Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3850/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 121e ust. 3 i ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 30 lipca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 272/20 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2020 r. nr 12/2020 w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od M.K. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 272/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 10 stycznia 2020 r. nr 12/2020 w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 13 listopada 2019 r. nr 2240/2019 (pkt 1); zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz skarżącej M.K. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z dnia 13 listopada 2019 r. nr 2240/2019, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) oraz art. 121e ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), stwierdził utratę przez [...] M.K. – [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji w [...] prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego od dnia 24 czerwca 2019 r. do dnia 19 lipca 2019 r.

Na skutek wniesienia przez wyżej wymienioną od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji w [...], który decyzją z dnia 10 stycznia 2020 r. nr 12/2020 zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podał, że w dniach 13 i 16 sierpnia 2019 r. została przeprowadzona kontrola prawidłowości wykorzystania przez [...] M.K. zwolnienia lekarskiego wystawionego przez lekarza [...] na okres 20 lipca 2019 r. – 19 sierpnia 2019 r. Przy okazji tej kontroli organ uzyskał informację, że wyżej wymieniona w okresie poprzedniego zwolnienia lekarskiego, obejmującego okres od dnia 24 czerwca 2019 r. do dnia 19 lipca 2019 r., wyjechała na wycieczkę do [...]. Pobyt za granicą trwał od dnia 30 czerwca 2019 r. do 6 lipca 2019 r.

[...] M.K. w pisemnych wyjaśnieniach stwierdziła m.in., że w dniach 30 czerwca 2019 r. – 8 lipca 2019 r. przebywała na wypoczynku, zgodnie z zaleceniami lekarza. Po zapoznaniu się z aktami postępowania administracyjnego oświadczyła, że do dnia 30 października 2019 r. przedłoży odpowiednią dokumentację lekarską. W tym dniu jej pełnomocnik złożył wniosek dowodowy o dopuszczenie stosownych dokumentów medycznych na poparcie faktu prawidłowego wykorzystania przez nią zwolnienia lekarskiego w dniach 30 czerwca 2019 r. – 6 lipca 2019 r., tj: historię choroby i leczenia oraz zaświadczenia lekarskie wystawiane od dnia 25 marca 2019 r. przez lekarza [...] z Ośrodka [...]. Zwolnienie lekarskie, w trakcie którego nastąpił wyjazd za granicę, zostało wystawione na druku ZLA nr [...] na okres od dnia 24 czerwca 2019 r. do dnia 19 lipca 2019 r., ze wskazaniem, że pacjent może chodzić.

W ocenie organu, [...] M.K. wykorzystała zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego celem. Analiza dokumentacji medycznej wskazuje na ogólnikowe zalecenia dla pacjentki (aktywność fizyczna, spacery, rower, basen, siłownia, zmiana otoczenia, wyjazd na kilka dni), to jednak nie zaleca jej wyjazdu zagranicznego, który miałby polepszyć jej stan zdrowia. Zapis lekarza o zmianie otoczenia widnieje m.in. z datą 19.08.2019 r., a więc już po powrocie z wycieczki, co świadczy o braku poprawy stanu zdrowia [...] M.K., gdyż po powrocie z [...] przebywała ona na zwolnieniu lekarskim jeszcze przez 74 dni. Zalecenia lekarza dotyczące zmiany otoczenia lub wyjazdu nie mogą być tożsame z wyjazdem za granicę w celach rekreacyjnych i potraktowaniem zwolnienia jak urlopu wypoczynkowego. Takie zachowanie było nadinterpretacją zaleceń lekarskich oraz niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego. Pobyt zagraniczny nie zaspokajał podstawowych potrzeb życiowych i zdrowotnych policjantki. Ponadto jej zachowanie wpływa negatywnie na stosunki interpersonalne w miejscu pracy. Zakłóca prawidłowe funkcjonowanie Wydziału, gdyż przełożeni mają prawo oczekiwać, że zwolnienie lekarskie zostanie wykorzystane dla efektywnej rekonwalescencji i powrotu policjantki do czynności służbowych.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.K. reprezentowanej przez adwokata do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której zarzuciła naruszenie:

- art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania przez organ, że skarżąca wykorzystała zwolnienie lekarskie niezgodnie z przeznaczeniem i wbrew zaleceniom lekarza;

- art. 121e ustawy o Policji, poprzez uznanie wykorzystania zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem, gdy tymczasem zakaz wyjazdu za granicę nie wynikał z zaleceń lekarskich, a wręcz przeciwnie – dotyczył zmiany środowiska, zwiększenia dystansu i aktywności mających korzystne oddziaływanie na stan zdrowia skarżącej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że zasadniczym celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej sprawności i zdolności do pracy. Postępowanie organów, prowadzone w trybie art. 121e ustawy o Policji, nie było ukierunkowane na wykazanie, że podjęte przez M.K. w czasie zwolnienia lekarskiego działanie (wyjazd turystyczny do [...]) kolidowało z celem tego zwolnienia. Każda choroba może wymagać innego zachowania pacjenta i każdy przypadek należy rozważać indywidualnie. Organy powyższej kwestii nie zweryfikowały i arbitralnie przyjęły, że wyjazd skarżącej na wycieczkę za granicę oznaczał nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, co jest sprzeczne z materiałem dowodowym, a w szczególności z zaświadczeniem lekarskim. Zdaniem skarżącej, w sprawie nie miała znaczenia okoliczność, czy wyjazd był wyjazdem krajowym czy zagranicznym, natomiast istotne jest to, że miał on służyć poprawie stanu jej zdrowia. Wyjazd poza miejsce zamieszkania był zalecany przez lekarza [...], który wystawił zwolnienie lekarskie.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że w sprawie ustalony przez organy stan faktyczny jest bezsporny, natomiast sporna jest jego ocena w świetle art. 121e ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy policjant nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej (art. 121e ust. 7 cyt. ustawy). Aby zatem stwierdzić nienależyte wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, należało przedstawić argumenty przemawiające za tym, że pacjent podejmował czynności niezgodne z zaleceniami lekarza, nieodpowiednie ze względu na stan zdrowia i kolidujące z procesem rekonwalescencji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organy nie przedstawiły przekonującej argumentacji na poparcie swojego stanowiska. W pierwszym momencie wydawać by się mogło, że wyjazd w okresie zwolnienia lekarskiego na wycieczkę zagraniczną jest postępowaniem nagannym i krytycznie odbieranym w środowisku pracy, a także przez przełożonych. Jednakże z dokumentacji lekarskiej przedłożonej do akt administracyjnych (str. 37-56) wynika, że skarżąca leczy się [...]. Leczenie polega nie tylko na przyjmowaniu środków farmakologicznych i odbywaniu [...], ale także na prowadzeniu odpowiedniego trybu życia. Lekarz [...] zalecał m.in. zmianę otoczenia (środowiska) celem wypoczynku i zwiększenia dystansu, wyjazd na kilka dni, zwiększenie aktywności. Zmiana otoczenia i zwiększenie aktywności były zalecane też w okresie zwolnienia lekarskiego od dnia 24 czerwca 2019 r. do dnia 19 lipca 2019 r. Ponadto były to zalecenia powtarzające się przez cały okres leczenia, począwszy od miesiąca marca 2019 r. Twierdzenie organów, że w okresie kontrolowanego zwolnienia lekarskiego wyjazd zagraniczny nie był zalecany, nie może być podstawą do podważenia zgodności wykorzystywania tego zwolnienia z celem jego wystawienia przez lekarza [...]. Wyjazd turystyczny koreluje z zaleceniem zmiany otoczenia czy czasowej zmiany miejsca pobytu oraz – jak słusznie podnosi skarżąca – nie ma znaczenia, czy zmiana miejsca pobytu następuje w kraju, czy za granicą.

Zdaniem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Białymstoku, organy Policji dokonały własnej interpretacji niewłaściwego wykorzystania przez [...] M.K. zwolnienia lekarskiego z pominięciem weryfikacji, czy taki wyjazd mieścił się w granicach zaleceń lekarskich. Tym samym naruszyły przepisy postępowania wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przy ustaleniu nieprawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego nie można bowiem abstrahować od rodzaju choroby i przestrzegania zaleceń lekarskich zmierzających do powrotu do zdrowia, co też należy oceniać indywidualnie. Tymczasem organy nie ustaliły, czy wyjazd zagraniczny skarżącej pozostawał w sprzeczności z celem jej leczenia i nie sprzyjał procesowi rehabilitacji, a tym samym stanowił nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. Co prawda organ odwoławczy zaznaczył, że po powrocie z zagranicy [...] M.K. przebywała na zwolnieniu lekarskim następne 74 dni, z czego wywiódł, że wyjazd nie przyniósł oczekiwanych efektów zdrowotnych, to jednak, w ocenie Sądu, podejmowane sposoby leczenia nie zawsze prowadzą do oczekiwanych rezultatów, zwłaszcza w aspekcie czasowym. Zasadą, jaką powinien kierować się organ przy ocenie wykorzystywania zwolnienia lekarskiego, powinny być takie kryteria jak: rodzaj choroby, cel wystawionego zwolnienia, przestrzeganie zaleceń lekarskich. Sam fakt wyjazdu za granicę nie dowodzi wykorzystywania zwolnienia niezgodnie z jego celem, przy czym każdy przypadek winien być traktowany indywidualnie (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia: 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 785/18; 30 maja 2019r. r. sygn. akt II SA/Sz 291/19 oraz 17 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1067/18).

Reasumując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji naruszyły art. 121e ustawy o Policji, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji niewykazania nieprawidłowości wykorzystania przez skarżącą zwolnienia lekarskiego, które mogłoby skutkować pozbawieniem jej prawa do uposażenia. Wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji dokona prawidłowej oceny materiału dowodowego – głównie dokumentacji lekarskiej. Przeanalizuje także uzupełnienie materiału dowodowego np. występując do lekarza [...] (leczącego skarżącą) o informację dotyczącą zaleceń związanych z wystawionym zwolnieniem za okres 24 czerwca 2019 r. – 19 lipca 2019 r. Organ rozważy we własnym zakresie, czy przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego będzie przydatne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 135 P.p.s.a., poprzez niezasadne uznanie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej;

- art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niezasadne uznanie, iż organ nie dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego – głównie dokumentacji lekarskiej, nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego – nie wystąpił do lekarza [...] (leczącego skarżącą) o informację dotyczącą zaleceń związanych z wystawionym zwolnieniem, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tym przypadku na wstępie należało rozważyć zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 121e ust. 3 ustawy o Policji w zakresie odnoszącym się do przesłanki "nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego". Zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią bowiem procesową konsekwencję podważonego niezastosowania w/w przepisu prawa materialnego, a więc procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

Wyjaśnić należy, iż przepis art. 121e ustawy o Policji został wprowadzony ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 502) z dniem 1 czerwca 2014 r. Ratio legis tej regulacji było z jednej strony spowodowanie optymalizacji wydatków na uposażenia policjantów poprzez zmniejszenie liczby zwolnień lekarskich, a z drugiej ujednolicenie zasad wykorzystania zwolnień lekarskich tak, aby w służbach mundurowych były stosowane takie same zasady, jak w sektorze cywilnym (por. uzasadnienie do tego projektu – Druk sejmowy nr 1497, Sejm VII Kadencji).

Jednocześnie podać należy, iż podobne do art. 121e ustawy o Policji brzmienie ma art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1368 ze zm.). Przepis ten stanowi, że ubezpieczony wykonujący w okresie orzeczonej niezdolności do pracy pracę zarobkową lub wykorzystujący zwolnienie od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia traci prawo do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia. Okoliczności, o których mowa w ust. 1 ustala się w trybie określonym w art. 68. W tym przypadku następuje to w oparciu o wydane na podstawie art. 68 ust. 2 tej ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy oraz formalnej kontroli zaświadczeń lekarskich (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz. 743). W świetle § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, kontrola prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy z powodu choroby polega na ustaleniu, czy ubezpieczony w okresie orzeczonej niezdolności do pracy:

1) nie wykonuje pracy zarobkowej,

2) nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego od pracy w sposób niezgodny z jego celem.

Zgodnie z art. 121e ust. 1 ustawy o Policji, prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli. Stosownie do treści art. 121e ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, kontrolę przeprowadza przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych – w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3. Przepis art. 121e ust. 3 ustawy o Policji zawiera przesłankę nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego, której ustalenie w wyniku kontroli powoduje, że policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Z art. 121e ust. 7 tej ustawy wynika, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby (...) nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, iż możliwe są jeszcze inne przypadki.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanka "nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia" z art. 121e ust. 3 ustawy o Policji wymaga odniesienia do wzorca wykorzystania prawidłowego, a przesłanka z art. 121e ust. 7 tej ustawy do "celu zwolnienia".

Zawarte w art. 121e ust. 7 omawianej ustawy pojęcie "wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem" ma charakter bardzo ogólny, co może powodować trudności w ocenie poszczególnych zachowań policjanta. Jest przeciwieństwem określenia "w sposób zgodny z celem". Sformułowanie "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" nie ma definicji legalnej. Należy je interpretować w rozumieniu językowym powszechnym (potocznym), albowiem "bez uzasadnionych powodów nie należy przypisywać interpretowanym zwrotom znaczenia różnego od tego, jakie mają równokształtne terminy w języku powszechnym" (M. Zirk-Sadowski: System Prawa Administracyjnego, t. 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, str. 198). W związku z powyższym, na gruncie dwóch postępowań związanych z tym samym zachowaniem policjanta czy też ubezpieczonego, ocena tego samego powszechnego zwrotu językowego "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" nie powinna być różnie interpretowana w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych. Tym bardziej, iż – jak już wyżej wskazano – ratio legis regulacji zawartej w art. 121e ustawy o Policji było m.in. ujednolicenie zasad wykorzystania zwolnień lekarskich tak, aby w służbach mundurowych były stosowane takie same zasady, jak w sektorze cywilnym.

Celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego policjanta pełnej zdolności do służby. Związane z konkretnym policjantem zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby implikuje domniemanie, że policjant, którego to zaświadczenie dotyczy, jest niezdolny do służby z powodu choroby przez okres wskazany w tym zaświadczeniu. Przy czym zauważyć należy, iż czym innym jest okoliczność potwierdzenia niezdolności policjanta do służby – poprzez wystawienie zaświadczenia lekarskiego (zwolnienia lekarskiego), a czym innym sama diagnoza lekarska dokonana przez lekarza, jak również zalecony proces leczenia. W tym kontekście samo zwolnienie lekarskie nie stanowi metody leczenia, lecz ma sprzyjać, obok zaleconego procesu leczenia, powrotowi policjanta do służby.

W przypadku policjanta, kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje on zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności, czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Organ kontroluje zatem w jaki sposób jest realizowane przez policjanta zwolnienie lekarskie w celu odzyskania pełnej zdolności do służby. W tym postępowaniu organ jednak nie dokonuje analizy jednostki chorobowej i nie ustala stanu zdrowia kontrolowanego policjanta. W celu osiągnięcia przez policjanta celu zwolnienia przeszkodą może być zarówno wykonywanie przez niego pracy zarobkowej (co przesądził ustawodawca), jak i jego inne zachowania. Obowiązek wykorzystania przez policjanta zwolnienia lekarskiego zgodnie z celem – w sensie poddania się wskazaniom lekarskim – stawia wymóg eliminowania sytuacji takiemu celowi przeciwnych. Chodzi zatem o zaniechanie zachowań, które są wykorzystywaniem zwolnienia lekarskiego w innym celu niż odzyskanie zdolności do służby.

Zamieszczenie na druku zaświadczenia lekarskiego wystawionego policjantowi cyfry "2" stanowi wskazanie lekarza, że "chory może chodzić". Nie oznacza to jednak, że przebywający na zwolnieniu lekarskim policjant może traktować okres zwolnienia lekarskiego jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. Powyższy zapis uprawnia policjanta jedynie do załatwiania podstawowych potrzeb życiowych, a więc do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, a więc przykładowo poruszania się po mieszkaniu, dokonania zakupów żywnościowych, leków, udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne czy rehabilitacyjne. Zakres dopuszczalnego poruszania się policjanta z powyższym wskazaniem lekarskim co do zasady powinien ograniczać się do najbliższych okolic. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być bowiem traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/ Wa 1687/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 511/2018).

W piśmiennictwie na tle art. 17 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, w którym – jak wyżej podano – również występuje przesłanka "wykorzystywania zwolnienia od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia", skutkująca utratą prawa do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia, stwierdza się, że zachowaniem niezgodnym z celem zwolnienia można określić takiego typu postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego stanu zdrowia ubezpieczonego (I. Jędrasik-Jankowska, Prawo socjalne, komentarz do art. 17 cyt. ustawy).

Wskazać należy, iż trafność przedstawionych wyżej poglądów sądów administracyjnych co do "wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z celem zwolnienia" znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie sądów powszechnych na tle regulacji zawartej w art. 17 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt III UK 120/05, wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 12 listopada 2002 r., sygn. akt III AUa 3189/01). Ponadto w orzecznictwie sądów powszechnych za niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego uznano: wzięcie udziału w wycieczce zagranicznej – pielgrzymce do Włoch (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I PKN 308/99, OSNP 2001, nr 5, poz. 154; M. Prawn. 2001, nr 7, s. 408), wzięcie udziału w imprezie towarzyskiej czy rozrywkowej, jak również demontaż okien w budynku należącym do spółdzielni mieszkaniowej w celu wykorzystania ich dla potrzeb własnych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 1999 r., sygn. akt I PKN 553/98, OSNP 2000, nr 5, poz. 185).

Niewątpliwie – jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji – kontrola prowadzona na podstawie art. 121e ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego nie może być prowadzona w sposób arbitralny, lecz wymaga odniesienia się do indywidualnego celu zwolnienia lekarskiego konkretnego policjanta.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest niesporny. [...] M.K. przedłożyła zwolnienie lekarskie ZUS ZLA nr [...], stwierdzające czasową niezdolność do służby na okres od dnia 24 czerwca 2019 r. do dnia 19 lipca 2019 r., na którym w polu "wskazania lekarskie" była wpisana cyfra "2", co oznacza "chory może chodzić". W dniach 13 i 16 sierpnia 2019 r. została przeprowadzona kontrola prawidłowości wykorzystania przez [...] M.K. zwolnienia lekarskiego wystawionego przez lekarza [...] na okres 20 lipca 2019 r. – 19 sierpnia 2019 r. Przy okazji tej kontroli organ uzyskał informację, że wyżej wymieniona w okresie poprzedniego zwolnienia lekarskiego, obejmującego okres od dnia 24 czerwca 2019 r. do dnia 19 lipca 2019 r., wyjechała na wycieczkę do [...]. Pobyt za granicą trwał od dnia 30 czerwca 2019 r. do 6 lipca 2019 r. [...] M.K., zapoznając się z protokołem kontroli, fakt ten przyznała i wyjaśniła, że wyjazd był realizacją zaleceń [...]. Na poparcie tego faktu przedłożyła historię choroby i leczenia oraz zaświadczenia lekarskie wystawiane od dnia 25 marca 2019 r. przez lekarza [...] z Ośrodka [...].

W sprawie należało zatem rozważyć, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, dokonując wykładni art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, prawidłowo stwierdził, że organy obu instancji naruszyły ten przepis, gdyż nie wykazały przesłanek pozwalających na jego zastosowanie. Nie ustaliły, czy przedmiotowy wyjazd zagraniczny [...] M.K. pozostawał w sprzeczności z celem jej leczenia, a tym samym stanowił nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. Organ odwoławczy uznał, że ten wyjazd nie przyniósł oczekiwanych efektów zdrowotnych, gdyż wyżej wymieniona po powrocie z zagranicy przebywała na zwolnieniu lekarskim następne 74 dni. W ocenie Sądu pierwszej instancji, sposoby leczenia w aspekcie czasowym nie zawsze prowadzą do oczekiwanych rezultatów.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że w tej sprawie organy obu instancji nie wykazały nieprawidłowości wykorzystania przez skarżącą zwolnienia lekarskiego, która mogłaby skutkować pozbawieniem jej prawa do uposażenia za okres przedmiotowego zwolnienia lekarskiego. Organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powinien rozważyć wystąpienie do lekarza [...] leczącego skarżącą o informację dotyczącą zaleceń związanych z wystawionym zwolnieniem lekarskim za okres od dnia 24 czerwca do dnia 19 lipca 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z art. 121e ust. 7 ustawy o Policji, zawierającego wyjaśnienie, na czym polega kontrola prawidłowości zwolnienia lekarskiego, nie wynika, aby w tej sprawie obowiązkiem organu było ustalenie zaleceń związanych z wystawionym [...] M.K. zwolnieniem lekarskim zawierającym określenie jednostki chorobowej dla wyjaśnienia zasadności lub wpływu na proces jej leczenia wyjazdu zagranicznego poza miejsce zamieszkania w okresie zwolnienia lekarskiego. W tym postępowaniu organ nie ustalał bowiem stanu zdrowia kontrolowanej policjantki. Zawarte w posiadanym przez organ zwolnieniu lekarskim [...] M.K. na druku ZUS ZLA nr [...], wystawionym przez lekarza [...], wskazanie lekarskie zawierało jedynie cyfrę "2" z której wynika, że pacjent "może chodzić". Oznacza to, że organ podczas kontroli prawidłowości wykorzystania przez [...] M.K. zwolnienia lekarskiego nie mógł czynić ustaleń dotyczących jej choroby czy zalecanych sposobów leczenia. Organ, opierając się na doświadczeniu życiowym, był uprawiony ocenić, czy fakt wyjazdu wyżej wymienionej policjantki przebywającej na zwolnieniu lekarskim wystawionym przez lekarza [...] ze wskazaniem lekarskim "może chodzić" do [...] stanowił prawidłowe, czy też nieprawidłowe, wykorzystanie zwolnienia lekarskiego w sposób zgodny, czy też niezgodny, z celem tego zwolnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przedmiotowej sprawie konsekwencją dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 121e ust. 7 ustawy o Policji było stwierdzenie niemożności zastosowania przez organ art. 121e ust. 3 cyt. ustawy.

W tej sprawie organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że [...] M.K., wyjeżdżając w trakcie zwolnienia lekarskiego za granicę, nieprawidłowo wykorzystała zwolnienie lekarskie. Czas zwolnienia lekarskiego nie jest równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant sam decyduje o sposobie spędzenia czasu wolnego. Podjęta przez wyżej wymienioną policjantkę – już po kontroli organu – próba wyjaśnienia, że wyjazd zagraniczny stanowił zalecenie lekarskie i przedstawienie dokumentów medycznych nie stanowią podstawy do podważenia dokonanej przez organ oceny jej zachowania. Podjęcie przez [...] M.K. – niezdolną do służby (przebywającą na zwolnieniu lekarskim), mogącą chodzić – czynności turystycznego wyjazdu zagranicznego do [...] nie stanowiło zwykłych czynności dnia codziennego. Wprawdzie kategoria "zwykłych czynności dnia codziennego" nie jest określeniem precyzyjnym, o zamkniętym zakresie znaczeniowym, to jednak tego rodzaju zachowanie wyżej wymienionej policjantki niewątpliwie nie mieści się w tym pojęciu. Okoliczność, że tego typu wyjazd zagraniczny sprzyja procesowi leczenia, jest z punktu widzenia omawianych regulacji obojętna. Istotne jest bowiem to, czy tego rodzaju zachowanie mieści się w ramach dopuszczalnych czynności policjanta podczas korzystania ze zwolnienia lekarskiego. Innymi słowy, pewne zachowania mogą być niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego, mimo tego, że pozostają w zgodzie z procesem leczenia. Czym innym jest bowiem okoliczność potwierdzenia niezdolności policjanta do służby – poprzez wystawienie zwolnienia lekarskiego, a czym innym sama diagnoza lekarska dokonana przez lekarza, jak również zalecony proces leczenia. Konsekwencją ustalenia nieprawidłowego wykorzystania przez [...] M.K. zwolnienia lekarskiego była utrata prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego, jest zasadny.

Powyższe stwierdzenie skutkowało również uwzględnieniem zarzutów naruszenia określonych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, które stanowią procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).