Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1519/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 140aa ust. 4 pkt 1, art. 2 pkt 35a, akt.41
journal: Dz.U. 2021 poz 450
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2575/17 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) uchyla decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) nr (...), 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz (...) 3475 (trzy tysiące czterysta siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2575/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (...) (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu (...) w momencie wjazdu na terminal graniczny w K. funkcjonariusze Lubelskiego Urzędu Celno - Skarbowego zatrzymali pojazd członowy składający się z trzyosiowego ciągnika samochodowego marki Man o nr. rej. (...) oraz czteroosiowej naczepy ciężarowej marki Nooteboom o nr. rej. (..). Pojazdem członowym kierował (...), który wykonywał przejazd z elementem kotła (ładunek niepodzielny) w imieniu (...) prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: (...) na trasie Polska - Białoruś. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm:

- nacisk podwójnej osi napędowej ciągnika samochodowego – 19,9 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 0,9 t (ok. 4,7 % dopuszczalnej wartości),

- rzeczywista masa całkowita pojazdu członowego - 64,9 t - przekroczenie dmc o 24,9 t (62,25% dopuszczalnej wartości),

- długość pojazdu członowego - 25,3 m (po odjęciu błędu w wysokości 1%) - przekroczenie dopuszczalnej długości o 8,8 m (ok. 53,3% dopuszczalnej wartości).

Miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia (...) r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych (...) i (...). Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu z datą ważności odpowiednio do dnia: 31 marca 2019 r. i 31 lipca 2017 r. Natomiast pomiaru długości dokonano za pomocą przymiaru wstęgowego o nr ITD 67, który w dniu kontroli legitymował się ważnym świadectwem legalizacji ponownej wydanym przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Szczecinie z datą ważności do dnia 31 grudnia 2021 r. Powyższe dokumenty zostały okazane kontrolowanemu przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli nr (...) z dnia (...) r. Mając na uwadze wyniki pomiarów, wielkości procentowe przekroczeń dopuszczalnych norm organ stwierdził, że kontrolowany pojazd odpowiadał parametrom, na które kierowca winien posiadać zezwolenie kategorii VII.

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania (...) utrzymał w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Organ odwoławczy wskazał, że w protokole kontroli błędnie wskazano wartość przekroczenia dopuszczalnej długości kontrolowanego pojazdu członowego po odjęciu 1% błędu, jako "9.1 m" zamiast "8.8 m". Ponadto w decyzji organu I instancji podano długość pojazdu bez odjęcia błędu pomiaru. Powyższe nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Organ przytoczył treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, wyjaśnił kryteria, którymi kieruje się ustalając kategorię zezwolenia, którym powinna legitymować się strona postępowania, szeroko omówił sposób rozumienia pojęć - "ładunek sypki" oraz "drewno" a także definicji "należytej staranności" i "braku wpływu" , powołując na poparcie swojej argumentacji stosowne orzecznictwo.

Następnie organ odniósł się do argumentów strony podniesionych w odwołaniu, uznając je za bezzasadne.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji I oraz II instancji w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i szczegółowo uzasadnił podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

W piśmie procesowym z dnia 30 marca 2018 r. skarżący wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego – przesłanie i dołączenie do akt sprawy za pośrednictwem organu decyzji administracyjnej o sygn. (...) z dnia (...) gdzie poddany kontroli został niemiecki przewoźnik (...) z siedzibą (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w działaniu organów wydających decyzje Sąd I instancji nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowaniu do jego oceny przepisów prawa.

Sąd I instancji wskazał, że wiarygodnym i rzeczywistym obrazem parametrów zatrzymanego zespołu pojazdu jest pomiar dokonany w toku kontroli drogowej, na zalegalizowanych urządzeniach pomiarowych, w miejscu ważenia legitymującym się dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków, masy i długości pojazdów. Tylko taki tryb kontroli parametrów pozwala stwierdzić nienormatywność kontrolowanego pojazdu w chwili jego zatrzymania. Zatem Inspektorzy Transportu Drogowego weryfikują stan faktyczny zastany w chwili kontroli drogowej, używając wyłącznie urządzeń o ważnej legalizacji. Mając to na uwadze Sąd I instancji uznał, na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, że kontrola drogowa, w toku, której dokonano pomiarów pojazdu, została przeprowadzona sposób prawidłowy, odczytu wskazań dokonano w obecności kierowcy, który został poinformowany o zasadach kontroli oraz o przysługujących mu uprawnieniach, miejsce, w którym dokonano kontroli legitymuje się odpowiednim dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów. Sąd I instancji uznał, że pomiary dokonywane za pomocą wag SAW 10C są wiarygodne zarówno w odniesieniu do wyznaczenia nacisku na oś pojazdu pojazdów wyposażonych w większą liczbę osi niż 3, a jak i do wyznaczenia masy całkowitej pojazdu. Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do zdatności użytych do pomiaru wag.

Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu, że skarżący nie przedstawił dowodów wskazujących, iż dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miał wpływu na powstanie naruszenia.

W ocenie Sądu I instancji, organ administracji szeroko odniósł się do okoliczności wyłączających odpowiedzialność przewoźnika i wyjaśnił, jak należy rozumieć dochowanie należytej staranności i brak wpływu na powstanie naruszenia. Zdaniem Sądu I instancji argumenty organu w tym zakresie nie można uznać za chybione lub nieprawidłowo wskazane. Oceniając należytą staranność podmiotu profesjonalnie zajmującego się wykonywaniem przewozów należy mieć na uwadze wyższe wymagania, które związane są z zawodowym charakterem tej działalności. Przewoźnik musi mieć świadomość obowiązków, jakie nakładają na niego przepisy prawa. Jakakolwiek niewiedza w tym zakresie stanowi okoliczność obciążającą przewoźnika i wyłącza możliwość zastosowania umorzenia, o którym mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. Nr 10, poz. 18, dalej cyt., jako: p.r.d.). W ocenie Sądu I instancji skarżący nie przedstawił w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ani okoliczności, ani tym bardziej dowodów, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji oddalił wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu wskazanego w piśmie procesowym.

Sąd I instancji stwierdził, że decyzje organów obu instancji nie naruszają unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niczym nieuzasadnione przyjęcie przez organy kontroli a następnie całkowicie pominięte przez Sąd I instancji, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że zespół pojazdów wyposażony był w osie skrętne i w związku z tym błędne ustalenie przy posiadanym (ważnym) zezwoleniu kategorii VI, że dopuszczalna długość kontrolowanego zespołu pojazdów nie może przekroczyć 23m - gdzie w przypadku osi skrętnych wynosi 30m;

2. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez WSA, że organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych kwalifikując przewóz ładunku, jako podzielnego w odniesieniu do przedstawionych dowodów przez skarżącego potwierdzających przewóz ładunku niepodzielnego i uznanie tego faktu, jako spełnienie wymagań posiadania na czas przewozu ładunku zezwolenia kat VII; skarżący w toku postępowania wykazał, że niewłaściwie określono kategorię zezwolenia wobec bezspornego transportu ładunku niepodzielnego i posiadaniu na okoliczność transportu zezwolenia kategorii VI; w ocenie skarżącego ma to zasadnicze znaczenie dla sprawy; WSA nie rozpoznał podnoszonego argumentu przez skarżącego;

3. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niezasadnym i wadliwym ustaleniu kary pieniężnej bez analizy całości materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz odrzucenie przez WSA dowodu w postaci dokumentu (decyzji o nr (...) z dnia (...) r.) o jaki wnioskował skarżący, gdzie zapoznanie się z jej treścią było niezbędne dla poznania metod postępowania organów kontroli w podobnym przypadku, a dopiero potem do orzeczenia w przedmiotowym zakresie.

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP przez stosowanie "wybiórczych procedur" w postępowaniu administracyjnym, co jest zaprzeczeniem zasady nakazującej organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

- naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

1. art. 2 ust 35a p.r.d. w zw. z art. 41 ust. 1 - 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a, § 5 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 57 ust. 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015 r. poz. 305, z późn. zm.; rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r.), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu w niniejszej sprawie gdzie dla wyznaczenia wartości nacisków pojedynczej osi nie napędowej lub osi wielokrotnej (podwójnej napędowej) nie jest dozwolone sięganie do regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r.;

2. art. 2 pkt 35a w związku z art. 64 ust. 1, art. 140aa ust 1, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d. przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym i wadliwym przyjęciu, że w toku kontroli udowodniono w sposób bezsporny fakt przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi napędowej oraz rzeczywistej masy całkowitej;

3. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie polegające na bezpodstawnym (niemającym oparcia w przepisach prawa) przyjęciu sposobu interpretacji wyników pomiaru nacisku osi i masy całkowitej.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z dnia 2 lipca 2021 r.

Skarga kasacyjna została uwzględniona, przy czym nie wszystkie podniesione zarzuty mają uzasadnione podstawy.

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję GITD utrzymującą w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, nakładającą na skarżącego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym o długości, masie całkowitej i naciskach osi odpowiadających zezwoleniu kategorii VII, bez takiego zezwolenia. Organy obu instancji ustaliły, a WSA ustalenia te uznał za prawidłowe, że pojazd członowy był pojazdem nienormatywnym, ze względu na przekroczenie dopuszczalnych parametrów: długości, masy całkowitej pojazdu oraz nacisku podwójnej osi napędowej ciągnika.

Skarżący zakwestionował prawidłowość uznania pojazdu za nienormatywny w zakresie ustalenia masy całkowitej pojazdu oraz jego długości, zarzucając, że ustalenia te zostały dokonane z naruszeniem przepisów art. 7, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Zarzucił również, że uznanie pojazdu za nienormatywny nastąpiło w wyniku błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 2 pkt 35a p.r.d. i art. 41 u.d.p. w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a), § 5 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 57 ust. 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z 31 grudnia 2002 r., którego to naruszenia przepisów upatruje w uznaniu za nienormatywne przekroczenia nacisku podwójnej osi napędowej, w sytuacji gdy art. 41 ust. 1 mówi o "nacisku pojedynczej osi napędowej".

Zarzucając naruszenie przepisów k.p.a. skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia masy całkowitej pojazdu. Podnosi, że stan faktyczny sprawy w odniesieniu do tego parametru został oparty na wynikach pomiarów dokonanych przyrządem niezgodnie z warunkami jego stosowania, ponieważ wagi typu SAW 10C/II, którymi dokonano ważenia pojazdu są przeznaczone do wyznaczenia obciążenia koła lub osi pojazdu, nie są natomiast przeznaczone do wyznaczania rzeczywistej masy całkowitej pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny zarzut ten uznał za uzasadniony.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że rzeczywista masa pojazdu wraz z ładunkiem została ustalona przy pomocy dwóch wag typu SAW 10C/II. Instrukcja obsługi wag SAW i Świadectwo Homologacji, które organ dołączył do akt sprawy nie są dostatecznymi dowodami pozwalającymi uznać, że możliwe i prawidłowe jest ustalenie masy całkowitej wieloosiowego pojazdu przy pomocy jednej pary wag typu SAW 10C/II, co miało miejsce w rozpoznanej sprawie. Ze Świadectwa Homologacji wynika, że waga nieautomatyczna SAW 10C/II służy jedynie do pomiaru nacisków kół i osi (w układzie dwóch połączonych wag). Urządzenie to nie posiada homologacji na dokonywanie pomiarów masy całkowitej pojazdów wieloosiowych poprzez sumowanie wyników pomiarów. Ponadto ze znajdującej się w aktach sprawy, pochodzącej od producenta, Instrukcji obsługi wag SAW 10C/II wynika, że wagi te służą do pomiaru obciążenia kół, a po połączeniu dwóch wag, do pomiaru obciążenia osi. Producent przewiduje ważenie pojazdów dwu lub trzyosiowych przy pomocy 4 lub 6 wag w jednej procedurze ważenia. Punkt 2.5 Instrukcji zawiera rysunki wyjaśniające sposób ustawienia wag, producent przewiduje ważenie pojazdów dwuosiowych oraz trzyosiowych przy pomocy dwóch wag, przy ważeniu odpowiednio dwukrotnym lub trzykrotnym. Z rysunku nie wynika, że przy użyciu stanowiska składającego się z dwóch wag, producent przewiduje ważenie pojazdów mających 4 lub więcej osi. Jak wynika z ilustracji producent przewiduje ważenie pojazdów o większej ilości osi przy użyciu zespołów trzech lub czterech par wag.

Jak wynika z powyższego, ani świadectwo homologacji, ani Instrukcja obsługi wag SAW 10C/II nie określają w sposób jednoznaczny, że przy pomocy stanowiska z jedną parą wag można ważyć pojazdy o liczbie osi większej niż trzy, ani też, że przy użyciu wskazanych wag można ustalać masę całkowitą ważonego pojazdu.

W ocenie NSA organy nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, że użyta do pomiarów w trakcie kontroli para wag typu SAW 10C/II mogła być zastosowana zarówno do określenia masy całkowitej. Wątpliwość w tym zakresie jest oczywista, bo ze świadectwa homologacji nie wynika, aby do określenia masy całkowitej pojazdów można było stosować wagi SAW 10C/II. Problemem dla sprawy istotnym, a więc dla oceny legalności działania organów, nie jest to, że posługiwały się one nielegalnymi urządzeniami, ale to, że legalne urządzenia zostały wykorzystane w sposób niezgodny z prawem, bo dokonano nimi ważenia pojazdu, który nie został przewidziany do ważenia z wykorzystaniem określonej liczby urządzeń.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania zawartego w punkcie 3 skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., upatrując jego naruszenia w nieprzeprowadzeniu dowodu z dokumentu zawnioskowanego w piśmie procesowym.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Jak wyżej wskazano, w postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Przepis artykuł 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie zmierza stanowisko skarżącego kasacyjnie. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego" (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu Sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego, jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd I instancji postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których nie dokonały organy, zatem zarzut należało uznać za nietrafny.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał również zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 2 pkt 35a p.r.d., oraz art. 41 u.d.p., którego to naruszenia przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w uznaniu za nienormatywne przekroczenia nacisku podwójnej osi napędowej, w sytuacji gdy art. 41 ust. 1 mówi o "nacisku pojedynczej osi napędowej".

Skarżący kasacyjnie podnosi, że ustawa o drogach publicznych określając jedynie maksymalne dopuszczalne naciski osi pojedynczych (art. 41 u.d.p.), nie zawiera ograniczeń nacisków osi wielokrotnych (m.in. podwójnych), co jego zdaniem oznacza, że zarówno w dniu dokonania kontroli drogowej, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, brak było w przepisach p.r.d.

Zdaniem składu orzekającego brzmienie przepisu art. 41 ust. 1 u.d.p., stanowiącego, że po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 powyższego przepisu ustawy, nie oznacza, iż nienormatywne mogą być pojazdy tylko o pojedynczej osi napędowej. Kwestia ta wielokrotnie była już wyjaśniana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki z dnia: 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1004/18; 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 651/18; 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 16/20; 28 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 2868/17; 9 lipca 2019 r. sygn. akt II GSK 1093/17; 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 1703/17; 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2337/16; z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2489/16; 1 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3289/17; 18 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2670/15; 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2172/14).

Podzielając pogląd prawny prezentowany we wskazanych orzeczeniach należy przypomnieć, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 35a p.r.d. pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołuje się ustawodawca definiując w art. 2 pkt 35a p.r.d. "pojazd nienormatywny", to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy.

Wynika to z tego, że w art. 2 pkt 35a p.r.d. jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana, a regulacje te mają komplementarny charakter.

Ponadto zauważyć należy, że do dnia 18 października 2012 r. regulacje odnoszące się do odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia zawarte były w ustawie o drogach publicznych, a po tej dacie stanowiły już przedmiot unormowań ustawy Prawo o ruchu drogowym, co dotyczy również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one zawarte w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1 i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wskazane zmiany w zakresie przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter porządkowy, formalny i były związane z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień przywołanej dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości, że treść § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika I do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym niczego, więc nie zmieniło zwłaszcza, gdy chodzi o przedmiot regulacji, a co za tym idzie także, gdy chodzi o zakres ich stosowania.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że prawidłowa jest przedstawiona przez organ, a zaakceptowana przez Sąd I instancji wykładnia prawa materialnego, z której wynika, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 35a p.r.d. nienormatywne mogą być nie tylko pojazdy posiadające pojedynczą oś napędową, o których stanowi art. 41 ust. 1 u.d.p., ale również pojazdy wieloosiowe, dla których dopuszczalne naciski osi określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia.

Mimo, że wyżej wskazane zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego były nieuzasadnione, z uwagi na wyżej przedstawione stanowisko dotyczące naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a z racji tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany wziąć pod uwagę wskazania, co do konieczności prawidłowego ustalenia rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu, jak również określenie czy kontrolowany zespół pojazdów wyposażony był w osie skrętne. Z braku tego ustalenie skarżący wywodzi zarzut błędnego stwierdzenia przekroczenia długość kontrolowanego zespołu pojazdów, w sytuacji, gdy, jak twierdzi posiadał zezwoleniu kategorii VI.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany deficyt postępowania dowodowego powoduje, że przedwczesnym jest konieczność odniesienia się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).