Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 360/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91  ust. 1  zd. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 14  ust. 5  pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.) Sędziowie WSA Jacek Fronczyk Ewa Grochowska - Jung Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez gminę oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2011 r. Rada Gminy Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Z. W podstawie prawnej ww. uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 i art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W § 1 ww. uchwały ustalono, iż opłacie podlegają świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę Z. wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie (od 8.00 do 13.00), które obejmują:

1) nadzór nad dzieckiem w czasie zabaw indywidualnych i grupowych w pomieszczeniach przedszkolnych oraz na placu zabaw,

2) przygotowanie miejsca zabaw, miejsca wypoczynku i snu dziecka oraz opiekę i nadzór nad dzieckiem w czasie wypoczynku,

3) przygotowanie dzieci do udziału w przedszkolnych i środowiskowych konkursach, imprezach artystycznych i okolicznościowych,

4) gry i zabawy wspomagające rozwój fizyczny i psychofizyczny dziecka,

5) zajęcia relaksacyjno - wyciszające.

W § 2 ustalono opłatę za każdą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń, o których mowa w § 1 pkt 1 - 5 w wysokości 2,00 zł.

Zgodnie z § 3 traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy Z. w sprawie opłat za świadczenia Gminnego Przedszkola w Z. wykraczające poza obowiązujące podstawy programowe oraz uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie zmiany opłat za świadczenia Gminnego Przedszkola w Z. wykraczające poza obowiązujące podstawy programowe.

Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Z. (§ 4). Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (§ 5).

W dniu [...] października 2011 r., uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Z., zmieniono § 2, który otrzymał brzmienie: ustala się opłatę za każdą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń, o których mowa w § 1 pkt 1 – 5 w wysokości 2,00 zł (ust. 1). Opłatę, o której mowa w ust. 1 ustala się w wysokości 1,00 zł w przypadku, gdy do przedszkola uczęszcza dwoje lub więcej dzieci z danej rodziny, począwszy od drugiego dziecka (ust. 2).

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w S., który na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie, w § 2 uchwały, stałej opłaty za każdą godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń realizowanych ponad podstawę programową w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, o których mowa w § 1 uchwały, która nie odnosi się do kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka i rzeczywistego czasu korzystania ze świadczeń, a w konsekwencji narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń;

- art. 2 Konstytucji RP poprzez zawarcie w § 1 i § 2 uchwały sprzecznych postanowień co do odpłatności za świadczenia określone w § 1 pkt 1 - 3, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty stanowi, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W pozostałym wymiarze Rada Gminy, zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 ww. ustawy, ma prawo wprowadzić na podstawie uchwały opłatę za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych. Opłata ta powinna szczegółowo określać, jakie świadczenia i w jakiej wysokości wchodzą w zakres wskazanej w art. 14 ust. 5 ustawy opłaty. Nadto, wysokość kwoty pobieranej od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka musi odnosić się wprost do czasu korzystania z nich przez uprawnionego. Takiego charakteru nie ma zaś opłata o charakterze stałym, niezależna od realnego czasu pozostawania dziecka w przedszkolu i faktycznego korzystania przez nie z oferowanych zajęć.

Dalej Prokurator podniósł, iż w § 1 i 2 zaskarżonej uchwały znalazło się wprawdzie wyliczenie usług świadczonych przez przedszkole na rzecz dzieci (tzw. "cennik" świadczeń), jednakże budzi on wątpliwości co do spełnienia zasady ich ekwiwalentności. Ustalono bowiem opłatę za każdą godzinę świadczeń w wysokości 2,00 zł, bez sprecyzowania kwot poszczególnych świadczeń, wchodzących w skład powyższej opłaty, wymienionych w § 1 uchwały, co pozwala przyjąć, że każde z tych świadczeń ma taką samą wartość. Opłata w wysokości 2,00 zł nie opiera się na jasnej i precyzyjnej kalkulacji kosztów, o czym świadczy również fakt obniżenia należnej opłaty o połowę w przypadku rodzeństwa.

Zdaniem skarżącego, z uchwały nie wynika również, czy opłata naliczana jest w razie pobytu dziecka w przedszkolu przez pełną godzinę, czy też za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń, w konsekwencji prowadzi do wątpliwości interpretacyjnych, których wyjaśnienie pozostawałoby do arbitralnego uznania dyrektora przedszkola. Sprzeczne jest to z zasadą konstruowania przepisów w sposób jasny i precyzyjny.

W ocenie skarżącego, wątpliwości budzi również to, czy na gruncie obecnie obowiązujących przepisów możliwe jest odwoływanie się w uchwale do podstawy programowej, skoro art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty odnosi się wyłącznie do świadczeń realizowanych w czasie przekraczającym 5 godzin. Oznacza to, że przedszkole ma obowiązek realizacji podstawy programowej, jednakże nie musi czynić tego bezpłatnie. Może realizować podstawę programową w czasie przekraczającym 5 godzin bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu.

Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Z. sama nałożyła na siebie obowiązek bezpłatnego realizowania podstawy programowej w § 1. Tym samym winna pobierać opłatę wyłącznie za te świadczenia, które poza tę podstawę wykraczają. Z analizy treści § 1 pkt 1 - 5 wynika zaś, że część wskazanych w nim zajęć mieści się w podstawie programowej, wskazanej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. nr 4, poz. 17) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2012 r., poz. 977). Dotyczy to przygotowania do udziału w imprezach okolicznościowych i konkursach (pkt 3), które zostały zawarte w ust. 7 załączników do obu ww. rozporządzeń oraz przygotowania miejsca zabaw i nadzoru nad dzieckiem w czasie jego zabaw indywidualnych (pkt 1 i 2 ), które znalazły się w zaleceniach zawartych w załączniku nr 1 do obu ww. rozporządzeń. W ocenie skarżącego, prowadzi to do wniosku, że zaskarżona uchwała jest wewnętrznie sprzeczna i powoduje pobieranie opłaty za świadczenia, które przedszkola powinny zapewniać bezpłatnie. To z kolei godzi w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wniosła o oddalenie skargi w całości, podnosząc, że przedstawione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Zdaniem organu, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia zasady ekwiwalentności świadczeń oraz braku jasnej i precyzyjnej kalkulacji kosztów opłaty ustalonej w § 2 zaskarżonej uchwały. Uchwalając opłatę za świadczenia publicznych przedszkoli, Rada Gminy określiła jednoznacznie, iż opłatę tę ustala się za zajęcia przekraczające czas zajęć bezpłatnych. Nadto enumeratywnie wymieniła jakie świadczenia będą realizowane w trakcie każdej, odpłatnej godziny. Wszystkie świadczenia, wymienione w pkt 1 - 5 § 1 uchwały, będą w ramach każdej godziny realizowane na rzecz każdego dziecka. Z tego względu brak jest podstaw do różnicowania opłat za każde świadczenie z osobna.

Odnośnie kwestii obniżenia należnej opłaty o połowę w przypadku rodzeństwa (§ 2 ust. 2 uchwały) Rada Gminy powołała się na stanowisko, wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 6/12, zgodnie z którym uchwała rady gminy w przedmiocie opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych dla drugiego i kolejnych dzieci rodziny nie stanowi naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.

Zdaniem organu nie można przyjąć, że zachodzi wewnętrzna sprzeczność postanowień § 1 zaskarżonej uchwały, skutkująca naruszeniem art. 2 Konstytucji. W świetle obowiązujących przepisów przedszkole ma obowiązek realizacji podstawy programowej, ale nie musi tego czynić bezpłatnie. Może realizować podstawę programową również w czasie przekraczającym 5 godzin bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu. Zważywszy, iż treści podstawy programowej zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie, nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby w czasie bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu, trwającego minimum 5 godzin, była realizowana podstawa programowa. Nie ma też żadnych przeszkód, aby zadania, wymienione w pkt 1- 3 § 1 zaskarżonej uchwały, należące do typowych zadań opiekuńczo - wychowawczych, pomimo ich zrealizowania w ramach podstawy programowej, mogły być realizowane w ramach innych odpłatnych godzin funkcjonowania przedszkola. Zadania te, pomimo ich tożsamości, nie mogą być traktowane jako zadania wchodzące w skład podstawy programowej, skoro te zostały już zrealizowane w czasie bezpłatnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takim uchybieniem jest m.in. naruszenie przepisów prawa, wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny, 2001, z.1-2).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego, będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (v. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ.: OwSS 1998/3/79, wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12, publ. CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

W świetle powyższych uwag, stwierdzić należy, że skarga Prokuratora Rejonowego w S. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. ze zmianami - nie narusza prawa.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), zawierający delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne. Przepis ten odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, określającego ramy tych świadczeń. W aktualnym, od 1 września 2010 r., stanie prawnym opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę, określony przez organ prowadzący. Przy czym czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie.

Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624 ze zm.), dzienny czas pracy przedszkola, przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jest nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej (v. wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2125/12, z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2035/10, z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/10, publ.: CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat, odpowiadających każdemu z tych świadczeń, był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji, czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które są ustawowo bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991) nowelizacja m.in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne, można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu - świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie. W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie ma już znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane, będą realizowane w czasie objętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu (v. wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1581/12, I OSK 2158/12, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W § 1 zaskarżonej uchwały ustalono, iż opłacie podlegają świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę Z. wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie (od 8.00 do 13.00). Świadczenia te zostały wymienione w pkt 1 -5.

Z powyższego wynika, że przedszkola prowadzone przez Gminę Z. świadczą bezpłatnie usługi opiekuńczo - wychowawcze 5 godzin dziennie i w tym czasie realizują podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W czasie pozostałego, odpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu, przekraczającego 5-godzinny pobyt bezpłatny, placówki te również świadczą zajęcia opiekuńczo - wychowawcze, przy czym bez znaczenia - w świetle powołanych wyżej przepisów - jest to, czy świadczenia te mieszczą się, czy też wykraczają poza podstawę programową. W aktualnym stanie prawnym jedynym kryterium, decydującym o możliwości pobierania opłat za świadczenia przedszkolne, jest czas pobytu dziecka w placówce, wykraczający poza minimalny 5 - godzinny, nieodpłatny czas takiego pobytu, nie zaś rodzaj świadczeń.

Z tych względów, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez zawarcie w § 1 zaskarżonej uchwały "sprzecznych postanowień" co do odpłatności za świadczenia określone w pkt 1 - 3. Jak już wyżej wskazano, opłata - ponad obligatoryjny czas bezpłatny - może być pobierana zarówno za świadczenia objęte, jak i nieobjęte podstawą programową wychowania przedszkolnego. Ustalenie przez Radę Gminy Z. odpłatności za zajęcia opiekuńczo - wychowawcze powyżej 5 godzin dziennie, które obejmują zarówno zajęcia mieszczące się w podstawie programowej, jak i wykraczające poza nią, nie narusza ww. przepisów, tym bardziej w sposób istotny.

Kluczowe w sprawie jest bowiem to, że przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Z. świadczą usługi bezpłatnie 5 godzin dziennie i tym czasie realizują podstawę programową wychowania przedszkolnego. Z kolei świadczenia opiekuńczo-wychowawcze, wymienione w pkt 1 - 3 § 1 uchwały, realizowane ponad 5-godzinny czas bezpłatny, podlegają opłacie. Obowiązujące przepisy nie uniemożliwiają realizacji w czasie bezpłatnym zajęć tożsamych z tymi, które obejmują treści podstawy programowej. Jednak w takiej sytuacji wskazane zadania, pomimo ich tożsamości, należy rozumieć jako wykraczające poza podstawę programową, skoro te zostały już zrealizowane w 5-godzinnym czasie bezpłatnym.

Zauważyć również należy, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut, o czym stanowi art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r.). W związku z tym zbędne jest określanie w uchwale w sposób szczegółowy świadczeń, za które opłaty są pobierane, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola i radę rodziców.

Wbrew stanowisku skarżącego, zaskarżona uchwała nie wprowadza opłaty stałej (ryczałtowej) za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta jest bowiem naliczana za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu, w jakim są udzielane świadczenia, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego odnośnie konieczności precyzyjnego określania cennika świadczeń w oparciu o zasadę ekwiwalentności, co pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji, gdyby opłaty pokrywały koszty osobowe i rzeczowe, związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Natomiast w sytuacji, gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielanych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione. Takie bowiem opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności (v. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1776/12, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie opłaty mają właśnie charakter symboliczny i uwzględniają możliwości finansowe społeczeństwa Gminy. Potwierdza to również wprowadzenie obniżonej opłaty za każdą godzinę korzystania ze świadczeń opiekuńczo-wychowawczych ponad czas bezpłatny w przypadku rodzeństwa (§ 2 ust. 2 uchwały). Zgodnie z poglądem, wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 6/12 (publ.: CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchwała rady gminy w przedmiocie opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych przewidująca ulgi w opłatach za pobyt w przedszkolu publicznym dla drugiego oraz kolejnych dzieci z jednej rodziny nie stanowi naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że przyznanie rodzinom wielodzietnym preferencji w zakresie opłat za świadczenia przedszkolne nie jest nieuzasadnionym przywilejem, lecz realizacją konstytucyjnych zasad, zgodnie z którymi Państwo otacza ochroną i opieką rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo, a zwłaszcza rodziny wielodzietne.

Końcowo Sąd zauważa, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, zapis § 2 ust 1 uchwały jest jasny w swojej treści i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Ze sformułowania "ustala się opłatę za każdą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń" wprost wynika, że chodzi tu o każdą zakończoną (pełną) godzinę. Z tego względu nie można przyjąć, że kwestia interpretacji wskazanego zapisu pozostawiona została arbitralnemu uznaniu dyrektora przedszkola.

W konkluzji stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę jej podjęcia.

Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak sentencji.