Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 515/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 174, art 183, art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 2 ust 1, art 11 ust 1, art 12 ust 1 i 6, art 28
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia del. NSA Jerzy Dudek Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 256/08 w sprawie ze skargi J. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] lutego 2008 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2009 r., oznaczonym sygnaturą akt II SA/Wr 256/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów.

W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji podał, że zostało ono wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...] Starosta Głogowski zezwolił J. i R. S. na wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, sklasyfikowanych jako grunt orny kI. II o powierzchni 0,0489 ha, stanowiących część działki nr [...] o ogólnej powierzchni 0,1029 ha, położonych w obrębie J., gmina J.a, z przeznaczeniem wyłączonej części działki pod zabudowę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z garażem. Jednocześnie organ wskazał, iż wnioskodawcy nie są zobowiązani do uiszczenia należności i opłat rocznych za wyłączoną część gruntu z uwagi na to, że powierzchnia wyłączonej części gruntu nie przekracza 0,05 ha.

Po wprowadzeniu, na wniosek skarżących, zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającej na aktualizacji rodzaju użytku gruntowego w granicach działki [...], o powierzchni 0,1029 ha, decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], wszczęto postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej bez zezwolenia. Następnie Starosta Głogowski decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], ustalił J. i R. S. należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe - B, a przed wprowadzeniem zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków jako grunt orny kI. II, o powierzchni 0,0540 ha, w granicach działki nr [...], podwyższając jej wartość o 10 % za wyłączenie z produkcji bez wymaganego zezwolenia, zobowiązał J. i R. S. do uiszczenia należności w wysokości 13.714,27 zł w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz ustalił opłatę roczną stanowiącą 10% należności wyrażonej w tonach żyta, tj. 3,510 t oraz obowiązek jej wnoszenia przez 10 lat, począwszy od 2007r. do roku 2016 - w terminie do 30 czerwca każdego roku.

Skarżący od powyższej decyzji odwołali się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, które decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], uchyliło decyzję Starosty Głogowskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. w części dotyczącej podwyższonej o 10% należności, umarzając w tym zakresie postępowanie organu I instancji i ustaliło, że należność za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej bez zezwolenia wynosi 12.467,52 zł. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO, powołując się m. in. na przepisy § 67 pkt.1 i 3 oraz § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz załącznik graficzny - mapę geodezyjną z dnia 15 marca 2006 r. sporządzoną przez uprawnionego geodetę, z której wynika, że znaczna część działki skarżących zajęta została pod budynek mieszkalny, zlokalizowany centralnie na tej działce i urządzenia infrastruktury, zaś pozostała część działki to podwórze, dojazd i przydomowy ogródek dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej, stwierdziło, że na gruntach działki nr 177/6 nastąpiło rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów. Kolegium podało ponadto, że nie było zasadne naliczenie przez organ I instancji podwyższonej opłaty (o 10 %) za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, bowiem decyzja o wyłączeniu gruntów działki nr 177/6 z produkcji rolnej wydana została w dniu [...] marca 2004 r., tj. w dacie, kiedy obowiązywały wskazane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Jerzmanowa. Stąd też zgodnie z ogólną zasadą obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej, zawartą w przepisie art. 9 k.p.a., organ I instancji winien był wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o wyłączenie z produkcji rolnej również pozostałej części gruntu, która nie mogła być użytkowana rolniczo.

Pismem z dnia 25 października 2007 r. J. i R. S., wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2007r., zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa, tj. art. 28 ust. 2, art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisów art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali, że niedopuszczalne jest przyjęcie, że zmiana w operacie gruntów może być podstawą wydania przez organ decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej części działki i nie może być utożsamiana z rozpoczęciem innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntu. Ponadto zarzucili, że Kolegium nie było uprawnione do oceny materiału dowodowego w postaci dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej dla potrzeb innego postępowania. Skarżący podnieśli również, że brak jest tożsamości pomiędzy postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a postępowaniem administracyjnym zmierzającym do udokumentowania zmian objętych ewidencją gruntów i budynków, które prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skarżący wskazali także, że decyzja Kolegium rażąco naruszyła również przepisy art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez całkowite pominięcie kwestii dotyczącej zwiększenia należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej o 10%.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 grudnia 2007 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] marca 2007r. nr [...] uznając, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym stwierdzona wada, tkwiąca w samej decyzji, a nie w prowadzonym postępowaniu, nie może być sanowana.

Na skutek wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] utrzymało swoją wcześniejszą decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

Motywując powyższe rozstrzygnięcie SKO wskazało, że zmiana w ewidencji gruntów w granicach działki nr [...], dokonana przez Starostę Głogowskiego, nastąpiła na wniosek R. S. i była zgodna z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stad też, skoro dokonanie zmian użytku gruntowego nastąpiło zgodnie z przepisami prawa, to nie można kwestionowanej decyzji Kolegium zarzucić rażącego naruszenia prawa z tego powodu, że ocena tego dowodu dokonana przez Kolegium w postępowaniu zakończonym sporną decyzją - różni się od oceny tego dowodu dokonanej przez wnioskodawców. Kolegium uznało, iż nie można przyjmować, że decyzja wprowadzająca zmianę użytku gruntowego dotycząca działki nr 177/6 na potrzeby decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej nie powinna mieć jakiegokolwiek znaczenia.

W dalszej części uzasadnienia SKO wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych podało, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu. Takie naruszenie należy odróżnić od przypadków "zwykłego" naruszenia prawa spowodowanego błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji.

Kolegium podkreśliło, że działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie SKO, w sprawie zakończonej sporną decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2007 r. zastosowano przepis art. 28 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uprawniający do wydania z urzędu decyzji wyłączającej grunty z produkcji rolniczej w sytuacji, gdy grunty zostały wyłączone bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 oraz do podwyższenia wysokości należności o 10%. Kolegium z przyczyn wyżej podanych, decyzję organu I instancji uchyliło w części, skutkiem czego opłata za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej została pomniejszona.

Skargę od powyższej decyzji wnieśli J. i R. S., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., a także stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2007 r., zarzucając naruszenie art. 7, w związku z art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także art. 8, art. 9, art., 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 4 pkt 11, art. 11, art. 12 ust 6 i art. 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali dotychczasową argumentację akcentując, że skoro Starosta Głogowski decyzją z dnia [...] marca 2004 r. zezwolił skarżącym na wyłączenie z produkcji rolnej części działki o powierzchni 0,0489 ha, nie wypowiadając się co do zakresu pozostałej powierzchni działki o numerze [...], to znaczy, że zaakceptował fakt, iż nadal była gruntem ornym. Wskazali naruszenie polegające na tym, że zmiany w operacie gruntów i budynków dokonane w trybie odrębnych przepisów są tożsame z dyspozycją art. 4 pkt 11 o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczącego wyłączenia gruntów z produkcji. Skarżący podnieśli, że jest zasadnicza różnica między postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 28 wspomnianej ustawy, a postępowaniem zmierzającym do udokumentowania zmiany danych objętych ewidencją. Zarzucili ponadto, że w spornej decyzji nie zastosowano art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie pomniejszono należności o wartość gruntu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu i dlatego oddalił skargę.

W motywach orzeczenia Sąd I instancji wskazał na zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 k.p.a., od której ustawodawca przewidział pewne wyjątki (wzruszalność decyzji w tzw. trybach nadzwyczajnych). Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. jeśli w sprawie zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Sąd I instancji zauważył, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art.156 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że nie mógł w przedmiotowym postępowaniu rozpatrywać sprawy co do jej istoty jak w postępowaniu odwoławczym, a do czego w istocie zmierzali skarżący, z tej to przyczyny, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. Uruchomienie nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi bowiem do zastępowania mechanizmu kontroli instancyjnej decyzji. Z uwagi na powyższe przyjął, iż w niniejszej sprawie mogła być brana pod uwagę jedynie przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Po dokonaniu analizy akt sprawy, jak i treści uzasadnień zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, Sąd I instancji stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że kwestionowana przez skarżących decyzja tegoż Kolegium z dnia [...] marca 2007 r. dotknięta była jedną z wad określonych w w/w art.156 § 1 k.p.a. Treść zaś uzasadnień zaskarżonych do Sądu decyzji świadczy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło w sposób należyty postępowanie zmierzające do ustalenia, czy zachodzą przesłanki wymienione w art.156 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji przyjął za niesporne w niniejszej sprawie, że materialno-prawną podstawę wydania opisanej wyżej decyzji SKO dnia [...] marca 2007 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty Głogowskiego z dnia [...] stycznia 2007 r., stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta w art.11 ust.1 ustanowiła zasadę, w myśl której wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Oznacza to, że wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych, może nastąpić tylko po wydaniu decyzji administracyjnej zezwalającej na to wyłączenie. W sytuacji natomiast, gdy stwierdzone zostanie, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 % (art.28 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

W ocenie Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy nie miało podstaw do stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] marca 2007 r., którą uchylono decyzję I instancji z dnia [...] stycznia 2007r. w części dotyczącej ustalenia podwyższonej o 10% należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów działki nr 177/6, umarzając w tym zakresie postępowanie organu I instancji i ustalono przedmiotową należność na kwotę 12.467,52 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (będącej podstawą żądania stwierdzenia nieważności w rozpoznawanej sprawie), wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Sama oczywistość naruszenia nie wystarcza do stwierdzenia nieważności decyzji. Należy ponadto wykazać "rażący" charakter takiego naruszenia.

Odnosząc się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej, Sąd I Instancji przychylił się do poglądu o czystej kasacyjnej formule rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego (albo tylko stwierdzenia naruszenia prawa), z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy WSA stwierdził, iż przepis art. 28 ust. 2 w związku z art.11 ust.1 i art.4 pkt.11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, będący materialnoprawną podstawą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] marca 2007 r., której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

WSA nie dopatrzył się również rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. Sąd uznał, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego, jednakże musi to być wada tkwiąca w samej decyzji, a tego rodzaju wada jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących, iż przy ustalaniu spornej opłaty nie pomniejszono jej wysokości o wartość gruntu (art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), choć zarzut ten strona podniosła dopiero w skardze do Sądu, to w tym względzie Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium przedstawione w odpowiedzi na skargę, że sposób naliczania spornej opłaty określony został w art. 12 ust. 7 w/w ustawy. Natomiast z przepisu art. 28 ust. 2 omawianej ustawy nie wynika, że należność ta ma zostać pomniejszona o wartość gruntów. Brak jednoznacznej dyspozycji w tym zakresie nie pozwala na stwierdzenie, iż należność powinna być pomniejszona o wartość gruntu, a tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, co oznacza, że brak jest podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji i z tego powodu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. i R. S., żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi oraz zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu autorzy skargi kasacyjnej zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niezastosowaniu przepisu art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 6 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.), skutkującym niepomniejszeniem wysokości naliczonej należności o wartość gruntu oraz naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na jego wynik, w szczególności: art. 7 w związku z art. 75, art. 77 i art. 80, a także art. 8, art., 9

oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorzy oświadczyli, iż podtrzymują stanowisko prezentowane przez stronę skarżącą w dotychczasowym postępowaniu. Podkreślili, że Starosta Głogowski decyzją z dnia [...] marca 2004 r. zezwolił skarżącym na wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych sklasyfikowanych jako grunt orny o powierzchni 0,0489 ha, stanowiących część działki nr [...] o ogólnej powierzchni 01029 ha. Starosta Głogowski wskazał także, że skarżący nie są zobowiązani do uiszczenia należności i opłat rocznych za wyłączoną część gruntu ze względu na fakt, iż wyłączona powierzchnia nie przekraczała 0,05 ha. W zakresie pozostałej części przedmiotowej działki Starosta Głogowski nie wypowiedział się, co znaczy, iż zaakceptował w dalszej mierze jej status tzn. część ta była nadal gruntem rolnym.

Kasatorzy podkreślili, że zarówno organ I jak i II instancji dopuściły się rażącego naruszenia podstawowych zasad postępowania (m. in. zasady praworządności). Wskazali, że organy zobowiązały skarżących do zapłaty kwoty należnej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, działając jednostronnie, bez wnikliwego postępowania dowodowego.

W ocenie wnoszących skargę kasacyjną organ nie był uprawniony do oceny materiału dowodowego w postaci dokumentacji geodezyjnej, która była sporządzona dla potrzeb innego postępowania, gdyż nie ma tożsamości pomiędzy postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a postępowaniem administracyjnym zmierzającym do udokumentowania zmian objętych ewidencją gruntów i budynków, które prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zatem organy nie przeprowadziły prawidłowego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia czy doszło do wyłączenia gruntów.

Powyższe okoliczności zdaniem kasatorów wskazują, że decyzja z dnia [...] lutego 2007 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa, poprzez naruszenie podstawowych zasad tj: zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Naruszenie tej ostatniej zasady polegało na braku wypowiedzi organu, co do kwestii podnoszonych przez skarżących oraz na nieinformowaniu ich o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżących. Przedstawione naruszenia zasad postępowania należało uznać jako "rażące naruszenie prawa".

Wskazując na rażące naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego strona wnosząca skargę kasacyjną podała, że w świetle ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie zasługuje na akceptację stanowisko pierwotnie przyjęte przez Starostę Głogowskiego, a następnie podtrzymane przez organ II instancji, według którego podstawą do wydania decyzji wyłączającej z produkcji rolnej części działki skarżących stanowić może poprzedzająca ją decyzja Starosty Głogowskiego wprowadzająca zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegająca na aktualizacji rodzaju użytku gruntowego z R kl. II na B, którą wprowadzono na podstawie oceny dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej na podstawie innego postępowania. W ocenie skarżących zmiany dokonane w ewidencji gruntów, nie mogą być utożsamiane z rozpoczęciem innego niż rolnicze użytkowania gruntów.

Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że nie zostało w sposób wystarczający wykazane, że sporny grunt został wyłączony z produkcji rolnej, a to należało do podstawowych obowiązków organu w niniejszej sprawie, zgodnie z art. art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skarżący wskazali, iż rażącym naruszeniem prawa przez organ było niezastosowanie w spornej decyzji dyspozycji art. 12 ust. 6, w której organ ustalający opłatę zobowiązany jest do pomniejszenia jej o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono powyższych przesłanek.

Skargę kasacyjną wniesioną przez J. i R. S., oparto zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. Stąd też w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, tj. wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są podnoszone lub okażą się nieuzasadnione.

Przedstawiony w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszania przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego sprowadza się w istocie do podważenia sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. Autorzy skargi kasacyjnej podnieśli, iż wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zmian w ewidencji gruntów stoi w sprzeczności w podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W jego ocenie brak jest tożsamości między postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochrony gruntów rolnych i leśnych, a postępowaniem w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a zatem wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów, na podstawie materiału dowodowego z innej sprawy administracyjnej (dotyczącej zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków) nastąpiło z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest on usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 75 k.p.a., definiującym pojęcie "dowodu" w postępowaniu administracyjnym, dowodem jest wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym. Ustawodawca używając słowa "w szczególności" wskazał, że jest to jedynie przykładowe wyliczenie.

Zarówno cytowany wyżej przepis, jak też inne przepisy regulujące procedurę administracyjną nie wprowadzają zakazu korzystania z materiału dowodowego zgromadzonego przez inny organ w odrębnym postępowaniu, w sytuacji gdy te ustalenia mają ścisły związek ze sprawą prowadzoną przez właściwy organ.

Wskazać należy, że przesłanką do wszczęcia przez Starostę Głogowskiego z urzędu postępowania, w sprawie ustalenia należności z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, było wydanie na wniosek skarżących, w innym postępowaniu, decyzji o zmianie w ewidencji gruntów polegającej na aktualizacji rodzaju użytku gruntowego. Powzięcie przez Starostę informacji o "odrolnieniu" gruntu musiało skutkować wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia z tego tytułu stosownej należności na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Naturalną konsekwencją takiego stanu rzeczy było wykorzystanie przez Starostę ustaleń poczynionych na potrzeby postępowania w sprawie zmian w ewidencji gruntów. Podkreślić należy, że oba postępowania dotyczyły tej samej nieruchomości, a zatem zupełnie pozbawione uzasadnionych podstaw byłoby powtarzanie czynności w postępowaniu dowodowym, mających w istocie na celu wykazanie tożsamych okoliczności.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone, wskazane przez kasatorów przepisy regulujące postępowanie dowodowe przed organem administracji publicznej, a zatem ocena procesowa tego postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszała prawa.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Strona wnosząca skargę kasacyjną oparła swoje żądanie o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w Legnicy z dnia [...] marca 2007r. o przesłankę "rażącego naruszenia prawa".

Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak też w doktrynie wskazuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji kwalifikowane naruszenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne. W sposób rażący może być naruszony jedynie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, bez konieczności jego wykładania. Nie jest zatem możliwe mówienie o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy zastosowanie określonego przepisu wymaga jego wykładni. Nie ma również rażącego charakteru takie naruszenie normy prawnej, której błędne zastosowanie w konkretnej sprawie wynikło z odmiennej od ogólnie ustalonej linii interpretacji. Błędnej wykładni przepisów lub nieodpowiedniego ich zastosowania nie można bezwarunkowo utożsamiać z pojęciem rażącego naruszenia prawa. Istotne jest poza tym, aby stwierdzone wady miały obiektywnie rażący charakter.

Podkreślenia wymaga także fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem, w którym weryfikacja ostatecznej decyzji administracyjnej możliwa jest tylko wówczas, gdy zaistnieje jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a. Postępowanie to stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) i dlatego stwierdzone wady muszą być oczywiste, a wykładnia stwierdzonych przesłanek winna mieć wąski charakter.

Tryb określony w art. 156 k.p.a. został zarezerwowany przez ustawodawcę dla sytuacji szczególnych i w żadnym razie, czego zdają się nie rozumieć autorzy skargi kasacyjnej, nie może być traktowany jako zwyczajny środek odwoławczy. Sprawa o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej ma odrębny charakter od sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Organ rozpoznający taką sprawę nie może być traktowany jako kolejna instancja. Zatem argumenty, które potencjalnie mogłyby stanowić podstawę do eliminacji decyzji administracyjnej przez organ II instancji na skutek wniesionego odwołania, nie muszą być skuteczne w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił decyzję SKO w Legnicy, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] marca 2007 r.

Strona wnosząc skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niezastosowaniu przepisu art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 6 oraz art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych skutkującym niepomniejszeniem wysokości naliczonej należności o wartość gruntu.

Odnosząc się do powyższego zarzutu na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadą jest, iż wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, VIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

W art. 12 ust. 1 wspomnianej ustawy uregulowano obowiązek uiszczenia stosownej należność i opłaty rocznej, przez osobę która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. Zgodnie z art. 12 ust. 6, należność tę pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji,

Natomiast w art. 28 tejże ustawy ustawodawca wprowadził sankcje za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Art. 28 ust. 1 stanowi, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W myśl ust. 2 tego przepisu w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %.

Decyzja nakładająca na skarżących została wydana w trybie art. 28 cytowanej ustawy, a zatem przy zastosowaniu przepisów o surowszym traktowaniu osób użytkujących nierolniczo grunty przeznaczone do produkcji rolnej bez zezwolenia. Sąd I instancji podzielając stanowisko zajęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy stwierdził, że z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika, że należność ma zostać pomniejszona o wartość gruntów (art. 12 ust. 6 ustawy).

Powstały w przedmiotowej sprawie problem prawny sprowadza się zatem do określenia relacji między art. 28, a art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kwestia ta nie wynika wprost z regulacji prawnych i nie jest jednoznacznie rozstrzygnięta także w orzecznictwie sądowym.

Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 pkt 2 k.p.a. Jak wskazano powyżej, aby stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej na podstawie wskazanego przepisu konieczne jest, aby naruszenie prawa przez organ nosiło znamiona "rażącego naruszenia", czyli takiego które widoczne jest na pierwszy rzut oka, bez konieczności dokonywania szczegółowej wykładni określonej normy prawnej.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, polegające na przyjęciu, że skoro w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych brak jest jednoznacznej dyspozycji do zmniejszenia należności o wartość gruntu, w przypadku ustalania tej należności w oparciu o art. 28 ustawy, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organ. Jednocześnie należy podkreślić, że nie można wykluczyć, że argumenty przedstawione przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną nie mogłyby zostać uznane za zasadne w zwykłym postępowaniu wszczętym na skutek skargi od decyzji nakładającej obowiązek uiszczenia tejże należności, w więc z tzw. postępowaniu zwyczajnym. Przypomnieć jednak trzeba, że postępowanie uregulowane w art. 156 k.p.a. ma nadzwyczajny charakter, co zostało szeroko omówione we wcześniejszej części uzasadnienia, a stwierdzone naruszenie prawa musi mieć charakter naruszenia rażącego, aby się stać przesłanką do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.