Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1803/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2016 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] – obie w zakresie dotyczącym odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działek o numerach: [...] – część o powierzchni [...] m2 oraz [...] – część o powierzchni [...] m2; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Jak wynika z treści zaświadczenia wydanego w dniu [...] lutego 1949 roku Nr [...] przez Sąd Grodzki w [...], tytuł własności nieruchomości oznaczonej jako "[...] " rejestru hipotecznego [...] uregulowany był jawnym wpisem na imię F. i Z. małżonków D., w częściach równych niepodzielnie, co do powierzchni [...] z czego: a) pod regulację [...] w granicach [...] i b) pod placem Nr [...] - [...] w granicach [...] c) pod ulicą [...] w granicach [...] - zgodnie z planem załączonym pod liczbą [...] do zbioru tej księgi z mocy aktu zeznanego w dniu [...] grudnia 1928 roku za Nr [...].

Nieruchomość ta położona jest na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 roku tj. z dniem wejścia w życie dekretu nieruchomości warszawskie, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 cyt. dekretu przeszedł na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 roku z chwilą likwidacji gmin na własność Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, uprawnieni byli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) z czynszem symbolicznym łub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. W przypadku nieruchomości zabudowanej, budynki przechodziły na własność gminy wówczas, gdy dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni nie złożyli w terminie wniosków o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub gdy wnioski zostały załatwione odmownie.

Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu [...] listopada 1948 roku, tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Zatem termin na złożenie wniosku upływał z dniem 25 maja 1949 roku.

W dniu [...] maja 1949 roku Z. i F. D. złożyli wniosek o przyznanie im za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej hipotecznie jako "[...]". Wniosek ten pozostawał nierozpatrzony.

Grunt pochodzący z dawnej hipoteki oznaczony jest obecnie w ewidencji gruntów

jako działka ewidencyjna nr [...] uregulowana w KW [...], część działki ewidencyjnej nr [...] -część i nr [...] -część, grunt uregulowany w KW [...], część działki ewidencyjnej nr [...] -część uregulowana w KW [...], część działki ewidencyjnej nr [...] -część uregulowana w KW [...], część działki ewidencyjnej nr [...] -część uregulowana w KW [...], część działki ewidencyjnej nr [...] -część uregulowana w KW [...], część działki ewidencyjnej nr [...] -część uregulowana w KW [...], część działki ewidencyjnej nr [...] -część uregulowana w KW [...] – wszystkie z obrębu [...] - stanowiące własność komunalną oraz działka ewidencyjna nr [...] -część uregulowana w KW [...] i działka ewidencyjna nr [...] uregulowana w KW [...], stanowiące własność Skarbu Państwa.

Prezydent [...] decyzją [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił ustanowienia na rzecz E. B., G. L. oraz J. L. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako "[...] ", opisanego w ewidencji gruntów jako: działka ewidencyjna nr [...] -część, działka ewidencyjna nr [...] -część, działka ewidencyjna nr [...] -część, działka ewidencyjna nr [...] -część, działka ewidencyjna nr [...] - część, działka ewidencyjna nr [...], działka ewidencyjna nr [...] -część, działka ewidencyjna nr [...] -część, działka ewidencyjna nr [...] -część, działka ewidencyjna nr [...] -część o powierzchni [...] nr uregulowana w KW [...] będąca w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " położona przy ul. [...], działka ewidencyjna nr [...] -część o powierzchni [...] uregulowana w KW [...] będąca w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " położona przy ul. [...], działka ewidencyjna nr [...] -część o powierzchni [...] uregulowana w KW [...] będąca w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " położona przy ul. [...], działka ewidencyjna nr [...] -część o powierzchni [...] nr uregulowana w KW [...] będąca w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" położona przy ul. [...], działka ewidencyjna nr [...] -część o powierzchni [...] uregulowana w KW [...] będąca w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ", działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] uregulowana w KW [...] będąca w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " położona przy ul. [...], działka ewidencyjna nr [...] -część o powierzchni [...] uregulowana w KW [...], działka ewidencyjna nr [...] -część o powierzchni [...] nr uregulowana w KW [...], działka ewidencyjna nr [...] -część o powierzchni [...] znajdująca się w pasie drogowym ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że grunt pochodzący z dawnej hipoteki, wchodzący obecnie w skład działek [...] - część, [...] - część, [...] - część, [...] - część, [...] - część oraz [...] został oddany w użytkowanie wieczyste na rzecz Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " (obecnie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] ") decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 1963 roku, a następnie w wykonaniu ww. decyzji zawarto umową notarialną z dnia [...] grudnia 1964 roku Repertorium [...] oraz z dnia z dnia [...] stycznia 1969 roku Repertorium [...]. W ocenie Prezydenta oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich i zawarcie umów notarialnych spowodowało takie skutki prawne, które uniemożliwiają ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz dawnego właściciela hipotecznego.

Dodatkowo organ wskazał, że działka ewidencyjna nr [...] znajduje się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem [...] i oznacza tereny obiektów i urządzeń elektromagnetycznych.

Natomiast część gruntu z dawnej hipoteki wchodząca w skład działki nr [...] z obrębu [...] usytuowana jest w jednostce obszarowej oznaczonej symbolem [...] - z podstawowym przeznaczeniem pod komunikację - ulicę dojazdową ul. [...]. Organ I instancji podniósł, że na podstawie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z przepisu tego wynika zakaz własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie.

Natomiast część dawnej nieruchomości hipotecznej wchodząca w skład działki ewidencyjną nr [...] -część o powierzchni [...] oraz nr [...] -część o powierzchni [...] nie nadaje się do samodzielnego zagospodarowania, poprzez swój kształt, położenie oraz powierzchnię (działki o szerokości około [...]i długości około [...] ), co potwierdza analiza ortofotomapy, zasadniczej mapy miasta z nakładkami [...] i szkicu sytuacyjnego części nieruchomości "[...] " dz. Nr [...]. Wymienione wyżej działki ewidencyjne zagospodarowane są obecnie pod parking osiedlowy i zaplecze budowy-remontu "[...]".

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę niniejszą stwierdziło, że grunt pochodzący z dawnej hipoteki miał powierzchnię [...]. Jak wynika z przedstawionych map i opracowań geodezyjnych, obecnie [...] pochodzące z tej hipoteki wchodzą w skład działki nr [...], która stanowi drogę publiczną. Nie budzi wątpliwości zdaniem organu odwoławczego, że oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego drogę publiczną nie jest możliwe, a orzecznictwo w tym zakresie jest utrwalone.

Organ wskazał, że [...] gruntu dawnej hipoteki wchodzi w skład działki nr [...]. Cała działka nr [...] znajduje się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem [...] i oznacza tereny obiektów i urządzeń elektroenergetycznych. Teren przeznaczony pod urządzenia elektroenergetyczne (czyli urządzenia techniczne stosowane w procesach elektrycznych i energetycznych) to teren przeznaczony pod użyteczność publiczną, bowiem urządzenia, jakie posadowione są na przeznaczonym pod nie terenie, są urządzeniami, z których korzysta ogół mieszkańców, czyli urządzeniami publicznymi. Oddanie tego gruntu w użytkowanie wieczyste nie jest więc możliwe.

Zaledwie [...] gruntu wchodzi w skład działki nr [...]; działka ta, podobnie jak działki nr [...] pozostają w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ", przy czym na działkach [...] znajdują się budynki mieszkalne. Kolegium podniosło, że w związku z oddaniem ww. działek w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej nie ma możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli.

Natomiast odnosząc się do grantu wchodzącego obecnie w skład działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] Kolegium wskazało, że w skład działki [...] wchodzi [...] a w skład działki [...] gruntu pochodzącego z dawnej hipoteki "[...] " dz. Nr [...]. Jak wynika ze znajdującej się w aktach mapy na którą naniesiono granice dawnej hipoteki, granice jej przebiegają przez teren obecnych działek (które mają kształt wydłużonych prostokątów) i nie jest możliwe utworzenie z gruntu dawnej hipoteki będących częścią działek [...] i [...] działek o regularnym kształcie, nadających się do samodzielnego zagospodarowania.

W tej sytuacji mimo iż są spełnione, w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] - część, nr [...] -część, nr [...], nr [...] -część, nr [...] -część, nr [...] -część, nr [...] -część oraz nr [...] -część wszystkie z obrębu [...], przesłanki wynikające z art. 7 dekretu (wniosek został złożony w terminie a korzystanie z grantu przez następców prawnych byłych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem w dokumentach planistycznych), z przyczyn wyżej wskazanych nie ma możliwości w ocenie organu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego tego gruntu na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. B. zarzucając jej obrazę prawa materialnego poprzez nie zastosowanie i wadliwą interpretację art. 7 ust. 2 oraz ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Skarżąca wniosła o uchylenie obydwu decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że może zaakceptować fakt odmowy oddania części działki nr [...] stanowiącej drogę publiczną. Natomiast nie jest jej zdaniem oczywiste czy część działki nr [...] jest niezbędna pod teren przeznaczony pod urządzenia elektroenergetyczne. Fakt oddania działek w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej nie stoi zdaniem skarżącej na przeszkodzie zmianie umowy i oddania niezabudowanych części gruntu w użytkowanie wieczyste spadkobiercom dawnych właścicieli. Skarżąca podniosła, że jeśli chodzi o działki nr [...] i [...], to Kolegium nie wskazało uzasadnionego powodu odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Dodała, że nie zaproponowano oddania w użytkowanie wieczyste innej działki w trybie art. 7 ust. 4 dekretu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za częściowo zasadną.

Stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279) gmina uwzględni wniosek dekretowy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Przepis ten formułuje zatem dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Powyższe nie oznacza jednak, że spełnienie tych warunków prowadzić będzie w każdym przypadku do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można bowiem dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa. Należy mieć na uwadze, że od czasu wejścia w życie dekretu minęło już ponad 70 lat i obok regulacji dekretowych na przestrzeni lat uchwalane były inne uregulowania prawne, tj. ustawowa regulacja instytucji użytkowania wieczystego zawarta w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 232 i n. k.c.), a także przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Taki stan prawny powoduje w wielu przypadkach dotyczących gruntów objętych dekretem, kolizję uprawnień różnych podmiotów do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego samego gruntu.

Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem część spornej nieruchomości (działka nr [...]), jeszcze przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego, oddana została w użytkowanie wieczyste na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (obecnie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]"). Następnie umową notarialną z dnia [...] grudnia 1964 roku Repertorium [...] oraz z dnia z dnia [...] stycznia 1969 roku Repertorium [...] sfinalizowano w/w decyzję.

Skoro zatem na spornej nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, to były właściciel tej nieruchomości nie może, z uwagi na zakres uprawnień istniejącego użytkownika wieczystego, dysponować nią na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 k.c., jest sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Jeżeli więc organ administracji publicznej, działając w zakresie swoich kompetencji, nie jest w stanie podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody (w postaci ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu), wówczas istniejące już prawo użytkowania wieczystego (do czasu jego wygaśnięcia), nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Decyzja o ustanowieniu na rzecz następców prawnych byłych właścicieli użytkowania wieczystego do gruntu, który jest już takim prawem obciążony, byłaby bowiem z mocy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nieważna już z chwilą jej wydania, jako niewykonalna. Dodatkowo należy podnieść, że działka nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] - cz. [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady z dnia [...] września 2009 roku, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] października 2009 roku, poz. [...], znajduje się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem [...] i oznacza tereny obiektów i urządzeń elektromagnetycznych. Jest to więc teren jak słusznie zauważył organ II instancji przeznaczony pod użyteczność publiczną, bowiem urządzenia, jakie posadowione są na przeznaczonym pod nie terenie, są urządzeniami, z których korzysta ogół mieszkańców, czyli urządzeniami publicznymi. Oddanie tego gruntu w użytkowanie wieczyste nie jest więc możliwe.

Dodać należy, że zgodnie z art. 214a pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dodanym ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy-Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1271) można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6, ze względu na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Powyższe oznacza, że nawet gdyby orzeczenia organów orzekających w niniejszej sprawie zostały uchylone zgodnie z wnioskiem skarżącej, to i tak jej sytuacja prawna nie uległaby zmianie z uwagi na treść art. 214a pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd w całości podzielił też stanowisko organów uznające, że wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nie mógł być uwzględniony w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiącej obecnie część działki nr [...] - bowiem przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: 2015 r., poz. 460 ze zm.) stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1). Przepis ten podaje normatywną definicję drogi publicznej, którą należy się kierować przy wykładni nie tylko przepisów ustawy o drogach publicznych, ale także odrębnych od tej ustawy przepisów prawa publicznego oraz prywatnego, w których pojawia się pojęcie drogi publicznej. Z definicji drogi publicznej można odczytać jej atrybuty: powszechność dostępu i korzystania przez każdego obywatela zgodnie z jej przeznaczeniem. Powszechność dostępu do dróg publicznych oznacza, że każdy podmiot znajdujący się na terytorium naszego kraju ma zagwarantowane prawo do korzystania z tych dróg, zgodnie z ich przeznaczeniem, bez zgody organu reprezentującego właściciela drogi. Wymaga podkreślenia, że z dóbr publicznych może korzystać każdy, przy czym o uprawnieniu do korzystania nie decyduje organ zarządzający dobrem. W tym kontekście prawo użytkowania wieczystego, o które występuje właściciel dekretowy, a które z istoty swojej ma atrybuty własności, pozostaje w kolizji z prawem do powszechnego i nieograniczonego dostępu do gruntu drogi publicznej. Prawo użytkowania wieczystego, to - jak stanowi art. 233 kodeksu cywilnego - prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób. Nie do pogodzenia jest zatem interes osoby ubiegającej się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego z interesem ogółu osób wynikającym z powszechnej dostępności do dróg publicznych. Własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne wymienione w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie przepisy dekretu warszawskiego nie zawierają odpowiednika art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego, że ustawa ta nie narusza innych ustaw, lecz nie można przepisów dekretu warszawskiego odczytywać i interpretować w oderwaniu od istniejącego porządku prawnego. Uwzględnienie wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego drogę publiczną na rzecz osoby fizycznej byłoby dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa (art. 2a ustawy o drogach publicznych), co prowadziłoby do nieważności decyzji. Należy zatem stwierdzić, że norma zawarta w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego dotyczy gruntu stanowiącego drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Sąd nie podziela stanowiska zawartego w skardze, że organy miały obowiązek orzec w decyzji, co do uprawnień, o których mowa w art. 7 ust. 4 dekretu. Zgodnie z tym przepisem w przypadku nieuwzględnienia wniosku, gmina zaoferuje uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów – na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie. Z przepisu tego wynika zatem, że aby stało się aktualne zagadnienie dotyczące przyznania gruntu zamiennego, jak tego oczekuje skarżąca, musi uprzednio zostać rozstrzygnięty wniosek o przyznanie użytkowania wieczystego do gruntu przejętego przez państwo w trybie dekretu. Oznacza to, zdaniem Sądu, że warunkiem koniecznym przyznania gruntu zamiennego na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu jest wydanie przez organ administracji ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego z przyczyn określonych w ust. 2 tego artykułu. Taki pogląd wyraził także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt I CSK 26/09 (Lex nr 527139).

W rozpoznawanej sprawie w dacie wydania przez Prezydenta [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., decyzja ta była nieostateczna i niewykonalna, gdyż przysługiwało od niej odwołanie. Decyzja organu I instancji w momencie jej wydania nie kształtowała zatem w sposób trwały sytuacji prawnej spadkobierców dawnych właścicieli gruntu (art. 16 § 1 k.p.a.) i w związku z tym nie rodziła żadnych skutków prawnych. Wobec tego Prezydent [...] w decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu niewątpliwie nie mógł orzekać w oparciu o przepis art. 7 ust. 4 dekretu, tak samo jak – bez uprzedniego wykazania się przez stronę ostateczną decyzją administracyjną uwzględniającą wniosek, wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie byłoby możliwe zawarcie umowy notarialnej o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie art. 7 ust. 3 dekretu. Sama zaś sprawa o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennych, jak podkreśla się w orzecznictwie, jest odrębną sprawą, a rozpoznając wniosek dekretowy organ nie może się w tej kwestii wypowiadać (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1874/10. To z kolei oznacza, że w przedmiotowej sprawie organy nie naruszyły art. 7 ust. 4 dekretu. Aby stało się aktualne zagadnienie dotyczące przyznania gruntu zamiennego najpierw musi zostać rozstrzygnięty ostatecznie wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przejętego przez państwo w trybie dekretu.

Sąd podzielił natomiast stanowisko skarżącej w odniesieniu do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działek nr [...] i [...]. W tym zakresie decyzje organów zostały wydane z naruszeniem prawa.

Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku dawnych właścicieli (poprzedników prawnych skarżącej) jest przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu "gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania". Konstrukcja tego przepisu, zawarta w sformułowaniu "gmina uwzględni wniosek" wskazuje, że jeżeli zachodzi przesłanka określona w tym przepisie, to organ musi podjąć decyzję określoną przepisem prawa. Przesłanką tą jest zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Wystąpienie tej przesłanki obligowało organ do ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego).

Należy podzielić zarzuty zawarte w skardze, iż organy obydwu instancji nie zbadały przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, a podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu działek nr [...] i [...] uczyniły okoliczność nie mającą znaczenia w rozumieniu tego przepisu, tj. że nie jest możliwe utworzenie z gruntu dawnej hipoteki będących częścią działek [...] i [...] działek o regularnym kształcie, nadających się do samodzielnego zagospodarowania.

Za zasadne zatem należy uznać zarzuty skarżącej, że powyższe uzasadnienie wskazuje na oparcie się przez organ na przesłankach nie wskazanych w art. 7 ust. 2 dekretu, które nie powinny mieć w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia. Znaczny odstęp czasu od czasu złożenia wniosku dekretowego do jego powtórnego rozpoznania przez organ spowodował zmiany w stanie prawnym przedmiotowej nieruchomości, ale to nie może stanowić wyłącznie podstawy do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Jeżeli przepis art. 7 dekretu ma być podstawą – zgodnie z wolą ustawodawcy rekompensaty za przejęty grunt, nie może być jednocześnie elementem polityki zarządzania nieruchomościami poprzez wyznaczenie szczegółowego sposobu i warunków korzystania z nieruchomości, ponieważ starci swój charakter odszkodowawczy, na rzecz charakteru obligacyjnego w stosunku do Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Należy przy tym mieć na uwadze, że aktualnie przedmiotowy grunt wykorzystywany jest na parking i zaplecze budowy [...]

Reasumując wskazać należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działek nr [...] i [...] zostały wydane z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 k.p.a., a rodzaj i charakter naruszeń mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia uzasadniają uchylenie obydwu decyzji w tej części.

Rozpatrując ponownie sprawę niniejszą w odniesieniu do działek nr [...] i [...] organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i wyda rozstrzygnięcie zgodne z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydawania, a stanowisko swoje uzasadni zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji, oddalając skargę w pkt 2 sentencji na podstawie art. 151 tej ustawy.