Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 432/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 lipca 2009r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz Południe na uchwałę Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 16 czerwca 2008 r. nr XX/193/08 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 432/09

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy [...] w B. wniósł skargę na uchwałę nr XX/193/08 Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę [...].

Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W § 1 uchwały stwierdzono, że opłaty za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez gminę [...] składają się z opłaty stałej; dziennej żywieniowej. W § 2 ustalono opłatę za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę [...] w wysokości:

1) 70 zł miesięcznie – obejmującą dzieci korzystające z ponad 5 godzinnego pobytu w przedszkolu

2) 90 zł miesięcznie – obejmującą wszystkie dzieci korzystające z ponad 5 godzinnego pobytu w przedszkolu.

Według § 3 uchwały opłat nie pobiera się w okresie jednomiesięcznej przerwy urlopowej przedszkoli, a § 4 uchwały przewiduje, że zwalnia się od opłaty, o której w § 1 pkt 1

1) dzieci 6-letnie, przebywające w przedszkolu 5 godzin dziennie,

2) dzieci które przez okres pełnego miesiąca nie korzystały z usług przedszkola z powodu długotrwałej choroby.

W dalszej części uchwały stwierdzono:

§ 5. Osobom i rodzinom uprawnionym do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej obniża się o 50% opłatę, o której mowa w § 1 pkt 1.

§ 6. Pełny koszt utrzymania dziecka w przedszkolu ponoszą rodzice zamieszkujący poza terenem gminy [...].

§ 7. Dzienną stawkę żywieniową ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z Radą Rodziców.

§ 8. W przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu rodzicom (opiekunom) przysługuje odpis za wyżywienie, w wysokości ustalonej dziennej stawki żywieniowej za każdy dzień nieobecności.

§ 9. Wydanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy.

§ 10. Traci moc uchwała nr XXX/364/06 Rady Gminy [...] z dnia 23 maja 2006 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez gminę[...].

§ 11. Uchwała wchodzi, w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2008 r.

Należy dodać, że uchwała to została zgłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 31 lipca 2008 r. Nr 101 pod pozycją 1601.

Prokurator Rejonowy [...] zarzucił powyższej uchwale:

1. Naruszenie art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) poprzez ustalenie opłaty stałej za korzystanie przez dziecko z pobytu w przedszkolu do 5 godzin dziennie w wysokości 70 zł miesięcznie oraz ponad 5 godzin dziennie w wysokości 90 zł miesięcznie od każdego dziecka, podczas gdy ustawodawca nie przewidział pojęcia "opłaty stałej" oraz poprzez brak wskazania, iż przedszkole prowadzi nauczanie i wychowanie ponad wymagane minimum programowe, czego konsekwencją jest ustalona w zaskarżonej uchwale opłata,

2. Naruszenie przepisów art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez

- zróżnicowanie wysokości ustalonych za korzystanie przez dzieci ze świadczeń oferowanych przez przedszkole opłat uzależnionych od ilości spędzonego przez dziecko czasu w przedszkolu,

- kryterium miejsca zamieszkania,

- stosowanie kryterium różnicowania w przedmiocie przyczyny nieobecności dziecka w przedszkolu oraz czasu jej trwania

co powoduje niejednakowe traktowanie obywateli, naruszając konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XX/193/08 Rady Gminy [...] z dnia 16 czerwca 2008 r. w sprawie zmiany ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę [...].

W ocenie skarżącego Rada Gminy [...] ustalając "opłatę stałą" dopuściła się istotnego naruszenia prawa, albowiem w ustawie o systemie oświaty nie przewidziano pojęcia "opłaty stałej".

W myśl art. 6 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Z kolei zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin.

Zgodnie z zasadą ekwiwalentności świadczeń opłatę wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową. Ustawodawca nie przewidział pojęcia "opłaty stałej". Kompetencją rady jest jedynie ustalenie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczająca podstawę programową. Do kompetencji rady nie należy także ustalenie czasu zajęć wychowawczo – dydaktycznych przeznaczonych na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, albowiem jest to przekroczenie kompetencji ustawowej (vide: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 sierpnia 2006 r. IV SA/Wr 94/06).

W piśmiennictwie przyjmuje się, iż art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zapewnia gminom możliwość pobierania opłat za usługi publicznych przedszkoli. Jednakże nie można stąd wywodzić obowiązku wprowadzenia odpłatności.

Zakres bezpłatnych świadczeń jest wyznaczony przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458 z późn. zm.). Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w załączniku nr 1 do wspominanego rozporządzenia MENiS. Opłaty mogą zatem dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych (np. za żywienie dzieci czy też naukę języków obcych). W uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej należy konkretyzować odpłatne świadczenie przedszkoli (a także wysokość samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych). Opłaty określone w zaskarżonej uchwale nie spełniają powyższych wymogów.

Prokurator powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 lutego 2008 r. (III SA/Wr 622/07) Lex nr 37263: "Publiczne formy wychowania przedszkolnego zakładają powszechną ich dostępność. Taka regulacja uniemożliwia z kolei jakiekolwiek formy dyskryminowania prawnego, choć o podłożu ekonomicznym (...) dzieci formalnie nie będących członkami wspólnoty samorządowej określonej gminy, jednak przyjętych do prowadzonego przez tę gminę przedszkola publicznego".

Na gruncie m.in. sprawy należy wskazać, iż tego wymogu nie spełnia § 6 zaskarżonej uchwały stanowiący, że: "Pełny koszt utrzymania dziecka w przedszkolu ponoszą rodzice zamieszkujący poza terenem gminy[...]".

Wynika z tego, iż rodzice dziecka, którego zamieszkanie znajduje się poza obszarem gminy [...] zostali w ten sposób zobowiązani do ponoszenia większych kosztów za świadczenia przedszkola zarówno mieszczące się w ramach podstawy programowej, jak i przekraczające te ramy. W ocenie skarżącego przyjęta w uchwale regulacja nie znajduje uzasadnienia ani prawnego, ani ekonomicznego. Ponadto postanowienia § 6 uchwały naruszają ustanowioną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę równości wobec prawa. Zgodnie z tą zasadą, wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną mają być traktowane równo tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (vide: orzeczenie TK: K 17/95, OTK ZU 1995, nr 3, s. 177 oraz K 7/98, OTK ZU 1998, nr 6, s. 505).

Miejsce zamieszkania – w ocenie prokuratora – poza terenem gminy [...] nie uzasadnia wprowadzenia większych kosztów dla rodziców danego dziecka. Ponadto, jak przyjmuje się w orzecznictwie, prostą konsekwencją czysto sformalizowanego stanowiska, że wspólnotę samorządową tworzą mieszkańcy gminy, a zadaniem własnym gminy jest wyłącznie zaspokajanie zbiorowych potrzeb tej wspólnoty, stanowiłyby całkowity zakaz przyjmowania dzieci nie będących mieszkańcami gminy do prowadzonych przez nią przedszkoli publicznych. Zapatrywania takiego nie można jednak podzielić.

Ponadto zakwestionować należy legalność § 4 zaskarżonej uchwały. Jak wskazano wcześniej zgodnie z rozporządzeniem MENiS z 21 maja 2001 r. w sprawach ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest krótszy niż 5 godzin. Zgodnie z § 2 art. 6 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty: "Publiczna forma wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 14a ust. 1a, zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego lub w zakresie wybranej części tej podstawy..."

Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty: "Dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu albo w oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej".

Z powyższych uregulowań prawnych wynika jednoznacznie, iż Rada Gminy [...] ustalając kryterium zwolnienia od opłaty za świadczenia realizowane w ramach podstawy programowej dzieci 6 – letnich przekroczyła kompetencje ustawowe.

Ponadto wskazać należy, iż nieracjonalne jest przyjęcie w pkt 2 § 4 uchwały zwolnienia z opłaty dzieci, które nie korzystały z usług przedszkola, z powodu długotrwałej choroby przez okres pełnego miesiąca.

W ocenie skarżącego Rada Gminy [...] naruszyła tym samym wspomnianą już wyżej zasadę równego traktowania podmiotów określoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rada przyjęła bowiem kryterium różnicowania nie pozostające w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji, tj. określoną przyczyną nieobecności w przedszkolu wraz ze wskazaniem długości trwania tej nieobecności (okres pełnego miesiąca).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o odrzucenie skargi. Odrzucenie skargi winno nastąpić z powodu niewłaściwego wskazania Rady Gminy [...] jako strony postępowania oraz z tego powodu, że Prokurator Rejonowy w [...] w tej konkretnej sprawie nie wykorzystał drogi, o której mowa w art. 52 § 1, § 2 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie gminy [...] osobowość prawną posiada gmina. Organami gminy są: 1) rada gminy, 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Pochodną funkcją cywilnoprawnej osobowości gminy jest jej zdolność do czynności prawnych, których gmina zgodnie z art. 38 k.c. dokonuje za pośrednictwem swoich organów w sposób przewidziany w ustawie i statusie gminy oraz zdolność sądowa – tak w zakresie legitymacji czynnej jak i biernej. Organem uprawnionym do czynności prawnych gminy przed sądem jest wójt (burmistrza, prezydent miasta). Stroną postępowania jest gmina oraz organ nadzorczy, natomiast nie jest stroną postępowania rada gminy. Skoro rada gminy nie jest stroną postępowania nadzorczego, to tym samym nie może stać się stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest gmina, której organ wydał uchwałę. Wobec gminy następuje też rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny sprawy. Nie można utożsamiać pojęcia organu, którego działanie skarga dotyczy z pojęciem strony postępowania, mającej zdolność sądową, a więc prawo do występowania przed sądem administracyjnym. Rada gminy, jako organ gminy podobnie jak wójt (burmistrz, prezydent miasta) może jedynie dokonywać czynności w postępowaniu administracyjnym w imieniu gminy.

Należy dodatkowo zwrócić uwagę na brzmienie przepisu art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, które to przepisy expressis verbis wskazują, kto jest uprawniony do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego.

W żadnym przepisie tej ustawy ustrojowej nie jest wymieniona rada gminy. W ocenie Gminy, wkraczanie jako strony postępowania Rady Gminy Nowa Wieś Wielka nie pozwala na merytoryczne rozpatrzenie skargi.

Podniesiono także, że Prokurator Rejonowy w [...] w tej konkretnej sprawie nie wykorzystał drogi, o której stanowi art. 52 § 1, § 2 i § 4 p.p.s.a. Natomiast gdyby przyjąć, że prokurator nie ma obowiązku wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, a to do takiego naruszenia doszło, to złożenie przedmiotowej skargi jest nieracjonalne i co najmniej nieuzasadnione, bowiem można byłoby tą sprawę załatwić w innym trybie. Działanie prokuratora, być może zgodne z prawem, nie służy procesowi usuwania naruszeń prawa. W sytuacji, kiedy możliwe jest odpowiednie działanie uchwałodawcze Rady Gminy [...] i załatwienie sprawy w trybie pozasądowym, to wniesienie skargi jest działaniem nieprzemyślanym i pozbawiającym Radę Gminy [...] prawa do ewentualnego zweryfikowania swojego stanowiska w ramach postępowania autokontrolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów natury formalnej zawartych w odpowiedzi na skargę.

Art. 2 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że "gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". W ust. 2 stanowi się, że "gmina posiada osobowość prawną". "W ten sposób określono dwie sfery samodzielności, które są poddane dwom reżimom prawnym. Przepis ust. 1 odnosi się do sfery samodzielności w dziedzinie prawa publicznego, a przepis ust. 2 statuuje samodzielność gminy w obrocie cywilnym – w sferze prawa prywatnego (B. Adamiak, J. Borkowski: Instytucje prawne sądowej ochrony samodzielności gminy, Samorząd terytorialny Nr 1-2/1991 str. 39). Samodzielność gminy, w sferze prawa publicznego oraz prawa prywatnego, podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 3 u.s.g.). W sferze prawa prywatnego, gmina jest legitymowana do wystąpienia na drogę sądową przed każdym sądem powszechnym, a w sferze prawa publicznego, ochrona samodzielności gminy polega na przyznaniu gminie prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W sprawie nie może budzić wątpliwości, że gmina posiada osobowość prawną. Jest to norma konstytucyjna (art. 165 ust. 2), powtórzona w art. 2 ust. 2 u.s.g. Kwestionowanie tego faktu w żadnej sytuacji nie może być skuteczne. Jeżeli w sprawie występuje gmina, jako samodzielny podmiot praw i obowiązków np. w sprawie o nieruchomości, to wówczas służą jej wszelkie prawa strony a do jej reprezentowania z mocy art. 31 u.s.g. upoważniony jest wójt lub pełnomocnik upoważniony przez wójta. Wypowiadane są poglądy, że art. 46 u.s.g. (podobnie jak art. 48 u.s.p. i art. 57 u.s.w.) dotyczą zasad reprezentacji gminy, powiatu i województwa jako osób prawa prywatnego, znajdują się bowiem w rozdziałach dotyczących mienia jednostek samorządu terytorialnego (M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty naukowe sądownictwa administracyjnego nr 6/2006 str. 20).

Stosownie do przepisu art. 57 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać m.in. oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy. Prokurator postąpił stosownie do dyspozycji tego przepisu pisząc: "Organ, którego działanie skarga dotyczy: Rada Gminy[...]" Przepisy p.p.s.a. nie wskazują wprost, że w skardze należy wskazać strony, jakkolwiek wskazanie organu, którego skarga dotyczy najczęściej będzie pokrywać się ze stroną postępowania sądowego. Mowa jest tylko o "organie, którego sprawa dotyczy". W odpowiedzi na skargę zawarto wywody odnoszące się przede wszystkim do rozstrzygnięć nadzorczych. W tym miejscu należy przytoczyć postanowienie NSA z 14 grudnia 2004 r. sygn. OZ 763/04, z którego wynika, że "stronami postępowania wszczętego w następstwie wniesienia skargi w trybie przewidzianym w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) są: skarżący – a więc organ nadzoru oraz właściwy organ gminy, który podjął zaskarżoną uchwałę lub wydał zarządzenie.

Należy nadmienić, że ustawa o samorządzie gminnym w rozdziale 9 "Nadzór nad działalnością gminną" wielokrotnie posługuje się określeniem "organ gminy" (art. 89 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 92a, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 1, 2 i 4, art. 98a ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 101a, art. 102) wiążąc z organami gminy różnorakie obowiązki i uprawnienia. Analizując przepis art. 98 u.s.g. nie sposób nie zauważyć, że ustawodawca jest niekonsekwentny. Art. 98 ust. 3 wskazuje, że do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, a w ust. 3a przewiduje wprost i wyraźnie kompetencje nie gminy, a rady gminy do złożenia skargi. Skoro ustawodawca przewiduje kompetencje rady gminy do złożenia skargi, to nie można odmówić prokuratorowi wskazania rady gminy jako organu, którego skarga dotyczy, a w żadnym wypadku nie można tego uznać za błąd dyskwalifikujący skargę. Na gruncie procedury cywilnej wypowiedziano pogląd, że mylne oznaczenie w pozwie strony pozwanej, nie daje samo przez się podstawy do odrzucenia pozwu, gdyż z przebiegu procesu widoczne jest, kogo powód właściwie miał zamiar pozwać (postanowienie SN z 22 czerwca 2006 r. sygn. V CSK 139/06, Lex nr 196953). Zasada ta ma zastosowanie także w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W świetle cytowanej normy konstytucyjnej nie może budzić wątpliwości także w tej sprawie kto jest podmiotem praw i obowiązków.

Żaden akt prawa powszechnie obowiązującego nie jest luźnym zbiorem przepisów, których znaczenia w każdym przypadku można się doszukać w oderwaniu od całokształtu rozwiązań prawnych w danej dziedzinie. Akt prawa powszechnie obowiązującego jest zbiorem współistniejących i wzajemnie od siebie zależnych przepisów prawa (wyrok NSA z 4 maja 2004 r. sygn. OSK 55/04, ONSA 2004 nr 1, poz. 1). To, że w art. 93 ust. 3a rada gminy jest upoważniona do wniesienia skargi nie stoi w kolizji ze stwierdzeniem, że rozstrzygnięcie sądu dotyczy gminy jako osoby prawnej.

Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm) zdolność sądową posiada osoba fizyczna i osoba prawna (§ 1) państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2) inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3) oraz organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (§ 4). Pomimo braku wymienienia w art. 25 p.p.s.a. organ administracji, mając na względzie treść art. 32 p.p.s.a. należy przyjąć, że także organ administracyjny posiada zdolność sądową, jednakże tylko w charakterze podmiotu, przeciwko któremu kierowana jest skarga (tak M. Romańska [w] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 166).

Należy nadmienić, że wnoszący odpowiedź na skargę przedstawiając swoje stanowisko nie uchronił się od pewnej niekonsekwencji

Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Organem gminy nie jest przewodniczący rady gminy. Przewodniczący rady gminy nie mógł zatem podpisać odpowiedzi na skargę.

Jest to sprzeczne z samą treścią uchwały rady gminy. Z treści uchwały nr XXX/ 305/09 Rady Gminy [...] z dnia 26 maja 2009 r. w sprawie przekazania skargi Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. Pa 34/09, oraz udzielenia odpowiedzi na skargę Prokuratora Rejonowego w [...] i jej przekazania, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wynika, że do przekazania skargi wraz z odpowiedzią oraz do podejmowania wszystkich czynności w toku postępowania i reprezentowania skarżącego przed sądem administracyjnym upoważnia się Wójta Gminy [...]. Wójt Gminy może ustanowić pełnomocników procesowych.

Odpowiedź taką powinien podpisać wójt gminy. Podobnie jak i skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody co do reguły powinien podpisać wójt. W orzecznictwie tutejszego sądu jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z 14 czerwca 2007 r. sygn. II OSK 706/07) nie kwestionowano jednak podpisania skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przez przewodniczącego rady, jakkolwiek należy odnotować i takie wypowiedzi, które stwierdzają, że poza wójtem gmina nie ma żadnego innego organu, który mógłby złożyć skargę do NSA w jej imieniu (W. Chróścielewski: Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, Państwo i Prawo z 2003 r., z. 4, str. 38).

Nie trafne w odpowiedzi na skargę są wywody dotyczące konieczności wzywania przez prokuratora organu samorządu terytorialnego do usunięcia naruszenia prawa przed zaskarżeniem uchwały do sądu administracyjnego. Sprawa ta została ostatecznie przesądzona na tle poprzednio obowiązującego stanu prawnego (np. wyrok NSA z 28 kwietnia 1992 r. sygn. I SA 376/92, postanowienie SN z 9 listopada 1995 r. sygn. III ARN 44/95, OSNAPiUS 1996 nr 12, poz. 166), a istniejące w tym zakresie wątpliwości wyjaśniono w uchwale NSA z 10 czerwca 1996 r. sygn. OPS 2/96 (ONSA 1997 nr 1 poz. 1). NSA wypowiedział pogląd, że "Prokurator może wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu gminy bez wezwania przed wniesieniem skargi właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.)".

Jakkolwiek sama uchwala nie ma mocy wiążącej (art. 100 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), to argumenty zawarte w tej uchwale są aktualne także w obecnym stanie prawnym.

W myśl art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podstawą prawną aktów stanowienia prawa miejscowego musi być wyraźne upoważnienia zawarte w ustawie. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Upoważnienie to musi być wyraźne, jasno wynikać z przepisów ustawowych i wskazywać organ właściwy do wydania aktu prawa miejscowego. Kompetencji prawodawczych nie można domniemywać (D. Dąbek: Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 87).

Uchwała rady gminy została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym to normy kompetencyjne, natomiast przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wskazuje, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Ten ostatni przepis przewiduje, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawę programową określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458 ze zm.). Proste zestawienie tych norm prowadzi do wniosku, że w zakresie podstawy programowej wychowanie i nauczanie przedszkolne jest bezpłatne.

Należy podzielić pogląd skarżącego, jako mający oparcie w cytowanych przepisach prawnych, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkola publicznego opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w załączniku nr 1 do wspomnianego rozporządzenia MENiS. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych. Uchwała wprowadzająca powszechne opłaty za korzystanie z usług przedszkola pozbawiona jest podstawy prawnej. Należy więc w tym zakresie stwierdzić jej nieważność.

Należy także podzielić argumenty skargi w pozostałym zakresie. Ustawa o systemie oświaty stanowi o przedszkolu publicznym co oznacza powszechną dostępność sprecyzowaną m.in. w art. 14a ust. 2 ustawy o systemie oświaty: Sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych powinna być ustalona tak, aby wszystkie dzieci sześcioletnie zamieszkałe na obszarze gminy miały możliwość spełniania obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, a droga dziecka sześcioletniego z domu do najbliższego publicznego przedszkola lub oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej nie przekraczała 3 km. Jedną z cech definiujących pojęcie przedszkola publicznego jest to, że rekrutację dzieci przeprowadza się w oparciu o zasadę powszechnej dostępności.

Publiczna forma wychowania przedszkolnego zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego prowadzone przez nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Publiczna forma wychowania przedszkolnego przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności (art. 6 ust. 2 ustawy o systemie oświaty). Oznacza to, że dyskryminacja dzieci z jakichkolwiek powodów jest sprzeczna z zasadą publicznej formy wychowania przedszkolnego. Tym samym nie jest możliwe różnicowanie opłat w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania. W rezultacie § 6 uchwały nie ma podstawy prawnej. Ze względu na to, że nie ma podstaw ustawowych do określenia opłaty stałej, o jakiej mowa w § 2 uchwały, tym samym zwolnienie od tej opłaty nie znajduje uzasadnienia.

Uzasadnia to na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W. Jarzembski R. Owczarzak W. Czerwiński