Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1948/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Krajowej Izby [...] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej Krajowej Izby [...] kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 oraz art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243, zwanej dalej "Pt"), oraz w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o odmowie udostępnienia Krajowej Izbie [...] (zwanej dalej "KI[...]) informacji publicznej w zakresie pkt 2, pkt 4 i pkt 5 wniosku KI[...] o dostęp do informacji publicznej z dnia 20 maja 2014 r.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 20 maja 2014 r. KI[...] wystąpiła do Prezesa UKE o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. odpowiedzi na pytanie, czy w okresie od dnia 23 kwietnia 2014 r. do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek Prezes UKE wszczął postępowania kontrolne lub pokontrolne względem jakichkolwiek przedsiębiorców telekomunikacyjnych;

2. w razie odpowiedzi twierdzącej na pytanie 1, o udostępnienie kopii pism zawiadamiających tych przedsiębiorców telekomunikacyjnych o wszczęciu postępowań kontrolnych lub pokontrolnych, o których mowa w pkt 1;

odpowiedzi na pytanie, czy w okresie od dnia 23 kwietnia 2014 r, do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek Prezes UKE zakończył jakiekolwiek postępowania kontrolne lub pokontrolne względem jakichkolwiek przedsiębiorców telekomunikacyjnych;

w razie odpowiedzi twierdzącej na pytanie 3, o udostępnienie kopii pism (decyzji, zaleceń pokontrolnych itp.) kończących postępowania kontrolne lub pokontrolne o których mowa w pytaniu 3;

o udostępnienie kopii pism wszczynających postępowania zmierzające do nałożenia kar pieniężnych na przedsiębiorców telekomunikacyjnych przygotowanych przez Prezesa UKE od dnia 23 kwietnia 2014 r. do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r., Prezes UKE wezwał KI[...] do wykazania, w terminie 7 dni od daty otrzymania tego pisma, szczególnie istotnego interesu publicznego, dla jakiego zażądano przetworzonych informacji w zakresie wskazanym w pkt 2, 4 i 5 wniosku o informację publiczną.

Natomiast pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., Prezes UKE udostępnił wnioskodawcy informację publiczną w zakresie pytań nr 1 i 3 wniosku wskazując, że wszczynał i zakańczał postępowania kontrolne i pokontrolne względem przedsiębiorców telekomunikacyjnych w okresie od dnia 23 kwietnia 2014 r. do dnia 2 czerwca 2014 r.

KI[...] w piśmie z dnia 11 czerwca 2014 r., udzieliła odpowiedzi na wezwanie Prezesa UKE z dnia [...] maja 2014 r. nie podzielając stanowiska organu, że informacje żądane w pkt 2, pkt 4 i pkt 5 wniosku mają charakter informacji przetworzonej. W tym kontekście KI[...] podkreśliła, odwołując się szeroko do orzecznictwa sądów administracyjnych, że sporządzenie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej kopii żądanych dokumentów nie stanowi o przetworzonym charakterze informacji publicznej. Zaznaczyła, że we wniosku o informację publiczną zostało dokładnie określone jakich pism dotyczy żądanie, zatem Prezes UKE nie musi wykonywać żadnych czynności analitycznych pod kątem wybrania tych pism, zaś wnioskowane pisma dotyczą, działalności Prezesa UKE w zakresie określonym w Pt.

W piśmie tym podkreślono ponadto, że zgodnie z Regulaminem organizacyjnym UKE, w Urzędzie znajduje się Departament Kontroli i Egzekucji, w skład którego wchodzi Wydział Kontroli i Postępowań Pokontrolnych, zatem wypełnienie żądania nie powinno stanowić szczególnej trudności.

KI[...] powołała się też na swoje wcześniejsze wnioski o udostępnienie informacji publicznej kierowane do Prezesa UKE wskazując, że zakres tych wniosków był analogiczny do niniejszej sprawy, a Prezes UKE nie uznał wówczas żądanej przez KI[...] informacji za informację publiczną przetworzoną.

Niezależnie od powyższego KI[...] podniosła, że po jej stronie występuje szczególnie istotny interes publiczny. Podkreśliła przy tym, że jest organizacją społeczną, szeroko zaangażowaną, w funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego w Polsce i w Europie, która jest dopuszczona do udziału w wielu postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Prezesa UKE za którym to dopuszczeniem przemawiał interes społeczny. Do realizacji swoich zadań statutowych powinna być zatem zapoznana z bieżącymi problemami występującymi na rynku telekomunikacyjnym. Informacje o prowadzonych przez Prezesa UKE kontrolach oraz o wynikach kontroli w jasny sposób zobrazują natomiast wykonywanie przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązań wynikających z przepisów prawa, w szczególności z ustawy Prawo telekomunikacyjne, co umożliwi racjonalne stawianie postulatów w ramach postępowań administracyjnych oraz procesu legislacyjnego.

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., Prezes UKE, działając na podstawie art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Pt oraz w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiadomił KI[...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w zakresie punktów 2, 4 i 5 wniosku o informację publiczną informując jednocześnie o przysługujących jej uprawnieniach jak stronie postępowania na podstawie art. 10 § 1 K.p.a.

Następnie w dniu [...] lipca 2014 r. Prezes UKE wydał decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, mocą której odmówił KI[...] udostępnienia informacji publicznej żądanej w pkt 2, pkt 4 i pkt 5 wniosku z dnia 20 maja 2014 r. o informację publiczną tj. w zakresie:

1. udostępnienia kopii pism zawiadamiających o wszczęciu postępowań kontrolnych lub pokontrolnych względem jakichkolwiek przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w okresie od dnia 23 kwietnia 2014 r. do dnia odpowiedzi na wniosek;

2. udostępnienia kopii pism (decyzji, zaleceń pokontrolnych, itp.) kończących postępowania kontrolne lub pokontrolne względem jakichkolwiek przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w okresie od dnia 23 kwietnia 2014 r. do dnia odpowiedzi na wniosek;

3. udostępnienia kopii pism zawiadamiających o wszczęciu postępowań zmierzających do nałożenia kar pieniężnych na przedsiębiorców telekomunikacyjnych przygotowanych przez Prezesa UKE od dnia 23 kwietnia 2014 r. do dnia odpowiedzi na wniosek.

W uzasadnieniu decyzji Prezes UKE stwierdził, że informacja publiczna, o której udostępnienie wnioskował KI[...] w pkt 2, 4 i 5 wniosku stanowi informację publiczną przetworzoną, gdyż informacja ta nie znajdowała się w posiadaniu organu w chwili złożenia wniosku, jak również w chwili wydania decyzji. Udostępnienie żądanej informacji wymagałoby natomiast jej opracowania lub zredagowania w oparciu kryteria wskazane przez wnioskodawcę, co prowadzi do wniosku, iż udostępnienie znacznej ilości informacji prostych, musiałoby wiązać się z podjęciem szeregu czynności analitycznych, w szczególności opracowaniem i zbadaniem znacznej ilości informacji dotyczących postępowań kontrolnych i pokontrolnych prowadzonych przez Prezesa UKE. Jednocześnie Prezes UKE wykazał, że udostępnienie żądanych informacji negatywnie wpłynęłoby na tok realizacji jego ustawowych zadań.

Prezes UKE stwierdził jednocześnie, iż wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnej istotności uzyskania wnioskowanych informacji dla interesu publicznego, jaki mógłby przemawiać za udostępnieniem ww. informacji.

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy KI[...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie.

W uzasadnieniu wniosku KI[...] nie zgodziła się ze stanowiskiem Prezesa UKE wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną. KI[...] powołała się przy tym na wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 179/13. Podkreśliła, że wszystkie żądane we wniosku dokumenty znajdują się posiadaniu Prezesa UKE. Przegląd archiwum lub systemu informatycznego, w którym Prezes UKE gromadzi informacje o wysyłanych i otrzymywanych pismach, nie powoduje natomiast, że żądana informacja jest informacją przetworzoną publiczną. Także konieczność poszukiwania informacji w zasobach archiwalnych nie jest przesłanką do uznania informacji publicznej za przetworzoną. Konieczność analizy udostępnianej informacji publicznej pod kątem art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym w zakresie anonimizacji, może natomiast ewentualnie być powodem do przedłużenia terminu na odpowiedź na wniosek o dostęp do informacji publicznej do dwóch miesięcy, a nie do uznania żądanej informacji za informację przetworzoną. KI[...] wskazała także, że zadaniem Departamentu Kontroli i Egzekucji jest prowadzenie rejestru liczby kontroli przeprowadzonych u przedsiębiorców przez departament oraz delegatury, z uwzględnieniem czasu trwania tych kontroli (§ 36 pkt 10) Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Komunikacji Elektronicznej] oraz opracowywanie sprawozdań i analiz w zakresie przeprowadzonych kontroli (§ 36 pkt 10) Regulaminu Organizacyjnego UKE, natomiast w skład Departamentu Kontroli i Egzekucji wchodzi m. in. Wydział Kontroli i Postępowań Pokontrolnych.

Zdaniem KI[...], Prezes UKE nie wykazał też, dlaczego proste przygotowanie żądanej informacji miałoby zakłócić normalne funkcjonowanie organu. KI[...] podkreśliła przy tym, że nie żąda jakiegokolwiek przetworzenia żądanej informacji, a jedynie udostępnienia dokumentacji z działalności Prezesa UKE, związanej z ustawowym zakresem działania organu.

KI[...] ponownie też podkreśliła, że jest organizacją społeczną szeroko zaangażowaną w funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego w Polsce i w Europie. Zatem udostępnienie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Prezes UKE, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 oraz art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne oraz w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż żądane informacje zostały wytworzone w ramach realizacji ustawowych kompetencji Prezesa UKE, zatem stanowią informację publiczną i powinny zostać udostępnione, o ile nie zaistniały podstawy do odmowy ich udostępnienia. Organ podtrzymał jednocześnie stanowisko, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną. Powołał się przy tym szeroko na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Podkreślił, że żądana informacja publiczna nie istniała w chwili złożenia wniosku i nie istnieje w na dzień wydania niniejszej decyzji. Prezes UKE nie tworzy bowiem zbiorów dokumentacji, zawierającej pisma wszczynające postępowania kontrolne, zalecenia pokontrolne, decyzje i pisma kończące postępowania kontrolne lub pokontrolne, zawiadomienia o wszczęciu postępowań w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W następstwie zatem zgromadzenia dokumentów i stworzenia rejestru informacji, według kryteriów zawartych we wniosku, powstałaby zupełnie nowa informacja publiczna w postaci żądanego zbioru informacji (zestawienia danych objętych wnioskiem o informację publiczną), której obecnie Prezes UKE w postaci żądanej przez wnioskodawcę nie posiada. Należy zatem uznać, iż wykonanie powyższych zestawień spraw (celem wyselekcjonowania żądanych dokumentów) oznaczałoby przygotowanie nowego, dokumentu zawierającego zestawienie prowadzonych przez Prezesa UKE postępowań.

Organ zaznaczył jednocześnie, że w ramach swoich ustawowych uprawnień może przeprowadzić kontrolę, o której mowa w art. 199 ust. 1 Pt, nie tylko względem przedsiębiorców telekomunikacyjnych, ale również innych podmiotów. Zgodnie natomiast z art. 209 ust. 1 Pt karze pieniężnej podlega każdy, kto dopuści się naruszeń określonych w tym przepisie, a zatem kary pieniężne mogą być nakładane także na inne podmioty, nie tylko na przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Przeprowadzana analiza musiałaby zatem polegać dodatkowo na wyborze tylko tych dokumentów, w których kontrolowani lub karani byli przedsiębiorcy telekomunikacyjni, z wyłączeniem innych podmiotów. W konsekwencji, wzrasta zakres czynności przeprowadzanej analizy oraz ilość dokumentów, jakie muszą zostać poddane tej analizie celem stwierdzenia, czy są objęte wnioskiem o informację publiczną oraz konieczności ewentualnego ograniczenia udostępnienia żądanych, analizowanych informacji z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej, czy danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Z uwagi zatem na konieczność poddania analizie, opracowaniu i zbadaniu znacznej ilości informacji dotyczących postępowań kontrolnych i pokontrolnych prowadzonych przez Prezesa UKE od dnia 23 kwietnia 2014 r., a następnie stworzeniu odpowiednich zbiorów tych dokumentów, należało uznać, że wniosek o informację publiczną w pkt 2, pkt 4 i pkt 5 dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

Udostępnienie informacji publicznej we wskazanym zakresie wiązałoby się bowiem z dokonaniem następujących czynności:

a) wybraniem akt prowadzonych postępowań kontrolnych oraz postępowań w sprawie nałożenia kar pieniężnych z uwzględnieniem wskazanego przez wnioskodawcę okresu, z którego mają one pochodzić (w tym wezwania większości komórek organizacyjnych UKE (w tym zamiejscowych jednostek organizacyjnych UKE) do przeprowadzenia weryfikacji posiadanych danych,

b) wyselekcjonowaniem z wybranych akt postępowań kontrolnych i pokontrolnych, tych, które są prowadzone wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych,

c) wyselekcjonowaniem z wybranych akt określonego rodzaju postępowań, pism wskazanych przez wnioskodawcę tj.: pism wszczynających postępowania kontrolne, zaleceń pokontrolnych, ewentualnie także decyzji wydanych w trybie postępowania pokontrolnego, zawiadomień o wszczęciu postępowań w sprawie nałożenia kary,

d) sporządzeniem kopii ww. pism.

Udostępnienie żądanej informacji wymaga zatem podjęcia szeregu czynności względem informacji prostych, m. in. analiz, zestawień, wymagających zaangażowania środków finansowych i osobowych. Informacja przetworzona, która powstałaby w wyniku ww. czynności, byłaby zaś jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci. W sytuacji bowiem, w której wnioskodawca żąda udostępnienia całego zbioru informacji określonego rodzaju, bez indywidualnego wskazywania dokumentów, których żąda, zakreślając jednocześnie kryteria ich wyboru, wówczas czynności organu zmierzające do zgromadzenia tych informacji i dokonania wyboru dokumentów zawartych w wybranych sprawach są czynnościami, skutkiem których zostaje wytworzona informacja nowa tj. zbiór dokumentacji dotychczas nieistniejący. Wytworzenie tej informacji wymagałoby zaś od Prezesa UKE takiego zaangażowania pracowników UKE, które zakłócałoby prawidłowe funkcjonowanie UKE i realizowanie ustawowych zadań przez organ.

Organ zaznaczył jednocześnie, że w rejestrze kontroli prowadzonym przez Departament Kontroli i Egzekucji, brak jest danych odpowiadających kryteriom wyboru dokumentów i sporządzenia informacji, wskazanym przez wnioskodawcę. Ponadto, rejestr ten ogranicza się tylko do kontroli prowadzonych przez Departament Kontroli i Egzekucji oraz delegatury UKE, nie uwzględnia natomiast kontroli przeprowadzanych przez inne komórki organizacyjne UKE.

W konsekwencji zatem ponownego ustalenia, że informacje, których udostępnienia żądała KI[...] w pkt 2, pkt 4 i pkt 5 wniosku są informacjami przetworzonymi, organ dokonał też ponownej oceny istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie wnioskodawcy tych informacji.

Dokonując tej oceny Prezes UKE stwierdził, iż brak jest w niniejszej sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego, jaki mógłby przemawiać za udostępnieniem ww. informacji. Podkreślił przy tym, iż nie kwestionuje pozycji oraz znaczenia KI[...] jako organizacji społecznej zaangażowanej w funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego. Wnioskodawca nie wskazał jednak na istnienie interesu publicznego w udostępnieniu informacji objętych wnioskiem. Czym innym jest bowiem kontrola społeczna w postępowaniach, do których KI[...] jest dopuszczona w związku z tym, że przemawia za tym interes społeczny, a czym innym jest dostęp do informacji publicznej przetworzonej, a co za tym idzie konieczność wykazania przez wnioskodawcę, iż żądane informacje publiczne przetworzone są szczególnie istotne dla interesu publicznego (nie społecznego). Tym samym nie jest zasadne powoływanie się przez KI[...] na treść postanowień o dopuszczeniu jej do konkretnych postępowań jako organizacji społecznej celem wykazania, że jest legitymowana do uzyskania dostępu do wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej. Organ podkreślił, iż charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, ma wprawdzie wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku, tym niemniej samodzielnie nie przesądza o uznaniu istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. KI[...] nie wykazała natomiast w żaden sposób w jaki sposób uzyskane informacje byłyby wykorzystane w interesie publicznym. Również przeprowadzona przez Prezesa UKE ponowna, samodzielna analiza w zakresie istnienia istotnego interesu publicznego w udostępnieniu KI[...] żądanych informacji przetworzonych nie dała podstaw do stwierdzenia, że taki interes w niniejszym przypadku zachodzi. Prezes UKE nie dostrzega, w jaki sposób uzyskane przez wnioskodawcę informacje, objęte wnioskiem, miałyby zapewnić ochronę interesu publicznego lub spowodować poprawę funkcjonowania organów administracji publicznej. Organ zaznaczył przy tym, iż wbrew twierdzeniom KI[...], nie zawęził oceny prowadzonej w kwestii istnienia interesu publicznego wyłącznie do działalności Prezesa UKE. Przeprowadzona w powyższym zakresie analiza uwzględnia bowiem kwestię związku pomiędzy ewentualnym udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej, a znaczeniem udostępnienia ww. informacji dla poprawy funkcjonowania ogólnie wskazanych organów administracji publicznej.

Rozpatrując zatem, ponownie merytorycznie sprawę Prezes UKE uznał, że konieczna jest odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie KI[...] wniosła o uchylenie zaskarżonej i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych

Zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 20 maja 2014 r., co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej KI[...] dostępu do informacji publicznej, rzekomo stanowiącą informację publiczną przetworzoną.

Strona skarżąca podniosła także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 3 ust. pkt 2 tej ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 2, odnoszącego się do "wglądu do dokumentów urzędowych" w zakresie części wniosku KI[...] i pominięcie przez Prezesa UKE, że w zakresie dokumentów urzędowych, brak jest możliwości uznania żądanej informacji publicznej za przetworzoną,

2) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że żądana przez KI[...] informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną, podczas gdy żądane informacje mieszczą się w kategorii informacji publicznej prostej,

3) ewentualnie na wypadek uznania przez Sąd, że wszystkie nieudostępnione przez Prezesa UKE informacje publiczne nie mieszczą się w normie ustalonej w art. 3 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy oraz, że stanowią informację publiczną przetworzoną – naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez uznanie, że udostępnienie Izbie informacji żądanej we wniosku KI[...] nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że KI[...] żąda jedynie udostępnienia dokumentacji z działalności Prezesa UKE, związanej z ustawowym zakresem działania tego organu. Dokumenty urzędowe z założenia nie mogą być natomiast informacją przetworzoną i powinny być udostępniane wnioskodawcy. Organ zobowiązany mógłby zaś wydać decyzję odmowną tylko w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca (Prezes UKE nie zastrzegł bowiem żądanej informacji z tego powodu).

KI[...] ponownie też podkreśliła, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia, że konieczność poszukiwań żądanej informacji publicznej w istniejących zasobach organu może być przesłanką do uznania informacji publicznej za przetworzoną. Zwróciła także uwagę na art. 66a K.p.a., który zobowiązuje Prezesa UKE do prowadzenia metryk poszczególnych postępowań prowadzonych przez Regulatora. W ocenie skarżącej, argumentacja organu, że nie posiada żądanej informacji publicznej nie może odnosić się do żądania udostępnienia konkretnych dokumentów. Dokumenty te istnieją bowiem w zasobach organu. Fakt, że znajdują się one w różnych departamentach UKE nie powinien mieć natomiast wpływu na realizację przez Prezesa UKE obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takie czynności organu, jak selekcja dokumentów i protokołów, ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności organu nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych, czy też źródłowych.

Skarżąca zwróciła też ponownie uwagę, że zgodnie z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczność analizy udostępnianej informacji publicznej pod kątem art. 5 tej ustawy, w tym w zakresie anonimizacji, może ewentualnie być powodem do przedłużenia terminu na odpowiedź na wniosek o dostęp do informacji publicznej do dwóch miesięcy, a nie do uznania żądanej informacji za informację przetworzoną.

Nie zgodziła się też ze stanowiskiem organu, iż nie wykazała szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji publicznej. Podniosła przy tym, że informacje w przedmiocie działalności Prezesa UKE w zakresie prowadzonej działalności kontrolnej z pewnością przyczynią się do pogłębienia wiedzy KI[...] o istniejących problemach rynkowych, co umożliwi Izbie zaangażowanie w bieżące funkcjonowania Regulatora (m.in. w ramach toczących się postępowań administracyjnych) lub zaangażowanie KI[...] w proces legislacyjny.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do argumentów skargi, że w zakresie dokumentów urzędowych, brak jest możliwości uznania żądanej informacji za przetworzoną organ podkreślił, iż wniosek KI[...] z dnia 20 maja 2014 r. dotyczył udostępnienia informacji publicznej polegającego na przekazaniu odpowiedzi na pytania (pkt 1 i 3 wniosku) i przekazaniu kopii wskazanych pism (pkt 2, 4 i 5 wniosku). Tak sprecyzowanego wniosku nie można więc było uznać za dotyczący wglądu do dokumentów urzędowych (o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy), ale jako wniosek dotyczący uzyskania informacji publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. KI[...] formułując ten wniosek nie wykazała, że jego przedmiotem jest "wgląd" do dokumentów urzędowych. Zatem podnoszenie argumentu, że Prezes UKE nie udzielił "wglądu" do dokumentów urzędowych jest nieuzasadnione z uwagi na przedmiot ww. wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga KI[...] analizowana wg. podanych kryteriów kontroli zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, i nie było to kwestionowane przez żadną ze stron, że Prezes UKE jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, natomiast żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Innymi słowy mówiąc, wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać interes publiczny, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało ustawowo zdefiniowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie przeważa wykładnia, zgodnie z którą przeniesienie informacji na inny nośnik, pomijanie pewnych fragmentów, czy proste zsumowanie danych są tego rodzaju zabiegami, które nie pozwalają mówić o "przetworzeniu", a co najwyżej o "przekształceniu" informacji w inną formę i nie stanowi informacji przetworzonej. Z "przetworzeniem" informacji nie można zrównać również samego faktu wyszukania w rejestrach, ewidencjach, czy innego rodzaju zestawieniach informacji określonych we wniosku. W takim przypadku organ udziela prostej informacji publicznej. Natomiast za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Informacja przetworzona jawi się jako pewnego rodzaju kompilacja posiadanych przez organ danych. W jej efekcie powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten – co do zasady – wymaga dokonania stosownych działań, takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., l OSK 1347/05, Lex nr 281369, z dnia 9 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1727/09). Nadto wskazuje się, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami myślowymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) i nadania skutkom tego działania cech informacji (H. lzdebski – Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2001 r., s. 31, R. Stefanicki - Ustawa o dostępie do informacji publicznej - Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego PiP 2004 r. nr 2 s. 97).

Nie ulega zatem wątpliwości, że kwestie te należy oceniać w każdym przypadku indywidualnie w zależności od kryteriów, jakim ma odpowiadać wnioskowana informacja oraz jakich czynności oraz środków wymaga jej wytworzenie.

W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację, nie można przyjąć, iż KI[...] domaga się uzyskania informacji publicznej przetworzonej.

Organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu przyjął, iż dla zrealizowania wniosku skarżącej niezbędne jest dokonanie szeregu czynności, tj. wybranie akt prowadzonych postępowań kontrolnych oraz postępowań w sprawach nałożenia kar pieniężnych za wskazany okres, wyselekcjonowanie z wybranych akt postępowań kontrolnych i pokontrolnych, tych, które są prowadzone wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych, wyselekcjonowanie z wybranych akt określonego rodzaju postępowań, pism wskazanych przez wnioskodawcę oraz sporządzenie kopii ww. pism. To z kolei wskazuje na potrzebę wytworzenia informacji jakościowo nowej, przy zaangażowaniu znacznych środków organizacyjnych, a wiec wiąże się z jej przetworzeniem.

Dostrzec jednak należy, iż w punktach 2, 4 i 5 wniosku KI[...] domaga się udostępnienia informacji źródłowej, posiadającej walor dokumentu urzędowego. Zatem wnioskodawca nie żąda udostępnienia jakościowo nowej informacji, a jedynie informacji już istniejącej, którą co do zasady należy odszukać w aktach postępowania, uporządkować i skopiować. Te zaś czynności są udziałem realizacji wniosku o udostępnienie informacji prostej.

Zdaniem Sądu samo zebranie wnioskowanych dokumentów, odpowiednie ich zestawienie i uszeregowanie według określonego kryterium (a takich czynności musiałby dokonać Prezes UKE rozpoznając wniosek skarżącej z dnia 20 maja 2014 r. w zakresie punktów 2, 4 i 5) nie jest cechą informacji przetworzonej, ale pracochłonnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać obowiązanych podmiotów z tego obowiązku (por. wyrok WSA w Opolu z 13 stycznia 2005 r., II SAB/Op 14/04, publ. (w:) I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Dostęp do informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych, LexisNexis 2007, s. 44), bowiem są to zwykłe czynności techniczne związane z rozpatrywaniem danego wniosku. Podkreślić w tym miejscu należy, iż z wniosku skarżącej nie wynikało, aby domagała się jakiejkolwiek analizy materiału źródłowego. Samo zaś wyodrębnienie ze zbioru informacji niezbędnych do udostępnienia, ewentualnie anonimizacja i usunięcie danych prawnie chronionych oraz przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem, w ocenie Sądu nie wymaga szczególnych intelektualnych wysiłków.

Ma rację organ twierdząc, iż w pewnych przypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (poprzez zanonimizowanie) i sporządzenie dużej ilości określonych dokumentów może wymagać takich działań, które zakłócą normalny tok działania organu. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo, iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (patrz wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11 – publik. LEX nr 1094536). Jednakże w takim przypadku niezbędne jest wykazanie przez organ, że ze względu na przygotowanie dużej ilość informacji prostej, należy tę informacje zakwalifikować jako przetworzoną. Prezes UKE w swej argumentacji nie posłużył się jednak kryterium ilościowym. Nie wskazał nawet w przybliżeniu rzędu wielkości dokumentów niezbędnych do przygotowania w celu realizacji wniosku KI[...], jak też nie wskazał choćby ilości kontroli przeprowadzonych przez organ w przedsiębiorstwach telekomunikacyjnych w okresie objętych wnioskiem strony.

Powyższe, zdaniem Sądu, skutkuje uznaniem, iż organ w istocie, pomimo obszernego uzasadnienia decyzji, nie przedstawił przekonywujących argumentów, dlaczego uznaje żądaną informację za informację przetworzoną. Uchybienie to miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia - spowodowało nieprawidłowe zastosowanie przez Prezesa UKE art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. oraz z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powyższe uchybienia czynią przedwczesną kwestię oceny konieczności wykazania (istnienia) szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu przez skarżącą wskazanej we wniosku informacji publicznej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe rozważania i wskazania Sądu. W szczególności organ będzie obowiązany przeanalizować zakres żądania KI[...] w kontekście kryterium ilościowego wnioskowanej informacji prostej i dopiero wówczas rozstrzygnąć, czy w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono mając na uwadze art. 152 powołanej ustawy procesowej, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i 209 tej ustawy.