Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1485/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2590/14 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2590/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], Prezydent m.st. Warszawy odmówił T. G. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup leków.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonego w dniu 10 marca 2014 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni: mieszka w dwupokojowym lokalu z pełnoletnim synem, prowadzi jednak samodzielne gospodarstwo domowe. W czasie wywiadu syn wnioskodawczyni nie był obecny w mieszkaniu. Nie ustalono, czy wnioskodawczyni może uzyskiwać pomoc od pełnoletniego syna. Mieszkanie posiada kuchnię z dostępem do naturalnego oświetlenia, przedpokój, łazienkę. Lokal wyposażony jest w centralne ogrzewanie, energię elektryczną, gaz ziemny, zimną i centralną ciepłą wodę oraz kanalizację. Dochodem T. G. jest renta wysokości 757,23 zł wypłacana przez ZUS. Wnioskodawczyni jest osobą długotrwale chorą i niepełnosprawną. W czasie wywiadu środowiskowego ww. nie udzieliła pracownikowi socjalnemu informacji o wysokości opłat za czynsz, energię elektryczną, gaz ziemny oraz dodatku mieszkaniowym. Ponadto, nie wyraziła zgody na wypełnienie oświadczenia o stanie majątkowym, ani na oględziny mieszkania.

Organ ustalił, że dochód wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.o.p.s.", tj. 542 zł. W związku z tym T. G. nie kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 u.o.p.s.

Wniosek T. G. organ rozpatrzył zatem w trybie art. 41 pkt 1 u.o.p.s. Zdaniem organu użyty w ww. przepisie zwrot "może być przyznany" oznacza, że decyzja administracyjna wydawana jest na zasadzie uznania administracyjnego przy jednoczesnym wykazaniu, iż sytuacja spełnia warunki szczególnie uzasadnionego przypadku. Szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ uznał, że okoliczności sprawy nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku. Potrzeba zakupu leków należy do przypadków zwykłych, powszednich, zazwyczaj występujących i nie ma charakteru nagłego czy nieprzewidywalnego w sytuacji gdy dotyczy osoby przewlekle chorej. Ponadto, w ocenie organu, T. G. dysponuje dochodem, z którego mogła samodzielnie zaspokoić wnioskowaną potrzebę.

Od ww. decyzji T. G. wniosła odwołanie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy zarówno co do ustaleń faktycznych jak i kwalifikacji prawnej, w tym wykładni art. 41 pkt 1 u.o.p.s.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie brak jest podstaw do uznania, że zaszły szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie wnioskowanego świadczenia.

T. G. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organom świadomą złą wolę oraz działanie wbrew prawu i zasadom współżycia społecznego, jak również naruszanie jej praw jako osoby niepełnosprawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że z treści wywiadu środowiskowego (podpisanego przez skarżącą) wynika, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, oraz że utrzymuje się z renty, której wysokość wynosi 757,23 zł miesięcznie (769,05 zł od 1 marca 2014 r.) Oznacza to, że dochody skarżącej przekraczają kryterium ustawowe, przewidziane w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.o.p.s., które na dzień wydawania decyzji przez organy obu instancji wynosiło 542 zł.

W konsekwencji, organy prawidłowo uznały, że w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 39 u.o.p.s., zaś wniosek skarżącej o przyznanie pomocy powinien być rozpoznany z uwzględnieniem art. 41 pkt 1 u.o.p.s.

Sąd I instancji wskazał, że art. 41 pkt 1 u.o.p.s. przewiduje wydanie decyzji o charakterze uznaniowym. Jednak przed wydaniem takiej decyzji, organ zobowiązany jest do ustalenia, czy w sprawie występują przesłanki, warunkujące uwzględnienie żądania strony. Jeżeli w toku postępowania ustalone zostanie, że przesłanki te nie występują, organ nie może uwzględnić żądania strony, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawa. W razie ustalenia, że w sprawie występują przesłanki, których istnienie warunkuje zastosowanie danego przepisu, organ w ramach uznania administracyjnego podejmuje decyzję, w której uwzględnia żądanie strony w całości lub w części lub też żądania strony nie uwzględnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że możliwość wydania decyzji o charakterze uznaniowym uzależniona jest od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". W sytuacji, w której ów szczególnie uzasadniony przypadek nie zaistniał, organy zobowiązane są do odmowy przyznania świadczenia. Dopiero ustalenie, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek upoważnia zatem organy do podjęcia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego.

W ocenie Sądu I instancji przedstawiona przez organy obu instancji wykładnia pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest prawidłowa. Okolicznością niesporną jest niepełnosprawność skarżącej, w tym orzeczenie w stosunku do niej całkowitej niezdolności do pracy na stałe. Tym niemniej, skarżąca posiada stały dochód, korzysta również ze świadczeń z pomocy społecznej takich jak zasiłek mieszkaniowy. Nie zaistniały również żadne nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na nagłe pogorszenie sytuacji życiowej skarżącej i na zwiększenie jej potrzeb, które wyczerpywałyby rozumienie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sytuacja skarżącej jest trudna ale uzyskiwany przez nią dochód, a także udzielona jej dotychczas pomoc finansowa uzasadniały brak podstaw do przyznania dodatkowego specjalnego zasiłku celowego na zakup leków.

Ponadto, skarżąca zamieszkuje z dorosłym synem, przy czym nie udzieliła informacji jaka jest jego sytuacja oraz czy w i jakim zakresie może on pomóc skarżącej jak również, czy rzeczywiście prowadzi on odrębne gospodarstwo.

W ocenie Sądu organy administracji wykazały, że żądanie skarżącej dotyczące przyznania specjalnego zasiłku celowego na wymienione przez nią potrzeby w sytuacji przekroczenia określonego w ustawie kryterium dochodowego, które mogą zostać zaspokojone z posiadanych przez skarżącą własnych środków finansowych nie kwalifikują jej do przyznania pomocy w trybie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Taka pomoc bowiem musiałaby mieć charakter w większości stały, a to jest sprzeczne z celami pomocy społecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. G., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:

a) art. 141 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę stanu faktycznego sprawy mającą istotny wpływ na wynik sprawy i przyjęcie, że fakt otrzymania od Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami – Warszawa Śródmieście nowego, nieumeblowanego i niewyposażonego lokalu komunalnego przez skarżącą w miesiącu styczniu 2014 r. nie powodowało zwiększenia jej wydatków w tym okresie, w sytuacji gdy właściwa ocena stanu faktycznego powinna skutkować uznaniem, że osoba zmieniająca lokal znajduje się w sytuacji materialnej szczególnej ze względu na zwiększone wydatki, których podłoże znajduje się w dostosowaniu lokalu do potrzeb mieszkaniowych, a w konsekwencji powoduje nieplanowane zwiększenie jej obciążenia finansowego i brak możliwości przeznaczenia swojej skromnej renty na zakup leków;

b) art. 141 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ zasady wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie w uzasadnieniu rozważania okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. sytuacji życiowej strony w kontekście dowodów świadczących o dotychczasowej bezdomności skarżącej i wpływie tej sytuacji na możliwości bytowe, wysokości recepty przedłożonej do wniosku o przyznanie zasiłku celowego a jej dochodem;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 pkt 1 u.o.p.s. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie zachodzą w sprawie szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające przyznanie zasiłku celowego i oparcie się organu tylko na kryterium dochodowym, w sytuacji gdy w danych okolicznościach sprawy wynika, że skarżąca w dniu składania wniosku o przyznanie zasiłku celowego była w sytuacji wyjątkowej wynikającej z faktu, iż w tym samym terminie wprowadziła się do nowo przyznanego nieumeblowanego lokalu komunalnego, który wymagał nakładów finansowych, mających przystosować lokal do zamieszkania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 1 P.p.s.a., w świetle jego uzasadnienia zawartego w skardze kasacyjnej jest nieprawidłowo sformułowany. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym, z zastrzeżeniem § 2 art. 141. Stosownie natomiast do art. 141 § 2 P.p.s.a., obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego wyroku, w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku sporządza się w terminie czternastu dni od dnia zgłoszenia wniosku. Z akt sprawy wynika, że ustawowy termin sporządzenia uzasadnienia wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dotrzymany, bowiem zostało ono sporządzone w dniu 13 lutego 2015 r. Z treści uzasadnienia tego zarzutu zawartego w złożonej skardze kasacyjnej można wnioskować, że intencją skarżącej kasacyjnie było zarzucenie Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Takiego zarzutu skarga kasacyjna jednakże nie zawiera.

Nawet w sytuacji prawidłowego sformułowania zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., zarzut ten nie zasługiwałby na uwzględnienie. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone byłoby w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów podjęto rozstrzygnięcie. Brak bezpośredniego odniesienia się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze nie stanowi o wadliwości, która czyniłaby niemożliwym ocenę i tym samym kontrolę instancyjną.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do tego przepisu specjalny zasiłek celowy może być przyznany mimo przekroczenia kryterium dochodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.o.p.s. ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07 oraz z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zasadnie stwierdził, że w przypadku skarżącej nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek warunkujący przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Wskazywana, a znana organom, sytuacja zdrowotna i materialna, w tym okoliczność wprowadzenia się przez T. G. do nowo przyznanego lokalu komunalnego, wymagającego nakładów finansowych nie jest sytuacją wyjątkową. Również konieczność pokrycia bieżących potrzeb finansowych, takich jak zakup leków, jako planowany wydatek, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.o.p.s.

Wobec powyższego organy prawidłowo oceniły sytuację bytową skarżącej i zasadnie odmówiły udzielenia jej pomocy. Stanowisko Sądu I instancji, który uznał działania organów w tym zakresie za odpowiadające prawu, było prawidłowe i szczegółowo uzasadnione.

Należy także podkreślić, że specjalny zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać, nawet w przypadku ustalenia, że występują przesłanki określone w art. 41 u.o.p.s. Organ pomocy społecznej zobligowany jest brać pod uwagę także wielkość przyznanych z budżetu państwa środków finansowych oraz liczbę osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej, w tym przede wszystkim osoby, których dochód jest niższy niż ustawowe kryterium dochodowe.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się zaś do wniosku pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podnieść należy, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należnym od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym przepisami art. 258-261 P.p.s.a.