Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2863/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5, art. 98 ust. 3, art. 134, art. 132 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 525/18 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 28 lutego 2018 r., nr WSPN.IV.7581.113.2017.RS w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 10 listopada 2017 r., nr WN.683.91.2016; 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz G. K. kwotę 26.368 (dwadzieścia sześć tysięcy trzysta sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 28 lutego 2018 r., nr WSPN.IV.7581.113.2017.RS w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość, wyrokiem z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 525/18, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 16 kwietnia 2010 r. Burmistrz [...] zatwierdził, na wniosek złożony przez H.R. w imieniu F.S.R.L. Sp. z o. o. z siedzibą w L., podział nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [....], w wyniku którego wydzielono [...] działek, przy czym działki nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] zostały wydzielone pod drogi, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z 20 czerwca 2000 r. oznaczone zostały jako tereny komunikacji publicznej - ulice dojazdowe.

Wnioskiem z 12 maja 2016 r., przedsiębiorstwo J. Sp. z o. o., wystąpiło do Starosty Bydgoskiego o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w gm. K., obr. ew. N.J., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr: [..] o pow. [...] ha, [..] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], która jak wskazano we wniosku przeszła na własność Gminy [...] na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z 16 kwietnia 2010 r. Przedsiębiorstwo J. sp. z o.o., wskazało, że uprawnienie do żądania przedmiotowego odszkodowania wynika z § 2 umowy cesji z 24 czerwca 2015 r. (której kopia została załączona do wniosku) zawartej pomiędzy J. Sp. z o. o. a F.S.R.L. Sp. z o. o. z siedzibą w L. Jak wynika z aktu notarialnego z 24 czerwca 2015 r., Rep. A nr [...], firma F.S.R.L. Sp. z o. o. z siedzibą w L. scedowała na rzecz firmy J. Sp. z o. o. wszelkie uprawnienia wynikające ze wszystkich decyzji administracyjnych wydanych w stosunku lub w związku z ww. działkami drogowymi oraz wszelkie uprawnienia do żądania wszelkiego rodzaju odszkodowań związanych z tymi działkami.

Pismem z 15 września 2016 r. Burmistrz [...] stwierdził, że przedmiotowe postępowanie o ustalenie odszkodowania jest bezprzedmiotowe, ponieważ decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości z dnia 16 kwietnia 2010 r. nie wydzielała działek pod drogi publiczne, a jedynie drogi wewnętrzne oraz że nie została podjęta uchwała zaliczająca te działki do kategorii dróg publicznych.

Decyzją z 10 listopada 2017 r., znak: WN.683.91.2016, Starosta [...] ustalił na rzecz J. Sp. z o.o. odszkodowanie w łącznej wysokości 491.198,00 zł za ww. nieruchomości, obejmujące działki o nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha,

Organ I instancji stwierdził, że z treści decyzji podziałowej, wydanej w oparciu o przepisy art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n.", wynika, że wydzielone działki znajdują się na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczony został jako tereny komunikacji publicznej - ulice dojazdowe.

W ocenie Starosty Bydgoskiego, materialno-prawną podstawą do ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym jest art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n., choć w wydanej odnośnie przedmiotowych działek decyzji podziałowej nie ma wskazania ww. przepisów jako podstawy prawnej. W ocenie tego organu, brak ten nie może przesądzać o braku możliwości uznania, że podziału dokonano z przeznaczeniem spornych działek pod drogę publiczną. Starosta przyjął, że badanie przesłanek warunkujących ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za utracone prawo własności następuje na podstawie analizy treści decyzji podziałowej.

Rozpatrując kwestię korelacji treści decyzji podziałowej do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji ustalił, że w decyzji podziałowej dotyczącej przedmiotowych działek powołano się na zgodność podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z 20 czerwca 2000 r., Nr [...]. Organ I instancji uznał, że oznaczenie planowanych dróg na przedmiotowych działkach symbolem KDY, który to symbol w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznacza tereny komunikacji publicznej dla realizacji lokalnych celów publicznych bezspornie przesądza o tym, że miały to być drogi publiczne, a nie drogi wewnętrzne, jak na to wskazuje Burmistrz [...].

W toku prowadzonego postępowania sporządzony został operat szacunkowy z [...] r., w którym została określona wartość odtworzeniowa działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], będących przedmiotem niniejszego postępowania na kwotę 491 198,00 zł.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Starosty Bydgoskiego ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., na mocy uprawnienia wynikającego dla organu I instancji z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest w tym przypadku uzasadnione.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz [...].

W ocenie odwołującego się brak przywołania art. 98 ust. 1 u.g.n. w podstawie prawnej decyzji podziałowej nie może być traktowany jako okoliczność bez jurydycznego znaczenia, albowiem nie wymieniono w podstawie prawnej decyzji podziałowej art. 98 ust. 1 u.g.n. właśnie z tego powodu, że przepis ten nie znalazł zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast samo powołanie w podstawie art. 97 ust. 1 u.g.n. nie obliguje organu wydającego decyzję podziałową do rozważenia, czy art. 98 ust 1 u.g.n. będzie miał w przedmiotowej sprawie zastosowanie.

Skarżąca gmina wskazała też na fakt, że wnioskodawca nie zaskarżył decyzji podziałowej, ani też nie domagał się uzupełnienia jej podstawy prawnej poprzez wskazanie że zastosowanie znajdzie również art. 98 ust 1 u.g.n., godząc się zatem ze stanowiskiem Burmistrza Koronowa, że taki skutek, jaki wynika z art. 98 ust 1 u.g.n., nie wystąpi.

Podniesiono też zarzut przedawnienia przedmiotowego roszczenia odszkodowawczego, wskazując na fakt, że przejście prawa własności przedmiotowych działek gruntu nastąpiło w związku z wydaniem decyzji podziałowej z 16 kwietnia 2010 r. Z uwagi na okoliczność, że wnioskodawca nie kwestionował tej decyzji, stała się ona prawomocna w 2010 r., zatem należałoby przyjąć, że roszczenie odszkodowawcze powstało już w 2010 r. W ocenie skarżącej gminy, roszczenie o odszkodowanie w związku z nabyciem prawa własności działek jest roszczeniem o prawa majątkowe, a jak wynika z art. 117 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej jako: "k.c."), a mając na względzie art. 442¹ § 1 k.c. okres przedawnienia wynosi 3 lata, a więc roszczenie odszkodowawcze przedawniło się w 2013 r. Wniosek do Starosty, który mógłby ewentualnie przerwać bieg terminu przedawnienia biorąc pod uwagę art. 123 § 1 pkt 1 k.c., złożony po upływie okresu przedawnienia, nie mógł wywoływać skutków w postaci przerwania biegu terminu przedawnienia.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z 28 lutego 2018 r., na podstawie art. 129 ust. 5 w związku z art. 98 ust. 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3, art. 134 u.g.n. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy kwestii, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. w stosunku do wydzielonych działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], przeznaczonych w planie miejscowym pod tereny komunikacji publicznej - ulice dojazdowe, a w konsekwencji do wydania decyzji przez Starostę Bydgoskiego o odszkodowaniu za grunty wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 129 ust. 5 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że decyzją z 16 kwietnia 2010 r., wydaną w oparciu o przepisy art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n., Burmistrz [...] zatwierdził, na wniosek właściciela nieruchomości, podział nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], w wyniku którego powstały m. in. działki nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [....] ha. W punkcie 2 decyzji Burmistrz [...] stwierdził m.in., że działki o nr: [...], [...] oznaczone symbolem 01KDY, [...] oznaczona symbolem 08KDY, [...] oznaczona symbolem 06KDY i 18/74 oznaczona symbolem 02KDY określono w planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny komunikacji publicznej - ulice dojazdowe.

Decyzja podziałowa uzyskała walor ostateczności i pozostaje w obrocie, natomiast ocena skutków prawnych, jakie wywiera fakt jej ostateczności, w kontekście regulacji art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., powinna być dokonywana nie tylko w oparciu o jej sentencję, podstawy prawne i uzasadnienie, ale również w powiązaniu z samymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizie poddana być musi zarówno część tekstowa planu miejscowego, jak i jego część graficzna - rysunek planu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 24 maja 2016 r. sygn. II SA/Go 223/16).

W decyzji podziałowej dotyczącej przedmiotowych działek powołano się na zgodność podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...]z 20 czerwca 2000 r., Nr [...]. Z treści planu zagospodarowania przestrzennego wynika jednoznacznie, że drogi publiczne zostały oznaczone w planie symbolem KDY (w szczególności jednoznacznie wskazuje na to przytoczony powyżej § 7 ust. 1 pkt d). Dodatkowo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazano, że ulice są przeznaczone do realizacji lokalnych celów publicznych, co wskazuje na kategorię dróg gminnych.

Organ II instancji podkreślił, że z treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym zarówno aktualnie, jak i w chwili uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wydania decyzji podziałowej, wynika, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Wobec powyższego należy uznać, że oznaczenie planowanych na przedmiotowych działkach dróg symbolem KDY, który to symbol w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznacza tereny komunikacji publicznej dla realizacji lokalnych celów publicznych, tj. drogi publiczne, bezspornie przesądza o tym, że miały to być drogi publiczne gminne, a nie drogi wewnętrzne, jak na to wskazuje Burmistrz [...].

W skardze złożonej do Sądu przez Gminę [...]na powyższą decyzję wniesiono o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty Bydgoskiego i o przekazanie sprawy Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu do ponownego rozpatrzenia. Wniesiono również o zasądzenie od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 129 ust. 5 w związku z art. 98 ust. 3, art. 134, art. 132 ust. 1 i 3, art. 134 u.g.n., poprzez zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy nie było podstawy do orzekania o odszkodowaniu;

- przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy niezgodnej z prawem decyzji organu I instancji, wydanie decyzji nieznajdującej oparcia w materiale dowodowym, niewłaściwą oceną zebranych w sprawie dowodów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje:

Gdyby założyć, że decyzja podziałowa przyniosła skutek w postaci przejścia prawa własności spornych działek, to właścicielem działek stałaby się Gmina [...], a nie Burmistrz [...]. Oczywistą zatem rzeczą jest, że zapłata ewentualnego odszkodowania powinna nastąpić przez Gminę [...], a nie przez jej burmistrza. Art. 132 ust. 5 u.g.n. nie jest zatem, jak chcą organy orzekające w niniejszej sprawie, przepisem legitymującym Burmistrza Koronowa do bycia stroną w tym postępowaniu, a jest to jedynie przepis techniczny, wskazujący na techniczny obowiązek wypłaty orzeczonego odszkodowania. Czym innym jest jednak norma określająca, kto ma technicznie wykonać obowiązek zapłaty, a czym innym jest norma określająca, na kim spoczywa obowiązek zapłaty odszkodowania. Adresatem decyzji winna być zatem Gmina [...], a w przypadku, gdyby stały się one ostateczne i prawomocne, wykonawcą tego obowiązku jest Burmistrz [...]. Tymczasem z organu zobowiązanego do wykonania obowiązku uczyniono w tej sprawie adresata decyzji.

Nie zostały spełnione przesłanki z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. i nie doszło do podziału dróg, z wyodrębnieniem dróg publicznych. Brak wskazania w podstawie prawnej art. 98 ust 1 u.g.n., powinien być podejmowany w ten sposób, że ten przepis nie znajduje zastosowania.

Burmistrz [...]będący organem skarżącej gminy oraz organem administracji publicznej wydającym decyzję podziałową, zdecydowanie zaprzecza, jakoby jego decyzja podziałowa powodowała wyodrębnienie dróg publicznych. Nie ulega wątpliwości, że w wyniku podziału powstały drogi dojazdowe, które nie były i nie są drogami publicznymi. Podnieść również należy zarzut, że ustawa od drogach publicznych jednoznacznie wskazuje na to, że droga publiczna jest to tylko taka droga, która została zakwalifikowana do kategorii dróg publicznych na podstawie uchwały rady miejskiej (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Rada Miejska w [...]w stosunku do spornych działek nigdy nie podejmowała uchwały zaliczającej je do kategorii dróg publicznych.

Przepis art. 7 ust. 3 u.g.n., posługuje się kategorią "droga istniejąca", a zatem a contrario musi funkcjonować również pojęcie "droga nieistniejąca". Wykaz dróg, o którym mowa w ust. 3 obejmuje tylko drogi istniejące, natomiast ust. 2 przyznaje Radzie Miejskiej w [...]kompetencje do zaliczania do kategorii dróg, zarówno drogi istniejące, jak i drogi nieistniejące w znaczeniu fizycznym, jako budowle. Należy zatem konsekwentnie przyjąć, że brak uchwały zaliczającej sporne działki do kategorii dróg publicznych, jednoznacznie wskazuje, że działki te nigdy nie były i nie są drogami publicznymi, mają charakter jedynie dróg dojazdowych, wewnętrznych.

Bez wątpienia organ wydający decyzję podziałową miał na względzie art. 93 ust 3, który wyraźnie odwołuje się do pojęcia "droga wewnętrzna".

Powtórzono zawarty w odwołaniu zarzut przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, kwestionując argumentację organu odwoławczego, że roszczenia, których dotyczy ustawa o gospodarce nieruchomościami, nie ulegają przedawnieniu. Organ przywołał jedynie orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wywłaszczenia i z tego wywiódł, że skoro w przypadku wywłaszczenia orzekano o tym, że roszczenia są nieprzedawnialne, to w każdym innym przypadku odszkodowań wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami należy stosować analogiczne rozumowanie. Organ nie poparł swojego stanowiska jakimikolwiek własnymi wywodami, w szczególności nie wskazał, z jakich norm prawnych wywodzi skutek polegający na tym, że roszczenia objęte wnioskiem są nieprzedawnialne. W istocie zatem organ nie odniósł się do tego zarzutu zastępując swoje własne dywagacje przytoczeniem nieadekwatnego orzecznictwa.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że skarga jest niezasadna.

Argumentacja organów obu instancji, które przyjęły, że powyższa decyzja wydzieliła ww. działki pod drogi publiczne była, zdaniem Sądu I instancji, trafna i przekonująca. Składały się na nią argumenty przede wszystkim o zgodności tak rozumianego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ww. działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem KDY, który w planie zagospodarowania przestrzennego oznaczony został jako teren komunikacji publicznej - ulice dojazdowe, a plan w żadnej ze swoich regulacji nie definiuje projektowanych dróg w konturze oznaczonym symbolami 01 KDY - 08 KDY, jako dróg wewnętrznych. Ponadto w czasie uchwalenia planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...]z 20 czerwca 2000 r., Nr [...], obowiązywał przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139) w myśl którego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Wobec powyższego o planowaniu drogi wewnętrznej będzie można mówić wówczas, gdy nieruchomość znajdować się będzie w liniach rozgraniczających o wyraźnie takim przeznaczeniu, a więc m.in. gdy obszar ten będzie opisywany poprzez użycie symbolu "KDW".

Ponadto organy trafnie argumentowały o wyznaczeniu pod drogi publiczne gruntów, które w momencie decyzji podziałowej nie stanowiły jeszcze wybudowanych dróg, przez co trudno wymagać, by zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych. Zasadnie więc organ odwoławczy przytoczył stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z 11 lipca 2012 r. (sygn. II CSK 709/11), w którym stwierdził, że działaniem ustawy o gospodarce nieruchomościami są objęte nie tylko drogi istniejące, lecz także drogi dopiero planowane. W uzasadnieniu tego wyroku podkreślił, że skoro w art. 98 ust. 1 u.g.n. chodzi o wydzielenie działki pod drogę, to znaczy to, że droga jeszcze nie istnieje, lecz objęta jest założeniem planistycznym i ma powstać w przyszłości.

Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt dokonywania wykładni decyzji podziałowej nie tylko w oparciu o jej sentencję, podstawy prawne i uzasadnienie, ale również w powiązaniu z samymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym analizie poddana winna być zarówno część tekstowa planu miejscowego, jak i jego część graficzna - rysunek planu (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 34/12).

Sąd I instancji, ustosunkowując się do zarzutu błędnego określenia adresata decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. Burmistrza [...], zamiast Gminy [...], stwierdził, że w jej sentencji i uzasadnieniu wskazano, że wskutek dokonanego podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] oraz [...], nowopowstałe działki o nr: [...], [...], [...], [...] oraz [...] stały się własnością skarżącej Gminy [...], co z przywołanej w podstawie prawnej ww. decyzji w postaci art. 98 ust. 3 u.g.n., oznacza, że obowiązanym do zapłaty odszkodowania jest właściciel wydzielonych pod drogi publiczne gruntów, a więc Gmina [...].

Sąd I instancji nadmienił, że ani przepisy k.p.a., ani też żadnej innej ustawy procesowej nie przewidują, jako odrębnego uchybienia procesowego, nieskorzystanie przez stronę z możliwości wykładni orzeczenia. Oznacza to, że zarzut ten nie może stanowić samodzielnej podstawy zaskarżenia, ponieważ nie istnieją środki prawne do zmuszenia strony do skorzystania z instytucji zwrócenia się o wykładnię orzeczenia. Rozpoznając więc wskazany zarzut należy odnieść się tylko i wyłącznie do okoliczności, czy organy właściwie zinterpretowały decyzję Burmistrza [...]z 16 kwietnia 2010 r., w przedmiocie podziału nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że niezależnie od tego, czy źródłem obowiązku ustalenia odszkodowania jest wywłaszczenie nieruchomości, czy też wydzielenie jej pod drogi publiczne wskutek decyzji administracyjnej o podziale nieruchomości, przepisy kodeksu cywilnego regulujące instytucję odszkodowania nie mają zastosowania. Skoro więc przejście prawa własności w omawianej sprawie nastąpiło wskutek decyzji administracyjnej, z mocy prawa i na okoliczność tą w istocie nie miał wpływu dotychczasowy właściciel gruntu, wobec regulacji i jego przeznaczenia w planie miejscowym, to należy uznać, że tego rodzaju przejście prawa własności nie ma jakichkolwiek cech cywilnoprawnych i dlatego brak jest warunków do zastosowania do omawianego zagadnienia norm cywilnoprawnych, w sytuacji, kiedy normy prawa administracyjnego nie odsyłają w tej sytuacji do norm prawa cywilnego.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 w zw. z art. 98 ust. 3, art. 134, art. 132 ust. 1 i 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147) przez zastosowanie tych przepisów w sytuacji, w której nie było podstawy do orzekania o odszkodowaniu;

II. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo tego, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającym na utrzymaniu w mocy niezgodnej z prawem decyzji organu pierwszej instancji, wydaniu decyzji nieznajdującej oparcia w materiale dowodowym, niewłaściwej ocenie zebranych w sprawie dowodów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok.

Na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że przesłanki z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostały spełnione i nie doszło do podziału dróg, z wyodrębnieniem dróg publicznych.

Decyzja podziałowa, zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie spowodowała wyodrębnienia dróg publicznych. W wyniku podziału powstały drogi dojazdowe, które nie były i nie są drogami publicznymi. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych drogą publiczną jest tylko taka droga, która została zakwalifikowana do kategorii dróg publicznych na podstawie uchwały rady miejskiej. Rada Miejska w [...]zaś w stosunku do spornych działek nigdy nie podejmowała uchwały zaliczającej je do kategorii dróg publicznych.

W przypadku wywłaszczenia nieruchomości obligatoryjnym elementem składowym decyzji jest orzeczenie o odszkodowaniu. W decyzji podziałowej natomiast, wywołującej podobnie jak decyzja wywłaszczeniowa skutki prawno-rzeczowe, nie orzeka się odszkodowaniu. Orzekanie o odszkodowaniu następuje w ramach odrębnego postępowania wywołanego wyłącznie z inicjatywy zainteresowanego, który utracił prawo własności w wyniku wydania decyzji podziałowej. W istocie zatem tylko od podmiotu, który utracił prawo własności, zależy uruchomienie postępowania, w którym rozpoznane zostanie roszczenie o zapłatę odszkodowania. Co istotne, nie orzeka się o odszkodowaniu z urzędu, a jedynie na wniosek. W realiach niniejszej sprawy wniosek został złożony po upływie 3-letniego terminu, co oznacza, że roszczenie o odszkodowanie uległo przedawnieniu.

Nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono jednakże zarzut przedawnienia opierając go na art. 117 § 1 k.c., który to przepis stanowi, że roszczenia majątkowe z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ustawie ulegają przedawnieniu. Zarzut ten zostanie rozpatrzony w pierwszej kolejności, ponieważ jest zarzutem najdalej idącym.

Zdaniem kasatora, skoro przejście prawa własności przedmiotowych działek gruntu nastąpiło w związku z wydaniem decyzji podziałowej z 16 kwietnia 2010 r., zaś zainteresowane przedsiębiorstwo J. Sp. z o. o. wnioskiem z 12 maja 2016 r. wystąpiło o odszkodowanie, to oznacza to, że złożyło wniosek o odszkodowanie po upływie 3-letniego terminu, a zatem, że roszczenie przedsiębiorstwa J. Sp. z o.o. uległo przedawnieniu. Kasator nie wskazał przepisu, z którego wynika, że okres przedawnienia w rozpoznawanej sprawie miałby wynosić trzy lata.

Należy podkreślić, że z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby uprawnienie dochodzenia odszkodowania za odjęcie prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi miało ulegać przedawnieniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 335/08 i z 17 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 874/08). Tak więc roszczenie o odszkodowanie za działki wydzielone pod drogi publiczne może być dochodzone w każdym czasie (por. wyrok NSA z 29 listopada 2012 r., I OSK 1384/11). Oznacza to, że zarzut przedawnienia podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie jest zasadny.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że zarzuty te nie zostały uzasadnione, co powoduje, że w istocie nie wiadomo, w czym autor skargi upatruje naruszenia przepisów postępowania. Dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.

Wobec niespełnienia powyższych wymagań zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie poddają się merytorycznej kontroli. Ustalenia faktyczne przyjęte przez organ i zaakceptowane przez Sąd I instancji nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. Oznacza to, że ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego musi być dokonywana w odniesieniu do tak ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że w ocenie organów materialno-prawną podstawą do ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym w rozpoznawanej sprawie jest art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n.

Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. ma następujące brzmienie: Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. ma następujące brzmienie: Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. jest zatem dopuszczalne, jeżeli: i) wystąpiła sytuacja, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., to jest działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przeszły, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa; ii) nie doszło między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem do uzgodnienia wysokości odszkodowania; iii) właściciel lub użytkownik wieczysty złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Skarżąca kasacyjnie podnosi, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotowe działki gruntu nie zostały wydzielone pod drogi publiczne. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w wyniku podziału powstały drogi dojazdowe, które nie były i nie są drogami publicznymi. Za drogę publiczną należy natomiast uznać zgodnie z ustawą o drogach publicznych tylko taką drogę, która została zakwalifikowana do kategorii dróg publicznych na podstawie uchwały rady miejskiej. Rada Miejska w [...]nie podejmowała natomiast w stosunku do spornych działek uchwały zaliczającej je do kategorii dróg publicznych.

Wskazać należy w tym miejscu, że w art. 98 ust. 1 u.g.n. mowa jest o wydzieleniu działek pod drogi publiczne. Oznacza to, że sytuacja, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., powstaje już w wyniku wydzielenia działek pod drogi publiczne, przy założeniu ziszczenia się innych warunków określonych w tym przepisie, a nie dopiero w wyniku zaliczenia działek do określonej kategorii dróg publicznych.

Sąd I instancji wskazał, dlaczego należało uznać, że sporne działki zostały wydzielone pod drogi publiczne. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano okoliczności stanu faktycznego ani dokonanej przez Sąd I instancji oceny tych okoliczności prowadzącej do wniosku, że sporne działki zostały wydzielone pod drogi publiczne.

Na marginesie należy przywołać wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), który zapadł na gruncie prawa międzynarodowego, a w kontekście przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W dalszej części orzeczenia Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli, ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Jedyny sposób, w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystywane zgodnie z planem, to drogi. Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza art. 1 Pierwszego Protokołu.

Nie jest przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie, że nie doszło między właścicielem a właściwym organem do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Została zatem spełniona druga z trzech wskazanych powyżej przesłanek dopuszczalności ustalenia odszkodowania w trybie określonym w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Przechodząc do trzeciej przesłanki dopuszczalności ustalenia odszkodowania w trybie określonym w art. 98 ust. 3 u.g.n. należy przypomnieć, że podział przedmiotowych nieruchomości został zatwierdzony decyzją burmistrza Koronowa z 16 kwietnia 2010 r. wydaną na wniosek złożony przez H.R. w imieniu F.S.R.L. Sp. z o. o. z siedzibą w L.. Wnioskiem z 12 maja 2016 r., Przedsiębiorstwo J. Sp. z o. o., które wystąpiło do Starosty Bydgoskiego o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, wskazało, że uprawnienie do żądania przedmiotowego odszkodowania wynika z § 2 umowy cesji z 24 czerwca 2015 r. zawartej pomiędzy J. Sp. z o. o. a F.S.R.L. Sp. z o. o. z siedzibą w L. Jak wynika z tej umowy, firma F.S.R.L. Sp. z o. o. z siedzibą w L. scedowała na rzecz firmy J. Sp. z o. o. wszelkie uprawnienia wynikające ze wszystkich decyzji administracyjnych wydanych w stosunku lub w związku z ww. działkami drogowymi oraz wszelkie uprawnienia do żądania wszelkiego rodzaju odszkodowań związanych z tymi działkami.

Powstaje pytanie, czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., należy się wyłącznie osobie wywłaszczonej czy też również podmiotowi powołującemu się na nabycie przymiotu strony na skutek cesji wierzytelności o odszkodowanie.

Kwestia ta wywoływała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, które rozstrzygnięte zostały uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r. I OPS 1/22. W tezie 1 tej uchwały wskazane zostało, że "z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.)".

W tezie 2 uchwały wyjaśniono, że "źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego."

W uzasadnieniu cytowanej uchwały wskazano m.in., że o ile w przestrzeni prawa prywatnego nie można wykluczyć wynikania interesu prawnego ze skutków samej tylko czynności prawnej, to w przestrzeni prawa administracyjnego na pierwszy plan, jako źródło interesu prawnego, wysuwa się norma prawna.

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono następnie, że źródłem interesu prawnego (a także obowiązku oraz roszczenia) mogą być takie normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, którymi w przestrzeni prawa administracyjnego są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz wobec znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Normy takie określane są w doktrynie prawa administracyjnego jako normy materialne z podkreśleniem, że są nimi normy, które określają również interes prawny lub obowiązek jednostki, który następnie w wyniku postępowania przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym (zob. A. Chełmoński: Typy norm materialnego prawa administracyjnego i ich rola w kształtowaniu sytuacji prawnej jednostki, AUW No. 167, Przegląd Prawa i Administracji II, Wrocław 1972, s. 72). Normy te, aby mogły stanowić źródło interesu prawnego, muszą zatem "dać się wyodrębnić i do końca ustalić" (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 375). Normy materialne rozumiane w powyższy sposób bywają zakodowane w przepisach aktów prawnych o różnym charakterze, w tym ustrojowym lub procesowym. Miejsce ich zakodowania nie zmienia jednak ich charakteru. Jeśli norma prawna odpowiada wskazanym wyżej cechom to ma charakter normy prawa materialnego i jako taka jest zdolna do bycia źródłem interesu prawnego (np. wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 726/06). Zdolności takiej nie mają natomiast normy blankietowe, kompetencyjne, zadaniowe, programowe bądź normy określające cele działania administracji, a także normy ustrojowe i procesowe (zob. G. Łaszczyca, Negatywne źródła interesu prawnego jako elementu pojęcia strony ogólnego postępowania administracyjnego, w: W. Jakimowicz, M. Krawczyk, I. Niżnik-Dobosz (red.), Fenomen prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Jana Zimmermann, Warszawa 2019, s. 593; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 373).

W konsekwencji wskazano, że źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym są normy prawa materialnego.

Normy materialne określające interes prawny lub obowiązek jednostki, które następnie w wyniku postępowania przekształcają się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym, muszą być normami prawa powszechnie obowiązującego, przy czym mogą to być normy całego systemu prawnego, a nie jedynie normy prawa administracyjnego. Ta cecha norm stanowiących źródło interesu prawnego jest również podkreślana w orzecznictwie sądowym wskazującym, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (np. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83; wyrok NSA z dnia 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA 2473/98; postanowienie NSA z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt I OZ 709/10), bez względu na to, do jakiej gałęzi prawa norma ta należy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 410/08). Tak sprecyzowane kryterium źródła interesu prawnego odróżnia go od roszczenia w prawie administracyjnym. Podstawę roszczenia, jako instrumentu urzeczywistniania interesu prawnego w określonym kształcie, mogą bowiem stanowić tylko normy prawa administracyjnego.

Wyjaśniono następnie, że skoro źródłem interesu prawnego są normy określające splot "wzajemnych praw i obowiązków" ich podmiotów, czyli normy prawa materialnego podlegające "realizowaniu w pełni", tj. zastosowaniu w drodze ich konkretyzacji i indywidualizacji, to źródłem tym nie mogą być normy "realizowane w pewnym stopniu", będące zasadami prawa. Zasady prawa mają bowiem charakter tzw. podstawowych sytuacji prawnych, adresowane są – w realiach prawa administracyjnego – do organów administrujących, a ich oddziaływanie na sytuacje podmiotów administrowanych ma charakter jedynie refleksowy. Z tego właśnie względu nie jest możliwe wywodzenie interesu prawnego z zasad prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że np. zasada wolności gospodarczej nie może być źródłem interesu prawnego, ponieważ "zasada ta nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej bezpośrednio sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania uchwał regulujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju." (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 178/13; por. też wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 424/14; postanowienia NSA: z dnia 19 września 2009 r., sygn. akt II OSK 138/19; z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 747/20).

W konkluzji stwierdzono, że źródła interesu prawnego należy poszukiwać w materialnej normie prawa powszechnie obowiązującego, przy czym nie ma znaczenia to, do jakiej gałęzi prawa norma ta należy.

Wyjaśniono następnie, że tylko ścisły związek interesu indywidualnego z normą prawną mającą charakter normy-reguły, jako źródłem tego interesu, pozwala taki interes określać mianem interesu prawnego. Brak ścisłego związku interesu indywidualnego z normą prawną, rozpatrywaną jako źródło tego interesu, pozwala określać taki interes jedynie jako interes faktyczny. Interesem faktycznym będzie zatem zarówno taki interes indywidualny, który nie pozostaje w jakimkolwiek związku z jakąkolwiek normą prawną, jak i taki interes, który nawiązuje do norm prawnych, ale nie są to materialne normy-reguły, i również taki interes, który nawiązując do materialnych norm-reguł, nie wynika z nich bezpośrednio, lecz jest budowany na aktach lub czynnościach opartych na tych normach, co oznacza jedynie pośredni związek tego interesu z normami prawnymi.

W konsekwencji, w ocenie NSA "źródłem interesu prawnego nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa (zob. P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 220). Nie można więc go wywieść ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym w postaci umowy zobowiązaniowej, np. umowy o wykonanie robót budowlanych związanych z realizacją decyzji o pozwoleniu na budowę (np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 345/97), czy z umowy najmu lokalu mieszkalnego (np. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05) lub innego tytułu obligacyjnego do nieruchomości (np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 345/97; wyrok NSA z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3735/18), a także z roszczeń cywilnoprawnych, statutów, regulaminów, przepisów wewnętrznych, korporacyjnych, postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych lub karnych, jak też zapadłych w tych postępowaniach orzeczeń, które "przeważnie wiążą organy administracyjne, jednak same w sobie – niepoparte normą (bezwzględnie obowiązującą) prawa powszechnego – nie stanowią źródła interesu prawnego" (P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 221). Jak wskazuje się w orzecznictwie, "obligacyjne tytuły prawne nie mogą stanowić źródła interesu prawnego, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego faktu oczywista okoliczność konieczności ich zawierania w zgodzie z obowiązującym prawem" (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 178/13; wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 424/14)."

Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika zasada mocy wiążącej stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli dany skład orzekający sądu administracyjnego nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale zobowiązany jest przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do przedstawienia powstałego zagadnienia do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wykładnia literalna art. 98 ust. 3 u.g.n. wskazuje na to, że podmiotem uprawnionym do domagania się odszkodowania jest wyłącznie osoba, której bezpośrednio dotyczyły skutki wywłaszczenia. Równocześnie ustawa w żadnym przepisie nie wypowiada się co do następstwa osoby wywłaszczonej. Warto w tym miejscu przywołać stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 22 lutego 2021 r., I OPS 1/20, że wskazywanie jako osoby uprawnionej do odszkodowania wyłącznie osoby, której bezpośrednio dotyczyły skutki wywłaszczenia, oraz brak regulacji dotyczącej następstwa prawnego, są wspólną cechą rozwiązań zawartych w różnych ustawach, a dotyczących osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. NSA w uchwale tej uznał, że przez wzgląd na konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia (art. 64 Konstytucji RP) oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP) należy odrzucić wykładnię literalną prowadzącą do odmowy uznania spadkobierców wywłaszczonego za osoby uprawnione do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalanego na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji legitymacja procesowa w postępowaniu o ustalenie odszkodowania będzie wynikać z uznania danej osoby za spadkobiercę na podstawie przepisów prawa spadkowego. NSA równocześnie uznał za niedopuszczalne ustalanie odszkodowania na podstawie ww. przepisu na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Nabywca nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nabył ją bowiem już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności, a zatem nie doszło do ograniczenia praw nabywcy. W konsekwencji nabywca nie może domagać się odszkodowania za ograniczenie prawa własności. Przez analogię do tego sposobu rozumowania należy uznać, że nabywca roszczeń o odszkodowanie z tytułu przejęcia na własność gminy określonej nieruchomości nie staje się osobą, której bezpośrednio dotyczyły skutki wywłaszczenia, a zatem nie jest legitymowany do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Nie ma bowiem przepisów prawa administracyjnego dających podstawę do przeniesienia statusu osoby wywłaszczonej na inny podmiot, zwłaszcza przeniesienia w drodze czynności cywilnoprawnych.

Oznacza to, że zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. przez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, w której nie było podstawy do orzekania o odszkodowaniu, okazał się uzasadniony.

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 129 ust. 5, art. 134 oraz art. 132 ust. 1 i 3 u.g.n. nie zostały uzasadnione, co powoduje, że zarzuty ich naruszenia nie poddają się merytorycznej kontroli.

Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę ustali, czy w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo J. Sp. z o. o., które wystąpiło do Starosty Bydgoskiego o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, nie posiada w tej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n., istnieją inne okoliczności dające podstawę do dalszego prowadzenia postępowania w tej sprawie. W przypadku niestwierdzenia takich okoliczności organ umorzy postępowanie jako wszczęte na wniosek podmiotu, który nie jest stroną.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Bydgoskiego z 10 listopada 2017 r., o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania. Zasądzona kwota obejmuje zwrot następujących kwot: wpis od skargi w wysokości 4912 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w postępowaniu przed Sądem I instancji w wysokości 10800 zł, opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w wysokości 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 2456 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w wysokości 8100 zł.