Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 243/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 3 par. 1 i par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 3 par. 1 w związku z art. 141 par. 4, art. 133 par. 1, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 11, 77 i art. 124 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. B.-W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1370/10 w sprawie ze skargi G. B.-W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz G. B.-W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1370/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę G. B. – W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego decyzją z dnia [...] września 2001 r. nr [...] nakazał M. M. rozbiórkę nadbudowy mieszkalnej o wym. 5,70m x 5,60m nad wiatą magazynową, wykonaną przy budynku mieszkalno-gospodarczym, usytuowanym na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. Niskiej [...] w D. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego skierował do G. B.-W. upomnienie z dnia 6 października 2009 r., wskazując, że obowiązek wymieniony w decyzji z dnia [...] września 2001 r. nr[...] należy wykonać w terminie 7 dni. Z uwagi na niewykonanie tego obowiązku organ ten w dniu [...] listopada 2009 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], skierowany do G. B.-W.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 26 § 4, art. 119 § 2 oraz art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.), nałożył na G. B.-W. grzywnę w kwocie 5000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni. W przypadku nieuiszczenia grzywny zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; ustalił opłatę za dokonaną czynność egzekucyjną w kwocie 68 zł; oraz wezwał do wykonania obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym nr [...] w terminie 7 dni. Organ pouczył stronę, iż w przypadku niewykonania obowiązku w terminie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła G. B.-W.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2001 r., ustalono kwotę grzywny w oparciu o przepis art. 121 § 2 i § 4 cyt. ustawy. Obowiązek wykonania rozbiórki należy do właścicielki nieruchomości, tj. G. B.-W. (z uwagi na śmierć adresata decyzji M. M. - poprzedniego użytkownika działki).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie G. B. – W. podniosła, że nadbudowa została wykonana jako samowola budowlana, której sprawcą był M. M. i to na jej wniosek wydano decyzję rozbiórkową, której adresatem był M. M. Do 2005r. nadzór budowlany nie interesował się sprawą. Przedmiot samowoli jest zamieszkany przez rodzinę M. M.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając za zasadne i zgodne z prawem postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] kwietnia 2010 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki.

Sąd przytoczył treść art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - w brzmieniu obowiązującym w czasie prowadzenia postępowania egzekucyjnego – zgodnie z którym egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Nadto Sąd stwierdził, że postanowienie to wydane w oparciu o art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawierało: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanej.

W ocenie Sądu, organ I instancji wypełnił dyspozycję przepisu art. 122 § 1 cytowanej ustawy – grzywna została nałożona przez organ egzekucyjny, który doręczył zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Tytuł wykonawczy, wystawiony został na G. B. – W. i stosownie do przepisu art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji został sporządzony według wymaganego wzoru określonego w załączniku nr [...] do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 137, poz. 1541) oraz odpowiada wymogom art. 27 tej ustawy. Postanowienie organu I instancji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia spełnia wymogi art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: zawiera wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a nadto wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Wysokość grzywny została miarkowana bez przekroczenia ram uznania administracyjnego, stosownie do celu jakiemu służy i w okolicznościach braku wykonania zobowiązania od wielu miesięcy. Grzywna została miarkowana w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie i przeciąganie postępowania egzekucyjnego. Sąd podkreślił, że w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, którego rozbiórkę nakazano, a który nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane grzywna powinna być ustalona w oparciu o przepis art. 121 § 2, 3, 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966r. (Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz.1954, ze zm.). Także ten wymóg w sprawie został spełniony. Nadto Sąd wyjaśnił, że jeżeli obowiązek zostanie wykonany to nie uiszczona grzywna podlega umorzeniu stosownie do dyspozycji z art. 125 § 1 tej ustawy. Natomiast w razie wykonania obowiązku prawo przewiduje możliwość zwrócenia już zapłaconej grzywny - zgodnie z treścią art. 126 ustawy.

Sąd zaznaczył, że w postępowaniu egzekucyjnym chodzi wyłącznie o wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji, a nie o wykonanie decyzji w stosunku do osoby wymienionej w decyzji. Obowiązek rozbiórki organ prawidłowo nałożył na M. M. - inwestora samowoli budowlanej, jednak w związku z jego śmiercią, osobą, do której, zgodnie z przepisami, można było skierować tytuł wykonawczy i może być prowadzone postępowanie egzekucyjne jest właścicielka działki – G. B. – W. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1070/05, niepubl.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. B. – W., reprezentowana przez radcę prawnego M. K., zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jest:

1. art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) oraz w zw. art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.), poprzez:

- błędne przyjęcie, iż możliwe jest skierowanie egzekucji do osoby nie wymienionej w decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] września 2001 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawa-Zachód, co skutkowało nieprawidłowym wystawieniem tytułu wykonawczego oraz karaniem grzywną osoby właściciela nieruchomości, na którego w/w decyzja nie nakładała obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej, bowiem tytuł wykonawczy powinien wskazywać jako zobowiązanego osobę określoną zgodnie z treścią orzeczenia podlegającego egzekucji;

- nietrafne przyjęcie, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego (wystawienie tytułu wykonawczego) oraz nałożenie grzywny możliwe jest w pierwszej kolejności wobec "formalnego" właściciela nieruchomości, z pominięciem kolejności określonej w art. 52 ustawy Prawo budowlane, określającym, iż najpierw obowiązek rozbiórki spoczywa na inwestorze i to w stosunku do niego powinien być ten obowiązek egzekwowany w drodze środków przymusu administracyjno-egzekucyjnego, a co za tym idzie z pominięciem następców prawnych inwestora samowoli budowlanej (art. 922 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), na których przeszedł obowiązek wynikający z decyzji nr [...] z dnia [...] września 2001 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawa-Zachód i którzy nadal posiadają i używają przedmiotową nieruchomość, nie dopuszczając do objęcia jej w posiadanie przez "formalnego" właściciela; nie można bowiem lege artis zobowiązać jednostki, która została pozbawiona faktycznego władztwa nad nieruchomością (posiadania), aby mocą nakazu władzy publicznej wtargnęła w prawo posiadania innej osoby (nawet jeśli jest ono bezprawne), bez właściwego orzeczenia sądu cywilnego, i dokonała rozbiórki samowoli budowlanej dokonanej przez inwestora (posiadacza poprzednika prawnego), która obecnie jest w używaniu i posiadaniu jego następców prawnych.

2. art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, iż w sytuacji śmierci inwestora samowoli budowlanej - zarazem posiadacza nieruchomości - obowiązek wynikający z decyzji administracyjnej nakazującej mu rozbiórkę budowli nie przeszedł na następców prawnych inwestora (obecnych posiadaczy tej nieruchomości), a co za tym idzie postępowanie egzekucyjne powinno toczyć się przeciwko właścicielowi nieruchomości (który został pozbawiony jej władztwa), a nie przeciwko obecnym jej posiadaczom, następcom prawnym inwestora;

3. art. 336 w zw. z art. 342 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, iż pozbawiony posiadania właściciel nieruchomości może - mocą decyzji administracyjnej - wejść na nieruchomość będącą w posiadaniu następców prawnych inwestora samowoli budowlanej (nawet jeśli jest to posiadanie bezprawne), bez właściwego orzeczenia sądu cywilnego, i dokonać rozbiórki samowoli budowlanej dokonanej przez inwestora (poprzednika prawnego i posiadacza nieruchomości);

4. art. 172 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane i art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie, iż egzekucja administracyjna powinna toczyć się wobec skarżącej, jako właściciela nieruchomości, skoro własność nieruchomości prawdopodobnie przeszła z mocy prawa na skutek zasiedzenia na inwestora samowoli budowlanej, a po jego śmierci na jego spadkobierców (obecnych posiadaczy nieruchomości), a co za tym idzie egzekucja powinna toczyć się wobec "prawdziwego-obecnego" właściciela nieruchomości, który ją zasiedział.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz w zw. z art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewyjaśnienie i niewskazanie w uzasadnieniu, jakie przepisy powszechnie obowiązującego prawa regulują to, że w postępowaniu egzekucyjnym chodzi wyłącznie o wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji, a nie zaś o wykonanie decyzji w stosunku do osoby wymienionej w decyzji oraz poprzez nie wyjaśnienie podstaw uznania, iż po śmierci inwestora "osobą, do której, zgodnie z przepisami, można było skierować tytuł wykonawczy i może być prowadzone postępowanie egzekucyjne jest właścicielka działki – G. B.-W. Dokonując powyższego stwierdzenia WSA w Warszawie powołuje się na "jakieś przepisy", jednak nie wyjaśnia jakie to są przepisy i jak one się mają w okolicznościach niniejszej sprawy. Ponadto w uzasadnieniu orzeczenia Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w skardze oraz w piśmie z dnia 5 sierpnia 2010 r., tj. nie odniósł się do błędnego wskazania działek w decyzji administracyjnej, zasiedzenia nieruchomości przez inwestora samowoli budowlanej, kwestii użytkowania (posiadania) jej przez następców prawnych inwestora, kwestii niemożności wykonania tytułu wykonawczego ze względu na niemożność wejścia na nieruchomość. Powyższe kwestie mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem od nich zależy to, czy prowadzona egzekucja i wydane postanowienia o nałożeniu grzywny, skierowane są do właściwego podmiotu, co w oczywisty sposób rzutuje na kwestie legalności wydanych rozstrzygnięć administracyjnych;

2. art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuzupełnienie materiału dowodowego, na okoliczności podnoszone przez skarżącą, tj. okoliczność śmierci inwestora samowoli budowlanej oraz faktu, iż na tej nieruchomości znajdują się nadal spadkobiercy inwestora, a także na okoliczność, kto może być obecnie właścicielem nieruchomości, w szczególności w kontekście podnoszonych i przyznanych przez skarżącą faktów w zakresie zasiedzenia. W ocenie skarżącej wyjaśnienie tych okoliczności miałoby wpływ na postępowanie, gdyż po pierwsze — pozwoliłoby na ustalenie, iż zobowiązanymi do wykonania obowiązku z decyzji nr [...] z dnia [...] września 2001 r. są następcy prawni inwestora, a po drugie - pozwoliłoby na ustalenie, iż postępowanie oraz nałożone grzywny nie są skierowane do podmiotu, który powinien być stroną w sprawie, co w konsekwencji doprowadziłoby do uchylenia orzeczeń administracyjnych w trybie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c oraz ust. 2 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

3. art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 § 2 w zw. z art. 119 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7, 11, 77 i art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przejawiające się w tym, iż w wyniku kontroli legalności WSA w Warszawie nie uwzględnił naruszenia przez organ I i II instancji podstawowych zasad postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie i niewyjaśnienie okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby, iż zastosowany środek egzekucyjny nie jest nadmiernie uciążliwy i jest adekwatny (co do rodzaju i wysokości) do okoliczności niniejszej sprawy, a przez to organ egzekucyjny nie rozważył zastosowania innego środka egzekucyjnego, choćby wykonania zastępczego. Jednocześnie Sąd nie zwrócił uwagi, iż postanowienie organu I instancji nie zawiera uzasadnienia, czym rażąco narusza przepis art. 124 § 2 k.p.a., który jest gwarancją dla strony poznania motywów rozstrzygnięcia. Ponadto organ egzekucyjny (I i II instancji) nie uzasadnił szczegółowo dlaczego wszczął postępowanie egzekucyjne wobec skarżącej, co w sposób oczywisty uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości czynności organu administracji oraz nie wskazał, dlaczego w tytule wykonawczym jako zobowiązaną wskazano skarżącą, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a.;

4. art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 52 ustawy - Prawo budowlane, z art. 172, 336, 342 i 922 Kodeksu cywilnego oraz z art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przejawiające się w tym, że WSA w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dokonał błędnej interpretacji ww. przepisów prawa materialnego, przyjmując, iż to na właścicielu nieruchomości, który został wyzbyty z prawa posiadania ciąży obowiązek rozbiórki, pomijając całkowicie fakt, iż to następcy prawni inwestora, jako posiadacze nieruchomości, powinni w pierwszej kolejności być zobowiązani do rozbiórki samowoli budowlanej, oraz błędnie przyjmując, iż skarżąca jest nadal właścicielem nieruchomości (stroną postępowania egzekucyjnego). Zdaniem skarżącej WSA w Warszawie powinien uchylić postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również wystawiony na skarżącą tytuł wykonawczy nr [...], jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. z wyżej przytoczonymi przepisami prawa oraz przepisami postępowania skutkującymi nieważnością (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jest usprawiedliwiona, a to z poniższych względów. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej – tak naruszenia prawa materialnego jaki przepisów postępowania – sprowadzają się w istocie do zakwestionowania możliwości prowadzenia wobec skarżącej G. B. – W. postępowania egzekucyjnego w przedmiocie nakazu rozbiórki orzeczonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] września 2001 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003r. nr [...].

Powyższą decyzją organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm. ) nakazał M. M. rozbiórkę nadbudowy mieszkalnej o wym. 5,70m x 5,60m nad wiatą magazynową, wykonaną przy budynku mieszkalno-gospodarczym, usytuowanym na działkach nr ew. [...] i [....] przy ul. Niskiej [...] w D. W postępowaniu tym, zainicjowanym przez G. B. – W., skarżąca podnosiła, że M. M. zrealizował tą samowolę budowlaną na jej gruncie, zaś M. M. twierdził, iż powyższe działki stanowią jego własność ( nabył grunty od J. i M.K. – dziadków G. B. –W. ).

W skardze do Sądu pierwszej instancji i wcześniej w zażaleniu na postanowienie organu I instancji o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki G. B. – W. podniosła, iż sprawcą samowoli budowlanej był M. M. i wobec niego została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, a obecnie w pomieszczeniach podlegających rozbiórce zamieszkuje córka M. M. wraz z mężem i dwójka nieletnich dzieci, zaś skarżąca jest właścicielem działki nr [...] jedynie na papierze.

G. B. – W. złożyła wyrok zaoczny Sądu Rejonowego dla Warszawy Żoliborza w Warszawie, I Wydział Cywilny z dnia [...] października 2007r., sygn. akt I C [...]/06 nakazujący M. M., A. Ł. i M. Ł. opróżnienie i opuszczenie nieruchomości położonej przy ul. Niskiej [...] w D., stanowiącej działki nr [...] i [...] i pismo komornika sądowego o wstrzymaniu się z czynnościami wobec okazania przez A. Ł. postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Żoliborza w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008r. zawieszającego rygor natychmiastowej wykonalności nadany powyższemu wyrokowi zaocznemu oraz odpis tegoż postanowienia i postanowienia Komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Warszawy Żoliborza z dnia [...] maja 2010 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego przeciwko A. Ł. ( prowadzonego na podstawie wskazanego wyżej wyroku zaocznego ). Nadto skarżąca przedłożyła postanowienie tegoż Sądu z dnia [...] grudnia 2009r., sygn. akt I C 469/09 zawieszające postępowanie z powództwa G. B. – W. o wydanie nieruchomości - z uwagi na toczące się postępowanie z wniosku M. M. o stwierdzenie własności nieruchomości przez zasiedzenie (sygn. akt I Ns 531/08 ), w miejsce którego weszła A. Ł.

Powyższe dokumenty G. B. – W. złożyła, aby uzasadnić swoje stanowisko, iż postępowanie egzekucyjne nie powinno być prowadzone wobec skarżącej, lecz wobec spadkobierców M. M. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do argumentów skarżącej i przedstawionych przez nią dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż osobą, do której można skierować tytuł wykonawczy i może być prowadzone postępowanie egzekucyjne jest – wobec śmierci M. M. – G. B. – W. Tego stanowiska Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił, a jedynie powołał się na niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie II OSK 1070/05. Powołanie się na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku wydanego w innej sprawie nie znosi obowiązku wykazania, że w tej konkretnej sprawie pogląd wyrażony w tej innej sprawie znajduje zastosowanie, a to z powodu konkretnego stanu faktycznego i prawnego. Tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uczynił. Sąd pierwszej instancji nie wskazał także żadnych przepisów prawa, które uzasadniałyby wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko. Sąd pierwszej instancji nie poddał też ocenie w tym zakresie postanowienia organów administracji publicznej. Jest to tym bardziej istotne, iż postanowienie organu I instancji nie zawiera żadnego uzasadnienia zaś organ II instancji zarzuty skarżącej zawarte w zażaleniu skwitował stwierdzeniem, że kwestie cywilnoprawne dotyczące niemożności wyeksmitowania osób zamieszkujących bez tytułu prawnego w obiekcie objętym nakazem rozbiórki pozostają bez wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne.

W tym stanie rzeczy podzielić należy zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a. jak też art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku art. 119 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966r. (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz.1954, ze zm.) oraz art. 7, art. 11, art. 77 i art. 124 § 2 k.p.a.

Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji ( por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II ). Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ten ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem ( decyzją / postanowieniem ) z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Zadaniem Sądu administracyjnego jest m.in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Podkreślić też należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. ( powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a., łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu - także w oparciu o całość materiału dowodowego - dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób lakoniczny, ogólnikowy i nie odwołując się do materiału dowodowego sprawy, albo też nie wypowiedział się w ogóle do kwestii podnoszonych przez skarżącą, a dotyczących określenia osoby przeciwko której może być prowadzone postępowanie egzekucyjne na podstawie decyzji administracyjnej skierowanej wobec innej osoby. Dotyczy to tak rozważań Sądu dotyczących zarzutów skargi jak i rozważań dotyczących następstwa prawnego w przypadku zgonu osoby, która była adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie nie opiera się na konkretnych danych, ani przepisach prawa.

Zgodnie zaś z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, LEX, nr 187709).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a. nie wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie.

Rację ma strona skarżąca, iż Sąd pierwszej instancji pominął w szczególności w swoich rozważaniach przepisy art. 28a i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 30 § 4 k.p.a. W myśl art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Przepis art. 28a nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadził, możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby, niż ta przeciwko, której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tą inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym ( por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1071/05, Centralna baza Orzeczeń Sadów Administracyjnych ).

Jak stanowi art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Skoro więc decyzją z dnia [...] września 2001 r. nr [...] nałożono na M. M. obowiązek rozbiórki nadbudowy mieszkalnej nad wiatą magazynową, wykonaną przy budynku mieszkalno-gospodarczym, usytuowanym na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. Niskiej [...] w D., to organ administracji publicznej powinien ustalić, na kim ciąży obowiązek rozbiórki po zgonie osoby obciążonej tym obowiązkiem na mocy tejże decyzji. Natomiast Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia winien ocenić ustalenia i stanowisko organów w tym zakresie w świetle tak stanu prawnego jak i faktycznego zaistniałego w tej sprawie. Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 (..).Przepis ten określa wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami m.in. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (Nie ulega również wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej, iż rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2001 r. SA/Rz 597/2000, LexPolonica nr 354876; por. z dnia 11 kwietnia 2000 r. II SA/Ka 2059/98 niepubl.; z dnia 24 kwietnia 2003 r., IV SA 2930/2001, LexPolonica nr 363590, Monitor Prawniczy 2003/13 s. 580; z dnia 1 kwietnia 2011 r. II OSK 576/2010, LexPolonica nr 2539987 ). W niniejszej sprawie nakaz rozbiórki został nałożony na inwestora, którym był M. M. M. M. zamieszkiwał w przedmiotowym obiekcie budowlanym, a po jego zgonie zamieszkuje w tym budynku córka M. M. – A. Ł. z mężem i dziećmi, która jako spadkobierca ( następca prawny ) wstąpiła do sprawy z wniosku M. M. o stwierdzenie własności nieruchomości przez zasiedzenie (sygn. akt I Ns 531/08 ). To zaś oznacza, iż między G. B. – W. i M. M. istniał spór o własność gruntu, na którym posadowiony jest obiekt podlegający rozbiórce i w sporze tym nadal pozostaje G. B. – W. i A. Ł.

Tym samym kwestia własności nieruchomości nie jest tak prosta i oczywista jak wydawałoby się organom administracji publicznej i Sądowi pierwszej instancji, a sprawa dotyka własności obiektu budowlanego i własności gruntu, na którym obiekt jest wzniesiony. Decyzja orzekająca nakaz rozbiórki budynku dotyczy nieruchomości, a nieruchomość (rozumiana tak jako budynek jak i jako działka gruntu ) stanowi składnik masy spadkowej. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji winien rozważyć, czy i jakie znaczenie w przypadku śmierci strony – adresata nakazu rozbiórki – mają dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestie dotyczące spadkobierców ustawowych lub testamentowych M. M., w tym objęte art. 922 § 2 Kodeksu cywilnego (spadek jako ogół praw i obowiązków należących do spadkodawcy w chwili jego śmierci i przechodzących na jego następców prawnych ) oraz spory co do prawa własności gruntu. Sąd pierwszej instancji winien ocenić i rozważyć, czy organy administracji publicznej zasadnie ustaliły i przyjęły, że egzekwowany obowiązek przeszedł na G. B. – W. jako właścicielkę działki nr [...], czy też winien obciążać następcę prawnego M. M., który był zobowiązanym do wykonania tego obowiązku z mocy ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Wyjaśnienie tej kwestii jest istotne w tej sprawie, gdyż dopiero odpowiedź na to pytanie pozwoli na prawidłową ocenę legalności zaskarżonego postanowienia o nałożeniu na G. B. – W. grzywny w celu przymuszenia i możliwości prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej. A zatem, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji winien dokonać analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i ocenić trafność ustaleń i rozstrzygnięcia zawartego w kontrolowanym postanowieniu.

W tym stanie rzeczy podzielić należy zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie należy zaznaczyć, że Sąd pierwszej instancji ocenił w pewnym zakresie adekwatność zastosowanego środka w postępowaniu egzekucyjnym – zaaprobował zastosowanie grzywny w celu przymuszenia i ocenił ten środek egzekucyjny w zakresie miarkowania.

Stosownie do art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W przypadku obowiązku wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego może to być grzywna w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym i w doktrynie nie ma jednolitości co do tego, czy w kwestii wykonania nakazu rozbiórki odpowiednim środkiem egzekucyjnym prowadzącym bezpośrednio do wykonania tego obowiązku, jak też najmniej uciążliwym dla zobowiązanego, jest grzywna w celu przymuszenia, czy też wykonanie zastępcze. Zależy to od okoliczności konkretnej sprawy.

W niniejszej sprawie skarżąca nie podniosła, aby w jej przypadku zastosowanie wykonania zastępczego było środkiem mniej uciążliwym dla strony.

Za chybione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 52 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), ani art. 3 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.) jak też art. 172, art. 336, art. 342 i art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego, a więc nie mógł dopuścić się ich naruszenia w zarzucanej mu formie. Odrębnym zaś zagadnieniem jest to, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił zastosowania (niezastosowania) tych przepisów przez organy administracji publicznej, o czym była już mowa powyżej.

Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.