.000.000 euro lub świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego dotyczy świadczenia tych usług w wymiarze mniejszym niż 300 000 kilometrów rocznie, gdy świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma być wykonywane przez podmiot wewnętrzny, w rozumieniu rozporządzenia nr 1370/2007, powołany do świadczenia usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, albo gdy świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma być wykonywane w transporcie kolejowym. Poza tak wyznaczonym zakresem przedmiotowym znajduje się zatem przypadek bezpośredniego zawarcia umowy, o jakim mowa w art. 22 ust. 1 pkt 4, dotyczący sytuacji nadzwyczajnej, wystąpienia zakłócenia w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośredniego ryzyka powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora, o ile nie można zachować terminów określonych dla innych trybów zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Ze względu na zakres odesłania z art. 59 ust. 1, droga sądowoadministracyjna jest wyłączona w przypadkach bezpośredniego zawarcia umowy w sytuacjach nadzwyczajnych z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. (nota bene w przypadkach tych nie są także dokonywane ogłoszenia o zamiarze zawarcia umowy, co koreluje z pierwszą z przesłanek skargi określonych w art. 59 ust. 1 u.p.t.z.).

To, czy w niniejszej sprawie miał miejsce przypadek z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. było między stronami sporne. Skarżąca Spółka kwestionowała tę okoliczność, wskazując m. in. na fakt dokonania ogłoszenia oraz na przepis art. 22 ust. 8 u.p.t.z., zgodnie z którym umowa zawierana w przypadku określonym w art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy może być zawarta na okres 12 miesięcy i w uzasadnionych przypadkach ulec przedłużeniu, z tym że łączny okres umowy nie może przekroczyć dwóch lat. Także Województwo [...] nie było konsekwentne w swoich argumentach, równolegle powołując się zarówno na sytuację nadzwyczajną, jak i na powierzenie wykonywania przewozów podmiotowi wewnętrznemu. Sąd zaniechał szczegółowego rozstrzygnięcia tej kwestii, albowiem nie miała ona decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności złożonej skargi ma bowiem jej przedmiot, określony jako zawarcie aneksu do umowy (oświadczenie woli skutkujące zawarciem aneksu).

Jak wyżej wskazano, przepis art. 59 ust. 1 u.p.t.z. nie określa przedmiotu zaskarżenia. Natomiast w art. 60 ust. 1 oraz w art. 61 ust. 2 ustawy postanowiono, że skargę wnosi się do sądu administracyjnego właściwego dla organizatora, który ogłosił zamiar bezpośredniego zawarcia umowy w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący powziął lub przy zachowaniu należytej staranności mógł powziąć informację o czynności podjętej przez organizatora w sprawie. Sąd, uwzględniając skargę, uchyla czynności podjęte przez organizatora, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy (art. 61 ust. 2 ustawy). W przytoczonych przepisach mowa jest o czynnościach podjętych przez organizatora, jako przedmiocie zaskarżenia i, w następnej kolejności, kontroli sądu oraz ewentualnego uchylenia w razie naruszenia przepisów prawa. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma wobec tego określenie, co należy rozumieć pod pojęciem "czynności" organizatora, która może podlegać uchyleniu. Nie jest to określenie zdefiniowane w art. 4 ust. 1 ustawy. Nie posługuje się nim także ustawodawca w art. 8 ustawy, w którym wymienia zadania należące do organizatora. Do zadań organizatora należą zasadniczo trzy sfery działań: planowanie rozwoju transportu, organizowanie publicznego transportu zbiorowego i zarządzanie publicznym transportem zbiorowym. Należy zgodzić się ze skarżącą, że wykonywanie poszczególnych grup zadań polega na podejmowaniu przez organizatora różnego rodzaju aktywności. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 8, 9 i 12 ustawy, organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na wykonywaniu zadań, o jakich mowa w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 (czyli publikowaniu z określonym wyprzedzeniem informacji i sprostowań dotyczących procedury przetargowej lub bezpośredniego przyznania zamówienia), przygotowaniu i przeprowadzenia postępowania prowadzącego do zawarcia umowy, a także zawieraniu umowy o świadczenie usług. Z kolei negocjowanie i zatwierdzanie zmian do umowy z operatorem kwalifikowane jest, zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 1 ustawy, jako zarządzenie publicznym transportem przez organizatora.

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 24 ustawy definiuje umowę o świadczenie usług jako umowę między organizatorem a operatorem, która przyznaje temu ostatniemu prawo i zobowiązuje go do wykonywania określonych usług związanych z wykonywaniem przewozu. Jednocześnie jednak art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy stanowi, że ilekroć jest mowa w ustawie o umowie oświadczenie usług, należy przez to rozumieć również akt wewnętrzny określający warunki wykonywania usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego przez samorządowy zakład budżetowy. Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 4 i 5, w przypadkach w nim wskazanych, umowa powinna przyjąć formę koncesji. Jak zatem można wnosić z przytoczonych przepisów, pod względem formy działania organizatora, podejmowane przez niego czynności dotyczące wykonywania takich zadań jak organizowanie transportu zbiorowego, w zależności od okoliczności faktycznych, przyjmują różną postać. Także sama umowa może mieć różną formę prawną i dochodzić do skutku w różnym trybie. Zarządzanie zaś transportem zbiorowym ma miejsce już na etapie po zawarciu umowy, polega bowiem w szczególności na czynnościach określonych w art. 43 ust. 1 ustawy (negocjowanie i zatwierdzanie zmian do umowy z operatorem, ocenianie i kontrola realizacji przez operatora i przewoźnika usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, kontrola nad przestrzeganiem przez operatora i przewoźnika zasad funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego, współpraca przy aktualizacji rozkładów jazdy w celu poprawy funkcjonowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej, analiza realizacji zaspokajania potrzeb przewozowych wynikających z wykonywania przewozów na podstawie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, dokonywanie zmian w przebiegu istniejących linii komunikacyjnych, zatwierdzanie rozkładów jazdy oraz dokonywanie ich aktualizacji w przypadku przewozów wykonywanych na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu, administrowanie systemem informacji dla pasażera).

W rozpatrywanym przypadku przedmiotem skargi jest zawarcie aneksu (zmiany umowy), do którego doszło na skutek złożenia przez strony umowy zgodnych oświadczeń woli. Nie ma ono formy koncesji, nie jest aktem wewnętrznym przyjętym dla samorządowego zakładu budżetowego. W taki też sposób został przedmiot zaskarżenia zidentyfikowany przez Skarżącą, jako oświadczenie woli prowadzące do zawarcia aneksu na drodze zgodnych oświadczeń woli. W orzecznictwie sądowym jako czynności organizatora, na jakie dopuszczalne jest wniesienie skargi na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.t.z., kwalifikowane były takie czynności jak dokonanie ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania (por. wyroki WSA w Gliwicach z 21 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Gl 1267/12 i II SA/Gl 1269/12) oraz uchwała jednostki samorządu terytorialnego w sprawie zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego (wyrok WSA w Gliwicach z 21 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Gl 1268/12). Były to czynności podejmowane przez organizatora, jednostronne i władcze, a przepisy prawa wprowadzały dla nich określony reżim. Inaczej sprawa przedstawia się w przypadku zawarcia umowy (aneksu do umowy) w drodze dokonania czynności prawnej. Jest to czynność co najmniej dwustronna, określa prawa i obowiązki osoby trzeciej – operatora. Do jej zawarcia konieczne jest także, obok oświadczenia organizatora, oświadczenie woli drugiej strony. Art. 61 ust. 2 u.p.t.z. przewiduje możliwość uchylenia przez sąd wyłącznie czynności organizatora, nie dotyczy możliwości uchylenia czynności drugiej strony umowy. Nie jest wobec tego możliwe zakwalifikowanie umowy (aneksu) zawartej przez dwie strony, jako czynności organizatora, i jej uchylenie przez sąd administracyjny. W przypadku zaś zakwalifikowania jako czynności jedynie oświadczenia woli złożonego przez jedną stronę (organizatora), orzeczenie sądu o jego uchyleniu nie mogłoby wywołać skutku wobec zawartej umowy (aneksu).

Trzeba też zwrócić uwagę, że uchylenie czynności może nastąpić w sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa. Kryterium kontroli przez sąd administracyjny stanowi zgodność czynności z przepisami ustawy i prawa Unii Europejskiej. W przekonaniu Sądu, w art. 61 ust. 2 oraz w art. 59 ust. 1 u.p.t.z., gdy mowa o naruszeniu ustawy lub prawa Unii Europejskiej, chodzi o przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz przepisy prawa Unii dotyczące tego transportu. Dopuszczenie kontroli legalności umowy lub jej zmiany przez sąd administracyjny w tym zakresie, nie mogłoby skutkować wyłączeniem dopuszczalności rozstrzygania sporów powstałych na gruncie umowy i jej wykonania w trybie cywilnym. Prowadziłoby to do dualizmu kontroli umowy przez różne organy sądowe.

Uniknięcie wskazanych konsekwencji jest możliwe poprzez przyjęcie, że zakres stosowania przepisów o postępowaniu skargowym uregulowanym w ustawie jest ograniczony do etapu poprzedzającego samo zawarcie umowy i zawiera regulację mającą służyć ochronie podmiotów zainteresowanych wykonywaniem transportu zbiorowego w przypadku wyboru przez organizatora trybu bezpośredniego zawarcia umowy, bez przeprowadzania postępowania o udzielenie zamówienia. Zgodnie z art. 19 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy, organizator dokonuje wyboru operatora albo poprzez przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia w trybie ustawy z 29 stycznia 2004 – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm) lub ustawy z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. nr 19, poz. 101 ze zm.), albo w trybie art. 22 ust. 1 u.p.t.z., co polega na bezpośrednim zawarciu umowy o świadczenie usług. W przypadku postępowania o udzielenie zamówienia, podmioty zainteresowane korzystają z ochrony swoich interesów na podstawie wymienionych ustaw. Ochrona przez nie udzielana nie obejmuje jednak bezpośredniego udzielenia zamówienia w oparciu o przepisy ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 7 rozporządzenia nr 1370/2007, państwa członkowskie winny podjąć środki w celu zapewnienia, by decyzje podjęte w związku z udzielaniem zamówień prowadzących do zawarcia umów mogły być kontrolowane na żądanie osób zainteresowanych uzyskaniem danego zamówienia, które doznały szkody lub są nią zagrożone w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego lub przepisów krajowych, które je wprowadzają w życie. Realizacją tego obowiązku w zakresie dotyczącym właśnie procedury bezpośredniego zawarcia umowy są przepisy art. 59-61 ustawy dotyczące postępowania skargowego. Nie można przy tym przyjąć, że wyłączają one ogólne tryby kontroli administracyjnej i sądowej tam, gdzie dochodzi do wydawania decyzji administracyjnej (koncesja), jak też że wyłączają kognicję sądów powszechnych w zakresie rozstrzygania sporów ze stosunków umownych, gdy do zawarcia umowy dojdzie. Zakres ich stosowania jest ograniczony do czynności organizatora regulowanych ustawą i przepisami prawa Unii Europejskiej, a dotyczących przeprowadzenia procedury bezpośredniego zawarcia umowy. Jest ono możliwe tylko w określonych przypadkach, po dokonaniu uprzednich ogłoszeń. Kontroli sądowoadministarcyjnej podlegają zaś czynności organizatora o charakterze administracyjnym, jednostronnym, stanowiące wyraz realizacji przysługujących mu, jako organizatorowi przewozów, kompetencji i władczych uprawnień. Natomiast dokonanie czynności prawnej, w szczególności złożenie oświadczenie woli o zamiarze zawarcia umowy lub jej zmiany, skierowane do konkretnego adresata, nie jest czynnością, o jakiej mowa w art. 60 ust. 1 i 61 ust. 2 ustawy. Jest ono skutkiem uprzednio dokonanych czynności organizacyjno- informacyjnych organizatora. Sąd administracyjny nie może badać oświadczenia woli, bo po pierwsze kryteria jego skuteczności określają przepisy kodeksu cywilnego, a po drugie kontrola oświadczenia woli skutkowałaby weryfikacją samej czynności prawnej. Sąd nie ma możliwości uchylenia czynności innej, niż dokonana wyłącznie przez organizatora, zatem nie może uchylić czynności prawnej dwustronnej, o charakterze cywilnoprawnym, z ingerencją w sferę uprawnień podmiotu trzeciego, przy równoczesnym pominięciu udziału tego podmiotu w postępowaniu.

Przedmiotem skargi było oświadczenie woli Województwa [...], złożone przez nie na etapie zawarcia aneksu do umowy ze spółką "B". Zgodnie z przedstawioną powyżej argumentacją, w przekonaniu Sądu, nie jest dopuszczalne zakwalifikowanie takiego oświadczenia woli jako czynności organizatora w rozumieniu art. 59 – 61 u.p.t.z., a w konsekwencji dokonanie jego kontroli z punktu widzenia zgodności z przepisami ustawy i prawa Unii Europejskiej i rozstrzygnięcie o uchyleniu. Umowy zawarte z operatorem transportu zbiorowego nie są objęte postępowaniem skargowym i brak jest po stronie sądu administracyjnego legitymacji do ich kontroli i uchylenia. Brak drogi sądowoadministracyjnej rozstrzyga o niedopuszczalności skargi na takie oświadczenie woli i zawarty aneks, co skutkuje zastosowaniem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który przewiduje odrzucenie skargi, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1267/12 przedmiotem kontroli sądu był jednostronny akt Województwa [...], jakim była czynność organizatora polegającą na publikacji ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia określonego postępowania. Również w sprawach o sygn. akt II SA/Gl 1268/12 oraz II SA/Gl 1269/12 przedmiotem skarg były jednostronne czynności organizatora.