Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1733/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Art. 54 Konstytucji RP w ust. 1 reguluje wolność pozyskiwania informacji, która ma charakter szerszy w stosunku do prawa do uzyskiwania informacji, o której mowa w art. 61 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, iż wolność ta, szczególnie istotna w praktyce dla dysponentów środków społecznego przekazu oraz dla dziennikarzy /przedstawicieli prasy/ jest wolnością pozyskiwania informacji "na własną rękę" i nie odpowiadają jej w przeciwieństwie do prawa do informacji obowiązki innych podmiotów do dostarczania informacji.

Ustęp 2 art. 54 zawiera zaś w sobie absolutny zakaz ustanowienia przez władzę publiczną cenzury prewencyjnej, ale już nie represyjnej w stosunku do prasy, potwierdzający wyrażoną w art. 14 ustrojową zasadę wolności prasy i innych środków społecznego przekazu.

TEZY

Art. 54 Konstytucji RP w ust. 1 reguluje wolność pozyskiwania informacji, która ma charakter szerszy w stosunku do prawa do uzyskiwania informacji, o której mowa w art. 61 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, iż wolność ta, szczególnie istotna w praktyce dla dysponentów środków społecznego przekazu oraz dla dziennikarzy /przedstawicieli prasy/ jest wolnością pozyskiwania informacji "na własną rękę" i nie odpowiadają jej w przeciwieństwie do prawa do informacji obowiązki innych podmiotów do dostarczania informacji.

Ustęp 2 art. 54 zawiera zaś w sobie absolutny zakaz ustanowienia przez władzę publiczną cenzury prewencyjnej, ale już nie represyjnej w stosunku do prasy, potwierdzający wyrażoną w art. 14 ustrojową zasadę wolności prasy i innych środków społecznego przekazu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser /spr./, Sędziowie NSA Małgorzata Stahl, Anna Żak, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. J. i Redakcji "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2004 r. sygn. akt III SA/Po 170/04 w sprawie ze skargi Redakcji "[...] na uchwałę Rady Miejskiej w Krotoszynie z dnia 28 sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia "Statutu Miasta i Gminy Krotoszyn" oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2004 r. (sygn. akt III SA/Po 170/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił połączone do łącznego rozpoznania na podstawie art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargi C. J. i Redakcji "[...]" na uchwałę Rady Miejskiej w Krotoszynie nr [...] w przedmiocie uchwalenia "Statutu Miasta i Gminy Krotoszyn", stwierdzając, iż zaskarżony akt prawa miejscowego nie narusza prawa.

Uchwała nr XI/91/2003 Rady Miejskiej w Krotoszynie z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta i Gminy Krotoszyn nie została zakwestionowana przez Wojewodę Wielkopolskiego w trybie nadzoru z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 – tekst jednolity z późn. zm. – dalej jako U.s.g.) i została ogłoszona dnia 6 października 2003 r. w organie promulgacyjnym – Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (Dz.Urz. Woj.Wielkopolskiego Nr 157, poz. 2952).

Skarżący zarzucili uchwale naruszenie ich interesu prawnego, tj. prawa do wolności prasy, swobody pozyskiwania przez prasę informacji oraz prawa do rzetelnego informowania obywateli.

Zdaniem Skarżących § 14 ust. 2 Regulaminu Rady Miejskiej, stanowiącego Załącznik nr 4 do "Statutu Miasta i Gminy Krotoszyn" definiuje jawność obrad podczas sesji Rady Miejskiej i poprzez ograniczenie ilości obecnych na sali obrad do ilości miejsc siedzących, ogranicza jawność obrad, uniemożliwiając w ten sposób wstęp przedstawicieli prasy na sesje Rady.

Dalej, zdaniem Skarżących, przepis ust. 1 § 38 Regulaminu ustanawiający nakaz rejestracji obrad Rady przy pomocy urządzeń zapisujących obraz i dźwięk wyłącznie z miejsc przeznaczonych dla publiczności, uniemożliwia zebranie przez prasę rzetelnej informacji i jej rejestrowanie.

Wreszcie przepis ust. 2 § 12 Regulaminu, stanowiący, iż "Do udziału w sesjach Rady mogą zostać zobowiązani przez burmistrza kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych podlegających kontroli Rady" w ocenie Skarżących, pozwala Burmistrzowi w praktyce wyłączyć jawność i dostępność sesji Rady, ponieważ jednostek organizacyjnych, o których mowa we wspomnianym wyżej § 2 jest około 40-tu, zaś miejsc przeznaczonych dla publiczności na Sali obrad jest 48.

Ponadto Skarżący zarzucili powyższym przepisom naruszenie art. 14 oraz 54 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ograniczenie wolności prasy, naruszenie art. 6 ust. 4, art. 1 oraz art. 3 a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5 poz.24 ze zm.) w zakresie dotyczącym prawa obywateli do ich rzetelnego informowania za pośrednictwem prasy, jawności życia publicznego, kontroli i krytyki społecznej poprzez naruszenie prawa przedstawicieli prasy na jawne sesje rady gminy, gwarantowane art. 61 Konstytucji RP oraz art. 11 b U.s.g.

Skarżący C. J. we własnej skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu powtórzył argumentację zawartą w skardze Redakcji "[...]", wskazując ponadto, iż zaskarżona uchwała narusza jego uprawnienia jako mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego gwarantowane przez Konstytucję i ustawy, a wszelkie ograniczenia nie mogą być tłumaczone koniecznością zapewnienia porządku podczas obrad Rady Miejskiej, ponieważ Przewodniczący Rady posiada uprawnienia przewidziane m.in. w przepisie § 26 Regulaminu, które pozwalają w ocenie Skarżącego na sprawne kierowanie obradami oraz zapewnienie porządku.

Rada Miejska w Krotoszynie w odpowiedzi na skargi z dnia 17 marca 2004 r. nie podzieliła argumentacji Skarżących i stwierdziła, że kwestionowane przez nich przepisy Regulaminu, stanowiącego załącznik do Statutu nie naruszają obowiązującego prawa, wnosząc jednocześnie o oddalenie skarg w całości i zasądzenie od Skarżących na rzecz Rady kosztów postępowania.

Z akt sprawy wynika, iż pełnomocnik Rady Miejskiej – Radca Prawny E. L.-G. oświadczyła na rozprawie, iż pełnomocnictwo udzielone jej zostało przez Przewodniczącego Rady Miejskiej, nie zaś w formie uchwały Rady – z tego względu Przewodnicząca składu orzekającego poinformowała Pełnomocnika, iż nie może on zostać dopuszczony w tym charakterze do udziału w sprawie. Z tych względów Sąd nie orzekł wyrokiem o kosztach sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lipca 2004 r. wskazał, iż powołany przez Skarżących przepis § 14 Regulaminu Rady Miejskiej w ust. 1 stanowi, iż "Sesje Rady są jawne", zaś ust. 2 stwierdza, że jawność działania organów gminy obejmuje m.in. prawo obywateli do wstępu na sesje Rady. Sąd, powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r., sygn. akt K 38/01, stwierdził, iż zakwestionowany przez Skarżących przepis § 2 art. 14 ma charakter regulacji techniczno-porządkowej związanej z uwarunkowaniami lokalnymi.

Sąd podkreślił dodatkowo, iż Skarżący nie wykazali ani nieuprawdopodobnili, iż faktycznie zaistniała kiedykolwiek taka sytuacja, w której publiczności i przedstawicielom prasy uniemożliwiono uczestnictwo w sesji Rady z powodu zajęcia wszystkich miejsc siedzących przez kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Sąd wskazał ponadto, iż Rada gminy upoważniona jest do określania w regulaminie zasad organizacji wewnętrznej oraz zasad porządkowych odnoszących się także do sposobu prowadzenia sesji Rady. Stąd Rada jest uprawniona, by ze względu na warunki lokalowe – np. wielkość Sali sesyjnej oraz dla zapewnienia prawidłowego i niezakłóconego przebiegu sesji Rady, zawrzeć w Regulaminie przepisy w przedmiocie obecności na Sali osób zajmujących miejsca siedzące.

Dalej Sąd wskazał, iż sformułowanie § 2 art. 14 wskazanego wyżej Regulaminu nie pozostaje w sprzeczności z dostępem przedstawicieli prasy do informacji i sesji Rady, nawet gdy wszystkie miejsca dla publiczności byłyby zajęte, ponieważ zgodnie z § 38 ust. 2 Regulaminu, zmiana miejsca rejestracji obrad przy pomocy obrazu i dźwięku może odbywać się za zgodą przewodniczącego Rady, także z innych miejsc niż siedzące, przeznaczone dla publiczności. W ocenie Sądu brak więc było podstaw, by uznać treść Regulaminu za pozostającą w sprzeczności z Konstytucją RP i ustawą – Prawo prasowe, a szczególności z art. 14 (wolność prasy i innych środków społecznego przekazu) oraz z art. 54 (wolność słowa, zakaz cenzury) Ustawy Zasadniczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał nadto, iż zasada jawności nie ma charakteru nieograniczonego i trudno wyobrazić sobie sytuację, w której występowałby brak jakichkolwiek regulacji porządkowych odnoszących się do sposobu jej realizacji.

12 października 2004 r. za pośrednictwem WSA w Poznaniu adw. C. N. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2004 r. Zaskarżając go w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I-ej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Jako podstawę skargi w postaci naruszenia prawa materialnego wskazano błędną wykładnię § 14 ust. 2, § 12 ust. 2 oraz § 38 ust. 1 Regulaminu polegającą na uznaniu przepisów za jedynie techniczno - porządkowe.

Dalej strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przez Sąd I Instancji następujących przepisów:

Art. 61 ust. 1-3 Konstytucji, art. 14 Konstytucji, art. 54 Konstytucji, art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym, art. 6 ust. 4 oraz art. 1 ustawy – Prawo prasowe oraz naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jako naruszone przepisy postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy a więc druga z podstaw skargi kasacyjnej Skarżący podnieśli naruszenie: art. 147 § 1, art. 141 § 4, art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 49 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna Rada Miasta Krotoszyn powtórzyła w zasadzie argumenty, jakie powołała w odpowiedzi na skargę wniesioną przez Skarżących do WSA w Poznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.

U początku rozważań należy stwierdzić, iż stroną w postępowaniu, które toczy się na podstawie art. 101 U.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005 z.1, poz.2). Art. 101 ust. 1 U.s.g. stanowi, iż "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sadu administracyjnego". Tak skonstruowany przepis rzutuje na legitymację Skarżących. Interes Skarżących musi być w tym wypadku naruszony bezpośrednio i Skarżący nie może zarzucać uchwale, czy konkretnemu jej przepisowi hipotetycznego, a więc nie rzeczywistego naruszania swojego indywidualnego, konkretnie rozumianego interesu. Takie wąskie rozumienie legitymacji Skarżącego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz.4).

Zdaniem Sądu Skarżący nie wykazali, że kiedykolwiek podczas sesji Rady Miejskiej w Krotoszynie naruszono ich interes prawny w ten sposób, iż uniemożliwiono im dostęp do posiedzenia pochodzącego z powszechnych wyborów kolegialnego organu władzy publicznej, a więc, że naruszono prawo wynikające z normy art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Nie mają istotnego znaczenia te zarzuty skargi kasacyjnej, w których Skarżący wskazują na fakt, iż poprzednio obowiązujący Regulamin Rady Miasta i Gminy Krotoszyn zawierał przepisy brzmiące identycznie, jak obecnie kwestionowane przepisy zawarte w Regulaminie, stanowiącym załącznik do uchwały – Statutu a praktyka ich stosowania miała prowadzić do utrudniania korzystania z uprawnień związanych z realizacją zasady jawności obrad podczas sesji Rady Miejskiej. Przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego jest konkretny akt, tj. uchwała Rady Miejskiej w Krotoszynie z dnia 28 sierpnia 2003 r. Sąd nie jest upoważniony w tym postępowaniu do badania innych aktów, wydawanych przez inne organy. Właściwość sądu administracyjnego do badania zgodności z prawem danego aktu prawnego powstaje bowiem dopiero w dniu wniesienia skargi związanej z danym aktem prawnym.

W powołanym przez strony postępowania art. 61 ust.1 Konstytucji zostało zakreślone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów państwowej oraz samorządowej władzy publicznej, a także do informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Formy w jakich ma być owo obywatelskie prawo realizowane ustrojodawca określił w przepisie ust. 2 art. 61 i wskazał, iż obejmuje ono dostęp do dokumentów urzędowych oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów – do takich organów niewątpliwie należy Rada Miasta i Gminy Krotoszyn. Zasadniczy zakres prawa do informacji określono więc w przepisach ust. 1 i 2 art. 61, zastrzegając jednocześnie w ust. 3 , iż ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa.

Art. 11b ustawy o samorządzie gminnym stanowi w ust. 1, iż "działalność organów gminy jest jawna, zaś ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

Przepis ust. 2 zaś stanowi, że jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy".

Kwestionowane przez Skarżących przepisy regulaminu rady miejskiej stanowiące część Statutu Miasta i Gminy Krotoszyn w istocie nie ograniczają jawności i nie generują, jak twierdza Skarżący legalnej definicji jawności, ale mają charakter jedynie swego rodzaju dyrektyw proceduralnych, uregulowań organizacyjno - technicznych, które nie ograniczają, nie wyłączają prawa do informacji, ale wskazują jedynie na sposób urzeczywistnienia materialnej treści tego prawa. Bez tego rodzaju postanowień w aktach prawa miejscowego urzeczywistnienie w praktyce prawa do informacji byłoby utrudnione, a w skrajnych przypadkach wręcz niemożliwe (por. orzeczenie TK, sygn. akt K 38/01).

Powołany przez Skarżących art. 54 Konstytucji RP w ust. 1 reguluje wolność pozyskiwania informacji, która ma charakter szerszy w stosunku do prawa do uzyskiwania informacji, o której mowa w art. 61 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, iż wolność ta, szczególnie istotna w praktyce dla dysponentów środków społecznego przekazu oraz dla dziennikarzy (przedstawicieli prasy) jest wolnością pozyskiwania informacji "na własną rękę" i nie odpowiadają jej w przeciwieństwie do prawa do informacji obowiązki innych podmiotów do dostarczania informacji (por. Komentarz P. Sarneckiego do art. 54 w: L.Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom 3, Warszawa 2003). Ust. 2 art. 54 zawiera zaś w sobie absolutny zakaz ustanowienia przez władzę publiczną cenzury prewencyjnej, ale już nie represyjnej w stosunku do prasy, potwierdzający wyrażoną w art. 14 ustrojowa zasadę wolności prasy i innych środków społecznego przekazu.

Nie jest w zasadzie zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzać ostatecznie o konstytucyjności powołanych przepisów ze wskazanymi postanowieniami Konstytucji, bowiem wzorcami konstytucyjnymi owe przepisy mogą być przede wszystkim dla Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż ma on obowiązek zbadać z własnej inicjatywy te aspekty sprawy, które mają znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego aktu, a które nie zostały podniesione w skardze przez strony postępowania.

Sąd w niniejszym składzie nie znalazł podstaw, by stwierdzić naruszenie przez Sąd I Instancji powołanych w skardze kasacyjnej jako podstawa w postaci naruszenia prawa materialnego, przepisów Konstytucji, ustawy – Prawo prasowe, jak też ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym. Wskazać należy, iż powołane wyżej przepisy nie miały w ocenie sądu znaczenia dla oceny legalności kwestionowanych postanowień Regulaminu Rady Miejskiej stanowiącej załącznik do uchwały – Statutu Miasta i Gminy Krotoszyn.

Należy też dodatkowo wskazać, iż przepis art. 174 pkt 1 ustawy – P.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, iż skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd I Instancji. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, które nie były zastosowane w sprawie, czyni nieskutecznym zarzut błędnej ich wykładni lub niewłaściwego zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania – ustawy P.p.s.a., poprzez ustalenie błędnego stanu faktycznego w wyniku nieuwzględnienia wniosków dowodowych stron postępowania. Sąd jest uprawniony do samodzielnego ustalenia stanu faktycznego z urzędu i nie jest w tej mierze związany wnioskami stron, ponieważ uzupełniające postępowanie dowodowe może on przeprowadzić, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Mając powyższe na uwadze skargę uznano za nieuzasadnioną - wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekając jak w sentencji.