Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1822/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 106 par. 3 i 4, art. 133 par. 1, art. 174 pkt 1, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Ostródy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 282/13 w sprawie ze skargi Burmistrza Ostródy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora zespołu szkolno-przedszkolnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 21 maja 2013 r., II SA/Ol 282/13 oddalił skargę Burmistrza Ostródy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Ostródzie. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) daje organowi, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, możliwość jego odwołania z tego stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Wprawdzie pojęcie przypadku szczególnie uzasadnionego nie jest zdefiniowane w ustawie, ale istnieje bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, pozwalające na określenie, jakie okoliczności spełniają przesłanki przypadku szczególnie uzasadnionego. Jak wskazano w wyroku NSA z 26 lipca 2012 r., I OSK 724/12, LEX nr 1226469 użyte w tym przepisie pojęcie przypadków szczególnie uzasadnionych należy interpretować zwężająco, a o przypadku szczególnie uzasadnionym będącym podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też zawinionych przez niego (np. gdy w sposób istotny naruszył obowiązki pracownika - art. 52 § 2 k.p.), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, albowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Także Sąd Najwyższy w wyroku z 19 lutego 1997 r., III RN 3/97, wskazał na ograniczony zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły podnosząc, że choć sfera uznania kompetentnego organu jest w tym zakresie znaczna, to jednak musi on uwzględnić ograniczenia ustanowione wyraźnie w art. 38 cyt. ustawy. Przepis ten - jako stwarzający wyraźne gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli - musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie, traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te rzeczywiście funkcjonowały w praktyce, a nie były deklaracjami, które mogą być pomijane zgodnie z wolą organów administracji. Nie każde uchybienie, a nawet naruszenie prawa może być podstawą do odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Musi mieć ono bowiem taki charakter, że pozostawanie dyrektora na stanowisku uniemożliwi dalsze funkcjonowanie szkoły w zakresie realizacji zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. W orzecznictwie powszechnie akceptowany jest pogląd, że uchybienia, czy też zaniedbania w gospodarce finansowej szkoły nie mogą stanowić podstawy do odwołania w tym trybie, nawet jeśli jest to związane z utratą zaufania organu prowadzącego szkołę do jej dyrektora (wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10m LEX 818630 i orzeczenia tam przywołane, wyrok NSA z 9 maja 2001 r., II SA 3293/00, LEX nr 48834).

W niniejszej sprawie jako główny powód odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Ostródzie wskazano fakt nieprzekazywania przez niego na rachunek Zespołu pieniędzy otrzymanych w formie gotówki od proboszcza parafii z tytułu ogrzewania budynku parafii, podłączonego do sieci grzewczej Zespołu. Wskazano, że okoliczność ta odbiła się szerokim echem społecznym, była komentowana przez media i spowodowała skonfliktowanie mieszkańców osiedla, czego świadkami byli uczniowie i nauczyciele szkoły i to w ocenie organu uniemożliwia dalsze kierowanie placówką przez dotychczasowego dyrektora, gdyż stanowi istotną przeszkodę do osiągnięcia jej celów, prowadząc do destabilizacji funkcjonowania placówki wychowującej i nauczającej dzieci i młodzież. Ponadto wskazano na fakt przebywania dyrektora na urlopie dla poratowania zdrowia.

Kwestia przekazywania pieniędzy za ogrzewanie parafii przez dyrektora Zespołu pozostaje poza jakimkolwiek zakresem funkcjonowania Zespołu Szkół jako placówki oświatowo-wychowawczej. Nie jest ona bowiem w żaden sposób związana z funkcją dydaktyczną, wychowawczą czy też opiekuńczą placówki kierowanej przez odwołanego dyrektora. Ponadto organ prowadzący szkołę nie wykazał, kto, na jakiej podstawie, w jakim trybie i w jakim zakresie nałożył na Dyrektora Zespołu obowiązek przekazywania przedmiotowych pieniędzy. Nie wiadomo zatem, czy obowiązek ten mieścił się w ramach obowiązków pracowniczych, czy też został nałożony w jakimś innym trybie. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiejkolwiek dokumentu, w oparciu o który został przyjęty taki system płatności. Przy czym pełnomocnik Burmistrza podczas rozprawy wyjaśnił, że system taki został przyjęty na skutek nieformalnych uzgodnień pomiędzy proboszczem parafii a poprzednim Burmistrzem Ostródy, bądź też którymś z członków istniejącego wówczas zarządu gminy. W tej sytuacji ocena, czy doszło do ewentualnego naruszenia prawa może być dokonana wyłącznie przez uprawnione do tego organy, do których zresztą skierowane zostały stosowne wnioski. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Ostródy skierował żądania wszczęcia postępowania zarówno do Prokuratury Rejonowej w Ostródzie, jak i do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych. Z ustaleń Wojewody wynika, że w [...] stycznia 2013 r. zostało wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Natomiast Prokurator Rejonowy wprawdzie wszczął śledztwo w przedmiotowej sprawie, lecz nie wydał jeszcze postanowienia o przedstawieniu zarzutów. Zatem słusznie organ nadzoru uznał, że w tych okolicznościach wydanie zarządzenia o odwołaniu dyrektora jest co najmniej przedwczesne. Nie sposób bowiem uznać, że ewentualne naruszenie prawa przez dyrektora zostało należycie udokumentowane. Trudno uznać sam fakt, że zdarzenie to miało charakter medialny (co nie zostało zresztą w żaden sposób udokumentowane) i że doprowadziło – jak twierdzi Burmistrz – do konfliktu mieszkańców osiedla wypełnia przesłanki przypadku szczególnie uzasadnionego, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Słuszne jest także stanowisko Wojewody, że okoliczność korzystania przez Dyrektora Zespołu z urlopu dla poratowania zdrowia nie może stanowić podstawy jego odwołania. Korzystanie z uprawnień ustawowych w żadnym wypadku nie może stanowić przypadku szczególnie uzasadnionego, a tym samym stanowić podstawy do odwołania Dyrektora w trybie przyjętym w niniejszej sprawie.

Burmistrz Ostródy zaskarżył w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie poprzez złożenie skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 38 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty w wyniku przyjęcia, że nie zachodzą przesłanki do odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Ostródzie w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia;

2. art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej cyt. jako "u.s.g."), przez przyjęcie, że Zarządzenie Burmistrza Miasta Ostróda z 18 stycznia 2013 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Ostródzie jest sprzeczne z prawem; a także

3. przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 227 k.p.c. i art. 231 k.p.c. oraz art. 113 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez:

a) brak ustalenia (nieprzeprowadzenie dowodów) mających wpływ na wyjaśnienia istotnych okoliczności dla sprawy, a mianowicie na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Ostródzie oraz dochodzenie w sprawie oskarżenia A. F. o popełnienie przestępstwa z art. 231 § 2 k.k. w zw. z art. 284 § 2 k.k., od których wyniku zależy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie;

b) rozstrzygnięcie w oderwaniu od zebranego materiału dowodowego i pominięcie dowodów, co do faktów mających dla rozstrzygnięcia istotne znaczenie, a także poprzez przyjęcie przy wydaniu wyroku błędnego ustalenia stanu faktycznego, "polegającego na ustaleniu, o niewydaniu przez Prokuratora Rejonowego w Ostródzie postanowienia o przedstawieniu zarzutów A. F., bez uzyskania informacji w tym przedmiocie od A. F. lub Prokuratora Rejonowego w Ostródzie";

c) brak dokonania własnych ustaleń w przedmiocie "ciężkości naruszeń" przez A. F. poprzez oparcie swojego rozstrzygnięcia wyłącznie na innych postępowaniach i przykładając podstawowe znaczenie dla wyniku sprawy od postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych i postępowania karnego.

Mając na uwadze przedstawione zarzuty wniesiono o:

1) zawieszenie postępowania na zasadzie art. 125 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do czasu zakończenia postępowania w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych oraz postępowania karnego w sprawie oskarżenia A. F. o popełnienie przestępstwa z art. 231 § 2 k.k. w zb. z art. 284 § 2 kk., ewentualnie o:

2) uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości;

3) w przypadku niepodzielenia argumentów strony skarżącej uzasadniających zmianę zaskarżonego orzeczenia - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie,

4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie skumulowało się kilka zdarzeń wykraczających razem poza pojęcie "zaniedbania" w zakresie gospodarki finansowej. Mamy bowiem jednocześnie do czynienia z: a) nieprzekazywaniem na rachunek Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Ostródzie przez dyrektora tegoż zespołu od roku 2002 opłat za ogrzewanie budynku należącego do Parafii P.W. [...] w Ostródzie, b) brakiem ewidencjonowania wpłat przez okres 10 lat do dnia [...]2012 r., c) niepoinformowaniem nowo wybranych władz gminy o tych zaniechaniach, jak i samym fakcie dostarczania ciepła na zewnątrz, d) nagłośnieniem sprawy w mediach lokalnych, co doprowadziło do skonfliktowania mieszkańców osiedla, e) przebywaniem przez Dyrektora na urlopie dla poratowania zdrowia od [...] września 2012 r., co uniemożliwia właściwe kierowanie procesem nauczania i wychowania w szkole oraz uzyskanie wyjaśnień, co do ww. rozliczeń.

Połączenie tych wszystkich zdarzeń stanowi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust.1 pkt. 2 u.s.o. Przyczyną bowiem nie jest - jak m.in. wskazał WSA, przebywanie na urlopie dla poratowania zdrowia, ale udanie się na ten urlop w sytuacji, gdy pojawiły się kwestie związane z nierozliczaniem opłat za ciepło i w konsekwencji niemożliwością uzyskania wyjaśnień od dyrektora. Przez pojęcie "przypadek szczególnie uzasadniony" należy rozumieć takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenia dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, czyli uniemożliwia efektywne funkcjonowanie placówki tj. realizację zadań w zakresie nauczania i wychowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 26 04 2012 r., II SA/Bk 924/11 stwierdził, że w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. można wskazać na następujące cechy konstrukcyjne pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych": 1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), 2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela - dyrektora szkoły, 3) stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego 4) konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. "Nieprzekazanie pobranych należności (w krańcowym przypadku w niniejszej sprawie przez 10 lat), świadczy nie o jej opóźnionym przekazaniu, ale o nieprzekazywaniu dużych sum pieniężnych przez okres 10 lat przez osobę, która będąc dyrektorem szkoły powinna być wzorem do naśladowania przez uczniów i nauczycieli".

Po wydaniu zaskarżonego wyroku miały miejsce następujące zdarzenia:

1) postanowieniem Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych z [...].06.2013 r. uchylono w całości postanowienie z [...].01.2013 r. "Zastępcy Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwy w sprawach rozpatrywanych przez Regionalna Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Olsztynie" odmawiające wszczęcia postępowania wyjaśniającego i polecono uzupełnienie czynności sprawdzających i wniesienie wniosku o ukaranie lub wydanie nowego postanowienia (postanowienie w załączeniu).;

2) w dniu [...].06.2013 r. skierowano do Sądu Rejonowego w Ostródzie akt oskarżenia przeciwko A. F. oskarżonemu o popełnienie przestępstwa z art. 231 § 2 k.k. w zb. z art. 284 § 2 k.k.

W takiej sytuacji kierowanie szkołą przez A. F. stanowi istotną przeszkodę dla osiągnięcia jej celów, prowadząc do destabilizacji funkcjonowania placówki wychowującej dzieci i młodzież. Zatem, nie jest możliwe pełnienie przez dyrektora funkcji kierowniczej i zachodziła konieczność natychmiastowego odwołania go z funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenia dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły.

Wniosek o zawieszenie postępowania na zasadzie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do czasu zakończenia postępowania w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez Dyrektora A. F oraz postępowania karnego w sprawie o popełnienie przestępstwa z art. 231 § 2 k.k. w zb. z art. 284 § 2 k.k. skarżący uzasadnia tym, iż Sąd stwierdził, że postanowieniem z [...].01.2013 r. Zastępca Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwy w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych odmówił wszczęcia postępowania wyjaśniającego, a Prokurator Rejonowy nie wydał postanowienia o przedstawieniu zarzutów.

Po wydaniu wyroku sytuacja uległa diametralnej zmianie, a niezrozumiałym jest, skąd sąd powziął ustalenie o niewydaniu przez prokuratora postanowienia o przedstawieniu zarzutów, skoro w tym zakresie - wiedząc o toczących się postępowaniach nie podjął żadnych czynności wyjaśniających wobec podmiotów, które otrzymałyby zgodnie z k.p.k. odpis takiego postanowienia. Skoro prowadzone postępowania mają znaczenie dla niniejszej sprawy, to wniosek o zawieszenie postępowania jest uzasadniony.

Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. i art. 231 k.p.c. oraz art. 113 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. jest uzasadniony, ponieważ Sąd - nie dokonując własnych ustaleń w przedmiocie ciężkości naruszeń przez A. F. nadał podstawowe znaczenie dla wyniku sprawy od postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych i postępowania karnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej cyt. jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Nie wystarczy przy tym powtórzyć treść art. 174 p.p.s.a., lecz konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.)

W rozpatrywanej sprawie skarżąca strona powołała się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a.

Wobec przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano przepis art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 227 k.p.c. i art. 231 k.p.c. oraz art. 113 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a., nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, że podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (zob. art. 133 § 1 p.p.s.a.). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności – por. K. Sobieralski: Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7–8, s. 51, czy A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji – wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00 (Lex nr 50129).

Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w przytoczonym przepisie ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości – por. wyrok NSA z 18 listopada 2005 r., I FSK 288/05, LEX nr 187883. Ta linia orzecznicza jest kontynuowana również pod rządem p.p.s.a. Jak trafnie ujął to NSA w wyroku z 7 lutego 2006 r., II GSK 359/05, LEX nr 216130 "Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, np. gdy przedmiotem dowodu będzie okoliczność, czy podpis osoby, która podpisała decyzję jest podpisem osoby do tego upoważnionej". Por. także wyrok NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05, (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45) i wyrok NSA z 3 marca 2006 r., I OSK 544/05, LEX nr 198149. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić, ponieważ artykuł 106 § 3 nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza - wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., I FSK 508/05, LEX nr 187511.

Skoro Burmistrz Miasta Ostróda nie ustalił podstawowych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych, tj. kto, na jakiej podstawie, w jakim trybie i w jakim zakresie nałożył na Dyrektora Zespołu obowiązek przekazywania przedmiotowych pieniędzy, to są to istotne braki w materiale dowodowym sprawy, których nie można usunąć w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Już tylko z tego powodu skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Niemniej jednak, również pozostałe podniesione w niej zarzuty są bezzasadne.

Na gruncie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Sąd I instancji sformułował ocenę prawną jedynie w odniesieniu do dwóch okoliczności stanu faktycznego, na które powoływała się skarżący. Sąd stwierdził mianowicie, że za przypadek szczególnie uzasadniony, uzasadniający odwołanie Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Ostródzie w trybie określonym w tym przepisie, nie można uznać, ani okoliczności, że przedmiotowe zdarzenie to miało charakter medialny (co nie zostało zresztą w żaden sposób udokumentowane) i że doprowadziło – jak twierdzi Burmistrz – do konfliktu mieszkańców osiedla, ani też faktu korzystania przez Dyrektora Zespołu z urlopu dla poratowania zdrowia.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko Sądu I instancji, ponieważ nie można uznać, że pierwsza z tych okoliczności powodowałoby destabilizację w funkcjonowaniu placówki wychowawczo-oświatowej w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Nie można zaś zarzucić Dyrektorowi Zespołu, że naruszył prawo, udając się na urlop dla poratowania zdrowia, skoro uczynił to na podstawie stosownego zarządzenia Burmistrza Miasta Ostróda.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., to nie wskazano w nim, czy przepisy te zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też przez niewłaściwe zastosowanie. Zważyć należy, że nie każde naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do tego ostatniego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć tylko i wyłącznie na takim naruszeniu prawa materialnego, do którego doszło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie “podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Brak tego sprecyzowania uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, czy skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, ponieważ z powodu omówionych wyżej niedociągnięć nie określono granic skargi kasacyjnej. Jak już wcześniej podniesiono, związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Wobec tego nie jest zobowiązany ani nawet uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów skargi kasacyjnej, sporządzonej przecież przez wykwalifikowanego prawnika, a takim jest adwokat czy – jak w niniejszej sprawie – radca prawny.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.