Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1936/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2021r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą W [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz.256), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm), dalej: p.b., stwierdził niedopuszczalność zażalenia C. sp. z o.o. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] maja 2020 r. nr [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) postanowieniem z [...] maja 2020 r. na podstawie art. 77 § 2 oraz art. 123 k.p.a. uchylił z urzędu własne postanowienie z [...] listopada 2016 r. nr [...], zmienione postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nr [...], nakładające na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. oraz art. 123 k.p.a. na C. sp. z o.o. obowiązek przedłożenia w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego: - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego nośnika reklamowego, składającego się z jednostronnej tablicy ekspozycyjnej (obecny nr ident. [...]) o wymiarach 3,0 m x 6,0 m, umieszczonej na dwóch stalowych słupach, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...], obręb [...] przy ul. O. w W.; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i uzgodnieniami; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe postanowienie organ uzasadnił stwierdzeniem, że bezzasadne jest nakładanie na inwestora obowiązku sporządzenia i dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., w przypadku, gdy niemożliwa stała się legalizacja spornego obiektu.

Pismem z [...] lipca 2020 r. C. sp. z o.o. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. [...] WINB stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez spółkę zażalenia, wyjaśniając, że zgodnie z dyspozycją art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, iż zażalenie jest dopuszczalne. Odpowiadając na zarzuty zażalenia dotyczące błędnego pouczenia, że rozstrzygnięcie jest niezaskarżalne, [...] WINB wyjaśnił, iż podstawę prawną postanowienia nr [...] nie stanowił art. 48 ust. 2 p.b. (na które zażalenie przysługuje), lecz art. 77 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ może zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Przepis ten nie przewiduje jednakże możliwości zaskarżenia takiego postanowienia. PINB prawidłowo zatem pouczył strony w treści postanowienia nr [...], że przepisy k.p.a. nie dają podstawy do wniesienia na nie zażalenia. [...] WINB wskazał w związku z tym, że w niniejszym przypadku należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa możliwości samodzielnego zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła C. sp. z o.o., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia go poprzedzającego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniesionego zażalenia na postanowienie z [...] maja 2020 r.

Skarżąca spółka zarzuciła [...] WINB naruszenie:

- art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. przez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie organu I instancji pomimo, że na postanowienie organu I instancji przysługuje zażalenie;

- art. 142 k.p.a. przez stwierdzenie, że postanowienie organu I instancji może być zaskarżone jedynie w odwołaniu od decyzji;

- art. 77 § 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie;

- art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. przez niezastosowanie, pomimo że według ww. przepisów przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie obowiązku przedstawienia dokumentów nałożonego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b., a w niniejszej sprawie ww. przepisy stanowiły podstawę prawną postanowienia PINB z [...] listopada 2016 r.;

- art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców przez niezastosowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), ponieważ od 1 stycznia 2017 r. obowiązują przepisy art. 48 p.b., według których w niniejszej sprawie przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie obowiązku przedstawienia dokumentów nałożonego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b.: "2. W sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art.5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.".

Zważywszy na uprawnienia Sądu wynikające z przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. i złożony wniosek o uchylenie postanowienia organu I instancji, skarżąca zarzuciła PINB naruszenie:

- art. 77 § 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie;

- art. 124 § 1 k.p.a. przez wskazanie jako podstawy prawnej uchylenia postanowienia PINB "art. 48 ust. 3" - bez wskazania, w jakim akcie prawnym znajdują się powołane przepisy prawa;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774), m.in. przez bezpodstawne ustalenie, że obowiązuje uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. O. część III (Dz. Urz. z 2018 r. poz. [...]), pominięcie uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2020 r. poz. [...]) oraz pominięcie art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu;

- miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2018 r. przez jego zastosowanie pomimo, że według art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał do [...] kwietnia 2020 r. (do daty wejścia w życie ww. uchwały Nr [...] Rady Miasta [...]);

- uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] przez jej niezastosowanie;

- art. 6 (zasada praworządności), art. 7 (zasada prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywateli) oraz art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania).

Powyższe zarzuty skarżąca rozwinęła w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] sierpnia 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie [...] WINB nie narusza prawa w stopniu nakazującym jego uchylenie albo też stwierdzenie jego nieważności.

Nie może w sprawie budzić wątpliwości, po pierwsze, że przepis art. 48 ust. 2 i 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r. i nie przewidywał zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na inwestora określonych obowiązków umożliwiających ich zalegalizowanie. W tym stanie prawnym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 20 lipca 2012 r. sygn. II OSK 794/11) oraz piśmiennictwie (por. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, s. 668) jednolicie przyjmowano, że na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. nie przysługuje zażalenie i do postanowienia tego nie ma zastosowania art. 50 ust. 5 p.b.

Po drugie, nie budzi wątpliwości ustalenie, że sytuacja ta uległa zmianie wskutek wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. przepisu art. 5 ustawy dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, który art. 48 ust. 2 p.b. nadał brzmienie wskazujące, iż na powyższe postanowienie przysługuje zażalenie.

Po trzecie, nie budzi wątpliwości Sądu wniosek, zgodnie z którym cecha zaskarżalności zażaleniem przypisywana postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 p.b., musi być odnoszona do stanu prawnego wynikającego z daty, w której został akt ten wydany i doręczony. Kategorię "postanowienia zaskarżalnego zażaleniem" przypisywać można stąd wyłącznie indywidualnym postanowieniom podjętym przed dniem 1 stycznia 2017 r. (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 1701/18; wyrok NSA z 26 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1872/16).

Niesporne, po czwarte pozostaje, że postanowienie PINB z [...] listopada 2016 r., zmienione postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nakładające na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. na skarżącą spółkę obowiązek przedłożenia w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego dokumentację mającą umożliwiać legalizację wolnostojącego nośnika reklamowego usytuowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] ze względu na fakt jego wydania przed dniem 1 stycznia 2017 r. nie podlegało zaskarżeniu w drodze wniesienia od niego zażalenia, a w konsekwencji prawidłowość wdrożenia względem tego obiektu budowlanego postępowania przez organ nadzoru budowlanego, w tym nałożenia na inwestora wyszczególnionych w rozstrzygnięciu obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., mogła podlegać kontroli instancyjnej, a następnie sądowej dopiero po wydaniu decyzji kończącej postępowanie (art. 142 k.p.a.)

W tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym rozpatrzenia przez [...] WINB wymagała w poddanym kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postępowaniu zainicjowanym zażaleniem spółki kwestia tego, czy na wydane przez organ I instancji postanowienie uchylające własne postanowienie z [...] listopada 2016 r. przysługiwało spółce prawo złożenia ww. środka zaskarżenia. Organ odwoławczy rozstrzygnął to zagadnienie negatywnie w granicach nałożonego na niego obowiązku określonego w art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. odnoszącego się do wymogu weryfikacji przedmiotowej dopuszczalności zażalenia wnoszonego przez stronę i tę ocenę Sąd uznaje za trafną, przez co podważające ją zarzuty sformułowane w skardze w całości muszą być traktowane jako nieuzasadnione.

W zaznaczonym kontekście w pierwszym rzędzie wymaga zauważenia, że system weryfikacji postanowień administracyjnych przyjęty w k.p.a. został oparty przez ustawodawcę na dwóch zasadniczych trybach: zastosowaniu środków zaskarżenia oraz środków nadzoru. Każde postanowienie wydane przez organ podlega zaskarżeniu, niemniej nie każde jest objęte możliwością wniesienia na nie odrębnego zażalenia. Zasadą wyrażoną w art. 141 § 1 k.p.a. pozostaje, że na wydane postanowienie stronie przysługuje zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W innym przypadku postanowienie podlega zaskarżeniu wraz z odwołaniem od decyzji (art. 142 k.p.a.). Katalog konkretnych rozstrzygnięć, na które przysługuje zażalenie ma charakter pozytywny i jako numerus clausus ma zawsze charakter zamknięty. Skorzystanie z kolei ze środka nadzoru w celu eliminacji wadliwego postanowienia poprzez stwierdzenie jego nieważności lub wznowienia tego fragmentu postępowania, które zakończyło się wydaniem postanowienia, zostało ograniczone do postanowień, od których przysługuje zażalenie (art. 126 k.p.a.).

Sąd podziela wniosek, że stanowczość i nieodwołalność czynności procesowych podejmowanych przez organ wynikają ze szczególnej ich roli w postępowaniu administracyjnym. Organ nie może bowiem dowolnie kształtować skutków swych czynności procesowych (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 62-63). Postanowienie administracyjne w tych warunkach musi być traktowane jako czynność procesowa nieodwołalna, co znajduje potwierdzenie w art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a. Zamieszczone w art. 110 k.p.a. zastrzeżenie ("o ile kodeks nie stanowi inaczej"), na co należy zwrócić równocześnie uwagę, stwarza tym niemniej podstawę do objęcia części postanowień cechą ich odwołalności. Nie budzi wątpliwości, że ustawodawca posłużyć się odwołalnością rozstrzygnięcia m.in. w przypadku postanowień dotyczących przeprowadzenia dowodu (art. 77 § 2 k.p.a.), co umożliwia organowi administracji publicznej zmianę, uzupełnienie lub uchylenie w każdym czasie swojego postanowienia dotyczącego dowodu.

W przepisie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. ustawodawca określił warunki, w jakich możliwe jest nakazanie przez organ nadzoru budowlanego wstrzymania robót budowlanych, wskazał również szczegółowo, jakiego rodzaju obowiązki powinny zostać nałożone w celu stwierdzenia możliwości legalizacji tychże robót i w jakim terminie osoba, o której mowa w art. 52 p.b., powinna obowiązek ten zrealizować. W przepisie tym ustawodawca tym niemniej nie przyznał organowi bezpośredniego uprawnienia do zmiany sformułowanych w postanowieniu obowiązków lub też uchylenia wydanego uprzednio postanowienia. Podobna luka dotyczy również postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 p.b., nakładającego na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazany brak regulacji rozwiązany został w sposób zakładający, że sytuacja ta nie powinna być jednakże rozstrzygana jako równoważna prawnej niedopuszczalności modyfikacji tychże postanowień, ponieważ podjęte rozstrzygnięcie powinno dać się dopasować do zmieniającej się sytuacji procesowej i dokonywanych przez organ ustaleń. Uwzględnienie, że postanowienie z art. 81c ust. 2 p.b. oraz postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 p.b. mają charakter dowodowy, albowiem są podejmowane w celu udowodnienia odpowiednio tego, jaki jest, najogólniej mówiąc, stan robót budowlanych, jak i tego, że samowolna budowa może być doprowadzona do stanu zgodnego z prawem determinuje uznanie, iż może mieć do nich zastosowanie art. 77 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2230/17; wyrok NSA z 6 lutego 2019 r. sygn. II OSK 895/17; wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2649/12; wyrok NSA z 5 października 2012 r. sygn. II OSK 1064/11). Ten wniosek interpretacyjny - w aspekcie zaskarżalności postanowienia wydawanego w sprawie - został jednakże objęty zastrzeżeniem, zgodnie z którym, jeżeli skutkiem wydania któregokolwiek z tych postanowień jest nałożenie na jego adresata nowego obowiązku, to takiego postanowienia nie można traktować jako zmiany dokonanej w trybie art. 77 § 2 k.p.a., byłoby to bowiem nałożenie nowego obowiązku, którego zasadność powinna zostać oceniona na nowo na podstawie przesłanek z art. 48 ust. 2 i 3 p.b. oraz art. 81c ust. 2 p.b.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższy wniosek interpretacyjny, jak też uznaje, że zasada odnoszona do zmiany postanowienia znajduje analogiczne zastosowanie w przypadku uchylenia postanowienia nakładającego określonej treści obowiązek na adresata postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 p.b., co prowadzi do przyjęcia, że jego zaskarżenie w drodze wniesienia zażalenia z uwagi na brzmienie art. 77 § 2 k.p.a. jest w takim przypadku wyłączone i może być ono skontrolowane w drodze wniesienia odwołania od decyzji kończącej postępowanie, a zatem przy posłużeniu się przez stronę skarżącą tzw. zażaleniem niesamoistnym.

W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że stan prawny wynikający z uchylenia postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację budowy, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b., jest równoważny stanowi sprawy samowolnie zrealizowanych robót, w którym organ nadzoru budowlanego przyjmuje, iż budowa nie może zostać zalegalizowana, albowiem pozostaje niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Konstrukcja art. 48 ust. 1, 2 i 3 p.b. zakłada, że tego rodzaju ustalenie nie może podlegać zakwestionowaniu przez inwestora w postępowaniu wpadkowym, ale jako stanowiące podstawę wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (art. 48 ust. 1 p.b.) może być zwalczane wyłącznie w drodze wniesienia odwołania od wskazanego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie legalizacyjne.

Nie budzi wątpliwości, że nakazanie wstrzymania robót budowlanych stanowi daleko idącą formę ingerencji w proces inwestycyjny, a nałożenie na inwestora obowiązków wymienionych w art. 48 ust. 3 p.b. skutkuje nałożeniem na niego znacznego ciężaru finansowo-organizacyjnego. Konsekwencją wzięcia pod uwagę tychże okoliczności była dokonana zmiana normatywna art. 48 ust. 2 p.b. stanowiąca podstawę do przyznania inwestorowi uprawnienia do poddania kontroli legalności wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Wydane przez PINB w kontrolowanej sprawie postanowienie z [...] maja 2020 r. nie nakłada na skarżącą spółkę żadnych nowych obowiązków prawnych względem tych, które wynikały z doręczonego jej postanowienia z [...] listopada 2016 r., nie będącego postanowieniem podlegającym zaskarżeniu zażaleniem z uwagi na obowiązujące w dacie jego wydania brzmienie art. 48 ust. 2 p.b. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, brak jest uzasadnionych powodów, by w sytuacji zaistnienia sprzeczności pomiędzy przyjmowaną przez PINB oraz spółkę oceną dopuszczalności legalizacji wolnostojącego nośnika reklamowego usytuowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] to zagadnienie nie mogło zostać rozstrzygnięte w decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne, jeżeli w decyzji tej organ dał formalny wyraz swojemu przekonaniu, że wskazany obiekt budowlany nie może być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem.

Należy zauważyć, że świadomą decyzją ustawodawcy było przyjęcie w art. 48 ust. 1-2 p.b., że dokonywana na etapie wstępnym postępowania legalizacyjnego ocena możliwości legalizacji samowolnej budowy jest oparta na przyznaniu organowi nadzoru budowlanego w tym zakresie szerokiego marginesu swobody. Z tym działaniem koresponduje brak instrumentu procesowego, którego użycie przez inwestora na "etapie przeddecyzyjnym" mogłoby doprowadzić do korekty przekonania organu, który uznaje, że nie istnieją przesłanki do kontynuowania postępowania w kierunku legalizacji budowy. Za czytelne należy uznać tak zróżnicowanie obu sytuacji (art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 2-3 p.b.), jak i odpowiadających im środków prawnych przyznanych inwestorowi do ochrony jego interesu prawnego, w ramach których obowiązywanie postanowienia o nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację, jak też wykonywanie zawartego w niej obowiązku przez inwestora, a w dalszej kolejności uznanie go za wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (art. 48 ust. 5 p.b.) musi wynikać z utrzymywanego przez organ prowadzący postępowanie przekonania odnośnie do spełniania przez inwestora warunku wymienionego w art. 48 ust. 2 p.b.

Zdaniem Sądu, podlegającym ochronie prawnej materialnym uprawnieniem skarżącej pozostaje prawo do legalizacji samowoli budowlanej po spełnieniu wszystkich wymaganych do tego prawem warunków. Uznawanie, że uchylenie spornego postanowienie doprowadzi do naruszenia jej interesu nie przekonuje, tak jak i akcentowana obawa, że wykonanie zaskarżonego postanowienia oznacza pozbawienie strony uprawnienia do legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli się uwzględni, że zgodność nakazu rozbiórki z prawem w każdym przypadku podlega kontroli instancyjnej i sądowej wyrażającej się nie tylko w weryfikacji przedmiotu i zakresu rozbiórki, ale przede wszystkim w przeprowadzeniu oceny, czy w danym przypadku można mówić o samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 p.b. i czy możliwa jest jej ewentualna legalizacja. Zagadnienie to niewątpliwie może zostać przesądzone w toku kontroli legalności wydanej przez PINB decyzji z [...] czerwca 2020 r. nr [...].

[...] WINB nie odniósł się w sprawie do żądania, w którym skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wbrew stanowisku skarżącej spółki nie stanowi to wadliwości procesowej, mając na uwadze, że przyczyny przez nią identyfikowane jako zagadnienie wstępne nie mogły oddziaływać na bieg podjętych przez organ odwoławczy czynności stanowiących fazę wstępną postępowania zażaleniowego nakierowanych na stwierdzenie, czy wniesione przez stronę zażalenie jest dopuszczalne (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.).

Stwierdzając niedopuszczalność zażalenia, z oczywistych powodów organ odwoławczy nie mógł merytorycznie odnieść się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, albowiem taki obowiązek ciążyć mógł na [...] WINB tylko w warunkach przeniesienia kompetencji do załatwienia sprawy z organu I instancji na organ odwoławczy, co nie nastąpiło. Organ odwoławczy, badając dopuszczalność zażalenia, nie mógł wejść w ocenę jego zasadności. Kwestia ta w piśmiennictwie jest oczywista, tak jak i to, że przypadek wyłączenia możliwości wniesienia środka odwoławczego jest sytuacją, w której wydanie przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia (odwołania) nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 762; A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 952).

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.