Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1637/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1; art. 61 ust. 1 pkt 1;
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 2 pkt 5; par 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 179/11 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1637/11

UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 maja 2011 r., II SA/Ol 179/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jest jedną z ustaw stanowiących granice wykonywania prawa własności rzeczy, na które powołano się w podstawowym dla określenia zakresu wykonywania tego prawa art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego. Pomimo wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy, deklaracji wolności zagospodarowania terenu przez podmiot, który posiada do niego tytuł prawny, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu nie rozszerzają uprawnień właścicielskich, nadając prawo do zabudowy, stanowią natomiast ograniczenie tego prawa. Wolność zagospodarowania własnego terenu ograniczona jest zatem ustawami oraz zakazem naruszenia prawem chronionego interesu publicznego oraz prawa osób trzecich.

W niniejszej sprawie wobec braku na terenie objętym wnioskiem - działka nr [A] w obrębie geodezyjnym [B] - obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 59 ust. 1 p.z.p. zamierzona inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Zasadą jest bowiem, że podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni jest tworzenie miejscowych planów, a w przypadku ich braku, ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z art. 61 ust. 1-5 p.z.p., określającym pozytywne przesłanki wydania takiej decyzji.

Z treści powyższego przepisu wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie następujące wymogi: planowana inwestycja musi stanowić kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, działka na której planowana jest inwestycja musi mieć dostęp do drogi publicznej oraz zapewnione wystarczające uzbrojenie terenu. Jeżeli chodzi o zgodność z przepisami odrębnymi, to w szczególności organ administracyjny powinien wziąć pod uwagę warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych wydanych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - art. 54 ust. 2 p.z.p.

W sprawie niniejszej organy administracyjne zobligowane były do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, albowiem planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 p.z.p. W myśl § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 p.z.p. (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Sporządzenie analizy urbanistycznej jest zatem warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy, a jej wyniki załącza się do decyzji.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji dokonał analizy obszaru wokół działki, której dotyczył wniosek i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych art. 61 ust. 1-5 p.z.p. Wykazała ona, że granice obszaru analizowanego przyjęto w odległościach nie mniejszych niż 50 metrów od frontu działki objętej wnioskiem. Ponadto, obszar analizowany objął teren stanowiący otoczenie wnioskowanej inwestycji, tzn. zawierający, zgodnie z art. 61 ust. pkt 1 p.z.p., bliższe i dalsze sąsiedztwo. Ustalono, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zatem uznać należy, że decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu. Poczynione ustalenia (analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazująca, że obszar analizowany jest obszarem niezabudowanym), a także dokonane na ich tle uwagi oraz analiza przepisów prawnych, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie, wskazuje, że nie zaistniał warunek określony w art. 61 ust. pkt 1 p.z.p. Nie istniała bowiem w sąsiedztwie planowanej inwestycji zabudowana działka, co pozwoliłoby określić wymagania nowej zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących na błędne przyjęcie przez organy obszaru analizowanego oraz nieuwzględnienie okoliczności, iż w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem znajdują się (po drugiej stronie drogi) zabudowane działki stwierdzić należy, że nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji. Wskazać bowiem należy, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. określa minimalną odległość, nie określając odległości maksymalnej. Interpretacja zakreślonych tym przepisem odległości – nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejsza jednak niż 50 m – musi nawiązywać do przepisu art. 61 ust. 6 p.z.p., na podstawie którego zostało wydane rozporządzenie wykonawcze. Nowa zabudowa potrzebuje tzw. "dobrego sąsiedztwa", czyli co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. A więc granice obszaru analizowanego służyć mają poszukiwaniu "działki sąsiedniej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 25 stycznia 2005 r. (II SA/BK 677/04) wyjaśnił, że wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 p.z.p.; wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 o p.z.p. (ONSA/WSA nr 2/2006, poz. 54, LEX nr 180745). Skoro "obszar analizowany" służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa", interpretacja sposobu wyznaczenia tych granic przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni, czy działkę sąsiednią można uznać działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Logiczna interpretacja § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., nakazuje uznać, że określane w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. W niniejszej sprawie zwiększenie granic obszaru analizowanego do 640 m (najbliższa zabudowa o funkcji usługowo-magazynowej) byłoby nieracjonalnym poszukiwaniem takiej zabudowy, która uzasadniałaby dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

Skargą kasacyjną z 29 czerwca 2011 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie także w przypadku kiedy działki sąsiednie znajdują się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. poprzez ustalenie działek sąsiednich bez uwzględnienia rodzaju planowanej inwestycji oraz bez uwzględnienia odpowiedniego obszaru urbanistycznego.

3) niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez wyznaczenie granic obszaru oddziaływania w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, tymczasem powinien wyznaczyć granicę obszaru analizowanego w odległości przekraczającej trzykrotną szerokość frontu.

4) niewłaściwe zastosowanie § 2 pkt. 5 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez ustalenie, że front działki to część działki o długości 64 metrów, tymczasem frontem działki jest to część działki o długości 121 metrów, a także

5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) poprzez nieuchylenie przedmiotowej decyzji w całości, gdy dotknięta ona była naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu kryteriów, jakimi posłużył się organ wyznaczając obszar analizowany.

W związku z powyższym wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że dokonana prze Sąd I instancji ocena art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. pomija okoliczność, że działki sąsiadujące z działką skarżącego są objęte planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z uchwałą nr XVI/127/08 Rady Gminy [B] z 16 października 2008 r. przeznaczone są pod zabudowę usługowo - handlową - przemysłowo - wytwórczą. Należy pamiętać, że ratio legis wprowadzenia rozwiązań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 było zapewnienie ładu urbanistycznego i architektonicznego poprzez zapewnienie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W sytuacji istniejącej w niniejszej sprawie nie istnieje ryzyko zakłócenia ładu przestrzennego z uwagi na fakt, że działki sąsiednie objęte są planem zagospodarowania przestrzennego. Organ orzekający mógł wydać decyzję porównując rodzaj przedsięwzięcia, dla którego skarżący domagał się ustalenia warunków zabudowy oraz przeznaczenie działek objętych planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. każda decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie wskazujące, dlaczego przyjęto obszar analizowany określonej wielkości, samo powołanie się na przepis rozporządzenia nie spełnia tego wymogu, bowiem organ poprzestał na wskazaniu przepisów pozwalających mu przyjąć obszar minimalny, nie uzasadniając dlaczego w jego ocenie obszar ten tworzy urbanistyczną całość. Opinia ta koresponduje z tezą zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/08, w myśl którego "w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice". Brak tego uzasadnienia powinien skutkować uchyleniem decyzji przez sąd.

Skarżący nie zgadza się także z oceną § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z oceną składu orzekającego logiczna interpretacja tego przepisu, jako przepisu wykonawczego, nakazuje uznać, że określane w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać dobrego sąsiedztwa jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Jest to błędna interpretacja, która zakłada prymat ładu przestrzennego nad prawem własności. Przepisy, które ograniczają prawa konstytucyjne należy interpretować w sposób, który nie narusza tych praw, w przypadku kiedy nie dojdzie do kolizji z interesem publicznym. Gdyby normodawca chciał nadać mu sens taki, jak to sugeruje skład orzekający, to sformułowałby to wyraźnie. Jeżeli tego nie zrobił to należy stosować interpretację językową, która nakazuje ten zwrot traktować, jako dolną granicę. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 lipca 2010 r., IV SA/Wa 787/10 zauważono, że "przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ lokalizacyjny zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Zadość temu obowiązkowi nie czyni ogólne stwierdzenie, iż analiza spełnia wszystkie wymagania, a pojęcie ‘działki sąsiedniej’ należy interpretować szeroko, określając ją do każdego przypadku indywidualnie". Obszar analizowany należy wyznaczać w zależności od konkretnej sytuacji, wielkość obszaru analizowanego powinna być pochodną tego jaka jest okolica, w której planowane jest przedsięwzięcie, jaki rodzaj zabudowy tam się znajduje. Nie można powiedzieć, że odstępstwo od obszaru minimalnego jest zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, ponieważ każda sprawa jest szczególna.

W niniejszej sprawie doszło też do naruszenia § 2 pkt 5 rozporządzenia, ponieważ w myśl tego przepisu front działki to część działki budowlanej przylegająca do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Organ przyjął, że główny wjazd będzie od części działki, w miejscu w którym mierzy 64 metry, tymczasem wejście główne może być też od strony mierzącej 121 metrów, co zwiększyłoby obszar analizowany do 363 metrów. Organ powinien wybrać wariant najkorzystniejszy dla skarżącego. Sposób interpretacji tego przepisu doprowadził w konsekwencji do błędnej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. poprzez przyjęcie, że działka sąsiednia jest to działka znajdująca się w obszarze o powierzchni trzykrotnej długości frontu działki. Przy ustalaniu działki sąsiedniej należało wyznaczyć obszar oddziaływania stanowiący pewną urbanistyczną całość, ponieważ działka skarżącego i działki objęte planem zagospodarowania przestrzennego, miałyby takie samo przeznaczenie. Należy wziąć pod uwagę opinię WSA w Warszawie, który w wyroku z 12 lutego 2010 r., IV SA/Wa 1535/09 stwierdził, że pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie.

W niniejszej sprawie stwierdzono, że nie został spełniony tylko jeden warunek, od którego uzależnione było wydanie decyzji. Należało zatem dołożyć szczególnej staranności, w celu sprawdzenia, czy został spełniony brakujący warunek. Wystarczyło odejść od rygorystycznego stosowania litery prawa, które w niniejszej sprawie doprowadziło do automatycznego uznania prymatu interesu publicznego nad prawem własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1),

- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Nie wystarczy przy tym powtórzyć treść art. 174 p.p.s.a., lecz konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie skarżąca strona powołała się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a. Wobec przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu kryteriów, jakimi posłużył się organ wyznaczając obszar analizowany nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ naruszenie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Sam skarżący bowiem potwierdził, co zostało odnotowane w protokole z rozprawy, że najbliższa zabudowa o funkcji usługowo-magazynowej znajduje się w odległości 640 m od jego działki. Zatem, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia, przyjęcie przez organy dla ustalenia obszaru analizowanego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, że główny wjazd będzie od części działki, w miejscu w którym mierzy 64 metry, w sytuacji gdy wejście główne może być też ulokowane od strony mierzącej 121 metrów, co zwiększyłoby obszar analizowany do 363 metrów. Czyni to również bezzasadnym zarzut naruszenia § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.

Nie można zgodzić się ze skarżącym, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie także w przypadku kiedy działki sąsiednie znajdują się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmuje dwa reżimy wyznaczające ład przestrzenny w gminie. Pierwszym, podstawowym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Natomiast w przypadku braku planu, tym instrumentem jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu. Każdy z tych reżimów prawnych ma zastosowanie jedynie do terenów nim objętych. Nie można wydawać decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu do działek znajdujących się na obszarach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. I odwrotnie, nie można ustalać zasady dobrego sąsiedztwa z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego na działce położonej na terenie nie objętym tym planem. Skoro w niniejszej sprawie, na terenie objętym wnioskiem - działka nr [A] w obrębie geodezyjnym [B] – nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zgodnie z art. 59 ust. 1 p.z.p. zamierzona inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) stanowi, że "Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Skoro, jak przyznaje sam skarżący, do wyznaczenia granic obszaru analizowanego przyjęto szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przylegającego do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę o długości 64 metrów, to dopełniono wymagań wynikających z tego przepisu. Natomiast twierdzenie skarżącego, że "Obszar analizowany należy wyznaczać w zależności od konkretnej sytuacji, wielkość obszaru analizowanego powinna być pochodną tego jaka jest okolica, w której planowane jest przedsięwzięcie, jaki rodzaj zabudowy tam się znajduje" nie znajduje uzasadnienia w przytoczonym przepisie rozporządzenia.

W konsekwencji zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. należało również uznać za nietrafny. Skoro postępowanie wyjaśniające wykazało, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to nie było podstaw prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu dla zamierzonej przez skarżącego inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.