Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1837/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 i  par. 2,  art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 2
journal: Dz.U. 1961 nr 32 poz 161
law: Ustawa z dnia 15 lipca 1961 r.zmieniająca ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o  uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Joanna Skiba, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Naczelnik Gminy [...] decyzją z [...] listopada 1976 r., nr [...] orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa, od [...], opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni [...], położonego we wsi [...], gmina [...], składającego się z działek oznaczonych nr [...]. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174 i z 1961 r. Nr 32, poz. 161) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198).

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1976 r. wystąpił spadkobierca dawnej właścicielki – [...]. We wniosku podniesiono, że przedmiotowe gospodarstwo rolne składało się z dwóch działek, a mianowicie z działki nr [...] o powierzchni [...], mającej charakter rolny oraz z działki nr [...] o powierzchni [...], która na powierzchni [...] stanowiła las. Wnioskodawca przyznał, że wprawdzie [...] nie mieszkała na terenie swojego gospodarstwa rolnego i nie prowadziła działalności gospodarczej, to niemniej użytki rolne były w większej części użytkowane przez sąsiadów za porozumieniem z właścicielem, co przyznał Naczelnik Gminy w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem wnioskodawcy do gruntu leśnego nie miały zastosowania przepisy, na których oparł się Naczelnik Gminy [...].

Wojewoda [...] (dalej również jako "Wojewoda/organ I instancji") decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...]: 1) stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1976 r., nr [...] w części dotyczącej aktualnej działki nr [...] (poprzednio część działki nr [...]) położonej w obrębie [...], gm. [...]; 2) stwierdził wydanie powyższej decyzji z naruszeniem prawa w części dotyczącej aktualnych działek: nr [...] (poprzednio część działki nr [...]) i nr [...], położonych w obrębie [...], gm. [...], z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda wskazał, że przed wydaniem kontrolowanej decyzji Naczelnik Gminy [...] nie podjął czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego i wiarygodnego materiału dowodowego w sprawie, co stanowi istotne uchybienie przepisom o postępowaniu administracyjnym, skutkujące wadliwością decyzji. Zebrany materiał dowodowy wskazuje na to, zdaniem Wojewody, że Naczelnik Gminy [...] nie dokonał ustaleń mających istotne znaczenie dla zakwalifikowania gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność [...], do kategorii gospodarstw opuszczonych, a w konsekwencji dla wydania właściwej decyzji. Wojewoda wyjaśnił także, że działki nr [...] stanowią obecnie własność osób fizycznych. Z tego względu Wojewoda [...] nie stwierdził nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej tych działek z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, powstałych w następstwie czynności cywilnoprawnych dokonanych po wydaniu zakwestionowanej decyzji z [...] listopada 1976 r.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniósł Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] z siedzibą w [...], nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wojewody.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również jako "Minister/organ") decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1976 r., nr [...]. Minister stwierdził, że ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Minister wyjaśnił następnie, że przejęcie gruntów przedmiotowego gospodarstwa o powierzchni [...], położonych we wsi [...], nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Minister zauważył, że z przepisów tych wynika, że gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność państwa, jeżeli było: 1) niezamieszkiwane przez właściciela, małżonka, dzieci lub rodziców, a przy tym; 2) nieuprawiane w całości lub w większej części oraz niepoddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Minister podkreślił przy tym, że ani ustawa z dnia 13 lipca 1957 r., ani rozporządzenie z dnia 5 sierpnia 1961 r. nie zawierały definicji gospodarstwa rolnego.

Minister wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy wyciągu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że [...] była właścicielem gruntu o powierzchni [...], natomiast wyciąg z księgi wieczystej [...] k. 57 potwierdza, że [...] była właścicielem również gruntu o powierzchni [...]. Z wypisu z rejestru gruntów według stanu istniejącego w dniu 2 listopada 1976 r. wynika z kolei, że gospodarstwo składało się z dwóch działek oznaczonych nr [...] które sklasyfikowane były jako: grunty rolne o powierzchni [...], grunty rolne budowlane o powierzchni [...], pastwiska o powierzchni [...], użytki leśne o powierzchni o powierzchni [...] i nieużytki o powierzchni [...]. Minister podniósł przy tym, że w dacie wydawania kontrolowanej decyzji obowiązywało rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 304 ze zm.). Stosownie do § 1 powołanego rozporządzenia, nieruchomość uważało się za rolną, jeżeli była lub mogła być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Pozostałe składniki gospodarstwa wymienione w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia (np. budynki, urządzenia, inwentarz żywy itp.), jeżeli istniały, również wchodziły w skład gospodarstwa rolnego. Jednakże brak któregokolwiek z tych składników nie oznaczał, zdaniem Ministra, że nie mamy do czynienia z gospodarstwem rolnym. W myśl § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, do gospodarstwa zaliczały się również lasy i grunty leśne należące do właściciela nieruchomości rolnej. W ocenie Ministra, grunty leśne wchodziły w skład przedmiotowego gospodarstwa.

Zdaniem Ministra, materiał dowodowy wskazuje ponadto, że przedmiotowe gospodarstwo było gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. W sprawie nie jest sporne, że w dacie wydawania decyzji orzekającej o przejęciu gospodarstwa, nikt w nim nie zamieszkiwał. [...] zamieszkiwała bowiem w miejscowości [...]. Minister uznał także, że prawidłowo stwierdzono w decyzji z 1976 r., że [...] nie prowadziła żadnej działalności gospodarczej w swoim gospodarstwie. W aktach archiwalnych sprawy nie ma również żadnych dowodów potwierdzających to, że [...] zawarła jakąkolwiek umowę, na mocy której ewentualny użytkownik lub dzierżawca byłby zobowiązany do poddawania przedmiotowego gospodarstwa zabiegom agrotechnicznym. Oceniając zgromadzony materiał Minister stwierdzi również, że uprawianie użytków rolnych przez sąsiadów, o czym wspomina Naczelnik Gminy [...] w decyzji z 1976 r. wskazuje pośrednio, że grunty były pozostawione bez opieki i dlatego były bezumownie wykorzystywane przez okolicznych rolników. Niemniej jednak, zdaniem Ministra, ewentualne użytkowanie gospodarstwa przez podmiot, który nie był stroną umowy zawartej z właścicielem gospodarstwa, jest bez wpływu dla sprawy. Uwzględniając powyższe, Minister uznał, że nie można zarzucić kontrolowanej decyzji Naczelnikowi Gminy [...] naruszenia przepisów prawa w stopniu rażącym, albowiem akta sprawy nie zawierają dowodów świadczących o tym, że gospodarstwo to w dacie przejęcia było użytkowane przez inne osoby za zgodą właściciela, a także, że było poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym.

Odnosząc się natomiast do podniesionego we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutu, że brak było podstaw do przejęcia gospodarstwa, ponieważ działka nr [...] prawie w całości była zalesiona, Minister stwierdził, że z szacunku drzewostanu znajdującego się na działkach [...] wynika, że użytki leśne w tym gospodarstwie znajdowały się na gruntach porolnych. Ponadto, spośród użytków leśnych o łącznej powierzchni [...], tylko użytki leśne o powierzchni [...] zostały zalesione (zasadzono na nich drzewostan), natomiast pozostała ich część powstała wskutek samosiewu. Okoliczność ta pośrednio wskazuje, zdaniem Ministra, że od dłuższego czasu grunty musiały nie być poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym, wskutek czego porosły samosiewem. Minister podniósł także, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że w sytuacji, gdy las wchodził w skład gospodarstwa, a grunty rolne nie były uprawiane, ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym, to las również podlegał przejęciu, jako część całego opuszczonego gospodarstwa. W myśl bowiem § 2 ust. 2 przywołanego już rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964 r., do gospodarstwa zaliczało się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właścicieli, jeżeli stanowiły lub mogły stanowić z tym gospodarstwem zorganizowaną całość gospodarczą. W ocenie Ministra taka sytuacja miała miejsce w przypadku gospodarstwa przejętego od [...]. Minister podniósł dodatkowo, że użytki leśne stanowiły większą część przejętego gospodarstwa rolnego. Orzecznictwo sądowoadministarcyjne przyjmuje w tego rodzaju sprawach, wskazał następnie Minister, że grunty, na których rośnie las też muszą być poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym, czyli takim czynnościom, które mają na celu odpowiednią pielęgnację istniejącego zalesienia, jego odnawianie, ochronę przed szkodnikami, zapobieganie degradacji gleby, poprawę stanu zdrowotnego lasu. W ocenie Ministra, w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających stosowanie takich zabiegów w odniesieniu do lasu wchodzącego w skład tego gospodarstwa.

Końcowo organ wyjaśnił, że brak w aktach archiwalnych protokołu na okoliczność ustalenia stanu fatycznego w gospodarstwie nie może przesądzać o nieważności decyzji o przejęciu. Okoliczność, że w sprawie nie zachował się kompletny materiał dowodowy, na podstawie którego wydano kwestionowaną decyzję, musi zostać oceniona przez pryzmat tego, że obecne postępowanie nadzorcze jest prowadzone po ponad 40 latach od przejęcia gospodarstwa. Ponadto, organ wyjaśnił również, iż w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji wskazano na fakt wezwania [...] w dniu 12 sierpnia 1976 r. celem udzielenia informacji odnośnie użytkowania opuszczonego gospodarstwa. Po wstępnym wyrażeniu zgodny na przejęcie gospodarstwa w zamian za rentę, finalnie [...] nie stawiła się przed Naczelnikiem Gminy [...], ani nie udzieliła odpowiedzi pisemnej. W ocenie Ministra, powyższe okoliczności bezsprzecznie potwierdzają, że przed przejęciem gospodarstwa było prowadzone postępowanie wyjaśniające, które pozwoliło uznać przedmiotowe gospodarstwo za opuszczone. Minister podniósł także, że w aktach archiwalnych znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru kontrolowanej decyzji Naczelnika Gminy [...] przez [...] w dniu [...] listopada 1976 r., co potwierdza zdaniem Ministra, że [...] zgodziła się z wydaną decyzją, ponieważ nie kwestionowała jej następnie w trybie odwoławczym.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] (dalej również jako "skarżący") zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił natomiast:

I. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całości zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, że nie zachodziły podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1976 r., nr [...], uwzględnionego decyzją Wojewody [...] w [...] z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], a przez to naruszenie przepisu art. 158 § 2 k.p.a.;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego niewłaściwą interpretację, a w konsekwencji uznanie, że decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. została wydana bez istnienia przesłanek pozwalających na uznanie, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, gdyż nie zachodziły trzy istotne przesłanki, określone w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a to, że: 1) przepis nie pozostawia wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia; 2) naruszenie prawa jest oczywiste, wyraźne, bezsporne; i 3) decyzja wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy państwa, wobec tego - zdaniem Ministra - nie można było stwierdzić nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...], mimo, że wszystkie przesłanki w niniejszej sprawie, w pełni zachodziły;

3) art. 97 kpa.

II. obrazę prawa materialnego, mianowicie:

1) art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącej, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia,

2) przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1957r. Nr 39, poz.174, Dz.U. z 1961r. nr 32 poz.161) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 39, poz.198).

Mając na uwadze powyższe zarzuty skargi, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że wprawdzie [...] nie prowadziła działalności gospodarczej oraz nie zamieszkiwała na terenie swojego gospodarstwa, nie oznaczało to jednak, że opuściła ona tę nieruchomość. Użytki rolne w większej części tej działki uprawiali sąsiedzi, za porozumieniem z [...] na zasadzie użytkowania. A zatem w ocenie skarżącego nie zachodziły przesłanki do przejęcia przez państwo działki nr [...] o powierzchni [...]. Skarżący podkreślił, że co do drugiej działki, tj. nr [...] o powierzchni [...], której to [...] stanowił las, to wskazać należy, że z biegiem lat przeznaczenie tej działki uległo zmianie, w miejscu gruntu rolnego powstał grunt leśny. Zdaniem skarżącego, zmiana charakteru działki zmieniła sytuację prawną całego gospodarstwa [...], a przepisy na których oparł się Naczelnik Gminy w [...] przy wydaniu przedmiotowej decyzji nie miały zastosowania do tej nieruchomości. Skarżący wskazał na przepisy ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zagospodarowaniu lasów nie stanowiących własności Państwa i wyjaśnił, że ustawa ta nie przewidywała żadnej możliwości przejęcia lasów i gruntów leśnych stanowiących własność osób fizycznych na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie było więc podstawy prawnej do przejęcia tego gruntu, co nastąpiło z naruszeniem przepisów w/w ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 stycznia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra, Sąd stwierdza przede wszystkim, że została ona wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 402/10, LEX nr 952029).

Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, zaś wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09).

A zatem, wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Ponadto zakres postępowania nadzorczego w sposób istotny odbiega od postępowania zwykłego, w którym gromadzi się materiał w celu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie miało na celu jedynie ustalenie, czy decyzja wywłaszczeniowa z 1976 r. nie została dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, o której stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W toku postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Bada jedynie, czy przyjęty stan faktyczny rzeczywiście spełniał przesłanki pozwalające na zastosowanie przepisu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Brak jest zatem podstaw do ponownego ustalania w toku takiego postępowania stanu faktycznego sprawy zakończonej wydaniem kontrolowanej decyzji, tym samym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy.

Wskazać należy przy tym, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Co więcej, stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in.: w wyrokach z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, oraz z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16. Stanowisko to zaś Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje.

Ponadto z powodu tego, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), stwierdził niekonstytucyjność ww. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy Sąd orzekający wziął także pod uwagę stanowisko Trybunału wyrażone w uzasadnieniu powyższego wyroku, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia prawa przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu. W dacie rozstrzygania w tej sprawie przez Sąd, ustawodawca stosownej regulacji jeszcze nie podjął, wobec tego konieczne stało się dalsze stosowanie art. 156 § 2 k.p.a. w jego obecnym brzmieniu, z uwzględnieniem jednakże oceny prawnej wyrażonej przez Trybunał Konstytucyjny i ze świadomością, że upływ kilkudziesięciu lat od dnia wydania kwestionowanej w tym trybie decyzji (w niniejszym postępowaniu ponad 40 lat) – w powołaniu się na fakt, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa – winien być wzięty pod uwagę, przy jej rozpatrywaniu.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo stwierdził, iż w sprawie tej nie wystąpiła żadna z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc – zasadnie zatem uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1976 r., nr [...].

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1976 r., została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą tę ustawę (Dz. U. Nr 32, poz. 161), który w ust. 1 stanowił, że gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198, dalej jako "rozporządzenie z 1961 r."), który również został powołany w podstawie prawnej kontrolowanego rozstrzygnięcia, za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Treść powoływanych przepisów wskazuje zatem, że warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było łączne spełnienie dwóch przesłanek: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (w tym małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. Powyższa regulacja nie określa długości okresu w jakim powinno występować zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w znacznej części, które dawałoby podstawę do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa.

Jak słusznie wskazał przy tym organ, powołane powyżej przepisy nie zawierały definicji legalnej "gospodarstwa rolnego". Brak definicji legalnej danego pojęcia skutkuje koniecznością posiłkowania się dla dokonania jego wykładni innymi aktami prawnymi. Powyższe oznacza, że dany przepis może być stosowany jedynie "odpowiednio", a to przesadza o braku możliwości naruszenia go w sposób rażący. Definicja "gospodarstwa rolnego" zawarta została jedynie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1964 r. nr 45 poz. 304 ze zm., dalej jako "rozporządzenie z 1964 r."), gdzie w § 2 ust. 1 wskazano, że za gospodarstwo rolne uważane były wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym (...). Bez wątpienia podstawowym składnikiem gospodarstwa rolnego są więc nieruchomości rolne. Z kolei za nieruchomości rolne, zgodnie z § 1 rozporządzenia z 1964 r., uważane były te nieruchomości, które były lub mogły być użytkowane na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tym gospodarstwem zorganizowaną całość gospodarczą (§ 2 ust. 2 rozporządzenia z 1964 r.).

Uwzględniając powyższe, wbrew stanowisku skarżącego, także nieruchomości niezabudowane lub leśne mogły stanowić gospodarstwo rolne. A zatem, skoro ustawodawca dopuszczał sytuacje, w której las stanowił część gospodarstwa rolnego, to nie można uznać, że taka interpretacja przepisu dokonana przez Naczelnika Gminy [...] miała charakter rażący. Ponadto, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. nie przewidywał przejęcia tylko części opuszczonego gospodarstwa - jeśli występowały w dacie przejęcia na własność Państwa cechy opuszczenia, przejęciu podlegało całe gospodarstwo, a więc także las.

Zdaniem Sądu zasadnie organ wywiódł, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż w dacie przejęcia gospodarstwa (1976 r.) było ono opuszczone w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 1961 r. Z akt sprawy wynika, że gospodarstwo to w dacie przejęcia było niezabudowane (brak zarówno budynków mieszkalnych jaki i gospodarczych), natomiast jego właścicielka mieszkała w innej miejscowości ([...]) – co potwierdza również fakt, że właśnie na ten adres została [...] doręczona kontrolowana obecnie decyzja Naczelnika Gminy [...] z 1976 r. Wobec braku zabudawań mieszkalnych w przedmiotowym gospodarstwie, logicznym jest wniosek, że nikt z kręgu osób bliskich, wskazanych w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia z 1961 r. w nim nie mógł zamieszkiwać. Zasadnie zatem organ uznał, że spełniona została przesłanka opuszczenia gospodarstwa. Powyższej okoliczności zdaję się nie kwestionować także skarżący.

Przechodząc z kolei do oceny czy zaniechano uprawiania gospodarstwa to Sąd orzekający stwierdza, że obecnie kwestia ta jest trudna do ustalenia, z uwagi na skąpy materiał dowodowy i znaczny upływ czasu od wydania decyzji o przejęciu (44 lata). Niemniej jednak należy ze wszech miar podkreślić, że organy administracji prowadzące postępowanie nieważnościowe nie są uprawnione do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a jedynie oceny decyzji z punktu widzenia zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Posiadając takie właśnie uprawnienia organ zobligowany był do oceny czy postępowanie przeprowadzone przez organ administracji w postępowaniu zwyczajnym dawało podstawę do wydania decyzji takiej treści. W ocenie Sądu, taka ocena w niniejszej sprawie została przeprowadzona prawidłowo. Nie zachował się wprawdzie materiał dowodowy sprzed wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Naczelnika Gminy [...] z 1976 r., tym niemniej już sama jej treść nie wskazuje, aby podjęta została z naruszeniem prawa. Dla stwierdzenia nieważności wymagane jest zaś stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Nawet jeśli więc przyjąć, że postępowanie w sprawie przejęcie gospodarstwa rolnego nie było przeprowadzone w sposób szczególnie wnikliwy, to brak podstaw do oceny, że ewentualne naruszenie przepisów procedury miało charakter rażący.

Odnosząc się do natomiast kwestii uprawiania części użytków rolnych przez sąsiadów [...] to, zdaniem Sądu, kwestia ta nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Wyjaśnić bowiem należy, że w świetle § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961, aby gospodarstwo zostało uznane za opuszczone, musiało być w całości lub w większej części nie uprawiane oraz nie poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Chodzi tu wiec o uprawianie gospodarstwa rolnego przez osobę trzecią na podstawie określonego tytułu prawnego tj. użytkowania lub dzierżawy. W rozpatrywanej sprawie nie zostało wykazane, żeby przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało w powyższy sposób udostępnione osobom trzecim przez jego właściciela lub jego następców prawnych. Za opuszczone gospodarstwo rolne w rozumieniu tego przepisu można było przyjąć tylko takie gospodarstwo, które nie było wprawdzie uprawiane bezpośrednio przez jej właściciela, ale uprawiał je dzierżawca (użytkownik) wywodzący swoje uprawnienie od właściciela na podstawie określonego tytułu prawnego. Oddanie gospodarstwa rolnego w dzierżawę lub użytkowanie przez jego właściciela stanowiło jedną z prawnych form prowadzenia tego gospodarstwa i było wynikiem wykonywania w ten sposób prawa własności przez właściciela tego gospodarstwa. Natomiast w wypadku gdy użytkowanie gospodarstwa rolnego odbywało się bez woli właściciela, to w istocie oznaczało, że podtrzymywanie produkcji rolnej w tym gospodarstwie było wynikiem woli użytkownika, a nie jego właściciela. Celem zaś przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. było uznanie za opuszczone tych gospodarstw rolnych, których uprawy w jakiejkolwiek formie zaniechał ich właściciel. Użytkowanie przedmiotowego gospodarstwa rolnego przez osoby nie wywodzące swojego uprawnienia od właściciela - nie oznaczało zatem jego uprawy i poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym przez dzierżawcę lub użytkownika w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r.

Mając powyższe na uwadze, to jest oceniając, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).