Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 825/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 8, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: 1.Stwierdzenie nieważności zarządzeniao ustanowieniu zarządu przymusowego, ze względu na skutek eliminiacji tego zarządzenia od dnia jego wydania, prowadzi do sytuacji, w której brak jest materialnej przesłanki pozostawania przedsiębiorstwa w zarządzie przymusowym państwa. Powoduje to stan rażąco sprzeczny z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. odpowiadający przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność państwa.

2. Nie znajduje natomiast uzasadnienia stanowisko, według którego stweirdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu panstwowego nad przedsiębiorstwem stanowi okresloną w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. podstawę do wnowienia postepowania zakończonego wydaniem orzeczenia nacjonalizacyjnego.

TEZY

1.Stwierdzenie nieważności zarządzeniao ustanowieniu zarządu przymusowego, ze względu na skutek eliminiacji tego zarządzenia od dnia jego wydania, prowadzi do sytuacji, w której brak jest materialnej przesłanki pozostawania przedsiębiorstwa w zarządzie przymusowym państwa. Powoduje to stan rażąco sprzeczny z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. odpowiadający przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność państwa.

2. Nie znajduje natomiast uzasadnienia stanowisko, według którego stweirdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu panstwowego nad przedsiębiorstwem stanowi okresloną w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. podstawę do wnowienia postepowania zakończonego wydaniem orzeczenia nacjonalizacyjnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1891/09 w sprawie ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2009r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej punktu 1 i 3 i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy Miasta T. na rzecz K. O. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje oraz na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 1891/09, w sprawie ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2009 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 2 stwierdzający nieważność w oznaczonym zakresie orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia (...) września 1958 r. znak (...)w sprawie przejścia na własność państwa znajdującego się pod przymusowym zarządem przedsiębiorstwa "(...)" w T. i w części obejmującej pkt 3 stwierdzający wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia (...) września 1958 r. znak (...)w sprawie przejścia na własność państwa ww. w oznaczonym zakresie, a w pozostałej części oddalił skargę .

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Rolnictwa nr (...) z dnia (...) października 1955 r., znak: (...) w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "(...)" w T. stanowiącym byłą własność B. H. Wymienioną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził także nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia (...) września 1958 r. znak (...) w sprawie przejścia na własność Państwa znajdującego się pod przymusowym zarządem państwowym ww. przedsiębiorstwa " - w części dotyczącej działki o nr ew. (...) o powierzchni 0,0130 ha. Wskazaną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził ponadto, że orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia (...) września 1958 r. znak: (...) zostało wydane z naruszeniem prawa w stosunku do działki o nr ew. (...) o powierzchni 0,0192 ha, w stosunku do parceli Mokre nr (...) o powierzchni 0,2663 ha oraz w stosunku do dawnej parceli Mokre nr (...) o powierzchni 0,3558 ha.

Od opisanej wyżej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołanie złożyło Miasto T.

Decyzją z dnia (...) września 2009 r., nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił własną decyzję z dnia (...) czerwca 2009 r. i równocześnie:

1) stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Rolnictwa nr (...) z dnia 5 października 1955 r., znak: (...) w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "(...)" w T., stanowiącym byłą własność B. H.,

2) stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia (...) września 1958 r. znak: (...) w sprawie przejścia na własność państwa znajdującego się pod przymusowym zarządem ww. przedsiębiorstwa - w części dotyczącej działki o nr ew. (...) o powierzchni 0,9078 ha oraz działki o nr ew. (...) o powierzchni 0,0192 ha - w zakresie udziałów należących do Gminy Miasta T.,

3) stwierdził, że orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia (...) września 1958 r. znak (...) wydane zostało z naruszeniem prawa w stosunku do działki o nr ew. (...) o powierzchni 0,0192 ha - w zakresie dotyczącym udziałów należących do K. F. i T. E. G. ((...)) i w zakresie dotyczącym udziałów M. i K. K. ((...)), w stosunku do parceli Mokre o nr ew. (...) o powierzchni 0,2663 ha oraz dawnej parceli Mokre o nr ew. (...) o powierzchni 0,3558 ha, odmawiając stwierdzenia nieważności z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych.

W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że Przedsiębiorstwo "(...)" w T. zostało założone w 1885 r. Firma składała się z dwóch części: gospodarstwa ogrodniczego wraz z zabudowaniami przy ul. W. oraz części handlowej, w skład której wchodził dom przy ul. M., ul. P. oraz magazyn przy ul. P. Gospodarstwo ogrodnicze nastawione było na produkcję wczesnych warzyw, kwiatów szklarniowych, kwiatów ciętych oraz na niewielką skalę nasion kwiatowych. Prowadziło produkcję nasienną na niewielką skalę o zasięgu lokalnym, mającą na celu zaopatrzenie mieszkańców T. i okolic w rozsady i nasiona. Część handlową przedsiębiorstwa wydzierżawiono na mocy umowy z dnia 13 września 1949 r. Powiatowemu Związkowi Gminnemu Spółdzielni "(...)" w T.

Zarządzeniem nr (...) z dnia (...) października 1955 r. znak: (...) Minister Rolnictwa ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad ww. przedsiębiorstwem na podstawie art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67). Zgodnie z art. 1 ust. 3 dekretu zarządem państwowym mogły być objęte przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch oraz posiadłości ziemskie, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie, leżało w interesie państwa. Przepisy dekretu stanowiły, że każdy przypadek ustanowienia i uchylenia zarządu państwowego należało podać do publicznej wiadomości w Monitorze Polskim. W świetle tego przepisu zarządem państwowym mogły być objęte nie wszystkie przedsiębiorstwa, lecz tylko te, których uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu leżało w interesie państwa. Zatem głównym wyznacznikiem było istnienie interesu państwa, co niewątpliwie zawężało kategorie podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla państwa, bez działania których państwo nie mogło spełniać swoich podstawowych funkcji. Zwrot "leży w interesie Państwa" w rozumieniu cytowanego przepisu oznaczał, iż rygorem ustanowionym w tym dekrecie mogły być objęte wyłącznie przedsiębiorstwa, bez działania których państwo nie mogło spełniać swoich podstawowych funkcji. Rozciąganie działania dekretu na drobne zakłady przemysłowe o charakterze lokalnym uznać należy za naruszenie prawa, albowiem przepisów o charakterze restrykcyjnym nie można interpretować rozszerzająco (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 stycznia 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1598/05, LEX 196338). Obie przesłanki musiały przy tym wystąpić łącznie (tj. ustanie działalności przedsiębiorstwa lub stan zagrożenia ustania tej działalności oraz istnienie interesu państwa w utrzymaniu jego działalności). Brak jednej z tych przesłanek, tj. pozostawanie przedsiębiorstwa w ruchu i niewystępowanie zagrożenia w jego funkcjonowaniu, albo też brak interesu państwa w pozostawaniu w ruchu przedsiębiorstwa powodował, że niedopuszczalnym było zastosowanie tego przepisu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że w zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia (...) października 1955 r. ustanawiającym przymusowy zarząd państwowy nie wskazano na istnienie takich zależności pomiędzy przedsiębiorstwem i interesem państwa. Dla ustalenia prawidłowości przejęcia przedsiębiorstwa pod zarząd państwowy istotne jest zatem zbadanie, czy przedsiębiorstwo było czynne w dacie przejęcia, czy też groziło mu unieruchomienie oraz czy przejęcie go pod zarząd państwowy miało strategiczne znaczenie dla państwa. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, trudno przyjąć, aby funkcjonowanie przedsiębiorstwa ogrodniczego, produkującego sadzonki, cebulki i kłącza miało strategiczne znaczenie dla państwa, a także by ewentualne zaprzestanie działalności tego przedsiębiorstwa destabilizowało gospodarkę państwa. Przedmiotowa sprawa była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1809/05 wskazał, iż zasadnym wydaje się podnieść, że sama nazwa przedsiębiorstwa "(...)" nie wskazuje, aby z uwagi na asortyment produkcji przedsiębiorstwo to mogło mieć kluczowe znaczenie dla państwa.

Zdaniem Ministra, nie została również spełniona kolejna przesłanka wymagana do ustanowienia przymusowego zarządu, tj. powstanie stanu zagrożenia ustania działalności. Firma funkcjonowała przed wojną. W okresie od 3 września 1939 r. do 27 lutego 1945 r. znalazła się pod komisarycznym zarządem Niemca H. L.. Po ustąpieniu okupantów działalność wznowiła w marcu 1945 r. Przedsiębiorstwo należało do Związku H., W. i K. N. R.P. w W.. Z protokołu badania rachunkowości przedsiębiorstwa za 1948 r. wynika, że uiszczało podatki, zatrudniało pracowników, korzystało z instytucji prokury, nie notowało przerwy w działalności. Z protokołu wynika również, że w przedsiębiorstwie prowadzono dziennik, kartotekę kont rzeczowych i osobowych, kartotekę magazynową towarów, raporty kasowe, książkę obrotów, rejestr kont, dowody. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy, Minister stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 1 ust. 3 dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. W przedsiębiorstwie prowadzona była bowiem działalność produkcyjna i nie istniało zagrożenie jej ustania. Ponadto wbrew wymogowi dekretu ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem nie zostało ogłoszone w Monitorze Polskim. W konsekwencji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że zarządzenie Ministra Rolnictwa nr (...) z dnia (...) października 1955 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "(...)" w T. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa.

Minister wskazał, że prawną konsekwencją stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa nr (...) z dnia (...) października 1955 r. znak: (...) w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego jest stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia (...) września 1958 r. znak (...) stwierdzającego przejście przedsiębiorstwa "(...)" w Toruniu na własność państwa. Wynika to z faktu, że podstawą prawną orzeczenia były przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37) stanowiące, że mienie pozostające pod zarządem państwowym przechodzi na własność państwa z dniem jej wejścia w życie. Natomiast orzeczenie w sprawie przejęcia na rzecz państwa konkretnego mienia pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym miało jedynie na celu potwierdzenie zaistniałego stanu prawnego. Stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego z dnia 5 października 1955 r. wywiera skutki prawne działające z mocą wsteczną (ex tunc), powodujące powstanie sytuacji, jak gdyby tej decyzji nigdy nie było. W związku z tym należy przyjąć, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. przedsiębiorstwo "(...)" nie pozostawało pod przymusowym zarządem państwowym, a zatem przepisy tej ustawy nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W tej sytuacji Minister stwierdził, że orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia (...) września 1958 r., znak: (...) stwierdzające przejście na własność Państwa ww. przedsiębiorstwa zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W kwestii nieodwracalnych skutków prawnych Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia o przejęciu na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa, przedsiębiorstwo to mieściło się w budynkach przy ul. M., P. i P. Przedmiotowe nieruchomości były zapisane w księgach wieczystych Stare Miasto 3 i 13 oraz Stare Miasto 152. Nieruchomość przy ul. M. i P. oznaczona jest w aktualnej ewidencji nr działki (...) o powierzchni 0,0192 ha. Gmina Miasto T. stała się właścicielem przedmiotowej działki na podstawie decyzji Wojewody T. Następnie na podstawie aktów notarialnych Gmina Miasta T. zbyła lokale znajdujące się w budynku mieszkalnym. Z uwagi na fakt, iż ich zbycie nastąpiło w formie aktów notarialnych, należało przyjąć, iż w stosunku do działki nr (...) o powierzchni 0,0192 ha w zakresie dotyczącym udziałów K. F. i T. E. G. - (...), a także w zakresie dotyczącym udziałów M. i K. K. - (...) w częściach wspólnych budynku i urządzeń oraz we własności nieruchomości pod budynkiem, wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. W odniesieniu do udziałów, jakie przysługują Gminie Miasta T., tj. (...) nie można stwierdzić, że orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne, gdyż Gmina Miasto T. stała się właścicielem przedmiotowej działki na podstawie decyzji Wojewody T. z dnia (...) listopada 1992 r. Z kolei nieruchomość położona przy ul. P. oznaczona ewidencji nr działki (...) o powierzchni 0,0130 ha została przekazana przez Urząd Miejski w użytkowanie Uniwersytetowi Mikołaja Kopernika w T. na podstawie decyzji administracyjnej. Na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 września 2005r., grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stały się z mocy prawa jej własnością. W tej sytuacji Wojewoda K. – P. decyzją z dnia (...) sierpnia 2006 r., znak (...) stwierdził nabycie z dniem 1 września 2005 r. przez Uniwersytet Mikołaja Kopernika w T. prawa własności w odniesieniu do działki oznaczonej nr (...) o powierzchni 0,0130 ha. W związku z powyższym w stosunku do przedmiotowej działki również zaszły nieodwracalne skutki prawne.

Jak dalej wskazał Minister, z protokołu komisyjnego przekazania majątku firmy "(...)" z dnia 21 listopada 1955 r. wynika, iż przymusowym zarządem zostały objęte następujące parcele: parcela K. – M. nr (...) o powierzchni 2.663 m2, parcela K. – M. nr (...) o powierzchni 6.093 m2, parcela K. – M. nr (...) o powierzchni 9.252 m2, Parcela K. – M. nr (...) o powierzchni 3.558 m2. Dawna parcela M. nr (...) stanowi obecnie działkę oznaczoną w ewidencji nr (...) o powierzchni 0,6042 ha, a dawna parcela M. nr (...) stanowi działkę oznaczoną nr (...) o powierzchni 0,9078 ha. Właścicielem przedmiotowych nieruchomości jest Gmina Miasta T. na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w T. z dnia (...) czerwca 1992 r. oraz z dnia (...) października 1991 r. Tym samym w stosunku do przedmiotowych nieruchomości nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Natomiast w odniesieniu do dawnych parcel Mokre nr (...) o powierzchni 0,2663 ha oraz Mokre nr (...) o powierzchni 0,3558 ha wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Obecnie działki wchodzące w skład tych parcel są własnością Gminy Miasta T., w użytkowaniu wieczystym Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe nieruchomości zostały zabudowane przez Młodzieżową Spółdzielnię Mieszkaniową, a następnie dokonano zbycia lokali mieszkalnych na rzecz osób fizycznych, w drodze umów zawartych w formie aktów notarialnych. Mając na uwadze powyższe Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że w stosunku do dawnych parcel Mokre nr (...) oraz Mokre nr (...) zaszły nieodwracalne skutki prawne.

Na ostateczną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasto T. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. przez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, a także naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. przez niejasne i nieprecyzyjne sformułowanie pkt 2 i 3 rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącej, przy wydawaniu zarządzenia nr (...) nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż materiał dowodowy zebrany w sprawie nie wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości na naruszenie art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. przy ustanawianiu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "(...)". Przymusowy zarząd przedmiotowego przedsiębiorstwa ustanowiony był w latach powojennych, czyli w czasach, w których wyżywienie społeczeństwa niewątpliwie leżało w interesie państwa. Z tego okresu pochodzą przepisy o obowiązkowych dostawach np. ziemniaków i zbóż. Nie bez znaczenia jest okoliczność, że na terenie nieruchomości przy ul. Wybickiego przez wiele lat działała Centrala Nasiennictwa Ogrodniczego i Szkółkarstwa Przedsiębiorstwo Państwowe w W. Profil prowadzonej przez przejęte przedsiębiorstwo działalności był istotny dla państwa i leżał w jego interesie. Zdaniem skarżącej, organ pomija dowody znajdujące się w aktach sprawy, z których wynika, że przedsiębiorstwo to nie było lokalnym producentem nowalijek, kwiatów i niewielkich ilości nasion kwiatowych. Z protokołu badania rachunkowości przedsiębiorstwa przeprowadzonego przez służby finansowe w październiku 1949 roku wynika, że przedsiębiorstwo to zajmowało się głównie produkcją nasion we własnym przedsiębiorstwie lub poprzez zawarte umowy plantacyjne, które dotyczyły zarówno nasion warzywnych, rolnych jak i kwiatowych - § 10 i 12 umowy dzierżawy zawartej między spadkobiercami B. H. a P. Z. Gminnych Spółdzielni "(...)", a także produkcją warzyw. Powyższe potwierdza także pismo I. O. z dnia 18 października 1950 r. adresowane do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydziału Finansowego w B., z którego wynika m.in., że w przedsiębiorstwie wyhodowano dla Państwowej Centrali Zielarskiej określoną ilość sadzonek mięty pieprzowej, dla Powiatowego Związku Gminnych Spółdzielni "(...)" znaczną ilość nasion ogrodniczych, a dla Centrali Ogrodniczej pomidory. O ponadlokalnym zasięgu przedsiębiorstwa świadczy także fakt, że eksportowało ono nasiona na podstawie stosownego zezwolenia. Poza tym przedsiębiorstwo to dokonywało również sprzedaży za pośrednictwem giełdy, co uprawniało je do stosownych ulg w podatku obrotowym. Skoro państwo udzielało ulgi podatkowej dla tego typu działalności, to z pewnością miała ona dla ówczesnego państwa duże znaczenie. Za tym, że przedsiębiorstwo B. H. nie było jedynie lokalnym gospodarstwem ogrodniczym, przemawia także to, że posiadało ono rozbudowane laboratoria, służące zapewne do badań materiału siewnego oraz dział wysyłkowy. Z powyższego wynika, że przedsiębiorstwo ze względu na rodzaj, wielkość i charakter produkcji było w tamtych czasach ważne dla państwa.

Skarżąca podniosła także, iż Minister wydając zaskarżoną decyzję uznał jedynie w oparciu o protokół badania rachunkowości przedsiębiorstwa za 1948 r., że nie istniał stan zagrożenia ustania działalności przedsiębiorstwa. Zważyć trzeba, że ustanowienie zarządu nastąpiło w 1955 r., tj. 7 lat później, zatem dowód ten nie może stanowić podstawy do wniosków, iż stan taki istniał w czasie ustanowienia przymusowego zarządu, tym bardziej, że w wyniku przeprowadzonego badania przedsiębiorstwo zobowiązane zostało do zapłaty nieuiszczonego podatku. Ponadto, po śmierci B. H. jego spadkobiercy zawarli w dniu 13 września 1949 r. umowę, na podstawie której wydzierżawili przedmiotowe przedsiębiorstwo (wraz z przynależnym mu majątkiem) P. Z. Gminnych Spółdzielni "(...)". Powyższe świadczy o braku osobistego zaangażowania następców B. H. w dalszym prowadzeniu przedsiębiorstwa. Dowodem wskazującym na złe wyniki finansowe tegoż przedsiębiorstwa w kolejnych latach jest postanowienie Sądu Powiatowego w Toruniu z marca 1953 r. o ogłoszeniu jego upadłości. Wprawdzie w listopadzie 1955 r. umorzono postępowanie upadłościowe, jednak miało to miejsce po wydaniu zarządzenia nr (...) Ministra Rolnictwa. Pewne jest zatem, iż w czasie, gdy wydawano zarządzenie nr 268 w stosunku do przedsiębiorstwa B. H. toczyło się postępowanie upadłościowe, co wskazuje na to, że w październiku 1955 r. istniało zagrożenie, że działalność przedsiębiorstwa może ustać. Tym samym zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał organowi administracji na dokonane ustalenia, iż zarządzenie nr (...) Ministra Rolnictwa z dnia (...) października 1955 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "B. H." w T. rażąco naruszało art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu a tym samym, że zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zdaniem skarżącej Gminy, brak jest także podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia (...) września 1958 r. w sprawie przejścia na własność Państwa ww. przedsiębiorstwa pod przymusowy zarząd państwowy. Nieumieszczenie w Monitorze Polskim informacji o ustanowieniu przymusowego zarządu nie może, zdaniem skarżącej Gminy, przesądzać o ważności jego ustanowienia, ponieważ z przepisów prawa nie wynikało, aby był to warunek konieczny dla skuteczności tej czynności. Celem powyższego było podanie tej informacji do wiadomości publicznej, ale bez negatywnych skutków dla ważności samej czynności. Ponadto zauważyć należy, że w czasie, gdy wydawane było powyższe orzeczenie przedsiębiorstwo "B. H." w T. znajdowało się pod przymusowym zarządem. Stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa nr (...) z dnia (...) października 1955 r. nie powinno automatycznie przesądzać o tym, że orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia (...) września 1958 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. To, że stwierdzenie nieważności wywiera skutki prawne działające z mocą wsteczną, powodując powstanie sytuacji, jak gdyby tej decyzji nigdy nie było, jest przecież fikcją prawną. W rzeczywistości w czasie, gdy organ wydawał orzeczenie z 1958 r. zarządzenie Ministra Rolnictwa nr (...) istniało w obrocie prawnym. W takiej sytuacji nie można mówić, że organ rażąco naruszył prawo na etapie postępowania zwykłego, gdy dopiero po latach następuje stwierdzenie, że orzeczenie będące podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia było wadliwe.

Poza tym strona skarżąca podniosła, że przedmiotem toczącego się postępowania było stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa nr (...) z dnia 5 października 1955 r. chociaż wniosek zainteresowanego od samego początku dotyczył zarówno powyższego zarządzenia, jak i orzeczenia z 1958 r. Wątpliwości skarżącej budzi możliwość, na tym etapie postępowania, rozszerzenie rozstrzygnięcia organu o zakres, który nie był do tej pory przedmiotem sprawy.

Zdaniem skarżącej Gminy, rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia. Stwierdzając wydanie decyzji z naruszeniem prawa Minister w sposób nieprecyzyjny oznaczył nieruchomości, których to orzeczenie dotyczy; nie wskazał aktualnego numeru ksiąg wieczystych założonych dla tych nieruchomości oraz ich położenia. Precyzyjne określenie nieruchomości, których decyzja dotyczy jest szczególnie istotne w sytuacji, gdy orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia (...) września 1958 r. nie wymieniało wprost nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa. Powoływanie się w decyzji na numery dawnych parcel bez jednoczesnego określenia innych cech danej nieruchomości sprawia, że zidentyfikowanie tych nieruchomości bez dodatkowych ustaleń nie jest możliwe. Ustalenia te winien poczynić organ, a nie podmioty, dla których decyzja ta będzie podstawą dalszych działań, w tym związanych z wydaniem nieruchomości. Poza tym w punkcie 3 rozstrzygnięcia, w części dotyczącej działki nr 60, organ nie uwzględnił przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W przypadku K. F., T. E. G. oraz M. i K. K. odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1958 r. winna dotyczyć przede wszystkim nieruchomości lokalowych, które zostały wyodrębnione z przedmiotowej nieruchomości i nabyte przez te osoby, a nie tylko udziałów w części wspólnej nieruchomości, związanych z własnością nabytych lokali.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Odpowiedź na skargę wniósł również uczestnik postępowania K. O., wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera dwa rozstrzygnięcia. Pierwsze z nich dotyczy zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia (...) października 1955 r., a drugie dotyczy orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia (...) września 1958 r. Za prawidłowe Sąd uznał rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczące stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia (...) października 1955 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "(...)" w T. Podstawą prawną wydania orzeczenia o objęciu w zarząd wymienionego wyżej przedsiębiorstwa był art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. Zgodnie z treścią tego przepisu w zarząd państwowy mogły być objęte przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch, oraz posiadłości ziemskie, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie, leżało w interesie państwa. W ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi należycie wykazał, że przejęcie przedsiębiorstwa "(...)" w T. z uwagi na rodzaj prowadzonej produkcji nie miało kluczowego znaczenia dla gospodarki państwa. Za niezasadny uznać należy zarzut skarżącego Miasta T., iż ustanowienie przymusowego zarządu uzasadnione było potrzebą wyżywienia społeczeństwa w okresie powojennym. Ustanowienie przymusowego zarządu nastąpiło w październiku 1955 r., to jest ponad dziesięć lat po zakończeniu II wojny światowej. Przedsiębiorstwo miało charakter lokalny i jego działalność lub brak tej działalności nie mógł mieć istotnego wpływu na wyżywienie ludności, a w konsekwencji na funkcjonowanie państwa. Była to wystarczająca przesłanka do stwierdzenia nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego wobec tego przedsiębiorstwa. Ustanowienie przymusowego zarządu rażąco naruszało bowiem art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. Zarzut naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Sąd uznał za nieuzasadniony.

Za zasadny Sąd uznał natomiast zarzut skarżącego, że stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nie może skutkować stwierdzeniem nieważności orzeczenia o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa znajdującego się pod przymusowym zarządem państwowym. Sąd wskazał, że w orzecznictwie istnieje rozbieżność poglądów w tej kwestii. Według jednego z nich stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego ze względu na skutek ex tunc stwarza sytuację, jakby tego przymusowego zarządu nie było, a w konsekwencji brak było podstawy do przejęcia przedsiębiorstwa na własność państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Przesłanką przejęcia przedsiębiorstwa na własność państwa było bowiem pozostawanie tego przedsiębiorstwa pod przymusowym zarządem państwowym w dniu wejścia w życie ustawy. Według innego poglądu stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

W ocenie Sądu, za prawidłowy, co do zasady, uznać należy ten właśnie pogląd. Możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, gdy decyzja taka obarczona jest samoistną wadą stanowiącą podstawę nieważności niezwiązaną z wydaniem wadliwego zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu. Może to nastąpić wówczas, gdy np. przejęto przedsiębiorstwo, które podlegało zwrotowi (art. 3 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, gdy zachodziły przesłanki zwrotu przedsiębiorstwa określone w art. 4 powołanej ustawy. Może to mieć miejsce wówczas, gdy w ogóle nie wydano zarządzenia o przymusowym zarządzie przedsiębiorstwa. Tego rodzaju sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała jednak miejsca. W stosunku do przedsiębiorstwa wydane zostało zarządzenie o ustanowieniu przymusowego zarządu, zaś podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu przedsiębiorstwa na własność państwa było wyeliminowanie z obrotu prawnego tego zarządzenia. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje oczywiście skutki ex tunc, jednakże nie oznacza to przyjęcia fikcji prawnej, że decyzja nigdy nie została wydana. Decyzja istniała, tylko na skutek jej wyeliminowania z obrotu prawnego przyjmowana jest fikcja prawna, że nigdy nie wywołała skutków prawnych. Sąd powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące skutków stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wskazując na wyrok NSA z dnia 12 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 1419/96 (Lex nr 43264). Zdaniem Sądu, nie można przyjąć fikcji prawnej, że stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu przedsiębiorstwa powoduje taki skutek, jakby zarządzenie to nigdy nie zostało wydane. Zarządzenie było podstawą wydania decyzji o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa. Wyeliminowanie zarządzenia o ustanowieniu zarządu państwowego stanowi więc podstawę do wznowienia postępowania i wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która na jego podstawie została wydana. Przesłanki wznowieniowe nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd zwrócił równocześnie uwagę, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w postępowaniu wznowieniowym możliwe jest oczywiście wówczas, gdy nie minął termin określony w art. 146 K.p.a. Jeśli terminy te upłynęły możliwe jest jedynie stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Kiedy decyzja wydana została z naruszeniem prawa, to strona ma możliwość ubiegania się o odszkodowanie za szkodę wywołaną tą decyzją. Sąd wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien zatem odmówić stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia (...) września 1958 r. z uzasadnieniem, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego przedsiębiorstwa jest przesłanką wznowieniową, a nie przesłanką nieważnościową. Następnie w związku z uchyleniem przez Sąd pkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien ocenić prawidłowość decyzji Ministra Rolnictwa z dnia (...) września 1958 r. znak (...). Wprawdzie upłynął już dla strony termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania określony w art. 148 § 1 K.p.a., jednak strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do dalszego sposobu postępowania przez organy administracji w sytuacji stwierdzenia nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem. Uzasadnia to, zdaniem Sądu, konieczność pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Przy czym termin, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a., winien być liczony od dnia wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. Pełnomocnicy stron postępowania byli obecni na rozprawie, a w ustnych motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał na możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa z dnia (...) września 1958 r. znak (...). Gdyby podanie o wznowienie postępowania nie zostało złożone, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ma też możliwość wznowienia postępowania z urzędu. Nie jest wówczas ograniczony terminem wynikającym z art. 148 § 1 K.p.a.

Sąd uznał, iż wobec stwierdzenia dalej idącej przesłanki do uchylenia pkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji, dokonywanie oceny zasadności zawartego w skardze zarzutu niejasnego sprecyzowania zawartego w tych punktach rozstrzygnięcia jest niecelowe. Argumenty w tej kwestii skarżący będzie mógł podnosić w postępowaniu wznowieniowym.

Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz K. O., prawidłowo reprezentowani.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w zakresie pkt 1 i pkt 3 sentencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, że orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia (...) września 1958 r. nie jest obarczone wadą powodującą nieważność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego przedsiębiorstwem stanowi, stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., podstawę do wznowienia postępowania w sprawie przejścia przedsiębiorstwa na własność Państwa, a nie stwierdzenia nieważności decyzji o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie przyjął, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa nr (...) z dnia (...) października 1955 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "(...)" w T. nie skutkuje nieważnością orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia (...) września 1958 r. orzekającego o przejęciu na własność Państwa tego przedsiębiorstwa. Wskazał, że w doktrynie i w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania. W związku z powyższym stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia (...) października 1955 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem wywiera skutki prawne działające z mocą wsteczną (ex tunc), powodujące powstanie sytuacji, jak gdyby tej decyzji nigdy nie było. Zatem skutek wsteczny decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2009 r. stwierdzającej w punkcie pierwszym nieważność zarządzenia z dnia (...) października 1955 r. polega na tym, że omawiane zarządzenie już z dniem jego wydania było obarczone wadą nieważności, a więc w ogóle nie weszło do obrotu prawnego. Stosownie do art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. przedsiębiorstwa pozostające w dniu 8 marca 1958 r. pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. przechodziły z mocy prawa na własność państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. Wobec braku w obiegu prawnym w dniu (...) marca 1958 r. zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "(...)", przedsiębiorstwo to nie pozostawało w tym dniu pod przymusowym zarządem państwowym, zatem orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia (...) września 1958 r. o przejściu na własność państwa tego przedsiębiorstwa zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

Minister wskazał, że pomiędzy orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia (...) września 1958 r., a zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia (...) października 1955 r. istniał związek materialnoprawny, wyrażający się w ustawowym obowiązku do wydania orzeczenia z dnia 27 września 1958 r. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia okoliczność, że wydając orzeczenie w dniu (...) września 1958 r. Minister Rolnictwa nie był świadomy, że zarządzenie z dnia (...) października 1955 r., pomimo braku w ówczesnym czasie decyzji stwierdzającej jego nieważność, w rzeczywistości nie funkcjonuje w obrocie prawnym. To jednak nie zmienia faktu, że wydał swe orzeczenie z dnia (...) września 1955 r. w stanie prawnym, który jego wydania nie umożliwiał.

W ocenie organu nie znajduje uzasadnienia stanowisko Sądu pierwszej instancji, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia (...) października 1955 r. nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia (...) września 1958 r., lecz do wznowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowego orzeczenia. W powołanym przepisie mowa jest o uchyleniu lub zmianie decyzji. W pojęciu uchylenia lub zmiany decyzji nie mieści się znaczeniowo pojęcie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Gdyby ustawodawca chciał, aby stwierdzenie nieważności decyzji stanowiło podstawę do wznowienia postępowania, to posłużyłby się formą "które zostało uchylone, zmienione lub którego nieważność została następnie stwierdzona". Są to dwa odrębne tryby wzruszania decyzji, które różni m. in. skutek wstecznego działania występujący w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast uchylenie lub zmiana decyzji, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. wywołują skutki ex nunc, a więc od chwili wydania rozstrzygnięcia o uchyleniu lub zmianie decyzji. Ponadto wady wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. są wadami postępowania, natomiast wady wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. tkwią w samej decyzji i w ich wyniku następuje nie wzruszalność, a nieważność decyzji.

K. O. w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w pkt 1 sentencji uchylającym zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2009 r. W tym zakresie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez nietrafne przyjęcie, że należy wznowić postępowanie administracyjne, jeśli decyzja została wydana na podstawie innej decyzji, względem której stwierdzono jej nieważność oraz niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i w rezultacie naruszenie art. 151, art. 141 § 4, oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 107, art. 156 § 1 pkt 2, § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego zastosowanie w sprawie, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji (w części), Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu przedsiębiorstwa na własność państwa;

3) naruszenie art. 151 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie w procesie wykładni art. 32 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P. przez ich niezastosowanie i przez nierówne traktowanie obywateli w tożsamych stanach faktycznych i prawnych oraz przez pozbawienie prawa do dochodzenia naprawienia szkody w naturze (przywrócenie skarżącemu własności tych nieruchomości, które stanowią własność gminy, a uprzednio wchodziły w skład przedsiębiorstwa B. H.);

4) naruszenie art. 32 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P. przez ich niezastosowanie i przez nierówne traktowanie obywateli w tożsamych stanach faktycznych i prawnych oraz przez pozbawienie prawa do dochodzenia naprawienia szkody w naturze (przywrócenie skarżącemu własności tych nieruchomości, które stanowią własność gminy, a uprzednio wchodziły w skład przedsiębiorstwa B. H.

Wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie - w przypadku stwierdzenia, iż nie zostały naruszone normy proceduralne - uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie także w pozostałej części skargi Gminy Miasta T. oraz zasądzenie od Gminy Miasta T. kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że poza sporem jest fakt wydania przez Ministra Rolnictwa decyzji z dnia (...) października 1955 r., jak i orzeczenia z dnia (...) września 1958 r. z rażącym naruszeniem prawa. Jednak nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że Minister Rolnictwa w 1958 r. wydając decyzję nacjonalizacyjną działał niejako w zaufaniu do wcześniejszej decyzji o przejęciu przedsiębiorstwa w przymusowy zarząd. Przemawia za tym fakt, że decyzja z (...) października 1955 r., o przejęciu przedsiębiorstwa w zarząd była nieważna nie tylko ze względów merytorycznych, ale i formalnych, tj. z powodu braku uzasadnienia. W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie broni Ministra Rolnictwa uważając, iż w 1958 r. wydał decyzję o przejęciu na własność działając w zaufaniu do decyzji z (...) października 1955 r., tym samym Minister, nie ustalał samodzielnie faktu istnienia zarządu, bowiem wynikał on z istnienia w obrocie prawnym decyzji o ustanowieniu zarządu. Nie sposób się z powyższym zgodzić, bo nikt inny nie ustanawiał zarządu, tylko właśnie Minister Rolnictwa.

Wnoszący skargę kasacyjną nie zgadza się również ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji z uwagi na fakt, że prowadzi ono do ograniczenia roszczeń skarżącego do dochodzenia naprawienia szkody przez wypłatę stosownej sumy pieniężnej zamiast zwrotu mienia w naturze, co jest sprzeczne z art. 64 Konstytucji R.P. i naraża skarżącego na zarzut przedawnienia roszczeń.

Skarżący kasacyjnie wskazał, iż istnieje orzecznictwo prezentujące odmienne stanowisko od zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w kwestii trybu wzruszenia orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na własność państwa wskazując na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98 (ONSA 1999/1/13, Prok.iPr.-wkł 1999/1/60, Wokanda 1999/2/24, Wspólnota 1999/20/24), w której przyjęto że "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego swoistej właściciela oraz przejęciu na własność Skarbu Państwa znajdującego się na tym gruncie budynku nie stanowi podstawy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną o sprzedaży lokalu mieszkalnego w tym budynku na rzecz najemcy, o której mowa w art. 145 § 1 pki 8 K.p.a., natomiast może stanowić przesłankę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).".

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji w sposób niezgodny z celem jak i wykładnią językową dokonał interpretacji art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. zrównując uchylenie lub zmianę decyzji ze stwierdzeniem jej nieważności. Jest to zabieg niedopuszczalny; inne są bowiem przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji, a inne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Gmina Miasta T. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odniosła się polemicznie do zarzutów skargi kasacyjnej Gminy Miasta T. i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, akcentując skutki ekonomiczne, jakie Gmina musiałaby ponieść w przypadku konieczności zwrotu mienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

W podstawach kasacyjnych podniesiono zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego jak i uchybienia przepisom postępowania, jednak zarówno konstrukcja podstaw kasacyjnych jak i ich uzasadnienie sprowadza się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez zakwestionowanie przyjętej przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającej na przyjęciu, że stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nie wywołało skutku pozwalającego na zastosowanie tego przepisu w stosunku do orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność państwa. Rozwijając ten zarzut podstawy kasacyjne w obu przypadkach zmierzają do podważenia przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska w kwestii sposobu wzruszenia orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia (...) września 1958 r. o przejściu na własność państwa, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. przedsiębiorstwa "(...)" w T. w związku ze stwierdzeniem nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia (...) października 1955 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad tym przedsiębiorstwem.

Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w związku z podniesionymi zarzutami jest ustalenie, w jakiej relacji pozostają wobec siebie oba wymienione wyżej akty administracyjne i jaki wpływ na obowiązywanie orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność państwa ma stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad tym przedsiębiorstwem. Chodzi w szczególności o przesądzenie, czy stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem stwarza przesłankę do stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejściu tego przedsiębiorstwa na własność państwa, czy też stanowi podstawę do wznowienia postępowania w tej sprawie.

Niepodważone w niniejszej sprawie pozostaje ustalenie, iż zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia (...) października 1955 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "(...)" w T. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67). Konsekwencją tego jest stwierdzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ostateczną decyzją z dnia (...) września 2009 r. nr (...), która w pkt 1 odnoszącym się do tej kwestii stała się również prawomocna wobec oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie, nieważności zarządzenia z dnia (...) października 1955 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Analizując z kolei orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia z dnia (...) września 1958r. stwierdzające przejście przedsiębiorstwa na własność państwa należy wskazać, że podstawę prawną tego orzeczenia stanowił art. 9 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. wyznaczający kompetencję właściwego ministra do wydania orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność państwa, w związku z art. 2 tej ustawy, który przesądził, że przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie tej ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. przechodzą z mocy prawa na własność państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w tej ustawie. Z przytoczonego brzmienia przepisów ustawy wynika, że orzeczenie stwierdzające przejście przedsiębiorstwa z mocy prawa na własność państwa ma charakter decyzji administracyjnej deklaratoryjnej, potwierdzającej jedynie skutek prawny, jaki wywołało wejście w życie uregulowania zawartego w art. 2 ustawy.

Z powyższego wynika, że pomiędzy orzeczeniem o przejściu przedsiębiorstwa na własność państwa a zarządzeniem o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad tym przedsiębiorstwem zachodzi konieczny związek - pozostawanie w obrocie prawnym zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego stanowi dla orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na własność państwa warunek konieczny tak w momencie wejścia w życie ustawy (8 marca 1958 r.) jak i na etapie orzekania przez właściwego ministra o nacjonalizacji przedsiębiorstwa, a także w czasie pozostawania orzeczenia w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu zarządu przymusowego, ze względu na skutek eliminacji tego zarządzenia od dnia jego wydania (ex tunc), prowadzi do sytuacji, w której brak jest materialnej przesłanki pozostawania przedsiębiorstwa w zarządzie przymusowym państwa. Powoduje to stan rażąco sprzeczny z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. odpowiadający przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność państwa.

Nie znajduje natomiast uzasadnienia stanowisko, według którego stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem stanowi określoną w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. podstawę do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia nacjonalizacyjnego. Trafnie w tej kwestii odwołuje się skarga kasacyjna K. O. do ustaleń uchwały Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98 (ONSA 1999/1/13). Uchwała została wprawdzie podjęta w celu wyjaśnienia zagadnienia prawnego powstałego na tle przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), ale dotyczyła kwestii analogicznej do sprawy niniejszej. Chodziło o prawne konsekwencje stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie ustanowienia na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu warszawskiego prawa własności czasowej i przejęciu na własność państwa położonego na tym gruncie budynku - w stosunku do decyzji administracyjnej o sprzedaży lokalu mieszkalnego w tym budynku. Do rozważenia pozostawała kwestia, czy stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej daje podstawę do wznowienia postępowania w przedmiocie sprzedaży lokalu, czy następstwem stwierdzenia nieważności orzeczenia jest przesłanka nieważnościowa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W omawianej uchwale przyjęto, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) oraz przejęciu budynku na własność państwa nie stanowi podstawy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną o sprzedaży lokalu mieszkalnego w tym budynku, natomiast może stanowić przesłankę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego. Wyjaśniono, że przepis art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. wymienia jako przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przypadek, w którym zachodzi potrzeba rozważenia wpływu zmiany czy też uchylenia decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego na bezpośrednio zależną od nich decyzję administracyjną. Chodzi o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii zawarte w decyzji administracyjnej lub w orzeczeniu sądowym, wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, stanowiące istotny fakt prawotwórczy w innej sprawie administracyjnej sytuacji, w której albo w ogóle nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna, albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego albo faktycznego ukształtowanego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym czy sądowym. Zmiana bądź uchylenie decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego powoduje, że od określonej daty albo upada istotny dla późniejszej sprawy fakt prawotwórczy, albo też zmienia się jego treść. W obu wypadkach jest podstawa do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do jej istoty.

Przeciwstawiając tej konstrukcji instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w uchwale podkreślono, iż pojawiła się ona w 1980 roku w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego jako rozwiązanie prawne, do którego przywiązana jest moc wsteczna, czyli skutek prawny powstający od daty wydania decyzji obarczonej ciężką wadą. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania. W sprawie, której dotyczyła omawiana uchwała, stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu i przejęciu na własność państwa budynku spowodowało, iż Skarb Państwa nie stał się jej właścicielem; nie było zatem podstaw prawnych do wyodrębniania własności poszczególnych lokali mieszkalnych, ani też do sprzedaży ich najemcom przez Skarb Państwa. Jest to więc przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Analogiczna sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem zniosło jego skutek prawny od dnia jego wydania. Oznacza to, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. przedsiębiorstwo nie pozostawało w przymusowym zarządzie państwowym. Podstawą stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 27 września 1958 r. w sprawie przejścia na własność państwa przedsiębiorstwa było rażące naruszenie art. 2 wymienionego przepisu ustawy z 1958 r. polegające na tym, że stwierdzono przejście na własność państwa przedsiębiorstwa, nad którym przymusowy zarząd ustanowiono z rażącym naruszeniem dekretu z 1918 r., co wykluczało zastosowanie do tego przedsiębiorstwa przepis art. 2 ustawy. Orzeczenie wydane w przedmiocie przejścia tego przedsiębiorstwa na własność państwa zostało więc wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Zasadnie podnoszą obie skargi kasacyjne, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzega różnicy pomiędzy określeniem "uchylenie lub zmiana decyzji", którym posłużono się w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., a określeniem "stwierdzenie nieważności decyzji" w art.. 156 § 1 K.p.a., które jest kategorią znaczeniowo i prawnie odrębną. W pojęciu "uchylenia lub zmiany decyzji" w żadnym razie nie mieści się pojęcie "stwierdzenia nieważności" decyzji administracyjnej.

Wszystkie te argumenty wskazują na trafność zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który to przepis, choć zamieszczony w akcie o charakterze proceduralnym, jest normą materialną; określa bowiem materialnoprawną przesłankę nieważności decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił podniesionych w skardze kasacyjnej K. O. zarzutów odnoszących się do art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. uznając je za niezasadne. Sąd pierwszej instancji rozpoznał bowiem sprawę na podstawie akt sprawy, do których się odwoływał w swych rozważaniach, jak również w uzasadnieniu wyroku nie pominął tych elementów, które wymienia art. 141 § 4 P.p.s.a. Natomiast jeśli chodzi o zarzuty odnoszące się do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a., to uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, w jaki sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył oba te przepisy, zważywszy zwłaszcza, iż zawarte w nich rozwiązania wzajemnie się wykluczają. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także uzasadnienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "poprzez ich niezastosowanie i poprzez to nierówne traktowanie obywateli w tożsamych stanach faktycznych i prawnych (...)", kiedy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wskazuje, o jakie tożsame stany faktyczne i prawne chodzi autorowi skargi kasacyjnej.

W sytuacji, gdy zasadne okazały się zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia prawa materialnego, a nie zachodziło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 P.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok w oznaczonej części rozpoznał skargę wniesioną przez Gminę Miasta T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa; w szczególności organ orzekający nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co wynika z argumentacji przedstawionej w wywodzie niniejszego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ nadzoru nie dokonuje ustaleń faktycznych, jak w postępowaniu zwykłym. Przedmiotem tego postępowania jest ocena, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą dającą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Z tej przyczyny nie jest wadą postępowania nadzorczego przeprowadzonego w niniejszej sprawie, skutkującą naruszeniem wskazanych przepisów procesowych, jak to podnosi strona skarżąca, niewskazanie precyzyjne aktualnych oznaczeń ewidencyjnych i wieczystoksięgowych działek wchodzących w skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Z tego też powodu nie można zarzucić zaskarżonej decyzji naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. przez brak precyzyjności i jasności rozstrzygnięcia. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a.; brak jest bowiem uzasadnienia dla poglądu, iż dokonana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocena dowodów jest dowolna. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Gminy Miasta T. na podstawie art. 151 P.p.s.a.