Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 557/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 104, art. 105, art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1263/15 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r., nr [...]; 3) zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz M. W. [...] (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 września 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1263/15 oddalił skargę M. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] lutego 2009 r. została zawarta pomiędzy Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji a K. W. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą M.O. S.i D. G. umowa nr [...] w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, dotycząca dofinansowania projektu "P.". W trakcie realizacji projektu beneficjent zmarł.

Minister Administracji i Cyfryzacji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie określenia przypadającej do zwrotu kwoty środków europejskich oraz kwoty dotacji celowej przekazanej na realizację projektu, w związku z niezrealizowaniem pełnego zakresu rzeczowego projektu oraz określenia odpowiedzialności.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] października 2014 r. określił kwotę do zwrotu w wysokości 852.561,78 zł (w oparciu o regułę proporcjonalności) oraz przeniósł zakres odpowiedzialności za zobowiązanie w całości na M. W. jako następcę prawnego beneficjenta K. W..

Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z [...] września 2012 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Organ I instancji pismem z [...] lutego 2013 r. wezwał skarżącą do zwrotu kwoty 437.953,40 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, tytułem zwrotu środków niewykorzystanych w projekcie. W związku z brakiem zwrotu, pismem z [...] kwietnia 2013 r. organ zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wymienionych środków – zakończonego decyzją nr [...] z [...] grudnia 2013 r.

Skarżąca wystąpiła do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] grudnia 2013 r. wskazując, iż dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] października 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] grudnia 2013 r. wskazując w uzasadnieniu, iż decyzja z [...] maja 2012 r. odnosiła się do zwrotu środków wyliczonych z zastosowaniem reguły proporcjonalności, a w jej podstawie prawnej znajdował się art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm., dalej: u.f.p.). Z kolei w podstawie prawnej decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2013 r. znajduje się art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p., który mówi o środkach pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2014 r. stwierdzając, że brak jest przesłanek dla uznania, iż postępowania administracyjne do których odwołująca nawiązuje, prowadzone były w odniesieniu do tego samego przedmiotu.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z [...] września 2015 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę oddalił.

Sąd wskazał, że przedmiotem rozpoznania Sądu w sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] grudnia 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] grudnia 2013. Zdaniem skarżącej, brak było podstaw do wydania przez Ministra Administracji i Cyfryzacji decyzji w dniu [...] grudnia 2013 r. z uwagi na to, że dotyczy ona tej samej kwestii, która rozstrzygnięła została ostatecznie decyzją Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] września 2012 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami.

Sąd wskazał, że analiza wydanych w sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje tożsamość sprawy co do stanu faktycznego. Celem postępowania skutkującego wydaniem przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w dniu [...] maja 2012 r. decyzji określającej wysokość przypadających do zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne w oparciu o regułę proporcjonalności było rozliczenie projektu pod względem finansowym w zależności od stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie. Organ odwoławczy uchylając w całości decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji w dniu [...] maja 2012 r. i umarzając postępowanie pierwszej instancji w całości podzielił stanowisko skarżącej w zakresie braku przesłanek do zastosowania reguły proporcjonalności przez instytucję będącą stroną umowy o dofinansowanie projektu z uwagi na okoliczność nagłej śmierci beneficjenta.

Natomiast celem postępowania zakończonego decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] grudnia 2013 r. było rozliczenie projektu poprzez odzyskanie niewykorzystanej części przekazanych środków. Wskazana kwestia nie była objęta zakresem postępowania zakończonego wydaniem decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2012 r.

Nadto, Sąd stwierdził, że materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie zakończonej decyzją wydaną w dniu [...] grudnia 2013 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.

W związku z powyższym zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie wywiódł, iż pomimo braku przesłanek rozliczenia projektu w oparciu o regułę proporcjonalności Minister Administracji i Cyfryzacji, z uwagi na brak zwrotu środków pobranych w nadmiernej wysokości, był zobowiązany do wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu środków niewykorzystanych w projekcie.

M. W. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła, w oparciu o treść art. 176 p.p.s.a w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to treści przepisu art. 145 §1 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 §1 pkt 3 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w wyniku niedostrzeżenia przez Sąd I instancji błędów w postępowaniu przed organem administracyjnym, wyrażające się in concreto:

- naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to treści art. 156 §1 pkt 3 k.p.a., polegającym na błędnej ustaleniu braku tożsamości spraw rozstrzygniętych ostateczną decyzją Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2012 r. uchylającą w całości decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. oraz decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., podczas gdy przedmiot obu przywołanych wyżej spraw był tożsamy, co skutkowało ustaleniem braku przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz brakiem podstaw do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w całości oraz uchylenia w całości poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju [...] z dnia [...] października 2014 r., którą to decyzją organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., podczas gdy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki uprawniające ocenę o nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 roku numer [...].

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Pomimo, że autor skargi kasacyjnej w sposób nieprecyzyjny wskazał jednostki redakcyjne przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a., to brak wskazania w zarzucie skargi kasacyjnej konkretnej jednostki redakcyjnej odnoszącej się do § 1 tegoż przepisu prawa, w sytuacji powiązania zarzutu z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wywołuje skutku w postaci odmowy odniesienia się do tak przedstawionego zarzutu skargi kasacyjnej. Stanowisko to pozostaje w zgodzie z treścią uchwały pełnego składu NSA wskazującej na to, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zostały naruszone przez Sąd I instancji nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1).

Przystępując do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że postępowanie przed Sądem I instancji swym zakresem przedmiotowym obejmowało kontrolę zgodności z prawem decyzji z dnia [...] grudnia 2014 roku Ministra Infrastruktury i Rozwoju o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] października 2014 roku Ministra Infrastruktury i Rozwoju, którą to decyzją organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2013 roku Ministra Administracji i Cyfryzacji. Oznacza to, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej może dotyczyć wyłącznie ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. ( vide wyrok NSA z dnia 25.04.2013 roku sygn. akt II OSK 1822/11, wyrok NSA z dnia 13.12. 2016 roku sygn. akt II GSK 1333/15 niepublikowane).

Z akt sprawy wynika, że strona wnosząca skargę kasacyjną w dniu [...] września 2014 roku wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2013 roku, w której to decyzji organ określił, wobec następcy prawnego zmarłego beneficjenta, wysokość kwoty przypadającej do zwrotu w związku z dofinansowaniem projektu pod nazwą "P. ". We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżąca wskazała na wadę decyzji odwołując się do regulacji prawnej zawartej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który to przepis wskazuje, że organ stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

W związku z powyższym zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2012 roku mocą której organ uchylił w całości decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2012 roku, w której organ określił, wobec następcy prawnego zmarłego beneficjenta, wysokość kwoty przypadającej do zwrotu w związku z dofinansowaniem projektu pod nazwą "P. " i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny, czy decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2013 roku, z uwagi na treść ostatecznej decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2012 roku, dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przeprowadzenie tej oceny wymagało ustalenia istotnych elementów obu decyzji, pozwalających na wskazanie czy wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2013 roku nastąpiło w warunkach powagi rzeczy osądzonej.

Przypomnieć więc należy, że w orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko wskazujące na to, że wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną tegoż organu, bez uchylenia pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Tak więc ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest wyłącznie po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (vide wyrok NSA z dnia 27.01.2016 r. sygn. akt I OSK 787/14, wyrok NSA z dnia 28.07.2017 r. sygn. akt II GSK 3044/15- niepublikowane, M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz", Kraków 2005 s.968).

Przedstawione stanowisko pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych, które to rozwiązanie wywołuje określone skutki prawne dla ukształtowania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Niewątpliwie wskazana regulacja prawna wyznacza granice pojęcia decyzji ostatecznej oraz stanowi, że wydanie ostatecznej decyzji jest ostatecznym załatwieniem sprawy administracyjnej (vide glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 23.01.1998 r. sygn. akt III SA 103/97, OSP 1999/1/19).

Poza sporem pozostaje okoliczność, że na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Pod względem podmiotowym na sprawę administracyjną składa się podmiot postępowania administracyjnego (strona lub strony), pod względem przedmiotowym zaś elementami sprawy administracyjnej jest treść uprawnienia lub obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny sprawy. Niewątpliwie tożsamość wskazanych elementów podmiotowych i przedmiotowych sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną oznacza, że sprawa w postępowaniu administracyjnym w trybie zwykłym została ostatecznie załatwiona.

Z treści przywołanego wyżej art. 16 § 1 k.p.a. nie wynika aby regulacja ta wprowadzała ograniczenia co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei z rozwiązań przyjętych w art. 104 k.p.a. wynika, że sprawa administracyjna może być rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym merytorycznie i niemerytorycznie, z tym, że w sprawach wszczętych z urzędu w związku z kontrolą prawidłowości realizacji uprawnień przyznanych określonemu podmiotowi, rozstrzygnięcie sprawy decyzją niemerytoryczną wywiera także skutki materialnoprawne.

W związku z powyższym NSA rozpoznający sprawę w tym składzie podziela stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, że zasada trwałości decyzji administracyjnej posługując się pojęciem decyzji ostatecznej, nie odnosi tego wyłącznie do decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty merytorycznie, a tym samym nie ma podstaw do ograniczenia zakresu obowiązywania tej zasady co do decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Z treści art. 104 § 2 k.p.a. nie można wyprowadzić wniosku, że tylko rozstrzygnięcie merytoryczne jest rozstrzygnięciem sprawy, o którym mowa w tym przepisie prawa. (vide glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 23.01.1998 r. sygn. akt III SA 103/97, OSP 1999/1/19).

Zasada trwałości decyzji ostatecznej jest zagwarantowana sankcją w postaci nieważności decyzji. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) koniecznym jest ustalenie, że mamy do czynienia z tożsamością spraw pomiędzy sprawą rozstrzygniętą pierwotnie decyzją mającą walor decyzji ostatecznej i następną decyzją rozstrzygającą w tej sprawie. Jak to już wcześniej zostało podniesione na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość spraw będzie miała miejsce tylko wówczas, gdy w sprawie będą występowały te same podmioty (tożsamość podmiotowa) i gdy sprawa dotyczy tego samego przedmiotu-treść praw i obowiązków- oraz tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (tożsamość przedmiotowa). W tym miejscu podkreślić należy, że chodzi tylko o te elementy stanu faktycznego, które mają znaczenie dla subsumcji przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawach rozstrzygniętych kolejnymi decyzjami. Oznacza to, że kwestia tożsamości spraw wymaga analizy w odniesieniu do okoliczności konkretnej, będącej przedmiotem rozpatrzenia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że w sprawie, w której decyzją z dnia [...] września 2012 roku organ uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości oraz w sprawie, w której decyzją z dnia [...] grudnia 2013 roku organ określił, wobec następcy prawnego zmarłego beneficjenta, wysokość kwoty przypadającej do zwrotu w związku z dofinansowaniem projektu pod nazwą "P. " występowały te same podmioty, a tym samym mamy do czynienia z tożsamością podmiotową w obu sprawach. W omawianym zakresie takie stanowisko jest przyjęte przez organ wydający zaskarżoną decyzję oraz przez Sąd I instancji rozstrzygający o zasadności wniesionej skargi.

Natomiast w zakresie odnoszącym się do tożsamości przedmiotowej spraw zakończonych decyzjami Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2012 roku oraz Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2013 roku należy w pierwszej kolejności wskazać na przedmiot tych postępowań (spraw administracyjnych) i ustalić treść żądania (uprawnienia) lub treść obowiązku.

Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] września 2012 roku, kontroli instancyjnej poddana została decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] maja 2012 roku. Jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2012 roku postępowanie zakończone wydaniem kontrolowanej decyzji zostało wszczęte z urzędu w sprawie określenia wysokości przypadającej do zwrotu kwoty środków europejskich oraz kwoty dotacji celowej przekazanych na realizację projektu "P. " w związku z niezrealizowaniem pełnego zakresu rzeczowego projektu oraz określenia zakresu odpowiedzialności. Jednocześnie organ wskazał, że powołane w decyzji z dnia [...] maja 2012 roku przepisy ustawy z [...] sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 67 nie mogły stanowić podstawy prawnej do dochodzenia zwrotu środków objętych treścią decyzji i wskazał przepisy ustawy, które mogłyby stanowić podstawę prawną do żądania zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Ponadto organ stwierdził, że wadliwie została także określona kwota podlegająca zwrotowi, a to poprzez niewłaściwe zastosowanie przy wyliczaniu kwoty przypadającej do zwrotu zasady proporcjonalności, o której mowa w Systemie realizacji PO KL. Podkreślić należy, że organ odwoławczy wydając decyzję z dnia [...] września 2012 roku w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję z dnia [...] maja 2012 roku i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwołał się do treści art. 105 § 1 k.p.a., wskazując na bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego.

Natomiast postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2013 roku zostało wszczęte z urzędu i jak wskazuje sam organ w treści uzasadnienia decyzji, wszczęcie nastąpiło "...w sprawie określenia wysokości przypadających do zwrotu środków przekazanych na realizację projektu "P. " w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki". Organ administracji publicznej odwołując się do treści art. 207 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 207 ust. 9 i ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych określił kwotę środków przypadających do zwrotu, przyznanych beneficjentowi na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

W obu postępowaniach zakończonych wydaniem wskazanych wyżej decyzji ich istota sprowadzała się do określenia kwoty przypadających do zwrotu środków przyznanych i przekazanych beneficjentowi na realizację projektu "P." w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Z uwagi na śmierć beneficjenta w trakcie realizacji projektu, zwrot środków winien nastąpić w związku z zaprzestaniem realizacji programu i niewykorzystaniem tych środków na wskazany cel. Natomiast sposób wyliczenia wysokości środków przypadających do zwrotu, zastosowana przez organ metodologia, winna być postrzegana jako instrument służący do osiągnięcia skutku w postaci określenia kwoty przypadającej do zwrotu. Istotne jest to, że bez względu na sposób wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu, podstawę materialnoprawną żądania organu, a tym samym podstawę prawną określającą treść obowiązku strony, stanowią przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych.

W związku z powyższym zauważyć należy, że Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej wskazujące na brak tożsamości przedmiotowej z uwagi różnicę w stanie faktycznym sprawy, która w istocie sprowadza się do zastosowania innych instrumentów służących do obliczenia wysokości kwoty przypadającej do zwrotu na podstawie przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych. Tak więc zarówno Sąd I instancji jak i organy administracji publicznej wadliwie określiły przedmiot w obu sprawach administracyjnych. Za nietrafne uznać należy stanowisko Sądu I instancji akceptujące stanowisko organów wskazujące na odmienność przedmiotu postępowania w sprawach administracyjnych z uwagi na zastosowanie różnych sposobów obliczenia kwoty przypadającej do zwrotu z środków przyznanych na realizację programów finansowanych z funduszy europejskich i to w sytuacji, gdy jedna z przyjętych metod została uznana za błędną. W tej sytuacji koniecznym byłoby odniesienie się do kwestii tożsamości przedmiotowej przy uwzględnieniu przedstawionej argumentacji.

Ponadto należy także podnieść, że wbrew stanowisku Sądu I instancji stan faktyczny rozumiany jako elementy stanu faktycznego, które mają znaczenie dla subsumcji przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawach, w obu sprawach jest tożsamy, bowiem wskazane elementy stanu faktycznego dawały podstawę do uznania, że ustalony stan faktyczny odpowiadał hipotezie normy prawnej wynikającej z przepisów prawa (ustawy o finansach publicznych) stanowiących podstawę prawną określającą treść obowiązku strony.

Dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia zapadłego w kontrolowanym kasacyjnie wyroku nie bez znaczenia jest także okoliczność, że decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 10 września 2012 roku zapadła w oparciu o regulację prawną zawartą w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, dopóki prawomocna decyzja umarzająca postępowanie pozostaje w obrocie prawnym to jej adresaci mają prawo oczekiwać, że decyzja rozstrzygająca tę sprawę co do jej istoty nie zapadnie. Gdyby jednak, tak jak w rozpoznawanej sprawie, stało się inaczej i w tej samej sprawie wydana została ostateczna decyzja merytoryczna, to decyzja ta obarczona jest wadą nieważności z powodu naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej. (vide wyroki NSA sygn. akt III SA 103/97, z glosą aprobującą B. Adamiak - OSP 1999/1/19, z dnia 29 kwietnia 1998 r., I SA/Gd 1279/96, LEX nr 35931, I OSK 1167/09).

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że zagadnienie czy zachodzi naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej w sytuacji gdy tylko jedna z dwóch wydanych w tej samej sprawie ostatecznych decyzji jest decyzją merytoryczną nie jest jednoznacznie oceniane w piśmiennictwie. Według J. Borkowskiego o naruszeniu zasady res iudicata można mówić w przypadku wydania kolejno, jedna po drugiej, decyzji załatwiających sprawę co do jej istoty (J. Borkowski (w:) Komentarz 12, 2011, s. 631-632). Natomiast jeżeli zostanie wydana decyzja o umorzeniu postępowania wszczętego w sprawie już załatwionej decyzją ostateczną, to brak będzie podstaw do stwierdzenia jej nieważności, gdyż kończy ona postępowanie bezprzedmiotowe.

Podnieść należy, że w rozpoznawanej sprawie sytuacja jest inna. Wydanie decyzji umarzającej postępowanie poprzedza wydanie decyzji merytorycznej. Tak więc ocena czy doszło do naruszenia zasady res iudicata przy wydaniu w sprawie decyzji umarzającej postępowanie i merytorycznej - decydują charakter sprawy i okoliczności umorzenia.

W związku z powyższym należy także przypomnieć, że w doktrynie wskazuje się, że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine jest zasadne w przypadku, gdy "decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną", a także w przypadku, "kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych". W związku z tym należy wskazać, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie podnosi się, że wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji, gdy powinna być wydana decyzja merytoryczna można kwalifikować w kategoriach rażącego naruszenia prawa (vide W. Dawidowicz: Zarys procesu, 1989, s. 167, Z. Kmieciak, M. Podleśny glosa do wyroku NSA z 17.11.2006 r. sygn. akt I OSK 42/06).

Tak więc w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadne należało uznać zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy uznając, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, a Sąd I instancji wadliwie zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. oraz art. 185 § 1 p.p.s.a. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.