Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 326/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 2, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 133
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1303/14 w sprawie ze skargi M. B., H. C., A. B., C. O., E. A. i B. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie waloryzacji i wypłaty odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. B., H. C., A. B., E. A. i B. J. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu skargi M. B., H. C., A. B., C. O., E. A. i B. J., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], w przedmiocie waloryzacji i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] listopada 1955 r. wywłaszczyło m.in. część parceli l. kat. [...] stanowiącej własność H. B., B. B. i W. B. w 1 /3 cz. Trzema osobnymi orzeczeniami z dnia 15 marca 1956 r., Nr S.a. IV/58-58-55, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] przyznało na rzecz H. O. z domu B. , B. J. z domu B. i W. B. odszkodowanie w kwotach po 125,86 zł z tytułu wywłaszczenia na mocy powołanego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1955 r. Orzeczenia te zostały wydane na podstawie dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. R.P. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Zasady wypłaty odszkodowania regulowało wydane na podstawie art. 31 ust. 2 powołanego dekretu rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie trybu wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (Dz.U. z 1952, Nr 52, poz. 340). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia odszkodowanie przypadające wywłaszczonemu przy odszkodowaniu nieprzekraczającym sumy 15 000 zł było płatne w ciągu 6 miesięcy, licząc od daty ostatecznego orzeczenia o odszkodowaniu. B. J. i W. B. odebrali orzeczenia o odszkodowaniu w dniu 21 marca 1956 r. Na rękopisach decyzji odszkodowawczych dot. tych osób widnieje odpis pieczęci z roku 1956 stwierdzającej ich prawomocność. Natomiast H. O. (z domu B.) pismem z dnia [...] marca 1956 r. złożyła odwołanie od m.in. orzeczenia z dnia [...] marca 1956 r. wnosząc o przyznanie jej odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1956 r. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie o ustaleniu odszkodowania w gotówce. W archiwalnych aktach nie ujawniono dokumentów dotyczących realizacji ww. decyzji. Również w dokumentach archiwalnych sądów powszechnych nie odnotowano postępowania o wyrażenie zgody na złożenie do depozytu sądowego kwoty odszkodowania na rzecz W. B., H. O. z domu B. i B. J. z domu B. . Z zeznań przesłuchanych świadków nie wynika, aby odszkodowanie wypłacono. Należy więc przyjąć, że orzeczenia o odszkodowaniu nie zostały zrealizowane. H. O. zmarła 7 września 2006 r. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. akt [...], spadek po w/w nabyli E. A. i C. O. po 1/2 części. Włodzimierz B. [...] listopada 1978 r. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 31 października 1979 r. spadek po w/w nabyli żona J. B. i dzieci: H. B., Anna B. i M. B. wszyscy w 1/3 cz. J. B. zmarła [...] sierpnia 2000 r., a na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] października 2011 r. spadek po w/w nabyli H. C. z d. B. , A. B. i M. B. - wszyscy w 1/3 cz. Z dokumentów geodezyjnych wynika, że wywłaszczona część parceli l. kat. [...], po podziale oznaczona jako parcele l. [...] i l. kat. [...], weszła w skład działek o numerach: [...] obr. [...] jedn. ewid. [...]. Działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] jest objęta księgą wieczystą [...] stanowiąc własność Gminy [...] w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych; działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] jest objęta księgą wieczystą [...] i stanowi własność Gminy [...]; działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] jest objęta księgą wieczystą [...] i stanowi własność osoby fizycznej; działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] jest objęta księgą wieczystą [...] i stanowi własność osób fizycznych; działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] jest objęta księgą wieczystą [...] i stanowi własność Gminy [...]. Natomiast działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] wchodząca w skład ulicy [...] nie ma uregulowanego stanu prawnego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., [...], na podstawie art. 132 ust. 3 w zw. z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), Prezydent Miasta [...] orzekł o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r. na rzecz H. O. z domu B. , B. J. z domu B. i W. B. w kwotach po 125,86 zł. z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1955 części parceli l. kat. [...] obj. KW [...], stanowiącej własność H. B., B. B. i W. B. w 1/3 cz. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], Wojewoda Małopolski uchylił powołaną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], Prezydent Miasta [...] ponownie odmówił wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z mocy art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, osoba wywłaszczona lub jej następca prawny posiada roszczenie o waloryzację, które organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania uwzględnia gdy stwierdzi, że istnieje niewykonana ostateczna decyzja administracyjna o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Organ wskazał również na uznawanie w doktrynie i orzecznictwie sądowym, że roszczenie o wypłatę ustalonego w decyzji administracyjnej odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ma charakter cywilnoprawnego roszczenia majątkowego, co oznacza, iż jest przedmiotem przedawnienia i podlega wprost działaniu art. 117 – art. 125 Kc. Kodeks cywilny wszedł w życie 1 stycznia 1965 r. W okresie od 1 stycznia 1965 r. do 1 października 1990 r. art. 117 § 3 Kc stanowił, że sąd, państwowa komisja arbitrażowa lub inny organ powołany do rozpoznawania spraw danego rodzaju uwzględnia upływ przedawnienia z urzędu. Można jednak nie uwzględnić jego upływu, jeżeli termin przedawnienia nie przekracza lat trzech, a opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami i nie jest nadmierne. W myśl art. XXXV ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz.U. z 1964, Nr 16, poz. 94), do roszczeń powstałych przed dniem wejścia w życie kodeksu cywilnego, a według przepisów dotychczasowych w tym dniu jeszcze nie przedawnionych, stosuje się przepisy kodeksu dotyczące przedawnienia z następującymi ograniczeniami: 1) początek, zawieszenie i przerwanie biegu przedawnienia ocenia się według przepisów dotychczasowych, gdy chodzi o czas przed dniem wejścia w życie kodeksu cywilnego; 2) jeżeli termin przedawnienia według przepisów kodeksu cywilnego jest krótszy niż według przepisów dotychczasowych, bieg przedawnienia rozpoczyna się z dniem wejścia w życie kodeksu cywilnego; jeżeli jednak przedawnienie rozpoczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu cywilnego nastąpiłoby przy uwzględnieniu terminu przedawnienia określonego w prawie dotychczasowym wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Przepisy, o których mowa w art. XXXV, to ustawa z dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U. z 1950 r., Nr 34, poz. 311). Według tej ustawy roszczenia majątkowe przedawniały się co do zasady z upływem lat dziesięciu, a bieg przedawnienia rozpoczynał się od dnia, w którym uprawniony mógł żądać zaspokojenia roszczenia, przy czym bieg przedawnienia nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu, gdy z powodu zawieszenia wymiaru sprawiedliwości albo siły wyższej nie można ich było dochodzić przed sądami polskimi. W związku z tym - w ocenie organu - należy przyjąć, że dla H. O., B. J. i W. B. 10 - letni bieg terminu przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia części parceli l. kat. [...], ustalonego orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r., rozpoczął się w 1957 r. W sprawie nie ma przesłanek do stwierdzenia, aby w okresie od 1957 r. do 1967 r. nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia oraz do zawieszenia biegu przedawnienia i dlatego można uznać, że przedmiotowe roszczenie od 1968 r. jest przedawnione.

W wyniku rozpatrzenia odwołania M. B., H. C., A. B., C. O., E. A. i B. J., decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2013 r. Organ odwoławczy stwierdził, że w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie prawa, nie ma wykształconego jednoznacznego stanowiska co do charakteru prawnego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Z jednej strony istnieją poglądy wskazujące na jego administracyjny charakter co do którego przepisy o przedawnieniu nie znajdują zastosowania, a z drugiej strony istnieje druga grupa orzeczeń sądowych reprezentujących stanowisko, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne. Według organu odwoławczego zasadne jest zastosowanie przepisów kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń. Źródłem powstania roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest zdarzenie uregulowane w prawie administracyjnym, jednak okoliczność, że jest ono przyznawane i można go dochodzić w postępowaniu administracyjnym, a nie przed sądami powszechnymi, nie zmienia jego cywilnoprawnego charakteru. Istnieje bowiem możliwość rozpoznawania spraw cywilnych przez inne organy, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Tak zaś stanowią postanowienia ustaw wywłaszczeniowych. Odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia jest rodzajem odpowiedzialności cywilnej o charakterze majątkowym, a z braku szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stosuje się wprost przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń zawarte w art. 117 i nast. Kc. Pomimo jego cywilnoprawnego charakteru z woli ustawodawcy o roszczeniu tym orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym, a realizację tego roszczenia, w tym waloryzacji odszkodowania należy dokonywać na podstawie przepisów prawa administracyjnego, poprzez wydanie stosownej decyzji w tym zakresie. Przepis art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami powierzył organom administracji publicznej orzekanie w przedmiocie waloryzowania wysokości ostatecznie ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Roszczenie o wypłatę odszkodowania jest więc typowym stosunkiem cywilnoprawnym. Roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia - zgodnie z ogólnymi regułami prawa cywilnego - przedawnia się z upływem 10 lat od dnia, w którym stało się wymagalne, tzn. od dnia, kiedy wierzyciel miał prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej wierzytelności (art. 118 w zw. z art. 120 § 1 Kc). Strona uprawniona (wierzyciel), nabywając wierzytelność, mogła bowiem żądać od strony zobowiązanej (dłużnika) zachowania się zgodnie z treścią obowiązku czyli świadczenia. Jeżeli więc ustawa wywłaszczeniowa lub inny przepis prawa administracyjnego nie stanowią o przedawnieniu lub wygaśnięciu omawianego roszczenia, ulega ono przedawnieniu na podstawie przepisów o przedawnieniu roszczeń zawartych w art. 117 – art. 127 Kc. Decyzja o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi podstawę nabycia wierzytelności przez wywłaszczonego, który może żądać od osoby zobowiązanej, Skarbu Państwa lub gminy, zapłaty sumy pieniężnej. Do wykonania takiego zobowiązania, również skutków jego niewykonania - ze względu na cywilnoprawny charakter roszczenia - mają zastosowanie przepisy art. 450 – art. 486 Kc z modyfikacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według tych modyfikacji (art. 132) zapłata odszkodowania następuje, według obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Poczynając od tego dnia rozpoczyna się bieg 10-letniego terminu o zapłatę odszkodowania. Termin przedawnienia biegnie od dnia wymagalności roszczenia, a roszczenie o odszkodowanie ustalone w drodze decyzji administracyjnej staje się wymagalne dopiero po ustaleniu i przyznaniu. W ocenie organu odwoławczego 10-letni bieg terminu przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania dla H. O., B. J. i W. B. rozpoczął się w 1957 r. W sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanek wskazujących, aby w okresie od 1957 r. do 1967 r. nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia oraz przesłanek do zawieszenia biegu przedawnienia i tym samym za prawidłowe należało uznać ustalenia szczegółowo przedstawione w decyzji organu pierwszej instancji. Według organu odwoławczego, cel i funkcja instytucji przedawnienia w kodeksie cywilnym sprowadzają się do usunięcia stanu niepewności prawnej w sytuacji, gdy uprawniony przez bardzo długi czas nie wykonuje swoich praw podmiotowych i nie realizuje przysługujących mu roszczeń. Przepisy te mają charakter dyscyplinujący strony stosunków prawnych; potencjalne zagrożenie skutkami przedawnienia ma na celu mobilizację wierzyciela do wykonania swojego prawa podmiotowego. Istota przedawnienia w świetle art. 117 § 1 Kc sprowadza się do tego, że po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu roszczenie przysługuje, może uchylić się od jego zaspokojenia. Dopuszczenie zaś możliwości realizowania roszczeń bez jakiegokolwiek ograniczenia w czasie prowadziłoby do sytuacji, w której strona pozostawałaby przez dziesiątki lat w niepewności co do swej sytuacji prawnej.

Uwzględniając skargę M. B., H. C., A. B., C. O., E. A. i B. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że dostrzegając rozbieżność poglądów wobec kwestii przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, organ odwoławczy opowiedział się za stanowiskiem, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, do którego zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń, ponieważ "brak jest argumentów przemawiających za traktowaniem takich roszczeń majątkowych w sposób uprzywilejowany". W ocenie Sądu pierwszej instancji, odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości jest instytucją "pogranicza", pozostającą na styku prawa prywatnego i publicznego: odpowiedzialność odszkodowawcza powstaje w związku z władczą, choć z założenia zgodną z prawem, ingerencją w cywilne prawo rzeczowe do nieruchomości. To władcze jednak działanie nie przesądza o charakterze powstałego po stronie skarżących roszczenia. Decyzja, którą ustalono odszkodowanie na rzecz osób pozbawianych własności nieruchomości, stanowi źródło stosunku o charakterze cywilnoprawnym. Zobowiązanym do spełnienia określonego świadczenia pieniężnego jest podmiot, na rzecz którego nieruchomość wywłaszczono, uprawnionym - były właściciel. Podmiot zobowiązany wypłacając odszkodowanie nie działa w ramach imperium, ale wypełnia obowiązek będący korelatem uprawnienia do odszkodowania. Nie jest w pozycji władczej wobec uprawnionego (wywłaszczonego), ale w pozycji równorzędnie zobowiązanego. To, że realizacja obowiązku następuje w wykonaniu decyzji administracyjnej nie świadczy o publicznoprawnym charakterze samego stosunku odszkodowawczego, jak i żądania uzyskania świadczenia w zamian za wywłaszczone prawo. Prawo do uzyskania ustalonego decyzją odszkodowania jest prawem podmiotowym o charakterze cywilnym. To ta równorzędność podmiotów opisywanego stosunku, a nie jego "wtórność" w stosunku do samego wywłaszczenia, decyduje o jego charakterze. Sąd pierwszej instancji nie podzielił wyrażanego w orzeczeniach sądów administracyjnych poglądu, że odszkodowanie, będące nieodłącznym elementem wywłaszczenia jako instytucji publicznoprawnej, znajduje podstawę w stosunku publicznoprawnym i w związku z tym ma charakter roszczenia publicznoprawnego. To, że odszkodowanie pozostaje w związku wynikowym z wywłaszczeniem, a jego ustalenie jest skutkiem przymusowego odebrania lub ograniczenia prawa rzeczowego do nieruchomości, nie przesądza o charakterze samego roszczenia. Roszczenie to w istocie wywodzi się ze wzajemnego zobowiązania dwóch podmiotów, z których jeden doznał uszczerbku w majątku (na skutek legalnego działania administracji publicznej), a drugi jest zobowiązany do jego wyrównania w granicach ustawowych. Dla powyższej oceny bez znaczenia pozostaje to, że ustawa przewiduje administracyjną drogę realizacji uprawnień odszkodowawczych. Zaliczenie opisywanego roszczenia do roszczeń o charakterze cywilnym nie oznacza jednak automatycznie zaliczenia go do roszczeń ulegających przedawnieniu według reguł prawa cywilnego.

Regulowane art. 117 i nast. Kc przedawnienie zostało przewidziane dla sytuacji, gdy wierzyciel dysponuje konkretnymi środkami prawnymi, których zastosowanie może bezpośrednio doprowadzić do wyegzekwowania od dłużnika określonego obowiązku. W tych sytuacjach swą aktywnością w korzystaniu z przysługujących uprawnień wierzyciel może więc przeciwdziałać skutkom upływu czasu. W razie zaś upływu terminu przedawnienia roszczenie wierzyciela nie wygasa i – przy braku stosownej obrony dłużnika (w postaci podniesienia zarzutu przedawnienia, lub powództwa przeciwegzekucyjnego) - może być zaspokojone bez możliwości żądania jego zwrotu jako bezpodstawnego.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnych szczególnych regulacji odnoszących się do realizacji roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, zastosowanie zatem w tej mierze mają reguły prawa administracyjnego. Istnieją więc zasadnicze różnice pomiędzy dochodzeniem roszczeń ze stosunku odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia, a dochodzeniem klasycznych roszczeń cywilnych. Ta okoliczność musi mieć wpływ na ocenę, czy zaspokojenie roszczenia, które zostało ustalone decyzją administracyjną, może zależeć od upływu czasu. Na pytanie to odpowiedzieć należy przecząco zasadniczo z tego powodu, że uprawnionemu do odszkodowania nie przysługują środki służące bezpośredniemu wymuszeniu realizacji obowiązku zapłaty odszkodowania. W świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uprawniony do odszkodowania nie posiada przymiotu wierzyciela mogącego żądać wszczęcia egzekucji, bowiem upoważnionym do tego jest organ ustalający odszkodowanie. W tej sytuacji, w braku odpowiedniej regulacji prawnej, nie jest możliwe pozbawienie uprawnionego możliwości zaspokojenia ustalonego decyzją roszczenia w związku z upływem czasu. Skoro zaś roszczenie o wypłatę przyznanego decyzją odszkodowania nie wygasło i nie uległo przedawnieniu, to odszkodowanie to podlega waloryzacji na zasadach określonych w art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjmując odmienną ocenę, organy naruszyły wskazany przepis prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą postępowanie wyjaśniające i podejmą rozstrzygnięcie z pominięciem tezy o przedawnieniu roszczenia skarżących.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/14, Wojewoda Małopolski zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270, z późn. zm.), przez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że skoro roszczenie o wypłatę przyznanego decyzją odszkodowania uległo przedawnieniu i wygasło to odszkodowanie to nie podlega waloryzacji na zasadach określonych tym przepisem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano dotychczasowy tok postępowania wskazując, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym uznaje się, iż roszczenie o wypłatę ustalonego w decyzji administracyjnej odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ma charakter cywilnoprawnego roszczenia majątkowego, co oznacza, że jest przedmiotem przedawnienia i podlega wprost działaniu art. 117 – art. 125 Kc. Roszczenie o wypłatę odszkodowania jest więc typowym stosunkiem cywilnoprawnym. Roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia - zgodnie z ogólnymi regułami prawa cywilnego - przedawnia się natomiast z upływem 10 lat od dnia, w którym stało się wymagalne, tzn. od dnia, kiedy wierzyciel miał prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności (art. 118 w zw. z art. 120 § 1 Kc). Strona uprawniona (wierzyciel) nabywając wierzytelność mogła bowiem żądać od strony zobowiązanej (dłużnika) zachowania się zgodnego z treścią obowiązku czyli świadczenia. W świetle tego, jeżeli ustawa o wywłaszczeniu lub inny przepis prawa administracyjnego nie stanowią o przedawnieniu lub wygaśnięciu omawianego roszczenia ulega ono przedawnieniu (wprost) na podstawie przepisów o przedawnieniu roszczeń zawartych w art. 117 - 127 Kc. Oznacza to, że decyzja o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi podstawę nabycia wierzytelności przez wywłaszczonego, który może żądać od strony zobowiązanej, Skarbu Państwa lub gminy, zapłaty sumy pieniężnej (o ile nie żąda lub nie ma możliwości przyznania mu nieruchomości zamiennej). Do wykonania takiego zobowiązania, jak również skutków jego niewykonania – ze względu na cywilnoprawny charakter roszczenia (jak to już wyżej wskazano) - mają zastosowanie przepisy art. 450 - 486 Kc z modyfikacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według tych modyfikacji (art. 132 powołanej ustawy), zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Poczynając od tego dnia rozpoczyna się bieg 10-letniego terminu o zapłatę odszkodowania. Oznacza to, że jeżeli w tym terminie roszczenie nie zostanie wyegzekwowane, dłużnik (Skarb Państwa albo gmina) mogą uchylić się od jego zaspokojenia chyba, że nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia lub zawieszenie biegu tego terminu, tak jak to regulują powołane przepisy prawa cywilnego. Termin przedawnienia biegnie od dnia wymagalności roszczenia, a roszczenie o odszkodowanie ustalone w drodze decyzji administracyjnej staje się wymagalne dopiero po jego ustaleniu i przyznaniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. , H. C., A. B. , C. O., E. A. i B. J. wnieśli o jej oddalenie podnosząc argumentację mającą podważać zasadność zarzutu kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm. – dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny.

Przedmiotem sporu jest w istocie ocena, czy roszczenie o wypłatę odszkodowania ustalonego w przeszłości trzema orzeczeniami administracyjnymi z dnia [...] marca 1956 r., Nr [...], wydanymi przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], uległo przedawnieniu, czy też osoby uprawnione nadal mogą dochodzić wypłaty ustalonego w tych orzeczeniach odszkodowania.

W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, że odszkodowania zostały ustalone przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w drodze orzeczeń administracyjnych za wywłaszczenie nieruchomości. Orzeczenia te wydane zostały na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Przepisy tego dekretu, jak również przepisy kolejnych aktów prawnych dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania, nie przewidywały wygaśnięcia albo przedawnienia wypłaty odszkodowań już ustalonych orzeczeniami administracyjnymi wydanymi na podstawie powołanego dekretu. W art. 39 ust. 1 tego dekretu wskazano jedynie, że roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Oznacza to, że ustawodawca w wyraźny sposób wskazał tylko na przedawnienie roszczenia odszkodowawczego, a nie na przedawnienie wypłaty ustalonego już odszkodowania.

W art. 38 ust. 2 omawianego dekretu ustawodawca przewidział także szczególny tryb zwolnienia się ze zobowiązania wypłaty odszkodowania do rąk osoby uprawnionej poprzez złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, ale tylko w sytuacji wyraźnie przez ustawodawcę określonej. Podobne rozwiązania prawne, dotyczące zwolnienia się ze zobowiązania wypłaty odszkodowania do rąk osoby uprawnionej poprzez złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, określone zostały w kolejnych aktach prawnych normujących ustalanie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Takie rozwiązanie zostało określone także w art. 133 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Reasumując, w rozpatrywanej sprawie wnioskodawcy domagają się wypłaty odszkodowania. Skoro jednak odszkodowanie to zostało już w przeszłości ustalone stosownym aktem administracyjnym, to żądanie to należy uznać za żądanie wykonania wydanego w przeszłości orzeczenia administracyjnego o ustaleniu odszkodowania.

Przepisy ówcześnie obowiązującego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, jak i przepisy współcześnie obowiązujące nie przewidują przedawnienia wykonania decyzji administracyjnej o ustaleniu odszkodowania. Tak, jak bowiem nie budzi wątpliwości brak przedawnienia wykonania obecnie, wydanych w przeszłości, ostatecznych orzeczeń administracyjnych o wywłaszczeniu nieruchomości, tak samo nie ma podstaw do uznania, aby ulegało przedawnieniu wykonanie orzeczeń administracyjnych o ustaleniu odszkodowania za to wywłaszczenie.

Dopóki więc decyzja administracyjna pozostaje w obrocie prawnym, dopóty podlega ona wykonaniu, skoro przepisy prawa administracyjnego i procedury administracyjnej, w tym procedury egzekucyjnej w administracji, nie stanowią o zaniechaniu wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej w omawianym zakresie. Wszelkie obowiązki, nałożone decyzją administracyjną, podlegają bowiem wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis prawa stanowi inaczej (por. wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1118/97).

Rozważania organów administracji w niniejszej sprawie o przedawnieniu roszczeń odszkodowawczych nie mają więc znaczenia, skoro przedmiotem postępowania nie jest jego ustalenie lub przyznanie prawa do odszkodowania, lecz jedynie wykonanie wydanego już w przeszłości orzeczenia administracyjnego, w którym ustalono to odszkodowanie. W związku z tym za aktualne należy przyjąć wskazania Sądu pierwszej instancji o konieczności wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu, czy doszło już w przeszłości do wykonania, w jakiejkolwiek formie przewidzianej prawem, orzeczeń o ustaleniu odszkodowania, czy też orzeczenia te należy dopiero wykonać.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.