Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2447/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. ei i
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 124 ust. 4 i  ust. 6 art. 160 ust. 2 art. 128 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2018 roku sprawy ze sprzeciwu [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

[...] sp. z. o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "wnosząca sprzeciw") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2018 r. nr [...] uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...], zmienioną decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] wraz z powiązaniem z drogą krajową nr [...], etap I budowa drogi ekspresowej [...] węzeł "[...]" (z węzłem) - węzeł "[...]" (bez węzła) - węzeł [...] (bez węzła), część I - odcinek zlokalizowany poza granicami [...]. Zgodnie z decyzją na działce ew. nr [...] Wojewoda [...] ustalił obowiązek dokonania przebudowy infrastruktury technicznej w postaci przebudowy sieci energetycznej.

Wnosząca sprzeciw wniosła o ustalenie odszkodowania za ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...], w obrębie [...] [...] , oznaczonej jako działki ew. nr [...],[...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] .

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 30.775 zł na rzecz wnoszącej sprzeciw z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...] w obrębie [...] [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. 0,5652 ha, w związku realizację inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej, na którą udzielono zezwolenia ww. decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r., zmienioną decyzją z [...] października 2014 r. oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Odwołujący się zarzucił ustalenie nieprawidłowej kwoty odszkodowania. Wskazał na brak danych ewidencyjnych nieruchomości przyjętych do porównania, co uniemożliwia ich jednoznaczną identyfikację oraz weryfikację cech posiadanych przez te nieruchomości, co w konsekwencji utrudnia weryfikację trafności dokonanego doboru nieruchomości porównawczych i podniósł, że autorka operatu błędnie określiła obszar trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości w pasie o szerokości 16,6 m wzdłuż przebudowanej linii energetycznej jako 298,80 m2 zamiast 291 m2. Nadto zarzucił, że przy wycenie szkody wynikającej z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości biegła pominęła fakt, że na nieruchomości przed dniem wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej istniała już linia energetyczna oraz, że biegła nieprawidłowo oceniła cechę rynkową "lokalizacja szczegółowa" jako "dobrą" pomimo, że szacowana działka nie leżała w bliskim sąsiedztwie głównej trasy komunikacyjnej, ponadto przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego współczynnika S1 na poziomie 0,4 nie zostało w żaden sposób wyjaśnione.

Po rozpoznaniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - decyzją z [...] lipca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W postępowaniu ustalono, że działka nr [...] położona w gminie [...] stanowi własność wnoszącej sprzeciw. Na nieruchomości zostało ustanowione ograniczone prawo rzeczowe w postaci ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, polegające na udzieleniu inwestorowi zezwolenia na wykonywanie prac związanych z przebudową sieci energetycznej na obszarze o pow. 291 m2, w granicach działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz trwałym ograniczeniu w sposobie korzystania z nieruchomości w pasie szerokości 16,6 m wzdłuż przebudowywanej linii energetycznej z prawem wstępu w celu dokonywania konserwacji, napraw, odbudowy lub modernizacji linii na rzecz każdoczesnego gestora sieci. Ograniczone prawo rzeczowe ustanowione zostało na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony 22 kwietnia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. C.. Biegła ustaliła, że działka nr [...] ma kształt zbliżony do prostokąta, teren był płaski. Działka była niezabudowana, nieogrodzona, użytkowana rolniczo. Przez działkę przebiegała napowietrzna linia wysokiego napięcia 110 kV. Działka posiadała dostęp do drogi gruntowej. Leżała na terenach nieuzbrojonych w urządzenia infrastruktury technicznej. Najbliższe otoczenie stanowiły działki niezabudowane, częściowo użytkowane rolniczo, w niewielkiej odległości znajdowała się zabudowa komercyjna. Na dzień zakończenia na nieruchomości działań objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czyli na 30 czerwca 2015r. na nieruchomości nie były wykonywane roboty związane z przebudową sieci elektroenergetycznej. Prace (budowa słupa kablowego linii WN 110kV oraz układanie linii kablowej) były wykonywane poza obrębem nieruchomości. Obszar trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości na przebudowę sieci energetycznej ustanowiono na powierzchni 298,80 m2 w pasie szerokości 16,6 m wzdłuż przebudowanej linii energetycznej. Na terenach objętych czasowym zajęciem w ramach wykonywanych prac nie znajdowały się naniesienia budowlane i roślinne konieczne do usunięcia. Na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nieruchomość leżała na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr XXIII/430/08 Rady Gminy [...] z [...] lipca 2008 r., według którego nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem 1UP jako tereny zabudowy usługowo-produkcyjnej. W celu oszacowania wysokości szkody trwałej biegła określiła wartość nieruchomości bez obciążeń. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Autorka operatu szacunkowego dla potrzeb wyceny określiła rodzaj rynku, jako rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu przemysłowo-usługowym. Obszar rynku objął powiat pruszkowski ze szczególnym uwzględnieniem gminy [...], w okresie od kwietnia 2015 r. do kwietnia 2017 r. Ceny uzyskiwane za tego typu nieruchomości zawierały się w przedziale od ok. 100 zł/m2 do ok. 385 zł/m2. W związku z dużą rozbieżnością cen do dalszej analizy wybrano transakcje nieruchomościami położonymi w niewielkiej odległości od głównych tras komunikacyjnych. Następnie wskazała, że najważniejszym czynnikiem cenotwórczym jest położenie w stosunku do miejscowości gminnej i głównych arterii komunikacyjnych, jak również stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz dostępność komunikacyjna. Rzeczoznawca majątkowy ustaliła następujące cechy: lokalizacja szczegółowa (28%), otoczenie i sąsiedztwo (14%), wyposażenie w infrastrukturę techniczną (24%), powierzchnia działki (16%), dostępność komunikacyjna (13%) oraz warunki zagospodarowania (5%). Spośród 11 transakcji nieruchomości autorka operatu szacunkowego do porównania wybrała 3 transakcje nieruchomościami. Wartość nieruchomości została określona na kwotę 257,49 zł/m2. Zmniejszenie wartości nieruchomości, z uwagi na istniejące usytuowanie linii energetycznej określono przy uwzględnieniu współczynnika zmniejszenia w wysokości S = 0,4. Wartość szkody trwałej oszacowano na kwotę 30.775 zł. Szkody tymczasowe nie wystąpiły.

Organ odwoławczy wskazał, że analiza materiału dowodowego wykazała, że wartość odszkodowania nie została ustalona prawidłowo. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziła wycena zmniejszenia wartości nieruchomości wynikająca z konieczności zmiany funkcji nieruchomości wywołanej usytuowaniem infrastruktury technicznej. Organ zaznaczył, że w operacie szacunkowym biegła określiła wartość nieruchomości przyjmując jej usługowe przeznaczenie planistyczne. Następnie przyjęła współczynnik ekspercki S1 - 0,4 mający odzwierciedlać zmniejszenie wartości nieruchomości z uwzględnieniem faktu, że przez działkę przebiega już linia elektroenergetyczna. Uzyskana w ten sposób wartość szkody – 30.775 zł zawiera ponadto szkody wynikające z możliwości wejścia właściciela infrastruktury na nieruchomość w celu konserwacji urządzeń i usunięcia awarii. Organ stanął na stanowisku, że na podstawie zawartych w operacie szacunkowym obliczeń, brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia prawidłowości ich dokonania. Operat ten zawiera bowiem uchybienia, pozwalające podnieść zarzut braku rzetelności i logiczności. Brak jest w nim przede wszystkim uzasadnienia w jaki sposób linia elektroenergetyczna, biegnąca tuż przy granicy działki wpływa na wartość nieruchomości, tzn. w jaki sposób infrastruktura ta wpływa na zmianę warunków korzystania z nieruchomości, na zmianę przydatności użytkowej nieruchomości oraz na trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości. Operat szacunkowy wymaga ponadto uzupełnienia w postaci uzasadnienia przyjętego współczynnika S1. Zastrzeżenie organu odwoławczego wzbudził brak rozróżnienia przez autorkę operatu zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek zmiany funkcji nieruchomości wywołanej zlokalizowaniem linii energetycznej (o ile wystąpiło), a oszacowaniem wartości prawa wejścia na grunt w celu prowadzenia prac budowlano-modernizacyjnych. W konsekwencji nie wiadomo, czy ustalone odszkodowanie, oprócz utraconych pożytków, pokrywa jedynie straty wynikające z tytułu zlokalizowania na gruncie linii energetycznej, czy też zawiera odszkodowanie za prawo wejścia na grunt w celu prowadzenia prac budowlano-modernizacyjnych. W wyniku końcowym wyceny sformułowano co prawda, że oszacowana w operacie wartość zawiera także wartość rynkową szkód za wejście na nieruchomość w celu budowy i przyszłej eksploatacji linii energetycznej, zaś obliczenia, w tym zastosowany współczynnik 0,4 zamiast współczynnika 0,5, wskazują wyłącznie na oszacowanie spadku wartości nieruchomości związanego ze zmianą funkcji nieruchomości. Z uwagi na wadliwie sporządzony operat szacunkowy organ odwoławczy uznał za konieczne zlecenie przez organ I instancji sporządzenia nowego operatu szacunkowego w zakresie ustalenia rzeczywistej powierzchni nieruchomości, na której doszło do obniżenia jej wartości oraz ewentualnej konieczności ustalenia odszkodowania za udostępnienie nieruchomości. Koniecznym jest także wyjaśnienie rozbieżności w zakresie powierzchni obszaru zajęcia nieruchomości. Wadliwe sporządzenie operatu szacunkowego bezpośrednio wpływa na wysokość ustalonego odszkodowania.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła sprzeciw od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2018 r. Zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Wnosząca sprzeciw zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj.:

– art. 138 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie,

– art. 138 § 2 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, tj. uchylenie decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości mogło nastąpić przez organ II instancji, bez potrzeby zbędnego przedłużania postępowania, które na szczeblu pierwszoinstancyjnym trwa od września 2016 r.,

– art. 136 K.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie przez organ odwoławczy, w sytuacji, gdy organ miał wątpliwości co do zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego.

Minister Inwestycji i Rozwoju - w odpowiedzi na sprzeciw - podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami sprzeciwu, nie uwzględnił sprzeciwu. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2018 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [(Dz.U. 2017, poz. 935) - dalej jako: "ustawa nowelizująca"], która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a P.p.s.a. - od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasatoryjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez organ (zob. wyrok NSA z 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15 – to orzeczenie i wszystkie powołane niżej orzeczenia dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").

W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (wyrok NSA z 14.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z 15.12.2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA). Organ odwoławczy nie jest także uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11.01.2007 r., sygn. akt II SA/Gl 439/06, CBOSA).

Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a. ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W niniejszej sprawie Minister uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, z uwagi na stwierdzone uchybienia i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego w sprawie. Podzielił wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego (w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), które uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [(Dz. U. 2017, poz. 1496, z późn. zm.) – zwanej dalej: "specustawą drogową"] decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c, oraz e-h. Art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy drogowej, dotyczy obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu. Zgodnie z art. 11 f pkt 2 specustawy drogowej, do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i, przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stosuje się odpowiednio.

Art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami [(Dz.U. 2018, poz. 121 z późn. zm.) - dalej w skrócie: "u.g.n."], stanowi, że na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Z kolei zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n. właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio.

W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. oparte jest na zasadach wynikających z prawa cywilnego. Zastosowanie znajduje tu teoria różnicy, zgodnie z którą szkodą jest różnica pomiędzy stanem obecnym a stanem hipotetycznym, tj. tym, który by istniał gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody oraz zasada pełnego odszkodowania (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 kwietnia 2008r., sygn. II SA/Kr 143/2008, publ. Lex Polonica 1994349). Odszkodowanie powinno rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym (por. wyrok NSA z 21 lutego 2003r., sygn. I SA 1774/01, publ. LEX nr 159247).

W § 43 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [(Dz.U. 2004, Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) – zwanego dalej: "rozporządzeniem"], stwierdzono, że przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględnia się w szczególności stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że kluczową kwestią dla ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz skarżącej z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest sporządzenie operatu szacunkowego zgodnie z obowiązującymi przepisami, w sytuacji, gdy na nieruchomości istniała już sieć energetyczna i nie były na niej wykonywane prace związane z przebudową sieci energetycznej. Sporządzona przez biegłą wycena zmniejszenia wartości nieruchomości wynikająca z konieczności zmiany funkcji nieruchomości wywołanej usytuowaniem infrastruktury technicznej wzbudziła uzasadnione wątpliwości Ministra. Biegła określiła bowiem wartość nieruchomości przyjmując jej usługowe przeznaczenie planistyczne. Następnie przyjęła współczynnik ekspercki S1 - 0,4 mający odzwierciedlać zmniejszenie wartości nieruchomości z uwzględnieniem faktu, że przez działkę przebiega już linia elektroenergetyczna. Uzyskana w ten sposób wartość szkody zawiera ponadto szkody wynikające z możliwości wejścia właściciela infrastruktury na nieruchomość w celu konserwacji urządzeń i usunięcia awarii. Na postawie zawartych w operacie szacunkowym obliczeń, brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia prawidłowości ich dokonania. Minister słusznie stanął na stanowisku, że operat sporządzony przez biegłą w toku postępowania administracyjnego zawiera uchybienia, pozwalające podnieść zarzut braku rzetelności i logiczności. W szczególności biegła nie uzasadniła w jaki sposób linia elektroenergetyczna, biegnąca tuż przy granicy działki wpływa na wartość nieruchomości, tzn. w jaki sposób infrastruktura ta wpływa na zmianę warunków korzystania z nieruchomości, na zmianę przydatności użytkowej nieruchomości oraz na trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości. Operat szacunkowy wymaga ponadto uzupełnienia w postaci uzasadnienia przyjętego współczynnika S1. Biegła nie rozróżniła również zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek zmiany funkcji nieruchomości wywołanej zlokalizowaniem linii energetycznej, a wartością prawa wejścia na grunt w celu prowadzenia prac budowlano-modernizacyjnych. W konsekwencji nie wiadomo, czy ustalone odszkodowanie, oprócz utraconych pożytków, pokrywa jedynie straty wynikające z tytułu zlokalizowania na gruncie linii energetycznej, czy też zawiera odszkodowanie za prawo wejścia na grunt w celu prowadzenia prac budowlano-modernizacyjnych. W wyniku końcowym wyceny sformułowano co prawda, że oszacowana w operacie wartość zawiera także wartość rynkową szkód za wejście na nieruchomość w celu budowy i przyszłej eksploatacji linii energetycznej, zaś obliczenia, w tym zastosowany współczynnik 0,4 zamiast współczynnika 0,5, wskazują wyłącznie na oszacowanie spadku wartości nieruchomości związanego ze zmianą funkcji nieruchomości. Ponadto w treści operatu szacunkowego występują rozbieżności w powierzchni obszaru zajęcia nieruchomości. Rozbieżność dotycząca powierzchni nie została wyjaśniona przez biegłą w operacie szacunkowym. Autorka opracowania wskazała, że zgodnie z zapisami księgi wieczystej ujawniono ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości na obszarze o powierzchni 291 m2. Przy czym do obliczeń biegła przyjęła powierzchnię zajęcia 298,80 m2.

W ocenie Sądu stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia w zakresie sporządzenia operatu szacunkowego, z którymi Sąd się zgadza, sprowadzają postępowanie niejako do punktu wyjścia, powodując w istocie rzeczy stan, w którym organ odwoławczy chcąc wydać decyzję merytoryczną musiałby przeprowadzić postępowanie dowodowe co do istoty. Prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że zebrane dowody były wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy wskazał również wskazówki dla organu I instancji co do dalszego postępowania.

Ostatecznie potrzeba ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość jako stanowiąca istotę sprawy i wymagająca przeprowadzenia ponownej wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, a zarazem przekraczająca uprawnienie postępowania uzupełniającego dopuszczalnego art. 136 K.p.a., przesądziła o prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. skoro operat szacunkowy nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa. Dokonana wycena nie jest wiarygodna, to w takiej postaci nie mogła stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Do tego twierdzenie organu odwoławczego w tym przedmiocie nie było nacechowane gołosłownością, ale zostało poparte konkretnymi przykładami, wytykami, ściśle znajdującymi swoje źródło w sporządzonym operacie. Działalność rzeczoznawcy nie może być dowolna. Choć wybór podejścia i techniki szacowania należy do rzeczoznawcy, to zadaniem organu jest dokonanie kontroli operatu pod względem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny. Powyższe, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, winno nastąpić przez zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który wszystkie wątpliwe kwestie związane z wyceną nieruchomości będącej przedmiotem sprawy weźmie pod uwagę. Następnie operat ten, jako miarodajny dowód w sprawie, zgodnie z zasadami postępowania dowodowego, winien zostać poddany ocenie organu pierwszej instancji.

W świetle powyższego, bez wątpienia zaistniała potrzeba wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wszystko to dowodzi, że przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji - według dopuszczalnego w ramach instytucji sprzeciwu kryterium, tj. zgodności zaskarżonej decyzji z zastosowanym art. 138 § 2 K.p.a. - wykazała, że decyzja z 31 lipca 2018 r. nie narusza tego przepisu prawa. Tym samym sprzeciw nie został uwzględniony. Odnosząc się do podniesionego w sprzeciwie zarzutu długotrwałego prowadzenia postępowania administracyjnego należy wskazać, że Sąd nie może kierować się czasookresem prowadzenia postępowania, w szczególności, jeżeli nie stwierdził naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Jeżeli strona stwierdza, że postępowanie administracyjne jest prowadzone w sposób przewlekły lub też, że organ jest bezczynny może skorzystać ze środka wskazanego w art. 37 § 1 K.p.a. oraz wystąpić do Sądu ze skargą na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151a § 2 P.p.s.a. – oddalił sprzeciw.