Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2089/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw z art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: w zw. z art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 152
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1182/14 w sprawie ze skargi H. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz T. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1182/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi w sprawie ze skargi H. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Łodzi z dnia [...] września 2014 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w pkt 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt 3. i 4. orzekł w przedmiocie kosztów postępowania.

Jak ustalił to sąd wojewódzki, w stanie faktycznym sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., "Upzp"), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku biurowego, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. [...], działka nr [...], część działki nr [...] w Obr. B-09 i fragment działki drogowej [...] w Obr. B-25. Warunki zabudowy ustalono na wniosek na wniosek M. S. (inwestor).

Odwołanie od tej decyzji wnieśli H. i T. K. podnosząc szereg zarzutów.

Zdaniem odwołujących organ gminy dokonując analizy poszczególnych parametrów zabudowy w tabeli zatytułowanej "Szczegółowe cechy zabudowy w obszarze analizowanym" wziął pod uwagę również działki leżące poza obszarem wyznaczonym do analizy – działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]). Tym samym obliczone w tabeli parametry i wskaźniki mają nieprawidłowe wartości, skoro dotyczą działek wykraczających poza obszar, na którym przeprowadzona miała być analiza urbanistyczna. W konsekwencji w sposób nieprawidłowy wyliczony został średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zdaniem odwołujących się w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał również dostatecznie precyzyjnie dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, nie zdefiniował bowiem punktu odniesienia, tj. jak należy mierzyć wysokość zabudowy.

Rozpatrując odwołanie SKO w Łodzi decyzją z dnia [...] września 2014 r., podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., "K.p.a.") i art. 61 ust. 1 Upzp, utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję.

Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że niniejsza sprawa była już kilkukrotnie przedmiotem rozpoznania przez organy obu instancji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta Łodzi ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku biurowego, garaży wbudowanych i parkingów, przebudowie istniejącego i budowie drugiego zjazdu oraz przebudowie istniejących przyłączy, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], części działki nr [...] i fragmencie działki drogowej nr [...] przy ul. [...] w Łodzi. W wyniku wniesionego od tej decyzji odwołania, SKO w Łodzi decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r., II SA/Łd 981/13 WSA w Łodzi uwzględnił skargę H. K. oraz T. K. i uchylił decyzje organów obu instancji, podnosząc, że niedopuszczalne jest określenie parametrów nowej zabudowy wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.).

Kontynuując postępowanie organ I instancji, będąc związany powyższym wyrokiem sądu wojewódzkiego, wezwał wnioskodawcę do dostarczenia aktualnej mapy, na której przeprowadzono ponowną analizę urbanistyczną uwzględniając w jej wynikach zarówno zmiany numeracji działek, jak i ustalenia niezbędne do wyznaczenia parametrówi wskaźników. Przedstawiono także cały komplet dokumentów związanych z wydawaną decyzją do podpisu osobie uprawnionej do podpisania decyzji.

Jak dalej wskazano w kwestionowanym obecnie skarga kasacyjną wyroku, zdaniem Kolegium organ I instancji uwzględnił wszystkie uwagi dotyczące usunięcia uchybień, uzupełnienia materiału dowodowego i prawidłowo zastosował obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Organ I instancji dokonać miał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy.

W skardze do WSA w Łodzi H. K. i T. K. wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc szereg zarzutów przepisów postępowania. Wyjaśniając podniesione zarzuty skarżący powtórzyli argumentację z odwołania od decyzji organu I instancji.

Odpowiadając na skargę SKO w Łodzi wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed sądem I instancji w dniu 24 kwietnia 2015 r. skarżąca działająca w imieniu własnym oraz jako profesjonalny pełnomocnik skarżącego poparła skargę i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Uczestnicy postępowania C. G. i R. G. poparli skargę.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Łodzi stwierdził, że analizując zgromadzony materiał dowodowy w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, organ I instancji stosując się do zaleceń tegoż sądu uzupełnił akta administracyjne sprawy o mapę z aktualną numeracją działek, na której wyznaczył zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, "rozp. MI z 2003") wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w promieniu 89 m od granic terenu objętego wnioskiem. Do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy oraz ustalenia na tej podstawie parametrów nowej zabudowy przyjął jednak – jak trafnie podniosła to strona skarżąca – nieruchomości znajdujące się poza granicami obszaru analizowanego (działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]), czym naruszył w sposób rzutujący na wynik sprawy brzmienie § 3 ust. 1 rozp. MI z 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 Upzp.

Zdaniem sądu wojewódzkiego wadliwie określono parametry nowej zabudowy w postaci wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki (§ 5 rozp. MI z 2003), szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozp. MI z 2003), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozp. MI z 2003) oraz geometrii dachu (§ 8 rozp. MI z 2003), które w sposób nieuprawniony zostały zawyżone, jako że obliczono je na podstawie obiektów znajdujących się poza granicami prawidłowo wyznaczonego terenu analizowanego. Zdaniem sądu wojewódzkiego organ odwoławczy, podobnie jak i organ I instancji nie dostrzegły wreszcie rozbieżności, jaka zachodzi pomiędzy treścią analizy urbanistycznej, a jej wynikami, stanowiącymi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wskazania podstawy prawnej określenia górnej krawędzi elewacji frontowej. Mianowicie, analiza powołuje § 7 ust. 1 rozp. MI z 2003, z kolei wyniki analizy § 7 ust. 4 rozp. MI z 2003. Ponadto zwrócono uwagę na brak precyzji w sformułowaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, która w ślad za analizą urbanistyczną posługuje się zwrotem – "garaże wbudowane" – w sytuacji, gdy inwestor wnioskował o garaże podziemne.

W świetle zebranej w sprawie dokumentacji – w ocenie tegoż sądu – brak było również możliwości oceny poprawności ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wysokości głównej kalenicy na poziomie od 10 m do 13,40 m w rozumieniu § 8 rozp. MI z 2003, ponieważ w tabeli określającej szczegółowe cechy zabudowy w obszarze zabudowanym, opracowanej w ramach analizy urbanistycznej, brak jest jakichkolwiek danych o wysokości głównej kalenicy budynków występujących w granicach terenu analizowanego.

Skargą kasacyjną – reprezentowane przez pełnomocnika – SKO w Łodzi zaskarżyło powyższy wyrok w całości i zarzuciło mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa

prawnego, to jest zasady działania w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego rozumianej jako pewność i stabilność stosunków prawnych,

b) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, dalej – "Pusa") poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny, która nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego oraz wyraża ocenę niepełną i dowolną, nie zaś zgodność z prawem rozstrzygnięć administracyjnych w tym także w zakresie zastosowania się do oceny prawnej i wytycznych co do dalszego toku postępowania wyrażonej w zapadłych już wyrokach sądu administracyjnego w tej sprawie,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., "Ppsa") poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r., II SA/Łd 981/13, jak i wyroku go poprzedzającym, a tym samym związania nimi zarówno sądu administracyjnego, jak i organów administracji, co uniemożliwia formułowanie nowych, kolejnych i dowolnych ocen w tej sprawie,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 Ppsa, bowiem nie ma miejsca naruszenie prawa materialnego, gdyż organy administracji zastosowały się jasno i wyraźnie do wskazań i oceny wyrażonej w uprzednio zapadłych wyrokach,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem po pierwsze, zastosowano się do wskazań i oceny dokonanej w uprzednio zapadłych wyrokach, a po drugie, nie ma podstaw do przyjęcia, że naruszono normy postępowania w sposób uzasadniający uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, gdyż dokonano oceny prawidłowej mając na uwadze zebrany w sposób pełny materiał dowodowy i nie zachodzi konieczność prowadzenia postępowania, nadto ma miejsce brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania,

d) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, w tym własnych wskazań i uprzednio prezentowanych ocen, brak skonfrontowania tych wskazań i ocen z decyzją ostateczną i decyzją ją poprzedzającą, brak wykazania i uzasadnienia, że wskazane naruszenia norm prawa materialnego i procesowego mogły mieć wpływ na wynik sprawy,

e) art. 152 Ppsa przez określenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w sytuacji, gdy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ze swej istoty nie podlega wykonaniu, a zatem orzekanie w tym zakresie nie znajduje żadnego uzasadnienia

i pozostaje w sprzeczności z własnymi poglądami w tym zakresie,

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, a także orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną ww. wyrok sądu I instancji nie może się ostać, zważywszy na naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej, uchybienie zasadzie działania w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa poprzez uwzględnienie skargi, pomimo podporządkowania się w pełnym zakresie przez organy administracji ocenie prawnej i wytycznym przyjętym przez WSA w Łodzi. SKO w Łodzi rozwijając sformułowane zarzuty kasacyjne podkreśla, że w sprawie uprzednio zapadły dwa wyroki tego sądu – II SA/Łd 705/08 oraz II SA/Łd 981/13, którymi uchylano wydane decyzje organów obu instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, argumentując to wadliwością w odniesieniu do przeprowadzanej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Przywołane w tym aspekcie zasadnicze motywy wyroku II SA/Łd 981/13. Ujść miało uwadze obecnie orzekającego w sprawie sądu wojewódzkiego, iż brak jest podstaw do uwzględniania okoliczności prawnych i faktycznych, które już były przedmiotem orzeczenia sądowego. Sąd obecnie nie może formułować nowych ocen prawnych. Nadto zignorować miał sąd a quo treść udzielonej odpowiedzi na skargę w przedmiotowej sprawie. Kolegium wydany wyrok odczytuje jako działania mające zniechęcić inwestora. Ponadto nie jest trafny zarzut stawiany w wyroku odnośnie zmodyfikowania wniosku inwestora, gdy idzie o orzeczenie w przedmiocie garaży wbudowanych, a nie podziemnych. Dodatkowo wadliwe ma być opatrzenie wyroku klauzula ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa, skoro decyzja o warunkach zabudowy z natury swej nie podlega wykonaniu, dla wzmocnienia argumentacji powołano się na stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OZ 1081/13. W tym stanie rzeczy wniesienie skargi kasacyjnej ma być w pełni uzasadnione.

W odpowiedzi H. i T. K. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, zgadzając się z wyrokiem WSA w Łodzi.

H. K. podczas rozprawy podtrzymała wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 153 Ppsa poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r., II SA/Łd 981/13, jak i wyroku go poprzedzającym, a tym samym związania nimi zarówno sądu administracyjnego, jak i organów administracji, co – zdaniem tejże strony – uniemożliwia formułowanie nowych, kolejnych i dowolnych ocen w tej sprawie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 Ppsa z uwagi na to, iż organy administracji zastosowały się jasno i wyraźnie do wskazań i oceny wyrażonej w uprzednio zapadłych wyrokach

Zgodnie z treścią przepisu art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się przy tym wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania z reguły są konsekwencją oceny prawnej, dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych

Nie ulega wątpliwości, że przytoczony przepis ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

W konsekwencji ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, dopóki ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona zgodnie z prawem w określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie.

Związanie oceną dokonaną przez sąd w poprzednim postępowaniu nie obejmuje jednak kwestii ustaleń oraz oceny stanu faktycznego dokonanych przy jej ponownym rozpoznaniu, skoro – czego zdaje się strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzegać – dokonano w sprawie, już po wydaniu wyroku II SA/Łd 981/13, nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Argumentacja sądu pierwszej instancji sprowadza się do niespójności pomiędzy tak prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym, a zakresem działek (nieruchomości) wziętych pod uwagę przy sporządzeniu analizy. Pomimo, że organ poprawnie i w sposób zgodny z przepisami wyznaczył obszar poddany analizie, to sporządzając analizę – uwzględnił także działki znajdujące się poza prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym. Tym samym ustalone warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji – oparte zostały na nieuprawnionych danych, obejmujących również nieruchomości znajdujące się poza granicami obszaru analizowanego (działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]). Stwierdzone uchybienie – jak trafnie podniósł sąd I instancji – nie mogło zostać zaakceptowane w świetle brzmienia § 3 ust. 1 rozp. MI z 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 Upzp, jako że skutkowało automatycznie wadliwością określenia parametrów nowej zabudowy w postaci wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, które w sposób nieuprawniony zostały zawyżone, jako że obliczono je na podstawie obiektów znajdujących się poza granicami prawidłowo wyznaczonego terenu analizowanego.

Podkreślić należy, że w wyroku z dnia 24 kwietnia 2015 r. sąd wojewódzki dokonał kontroli legalności decyzji SKO w Łodzi z dnia [...] września 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku tego sądu z dnia 13 grudnia 2013 r., w którym to powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było nieprawidłowe ustalenie parametrów nowej zabudowy. Nie wszystkie uchybienia wytknięte wówczas przez WSA w Łodzi, zostały przez organy administracyjne – co wyżej zauważono – usunięte w ponownie prowadzonym postępowaniu.

B. Wskazany przez SKO w Łodzi zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa jest bezzasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że w ramach wykorzystanej przez stronę skarżącą podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 Ppsa, zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa powołany samodzielnie nie może stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej. Przepis ten ma charakter ogólny (blankietowy), określający sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi, że sąd może uchylić zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąca powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005 r., z dnia 8 lutego 2007r. I FSK 1412/06, z dnia 25 czerwca 2013 r. II OSK 502/12, udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: "CBOSA"). Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie strona skarżąca z obowiązku tego jednak się nie wywiązała. Autor kasacji nie uczynił tego nie tylko w zarzucie kasacyjnym, ale również w uzasadnieniu, co przedmiotowy zarzut czyni bezskutecznym.

C. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa. Stosownie do art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest jasne i zrozumiałe. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej dotyczących m.in. braku wykazania i uzasadnienia, że wskazane naruszenia norm prawa materialnego i procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – sąd I instancji stwierdził, że przeprowadzone ponownie przez organy obu instancji postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotknięte było błędami o charakterze materialnym i proceduralnym, które miały kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie sporządzona dla potrzeb tej sprawy nowa analiza urbanistyczna i określone na jej podstawie parametry nowej zabudowy obarczone są wadami, które nie mogły zostać zaakceptowane i obligowały ten sąd do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Lektura skargi kasacyjnej dowodzi, że w istocie organ nie zgadza się z motywami kwestionowanego wyroku, co samo w sobie nie uzasadnia postawienia skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

D. Za niezasadny należało uznać także kolejny zarzut skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 152 Ppsa, gdyż w dacie orzekania przez WSA w Łodzi przepis ten obowiązywał w wersji nakazującej, w razie uwzględnienia skargi, określenie w wyroku, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Pozytywna dla inwestora decyzja o ustaleniu warunków zabudowy – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – mogła stanowić podstawę do ubiegania się o pozwolenie budowlane, a zatem w tym znaczeniu nadawała się do wykonania i tym samym, w razie uwzględnienia skargi przez sąd, art. 152 Ppsa miał pełne zastosowanie.

Chybione było wspieranie swej argumentacji przez Kolegium poprzez odwoływanie się do motywów zawartych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie II OZ 1081/13. Postanowienie to, jak wynika z jego treści, zapadło w wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie WSA wydane na podstawie art. 61 § 3 Ppsa, tj. w wyniku domagania się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy). Niezależnie od tego, że powyższe postanowienie nie wiąże Sądu w przedmiotowej sprawie i nie wiązało także sądu pierwszej instancji, to zapadło ono w odmiennej sytuacji. Dotyczyło mianowicie spełnienia przez skarżącego przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 Ppsa, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. O taką ochronę tymczasową zwracał się skarżący, nie zaś inwestor, który uzyskał decyzję o warunkach zabudowy. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że konieczne jest rozróżnienie instytucji uregulowanych w art. 61 § 3 i art. 152 Ppsa. Zgodnie z art. 152 Ppsa, sąd w razie uwzględnienia skargi ma obowiązek określić czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. Obowiązek ten wynika z faktu, że wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu dokonane jest wyrokiem sądu pierwszej instancji, niemającym waloru prawomocności i podlegającym zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W art. 152 Ppsa chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 K.p.a. Stwierdzenie przez sąd, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia od chwili wydania wyroku, mimo, że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r., II OSK 1912/15, LEX nr 2108443). Te okoliczności wskazują, że nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 152 Ppsa.

E. Z kolei art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko sądu I instancji w żaden sposób nie podważa zasady zaufania do organów państwa i prawa. Zasada zaufania do państwa i prawa, wynikająca zarówno z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), jak i z regulacji art. 8 K.p.a., określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Określając treść ochrony zaufania obywateli do państwa nie można ignorować podstawowego faktu, że w świadomości społecznej treść prawa rozpoznawana jest przede wszystkim ze sposobu jego interpretacji w praktyce stosowania prawa przez organy państwowe (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 1997 r., U 11/97, ZU 1997, nr 5-6, poz. 67). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji WSA w Łodzi nie naruszył zasady zaufania do państwa i prawa. Uwzględniając skargę sąd pierwszej instancji swą argumentację oparł na analizie akt sprawy, rozpatrując ją w granicach wynikających z przedmiotu sprawy administracyjnej, nie będąc związany zarzutami i wnioskami strony, prawidłowo wyjaśniając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obarczone były wadami skutkującymi koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Niesporne jest również, że sąd wojewódzki dał wytyczne organom administracji co do sposobu wyznaczenia analizy urbanistycznej.

Podstawową zasadą państwa prawnego jest to, że władze publiczne działać mogą na podstawie i w ramach prawa oraz czynić to tylko, co prawo im dozwala lub nakazuje. W tej sprawie, przy uwzględnieniu jej stanu prawnego i faktycznego, uznać należy, że reguły państwa prawnego nie zostały naruszone, zaś zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do obrazy ww. normy ustawy zasadniczej w tych okolicznościach uznać należy za nietrafne. Zatem nie można skutecznie zarzucić sądowi I instancji naruszenia art. 2 Konstytucji RP.

F. W konsekwencji uprzednich uwag nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i § 2 Pusa. O naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 Pusa można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, o którym mowa w art. 1 § 2 Pusa. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie są akceptowane przez stronę. Skoro zatem sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, to nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 Pusa.

G. Z powyższych względów i uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.

H. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.