Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1571/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 188 i 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M., W.C., M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2674/11 w sprawie ze skargi A.C., W.C., J.M. i M.S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz J.M., W.C., M.S. solidarnie kwotę 434 (czterysta trzydzieści cztery) zł oraz na rzecz W.C., M.S. solidarnie kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2674/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. C., Z. C., J. M. i M. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011 r. znak [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

P. S., A. C. i W. C., wnioskiem z 11 lutego 2011 r., wystąpili o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr 10 do działek nr [...] i [...] w m. Lubicz Dolny w ciągu projektowanego chodnika na długości od zjazdu na działkę nr [...] do działki nr [...].

Decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, wyjaśniając, iż działka nr [...] usytuowana jest przy drodze wojewódzkiej nr 552 – ul. G. i dojazd do dniej odbywał się z tej ulicy, zaś działka nr [...] nie miała bezpośredniego dojazdu do drogi krajowej, a stan pierwotny – dojazd z ul. G. – zostanie przywrócony, natomiast obsługa działek istniejącym zjazdem do działki nr [...] spowodowałaby znaczne pogorszenie warunków bezpieczeństwa, przy tym zjazd publiczny na działkę nr [...] nie oznacza, że jest ustanowiony i przystosowany do obsługi innych działek, natomiast zezwolenie na skomunikowanie działki nr [...] z drogą nr 10 przez zjazd z działki nr [...] został udzielony z uwagi na to, że działka nr [...] nie posiadała możliwości dojazdu z drogi niższej kategorii.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i uzyskaną informację, że wnioskodawcom chodzi o zjazd publiczny, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z [...] września 2011 r. nr [...], uchylił swoją decyzję z [...] maja 2011 r. w całości i nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 10 do działek nr [...] i nr [...].

Odmowa została uzasadniona następująco: droga krajowa nr 10 na przedmiotowym odcinku została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (GP), a zjazdy na takich drogach są sytuowane wyjątkowo, przepisy dla takich dróg stawiają surowe wymagania, mające na względzie bezpieczeństwo; nadto z faktu graniczenia z drogą publiczną nie można wywodzić konieczności bezpośredniego dostępu, gdyż taki dostęp to również droga wewnętrzna lub służebność gruntowa, a przedmiotowa nieruchomość może mieć dostęp do drogi przez zjazd na działkę nr [...] i przez nią do działki nr [...], co wymagałoby porozumienia z właścicielem działki nr [...], a w jego braku ustanowienia służebności drogi koniecznej; lokalizacja zjazdu tak jak wnoszono we wniosku, w ciągu projektowanego chodnika, jest niemożliwa, gdyż chodnik to część drogi przeznaczona dla pieszych, toteż nie ma możliwości wykorzystywania chodnika do ruchu kołowego; nie ma też możliwości lokalizacji bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr 10, bowiem zjazd taki byłby usytuowany w obszarze skrzyżowania tej drogi z drogą wojewódzką nr 552; co do zezwolenia na zjazd w ciągu projektowanego chodnika od zjazdu na działkę nr [...] do działki nr [...] to tamta sprawa z niniejszą nie są tożsame, gdyż zezwolenie dotyczące działki nr [...] dotyczyło zjazdu indywidualnego. Generalny Dyrektor stwierdził, iż ustalenie faktyczne, że do działki nr [...] jest dojazd z ul. G. nie ma znaczenia w sprawie, bowiem obsługa komunikacyjna działek powinna się odbywać poprzez zjazd do działki nr [...] i dalej po tej działce do nieruchomości wnioskodawców.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w tym, że działka nr [...] i nr [...] ma możliwość powiązania z drogą krajową nr 10 poprzez zjazd na działkę nr [...] i po tej działce do nieruchomości, co wymaga porozumienia z właścicielem działki nr [...] – wskazał na względy bezpieczeństwa, jakie obowiązują w lokalizacji zjazdów i że te względy mogą negatywnie wpływać na uprawnienia właścicielskie, gdyż nie każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi publicznej musi posiadać bezpośredni na nią zjazd, ale również pośrednio. Sąd stwierdził, że po rozważeniu materiału dowodowego stanowisko organu, że lokalizacja zjazdu zmniejszałaby bezpieczeństwo ruchu na drodze nr 10 nie jest dowolne i mieści się w granicach uznania administracyjnego, zatem odmowa była zasadna.

Reprezentowani przez radcę prawnego J. M., M. S. i W. C. oraz J. M. wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 270 ze zm.) zarzucając naruszenie prawa materialnego:

a) art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zwanej dalej u.d.p. i § 9 ust. 1 pkt 3, § 77, § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) zwanym dalej rozporządzeniem przez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż przepisy te nie mogą stanowić podstawy do zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 10 do działek nr [...] i nr [...] w miejscowości Lubicz Dolny w ciągu projektowanego chodnika na długości od zjazdu na działkę nr [...] do działki nr [...];

b) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP konstytucyjnej zasady równości i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP o ochronie własności – wobec ich niezastosowania,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia proceduralne popełnione w sprawie przez organ administracji, w szczególności:

– art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 101 ze zm.) zwany dalej k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu sprawy i uznanie mimo braku podstaw i dowodów, że obsługa działek nr [...] i [...] istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr 10 do działki nr [...] spowodowałaby znaczne pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, co w konsekwencji doprowadziłoby do nieuwzględnienia słusznego interesu skarżących,

– art. 8, art. 77 § 1, art. 78 k.p.a. przez brak przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z opinii biegłego, w sytuacji gdy w sprawie były wymagane wiadomości specjalne gdyż znane organowi z urzędu dane powoływane w sprawie odnosiły się do pomiaru ruchu w roku 2010, a w międzyczasie nastąpiły zmiany wynikłe z reorganizacji ruchu w związku z przebudową odcinka drogi krajowej nr 10, a przedmiotem tego dowodu była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy,

– art. 9 i art. 97 § 4 k.p.a. przez brak zakomunikowania skarżącym faktu odnoszącego się do generalnego pomiaru ruchu z roku 2010 znanego organowi z urzędu powoływanego przez ten organ jako dowód w sprawie,

– art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, w szczególności dowodów z dokumentów,

b) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w szczególności brak odniesienia się do zarzutów i argumentacji zawartych w skardze oraz dowodów w prowadzonym postępowaniu z: pisma z 2 marca 2010 r. J.W., protokołu z wizji z 5 maja 2011 r., pisma Transprojektu z 9 września 2009 r. odnośnie zjazdu od strony ul. G., jak i pisma z 14 października 1998 r. znak AB/EA-OTT/WN/1371/900/98 Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad Oddział Terenowy w Toruniu co do istnienia dwóch zjazdów do przedmiotowych działek, decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] stycznia 2011 r. znak: [...] zezwalającej na zjazd indywidualny z drogi krajowej nr 10 do działki nr [...], kopii mapy zasadniczej, wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Lubicz Dolny, projektu przebudowy odcinka drogi krajowej nr 10,

c) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak własnych ustaleń Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego przez ten Sąd za podstawę rozstrzygnięcia,

d) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności pominięcie faktu, że do działek skarżących nr [...] i nr [...] istnieje dojazd przez istniejący zjazd z drogi krajowej do działki nr [...] i ich wniosek było o wykorzystanie dojazdu do ich nieruchomości istniejącym zjazdem do działki nr [...] i to, że w roku 2010 zarządca drogi zezwolił na skomunikowanie działki nr [...] z drogą krajową nr 10 przez właśnie zjazd do działki nr [...] i przystosowanie parametrów chodnika do przejęcia ruchu kołowego,

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 3 § 1 oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia w świetle podniesionego przez skarżących zarzutu naruszenia granic swobodnej oceny dowodów w związku z uznaniem, że zjazd z drogi krajowej nr 10 do działek nr [...] i nr [...] zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, mimo braku ku temu podstaw faktycznych i dowodów,

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 3 § 1 oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia, w kontekście podniesionych przez skarżących zarzutów naruszenia przez organ administracji niewyjaśnienia stanu faktycznego w związku z nieprzeprowadzeniem wnioskowanego dowodu z opinii biegłego, nierozpatrzeniem w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, w szczególności dowodów z dokumentów co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie ze skargi kasacyjnej zostało zawieszone z uwagi na toczące się postępowanie dotyczące wzruszenia decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę autostrady płatnej – A-1 na odcinku dot. przedmiotu niniejszej sprawy, która została wzruszona w zakresie ekranów akustycznych na działkach nr [...] i nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmowę zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr 10 do działek skarżących uzasadnił tym, że powinien się on odbywać po działce nr [...], co wymaga uzgodnienia z właścicielem tej działki lub wystąpienia, w razie braku zgody, o ustanowienie drogi koniecznej. Z zaakceptowaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie takiego stanowiska trudno się zgodzić.

Wniosek o lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr 10 do działek skarżących nr [...] i nr [...] dotyczył zjazdu w ciągu projektowanego chodnika na długości od zjazdu na działkę nr [...] do działki nr 37, a zaskarżona decyzja z [...] września 2011 r. Generalnego Dyrektora odmawiała lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr 10 do działki nr [...] i nr [...], choć decyzja wydana przez tegoż Dyrektora w pierwszej instancji odmawiała zjazdu w ciągu chodnika. W zaskarżonej decyzji, po uchyleniu wyżej wymienionej decyzji pierwszoinstancyjnej, Generalny Dyrektor zmienił jednak przedmiot sprawy, kładąc nacisk na zasady sytuowania zajazdów bezpośrednio z dróg głównych ruchu przyspieszonego. Jakkolwiek wyjaśnił też, że niemożliwe jest usytuowanie zjazdu w ciągu chodnika, gdyż tenże służy do ruchu pieszego, to jednak rozstrzygnięcie mówi o zjeździe bezpośrednio z drogi krajowej do działek, choć nie to było przedmiotem wniosku.

Odmowę zezwolenia zjazdu z drogi krajowej nr 10 Generalny Dyrektor uzasadnił możliwością dojazdu do działek skarżących przez działkę nr [...], wyjaśniając, że dostęp do drogi publicznej to także dostęp pośredni przez np. służebność gruntową. Z akt sprawy wynika, iż nieruchomość skarżących miała dostęp do drogi publicznej – wojewódzkiej nr 552 i przez nią do drogi krajowej, która to dostępność obecnie nie ma miejsca, co związane jest z realizacją autostrady A-1, a w jej ramach przebudową drogi krajowej nr 10 na odcinku, z którym sąsiadują działki nr [...] i nr [...]. Generalny Dyrektor stwierdził, iż sąsiadowanie z drogą publiczną nie oznacza, że musi być do niej dojazd bezpośredni, gdyż dostęp może mieć miejsce pośrednio, np. drogą służebności gruntowej. Co do zasady z takim stanowiskiem należy się zgodzić, jednak w każdej, konkretnej sprawie należy mieć na uwadze jej stan. Pośredni dostęp do drogi publicznej może mieć miejsce wówczas, jeżeli dostęp bezpośredni jest niemożliwy skutkiem działań strony (np. nabycie działki bez dostępu do drogi publicznej, podział działki z koniecznością ustanowienia służebności drogi koniecznej celem zapewnienia dostępu, itd.). Natomiast jeżeli pozbawienie dostępu do drogi publicznej nastąpiło na skutek działań organu, to nie można mówić o dostępie pośrednim jako równorzędnym z dostępem bezpośrednim.

Inaczej mówiąc, jeśli brak dostępu do drogi publicznej jest wynikiem działania właściciela nieruchomości to jego rolą jest zapewnienie sobie dostępu do drogi, natomiast jeżeli ten brak nastąpił na skutek działania organu to jego obowiązkiem i zadaniem jest zapewnienie właścicielowi nieruchomości dostępu do drogi. Organ nie może w takim przypadku pozostawiać rozwiązania problemu właścicielowi nieruchomości, a już na pewno nie ma podstaw do kierowania go na drogę postępowania cywilnego. Sprawa bowiem powinna być rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie nieruchomość skarżących posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej, została go pozbawiona na skutek działań organu, to zatem jego rolą jest przywrócenie tego dostępu.

W ponownym postępowaniu Generalny Dyrektor ustali jakie jest żądanie strony, warunki jakie obecnie mają miejsce w sprawie i podejmie działania, które umożliwią dostęp do drogi, przy zachowaniu oczywiście zasad wynikających z warunków budowy dróg, a także równych praw podmiotów (dostęp do drogi dla działki nr [...]).

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718).