Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2120/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. A. S.A. z siedzibą w P. (dalej jako: skarżąca), wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. W. w rejonie T. w celu umieszczenia obiektu reklamowego o pow. [...] m2 na okres dalszych [...] miesięcy. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. organ poinformował skarżącą, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna zajęcia ww. terenu oraz, że złożenie przedmiotowego wniosku nie upoważnia strony do umieszczania nośnika reklamowego, natomiast jego funkcjonowanie pomimo braku rozstrzygnięć rodzi ryzyko wnioskodawcy związane z nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W ww. piśmie organ poinformował skarżącą, iż stosownie do art. 10 k.p.a. ma ona prawo zapoznać się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz wypowiedzieć się w tym zakresie.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W. przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazanej we wniosku ulicy w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego (dwustronnego) o łącznej powierzchni reklamowej [...] m2. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się następujące dokumenty: "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikającymi z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W. opracowana przez I., wyniki badania natężenia ruchu w porannym i południowym szczycie (pojazd/godzinę) opracowane przez B. S.A, pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia [...] października 2006 r., pismo Wydziału Ruchu Drogowego [...] Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy, statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005. 2006. Powołując się na statystyki Policji, organ zaznaczył, iż w 2006 r. w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osoby zostały ranne. Ponadto, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 założył dążenie do wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, a dla realizacji tego celu konieczne jest utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej, a w ramach tego działania wyeliminowanie mankamentów drogi przyczyniających się do zwiększenia ryzyka popełnienia błędu przez kierowcę lub pieszego.

W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowym, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię I. organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Organ wskazał też na orzeczenie NSA z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1026/04.

Organ podał, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy ul. W., którego dotyczy wniosek, pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, dlatego też w ocenie organu kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Organ zaznaczył, iż reklama, której wniosek dotyczy, usytuowana jest w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 3480 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 2060. Organ decyzji podkreślił, iż w przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do cytowanych wyżej wyników badań I.) w czasie, kiedy oko kierowcy spoczywa na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 66,1 m do 95 m. Ponadto, organ podał, iż Komenda [...] Policji zaproponowała podniesienie dopuszczalnego limitu prędkości na ul. W. do 80 km/h. Organ wskazał również, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jedni wynosi [...] m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w artykule 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.; dalej jako: u.d.p.). Nadto, organ podał, że wnioskowana reklama umieszczona została w odległości [...] m od znaku [...], a także [...] m od znaku [...] oraz [...] m od znaku [...], a także, że wnioskowana reklama usytuowana jest na łuku drogi.

Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Organ ocenił, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony określony w art. 39 ust 3 u.d.p. i w związku z tym odmówił wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy w okresie wskazanym we wniosku.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 u.d.p. przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie,

2. art. 7, 77 i 81 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzone postępowanie dowodowe,

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście wykazania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 u.d.p. skarżąca podniosła, iż od dnia [...] września 2002 r. do dnia [...] maja 2007 r. posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy, o którym mowa we wniosku dlatego też w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 u.d.p. a nie jak błędnie uznał organ art. 39 ust. 3 u.d.p. Wskazując na treść art. 39 ust. 3 u.d.p. zaznaczono, iż użyte w nim przez ustawodawcę słowo "lokalizowanie" oznacza, że inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, a inaczej gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej". Zdaniem skarżącej, skoro nośnik reklamowy został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to oznacza, że nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Tak więc do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy) mają zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 u.d.p.

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na fakt, iż wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 udp. zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to zdaniem skarżącej przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 u.d.p. (w niniejszej sprawie będzie to wyjaśnienie, czy nośnik powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi). Brak negatywnych przesłanek powoduje, że skarżąca ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie zezwoli na lokalizację. W ocenie skarżącej art. 39 ust. 3 u.d.p. dotyczy uznania administracyjnego, a art. 38 ust. 1 u.d.p. tzw. decyzji związanej.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 u.d.p., a nie art. 39 ust. 3 u.d.p., oraz powołała się przy tym na orzeczenia WSA w Warszawie. Skarżąca wskazała również, że znajdująca się w aktach sprawy opinia L. K. nie może być uznana za zasadną, gdyż przedstawione w niej tezy budzą wątpliwość co do ich prawdziwości. Skarżąca podała, że brak jest opublikowanych badań firmy P., na które powołuje się L. K.; trend ilości wypadków w W. w ostatnich latach ma charakter spadkowy, a nie wzrostowy; badania amerykańskie wskazują, że nie ma zasadniczych zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przez funkcjonowanie nośników reklamowych.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ powołał się na treść i rozumienie art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. oraz na wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt I OSK 1026/04, Lex Nr 171170), w świetle którego to orzeczenia argument skarżącej o konieczności wykazania negatywnego wpływu nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zostać uwzględniony. W ocenie organu odwoławczego, choć organ I instancji faktycznie uzasadniał w zaskarżonej decyzji ocenę istnienia przesłanek z art. 39 ust. 3 u.d.p., to materiał dowodowy i treść uzasadnienia decyzji I instancji nie budzą wątpliwości co do tego, że zasadniczą przesłanką odmownego rozpatrzenia wniosku było uznanie, że wnioskowany obiekt reklamowy powoduje zagrożenia i utrudnienie ruchu drogowego. Organ podał, że stanowisko takie nie jest błędne i podniósł, że nie znajduje podstaw do uchylenia decyzji tylko z tego powodu, że art. 38 ust. 1 u.d.p. nie został wprost przywołany. Ponadto, organ powołał się na orzecznictwo NSA i WSA i podał, że nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów nie związanych z gospodarką drogową stanowi zasadę, od której można odstąpić jedynie wyjątkowo.

Organ wyjaśnił, iż z posiadanej przez niego z urzędu wiedzy wynika, że odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest efektem zmiany dotychczasowej polityki, z czego zdaniem organu skarżąca zdaje sobie sprawę, a co wynika wedle organu z treści odwołania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca A. S.A. zarzuciła naruszenie:

- art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię w szczególności pojęć "umieszczanie", "zajęcie" oraz "usytuowane" oraz art. 38 i 39 cyt. ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi, czyli przesłanek wynikających z art. 38 ust. 1 u.d.p., zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego, do czego miał uzasadniać wyrok NSA z 2 lutego 2005 r., sygn. akt I OSK 1026/04; skarżąca wskazała na wydanie w bardzo podobnej sytuacji wyroku przez NSA w dniu 22 maja 2007 r. (sygn. akt I OSK 889/06);

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na znaczenie słowa "lokalizacja" i "lokalizować" oraz podała, że umieszczanie nośnika reklamowego dotyczy przypadku, gdy tego nośnika w pasie drogowym jeszcze nie było, ale ma zostać w nim umieszczony na podstawie decyzji lokalizacyjnej, wydanej w trybie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p.; w tym zakresie skarżąca wskazała na orzecznictwo NSA.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca wskazała, że organ I instancji faktycznie nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu stwierdzenia czy nośnik reklamowy powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządcy drogi. Skarżący zwrócił uwagę, że wskazane w decyzji dokumenty, na których organ się oparł nie mogą być uznane za dowody. Skarżąca wskazała też, że zezwolenia w oparciu o art. 39 ust. 3 u.d.p. udziela się jako decyzji uznaniowej, natomiast w oparciu o art. 38 ust. 1 tej ustawy jako decyzji związanej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak stanowi art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W art. 39 ust. 1 u.d.p. wprowadzony został zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p. ochronę tę realizuje zarządca drogi poprzez działania, mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się powyższymi, priorytetowymi dla właściwego utrzymania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego jedynie wyjątkowo. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. są to szczególnie uzasadnione przypadki, wymagające zezwolenia właściwego zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja taka ma charakter uznaniowy i poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązuje adresata do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Powyższy obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego jest uzależniony od uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. Art. 40 ust. 1 u.d.p. wprowadził obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi. Wskazano w tym przepisie, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami, podejmowanymi dla ochrony drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 u.d.p. Warto wskazać, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. i art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. nie zawierają takiej samej treści, natomiast decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. jest następstwem wydania poprzedniej decyzji, zezwalającej na lokalizację i jest uzależniona od zaistnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania. Przesłanki te wskazane zostały w art. 39 ust. 3 u.d.p. jako "szczególnie uzasadnione przypadki".

Ustanowiony w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakaz, dotyczący lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, powoduje, iż brak jest możliwości do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego co wcześniej obiektu.

W niniejszej sprawie skarżąca posiadała wcześniej decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy we wskazanej lokalizacji oraz o podanych w decyzji danych. Z unormowań zawartych w u.d.p. wynika, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy dłuższe – miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym będzie zmuszony do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ będzie badał, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. Skarżąca wnioskowała o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okres kolejnych [...] miesięcy, nie wykazała jednak zaistnienia szczególnych przesłanek. Charakter wydawanego zezwolenia wskazuje, że w razie jeśli zostanie ono udzielone, to stanowi odstępstwo od powołanej już wyżej zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych nie związanych z drogą budowli czy urządzeń, W ocenie Sądu nie znajduje zaś oparcia w obowiązujących przepisach prawa oczekiwanie skarżącej, iż w przypadku jednorazowego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia, następne jest wydawane automatycznie.

Organ w przedmiotowej sprawie prawidłowo ocenił warunki bezpieczeństwa na drogach [...] W. i realizując politykę wdrożenia działań mających przeciwdziałać zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego na ulicach tego miasta zasadnie uznał, że usytuowania na łuku drogi reklamy o powierzchni [...] m2 może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Taki sposób działania organu zdaniem Sądu, w świetle obowiązujących przepisów, nie narusza prawa. W sytuacji gdy obiekt, na który kiedyś wydano decyzję lokalizacyjną i następnie decyzję zezwoleniową na zajęcie pasa drogowego, mógłby spowodować wymienione na wstępie art. 39 ust. 1 u.d.p. zagrożenia niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, to organ uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. (które istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym) przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Do organu bowiem jako zarządcy drogi należy obowiązek należytej ochrony drogi (art. 20 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.).

Decyzja odmawiająca wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego winna zostać oparta o art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 u.d.p. i mając na uwadze jej uznaniowy charakter decyzja taka powinna znajdować uzasadnienie w całokształcie zebranego przez organ materiału dowodowego. Zaistnienie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony obiektu budowlanego, który uzyskał na dane miejsce pasa drogowego zezwolenie lokalizacyjne, a następnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, oznacza, iż obiekt taki musi w sposób realny móc spowodować niebezpieczeństwo dla właściwego funkcjonowania ruchu drogowego.

W przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia wolnostojącego, dwustronnego nośnika reklamowego o wymiarach [...] m2, zaś decyzji odmawiającej wydania takiego zezwolenia zarzuciła naruszenie art. 38 ust. 1 u.d.p. przez niezastosowanie. Należy podkreślić, że wykładni art. 38 ust. 1 u.d.p. nie można dokonywać tylko przy zastosowaniu podstawowej, językowej interpretacji przepisu, ponieważ zastosowanie takiej wykładni mogłoby w sposób nieuprawniony doprowadzić do konkluzji, że obiekty już umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 39 ust. 3 u.d.p., w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa oraz mimo zmiany warunków, nie wymagają uzyskania kolejnego zezwolenia. Oczywiście powyższa wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 u.d.p. stałaby w sprzeczności z ustawą o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony.

Należy wobec tego uwzględnić obowiązek zastosowania kolejnej metody wykładni, a mianowicie wykładni celowościowej, czyli uwzględniającej cel ww. normy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 u.d.p. Stwierdzić zatem trzeba, że art. 38 ust. 1 u.d.p. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Tę normę stosuje się tylko, gdy określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, już poprzednio znalazły się w pasie drogowym. Właśnie w przypadku takich obiektów ustawodawca wprowadził możliwość dalszego ich funkcjonowania w pasie drogowym pod tym warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie niweczą zadań zarządcy drogi. Uzyskanie decyzji zezwalającej na okresowe zajęcie pasa drogowego nie może skutkować zastosowaniem, po wygaśnięciu takiej decyzji, możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 u.d.p. i uznania wobec tego obiektu, którego zezwolenie takie dotyczy, za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać".

Korzystanie z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powoduje, iż upływ okresu na jaki zezwolenie to było wydane oraz brak kolejnego zezwolenia, skutkuje powstaniem obowiązku usunięcia takiego obiektu. Nieuzyskanie zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego w kolejnym okresie oznacza, iż zarządca drogi uznał dalsze usytuowanie takiego obiektu za sprzeczne z celami, którym służyć ma pas drogowy i brak jest podstaw do dokonywania ponownej oceny możliwości uzyskania zezwolenia na podstawie art. 38 ust. 1 u.d.p. Wymaga podkreślenia, że w związku z wykładnią art. 38 ust. 1 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej – zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (por. m.in.: orzeczenia w sprawach o sygn. akt I OSK 1151/06; sygn. akt I OSK 811/06; sygn. akt I OSK 919/05).

Stwierdzić więc trzeba, iż organ zasadnie nie zastosował wobec skarżącej art. 38 ust. 1 u.d.p., natomiast art. 39 ust. 3 u.d.p. wyłożony został w sposób prawidłowy, mimo iż zastosowanie wyłącznie jego w decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego nie jest wystarczające. Niezupełność wskazania podstawy prawnej i jej rozważenia nie daje zdaniem Sądu podstaw do uwzględnienia skargi, ponieważ sama podstawa prawna decyzji istnieje, mimo że nie została wprost przez organ wskazana. Sytuacja taka nie prowadzi do stwierdzenia zaistnienia istotnego, a więc mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy uchybienia.

Rozważając natomiast zarzuty skarżącej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, Sąd stoi na stanowisku, że organ w sposób prawidłowy odniósł się do wszystkich zasadniczych zarzutów odwołania, wskazał na podstawę prawną rozstrzygnięcia i właściwie przywołał judykaturę. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. Mianowicie, wskazane w niniejszej sprawie przez organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji dokumenty w postaci wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie opracowanych przez B. oraz opinii w sprawie zagrożeń wynikających z umieszczenia reklam opracowanej w I. przez mgr inż. L. K., które choć trudno nazwać dowodami w indywidualnej sprawie, do których musi ustosunkować się strona postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia, to pozwoliły one organowi na powzięcie niezbędnych specjalnych wiadomości z zakresu ruchu drogowego. Uzyskane i powołane w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej dokumenty, to przede wszystkim materiał stanowiący dla zarządcy drogi wskazówki do podjęcia działań związanych z polityką udzielania ewentualnych zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym budowli i urządzeń nie związanych z celami, jakim pas drogowy służy. Zarządca drogi dokonuje przecież oceny, czy w konkretnej lokalizacji obiektu reklamowego na danym odcinku drogi w momencie rozstrzygania wniosku podmiotu zainteresowanego zajęciem pasa drogowego, występuje sytuacja, w której możliwe jest wydanie zezwolenia na lokalizację przykładowo nośnika reklamowego.

Podsumowując, należy wskazać, że wykazanie, iż dany przypadek jest szczególny należy do wnioskującego o wydanie zezwolenia, a z pewnością nie do zarządcy drogi. W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie uzasadniła, że zachodzi taki właśnie uzasadniony przypadek. Skarżąca spółka wskazała wyłącznie na fakt uzyskania wcześniejszej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego pod obiekt reklamowy, zaś mając na uwadze powyższe rozważania tak sformułowany wniosek nie mógł zostać uwzględniony przez organ.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.