Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 916/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
article: art. 35, art. 36, art. 77, art. 80 , art. 107 § 3, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski, sędzia WSA Renata Kantecka, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 11 lutego 2015r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR") uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR") z dnia "[...]" w sprawie przyznania A.B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. B. złożyła w dniu 15 maja 2013 r. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w którym zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej (dalej jako: "JPO") działki rolne o łącznej powierzchni 275,05 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej (dalej jako: "UPO"), działki rolne o łącznej powierzchni 173,84 ha.

Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał wnioskodawczyni płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. w łącznej wysokości 211.857,91 zł, stwierdzając, że powierzchnia uprawniona do płatności JPO wynosi 269,53 ha, zaś do płatności UPO - 172,50 ha. Powierzchnia ta została ustalona przez organ I instancji w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16). Dodatkowo organ odwołał się do wyników przeprowadzonej w dniach 29 lipca – 14 sierpnia 2013 r. kontroli gospodarstwa rolnego strony metodą inspekcji terenowej.

W wyniku kontroli stwierdzono, że beneficjentka zawyżyła we wniosku powierzchnie poszczególnych działek rolnych zadeklarowanych do płatności JPO, tj.: działki A o 0,22 ha, działki B o 2,56 ha, działki C o 0,18 ha, działki E o 0,74 ha, działki G o 0,17 ha, działki H o 0,39 ha, działki I o 0,01 ha, działki J o 0,01 ha, działki L o 0,10 ha i działki O o 1,43 ha. Przy czym w przypadku działek oznaczonych literami G, I oraz J stwierdzono, że granice uprawy wykraczają poza granice działek referencyjnych. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wyniosła łącznie 269,53 ha.

Uchylając ww. decyzję i przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał m.in., że po przeprowadzeniu kontroli na miejscu strona złożyła szereg pism z uwagami do raportu z tej kontroli i zarzuciła błędne wykonanie pomiarów działek przez Biuro Kontroli Na Miejscu. W dniu 14 lutego 2014 r. złożyła natomiast operat techniczny z pomiaru działek w jej gospodarstwie rolnym wykonany przez firmę A w dniach 6 – 27 stycznia 2014 r..

Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku kontroli na miejscu ustalono m.in., iż powierzchnie działek rolnych dla JPO (działki K i M) i UPO (działki K1 i M1) wynoszą odpowiednio 0,19 i 6,55 ha, przy czym strona we wniosku zadeklarowała powierzchnię w wysokości 0,17 i 6,40 ha, a ostatecznie w decyzji przyjęto jako podstawę obliczenia płatności powierzchnię 0,18 ha i 6,40 ha. W raporcie z kontroli nr dok: "[...]" wynika natomiast, że na działkach rolnych K/K1 stwierdzono 0,18 ha (wobec deklarowanej przez producenta 0,17 ha), zaś na działkach M/M1 - 6,40 ha (wobec deklarowanej przez producenta 6,40 ha). W ocenie organu II instancji, koniecznym było ustalenie, z czego wynikała powstała różnica w powierzchni deklarowanych działek. Decyzja wydana przez organ I instancji zawiera jedynie wskazanie powierzchni stwierdzonej w przypadku działek K/K1 i M/M1, bez podania przyczyn, jakiego rodzaju nieprawidłowości stwierdzono odnośnie tych działek.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że strona złożyła w sprawie dokumenty potwierdzające, iż na działkach rolnych oznaczonych jako A, B, C, D, E, F, G, H mogła wystąpić siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczności. W związku z tym organ I instancji powinien dokonać ponownej analizy dokumentacji w sprawie i zweryfikować, czy zachodzi przypadek działania siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności i czy zgłoszenie zostało wykonane w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik jest w stanie takiej czynności dokonać i dostarczyć dowody potwierdzające wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, czy też nie miało to miejsca. Wskazując na brzmienie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej jako: "K.p.a.", organ II instancji uznał, że decyzja wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nie zawiera odniesienia się do całej dokumentacji przedłożonej przez stronę, tj. organ I instancji nie wskazał, czy na ww. działkach rolnych uznano działanie siły wyższej, czy też nie. W sytuacji zatem, gdy organ I instancji uzna, że w gospodarstwie rolnym wystąpiła siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczności, musi rozważyć, czy w świetle obowiązujących przepisów prawnych należy zastosować zmniejszenie, czy też przyznać płatność w odniesieniu do obszaru kwalifikowanego w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. W związku z powyższym organ I instancji powinien zweryfikować powierzchnię stwierdzoną dla JPO.

Końcowo organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji, aby zastosował się przy ponownym rozpoznaniu sprawy do dyspozycji art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zweryfikowanie powierzchni uprawnionych do płatności, przedstawienie argumentacji uzasadniającej poprawność stwierdzonych powierzchni, a także ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę oraz wyjaśnienie jej toku swego rozumowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A.B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania ze zobowiązaniem do przeprowadzenia postępowania dowodowego bez zbędnej zwłoki, z uwzględnieniem opinii z udziałem biegłego geodety. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009; art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w zw. z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009; art. 51 ust. 1 i art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009; art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w zw. z art. 24 ust. rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009;

2) art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005;

3) § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.;

4) art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 107 § 3 K.p.a.;

5) art. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 146/2008 z dnia 14 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie WE nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)(Dz.Urz. U EL 2008 r. Nr 46 s. 1 ze zm.);

6) art. 77, art. 78, art. 107 i art. 138 K.p.a.;

7) art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz

8) wydanie decyzji z rażącą przewlekłością postępowania w sprawie i po upływie terminu do jej wydania;

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 138 K.p.a. podniesiono w skardze, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy, czym naraził stronę na przewlekłość postępowania. Wskazując na wyjątkowy charakter orzeczenia o charakterze kasacyjnym, skarżąca stwierdziła, że jest ono dopuszczalne jedynie w tych przypadkach, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jej zdaniem, w niniejszej sprawie nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, lecz należało wydać merytoryczne orzeczenie. Uchylenie decyzji w całości było zatem niekorzystne dla strony, tym bardziej, że organ I instancji przyznał jej w części środki pieniężne.

Skarżąca zarzuciła również, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie uznał pomiarów wykonanych przez uprawnionego geodetę posiadającego szczególne wiadomości w tym przedmiocie oraz wysokiej klasy urządzenie. Mimo potwierdzenia prawdziwości danych pomiarowych wykonanych przez osoby kontrolujące z ARiMR w 2014 r., organ pominął te dowody i zamiast uchylić decyzję w zaskarżonej części, uchylił ją w całości.

Jak podniesiono w skardze, pomiary wykonane w toku kontroli zostały przeprowadzone przez osoby bez wiedzy geodezyjnej oraz niewiadomym urządzeniem, co do którego nie podano, czy zostało dopuszczone do użycia i posiada licencję oraz jakie mierniki w nim ustalono przy wykonywaniu pomiarów. Skarżąca podała, że już w 2004 r. zleciła wykonanie pomiarów całego gospodarstwa uprawnionej firmie specjalistycznej, która opracowała mapy pól uprawnych. Przeprowadzona w 2004 r. kontrola na zlecenie ARiMR potwierdziła prawdziwość tych danych. W latach kolejnych strona zakupiła urządzenie pomiarowe i dokonywała samodzielnie mierzenia powierzchni działek, a prawidłowość tych pomiarów potwierdziła kontrola przeprowadzona przez ARiMR w 2007 r.. Ponadto w latach 2010 - 2013 skarżąca nabywała od ANR działki dzierżawione i na jej zlecenie wykonywane były podziały działek i zmiany klasyfikacji gruntów, w toku których potwierdzono powierzchnie działek rolnych. Strona dodała również, że co roku otrzymuje z ARiMR PEG, jednak nie dostosowała się ona do nowych PEG i nie zwiększała powierzchni posiadanych działek. Jak wskazała, po tylu latach pracy na tych samych gruntach, gdzie zarówno siewnik, opryskiwacz i inne maszyny wyposażone są w sprzęt wysokiej klasy do liczenia hektarów i GPS, trudno dać wiarę, że powierzchnia gospodarstwa raptownie zmniejszyła się o prawie 5 ha. Jej zdaniem, nie mieści się to w granicach dopuszczalnego błędu i konieczne jest ustalenie powierzchni działek z udziałem biegłego geodety, albowiem wymiana poglądów z organem nie przyniosła rezultatów. W jej opinii, dowód taki może być przeprowadzony w każdym czasie i bezzasadnym jest tłumaczenie organu, że z uwagi na termin wykonywania pomiarów powierzchnie działek mogą się różnić. Wskazała również, że możliwość wykonania przez organ prawidłowych pomiarów w niniejszej sprawie wykluczało to, że zostały one wykonane podczas jazdy samochodem.

W ocenie strony, organ naruszył również art. 77 i 78 K.p.a. i art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, nie przeprowadzając w ogóle postępowania dowodowego i cedując swe kompetencje na Biuro Kontroli na Miejscu. Nie zażądał przeprowadzenia dodatkowego postępowania i nie wezwał strony, czy też eksperta do złożenia wyjaśnień, lecz oparł się na dokumentacji w aktach sprawy. Ponadto przed wydaniem decyzji powinien był wezwać stronę do złożenia wyjaśnień lub poinformować, że odrzucono wniosek dowodowy, tak by strona mogła wypowiedzieć się co do materiału zebranego w sprawie. W wydanej decyzji nie wskazano zaś, jakim dowodom dano wiarę, a którym nie. Nie uzasadniono również, dlaczego jedne dowody organ dopuścił, a inne odrzucił i na czym oparł tezę dowodową.

Wskazując na dołączone do pisma Biura Kontroli na Miejscu z dnia 17 kwietnia 2014 r. trzy zdjęcia satelitarne, strona stwierdziła, że nie odnoszą się one do całości działki, a jedynie do jej wycinka. Ponadto na zdjęciu satelitarnym stanowiącym załącznik nr 3 nieprawidłowo naniesiono punkty pomiarowe. Podobnie w przypadku zdjęcia przedstawionego jako załącznik nr 1 wynika, że odniesiono się jedynie do różnicy na działce rolnej M, podczas gdy rozbieżności na tej działce dotyczą całości działki, a punkty pomiarowe odnoszą się do działki M i powierzchni nieużytku. Pomiary te kończą się ponadto na koronach drzew, a nie na granicy działki, nie odnoszą się też do jej pozostałej części.

W następnej kolejności strona przedstawiła w formie tabeli różnice pomiędzy poszczególnymi pomiarami przeprowadzonymi w latach 2007, 2013 i 2014 oraz powierzchnie wynikające z PEG za lata 2012 i 2014. Jak zaznaczyła, że różnica pomiędzy PEG z 2013 r. i 2014 r. dla tych samych działek wynosi 9,1842 ha. Te rozbieżności oraz niewykazanie całych pomiarów dla gospodarstwa dla poszczególnych działek ewidencyjnych dają podstawę dla ustalenia, że pomiary organu i strony są na tyle rozbieżne, że powołanie biegłego geodety jest niezbędne. Pomimo tego wniosku strony organ dokonał samodzielnych pomiarów, w wyniku czego błędnie zweryfikował np. samosiejkę rzepaku w sadzie (zdjęcia nr 53,54,55 i 59), skarpę, której nie ma w terenie, czy też inne powierzchnie gospodarstwa jako nie nadające się do płatności, choć wiedział o brakach w obsadzie drzew już od 3 lipca 2014 r..

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację. Stwierdził, że w powołane w skardze przepisy w części nie znajdują zastosowania w sprawie, zaś skarga jest wewnętrznie sprzeczna. Zawiera bowiem zarzuty, iż organ odwoławczy nie podjął merytorycznego orzeczenia. Z drugiej zaś strony wskazuje na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Ponadto, wobec charakteru zaskarżonego orzeczenia, nie jest zdaniem organu zasadne wypowiadanie się co do zarzutów skargi dotyczących postępowania przed organem I instancji.

W piśmie z dnia 26 stycznia 2015 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, strona wniosła o połączenie spraw o sygn. akt I SA/Ol 916/14, I SA/Ol 917/14 i I SA/Ol 918/14 do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia. Ponadto wniosła o zobowiązanie organu do przedłożenia dziewięciu dokumentów wymienionych na s. 2 – 3 pisma i przeprowadzenie przez Sąd dowodów z tych dokumentów, w tym m.in. oryginałów operatów technicznych z pomiaru kontrolnego zasiewów i użytkowania działek, raportu kwalifikowalności powierzchni z 2004 r., 2007 r., 2014 r.. Wniosła również o wezwanie przez Sąd organu do przedłożenia nałożonych na ortofotomapy pomiarów działek rolnych wykonanych w 2013 r. i 2014 r. oraz plików SHP z 2007 i 2013 r.. Do pisma dołączyła szereg dokumentów (np. faktury zakupu, wypisy z rejestru gruntów, aneks do umowy dzierżawy, fotografie z 2010 r., protokół szacowania strat, zestawienie obliczeń wraz z kartą obsady i strat w sadzie, szkice pomiarowe z 2013 r. i 2014 r. wraz z fotografiami, pisma ARiMR, k. 56 – 224 akt sąd.).

Strona sformułowała też nowe zarzuty dotyczące naruszenia przez organ: art. 7, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 5 i ust. 7 rozporządzenia (WE) nr 65/2011, art. 39 ust. 4 i art. 51 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, art. 12 ust. 1 lit. d) i ust. 3, art. 34 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009, art. 15 ust. 1, art. 17 i art. 26 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz § 2, § 3, § 5, § 6, § 9 – 12, § 20, § 26, § 38, § 39, § 50 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r..

Ponowiła jednocześnie argumentację co do popełnionych przez organy błędów w ustaleniach faktycznych, skutkujących zastosowaniem niewłaściwej podstawy prawnej oraz niezasadnej odmowy powołania biegłego geodety, co wpłynęło na przedłużenie postępowania i niewyjaśnienie rozbieżności w pomiarach działek rolnych i wyliczeniu obsady w sadach. Jak wskazała, zaprzeczeniem stanowiska organów jest choćby ustalenie powierzchni rowów na działkach rolnych w 2013 r. na szerokość 8 – 12 m, w sytuacji gdy w 2014 r., podobnie jak w 2004 i 2007 r., szerokość tę ustalono na ok. 2,5 – 3 m.

Skarżąca zakwestionowała ortofotomapę, na podstawie której organ dokonał pomiarów. Podniosła, że pochodzi ona najwcześniej z 2010 r., na co wskazuje nieaktualna numeracja działek oraz sposób ich użytkowania. Organ ukrył przy tym część dokumentacji w sprawie. Jej zdaniem, argumentację o nierzetelności przeprowadzonej w 2013 r. kontroli potwierdza czas trwania tej kontroli. Różnica ustaleń poczynionych przez organ oraz pracowników Uniwersytetu B i Koło Łowieckie, w przedmiocie ilości obsady drzew, jest kolosalna. Przedstawiciele Koła Łowieckiego, którzy wykonywali oględziny nieruchomości w tym samym czasie co kontrolujący potwierdzili zaś, że kontrola organu co do ilości sadzonek i ich oceny pod względem wysokości, żywotności, grubości pnia i szczepienia, była prowadzona podczas jazdy samochodem. Skarżąca zaznaczyła, że kilkukrotnie w ciągu roku dokonywała liczenia obsady i uzupełniała ją do minimum 150 sztuk na 1 ha. Zarzuciła, że nie była poinformowana o prowadzeniu wobec niej kontroli administracyjnej. Organ oparł się na przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., podczas gdy zastosowanie w jej sprawie znajdowały przepisy rozporządzenia z 2009 r.. Pominął ponadto art. 39 i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Skoro bowiem uznał, że niespełnienie wymogu obsady nie jest zawinione przez producenta, to nie mógł dokonać redukcji płatności. Wskazując z kolei na przepisy ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie (Dz. U. z 2012 r. poz. 1512 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz. U. Nr 29, poz. 189), strona uznała, że z protokołów kontroli nie wynika, który z parametrów wymaganych dla drzewek owocowych nie został spełniony. Zakwestionowała ponadto ustalenia organu I instancji w kwestii wielkości strefy buforowej wokół działki rolnej, odwołując się do wyroków NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II GSK 884/12 i z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt II GSK 133/12, WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 51/14, WSA w Białymstoku z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 217/13, WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Po 97/13.

Zdaniem strony, w świetle tych orzeczeń, z przepisu art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 nie wynika, by szerokość strefy buforowej wynosiła maksymalnie 1,5 m, w związku z czym nieuwzględnienie tolerancji 1,5 – metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki stanowi o naruszeniu tego przepisu. Strona dodała, że w zakresie przesłanki siły wyższej wypowiadały się WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie o sygn. akt I SA/Go 395/14 oraz WSA w Olsztynie w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 95/14, uznając, że system zmniejszenia płatności oraz wykluczeń powinien być ustanowiony z uwzględnieniem m.in. zasady proporcjonalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014r., poz. 1647), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym.

Uchylenie wydanej przez organ decyzji, może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Podkreślenia również wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga na decyzję organu odwoławczego uchylającą w całości decyzję o przyznaniu A.B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił zaś art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.pa. powszechnie określane jest jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (por. np. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 420).

W związku z zarzutem skargi i argumentacją, że orzeczenie o charakterze kasacyjnym jest dopuszczalne jedynie w tych przypadkach, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Obowiązujący od tego dnia art. 138 § 2 K.p.a. określa bowiem dwie nowe przesłanki wydania przez organ odwoławczy takiego rozstrzygnięcia, w którym uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższy zarzut strony skarżącej nie mógł być zatem uwzględniony, skoro oparty został na nieobowiązującym w chwili wydania zaskarżonego aktu, stanie prawnym.

Na tle obszernych wywodów skargi w kwestii naruszenia - w wyniku wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej - szeregu przepisów prawa materialnego krajowego i unijnego (m.in. art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005, czy art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, art. 12 ust. 3 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w zw. z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009), podkreślenia wymaga, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Organ odwoławczy uzyskuje podstawy do wydania decyzji kasacyjnej wówczas, jeśli z materiałów sprawy wynika, po myśli art. 138 § 2 k.p.a., że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Warunki te zaskarżona do Sądu decyzja spełnia, ponieważ stwierdza istotne braki w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. W analizowanym przypadku organ odwoławczy w swojej decyzji wskazał na nieprawidłowości w zakresie dokonanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych, które miały istotne znaczenie dla końcowego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu - zwrócenie przez organ odwoławczy uwagi na brak ustaleń i prawidłowej analizy dokumentacji w zakresie zaistnienia przesłanek do zmniejszenia powierzchni zadeklarowanych działek, jak również brak ustaleń co do działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności - nie budzi zastrzeżeń. W świetle materiałów sprawy, słusznym jest stwierdzenie organu, że ustalenia w sprawie nie są kompletne, skoro z decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wynika, iż w toku kontroli na miejscu ustalono inną powierzchnię działek rolnych K/K1 i M/M1, aniżeli wynikała ona z raportów z kontroli na miejscu, a ponadto organ I instancji nie odniósł się do kwestii zaistnienia na działkach rolnych oznaczonych jako A, B, C, D, E, F, G, H siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności. Ustalenia te niewątpliwie stanowią naruszenie przepisów postępowania, zaś wskazany przez organ odwoławczy, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postępowanie wyjaśniające wymaga zatem uzupełnienia, z uwzględnieniem podanych przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych. Przy czym, wbrew zarzutom skarżącej, nie było obowiązkiem organu II instancji szczegółowe określanie dalszego toku postępowania w sprawie, jak również precyzyjne wyznaczanie rodzaju podejmowanych działań, skoro w postępowaniu uzupełniającym wyłonić się mogą nowe, istotne dla sprawy okoliczności, mające wpływ na przebieg postępowania i ostateczne ustalenia.

Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do kwestionowania w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji, zobowiązania organu I instancji do ponownego zweryfikowania powierzchni uprawnionych do płatności, a następnie przedstawienia argumentacji uzasadniającej poprawność stwierdzonych powierzchni, jak również ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę i wyjaśnienia jej toku swego rozumowania.

Wskazanie przedmiotu i zakresu nieprawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego dokonanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (uchybień proceduralnych) daje więc podstawę do stwierdzenia, że organ odwoławczy miał kompetencje do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a., także przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oznaczającą konieczność dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy - przez organy każdej z instancji.

W ocenie Sądu, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wykazał w sposób dostateczny, że naruszenie przepisów postępowania i nie wyjaśniony przez organ I instancji zakres okoliczności faktycznych w sprawie, miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie można wobec tego zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na uwzględnienie nie może zasługiwać tym samym zarzut nie przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania dowodowego, nie wezwania strony, czy też eksperta do złożenia wyjaśnień i naruszenia art. 77 i 78 K.p.a..

Podobnie należało odnieść się do zarzutu prowadzenia kontroli w gospodarstwie rolnym strony przez niewłaściwy organ, tj. Biuro Kontroli na Miejscu. Przy czym w tej kwestii zauważenia wymaga, że stosownie do treści art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.), czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu określonej w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, przeprowadzanej przez Agencję, są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji. Z akt administracyjnych sprawy (t. II, k. 191) wynika zaś, że osoby prowadzące w gospodarstwie strony kontrole na miejscu w dniach od 29 lipca do 14 sierpnia 2013 r., na istnienie takiego upoważnienia/zlecenia powołały się.

Mając natomiast na uwadze zawarte w skardze, jak i podnoszone na rozprawie obszerne i wielowątkowe wywody skarżącej dotyczące niewyjaśnionych wątpliwości co do powierzchni działek, rodzaju upraw, czy wielkości strefy buforowej wokół działki rolnej, podkreślić należy, że nie jest kompetencją Sądu administracyjnego narzucanie organom sposobu rozstrzygnięcia poszczególnych zagadnień sprawy z zakresu przyznania płatności, wkraczanie w swobodną ocenę dowodów, a tym samym zastępowanie organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Jak już bowiem wspomniano, sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy i bada zaskarżony akt z punktu widzenia zgodności z prawem. Kontrolę jego legalności opiera zaś na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przy czym, ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji.

Z tych też względów, Sąd oddalił sformułowane w skardze, liczne wnioski dowodowe, które w istocie potwierdzają zasadność uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i których dopuszczenie skutkowałoby prowadzeniem postępowania dowodowego w znacznym zakresie przed sądem administracyjnym oraz zastąpieniem organów w merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Zauważenia wymaga, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a., możliwe jest wprawdzie w postępowaniu administracyjnym przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, jednak może to nastąpić tylko wówczas, gdy łącznie spełnione są dwa warunki:

1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości;

2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W orzecznictwie podkreśla się, że Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., V SA 671/00, LEX nr 50129). W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że prawidłowe wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy skutkować będzie koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania strona ma zaś zapewnione prawo do czynnego w nim udziału na własne żądanie (art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), w tym składania wniosków dowodowych, (m.in. w zakresie pomiaru powierzchni gruntów, co strona podnosi w skardze), w celu wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy związanej z pomniejszeniem wnioskowanej płatności.

Jako całkowicie bezpodstawny Sąd uznał zarzut odnośnie rażącego przekroczenia przez organ II instancji terminu do wydania zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, że strona skarżąca nie wskazała, jaki wpływ na wynik sprawy miało jej załatwienie po terminie określonym w art. 35 k.p.a. (odwołanie wpłynęło do organu II instancji w dniu 10 czerwca, zaś decyzję kasacyjną wydano "[...]"). Tylko zaś takie naruszenie prawa procesowego mogłoby stać się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy art.145 p.p.s.a.. Również brak zawiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy (art.36 k.p.a.), mógłby stać się podstawą uchylenia decyzji przez sąd, jedynie w przypadku jego istotnego wpływu na wynik sprawy. Powyższe naruszenia prawa nie wpływają na istotę rozstrzygnięcia, więc nie mogły być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.

Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji kasacyjnej nie mogło być też podnoszone w skardze niezawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, skoro organ II instancji pismem z dnia 12 sierpnia 2014 r. wyznaczył stronie 7 – dniowy termin do zapoznania się z aktami prawy oraz wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań. Natomiast wadliwe rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, które nie zostało poprzedzone zawiadomieniem strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę na bezzasadność wypowiadania się po uchyleniu decyzji, co do zarzutów dotyczących postępowania przed organem I instancji. Trafnie również wskazał na sprzeczność argumentacji skargi, w której z jednej strony podniesiono zarzut nie wydania merytorycznego orzeczenia przez organ odwoławczy, z drugiej zaś, zarzucano nie wyjaśnienie konkretnych okoliczności faktycznych i konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o pełny materiał dowodowy.

Reasumując, w ocenie Sądu, decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa bowiem decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wydając swoją decyzję, wskazał również organowi pierwszej instancji jakie okoliczności winien on wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, oddalił skargę, uznając ją za bezzasadną.