Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 937/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5 pkt 1 art. 54
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] spółki akcyjnej z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ odwoławczy" lub "[...]WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm.; dalej: "P.b.") po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako "Spółka") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") nr [...] z [...] czerwca 2015 r., wnoszącej sprzeciw dla zawiadomienia Spółki złożonego [...] czerwca 2015r. o zakończeniu budowy linii napowietrznej SN-15 kV, linii napowietrznej nN 0,4 JV, linii kablowej n.n. 0,4 kV, złączy kablowych oraz słupowej stacji transformatorowej, zlokalizowanych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...] (XXVI kategoria obiektu), zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] lipca 2013r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę, z powodu wykonania robót budowlanych niezgodnie z ww. decyzją - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

W dniu [...] czerwca 2015 r. do PINB wpłynęło zawiadomienie Spółki o zakończeniu budowy linii napowietrznej SN- 15 kV, linii napowietrznej nN 0,4 JV, linii kablowej n.n. 0,4 kV, złączy kablowych oraz słupowej stacji transformatorowej, zlokalizowanych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2013r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ww. obiektu.

Po przeanalizowaniu przedłożonej przez inwestora dokumentacji organ I instancji stwierdził, że w toku prac odstąpiono od warunków określonych w ww. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, poprzez dokonanie zmiany zagospodarowania terenu. Ponadto ustalono, że wobec ww. linii prowadzone jest postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, PINB decyzją nr [...] z [...] czerwca 2015 r., wniósł sprzeciw dla zawiadomienia Spółki złożonego w [...] czerwca 2015 r. o zakończeniu budowy linii napowietrznej SN-15 kV, linii napowietrznej nN 0,4 JV, linii kablowej n.n. 0,4 kV, złączy kablowych oraz słupowej stacji transformatorowej, zlokalizowanych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...] (XXVI kategoria obiektu), zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2013 r. [...] o pozwoleniu na budowę, z powodu wykonania robót budowlanych niezgodnie z ww. decyzją.

Po rozpoznaniu odwołania Spółki, [...]WINB decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] z [...] czerwca 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 23 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2370/15, uchylił decyzję [...]WINB nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że [...]WINB nie dokonał prawidłowej oceny decyzji organu I instancji, poprzestając na akceptacji ustaleń organu I instancji bez weryfikacji ich prawidłowości. Zadaniem organu odwoławczego było nie tylko rozważenie czy zmiana usytuowania słupów w stosunku do zatwierdzonego projektu stanowi istotne od niego odstępstwo ale w pierwszej kolejności należało sprawdzić czy taka zmiana nastąpiła. Organ odwoławczy, podobnie jak wcześniej PINB nie wykazał w sposób bezsporny czy wskazana zmiana usytuowania słupów w stosunku do granic działek jest wynikiem zmian w przebiegu tych granic czy też polega na odstąpieniu od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu. Za istotne odstąpienie od udzielonego pozwolenia na budowę może być uznana tylko taka zmiana, która odnosi się do zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu. Późniejsze zmiany granic nieruchomości, na których jest realizowana inwestycja nie mają wpływu na ocenę legalności budowy w kontekście art. 36a P.b. Ocena ewentualnego odstąpienia przez inwestora od warunków udzielonego pozwolenia na budowę w realiach niniejszej sprawy winna polegać na porównaniu usytuowania słupów w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu. Należy więc sprawdzić ich położenie względem granic ewidencyjnych uwidocznionych na przedmiotowym projekcie. Późniejsza zmiana granic działek jest dla tej oceny nieistotna. Rozstrzygając sprawę ponownie Sąd nakazał organowi odwoławczemu dokonanie samodzielnych ustaleń w zakresie usytuowania przedmiotowych słupów w stosunku do projektu zagospodarowania terenu a następnie dokonanie oceny czy ustalenia te dają podstawę do przyjęcia, że w istotny sposób odstąpiono od warunków udzielonego pozwolenia na budowę.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego, [...]WINB postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2016 r. zlecił PINB zbadanie aktualnego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, poprzez przeprowadzenie oględzin z udziałem stron postępowania, w celu jednoznacznego ustalenia czy: zmianie uległo usytuowanie słupów ww. linii energetycznych w stosunku do zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2013 r., projektu zagospodarowania terenu, tj. czy inwestor zmienił położenie słupów względem granic ewidencyjnych uwidocznionych w przedmiotowym projekcie. W postanowieniu wskazano, że ustaleń tych należy dokonać bez uwzględniania późniejszych zmian granic działki o nr ew. [...] - w związku z postępowaniem przeprowadzonym przez Gminę [...], na których zrealizowano sporną inwestycję, lecz jedynie poprzez porównanie pierwotnej dokumentacji projektowej z aktualnym stanem faktycznym. Odpowiedzi w ww. zakresie organ I instancji udzielił przy pismach z [...] lutego 2017 r. oraz z [...] lutego 2017r.

[...]WINB wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2015 r. Podniósł, że inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. projektu budowlanego dotyczącego zagospodarowania terenu. Po porównaniu obecnego usytuowania słupów w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu - odnośnie ich położenia względem granic działek uwidocznionych na projekcie zagospodarowania terenu, [...]WINB uznał, że inwestor zmienił lokalizację 16 słupów. Wyjaśnił, że w celu ustalenia powyższego przeprowadził porównanie pomiaru odległości od środka słupa do poszczególnych granic działek ewidencyjnych, widocznych na kopii mapy zasadniczej z inwentaryzacją powykonawczą wykonaną w dniu [...] listopada 2014 r. z pomiarem zapisanym w projekcie zagospodarowania terenu jako części projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty [...] nr [...]. Powyższe porównanie wykazało następujące nieprawidłowości:

- słup 35/1 (jest 2 m od granicy z działką o nr ew. [...], powinien być 0,5m);

- słup 35/5 (jest ok. 1,5 m od granicy z działką o nr ew. [...], powinien być 0,5m);

- słup 35/6 (jest ok. 3,2 m od granicy z działką o nr ew. [...], powinien być 0,5m);

- słup 35/7 (jest ok. 2,2 m od granicy z działką o nr ew. [...], powinien być 0,5m);

- słup 35/8 (jest ok. 6 m od granicy z działką o nr ew.[...], powinien być 0,5 m);

- słup 35/9 (jest ok. 1,2 m od granicy z działką o nr ew. [...], powinien być 0,5m);

- słup 35/10 (jest ok. 2,2 m od granicy z działką o nr ew. [...], powinien być 0,5m);

- słup 35/21 (jest ok. 1,5 m od granicy z działką o nr ew. [...], powinien być 0,5m);

- słup 35/22 (jest ok. 2,1 m od granicy z działką o nr ew. [...], powinien być 0,5m);

- słup 35/23 (jest ok. 1,2 m od granicy z działką o nr ew. [...], powinien być 0,5m);

- słup 35/26 (jest na działce o nr ew. [...] w odległości ok. 1 m od granicy, a powinien być na działce o nr ew. [...] w odległości 0,5 m od granicy);

- słup 35/27 (jest na działce o nr ew. [...] w odległości ok. 0,5 m od granicy, a powinien być na działce o nr ew. [...] w odległości 0,5 m od granicy);

- słup 35/31 (jest na działce o nr ew. [...] w odległości ok. 0,5 m od granicy, a powinien być na działce o nr ew. [...] w odległości 0,5 m od granicy);

- 35/33 (jest na działce o nr ew. [...] w odległości ok. 0,5 m od granicy, a powinien być na działce o nr ew. [...] w odległości 0,5 m od granicy);

- 35/34 (jest na działce o nr ew. [...] w odległości ok. 0,5 m od granicy, a powinien być na działce o nr ew. [...] w odległości 0,5 m od granicy);

- 35/35 (jest na działce o nr ew. [...] w odległości ok. 0,5 m od granicy, a powinien być na działce o nr ew. [...] w odległości 0,5 m od granicy).

[...]WINB wskazał również, że w projekcie zagospodarowania terenu oprócz graficznego usytuowania słupów zapisano, iż ich odległość od granicy działek ma wynosić 0,5 m, natomiast z ww. pomiaru wynika, że zmieniono usytuowanie 16 słupów. Wyjaśnił, że PINB w związku z dyspozycją postanowienia nr [...] podjął próbę przeprowadzenia oględzin celem odszukania stałych punktów granicznych w terenie, wskazujących przebieg granic drogi w odniesieniu do których konieczne jest przeprowadzenie kontroli zgodności usytuowania słupów z projektem zagospodarowania terenu. Podczas oględzin z [...] lutego 2017r. nie było możliwości odszukania wszystkich punktów granicznych, odszukano jedynie dwa znaki geodezyjne wskazujące szerokość drogi przy której usytuowana jest linia energetyczna. Powyższe uniemożliwiło dokonanie oględzin w zakresie sprawdzenia usytuowania słupów względem granic drogi.

Organ odwoławczy wskazał, że miał na uwadze wytyczne WSA w Warszawie, iż ewentualne późniejsze zmiany granic nieruchomości, na których jest realizowana inwestycja nie mają wpływu na ocenę legalności budowy w kontekście art. 36a P.b. Niemniej jednak, jak wynika z pism Starostwa Powiatowego w [...] z [...] stycznia 2017r., z [...] lutego 2017r. oraz z [...] lutego 2017r., a także ze szkicu polowego przesłanego przy piśmie z [...] stycznia 2017r., od momentu sporządzenia mapy do celów projektowych przedmiotowej inwestycji - luty 2013 r., do momentu sporządzenia mapy inwentaryzacyjnej – [...] listopada 2014 r., granice działek przez które przebiega inwestycja nie zostały zmienione. Z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z [...] lutego 2017r. wynika bowiem, że w okresie od 7 marca 2013 r. do 27 listopada 2014 r. zarejestrowane zostały prace geodezyjne, które zostały zakończone i zgłoszone w Starostwie Powiatowym w [...] po dacie sporządzenia mapy inwentaryzacji powykonawczej. Dlatego też uznać należy, że w okresie powstania dokumentacji złożonej przez inwestora do zawiadomienia o zakończeniu budowy, przebieg granic działek na których zrealizowano sporne linie nie uległ zmianie. [...]WINB nie zgodził się z argumentacją zawartą w odwołaniu, że przedmiotowa budowa została wykonana zgodnie i bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego, skoro jeszcze przed aktualizacją danych wprowadzonych do mapy ewidencyjnej w grudniu 2014 r. zmieniono usytuowanie 16 słupów. Późniejsza zmiana granic (tj. po dniu 27 listopada 2014r.) - jak zostało to podkreślone w wyroku WSA w Warszawie z 23 września 2016r. - nie miała wpływu na to czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z prawem.

Następnie [...]WINB przytoczył brzmienie art. 54 P.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu I instancji, zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57 P.b., po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgłoszenie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych jest więc możliwe w szczególności, gdy organ stwierdzi, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wybudowany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W niniejszej sprawie sprzeciw taki został zgłoszony w ustawowym terminie, a ponadto był uzasadniony przepisami prawa, gdyż inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego zagospodarowania terenu. [...]WINB wskazał na definicję istotnych odstępstw zawartą w art. 36a ust. 5-5a znowelizowanego Prawa budowlanego (które weszło w życie od 1 stycznia 2017r.). Wskazał, że zgodnie z przepisem 36a ust. 5 pkt 1 P.b. zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy, wskazujący na taką zmianę, uzasadnia wniesienie przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych.

W związku z powyższym, [...]WINB za zasadne uznał ponowne utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy. Wskazał, że po zgłoszeniu sprzeciwu organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany - stosownie do brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. - podjąć dalsze czynności o charakterze naprawczym, tak aby przedmiotową inwestycję doprowadzić do stanu zgodnego z prawem i umożliwić oddanie obiektu do użytkowania.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka (dalej także jako: "skarżąca"), która pismem z 11 kwietnia 2017 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z [...] marca 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa

materialnego, tj. art. 54 w zw. z art. 30 ust. 5 w zw. z art. 36 a P.b. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niczym nieuprawnione uznanie, że budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV, linii napowietrznej nN 0,4 kV, linii kablowej nN 0,4 kV złączy kablowych oraz słupowej stacji transformatorowej zlokalizowanych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...] zrealizowana jesienią 2014 r. wykonana została niezgodnie i z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] z [...] lipca 2013 r. oraz udzielającą pozwolenia na budowę tych urządzeń, w sytuacji gdy:

a) przedmiotowa budowa została wykonana zgodnie i bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] z [...] lipca 2013 r. przez co, brak było jakichkolwiek podstaw do wniesienia przez PINB sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy ww. urządzeń złożonego przez Spółkę;

b) organy nadzoru budowlanego nie ustaliły jednoznacznie, że w rzeczywistości słupy napowietrznej linii energetycznej zlokalizowane na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...] wybudowane zostały niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym przez Starostę Powiatowego w [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2013 r. albowiem podczas oględzin przedmiotowych nieruchomości przeprowadzonych [...] lutego 2017 r. nie odszukano wszystkich punktów granicznych, odnaleziono jedynie dwa znaki geodezyjne wskazujące na szerokość drogi, przy której usytuowana jest linia energetyczna - co uniemożliwiło organom nadzoru budowlanego stwierdzenie usytuowania słupów względem granicy, a przez to stwierdzenie, że przedmiotowa budowa została zrealizowana z jakimkolwiek odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego;

c) zmiana granicy działek, w tym granicy działki nr ew. [...], która była następstwem cyfryzacji i związanej z tym aktualizacji danych wprowadzonych do mapy ewidencyjnej dokonana została dopiero w grudniu 2014 r., a więc już po wydaniu przez Starostę Powiatowego w [...] decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany opisanych wyżej urządzeń i udzielającej pozwolenia na ich budowę, a co istotniejsze już po zrealizowaniu (zakończeniu) budowy przedmiotowych urządzeń elektroenergetycznych, co nastąpiło jesienią 2014 r., przez co brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania przez organy obu instancji, że słupy linii elektroenergetycznej zostały wybudowane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym;

d) projekt budowlany przedmiotowych urządzeń został zatwierdzony przez Starostę Powiatowego w [...] decyzją nr [...], zaś zmiana granic ewidencyjnych ww. działek i związana z tym aktualizacja danych wprowadzonych do mapy ewidencyjnej dokonana została dopiero w grudniu 2014 r., a ponadto zmiany te nie były ujęte w zatwierdzonym (już wcześniej) przez Starostę Powiatowego projekcie budowlanym, przez co brak było jakichkolwiek podstaw do uznania przez organy obu Instancji, że inwestycja ta została wykonana z odstępstwem od tego projektu;

2. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 136 k.p.a. poprzez jego zastosowanie wyrażające się w zleceniu PINB postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2016 r. zbadania aktualnego stanu faktycznego sprawy dotyczącego budowy przedmiotowych urządzeń elektroenergetycznych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...] poprzez przeprowadzenie ich oględzin w celu jednoznacznego ustalenia czy zmianie uległo usytuowanie słupów napowietrznej linii energetycznej w stosunku do projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] podczas gdy:

- organ odwoławczy nie był uprawniony do zlecenia organowi powiatowemu przeprowadzenia postępowania dowodowego w powyższym zakresie, albowiem ustalenie czy przedmiotowe słupy linii energetycznej zostały wybudowane zgodnie z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym ww. decyzją wbrew jego ocenie nie stanowiło uzupełnienia postępowania dowodowego, lecz w istocie stanowiło przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części i to o okoliczności mające kardynalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a więc o okoliczności bezpośrednio decydujące o jej rozstrzygnięciu, gdyż warunkowały i przesądzały o zasadności wniesienia przez PINB sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowych urządzeń elektroenergetycznych, co jest niedopuszczalne w oparciu o przepis art. 136 k.p.a., i jeżeli już to winno zostać przeprowadzone samodzielnie przez organ odwoławczy;

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2370/15 jednoznacznie zlecił [...]WINB samodzielne dokonanie tych ustaleń, zaś ocena prawna i wskazania Sądu, co do sposobu dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia;

b) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. , poz. 718) poprzez:

- zaniechanie przez organ odwoławczy dokonania samodzielnych ustaleń w zakresie zgodności usytuowania przedmiotowych słupów elektroenergetycznych w stosunku do projektu zagospodarowania terenu i bezpodstawne zlecanie dokonania tych ustaleń organowi I instancji, podczas gdy Sąd w ww. wyroku jednoznacznie zlecił [...]WINB samodzielne dokonanie tych ustaleń, zaś ocena prawna i wskazania Sądu, co do sposobu dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia;

- wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wyłącznie w oparciu o ustalenia poczynione przez PINB, co wymaga podkreślenia - te same, które legły u podstaw wydania decyzji nr [...] z [...] września 2015 r. (porównanie map) pomimo, że ustalenia organu i sposób w jaki zostały one dokonane, tj. wyłącznie w oparciu o porównanie mapy z projektem zagospodarowania terenu i projektem budowlanym z mapą zasadniczą z inwentaryzacji powykonawczej poprzez porównanie pomiaru odległości wyliczonej ze skali mapy od środka słupa do poszczególnych granic działek ewidencyjnych widocznych na tych mapach - bez jakiegokolwiek odniesienia się do faktycznej odległości słupów względem granic drogi - zostały w całości zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku;

- brak jednoznacznego ustalenia przez [...] WINB, czy w rzeczywistości słupy napowietrznej linii energetycznej na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położone w miejscowości [...], gmina [...] wybudowane zostały niezgodnie i z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego przez Starostę Powiatowego w [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2013 r. a mimo to utrzymanie w mocy decyzji PINB wnoszącej sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu ich budowy;

c) art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku zgłoszonego przez Spółkę o zmianę przez [...] WINB postanowienia nr [...] z [...] grudnia 2016 r., ewentualnie wniosku o jego uzupełnienie o okoliczności wskazane przez skarżącą w piśmie z [...] stycznia 2017 r. oraz pominięcie jej wniosku o udział w oględzinach biegłego z zakresu geodezji pomimo, że okoliczności te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy co powodowało tym samym obowiązek po stronie organu ich wyjaśnienia i uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącej o dokonanie oględzin z udziałem biegłego z zakresu geodezji, a ponadto organ odwoławczy nie był uprawniony do zlecenia przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości organowi I instancji, co jednoznacznie przesądził WSA w Warszawie w wyroku z 23 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2370/15;

d) zasad wyrażonych w art. 7 k.p.a.: tj. prawdy obiektywnej oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w zw. z art. 75, art. 77 i nast. k.p.a., w tym w szczególności art. 78 § 2 i art. 80 k.p.a. poprzez:

- zaniechanie ustalenia przez [...] WINB granic działki nr ew. [...] oraz granic działek sąsiednich, na których rzekomo po aktualizacji mapy znajdują się słupy elektroenergetyczne, w chwili wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz w momencie realizacji przedmiotowej budowy, a przez to wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w oparciu o stan faktyczny powstały już po wybudowaniu urządzeń, co nie miało w sprawie żadnego znaczenia, albowiem późniejsza zmiana granic ewidencyjnych nieruchomości, na których jest realizowana inwestycja nie ma żadnego wpływu na ocenę legalności budowy w kontekście przepisu art. 36 a P.b.;

- pominięcie przez [...] WINB faktu, że osoba dokonująca inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowej budowy jeszcze przed dokonaniem aktualizacji granicy nieruchomości stwierdziła, że inwestycja zrealizowana została zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, co stwarza domniemanie zgodności budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym;

- pominięcie faktu, że zdarzenie w postaci zmiany granic ewidencyjnych działek w miejscowości [...], na których została zrealizowana przedmiotowa inwestycja, nastąpiły już po wybudowaniu urządzeń objętych decyzją nr [...] z [...] lipca 2013 r. [...] wydaną przez Starostę [...], a ponadto były to zdarzenia niezależne od inwestora oraz wykonawcy;

- wydanie decyzji w niniejszej sprawie wyłącznie w oparciu o porównanie mapy z projektem zagospodarowania terenu i projektem budowlanym z mapą zasadniczą z inwentaryzacji powykonawczej poprzez porównanie pomiaru odległości wyliczonej ze skali mapy od środka słupa do poszczególnych granic działek ewidencyjnych widocznych na tych mapach bez jakiegokolwiek odniesienia się do faktycznej odległości słupów względem granic drogi, który to sposób został w całości zakwestionowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2370/15 przez co ustalenie dokonane w ten sposób nie mogło i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że przedmiotowa inwestycja wykonana została z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o tą samą podstawę i w oparciu o te same ustalenia, które legły u podstaw wydania decyzji PINB nr [...] z [...] czerwca 2015 r.;

- stwierdzenie, że przedmiotowa budowa zrealizowana została z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy organy nadzoru budowlanego nie ustaliły jednoznacznie, że w rzeczywistości słupy napowietrznej linii energetycznej zlokalizowanej na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...] wybudowane zostały niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym przez Starostę Powiatowego w [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2013 r. albowiem podczas oględzin przedmiotowych nieruchomości przeprowadzonych [...] lutego 2017 r. nie odszukano wszystkich punktów granicznych, odszukano jedynie dwa znaki geodezyjne wskazujące na szerokość drogi, przy której usytuowana jest linia energetyczna - co uniemożliwiło organowi nadzoru budowlanego stwierdzenie usytuowania słupów względem granicy, a przez to stwierdzenie, że przedmiotowa budowa została zrealizowana z jakimkolwiek odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego;

e) zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. w zw. z zasadą wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i w art. 16 k.p.a. poprzez nieuprawnioną próbę przerzucenia przez organy nadzoru budowlanego negatywnych konsekwencji, co wymaga podkreślenia niezależnych przecież od Spółki, zmian granicy działki nr ew. [...] dokonanej już po zakończeniu budowy przedmiotowych urządzeń elektroenergetycznych, która legitymując się ostateczną decyzją administracyjną udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany realizując zamierzoną inwestycję zgodnie z nią, ponosi skutki działań organów administracji podjęte już po zrealizowaniu inwestycji zgodnie z ostateczną decyzją administracyjną zatwierdzającą projekt budowlany w ściśle określonym kształcie j. w.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1006 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Mając na uwadze ww. przepisy oraz kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji nie naruszyły bowiem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim zauważyć należy, że niniejsza sprawa jest już po raz drugi rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokiem z 23 września 2016 r. zapadłym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2370/15 tutejszy Sąd uchylił bowiem poprzednią decyzję organu odwoławczego. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1434/2005, opubl. Lex Polonica nr 400400). Związanie wskazaniami sądu administracyjnego oznacza powinność ścisłego, przy zachowaniu wszelkich zasad postępowania wyjaśniającego, wypełnienia zaleceń sądu, przy wyeliminowaniu jakichkolwiek niejasności czy choćby dwuznaczności odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego. Inny sposób procedowania czyniłby kontrolę sądową iluzoryczną i pozbawioną sankcji w postaci możności powtórnej weryfikacji stanowiska właściwego w sprawie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 119/2004, opubl. Lex Polonica nr 420541).

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Stanowi to bowiem gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu. Musi być więc konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu. Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zresztą zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyrok NSA z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze spoczywający na organie administracji obowiązek zastosowania się do zaleceń sądu administracyjnego, zważyć należy, że badając prawidłowość decyzji zapadłej w następstwie uchylonego wcześniej rozstrzygnięcia sąd ma przede wszystkim obowiązek zbadania w jakim zakresie organ administracji zastosował się do jego wskazań.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, analiza kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy wydając kolejną decyzję zastosował się do oceny prawnej zawartej w uprzednio wydanym orzeczeniu sądu administracyjnego. Tym samym, wbrew zarzutowi skargi, organ ten nie uchybił art. 153 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając poprzednio zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, iż [...] WINB nie dokonał prawidłowej oceny decyzji organu I instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego było zaś zweryfikowanie stanu faktycznego stanowiącego podstawę podjętej decyzji. Czynność ta ma polegać na samodzielnej analizie zgromadzonego materiału dowodowego i wyciągnięciu z tej analizy wniosków w zakresie okoliczności istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy takich czynności nie dokonał poprzestając na akceptacji ustaleń organu I instancji bez weryfikacji ich prawidłowości. Zadaniem organu odwoławczego było zaś nie tylko rozważenie czy zmiana usytuowania słupów w stosunku do zatwierdzonego projektu stanowi istotne od niego odstępstwo. W pierwszej kolejności należało bowiem sprawdzić czy taka zmiana nastąpiła. W ocenie Sądu takich ustaleń zabrakło. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że również organ I instancji nie przedstawił w sposób czytelny ustaleń, które doprowadziły go do przyjęcia zmiany usytuowania słupów w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ odwoławczy, podobnie jak PINB nie wykazał w sposób bezsporny czy wskazana zmiana usytuowania słupów w stosunku do granic działek jest wynikiem zmian w przebiegu tych granic, czy też polega na odstąpieniu od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu.

Sąd w poprzednio wydanym w sprawie wyroku wskazał również, że za istotne odstąpienie od udzielonego pozwolenia na budowę może być uznana tylko taka zmiana, która odnosi się do zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu. Późniejsze zmiany granic nieruchomości, na których jest realizowana inwestycja nie mają wpływu na ocenę legalności budowy w kontekście art. 36a P.b. Ocena ewentualnego odstąpienia przez inwestora od warunków udzielonego pozwolenia na budowę w realiach niniejszej sprawy winna polegać na porównaniu usytuowania słupów w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu. W szczególności należy sprawdzić ich położenie względem granic ewidencyjnych uwidocznionych na przedmiotowym projekcie. Późniejsza zmiana granic działek jest dla tej oceny nieistotna.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, Sąd nakazał organowi odwoławczemu dokonanie samodzielnych ustaleń w zakresie usytuowania przedmiotowych słupów w stosunku do projektu zagospodarowania terenu a następnie dokonanie oceny czy ustalenia te dają podstawę do przyjęcia, że w istotny sposób odstąpiono od warunków udzielonego pozwolenia na budowę.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego, [...] WINB zlecił PINB zbadanie aktualnego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, poprzez przeprowadzenie oględzin z udziałem stron postępowania, w celu jednoznacznego ustalenia czy zmianie uległo usytuowanie słupów ww. linii energetycznych w stosunku do zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2013 r., projektu zagospodarowania terenu, tj. czy inwestor zmienił położenie słupów względem granic ewidencyjnych uwidocznionych w przedmiotowym projekcie. Wskazał, że ustaleń tych należy dokonać bez uwzględniania późniejszych zmian granic działki o nr ew. [...] - w związku z postępowaniem przeprowadzonym przez Gminę [...], na których zrealizowano sporną inwestycję, lecz jedynie poprzez porównanie pierwotnej dokumentacji projektowej z aktualnym stanem faktycznym.

PINB podjął zaś próbę przeprowadzenia oględzin celem odszukania stałych punktów granicznych w terenie, wskazujących przebieg granic drogi w odniesieniu do których konieczne jest przeprowadzenie kontroli zgodności usytuowania słupów z projektem zagospodarowania terenu. Podczas oględzin z [...] lutego 2017r. nie było jednak możliwości odszukania wszystkich punktów granicznych, odszukano jedynie dwa znaki geodezyjne wskazujące szerokość drogi przy której usytuowana jest linia energetyczna. Powyższe uniemożliwiło dokonanie oględzin w zakresie sprawdzenia usytuowania słupów względem granic drogi.

Za niezasadny należy uznać zarzut zaniechania przez organ odwoławczy dokonania samodzielnych ustaleń w zakresie zgodności usytuowania przedmiotowych słupów elektroenergetycznych w stosunku do projektu zagospodarowania terenu. [...]WINB, na podstawie art. 136 k.p.a. mógł bowiem zlecić dokonanie tych ustaleń organowi I instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie, organ odwoławczy w wystarczający sposób zweryfikował stan faktyczny stanowiący podstawę decyzji organu I instancji. Na podstawie wyjaśnień przedstawionych przez PINB, zgodnie ze wskazaniem Sądu zawartym w poprzednim wyroku dokonał bowiem samodzielnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i wyciągnął z tej analizy wnioski w zakresie okoliczności istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia. Po porównaniu obecnego usytuowania słupów w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu - odnośnie ich położenia względem granic działek uwidocznionych na projekcie zagospodarowania terenu, doszedł zaś do wniosku, że inwestor zmienił lokalizację 16 słupów. W celu ustalenia powyższego przeprowadził porównanie pomiaru odległości od środka słupa do poszczególnych granic działek ewidencyjnych, widocznych na kopii mapy zasadniczej z inwentaryzacją powykonawczą wykonaną w dniu [...] listopada 2014 r. z pomiarem zapisanym w projekcie zagospodarowania terenu jako części projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty [...] nr [...]. Powyższe porównanie wykazało nieprawidłowości, które wskazał na str. 4 swojej decyzji. W projekcie zagospodarowania terenu oprócz graficznego usytuowania słupów zapisano bowiem, że ich odległość od granicy działek ma wynosić 0,5 m, natomiast z ww. pomiaru wynika, że zmieniono jednak usytuowanie 16 słupów.

Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest również, że skarżąca w toku prowadzonego postępowania w żaden skuteczny sposób nie zakwestionowała powyższych wyliczeń i dokonanych przez organy nadzoru budowlanego pomiarów. Nie przedstawiła bowiem żadnych dowodów, które mogłyby zakwestionować ustalenia organów obu instancji.

W ocenie Sądu, brak jest zaś podstaw by kwestionować te ustalenia. Dokonując powyższych ustaleń, organ odwoławczy miał też na uwadze wytyczne tutejszego Sądu zawarte w poprzednim wyroku, że ewentualne późniejsze zmiany granic nieruchomości, na których jest realizowana inwestycja nie mają wpływu na ocenę legalności budowy w kontekście art. 36a P.b. Jak zaś wynika z pism Starostwa Powiatowego w [...] z [...] stycznia 2017r., z [...] lutego 2017r. oraz z [...] lutego 2017r., a także ze szkicu polowego przesłanego przy piśmie z [...] stycznia 2017r., od momentu sporządzenia mapy do celów projektowych przedmiotowej inwestycji co miało miejsce w miesiącu lutym 2013 r., do momentu sporządzenia mapy inwentaryzacyjnej w dniu [...] listopada 2014 r., granice działek przez które przebiega inwestycja nie zostały zmienione. Z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z [...] lutego 2017r. wynika, że w okresie od 7 marca 2013 r. do 27 listopada 2014 r. zarejestrowane zostały prace geodezyjne, które zostały zakończone i zgłoszone w Starostwie Powiatowym w [...] po dacie sporządzenia mapy inwentaryzacji powykonawczej.

Słusznie zatem uznał organ odwoławczy, że w okresie powstania dokumentacji złożonej przez inwestora do zawiadomienia o zakończeniu budowy, przebieg granic działek na których zrealizowano sporne linie nie uległ zmianie. Przedmiotowa budowa nie została więc wykonana zgodnie i bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego, skoro jeszcze przed aktualizacją danych wprowadzonych do mapy ewidencyjnej w grudniu 2014 r. zmieniono usytuowanie 16 słupów. Późniejsza zmiana granic (tj. po dniu 27 listopada 2014r.) - jak wskazał Sąd w wyroku z 23 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2370/15 nie miała wpływu na to czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z prawem.

Zgodnie zaś z art. 54 P.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu I instancji, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57 P.b., po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Zgłoszenie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych jest więc możliwe w szczególności, gdy organ stwierdzi, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wybudowany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W niniejszej sprawie sprzeciw taki został zgłoszony w ustawowym terminie, a ponadto był uzasadniony przepisami prawa, gdyż inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego zagospodarowania terenu.

Stosownie bowiem do 36a ust. 5 pkt 1 P.b. zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stan faktyczny niniejszej sprawy, wskazujący na taką zmianę, uzasadniał więc wniesienie przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych.

Konkludując, stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, ani też wskazanych w skardze przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś takie naruszenie przepisów prawa mogłoby skutkować uchyleniem decyzji organu przez sąd administracyjny.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.