Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1092/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent M. T. działając na podstawie art. 20 pkt 8 i art. 29 ust. 1 i 4 oraz art. 21 ust. 1a ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...]. A. (działki nr [...], obręb 74) na działkę nr [...], obr. 74 do istniejącego budynku usługowego (gastronomia) Zajazdu S., położonego na działce nr [...], obr. 74 przy ul. [...]. A. 8-10 w T..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu może być uzasadniona ze względów bezpieczeństwa wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Ulica [...]. A. zakwalifikowana została do dróg klasy G (droga główna) o znaczeniu tranzytowym. W odniesieniu do dróg klasy G przepisy stawiają surowe wymagania: minimalna odległość między skrzyżowaniami powinna być nie mniejsza niż 500 m, a tylko w uzasadnionych przypadkach nie mniejsza niż 400 m. W przedmiotowej sprawie odległość między skrzyżowaniami na odcinku planowanego zjazdu wynosi ok. 480 m w związku z czym lokalizacja planowanego zjazdu ograniczałaby przepustowość ulicy.

Organ I instancji wskazał również, że do obsługi komunikacyjnej nieruchomości położonej na działkach nr [...] obr. 74 można wykorzystać istniejącą drogę klasy L, bez konieczności budowy zjazdu z ul. [...]. A.. Organ przedstawił sposób wykonania dojazdu do przedmiotowych działek, zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przedstawił natężenie ruchu na ul. [...]. A. wskazując, że przy tak dużym natężeniu ruchu lokalizacja zjazdu publicznego, generującego większy ruch konieczny do obsługi obiektów działalności gospodarczej, stanowiłaby niewątpliwie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Orzekający organ zwrócił również uwagę, że planowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, a przepisy określające warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi zakazują sytuowania zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Wskazano, że wydając decyzję w przedmiocie wyrażenia zgody na urządzanie zjazdu, obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy u.d.p., zasadniczym kryterium jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym bez względu na rodzaj zjazdu, tj. czy jest to zjazd indywidualny, czy publiczny, albowiem każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im większe natężenie ruchu występuje na drodze. Ta teza ma swoje odbicie w rozporządzeniu, w którym jednoznacznie nakazuje się ograniczanie zjazdów w zależności od klasy drogi, im wyższa klasa tym bardziej restrykcyjne ograniczenia dla lokalizowania nowych zjazdów (§ 9 ust. 1 rozporządzenia).

Organ I instancji zwrócił uwagę, że odcinek ulicy [...], przy którym położone są działki strony: nr [...], obciążony jest intensywnym ruchem drogowym, który ma tendencję wzrostową. W 2015 r. przekrojowy pomiar natężeń ruchu przeprowadzony na ul. [...]. A. na odcinku pomiędzy skrzyżowaniami z ul. [...] i O. wynosił 5815 poj./dobę. Z modelu natężeń ruchu wykonanego w 2017 r. dla miasta T. wynika, że średni dobowy ruch na ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wyniósł 9277 pojazdów na dobę.

Ponadto przedmiotowa nieruchomość położona jest w granicach jednostki planistycznej 86.19-U3 z podstawowym przeznaczeniem: usługi. Oznacza to zdaniem orzekającego organu, że tendencja wzrostowa wartości natężenia ruchu drogowego będzie na pewno związana m.in. z rozwojem działalności usługowej na sąsiednich obszarach, jak dotąd pozostających niezagospodarowanymi. Przykładem jest tu jedyny w sąsiedztwie powstały w 2018 r. obiekt handlowy, który generuje ruch drogowy w ul. [...], mimo bezpośrednich zjazdów z ulic S. P. i T., do których ulicą A. trzeba dojechać.

Mimo więc tego, że ul. [...] jest drogą gminną, to ilość 9277 pojazdów/dobę na odcinku przewidzianym na urządzenie zjazdu, zdaniem organu I instancji należy traktować jako duże natężenie ruchu, nawet dla dróg wyższych kategorii. Każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność. Przy tak dużym natężeniu ruchu, urządzenie zjazdu, zwłaszcza publicznego, generującego większy ruch konieczny do obsługi obiektów działalności gospodarczej, stanowiłoby niewątpliwie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Kolejnym aspektem przemawiającym w ocenie Prezydenta M. T. za tym, żeby odmówić zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu jest fakt, że inwestor chciałby obsługiwać istniejący obiekt usługowy za pomocą planowanego zjazdu, który byłby usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Niewątpliwie kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego dla obiektu służącego do prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na sprzedaży i handlu, są zdecydowanie bardziej rygorystyczne niż w przypadku udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego. Należy mieć bowiem na uwadze, iż znacznie większy ruch generowany jest przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza i dlatego wymagany jest zjazd publiczny, o czym stanowi § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1999 r.

Zdaniem organu I instancji, obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają na lokalizowanie zjazdów publicznych w miejscach bezpośrednio zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a do takich odcinków drogi należą miejsca w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy planowany zjazd publiczny do działki nr [...] usytuowany byłby właśnie w takim miejscu tj. w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi powiatowej (ul. Ł.) z drogą gminną (ul. Gen. A.), a zatem wbrew obowiązującej regulacji prawnej wyrażonej w § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia, powszechnie odczytywanej jako zasady bezpieczeństwa, które muszą być uczestnikom ruchu drogowego w pełni zagwarantowane.

W myśl § 78 w związku z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r., zjazd publiczny nie może być usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Granice obszaru oddziaływania skrzyżowania określa zarządca drogi, biorąc pod uwagę m.in. funkcję drogi, lokalizację skrzyżowania (na terenie lub poza terenem zabudowy), wielkość natężenia ruchu i jego strukturę rodzajową (ruch pieszych, komunikacja zbiorowa). Dla skrzyżowania, obszarem oddziaływania jest co najmniej obszar zmiany organizacji ruchu (...).

Zdaniem Prezydenta M. T., w analizowanym przypadku, obszar oddziaływania skrzyżowania potwierdzają znaki oznakowania pionowego i poziomego w obrębie planowanego zjazdu. Pomiędzy skrzyżowaniami ul. [...]. A. z ul. [...] a ul. [...]. A. z ul. [...] została zastosowana linia P-4 (podwójna ciągła); znak ten rozdziela pasy ruchu o kierunkach przeciwnych i oznacza zakaz przejeżdżania przez tę linię i najeżdżania na nią. Początek skrzyżowań stanowią linie P-21: powierzchnie wyłączone z ruchu, (znak ten oznacza powierzchnię drogi, na którą wjazd i zatrzymanie są zabronione) dające możliwość bezpiecznego poszerzenia jezdni w celu skanalizowania skrzyżowania.

W omawianej sprawie odległość pomiędzy znakami P-21, przynależnymi do sąsiednich skrzyżowań, wynosi 76,5 mb. Zdaniem organu I instancji jest ona zbyt mała na wykonanie bezpiecznego manewru wyprzedzania pomiędzy skrzyżowaniami, stąd powstała konieczność zastopowania linii P-4. To z kolei oznacza, że dany odcinek drogi jest w obszarze oddziaływania obydwu skrzyżowań. W 2018 r. została zmieniona stała organizacja ruchu na ww. odcinku ul. [...]. A. w ten sposób, że minimalna prędkość została podniesiona z 50 na 70 km/h przy czym, ze względu na funkcjonujący od 2013r. tymczasowy zjazd na posesję strony (powinien być zlikwidowany), [...] w kierunku na zachód postawiono tuż za zjazdem. To w ocenie organu I instancji potwierdza tezę, że zjazdy ograniczają płynność drogi i przejezdność, co dla ulicy o znaczeniu tranzytowym ma zasadnicze znaczenie oraz że jest zmianą organizacji ruchu.

Ponadto, w ocenie Prezydenta położenie zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania potwierdza jeszcze jeden argument. Przedmiotowy zjazd znajdowałby się na pasie ruchu pojazdów opuszczających skrzyżowanie. Ze względu na położenie chodnika i drogi rowerowej po tej samej stronie ul. [...]. A. co przedmiotowy zjazd, kierowca wykonujący manewr skrętu w prawo z jezdni ul. [...]. A. winien de facto zatrzymać pojazd (w zależności od wielu czynników, np.: ruchu pieszych i rowerzystów, czasu reakcji kierowcy, pory roku - śliska jezdnia zimą, stanu nawierzchni jezdni, stanu ogumienia itd.). Mając na uwadze duże natężenie ruchu, dopuszczalną prędkość 50km/h i tylko jeden pas ruchu na danym odcinku ulicy oraz odległość tylko ok. 220m od skrzyżowania, nagłe hamowanie pojazdów zamierzających wykonać manewr skrętu do obiektów usługowych tamowałoby ruch pojazdów opuszczających skrzyżowanie ul. [...]. A. i Ł. , w konsekwencji blokując jedyny pas ruchu w kierunku zachodnim.

Ponadto, z uwagi na częste zwiększenia prędkości przez pojazdy opuszczające skrzyżowanie, w ocenie organu I instancji istnieje realne ryzyko najechań na tył skręcających pojazdów, ze względu na wysokie prędkości przejeżdżających pojazdów. Przy prędkości 50 km/h potrzebna odległość na zatrzymanie wynosi 15,3-19,4 m, droga zatrzymania rośnie natomiast z kwadratem prędkości - tzn., że zwiększenie dwukrotne prędkości zwiększa drogę zatrzymania czterokrotnie, co dodatkowo zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego poprzez wpływ na wzrost wypadkowości w obszarze zjazdu, natężenia ruchu drogowego.

Odnośnie Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (dalej - audyt brd), wskazano, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 29 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 2068) - oznacza on "niezależną szczegółową, techniczną ocenę cech projektowanej, budowanej, przebudowywanej lub użytkowanej drogi publicznej pod względem bezpieczeństwa wszystkich uczestników mchu drogowego". Audyt brd dotyczy więc projektu geometrii i organizacji ruchu. S. weryfikację rozwiązania drogowego pod względem zgodności z określonymi standardami, wzorcami, przepisami prawa, a także dobrymi praktykami.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że przesłał stronie uwagi do audytu pismem dnia [...] października 2017 r., [...]. Strona nie przedstawiła projektu geometrii i organizacji ruchu przedmiotowego zjazdu, a także nie wyjaśniła sposobu wyliczenia średniego dobowego ruchu - SRD. Na wartość SRD mają wpływ m.in. takie czynniki jak: dzień tygodnia, miesiąc, pora roku, godzina. W audycie wyliczenie SRD nastąpiło poprzez podzielenie wartości dobowej przez 24 godziny doby, w wyniku czego uzyskano małą wartość równą 326 poj./godz. Nie zostały więc zastosowane przeliczniki uwzględniające różny rozkład natężenia ruchu w zależności od powyższych czynników. Poza tym, ruch na danym odcinku ma tendencję wzrostową ze względu na rozwój inwestycyjny terenów w rejonie ulic A. /Ł. w T., co winno być uwzględnione w obliczeniach SRD. Pominięcie współczynników umożliwiło sformułowanie wniosków ujętych w pkt. 5.2 audytu brd o braku konieczności zastosowania dodatkowych pasów ruchu dla pojazdów skręcających z ul. [...]. A.. Mimo to jednak Audytor zaleca pas dla skręcających w lewo, lakonicznie uzasadniając to rozwiązanie celem poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zdaniem orzekającego organu jest to duże uproszczenie tematu, bo np. pas dla skręcających w prawo mógłby zniwelować zagrożenia brd, o których mowa powyżej. Nadto na stronie 7. Audytu w pkt. 5. 1 stwierdzono brak odziaływania skrzyżowania na przedmiotowy zjazd, jednak nie podano na jakiej podstawie. Ulicę Gen. A. określono zaś jako drogę powiatową, podczas gdy jest to droga gminna.

Prezydent M. T. podniósł również, że przesłanki odmowy lokalizacji zjazdu określone w art.29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie są jedynymi ograniczeniami w udzielaniu zgody. Ograniczenia takie mogą wynikać także z innych aktów, w tym z przepisów prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1390/15). Dla przedmiotowego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu - uchwała Rady M. T. Nr [...] z dnia [...].10.2015 "S. - Gen. A.", dla terenów położonych w rejonie ulic: Gen. A., M. Sinorackiej, M. Tokarzewskiego - Karaszewicza i Szuwarów. Integralną częścią planu miejscowego jest rysunek stanowiący Załącznik nr [...] do ww. Uchwały. Opierając się na zapisach planu - Rozdział 3. §7 pkt. 9) - działki nr [...] znajdują się w obszarze oznaczonym 86.19-U3, do którego dojazd został wyznaczony z drogi wewnętrznej 86.19-KD(W)18 (ul. O.), a nie z ul. [...]. A..

Zdaniem organu I instancji, z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta T. wynika, iż nie przewidziano obsługi komunikacyjnej przedmiotowego terenu poprzez bezpośredni zjazd z drogi głównej, lecz wyłącznie od strony drogi gminnej oznaczonej symbolem 86.19-KD(L)8 tj. ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną 86.19-KD(W)18. Miejscowy plan zagospodarowania terenu upoważnia tylko do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika wyraźnie z jego treści tekstowej i graficznej i z tego też względu konieczne jest ścisłe rozumienie postanowień planu. W sytuacji, gdy planowany zjazd w świetle postanowień planu miejscowego nie jest dopuszczalny, mając dodatkowo na uwadze względy bezpieczeństwa szeroko uzasadnione powyżej, zarządca drogi nie może udzielić zezwolenia na jego realizację

W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. zarzucił jej wydanie z naruszeniem przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; błędną wykładnię § 7 pkt 9 uchwały Rady M. T. nr [...] z dnia [...] października 2015 r. oraz naruszenie art. 7 i 8, 77 § 1 i 80 k.p.a

Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego w T. z ul. [...]. A. (dz. nr [...]) na dz. nr [...] położną przy tej samej ulicy. Do odwołania dołączone zostały fotografie lokalizacji zjazdów i skrzyżowań na okoliczność udzielonych przez MZD w T. zezwoleń lokalizacji zjazdów z drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego, ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, w sposób prawidłowy zebrał i ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Organ wykazał, że ze względu na zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego, związane z lokalizacją planowanego zjazdu w ciągu drogi kat. G o dużym natężeniu ruchu oraz w obrębie oddziaływania skrzyżowania, nie jest możliwe wykonanie zjazdu publicznego na działkę nr [...]. W sprawie wskazana została możliwość skomunikowania przedmiotowej działki przez drogi niższych kategorii.

Kolegium podkreśliło przy tym, że obowiązujące regulacje nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę - zwłaszcza w sytuacji, gdy dostęp ten jest zapewniony z innej strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło również uwagę, że decyzja ma charakter uznaniowy, a ponadto, zezwolenia na lokalizację zjazdu w innych sprawach, nie mogą stanowić podstawy dla merytorycznej oceny niniejszej sprawy.

W skardze do Sądu M. K. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, a nadto dopuszczenie dowodu z:

. kopii aktu notarialnego rep. 9357/2009 notariusza M. S.,

. raportu audytu bezpieczeństwa ruchu nr [...],

. kopii wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1137/11 wraz z uzasadnieniem,

. mapy zasadniczej i mapy ewidencyjnej,

. 10 fotografii dokumentujących możliwość skomunikowania z drogą publiczną dz. nr [...],

. kopii pisma MPU w T. z dnia [...].04.2015 r.

na okoliczność działania Miejskiego Zarząd Dróg w T. w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej w rozumieniu art. 8 k.p.a.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...].03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania oraz naruszenie art. 7 i 8, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze z naruszeniem art. 77 k.p.a. praktycznie w ogóle nie odniosło się do argumentacji zawartej w odwołaniu natomiast wskazane w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – wymogi, w odniesieniu do zjazdu z drogi publicznej - ul. [...]. A. na dz. 660 - wbrew stanowisku organu zostały zachowane i w związku z tym nie są naruszone zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym w sposób uniemożliwiający wydanie zezwolenia na zjazd.

Skarżący zwrócił uwagę na opracowanie Pracowni Budownictwa Drogowego Uniwersytetu Technologiczno - Przyrodniczego w B. z października 2014 r. pn. "Opracowanie modeli transportowych miasta T. dla stanu istniejącego i prognozy na rok 2025", w którym prognozowano natężenie ruchu w 2015 r. na ul. [...], na odcinku między ul. [...] i ul. [...] - na poziomie 7821 pojazdów na dobę, w 2021 r. prognoza – 9203 pojazdy, zaś 2025 r. - 7595 pojazdów. Wynika z tych obliczeń, że po wykonaniu inwestycji miejskich, również drogowych, w obrębie osiedli [...] i S., natężenie ruchu na ul. [...] będzie miało tendencję spadkową. Porównywalnie natężenie ruchu na ul. [...] r. - 5255 pojazdów, 2021 r. - 8 146 pojazdów, 2025 r. - 5 361 pojazdów. Sporządzająca audyt ponownie przeliczyła średni ruch na godzinę. W celu określenia średniego, dobowego ruchu, pomiary przeprowadza się w godzinach 6.00 do 22.00 tj. 16 godzin. W związku z powyższym średni ruch na godzinę to:

7821 pojazdów/16= 489 pojazdów/h i ma tendencję zwyżkową.

Skarżący wskazał także, że zgodnie z § 78 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 z dnia 14 maja 1999 r. z późniejszymi zmian.) zjazd publiczny z drogi klasy G (§ 55 ust. 1 pkt 3 powyższego rozporządzenia) może być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 pojazdów/h. Biorąc pod uwagę prognozowany zwiększający się ruch na ul. [...] oraz istniejące warunki na drodze, we wnioskach i zaleceniach (pkt. 7, ppkt 7.2) audytu, dla poprawy bezpieczeństwa i utrzymania płynności ruchu w kierunku ul. [...] zalecane jest wykonanie pasa dla pojazdów skręcających w lewo .

Skarżący podniósł też, że zgodnie z ustawą z dnia [...] czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, skrzyżowanie to przecięcie się w jednym poziomie dróg mających jezdnię, ich połączenie lub rozwidlenie, łącznie z powierzchniami utworzonymi przez takie przecięcia, połączenia lub rozwidlenia; określenie to nie dotyczy przecięcia, połączenia lub rozwidlenia drogi twardej z drogą gruntową, z drogą stanowiącą dojazd do obiektu znajdującego się przy drodze lub z drogą wewnętrzną.

W związku z powyższym, wykonanie dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w ocenie skarżącego nie tworzy skrzyżowania zgodnie z zapisem ustawy. Skarżący za sugestią MZD zlecił audyt, a audytor miał za zadanie ocenić miejsca potencjalnie niebezpieczne, w tym przypadku w obrębie zjazdu i odniósł się w swoim opracowaniu do zagadnienia natężenia ruchu, widoczności, lokalizacji przejść dla pieszych, oświetlenia, odwodnienia, wpływu zjazdu i potencjalnego utrudnienia w ruchu na najbliższych skrzyżowaniach jako parametrów mających wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu (pieszego i samochodowego).

Po rozpatrzeniu powyższych elementów, audytor ocenił sytuację w obrębie zjazdu i we wnioskach zawartych w audycie podniósł kwestie, jakie należy uwzględnić w opracowywanym projekcie organizacji ruchu, aby zjazd z ul. [...], znajdującej się w ciągu drogi gminnej, klasy G, spełniał warunki bezpiecznego zjazdu do obiektu znajdującego się przy drodze (np. zmniejszenie szerokości zjazdu, wydzielenie pasa ruchu dla pojazdów skręcających na działkę nr [...]).

Skarżący zwrócił też uwagę, że w toku postępowania przedłożył szereg zdjęć dokumentujących organizację zjazdu z drogi publicznej do znanego w T. hotelu /Bulwar/, czy szeregu placówek sieci handlowych i gastronomicznych o krajowym zasięgu, jednak orzekający organ w sposób lakoniczny odniósł się do tego zarzutu, wskazując, że "lokalizacja zjazdu w innych sprawach, nie może stanowić podstawy dla merytorycznej oceny niniejszej sprawy..."

W ocenie skarżącego nie bez znaczenia wydają się również powody, dla których skarżący nabył od Gminy M. T. przedmiotową działkę nr [...], bowiem w odwołaniu podnosił okoliczności nabycia działki i zapewnienie przez pełnomocnika Gminy, że działka posiada bezpośrednie skomunikowanie z drogą publiczną - akt notarialny rep. 9357/2009/, jak i stanowisko MPU w T., w którym zapewniano skarżącego, że projekt zmiany planu zagospodarowania nie ograniczy możliwości zjazdu na tereny przyległe z ulicą A. (pismo MPU w T. z dnia [...].04.2015r).

Aktualna propozycja organu I instancji - dojazdu do działki nr [...] z ulicy [...] poprzez skrzyżowanie z ul. [...], przez parking supermarketu, organizację dodatkowej drogi między działką supermarketu, a dz. nr 661 i połączoną z tym wycinką kilku drzew, w ocenie skarżącego jest rażącym naruszeniem zasad racjonalnego i budzącego zaufanie uczestników do władzy publicznej działania wynikającego z treści art. 7 i 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Ze sformułowanego w tym przepisie zwrotu "może odmówić" wynika, że mamy do czynienia z decyzją o charakterze uznaniowym a granice uznania wyznaczają nie tylko przepisy dotyczące warunków technicznych, ale również interes społeczny oraz słuszny interes obywateli.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym. W procesie stosowania prawa, organ jest obowiązany wyjaśnić co w konkretnym przypadku stanowi ten interes i decyduje o uznaniu, że mamy do czynienia z potrzebą jego ochrony oraz, że taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony. Nie można jednak uznać za działanie sprzeczne z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, działanie organów z poszanowaniem i w granicach obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze charakter wydanej decyzji należy podkreślić, że decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie Sądu jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne, czy dokonana ocena dowodów mieści się w ustawowych granicach.

Zarządca drogi może (a nie musi) wyrazić zgodę na lokalizację zjazdu, a wydanie rozstrzygnięcia w tym zakresie winno nastąpić po należycie przeprowadzonym postępowaniu, czyli wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego według kryteriów wynikających z art. 80 k.p.a. z uwzględnieniem całości zebranego materiału dowodowego. Wyniki tej oceny powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w starannym uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji uznaniowej, umożliwiającym jej kontrolę (art. 107 § 3 k.p.a.).

W ocenie Sądu organ sprostał tym wymogom.

Przepisy ustawy o drogach publicznych nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu, jednak uwzględniając treść art. 29 ust. 4 cytowanej ustawy, trzeba przyjąć, że wydanie decyzji o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu następuje na podstawie analizy aktualnej organizacji ruchu drogowego na drodze objętej postępowaniem, przy uwzględnieniu zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymogów technicznych wynikających z warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i usytuowanie.

Tym samym zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji zjazdu jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Spełnienie wymagań dotyczących konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu realizowane jest przez zapewnienie zgodności planowanej lokalizacji zjazdu z wymogami formalnymi wynikającymi z przepisów rozporządzenia. Wymogi te zostały określone w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, oraz zgodność z parametrami, o których mowa w § 1 ust. 3 rozporządzenia. Niewątpliwie zjazd nie spełniający wymogów technicznych nie może być uznany za spełniający wymogi bezpieczeństwa.

Kierując się tymi wskazaniami należy ocenić, że decyzje organów odpowiadają wymogom określonym w art. 29 ust. 4 u.d.p. Analiza przepisów u.d.p. i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie jednoznacznie wskazuje, że zarządca drogi mógł odmówić wydania zezwolenia na budowę zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne w tym zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz wymagań ruchu pieszych.

Zjazd drogowy to zgodnie z ustawą o drogach publicznych połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organy zgodnie stwierdziły, że projektowany zjazd publiczny nie odpowiada wymogom technicznym, wynikającym z rozporządzenia, bowiem może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego z tego względu, że znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania .

Zgodnie z § 78 rozporządzenia zjazd publiczny sytuuje się zgodnie z warunkami określonymi w § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1. Zgodnie zaś z § 113 ust. 7 rozporządzenia, wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła;

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę;

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%;

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie;

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Obszar oddziaływania skrzyżowania określa zarządca drogi.

Organ szczegółowo wyjaśnił czy i w jaki sposób występuje oddziaływanie skrzyżowania co uzasadnia twierdzenie, że lokalizacja wnioskowanego zjazdu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Określając granice obszaru oddziaływania skrzyżowania wzięto pod uwagę m.in. funkcję drogi, lokalizację skrzyżowania (na terenie lub poza terenem zabudowy), wielkość natężenia ruchu i jego strukturę rodzajową. Dla skrzyżowania, obszarem oddziaływania jest co najmniej obszar zmiany organizacji ruchu (...). Organ wskazał, że obszar oddziaływania skrzyżowania potwierdzają znaki oznakowania pionowego i poziomego w obrębie planowanego zjazdu. Pomiędzy skrzyżowaniami ul. [...]. A. z ul. [...] a ul. [...]. A. z ul. [...] została zastosowana linia P-4 (podwójna ciągła); znak ten rozdziela pasy ruchu o przeciwnych kierunkach i oznacza zakaz przejeżdżania przez tę linię i najeżdżania na nią. Początek skrzyżowań stanowią linie P-21: powierzchnie wyłączone z ruchu, (znak ten oznacza powierzchnię drogi, na którą wjazd i zatrzymanie są zabronione) dające możliwość bezpiecznego poszerzenia jezdni w celu skanalizowania skrzyżowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy, odległość pomiędzy znakami P-21, przynależnymi do sąsiednich skrzyżowań, wynosi 76,5 mb. Organ uznał, że odległość pomiędzy znakami P-21 jest zbyt mała na wykonanie bezpiecznego manewru wyprzedzania pomiędzy skrzyżowaniami, stąd powstała konieczność zastopowania linii P-4. To z kolei, jak wywiódł oznacza, że dany odcinek drogi jest w obszarze oddziaływania obydwu skrzyżowań. Organ uznał za niezbędną likwidację tymczasowego zjazdu na posesję strony akcentując, że zjazdy ograniczają płynność drogi i przejezdność, co dla ulicy o znaczeniu tranzytowym ma zasadnicze znaczenie oraz, że jest zmianą organizacji ruchu.

Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania tych ustaleń i wniosków.

Organ uzasadnił stanowisko, że położenie zjazdu znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania dodatkowym argumentem, że przedmiotowy zjazd znajdowałby się na pasie ruchu pojazdów opuszczających skrzyżowanie. Ze względu na położenie chodnika i drogi rowerowej po tej samej stronie ul. [...]. A. co przedmiotowy zjazd, kierowca wykonujący manewr skrętu w prawo z jezdni ul. [...]. A. winien de facto zatrzymać pojazd (w zależności od wielu czynników, np.: ruchu pieszych i rowerzystów, czasu reakcji kierowcy, pory roku - śliska jezdnia zimą, stanu nawierzchni jezdni, stanu ogumienia itd.). Mając na uwadze duże natężenie ruchu, dopuszczalną prędkość 50km/h i tylko jeden pas ruchu na danym odcinku ulicy oraz odległość tylko ok. 220 m od skrzyżowania, nagłe hamowanie pojazdów zamierzających wykonać manewr skrętu do obiektów usługowych tamowałoby ruch pojazdów opuszczających skrzyżowanie ul. [...]. A. i Ł., w konsekwencji blokując jedyny pas ruchu w kierunku zachodnim.

Z uwagi na częste zwiększenia prędkości przez pojazdy opuszczające skrzyżowanie, organ zwrócił uwagę na realne zagrożenie najeżdżania na tył skręcających pojazdów. Przy prędkości 50 km/h potrzebna odległość na zatrzymanie wynosi 15,3-19,4 m, droga zatrzymania rośnie natomiast z kwadratem prędkości - tzn., że zwiększenie dwukrotne prędkości zwiększa drogę zatrzymania czterokrotnie, co dodatkowo zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego poprzez wpływ na wzrost wypadkowości w obszarze zjazdu, natężenia ruchu drogowego.

Ulica [...] jest drogą gminną, która została zakwalifikowana do dróg klasy G droga główna o znaczeniu tranzytowym. Stanowi też element głównego ciągu komunikacyjnego pomiędzy skrajnymi dzielnicami miasta. Odległość między skrzyżowaniami na odcinku występowania projektowanego zjazdu wynosi około 480 metrów.

Zgodnie z § 9 ust 1 pkt 4 rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach:

- droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Fakt zatem dopuszczalnego zmniejszenia odległości wymaga uwzględnienia dodatkowych warunków ograniczających liczbę i częstość zjazdów. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest to możliwe do zrealizowania, gdyż do obsługi komunikacyjnej nieruchomości położonej na działkach nr [...] można wykorzystać istniejącą drogę klasy L bez konieczności budowy zjazdu z ulicy [...]. Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "S." wynika jednoznacznie, że działki nr [...] położone są w obszarze do którego dojazd został wyznaczony z drogi dojazdowej lokalnej. W tym przypadku, inwestor będzie miał możliwość zastosowania innego wariantu wyjazdu/zjazdu do obiektu w którym prowadzi działalność gospodarczą, który będzie bezpieczniejszy dla użytkowników ruchu drogowego.

Niewątpliwie każdy zjazd stanowi źródło zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu lecz dodatkowo, odcinek ulicy [...] jest obciążony intensywnym ruchem drogowym, gdzie będzie występowała tendencja wzrostowa ruchu pojazdów z uwagi na rozwój działalności usługowej na sąsiednich działkach. Jak słusznie wskazuje organ, zjazd dla obiektu w którym prowadzona jest działalność gospodarcza zawsze wiąże się ze zwiększonym ruchem, stąd też zjazd ma charakter zjazdu publicznego a to zwiększa zagrożenie bezpieczeństwa. Skoro ulica [...] znajduje się też w obszarze oddziaływania skrzyżowań powodujących tamowanie ruchu, taka kumulacja zagrożeń uzasadnia odmowę wydania zezwolenia.

Skarżący podkreślił, że aktem notarialnym nr A nr [...] z dnia [...] września 2009 r. nastąpiła zamiana działek z gminą T. w celu zapewnienia możliwości wykonania zjazdu wzdłuż ul. [...]. A..

W ocenie jednak Sądu, argument o zapewnieniu zbywcy o możliwości lokalizacji zjazdu nie ma doniosłości prawnej w świetle przedstawionych przez organ argumentów w przedmiocie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a zarządca drogi wydając zgodę na lokalizację zjazdu musi kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stanowisko zarządcy drogi jest przy tym spójne i zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu słusznie organ stwierdził, że lokalizacja zjazdu nie będzie stanowić bezpiecznego rozwiązania komunikacyjnego i należy dążyć do wprowadzenia takich rozwiązań, które zapewnią bezpieczne korzystanie z wszelkich obiektów użyteczności publicznej.

Potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Zestawiając ten obowiązek z uprawnieniami właściciela działki do swobodnego korzystania z jego własności należy wskazać, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą niewątpliwie przepisy u.d.p. wraz z aktami wykonawczymi zawierające regulacje dotyczące zapewnienia bezpieczeństwa. W tym aspekcie należy uwzględniać natężenie ruchu, jego charakterystykę (zróżnicowanie), oddziaływanie sąsiednich skrzyżowań, w tym czynniki które w momencie orzekania przez organ potęgują, nawet potencjalnie możliwość wystąpienia niekorzystnych zdarzeń drogowych wpływających na bezpieczeństwo użytkowników drogi i jej bezpośredniego otoczenia. W ochronie bezpieczeństwa ruchu chodzi bowiem o to, aby zapobiegać niekorzystnym zdarzeniom.

Reasumując, rozstrzygnięcie organu zapadło po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, analizie pomiarów natężenia ruchu, trendów rozwoju ruchu, prognozy ruchu drogowego a fakt, że nieruchomość skarżącego ma zapewniony dostęp do drogi publicznej pozwala stwierdzić, że ocena organu odwoławczego dotycząca ważenia interesu publicznego wyrażającego się w zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym w stosunku do słusznego interesu wnioskodawcy została należycie przeprowadzona.

Ocena ta została jasno i logicznie uzasadniona, na podstawie zebranego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. W tych okolicznościach, nie znalazło uzasadnienia uwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dodatkowych dowodów - z aktu notarialnego zamiany nieruchomości, wyroku w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę tymczasowego zjazdu czy warunków skomunikowania innych nieruchomości na terenie T. i okolic, gdyż ustalenia w zakresie warunków lokalizacji wnioskowanego zjazdu zostały dostatecznie ustalone w niniejszym postępowaniu a wydana decyzja nie nosi cech dowolności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.