Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 157/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: _Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 920
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Z. B. na uchwałę Zarządu Powiatu Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Wielospecjalistycznego Szpitala Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Z. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. nakazuje zwrócić stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nienależnie uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 stycznia 2021 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Z. B. zaskarżyła uchwałę Zarządu Powiatu Z. z dnia [...] w sprawie odwołania jej jako Dyrektora Wielospecjalistycznego Szpitala Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Z. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa, a to:

1) art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz.920) poprzez podjęcie uchwały

o odwołaniu ze stanowiska w sposób dowolny, z przekroczeniem kompetencji ustawowych – jedynie na podstawie medialnych doniesień i bez wyjaśnienia stanu faktycznego;

2) art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d) ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zaniechanie wystąpienia do rady społecznej szpitala o opinię w sprawie odwołania, które to uchybienie stanowiło naruszenie procedury podjęcia uchwały, a także, zasady działania organów władzy publicznej w sposób bezstronny, proporcjonalny i budzący zaufanie;

3) art. 7, art. 8 § 1, art. 10 i art. 77 k.p.a. poprzez pozbawieni skarżącej możliwości brania udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały; uniemożliwienie wypowiedzenia się co do stawianych zarzutów, a tym samym naruszenie zasad dotyczących prawdy obiektywnej, bezstronności i równego traktowania stron postępowania administracyjnego oraz czynnego udziału stron w tym postępowaniu;

4) interesu prawnego oraz uprawnień skarżącej – art. 87 ust. 1 ustawy

o samorządzie powiatowym, co wyraża się w sprzecznym z prawem odwołaniem z zajmowanej funkcji z jednoczesnym rozwiązaniem stosunku pracy;

5) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez brak rzetelnego uzasadnienia uchwały,

co uniemożliwia poznanie rzeczywistych powodów odwołania.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu Z. wniósł

o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej także o oddalenie skargi. W ramach przedstawionej w tym piśmie argumentacji podniesiono, że działanie Zarządu Powiatu Z. posiadało uzasadnienie faktyczne i prawne. Wskazano,

że treść zarzutów skargi wprost wskazuje na wiedzę skarżącej co do tego, jakie działania szpitala doprowadziły Zarząd Powiatu Z. do podjęcia spornej uchwały. W konsekwencji żądanie skargi dotyczące stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, zdaniem Zarządu Powiatu, nie zasługiwało na uwzględnienie. Argumentację w tym zakresie organ powiązał z twierdzeniami co do tego, że sposób realizacji przez szpital w dniach 30-31 grudnia 2020 r. szczepień przeciwko COVID-19 był niezgodny z Narodowym Programem Szczepień przeciw COVID-19 albowiem doszło do podania szczepionek osobom poza kolejnością (zaszczepione zostały osoby spoza tzw. grupy "0").

W dalszej części odpowiedzi na skargę zawarto polemikę ze stanowiskiem strony i zawartymi w skardze zarzutami. Podniesiono, że Zarząd Powiatu Z. nie był zobowiązany do uzyskania opinii Rady Społecznej przed podjęciem uchwały o odwołaniu skarżącej. Podniesiono również, że uchwała podejmowana w trybie art. 35 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jej podjęcie nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. Wyrażono jednocześnie pogląd, że skarżąca miała zapewniony udział w postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały w sprawie

jej odwołania. W tym kontekście podniesiono, że wnosząca skargę składała wyjaśnienia dotyczące realizacji szczepień, przedkładała dowody na poparcie swoich twierdzeń (pisma z dnia 5 i 11 stycznia 2021 r. wraz z załącznikami). Była

w posiadaniu listy osób zgłoszonych do szczepień przez Dyrektorów Domu Pomocy Społecznej. Wreszcie, wypowiadała się w sprawie podczas posiedzenia Zarządu Powiatu Z., a więc bezpośrednio przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

Niezależnie od przedstawionej dotąd argumentacji, w odpowiedzi na skargę podniesiono także, że uchwałą nr [...] z dnia [...] Zarząd Powiatu Z. uchylił uchwalę nr [...] z dnia [...] w sprawie odwołania Dyrektora Wielospecjalistycznego Szpitala Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Z. i przywrócił skarżącą na dotychczasowe stanowisko. Jak wyjaśniono w tej kwestii, odwołanie dyrektora wymienionej placówki spowodowało sprzeciw pracowników szpitala (głownie ordynatorów oddziałów szpitala, lekarzy i personelu medycznego, którzy złożyli wypowiedzenia umów

o pracę lub zawartych kontraktów). Pomimo prowadzonych rozmów, personel medyczny nie zamierzał odstąpić od zapowiedzianych wypowiedzeń stosunków zatrudnienia. Co więcej, na ulice Z. wyjechały karetki pogotowia oraz samochody ciężarowe, które manifestowały niezadowolenie z podjętej przez Zarząd decyzji. W tej sytuacji, obawiając się o dalszą rzeczywistą realizację przez szpital działalności leczniczej, Zarząd Powiatu Z. postanowił cofnąć podjętą decyzję i uchylić uchwałę nr [...] z dnia [...]. W odpowiedzi

na skargę podkreślono, że uchwała z dnia [...] nie wywołała żadnych negatywnych skutków dla skarżącej, jako że jej uchylenie nastąpiło z mocą wsteczną od 12 stycznia 2021 r. Akcentując okoliczność uchylenia uchwały z mocą wsteczną od dnia 12 stycznia 2021 r. Zarząd Powiatu Z. poddał w wątpliwość istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego w kontynuowaniu postępowania sądowego. Zaznaczył, że skarżąca otrzymała uchwałę nr [...] i dodatkowo podniósł, że zarówno w skardze, jak i jej uzupełnieniu skarżąca nie uzasadniła

i nie uargumentowała wystąpienia po jej stronie interesu prawnego.

Uchwała Zarządu Powiatu Z. nr [...] z dnia [...] w sprawie uchylenia uchwały nr [...] z dnia [...] stanowi jeden z załączników dołączonych do odpowiedzi na skargę.

W piśmie z dnia 8 lutego 2021 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżąca podtrzymała wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały. Przedstawiła okoliczności spotkania z Zarządem Powiatu Z. w dniu 12 stycznia 2021 r. oraz powtórzyła, że podjęcie przez Zarząd uchwały o odwołaniu ze stanowiska jedynie

na podstawie medialnych doniesień, bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jest działaniem z przekroczeniem kompetencji ustawowych i stanowi naruszenie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Dalej podniosła, że zawarte

w uzasadnieniu uchwały stwierdzenie, że doszło do nieprawidłowości związanych

ze szczepieniami przeciwko COVID-19 było – na dzień podjęcia tej uchwały – oceną co najmniej przedwczesną, albowiem brak było w tym zakresie jakichkolwiek obiektywnych ustaleń. Strona zwróciła uwagę, że przy podejmowaniu uchwały pominięto okoliczność, że w sprawie została wszczęta kontrola NFZ (o czasie trwania określonym w przedziale czasowym od dnia 11 stycznia do dnia 18 stycznia 2021 r.), która w niedługiej perspektywie powinna była wyjaśnić, czy rzeczywiście doszło

do nieprawidłowości. W rozwinięciu tego wątku skarżąca zwróciła uwagę,

że w wystąpieniu pokontrolnym z dni 19 stycznia 2021 r. NFZ pozytywnie ocenił realizację przez Szpital Narodowego Programu Szczepień przeciwko COVID-19,

nie stwierdzając nieprawidłowości, w żadnym z badanych obszarów realizacji tego programu. Wskazując na tę ostatnią okoliczność strona w podsumowaniu stwierdziła, że sformułowane wobec niej w uzasadnieniu uchwały zarzuty okazały się zupełnie bezpodstawne, a dokonana przez Zarząd Powiatu ocena działań szpitala – całkowicie chybiona i sprzeczna z obiektywnymi ustaleniami, jakie zostały poczynione w toku kontroli NFZ.

W ramach argumentacji przedstawionej w tym piśmie skarżąca wyraziła także przekonanie, że zaskarżona uchwała w sposób oczywisty narusza jej interes prawny. Tryb w jakim nastąpiło odwołanie skarżącej, jak również natychmiastowe odsunięcie jej od obowiązków zawodowych w atmosferze medialnych zarzutów, po 22 latach nienagannej, pełnej sukcesów pracy na stanowisku Dyrektora Szpitala mogło dodatkowo sugerować, że Zarząd Powiatu jest w posiadaniu informacji (niedostępnych ogółowi) o winie skarżącej, co godzi w jej dobra osobiste, takie jak godność i dobre imię. Strona nadmieniła również, że nagłe i nieuzasadnione odwołanie skarżącej z pełnionej funkcji i odsunięcie od obowiązków zawodowych

w czasie pandemii COVID-19 mogło wpłynąć na prawidłowe funkcjonowanie szpitala, a w konsekwencji na dobro pacjentów.

Swoje stanowisko w sprawie skarżąca rozwinęła następnie w piśmie procesowym z dnia 29 marca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć Sąd nie podzielił zasadności wszystkich zarzutów skargi.

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia dlaczego Sąd nie umorzył postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na uchylenie przez Zarząd Powiatu Z. zaskarżonej uchwały (tj. uchwały nr [...] z dnia [...]), lecz orzekał merytorycznie w sprawie. Otóż, jakkolwiek w treści § 1 uchwały nr [...] z dnia [...] jest mowa o tym, że uchylenie uchwały nr [...] z dnia [...] ma związek z uznaniem zasadności stanowiska zawartego w skardze, jaką strona wniosła na tę uchwałę (co by sugerowało na zastosowanie przez organ trybu autokontroli), to jednak w ocenie Sądu nie można w sprawie przyjąć, że doszło do zrealizowania normy z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a), co z kolei dawałoby podstawy do przyjęcia, że postępowanie sądowe w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Jak trafnie podnosi skarżąca w piśmie procesowym z dnia 29 marca 2021 r., treść uchwały nr [...] z dnia [...] nie daje podstaw do uznania, że organ uwzględnił skargę w całości, albowiem treść tej uchwały

nie odpowiada treści żądania, jakie strona zawarła w skardze, a z której jasno wynika, że kwestionując zaskarżoną uchwałę strona domaga się stwierdzenia

jej nieważności, a zatem wydania orzeczenia najdalej idącego w swych skutkach prawnych. Uchylenie zaskarżonej uchwały, nawet ze skutkiem wstecznym sięgającym daty 12 stycznia 2021 r., nie jest natomiast rozstrzygnięciem równoważnym stwierdzeniu nieważności. Podnieść w tym miejscu trzeba, że w myśl art. 54 § 3 p.p.s.a. zdanie pierwsze, organ, którego działanie, bezczynność

lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia

jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd w pełni zgadza się z zawartą przez stronę w piśmie z dnia 29 marca 2021 r. wykładnią tego przepisu, w którym strona odwołując się do dorobku orzecznictwa sądowego wskazywała, że warunkiem skorzystania przez organ administracji publicznej z instytucji autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków.

Organ - podejmując rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. - jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi.

Z uwagi na brak spełnienia normatywnych przesłanek z art. 54 § 3 p.p.s.a,

na uboczu rozważań prawnych w sprawie Sąd pozostawia różnie rozstrzyganą

w orzecznictwie sądowym kwestię samej możliwości zastosowania trybu autokontroli w przypadku uchwał, ograniczając się w tym zakresie jedynie do odesłania

do judykatury (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2630/17).

W dalszej kolejności trzeba wskazać, że wbrew stanowisku, jakie organ zaprezentował w odpowiedzi na skargę, wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, nawet przy uwzględnieniu, że wyeliminowanie to nastąpiło

ze skutkiem wstecznym, nie oznacza wcale, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, której de facto w obrocie już nie ma. Należy zwrócić uwagę, że kwestia interesu prawnego jednostki w zaskarżeniu uchwały, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, posiada bogate już orzecznictwo sądowe (głównie z zakresu kontroli uchwał prawa miejscowego), w którym zwraca się uwagę na to, że uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego

nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, albowiem Sąd ten posiada uprawnienia

do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc wydania orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie

dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Samo uchylenie uchwały natomiast przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08, wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, LEX

nr 384291).

Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie.

W uchwale zaś z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Jakkolwiek powołane orzecznictwo odnosi się do sporów prowadzonych na gruncie uchwał stanowiących prawo miejscowe, to w ocenie Sądu, w rozważanym aspekcie, znajduje aktualność także i na gruncie rozstrzyganej sprawy.

Odnosząc się do podniesionej w odpowiedzi na skargę argumentacji stwierdzić zatem trzeba, że fakt wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały Zarządu Powiatu Z. nr [...] z dnia [...] nie stanowił przeszkody do przeprowadzenia sądowej kontroli tejże uchwały.

Przedmiotowa uchwała objęta jest zakresem kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jest aktem organu administracji publicznej zarówno o charakterze personalnym, wywołującym skutki w sferze prawa pracy, jak i jednocześnie aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, co skutkuje tym, że uchwała taka podlega kognicji sądu administracyjnego. Ponieważ wspomniana uchwała wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, to osoba odwołana ze swej funkcji, może dochodzić przed sądem pracy ochrony swojego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania nie są roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz przestrzeganie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymagań dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu z zakresu administracji publicznej.

W ramach ogólnych uwag, aczkolwiek niezbędnych, trzeba też podnieść,

że do wniesienia skargi w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego. Podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). W ocenie Sądu, strona skarżąca wykazała naruszenie swojego interesu prawnego na skutek wydania kwestionowanej uchwały, albowiem uchwała ta wpływa na jej sytuację prawną, skoro odwołuje ją

ze stanowiska Dyrektora Wielospecjalistycznego Szpitala Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Z.

W ramach oceny przysługującego stronie interesu prawnego nie mogły natomiast być brane pod uwagę – akcentowane przez stronę w piśmie z dnia 8 lutego 2021 r. – skutki odwołania jej z tego stanowiska w kontekście prawidłowego funkcjonowania szpitala i dla dobra pacjentów w dobie panującej epidemii COVID-19. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że skarga wnoszona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma charakteru actio popularis - nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Lublinie z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt

III SA/Lu 689/13).

Przechodząc już bezpośrednio do kontroli zaskarżonej uchwały trzeba

na wstępie wskazać, że stosowanie do 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę

na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane

z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim szczególnym przepisem jest art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym, który m.in. stanowi o tym, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływieroku od dnia jej podjęcia.

Co jest w sprawie niesporne, zaskarżona uchwała została podjęta w dniu

12 stycznia 2021 r., a zatem na dzień orzekania przez Sąd nie upłynął jeszcze wspomniany termin. Jak już wcześniej odnotowano, zaskarżona uchwała jest aktem organu administracji publicznej zarówno o charakterze personalnym, wywołującym skutki w sferze prawa pracy, jak i aktem podjętym w sprawie z zakresu stosunku służbowego, a więc administracji publicznej. Systemowo, stosunek pracy nawiązany na podstawie powołania cechuje się znacznie słabszymi gwarancjami protekcyjnymi w relacji do stosunku pracy, którego źródłem jest umowa o pracę. Wyrazem owej słabszej ochrony jest możliwość odwołania ze stanowiska pracownika zatrudnionego na podstawie powołania przez organ, który go powołał, w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - art. 70 § 1 k.p. Wymogiem bezwyjątkowym jest dokonanie odwołania na piśmie - art. 70 § 11 k.p. Skutek odwołania ustawodawca zrównał z wypowiedzeniem umowy o pracę - art. 70 § 2 k.p. Jeżeli natomiast odwołanie nastąpiło z przyczyn, o których mowa w art. 52 lub 53 k.p. jest ono równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia - art. 70 § 3 k.p.

Treściowe i funkcjonalne zestawienie treści § 2 i 3 art. 70 k.p. uzasadnia konkluzję, że w przypadku odwołania pracownika za wypowiedzeniem, organ podejmujący taką aktywność nie ma obowiązku ujawniania przyczyn odwołania - Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. II PK 314/09. Jeżeli natomiast odwołanie w swych skutkach jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy bez wypowiedzenia, przyczyny odwołania muszą zostać ujawnione, albowiem jedynie w takim układzie będzie można zweryfikować, czy są one adekwatne

do podstaw wyartykułowanych w art. 52 i 53 k.p.

Należy w tym miejscu wyraźnie zaznaczyć, że podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach (sądowoadministracyjnym i w trybie przepisów prawa pracy) są jednak odmienne.

W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu

nie są roszczenia pracownicze odwołanego ze swojego stanowiska dyrektora,

do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz przestrzeganie określonych

w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymagań dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu z zakresu administracji publicznej

(por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1084/13). Skorzystanie zatem przez skarżącą z drogi postępowania przed sądem pracy nie powoduje utraty interesu prawnego strony we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.

Również ocena sądu pracy co do istnienia/nieistnienia stosunku pracy, a więc

w istocie ocena wtórnych skutków prawnych administracyjnego aktu podjętego przez zarząd powiatu nie może ani niweczyć ani konwalidować wadliwie podjętych aktów

z zakresu administracji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lutego

2021 r., sygn. akt III SA/Kr 999/20).

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena zgodności

z prawem wykonywania przez Zarząd Powiatu Z. funkcji publicznoprawnej.

Mimo oczywiście błędnie podanej w zaskarżonej uchwale podstawy prawnej wydania kontrolowanej uchwały (art. 32 ust. 2 pkt 3 zamiast art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym) należy przyjąć, że podstawą prawną jej podjęcia stanowił przepis art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie

z tym przepisem, do zadań zarządu powiatu należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.

Przesłanki kontroli zgodności z prawem uchwał organu powiatu wyznaczone zostały treścią art. 79 o samorządzie powiatowym który stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

Jak już podkreślono, przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli

w stosunku do uchwał podejmowanych na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy

o samorządzie powiatowym nie są roszczenia pracownicze odwołanego ze swojego stanowiska dyrektora, lecz przestrzeganie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymagań dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu,

a więc aktu z zakresu administracji publicznej.

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego.

Do takich wad należy m.in. naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, Lex nr 192932 i in.). W licznych wyrokach na tle stosowania art. 32 § 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje się, że w procesie kontroli legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny bada czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy zrealizowanie tej kompetencji

nie nastąpiło w sposób dowolny.

Jak wynika z treści skargi, skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały podnosząc zarzuty m.in. naruszenia 32 ust. 2 pkt 5 ustawy

o samorządzie powiatowym poprzez przekroczenie kompetencji organu podejmującego tę uchwałę wynikłych z podjęcia uchwały bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora szpitala jedynie na podstawie medialnych doniesień; naruszenie 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy

o działalności leczniczej poprzez zaniechanie wystąpienia do rady społecznej szpitala o opinię w sprawie odwołania; art. 7, art. 8 § 1, art. 10 i art. 77 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej możliwości brania udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do stawianych zarzutów oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez brak rzetelnego uzasadnienia władczego aktu w postaci zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu, część z tych zarzutów należało uznać za uzasadnione.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o działalności leczniczej poprzez zaniechanie wystąpienia do Rady Społecznej szpitala o opinię w sprawie odwołania.

W orzecznictwie sądowym powszechnie aprobowany jest pogląd,

że nie istnieje obowiązek zasięgania opinii rady społecznej szpitala przez zarząd powiatu przy podejmowaniu uchwały na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 o samorządzie powiatowym, albowiem przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o działalności leczniczej nie jest skierowany do podmiotu tworzącego, a jego adresatem jest jedynie rada społeczna. Określa on jedynie kompetencje rady społecznej, ale nie tworzy obowiązków po stronie podmiotu tworzącego (por. powołany już wcześniej wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 999/20). Obowiązek zasięgania opinii rady społecznej szpitala nie został w nim wyrażony wprost (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 673/16).

Idąc dalej trzeba stwierdzić, że wprawdzie zaskarżona uchwała została wydana w granicach kompetencji zarządu powiatu, to jednak sposób zrealizowania tej kompetencji wskazuje, że nosi ona cechy dowolności. W takim też kierunku zmierzały zarzuty skargi, które Sąd w tej części podzielił.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Powołany przepis

ma charakter uznaniowej kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA

w Krakowie z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 999/20, gdzie wskazano,

że przepisy prawa materialnego poprzestają na ustanowieniu normy kompetencyjnej ale nie określają przesłanek odwołania dyrektora, uzasadnienie uchwały spełnia zasadniczą rolę w procesie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. I nie jest

to kontrola zasadności przesłanek którymi kierował się organ np. przez ustalenie, czy rzeczywiście odwołana osoba dopuściła się działań albo zaniechań wskazanych

w treści uzasadnienia uchwały i z jakich powodów, ale kontrola, czy podejmując uchwałę o odwołaniu dyrektora organ podał motywy (udokumentowane), którymi się kierował, czy też uczynił to bez żadnego uzasadnienia bądź uzasadnienia ogólnikowego nie popartego dokumentami oraz analizą wszystkich racji, w tym stanowiska odwoływanego.

Odnosząc przedstawione uwagi do treści zaskarżonej uchwały należy zgodzić się ze skarżącą, że uzasadnienie uchwały z dnia [...] ma charakter bardzo ogólnikowy. Wynika z niego jedynie tyle, że w kierowanym przez skarzą szpitalu doszło do nieprawidłowości związanych ze szczepieniami przeciwko COVID-19. Zaszczepione zostały bowiem osoby spoza grupy "0", pomimo niewyczerpania listy osób chętnych do zaszczepienia w tej grupie. Uzasadnienie to nie zostało poparte żadnymi ustaleniami (choćby w zakresie ilości osób zaszczepionych poza kolejnością), ani też nie odnosiło się do okoliczności podnoszonych przez stronę

w trakcie posiedzenia Zarządu Powiatu w dniu 12 stycznia 2021 r. (bezpośrednio poprzedzającego podjęcie uchwały w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szpitala). W szczególności, w uzasadnieniu kontrolowanej uchwały

nie ustosunkowano się do zarzutu strony (podniesionego na posiedzeniu Zarządu

w dniu 12 stycznia 2021 r.), że oferowane przez szpital szczepienia zostały przeprowadzone zgodnie z zaleceniami Narodowego Funduszu Zdrowia, zawartymi w piśmie z dnia 29 grudnia 2020 r.

Nie zasługuje na akceptację stanowisko organu, który w odpowiedzi

na skargę, odpierając zarzut braku należytego uzasadnienia uchwały podnosi,

że fakt dojścia do wiadomości strony przyczyn odwołania jej ze stanowiska "wprost wynika ze sformułowanych w skardze zarzutów", które wskazują na wiedzę skarżącej co do tego, jakie działania szpitala doprowadziły Zarząd Powiatu Z.

do podjęcia spornej uchwały". Należy dostrzec, że uchwała stanowi władczą formę realizacji przez zarząd powiatu kompetencji z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy

o samorządzie powiatowym i to na jej podstawie strona powinna uzyskać wiedzę

o powodach odwołania jej z tej funkcji. Powołana w uzasadnieniu uchwały argumentacja ma w istocie bardziej charakter zarzutów, aniżeli umotywowanego stanowiska organu. W tym miejscu należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że rolą sądu administracyjnego w tym postępowaniu nie jest kontrola zasadności przesłanek którymi kierował się organ podejmując uchwałę o zwolnieniu strony ze stanowiska dyrektora szpitala, lecz ocena legalności wykonywania przez zarząd powiatu kompetencji wynikających z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się,

że szczególny skutek aktu organu administracji publicznej, jakim jest odwołanie kierownika jednostki organizacyjnej powiatu w trybie natychmiastowym, pociąga

za sobą uznanie, że niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie), konieczne jest zawsze, oprócz zapewnienia możliwości wypowiedzenia się przez zainteresowanego, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie, należyte uzasadnienie podjętego aktu. Uwzględniając charakter prawny uchwały

o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego.

W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienia w zakresie należytego uzasadnienia zaskarżonej uchwały wpisują się w przesłankę istotnego naruszenia prawa. Sprzeczność uchwały z prawem o jakiej traktuje art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przez sprzeczność z prawem na gruncie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2017 r.., sygn. akt IV SA/Gl 558/17).

Dodatkowo, Sąd częściowo podzielił argumentację skargi ukierunkowaną

na wykazanie braku możliwości wypowiedzenia się strony w sprawie. Jakkolwiek

w sprawie nie można uznać, że skarżąca w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, skoro była obecna na posiedzeniu zarządu poprzedzającym podjęcie uchwały i miała możliwość zabrania głosu (z czego zresztą skorzystała), to jednak ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu posiedzenia zarządu Powiatu Z. z dnia 12 stycznia 2021 r. nie wynika, by stronie postawiono wówczas konkretne zarzuty

w odniesieniu do których miałaby szansę się ustosunkować. Wypowiedź strony miała raczej charakter ogólnowyjaśniający sytuację związaną z realizacją szczepień przez szpital, którym kierowała w dniach 30 i 31 grudnia 2020 r., bez odniesienia się

do konkretnych zarzutów, które stronie nie zostały postawione. Nie wynika

to przynajmniej z protokołu posiedzenia Zarządu Powiatu odbytego w dniu

12 stycznia 2021 r.

Jako że zaskarżona uchwała nie stanowi decyzji administracyjnej, w sprawie oczywiście nie mogło dojść do naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 10 i art. 77 k.p.a.

Wymóg zapewnienia możliwości wypowiedzenia się przez zainteresowanego, którego dotyczy postępowanie na każdym etapie, należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 546/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia

26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 19/17, wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. II OSK 494/20).

Końcowo już tylko należy dodać, że sposób procedowania przed podjęciem zaskarżonej uchwały, szczególnie zmiana planu porządku obrad posiedzenia już po jego rozpoczęciu i wprowadzenie do niego punktu dotyczącego odwołania skarżącej budzi wątpliwości, czy w ogóle również członkowie Zarządu zapoznali się wcześniej

z wszystkimi dokumentami, w tym z korespondencją – jak zapisano w protokole –

"dotyczącą prowadzonych przez WS-SPZOZ w Z. przeciwko SARS-CoV-2" do której w sposób ogólny nawiązał Przewodniczący Zarządu Powiatu Z. zawracając się do strony "o przedstawienie informacji na ten temat" (por. protokół nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu Z. odbytego w dniu 12 stycznia 2021 r.). Na pewno okoliczność ta nie wynika z protokołu Zarządu Powiatu Z. z dnia 12 stycznia 2021 r. Z protokołu tego nie wynika także, aby organ rozważał argumenty za lub przeciw podjęciu zaskarżonego aktu.

Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku.

Zawarte w punkcie II wyroku rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu wpisu od skargi znajduje swoje umocowanie prawne w treści art. 225 p.p.s.a. w zw. z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) p.p.s.a.