Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1419/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 29 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1373/09 w sprawie ze skargi B. W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za bezzasadne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od B. W.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 marca 2010 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB w Krakowie) z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie uznania zarzutów za bezzasadne, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, jak również zasądził od MWINB w Krakowie na rzecz skarżącego B. W. kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

MWINB w Krakowie postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., art. 18, art. 23 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia B. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej PINB) z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], uznające za bezzasadne zarzuty wniesione wobec wystawionego tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2009 roku, znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] października 1998 r., znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w L. nakazał B. W. rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę muru oporowego na działce ew. nr [...] o pow. [...] ha położonej w Porębie Wielkiej, gmina Niedźwiedź, woj. Nowosądeckie. Decyzją z dnia 31 grudnia 1998 r., znak: [...] Wojewoda Nowosądecki utrzymał wyżej wymienioną decyzję w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 7 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA/Kr 297/99 wstrzymał wykonanie powyższej decyzji Wojewody Nowosądeckiego, a wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt: II SA/Kr 297/99 oddalił skargę na tę decyzję. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego PINB upomnieniem z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...], doręczonym w dniu [...] marca 2001 r., wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku. Jednocześnie pouczył zobowiązanego, że w przypadku niewykonania obowiązku we wskazanym w upomnieniu terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Zobowiązany nie wykonał dobrowolnie obowiązku. Z tego powodu PINB wystawił tytuł wykonawczy z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] PINB nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia wraz z opłatą w wysokości [...] zł. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. B. W. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] organ egzekucyjny odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego, mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku rozbiórki, wybudowanego bez pozwolenia na budowę, muru oporowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] PINB uznał wniesione zarzuty za bezzasadne. Zażalenie na to postanowienie wniósł B. W.

W ocenie organu odwoławczego zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Podniesiono, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wyłącznie okoliczność przewidziana w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. skarżący podniósł zarzut braku wymagalności obowiązku, niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, a więc powołał się na podstawę zarzutu określoną w art. 33 pkt 1, 5 i 8 cytowanej ustawy egzekucyjnej. Odnosząc się do zarzutów organ odwoławczy podniósł, że wszystkie one były nietrafne. Ustosunkowując się do uwagi skarżącego, że organ egzekucyjny nie dołączył do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia, stwierdzono, że okoliczność, na którą powołuje się skarżący, stanowi w istocie zarzut niespełnienia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. (art. 33 pkt 10 u.p.e.a.). Wskazano, że zgodnie z utrwalonym w doktrynie stanowiskiem, nie jest dopuszczalne powoływanie nowych zarzutów w zażaleniu na postanowienie w sprawie zarzutów. Wskazano też, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ egzekucyjny w postanowieniu pierwszoinstancyjnym odniósł się do wszystkich zgłoszonych zarzutów, wyczerpująco uzasadniając swoje stanowisko.

Odnośnie do zawartego w zażaleniu wniosku skarżącego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia przez organ odwoławczy, MWINB w Krakowie, mając na uwadze fakt wydania niniejszego postanowienia stwierdził, że wydanie odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego stało się zbędnym. Obowiązkiem organu na gruncie art. 17 § 2 u.p.e.a jest, niezależnie od wniosku skarżącego, dokonanie oceny zasadności wstrzymania postępowania egzekucyjnego. MWINB nie stwierdził, aby zachodziły przesłanki do wstrzymania postępowania egzekucyjnego, a zważywszy na fakt, że wstrzymanie postępowania egzekucyjnego jest uprawnieniem a nie obowiązkiem organu i następuje zawsze z urzędu, w ocenie MWINB brak jest podstaw do wydania odrębnego negatywnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.

Skargę na postanowienie MWINB w Krakowie z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] złożył do WSA w Krakowie B. W., zarzucając naruszenie: art. 59 § l pkt 2 i 5 u.p.e.a., albowiem brak jest podstaw do prowadzenia egzekucji z powodu braku wymagalności obowiązku oraz jego niewykonalności, art. 27 § 3 u.p.e.a., albowiem organ egzekucyjny nie dołączył dowodu doręczenia upomnienia do tytułu wykonawczego, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 oraz 107 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez nienależyte zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego, naruszenie innych zasad postępowania administracyjnego, jak również niewłaściwe uzasadnienie postanowienia, art. 34 §5 u.p.e.a., albowiem organ nie załatwił zażalenia w terminie 14 dni. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dochodzony obowiązek nie jest wymagalny, co uzasadnia umorzenie postępowania egzekucyjnego, bowiem tytuł wykonawczy został wystawiony w dniu [...] lutego 2009 roku, a pismo strony o wstrzymanie wykonania decyzji wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2008 roku i organ nie załatwił tego podania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi. W zakresie niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując na zagrożenie życia i zdrowia, jakie spowoduje rozbiórka obiektu.

Ponadto do tytułu wykonawczego nie dołączono dowodu doręczenia upomnienia, a podano jedynie datę doręczenia, co stanowi rażące naruszenie prawa. Na organach ciążą obowiązki dotyczące badania legalności egzekucji. W skardze podniesiono też, że organ egzekucyjny i organ nadzorczy nie odniosły się do wszystkich kwestii wskazanych w zarzutach i w zażaleniu. Narusza to zasadę prawdy obiektywnej i oznacza nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego. Nadto prowadzi to do naruszenia przez organ pozostałych zasad procesu administracyjnego, w tym zasady legalizmu, słusznego interesu strony, słusznego interesu społecznego, podważania zaufania do organów Państwa. Nie odnosząc się do zarzutów, organ błędnie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Organ orzekający zatem naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 oraz 107 k.p.a., mające zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. W skardze zwrócono też uwagę na termin załatwienia zażalenia przez organ odwoławczy. Zażalenie zostało wniesione w marcu 2009 roku, a zostało załatwione w połowie lipca 2009 roku, co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 34 § 5 u.p.e.a.

W odpowiedzi na skargę MWINB w Krakowie wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 marca 2010 r. uwzględnił skargę, uchylając zaskarżone postanowienie i postanowienie utrzymane nim w mocy a także umorzył postępowanie w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz zasądził od MWINB w Krakowie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Uzasadniając wyrok podniesiono m.in., odwołując się do zasady badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1998 r. w przedmiocie nakazania B. W. rozbiórki samowolnie wybudowanego muru nie jest decyzją ostateczną. Jest nią decyzja Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1998 r., z którego to aktu wynika obowiązek podlegający egzekucji. Decyzja ta ma również walor rozstrzygnięcia prawomocnego w związku z faktem, iż NSA w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 297/99 oddalił skargę na tę decyzję. Decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie jest decyzją o zatwierdzeniu decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy powodującą, że w obrocie prawnym pozostaje zatwierdzona decyzja organu pierwszej instancji. W sytuacji, gdy przepisy szczególne przewidują obowiązek zatwierdzania decyzji organu pierwszej instancji w drodze decyzji organu wyższej instancji, to owo zatwierdzenie stanowi jedynie przesłankę prawidłowości decyzji i nie stanowi szczególnego rodzaju postępowania odwoławczego; do zatwierdzania decyzji nie mają zatem zastosowania przepisy o odwołaniach. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Decyzja administracyjna pierwszej instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją. "Utrzymanie w mocy" nie jest jedynie efektem kontroli decyzji pierwszej instancji, ale wynika z przeprowadzonego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej nowego postępowania w sprawie, a decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny i dlatego nie obowiązuje decyzja "utrzymania w mocy", ale decyzja ostateczna. Nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec obowiązku wynikającego z decyzji nieostatecznej, tj. decyzji nie nadającej się do wykonania (wobec której nie orzeczono o rygorze natychmiastowej wykonalności, jak w niniejszej sprawie) i nieistniejącej w obrocie prawnym. Pogląd o tym, że sytuację, w której obowiązek wykonywany w trybie egzekucji sądowej wynika z decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, ocenić należy jako sytuację, w której zachodzi niedopuszczalność egzekucji ze względów przedmiotowych, uzasadniająca umorzenie wszczętego postępowania egzekucyjnego, ugruntowany jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W tym stanie rzeczy postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez PINB w L. w dniu [...] lutego 2009 r. podlegało umorzeniu z urzędu na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne, przy czym postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego może być również wydane z urzędu (art. 59 § 4 u.p.e.a.). Organy obydwu instancji, nie dostrzegając niedopuszczalności egzekucji administracyjnej naruszyły zasady prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nakazujące im czuwanie nad dopuszczalnością egzekucji w toku całego postępowania egzekucyjnego (art. 29 § 1 u.p.e.a.), a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało w sposób niezgodny z prawem treść wydanych postanowień obydwu instancji.

Z tych powodów zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu. Sąd stwierdził również, że nie dopatrzył się uchybień w zakresie odpowiedzi, jakiej udzieliły organy skarżącemu na podnoszone przez niego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W sytuacji, gdy w niniejszej sprawie został wydany wyrok, postępowanie wpadkowe o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu.

W skardze kasacyjnej, działający za pośrednictwem pełnomocnika Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, zarzucił Sądowi I Instancji:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 29 § 1 u.p.e.a. przez niewłaściwą jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek badania z urzędu dopuszczalności egzekucji rozciąga się na całe postępowanie egzekucyjne;

art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego znak: [...] wystawionego przez PINB w L. w dniu [...] lutego 2009 r. tj. przesłanka niedopuszczalności egzekucji administracyjnej.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 134 p.p.s.a., polegające na wykroczeniu przez Sąd pierwszej instancji poza granice sprawy tj. zarzutów zgłoszonych pismem z dnia [...] lutego 2009 r. przez przyjęcie, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego znak: [...] wystawionego przez PINB w L. w dniu [...] lutego 2009 r. podlegało umorzeniu z urzędu na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. z uwagi na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej ze względów przedmiotowych.

Mając to na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz MWINB w Krakowie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w toku postępowania egzekucyjnego w administracji wykonaniu podlega obowiązek wynikający z decyzji nie zaś sama stwierdzająca go decyzja. Tym samym wskazanie w tytule wykonawczym decyzji nieostatecznej, gdy utrzymana została ona w mocy decyzją organu odwoławczego nie stanowi przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego, o której stanowi art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie bezpodstawne jest twierdzenie, że obowiązek wynikający z art. 29 § 1 u.p.e.a. rozciąga się na całe postępowanie egzekucyjne, gdy badanie tego czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi z art. 27 u.p.e.a. następuje w pierwszym stadium postępowania egzekucyjnego, poprzedzającym wszczęcie egzekucji. Jeżeli organ administracji stwierdzi, że tytuł wykonawczy spełnia wymogi z art. 27 u.p.e.a., nadaje mu klauzulę o skierowaniu do egzekucji i doręcza odpis zobowiązanemu. Jeżeli zaś wymogów tych nie spełnia, nie przystępuje do egzekucji. Badanie wymogów z art. 27 u.p.e.a. jest następnie możliwe dopiero w przypadku podniesienia zarzutów. W takim przypadku organ stwierdziwszy, że zarzuty są trafne, wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. W przedmiotowej sprawie zarzuty pozwalające na kontrolę spełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów z art. 27 u.p.e.a. nie zostały zgłoszone. Sąd I instancji rozpoznając skargę wyszedł też poza ramy nakreślone art. 134 p.p.s.a., gdyż nie ograniczył się jedynie do oceny tego, czy legalna była dokona przez organy administracji ocena zarzutów podniesionych przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. W. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Skarga kasacyjna jest zasadna z przyczyn w niej podniesionych. W jej podstawie sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., jak też zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 134 p.p.s.a.

Analiza uzasadnienia zarzutów materialnoprawnych wskazuje, że osią sporu, podlegającego kontroli kasacyjnej w niniejszej sprawie jest przede wszystkim to, czy na gruncie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w stanie faktycznym niniejszej sprawy, brak wskazania w tytule wykonawczym decyzji ostatecznej jako podstawy prawnej prowadzonej egzekucji administracyjnej, przesądza o niedopuszczalności egzekucji i zarazem o konieczności umorzenia postępowania egzekucyjnego, jak i to, czy w świetle art. 29 § 1 u.p.e.a. organy egzekucyjne mają obowiązek kontroli formalnoprawnej tytułu wykonawczego po wszczęciu egzekucji i reagowania na stwierdzone wówczas uchybienia, jeśli wymogów takich tytuł wykonawczy nie spełnia. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia pozostaje także kwestia przekroczenia przez Sąd I instancji granic sądowoadministracyjnej kontroli sprawy w postaci rozstrzygnięcia o zagadnieniu prawnym, niezwiązanym z oceną legalności zarzutów, podniesionych przez skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego.

W ocenie Składu NSA, orzekającego w niniejszej sprawie, rację ma skarżący kasacyjnie, że w przypadku gdy decyzją ostateczną utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, niepowołanie decyzji ostatecznej w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji, nie ma znaczenie prawnego dla istnienia egzekwowanego obowiązku. W ramach postępowania egzekucyjnego w administracji, wykonaniu nie podlega bowiem decyzja ostateczna, ale obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej. W myśl art. 2 § 1 oraz art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki i stosuje się ją do obowiązków. Powołanie zatem w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji decyzji nieostatecznej w sytuacji, gdy decyzja ostateczna nakłada na adresata decyzji dokładnie taki sam obowiązek, jaki nałożony był decyzją organu I instancji, utrzymaną w mocy tą pierwszą decyzją, pozostaje bez wpływu na kształt obowiązku ciążącego na adresacie decyzji obu instancji. Obowiązek wynikający z obu decyzji będzie bowiem taki sam. To zaś w przypadku, gdy postępowanie egzekucyjne w administracji służy urzeczywistnieniu obowiązku, nie pozwala przyjąć tezy, że uchybienie formalne, jakim w istocie jest powołanie w tytule wykonawczym decyzji nieostatecznej, miało znaczenie prawne dla bytu postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1779/07 – Lex nr 525777).

Tym samym nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, niezależnie od akceptacji samych rozważań dotyczących charakteru decyzji organu odwoławczego, że powołanie w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej postępowania egzekucyjnego decyzji nieostatecznej zamiast decyzji ostatecznej, jeśli ta ostatnia utrzymuje w mocy tę pierwszą, decyduje o niedopuszczalności egzekucji i stanowi zarazem przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.

Nie ma natomiast racji skarżący kasacyjnie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy administracyjnej nie ma zastosowania art. 29 § 1 u.p.e.a. Przepis ten ustanawia obowiązek organu egzekucyjnego badania z urzędu dopuszczalności egzekucji. Z § 2 tego przepisu wynika, że jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów z art. 27 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, a tytuł wykonawczy zwraca wierzycielowi. Artykuł 29 u.p.e.a. ustanawia zatem obowiązek wstępnej kontroli tytułu wykonawczego, której negatywny wynik przesądza o zwrocie tytułu wykonawczego wierzycielowi, a zatem skutkuje tym, że egzekucja administracyjna nie zostaje wszczęta. Unormowanie to nie wyłącza jednak obowiązku badania dopuszczalności egzekucji już po jej wszczęciu. W myśl art. 59 § 4 u.p.e.a. postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wydaje się bowiem tak na żądanie wierzyciela i zobowiązanego jak i z urzędu. Stosownie zaś do unormowania art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. umorzenie postępowania może mieć miejsce ze względu na niedopuszczalność egzekucji, która może polegać na powołaniu w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji decyzji nieostatecznej, która nie została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji. Istotą umorzenia jest bowiem przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Konieczność podjęcia takich kroków ma zaś miejsce w przypadku wadliwości tytułu wykonawczego, polegającej na niepowołaniu decyzji ostatecznej, jako podstawy prawnej egzekucji, gdy ta decyzja nie utrzymuje w mocy decyzji organu I instancji, a decyzji organu I instancji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Dlatego, aby wykluczyć możliwość prowadzenia egzekucji mimo uchybień, które stanowią o jej niedopuszczalności, przyjąć należy, że umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić zarówno wówczas, gdy na skutek zgłoszonych zarzutów wyjdą na jaw przeszkody lub wady postępowania, jak też wówczas, gdy okoliczności te zostaną ujawnione w toku kontroli postępowania, przeprowadzonej z urzędu przez organ egzekucyjny, a także na wniosek zobowiązanego lub wierzyciela. Przyjęcie odmiennego poglądu skutkowałoby tym, że egzekucja administracyjna byłaby prowadzona mimo dostrzeżenia przez organ egzekucyjny wadliwości, decydujących o jej niedopuszczalności dlatego, że dostrzeżenie tych wadliwości nastąpiło już po wszczęciu egzekucji. I jeżeli w takiej sytuacji zarzuty nie objęłyby okoliczności decydujących o niedopuszczalności egzekucji, przeprowadzonoby egzekucję, która jest niedopuszczalna.

Autor skargi kasacyjnej nie ma również racji w przypadku sformułowania zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 134 p.p.s.a. Sąd I instancji nie wyszedł poza granice sprawy objętej skargą, a tym samym uchylając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 p.p.s.a. Nie jest bowiem trafny pogląd, wyrażony w skardze kasacyjnej, że wówczas, gdy zaskarżone postanowienia dotyczyły oceny zarzutów podniesionych w toku postępowania egzekucyjnego, sąd administracyjny pierwszej instancji w przypadku wniesienia skargi na postanowienie organu II instancji, ograniczyć się powinien jedynie do oceny legalności ocen zarzutów dokonanych przez organy administracji. W myśl bowiem unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a., niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym postanowieniem z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania egzekucyjnego oraz że sąd ten powinien zawsze zbadać, czy przedmiot zaskarżenia mieści się w katalogu aktów lub czynności mogących podlegać zaskarżeniu. Natomiast określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Decydująca zatem dla oceny zakresu takiej kontroli jest kwestia tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09 – Lex nr 597912). W sprawie, w której wydany został zaskarżony wyrok organy egzekucyjne dokonując oceny podniesionych zarzutów, decydowały o dopuszczalności prowadzonej egzekucji. Sąd I instancji wskazując na wadliwość tytułu wykonawczego, oceniał także dopuszczalność tej samej egzekucji, której dotyczyły zarzuty podniesione przez skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego. Dlatego nie można przyjąć, aby rozstrzygając w niniejszej sprawie Sąd I instancji naruszył tożsamość jej elementów podmiotowych i przedmiotowych.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. WSA w Krakowie w ramach ponownego rozpoznania skargi, dokona oceny prawnej zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze poglądy wyartykułowane w tym zakresie powyżej.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia od strony wnoszącej skargę do Sądu I instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie uwzględnienie skargi kasacyjnej spowodowane było błędem Sądu I instancji, niezwiązanym bezpośrednio z zarzutami skarżącego. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by kosztami postępowania kasacyjnego obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, który następnie błędnie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie pierwszoinstancyjne. Uznać należało zatem, że zasądzenie w takiej sytuacji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. pozostawałoby w opozycji wobec obowiązku urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej wynikającego z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), z którego wynika, że w szczególnie uzasadnionym przypadku, a z takim w ocenie Składu Orzekającego mamy do czynienia w sprawie niniejszej, należało ze względów słusznościowych zastosować art. 207 § 2 p.p.s.a.