Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 876/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. art. 32 i art. 34
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. w R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosku z dnia 30 grudnia 2011 r. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, pos. 1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla B. i P. S. oraz B. M. dla inwestycji pod nazwą: rozbudowa oraz przebudowa budynku szaletów miejskich wraz ze zmianą sposobu użytkowania na obiekt usługowo – biurowy (kategoria XVII) na działce nr 1 przy ulicy [...] w R. W decyzji tej określił szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy, prowadzenia robót i jej nadzoru. W uzasadnieniu stwierdził, iż po uzyskaniu upoważniania do wyrażenia zgody na odstępstwo od wymogów określonych w § 13 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie oraz ustaleniu, że inwestycja zgodna jest z wymogami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r., organ postanowił przychylić się do wniosku inwestora i orzekł jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A" Spółka z o.o. w R., domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę względnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownej oceny przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła wadliwą wykładnię zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie nałożonego na inwestorów obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych, naruszenie prawa własności podmiotów trzecich poprzez zezwolenie wnioskodawcom na korzystanie z ich nieruchomości na potrzeby parkowania pojazdów, pominięcie szeregu istotnych dla sprawy okoliczności, a także brak przeprowadzenia przez organ samodzielnej analizy i oparcie się wyłącznie na stanowisku wnioskodawców. Podniosła też sprzeczność stanowisk Starosty [...] wyrażonych w piśmie z dnia 19 października 2011 r. oraz w piśmie z dnia 12 lipca 2011 r. Rozwijając w uzasadnieniu wymieniony powyżej zarzut Spółka wskazała, iż pierwotnie zamiar wnioskodawców na prowadzenie zamierzonej inwestycji bez zachowania wymaganej – minimum czterometrowej odległości od działki odwołującej został przez Starostę zaopiniowany negatywnie. Dopiero ponowny wniosek inwestorów w tym zakresie uzyskał aprobatę Starosty, bez wyjaśnienia jednak powodów zmiany stanowiska, a jedynie z powołaniem się na upoważnienie Ministra Infrastruktury. Organ uznał więc, że tym samym stanowisko Ministra jest wiążące i samo w sobie determinuje wydanie postanowienia o udzieleniu zgody na wnioskowane odstępstwa. Tymczasem w ocenie odwołującej organ winien dokonać stosownej analizy dokumentacji dołączonej do wniosku, jej zgodności z przepisami prawa oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dopiero po przeprowadzeniu całościowej analizy wniosku wydać odpowiednie postanowienie. Starosta nie dokonał takiej oceny złożonego wniosku, podczas gdy proponowane przez wnioskodawcę odstępstwa sprzeczne są z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, warunkami posadowienia budynków oraz naruszają prawa osób trzecich. Spółka wyjaśniła, że od strony wschodniej w granicy działki nr 1 posadowiony jest pawilon handlowy, a od strony południowej jest umiejscowiona połączona na stałe z pawilonem masywna rampa oraz utwardzony zjazd do bramy głównej, do którego niezbędny jest swobodny dojazd. Jakiekolwiek prace budowlane w granicy działki nr 1 od strony wschodniej czy południowej mogą zagrozić stabilności budynku pawilonu handlowego w sposób bezpośredni lub pośredni, poprzez naruszenie stabilności połączonej z budynkiem rampy i zjazdu. Zatem postanowienie Starosty z dnia [...] r. narusza interes podmiotu trzeciego – spółki "A" i jest niezgodne z warunkami technicznymi.

Spółka podniosła też, iż Starosta wydając skarżoną decyzję uwzględnił stanowisko wnioskodawców oraz wziął pod uwagę stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wyrażone wcześniej, w stosunku do innego projektu budowlanego, uznając, że stanowisko to zachowuje moc i w tej sprawie. Działanie takie jest widocznym wkroczeniem w zakres kompetencji tego organu. Tylko bowiem sam właściwy organ powinien wypowiedzieć się w sprawie w oparciu o wymagane dokumenty, czyli Inspektor Sanitarny w zakresie zgody na określone rozwiązania, dotyczące pomieszczeń przeznaczonych na usługi handlowe czy biurowe. W niniejszej natomiast sprawie inny projekt został przedłożony Inspektorowi Sanitarnemu, a inny został zatwierdzony niniejszą decyzją.

Dalej Spółka wskazała, iż Starosta mylnie przyjął, iż zapisy miejscowego planu dotyczące wymaganej ilości miejsc postojowych są jedynie zaleceniem a nie obowiązkiem nałożonym na inwestorów. Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. W ocenie odwołującej się Spółki zapisy planu są obowiązujące, a kategoryczne zwroty w nim użyte (np. "należy") nie mogą być intepretowane jako zalecenia "zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc". Nie może być wątpliwości, że zapisy planu nakładają na inwestorów określone obowiązki w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych, jako jeden z warunków zgodności inwestycji z tym planem. Wnioskodawcy potwierdzili, że dla planowanej przez nich inwestycji nie przewidzieli żadnych miejsc postojowych dla przyszłych pracowników czy klientów firm, które będą miały siedzibę w rozbudowywanym obiekcie. Oznacza to, że inwestycja nie spełnia stosownych wymogów przewidzianych i narzuconych miejscowym planem. W świetle zapowiedzi inwestorów może to oznaczać zamiar korzystania z niewielkiego parkingu przez pawilonem handlowym należącym do Spółki, który jest parkingiem prywatnym.

W żadnym zakresie organ nie ustosunkował się także do podniesionej przez Spółkę kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego związanego z bliską lokalizacją pawilonu handlowego specjalizującego się w sprzedaży materiałów budowlanych, wyposażenia wnętrz i stolarki okiennej.

Spółka w końcu dodała, że w przedłożonym projekcie nie zostały rozwiązane kwestie odprowadzenia wód opadowych. Wobec rozbudowy obiektu i zwiększenia części utwardzonej sąsiedniej działki zwiększone ilości wody opadowej mogłyby spływać na teren działki odwołującej się Spółki, co w konsekwencji może prowadzić do zagrożenia starych i płytkich fundamentów pawilonu handlowego lub jego zjazdu czy rampy, a w końcowym efekcie katastrofy budowlanej.

Reasumując Spółka stwierdziła, iż kwestionowana decyzja w sposób rażący narusza prawo oraz w sposób bezprawny wkracza w prawa osób trzecich.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda [...] , przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 § 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie.

W uzasadnieniu stwierdził, że rozpatrując sprawę w oparciu o całość zgormadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujące przepisy prawa należy wskazać, iż stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciel, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Kwestię dotyczącą posiadania statusu strony w tym postępowaniu reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przedmiotowa sprawa dotyczy nadbudowy budynku jednokondygnacyjnego o jedną kondygnację, dobudowy klatki schodowej i pomieszczeń usługowych. Od strony południowej budynek ten usytuowany został bezpośrednio w granicy z działką 2 będącą w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...], natomiast firmie "A" Sp. z o.o. przysługuje jedynie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu użytkowego mieszczącego się w pawilonie przy ulicy [...] w R.. Tym samym tylko Spółdzielnia, jako wieczysty użytkownik nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, uznana została za stronę tego postępowania. Prawo takie nie przysługuje natomiast Spółce "A", co zgodne jest z utrwalonym orzecznictwem, że członkom spółdzielni nie przysługuje prawo strony, a kwestionowanie pracy zarządu spółdzielni może następować w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego lub w drodze sądowej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła, reprezentowana przez pełnomocnika, "A" Spółka z o.o. w R., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do merytorycznego, ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do przyjęcia wniosku, iż skarżąca nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia odwołania, art. 17¹ ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 244 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię względnie jej zaniechanie, w wyniku czego organ uznał, iż Spółka nie jest podmiotem legitymowanym na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że "A" sp. z o.o. jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i przyjęcie, że możliwa jest ochrona jej praw w postępowaniu wewnątrzspółdzielczym, co wyklucza prawo do występowania w postępowaniu administracyjnym, a także naruszenie art. 78 w związku z art. 64 ust. 2 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie Spółce ochrony jej interesów w ramach postępowania administracyjnego i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie tej regulacji w procesie wykładni wymienianego już art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, iż nigdy nie była członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej [...] , podczas gdy organ odwoławczy przyjął a priori takie założenie. Powiązanie skuteczności zbycia własnościowego prawa do lokalu z zasadą przyjęcia nabywcy w poczet członków spółdzielni zostało zakwestionowane przed Trybunałem Konstytucyjnym. W konsekwencji osoba posiadająca spółdzielcze prawo do lokalu nie musi być członkiem spółdzielni, co zaistniało w przypadku "A" Spółka z o.o. w R., która posiadając spółdzielcze prawo własnościowe do lokalu użytkowego nie jest członkiem spółdzielni. Stąd też przedstawione przez Wojewodę stanowisko w zakresie reprezentacji członków spółdzielni nie jest adekwatne do stanu faktycznego sprawy, gdyż "A" jest odrębnym podmiotem, w żaden sposób nie związanym ze Spółdzielnią. Mylnie zatem organ przyjął, że jego interesy w tym postępowaniu zostały skutecznie zabezpieczone. Tym samym zaskarżona decyzja jest wadliwa i powinna być uchylona. Pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał, że jej prawo do udziału w postępowaniu na prawach strony wynika z posiadanego rzeczowego prawa do lokalu użytkowego w obszarze oddziaływania inwestycji. Prawo to nie ogranicza się wyłącznie do korzystania z wewnętrznych części lokalu lecz jego zakres przedmiotowy jest znacznie szerszy i obejmuje również współkorzystanie z części wspólnych oraz korzystania z gruntu na którym posadowiony jest lokal. W świetle art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych prawa rzeczowych. Uwzględniając powyższe przedmiotem rzeczowego własnościowego prawa do lokalu jest nieruchomość, nie tylko "oddany członkowi do używania" określony lokal, stanowiący część składową nieruchomości. W ocenie strony skarżącej, skoro w zakres uprawnień wynikających ze spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego wchodzi korzystanie nie tylko z samego lokalu lecz również z części wspólnych i gruntu należy uznać za błędny pogląd organ, iż "przedmiotem tego prawa jest sam lokal". W praktyce, skoro pawilon handlowy jest odrębnym budynkiem usytuowanym na odrębnej działce (nieruchomości), a spółdzielcze własnościowe prawo przysługuje wyłącznie "A" Sp. z o.o. należy uznać, iż spółka jest jedynym podmiotem uprawnionym do korzystania z całej nieruchomości. Konsekwencją powyższego musi być uznanie, iż w zakres interesu prawnego skarżącej Spółki wchodzą wszelkie kwestie mające bezpośredni lub pośredni wpływ na nieruchomość będącą w posiadaniu, jak też mogące naruszyć lub zagrozić tej nieruchomości. Fakt pozostawania nieruchomości we władaniu Skarżącej powoduje, iż niewątpliwie to ona jest podmiotem sprawującym faktyczny zarząd przedmiotową nieruchomością, co potwierdzają okoliczności faktyczne związane z bezpośrednim utrzymaniem tej nieruchomości (czynności naprawcze, remonty, ubezpieczenie, ochrona itp.). Zatem Skarżąca powinna w tych okolicznościach być uznana za stronę tego postępowania. Brak było podstaw, aby odmówić skarżącej przymiotu strony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ustawie tej brak jest definicji pojęcia "zarządca nieruchomości", ale nie może to oznaczać wykładni zawężającej, a to poprzez pozostawienie poza jego zakresem podmiotu sprawującego faktyczny zarząd nieruchomością.

Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego powinien być wykładany w zgodzie z art. 78 w związku z art. 64 ust. 2 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, czyli nie może prowadzić do wyeliminowania zagwarantowanego w Konstytucji prawa do ochrony własności i innych praw majątkowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i nie widząc podstaw do jego zmiany.

W piśmie procesowym z dnia 24 sierpnia 2012 r., działający przez pełnomocnika, uczestnicy postępowania B. i P. S., wnieśli o oddalenie skargi, uznając ją jako niezasadną. Podnieśli, iż skoro przepis będący podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia – art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązuje od dnia 11 lipca 2003 r. w obrocie prawnym, trudno uznać, aby mógł on być przepisem niekonstytucyjnym. Stąd też w ocenie uczestników postępowania chybione jest odwoływanie się do Konstytucji, wskazując przy tym, iż jedyną możliwością uznania, iż skarżący jest stroną postępowania, byłoby uznanie go za "zarządcę nieruchomości". W przedmiotowym przypadku jest to jednak trudne, gdyż skarżący bezpodstawnie usiłuje w skardze wykazać swoje prawa do nieruchomości gruntowej. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego odnoszący się do właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości nie obejmuje swoim działaniem podmiotów posiadających prawa używania lokalu. W tym zakresie odwołują się do orzecznictwa sądów administracyjnych.

Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2013 r. pełnomocnik uczestników postępowania wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał stanowisko wyrażone w przytoczonym powyżej piśmie procesowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę, zważył co następuje :

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu była wyłącznie decyzja Wojewody [...] z dnia 8 maja 2012 r., którą Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego, z uwagi na brak po stronie odwołującej się przymiotu strony postępowania, co oznacza, że decyzja organu pierwszej instancji Starosty [...] z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą "rozbudowa oraz przebudowa budynku szaletów miejskich wraz ze zmianą sposobu użytkowania na obiekt usługowo- biurowy" znalazła się poza granicą tej kontroli, a Sąd nie odniósł się do zarzutów natury merytorycznej. Dokonując zaś wskazanej powyżej oceny Sąd stwierdził, iż decyzja ta nie jest zgodna z prawem.

Z mocy art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego prawo wniesienia odwołania przysługuje stronie. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 tego Kodeksu, czyli osoby, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie przed organem pierwszej instancji i wydana w nim decyzja. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu wymienionego powyżej art. 28.

Stroną postępowania administracyjnego, stosownie do wymienionego powyżej art. 28 Kodeksu, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania przymiotu strony jako podmiotu wnoszącego odwołanie i to niezależnie od faktu, czy wnoszący odwołanie brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Przymiot strony nie wynika bowiem z faktu doręczenia decyzji, lecz z konkretnego przepisu prawa materialnego. Tak więc fakt doręczenia decyzji wydanej przez Starostę [...] Spółce "A" mógł mieć ewentualnie znaczenie dla ustalenia terminowości wniesienia odwołania.

W przypadku kontrolowanej sprawy dla zbadania, czy dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę decydujące znaczenie ma art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten składa się dwu elementów – podmiotowego tj. wskazującego inwestora, właściciela, wieczystego użytkownika lub zarządcę nieruchomości i przedmiotowego tj. ograniczającego położenie nieruchomości od obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Dla przyznania statusu strony postępowania wymagane jest spełnienie łącznie obu elementów. Jest to niewątpliwie zawężenie pojęcia strony w porównaniu do tego, co wynika z powyżej przywołanego art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego też dokonując wykładni wymienionego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, należy mieć na uwadze aby nie ograniczyć praw podmiotowych wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W rozpoznawanej spawie organ odwoławczy stanął na stanowisku, że "A" Spółka z o.o. w R., legitymująca się posiadaniem spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu użytkowego znajdującego się w budynku przy i ulicy [...] w R., położonym na sąsiedniej, względem planowanej inwestycji, działce nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę prowadzone z wniosku B. i P. S. oraz B. M..

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia kwestii czy odwołanie złożyła strona prowadzonego postępowania. W orzecznictwie dopuszcza się bowiem udział członka spółdzielni mieszkaniowej jako strony postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy wykaże swój indywidulany interes prawny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt I SV SA/ 1610/99, Lex nr 53355). Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu stanowi ograniczone prawo rzeczowe, a zakres tego prawa obejmuje swobodne niezakłócone korzystanie ze swego lokalu o nieuszkodzonej substancji, stąd też jego posiadacz może korzystać z ochrony swych praw w stopniu nie mniejszym niż zagwarantowane mają to osoby trzecie w art. 5 Prawa budowanego.

W realiach niniejszej sprawy, jak sama strona skarżąca podkreślała i w odwołaniu i w skardze, nie posiada ona statusu członka spółdzielni mieszkaniowej, dysponując spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu użytkowego – budynku pawilonu handlowego, położonego na nieruchomości przy ulicy [...]. Wydaje się zatem, że w pojęciu "zarządca nieruchomości", wymienionym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego mieści się również skarżąca Spółka jako posiadacz ograniczonego prawa rzeczowego w postaci spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu użytkowego. Skład orzekający podziela w tym zakresie stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1510/06, że "nie ma żadnych racjonalnych powodów aby pod pojęciem "zarządcy nieruchomości", użytym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, rozumieć wyłącznie jednostkę organizacyjną, na rzecz której oddano nieruchomość w trwały zarząd na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W pojęciu "zarządcy nieruchomości mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczenie tego pojęcia tylko do "jednostki organizacyjnej, której oddano nieruchomość w trwały zarząd, w przypadku uprawnień wynikających z przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego naruszałoby zasadę równości wszystkich wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż oddanie nieruchomości w trwały zarząd nastąpić jedynie na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych lub samorządowych jednostek organizacyjnych".

Trudności z interpretacją pojęcia "zarządca nieruchomości", w tym przede wszystkim w aspekcie wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zostały dostrzeżone w orzecznictwie i literaturze. W literaturze za otwarty uznano problem, czy przez "zarządcę" należy rozumieć osoby, które mają ograniczone prawa do rzeczy. Prawa te wymienia art. 244 Kodeksu cywilnego, a wśród nich jest i spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Ograniczone prawa rzeczowe są skuteczne erga omnes i podlegają ujawnieniu w księgach wieczystych, a do ich ochrony w myśl art. 251 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Należy podzielić stanowisko wyrażone przez Z. Niewiadomskiego, że przy interpretacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie można kierować się automatyzmem i autorytarnie przesądzać, iż podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe są albo nie są stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W każdym bowiem przypadku zbadać należy czy inwestycja budowlana może bezpośrednio wpływać na interes prawny takiego podmiotu. Dopiero w przypadku pozytywnego stwierdzenia można taką osobę uznać za stronę tego postępowania. Tak więc zawsze zależeć to będzie od konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy (zob. Z.Niewiadomski; Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006, s. 330 i n.).

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy należy uznać, że organ odwoławczy pominął te kwestie zupełnie – przyjmując, jak stwierdziła skarżąca pewne fakt i argumenty a priori, bez wnikliwej analizy. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, ale także z uwagi na brak dokładnej jego analizy, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego

Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tjedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.)

Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd nie orzekał wobec braku w tym zakresie stosownego wniosku.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi i po właściwym uzupełnieniu podejmie stosowne rozstrzygnięcie.