Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1414/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 3, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 775/16 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. oddala wniosek Z. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 31 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 775/16, po rozpatrzeniu skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: 1) uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie odwoławcze; 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

K. i S. S. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...] położonych w M. przy ul. W.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Wydanie decyzji nastąpiło po sporządzeniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, przy jednoczesnym stwierdzeniu spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199, zwana dalej: "u.p.z.p."), a także spełnieniu innych wymogów nałożonych ustawą.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. K. zarzucił:

- wydanie decyzji niezgodnie z wnioskiem, wskazując, że inwestorzy zwrócili się o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji położonej na działkach [...], podczas gdy, w decyzji podano, że jest ona projektowana na działce [...], pomiędzy działką [...], a działką [...];

- przyjęcie, że do działki inwestora tj. działki [...] jest dojazd przez działkę [...], co jest niezgodne z dokumentacją geodezyjną;

- wyznaczenie linii zabudowy w stosunku do tylnej części działki [...], tj. działki [...] i [...], w sytuacji, gdy front działki znajduje się od strony dojazdowej nr [...];

- nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy - żaden z budynków w obrębie projektowanej inwestycji nie jest zbliżony do drogi dojazdowej na taką odległość jaka została ustalona w decyzji;

- błędne podanie, że w granicy działki [...] z działką [...] znajduje się stary budynek, gdyż jest to pozostałość budynku po rozbiórce - część ściany budynku, a także, że na działce nr [...] znajduje się budynek w odległości 1,6 m od granicy z działką nr [...], podczas gdy faktyczna odległość wynosi 3 m.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że ustalenie stanu faktycznego zagospodarowania działki zostało zweryfikowane poprzez oględziny terenu i dokumentację fotograficzną. Natomiast w sytuacji, gdy istnieją alternatywne możliwości dostępu do drogi publicznej, wybór jednego z nich należy do inwestora. Działki nr [...] i [...], będące własnością inwestorów stanowią jedną nieruchomość, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami - działkę budowlaną. Przedmiotowa nieruchomość położona jest przy drogach wewnętrznych (nr [...] i [...]). Inwestorzy określili dojazd przez działkę [...], w związku z powyższym front działki został określony prawidłowo, jako teren przyległy do działki [...]. Analizę dotyczącą lokalizacji budynku na działce, oprócz ustalenia linii zabudowy od strony drogi dojazdowej, poszerzono o aspekt dotyczący możliwości lokalizacji w zbliżeniu 1,5 m do granicy z działką [...] (droga dojazdowa do pól i działek budowlanych nr [...] i [...], w części działki przylegającej do działki nr [...]). Budynki gospodarcze i gospodarczo-garażowe od strony dróg dojazdowych są w przeważającej części usytuowane w granicy lub w zbliżeniu do granicy, a istniejące uzbrojenie jest wystraczające dla realizacji inwestycji, zaś projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony ze Starostą Powiatu [...].

Z. K. w skardze na powyższą decyzję SKO powtórzył argumenty, które były podstawą wniesionego odwołania. Z kolei organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że większość zarzutów skargi stanowi powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu, w związku z czym podtrzymał argumentację decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie motywując swoje rozstrzygnięcie podniósł, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zawsze będą inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Odnośnie innych podmiotów ugruntowana już linia orzecznictwa wskazuje, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Orzecznictwo sądowe skłania się przy tym stanie do dopuszczenia możliwości uznania za strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji (nie graniczą z nim, nie przylegają do niego fizycznie). Wskazuje się przy tym, że możliwość uznania za strony właścicieli tak rozumianych działek sąsiednich zależy od rodzaju inwestycji, która jest planowana. W kontekście ustalania kręgu stron postępowania administracyjnego, a tym samym ich interesu prawnego, w zakresie realizowanych inwestycji należy uwzględnić nie tylko sposób zagospodarowania wywołany planowaną inwestycją, ale też charakter takiej inwestycji. W zależności od rodzaju inwestycji, wykonywana tam działalność będzie mogła powodować oddziaływanie nie tylko na nieruchomości bezpośrednio z jej terenem graniczące, lecz również na nieruchomości położone dalej. Pojęcie "działki sąsiedniej" przy rozważaniu kwestii oddziaływania nie ogranicza się zatem Ii tylko do uznania za taką wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, lecz także może dotyczyć innych działek znajdujących się w sąsiedztwie, nawet w znacznej odległości od terenu inwestycji. To wszystko zależy od immisji jakie będzie lub już powoduje konkretne zainwestowanie na działce inwestora. W przypadku działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji o interesie prawnym ich właścicieli decydował będzie zatem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. To natomiast powoduje, że w każdej sprawie należy określić tak rozumiane działki sąsiednie i w ślad za tym ustalić strony postępowania. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Sąd podkreślił dalej, że sąsiedztwo fizyczne z terenem inwestycji samo w sobie nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o warunki zabudowy. Chodzi bowiem tylko o takie sąsiedztwo, które skutkuje włączeniem w obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony przepisami prawa. Ustawodawca nie zagwarantował przy tym niezmienności otoczenia, ani ochrony prawnej umożliwiającej udział w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji odczucia utraty bezpieczeństwa, spadku wartości nieruchomości, czy też pojawienia się konkurencyjnej działalności. W rezultacie argumenty odnoszące się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji nie mogą stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy. O statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie tyle rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz już potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, np. z uwagi na zamiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, którego realizacja może rodzić obawy związane z immisjami. W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 k.c.). Przepis ten chroni właściciela nieruchomości przed tzw. immisjami bezpośrednimi, zatem takimi, które uniemożliwiałyby korzystanie z prawa własności. Z kolei na mocy art. 144 k.c. zakazane są tzw. immisje pośrednie - właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Oba powołane przepisy należy uwzględnić przy określaniu kręgu stron postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Konieczna jest ocena, czy planowana inwestycja - ze względu na rozmiar, charakter - stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich. Sąd zauważył również, że na problem ustalenia stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

Sąd I instancji podał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem K. i S. S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na inwestycję pod nazwą: "budowa budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] położonej w M. przy ul. W. przy granicy z działką nr [...]". W ogólnej charakterystyce zamierzenia inwestycyjnego w pkt 1 rodzaj inwestycji określono, jako mieszkaniowa, budynek parterowy, wolnostojąca o powierzchni około 100 m2 zabudowy oraz określono kształt dachu (pkt 2 - charakterystyka zabudowy). Wskazano też, że dojazd będzie się odbywał od ul. W. poprzez działkę nr [...].

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy, Sąd Wojewódzki uznał, że skarżący Z. K. nie posiada interesu prawnego, który jest niezbędną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wypis z ewidencji gruntów dotyczący działki nr [...] położonej w M. z dnia [...] sierpnia 2014 r., z którego wynika, że skarżący jest wpisany jako władający. Oznacza to, że skarżący nie dysponuje żadnym tytułem prawno-rzeczowym, który byłby podstawą do przyznania statusu strony i ochrony jego interesu prawnego. Okoliczność ta została potwierdzona przez pełnomocniczkę skarżącego (jego żonę) na rozprawie przed sądem. Sąd wskazał, że orzekające organy pominęły kwestię prawidłowego ustalenia stron zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. Nie dokonały żadnych ustaleń w tym zakresie. Znajdujący się wypis z ewidencji gruntów z dnia 15 lutego 2008 r., czyli po wszczęciu postępowania nie zawiera żadnych informacji odnośnie tytułów prawnych podmiotów wykazanych do działki nr [...]. W ocenie Sądu I instancji, skarżący ma jedynie interes faktyczny, a ten nie podlega ochronie prawnej w rozumieniu przepisów prawa. Skarżący nie jest też zarządcą tej drogi. Gdyby okoliczność ta została szczegółowo wyjaśniona na etapie postępowania instancyjnego, to organ odwoławczy winien działać na podstawie art. 138 § 3 k.p.a. i umorzyć postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Tak się jednak nie stało, gdyż Kolegium orzekło merytorycznie i utrzymało decyzję organu I instancji w mocy na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Sąd Wojewódzki wskazał, że stwierdzony brak przymiotu strony przez Z. K. był podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. K., zaskarżając go w zakresie punktu 1 oraz wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przewidzianych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 i 3 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przeprowadzenie przez Sąd I instancji nieprawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji jej uchylenie i umorzenie postępowania odwoławczego, pomimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegającym na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sposób i niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do przyjęcia błędnego poglądu, zgodnie z którym, działka [...], nie znajdowała się w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy zamierzenie inwestycyjne oddziałuje na prawnie relewantne interesy władających działką [...], gdyż

- poza sporem jest, że działka nr [...] objęta inwestycją przylega do działki [...] (drogi), której władającym jest skarżący,

- w decyzji z dnia [...].03.2015 r. Prezydent na str. 4 wskazuje, "zgodnie z wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy budynek gospodarczo-garażowy ma być lokalizowany 1,5 m od granicy z dz. [...] (w części dz. [...] przylegającej do dz. nr [...]),

- nie jest prawdą, jak podaje SKO w odpowiedzi na skargę, że do działki [...] brak jest dojazdu, podczas gdy do działki [...] jedynym prawnym dojazdem jest działka [...] (droga, której współużytkownikami i władającymi są inwestorzy); należy podkreślić że główny wjazd na działkę [...] przebiega z działki [...], co oznacza, że front działki [...] znajduje się od strony działki [...] i tylko od tej strony działki [...] należy wyznaczyć linię zabudowy,

- linia zabudowy od strony działki [...] jest wyznaczona przez budynek mieszkalny na działce [...] i wynosi ok. 4 m od działki [...] i przebiega przez budynek gospodarczo-garażowy na działce [...] i wynosi 5,5 m, przez część budynku mieszkalnego inwestorów na działce [...] wynosi ok. 10 m od działki [...]; ustalenie linii zabudowy 1,5 m od granicy działki [...] "w części, gdzie jest projektowana inwestycja jest więc niezgodna z linią zabudowy ustaloną przez wymienione budynki na przylegających do drogi dojazdowej działkach [...], [...], [...]",

- Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia [...].10.2014 r., podaje, że w decyzji o warunkach zagospodarowania nie uwzględnia się przepisów Prawo budowlane, w następstwie w podtrzymanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze "decyzji z dnia [...].03.2015 r., na str. 4 w sposób oczywisty podaje lokalizację nowej inwestycji "budynek gospodarczo-garażowy" ma być lokalizowany 1,5 m od granicy z działką [...] w części działki [...] przylegającej do działki [...]",

- okoliczności powyżej wskazują wprost, iż zamierzenie inwestycyjne oddziałuje na prawnie relewantne interesy władających działką [...], co uprawniało skarżącego do występowania w sprawie jako strona postępowania; znaczącą okolicznością jest to, że teren inwestycji znajduje się na terenie miasta, gdzie powstają nowe ulice i wybudowanie budynku garażowo-gospodarczego o długości 20 m, 7 m wysokości w odległości 1,5 m od działki [...] wbrew przepisom ustawy Prawo budowlane spowoduje brak możliwości poszerzenia drogi do wykonania ulicy po jej obu stronach, obciążając tylko skarżącego, który na działce [...] graniczącej z działką [...] ma posadowione budynki w odległości 6 m od granicy działki [...], co tym bardziej uzasadnia interes w występowaniu w niniejszej sprawie;

2) art. 145 § 1 i 3, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 i art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji jej uchylenie i umorzenie postępowania odwoławczego,

- pomimo że została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającym na uchyleniu decyzji II instancji i umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż po stronie skarżącego brak jest przymiotu strony postępowania, podczas gdy rozstrzygnięcie, tj. jego sentencja i uzasadnienie są sprzeczne, bowiem w sentencji Sąd wskazuje w punkcie 1, że uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie odwoławcze, podczas gdy w końcowej części uzasadnienia powołując się na przepis 145 § 1 p.p.s.a, podaje, że należało postępowanie administracyjne umorzyć,

- ponadto w aktach sprawy brak jest dokumentów, które pozwalałyby Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na poczynienie tak radykalnego rozstrzygnięcia, Sąd sam podkreśla w uzasadnieniu wyroku, że w sprawie poza wypisami z rejestru gruntów z 2.08.2014 r., jak również z dnia 15.02.2008 r., nie ma innych informacji odnośnie tytułów prawnych podmiotów wykazanych do działki [...]; fakt ten nie może przesądzać rozstrzygnięcia, albowiem strona nie miała możliwości wykazania swojego interesu prawnego, dotychczas niekwestionowanego przez organy administracyjne. Określenie skarżącego jako jedynie władający, który nie może korzystać z uprawnień strony po myśli 28 k.p.a., w związku z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., jest nietrafnym poglądem, tym bardziej, że Sąd na str. 5 wyroku sygnalizuje, "orzecznictwo sądowe składnia się przy tym stanie do dopuszczenia możliwości uznania za strony postępowania właścicieli i użytkowników działek sąsiednich, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji (nie graniczą z nim, nie przylegają do niego fizycznie). Wskazuje się przy tym, że możliwość uznania za strony właścicieli tak rozumianych działek sąsiednich zależy od rodzaju inwestycji, która jest planowana",

- Sąd wskazuje w uzasadnieniu, "iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wypis z ewidencji gruntów dotyczący działki nr [...] położonej w M. z dnia "12 sierpnia 2014 r.", z którego wynika, że skarżący jest wpisany jako władający; organy administracyjne nie dokonały żadnych ustaleń w tym zakresie. Znajdujący się wypis z ewidencji gruntów z dnia 15 lutego 2008 r., czyli po wszczęciu postępowania nie zawiera żadnych informacji odnośnie tytułów prawnych podmiotów działki nr [...] (...) Gdyby okoliczność ta została dostatecznie wyjaśniona przez organy, to organ odwoławczy winien był działać na podstawie art. 138 § 3 k.p.a i umorzyć postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Tak się jednak nie stało, gdyż Kolegium orzekło merytorycznie i utrzymało decyzję organu I instancji w mocy na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.". Sąd dysponując tak okrojonym materiałem dowodowym, podczas gdy okoliczność braku przymiotu strony nie była analizowana przez organy administracyjne jest istotnym naruszeniem art. 133 § 1 i art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 145 § 1 i 3 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., w zakresie jakim Sąd uznaje, że skarżący nie jest stroną postępowania, podczas gdy należy zauważyć, że skarżący Z. K. jest władającym działki nr [...], a tym samym planowana inwestycja dotyczy jego praw i interesów (zarzut skargi nr I), albowiem inwestycja ta będzie w sąsiedztwie działki nr [...]; okoliczność ustalona przez Sąd jest sprzeczna z wywodem zawartym na stronie 5 uzasadnienia wyroku "uznania za strony postępowania właścicieli i użytkowników działek sąsiednich, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji (nie graniczą z nim, nie przylegają do niego fizycznie)". Nie ulega wątpliwości, że skarżący jest co najmniej użytkownikiem działki nr [...], która będzie sąsiadować z działką, na której ma zostać przeprowadzona inwestycja. W tym względzie stanowisko wykluczające skarżącego jako stronę jest w pełni niezrozumiałe.

- ponadto jak wynika z decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...].06.2014 r., znak: [...], "Analiza dokumentów archiwalnych posiadanych przez tut. Starostwo wykazała, że ewidencja gruntów wsi W. została założona w 1967 roku na podstawie przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (DZ.U. Nr. 6 poz. 32). Ponieważ stan prawny działki w chwili zakładania ewidencji gruntów i budynków wsi W. był nieznany i nieuregulowany, ustalono wówczas, że władającymi działką nr [...] są: K. J. w 1/2 części, K. Z. w 1/6 części oraz P. K. i N. J. w 2/6 części. Następnie podczas kompleksowych uwłaszczeń - protokół nr [...] z 13.02.1976 roku ustalono władających działką nr [...] i wykazano w pozycji rejestrowej nr [...]. Byli nimi: K. Z. s. M. i Z. w 1/6 części",

- okolicznością powszechnie występującą w obrocie prawnym jest, że działki, stanowiące drogi dojazdowe nie były regulowane ustawą z dnia 04.11.1971 r. o uregulowaniu gospodarstw rolnych. Pozostawiano te grunty we władaniu tych osób, które faktycznie z nich korzystały na zasadach własnościowych; ponadto jak wynika z decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...].06.2014 r., znak [...] "Do akt sprawy włączono kopię synchronizacji włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] z dnia [...].03.2012 roku, z której wynika, że działce ewidencyjnej nr [...] odpowiada parcela gruntowa nr [...] objęta [...] gm. K., W. zaginione oraz upoważnienie dla H. K. od jej męża Z. K. do reprezentowania ich wspólnie przed organami administracyjnymi między innymi w sprawie udziałów w działce nr [...]",

- okoliczności sprawy w sposób jasny wykazują, że po stronie skarżącego Z. K. występuje interes prawny, a nie faktyczny, na jaki wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny; nieuregulowany stan prawny działki nie wynika z zaniedbań skarżącego, lecz systemu prawnego, na co skarżący nie ma wpływu; poprzednikiem prawym działki nr [...] była matka skarżącego Z. K., po której spadek odziedziczył m.in. syn Z. K. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...], sygn. akt [...],

- nie ulega też wątpliwości, że organy administracyjne orzekające w sprawie nie kwestionowały praw skarżącego jako strony; dopiero na etapie postępowania przed WSA okoliczność ta została podważona; Sąd pytając pełnomocnika skarżącego, czy jest on właścicielem działki nr [...], pełnomocnik - żona H. K. odpowiedziała, że nie jest właścicielem, lecz władającym, sygnalizując powyżej opisane okoliczności; Rozstrzygnięcie Sądu w zakresie ustalenia kręgu uprawnionych, z wyłączeniem skarżącego jako strony postępowania jest niezwykle powierzchowna, bez dokonania analizy dokumentacji świadczącej, że skarżący jest nie tyle "czynnym" władającym, lecz również sąsiadem planowanej inwestycji, ponadto wydane rozstrzygnięcie, uniemożliwia stronie zaskarżenie decyzji Prezydenta Miasta [...], która wskutek wydanego wyroku uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i umarzającego postępowanie odwoławcze, skarżący został pozbawiony prawa do dwuinstancyjności w zakresie zaskarżenia ustaleń dotyczących jego prawa jako strony i pozbawienia go prawa na etapie sądowym,

- wyznaczenie kręgu stron w oparciu o art. 28 k.p.a. w postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy winno być dokonane w oparciu o funkcję, formę, konstrukcję obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, przy czym organ nie może ograniczyć się wyłącznie do ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji na tereny sąsiadujące, lecz powinien ocenić całokształt tych okoliczności w świetle art. 140 w zw. z art. 144 k.c. Status strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy wynika, że konieczne jest uwzględnienie stopnia uciążliwości inwestycji mogącej mieć wpływ na sąsiednie, w związku z powyższym interes do działania w sprawie wynika nie tylko z dokumentu, lecz ww. okoliczności, czego Sąd nie wziął pod uwagę, ograniczając swoje ustalenia do wymogu posiadania tytułu prawnego przez skarżącego,

- Sąd dokonując własnych ustaleń, w sposób jasny naruszył przepisy z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., które wyznaczają krąg osób uprawnionych do występowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i niewątpliwie taką osobą - stroną jest skarżący Z. K.

W pismach z dnia 30 listopada 2021 r. i 20 grudnia 2021 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane we wniesionej skardze kasacyjnej. W piśmie z dnia 20 grudnia 2021 r. dodatkowo wniósł o zasądzenie kosztów kasacji i tych wymienionych w piśmie do WSA z dnia 25 lutego 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 9 listopada 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, albowiem z uwagi na liczną ilość stron przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy zasadnie Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że Z. K. nie przysługuje status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem K.y i S. S.

Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji przeprowadził szeroki wywód prawny, z powołaniem się na liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do zagadnienia przyznania statusu strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Słusznie wskazał, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy krąg stron winien być ustalany na podstawie art. 28 k.p.a., stosownie do dyspozycji którego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zawsze będą inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Niewadliwie także podniósł, że odnośnie innych podmiotów ugruntowana już linia orzecznictwa wskazuje, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Orzecznictwo sądowe skłania się przy tym stanie do dopuszczenia możliwości uznania za strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji (nie graniczą z nim, nie przylegają do niego fizycznie). Wskazuje się przy tym, że możliwość uznania za strony właścicieli tak rozumianych działek sąsiednich zależy od rodzaju inwestycji, która jest planowana. W kontekście ustalania kręgu stron postępowania administracyjnego, a tym samym ich interesu prawnego, w zakresie realizowanych inwestycji należy uwzględnić nie tylko sposób zagospodarowania wywołany planowaną inwestycją, ale też charakter takiej inwestycji. W zależności od rodzaju inwestycji, wykonywana tam działalność będzie mogła powodować oddziaływanie nie tylko na nieruchomości bezpośrednio z jej terenem graniczące, lecz również na nieruchomości położone dalej. Pojęcie "działki sąsiedniej" przy rozważaniu kwestii oddziaływania nie ogranicza się zatem Ii tylko do uznania za taką wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, lecz także może dotyczyć innych działek znajdujących się w sąsiedztwie, nawet w znacznej odległości od terenu inwestycji. To wszystko zależy od immisji jakie będzie lub już powoduje konkretne zainwestowanie na działce inwestora. W przypadku działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji o interesie prawnym ich właścicieli decydował będzie zatem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. To natomiast powoduje, że w każdej sprawie należy określić tak rozumiane działki sąsiednie i w ślad za tym ustalić strony postępowania. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. O statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie tyle rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz już potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności. W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 k.c.). Przepis ten chroni właściciela nieruchomości przed tzw. immisjami bezpośrednimi, zatem takimi, które uniemożliwiałyby korzystanie z prawa własności. Z kolei na mocy art. 144 k.c. zakazane są tzw. immisje pośrednie - właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Oba powołane przepisy należy uwzględnić przy określaniu kręgu stron postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Konieczna jest ocena, czy planowana inwestycja - ze względu na rozmiar, charakter - stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich. Na problem ustalenia stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Stosownie do tego przepisu każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Powyższe rozważania Sądu Wojewódzkiego należy rozwinąć o spostrzeżenie, że jakkolwiek w orzecznictwie i doktrynie przeważa pogląd co do zasady, iż stroną postępowania oprócz wnioskodawcy występującego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, brak jest wyraźnego przepisu prawnego, który by stanowczo wykluczył udział w charakterze strony innych podmiotów, które zgłaszają swój interes prawny w sytuacji negatywnego wpływu planowanej inwestycji na zajmowaną nieruchomość sąsiednią. Oceny takiej można dokonać ad casum w szczególnych okolicznościach sprawy. Organ ma obowiązek zweryfikować na podstawie materiału dowodowego faktyczny zakres oddziaływań inwestycji, a w wyniku tego może ustalić krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. Określony tak interes prawny będzie obejmował z zasady właścicieli i użytkowników wieczystych ale może się zdarzyć, że za stronę ze względu na okoliczności zostanie uznana osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości, tj. ograniczonym prawem rzeczowym (służebnością) prawem obligacyjnym (dzierżawca) czy trwałym zarządem. Nie można a priori wykluczyć innych uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi, a także prawami obligacyjnymi, jeśli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Ustalenia, kto jest stroną w postępowaniu należy czynić o kryteria wynikające z wielu różnych przepisów u.p.z.p. Pewną wskazówką może tu być art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i rozwinięcie jego zawarte w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, zwane dalej: "rozporządzeniem"), zgodnie z którym, organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Tak więc podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, należałoby poszukiwać wśród właścicieli, użytkowników wieczystych, ewentualnie posiadających prawo z innych tytułów (zarząd, ograniczone prawo rzeczowe, stosunek zobowiązaniowy) do nieruchomości, położonych w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie w art. 63 ust. 5 ogranicza krąg podmiotów mogących brać udział w postępowaniu, nie można więc takich ograniczeń wprowadzać w innych przypadkach bez należytego wyjaśnienia i uzasadnienia.

Sąd Wojewódzki przyjął, że skarżący nie posiada interesu prawnego, który jest niezbędną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem wypis z ewidencji gruntów dotyczący działki nr [...] położonej w M. z dnia 12 sierpnia 2014 r., z którego wynika, że skarżący jest wpisany jako władający. Oznacza to, że skarżący nie dysponuje żadnym tytułem prawno-rzeczowym, który byłby podstawą do przyznania statusu strony i ochrony jego interesu prawnego. Sąd podkreślił, że orzekające organy pominęły kwestię prawidłowego ustalenia stron zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. Nie dokonały żadnych ustaleń w tym zakresie. Znajdujący się wypis z ewidencji gruntów z dnia 15 lutego 2008 r., czyli po wszczęciu postępowania nie zawiera żadnych informacji odnośnie tytułów prawnych podmiotów wykazanych do działki nr [...]. W ocenie Sądu I instancji, skarżący ma jedynie interes faktyczny, a ten nie podlega ochronie prawnej w rozumieniu przepisów prawa. Skarżący nie jest też zarządcą tej drogi. Gdyby okoliczność ta została szczegółowo wyjaśniona na etapie postępowania instancyjnego, to organ odwoławczy winien działać na podstawie art. 138 § 3 k.p.a. i umorzyć postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe.

Mając na uwadze powyższe dywagacje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki w sposób nieuprawniony pozbawił skarżącego przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, który to status strony nie był kwestionowany przez organ administracji publicznej. Sąd oparł się jedynie na wypisie z ewidencji gruntów dotyczącym działki nr [...], z którego wynika, że skarżący wpisany jest jako władający. Wywiódł, że nie dysponuje on żadnym tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, który byłby podstawą do przyznania statusu strony i ochrony jego interesu prawnego. Tymczasem, jak już wspomniano, status strony może być przyznany podmiotom legitymującym się innymi tytułami do nieruchomości, w tym podmiotom znajdującym się w obszarze analizowanym. Sąd I instancji powinien mieć na uwadze specyficzny charakter prawny działki nr [...]. Jak wynika z protokołu z rozprawy z dnia 17 grudnia 2018 r. pełnomocniczka skarżącego H. K., na pytanie Sądu, wyjaśniła, że jej mąż jest w części samoistnym posiadaczem działki nr [...], a posiadanie to wynika z treści protokołu uwłaszczenia, dodała także, że ze względu na wielość podmiotów dla działek drogowych nie były wydawane indywidualne akty uwłaszczenia. Z przywołanej przez skarżącego kasacyjnie decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: G[...], wynika, że "Analiza dokumentów archiwalnych posiadanych przez tut. Starostwo wykazała, że ewidencja gruntów wsi W. została założona w 1967 roku na podstawie przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (DZ.U. Nr. 6 poz. 32). Ponieważ stan prawny działki w chwili zakładania ewidencji gruntów i budynków wsi W. był nieznany i nieuregulowany, ustalono wówczas, że władającymi działką nr [...] są: K. J. w 1/2 części, K. Z. w 1/6 części oraz P. K. i N. J. w 2/6 części. Następnie podczas kompleksowych uwłaszczeń - protokół nr [...] z 13.02.1976 roku ustalono władających działką nr [...] i wykazano w pozycji rejestrowej nr [...]. Byli nimi: K. Z. s. M. i Z. w 1/6 części". Ponadto, Sąd Wojewódzki całkowicie pominął twierdzenia skarżącego, zawarte m.in. w piśmie z dnia 21 listopada 2018 r., z których wynika, że zaprojektowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką [...] zablokuje możliwość wybudowania w tym miejscu ulicy lub też doprowadzi do jej wykonania tylko na "naszej" działce [...] po przeciwnej stronie drogi (działka [...]). Sąd I instancji nie wziął pod uwagę obaw związanych z lokalizacją spornego obiektu i jej wpływu na nieruchomość będącą własnością skarżącego. Zignorował oświadczenie Z. K., że jest on właścicielem działki nr [...], która jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, znajduje się w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego stosownie do § 3 rozporządzenia i której zagospodarowanie było przedmiotem ustaleń czynionych przez organ pierwszej instancji.

Tym samym usprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, tj.: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. (te ostatnie w zakresie w jakim zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, iż organy orzekające w sprawie pominęły kwestię prawidłowego ustalenia stron zgodnie z treścią art. 28 k.p.a.), jak również art. 6 ust. 2 u.p.z.p. W odniesieniu do redakcji zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że niezrozumiałe jest przywołanie w jej podstawach art. 151 p.p.s.a. (odnosi się do oddalenia skargi), a także art. 138 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (podstawa wznowienia postępowania, z uwagi, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził też w uzasadnieniu wyroku sprzeczności, o której mowa w punkcie I.2) opisanej wyżej skargi kasacyjnej. Sąd I instancji wbrew zapatrywaniu autora środka zaskarżenia nie przywołał przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. w końcowej części uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy, uznając zasadność skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie to podyktowane jest także tym, iż Sąd Wojewódzki uchylił się od merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, poprzestając jedynie na badaniu kwestii odnoszącej się do legitymacji skarżącego jako strony w postępowaniu administracyjnym. Na marginesie, jeśli Sąd I instancji będzie miał w dalszym ciągu wątpliwości w przedmiocie uprawnień właścicielskich skarżącego do działki [...] może wezwać go do nadesłania stosownych dokumentów. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Z. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, z uwagi na brak podstawy prawnej do ich zasądzenia (nie zachodzi żaden przypadek, o którym mowa w art. 203 p.p.s.a.).