Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 573/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 127
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 r. sprawy ze skarg E. K. i P. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. K. i P. D. kwotę po 200 zł (dwieście złotych) dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] , którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] , utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...] , o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] o numerze [...] (XXIX kategoria obiektu budowlanego) na działce o nr ewid. [...] , przy ulicy [...] w miejscowości [...] . Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...] , Starosta [...] , na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, wskazując, że obszar oddziaływania obiektu, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje działki o nr ewid. [...] . Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego Starosta dokonał odpowiednich sprawdzeń przedstawionej przez inwestora dokumentacji, stwierdzając, że jest ona zgodna z: ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] ; przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; jest kompletna, posiada wymagane opinie i uzgodnienia oraz została sporządzona i sprawdzona przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Ponadto wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Jako strony postępowania wskazał: Gminną Spółdzielnię "[...] " w [...] , J. i A. K., J. K.i P.D.. Jednocześnie za strony postępowania nie uznał pozostałych mieszkańców [...] i stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek z art. 89 k.p.a. do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Ponadto zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. zapewnił stronom postępowania udział na każdym jego etapie.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] , Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zw. dalej k.p.a., po rozpoznaniu odwołań: J. K., P.D., E. K., K. K., J. J. i M. L., M. M., H. M., M. i Z. O., W.K., G. S., G. i P. S., A.K., utrzymał w mocy ww. decyzją Starosty [...] .

W ocenie Wojewody [...] , Starosta prawidłowo w swojej decyzji określił obszar oddziaływania planowanej inwestycji, ponieważ pola elektromagnetyczne o wartościach mocy równej lub większej 0,1 W/m2 swoim zasięgiem obejmą tylko działki o nr ewid. [...] oraz [...] . Tak więc, oprócz J. K. oraz P.D. żadna inna z osób składających odwołanie od przedmiotowej decyzji Starosty [...] nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Natomiast w stosunku do osób składających odwołanie, a nie posiadających przymiotu strony, tj. E. K., K. K., J. J. i M. L., M. M., H. M., M. i Z. O., W.K., G. S., G. i P. S. oraz A.K., Wojewoda [...] odstąpił od umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe stanowisko uzasadnił tym, że odwołanie od przedmiotowej decyzji Starosty [...] złożyły również strony niniejszego postępowania, tj. J.K. i P.D., wobec czego organ zobligowany był do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na fakt, iż zarzuty podniesione przez wyżej wymienionych znajdują odzwierciedlenie w treści odwołań J. K. oraz P.D., Wojewoda uwzględnił je w uzasadnieniu niniejszej decyzji.

Wojewoda [...] przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdził, że planowana inwestycja położona na terenie działki nr [...] jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony w miejscowościach: [...] , [...], [...] - tereny położone na zachód od drogi wojewódzkiej [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 17 kwietnia 2008 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia 14 lipca 2008 r., Nr 129, poz. 2513). Oceniając przedmiotową inwestycję pod względem zgodności z wymogami ochrony środowiska Wojewoda, powołując się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 158, poz. 1105) i ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), wskazał, że na realizację przedmiotowej stacji bazowej nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto inwestycja ta nie zalicza się do przedsięwzięcia mogącego (zawsze bądź potencjalnie) znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem dla przedmiotowej inwestycji nie było wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Wojewody przedmiotowa inwestycja nie narusza też możliwości zabudowy działek znajdujących się w zasięgu pól elektromagnetycznych o przekroczonych dopuszczalnych poziomach emitowanych przez anteny sektorowe. Ponadto przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, obowiązujące przepisy zaś nie zakazują realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji bazowych telefonii komórkowej. Zgłoszone przez odwołujących obawy, co do negatywnego oddziaływania na zdrowie projektowanej stacji bazowej nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet w przypadku nieokreślenia w decyzji charakterystycznych parametrów inwestycji, czy z uwagi na zbyt lakoniczne uzasadnienie.

Na marginesie Wojewoda wskazał, że w żadnym z opracowań autoryzowanych przez Światową Organizację Zdrowia (WHO) ani w pracach opartych na wystarczająco licznej grupie badanych nie spotkano jednoznacznych dowodów patogennego działania pól elektromagnetycznych o częstotliwościach wykorzystywanych w telefonii komórkowej. Ponadto, co istotne, warunkiem dopuszczenia stacji bazowej do użytkowania jest dotrzymanie standardów jakości środowiska określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych oraz sposobów sprawdzania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Wykonanie zaś pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych występujących w otoczeniu stacji bazowych jest obowiązkowe na podstawie art. 122a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 25, poz. 150).

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] , opartym na przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpił P.D., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 39 Prawa budowlanego, art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 3 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140, 143, 144 Kodeksu cywilnego.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] , GINB, na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu ww. wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r.

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, o ile zostaną spełnione wymagania określone w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ nadzorczy wyjaśnił, że katalog przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko (wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) wymieniony jest w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W pkt 7 lit. a powyższego przepisu wymienione są instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Natomiast zgodnie z § 3 ust 1 pkt 8 lit. d i e ww. rozporządzenia sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi: - nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, - nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Ponadto, zgodnie z tabelą nr 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003r. nr 192, poz. 1883) jeżeli zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego wynosi od 300 MHz do 300 GHz obszar, w którym średnia gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość 0,1 W/m2 jest obszarem o ograniczonym sposobie zagospodarowania.

W ocenie GINB przestrzeni dostępnej dla ludności nie można utożsamiać z przestrzenią, w której człowiek może teoretycznie się znaleźć jeśli dysponuje potrzebnymi do tego środkami technicznymi. Przez przestrzeń dostępną dla ludności należy rozumieć przestrzeń, w której z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego ludzie mogą stale przebywać (por. wyroki WSA w [...] sygn. akt IV SA/Wa 1603/08, sygn. akt IV SA/Wa 724/08). GINB wskazał, że przedmiotowa inwestycja związana jest z zamontowaniem anten sektorowych, których moc promieniowania izotropowo zawiera się w przedziale 1914,52 W oraz 2099,23 W, a częstotliwość ich pracy na poziomie wyższym od 0,1 W/m2 będzie występować w odległości od 36,7 do 40,9 m od środka elektrycznego na najniższym poziomie wysokości ok. 30 m nad poziomem terenu. Z projektu dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę omawianej stacji bazowej wynika, że wzdłuż osi promieniowania izotropowego anten sektorowych o mocy 2099,23 W - w odległości do 150 m oraz anten sektorowych o mocy 1914,52 W - w odległości do 70 m - uwzględniając pochylenie anten - nie występują miejsca, w których mogą przebywać ludzie. Należy bowiem wskazać, że wiązki promieniowania projektowanych w ramach spornej inwestycji anten sektorowych przebiegają zdecydowanie powyżej zabudowań mieszkalnych j gospodarczych usytuowanych wzdłuż tych osi.

Z uwagi na fakt, że omawiana inwestycja nie należy do katalogu przedsięwzięć wymienionych w przepisach § 2 ust. 1 oraz § 3 ust 1 ww. rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, GINB stwierdził, że w stosunku do niej nie zachodzi potrzeba wydania rozstrzygnięcia co do przedmiotu potrzeby wydania raportu o oddziaływaniu spornej inwestycji na środowisko.

Ponadto, powołując się na treść art. 59 ust. 1 i art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, GINB stwierdził, że przedsięwzięcia, których realizacja musi być poprzedzona przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, mogą być usystematyzowane w dwie podstawowe grupy, w których obowiązek ten wynika bezpośrednio z mocy prawa oraz w stosunku do których obowiązek ten został nałożony w formie indywidualnego aktu administracyjnego. Do pierwszej z nich należy zakwalifikować planowane przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz te mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie związane bezpośrednio z ochroną tego obszaru lub niewynikające z tej ochrony. Do drugiej grupy trzeba natomiast zaliczyć planowane przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny został stwierdzony w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ww. ustawy oraz te mogące oddziaływać na obszary Natura 2000, w stosunku do których obowiązek taki został nałożony przez organ upoważniony do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 96 ust. 2 ww. ustawy (por. Gruszecki Krzysztof "Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko"). Jednakże z uwagi na fakt, że sporna inwestycja nie należy do żadnej z dwóch grup przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zarzut skarżącego podniesiony we wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczący konieczności dokonania przez organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej oceny oddziaływania spornej inwestycji na środowisko nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

W ocenie GINB analiza akt sprawy wskazuje, że decyzja Wojewody [...] nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. - stąd też należało odmówić stwierdzenia jej nieważności.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili P.D., G. S., H.M., M.M., W.K., K.K., A.K., J.K., G. i P. S. oraz E.K..

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] , GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej przytoczył te same rozważania, co w decyzji pierwszoinstancyjnej, a ponadto wskazał, że teren, na którym zaprojektowano sporną inwestycję oznaczony jest w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "IDG", a zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 1 teren ten przeznaczony jest do zagospodarowania na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej lub dla przekształcenia na cele usługowe z zachowaniem ograniczeń określonych m.in. § 7 ust. 4. Natomiast z § 7 ust. 4 pkt 5 projekt prac budowlanych związanych z młynem położonym przy ul. Wolności 2 i jego otoczeniem wymaga zaopiniowania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W ocenie GINB zapisy ww. planu nie konkretyzują, jakich prac budowlanych oraz jakiego otoczenia młyna dotyczą. Tym samym nie można stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że przed wydaniem decyzji Starosty [...] Nr [...] inwestor miał obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia, wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Stąd też brak ww. pozwolenia nie stanowi, w ocenie GINB, rażącego naruszenia prawa, z uwagi na brak oczywistości co do konieczności jego uzyskania.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. wydania decyzji przez Wojewodę [...] po rozpatrzeniu odwołań wszystkich wnioskodawców w sytuacji, gdy części odwołującym nie przyznano przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, GINB stwierdził, że nie ma on wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. W jego ocenie, organ wojewódzki miał obowiązek zbadać decyzję Starosty [...] Nr [...] pod kątem merytorycznym, po rozpatrzeniu odwołań osób będących stroną postępowania (tj. J. K.oraz P.D.). Ponadto, z uzasadnienia ww. decyzji Wojewody [...] wynika wprost, że nie uznaje on za strony postępowania: E. K., K. K., J.L., J.L., M.L., M. M., H. M., M.O., Z.O., W.K., G.S., G.S., P.S. oraz A.K., a rozpatruje sprawę jedynie z odwołania J. K.i P.D..

Odpowiadając na kolejny zarzut podnoszony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczący braku możliwości dopuszczenia dokumentu sporządzonego na zlecenie inwestora jako dowód w postępowaniu administracyjnym, GINB wskazał, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skoro strona skarżąca nie przedstawiła dowodu przeciwstawnego, to brak jest podstaw do negowania prawidłowości dokumentacji przedstawionej przez inwestora i niedopuszczenia jej jako dowód w omawianym postępowaniu.

Podsumowując GINB stwierdził, że decyzja Wojewody [...] nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., tj. nie została wydana: z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miałaby charakter trwały, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa - stąd też należało odmówić stwierdzenia jej nieważności.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wnieśli P.D. i E.K., wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; w razie stwierdzenia, iż decyzja Wojewody rażąco nie narusza prawa o uchylenie jej przy zastosowaniu trybu zwykłego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy nie mógł on stanowić w osnowie jedynej podstawy prawnej decyzji w sytuacji rozpatrzenia odwołań pochodzących zdaniem organu od stron postępowania jak i innych osób niebędących stronami. W niniejszej sprawie Wojewoda winien wydać dwa odrębne rozstrzygnięcia formalne jedno dotyczące merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a drugie dotyczące tylko i wyłącznie zagadnień wyjaśnienia przedmiotu strony, czyli decyzję o utrzymaniu w mocy oraz umorzeniu postępowania odwoławczego; art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie sposobu ustalania i kwalifikowania inwestycji z uwagi na brak wytłumaczenia poszczególnych pojęć takich jak "wzdłuż głównej wiązki promieniowania", "miejsca dostępne", brak objaśnienia sposobu ustalenia odległości od środka elektrycznego anteny, brak udowodnienia, iż organ samodzielnie dokonywał tych ustaleń, czy też dokonał tego na podstawie dokumentu poza administracyjnego przedłożonego przez inwestora oraz nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania wskazujących, iż decyzja środowiskowa jest wymagana. Ponadto organ zaniechał ustosunkowania się do podnoszonego zjawiska kumulacji pól e-m w środowisku okoliczności mającej ogromne znaczenie w niniejszej sprawie; art. 35 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 39 Prawa budowlanego, poprzez lakoniczne dokonanie analizy § 7 ust. 4 pkt 5 miejscowego planu, który obligował do uzyskania opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przed wydaniem pozwolenia na budowę; art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140, 143, 144 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokółu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. z późniejszymi zmianami, poprzez przyjęcie, iż inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich z jednoczesnym brakiem wskazania przepisu prawa zwalniającego inwestora, który zezwala mu na naruszenie prawa własności. Ponadto brak precyzyjnego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji z uwagi na pominięcie zjawiska kumulacji pola e-m; art. 63 ust 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak postanowienia organu właściwego o konieczności lub nie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na skargi GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zasklarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.sz 2002 r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie takie naruszenia wystapiły, dlatego skargi należało uznać za zasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w dniu [...] grudnia 2010 r. – po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez P.D., G.S., H.M., M. M., W. K., K. K., A.K., J. K., G. i P. S. i E. K. – utrzymująca w mocy własną decyzję organu z dnia [...].09.2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2010 r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte w myśl art. 127 § 1 Kpa wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez stronę. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postepowanie odwoławcze, a zwłaszcza aby postępowanie to mogło zostać zakończone – zgodną z prawem – decyzją uwzględniającą odwołanie – organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania.

Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot tj. stronę postepowania w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczyły postępowania nadzwyczajnego nieważnościowego zakończonego decyzją GINB z dnia [...].09.2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej.

Pierwszą zatem czynnością, którą organ winien dokonać była ocena czy wnioski te pochodzą od osób posiadających przymiot strony.

Pojęcie strony postępowania zostało uregulowane w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem strona jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiazku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalił się też pogląd, że aby być uznanym za stronę postępowania należy mieć nie jakikolwiek interes lecz musi to być interes prawny. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu-strony postępowania (tak m.in. wyrok NSA z dnia 27 wrzesnia 1999 r. IV SA 1285/98 lex 47898). Przepisy prawa materialnego , które należy traktować jako lex specialis w stosunku do k.p.a. mogą w odmienny sposób regulować pojęcie strony. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznosciach nieniejszej sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia, w oparciu o który z przepisów (art. 28 k.p.a. czy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) organ winien oceniać przymiot strony była wielokrotnie poruszana. Ostatecznie orzecznictwu jak i doktrynie znane są dwa stanowiska. Przedstawiciele jednego z nich uznają, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jest wprawdzie prowadzone w ramach nadzyczajnego postepowania administracyjnego lecz nie zmienia to jego zasadniczego przedmiotu czyli udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być uznawany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi normę szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (tak m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. w sprawie II OSK 598/06, niepubl.).

Zgodnie natomiast z innym stanowiskiem przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie zgodnie z jego brzmieniem wyłącznie w postepowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważnosci decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest takim postępowaniem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 2 marca 2007 r. II OSK 462/06, niepubl. oraz w wyroku z dnia 16 lutego 2007 r. II OSK 339/06, niepubl.).

Sąd w składzie rozpoznajacym niniejszą sprawę podzielił pierwszy z przedstawionych poglądów. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem odrębnym jednakże nie można go “oderwać" od przedmiotu, którym jest decyzja o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji zatem w takim postępowaniu to w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego organ winien oceniać przymiot strony.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy w ocenie sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z naruszeniem prawa nie dokonał oceny, czy podmioty które złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiadają przymiot strony, rozpoznał te wnioski i wydał decyzję będącą przedmiotem skargi i to w sytuacji, gdy w uzasadnieniu decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 2010 r. stwierdził, że biorąc pod uwagę treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę mieli jedynie Gminna Spółdzielnia “[...]" w [...] , J. i A. K., J.K. i P.D..

Rozpatrują ponownie sprawę obowiązkiem organu bedzie uwzględnić powyższe uwagi sądu.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.