Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 418/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 90,  art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 7,  art. 77,  art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 148
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Kruklanki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 21 marca 2017 r., nr PN.4131.60.2017 w przedmiocie zmiany nazwy ulicy stwierdza nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" Rada Gminy "[...]", powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego

ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 744, dalej jako: ustawa o zakazie propagowania komunizmu), zmieniła aktualnie istniejącą nazwę ulicy ,,22 lipca" na ulicę "22 lipca".

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że dotychczasowa nazwa ulicy 22 lipca w "[...]" nadana była w związku z obchodzonym w okresie istnienia PRL Narodowym Świętem Odrodzenia Polski, upamiętniającym wówczas rocznicę ogłoszenia manifestu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego w 1944 r. (dalej jako PKWN). Nazwa ulicy (22 lipca) funkcjonuje do dnia dzisiejszego i w środowisku lokalnej społeczności nie budzi żadnych kontrowersji. Nadto zdaniem Rady, duża ilość

mieszkańców obecnie nie ma nawet wiedzy na temat pochodzenia tej nazwy. Święto to zostało zniesione mocą ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. i od tego czasu nie są obchodzone żadne uroczystości z tym związane. W związku z tym, że od roku

1990 nie obchodzi się ww. święta, "nazwa ulicy jest wyłącznie datą w kalendarzu". Z tego też powodu zaproponowano zmianę nazwy ulicy 22 lipca na nazwę 22 lipca. Podkreślono, iż od dnia 22 lipca 2016 r., dzień ten ustanowiono świętem św. Marii Magdaleny, wobec czego data w żaden sposób nie kojarzy się już ustrojem totalitarnym.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]" (Nr "[...]") Wojewoda (dalej jako Wojewoda), na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy "[...]" nr "[...]]" z dnia "[...]" w sprawie zmiany nazwy ulicy.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż w myśl oficjalnego stanowiska Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej IPN), upublicznionego na jego stronie internetowej, nazwa ,,22 lipca" symbolizuje komunizm i jako taka podlega zmianie, zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W związku z powyższym, pismem z dnia 22 lutego 2017 r. zawiadomił Radę Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego względem tej uchwały, wnosząc jednocześnie o ewentualne przedstawienie wyjaśnień oraz dokumentów, które w ocenie organu stanowiącego winny być uwzględnione w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, jak również o przekazanie kopii protokołu z posiedzenia Rady Gminy w dniu 14 lutego 2017 r., a także wskazanie, czy przy podejmowaniu uchwały analizowano i brano pod uwagę ww. stanowisko IPN. Jednocześnie zwrócono się do Delegatury IPN w "[...]" z prośbą o wydanie opinii, czy zmiana nazwy ulicy przyjęta we wskazanej uchwale jest niezgodna z dyspozycją art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, w myśl którego nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój

totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować.

W odpowiedzi na zapytanie, Przewodniczący Rady Gminy "[...]"

wyjaśnił, że kwestionowane rozwiązanie dotyczące zmiany nazwy ulicy, przyjęto w związku z tym, że nie można jednoznacznie stwierdzić skąd pochodziła nazwa 22 lipca, ponieważ ani w Urzędzie Gminy, ani w archiwach państwowych nie udało się odnaleźć pierwotnej uchwały nadającej tę nazwę. Zaznaczono, że do 1989 r. w dniu 22 lipca obchodzono Narodowe Święto Odrodzenia Polski na pamiątkę ogłoszenia Manifestu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego w 1944 r., lecz od

tamtego czasu, zostało zniesione ustawą polskiego parlamentu i w żaden sposób nie jest czczone. Można wobec tego jasno stwierdzić, że jest to wyłącznie data w kalendarzu. Zdaniem Przewodniczącego Rady Gminy, nazwa ulicy nie kojarzy się ze świętem komunistycznym, ponieważ ulica nie nosi nazwy Narodowego Święta Odrodzenia Polski. Przewodniczący stwierdził także, iż radni kierowali się zasadą oszczędności i celowości, aby nie narażać mieszkańców i administrację na koszty związane ze zmianą. Natomiast delegatura IPN wskazał, że pomimo braku pierwotnej

uchwały o nadaniu ulicy nazwy 22 lipca z uzasadnieniem, Rada Gminy "[...]" uzasadniając aktualną uchwałę słusznie wskazała, iż nie ma wątpliwości, że miała ona na celu upamiętnienie ogłoszenia Manifestu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego. Przyjęto tym samym, że istnieje przesłanka do zobowiązująca do zmiany tej nazwy na podstawie art. 6 ust. 1ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W opinii IPN interpretacja ta jest zasadna, a decyzja o powtórnym nadaniu ulicy nazwy 22 lipca, czyni uzasadnienie sporządzone do uchwały wewnętrznie sprzecznym. Zdaniem IPN wydźwięk przedmiotowej nazwy nie jest neutralny i nieodmiennie budzi całkowicie jednoznaczne skojarzenia. Co więcej, uchwałę pozostawiono bez przejrzystego uzasadnienia, w związku z czym nie sposób dostrzec podstaw do przewartościowania ładunku znaczeniowego nazwy. Wskazanie, że od 22 lipca 2016 r. dzień ten został ustanowiony w kościele katolickim świętem Św. Marii Magdaleny i dlatego ta data w żaden sposób nie kojarzy się z ustrojem totalitarnym, nie zostało powiązane logicznie z treścią uchwały i samą nazwą ulicy (ulica nie nosi nazwy ,,22 lipca, święta św. Marii Magdaleny"), nie sposób się więc z tym argumentem zgodzić. Zwrócono również uwagę na okoliczność, że podnoszony w uzasadnieniu uchwały argument, zgodnie z którym "nazwa ulicy jest wyłącznie datą w kalendarzu", można interpretować jako założenie, że patronat ulicy jest nic nieznaczącą kwestią, a tym samym bez znaczenia jest, jakie postacie i wydarzenia historyczne upamiętnia. Jednocześnie IPN zauważył, iż stosownie do art. 5 ustawy o zakazie propagowania komunizmu pisma oraz postępowania sądowe i administracyjne w sprawach dotyczących ujawnienia w księgach wieczystych oraz uwzględnienia w rejestrach, ewidencjach i dokumentach urzędowych zmiany nazwy dokonanej na podstawie ustawy są wolne od opłat. Nadto, zmiana nazwy dokonana na podstawie ustawy, nie ma wpływu na ważność dokumentów zawierających nazwę dotychczasową, a zatem dokumenty takie jak np. dowód osobisty, prawo jazdy, etc. zachowują swoją ważność.

Wojewoda podniósł, że w pełni podziela i przyjmuje wnioski płynące z opinii IPN.

Dodał, że wyjaśnienie Przewodniczącego Rady Gminy "[...]" nie koreluje z uzasadnieniem przedstawiającym motywy podjęcia przedmiotowej uchwały. Zarówno z uzasadnienia uchwały, jak również z przekazanego wyciągu z protokołu posiedzenia Rady Gminy w dniu 14 lutego 2017 r., wynika bowiem jasno, iż Rada

Gminy "[...]" miała pełną świadomość pochodzenia nazwy ulicy 22 lipca, której zamiany zamierzała dokonać. Tymczasem, w swoim wyjaśnieniu sygnalizowała

niemające dotychczas miejsca wątpliwości, co do genezy nazwy ulicy 22 lipca, ze względu na brak pierwotnej uchwały nadającej tę nazwę. Dalej argumentował, że uzasadnienie uchwały jest dalece niejednoznaczne. Rada nie wskazuje w nim, z czym "nowa" nazwa ulicy ma konkretnie związek. Najpierw twierdzi, że jest tylko samą datą w kalendarzu, a następnie do tej daty dopasowuje najbliższe wydarzenie, równie dobrze mogłoby to być każde inne wydarzenie, które miało miejsce tego dnia. Stąd logiczny wniosek, że takie działanie determinowane jest po prostu chęcią zachowania nazwy dotychczasowej bez żadnych zmian, do czego dopasowana została argumentacja organu stanowiącego. Nie można w tej sytuacji zaakceptować stwierdzenia Przewodniczącego Rady Gminy "[...]", że Rada Gminy w uchwale dokonała zmiany nazwy ulicy. Od tego dnia nazwa kojarzy się wyłącznie ze świętem Św. Marii Magdaleny, co zostało wykazane w uzasadnieniu do uchwały".

Wbrew jego twierdzeniu, data ta nie kojarzy się wyłącznie ze wskazanym świętem, tym bardziej, że równocześnie wskazuje na inne wydarzenie umiejscowione w dacie 22 lipca. Nie sposób zgodzić się także ze stwierdzeniem, że data 22 lipca nie budzi kontrowersji wśród lokalnej społeczności. Nawet pobieżna lektura protokołu obrad Rady, dokumentującego przebieg debaty nad projektem kwestionowanej uchwały, świadczy o dużych emocjach podczas tych obrad. Wojewoda stwierdził, że w przedstawionych okolicznościach uprawniony jest wniosek, iż skoro de facto nazwa ulicy pozostała taka sama, to zmiana nie została w ogóle dokonana pomimo formalnego podjęcia uchwały tej sprawie. Pozwala to odczytywać w działaniu Rady

prawdziwą intencję, jaką było obejście obowiązującego porządku prawnego i niezastosowanie się do dyspozycji art. 6 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiódł do tut. Sądu Wójt Gminy "[...]" zarzucając mu naruszenie:

- art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. poprzez kwestionowanie podjętej przez Radę Gminy

"[...]" uchwały, podczas gdy ustalanie nazw ulic należy do wyłącznej kompetencji

rady,

- art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Gmina "[...]" nie dokonała zamiany nazwy ulicy, podczas gdy z uzasadnienia uchwały podjętej przez radę w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że nazwa ulicy 22 lipca ma na celu upamiętnienie święta kościelnego św. Marii Magdaleny ustanowionego przez papieża Franciszka w dniu 22 lipca 2016 r.,

- art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem.

Podniósł, że Gmina nie dysponuje dokumentem potwierdzającym na podstawie jakich przesłanek nadano pierwotną nazwę ulicy. Od 1990 r. na mocy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o zniesieniu 22 lipca jako Narodowego Święta Odrodzenia Polski dzień ten traktowany jest jak każdy inny dzień tygodnia i nie obchodzony

jako święto. Radni Rady Gminy "[...]" podjęli decyzję, że niezależnie od tego z czym lub kim była związana nazwa ulicy, od dnia przyjęcia uchwały, nazwa 22 lipca będzie związana ze świętem św. Marii Magdaleny, ustanowionym 22 lipca 2016 r. przez papieża Franciszka. Dodał, że dodatkowym argumentem było oczekiwanie mieszkańców gminy "[...]", żeby tą sprawę w taki sposób rozwiązać. Dalej argumentował, że organ nadzoru wskazuje, że: "w powszechnym bowiem odbiorze występujący samodzielnie w nazwie ulicy zwrot "22 lipca", posiada utrwalone konotacje z nazewnictwem komunistycznym". Stwierdził, że nie może się z tym stanowiskiem zgodzić, ponieważ nie ma żadnych dowodów, ani nie zostało przeprowadzone żadne badanie opinii publicznej, że zwrot ,,22 lipca" kojarzy się z nazewnictwem komunistycznym. W dniu 22 lipca, oprócz ogłoszenia Manifestu PKWN miało

miejsce wiele wydarzeń, które znacznie bardziej i w sposób pozytywny zapisały się w historii Polski, jak choćby nadanie Księstwu Warszawskiemu Konstytucji i Kodeksu cywilnego przez Napoleona Bonaparte, czy też wydarzeń neutralnych jak Dzień liczby Pi, czy też ustanowienie święta św. Marii Magdaleny. Także nie można jednoznacznie stwierdzić, że nazwa ,,22 lipca" kojarzy się z komunizmem. Z powyższego jednoznacznie wynika, że Rada Gminy "[...]" działała zgodnie z przepisami zarówno ustawy o zakazie propagowania komunizmu jak i ustawy o samorządzie gminnym. W ustawowym terminie, osoby uprawnione - radni, podczas prawomocnego

posiedzenia Rady Gminy, w ramach swoich ustawowych kompetencji podjęli odpowiedzialną i świadomą decyzję, wyrażoną w uchwale z dnia "[...]" w sprawie zmiany nazwy. Dodatkowym, mocnym dowodem na to, że decyzja rady była świadoma i przemyślana jest uchwała Rady Gminy "[...]" z dnia "[..]" w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze (7 głosów "za"; 3 głosy "przeciw"). Radni po zapoznaniu się z uzasadnieniem podtrzymali swoje stanowisko w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.).

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały rady gminy, sąd zobowiązany jest zbadać, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przesłanki kontroli zgodności z prawem uchwał organu stanowiącego gminy wyznaczone zostały treścią art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2016. poz. 446 j.t. – dalej jako u.s.g.), który stanowi, że "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne"". O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepis ten, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza zatem podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Jednocześnie w samym uregulowaniu art. 91 u.s.p. nie zdefiniowano, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa, ani też nie wyliczono rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie uznaje się, że nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemającą wpływu na istotną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak: P. Chmielnicki. "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce". Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Dlatego też rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu stanowiącego gminy, Sąd zobowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo, a jak się podkreśla w orzecznictwie, działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. Należy wskazać, że zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Wymóg uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wiąże się niewątpliwie z zachowaniem standardów sprawiedliwości proceduralnej, której zasadniczymi elementami są prawo do wysłuchania i obowiązek przedstawienia w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. Nie znając uzasadnienia rozstrzygnięcia albo znając jedynie część jego motywów trudno się przed takim rozstrzygnięciem bronić. Mając na względzie te uwagi należy uznać, że jedynie wyjątkowo, mianowicie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo błędnego (niepełnego) uzasadnia odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" w przedmiocie zmiany nazwy ulicy. Skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U2016, poz. 744 – dalej jako ustawa o zakazie propagowania komunizmu, ustawa) stanowiącym – w brzmieniu na datę podjęcia rozstrzygnięcia - że stwierdzenie przez wojewodę nieważności uchwały nadającej nazwę budowli, obiektowi lub urządzeniu użyteczności publicznej, w zakresie w jakim nadaje nazwę niezgodną z art. 1, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej tę niezgodność. Z kolei wywołany art. 1 tej ustawy – w brzemieniu na datę rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił - że nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować i że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (ust. 2). Z kolei uchwała Rady Gminy "[...]" podjęta została w trybie art. 6 wspomnianej ustawy, w myśl której obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

W relacji do powyższego przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocena, czy nazwa ulicy 22 Lipca nadaną uchwałą Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" jest datą symbolizującą komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Wojewoda w pełni podzielił i przyjął wniosku płynące z opinii Delegatury IPN w "[...]" sprowadzające się do uznania, że nie ma wątpliwości, że uchwała Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" o zmianie ulicy na 22 Lipca miała na celu upamiętnienie ogłoszenia Manifestu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego. Tym samym wydźwięk przedmiotowej nazwy nie jest neutralny, więcej nazwa ta nie ma żądnych pozytywnych konotacji i w konsekwencji nieodmiennie budzi całkowicie jednoznaczne skojarzenia. Jednocześnie nazwa ta nie zalicza się do ogólnonarodowych i ogólnoludzkich systemu wartości zagarniętych przez komunistów, jest tylko i wyłącznie symbolem manifestu PKWN i w tym sensie – jak ujęła to Delegatura IPN – nie jest symbolem niczego, co warto by było "odzyskiwać". W rezultacie stanowisko Rady Gminy "[...]" zawarte w uzasadnieniu uchwały z dnia "[...]" wskazującej, że nazwa 22 Lipca od daty zmiany ma upamiętniać święto Św. Marii Magdaleny i że w konsekwencji data ta w żaden sposób nie kojarzy się z ustrojem totalitarnym jest całkowicie nieuprawnione, gdyż nie zostało powiązane logicznie z treścią uchwały i samą nazwą ulicy (ulica nie nosi nazwy "22 lipca, święta św. Marii Magdaleny"). W rezultacie Wojewoda uznał, że skoro de facto nazwa ulicy pozostała taka sama, to zmiana nie została w ogóle dokonana pomimo formalnego podjęcia uchwały tej sprawie. Powyższe pozwala odczytywać w działaniu Rady prawdziwą intencję, jaką było obejście obowiązującego porządku prawnego i niezastosowanie się do dyspozycji art. 6 ust. 1 ustawy.

Sąd, w składzie orzekającym, nie podziela poglądu Wojewody, że sama świadomość społeczeństwa (brak pozytywnych konotacji, jednoznaczne skojarzenia), z założenia, jest adekwatnym dowodem mogącym stwierdzić, że data mierzalna dniem i miesiącem (a zatem nie data kalendarzowa) symbolizuje komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Stwierdzić bowiem należy, że świadomość społeczeństwa - na kanwie przedmiotowej ustawy – historyczna (choć Wojewoda nie uszczegółowił, czy chodzi o ogólnonarodową, czy też lokalną – gminną) nie jest jednaka, tak, jak jednakie w relacji do wydarzeń historycznych nie jest społeczeństwo, którego emanacją jest owa świadomość. Poza tym trudno sobie wyobrazić, przez kogo, jaką metodologią rzeczona świadomość historyczna (konotacje, skojarzenia) miałaby być mierzalna, a przede wszystkim, jaki procentowy poziom owej świadomości byłby wystarczalny do uznania, że nawet konkretna data historyczna ma związek z tym, a nie innym historycznym wydarzeniem, abstrahując od jego skali (ogólnokrajowa, lokalna). Ogólnej natury powyższe uwagi poczynione zostały celem wykazania, że tzw. historyczna świadomość społeczeństwa (abstrahując od jej potencjalnych desygnatów i metodologii jej mierzalności) ze swej istoty jest nieprzydatna do stwierdzenia, czy konkretna data historyczna (a zatem identyfikowalna nie tylko przez dzień, miesiąc, ale i rok) ma konotacje z jednym z wielu wydarzeń zaistniałych w danej dacie. Powyższe czyni uprawnionym statuowane na wstępie stwierdzenie, że świadomość społeczeństwa z natury rzeczy nie jest odpowiednim dowodem na symbolikę dat. W konsekwencji ów "dowód" nie może zostać uznany za jednoznacznie przesądzający, że nazwa ulicy 22 Lipca symbolizuje komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, tj., że upamiętnia tylko i wyłącznie datę ogłoszenia manifestu PKWN. W tym też kontekście stwierdzenie, że data "22 Lipca" ma oczywiste konotacje z komunistyczną rocznicą, jest tak samo "wiarygodne", jak twierdzenie Wójta "[...]", że na skutek zmiany pokoleniowej świadomość tej daty się zatarła i mieszkańcy nie kojarzą jej z manifestem PKWN w tym właśnie znaczeniu, że pierwsze ani drugie stwierdzenie z założenia nie jest adekwatnym dowodem na okoliczności dowodzone.

Wobec powyższego Wojewoda stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" o zmianie nazwy ulicy 22 Lipca na 22 Lipca winien przestawić niepodważalny dowód, że nazwa ta upamiętnia manifest PKWN, a zatem symbolizuje komunizm. O ile, z założenia, dowodowe wykazanie celu ustawy (jej zakresu normatywnego) nie powinno nastręczać większych trudności w odniesieniu do osób, organizacji i wydarzeń z uwagi na ich niepowtarzalność "historyczną" (brak swego odpowiednika w historii Państwa Polskiego), o tyle w odniesieniu do dat - nawet historycznych, tj. odnoszących się do dnia, miesiąca i roku - sytuacja nie jest tak oczywista. Sąd, w składzie orzekającym, uznaje, że aby data symbolizowała (upamiętniała) komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, to musi wynikać z jej brzmienia, względnie nazwy własnej opatrzonej dodatkowym kwantyfikatorem, bądź wreszcie z intencji, jakie przyświecały jej twórcom. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy uznać należy, że uchwała Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" zmieniająca nazwę ulicy z 22 Lipca na 22 Lipca statuowanych powyżej kryteriów nie spełnia. Po pierwsze dostrzec należy - co oczywiste, choć umyka z pola widzenia zakłócone poprzez wspomnianą konotację – że rzeczona nazwa ulicy odnosi się tylko do daty dobowej i miesięcznej, z pominięciem roku, a zatem nie jest to data kalendarzowa w tym sensie, ż nie cechuje się niepowtarzalnością. Zatem z brzmienia rzeczonej daty nie wynika, aby symbolizowała ona komunizm w realiach niniejszej sprawy rozumiany jako upamiętnienie ogłoszenia w dniu 22 lipca 1944r. manifestu PKWN. Nadto, w ocenie składu orzekającego, nawiązanie do komunistycznego święta związanego z ogłoszeniem przez PKWN manifestu byłoby niepodważalne, gdyby nazwa ulicy opatrzona została dodatkowym kwantyfikatorem łączącym ją z owym wydarzeniem, tytułem przykładu można wskazać nazwę "Manifestu 22 Lipca", "22 Lipca – PRL-u", czy "22 Lipca – Święto Odrodzenia", jako, że dzień 22 lipca ustanowiono świętem narodowym ustawą Krajowej Rady Narodowej w dniu 22 lipca 1945 r. (Dz.U. z 1945 r., Nr 32, poz. 194 ), następnie zniesione ustawą Sejmu RP z dnia 6 kwietnia 1990r. (Dz.U. z 1990r., Nr 28, poz. 159).

W rezultacie powyższego także jej nazwa własna nie odnosi się wprost do wydarzeń w Chełmie z dnia 22 lipca 1945 r. Obiektywnie rzecz ujmując nazwa ulicy 22 Lipca nie jest datą historyczną (brak jej cechy niepowtarzalności poprzez nie odniesienie do konkretnego roku), a skoro tak, to wyłącznie od subiektywnej świadomości odbiorcy (społeczeństwa, niezależnie od jego skali) zależy do jakiego okresu i zdarzenia przypisze tę datę.

W tych okolicznościach sprawy tym większego znaczenia nabiera – nie do przecenienia w realiach niniejszej sprawy stanowiąc jednocześnie jej specyfikę - okoliczność odkodowania intencji twórców pierwotnej nazwy ulicy w "[...]" (nazwa zmieniana), którą niewątpliwie należałoby poszukiwać w jej uzasadnieniu. Tymczasem przekazana akta sprawy nie zawierają dokumentu o nadaniu nazwy ulicy zmienianej, pomimo poczynionej w tym zakresie inicjatywy dowodowej przez Wojewodę. Upadł zatem ostatni – w ocenie składu orzekającego Sądu – dowód na bezpośrednie i jednoznaczne powiazanie nazwy zmienionej ulicy 22 Lipca z ogłoszeniem przez PKWN w dniu 22 lipca 1945. w Chełmie swego manifestu.

Brak tego, jedynego w sensie dokumentu, dowodu nie pozwalał Wojewodzie stwierdzić nieważność uchwały Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]", jako symbolizującej komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy i wyłącznie z tej przyczyny jego rozstrzygnięcie nadzorcze nie mogło się ostać w porządku prawnym, a nie z uwagi – jak można by błędnie sądzić – na zakwestionowanie przez Sąd (skład orzekający) rozumienia przez Wojewodę hipotezy art. 1 ust. 1 ustawy (data symbolizująca komunizm), czyli obrazy prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię.

Co więcej, w ocenie Sądu nie sposób wykluczyć, wręcz jest to wysoce uprawdopodobnione, że twórcom pierwotnej nazwy ulicy 22 lipca (nazwy zmienianej ) przyświecała myśl uczczenia faktu ogłoszenia przez PKWN manifestu w dniu 22 lipca 1944 r. w Chełmie, jak można by wnosić z ogólnokrajowej praktyki nadawania w ubiegłym wieku nazw ulicom. Jednak tego rodzaju przypuszczenie (nie stwierdzenie) - w terminologii Wojewody konotacja, skojarzenie - nie może dezawuować przewidzianych przez rozdział czwarty ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017., poz. 1257 j.t.- dalej jako k.p.a.) ogólnych reguł dowodzenia relewantnych dla danej hipotezy materialnego prawa administracyjnego okoliczności faktycznych. Świadom potencjalnych niedostatków kategorycznego udowodnienia związku daty 22 Lipca z wydarzeniami 22 lipca 1944r. w Chełmie racjonalny ustawodawca mógłby na potrzeb ustawy o zakazie propagowania komunizmu wyłączyć przywołany powyżej ogólny reżim dowodzenia przewidziany kodeksem postępowania administracyjnego na rzecz – wzorem innych ustaw – uprawdopodobnienia, domniemania (wzruszalnego), czy swego rodzaju "jednoznacznie ukierunkowanej świadomości społecznej"" - jakiekolwiek nie byłyby desygnaty tego pojęcia - jako swego rodzaju, specyficzny na kanwie rzeczonej ustawy, dowód zaistnienia okoliczności znamiennych hipotezą jej art. 1 ust. 1. Póki, co w ustawie o zakazie propagowania komunizmu próżno doszukiwać się odmiennych (na zasadzie wyjątku) od kodeksu postępowania administracyjnego, właściwych tej ustawie i tylko w jej obrębie funkcjonujących, reguł dowodzenia znoszących w tym zakresie ogólny kodeksowy reżim, co z kolei czyni reguły przewidziane przez kodeks postępowania administracyjnego właściwym wzorcem kontroli w tej sprawie (tego rodzaju sprawach) .

Reasumując kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jako, że w świetle ujawnionego materiału dowodowego, właściwie jego braku, brak było podstaw do uznania, w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały nr "[...]" Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" za niezgodnej z prawem, tj. z art. 1 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

W tej sytuacji Sąd, uwzględniając skargę Wójta Gminy "[...]", rozstrzygnął po myśli art. 148 p.p.s.a.