Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1026/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 212
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Monika Nowicka (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. - F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 2833/03 w sprawie ze skargi Z. M. - F. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu za mienie zabużańskie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA.Kr 2833/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] uchylającą decyzję Starosty C. z dnia [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia wartości nieruchomości pozostawionej na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa - i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd stwierdził, co następuje:

Decyzją z dnia [...] Wojewoda M. - po rozpoznaniu odwołania Z. M. - F. - od decyzji z dnia [...] Starosty C., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, orzekającej o odmowie stwierdzenia wartości nieruchomości pozostawionej przez A. i M. małżonków W. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a położonej w miejscowości H., powiat R., województwo wołyńskie, uchylił decyzję organu I instancji w całości przekazując mu sprawę mu do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda M. stwierdził, że Z. M. - F. wystąpiła o wydanie decyzji stwierdzającej posiadanie uprawnień do otrzymania ekwiwalentu za w/w mienie, pozostawiane przez jej rodziców - A. i M. W. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego, przy czym do wniosku nie dołączyła - wymaganych przez przepisy prawa - dokumentów. Organ I instancji wzywał wielokrotnie wnioskodawczynię do złożenia wspomnianej dokumentacji a ponieważ nie wywołało to pożądanego skutku, wydał decyzję odmowną.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Wojewoda M. podniósł, że - w dacie orzekania przez organ odwoławczy - realizacja uprawnień dotyczących tzw. "mienia zabużańskiego" była zawarta w art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. 98 Nr 9 poz. 32, zm. z 2001 r. Dz. U. Nr 90 poz. 999). Wojewoda wskazał przy tym, że z treści przepisu § 4 w/w rozporządzenia wynikało, iż zaliczenie wartości pozostawionych poza granicami Państwa Polskiego nieruchomości następowało na wniosek osoby uprawnionej, składany do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby a do wniosku takiego - zgodnie z pkt 2 tego paragrafu - nalało dołączyć: 1) dowody potwierdzające pozostawienie nieruchomości oraz rodzaj i powierzchnię tych nieruchomości, 2) opis pozostawionych nieruchomości, 3) oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. l i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, 4) oświadczenie o wartości pozostawionych nieruchomości, oraz o ewentualnych obciążeniach hipotecznych tych nieruchomości.

Ponadto, jeżeli wartość pozostawionych nieruchomości przewyższa 100.000 zł, do wniosku należało także dołączyć operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, z określeniem wartości pozostawionych nieruchomości. W przypadku, zaś, gdy wniosek składał spadkobierca lub osoba wskazana przez właściciela pozostawionych nieruchomości, należało również dołączyć postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub oświadczenie właściciela wskazujące osobę uprawnioną.

Mając na uwadze treść przedłożonych przez wnioskodawczynię - w formie niepoświadczonych kserokopii - dokumentów Wojewoda M. stwierdził, iż matka Z. M. - F. tj. M. W., która zmarła w dniu [...] lutego 1996 r. - pozostawiła w miejscu poprzedniego zamieszkania tj. w miejscowości H., powiat R., województwo wołyńskie, gospodarstwo rolne o obszarze 11 ha, dom mieszkalny z zabudowaniami oraz inwentarz martwy. Spadek zaś po M. W. nabyli: mąż - A. W. i córki: Z. M.-F. oraz E. S. - T.. Z kolei spadek po A. W. nabyły wnioskodawczyni i jej siostra tj. E. S.-T... W aktach sprawy znajdowało się ponadto oświadczenie wnioskodawczyni, co do braku realizacji uprawnień do ekwiwalentu oraz wartości pozostawionego majątku (określonej na kwotę 98 000 zł.).

W tych warunkach Wojewoda podniósł, iż obowiązek dostarczenia w niniejszej sprawie dowodów przez uprawnionych wynikał wprost z zapisu § 4 w/w rozporządzenia z dnia 21 stycznia 1998 r. i - biorąc pod uwagę treść zawartą kserokopiach złożonych dokumentów - uprawnionymi do ekwiwalentu byłyby łącznie; wnioskodawczyni - Z. M.-F. oraz jej siostra - E. S. - T.. Mimo jednak wielokrotnego wzywania obu stron przez Starostę C. do przedstawienia wymaganych dokumentów, nie zostały one w rezultacie przedłożone (dostarczano jedynie kolejne niedoświadczone ich kserokopie), co w konsekwencji uniemożliwiło pozytywne rozpatrzenie wniosku.

Jednocześnie Wojewoda zauważył, że mimo, iż Starosta C. w kierowanych do obu stron pismach, pouczających o konieczności uzupełnienia braków formalnych wniosku, uprzedził zainteresowane o możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 64 § 2 k.p.a., stanowiącym o możliwości pozostawienia w takiej sytuacji wniosku bez rozpoznania, wspomniane braki nie zostały uzupełnione. Niewykonanie przez stronę powyższego zarządzenia nie dawało jednak organowi I instancji podstawy do wydania rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony. Z naczelnej bowiem zasady postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z określoną sprawą. Niedopełnienie zaś obowiązku dostarczenia żądanej dokumentacji uniemożliwiło organowi rozpoznanie sprawy a zatem należało w takiej sytuacji uznać, iż decyzja o odmowie uwzględnia przedmiotowego wniosku naruszała prawo. W niniejszym przypadku - na zasadzie art.64 § 2 k.p.a. Starosta winien - zdaniem Wojewody - pozostawić sprawę bez rozpoznania, powiadamiając jedynie stronę, że uzupełnienie w przyszłości braków formalnych wniosku umożliwi jego merytoryczne rozpoznanie.

Odnosząc się do kwestii podniesionej w odwołaniu, iż nieprzedstawienie przez siostrę wnioskodawczyni żądanej dokumentacji, nie mogło rzutować na prawa i obowiązki wnioskodawczyni, Wojewoda M. stwierdził, iż - zgodnie z art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą, uprawnienia przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Ponieważ w niniejszym przypadku nie nastąpiło wskazanie osoby uprawnionej do realizacji ekwiwalentu, zatem wszystkie uprawnienia jak i obowiązki ciążyły niepodzielnie na ogóle uprawnionych tj. obu stronach występujących w tej sprawie. Z tego powodu nie było możliwe potwierdzenie uprawnień jedynie wnioskodawczyni, w oderwaniu od sytuacji prawnej jej siostry.

W ocenie organu odwoławczego zatem, przy ponownym rozpoznaniu sprawy i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta winien, opierając się na uzupełnionym, pełnym materiale dowodowym wydać decyzję kończącą postępowanie w pierwszej instancji lub zakończyć postępowanie w inny przewidziany prawem sposób.

W złożonej od przedstawionej wyżej decyzji skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. M.-F. wniosła o wydanie orzeczenia nakazującego Wojewodzie M. wydanie decyzji stwierdzającej posiadanie przez skarżącą uprawnienia do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione przez jej matkę - M. W. na terenach nie wchodzących obecnie w skład obszaru Państwa Polskiego.

Skarżąca twierdziła, że przedstawiła organowi właściwie uwierzytelnione kserokopie wymaganych dokumentów i to - jej zdaniem - wystarczało do wydania decyzji merytorycznej. Stawiany zaś jej siostrze zarzut, iż nie przedstawiła ona wymaganych dokumentów, nie mógł rzutować negatywnie na prawa podmiotowe skarżącej do uzyskania należnego jej ekwiwalentu, w części odpowiadającej jej udziałowi w spadku po matce M. W..

Odpowiadając na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę jako nieuzasadnioną - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że - stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr poz. ) - sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne.

Odnosząc się natomiast do meritum sprawy Sąd podkreślił, że przedmiotem skargi była decyzja kasacyjna organu odwoławczego, wydana na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, która to sytuacja - w ocenie Sądu - w tej sprawie zachodziła.

Sąd podkreślił, że Wojewoda prawidłowo w uzasadnieniu decyzji wskazał, jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ rozpoznający sprawę po raz kolejny. Przepis art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił istotnie bowiem, iż w razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą, przedmiotowe uprawnienia przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Ponieważ zainteresowane strony nie wskazały jednej osoby, Sąd zauważył, że trafnie organy zwróciły uwagę, na konieczność złożenia w tej sytuacji, wniosku przez wszystkich spadkobierców właściciela pozostawionej nieruchomości. W tym przypadku uprawnienie to przysługiwało bowiem tylko łącznie obu spadkobierczyniom. Bez uzyskania zatem oświadczenia siostry skarżącej o dotychczasowym stanie realizacji uprawnień, a także bez jej wniosku o zaliczenie wartości przedmiotowej nieruchomości, względnie jej oświadczenia ze wskazaniem skarżącej, jako jedynej, której przysługuje uprawnienie z art. 212 ust. 1 powołanej wyżej ustawy gruntowej, nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego.

W tych okolicznościach Sąd podzielił stanowisko Wojewody M., że bez uzupełnienia wniosku we wskazanym w uzasadnieniu decyzji zakresie, wynikającym z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości należało uznać, że decyzja Starosty C. była wydana przedwcześnie, bo bez należytego wyjaśnienia sprawy, tj. z naruszeniem art. 7 i 64 § 2 k.p.a.

Sąd zgodził się również, że wniosek nie czynił zadość innym wymaganiom, ustalonym w przepisach prawa ( w tym przypadku ustalonym w przepisie § 4 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. ) i - mimo wezwania wnioskodawczyni do uzupełnienia braków w ustawowym terminie wraz z pouczeniem o skutkach nieusunięcia tych braków - braki te nie zostały uzupełnione. Okoliczność ta zatem - zgodnie z treścią art. 64 § 2 2 k. p. a. in fine - winna skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, gdyż wydanie decyzji w tych warunkach było niedopuszczalne.

Jednocześnie, mając na względzie, że po wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiła zmiana stanu prawnego polegająca na uchyleniu przepisu art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisem art. 14 pkt l ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego ( Dz. U. Nr 6, poz. 39) a następnie wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), która w art. l określiła nowe zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.., a prawo do rekompensaty z mocy art. 3 ust. l i 2 przyznała wszystkim współwłaścicielom lub ich wszystkim, spadkobiercom albo niektórym z nich .wskazanym przez pozostałych spadkobierców jeżeli spełniają wymóg z art 2 pkt 2 tj. posiadają obywatelstwo polskie, Sąd zaznaczył, że aktualnie prawo do rekompensaty zostało inaczej niż poprzednio uregulowane. Obecnie bowiem każdy ze spadkobierców ma prawo do realizacji rekompensaty w granicach przysługującego mu udziału, stosownie do treści postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ I instancji będzie zobowiązany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie wspomnianych wyżej, nowych przepisów prawa.

W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Z. M.-F., wskazując jako podstawę skargi kasacyjnej art. 398 (4) § 1 k.p.c. i wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania - stosownie do przepisu art. 398 (3) § 1 pkt. 4 k.p.c.- podniosła, że zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie prawa formalnego tj. art. 316 k.p.c. poprzez nieuwzględnienie w wydanym wyroku stanu prawnego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy tj. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej i art. 417, 417 (1), 417 (2) i art. 457 § 1 k.c. oraz art. 2, 64, 77, 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych przez skarżącą kasacyjnie.

Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, została ona oparta na przepisach procedury cywilnej, które w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mają zastosowania.

W postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poza nielicznymi i wyraźnymi przypadkami odesłania do przepisów kodeksu postępowania cywilnego, mają wyłącznie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa ta zawiera w szczególności regulację dotyczącą zasad i podstaw wnoszenia skargi kasacyjnej - jako środka odwoławczego od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Są to przepisy art. 173, 174 i następne, zawarte w dziale IV cytowanej wyżej ustawy ustrojowej zatytułowanym "Środki Odwoławcze".

W tych warunkach powyższą skargę kasacyjną należało uznać za wniesioną w oparciu o niewłaściwe przepisy procesowe, co z kolei prowadziło do wniosku, że zarzuty w niej zawarte a odnoszące się do naruszenia prawa procesowego były całkowicie chybione.

Z tego względu natomiast, że zarzut naruszenia prawa materialnego przewidziany przez procedurę cywilną jest w zasadzie zbieżny z zarzutem zawartym w przepisie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis zawiera podstawę skargi kasacyjnej, polegającą na zarzucie naruszenia przez sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za właściwe ustosunkowanie się do powyższego zarzutu.

W związku z powyższym należało stwierdzić, że podnoszone w skardze kasacyjnej w tej materii treści nie były zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oceniając legalność zaskarżonego aktu, jest obowiązany zbadać, czy akt ten nie narusza prawa, przy czym ocena Sądu odnosi się do regulacji prawnych obowiązujących w dacie orzekania przez organ. Z tego powodu, choć w dniu wydawania przez Sąd zaskarżonego wyroku, obowiązywała już w kwestii tzw. "mienia zabużańskiego" inna ustawa, niż ta w oparciu o którą orzekały organy, ocena legalności zaskarżonej do Sądu decyzji, odnosiła się do poprzednio obowiązującego stanu prawnego.

Mając jednak na uwadze powyższą zmianę przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził w/w okoliczność, zauważając przy tym, że aktualnie podstawą do wydania nowych decyzji będzie nowa ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. Natomiast ustawa ta nie była podstawą dla rozstrzygnięcia Sądu i z tego względu przepisy jej nie mogły być przez Sąd naruszone.

Należy stwierdzić także, że analogicznie, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania przepisy kodeksu cywilnego, to z tego powodu, nie można było zarzucić Sądowi I instancji, faktu ich naruszenia.

Również jakieś ogólnie formułowane zarzuty rzekomego naruszenia przepisów Konstytucji nie mogły być uznane za przedmiot skargi kasacyjnej. Postawiony przez skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia art. 2, 64, 77 i 87 Konstytucji nie tylko nie był trafny, ale nie precyzował nawet czy naruszenie to miało mieć charakter błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania. Nadmienić wypada, że sąd administracyjny nie stosował również wspomnianych przepisów wprost a dokonana ich wykładnia była prawidłowa. Zaskarżonym wyrokiem została natomiast oddalona skarga na korzystną dla skarżącej decyzję organu odwoławczego i aktualnie wniosek jej będzie rozpatrywany przez organy w kontekście przepisów cytowanej wyżej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Przewiduje ona zaś generalnie bardziej korzystne niż poprzednio dla stron regulacje prawne.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.