Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1642/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77, 107 § 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 5 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art 34, 34a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała-Szczerbicka, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. P. Spółki Akcyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 211/10 w sprawie ze skargi P. K. P. Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 211/10 oddalił skargę Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, którą po rozpatrzeniu odwołania Polskie Koleje Państwowe S.A. (dalej "skarżąca Spółka") utrzymano w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] 2009 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Kraków prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 5,0803 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...].

Wojewoda Małopolski w uzasadnieniu decyzji z dnia 27 sierpnia 2009 r. wskazał, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej "ustawa komunalizacyjna", z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Odwołanie od decyzji Wojewody wniosła skarżąca Spółka, podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość, jako oddana przed 27 maja 1990 r., w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu Polskie Koleje Państwowe nie podlega komunalizacji. Wskazano w szczególności, że organ niesłusznie pominął jako dowód decyzję ustalającą opłaty z tytułu zarządu, jak również regulację zawartą w § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.).

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymując w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego stwierdziła, że odwołującemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. W dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej, tj. 30 września 1986 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), zgodnie z którą państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej – za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Organ wskazał, że istnienia zarządu nie można domniemywać, lecz wynikać on musi z aktu administracyjnego lub umowy. Komisja podniosła także, że za dowód posiadania zarządu, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, nie można także uznać decyzji ustalającej opłaty z tytułu zarządu lub użytkowania wieczystego nieruchomości, co potwierdzone zostało w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego. W skardze zarzucono naruszenie: art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej; art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) dalej "ustawa komercjalizacyjna" oraz art. 7, 8, 10, 75, art. 77 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd stwierdził, że w świetle dokonanych w sprawie przez organ ustaleń faktycznych, które uznał za oczywiste organ trafnie uznał, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. wskazane mienie nie było przedmiotem zarządu. Okoliczność ta wynika z braku aktu administracyjnego, który kreowałby takie prawo PKP do objętej postępowaniem działki przed dniem 27 maja 1990 r.

Sąd podał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest linia orzecznicza przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej Polskich Kolei Państwowych decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy przedsiębiorstwo legitymowało się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania), jedynie bowiem wówczas nieruchomość nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 942/07, I OSK 940/07 i I OSK 941/07). W orzeczeniach tych Sąd zwrócił w szczególności uwagę, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 1989/97, LEX nr 45054, z dnia 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864).

Podzielając stanowisko i argumentację prawną wyrażoną przez organ odwoławczy Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, podstawy do nabycia tytułu prawnego do mienia objętego komunalizacją nie stanowią przepisy powołanej kolejowej ustawy komercjalizacyjnej (art. 34 i 34a). Akt ten ma bowiem charakter ogólnego aktu normatywnego, który nie reguluje stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz może stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Podobnie decyzja organu administracji ustalająca opłaty z tytułu zarządu, potwierdzać może jedynie faktyczne władztwo nad skomunalizowaną nieruchomością.

Brak tytułu prawnego Polskich Kolei Państwowych w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że w sensie prawnym należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r. wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

– błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji,

– błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

– błędne zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" PKP,

– błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisów art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", pomimo że przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

2) przepisów prawa proceduralnego, a to:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, że skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny, wpływ na wynik sprawy,

– art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ lub c/ tej ustawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka podkreśliła, że sprawa dotyczy komunalizacji gruntów na rzecz gminy Kraków, a nie ewentualnego uwłaszczenia PKP. Tymczasem organy, jak i WSA, skupiają się na wykazywaniu, iż nieruchomość nie "należała do" PKP. W ogóle w postępowaniu kontrolnym nie pojawia się kwestia, z jakich faktów, wskazanych w postępowaniu administracyjnym, Sąd wyciąga wniosek, iż nieruchomość "należała do" t.o.a.p. stopnia podstawowego. W oparciu o jakie zasady wykładni Sąd nie przyjmuje że "należeć do" w rozumieniu art. 5 ustawy komunalizacyjnej nie odpowiada "być zarządzanym" w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce gruntami w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego?

Wskazano, że mimo zaistnienia określonej w art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przesłanki należenia gruntów w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, nie dochodzi do nabycia z mocy prawa w przypadku ziszczenia się którejś przesłanki negatywnej, z art. 11 lub 12 powoływanej ustawy.

Podniesiono, że brzmienie art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustalone w dniu 1 marca 1989 r. nie przesądza faktu należenia przedmiotowego gruntu do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a tylko taka przesłanka upoważnia organ do wydania decyzji potwierdzającej fakt komunalizacji gruntu z mocy prawa. Z faktu, iż grunt ów nie był w zarządzie PKP, nie wynika wcale, że nie był w zarządzie, użytkowaniu, czy też użytkowaniu wieczystym innych podmiotów. Ponadto zarząd nie oznacza nigdy wypełnienia przesłanki "należenia", gdyż ta wyraźnie implikuje nie jakikolwiek tytuł prawny do gruntu, lecz tytuł o ściśle określonej naturze, a mianowicie naturze prawnorzeczowej. Powołując się na wyrok NSA z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1442/07 wskazano, że przesłanka "należenia do" w swej warstwie semantycznej oznacza jakiś tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Podkreślono, że w sferze tytułów prawnorzeczowych obowiązuje zasada numerus clausus, a zarząd nie jest wśród nich wymieniony.

W ocenie Spółki zupełnie błędny i bezwartościowy na gruncie regulacji art. 5 ustawy komunalizacyjnej jest wywód Trybunału Konstytucyjnego zawarty w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. (sygn. akt W13/91), w którym Trybunał stwierdził, że "należeć do" oznacza w sytuacji, gdy na gruncie sprawuje zarząd przedsiębiorstwo państwowe, że grunt ten "należy" do przedsiębiorstwa w sensie cywilnoprawnego dominium, ale jednocześnie "należy" on do terenowego organu administracji w sensie administracyjnego imperium.

Podkreślono, że komunalizacja z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1, której wedle powoływanego przez WSA wyroku TK z dnia 12 kwietnia 2005 r. (K 30/03) nie obejmuje przesłanka negatywna z art. 34a ustawy komercjalizacyjnej może nastąpić wyłącznie na rzecz t.o.a.p. stopnia podstawowego, a nie jakiegokolwiek stopnia, a to nie zostało przez organ ustalone, gdyż zadowolił się on wyłącznie treścią art. 6 u.g.g.

Spółka podkreśliła, że fakt należenia nieruchomości do t.o.a.p. stopnia podstawowego powinien albo wynikać expressis verbis z ustawy, albo powinien zostać przez organ udowodniony na mocy zasady oficjalizmu postępowania dowodowego. Zauważono też, że przepisy ustawy komunalizacyjnej przewidziały w sposób wyraźny możliwość istnienia mienia państwowego, które do nikogo nie należy w rozumieniu tych przepisów oraz które nie należy do t.o.a.p. stopnia podstawowego (ust. 4 art. 5 tej ustawy). A zatem interpretacja oparta na założeniu, że jeżeli właścicielem jest Skarb Państwa, to nieruchomość należy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego na gruncie przepisu art. 5 Przepisów wprowadzających... jest alogiczna i niespójna, nawet po uwzględnieniu art. 6 u.g.g.

Kwestionując zaaprobowany przez Trybunał Konstytucyjny i sądy sposób wykładania pojęcia "należeć do" w odniesieniu do t.o.a.p. i przedsiębiorstw państwowych Spółka stwierdziła, że brak podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie doszło do komunalizacji z mocy prawa. A jeżeli tak, brak było podstaw do niezastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, względnie art. 34a w zw. z art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP.

W piśmie z dnia 9 listopada 2010 r. uzupełniono argumentację skargi kasacyjnej odwołując się do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt 1401/09.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, nie stwierdzono też, by zaistniały przesłanki nieważności postępowania wymienione art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod rozwagę z urzędu.

Podstawowe znaczenie ma w niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bowiem od stanowiska co do powyższej kwestii zależeć będzie ocena pozostałych zarzutów.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin". Natomiast w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. "Grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu lub innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę Kraków z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności opisanej w decyzjach nieruchomości nie uchybił powyższym przepisom.

W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, który skład orzekający w sprawie niniejszej podziela, dotyczący rozumienia użytego w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej określenia mienia "należące do", a który nawiązuje do analizy tego pojęcia użytego we wskazanym przepisie i wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91, w stosunku co do której uchwały polemiczne stanowisko przedstawiono w skardze kasacyjnej. W uchwale tej Trybunał Konstytucyjny zauważył, że zwroty "należeć do" i "należące do" używane w przepisach prawnych nie są równoznaczne, mają różną treść, która zależy od kontekstu prawnego. Nawet w jednym artykule, takim jak poddany wykładni art. 5, inaczej kształtuje się to "należenie" w zależności od podmiotu i przedmiotu. Ten sam przedmiot może "należeć" do różnych podmiotów w różny sposób w zależności od przysługującego każdemu z tych podmiotów zakresu uprawnień. W świetle art. 5 ust. 1 nieruchomości z punktu widzenia uprawnień cywilnych (dominium) "należą do" przedsiębiorstwa, natomiast z punktu widzenia uprawnień administracyjnych (imperium) "należą" do terenowych organów stopnia podstawowego, przy czym w znaczeniu przedmiotowym, zarówno grunty, jak i całe przedsiębiorstwo "należały" do państwa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje też pogląd, że komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy stoi na przeszkodzie wykazanie, że mienie to należało do podmiotów wymienionych w tym przepisie oraz okoliczności wskazane w art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Aby wykazać, że dane mienie nie należało na dzień 27 maja 1990 r. do jednostek, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, a w konsekwencji, że nie stało się z mocy prawa ze wskazaną wyżej datą mieniem właściwej gminy należy wykazać nie tylko, że dany podmiot mienie to faktycznie posiada, ale należy przedstawić tytuł prawny do tego mienia, w formalny sposób przekazujący to mienie. Tylko przedstawienie tego rodzaju okoliczności świadczy o tym, że istniała przeszkoda w komunalizacji z mocy prawa. Powszechny też i utrwalony od lat w orzecznictwie komunalizacyjnym, odnoszącym się do sytuacji wszystkich podmiotów, w których posiadaniu znajduje się takie mienie, jest pogląd, że tytułu prawnego nie można domniemywać (np. orzeczenia powołane przez Sąd I instancji). Nieruchomość, by została wyłączona z komunalizacji musi być w sposób formalny oddana w zarząd, oświadczenie o posiadaniu mienia czy decyzja o opłatach mają jedynie znaczenie dowodowe w postępowaniu uwłaszczeniowym (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt 1528/09, LEX 745064).

Skoro bezsporne jest, że skarżąca Spółka nie dysponuje decyzją o oddaniu nieruchomości w zarząd, ani żadnym innym dowodem, który zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami potwierdzałby oddanie spornej nieruchomości w zarząd, to uznanie, że w takiej sytuacji, w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nieruchomość ta była w zarządzie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i należała do tego organu w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie mogło być uznane za błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie omawianych przepisów.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są odmienne od wyżej przedstawionych poglądy i stanowisko wyrażane w orzecznictwie, w tym m.in. w powołanym przez stronę skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09.Jednakże stwierdzić należy, że prezentowana tam linia orzecznicza nie została powszechnie zaaprobowana i obecnie sądy administracyjne przyjmują powszechnie przedstawione wcześniej stanowisko.

Również zarzuty materialnoprawne dotyczące niezastosowania w sprawie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W tym względzie kolejno omawiając te zarzuty stwierdzić należy, że w świetle przedstawionych wyżej wywodów dotyczących wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej regulującego komunalizację następującą z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa w żaden sposób, w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, nie można czynić zarzutu niezastosowania art. 5 ust. 3 i 4 dotyczących przekazywania gminom mienia ogólnonarodowego. Skoro słusznie uznano, że spełnione zostały przesłanki komunalizacyjne z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy zarzut ten nie mógł być skuteczny.

Prawidłowo również nie znaleziono w sprawie podstaw do zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, który to przepis wyłącza określone składniki mienia ogólnonarodowego z komunalizacji. Słusznie bowiem uznano, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania do przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe.

Zadania wykonywane przez to przedsiębiorstwo nie należały do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznaczał, że wykonywane zadania należały do właściwości organów administracji rządowej. W załączniku do wydanego na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji powyższe przedsiębiorstwo nie zostało wymienione, co przesądza o niemożliwości zastosowania omawianej regulacji.

Nie istniały również podstawy do zastosowania w sprawie art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe.

Uwłaszczenie, dokonywane w oparciu o te przepisy, może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego, na dzień wejścia w życie ww. ustawy (27 października 2000 r.) własność ogólnonarodową (państwową). Mienie to może być ewentualnie potencjalnie komunalizowane w trybie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez wydanie decyzji konstytutywnych.

Zgodnie bowiem z art. 34 i 34a ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...).

Uwłaszczenie PKP dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35), nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a wydanie decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Decyzja taka potwierdza bowiem jedynie stan prawny, który zaistniał w dniu 27 maja 1990 r.

Przyjęte rozumienie przepisów materialnoprawnych przesądzało o zakresie niezbędnego w sprawie postępowania dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie ocenił, że organy nie uchybiły obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji nie dopatrzył się, by w sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. skoro, co wcześniej wyjaśniono, nie doszło w sprawie do naruszenia prawa materialnego, nie istniały też przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., zasadnie więc oddalono skargę w oparciu o art. 151 tej ustawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.