Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 155/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 1 , 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011r. Nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] (znak. [...]) Prezydent Miasta P. po rozpatrzeniu wniosku A. K. z dnia 25 czerwca 2009 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy jako postępowanie legalizacyjne dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy), przewidzianej do realizacji na działce nr [...] , arkusz [...] , obręb G., położonej w P. przy ul. G. [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż wniosek o wydanie warunków zabudowy związany jest z postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym nadbudowy przedmiotowego budynku. Dalej organ wskazał, że w dniu [...] 2010 r. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jednakże decyzją nr [...] z dnia [...] 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania J. i R. B. , uchyliło ww. decyzję ze względów formalnych i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Następnie organ wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent Miasta wyjaśnił, iż w celu przeprowadzenia analizy urbanistycznej wokół przedmiotowej działki nr 18/4, wyznaczono obszar analizowany w promieniu 50 m. Przyjęty obszar jest większy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (3x10 m). Zdaniem organu nie ma podstaw dla powiększenia rozmiaru ustalonego obszaru minimalnego, ponieważ zabudowa objęta analizą tworzy zwarty kwartał zabudowy, który od południa ograniczony jest ul. P. natomiast od północy ul. W.. W obszarze analizowanym znalazły się działki położone wzdłuż ulic: G., po obu jej stronach (nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]), ul. P. (nr [...],[...],[...]), ul. C. nr [...] oraz ul. W. (nr [...],[...],[...]).

Dalej Prezydent Miasta P. wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że inwestycja kontynuuje funkcję mieszkalną jednorodzinną, linię zabudowy w odległości 4 m od frontowej granicy działki, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej. Jednakże przedmiotowa inwestycja nie kontynuuje wysokości budynków z obszaru analizowanego oraz geometrii dachów. Wyniki analizy wskazują, że wszystkie budynki w obszarze analizowanym mają maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne oraz dachy płaskie. Ponadto budynek położony przy ulicy G. [...] (lewy segment bliźniaka), który stanowi najważniejsze odniesienie dla ustalenia wysokości prawego segmentu zabudowy bliźniaczej, również posiada dwie kondygnacje nadziemne, wysokość 5,5 m oraz płaski dach. Powyższe wnioski wskazują na brak możliwości ustalenia w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu w nawiązaniu do wysokości i geometrii dachu budynku sąsiedniego. Organ podkreślił, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i organ ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej.

Odnosząc się do uwag zgłoszonych przez inwestora organ wskazał, że obszar analizowany wyznaczony w odległości minimum 50 m od granic działki wnioskowanej, jest w zupełności wystarczający do prawidłowego sporządzenia analizy urbanistycznej. Jest to obszar, który dzięki istniejącym budynkom tworzy zwarty kwartał zabudowy o zbliżonych cechach i parametrach urbanistycznych i architektonicznych, dlatego nie występuje tutaj żadna szczególna sytuacja, dla której uzasadnione byłoby powiększenie obszaru analizowanego.

Zaznaczył także, iż zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Wyznacznikiem spełnienia ustawowych wymogów są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na wskazanym obszarze, które w niniejszej sprawie uniemożliwiają ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora.

Wskazane przez wnioskodawcę trzykondygnacyjne budynki w ocenie organu należą do budynków dwukondygnacyjnych podpiwniczonych, co jest również zgodne z załączoną przez inwestora mapą zasadniczą. Budynki przy ul. W. [...] i ul. G. [...] są budynkami dwukondygnacyjnymi. Pozostałe budynki znajdują się poza obszarem analizowanym. Natomiast odnosząc się do geometrii dachu, budynki wskazane przez inwestora jako te z dachami skośnymi znajdują się poza obszarem analizowanym. Budynek przy ul. G. [...] (objęty analizą) posiada dach płaski, a nie jak stwierdził inwestor dach skośny, potwierdza to dokumentacja zdjęciowa, również ta załączona przez inwestora, a widoczny czterospadowy układ tego dachu związany jest z koniecznością odprowadzania wód opadowych. Budynek przy ul. W. [...] posiada dach płaski we frontowej części budynku, a dach skośny w tylnej jego części. Jednocześnie organ podkreślił, że żaden z budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym ani w dalszym sąsiedztwie, spadkiem czy formą nie nawiązuje do dachu zrealizowanego na nieruchomości przy ul. G. [...] .

Odwołanie od powyższej decyzji, uzupełnione pismem z dnia 2 sierpnia 2011 r., wniósł A. K., podnosząc, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające powiększenie obszaru analizowanego. Zdaniem strony z uwagi na znaczne zróżnicowanie zabudowy w rejonie miasta, w którym znajduje się działka objęta wnioskiem, niezbędne jest większe uśrednienie parametrów zabudowy stanowiących podstawę do wyznaczanych warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem, dzięki czemu w większym stopniu zapewniona zostanie zasada takiego kształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość. Ponadto powierzchnia obszaru analizowanego wyznaczona w minimalnych granicach w znacznej części (to znaczy zadrzewionej działki nr ewidencyjny [...]) nie jest zabudowana, co utrudnia prawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czemu wyznaczenie obszaru analizowanego ma służyć. Strona podniosła, iż wyznaczony obszar nie obejmuje posesji przy ul. W. 10, zlokalizowanej na północ od tej ulicy, która to działka bez wątpienia należy do tego samego kwartału zabudowy, co działka objęta wnioskiem. Zarówno w uzasadnieniu skarżonej decyzji, jak i analizie urbanistycznej nie wskazano uzasadnienia dla pominięcia w powyższej analizie budynku zlokalizowanego przy ul. W. [...] pomimo tego, iż częściowo zlokalizowany jest on na wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym.

A. K. stwierdził, że nieprawdą jest jakoby budynki występujące w obszarze analizowanym miały maksymalnie dwie kondygnacje. Wskazał, iż po trzy kondygnacje mają budynki przy ul. W. [...] i ul. G. oraz położone niedaleko budynki przy ul. W. [...] i C. [...] . Nie zgodził się także ze stwierdzeniem zawartym w analizie, iż wszystkie dachy budynków występujących na terenie analizowanym są płaskie. Budynki przy ul. W. 8, ul. G. 7 a także budynki przy ul. W. [...] i C. [...] posiadają dachy skośne.

Zdaniem strony wyżej wymienione błędy w ocenie stanu faktycznego przesądziły o nieznajdującym poparcia w rzeczywistości stwierdzeniu, iż inwestycja objęta wnioskiem z dnia 25 czerwca 2009 r. nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy.

Organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez A. K. Kolegium stwierdziło, iż wskazane przez niego w odwołaniu budynki trzykondygnacyjne to w rzeczywistości budynki dwukondygnacyjne podpiwniczone. Dachy o geometrii innej niż płaska znajdują się poza obszarem analizowanym a żaden z dachów nie nawiązuje do geometrii dachu budynku należącego do inwestora. Obszar wyznaczony w analizie urbanistycznej jest prawidłowy i nie ma potrzeby jego powiększenia, gdyż tworzy on zwarty kwartał zabudowy o zbliżonych cechach i parametrach urbanistycznych i architektonicznych.

Nadto przedstawione w uzupełnieniu odwołania dane dotyczą nieruchomości znajdujących się poza obszarem analizowanym - jak wynika ze zdjęcia satelitarnego, poza zwartym kwartałem zabudowy. Słusznie więc organ I instancji nie rozszerzył obszaru analizowanego ponad minimalną wartość określoną w rozporządzeniu.

Pismem z dnia 6 lutego 2012 r. A. K. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. powtarzając zarzuty i argumentację wyrażoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 14 maja 2012 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe zarzuty wskazując jakie budynki, znajdujące się w obszarze analizowanym lub w jego bezpośrednim sąsiedztwie, posiadają trzy kondygnacje bądź dachy spadziste.

Obecny na rozprawie w dniu 15 maja 2012r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko podnosząc, iż zaskarżona decyzja wyraża diametralnie inne stanowisko niż decyzja na podstawie, której zostało wydane pozwolenia na budowę. Z kolei obecni na rozprawie uczestnicy postępowania J. i R. B. podnieśli, iż dachy skośne na których występowanie w sąsiedztwie inwestycji powołuje się skarżący są na budynkach wolnostojących natomiast przedmiotowy budynek jest zrealizowany w zabudowie bliźniaczej. Podnieśli też, ze budynki przy ul. G. nie mają trzech kondygnacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie jest - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego.

Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne określające prawa i obowiązki stron lub normy procesowe, regulujące postępowanie przed organami administracji publicznej.

Dokonana w tak zakreślonej kognicji kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Prezydenta Miasta P. wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do meritum rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej: u.p.z.p.), przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej: Rozporządzenie).

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne.

Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego Rozporządzenia z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice tego obszaru organ dokonujący analizy wyznacza na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (to jest na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 Rozporządzenia).

Z treści § 3 ust 2 Rozporządzenia wynika, iż granice obszaru analizowanego mogą zostać wyznaczone w odległości większej niż wskazana w tym przepisie, gdy wymaga tego zasada dobrego sąsiedztwa. Ma to miejsce np. w sytuacji gdy w bezpośrednim sąsiedztwie działki, której dotyczy wniosek o wydanie warunków zabudowy brak jest zabudowanych działek, ale takie działki, dostępne z tej samej drogi publicznej znajdują się w tuz po za granicami obszaru wyznaczonego w minimalnej odległości.

Dla celów analizy urbanistycznej dokonanej w rozpatrywanej sprawie wyznaczono obszar analizowany w prawnie dopuszczalny sposób - w minimalnej odległości od działki inwestora. Jak słusznie zauważył organ I instancji, na tak wyznaczonym obszarze występuje zabudowa pozwalająca na przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Obszar ten obejmuje zawarty kwartał zabudowy, na której występuje kilkanaście budynków pełniących taką samą funkcję mieszkaniową – jednorodzinną jak budynek należący do wnioskodawcy.

Niemniej jednak, mimo prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, przeprowadzona na nim analiza urbanistyczna zawiera uchybienia, które mogły rzutować na wynik rozstrzygnięcia.

W tym miejscu podkreślić należy, iż na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, publ. Lex nr 577117).

W ocenie Sądu organ I instancji orzekający w przedmiotowej sprawie nie zadośćuczynił zaś temu obowiązkowi i recypował do swojej decyzji wady, jakimi była obciążona analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie. Obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. obciążają przy tym również organ II instancji, który w niniejszej sprawie także nie dokonał wnikliwej oceny analizy urbanistyczno-architektonicznej pod kątem zgodności z przepisami prawa i tym samym nie wyeliminował uchybień Prezydenta Miasta P..

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie wyłącznie działek które mają dostęp do tej samej drogi publicznej, do której ma dostęp działka objęta wnioskiem ( por. wyroki: NSA z dnia 20 maja 2011r., sygn. akt II OSK 895/10, z dnia 30 listopada 2010r. sygn. akt II OSK 1831/ 09, z dnia 15 listopada 2007r. sygn. akt II OSK 1508/06, WSA z dnia 20 października 2010r. sygn. akt II SA/Rz 443/10, z dnia 6 listopada 2006r sygn. akt IV SA/Wa 1190/06, z dnia 25 stycznia 2005 sygn. akt. II SA/Bk 677/04, opublikowane na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z przepisów Rozporządzenia nie wynika, czy przeprowadzając analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ powinien brać pod uwagę jedynie te działki, które w całości znajdują się w wyznaczonym obszarze analizowanym, czy także te, które tylko częściowo są objęte tym obszarem. W ocenie Sądu, nic nie stoi na przeszkodzie aby w analizie uwzględnić również zabudowę znajdujących się na działkach jedynie częściowo znajdujących się w wytyczonym obszarze.

Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik graficzny nr 3 do decyzji organu I instancji, w sporządzonej analizie urbanistycznej, uwzględniono m.in. zabudowę położoną na kilku działkach częściowi tylko znajdujących się w obszarze analizowanym (działki przy ul. Patszkowskiej nr [...],[...] i [...], ul. C. [...] oraz W. [...]) jednocześnie pominięto zabudowę na działkach przy ul. W. [...] oraz G. [...], które również częściowo znajdują się na tym obszarze. Zarówno z analizy jak i decyzji organów obu instancji nie wynika, dlaczego te dwie działki nie zostały uwzględnione w analizie, a zostały uwzględnione inne działki częściowo znajdujące się na obszarze analizowanym. Organy nie wyjaśniły tej kwestii mimo, iż A. K. już w uwagach do sporządzonej analizy a także w odwołaniu podnosił, iż organy nie wyjaśniły dlaczego w analizie pominięto zabudowę położoną na działce przy ul. W. [...], która posiada dach spadzisty tak jak budynek, położony na działce wnioskodawcy. Niewyjaśnienie tej okoliczności pominięcia w analizie części działek częściowo znajdujących się na obszarze analizowanym stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy a także naruszenie art. 11 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stronie wszystkich przesłanek, którymi kierowały się organy rozstrzygając sprawę. Powyższe uchybienie przepisów postępowania jest o tyle istotne, iż jedną z przyczyn wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy była okoliczność braku na terenie analizowanym budynku mieszkalnego posiadającego dach spadzisty, do którego mogłaby nawiązywać konstrukcja dachu budynku należącego do skarżącego. Tymczasem z dokumentacji zdjęciowej przesłanej przez stronę wynika, iż pominięty w analizie budynek przy ul. W. [...] posiada dach dwuspadzisty podobnie jak budynek przy ul. G. [...].

Odnosząc się charakteru dachów budynków położonych na działkach przy ul. W. [...] i G. [...], Sąd podziela dotychczasowe stanowisko organu I instancji, iż ich konstrukcja nie nawiązuje do konstrukcji dachu budynku należącego do skarżącego. Dach budynku przy ul. G. [...] posiada na całej powierzchni układ dwuspadzisty podczas gdy dach budynku przy ul. G. [...] jest niemal płaski z lekkim nachyleniem czterospadkowym, a dach budynku przy ul. W. ma charakter mieszany – od frontu budynku jest płaski a w głębi jest dwuspadzisty.

Kolejnym uchybieniem, którym obciążone są decyzje organów obu instancji jest naruszenie § 7 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W § 7 ust. 1 tegoż Rozporządzenia określono, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem. Zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wreszcie w ust. 4 postanowiono, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Analiza powyższych przepisów prowadzi, po pierwsze, do wniosku, iż ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dokonywane jest w metrach liczonych od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem. Tymczasem organ I instancji opierając się na wynikach przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja nie kontynuuje wysokości budynków z obszaru analizowanego, gdyż posiada trzy kondygnacje, podczas gdy w sąsiedztwie występuje wyłącznie zabudowa dwukondygnacyjna. Jedynie w stosunku do budynku położonego przy ul. G. [...] wskazano jego wysokość wyrażoną w metrach.

Powyższe stanowi naruszenie art. 7 § 1 i 2 Rozporządzenia. Przeprowadzając analizę zabudowy po kątem ustalenia wysokości elewacji frontowej dla wnioskowanej zabudowy, organ winien ustalić wysokość sąsiedniej zabudowy wyrażoną w metrach, a nie w liczbie kondygnacji. Wynika to wprost z treści § 7 ust. 2 Rozporządzenia, które nie posługuje się pojęciem kondygnacji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2008r. II SA/Bd 800/07, opublikowane na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Dalej wskazać należy, iż w świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jawi się, iż wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 i 3 Rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza więc ono tzw. bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo (patrz. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2011 r. o sygn. akt II SA/Po 332/11 opublikowane na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Mając powyższe na uwadze trzeba zauważyć, iż z analizy urbanistyczno-architektonicznej ani z uzasadnienia decyzji obu instancji nie wynika jak jest wysokość (określona w metach) górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, którego dotyczy wniosek oraz budynku sąsiadującego z nim budynku przy ul. G. [...]. W decyzji organu I instancji znajduje się jedynie stwierdzenie, iż budynek przy ul. G. [...] ma wysokość 10,61 metra i spadzisty dach, a sąsiadujący z nim budynek przy ul G. [...] wysokość 5,5 metra i dach płaski. Powyższe, potwierdzone jest materiałem fotograficznym znajdującym się w aktach sprawy i świadczy niewątpliwie, iż budynek przy ul. G. [...] nie kontynuuje wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przyległego budynku przy ul. G. [...]. Jednakże wobec braku informacji co do wysokości krawędzi elewacji frontowej zabudowy położonej przy ul. G. [...], nie można na tym etapie postępowania ustalić, czy wysokość krawędzi elewacji frontowej budynku położonego przy ul. G. [...] jest inna niż wysokość budynku przy ul. G. [...] i czy nie zachodzi okoliczność wskazana w § 7 ust. 3 Rozporządzenia uzasadniająca ustalenie dla tej wysokości dla budynku przy ul. G. [...] w oparciu o średnią wysokość występującą na obszarze anglizowanym. Żeby wyeliminować powyższą wątpliwość konieczne jest ustalenie wyrażanej w metrach wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynku, którego dotyczy wniosek oraz budynku przy ul. G. [...].

Wskazane wyżej uchybienia przy sporządzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej, które nie zostały wyeliminowane w toku postępowania administracyjnego uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 par 1 pkt 1 lit . c p.p.s.a.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien uzupełniać analizę urbanistyczno-architektoniczną o ustalenia dotyczące, wyrażonej w metrach, wysokości krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki budynku, którego dotyczy wniosek oraz budynków znajdujących się na obszarze analizowanym, a w szczególności budynku przy ul. G. [...] oraz rozważyć uwzględnienie w tej analizie zabudowy znajdującej się na działkach położonych przy ul. W. [...] i ul. G. [...] częściowo leżących w granicach analizowanego obszaru.

O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., natomiast o niewykonalności zaskarżonej decyzji orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.