Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 518/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.145 par.1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.107 par.3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.17 ust.1 i art.16 ust.2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Protokolant: referent Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 maja 2020 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Dyrektora A w C. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora w C. na rzecz K. N. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 7 października 2019 r. , adresowanym do A w C. ( dalej: organ , podmiot zobowiązany), nadesłanym droga elektroniczną, K. N. ( dalej : wnioskodawca , skarżący ) zwrócił się o udostępnienie w formie elektronicznej informacji publicznej w następującym zakresie:

1. Jakie rejestry, ewidencje, systemy komputerowe, systemy finansowo – księgowe, zawierające informacje dotyczące zawieranych umów, zobowiązań, wydatków, należności funkcjonują?

1a. Czy zbiór informacji prowadzony jest w formie elektronicznej ?

1b. Jakie oprogramowanie służy do prowadzenia zbioru ? Jakie oprogramowanie bazodanowe wspiera funkcjonowanie zbioru ? Należy przesłać stosowne umowy (wraz załącznikami i specyfikacją), faktury i protokoły zdawczo – odbiorcze ?

2. Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru ?

3. Czy oprogramowanie wykorzystywane do prowadzenia zbioru umożliwia wydruk zestawienia, eksport informacji w zakresie pozycji spełniających określone kryteria ? Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru na potrzeby przygotowania zestawienia, eksportu informacji ? Jakie dane może zawierać to zestawienie, eksport ze zbioru ? W jakich formatach danych możliwe jest sporządzanie zestawienia, eksportu ze zbioru ?

4. Z jakim wyprzedzeniem nie dłuższym niż 14 dni należy uprzedzić urząd o woli wglądu do wymienionego rejestru ?

5. Jakie informacje odnośnie pozycji gromadzi zbiór ?

6. Jakie przepisy (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.) regulują funkcjonowanie zbioru ? Należy przesłać ich kopie.

7. Czy zaplanowana jest publikacja zbioru ?

II. W przypadku odpowiedzi negatywnej na pytania z punktu 1 – na jakim etapie jest wdrożenie rejestru umów ?

Pismem z dnia 28 października 2019 r. organ zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie w terminie 14 dni, z jakich powodów spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem występuje konieczność przetworzenia żądanych informacji.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca w piśmie z dnia 6 listopada 2019 r. oświadczył , że żądana informacja jest informacją prostą i nie wymaga przetworzenia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 104 § 1i art.109 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej u.d.i.p., organ odmówił udostępnienia w całości informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 7 października 2019 r. W motywach decyzji organ stwierdził , że żądana informacja stanowi informację przetworzoną (pod względem ilościowym, jak i zebrania stosownych informacji). Złożony wniosek jest bardzo obszerny i składa się z wielu punktów, podpunktów, pytań i żądań zależnych. Udzielenie odpowiedzi wymagałoby zaangażowania wielu pracowników A oraz znacznego nakładu czasowego, co mogłoby zdezorganizować pracę organu i wykonywanie podstawowych zadań. Rozpoznanie wniosku wymagałoby przetworzenia wielu informacji, odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, określonego działania intelektualnego, osobowego i organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji. Według organu wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego. Ponadto organ zaznaczył, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżący wniósł o jej uchylenie zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania . Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie , ponieważ informacja o rejestrach i ewidencjach jest informacją publiczną prostą ,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, poprzez błędne stwierdzenie, że informacja o rejestrach i ewidencji związanych z bieżącą działalnością organu stanowi informację publiczną przetworzoną .

Według skarżącego, podmiot zobowiązany posiada żądane informacje "wprost" i nie musi dokonywać jakichkolwiek czynności o charakterze intelektualnym. Niewłaściwy jest również argument odnośnie obszerności wniosku. Przyjęcie takiej interpretacji w sposób nieuzasadniony ograniczałoby prawo dostępu do informacji publicznej. Część pytań ma charakter zależny i nie byłoby konieczne udzielenie odpowiedzi na wszystkie pytania. Część odpowiedzi mogłaby składać się z jednego lub kilku wyrazów, np. dotyczących terminu na ustalenie wglądu do rejestrów, aktów prawnych regulujących działalność rejestrów i ewidencji, rodzaju oprogramowania, formatu raportów eksportowanych z bazy danych. Ponadto w podstawie prawnej organ powołał art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. ograniczenie ze względu na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorstwa, nie przytaczając w uzasadnieniu na tę tezę jakichkolwiek argumentów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Według organu , skarżący zadał szereg pytań, dotyczących funkcjonowania ewidencji i rejestrów. Udzielenie odpowiedzi wymagałoby istotnych nakładów czasowych, dokonania stosownych zestawień (co najmniej kilkunastu), wymagających wydobycia danych z każdego działu podmiotu, Pytania mają charakter zależny, wielowątkowy, jest ich wiele (ponad 10) i właściwe udzielenie na nie odpowiedzi wymagałoby zaangażowania wielu pracowników podmiotu z różnych działów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny legalności aktu administracyjnego , rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego , o czym stanowi przepis 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), wojewódzki sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , co wynika z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2019 r., poz.2325 ze zm.) , zwanej dalej p.p.s.a.

W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem , że adresat przedmiotowego wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.).Osią sporu między stronami jest kwalifikacja żądanej przez skarżącego informacji publicznej , a w konsekwencji ocena , czy zachodziły uzasadnione podstawy do wydania przez podmiot zobowiązany decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na trudność zakreślenia granicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu w odniesieniu do niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie, zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzegając, że powyższy problem pojawia się m.in. wówczas, gdy wnioskodawca żąda przedstawienia mu wielu informacji prostych. W tym zakresie dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu).

W takiej sytuacji organ zobowiązany jest on do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). Innymi słowy , podmiot zobowiązany przy kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej jest zobligowany do wskazania , szczegółowej identyfikacji czynności ( co do ilości i zakresu) , które musi podjąć w celu wytworzenia danej informacji przetworzonej .Zazwyczaj chodzi o te czynności , których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych ( dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia .

Potrzeba wyczerpującego przedstawienia powyższych kwestii wynika również z wymogów formy, w jakiej podmiot zobowiązany winien podjąć rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust.1 u.d.i.p., do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie należy stosować odpowiednio regulację art. 16 u.d.i.p., odsyłającego z kolei w ust. 2 do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W motywach zaskarżonej decyzji organ wskazał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, ponieważ złożony wniosek jest bardzo obszerny i składa się z wielu punktów, podpunktów, pytań i żądań zależnych. Natomiast udzielenie odpowiedzi wymagałoby zaangażowania wielu pracowników organu oraz znacznego nakładu czasowego, co mogłoby zdezorganizować pracę organu i wykonywanie podstawowych zadań. Według organu, rozpoznanie wniosku wymagałoby przetworzenia wielu informacji, odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, określonego działania intelektualnego, osobowego i organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji.

W tym miejscu wskazać należy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p winien dotyczyć: po pierwsze, informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie, wiadomość, pouczenie, czyli oświadczenia wiedzy, które dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne, podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; po drugie, informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; po trzecie, informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania (por. wyrok NSA z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/15).

W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Innymi słowy , uprawnienie dostępu do informacji publicznej nie można utożsamiać z publicznym dostępem do wszelkiej informacji będącej w posiadaniu organu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to , że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym ( tzw. informacja techniczna) stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej.

Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien zatem rozważyć, czy zakres przedmiotowego wniosku dotyczy informacji związanych z wykonywaniem zadań publicznych i tym samym podlegających udostępnieniu przez ten podmiot. Jednakże takich konkretnych rozważań w odniesieniu do postawionych we wniosku pytań zabrakło w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. Organ potraktował wniosek globalnie , bez jakiejkolwiek analizy zawartych w nim poszczególnych pytań. Wobec tego w pierwszej kolejności organ winien ustalić, czy wszystkie żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, a więc dotyczą oświadczenia wiedzy odnośnie określonych faktów czy czynności organu mieszczących się w zakresie wykonywania zadań publicznych. Organ winien też mieć na uwadze, że wiadomości o charakterze technicznym nie są nośnikiem informacji publicznej, a wniosek powinien dotyczyć informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu organu. Informacji publicznej nie stanowią plany i zamierzenia danego podmiotu. Zwrócić należy uwagę, że rozważania te powinny być poczynione odrębnie w odniesieniu do każdego z pytań, gdyż dotyczą one zróżnicowanych zagadnień. W szczególności organ powinien odnieść się co do charakteru informacji dotyczących używanego oprogramowania komputerowego, kryteriów przeszukiwania zbiorów, możliwości dokonywania wydruków zestawienia i eksportu informacji, formatów sporządzanych zestawień, rodzaju pozycji w zbiorze, przesyłania aktów prawa powszechnie obowiązującego, zamierzeń publikacyjnych zbioru. Jak już wyżej wskazano, w przypadku uznania, że żądane informacje dotyczą informacji publicznej, organ winien rozważyć, czy informacje te mają charakter informacji publicznej przetworzonej.

Natomiast w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie przez podmiot niebędący organem władzy państwowej należy stosować odpowiednio regulację art. 16 u.d.i.p., który w ust. 2 stanowi, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Oznacza to , że odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11).

W rozpatrywanej sprawie oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby ilość prowadzonych przez organ rejestrów i ewidencji, ilość pozycji z tych rejestrów i ewidencji niezbędnych do przeanalizowania, dostępne zasoby kadrowe i techniczne. Powołanie się więc jedynie na obszerność wniosku i ogólne wskazanie na konieczność zaangażowania wielu pracowników, znaczny nakład czasowy w celu zestawienia, przetworzenia i samodzielnego zredagowania wielu informacji, działania intelektualne i organizacyjne nie czyniło zadość obowiązkom organu i nie mogło prowadzić do uznania, że zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej.

Z tych względów pod adresem organu należy skutecznie wyartykułować zarzut naruszenia przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący zasadnie również podniósł , że organ w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołał się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie przytaczając w uzasadnieniu na tę tezę jakichkolwiek argumentów.

Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, sprowadzające się do uznania sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji za wadliwe i niespełniające wymogów ustawowych, Sąd nie miał możliwości zapoznania się z pełną argumentacją podmiotu zobowiązanego odnośnie charakteru żądanych przez stronę informacji. Dlatego też na tym etapie postępowania przedwczesne byłoby dokonanie wiążącej oceny zawnioskowanych informacji w kontekście powołanych przez stronę zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Rekapitulując , skarga zasługuje na uwzględnienie , co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania.