Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 731/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Z.D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec Z. D. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Z. D. wnioskiem z [...] października 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wnioskodawczyni opisała szczegółowo przebieg swojej służby, wskazując, że od [...] grudnia 1985 r. do [...] lutego 1990 r. (okres służby zaliczony do służby na rzecz totalitarnego państwa) pracowała w Grupie [...] wykonując wyłącznie czynności administracyjne. Dodała, że nigdy nie pełniła służby w organach bezpieczeństwa oraz nie uczestniczyła w szkoleniach dla funkcjonariuszy z tych służb, ponadto została pozytywnie zweryfikowana, co pozwoliło jej na kontynuowanie służby w szeregach Policji, gdzie służyła z wielką pasją i powołaniem. Poinformowała, że decyzja o ponownym ustaleniu wysokości emerytury jest dla niej bardzo krzywdząca i niezrozumiała, biorąc pod uwagę całkowity, ponad 31-letni staż służby oraz poświęcenie podczas służby, która była pełniona z narażeniem życia i zdrowia. Dodała, że w wyborach samorządowych została wybrana radną Powiatu [...] na okres 2010-2014.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2019 r.

Na powyższą decyzję Z. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2221/19 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2019 r.

Powyższy wyrok z uzasadnieniem oraz stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy wpłynął do organu [...] października 2020 r.

Analizując ponownie sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] [...] maja 2017 r. i ma przyznane prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c.

Z pisma z [...] września 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od grudnia 1985 r. do [...] stycznia 1990 r.

W sprawie ustalono, że całkowity okres służby wynosi 31 lat, 5 miesięcy i 17 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa to 4 lata i 2 miesiące.

Z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. akt IPN [...], przekazanych pismem z [...] września 2020 r. przez IPN wynika, że Z. D. rozpoczęła karierę zawodową [...] grudnia 1985 r. w Służbie Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] na stanowisku [...], gdzie pracowała do czasu likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Komendant Główny Policji w piśmie z [...] marca 2018 r. poinformował, że wnioskodawczyni po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Wielokrotnie otrzymywała awans w stopniu służbowym, a także podnoszono jej kwotę uposażenia zasadniczego. Ponadto w 2012 r. została odznaczona Srebrnym Medalem Za Długoletnią Służbę. W analizowanych materiałach nie odnaleziono informacji o wymierzonych karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia,

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Art. 8a tej ustawy nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidulanego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. poprzez porównanie okresu służby na rzecz totalitarnego państwa z całością służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych organ podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2221/19 kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Stwierdzono w nim że "(...) Rzetelne działanie to działanie, które powinno cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak jest dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby (...)".

Zaznaczenia wymaga, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania zadań i obowiązków i nie wyklucza oceny rzetelności w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażenia zdrowia i życia.

Zadaniem organu jest zatem ustalenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Interpretacja przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w obecnie kształtowanej linii orzeczniczej powoduje rozbieżności w wykładni normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę Z. D., opierając się na treści uzasadnień dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, o sygn. akt I OSK 2114/19 oraz I OSK 1895/19, nie dostrzegł, że składy orzekające w ww. orzeczeniach przedstawiły nieco odmienne zapatrywanie co do kwestii dotyczącej "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Minister zaznaczył, że w wyroku o sygn. akt I OSK 2114/19 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że łączne spełnienie przesłanek: "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" oznacza, iż wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o czym świadczy poprzedzające pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 wyrażenie "ze względu", które wprost nakazuje uznanie, że łączne wystąpienie obu wymienionych w przepisie warunków stanowi podstawę do zastosowania wobec wnioskodawcy dobrodziejstwa z art. 8a ust. 1 ustawy, o tyle w świetle już treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 1895/19 nie sposób stwierdzić, by podejmowanie przez organ analizy sprawy w kontekście wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowić by mogło nieuprawnioną ingerencję w stosowany akt prawny. Przytoczył fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 1895/19, w którym stwierdzono, że w istocie ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zdaniem organu skoro unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawa, to koniecznym jest zatem podjęcie przez organ szczegółowej analizy w kontekście służby wnioskodawczyni pełnionej w czasie trwania ustroju totalitarnego.

Minister wskazał, że w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2221/19 zbytecznym było podejmowanie powtórnej analizy w obszarze krótkotrwałości pełnienia przez Z. D. służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelnego wykonywania przez nią zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., bowiem oceny tej dokonał Sąd, zaś sformułowanie konstatacji sprzecznej z ową oceną, stanowiłoby wchodzenie w polemikę z wiążącą dla organu oceną prawną, jak również byłoby działaniem nieuwzględniającym szeroko rozumianej ekonomiki procesowej. Stąd też przed wydaniem niniejszej decyzji, organ rozpatrzył wszystkie te aspekty, które miały lub ewentualnie mogły mieć wpływ na ukształtowanie się ostatecznego poglądu co do wystąpienia w przedmiotowej sprawie warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwiającego zastosowanie wobec wnioskodawczyni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Podał, że Z. D. zajmowała stanowisko [...] w Grupie [...] RUSW w [...]. Powyższe niewątpliwie mogłoby wpłynąć na korzyść wnioskodawczyni, bowiem potencjalnie świadczy o niewykonywaniu przez nią zadań stricte operacyjnych. Jednak jak wynika z dokumentacji przekazanej przez IPN Z. D. wykonywała również zadania operacyjne dla pionu [...] SB (opinia służbowa z [...] listopada 1988 r. oraz sprawozdanie z [...] listopada 1988 r.).

Pion [...] SB zajmował się prowadzeniem działań przeciwko Kościołowi katolickiemu oraz innym związkom wyznaniowym. Bezsprzecznym jest, że prowadzenie szeroko zakrojonych akcji mających na celu zwalczanie niewygodnego dla ówczesnej władzy Kościoła charakterystyczne jest dla komunistycznego ustroju totalitarnego, stąd też zbędne byłoby argumentowanie, iż z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa czynności tego typu są nie do przyjęcia i wzbudzają wyłącznie konotacje pejoratywne.

Minister stwierdził, że na gruncie doświadczenia życiowego i pragmatyki służbowej wiadome jest, że wnioskodawczyni wykonując zadania dla ww. pionu przez kilkuletni okres była świadoma czym zajmowała się przedmiotowa komórka organizacyjna, dla której wykonywała czynności służbowe. Organ w pełni popiera stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 lutego 2010 r., sygn. akt K 6/09, w którym podano, że: "(...) Jest prawdopodobne, że motywacje czysto zawodowe (służba w tajnej policji) nie różnią się od tych, jakie występują obecnie. Istotną różnicę czyni przedmiot wyboru. W żadnym przypadku wybór służby w tajnej policji politycznej państwa komunistycznego nie zasługuje na aprobatę, niezależnie od komórki organizacyjnej i stanowiska służbowego funkcjonariusza. (...)".

Organ podkreślił, że wnioskodawczyni na własną prośbę rozpoczęła służbę w SB, czego odzwierciedleniem może być jej podanie z [...] czerwca 1985 r., w którym prośbę o przyjęcie do służby umotywowała: "(...) praca w organach MO i SB bardzo mi się podoba i sądzę, że może zaspokoić moje osobiste aspiracje (...)". Ponadto Z. D. nie podejmowała żadnych działań mających na celu zakończenie służby w SB, lecz kontynuowała karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza, aż do likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Ponadto była funkcjonariuszka nie tylko nawiązała stosunek prawny w ramach służby państwowej, w czasie trwania ustroju państwa totalitarnego, poprzez realizowanie nałożonych na nią ściśle określonych czynności dla komórki organizacyjnej wykonującej zadania charakterystyczne dla reżimu komunistycznego, lecz wykazywała się również własną inicjatywą mającą na celu umacnianie tego reżimu. Wstąpiła w poczet kandydatów PZPR (Polska Zjednoczona Parta Robotnicza) oraz przynależała do Towarzystwa Przyjaźni Polsko-Radzieckiej.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, biorąc pod uwagę charakter wykonywanych przez wnioskodawczynię czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z wymienionego wyżej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. D. zakwestionowała decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2021 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie, dopuszczenie i przeprowadzanie dowodów uzupełniających z dokumentów w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w sprawie, tj. całości nadesłanych akt z IPN oraz dokumentu zawarcia związku małżeńskiego, a także zobowiązanie organu, na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., do wydania decyzji w określonym terminie, czyli o wyłączeniu wobec niej stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, a także art. 7 K.p.a., poprzez niedokonanie oceny stanu faktycznego w sprawie, w szczególności analizy całości przesłanego materiału z IPN.

Skarżąca wskazała, że Sąd w uzasadnieniu wyroku z 9 lipca 2020 r. jednoznacznie stwierdził, iż służba przez nią pełniona przed 31 lipca 1990 r. miała charakter krótkotrwały.

Z kolei analiza warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku" oraz wykonywania zadań dla ustroju państwa totalitarnego zostały przez organ przeprowadzone w sposób pobieżny, tendencyjny, w dużej mierze nierzetelny, fragmentaryczny na podstawie zaledwie kilku dokumentów (4 kart), które stanowią część pełnej dokumentacji akt osobowych nadesłanej z IPN. Posłużono się dokumentami o znikomej wartości dowodowej, które wzajemnie się wykluczają.

Pierwszym dokumentem jest podanie o przyjęcie do służby z [...] czerwca 1985 r., z którego organ wywnioskował, że "na własną prośbę rozpoczęła służbę w SB". Natomiast w rzeczywistości treść tego dokumentu brzmi: "Uprzejmie proszę o przyjęcie do służby w organach MO." W pozostałych dokumentach, które są nadesłane z IPN, a których organ nie wziął pod uwagę wynika, że była przyjmowana do pracy w MO i ukończyła kurs [...] w Szkole [...] Milicji Obywatelskiej w [...], a świadczą o tym min. karty: przyjęcia do służby w MO, przebieg służby, wniosek o sprawdzenie kandydata do pracy w MO, wniosek personalny o przyjęcie do MO, świadectwo złożenia egzaminu na [...] Milicji Obywatelskiej, wniosek personalny z kwietnia 1989 r., karta ze zdjęciem w mundurze funkcjonariusza MO, karta ewidencyjna funkcjonariusza MO, orzeczenie lekarskie nr [...]. Organ wysunął także niewłaściwą tezę zarzucając, że nie podejmowała żadnych działań mających na celu zakończenie służby w SB, lecz kontynuowała karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza. Skarżąca zaznaczyła, że na stanowisku [...], z najniższym uposażeniem w tej grupie pełniła służbę do [...] lutego 1990 r., tj. 4 lata i 2 miesięcy. Z analizy ww. kart wynika, że będąc w służbie przygotowawczej, a następnie w stałej była na stanowisku [...] i przez ten czas przenoszono ją na wolne etaty poszczególnych grup SB nie wykonując żadnych obowiązków służbowych związanych z tymi etatami. Podkreśliła, że zarówno wówczas, jak i obecnie, na podstawie art. 38, art. 38a, art.32 ust. 1 i 2 oraz art. 25 ustawy o Policji, funkcjonariusz nie ma żadnego wpływu na przeniesienie przez przełożonego na inne równorzędne stanowisko z dotychczasowym uposażeniem.

Drugim dokumentem, który analizie poddał organ jest arkusz słuchacza sporządzony [...] marca 1988 r. przez pracownika kadr WUSW w [...], z którego wynika przynależność partyjna do PZPR oraz do organizacji społeczno- politycznych -TPPR. Na uwagę zasługuje fakt, że brak jest potwierdzenia takich stwierdzeń i zapisów. Odnośnie opinii służbowej z [...] listopada 1988 r., za okres od [...] grudnia 1985 r. do [...] listopada 1988 r., oświadczyła, że nigdy nie była członkiem PZPR, a jedynie kandydatem na członka PZPR, jak również nie należała do organizacji społeczno-politycznej TPPR. Nie uczestniczyła w zebraniach partyjnych, nie brała udziału w tego typu spotkaniach organizowanych przez partię. W aktach osobowych nadesłanych z IPN brak jest jakichkolwiek dowodów w tym zakresie.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego w aktach skarżąca stwierdziła, że nie była osobą, która bezpośrednio angażowała się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem taką, której postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie. Jej aktywność ograniczała się jedynie do zwykłych standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

Organ powołując się na opinię służbową z [...] listopada 1988 r. oraz sprawozdanie z [...] listopada 1988 r. podał, że wykonywała zadania operacyjne dla pionu [...] SB. Z opinii służbowej wynika, że "uczestniczy w planowanych szkoleniach dla [...]", "Poznała i stosuje podstawowe zasady pracy kancelaryjnej i w zakresie paszportów", "Nie posiada większego doświadczenia zawodowego. Starannie i poprawnie wykonuje obowiązki [...]", "Od maja 1986 r. prowadzi [...]. Poprawnie opracowuje dokumenty. Sprawnie obsługuje urządzenia szyfrowe. Chętnie wykonywała obowiązki służbowe na rzecz Grupy [...] i Grupy [...] tut. SB". Dokonując analizy sprawozdania z przebiegu okresu adaptacyjnego, którego okres czasowy jest taki sam jak opinii służbowej, tj. od grudnia 1985 r. do [...] listopada 1988 r. które zostało sporządzone w tym samym dniu i przez tą samą osobę co opinia służbowa, z którego wynika, że "Pracę w charakterze funkcjonariusza resortu Spraw Wewnętrznych [...] Z. D. podjęła z dniem [...] grudnia 1985 r. po ukończeniu szkoły średniej na stanowisku [...] z przydziałem do Grupy [...] RUSW w [...]. W maju 1986 r. powierzono jej obowiązki [...], które wykonuje sumiennie. Jest zdyscyplinowana. Dba o estetykę sporządzanych dokumentów oraz powierzony sprzęt biurowy i techniczny. Poprawnie obsługuje urządzenie szyfrowe "[...]". W zastępstwie [...] Grupy [...][...]. Z. S. doraźnie przyjmuje interesantów i opracowuje dokumenty [...]. Nie lekceważy poleceń służbowych. Chętnie wykonuje zadania operacyjne na rzecz pionu [...] SB". Po dokładnym przeanalizowaniu tych dwóch dokumentów należy stwierdzić, że przez cały czas była milicjantem na stanowisku [...] wykonując wszystkie obowiązki kancelaryjno-administracyjne wynikające ze służby na tym stanowisku, jak również w grupie [...]. Natomiast zapis, który znajduje się w sprawozdaniu, na który powołuje się organ brzmi: "wykonywała również zadania operacyjne dla pionu [...] SB" jest niezgodny z zapisem w opinii służbowej, jak i samym sprawozdaniu, a mianowicie brzmi: "Chętnie wykonywała obowiązki służbowe na rzecz Grupy [...] i Grupy [...] SB", "Chętnie wykonuje zadania operacyjne na rzecz pionu [...] SB". Tak zapisy zawarte w opinii służbowej, jak i sprawozdaniu sporządzane za ten sam okres służby wzajemnie się wykluczają, a stwierdzenie o wykonywaniu zadań operacyjnych dla pionu [...] SB jest fałszywe. Zarówno IPN, jak i Ministerstwo nie jest w posiadaniu żadnej dokumentacji dotyczącej pracy operacyjnej przez skarżącą, bo takiej nie wykonywała, nie była funkcjonariuszem SB i nie działała przeciwko Kościołowi. Nigdy nie przechodziła żadnego przeszkolenia jako funkcjonariusz SB i nie kończyła kursu ani szkoły w tym zakresie. W tym czasie, tj. [...] kwietnia 1988 r. ukończyła Szkołę [...] Milicji Obywatelskiej w [...] i złożyła egzamin na [...] Milicji Obywatelskiej w specjalności pionów [...]. Ponadto [...] czerwca 1988 r. zawarła kościelny związek małżeński w kościele rzymsko –katolickim, a [...] grudnia 1989 r. został ochrzczony jej syn. Była zatem osobą wierzącą, praktykującą, nie działała przeciwko Kościołowi i nie wykonywała żadnej pracy operacyjnej dla pionu [...] SB.

W ocenie skarżącej powyższe dokumenty, tj. opinia służbowa oraz sprawozdanie są niewiarygodne.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z poźn. zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2021 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec Z. D. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Powyższa decyzja została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2221/19, który uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uznając, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd był obowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2221/19.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2221/19 wskazał, że organ oparł zaskarżoną decyzję na stwierdzeniu, że służba Z. D. na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała, nie pełniła służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a ponadto skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy, co oznacza, że nie została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zdaniem Sądu, skarżąca spełniła obie przesłanki zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Sąd wskazał, że skarżąca pełniła służbę przed 31 lipca 1990 r. w wymiarze jedynie 4 lat i 2 miesięcy, zaś cała pełniona przez nią służba wynosiła 31 lat, 5 miesięcy i 17 dni. Sąd zaznaczył, że już samo zestawienie powyższych okresów świadczy o tym, że służba na rzecz tzw. totalitarnego państwa nie miała znacznej długości, a nawet wręcz nie była długa.

Zawierając w uzasadnieniu wyroku wskazania, co do dalszego postępowania Sąd podał, że "...ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wnioski przedstawione przez sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu, tj. uwzględniającą fakt, że łączne spełnienie przez skarżącą przesłanek: "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" – będzie oznaczało, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 omawianej ustawy.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Podkreśla się przy tym, że wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Przyjmuje się, że przesłanka ta obejmuje sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, jest realizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c tej ustawy nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, w odróżnieniu od zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej. Wykładnią istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach" (...) ze względu na:

krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 199o r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Zwrot ten ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy – krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W orzecznictwie podnosi się zatem, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez ustawodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", a pomocniczą rolę w jego ustaleniu pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregokolwiek ze wskazanych pomocniczych kryteriów nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby mimo, że nie była krótkotrwałą, bądź nie charakteryzowała się rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, a była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań, jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej.

W niniejszej sprawie organ wskazał, że skarżąca wykonywała czynności ukierunkowane na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadania i funkcje, a zatem jej przypadku nie należy kwalifikować jako szczególnego. Po pierwsze zaznaczył, że skarżąca zajmowała stanowisko [...] w Grupie [...] RUSW w [...], a z dokumentacji przekazanej przez IPN wynika, że wykonywała ona zadania operacyjne dla pionu [...] SB, który prowadził działania przeciwko Kościołowi katolickiemu oraz innym związkom wyznaniowym. Zwalczanie Kościoła, niewygodnego dla ówczesnych rządzących, było charakterystyczne na komunistycznej władzy, dlatego też organ uznał, że zbędna jest głębsze argumentowanie, że z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa czynności tego typu są nie do przyjęcia i wzbudzają negatywne odczucia. Następnie organ podkreślił, że z uwagi na długotrwałe zajmowanie przez skarżącą ww. stanowiska musiała sobie zdawać sprawę z tego, czym zajmuje się komórka organizacyjna, dla której wykonywała ona czynności służbowe. Ponadto zaznaczył, że skarżąca dobrowolnie rozpoczęła służbę w SB, co bezpośrednio wynika ze złożonego przez nią podania z dnia [...] czerwca 1985 r., wskazując, że "(...) praca w organach MO i SB bardzo mi się podoba i sądzę, że może zaspokoić moje osobiste aspiracje (...)". Ponadto nie podjęła żadnych czynności, aby zakończyć służbę w SB. Co więcej, jak wskazuje organ, skarżąca wykazywała również własną inicjatywę mającą na celu umacnianie reżimu, bowiem wstąpiła w poczet kandydatów PZPR oraz przynależała do TPPR. Organ podkreślił jaki charakter miały ww. organizacje.

Należy wskazać, że organ wbrew stanowisku Sądu zaprezentowanemu w wyroku o sygn. akt: II SA/Wa 2221/19, iż w przypadku spełnienia obu przesłanek z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2, należy przyjąć, że w sprawie wystąpił "szczególny uzasadniony przypadek", uznał, iż w niniejszej sprawie owa przesłanka nie została spełniona.

Abstrahując od ww. uchybienia w ocenie tutejszego Sądu organ nieprawidłowo uzasadnił, że w jego ocenie w sprawie nie zachodzi szczególny przypadek, bowiem cechuje się ono ogólnością, nadto jest szczątkowe. Po pierwsze organ nie wskazał jakie konkretne działania podejmowała skarżąca, które mogłyby świadczyć, iż wykonywała ona czynności ukierunkowane na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji. Poprzestał jedynie na wskazaniu, że komórka organizacyjna, w której pracowała skarżąca wykonywała zadania operacyjne prowadzące do zwalczania Kościoła. Jednocześnie organ nie zaprezentował jaki ewentualnie udział w ww. działalności miała skarżąca. Ponadto należy stanowczo podkreślić, że samo uczestnictwo w organizacjach typowych dla systemu totalitarnego, tj. PZPR czy TPPR, nie może prowadzić do wniosku, że skarżąca angażowała się w umacnianie reżimu, organ w tym celu powinien wskazać konkretne działania przez nią podjęte, czego nie uczynił. Co więcej, organ nie dokonał kompletnej analizy materiału dowodowego i zlekceważył stanowisko przedstawione przez skarżącą. Z. D. podnosiła, że treść podania o przyjęcie do służby była z góry określona. Co się tyczy zarzutu, że nie podejmowała działań w celu zakończenia służby w SB, a kontynuowała karierę zawodową, wskazała, że jest on absurdalny, bowiem przez cały okres trwania służby była szeregowym funkcjonariuszem, a jej kariera, z uwagi na brak znajomości, stała w miejscu. Podnosiła, że wstąpienie w poczet kandydatów PZPR było warunkiem sine qua non przyjęcia do służby. Argumentowała także, że w dokumentach, na których swoje twierdzenia oparł organ, zachodzą poważne sprzeczności tj. opinia służbowa i sprawozdanie za ten sam okres mają odmienną treść i wzajemnie się wykluczają. Co więcej w całym materiale nadesłanym przez IPN nie znajdują się jakiekolwiek dokumenty, które potwierdzałyby wykonywanie przez skarżącą zadań operacyjnych dla pionu [...] SB.

Twierdzenia skarżącej, zdaniem Sądu, nie są pozbawione podstaw. Jak wynika z akt administracyjnych skarżącą wiosła podanie o przyjęcie do służby w organach MO na stanowisko [...]. Skarżąca nie wykazała chęci wstąpienia w struktury formacji zajmującej się stricte bezpieczeństwem państwowym i nie dążyła do podnoszenia kwalifikacji zawodowych w kierunku objęcia stanowiska operacyjnego w SB. Została przyjęta do służby na stanowisku [...] z przydziałem do Grupy [...] w RUSB [...]. Następnie od maja 1986 r. powierzono jej stanowisko [...]. Jak słusznie podnosi skarżąca przenoszenie funkcjonariusza na stanowisko służbowe następuje bez jego woli i wynika ze specyfiki stosunku służbowego, kształtowanego przede wszystkim potrzebami służby. Jak wynika ze sprawozdania z przebiegu okresu adaptacyjnego z dnia [...] listopada 1988 r. do zadań skarżącej należało sporządzanie dokumentów, obsługa powierzonego sprzętu biurowego i technicznego, w tym urządzenia szyfrowego "[...]". Z powyższego wynika, że skarżąca wykonywała czynności biurowe, pomocnicze, obsługowe, a więc pochodne w stosunku do czynności wykonywanych przez funkcjonariuszy operacyjnych. Zatem stwierdzenie w powyższej opinii: "chętnie wykonuje zadania operacyjne na rzecz pionu [...] SB", na którym to organ zbudował tezę o identyfikowaniu się i wspieraniu przez skarżącą państwa totalitarnego, przeczy doświadczeniu życiowemu i nie zostało potwierdzone w innych dokumentach nadesłanych przez IPN do akt sprawy. Trudno zaakceptować pogląd, iż w służbach wówczas elitarnych do inwigilacji, pozyskiwania informatorów, zbierania informacji, itp. angażowano pracownika biurowego, bez odpowiednich predyspozycji, nieprzeszkolonego i niedoświadczonego. Wydaję się bardziej prawdopodobne, iż powyższe stwierdzenie odnosi się do zaangażowania w pracę z dokumentami wytworzonymi przez pion [...] SB związaną z przepisywaniem, tworzeniem określonych struktur dokumentów, zarządzaniem obiegiem dokumentów, itp. Z samego faktu, iż pion [...] SB zajmował się inwigilacją duchowieństwa nie sposób wnioskować, iż pracownik biurowy tego pionu, który nie posiadał kompetencji do działań organizacyjnych, a wykonywał czynności biurowe z zaangażowaniem wymaganym od każdego funkcjonariusza lub pracownika, był osobą umacniającą działania wywołujące szkodę dla Kościoła katolickiego, czy innych związków wyznaniowych. Tych sygnalizowanych wątpliwości, wynikających z niedostatku zgromadzonego materiału dowodowego nie można interpretować na niekorzyść strony.

Sąd nie podziela poglądu, iż w istocie sama przynależność do formacji mundurowej wskazanej w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej musi być postrzegana jako służba na rzecz totalitarnego państwa. Prowadziłoby to do stosowania tzw. odpowiedzialności zbiorowej, wynikającej z samego faktu przynależenia funkcjonariusza do określonej struktury organizacyjnej MSW lub członkostwa w PZPR i odstąpienia od stosowanej w postępowaniu administracyjnym zasady dociekania prawdy obiektywnej.

Takie podejście nie uzyskuje akceptacji w demokratycznym państwie prawa. Sąd w całej rozciągłości zgadza się z uchwałą Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20 stwierdzającą, iż kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka służących reżimowi komunistycznemu.

Także dotychczasowy dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyrok z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2114/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) ukształtował pogląd, iż wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (za W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie wskazuje się, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. wyrok TK z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243)". (...) Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. (...) Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego".

Ponownie rozpoznając sprawę, organ w oparciu zgromadzone dowody powinien jednoznacznie wykazać, że służba skarżącej w latach 1985 – 1990 była pełniona na rzecz totalitarnego państwa, a nie należała do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa. Tylko bowiem w takiej sytuacji można będzie przyjąć, że skarżąca jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Innymi słowy jest osobą, która nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Dotychczas poczynione przez organ ustalenia do takich wniosków nie prowadzą, co oznacza, iż Minister dokonał wadliwej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego i mającego w spawie zastosowanie przepisu praw materialnego.

Odnosząc się do wniosku skargi o zobowiązanie organu, na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a., do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji na mocy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24 a tej ustawy należy stwierdzić, że wskazany przepis ustawy procesowej nie ma zastosowania do decyzji uznaniowych, a taki charakter ma decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.