Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 59/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4,  art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant Elżbieta Ptak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. S. i P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu garaży w zabudowie szeregowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - (dalej SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 149 § 1, art. 150 § 1 oraz art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. i P. S. od decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu garaży w zabudowie szeregowej.

Stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadło oprotestowane skargą rozstrzygnięcie jak też poprzedzające je akty administracyjne przedstawia się następująco.

Burmistrz Miasta N. w oparciu o art. 59, art. 60 ust. 1, 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. - dalej p.z.p.), w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą ustalił na rzecz J. S., D. S., A. A., P.B. oraz D. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu garaży w zabudowie szeregowej planowanej do realizacji na działkach nr: 189/17, 189/18, 189/19, 189/20, 189/21, obręb 3 przy ul. B. w N.. Na uzasadnienie decyzji podano, że obszar terenu wskazany we wniosku nie jest objęty miejscowym planem rozgospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie z art 4 ust. 2 ustawy p.z.p. w przypadku braku planu, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia warunków zawartych w art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy p.z.p. Burmistrz wskazał, że przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu, jego zabudowy oraz stanu prawnego i faktycznego terenu, z której wynika brak przeszkód od realizacji inwestycji określonej we wniosku, ponieważ:

- działka posiada sąsiedztwo w formie zabudowanych działek dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwalającej na określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy,

- teren posiada dostęp do drogi publicznej,

- istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zrealizowania zamierzenia budowlanego,

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne,

- planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych.

Wskazana decyzja zawiera załączniki w postaci kopii mapy zasadniczej z oznaczonymi liniami rozgraniczeniowymi teren planowanej inwestycji oraz wyniki analizy obszaru - część graficzną i tekstową. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wobec braku odwołań stała się ostateczna.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r. M. S. i P. S. wystąpili do Burmistrza Miasta N. z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją, ponieważ bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu w charakterze strony. Wnioskodawcy swoje żądanie oparli na fakcie, iż działki nr 616 i 617 stanowiące ich własność znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją. Dodatkowo planowana inwestycja wkracza w sferę wykonywania prawa własności działek nr 616 i 617 oraz utrudnia dostęp działek do drogi publicznej.

W dniu [...] r. Burmistrz Miasta N. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 145 § 1 i art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż współwłasność M. S. i P. S. nie została naruszona i nie zostały naruszone prawa korzystania z ich nieruchomości zabudowanej dwustanowiskowym garażem. Nie zostało ograniczone prawo wykonywania własności a decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego prawa innych osób. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej w związku z wydaniem pozwolenia na budowę, bowiem realizacja inwestycji może naruszyć prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ podał, że zweryfikował faktyczny oraz zakres oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości i stwierdził, że kontynuacja zabudowy garażowej na przedmiotowych działkach nie oddziaływuje na sytuację prawną M. S. i P. S., a tym samym uznał, że interes prawny wnioskodawców nie został naruszony, zatem brak było przesłanek do uznania ich za strony postępowania.

Wobec złożenia przez M. S. i P. S. zażalenia na wyżej wskazane postanowienie SKO w W. w dniu [...] r. wydało postanowienie nr [...], którym uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że wniosek M. S. i P. S. oparty został na przesłance wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zatem organ I instancji nie mógł wydać postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., ponieważ badanie przyczyn wznowienia postępowania oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy może nastąpić po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ może badać jedynie czy wniosek został oparty o jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 oraz czy podanie wniesiono w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia wymienionych przesłanek obliguje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, natomiast stwierdzenie, że wniosek nie jest oparty o jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 lub wniosek złożono po terminie uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Po powrocie akt administracyjnych do organu I instancji Burmistrz Miasta N. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym wznowił postępowanie w sprawie. Następnie w dniu [...] r. wydano decyzję nr [...], którą Burmistrz Miasta N. na podstawie art. 151 § 2, w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 59, art. 60 ust. 1, 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 p.z.p. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta N. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu działek nr 189/17, 189/18, 189/19, 189/20 i 189/21, AM-3, obręb-3 przy ul. B. w N. dla inwestycji polegającej na budowie pięciu garaży w zabudowie szeregowej na wniosek J. S., D. S., A. A., P. B. i D. M., zamieszkałych w N.. Na uzasadnienie stanowiska zajętego decyzją organ I instancji wskazał, że kwestionowana decyzja została doręczona stronom (za wyjątkiem M. S. i P. S.) w dniach 17 i 18 września 2013 r. W toku wznowionego postępowanie stwierdzono, że decyzja o ustalenie warunków zabudowy dla budowy pięciu garaży na działkach nr 189/17, 189/18, 189/19, 189/20, 189/21 przy ul. B. jest prawidłowa ponieważ:

- planowana inwestycja nie zamyka dostępu do drogi publicznej właścicielom 71 garaży w tym wnioskodawców, usytuowanych przy ul. B. ponieważ wydzielone działki pod garaże i podziały zostały tak dokonane aby istniejące ciągi garażowe oraz nowo budowane garaże były obsługiwane do drogi publicznej ul. B., obsługa zapewniona jest poprzez działkę gminną nr 189/27 Bi,

- na działce gminnej 189/27 nie ma ustanowionej służebności i nadal jest to ogólnodostępny teren dla właścicieli istniejących garaży i dla nowo budowanych,

- przestrzeń pomiędzy ciągami garażowymi wynosi 8m i zapewnia prawidłową obsługę w zakresie warunków komunikacji i wymagań przeciwpożarowych,

- sposób zagospodarowania działek 189/17, 189/18, 189/19, 189/20, 189/21 polegający na budowie garaży na tych działkach w obszarze istniejącej zabudowy garażowej nie zmienia charakteru zabudowy na tym terenie i nie oddziaływuje w odmienny sposób na istniejące sąsiednie nieruchomości garażowe,

- planowana inwestycja jest kontynuacją istniejącej zabudowy garażowej.

Wobec poczynionych ustaleń Burmistrz Miasta N. doszedł do przekonania, że wydana decyzja spełnia warunki zawarte w art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy p.z.p., a w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Odwołując się z kolei do regulacji wynikających z art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzono, iż nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zaś w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Nie godząc się z wydaną decyzją M. S. i P. S. złożyli odwołanie, w którym wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem autorów odwołania zaskarżona decyzja nie jest trafna, a przez to powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego ponieważ organ I instancji przyjął, iż postępowanie poprzedzające wydanie decyzji nr [...] było merytorycznie poprawne, choć obarczone wadą procesową. Organ I instancji nakaz poszanowania uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania skierował do właścicieli działek składających wniosek o ustalanie warunków zabudowy z pominięciem właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania. Natomiast wnioskujący o wznowienie postępowania doznali ograniczenia możliwości w korzystaniu z nieruchomości np. poprzez niemożność wykorzystywania garażu do przechowywania samochodu, którym można by wjechać do garażu i który zmieściłby się w garażu, gdyby nie zabudowa sąsiedniej działki uniemożliwiająca już taki wjazd. Powołując się na niemożność wystawienia samochodu z garażu bez zajmowania całej szerokości odcinka pozostawionego między dwoma szeregami garaży na drogę wewnętrzną i dojazd do garaży) czy utrudnienia dostępu do drogi publicznej odwołujący się uznali, że (dostępem nie jest wyznaczona przez organ I instancji odległość między budynkami - istniejącym a projektowanym szeregiem garaży, lecz w przypadku dwóch szeregów garaży jest to odpowiedniej szerokości droga wewnętrzna i pole manewrowe, tutaj ten obszar na wysokości naszego garażu będzie miał szerokość mniejszą niż 4,8 m).

Przywołując przepis art. 61 ustawy p.z.p. zwrócono uwagę na pozbawienie przez planowaną inwestycję sąsiednim nieruchomościom odpowiedniego i nieutrudnionego dostępu do drogi publicznej, co czyni nieuprawnionym i przedwczesnym dokonanie przez organ I instancji oceny prawidłowości podziału działki nr 189/16, z której organ I instancji wydzielił między innymi działkę nr 189/27/Bi (a zatem w dalszym ciągu mającą status działki budowlanej, a nie drogi) i działki budowlane o numerach 189/17, 189/18, 189/19, 189/20, 189/21, a ich pozbawił odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Szeroka argumentacja związana z nieprawidłowością decyzji wiązała się w szczególności z ograniczeniem dostępu do garaży stanowiących własność M. S. i P. S.. Ich zdaniem na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy będzie możliwe dojechanie do garaży tylko małymi samochodami, gdyż tylko takie samochody można będzie bezkolizyjnie, bezpiecznie wstawiać do garaży, utrudniony został także na wysokości ich garaży dostęp do drogi publicznej.

SKO w W. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania i istotnych elementów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego przeprowadzono analizę przepisów procesowych dotyczących weryfikacji decyzji w trybie wznowienia postępowania, przy czym zwrócono uwagę na wykazanie w przedmiotowej sprawie braku udziału stron w postępowaniu oraz złożenie wniosku z zachowaniem terminu wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a. W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył regulacje prawa materialnego dotyczące decyzji o warunkach zabudowy, w tym przesłanek warunkujących jej wydanie, jak też elementów jakie powinna zawierać sama decyzja w tym przedmiocie.

W trakcie analizy stanu faktycznego na gruncie przepisów prawa materialnego poczynionej w decyzji, potwierdzono ziszczenie się pozytywnych przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podobne stanowisko organ odwoławczy wypracował względem kompletności złożonego wniosku. Oceniając zaś merytoryczny aspekt decyzji o warunkach zabudowy SKO w W. nie znalazło podstaw do odmowy wydania na rzecz wnioskodawców pozytywnego dla nich rozstrzygnięcia. Na uzasadnienie stanowiska organ wskazał, że: ,,Zamierzenie nie jest wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). Wniosek odpowiada wymogom określonym w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wykonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy oraz projekt decyzji powierzono osobie wpisanej na listę samorządową urbanistów. Sporządzona dla wnioskowanych działek i terenów sąsiednich analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5, i nie jest niezgodne z przepisami odrębnymi. Obszar analizowany wyznaczono stosownie do postanowień art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy i § 3 ust. 2 rozporządzenia na kopii mapy wykonanej w skali 1:500, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Analiza funkcji oraz cech zabudowy odpowiada warunkom określonym w § 4 do § 8 powołanego wyżej rozporządzenia. Zawarto w niej dane, niezbędne do prawidłowego wyznaczenia funkcji oraz głównych parametrów inwestycji. W ocenie Kolegium możliwość budowy pięciu garaży przy ul. B. w N., na działkach od nr 189/17 do nr 189/21 wynika z istnienia w obszarze analizowanym obiektów o identycznej funkcji i podobnych parametrach (zespół garaży). Linię zabudowy wyznaczono jako kontynuację istniejącej sąsiedniej zabudowy garażowej, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki wyznaczono na poziomie 100 % tak jak dla dotychczas wybudowanych garaży przy ul. B., szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrię dachu wyznaczono w granicach wskaźników ustalonych dla dotychczasowej zabudowy garażowej. Działki od nr 189/17 do nr 189/21 posiadają dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej ul. B.. Zamierzenie znajduje się w zasięgu istniejącego uzbrojenia terenu. Wymienione działki nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odpowiada ona także treści art. 54 ustawy i zawiera warunki jakie będzie musiał spełnić inwestor w projekcie budowlanym. Zamieszczono w niej wymaganą klauzulę, wynikającą z art. 63 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich".

Odnośnie braku czynnego udziału stron w postępowaniu, jako okoliczności stanowiącej przesłankę wznowienia postępowania organ II instancji stanął na stanowisku, że ta wada postępowania nie miała wpływu na treść decyzji organu I instancji jak i na prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego. Uzasadniając swoje stanowisko organ zauważył, że przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest zbadanie, czy zamierzenie inwestycyjne odpowiada łącznie warunkom określonym ustawie p.z.p., natomiast zagadnienia techniczno-budowlane są rozstrzygane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Odnośnie podniesionych w odwołaniu twierdzeń M. i P. S. dotyczących szerokości drogi dojazdowej i manewrowej do poszczególnych boksów garażowych przyjęto, że jest to zagadnienie techniczno-budowlane i jako takie winno zostać uwzględnione w toku postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a nie w trakcie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Na koniec przytaczając art. 146 § 2 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. przywołano zasadę, że nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, gdyż w takim przypadku organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której ogranicza się do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję M. S. i P. S. czyniąc zarzut naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 6 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy p.z.p. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta N. oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. Na poparcie wniosków skarżący wskazując na brak czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy podali, że o decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia [...] r. dowiedzieli się dopiero w momencie rozpoczęcia budowy trzech garaży (na działkach nr 189/17, 189/18 i 189/19). Wówczas uzyskali informację o zmianie stanu prawnego działki nr 189/16, który spowodował utratę przez nich prawa do parkowania samochodu przed garażem i możliwość wykonywania obsługi samochodu przed garażem. Rozpoczęte zamierzenie negatywnie wpływa na nieutrudniony, bezkolizyjny i bezpieczny dostęp do drogi publicznej. Zauważając, że planowana inwestycja nie odbiera skarżącym dostępu do drogi publicznej, podano, że inwestycja powoduje brak odpowiedniego tj. nieutrudnionego i bezkolizyjnego dostępu do tej drogi, a także powoduje zmianę przeznaczenia ich garaży, ponieważ nie mogą bezpiecznie i bezkolizyjnie manewrować pojazdami innymi niż małe, manewrowanie wymaga podejmowania określonych manewrów i ostrożności w stopniu dużo wyższym niż szczególna. Natomiast organ I instancji w postępowaniach prowadzonych do powstania działek objętych planowaną inwestycją całkowicie pominął kwestie związane z zapewnieniem odpowiedniego dostępu do drogi publicznej nie tylko działkom mającym powstać, ale także działkom istniejącym w obszarze planowane podziału, w tym naszym, odjął naszym działkom ten odpowiedni dostęp.

Skarżący oceniając zagadnienie wskazania w decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy podnieśli, że została ona określona w załączniku graficznym nr 1 do decyzji, natomiast w uzasadnieniu decyzji podano tylko, że jest ona przedłużeniem istniejącego w sąsiedztwie ciągu garażowego. W tych okolicznościach uznali, że w decyzji brak jest prawidłowego określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Faktycznie linia zabudowy została przesunięta, na co zwracali uwagę, lecz organ I instancji nie zweryfikował tej okoliczności. Dodatkowo organ I instancji wstępnie warunki inwestycji określił zanim doszło do podziału działki 189/16 i określił wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 100%. Brak jest natomiast dokumentów pozwalających na zorientowanie się w pełnych parametrach powstałych na skutek podziału działki 189/16, ponieważ nie są znane długości poszczególnych działek przeznaczonych pod zabudowę garażową, odległości od ul. B. od szeregu garaży, których kontynuację miała stanowić nowa zabudowa. Na skutek decyzji odległość między ścianą z wrotami prowadzącymi do należących do skarżących garaży a ścianą z wrotami wjazdowymi prowadzącymi do garaży znajdujących się naprzeciwko wynosi 8 metrów. Posiadają oni w swoim garażu tradycyjne drzwi dwuskrzydłowe zatem dla bezpiecznego korzystania z garażu i otwierania czy zamykania wrót zaistnieje konieczność ich wymiany. Kolejnym problemem wynikającym z wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zbierane wód opadowych, które już spowodowały powstanie wyżłobień utrudniających manewrowanie samochodami, natomiast realnie obszar powstałej nieformalnie drogi wewnętrznej ma szerokość około 4,75 m, co nie pozwala na bezpieczne i bezkolizyjne manewrowanie, a wystawienie samochodu z któregokolwiek garażu powoduje niemożność ruchu innych pojazdów. Szerokość drogi nie pozwala na uznanie, że zapewniona została wystarczająca droga przeciwpożarową i prawidłowa obsługa w zakresie warunków komunikacji i wymagań przeciwpożarowych. Zwracając więc uwagę na brak zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, nieuwzględnienie przez organ warunków wodnych, a także niewydzielenie drogi wewnętrznej o odpowiedniej szerokości skarżący skonkludowali, że decyzje wydane w sprawie przez organy I i II instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, także z naruszeniem ich interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o oddalenie skargi wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu - p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Na wstępie należy wyjaśnić, iż wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) i stąd też wydanie decyzji w tym nadzwyczajnym trybie musi być poprzedzone wnikliwym zbadaniem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 145 k.p.a..

Nie ulega wątpliwości, iż skarżący będący współwłaścicielem nieruchomości zlokalizowanej przy ul. B. w N. oznaczonych geodezyjnie jako działki nr 617 i 618, a więc sąsiadujących z terenem inwestycji nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji. Okoliczność ta stała się podstawą wnioskowania o wznowienie postępowania. Wniosek ów, wobec uchylenia przez SKO w W. postanowieniem z dnia [...] r. postanowienia organu I instancji z dnia [...]r., finalnie został prawidłowo załatwiony przez Burmistrza Miasta N., gdyż w dniu [...] r. wydano postanowienie nr [...], którym wznowiono postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu samo postanowienie nie wskazuje na naruszenie obowiązujących przepisów, ponieważ z jego uzasadnienia wynika, że organ zbadał spełnienie przesłanki wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz zachowanie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a.. Organ dokonał także oceny przymiotu strony, a więc zbadał czy składający podanie o wznowienie postępowania mają przymiot strony i czy mogą żądać wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji. Punktem wyjścia do analizy w tym zakresie jest treść art. 28 k.p.a. stanowiącego, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Wobec prawidłowości uruchomienia powyższym postanowieniem postępowania w nadzwyczajnym trybie weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych jakim jest wznowienie postępowania należy odnieść się do treści samej decyzji wydanej przez organ w następstwie wznowienia postępowania. Regułą jest, iż postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy i w tym zakresie organ wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 k.p.a.), albo

3) ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 (art. 151 § 2 k.p.a.).

Mając na uwadze to, iż w realiach niniejszej sprawy, po wznowieniu postępowania, zapadła decyzja stwierdzająca wydanie decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia [...] r., nr [...] z naruszeniem prawa, a jednocześnie organy odmówiły jej uchylenia bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, wymagają przypomnienia przesłanki umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia o takiej treści.

Art. 151 § 2 k.p.a. odwołuje się do okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., zaś regulacja wynikająca z § 2 przywołanego przepisu, która znalazła zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowi że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przepis powyższy zakłada zatem, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia pozostanie niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. Racjonalność postępowania nakazuje wówczas nie uchylać zaskarżonej decyzji, a jedynie w uzasadnieniu decyzji wydanej w tym trybie wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które jest zgodne z prawem materialnym (vide: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 146).

Konkludując należy zatem wskazać, iż powyższe rozstrzygnięcie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Skoro bowiem treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji jest określenie praw i obowiązków adresata decyzji, to obowiązkiem organu administracyjnego jest zbadanie, czy te prawa i obowiązki nie uległyby zmianie, w wyniku wznowionego postępowania. W literaturze przestrzega się przed "czysto mechanicznym" porównaniem tych dwóch rozstrzygnięć i wskazuje, że nawet niewielka zmiana w treści rozstrzygnięcia, podjętego w wyniku wznowionego postępowania, może wpłynąć w sposób znaczący na zakres przyznanych uprawnień lub nałożonych obowiązków (vide: J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992r., w sprawie sygn. akt SA/Kr 914/92, PS 1994, nr 7 – 8, s. 159).

Skoro postanowienie o wznowieniu postępowania stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), to w tym miejscu wypada odnieść się do kwestii związanych z merytorycznym rozpoznaniem sprawy. W tym zakresie należy wskazać, iż ustawa p.z.p. w przepisie art. 4 ust. 2 stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na wniosek inwestora, który zgodnie z treścią art. 52 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy powinien zawierać: określenie granic obszaru objętego wnioskiem oraz charakterystykę projektowanej inwestycji, obejmującą m.in. planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, oraz parametrów technicznych inwestycji.

Wymagającą decyzji o warunkach zabudowy jest w szczególności zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie (art. 59 ust. 1 ustawy). Z kolei przepis art. 61 ust. 1 p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy.

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dokonując analizy inicjującego postępowanie administracyjne wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonego w Urzędzie Miejskim w N. w dniu 9 sierpnia 2013 r. organy administracji w toku wznowionego postępowania doszły do przekonania, iż inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w powyższym przepisie i to w sposób, który przemawia za tym, że nie ma podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Oceniając powyższy wniosek organów należy wskazać, iż odpowiada on prawu i ma oparcie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.

Przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z zestawienia powyższych regulacji wynika jednoznacznie, iż przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ dokonuje oceny łącznego spełnienia – w terenie znajdującym się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek – przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 61 ustawy. W tym celu wyznacza wokół przedmiotowej działki obszar analizowany o granicach wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach analizy owego obszaru organ koncentruje się w pierwszej kolejności na przesłance "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 omawianej ustawy.

Opierając się na dokumentacji związanej z postępowaniem dotyczącym ustalenia warunków zabudowy organ I instancji przeprowadził jej ocenę na gruncie wskazanych przepisów prawa materialnego i w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym podał, że:

- planowana inwestycja nie zamyka dostępu do drogi publicznej właścicielom 71 garaży w tym wnioskodawców, usytuowanych przy ul. B. ponieważ wydzielone działki pod garaże i podziały zostały tak dokonane aby istniejące ciągi garażowe oraz nowo budowane garaże były obsługiwane do drogi publicznej ul. B., obsługa zapewniona jest poprzez działkę gminną nr 189/27 Bi,

- na działce gminnej 189/27 nie ma ustanowionej służebności i nadal jest to ogólnodostępny teren dla właścicieli istniejących garaży i dla nowo budowanych.

- ponadto przestrzeń pomiędzy ciągami garażowymi wynosi 8m i zapewnia prawidłową obsługę w zakresie warunków komunikacji i wymagań przeciwpożarowych,

- sposób zagospodarowania działek 189/17, 189/18, 189/19, 189/20, 189/21 polegający na budowie garaży na tych działkach w obszarze istniejącej zabudowy garażowej nie zmienia charakteru zabudowy na tym terenie i nie oddziaływuje w odmienny sposób na istniejące sąsiednie nieruchomości garażowe,

- planowana inwestycja jest kontynuacją istniejącej zabudowy garażowej.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym nie zaistniały okoliczności wskazujące na wadliwość decyzji, względem której wznowiono postępowanie co do przepisów prawa materialnego, bowiem wyczerpane zostały przesłanki umożliwiające organowi administracyjnemu wydanie na rzecz wnioskodawców pozytywnego dla nich rozstrzygnięcia. Jakkolwiek sama decyzja o warunkach zabudowy zdaje się stanowić efekt badania możliwości zabudowania danej nieruchomości w przypadku braku ustaleń aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, w niniejszej sprawie mimo mankamentu w postaci niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom, nie można dostrzec naruszeń przepisów prawa materialnego. Organ I instancji podając spełnienie wyżej wskazanych wymogów dowiódł, że decyzja Burmistrza Miasta N. spełnia warunki, o jakich mowa w art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy p.z.p.

Przyjdzie wreszcie odnieść się do twierdzeń skargi, gdzie prawidłowość decyzji zakwestionowano poprzez zarzut naruszenia art. 6 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 p.z.p. oraz przepisów procedury administracyjnej w szczególności zgromadzenia i wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Szeroka argumentacja skargi oscyluje wokół twierdzeń dotyczących ograniczenia możliwości korzystania przez skarżących na dotychczasowych zasadach z garaży stanowiących ich własność, utrudnionym wjeździe i wyjeździe, konieczności wymiany istniejących drzwi, problemów z wodami opadowymi a także ograniczeniu dostępu do drogi publicznej. Wszystkie te twierdzenia mogą faktycznie znajdować odzwierciedlenie w stanie faktycznym sprawy, niemniej jednak trudno uznać aby prowadziło to naruszenia prawa rodzącego skutek w postaci konieczności eliminacji decyzji o warunkach zabudowy z obrotu prawnego. Zarówno poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak też przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czy na późniejszym etapie decyzji o pozwoleniu na budowę, dochodzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Kluczowe jednak wydaje się to, że organy administracyjne wydając decyzję o warunkach zabudowy ingerują w sferę uprawnień ukształtowanych prawem własności, przy czym ograniczenie to musi być zgodne z prawem, czy inaczej mówiąc wynikać z przepisu prawa. Poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy poczyniony zostaje pierwszy krok w kierunku zrealizowania na konkretnej nieruchomości inwestycji, która w mniejszym lub większym stopniu będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie i zmieni dotychczas istniejące uwarunkowania. W realiach niniejszej sprawy skarżący poprzez brak zabudowania nieruchomości, względem której wydano warunki zabudowy posiadali nieograniczoną możliwość w korzystaniu z własnych garaży, co przejawiało się możliwością swobodnego parkowania czy manewrowania. Istotnie poprzez zainwestowanie tej nieruchomości uwarunkowania na nieruchomości ulegną zmianie w czym dopatrują się oni naruszenia swoich uprawnień. Przypomnieć trzeba, że organy administracyjne ingerencję nowej zabudowy w sferę uprawnień właścicielskich mogły badać przez pryzmat ewentualnej sprzeczności planowanej inwestycji z warunkami wskazanymi w art. 61 p.z.p. Biorąc pod uwagę zabudowę istniejącą na sąsiednich nieruchomościach zauważyć trzeba, że objęte decyzją garaże będą stanowić kontynuację dotychczasowej zabudowy, bowiem planowana zabudowa ma się odbywać na takich samych warunkach jeśli by brać pod uwagę linię zabudowy, funkcję, powierzchnię zabudowy, infrastrukturę techniczną. Trudno zatem uznać aby kontynuowanie zabudowy nieruchomości na dotychczasowych warunkach doprowadzić mogło do następstw wskazywanych przez skarżących, skoro do takich konkluzji nie prowadzi gruntowna analiza przedłożonych akt administracyjnych. Nie znajduje potwierdzenia argumentacja o ograniczeniu dostępu do drogi publicznej, jak chcą skarżący rozumianego jako nieutrudniony czy bezkolizyjny, skoro z wskazanych przez organy odległości wynika, że istnieje możliwość korzystania z istniejących garaży zgodnie z ich przeznaczeniem i funkcją. Podobnie nie można się zgodzić z tym, aby szerokość drogi (8 metrów) uniemożliwiała swobodne manewrowanie samochodem. Podobnie z akt administracyjnych nie wynika aby w toku postępowania doszło do nieprawidłowości związanych ze wskazaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy. Jakkolwiek faktycznie linia zabudowy nie została zaznaczona na załączniku nr 1 do decyzji, to załącznik nr 3 do decyzji ,,część graficzna wyników analizy" sporządzona na odpowiedniej mapie zawiera wskazanie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z kolei w przepisach mowa jest o wskazaniu nieprzekraczalnej linii zabudowy w decyzji, tak więc skoro załącznikiem decyzji jest także analiza w formie graficznej, w treści samej decyzji wystarczające było wskazanie, że linia ta jest przedłużeniem istniejącego w sąsiedztwie ciągu garażowego.

Na koniec podzielić należy stanowisko organu II instancji, który zwrócił uwagę na to, że zagadnienia natury techniczno-budowlanej pozostają poza zakresem weryfikacji na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Zasadnie uznano, że twierdzenia w tym względzie mogą być podnoszone w toku postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie zatwierdzając projekt budowlany organ administracyjny będzie dysponował szczegółowymi danymi, które umożliwią badanie wpływu planowanej inwestycji na uprawnienia pozostałych stron postępowania. Utrudnienia wskazywane przez skarżących po pierwsze nie znalazły potwierdzenia w przedłożonych aktach administracyjnych, a po wtóre postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy prowadzone jest na dużym poziomie ogólności i nie pozwala na tak głęboką analizę tych zagadnień jak ma to miejsce przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Pamiętając, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w trybie wznowienia postępowania, niewątpliwie w toku postępowania dotyczącego wydania przez Burmistrza Miasta N. decyzji z dnia [...] r. doszło do naruszenia prawa polegającego na nieprawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania i niezapewnieniu stronom udziału w tym postępowaniu. Okoliczność ta stała się podstawą do uruchomienia trybu nadzwyczajnego, w którego toku organy ustaliły, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Spełniła się więc przesłanka, o jakiej mowa w art. 146 § 2 k.p.a. powodująca konieczność ograniczenia się przez organ do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, bez możliwości stwierdzenia jej nieważności. W tej sytuacji uznano, że wydana decyzja nie narusza prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.