Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1212/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25, art 32, art 52 § 1, art 179, art 183 § 2 pkt 2, art 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 1 ust 1, art 4 ust 1 pkt 5, art 5 ust 2, art 13 ust 1, art 16 ust 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art 5 pkt 4
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art 9c ust 3
journal: Dz.U. 1997 nr 54 poz 348
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne.
article: art 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w G. Oddział w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 148/12 w sprawie ze skargi Z. W. i J. W. na bezczynność [...] S.A. w G. Oddział w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 148/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zobowiązał [...] S.A. w G. Oddział w T. do załatwienia wniosku Z. W. i J. W. (dalej także jako skarżący) z 23 lipca 2011 r., w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. w G. Oddział w T. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 357 zł złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z 23 lipca 2011 r. Z. i J. W. wezwali [...] S.A. w T. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez spółkę z nieruchomości rolnej położonej w B. B., gmina Grudziądz (działka o nr ewid. [A] i [B]) oraz ustanowienia na tych nieruchomościach służebności przesyłu za wynagrodzeniem. W uzasadnieniu wezwania, poza argumentacją w zakresie zasadności powyższego żądania, zawarli także, w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), żądanie udostępnienia im kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na ww. działkach.

W odpowiedzi na powyższe [...] S.A. Oddział w T., pismem z 18 kwietnia 2012 r., wskazała, że trzy linie elektroenergetyczne, znajdujące się na działkach nr [A] i nr [B], zostały posadowione w latach 1969 i 1972, podnosząc jednocześnie zarzut zasiedzenia służebności gruntowej, w związku z upływem trzydziestoletniego okresu posiadania widocznych na nieruchomościach urządzeń elektroenergetycznych. Jednocześnie zaakcentowała, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje przedsiębiorstwa jakim jest [...] S.A., w związku z czym Spółka nie widzi podstaw prawnych do udostępnienia posiadanych decyzji administracyjnych oraz innych dokumentów dotyczących budowy infrastruktury sieciowej osobom trzecim.

Pismem z 9 maja 2012 r. skarżący ponownie zwrócili się do [...] S.A. o kserokopie wszelkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych dotyczących budowy linii elektroenergetycznych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi z 9 lipca 2012 r. Spółka w podtrzymała dotychczasowe stanowisko.

Z. W. i J. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność [...] S.A. Oddział w T. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na ich wniosek z 23 lipca 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności spółki oraz zobowiązanie jej do udzielania informacji w żądanym zakresie i żądanej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczą sprawy publicznej i nakładają na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli są zadaniami publicznymi, a w myśl art. 5 ust. 4 pkt u.d.i.p. Spółkę należy uznać za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W dalszej kolejności wskazano, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Skarżący podnieśli, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. Oddział w T. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że skarga jest bezzasadna, gdyż Spółka nie należy do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. Spółka nie jest organem państwowym lub samorządowym, spółką Skarbu Państwa ani też innym podmiotem sprawującym w ich imieniu funkcje publiczne. Również nie można jej zaliczyć do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Spółka przyznała, że realizuje cele użyteczności publicznej poprzez świadczenie usług w zakresie dystrybucji i przesyłania energii elektrycznej, jednak nie przesądza to o zaliczeniu jej do kręgu podmiotów wymienionych w art. 4. u.d.i.p., gdyż nie realizuje zadań państwowych powierzonych przez władzę państwową. Spółka podała też, że nie jest podmiotem dysponującym mieniem publicznym. Z tych powodów nie jest zobowiązana do udzielenia żądanej przez skarżących informacji publicznej, wobec czego skarga jest bezzasadna.

22 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wydał powołany na wstępie wyrok.

W jego uzasadnieniu, w pierwszej kolejności stwierdził, że warunki formalne skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie zostały spełnione. W ocenie Sądu I instancji zasadnie skarżący zwrócili uwagę, że skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia wnoszonym na drodze administracyjnej, w szczególności nie ma w tej sytuacji zastosowania zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 K.p.a.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Nie mają one zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, mających charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy zasadniczo odpowiedzi na pytanie czy spółka [...] S.A. w G. Oddział w T. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Niezbędnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie czy żądane przez stronę skarżącą dokumenty (w tym decyzje) są informacją publiczną oraz czy działania [...] S.A. Oddział w T. nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy działanie takie znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji żądane przez skarżących decyzje administracyjne, dotyczące lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych – zarówno ich treść, jak i postać – stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Treść wniosku wskazuje bowiem, że skarżący domagają się od spółki udostępnienia jedynie będących w jej posiadaniu dokumentów urzędowych (decyzji) dotyczących inwestycji elektroenergetycznych na ich nieruchomości, bądź danych umożliwiających ich indywidualizację i ustalenie treści.

Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca zobowiązał do udzielenia informacji publicznych nie tylko "władze publiczne" sensu stricto oraz inne podmioty wykonujące zadania władzy publicznej, lecz także podmioty "wykonujące zadania publiczne", niebędące organami władzy publicznej, co stanowi pojęcie znacznie szersze pod względem podmiotowym. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji).

Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one naruszać istoty wolności i praw.

Z tych powodów Sąd I instancji stwierdził, że przedsiębiorstwa energetyczne są w przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.

Sąd I instancji stwierdził również, że powyższą argumentację wspiera treść przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059), która określa zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych (art. 1 ust. 1). Celem ustawy jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego (...), równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych. Działalność przedsiębiorstw energetycznych (podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi – art. 3 pkt 12 ustawy) dla urzeczywistnienia wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej, a także z odbiorcami paliw i energii. Sąd I instancji wskazał, że Spółka [...] S.A. w G. należy do Grupy kapitałowej [C], w której spółką zarządzającą jest [C] S.A. Skarb Państwa posiada 84,17% akcji spółki [C] S.A., a ta z kolei kontroluje [...] S.A., bowiem ma w niej 99,75% akcji). [...] S.A. w G. jest operatorem systemu dystrybucyjnego, czyli przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi (art. 3 pkt 25 ww. ustawy).

W ocenie Sądu I instancji obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd I instancji stwierdził, że skoro decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych we wniosku oraz inne związane z tym dokumenty urzędowe stanowią informację publiczną, to [...] S.A. będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zatem powinna, o ile jest w jej posiadaniu, udostępnić informację publiczną we wskazanej przez skarżących formie.

Sąd meriti zauważył, że w rozpoznawanej sprawie Spółka nie udzieliła żądanej informacji, pomimo że z pisma z 18 kwietnia 2012 r. wynika, że posiada decyzje administracyjne oraz inne dokumenty dotyczące budowy infrastruktury sieciowej. Zdaniem Sądu I instancji okoliczność dysponowania przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w trybie ustawy stosownymi dokumentami stanowiącymi informację publiczną, przy braku udzielenia informacji w formie wskazanej przez skarżących powoduje, iż zasadnym jest przyjęcie, że [...] S.A. Oddział w T. pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku złożonego przez skarżących.

Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie rozpoznawał jedynie kwestię bezczynności [...] S.A. w G. Oddział w T. Zakwalifikowanie określonych danych do informacji publicznej oraz zobowiązanie w takich przypadkach do rozpoznania wniosku w sposób przewidziany prawem nie oznacza nakazu udostępnienia przedmiotowych informacji publicznych. Rozpoznając taki wniosek jego adresat może udostępnić informację, odmówić jej udostępnienia ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika raczej z niewłaściwej wykładni prawa przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Spółka wprawdzie pozostawała w bezczynności poprzez nierozpoznanie wniosku we wskazanej w ustawie formie, lecz nie lekceważyła żądania strony pozostawiając je np. bez odpowiedzi. W ocenie Sądu, w tej sytuacji, wobec konsekwentnie prezentowanego wobec wnioskodawców stanowiska o braku po stronie spółki, co do zasady ze względów podmiotowych, obowiązku udzielania informacji publicznych, nie sposób dopatrzyć się z jej strony lekceważenia wnioskodawców, czy też celowego wprowadzania ich w tym zakresie w błąd. Jedyną możliwość zweryfikowania prawidłowości stanowiska Spółki w tym zakresie stanowiła właśnie przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej [...] S.A. w G. Oddział w T., w której wnosiła o stwierdzenie jego nieważności, ewentualnie o jego uchylenie w całości. Wniosła także o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1) mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., 58 § pkt 6 P.p.s.a., 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., 52 § 3 i 4 P.p.s.a.; art. 3 § 2 ust. 8 P.p.s.a.,

2) naruszenie poprzez błędną wykładnię prawa materialnego, a mianowicie przepisów art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 lit a) tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej,

3) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednak w pierwszej kolejności skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi nieważność postępowania, z uwagi na brak zdolności sądowej strony. Stwierdziła, że skarżący, działający przy pomocy profesjonalnego pełnomocnika, jako stronę postępowania wskazali [...] S.A. w G. Oddział w T. Oddział spółki [...] S.A. w G. nie posiada jednak samodzielnej zdolności prawnej ani sądowej, wobec czego nie mógł być stroną niniejszego postępowania.

Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że skarga na bezczynność przysługuje wyłącznie w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia oraz mogą być wydawane akty oraz podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz wydawane są pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. W związku z powyższym, w ocenie skarżącej kasacyjnie, skarżącym nie przysługiwała skarga na bezczynność, gdyż sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego.

Ponadto, skarżąca kasacyjnie, podniosła, że skarżący nie wezwali [C]- Operator S.A. w G. do usunięcia naruszenia prawa, co winno skutkować jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że przedmiotem informacji publicznej jest działalność organów władzy publicznej oraz osób i jednostek wykonujących zadania władzy publicznej. Tylko te podmioty są obowiązane do udzielania informacji publicznej. [...] S.A. w G. nie należy do powyższego kręgu podmiotów. Nie może być uznana za władzę publiczną. Jest spółką prawa handlowego kontrolowaną przez spółkę [C] S.A. (100% akcji). Właścicielem akcji spółki [C] S.A. jest Skarb Państwa (ok. 82%). [...] S.A. w G. jest operatorem systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego, prowadząc działalność gospodarczą w zakresie dystrybucji energii elektrycznej sieciami wysokiego, średniego i niskiego napięcia. Nie wykonuje zatem zadań władzy publicznej. Skarżąca kasacyjnie podała, że w orzecznictwie wskazuje się, że jednostką wykonującą zadania publiczne może być przedsiębiorstwo oczyszczania miasta, czy dostarczające wodę, ale przedsiębiorstwo to nie będzie jednostką wykonującą "zadania władzy publicznej".

Podniosła również, że nie jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym. Spółka nie dysponuje bowiem ani mieniem państwowym, mieniem komunalnym ani mieniem należącym do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Wskazała także, że nie jest także spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa posiada ponad 50% akcji w kapitale zakładowym. Skarb Państwa posiada bowiem 82% akcji jedynie w kapitale zakładowym spółki [C] S.A., która jest większościowym akcjonariuszem w spółce [...] S.A. w G.

Skarżąca kasacyjnie wywodziła także, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył. Kasator stwierdził, że przedmiotowa sprawa dotyczy udostępnienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, która prowadzona była przez właściwy organ administracji, zatem to od tego organu administracji skarżący winni domagać się uzyskania przedmiotowej informacji publicznej.

W konkluzji skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Podniosła także, że w przedmiotowej sprawie winien zostać zastosowany przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż informacje, których uzyskania domagają się skarżący stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Prawo skarżących do tych informacji podlega wobec powyższego ograniczeniu. Skarżąca kasacyjnie podała, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Informacje, których uzyskania domagają się skarżący stanowią tajemnicę przedsiębiorcy z uwagi na zapowiadający się spór dotyczący urządzeń przesyłowych, których dotyczą żądane dokumenty. Ujawnienie tych informacji stanowiłoby zatem działanie na szkodę [...] S.A. w G.

Pismem z 5 września 2013 r. pełnomocnik skarżących Z. i J. W. wniósł o oddalenie powyższej skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wskazał, że skarga kasacyjna stanowi w istocie polemikę z wyrokiem Sądu, dodając, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że żądane przez skarżących informacje stanowią informację publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut nieważności postępowania określony w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., wobec czego w pierwszej kolejności należało odnieść się do tak zgłoszonego zarzutu.

Zarzut nieważności postępowania, oparty na braku zdolności sądowej strony postępowania [...] S.A. w G. Oddział w T., nie zasługuje na uwzględnienie, co oznacza, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła – określona w art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. – przyczyna odrzucenia skargi.

Procedura obowiązująca przed sądami administracyjnymi zdolność sądową reguluje w art. 25 P.p.s.a. Zdolność sądowa, w rozumieniu art. 25 § 1 P.p.s.a., to zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona, czyli zdolność do zajmowania pozycji podmiotu postępowania sądowadministracyjnego. Posiadają ją osoby fizyczne i prawne.

Stosownie do art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi.

Oceniając zdolność sądową Oddziału w T. Spółki Akcyjnej [...] z siedzibą w G. zwrócić należy uwagę na przedmiot niniejszej sprawy. Jest nim udzielenie informacji publicznej.

Sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej rozstrzygane są w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl tego przepisu obowiązaną do udzielenia informacji publicznej jest każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne.

Kodeks spółek handlowych nie reguluje kwestii tworzenia oddziałów spółek akcyjnych, mających siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jednak na możliwość posiadania przez przedsiębiorstwo (spółkę akcyjną) oddziałów wskazują przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), tj. art. 5 pkt 4, zgodnie z którym przez oddział rozumie się wyodrębnioną i samodzielną organizacyjnie część działalności gospodarczej, wykonywaną przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności.

Jak wynika z odpisu z KRS, do zadań Spółki należy m.in. wytwarzanie, przesyłanie i dystrybucja energii elektrycznej. Zadania te wykonuje Spółka oraz jej oddziały powołane przez Spółkę w celu wykonywania zadań na określonym terenie. To zatem Spółka i jej oddziały wykonują zadania publiczne, a w konsekwencji są obowiązane do udzielenia informacji publicznej.

Dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 lipca 2006 r., P24/05, OTK-A 2006/7/87). Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2010 r. (I OSK 851/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Przedsiębiorstwa energetyczne w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jak wskazał w powołanym wyroku NSA "obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust.3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w ww. przepisie, realizuje ono zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi. Ponadto przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek udzielenia informacji na temat sprawy niemieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, ale jedynie wówczas, gdy dotyczy ona “sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie spółki, że skoro nie dysponuje majątkiem publicznym, to nie jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej. Jako podmiot spoza kategorii władzy publicznej spółka ta właśnie z uwagi na wykonywanie zadań publicznych staje się podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jako zobowiązanie do udostępnienia informacji publicznej wskazano m.in. jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Użycie spójnika “lub" świadczy o tym, że w przepisie tym zastosowano alternatywę zwykłą, a więc dla powstania obowiązku informacyjnego wystarczy spełnienie jednej przesłanki. Ponadto jak wskazano na wstępie, obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy – Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Nie można również zapomnieć, iż budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Treść wniosku złożonego przez skarżących determinowała więc kwalifikację danej sprawy jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej i zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie, tj. naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się do dalszych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej zwrócić należy uwagę, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma przepisu art. 6 ust. 1 lit. a tiret pierwsze. Ustęp 1 zawiera punkty, z których każdy dzieli się na litery.

Z uzasadnienia zarzutu można jednak wyprowadzić wniosek, że dotyczy on art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła błędną wykładnię tego przepisu.

Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści stosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, strona winna wykazać jak dany przepis prawa należy odczytywać oraz wyjaśnić dlaczego interpretacja przepisu dokonana przez sąd jest wadliwa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić dokonania błędnej wykładni powyższego przepisu. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała na czym polega błędna interpretacja tego przepisu dokonana przez Sąd meriti.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w trybie omawianego przepisu udostępnieniu podlegają decyzje administracyjne, w tym decyzje dotyczące lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych.

Skarżąca kasacyjnie w istocie nie kwestionuje, że żądane decyzje stanowią informację publiczną, lecz twierdzi, że Z. i J. W. powinni się domagać ich udostępnienia od organu administracji, prowadzącego sprawę administracyjną, w aktach której decyzje te znajdują się.

Takie stanowisko nie może zostać uznane za prawidłowe. Należy bowiem zauważyć, że nie zostało wykazane, by skarżący byli stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji budowy linii energetycznych na wskazanych przez nich działkach, co umożliwiałoby im taki dostęp na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. Niezależnie jednak od powyższego zasadnym jest wskazanie, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są podmioty będące w posiadaniu informacji niezależnie od tego, czy informacja ta została bezpośrednio przez te podmioty wytworzona, czy też używana jest przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzi wprost od nich. Linie elektroenergetyczne są niewątpliwie wykorzystywane przez Spółkę.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, w sytuacji gdy organ nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. W sytuacji zaistnienia przesłanek wskazanych w powyższym przepisie organ powinien wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na występujące ograniczenia. Art. 16 u.d.i.p., odnoszący się do odmowy udostępnienia informacji publicznej, ma jednak zastosowanie tylko wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji)

W sprawie niniejszej organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, albowiem uznał, że nie jest do tego zobowiązany. Nie mógł zatem skutecznie powoływać się na tajemnicę przedsiębiorcy, gdyż jest to możliwe jedynie w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Dlatego też zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ocenić trzeba jako nieuprawniony.

Jako nieusprawiedliwiony należy również zakwalifikować zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna powinna być udostępniona bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja nie może zostać udzielona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia winien powiadomić o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępnia informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Podmiot, który mimo tego obowiązku nie podejmuje we wskazanym terminie stosownych czynności tzn. ani nie udostępnia informacji, które to działanie kwalifikowane jest jako czynność materialnotechniczna, ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, pozostaje w bezczynności. Tego typu zachowanie się podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej uzasadnia skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 lub 4 P.p.s.a. (por. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011). Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej Z. i J. W. byli uprawnieni do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność wobec nieudzielenia im żądanej informacji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy był właściwy do jej rozpoznania.

Niezasadny jest nadto zarzut naruszenia art. 52 § 3 i 4 z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 K.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a.

Jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć wyłącznie zastosowanie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, wobec czego należy wyłączyć stosowanie przepisów tego kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie może znaleźć zastosowania w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. Środków zaskarżenia w przypadku bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej, wobec czego w postępowaniu o udostępnienie informacji nie znajdują zastosowania przepisy art. 52 § i 2 P.p.s.a. Natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, dotyczy aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżących zgłoszonego w piśmie z 5 września 2013 r. o zasądzenie kosztów postępowania. Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie ponieśli żadnych kosztów postępowania kasacyjnego. W replice na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących złożył pismo procesowe z 5 września 2013 r., jednakże pismo to, jako wniesione po upływie zakreślonego w przepisie art. 179 P.p.s.a. terminu, nie mogło zostać uznane za odpowiedź na skargę kasacyjną. W tym stanie rzeczy wniosek o zasądzenie kosztów należało uznać za niezasadny.