Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 675/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 z 2010 r. ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i naprawczego nakazał I. i S. R. dokonanie rozbiórki budynku garażowego o wym. 5,80mx4,25m dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S. ul. [...], bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji S. R. złożył odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 48 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

S. R. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi nadzoru budowlanego do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia [...] sygn. Akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia[...]. W ocenie sądu, ustalenia stanu faktycznego dokonane w sprawie przez organy były niepełne, a wnioski wyciągnięte pochopnie, co oznacza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie wyjaśniono bowiem należycie okoliczności, czy sporny obiekt był w całości zrealizowany przez skarżącego w ramach samowoli budowlanej. Organ nie ustosunkował się do złożonego wniosku o przesłuchanie świadków ani ich nie przesłuchał, jak też nie wyjaśnił, na jakie okoliczności mieliby oni być przesłuchani. Ponadto z akt sprawy wynika, że w ramach samowoli budowlanej powstał również lokal handlowy dobudowany przez skarżącego do tego samego budynku mieszkalnego, co sporny garaż. Wobec powyższego organ winien rozważyć możliwość połączenia spraw i prowadzenia jednego postępowania w sprawie garażu i lokalu handlowego, co może przyczynić się do pełniejszego ustalenia stanu faktycznego, skoro obie sprawy dotyczą tego samego budynku.

Decyzją z dnia [...], znak: [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.), oraz art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U.z 2013r., poz. 1409 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (PINB) nakazał I. i S. R. dokonanie rozbiórki budynku garażowego o długości 5,80m i zmiennej szerokości 3,90m (front budynku), 3,45m (tył budynku) dobudowanego dłuższym bokiem do budynku mieszkalnego i krótszym do tylnej ściany istniejącego budynku usługowo-handlowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S. Al. [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB podał m.in, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 listopada 2011 r. ustalono, że I. i S. R. dobudowali do istniejącego budynku mieszkalnego murowany garaż, bez wymaganego pozwolenia. Postanowieniem z dnia 22 listopada 2011 r. zobowiązano w/w do przedstawienia dokumentów pozwalających ocenić, czy istnieje możliwość legalizacji powstałego obiektu. I. i S. R. nie spełnili w wyznaczonym terminie obowiązku wynikającego z w/w postanowienia, w związku z czym organ wskazał, że był zobowiązany do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Organ I instancji dokonał ponownych oględzin obiektu i sporządzono jego inwentaryzację, w wyniku czego ustalono, że dobudowana część garażu ma długość 9,75m. Ponadto ujawniono wewnątrz budynku istnienie pozostałości po starych fundamentach o szerokości 0,25m. Taki stan faktyczny dowodzi, że właściciele obiektu dokonali wyburzenia jego tylnej ściany istniejącego obiektu i dla potrzeb uzyskania odpowiednich gabarytów dobudowanego garażu wykonali nowe fundamenty, na których w odległości 2,0m od starych fundamentów pobudowali ścianę konstrukcyjną gr. 25 cm. W wyniku tych robót po starym garażu pozostał jedynie fragment ściany podłużnej o długości ok.2,0 m. W ocenie organu zaistniały zatem przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 48 ust.1 Prawa budowlanego i nakazanie rozbiórki również tej części budynku garażowego, która istniała pierwotnie Pozostawienie bowiem tej ściany, po dokonaniu rozbiórki elementów konstrukcyjnych nowego garażu stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Ten fragment ściany, po usunięciu krokwi i wieńca pozbawiony zostanie usztywnienia konstrukcji i ściana utraci stabilność, co może spowodować jej zawalenie i poczynić nieodwracalne szkody.

Odnośnie tej części starego garażu, która w wyniku robót remontowych została przeznaczona na lokal handlowo-usługowy organ uznał, że nie mają do niej zastosowania przepisy art. 48-49b Prawa budowlanego, tylko przepisy dotyczące postępowania naprawczego (art. 50-51 Prawa budowlanego) i dlatego ta część obiektu objęta została odrębnym postępowaniem (sprawa nr [...]).

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący S. R. Strona w uzasadnieniu odwołania podniosła, że PINB prawidłowo ustalił, że budynek garażowy na działce nr. [...] w miejscowości S. przy ul. [...], istniał już od lat 70-tych. Bryła tego budynku garażowego, stanowiącego dawniej garaż dla samochodu milicyjnego była naniesiona na mapę wysokościową i przylegała do ściany budynku mieszkalnego.

W jego ocenie nie ulega wątpliwości ustalenie tego organu, iż część budynku istniejącego obecnie składa się z wyremontowanego "starego" budynku garażowego, a część z nowej części tego budynku, dobudowanej do starej części garażu. Strona skarżąca nie kwestionowała również ustalenia organu I instancji, że nowa część obecnego budynku została wybudowana bez wymaganego pozwolenia.

Skarżący przyznał również, że ta część powinna podlegać legalizacji lub też rozbiórce jako tzw. samowola budowlana, co wielokrotnie sam deklarował. Podkreślił jednak, że wola strony postępowania w tym zakresie dotyczy tylko tej nowej, dobudowanej części, a nie starego garażu lub jego części. PINB nakazując rozebranie również części starego garażu narusza w ocenie skarżącego art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane. Zauważył przy tym, że ze szkicu dołączonego do decyzji wynika iż część budynku garażowego, przeznaczona do rozebrania jest o 2 m dłuższa, niż wynosi ta część tego budynku, która powstała w wyniku samowoli budowlanej.

Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że I. i S. R. w latach 2002-2007 dokonali rozbudowy budynku mieszkalnego o budynek garażowy, co zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę Poza sporem pozostaje, że skarżący o takie pozwolenie nie występował. Takie działanie inwestora niewątpliwie nosi znamiona samowoli budowlanej, do której ma zastosowanie uregulowanie zawarte w art. 48 Prawa budowlanego.

Organ podał, że udział w postępowaniu legalizacyjnym jest uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem. Z akt sprawy wynika, że na terenie, gdzie usytuowany jest rozbudowany obiekt budowlany nie ma aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem organ I instancji w dniu 22.11.2011r. wydał postanowienie, którym zobowiązał inwestorów do dostarczenia wymaganych prawem dokumentów, informując jednocześnie, że w przypadku niespełnienia powyższego obowiązku w wyznaczonym terminie wydana zostanie decyzja nakazująca rozbiórkę garażu. Po uchyleniu decyzji organu I i II instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego pismem z dnia 16.10.2013r. ponownie poinformował inwestorów, że istnieje możliwość zalegalizowania obiektu, jednakże konieczne jest dostarczenie wymaganych prawem dokumentów. W niniejszym piśmie organ I instancji wyznaczył nowy termin do spełnienia przedmiotowego obowiązku, jednakże inwestorzy nie przedstawili żądanych przez organ nadzoru budowlanego dokumentów. W takiej sytuacji organ nie mógł kontynuować postępowania dotyczącego legalizacji samowoli budowlanej, lecz zobligowany był orzec w przedmiocie rozbiórki samowolnie dobudowanej części obiektu budowlanego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu podnoszonego w odwołaniu dotyczącego kwestii orzeczenia nakazu rozbiórki dwumetrowego fragmentu ściany obecnego budynku garażowego, który wcześniej stanowił część poprzednio istniejącego garażu, organ II instancji wyjaśnił, że w wyniku wykonanej przebudowy wraz z rozbudową, ściana ta została włączona do nowo powstałego obiektu. Obecnie stanowi jego integralną część, co w konsekwencji powoduje, że samodzielnie nie może istnieć. Nadto zarówno zeznania świadków jak i jednego z inwestorów skarżącego wskazują, że obecny obiekt garażowy jest wyższy niż poprzednio istniejący, który znajdował się za murowanym parkanem, przez co nie był widoczny od strony ulicy. W konsekwencji również dwumetrowy fragment ściany został nadbudowany. Zatem organ zauważył, że zwiększeniu uległa nie tylko powierzchnia obiektu, ale także jego kubatura, co w przypadku braku podjęcia przez inwestorów postępowania legalizacyjnego, uzasadnia jego rozbiórkę. Organ nadmienił również, że tryb legalizacji samowoli budowlanej, określony w art. 48 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości orzeczenia nakazu przywrócenia budynku garażowego do stanu poprzedniego.

Organ odwoławczy nie zgodził się także z twierdzeniem skarżącego, że określenie powierzchni dokonanej rozbudowy ma wpływ na wysokość ewentualnej opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 59f ust. 1 natomiast, precyzuje dokładny wzór naliczania opłaty legalizacyjnej. W przypadku garażu (kategoria obiektu III) współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wynosi 1, bez względu na jego wielkość. Nadto z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego podczas ponownych oględzin zweryfikował pomiary ustalone podczas pierwszych oględzin przeprowadzonych w dniu 07.11.2011r., zatem nie można przyjąć, że powierzchnia rozbudowy obiektu budowlanego jest określona błędnie.

Organ II instancji zauważył, że orzeczenie nakazu rozbiórki w przedmiotowej sprawie nie wynikało z faktu nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, ale niespełnienia przez inwestorów obowiązków wynikających z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 22.11.2011r., pomimo dodatkowego wezwania pismem z dnia 16.10.2013r. do przedłożenia wymaganych prawem dokumentów.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. złożył skarżący wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego naruszono art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane do tej części budynku garażowego, która istniała już wcześniej jako garaż wybudowany bez naruszenia przepisów. Jako nową okoliczność skarżący wskazał, że w poprzednio prowadzonym postępowaniu organy nie wskazywały, że strona podwyższyła garaż. Skarżący podniósł, że dobudował do starego pierwotnie istniejącego garażu odcinek o dł. 3.80 m i ten odcinek może być traktowany jako samowola budowlana. Ponadto skarżący wskazał, że z treści opinii projektanta budowlanego wynika, iż nie zachodzi konieczność rozbiórki garażu w takim zakresie, w jakim zobowiązały do tego organy. W jego opinii wynika, iż możliwe jest dokonanie rozbiórki jedynie części tj. do widocznych wewnątrz garażu fundamentów po starym garażu. Jego zdaniem w razie braku akceptacji dla legalizacji niewielkiej części obiektu budowlanego orzeczenie rozbiórki winno dotyczyć tylko tej części, która została wybudowana be wymaganego pozwolenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje:

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Przepis ten stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę( ust. 1). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 ( ust. 4). Przepis zaś ust. 2 przewiduje podjęcie czynności zmierzających do zalegalizowania dokonanej samowoli pod określonymi w nim warunkami.

Prowadząc postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zadaniem organów nadzoru budowlanego było zatem ustalenie, jakie prace budowlane zostały wykonane oraz zakwalifikowanie ich z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w art. 3 Prawa budowlanego, a następnie stwierdzenie, jakimi działaniami winny one być poprzedzone (art. 28-30 Prawa budowlanego) i w końcu ustalenie, czy inwestor te wymogi spełnił.

W niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do samowoli budowlanej. Z protokołu oględzin obiektu budowlanego dokonanych w dniu 7 lipca 2011 r. wynika jednoznacznie, że stwierdzono rozbudowę budynku mieszkalnego o pomieszczenie garażowe. Ze starego garażu pozostał jedynie murowany fragment ściany podłużnej o długości ok.2m. Ustalenia te potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Bez wątpienia inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, co potwierdził również w protokole z oględzin.

Organ zasadnie przyjął, iż przypadku robót wykonanych przez skarżącego doszło do rozbudowy obiektu garażowego. To, że obiekt powstał w miejscu poprzednio istniejącego garażu nie zmienia prawidłowości oceny dokonanej przez organ. Dobudowana część obiektu jest większa od poprzednio istniejącej. W tych okolicznościach organ prawidłowo przyjął, że zrealizowane roboty objęte są hipotezą art. 48 ustawy, a więc wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a skarżący nie legitymował się takim pozwoleniem.

W celu ustalenia możliwości legalizacji, postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 22.11.2011r., i dodatkowo pismem z dnia 16.10.2013r. wezwano inwestora do przedłożenia wymaganych prawem dokumentów niezbędnych do zalegalizowania budowy dokumentów w tym m.in. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Brak planu miejscowego nie niweczył możliwości oceny czy zachodzą warunki do legalizacji, gdyż alternatywnie zobowiązano inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor jednakże nie wykazał woli uczestnictwa w procesie legalizacyjnym ignorując obowiązki nałożone powyższym postanowieniem. W takiej sytuacji PINB mając na uwadze treść art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia oprócz nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, co prawidłowo uczynił decyzją z dnia [...]

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oraz stanowiska doktryny, zapadła w trybie art. 48 Prawa budowlanego decyzja o nakazie rozbiórki ma charakter związany. Cytowany przepis zobowiązuje właściwy organ do nakazania w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Tym samym należy stwierdzić, że w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego orzeczonej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nie ma miejsca na uznanie administracyjne (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 października 2007 r. II SA/Gl 261/07).

Rację ma skarżący podnosząc, że nakazu rozbiórki nie można traktować jako represji karnoadministracyjnej, lecz jako środek mający na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem. Naruszającego prawo obciąża ryzyko skutków w postaci przywrócenia stanu poprzedniego, czyli stanu poprzedzającego naruszenie prawa. Osoba dopuszczająca się naruszenia ustanowionych wymagań musi liczyć się z tym, że Państwo nie będzie respektować bezprawnych faktów dokonanych i legalizować naruszeń prawa, ale skutecznie wymusi restytucję stanu zgodnego z prawem.

W tych okolicznościach nie ma podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącego o braku podstaw prawnych do orzeczenia rozbiórki tej części ściany o długości ok. 2,0m, która została niejako "wbudowana" w przedmiotowy obiekt garażowy. Inwestycja, na której przeprowadzenie wymagane jest posiadanie pozwolenia na budowę, przeprowadzona bez spełnienia tych wymogów przez inwestora stanowi samowolę budowlaną. Należy jeszcze raz przypomnieć, że zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten jako przesłankę nakazu rozbiórki wskazuje budowę obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sankcja ta znajduje zastosowanie także w przypadku budowy części obiektu budowlanego.

Odnosząc się zatem do argumentu skarżącego dotyczącego możliwości nakazania rozbiórki tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, zauważyć należy, że możliwe jest nakazanie rozbiórki części budynku wyłącznie w przypadku, gdy jest to możliwe w rozumieniu prawnym i technicznym. Należy bowiem podkreślić, że decyzja niewykonalna zarówno w sensie prawnym, jak i technicznym powoduje, że jest ona dotknięta wada nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że roboty budowlane objęły znaczną część obiektu budowlanego i polegały na budowie nowych ścian i dachu z podniesieniem wysokości dotychczas istniejącego obiektu. Bez wątpienia elementy te stanowią techniczną i funkcjonalną całość. W tej sytuacji nie jest możliwe dokonanie rozbiórki większej części budynku i pozostawienie np. fragmentu ściany. Z tego powodu nie jest uzasadnione żądanie inwestora nakazania rozbiórki jedynie części ścian z pozostawieniem elementów dawnej konstrukcji. Działanie inwestora spowodowało bowiem, że powstał budynek kwalifikowany jako nowy obiekt budowlany, nawet jeżeli do jego budowy wykorzystano niektóre elementy wcześniej istniejącego obiektu. W takim przypadku prawidłowym rozstrzygnięciem – wobec braku możliwości legalizacji – jest wyłącznie nakazanie rozbiórki nowopowstałego obiektu budowlanego w całości.

Wbrew zarzutom skarżącego organy nadzoru budowlanego dokonały wystarczających ustaleń faktycznych i zebrały dostateczny materiał dowodowy pozwalający na stwierdzenie powstawania samowoli budowlanej i charakteru dokonanych robót budowlanych. Jak wskazano wyżej dokonane ustalenia znajdują potwierdzenie m. in. w protokołach z kontroli oraz załączonej do nich dokumentacji fotograficznej.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.