Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 130/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 3, art. 64
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2015 poz 478
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia (...) 2022 r. nr (...). w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. W dniu [...] 2021 r. P. Sp. z o.o. zs. w Warszawie wniosła o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji o charakterze zabudowy produkcyjnej, polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej [...] o mocy do 1 MW, wraz z niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej (m.in. doziemną instalacją elektryczną, stacją transformatorową, inwerterami, liniami napowietrzno-kablowymi nN i SN, oraz przyłączami energetycznymi), w ramach części działki położonej w Gminie H. w obrębie [...], nr geod. [...].

Do wniosku dołączono kopię mapy zasadniczej w stosownej skali z adnotacją właściwego miejscowo starosty o jej aktualności. Do wniosku dołączono ponadto oświadczenie przedsiębiorcy energetycznego o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu do sieci dystrybucyjnej, kopię umowy dzierżawy ww. działki nr [...], 8 uproszczonych wypisów z rejestru gruntów obejmujących teren inwestycji oraz działki z nim sąsiadujące, wypis z KRS oraz rysunki prezentujące wymiary typowej stacji transformatorowej i przekrój poprzeczny stołu fotowoltaicznego.

2. Po ustaleniu tożsamości pozostałych sześciu stron w sprawie, zawiadomieniu ich pismem z dnia [...] 2021 r. o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z wnioskiem o wydanie decyzji oraz możliwości wniesienia uwag i zastrzeżeń w wyznaczonym w tym celu terminie, zawarto w dniu 11 sierpnia 2021 r. umowę o sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przez uprawnionego architekta z 14-dniowym terminem wykonania zamawianego dzieła. Stosowny projekt wpłynął do Urzędu Gminy w H. w dniu 20 września 2021 r. Obejmował on elementy wymagane przepisami prawa, w tym mające stanowić załączniki do decyzji (w myśl § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego - Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, dalej jako: Rozporządzenie MI) tekstowe i graficzne wyniki analizy terenu przeprowadzonej na obszarze wyznaczonym w tym celu, stosownie do § 3 Rozporządzenia MI, a także informacje o charakterystyce planowanej inwestycji oraz zabudowy i zagospodarowania tego terenu, jak też o obowiązujących na tym obszarze regułach prawnych związanych z rozpatrywaną inwestycją.

W ramach przeprowadzonej analizy przyjęto, że przedmiotem sprawy jest instalacja odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U. 2021 poz. 610, dalej jako: u.o.ź.e.), co upoważnia - zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2021 poz. 741 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) do ograniczenia tej analizy do oceny, czy spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-5, ale równocześnie - zachodzi konieczność wyznaczenia linii zabudowy od strony dróg gminnych oraz parametrów planowanych urządzeń i budowli. Sporządzony projekt decyzji został poddany - zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. - procedurze uzgadniania (zakończonej milczącym załatwieniem sprawy na skutek niezajęcia przez organy uzgadniające stanowiska w sprawie w terminie określonym w art. 53 ust. 5 ustawy). Przed wydaniem decyzji zapewniono stronom możliwość zapoznania się ze gromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań.

3. Wójt Gminy H. decyzją z dnia [...] 2021 r. znak [...] ustalił warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji o charakterze zabudowy produkcyjnej, polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej [...] o mocy do 1 MW wraz z niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej (m.in. doziemną instalacją elektryczną, stacją transformatorową, inwerterami, liniami napowietrzno-kablowymi nN i SN, oraz przyłączami energetycznymi), w ramach części działki położonej w Gminie Hajnówka w obrębie [...] , nr geod. [...].

W wydanej decyzji określono w pkt. 1 na czym polegać ma zmiana zagospodarowania terenu oraz miejsce planowanej inwestycji. W pkt. 2 ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. W tym zakresie w pkt 2.a ustalono warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zawarto też charakterystykę techniczną planowanego zamierzenia inwestycyjnego według wniosku inwestora, polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, wraz z niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej (szczegółowo wymienionych w decyzji). W pkt 2b decyzji określono wymagania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Szczegółowe ustalenia w zakresie ochrony środowiska uzupełniono stwierdzeniami, że: 1) teren nie jest objęty obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego; 2) planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; 3) realizacją inwestycji wskazanej we wniosku inwestora, nie może naruszać w szczególności przepisów: ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy o ochronie przyrody oraz obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody, o których mowa w przepisach o ochronie przyrody ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o drogach publicznych, ustawy o lasach i ustawy - Prawo wodne. W pkt. 2c rozstrzygnięcia zawarto szczegółowo ustalenia dotyczące obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej, a w pkt 2d określono wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich.

Poza powyższymi ustaleniami decyzja Wójta określa linie rozgraniczające teren inwestycji (wyznaczone linią koloru czerwonego na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji, znajdujący się do wglądu w Urzędzie Gminy H. oraz doręczony wnioskodawcy). Minimalną nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w odległości 15,00 m od linii rozgraniczającej działkę z drogą gminną oznaczoną nr. ewid. [...], przedstawiając ją w załączniku graficznym. Powtórzono także ustalenie o rodzaju i wysokości projektowanego ogrodzenia terenu wokół planowanej inwestycji. W pkt 4 rozstrzygnięcia decyzji zawarto ponadto "inne wymagania wynikające z przepisów odrębnych".

Organ I instancji stwierdził, że po analizie stanu faktycznego w zakresie istniejącego zainwestowania, funkcji obiektów i terenów oraz stanu prawnego terenu nie znaleziono przeciwwskazań dla realizacji inwestycji.

4. Od powyższej decyzji Wójta odwołanie wniosła [...]. Odwołująca się zażądała oddalenia projektowanych paneli od należącej do niej działki rolnej nr 281, bowiem ich usytuowanie z samego brzegu granicy działki może prowadzić do potrącenia ich niechcąco podczas cofania się wszystkimi maszynami rolniczymi wykorzystywanymi do uprawy kukurydzy, innych zbóż i rzepaku. Z tego względu nie wyraża na to zgody.

5. Decyzją z dnia [...] 2022 r. znak [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium, SKO) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy przypomniał, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na wniosek inwestora zamierzającego dokonać zmiany sposobu zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: MPZP) i ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że sposób rozstrzygnięcia sprawy nie został pozostawiony uznaniu organu administracyjnego, ale jest ściśle determinowany przepisami prawa. W sytuacji, gdy warunki, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, organ nie może odmówić potencjalnemu inwestorowi ustalenia warunków zabudowy. Organ zauważył również, że z u.p.z.p. (zwłaszcza z art. 54 pkt 2 i art. 61 ust. 1, 6 i 7) wynika, iż wszelkie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jakie są w niej ustanawiane, muszą posiadać podstawę prawną w przepisach odrębnych lub w wynikach analizy terenu, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia MI.

Po przytoczeniu art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia MI organ zaznaczył, że sprawa niniejsza dotyczy instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e., a to oznacza, że w sprawie tej konieczne było przeprowadzenie analizy wyłącznie w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6. W ocenie SKO tak też uczynił w zasadzie organ I instancji. Dokonane w ramach tej analizy ustalenia były jednak zdaniem Kolegium niewystarczające, a miejscami nadmierne.

Organ wskazał po pierwsze, przy ustalaniu warunków zabudowy konieczna jest (stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.) ocena, czy teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bądź czy został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów poprzednio. Wprawdzie w sprawie tej nie mają zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (co oznacza brak konieczności wykazania, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa, a także ustalania w decyzji innych cech, parametrów i wskaźników niż wynikające z przepisów odrębnych), ale wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. obowiązuje także w przypadku inwestycji określonych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W ocenie SKO przeprowadzona w sprawie analiza terenu i uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierają wystarczających rozważań w tym zakresie.

Kolegium stwierdziło po drugie, w postępowaniu organ I instancji nie ustalił, czy w sprawie tej nie ma zastosowania przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Po trzecie, aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy każdy inwestor obowiązany jest przedstawić organowi gminy wniosek spełniający wymagania określone w art. 52 ust. 2 ustawy (mającym zastosowanie także w sprawach warunków zabudowy, stosownie do art. 64 ust. 1).

Odnosząc się do zarzutów i żądań odwołania Kolegium stwierdziło, że zasada legalności uniemożliwia ich uwzględnienie. Nie obowiązuje bowiem żaden przepis ustawowy, na podstawie którego organ właściwy w sprawach ustalania warunków zabudowy miałby określać warunek realizacji zamierzonej inwestycji w postaci nakazu zachowania jakiejś odległości od granicy terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny do wykorzystania go na dany cel. Obowiązujące przepisy nie uzależniają wydania decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy od zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości. Nie przewidują też określania w takiej decyzji miejsca (części działki), w którym dana inwestycja ma zostać usytuowana. Kwestie tego typu są rozwiązywane dopiero na etapie pozwolenia na budowę lub przy zgłoszeniu planowanych robót budowlanych.

6. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem P. sp. z o.o. zs. w Kielcach (dalej jako: Spółka, Skarżąca) wniosła sprzeciw na podstawie art. 64a Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.).

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa: procesowego, tj.:

a) art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku wskazania we wniosku obszaru na który inwestycja ta będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; oraz faktu, ze charakterystykę obejmują określenie .zapotrzebowania na wodę, energie oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków etc. ,

b) art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2,

Skarżąca wniosła o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie decyzji Kolegium oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

7. W piśmie procesowym przekazującym sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie oraz zajął stanowisko wobec zarzutów w nim zawartych.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.

Ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem, jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu, od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może zatem dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ocenę ziszczenia się w sprawie przesłanek uzasadniających wyjątkowe odstąpienie przez organ odwoławczy, od instancyjnego obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 k.p.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania; a po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć przy tym należy, że druga przesłanka ma charakter ocenny, tj. wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Rozstrzygnięcie kasacyjne może przy tym zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego).

Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy wykazał w sposób przekonywujący istnienie obu opisanych tam przesłanek. Dokonanie oceny w tym względzie, wymaga jednak od sądu uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta, bowiem bez tego nie byłoby możliwe ustalenie, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ I instancji, (a tym samym, czy decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnione podstawy). W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania.

4. Sprzeciw został w niniejszej sprawie wywiedziony od decyzji SKO uchylającej w całości decyzję Wójta ustalającą na rzecz P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji o charakterze zabudowy produkcyjnej, polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej "Stare Berezowo B" o mocy do 1 MW wraz z niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej (m.in. doziemną instalacją elektryczną, stacją transformatorową, inwerterami, liniami napowietrzno-kablowymi nN i SN, oraz przyłączami energetycznymi), w ramach części działki położonej w Gminie Hajnówka w obrębie [...], nr geod. [...].

5. Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jakkolwiek zasadą jest, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia ww. warunków, a niespełnienie choćby jednego z nich, prowadzi do wydania decyzji odmownej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, CBOSA), to art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprowadza wyjątek od powyższej reguły. Stanowi on, że warunków z ww. pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e., który jako tego typu instalację kwalifikuje instalację stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii, opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii (lit. a.), a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej. W związku z tym, że wedle art. 2 pkt 22 u.o.ź.e. przez odnawialne źródło energii rozumie się odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące m.in. energię promieniowania słonecznego, nie ulega wątpliwości, że planowana do realizacji przez PCWO farma fotowoltaiczna, jest instalacją odnawialnego źródła energii, w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e.

W konsekwencji Wójt niesłusznie zakwalifikował planowaną inwestycję jako urządzenie infrastruktury technicznej, tj. jako urządzenie pełniące niejako rolę towarzyszącą, służebną wobec mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej. W orzecznictwie NSA został wypracowany pogląd, że elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego instalacja fotowoltaiczna, o mocy przekraczającej 100 k.w. (obecnie 500 k.w.), nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2018 r, II OSK 794/16, CBOSA).

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w dniu 30 października 2021 r. weszła w życie nowelizacja art. 10 ust. 2a u.p.z.p., która wyłączyła konieczność rozmieszczania w studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w odniesieniu m.in. do wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.).

Zmiana ta nastąpiła na mocy art. 5 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2021, poz. 1873), zaś przepis przejściowy zawarty w art. 19 tej ustawy, wskazuje kryteria stosowania art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym lub w brzmieniu nadanym nowelizacją, do których powinny się zastosować organy ponownie rozpatrujące przedmiotową sprawę. W odniesieniu zaś do zarzutów zawartych w sprzeciwie, sąd zwraca uwagę na uzasadnienie projektu ww. nowelizacji, w którym wskazano, że dotychczasowa regulacja: "(...) uniemożliwia posadowienie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW bez odpowiedniego uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy, a co za tym idzie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które mogą być sporządzane dla tej gminy lub jej mniejszych obszarów. Jednocześnie trzeba podkreślić, że procedury zmian studium, jak i planów zagospodarowania przestrzennego są długotrwałe i kosztowne, co znacząco przedłuża proces inwestycyjny. Wyrażając pełne zrozumienie dla potrzeby racjonalnego planowania i gospodarowania przestrzennego, a także kierując się troską o dynamiczny rozwój energetyki odnawialnej w Polsce, zauważono negatywny wpływ przedmiotowej regulacji na inwestycje w odnawialne źródła energii cechujące się najbardziej przyjaznym wpływem na środowisko, lokalną społeczność oraz gospodarkę przestrzenną. (vide: uzasadnienie projektu ww. ustawy zmieniającej; IX.1129, Zmiana ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw). Jak wynika z treści uzasadnienia organu II instancji zmiany te zostały dostrzeżone i uwzględnione.

Przechodząc do dalszych zarzutów należy wskazać, że w ocenie skarżącej spółki, skarżona decyzja narusza przepis art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2.

W ocenie Sądu sprawa niniejsza dotyczy instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e., a to oznacza, że w sprawie tej konieczne było przeprowadzenie analizy wyłącznie w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6. Sąd podziela ocenę Kolegium, że choć tak uczynił organ I instancji, to dokonane w ramach tej analizy ustalenia były jednak niewystarczające, a miejscami nadmierne.

Zasadnie SKO uznało, że przy ustalaniu warunków zabudowy konieczna jest (stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.) ocena, czy teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bądź czy został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów poprzednio. Wprawdzie w sprawie tej nie mają zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (co oznacza brak konieczności wykazania, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa, a także ustalania w decyzji innych cech, parametrów i wskaźników niż wynikające z przepisów odrębnych), ale wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. obowiązuje także w przypadku inwestycji określonych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przeprowadzona w sprawie analiza terenu i uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierają wystarczających rozważań w tym zakresie.

Zasadnie Kolegium uznało także, że w postępowaniu organ I instancji nie ustalił, czy w sprawie tej nie ma zastosowania przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Ponadto aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy każdy inwestor obowiązany jest przedstawić organowi gminy wniosek spełniający wymagania określone w art. 52 ust. 2 ustawy (mającym zastosowanie także w sprawach warunków zabudowy, stosownie do art. 64 ust. 1). Wniosek złożony w tej sprawie spełnia niemal wszystkie powyższe wymagania. Jednak w sytuacji, gdy w aktach brakuje zapowiadanego wnioskiem inwestora załącznika nr 2, wskazującego ("obejmującego") obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, żaden z organów właściwych (I i II instancji) nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli organ I instancji nie dysponuje takim załącznikiem, wniosek o ustalenie warunków zabudowy wymaga uzupełnienia na wezwanie organu właściwego, bo wskazanie takiego obszaru jest ustawowym wymogiem formalnym wniosku, wynikającym z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Ponadto Sąd pragnie zauważyć, że stosownie do art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Natomiast uzasadnienie prawne decyzji ma zawierać (zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.) wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu jest to szczególnie istotne w niniejszej sprawie, bowiem - jak wynika z art. 54 pkt 2 ustawy - w decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., określa się wyłącznie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych.

Trafnie SKO uznało, że w ustawie nie przewidziano natomiast stwierdzania w decyzji o warunkach zabudowy, że wskazany we wniosku teren nie jest objęty obowiązkiem sporządzania planu miejscowego oraz że planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Właściwym w tym celu miejscem jest uzasadnienie decyzji.

Ponieważ w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., to obowiązkiem właściwego organu było (i jest nadal) zidentyfikowanie i wskazanie w decyzji (w jej podstawie prawnej) oraz wyjaśnienie (w uzasadnieniu prawnym i faktycznym), z których i jak rozumianych przepisów oraz z jakich ustalonych podczas analizy terenu faktów wynika, że od planującego przedmiotową inwestycję należy (co uczyniono w zaskarżonej decyzji) wymagać:

1) zachowania linii zabudowy od linii rozgraniczających obu ww. dróg (z akt nie wynika, czy są to drogi publiczne, do których mają zastosowanie przepisy art. 43 ustawy o dogach publicznych). Z wykazu gminnych dróg publicznych ustalonego przez Radę Gminy H. wynika, że przez [...] przebiegają tylko dwie gminne drogi publiczne: [...] - [...] i [...] - [...],

2) zapewnienia, aby ogrodzenie terenu inwestycji było ażurowe, nie przekraczało wysokości 220 cm i było oddalone o 5 m od linii rozgraniczających teren inwestycji i wskazane działki dróg gminnych. Wskazywany w załączniku do decyzji przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia MI mógłby stanowić podstawę prawną ustalenia 15-metrowej linii zabudowy, gdyby droga, od której należałoby zachować stosowny odstęp sytuowania paneli fotowoltaicznych, była gminną drogą publiczną, z tym, że przewidujący konieczność zachowania takiej odległości przewiduje mierzenie jej od krawędzi jezdni, a nie od linii rozgraniczającej pas drogowy z terenem przewidzianym do zabudowy,

3) zachowania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej zakresem wniosku (intensywność wykorzystania terenu) - maksymalnie do ok. 0,60,

4) opracowania projektu przebudowy urządzeń melioracyjnych po uprzednim uzgodnieniu z gminną spółka wodną i Regionalnym Zarządem Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego w Białymstoku.

W ocenie Sądu, SKO w skarżonej decyzji słusznie uznało, że w niniejszej sprawie takich ustaleń i wskazań zabrakło, co należy traktować jako naruszenie wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązków podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Pominięcie wskazania i wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów prawa, z których wynikają ustanawiane warunki zabudowy organ ocenił jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

W zaskarżonej decyzji organ słusznie wskazał, że w ponownym postępowaniu konieczne będzie uzupełnienie materiału dowodowego oraz argumentacji uzasadniającej podjętą decyzję w powyższym zakresie. Wskazane byłoby także wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wymogu powierzchniowego odprowadzania wód opadowych i zamieszczenie go - o ile wynika z obowiązującego przepisu odrębnego - w odpowiednim fragmencie rozstrzygnięcia decyzji, bo umieszczenie go wśród ustaleń dotyczących obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej jest co najmniej niezrozumiałe. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej skupiono się w większym stopniu nad prezentacją charakterystyki lokalizowanego przedsięwzięcia, niż podaniem motywów poszczególnych wymagań ustalanych dla inwestora, co trafnie Kolegium potraktowało jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

W postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a z żadnego takiego przepisu nie wynika, aby w rozstrzygnięciu decyzji o warunkach zabudowy wydawanej dla inwestycji wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. określać parametry techniczne planowanej inwestycji, zamieszczanie w jej rozstrzygnięciu danych podanych we wniosku o wydanie decyzji przez inwestora jest zbędne (zasadnym jest natomiast podawanie ich w opisie sprawy (przedsięwzięcia), której sprawa dotyczy (po podaniu podstawy prawnej i/lub w uzasadnieniu faktycznym decyzji). Zamieszczanie w rozstrzygnięciu decyzji jakichkolwiek dyspozycji, do których wyrażania (rozstrzygania) brakuje podstaw prawnych, narusza wyprowadzaną z art. 6 k.p.a. zasadę ogólną legalności decyzji administracyjnych. Niewłaściwą praktyką jest także ogólne zobowiązywanie adresata decyzji o warunkach zabudowy do przestrzegania wskazywanych w decyzji ustaw. Decyzja powinna zawierać tylko konkretne warunki, jakie z poszczególnych ustaw wynikają dla danej inwestycji lub terenu jej realizacji.

Przedmiotowa inwestycja nie wymaga - jak wynika z wniosku inwestora - dysponowania infrastrukturą techniczną poza dostępem do sieci elektroenergetycznej, do której ma być nie tylko odprowadzana wytworzona energia elektryczna, ale z której inwestor zamierza także pobierać energię, co - jak wynika z rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji - umknęło uwadze organu I instancji. Zasadnie więc SKO zaznaczyło, że podejmując ponownie decyzję Wójt będzie musiał stosownie skorygować dotychczasowe ustalenia w tym zakresie, aczkolwiek Sąd podziela zapatrywanie organu odwoławczego, że teren planowanej inwestycji ma zabezpieczenia w zakresie potrzeb obsługi infrastrukturalnej w tym zakresie.

6. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, że w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku wskazania we wniosku obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji wskazano, z jakiego przepisu u.p.z.p. wynika taki obowiązek, łącznie z wymogiem, aby nastąpiło to na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000 (tj. na art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Skarżąca nie podaje natomiast żadnego przepisu prawa, z którego wynikałoby, że w sprawach dot. tego typu inwestycji inwestor zwolniony jest z obowiązku spełnienia wymagań formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Dodatkowo zwrócono uwagę na brak w aktach sprawy zapowiedzianego we wniosku Inwestora o wydanie decyzji załącznika, na którym obszar oddziaływania inwestycji. W ocenie Sądu istotnym uchybieniem było wydanie przez organ I instancji decyzji nie opierającej się na pełnym materiale dowodowym, który powinien być zebrany w sprawie, co oznacza, że SKO zasadnie ją uchyliło.

Inny zarzut skargi nieuwzględnienia faktu, że charakterystyka inwestycji polegających na budowie instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii obejmować jedynie określenie zapotrzebowania na wodę, energie oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, nie znajduje potwierdzenia w żadnym przepisie obowiązującego prawa.

W odróżnieniu od poprzedniego zarzutu zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez "nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa", nie jest on zasadny w kontekście postępowania zapoczątkowanego sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ramach tego postępowania bada się bowiem - zgodnie z art. 64e p.p.s.a. - wyłącznie to, czy zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji. Kolegium zasadnie wskazało w zaskarżonej decyzji wiele naruszeń przepisów postępowania administracyjnego (łącznie z jego zasadami ogólnymi), których wpływ na wynik sprawy był tak znaczący, że wydanie decyzji kasacyjnej było konieczne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. to jest to zarzut rozmijający się z treścią zaskarżonej decyzji. Nie wymagano w niej zastosowania przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Jednoznacznie stwierdzono w niej, że przepisów tych w przedmiotowej sprawie się nie stosuje. Organ odwoławczy zasadnie domagał się natomiast od organu I instancji wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, z jakich przepisów odrębnych wyprowadzono wymagania, jakie postawiono inwestorowi w tej sprawie.

7. Mając na uwadze ww. okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, SKO nie mogło przy tym wydać innej decyzji aniżeli kasacyjna. Dodać należy, że wydanie takiego rodzaju decyzji ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Jest ona bowiem skutkiem powziętych wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, których braki nie pozwalają na rozstrzygnięcie istoty sprawy.

8. Z powyższych względów, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.