Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2781/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135 w zw. z art. 1, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 53 ust. 1 pkt 8 i 9
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 439/12 w sprawie ze skargi J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 czerwca 20 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J.O. (dalej jako "skarżąca") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, a także poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Zabierzów z [...] maja 2011 r. (pkt I wyroku). Jednocześnie Sąd I instancji uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z [...] grudnia 2009 r. (pkt II wyroku), decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie z [...] grudnia 2009 r. (pkt III wyroku) oraz postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2009 r. (pkt IV wyroku).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca wniosła do Wójta Gminy Zabierzów o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego o charakterze siedliska zlokalizowanego na działce [...] z instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., gaz., co., energii elektrycznej oraz infrastrukturą techniczną, w tym przyłącza wod.-kan., energii elektrycznej na działce nr [...], zjazd z ul. [...] (droga publiczna w Krakowie)".

Organ I instancji wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji.

W ramach uzgodnień uzyskał decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] grudnia 2009 r. oraz decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z [...] grudnia 2009 r. umarzające postępowanie uzgodnieniowe. Ponadto organ I instancji uzyskał postanowienie Dyrektora Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z [...] grudnia 2009 r., w którym uzgodniono projekt odmownej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie melioracji wodnych oraz postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2009 r., w którym uzgodniono projekt odmownej decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego ul. [...], po stwierdzeniu, że ulica ta, ze względu na niewystarczające uzbrojenie terenu, nie jest w stanie zapewnić prawidłowej obsługi komunikacyjnej dla projektowanego zamierzenia budowlanego. Organ I instancji uzyskał także postanowienie Starosty Krakowskiego z [...] stycznia 2010 r. umarzające postępowanie uzgodnieniowe w zakresie zgodności z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ze względu na to, że planowana inwestycja realizowana jest w ramach zabudowy zagrodowej i nie będzie powodować zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na nierolny.

Decyzją z [...] marca 2010 r. Wójt Gminy Zabierzów odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] września 2010 r.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji uzyskał opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z [...] lutego 2011 r. Organ ten uznał, że lokalizacja przedsięwzięcia na wnioskowanym terenie jest niedopuszczalna.

Wójt Gminy Zabierzów decyzją z [...] maja 2011 r. odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Organ I instancji wyjaśnił, że teren inwestycji obejmujący działkę o powierzchni 13,19 ha jest położony na stoku otoczonym licznym zadrzewieniem i lasem. Na działce zlokalizowany jest staw wodny, zaś analizowany teren charakteryzuje się rozległymi niezagospodarowanymi urbanistycznie terenami o dużym nasyceniu powierzchniami biologicznie czynnych. Teren inwestycji ujęty jest w granicach użytku ekologicznego pod nazwą "Uroczysko w Rząsce" utworzonego na podstawie rozporządzenia Wojewody Małopolskiego Nr 339 z dnia 21 grudnia 2001 r. w sprawie utworzenia użytku ekologicznego "Uroczysko w Rząsce" (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego Nr 208, poz. 3708) oraz znajduje się także w granicach użytku ekologicznego pod nazwą "Uroczysko Podgołogórze" utworzonego na podstawie uchwały Rady Gminy Zabierzów nr XLIII/355/01 z 20 lipca 2001 r. w sprawie utworzenia użytku ekologicznego "Uroczysko Podgołogórze" (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego Nr 655, poz. 3999). Dodatkowo działka, na której planowana jest inwestycja znajduje się na terenie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego, a teren obejmujący przedmiotową działkę nie był objęty zgodą właściwego organu na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Najbliższa zabudowa jest znacznie oddalona od miejsca planowanej inwestycji i jest ona nacechowana łącznością i spójnością z istniejącą zabudową Wsi [...]. Działka nie posiada dostępności komunikacyjnej do żadnej z dróg publicznych w [...].

Organ I instancji doszedł do przekonania, że teren objęty wnioskiem nie ma faktycznego dostępu do drogi publicznej. Powołując się na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2009 r. organ I instancji wskazał, że ul. [...] na całej swojej długości jest drogą nieurządzoną – zajeżdżona droga gruntowa bez odpowiedniej nawierzchni i podbudowy, przez co nie jest w stanie zapewnić prawidłowej obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy. W ocenie organu I instancji, kwestia ta została rozstrzygnięta w powołanym uzgodnieniu i nie można mówić o spełnieniu warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 – dalej jako "u.p.z.p.").

W ocenie organu I instancji, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie było możliwe także z powodu sprzeczności planowanej inwestycji budowlanej z zakazami obowiązującymi na terenie użytków ekologicznych. Decyzja byłaby więc niezgodna z przepisami § 3 pkt 3 i § 8 rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2001 r. oraz uchwałą Rady Gminy Zabierzów z 20 lipca 2001 r., a okoliczność ta zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy.

Organ I instancji stwierdził również, że jest zaliczany do organów ochrony przyrody, co uprawnia go do podejmowania szeroko pojętej ochrony przyrody. Z faktu tego organ wywiódł swoje uprawnienie do oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Podkreślił, że nie stanowi to o wkroczeniu w materię pozostawioną do oceny organowi uzgadniającemu.

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z pisma Wójta Gminy Zabierzów z 14 kwietnia 2006 r. oraz informacji zawartej w wykazie dróg publicznych Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie wynika, że ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych – uchwała Rady Gminy Zabierzów nr XXXIV/197/04 z 23 lipca 2004 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg na terenie Gminy Zabierzów oraz ustalenia ich przebiegu (Dz.Urz. Woj. Mał. Nr 242, poz. 2714). Jednocześnie z pisma Krakowskiego Zarządu Komunalnego w Krakowie z [...] września 2008 r. oraz załączonych do akt sprawy wypisów z rejestru gruntów wynika, że działka ewidencyjna o nr [...] mająca zapewnić połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną ul. [...] stanowi działkę drogową pozostającą we władaniu Gminy Zabierzów. Ponadto w odpisie mapy ewidencyjnej załączonej do akt sprawy działka nr [...] oznaczona jest symbolem "dr", którym zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a/ rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) oznaczane są działki o przeznaczeniu drogowym. Stąd też organ odwoławczy nie podzielił poglądu organu I instancji, zgodnie z którym teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że istotne znaczenie ma kwestia faktycznego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Prezydent Miasta Krakowa, jako organ współdziałający, wskazał bowiem na brak możliwości zapewnienia przez ul. [...] prawidłowej obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji. Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym od 17 lipca 2010 r.) przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zatem od 17 lipca 2010 r. drogi zostały zaliczone przez ustawodawcę do uzbrojenia terenu co oznacza, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest stwierdzenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, w tym droga jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach znajduje się postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2009 r. o uzgodnieniu projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, z którego wynika, że ul. [...] na całej swojej długości jest drogą nieurządzoną. Jest to zajeżdżona droga gruntowa bez odpowiedniej nawierzchni i podbudowy, przez co nie jest w stanie zapewnić prawidłowej obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy. Uzbrojenie terenu inwestycji jest więc niewystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że postanowienie organu współdziałającego pozostaje w obrocie prawnym (prawomocnym postanowieniem z [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia jego nieważności). W ocenie organu odwoławczego, nie została więc spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...] w części o powierzchni 9,31 ha wchodzi w skład użytku ekologicznego "Uroczysko w Rząsce", a w części o powierzchni 3,88 ha w skład użytku ekologicznego "Uroczysko Podgołogórze", które zostały utworzone na podstawie powołanych wcześniej aktów prawa miejscowego (rozporządzenie Wojewody Małopolskiego Nr 339 z dnia 21 grudnia 2011 r. oraz uchwała Rady Gminy Zabierzów nr XLIII/355/01 z 20 lipca 2001 r.). Organ odwoławczy stwierdził, że planowany budynek miałby być usytuowany na terenie objętym zakazem: niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu (§ 3 pkt 1 cytowanych aktów prawa miejscowego), uszkadzania i zanieczyszczania gleby (§ 3 pkt 3 wyżej wymienionych aktów), dokonywania zmian stosunków wodnych, jeśli służą innym celom niż ochrona przyrody i zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz gospodarki rybackiej (§ 3 pkt 6 wyżej wymienionych aktów normatywnych) oraz budowy budynków, budowli, obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych mogących mieć wpływ (§ 3 pkt 9 tejże uchwały) lub negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradację krajobrazu (§ 3 pkt 8 cyt. rozporządzenia).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z pozyskanych dla potrzeb tej sprawy opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z [...] stycznia 2010 r. i z [...] lutego 2011 r. wynika, że lokalizowanie jakichkolwiek budowli kubaturowych w obszarze tych użytków ekologicznych będzie oddziaływało na ten teren powodując nieodwracalne zmiany charakteru przestrzeni otwartej, niezabudowanej, o istotnych wartościach krajobrazowych oraz degradację stanowiska chronionej rośliny fiołka bagiennego. Jest on bowiem gatunkiem bardzo wrażliwym na zmiany stosunków wodnych, zatem dla zachowania jego siedliska koniecznym jest zabezpieczenie terenu przed zmianą stosunków wodnych oraz zmianą ukształtowania powierzchni terenu.

Organ odwoławczy stwierdził, że dokonana w decyzji organu I instancji analiza stanu prawnego regulującego kwestię zakazów obowiązujących na terenie użytku ekologicznego nie wykraczała poza kompetencję tego organu. Obowiązkiem organu było bowiem zbadanie, czy inwestycja pozostaje w zgodności z przepisami odrębnymi, do których należą akty prawa miejscowego.

Skargę na powyższą decyzje złożyła skarżąca.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji ustalających warunki zabudowy to jest decyzji pozytywnych. W ocenie Sądu I instancji, dotyczy to jednak tylko w sytuacji, w której odmowa ustalenia warunków zabudowy jest uzasadniona oczywistym brakiem spełnienia przesłanek wydania decyzji pozytywnej określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., np. z powodu oczywistego braku dostępu terenu do drogi publicznej. Zdaniem Sądu I instancji, w pozostałych przypadkach brak jest podstaw do twierdzenia, że organ nie może sporządzić projektu decyzji odmownej, a następnie przesłać go do uzgodnień z właściwymi organami. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której przesłanki wydania decyzji odmownej wynikają z kwestii szczegółowych, podlegających uzgodnieniu. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że projekt decyzji o warunkach zabudowy, niezależnie czy jest to projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy czy też odmawiającej ustalenia tych warunków, nie przesądza o ostatecznej treści decyzji. Sąd I instancji dokonał analizy przepisów ustawy u.p.z.p. wywodząc, że uzgodnieniu podlegają decyzje w "sprawie warunków zabudowy", a nie tylko decyzje ustalające warunki zabudowy.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że przygotowując projekt decyzji w sprawie warunków zabudowy, organ jest zobowiązany do uwzględnienia wszystkich obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów odrębnych wobec u.p.z.p. Przepisami odrębnymi niewątpliwie są także akty prawa miejscowego obowiązujące na terenie planowanej inwestycji. W niniejszym przypadku jest to rozporządzenie Wojewody Małopolskiego Nr 339 z dnia 21 grudnia 2001 r. oraz uchwała Rady Gminy Zabierzów nr XLIII/355/01 z 20 lipca 2001 r.

W ocenie Sądu I instancji, uwzględnienie przepisów odrębnych w projekcie sporządzanej decyzji nie zwalnia organu z obowiązku dokonania wymaganych uzgodnień. Uzgodnienia projektu decyzji są bowiem wyrazem współdziałania organów w dokonywanym rozstrzygnięciu i służą temu, aby wyspecjalizowane organy określiły swoje stanowisko w kwestiach, co do których wójt, burmistrz czy prezydent nie mają wystarczającej wiedzy. Organ sporządzający projekt decyzji uwzględnia w niej zatem przepisy odrębne, jednak ich rozumienie może skorygować organ uzgadniający.

Dlatego też Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi dotyczących dopuszczalności uzgodnienia projektu decyzji odmownej oraz zarzutów przyznania sobie przez organ I instancji kompetencji organu ochrony przyrody i co za tym idzie uwzględnienia w projekcie decyzji przepisów prawa miejscowego obowiązującego na terenie planowanej inwestycji.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że ograniczenia związane z ochroną muszą być przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym, tj. regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Sąd I instancji uznał więc, że brak było podstaw prawnych do wydania decyzji o umorzeniu postępowania uzgodnieniowego na podstawie art. 105 k.p.a. Przedmiot postępowania bowiem istnieje – w sprawie sporządzony został projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu I instancji, zakazy zabudowy na ustanowionych użytkach ekologicznych nie są sformułowane bezwzględnie i mogą podlegać ocenie. Zawarty w aktach prawa miejscowego zakaz budowy budynków, budowli, obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych dotyczy tylko takich, które mogą mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradację krajobrazu. Jeżeli zatem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie uważał, że dom jednorodzinny o charakterze siedliskowym będzie miał tego rodzaju negatywny wpływ, to był zobowiązany tę okoliczność uzasadnić. W ocenie Sądu I instancji, umarzając postępowanie, a następnie wydając opinię Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie naruszył art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 106 k.p.a. Wydanie opinii w formie zwykłego pisma narusza ponadto zasadę dwuinstancyjności postępowania. Inwestor nie miał bowiem możliwości złożenia zażalenia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że rozważania powyższe dotyczą także umorzenia postępowania uzgodnieniowego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Zdaniem Sądu I instancji, decyzja tego organu oznacza brak uzgodnienia, o którym mowa w art. 87 ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1393 ze zm.).

Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2009 r., w którym uzgodniono projekt odmownej decyzji o warunkach zabudowy, nie zostało prawidłowo uzasadnione. W ocenie Sądu I instancji, gminna droga publiczna, żeby została zaliczona do tej kategorii, nie musi spełniać parametrów technicznych przewidzianych ustawą o drogach publicznych. Jednak zarządca drogi dokonując uzgodnienia w zakresie spełnienia warunku wystarczającego uzbrojenia terenu jest zobowiązany przeanalizować rodzaj projektowanej inwestycji i odnieść treść uzgodnienia do konkretnego, przedstawionego projektu inwestycyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, organ uzgadniający zobowiązany był wyjaśnić, jakimi przesłankami kierował się uznając, że drogą gruntową nie można dojechać do domu siedliskowego położonego w gospodarstwie rolnym.

Sąd I instancji wskazał, że zarówno decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, jak i decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego powodują, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została bez wymaganych uzgodnień. Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcia uzgodnieniowe (a więc decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa, wskazane w sentencji wyroku) mieszczą się w granicach sprawy, której dotyczy skarga. W związku z powyższym uchylił te akty (pkt II–IV zaskarżonego wyroku).

Sąd I instancji podkreślił ponadto, że prawidłowe było postanowienie Starosty Krakowskiego z [...] stycznia 2010 r. umarzające postępowanie uzgodnieniowe w zakresie zgodności z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie ma bowiem potrzeby dokonywania zmian przeznaczenia gruntów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") przez wykroczenie poza granice rozpatrywanej sprawy i uchylenie postanowień uzgadniających wydanych w toku postępowania administracyjnego.

Po drugie, art. 135 w związku z art. 1 p.p.s.a. przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że możliwym jest w postępowaniu głównym rozstrzyganie o legalności postępowania uzgodnieniowego. W ocenie organu, w granicach prowadzonej sprawy związanej z kontrolą ostatecznej decyzji nie mieściło się stosowanie przewidzianych w p.p.s.a. środków w stosunku do ostatecznych aktów administracyjnych wydawanych w ramach uzgodnień przewidzianych w art. 106 k.p.a. i podlegających odrębnemu zaskarżeniu.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 106 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na decyzję ostateczną o odmowie ustalenia warunków zabudowy inwestorowi przysługiwało uprawnienie do kwestionowania rozstrzygnięć organów uzgadniających.

Po czwarte, art. 32 p.p.s.a. przez objęcie kontrolą aktów wydanych przez organy, które nie brały udziału w postępowaniu i nie były o nim zawiadamiane i wobec których Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie jest organem wyższego stopnia.

Organ odwoławczy zarzucił ponadto naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 i 9 u.p.z.p. oraz art. 87 ust. 5 ustawy – Prawo lotnicze, przez uznanie, że uzgodnienia dokonane przez organy wskazane w tych przepisach zostały wydane z naruszeniem prawa.

Organ wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej "p.p.s.a.") – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy podkreślić, że wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji prawidłowo zastosował w tej sprawie art. 134 § 1 p.p.s.a. jak i art. 135 p.p.s.a. Pierwszy powyższy przepis stanowi bowiem, że Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi jak i powołaną podstawą prawną. Z kolei dyspozycja art. 135 p.p.s.a. zezwala Sądowi I instancji na stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu właśnie usunięcia naruszenia prawa w stosunku do tych aktów lub czynności, które zostały wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga oraz jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia.

W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że Sąd I instancji był uprawniony do zbadania legalności aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tejże sprawy. Dlatego też aktami wydanymi w granicach sprawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy są właśnie decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z [[ grudnia 2009 r. o umorzeniu postępowania uzgodnieniowego (karta nr 208 akt administracyjnych), jak i decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie z [...] grudnia 2009 r. o umorzeniu postępowania uzgodnieniowego (karta nr 204 akt administracyjnych) oraz postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2009 r. (karta nr 217 akt administracyjnych).

Po drugie, w tej sprawie co należy jeszcze raz zaznaczyć, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że także projekt odmownej decyzji o warunkach zabudowy powinien podlegać ustawowo wymaganym uzgodnieniom o których stanowi w tym zakresie podmiotowym art. 53 ust. 4 pkt 8 i 9 u.p.z.p. jak i art. 87 ust. 5 ustawy – Prawo lotnicze w świetle dyspozycji art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ten ostatni przepis stanowi, że m.in. art. 53 ust. 3–5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, które podlegają uzgodnieniu. Słusznie zatem Sąd I instancji podnosi, że uzgodnieniu podlega projekt tej decyzji czyli może wystąpić sytuacja w której przesłany do uzgodnień projekt decyzji odmownej uzgodniony będzie pozytywnie co nie naruszy przecież art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Dotyczy to również sytuacji określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi, a więc także powołanymi w tej sprawie aktami prawa miejscowego. Nie zwalnia to jednak organu właściwego do jej wydania z obowiązku dokonania tych uzgodnień w ramach ustawowo ustalonego współdziałania właściwych w danej sprawie organów, przy czym organy współdziałające działają tylko oczywiście w ramach swojej właściwości rzeczowej wynikającej z wiedzy specjalistycznej.

Dlatego też brak jest podstawy prawnej do wydania w tej sprawie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie decyzji o umorzeniu postępowania uzgodnieniowego na podstawie art. 105 k.p.a. tak jakby to postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny, której w istocie brak, stało się bezprzedmiotowe. W tej sprawie jest przecież jednoznacznie określony zakres podmiotowy i przedmiotowy tego postępowania, który dotyczy projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Ponadto Sąd I instancji także prawidłowo stwierdził, że nie może konwalidować osnowy decyzji o umorzeniu postępowania późniejsze wydanie w tym samym zakresie przedmiotowym opinii przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie i to z naruszeniem art. 106 k.p.a. i art. 126 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., a także w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania.

Należy także podkreślić, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że analogiczna sytuacja prawna i faktyczna wstąpiła w stosunku do decyzji o umorzeniu postępowania uzgodnieniowego wydanej przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, co spowodowało w istocie brak uzgodnienia – o którym stanowi art. 87 ust. 5 ustawy – Prawo lotnicze – w zakresie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy odnośnie możliwości realizacji obiektów budowlanych na lotniskach jak i oczywiście w ich otoczeniu jak w tej sprawie. Dlatego też przedmiotowe decyzje o umorzeniu postępowania uzgodnieniowego spowodowały ten skutek prawny, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została w istocie wydana bez wymaganych uzgodnień, gdyż nie można za nie uznać decyzji o umorzeniu postępowania uzgodnieniowego.

Po trzecie, także wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli uwzgodnieniowego postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2009 r. Wynika to z tego, że to uzgodnienie, które jest dokonywane w ramach przyznanej właściwości rzeczowej danego organu uzgodnieniowego oraz w aspekcie wymaganego uzbrojenia terenu powinno brać pod uwagę dany rodzaj projektowanej inwestycji i w tym zakresie przedmiotowym dokonać uzgodnienia np., że jest to tak jak w tej sprawie budynek mieszkalny jednorodzinny położony w gospodarstwie rolnym oraz uzasadnić dlaczego do jednego budynku mieszkalnego nie można dojechać drogą gruntową.

Po czwarte, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 106 k.p.a. jak i art. 32 p.p.s.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.