Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 186/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 3 pkt 1 i pkt 3, art. 29 ust. 4 pkt 4, art. 29 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. J. i S. J. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Po otrzymaniu pisemnej interwencji mieszkańców ul. [...] w B., PINB PG w B. w dniu [...] października 2020 r. dokonał kontroli w sprawie budowy parkingu na samochody ciężarowe wraz z instalacją kanalizacji deszczowej zewnętrznej, zbiornikiem do gromadzenia wód opadowych na nieruchomości o nr ewid. geod. [...] przy ul. [...] w B. Ustalono, że na działce nr [...] znajduje się m.in. budynek mieszkalny jednorodzinny, wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z [...] marca 2006 r. udzielonego przez Prezydenta Miasta B.. W części tej działki, gdzie w projekcie zagospodarowania terenu zaprojektowany był teren biologicznie czynny oraz na części działki rolnej nr [...] wybudowany został w 2007 r. przez właściciela nieruchomości – S. J. parking na samochody ciężarowe wraz z instalacją kanalizacji deszczowej zewnętrznej i zbiornikiem do gromadzenia wód opadowych. Wymiary utwardzonego placu z kostki betonowej, na którym parkowane są samochody (w tym ciężarowe) wynoszą 20,30 m x 12,88 m. Odległości od granic sąsiednich nieruchomości wynoszą odpowiednio 1,35 m od ogrodzenia z działką nr [...] i działką nr [...] - która ma status działki drogowej. Natomiast odległość placu postojowego od okien budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] wynosi 5,0 m. Na końcu utwardzenia zostało wykonane odwodnienie liniowe, którym woda opadowa zbierana jest do studzienki kanalizacyjnej zamontowanej w narożniku utwardzenia, a następnie za pomocą pompy zamontowanej w tej studzience woda spływa do zbiornika - separatora wykonanego przy wyjeździe od strony ul. [...]. W centralnej części placu została zamontowana druga studzienka, z której również wody opadowe spływają do separatora pełniącego obecnie funkcję zbiornika bezodpływowego. Wody opadowe z separatora odprowadzane były do kanalizacji sanitarnej znajdującej się w ul. [...], jednak przyłącze to zostało zlikwidowane w 2020 r. (na dowód czego właściciel nieruchomości przedłożył fakturę na zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego ze studni rewizyjnej z [...] lipca 2020 r. wystawioną przez Wodociągi B. Sp. z o.o.). Parking wraz z systemem kanalizacji do zagospodarowania wód opadowych wykonany został na potrzeby własne właściciela nieruchomości do parkowania samochodów ciężarowych wykorzystywanych w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Powierzchnia terenu wielkości 262,34 m2 została zgłoszona do organu podatkowego jako grunty związane z działalnością gospodarczą. Właściciel nieruchomości nie występował o pozwolenie na budowę przedmiotowego parkingu ani nie dokonywał zgłoszenia zamiaru budowy. Nadto organ ustalił, że teren działek o nr [...] nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a działka nr [...] jest działką rolną.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że nie zostały zachowane minimalne odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, która dla samochodów innych niż samochody osobowe do 4 stanowisk postojowych włącznie, wynosić powinna min. 10 m, zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (stwierdzono, że odległość ta wynosi 5,0 m). Natomiast z uwagi na fakt, że działki nr [...] są działkami drogowymi, to zgodnie z przepisami warunków technicznych § 19 ust. 7 nie jest wymagane zachowanie minimalnych odległości od granic działki. Z uwagi na fakt, że nie wyznaczono na wykonanym utwardzeniu liniami graficznymi miejsc postojowych, organ pierwszej instancji przyjął, że miejsce postojowe dla samochodu ciężarowego powinno mieć szerokość 3,5 m i długość 8 m i uznał, że istnieje możliwość zalegalizowania min. 2 miejsc postojowych, pod warunkiem spełnienia innych niezbędnych warunków.

Zdaniem organu powiatowego budowa parkingu na samochody ciężarowe, wraz z instalacją kanalizacji deszczowej zewnętrznej, zbiornikiem do gromadzenia wód opadowych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z tego obowiązku zwolniona jest budowa niezadaszonych stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie korzysta budowa parkingu na samochody ciężarowe, stąd też w ocenie organu należało wdrożyć procedurę z art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Z tego względu postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...] wstrzymano budowę przedmiotowego parkingu, pouczając o możliwości wystąpienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia z wnioskiem o legalizację obiektu.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli A. i S. J., twierdząc że utwardzenie powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, a ponadto nie stanowi budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 w zw. z pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, a jedynie roboty budowlane.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej podmiotu zobowiązanego i orzekł w tym zakresie w taki sposób, że wstrzymał budowę inwestorowi – S. J.; w pozostałej części dotyczącej zakresu obowiązku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, że podstawą prawną rozstrzygnięcia organu powiatowego był art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - w brzmieniu po nowelizacji z 19 września 2020 r. Jako, że organ pierwszej instancji nie wskazał podmiotu - inwestora bądź właściciela obiektu, do którego skierowane jest postanowienie, organ odwoławczy doprecyzował postanowienie poprzez określenie podmiotu zobowiązanego. Następnie wskazano, że na przedmiotowych działkach nie ma wydzielonych miejsc postojowych. Teren jest wykorzystywany na potrzeby działalności gospodarczej do parkowania własnych samochodów - w tym ciężarowych. Fakt ten nie jest kwestionowany ani przez właścicieli przedmiotowej działki, ani przez sąsiadów. Potwierdza to ponadto decyzja Urzędu Miejskiego w B., Departament Finansów Miasta w sprawie ustalenia wymiaru podatku od nieruchomości, zgodnie z którą 262,34 m2 posesji stanowią grunty związane z działalnością gospodarczą.

W ramach uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy przesłuchał inwestora - S. J. i świadków – A. S. i M. D. S. J. oświadczył, że działalność gospodarczą pod nazwą usługi transportowe S. J. prowadzi od 1993 r. Adresem wykonywanej działalności gospodarczej jest [...] w B. Na dzień dzisiejszy ma 2 samochody ciężarowe powyżej 12 ton, plus dwa busy poniżej 3,5 tony, z których jeden jest na stałe w Warszawie. Samochód ciężarowy inwestor posiada mniej więcej od 2012 r. i praktycznie non stop jest w trasie. Robi około 19-20 tys. km miesięcznie, trzech kierowców jeździ nim na zmianę, więc jedynie na dokonanie krótkiego przeglądu i konserwacji stacjonuje na [...]. W momencie zakupu działki na tym terenie było bagno, w 2007 r. wykonane zostało utwardzenie terenu, żeby uniknąć zalewania działki. Działka ma 22 m długości, powierzchni utwardzonej na około 12 m szerokości. W ocenie inwestora nie jest to parking dla samochodów ciężarowych, ze względu na zbyt mały teren działki. Jeżeli chodzi o zbiornik na nieczystości i wodę inwestor oświadczył, że posiada potwierdzenia odbioru przez firmę zewnętrzną oraz zawartą umowę na stałe na odbiór ścieków. Przedmiotowa działka była kontrolowana przez Ochronę Środowiska, cztery razy przez Wodociągi, wielokrotnie wzywana była Straż Miejska, a teraz sprawą zajmuje się nadzór budowlany:

Natomiast A. S. oraz M. D. zeznali, że parking jest nielegalnie wiele lat, na dowód czego przedłożyli zdjęcia dokumentujące parkowanie ciężarówek na działce nr geod. [...] od roku 2011 do 2020. Uciążliwe jest zarówno mycie samochodów powtarzające się w dzień roboczy i świąteczny, jak również manewry parkowania samochodu, powodujące rozjeżdżanie chodników i ulicy i konieczność przestawiania samochodów przez sąsiadów. Świadkowie zgodnie stwierdzili, że od momentu wszczęcia postępowania przed nadzorem inwestor zaprzestał parkowania tira na terenie swojej posesji, pozostały busy.

Organ odwoławczy podniósł, że jednym z wymogów przy realizacji inwestycji jest to by działka budowlana miała zapewnione miejsca postojowe. Wynika to z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Na działce winno być zapewnione jedynie miejsce postojowe dla samochodu osobowego. Nadto w oparciu o projekt zagospodarowania działki nr geod. [...] - stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę wskazano, że przy powierzchni działki 725 m2, powierzchnia zieleni miała wynosić 545,0 m2, a powierzchnia utwardzona zaledwie 51,50 m2. Aktualnie zdecydowana większość działki nr [...] została utwardzona, jak również zajęto pod utwardzenie część działki rolnej o nr [...], której legalne utwardzenie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W dacie wykonania utwardzenia działki budowlanej - wymagane było poprzedzenie wykonywania robót budowlanych dokonaniem zgłoszenia - a wobec jego niedokonania organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł zająć stanowiska odnośnie zakresu i zgodności z przepisami planowanych w 2007 r. robót budowlanych.

Na dzień dzisiejszy zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Podobnie nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia na budowę prowadzenie robót budowlanych polegających na montażu zewnętrznej instalacji deszczowej ze zbiornikiem bezodpływowym. Jednakże z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zostało zwolnione utwardzenie działek rolnych, a z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że inwestor wyłożył kostką brukową nie tylko teren działki [...] wokół budynku mieszkalnego, ale także część działki rolnej nr geod. [...] Wymiary tak utwardzonego placu wynoszą 20,30 m x 12,88 m, co daje powierzchnię w przybliżeniu 262 m2, a więc prawie 8 razy większą niż wynikała z projektu zagospodarowania działki, tym samym inwestor pod utwardzenie zajął niemal całą powierzchnię zieleni. Tym samym trudno mówić o funkcji służebnej wykonanego utwardzenia. Tak samo, jak w przypadku pozostałych robót wykonywanych bez pozwolenia i bez zgłoszenia, utwardzając grunt, trzeba spełnić wymagania innych przepisów, w tym m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku decyzji o warunkach zabudowy.

Podkreślono przy tym, że przedmiot postępowania oceniany jest nie jedynie przez pryzmat legalności wykonanych robót bądź obiektu budowlanego, ale także z punktu widzenia sposobu użytkowania - w niniejszej sprawie terenu utwardzonego wraz z infrastrukturą - który determinuje faktycznie jego funkcję i absolutnie nie jest bez znaczenia z punktu widzenia przepisów ustawy - Prawo budowlane. Utwardzony teren należy użytkować w sposób zgodny z usankcjonowanym prawnie sposobem zagospodarowania działki - dla potrzeb konkretnej inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z garażem i zjazdem- a nie na potrzeby działalności gospodarczej lub usługowej. Organ podniósł, że rozpatrując przedmiotowe zagadnienie z punktu widzenia ustawy - Prawo budowlane w obecnym brzmieniu należy stwierdzić, że po pierwsze żeby można było uznać wykonane utwardzenie działek za parking dla samochodów ciężarowych funkcja ta musi zostać wykazana w sposób niewątpliwy. Po wtóre organ nadzoru budowlanego musi uznać, że nie mamy do czynienia z utwardzeniem terenu, ale z obiektem budowlanym, by wszcząć procedurę z art. 48 ustawy - Prawo budowlane.

Organ wojewódzki uznał, że zarówno infrastruktura towarzysząca wykonanemu utwardzeniu, jak również w szczególności sposób wykorzystania, a więc funkcja jaką pełni owo utwardzenie przesądzają o tym, że mamy do czynienia z miejscami postojowymi.

Zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, w którym to znajduje się dodany przez § 1 pkt 2 lit. e rozporządzenia z 14 listopada 2017 r. zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 1.01.2018 r. § 3 pkt 25, jako parking należy rozumieć "wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują". Materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, zwłaszcza w postaci zgromadzonych zdjęć obiektu, jednoznacznie wskazuje, że wykonane utwardzenie wraz z infrastrukturą wykorzystywane jest od wielu lat w takim charakterze. Podkreślono, że wykonany obiekt posiada wszystkie elementy charakterystyczne dla miejsc postojowych - wymienionych w rozdziale 3 warunków technicznych - w tym w § 21- nawierzchnia utwardzona lub co najmniej gruntowa stabilizowana, ze spadkiem zapewniającym spływ wody oraz wyliczone w ust. 3 stanowiska przeznaczone do mycia i niezawodowego przeglądu samochodów w zgrupowaniach miejsc postojowych - z doprowadzeniem wody oraz twardą nawierzchnią ze spadkami zapewniającymi spływ wody do wpustów kanalizacyjnych z osadnikami błota i łapaczami oleju.

PWINB uznał, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie ma wątpliwości, iż powstały plac postojowy z infrastrukturą towarzyszącą wymagał uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, a jej brak powoduje, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Z uwagi na pełnioną funkcję natomiast istnieje konieczność oceny zgodności zrealizowanego obiektu (miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych) z decyzją o warunkach zabudowy (z uwagi na brak planu zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu) a także zgodności obiektu z wymogami przepisów warunków technicznych (w tym § 19 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - dotyczący usytuowania stanowisk postojowych). Wydane postanowienie dopiero inicjuje proces legalizacji przedmiotowego obiektu. Wolą inwestora jest złożenie w terminie 30 dni od otrzymania ostatecznego postanowienia z art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, wniosku o jego legalizację. Dalszy przebieg postępowania będzie uzależniony od wywiązania się przez inwestora/właściciela z kolejnych nakładanych na niego obowiązków (przedłożenia kompletnej i prawidłowo sporządzonej dokumentacji, a następnie uiszczenia opłaty legalizacyjnej- kategoria obiektu XXII). Spełnienie tych warunków przez inwestora umożliwi organom nadzoru budowlanego zalegalizowanie obiektu, a ich niewykonanie obliguje do wydania nakazu rozbiórki.

Skargę od tego postanowienia do sądu administracyjnego wnieśli A. i S. J. i zarzucili naruszenie:

1. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy, przez ich błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że każde wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu stanowi budowlę, podczas gdy utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej z wykorzystaniem materiałów budowlanych kwalifikowane jest jako roboty budowlane;

2. art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 48 ust 1 w zw. z art. 4 ustawy, przez nieuzasadnione przyjęcie, że dla wykonanych robót budowlanych konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania odpowiedniego zgłoszenia i legalizacji w przypadku robót budowlanych;

3. art. 29 ust. 2 pkt 7 ustawy, przez jego błędną wykładnię polegającą na:

- przyjęciu, że w wyniku utwardzenia terenu powstały miejsca postojowe, które są w jakiś sposób wydzielone, tzn. zawierają stanowiska postojowe i przeznaczone są tylko dla samochodów ciężarowych, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy nie sposób jest wskazać aby konkretne "stanowisko postojowe" przeznaczone było i przystosowane dla danego rodzaju pojazdu, co w szczególności limituje jego wymagane wymiary - tym samym nie można w ogóle mówić o przeznaczeniu danego miejsca dla postoju pojazdów, jeżeli nie spełnia ono wymagań techniczno-budowlanych oraz parametrów eksploatacyjnych, gdyż nie byłoby to miejsce umożliwiające postój pojazdów w rozumieniu przepisów,

- oparciu się jedynie na fragmencie dokumentacji zawartej w przedmiotowej sprawie, a więc na wybiórczych zdjęciach przedłożonych przez A. S. oraz M. D., z których to zdjęć wynika jedynie, że akurat w danym dniu to samochód ciężarowy stał na utwardzonym kostką terenie skarżących - nie jest wystarczające do stwierdzenia, że dokonane utwardzenie terenu pełni wyłącznie funkcję miejsca na postój samochodów ciężarowych.

4. art. 48 ustawy, przez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że w całości zamierzenie budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu stanowi samowolę budowlaną;

5. art. 7, 7a, 8, 77, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. - w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez:

- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, naruszając tym samym interes społeczny, ale przede wszystkim interes stron postępowania,

- brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia,

- niedbałe, powierzchowne i spłycone postępowanie dowodowe oraz rażąco dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, skutkujące błędnym przyjęciem, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną,

- prowadzenie sprawy w sposób ogólnikowy, nie posiadając żadnego istotnego materiału dowodowego, bez dogłębnego wyjaśnienia sprawy,

- ocenę materiału dowodowego i rozstrzygnięcie wątpliwości wynikających z braku dostatecznej regulacji w przepisach prawa budowlanego na niekorzyść skarżących w sytuacji, gdy brak jest w owych przepisach definicji "działek budowlanych", "utwardzenia gruntu" czy "miejsc postojowych", a także pomimo braku dowodów przemawiających za takim stanowiskiem,

- zastosowanie dowolnej, w miejsce swobodnej oceny dowodów, dokonanie niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w rezultacie błędne uznanie, że teren, na którym wykonano roboty budowlane został przeznaczony wyłącznie pod prowadzoną przez skarżącego działalność gospodarczą;

6. art. 6 K.p.a., przez wydanie decyzji wykraczającej poza ramy obowiązującego prawa, w sytuacji gdy stan faktyczny pozwala na zakwalifikowanie dokonanego utwardzenia gruntu na działce jako robót budowlanych, co do których nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania odpowiedniego zgłoszenia i legalizacji.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia P. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego za postępowanie przed WSA, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że wykonane roboty budowlane polegające na ułożeniu kostki betonowej na istniejącej nawierzchni to utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane. Argumenty podnoszone przez organy obu instancji kwestionujące przyjętą kwalifikację robót i zarzucające wykonanie obiektu budowlanego, czyli parkingu, nie znajdują uzasadnienia. Przepis art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy nie zawiera bowiem żadnych ograniczeń podmiotowych ani przedmiotowych. Z brzmienia powołanego przepisu nie wynika na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, czy też jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni gruntu. Skoro zaś ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń w tym przedmiocie, to nie można ich wprowadzać w drodze wykładni. Co istotne, w trakcie ułożenia utwardzenia z kostki betonowej na wskazanych działkach nie zmieniono ukształtowania terenu w taki sposób, który powodowałaby zmianę kierunku spływu wód na tych działkach lub skierowanie wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości. Wymogiem i cechą utwardzenia powierzchni jest samo utwardzenie, natomiast parkingi powinny spełniać inne wymagania, określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Samo zaparkowanie czy pozostawienie samochodu na chwilowy postój nie przesądza jeszcze o konieczności zakwalifikowania utwardzenia kostką betonową jako wydzielonego zgrupowania kilku miejsc parkingowych.

Nadto art. art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy nie dotyczy robót, których skutkiem jest powstanie miejsc mających służyć postojowi pojazdów, gdyż takie roboty obejmuje inna regulacja, tj. art. 29 ust. 2 pkt 7. Ostatni z wymienionych przepisów zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestora, który ma zamiar wykonać budowę do 10 miejsc postojowych włącznie. Utwardzenie powierzchni gruntu kostką betonową nie powoduje automatycznie powstania miejsc postojowych, jeżeli nie spełniają one warunków technicznych jakie określa rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. Aby można było mówić o miejscach postojowych, to winny one spełniać wymagania określone w przepisach § 18-21. Niespełnienie przez miejsce postojowe tych warunków oznacza, że nie jest bądź przestaje być miejscem przeznaczonym do postoju pojazdu. Ustawodawca nie wyjaśnia jednak, czym jest miejsce postojowe. W orzecznictwie przyjęto, iż jest to miejsce, które umożliwia postój pojazdu w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym. O charakterze obiektu budowlanego przesądza funkcja, jaką pełni. Jeżeli zatem utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to dopiero wówczas powinno być traktowane jako miejsce postojowe. Jednakowo, nawet jeśli przyjąć kwalifikację dokonaną przez organ, budowa do 10 miejsc postojowych została zwolniona z obowiązku posiadania pozwolenia na budowę. Brak tego obowiązku należy wiązać z pojęciem placu postojowego, które traktowane jest jako urządzenie budowlane, które nie zostały zaliczone do obiektów budowlanych, co wynika z art. 3 pkt 3 i 9 ustawy. Z zestawienia zawartej w tym przepisie definicji urządzenia budowlanego oraz przepisów ustalających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika, że ustawodawca za plac postojowy, a tym samym za urządzenie budowlane niebędące obiektem budowlanym, traktuje teren utwardzony umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. Budowa takiego urządzenia została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 7 ustawy. Jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, co do którego budowy przewiduje się już konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Innymi słowy - ilość 10 miejsc postojowych stanowi granicę rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów.

W konsekwencji, nawet jeśli przyjąć, że na poczynionym utwardzeniu powierzchni pozostawiano samochody na chwilowy postój, to nie były to wyłącznie samochody ciężarowe, ale także osobowe (w tym busy 9-osobowe). Oparcie się jedynie na fragmencie dokumentacji zawartej w przedmiotowej sprawie, a więc na wybiórczych zdjęciach przedłożonych przez A. S. oraz M. D., z których to zdjęć wynika jedynie, że akurat w danym dniu to samochód ciężarowy stał na utwardzonym kostką terenie skarżących - nie jest wystarczające do stwierdzenia, że dokonane utwardzenie terenu pełni wyłącznie funkcję miejsca na postój samochodów ciężarowych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie, na które służy zażalenie, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 P.p.s.a. (vide: wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13, pub. CBOSA).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanego postanowienia.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., 1333 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), po nowelizacji dokonanej 19 września 2020 r. Wyżej przedstawiony tryb znajduje zastosowanie w sprawach samowolnej budowy obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu tym informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej – ust. 3. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie – ust. 4. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy - ust. 5.

W rozpoznawanej sprawie spornym jest, czy wykonane przez skarżących utwardzenie kostką brukową na działkach nr [...] przy ul. [...] w B. o łącznej powierzchni około 262 m2, stanowi funkcję służebną w stosunku do działki budowlanej i powinno być zakwalifikowane wyłącznie jako roboty budowlane czy też użytkowane jest jako parking samochodów wykorzystywanych w prowadzonej przez nich działalności gospodarczej i w konsekwencji powinno być zakwalifikowane jako budowęa obiektu budowlanego – postoju.

Stosownie do treści art. 3 pkt 1 ustawy, obiektem budowlanym jest m. in. budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jej przeznaczeniem, wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 ustawy, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przepis ten zawiera przykładowe wyliczenie budowli.

Na wykonanie budowli wymagane jest, co do zasady, pozwolenie na budowę (art. 28 ustawy). Z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 29 ust. 2 pkt 7 ustawy, zwolniona jest budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Pozwolenia na budowę nie wymaga także wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy). Nadto ewentualne wątpliwości w zakresie prawidłowości kwalifikacji obiektów budowalnych tego rodzaju, jak w niniejszej sprawie, rozstrzyga treść załącznika do ustawy - Prawo budowlane, który w kategorii XXII obiektów budowlanych umieścił place składowe, place postojowe, składowiska odpadów i parkingi. Przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy, określając natomiast obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę, spośród obiektów zaliczonych do XXII kategorii zwalnia z tego obowiązku place składowe, postojowe i parkingi.

W orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji tego rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy pozwala przyjąć, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (vide: wyroki NSA z 11 grudnia 2013 r., II OSK 1722/12; z 9 lipca 2014 r., II OSK 275/13, pub. CBOSA).

Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej mamy do czynienia z obiektem budowlanym – budowlą, do której przepis art. 29 ust. 4 pkt 4 i art. 29 ust. 2 pkt 7 ustawy nie mają zastosowania.

Powyższe wynika z materiału dowodowego, który w ocenie sądu został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony. Organy administracji zebrały materiał dowodowy stanowiący wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że wykonane na działkach nr [...] utwardzenie kostką brukową o łącznej powierzchni około 262 m2, które jest wykorzystywane przez skarżących w celach związanych z prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą nie jest tożsame ani z wykonaniem miejsc postojowych dla samochodów osobowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 7 ustawy, ani z utwardzeniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy. Utwardzenie to stanowi natomiast budowlę – plac postojowy funkcjonujący jako całość. Same rozmiary wykonanego utwardzenia, jego rozmieszczenie i sposób użytkowania przez skarżących nie pozwala uznać, że jest to tylko utwardzenie gruntu. Z projektu zagospodarowania działki nr geod. [...] - stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że przy powierzchni tej działki 725 m2, powierzchnia zieleni miała wynosić 545,0 m2, a powierzchnia utwardzona zaledwie 51,50 m2. Aktualnie, jak ustaliły organy, zdecydowana większość działki nr [...] została utwardzona, jak również zajęto pod utwardzenie część działki rolnej o nr [...]. Inwestor wyłożył kostką brukowa nie tylko teren działki nr [...] wokół budynku mieszkalnego, ale także część działki rolnej nr [...]. Wymiary placu wynoszą 20,30 m x 12,88 m, co daje powierzchnię w przybliżeniu 262 m2, a więc prawie 8 razy większą niż wynikała z projektu zagospodarowania działki, tym samym inwestor pod utwardzenie zajął niemal całą powierzchnię zieleni. W świetle powyższego zasadnie organy przyjęły, że trudno mówić o funkcji służebnej wykonanego utwardzenia w stosunku do działki budowlanej. Fakt wykorzystywania terenu na potrzeby działalności gospodarczej do parkowania własnych samochodów - w tym ciężarowych, potwierdza decyzja Urzędu Miejskiego w B., Departament Finansów Miasta w sprawie ustalenia wymiaru podatku od nieruchomości, zgodnie z którą 262,34 m2 posesji stanowią grunty związane z działalnością gospodarczą a także dokumentacja fotograficzna, która dokumentuje parkowanie ciężarówek na działce nr [...] od roku 2011-2020. Tym samym, zdaniem sądu, zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy pozwalające na dokonanie jednoznacznej kwalifikacji wykonanego utwardzenia jako placu postojowego czyli budowli. Bezzasadne pozostają zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Bezpodstawne jest także twierdzenie, że organy uznały iż każde wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu stanowi budowlę. Powyższe okoliczności faktyczne świadczą o tym, że organy przeprowadziły postępowanie w zakresie ustalenia funkcji tego utwardzenia. To wykluczenie funkcji służebnej w stosunku do domu jednorodzinnego i ustalenie samodzielnej funkcji tego placu wykorzystywanego na potrzeby działalności gospodarczej, doprowadziło organy do słusznego wniosku, że jest to budowla. Bez znaczenia na obecnym etapie postępowania pozostaje to czy parking spełnia warunki techniczne.

Poza sporem jest, że nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, która obejmowałaby wykonane przez skarżących utwardzenie. Skarżący nie dokonali również zgłoszenia zamiaru jego wykonania. Z tych względów w niniejszej sprawie za prawidłową uznać należy ocenę organów obu instancji, że wybudowanie utwardzonego placu bez pozwolenia na budowę skutkować musiało wszczęciem przez organy nadzoru budowlanego postępowania i jego prowadzeniem w trybie art. 48 ustawy.

Z tych wszystkich względów sąd uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.