Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 458/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...].


UZASADNIENIE

15 maja 2014 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: BP ARiMR) wpłynął wniosek M.M. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014.

Decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR orzekł o przyznaniu M.M. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w wysokości 63.577,40 zł oraz 3.000 zł kosztów transakcyjnych.

Decyzja ta stała się ostateczna, zaś kwoty przyznane na jej podstawie zostały przekazane na konto bankowe wnioskodawcy [...] listopada 2014 r.

Zawiadomieniem nr [...] z [...] stycznia 2017r. Kierownik BP ARiMR poinformował M.M. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności PRŚ przyznanych na mocy decyzji z [...] października 2014 r. oraz o prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Jako przyczynę wszczęcia postępowania wskazano stwierdzenie, w następstwie aktualizacji danych LPIS dokonanych na podstawie zdjęć satelitarnych wykonanych w 2014 r., nieprawidłowości dotyczących deklarowanych do płatności powierzchni działek rolnych oznaczonych we wniosku jako "W, H, I, K i Ł" położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] - obręb [...], nr [...] - obręb [...] oraz nr [...] - obręb [...].

13 stycznia 2017 r. do BP ARIMR wpłynęło pismo M.M. z tej samej daty z wnioskiem o wgląd w akta przedmiotowej sprawy oraz umożliwienie mu sporządzenia fotokopii tych akt ewentualnie wydania ich kserokopii, w szczególności zaś o udostępnienie mu aktualnych danych LPIS dokonanych na podstawie zdjęć satelitarnych wykonanych w 2014 r. oraz wydania ich kserokopii ewentualnie umożliwienia sporządzenia ich fotokopii celem złożenia wyjaśnień.

Na wniosku poczyniona została wzmianka pracownika BP o wyrażeniu zgody "zgodnie z art. 73 § 2 k.p.a.".

W sporządzonych z datą [...] stycznia 2017 r. notatkach urzędowych dwaj pracownicy BP ARiMR stwierdzili, iż M.M. dokonał fotokopii akt sprawy PRŚ wraz z załącznikami graficznymi oraz wydrukowane zostały aktualne ortofotomapy i okazane stronie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR ustalił M.M. kwotę nienależenie pobranych płatności PRŚ na 2014 r. w wysokości 4.546,20 zł.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że ustalił w oparciu o analizę zdjęć lotniczych wykonanych w dniach 29 kwietnia i 20 maja 2014 r., iż na działkach H, I, K, Ł i W zgłoszono powierzchnie, które ze względu na swój charakter m. in. zadrzewienie, zakrzaczenie nie kwalifikują się do płatności. Organ stwierdził, iż w przypadku pakietu 4. "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami NATURA 2000" skarżący zawyżył powierzchnię o 1,24 ha (o 4,87%), w przypadku pakietu 5 " Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach NATURA 2000" skarżący zawyżył powierzchnię kwalifikującą się do płatności o 0,87 ha (3,90%). Kierownik BP nie dopatrzył się jednocześnie podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pogranych płatności zgodnie z art. 28a ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2003 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.).

W odwołaniu od decyzji M.M. zarzucił naruszenie art. 10, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie oraz naruszenie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 także poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu odwołania wywodził, iż wbrew stanowisku organu I instancji nie miał możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wskazywał, iż już w dniu otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania udał się w towarzystwie żony do siedziby organu I instancji celem zapoznania się z materiałami sprawy, jednakże wskutek sprzeciwu pracownika Agencji nie został dopuszczony do całości akt sprawy. W szczególności pracownik zajmujący się jego sprawą nie udostępnił mu do wglądu zaktualizowanych ortofotomap w oparciu o które organ dokonał pomniejszenia powierzchni PEG, z wyjaśnieniem, iż znajdują się one w "systemie" i nie można ich okazać do wglądu ani wydrukować. Wskutek takiego zachowania pracownika organu złożył pisemny wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r. , na który nie uzyskał odpowiedzi do dnia wydania decyzji. Na wskazane okoliczności wniósł o przesłuchanie go w charakterze strony i żony M.P. jako świadka. Zdaniem skarżącego, wskazane okoliczności stanowią o rażącym naruszeniu art. 10 k.p.a. przez pozbawienie go w istocie prawa czynnego udziału w postępowaniu. Konsekwencją tego naruszenia pozostaje też naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w wyniku uniemożliwienia mu złożenia wyjaśnień, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W dalszej kolejności M.M. zarzucił naruszenie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji Nr 65/2011, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo zaistnienia przesłanek negatywnych obowiązku zwrotu płatności objętych zaskarżoną decyzją. Jego zdaniem, w sprawie spełnione zostały obie przesłanki decydujące o braku zwrotu nienależnie pobranych płatności. I tak, po pierwsze płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu albowiem, jak zostało wskazane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, wypłacone płatności wynikały z pomyłki ARiMR, gdyż w dniu wydania decyzji była ona już w posiadaniu danych o nieprawidłowościach jednakże nie dokonała stosownych interpretacji materiału zdjęciowego. Po drugie zaś w niniejszej sprawie błąd ten nie mógł być w zwykłych okolicznościach wykryty przez skarżącego beneficjenta

Przed rozpoznaniem odwołania do akt administracyjnych organu II instancji dołączone zostały dwie notatki urzędowe datowane na [...] marca 2017 r., sporządzone przez pracowników BP ARIMR stwierdzające, że w dniu 13 stycznia 2017 r. w związku z wnioskiem M.M. z dnia [...] stycznia 2017 r. umożliwiono mu wykonanie fotokopii akt sprawy wraz z załącznikami graficznymi. Zostały też wydrukowane aktualne ortofotomapy z systemu IACSplus i okazane stronie. Po zrobieniu fotokopii akt sprawy M.M. miał odmówić podpisania oświadczenia o zapoznaniu się z aktami sprawy.

Po zawiadomieniu strony, pismem z dnia [...] marca 2017 r., o prawach z art. 10 k.p.a., decyzją [...] marca 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 29 ust. 1, 2, 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512), art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. z 2016 r., poz. 1387), art. 5 ust 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że decyzja Kierownika BP ARiMR została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Wskazał, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, pochodzących ze wskazanych w tym przepisie środków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy PROW pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie zaś do ust. 3 właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji .

Dyrektor OR ARiMR wskazał, ze przyczyną wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności PRŚ na rok 2014 było ustalenie, iż obszar kwalifikujący się do płatności okazał się być mniejszy niż ten, do którego M.M. wypłacono płatności na podstawie decyzji z [...] października 2014 r. Przedmiotowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, wynika z zakwestionowania rolniczego użytkowania części obszaru działek ewidencyjnych: nr [...].

W przypadku działek deklarowanych do płatności PRŚ przez M.M., w oparciu o zaktualizowane, na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 29 kwietnia i 20 maja 2014r., dane LPIS, stwierdzono obszar działek rolnych mniejszy o deklarowanego, przy czym ustalenia te poczynił zbieżnie z ustaleniami sformułowanymi w decyzji organu pierwszej instancji.

Dokonując analizy ortofotomapy w/w działek ewidencyjnych w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] stwierdzono, iż zmniejszenie powierzchni kwalifikującej się do płatności wynika z faktu, iż na ortofotomapie w centralnej oraz wschodniej części działki występują zadrzewienia i zakrzaczenia, które tworzą zwarte obszary (vide: załącznik nr 1 - w aktach sprawy). Tym samym obszary te nie mogą zostać zakwalifikowane do płatności z uwagi na brak prowadzonej na nich działalności rolniczej. Wobec powyższych ustaleń powierzchnia kwalifikowana do płatności na działce nr [...] wynosi 12,55 ha, a różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (12,79 ha) a maksymalnym obszarem kwalifikowalnym wynosi 0,24 ha.

W przypadku działki ewidencyjnej nr [...], stwierdzono, że w północno - wschodniej części działki znajdują się obszary regularnie zadrzewione i zakrzaczone, tworzące zwarte obszary, które uniemożliwiają w tym obszarze prowadzenie działalności rolniczej (vide: załącznik nr 2 - w aktach sprawy). W świetle powyższych ustaleń wskazane obszary nie stanowią gruntów użytkowanych rolniczo i powierzchnie te należało wykluczyć z płatności co spowodowało ustalenie powierzchni PEG dla działki [...] na poziomie 5,53 ha, różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (5,80 ha) a maksymalnym obszarem kwalifikowalnym wynosi 0,27 ha.

W przypadku działki ewidencyjnej nr [...] stwierdzono, iż w granicach przedmiotowej działki występują tereny zadrzewione i zakrzaczone, które nie mogą zostać zakwalifikowane do płatności z uwagi na brak prowadzonej na nich działalności rolniczej. W szczególności w południowo - wschodniej oraz po stronie zachodniej części działki obszary pokryte są zadrzewieniami, które stanowią zwarte obszary (vide: załącznik nr 4 - w aktach sprawy). Tym samym obszary te zostały wykluczone i powierzchnia działki do której mogą zostać przyznane płatności wyniosła 3,50 ha, a różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (4,18 ha) a maksymalnym obszarem kwalifikowalnym wynosi 0,68 ha.

W przypadku działki ewidencyjnej nr [...] stwierdzono, że w jej granicach leżą obszary nieużytkowane rolniczo, tj. zwarte zadrzewienia. Znajdują się one w szczególności wzdłuż południowej granicy działki ( vide: załącznik nr 5 - w aktach sprawy). Wobec powyższych ustaleń powierzchnia kwalifikowana do płatności na działce nr [...] wynosi 1,08 ha, a różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (1,13 ha) a maksymalnym obszarem kwalifikowalnym wynosi 0,05 ha.

W przypadku działki ewidencyjnej nr [...] stwierdzono w jej granicach znajdują się obszary regularnie zadrzewione i zakrzaczone, które uniemożliwiają w tym obszarze prowadzenie działalności rolniczej. Odwołano się do załącznika nr 6. Wobec powyższych ustaleń powierzchnia kwalifikowana do płatności na działce nr [...] wynosi 0,73 ha ha, a różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (0,75 ha) a maksymalnym obszarem kwalifikowalnym wynosi 0,02 ha.

Zdaniem organu obszary trwale zakrzaczone i zadrzewione występujące w granicach ww. działek ewidencyjnych stanowią powierzchnię na których nie była prowadzona działalność rolnicza i które nie były poddawane zabiegom agrotechnicznym nie spełniały wymogów przewidzianych w § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy " objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm., określanego dalej jako: "rozporządzenie PRŚ").

Podzielając w konsekwencji ustalenia poczynione przez organ I instancji Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że w przypadku sprawy M.M., dotyczącej przyznania płatności PRŚ na rok 2014, wystąpiła różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności PRŚ, a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej to koniecznym było wszczęcie postępowania w sprawie płatności nadmiernie pobranej.

Odnosząc się do złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że nie zawiera ono argumentów mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługiwało na uwzględnienie.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uznał, że organ I instancji dokonał wszelkich czynności wynikających z tego przepisu poprzez zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, poinformowanie o możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zakreśleniu terminu do dokonania tej czynności. Wywiódł, że art. 10 i art. 73 k.p.a. nie nakładają na organ obowiązku doręczania kserokopii sporządzonych w postępowaniu dokumentów, a możliwość zapoznania się z nimi i ustosunkowania do zebranych dowodów jest realizowana w trybie art. 10 k.p.a. i ten obowiązek został wypełniony. Strona 13 stycznia 2017 r. złożyła pismo o zapoznanie z aktami i z możliwości tej skorzystała w tym samym dniu poprzez dokonanie fotokopii akt sprawy nr [...] wraz z załącznikami graficznymi. Na jej żądanie zostały wydrukowane i okazane jej aktualne ortofotomapy czego potwierdzeniem są notatki służbowe pracowników sporządzone na tą okoliczność, które korespondują z argumentami, wskazanymi w odwołaniu, że zapoznała się z materiałem dowodowym jednak nie w całości.

W takiej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, wyjaśnienia pracowników należy uznać za wiarygodne, natomiast zarzuty strony za pozbawione tej cechy z uwagi na fakt, iż wzajemnie się wykluczają stwierdzeniami, że nie zapoznała się z materiałem a następnie, że zapoznała się, ale nie w całości. Dodatkowo podkreślił, iż o możliwości zapoznania się z aktami strona została również poinformowana poprzez organ odwoławczy w dniu 9 marca 2017 r., jednak z niej nie skorzystała. Ten fakt utwierdza organ odwoławczy w przekonaniu, że strona zapoznała się z aktami sprawy jak również zrobiła sobie z nich kopie ( vide: notatki służbowe pracowników Biura Powiatowego ARiMR - w aktach sprawy), skoro aktualne ortofotomapy przedstawiające sporne działki znajdowały się w aktach sprawy. W takim stanie sprawy, przy bierności strony w odniesieniu do gromadzenia materiału dowodowego, brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ w toku sprawy administracyjnej zasad określonych w tej materii w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że w świetle opisanych powyżej faktów przesłuchanie świadków wskazanych przez stronę na okoliczność nieudostępnienia akt sprawy było niezasadne. Przewidziana w art. 136 k.p.a. możliwość przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie zachodzi tylko wówczas, gdy organ odwoławczy ma wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Także zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w okolicznościach sprawy pozostawały nieuzasadnione gdyż ustalenia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dokonane zostały na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału w oparciu o zaktualizowane dane w systemie ewidencji działek rolnych, który zbadany został w sposób wyczerpujący. Tym samym organ I instancji podjął wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia sprawy, oceniając zebrany materiał zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 organ stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Wprawdzie Kierownik BP ARiMR był w posiadaniu ortofotomap jednakże nie doszło do ich analizy przed dniem wydania decyzji o przyznaniu płatności PRŚ tj. nie doszło do wyznaczenia maksymalnego kwalifikowalnego do płatności obszaru. Zatem brak było podstaw do wydania decyzji innej niż przyznająca płatności PRŚ do całej deklarowanej powierzchni. W opinii organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiła jednak druga przesłanka wynikająca z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 tj. że błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Z okoliczności stanu faktycznego wynika bowiem, że strona miała świadomość zgłoszenia do płatności PRŚ terenów zadrzewionych, zakrzaczonych jak również obiektu budowlanego czyli obszarów nieuprawnionych do płatności, obszarów na których nie jest prowadzona działalność rolnicza. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy są m.in. wykreślenia, które strona wskazała na załącznikach graficznych dotyczących przedmiotowych działek. Zauważyć jednak należy, iż skala wyłączeń dokonanych przez stronę jest niewspółmierna do faktycznego obszaru, na którym zobowiązała się ona w roku 2014 prowadzić działalność rolniczą. Organ podkreślił, że to na rolniku ciąży obowiązek deklarowania we wnioskach o przyznanie płatności danych zgodnych z aktualnym stanem faktycznym istniejącym na zgłaszanej działce.

W skardze na decyzję Dyrektora OR ARiMR M.M. zarzucił obrazę prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji Nr 65/2011, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie oraz obrazę przepisów postępowania, tj. art. 10, 7, 77 § 1, 78 i 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o wstrzymanie jej wykonalności.

W motywach skargi ponownie – analogicznie jak w odwołaniu - opisał przebieg swojej wizyty w Biurze Powiatowym w celu zapoznania się z aktami i trudności z uzyskaniem dostępu do całości akt, w szczególności aktualnych ortofotomap. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, jakoby do naruszenia art. 10 k.p.a. dochodziło jedynie poprzez niepowiadomienie strony o zgromadzonym materiale dowodowym i możliwości zapoznania się z tym materiałem i składania wniosków dowodowych. Zdaniem skarżącego, samo powiadomienie nie gwarantuje czynnego udziału w postępowaniu, jeżeli organ pozostaje bierny wobec strony, pomimo podejmowania przez nią aktywności w celu uzyskania dostępu do akt. Skarżący podkreślał, że w dniu w którym udał się do siedziby organu I instancji, celem wglądu do akt i sporządzenia z nich fotokopii, nie uzyskał do nich pełnego dostępu. Szczególnie zależało mu na dostępie do ortofotomap, które doprowadziły do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, by mógł się do tych ustaleń ustosunkować. Jednak pracownik Agencji poinformował, że nie ma możliwości wglądu do tych map, ponieważ nie są one załączone do akt postępowania. Pracownik poinformował, że ma je w systemie w komputerze i nie może ich wydrukować. Z tych powodów złożył formalny wniosek o umożliwienie mu zapoznania się z mapami i sporządzenia ich fotokopii, bądź uzyskania wydruków, na który to wniosek organ nie odpowiedział. Wglądu do ortofotomap nie uzyskał z winy organu, ponadto mapy te nie znajdowały się fizycznie w aktach sprawy. Dlatego wnioskował pisemnie o ich udostępnienie. Gdyby uzyskał pełny dostęp do akt oraz ortofotomap, wówczas organ posiadałby stosowne oświadczenie w tym zakresie. Ponadto, gdyby ortofotomapy znajdowały się w aktach sprawy w chwili, gdy skarżący chciał się z nimi zapoznać, wówczas nie składałby formalnego wniosku o sporządzenie ich wydruków lub fotokopii oraz nie podnosiłby zarzutu w zakresie braku dostępu do całości akt zgromadzonych w sprawie.

W jego ocenie organ bezpodstawnie zaniechał przesłuchania wnioskowanego świadka na wskazane fakty świadczące o naruszeniu art. 10 k.p.a. Okoliczności na jakie miał być przeprowadzony dowód z przesłuchania wnioskowanego świadka dotyczyły kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący zamierzał kwestionować fakty, jakie organ wywiódł na podstawie analizy ortofotomap z 2014 r., do których nie uzyskał dostępu, w związku z tym nie miał możliwości się do nich ustosunkować. Organ odwoławczy dał wiarę notatkom służbowym, o których fakcie sporządzenia jak i treści nie wiedział. Jego zdaniem zostały one sporządzone dopiero po zamknięciu postępowania dowodowego przed organem I instancji, na skutek podniesionego przez niego zarzutu w zakresie nieudostępnienia mu całych akt sprawy. Organ nie powinien ignorować twierdzeń skarżącego w tym zakresie i wobec sprzecznych stanowisk strony i pracownika organu winien przeprowadzić dowód, który rozwiałby wątpliwości w tym zakresie, czego jednak nie uczynił. W dniu, w którym skarżący chciał uzyskać wgląd w akta jak i przeglądać ortofotomapy poinformowano go, że nie ma możliwości podglądu oraz wydruku tych map, ponieważ są one w systemie w komputerze dostępne tylko dla pracownika Agencji. Nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez stronę dowodu stanowi naruszenie art. 78 k.p.a.

W związku z powyższym, organ w sposób rażący naruszył art. 10, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. ponieważ oparł zaskarżoną decyzję na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę (pozbawioną w istocie prawa do czynnego udziału w postępowaniu) co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione i w związku z tym nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, na skutek odmowy udostępnienia stronie całości materiału dowodowego w sprawie i wypowiedzenia się strony co do zgromadzonych dowodów i materiałów oraz złożenia wyjaśnień mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, naruszona została też zasada swobodnej oceny dowodów w sprawie, gdyż organ poczynił istotne dla sprawy ustalenia faktyczne w zakresie dotyczącym przede wszystkim drugiej przesłanki negatywnej obowiązku zwrotu płatności wyrażonej w art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji Nr 65/2011, przy niepełnym materiale dowodowym, uznając bezpodstawnie tę okoliczność za udowodnioną.

W dalszej kolejności ponowił, w takim samym zakresie jak w odwołaniu, zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji Nr 65/2011.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 23 sierpnia 2017 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli decyzji organów obu instancji w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że naruszają ono prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli pozostawała decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności PRŚ na rok 2014. Przeprowadzona we wskazanych ramach kontrola zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji też poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR wykazała zasadność skargi.

Płatność PRŚ na rok 2014, w stosunku do której orzeczono zaskarżoną decyzją o obowiązku zwrotu jej części jako nienależnie pobranej ze względu na zawyżenie powierzchni działek rolnych użytkowanych rolniczo, przyznana została skarżącemu na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013, poz. 173 ze zm.; powoływanej jako PROW) oraz § 2, § 3, § 10, § 11, § 12, § 20 i § 26 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy " objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013. Ustawa ta reguluje również zagadnienie zwrotu płatności pobranych nienależenie lub w nadmiernej wysokości (art. 1 pkt 2). Stosownie do 28 ust. 1 ustawy PROW pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl ust. 2 "pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc:

1) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem;

2) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;

3) wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji;

4) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej.

Stosownie zaś do ust. 3 art. 28 tej ustawy właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności wynika też z przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r., które ma zastosowanie w odniesieniu do lat 2011-2014. Stosownie do ust. 1 art. 5 "W przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Zgodnie zaś z ust. 2 "Odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Stosowana stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, ale nie jest niższa niż stopa procentowa stosowana na mocy przepisów krajowych przy odzyskiwaniu kwot.

W myśl ust. 3 art. 5 "obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Stosownie do przepisu art. 16 ust. 3 rozporządzenia 65/2011 "jeżeli stwierdzi się, że zatwierdzony obszar przypisany do danej grupy upraw jest większy niż obszar zadeklarowany we wniosku o płatność, do obliczania pomocy stosuje się obszar zadeklarowany. Jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw. Jeżeli jednak różnica między całkowitym zatwierdzonym obszarem a całkowitym obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność w przypadku danego środka wynosi do 0,1 hektara włącznie, zatwierdzony obszar uważa się za równy obszarowi zadeklarowanemu. Na potrzeby tego wyliczenia uwzględnia się jedynie zawyżenie powierzchni obszarów na poziomie grupy upraw. Akapit trzeci nie ma zastosowania w przypadku, gdy różnica przekracza 20 % całkowitego obszaru zadeklarowanego w celu objęcia płatnością. Jeżeli ten sam obszar stanowi podstawę wniosku o płatność w ramach więcej niż jednego środka obszarowego, obszar ten uwzględnia się osobno dla każdego ze środków ( ust. 4 ). Jak zaś stanowi ust. 5 "w przypadku, o którym mowa w ust. 3 akapit drugi, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3 % albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru".

Postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego przeprowadzone zostało w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( powoływanej jako: ustawa o Agencji ) do którego odsyła ustawa PROW. Zgodnie z tym przepisem ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Postępowanie, o którym stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, jest samodzielnym postępowaniem, w którym - w drodze decyzji administracyjnej - następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tak ukierunkowanego postępowania pozostaje zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

Ustalenie czy przyznane uprzednio kwoty pomocy bądź płatności zostały przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, może wynikać z ustaleń dokonanych zarówno w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Zarówno jednak wówczas, gdy w postępowaniu o ustalenie kwot nadmiernie pobranych lub nienależnie pobranych środków publicznych przesłanka ta została ustalona w oparciu o dowody przeprowadzone w tej sprawie jak i wtedy, gdy wynika ona z ostatecznych decyzji uchylających lub stwierdzających nieważność decyzji w przedmiocie przyznania płatności czy pomocy, jest to kwestia mieszcząca się w sferze ustaleń faktycznych, a zatem prawidłowego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji (zob. wyr. NSA z 29 czerwca 2012 r., II GSK 822/11, LEX nr 1217427). Brak jest podstaw aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności (zob. wyr. NSA z 15 listopada 2012 r., II GSK 1518/11, LEX nr 1276366, wyr. NSA z 12 sierpnia 2016 r. II GSK 56815 ; opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: "CBOSA").

W kwestii wiążących organ regulacji prawnych, kształtujących prawidłowy przebieg postępowania zmierzającego do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, sprawa dotycząca ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności nie jest sprawą dotyczącą przyznania pomocy, wobec czego toczyć się powinna według reguł wyznaczonych przez Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o ARiMR nie ustanawia bowiem żadnych odstępstw od zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (vide: wyr. NSA z dnia 22 marca 2017 r. II GSK 5100/16 i II GSK 4751/16, CBOSA).

Zważywszy na przedmiot zaskarżenia, podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności wymaga jednoznacznego ustalenia przez organy Agencji, że wypłacone beneficjentowi środki pieniężne miały taki charakter. Kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji). Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych, to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ dokonuje wypłaty wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia, ponad obowiązkową, jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi (zob. wyr. WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 listopada 2014 r. II SA/Go 720/14, CBOSA)

Jak już wskazano w postępowaniu prowadzonym w celu wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji to organ, stosownie do reguł określonych w art. 7, art. 77 k.p.a. organ winien dokonać nie budzących żadnych wątpliwości ustaleń, po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a wydane rozstrzygnięcie powinno być w sposób należyty i przekonywujący uzasadnione zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Zatem to na organie ciąży wyłączny obowiązek wykazania, iż wypłacone stronie płatności miały charakter nienależny lub nadmierny w całości lub w części. Organ powinien też w toku postępowania uwzględniać wnioski dowodowe strony zmierzające do wykazania okoliczności istotnych dla sprawy. W myśl art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 , 80, 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew wywodom organu odwoławczego w sprawie doszło do istotnego i niedopuszczalnego w świetle zasad prowadzenia postępowania administracyjnego naruszenia praw skarżącego jako strony postępowania. Jak już wskazano, postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności np. PRŚ toczy się według reguł wynikających z k.p.a. Prowadzący je organ pozostaje zatem "gospodarzem" tego postępowania i jego obowiązkiem jest czuwać by jego przebieg był na bieżąco dokumentowany w aktach sprawy i by akta sprawy pozostawały w takim stanie, by strona mogła zapoznać się z nimi w toku postępowania. Obowiązkiem organu jest też dokumentować w aktach - i to na bieżąco - zdarzenia mogące mieć wpływ na ocenę prawidłowości jego przebiegu.

W okolicznościach sprawy za bezpodstawne należy uznać stanowisko Dyrektora OR ARiMR co do zapewnienia skarżącemu w postępowaniu przed organem I instancji możliwości zapoznania się z pełnymi aktami sprawy w sposób zapewniający mu warunki pozwalające na ustosunkowanie się do najistotniejszych, z punktu widzenia przedmiotu sprawy, okoliczności związanych z uznaniem przez organ, że doszło do zawyżenia powierzchni działek rolnych zadeklarowanych do płatności PRŚ, co wiązało się z udostępnieniem materiału fotograficznego sporządzonego 29 kwietnia i 20 maja 2014 r.

Przede wszystkim wskazać należy, że wersja wydarzeń dotyczących przebiegu wizyty skarżącego w siedzibie organu I instancji [...] stycznia 2017 r. pozostawała całkowicie odmienna od wersji wynikającej z notatek służbowych pracowników BP ARiMR, datowanych na ten sam dzień. Z notatek wynika iż stronie udostępniono akta administracyjne i wydrukowane ortofotomapy na skutek złożenia wniosku z [...] stycznia 2017 r. Z wersji skarżącego wynika natomiast, że to czynione mu przez pracownika BP ARiMR trudności z udostępnieniem materiału dowodowego skłoniły go do złożenia pisemnego wniosku, na którego załatwienie oczekiwał.

Zdaniem Sądu, tezę skarżącego o niekompletności akt administracyjnych sprawy prowadzonej przez organ I instancji najlepiej potwierdza ich aktualna zawartość, przekazana Sądowi wraz ze skargą. Akta te w zakresie materiału zdjęciowego zawierają bowiem jedynie dwa czarno-białe zrzuty ekranowe zdjęć lotniczych, całkowicie nieczytelne co do zobrazowanych na nich działkach. Nie wiadomo zresztą czy są to owe "załączniki graficzne" czy "wydrukowane na wniosek strony i okazane jej aktualne ortofotomapy" o których mowa w decyzji organu odwoławczego. Zważyć należy, iż postępowanie w sprawie ustalenia kwoty niezależnie pobranych płatności wszczęte zostało w odniesieniu do kliku ze zgłoszonych działek, zatem trudno uznać, że owe dwa wydruki stanowią pełny materiał zdjęciowy, którym dysponował organ I instancji, ustalając użytkowaną rolniczo powierzchnię działek deklarowanych przez stronę.

Dodatkowo wskazać należy, iż notatki pracowników organu pierwszej instancji stwierdzające, iż skarżący miał odmówić dokonania potwierdzenia zapoznania się z aktami sprawy i udostępnionymi mu rzekomo aktualnymi ortofotomapami sporządzone zostały dopiero ponad dwa miesiące później i dołączone do akt sprawy na etapie postępowania odwoławczego. Sporządzenie ich ex post stanowi o istotnej wadliwości działania Kierownika BP ARiMR. Fakt tego rodzaju, gdyby rzeczywiście miał miejsce, powinien być w aktach administracyjnych organu I instancji utrwalony w momencie jego zaistnienia i udokumentowany w aktach administracyjnych trybie opisanym w art. 72 k.p.a.

Sporządzenie wskazanych notatek dopiero [...] marca 2017 r. świadczy o tym, że w istocie powstały na potrzeby postępowania odwoławczego i w związku z zarzutami podniesionymi przez skarżącego. W takiej sytuacji nie mogły one stanowić wiarygodnego dowodu prawdziwości okoliczności w nich opisanych. Dlatego też obowiązkiem organu odwoławczego było zweryfikować oświadczenia pracowników BP ARiMR z dowodem zaoferowanym przez skarżącego, czego jednak Dyrektor OR ARiMR zaniechał.

Nie można też za zasadne uznać wywodów organu odwoławczego co do sanowania ewentualnych uchybień organu I instancji w tym zakresie przez zapewnienie skarżącemu możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy na etapie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy pomija, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i prawo do takiego, rzetelnie przeprowadzonego postępowania strona musi mieć rzeczywiście zagwarantowane. Skarżący niezwłocznie po zawiadomieniu go o wszczęciu postępowania – zatem z należyta dbałością o własne interesy - podjął aktywność procesową i udał się do organu I instancji w celu zapoznania się z aktami sprawy, który - jak zdają się wskazywać okoliczności - nie był w istocie przygotowany na udostępnienie mu akt administracyjnych z pełnym materiałem dowodowym, w oparci o który następnie orzekał. W konsekwencji skarżący pozbawiony został możliwości złożenia wyjaśnień czy też sformułowania wniosków dowodowych dotyczących okoliczności merytorycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji na etapie postępowania przez tym organem. Zgłoszenie ewentualnych zarzutów czy dowodów, na skutek uchybień Kierownika BP ARiMR dopiero w postępowaniu odwoławczym, pozbawiałoby stronę prawa do ich oceny przez organy dwóch instancji, a tym samym prowadziło do naruszenia art. 15 k.p.a.

W ocenie Sądu w sprawie doszło też do innych uchybień natury procesowej. Z zaskarżonej decyzji – mimo jej obszerności - nie wynika bowiem, w sposób nie budzący wątpliwości, że wypłacona skarżącemu płatność PRŚ było faktycznie świadczeniem w części nienależnym.

Stanowisko organów obu instancji opiera na uznaniu, iż skarżący we wniosku zadeklarował do płatności PRŚ na 2014 rok powierzchnię działek rolnych większą niż faktycznie użytkowana rolniczo. Ustalenia te mają wynikać - jak to określił organ odwoławczy z "załączników w aktach sprawy" stanowiących zrzuty ekranowe zdjęć lotniczych wykonanych 29 kwietnia i 20 maja 2014r. Pozbawione są one jednak jakiejkolwiek analizy czy opisu (poza oznaczeniem ich nr działek ewidencyjnych na których miały znajdować się zadeklarowane działki rolne, których powierzchnia użytkowana została przez organy zakwestionowana. Tym samym nie jest możliwa ocena stanowiska wyrażonego przez organy w zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, iż organ odwoławczy, mimo że przedmiotem deklaracji rolnika do płatności pozostają działki rolne (oznaczane literowo) czyli powierzchnie użytkowane rolniczo na działkach ewidencyjnych, poddał analizie właśnie działki ewidencyjne. Swoje wywody odnośnie zadrzewień i zakrzaczeń, tj. powierzchni skutkujących wyłączeniem z produkcji rolniczej (ograniczające się w istocie do arbitralnego stwierdzenia ich występowania, bez analizy) odnosił do tych działek.

Jak wynika, z zawartego w pkt VII wniosku o płatność, oświadczenia wnioskodawcy o powierzchni działek ewidencyjnych, to w odniesieniu do większości z nich ich powierzchnia jest większa od powierzchni działek rolnych na tych działkach zadeklarowanych. Oznacza to, że skoro sam skarżący, składając wniosek o płatności na rok 2014 zadeklarował do nich działki rolne o powierzchniach mniejszych niż działki ewidencyjne na których się znajdują to już częściowo uwzględnił powierzchnie wyłączone z działalności rolniczej.

Organy zatem zweryfikowaną w wyniku zdjęć lotniczych z 29 kwietnia i 20 maja 2014 r. powierzchnię PEG na działkach ewidencyjnych powinny analizować w odniesieniu do deklarowanej przez rolnika powierzchni działek rolnych na tychże działkach ewidencyjnych, wykazując konkretnie, iż zakres dokonanych wyłączeń nie odpowiadał powierzchni PEG.

Brak w aktach sprawy jakiejkolwiek analizy uzyskanego materiału zdjęciowego, poza powołaniem się w uzasadnieniu decyzji na sam fakt występowania zadrzewień i zakrzaczeń jak też brak wyjaśnienia sposobu wyliczenia obszarów zadrzewionych czy zakrzaczonych stanowi o naruszeniu przepisów § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm ( tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1372).

Stosownie do powołanych regulacji (§ 4) grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem:

1) drzew i krzewów:

a) niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody,

b) mających znaczenie dla ochrony wód i gleb,

c) niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną;

2) gruntów, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 2-4 oraz ust. 3, które mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar.

W myśl § 5 powierzchnię gruntów rolnych, na której znajdują się:

1) oczka wodne, w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m2 w obrębie działki rolnej,

2) rowy, nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone w obrębie działek rolnych, pasy zadrzewień, żywopłoty, ściany tarasów, których szerokość w obrębie działki rolnej nie przekracza 2 m i które nie stanowią odrębnej działki ewidencyjnej

- uznaje się za utrzymywaną zgodnie z normami.

Organ jedynie powołał się na przytoczone regulacje, nie wykazując, że stan zadrzewienia przekracza wynikające z nich normy na 1 ha i nie rozważając w szczególności kwestii, czy stan zadrzewienia na weryfikowanych działkach rolnych nie wpływa na prowadzoną produkcję roślinną.

W odniesieniu do przedmiotu sprawy nie budzi wątpliwości zasadność posługiwania się przez organy orzekające w sprawie - dla zaktualizowania powierzchni PEG i zweryfikowania powierzchni zadeklarowanych przez skarżącego jako użytkowane rolniczo - ortofotomapą cyfrową czyli zdjęciem powierzchni ziemi wykonanym z samolotu lub satelity i przetworzonym do postaci metrycznej. Jest to opracowanie geodezyjne wykonywane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskiwane są w trybie 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), a po wykonaniu podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy podkreślić, iż ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych, tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych i stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania. Stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki (zob.: wyr. NSA z 13 grudnia 2016 r., II GSK 1229/15 CBOSA). Trzeba również wskazać na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 w sprawie Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, w którym tenże Trybunał nie zakwestionował możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy w ramach kontroli administracyjnych. Ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest bowiem niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków. Stąd trafnie w orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenia powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające, a pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny.

Nie może jednak umykać z pola widzenia, że ortofotomapa jest jedynie narzędziem służącym wykonaniu pomiarów. Wyniki użycia tego narzędzia muszą być poddane analizie i ujawnione w postaci materiału dowodowego znajdującego też odzwierciedlenie i ocenę w uzasadnieniu podjętego przez organ Agencji rozstrzygnięcia w sposób pozwalający nie budzące wątpliwości wykazanie, że doszło do zawyżenia powierzchni deklarowanej jako użytkowana rolniczo, czego w sprawie zabrakło.

Co do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. przywołanego już wcześniej przepisu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 przez jego niezastosowanie jak i w kontekście wyrażonego w decyzjach stanowiska organów co, że wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. nastąpiło bez analizy posiadanych już wówczas nowych zdjęć lotniczych z kwietnia i maja 2014 r. nie budzi wątpliwości, że zaistniał błąd organów Agencji. W judykaturze przyjmuje się, iż błąd organu zachodzi, gdy jest on wynikiem nieprzeanalizowania dostępnej mu ortofotomapy (zob. wyr. WSA w Białymstoku z dnia 27 sierpnia 2014 r., I SA/Bk 228/14, wyr. WSA w Opolu z 20 grudnia 2013 r., II SA/Op 406/13, CBOSA).

Z kolei kwestia błędu i jego charakteru jako możliwego do wykrycia przez rolnika w zwykłych okolicznościach, o jakim mowa w ust. 3, w sytuacji "przedeklarowania" powierzchni działek rolnych wiąże się z zagadnieniem odpowiedzialności za merytoryczną treść wniosku o płatności. Podkreślenia wymaga, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności odpowiada rolnik. Powinien on – jako beneficjent – być najlepiej zorientowany co do zakresu w jakim grunt jest użytkowany rolniczo zgodnie z normami (zob. wyr. NSA z 26 maja 2010 r., II GSK 609/09, CBOSA). Nie zmienia tego fakt, przekazania rolnikowi spersonalizowanego wniosku, z którego wynika maksymalny obszar powierzchni kwalifikowanej (PEG). Jest to bowiem jedynie dokument pomocniczym przy wypełnianiu wniosku. Ponadto informacja ta z uwagi na termin jej przesłania (styczeń), jest przygotowywana na podstawie wcześniejszych danych, tym samym z zasady może się różnić od stanu faktycznego dotyczącego danego roku. Jednak to obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo, zgodnej ze stanem faktycznym w roku składania wniosku. Czy błąd mógł zostać wykryty przez beneficjenta należy natomiast oceniać wg stanu na chwilę płatności pomocy (zob. wyr. Trybunału Sprawiedliwości z dnia 2 lipca 2015 r., C – 864/13).

Gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności (a taki charakter ma błąd organu polegający na niezweryfikowaniu powierzchni deklarowanych działek w sytuacji posiadania aktualnych ortofotomap), obowiązek zwrotu nadmiernej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Upływ terminu 12 miesięcy od dokonania płatności do powiadomienia o decyzji o zwrocie, w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego, sprawia, że obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, pod warunkiem, że spełnione zostaną wszystkie przesłanki określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 tj. zaistnienie błędu organu oraz niemożność jego wykrycia przez beneficjenta (zob. wyr. WSA w Bydgoszczy z 26 lutego 2014, II SA/Bd 1460/13, wyr. WSA w Lublinie z 22 maja 2014 r., III SA/Lu 791/13). Zatem w sytuacji błędu, który możliwy był do wykrycia przez rolnika w zwykłych okolicznościach, upływ wskazanego terminu 12 miesięcy nie znosi obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Konieczna jest zatem w niniejszej sprawie wnikliwa analiza stanu faktycznego dla oceny charakteru błędu – o ile zostanie potwierdzone w ponowionym postępowaniu - zawyżenie zadeklarowanej do płatności PRŚ na 2014 r. powierzchni działek rolnych.

Mając na uwadze wskazane okoliczności orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) i - w oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a. – decyzji organu I instancji. Mimo uwzględnienia skargi Sąd nie orzekał w przedmiocie kosztów postępowania z uwagi na brak wniosku skarżącego w tym przedmiocie.