Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 39/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4, art. 13
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SAB/Po [...]

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. B. K. (dalej jako Skarżący) zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich dokumentów (całości sprawy) dotyczących nabycia obiektu położonego we W. przy ulicy [...] działka numer geodezyjny [...] - na której posadowiony jest obiekt krytego basenu. W szczególności Skarżący wniósł o przekazanie następującej dokumentacji:

- wyrażenia zgody P. Spółka z o.o. na zakup przedmiotowej nieruchomości,

- potwierdzenia, iż Gmina W. odstępuje od prawa pierwokupu przedmiotowej nieruchomości,

- warunkowej umowy sprzedaży zawartej przed Notariuszem I. S. w dniu [...] grudnia 2020 r., Rep. A numer [...]

- wypisu z KRS Spółki P. - wraz z wskazaniem od kiedy Spółka P. zajmuje się sprawami sportowymi bądź rekreacyjnymi (czy ma zamieszczony takowy wpis w KRS, bądź kopię wniosku o zmianę wpisu w KRS),

- sprawozdań finansowych za lata od 2014 do 2019 wraz z opiniami biegłych rewidentów.

Podsumowując Wnioskodawca wskazał, iż wnosi zatem o przekazanie wszystkich dokumentów dotyczących zakupu przedmiotowej działki, a w szczególności wyżej wymienionych.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy poinformował wnioskodawcę, iż zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie pierwokupu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej zapisanej w księdze wieczystej jest opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy we W. (w zakładce "Zarządzenia Burmistrza"). W pozostałym zakresie wniosku Burmistrz poinformował, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. B. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy zarzucają mu naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek,

3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że Skarżący wniósł o udostępnienie i przekazanie wszelkich dokumentów (całości sprawy) dotyczących nabycia obiektu położonego we W. przy ul. [...] działka nr [...]. Organ podkreślił, iż tak sformułowane żądanie udostępnienia wszelkich dokumentów (całości sprawy) nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.. Wnioskodawca żądając udostępnienia wszelkich dokumentów, domaga się w istocie nie udostępnienia informacji publicznej, lecz dostępu do tego zbioru. Ogólne żądanie udostępnienia całego zbioru dokumentów nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pogląd taki został również wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS [...].

Organ podniósł, iż Skarżący żądał udostępnienia dokumentów dotyczących nabycia nieruchomości, których to stroną nie była Gmina W.. Nabycie nieruchomości, o czym Skarżący posiadał wiedzę była spółka komunalna - P. Sp. zo.o.

W zakresie wymienionych we wniosku Skarżącego dokumentów związanych z wyrażeniem zgody P. Sp. zo.o. na zakup przedmiotowej nieruchomości wskazać należy, że uprawnienia w tym zakresie posiada wyłącznie Zgromadzenie Wspólników. Zgodnie z art. 248 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, prowadzenie księgi protokołów spoczywa na zarządzie. Z księgą tą będącą wewnętrznym dokumentem spółki wiąże się prawo wspólników, którzy mogą ją przeglądać oraz żądać wydania poświadczonych przez zarząd wypisów uchwał. O ewentualnym wydaniu dokumentów z księgi protokołów decydować może wyłącznie zarząd spółki. Burmistrz podejmujący uchwały jako organ Spółki, nie jest w posiadaniu tych dokumentów i nie jest uprawniony do podejmowania decyzji o ich udostępnieniu. Skoro podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, takiej informacji nie posiada, to przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania.

W zakresie potwierdzenia, iż Gmina odstępuje od prawa pierwokupu przedmiotowej nieruchomości w odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2021 r. Skarżącemu została udzielona odpowiedź, że zarządzenie w sprawie pierwokupu użytkowania wieczystego nieruchomości jest opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. W tym zakresie sam Skarżący w złożonej skardze wskazał, iż takowe zarządzenie zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej.

W zakresie żądania przekazania warunkowej umowy sprzedaży zawartej przed Notariuszem I. S. w dniu [...] grudnia 2020 r. Rep. A numer [...] organ wskazał, iż akt notarialny nie stanowi informacji publicznej. Udostępnianiu aktów notarialny w ramach dostępu do informacji publicznej sprzeciwiają się przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie. Ograniczenie dostępu do aktów notarialnych wynika także z treści ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Trafne jest stanowisko, że przeciwko udostępnianiu aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa przepisów wskazanych wyżej ustaw. W wyroku z dnia 5 marca 2019 r. (I OSK 794/17) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Postać dokumentu aktu notarialnego jest (...) chroniona w systemie prawa w sposób komplementarny, co oznacza, że nie może być on ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Jak wyżej już podkreślono, ograniczenie dostępu do dokumentu jakim jest akt notarialny nie wyłącza dostępu do treści tego dokumentu w zakresie, w jakim treść ta ma charakter informacji publicznej". Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako trafny pogląd, że "postać dokumentu aktu notarialnego (w tym jego kopia, skan) nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.".

W zakresie żądania wypisu z KRS Spółki P. organ wskazał, iż Burmistrz takimi dokumentami nie dysponuje, gdyż jedynym ich dysponentem jest Spółka reprezentowana przez Zarząd. Podkreślić jednak należy, iż żądane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., jeżeli w stosunku do ujawniania danej informacji publicznej przepisy prawa przewidują szczególny tryb dostępu, dostęp do takiej informacji publicznej odbywa się na tych szczególnych zasadach, w odrębnym reżimie, czyli nie następuje to w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taką ustawą szczególną regulującą odmiennie zasady oraz tryb dostępu do jawnych danych jest Krajowy Rejestr Sądowy, w zakresie posiadanego zbioru informacji. Zgodnie z ustawą Kodeks spółek handlowych P. Sp. z o.o. podlega obowiązkowi wpisu do tego Krajowego Rejestru Sądowego. Według art. 8 ust. 3 ustawy o KRS, każdy ma prawo otrzymać, również drogą elektroniczną, poświadczone odpisy, wyciągi, zaświadczenia i informacje z Rejestru. Dalej przepis art. 10 ust. 1 ustawy o KRS wprowadza zasadę jawności akt rejestrowych stanowiąc, że każdy ma prawo przeglądania akt rejestrowych podmiotów wpisanych do Rejestru, natomiast stosownie do ust. 6 - sąd, w którym przechowywane są akta rejestrowe podmiotu, wydaje w formie papierowej poświadczone kopie dokumentów złożone do akt. W sytuacji, gdy dana informacja osiągalna jest w innym trybie, właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W zakresie żądania udostępnienia sprawozdań finansowych za lata 2014 - 2019 wraz z opiniami biegłych rewidentów również wskazać należy, iż Burmistrz takimi dokumentami nie dysponuje, gdyż jedynym ich dysponentem jest Spółka reprezentowana przez Zarząd. Niezależnie jednak od powyższego żądane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wszystkie sprawozdania finansowe spółek prawa handlowego (wraz z opinią biegłego rewidenta), zostały złożone w KRS. Żądane informacje są zatem dostępne publicznie w tym Rejestrze. Stosownie do art. 8a ust. 2 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym każdy ma prawo otrzymać z katalogu, drogą elektroniczną, poświadczone kopie dokumentów. Skoro żądane informacje są dostępne na zasadach i w trybie przewidzianym w tej ustawie, to nie podlegają one udostępnieniu w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB Lu 195/16).

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2021 r. odnosząc się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę skarżący wskazał, że wnosił o przekazanie pełnej dokumentacji dotyczącej nabycia, obiektu położonego we W. przy ulicy [...] - działka numer geodezyjny [...] - gdyż opinia publiczna oczekuje wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego tejże transakcji i dalszych działań obejmujących m. in. remont zakupionego obiektu.

Skarżący podniósł ponadto, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wystąpił z wnioskiem do S. Spółka z o.o. o udostępnienie pełnej dokumentacji dotyczącej transakcji handlowej zbycia nieruchomości położonej we W. przy ulicy [...] - działka numer geodezyjny nr [...]. Określiłem we wniosku również sformułowanie "pełnej dokumentacji dotyczącej zbycia przedmiotowej nieruchomości" i otrzymałem pełen pakiet żądanych dokumentów, w tym między innymi : akt notarialny, operat; szacunkowy, protokół nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników, listę obecności, uchwałę nr [...] nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników, itd,

Nikt nie kwestionował prawa do jej uzyskania, ani też nie "uciekał" od odpowiedzi co do majątku, określając kolokwialnie należącego do całej społeczności lokalnej.

Burmistrz w swej odpowiedzi poświęca, aż cztery strony na "udawanie", że nie pełni roli właścicielskiej nad podległą Gminie W. Spółką, kiedy reprezentującym Organem Gminy W. jest właśnie burmistrz. Nie ma żadnych wątpliwości, co do faktu, iż po upływie każdego roku obrachunkowego musi zostać złożone sprawozdanie Organowi, a więc burmistrzowi, przez wszystkie jednostki podległe.

W myśl ustawy o rachunkowości taki obowiązek wywołuje art. 63a, a więc nie ma możliwości nie posiadania takowego sprawozdania.

Skarżący dodatkowo zaznaczył, iż podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, publicznej winien wydać w sprawie decyzję odmowną, o której stanowi art. 16 u.d.i.p. Takiej decyzji w niniejszej sprawie nie wydano, poprzestając na zwykłym piśmie, nadto błędnie wskazującym, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, co jest niezgodne z cytowaną ustawą i jest rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący wskazał, iż P. Spółka z o.o. jest spółką prawa handlowego, w której Gmina M. posiada 100% udziałów. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) w celu wykonywania zadań, gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Formy prowadzenia gospodarki gminnej określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz, 236).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 – dalej: "P.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd – który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela – że wymóg wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2b P.p.s.a., nie znajduje zastosowania do spraw ze skarg na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 364/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 282/17 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej również jako "CBOSA").

Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnienia wymaga, że o bezczynności można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy bezczynność to taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa i mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, nie została załatwiona w wymaganej przez prawo formie. Za bezczynność należy uznać więc nie tylko brak działania organu, ale również działanie, które zostało podjęte w sposób nieprawidłowy.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności można mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.").

Koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie czy żądane informacje i dokumenty stanowią informację publiczną oraz czy Burmistrz Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast Burmistrz [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej. Przy czym, organami władzy publicznej w rozumieniu powołanego przepisu są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94).

Odnosząc się do aspektu przedmiotowego niniejszej sprawy tj. do kwestii czy żądane dokumenty stanowią informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny w Internecie jw.). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Sąd mając na uwadze bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej uznał, że żądane przez Skarżącego dokumenty, z uwagi na fakt, iż dotyczą dysponowania pieniędzmi publicznymi oraz majątku publicznego stanowią informację publiczną.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć jednak na uwadze, iż wniosek dotyczył kilku kwestii. W odniesieniu do części wniosku tj. potwierdzenia, że Gmina odstępuje od prawa pierwokupu oznaczonej we wniosku nieruchomości organ poinformował, że stosowne zarządzenie jest opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy we W. w zakładce "Zarządzenia Burmistrza". Natomiast w odniesieniu do pozostałej części wniosku organ poinformował, iż nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do pierwszej kwestii wskazać należy, iż dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Jeśli zaś żądana informacja publiczna została upubliczniona (znajduje się w obiegu publicznym) bądź w inny sposób stała się ogólnie dostępna lub dostępna dla wnioskodawcy, dysponent nie ma obowiązku jej udostępniania w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji wystarczy, że dysponent poinformuje (odeśle do publikatora) o istniejącej możliwości i sposobie zapoznania się z żądaną informacją i nie ma wówczas żadnych podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnej odmownej, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skoro zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w sprawie pierwokupu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej zostało opublikowane na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy we W. w zakładce "Zarządzenia Burmistrza", to odwołanie się do tego publikatora w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej uznać należy za prawidłowe w świetle u.d.i.p.

Odnosząc się natomiast do wniosku w zakresie udostępnienia "wszystkich dokumentów (całości sprawy) dotyczących nabycia obiektu" wskazać należy, iż norma konstytucyjna zawarta w art. 61 Konstytucji, jak i art. 6 u.d.i.p., będący przykładowym wyliczeniem rodzajów takiej informacji, zawierają bardzo ogólne wskazania co do zakresów, których może dotyczyć wniosek rozpoznawany w oparciu o art. 10 u.d.i.p.. I tak np. określenie " działalność organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne " ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy. Podobnie oceniać należy treść pojęciową zawartą w art. 6 u.d.i.p. Dlatego nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie. Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania (por. pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 roku sygn. akt I OPS 7/13, CBOSA).

Zatem żądanie udostępnienia wszystkich dokumentów, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się natomiast do konkretnych dokumentów wskazanych w dalszej części wniosku Skarżącego wyjaśnić należy, iż dokumenty te odnoszą się do kwestii nabycia przez P. Spółka z o.o. nieruchomości oraz sprawozdań finansowych tej spółki oraz odpisów KRS tej Spółki.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż P. Spółka z o.o. jest "gminną osobą prawną". Podmiot taki to gminna jednostka organizacyjna, która została utworzona przez gminę i ma nadany przymiot osobowości prawnej. Ponadto ma ona możliwość prowadzenia działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Co istotne w niniejszej sprawi i co wymaga podkreślenia jest to podmiot wydzielony organizacyjne, posiadający odrębne składniki majątkowe i osobowe, realizujący zadania określone odpowiednimi przepisami.

Okoliczność, że Gmina W. ma 100 % udziałów w spółce, nie zmienia faktu, że P. Spółka z o.o. jest odrębną osobą prawną, natomiast udziałowcy spółki nie mają odrębnej od spółki podmiotowości prawnej. Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek (art. 9 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej). Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formie spółek prawa handlowego. W przypadku jednak ustanowienia takiej spółki, gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych osób prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy (art. 49 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2020, poz. 713). Spółki prowadzą zaś działalność w sposób samodzielny, będąc autonomiczne w zakresie podejmowanych decyzji, zarówno co do spraw wewnętrznych, w tym organizacyjnych, jak i co do czynności prawnych i faktycznych dokonywanych na rynku. Z kolei wpływ jednostki samorządu terytorialnego na spółkę jako udziałowca lub akcjonariusza zostaje zapewniony przez środki nadzoru właścicielskiego, w tym możliwość określania przedmiotu działalności i innych elementów stanowiących materię statutową, a także swobodę w zakresie obsady personalnej organów spółki.

Nie ma zatem podstaw do utożsamiania jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina, mająca osobowość prawną z gminną spółką prawa handlowego, i twierdzenia że jest to ten sam byt prawny. Spółka gminna, jako odrębna osoba prawna, działa na zewnątrz przez swoje organy, a nie przez udziałowców spółki.

Powyższe zaś oznacza, iż Spółka ma swoją samodzielność prawną i z tego względu nie można utożsamiać jej działań z działaniami podejmowanymi przez gminę i odwrotnie.

W tym miejscu wskazać należy, iż właśnie z uwagi na tą samodzielność to Spółka, a nie organy jednostki samorządu terytorialnego, podejmują decyzję o nabyciu nieruchomości. Zgodzić się również należy z organem, iż uchwała wspólników wyrażająca zgodę na nabycie nieruchomości nie stanowi aktu wydanego przez organ i to nie on jest dysponentem ewentualnej uchwały.

Tym samym dysponentem informacji odnośnie nabycia nieruchomości przez Spółkę jej sprawozdań finansowych jak i odpisów KRS jest ta Spółka, a nie jednostka samorządu terytorialnego jako jedyny udziałowiec.

Powyższej oceny nie zmienia również fakt, iż organ wykonawczy Gminy, pełniący stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy o rachunkowości funkcję zgromadzenia wspólników , zatwierdza sprawozdanie finansowe gminnej osoby prawnej. Sam fakt zatwierdzenia sprawozdania finansowego nie zmienia okoliczność, iż podmiotem dysponującym tą informacja jest spółka.

Wbrew zarzutom Skarżącego również art. 63a ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym "w przypadku trwałej utraty wartości udziałów w jednostkach podporządkowanych, ustalona na dzień nabycia udziałów wartość firmy lub ujemna wartość firmy podlega odpisaniu na wynik finansowy odpowiednio w kwocie równej różnicy pomiędzy dotychczasową wartością udziałów a ich wartością ustaloną po uwzględnieniu trwałej utraty wartości", nie przesądza o konieczności trwałego posiadania przez podmiot właścicielski sprawozdania finansowego. To Spółka komunalna, a nie 100 % udziałowiec jest obowiązany do przechowywania dokumentacji finansowej.

W tym miejscu, odnosząc się do stanowiska skarżącego odnośnie udostępnienia mu przez Szpital Powiatowy Sz. z o.o. dokumentacji dotyczącej zbycia nieruchomości, wskazać należy, że Sąd nie neguje uprawnienia Skarżącego do pozyskania dokumentacji dotyczącej nabycia przez P Spółka z o.o. nieruchomości, gdyż udostępnienia tej dokumentacji wymaga jawność wydatkowania środków publicznych, a jedynie wskazuje, że wniosek ten został skierowany do podmiotu, który nie dysponuje żądanymi przez Skarżącego dokumentami.

Powyższe orzeczenie w żadnej mierze nie stoi na przeszkodzie aby Skarżący wystąpił do Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych Sp. z o.o., tak jak uczynił to w przypadku Szpitala Powiatowego Sp. z o.o., o udostępnienie konkretnych dokumentów związanych z nabyciem nieruchomości. Zgodzić należy się ze Skarżącym, iż spółka powołana przez gminę jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., to jednakże powyższe nie zmienia faktu, że Skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy, a nie Spółki, co jak wskazano i wyjaśniono wyżej jest podmiotem samodzielnym od organów jednostki samorządu terytorialnego.

Jeszcze raz należy podkreślić, iż Sąd nie kwestionuje, że żądane przez wnioskodawcę dokumenty stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą faktycznie wydatkowania środków publicznych, to jednakże z uwagi na adresata wniosku, który nie jest dysponentem tych dokumentów nie ma możliwości zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy do ich udostępnienia.

Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest czy podmiot będący adresatem wniosku posiada te informacje. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną, która jest podstawą do negatywnego rozpatrzenia żądania. Wynika to z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze oraz inne podmioty wykonujące administrację publiczną, będące w posiadaniu takich informacji.

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w przypadku, gdy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest w posiadaniu żądanej informacji, powinien poinformować o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma i nie spoczywa na nim obowiązek poszukiwania informacji na użytek przedmiotowego wniosku (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 259; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010r. sygn. akt I OSK 1557/09, publ. LEX nr 1264573).

Z tych też względów stanowisko Skarżącego wyrażonego w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2021 r., iż organ winien wydać decyzję administracyjną jest nieuzasadnione na gruncie niniejszej sprawy.

Tym samym skoro organ nie jest dysponentem żądanych dokumentów i z zachowaniem 14 dniowego terminu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), udzielił Skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to tym samym nie można mu skutecznie postawić zarzutu bezczynności.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż Sąd nie odniósł się do argumentacji organu o możliwości pozyskania żądanych dokumentów w trybach przewidzianych w innych aktach prawnych, ponieważ podzielił stanowisko organu, że nie jest on dysponentem tych dokumentów. Podkreślić należy, iż dopiero ustalenie, że określone dokumenty stanowią informację publiczną i są w posiadaniu organu skutkuje koniecznością badania czy w sprawie jest możliwość pozyskania takiej informacji w innym trybie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.

Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wyjaśnić należy, że pozostaje on w sprzeczności z wyrażoną w art. 199 P.p.s.a. zasadą, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie istnieją zaś jakiekolwiek przepisy szczególne, uzasadniające zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu postępowania kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji i to niezależnie od wyniku sprawy.