Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 724/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 stycznia 2020 r. nr 8/P/2020 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z 10 stycznia 2020 r. nr 8/P/2020 po rozpatrzeniu odwołania A. K. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 30 września 2019 r. WSP.6821.5.2011.MM orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy Placu [...], ozn. dawniej jako działka nr [...] o pow. 1,2582 ha, stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 2,3702 ha, na rzecz spadkobierców byłych właścicieli – A. B., A. K., J. K., R. K., S. S., J. S., M. S. oraz umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące ww. nieruchomości prowadzone z wniosków W. M. i W. S. (spadkobierców W. M.).

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że sprawa była już przedmiotem orzekania organów administracji i sądów administracyjnych.

Prezydent Miasta [...] decyzją z 17 lipca 2014 r. nr BSP-I.6821.5.2011.MM orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. przy Placu [...], ozn. w momencie wywłaszczenia jako działka nr [...], stanowiącej część działki nr [...], z której wydzielona została działka nr [...] o pow. 0,0089 ha przeznaczona do zwrotu oraz o ustaleniu wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu wypłaconego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wojewoda [...] decyzją z 8 września 2014 r. nr 332/P/14 uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 379/15 oddalił skargę A. K. na decyzję z 8 września 2014r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1902/15 uchylił ww. wyrok oraz zaskarżoną decyzję, podnosząc że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/14 wymóg złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez wszystkich współwłaścicieli stał się nieaktualny. NSA wskazał również, że Wojewoda [...] uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nie powinien wypowiadać się co do materialnoprawnych przesłanek wydania decyzji przez organ I instancji.

W tej sytuacji Wojewoda [...] decyzją z 15 stycznia 2019 r. nr 27/P/2019 uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z 17 lipca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Prezydent Miasta [...] decyzją z 30 września 2019 r. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ozn. dawniej jako działka nr [...] na rzecz ww. spadkobierców byłych właścicieli oraz umorzył postępowanie administracyjne dotyczące ww. nieruchomości prowadzone z wniosków W. M. i W. S.

A.K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Wojewoda [...] rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

Organ odwoławczy zaznaczył, że współwłaścicielami wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki nr [...], byli H. S., W. M., J. S., H. B. oraz H. i M. małż. K.

Wniosek o zwrot nieruchomości złożyli byli właściciele i ich spadkobiercy, tj.: A. K., W. S., W. M., J. S., S. S., M. S., R. K., A. B., J. K. W. S. i W. M. (spadkobiercy po W. M.) pismem z 28 lipca 2014 r. wycofali swoje wnioski o zwrot nieruchomości.

Wojewoda [...] wskazał, że w świetle obecnych przepisów z roszczeniem o zwrot może wystąpić każdy z poprzednich współwłaścicieli nieruchomości samodzielnie i brak zgody pozostałych współwłaścicieli nie stanowi przeszkody do rozpatrywania sprawy zwrotu w granicach zgłoszonego roszczenia przynajmniej przez jednego ze współwłaścicieli o zwrot udziału w prawie. Powyższe zgodne jest z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/14, stanowiącego że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub ich spadkobierców, od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z akt sprawy zgromadzonych przez organ I instancji wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania, oznaczona w momencie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 1,2582 ha stanowiła współwłasność H. S. w 110/120 części, W. M. w 4/120 części, J. S. i H. B. w 3/120 części oraz H. i M. małż. K. w 3/120 części. Nieruchomość, dla której urządzona była księga wieczysta KW [...] prowadzona przez Państwowe Biuro Notarialne w [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, na wniosek [...] Zakładów Rafineryjnych i Petrochemicznych w P., w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm.), na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 1974 r. nr [...]. Celem wywłaszczenia była budowa kombinatu sportowego, a inwestycja przewidziana była w planie gospodarczym na rok 1974. Obecnie wywłaszczona działka stanowi część działki ewidencyjnej nr [...]. Decyzją Wojewody [...] z 18 września 2000 r. nr 30/W/00 Województwo [...] nabyło z dniem 1 stycznia 1999 r. własność nieruchomości nr [...] o pow. 2,3702 ha, KW nr [...].

Województwo [...] jako właściciel nieruchomości przekazało ją Gminie [...] do użytkowania z przeznaczeniem na budowę hali widowiskowo - sportowej.

Prezydent Miasta [...] decyzją z 22 października 2008 r. nr 527/2008 zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia Gminie [...] na budowę hali sportowo - widowiskowej z pełnym programem funkcjonalnym i infrastrukturą techniczną na ok. 3 500 widzów na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w P. przy ul. [...]., ul. [...] i ul. [...].

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 12 listopada 2010 r. nr 97/10 udzielił pozwolenia na użytkowanie hali sportowo - widowiskowej z pełnym programem funkcjonalnym i infrastrukturą techniczną. Budowa obiektu sportowego zakończyła się w 2010 r., co potwierdza ww. decyzja znajdująca się w aktach sprawy.

Organ I instancji prowadzący postępowanie ustalił, że na części działki nr [...] będącej przedmiotem wniosku o zwrot (po dokonanym podziale - na działce nr [...] o pow. 0,0089 ha) znajduje się część drogi dojazdowej do Centrum Widowiskowo - Sportowego "[...]" i cześć terenu zagospodarowanego zielenią - trawnikiem. Centrum Widowiskowo - Sportowe "[...]" jako wielofunkcyjna hala sportowo - widowiskowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą realizuje cele kombinatu sportowego, umożliwia rozgrywanie zawodów w różnych dyscyplinach sportu tj.: piłka ręczna, siatkówka, koszykówka, umożliwia też prowadzenie zajęć treningowych sportowcom różnych dyscyplin, które miał realizować kombinat sportowy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że pod pojęciem kombinat rozumieć należy zespół kilku zakładów przemysłowych działających pod wspólnym zarządem i związanych ze sobą pod względem organizacyjnym i technologicznym lub potocznie jako instytucja, organizacja rozbudowana do rozmiarów trudnych do ogarnięcia, zarządzania; kolos, gigant, moloch. Kombinat sportowy, w ocenie organu odwoławczego należy odczytywać jako halę sportowo-widowiskową.

Na przestrzeni lat, tj. pomiędzy datą wywłaszczenia a czasami obecnymi tego typu obiekty jak Centrum widowiskowo-sportowe "[...]" rozszerzyły ofertę o działalność rozrywkowo-kulturalną. Niemniej jednak główną funkcją obiektu "[...]" jest rozgrywanie różnych konkurencji sportowych.

Wojewoda [...] wskazał, że kompletny wniosek o zwrot nieruchomości został złożony przez wszystkie uprawnione osoby w 2011 r., a więc już po wybudowaniu obiektu sportowego wraz z infrastrukturą techniczną. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa oraz przyjętym orzecznictwem sądowoadministacyjnym wniosek o zwrot nieruchomości powinien być złożony przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, co nastąpiło dopiero 20 stycznia 2011 r. Podkreślił, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) dalej ugn. Przepis art. 216 ust. 1 ugn stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). Zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują przepisy art. 137 ust. 1 ugn. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

- pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

- pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zatem ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należało zatem sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej.

Wojewoda [...] wskazał, że decyzja wywłaszczeniowa Prezydenta Miasta [...] stwierdzała, że cel wywłaszczeniowy został określony jako budowa kombinatu sportowego. Celem wywłaszczenia przedmiotowej działki było zatem wybudowanie obiektu sportowego. Cel wywłaszczenia nie został co prawda zrealizowany w terminach przewidzianych w ustawie, jednakże został zrealizowany w latach 2008 - 2010. Centrum widowiskowo - sportowe "[...]" spełnia cele kombinatu sportowego. Podkreślił, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Innymi słowy, modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru. O zmianie celu wywłaszczenia należy mówić w przypadku gdy następuje trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu. W ocenie organu odwoławczego funkcja wywłaszczonego terenu nie została zmieniona, obiekt nadal ma charakter obiektu sportowego.

Za zasadne organ uznał stanowisko organu I instancji, że nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Przemawiają za takim stanowiskiem również inne okoliczności. W rozpatrywanej sprawie wywłaszczenia dokonano na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis art. 34 ust. 1 tej ustawy stanowił, że nieruchomość wywłaszczona w trybie tej ustawy podlegała zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli właściwy organ ustalił, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Ustawa ta nie określała zatem na zrealizowanie celu wywłaszczenia.

W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany, nie można więc mówić o zbędności nieruchomości. Skoro więc nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, to prawo byłego właściciela (bądź jego spadkobierców) do żądania jej zwrotu wygasło.

W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta [...] dokonał poprawnej interpretacji przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wypełnił obowiązek nałożony z mocy art. 107 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 6-8 k.p.a. , tj. zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy oraz ocenił istotne z punktu widzenia niniejszego postępowania okoliczności w oparciu o całokształt kompletnego materiału dowodowego. Prawidłowo także umorzono postępowanie w stosunku do W. M. oraz W. S.

A. K. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z 30 września 2019 r., podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa;

2) art. 140 k.p.a. w zw. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a przede wszystkim nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego, i niewyjaśnienie z jakich przyczyn organ uznał, że cel wywłaszczenia - choć po upływie terminów określonych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - został zrealizowany do 2010 r., zaś wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony w 2011 r., choć w rzeczywistości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani w terminach przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też po upływie tych terminów, a wszystkie działania inwestycyjne na nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu przez spadkobierców z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

3) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;

4) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także błędne ustalenie, że cel wywłaszczenia - choć po upływie terminów określonych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - został zrealizowany do 2010 r., zaś wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony w 2011 r., podczas gdy w rzeczywistości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani w terminach przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też po upływie tych terminów, a wszystkie działania inwestycyjne na nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu przez spadkobierców z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

5) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych i zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z 10 stycznia 2020r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 30 września 2019r. odmawiającą spadkobiercom byłych właścicieli zwrotu opisanej w niej nieruchomości, która została wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta [...] z 18 września 1974r.

Organy obu instancji ustaliły, że celem wnioskowanego przez [...] Zakłady Rafineryjne i Petrochemiczne w [...] wywłaszczenia była budowa kombinatu sportowego, która nie została zrealizowana w terminach określonych w treści art.137 ust.1 u.g.n. Jednakże po ich upływie, w latach 2008- 2010, wzniesiona została hala sportowo-widowiskowa " [...]" wraz z infrastrukturą. Zdaniem Wojewody oraz organu I instancji wskazana inwestycja zgodna jest z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej i stanowi jedynie jego modyfikację.

W zaskarżonej decyzji podkreślono także, że wniosek zwrotowy został złożony przez wszystkich uprawnionych spadkobierców właścicieli wywłaszczonej nieruchomości w 2011r., a zatem po zrealizowaniu hali sportowo-widowiskowej "[...]", której pozwolenia na użytkowanie udzielono decyzją miejscowego [...] 12 listopada 2010r. Wskazano ponadto, że uwzględnienie wniosku o zwrot w takich okolicznościach sprawy godziłoby w stabilność obowiązującego porządku prawnego.

Przedstawione stanowisko Sąd co do zasady podziela aprobując w większości dokonane ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną z wyjątkiem kwestii zachowania terminów wskazanych w art.137 u.g.n.

Na wstępie należy wyjaśnić, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony w kontrolowanym postępowaniu powinien być rozpatrywany na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( u.g.n.). Wprawdzie prawo własności spornej nieruchomości zostało przejęte przez Skarb Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednak zgodnie z art. 216 ust. 1 obecnie obowiązującej u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III (a więc dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie tej właśnie ustawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art.136 ust.1 i 3 oraz art. 137 ust.1 i 2 u.g.n.

Zgodnie z tymi przepisami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą zaś żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Nieruchomość uznaje się natomiast za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli przy tym w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Mając na uwadze powyższe przepisy uznać należy, że punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności nieruchomości jest w pierwszym rzędzie ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości a następnie jego skonfrontowanie ze stanem faktycznym, w jakim się ta nieruchomość znajduje, co pozwoli na ocenę czy cel wywłaszczenia został realizowany. Na podstawie tych ustaleń, organ uwzględniając wykładnię art.136 i 137 u.g.n., powinien orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub o odmowie jej zwrotu.

W skardze Skarżąca kwestionuje tożsamość hali sportowo-widowiskowej "[...]" wraz z infrastrukturą z celem wywłaszczenia wynikającym z decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta [...] z 18 września 1974r. tj. budową kombinatu sportowego. Stanowisko to nie zasługuje, zdaniem Sądu, na uwzględnienie. Trafnie wskazał Wojewoda, że wzniesienie hali sportowo-widowiskowej "[...]" wraz z infrastrukturą stanowiło w istocie zrealizowanie zmodyfikowanego celu wywłaszczenia w sposób adekwatny do celów i potrzeb wznoszenia obiektów sportowych w XXI wieku, po upływie kilkudziesięciu lat od określenia jego przedmiotu we wniosku wywłaszczeniowym, a zatem z uwzględnieniem potrzeb stworzenia obiektu nowej generacji, spełniającego dodatkowo funkcje widowiskowe. Wskazana modyfikacja nie zmieniła charakteru sportowego obiektu a jedynie dodała mu dodatkową funkcję.

Przede wszystkim podkreślić należy, że z uwagi na fakt, że bardzo często wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczą (jak w niniejszej sprawie) wywłaszczeń dokonanych kilkadziesiąt lat temu a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie standardy stanowienia i stosowania prawa wymagania odnośnie szczegółowości opisu celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania takiej decyzji a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. To oznacza, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności ( wyrok NSA z dnia 18.12 2014 sygn. Akt I OSK 1417/13). To zaś oznacza, że określenie celu wywłaszczenia jako budowy kombinatu sportowego także musi być ocenione jako nieostre i otwarte a zatem nie pozwalające na jednoznaczne ustalenie jakie konkretnie obiekty, o jakich parametrach i funkcjach miały się w nim zawierać. Zauważyć należy, że definicja Kombinatu oznacza – zespół zakładów przemysłowych, budowlanych lub budowlano-przemysłowych w okresie PRL (od 1969), które były organizacyjnie podporządkowane zjednoczeniom branżowym a niektóre z nich bezpośrednio ministerstwom. Funkcjonowały też kombinaty rolne (1960-1992). Brak jest danych o tworzeniu kombinatów sportowych. Nie można zatem za definicję legalną uznać wprost intuicyjnego określenia przyjętego przez organ II instancji, że przez planowany wówczas obiekt należy rozumieć " organizację rozbudowaną do rozmiarów trudnych do ogarnięcia, zarządzania, kolos gigant, moloch". Określenie to, co do zasady, sugeruje powstanie budowli znacznych rozmiarów do wykorzystania licznych dyscyplin sportowych. Zdaniem Sądu, skoro zatem celem dokonanego w 1974r. wywłaszczenia była budowa niedookreślonego co do konkretnych założeń kombinatu sportowego, jednakże którego funkcja jako obiektu sportowego nie budzi wątpliwości to stwierdzić należy, że wybudowanie hali sportowo-widowiskowej "[...]" wraz z infrastrukturą w jej obecnym kształcie z całą pewnością wpisuje się w realizację tak określonego celu wywłaszczenia. Pozostaje bowiem w ścisłej relacji ze sportowym funkcjonowaniem obiektu z uwzględnieniem współczesnych standardów wznoszenia tego typu inwestycji. Mimo zatem ,że cel wywłaszczenia został zmodyfikowany (skoro decyzja wywłaszczeniowa nie wspomina o obiekcie widowiskowym), to należy uznać, że powyższe nastąpiło bez uszczerbku dla założenia głównego, co oznacza, że ostatecznie został on zrealizowany.

Jakkolwiek bowiem wspomniana wyżej realizacja celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, powinna być rozumiana w sposób ścisły i nie można ustalać go w sposób odmienny od celu deklarowanego w akcie wywłaszczeniowym to jednak odróżnienia wymaga zmiana celu wywłaszczenia stanowiąca jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, od jego modyfikacji, a zatem przeobrażenia, niezmieniającego zasadniczego charakteru celu wywłaszczenia. O zmianie celu można mówić bowiem tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały. Dla przykładu wskazać można, że pomimo , iż obecnie z wywłaszczonego terenu i wzniesionego na nim obiektu mogą w sposób ogólnodostępny a także częściowo komercyjny, korzystać oprócz sportowców także inni przedstawiciele społeczeństwa , nie świadczy o jego zbędności na cel wywłaszczenia, skoro cel ten w rzeczywistości został zrealizowany, a różnica polega jedynie na dostępie do obiektu, którego zakres notabene w dacie wywłaszczenia także nie był oczywisty. Zdaniem Sądu ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jest usprawiedliwione jeżeli teren objęty wywłaszczeniem został zagospodarowany w taki sposób, aby możliwe było utożsamienie osiągniętego rezultatu z celem, dla którego wywłaszczenia dokonano. Dopiero zagospodarowanie terenu sprzecznie z choćby ogólnie określonym celem wywłaszczenia nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia . Skoro zaś zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, jedynie w sytuacji gdy zostanie wykazane, że nie została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a zatem w sprawie niniejszej jako obiekt spełniający wymogi kombinatu sportowego, to warunkiem powyższego jest wykazanie że hala sportowo-widowiskowa "[...]" faktycznie nie jest w celach sportowych wykorzystywana, gdyż samo wykorzystanie jej dla celów widowiskowych funkcji sportowej jej nie pozbawia.

Wobec zrealizowania inwestycji zgodnie ze zmodyfikowanym celem wywłaszczenia rozważania czy zaistniały przesłanki określone w art.137 u.g.n. nie mają istotnego znaczenia dla rozpoznania sprawy. Omawiana w orzecznictwie zasada zwrotu nieruchomości wynikająca z treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP opiera się bowiem na założeniu niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia. W tym kontekście Sąd podziela pogląd organów obu instancji, że nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot – ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wskazanym także przez organy obu instancji) powszechnie akceptowany jest pogląd, że "skonsumowanie" celu wywłaszczenia, co do zasady wyklucza zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezależnie od jego daty. Przyjmuje się, że po realizacji zamierzenia inwestycyjnego podmiot, na rzecz którego nieruchomość wywłaszczono staje się jej dysponentem, służy mu pełnia praw właścicielskich, a sposób realizacji tych praw odrywa się od celu wywłaszczenia (por. wyrok sygn. akt I OSK 1810/11).

Trzeba również podkreślić, że wystąpienie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia ma miejsce wówczas gdy upłynie wynikający z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. maksymalny 7-letni termin na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia , który rozpoczął bieg 1 stycznia 1998 r. , co oznacza , że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był rozpocząć się najpóźniej w dniu 1 stycznia 2005 r. W dniu 22 września 2004 r. rozpoczął natomiast bieg 10-letni termin z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., co oznacza, że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był zakończyć się najpóźniej w dniu 22 września 2014 r., co w sprawie niniejszej miało miejsce (por. wyrok TK z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, wyrok TK z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 1454/14). Wbrew zarzutom skargi nie ulega bowiem wątpliwości, że na objętej sporem nieruchomości przed 22 września 2014 r. powstała inwestycja hali widowiskowo – sportowej stanowiąca realizację zmodyfikowanego celu wywłaszczenia w postaci kombinatu sportowego.

W odniesieniu do daty realizacji inwestycji i zachowania terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Sąd prezentuje pogląd, według którego ich bieg w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie mógł rozpocząć się przed ich wprowadzeniem do porządku prawnego. Przesłanki te bowiem nie mogą działać wstecz. Wskazane terminy zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (p. art. 242), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004r. (p. art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Ani przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), nie definiowały pojęcia zbędności nieruchomości. Do czasu wprowadzenia powyższych regulacji do obrotu prawnego orzecznictwo wypracowało interpretację pojęcia zbędności wywłaszczonej nieruchomości przyjmując uznanie nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia wówczas, gdy tego celu nie zrealizowano w ogóle lub w niezbędnym terminie, albo zrealizowano inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, jak też wtedy, kiedy brak było decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji albo taka decyzja wygasła. W kwestii terminów z art. 137 u.g.n. , jak nadmieniono wyżej, wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Wcześniej, bo w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, stwierdził, że art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomości, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jest to konsekwencją przejścia prawa własności na Skarb Państwa z wszelkimi tego skutkami, czyli uprawnieniami właścicielskimi. W odniesieniu do takich nieruchomości nie mają zatem znaczenia aktualne działania, dlatego że po wygaśnięciu roszczenia o zwrot właściciel może z nieruchomości korzystać wedle swego uznania (p. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95 (OSNP z 1995 r., nr 24, poz. 296).

Odnośnie natomiast ustalenia prawidłowej daty złożenia wniosku zwrotowego sąd zauważa, że do dnia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. przyjęte było, że stosownie do art.136 ust.3 u.g.n., jedynie poprzedni właściciel lub wszyscy jego spadkobiercy mogli żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wymóg złożenia wniosku przez wszystkich spadkobierców poprzedniego właściciela argumentowany był treścią art.195 kodeksu cywilnego z którego wynika, że współwłasność charakteryzuje się trzema podstawowymi cechami: jednością przedmiotu, wielością podmiotów oraz niepodzielnością wspólnego prawa. Jedność przedmiotu i niepodzielność prawa oznacza zaś, że w stosunku współwłasności przedmiotem prawa własności przysługującego kilku osobom jest jedna rzecz ruchoma lub nieruchomość. Żaden ze współwłaścicieli nie ma wyłącznego prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy, każdemu z nich przysługuje jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli (Komentarz do art. 195 kodeksu cywilnego A. Kidyba (red.), K.A. Dadańska, T.A. Filipiak, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe). Przyjmowano zatem, że nie jest możliwe wyodrębnienie udziału przysługującego jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości , ani wskazanie, w jakim zakresie udział ten odpowiada jej fizycznie oznaczonej części, a w konsekwencji wyłączone musi być fizyczne wydanie przedmiotu prawa rozumianego jako "udział w nieruchomości". Powyższe zaś determinowało ocenę, że nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości. Dopiero od 14 maja 2019 r. art.136 ust.3 u.g.n. ma nową treść nadaną ustawą z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801) realizującą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. W aktualnym brzmieniu ww. przepis przewiduje możliwość zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości na wniosek jednego z kilku spadkobierców wywłaszczonego właściciela.

Mając te okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od 24 października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.