Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 647/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 25 sierpnia 2011 r. Rada Gminy Psary podjęła uchwałę nr X/102/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w sołectwie Góra Siewierska.

Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2011 r. Nr 248 poz. 4181.

Pismem z dnia 20 lutego 2012 r. A. B. skierowała do Rady Gminy Psary, w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn zm.), wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. uchwały jako podjętej z naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, Nr 80, poz. 717, zwanej dalej u.p.z.p.). W szerokim uzasadnieniu wskazała, iż podjęta uchwała zawiera odnoszące się do działek 1 i 2 ograniczenia w postaci nieprzekraczalnych linii zabudowy i zakazu chowu i hodowli zwierząt gospodarskich w łącznej liczbie (suma obsady wszystkich pomieszczeń do ich utrzymania wyższej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) tj. 15 000 sztuk. Ograniczeń takich nie zawierało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ani ówczesny projekt planu, uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu, jej załącznik graficzny, ani inne dokumenty planistyczne.

Rada Gminy Psary w dniu 22 marca 2012 roku podjęła uchwałę nr XVII/203/2012 w sprawie złożonego przez A. B. wezwania odmawiając żądanego uchylenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r., podtrzymanym następnie pismem procesowym z dnia 2 października 2012 r., reprezentowana przez r.pr. M. G. A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 19 i art. 20 u.p.z.p., § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 17 pkt. u.p.z.p., a także naruszenia interesu prawnego i uprawnienia strony, tj. art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 78 i art. 94 Konstytucji RP przez nadmierne ograniczenie prawa własności nieruchomości.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazała, że w dniu 25 sierpnia 2011 r. Rada Gminy w Psarach podjęła uchwałę Nr X/102/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, terenu położonego w sołectwie Góra Siewierska, obejmującego działki nr 2 i 1. Uchwalony plan obejmuje w swej treści ograniczenia w postaci nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz zakazu chowu i hodowli zwierząt gospodarskich w łącznej liczbie (suma obsady wszystkich pomieszczeń do ich utrzymania) powyżej 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), tj. 15 000 sztuk. Z ograniczeniami tymi skarżąca nie zgadza się, ponieważ są one bezpodstawne, krzywdzące dla skarżącej i dokonane z naruszeniem przepisów i procedur planistycznych. Jej interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wynika z faktu, iż jest ona współwłaścicielem nieruchomości objętych zaskarżanym miejscowym planem zagospodarowania. W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej podniosła, że przy sporządzaniu projektu planu zagospodarowania nie zostały zachowane wszystkie wymogi formalne przewidziane przepisami prawa.

Pełnomocnik skarżącej wyjaśniła w tej mierze, iż uchwałą z dnia 29 sierpnia 2007 r. Nr XI/71/07 Rada Gminy Psary przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w sołectwie Góra Siewierska określając granice planu miejscowego. Załącznik do niniejszej uchwały obejmował cały obszar Sołectwa. Po zapoznaniu się z wyłożonym do publicznej konsultacji projektem studium planu zagospodarowania przestrzennego, w terminie składania uwag, A. B. złożyła w dniu 12 października 2009 r. wniosek o dokonanie w nim zmian. Wniosła, odnosząc się do przeznaczenia działek 1 i 2, by działki te zakwalifikować jako tereny rolne RU (a nie na C1ZLD). Zgłoszone przez A. B. uwagi zostały w całości uwzględnione, a w dniu 16 listopada 2009 r. Uchwałą Nr XXXVI/287/2009 Rada Gminy zatwierdziła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Psary oraz przystąpiła do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt planu wyłożony został do publicznego wglądu, a zainteresowana nie wniosła uwag, ponieważ projekt był zgodny z jej wnioskiem z dnia 16 listopada 2009 r.

Następnie, jak wskazała pełnomocnik skarżącej, uchwałą Nr ZLVII/372/2010 r. z dnia 29 września 2010 r. Rada Gminy Psary dokonała zmiany uchwały Rady Gminy Psary Nr XI/71/07 z dnia 29 sierpnia 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w sołectwie Góra Siewierska, zmieniając granice sporządzenia planu tzn. wyłączając działki 1 i 2. Dla działek będących własnością skarżącej opracowany został odrębny projekt planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie Uchwały Nr IV/47/2011 Rady Gminy Psary z dnia 27 stycznia 2011 r., o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w sołectwie Góra Siewierska. W dniu 7 lutego 2011 r. Wójt Gminy Psary wydał ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania wraz z informacją o możliwości składania do wyłożonego projektu planu wniosków osób zainteresowanych. Wyłożony wówczas dokument nie zawierał ani w części opisowej, ani w załączniku graficznym żadnych ograniczeń dotyczących nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz zakazu chowu i hodowli zwierząt gospodarskich. W związku z powyższym był on zgodny ze Studium uwarunkowań.

Otrzymane pozytywne opinie na przełomie lutego - do końca marca 2011 r., od organów opiniujących dotyczyły planu zagospodarowania przestrzennego nie obejmującego ograniczeń. Z kolei prognoza oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera w treści uchybienia i niespójności, m.in.: powołuje się na zakres prognozy ustalony i uzgodniony pozytywnie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach w piśmie z dnia 23 marca 2011 r. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie Górniczej w piśmie z dnia 28 lutego 2011 r. - czyli nie zawiera w swej treści wspomnianych ograniczeń, natomiast część graficzna załączona do opracowania prognoza oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w sołectwie Góra Siewierska uwzględnia ograniczenia zabudowy. Wszystkie przekazywane od 6 kwietnia do końca maja 2011 r. - do zaopiniowania -dokumenty w sprawie (projekt planu wraz z mapą) nie zwierały ograniczeń, które finalnie znalazły wyraz w uchwalonym w dniu 25 sierpnia 2011 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie zachowana została zatem wymagana procedura planistyczna. Nadto fakt, iż na terenie objętym planem ustalony został zakaz chowu i hodowli zwierząt gospodarskich w łącznej liczbie (suma obsady wszystkich pomieszczeń do ich utrzymania) wyższej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych powoduje, że plan zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Psary, uchwalonego Uchwałą Nr XXXVI/287/2009 Rady Gminy Psary z dnia 16 listopada 2009 r. i narusza art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 p.z.p. Plan nie spełnia wymogów formalnych oraz merytorycznych wymaganych i określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności nie jest zgodny z celami i kierunkiem rozwoju wyznaczonymi w "Strategii Rozwoju Gminy Psary na lata 2007 -2013", przyjętej Uchwałą Nr XII/83/2007 Rady Gminy z dnia 28 września 2007 r. Uchwalone w 2007 r. studium, określając podstawowe przeznaczenie terenu, nie zawiera ograniczeń w zakresie produkcji ogrodniczej, hodowlanej i rolnej. Postanowienia zaś studium są dla organu sporządzającego plan wiążące.

Pełnomocnik skarżącej podkreśliła nadto, że gminie przysługuje wprawdzie ustawowe prawo do ustalenia w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego takiego przeznaczenia terenu, jakie będzie optymalne dla wspólnoty tworzącej tą gminę, nie może się to jednak odbywać z widocznym, nieuzasadnionym pokrzywdzeniem poszczególnych członków wspólnoty. W przedmiotowej zaś sprawie równolegle do trwających plac planistycznych przed Wójtem Gminy Psary toczyło się postępowanie z wniosku K. B. i A. B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa fermy [...], szamba socjalnego, szamba gnojowicy, ogrodzenia od drogi i zjazdu na drogę", które to postępowanie w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego było w toku, i dla którego nie ustalono ostatecznie uwarunkowań środowiskowych. Wobec powyższego należy wskazać, iż na kształt uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek 2 i 1 wpływ miało toczące się postępowanie a czynności podejmowane przez Radę Gminy nie były bezstronne i nakierowane jedynie na interes społeczny bez uwzględnienia interesu ekonomicznego inwestora.

W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 23 maja 2012 r.), a także w dodatkowym piśmie procesowym z dnia 15 października 2012 r. pełnomocnik Rady Gminy Psary r.pr. I. G. wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności opisała przebieg procedury planistycznej wskazując, iż sierpniu 2007 r. Gmina Psary podjęła stosowne uchwały o przystąpieniu do sporządzania "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy", a także o przystąpieniu do sporządzania "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa dla terenu położonego w sołectwie Góra Siewierska". Studium - jako opracowanie planistyczne o większym stopniu ogólności, wyznaczające kierunki polityki przestrzennej dla całego obszaru gminy i podlegające uszczegółowieniu i konkretyzacji w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zostało opracowane jako pierwsze i uchwalone w dniu 16 listopada 2009 r. uchwałą nr XXXVI/287/2009. Teren dwóch działek będących własnością skarżącej (działka nr 2 i działka nr 1) był w projekcie studium wyłożonym do publicznego wglądu określony jako "tereny dolesień na gruntach rolnych ". Na skutek uwzględnienia przez Wójta Gminy złożonej przez skarżącą uwagi dokonano zmiany przeznaczenia tego terenu na "RU" - "tereny obiektów produkcji ogrodniczej, hodowlanej i rolniczej".

Opracowywany następnie "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w sołectwie Góra Siewierska" początkowo obejmował swym zasięgiem wzmiankowane wyżej działki skarżącej. W czasie kiedy trwała procedura planistyczna skarżąca wszczęła osobną procedurę administracyjną w sprawie uzyskania tzw. decyzji środowiskowej dla zamierzonego przedsięwzięcia "Budowa fermy [...], szamba socjalnego, szamba gnojowicy, ogrodzenia od drogi i zjazdu na drogę". Zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko istnieje obowiązek umieszczenia informacji z tego zakresu publicznie dostępnym wykazie na stronach internetowych biuletynu informacji publicznej gminy. Zamieszczenie informacji o zamiarach skarżącej wywołało szeroki negatywny odzew wśród mieszkańców gminy, kierujących skargi i odwołania do organów gminy i składających uwagi do zamieszczonego w połowie 2010 r. raportu oddziaływania na środowisko zamierzonego przedsięwzięcia. Szeroko rozwijana argumentacja sprowadzała się do skrajnie negatywnej oceny stopnia uciążliwości dla mieszkańców już istniejącej i funkcjonującej w sołectwie Góra Siewierska fermy [...], będącej własnością skarżącej.

W związku z tym gmina zdecydowała się wyłączyć z granic projektu planu wzmiankowane wyżej działki i podjęła uchwalę nr XLVII/372/2010 z 29 września 2010 r. w sprawie zmiany uchwały nr XI/71/07 z dnia 29 sierpnia 2007 r. Uchwała nr XLVII/372/10 zmieniała granice obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w sołectwie Góra Siewierska w ten sposób, że wyłączała z tego obszaru działki nr 2 i nr 1. Notabene skarżąca była wówczas Radną Gminy i była świadoma zarówno samego faktu wyłączenia jej działek z granic obszarów jak też powodów jakimi kierował się Wójt kierując pod obrady Rady Gminy projekt uchwały zmieniającej granice planu.

Jak dalej wskazała pełnomocnik Rady Gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w sołectwie Góra Siewierska (w nowych granicach, bez dwóch działek) został uchwalony uchwałą nr XLVIII/396/2010 z 28 października 2010 r.

W dniu 27 stycznia 2011 r. Rada Gminy podjęła zaś uchwałę nr IV/47/2011 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, terenu obejmującego dwie działki skarżącej. Zgodnie z ustawowym trybem, Wójt Gminy w dniu 7 lutego 2011 r. obwieścił publicznie o przystąpieniu do sporządzania planu oraz zawiadomił pisemnie organy uprawnione do opiniowania i uzgadniania projektu planu, wszystko to w celu umożliwienia składania wniosków do planu oraz przedstawienia warunków wydania przez organy uzgodnień i opinii.

Wójt zawiadomił nadto pismem z dnia 10 lutego .2011 r. nr RPP.III.6722.002.2011 skarżącą o podjęciu przez Radę Gminy w Psarach uchwały nr IV/47/2011 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w sołectwie Góra Siewierska i możliwości składania wniosków do planu. We wskazanym w piśmie terminie skarżąca żadnego wniosku nie złożyła

Po sporządzeniu projektu planu został on w dniach od 6 maja do 24 maja przekazany do organów opiniujących i uzgadniających, a następnie w dniach od 14 czerwca do 13 lipca wyłożony do publicznego wglądu z możliwością składania uwag. Po przeprowadzeniu w dniu 5 lipca 2011 r. dyskusji publicznej i rozpatrzeniu uwag Wójt Gminy przedstawił Radzie Gminy projekt planu do uchwalenia wraz z nieuwzględnionymi uwagami. Rada również nie uwzględniła uwag i uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dla terenu położonego w sołectwie Góra Siewierska uchwałą nr X/102/2011 z dnia 25 sierpnia 2011 r.

Ustosunkowując się z kolei do poszczególnych zarzutów skarżącej pełnomocnik Gminy Psary wskazała, iż nie nastąpiło naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Psary" uchwalone w listopadzie 2009 r. określa bowiem teren działek skarżącej jako tereny "RU" - "tereny obiektów produkcji ogrodniczej, hodowlanej i rolniczej". Takie też przeznaczenie, a wiec zgodne z funkcją ustaloną w Studium, mają działki skarżącej w planie będącym przedmiotem skargi. Studium, jako dokument ustalający politykę przestrzenną gminy nie dokonuje, zarówno ze względu na bardziej ogólną skalę opracowywania, jak też ze względu na swój charakter (nie jest aktem prawa miejscowego), szczegółowych ustaleń w zakresie linii zabudowy, gabarytów obiektów lub ograniczeń w zagospodarowaniu. Gmina, w ramach władztwa planistycznego, dokonuje sprecyzowania ogólnych zasad określonych w "Studium" na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapisy wprowadzone do planu, a kwestionowane przez skarżącą to ograniczenie wielkości hodowli na tym terenie do 60 DJP (Dużych Jednostek Przeliczeniowych) i wyznaczenie linii zabudowy przy wznoszeniu obiektu fermy [...]. Pełnomocnik podkreśliła, że polityka przestrzenna gminy to nie są tylko funkcje terenów określane w studium. W tym pojęciu zawierają się też między innymi zasady dotyczące ochrony środowiska. Studium w części dotyczącej ochrony środowiska ustaliło ograniczenie możliwości lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu (w ówczesnym stanie prawnym) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Również nowe rozporządzenie z 2010 r. reguluje kwestie związane z hodowlą w ten sam sposób. Wskaźnik 60 DJP to początkowa granica przedziału, od którego przedsięwzięcia zaliczane są do grupy mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Intencją Gminy przy ustalaniu wysokości tego wskaźnika było z jednej strony zminimalizowanie niewątpliwie niekorzystnego oddziaływania na środowisko obiektu jakim jest ferma [...], z drugiej strony - umożliwienie działania organom decydującym o konieczności bądź braku konieczności sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ustalanie linii zabudowy jest natomiast jednym z obowiązkowych ustaleń planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o - planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym wypadku ustalono ją w sposób zapewniający maksymalną ochronę istniejących i planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie obszaru objętego planem.

Także zarzut naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powiązany z zarzutem naruszenia art. 19, 17 i 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, zdaniem pełnomocnika Rady Gminy Psary, z błędnego przytaczania faktów i błędnej ich interpretacji. Skarżąca mylnie przyjmuje, że załączniki do pism Wójta związanych z uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu stanowiły gotowe projekty planu dla jej dwóch działek i podnosi w związku z tym nieuzasadniony zarzut, iż załączniki te "nie zawierały żadnych ograniczeń". Nie zawierały, ponieważ zawierać nie mogły, były tylko informacją dla organów i mieszkańców w jakich granicach opracowywany jest plan. Również mylnie skarżąca twierdzi, że otrzymane w dniu 28 lutego 2011 r. od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i w dniu 23 marca 2011 r. od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uzgodnienia dotyczyły treści prognozy oddziaływania na środowisko, podczas gdy w rzeczywistości były to uzgodnienia dotyczące zakresu i stopnia szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko, która dopiero miała powstać. Wymienione wyżej organy nie sporządzają prognozy i w swoich uzgodnieniach dotyczących jej zakresu i stopnia szczegółowości nie podają konkretnych ograniczeń czy nakazów, które powinna zawierać. To jest zadanie organu sporządzającego prognozę. PPIS oraz RDOŚ odnoszą się tylko do tego jakiego rodzaju problematyka ma zostać w prognozie przeanalizowana. Ten błąd w rozumowaniu prowadzi skarżącą do niezgodnych z prawdą zarzutów dotyczących: nierzetelności prognozy oddziaływania na środowisko i jej niezgodności ze stanowiskiem RDOŚ i PPIS. Ewidentną nieprawdą jest natomiast zarzut - nieudokumentowany, iż przekazywany do opiniowania i uzgodnień projekt planu nie był identyczny z projektem planu uchwalonym w sierpniu 2011 r. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy opiniują i uzgadniają w zakresie swoich właściwości, w związku z tym trudno oczekiwać, aby na przykład Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wypowiadał się w swojej opinii na temat ograniczeń dotyczących obiektów hodowlanych. Ale w opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, czy w uzgodnieniu Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego znajdują się ewidentne odniesienia do ograniczeń wprowadzonych ustaleniami planu a dotyczących dopuszczalnej wielkości hodowli. Nie ma nadto uzasadnienia zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące, co nie oznacza, że w planie miejscowym nie może nastąpić - zgodna z treścią Studium konkretyzacja jego zapisów. Także prawo własności nieruchomości nie zostało w stosunku do skarżącej ograniczone nadmiernie. Sołectwo Góra Siewierska zamieszkuje 895 osób. Statystycznie można przyjąć, że stanowi je około 300 rodzin. Po ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzania planu praktycznie ze strony wszystkich mieszkańców sołectwa spłynęły wnioski postulujące całkowity zakaz dopuszczenia na tym terenie budowy jakiejkolwiek fermy [...]. Wójt zdając sobie sprawę ze specyfiki zagadnienia i możliwości powstania na tym tle rozbieżności interesów zawiadomił zarówno skarżącą jak również osoby uznane jako strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa fermy [...], szamba socjalnego, szamba gnojowicy, ogrodzenia od drogi i zjazdu na drogę na działce oznaczonej numerem 1 k.m. 4 obręb Góra Siewierska" o podjęciu przez Radę Gminy w Psarach uchwały nr IV/47/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w sołectwie Góra Siewierska i możliwości składania wniosków do planu. Mimo ww. zawiadomienia skarżąca nie złożyła żadnego wniosku

Pełnomocnik organu wyjaśniła, że główną przyczyną wnioskowania mieszkańców o całkowity zakaz hodowli było - jak stwierdzali wnioskujący - ich doświadczenie z istniejącą na terenie sołectwa fermą [...], będącą własnością skarżącej. Zarzucano, iż działająca ferma emituje nieznośne odory, okoliczne pola są miejscem wyrzucania padłego [...], a pomiot [...] jest w nieograniczonych ilościach wylewany na pole przez skarżącą. Został więc zidentyfikowany wyrazisty konflikt pomiędzy interesem skarżącej a interesem pozostałej części wspólnoty sołeckiej, co jest w gospodarce przestrzennej sytuacją częstą. Konflikt ten nie wygasł mimo wprowadzenia do ustaleń planu zapisów o ograniczeniu wielkości obsady obiektu produkcji hodowlanej, wyznaczenia odsuniętej od granicy działki linii zabudowy dla tego obiektu i wprowadzenia zapisów o konieczności monitorowania i likwidowania emisji oraz prowadzenia prawidłowej gospodarki odpadami. Siłę i trwanie tego konfliktu ilustrują zarówno głosy mieszkańców w dyskusji publicznej, jak też treść uwag złożonych do wyłożonego do wglądu projektu planu, koncentrujących się na wprowadzeniu zakazu produkcji hodowlanej na tym terenie. Zgodnie z zasadą proporcjonalności i starając się wyważyć zarówno interes skarżącej w prowadzeniu zamierzonej przez nią działalności rolniczej, jak też usprawiedliwione wątpliwości pozostałej części mieszkańców gmina zdecydowała się przyjąć kompromisowe rozwiązanie zawarte w ustaleniach uchwalonego planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 powołanej ustawy). W myśl z kolei art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, , poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skarga na uchwałę została poprzedzona stosownym wezwaniem i czy została wniesiona w ustawowym terminie. Zdaniem Składu Orzekającego wymogi te w przypadku skargi A. B. zostały w niniejszej sprawie dochowane.

Pomimo spełnienia wymogów formalnych skarga A. B. musiała jednak zostać oddalona. Ani bowiem wnikliwa ocena zarzutów strony, ani też okoliczności brane przez Sąd pod rozwagę z urzędu nie świadczą o tym by zaskarżona uchwała naruszała prawo, a w konsekwencji skład orzekający nie dopatrzył się uchybień uzasadniających żądane stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Procedura planistyczna poprzedzająca uchwalenie planu odpowiadała bowiem unormowaniom ustawy, także treść zaskarżonej uchwały, zdaniem Sądu, nie zawiera wad uzasadniających potrzebę wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego.

Ustosunkowując się do sformułowanych w skardze zarzutów w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 78 i 94 Konstytucji RP poprzez "nadmierne" ograniczenie prawa własności nieruchomości. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przeciwnie, szczegółowość przepisów art. 9 - 20 wskazanej wyżej ustawy, regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje na to, iż każde zawarte w planie ustalenie wymaga stwierdzenia zgodności zapisu ze studium, rozpatrzenia ewentualnych uwag, analizy sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania. Podkreślić nadto należy, iż kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem społecznym bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza bowiem, niejednokrotnie je ograniczając, w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania wspomnianych konfliktów bezwzględnie uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne w tym ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczanie, jednakowoż jedynie wówczas gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, zwłaszcza gdy chodzi o konflikt nie interesu indywidualnego i publicznego lecz w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie pieczołowitego umotywowania. Zdaniem Sądu wymogi te w odniesieniu do zaskarżonej części planu niewątpliwie zostały spełnione, a treść przedłożonej Sądowi dokumentacji (w tym udzielonej skarżącej odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i odpowiedzi na skargę) świadczą o tym, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ rozważał wszystkie jej aspekty próbując wyważyć zarówno interes A. B., jak też potrzebę ochrony masowo protestujących wobec fermy [...] okolicznych mieszkańców, potrzebę ochrony przyrody i środowiska naturalnego. Interes indywidualny strony pozostaje bowiem w kolizji z interesem społecznym i interesem poszczególnych mieszkańców, których działki mogłyby potencjalnie być narażone na niekorzystne oddziaływanie fermy [...]. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma w konsekwencji charakter kompromisowy. Utrzymuje przeznaczenie nieruchomości skarżącej, które umożliwia jej prowadzenie hodowli i zezwala na hodowlę tę w znacznych rozmiarach (do 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza - § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały). W celu natomiast ochrony interesów innych mieszkańców wprowadza na terenie objętym planem zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały). W konsekwencji ogranicza wielkość hodowli do wspomnianych 60 dużych jednostek (liczba ta nie ma charakteru uznaniowego a stanowi wartość graniczną, powyżej której stosownie do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. inwestycja staje się przedsięwzięciem, które może oddziaływać na środowisko), stawia też wymóg by zasięg oddziaływania hodowli na środowisko nie wykraczał poza granice terenu, do którego prowadzący działalność posiada tytuł prawny. Tego typu zastrzeżenia niewątpliwie uznać należy za uzasadnione, a jednoczesne zezwolenie na prowadzenie hodowli o i tak znacznych rozmiarach przeczy tezie skarżącej o nadmiernym ograniczaniu przysługujących jej z tytułu prawa własności uprawnień. Wbrew twierdzeniom skarżącej żaden z cytowanych przez nią przepisów nie daje prymatu zamierzeniom ekonomicznym inwestora nad potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli, potrzebami ochrony środowiska i w konsekwencji nie obliguje organu gminy do uchwalenia planu, który zadowalać będzie jedynie inwestora. Nadto kwestionowane przez skarżącą, traktowane przez nią jako ograniczenie prawa własności, ustalenie linii zabudowy jest jednym z obowiązkowych ustaleń planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o - planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z wyjaśnień organu ustalono ją w sposób zapewniający maksymalną ochronę istniejących i planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie obszaru objętego planem.

Bez znaczenia pozostaje w tej mierze powoływany przez pełnomocnik strony fakt toczenia się w dacie uchwalenia planu postępowania w przedmiocie warunków zabudowy terenu dla fermy [...].

Zdaniem Sądu nie znalazł też potwierdzenia sformułowany w skardze zarzut niezgodności uchwalonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Psary. Studium to, uchwalone w listopadzie 2009 r., określa bowiem teren działek skarżącej jako tereny "RU" - "tereny obiektów produkcji ogrodniczej, hodowlanej i rolniczej". Takie też przeznaczenie mają działki skarżącej w planie będącym przedmiotem skargi. Tym samym przeznaczenie terenu określone w planie pozostaje w pełnej zgodzie z ustaleniami Studium. W części dotyczącej ochrony środowiska Studium przewidziało nadto ograniczenie możliwości lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko Istotnie natomiast studium nie zawierało szczegółowych ustaleń co do zasad prowadzenia hodowli, jej dopuszczalnych rozmiarów, linii zabudowy itp. Nie jest to jednak jego zadaniem, a oba akty (studium i uchwała w przedmiocie planu miejscowego) w istotny sposób, zgodnie z wolą ustawodawcy, różnią się stopniem szczegółowości poszczególnych ustaleń. Jak słusznie wskazał pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę, studium, jako dokument ustalający politykę przestrzenną gminy nie dokonuje, zarówno ze względu na bardziej ogólną skalę opracowywania, jak też ze względu na swój charakter (nie jest aktem prawa miejscowego), szczegółowych ustaleń w zakresie linii zabudowy, gabarytów obiektów lub ograniczeń w zagospodarowaniu. Gmina, w ramach władztwa planistycznego, dokonuje sprecyzowania ogólnych zasad określonych w "Studium" dopiero na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem studium przewiduje dla danego terenu przeznaczenie m.in. hodowlane, a plan powiela to samo przeznaczenie, za pomocą nakazów i zakazów uszczegółowiając w jaki sposób cele hodowlane mają być uskuteczniane - to pomiędzy założeniami studium i ustaleniami planu nie występuje sprzeczność lecz wynikająca z różnego stopnia szczegółowości aktów zgodność pomiędzy założeniami ogólnymi co do kierunków rozwoju terenów a aktem szczegółowych. Podkreślenia nadto w tym miejscu wymaga, że wbrew twierdzeniom skargi, dowodzącym, że Studium nie zawiera żadnych ograniczeń w rzeczywistości Studium, o którym mowa powyżej, przewiduje na terenie gminy zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i ograniczenie możliwości lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a także ograniczenie uciążliwości działalności gospodarczej (w tym zapachowej) do granic nieruchomości, w obrębie której jest ona prowadzona (pkt 4.4.części drugiej Studium).

Niezrozumiałe i zapewne polegające na nieporozumieniu są zarzuty pełnomocnik skarżącej wobec uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzania planu, jej załącznika graficznego oraz ogłoszenia uchwały przez Wójta. Pełnomocnik zarzuca bowiem, iż na etapie tym skarżąca nie była świadoma przyszłych ograniczeń w zakresie hodowli albowiem ani uchwała ani jej załącznik ograniczeń takich nie formułowały. Wyjaśnić zatem należy, że wyłącznym celem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego bądź jego zmiany jest zakomunikowanie o wszczęciu właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Pogląd ten, wynikający wprost z interpretacji art. 14 ustawy, należy do ugruntowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych – por. w tej mierze np. wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 562/10; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 592/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 288/08; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 441/08. Oznacza to, że na etapie przystąpienia do sporządzania planu (jego zmiany) nie można ustalać, jakie postanowienia znaleźć się mają w przyszłym tekście planu, dopiero plan miejscowy przesądzać ma o przeznaczeniu poszczególnych objętych planem terenów. W konsekwencji zarzut pełnomocnik skarżącej, iż uchwała ta nie wskazywała ograniczeń w zakresie wielkości hodowli, nie wskazywała też linii zabudowy, pozbawiony jest jakiegokolwiek oparcia w przepisach prawa. Gdyby bowiem ustalenia takie w uchwale znalazły się, to uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia planu sprzeczna byłaby z art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy, wkraczając nadto w kompetencje organu wykonawczego gminy, do którego należy sporządzenie projektu planu, poprzez narzucenie mu ustaleń, które winien w projekcie zawrzeć.

Dodatkowo można w tym miejscu podkreślić, że ograniczenia kwestionowane przez skarżącą widniały, w identycznym brzmieniu jak przyjęte uchwałą w przedmiocie planu, w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu. Do projektu tego skarżąca, jak wynika z materiałów planistycznych, nie zgłosiła uwag.

Nie znalazły także potwierdzenia zarzuty skarżącej dotyczące prognozy oddziaływania na środowisko. Podzielić w tej mierze należy zawarte w odpowiedzi na skargę tezy organu gminy, iż błędnym jest sformułowane w skardze przekonanie, że otrzymane w dniu 28 lutego 2011 r. od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i w dniu 23 marca 2011 r. od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uzgodnienia dotyczyły treści prognozy oddziaływania na środowisko, podczas kiedy w rzeczywistości były to uzgodnienia dotyczące zakresu i stopnia szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko, która dopiero miała powstać. Wymienione bowiem organy nie sporządzają prognozy i w swoich uzgodnieniach dotyczących jej zakresu i stopnia szczegółowości nie podają konkretnych ograniczeń czy nakazów, które powinna zawierać, odnoszą się tylko do tego jakiego rodzaju problematyka ma zostać w prognozie przeanalizowana. W konsekwencji nie znajdują potwierdzenia zarzuty co do nierzetelności prognozy z uwagi na jej niezgodność ze stanowiskiem wskazanych wyżej organów.

Nie znalazły wreszcie potwierdzenia zarzuty co do stanowiącego część procedury planistycznej etapu gromadzenia opinii i uzgodnień, w ramach którego, zdaniem pełnomocnik skarżącej, organy nie otrzymywały projektu zawierającego kwestionowane przez skarżącą ograniczenia w zakresie dopuszczalnych rozmiarów hodowli. Materiały planistyczne w żadnej mierze nie świadczą bowiem o tym by organom dokonującym opiniowania bądź uzgodnień przekazywano inny projekt, niż następnie będący przedmiotem uchwalenia. Wręcz przeciwnie, w opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, czy w uzgodnieniu Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego znajdują się jednoznaczne odniesienia do ograniczeń wprowadzonych ustaleniami projektu planu w stosunku do możliwości zagospodarowania należących do skarżącej działek. Dowodzi to, że wbrew zarzutom skargi w rzeczywistości organy dysponowały projektem planu, w którym ograniczenia te były uwidocznione. Notabene, zdaniem składu orzekającego nawet gdyby hipotetycznie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, istotnie organom opiniującym przekazano projekt jeszcze przed sformułowaniem w nim ograniczeń co do dopuszczalnej wielkości hodowli to uzyskane pozytywne opinie i uzgodnienia dla hodowli nieograniczonej liczbowo tym bardziej, jak się wydaje, byłyby aktualne wobec hodowli o mniejszych rozmiarach i w konsekwencji stan taki nie musiałby wymagać ponowienia tej części procedury planistycznej.

W konsekwencji powyższych wywodów skarga musiała zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.