Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 260/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 5,6
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. .


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Wójt Gminy [...] powołując się na art. 71 ust 2 pkt 1, art. 75 ust 1 pkt 4 oraz art. 80 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej u.u.i.ś.), w związku z art. 6 ust 2 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936, dalej jako ustawa zmieniająca), a także § 2 ust.2 pkt 2 w związku z § 3 ust.1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm., dalej jako rozporządzenie z 9 listopada 2010 r.), zgodnie z art. 104 k.p.a., odmówił wydania D.W. zgody na realizację przedsięwzięcia: budowę 2 budynków inwentarskich przeznaczonych do chowu indyka, budowę infrastruktury technicznej, budowę zbiorników na paszę oraz budowę zbiorników na gaz wraz z przyłączami do budynków na terenie F., działki nr ew. [...] (charakterystyka całego przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji i jej integralną częścią).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia wraz z załącznikami wpłynął 8 grudnia 2014 r.

Organ podał, iż na działki nr ew. [...] nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że planowane przedsięwzięcie zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 w związku z § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stosownie do art. 59 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.

Następnie organ wskazał na przebieg postępowania w sprawie podając, iż w jego toku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej RDOŚ) postanowieniem [...] z dnia [...] marca 2015 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia określając jego warunki. Również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej jako PPIS) pismem [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. zaopiniował pozytywnie pod względem wymagań higieny środowiska warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia oraz określił środowiskowe uwarunkowania jego realizacji.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. organ I instancji odmówił wydania zgody na realizację przedsięwzięcia, która na skutek odwołania inwestora została uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Zgodnie z wytycznymi SKO organ I instancji pismem z [...] grudnia 2015 r. wezwał wnioskodawcę do wskazania wariantu racjonalnego alternatywnego, dostosowanego do potrzeb ochrony środowiska, który nie będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie ludzi oraz nie będzie mieć wpływu na złe samopoczucie mieszkańców, nie będzie powodować uciążliwości odorowych dla mieszkańców oraz nie przyczyni się do powstawania konfliktów społecznych.

W odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2016 r. inwestor poinformował, że w przedłożonym Raporcie o oddziaływaniu na środowisko sporządzonym w listopadzie 2014 r. (wraz z uzupełnieniami) zostały opisane analizowane warianty wymagane prawem, w tym wariant proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny inwestycji oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska zgodnie z zapisami art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. Zdaniem inwestora, przyjęty do realizacji racjonalny wariant alternatywny, będący jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, uwzględnia najdogodniejszą lokalizację projektowanych zabudowań inwentarskich na terenie będącym we władaniu inwestora usytuowanym we wsi [...].

Ze względu na szczególnie skomplikowany charakter sprawy Wójt o zwrócił się [...] lutego 2016 r. do Regionalnej Komisji do spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. Dnia [...] marca 2016 r. Grupa Robocza w/w Komisji przyjęła stanowisko, że RDOŚ po stwierdzeniu, że uzupełniony raport spełnia wymagania wynikające z art. 66 u.u.i.ś. i uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia, określił warunki jego realizacji i eksploatacji. Następnie Wójt zlecił wykonanie opinii dotyczącej inwestycji P.D. - ekspertowi z zakresu prawa ochrony środowiska i ocen oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wykonanie opinii w sprawie potencjalnego zapachowego oddziaływania dwóch budynków inwentarskich przeznaczonych do chowu indyka - Pracowni Zapachowej Jakości Powietrza Uniwersytetu Technologicznego.

W oparciu o otrzymane opinie Wójt dwukrotnie w dniu 12 lipca i 12 września 2016 r. wzywał wnioskodawcę do przedłożenia raportu o oddziaływaniu na środowisko uzupełnionego o brakujące informacje oraz wskazanie lokalizacji inwestycji zgodnej z wnioskami zawartymi w opinii dotyczącej potencjalnego zapachowego oddziaływania. Wnioskodawca nie przedłożył dokumentów.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. organ I instancji ponownie odmówił wydania zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja ta została uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji w związku z decyzją SKO z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...].

Następnie zgodnie z wytycznymi SKO Wójt wezwał wnioskodawcę do złożenia stosownych wyjaśnień do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, które złożone zostały 28 czerwca 2017 r. Stosownie do art. 77 ust 1 u.u.i.ś. Wójt zwrócił się do RDOŚ o ponowne uzgodnienie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia oraz wystąpił o opinię do PPIS. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. RDOŚ uzgodnił realizację przedsięwzięcia określając jego warunki. Natomiast PPIS w opinii sanitarnej [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. zaopiniował negatywnie inwestycję.

Dalej organ I instancji pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. wezwał wnioskodawcę do przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawierającego informacje zgodnie z zakresem określonym w art. 66 u.u.i.ś., według treści przepisu zmienionego ustawą z dnia 9 października 2015 r., obowiązujący w nowym brzmieniu od 1 stycznia 2017 r. Wezwanie pozostawione zostało bez odpowiedzi. Jednocześnie stosownie do art. 79a § 1 k.p.a. organ poinformował wnioskodawcę, że brak przedłożenia dokumentu, zgodnie z wezwaniem, stanowi przesłankę zależną od strony, która nie została na dzień wysłania informacji spełniona, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony oraz że w myśl art. 79a § 2 k.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia w/w przesłanek.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał na wstępie na treść przepisów prawa przywołanych w podstawie pranej decyzji. Organ wskazał, iż w myśl art. 3 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś. ilekroć w ustawie jest mowa o ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - rozumie się przez to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności:

a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień,

c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Organ zwrócił uwagę, iż ustawa z dnia 9 października 2015 r. o zmianie u.u.i.ś. z dniem 1 stycznia 2017 r. wprowadziła szereg zmian m.in. dotyczących ocen oddziaływania na środowisko, dodając, iż zmiany w art. 66 u.u.i.ś, który reguluje zakres raportu oddziaływania na środowisko były znaczące, w tym rozszerzeniu i uszczegółowieniu uległ zakres informacji, które powinny się znaleźć w takim opracowaniu. Normując wejście w życie noweli z 9 października 2015 r. z dniem 1 stycznia 2017 (art. 7 ustawy zmieniającej), ustawodawca jednocześnie przewidział w art. 6 ust. 2, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednak organ wskazał na wyrok WSA w Łodzi z 13 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 136/18, w którym sąd przesądził o stosowaniu znowelizowanych przepisów u.u.i.ś. w stosunku do spraw wszczętych i nie zakończonych, w których inwestor składał dodatkowe wyjaśnienia, stwierdzając, iż jeżeli po dacie wejścia w życie powołanej ustawy tj. po dniu 1 stycznia 2017 r., podmiot dokonuje zmian raportu, składa dodatkowe wyjaśnienia, to wówczas zasady określone w art. 6 ustawy z dnia 9 października 2015 r. nie mają zastosowania, a stosuje się nowe przepisy. Dlatego też organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie konieczne było wezwanie wnioskodawcy do przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawierającego informacje zgodnie z zakresem określonym w art. 66 u.u.i.ś. zmienionym ustawą z dnia 9 października 2015 r. Jednakże, jak podał organ, mimo wezwania strona nie złożyła wymaganego dokumentu, wobec czego organ pouczył wnioskodawcę w trybie art. 79a § 1 i 2 k.p.a.

Mając na uwadze, iż raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi zasadniczy dokument, w oparciu o który dokonuje się oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a brak dokumentu, sporządzonego w oparciu o aktualny stan prawny, uniemożliwia organowi przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia oraz określenie w treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach m. in. warunków realizacji przedsięwzięcia, wymagań dotyczących ochrony środowiska czy nałożenia dodatkowych obowiązków, organ zgodnie z art. 82 ust. 1 u.u.i.ś. odmówił w przedmiotowej sprawie wydania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Od powyższej decyzji D.W. złożyła odwołanie w wyniku, którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2019r. nr [...], działając na podstawie art. 1, art. 2 z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018r., poz. 570), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ust. 1 w związku z art. 81 ust. 1 u.u.i.ś., w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie u.u.i.ś., a także § 2 ust. 2 pkt 2 w związku z § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył treść przepisów wskazanych w podstawie prawnej decyzji oraz powielił opis przebiegu postępowania w sprawie za organem I instancji. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji co do tego, że planowane przedsięwzięcie, zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 w związku z § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stosownie do art. 59 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. Kolegium wskazało, iż ustawa z dnia 9 października 2015 r. o zmianie u.u.i.ś. z dniem 1 stycznia 2017r. wprowadziła szereg zmian m.in. dotyczących ocen oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 6 ust. 2 cyt. ustawy, do spraw wszczętych na podstawie u.u.i.ś., dla których przed dniem wejścia w życie nowelizacji przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. SKO wskazało, iż w rozpatrywanym przypadku raport o oddziaływaniu na środowisko został przedłożony (wraz z wnioskiem) w 2014 r., a więc - odnośnie do nowelizacji u.u.i.ś. - sprawa co do zasady winna zostać rozpatrywana na podstawie przepisów dotychczasowych. Dalej jednak Kolegium wskazało, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie kolejne zmiany u.u.i.ś. wprowadzone przez ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566, z późn. zm.). Zgodnie z art. 545 ust. 1 nowej ustawy Prawo wodne, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanych na podstawie u.u.i.ś. oraz decyzji, przed wydaniem których przeprowadza się ponowną ocenę oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy niniejszej ustawy oraz ustawy zmienianej w art. 509 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ustawa "zmieniana w art. 509" to u.u.i.ś.). Kolegium wskazało, iż w dniu 28 lutego 2018 r. Sejm RP uchwalił jednak ustawę o zmianie ustawy - Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., która zmieniła w sposób istotny m.in. treść art. 545 ust. 1 ustawy Prawo wodne, nakazując stosowanie w postępowaniach środowiskowych, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy Prawo wodne, przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2018 r. Zgodnie z art. 545 ust. 1a ustawy, "w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą" stosuje się tylko przepisy art. 64 ust. 2 pkt 3, art. 74 ust. 1 pkt 5, art. 77 ust. 2 pkt 3, art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 3 oraz art. 90 ust. 1b u.u.i.ś. Organ odwoławczy podał, iż nie są to jednak zmiany mające istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Dalej SKO wskazało, iż w jego ocenie zmiany w art. 66 u.u.i.ś. wprowadzone ustawą z dnia 9 października 2015 r., który reguluje zakres raportu oddziaływania na środowisko są znaczące, rozszerzeniu i uszczegółowieniu uległ bowiem zakres informacji, które powinny się znaleźć w takim opracowaniu. W tym zakresie organ odwoławczy powtórzył w całości za organ I instancji przepisy normujące wejście w życie noweli z 9 października 2015 r. oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 marca 2018 r. mający przesądzać o stosowaniu znowelizowanych przepisów u.u.i.ś., w stosunku do spraw wszczętych i nie zakończonych, w których inwestor składał dodatkowe wyjaśnienia. Następnie SKO podzielając stanowisko organu I instancji stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie organ miał obowiązek wezwać wnioskodawcę do przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawierającego informacje zgodnie z zakresem określonym w art. 66 u.u.i.ś. zmienionym ustawą z dnia 9 października 2015 r.

W ocenie Kolegium znajdujący się w aktach sprawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z listopada 2014r. wraz z uzupełnieniami nie jest kompletny, inwestor został wezwany przez organ I instancji do uzupełnienia raportu, niemniej jednak wnioskodawca tego raportu nie uzupełnił. W ocenie SKO raport nie zawiera m.in. opisu zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit a i b, analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Kolegium zaznaczyło, że w niniejszej sprawie autor raportu wskazał, iż wariant proponowany przez inwestora jest jednocześnie najkorzystniejszym dla środowiska i racjonalnym wariantem alternatywnym. Wskazano, iż w raporcie podano, iż niepodejmowanie działań, wiązało się będzie z utrzymaniem użytkowania terenu inwestycji jako gruntu omego. SKO zaznaczyło, że z raportu wynika, że "wariant 0" polega na zaniechaniu realizacji planowanego przedsięwzięcia. Z kolei "wariant I" polega na budowie 4 budynków inwentarskich przeznaczonych do chowu indyka. W raporcie wariantem przewidzianym do realizacji przez inwestora jest z kolei budowę 2 budynków inwentarskich przeznaczonych do chowu indyka. Autor raportu wyjaśnił także, że "wariant II" jest racjonalnym wariantem alternatywnym, a jednocześnie najbardziej korzystnym dla środowiska obok wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia.

W tym stanie rzeczy, w opinii Kolegium, przedmiotowy raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera prawidłowej analizy wariantów wymaganych przez ustawodawcę, gdyż art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. jednoznacznie stanowi, że raport musi zawierać opis trzech wariantów, które uwzględniają szczególne cechy danego przedsięwzięcia lub jego oddziaływania: wariant proponowany przez wnioskodawcę, a także racjonalny wariant alternatywny (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) oraz racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b). Powyższe trzy warianty muszą oczywiście posiadać uzasadnienie ich wyboru. Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie siatki porównawczej, na gruncie której organ weryfikuje proponowany wariant, który może być zatwierdzony przez organ do realizacji. Inwestor obowiązany jest przedstawić taki raport o oddziaływaniu przedsiębiorstwa na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., a nie tylko wariantu, którym inwestor z przyczyn oczywistych jest zainteresowany. Celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w wariancie alternatywnym. Zdaniem Kolegium w realiach niniejszej sprawy opis "wariantu I" jest zbyt ogólnikowy, nie dający się ocenić, zwłaszcza w odniesieniu do przedstawionego wariantu wnioskodawcy będącego jednocześnie racjonalnym wariantem alternatywnym, jak również wariantem najbardziej korzystnym dla środowiska. W raporcie nie przedstawiono faktycznie innego niż proponowany przez inwestora wariantu, który inwestor opisuje jako racjonalny wariant alternatywny. Raport winien zawierać opis i analizę trzech wariantów. W opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane odpowiednie proporcje w zakresie przedstawienia ich parametrów, zwłaszcza tych dających się porównać. Nie jest dopuszczalna sytuacja, która ma miejsce w niniejszej sprawie, w której raport obejmuje przede wszystkich analizę oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, który jest nazywany także racjonalnym wariantem alternatywnym.

Mając na uwadze powyższe SKO uznało, iż Wójt słusznie wzywał wnioskodawcę do uzupełnienia raportu z listopada 2014r., m.in. 17 czerwca 2015r., 14 grudnia 2015r., 12 lipca 2016r., czy też 11 czerwca 2018r. Kolegium wyjaśniło, że to do organu administracji należy wybór wariantu do realizacji przedsięwzięcia, zatem aby to było możliwe celowe jest szczegółowe opisanie w raporcie nie tylko wariantu proponowanego przez inwestora, ale i wariantu alternatywnego jak i najkorzystniejszego dla środowiska (który może być równocześnie wariantem proponowanym przez inwestora), tak aby organ mógł sam ustalić, który z wariantów jest najkorzystniejszy dla środowiska i ewentualnie zastosować art. 81 ustawy, z którego wynika, że to nie wnioskodawca ma decydujący głos w wyborze wariantu realizacji przedsięwzięcia, lecz musi w tym zakresie współdziałać z organem wydającym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Co przy tym szczególnie istotne - rozważenie opisanych wariantów powinno nastąpić także w kontekście podnoszonych w toku postępowania zastrzeżeń, co do realizacji przedsięwzięcia.

SKO wskazało, iż podstawę odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań może stanowić wynikająca z art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę. Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. W sytuacji natomiast gdy brak jest możliwości analizy wpływu przedsięwzięcia na środowisko jak również możliwości oraz sposobów zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także gdy brak jest prawidłowo sporządzonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, sporządzonego w oparciu o aktualny stan prawny, nie jest możliwe przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia oraz określenie w treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach m.in. warunków realizacji przedsięwzięcia, wymagań dotyczących ochrony środowiska czy nałożenia dodatkowych obowiązków, zgodnie z art. 82 ust. 1 u.u.i.ś.

Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w H Wlkp. wniosła D.W., zarzucając organom naruszenie:

1. art 66 ust 1 u.u.i.ś. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie ten przepis w brzmieniu po nowelizacji z dnia 1 stycznia 2017 r., podczas gdy art 6 ust 1 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie u.u.i.ś. jednoznacznie wskazuje na konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art 66 u.u.i.ś. w brzmieniu sprzed nowelizacji;

2. art 6 ust 2 ustawy z dnia 9 października 2015 r. poprzez jego błędne zastosowanie i wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji;

3. art. 81 ust 1 u.u.i.ś. poprzez jego błędne zastosowanie i wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, podczas gdy nie została spełniona żadna z negatywnych przesłanek wskazanych w tym przepisie uzasadniająca wydanie decyzji odmownej;

4. art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. w brzmieniu sprzed nowelizacji poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że raport nie zawiera wszystkich wymaganych prawem elementów, a w konsekwencji oddalenie wniosku;

5. art 81 ust 1 u.u.i.ś. poprzez zaniechanie obowiązku samodzielnego poszukiwania przez organ rozwiązań zapewniających przewidzianą przepisami prawa ochronę środowiska;

6. art 9 k.p.a. poprzez nie tylko nienależyte informowanie wnioskodawczyni o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim poprzez wprowadzenie wnioskodawczyni w piśmie z dnia [...] maja 2018 r., [...] w błąd co do braku konieczności złożenia dodatkowych dokumentów;

7. art 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

8. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

9. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez przewlekanie postępowania - wezwanie do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nastąpiło dopiero po czterech latach prowadzenia postępowania.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, uznając jednocześnie zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U.2017.2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2018.1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot oceny Sądu stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy odmawiającą skarżącej wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia obejmującego budowę 2 budynków inwentarskich przeznaczonych do chowu indyka, z infrastrukturą techniczną, zbiornikami na paszę oraz zbiornikami na gaz wraz z przyłączami do budynków na terenie fermy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako u.u.i.ś.). Zgodnie z art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Uzyskanie jej jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.u.i.ś.). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. To oznacza, iż organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tą decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy.

Przesłanki wydania decyzji negatywnej, tzn. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zatem nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa. Podstawę taką może stanowić wynikająca z art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. odmowa zgody na realizacje przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę.

W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości, iż planowane przedsięwzięcie zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 w związku z § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stosownie do art. 59 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. W takim przypadku zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. inwestor składając wniosek o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązany jest załączyć raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jego wymagane elementy określa art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. Raport oddziaływania na środowisko jest dokumentem stanowiącym podstawę oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z punktu widzenia zasad postępowania jest on dokumentem prywatnym i mimo, że nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. jako dokument posiada szczególną moc dowodową, która wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, organizacyjnych, logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą (por. wyrok NSA z 11 lipca 2013 r., II OSK 639/13). Raport powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich potencjalnych wymaganych przez art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. kwestii, co jednak nie wyklucza jego uzupełnienia w toku postępowania administracyjnego, czy to na żądanie organu prowadzącego to postępowanie, czy też na wniosek któregoś z organów opiniujących lub uzgadniających. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich mowa w art. 66 u.u.i.ś. oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Organ nie jest związany treścią raportu, a ustalenia w nim zawarte mogą służyć wydaniu decyzji, gdy raport jest rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości. Natomiast w oparciu o niekompletny raport, nie spełniający warunków określonych w art. 66 u.u.i.ś. nie jest możliwe wydanie przez organ pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie miał wymóg raportu określony w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. (w brzmieniu ustawy obowiązującym przed 1 stycznia 2017 r., o czym będzie jeszcze mowa), zgodnie z którym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru oraz art. 66 ust. 1 pkt 6, zgodnie z którym raport powinien zawierać określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko.

Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie siatki porównawczej, na gruncie której organ weryfikuje proponowany wariant, który może być zatwierdzony przez organ do realizacji. Inwestor obowiązany jest przedstawić taki raport o oddziaływaniu przedsiębiorstwa na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., a nie tylko wariantu, którym inwestor z przyczyn oczywistych jest zainteresowany (por. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2018 r., II OSK 1871/17, z dnia 17 stycznia 2018 r., II OSK 813/16). Celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Posłużenie się w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. pojęciem "racjonalnego" wariantu alternatywnego oznacza, że opisywane w raporcie warianty nie mogą mieć charakteru pozornego ani nie mogą być abstrakcyjne z powodu braku możliwości obiektywnych ich zastosowania i z góry skazane na niepowodzenie, lecz muszą to być warianty możliwe do rzeczywistego wprowadzenia. Nie ulega wątpliwości, że opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w wariancie alternatywnym. Przygotowanie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego wymaga każdorazowo przeprowadzenia indywidualnej oceny danego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdyby ten wariant miał być zrealizowany (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., II OSK 1871/17). Warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów i prowadziłoby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., II OSK 1605/13).

W rozpoznawanej sprawie w złożonym przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przedstawiono następujące warianty realizacji przedsięwzięcia: 1) wariant 0 - polegający na zaniechaniu realizacji planowanego przedsięwzięcia, 2) wariant I - polegający na budowie 4 budynków inwentarskich przeznaczonych do chowu indyka na działkach nr: [...], budowie infrastruktury technicznej, budowie zbiorników na paszę oraz budowie zbiorników na gaz wraz z przyłączeniami do budynków, 3) wariant II - polegający na budowie 2 budynków inwentarskich przeznaczonych do chowu indyka na działkach nr: [...], budowie infrastruktury technicznej, budowie zbiorników na paszę oraz budowie zbiorników na gaz wraz z przyłączeniami do budynków. W raporcie wskazano, iż wariant I jest wariantem wstępnie proponowanym przez inwestora, zaś wariant II jest racjonalnym wariantem alternatywnym, a jednocześnie wariantem najbardziej korzystnym dla środowiska obok wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia.

Należy zauważyć, że opisany w raporcie wariant proponowany, a więc wariant który inwestor chciałby zrealizować i w związku z zamiarem realizacji którego wnosi o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, nie odpowiada w istocie opisowi przedsięwzięcia we wniosku złożonym przez stronę w przedmiotowej sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Objęte tym wnioskiem przedsięwzięcie pokrywa się natomiast z opisem racjonalnego wariantu alternatywnego w złożonym raporcie. Zatem wariantem proponowanym według treści wniosku jest w istocie opisany w raporcie racjonalny wariant alternatywny. Co szczególnie istotne jedyna różnica między opisanymi w raporcie wariantami sprowadza się do wielkości planowanej inwestycji, tzn. wariant proponowany obejmuje cztery budynki inwentarskie, racjonalny wariant alternatywny – dwa takie budynki, a wariant zerowy zaniechanie inwestycji. Jak wskazano wyżej warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia prowadząc w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju. W ramach przedsięwzięcia polegającego na hodowli zwierząt konieczne jest takie wariantowanie, które stanowi modyfikację tego samego rodzaju przedsięwzięcia w zakresie powodującym różne oddziaływania na środowisko, a więc np. różne usytuowanie obiektów, różne rozwiązania konstrukcyjne tych obiektów, zróżnicowanie pod względem technologii chowu itp. Przedstawienie wariantów różniących się tylko ilością obiektów tego samego rodzaju (0, 2 lub 4) stanowi jedynie pozór spełnienia prawnego wymogu przewidzianego w art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.u.i.ś. Zamiarem ustawodawcy było stworzenie warunków dla wyboru pomiędzy wariantami oddziałującymi na środowisko w różny sposób, a nie pozornego wyboru między zaniechaniem inwestycji, jej zrealizowaniem bądź realizacją inwestycji w podwojonym wymiarze. W ocenie Sądu w załączonym do wniosku raporcie nie została rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, opis wariantów jest lakoniczny, a przedstawienie wariantów w sposób wyżej opisany, gdzie racjonalny wariant alternatywny w istocie stanowi wariant proponowany, ma charakter pozorny.

Należy podkreślić, że pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku (a dokładnie raportu o oddziaływaniu na środowisko) poprzez wskazanie wariantu racjonalnego alternatywnego dostosowanego do potrzeb środowiska wraz z uzasadnieniem i określeniem przewidywanego oddziaływania na środowisko. Strona pomimo tego wezwania organu nie usunęła powyższego braku.

Zdaniem Sądu, analiza treści złożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko, na tle poczynionych wcześniej rozważań dotyczących tego kluczowego dokumentu w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, wskazuje, iż raport ten jako naruszający art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.u.i.ś., uniemożliwił organowi dokonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uzasadniając tym samym wydanie negatywnej decyzji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, wskazujące na zasadność zaskarżonej decyzji, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostała podniesiona przez organy kwestia wpływu zmiany u.u.i.ś. ustawą z dnia 9 października 2015 r., która weszła w życie 1 stycznia 2017 r., a która wprowadziła szereg zmian m.in. dotyczących zakresu i elementów raportu o odziaływaniu na środowisko. Mający bowiem decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. nie uległ istotnej zmianie i przedmiotowy raport narusza ten przepis zarówno w brzmieniu sprzed nowelizacji, jak i po jej dokonaniu. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych na podstawie u.u.i.ś., dla których przed dniem wejścia w życie nowelizacji przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ w przedmiotowej sprawie raport taki złożony został w grudniu 2014 r., zatem zastosowanie powinny mieć przepisy sprzed nowelizacji. Inwestor złożył co prawda wyjaśnienia w piśmie z [...] czerwca 2017 r., na które powołało się SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako złożone po 1 stycznia 2017 r., ale wyjaśnienia te udzielone zostały na jedno z kolejnych wezwań organu i po drugim już uchyleniu przez SKO decyzji wydanej przez organ I instancji. Ponadto wezwanie organu z [...] maja 2017 r., na które strona udzieliła odpowiedzi pismem z [...] czerwca 2017 r., dotyczyło ustosunkowania się do opinii znajdujących się w aktach, a pochodzących z czerwca i lipca 2016 r.

Podkreślić należy, iż na przedstawioną wyżej ocenę złożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko nie ma wpływu pozytywne stanowisko właściwego organu uzgadniającego, w tym przypadku RDOŚ, gdyż nie jest ono bezwzględnie wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Pozytywne postanowienie RDOŚ uzgadniające realizację danego przedsięwzięcia nie obliguje organu prowadzącego postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - w sytuacji, gdy ten ostatni organ, z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje np. któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego lub w opinii. Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się tylko w niemożności wydania przez organ prowadzący postępowanie w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także niedopuszczalności określenia warunków realizacji przedsięwzięcia, w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający (por. wyrok NSA z 22 lutego 2017r., II OSK 1488/15).

Przytoczone powyżej rozważania i dokonana przez Sąd ocena przemawia za uznaniem zarzutów podniesionych w skardze za bezzasadne.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.