Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 371/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 93, 94 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 46 § 1
journal: Dz.U. 2001 nr 98 poz 1070
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych.
article: art. 29
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 80  § 2, art. 47
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie Irena Kamińska NSA Jerzy Krupiński Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M.-C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1047/06 w sprawie ze skargi Krystyny M.-C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1047/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. M. – C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 430/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Zarządu Dzielnicy Gminy W.-Ż. z dnia [...], nr [...] o przekazaniu - na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej jako ustawa z 1985 r.) - w użytkowanie wieczyste W. Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. gruntu położonego w W. o pow. 391472 m2, obejmującego teren osiedla mieszkaniowego W., wskazując, że decyzje te obarczone są wadami skutkującymi ich uchyleniem, ponieważ przy ich wydaniu doszło do naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wniosek K. M. – C., rozstrzygnęło o nieważności odnośnie do całej decyzji Zarządu Dzielnicy Gminy W.-Ż., w tym także w zakresie części nieruchomości co do której wnioskodawczyni nie posiadała tytułu prawnego. Organ nie wskazał w jakim zakresie prowadził postępowanie nadzorcze na wniosek, a w jakim z urzędu. Nie ustalił też prawidłowo kręgu osób mających interes prawny, ażeby być stroną w tym postępowaniu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Dzielnicy-Gminy W.-Ż. z dnia [...] z powodu rażącego naruszenia art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Na skutek zaś wniosków W. Spółdzielni Mieszkaniowej w W. oraz Prezydenta m.st. W., złożonych w trybie art. 127 § 3 K.p.a., po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło własną decyzję z dnia [...] i na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzyło postępowanie nadzorcze w części dotyczącej dawnej działki ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. 20 m2 oraz odmówiło stwierdzenia nieważność decyzji Zarządu Dzielnicy-Gminy W.-Ż. z dnia [...] w części dotyczącej przekazania w użytkowanie wieczyste W. Spółdzielni Mieszkaniowej w W. dawnej działki ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. 1015 m2.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 80 ust. 2 ustawy z 1985 r. dotyczące przekazania przedmiotowego gruntu Spółdzielni Mieszkaniowej. Przekazywany grunt na podstawie decyzji Wojewody W. z dnia [...], nr [...], w chwili przekazywania stanowił własność Gminy Dzielnicy-Gminy W.-Ż. W. Spółdzielnia Mieszkaniowa nie legitymowała się w dniu [...] sierpnia 1988 r. dokumentami o przekazaniu gruntu wydanymi w formie prawem przewidzianej. Z dokumentacji sprawy wynika, że przedmiotowy grunt w w/w dniu znajdował się w posiadaniu Spółdzielni, o czym świadczy fakt zlokalizowania na nim instalacji podziemnych służących obsłudze osiedla mieszkaniowego. Przekazanie gruntu nastąpiło w granicach określonych liniami rozgraniczającymi na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...] kwietnia 1990 r. za nr [...],[...], oraz stosownie do ustaleń zawartych w decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. W. nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r., znak [...].

Ponadto Kolegium przyjęło, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z 1985 r., bowiem dotyczyły one zagadnienia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego. Z przepisu art. 80 ust. 2 tej ustawy nie wynikał natomiast dla organu administracji obowiązek oceny, czy dana nieruchomość została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i czy nie zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, że K. M.-C. lub inny następca prawny właściciela podjęli wcześniej działania prawne zmierzające do uzyskania zwrotu nieruchomości.

Odnośnie do kwestii, czy wystąpienie w dniu 27 grudnia 1988 r. przez Spółdzielnię Mieszkaniową z wnioskiem o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego, a zatem przed datą określoną w art. 80 ust. 2 ustawy z 1985 r., mogło stać na przeszkodzie ustanowieniu tego prawa i czy decyzja przekazująca w tych warunkach grunt w użytkowanie wieczyste rażąco narusza prawo, Kolegium wskazało, że art. 80 ust. 2 powołanej ustawy przewidywał szczególny, bo uproszczony tryb uregulowania stanu prawnego gruntów pozostających w posiadaniu różnych podmiotów. To uproszczenie sprowadzało się do tego, że posiadacz nie musiał składać wniosku o przekazanie gruntu, a w związku z tym właściwy organ reprezentujący właściciela gruntu mógł z urzędu wszcząć postępowanie o przekazanie. Organ mógł zatem także pominąć złożony wcześniej przez posiadacza gruntu wniosek i wydać decyzję o przekazaniu. Oznacza to, że nawet w razie uznania, iż na skutek złożenia przez Spółdzielnię w dniu 27 grudnia 1988 r. wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie został spełniony jeden z wymogów zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 80 ust. 2 ustawy z 1985 r., to i tak decyzji Zarządu Dzielnicy Gminy W.-Ż. nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stała się przedmiotem skargi K. M. – C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) i powołanym na wstępie wyrokiem oddalił ją.

Sąd stwierdził, że przedmiotem kontroli była decyzja Zarządu Dzielnicy-Gminy W.-Ż. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste W. Spółdzielni Mieszkaniowej gruntów objętych lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "W.". Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiło w trybie przewidzianym w art. 80 ust. 2 ustawy z 19985 r., aczkolwiek w decyzji z dnia [...] powołano także art. 88a tej ustawy. Sąd podkreślił, że oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu w trybie art. 88a następowało w formie umowy cywilnej, a nie decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 15.05.1998 r. sygn. akt I SA 2134/97, LEX nr 44499, wyrok SN z dnia 9.06.1999 r. sygn. akt III RM 9/99, OSNP 2000/9/340). Jednakże zbędne powołanie się na ten przepis nie stanowi wady decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zatem skutek prawny decyzji z dnia [...] w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej mógł powstać jedynie w wyniku zastosowania art. 80 ust. 2 ustawy z 19985 r., który nadto w ust. 3 wyraźnie stanowił, że decyzja w sprawie przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie przewidzianym w ust. 2, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, co oznacza, że decyzja o przekazaniu miała charakter konstytutywny (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1994 r., sygn. akt I SA 829/93).

Nie można też podzielić poglądu, że skoro Spółdzielnia przed dniem 31 grudnia 1988 r. złożyła wniosek o uregulowanie stanu prawnego gruntów będących w jej posiadaniu, to niedopuszczalne było wydanie decyzji w oparciu o unormowanie zawarte w art. 80 ust. 2 ustawy z 1985 r. Kolegium prawidłowo bowiem uznało, że wydanie decyzji w tej sytuacji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Treść przepisu wyraźnie wskazuje, że istotą przewidzianego w nim rozwiązania było uregulowanie stanów prawnych gruntów pozostających w posiadaniu podmiotów nie legitymujących się tytułem prawnym do posiadanych gruntów. O tym, że decyzja na podstawie art. 80 ust. 2 powołanej ustawy mogła być wydana zarówno w sytuacji niezłożenia wniosku, jak i w sytuacji, gdy wniosek został złożony, świadczy teza powołanego wyroku NSA z dnia 14 marca 1994 r., sygn. akt I SA 629/93, zgodnie z którą decyzja na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 1985 r. o uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości może być wydana nawet bez wniosku dotychczasowego posiadacza nieruchomości. Nie bez znaczenia jest w tym względzie także fakt, że art. 80 w jego pierwotnym brzmieniu (oznaczony wówczas jako art. 87) zawierał ust. 4 stanowiący, że posiadacze, o których mowa w ust. 2, którzy złożyli wnioski o przekazanie gruntu w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r., są zwolnieni z pierwszej opłaty stanowiącej wielokrotność opłat rocznych. Zatem znaczenie okoliczności w postaci złożenia wniosku przed datą 31 grudnia 1988 r. sprowadzało się do kwestii opłat za użytkowanie wieczyste.

Ponadto nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że przy wydaniu omawianej decyzji doszło do naruszenia art. 47 ust. 4 powołanej ustawy. Jak słusznie podniosło Kolegium, w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przewidzianym w art. 80 ust. 2 ustawy z 1985 r., nie miały zastosowania przepisy art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 tej ustawy odnoszące się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inne cele niż cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, przewidziany w art. 47 ust. 4, dotyczył sytuacji zmiany celu korzystania z nieruchomości wywłaszczonej, a więc zmiany jakościowej w stosunku do celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Nie dotyczyło to przedmiotowej nieruchomości, na której - jak wykazano w postępowaniu nadzorczym i czego skarżąca nie kwestionuje - zrealizowane zostały urządzenia infrastruktury podziemnej niezbędne do funkcjonowania osiedla mieszkaniowego.

Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż Kolegium w sposób wyczerpujący wykazało, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja z dnia [...] jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. W ocenie Sądu, organ nadzoru nie dopuścił się także naruszenia art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., bowiem został zgromadzony i wyczerpująco rozpatrzony materiał dowodowy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji czyni zadość wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a.

Od powyższego wyroku K. M. – C. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, którą zaskarżyła go w całości. Skarżąca zarzuciła nieważność postępowania przez naruszenie art. 46 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych w zw. z art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., polegające na orzekaniu przez Sąd w składzie sprzecznym z przepisami prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa, albowiem w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w trzyosobowym składzie orzekało dwóch sędziów innego sądu, a mianowicie: sędzia NSA Joanny Banasiewicz oraz sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch. Zgodnie zaś z art. 46 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, który - na podstawie art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - stosuje się odpowiednio do wojewódzkich sądów administracyjnych oraz sędziów tych sądów, "w składzie sądu może brać udział tylko jeden sędzia innego sądu".

Zarzuciła też, że uzasadnione wątpliwości budzi bezstronność sędziów, którzy wydali zaskarżony obecnie wyrok, bowiem orzekali oni już w tej samej sprawie co do meritum w różnych etapach postępowania i różnych sądach, co stanowi podstawę do kwestionowania rzetelności postępowania i realnej możliwości sprawowania w niniejszej sprawie kontroli instancyjnej przez organ odwoławczy. Uwagi powyższe w szczególności dotyczą orzekania w sprawie przez sędziego WSA Monikę Nowicką oraz sędziego NSA Annę Łukaszewską - Macioch, będących w składzie Sądu, który wydał wyrok w tej sprawie w dniach 6 maja 2005 r. i 26 października 2006 r., a także wydał poprzedni wyrok z dnia 16 czerwca 2003 r. (sędzia Monika Nowicka).

Ponadto z ostrożności procesowej skarżąca wskazała na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a to:

a) art. 80 § 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, polegającą na przyjęciu, że złożenie przez W. Spółdzielnię Mieszkaniową przed 31 grudnia 1988 r. wniosku o uregulowanie stanu prawnego gruntów, będących w jej posiadaniu, nie czyni niedopuszczalnym wydanie decyzji w oparciu o uregulowanie zawarte w art. 80 ust. 2 w/w ustawy oraz niezastosowanie art. 107 K.p.a. w przypadku niepodpisania decyzji Zarządu Dzielnicy Ż. w W. z dnia [...] przez wszystkie upoważnione do tego osoby (organ kolegialny),

b) art. 47 ust. 4 powołanej ustawy przez nieuwzględnienie zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż ten, na który została wywłaszczona.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie jako bezpodstawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, w tym do zagadnienia zarzucanej w tej skardze nieważności postępowania .

Najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej dotyczy sprzeczności orzekającego w sprawie składu Sądu z przepisami prawa. Jest to zatem zarzut nieważności postępowania, które toczyło się przed Sądem Wojewódzkim. Zarzut ten jest chybiony. Jest on wynikiem wadliwej wykładni art. 93 i art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.; zwanej dalej: ustawa - Przepisy wprowadzające).

Niewątpliwie trafne jest założenie przyjęte w wywodach skargi kasacyjnej, że zgodnie z art. 46 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), który ma zastosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi na podstawie art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), w składzie sądu może brać udział tylko jeden sędzia innego sądu. Prawidłowo również wskazano w skardze kasacyjnej, że w wydaniu zaskarżonego wyroku orzekało dwóch sędziów NSA i jeden sędzia WSA. Nie oznacza to jednak, że tym samym naruszony został art. 46 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, albowiem w składzie orzekającym Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie brali udział inni sędziowie niż sędziowie WSA w Warszawie. W tym zresztą tkwi istota zagadnienia, które bliżej należy wyjaśnić, gdyż stanowi ono źródło nieporozumienia.

Należy więc podkreślić, że orzekający w sprawie sędziowie NSA – Joanna Banasiewicz i Anna Łukaszewska – Macioch - zostali do WSA w Warszawie przeniesieni na podstawie art. 94 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające. Według tego przepisu, Prezes NSA - po zasięgnięciu opinii Kolegium NSA - może przenieść sędziego NSA na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego do wojewódzkiego sądu administracyjnego w miejscowości, w której dotychczas pełnił służbę, z pozostawieniem mu prawa do wynagrodzenia i tytułu przysługującemu sędziemu NSA.

Skarżąca nie dostrzega, że w przytoczonym art. 94 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające, wyraźnie dopuszczono - w związku z wdrażaniem reformy sądownictwa administracyjnego - możliwość przeniesienia na stałe sędziego NSA na stanowisko sędziego WSA, mimo zachowania tytułu oraz uprawnień należnych sędziemu NSA. Zachowanie tytułu nie jest równoznaczne z zachowaniem stanowiska sędziego NSA. Co więcej, po stałym przeniesieniu macierzystym sądem dla tych sędziów jest wojewódzki sąd administracyjny. Potwierdza to unormowanie art. 95 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające, który w odróżnieniu od stałego przeniesienia, dopuszcza możliwość delegowania sędziów NSA do wojewódzkich sądów administracyjnych. Inaczej mówiąc, w związku z wdrażaniem reformy sądownictwa administracyjnego ustawodawca wyraźnie rozróżnił dwie sytuacje personalne: przeniesienia na stałe sędziego NSA na stanowisko sędziego WSA oraz delegowanie sędziego NSA do pracy w WSA. W pierwszym przypadku, z woli ustawodawcy, dochodzi do trwałego przeniesienia sędziego NSA do sądu wojewódzkiego, który na skutek tego aktu przeniesienia, staje się sędzią tego sądu, mimo zachowania tytułu sędziego NSA. W drugim przypadku - delegowania sędziego NSA do WSA - skutek jest jedynie czasowy i tylko sędzia delegowany jest sędzią innego sądu, w rozumieniu omawianych przepisów. Odmienne rozumienie przepisów art. 94 § 1 i art. 95 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające prowadziłoby do braku różnicy pomiędzy pojęciem przeniesienia i delegowania, co byłoby w ogóle niezrozumiałe i wypaczałoby sens tych unormowań. Przytoczona wykładnia art. 94 § 1 i art. 95 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające była już wielokrotnie prezentowana w orzecznictwie i nie budzi ona zastrzeżeń (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2005 r., OSK 1249/04; z dnia 30 maja 2005 r., OSK 1497/04; z dnia 6 lipca 2005 r., I FSK 3/05; z dnia 29 grudnia 2005 r., OSK 1262/04; 8 lutego 2006 r., II OSK 497/05).

Z przytoczonych względów nie są uzasadnione twierdzenia skarżącej, jakoby sędziowie NSA powołani na te stanowiska przed wprowadzeniem dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, pozostają nadal sędziami NSA.

Co się tyczy natomiast zarzutu, że dwóch członków składu sędziowskiego, którzy wydali zaskarżony wyrok z dnia 26 października 2006 r., wcześniej już orzekało w rozpatrywanej sprawie, to jest on również nietrafny. Skład sądu wydający zaskarżony wyrok w pełni odpowiadał przepisom ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (art. 16 § 1) i żaden z sędziów nie podlegał wyłączeniu od orzekania w sprawie z mocy ustawy (art. 18). Skarżąca wprawdzie, wobec braku przyczyn wymienionych w art. 18 P.p.s.a., mogła ewentualnie wystąpić o wyłączenie sędziów (Anny Łukaszewskiej – Macioch i Moniki Nowickiej) z powodu okoliczności, które - jej zdaniem - mogły wywoływać wątpliwości co do ich bezstronności, a zatem z powołaniem się na art. 19 P.p.s.a., lecz odpowiedniego wniosku nie złożyła. Podkreślić należy, że termin do złożenia wniosku o wyłączenie sędziego ma charakter prekluzyjny i w myśl art. 20 § 2 P.p.s.a. powinien zasadniczo zostać złożony przed przystąpieniem do rozprawy. Zgodnie zaś z art. 20 § 1 P.p.s.a., omawiany wniosek składa się na piśmie lub ustnie do protokołu posiedzenia w sądzie, w którym sprawa się toczy. Skoro jednak skarżąca w toku sprawy przed Sądem pierwszej instancji zaniechała zgłoszenia stosownego wniosku, to podnoszenie wątpliwości co do bezstronności niektórych sędziów dopiero w skardze kasacyjnej jest oczywiście spóźnione.

Generalnie ujmując, zarzut nieważności postępowania, oparty na naruszeniu art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz na twierdzeniu co do rzekomej sprzeczności składu orzekającego z przepisami prawa, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nie są również zasadne zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 80 § 2 i art. 47 ust. 4 ustawy z 1985 r. W związku z takim właśnie ukierunkowaniem skargi kasacyjnej należy podkreślić, że naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego wyraża się pominięciem obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość w tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Obie te formy naruszenia prawa nie wykluczają się wzajemnie, niemniej jednak nie zostały w skardze kasacyjnej należycie wykazane.

Wyjaśnić należy, że przepisy ustępów 2 i 3 do art. 80 ustawy z 1985 r. wprowadzono ustawą z dnia 13 lipca 1888 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 24, poz. 170), przy czym dodano wówczas również ust. 4, który wyjaśniał jakie znaczenie miało złożenie przez posiadacza wniosku o przekazanie władanych gruntów. Zgodnie z przepisem ust. 4, posiadacze, którzy złożyli takie wnioski w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r., byli zwolnieni z pierwszej opłaty stanowiącej wielokrotność opłat rocznych. Dodając wymienione przepisy ustawodawca, jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, kierował się tym, by stworzyć uproszczoną procedurę umożliwiającą uregulowanie stanu prawnego gruntów państwowych będących w dniu 1 sierpnia 1988 r. w posiadaniu różnych podmiotów. To uproszczenie sprowadzało się do tego, że posiadacz nie musiał składać wniosku o przekazanie posiadanych gruntów. Wniosek ten, składany w zwykłym trybie, wymagał dołączenia dodatkowej dokumentacji uzasadniającej celowość oddania wnioskodawcy określonej nieruchomości. Można jednak było także z urzędu wszcząć postępowanie o przekazanie gruntu. Do powstania użytkowania wieczystego wystarczyło wówczas wydanie decyzji o przekazaniu posiadaczowi gruntu w takie użytkowanie. Złożenie wniosku niekompletnego, a taki fakt miał miejsce w niniejszej sprawie, nie mogło oczywiście prowadzić do wydania stosownej decyzji o przekazaniu gruntu, co jednak nie wykluczało zastosowania trybu wydania z urzędu odpowiedniej decyzji o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Przekazanie gruntów stanowiących własność gmin następowało na podstawie decyzji zarządów gmin. Kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja była zatem wydana przez właściwy organ, skoro był nim Zarząd Dzielnicy Gminy W.-Ż.

Co się natomiast tyczy zarzutu naruszenia art. 107 K.p.a., to należy podkreślić, że nie mieści się on w podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Poza tym w skardze kasacyjnej nie wskazano prawidłowo podstawy kasacyjnej, bowiem nie określono konkretnych przepisów prawa, które ewentualnie zostały naruszone. A przecież tylko prawidłowo sformułowana podstawa kasacyjna pozwoliłaby dokonać stosownej kontroli w ramach postępowania kasacyjnego, czy podważana decyzja Zarządu Dzielnicy Gminy W.-Ż. została podpisana przez prawidłowy skład Zarządu.

Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 47 ust.4 ustawy z 1985 r., to w przyjętym przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym sprawy, który z punktu widzenia podstaw kasacyjnych nie został zakwestionowany, należy uznać za chybiony. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie stwierdził, że na oddanej w użytkowanie wieczyste przedmiotowa nieruchomość - jak wykazano w postępowaniu nadzorczym i czego skarżąca nie kwestionowała - zrealizowane zostały urządzenia infrastruktury podziemnej niezbędne do funkcjonowania osiedla mieszkaniowego.

Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.