Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3101/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 127 ust. 7 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na rzecz skarżącej J.S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J. S. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] września 2017 r. umarzającą postępowanie odwoławcze.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. udzielił [...] sp. z o.o. w [...], w związku z projektowaną budową [...] wraz z zespołem socjalno-biurowym w m. [...], pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzenia wodnego i wylotu ścieków deszczowych w km 9+524 rzeki [...] na działce nr ew. [...] obręb [...] gm. [...] oraz na szczególne korzystanie z wód - odprowadzanie ścieków deszczowych z terenu inwestycji, projektowanym wylotem do rzeki [...]. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] stwierdził, iż odwołanie wniósł podmiot, który nie powinien posiadać przymiotu strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego i z ww. przyczyny formalnej decyzją z [...] kwietnia 2016 r. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r. Skarżąca zaskarżyła decyzję organu odwoławczego z [...] grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji w celu potwierdzenia okoliczności i wskazania przyczyn, które skutkowały uznaniem, że działka skarżącej nie znajduje się w zasięgu oddziaływania projektowanego urządzenia wodnego oraz szczególnego korzystania z wód i w związku z powyższym, że nie powinien jej przysługiwać przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] – w wyniku ponownie przeprowadzonej analizy odwołania skarżącej - decyzją z [...] września 2017 r. umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem skarżącej od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że organ w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, mając na uwadze wytyczne wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pismem z 26 kwietnia 2017 r. zwrócił się do wnioskodawcy o przedstawienie materialnej podstawy uwzględnienia skarżącej - właścicielki działki nr [...] za stronę władającą powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, jakim jest odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu inwestycji do rzeki [...] oraz wykonania urządzeń wodnych, wylotu na działce nr [...] obręb [...] gm. [...]. Powyższe miało na celu również skorygowanie wskazanych w części opisowej operatu wodnoprawnego (pkt. 4) informacji, które nie znajdowały pokrycia w jego części graficznej a mianowicie, że w zakładanym zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód znajduje się działka skarżącej. Wnioskodawca przy piśmie z 8 maja 2017 r. przedłożył dodatkowe wyjaśnienia, z których wynika, że wpływ zrzutu wód opadowych i roztopowych na charakter przepływu wód w korycie rzeki jest niewielki. Ponadto wnioskodawca poinformował, że w operacie wodnoprawnym określono, iż zasięg oddziaływania zamyka się w naturalnym korycie rzeki rozumianym jako dno wraz ze skarpami, a działka nr [...] należąca do skarżącej została uznana jako teren w zasięgu oddziaływania z uwagi na to, iż narożnik tej działki wchodzą w niedużym stopniu na skarpę koryta rzeki (w jej górnej części). Dodatkowo przeprowadzono ponowną analizę zakresu oddziaływania planowanego zrzutu na stan wody odbiornika - rzeki [...] w kontekście ujęcia skarżącej jako strony w przedmiotowym postępowaniu. W wyniku dokonania ponownej analizy dokumentów sprawy pod kątem wystąpienia pozytywnej przesłanki powstania interesu strony w postaci przyznania jej statusu "władającego powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód" organ II instancji stwierdził, iż odwołanie wniósł podmiot, który nie powinien posiadać przymiotu strony postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego i w związku z tym niniejszą decyzją umorzył postępowanie odwoławcze. Powyższe wynika z przedstawionych danych przez wnioskodawcę, który w celu sprawdzenia wpływu zrzutu na stan wody w odbiorniku - rzece [...] z uwzględnieniem zrzutu z terenu inwestycji, przeprowadził analizę napełnień w cieku przy użyciu formuły Manninga. Jako parametry do obliczeń przyjęto uśredniony współczynnik szorstkości na poziomie 0,033 gabarytu i parametry koryta: szerokość dna 2,5 m i nachylenie skarp 1:2. Dla dodatkowego uwierzytelnienia analizy przyjęto, że w stanie niezabudowanym z terenu inwestycji do odbiornika nie spływa żadna woda, a cały zrzut w ilości 75 l/s jest zrzutem dodatkowym i stanowi w całości zwiększenie przepływów naturalnych w cieku. Sprawdzenie wykonano przy założeniu różnych poziomów napełnienia w korycie rzeki, przy jej parametrach zbliżonych do rzeczywistych. Z uzyskanych wyników można zauważyć, że w okresach suchych, przy założeniu bardzo niskich stanów wody w korycie odbiornika na poziomie 20 cm, dodatkowy zrzut w ilości 75 l/s spowoduje teoretyczny wzrost poziomu zwierciadła wody o mniej niż 3 cm. Jednakże w okresach przepływów od średnich do wyższych wpływ będzie ulegał zmniejszeniu i przy napełnieniu 50 cm dodatkowa ilość wód opadowych spowoduje zwiększenie poziomu wody w rzece o 1,4 cm a przy napełnieniu 100 cm będzie to już jedynie ok. 7mm. Przy napełnieniu wysokim (wezbraniowym) - 130 cm ilość odprowadzanej deszczówki może spowodować wzrost zwierciadła wody w rzece o jedynie o 5 mm. W zestawieniu porównawczym ograniczono się do napełnienia 130 cm w korycie cieku, tymczasem realna głębokość koryta wynosi ok. 2,0 m. Przy przepływie generującym napełnienie w rzece na poziomie 1,90 m dodatkowy zrzut w ilości 75 l/s podnosi zwierciadło wody teoretycznie już tylko o ok. 3 mm. Biorąc pod uwagę powyższe nie można mówić o jakimkolwiek oddziaływaniu zwłaszcza w okresach przepływów wezbraniowych w rzece na tereny sąsiadujące z korytem rzeki czyli również na działkę nr [...] należącą do skarżącej. Dodatkowo organ zaznaczył, że zrzut z terenu inwestycji będzie miał charakter chwilowy i w dłuższym okresie czasu nie będzie na omawianym odcinku zmieniał w ogóle warunków przepływu wód w odbiorniku. Ścieki deszczowe, będą wstępnie magazynowane w zbiorniku retencyjnym, którego całkowita pojemność możliwa do osiągnięcia jedynie w przypadku bardzo intensywnego, długotrwałego opadu ulewnego będzie spacowywana z wydatkiem 75 l/s w okresie około 4 godzin 55 minut. Po upływie tego czasu korytem odbiornika w rejonie zrzutu będzie płynąć woda wyłącznie ze zlewni naturalnej pomniejszona o spływ z terenu inwestycji, ujmowany i odprowadzany przez zbiornik retencyjny. W myśl art. 28 K.p.a., stroną postępowania mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, jeżeli postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tych podmiotów. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. oznacza istnienie bezpośredniego związku między rozstrzygnięciem administracyjnym, a sferą prawną określonego podmiotu. Jednocześnie jednak krąg stron postępowania prowadzonego z wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego został określony w art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, który jest lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 K.p.a. Oznacza, że w postępowaniach wodnoprawnych inaczej definiuje się stronę niż w każdym innym postępowaniu toczącym się według ogólnych kodeksowych reguł postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe oraz odnosząc się do całokształtu akt przedmiotowej sprawy organ podkreślił, że w zaistniałej sytuacji posiadanie przez skarżącą przymiotu strony możliwe jest jedynie na podstawie art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne, zgodnie z treścią którego stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest właściciel ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Przywołany przepis prawa jednoznacznie wskazuje, że za stronę postępowania można uznać jedynie właściciela powierzchni ziemi, przy czym powierzchnia ta musi znajdować się w zasieku oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Dopiero spełnienie obu wskazanych przesłanek umożliwia przyznanie danemu podmiotowi przymiotu strony. Nie budzi bowiem wątpliwości, że stroną postępowania nie będzie właściciel gruntu, który znajduje się poza zasięgiem oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Przypomnieć należy, że w omawianym przypadku analiza wskazuje, że zasięg oddziaływania ogranicza się do gruntu wyznaczonego korytem rzeki [...]. Organ odwoławczy dokonał analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału, oceniając, że jest on w zupełności wystarczający dla jednoznacznego zajęcia stanowiska i stwierdza, że zgodnie z art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 200lr. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1121) za strony postępowania w sprawie o wydanie niniejszego pozwolenia wodnoprawnego należało uznać: 1) wnioskodawcę ubiegającego się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego - [...] sp. z o.o. w [...]; 2) właściciela wody jak również władającego powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód - Dyrektor Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], który reprezentuje Marszałka Województwa [...]. Rozpoznanie środka odwoławczego wniesionego przez podmiot nieposiadający przymiotu strony danego postępowania i twierdzący, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Takie bowiem rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, niezależnie od tego, czy przytoczona przez skarżącego na poparcie przyjętego stanowiska argumentacja mogłaby być uznana za trafną, dotknięte jest wadą nieważności. Powyższe stanowisko prezentuje, m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt. IV SA/Wa 47/10, stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wydanej po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzkiego Konserwator Zabytków od decyzji Starosty [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Na podstawie art. 10 K.p.a. organ odwoławczy przed wydaniem decyzji zawiadomił zainteresowane strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W dniu 1 września 2017 r., tj. w wyznaczonym dla stron terminie, ze zgromadzonymi w sprawie materiałami zapoznała się skarżąca. Do dnia wydania niniejszej decyzji nie wpłynęły do tut. organu nowe dowody w sprawie. J. S. w skardze zarzuciła:

1) brak rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 października 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1448/16), a w szczególności niewyczerpujące ustalenie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód i urządzeń wodnych wynikającego wprost ze sporządzonego operatu wodnoprawnego dla przedmiotowej inwestycji, tj. naruszenie art. 77 § 1 K.p.a.;

2) organowi stronniczość i dowolność w ocenie materiału dowodowego, czyli naruszenie 80 K.p.a.;

3) brak oparcia dowodowego przy ustalaniu stron postępowania, tj. naruszenie art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne;

4) że organ w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2017 r. wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję w dniu [...] października 2016 r. przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ II instancji celem wskazania okoliczności, które skutkowałby pozbawieniem jej prawa strony w postępowaniu odwoławczym, co w świetle uzasadnienia wyroku jawi się jako nadinterpretacja organu II instancji, a w rzeczywistości skutkuje to naruszeniem art. 7 i art. 8 K.p.a. Opierając się na powyższych zarzutach skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora z [...] września 2017 r. wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi podniesiono, że Dyrektor w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, tj. po wyroku, ograniczył się do skierowania pisma z 26 kwietnia 2017 r. do inwestora firmy [...] sp. z o.o. w [...], aby wnioskodawca przedstawił materialna podstawę uwzględnienia skarżącej jako właścicielki działki nr [...] za stronę władającą powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania. Pismem z 8 maja 2017 r. ww. inwestor przedłożył dodatkowe wyjaśnienia w temacie ujęcia, kto jest stroną postępowania w przedmiotowej sprawie i zamieścił dodatkową analizę zakresu oddziaływania planowanego zrzutu. Organ zupełnie zdał się na wyjaśnienia inwestora, który dąży do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego za wszelką cenę, bez uwzględnienia innych rozwiązań. Organ uwzględnił również stanowisko inwestora dotyczące wpływu zrzutu wód opadowych i roztopowych na charakter przepływu wód w korycie rzeki, twierdząc że jest niewielki. Na jakiej podstawie, w oparciu o jakie dane inwestor, a za nim organ utrzymują takie stanowisko. Inwestor wystawił hale logistyczną w terenie podmokłym, w latach poprzednich zanim wybudowano autostradę [...] inny był przebieg rzeki, a tereny w obecnym posiadaniu firmy [...] zawsze były narażone na jej oddziaływanie. Jeżeli jak twierdzi inwestor są to nieznaczące ilości wody to może zasadne byłoby, aby zagospodarował ścieki poprzez oczyszczanie i wtórne wykorzystanie do własnych celów w obrębie swojej nieruchomości. Dlatego przeprowadzenie postępowania odwoławczego byłoby jak najbardziej zasadne. Decyzja wydana przez Dyrektora w treści nie zawiera żadnych zmian względem uprzednio wydanej decyzji z [...] kwietnia 2016 r., zmienione zostały wyłącznie początki akapitów i ograniczono się do kilku nowych zdań rozmyślnie zmieniających szyk akapitu, treść pozostała ta sama co bliższej analizie zamieszczonego tekstu jest nieskrywaną indolencją osoby sporządzającej treść decyzji, a już pojawiający się błąd w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji tyczący się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tj. daty: zapis z decyzji [...] marca 2016 r., a wyrok zapadł 6 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1448/16 oraz podanie zupełnie innej sentencji wyroku daje uzasadnione podstawy do wniosku, że decyzja została sporządzona nierzetelnie, chaotycznie, bez uwzględnienia jakichkolwiek racji drugiej strony, bo o pośpiechu prowadzonego postępowania nie można mówić w kontekście terminowości od wydania wyroku WSA z 6 października 2016 r. do wydania decyzji z [...] września 2017 r. upłynęło 11 miesięcy, a materiały zgromadzone w sprawie pozostały wyłącznie te same, ponieważ organ do tego powołany w rzeczywistości nie przeprowadził żadnego postępowania. Powołanie się w uzasadnieniu decyzji, że organ dokonał analizy całokształtu zgromadzonego materiału i jest on w zupełności wystarczający do jednoznacznego zajęcia stanowiska jest nadużyciem. Organ administracji, wydając decyzję jest zobowiązany do respektowania konstytucyjnej zasady równości. Pisma, na którym decyzję oparł Dyrektor nie można traktować jako dowodu w sprawie, a tym bardziej jako nowego dowodu z dodatkową analizą, bo jest w treści z małymi zmianami kopią pisma z 21 grudnia 2015 r. pełnomocnika firmy [...] p. K. R., który skierował powyższe do Starostwa Powiatowego w [...], jako wyjaśnienie do moich zastrzeżeń na etapie wydawania decyzji przez Starostę. WW. z ramienia inwestora występował przed organami jako pełnomocnik i był osobą która podpisała się pod tymi analizami a w maju 2017 r. firma [...] je powieliła i przedstawiła w piśmie z 8 maja 2017 r., na zasadzie "wytnij, kopiuj i wklej". Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z nie wiadomych względów nie chce rozpatrzyć merytorycznie zarzutów podniesionych w odwołaniu, które zostało przez skarżącą złożone. Umarzając postępowanie odwoławcze odmawia skarżącej przymiotu strony niemając do tego prawa z racji braku przesłanek prawnych. Organ nie wykazał w postępowaniu dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska. Takie działania odczytuje jako stronnicze i budzące społeczny sprzeciw. Jako właścicielka nieruchomości położonej w strefie oddziaływania planowanej inwestycji, chciałabym, aby uprawniony organ przeprowadził rzetelne i wnikliwe postępowanie. Działania organu nie budzą zaufania, nie widać tam przejrzystości i sprawiedliwości. Działania organu są dla skarżącej niezrozumiałe, bo merytoryczne rozpatrzenie złożonego odwołania doprowadziłoby do wyjaśnienia i rozwiązania przedmiotowej sprawy. Organ odmawiając skarżącej prawa strony w postępowaniu nie uwzględnia dyspozycji art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego, bowiem skarżąca jest właścicielką i władającą ziemią położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód i urządzeń wodnych. Opisuje to sporządzony operat zarówno w części pisemnej jak i graficznej. Operat pozostał nie zmieniony, a więc nie można mówić w tym miejscu, że zaszły zmiany lub są nowe dowody wykluczające mnie z kręgu oddziaływania. Lakoniczne jest stwierdzenie inwestora, że narożnik mojej działki wchodzi w niewielkim stopniu na skarpę koryta rzeki i jest to bez znaczenia. Organ wyjaśnienia inwestora traktuje za pewnik i uznaje w nich moc dowodową bez zastrzeżeń, sam nie podejmując żadnego działania dla weryfikacji ich prawdziwości i zasadności. W orzecznictwie wskazano, że jest pożądane, aby organ przyjął obiektywne kryteria oceny sprawy danego rodzaju i przestrzegał ich w każdym przypadku. Wobec powyższego skarga jest zasadna. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. w piśmie procesowym z 30 marca 2018 r. wniósł o oddalenie skargi. W motywach pisma uczestnik podniósł brak wskazania przez skarżącą jakichkolwiek konkretnych zarzutów podważających szczegółowe stanowisko zaskarżonej decyzji, w tym zawarte obliczenia, ogólnie ujmując gołosłowność zarzutów skargi; wypełnienie przez organ wytycznych i wskazań wyroku WSA – wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego oraz prawidłowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji; uwzględnienie operatu wodnoprawnego i stanowiska strony przez organ rozstrzygający sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] września 2017 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionej decyzji – Sąd stwierdził, zgodnie z zarzutami skargi, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a z urzędu naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja organu odwoławczego rozstrzygająca o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem wniesionym przez skarżącą. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., uprawniający organ administracji do umorzenia postępowania odwoławczego w razie gdy odwołanie zostało wniesione przez jednostkę, która nie ma legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 K.p.a. prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Oznacza to, że odwołanie wniesione przez podmiot niemający przymiotu strony nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu, a wszczęte jego wniesieniem postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. – jako bezprzedmiotowe. Takie stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 (ONSA 1999, Nr 4, poz. 119).

Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadłego 6 października 2016 r. uwzględniającego skargę J. S. wniesioną na uprzednią decyzję Dyrektora z [...] kwietnia 2016 r., w której także rozstrzygnięto o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r. W przedmiotowym orzeczeniu Sąd Administracyjny wskazał, że "przymiot strony w postępowaniu administracyjnym co do zasady ocenia się w oparciu o treść art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże wolą prawodawcy w postępowaniach dotyczących poszczególnych, konkretnych spraw, przymiot strony może być ukształtowany odmiennie niż to wynika z treści art. 28 K.p.a., a to w oparciu o przepisy stanowiące normy lex specialis do tej normy prawnej. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, tj. dotyczącej postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, regulowanego ustawą Prawo wodne. Na użytek tego rodzaju spraw definicja strony postępowania zawarta jest w art. 127 ust. 7 tego aktu prawnego. W odniesieniu do stanu mającego znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotna jest treść pkt 5 tego przepisu, zgodnie z którym stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest "władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych". W konsekwencji dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia skargi przesądzające znaczenie ma odpowiedź na pytanie czy nieruchomość skarżącej, stanowiąca działkę ew. nr [...] z obrębu [...], położona jest w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania i objętych wydanym przez Starostę [...] pozwoleniem wodnoprawnym urządzeń wodnych w postaci wylotu ścieków do rzeki [...] wraz z wykonaniem umocnień koryta rzeki w miejscu wylotu oraz szczególnego korzystania z wód, polegającego na odprowadzaniu ścieków wód deszczowych i roztopowych z terenu inwestycji, do rzeki [...]. [...]. Jak wynika bowiem z ww. przepisu, dla uznania, że dany pomiot posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na gruncie art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne konieczne jest ustalenie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Przy tym wyznaczenie zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając m. in. treść nakazów i zakazów zawartych w obowiązujących przepisach".

Powyższe rozważania podziela i uznaje za własne Sąd obecnie kontrolujący, pod względem legalności, wydaną w tożsamym przedmiocie decyzję.

Z wytycznych ówcześnie orzekającego w sprawie Sądu wynika, że stanowisko organu w zakresie uznania, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego w warunkach sprawy rozpatrzonej przez Starostę [...], było przedwczesne. Zdaniem Sądu "organ nie wykazał przyczyn, dla których uznał, że działka skarżącej nie znajduje się w zasięgu oddziaływania objętych pozwoleniem wodnoprawnym urządzeń. Nie wynika to ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ lakonicznie i w sposób arbitralny, gdyż pozbawiony jakiegokolwiek głębszego uzasadnienia, stwierdził że zasięg oddziaływania odprowadzonych ścieków ogranicza się wyłącznie do rzeki. Przy tym organ nie przedstawił na poparcie swojego stanowiska ani jakichkolwiek rozważań, ani żadnych dokumentów, z których wynikałaby trafność tej konkluzji. Decyzja zawiera lakoniczne stwierdzenia bez oparcia ich na jakimkolwiek materiale dowodowym. Konstatację tę Sąd odniósł w szczególności do znajdującego się w aktach sprawy operatu wodnoprawnego. W dokumencie tym stwierdza się, że nieruchomość stanowiąca własność J. S. (dz. ew. nr [...], obręb [...]) znajduje się w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych oraz korzystania z wód, regulowanych decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r. Tym samym dokument ten stwierdza, że J. S. jest stroną postępowania. Jakkolwiek dokument ten jako dokument prywatny nie może mieć decydującego znaczenia, dla uznania skarżącej za stronę postępowania, to jednak zanegowanie twierdzeń tam zawartych, wymaga wykazania przez organ odwoławczy, że jest ono nieprawdziwe. W szczególności w takim wypadku rolą organu jest dokonanie własnych ustaleń, popartych materiałem dowodowy, odnoszącym się do tej konkretnej sprawy, a więc uwzględniającym uwarunkowania występujące w tej sprawie (rodzaj urządzeń wodnych i korzystania z wód objętych pozwoleniem wodnoprawnym, zasięg oddziaływania tego rodzaju urządzeń). Tego zaś organ nie dokonał, nie wyjaśnił (choćby zwracając się do autora operatu wodnoprawnego) jakie przesłanki zadecydowały o uznaniu właściciela działki nr [...] za stronę postępowania, ale arbitralnie uznał, że konkluzje wypływające z operatu są nieprawidłowe. W szczególności niezrozumiałe jest uznanie, że ustalenia zawarte w operacie nie mają podstaw w ustawie Prawo wodne. Nie wiadomo co organ miał na myśli używając takiego stwierdzenia. Wszak, ustawa Prawo wodne, określając komu przysługuje przymiot strony, wskazuje zasadę w oparciu o którą ten przymiot się ustala. Nie wskazuje zaś żadnych konkretów, pozostawiając ich doprecyzowanie w konkretnym przypadku organowi". Ostatecznie Sąd stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.; nakazał organowi odwoławczemu, aby przy ponownym rozpatrywaniu, uzupełnił materiał dowodowy o dokumenty wykazujące – również w sposób wskazany przez Sąd – czy nieruchomość skarżącej znajduje się w zasięgu oddziaływania korzystania z wód lub urządzeń wodnych i odniósł się do okoliczności wynikających z dowodu już znajdującego się w aktach sprawy, tj. operatu wodnoprawnego, w sposób szczególnie wnikliwy w razie poczynienia ustaleń odmiennych niż wynikające z operatu (jego część pisemnej i graficznej). Sąd przy tym podkreślił, że zasięg oddziaływania urządzenia wodnego musi być ustalony w sposób wyczerpujący, a zatem nie wystarcza w tej mierze jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że oddziaływanie inwestycji zamknie się na obszarze należącym do inwestora, bądź w obszarze rzeki, jak to już organ uczynił w zaskarżonej decyzji. Organ, zgodnie z zawartymi powyżej wskazaniami, w sposób wyczerpujący winien przedstawić i przeanalizować przesłanki decydujące o podjętym rozstrzygnięciu. Obecnie orzekający w sprawie Sąd także doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja z [...] września 2017 r. umarzająca postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem wniesionym przez skarżącą nosi cechy przedwczesności. Wydanie przedmiotowej decyzji nastąpiło z naruszeniem wskazanych na wstępie rozważań Sądu przepisów postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do wykazania zasadności powyższego stanowiska Sądu, należy zauważyć, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż Dyrektor pismem z 26 kwietnia 2017 r. zwrócił się do wnioskodawcy o przedstawienie materialnej podstawy uwzględnienia skarżącej - właścicielki działki nr [...] za stronę władającą powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, jakim jest odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu inwestycji do rzeki [...] oraz wykonania urządzeń wodnych, wylotu na działce nr [...] obręb [...] gm. [...]. Zamiarem organu było także skorygowanie wskazanych w części opisowej operatu wodnoprawnego (pkt. 4) informacji, które nie znajdowały pokrycia w jego części graficznej, a mianowicie, że w zakładanym zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód znajduje się działka skarżące. Uczestnik postępowania w piśmie z 8 maja 2017 r. przedłożył – według organu odwoławczego - dodatkowe wyjaśnienia zwracające uwagę na fakt, że wpływ zrzutu wód opadowych i roztopowych na charakter przepływu wód w korycie rzeki jest niewielki i wskazał, że w operacie wodnoprawnym określono, iż zasięg oddziaływania zamyka się w naturalnym korycie rzeki rozumianym jako dno wraz ze skarpami i działka nr [...] - należąca do skarżącej - została uznana jako teren w zasięgu oddziaływania z uwagi na to, że narożnik tej działki wchodzi w niedużym stopniu na skarpę koryta rzeki (w jej górnej części). I dalej organ wskazał, że w wyniku dokonania ponownej analizy sprawy stwierdzono, że odwołanie wniósł podmiot, który nie posiada interesu prawnego, co – według organu – wynika z przedstawionych danych przez wnioskodawcę, który w celu sprawdzenia wpływu zrzutu na stan wody w odbiorniku - rzece [...] z uwzględnieniem zrzutu z terenu inwestycji, przeprowadził analizę napełnień w cieku przy użyciu formuły Manninga. Następnie przytoczył treść pisma uczestnika z 8 maja 2017 r., która miała stanowić dodatkowe wyjaśnienia w spornej kwestii i utwierdzić organ w przekonaniu, że dotychczas prezentowane przez niego stanowisku co do interesu prawnego skarżącej w sprawie dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego jest prawidłowe.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał, w sposób jednoznaczny, nienasuwający żadnych wątpliwości, że skarżąca nie powinna być stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jednocześnie uprawnioną do wniesienia odwołania - z racji niewładania powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego przez uczestnika korzystania z wód i planowanego do wykonania urządzenia wodnego (art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne). Tym samym nie wykonał wytycznych ówcześnie orzekającego w sprawie Sądu Administracyjnego, dopuszczając się naruszenia art. 153 P.p.s.a. Organ odwoławczy nie uzupełnił materiału dowodowego sprawy o dokumenty wykazujące (również w sposób wskazany przez ww. Sąd, np. zwracając się do autora operatu wodnoprawnego) – czy nieruchomość skarżącej znajduje się w zasięgu oddziaływania korzystania z wód i urządzenia wodnego i nie dokonał własnej oceny materiału dowodowego (z powołaniem się na konkretne dowody) w aspekcie związanym z legitymacją skarżącej w sprawie, w tym w ogóle nie ustosunkował się do treści operatu wodnoprawnego w zakresie wskazanym przez Sąd w wyroku z 6 października 2016 r. W zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji nie dokonał własnej oceny materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 K.p.a. Organ w uzasadnieniu powielił treść pisma uczestnika z 8 maja 2017 r., z kolei uczestnik w przedmiotowym piśmie powielił treść pisma z 21 grudnia 2015 r., które wchodziło w zakres materiału dowodowego sprawy na podstawie, którego organ pierwszej instancji wydał pozwolenie wodnoprawne. Przytoczona przez organ treść pisma z 8 maja 2017 r., wbrew twierdzeniu uczestnika postępowania i organu, nie stanowiła nowych, dodatkowych wyjaśnień w kwestii przymiotu strony. Ponadto z treści ww. pisma (tym samym i pisma z 21 grudnia 2015r.) wynika, że inwestor w celu sprawdzenia wpływu zrzutu na stan wody w rzece [...] z uwzględnieniem zrzutu z terenu inwestycji, przeprowadził analizę poziomu wody w rzece zakładając różne jej stany - przepływy w korycie rzeki (niski, średni, wysoki (wezbraniowy) – w którym to stanie zwierciadło wody w korycie rzeki może dojść na skarpie do faktycznej granicy działki [...]). Z założeń tych wynika, że w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód praktycznie nie powinna znaleźć się działka skarżącej. Jednak, według Sądu, nie można uzależniać przymiotu strony w postępowaniu wodnoprawnym od ewentualnego skutku, do którego może bądź nie doprowadzić korzystanie z wód czy funkcjonowanie urządzenia wodnego, objętych pozwoleniem wodnoprawnych. Stroną postępowania wodnoprawnego jest bowiem władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Skoro w sprawie ustalono, że zasięg oddziaływania zamierzonego zamyka się w naturalnym korycie rzeki obejmującym dno wraz ze skarpami, a granica działki skarżącej w pewnym zakresie przebiega po skarpie, to interesu prawnego skarżącej dającego uprawnienie do bycia stroną postępowania wodnoprawnego (w tym wniesienia odwołania) nie można rozważać i uzależniać od założeń związanych ze stanem wody w danej chwili. Bycie stroną ma bowiem charakter materialnoprawny i nie jest uzależnione od ziszczenia się danego warunku. Stroną postępowania administracyjnego albo się jest albo nie, z uwagi na posiadanie interesu prawnego albo nieposiadanie interesu prawnego.

W świetle powyższego, wbrew argumentacji przedstawionej przez uczestnika postępowania, trafne okazały się zarzuty skargi i uzasadniające je twierdzenia co: - braku rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przy uwzględnieniu wytycznych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 października 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1448/16); - ograniczenia się Dyrektora w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy do skierowania pisma z 26 kwietnia 2017 r. do uczestnika postępowania (inwestora) i zdanie się na wyjaśnienia wynikające z odpowiedzi inwestora zawartej w piśmie z 8 maja 2017 r.; - wydania decyzji, która w treści nie zawiera zmian względem uprzednio wydanej decyzji z [...] kwietnia 2016 r.; - traktowania pisma z 8 maja 2017 r. jako nowego dowodu w sprawie, z dodatkową analizą, w sytuacji gdy pismo to w swojej treści w istocie jest kopią pisma z 21 grudnia 2015 r.

Według Sądu organ wyjaśnienia inwestora, te niewynikające z operatu wodnoprawnego przyjmuje bezkrytycznie i uznaje ich moc dowodową bez zastrzeżeń, sam nie dokonuje żadnej ich oceny pod względem trafności w świetle dotąd niezakwestionowanej skutecznie treści operatu wodnoprawnego. Tymczasem, jak stwierdził ówcześnie orzekający w sprawie Sąd, "decyzje negatywne dla strony powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przy wydawaniu tego rodzaju decyzji organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero przeprowadzona w ten sposób analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym". Dyrektor – ponownie rozpoznając sprawę – będzie miał na względzie powyższą ocenę Sądu i wytyczne, które winny go doprowadzić do ostatecznego zakończenia sprawy, w tym także związanie oceną i wskazaniami wynikającymi z wyroku z 6 października 2016 r. W konsekwencji z uwzględnieniem treści art. 153 P.p.s.a. oraz z poszanowaniem zasad ogólnych i zasad postępowania dowodowego wyda rozstrzygnięcie zgodne z treścią art. 138 K.p.a. i dokona jego uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – uwzględnił skargę i z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] września 2017 r. O kosztach postanowił na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi w kwocie 300 zł.