Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2023/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 18
journal: Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1 pkt 15
journal: Dz.U. 2007 nr 133 poz 921
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 08 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Zalewie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 322/12 w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 28 października 2009 r. nr XLVII/362/09 w przedmiocie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 322/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 28 października 2009r., nr XLVII/362/09 w przedmiocie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stwierdził nieważność uchwały Nr XLVII/362/09 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 28 października 2009r. w sprawie dokonania zmiany treści Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zalewo, będącego załącznikiem do uchwały Nr XXXIX/423/05 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 28 grudnia 2005r. i orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku pismem z dnia 22 marca 2012r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wywiódł skargę na uchwałę Nr XLVII/362/09 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 28 października 2009r. w sprawie dokonania zmiany treści Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zalewo, będącego załącznikiem do uchwały Nr XXXIX/423/05 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 28 grudnia 2005r. W ocenie organu nadzoru wprowadzone przez Radę zapisy § 1 zaskarżonej uchwały w postaci dodanego § 29c, są nieczytelne dla adresata tego aktu. Regulacja, iż dopuszcza się prowadzenie hodowli gołębi na terenie miasta, po uprzednim uzyskaniu zgody mieszkańców danej nieruchomości i sąsiednich nieruchomości, na której zlokalizowany jest gołębnik, wprowadzona została do rozdziału 6 uchwały Nr XXXIX/423/05 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 28 grudnia 2005r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Zalewo. Rozdział ten zaś określa wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Gołębie zaś nie są zwierzętami gospodarskimi. Skarżący wskazał również, że część zapisów uchwały Nr XXXIX/423/05 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 28 grudnia 2005r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Zalewo zostało wyeliminowanych z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Ol 976/10.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że uchybia ona dyspozycji zawartej w treści art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie organu skarżący przede wszystkim nie wyjaśnia co jest powodem "zmiany podejścia" do treści uchwały, która już przed dwoma laty była znana organowi nadzoru i już wówczas mogła być objęta skutkami rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto skarżący nie określił na gruncie przedmiotowej sprawy naruszenia prawa lub interesu prawnego wywołanego kwestionowaną uchwałą. Ponadto zarzut umieszczenia w zaskarżonej uchwale regulacji dotyczącej gołębi jest niesłuszny, gdyż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera żadnej legalnej definicji zwierząt gospodarskich i nie odsyła w tym zakresie do innych aktów prawnych mogących definicję tę zawierać. Według organu przy braku definicji zwierząt gospodarskich w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, pojęcia tego należy poszukiwać w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że zupełnie bezzasadne jest twierdzenie organu, iż skarżący nie określił na gruncie przedmiotowej sprawy naruszenia prawa lub interesu prawnego wywołanego kwestionowaną uchwałą. Podstawą prawną wniesienia przez wojewodę skargi w niniejszej sprawie był bowiem art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001r., Nr 142, poz. 1591), zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (30 dni od doręczenia uchwały lub zarządzenia) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten nie wymaga zatem od organu nadzoru, aby ten musiał wykazać się interesem prawnym, jaki został ewentualnie naruszony kwestionowaną uchwałą.

Przepis art. 93 ust. 1 koresponduje więc z postanowieniami art. 91 ust. 1, w których ustawodawca zakreślił organowi nadzoru 30-dniowy termin do stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. Upływ tego terminu powoduje, że organ nadzoru traci kompetencję do zastosowania środka nadzoru i może jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się niekonkurencyjny charakter środków nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego (w tym rozstrzygnięć nadzorczych) oraz środka w postaci zaskarżania uchwał (zarządzeń) do sądu administracyjnego. Oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich zastosowanie jest uwarunkowane jedynie upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 października 2008 r., II SA/Gl 466/08, LEX nr 483145).

Organ nadzoru dysponuje prawem do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały (zarządzenia), której jedynie część była objęta wcześniejszym rozstrzygnięciem nadzorczym. Dopuszczalna jest zatem skarga organu nadzoru, który jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, najpierw stwierdził nieważność kilku postanowień uchwały, a następnie zaskarżył do sądu jeszcze kolejne przepisy tego samego aktu. Jeśli organ nadzoru, w wydanym w ustawowym terminie rozstrzygnięciu nadzorczym, stwierdził nieważność jedynie części kontrolowanej uchwały, to brak jest przeszkód, aby po upływie tego terminu organ nadzoru mógł zaskarżyć tę samą uchwałę w pozostałej części (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 października 2008 r., II SA/GL 466/08, LEX nr 483145).

Dlatego też zdaniem Sądu pierwszej instancji bezzasadne są argumenty organu zawarte w odpowiedzi na skargę, a odnoszące się do tzw. "zmiany podejścia" organu do kwestionowanej uchwały. To organ nadzoru dysponuje bowiem na podstawie wspomnianego przepisu prawem wniesienia skargi do sądu i od niego zależy czy i w jakim czasie to uczyni.

Przechodząc do merytorycznej treści zaskarżonej uchwały dotyczącej zmiany treści Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zalewo, podnieść warto, że ustawodawca w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprowadził generalną klauzulę kompetencyjną zobowiązującą jednostki samorządu gminnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, to jest nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Przepisy gminne mogą być więc wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych określonym organom gminy.

Nie może budzić wątpliwości, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego nie mogą zatem wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko i wyłącznie wykonaniem przepisów ustaw. Powyższe uzasadnione jest założeniem niesprzeczności sytemu prawa. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu tylko uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Podstawą prawną do działań organu samorządu gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie wynikające bezpośrednio z przepisów ustaw ustrojowych lub upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych.

Umocowanie Rady Gminy do uchwalenia kontrolowanej uchwały przewidziane zostało w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 236, poz. 2008), zgodnie z którymi rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określający szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (pkt 1), częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (pkt 3), obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6).

Sąd podzielił stanowisko prezentowane w skardze, że dodając § 29 c w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Zalewie przekroczyła przyznane jej kompetencje ustawowe. W kontekście wspomnianego zapisu regulaminu odnoszącego się do prowadzenia hodowli gołębi, wskazać należy, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera definicji pojęcia " zwierzęta gospodarskie". W celu określenia znaczenia tego pojęcia sięgnąć należy do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (DZ.U. z 2003r. Nr 106 póz. 1002). Stosownie do treści przepisu art. 4 pkt 18 tejże ustawy zwierzętami gospodarskimi są te zwierzęta, o których mowa w przepisach dotyczących organizacji hodowli i ich rozrodzie - czyli w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (DZ.U. z 2002r. Nr 207 póz. 1762). Skoro zatem ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posługuje się pojęciem "zwierząt gospodarskich", jednocześnie nie definiując tegoż pojęcia, to w takiej sytuacji znaczenia tego pojęcia należy poszukiwać w ustawie, która daną kwestię reguluje, czyli w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt.

Z punktu widzenia praworządności niedopuszczalnym byłoby pominięcie, w procesie tworzenia prawa miejscowego, obowiązującej regulacji w tym zakresie i przyjęcie dowolnego znaczenia danego pojęcia. W rozpatrywanej sprawie nie sposób pominąć obowiązującą klasyfikację zwierząt gospodarskich, ta zaś nie zalicza gołębi do zwierząt gospodarskich. Nie są one też z całą pewnością zwierzętami domowymi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt. To zaś, że niektóre inne rady miejskie zaliczają gołębie do zwierząt gospodarskich nie przekonuje o słuszności takiego stanowiska. Tym samym nie jest możliwe określanie w regulaminie obowiązków dotyczących hodowli gołębi, gdyż jest to sprzeczne z prawem, a charakter tego naruszenia określić należy jako istotne naruszenie prawa.

Za zasadny Sąd uznał również stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały, a nie tylko wspomnianego jej zapisu dotyczącego prowadzenia hodowli gołębi po uprzednim uzyskaniu zgody określonych mieszkańców, ponieważ bez tej regulacji prawnej oraz wyeliminowanych już wcześniej innych merytorycznych regulacji, jej funkcjonowanie w obrocie prawnym jest niecelowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Zalewie zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest nie odrzucenie skargi z powodu naruszenia art. 57 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), poprzez całkowite pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy argumentacji (oraz opartego o nią formalnego zarzutu) podanej przez Skarżącą w odpowiedzi na skargę, a mianowicie zarzutu, iż skarga Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 22 marca 2012 r. uchybia dyspozycji zawartej w zapisach art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - wyczerpanie dyspozycji ww. przepisu proceduralnego winno było skutkować odrzuceniem przez WSA w Olsztynie skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 22 marca 2012 r.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391), poprzez nietrafną, nieodpowiadającą regułom wykładni systemowej i celowościowej, interpretację ww. normy prawnej, przejawiającą się w przyjęciu nieracjonalnej tezy, że ustawodawca wyłączył w postanowieniach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w sposób świadomy jedynie gołębie, które nie podpadają zarówno pod pojęcie zwierząt domowych, jak i pod definicję zwierząt gospodarskich,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez chybione przyjęcie, że skoro podstawą wniesienia przez Wojewodę skargi był art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, to skarżący jako organ nadzoru nie miał obowiązku podawania jaki przepis został naruszony przez Rade Miejską w zakwestionowanej uchwale.

Wskazując na powyższe uchybienia, stosownie do art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie w innym składzie, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać niniejszej sprawy w innym składzie, o przekazanie sprawy innemu sądowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej o charakterze procesowym podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym wnoszący skargę kasacyjną i opierając ją na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, aby zarzut ten mógł zostać uwzględniony jest zobligowany do wykazania, iż wskazywane naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ nie wykazał, aby zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ, a tym bardziej istotny wpływ, na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (który do przepis zdaniem skarżącego kasacyjnie został naruszony) skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Skarga zatem musi odpowiadać wymaganiom stawianym przez art. 46 p.p.s.a. wszystkim pismom w postępowaniu sądowym oraz zawierać dodatkowe elementy określone w art. 57 § 1 pkt 1-3.

Przez określenia "naruszenia prawa" oraz "naruszenia interesu prawnego", o których mowa w pkt 3 przepisu, należy rozumieć podanie przyczyny uzasadniającej wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Przepis ten nie wymaga jednakże przedstawienia w skardze wyczerpującego wywodu prawnego lub wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony. Rozważany wymóg skargi będzie spełniony, jeżeli skarżący wskaże, na czym polega, jego zdaniem, naruszenie prawa lub interesu prawnego w zaskarżonym akcie lub czynności.

Naruszenie prawa w niniejszej sprawie polegało na naruszeniu przez organ uchwałodawczy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy

Uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy, musi zatem mieć na względzie, iż akt ten winien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych.

Tym samym koniecznym jest zbadanie zakresu upoważnienia wynikającego z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 4 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy. Stosownie do pkt. 6 i 7 tej regulacji regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe oraz wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy pozostawało zatem ustalenie czy zamieszczenie przez uchwałodawcę w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zapisów dotyczących hodowli gołębi na terenie miasta mieści się czy wykracza poza zakres uregulowań przekazanych organowi do określenia w tymże regulaminie. Koniecznym w tym zakresie było dokonanie wykładni przepisów ustawy i ustalenie czy gołębie uznane być mogą za zwierzęta gospodarskie bądź domowe, albowiem tylko do takich zwierząt odsyłają cytowane przepisy art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, że brak jest podstaw prawnych do uznania, iż gołębie zaliczane być mogą do jednej z tych grup.

Zaaprobować należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1953/08, zgodnie z którym "gołębie hodowlane nie są zwierzętami domowymi nie tylko z uwagi na niezakwalifikowanie ich za takie w zaskarżonej uchwale, ale również z tego powodu, że za takie nie są uważane w języku potocznym, w którym za zwierzęta domowe uważane są zwierzęta trzymane przez człowieka w domu dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa, w odróżnieniu od zwierząt chowanych lub hodowanych z innych powodów (zwierzęta hodowlane, gospodarskie i użytkowe). Zwierzęciem domowym nazywa się takie zwierzę, które trzymane jest w domu lub mieszkaniu dla zaspokojenia potrzeb emocjonalnych człowieka, jako zwierzę towarzyszące człowiekowi lub jako swoista ozdoba czy też atrakcja mieszkania. Zwierzę domowe traktowane jest zwykle przez domowników jako pupil lub członek rodzinnego stada. Pupilem określa się najczęściej osobnika, który jest lubiany bardziej niż inne osobniki tego samego gatunku, ale również wychowanka lub podopiecznego. Ten sam gatunek zwierzęcia (np. świnia domowa) może być zwierzęciem chowanym dla mięsa, hodowlanym (w celu dalszego rozmnażania) lub domowym. Pies trzymany na placu, którego ma pilnować przed intruzami jest zwierzęciem użytkowym. Trzymany w obejściu gospodarstwa rolnego nadal pełni rolę użytkową, a zwierzęciem domowym staje się dopiero z chwilą nawiązania więzi emocjonalnych pomiędzy człowiekiem i zwierzęciem oraz przyznania mu przez ludzkie stado prawa do przebywania razem z ludźmi w ich najbliższym otoczeniu, na zasadzie członka stada".

Jednocześnie gołębie hodowlane nie mogą być również uznane za zwierzęta gospodarskie w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości w gminach. Jak niewadliwie wskazał Sąd pierwszej instancji ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera definicji pojęcia " zwierzęta gospodarskie". W celu określenia znaczenia tego pojęcia sięgnąć należy do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (DZ.U. z 2003r. Nr 106 póz. 1002). Stosownie do treści przepisu art. 4 pkt 18 tejże ustawy zwierzętami gospodarskimi są te zwierzęta, o których mowa w przepisach dotyczących organizacji hodowli i ich rozrodzie - czyli w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (DZ.U. z 2002r. Nr 207 póz. 1762).

Przepisy ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich w art. 2 ust. 1 pkt 15 wskazują w sposób enumeratywny rodziny zwierząt które zakwalifikowane są jako zwierzęta gospodarskie. W katalogu tym nie znajdują się gołębie, co uniemożliwia taką ich kwalifikację.

Tym, samym za niedopuszczalne uznać należało wykładnię prezentowaną przez organ uchwałodawczy zgodnie z którą gołębie należą do zwierząt gospodarskich a tym samym dopuszczalne było uregulowanie kwestii dopuszczalności ich hodowli w regulaminie utrzymania czystości w gminie, gdyż naruszało to wskazywany powyżej przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przy czym wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie dyskwalifikuje skargi niewskazanie w sposób precyzyjny naruszonego uchwałą przepisu, nawet w sytuacji gdy skarga ta pochodzi od organu wyspecjalizowanego za jaki uznać należy organ nadzoru.

Jedynie na marginesie podnieść należy, że legitymacja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego do kwestionowania zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 28 października 2009 r. wynikała wprost z treści art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Szczególna kompetencja nadzorcza organu nadzoru, przyznająca mu prawo skargi do sądu administracyjnego, nie została ograniczona żadnym terminem jej realizacji, ani innymi wymaganiami szczególnymi czy obostrzeniami odnośnie konstrukcji samej skargi.

Tym samym uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.