Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1579/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.10 ust. 3 a i 3b
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman,, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej zwanej k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015 nr [...] umarzającą postępowanie w części dotyczącej budowy osiedlowego zespołu budynków usługowo-handlowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (w postaci dróg, ciągów pieszo-jezdnych i zbiorników wód opadowych) na fragmentach działek o nr ew. [...] z obrębu ewidencyjnego [...], gm. [...] oraz ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedlowego zespołu budynków usługowo-handlowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (w postaci dróg, ciągów pieszo-jezdnych i zbiorników wód opadowych) na działce o nr ew. [...] oraz fragmencie działki nr ew. [...] z obrębu ewidencyjnego [...], gm. [...] i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła wniosek, uzupełniony pismem z [...] listopada 2011 r., o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedlowego zespołu budynków usługowo-handlowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (w postaci dróg, ciągów pieszo-jezdnych i zbiorników wód opadowych) na działce o nr ew. [...] oraz fragmencie działki nr ew. [...] z obrębu ewidencyjnego [...], gm. [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie w części dotyczącej budowy osiedlowego zespołu budynków usługowo-handlowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (w postaci dróg, ciągów pieszo jezdnych i zbiorników wód opadowych) na fragmentach działek o nr ew. [...] z obrębu ewidencyjnego [...], gm. [...] oraz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedlowego zespołu budynków usługowo-handlowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (w postaci dróg, ciągów pieszo jezdnych i zbiorników wód opadowych) na działce o nr ew. [...] oraz fragmencie działki nr ewid. [...] z obrębu ew. [...], gm. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. B. zarzucając, że organ odniósł się wyłącznie do stanu zagospodarowania istniejącego na terenie gminy [...] oraz pominął ustalenia planu miejscowego obowiązującego na terenie sąsiadującym z inwestycją.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], umorzył postępowanie w części dotyczącej budowy osiedlowego zespołu budynków usługowo-handlowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (w postaci dróg, ciągów pieszo jezdnych i zbiorników wód opadowych) na fragmentach działek o nr ew. [...] z obrębu ewidencyjnego [...], gm. [...] oraz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedlowego zespołu budynków usługowo-handlowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (w postaci dróg, ciągów pieszo jezdnych i zbiorników wód opadowych) na działce o nr ew. [...] oraz fragmencie działki nr ew. [...] z obrębu ew. [...], gm. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: S. P. i [...]sp. k. S. P. podniósł, iż został pominięty jako strona postępowania przed organem I instancji. Natomiast ww. spółka zarzuciła, że w decyzji wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy zamiast obowiązującej linii zabudowy oraz wskazała na nieścisłości przy określeniu powierzchni sprzedaży projektowanych budynków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie w części dotyczącej budowy osiedlowego zespołu budynków usługowo-handlowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na fragmentach działek o nr ew. [...] oraz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedlowego zespołu budynków usługowo-handlowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. [...] oraz fragmencie działki nr ew. [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji A. N. wniosła o jej uchylenie w całości zarzucając:

naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydanie decyzji, pomimo braku przeprowadzenia analizy funkcji usługowo-handlowej,

naruszenie art. 71 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez objęcie zaskarżoną decyzją działki nr [...], której nie obejmowała decyzja z dnia [...] października 2011 r. nr [...] określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia;

błąd w ustaleniach faktycznych przez nakazanie w punkcie 2 ust. 2 ppkt e zaskarżonej decyzji wykonania projektowanego przedsięwzięcia zgodnie z wytycznymi ww. decyzji środowiskowej w sytuacji gdy warunki techniczne przyłączy mediów oraz parametry poszczególnych przyłączy zostały zmienione na nowe,

błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, iż szerokość elewacji budynków projektowanych wynosząca 220 m nie zdominuje istniejącej zabudowy podczas gdy w terenie analizowanych w ogólne niewykazano budynków o zbliżonej funkcji oraz gabarytach,

naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak określenia w decyzji wielkości terenu objętego wnioskiem oraz włączenie do planowanej inwestycji fragmentu działki nr [...], która nie została objęta decyzją środowiskową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 4 ust. 2 i 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 poz. 199) – dalej zwana "p.z.p." zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest więc możliwe w sytuacji braku dla terenu na którym planowana jest inwestycja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz spełnienia warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ zwrócił jednocześnie uwagę, że możliwość ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej ograniczają także regulacje określające inwestycje, dla których lokalizacji sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkowe.

Organ II instancji odwołując się do treści art. 10 ust. 3a i b ww. ustawy wskazał, iż obiekty o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w oparciu o zapisy decyzji o warunkach zabudowy. Nadto wyjaśnił, że obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla obiektów handlowych powyżej 2000 m2 powierzchni sprzedaży nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem zależy on w istocie od tego, czy w studium gmina w ogóle lokalizację takich obiektów dopuściła, określając obszary rozmieszczenia takich obiektów handlowych. Tym samym stwierdził, że powyżej wskazany przepis stanowi podstawę do uznania, że obligatoryjne jest uchwalenie planu miejscowego dla terenu, na którym dopuszczona jest w studium lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Lokalizacja takich obiektów w gminie może odbywać się wyłącznie na podstawie ustaleń planu, wyznaczających granice pod ich budowę. Zasadą jest zatem lokalizowanie obiektów o powierzchni sprzedaży ponad 2000 m2 na podstawie planu miejscowego.

Kolegium podkreśliło, że w sytuacji gdy w gminie brak jest planu miejscowego rozważenia wymaga czy jego uchwalenie jest obligatoryjne ze względu na treść studium. Jeżeli studium nie przewiduje w gminie terenów pod realizację takich obiektów, to oczywiście uchwalenie planu nie jest obowiązkowe. Nie oznacza to jednak możliwości przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla takiego obiektu i wydania decyzji warunków zabudowy. Jakkolwiek przepisy art. 4 ust. 2 i 59 p.z.p. przewidują, że w sytuacji braku planu miejscowego zabudowa i zmiana zagospodarowania terenu możliwa jest na podstawie decyzji o warunków zabudowy, to jednak przepis ten nie oznacza, że dotyczy to wszelkich inwestycji.

Organ odwoławczy za najistotniejsze w powyższej kwestii uznał postanowienia studium. Jeżeli zatem wynika z niego, że w gminie nie wyznaczono terenów pod obiekty, o jakich mowa w art. 10 ust. 3a p.z.p., ich realizacja nie jest możliwa. W odniesieniu do takiego obiektu nie można zatem rozstrzygać o warunkach zabudowy w drodze decyzji. Na potwierdzenie swojego stanowiska Kolegium przywołało wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r. II OSK 1659/09.

Przechodząc do merytorycznych rozważań organ odwoławczy zaznaczył, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków o łącznej powierzchni sprzedaży około [...] m2. Z analizy akt sprawy, w szczególności "Informacji o parametrach przedsięwzięcia z uwzględnieniem danych charakteryzujących wpływ planowanej inwestycji na środowisko" z lutego 2012 r., wynika, iż planowana inwestycja, pomimo wyodrębnienia 3 "budynków" i 5 obiektów handlowo-usługowych, stanowi jedną całość. Powierzchnie planowanych budynków, z wyjątkiem budynku oznaczonego jako "C", znajdują się bowiem na wspólnym obrysie, we wspólnej powierzchni wewnętrznej, co potwierdza rysunek załączony do ww. informacji. W tym miejscu Kolegium stwierdziło, że pod pojęciem "powierzchni sprzedaży", zawartym w art. 2 ust. 19 u.p.z.p., należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Zdaniem organu odwoławczego ustawodawca posłużył się w tej definicji sformułowaniem "całość techniczno-użytkowa", co w realiach niniejszej sprawy oznacza, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję powinien wziąć pod uwagę całą wartość powierzchni sprzedaży dla planowanej inwestycji ([...] m2) tym bardziej, iż inwestycja ta stanowi w rzeczywistości jeden budynek (z wyłączeniem budynku "C"), którego powierzchnia sprzedaży jak wynika z akt administracyjnych sprawy przekracza 2000 m2.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że dla gminy obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalone przez Radę Gminy [...] w dniu [...] marca 2011 r. nr [...]. W ocenie organu II instancji analiza zapisów powyższego Studium, a w szczególności załącznika nr 1 do tej uchwały, wskazuje, że nie przewidują one na terenie gminy lokalizacji obiektów o jakich mowa w art. 10 ust. 3a p.z.p.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że skoro studium nie przewiduje na terenie gminy lokalizacji obiektów handlowych powyżej 2000 m2, a brak jest podstaw do lokalizacji takiego obiektu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] SKA z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie A. N. za stronę postępowania, co doprowadziło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.;

2) art. 61 ust. 1 p.z.p. w związku z art. 10 ust. 3b tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy;

3) art. 54 p.z.p. poprzez uznanie, że do treści normatywnej decyzji o warunkach zabudowy należy określenie obrysów budynków i ich dokładnego położenia;

4) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz wadliwość uzasadnienia, w szczególności ze względu na przyjęcie, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dotyczył budowy obiektu, o którym mowa w art. 10 ust. 3a p.z.p. (tj. obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2), a także niewyjaśnienie, czy A. N. ma interes prawny legitymujący ją do udziału w postępowaniu w charakterze strony.

Ze względu na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do umorzenia postępowania odwoławczego, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej kwestia uznania A. N. za stronę postępowania nie została wyjaśniona przez organ odwoławczy. A. N. jest współwłaścicielką lokalu położonego w południowej części działki o nr ew. [...], który jest najbardziej oddalony od terenu planowanej inwestycji. W ocenie skarżącej pomiędzy inwestycją a lokalem A. N. nie zachodzi zatem żadne oddziaływanie (choćby faktyczne), które uzasadniałoby twierdzenie, że posiada ona indywidualny interes prawny stanowiący podstawę uznania jej za stronę postępowania.

Nadto zdaniem skarżącej ze złożonego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, aby pomiędzy poszczególnymi elementami inwestycji występowało takie powiązanie, które pozwalałoby uznać powierzchnię sprzedaży całego zespołu budynków za jedną "całość techniczno-użytkową". Dodatkowo decyzja o warunkach zabudowy wyznacza jedynie ogólne ramy dla inwestycji i określa tylko niektóre, podstawowe jej parametry. Co do zasady zatem taka decyzja nie jest i nie może być przesądzająca dla oceny powiązań techniczno-użytkowych występujących między poszczególnymi elementami inwestycji, ani nawet ich dokładnej lokalizacji (obrysu).

Z uwagi na powyższe skarżąca stanęła na stanowisku, że organ I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 10 ust. 3b p.z.p., bowiem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tzw. wielkopowierzchniowym obiektem handlowym. Skarżąca w piśmie z dnia [...] września 2014 r. wyjaśniła, że w ramach zamierzenia budowlanego ma powstać zespół wielu mniejszych obiektów handlowych i usługowych, a powierzchnia sprzedaży żadnego z nich nie będzie przekraczała 2000 m2. Poszczególne części planowanej inwestycji, wydzielone trwałymi ścianami nie będą stanowiły zatem "całości techniczno-użytkowej", o której mowa w art. 2 pkt 19 u.p.z.p. Natomiast poszczególne elementy składowe projektowanego kompleksu wypełniają definicję budynku przewidzianą w art. 3 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Na potwierdzenie swojego stanowisko skarżąca przywołała bogate orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Oceniając zgodność z prawem decyzji SKO Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować koniecznością jej uchylenia.

Podstawą prawną do wydania decyzji o warunkach zabudowy są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym przepis art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z nimi, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor zobowiązany jest do uzyskania dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ocenia w tym postępowaniu czy zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Wydając decyzję organ działa w granicach uznania administracyjnego i tylko w sytuacji w której wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa ma obowiązek wydania decyzji negatywnej.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Skarżący złożył [...] października 2005 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków w celu ich wykorzystania handlowo-biurowego usytuowanych na nieruchomości dla których nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania były wydawane kolejne decyzje administracyjne powołane w stanie faktycznym.

11 listopada 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2015, poz. 1713), którą zmieniono przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodając do art. 10 ust. 3a i 3b ograniczający możliwość lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 do terenów na których studium zagospodarowania przestrzennego lub plan przewidują taką możliwość. Ustawa ta była aktem jednorazowym a w przepisach przejściowych – (art. 2) przewidziano jedynie zachowanie w mocy obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego i studiów.

Obowiązek ustalenia w studium a następnie planach miejscowych terenów na których dozwolona była realizacja inwestycji budowalnych o charakterze usługowym o pow. sprzedaży pow. 2000 m2 nie jest rzeczą nową. Tego rodzaju zapisy obowiązywały wcześniej tj. w dacie wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 10 ust. 2 pkt 3. Dopiero w 2007 r., kiedy to została uchwalona ustawa z 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (D.U.2007.127.880), zamiast powierzchni 2000 m. kw wprowadzono 400 m. kw. Ustawa ta utraciła moc zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. Na tle tej ustawy i w związku z jej uchyleniem przez Trybunał Konstytucyjny pojawiły się różne linie orzecznicze oraz w sposób niejednolity stosowano przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gdy przedmiotem inwestycji był obiekt wielkopowierzchniowy. Niektórzy uważali, że przepis ten jest "pusty" i należy w związku z tym wydawać decyzje o warunkach zabudowy inni natomiast uważali, że lokalizowanie tego rodzaju obiektów wymaga uchwalenia planu. Linię orzeczniczą w której uznano, że lokalizacja obiektów handlowych wielkopowierzchniowych przekraczających powierzchnię 2000 m2 wymaga takiego ustalenia w planie miejscowym zapoczątkował wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1515/11.

Sięgając natomiast do uzasadnienia projektu ustawy z 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Druk Sejmowy VII.3904). należy podzielić stanowisko, że wyeliminowanie mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zapisów ustawy nowelizującej mogło spowodować pewnego rodzaju problemy interpretacyjne dotyczące tego czy w ogóle ustawa nie zawiera normy określającej poziom (wielkość) powierzchni sprzedaży i wskazuje na konieczność uchwalania planów miejscowych (wtedy mamy do czynienia z luką prawną) czy też z uwagi na niezgodność z Konstytucją przepisu uchylającego wcześniej obowiązującą regulację normatywną, przepis ten odzyskuje moc prawną ze skutkiem ex tunc tj. z chwilą ogłoszenia orzeczenia w organie promulgacyjnym (por. wyrok SN z 20 maja 2009 r., I CSK 379/08).

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2008 r. K 46/07 nie zawiera rozstrzygnięcia w trybie art. 190 ust. 3 zd. 2 Konstytucji R.P (określenie innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu), co oznacza, że utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej ustawy nastąpiła z chwilą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Rozważania na ten temat, w związku z uchwaleniem ustawy z 25 września 2015 r. nie stanowią jednak istoty sprawy. Sąd pragnie jednak wskazać, że to właśnie tego rodzaju wątpliwości były powodem jej uchwalenia.

W niniejszej sprawie, wbrew wywodom skargi, planowane przedsięwzięcie dotyczy realizacji zespołu budynków, które jako całość stanowią jeden obiekt budowalny. W opisie inwestycji zawartym w dokumencie "Informacja o parametrach przedsięwzięcia z uwzględnieniem danych charakteryzujących wpływ planowanej inwestycji na środowisko (t.2/9 akt adm.) w pkt 5 mowa jest o budynku o funkcji usługowo-handlowej wraz z pomieszczeniami do obsługi i pomieszczeniami pomocniczymi i technicznymi o pow. zabudowy ok 11 000 m2, co oznacza że inwestor inwestycję traktuje jako całość.

Ponadto dla przedsięwzięcia została wydana decyzja środowiskowa z [...] października 2011 r. nr [...] która dotyczy budowy osiedlowego zespołu budynków usługowo-handlowych z niezbędną infrastrukturą. Z opisu przedsięwzięcia wynika, że zespół ten składa się z 3 budynków o funkcji handlowo-usługowej o łącznej powierzchni około [...] m. kw, w których funkcje handlowe jak market czy funkcje mulitmedialne nie przekroczą [...]2 każdy. Ze szkicu długości elewacji i projektowanych budynków (k 92 t. 1 akt adm.) widać, że budynki B i A tworzą całość pod względem architektonicznym i składają się z 2 obiektów budowlanych, które co prawa posiadają powierzchnię mniejszą niż 2 000 m. kw każdy ale łącznie stanowią monolit. Analiza warunków dostępu do mediów wskazuje, że obsługa w energią polegać miała na przyłączeniu się do obiektu usługowego jako całości (k 96),a dostęp do wodociągu również dotyczyć będzie budynku jako całości z jednym wodomierzem (pkt I.10 warunków technicznych z 14 grudnia 2010 r. k 95), co potwierdza że inwestycja nie dotyczy 2 budynków ale jednego.

Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją w której organ ocenia pod względem zasad ładu przestrzennego czy zaproponowany przez inwestora sposób zagospodarowania nieruchomości jest zgodny z istniejącym na danym terenie sposobem zagospodarowania. Inwestycja nowa, zgodnie z art. 61 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kreuje zasadę dobrego sąsiedztwa rozumianą jako zgodność nowej zabudowy z istniejącym na danym terenie sposobem zagospodarowania (zasada kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności).

Zresztą cała ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zasady kształtowania polityki przestrzennej na danym terenie i kładzie nacisk na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój jako podstawę tych działań – co wynika z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 4 p.z.p. Pod pojęciem ładu przestrzennego ustawodawca rozumie "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" – art. 2 tej ustawy.

Tym samym oceniając zasadność wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ ma za zadanie dokonać tego pod kątem zasad ładu przestrzennego a więc musi ustalić jak danym obiekt wkomponowuje się w istniejący sposób zagospodarowania sąsiedniego terenu. Organ wydający decyzją o warunkach zabudowy nie bada parametrów technicznych danego obiektu, gdyż to jest przedmiotem oceny przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym kwestie związane choćby z istnieniem pomiędzy budynkami A i B ściany oddzielenia przeciwpożarowego nie ma w tym postępowaniu istotnego znaczenia. W tej sprawie budynki A i B przylegają do siebie (i to nie w linii prostej), mają wspólne media, mają być zrealizowane przez jednego inwestora i w ocenie Sądu, stanowią jeden obiekt budowlany.

Prawidłowo zatem organ II instancji uznał, że zaproponowana zabudowa (2 budynki A i B) stanowią w istocie jeden obiekt budowlany i mają do niego zastosowanie przepisy art. 10 ust. 3a i 3b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwiające lokowanie obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 wyłącznie na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro go brak, nie ma możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalone uchwalą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] marca 2011 r. nie przewidują możliwość lokalizacji obiektów o jakich mowa w art. 10 ust. 3a p.z.p.

Art. 15 ust 3 pkt 4 p.z.p. stanowi, że plan w zależności od potrzeb powinien określać granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3a p.z.p. a więc wielkopowierzchniowych. Oznacza to, że ustawodawca zdawał sobie sprawę z tego iż, biorąc pod uwagę wymogi ładu przestrzennego oraz parametry przyszłych inwestycji, budowa tego rodzaju obiektów powinna być przedmiotem ustaleń planów miejscowych.

W świetle art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy mają obowiązek orzekania na podstawie przepisów prawa materialnego i procesowego obowiązującego w dacie orzekania. Obowiązuje więc stan prawny nie z daty składania wniosku ale daty rozstrzygania przez organ. Jak wskazuje NSA w wyroku z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2663/14, charakter sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, która jest wydawana z uwagi na brak planu miejscowego, powoduje, że nie może być decydującym stan prawny obowiązujący w dacie składania wniosku ponieważ organ musi rozstrzygnąć o legalności danej inwestycji kierując się przepisami obowiązującymi w czasie podejmowania decyzji.

Długotrwały proces związany z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie ma zatem wpływu na podstawę prawną rozstrzygnięcia gdyż organy prawidłowo podjęły działania na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa materialnego. Zasada demokratycznego państwa prawa nie gwarantuje w żadnym razie stronie niezmienności przepisów prawa. Wyraża natomiast zasadę działania państwa zgodnie z prawem i stanowi nakaz dla władzy ustawodawczej, wykonawczej czy sądowniczej aby zasady państwa prawa realizowała. To ta zasada nakłada na organy obowiązek przestrzegania przepisów prawa.

Powołać w tym miejscu należy pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 (OTK-A 2006/9/124) w którym zwrócono uwagę na to że "jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych. W szczególności ryzyko związane z wszelką działalnością gospodarczą obejmuje ryzyko niekorzystnych zmian systemu prawnego". Oznacza to, że obywatel czy też inny podmiot prawa musi się w każdym czasie liczyć ze zmianą regulacji prawnych, co stanowi ryzyko przy planowaniu przyszłych działań o ile oczywiście ustawodawca, dokonując zmian w prawie, uwzględni uzasadniony interes jednostki i interes publiczny. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę ustawodawca rozważył te interesy i uznał, że istniejące uregulowania prawne, które budziły duże kontrowersje, w sytuacji w której orzecznictwo sądowe także nie było jednolite, uzasadnia usunięcie luki prawnej powstałej po wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającej niezgodność z Konstytucją przepisów ustawy z 11 maja 2007 r. i stworzenie jednoznacznej normy wskazującej na granicę powierzchni sprzedaży obiektów wielkopowierzchniowych w zależności od tego czy rozwiązanie takie dopuszcza plan miejscowy. Tego rodzaju rozwiązanie ustawodawcze nie pozbawia inwestora możliwości lokalizowania tego rodzaju obiektu, gdyż każdy kto ma w tym interes prawny może zwrócić się do Gminy o wszczęcie procedury planistycznej. Tego rodzaju rozwiązanie jest także korzystne dla gminy, gdyż może ona, bez podnoszenia dodatkowych kosztów uchwalać plany miejscowe nie dla dużych obszarów ale dla obszarów znacznie mniejszych.

Rozwiązanie zakładające wprowadzenie regulacji dotyczącej handlu wielkopowierzchniowego w drodze aktu prawa miejscowego jest także zgodne z dyrektywą usługową (dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. dotyczącą usług wewnętrznych (D.Urz. U.E. L 376 z 27 grudnia 2006r.).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Sąd uznał za zasadne aby interesy właścicieli lokali przy ulicy [...] (działka [...]) reprezentowała Wspólnota Mieszkaniowa [...] –którą zawiadomił przez awizo o terminie rozprawy. Ponadto zawiadomił nie biorące wcześniej udziału w postępowania osoby których nieruchomości graniczą z terenem inwestycyjnym (k 58). Sądowi znane jest orzecznictwo sądowo administracyjne z którego wynika, że przepisy .p.z.p. nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a zastosowanie znajduje w nim zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a. Podmiot zainteresowany udziałem w postępowaniu powinien wykazać jaki wpływ na sferę jego praw czy obowiązków może mieć planowana inwestycja. (wyrok NSA z 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1759/16, LEX nr 2310017). Przyjęcie jednak konstrukcji, że organ ma w każdym przypadku, na etapie wszczęcia postępowania, badać czy każdy z właścicieli lokali znajdujących się na działce sąsiedniej do działki inwestycyjnej posiada interes prawny, w sytuacji w której jest on także właścicielem sąsiedniej (przyległej) działki gruntowej i mogłoby doprowadzić do sytuacji w której przy istnieniu na takiej działce zabudowy wielorodzinnej (np. wysoki blok) w zasadzie uniemożliwiłoby prowadzenie takiego postępowania. Nie taki był zamiar ustawodawcy. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę rozmiar zaproponowanej inwestycji zasadnym było przyjęcie, jak to uczynił organ, że może ona wpływać na prawa czy obowiązki właścicieli nieruchomości sąsiedniej.

Jak wynika z informacji z Geoportalu oraz wykazu z rejestru gruntów działka [...] przylega bezpośrednio do działki inwestycyjnej (notatka k 50). W związku z tym skoro A. N. jest współwłaścicielką wraz z mężem lokalu nr [...] wraz z przysługującym udziałem w nieruchomości gruntowej w udziale [...] (wypis z rejestru gruntów k 1166 akt administracyjnych (KW [...]) mogła skutecznie wnieść odwołanie. Poza tym oprócz niej odwołanie wniosły inne podmioty, co oznacza że i tak organ II instancji musiałby rozpoznać w toku instancyjnym ich odwołania. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.