Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 239/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 14, art. 4 ust. 2, art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 72 ust. 1 zd. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 ust. 1, art. 20, art. 27
journal: Dz.U. 1991 nr 120 poz 526
law: Konwencja o prawach dziecka, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 roku przy udziale Rzecznika Praw Dziecka sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, znak: [...]. A.B.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., art. 3 pkt 4, pkt 14, pkt 16, art. 4 ust. 1, ust. 2, art. 5, art. 6, art. 8, art. 12a, art. 14, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018r., poz. 2220 ze zm.) – dalej jako: ustawa, po rozpoznaniu odwołania E.K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] odmawiającą prawa do świadczeń rodzinnych na dzieci.

Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że decyzją z dnia. Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 października 2018 r. odmówił E.K. prawa do świadczeń rodzinnych na dzieci: P.K. (zasiłku i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020), A.K. (zasiłku i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020), N. K. (zasiłku i dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej) w okresie od 1 listopada 2018r.

W odwołaniu od powyższej decyzji E.K. zarzuciła naruszenie art. 2 i art. 72 Konstytucji RP, art. 20 Konwencji Praw Dziecka, a także przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł., [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt [...], na mocy którego dzieci - P.K., A.K. i N.K. umieszczone zostały u E.K., której powierzono sprawowanie bieżącej pieczy nad dziećmi.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. , podzieliło ocenę wywiedzioną przez organ I instancji.

Przytaczając zapisy art. 3 pkt 4, pkt 14 i pkt 16, art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 5, art. 6, art. 8, art. 12a, art. 14, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) – dalej nazywanej "ustawą", Kolegium podkreśliło, iż zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje m.in. opiekunowi faktycznemu, które to pojęcie ustawodawca zdefiniował wyjaśniając, iż opiekun faktyczny to osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, E.K. w dniu 23 października 2018 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na dzieci – P.K. (zasiłku i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego), A.K. (zasiłku i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) i N. K. (zasiłku i dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej). Do wniosku strona załączyła postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł.–W. w Ł. z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt [...], z którego wynika, iż na czas trwania postępowania w sprawie o zmianę formy ograniczenia władzy rodzicielskiej M.K. nad małoletnimi P. i A.K. i o ograniczenie władzy rodzicielskiej M.K. nad małoletnią N.K. – Sąd umieścił małoletnich E.K. i powierzył jej sprawowanie bieżącej pieczy nad dziećmi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdziło, iż strona wprawdzie sprawuje faktyczną opiekę nad dziećmi, wobec umieszczenia ich na mocy postanowienia sądu pod jej bieżącą pieczą, to jednak nie jest opiekunem faktycznym dzieci w rozumieniu art. 3 pkt 14 i art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, z akt sprawy nie wynika bowiem, by strona wystąpiła z wnioskiem o przysposobienie dzieci.

Kolegium wyraziło zrozumienie dla trudnej sytuacji strony, ale rozpatrując zebrany w sprawie materiał dowodowy nie stwierdziło by organ I instancji naruszył którąkolwiek z norm postępowania administracyjnego bądź prawa materialnego i podjął rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wyznaczone przez ustawodawcę, który wyraźnie określił warunki przyznania zasiłku rodzinnego oraz zasady jego wypłaty. Organ podkreślił, iż normy prawne zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy, w kwestii określonej w art. 4 ustawy nie mogą działać w granicach uznania administracyjnego i wbrew obowiązującym w tym zakresie uregulowaniom prawnym, przyznać świadczenia rodzinne.

Odpowiadając na zarzuty odwołania Kolegium wyjaśniło, iż art. 6 k.p.a. nie zezwala na pominięcie pozytywnej normy prawnej, nawet wówczas gdy wprost ona nie koresponduje z przepisami Konstytucji czy Konwencji Praw Dziecka. Jego treść wyraźnie obliguje organy administracji do stosowania obowiązującego przepisu prawa. Konwencja o prawach dziecka, co prawda nakazuje dokonywanie takiej wykładni, która jest najlepsza dla zabezpieczenia interesów dziecka (art. 3 ust. 1), co ma na uwadze również Kolegium w sprawie niniejszej, jednak nie może to prowadzić do wniosków sprzecznych z brzmieniem przepisu prawa, zwłaszcza że Konwencja pozostawia uregulowanie dostępu dzieci do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego regulacji wewnętrznej (art. 26 ust. 1 in fine Konwencji o prawach dziecka).

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.K. zarzuciła rozstrzygnięciu SKO naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.) – dalej jako: ustawa o pomocy państwa, w związku z art. 72 ust. 1 zd.1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 20 Konwencji Praw Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz.U. z 199 r., Nr 120, poz. 526) poprzez uznanie, że opiekunowi faktycznemu przysługuje świadczenie tylko wtedy, gdy wystąpi z wnioskiem o przysposobienie dziecka mimo, iż stanowi to nieuzasadnione ograniczenie w zakresie dostępności do świadczeń wychowawczych osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka, godząc tym samym w dobro dziecka, stanowiąc naruszenie zasady równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP.

Skarżąca przedstawiła stan faktyczny i podkreśliła, że nie ulega wątpliwości, że jest opiekunem faktycznym dzieci - opiekuje się nimi, żywi je, ubiera, zapewnia im dach nad głową, spełnia ich potrzeby rozwojowe. W pełni odpowiada za dzieci, podpisuje dokumenty w szkole i w przedszkolu. Gdy zachorują, to skarżąca chodzi z nimi do lekarzy. Dba o nie w każdej dziedzinie ich życia.

Następnie skarżąca podniosła, że uzależnienie otrzymania świadczenia od złożenia wniosku o przysposobienie jest sprzeczne z celem świadczenia. Powinno być ono przyznane opiekunom sprawującym realną, bieżącą pieczę. W niniejszej sprawie bieżąca piecza została powierzona skarżącej na podstawie Sądu Opiekuńczego i Rodzinnego. Jeżeli organy decyzyjne powzięły wątpliwości co do pieczy nad małoletnimi, mogły przeprowadzić wywiad środowiskowy.

W ocenie skarżącej odmowa przyznania świadczeń nastąpiła według przepisu wyraźnie sprzecznego z Konstytucją i prawem międzynarodowym dotyczącym praw dziecka. Jednocześnie skarżąca nadmieniła, że w jej identycznych sprawach, sygn. akt II SA/Łd 532/18 oraz II SA/Łd 533/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał 16 października 2018 r. wyroki pozytywne dla dzieci. Niestety SKO w Ł. złożyło kasację od tych wyroków do NSA w Warszawie. Sprawie nadano już sygnaturę I OSK 202/18 i I OSK 203/19. Termin sprawy na jej pisemną prośbę, skierowaną do Prezesa NSA, znacznie przyśpieszono, sprawa ma się odbyć w III kwartale 2019 r. Na koniec skarżąca wskazała na swoją trudną sytuację materialną i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r. Rzecznik Praw Dziecka zgłosił udział w postępowaniu i zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania, art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 72 ust. 1 zd. 1, art. 72 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 20 Konwencji Praw Dziecka, polegające na uznaniu, że osobie sprawującej pieczę bieżącą nad dziećmi nie przysługuje zasiłek rodzinny, ani dodatki do zasiłku rodzinnego. Rzecznik Praw Dziecka wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Zdaniem Rzecznika Praw Dziecka organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niewłaściwe uznał, że skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym i w konsekwencji pozbawił ją prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego, podczas gdy małoletnie dzieci: P.K., A.K. i N.K. pozostają pod wyłączną pieczą skarżącej, która od 1 grudnia 2017 r. ponosi ciężar związany z utrzymaniem dzieci, sprawuje nad nimi wyłączną opiekę bez jakiegokolwiek wsparcia ze strony matki dzieci.

W ocenie Rzecznika Praw Dziecka nie budzi wątpliwości, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania.

Rzecznik Praw Dziecka stwierdził, że sprawująca pieczę bieżącą nad małoletnimi wnukami babka macierzysta - E.K. jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z żądaniem przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., pismem z dnia 9 maja 2019 r., podtrzymując własne dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazało na bezskuteczność zarzutów Rzecznika Praw Dziecka i ponownie wniosło o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 16 maja 2019 r., po rozpoznaniu sprawy na rozprawie, Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do czasu zakończenia się postępowania w sprawie o sygn. akt I OSK 202/19.

Postanowieniem z dnia 30 września 2019 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) - dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd miał na uwadze, iż istota sporu prawnego w niniejszej sprawie dotyczącej zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku jest tożsama z analogicznym sporem jaki powstał w sprawie ze skargi E.K. oznaczonej sygn. akt II SA/Łd 532/18. We wspomnianej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi , po rozpoznaniu sprawy na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. I co istotne przywołane orzeczenie zostało poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2019 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 202/19, oddalił skargę kasacyjną (przedmiotowe orzeczenia dostępne, jak i wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Z powyższych względów Sąd w składzie niniejszym, przedstawione w przywołanych orzeczeniach stanowisko w pełni podziela, dlatego też argumentacja zawarta w tych orzeczeniach zostanie powtórzona w uzasadnieniu wyroku zapadłego w niniejszej sprawie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły zapisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich przyznawania i wypłacania (art. 1 ust. 1). Świadczeniami rodzinnymi w świetle ustawy są m.in. zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego (art. 2 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się. Do zasiłku rodzinnego, omawiana ustawa w przepisie art. 8 przewiduje między innymi: dodatek z tytułu samotnego wychowania dziecka (pkt 3a), wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (pkt 4a), rozpoczęcia roku szkolnego (pkt 6). Przy czym możliwość przyznania dodatków do zasiłku rodzinnego uzależniona jest od uprzedniego przyznania samego zasiłku.

Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Należy zauważyć, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice. Zasadę tę statuuje art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788; zwany dalej - k.r.o.), zgodnie z którym rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień.

W niniejszej sprawie zasada ta nie ma zastosowania, bowiem władza rodzicielska matki wnucząt strony skarżącej została ograniczona (postanowienie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt [...] oraz postanowienie z dnia 4 grudnia 2017r. sygn. akt [...]). Ponadto na podstawie ww. postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. –W. w Ł. z dnia 4 grudnia 2017 roku sygn. akt [...] dzieci umieszczone zostały pod bieżącą pieczą babki ojczystej. Jednocześnie należy wskazać, że postanowienie to nie jest podstawą, aby uznawać skarżącą za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie przepisów art. 145-153 k.r.o.

Obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo-terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym. Pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka (art. 112¹ § 1 k.r.o.). Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, skarżąca nie została ustanowiona rodziną zastępczą, a matka dzieci, mimo że tylko ograniczona w swoich prawach wynikających z władzy rodzicielskiej, nie sprawuje jej w istocie w żadnym zakresie. Regulacja art. 112¹ § 1 k.r.o. nie może więc mieć w tej sprawie zastosowania, tak jak i dalsze przepisy oddziału 2a rozdziału II k.r.o. dotyczące pieczy zastępczej.

Sprawowanie bieżącej pieczy nie zostało też objęte przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887 ze zm.), które przewidują umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej, na podstawie orzeczenia sądu (art. 35 ust. 1), w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1). Zapisów dotyczących bieżącej pieczy nie zawierają również postanowienia ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Na gruncie niniejszej sprawy oczywiste jest, że skarżąca - babka dzieci nie realizuje żadnej z przewidzianych ustawą form pieczy zastępczej, gdyż sąd rodzinny powierzył jej pieczę bieżącą, zatem jest osobą faktycznie opiekującą się dziećmi.

Jednocześnie, wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenia rodzinne ustawa o świadczeniach rodzinnych nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Ograniczyła krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 3 pkt 14). Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. Zdaniem Sądu uznać należy, że przepisy tej ustawy w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka, sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to na mocy rozstrzygnięcia sądu rodzinnego, a przed wszystkim nie chronią praw dzieci, na rzecz których świadczenie jest przewidziane. W tej sytuacji, poszukując lepszej ochrony interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka. W uzasadnieniu wspomnianego wyroku z dnia 1 sierpnia 2019 r., I OSK 202/19, NSA uzupełniająco dodał, że sam fakt iż ustawa posługuje się autonomiczną definicją, a sama wykładnia językowa pozwala na ustalenie jej treści, nie wyłącza potrzeby i konieczności zastosowania innych zasad wykładni w sytuacji, gdy wynik wykładni językowej jest sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi.

Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej, jako najwyższe prawo w strukturze źródeł prawa, należy stosować bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (na co wskazuje jej art. 8), także w sferze praw i wolności jednostki (prof. Janusz Trzciński, "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", wykład). W art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP zapisano, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: Wiesław Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP).

We wspomnianym wcześniej uzasadnieniu do sprawy I OSK 202/19 NSA podkreślił, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania zasiłku rodzinnego wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem, ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. W takiej sytuacji prawo do zasiłku rodzinnego nie wynika bezpośrednio z art. 72 Konstytucji. Prawo do zasiłku rodzinnego wywodzone jest w tym przypadku ze współstosowania ustawy o świadczeniach rodzinnych i Konstytucji, czyli polega na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Tym samym Konstytucja ma tutaj przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustawy.

Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r., dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji).

W ocenie NSA (sygn. akt I OSK 202/19) oczywistym jest, że ze wskazanych przepisów Konwencji nie można bezpośrednio wywieść prawa do świadczenia wychowawczego. Natomiast odwołanie się do przepisów Konwencji o Prawach Dziecka ma znaczenie przy ocenie przepisów ustawowych, a więc czy przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzając ustawowe ograniczenie w dostępności do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przez osoby, którym sąd w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem, nie naruszają przepisów Konwencji. Zdaniem NSA w tym kontekście przyjęte rozwiązania ustawowe naruszają wskazane przepisy Konwencji, która jest ratyfikowaną umową międzynarodową ogłoszoną w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi tym samym część krajowego porządku prawnego.

Podsumowując tę część wywodów podnieść należy, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Pogląd taki wyrażony w wyrokach WSA: w Łodzi z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 567/17 oraz z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 96/19; w Warszawie z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 421/14. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, przyjmuje tenże pogląd jako własny, podzielając jednocześnie analogiczne wywody przedstawione w przedmiotowej sprawie przez Rzecznika Praw Dziecka.

W świetle powyższych uwag przypomnieć trzeba, iż na podstawie postanowienia z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt [...] Sądu Rejonowego dla Ł. –W. w Ł. umieścił małoletnich: P.K., A.K. oraz N.K., na czas trwania postępowania, pod bieżącą pieczą babki ojczystej. Powyższe nastąpiło z urzędu. Ograniczenie uprawnień w dostępności do świadczeń rodzinnych w tym czasie (co w warunkach przedmiotowej sprawy trwa już wiele miesięcy) stanowi istotne naruszenie praw, wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swych możliwości, także finansowych) warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (...) - art. 27 Konwencji.

Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, w ocenie Sądu za nieuzasadnione należy uznać ograniczenie ustawowe w dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczeń rodzinnych, w szczególności do zasiłku rodzinnego i przysługujących doń dodatków, mających na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym zasiłku rodzinnego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uwzględniając skargę, przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy Konstytucji RP (art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27) i uznał za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Ograniczenia w dostępności do zasiłku rodzinnego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes osoby dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2014 r. w sprawie IV SA/Gl 695/13).

Jednocześnie Sąd w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się innych naruszeń prawa wskazanych w skardze w ramach zarzutów dotyczących obrazy przepisów postępowania.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozszerzającą, prokonstytucyjną wykładnię art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z uwagi na powyższe, skargę należało uwzględnić i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a., uchylić zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

IB