Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1297/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 3 ust. 1, art. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 8/20 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w J. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 6 grudnia 2018 r. nr ... w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Gminy J. na rzecz E. sp. z o.o. z siedzibą w J. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 8/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę E. sp. z o.o. z siedzibą w J. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] 2018 r. nr ... w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że w skardze z 5 grudnia 2019 r. spółka wniosła o stwierdzenie nieważności Studium w całości, ewentualnie o stwierdzenie jego niezgodności z prawem. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2020, poz. 713; dalej: "u.s.g.") przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a polegające na niezgodnym z prawem uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J., tj. wydanie uchwały, która naraża na powstanie niepowetowanej szkody i straty dla podmiotu gospodarczego, który na tym obszarze prowadzi działalność gospodarczą. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że pismem z 3 października 2019 r. skarżąca wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa, ale Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. Spółka wskazała, że zarzutem naruszenia prawa objęta jest zmiana terenów oznaczonych jako RIPOK - Regionalna instalacja przetwórstwa odpadów komunalnych ze strefą ochronną 100 m zapisanych w Uchwale Nr ... Rady Gminy J. z [...] 2013 r. na tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, oznaczonej symbolem R. Powyższa zmiana nie wynika z potrzeby kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy, lecz jest doraźnym instrumentem zablokowania funkcjonowania i rozwoju zakładu spółki zajmującego się transportem, zbieraniem i przetwarzaniem odpadów. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być "pisane" przeciwko jakieś zamierzonej działalności, gdyż takiego uprawnienia nie kreuje władztwo planistyczne organów gminy. Studium przez przekształcenie terenów z Regionalnej instalacji przetwórstwa odpadów komunalnych na tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej najbardziej dotykają dotychczasowych użytkowników nieruchomości i naruszają ich prawa majątkowe jako przedsiębiorców. Zdaniem Spółki, każda regulacja, prowadząca do ograniczenia właściciela w możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), gdzie musi się on - wbrew własnej woli - podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Interes prawny spółka wywodzi z faktu prowadzonej od wielu lat działalności gospodarczej w zakresie transportu oraz zbierania i przetwarzania odpadów na działkach o nr ewid. ... i ... oraz nr ewid. ..., która w przedmiotowym studium została zmieniona z przemysłowej na rolniczą. Spółka posiada tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości położonej na obszarze objętym kwestionowanym studium i jego ustalenia określają w sposób wiążący przeznaczenie tej nieruchomości, samo to wystarczy do uznania, że interes prawny został naruszony. Spółka podkreśliła również, że w trakcie procedowania przedmiotowego studium wnosiła pismem z 8 listopada 2018 r. uwagi w zakresie uwzględnienia działki nr ewid. ... (jak również ewentualnie działek sąsiednich o nr ewid. ..., ..., ...) jako zorganizowana działalność gospodarcza oznaczona symbolem G, co byłoby zgodne z obecnym użytkowaniem i przeznaczeniem docelowym. Spółka sygnalizowała również, że nieuwzględnienie wniosku spowoduje znaczną stratę dla Spółki poprzez zaniżenie wartości nieruchomości. W wykonaniu wezwania Sądu, spółka przy piśmie z 30 czerwca 2020 r. nadesłała wydruki z ksiąg wieczystych dotyczących działek ... oraz ... oraz ..., z których wynika, że spółka jest ich właścicielem.

W odpowiedzi na skargę gmina J. (dalej: "gmina") wniosła o jej oddalenie w całości. Gmina podkreśliła, że prowadzenie polityki przestrzennej gminy, w tym ustalanie przeznaczenia terenów należy do zadań własnych gminy. Jest to tzw. "władztwo planistyczne gminy". Oczywistym jest jednak, iż władztwo planistyczne nie jest nieograniczone i winno odnosić się do obowiązujących przepisów. Zmiana studium uchwalona uchwałą Rady Gminy J. Nr ... z dnia [...] 2018 r. wynikała z przeprowadzonych analiz wynikających z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej: "u.p.z.p."). ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Złożone do projektu zmiany studium uwagi w formie pisemnej, a także uwagi zgłoszone na dyskusji publicznej zorganizowanej w dniu 19 października 2018 r., pozwoliły organowi sporządzającemu stwierdzić społeczne zapotrzebowanie na rezygnację z lokalizacji RIPOK na obszarze gminy. Gmina podkreśliła, że inne uwagi, które wpłynęły do projektu studium, postulowały w ogóle wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności na tym obszarze. Zdaniem gminy, studium nie będąc aktem prawa miejscowego tego rodzaju zakazu nie może wprowadzać, nawet jeżeli dotyczy to działalności uciążliwej oraz szkodliwej dla środowiska. Nie jest zatem prawdą, że zmiana studium blokuje funkcjonowanie zakładu spółki. Gmina dodała, że spółka nigdy nie prowadziła działalności na sąsiedniej działce o numerze ewidencyjnym .... Podobnie, spółka nie prowadziła działalności na działkach ..., ... oraz ..., których to nie jest właścicielem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.

Sąd stwierdził, że z analizy akt administracyjnych, w tym akt planistycznych, dokumentów nadesłanych przez Gminę w trakcie postępowania sądowego, a także dokumentów udostępnionych w BIP (... oraz ...) wynika, że:

a) działka ... w J. w studium znajduje się na terenie R – tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej;

b) działka ... w J. w studium znajduje się na terenie G – tereny zorganizowanej działalności gospodarczej;

c) działka ... w J. w studium znajduje się na terenie G – tereny zorganizowanej działalności gospodarczej.

Nadto dodał, że w treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki ... w J. (k. 34) ujawniono jako sposób korzystania "LS-LASY". Z kolei z akt planistycznych wynika, że działka ta w ewidencji gruntów i budynków oznaczona jest jako RVI "grunty orne" (tom 5/6 akt administracyjnych). Z kolei z rysunku kierunków studium w wersji sprzed zmiany dokonanej zaskarżoną uchwałą oraz materiałów nadesłanych przez Gminę w trakcie postępowania sądowego wynika, że część terenu położonego w rozwidleniu dwóch dróg powiatowych, na którym zlokalizowana jest m.in. działka ..., oznaczony był jako RIPOK. Z części tekstowej kierunków studium w wersji sprzed zmiany dokonanej zaskarżoną uchwałą wynika (s. 20), że: "W rejonie miejscowości J. przy drodze powiatowej nr ... proponuje się lokalizację regionalnej instalacji przetwórstwa odpadów komunalnych oznaczonych symbolem literowym RIPOK ze strefą ochronną 100 m". Natomiast tereny, na których zlokalizowane są działki ... oraz ..., również przed zmianą posiadały oznaczenie G – tereny zorganizowanej działalności gospodarczej. Na mocy uchwały (kierunki, s. 3), przyjęto: "Zmiany naniesione są również na załączniku graficznym nr 4 i pokazane w oznaczeniach planszy – obszar RIPOK zastąpiono terenami rolniczej przestrzeni produkcyjnej, oznaczonymi symbolem R". W zaskarżonej uchwale (załącznik nr 5, poz. 1, przypis 1), Rada odniosła się do wniosku spółki z 8 listopada 2018 r. stwierdzając: "Rada Gminy J., przystępując do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, określiła granice zmiany studium tylko do terenu oznaczonego na rysunku studium jako RIPOK. Wójt natomiast zdecydował, iż realizacja założeń przestrzennych obowiązującego studium na tym obszarze powoduje konflikty i sprzeciw społeczności znajdującej się w bliższym i dalszym sąsiedztwie. Ponadto w Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego nie przewiduje na terenie gminy składowisk odpadów i regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, przez co nie ma wymogu lokalizacji na terenie gminy takich przedsięwzięć. Biorąc pod uwagę powyższe, a także wymagania art. 1, ust. 2 i ust. 4, Wójt Gminy J. postanowił przeznaczyć teren określony w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. pod tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, oznaczonej na rysunku studium jako R".

Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd przyjął, że spółka wykazała, że uchwała narusza jej interes prawny, albowiem dokonuje zmiany kierunków zagospodarowania w części dotyczącej jej nieruchomości. Skarga była zatem dopuszczalna w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Równocześnie Sąd uznał, że kwestionowana przez spółkę zmiana studium jest zgodna z prawem. Rada wprowadzając tę zmianę nie nadużyła bowiem władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Jednakże, skoro rada gminy uchwalając m.in. studium realizuje konstytucyjną zasadę samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163 - 165 Konstytucji RP) oraz wykonuje kompetencje przyznane jej przez ustawodawcę, to nie organy planistyczne gminy powinny uzasadniać dlaczego przystąpiły do wykonywania władztwa planistycznego i dlaczego przyjęły określone rozwiązania w studium, ale to strona skarżąca winna wykazać, że zakres i sposób ingerencji w prawo własności jest nieuzasadniony i nastąpiło zbyt daleko idące ograniczenie prawa (por. np. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., II OSK 331/17, CBOSA). W szczególności usunięcie postanowienia dotyczącego RIPOK nie jest arbitralne, ale znajduje uzasadnienie w takich wartościach jak ochrona środowiska oraz ochrona interesów, w tym prawa własności, innych mieszkańców gminy (art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3, 6 i 7 u.p.z.p.). Sąd zaznaczył, że trzeba mieć na uwadze, iż instalacja w postaci regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK), uwzględniając stan prawny z chwili podjęcia Uchwały (tj. [...] 2018 r. – zob. m.in. zmiany wprowadzone ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. - Dz.U.2019.1579), stanowiła zakład zagospodarowania odpadów, o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkanego co najmniej przez 120 tys. mieszkańców (zob. art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2019 r.). Była to zatem instalacja w sposób bardzo znaczący oddziałująca negatywnie na środowisko. Oczywiście, niekiedy zlokalizowanie takiej instalacji na danym terenie jest uzasadnione ważnym interesem publicznym w postaci konieczności zagospodarowania odpadów komunalnych. Rzecz jednak w tym, że zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynika, aby tego rodzaju konieczność zaszła w odniesieniu do gminy J., w tym zwłaszcza w odniesieniu do tereny oznaczonego w wersji studium sprzed zmiany jako RIPOK. Konieczność taka nie wynikała w szczególności z innych aktów prawnych o charakterze planistycznym, a dotyczących gospodarki odpadami. W stanie prawnym obowiązującym w chwili podjęcia uchwały o potrzebie zlokalizowania regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych rozstrzygały wojewódzki plan gospodarki odpadami oraz uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (zob. np. art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach). Stąd też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, usunięte uchwałą postanowienie studium dotyczące RIPOK miało charakter tylko dopuszczający lokalizację, a nie nakazujący taką lokalizację. Zdaniem Sądu, w aspekcie oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne były również jeszcze dwie okoliczności. Sąd wskazał, że po pierwsze, z akt planistycznych jednoznacznie wynika, że postulat wykreślenia postanowienia dotyczącego RIPOK został wsparty wnioskami zgłoszonymi przez kilkuset mieszkańców Gminy (zob. tomy 4/6 i 5/6 akt administracyjnych). Po drugie, wbrew sugestiom skargi, wykreślenie postanowienia dotyczącego RIPOK nie oznacza wprowadzenia zakazu kontynuacji przez spółkę działalności w zakresie gospodarki odpadami na terenie gminy (tego rodzaju postulat był również zgłaszany w toku prac planistycznych). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego trafnie zwróciła przy tym uwagę gmina, że wprowadzenie tego rodzaju zakazów może mieć miejsce ewentualnie w planie miejscowym, a nie w studium (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2019 r., IV SA/Wa 1881/18 i cyt. tam orzecznictwo – CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej spółka E. sp. z o.o. z siedzibą w J. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. - w sytuacji gdy zgodnie ze wskazanymi przepisami Sąd nie powinien oddalić skargi tylko stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części z uwagi na nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, nieruchomości skarżącej, nie zrealizowaniem zadań własnych gminy w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 146 § 1 p.p.s.a., przez brak należytej kontroli skarżonej uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] 2018 roku w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J., i tym samym błędnym przyjęciem, że w trakcie procedowania zmiany studium nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego;

3) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieprawidłowy, w szczególności braku dostatecznego wyjaśnienia motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że skarżona uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] 2018 roku w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J., nie narusza prawa w stopniu wymagającym stwierdzenia jej nieważności w części, a także brakiem rozważania takich kwestii jak np. braku uzasadnienie do skarżonej uchwały, braku informacji dlaczego w załączniku nr 5 do uchwały (wykaz uwag do projektu brak jest informacji o sposobie rozpatrzenia uwag skarżącej przez Radę Gminy).

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie niżej wskazanych przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

4) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu Cywilnego, art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 7, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - gdyż przyjęta zmiana Studium obejmująca nieruchomości skarżącej nie służyła określeniu polityki przestrzennej gminy lecz zablokowaniu inwestycji, a także z uwagi na nieuwzględnienie w Studium aspektu zrównoważonego rozwoju, obligującego do budowy na terenie Gminy J. instalacji do przetwarzanie odpadów, brakiem ochrony prawa własności nieruchomości skarżącej oraz z uwagi na nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy J. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem przedstawione w zaskarżonym wyroku ustalenia faktyczne były niewystarczające do weryfikacji zgodności z prawem podjętej przez Radę Gminy J. uchwały w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W związku z zarzutami skargi, obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy gmina uchwalając zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – w zaskarżonej części – uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza, czy nie nadużyła przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 1 u.p.z.p.).

Chociaż przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego w zakresie zagospodarowania przestrzennego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności.

Podkreślenia również wymaga, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność właściwych organów w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie jest nieograniczona, co wiąże się z koniecznością poszanowania prawa własności, ale też innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Nieuniknione jest wystąpienie sprzecznych interesów różnych podmiotów na etapie sporządzania aktu planistycznego, co wymaga każdorazowo wyważenia przez organy gminy interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p.).

W niniejszej sprawie powyższe uwarunkowania nie zostały przez Sąd Wojewódzki w sposób właściwy uwzględnione.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd Wojewódzki przedwcześnie rozpoznał zarzuty skargi w sytuacji, gdy wymagały one doprecyzowania wskutek informacji uzyskanych od organu w toku postępowania sądowego.

Mianowicie skarżąca Spółka zakwestionowała przyjętą w Uchwale zmianę terenów oznaczonych jako RIPOK – Regionalna instalacja przetwórstwa odpadów komunalnych ze strefą ochronną 100 m na tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, podnosząc, że Spółka od wielu lat prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu, zbierania i przetwarzania odpadów na działkach nr ... i ... oraz działce nr ..., która przedmiotowym Studium została zmieniona z przemysłowej na rolniczą.

Tymczasem na podstawie zgromadzonej w postępowaniu sądowej dokumentacji Sądu Wojewódzkiego ustalił, że działki nr ... i ... zarówno w poprzednim Studium, jak też po jego zmianie znajdują się na terenie zorganizowanej działalności gospodarczej (ozn. symbolem G), a działka nr ... oznaczona w zmienionym Studium jako terenu rolniczej przestrzeni produkcyjnej (symbol R), wcześniej zlokalizowana była w ramach terenu oznaczonego jako RIPOK.

W związku z tym, że sytuacja epidemiologiczna nie pozwoliła przeprowadzić rozprawy, to Sąd Wojewódzki powinien zobowiązać stronę skarżącą, aby sprecyzowała zarzuty skargi i wyjaśniła na czym polega naruszenie jej interesu prawnego w odniesieniu do poszczególnych działek, skoro zapisy Studium nie zmieniły kierunku zagospodarowania działek nr ... i .... Skonkretyzowania wymagał również zarzut dotyczący działki nr ... w kontekście prowadzonej i planowanej działalności gospodarczej oraz dotychczasowego jej zagospodarowania.

Sąd Wojewódzki powinien bowiem dysponować wiedzą potrzebną do oceny, czy w kontrolowanym Studium uwzględniono uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania oraz uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ponadto Sąd Wojewódzki nie zweryfikował należycie twierdzeń Rady Gminy zawartych w odpowiedzi na skargę, wskazujących na przeprowadzenie przed zmianą Studium analiz (ekonomicznych, środowiskowych i społecznych), o których mowa w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. W rezultacie brak jest potwierdzenia w aktach sprawy, jak też w ustaleniach Sądu Wojewódzkiego, że w istocie takie analizy zostały przeprowadzone. Tym samym Sąd Wojewódzki nie odniósł się rzetelnie do zarzutów skargi, w których wskazano, że sporna zmiana Studium nie wynikała z potrzeby ukształtowania polityki przestrzenne na terenie gminy, a była doraźnym instrumentem zablokowania funkcjonowania i rozwoju zakładu Spółki zajmującego się transportem, zbieraniem i przetwarzaniem odpadów.

Zaznaczyć należy, że sama okoliczność zgłoszenia przez kilkuset mieszkańców gminy postulatu wykreślenia zapisów Studium dotyczących RIPOK nie mogła stanowić uzasadnienia wprowadzonej zmiany, bez wykazania obiektywnych przesłanek związanych z wymogami kształtowania polityki przestrzennej, określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., w tym zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, bądź wymagań m.in. ochrony środowiska, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego.

Sprawdzenie, czy wymienione powyżej wartości zostały zachowane w zaskarżonej Uchwale, wymagało uzyskania od stron, a głównie od organu, szczegółowych danych w zakresie terenu RIPOK, usuniętego z treści Studium.

Konkretnie Rada Gminy powinna wyjaśnić jakie okoliczności warunkujące wcześniejsze wprowadzenie do Studium terenu RIPOK uległy zmianie oraz jak dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie spornego terenu determinowało zmianę kierunku Studium polegającą na wprowadzeniu terenu zorganizowanej przestrzeni produkcyjnej.

Z materiałów planistycznych powinno nadto wynikać, jaki powierzchniowo obszar był przeznaczony pod lokalizację RIPOK, a także w jakich relacjach przestrzennych pozostaje z pobliskimi terenami. Organ powinien wyjaśnić również, jakie względy zdecydowały o przyjętym w Studium kierunku rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz jakie tereny (nieruchomości), oprócz działki nr ..., zostały objęte spornymi zapisami zaskarżonej Uchwały, a ponadto z jakich powodów nie przyjęto ustaleń co do tej działki, pozwalających na wykorzystanie jej do działalności gospodarczej.

Zgodzić się należało z zarzutem kasacyjnym, że z akt sprawy nie wynika uzasadnienie wprowadzonej zmiany Studium, natomiast treść odpowiedzi na skargę nie zawiera argumentacji pozwalającej na stwierdzenie zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały.

Zauważyć ponadto trzeba, że w skardze kasacyjnej nietrafnie zarzucono, iż w aktach brak jest informacji o sposobie rozpatrzenia uwag skarżącej, zgłoszonych w toku procedury planistycznej.

Jak wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, w załączniku nr 5 do Uchwały zawarto wykaz rozstrzygniętych uwag, w tym podano przyczyny nieuwzględnienia uwagi złożonej przez skarżącą Spółkę. Rzecz w tym, że podane lakonicznie przyczyny (sprzeciw społeczności, Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwo Mazowieckiego nie przewiduje na terenie gminy składowisk odpadów i regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych), wymagały szerszego wyjaśnienia, aby można było uznać sporne zapisy Studium za zgodne z prawem. Wskazać również należy na niespójność argumentów podanych w przypisie – pozycja 2 do wykazu uwag, bowiem z jednej strony dostrzeżono, że wprowadzenie zakazu działalności uciążliwej dla środowiska musi wynikać z przepisów prawa, a z drugiej strony w istocie taki zakaz na działce nr ... wprowadzono. Co jednak najważniejsze, nie powołano żadnych analiz środowiskowych przedstawiających zakres uciążliwości czy szkodliwości RIPOK, zwłaszcza ponadnormatywnych oddziaływań takiej instalacji. Wreszcie trzeba zauważyć, że z ustaleń Sądu podanych w uzasadnieniu wyroku nie wynika, czy i w jakich rozmiarach prowadzona jest na przedmiotowych działkach działalność związana ze zbieraniem i przetwarzaniem odpadów, jaki jest związek pomiędzy działką nr ... (przeznaczoną wcześniej na RIPOK) z pozostałymi gruntami skarżącej, przeznaczonymi na działalność gospodarczą, oraz jakie konkretnie tereny (nieruchomości) wymagały ochrony przed negatywnym oddziaływaniem RIPOK.

Organ powinien wyjaśnić jak rezygnacja z terenu oznaczonego jako "RIPOK" wpłynie na gospodarkę odpadami komunalnymi oraz jak zostały wyważone interesy skarżącej Spółki oraz postulaty społeczności lokalnej.

W tym miejscu należy zaakcentować, że zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie. Organy, wprowadzając w ramach władztwa planistycznego ograniczenia w korzystaniu z prawa własności nieruchomości, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów.

W rozpoznawanej sprawie powyższe wymagania nie zostały w sposób właściwy zbadane, co miało związek z brakiem informacji o okolicznościach istotnych dla przedmiotowej zmiany Studium.

Niewątpliwie powodem dokonania zbyt ograniczonej analizy stanu faktycznego sprawy było przyjęte przez Sąd Wojewódzki założenie, że: "to nie organy planistyczne gminy powinny uzasadniać dlaczego przystąpiły do wykonywania władztwa planistycznego i dlaczego przyjęły określone rozwiązania w studium, ale to strona skarżąca winna wykazać, że zakres i sposób ingerencji w prawo własności jest nieuzasadniony i nastąpiło zbyt daleko idące ograniczenie prawa".

Oczywiście każda ze stron ma obowiązek wykazania zasadności twierdzeń i zarzutów przedstawianych w kontradyktoryjnym postępowaniu sądowym. Jednak Sąd Wojewódzki powinien mieć na uwadze, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący ma obowiązek wykazać, że zaskarżony akt narusza jego interes prawny.

Skoro w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki ustalił, że z uwagi na ingerencję w prawo własności skarżącej jej interes prawny został naruszony, to Rada Gminy chcąc odeprzeć zarzuty skargi powinna wykazać zgodność z prawem dokonanej zmiany Studium.

W zależności od przedstawionej argumentacji obu stron oraz zebranego materiału dowodowego, Sąd Wojewódzki powinien ocenić, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego, przy czym oddalenie skargi może być orzeczone, gdy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej wywołane zostało aktem podjętym przez organ gminy w zgodzie z obowiązującym prawem.

Z uwagi na niekompletne ustalenia co do istotnych okoliczności sprawy nie można było zaakceptować wniosków Sądu zaprezentowanych w zaskarżonym wyroku. W szczególności przedwczesna była konstatacja, że usunięcie ze Studium zapisów dotyczących RIPOK nie było arbitralne, bowiem znajduje uzasadnienie w takich wartościach jak ochrona środowiska oraz ochrona interesów innych mieszkańców gminy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie zatem bardziej pogłębione ustalenie jakie konkretnie ograniczenia dla prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej wynikają ze zmiany Studium, oraz jakie uwarunkowania faktyczne i prawne determinowały usunięcie terenu RIPOK z dotychczasowych postanowień Studium. Kontrola zaskarżonego aktu wymaga rozważenia, czy sporne zapisy Studium odpowiadają zasadzie zrównoważonego rozwoju oraz uwzględniają we właściwych proporcjach wymagania dotyczące ochrony własności i potrzeby interesu publicznego związanego głównie z ochroną środowiska.

Jak wskazano w orzecznictwie, zasada zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) opiera się na założeniu polegającym na zapewnieniu właściwych form planowania i zagospodarowania przestrzennego, pozwalających na zahamowanie procesów narastania zagrożeń podważających perspektywy rozwoju danego terenu. Zrównoważony rozwój nadaje więc procesom planowania i zagospodarowania przestrzennego cechę trwałego łączenia wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego, zapewniając tym samym poprawę jakości życia mieszkańców gminy (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r. II OSK 1281/16).

Uwzględnienie powyższych aspektów sprawy pozwoli przy ponownym rozpoznaniu sprawy na ocenę, czy podjęcie zaskarżonej Uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 p.p.s.a.

Z podanych względów zasadne okazały się zarzuty kasacyjne, w których podniesiono naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 7 lit. a) u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jak też przepisów art. 147 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. – wskutek przedwczesnego rozpoznania, podczas gdy stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo wyjaśniony.

Zaznaczyć jednocześnie należy, że zarzucone Sądowi ogólnikowe odniesienie się do skargi było niewątpliwie w części podyktowane tym, że także strona skarżąca lakonicznie przedstawiła swoje zarzuty, rozbudowując je dopiero w skardze kasacyjnej.

W konsekwencji orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku celem ponownego rozpoznania sprawy, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego podjęte zostało na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

6