Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1897/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 9 ust. 3 w zw. z art. 9 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1044/10 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1044/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku o konstrukcji stalowej położonego na działce nr ewid. [...] w Zwoleniu przy ul. W. P. – w punkcie 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w punkcie 2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku w punkcie 3) zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zwoleniu, działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budynku o konstrukcji stalowej, nakazał J.K. i G.K. dokonać rozbiórkę budynku o konstrukcji stalowej i wymiarach 4,70 x 3,70 m, wybudowanego w Zwoleniu przy ul. W. P., na działce o nr ewid. [...] bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę oraz nakazał uporządkowanie terenu po wykonanych robotach rozbiórkowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w roku 1998 I.K. (nie żyje) współwłaściciel nieruchomości nr [...] wybudował budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej usytuowany w odległości 1,0 m od granicy działki strony skarżącej, którego okap pomniejsza tą odległości o 30 cm. Konstrukcja budynku w całości stalowa została ustawiona na pustakach cementowych i posadzce cementowej i posiada wym. 4,70 x 3,70 m wys. 3,50 m, dach dwuspadowy przykryty blachą. Budynek jest użytkowany i przechowywane są w nim owoce. Jak wyjaśniła J.K., przedmiotowy budynek został przestawiony z jednej strony działki na drugą i pobudowany przy granicy działki należącej do J.M. i A.M. przez jej nieżyjącego męża, za zgodą H.M. i na okoliczność tą przedstawiła pismo o wyrażeniu zgody na takie usytuowanie obiektu przez H.M. Organ I instancji wskazał, że budowa obiektu budowlanego w określonym miejscu wymagała od inwestora uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 28 ustawy Prawo budowlane lub zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Bez znaczenia w sprawie jest przeniesienie budynku z jednego miejsca w drugie, o którym mówiła J.K., gdyż takie roboty budowlane równoznaczne są z budową budynku w określonym miejscu i również wymagają zgody budowlanej właściwego organu gdyż tak przewidują przepisy prawa. Budowa obiektu, jak wykazano w protokóle została przeprowadzona w roku 1998 w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., która w swojej treści nie zwalniała budowy budynku gospodarczego o pow. zabudowy 17,39 m² w zabudowie jednorodzinnej z obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia. Budowa obiektu tymczasowego w 1998 r. wymagała zgłoszenia we właściwym organie, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 5a, ale tylko w przypadku budowy obiektu niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki, przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Inwestor przystępując do budowy nie zgłosił zamierzenia inwestycyjnego we właściwym organie, ani też nie występował z wnioskiem o wydanie decyzji pozwolenia na budowę. Natomiast zdaniem organu, budowa takiego obiektu budowlanego i zamiar jego użytkowania w okresie dłuższym niż 120 dni, gdzie pełni funkcję budynku gospodarczego wymagała decyzji pozwolenia na budowę, gdyż jego budowa nie została zwolniona z uzyskania tej decyzji zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że na gruncie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. ocena przedmiotu sprawy nie uległa zmianie. Również obecne przepisy art. 29 ust. 1 zwalniają inwestora, przy zamiarze budowy budynku tymczasowego przy spełnieniu wymogów określonych w art. 29 pkt 12, czy też budowy budynku parterowego gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m² zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 z uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Jednakże ciąży na inwestorze obowiązek dokonania zgłoszenia we właściwym organie przed rozpoczęciem robót w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wybudowanie przedmiotowego budynku, którego konstrukcja skłania organ do uznania go jako obiektu tymczasowego przeznaczonego do czasowego użytkowania, które trwa już od roku 1998, wymagało od inwestora uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że brak wymaganej decyzji pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 28 obowiązujących przepisów prawa budowlanego obliguje go do rozpatrzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż doszło do popełnienia samowoli budowlanej, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie w oparciu o posiadany materiał dowodowy nie może dojść do legalizacji wybudowanego obiektu budowlanego, z uwagi na naruszenie w sposób niedający się usunąć przepisów techniczno - budowlanych Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z póź. zm.). Sprawa oceny zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została pominięta z uwagi na naruszenie przepisów techniczno-budowlanych. Został naruszony § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia w ten sposób, że ściana bez otworów budynku J.K. i G.K. na działce nr [...] znajduje się w odległości 1,0 m od granicy działki sąsiedniej przy której stoi ściana bez otworów budynku murowanego na działce sąsiedniej Z.M. i A.M., a odległość ta jest pomniejszona o 0,30 m przez okap dachu. Organ zauważył, że obowiązujące w dacie budowy przepisy o warunkach technicznych z roku 1994 nie zezwalały na lokalizację ściany budowanego budynku w odległości 1 m od granicy działki sąsiedniej. Budynek na działce sąsiedniej został wybudowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę i usytuowany zgodnie z projektem zagospodarowania. W związku z niemożliwością przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego samowolnie wybudowanego obiektu tymczasowego spełniającego rolę budynku gospodarczego z przytoczonych przyczyn, organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 1 obowiązującego prawa budowlanego nakazał współwłaścicielom nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek, rozbiórkę tak wybudowanego obiektu budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zwoleniu wnieśli J.K. oraz G.K.

J.K. zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 10 k.p.a. oraz niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Podniosła, że posiadała zgodę sąsiadów na takie posadowienie jej budynku, na dowód czego załączyła stosowne oświadczenie, ponieważ ona z mężem wyrazili zgodę na posadowienie budynku sąsiadów o znacznych rozmiarach w granicy działki. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

G.K. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 10 k.p.a., ponieważ nie brał on czynnego udziału w postępowaniu, nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, ani zgłoszenia żądań, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ponadto, w postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony postępowania. Podkreślił również, że na takie usytuowanie przedmiotowego budynku zgodę wyraził mąż uczestniczki postępowania.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J.K. i G.K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę ww. budynku o konstrukcji stalowej. W uzasadnieniu organ podzielił argumentację organu I instancji co do wybudowania budynku gospodarczego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ Odwoławczy wskazał, iż z uwagi na przewidzianą przepisami Prawa budowlanego (art. 48 ust. 2 i 3) możliwość legalizacji samowoli budowlanej, PINB w Zwoleniu dokonał analizy możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z analizy tej wynikało, że zrealizowany obiekt nie spełnia warunków zastosowania procedury legalizacyjnej. Organ odwoławczy przywołując treść § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wskazał, że usytuowanie przedmiotowego budynku konstrukcji stalowej narusza przepisy techniczno - budowlane, co uniemożliwia jego legalizację. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez odwołujących się organ odwoławczy zauważył, że zgoda H.M. na usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego strony miały zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego, organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła J.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji wydana została jeszcze przed terminem, w jakim strony miały prawo do zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie, przez co organ naruszył art. 10 § 1 k.p.a., odmawiając skarżącej i uczestnikom postępowania prawa czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się, przez co odebrano prawo do ustalenia prawdy obiektywnej. Zdaniem skarżącej decyzja organu odwoławczego jest niezgodna z prawem również z tego powodu, że art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że nie można nakazać rozbiórki, o której mówi art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Nie powinno być więc wątpliwości ze strony urzędów, aby zastosować art. 49 Prawa budowlanego i zobowiązać właścicieli do uzyskania jedynie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że treść powoływanego przez skarżącą przepisu art. 49 prawa budowlanego została zmieniona w 2003 r. i obecnie ma inne brzmienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r. uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa. Sąd I instancji wskazał, iż w sprawie jest bezspornym, że skarżąca nie legitymuje się pozwoleniem na budowę oraz że usytuowanie budynku sprzeczne jest z przepisami techniczno - budowlanymi. Naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nastąpiło, zdaniem Sądu na skutek jego niewłaściwego zastosowania wynikającego z przyjętej przez organy administracji wykładni. Sąd I instancji wskazując na treść wskazanego przepisu stwierdził, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że budynek posadowiony został w odległości naruszającej wymogi wynikające z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko organów administracji, uznać należy za przedwczesne. Organy administracji przy ocenie możliwości doprowadzenia samowolnie zrealizowanego budynku do stanu zgodnego z prawem nie wzięły pod uwagę możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych. Sąd I instancji wyjaśnił, że instytucja odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych uregulowana jest w art. 9 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazując na treść w/w przepisu Sąd I instancji wyjaśnił, iż stosując literalną wykładnię art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane można dojść do wniosku, iż możliwość uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych istnieje wyłącznie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, przy wykładni wymienionego przepisu należy jednak dać prymat wykładni funkcjonalnej nad wykładnią literalną. Sąd I instancji wskazał, iż z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że projekt budowlany może być zatwierdzony tylko wówczas, gdy jest zgodny z przepisami, w tym przepisami techniczno – budowlanymi. W sytuacji gdy osoba ubiegająca się o wydanie pozwolenia na budowę uzyska zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, powstaje możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego, który nie spełnia wynikających wprost z tych przepisów wymogów. Zgoda na odstępstwo zastępuje wówczas przepis rozporządzenia. W ocenie Sądu I instancji można przyjąć, że decyzja legalizująca samowolę budowlaną wydawana w postępowaniu legalizacyjnym jest w istocie odpowiednikiem decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ dokonuje kontroli uprzedniej inwestycji, zaś w postępowaniu legalizacyjnym jest dokonywana kontrola następcza. Dokonując kontroli następczej, organ administracji ocenia czy, gdyby inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, to uzyskałby pozwolenie na taką inwestycję jaką zrealizował, czy też nie. Zasadnicze przesłanki legalizacji samowoli budowlanej wymienione w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane są tożsame z przesłankami zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wymienionymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy. Jedną z tych przesłanek jest zgodność z przepisami, w tym przepisami techniczno - budowlanymi. Skoro uprzednia ocena inwestycji bierze pod uwagę uzyskaną przez inwestora zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, to ocena następcza także powinna brać pod uwagę możliwość uzyskania takiej zgody. W ocenie Sądu I instancji należy dopuścić taką możliwość aby ocena, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, uwzględniała instytucję zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 ust. 1 - 4 tejże ustawy. Sąd I instancji wskazał, że celem przepisów pozwalających na legalizację samowoli budowlanej jest umożliwienie pozostawienia w użytkowaniu samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych, jeśli ich konstrukcja i umiejscowienie nie naruszają prawa. Obiekt budowlany umiejscowiony w odległości od granicy sąsiedniej działki niezgodnej z przepisami techniczno - budowlanymi na skutek uzyskania zgody na odstępstwo, przed wydaniem pozwolenia na budowę, jest uznawany za obiekt zrealizowany zgodnie z prawem. W ocenie Sądu I instancji określenie zawarte w art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, że wniosek do właściwego ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych powinien być złożony przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że upoważnienie to może być udzielone wyłącznie na etapie toczącego się postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Z wnioskiem o udzielenie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo może wystąpić także organ administracji prowadzący postępowanie legalizacyjne. Organ ten również po uzyskaniu upoważnia może udzielić zgody na odstępstwo. Sąd I instancji wskazał, iż za taką wykładnią art. 9 Prawa budowlanego przemawia również pogląd zaprezentowany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06, w którym dopuścił możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na etapie postępowania legalizacyjnego. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt II OSK 300/08. Stosując analogię należy przyjąć, że również postanowienie o odstępstwach określone w art. 9 Prawa budowlanego może być wydane w procesie legalizacyjnym. Sąd I instancji wskazał, iż pomimo tego, że inwestor w rozpatrywanej sprawie nie złożył wniosku o wyrażenie zgody na udzielenie odstępstw od przepisów techniczno - budowlanych należy przyjąć, że organ administracji może samodzielnie zainicjować czynności niezbędne do uzyskania upoważnienia do udzielenia zgody na tego rodzaju odstępstwo. Wystąpienie do właściwego ministra może być wynikiem zarówno inicjatywy strony postępowania, jak i wynikiem działania organu administracji z urzędu. Sąd I instancji zobowiązał organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do dokonania oceny możliwości legalizacji, samowolnie wybudowanego obiektu uwzględniając stanowisko Sądu, wyrażone w zaskarżonym wyroku i rozważenia czy w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które by uzasadniały zastosowanie wynikającej z art. 9 ust. 1 - 4 ustawy Prawo budowlane instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych. W zależności od wyników wymienionych wyżej czynności, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnie czy istnieje możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanego, przez wnoszącego skargę, obiektu budowlanego. Sąd I instancji odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze uznał, że decyzja organu I instancji rzeczywiście została wydana przed doręczeniem wszystkim stronom pouczenia o treści art. 10 § 1 k.p.a., przez co powyższy przepis został naruszony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 156, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie:

- art. 48 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 9 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 6 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego pominięciu przy ocenie decyzji i postępowania organów,

oraz na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawy poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie przy stwierdzeniu przez Sąd przesłanek z art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi J.K. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż "bezspornym jest, że skarżąca nie legitymuje się pozwoleniem na budowę oraz, że usytuowanie budynku sprzeczne jest z przepisami techniczno-budowlanymi" co do zasady przesądza o konieczności zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez organy nadzoru. Podniesiono, iż nakładanie na te organy obowiązku badania i rozważania możliwości uzyskania przez inwestora zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jak to uczynił Sąd w skarżonym wyroku, jest sprzeczne z literalnym brzmieniem tego przepisu jak i z zasadą legalizmu określoną w art. 6 k.p.a. Organy administracji są zobowiązane stosować prawo w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę, a w sytuacji jednoznacznie sformułowanej normy prawnej nie sięgać po reguły interpretacyjne (clara non disputanda), jako narzędzia zbędnego i mogącego powodować niepewność co do stosowania prawa. Zdaniem organu stwierdzenie zatem Sądu o niewłaściwym zastosowaniu art. 48 ust. 1 przez organy nadzoru poprzez wydanie decyzji zgodnej powszechnie obowiązującą wykładnią tego przepisu, wydaje się być dowolne i bezpodstawne. W okolicznościach sprawy, ustalonych przez organy administracji, które to ustalenia zostały przez Sąd jednoznacznie potwierdzone, nie zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego mogłoby być uznane za naruszenie prawa dyskwalifikujące decyzję, nie zaś sytuacja odwrotna. W ocenie organu właśnie wykładnia funkcjonalna, na którą powołuje się Sąd, wskazuje, że inna jest pozycja legalnie prowadzącego proces budowlany wnioskodawcy o pozwolenie na budowę, a inna osoby naruszającej prawo i reguły procesu inwestycyjnego. Funkcją art. 48 i następnych Prawa budowlanego jest w istocie zwalczanie samowoli budowlanych poprzez ustanowienie mechanizmów eliminujących to zjawisko (przymusowa rozbiórka) a tylko pod określonymi warunkami dopuszczającymi pozostawienie nielegalnie zrealizowanego obiektu. Zatem generalną zasadą jest eliminacja nielegalnie wybudowanych obiektów, zaś legalizacja jest dopuszczona jedynie w uzasadnionych, określonych przypadkach. Te warunki zostały jednoznacznie określone w ust. 2 w/w przepisu. Zdaniem organu wykładnia funkcjonalna przepisu art. 9 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje na to, iż celem tego przepisu było umożliwienie legalnego wybudowania obiektu budowlanego mimo niespełnienia wymogów określonych przepisami warunków tecliniczno-budowlanych. Podniesiono, iż dopuszczenie stosowania tej instytucji w trakcie postępowania legalizacyjnego kłóci się zarówno z wykładnią literalną jak i funkcjonalną obu przepisów: art. 9 i art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 Prawa budowlanego, a tym samym prowadzi do błędnego ich zastosowania. Zdaniem organu wskazania Sądu I instancji co do dalszego postępowania wydają się być pozbawione podstaw, albowiem oparte są o błędną interpretację przepisów tam wskazanych. Mając na uwadze, że postępowanie o zalegalizowanie samowoli łączy się z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego trudno uznać za słuszny pogląd o możliwości działania organu w zakresie odstępstwa bez wniosku inwestora, a tym samym być może wbrew jego woli. Zdaniem organu, wskazanie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku możliwości przeprowadzenia legalizacji, mimo stwierdzenia jednoznacznych negatywnych przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wydają się być niezgodne z przepisami prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotycząca rozbiórki obiektu budowlanego wykonanego z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych.

Jak wynika z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 art. 48 ustawy Prawo budowlane określone zostały przesłanki wszczęcia procedury legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Możliwość wszczęcia tej procedury uwarunkowana jest m.in. tym, by samowolnie wzniesiony obiekt nie naruszał przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Kwestionując wyrok Sądu I instancji skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 9 ust. 3 Prawo budowlane i błędnym uznaniu, że w świetle tego przepisu - mimo nie złożenia przez inwestora wniosku o wyrażenie zgody na udzielenie odstępstw - należy przyjąć, że organ nadzoru budowlanego może samodzielnie zainicjować czynności niezbędne do uzyskania upoważnienia do udzielenia zgody na tego rodzaju odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w sytuacji usytuowania przedmiotowego budynku przy granicy z posesją uczestniczki postępowania.

Budowa zaskarżonego obiektu została przeprowadzona w roku 1998 w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., która nie zwalniała budowy budynku gospodarczego z obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia. Inwestor przystępując do budowy nie zgłosił zamierzenia inwestycyjnego we właściwym organie, ani nie występował z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Organ zakwalifikował przedmiotowy obiekt do obiektu wymagającego pozwolenia na budowę. Z ustaleń dokonanych w czasie prowadzonego postępowania wynika, że obiekt wykonany samowolnie przez inwestorów od początku nie spełniał przesłanki z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi warunek dopuszczający wszczęcie postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej, a jest nim wymóg nie naruszenia przepisów w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

W tym miejscu podkreślić należy, iż w dniu 8 lipca 2009 r. weszła w życie nowelizacja rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dokonana rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 56, poz. 461), a którą znowelizowano przepis § 12 tego aktu podstawowego, nadając mu nowe brzmienie.

Sporny obiekt budowlany z naruszeniem przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – został usytuowany w odległości 1 m od granicy sąsiedniej działki uczestniczki postępowania przy której stoi ściana bez otworów budynku murowanego, a odległość ta jest pomniejszona o 0,30 m przez okap dachu. Zgodnie z treścią § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy działki, lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym miejscu podkreślić należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 3 w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wniosek do ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, składa się przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W przepisie tym, co potwierdzono wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określono "moment końcowy", w którym może być udzielona zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a który powinien nastąpić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r. II OSK 54/07 i z dnia 3 czerwca 2008 r. II OSK 590/07, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena czy w danej sytuacji zachodzi wyjątkowy przypadek (art. 9 Prawa budowlanego) należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który powinien brać pod uwagę charakter przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której na być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko, iż zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może być udzielona na etapie legalizacji samowoli budowlanej z uwagi na brak kompetencji organu nadzoru budowlanego do jej udzielenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 616/09, LEX nr 706029).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeprowadził w sposób właściwy kontroli legalności zaskarżonych decyzji.

Związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd lub organ, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze kasacji.

W związku z powyższym, jako całkowicie uzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji okolicznościach niniejszej sprawy sformułował dla organu zalecenia niezgodne z prawem. Wskazania Sądu I instancji sformułowane zostały na podstawie błędnej wykładni art. 9 i art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Bowiem skoro z art. 9 ust. 3 prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że postępowanie, którego elementem jest upoważnienie właściwego ministra do wyrażenia przez właściwy organ zgody na odstępstwo od warunków technicznych, może zostać przeprowadzone wyłącznie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a niniejsza sprawa dotyczy budynku wzniesionego samowolnie, tj. bez uzyskania jakiegokolwiek pozwolenia na budowę (czego nie negował Sąd I instancji, uznając tę okoliczność jako bezsporną), to taka właśnie ocena organów prowadzących kontrolowane postępowanie o braku możliwości zastosowania tej instytucji w niniejszej sprawie była uprawniona i konieczna.

Podkreślić należy, że po stronie organu nadzoru budowlanego nie istnieje kompetencja do wystąpienia z wnioskiem do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, a kompetencji organu nie można domniemywać, ani stosować w tym celu analogii. W piśmiennictwie wskazuje się, że przez takie ukształtowanie treści przepisu (po nowelizacji) ustawodawca dał wyraz braku zasadności rozszerzenia art. 9 na innego rodzaju postępowania, w których konieczna jest ocena zachowania przepisów techniczno-budowlanych. Zawężająca wykładnia omawianego przepisu podyktowana jest charakterem omawianego przepisu, który dopuszczając odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych ustanowił wyjątek od ogólnej zasady zgodności procesu inwestycyjno-budowlanego z przepisami, o którym mowa w art. 7 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2135/10, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wyd. LexisNexis. 88–90 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). W takim bowiem przypadku udzielenie zgody na odstępstwo prowadziłoby do legalizacji robót budowlanych wykonanych niezgodnie z przepisami prawa.

Z tych względów skarga kasacyjna jako posiadająca usprawiedliwione podstawy zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w niniejszej sprawie należy wydać orzeczenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. ponieważ istota rozstrzygnięcia sprawy dotyczy naruszeń prawa materialnego i w związku z tym uchylił wyrok i oddalił skargę J.K.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego organu.