Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 995/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 868
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 72 ust. 1 pkt 2 i  art. 125
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Rybnik na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 maja 2020 r. nr IFIII.4131.1.15.2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasadza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zawrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, zwanej też dalej u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, zwanej też dalej ustawą lub u.p.z.p) uchwałą z dnia 23 kwietnia 2020 r. Nr 361/XXI/2020 Rada Miasta Rybnika (dalej jako Rada) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rybnika obejmującej obszar w rejonie ulicy Golejowskiej (MPZP.54-22, dalej jako plan, m.p.z.p. lub uchwała).

Po przedstawieniu tej uchwały w dniu 30 kwietnia Wojewodzie Śląskiemu (dalej jako Wojewoda lub organ nadzoru), zawiadomieniem z dnia 21 maja 2020 r. wszczął on postępowanie nadzorcze w przedmiocie jej legalności.

Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 maja 2020 r. nr IF III.4131.1.15.2020, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził jej nieważność.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, podobnie jak w w/w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego, Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie z naruszeniem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 868 ze zm., dalej też jako Prawo górnicze lub u.p.g.g.) oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm., dalej też jako Prawo ochrony środowiska lub p.o.ś.) a także art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2019 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2410 ze zm., dalej też jako ustawa o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych), poprzez wprowadzenie w jego § 6 pkt 2 zakazu realizacji przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko na terenach oznaczonych symbolami 3P, 4P, 5P. Obszar opracowania przedmiotowego miejscowego planu jest położony w granicach złoża węgla kamiennego "Jejkowice". Stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, dalej też jako rozporządzenie z 12 września 2019 r.), do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową na powierzchni obszaru górniczego nie mniejszej niż 25ha lub podziemną o wydobyciu kopaliny nie mniejszym, niż 100 000m³ na rok - przepis § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a i b. W konsekwencji w ocenie organu nadzoru, poprzez przepisy § 6 pkt 2 uchwały doprowadzono do sytuacji, w której zostało zakazane wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową na powierzchni obszaru górniczego nie mniejszej, niż 25 ha lub podziemną o wydobyciu kopaliny nie mniejszym, niż 100 000m³ na rok na terenach oznaczonych symbolami P3, P4 i P5, które to obszary stanowią znaczną część obszaru planu.

Plan narusza przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze w szczególności art. 29 ust. 1, który zastrzega, że jeżeli zamierzona działalność górnicza sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa, w tym z interesem surowcowym państwa lub ochroną środowiska, racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym m.in. przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, plany zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tych planów - uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości lub obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji.

W tym względzie Wojewoda powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2542/18, zgodnie z którym to organ koncesyjny dopiero w postępowaniu koncesyjnym prowadzonym na wniosek zainteresowanego eksploatacją złoża podmiotu określi warunki tej eksploatacji, przyjmując za punkt wyjścia określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu (...). Okoliczność, że w trakcie prowadzonego postępowania koncesyjnego bada się zgodność planowanej inwestycji polegającej na eksploatacji złoża z przeznaczeniem terenu określonym w planie nie dowodzi uprawnienia Rady Gminy do wskazania szczegółowych zasad prowadzenia eksploatacji złoża. Zasady eksploatacji złoża określi w ramach postępowania koncesyjnego organ koncesyjny wydając koncesję. Nie bez powodu przedsiębiorca zamierzający uzyskać koncesję zobowiązany jest do wniosku koncesyjnego dołączyć plan zagospodarowania złoża. W planie tym znajdują się postanowienia wskazujące jak należy gospodarować złożem by było to zgodne z przepisami ochrony środowiska i innymi przepisami np. postanowieniami planu miejscowego. Bierze się w nim pod uwagę wpływ eksploatacji na sposób zagospodarowania powierzchni, na wykorzystanie zasobów środowiska naturalnego i potrzeby jego ochrony (pubI.:LEX nr 2287306).

Przywołany wyżej art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie wskazuje, że to do organu koncesyjnego należy wyłączna decyzja o tym, czy działalność górnicza na danym złożu kopaliny może być prowadzona, czy też nie. Rola gminy sprowadza się w tym przypadku do ustalenia przeznaczenia poszczególnych terenów. Określone w planie miejscowym przeznaczenie i zagospodarowanie terenów może stanowić postawę do wydania lub odmowy udzielania koncesji.

Dalej organ nadzoru wskazał, że w zakresie ochrony złóż kopalin oprócz przepisów Prawa geologicznego i górniczego, obowiązuje szereg innych uregulowań, w tym przede wszystkim przepis art. 72 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, który wskazuje na obowiązek uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji.

Niedopuszczalnym jest zatem wprowadzenie zakazu eksploatacji ujawnionych złóż, nawet gdy zapis taki nie jest wprost wpisany do planu miejscowego, a wynika jedynie pośrednio z przyjętych zasad ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z art. 125 tej ustawy, złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Jednocześnie art. 126 tejże ustawy wskazuje na obowiązek prowadzenia eksploatacji przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku, niezbędnych do ochrony zasobów złoża, jak również do ochrony powierzchni ziemi oraz wód powierzchniowych i podziemnych oraz rekultywację terenów poeksploatacyjnych i przywracanie do stanu właściwego innych elementów przyrodniczych. Ujawnienie złóż kopalin z jednoczesnym zakazem realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nie wypełnia obowiązku objęcia złóż kopalin ochroną, o której mowa w art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska. W takim bowiem przypadku organ koncesyjny będzie zobligowany do odmowy udzielenia koncesji jako sprzecznej z miejscowym planem. Rada Miasta Rybnika wprowadzając do planu ograniczenia w wydobywaniu kopalin winna mieć też zdaniem Wojewody, na uwadze przepisy rangi konstytucyjnej, a w szczególności art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy oraz w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności), a także art. 31 ust. 3 w myśl którego, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tu należy wskazać na art. 10 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, z którego wynika, że prawo własności górniczej (art. 10 ust. 1, 2, 4) przysługuje Skarbowi Państwa. Dlatego też, wprowadzając ograniczenie eksploatacji poprzez zakaz przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko, Rada Miasta Rybnika przekroczyła upoważnienie do ograniczenia prawa własności w drodze aktu planistycznego. Prawnie wadliwymi ustaleniami są bowiem nie tylko te, które naruszają prawo, ale także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Przy kształtowaniu polityki przestrzennej istotne jest bowiem wyważenie interesu publicznego i indywidualnego, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć potrzeby wspólnoty i jednocześnie w jak najmniejszym stopniu ingerując w prawa własności.

Dalej organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 45 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Obiekty i urządzenia łączności publicznej i sygnalizacji wlicza się do katalogu celów publicznych. Definicja łączności publicznej zawiera się w art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej jako u.g.n.). Łączność publiczna jest zatem infrastrukturą telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Badając to zagadnienie, nie można pominąć wyjaśnienia terminu infrastruktury telekomunikacyjnej, zawartego wart. 2 ust. 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2460), zgodnie z którym, pojęcie to oznacza urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable przewody oraz osprzęt wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.

Z powyższego wynika więc, iż bezspornie urządzenia telekomunikacyjne, o których mowa w 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, są rodzajem sieci infrastruktury technicznej i w konsekwencji stanowią inwestycje celu publicznego.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda stwierdził, że Rada Miasta Rybnika ustanawiając w § 6 pkt 2 uchwały zakaz realizacji przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko na terenach oznaczonych symbolami 3P, 4P, 5P, naruszyła treść art. 46 ustawy o wspieraniu usług telekomunikacyjnych, jako przepisu szczególnego, ograniczającego władztwo planistyczne gminy wynikające z art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie jednak organ nadzoru stwierdził , że "Unormowania zawarte w art. 46 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych nie dają nieograniczonej możliwości sytuowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a w ust. 2 tego artykułu wyraźnie wskazano, że lokalizacja takiej inwestycji nie może w szczególności naruszać ustanowionych w planie ograniczeń. Regulacja ta dopuszcza zatem możliwość istnienia zakazów i ograniczeń".

Jednakże, plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów bezwzględnych nieuzasadnionych szczególnymi uwarunkowaniami, a takie szczególne uwarunkowania nie zostały wykazane dla terenów 3P, 4P, 5P - ani w treści samego planu, ani też w dokumentacji planistycznej. Zasada, że przyjmowane w planie rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, pozwala na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 958/19; publ. LEX nr 2784954)

Zdaniem Wojewody, zapis § 6 pkt 2 zakwestionowanego planu pozostaje nadto w sprzeczności z załącznikiem graficznym do uchwały, gdzie informacyjnie wyznaczono przebieg linii energetycznych napowietrznych wysokiego napięcia

400 kV i 220 kV, wzdłuż których ustalono pasy technologiczne z zakazem budowy obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Zgodnie zaś z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się stacje elektroenergetyczne lub napowietrzne linie elektroenergetyczne, o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 220 kV, o długości nie mniejszej, niż 15 km.

Jak wynika natomiast z § 2 ust. 2 tego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu w/w linii. Zakaz określony przez Radę Miasta Rybnika w § 6 pkt 2 uchwały powoduje zatem, iż przebudowa linii elektroenergetycznych napowietrznych wysokiego napięcia 400 kV i 220 kV, nie będzie możliwa. W konsekwencji ustalenia uchwały są wzajemnie sprzeczne. Tak formułowane przepisy planu miejscowego budzą uzasadnioną wątpliwość, co do zakresu stosowania przepisów w nich regulowanych. Plan miejscowy stanowiąc akt prawa miejscowego, nie może natomiast wprowadzać norm dezinformujących. Wobec powyższego, zdaniem organu nadzoru, w tym zakresie ten przepis planu narusza też przepis § 25 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, ustanowionych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, jako załącznik do powyższego rozporządzenia (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej jako zasady techniki prawodawczej), który nakazuje, aby przepisy uchwały były zredagowane w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm oraz wyrażały intencje uchwałodawcy. Oznacza to, że ustalenia prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, muszą być jednoznaczne - z treści planu i jego rysunku powinno jasno wynikać, czy budowa, rozbudowa, przebudowa linii elektroenergetycznych jest możliwa.

Wobec naruszenia kwestionowaną uchwałą wymienionych wyżej przepisów Wojewoda doszedł do przekonania, że zaistniały wynikające z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawy stwierdzenia jej nieważności.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, reprezentowana przez radcę prawnego Gmina Rybnik (dalej jako Gmina lub skarżąca) wniosła o jego uchylenie w całości oraz o obciążenie Wojewody kosztami postępowania.

Skarżąca Gmina zarzuciła, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, a to:

1) art. 29 ust. 1 Prawa górniczego poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że uchwała w zakwestionowanym zakresie narusza uprawnienia organu koncesyjnego, gdzie do takiego naruszenia nie doszło, a skarżąca działała w ramach władztwa planistycznego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.;

2) art. 95 ust. 1 u.p.g.g. w zw. art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędne jego niezastosowanie i przyjęcie, że w zakwestionowanym § 6 pkt 2 uchwały skarżąca nie miała prawa, określając zasady ochrony środowiska, zakazać na części obszaru objętego planem realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

3) art. 72 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczają one władztwo planistyczne skarżącej jedynie do obowiązku uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji, a ochrona tych złóż ma polegać na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin w tym kopalin towarzyszących, co uniemożliwia wprowadzenie zakazu realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, pomimo, że uprawnienie takie skarżąca posiada zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz zakwestionowany przepis uchwały nie wprowadza zakazu wydobywania kopalin, w dalszym ciągu istnieje bowiem możliwość racjonalnego wykorzystania złoża;

4) art. 71 w zw. z art. 72 u.p.o.ś. i art. 5 Konstytucji RP poprzez błędne ich niezastosowanie i przyjęcie, że wprowadzanie zakazu w § 6 pkt 2 uchwały jest nieuprawnione, pomimo tego, iż zgodnie z cytowanymi przepisami u.p.o.ś. oraz Konstytucji RP skarżąca jest zobligowana, sporządzając plany zagospodarowania przestrzennego, do kierowania się zasadą zrównoważonego rozwoju (zdefiniowanej na poziomie ustawowym w art. 3 pkt 50 u.p.o.ś.) i ochrony środowiska, a co za tym idzie miała prawo do wprowadzenia zakwestionowanego zakazu, który nie wyłącza wydobywania kopalin;

5) art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2019 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca wbrew tej regulacji wprowadziła zakaz lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem, uniemożliwiając realizację takiego celu publicznego, gdzie wprowadziła ona jedynie, w ramach upoważnienia ustawowego, ograniczenia;

6) § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że ustalenia uchwały są wzajemnie sprzeczne, pomimo, że taka sprzeczność nie zachodzi;

7) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że:

a) uchwała istotnie narusza zasady sporządzania planu miejscowego, pomimo tego, iż nie zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu, albowiem uchwała nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego, trybu jego sporządzania;

b) koniecznym jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości, pomimo tego, że nie zachodzą przesłanki ku temu, a organ mógł i powinien ograniczyć się do stwierdzenia nieważności jedynie w zakresie zakwestionowanego § 6 pkt 2 uchwały;

8) art. 91 u.s.g., poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem, pomimo tego, że brak podstaw ku temu, albowiem uchwała nie narusza prawa.

W uzasadnieniu skargi zawarto argumentację, która zdaniem skarżącej Gminy, wskazuje na zasadność przestawionych w niej zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powtarzając w skrócie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu nadzorczego. Dodatkowo powołano się co do intencji uchwalenia zakwestionowanego planu na treść wypowiedzi Prezydenta Miasta Rybnika podczas sesji Rady Miasta Rybnika z dnia 23 kwietnia 2020 r., na której uchwalono kwestionowany plan, zgodnie z którą uchwała "pod względem uniemożliwienia działalności wydobywczej będzie skuteczna".

W toku postepowania sądowego wniosek o dopuszczenie do udziału w nim jako organizacji społecznej złożyła Fundacja "A" z siedzibą w K.. Wniosek ten został oddalony prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 27 sierpnia 2020 r, sygn. akt II SA/Gl 995/20.

Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony zgłosiła też "B" sp. z o.o. w D. Ten wniosek został oddalony postanowieniem Sądu z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 995/20. Wniesione na to postanowienie zażalenie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OZ 1087/20.

W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2021 r, pełnomocnik skarżącej Gminy ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę podtrzymała zaprezentowane w skardze stanowisko, że wynikający z § 6 pkt 2 uchwały zakaz realizacji przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko został statuowany zgodnie z uprawnieniami organu uchwałodawczego, wynikającymi z art. 15 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 71 w zw. z art. 72 u.p.o.ś. i art. 5 Konstytucji RP. Nie zakazano bowiem eksploatacji ujawnionych złóż węgla kamiennego, zaś wprowadzone ograniczenie wynika z realizacji przewidzianych w art. 5 i art. 74 Konstytucji RP oraz z art. 71 i art. 125 u.p.o.ś. zasad ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju. Podniesiono nadto, że z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika w dostatecznie czytelny sposób zakres w jakim stwierdzono nieważność uchwały.

W piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2021 r. swój udział w postępowaniu sądowym zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej jako RPO) wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

Zarzucił, że przedmiotowy akt nadzoru zapadł z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa, tj:

- art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego aktu, w zakresie odnoszącym się do innych niż § 6 pkt 2 przepisów uchwały, której nieważność stwierdzono w całości,

- art. 29 u.p.g.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ogranicza ona władztwo planistyczne gminy w odniesieniu do terenów górniczych,

- art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych poprzez jego błędną wykładnię i - w konsekwencji - niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy plan miejscowy nie przewiduje możliwości realizacji urządzeń telekomunikacyjnych, podczas gdy znajduje on zastosowanie wyłącznie do zakazów dotyczących podejmowanych w dacie przyjęcia planu miejscowego "działań stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.".

W piśmie procesowym z dnia 22 stycznia 2021 r. Wojewoda w odniesieniu do zajętego przez RPO w/w stanowiska w sprawie podtrzymał zarzuty, które legły u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Skoro w zakwestionowanym planie zasady te Gmina ustaliła nieprawidłowo, to stwierdzenie w drodze nadzoru nieważności jedynie § 6 uchwały doprowadziłoby do tego, że brak byłoby wówczas obligatoryjnego elementu planu. Dawało to podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19... (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze ostać się nie mogło, albowiem zostało wydane zdaniem Sądu z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Na wstępie należy podnieść, że z uwagi na charakter kontrolowanego przez Sąd aktu objęty nim miejscowy plan zagospodarowania podlegał kontroli sądowej jedynie w zakresie zarzutów sformułowanych pod jego adresem przez Wojewodę, a nie w całokształcie z punktu widzenia treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.z.g., podstawą stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności planu miejscowego jest wykazanie, że kontrolowana uchwała jest sprzeczna z prawem, przy czym z uwagi na podmiot czy zakres skarżonego aktu należało wykazać, że sprzeczność ta dotyczy całej uchwały, a nie tylko jej części.

Co do zasady wszystkie sformułowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty naruszenia prawa, mające stanowić o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. oparte są na zakwestionowaniu zgodności z prawem § 6 pkt 2 kontrolowanej uchwały, którym (w zakresie zasad ochrony środowiska) ustalono zakaz realizacji przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko na terenach oznaczonych w tym planie symbolami 3P, 4P, 5P, położonych na terenie rozpoznanego złoża węgla kamiennego Jejkowice.

Zarzut ten łączony jest w pierwszej kolejności z treścią art. 29 ust. 1 u.p.g.g. poprzez przyjęcie, że kwestionowany zapis planu wkracza w uprawnienia organu koncesyjnego, do którego zgodnie z tym przepisem należy wyłączna decyzja o tym, czy działalność górnicza na danym złożu kopaliny może być prowadzona, czy też nie.

Zdaniem Sądu, konstatacja taka (odnośnie do treści art. 29 ust. 1 u.p.g.g.) nie zasługuje na akceptację. Jak to bowiem akcentuje skarżąca, przedmiotowy zapis planu nie uniemożliwia na wskazanych terenach eksploatacji rozpoznanego złoża, a jedynie wprowadza ograniczenia co do rozmiarów tej eksploatacji, wynikającej z treści § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a i b rozporządzenia z 10 września 2019 r. Nadto z treści tego przepisu właśnie wprost wynika, że organ koncesyjny jest zobowiązany kierować się przeznaczeniem danego terenu wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Literalna wykładnia tego przepisu przemawiałaby zatem raczej za stanowiskiem skarżącej, że wprowadzone ograniczenie mieści się w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego. Nadto zgodnie z tym przepisem (art. 29 ust. 1 u.p.g.g.) organ koncesyjny byłby zobowiązany do odmowy udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego na wymienionych obszarach omawianego planu, gdyby prowadzona w wyniku jej udzielenia działalność uniemożliwiała wykorzystanie tych terenów (oznaczonych w planie symbolami 3P, 4P i 5P) zgodnie z ich określonym w tym planie przeznaczeniem, tj. jako tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów (§ 3 ust. 1 pkt 1 lit. a planu). W tym zaś zakresie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze żadnych rozważań nie zawiera, chociaż zgodnie z § 4 pkt 16 planu na terenach oznaczonych w analizowanym planie symbolami 1P do 5P dozwolona produkcja przemysłowa nie może obejmować m.in. wydobywania kopalin (§ 13 ust. 1 w zw. z § 4 pkt 16 planu). Gdyby przyjąć, jak to założył Wojewoda, że treść § 6 pkt 2 planu skutkowałaby w świetle treści art. 29 ust. 1 u.p.g.g. odmową udzielenia koncesji górniczej, to należałoby jednocześnie wykazać, że ewentualne podjęcie eksploatacji (wydobywania) położonego na tych terenach węgla kamiennego, uniemożliwiłoby jednocześnie wykorzystanie tych terenów zgodnie z ich przeznaczeniem, ustalonym w ocenianym planie. Również ta okoliczność w kontrolowanym rozstrzygnięciu nie została podniesiona i przeanalizowana w kontekście postawionego zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 u.p.g.g. Nie oznacza to jednak, również zdaniem Sądu, że w zakresie treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania odnoszących się do terenów, na których występują złoża kopalin, organ uchwałodawczy gminy nie jest związany istotnymi ograniczeniami. W szczególności w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się w tym względzie pogląd, że zapisy planu nie mogą uniemożliwiać eksploatacji złoża kopaliny na wynikających z odrębnych przepisów warunkach. Twierdzenie takie wyprowadza się m.in. z treści powołanych w kontrolowanym rozstrzygnięciu art. 72 ust. pkt 1 oraz 2 i art. 125 u.p.o.ś., a nadto z treści art. 95 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Skoro zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.o.ś. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska m.in. poprzez ustalenie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin oraz przez uwzględnienie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż, to zapisy planu nie mogą prowadzić w konsekwencji do zakazu eksploatacji ujawnionych złóż. Zgodzić się przy tym trzeba z Wojewodą, że zakaz ten może wynikać również z przyjętych zasad ochrony środowiska. Trudno też byłoby mówić o racjonalnym gospodarowaniu zasobami złoża kopalin i o kompleksowym ich wykorzystaniu w rozumieniu art. 125 tej ustawy, gdyby plan zagospodarowania zakazywał w praktyce wykorzystywania takich złóż, czyli w konsekwencji ich eksploatacji.

Leżąca u podstaw podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia konstatacja, że zakaz taki wynika z treści § 6 pkt 2 planu nie znajduje jednak zdaniem Sądu dostatecznego potwierdzenia w motywach tego aktu, m.in. z omówionych wyżej przyczyn odnoszących się do treści art. 29 ust. 1 u.p.g.g. Gdyby zaś przyjąć, że w tym zakresie faktyczny, wynikający w tym względzie zakaz wynika, w związku z treścią tego zapisu planu, z oceny opłacalności eksploatacji złoża i irracjonalności gospodarowania złożem (w zw. z treścią art. 125 u.p.o.ś.), to w zaskarżonym rozstrzygnięciu kwestia ta nie została nawet zasygnalizowana. Brak jest zatem podstaw, aby ewentualnie również przy uwzględnieniu tych przesłanek oceniać zasadność twierdzenia Wojewody, że faktycznie treść § 6 pkt 2 planu uniemożliwiać będzie w praktyce eksploatację złoża węgla na wskazanych w tym przepisie terenach. W tym względzie dodatkowo ponownie należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z kontrolowanym przez organ nadzoru planem (§ 13) są to tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, na których jednak nie jest możliwe wydobywanie kopalin (w zw. z treścią § 4 pkt 16 planu). W konsekwencji biorąc pod uwagę wymóg racjonalnej gospodarki zasobami środowiska oraz opłacalność eksploatacji złoża i racjonalność gospodarowania złożem (art. 72 i art. 125 u.p.o.ś.) należałoby rozważyć, czy przy zachowaniu tych wymogów położone na terenach oznaczonych w analizowanym planie symbolami 3P, 4P i 5P złoże węgla kamiennego może być eksploatowane przez zakład (zakłady) usytuowany na innych terenach. Na tych bowiem terenach powstanie takiego zakładu wydobywczego, zgodnie z treścią § 13 planu, nie jest dopuszczalne. Również ta okoliczność nie była przy podejmowaniu zaskarżonego aktu przez organ nadzoru w ogóle rozważana.

Niedostatecznie pod kątem zastosowania treści art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. został też uzasadniony zarzut statuowania treści § 6 pkt 2 planu z naruszenia art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W tym względzie uzasadnienie tego zarzutu przez Wojewodę nie jest też jednoznaczne. Wskazał on bowiem, że naruszenie to wynika z faktu, że kwestionowany zapis uniemożliwia na wskazanych w nim terenach lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie jednak stwierdził, że ograniczenie takie w planie miejscowym jest w ramach przysługującego gminom władztwa planistycznego dopuszczalne, jeżeli jest to uzasadnione szczególnymi uwarunkowaniami, których podejmująca uchwałę Rada nie wskazała.

Odnośnie do pierwszego z tych twierdzeń należy zwrócić uwagę, że z kwestionowanego zapisu planu nie wynika zakaz lokalizowania jakichkolwiek inwestycji z zakresu łączności publicznej, a jedynie urządzeń telekomunikacyjnych, o jakich mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. Zdaniem Sądu pomimo treści kwestionowanego zapisu planu również tego rodzaju instalacje byłyby na tym terenie dopuszczalne, jeżeli byłyby zgodne z przepisami odrębnymi (m.in. z zakresu ochrony środowiska), a to wobec treści ust. 1a tego artykułu przedmiotowej ustawy. W konsekwencji w odniesieniu do treści omawianego art. 46 ust. 1 należałoby w kontekście niniejszej sprawy rozważyć, a tego organ nadzoru nie uczynił, czy przewidziane w nim zakazy i rozwiązania dotyczą jakichkolwiek inwestycji w zakresie łączności publicznej (wówczas naruszenie tego przepisu treścią § 6 pkt 2 planu byłoby oczywiste), czy tylko inwestycji realizowanych na potrzeby danego terenu i terenów przyległych. W tym drugim przypadku należałoby rozważyć, czy przedmiotowy zapis planu takich inwestycji zakazuje. W tym względzie należy jednak podnieść również w związku z treścią pisma Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 21 stycznia 2021 r., że przepis ten (art. 46 ust. 1a) należy głównie odnieść do treści planów zagospodarowania uchwalonych przed wejściem tego przepisu w życie. Nowe plany powinny być zatem już statuowane z uwzględnieniem jego treści, co oznacza, że nie powinny zawierać zakazów i rozwiązań o jakich mowa w art. 46 ust. 1 omawianej ustawy.

Odnośnie drugiego z twierdzeń organu nadzoru Sąd podziela jego stanowisko, że z materiałów obrazujących uchwalenie kontrolowanego przez Wojewodę planu nie wynika w wystarczający sposób, aby kwestionowana treść § 6 pkt 2 planu w części odnoszącej się do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie wykraczała poza dopuszczalny zakres władztwa planistycznego gminy (art. 1 ust. 2 i ust. 3, art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), w sytuacji gdy weźmie się pod uwagę dopuszczalne zgodnie z tym planem zagospodarowanie wymienionych w tym przepisie terenów.

W żaden też sposób Gmina nie wykazała, aby przedmiotowe ograniczenie miało na celu ochronę usytuowanej na innych terenach zabudowy mieszkaniowej i terenów zielonych (co twierdzi skarżąca). Nie wskazano bowiem o jakie konkretnie tereny chodzi oraz, iż te zakazane tymi przepisami inwestycje mogłyby na te tereny negatywnie oddziaływać.

To stwierdzenie Sądu odnosi się również do treści § 6 pkt 2 planu, gdy obejmuje on inwestycje wymienione w § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., tj. napowietrznych linii elektroenergetycznych o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 220kV i długości nie mniejszej niż 15km. W tym względzie należy dodatkowo podnieść, że tego rodzaju linie są już na tym terenie usytuowane, teren ten jest też usytuowany w bliskiej odległości od funkcjonującej [...]. Wzdłuż tych linii zostały też ustalone zgodnie z rysunkiem planu pasy ochronne.

Skarżąca Gmina w żaden sposób nie wskazała powodów (w ogóle kwestii tej nie podjęła), dlaczego istniejące już i wprowadzające już stosowne ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, linie elektroenergetyczne nie mogą być przebudowywane lub odbudowywane chociażby w przypadku ich zniszczenia, na co nie pozwala aktualna treść kwestionowanego zapisu planu.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska Wojewody, że w zakresie przedmiotowych linii elektroenergetycznych kontrolowana uchwała została podjęta z naruszeniem § 25 ust. 1 w zw. z art. 143 Zasad techniki prawodawczej. Twierdzenie, że w tym przedmiocie "ustalenia uchwały są wzajemnie sprzeczne" i dezinformujące nie zostało w żaden komunikatywny i zasługujący na akceptację sposób przez organ nadzoru uzasadnione.

Zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia Wojewoda powinien zatem uzasadnić, dlaczego wskazywane jako przesłanka jego wydania naruszenia wskazanych w kontrolowanym akcie przepisów, stanowi istotne naruszenie sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. odnosi się do treści całego planu. Zdaniem Sądu organ nadzoru tego nie wykazał, co zarzucono w skardze i co zasadnie zarzucił Rzecznik Praw Obywatelskich. W tym zakresie kontrolowany akt oraz odpowiedź na skargę nie zawierają żadnego uzasadnienia. Dopiero w piśmie procesowym z dnia 27 stycznia 2021 r. organ nadzoru w tej kwestii podniósł, że "stwierdzenie nieważności jedynie w zakresie § 6 uchwały, nie doprowadziłoby do tego, że uchwała nie będzie obciążona wadą - brak byłoby wówczas obligatoryjnego elementu planu, zatem jedynym słusznym działaniem organu nadzoru było stwierdzenie jej nieważności w całości". Wojewoda nie wskazał jednak jakiego to obligatoryjnego elementu planu przedmiotowa uchwała byłaby w ten sposób pozbawiona. Powołując się wcześniej na treść art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy stwierdził bowiem jedynie, że zasady o jakich w tym przepisie mowa "Gmina Rybnik ustaliła nieprawidłowo", co nie jest równoznaczne z tym, że nie ustaliła ich w ogóle, a tylko wówczas można by przyjąć, że uchwała nie zawiera jednego z obligatoryjnych elementów. Tymczasem w § 6 uchwały w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kwestię ochrony środowiska reguluje również treść pkt 1 tego przepisu. Tym samym samo zakwestionowanie treści § 6 pkt 2 planu, nawet gdy przyjąć, że jest ono zasadnie co do całości tego przepisu (a to wobec przedstawionych wyżej przez Sąd zastrzeżeń), nie dawało podstawy (nie została ona w dostateczny sposób przedstawiona i uzasadniona) do stwierdzenia nieważności całego planu.

Z tych wszystkich względów zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlegało uchyleniu na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej ustawa p.p.s.a.).

O kosztach postępowania sądowego obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej Gminy orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

mr