Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 304/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157  par. 3 w zw. z  art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] po rozpoznaniu wniosku B. J. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy ciągów pieszych, dróg, zespołu fontann i infrastruktury technicznej na [...] we [...] w ramach zadania: lokalny program rewitalizacji [...] na terenie działek numer 133, 135, 137 KM 50 nr 26, 24 KM 43, nr 145, 156/11,156/13, 156/14,156/12 KM 45, nr 202/1 KM 52.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że pismem z dnia [...] zwrócono się do pełnomocnika wnioskodawcy o wykazanie interesu prawnego jak i wskazanie okoliczności faktycznych mogących taki interes uzasadniać oraz o wskazanie konkretnych przepisów prawnych, z których ten interes wynika jak np. przepisy które będą ograniczać korzystanie z nieruchomości wnioskodawcy w związku z planowaną inwestycją.

Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] r. przedstawił swoje stanowisko w zakresie interesu prawnego wskazując, że jego interes prawny znajduje podstawę w przepisach prawa materialnego tj. art. 140 i 144 kodeksu cywilnego powołując się przy tym na stanowisko wyrażone w powołanym orzeczeniu sądowym, że źródłem interesu prawnego może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. Wskazano, że taki interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości może wynikać z art. 140 kc, jeżeli w wyniku postępowania administracyjnego może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej.

W ocenie Kolegium wnioskodawca nie sprecyzował, z jakimi konkretnie czynnościami czy elementem planowanej inwestycji takie oddziaływanie miałoby miejsce, bowiem zarówno z decyzji jak też ze znajdującej się w aktach koncepcji rewitalizacji nie wynika, by działania inwestycyjne miały powodować zmianę przebiegu układu komunikacyjnego, a wnioskodawca nie wskazał na żadne ustalenia czy dokumenty, z których by wynikało, że nastąpi jakakolwiek zmiana w zakresie przebiegu dróg. Wskazano, że obecnie na terenie inwestycji tj. [...] istnieje ruch okrężny, również wzdłuż nieruchomości wnioskodawcy, przy czym przedmiotem inwestycji jest jedynie modernizacja i zmiana nawierzchni dróg w istniejącym układzie komunikacyjnym oraz ciągów pieszych i zagospodarowania centralnej części placu elementami małej architektury. Organ podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga kwestii związanych z ruchem drogowym, a więc czy będzie on zachowany w dotychczasowym kształcie, czy też na części dotychczasowych ulic zostanie ruch ograniczony lub określony zostanie kierunek jazdy. Te okoliczności nie mają znaczenia dla oceny ochrony interesów osób trzecich, albowiem nie należą one do materii tego postępowania, w którym nie zmienia się ani dotychczasowej funkcji terenu, ani też układu przebiegu dróg. Podniesiono, że z mapy stanowiącej część koncepcji rewitalizacji wynika, iż wzdłuż działki [...] będącej własnością wnioskodawcy przebieg drogi pozostaje taki sam, jak również wzdłuż nieruchomości przy pasie drogowym istnieją miejsca parkingowe. Bez względu jednakże na to, w ocenie organu wnioskodawca w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji nie może wywodzić zasadnie naruszenia jego praw do korzystania z nieruchomości tylko z tego powodu, że właściciel sąsiedniej nieruchomości - inwestor - postanowił o ograniczeniu miejsc postojowych w pasie drogowym, ponieważ kwestii organizacji ruchu drogowego, w tym umiejscowienia miejsc postojowych w pasie drogowym, nie rozstrzyga się w decyzji o ustaleniu lokalizacji, lecz należą do odrębnego postępowania w ramach uprawnień Gminy do organizacji ruchu drogowego.

Reasumując wywiedziono, że skoro przebieg dróg nie ulega zmianie, to nie można zasadnie wywodzić, że modernizacja takiej drogi, czy wymiana nawierzchni narusza uzasadniony interes wnioskodawcy, bowiem sam fakt, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której jest realizowana inwestycja, nie jest wystarczający dla uznania, iż przysługuje mu prawo strony. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę w sprawie, a osoba taka może mieć w takim postępowaniu, co najwyżej interes faktyczny, nie prawny (tak Wyrok WSA z 10.01.2008 r., sygn. akt II SA/BK 782/2007, lex polonica nr 1944725, wyrok WSA z 21.05.2008 r., sygn. akt VII SA/WA 123/2007, lex polonica 1963075).

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. J. wniósł o uchylenie w całości decyzji Kolegium z dnia [...] r. i zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- przepisów prawa materialnego przez jego błędna wykładnię, tj. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) polegającą na błędnym przyjęciu, że skarżący nie jest stroną postępowania;

- przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) polegającą na błędnym przyjęciu, że skarżący nie miał interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...];

- przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem całokształtu materiału dowodowego i naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego;

- przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji nie zawierającego faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności;

- przepisów postępowania tj. art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Wskazano, że B. J. jest właścicielem nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a swój interes do występowania w sprawie wywodzi m.in. z art. 28 K.p.a., ponieważ interes prawny skarżącego opiera się na przepisach prawa materialnego, jest realny, co oznacza, że istniał w chwili wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podstawa interesu oparta jest na art. 140 i 144 K.c., które są cywilnymi gwarantami ochrony prawa własności. Podkreślono, że przepisy prawa cywilnego, aby stanowić podstawę interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, nie muszą być powiązane z przepisami prawa materialnego administracyjnego. Realizacja inwestycji spowoduje istotną zmianę układu drogowego oraz ograniczenie miejsc parkingowych i tym samym niekorzystnie wpłynie na komercyjną działalność skarżącego, a modernizacja oraz zmiana nawierzchni dróg bez wątpienia wpłynie na sposób korzystania z nieruchomości skarżącego. Ponadto B. J. zwrócił uwagę, że jego nieruchomość będzie narażona na immisje pośrednie w postaci hałasu spowodowanego zwiększeniem przepustowości drogi, drgań konstrukcji budynku wywołanego zwiększeniem ruchu pojazdów, zwiększonym zanieczyszczeniem powietrza. Zdaniem wnoszącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ naruszył zasady postępowania administracyjnego, nie odniósł się do stanu faktycznego sprawy, nie rozpoznał całokształtu materiału dowodowego, nie zbadał, czy inwestycja będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób na sąsiednie nieruchomości, w tym, czy doprowadzą one do ograniczenia prawa własności. W jego ocenie organ nie poczynił żadnych ustaleń w przedmiocie rozmiaru i rodzaju planowanej inwestycji; nie ustosunkował się do twierdzeń strony, nie wyjaśnił podstaw faktycznych swojego rozstrzygnięcia oraz nie określił skutków inwestycji dla innych nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] znak: [...] r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...]r.

Kolegium podzieliło pogląd skarżącego, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji strony, jednak argument w postaci twierdzenia, że z samego faktu bycia właścicielem nieruchomości bezpośrednio przyległej do terenu inwestorskiego można wywieźć uprawnienie do bycia stroną w postępowaniu lokalizacyjnym nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium ponownie wskazało, że zastosowanie w sprawie administracyjnej znajduje art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powoływanie się przez skarżącego na art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, w ocenie organu nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej wystarczającej do uznania jego interesu prawnego.

Stwierdzono zatem, że B. J. posiada jedynie interes faktyczny, który nie jest prawnie chroniony i jego nieuwzględnienie jest prawnie dopuszczalne, ponieważ interes faktyczny to interes indywidualny, który nie został w żaden wyraźny sposób wzięty pod ochronę przez obowiązujące prawo, a więc taki stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jak w przypadku interesu prawnego, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W ocenie organu, z decyzji ani ze znajdującej się w aktach koncepcji rewitalizacji nie wynika, by działania inwestycyjne miały powodować zmianę przebiegu układu komunikacyjnego, wnioskodawca nie wskazał na żadne ustalenia czy dokumenty z których wynikałoby, że nastąpi jakakolwiek zmiana w zakresie przebiegu dróg. Wskazano, że obecnie na terenie inwestycji tj. [...] istnieje ruch okrężny również wzdłuż nieruchomości wnioskodawcy, a przedmiotem inwestycji jest jedynie modernizacja i zmiana nawierzchni dróg w istniejącym układzie komunikacyjnym oraz ciągów pieszych i zagospodarowania centralnej części placu elementami malej architektury. Te okoliczności, zdaniem organu, nie mają znaczenia dla oceny ochrony interesów osób trzecich ponieważ nie należą one do materii tego postępowania, w którym nie zmienia się ani dotychczasowej funkcji terenu, ani też układu przebiegu dróg.

Organ stwierdził również, że wskazane przez skarżącego okoliczności w postaci narażenia na immisje pośrednie w postaci hałasu spowodowanego zwiększeniem przepustowości drogi, drgania konstrukcji budynku wywołanego zwiększeniem ruchu pojazdów, zwiększone zanieczyszczenie powietrza są twierdzeniem hipotetycznym, bowiem powyższe okoliczności są badane w odrębnym postępowaniu, kończącym się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wskazano, że Kolegium w sposób wyczerpujący zebrało i rozpatrzyło cały materiał dowodowy i oceniło na jego podstawie, czy dane okoliczności zostały udowodnione. W wyniku analizy akt sprawy Kolegium uznało, że rodzaj planowanej inwestycji w zasadzie sprowadza się do modernizacji istniejącego zagospodarowania i nie zmienia on przeznaczenia terenu, a planowane prace nie wskazują na to, by realizacja inwestycji mogła w jakikolwiek sposób ograniczyć zabudowę, zagospodarowanie czy też wykorzystanie nieruchomości sąsiedniej skarżącego, tym bardziej, że nieruchomość ta jest już zabudowana.

W ocenie organu na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a, w sytuacji, gdy decyzja z dnia 2 grudnia 2010 r. zawiera zarówno fakty, które organ uznał za udowodnione, jak i dowody, na których oparł się wydając rozstrzygnięcie, jak i przyczyny, z powodu których innym odmówił wiarygodności.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy B. J. wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...]r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. i zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 140, 144 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię, polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący nie ma interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej przez Prezydenta Miasta [...][...]roku i w konsekwencji odmowie wszczęcia postępowania;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 28 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej przez Prezydenta Miasta [...] [...]r. i w konsekwencji odmowie wszczęcia postępowania;

3. naruszenie przepisów postępowania, w postaci art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności w postaci decyzji Prezydenta Miasta [...]r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego budowy ciągów pieszych, dróg, zespołu fontann i infrastruktury technicznej na Placu [...] we [...] na terenie działek nr 133, 135, 137 obręb [...] KM 50, nr 26, 24 obręb [...] KM 43. nr 145. 156/11. 156/13, 156/14, 156/12 obręb [...]KM 45, nr 202/1 obręb [...] KM 52 i przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, co w efekcie doprowadziło do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie posiada legitymacji do zaskarżenia decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo iż analiza materiału dowodowego prowadzi do odmiennego wniosku;

4. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności,

5. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynika sprawy, poprzez jego niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący w większości przytoczył zasadnicze tezy swoich wywodów zawartych uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślając, że interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości może wynikać z art. 140 kc, jeżeli w wyniku postępowania administracyjnego może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Ponownie podniósł, iż w wyniku przeprowadzenia planowanego przedsięwzięcia układ drogowy ulegnie zmianie, a liczba miejsc parkingowych zostanie ograniczona, zaś biorąc pod uwagę dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości, tj. prowadzenie działalności usługowej i użytkowej, kwestia ta ma zasadnicze znaczenie, dlatego w świetle tych okoliczności nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że nieruchomość skarżącego znajduje się w strefie bezpośredniego oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja Prezydenta Miasta [...], co dodatkowo wskazuje na istnienie interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie jej nieważności.

Skarżący podkreślił, że pogląd, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w związku z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego jest właściciel nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się z sferze oddziaływania inwestycji), należy do ugruntowanych w orzecznictwie i na marginesie należy tylko wskazać, iż pojęcie nieruchomości sąsiedniej może obejmować nie tylko nieruchomości graniczące fizycznie z nieruchomością, której interes prawny właściciela został naruszony, ale również inne nieruchomości (wyrok NSA w sprawach: IV SA 456/2002, IV SA 457/2002, IV SA 458/2002).

Niezależnie jednak od powyższego, skarżący stwierdził, że nawet jeżeli organ administracyjny uznał, że istnieją wątpliwości, co do istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego, co naturalnie powinno budzić przeciw, powinien rozważyć jego udział w postępowaniu z uwagi na konieczność ochrony przez organy państwowe interesu obywateli, bowiem jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1481/09 - "skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania".

Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło reguły postępowania dowodowego, ponieważ nie rozpoznało całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności nie zbadało, czy planowane inwestycje będą w jakikolwiek sposób oddziaływać na sąsiednie nieruchomości, w tym czy doprowadzą do ograniczenia prawa własności. Organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń w przedmiocie rozmiaru i rodzaju planowanej inwestycji, odmówił skarżącemu prawa strony, bez wnikliwej analizy sprawy oraz nie wyjaśnił, czy planowane inwestycje będą wpływały niekorzystnie na należącą do skarżącego nieruchomość, co powinno być kluczowe w ustalaniu legitymacji do bycia stroną w postępowaniu. Organ odwoławczy nie ustosunkował się i nie zweryfikował twierdzeń skarżącego podnoszonych w pismach składanych w toku postępowania. Skarżący podkreślił, iż nawet, jeżeli jego nieruchomość nie została wskazana jako obszar oddziaływania inwestycji, to do obowiązku organu należało zbadanie tej kwestii, bowiem obszar oddziaływania inwestycji określony we wniosku lub dokumentacji inwestora podlega weryfikacji organu, który na podstawie oceny materiału dowodowego może zmienić jego zasięg.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...], na podstawie art. 157 § 3 kpa decyzja utrzymująca w mocy własną decyzję tego organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy ciągów pieszych, dróg, zespołu fontann i infrastruktury technicznej na [...] we [...] w ramach zadania: lokalny program rewitalizacji [...] na terenie działek numer 133, 135, 137 KM 50 nr 26, 24 KM 43, nr 145, 156/11,156/13, 156/14,156/12 KM 45, nr 202/1 KM 52, kontrola sądu sprowadzona była do zbadania legalności oceny, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, a tym samym nie mógł wystąpić skutecznie z żądaniem jego wszczęcia.

W ocenie Sądu, skarga w zakresie, w jakim Sąd władny był ją rozpoznać, nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie wywołane złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności określonej decyzji ostatecznej toczy się w trybie nadzwyczajnym, na który składają się dwie fazy: faza wstępna obejmująca badanie, czy wszczęcie postępowania nieważnościowego jest dopuszczalne (w tym, czy żądanie wniesione zostało przez legitymowany do tego podmiot) oraz czy wskazano podstawę z art. 156 § 1 kpa i faza właściwa – w której podlega wyjaśnieniu, czy przesłanka stwierdzenia nieważności rzeczywiście wystąpiła.

W rozpatrywanej sprawie organ wydając zaskarżoną decyzją odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej poprzestał na fazie wstępnej stwierdzając, iż wnioskodawca nie był stroną postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale także nie wykazał swego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności tej decyzji.

Z treści art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.)-zwanej dalej u.p.z.p- że stroną postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji będzie zawsze wnioskodawca oraz właściciel, zarządca lub wieczysty użytkownik terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. Z kolei legitymacja procesowa innych podmiotów, niż wymienione w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu oceniana jest na zasadach ogólnych przewidzianych w art. 28 kpa.

W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny i obowiązek. Określając krąg podmiotów posiadających status strony w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji należy również wskazać na treść art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p, z którego wynika, że każdy ma prawo ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepis art. 54 pkt 2d wymienionej ustawy stanowi zaś, że organ orzekający ma obowiązek określić w decyzji ustającej lokalizację inwestycji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Z cytowanych przepisów wynika, że osoba trzecia – właściciel, wieczysty użytkownik, zarządca danego terenu ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydawaniu decyzji o ustalaniu lokalizacji inwestycji na terenie należącym do innego podmiotu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że ustalenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, będącego atrybutem strony, także w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 826/07, LEX nr 424659). Musi więc istnieć konkretna norma prawa materialnego przewidująca w odniesieniu do określonego podmiotu w określonym stanie faktycznym możliwość wydania określonej decyzji, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach innego podmiotu lub która rozstrzygając o prawach i obowiązkach innego wpływa na prawa i obowiązki tego podmiotu. Inaczej mówiąc chodzi o normę, na podstawie której można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z prawami danego podmiotu (to ostatnie oznacza możliwość rozstrzygnięcia godzącego w jego prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących mu praw).

Argumentacja zawarta we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej wskazywała na art. 140 i 144 kc jako podstawę wyprowadzenia interesu prawnego. Skarżący powoływał się, nawiązując do orzecznictwa sądowego, na zasięg oddziaływania inwestycji, wykraczający poza działkę inwestora, wynikający z intensyfikacji ruchu drogowego i związane z nim immisje pośrednie w postaci hałasu, zanieczyszczenia powietrza i drgań podłoża. Argumentacja ta nie mogła być wystarczająca dla uznania przez organ legitymacji skarżącego jako strony postępowania nieważnościowego.

Rację ma skarżący, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niesporne jest, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej może mieć interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i 144 kc (uprawnienia właściciela) do uczestniczenia jako strona w postępowaniu lokalizacyjnym. Jego legitymacja procesowa powstaje jednak jedynie w takich postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na jego nieruchomości w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie przez właściciela sąsiedniej nieruchomości prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r. OSK 628/04, LEX nr 176144). Ograniczenie to może polegać na ograniczeniu rozporządzania nieruchomości lub korzystania z nieruchomości.

Poza sporem pozostaje, że inwestycja objęta decyzją lokalizacyjną nie wpływa na możliwość rozporządzenia nieruchomością przez skarżącego.

Jeżeli zaś chodzi o kwestie korzystania z nieruchomości, to odnieść się należy do zakresu oddziaływania planowanej inwestycji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowany został również pogląd, że o przymiocie strony w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, innych poza inwestorem osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem sprawie w tym przedmiocie organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać, czy - a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jej charakter (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 683/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 470/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 115/07, wyrok NSA z 11 maja 2010r., sygn. akt IIOSK 804/10, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie sadu, trafnie Kolegium zanalizowało interes skarżącego w kontekście rodzaju i rozmiaru zamierzonej inwestycji i odniosło te ustalenia do stopnia i zakresu uciążliwego oddziaływania na otoczenie. Prawidłowe ustalenia poczynione w tym zakresie wykazały, że przedmiotem inwestycji jest jedynie modernizacja i zmiana nawierzchni dróg, a także zagospodarowanie centralnej części placu elementami małej architektury. Rozmiar i zasięg oddziaływania planowanej inwestycji nie wykracza poza granice nieruchomości na której ma być ona realizowana i jej lokalizacja w tym miejscu nie będzie utrudniać skarżącemu korzystania z jego nieruchomości, pomimo, że graniczy ona bezpośrednio z planowaną inwestycją. Sąsiedztwo z działką, na której planowana jest inwestycja nie jest wystarczającą przesłanka do nabycia uprawnień strony. To oznacza, że inwestycja nie będzie naruszać przysługujących skarżącemu praw rzeczowych i nie będzie ograniczać praw skarżącego do korzystania z jego nieruchomości.

W ocenie sądu błędny jest również pogląd skarżącego, że decyzja o lokalizacji inwestycji przesądziła o jakiejkolwiek zmianie przebiegu układu komunikacyjnego, w tym również parkingowych ograniczeniu miejsc parkingowych w pasie drogowym. Kwestia ta nie ma zresztą rozstrzygającego znaczenia w sprawie, gdyż w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji skarżący nie mógł wywodzić zasadnie naruszenia jego praw do korzystania z nieruchomości tylko z tego powodu, że właściciel sąsiedniej nieruchomości - inwestor - postanowił o ograniczeniu miejsc postojowych w pasie drogowym, ponieważ kwestii organizacji ruchu drogowego, w tym umiejscowienia miejsc postojowych w pasie drogowym, nie rozstrzyga się w decyzji o ustaleniu lokalizacji, lecz należą do odrębnego postępowania w ramach uprawnień gminy do organizacji ruchu drogowego.

Jak wynika z akt sprawy, skarżącemu chodzi o utratę korzyści materialnych osiąganych z prowadzenia komercyjnej działalności, którą w jego ocenie spowoduje planowana w przyszłości zmiana organizacji ruchu drogowego, co w istocie nie stanowi kwestii naruszenia interesu prawnego strony, lecz jej interesu faktycznego, którego ochrony nie można domagać się w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zbadało w należyty sposób legitymację procesową skarżącego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Materiał zgromadzony w aktach sprawy jest dla tej oceny wystarczający, dlatego nie można podzielić stanowiska skarżącego w zakresie wskazującym na braki postępowania dowodowego.

Sąd nie podziela również poglądu o naruszeniu art.8 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego nie ma wpływu art.8 kpa, albowiem zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa jest dyrektywą postępowania administracyjnego i realizacja tej zasady uzależniona jest od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w kpa zaczynając od zasad ogólnych przez rozwiązania przyjęte w przepisów szczególnych (B.Adamiak, J. Borkowski KPA.komentarz wyd.8 W-wa 2006 str.77).

Z przedstawionych wyżej względów uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji.