Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 471/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1 pkt 1 i 6,  art. 33,  art. 62
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 18,  art. 89,  art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 58 par. 1 pkt 6 i  par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz-Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy L. na opinię [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy L., wnioskiem z dnia 6 marca 2012 r., wystąpił do [...] Kuratora Oświaty w K. o wydanie opinii w sprawie zamiaru połączenia Szkoły Podstawowej w L. ze Szkołą Filiarną w D. i Gimnazjum w L. oraz przedłożył projekt uchwały Rady Gminy L. w sprawie utworzenia z dniem 1 września 2012 r. Zespołu Szkół w L.. Wniosek ten wpłynął w dniu 8 marca 2012 r. do Kuratorium Oświaty w K. Delegatura w C. Zdaniem Wójta, planowane połączenie znajdowało oparcie w treści art. 62 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Dokumentacja dołączona do wniosku zawierała sporządzoną przez Wójta informację z dnia 6 marca 2012 r., dotyczącą warunków lokalowych, bazy i wyposażenia Zespołu oraz dwie opinie rad pedagogicznych łączonych szkół w sprawie aktu założycielskiego Zespołu, przy czym rada pedagogiczna Gimnazjum w L. wyraziła pozytywną opinię, natomiast rada pedagogiczna Szkoły Podstawowej w L. negatywnie zaopiniowała projekt aktu założycielskiego Zespołu.

[...] Kurator Oświaty w K. w dniu [...]r. wydał negatywną opinię w sprawie połączenia z dniem 1 września 2012 r. Szkoły Podstawowej w L. ze Szkołą Filiarną w D. i Gimnazjum w L., w jeden Zespół Szkół w L. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, iż obie szkoły funkcjonują we wspólnym kompleksie obiektów - niemniej jednak mają odrębne wejścia. Liczba uczniów w szkole podstawowej wynosi 148 osób i uczą się one w 7 oddziałach, w oddziale przedszkolnym znajdującym się w Szkole Filiarnej w D. uczy się 12 dzieci, natomiast w Gimnazjum w L. uczy się 138 uczniów, w 5 oddziałach. Każda ze szkół posiada wystarczającą liczbę sal lekcyjnych oraz własną niezależną sieć komputerową z dostępem do internetu. Szkoły korzystają z oddzielnych pomieszczeń administracyjno - biurowych, pokoi nauczycielskich, księgowości, szatni, sanitariatów, świetlic, sal lekcyjnych w tym odrębnych pracowni komputerowych. Wspólnymi pomieszczeniami są: sala gimnastyczna i hala sportowa. Administratorami budynku szkolnego są wspólnie dyrektorzy obu szkół, natomiast na dyrektora Gimnazjum nałożono dodatkowy obowiązek monitorowania obiektu na zewnątrz. Z dotychczasowej współpracy, należy wywieźć, iż stan ten nie powoduje sytuacji konfliktowych pomiędzy dyrektorami placówek, których dotyczy połączenie. Jednakże w ocenie Kuratora, zarządzanie nieruchomością przez jeden podmiot nie usprawni jej funkcjonowania, co więcej połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum jest sprzeczne z założeniami reformy systemu edukacji, której efektem była m.in. likwidacja 8 - klasowych szkół podstawowych i rozdzielenie różnych etapów edukacji. Zasadą winno więc być takie kształcenie, w ramach którego dzieci i młodzież będą się uczyć w odrębnych typach placówek. Dodatkowo, połączenie może mieć negatywny wpływ na sprawowanie nadzoru pedagogicznego przez ewentualnego dyrektora Zespołu. Aktualny podział szkół, do których uczęszczają uczniowie szkoły podstawowej z oddziałem przedszkolnym oraz gimnazjum dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci oraz młodzieży. Ze względu na wydane z dniem 23 grudnia 2008 r. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., Nr 4, poz. 17) stosuje się nowe podstawy programowe, odrębne dla szkoły podstawowej i gimnazjum. Podstawa programowa kształcenia ogólnego określa działalność edukacyjną szkoły przez: szkolny zestaw programów nauczania, który uwzględniając wymiar wychowawczy obejmuje całą działalność szkoły z punktu widzenia dydaktycznego; program wychowawczy szkoły obejmujący wszystkie treści o charakterze wychowawczym; program profilaktyki dostosowany do potrzeb rozwojowych uczniów oraz potrzeb danego środowiska, obejmujący wszystkie treści i działania o charakterze profilaktycznym. W ocenie organu nadzoru pedagogicznego, połączenie gimnazjum ze szkołą podstawową wpłynie negatywnie na realizację programu profilaktyki i programu wychowawczego, które są wdrażane nie tylko w czasie zajęć lekcyjnych, lecz również podczas przerw, zajęć pozalekcyjnych i innych działań statutowych szkoły. Co więcej, połączenie zagrozi poczuciu bezpieczeństwa psychicznego i fizycznego uczniów, spowoduje wzrost anonimowości oraz zmiany w życiu społeczności szkolonej obu placówek.

Doręczenie przedmiotowej opinii, do Urzędu Gminy L., nastąpiło w dniu 26 marca 2012 r., co wynika z pisma pełnomocnika Wójta Gminy L. z dnia 13 lipca 2012 r. (k- 30 akt sądowych).

Pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. Wójt Gminy L. wniósł skargę od powyższej opinii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem [...] Kuratora Oświaty w K.. W uzasadnieniu skargi zarzucił, iż opinia narusza przepis art. 62 ust 1 ustawy o systemie oświaty i domagał się jej uchylenia w całości oraz skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez [...] Kuratora Oświaty, jak również obciążenia kosztami postępowania. W ocenie Wójta, stanowisko wyrażone w opinii jest nieuzasadnione i zawiera znamiona dowolności, bowiem utworzenie zespołu szkół nie będzie miało wpływu na realizowanie podstawy programowej gimnazjum i szkoły podstawowej, gdyż każda ze szkół realizuje osobne treści programowe opisane w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Organ nadzoru pedagogicznego wydając opinię nie przeprowadził analizy zebranych materiałów i nie odniósł się do argumentów natury organizacyjnej, logistycznej i ekonomicznej, a przede wszystkim nie zauważył korzyści płynących dla obu społeczności szkolnych. Zdaniem Wójta, połączenie przedmiotowych szkół skutkować będzie obniżeniem kosztów ogólnego zarządu administrowania poszczególnymi szkołami wchodzącymi w skład zespołu, które będą działać pod jednym kierownictwem ze wspólną administracją i obsługą. Za połączeniem przemawia też argument demograficzny, tj. malejąca liczba dzieci i łatwiejsze zapewnienie korzystania z bazy dydaktycznej, a także kadry pedagogicznej, którą łatwiej jest zatrudniać w Zespole, niż zapewnić niepełny wymiar zajęć w innej szkole, jak również zapewni łatwiejsze organizowanie doraźnych zastępstw przez nauczycieli. W skardze zwrócono również uwagę, że ustawodawca w sposób wyraźny dopuszcza działanie jednostek oświatowych w formie zespołu składającego się ze szkoły podstawowej oraz gimnazjum, co wynika z dyspozycji art. 62 ust 1 ustawy o systemie oświaty.

Odpowiadając na skargę [...] Kurator Oświaty wnioskował o jej odrzucenie w oparciu o przepis art. 58 § 1 ust 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Wywiódł, iż z przepisu art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty wynika, że połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Opinia kuratora oświaty, stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, przy czym powstaje pytanie, jaki podmiot jest uprawniony do skutecznego złożenia skargi. W analizowanym przypadku uchwałę w sprawie połączenia Szkoły Podstawowej w L. wraz z Szkołą Filiaraą w D. z Gimnazjum w L. zamierza podjąć Rada Gminy L.. Opinia kuratora odnosi się zatem nie tyle do uchwały już podjętej (o zamiarze połączenia - tzw. intencyjnej), ale tej która ma domknąć procedurę połączenia (o połączeniu - tzw. stanowczej). Opinia jest wiążąca dla Rady Gminy L. dopiero przy podejmowaniu uchwały o połączeniu (stanowczej). Innymi słowy, Kurator Oświaty nie opiniuje uchwały o zamiarze połączenia, ale sam zamiar połączenia sygnalizowany przez radę gminy i czyni to wyłącznie w zakresie merytorycznym. Stosownie do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2009 r. w sprawie o sygnaturze I OSK 1035/08 stroną w postępowaniu nadzorczym jest każdorazowo organ gminy, który podjął kontrolowany akt. Trzeba mieć jednakże na uwadze tutaj to, że opinia kuratora oświaty nie stanowi tu instrumentu nadzoru. Nie podlega zatem trybom zaskarżenia właściwym dla aktów nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. Skoro, opinia kuratora wydawana w trybie przepisu art. 62 ustawy o systemie oświaty, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i nie stanowi przy tym instrumentu nadzoru, to podmiotu uprawnionego do jej zaskarżenia należałoby szukać w przepisach p.p.s.a. i tam też należałoby poszukiwać trybu zaskarżenia. Zatem wyłączne uprawnienie do zaskarżenia przedmiotowej opinii przysługuje Gminie L., nie zaś jej organom. Zważając na powyższe, wniesienie skargi na opinię kuratora oświaty wydaną w trybie przepisu art. 62 ustawy o systemie oświaty wymaga uprzedniego wezwania kuratora do usunięcia naruszenia prawa w trybie przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. Tej czynności - co potwierdzają akta sprawy - Gmina L. nie dopełniła.

Czyni to zasadnym wniosek o odrzucenie skargi w trybie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Gdyby jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uznał powyższego stanowiska za uzasadnione, pełnomocnik [...] Kuratora Oświaty w K., przedstawił odpowiedź na zarzuty wyrażone w skardze z dnia 25 kwietnia 2012 r. Zauważył, że wniesienie skargi na negatywną opinię o połączeniu Szkoły Podstawowej w L. wraz ze Szkołą Filialną w D. i Gimnazjum w L. w Zespół Szkół w L. jest nieuprawnione, albowiem przy jej wydaniu nie naruszono żadnego przepisu prawa, z tego powodu wnosi o oddalenie skargi, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. W ocenie [...] Kuratora Oświaty, w świetle art. 62 ust. 5 b ustawy o systemie oświaty, ma on prawo wyrazić swoje stanowisko i zaprezentować je w formie opinii na temat zamierzonych zmian organizacyjnych związanych z funkcjonowaniem sieci placówek edukacyjnych i oświatowych. Nadto, w myśl art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, jest organem nadzoru pedagogicznego nad publicznymi i niepublicznymi szkołami oraz placówkami. Stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie oświaty realizuje on również politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu oraz realizacji odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnie z polityką oświatową państwa. Wobec przytoczonych przepisów, [...] Kurator Oświaty władny jest negatywnie bądź pozytywnie zaopiniować utworzenie Zespołu Szkół w L., a ustawa o systemie oświaty nie określa przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej lub negatywnej opinii. Warto podkreślić, iż przedmiot nadzoru pedagogicznego oraz kompetencje kuratora oświaty w tym zakresie określono w art. 33 ustawy o systemie oświaty. Nadzór pedagogiczny polega min. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, analizowaniu efektów tej działalności oraz innej działalności statutowej szkół i placówek oraz udzielaniu pomocy szkołom, placówkom i nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Nie można zapominać, iż opinia wydana w trybie art. 62 ust 5 b ustawy o systemie oświaty wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Przez uznanie administracyjne rozumie się takie uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ ten może rozstrzygnąć sprawę w różny sposób, przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne. Uznanie administracyjne zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu i nie wyklucza sądowej kontroli, ale zakres tej kontroli znacznie ogranicza, tzn. sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem przepisów odpowiedniej procedury. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądowo-administracyjną. Oznacza to, że sądowa kontrola tego rodzaju orzeczeń obejmuje samo postępowanie poprzedzające ich wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania przez właściwy organ wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny nie jest bowiem władny kwestionować celowości rozstrzygnięcia organu, jeżeli organ administracji państwowej wydając decyzję rozważył wszystkie okoliczności i postępowanie prowadził zgodnie z regułami postępowania administracyjnego. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się już stanowisko, zgodnie z którym kontrola legalności decyzji uznaniowych, sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany jest na podstawie kryteriów słuszności i celowości, a zatem pozostaje poza kontrolą sądu. Jak sygnalizowano, ustawodawca nie określa jakimi przesłankami ma się kierować kurator oświaty przy sporządzaniu opinii na temat połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Nie można zatem przypisać organowi wydającemu opinię naruszenia dyspozycji przepisu art. 62 ust 1 ustawy o systemie oświaty. Pomimo braku obowiązku uzasadnienia opinii, wydanej w trybie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, [...] Kurator Oświaty rzeczowo i kompleksowo odniósł się do wszystkich elementów, na które skarżący zwrócił uwagę we wniosku o wydanie opinii. Wydana opinia nie budzi wątpliwości, co do przesłanek jej podjęcia. Zawarto w niej wyraźne stanowisko, które oparte zostało na rafio legis ustawy o systemie oświaty. Skoro, ustawa uzależnia połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum od opinii kuratora, to jest ona suwerenna. Bez względu więc na to, czy byłaby obszerniejsza, czy też sprowadzałaby się do obecnego zakresu, koncentrując uwagę na założeniach programowych przyjętych w 1999 r. podczas reformy edukacji, wyczerpuje ona wymagania określone w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Autonomiczny organ nadzoru pedagogicznego nie musi przedstawiać obszernego uzasadnienia swoich opinii, tak jak to się dzieje w decyzjach administracyjnych. Zaskarżona opinia udziela odpowiedzi, jakimi względami kierował się [...] Kurator Oświaty w K. negatywnie opiniując utworzenie Zespołu Szkół w L.. Nie można zatem zarzucić, iż wydał opinię negatywną w sposób całkowicie arbitralny i bez uzasadnienia. Opiniując zamiar utworzenia zespołu szkół oceniono możliwy wpływ połączenia obydwu szkół na realizację zasadniczych zadań systemu oświaty, zwłaszcza w zakresie jakości i warunków kształcenia oraz wychowania. Zamierzone zmiany, zdaniem [...] Kuratora Oświaty w K., nie są zgodne z planem i założeniami reformy edukacyjnej oraz systemu szkolnictwa zapoczątkowanej w 1998 r. przez Ministra Edukacji Narodowej, której efektem była m.in. likwidacja ośmioklasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum, a więc z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci. Podkreślić również należy, że zarówno w szkołach podstawowych jak i gimnazjach począwszy od roku szkolnego 2009/2010, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4 poz. 17) stosuje się nowe podstawy programowe, co Kurator miał obowiązek uwzględnić przy wydawaniu opinii. Nauka dzieci i młodzieży odbywa się w kilku typach szkół, tj. sześcioletniej szkole podstawowej, trzyletnim gimnazjum oraz w szkołach ponadgimnazjalnych (art. 9 ustawy o systemie oświaty). Podział taki dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci oraz młodzieży. Zarówno wobec szkół podstawowych, jak i gimnazjów zostały określone główne cele edukacyjne i wychowawcze, uwzględniające potrzeby uczniów, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki rozwojowej uczniów gimnazjum. W ocenie [...] Kuratora Oświaty, połączenie w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum nie wpłynie pozytywnie na proces wychowawczy, a odrębne funkcjonowanie gimnazjum pozwoli na lepszą organizację indywidualnego podejścia do specyficznych potrzeb uczniów oraz pomocy psychologiczno-pedagogicznej. Nie może być przy tym argumentem, iż obie szkoły znajdują się w jednym budynku, czy też mają wspólną bibliotekę i salę gimnastyczną. Wprost przeciwnie - dotychczasowa dobra współpraca i de facto wspólne istnienie obok siebie w jednym budynków obu szkół, przy zachowaniu odrębnej tożsamości każdej z nich, potwierdza rzeczywisty brak podstaw do ich połączenia. Zwłaszcza, że zasadą powinno być kształcenie i wychowywanie dzieci oraz młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół. Uzależnienie tworzenia zespołów szkół od pozytywnej opinii kuratora oświaty jest potwierdzeniem, że wolą ustawodawcy było znaczące ograniczenie swobody organów prowadzących szkoły w zakresie odstępstwa od tej zasady. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem dotyczącym wpływu czynnika demograficznego na połączenie szkół w Zespół. Takie stwierdzenie stoi w sprzeczności z przedłożonym przez wnioskodawcę załącznikiem, tj. wykazem planowanej liczby uczniów w każdej ze szkół. Zgodnie z nim łączna liczba uczniów zwiększy się - z 286 osób w roku szkolnym 2011/2012 na 307 w roku szkolnym 2016/17. Co więcej, w każdej ze szkół przyrost liczby uczniów będzie równomierny. W ocenie [...] Kuratora Oświaty planowane połączenie szkół nie prowadzi do wprowadzenia rozwiązań organizacyjnych zmierzających do poprawy warunków realizacji zajęć dydaktyczno - wychowawczo - opiekuńczych, czy to w kontekście uczniów, czy też nauczycieli. Wręcz przeciwnie, jak wskazano powyżej, zamierzenie to stoi w sprzeczności z założeniami reformy systemu edukacji, której efektem była m.in. likwidacja 8- klasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej oraz etap realizowany w ramach gimnazjum. Jedynym rzeczywistym czynnikiem implikującym połączenie oznaczonych szkół w Zespół jest czynnik ekonomiczny. Proponowane rozwiązanie ma na celu ograniczenie ponoszonych przez Gminę wydatków na cele oświatowe, ale nie przewiduje jednak jednoczesnego zagospodarowania zaoszczędzonych środków na poprawę jakości kształcenia. Jednakże nawet argumenty o charakterze ekonomicznym nie mogły być w sprawie decydujące. Wydanie opinii wyłącznie w oparciu o przesłanki ekonomiczne i organizacyjne powodowałoby w praktyce, że taka opinia niemal w każdym przypadku musiałaby być pozytywna, co byłoby sprzeczne z założeniami wdrażanej reformy oświaty i charakterem opinii jako narzędzia do realizacji kompetencji organu nadzoru pedagogicznego.

Wykonując zobowiązanie Sądu z dnia 28 czerwca 2012 r., pełnomocnik Wójta Gminy L. pismem z dnia 13 lipca 2012 r. wskazał termin otrzymania zaskarżonej opinii, na dzień 26 marca 2012 r. oraz wyjaśnił w zakresie legitymacji procesowej Wójta Gminy do wniesienia skargi, iż osoba prawna jaką jest Gmina L. działa przez jej reprezentanta, czyli Wójta Gminy, który był wnioskodawcą i adresatem zaskarżonej opinii organu nadzoru pedagogicznego z dnia [...]r. Dodatkowo pełnomocnik Wójta Gminy L. zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie jedna skarga została wniesiona przez Wójta Gminy L., a druga przez Radę Gminy L..

Na rozprawie w dniu 4 września 2012 r. pełnomocnik Wójta Gminy L. powołując się na udzielone mu pełnomocnictwo oświadczył, iż skarga z dnia 25 kwietnia 2012 r. została złożona w imieniu Wójta, który zwrócił się bezpośrednio do [...] Kuratora Oświaty w K. o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie, zatem jest on organem, którego dotyczy zaskarżony akt.

Wykonując zobowiązanie Sądu, pełnomocnik Wójta Gminy L. złożył pismo z dnia 6 września 2012 r., w którym powołał się na sporządzony przez Wójta Gminy L. wniosek z dnia 6 marca 2012 r., złożony do [...] Kuratora Oświaty w K., o wydanie opinii w sprawie zamiaru połączenia Szkoły Podstawowej w L. ze Szkołą Filiarną w D. i z Gimnazjum w L. wraz z projektem uchwały o zamiarze połączenia tych szkół oraz sporządzone przez Wójta zarządzenie Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wniesienia przez Wójta Gminy skargi na opinię [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...]r., na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest opinia [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...]r., Nr [...], który w odpowiedzi na pismo Wójta Gminy L. z dnia 6 marca 2012 r. o zamiarze utworzenia z dniem 1 września 2012 r. Zespołu Szkół w L., działając w trybie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, negatywnie zaopiniował przedłożony mu projekt uchwały Rady Gminy L. w sprawie utworzenia z dniem 1 września 2012 r. Zespołu Szkół w L..

W pierwszej kolejności przyjdzie odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku [...] Kuratora Oświaty w K. o odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zdaniem tegoż Kuratora, opinia podejmowana w oparciu o art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., a skuteczne wniesienie skargi na tego typu akt wymaga uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 52 § 3 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. Bezspornym jest, iż w rozpatrywanej sprawie, wezwanie takie nie miało miejsca.

Ze stanowiskiem organ nadzoru pedagogicznego nie można się zgodzić, bowiem opinia kuratora wydana na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty jest działaniem, o którym stanowi treść art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu.

W myśl natomiast art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół wymaga pozytywnej opinii kuratora. Zaskarżona opinia jest orzeczeniem, o którym wspomina art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dlatego nie może być uznana za inny akt administracji, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W stosunku do tej opinii (orzeczenia) zastosowanie mają wyłącznie unormowania zamieszczone w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym "Nadzór nad działalnością gminną".

Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym w sprawach uregulowanych w tym rozdziale nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Przepis ten obowiązuje od dnia 1 stycznia 2004 r. i został zmieniony przez art. 17 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). W rezultacie, w niniejszej sprawie zbędne było wzywanie organu do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt: II SA/Ol 60/10, Wspólnota 2010/10/28, Lex nr 794156).

W świetle przeprowadzonych powyżej rozważań, wniosek [...] Kuratora Oświaty w K. o odrzucenie skargi w powyższym zakresie, nie mógł być uwzględniony.

Nie mniej jednak merytoryczne zbadanie zarzutów skargi powinno być poprzedzone sprawdzeniem kwestii formalnych, bowiem tylko w wypadku, gdy podmiot składający skargę posiada taką legitymację, uprawnione jest dokonanie przez sąd kontroli legalności zaskarżonej opinii.

Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności złożenia i wniesienia skargi przez Wójta Gminy L., działającego w oparciu o sporządzone przez niego zarządzenie Nr [...] z dnia [...]r. (k - 47- 51 akt sądowych).

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z treści § 2 tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Jak już wspomniano, w stosunku do zaskarżonej opinii zastosowanie mają unormowania zamieszczone w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego powodu, w rozpatrywanej sprawie, zastosowanie będzie miał cytowany powyżej art. § 2 p.p.s.a. W przypadku bowiem zaskarżania opinii, obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając wyjątek od zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. Wyjątek ten został przewidziany w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Z ustępu 3 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia ma gmina, której interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone, a podstawą prawną do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, a w niniejszej sprawie zaskarżona opinia, jako stanowisko zajęte w trybie art. 89 ustawy o samorządzie gminnym.

Gmina mieści się w zakresie podmiotowym art. 50 § 1 p.p.s.a, nadto art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje gminie dalej idących uprawnień w zakresie zaskarżania orzeczeń (w tym również opinii).

Ustawodawca wyraźnie ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w p.p.s.a. Wyróżnia przy tym dwie czynności: "złożenie skargi" (do którego uprawniona jest gmina) oraz "podstawę do wniesienia skargi", którą jest uchwała lub zarządzenie właściwego organu. Należy zatem uznać, że z przepisu powyższego wynika zasada, iż skargę wnieść może gmina, a podstawą do jej wniesienia jest uchwała lub zarządzenie właściwego organu (rady lub wójta). Powyższy sposób interpretacji potwierdza też treść kolejnego ustępu cytowanego artykułu, a mianowicie treść ustępu 3a. Ustawodawca przewidział w nim wyraźnie, że w sytuacji, o której w nim mowa (zakończenie kadencji rady) skargę wnosi rada kolejnej kadencji.

W przepisie tym ustanowiono zatem wyjątek od zasady ogólnej wyrażonej w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Należy zatem uznać, iż wolą ustawodawcy było przyznanie uprawnienia do wniesienia skargi organowi gminy, który podjął uchwałę (zarządzenie). Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia omówiona powyżej treść art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym.

Oznacza to, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego, wszczętego na skutek wniesienia skargi, jest jako skarżąca - gmina (związek międzygminny), której organ wydał uchwałę lub zarządzenie, podlegające ocenie w opinii organu nadzoru pedagogicznego (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Komentarz do ustawy o samorządzie terytorialnym, Warszawa 1999 r., str. 505 i A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002 r., str. 112 oraz J. Niczyporuk, J. Szreniawski, pod redakcją E. J. Nowacka, Ustrój administracji publicznej, Warszawa 2000 r., str. 163).

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że w niniejszej sprawie upoważnioną do wniesienia skargi była Gmina L., a podstawę do jej wniesienia stanowić powinna uchwała Rady Gminy L., bowiem opinia dotyczyła projektu uchwały Rady Gminy, którą ta zamierzała podjąć po uzyskaniu pozytywnej opinii organu nadzoru pedagogicznego.

W tym miejscu zauważyć przyjdzie, iż w rozpatrywanej sprawie zostały wniesione dwie jednobrzmiące skargi powadzone w tut. Sądzie pod sygnaturami akt - IV SA/Gl 471/12 i IV SA/Gl 627/12, przy czym pierwsza została wniesiona przez Wójta Gminy L., na podstawie zarządzenia z dnia [...]r. tegoż samego Wójta, a druga przez Radę Gminy L. działającą przez Przewodniczącego tejże Rady w oparciu o uchwałę Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...]r. Powyższa okoliczność została potwierdzona przez pełnomocnika (tego samego), działającego w przywołanych obu sprawach sądowoadministracyjnych, na podstawie udzielonych mu pełnomocnictw w pierwszej sprawie przez Wójta Gminy L., a w drugiej przez samą Radę Gminy L. w drodze przywołanej powyżej uchwały z dnia [...]r.

Konsekwencją tych wywodów jest pogląd, iż wniesienie skargi przez przewodniczącego rady gminy, wykonującego uchwałę rady gminy może być traktowane jako wniesienie skargi przez osobę uprawnioną. Z tego powodu sprawa rozpatrywana w tut. Sądzie pod sygnaturą akt IV SA/Gl 627/12 może być przedmiotem merytorycznego rozpatrzenia.

Tymczasem, w obecnie rozpatrywanej sprawie, nie został spełniony pierwszy z wymienionych warunków, a mianowicie podmiot, który wniósł skargę (Wójt Gminy L.), działający przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, nie miał należytego umocowania do działania imieniem strony skarżącej - Gminy L.. Stosownie do treści art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym gmina jest osobą prawną i może działać przez swoje organy. Z podziału zadań i kompetencji pomiędzy poszczególnymi organami gminy wynika, że organem upoważnionym do reprezentowania gminy na zewnątrz jest wójt/burmistrz/prezydent (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Podmiot ten, mógłby złożyć skargę jednak dopiero po umocowaniu do tego stosowną uchwałą rady, która stanowiłaby podstawę do wniesienia skargi w imieniu samej gminy. Samo prawo do reprezentacji gminy na zewnątrz nie stanowi podstawy do złożenia skargi w sprawie, która wymaga odpowiedniego umocowania do jej wniesienia. Takim umocowaniem nie może być tylko zarządzenie własne, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Wójt Gminy L. winien być pełnomocnikiem działającym imieniem Gminy L. jako osoby prawnej - strony niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

W świetle zaprezentowanego wyżej stanowiska, rozpoznawana obecnie skarga nie może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu jako wniesiona przez nielegitymowany podmiot, bowiem pochodziła od osoby nie mającej należytego umocowania do działania w imieniu gminy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Rada Gminy L. upoważniła w treści uchwały z dnia [...]r. Przewodniczącego Rady Gminy L. do przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (§ 2 ust. 2) oraz samodzielnie ustanowiła pełnomocnika procesowego w osobie radcy prawnego T.G. do reprezentowania Gminy L. przed tym sądem (§ 2 ust. 1 uchwały).

Mając na uwadze, opisany powyżej brak formalny skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i w związku § 3 (zdanie pierwsze) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.