Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1568/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 27 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 239/10 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 13 maja 2009 r. nr LVII/1078/09 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Łodzi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r., II SA/Łd 239/10, po rozpoznaniu skargi Wojewody Łódzkiego, stwierdził nieważność § 1 pkt 17 lit.d uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 13 maja 2009 r. nr LVII/1078/090 (powoływana dalej jako "Uchwała") w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 1 lutego 2006 r. nr LXII/1159/06 w sprawie wprowadzania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Łodzi. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

a) Zaskarżony § 1 pkt 17 lit.d Uchwały wprowadził do Regulaminu z 2006 r. nowy § 26 ust.5 w brzmieniu następującym: "Do obowiązków osób utrzymujących lub sprawujących opiekę nad psami należy trwałe ich oznakowanie, w szczególności poprzez zaczipowanie lub tatuaż w ciągu 30 dni od wejścia w posiadanie psa oraz jego wyrejestrowanie w ciągu 30 dni od padnięcia."

b) Wojewoda Łódzki w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 17 lit.d Uchwały (czyli § 26 ust.5 Regulaminu).

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przyznaje Radzie Miejskiej kompetencji do wprowadzenia obowiązku oznakowania psów. Artykuł 4 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2005, nr 236, poz.2008 ze zm.; powoływana dalej jako "u.czyst.gm.") upoważnił Radę do określenia zasad postępowania, wskazując enumeratywnie zakres spraw do uregulowania. Dlatego nie można tego katalogu interpretować rozszerzająco.

Zaskarżoną uchwałą czyli aktem rangi innej niż ustawowa, zobowiązano obywateli do udostępniania danych osobowych, czym naruszono art.51 ust.1 Konstytucji RP. Właściciele zaczipowanych psów muszą wyrazić zgodę na udostępnienie swoich danych osobowych.

c) Rada Miejska w Łodzi w odpowiedzi na skargę podniosła, że obowiązek tatuowania lub czipowania psów ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa ludzi w przypadku zaatakowania lub innego kontaktu z psem pozostającym bez opieki (art.4 u.czyst.gm.). Skarżony przepis regulaminu mieści się w bardzo ogólnej dyspozycji ustawy, która daje radzie prawo wypełnienia jej taką treścią, której celem ma być zapewnienie bezpieczeństwa ludzi.

Zaskarżony przepis regulaminu nie zobowiązuje kogokolwiek do ujawniania danych osobowych, a wprowadza jedynie obowiązek trwałego oznakowania psów przez tatuaż lub czipowanie. Przepis nie wkracza w materię zastrzeżoną przez art.51 ust.1 Konstytucji dla regulacji ustawowej. Udostępnienie danych osoby sprawującej pieczę nad psem stanowi konsekwencję jej decyzji co do preferowanej formy oznakowania zwierzęcia.

Zbiór danych "miejska baza oznakowanych psów" prowadzony w związku z czipowaniem psów w Łodzi, został zgłoszony do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, który nie stwierdził żadnych uchybień. Rejestracja tego typu zbioru poprzedzona jest badaniem jego zgodności z artykułami 23 do 30 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. nr 101, poz.926 ze zm.). Ustawa ta rozwija konstytucyjną regulację w zakresie zasad i trybu gromadzenia oraz udostępniania informacji (art.51 ust.5 Konstytucji RP).

Przedmiotem oceny organu nadzoru powinny być postanowienia skarżonej uchwały, nie zaś proces jej realizowania i ewentualne następstwa realizacji.

2. Wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r., II SA/Łd 239/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważności § 1 pkt 17 lit.d Uchwały.

Rada Gminy w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może zamieszczać postanowień wykraczających poza treść art.4 ust.2 pkt 1 do 8 u.czyst.gm., ponieważ katalog uprawnień jest zamknięty, a więc niedopuszczalne jest rozszerzająca interpretacja. W katalogu tym ustawodawca nie zawarł upoważnienia dla rady gminy do nałożenia obowiązku trwałego oznakowania psów, w związku z czym § 1 pkt 17 lit.d uchwały narusza prawo przez wyjście poza ustawową delegację do stanowienia prawa miejscowego.

Choć z literalnego brzmienia § 1 pkt 17 lit.d uchwały, wynika jedynie obowiązek trwałego oznakowania psów, to Rada Miejska w Łodzi wskazuje jednocześnie, że przypadku, gdy właściciel psa zdecyduje się na jego czipowanie, to w konsekwencji również wyrazi zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych. Tymczasem obowiązek ujawnienia danych osobowych może wynikać tylko z aktu rangi ustawowej (art.51 ust.1 Konstytucji RP.).

Twierdzenie organu, iż przedmiotem oceny powinny być postanowienia skarżonej uchwały, nie zaś proces jej realizowania i ewentualne następstwa owej realizacji nie zasługuje na akceptację, bowiem Sąd kontroluje legalność norm właśnie poprzez badanie skutków prawnych, jakie one wywołują. Jeżeli realizacja skarżonej uchwały prowadzi do naruszenia prawa to wprost prowadzi do wniosku, iż sama norma narusza prawo i jako taka winna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

3. Rada Miejska w Łodzi w skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 7 maja 2010 r. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono błędną wykładnię art.4 ust.2 pkt 6 u.czyst.gm. i art.51 ust.1 Konstytucji RP, oraz niezastosowanie art.51 ust.5 Konstytucji RP w związku z art.1 ust.2 oraz art.23 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych.

Ponadto zarzucono naruszeniu art.113 § 1 P.p.s.a. co miało polegać na zamknięciu rozprawy pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy oraz naruszeniu art.141 § 4 w związku z art.133 § 1 P.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, brak odniesienia się do wszystkich okoliczności podniesionych w odpowiedzi na skargę oraz niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma wykładnia art.4. ust.2 pkt 6 u.czyst.gm. ["Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku"].

Zdaniem Sądu I. instancji nałożenie obowiązku trwałego oznakowania psa wykracza poza legitymację do wydania regulaminu. Natomiast skarga kasacyjna oparta jest na tezie, że wprowadzenie przez Radę obowiązku oznaczenia psów bezpośrednio służy wykonaniu przez Radę jej ustawowego obowiązku.

B. Na początek można odnotować, że § 26 ust.2 Regulaminu ustala niezakwestionowany zestaw 10 przepisów, które bezpośrednio zobowiązują do określonych zachowań bądź zakazują wymienionych tam czynności. Właśnie to wyliczenie zawiera odpowiedź na pytanie zawarte w skardze kasacyjnej (s.3) "co mogłoby być efektem bezpośrednim zastosowania art.4. ust.2 pkt 6 u.czyst.gm. Pokazuje to zarazem dwie alternatywne metody interpretacji tego przepisu ustawowego.

Bezspornym pozostaje fakt, że art.4. ust.2 pkt 6 u.czyst.gm. upoważnia radę gminy do nakładania na osoby utrzymujące zwierzęta domowe dodatkowych obowiązków. Wprawdzie sam regulamin będąc aktem prawa miejscowego (art.4 ust.1 u.czyst.gm.) nie określa imiennie adresatów obowiązków regulowanych tym regulaminem, ale bez wątpienia stosowanie tego regulaminu jako aktu normatywnego musi przebiegać w standardowy sposób, tj. z chwilą spełnienia się przesłanek określonych w hipotezie normy prawnej ukształtowanej regulaminem, na konkretnej osobie ciąży obowiązek zachowania się zgodnie z regulaminem, albo powstrzymania się od zachowania zakazanego przez regulamin. Wypełnieniu tego zadania służy § 26 ust.2 Regulaminu.

§ 26 ust.5 regulaminu ma służyć innemu zadaniu: identyfikacji osoby utrzymującej psa już po naruszeniu nakazów i zakazów, wymienionych w § 26 ust.2 uchwały. Zdaniem skarżącej Rady Miejskiej w Łodzi jest to niezbędne reagowanie na naruszenie dyrektyw określonych w § 26 ust.2 Regulaminu. I właśnie tak określony obowiązek zaskarżył Wojewoda Łódzki, a Sąd I.instancji uznał za wykraczający poza granicę wyznaczoną przez art.4. ust.2 pkt 6 u.czyst.gm.

C. Dla ochrony terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przed zanieczyszczeniem przez psy — Regulamin określa szczegółowe obowiązki osób utrzymujących psy.

Rada Miejska w Łodzi uznała, że wykonanie przez nią obowiązku ustalenia Regulaminu obejmuje nie tylko ustalenie zachowań osób utrzymujących psy w chwili, gdy pies może zanieczyścić teren przeznaczony do wspólnego użytku (§ 26 ust.2 uchwały), ale ponadto — upoważnia Radę do nałożenia na te osoby dodatkowych działań uprzedzających, wykraczających poza sam nadzór nad zachowaniem się psa na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku. Osoby te zobowiązano do trwałego oznakowania psa, w szczególności poprzez zaczipowanie lub tatuaż oraz jego wyrejestrowanie w razie jego padnięcia. Trwałe oznakowanie psa samo przez się nie chroni bezpośrednio żadnego miejsca przed zanieczyszczeniem przez psa, ale umożliwia identyfikację opiekuna odpowiedzialnego za psa.

Wbrew twierdzeniu Sądu I. instancji, redakcja art.4. ust.2 pkt 6 u.czyst.gm. [obowiązki w zakresie ochronę terenów przed zanieczyszczeniem przez psy] nie upoważnia do tak zawężającej interpretacji tego przepisu, aby całkowicie wykluczone było ustalenie obowiązków profilaktycznych, uprzednich, jak i następczych — oczywiście pod warunkiem, by nie były to dyrektywy postępowania wykluczone przez inne przepisy powszechnie obowiązujące oraz by takie obowiązki były proporcjonalne do celu, jakiemu art.4. ust.2 pkt 6 u.czyst.gm. ma służyć. Punktem odniesienia czyli dobrem chronionym przez cytowany przepis jest czystość terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie ma powodów, aby akceptować wyłącznie działania prawodawcze Rady mające za przedmiot sam tylko nadzór nad psem w miejscu publicznym.

Niekwestionowaną cechą charakterystyczną każdej regulacji prawnej jest jej dwuczłonowość, tj. określeniu obowiązku musi towarzyszyć ustalenie gwarancji jego przestrzegania czyli ustalenie sankcji za niewykonanie obowiązku. Przepis nakładający na osoby fizyczne lub prawne pewien obowiązek powinien być związany z przepisem określającym konsekwencję jego niespełnienia, bo "skutkiem braku sankcji jest martwota przepisu i nagminne lekceważenie nałożonego obowiązku." (por. wyrok TK z 18 kwietnia 2000 r., K. 23/99 oraz wyrok TK z dnia 22 września 2009 r., SK 3/08). Dla ustalenia obu "członów" regulacji (ustalenia normy sankcjonowanej i sankcjonującej) nie potrzeba dodatkowej wyraźnej regulacji pod warunkiem, że wyznaczana sankcja nie jest zakazana czyli że nie wykracza ona poza granice wyznaczone przez podstawę prawną regulacji.

§ 26 ust.2 Regulaminu zawiera dwie dyrektywy, które pozostają w bezpośrednim związku z zaskarżonym § 26 ust.5 uchwały. W § 26 ust.2 pkt 2. nakazano prowadzenie psów na uwięzi w miejscach publicznych, natomiast w § 26 ust.2 pkt 3. dozwolono na czasowe uwolnienie psa z uwięzi gdy nie stwarza to zagrożenia, tj. gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. W każdym czasie opiekun psa ma obowiązek niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez psa (pkt 9), ale nakaz ten może być naruszony z braku obecności funkcjonariuszy Straży Miejskiej czy też choćby przejściowej niemożności zidentyfikowania opiekuna psa. Dlatego nie jest bezpodstawne założenie, stanowiące ratio legis zaskarżonego § 26 ust.5 uchwały, że możliwości egzekwowania obowiązku zapobiegania i likwidowania zanieczyszczeń przez psy terenów przeznaczonych do powszechnego użytku sprzyja możliwość niezwłocznej identyfikacji opiekuna psa.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieuzasadnione stanowisko Sądu I. instancji, iż zaskarżony § 26 ust.5 uchwały wykracza poza ustawowe upoważnienie rady gminy zapisane w art.4. ust.2 pkt 6 u.czyst.gm.

Sąd I. instancji zinterpretował ten przepis ustawowy, jak gdyby było to upoważnienie do wydania regulaminu (lub inaczej nazwanego aktu normatywnego) działań na określonym obszarze specjalnym. Przykładowo art.15 ust.1 ustawy o ochronie przyrody stwierdza: "W parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się..." zachowań określonych w 27 punktach. Natomiast art.4. ust.2 pkt 6 u.czyst.gm. jest podstawą prawną do zupełnie innej regulacji: "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Podczas gdy park narodowy, park krajobrazowy rezerwat przyrody są przykładami obszarów o szczególnym reżimie prawnym, to art.4. ust.2 pkt 6 u.czyst.gm. upoważnia każdą z rad gmin na terenie Polski do ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; oczywiście nie oznacza to zakwalifikowania obszaru wszystkich gmin w Polsce czyli całego obszaru kraju za obszar o szczególnym reżimie prawnym. Podczas gdy regulaminy obszarów szczególnych tworzą odstępstwo od porządku powszechnego, to regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest częścią powszechnego, typowego porządku prawnego, pomimo terytorialnego zróżnicowania, będącego konsekwencją kształtowania tych regulaminów przepisami gminnymi.

D. Mimo powyższej krytycznych uwag na temat stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, gdyż z innych powodów nie można uznać, że Rada Miejska w Łodzi prawidłowo wykorzystała swoją kompetencję do uchwalenia regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Łodź.

Pojęcie demokratycznego państwa prawnego (art.2 Konstytucji RP) skutkuje obowiązkiem ustawodawcy przestrzegania zasad poprawnej legislacji. W szczególności przepisy nakładające obowiązki powinny wystarczająco czytelnie i w sposób zrozumiały określać prawa i obowiązki. Adresat aktu normatywnego musi wiedzieć jak ma postępować w obszarze objętym nowym uregulowaniem, aby uniknąć kary za naruszenie przepisu, a zarazem – skorzystać ze wszystkich uprawnień, które dany akt normatywny wprowadza do porządku prawnego.

Zaskarżony został § 26 ust.5 Regulaminu o brzmieniu następującym: "Do obowiązków osób utrzymujących lub sprawujących opiekę nad psami należy trwałe ich oznakowanie, w szczególności poprzez zaczipowanie lub tatuaż w ciągu 30 dni od wejścia w posiadanie psa oraz jego wyrejestrowanie w ciągu 30 dni od padnięcia." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten dotknięty jest tak wieloma wadami i brakami, że nie może być mowy o prawidłowym wykorzystaniu ustawowego upoważnienia do uchwalenia regulaminu. W szczególności:

— użyty rzeczownik "zaczipowanie" nie został w żaden sposób zdefiniowany, a nie można twierdzić, że jest on powszechnie tak jednoznacznie rozumiany, że jego definicja była całkowicie zbędna;

— nieprawidłowo został określony adresat obowiązku. Podczas gdy art.4. ust.2 pkt 6 u.czyst.gm. wymienia "osoby utrzymujące zwierzęta domowe", to zaskarżony przepis regulaminu wskazuje "osoby utrzymujące lub sprawujące opiekę nad psami". Użycie takiej alternatywy oznacza, że uchwała poszerzyła krąg osób zobowiązanych, a tego Rada nie mogła uczynić;

— nie został wyjaśniony zakres obowiązków osób, która jedynie czasowo przebywają z psem na terenie Łodzi; zasada równości każe domniemywać że na nich również spoczywa obowiązek wskazany w zaskarżonym przepisie, ale zarazem taka interpretacja w rzeczywistości oznaczałaby zakaz krótkotrwałego wwożenia psów spoza terenu Łodzi, gdyż trudno wymagać od osób odwiedzających Łódź trwałego znakowania swoich zwierząt; nie ma zaś żadnych wątpliwości, że Rada nie była w najmniejszym stopniu upoważniona do wprowadzania ograniczeń wwożenia do Łodzi psów nieoznakowanych w sposób wymieniony w § 26 ust.5 regulaminu;

— nie został uregulowany tryb znakowania psów, a nie ma wątpliwości że "czipowanie" psów nie jest usługą powszechnie dostępną; nie ma pewności, czy opiekun nie zostałby faktycznie pozbawiony możliwości wyprowadzania z domu swojego psa, a zarazem osoba taka nie miałaby żadnego dostępu do wspomnianej usługi;

— w ogóle pominięty został problem rejestracji psów: tryb, terminy, wymagane dane, opłaty itp.

— nie zostały określone obowiązki, jakie dla Miasta Łodzi powstałaby w przypadku wejścia w życie zaskarżonego przepisu: metoda identyfikacji psa i jego opiekuna, sposób wykorzystania informacji zakodowanych w czipie, sposób wykorzystania i przetwarzania tak uzyskanych danych, ochrona tych danych przed nieuprawnionym wykorzystaniem itp.

Zaskarżony przepis jest przykładem rażącego naruszenia elementarnych zasad poprawnej legislacji w demokratycznym państwie prawnym, albowiem Rada chciała nałożyć obowiązek bez prawidłowego określenia osób zobowiązanych, bez ustalenia treści tego obowiązku, bez uregulowania własnych obowiązków z tytułu możliwości uzyskania informacji o psach i ich opiekunach. Tak drastyczne przekroczenie dozwolonych granic stanowienia prawa miejscowego w wykonaniu art.4. ust.2 pkt 6 u.czyst.gm. definitywnie uniemożliwiają uwzględnienia skargi kasacyjnej Gminy Miasta Łódź.

W tej sytuacji całkowicie zbędne jest analizowanie dopuszczalności prowadzenia rejestru psów, o którym mowa w zaskarżonym przepisie, gdyż niezależnie od wyniku tej analizy przepis musi być uznany za sprzeczny z art.4. ust.2 pkt 6 u.czyst.gm.

E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a.,

O kosztach nie orzekano stosownie do art.100 ustawy o samorządzie gminnym.