Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 434/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 157 § 2 i § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 523/08 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz M. B. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 523/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w K. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję SKO w Koszalinie z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

Decyzją nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy C. wydał M. B. zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% alkoholu przeznaczonych do sprzedaży w sklepie spożywczo - przemysłowym przy ul. S. w C.

Wnioskiem z dnia 9 stycznia 2008 r. Z. M. – B., wystąpił do SKO w K. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, wskazując na przysługujące mu prawo własności do lokalu, w którym M. B. prowadził sklep. Oświadczył, że jako właściciel przedmiotowego lokalu nie wyrażał zgody na swobodne dysponowanie nim przez M. B., a w tym na prowadzenie działalności polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], SKO w K. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. nr [...], podnosząc iż przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) poprzez niezbadanie przez organ administracyjny, czy tytuł prawny do lokalu, w którym ma nastąpić sprzedaż napojów alkoholowych ma moc prawną.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2008 r. M. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], w całości i umorzenia postępowania w sprawie.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], SKO w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nakłada na wnioskodawcę obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. W ocenie Kolegium nie można przyjąć, że umowa użyczenia z dnia 1 maja 1998 r., zawarta między Z. M. – B. a spółką cywilną "H.", której wspólnikami byli Z. M. – B. i M. B., po rozwiązaniu w 2004 r. tej spółki, automatycznie przekształcona została w umowę użyczenia zawartą między Z. M. – B., a M. B.. Jednocześnie SKO w K. wskazało, że M. B. zarejestrował samodzielnie we własnym zakresie działalność gospodarczą pod nazwą działalność wielobranżowa "B.". W związku z powyższym nie można przyjąć, że umowa taka została zawarta, "per facta concludentia", tym bardziej że przeciwny takiemu stanowi rzeczy cały czas był Z. M. - B. Dał on temu wyraz w swoich oświadczeniach kierowanych do M. B. Oświadczeniami tymi były np. rozwiązanie umowy spółki, wezwanie do rozliczenia spółki.

Zdaniem Kolegium podkreślenia wymagała także okoliczność, iż Z. M. – B. wystąpił do Sądu Rejonowego w W. Wydziału I Cywilnego z powództwem o eksmisję M. B. z lokalu handlowego przy ul. S. w C. Okoliczności te - w ocenie Kolegium - w sposób nie budzący wątpliwości wskazywały, że zamiarem Z. M. – B. było zaprzestanie i zerwanie jakiejkolwiek współpracy z M. B., które przybrało postać rozwiązania wiążących te strony umów.

Jednocześnie Kolegium uznało, iż Z. M. – B. był stroną uprawnioną do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. W ocenie Kolegium Z. M. – B. miał interes prawny w postępowaniu dotyczącym udzielenia przez Burmistrza Miasta i Gminy C. M. B. zezwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych. Z. M. – B. jest bowiem właścicielem pawilonu handlowego położonego przy ul. S. w C., natomiast skarżący powołując się na rzekomy tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości ubiegał się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w tym lokalu.

Skargę na decyzję SKO w K. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], wniósł M. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Strona skarżąca zakwestionowała powyższą decyzję w całości, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę pismem z dnia 1 lipca 2008 r. SKO w K. wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę M. B. WSA w S. podniósł, iż SKO w K. oceniając wniosek Z. M. – B. z dnia 9 stycznia 2008 r. oraz pismo z 21 lutego 2008 r. w sposób prawidłowy ustaliło, iż posiadał on przymiot strony. Sąd wyjaśnił, że ocena tego czy inicjująca postępowanie w trybie art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) osoba ma przymiot strony, czy też jest jego pozbawiona jest trudna do wykazania, jeżeli nie będzie się tej okoliczności rozważało w powiązaniu z przepisem prawa materialnego tj. art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i tym samym dokonania oceny czy były przesłanki do wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu w danym punkcie. Zatem, skoro Z. M. – B. zasygnalizował w w/w pismach, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zostało udzielone osobie nie mającej tytułu prawnego do wskazanego przez siebie we wniosku lokalu, to zadaniem organu było wyjaśnienie tego w trybie właściwym (art. 157 § 3 k.p.a.) już po wszczęciu postępowania. W tym stanie rzeczy jako nieuzasadniony Sąd ocenił zarzut, iż doszło do naruszenia przepisu art. 28 k.p.a.

Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska strony skarżącej, iż organ naruszył treść art. 156 § 1 k.p.a., przyjmując iż udzielenie zezwolenia nr [...] przez Burmistrza Miasta i Gminy C. na sprzedaż alkoholu przez M. B. w sklepie spożywczo - przemysłowym w C. przy ul. S. stanowiło rażące naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć m.in. dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, że brak dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych stanowi negatywną przesłankę do wydania wnioskodawcy zezwolenia. Przesłanka ta jest przesłanką ustawową, dlatego - zdaniem Sądu - jeżeli nie jest ona spełniona, to organ administracji publicznej wydający zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, dopuszcza się w takiej sytuacji rażącego naruszenia prawa materialnego, jakim jest przepis art. 18 ust. 6 pkt 2 powołanej ustawy.

W ocenie WSA umowa użyczenia z dnia 1 maja 1998 r. zawarta między Z. M. – B., a spółką cywilną "H." w żaden sposób nie potwierdzała tytułu prawnego do przedmiotowego pawilonu handlowego, w którym miałaby być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd podzielił też pogląd organu, iż rozliczenia między wspólnikami należą do kompetencji sądów powszechnych i nie mogą w tym zakresie wynikać z ustaleń prowadzonych przez organy administracyjne. Za dokument potwierdzający tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, zdaniem Sądu, nie można uznać również pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 20 listopada 2007 r., albowiem jest ono dokumentem prywatnym, który zgodnie z art. 244 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm., dalej k.p.c.) stanowi dowód jedynie tego, że osoba, która go podpisała złożyła oświadczenie zawarte w tym dokumencie.

Sąd I instancji podniósł nadto, iż powoływanie się przez skarżącego na wyrok Sądu Rejonowego w K. z dnia 29 lipca 2008 r. w sprawie o wydanie lokalu, w którym Sąd oddala powództwo, a Sąd Okręgowy wyrokiem z 19 listopada 2008 r. oddala apelację, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem to na dzień składania wniosku M. B. miał wykazać się dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do przedmiotowego lokalu.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w S. z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 523/08 wniósł M. B. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego zmiany i uwzględnienia skargi, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania według norm prawem przypisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Z. M. – B. przysługiwały prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej M. B. zezwolenia na sprzedaż alkoholu;

2. art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez błędna jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przez przyjęcie, że pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 20 listopada 2007 roku -wraz z załącznikami - jako dokument prywatny w rozumieniu art. 244 k.p.c., nie spełnia warunku dokumentu, o którym mowa w art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, albowiem jest on dokumentem prywatnym;

3. art. 6 k.p.a. w związku z treścią art. 659 §1 oraz art. 660 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej k.c.) przez przyjęcie, że w przypadku zawarcia umowy najmu bez zachowania formy pisemnej, oświadczenie strony bądź jej umocowanego pełnomocnika złożone w formie pisemnej nie jest dokumentem w rozumieniu art. 75 k.p.a. oraz w rozumieniu art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, a w szczególności przez wskazanie jakie przepisy prawa własności uzasadniają interes prawny Z. M. – B. oraz z jakich przepisów wynika norma prawna, na którą Sąd I instancji wskazał, z której to normy mają wynikać wprost określone prawa lub obowiązki Z. M. – B. w związku z udzieleniem M. B. zezwolenia na sprzedaż alkoholu oraz przez pominięcie w uzasadnieniu odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze z dnia 2 czerwca 2008 roku punkt 3 i punkt 4 tj. przez zupełne pominięcie w uzasadnieniu zarzutów:

– naruszenia art. 107 §3 k.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania dowodów na jakich organ się oparł oraz uzasadnieniu pominięcia dowodów wskazywanych przez stronę oraz uzasadnienia odmowy wiarygodności tym dowodom w odniesieniu do ustalenia, że Z. M. – B. nie zamierzał użyczyć przedmiotowego lokalu M. B. po rozwiązaniu spółki cywilnej oraz że umowa użyczenia nie mogła nastąpić per facta concludentia oraz że M. B. i Z. M. – B. nie łączył żaden węzeł obligacyjny, w oparciu o który M. B. posiadał tytuł prawny do przedmiotowego lokalu;

– naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a. przez dokonanie ustalenia wbrew obowiązującym przepisom prawa tj. art. 860 k.c, art. 875 §1, art. 710 k.c. i art.716 k.c, że zawarta przez skarżącego M. B. jako wspólnika spółki cywilnej umowa użyczenia z dnia 1 maja 1998 roku, działki gruntu numer [...] położonej w C. przy ul. S. została rozwiązana w chwili i w związku z rozwiązaniem umowy spółki cywilnej z dnia 1 maja1998 roku, ustalenie że M. B. nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu pomimo istnienia w tym zakresie sporu zawisłego przed sądem powszechnym, ustalenie nieistnienia prawa M. B. do przedmiotowego lokalu, mimo iż sprawa taka należy wyłącznie do sądu powszechnego z zastosowaniem trybu cywilnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż twierdzenia uzasadniające przyjęcie interesu prawnego Z. M. – B. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], wywiedzione przez Sąd I instancji, nie znajduje żadnego oparcia w istniejących przepisach prawa. Żaden bowiem przepis prawa odnoszący się do prawa własności nie uzasadnia interesu właściciela w tym, by mógł on kwestionować zasadność uzyskania przez osobę trzecią zezwolenia na sprzedaż alkoholu niezależnie, gdzie ta sprzedaż byłaby prowadzona. Przedmiotem postępowania o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu jest bowiem uzyskanie uprawnienia do dokonywania czynności sprzedaży alkoholu przez konkretną osobę.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, dokumentem w znaczeniu zawartym w art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest również pisemne oświadczenie pełnomocnika strony, który wskazuje na rodzaj tytułu prawnego, źródła tytułu prawnego oraz na inne dowody wskazujące na posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do lokalu. Zdaniem kasatora, dokument taki w postępowaniu o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu winien zostać wzięty pod uwagę.

Strona podniosła nadto, iż z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w K. z dnia 29 lipca 2008 roku jak i wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia 19 listopada 2008 roku jednoznacznie wynika, że już w dacie składania wniosku, zgodnie ze złożonym przez pełnomocnika pisemnym oświadczeniem M. B. miał tytuł prawny do lokalu, w którym zamierzał prowadzić sprzedaż alkoholu. Według kasatora wyroki te odnoszą skutek ex tunc, albowiem nie tworzą one prawa - nie są konstytutywne, lecz potwierdzają istnienie prawa. Z tego względu Sąd I instancji dokonując oceny pisemnego oświadczenia pełnomocnika pod kątem potwierdzenia tytułu prawnego winien uwzględnić treść oraz uzasadnienie wskazanych wyroków.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w K. pismem z dnia 21 maja 2009 r. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach, o których stanowi art. 174 p.p.s.a. W obrębie podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie między innymi art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten tak jak i większość zarzutów skargi kasacyjnej wiąże się z konsekwentną tezą strony skarżącej, że inicjator postępowania nadzwyczajnego nie posiadał przymiotu strony tego postępowania.

W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji zaaprobował pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., że współwłaściciel nieruchomości, na której usytuowany jest sklep spożywczo - przemysłowy oznaczony w zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych, jako miejsce, w którym zezwolono na sprzedaż napojów alkoholowych, może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na sprzedaż alkoholu. Zgadzając się z organem, którego działanie zaskarżono, Sąd I instancji nie dostrzegł konieczności weryfikacji istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w toku postępowania w przedmiocie nieważności decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystąpienie z wnioskiem podmiotu, który powołuje się na swój interes prawny, wymaga, co do zasady, wszczęcia postępowania w trybie art. 157 § 2 k.p.a., w którym przede wszystkim należy ustalić istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. Inaczej rzecz ujmując, ta wstępna ocena, dokonana przez organ na etapie badania wniosku, każdorazowo wymaga weryfikacji we wszczętym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym stosowania art. 157 § 3 k.p.a. W wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r. o sygn. akt I OSK 725/05 Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, że art. 157 § 3 k.p.a. ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.

Z kolei w wyroku z dnia 17 czerwca 2005 r. o sygn. akt OSK 1534/04 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, że zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych można dopuścić tylko, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego. W razie, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni podziela zapatrywania prawne wyrażone w powołanych wyrokach i uważa, że tylko w sytuacji, gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji niebędący stroną postępowania zwykłego, nie wskaże elementów określających jego legitymację do złożenia wniosku, lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego dopuszczalne jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 157 § 3 k.p.a. Natomiast w sytuacji, gdy przesłanki istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego wymagają dokonania szeregu ustaleń, obejmujących ustalenie ewentualnego wpływu decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca właściwy organ zobligowany jest do wszczęcia postępowania.

Przenosząc te uwagi na omawiany zarzut skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikają przyczyny, dla których Sąd I instancji przyjął, że doszło do pozytywnej weryfikacji istnienia po stronie współwłaściciela nieruchomości interesu prawnego w wyeliminowaniu w trybie nadzwyczajnym decyzji zezwalającej na sprzedaż alkoholu w pawilonie sklepowym, położonym na tej nieruchomości. Zaniechanie to nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia, a to czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnionym w stopniu, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zważyć bowiem należy, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dobitnie o tym świadczy orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do art. 157 § 2 k.p.a. Kwestie te należy rozważyć indywidualnie przy przyjęciu kryterium ewentualnych skutków stwierdzenia nieważności decyzji dla praw i obowiązków podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli interes prawny wywodzony jest z praw właścicielskich, to niezbędnym jest odniesienie się do konkretnych okoliczności konkretnej sprawy i zbadanie, jakie prawa właściciela naruszają uprawnienia wynikające z decyzji zezwalającej na sprzedaż alkoholu.

Treść i wykonywanie własności regulują przepisy Kodeksu cywilnego (księga druga, tytuł I, dział II). Zgodnie z art. 140 k.c. "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą".

Przedstawiona kodeksowa regulacja uprawnień właścicielskich wskazuje, zatem na dwa typy tych uprawnień; prawo do korzystania z rzeczy oraz prawo do rozporządzenia rzeczą, przy czym korzystanie z rzeczy może w szczególności (katalog otwarty) polegać na pobieraniu pożytków i innych dochodów rzeczy. Rozporządzanie rzeczą - uogólniając - oznacza możliwość dokonania czynności prawnych dotyczących rzeczy. Zakres prawa własności wyznacza też klauzula społeczno - gospodarczego przeznaczenia prawa.

W świetle tych rozważań, dla prawidłowego wyprowadzenia interesu prawnego właściciela nieruchomości, na której usytuowany jest pawilon, wskazany w zezwoleniu, jako miejsce sprzedaży napojów alkoholowych, wymagało rozważenia czy wyeliminowanie z obrotu decyzji zezwalającej na sprzedaż alkoholu wpłynie na przedstawiony powyżej zakres uprawnień.

Rozważania te winny zostać zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Sądu I instancji przy uwzględnieniu wyroków zapadłych pomiędzy stronami w sprawie z powództwa Z. M. – B. o nakazanie M. B. opróżnienia, opuszczenia i wydania pawilonu handlowego, położonego na nieruchomości powoda. W sprawie tej Sąd Rejonowy w K. wyrokiem z dnia 29 lipca 2008 r., sygn. akt VGC 198/08, oddalił powództwo, przyjmując w uzasadnieniu orzeczenia m.in., że "strony zawarły umowę, w oparciu, o którą powód zobowiązał się oddać pozwanemu omawiany pawilon do maja 2010 r., a ten zobowiązał się spłacić dług wspólników. Umowy tej nie sposób traktować, jako umowy użyczenia, zgodnie z nią, bowiem dochodzi do nieodpłatnego korzystania przez biorącego rzecz w użyczenie. Omawianą umowę należy uznać za umowę najmu na czas określony". Apelacja wniesiona przez powoda od tego wyroku została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia 19 listopada 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega to, że orzeczenie te zapadły po wydaniu zaskarżonej decyzji, niemniej jednak znane były Sądowi I instancji i miały doniosłe znaczenie, dla oceny kompletności ustaleń organu, którego działanie zaskarżono. Ponadto z akt administracyjnych wynikało niespornie, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych dotyczy sklepu spożywczo - przemysłowego przy ulicy S. w C. Ta informacja była wystarczająca do dokonania głębszej analizy istnienia interesu prawnego po stronie właściciela nieruchomości, na której usytuowany jest sklep, w stwierdzeniu nieważności decyzji, obejmującej zezwolenie na sprzedaż jednego z asortymentów (napojów alkoholowych) oferowanych w tej placówce handlowej.

W obrębie podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., postawiono Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 75 k.p.a. odnoszący się do omówionych uprzednio wyroków sądów powszechnych. Zarzut ten został skonstruowany nieprawidłowo, gdyż przepis art. 75 k.p.a. dotyczy postępowania administracyjnego, a jak już wcześniej wskazano wyroki te zapadły po wydaniu zaskarżonej decyzji. Ponieważ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania przed sądem administracyjnym, a przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przed tym sądem zostało uregulowane w ustawie procesowej - p.p.s.a., tak sformułowany zarzut należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Zgodzić jednak należy się ze skarżącym, że przy ocenie zaskarżonej decyzji przedłożone w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyroki powinny zostać wzięte pod rozwagę przez Sąd I instancji.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za przedwczesne. Najpierw bowiem konieczne jest odniesienie się Sądu I instancji do podstawowego problemu, jakim jest ustalenie przymiotu strony inicjatora postępowania nadzwyczajnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji.