Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 905/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 marca 2022 r. nr DKO-420/1753/2021/km w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ II instancji") decyzją nr DKO-420/1753/2021/km z 16 marca 2022 r., wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "kpa") w związku z art. 2 pkt 1, art. 5 ust. 7, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz. U. z 2020 r. poz. 1645; dalej: "Ustawa") po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ") z [...] listopada 2021 r., znak: [...], wymierzającej Spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 700 zł (słownie: siedemset złotych) za niewniesienie należnej opłaty za rok 2020 na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, z którą zawarto umowę o nieodpłatnym przekazywaniu żywności, co zostało stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w dniach [...] sierpnia 2021 r. – [...] września 2021 r. w hipermarkecie C.w C. przy ul. [...], utrzymał ją w mocy.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

WIOŚ w okresie od [...] sierpnia 2021 r. do [...] września 2021 r. przeprowadził kontrolę w hipermarkecie C. w C. Na podstawie przedłożonych w toku kontroli dokumentów oraz danych zawartych w Bazie Danych o Odpadach ustalono, że w okresie od [...] marca 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. wycofano z obrotu 24,44 Mg artykułów żywnościowych, które były przekazane uprawnionym odbiorcom jako odpady o kodzie 16 03 80 – produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia. Dodatkowo zgodnie z przekazanym zestawieniem odbioru produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia dla ludzi lub produktów pochodnych – kat. III, ilość zmarnowanej żywności wyniosła 11,1 Mg. Wobec powyższego, w kontrolowanej placówce wycofano ze sprzedaży 35,54 Mg (35 540 kg) żywności z uwagi na upływ terminu przydatności do spożycia lub niewłaściwą jakość. Natomiast Spółka w przedłożonym sprawozdaniu o marnowanej żywności w 2020 r. w rubryce dotyczącej całkowitej masy marnowanej żywności wskazała wartość "0 kg". Wobec powyższych ustaleń wyliczono wysokość należnej opłaty za marnowanie żywności, która dla sklepu w C. wyniosła 2 256,30 zł (opłata za marnowanie żywności pomniejszona o koszty kampanii oraz koszty wykonania umowy). Opłatę powyższą Spółka powinna wpłacić na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, czego nie uczyniła.

W reakcji na te ustalenia, WIOŚ wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej Spółce za niewniesienie należnej opłaty za rok 2020 na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, z którą zawarto umowę o nieodpłatne przekazywanie żywności, co zostało stwierdzone w toku wyżej wskazanej kontroli. Wypełniono także obowiązek wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. informując Spółkę o możliwości zajęcia stanowiska, z czego ta nie skorzystała. WIOŚ wydał wskazaną na wstępie decyzje z [...] listopada 2021 r., którą wymierzył Stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 700 zł. za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 5 ust. 7 Ustawy, tj. niewniesienie należnej opłaty za rok 2020 na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, z którą zawarto umowę o nieodpłatne przekazywanie żywności

Strona pismem z 3 grudnia 2021 r. odwołała się od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania organu I instancji w całości. Podniosła zarzuty naruszenia:

– art. 2 pkt 1 Ustawy poprzez wadliwą wykładnię definicji "marnowania żywności" i przyjęcie, że marnowaniem żywności jest również wycofanie z etapu dystrybucji żywności niespełniających wymagań prawa żywnościowego;

– art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 7 Ustawy poprzez uznanie, że Spółka obowiązana jest do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności na rzecz organizacji pozarządowej, z którą zawarł umowę;

– art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowym i niewyczerpujące jego rozpatrzenie, a także niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne przyjętego rozstrzygnięcia.

Strona w ww. odwołaniu przytoczyła również definicję marnowania żywności (art. 2 pkt 1 Ustawy) wskazując, że przez marnowanie żywności należy rozumieć wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego. Strona podkreśliła, że marnowaniem żywności nie jest przeznaczenie żywności przeterminowanej oraz nieprzydatnej do spożycia ze względu na niespełnianie wymagań prawa żywnościowego wskazanych w art. 2 pkt 1 Ustawy do unieszkodliwiania jako odpad.

Jednocześnie zaznaczono, że marnowaniem żywności byłoby wyrzucanie na śmieci żywności m.in. z krótkim terminem przydatności, czy też żywności w uszkodzonych opakowaniach, która zdatna jest do spożycia. Strona nadmieniła również, że ustawa nie zabrania sprzedawania żywności z krótkim terminem ważności, czy też w nieidealnych opakowaniach. Sprzedawca ma prawo do posiadania w swoim asortymencie produktów do upływu terminu przydatności do spożycia.

Ponadto Strona wskazała, czym są produkty o kodzie 16 03 70, produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonego do spożycia przez ludzi lub produkty pochodne – kat. III oraz, że produkty zakwalifikowane do powyższych kategorii są niezgodne, niespełniające wymogów bezpieczeństwa i jakości żywności, które nie mogą być przeznaczone do spożycia przez ludzi, bowiem są to produkty w uszkodzonych, rozerwanych, otwartych, potłuczonych opakowaniach, które uległy zanieczyszczeniu. Ponadto są to produkty spleśniałe, wysypane, wylane, wyciągnięte z opakowań, przeterminowane oraz produkty, które nigdy nie stanowiły i nie mogły stanowić żywności. Podkreślono, że ww. produkty nie mogą być przekazywane organizacjom pozarządowym, gdyż nie spełniają wymagań prawa żywnościowego. Ponadto produkty te w momencie wycofywania ich z etapu dystrybucji nie spełniały wymagań prawa żywnościowego. Stąd też nie mogą być przeznaczone do spożycia przez ludzi, ponieważ ich spożycie może narazić na utratę zdrowia.

Jednocześnie Strona zarzuciła, że nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z niejasnych przepisów prawa, które powoduje liczne problemy interpretacyjne, co zostało również wskazane w ocenie funkcjonowania Ustawy i podniesionej konieczności doprecyzowania definicji marnowania żywności, która nie jest jednoznaczna i wprowadza różne możliwości interpretacyjne.

Po rozpoznaniu zażalenia GIOŚ wydał wskazaną na wstępie decyzję z 16 marca 2022 r., którą utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję WIOŚ. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 2 pkt 1 Ustawy marnowaniem żywności jest wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.; dalej: "Rozporządzenie 178/2002"), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady.

GIOŚ podkreślił, że marnowanie żywności nie ma miejsca jedynie wtedy, gdy wycofywana żywność już nie spełnia wymogów wynikających z Rozporządzenia 178/2002, lecz również w sytuacji, gdy żywność spełniała te wymogi wcześniej, a jej wycofanie następuje właśnie z powodu utraty tego przymiotu. Innymi słowy, w ocenie GIOŚ, również doprowadzenie do sytuacji, w której upłynął termin przydatności do spożycia lub data minimalnej trwałości żywności – co skutkuje przekazaniem jej do unieszkodliwiania jako odpady – kwalifikuje się jako marnowanie żywności. Także uszkodzenie opakowania poprzez np. usunięcie etykiety z informacjami przeznaczonymi dla konsumenta, powoduje, że żywność nie spełnia już wymogów prawa żywnościowego. Jeżeli z tego powodu nastąpi wycofanie żywności z dystrybucji, to w ten sposób następuje marnowanie żywności.

GIOŚ wskazał, że o tym, czy konkretny produkt jest żywnością, decyduje moment wprowadzenia jej do obrotu. Późniejsze losy tego produktu, skutkujące niemożnością jego spożycia, nie mają wpływu na ten status. Nawet, jeśli w rozumieniu prawa stanie się on już niezdatny do spożycia i powstanie obowiązek pozbycia się go jako odpadu, nie traci przymiotu żywności. Podkreślono jednocześnie, że celem Ustawy jest ogólnie zapobieganie marnowania żywności, a więc unikanie sytuacji, iż żywność raz wprowadzona do obrotu – a więc przeznaczona do spożycia przez ludzi – ostatecznie na etapie dystrybucji zostanie wycofana z obrotu i usunięta jako odpad, nie zaś jedynie zapobieganie sytuacji wycofywania z obrotu żywności nadającej się do spożycia. Zatem żywność, która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej została zmarnowana.

W ocenie GIOŚ, taka właśnie sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, stąd po stronie Spółki powstał obowiązek uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 5 ust. 1 Ustawy na rzecz organizacji pozarządowej za żywność, która została zmarnowana. Spółka bowiem w kontrolowanej placówce w okresie od [...] marca 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. wycofała ze sprzedaży 35,54 Mg (35 540 kg) żywności z uwagi na upływ terminu przydatności do spożycia lub niewłaściwą jakość. W ocenie GIOŚ doprowadziło to do zmarnowania żywności, która mogła zostać przekazana do organizacji pozarządowej i następnie udostępniona potrzebującym. Okoliczności te zostały ustalone ponad wszelką wątpliwość, a spór odnosi się jedynie do odmiennej interpretacji stanu faktycznego przez Spółkę. Zatem za niesłuszne uznano zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

GIOŚ nie znalazł także podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary i umorzenia postępowania na podstawie art. 12 ust. 3 Ustawy lub art. 189f k.p.a., ponieważ w jego ocenie nie zostały spełnione przesłanki – co podkreślono odmienne w przypadku obu przepisów – dla zastosowania tych instytucji. Strona nie dopełniła spoczywającego na niej obowiązku uznając, że nie doprowadziła do zmarnowania żywności – co organ II instancji uznał za błędne przekonanie – natomiast waga popełnionego naruszenia nie mogła zostać uznana za znikomą.

W świetle wszystkich ustalonych okoliczności sprawy GIOŚ utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją WIOŚ. W skardze wskazano na naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz niepodjęciu przez GIOŚ wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń, że doszło do marnowania żywności skutkujących brakiem uchylenia decyzji organu I instancji;

2. art. 80 k.p.a., poprzez dowolną oraz sprzeczną ze wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego i bezzasadne w związku z tym przyjęcie przez GIOŚ, że w sklepie C. C. doszło do marnowania żywności i braku dokonania opłaty za marnowanie żywności;

3. art. 6 k.p.a. poprzez niezachowanie przez organ II instancji zasady praworządności, polegające na tym, że w niniejszej sprawie działając na podstawie przepisów prawa pominął obowiązujące regulacje prawne i bezpodstawnie uznał, że w przedmiotowej sprawie zasadnym jest utrzymanie w mocy decyzji Organu pierwszej instancji orzekającej o nałożeniu na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej;

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;

5. art. 189f § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;

6. art. 2 pkt 1 Ustawy przez wadliwą wykładnię definicji "marnowania żywności" i przyjęcie, że marnowaniem żywności jest również wycofanie z etapu dystrybucji żywności niespełniających wymagań prawa żywnościowego i przeznaczenia jej jako odpad;

7. art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 7 Ustawy poprzez uznanie, że Spółka obowiązana była do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności za 2020 r. w sklepie C. C. na rzecz organizacji pozarządowej, z którą zawarł umowę, podczas gdy nie doszło do marnowania żywności;

8. art. 12 ust 3 Ustawy poprzez jego niezastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji nakładającego administracyjną karę pieniężną na Skarżącą.

W uzasadnieniu skargi Spółka podkreśliła, że art. 2 ust. 1 Ustawy wyraźnie wskazuje, że marnowanie żywności oznacza "wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego". W rozumieniu wskazanego przepisu – w ocenie Skarżącej – marnowaniem żywności byłoby wyrzucanie na śmieci żywności, m.in. z krótkim terminem przydatności, czy też żywności w uszkodzonych opakowaniach, która zdatna jest do spożycia. Tym samym zdaniem Spółki przekazywanie do unieszkodliwiania jako odpadów żywności, która już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, nie jest jej marnowaniem, a interpretacja dokonana przez GIOŚ jest nieprawidłowa.

Kolejnym argumentem przemawiającym za słusznością tego stanowiska ma być zdaniem Skarżącej treść art. 52 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który stanowi, że: "środki spożywcze oznakowane datą minimalnej trwałości lub terminem przydatności do spożycia mogą znajdować się w obrocie do tej daty lub terminu.". Zatem sprzedawcy żywności uprawnieni są do sprzedawania żywności jedynie do daty minimalnej trwałości lub terminu do spożycia.

Zdaniem Spółki, GIOŚ całkowicie pominął przedstawioną przez nią argumentację, niezasadnie przyjmując, że przekazała ona do utylizacji jako odpady żywność nadającą się do spożycia, podczas gdy była to już żywność nie spełniająca wymogów i nienadająca się do spożycia przez ludzi. Niezauważone zostały także wszelkie wymienione w toku postępowania działania zmierzające do ograniczenia ilości żywności, której minąłby termin przydatności do spożycia, w tym przekazywanie żywności do Caritasu, kampanie informacyjne na rzecz świadomego planowania zakupów żywnościowych, tańsza sprzedaż żywności z krótkim terminem przydatności do spożycia. Powyższe okoliczności – uznając że faktycznie doszło do zmarnowania żywności – w ocenie Spółki stanowiły podstawy do zastosowania instytucji przewidzianych w art. 12 ust. 2 Ustawy lub art. 189 f k.p.a.

GIOŚ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ II instancji zaznaczył, że spór w istocie sprowadza się do zakresu pojęcia "marnowania żywności". Zdaniem organu II instancji Spółka interpretuje art. 2 ust. 1 Ustawy w sposób błędny, ponieważ pomija zawarty w nim zwrot "w szczególności", który oznacza, że wymienione w nim przykłady stanowią listę sposobów marnowania żywności, lecz nie jest ona wyczerpująca i możliwe są inne zachowania w nim niewymienione, które będą mieścić się w tym pojęciu. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko, zgodnie z którym ww. przepis nie wskazuje, aby w momencie wycofania żywności ta miała spełniać wymogi prawa żywnościowego.

Natomiast powołując się na treść uzasadnienia projektu Ustawy, GIOŚ wskazał, że jej intencją było generalne przeciwdziałanie marnowaniu żywności poprzez niedopuszczanie do sytuacji, w której nastąpiłoby przeznaczanie jej do unieszkodliwiania jako odpady, także tej, której termin przydatności minął lub odpowiednio data minimalnej trwałości do spożycia upłynęła. Jednocześnie ustawodawca przewidział regulacje pozwalające na pomniejszenia opłaty za marnowanie żywności, m.in. ze względu na żywność o krótkich terminach przydatności do spożycia. Wynika z tego, że produkty przeterminowane powinno się zaliczać do odpadów żywnościowych, które należy uwzględniać w masie marnowanej żywności. Wskazać więc należy, iż z wyraźnej woli ustawodawcy samo przeznaczanie żywności do unieszkodliwiania jako odpady jest traktowane jako marnowanie żywności.

Na rozprawie przeprowadzonej 12 lipca 2022 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i argumentację skargi, jak również złożył jako załącznik do protokołu kopię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 31 maja 2022 r. sygn. II SA/Lu 71/22, uchylającego zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. z [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie marnowania żywności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2022, poz. 329 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga była niezasadna.

Przedmiotem skargi była decyzja GIOŚ z 16 marca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję WIOŚ z [...] listopada 2021 r. wymierzającej Skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 700 zł (słownie: siedemset złotych) za niewniesienie należnej opłaty, o której mowa w art. 5 ust. 1 Ustawy, za rok 2020 na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, z którą zawarto umowę o nieodpłatnym przekazywaniu żywności. Zgodnie z art. 5 ust. 1 Ustawy, sprzedawca żywności jest obowiązany do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności, zwanej dalej "opłatą". Sprzedawca żywności ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, z którą zawarł umowę, o której mowa w art. 3 ust. 1, do dnia 30 kwietnia roku kalendarzowego następującego po roku, którego opłata dotyczy. Jeżeli sprzedawca żywności zawarł umowę, o której mowa w art. 3 ust. 1, z więcej niż jedną organizacją pozarządową, opłatę dzieli się między wszystkie organizacje proporcjonalnie do ilości odebranej przez nie żywności. W przypadku gdy sprzedawca żywności nie przekazał żywności żadnej z organizacji pozarządowych, przekazuje opłatę w częściach równych wszystkim organizacjom, z którymi zawarł umowę (art. 5 ust. 7).

Główną oś sporu w niniejszej sprawie stanowi kwestia interpretacji terminu "marnowanie żywności" zawartego w art. 2 pkt 1 Ustawy. W ocenie Skarżącej, nie dokonała ona zmarnowania żywności, w związku z czym nie spoczywał na niej obowiązek uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 5 ust. 1 Ustawy, a co za tym idzie kara została nałożona niesłusznie i bez oparcia w obowiązujących przepisach. Spółka opiera swoje stanowisko na tezie, iż art. 2 pkt 1 Ustawy dotyczy jedynie wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, a zatem przeznaczanie tych produktów do unieszkodliwiania jako odpady np. po upływie ich daty przydatności do spożycia, nie powinno kwalifikować się jako marnowanie żywności. GIOŚ argumentuje przeciwnie, wskazując, że wskazany w przepisie atrybut "spełnienia wymogów prawa żywnościowego" nie jest ograniczony w czasie, zatem każde doprowadzenie do sytuacji, w której produkt żywnościowy został przekazany jako odpad do unieszkodliwienia kwalifikuje się jako marnowanie żywności.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na pojęcie definicji legalnej jako takiej. Definicje legalne są przepisami prawnymi, z których odtwarza się szczególnego rodzaju normy, a mianowicie takie, które nakazują uwzględniać określone znaczenie. Inaczej rzecz ujmując normy zawarte w definicjach legalnych nakazują interpretatorom tekstu prawnego, by pewnym wyrażeniom występującym w przepisach prawnych nadawali odpowiednie znaczenie (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady – reguły – wskazówki, Warszawa 2012r., s. 213-214, szerzej na temat definicji – zob. W. Patryas, Definiowanie pojęć prawnych, Poznań 1997, Wydawnictwo Naukowe UAM). Są zatem niezwykle silnymi dyrektywami wykładni. Należy jednakże miejscu zauważyć, że definicje legalne – podobnie jak wszelkie pozostałe przepisy prawa – podlegają interpretacji (M. Zieliński, op.cit., s. 215). W teorii prawa wskazuje się, że co do zasady narzucone przez definicję znaczenie danego terminu nie przełamuje się nawet w sytuacji, gdyby treść językowa tej definicji podważała założenia o racjonalnym prawodawcy. Dopuszcza się jednak takie przełamanie, gdy definicja językowa nie jest jednoznaczna na gruncie interpretacyjnych reguł językowych (M. Zieliński, op.cit., s. 215).

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 1 Ustawy marnowanie żywności to wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002, w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady. W ocenie Sądu przedmiotowa definicja legalna nie jest jednoznaczna na gruncie dyrektyw językowych wykładni, a co za tym idzie nie tylko podlega interpretacji, ale dopuszczalne jest zastosowanie wszystkich dyrektyw interpretacyjnych pozwalających na prawidłowe dekodowanie normy prawnej z przepisu art. 2 pkt 1 Ustawy. Należy przy tym już w tym miejscu zaznaczyć, że poprawny wynik wykładni danego przepisu prawnego nie jest równoznaczny z tym – jak twierdzi Skarżąca - że dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej muszą zawsze dawać zgodny wynik. Niejednokrotnie interpretator tekstu prawnego musi dokonywać na poszczególnych etapach interpretacji cząstkowe decyzje interpretacyjne czy ważyć racje przemawiające za przyjęciem takiego a nie innego znaczenia.

Należy dalej zauważyć, że definicja zawarta w art. 2 pkt 1 Ustawy jest definicja zakresową niepełną, która to z założenia nie wymienia wszystkich elementów zakresu, lecz jedynie wyróżnia niektóre z nich. Takie definicje stosuje się do wzmocnienia definicji klasycznej w sytuacji, gdy była ona nie dość diagnostyczna (M. Zieliński, op.cit., s. 215). Pierwszy człon zwrotu definiującego ma postać definicji klasycznej nie dość diagnostyczne ( "wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego") , natomiast drugi zwrot definiujący jest definicją nieklasyczną, niepełną , która w pewnym stopniu uściśla informacje zawarte w pierwszym zdaniu (" w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady."). Samo zastosowanie przez prawodawcę definicji zakresowej niepełnej powoduje konieczność pełnej interpretacji pierwszego członu wyrażenia definiującego, przy czym drugi człon ma być w tym pomocny.

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę GIOŚ w sposób prawidłowy interpretuje przepis art. 2 ust. 1 Ustawy, obejmując także sytuację, w której podmiot handlujący żywnością doprowadza do sytuacji, w której dany produkt przestał spełniać wymogi prawa żywnościowego. Należy zgodzić się z przedstawioną przez organ tezą o braku ograniczenia czasowego atrybutu spełnienia tychże wymogów, na jaki powołuje się Spółka. Przepis ustawy nie zawiera bowiem w swojej treści jakiegokolwiek zastrzeżenia wskazującego na takie ograniczenie. Należy zgodzić się z organami administracji, że raz dopuszczona do obrotu żywność jest nią stale, a jedyne co ulega zmianie, to jej stan wpływający na możliwość jej spożycia przez ludzi. Jednakże stan ten i ewentualne doprowadzenie do sytuacji, w której produkt nie jest już możliwy do spożycia przez ludzi, jest zależny m.in. – jak w tym przypadku – od przedsiębiorcy prowadzącego handel żywnością. Ponadto – jak słusznie zauważa organ II instancji – w przepisie wskazana jest inna cezura, mianowicie przeznaczenie żywności do unieszkodliwiania jako odpady, które może następować przeważnie, choć nie tylko, gdy upłynął jej termin przydatności do spożycia lub data minimalnej trwałości.

Powyższą interpretację wspiera – a nie rozszerza zakres normowania, jak stwierdzono w przedstawionym przez Skarżącą wyroku WSA w Lublinie z 31 maja 2022 r. – wykładnia celowościowa przedmiotowego przepisu. Bez wątpienia celem całej ustawy jest doprowadzenie do sytuacji, w której żywność będzie marnowana w jak najmniejszym stopniu. Wynika to już z samego tytułu ustawy. Warto także odwołać się do uzasadniania projektu Ustawy, w którym podkreślono, że wprowadza ona regulacje określające obowiązki sprzedawców żywności w zakresie przeciwdziałania marnowaniu żywności, których celem jest redukcja negatywnych skutków społecznych, środowiskowych i gospodarczych wynikających z marnowania żywności. Zaznaczono, że sektor dystrybucji – a szczególnie duże sklepy (o powierzchni handlowej powyżej 250 m2) – cechuje znaczący potencjał do ograniczenia zjawiska marnowania żywności, gdyż:

1) duża skala ułatwia logistykę przewozu żywności do banków żywności;

2) zaawansowana infrastruktura techniczna (centralne magazyny, systemy komputerowe śledzące towar) pozwala na sprawną identyfikację żywności, dla której zbliża się termin przydatności do spożycia przy zachowaniu ciągłości łańcucha chłodniczego;

3) scentralizowana struktura decyzyjna pozwala na sprawne wdrażanie procedur ograniczających marnowanie żywności.

Powyższe uwarunkowania wskazują w dużym stopniu na możliwości organizacyjnie podmiotów takich jak Skarżąca, które mogą posłużyć nie tylko do zapobiegania utraty żywności już posiadanej, ale także do racjonalnego planowania swojej działalności w taki sposób, aby żywności nie marnować lub żeby działo się to w możliwie najmniejszej skali – zresztą brak możliwości całkowitego wyeliminowania tego zjawiska został zauważony przez ustawodawcę, który w art. 5 ust. 1 Ustawy zgodnie z którym opłaty nie ponosi się od 10% masy marnowanej żywności. Również regulacja zawarta w art. 5 ust. 9 Ustawy dopuszcza zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za marnowanie żywności w sytuacji, gdy nie przekracza ona 300 zł. Do działań takich należy w ocenie Sądu zamawianie odpowiedniej ilości produktów, dostosowanej skalą do ilości, jakie jest on w stanie sprzedać, natomiast gdy zbliża się upływ terminu spełnienia wymogów prawa żywnościowego – obniżanie jego ceny tak, aby zachęcić do jego nabycia, albo przekazanie odpowiednim podmiotom wskazanym w Ustawie.

Nie ulega wątpliwości, że Spółka stosowała część z tych zabiegów, uwzględnił to także GIOŚ przy wydawaniu decyzji. Jednakże absolutnie nie do pogodzenia z celem ustawy jest sytuacja, w której dochodzi do przeterminowania żywności – czy to z uwagi na nadmiar przechowywanego towaru czy też nieskuteczność sprzedaży – i następnie przeznaczanie jej do unieszkodliwiania jako odpady. Przy czym oczywistym jest, że przekazywanie żywności nadającej się do spożycia w celu jej utylizacji byłoby zachowaniem nieracjonalnym i wskazanym wprost w omawianym przepisie. Ponadto – skoro zgodnie z treścią art. 2 pkt 1 Ustawy marnowaniem żywności jest wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań, to tym bardziej w ocenie Sądu mieści się w tej definicji postępowanie zmierzające do zaistnienia takiej sytuacji. Nie mieściłby się w żaden sposób w założeniu o racjonalności prawodawcy taki sposób interpretacji, w myśl którego nie byłoby marnowaniem żywności celowe doprowadzenie do utraty przydatności do spożycia produktów żywnościowych (przeczekiwanie aż produkty będą przeterminowane) tylko po to, aby uniknąć zastosowanie sankcji przewidzianych za zmarnowanie żywności ( a w przypadku przyjęcia sposobu interpretacji wskazanej przez Skarżącego byłoby to dopuszczalne). Jest rzeczą oczywistą, że podmiot zajmujący się sprzedażą żywności taki jak skarżący jest uprawniony do sprzedawania jej do momentu upływu terminu ważności, co nie zwalnia go jednak do odpowiedniego zorganizowania procesu, który zapobiegnie marnowaniu żywności, w szczególności poprzez odpowiednią ilość zamawianej czy kupowanej żywności dostosowanej do możliwości jej późniejszej sprzedaży. Wbrew zarzutom skarżącej nie ma sprzeczności pomiędzy art. 2 pkt 1 Ustawy a art. 52 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 z późn. zm.). Ten ostatni przepis stanowi jedynie o tym, że środki spożywcze oznakowane datą minimalnej trwałości lub terminem przydatności do spożycia mogą znajdować się w obrocie do tej daty lub terminu. Podobnie zaskarżona decyzja nie narusza art. 3 pkt 8 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Skarżący jest uprawniony do sprzedaży produktów żywnościowych aż do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności. W świetle ustawy o przeciwdziałania marnowaniu żywności jest jednak odpowiedzialny za pożądany przez ustawodawcę efekt polegający na takim zorganizowaniu procesu zakupu i sprzedaży produktów żywnościowych, aby dochodziło do jej marnowania w jak najmniejszym stopniu.

Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji zebrały cały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, dokonał jego swobodnej, ale nie dowolnej oceny i prawidłowo ustalił stan faktyczny. Uzasadnienia spełnia kryteria wskazane w art. 107 § 3 kpa. Nie doszło również do naruszenia art. 6 k.p.a. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji precyzyjnie wskazał przepisy prawne, które legły u podstaw jej wydania. Odnosząc się do zarzutu błędnych ustaleń organów dotyczących ilości przekazanych odpadów o kodzie 16 03 80, Sąd zauważa, że oparły się one w tym zakresie na danych przekazanych przez hipermarket Skarżącej. Zatem skoro nie wynikało z tych danych wprost, że w masie przekazanych odpadów znajdowały się produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi lub produkty pochodne, trudno wymagać od organów, aby na własną rękę poszukiwały uzasadnienia dla prawdziwości tego twierdzenia. Natomiast jeśli chodzi o produkty przeterminowane, jak wskazano powyżej, Spółka w sposób błędny nie uznawała ich wytworzenia jako marnowanie żywności.

W kwestii zarzutów dotyczących braku zastosowania art. 12 ust. 3 Ustawy lub art. 189f k.p.a., Sąd wskazuje, że organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny do występowania przesłanek zastosowania uregulowanych w tych przepisach instytucji. Zgodnie z art. 12 ust. 3 Ustawy jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot, który popełnił naruszenie, dołożył należytej staranności, aby do naruszenia nie doszło, lub nie miał żadnego wpływu na powstanie naruszenia, a nastąpiło ono na skutek okoliczności, których nie mógł przewidzieć, wojewódzki inspektor ochrony środowiska odstępuje od wymierzenia kary pieniężnej, umarza postępowanie oraz zwalnia podmiot od wniesienia opłaty za okres do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. W realiach sprawy nie można stwierdzić, że Spółka dołożyła wszelkiej staranności, aby do naruszenia nie doszło, lub też, że powstało ono bez jej wpływu. Należy podkreślić, że do marnowania żywności doszło na skutek błędnej interpretacji przez Skarżącą przepisu art. 2 pkt 1 Ustawy, a nie jest to okoliczność mogąca stanowić o spełnieniu ww. przesłanek. Analogicznie w przypadku przesłanek wskazanych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. tj. znikomej wagi naruszenia przy jednoczesnym zaprzestaniu naruszania prawa lub uprzedniego nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za to samo zachowanie – nie stwierdzono ich występowania w niniejszej sprawie.

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.