Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2521/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 280 pkt 2 lit. b; art. 283 ust. 4; art. 284 pkt 1; art. 286 pkt 1 i 2; art. 289; art. 545 ust. 3a.
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 189f § 1 pkt 1.
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedziba w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ" lub "organ II instancji") z [...] września 2020 r., [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ" lub "organ I instancji") z [...] kwietnia 2020 r., [...], którą ww. organ wymierzył Przedsiębiorstwu [...] sp. z o. o. w [...] (dalej: "spółka" lub "skarżąca") opłatę podwyższoną w wysokości 427.326 zł za korzystanie z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków komunalnych pochodzących z komunalnej oczyszczalni ścieków w [...] do wód rzeki [...] z przekroczeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2010 r., [...] zmienionego decyzją własną z [...] grudnia 2015 r., [...], stwierdzonym w roku kalendarzowym 2019.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Starosta [...] udzielił spółce decyzją z [...] stycznia 2010 r., [...] pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki [...]. W pozwoleniu określił dopuszczalne stężenia wskaźników zanieczyszczeń ([...], zawiesina ogólna) oraz ilość ścieków, jaka może być wprowadzona do odbiornika. Ten sam organ decyzją z [...] grudnia 2015 r., [...] zmienił ww. pozwolenie wodnoprawne, w którym ustalił obowiązek wykonywania od [...] stycznia 2016 r. pomiarów w zakresie azotu i fosforu ogólnego. Pozostałe warunki ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym z 2010 r. pozostawił bez zmian. Spółka nie wniosła od tej decyzji odwołania, w związku z czym stała się ona ostateczna z dniem [...] stycznia 2016 r.

WIOŚ decyzją z [...] kwietnia 2020 r., [...] wymierzył spółce opłatę podwyższoną w wysokości 427.326 zł za korzystanie z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków komunalnych pochodzących z komunalnej oczyszczalni ścieków w [...] do wód rzeki [...] z przekroczeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2010 r., [...] zmienionego decyzją własną z [...] grudnia 2015 r., [...], stwierdzonym w roku kalendarzowym 2019.

Organ I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że na rok kalendarzowy 2019 składają się dwa roczne okresy obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, tj. dziewiąty rok obowiązywania pozwolenia - okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] stycznia 2019 r. (365 dni) i dziesiąty rok obowiązywania pozwolenia - okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] stycznia 2020 r. (344 dni). Jednocześnie, WIOŚ wskazał, że dokonano oceny wypełniania przez skarżącą zobowiązań w zakresie wykonywania automonitoringowych pomiarów ilości i jakości ścieków we wskazanych wyżej okresach, tj. w dziewiątym i dziesiątym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Organ I instancji oświadczył, że ocena wyników pomiarów wykazała przekroczenie warunków obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego w zakresie jakości ścieków odprowadzanych z oczyszczalni ([...], zawiesina ogólna, azotu ogólnego i fosforu ogólnego), co stanowiło podstawę do wszczęcia przez WIOŚ postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia skarżącej opłaty podwyższonej za przekroczenie składu ścieków odprowadzanych do powierzchniowych wód płynących rzeki [...] pochodzących z komunalnej oczyszczalni ścieków w [...], w roku kalendarzowym 2019 i ostatecznie do wymierzenia przedmiotowej opłaty spółce. Jej wysokość WIOŚ skalkulował w oparciu o przekroczenie wskaźnika azotu ogólnego, na kwotę 427.326,35 zł, co po zaokrągleniu w świetle ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325; dalej: "o.p.") daje kwotę 427.326 zł.

Na skutek wniesionego odwołania, GIOŚ decyzją z [...] września 2020 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2020 r.

W pierwszej kolejności GIOŚ wskazał, że w związku z tym, że dokonana w 2015 r. przez Starostę [...] zmiana pozwolenia była istotną zmianą, obowiązującą od dnia [...] stycznia 2016 r., zmianie uległy okresy oceny biegu pozwolenia, które należało liczyć od dnia [...] stycznia 2016 r. Dlatego okres oceny spełniania warunków pozwolenia wodnoprawnego w 2019 r. powinien biec od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. Jak wskazał GIOŚ, z akt sprawy wynika, że ścieki w poprzednim okresie oceny, tj. od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r., nie spełniały wymagań ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym, dlatego w 2019 r. spółka miała w obowiązku wykonanie ponownie 12 pomiarów jakości ścieków. Organ II instancji oświadczył, że spółka w wyznaczonym okresie oceny spełniania warunków pozwolenia wykonała 12 pomiarów jakości odprowadzanych ścieków. Na podstawie tych pomiarów stwierdzono przekroczenia wartości azotu ogólnego (śr. roczna = 46,4158 mg N/l) i fosforu ogólnego (śr. roczna = 3,2814 mg P/l) w średnich rocznych próbkach. Jednak, GIOŚ podniósł, że z uwagi na błędnie wyznaczone okresu oceny, WIOŚ przyjął do ustalenia wysokości opłaty wielkości przekroczeń ustalone w tych okresach (tj. od [...] stycznia 2018 r. do [...] stycznia 2019 r. oraz od [...] stycznia 2019 r. do [...] stycznia 2020 r.), przez co wymiar opłaty ustalono na 427.326 zł. Przy uwzględnieniu ilości ścieków odprowadzonych w nowo wyznaczonym roku oceny oraz przeprowadzeniu korekty obliczeń GIOŚ ustalił, że średnia roczna wartość azotu ogólnego została przekroczona o 31,4158 mg/l. W oparciu o powyższe, organ II instancji skalkulował wysokość opłaty podwyższonej na poziomie 442.640,88 zł, co w przybliżeniu zgodnie z o.p. daje kwotę 442.641 zł. Wobec powyższego, GIOŚ stwierdził, iż przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.") nie dają możliwości wydania decyzji na niekorzyść strony oraz brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, dlatego wysokość opłaty podwyższonej pozostała w wymiarze ustalonym przez WIOŚ. Odnosząc się zaś do zarzutu nieuwzględnienia krótkiego czasu na przystosowanie instalacji do nowych warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie usuwania biogenów, co miało wpływ na przekroczenia stężeń zanieczyszczeń GIOŚ stwierdził, że zmiana ustalona decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. obowiązywała od [...] stycznia 2016 r., a opłatę podwyższoną WIOŚ ustalił za wprowadzanie ścieków z naruszeniem warunków w 2019 r. Dlatego zarzut, jakoby zmiana pozwolenia miała wpływ na przekroczenie warunków w 2019 r, jest w pełni nieuzasadniony. Konkludując swoje rozważania, GIOŚ uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty podwyższonej.

Organ odwoławczy wskazał także, że poddając analizie art. 189f k.p.a. stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty podwyższonej. Biorąc ponadto pod uwagę okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną z ochrony środowiska jako dobra wspólnego, oraz fakt, że w tej sprawie przekroczenie warunków pozwolenia polega na zanieczyszczeniu środowiska wodnego związkami substancji biogennych, które w sposób znaczący przyczyniają się do degradacji wód poprzez ich eutrofizację, nie sposób uznać zdaniem organu, że waga stwierdzonego naruszenia prawa, ma charakter znikomy. W takim stanie sprawy nie została spełniona przesłanka określona w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W odniesieniu do przypadku określonego w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdził, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest prawomocnej decyzji o nałożeniu Stronie sankcji pieniężnej przez inny uprawniony organ administracji publicznej, a także brak jest informacji o tym, aby Strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie. Strona nie przedłożyła w tym aspekcie jakichkolwiek dokumentów i informacji, w związku z tym nie ma podstaw do przyjęcia, że spełnione są przesłanki zawarte w ww. art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Poza tym Organ wskazał, że z uwagi na tak zdefiniowane cele opłaty podwyższonej zawartej w art. 280 pkt 2 lit. b w związku z art. 286 ustawy Prawo wodne oraz art. 7 p.o.ś., brak jest podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., ponieważ odstąpienie od ustalenia opłaty podwyższonej nie pozwoli na spełnienie celów, dla których opłata ta miałaby być nałożona, tym bardziej, że dla takich sytuacji prawodawca przewidział instrumenty prawne umożliwiające docelowo zaliczenie kwoty opłaty na poczet realizowanej inwestycji usuwającej przyczynę ponoszenia opłat podwyższonych, pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w art. 296 ustawy Prawo wodne.

Pismem z [...] października 2020 r. skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego wniosła skargę na decyzję GIOŚ z [...] września 2020 r.

Powyższej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 298 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396; dalej: "p.o.ś."), poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia poszczególnych aspektów sprawy i nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Argumentując skargę, spółka wskazała, że pierwotnie decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2010 r., [...] udzielająca skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do wód rzeki [...] ścieków oczyszczonych z oczyszczalni [...] - [...] nie zawierała w odniesieniu do składu ścieków wskaźników azotu ogólnego i fosfor ogólny. Zapis taki rozszerzający dotychczasowe wymogi co do składu ścieków o stosowne wartości obejmujące azot ogólny i fosfor ogólny wprowadzony został dopiero decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r., [...] zmieniającą decyzję znak [...] z [...] stycznia 2010 r., która została doręczona spółce [...] grudnia 2015 r., a tym samym zmieniła ona dotychczasową decyzję ww. zakresie z dniem [...] stycznia 2016 r., jednocześnie określając termin dostosowania się do nowych warunków do [...] grudnia 2015 r. Tym samym skarżąca wskazała, iż została zobowiązana do wdrożenia nowych wymogów decyzji w ciągu jednego dnia następującego po dniu doręczenia przedmiotowej decyzji. Zdaniem spółki, jest rzeczą całkowicie niemożliwą i nie istnieją żadne techniczne możliwości aby przystosować oczyszczalnie ścieków do takich wymogów w ciągu takiego czasu. W tym stanie rzeczy nakładanie na skarżącą opłaty oznacza, że podstawą zastosowania przedmiotowej sankcji był stan faktyczny, na który spółka nie miała żadnego wpływu co do którego pierwotnie pozbawiona została możliwości ukształtowania go w pożądanym kierunku. Skarżąca wskazała, iż podejmuje szereg działań naprawczych zmierzających do dostosowania oczyszczalni ścieków [...] - [...] do wymogów prawa. Przedsiębiorstwo posiada koncepcje lokalizacyjną budowy nowej oczyszczalni wraz z kompostownią i punktem selektywnej zbiórki odpadów. Spółka podniosła, że prowadziła na przełomie 2019/2020 r. prace na obiekcie oczyszczalni ścieków [...] - [...] zmierzające do poprawy jakości ścieków odprowadzanych do rzeki [...] spełniające warunki pozwolenia, o które spółka się stara i jest prowadzone postępowanie administracyjne przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...]. Spółka dodała, że przeprowadzone prace modernizacyjne przyniosły oczekiwane rezultaty. Na potwierdzenie, skarżąca wskazała, iż analiza ścieków surowych i oczyszczonych od miesiąca maja do sierpnia 2020 r. przeprowadzone przez akredytowanego laboratorium oraz opinię Pracowni Biologicznej [...] potwierdziła, że ścieki oczyszczone z oczyszczalni w [...] nie wpływają negatywnie na rzekę [...] pod względem wskaźników fizycznych oraz wskaźników charakteryzujących warunki tlenowe i zanieczyszczenia organiczne. Spółka wskazała, że jakość ścieków w porównaniu do 2019 roku uległa wyraźnej poprawie, a wszystkie badane wskaźniki spełniają wymogi Rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1311) co do minimalnego stopnia redukcji zanieczyszczeń.

W odpowiedzi na skargę, GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepisy dotyczące wymierzania administracyjnych kar pieniężnych zmieniły się od dnia [...] stycznia 2018 r. poprzez ich przeniesienie z ustawy p.o.ś. do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310; dalej: "Prawo wodne"), w której stały się opłatami podwyższonymi (ale przesłanki ich wymierzania, sposób ustalenia wielkości przekroczenia oraz sposób ustalenia wymiaru kary pozostały identyczne). W niniejszej sprawie, z uwagi art. 545 ust. 3a ustawy Prawo wodne, mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo wodne, albowiem postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w marcu 2020 r.

W rezultacie, należy wskazać, że stosownie do treści art. 280 pkt 2 lit. b ustawy Prawo wodne, opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Natomiast w oparciu o art. 283 ust. 4 ustawy Prawo wodne, opłatę podwyższoną, o której mowa w art. 280 pkt 2 lit. b, ustala, w drodze decyzji, właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska, który w świetle z art. 284 pkt 1 ustawy Prawo wodne stwierdza przekroczenie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne.

Właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska w oparciu o art. 286 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne, stwierdza przekroczenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów, o których mowa w art. 284 pkt 1, jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne prowadzi wymagane pomiary ilości stanu i składu ścieków albo minimalnego procentu redukcji substancji zanieczyszczających w procesie oczyszczania ścieków oraz zapewnił wykonanie tych pomiarów, w tym pobieranie próbek, przez akredytowane laboratorium w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności, w zakresie badań, do których wykonywania jest obowiązany.

Ostatecznie, właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska zgodnie z 289 ustawy Prawo wodne, w przypadkach, o których mowa w art. 286, art. 287 i art. 290, wymierza opłatę podwyższoną, o której mowa w art. 280 pkt 2 lit. b za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy za organami Inspekcji Ochrony Środowiska, iż w wykonanych przez spółkę badaniach dotyczących spornego okresu (2019 r.), stwierdzono przekroczenia wartości azotu ogólnego i fosforu ogólnego w średnich rocznych próbkach. Świadczy to o przekroczeniu warunków korzystania ze środowiska wynikających z posiadanego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do powierzchniowych wód płynących rzeki [...] oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w miejscowości [...]-[...], udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., zmienioną decyzją z [...] grudnia 2015 r. W tym stanie rzeczy, zasadne było wymierzenie rzeczonej opłaty aby chronić środowisko i wpływać na podmiot korzystający ze środowiska do podjęcia działań naprawczych, które w świetle podniesionych w skardze argumentów zostały wdrożone.

Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, iż spółka nie kwestionuje nałożonej opłaty, zarówno co do zasady, jak i wysokości. Spółka nie podnosi, iż nie przekroczyła narzuconych ram, jak również faktu, że organy zastosowały błędną metodę kalkulacji opłaty. Faktem jest, że wymóg badania ścieków o wskaźnik azot ogólny i fosfor ogólny został wprowadzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., zmieniającą pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] stycznia 2010 r. z dniem [...] stycznia 2016 r., jednak decyzja z [...] grudnia 2015 r. nie została zaskarżona przez skarżącą, weszła do obrotu prawnego i obowiązuje stronę. W ocenie Sądu, skarżąca winna na gruncie tamtego postępowania kwestionować zakreślony czas na wprowadzenie stosownych zmian w oczyszczalni ścieków oraz podnosić inne kwestie, które przemawiałyby za tym, iż spółka nie jest na tamten moment sprostać stawianym przez organy wymogom.

W oparciu o powyższe, Sąd uznał, iż skarżąca kwestionuje ustalenia zaktualizowanego pozwolenia, których zasadność i termin wdrożenia nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Również podnoszone przez skarżącą działania zmierzające do zmodernizowania oczyszczalni nie mogą być czynnikiem wyłączającym odpowiedzialność za omówione wyżej przekroczenia. Ostatecznie, warto zauważyć, że kwestia nałożenia poprzednich kar za poprzednie okresy nie stanowi przesłanki do odmowy nałożenia kolejnej, jeśli skarżąca w dalszym ciągu nie wywiązuje się z obowiązującego ją pozwolenia.

Dodać także trzeba, że wymierzona skarżącej opłata winna być skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca. Kryteriów tych nie spełniłoby ewentualne wymierzenie spółce opłaty niższej, a tym bardzkiej odstąpienie od niej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Otóż Sąd podziela w całości rozważania GIOŚ co do braku podstaw do zastosowania tej wyjątkowej instytucji prawnej w odniesieniu do deliktu popełnionego przez skarżącą. Zwrócić należy uwagę zwłaszcza na to, że uchybienie popełnione przez skarżącą dotyczyło istotnego z punktu widzenia ochrony środowiska wymogu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Wymóg taki ma przede wszystkim na celu ograniczenie ryzyka, że określone substancje niebezpieczne dla środowiska przenikną do ziemi i wód.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.