Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 307/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. c, art. 176, art. 183 par. 1, art. 188.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 26 c, art. 26 c ust. 1 pkt 1 i 2, art. 26 c ust. 1 a, art. 26 c ust. 1.
journal: Dz.U. 1997 nr 123 poz 776
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
article: art. 2, art 32 ust. 1, art. 69.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Joanna Kabat – Rembelska Jan Kacprzak (spr.) Protokolant Marta Gorajek po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. C. Spółki z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 68/07 w sprawie ze skargi W. C. Spółki z o.o. we W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania za obie instancje na rzecz W. C. Spółki z o.o. we W..


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 68/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę W. C. Spółki z o.o. we W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia miesięcznej informacji oraz wniosku o wypłatę dofinansowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy:

Spółka W. C. w dniu [...] maja 2006 r. złożyła do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w W. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia w Systemie Obsługi Dofinansowań SOD-PFRON dokumentów INF-D za okres kwiecień 2006 r. oraz wniosku Wn-D za marzec/kwiecień 2006 r., wskazując, iż w wyniku awarii serwera głównego, która nastąpiła w dniu [...] maja 2006 r., spółka nie miała możliwości przekazania danych niezbędnych dla systemu SOD-PFRON.

Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w W. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych (INF-D) za okres kwiecień 2006 r. oraz wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące (Wn-D) za okres marzec/kwiecień 2006 r.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...], wydaną w wyniku odwołania Spółki W. C., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu PFRON.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż strona skarżąca nie złożyła za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań (SOD) miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności (INF-D) za kwiecień 2006 r. oraz wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania (Wn-D) za marzec/kwiecień 2006 r. w przewidzianym ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) − zwanej dalej ustawą o rehabilitacji zawodowej − terminie, tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego informacja dotyczy. Organ wskazał również, iż miesięczna informacja o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności za kwiecień 2006 r. została przekazana do Funduszu za pośrednictwem SOD w dniu [...] maja 2006 r.

Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, iż terminy wskazane w art. 26 c ust 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej mają charakter materialnoprawny. Terminem takim jest wynikający z przepisów prawa okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie się praw lub obowiązków w ramach administracyjnego stosunku materialnoprawnego. Niedotrzymanie przez stronę terminu bądź formy przesyłu danych oznacza, iż nie dopełniono wymogów formalnoprawnych, co w konsekwencji wywołuje skutek polegający na nienabyciu praw lub obowiązków.

Organ odwoławczy wskazał, iż art. 26 c ust 1 i 2 powyższej ustawy określa zakres danych ujmowanych w ewidencji, zawierający wymóg, aby pracodawca składał informacje o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego informacja dotyczy oraz by składał wnioski o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącach, których wniosek dotyczy. Organ podkreślił, że 20 dzień miesiąca jest ostatnim dniem, w którym może nastąpić złożenie przedmiotowych dokumentów. Niezłożenie w ustawowym terminie wniosku skutkuje wygaśnięciem prawa do dofinansowania, bowiem możliwość otrzymania dofinansowania – jego wypłata przez Fundusz, uzależniona jest od łącznego spełnienia warunku złożenia zarówno informacji, jak i wniosku w ustawowo wymaganych dla nich terminach. Zdaniem organu odwoławczego terminy określone w powołanym powyżej przepisie ustawy o rehabilitacji zawodowej, maja charakter materialny i nie może mieć do nich zastosowania art. 58 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, iż strona nie złożyła w ustawowym terminie, tj. do dnia 20 maja 2006 r., miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności za kwiecień 2006 r. oraz wniosku Wn-D za okres marzec/kwiecień 2006 r., a zatem uchybienie terminu, z uwagi na jego charakter, skutkować musiało odmową wypłaty dofinansowania za wskazane okresy, bez względu na przyczyny jego uchybienia.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż przedstawione przez stronę skarżącą argumenty w piśmie z dnia [...] maja 2006 r., wskazujące na niedotrzymanie terminu z powodu awarii systemu komputerowego w dniach [...]–[...] maja 2006 r. nie mogą stanowić podstawy od uznania terminu do złożenia informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniach i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych INF-D za miesiąc kwiecień 2006 r. za zachowany, gdyż strona powinna przewidzieć awaryjność urządzeń technicznych i zabezpieczyć się przed ryzykiem w takich przypadkach.

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że skoro strona nie dotrzymała materialnoprawnego terminu do złożenia miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności za kwiecień 2006 r. oraz wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za okres marzec/kwiecień 2006 r., a przez to niedopełniała wymogów formalnoprawnych, w konsekwencji uniemożliwiła przedstawienie przez Fundusz pracodawcy informacji o wysokości salda przysługującego dofinansowania wraz z informacją o jego uzgodnieniu lub też przeprowadzenia procesu uzgodnienia wysokości kwoty przysługującego dofinansowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę Spółki, podzielił pogląd Ministra Pracy i Polityki Społecznej, iż wskazane w art. 26 c ust 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej terminy mają charakter materialny i nie może do nich znaleźć zastosowania instytucja przywrócenia terminu określona w art. 58 k.p.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego charakter terminu materialnoprawnego nie wynika z literalnego brzmienia przepisu, lecz z jego usytuowania w systemie prawa. Wojewódzki Sąd wskazał, iż terminem o charakterze materialnym jest termin, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie się praw lub obowiązków strony administracyjnego stosunku materialnoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, że w niniejszej sprawie uprawnieniem jest dofinansowanie do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych, ujętych w terminie wskazanym w ustawie i w ewidencji Funduszu na podstawie miesięcznych informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności. Uchybienie terminu do złożenia tej informacji powoduje, że pracodawca nie nabywa uprawnień w postaci dofinansowania do wynagrodzeń tych osób niepełnosprawnych, których dotyczy złożona po terminie informacja.

Wskazując na wyrok z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1828/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż potwierdzony został materialnoprawny charakter terminu złożenia miesięcznych informacji, o których mowa w art. 26 c ust 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej przy jednoczesnym uznaniu, że do tego terminu nie ma zastosowania przepis art. 58 k.p.a., bowiem wskazany przepis dotyczy wyłącznie terminów procesowych i ma na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych wynikłych w następstwie uchybienia terminowi procesowemu.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, iż możliwe jest przywrócenie terminu prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1252/97 wskazał, że możliwe jest przywrócenie terminu prawa materialnego, w szczególności gdy możliwość przywrócenia tego terminu przewidują przepisy określające dany termin. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż w powyższym wyroku Sąd nie określił warunków możliwości przywrócenia terminu w treści przepisów prawa materialnego określających dany termin w postaci "wyjątkowości" danej sytuacji o charakterze incydentalnym, związanych z zaistnieniem okoliczności pozostających poza wpływem zainteresowanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż ustawodawca w żadnym z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej nie przewidział możliwości dokonania przez organ zmiany terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania. Również rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 232, poz. 2330 ze zm.), wprowadzające możliwość przywrócenia terminów do dokonania czynności procesowych, nie przewiduje przywrócenia ustawowego terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 26 c ust 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również na uchwałę z dnia 14 października 1996 r., OPK 19/96, w której Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż złożenie wniosku po upływie terminu o charakterze materialnoprawnym stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a w takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe, gdyż niezłożenie wniosku o wypłatę dofinansowania w terminie określonym ustawą o rehabilitacji zawodowej uniemożliwiało przedstawienie przez Fundusz pracodawcy informacji o wysokości salda przysługującego dofinansowania wraz z informacją o jego uzgodnieniu lub też przeprowadzenie procesu uzgodnienia wysokości kwoty przysługującego dofinansowania. W związku z uchybieniem terminowi do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania, postępowanie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia dokumentu INF-D za kwiecień 2006 r. również, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należało uznać za bezprzedmiotowe.

Skargą kasacyjną Spółka W. C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła wyrokowi:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) − zwanej dalej p.p.s.a. – i art. 26 c ustawy o rehabilitacji zawodowej przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca nie dochowała terminu określonego w ust 1 pkt 1 i 2 powołanego przepisu, mimo wykazania, że przesłanie określonych w tych przepisach danych było niemożliwe z uwagi na awarię systemu łączności w siedzibie skarżącej spółki,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Nie może zostać uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sformułowany w sposób ogólnikowy, że naruszenie to polega na przyjęciu, że nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowany zarzut jest zarzutem pustym, gdyż nie wskazuje przepisów postępowania, jakie miał naruszyć Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. Nie odpowiada to wymaganiom dla skuteczności skargi kasacyjnej w określonym zakresie, przewidzianym w art. 176 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej i orzeka w ich granicach (poza wyjątkiem nieważności postępowania, którą bierze z urzędu pod rozwagę, co w rozpatrywanej sprawie nie występuje).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej jedynie wynika, że zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrując się w działaniach organów administracji "naruszenia szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisów art. 7 i 9 tej ustawy, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.", co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest to zarzut zasadny, gdyż wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione, nie były i nie są bowiem kwestionowane okoliczności co do przyczyny uchybienia terminu, tj. że była nią awaria systemu komputerowego oraz co do daty powstania tej awarii, czasokresu jej trwania i daty usunięcia.

Z tego względu skarga kasacyjna w istocie oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego − błędnej wykładni art. 26 c ustawy o rehabilitacji zawodowej, polegającej na uznaniu, że skarżący nie dochował terminu określonego w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, mimo wykazania, że było to niemożliwe z uwagi na awarię systemu łączności w siedzibie skarżącej.

Ten zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za zasadny.

Na wstępie podkreślić należy, że zagadnienie charakteru terminów określonych w art. 26 c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej oraz skutków jego uchybienia a także jego przywracalności czy nieuwzględnienia jego przekroczenia, budziło wątpliwości i kontrowersje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyroki WSA w W. z dnia: 16 września 2005 r., III SA/Wa 1828/05 – Lex nr 181012; 4 października 2005 r., III SA/Wa 1664/05 – Lex nr 183807; 5 października 2005 r., III SA/Wa 1625/05 – Lex nr 183769; 27 października 2005 r., III SA/Wa 1663/05 – Lex nr 183805; 21 grudnia 2005 r., III SA/Wa 1747/05 – Lex nr 188436; 10 stycznia 2006 r., III SA/Wa 2772/06 – Lex nr 219313; 10 lutego 2006 r., III SA/Wa 2837/05 – M. Spół. 2006/5/45; 23 lutego 2006 r., III SA/Wa 2994/05 – Lex nr 220003 oraz wyroki NSA z dnia: 26 stycznia 2006 r., II GSK 327/05 – Lex nr 194408; 30 marca 2006 r., II GSK 401/05 – Lex nr 197607).

Poważne wątpliwości w tym zakresie spowodowały, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 marca 2006 r. w sprawie II GSK 395/05 (Lex nr 201541) wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem co do zgodności przepisów art. 26 c ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 1a w zw. z art. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP. W tym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do stanowiska, że wprawdzie termin określony w art. 26 c ust. 1 pkt 1 i 2 jest terminem prawa materialnego, to przepisy te w zakresie w jakim ograniczają możliwość złożenia odnośnych miesięcznych informacji oraz odnośnego wniosku tylko do formy elektronicznej, bez zapewnienia innego sposobu dokonania tych czynności, w sytuacji gdy skorzystanie z drogi transmisji danych stało się obiektywnie niemożliwe lub istotnie utrudnione, nie są zgodne z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu powyższego pytania prawnego w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt P 25/06, ogłoszonym w Dz. U. z dnia 12 lutego 2007 r. orzekł, że art. 26 c ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 1a i ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej w zakresie, w jakim ogranicza możliwość złożenia odnośnych miesięcznych informacji i odnośnego wniosku tylko do formy transmisji danych w formie dokumentu elektronicznego, bez zapewnienia innego sposobu dokonania tych czynności, w sytuacji gdy skorzystanie z tej drogi transmisji danych stało się obiektywnie niemożliwe lub istotnie utrudnione, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz z art. 69 Konstytucji RP.

Zaskarżony w rozpoznawanej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydany w dniu 4 kwietnia 2007 r. bez uwzględnienia i odniesienia się do powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisów będących zasadniczą podstawą wydania zaskarżonych decyzji administracyjnych, naruszył zatem art. 26 c ust 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej przez błędną jego wykładnię, przyjmującą niedopuszczalność nieuwzględnienia upływu odnośnego terminu, w sytuacji gdy przesłanie odnośnych informacji i wniosków w jedynej przewidzianej ustawowo formie elektronicznej było w tym terminie obiektywnie niemożliwe lub istotnie utrudnione.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego za zasadny, orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchyleniu zarówno zaskarżonego wyroku, jak i zaskarżonych decyzji organów administracji obu instancji.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji uwzględnią prawidłową wykładnię art. 26 c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, wynikającą ze stwierdzonego przez Trybunał Konstytucyjny zakresu niekonstytucyjności tego przepisu, a mianowicie, że ustawowy brak innej niż elektroniczna drogi do składania odnośnych informacji i wniosków nie może prowadzić do uznania za nieterminowe ich złożenie, w sytuacji gdy skorzystanie z tej jedynej formy przekazywania danych i przesyłania wniosków stało się z przyczyn obiektywnych niemożliwe lub znacznie utrudnione.

Z powodu uwzględnienia zarówno skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i skargi na decyzje organów administracji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania za obie instancje sądowe na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.