Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1071/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61 a § 1, art. 157 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2017r., sygn. akt II SA/Łd 931/16 w sprawie ze skargi W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie uwłaszczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 931/16, Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Łodzi oddalił skargę W. W. na postanowienie

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w X z dnia [...] 2016 r.

nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie

nieważności decyzji w sprawie uwłaszczenia.

W uzasadnieniu wskazano, że W. W. nabył w dniu [...] 2009 r.

w drodze umowy kupna-sprzedaży od J. Ż. bocznicę kolejową bez

gruntu położoną na działce ewidencyjnej nr [...] w K przy ulicy S. Z

kolei J. Ż. stał się właścicielem tej bocznicy nabywając ją w dniu [...] 2009 r. od K. Z. M. Sp. z o.o. Nieruchomość, na

której położona jest bocznica jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu

wieczystym przedsiębiorstwa państwowego PKP. W dniu [...] 2010 r. W.

W. zawarł z PKP S.A. umowę dzierżawy działki gruntu, na której znajduje się

bocznica kolejowa. W umowie dzierżawy zawarto stwierdzenie, że naniesienia

znajdujące się na działce nie zostały wybudowane ze środków finansowych PKP.

W. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta

Miasta K. z dnia [...] 2008 r. w sprawie uwłaszczenia przedsiębiorstwa

państwowego PKP prawem użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości

położnej w K. oznaczonej jako działki nr [...]. Wnioskodawca zarzucił powyższej

decyzji z 2008 roku, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 200 ust. 1 i

2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., nr

1774 ze zm.), ponieważ w chwili wydania tej decyzji fakt zarządu gruntem na dzień [...]1990 r. nie został udowodniony, a dokonane uwłaszczenie naruszyło prawa

osób trzecich. Jak zaznaczył wnioskodawca K. Z. M. Sp. z o.o.

nie zostały nawet zawiadomione o toczącym się postępowaniu w sprawie uwłaszczenia

działki zabudowanej bocznicą, w związku z czym odmówiono im przymiotu strony, a w

konsekwencji jedyny prawowity właściciel bocznicy i jedyny wówczas zarządca został

pozbawiony obrony swoich praw. Z tego powodu decyzja z dnia [...] 2008 r. powinna

być uznana za nieważną. Pełnomocnik wnioskodawcy poinformował, że poza niniejszą

sprawą wniósł przeciwko PKP S.A. pozew cywilny o ustalenie prawa własności do

1

przedmiotowej bocznicy kolejowej.

Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S., na podstawie art. 61 a w związku z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 200 ust. 1

ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówiło

W. W. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji

Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2008 r.

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce

nieruchomościami, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w

dniu [...] 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz

Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem

użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych

gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji

deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu [...] 1990 r. W myśl

art.200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich.

Jak wynika z powyższego przepisu stroną postępowania prowadzonego w trybie

200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być w zasadzie tylko

państwowa osoba prawna legitymująca się w dniu wejścia w życie ustawy z 1990 r. o

zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości prawem

zarządu do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy. Prezydent

Miasta K. decyzją z dnia [...] 2007 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez

te K. Z. M. Sp. z o.o. prawa użytkowania wieczystego oraz

własności naniesień budowlanych znajdujących się na tej nieruchomości. Decyzję tę po

rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w

S., skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego

Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt. II SA/Łd 59/08.

Kolegium przypomniało, iż Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] 2008 r.

stwierdził nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe PKP z siedzibą w Warszawie

prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K. ozn. nr [...] z mocy

prawa z dniem [...] 1990 r. na okres 99 lat, poczynając od dnia [...] 1990 r.

Nabycie dotyczyło gruntów zajętych pod infrastrukturę kolejową. Decyzja

uwłaszczeniowa Prezydenta Miasta K. odnosi się do stanu prawnego istniejącego w

dniu [...] 1990 r. Nieruchomość ta w dacie [...] 1990 r. stanowiła własność

Skarbu Państwa.

Swój interes prawny wnioskodawca wywodzi z faktu nabycia naniesień

2

budowlanych na uwłaszczonej nieruchomości. Zarzuca przy tym, że poprzedni

właściciel tych naniesień czyli K. Z. M. Sp. z o.o. w K. winny

nabyć ten grunt w wyniku uwłaszczenia. K. Z. M. odmówiono

uwłaszczenia na przedmiotowy grunt.

Wnioskodawca, dokumentując swój interes prawny w żądaniu stwierdzenia

nieważności decyzji uwłaszczeniowej Prezydenta Miasta K. wskazuje na umowę

kupna - sprzedaży od osoby fizycznej, mocą której nabył bocznicę kolejową. Zdaniem

organu własność naniesień budowlanych na nieruchomości nie jest źródłem interesu

prawnego, lecz wskazuje na interes faktyczny. Roszczenia z tego tytułu mogą być

dochodzone tylko w postępowaniu cywilnoprawnym. Wnioskodawca stał się

właścicielem tych naniesień już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej i nie miał żadnego

tytułu prawnorzeczowego do uwłaszczonej nieruchomości. Z powyższych okoliczności

faktycznych wynika, że wnioskodawca nie może skutecznie żądać wszczęcia

postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji nie może wykazać się

interesem prawnym, co oznacza, że nie przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu

art. 28 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. Samorządowe Kolegium

Odwoławcze w S. utrzymało swe postanowienie z dnia [...] 2016 r.

w mocy - po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek strony.

Kolegium podkreśliło, iż stroną postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego

na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oprócz Skarbu Państwa

i państwowej osoby prawnej legitymującej się w dniu [...] 1990 r. prawem zarządu

do gruntu może być podmiot, który wykaże, że przysługuje mu prawo do gruntu.

Żadnego prawa prawnorzeczowego do gruntu nie posiadał wnioskodawca, ani

poprzedni właściciele bocznicy kolejowej. Wniosek Z. M. w K. o

uwłaszczenie gruntem, na którym posadowiona jest bocznica został załatwiony

negatywnie, decyzja w tym przedmiocie została utrzymana w toku kontroli instancyjnej,

ale i sądowoadministracyjnej. Organ stwierdził, iż fakt sprzedaży przez K.

Z. bocznicy bez gruntu uzasadnia twierdzenie, że obecny właściciel bocznicy nie

posiada przymiotu strony dla skutecznego wszczęcia postępowania do podważenia

uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa i PKP SA do gruntu, na którym posadowiona

jest bocznica. Właścicielowi bocznicy nie przysługuje interes prawny, a jedynie

faktyczny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucono

3

zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 § 1 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez

odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie

nieważności zwrócił się podmiot, mający interes prawny w zachowaniu swego prawa

własności jako prawowity właściciel ruchomości — bocznicy kolejowej, która była

również przedmiotem decyzji z 2008 roku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.

wniosło o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd wskazał, iż istota sporu

sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie przyjął, że stronie skarżącej nie

przysługuje w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28

k.p.a., a tym samym nie ma ona uprawnienia do wszczęcia postępowania.

W ocenie sądu stanowisko organu jest prawidłowo uzasadnione i zasługuje na

uwzględnienie. Ocena organu co do braku legitymacji skarżącego do domagania się

stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2008 r. nie

budzi wątpliwości, co szczegółowo wykazał organ administracji publicznej w

uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący nie był stroną postępowania uwłaszczeniowego, zakończonego

wydaniem przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia [...] 2008 r., mocą której

Prezydent Miasta K. stwierdził nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe PKP

prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w K. przy ul. S.,

oznaczonych jako działka nr [...], z mocy prawa z dniem [...] 1990 r. na okres

99 lat, poczynając od dnia [...] 1990 r. Uwłaszczenie dotyczyło gruntów zajętych

pod infrastrukturę kolejową, decyzja uwłaszczeniowa odnosi się do stanu prawnego

istniejącego w dniu [...] 1990 r. Nieruchomość ta w dacie [...] 1990 r.

stanowiła własność Skarbu Państwa, nie zaś skarżącego, czy też jego poprzednika

prawnego. Istotne jest przy tym to również, iż stroną postępowania uwłaszczeniowego

prowadzonego na podstawie art.200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oprócz

Skarbu Państwa i państwowej osoby prawnej legitymującej się w dniu [...] 1990 r.

prawem zarządu do gruntu może być podmiot, który wykaże, że przysługuje mu prawo

do gruntu. Bezsprzecznie, żadnego prawa prawnorzeczowego do gruntu nie posiada

wnioskodawca, ani nie posiadał poprzedni właściciel bocznicy kolejowej, gdyż jak ustalił

organ, wniosek Z. M. w K. o uwłaszczenie gruntem, na którym

posadowiona jest bocznica, został załatwiony negatywnie. Decyzja w tym przedmiocie

została utrzymana zarówno w toku administracyjnej kontroli instancyjnej, jak i

4

sądowoadministracyjnej. W motywach wyroku z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II

SA/Łd 59/08 ze skargi K. Z. M. Spółki z o. o. w K. sąd

jednoznacznie stwierdził, że "(...) w sprawie zachodził brak możliwości stwierdzenia

nabycia przez skarżącą Spółkę prawa użytkowania wieczystego oraz naniesień

budowlanych znajdujących się na nieruchomości położonej w K. przy ul.

S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] Nie sposób

upatrywać naruszenia przez sporną decyzję uwłaszczeniową interesu prawnego

skarżącego, który nie legitymował się prawem rzeczowym do nieruchomości, której

dotyczyła ta decyzja. Prawo własności bocznicy kolejowej (którą nabył, co

bezsprzecznie wynika z przedstawionej umowy pisemnej, bez gruntu) nie rodzi po

stronie skarżącego legitymacji do podważania, poprzez stwierdzenie nieważności,

decyzji uwłaszczeniowej gruntu. Również żadnego prawa, uzasadniającego

uwłaszczenie nie posiadał poprzedni właściciel bocznicy i prawo do gruntu nie było

przedmiotem umowy kupna-sprzedaży zawartej przez skarżącego z poprzednikiem

prawnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. W., domagając

się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenia kosztów

postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 28

jak i art. 61 a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i w

konsekwencji uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego do złożenia wniosku o

stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, mającej za przedmiot bocznicę

kolejową, podczas gdy skarżący będąc właścicielem bocznicy kolejowej wystąpił z

tymże wnioskiem, mając interes prawny w zachowaniu swego prawa rzeczowego jako

prawowity jej właściciel.

W uzasadnieniu wskazano, że orzekający w sprawie sąd, podobnie jak wcześniej

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zapomniał o bardzo istotnej

kwestii, a mianowicie takiej, że zaskarżona decyzja dotyczyła nie tylko gruntu -

nieruchomości, ale również ruchomości — infrastruktury i obiektów budowlanych,

stanowiących bocznicę kolejową. Innymi słowy potencjalnymi stronami postępowania o

stwierdzenie nieważności powinny być również wszystkie te podmioty, które legitymują

się prawem nie tylko do gruntu, ale również do wszystkich elementów infrastruktury

tworzących bocznicę kolejową. Co więcej, w ocenie pełnomocnika skarżącego cel

5

postępowania nieważnościowego nie determinuje, aby tytuł do bocznicy musiał istnieć

w dniu [...] 1990 r., a tym samym mógł on powstać później, jak w przypadku

wnioskodawcy. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie i literaturze stroną

postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona

postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również

każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia

nieważności decyzji.

Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego

podmiotu, a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie

"dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy

interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku

takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach

tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na

prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym wypadku postępowanie dotyczy

interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym

znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w

drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w

sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach,

lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej

adresata decyzji z tym podmiotem.

Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z

przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego.

Właściciel nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja państwowa, jest

stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., ma więc interes prawny w uczestniczeniu w

postępowaniu dotyczącym jego nieruchomości. Skarżący jako właściciel bocznicy

kolejowej zlokalizowanej na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa oddanym

w wieczyste użytkowanie Polskim Kolejom Państwowym S.A., ze względu na działania

PKP S.A. zmierzające do podważenia jego tytułu prawnego do infrastruktury bocznicy

ma interes nie tylko faktyczny, ale również prawny, materializujący się w prawie

cywilnym, do podjęcia działań zmierzających do obrony swego prawa własności.

6

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."),

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze

jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują

enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności

postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy,

Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącemu przysługuje interes

prawny legitymujący go do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie

nieważności decyzji uwłaszczeniowej Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2008 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji dokonał trafnej oceny

prawnej uznając, że skarżący nie może wyprowadzać swego interesu prawnego z tytułu

własności do bocznicy kolejowej położonej na gruncie, którego dotyczyło postępowanie

uwłaszczeniowe. Należy podkreślić, że już z umowy sprzedaży z dnia [...] 2016r.

znajdującej się w aktach administracyjnych wynika jednoznacznie, że skarżący kupił

bocznicę bez gruntu składającą się z "torów kolejowych, rozjazdów i innych naniesień".

Bocznica ta nie stanowiła bezspornie części składowej nieruchomości, na której

była zlokalizowana i nie dotyczyła jej decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] 2008 r.

Decyzja ta rozstrzygała jedynie w przedmiocie nabycia prawa własności gruntów.

Zawarta w decyzji informacja o zlokalizowaniu na gruncie bocznicy kolejowej określonej

jako tzw. naniesienie obce nie mogła mieć jakiegokolwiek skutku w zakresie prawa

rzeczowego. O tym, że było to w istocie niekwestionowane świadczy także treść umowy

z dnia [...] 2016r., w której kładzie się nacisk na odrębność bocznicy od gruntu, na

której jest zlokalizowana.

Trafnie też sąd I instancji zwrócił uwagę na wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 marca

2008r. rozstrzygający prawomocnie o oddaleniu skargi na decyzję w przedmiocie

odmowy stwierdzenia nabycie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na

rzecz K. Z. M. sp. z o.o. w K. W wyroku tym, wiążącym

dla organów i sądu rozpatrującego niniejszą sprawę przesądzono o braku uprawnień o

charakterze prawnorzeczowym do wymienionej nieruchomości po stronie Zakładów -

będących prawnym poprzednikiem skarżącego co do praw do bocznicy. Zatem także z

7

faktu sukcesji praw po K. Z. M. sp. z o.o. w K. skarżący

nie może wywodzić swej legitymacji do wszczęcia postępowania nieważnościowego w

odniesieniu do decyzji uwłaszczeniowej.

Dokonana przez sąd I instancji ocena trafności przyjęcia, że skarżącemu nie

przysługuje interes prawny upoważniający do zainicjowania postępowania o

stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] 2008 r. wbrew

zarzutom skargi kasacyjnej zgodna jest z art. 28 k.p.a. W konsekwencji nie doszło do

naruszenia art. 61 a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Zasadnie bowiem, w związku z

brakiem interesu prawnego po stronie skarżącego, organy administracji odmówiły

wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184

p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.