Wyrok NSA, sygn. akt I SA 1391/82
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1983-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz. 46
Teza: 1. Wykształceniem technicznym o kierunku pokrewnym wykształceniu odpowiadającemu danej specjalności techniczno-budowlanej jest nie tylko wykształcenie równorzędne, lecz również inne wykształcenie, odpowiadające przepisom rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie /Dz.U. nr 8 poz. 46/ i dające możliwość oceny fachowej zjawisk technicznych w rozumieniu art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 28 poz. 229 ze zm./.

2. Gdy wykształcenie wyższe osoby ubiegającej się o stwierdzenie uprawnień do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie nie może zostać uznane za pokrewne wykształceniu odpowiadającemu danej specjalności, a zakres wiadomości teoretycznych tej osoby, uzyskanych w trakcie studiów, odpowiada wykształceniu średniemu właściwemu dla danej specjalności, organ administracji państwowej powinien wydać tej osobie uprawnienia zgodne z zakresem uznanego wykształcenia.

TEZY

1. Wykształceniem technicznym o kierunku pokrewnym wykształceniu odpowiadającemu danej specjalności techniczno-budowlanej jest nie tylko wykształcenie równorzędne, lecz również inne wykształcenie, odpowiadające przepisom rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie /Dz.U. nr 8 poz. 46/ i dające możliwość oceny fachowej zjawisk technicznych w rozumieniu art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 28 poz. 229 ze zm./.

2. Gdy wykształcenie wyższe osoby ubiegającej się o stwierdzenie uprawnień do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie nie może zostać uznane za pokrewne wykształceniu odpowiadającemu danej specjalności, a zakres wiadomości teoretycznych tej osoby, uzyskanych w trakcie studiów, odpowiada wykształceniu średniemu właściwemu dla danej specjalności, organ administracji państwowej powinien wydać tej osobie uprawnienia zgodne z zakresem uznanego wykształcenia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Tadeusza K. na decyzję Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 4 sierpnia 1982 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w zakresie sieci sanitarnych i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Gdańskiego z dnia 17 maja 1982 r., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministra Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Minister Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska, decyzją z dnia 4 sierpnia 1982 r. nr UANG-087-Gd/109/82, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Gdańskiego z dnia 17 maja 1982 r. nr ZGP-II-630/728/Gd/82, odmawiającą Tadeuszowi K. stwierdzenia posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót o specjalności instalacyjno-inżynierskiej w zakresie sieci sanitarnych. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że posiadane przez Tadeusza K. wykształcenie inżyniera melioranta nie jest wykształceniem równorzędnym z dyplomem inżyniera instalacji sanitarnych i w związku z tym nie upoważnia do uzyskania uprawnień do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci sanitarnych, nawet na zasadach wykształcenia pokrewnego tej specjalności w rozumieniu par. 1 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1974 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie /Dz.U. nr 8 poz. 46/. Wykształcenie strony mogłoby jedynie być uznane za wykształcenie równorzędne z dyplomem technika w przedmiotowej specjalności, z ograniczeniem wyłącznie do sieci wodociągowych i kanalizacyjnych o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych, przy czym ewentualne uzyskanie uprawnień w powyższym zakresie uzależnione jest od złożenia nowego wniosku przez Tadeusza K. i udokumentowania 36 miesięcy praktyki przy budowie tego rodzaju sieci. Pełnienie funkcji inspektora kontroli technicznej realizacji inwestycji w Dyrekcji Rozbudowy Miasta G. nie udokumentowywuje odbycia praktyki na budowie, wymaganej par. 9 ust. 1 i 3 wskazanego rozporządzenia. Podstawowym bowiem warunkiem zaliczenia praktyki na budowie jest praca, trwająca co najmniej 4 godziny dziennie, związana bezpośrednio z wykonywaniem robót budowlanych w zakresie specjalności techniczno-budowlanej, w której mają być wydane uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, pod nadzorem osoby uprawnionej, której powierzono pełnienie samodzielnych funkcji technicznych przy tych robotach budowlanych. Wniosku zainteresowanego o stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia funkcji związanych z zakładaniem i konserwacją terenów zieleni nie uwzględniono, ponieważ działalność ta nie jest w ogóle objęta przepisami o samodzielnych funkcjach technicznych w budownictwie. Nie uwzględniono również wniosku o stwierdzenie posiadania uprawnień do pełnienia funkcji sprawdzającego prawidłowość rozwiązań projektowych, albowiem zgodnie z par. 3 powołanego wyżej rozporządzenia funkcja ta może być pełniona przez osobę, która co najmniej przez dwa lata wykonywała funkcję projektanta na podstawie stwierdzenia posiadania przygotowania zawodowego. Tadeusz K. warunków tych nie spełnia.

Na decyzję tę Tadeusz K. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając, że organy administracji państwowej nie dość wnikliwie zbadały jego argumenty, uzasadniające wydanie mu stwierdzenia posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia funkcji kierownika budowy i robót w specjalności instalacyjno-inżynierskiej. Nie wnosił on bowiem o udzielenie mu nowych uprawnień budowlanych w zakresie sieci wodociągowo-kanalizacyjnych, lecz o rozszerzenie posiadanych już przez niego pokrewnych uprawnień budowlanych w budownictwie specjalnym w zakresie gospodarki wodnej, żeglugi i rolnictwa. jako inspektor kontroli technicznej realizacji inwestycji w czasie 6 lat pracy uzyskał wymaganą przepisami odpowiednią praktykę. Podnosił ponadto w skardze, że skoro Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska uznał posiadane przez niego wyższe wykształcenie za równorzędne z dyplomem technika odpowiedniej specjalności, to powinien w swojej decyzji przyznać mu uprawnienia techniczno-budowlane w ograniczonym - jak dla technika - zakresie. Jeżeli zaś chodzi o to, że prawo budowlane nie przewiduje specjalności techniczno-budowlanej w zakresie budowy i konserwacji terenów zieleni, to jest to tylko niedopatrzenie właściwego resortu i powinno zostać uzupełnione. W konkluzji skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i ochrony Środowiska podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, podnosząc dodatkowo, że w świetle par. 6 zarządzenia z dnia 1 września 1964 r. w sprawie uprawnień budowlanych w budownictwie specjalnym w zakresie gospodarki wodnej, żeglugi i rolnictwa /Dz. Bud. nr 17 poz. 55/ bezzasadne jest powoływanie się Tadeusza K. na pokrewność uprawnień do pełnienia samodzielnych funkcji w specjalności melioracji wodnych oraz w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci sanitarnych. Uzyskane na podstawie tych przepisów uprawnienia budowlane w specjalności melioracji wodnych nie obejmują w ogóle sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Nie jest zasadny również zarzut skarżącego o nieprzyznaniu mu w zaskarżonej decyzji uprawnień do pełnienia samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności sieci wodociągowych i instalacyjnych w zakresie ograniczonym, jak dla osób ze średnim wykształceniem technicznym, albowiem w świetle oceny prawnej, wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 1982 r.  I SA 2971/81 wydanie osobie z wyższym wykształceniem technicznym uprawnień do pełnienia samodzielnej funkcji w budownictwie w zakresie odpowiadającym średniemu wykształceniu narusza prawo materialne i skutkuje uchylenie takiej decyzji. Odnośnie do stażu pracy na budowie, niezbędnego dla uzyskania takich uprawnień, zaliczeniu do wymaganej praktyki na budowie w przypadku skarżącego mogłaby podlegać jedynie kontrola techniczna robót, spełniająca wymagania przepisów prawa budowlanego, potwierdzona wpisami w dziennikach budowy. Jednakże praca zainteresowanego w latach 1975-1980 jako inspektora kontroli technicznej realizacji inwestycji nie pozwala na uznanie jej za praktykę na budowie w rozumieniu par. 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Z tych też względów Minister Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska wnosił o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie /Dz.U. nr 8 poz. 46/, podstawową kwestią dla uzyskania uprawnień i pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w określonej specjalności techniczno-budowlanej jest spełnienie dwóch warunków. Pierwszym z nich jest posiadanie wykształcenia odpowiadającego danej specjalności techniczno-budowlanej. Drugim zaś odbycie odpowiedniej praktyki zawodowej.

W celu ustalenia spełnienia tych warunków organy administracji państwowej powinny prowadzić postępowanie wyjaśniające. W sprawie, która była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie można uznać, że organy administracji państwowej obu instancji dopełniły ciążących na nich, w tym zakresie, obowiązków. przede wszystkim nie rozstrzygnięto jednoznacznie kwestii, mającej w tym przypadku istotne znaczenie, czy wykształcenie skarżącego - inżyniera melioranta - można uznać za pokrewne w rozumieniu par. 1 ust. 3 i 4 cytowanego rozporządzenia wykształceniu odpowiadającemu danej specjalności techniczno-budowlanej. kwestię tę należy zdaniem Sądu rozpatrywać w kontekście art. 18 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, który w ust. 2 stawia m.in. warunek działalności związanej z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych, aby wykonywaną działalność zawodową w budownictwie można było uznać za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie.

Z tych też względów należy dojść do wniosku, że wykształceniem technicznym o kierunku pokrewnym w stosunku do wykształcenia odpowiadającego danej specjalności techniczno-budowlanej będzie nie tylko wykształcenie równorzędne, ale także inne wykształcenie odpowiadające warunkom rozporządzenia, dające możliwość fachowej oceny zjawisk technicznych w budownictwie w określonym stopniu. Konsekwencją tego będzie wynikający z par. 5 tego rozporządzenia zakres przedmiotowy uprawnień techniczno-budowlanych, odpowiadający wykształceniu wyższemu, bądź też średniemu technicznemu.

W wypadku zatem, gdy wykształcenie wyższe osoby ubiegającej się o stwierdzenie posiadania uprawnień do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie nie może zostać uznane za pokrewne w stosunku do wykształcenia odpowiadającego danej specjalności, a zakres posiadanych przez tę osobę w tej dziedzinie wiadomości teoretycznych, uzyskanych w trakcie studiów, odpowiada wykształceniu średniemu technicznemu właściwemu dla danej specjalności, organ administracji państwowej powinien wydać tej osobie odpowiednie uprawnienia, zgodne z zakresem uznanego wykształcenia.

Jeżeli zatem organ odwoławczy doszedł do wniosku, że wykształcenie skarżącego odpowiada wykształceniu średniemu technicznemu, dającemu podstawę do uzyskania ograniczonych uprawnień techniczno-budowlanych, to powinien uprawnienia takie zainteresowanemu przyznać, tym bardziej że skarżący - jak wynika z akt sprawy - wyrażał zgodę na przyznanie mu uprawnień w ograniczonym zakresie.

Powoływanie się, w odpowiedzi na skargę, na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 1982 r. / I SA 2971/81/, którego ustalenia nie pozwalały rzekomo organowi odwoławczemu przyznać uprawnień odpowiadających średniemu wykształceniu technicznemu, jest nietrafne, ponieważ orzeczenie to dotyczyło innego stanu faktycznego. W tamtym wypadku bowiem organ administracji państwowej przyznał stronie mającej wykształcenie wyższe techniczne - wbrew jej woli - uprawnienia do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej, odpowiadające wykształceniu średniemu technicznemu. Było to niewątpliwie naruszenie prawa materialnego. jednak w sprawie Tadeusza K. okoliczności takie nie zachodziły, skoro - jak wiadomo - godzi się on na przyznanie mu uprawnień w ograniczonym zakresie. w razie stwierdzenia, że wykształcenie strony nie może być uznane za pokrewne właściwemu wykształceniu wyższemu, ale odpowiada wykształceniu średniemu technicznemu, organ administracji powinien zwrócić się do zainteresowanego o zajęcie stanowiska w tej sprawie.

Podkreślić trzeba ponadto, że w rozpatrywanej sprawie, poza stwierdzeniami organu II instancji, brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących, dlaczego i na podstawie jakich ustaleń uznano, że wykształcenie Tadeusza K. nie może być uznane za pokrewne wyższemu wykształceniu, odpowiadającemu specjalności techniczno-budowlanej, o której przyznanie ubiegał się. Uniemożliwia to sądowi skontrolowanie prawidłowości podjętej decyzji. Nie można także ocenić, dlaczego Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i ochrony Środowiska uznał, że pracy skarżącego w ciągu 6 lat na stanowisku inspektora kontroli technicznej i realizacji inwestycji w Dyrekcji Rozbudowy Miasta G. nie można zaliczyć do praktyki na budowie, wymaganej przepisami par. 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, skoro również i w tym zakresie właściwie nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego. W tej materii organ I instancji, wydając decyzję odmowną dla skarżącego, oparł się na ustaleniach Zespołu Kwalifikacyjnego dokonanych w dniu 21 kwietnia 1982 r., który zgodnie z par. 13 ust. 5 tego rozporządzenia miał dać ocenę przygotowania zawodowego Tadeusza K. Dokument ten nie może być w tej mierze miarodajny, albowiem nie wyjaśnia, dlaczego nie może być zaliczona na poczet wymaganej praktyki na budowie jego dotychczasowa praca. Również organ odwoławczy, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że dotychczasowy okres pracy w charakterze inspektora kontroli technicznej nie może być skarżącemu uznany za wymaganą przepisami praktykę, nie wyjaśnił, dlaczego zajął takie stanowisko. Nie ustosunkował się również do zarzutów skarżącego o dokonywanych przezeń - jako inspektora kontroli technicznej robót - wpisach do dzienników budowy. Należało zatem zażądać przedstawienia dzienników budów lub odpowiednich z nich wyciągów i dokonać oceny. Byłoby to ustalenie miarodajne. ponieważ tego nie uczyniono, negatywne stanowisko organów administracji państwowej nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. przedstawione wyżej okoliczności wskazują, że w trakcie rozpoznawania sprawy przed organami obu instancji dopuszczono się uchybień przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7 i art. 77 Kpa.

Znaczne luki w materiale dowodowym spowodowały, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji państwowej i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Nie uznano natomiast zarzutu skargi o bezpodstawnej odmowie rozszerzenia posiadanych przez skarżącego uprawnień budowlanych w specjalności melioracji wodnych na pokrewne uprawnienia w specjalności sieci sanitarnych. zgodnie bowiem z par. 6 zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Gospodarki Wodnej i Ministrów Żeglugi oraz Rolnictwa z dnia 1 września 1964 r. w sprawie uprawnień budowlanych w budownictwie specjalnym w zakresie gospodarki wodnej, żeglugi i rolnictwa /Dz. Bud. nr 17 poz. 55/ Tadeusz K. uzyskał uprawnienia budowlane, ale w specjalności melioracji wodnych, nie są to więc tożsame przedmiotowo uprawnienia z tymi, o których mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu z dnia 20 lutego 1975 r. w odniesieniu do specjalności instalacyjno-inżynieryjnych.

Również bezpodstawny był zarzut skarżącego o nieuzasadnionej odmowie przyznania mu uprawnień techniczno-budowlanych w zakresie zakładania i konserwacji terenów zielonych. Nie są to bowiem obiekty budowlane w rozumieniu ustawy - prawo budowlane i z tych względów nie mogą być w trybie tej ustawy ustalane uprawnienia do pełnienia w tej dziedzinie samodzielnej funkcji technicznej.