Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 932/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1032/13 w sprawie ze skargi T. M. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "O." 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Miasta K. na rzecz T. M. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1032/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. M. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Rada Miasta K. w dniu [...] grudnia 2012 r. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "O." w K. Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. pod pozycją [...] i weszła w życie z dniem [...] stycznia 2013 r.

T. M. pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 41. Wniesienie skargi poprzedzało bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący podniósł zarzut wydania uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., zwaną dalej ustawą), art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), art. 7 pkt 1 i 4 w związku z art. 19 ust. 3 i art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.), art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy, a ponadto naruszenie norm proceduralnych zawartych w art. 17 pkt 13 i pkt 6 b oraz art. 20 ustawy. Skarżący wskazał w uzasadnieniu, że jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze oznaczonym w uchwale symbolem [...], a nieruchomość ta sąsiaduje z działką nr [...] przy ul. Z. [...] /A. [...] w K. Był stroną postępowania o warunki zabudowy dla inwestycji na działce sąsiedniej w okresie poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego. Według ustaleń planu dla tej nieruchomości dopuszczono możliwość nadbudowy budynku, mimo że została wpisana do rejestru zabytków, a wprowadzenie takiego odstępstwa nie znajduje uzasadnienia. Taki sposób uprzywilejowania właścicieli działki sąsiedniej wpłynie na możliwość korzystania z nieruchomości skarżącego, a także na jej wartość i sposób użytkowania. Plan miejscowy uniemożliwia zaś nadbudowę budynku usytuowanego na terenie jego działki. Narusza to konstytucyjne zasady równości wobec prawa i nieograniczania w drodze podustawowych aktów prawa własności. Skarżący podniósł również szereg zarzutów zmierzających do wykazania, że plan miejscowy został uchwalony z naruszeniem zasad i trybu jego sporządzania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za bezzasadne. W odpowiedzi przedstawiono stanowisko, że ustalenia planu w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem [...] nie naruszają prawa, a w trakcie sporządzania planu nie naruszono trybu postępowania, nie naruszono także zasad obowiązujących przy sporządzaniu planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, którym oddalił skargę, na wstępie wskazał, że merytoryczna kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga spełnienia szeregu warunków, w tym przewidzianych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Jedynym z tych warunków jest istnienie po stronie wnoszącego skargę legitymacji skargowej. Stosownie bowiem do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia przez wydanie zaskarżonej uchwały, co przesądza o braku legitymacji skargowej i tym samym uniemożliwia merytoryczną kontrolę tej uchwały.

Sąd stwierdził, że zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02 (OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje więc posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, a dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, jako kolejny warunek, otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w tym zakresie Sąd powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 618/11 (LEX nr 862792).

Następnie Sąd wskazał, że skarżący jest właścicielem odrębnego lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku przy ul. Z. [...] w K., z własnością którego związana jest współwłasność w 18/100 częściach nieruchomości opisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] w K. Działka jest zabudowana budynkiem wielomieszkaniowym dwukondygnacyjnym, przy czym wpisy co do liczby kondygnacji pochodzą z końca lat dziewięćdziesiątych. Element przedstawionej dokumentacji planistycznej stanowią mapy będące załącznikami graficznymi do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], znak [...], a także mapy będące załącznikami graficznymi do kolejnej decyzji organu w tej sprawie, przedstawione wraz z uwagą nr 27 po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, na których przedmiotowy budynek oznaczono jako trzykondygnacyjny. Stan zagospodarowania działki nr [...] obrazuje strona internetowa google maps, gdzie widoczne są natomiast trzy kondygnacje budynku. Działki nr [...] i [...] znajdują się na obszarze oznaczonym w zaskarżonej uchwale symbolem [...], wyznaczonym jako teren zabudowy mieszkaniowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę niską (N)-(willową).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że art. 6 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości oraz art. 6 ust. 2 ustawy w myśl którego każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych nie mogą służyć wyodrębnieniu konkretnego interesu prawnego określonego podmiotu.

Sąd zauważył, że do daty rozprawy w dniu 29 listopada 2013 r. skarżący nie podnosił zarzutu naruszenia zaskarżoną uchwałą jego uprawnień albo interesu prawnego poprzez wprowadzenie planem miejscowym określonych ustaleń dla działki nr [...]. Powołując się natomiast na prawo własności tej działki oraz fakt uznania go za stronę w postępowaniu o warunki zabudowy prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. (nr sprawy [...]), wywodził naruszenie własnego interesu prawnego z wprowadzenia w § 41 zaskarżonej uchwały zapisu dla terenu sąsiedniego - działki nr [...]. W tym zakresie wskazywał m.in. na art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 ustawy oraz art. 140 Kodeksu cywilnego i zarzucał Radzie Miasta K. naruszenie jego interesu prawnego poprzez traktowanie władającego działką sąsiednią w sposób uprzywilejowany w odniesieniu do władających sąsiednimi działkami z grupy (kwartału) oznaczonego symbolem [...]. Według Sądu ani własność lokalu mieszkalnego, ani współwłasność działki nr [...] nie jest dla skarżącego źródłem uprawnień dotyczących zagospodarowania terenu działki sąsiedniej nr [...], poza zagadnieniem zabudowy w granicy z tą działka, którego nie podnosił i nie została ona dopuszczona zaskarżoną uchwałą. Takie sąsiedztwo może być jednak źródłem jego interesu prawnego z uwagi na wynikającą z ustaleń planu miejscowego możliwość immisji oraz treść art. 144 Kodeksu cywilnego, na co skarżący jednak również się nie powoływał. Skarżący nie podał ani tego w jaki sposób kwestionowany zapis dla nieruchomości sąsiedniej wpłynął na wykonywanie przez niego prawa własności w kierunku jego pozbawienia albo ograniczenia, ani na konkretne przyczyny, z powodu których dopuszczony uchwałą stan na działce [...] obniżył realnie wartość jego nieruchomości. Brak konkretnych wskazań w tym zakresie nie pozwala na uznanie, że zarzucane uprzywilejowanie działki sąsiedniej w zaskarżonej uchwale wywołuje skutek w postaci naruszenia uprawnień lub interesu prawnego skarżącego, wywodzonego z prawa własności. Konstytucyjna zasada równości nie oznacza niedopuszczalności zróżnicowania sytuacji podmiotów, posiadających nawet te same cechy. W sprawie niniejszej skarżący nie wykazał, by cechy jego nieruchomości były tożsame z cechami nieruchomości sąsiedniej, co jest nieodzowne dla uznania, że doszło do naruszenia zasady równości. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że ustalenie dla obu działek musza być tożsame, nawet jeżeli zlokalizowano je w tym samym terenie, oznaczonym symbolem [...].

Następnie Sąd dokonał analizy art. 64 Konstytucji RP i wywiódł, że skarżący nie podał żadnych argumentów pozwalających na przyjęcie, że kwestionowane uprzywilejowanie sąsiada pozbawia albo ogranicza go w wykonywaniu prawa własności, innych praw majątkowych albo że ma wpływ na prawo dziedziczenia.

Nie stanowi zaś źródła legitymacji skargowej fakt uczestnictwa skarżącego w postępowaniu mającym za przedmiot ustalenie na wniosek innego podmiotu warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na nadbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń w 1 i 2 kondygnacji podziemnej istniejącego budynku na działce nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną oraz przebudową istniejącego wjazdu. W stosunku do osób innych niż wnioskodawca decyzje merytoryczne pozytywne nie mogą zostać uznane nawet za promesę nabycia uprawnień do zmiany zagospodarowania terenu w związku z nieobowiązywaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie nie mają też znaczenia dla osób trzecich decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy, albowiem takie decyzje w żaden sposób nie przekładają się bezpośrednio na uchwalany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który ma charakter nadrzędny.

Sąd zauważył, że badając legitymację skargową uwzględnił fakt złożenia na rozprawie przez skarżącego oświadczenia, że chciałby podobnie jak sąsiad skorzystać z możliwości nadbudowy swojego budynku. Nie podał jednak żadnych dalszych danych dotyczących tego zamiaru, czy tez kroków podjętych przed uchwaleniem planu miejscowego. Tak konstruowany interes prawny, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogu konkretności i jest hipoteczny.

Także przepisy proceduralne oraz powoływane przez skarżącego przepisy ustawy oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie stanowią źródła indywidualnych praw skarżącego lub jego interesu prawnego w zagospodarowaniu terenu sąsiadującego z jego nieruchomością.

Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.).

Od tego wyroku skargę kasacyjną wniósł T. M., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając orzeczenie Sądu w całości. Skarga zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które zostały przytoczone w pierwszej kolejności oraz naruszenia prawa materialnego.

Pierwszy zarzut procesowy odniesiony został do art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) i uzasadniony został tym, że Sąd oddalił skargę, a przez to zaakceptował rażące naruszenie przez organ przepisów prawa, a w wyniku tego naruszył art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP przez brak ustalenia, czy Rada Miasta K. nie sprzeniewierzyła się obowiązującej procedurze planistycznej. Drugi zarzut procesowy dotyczył art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) poprzez nieusunięcie przez Sąd naruszenia prawa polegającego na rażących błędach w zakresie procedury planistycznej oraz wprowadzenie do zaskarżonej uchwały § 41 i braku uzasadnienia przez organ sposobu rozpatrzenia uwag przez Radę Miasta K., mimo tego iż w ten sposób naruszone zostały prawa skarżącego w zakresie jego udziału w procedurze planistycznej, zaś on sam pozbawiony został możliwości skutecznego działania, a przyczyn pozbawienia go tych uprawnień wskazanych w art. 8, 9, 10 i 28 K.p.a. nie wyjaśniono, chociaż kształtują zakres ochrony wynikającej z prawa własności do nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, której dotyczy § 41 zaskarżonej uchwały.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie odnosiły się do następujących przepisów:

- art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja procesowa do zaskarżenia uchwały Rady Miasta K., w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy i wskazanych przez skarżącego zarzutów i uchybień, jakich dopuścił się organ,

- art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 K.p.a. przez przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu w drodze skargi zaskarżonej uchwały mimo tego, że jego prawa zostały naruszone, także w trakcie procedury planistycznej,

- art. 28 K.p.a. i art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 9 ust. 4 ustawy przez niezastosowanie tych przepisów,

- art. 140 i następne Kodeksu cywilnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd wymagał wprost wskazania, że zaistniały przesłanki do powołania się przez skarżącego w sposób bezpośredni na roszczenie przysługujące mu w ramach prawa rzeczowego w sytuacji, gdy zakres uprawnień właścicielskich przysługujących skarżącemu jest uwarunkowany i kształtowany aktem prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała, której oceny zgodności z prawem żąda skarżący.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Rada Miasta K. w piśmie procesowym niebędącym odpowiedzią na skargę kasacyjną podtrzymała prezentowane w toku postępowania stanowisko i wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę z tej przyczyny, iż skarżący w toku postępowania nie wykazał naruszenia własnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia w związku z podjęciem przez Radę Miasta K. uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "O.", w części odnoszącej się do ustaleń zawartych w § 41 tej uchwały. Wynika to w sposób jednoznaczny i nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych z całokształtu rozważań i stwierdzeń Sądu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że merytoryczna ocena zgodności z prawem zaskarżonej w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady gminy możliwa jest wyłącznie wówczas, gdy skarżący – oprócz spełnienia innych wymogów formalnych – wykaże naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Zdaniem zaś Sądu skarżący nie wykazał takiego naruszenia w związku z wydaniem zaskarżonej uchwały, co przesądza o braku legitymacji skargowej (zostało to dwukrotnie podkreślone) i tym samym uniemożliwia przystąpienie do dalszego etapu kontroli sądowej związanej już z oceną zgodności z prawem zaskarżonego § 41 uchwały w sprawie planu miejscowego. Zatem poza kontrolą Sądu pozostawało zagadnienie, czy w toku procedury planistycznej doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

Powyższe spostrzeżenia są o tyle istotne, skoro wszystkie zarzuty wnoszącego skargę kasacyjną, realizowane w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), zostały sformułowane przy przyjęciu założenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie nie dostrzegł, iż w procedurze planistycznej został naruszony w sposób rażący tryb sporządzania planu oraz zasady jego sporządzania. Jako przedwczesne i pozbawione usprawiedliwionych podstaw należy więc uznać zarzuty naruszenia art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a., art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.

a i c P.p.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP, art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. i art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, skoro kwestie związane z udziałem skarżącego w procedurze planistycznej, sposobem rozpatrzenia uwag, trybu związanego z ukształtowaniem zabudowy z punktu widzenia przepisów o ochronie konserwatorskiej pozostawały poza kontrolą Sądu. Poglądu tego nie zmienia fakt, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd częściowo nawiązał do tych zagadnień, tym niemniej, co już rozważono, wyłączną przyczyną oddalenia skargi było niewykazanie przez skarżącego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Przystępując do oceny dalszych zarzutów skargi kasacyjnej należy w punkcie wyjścia stwierdzić, że wszystkie zmierzają do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji o braku legitymacji skargowej skarżącego. Odnosząc się do tych zarzutów w polu widzenia należy mieć przede wszystkim treść zaskarżonego § 41 uchwały w sprawie planu miejscowego. W ust. 1 określono, że teren oznaczony symbolem [...] (w kwartale [...]) jest terenem zabudowy mieszkaniowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową niską (N) – willową. W ust. 4 zawarte zostały ustalenia w zakresie ochrony konserwatorskiej, sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy tego terenu oraz zasad kompozycji. W pkt 1 ustalono zakres ochrony kilku obiektów oznaczonych na rysunku planu symbolem E (przy ulicy Z./P., C., M.), zgodnie z § 7 ust. 3 m. in. dla obiektu przy ul. Z. [...]/P. [...] – willa, ogród i ogrodzenie 1933-1934 r. z dopuszczeniem nadbudowy do wysokości w kalenicy 14,5 m, z przekształceniem okien w elewacji wschodniej oraz doświetleniem poddasza w formie okien połaciowych w osiach otworów okiennych (pkt 1 lit. a). Dla niewymienionych w pkt 1 posesji ustalono nakaz kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z § 6 (pkt 2). Maksymalną wysokość budynków mieszkalnych zabytkowych, o których mowa w pkt 1 z wyjątkiem lit. a, tj. przy ul. Z. [...]/P. [...], ustalono według stanu istniejącego, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 19 (ust. 4 pkt 5), natomiast maksymalną wysokość budynków mieszkalnych, o których mowa w pkt 2 – do 15 m (ust. 4 pkt 6).

Z niekwestionowanych ustaleń Sądu wynika, że skarżący jest właścicielem jednego z lokali mieszkalnych w budynku wielomieszkaniowym położonym przy ul. Z. [...] oraz współwłaścicielem w ułamkowej części nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], na której usytuowany jest ten budynek. Działka ta graniczy bezpośrednio z zabudowaną nieruchomością, stanowiącą działkę nr [...], przy ulicy Z. [...]/P. [...], dla której ustalono w § 41 ust. 4 pkt 1 lit. a i pkt 5 planu inny od pozostałych nieruchomości sposób zagospodarowania i warunków zabudowy. Oznacza to, że skarżący dysponuje tytułem prawnym rzeczowym (prawem własności) do nieruchomości położonej na obszarze objętym planem miejscowym dla O., a zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 14 ust. 8 ustawy), kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. To w planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Trafnie wyeksponował autor skargi kasacyjnej, że stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, zarówno do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, jak i do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie albo decyzji o warunkach zabudowy terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny badając legitymację skargową skarżącego w kontekście naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia nie zwrócił dostatecznej uwagi na to, że skarżący posiada tytuł prawny do nieruchomości na obszarze objętym planem miejscowym oraz że ustalenia planu wprowadzają zmiany w zakresie przeznaczenia terenu oraz sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy tego terenu, w tym także w odniesieniu do nieruchomości w stosunku do której przysługuje mu prawo współwłasności. Te okoliczności przesądzają, co do zasady, że interes prawny skarżącego został naruszony, a zupełnie oddzielną kwestią jest zakres tego naruszenia, a w dalszej kolejności, czy naruszenie to wpływa w jakikolwiek sposób na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W swych rozważaniach umknęło Sądowi pierwszej instancji, że skarżący naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego upatruje nie tylko w sposobie ukształtowania zagospodarowania terenu i warunków zabudowy ustalonych dla działki nr [...] (ul. Z. [...]/P.), aczkolwiek stanowiło to zasadniczą argumentację w skardze do Sądu, wszak w toku postępowania sądowego wskazał również, iż jego interes prawny został naruszony także mając na względzie ustalenia planu dla terenu, na którym usytuowana jest działka nr [...], a zatem nieruchomość, do której posiada tytuł prawny. Dostrzegł to co prawda Sąd, jednakże z faktu tego nie wyprowadził należytych wniosków. Okoliczność, że skarżący nie sprecyzował własnych zamiarów inwestycyjnych nie świadczy o tym, że konstruowany przez niego interes prawny nie spełnia wymogu konkretności i jest hipotetyczny. Podobnie ocenić należy pogląd Sądu o możliwości upatrywania istnienia interesu prawnego z uwagi na wynikającą z ustaleń planu miejscowego możliwość immisji, czy też zabudowę w granicy nieruchomości. Jak już zauważono, kwestia zakresu naruszenia nie ma wpływu na ocenę, czy dana osoba posiada własny, realny, indywidualny interes prawny, oparty o konkretną normę prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest niewątpliwie art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, co zasadnie podniósł wnoszący skargę kasacyjną, argumentacja o istnieniu po stronie skarżącego legitymacji do wniesienia skargi doznaje wsparcia, jeśli się weźmie pod uwagę, że bezpośrednio przed uchwaleniem planu miejscowego toczyło się na drodze administracyjnej postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego na działce nr [...], w którym skarżącemu przysługiwał przymiot strony, co nie było kwestionowane ani przez organy administracji, ani przez sąd administracyjny rozpoznający jego skargę na decyzję o ustaleniu warunków zabudowy terenu (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1322/12 uchylił kontrolowane decyzje).

Całokształt rozważań prowadzi do konkluzji, że usprawiedliwiony okazał się zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy przez błędną wykładnię tych przepisów oraz art. 140 Kodeksu cywilnego przez jego niezastosowanie.

Odnosząc się do dalszych zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. jest o tyle chybiony, gdyż przymiot strony w postępowaniu ze skargi na uchwałę rady gminy kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym. Stąd kwestia legitymacji skargowej oceniana jest na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie zaś art. 28 K.p.a. Również nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy, jako że kwestia badania mocy wiążącej ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przy sporządzaniu planu miejscowego nie była przedmiotem oceny na etapie ustalenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Z kolei zarzut naruszenia innych (poza art. 140) przepisów Kodeksu cywilnego jest całkowicie pozbawiony podstaw. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi wiąże się z koniecznością prawidłowego ich wskazania w skardze kasacyjnej poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym miał uchybić Sąd pierwszej instancji. Jak często podkreśla się w orzecznictwie, Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12 – LEX nr 1219134).

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę przyjmie, że skarżącemu przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na wykazanie przez skarżącego naruszenia własnego interesu prawnego, a zagadnienie to nie może już stanowić przedmiotu sporu. W konsekwencji dokona Sąd merytorycznej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego § 41 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], nie przesądzając wyniku tej kontroli, odnosząc się także do postawionych w skardze i piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2012 r. zarzutów. Oceni więc również, czy w procedurze planistycznej, jak twierdzi skarżący, doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu oraz trybu jego sporządzenia, a jeśli tak, czy naruszenie trybu w zakresie podnoszonym przez skarżącego miało charakter istotny w znaczeniu wynikającym z art. 28 ust. 1 ustawy.