Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2238/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Polskiego Radia S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. Stowarzyszenie Sieć Obywatelska [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Stowarzyszenie", "strona skarżąca") zwróciło się do Polskiego Radia S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka", "podmiot zobowiązany") o udostępnienie informacji publicznej "w zakresie wynagrodzeń redaktorów programów Polskiego Radia z wyszczególnieniem imienia i nazwiska oraz wynagrodzeń, w okresie od początku roku 2020 do dnia złożenia wniosku, z podziałem na miesiące". Stowarzyszenie wniosło o przesłanie ww. informacji na podany adres e-mail.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. (bez numeru) Spółka odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.".

W uzasadnieniu decyzji Spółka wskazała, że udostępnienie informacji publicznej "w zakresie wynagrodzeń redaktorów programów Polskiego Radia z wyszczególnieniem imienia i nazwiska oraz wynagrodzeń, w okresie od początku roku 2020 do dnia złożenia wniosku, z podziałem na miesiące" podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Podniosła, że redaktorzy programów Polskiego Radia S.A. nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Ujawnienie bez ich zgody wysokości wynagrodzenia stanowiłoby naruszenie dóbr osobistych w rozumieniu art. 23 Kodeksu cywilnego, art. 11 Kodeksu Pracy, a także naruszenie praw pracowniczych. Pracodawca zaś ma bezwzględny nakaz szanowania godności i innych dóbr osobistych pracownika.

Następnie Spółka wskazała, że Polskie Radio S.A. posiada m.in. programy ogólnokrajowe (Program 1, Program 2, Program 3, Program 4), Program dla Zagranicy, programy wyspecjalizowane, Informacyjną Agencję Radiową, a także inne redakcje (struktura organizacyjna Spółki jest dostępna na stronie https://www.prsa.pl/bip/). We wskazanych programach jak i redakcjach zatrudnione są osoby piastujące stanowisko "redaktor". Z uwagi na szeroki zakres działania Spółki jako nadawcy publicznego, osoby na stanowisku "redaktora" posiadają różne zakresy obowiązków. Rzeczą wspólną dla tego stanowiska jest usługowy i techniczny charakter wykonywanych prac.

Na poparcie powyższego stanowiska Spółka powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30), w którym wskazano, iż spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym.

Spółka podniosła również, że ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup/osób ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. Zatem w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów, prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Następnie Spółka wskazała, że podstawę prawną jej działania stanowią: ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2020 r., poz. 805 ze zm.), ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1526 ze zm.), ustawa z dnia 22 czerwca 2016 r. o Radzie Mediów Narodowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 692) oraz Statut. Organami Spółki są: Zarząd, Rada Nadzorcza i Walne Zgromadzenie. Spółka posiada również organ opiniodawczo-doradczy, tj. Radę Programową, która działa według zasad określonych w art. 28a ustawy o radiofonii i telewizji. Jak wynika ze Statutu, Spółkę reprezentuje na zewnątrz Zarząd. Wszelkie sprawy związane z prowadzeniem Spółki - niezastrzeżone przez ww. ustawy lub Statut do kompetencji Rady Mediów Narodowych, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Walnego Zgromadzenia lub Rady Nadzorczej - należą do zakresu działania Zarządu. Do kompetencji Zarządu należy m.in. składanie i przyjmowanie oświadczeń woli i dokonywanie czynności prawnych. To Zarząd Spółki, a nie redaktorzy, podejmuje decyzje w sprawach wydatkowania środków publicznych i jest odpowiedzialny za kierunek realizacji zadań statutowych. Potwierdzają to zapisy regulaminu organizacyjnego Spółki, tj. § 3 i § 4 ust. 1 i 5 w części II zatytułowanej "Organizacja Polskiego Radia S.A.".

W związku z powyższym, biorąc pod uwagę strukturę organizacyjną Spółki, zakresy obowiązków "redaktorów", zapisy ww. ustaw oraz Statutu, należy przyjąć, że osobami pełniącymi funkcje publiczne są jedynie członkowie Zarządu Polskiego Radia S.A. oraz członkowie Rady Nadzorczej. To Zarząd Spółki (w szczególnych przypadkach Rada Nadzorcza) podejmuje ostateczne decyzje i kształtuje bezpośrednio, w ramach instytucji publicznej, sytuację prawną innych osób. Pozostałe osoby piastujące stanowiska w Spółce, w tym redaktorzy, pozostają poza zakresem pojęcia osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Wykonują oni bowiem prace, które mają charakter usługowy i techniczny, a wyniki ich pracy nie są wiążące.

Podsumowując Spółka wskazała, iż dysponuje majątkiem publicznym i realizuje zadania publiczne, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie u.d.i.p., jednak w przedmiotowej sprawie wniosek obejmuje podanie imion i nazwisk pracowników, a takie informacje - w przypadku redaktorów programów Polskiego Radia S.A., czyli osób niepełniących funkcji publicznych - podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych.

Pismem z dnia 17 maja 2021 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Polskiego Radia S.A. z dnia [...] kwietnia 2021 r. zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepisy te stanowią, że prawo dostępu do informacji publicznej może być ograniczone ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że w sprawie zachodzi potrzeba ochrony prywatności,

2) art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na błędnym przyjęciu, że redaktorzy programów Polskiego Radia S.A. nie pełnią funkcji publicznych,

3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", w zakresie w jakim przepisy te stanowią, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, poprzez błędne zastosowanie tych przepisów, polegające na lakonicznym uzasadnieniu co do meritum wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

W związku z powyższymi zarzutami Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi Stowarzyszenie podniosło, iż zgodnie z aktualnym orzecznictwem personalia kontrahentów podmiotów publicznych nie podlegają ochronie prywatności. Stowarzyszenie powołało się w tym zakresie na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. (sygn. akt I CSK 190/12) wskazując, iż jakkolwiek wyrok ten dotyczył jawności umów zawieranych przez jednostkę samorządu terytorialnego, niemniej jednak cechą relewantną jest to, że jednostka samorządu terytorialnego - tak jak Polskie Radio S.A. - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Uprawnia to do przyjęcia tezy, że ujawnienie informacji o umowach zawieranych przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie stanowi - co do zasady - naruszenia prywatności osoby fizycznej. Jawność informacji publicznych jest zasadą sformułowaną wprost w art. 61 Konstytucji RP, a jej źródła należy doszukiwać się w wyrażonej w art. 4 Konstytucji RP zasadzie suwerenności narodu. Wszelkie odstępstwa od zasady jawności powinny być traktowane wyjątkowo, a ewentualne wątpliwości rozstrzygane na rzecz tejże zasady.

Strona skarżąca wskazała również, że redaktorzy programów Polskiego Radia mają bezpośredni wpływ na wykonywanie przez nie funkcji publicznych poprzez przygotowywanie audycji radiowych, których celem powinno być realizowanie zadań określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, tj. dostarczanie informacji, udostępnianie dóbr kultury i sztuki, ułatwianie korzystania z oświaty, sportu i dorobku nauki, upowszechnianie edukacji obywatelskiej, dostarczanie rozrywki oraz popieranie krajowej twórczości audiowizualnej. Część z objętych wnioskiem redaktorów (np. redaktorzy naczelni, kierownicy redakcji etc.) pełni funkcje kierownicze w strukturach Polskiego Radia S.A. Osoby te mają bezpośredni wpływ nie tylko na treści merytoryczne poszczególnych audycji, ale również na strukturę organizacyjną Spółki. Redaktorzy są zatem osobami pełniącymi funkcje publiczne. Ich praca nie ma charakteru wyłącznie technicznego, nie polega bowiem na mechanicznym wykonywaniu zleconych prac w zgodzie z jasno sprecyzowaną instrukcją, lecz wiąże się raczej z szerokim zakresem swobody dającej wiele przestrzeni na decydowanie o tym, co i w jaki sposób będzie prezentowane w przygotowanych przez nich audycjach. Redaktorzy mają zatem bezpośredni wpływ na funkcjonowanie Radia i na sytuację jego odbiorców w zakresie poziomu satysfakcji z programów finansowanych ze środków publicznych.

W świetle powyższego, zdaniem Stowarzyszenia, błędne jest stanowisko Spółki, zgodnie z którym redaktorzy programów nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Stanowisko to nie uwzględnia redaktorów, którzy z uwagi na pełnione przez siebie funkcje kierownicze mają wpływ na strukturę organizacyjną Radia. Redaktorzy posiadają też interes faktyczny polegający na konieczności zapewnienia im wysokiej jakości finansowanych ze środków publicznych programów, za co są bezpośrednio odpowiedzialni. Sami redaktorzy dysponują określonymi środkami, które przeznaczone są na realizację prowadzonych przez nich programów.

W ocenie Stowarzyszenia, nawet gdyby przyjąć za Spółką, iż redaktorzy programów Polskiego Radia są osobami, w stosunku do których ma zastosowanie ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to należy zauważyć, że prawo do prywatności jest prawem podmiotowym jednostki i prawem tym jednostka może rozporządzać według własnego uznania. Przed wydaniem decyzji odmownej Spółka powinna zatem zwrócić się do osób, których wniosek dotyczy o poinformowanie, czy wyrażają zgodę na udostępnienie informacji dotyczących ich wynagrodzenia. Dopiero bowiem wyrażenie przez pracownika woli zachowania pewnych danych w poufności upoważnia pracodawcę do zbadania, czy istotnie sporne informacje należą do sfery prywatności osoby fizycznej, a w konsekwencji upoważnia pracodawcę do podjęcia się ochrony tych danych.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko, iż do osób pełniących funkcje publiczne należy zaliczyć jedynie członków Zarządu oraz członków Rady Nadzorczej Polskiego Radia S.A. Osoby piastujące stanowiska redaktorów nie należą do kręgu osób pełniących funkcje publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji publicznych, przy czym ma zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega zatem wątpliwości, że Polskie Radio S.A., którego jedynym funkcjonariuszem jest Skarb Państwa, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych, których przykładowy katalog zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację publiczną" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA). Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (np. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18; publ. j.w.).

W związku z powyższym informacja o wysokości wynagrodzenia pracowników Polskiego Radia S.A. na stanowiskach redaktorów programów (z wyszczególnieniem imienia i nazwiska pracownika, z podziałem na miesiące) stanowi informację publiczną. Jest to informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.).

Odmawiając udostępnienia informacji publicznej w zakresie powyżej wskazanym Spółka powołała się na prawo do prywatności pracowników - osób fizycznych, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przy czym, ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Stanowisko organu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy jest, w ocenie Sądu, prawidłowe.

Prawo do prywatności jako wartość, która ogranicza zakres przedmiotowy prawa do uzyskania informacji publicznej jest dobrem jednostki, a zatem wartością chronioną przed nieuzasadnioną ingerencją, o czym stanowi art. 47 Konstytucji RP. Prawo to wraz z prawem do ochrony danych osobowych, którego dotyczy art. 51 Konstytucji, ze względu na dotyczące godności człowieka postanowienia wstępu do Konstytucji oraz jej art. 30, są zarazem normatywną podstawą ustroju, wyrażającą jego tożsamość, zdeterminowaną przez godność i wolność jednostki (por. R. Piotrowski, Prawo do prywatności i ochrony danych osobowych jako wartości konstytucyjne [w:] Prywatność a jawność - bilans 25-lecia i perspektywy na przyszłość, red. A. Mednis, Warszawa 2016, s. 18). Prawo do prywatności nie znajdzie usprawiedliwienia dla ograniczenia prawa do informacji publicznej w stosunku do informacji o osobach sprawujących funkcje publiczne.

W kwestii interpretacji pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). TK stwierdził m.in, że pojęcie to jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub która łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.

Zdaniem Trybunału, nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył jednak stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Analogiczne stanowisko w tej kwestii zajmowały sądy administracyjne (por. wyroki NSA: z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13; z dnia 23 marca 2017r., sygn. akt I OSK 3074/15; z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15, publ. CBOSA) podkreślając, że użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. W związku z tym za pełniące funkcje publiczne uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługują kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej.

Warto powołać również pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 29 maja 2020r. sygn. akt I OSK 1949/19 (publ. j.w.), gdzie wskazano m.in., iż za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W świetle powyższego, za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników zajmujących stanowiska i funkcje, których sprawowanie łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów oraz pozwala na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Jednak dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Uwzględniając powyższe Sąd zwrócił się do Spółki o nadesłanie zakresów obowiązków redaktorów programów Polskiego Radia S.A., które to dokumenty Sąd zakwalifikował jako dokumenty źródłowe w sprawie, niepodlegające udostępnieniu stronie skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 191/13; publ. CBOSA).

Analiza nadesłanych "zakresów obowiązków służbowych" prowadzi do wniosku, że osoby zatrudnione na stanowisku "redaktor" nie należą do kręgu osób pełniących funkcje publiczne. Przede wszystkim osoby te nie posiadają kompetencji decyzyjnych w strukturze organizacyjnej Polskiego Radia S.A., co potwierdza treść regulaminu organizacyjnego Spółki (https://www.prsa.pl zakładka "akty prawne"). Nie odpowiadają bezpośrednio za realizację zadań publicznych realizowanych przez Spółkę, a określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. Nie podejmują też decyzji związanych z wydatkowaniem środków publicznych, które w sposób bezpośredni kształtowałyby sytuację prawną innych podmiotów. Osoby zatrudnione na stanowisku "redaktora", jakkolwiek posiadają pewien zakres swobody wynikający z kreatywnego charakteru pracy dziennikarskiej, to jednak nie mają uprawnień do samodzielnego podejmowania decyzji w sferze realizacji zadań publicznych oraz wydatkowania środków publicznych. Nie pełnią zatem funkcji publicznych.

Podkreślić przy tym należy, że powyższa ocena odnosi się wyłącznie do osób objętych zakresem wniosku informacyjnego z dnia [...] czerwca 2020 r., tj. "redaktorów" programów Polskiego Radia S.A., nie zaś "redaktorów naczelnych", "kierowników redakcji", czy "innych osób pełniących funkcje kierownicze" w strukturach Spółki, które to stanowiska powoływała strona skarżąca w treści skargi. Nie ulega wątpliwości, że istnieje zasadnicza różnica w odniesieniu do zakresu obowiązków i odpowiedzialności pomiędzy stanowiskiem "redaktora", a wymienionymi powyżej stanowiskami o charakterze kierowniczym, co wynika choćby z postanowień regulaminu organizacyjnego Spółki. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji zaskarżona decyzja, nie dotyczyły jednak wymienionych w skardze stanowisk kierowniczych. W związku z powyższym działanie strony skarżącej polegające na próbie modyfikacji (czy uzupełnienia) wniosku informacyjnego na etapie skargi nie mogło odnieść zamierzonego skutku i podważyć trafności podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast intencją strony skarżącej było żądanie udostępnienia przez Spółkę informacji o wynagrodzeniach osób na ww. stanowiskach kierowniczych, to powinna to precyzyjnie wyartykułować w ewentualnym (nowym) wniosku informacyjnym.

Uzasadniając odmowę udostępnienia informacji publicznej organ podnosił m.in., iż redaktorzy "wykonują prace, które mają charakter usługowy i techniczny". Argumentacja ta nie jest trafna. Co do zasady pełnienie funkcji usługowych i technicznych przypisuje się bowiem osobom na stanowiskach np. konserwatora, kierowcy, sprzątacza (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1949/19, publ. CBOSA). Natomiast osoby na objętych wnioskiem stanowiskach redaktorów, co potwierdza treść nadesłanych przez Spółkę zakresów obowiązków, realizują określone zadania o charakterze merytorycznym. Nieprecyzyjna czy nawet błędna w tym zakresie argumentacja Spółki nie dyskwalifikuje jednak zaskarżonej decyzji. Prawidłowo bowiem podmiot zobowiązany stwierdził, że redaktorzy nie należą do kręgu osób pełniących funkcje publiczne, a w konsekwencji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd nie podziela przy tym stanowiska strony skarżącej, że w odniesieniu do pracowników niepełniących funkcji publicznych Spółka ma obowiązek zwracania się z zapytaniem, czy rezygnują oni z przysługującego im prawa do ochrony prywatności w myśl art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p. Wskazać bowiem należy, że przepisy prawa nie wymagają zwracania się przez podmiot zobowiązany z zapytaniem o to, czy osoby, których dotyczy żądana informacja publiczna, rezygnują z prawa do ochrony ich prywatności. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14; publ. j.w.).

Konkludując Sąd stwierdza, że zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Spółka, biorąc pod uwagę treść wniosku, prawidłowo uznała, że dostęp do żądanej informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych.

Nie ma również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały ustalone i poddane ocenie, a uzasadnienie decyzji jest wystarczające z punktu widzenia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.