Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1531/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1025 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 282/11 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. odstępuje od zasądzenia od M. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 282/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpatrzeniu skargi M. W. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu zażalenia M. W., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta S. z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] sierpnia 1979 r. znak: [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], składającej się z działki nr 1138 o pow. 194 m2 i budynku mieszkalno-usługowego stanowiącej własność M. G. i ustalającej odszkodowanie za przejętą nieruchomość; z jednoczesnym zobowiązaniem strony do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku albo do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia po J. G. i C. G. w terminie 6 miesięcy od daty uprawomocnienia się postanowienia. W ocenie organów obu instancji, ustalenie kręgu osób, którym przysługuje status strony w postępowaniu wszczętym na wniosek M. W. o wygaszenie decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] sierpnia 1979 r. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Warunkiem dopuszczenia danego podmiotu do udziału w sprawie jest kryterium interesu prawnego, określonego w art. 28 kpa. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału w sprawie, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Z postanowienia sądowego z dnia 17 marca 1980r. sygn. akt I Ns.219/80 wynika, że spadkobiercami właścicielki nieruchomości – M. G. vel G. są: M. W. (wnioskodawczyni), E. G., C. R., C. G., E. G., J. G. Ze spadkobierców żyją C. R. i M. W., jednak wszyscy spadkobiercy posiadają legitymację procesową do uznania ich za strony postępowania. Spadkobiercą jest osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, w trybie art. 10125 § 2 kc w postępowaniu sądowym lub w drodze notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Organ I instancji podjął działania w celu prawidłowego ustalenia stron postępowania odnośnie nazwisk i aktualnych adresów zamieszkania osób będących spadkobiercami i następcami prawnymi M. G. poprzez zwrócenie się do samej wnioskodawczyni, skierowanie pisma do Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w N. J. oraz Urzędu Stanu Cywilnego w S., nawiązanie kontaktu ze znanymi, potencjalnymi spadkobiercami. Pomimo tych starań nie uzyskano kompletu dokumentów niezbędnych do ustalenia stron postępowania tj. osób uprawnionych do dziedziczenia. Brak jest postanowienia o nabyciu praw do spadku po J. G. i C. G. – spadkobiercach M. G. Ustalenie spadkobierców właścicieli nieruchomości nie jest obowiązkiem organu, gdyż organ nie ma legitymacji czynnej przed sądem powszechnym do wystąpienia z takim wnioskiem. W tej sytuacji, ustalenie jak i wezwanie spadkobierców zmarłych stron nie było możliwe. Przepis art. 100 kpa stwarza organowi możliwość załatwienia zagadnienia wstępnego poprzez wystąpienie o jego rozstrzygnięcie do właściwego organu lub sądu albo wezwanie strony do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba, że strona wykaże, że już zwróciła się do właściwego organu lub sądu. Wybór stosownego rozwiązania należy więc do organu. W sprawie nie znajduje zastosowania art. 34 kpa, który określa tryb postępowania dla osoby nieobecnej, ponieważ zmarli: J. G. i C. G., do takich osób nie należą. Ponadto, Burmistrz Miasta S. uznał, że w przedmiotowej sprawie występuje także druga przesłanka do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Postanowieniem z dnia [...].07.2010 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...].08.1979 r. Na powyższe postanowienie strona złożyła skargę do WSA w Kielcach. Występujący w sprawie związek przyczynowy tj. zdaniem organu I instancji bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez WSA w Kielcach ma decydujące znaczenie, gdyż może spowodować wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji Naczelnika Miasta S. i tym samym przesądzić o zasadności rozpatrywania wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia jako bezprzedmiotowej tej samej decyzji. Aktualnie przed WSA w Kielcach nie toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].08.1979 r. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...].04.2009 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta S., na skutek stwierdzenia jej nieważności wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 31.03.2010 r. sygn. akt II SA/Ke 345/09 została wyeliminowana z obrotu prawnego. Do WSA w Kielcach zostało zaskarżone postanowienie tego organu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]10.1995 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...].08.1979 r. znak: [...].

Uchylając postanowienia organów obu instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] sierpnia 1979 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku, b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. ustalenie kręgu osób, którym przysługuje status strony w toczącym się postępowaniu o wygaśnięcie jako bezprzedmiotowej decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...].08.1979r. – poprzez stwierdzenie nabycia przez nich spadku na drodze sądowej bądź notarialne poświadczenia dziedziczenia, nie spełnia wymogów zagadnienia wstępnego. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. W nauce i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to zagadnienie materialnoprawne, dotyczące kwestii prawnych, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wprost wynika konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Rozstrzygnięciem jest czynność prawna organu lub sądu zarówno orzecznicza jak i rejestracyjna, a także czynności stron procesowych dokonane przed organem procesowym, jeżeli po spełnieniu przewidzianych prawem warunków wywierają skutki równe rozstrzygnięciu organu procesowego. Dotyczyć może uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne. Ustalenie kręgu osób, którym przysługuje status strony w toczącym się postępowaniu o wygaśnięcie jako bezprzedmiotowej decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...].08.1979 r. – poprzez stwierdzenie nabycia przez nich spadku na drodze sądowej bądź notarialne poświadczenia dziedziczenia, nie spełnia wymogów zagadnienia wstępnego. Nie budzi wątpliwości ciążący na organie obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania, celem umożliwienia im czynnego udziału w tym postępowaniu. Uprawnionymi do udziału w sprawie z uwagi na posiadany interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, są nie tylko spadkobiercy M. G., ale również ich następcy prawni. Ich ustalenie nie wymaga jednak uzyskania kompletu dokumentów tj. postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku bądź notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Zwrócić należy uwagę, iż art. 97 § 1 kpa stanowi podstawę zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć strony, ale w sytuacji, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie nie jest możliwe. Ani art. 97 § 1 kpa, ani inne unormowania odnoszące się do zawieszenia postępowania nie wprowadzają wymogu prowadzenia postępowania z udziałem spadkobierców legitymujących się postanowieniami spadkowymi czy też poświadczeniem dziedziczenia. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzyganie sprawy, w związku z tym przepisy upoważniające do zawieszenia postępowania nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dla prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie wystarczające jest zatem wskazanie następców prawnych zmarłych stron. Może tego dokonać każda ze stron postępowania, również sami następcy prawni mogą zgłosić się do prowadzonego postępowania, może też wskazać ich organ, jeśli są mu znani. Z akt sprawy wynika, że takie starania zostały podjęte. Brak jest więc podstaw do uznania, że orzeczenie o stwierdzeniu nabycia spadku ewentualnie notarialne poświadczenie dziedziczenia dla ustalenia legitymacji określonych podmiotów jako stron postępowania administracyjnego jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Brak wskazanych dokumentów nie stanowi przeszkody w prawidłowym ustaleniu kręgu podmiotów, które powinny brać udział w postępowaniu przed Burmistrzem Miasta S. Kolegium nie zajęło natomiast jasnego stanowiska w kwestii drugiej przesłanki wskazanej jako podstawa zawieszenia postępowania przez organ I instancji. Kwestia przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...].10.1995 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia sprawy o wygaśnięcie jako bezprzedmiotowej decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...].08.1979 r. skoro aktualnie pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja SKO w T. odmawiająca stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 282/11 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zarzuciło obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem powołanego wyżej przepisu postępowania, kiedy naruszenia takiego nie sposób się doszukać, a także naruszenie art. 141 § 4 zd. 2 ppsa, poprzez błędne wskazania co do dalszego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że stosownie do art. 1027 kc względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Zgodnie zaś z art. 1025 § 1 kc, nabycie spadku stwierdza sąd, a akt poświadczenia dziedziczenia sporządza notariusz. Ustalenia kręgu spadkobierców nie może zatem dokonać organ administracji w oparciu własne rozeznanie czy też o oświadczenia zainteresowanych w sprawie, nie jest bowiem w tej kwestii organem właściwym. Brak wskazanego orzeczenia sądu jest równoznaczny z niemożliwością wezwania spadkobierców, co należy odnieść także do braku aktu poświadczenia dziedziczenia. Również przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości ustalenia stron postępowania, w szczególności w sytuacji gdy ich interes prawny wywodzony jest z dziedziczenia praw majątkowych poprzedników prawnych. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy bowiem do właściwości organów administracji publicznej, lecz wyłącznie do sądów powszechnych. Brak odpowiednich dokumentów w rozpoznawanej sprawie uniemożliwia ustalenie stron postępowania. Ustalenie tytułu stron postępowania do następstwa prawnego po osobach, które były spadkobiercami po właścicielce nieruchomości – M. G., jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, od rozstrzygnięcia którego/ zależy rozpatrzenie sprawy o wygaśnięcie decyzji Naczelnika Miasta S.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. W. wniosła o jej oddalenie stwierdzając m.in., że stanowi ona jedynie polemikę z wyrokiem Sądu pierwszej instancji, ponieważ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią o obowiązku udokumentowania następstwa prawnego postanowieniem spadkowym lub notarialnym poświadczeniem dziedziczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stroną postępowania administracyjnego mającego za przedmiot decyzję administracyjną dotyczącą praw rzeczowych do nieruchomości – jak w niniejszej sprawie – są osoby, którym te prawa przysługują, jak również osoby, którym te prawa zostały odebrane przedmiotową decyzją. Decyzja ta kształtuje bowiem sytuację prawną tych osób, dlatego osobom tym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W miejsce zaś osób będących byłymi właścicielami nieruchomości, które obecnie nie żyją, wchodzą ich następcy prawni, w szczególności gdy następstwo to wynika ze spadkobrania. Spadkobranie nie jest jednak kategorią prawa administracyjnego, tak również, jak i okoliczność przysługiwania prawa rzeczowego do nieruchomości. Nie można zatem oczekiwać, jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, iż brak szczególnych wymogów w przepisach procedury administracyjnej odnośnie dokumentowania następstwa prawnego – chociażby wynikającego ze spadkobrania – wyklucza dopuszczalność żądania przez organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne udokumentowania następstwa prawnego w prawie przysługującym do nieruchomości.

Z art. 1025 § 2 kc wynika domniemanie prawne, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Następstwo prawne ze spadkobrania nie może zatem być przedmiotem oświadczenia, ponieważ na skutki prawne z tego wynikające może powoływać się jedynie osoba, za którą przemawia domniemanie prawne określone w powołanym art. 1025 § 2 kc. Następstwo prawne ze spadkobrania – dla wywołania jakichkolwiek skutków prawnych – nie może zatem wynikać z domniemania faktycznego, lecz z ustawowo określonego domniemania prawnego.

Prawidłowo zatem w skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie nie zostało udokumentowane – w sposób wynikający z art. 1025 § 2 kc - następstwo prawne po zmarłych: J. G. i C. G. Z art. 1025 § 1 kc wynika zaś, iż kwestia następstwa prawnego w drodze spadkobrania podlega rozstrzygnięciu przez sąd powszechny lub ustaleniu przez notariusza. Organ administracji nie mógł zatem we własnym zakresie ustalić tej okoliczności. Skoro zaś okoliczność ta nie należy do właściwości organu administracji, a jej ustalenie jest niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, z udziałem wszystkich jego stron – stosownie do art. 61 § 4 i art. 10 § 1 kpa – uznanie w zaskarżonym wyroku braku podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa narusza ten przepis i w konsekwencji skutkuje nieprawidłowym orzeczeniem przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Konieczność ustalenia następstwa prawnego po zmarłych: J. G. i C. G., w sposób wynikający z art. 1025 § 1 i § 2 kc obligowała bowiem organ administracji do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa, dlatego rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku nie jest prawidłowe.

W związku z powyższym, na podstawie art. 185 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż nieprawidłowa wykładnia Sądu pierwszej instancji nie może skutkować zobowiązaniem M. W. – skarżącej przed Sądem pierwszej instancji – poniesieniem kosztów postępowania kasacyjnego w sprawie, w której wykładnia ta była wynikiem przede wszystkim oceny sformułowanej przez Sąd.