Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 1044/97
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 1998-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 611  Podatki  i  inne świadczenia pieniężne, do  których   mają zastosowanie przepisy Ordynacji  podatkowej, oraz egzekucja t
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 58 ust. 1, art. 101
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Teza: 1. Warunkiem wstępnym dopuszczalności skargi jest wobec powyższego bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to może bowiem, choć nie musi, prowadzić do ponownego rozważenia przedmiotu podjętej uchwały.

Istotą i celem wezwania jest stworzenie organom samorządu terytorialnego dodatkowych możliwości autokorekty własnego działania.

2. Rada gminy jako jedyny jej organ wyposażona została w wyłączne uprawnienia stanowienia budżetu. Do jej niezbywalnych kompetencji należy określanie zadań inwestycyjnych oraz przypisywanie kwot budżetowych umożliwiających ich realizację. Określanie celów działania gminy dokonywane przez jej organy, a nie przez kogokolwiek z zewnątrz, jest de facto gwarancją samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

TEZY

1. Warunkiem wstępnym dopuszczalności skargi jest wobec powyższego bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to może bowiem, choć nie musi, prowadzić do ponownego rozważenia przedmiotu podjętej uchwały.

Istotą i celem wezwania jest stworzenie organom samorządu terytorialnego dodatkowych możliwości autokorekty własnego działania.

2. Rada gminy jako jedyny jej organ wyposażona została w wyłączne uprawnienia stanowienia budżetu. Do jej niezbywalnych kompetencji należy określanie zadań inwestycyjnych oraz przypisywanie kwot budżetowych umożliwiających ich realizację. Określanie celów działania gminy dokonywane przez jej organy, a nie przez kogokolwiek z zewnątrz, jest de facto gwarancją samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.


SENTENCJA

oddala skargę w przedmiocie budżetu Gminy A. na 1997 rok.


UZASADNIENIE

14 sierpnia 1997 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi, wpłynęła skarga Rady Sołeckiej wsi J., Rady Sołeckiej wsi J. K. oraz Rady Rodziców przy Szkole Podstawowej w J. na uchwałę nr XXV/198/97 z 27 marca 1997 r. Rady Gminy A. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy A., w części dotyczącej działu 70 - dotacji Wojewody Ł. na zadania własne gminy w kwocie 200 000 zł. Zdaniem skarżących, nieprzyjęcie tej kwoty do budżetu w istotny sposób narusza interes lokalnych społeczności poprzez uniemożliwienie rozpoczęcia i kontynuowania budowy sali gimnastycznej w Szkole Podstawowej w J.

Powoduje to konieczność zwrotu nie wykorzystanej dotacji celowej, ze szkodą dla całej Gminy A.

Mieszkańcy obydwu wsi nigdy nie mieli wcześniej możliwości lokalowych i organizacyjnych uprawiania sportu. Po zapewnieniu Wojewody Ł. przekazania na ten cel stosownych środków, podjęli własne działania, m.in. Rada Rodziców zgromadziła kwotę 5.000 zł.

Radni głosując nad wnioskiem o "zdjęciu" dotacji z budżetu Gminy nie uzasadnili swojego stanowiska. Uchwałę podjęto dwunastoma głosami, przy sześciu głosach przeciwnych.

15 lipca 1997 r. Przewodniczący Rady Gminy odpowiedział negatywnie na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wystosowane przez skarżących.

W aktach sprawy znajduje się pismo z Urzędu Wojewódzkiego w Ł. z 14 marca 1997 r. /Fn. I-712-16-/97/, z którego wynika, że dotacja celowa na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych Gminy A. /par. 86/ w dziale 79 - "Oświata i wychowanie", rozdziale 7911 - "Szkoły podstawowe" została ustalona w kwocie 200.000 zł. Z protokołu posiedzenia Rady Gminy A. wynika natomiast, że w trakcie obrad wysunięto wniosek o "zdjęcie" dotacji z budżetu. Został on w głosowaniu przyjęty i skutkował pomniejszenie budżetu o kwotę 200.000 zł, zarówno po stronie wydatków, jak i dochodów. 30 kwietnia 1997 r. Przewodniczący Rady Gminy A. otrzymał pismo skarżących, powołujące się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym i wzywające Radę do zmiany swojego stanowiska poprzez uchylenie w stosownej części uchwały budżetowej /nr XXV/ 198/97/ z 27 marca 1997 r. Przewodniczący Rady wzmiankowanym wyżej pismem z 15 lipca 1997 r. poinformował Rady Sołeckie wsi J. i wsi J. K. oraz Radę Rodziców przy Szkole Podstawowej w J. o negatywnej opinii komisji i konwentu Rady i nieumieszczeniu w porządku obrad sprawy zmiany uchwały budżetowej. Kwotę 5.000 zł zwrócono Radzie Rodziców. Na rozprawie skarżący oświadczyli, że w budżecie 1998 r. nie znalazła się pozycja zawierająca środki na budowę sali gimnastycznej. Powstała natomiast Fundacja Pomocy Szkole w J., która postawiła sobie za cel gromadzenie środków na realizację przedmiotowej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności aktów z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z powołanym powyżej art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem wstępnym dopuszczalności skargi jest wobec powyższego bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to może bowiem, choć nie musi, prowadzić do ponownego rozważenia przedmiotu podjętej uchwały.

Istotą i celem wezwania jest stworzenie organom samorządu terytorialnego dodatkowych możliwości autokorekty własnego działania. W sprawie niniejszej warunek wstępny został spełniony. Umożliwia to merytoryczne rozpoznanie skargi. Rolą Sądu, wyposażonego - co wynika z wcześniej poczynionego zastrzeżenia - w prawa i obowiązki o charakterze kasacyjnym, nie może być zastępowanie właściwych organów jednostek samorządu terytorialnego w pełnieniu przypisanych im ustrojowo i przedmiotowo funkcji.

Sąd natomiast kontroluje legalność ich postępowania. Dysponując takim wyłącznie kryterium, może uchylić, stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonych aktów /decyzji/ jedynie wówczas, gdy naruszają one obowiązujące prawo.

Nie posiada takiego uprawnienia wtedy, gdy skarżący - tak jak w sprawie niniejszej - reprezentują, choćby słuszny interes faktyczny, nie poparty skutecznie zarzutami naruszenia prawa /interesu prawnego/. Rada gminy jako jedyny jej organ wyposażona została w wyłączne uprawnienia stanowienia budżetu. Do jej niezbywalnych - co do zasady - kompetencji należy określanie zadań inwestycyjnych oraz przypisywanie kwot budżetowych umożliwiających ich realizację. Określanie celów działania gminy dokonywane przez jej organy, a nie przez kogokolwiek z zewnątrz, jest de facto gwarancją samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Tylko wtedy, gdy nastąpi naruszenie prawa uprawnione są ingerencje organów nadzoru czy w innym przypadku orzeczenia sądu administracyjnego.

Uchwała Rady Gminy A. z 27 marca 1997 r. nie zasługuje na to, aby wyeliminować ją z obrotu prawnego. Pominięcie w budżecie kwoty 200 000 zł dotacji na dofinansowanie zadania inwestycyjnego było uprawnieniem Rady. Przyznanie tej kwoty przez Wojewodę Ł. nie rodziło obowiązku przyjęcia jej do budżetu. Skutkowałoby raczej konieczność wykorzystania jej zgodnie z przeznaczeniem. Należy jednak wskazać, że już z samej nazwy kwota ta przeznaczona była na dofinansowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego, a nie na jego sfinansowanie. Wysokość kwoty nie mogła w pełni pokryć całości kosztów budowy sali. Wymagało to zatem rozważenia i ewentualnie podjęcia decyzji wskazującej źródło dodatkowych środków. Niewskazanie źródła dochodów, z których miałoby nastąpić pokrycie przyszłych zobowiązań finansowych, obrażałoby przepis art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

Skarżący mieli zresztą świadomość, iż budowa sali gimnastycznej wymaga zaangażowania istotnych środków finansowych. Świadczy o tym inicjatywa zbierania pieniędzy przez Radę Rodziców, czy późniejsze powołanie Fundacji, wspomagającej Szkołę. Odmienne założenie, uznające obowiązek przyjmowania dotacji i konieczność realizacji zadań, nawet w przypadku braku wystarczających środków, przeczyłoby idei samodzielności gminy. Ustawodawca, kładąc nacisk na jej ochronę, nie przewidział w żadnym przepisie prawa takiego obowiązku.

Oczywisty w tym świetle jest wymóg każdorazowego formułowania zwrotu stosunkowego /relacji/ pomiędzy naruszeniem a odpowiednią /naruszaną/ normą prawa.

Obrazując to przykładem, można stwierdzić, że tylko rada gminy podejmuje uchwały co tego, czy i kiedy /w jakim tempie/ zbudować salę gimnastyczną, czy też przy założeniu sfinansowania przedsięwzięcia podjąć w to miejsce decyzję o budowie kolejnego odcinka drogi lokalnej. Dopiero ewentualne naruszenie ustawowego obowiązku i zaniechanie prowadzenia przez gminę szkół podstawowych uprawniałoby tezę o naruszeniu prawa.

Skarżący nie wykazali jaki przepis prawa wchodzi w grę w przypadku zaskarżonej uchwały. Nie podali, z czego ma wynikać obowiązek uzasadniania uchwały budżetowej w części dotyczącej pominięcia poszczególnych pozycji.

Wiele miejsca poświęcili za to uzasadnieniu naruszenia interesów społeczności lokalnych. Zupełnie oczywiste jest w tym przypadku wskazanie, że zaspokojenie w zbliżonym czasie wszystkich słusznych potrzeb wspólnoty mieszkańców nie zawsze będzie możliwe, z uwagi na ograniczone możliwości ich sfinansowania.

Nie jest jednak zadaniem sądu administracyjnego ważenie faktycznych racji obydwu stron, jakie wypowiadały się w niniejszej sprawie. Byłoby to wkraczaniem w sferę celowości i musiałoby mieć - siłą rzeczy - nie tylko charakter polemiczny, ale przede wszystkim pozbawione byłoby umocowania prawnego.

Z tych względów, uznając, że zaskarżona uchwała została podjęta w granicach prawa, na podstawie art. 27 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, skargę należało oddalić.