Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 325/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 40 ust. 1-4, art. 40 ust. 8, art. 40 ust. 11, art. 40f
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 2 października 2020 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 października 2020 r. (nr [...]) Burmistrz Gminy Ż. - działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm. - dalej jako: "u.d.p.") - orzekł o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Ż. z dnia 19 maja 2015r. (nr [...]) w sprawie zajęcia pasa drogowego pasa drogi gminnej ulicy C., C., D., M., P., L. w miejscowości L.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 22 czerwca 2020 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej zwana także "spółką", "skarżącą") zwróciła się do Burmistrza Gminy Ż. z wnioskiem o wydanie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji o zmianie ostatecznej o nr [...] z dnia 19 maja 2015 r. na zajęcie pasa drogowego pasa drogi gminnej ulicy C., C., D., M., P., L. w miejscowości L., ustalającej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego, z uwagi na wejście w życie znowelizowanych przepisów ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych.

W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Gminy Ż. poinformował stronę pismem z dnia 27 lipca 2020 r., że z przepisów prawa materialnego nie wynika uprawnienie dla zarządców dróg do wydawania decyzji aktualizujących wysokość opłaty. Wskazano, że bez znaczenia pozostaje fakt późniejszej zmiany stawek przedmiotowych opłat przez Radę Miejską w Ż. oraz że niniejszy pogląd ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreślono, że w przypadku ustalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nowej stawki opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego, brak jest możliwości dokonania zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a zatem brak jest podstaw prawnych do zmiany wysokości opłat ustalonych na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych na rzecz wnioskodawcy.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r. spółka zwróciła się z ponownym wnioskiem o zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. ww. decyzji, na które to pismo organ pismem z dnia 31 sierpnia 2020 r. odpowiedział, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 27 lipca 2020 r.

W dniu 28 września 2020 r. do Urzędu Gminy w Ż. doręczone zostało ponaglenie skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Burmistrza Gminy Ż. W wyniku jego rozpatrzenia oraz w toku samokontroli ustalono, iż rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

Organ wyjaśnił, że w dniu 25 października 2019 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła również zmiany w ustawie o drogach publicznych. W życie weszły nowe przepisy, które objęły m.in. obniżenie maksymalnych stawek za zajęcia pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Konieczna była zatem zmiana uchwał w tych jednostkach samorządu terytorialnego, w których stawki za zajęcie pasa drogowe na potrzeby infrastruktury telekomunikacyjnej były wyższe niż te nakazane przez ustawodawcę. Na dostosowanie uchwał w tym zakresie organy stanowiące miały czas do dnia 25 stycznia 2020 r. Do tego dnia Rada Miejska w Ż. wywiązała się z obowiązku nałożonego przez ustawodawcę i uchwaliła obniżone stawki, które zaczęły obowiązywać przed dniem 25 stycznia 2020 r.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 lipca 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2247/17) przepis art. 155 k.p.a. zawiera dwa rodzaje przesłanek - formalne i materialne, od których wystąpienia uzależniono możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona "nabyła prawo". Przesłanki formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda stron postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji, niewystępowanie więc którejkolwiek z nich nie może do takiego skutku prowadzić. Oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem/zmianą decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o możliwości/zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. W tym trybie można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, umożliwiający w razie zaistnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Sz 80/13) tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Jego zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Niewątpliwie decyzja w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego należy do decyzji związanych, a zatem zastosowanie do tej części decyzji trybu przewidzianego w przepisie art. 155 k.p.a. uznać należy za rażąco naruszające ten przepis.

Organ wskazał, że w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ustawodawca nie zawarł delegacji dla zarządców dróg do wydawania decyzji aktualizujących opłaty za zajęcie pasa drogowego. Naliczona opłata ma bowiem charakter opłaty rocznej ustalanej zarówno dla danego roku, w którym została wydana, jak i na kolejne lata umieszczenia urządzenia w pasie drogi. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w nim urządzeń przesyłowych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ustala się bowiem za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Oznacza to, że opłata określona w decyzji nie ma charakteru opłaty jednorazowej, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 80/08), w którym stwierdzono, iż wskazany przepis nie pozostawia wątpliwości, że w sytuacji, gdy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydano na okres dłuższy niż jeden rok, roczna stawka opłaty stanowi podstawę do wyliczenia opłat za ten rok, jak również za kolejne lata. Kierując się zasadami legislacji, w tym zasadą racjonalnego ustawodawcy, należy przyjąć, że gdyby ustawodawca zakładał możliwość aktualizacji opłaty, niniejsza dyspozycja byłaby wprost wyartykułowana w normie prawnej.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 8 marca 2018 r. (sygn. akt III SA/Lu 500/17) nawet w przypadku przeniesienia decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogi na inny podmiot w oparciu o normę art.40e u.d.p., niniejsza norma nie przewiduje w decyzji wydawanej na mocy omawianego przepisu zmiany w części dotyczącej opłat ustalonych we wcześniejszym zezwoleniu. Przepis art. 40e u.d.p. nie stanowi też o wydaniu nowego zezwolenia, na podstawie stawek opłat obowiązujących w dacie jego wydania, ale wyraźnie dotyczy przeniesienia praw i obowiązków określonych w zezwoleniu udzielonym wcześniej na rzecz innego podmiotu. Wobec powyższego i wobec przedstawionego stanowiska sądów administracyjnych, że niedopuszczalne jest zastosowanie trybu art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji związanych, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w pismach skierowanych do spółki i odmówił wydania na podstawie art. 155 k.p.a. zmiany ostatecznej decyzji, o która spółka wnosiła.

Po rozpoznaniu odwołania spółki decyzją z dnia 3 lutego 2021 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kolegium wskazało, że stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Wskazano, że oba wymienione w art. 155 k.p.a. rodzaje interesów zostały wymienione jako alternatywa, co oznacza, że przesłanki te mają charakter równoważny, a ziszczenie się jednej z nich mogłoby przemawiać za zmianą lub uchyleniem decyzji w trybie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 225/20).

Organ - orzekając w trybie art. 155 k.p.a. - nie jest obowiązany do prowadzenia "nowego" postępowania wyjaśniającego (dowodowego), co do stanu faktycznego weryfikowanej w tym trybie sprawy. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być bowiem dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 107/20).

Przewidziany w art. 155 k.p.a. tryb wzruszenia decyzji dotyczy decyzji ostatecznych prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi (niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji), zaś wzruszenie decyzji może nastąpić tylko z uwagi na słuszny interes strony lub interes społeczny i gdy brak jest przepisu szczególnego, który takiemu wzruszeniu by się sprzeciwiał. Istotą tego nadzwyczajnego trybu postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki do jego zastosowania, a także czy występują szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania wskazanego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Op 225/19).

W art. 155 k.p.a. organ nie prowadzi ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a przedmiotem tego trybu jest jedynie ustalenie spełnienia przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2423/17).

Stwierdzenie istnienia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. nie prowadzi do dalszego etapu postępowania, jakim jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, podobnie jak ma to miejsce w przypadku wznowienia postępowania, lecz stwierdzenie to "kończy" postępowanie wyjaśniające i zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania decyzji o treści określonej w tym przepisie.

Przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie może on służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne.

Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym. Przepisu art. 155 k.p.a. nie można stosować w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 558/17).

Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi: 1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg; 1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby; 2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a. Artykuł 40 ust. 1 pkt 1 u.d.p. stanowi, że zajęcie pajsa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie z art. 40 ust. 2, ust. 3 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami i lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zgodnie z art. 40 ust. 3 w/w ustawy za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w pkt 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

Organ stwierdził, że w decyzji z dnia 19 maja 2015 r., o której zmianę wnosi spółka, nałożono na nią następujące opłaty:

- 7.807,80 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej;

- 1.014,83 zł za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym w bieżącym roku;

- 1.806,90 zł za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym za każdy następny rok.

Powyższa decyzja zawiera wyliczenie ustalonej opłaty jako iloczyn zajętej powierzchni oraz obowiązującej stawki.

Stawki zostały ustalona na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego dróg publicznych na terenie Gminy Ż. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r., poz. [...]).

Powyższa uchwała została uchylona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia 31 października 2017 r. w sprawie określenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Burmistrz Gminy Ż. (wejście w życie - 15 grudnia 2017 r.).

Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia 30 grudnia 2019 r. dokonano zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia 31 października 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Burmistrz Gminy Ż.

Powyższa zmiana została dokonana w związku z uchwaleniem art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815). Artykuł 29 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. stanowi, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego dostosują, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wysokości stawek opłat określonych w uchwałach, o których mowa w art. 40 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 2, do ich wysokości ustalonych niniejszą ustawą, w przypadku gdy obowiązujące stawki są wyższe niż stawki maksymalne wprowadzane niniejszą ustawą. Ustawodawca nie zawarł w powyższej ustawie innych przepisów przejściowych.

Jedynie w art. 24 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. wskazano, że do postępowań w sprawie ustalenia nowej wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, o których mowa w art. 40f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

Ustawa z dnia 9 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 903) wprowadziła art. 40f do ustawy o drogach publicznych, który stanowił, iż w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty. Dla okresu, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej niższe stawki opłat obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości. Powyższy art. 40f utracił moc w dniu 25 października 2019 r. Tak że powyższy przepis art. 40f w zw. z art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1815) nie ma w sprawie zastosowania.

W powyższej uchwale z dnia 30 grudnia 2019 r. w § 2 ust. 1 dodano pkt 3, który stanowi, iż "w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej - 0,20 zł niezależnie od rodzaju zajmowanej powierzchni pasa drogowego". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 7 stycznia 2020 r. (poz. [...]) i weszła w życie z dniem 22 stycznia 2020 r. Uchwała z dnia 30 grudnia 2019 r. nie zawiera przepisów przejściowych.

W związku z powyższym, z niniejszych przepisów nie wynika uprawnienie strony do żądania zmiany decyzji ostatecznych ustalających opłatę za zajęcie pasa drogowego z uwagi na zmianę przepisów i wprowadzenie obowiązku ustalania nowych wysokości stawek, gdy obowiązujące stawki są wyższe niż stawki maksymalne wprowadzane ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r.

Wnioskiem z dnia 22 czerwca 2020 r. spółka zwróciła się do Burmistrza Gminy Ż. o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. poprzez obniżenie stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego do stawek aktualnie obowiązujących, przyjętych uchwałą na rok 2020. Tym samym stosowanie przez Gminę w dalszym ciągu starych stawek w aktualnym stanie prawnym nie znajduje uzasadnienia. Zdaniem spółki przepisy szczególnie nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Kolegium stwierdziło, że spółka nie wykazała jaki interes społeczny lub też słuszny interes strony przemawia za zmianą ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Wskazało, że zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym przez organ I instancji, że opłaty za zajęcie pasa drogowego mają charakter opłaty rocznej (za dany rok). Ostateczna decyzja, o której zmianę wnosi spółka została wydana na podstawie obowiązującej w dniu jej wydania uchwały Rady Miejskiej w Ż. i aktualnie nie ma możliwości zmiany ww. decyzji z uwagi na wejście w życie nowej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego.

Słusznie organ I instancji zwrócił uwagę na art. 40e u.d.p., który nawet w przypadku przeniesienia w drodze decyzji, na rzecz podmiotu będącego nabywcą tej infrastruktury, na jego wniosek, praw i obowiązków wynikających z zezwolenia, nie przewiduje możliwości dokonywania w oparciu o jego normę zmian w zakresie ustalonych wcześniejszym zezwoleniem opłat.

Podkreślić także należy, iż przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie może on służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne. W przypadku ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego organ administracji nie ma żądnego luzu decyzyjnego. Wysokość opłaty wynika wprost z matematycznych obliczeń zajętej powierzchni i stawki obowiązującej za zajęcie.

Kolegium wskazało także, że w trakcie postępowania nie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 79a § 1, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. ponieważ organ - orzekając w trybie art. 155 k.p.a. - nie jest obowiązany do prowadzenia "nowego" postępowania dowodowego, co do stanu faktycznego weryfikowanej w tym trybie sprawy. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być bowiem dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory.

A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. zaskarżyła ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy Ż. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1/ zasad postępowania administracyjnego poprzez naruszenie przepisów:

• art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. ustanawiających zasadę prawdy obiektywnej nakazującą zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, gdy tymczasem Kolegium przyjmując za własne ustalenia organu I instancji zaniechało jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej;

• art. 8 k.p.a. statuującego zasadę pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

• art. 10 § 1 w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady wysłuchania stron postępowania oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

• art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów, a de facto przyjęcie za własne oceny dokonanej przez Burmistrza Gminy Ż., co skutkowało wydaniem skarżonej decyzji;

2/ błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na ustaleniu, że skarżąca spółka nie wykazała swego słusznego interesu w zmianie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Ż. o ustaleniu opłat za zajęcie drogowego, w sytuacji gdy organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego, w ramach którego spółka miałaby możliwość interes taki wykazać.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności odwołano się do uzasadnienia rządowego projektu ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 323 z dnia 8/03/2016 r.), w którym wskazano na potrzebę i cel uchwalenia projektowanej ustawy.

Skarżąca wskazała nadto, że w art. 40e u.d.p. wprowadzono możliwość przeniesienia zezwolenia zajęcie pasa drogowego wydanego w celach związanych z infrastrukturą telekomunikacyjną na podmiot będący nabywcą tej infrastruktury. W art. 40f u.d.p. wprowadzono rozwiązanie polegające na określeniu niższych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego ustalonych w wydanych już decyzjach administracyjnych infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmie uchwałę o obniżeniu tych stawek. Za okresy, za które oplata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały, opłata będzie pobierana w dotychczasowej wysokości (np. w razie wejścia w życie uchwały w kwietniu opłata roczna należna za ten rok pozostaje w dotychczas wysokości). Spółka wskazała, że ponad wszelką wątpliwość intencją ustawodawcy (w uzgodnieniu z Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego i po otrzymaniu pozytywnej opinii Zespołu ds. Społeczeństwa Informacyjnego tej Komisji) było zmodyfikowanie nadmiernie wysokich stawek stosowanych przez poszczególne samorządy terytorialne w kraju, aby zintensyfikować nasycanie Polski w szerokopasmowe sieci internetowe. Efektem takiego rozumienia intencji prawodawcy było wystąpienie spółki do Burmistrza Gminy Ż. o stosowne obniżenie stawek za zlokalizowanie infrastruktury światłowodowej w drogach gminnych, tak aby umożliwić spółce kontunuowanie inwestycji w innych regionach gminy, zamiast ponosić zawyżone koszty zlokalizowania tejże infrastruktury w czasie, gdy stawki były nierynkowe.

Okoliczność, że zapisami zawartymi w ustawie z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw uchylono regulację art. 40f u.d.p. nie może w ocenie skarżącej przesądzać o niemożności modyfikacji ostatecznej decyzji własnej o ustaleniu opłat za lokalizowanie infrastruktury w drogach gminnych.

W kontekście powyższego konstatacja Burmistrza Gminy Ż. jak i później Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku interesu społecznego bądź słusznego interesu strony, bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego, czyni w ocenie skarżącej zasadnym zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane.

W świetle art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm. - dalej jako: "u.d.p.") zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, natomiast w ust. 3 tego artykułu ustawodawca wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi: 1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg; 1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby; 2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a. Z treści art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p. wynika, że w decyzji, o której mowa w ust. 3 określa się pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

Artykuł 40 ust. 1 u.d.p. stanowi z kolei, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 1 i 3 u.d.p.).

Zgodnie z art. 40 ust. 8 zd. 1 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stosownie zaś do art. 40 ust. 11 u.d.p. opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z konstrukcji przywołanych przepisów wynika w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości, że opłata za zajęcie pasa drogowego nie może być samodzielnym przedmiotem decyzji administracyjnej, lecz stanowi obligatoryjny, a zarazem integralny element zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skoro zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma charakter wtórny w relacji do - zasadniczego - rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie może bez niego istnieć, stanowiąc konieczne jego dopełnienie, to nie może to pozostawać bez wpływu na wniosek, że to suma tych rozstrzygnięć kształtuje treść decyzji podejmowanej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, która ma przez to charakter decyzji uprawniająco-zobowiązującej i nie traci jednocześnie - co trzeba podkreślić w kontekście argumentu o prawnej reglamentacji możliwości zajęcia pasa drogowego - charakteru decyzji opartej na konstrukcji uznania administracyjnego.

Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie jest kwestia, czy w aktualnym stanie prawnym dopuszczalna jest - w trybie określonym w art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - zwanej dalej jako: "k.p.a.") - zmiana ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej ustalenia opłaty. W realiach rozpatrywanej sprawy organy obu instancji odmówiły uwzględnienia wniosku złożonego przez stronę skarżącą, aczkolwiek ich rozstrzygnięcia uwarunkowane były stwierdzeniem zaistnienia częściowo odmiennych przesłanek negatywnych.

Organ pierwszej instancji i organ odwoławczy stanęły na stanowisku, że tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Organ I instancji wskazał ponadto, że w przepisach ustawy o drogach publicznych ustawodawca nie zawarł delegacji dla zarządców dróg do wydawania decyzji aktualizujących opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Organ odwoławczy podniósł z kolei, że ostateczna decyzja administracyjna, o której zmianę wniosła strona skarżąca została wydana na podstawie obowiązującej w dniu jej wydania uchwały Rady Miejskiej w Ż. i aktualnie nie ma możliwości zmiany tej decyzji z uwagi na wejście w życie nowej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. W ocenie Kolegium strona skarżąca nie wykazała również jaki interes społeczny lub też słuszny interes strony przemawia za zmianą decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a.

Sąd wskazuje, że orzecznictwo sądów administracyjnych zdążyło już rozstrzygnąć opisany powyżej problem prawny dopuszczając możliwość zmiany decyzji ostatecznej wydanej w trybie art. 155 k.p.a. w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 55/21 oraz z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 257/21; a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2021 r.; sygn. akt VI SA/Wa 17/21).

Mając na uwadze zapatrywania wyrażone w powyższych orzeczeniach wskazać należy, ze zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo; 2) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji; 3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Postępowanie określone w art. 155 k.p.a. stanowi jeden z tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który obejmuje przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Instytucje procesowe przewidujące możliwość wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych stanowią akceptowane przez ustawodawcę wyjątki od zasady trwałości tych decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna.

Co ma istotne znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy, jakkolwiek orzeczenie zawarte w punkcie 2. decyzji administracyjnej objętej wnioskiem o zmianę ma cechy rozstrzygnięcia związanego, to okoliczność ta nie determinuje charakteru tej decyzji w całości będąc wtórnym wobec istoty rozstrzyganej tą decyzją sprawy, tj. udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Samo określenie wysokości opłaty jest elementem decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i jako wtórne do rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy pozostaje bez wpływu na ocenę charakteru decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, której wydanie mieści się w ramach uznania administracyjnego. Nie ma zatem w ocenie Sądu orzekającego przeciwskazań - wbrew stanowisku organów orzekających odwołującym się do uznaniowego charakteru decyzji podlegającej weryfikacji - do zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej ustalenia opłaty.

W ocenie Sądu tezy zaprezentowanej przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest tylko w niezmienionym stanie prawnym nie można przyjmować mechanicznie w każdej sprawie o zmianę decyzji w tym trybie, bez zbadania i oceny okoliczności faktycznych i prawnych, składających się na daną sprawę administracyjną. Za daleko idące uznać należy stwierdzenie, że musi być to ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania pierwotnej decyzji. Zmiana prawa, polegająca przykładowo na wprowadzeniu nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie do zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli zmiana stanu prawnego nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą decyzją. W realiach sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że w następstwie stosownych zmian legislacyjnych nie uległy zmianie same zasady uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a jedynie zmodyfikowano zasady odpłatności za nie.

Co nadto istotne, przesłanki braku przepisów sprzeciwiających się zmianie decyzji na podstawie omawianego przepisu nie należy rozumieć jako wymogu istnienia przepisu szczególnego, który dozwalałby na dokonanie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że uchylenie przepisu art. 40f u.d.p. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2019 r., poz. 1815), który umożliwiał właściwemu zarządcy drogi ustalenie z urzędu, w drodze decyzji, nowej i odpowiadającej ustalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawkom, niższej stawki opłat niż te, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego, oznacza jedynie brak podstawy do aktualizowania stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego przez zarządcę drogi z urzędu, a więc bez potrzeby składania wniosku adresata decyzji ustalającej opłatę. W żaden sposób w uchyleniu art. 40f u.d.p. nie można doszukiwać się wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a. i możliwości dochodzenia tą drogą przez zainteresowany podmiot nowego, korzystniejszego dla niej ukształtowania opłaty za zajęcie pasa drogowego.

W ocenie Sądu orzekającego należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca ani zmiana stanu faktycznego, ani zmiana stanu prawnego, która mogłaby uniemożliwić zastosowanie art. 155 k.p.a. i sprzeciwiać się tym samym zmianie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej stawki opłaty za to zajęcie. Wyjaśniając ten pogląd powrócić należy do warunków w jakich dopuszczalne jest zastosowanie art. 155 k.p.a. Jak już była o tym mowa, rozważając zmianę decyzji ostatecznej na tej podstawie organ musi rozstrzygnąć czy w ustalonym i niezmienionym w stosunku do pierwotnego stanie faktycznym i prawnym istnieją określone tym przepisem i dopuszczające zmianę przesłanki. Elementami stanu faktycznego istotnymi dla oceny istnienia tożsamości stanu faktycznego są niewątpliwie strona decyzji i przedmiot rozstrzygnięcia, natomiast zasadniczym elementem stanu prawnego jest przepis, który daje podstawę do przyznania prawa lub/i nałożenia obowiązku. W rozpoznawanej sprawie, dotyczącej zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., stan prawny z daty złożenia wniosku o zmianę pozostał niezmieniony w stosunku do tego, jaki istniał w dacie wydania decyzji, której wniosek o zmianę dotyczy. I tak, jak nie uległ zmianie charakter pasa drogowego jako części drogi służącej określonym ustawą o drogach publicznych celom i chronionym przed zajęciem na cele inne, niż przewidziane tą ustawą, tak nie uległ zmianie przyjęty art. 40 ust. 1 u.d.p. obowiązek uzyskania zgody na zajęcie tej przestrzeni drogi na cele nie związane z tymi, dla których pas drogowy jest przewidziany oraz - nieodłącznie towarzyszący zezwoleniu - obowiązek wniesienia opłaty za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 3 u.d.p., a także sposób jej wyliczenia ujęty w art. 40 ust. 4 wskazanej ustawy. Przedstawione przepisy określają zasadnicze elementy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, natomiast sama wysokość opłaty określona stawkami opłat przyjętymi przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, dla których zarządcą jest ta jednostka, o czym stanowi art. 40 ust. 8 u.d.p., może być różna, lecz w żaden sposób nie wpływa na materialnoprawną konstrukcję pasa drogowego i warunków na jakich możliwe jest jego zajęcie na cele z drogą nie związane.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organy orzekające w sprawie odmawiając zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. z powołaniem się na przedstawioną wyżej argumentację dopuściły się naruszenia wskazanej regulacji w stopniu uzasadniającym wydanie wyroku uwzględniającego wniesioną skargę i mającego swoją podstawę w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobligowane będą uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę prawną zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie złożony przez stronę skarżącą wniosek i dokonując analizy zawartej w tym wniosku argumentacji należy przede wszystkim rozważyć czy interes społeczny w przedmiotowej sprawie (określone obniżenie przychodów gminy) może przemawiać przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie ze złożonym wnioskiem (ukierunkowanym w swej istocie na zmniejszenie kosztów działalności strony skarżącej). Organy rozważając czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony winny nadto rozważyć, czy dopuszczalną jest sytuacja, w której część przedsiębiorców telekomunikacyjnych legitymujących się stosownym zezwoleniem uzyskanym przed wejściem w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw uiszczałaby opłaty w wysokości wielokrotnie wyższej, niż pozostali, którzy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego uzyskali już pod rządami przepisów znowelizowanych.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).