Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2591/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 102/12 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 102/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. C. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał właścicielowi budynku altany, znajdującego się na działce nr [...] Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy [...] w P. – P. C. – rozbiórkę części budynku altany, stanowiącej pomieszczenie wejściowe, pokój znajdujący się w lewej części budynku oraz część pokoju znajdującego się w prawej części budynku o powierzchni w wymiarach zewnętrznych 36,67 m2, oznaczonej kolorem czerwonym na załączniku graficznym dołączonym do decyzji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 13 czerwca 2007 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania pismo przedstawiciela Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Działkowców, informujące o wybudowaniu przez inwestora budynku altany o powierzchni zabudowy przekraczającej 25 m2 na użytkowanej przez niego działce nr [...], zlokalizowanej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy ul. [...] w P. Następnie w dniu 27 czerwca 2007 r. do organu wpłynęło podanie sąsiadki, która zamieszkując na nieruchomości przy ul. [...] w P. (posesja położona naprzeciwko działki nr [...]), również wskazała, że na powyższym ogródku działkowym powstał budynek altany o powierzchni zabudowy przekraczającej 25 m2. Mając powyższe na względzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził czynności kontrolne przedmiotowej nieruchomości. W toku kontroli ustalono, że na działce nr [...] znajduje się murowany jednokondygnacyjny budynek altany, posiadający betonowe wylewane fundamenty, ściany zewnętrzne i wewnętrzne z bloczków gazobetonowych. Budynek posiada dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej i jest wyposażony w następujące instalacje: wodno – kanalizacyjną (ujście instalacji kanalizacyjnej do szamba ekologicznego zlokalizowanego na działce), elektryczną, centralnego ogrzewania (kominek z płaszczem wodnym). Powierzchnia zabudowy budynku wynosi 61,61 m2. Uczestniczący w czynnościach kontrolnych P. C. oświadczył, że jest inwestorem robót budowlanych, polegających na wybudowaniu opisanego wyżej budynku altany, a roboty te prowadził w latach 2004 – 2006 i nie zostały one poprzedzone uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź dokonaniem zgłoszenia w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania.

Wobec stwierdzenia, że przedmiotowe roboty budowlane prowadzone były nielegalnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w dniu [...] stycznia 2009 r. wydał postanowienie nr [...], w którym wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych związanych z budową opisanego obiektu budowlanego oraz zobowiązał go do przedłożenia, w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia, dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego tj:

1) czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku altany o powierzchni zabudowy 61,61 m2,

2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

3) zaświadczenia Prezydenta Miasta Poznania o zgodności zabudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 2 marca 2009 r. inwestor złożył do akt sprawy sporządzoną w listopadzie 2007 r. inwentaryzację przedmiotowego budynku – altany, kopię decyzji Zarządu Rodzinnych Ogródków Działkowych "[...]" z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie przydziału działki nr [...] oraz wyciąg z przepisów dotyczących funkcjonowania Rodzinnych Ogrodów Działkowych w Polsce. Z załączonego pisma przewodniego wynikało, że dokumenty powyższe stanowią, w ocenie inwestora, wykonanie obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2009 r. Organ nadzoru budowlanego w piśmie z dnia 17 marca 2009 r. poinformował inwestora o tym, że złożone przez niego materiały nie stanowią dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej. Inwestor, w dniu 20 kwietnia 2009 r., został pouczony w siedzibie organu o konieczności wydania nakazu rozbiórki, wynikającego z niezrealizowania przez niego przesłanek legalizacyjnych. Inwestor nie wniósł zastrzeżeń do wskazanego przez pracowników organu I instancji sposobu wykonania rozbiórki, tj. określenia części budynku kwalifikującej się do rozbiórki i wybranej przy uwzględnieniu konstrukcji budynku oraz jak najmniejszej dolegliwości. Inwestor nie wniósł również o uzupełnienie materiału dowodowego zgromadzonego dotąd w sprawie, złożył jednak do akt sprawy kopię swojego wniosku z dnia 19 marca 2009 r. o udzielenie mu tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością (terenem działki nr [...]) na cele budowlane, skierowanego do Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców oraz kopię wniosku z dnia 16 kwietnia 2009 r., skierowanego do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W dniu 11 maja 2009 r. do organu wpłynęło stanowiące odpowiedź na wniosek inwestora z dnia 19 marca 2009 r. pismo Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców, z którego wynika, że organ ten nie wyraża zgody na zachowanie przez inwestora powierzchni zabudowy altany znacznie przekraczającej 25m2, a tym samym nie udziela mu tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając powyższe na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] maja 2009 r. decyzję nr [...], w której zobowiązał inwestora do wykonania obowiązku rozbiórki części budynku altany, znajdującej się na działce nr [...] Rodzinnych Ogródków Działkowych "[...]" w P.

Na skutek odwołania inwestora Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję z maja 2009 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, iż wyjaśnienia wymagało, kiedy doszło do budowy przedmiotowego budynku, a więc kiedy doszło do naruszenia prawa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił również organowi I instancji nienależyte uzasadnienie wyboru części obiektu przeznaczonego do rozbiórki.

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], nałożył na inwestora obowiązek rozbiórki całego budynku altany, zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości.

Rozpoznając złożone przez inwestora odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2011 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania wydając decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. w sposób nieuzasadniony orzekł o konieczności rozbiórki całego obiektu budowlanego, podczas gdy wyjaśnienia wymaga możliwość nakazania rozbiórki jedynie części budynku. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ I instancji winien ponownie poddać analizie zgromadzony materiał dowodowy w celu jednoznacznego wyjaśnienia, która część obiektu może pozostać jako legalna, a w stosunku do której części obiektu winien nakazać rozbiórkę. Ponadto organ odwoławczy, odnosząc się do podnoszonych w toku postępowania zarzutów dotyczących wadliwego wskazania adresata decyzji, wyjaśnił, że fakt czy inwestor nabył obiekt w obecnej formie, czy też go rozbudował, mógłby mieć znaczenie jedynie dla określenia zakresu rozbiórki. Skoro inwestor nabył działkę wraz z obiektem budowanym posadowionym przez poprzedniego właściciela to jest następcą prawnym inwestora, a co za tym idzie adresatem wydawanych rozstrzygnięć.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wskazał, że okolicznością bezsporną jest, iż skontrolowany w dniu 13 listopada 2007 r. obiekt budowlany, zlokalizowany na terenie działki nr [...] Rodzinnych Ogródków Działkowych "[...]", o powierzchni zabudowy 61,61 m2 stanowi samowolę budowlaną. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazuje bowiem, że budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich nie wymaga uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też dokonania zgłoszenia zamiaru prowadzenia tego typu robót. W sytuacji zatem, gdy w przedmiotowej sprawie, powstał budynek altany o powierzchni zabudowy znacznie przekraczającej 25 m2, zgodnie z regułą ogólną zawartą w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, jego wzniesienie musi zostać poprzedzone uzyskaniem przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor decyzji takiej nie uzyskał, co oświadczył podczas kontroli i czego nigdy nie kwestionował. Równocześnie zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że inwestorem robót budowlanych związanych z wzniesieniem budynku altany jest P. C. Świadczy o tym nie tylko jego oświadczenie złożone do protokołu kontroli z dnia 13 listopada 2007 r., ale także inicjujące postępowanie pismo przedstawiciela Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Działkowców z dnia 06 czerwca 2007 r. Zdaniem organu I instancji okolicznością bezsporną jest także czas powstania tego budynku, gdyż inwestor w dniu 13 listopada 2007 r. oświadczył, że budynek ten powstał w latach 2004 - 2006. Twierdzenie to jest zgodne z decyzją Zarządu Rodzinnych Ogródków Działkowych "[...]" o przydziale działki, wydanej wprawdzie w dniu 8 kwietnia 2005 r., z której treści wynika jednak, że inwestor dysponuje działką nr [...] od dnia 11 sierpnia 2004 r. Na tej też podstawie organ dokonując oceny materiału dowodowego odmówił wiarygodności twierdzeniu inwestora zawartemu w treści odwołań od decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2009 r. i [...] marca 2011 r., mówiącemu o tym, że budynek został postawiony przez poprzedniego użytkownika działki.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala wyprowadzić wniosku, co do tego, iż budynek altany na działce nr [...] pierwotnie został wzniesiony, jako mniejszy, po czym został rozbudowany. Inspektorzy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonując w dniu 13 listopada 2007 r. kontroli w przedmiotowym budynku nie stwierdzili, aby obiekt ten został kiedykolwiek rozbudowany. Stwierdzono, że obiekt ten od początku został wybudowany w obecnym obrysie i od momentu jego powstania posiadał powierzchnię zabudowy znacznie przekraczającą 25m2. Tym samym momentem, w którym doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego był moment przystąpienia do budowy obiektu, który od początku miał posiadać obecną powierzchnię zabudowy i nigdy nie został rozbudowany a contrario nigdy nie został wykonany, jako mniejszy. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w świetle oświadczeń inwestora zawartego w protokole kontroli z dnia 13 listopada 2007 r., kiedy to inwestor oświadczył, że budynek został wybudowanych w latach 2004 – 2006. Pracownicy organu przeanalizowali ponadto inwentaryzację przedmiotowego obiektu budowlanego, sporządzoną w listopadzie 2007 r., z której nie wynika, aby budynek ten został kiedykolwiek rozbudowany.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał następnie, że z uwagi na fakt pozostawania w obrocie prawnym postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożenia obowiązków z dnia [...] stycznia 2009 r. możliwa była legalizacja przedmiotowej nieruchomości. Jednakże w piśmie Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Poznania z dnia 29 listopada 2010 r. poinformowano organ, że właściciel nieruchomości, na której posadowiony jest budynek – Miasto Poznań, odmawia inwestorowi udzielenia tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością (terenem działki nr [...]) na cele budowlane. Tym samym w przedmiotowej sprawie brak było możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, gdyż inwestor nie przedłożył dokumentów wymaganych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2009 r. Okoliczność powyższa przesądziła również o konieczności wydania decyzji o nakazie rozbiórki.

W treści decyzji wskazano również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, przy uwzględnieniu stanowiska organu II instancji wyrażonego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., postanowił wrócić do pierwotnej koncepcji rozbiórki części budynku altany, zgodnej z treścią (i załącznikiem graficznym) decyzji organu z dnia [...] maja 2009 r. Przy ocenie zakresu nakazu rozbiórki (wyboru pomiędzy rozbiórką całości budynku lub jego części) organ oparł się na ustaleniach w zakresie konstrukcji budynku, zawartych w protokole kontroli z dnia 13 listopada 2007 r. oraz przede wszystkim na sporządzonej w listopadzie 2007 r. na zlecenie inwestora inwentaryzacji budynku. Z dokumentacji tej wynika, że rozbiórka części budynku stanowiącej pomieszczenie wejściowe, pokój znajdujący się w lewej części budynku oraz część pokoju znajdującego się w prawej części budynku o powierzchni w wymiarach zewnętrznych 36,67 m2 jest możliwa do wykonania i nie spowoduje istotnej ingerencji w część budynku wolną od nakazu rozbiórki. Konieczność dokonania rozbiórki wskazanej wyżej części budynku jest uzasadniona technologicznie z uwagi na konstrukcję dachu, ułożenie fundamentów oraz usytuowanie kominów. Pozostawienie pomieszczeń m.in. o funkcji łazienki i części pokoju jest również w ocenie organu najmniej dolegliwe dla użytkowników budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił również, że obowiązek rozbiórki nałożono, zgodnie na właściciela budynku altany, który jest użytkownikiem działki nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r., nr 169, poz. 1491 ze. zm.), nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor wnosząc o jej uchylenie z uwagi na wydanie decyzji o treści już uchylonej, naruszenie prawa strony do obrony oraz naruszenie odpowiednich przepisów prawa budowlanego i umorzenie postępowania w sprawie.

Zdaniem odwołującego się za niedopuszczalne uznać należało wydanie decyzji o tej samej treści, co decyzja uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2009 r., jak i połączenie w jednym piśmie wezwania do złożenia wyjaśnień oraz wezwania do zapoznania się z aktami sprawy. Złożenie wyjaśnień wymagało odniesienia się do wiadomości specjalnych, a to wymagało dania odwołującemu się niezbędnego czasu. Ponadto organ, wbrew uzyskanym od pełnomocnika i odwołującego się informacjom, o niemożności ich osobistego stawiennictwa, nie wyznaczył nowego terminu złożenia wyjaśnień, lecz wydał decyzję. W dalszej części odwołania odwołujący się podniósł, że już poprzedni użytkownicy przedmiotowej działki kupili ją wraz z budynkiem, a odwołujący się jedynie wyremontował istniejący budynek – nie burzył istniejącej uprzednio konstrukcji, lecz zaadoptował ją do swoich potrzeb w celu umożliwienia dłuższego korzystania z działki. Twierdzenie powyższe potwierdza również inwentaryzacja budynku wskazująca, że budynek stoi na działce prawdopodobnie od momentu powstania ogródków działkowych, a więc został wniesiony jeszcze przez momentem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Odwołujący się poddał tym samym w wątpliwość prawidłowość zastosowania art. 48 obowiązującej obecnie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Odwołujący się wskazał na wadliwość twierdzeń organu, zawartych w zaskarżonej decyzji oraz podniósł, że za niedopuszczalne uznać należało zarzuty, jakoby odwołujący się składał nieprawdziwe oświadczenia. Złożone w dniu 13 listopada 2007 r. oświadczenie dotyczyło wyłącznie przeprowadzonego przez niego remontu, nie zaś wybudowania nowego budynku. Odwołujący się wskazał wreszcie, że wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę stanowiłoby pogwałcenie prawa własności oraz wyjaśnił, że rolą organów prowadzących postępowanie jest prowadzenie rzetelnego postępowania dowodowego oraz informowanie o nim stron.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] czerwca 2011 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż budynek altany o pow. zabudowy 61,61 m2. został posadowiony w latach 2004 – 2006. Okoliczność powyższą potwierdza uzyskane przez organ odwoławczy oświadczenie I. H. z dnia 5 października 2011 r. oraz pismo Prezesa Rodzinnych Ogródków Działkowych "[...]" z dnia 4 października 2011 r. Wobec faktu, że obowiązujące przepisy prawne dopuszczają możliwość budowy bez pozwolenia budowę altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach, konieczne było prowadzenie postępowania legalizacyjnego, w oparciu o treść art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wobec niezrealizowania postanowienia organu I instancji z dnia 19 stycznia 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego, przekraczającą dozwoloną powierzchnię zabudowy. Równocześnie, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyznaczony zakres rozbiórki jest możliwy do zrealizowania i nie spowoduje ingerencji w część budynku wolną od nakazu.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. C. zarzucając zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych oraz dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, sprzeczność z ustawą Prawo budowlane oraz z zasadami postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

W treści skargi skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu, że przedmiotowy budynek stoi na działce prawdopodobnie od momentu powstania ogródków działkowych, a więc został wniesiony jeszcze przez momentem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. W sprawie nie powinny więc mieć zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane z lipca 1994 r. Zdaniem skarżącego organy administracji nie udowodniły w toku postępowania, że budynek został wybudowany w latach 2004 – 2006 r., lecz opierały się wyłącznie na swoich gołosłownych twierdzeniach. Skarżący podtrzymał zarzut, że przedmiotowa decyzja stanowi niedopuszczalną ingerencję w jego prawo własności oraz, że niedopuszczalne jest utrzymanie w obrocie prawnym decyzji, która już raz została uchylona przez organ II instancji.

Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 5 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżącego – radca prawny P. M., podtrzymał zarzuty skargi oraz wyjaśnił, że z ekspertyzy technicznej wynika, że budynek został posadowiony w całości, i w takim też stanie został kupiony przez skarżącego.

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 102/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, iż posadowiony budynek ma powierzchnię zabudowy 61,61 m2. Przekracza on więc wielkość 25 m2, a więc określoną w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane powierzchnię zabudowy altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych położonych w mieście, dla realizacji których nie jest konieczne uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Konsekwentnie uznać należało, że organy administracji budowlanej prawidłowo wszczęły postępowanie legalizacyjne. W opinii skarżącego organy wadliwie jednakże uznały, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 2004 – 2006. Zdaniem skarżącego budynek o przedmiotowej powierzchni zabudowy powstał już w momencie realizacji ogródków działkowych, a więc jeszcze pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie Sądu twierdzenie powyższe nie znajduje jednakże potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Jak wskazuje analiza akt sprawy, podczas przeprowadzonych w dniu 13 listopada 2007 r. czynności kontrolnych, z których sporządzono podpisany przez skarżącego protokół, oświadczył on, że przedmiotowy budynek został wybudowanych w latach 2004 – 2006. Twierdzenie powyższe potwierdzają również uzyskane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu oświadczenia I. H. z dnia 5 października 2011 r. oraz pismo Prezesa Rodzinnych Ogródków Działkowych "[...]" z dnia 4 października 2011 r. I tak I. H., będąca właścicielką nieruchomości leżącej naprzeciw działki nr [...] wskazała, że przedmiotowy budynek został wybudowany w obecnym kształcie i wielkości przez obecnego użytkownika działki. Natomiast Prezes Rodzinnych Ogródków Działkowych "[...]" oświadczył, że w dniu 15 września 2004 r. skarżący zwrócił się, w trakcie prowadzenia inwestycji, o wyrażenie zgody na wybudowanie altany. Do pisma z dnia 4 października 2011 r. załączono wniosek skarżącego, w którym zwraca się on o wyrażenie zgody na wybudowanie altany murowanej na terenie działki [...], gdyż budowany domek przekracza gabaryty standardowe. We wniosku tym mowa jest wyraźnie o "budowanym domku" i znajduje się na nim adnotacja, że pismo wypłynęło w dniu 15 września 2004 roku. Co więcej, z przedłożonej inwentaryzacji przedmiotowego obiektu budowlanego, sporządzonej w listopadzie 2007 r. nie wynika, aby budynek ten został kiedykolwiek rozbudowany. A contrario, został on od razu pobudowany w wielkości 61,61 m2. Tym samym uznać należało, jak prawidłowo wskazały organy administracji publicznej, że budynek został wybudowany w latach 2004 – 2006, a do prowadzonego postępowania legalizacyjnego winny znaleźć zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane.

Rozstrzygając przedmiotową sprawę mieć również należy na względzie, że skarżący nigdy nie przedstawił dowodów wskazujących na fakt wybudowania przedmiotowego budynku przed wejściem w życie ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Choć podstawowa zasada postępowania administracyjnego, zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., zobowiązuje organy do podejmowania działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, to jednakże przepis powyższe nie przenosi ciężaru dowodu wyłącznie na organ prowadzący postępowanie. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1131/10, LEX 784265, w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Tym samym skarżący, chcąc wykazać, że wbrew zgromadzonym przez organ dowodom i wcześniejszym oświadczeniom skarżącego, iż budynek o wielkości przekraczającej dopuszczalną wielkość zabudowy został wybudowany pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy zobowiązany był do przedstawienia dowodów potwierdzających powyższą okoliczność. Dowodami powyższymi mogła być w szczególności dokumentacja zdjęciowa, czy też dokumenty potwierdzające fakt nabycia zabudowanej działki. Skarżący takich dowodów jednakże nie przedłożył, nie załączył również innych wniosków dowodowych na potwierdzenie swojego twierdzenia, że budynek "stoi prawdopodobnie na wymienionej działce od kilkudziesięciu lat". Zgromadzony materiał dowodowy, na który składają się zarówno oświadczenia jak i pisma składane przez skarżącego, a także wyjaśnienia osób bezpośrednio zainteresowanych przedmiotową sprawą wskazują, że budynek został posadowiony już pod rządami obecnie obowiązującej ustawy.

Uznanie, że na przedmiotowej sprawie doszło do wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, a w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, skutkowało koniecznością przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o treści art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wobec nieprzedłożenia przez skarżącego dokumentów, wymaganych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., oraz stanowiska Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Poznania wyrażonego w piśmie z dnia 29 listopada 2010 r., w którym wskazano, że właściciel nieruchomości, na której posadowiony jest budynek – Miasto Poznań, odmawia skarżącemu udzielenia tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością (terenem działki nr [...]) na cele budowlane, a także wobec ustalenia, że dla przedmiotowego terenu nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a skarżący nie uzyskał pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, konieczne było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowej altany, w części, w jakiej przekraczała ona dopuszczalną powierzchnię zabudowy.

Sąd wskazał, że zarówno w treści zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, w sposób przekonywujący wyjaśniono zakresu nakazu rozbiórki. W szczególności oparto się na ustaleniach w zakresie konstrukcji budynku, zawartych w protokole kontroli z dnia 13 listopada 2007 r. oraz na sporządzonej w listopadzie 2007 r. na zlecenie P. C. inwentaryzacji budynku. Dokumentacja powyższa wskazuje, że rozbiórka części budynku altany stanowiącej pomieszczenie wejściowe, pokój znajdujący się w lewej części budynku oraz część pokoju znajdującego się w prawej części budynku o powierzchni w wymiarach zewnętrznych 36,67 m2 jest możliwa do wykonania i nie spowoduje istotnej ingerencji w część budynku wolną od nakazu rozbiórki. Co więcej, konieczność dokonania rozbiórki wskazanej wyżej części budynku jest uzasadniona technologicznie z uwagi na konstrukcję dachu, ułożenie fundamentów oraz usytuowanie kominów. Pozostawienie pomieszczeń m.in. o funkcji łazienki i części pokoju jest również w ocenie organu najmniej dolegliwe dla użytkowników budynku.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego wskazującego, że za niedopuszczalne uznać należało wydanie przez organ I instancji decyzji o takiej samej treści, jak decyzja uprzednio uchylona, Sąd stwierdził, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność wyjaśnienia, kiedy doszło do budowy przedmiotowego budynku oraz niezbędność uzasadnienia wyboru części obiektu przeznaczonego do rozbiórki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ponownie sprawę zrealizował powyższe wytyczne uzasadniając, w sposób szczegółowy, kiedy, w jego ocenie doszło do naruszenia prawa (budowy przedmiotowego budynku) oraz ustalając zakres obowiązku nałożonego na inwestora. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, uznać należało, że podnoszony w skardze zarzut nie znajduje uzasadnienia.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożył P. C. podnosząc zarzuty naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz art. 75 § 1 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że według znajdującej się w aktach opinii mgr inż. T. K. dokładny czas powstania przedmiotowego budynku jest niemożliwy do ustalenia. Z uwagi na to, że wszystkie działki znajdujące się w ROD "[...]" są dużo starsze, niż ustawa Prawo budowlane, bez wątpienia jest to okres sprzed kilkudziesięciu lat. Wynika z tego, że budynek będący przedmiotem postępowania od początku posiadał powierzchnię zabudowy wynoszącą 61,61 m2. Opinia ta jest dowodem potwierdzającym twierdzenia dotyczące czasu budowy. Ani Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, ani Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nigdy nie kwestionowali opinii mgr inż. T. K. Dlatego można twierdzić, że budynek, będący przedmiotem zaskarżonej decyzji, został wybudowany przed wejściem w życie obowiązującej ustawy o prawie budowlanym.

Art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Nie było więc żadnych podstaw prawnych do wydania postanowienia o częściowej rozbiórce. Wręcz przeciwnie, nakazanie w tym stanie faktycznym rozbiórki jakiegokolwiek fragmentu domu jest naruszeniem przepisów prawa budowlanego.

Skarżący kasacyjnie stwierdził również, że czas dokonywania remontu przez niego wskazuje również, iż w przedmiotowej sprawie mogły mieć zastosowanie przepisy prawa budowlanego obowiązujące przed 10 lipca 2003 r. Według obowiązujących wtedy przepisów nie można było nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Sąd szczególnie wnikliwie powinien był więc ustalić, czy w sprawie nie miały zastosowania przepisy sprzed wymienionej daty. Mimo zwrócenia na to uwagi na rozprawie przez pełnomocnika strony, Sąd tego nie uczynił.

Dokument, na którym Sąd oparł twierdzenie, że skarżący kasacyjnie wybudował istniejący budynek (a nie - jak było w rzeczywistości - wyremontował) jest całkowicie niewiarygodny, a co za tym idzie nie może być dowodem w świetle obowiązującego prawa. Dokument ten jest odręczną notatką, sporządzoną na odwrocie wniosku z dnia 15 września 2004 r. Notatka ta jest rzekomo odpowiedzią na znajdujący się na odwrocie wniosek. Autor tej notatki, a także faktyczna data jej sporządzenia są nieustalone. W podpisie umieszczono pieczątkę Prezesa ROD "[...]", jednak sam podpis jest nieczytelny i w żaden sposób nie identyfikuje osoby go składającej Data pisma nie jest w żaden sposób potwierdzona. Skarżący kasacyjnie dowiedział się o istnieniu tego pisma dopiero przy ogłoszeniu wyroku w dniu 5 czerwca 2012 r. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nigdy nie otrzymał tego pisma ani nie wiedział w ogóle o jego istnieniu, czyni prawdopodobnym fakt, że notatka ta została sporządzona na potrzeby toczącego się postępowania administracyjnego. Jest rzeczą oczywistą, że moc obowiązująca pisma w obrocie prawnym zależy od skutecznego doręczenia. Dowód doręczenia wymienionej notatki nie istnieje. Jako pismo nieznanego pochodzenia oraz o niemożliwym do ustalenia momencie powstania, nie może być użyte jako dowód w postępowaniu sądowym i nie może być podstawą do wydania wyroku.

Z wniosku z dnia 15 września 2004 r. wynika wprost, że na jego działce znajdowała się już altana. W zdaniu drugim jest wyraźnie napisane, że "domek przekracza gabaryty standardowe". Jest to niewątpliwe odniesienie do istniejącego już budynku. Wskazuje na to również dalsza część zdania, w której mój skarżący kasacyjnie użył czasu przeszłego. Nie orientował się bowiem w stosownych przepisach w momencie zakupu działki razem z budynkiem. Dopiero po pewnym czasie dowiedział się o obowiązujących normach.

We wniosku tym jest dopisane na marginesie, przed drugim zdaniem, słowo "budowany", Słowo to, zmieniające znaczenie zdania, zostało ewidentnie dodane później, przez nieznaną osobę iw niewiadomym celu.

Przerobienie wymienionego wniosku oraz zapisanie na jego odwrocie notatki nieokreślonego pochodzenia uniemożliwiają zastosowanie tych dokumentów, jako dowodów w sprawie. Wszelkie więc ustalenia oparte na tej notatce oraz wnioski, jakie wyciągał na jej odstawie Sąd I instancji, muszą zostać uchylone, jako nieuprawdopodobnione. Fakt prawdopodobnego spreparowania pisma przez nieznanego członka zarządu ROD "[...]", potwierdza stanowisko skarżącego kasacyjnie dotyczące czasu powstania budynku będącego przedmiotem postępowania.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie podstawy decyzji o rozbiórce istniejącego budynku są w przeważającej mierze oparte na jego przejęzyczeniu. Jako człowiek nie zajmujący się na co dzień prawem, ani specjalistyczną działką prawa budowlanego, użył w stosunku do zarządu ROD "[...]" słowa "budowa". W rzeczywistości, według definicji legalnej, miał na myśli słowo "remont". W potocznym znaczeniu, pod słowem "budowa" rozumie się podejmowanie jakichkolwiek czynności budowlanych. Organy administracji, a następnie Sąd, powinny były to znaczenie potoczne uwzględnić lub wyjaśnić dokładnie jak to pojęcie stosowała strona postępowania.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że kiedy uświadomił sobie różnicę, jaką prawo przykłada do znaczeń obu tych wyrazów, konsekwentnie, w każdym piśmie i rozmowie podkreślał, że dokonał wyłącznie generalnego remontu istniejącego budynku. Organy administracji oraz sąd administracyjny bezpodstawnie odrzuciły wszystkie jego oświadczenia, zarzucając mu również, bez braku jakichkolwiek dowodów, składanie fałszywych zeznań. Tymczasem skarżący kasacyjnie wykonał wyłącznie jedynie generalny remont budynku znajdującego się na o działce. Budynek znajdujący się na przedmiotowej działce nie został przez niego wybudowany. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że jest osobą najlepiej znającą okoliczności sprawy i pomijanie jego oświadczeń w toku procesu jest naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

Wobec tak wielu wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był uwzględnić złożoną skargę i zawarte w niej wnioski i ewentualnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. C. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 j.t. ze zm.).

Art. 103 ust. ww. ustawy stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Z ust. 2 tego artykułu wynika natomiast, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 roku (art. 108). Z poczynionych przez organy administracji ustaleń faktycznych zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika, że budynek, którego dotyczy kontrolowana przez Sąd decyzja został zbudowany po tej dacie. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że przepis ten został przez organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszony.

Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można więc mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.

Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzuty prawa materialnego w istocie kwestionuje ocenę materiału dowodowego oraz ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie odnoszą się do stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji, tylko do stanu faktycznego jaki, zdaniem skarżącego kasacyjnie, powinien zostać ustalony.

Kwestionując prawidłowość ustalenia stanu faktycznego skarżący kasacyjnie powinien podnieść zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Kwestionując prawidłowość oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy administracji i zaakceptowanej przez Sąd I instancji skarżący kasacyjnie powinien natomiast podnieść zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Ponieważ zarzuty naruszenia tych przepisów nie zostały podniesione nie jest możliwe dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej argumentów dotyczących prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji i zaakceptowanych przez Sąd I instancji jak również odniesienie się do argumentów dotyczących prawidłowości oceny materiału dowodowego.

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., który to przepis stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, by Sąd ten wyraził pogląd, że jakiś dowód w sprawie nie mógł być podstawą ustaleń faktycznych ze względu na jego niedopuszczalność. Sąd nie stwierdził, że dowodem niedopuszczalnym są zeznania skarżącego kasacyjnie. Sąd zaakceptował jedynie ocenę tych zeznań dokonaną przez organy administracji w części dotyczącej daty wybudowania budynku, które to zeznania zostały uznane za niewiarygodne. Jak to zostało już jednak wskazane odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu prawidłowości oceny dowodów nie jest możliwe, gdyż w skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. To właśnie z tego przepisu i jego wykładni dokonanej w doktrynie prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wynikają kryteria prawidłowej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.