Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 959/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2006r. przy udziale sprawy ze skargi J. i P.E. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę /-/A. Łaskarzewska /-/B. Drzazga /-/B. Kamieńska


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. w dniu [...] maja 1996r. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego wolnostojącego przy ul. [...] w P. (działka nr [...] i [...]) (k. 15-16 akt administracyjnych [...]).

W trakcie przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2004r. kontroli na przedmiotowej nieruchomości ustalono, że budynek użytkowany jest bez zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wskazano, że w skład budowli wchodzi także pomieszczenie gospodarcze (dane z dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do decyzji pozwolenia na budowę), który jest użytkowany jako pomieszczenie biurowe dla prowadzonej działalności gospodarczej (k. 6 - 9 akt administracyjnych [...]).

W dniu [...] lipca 2004r. P. i J. E. wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego (k. 17-18 akt administracyjnych [...]).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zgłosił sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy powyższego obiektu. Organ powołał się na treść art. 57 ust. 1 prawa budowlanego. Wskazano, że inwestorzy zmienili sposób użytkowania jednego z pomieszczeń, które pierwotnie miało charakter pomieszczenia gospodarczego. Na dzień przeprowadzania kontroli było ono użytkowane jako biuro hurtowni materiałów budowlanych. Podkreślono, że inwestorzy mogą wystąpić o pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji w części obejmującej część mieszkalną budynku, bez pomieszczenia gospodarczego (k. 2 akt administracyjnych pierwszej instancji).

W dniu [...] listopada 2004r. na przedmiotowej nieruchomości dokonano dodatkowych czynności kontrolnych i wyjaśniających. Ustalono, że rezygnacja z wykonania podpiwniczenia budynku nastąpiła po stwierdzeniu wysokiego poziomu wód gruntowych (k. 25 akt administracyjnych [...]).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2004r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ potwierdził konieczność wniesienia sprzeciwu zauważając jednak, iż istniały podstawy do jego zgłoszenia z innych względów, całkowicie przez organ pierwszej instancji pominiętych. Wskazano, że pierwotny projekt budowlany zakładał podpiwniczenie budynku. Z dziennika budowy wynika natomiast, że inwestor, w trakcie prac, z uwagi na wysoki poziom wód gruntowych, zrezygnował z pobudowania piwnicy, co zdaniem organu drugiej instancji, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym samym, podstawę do zgłoszenia sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy. Podkreślono, że niemożliwym jest wszczynanie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie biurowe, skoro inwestor nie dokonał jeszcze zawiadomienia o zakończeniu budowy (k. 17-18 akt, k. 29 akt administracyjnych [...]).

W dniu [...] grudnia 2004r. P. i J. E. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w części obejmującej budynek mieszkalny (k. 22 akt administracyjnych drugiej instancji [...]).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2005r., na podstawie art. 59 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016) udzielił J. i P. E. pozwolenia na użytkowania budynku w części mieszkalnej bez pomieszczenia gospodarczego (k. 23 akt administracyjnych drugiej instancji [...]).

Decyzją z dnia [...] lutego 2005r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 59 ust. 1 prawa budowlanego Powiatowy Inspektor umorzył postępowania w sprawie sprzeciwu wskazując, iż w związku z wydaniem pozwolenia na użytkowanie części mieszkalnej i prowadzonym nadal odrębnym postępowaniem, dotyczącym części gospodarczej, postępowanie ze sprzeciwu jest bezprzedmiotowe (k. 20 akt administracyjnych drugiej instancji [...]).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2005r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, iż pierwotny projekt budowlany zakładał podpiwniczenie budynku. Z dziennika budowy wynika, iż inwestor w trakcie prac zrezygnował z pobudowania piwnicy, jednak nie wystąpił on o zmianę pozwolenia na budowę i nie przedstawił projektu budowlanego zamiennego. Organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do tej kwestii. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że inwestor nie pobudował piwnicy. Nie wiadomo jednak, czy zostało to potraktowane jako istotne, czy nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego. Wskazano, że zrezygnowanie przez inwestora z pobudowania piwnic stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i jako takie jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Organ drugiej instancji podkreślił też, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie biurowe – wobec braku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego – winna zostać uznana przez organ pierwszej instancji za istotne odstępstwo od projektu budowlanego, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Niemożliwe jest wszczynanie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie biurowe, skoro organ nie ustosunkował się jeszcze do kwestii zakończenia robót, w związku z czym pomieszczenie nie powinno być jeszcze w ogóle użytkowane. Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że organ pierwszej instancji winien rozważyć konieczność zastosowania art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, (k. 27 - 28 akt administracyjnych drugiej instancji [...]).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005r. na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) odmówił pozwolenia na użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Wskazał, że w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, przeprowadzone zostanie postępowanie z art. 51 prawa budowlanego (k. 31 akt administracyjnych drugiej instancji [...]).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. E. i P. E. Podkreślili, że rezygnacja z realizacji piwnicy nastąpiła w dniu [...] marca 1997r. Ówcześnie obowiązująca wersja prawa budowlanego nie zawierała zapisu mówiącego o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przy istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego. Podnieśli także, że rezygnacja z realizacji piwnicy nie jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego (k. 33-34 akt administracyjnych drugiej instancji [...]).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2005r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał decyzję z dnia [...] maja 2005r. w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że P. E. i J. E. złożyli wniosek o pozwolenie na użytkowanie w grudniu 2004r. i w momencie składania wniosku obowiązywał już art. 36a ust. 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Organ drugiej instancji podkreślił, iż rezygnacja z budowy piwnicy wpłynęła na kubaturę obiektu budowlanego (art. 41-42 akt administracyjnych drugiej instancji [...]).

Skargę na powyższą decyzję złożyli J. E. i P. E., którzy ponownie podkreślili, iż art. 36a prawa budowlanego wprowadzony został ustawą z dnia 22 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw, która weszła w życie w dniu 23 grudnia 1997r. Dopiero przepisy tej ustawy wprowadziły pojęcie istotnego i nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i określiły, że zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego - m.in. kubatury - jest zmianą istotną i wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Odmowa pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego podjęta została zatem w oparciu o przepis, który wydany został prawie pół roku po rezygnacji z piwnicy przez inwestorów i jest naruszeniem zasady o niedziałaniu prawa wstecz (k. 2-3 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Organy administracji prawidłowo przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowanie rozpoznawcze, w sposób dostatecznie wnikliwy oceniły zgromadzony materiał dowodowy, wydały trafne decyzje, które przekonująco uzasadniły. Sąd upoważniony jest do stwierdzenia, iż w wyniku kontroli nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji niczego, co usprawiedliwiałoby zarzut błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nadto nie dopatrzył się z urzędu w zaskarżonej decyzji niczego, co oznaczałoby naruszenie zasad bezstronności, konieczności rozpatrzenia całości dowodów i to bez naruszenia granic oceny swobodnej i niewątpliwej, a w zgodzie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego. Decyzja zapadła zatem z poszanowaniem zasad przewidzianych w art. 7, 77 § 1 kpa i 107 § 1 k.p.a.

Przechodząc do meritum sprawy dalsze rozważania rozpocząć należy od generalnego stwierdzenia, iż organ - słusznie wskazując, iż nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 59 ust. 5 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 Nr 207 poz. 2016 ze zm., dalej: Prawo budowlane) - odmówił P. E. i J. E. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Zgodnie z art. 59 ust. 5 prawa budowlanego, właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust.1 i w art. 57 ust.1 - 4. Przepisy art. 51 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio.

W myśl art. 59 ust. 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a.

Zgodnie zaś z art. 57 ust. 1 do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć:

- oryginał dziennika budowy;

- oświadczenie kierownika budowy:

a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami;

b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także w razie korzystania – ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu;

- oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania;

- protokoły badań i sprawdzeń;

- inwentaryzację geodezyjną powykonawczą.

W myśl ust. 2 art. 57 w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót do zawiadomienia, o których mowa w ust. 1 należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim wypadku oświadczenie z ust. 1 pkt 2 lit "a" powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony.

Obowiązek przeprowadzenia obowiązkowej kontroli po złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie dotyczy obiektów budowlanych w odniesieniu do których pozwolenie na budowę wydano przed dniem 11 lipca 2003r. (art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw – Dz. U. Nr 80, poz. 718). Właściwy organ w odniesieniu do tych obiektów wydaje pozwolenie na budowę po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę i uporządkowania terenu budowy (art. 59 ust.1 w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003r.).

W myśl powyższych rozwiązań odmowa pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego sprowadza się generalnie do dwóch przypadków. Po pierwsze organ nadzoru budowlanego ma obowiązek odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie w razie stwierdzenia w trakcie dokonywanej obowiązkowej kontroli budowy nieprawidłowości w jej prowadzeniu z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

W wypadku zaś obiektów, w stosunku do których wydano pozwolenie na budowę przed 11 lipca 2003r., w razie stwierdzenia przez organ nieprawidłowości względem warunków zabudowy i zagospodarowania, warunków pozwolenia na budowę, nieuporządkowania terenu budowy. Potwierdzenie w/w naruszeń skutkuje także koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 prawa budowlanego.

Drugim przypadkiem odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest niespełnienie wymagań formalnych określonych w art. 57 ust. 1 – 4 prawa budowlanego, a mianowicie nieprzedstawienie wymaganych dokumentów załączonych do wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

W niniejszej sprawie słusznie organy obydwu instancji uznały, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W istocie bowiem w trakcie prowadzonego postępowania stwierdzono dokonanie przez inwestora zmian istotnych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiany te polegały na rezygnacji z podpiwniczenia budynku, zmianie sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie biurowe. W ocenie organów stwierdzona rezygnacja z budowy piwnicy wpłynęła na kubaturę obiektu budowlanego.

Fakt dokonania odstępstw od projektu budowlanego nie był pomiędzy stronami sporny.

Strony różniły się pomiędzy sobą co do rozumienia pojęcia "odstępstw a istotne", a także co do prawidłowości przyjętego przez organy administracji brzmienia przepisów ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącego brak było podstaw by rozpoznając wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie stosować przepisy prawa budowlanego z daty późniejszej aniżeli data wzniesienia obiektu.

Powoduje to w jego mniemaniu nałożenie nań obowiązków, których nie miał podczas dokonywania zmian względem projektu budowlanego.

Nie sposób zgodzić się z przedstawionymi wyżej wywodami. W istocie organy zobligowane są stosować przepisy obowiązujące w chwili rozstrzygania sprawy administracyjnej (art. 6 kpa). Wyjątki w tym względzie mogą przewidywać jedynie przepisy przejściowe. Brak jednak takiej regulacji w niniejszym wypadku.

A zatem przepisy obowiązujące w chwili orzekania musiał organ stosować, mimo że obiekt na podstawie pozwolenia na budowę był wzniesiony pod rządami prawa budowlanego w innym brzmieniu. Do przepisów tych zaliczyć należało ustawę z dnia 07 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), a także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Jedynie w wypadku obowiązkowej kontroli przepis taki został zamieszczony w ustawie zmieniając z dnia 27 marca 2003r. – Dz. U. Nr 80, poz. 718, co zostało uwzględnione w sprawie jak wynika z powyższych rozważań.

Nadto zaś nie sposób zgodzić się ze skarżącym, by rezygnacja z podpiwniczenia nie była odstępstwem istotnym. Pominięcie piwnic wpływa na określone w pozwoleniu na budowę charakterystyczne parametry obiektu budowlanego, w szczególności na jego kubaturę, liczbę kondygnacji (art. 36a ust. 5 pkt 2 prawa budowlanego w cytowanym wyżej brzmieniu).

Zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego także do tych odstępstw istotnych, zaliczyć należało. Podkreślenia wymaga, że inne są parametry dla projektowanych pomieszczeń gospodarczych, inne zaś należałoby spełnić w odniesieniu do pomieszczenia biurowego, które z istoty swej przeznaczone jest na przebywanie ludzi.

Zróżnicowanie parametrów co do opisanych pomieszczeń zostało zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Dotyczy to np. ich wysokości, poziomu podłogi względem poziomu terenu, wielkości otworów drzwiowych. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do zmian istotnych zalicza też art. 36a ust. 5 pkt 6 cytowanego prawa.

W tym stanie rzeczy wobec stwierdzenia wystąpienia istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę słusznym było odmówienie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Skargę jako niezasadną należało oddalić (art. 151 p.p.s.a.).

/-/A. Łaskarzewska /-/B. Drzazga /-/B. Kamieńska

kk