Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 108/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 3 ust. 2, § 4-7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 297/08) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2008 r. Nr [...] znak [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego 2-segmentowego z lokalami usługowymi, parkingiem podziemnym i infrastrukturą techniczną przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewid. [...], ark. [...], obręb Ł. położonej w P. przy ul. M..

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta P., nie czekając na ostateczne zakończenie postępowania uzgodnieniowego dotyczącego obszaru objętego ochroną konserwatorską, w dniu [...] 2008r. wydał decyzję w sprawie głównej i uzgodnił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W ten sposób Prezydent Miasta i następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie co do istoty, naruszyli treść art. 106 §1 kpa w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 4 ustawy o planowaniu przestrzennym. Co więcej, na skutek rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków, Minister postanowieniem z dnia [...] 2009r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji wyeliminowano z obrotu prawnego orzeczenie, które stanowiło istotny materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie determinujący rozstrzygnięcie w zakresie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta nie mogą się ostać, gdyż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nakazał organom, by rozpoznając sprawę ponownie, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy uzyskały ostateczne uzgodnienia projektu tej decyzji od wszystkich koniecznych w niniejszej sprawie organów, przewidzianych przez przepis art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym, w szczególności Miejskiego Konserwatora Zabytków, z zachowaniem wymogów art. 106 kpa.

Sąd zwrócił też uwagę na inne dostrzeżone uchybienia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, które winny być uwzględnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Po pierwsze wskazał, że analiza urbanistyczna powinna być przeprowadzona zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak decyzja o warunkach zabudowy, przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne lub architektoniczne. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym powołano się, że przez taką osobę analiza została sporządzona, jednak to nie wynika z akt sprawy.

Po wtóre Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§3 ust. 1 ) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sporządza się więc jedną analizę, z której wynikać powinny jednoznaczne wnioski co do linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Rozumieć to należy w ten sposób, że chodzi o ustalenie wielkości istniejącej zabudowy, otaczającej przedmiotową działkę, np. poprzez pokazanie rozpiętości "od do" i w oparciu o te ustalenia określenie następnie dopuszczalnych maksymalnych wielkości przewidzianych dla nowej zabudowy, których nie można przekroczyć i które nie będą stały w sprzeczności z wielkościami wynikającymi z dokonanej analizy. Sąd uznał, że nieuzasadnione są kolejne, zmieniające się wyniki analizy zawarte w aktach sprawy dotyczące linii zabudowy i wysokości zabudowy. Nadto trzy wyniki analizy opatrzone tą samą datą posiadają różną treść i obarczone są brakami formalnymi w postaci braku podpisu uprawnionej osoby. W postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono również motywów przyjęcia w oparciu o analizę takich, a nie innych uśrednionych wielkości dotyczących powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nie uzasadniono dlaczego przyjęto wartości średnie, a nie minimalne, czy maksymalne. Nadto niezrozumiałe jest przyjęcie w decyzji o warunkach zabudowy wartości odmiennych od ustaleń zawartych w analizie, zwłaszcza w kwestii wysokości planowanych budynków, nie wspominając już o wytycznych Konserwatora Zabytków określonych w uchylonym postanowieniu.

Reasumując Sąd stwierdził, że w tym zakresie zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta nie sprostały wymogom art. 107 § 3 kpa. Nadto, skoro ustalenia zawarte w analizie i tym bardziej uzgodnieniach innych organów stanowią kwestię kluczową (materiał dowodowy) dla rozpoznania sprawy głównej, to ich wyniki powinny znajdować dokładne odzwierciedlenie w decyzji załatwiającej sprawę główną, winny być całkowicie zbieżne z danymi ustalonymi w analizie i uzgodnieniach, a nie dowolne.

Nadto Sąd podkreślił, że chybiony jest zarzut skarżącego dotyczący konieczności sporządzenia w postępowaniu administracyjnym analizy zacieniania wywołanego przez planowaną zabudowę. Zagadnienie to będzie bowiem przedmiotem przyszłego postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w którym winna być przeprowadzona stosowna opinia. Przedmiotowe postępowanie dotyczy warunków zabudowy planowej inwestycji, nie mogą być zatem przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące odrębnego postępowania o rozbiórkę obiektów na działce 6/1 oraz postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków dotyczącego zgody na prowadzenia robót budowlanych.

Sąd nakazał organom uwzględnić powyższe uwagi i dokonać w sprawie prawidłowych ustaleń dotyczących nowej zabudowy w oparciu o rzetelnie sporządzoną analizę funkcji i cech zabudowy oraz o ostateczne uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków, które pozwolą określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji, funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] nr sprawy: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 kpa ustalił na rzecz J. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków biurowo-usługowych z parkingiem podziemnym i infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], ark. [...], obręb Ł., położonych w P. przy ul. M..

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż wydał ją po stwierdzeniu, że na postanowienie uzgodnieniowe Miejskiego Konserwatora Zabytków nie wniesiono zażalenia. Organ podał, że decyzję oparto na przeprowadzonej w dniu 10 września 2010 r. analizie urbanistycznej. Wyjaśnił, że lokalizacja jednego obiektu została przewidziana we frontowej części terenu od ul. M., a drugiego w tylnej – w głębi kwartału. Budynek na froncie ma posiadać 4 kondygnacje nadziemne, a obiekt w tylnej części 8 kondygnacji. Powierzchnia zabudowy wynosić ma ok. 2200 m2 (tj. 45% pow. nieruchomości). Powierzchnia użytkowa ma mieć 7000m2, z czego część usługowa stanowić będzie ok. 500 m2. Dla zamierzenia inwestor przewiduje ok. 120 miejsc parkingowych(w kondygnacjach podziemnych i na powierzchni terenu). Szerokość elewacji frontowej określono na 31m, budynki mają posiadać dachy płaskie.

Prezydent Miasta wyjaśnił, że sporządzony projekt decyzji przedłożył Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków, który postanowieniem z dnia [...] 2010 r. (potwierdzonym stanowiskiem z dnia [...] 2011 r. ) wydał postanowienie uzgadniające. Na postanowienie to nie wpłynęło zażalenie.

Odnosząc się do przeprowadzonej analizy Prezydent Miasta wskazał, iż obszar analizowany wyznaczony został w promieniu ok. 135 m od każdego narożnika terenu objętego wnioskiem, tj. w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem (§ 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy ..., dalej: rozporządzenie). W granicach analizowanego terenu znalazły się działki: przy ul. M. (od nr [...] do nr [...]) z budynkami mieszkalno-usługowymi oraz usługowymi, przy ul. G. (od nr [...] do nr [...]) z budynkami mieszkalno-usługowymi oraz usługowymi, przy ul. W. (na odcinku między ul. M. i G.) z budynkami mieszkalno-usługowymi, przy ul. Z. (na całej długości) z budynkami mieszkalno-usługowymi i usługowymi, przy ul. P. [...]) z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Organ I instancji wyjaśnił, że przy ul. Marcelińskiej budynki lokalizowane są wzdłuż linii zabudowy tworząc uskok (od granicy działek z ulica do 7,5 m). Średni wskaźnik zabudowy wynosi ok. 34% pow. terenu. W związku z różnorodnością zabudowy udział powierzchni zabudowy jest uzależniony od wielkości działek, które są mocno zróżnicowane oraz od istniejącej zabudowy. Wielkość tego wskaźnika zawiera się w przedziale od 18 do 63%. Budynki przy ul. M. posiadają od 1 do 5 kondygnacji nadziemnych. Wzdłuż ul. W. występuje zabudowa o 4 lub 5 kondygnacjach nadziemnych. Przy ul. G. zlokalizowana jest wyższa zabudowa 8-kondygnacyjna. Kwartał zabudowy między ul. M., W. i G., gdzie lokalizowane ma być przedmiotowe przedsięwzięcie cechuje się niższą wysokością zabudowy po stronie ul. M. (o 3-5 kondygnacjach) oraz wyższymi obiektami w części bliżej ul. G. (do 8 kondygnacji). Wyższa zabudowa zbliża się do ul. M. na minimalną odległość 40-50 m. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 20 m. Dla poszczególnych budynków wynosi ona od 12 do 80 m. Ponadto występuje zabudowa pierzejowa (przy ul. W.). Organ wskazał, że w obszarze dominują dachy płaskie.

Analiza pozwoliła organowi I instancji na ustalenie, że w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, dalej: upzp). Kryteria te – zdaniem organu - spełnia działka nr 77/17.

Wyjaśniono, że funkcja planowanej zabudowy kontynuuje funkcję usługową występującą w obszarze analizowanym. Jeśli chodzi o linię zabudowy wskazano, że dla budynków przy ul. M. linia ta przebiega tworząc uskok, przy czym część obiektów wytworzyła pierzeję w granicach działek z ulicą (na działkach nr [...] i [...]). Na tej podstawie ustalono, że nowa zabudowa sytuowana w strefie intensywnej zabudowy śródmiejskiej winna kontynuować te cechy i uzupełnić pierzeję kształtowaną po południowej stronie ul. M.. Stąd lokalizację nowego budynku określono we froncie terenu wzdłuż ulicy. Wskazano, że także inne obiekty wzdłuż omawianej części ul. M. powinny być sytuowane w granicy z ulicą, dzięki czemu zostanie utworzony zespół o jednolitych cechach zabudowy pierzejowej. Obecnie taka cechę wykazuje zabudowa pod nr [...], a więc zdecydowana większość z analizowanego odcinka ul. M.. Dodatkowo organ wyjaśnił, że z racji tej, że zabudowa 8-kondygnacyjna zbliża się do ul. M. na odległość 40-50 m ustalono dla drugiego budynku (w głębi terenu objętego wnioskiem) linię zabudowy maksymalną nieprzekraczalną w odległości 50 m od ul. M.. Stwierdzono, że dzięki temu zostaną zachowane cechy zagospodarowania kwartału.

Wyjaśniając ustalony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego inwestycja na poziomie max. do 47% Prezydent Miasta wyjaśnił, że średni wskaźnik w analizowanym terenie wynosi ok. 34%, jednakże posesja przy ul. M. [...] zabudowana jest w 63%, a przy ul. M. [...] w 56%. Zdaniem organu ustalenie wskaźnika zabudowy przekraczającego wartość średnią we wskazanym zakresie będzie stanowiło kontynuację cechy zabudowy sąsiedniej i nie będzie stanowiło precedensu w rejonie objętym analizą.

Co do przyjętej szerokości elewacji frontowej ustalonej na 31 m organ wskazał, że będzie ona nawiązywać do zabudowy w bliskim sąsiedztwie inwestycji – przy ul. M. [...]. Ponadto duże parametry terenu i położenie w strefie śródmiejskiej predysponują go pod zabudowę o większych gabarytach, niż średnie w analizowanym terenie.

Organ I instancji stwierdził, że w ramach przeprowadzonej analizy urbanistycznej wykazano, że zabudowa wzdłuż ul. M. posiada najczęściej 4 kondygnacje nadziemne, a wzdłuż ul. G. 8 kondygnacji, z zastrzeżeniem, że wysoka zabudowa zbliża się do ul. M. na odległość nie mniejszą niż 40-50 m. Za najwłaściwszą uznano więc możliwość ustalenia 4 kondygnacji nadziemnych dla budynku na froncie terenu i 8 kondygnacji – dla budynku projektowanego w głębi kwartału. Taki sposób wyznaczenia wysokości obiektów zdaniem organu pozwoli na zachowanie zastanych cech zagospodarowania kwartału ulic M., W. i G., tj. z zabudową o mniejszej wysokości po stronie ul. M. i wyższą w kierunku ul. G.. Takie rozwiązanie gwarantuje jednocześnie optymalne wkomponowanie nowej zabudowy pomiędzy istniejące budynki położone przy ul. M. oraz G. .

Formę dachu ustalono zgodnie z § 8 rozporządzenia dostosowując ją do geometrii dachów płaskich występujących w sąsiedztwie.

Prezydent Miasta, po wykazaniu, że istnieją podobieństwa w gabarytach budynków znajdujących się w obszarze analizowanym i sposobie zagospodarowania działek, przy odstępstwach dopuszczających parametry większe od średnich, z jednoczesnym zachowaniem wielkości, formy i gabarytów obiektów w najbliższym sąsiedztwie, stwierdził, że zamierzenie ten warunek kontynuacji spełnia.

Ponadto organ I instancji wskazał, iż uzyskał wymagane uzgodnienia – z Zarządem Dróg Miejskich i Miejskim Konserwatorem Zabytków. Wskazał, że teren ma dostęp do drogi publicznej – ul. M., istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia, zaś teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M. M. i P. B..

P. B., reprezentowany przez radcę prawnego P. K., wskazał, że organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny, w szczególności błędnie przyjął obszar działek sąsiednich. W konsekwencji analiza została przeprowadzona niewłaściwie. Wyjaśniając wskazał, iż błędnie przyjęto, że działkami sąsiednimi są wysokie zabudowania przy ul. G. i B.. Analizowane odcinki charakteryzują się wysoką zabudową (bloki mieszkalne), bądź ciągiem zabudowań jednostki wojskowej. Nie sposób zaś uznać, by sporna inwestycja miała być spójna z charakterem ul. M., albowiem niniejszy obszar historycznie pełnił funkcję spacerową, a jego linię i wysokość zabudowy wyznaczały i nadal wyznaczają najstarsze pobudowane tam budynki: Cerkwi Prawosławnej i nieruchomości willowej nr [...], w której zamieszkuje odwołujący. Są to budynki o zabudowie niskiej i zwartej i taka też winna z nimi sąsiadować. Odwołujący zasygnalizował, że od grudnia 2010 r. budynek Cerkwi znajduje się na liście 7 Cudów P., co podwyższa rangę i wskazuje na charakter okolicy. Zdaniem odwołującego za niewłaściwym określeniem obszaru analizowanego przemawia fakt, że za wzór planowanych zabudowań przyjęty zostało 8-kondygnacyjny budynek przy ul. G.. Nie nosi on cech zabudowań pobliskich. Ulice G. i B., choć leżą nieopodal ul. M., to należą do największych w P., co skutkuje odmienną zabudową od zabudowy istniejącej na spacerowej ulicy M.. Organ zaś popełnił błąd, albowiem uznał styl zabudowy, wcześniej wymienionych ulicach, za tożsamy z willową i cicha arterią ulicy M.. Nie można zatem uznać, by inwestycja spełniała wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Planowana inwestycja znajduje się na obszarze zespołu urbanistyczno-architektonicznego najstarszych dzielnic P., sąsiadując z budynkami sakralnymi, założeniami parkowymi i willowymi.

Ponadto, zdaniem odwołującego, organ I instancji wyznaczył zbyt szeroko obszar analizowany. W konsekwencji błędnie przyjął, że wskaźnik zabudowy terenu objętego analizą wynosi od 18 do 63%, a nie jak w rzeczywistości od 18 do 35%. Niedopuszczalne było więc ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie 47% powierzchni terenu.

Dodatkowo podniesiono, że zaprojektowanie kilkuset miejsc parkingowych będzie znacząco wpływać na wzrost zanieczyszczenia ul. M. i wzrost poziomu hałasu oraz spowoduje utratę jej specyficznego i unikalnego charakteru. Co więcej powstanie drogi do parkingu podziemnego wiązać się będzie z wycięciem drzew, co również wpłynie na utratę specyfiki willowej okolicy. Mając to na względzie odwołujący zarzucił organowi naruszenie zasad ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 upzp).

Podniesiono też, że niedopuszczalnym winno być wydawanie przez Miejskiego Konserwatora Zabytków decyzji, które są tożsame treściowo z postanowieniami wydanymi przez niego wcześniej, a uchylonymi przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Postanowieniem z dnia [...] 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło uchybienie przez M. M. terminu do wniesienia odwołania.

Decyzją z tego samego dnia o nr [...] Kolegium, w wyniku rozpatrzenia odwołania P. B., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że ratio legis art. 61 ust. 1 upzp jest ochrona ładu przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 1 upzp jako ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jakkolwiek są to określenia ocenne, to jednak ich wykładnia powinna mieć na względzie z jednej strony interes inwestora, w tym przysługujące mu prawo do własności i wolności zagospodarowania terenu, z drugiej zaś strony szerszy interes społeczny rozumiany jako ochrona istniejącego stanu zabudowy. W ocenie Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że inwestycja spełnia warunki przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Po pierwsze organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania przed organem I instancji sporządzona została analiza graficzna w postaci mapy oraz analiza tekstowa, a także wyniki analizy. Wymienione dokumenty zostały dołączone do zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy szczegółowo odtworzył rozważania Prezydenta Miasta P. z zakresu przeprowadzonej analizy urbanistycznej, w szczególności w zakresie poszczególnych parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie stwierdził, że w jego ocenie konkluzja zawarta zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprowadzająca się do tezy, że w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem występuje co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Dodał (za organem I instancji), że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy rozstrzyga wyłącznie o potencjalnej możliwości lokalizacji inwestycji, konkretyzacja tych warunków, z uwzględnieniem przez właścicieli nieruchomości sąsiednich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nastąpi na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, o ile inwestor zechce zrealizować to zamierzenie. Zaznaczył, że określone w decyzji organu I instancji warunki dla planowanej inwestycji mogą ulec zmianie (tu: zmniejszeniu). Kolegium nadmieniło, że w obrocie prawnym istnieje już decyzja wydana w sprawie innego zamierzenia, na rzecz innego podmiotu, dla tego samego terenu, która jest ostateczna i być może ta decyzja uzyska pozwolenie na budowę.

Nadto Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał wymaganych uzgodnień z Miejskim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z [...] 2010 r.). Postanowienie to funkcjonuje w obrocie prawnym i nie zostało zaskarżone.

Odnosząc się do kwestii ewentualnej wycinki drzew, czy zwiększonego hałasu i immisją zanieczyszczeń organ II instancji wyjaśnił, że rozważane one są przed organami ochrony środowiska, a formułowane w odwołaniu mają charakter zdarzeń przyszłych i niepewnych.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 upzp Kolegium stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga kwestii ładu przestrzennego wyrażonej w art. 2 pkt 1 upzp, bowiem jest to sfera zastrzeżona wyłącznie dla procedury związanej z opracowywaniem planu zagospodarowania przestrzennego. Nieprawidłowe jest stawianie znaku równości pomiędzy kompetencjami organu uchwałodawczego (rady miasta) do stanowienia prawa miejscowego – z jednej strony oraz kompetencjami prezydenta miasta do stosowania (a nie – stanowienia) prawa poprzez wydanie decyzji załatwiającej wniosek konkretnego inwestora o załatwienie jego indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego – z drugiej strony. Jak wskazało Kolegium, wskazany przez skarżącego przepis wyraźnie ukształtował prawo podmiotowe strony ubiegającej się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz odpowiednią kompetencję organu do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz odpowiednią kompetencję organu do wydania takiej stricte deklaratoryjnej decyzji pozbawionej elementów uznaniowości. Połączenie owej deklaratoryjności decyzji, przeciwstawianej kreacyjnej roli planu, przesądza o tym, że nie można odmawiać uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez odwołanie się do klauzul generalnych definiujących jedynie podstawowe wartości polityki przestrzennej. Organ nie ma zatem prawa do oceny inwestycji (pod względem zgodności) z normami ogólnymi, taka ocena nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium uznało też, że Prezydent Miasta nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa).

P. B. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., zarzucając naruszenie przy jej wydaniu: art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz art. 2 pkt 1 upzp. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzuty tożsame do zaprezentowanych w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: SKO) wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wraz z pismem z dnia 11 kwietnia 2012 r. Kierownik Oddziału Urbanistyki III Urzędu Miasta P. przedłożył Sądowi fragment mapy zasadniczej z wyróżnionymi (linią przerywaną) granicami działki nr [...], wskazując, że działka ta bezpośrednio przylega od strony północnej do ul. M., a od południowej do ul. G..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., oceniając legalność zaskarżonego aktu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozstrzygając stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowania prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powołane przepisy Sąd uznał, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.].

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż w zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji określając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wskazano, że ustala się: a) dla budynku lokalizowanego na froncie terenu od strony ul. M. - do 4 kondygnacji nadziemnych i wysokość od poziomu terenu do gzymsu wynoszącą max. 14,5 m, b) dla budynku lokalizowanego w głębi terenu – do 8 kondygnacji nadziemnych i wysokość od poziomu terenu do gzymsu wynoszącą max. 24 m, jednak nie więcej niż dla budynku przy ul. G., co należy wykazać w projekcie budowlanym, c) dopuszcza się kondygnacje podziemne.

W uzasadnieniu decyzji obu instancji wyjaśniono jedynie, że w ramach przeprowadzonej analizy urbanistycznej wykazano, iż zabudowa wzdłuż ul. M. posiada najczęściej 4 kondygnacje nadziemne, a wzdłuż ul. G. 8 kondygnacji, z zastrzeżeniem, że wysoka zabudowa zbliża się do ul. M. na odległość nie mniejszą niż 40-50 m. Za najwłaściwszą uznano więc możliwość ustalenia 4 kondygnacji nadziemnych dla budynku na froncie terenu i 8 kondygnacji – dla budynku projektowanego w głębi kwartału. Taki sposób wyznaczenia wysokości obiektów, zdaniem organu, pozwoli na zachowanie zastanych cech zagospodarowania kwartału ulic M., W. i G., tj. z zabudową o mniejszej wysokości po stronie ul. M. i wyższą w kierunku ul. G.. Takie rozwiązanie gwarantuje jednocześnie optymalne wkomponowanie nowej zabudowy pomiędzy istniejące budynki położone przy ul. M. oraz G. Organ I instancji ustalając ten sposób wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powołał się na przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Już tylko powyższa okoliczność pozwala na stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania.

W myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji) organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie.

Zauważyć wreszcie należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 k.p.a., który to przepis na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji.

Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy, względnie ograniczają - jak w niniejszej sprawie - prawa strony. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68).

Tymczasem w niniejszej sprawie nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania decyzji organu I instancji z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia, o czym świadczy brak w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jakiegokolwiek wyjaśnienia dla przyjęcia określonej w utrzymanej w mocy decyzji I-instancyjnej maksymalnej wysokości planowanego budynku. Kolegium ograniczyło się bowiem jedynie do nad wyraz rozległego przytoczenia uzasadnienia decyzji organu I instancji.

Okoliczność ta jest o tyle istotna, że była ona głównym zarzewiem konfliktu pomiędzy stronami niniejszego postępowania. Wystarczy wspomnieć, że P. B. we wniesionym odwołaniu wyraźnie sprzeciwił się wysokiej na 8 kondygnacji zabudowie. Podniósł, iż organ I instancji nie miał podstaw, by wyrazić zgodę na realizację tak wysokiego obiektu, powołując się bezpodstawnie na istniejący w niedalekim sąsiedztwie również 8-kondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny trzy ul. G.. Skarżący wskazał, że choć ul. M. i G. położone są w niedalekiej odległości, to znacząco się różnią. Ulica G. jest jedną z największych ulic P., co skutkuje odmienną jej zabudową od zabudowy "spacerowej" (wille, budynek Cerkwi Prawosławnej) przy ul. M.. Do tychże zarzutów organ odwoławczy nie odniósł się.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż podstawę materialnoprawną wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc i zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 61 ust. 1upzp, stanowiący, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1) teren ma dostęp do drogi publicznej;

1) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

1) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

1) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 60 ust. 6 upzp określenie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego przekazany został do kompetencji ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej.

Wykonując powyższą delegację ustawową, Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W § 7 ust. 1 tegoż rozporządzenia ustalono, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wreszcie w ust. 4 postanowiono, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jawi się, iż wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie, wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyroki NSA z dnia 12 marca 2009 r., sygn. II OSK 359/08, z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1525/07 dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl , A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publ. Lex). Pominięcie parametrów zagospodarowania działki przyległej do terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza więc ono tzw. bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo. Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 7 ust. 1-3 rozporządzenia zasad ustalania wysokości nowej zabudowy wymaga zatem szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Z uzasadnienia tego wynikać powinno, czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 upzp.

Wskazanym powyżej wymaganiom nie sprostał autor analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie, w której to analizie brak zarówno jakichkolwiek ustaleń co do wysokości zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, w stosunku do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to jest na działkach przy ul. M. oraz na działkach sąsiadujących z działką nr [...], jak i wskazania przyczyn odstąpienia od ustalania parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób określony w § 7 ust. 1-3 rozporządzenia i ustalenia tego parametru w oparciu o średnią wysokość budynków w obszarze analizowanym. W miejsce tego organ uznał, że dopuszczalne jest "nawiązanie" do zabudowy 8-kondygnacyjnej, która nie tylko nie znajduje się na działce sąsiedniej, ale również co do istoty ma inną funkcję (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) od planowanej (usługowa).

Wadliwości, a co najmniej niepełności analizy w tym zakresie nie dostrzegły przy tym orzekające w sprawie organy administracji, które bez własnej refleksji recypowały do swoich orzeczeń ustalenia dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w niej zawarte. W tym zakresie organy obu instancji dopuściły się zatem naruszenia przepisów postępowania - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - nakładających na nie obowiązek dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek dokonania oceny analizy urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r.

Kolejnym stwierdzonym przez Sąd uchybieniem uzasadniającym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 12 kwietnia 2011 r. było bezkrytyczne zaaprobowanie ustaleń co do przebiegu linii zabudowy podjętych w analizie urbanistycznej. Zważyć należy, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Takie wyznaczenie nowej linii zabudowy jest regułą. Dopiero jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozp.). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4 rozp.). Z treści powołanego § 4 rozporządzenia wynika, iż zasadniczo nową linię zabudowy powinno się wyznaczyć jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (w rozumieniu wyżej prezentowanym). Dopiero jeżeli linia ta przebiega tak, iż tworzy uskok należy ustalić nową linię zabudowy wedle linii zabudowy budynku bardziej oddalonego od pasa drogowego. Prawodawca dopuszcza trzeci sposób ustalenia obowiązującej linii zabudowy w przypadku niemożności ustalenia jej w oparciu o powyższe dwie metody. Linię nowej zabudowy można w drodze wyjątku określić inaczej, ale musi to wynikać z analizy urbanistycznej. Innymi słowy to analiza urbanistyczna powinna w pierwszej kolejności odzwierciedlać, dlaczego niemożliwe było ustalenie nowej linii zabudowy według metod określonych zgodnie z § 4 ust. 1, a następnie zgodnie z § 4 ust. 3 i dopiero kolejno powinna objaśniać, dlaczego ustalono taki i a nie inny (ale nadal w odniesieniu do linii zabudowy na działkach sąsiednich) przebieg nowej linii zabudowy.

Tymczasem w analizie urbanistycznej z dnia 10 września 2010r., która stała się podstawą przyjętych przez organ I i II instancji ustaleń w tym również zakresie, wskazano jedynie, że przy ul. M. budynki lokalizowane są wzdłuż linii zabudowy tworzącej uskok (od granic działek z ulicą do 7,5 m). W decyzji z [...] 2011 r. organ I instancji określił linię zabudowy jako : a) obowiązującą dla budynku lokalizowanego we frontowej części działki w granicy działki [...] z ul. M., b) maksymalną nieprzekraczalną dla budynku w głębi kwartału w odległości 50 m od ul. M.. Wyjaśnił, że linię zabudowy ustalił zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Następnie wskazał, że w analizie ustalono, iż dla budynków położonych przy ul. M. linia zabudowy przebiega tworząc uskok. Przy czym część obiektów wytworzyła pierzeję w granicach działek z ulicą (budynki na działkach nr [...]). Na tej podstawie organ ustalił, że nowa zabudowa sytuowana w strefie intensywnej zabudowy śródmiejskiej winna kontynuować te cechy i uzupełnić pierzeję, kształtowaną po południowej stronie ul. M.. Dodatkowo wskazano, że także inne obiekty wzdłuż omawianej części ul. M. powinny być sytuowane w granicy z ulicą, dzięki czemu zostanie utworzony zespół o jednolitych cechach zabudowy pierzejowej. Obecnie taką cechę wykazuje zabudowa pod nr [...], a więc zdecydowana większość z analizowanego odcinka ul. M.. Organ odwoławczy ograniczył się do powtórzenia ustaleń Prezydenta Miasta P., nie badając samodzielnie zgodności ustalenia obowiązującej linii zabudowy z przepisem § 4 rozporządzenia.

Ustaleń organu I instancji nie można podzielić z kilku powodów. Po pierwsze organ I instancji, a w ślad za nim organ II instancji, nie podały, dlaczego – skoro linia zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok - odmawiają ustalenia obowiązującej linii zabudowy w oparciu o przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia, a więc według linii zabudowy budynku bardziej oddalonego od pasa drogowego. Po wtóre stwierdzić należy, iż organ I instancji błędnie ustalił obowiązującą linię zabudowy nie w odniesieniu do działek sąsiednich (w rozumieniu wyżej przedstawionym), lecz w odniesieniu do działek znajdujących się w obszarze analizowanym przy tej samej ul. M.. Organ powołał się na rzekomo istniejącą pierzeję w granicach działek, którą tworzą budynki położone na działkach nr [...]. Zauważyć należy, że ani działka [...], ani działka nr [...] nie stanowią działek sąsiednich w stosunku do działek objętych planowaną inwestycją o nr [...], a w szczególności do działki nr [...] usytuowanej bezpośrednio przy ul. M.. Działkę nr [...]oddziela od działki nr [...] działka o nr [...], na której znajduje się oddalony od granicy działki budynek Cerkwi Prawosławnej. Z kolei pomiędzy działką nr [...] a działką [...] zlokalizowane są działki nr [...] (niezabudowana) oraz nr [...], na której istnieje budynek usytuowany 13 m od granicy z ulicą. W związku z powyższym trudno uznać, by zabudowa na działkach nr [...] i 77/9 tworzyły pierzeję, która ze swej istoty stanowi ciąg frontowych elewacji budynków ustawionych w szeregu po jednej stronie ulicy. Ponadto działki nr 8/2 i [...] nie mają charakteru działek sąsiednich w stosunku do działek objętych inwestycją. Jednocześnie trzeba stwierdzić, że organy z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa w zw. z § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia nie przeanalizowały przebiegu zabudowy na działkach sąsiednich do działki nr [...], co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.).

Dodatkowo wskazać należy, iż niedopuszczalne było ustalenie maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy dla budynku w głębi kwartału w odległości 50 m od ul. M.. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 174/10 (publ. Lex nr 992496), zgodnie z którym dokonując zarówno językowej jak i celowościowej wykładni § 4 rozporządzenia nie sposób przyjąć, że wynika z niego obowiązek wyznaczenia linii zabudowy nie tylko od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, ale z każdej strony tej działki. Przepisy § 4 ust. 2-4 powołanego rozporządzenia konsekwentnie posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą a nie mnogą. Potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej zawiera natomiast wprost ust. 3 powołanego paragrafu. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas zgodnie z tym przepisem, obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Taki sposób ustalania linii zabudowy jest również uzasadniony względami celowościowymi. Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej. Prawidłowe usytuowanie natomiast budynku od strony sąsiednich działek budowlanych zapewniają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Skoro zatem planowana inwestycja zaplanowana od strony drogi obejmuje budynek mający zostać zrealizowany na działce nr [...], to nieuzasadnione było wyznaczanie linii zabudowy dla budynku zaplanowanego w głębi terenu (na działce nr [...]), który nie przylega do drogi publicznej – ul. M..

Nie można natomiast podzielić zarzutu skargi jakoby organ I instancji przeprowadzając analizę urbanistyczną w sposób nieprawidłowy ustalił granice obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jak wynika zarówno z mapy stanowiącej część graficzną analizy, jak i części graficznej wyników analizy dołączonej do decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r., należy stwierdzić, że organ I instancji wyznaczył wspomniany obszar prawidłowo, w promieniu trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...], mierząc od każdego z narożników terenu objętego inwestycją.

Odnosząc się do kwestii uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z Miejskim Konserwatorem Zabytków w P. (postanowieniem z dnia [...] 2010 r.) Sąd pragnie stwierdzić, że z chwilą wyeliminowania z obrotu prawnego "głównej" decyzji o warunkach zabudowy, tracą ważność postanowienia uzgadniające. Postępowanie uzgadniające, prowadzone na podstawie art. 53 ust. 4 upzp. w związku z art. 106 k.p.a. ma charakter posiłkowy i konieczność jego powtórzenia zachodzi w przypadku uchylenia decyzji głównej, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ prowadzący musi przedstawić organom uzgadniającym nowy projekt decyzji do uzgodnienia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2011 r., II SA/Bk 215/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia./nsa.gov.pl). Oznacza to, że organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie, zobligowany będzie do ponownego uzgodnienia projektu decyzji z Miejskim Konserwatorem Zabytków, przy czym przekazując projekt decyzji Konserwatorowi powinien – czyniąc zadość zasadzie informowania stron (art. 9 kpa) – zawiadomić wszystkie strony postępowania o dokonywanych czynnościach, tak, aby umożliwić im czynny udział w postępowaniu uzgodnieniowym.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

W szczególności organ winien uzyskać rzetelną analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez strony argumentów.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał reprezentującemu skarżącego – radcy prawnemu A. K. kwotę 740 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.