Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 675/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 3, art. 6 ust. 1, art. 151 ust. 1-3, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 998/15 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 998/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji, Sąd), po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) na uchwałę Rady Miejskiej w [...] (dalej: Rada) z [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie "zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", w pkt 1 stwierdził nieważność uchwały w części dotyczącej § 6 pkt. 9 lit. a; § 6 pkt. 14 lit. b, d; § 7 ust. 1 pkt. 26; § 9 ust. 5 pkt. 1; § 9 ust. 1 pkt. 3, 4; § 16 ust. 2; § 21 ust. 1 pkt. 3; § 29 ust. 1 pkt. 3; § 45 ust. 1 pkt. 2; § 63 ust. 1 pkt. 2; § 65 ust. 1 pkt. 2; § 66 ust. 1 pkt. 2; § 68; § 71 ust. 1 pkt. 3; § 72 ust. 1 pkt. 2; § 73 ust. 1 pkt. 2, 3; § 76 ust. 1 pkt. 1; § 79; § 81; § 85; § 86; § 87; § 88; § 89; § 90; §92; § 93; § 94; § 95; § 97 ust. 1 pkt. 1; § 98; § 99; § 100; § 101; § 102; § 103; § 104; § 105, zaś w pkt 2 w pozostałym zakresie skargę oddalił.

W wyroku tym Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Uchwałą nr [...] z [...] czerwca 2015 r. Rada "zmieniła" miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części terenów Gminy K. - miejscowości T., P., S., C., G., D. i P.

W złożonej na tę uchwałę skardze Wojewoda zarzucił, że narusza ona prawo i wniósł o stwierdzenie nieważności tego aktu. Organ zarzucił, że w § 6 pkt 9 lit. b), c), d) wraz z § 9 ust. 5 pkt 1 uchwały określających granice terenów objętych ochroną akustyczną, pominięte zostały tereny elementarne oznaczone symbolem UK, Up i ZU, w wyniku czego naruszone zostały przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwce 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U z 2014 r., poz. 112). Podniósł też, że Rada, wprowadzając w § 9 ust. 5 pkt 2 - 4 zakazy w strefach ochronnych EW, przekroczyła zakres ustawowego upoważnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., dalej: u.p.z.p.). Zauważył nadto, że Rada przeznaczyła fragment terenu objętego planem pod konkretny cel - przepompownię ścieków oraz stację transformatorową. Zdaniem organu nadzoru, ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej nie powinny wskazywać, jakiego rodzaju inwestycje mają być lokowane na poszczególnych terenach elementarnych, a powyższe postanowienia planu w sposób oczywisty przekraczają granice przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wojewoda zarzucił również, że ustalając w § 9 ust. 1 pkt 3 i 4 zakazy obowiązujące na terenie w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Rzeki [...], Rada powtórzyła przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Zdaniem organu nadzoru, § 16 ust. 2 uchwały, dopuszczający stosowanie tylko istniejących indywidualnych rozwiązań w zakresie zaopatrzenia w wodę do czasu realizacji gminnej sieci wodociągowej, stanowi naruszenie § 26 i 27 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Ponadto Wojewoda zakwestionował przepisy § 65 ust. 1 pkt 2, § 66 ust. 1 pkt 2, § 71 ust. 1 pkt 3, § 72 ust. 1 pkt 2, § 73 ust. 1 pkt 3, § 76 ust. 1 pkt 1 uchwały, zarzucając, że przez dopuszczenie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach rolnych i leśnych naruszone zostają przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.). W ocenie organu nadzoru, w § 97 ust. 1 pkt 1, § 98, § 99, § 101, § 104 Rada błędnie ustaliła przeznaczenie terenu poprzez uznanie terenu oznaczonego symbolem EW (teren lokalizacji elektrowni wiatrowych) za rolniczy. Jednocześnie w tych przepisach wprowadziła przepis dopuszczający wykraczanie zasięgu łopat wirnika poza granice terenu EW. Powyższe stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego i narusza art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej, kwestionując stanowisko organu nadzoru co do niezgodności uchwały z prawem.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie za zasadny uznał zarzut naruszenia zapisów tabeli 1, lp. 2 lit. b i c, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, przez pominięcie w § 6 pkt 9 lit. a wraz z § 9 ust. 5 pkt 1 uchwały terenów elementarnych oznaczonych symbolem UK – "tereny usług kultury" i ZU – "tereny zieleni urządzonej, zabytkowy park, zespół dworsko-parkowy". W szczególności, w § 28 - zawierającym ustalenia szczegółowe dla terenu elementarnego oznaczonego symbolem B.03.ZU - dopuszczono lokalizację budynku w miejscu, gdzie wcześniej istniał zabytkowy dwór. Z uwagi na brak określenia funkcji przyszłego obiektu, zasadnie, w ocenie Sądu I instancji, organ nadzoru podniósł, że nie można wykluczyć lokalizacji w tym miejscu zabudowy chronionej akustycznie. Powyższe dotyczy również terenu elementarnego E.02.ZU, o którym mowa w § 52 planu, gdyż treść tego przepisu nie wyklucza możliwości przeznaczenia istniejącego na tym terenie zabytkowego zespołu dworsko – pałacowego na funkcje niezgodne z zapisami rozporządzenia.

Sąd I instancji podzielił również zarzut naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. przez zapisy § 9 ust. 5 pkt 2, 3 i 4 uchwały, w których określono granice stref ochronnych terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, w których obowiązują zakazy zabudowy. Zdaniem Sądu, Wojewoda właściwie zinterpretował pojęcie władztwa planistycznego gminy i uznał, że doszło do jego nadużycia. Niewątpliwie wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń w wykonywaniu prawa własności – zakazu zabudowy, narusza interes prawny właścicieli wynikający z art. 140 k.c. z uwagi na niewskazanie (nieuzasadnienie) interesu publicznego uzasadniającego ten rodzaj i zakres ingerencji.

Sąd za zasadne uznał również stwierdzenie nieważności § 6 pkt 14 lit. b) i lit. d), § 7 ust. 1 pkt. 26, § 21 ust. 1 pkt 3, § 29 ust. 1 pkt 3, § 45 ust. 1 pkt 2, § 63 ust. 1 pkt 2, § 73 ust. 1 pkt 2 uchwały. W przepisach tych Rada ustaliła lokalizację terenu przepompowni ścieków i miejsca lokalizacji stacji transformatorowych. Ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej nie mogą wskazywać precyzyjnie, jakiego rodzaju inwestycje mają być lokowane na poszczególnych terenach elementarnych, albowiem plan miejscowy powinien wskazywać jedynie przeznaczenie terenu, określone w sposób zgodny z terminologią zawartą w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymóg zdefiniowania przeznaczenia terenu wypełnia nazwę "teren infrastruktury technicznej", ale już nie – teren przepompowni ścieków i stacja transformatorowa.

Sąd stwierdził nadto nieważność § 9 ust. 1 pkt 3 i 4 uchwały. W przepisach tych Rada ustaliła zakazy obowiązujące na terenie w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Rzeki [...]. Postanowienia te stanowią powtórzenie przepisów zawartych w § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Rzeki [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]).

Sąd uwzględnił również zarzut naruszenia przez § 16 ust. 2 uchwały, który dopuszcza stosowanie tylko istniejących indywidualnych rozwiązań w zakresie zaopatrzenia w wodę do czasu realizacji gminnej sieci wodociągowej. Przepis ograniczający możliwość stosowania indywidualnych ujęć wody wyłącznie do istniejących urządzeń, narusza § 26 ust. 3 i 27 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2015 r., poz. 1422), a ponadto stanowi ograniczenie prawa własności.

W ocenie Sądu, zasadny jest również zarzut, że postanowienia § 65 ust. 1 pkt 2, § 66 ust. 1 pkt 2, § 71 ust. 1 pkt 3, § 72 ust. 1 pkt 2, § 73 ust. 1 pkt 3, § 76 ust. 1 pkt 1 uchwały naruszają art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ze względu na dopuszczenie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach rolnych i leśnych. Naruszenie skutkuje wadliwością postanowień planu dokonujących zmiany dotychczasowego, leśnego przeznaczenia gruntów, i wprowadzających sprzeczny z tym przeznaczeniem sposób ich zagospodarowania i zabudowy - tym samym stanowi również naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd uwzględnił również zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez błędnie określenie przeznaczenia terenu: uznanie terenu oznaczonego symbolem ZL (teren lasów) za rolniczy; terenu oznaczonego symbolem ZN (teren zadrzewień i zakrzewień) za rolniczy; terenu oznaczonego symbolem IT (pas techniczny infrastruktury) za rolniczy. Projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia (§ 7 pkt 7 rozporządzenia). Przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia wskazują jako przeznaczenie terenów m. in. - tereny rolnicze (R) oraz lasy (ZL). Powyższe rozróżnienie stanowi odrębne, ale i równorzędne przeznaczenie terenów o różnych zasadach zagospodarowania i jako takie wymaga oznaczenia w liniach rozgraniczających takie tereny (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Zdaniem Sądu, w § 97 ust. 1 pkt 1, § 98, § 99, § 100, § 101, § 102, § 103, § 104 Rada nie tylko błędnie ustaliła przeznaczenie terenu poprzez uznanie terenu oznaczonego symbolem EW (teren lokalizacji elektrowni wiatrowych) za rolniczy, ale w tych paragrafach, pod lit. b wprowadziła postanowienia, na mocy których dopuściła wykraczanie zasięgu łopat wirnika poza granice terenu EW na tereny, do których inwestor posiada tytuł prawny, z wyłączeniem obszarów w granicach stref ochronnych wyróżnionych elementów środowiska przyrodniczego. Istotnie naruszają uprawnienia właścicielskie wymienione wyżej przepisy uchwały, w których Rada zezwoliła, aby strefa zasięgu śmigła wykraczała na działki sąsiednie, poza granice działki i teren oznaczony symbolem EW. Nie budzi bowiem wątpliwości, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. cała elektrownia wiatrowa, z uwzględnieniem zasięgu śmigła, powinna znajdować się na terenie przeznaczonym na ten cel i nie może przekraczać linii rozgraniczających tereny o odmiennym przeznaczeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina K., zaskarżając orzeczenie w części w zakresie punktu 1. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. tabeli 1, lp. 2 lit. b i c stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (upzp) poprzez niewłaściwe zastosowanie do terenów oznaczonych symbolem UK - tereny usług i kultury oraz symbolem ZU - tereny zieleni urządzonej, zabytkowy park, zespół dworsko-parkowy niepodlegających ochronie akustycznej i w konsekwencji stwierdzenie nieważności części MPZP,

b. art. 15 ust. 3 pkt 3 a w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Gmina nie była uprawniona do wprowadzenia w MPZP zakazów zabudowy w strefach ochronnych terenów przewidzianych pod lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, naruszając tym samym władztwo planistyczne Gminy K. i w konsekwencji stwierdzając nieważność części MPZP,

c. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 a upzp poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Gmina nie była uprawniona do oznaczenia w MPZP terenów istniejącej przepompowni ścieków oraz stacji transformatorowych, podczas gdy określenie terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, jakimi są przepompownie ścieków oraz stacje transformatorowe, jest obligatoryjnym elementem planów zagospodarowania przestrzennego w myśl przytoczonych przepisów i w konsekwencji stwierdzenie nieważności części MPZP,

d. § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 28 ust. 1 UPZP poprzez niewłaściwe zastosowanie w stosunku do MPZP, podczas gdy zasady te nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nie powinny stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów prawnych, a zakaz powtarzania regulacji innych aktów prawnych nie jest zakazem bezwzględnym i jego naruszenie nie powinno stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności MPZP,

e. art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 upzp oraz § 4 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) - rozporządzenie - w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zapisy § 9 ust. 1 pkt 3 i 4 MPZP regulujące zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu wykraczają poza zakres przyznanej w upzp delegacji do wydania MPZP, podczas gdy określenie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym zasad wynikających z obowiązujących form ochrony przyrody występujących na terenie objętym planem, takich jak rozporządzenie w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Rzeki [...], jest obligatoryjnym elementem MPZP w myśl przytoczonych przepisów i w konsekwencji stwierdzenie nieważności części MPZP,

f. art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp oraz § 16 ust. 2 MPZP w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że MPZP wprowadza zakaz wyposażania terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe w indywidualne ujęcia wody do czasu realizacji gminnej sieci wodociągowej, podczas gdy wolą uchwałodawcy było dopuszczenie lokalizacji jedynie takich jak istniejące indywidualne rozwiązania w zakresie zaopatrzenia w wodę, a nie jedynie istniejących rozwiązań i w konsekwencji stwierdzenie nieważności części MPZP,

g. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 3 lutego 1995 r. (ugril) w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że Rada Gminy nie uzyskała zgody właściwego ministra na przeznaczenie w mpzp gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, podczas gdy uzyskanie takiej zgody nie było w niniejszej sprawie wymagane z uwagi na fakt, że dopuszczona MPZP, w intencji Rady Gminy, infrastruktura techniczna nie zmienia przeznaczenia tychże gruntów, a tym samym nakaz "odrolnienia" przedmiotowych użytków stoi w sprzeczności zarówno z celem ochronnym wyrażonym ustawą, jak i procedurą przewidzianą art. 7 ugril, tym samym stwierdzenie nieważności MPZP w tej części było wadliwe,

h. art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp oraz § 4 pkt 1 oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię i uznanie, że MPZP wadliwie określa przeznaczenie terenów poprzez uznanie terenów wydzieleń wskazanych w MPZP (np. lasów, zadrzewień, czy pasa technicznego infrastruktury) za tereny rolnicze, podczas gdy część tekstowa MPZP określa wyraźnie przeznaczenie terenów wydzieleń poprzez nadanie im właściwego symbolu oraz określenie sposobu zagospodarowania (np. "tereny wydzieleń ZL zajmują istniejące lasy"), a część graficzna MPZP wyraźnie je wydziela (oznaczenie kolorem zielonym oraz symbolem ZL) od otaczających je terenów rolniczych, tym samym stwierdzenie nieważności MPZP w tej części było wadliwe,

i. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ugril w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie w celu ochrony gruntów rolnych klasy III otaczających tereny EW i uznanie, że konieczna była zmiana ich przeznaczenia na cele nierolnicze, w sytuacji jedynie zachodzenia nad nie łopat wirnika elektrowni wiatrowej na wysokości kilkudziesięciu metrów nad ziemią, podczas gdy sytuacja ta nie zmienia przeznaczenia tychże gruntów, a tym samym nakaz odrolnienia przedmiotowych użytków stoi w sprzeczności zarówno z celem ochronnym wyrażonym ustawą, jak i procedurą przewidzianą art. 7 ugril, tym samym stwierdzenie nieważności MPZP w tej części było wadliwe,

j. art. 143 Kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie nie dochodzi i nawet potencjalnie nie dojdzie do naruszenia uprawnień właścicielskich właścicieli nieruchomości sąsiednich do terenów EW, gdyż do zachodzenia łopat wirnika na tereny rolne otaczające tereny EW nie dojdzie, tj. nie zostanie uzyskane odpowiednie pozwolenie na budowę, jeżeli inwestorowi nie będzie przysługiwał do tych terenów tytuł prawny, tym samym stwierdzenie nieważności MPZP w tej części było wadliwe,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a. niezgodne ze stanem faktycznym przyjęcie w uzasadnieniu wyroku jako podstawy orzeczenia nieważności § 6 pkt 14 (powinien być pkt 15 według kolejności) lit. b i d, § 7 ust. 1 pkt 26, § 21 ust. 1 pkt 3, § 29 ust. 1 pkt 3, § 45 ust. 1 pkt 2, § 63 ust. 1 pkt 2, § 73 ust. 1 pkt 2 MPZP, że Rada Gminy przeznaczyła te tereny pod lokalizację przepompowni ścieków oraz stacji transformatorowych, podczas gdy wymieniona infrastruktura techniczna już na tym terenie istnieje i od dawna funkcjonuje, a MPZP jedynie wskazuje jej położenie i nie przewiduje na tych terenach lokalizacji innej infrastruktury,

b. niezgodne ze stanem faktycznym przyjęcie w uzasadnieniu wyroku braku dokonania przez Radę Gminy wyważenia interesów publicznego i prywatnego przy podejmowaniu decyzji o wprowadzeniu zakazów zabudowy w strefach ochronnych terenów przewidzianych pod lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, podczas gdy interesy te zostały przez Radę Gminy wyważone, a przyjęta podstawa orzeczenia nieważności MPZP w tym zakresie była jedynie dokonanym przez WSA założeniem nie popartym żadnym badaniem w celu wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierowała się Rada.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na błędną nazwę MPZP użytą w sentencji wyroku, bowiem uchwała Gminy K. nr [...] zapadła w przedmiocie uchwalenia, a nie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z 20 listopada 2017 r. Gmina K. uzupełniła stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, tj. tabelą 1, lp. 2, lit. b i c, poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów do postanowień uchwały dotyczących terenów oznaczonych symbolem UK - "tereny usług kultury" oraz symbolem ZU - "tereny zieleni urządzonej, zabytkowy park, zespół dworsko - parkowy" oraz bezzasadne pominięcie tych terenów w § 6 pkt 9 lit. a i w § 9 ust. 5 pkt 1 uchwały, określających granice stref ochronnych, dla których dopuszczalny poziom hałasu w środowisku nie może przekraczać 45 dB w porze nocy, jest zasadny. W treści § 1 pkt 1 rozporządzenia wymieniono zamknięty katalog rodzajów terenów, dla których w tabeli 1 określa się zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu oznaczone odpowiednimi wskaźnikami. Lp. 2 lit. b i c w tabeli odnosi się do dopuszczalnych poziomów hałasu dla terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży oraz dla terenów domów opieki społecznej. Sąd I instancji uzasadnia stwierdzenie nieważności ww. postanowień uchwały możliwością zagospodarowania wskazanych terenów w sposób pozwalający na stały lub czasowy pobyt dzieci i młodzieży i lokalizacji domów opieki społecznej, w szczególności ze względu na dopuszczenie w odniesieniu do terenu elementarnego oznaczonego symbolem B.03.ZU lokalizacji budynku w miejscu, gdzie istniał zabytkowy dwór, bez określenia funkcji przyszłego obiektu, co nie wyklucza lokalizacji na tym terenie zabudowy chronionej akustycznie. Stwierdzenie nieważności tej części uchwały ma uzasadniać również możliwość przeznaczenia istniejącego na terenie elementarnym oznaczonym symbolem E.02.ZU zespołu dworsko - pałacowego na inne funkcje, z którymi również mogłaby wiązać się ochrona przewidziana rozporządzeniem. Przyjmując takie stanowisko, Sąd I instancji pomija jednak treść § 6 pkt 7 uchwały, który określa przyjęte w planie przeznaczenie terenów, w pkt d i h określając tereny oznaczone symbolem UK jako tereny usług kultury, zaś tereny oznaczone symbolem ZU jako tereny zieleni urządzonej, zabytkowy park i zespół dworsko-parkowy. Katalog terenów poddanych ochronie akustycznej wymieniony w § 1 pkt 1 rozporządzenia, dla których dopuszczalne poziomy hałasu określa tabela 1, nie wymienia terenów usługowych, terenów zielni urządzonej, czy też terenów ochrony konserwatorskiej jako terenów regulowanych przepisami tego rozporządzenia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że funkcja budynku, którego lokalizację na terenie B.03.Zu dopuszcza § 28 ust. 2 pkt 1 uchwały, musi uwzględniać przeznaczenie tego terenu, tj. terenu zieleni urządzonej i zespołu dworsko - parkowego, które nie jest objęte ochroną akustyczną.

Realizacja na tym terenie zabudowy o funkcji sprzecznej z przeznaczeniem terenu określonym w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wykluczona, ze względu na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren, na którym dopuszczono lokalizację budynku, objęty jest ochroną konserwatorską, co oznacza, że lokalizacja na nim nowej zabudowy pozostaje również pod kontrolą wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ustalenia szczegółowe dla terenu E.02.ZU obejmują zakaz lokalizacji nowej zabudowy na terenie zespołu dworsko-parkowego. Wbrew argumentacji Sądu I instancji, teren ten w § 52 ust. 1 został przeznaczony jako teren zieleni urządzonej i zabytkowego parku, zaś przepis ten nie dopuszcza przeznaczenia istniejącego zespołu dworsko-pałacowego na inne funkcje, w tym objęte przepisami rozporządzenia. Powyższe oznacza, że na wskazanych terenach nie istnieje możliwość realizacji zabudowy chronionej akustycznie, brak jest zatem obowiązku określenia ich w granicach stref ochronnych o dopuszczalnych poziomach hałasu.

Zarzut naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest zasadny. Art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. przewiduje możliwość określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, wiążąc rozmieszczenie takich urządzeń z określeniem granic terenów przeznaczonych pod ich lokalizację oraz granic stref ochronnych związanych z ograniczeniami w nich obowiązującymi. Ustanowienie zatem w związku z budową urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., stref ochronnych, w granicach których obowiązują obostrzenia związane z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, przewiduje wprost art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Stosownie do przewidzianej w art. 15 ust. 3 pkt 3a możliwości ustanowienia ograniczeń obowiązujących w strefach ochronnych, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano zakaz zabudowy, budowy stawów hodowlanych i innych zbiorników wodnych, a także zalesienia użytków rolnych w odległości 200 m od terenów EW oraz zakaz lokalizacji terenów, dla których dopuszczalny poziom hałasu w środowisku nie może przekraczać 40 dB w porze nocy. Zakazy te mieszczą się w pojęciu dopuszczalnych ograniczeń w zabudowie, zagospodarowaniu oraz użytkowaniu terenu, na którym rozmieszcza się urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych. Nie ulega wątpliwości, że w ramach władztwa planistycznego, Gmina K. mogła dopuścić lokalizację urządzeń określonych art. 10 ust. 2a u.p.z.p., czego ustawową konsekwencją jest ustanowienie stref ochronnych objętych ograniczeniami w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. W sytuacji, w której przepisy u.p.z.p. wiążą sytuowanie urządzeń wytwarzających energię odnawialną z ustanowieniem dla tych terenów stref ochronnych, w których istnieją określone obostrzenia w wykonywaniu prawa własności, brak jest konieczności szczegółowego określenia interesu publicznego uzasadniającego ten rodzaj ingerencji. Obostrzenia takie stanowią bowiem naturalną konsekwencję lokalizacji na danym terenie urządzeń wytwarzających energię odnawialną, ze względu na sposób, w który urządzenia te mogą oddziaływać na otoczenie i podyktowane są zatem ochroną uzasadnionego interesu społecznego (ochroną zdrowia i życia mieszkańców).

Również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 a u.p.z.p. zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji, wskazując, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może wskazywać precyzyjnie, jakiego rodzaju inwestycje mają być lokowane na poszczególnych terenach elementarnych, pomija, że inwestycje te - przepompownia ścieków oraz stacja transformatorowa - stanowią w tym przypadku cele publiczne w rozumieniu art. 6 pkt 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tekst jedn.: (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147). Rozmieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) uwzględnia również określenie rodzaju inwestycji celu publicznego. Przewidując rozmieszczenie stacji transformatorowej oraz przepompowni w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego, bowiem zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4 a u.p.z.p., przewidziała jedynie granice terenów rozmieszczenia tych inwestycji, nie zaś dokładną lokalizację obiektów.

Zasadny jest zarzut naruszenia § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim Sąd I instancji odniósł zasadę uregulowaną w § 137 ww. rozporządzenia jako podstawę stwierdzenia nieważności § 9 ust. 1 pkt 3 i 4 uchwały. Przepisy rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. określające zasady techniki prawodawczej (do aktów prawa miejscowego stosowane jedynie odpowiednio, przy czym pominięto w rozporządzeniu odniesienia do miejscowych aktów prawa wewnętrznego) nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, składających się z dwóch części: tekstowej i graficznej. Tym samym nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwalając plan miejscowy naruszono zasady jego sporządzania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 22/12).

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można uznać, że treść postanowień § 9 ust. 1 pkt 3 i 4 uchwały w zakresie, w jakim określają zakazy wynikające z zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu na terenie w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Rzeki [...], w tym zasady wynikające z ustanowionej rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Rzeki [...] formy ochrony przyrody, przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności tego fragmentu uchwały. Art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 stanowi o obowiązku umieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przepisów odnoszących się do zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Obowiązek ten określa również § 4 pkt 3 lit. b rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. stanowiąc o standardzie planu miejscowego jakim są nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych planem miejscowym. Oznacza to, że w ramach przewidzianych w planie ustaleń dotyczących zasad ochrony środowiska i przyrody konieczne jest uwzględnienie w treści planu nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wynikających z ustanowionych form ochrony przyrody. Powielenie zatem w planie miejscowym treści zakazów, nakazów i dozwoleń wynikających z planów ochrony dla poszczególnych form ochrony przyrody ustanowionych na terenie objętym planem nie tylko nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, warunkującego konieczność stwierdzenia nieważności tej części planu, ale jest obowiązkiem ustanowionym na poziomie aktu ustawowego i aktu wykonawczego do ustawy.

Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 16 ust. 2 uchwały w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest zasadny, bowiem Sąd I instancji dokonał niewłaściwej interpretacji tego fragmentu uchwały stwierdzając, że dopuszcza on stosowanie tylko istniejących indywidualnych rozwiązań w zakresie zaopatrzenia w wodę do czasu realizacji gminnej sieci wodociągowej. Wbrew stanowisku Sądu, ww. przepis uchwały nie ogranicza uprawnień właścicielskich, nie wprowadza bowiem zakazu zaopatrzenia mieszkańców w wodę za pomocą nowo powstałych indywidualnych ujęć wody. Treść tej normy prawnej jednoznacznie wskazuje, że pozostawia on mieszkańcom możliwość korzystania z istniejących indywidualnych rozwiązań w zakresie zaopatrzenia w wodę do czasu realizacji gminnej sieci wodociągowej, przy czym nie wprowadza on jednocześnie zakazu realizacji nowych indywidualnych ujęć wody.

Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 w. zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji błędnie przyjął, że posadowienie na terenach rolnych i leśnych infrastruktury technicznej wymaga w każdym przypadku uzyskania zgody na wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Kwestia, czy rozmieszczenie na terenach rolnych, czy leśnych urządzeń infrastruktury technicznej stanowi o zmianie przeznaczenia tych gruntów wymaga każdorazowej oceny w kontekście charakteru przewidzianych do realizacji na danym terenie urządzeń. Treść art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie pozostawia wątpliwości, że wyłączeniem gruntów z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Eksploatacja urządzeń infrastruktury technicznej na terenie rolnym lub leśnym nie musi każdorazowo pociągać za sobą zmiany sposobu użytkowania gruntu rolnego lub leśnego niezgodnej z ich przeznaczeniem. Sytuacja taka zachodzi w szczególności, gdy urządzenia infrastruktury technicznej umieszczane na gruncie rolnym mają poprawić warunki korzystania z tego terenu lub terenu go otaczającego, a tak jest w przypadku rozmieszczenia na tych terenach przewidzianych planem przyłączy do budynków.

Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., § 4 pkt 1 oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. jest zasadny. Słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, że art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., z których wynika nakaz określenia w planie przeznaczenia terenów oraz określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, nie można interpretować w sposób, który wyklucza takie określenie przeznaczenia terenu, które dopuszcza realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (wielofunkcyjność terenu), pod warunkiem, że funkcje te nie wykluczają się wzajemnie i nie są ze sobą sprzeczne. Samo wskazanie na terenie oznaczonym w planie określonym symbolem terenów wydzieleń wewnętrznych nie powoduje, że teren ten traci swoje dotychczasowe przeznaczenie wynikające z nadanego mu symbolu. Jednocześnie przepis ten nie stanowi o obowiązku określenia linii rozgraniczających w ramach jednego terenu, w obrębie którego przyjmuje się wielofunkcyjność terenu. Dopuszczenie przez Gminę K. możliwości mieszanego przeznaczenia terenu poprzez określenie na rysunku planu terenów wydzieleń wewnętrznych, oraz zezwolenie tym samym na lokalizowanie w ramach ustalonego przeznaczenia terenów rolnych i terenów leśnych, zadrzewień i zakrzewień, a nawet terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych, nie świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu, bowiem na terenach tych nie obowiązują zasady zagospodarowania, których nie da się ze sobą pogodzić, co wykluczałoby ich objęcie jedną jednostką planistyczną. Wydzielenie terenu poprzez posadowienie elektrowni wiatrowej na terenie o podstawowym przeznaczeniu rolniczym nie wyklucza dalszego użytkowania części gruntu w sposób rolny, tym samym pozwala na racjonalne wykorzystanie gruntu nieobjętego inwestycją.

Również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zawiera usprawiedliwione podstawy.

Nie zasługuje na aprobatę pogląd Sądu I instancji, że wykraczanie zasięgu łopat wirnika poza teren oznaczony symbolem EW (na teren rolniczy) świadczy o zmianie przeznaczenia charakteru gruntu rolnego i pociąga za sobą zmianę jego zagospodarowania. Teren ten nie ulega bowiem przekształceniu wyłącznie na skutek oddziaływania rotora, w sytuacji, w której elektrownia zlokalizowana jest w całości poza terenem rolniczym, na terenie przeznaczonym na ten cel. Efekt związany z zachodzeniem skrzydeł śmigła ponad teren działki przeznaczonej pod lokalizację elektrowni odbywa się na wysokości kilkudziesięciu metrów, co nie wpływa zatem na rolniczą eksploatację terenów sąsiadujących z elektrownią i nie rzutuje na konieczność zmiany przeznaczenia tych terenów. Jednocześnie sytuacja ta nie wpływa na naruszenie uprawnień właścicielskich, bowiem obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę objęta jest elektrownia wiatrowa jako kompleksowa inwestycja, co oznacza, że wirnik elektrowni może oddziaływać wyłącznie na teren, do którego inwestor posiada tytuł prawny. W tym zakresie zarzut naruszenia art. 143 k.c. jest zasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednocześnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem celem tego przepisu jest określenie wymogów, którym powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku, zaś za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na wadliwie określony przedmiot uchwały z 12 czerwca 2015 r., bowiem nie jest nim zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego uchwalenie. Kwestia ta nie podlega sprostowaniu z uwagi na rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakim jest uchylenie pkt 1 wyroku i oddalenie w tym zakresie skargi.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.