Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 614/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91  ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Sędzia WSA - Alicja Palus /sprawozdawca/ Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania sp. z o.o. w L. zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku na terytorium Gminy Miejskiej L. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. (znak:

[...]) podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) Wojewoda D. – działający jako organ nadzoru – stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania Spółce z o.o. w L. zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku na terytorium Gminy Miejskiej L.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda D. wyjaśnił, że w toku postępowania nadzorczego prowadzonego w odniesieniu do opisanej powyżej uchwały stwierdził podjęcie jej z istotnym naruszeniem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 i 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 45 poz. 236), a ponadto art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powołanej.

Jednocześnie organ wskazał, że w § 1 przedmiotowej uchwały Rada Miejska w L. postanowiła powierzyć spółce gminnej – Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania Sp. z o.o. w L. wykonywanie obowiązkowego zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku w granicach administracyjnych miasta L., obejmującego:

1) utrzymanie czystości i porządku na drogach publicznych i wewnętrznych, ścieżkach rowerowych oraz placach położonych na nieruchomościach będących własnością i pozostających we władaniu Gminy Miejskiej L., a także odświeżanie i zwalczanie śliskości zimowej;

2) letnie i zimowe utrzymanie porządku i czystości w wiatach przystankowych i przystankach wolnostojących komunikacji miejskiej znajdujących się na terenie Gminy Miejskiej L.

3) utrzymanie terenów zielonych Gminy Miejskiej L.,

4) utrzymanie terenów międzyblokowych Gminy L.

W § 2 Rada wskazała, że sposób wykonywania powierzonego obowiązkowego zadania własnego gminy określi umowa wykonawcza zawarta pomiędzy Gminą Miejską L. a Spółką (ust. 1) oraz zobowiązała właściwy organ spółki do zmiany umowy spółki i złożenia wniosku o wpis w KRS. Z kolei w § 3 Rada zastrzegła, że spółka nie będzie świadczyć na rzecz innych gmin usług o charakterze tożsamym z usługami świadczonymi w ramach powierzonych zadań na podstawie tej uchwały (ust. 1). Natomiast w § 3 ust. 2 Rada postanowiła, że usługi wykonywane w ramach powierzonych zadań stanowić będą podstawowy przedmiot działalności spółki.

Następnie Wojewoda D. – stwierdzając, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy – wyjaśnił, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Ustawą tą jest ustawa o gospodarce komunalnej, która w art. 1 ust. 2 stanowi, że gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Natomiast w myśl art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego łub spółek prawa handlowego. Z powyższego wynika, że gmina realizująca zadania publiczne może na ich potrzeby tworzyć w ramach swojej struktury organizacyjnej jednostki, które będą bezpośrednio realizowały konkretne zadania publiczne. Ustawa o samorządzie gminnym zezwala również na współdziałanie w wykonywaniu tych zadań na podstawie umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Zapisy ustawy o gospodarce komunalnej doprecyzowują formę prawną jednostki organizacyjnej wskazując, że zadania o charakterze użyteczności publicznej mogą być wykonywane przez gminę w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego. Ponadto ustawodawca umożliwia prowadzenie gospodarki komunalnej w formie spółki prawa handlowego, a mianowicie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej, a także spółki komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Art. 3 w/w ustawy dopuszcza możliwość, aby jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogły powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, z uwzględnieniem przepisów określonych w tym artykule ustawy. Wówczas organem właściwym w sprawie zawarcia umowy z tymi podmiotami jest organ wykonawczy gminy (w tym przypadku Prezydent Miasta L.).

Ponadto organ nadzoru wskazał w uzasadnieniu, że tworzenie gminnych jednostek organizacyjnych, jak również ich likwidowanie i reorganizacja oraz wyposażenie w majątek, odbywa się w drodze uchwał rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9

lit. h ustawy o samorządzie gminnym). Kompetencja ta należy do wyłącznej właściwości rady. Zasady organizacji i funkcjonowania tych jednostek regulują odrębne przepisy, zwłaszcza ustawa o finansach publicznych (gminne zakłady i jednostki budżetowe) oraz kodeks spółek handlowych (gminne spółki handlowe).

Organ nadzoru zwrócił przy tym uwagę, że wykonywanie przez gminę zadań publicznych (także o charakterze komunalnym) we własnym zakresie przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną, w tym także gminną spółkę prawa handlowego, wiąże się z powierzeniem tych zadań na podstawie aktu założycielskiego lub statutu tej jednostki (powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

11 sierpnia 2005 r., sygn. akt II GSK 105/05). Zatem gmina chcąc wykonywać zadanie publiczne poprzez własne jednostki organizacyjne, w tym także gminną spółkę prawa handlowego nie zawiera formalnej umowy z tymi podmiotami na wykonywanie poszczególnych zadań gminy, nie dokonuje również powierzenia zadania na podstawie odrębnej uchwały organu stanowiącego gminy. Jednostka taka bowiem wykonuje te zadania na podstawie aktu założycielskiego lub statutu regulującego m.in. jej zadania. Tak więc poszerzenie czy też dookreślenie katalogu powierzonych zadań publicznych realizowanych przez jednostki organizacyjne gminy, a także gminną spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością może nastąpić jedynie poprzez zmianę aktu wyznaczającego zakres zadań takiej jednostki. Natomiast nieuzasadnionym jest podejmowanie odrębnej uchwały przez organ stanowiący gminy, której przedmiotem jest powierzenie realizacji konkretnego zadania własnego gminy określonej jednostce organizacyjnej, w tym przypadku spółce z ograniczoną odpowiedzialnością.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D.wyjaśnił zasady tworzenia i funkcjonowania związków międzygminnych oraz zawierania porozumień międzygminnych i realizowania w takich formach obowiązku wykonywania zadań publicznych.

Następnie Wojewoda D. wskazał w uzasadnieniu, że Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania Sp. z o.o. w L., jak wynika z wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego dla MPO Sp. z o.o. w L., stanowi jednoosobową spółkę prawa handlowego a Gmina Miejska L. jest jedynym wspólnikiem tej spółki. Spółka ta została utworzona uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...]r. w sprawie utworzenia Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w L. i rozpoczęła działalność.

Analiza regulacji prawnych dotyczących działalności spółek prawa handlowego tworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego pozwala stwierdzić, że ustawodawca nie przyznał radzie gminy kompetencji do regulowania przedmiotu działalności takiej spółki po rozpoczęciu przez nią działalności. Zdaniem organu nadzoru żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o gospodarce komunalnej czy też ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera upoważnienia do powierzenia własnej gminnej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością realizacji zadania własnego gminy na podstawie odrębnej uchwały o powierzeniu tego zadania, bowiem powierzenie określonego zakresu zadań wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach i stanowiących obowiązkowe zadanie własne gminy powinno nastąpić poprzez zmianę aktu stanowiącego o przedmiocie działalności spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Wprawdzie Rada zobowiązała Spółkę do przewidzianej w Kodeksie spółek handlowych zmiany umowy spółki, jednakże, w ocenie organu nadzoru, nie była ona władna ani do podjęcia takiego działania ani też do stanowienia w zakresie przedmiotu działalności tej spółki.

Tym samym, zmiana przedmiotu działalności Spółki nie jest i nie może być uzależniona od podjęcia przez Radę uchwały w tym zakresie i z tych względów w ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwala nie znajduje umocowania w obowiązującym stanie prawnym.

Ponadto – zdaniem Wojewody D. upoważnienia dla Rady w zakresie samoistnej możliwości powierzenia realizacji zadań własnych gminy nie można wywodzić z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej.

Zgodnie bowiem z przytoczonym przepisem ustawy Rada na jego podstawie posiada kompetencję jedynie do wskazania sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej i form jej prowadzenia.

Tym samym określenia dodatkowych przedmiotów działalności spółki gminnej czy też ponownego określenia przedmiotu jej działalności, nie sposób również uznać za realizację art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Regulacja ta nie stanowi samoistnej podstawy do powierzenia zadania własnego gminy własnej gminnej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością.

W kontekście powyższego, zdaniem organu nadzoru Rada Miejska w L. podejmując przedmiotową uchwałę działała bez podstawy prawnej naruszając tym samym w sposób istotny art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W świetle bowiem art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Obowiązek działania na podstawie prawa w połączeniu z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznacza to, że działalność organów władzy publicznej musi być tak realizowana, aby nie naruszała przepisów prawa oraz musi mieć swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej.

W dalszej części uzasadnienia organ nadzoru – odnosząc się do postanowienia zawartego w § 2 ust. 1 przedmiotowej uchwały wskazał, że kwestionowanym przepisem uchwały Rada niejako zobowiązała organ wykonawczy Gminy Miejskiej L., a więc Prezydenta L. do z góry określonego zachowania, a więc zawarcia umowy wykonawczej ze spółką. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 to wójt (prezydent miasta) określa sposób wykonywania uchwał. Wójt (prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy). W ocenie Wojewody D. w tym konkretnym przypadku Rada Miejska L. wkroczyła w kompetencje wykonawcze Prezydenta Miasta L. Rada niewątpliwie nie jest władna do określenia konkretnego sposobu działania organu wykonawczego gminy, a zatem do zobowiązania go do zawarcia umowy wykonawczej z gminną spółką z ograniczoną odpowiedzialnością.

Argumentacja przedstawiona w odniesieniu do omawianej kwestii została uzupełniona przykładami stanowiska judykatury zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Op 356/09).

W konkluzji Wojewoda D. uznał, że Rada Miejska w L. uchwalając przepis § 2 ust. 1 uchwały naruszyła w sposób istotny art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W zakończeniu uzasadnienia organ nadzoru dodatkowo zwrócił uwagę, że w § 5 uchwały Rada postanowiła, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 kwietnia 2013 r., co oznacza, że Rada nadała przedmiotowej uchwale moc wsteczną obowiązującą.

Jednocześnie wyjaśnił, że rozstrzygając o dopuszczalności nadania uchwale wstecznej mocy obowiązującej, także w sytuacji, gdy uchwała ta wobec braku podstawy prawnej do jej podjęcia nie może zostać uznana za akt normatywny, należy odnieść stan faktyczny danej sprawy do kryterium zgodności z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Do zasad tych zalicza się m.in. zasadę niedziałania prawa wstecz, wynikającą z zasady praworządności materialnej oraz z zasady zaufania obywateli do państwa.

W orzeczeniu z dnia 30 listopada 1988 r. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że zasadę niedziałania prawa wstecz rozumie się nie tylko jako zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych (zasada lex retro non agit we właściwym tego słowa znaczeniu), lecz także jako zakaz stanowienia intertemporalnych reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowo ustanowionych, jeżeli reguły te wywołują ujemne prawne

(a w konsekwencji społeczne) następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych (K 1/88, OTK 1988, nr 1 poz. 6; za: G. Wierczyński: Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Oficyna 2009 r.).

O dopuszczalności nadawania wstecznej mocy obowiązującej Trybunał wypowiedział się także w orzeczeniu z dnia 29 stycznia 1992 r. stwierdzając, że zakaz retroaktywności ma charakter względny, o ile treść danego prawa była niegodziwa lub społecznie szkodliwa (K 15/91, OTK 1992 nr 1 poz. 8). W kolejnym stwierdził, że odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne wtedy, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (wyrok z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5), oraz gdy jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (wyrok z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29). W wyroku z dnia 25 września 2000 r. Trybunat Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (K 26/99, OTK 2000, nr 6, poz. 186, za:

G. Wierczyński: Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Oficyna 2009 r.).

W przedmiotowej uchwale Rada postanowiła o wyrażeniu, z mocą wsteczną, zgody na powierzenie spółce gminnej wykonywania obowiązkowego zadania własnego gminy. Wsteczna moc obowiązująca uchwały dotyczy również obowiązków nałożonych przez Radę na ww. spółkę gminną.

Nie można zatem mówić o konieczności realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji czy też o braku możliwości jednoczesnej realizacji tej zasady bez wstecznego działania prawa.

W ocenie organu nadzoru nie zachodzą przesłanki uzasadniające nadanie mocy wstecznej przedmiotowej uchwale.

Opisane powyżej rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżyła Rada Miejska w L., reprezentowana przez Sekretarza Miasta, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. strona skarżąca zarzuciła Wojewodzie D. podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcia przez organ nadzoru, że uchwała Rady Miejskiej w L. w sprawie powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku narusza:

- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

- art. 3 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej;

- art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanych.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty Rada Miejska w L. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.

Z uzasadnienia skargi wynika, że zdaniem strony skarżącej ocena przyjęta przez Wojewodę D., działającego jako organ nadzoru jest błędna, gdyż przedmiotowa uchwała znajduje umocowanie zarówno w polskim systemie prawnym, jak i w prawie europejskim.

W uzasadnieniu Rada Miejska w L. wyjaśniła również, że w akcie założycielskim Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania z o.o. powierzono tej spółce zadanie między innymi polegające na świadczeniu usług związanych z utrzymaniem czystości porządku w mieście, zatem prawidłowe powierzenie zadania własnego gminy nastąpiło już w akcie założycielskim. Unieważniona uchwała uszczegóławia jedynie zakres tego powierzenia, poprzez wskazanie konkretnych zadań jakie w ramach świadczenia usług związanych z utrzymaniem czystości i porządku wykonywać będzie MPO - spółka gminna.

Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że nie zgadza się z poglądem organu nadzoru, iż powierzenie zadania własnego może nastąpić jedynie w akcie założycielskim. Zadania gminy są wykonywane albo przez utworzone w tym celu jednostki albo w drodze umowy z innymi podmiotami (art. 9 ustawy o samorządzie gminnym). Szczegółowe zasady i formy organizacyjne wykonywania gospodarki komunalnej reguluje ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Z jej art. 1 ust. 2 wynika, że gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego (art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który m.in. leży u podstaw zaskarżonej uchwały).

Uchwała której dotyczy skarga została podjęta przede wszystkim na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Wybór sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej jest istocie równoznaczny z całym szeregiem podejmowanych przez organ danej jednostki samorządowej strategicznych rozstrzygnięć, dotyczących problemu, przez kogo tak naprawdę dane konkretne zadanie publiczne posiadające status zadania własnego (i spoczywające na danej jednostce samorządowej) będzie w praktyce wykonywane. W tym kontekście niejako pierwszorzędne i pierwszoplanowe będzie rozstrzygnięcie kwestii, czy dane zadanie własne będzie wykonywane przez samą tę jednostkę samorządu terytorialnego, czy też przez odrębny od niej w sensie prawnym podmiot.

W dalszej części uzasadnienia strona skarżąca podała, że art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Wybór sposobu i form jest samodzielnym uprawnieniem rady i uchwała znajduje swoje uzasadnienie w powołanych w jej podstawie prawnej przepisach ustawy o gospodarce komunalnej.

Wyjaśniła ponadto, że gdyby nie podjęła uchwały o powierzeniu danego zadania własnego wtedy zastosowanie miałby art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej, który reguluje wykonywanie zadań własnych gminy poprzez inne podmioty na zasadach ogólnych z zastosowaniem między innymi przepisów o zamówieniach publicznych.

Zdaniem strony skarżącej nie można zgodzić się z organem nadzoru o braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawowym przepisem prawa jaki stanowił o podjęciu tejże uchwały jest art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 195/12 stwierdzające prawidłowość powierzenia na podstawie art. 4 ust 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej zadania własnego gminy własnej jednostce organizacyjnej, czyli spółce komunalnej.

W zakończeniu uzasadnienia skargi Rada Miejska w L. wskazała dodatkowo, że uchwałą, której dotyczy skarga, Rada Miejska określiła sposób realizacji zadań własnych. Takie uprawnienie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, w szczególności w wyroku z 10 listopada 1998 r. sygn. C-360/96. ETS stwierdził, że organ administracji będący zamawiającym nie jest zobowiązany do stosowania prawa zamówień publicznych, jeżeli powierza wykonywanie usług w ogólnym interesie gospodarczym podmiotowi, nad którym sprawuje kontrolę analogiczną do kontroli sprawowanej nad swoimi własnymi służbami.

Pogląd ten znalazł kontynuację w wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r. - sprawa

C-84/03 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Królestwu Hiszpanii (Lex nr 215621). Przyjęto, że aby miało miejsce zamówienie publiczne na dostawy lub roboty budowlane w rozumieniu art. 1 lit. a) wspomnianych dyrektyw (tzn. dyrektyw 93/36 i 93/97), wystarczy w zasadzie, by zamówienie zostało udzielone przez jednostkę samorządu terytorialnego osobie z prawnego punktu widzenia odrębnej od tej jednostki. Odmienna sytuacja może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy jednostka samorządu terytorialnego sprawuje nad tą osobą kontrolę, podobną do sprawowanej nad własnymi służbami i gdy jednocześnie osoba ta wykonuje przede wszystkim zadania na rzecz jednostki lub jednostek samorządu, którym podlega. Podobny pogląd wyrażono w sprawie C-458/03 (wyrok z 13 października 2005 Parking Brixen GmbH przeciwko Gemeinde Brixen i Stadtwerke Brixen AG) stwierdzając, że stosowanie reguł ustanowionych w art. 12 WE, 43, WE i 49 WE, jak również ogólnych zasad, których szczególny wyraz stanowią owe reguły, jest wykluczony, w przypadku gdy zarówno kontrola sprawowana nad koncesjonariuszem przez organ władzy publicznej udzielający koncesji jest analogiczna do tej, jaką sprawuje on nad własnymi służbami, jak i podmiot ten wykonuje większą część swej działalności wspólnie z organem władzy, w którego dyspozycji pozostaje. Ponadto orzecznictwo ETS nie ogranicza możliwości powierzenia zadania własnego przez gminę własnej osobie prawnej tylko do momentu tworzenia tej jednostki, czyli do aktu założycielskiego.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu

23 sierpnia 2013 r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i podtrzymał stanowisko przyjęte w sprawie. W uzasadnieniu wniosku powołana została argumentacja zbieżna z zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Dodatkowo Wojewoda D. podkreślił, że nie kwestionował samej dopuszczalności wykonywania przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania Spółkę

z o.o. zadania własnego gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku, ani nie kwestionował samej możliwości i dopuszczalności zmiany przedmiotu działalności spółki.

Zwrócił natomiast uwagę, że istnienie uprawnienia do zmiany umowy spółki w ustawowo określonym trybie nie może być utożsamione z istnieniem podstawy prawnej do podjęcia uchwały nakazującej dokonanie takiej zmiany umowy.

Ponadto – w zakończeniu uzasadnienia odnosząc się do przywołanego w skardze orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości – Wojewoda D. wyjaśnił, że orzekając o nieważności przedmiotowej uchwały nie zarzucał naruszenia regulacji ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 17 października 2013 r. pełnomocnik Wojewody D. wniósł, jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji.

Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, innego aktu lub czynności z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania aktu.

Te reguły odnoszą się również do zakresu i formuły kontroli sprawowanej w odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych, objętych treścią przepisu art. 3 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. Nr 270, poz. 1101).

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, obligującego do uwzględnienia skargi, mimo zaskarżenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 powołanej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności orzeczniczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90".

Powinnością Sądu było zatem ustalenie, czy Wojewoda D. w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanym przepisem kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował ze skutkiem kasacyjnym legalność kontrolowanej uchwały Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia

[...] r. w sprawie powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania Spółce z o.o. w L. zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku na terytorium Gminy Miejskiej L. Należy również zwrócić uwagę, że w zakresie uprawnień kontrolnych organu nadzoru zawiera się także czynność opisana w przepisie art. 91 ust. 4 przywoływanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa".

Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy samorządzie gminnym należy - zdaniem Sądu - uznać, iż ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy.

Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, wg którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowanie w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 Kpa, określającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej dla podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Sąd w toku podjętych w sprawie czynności rozpoznawczych prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Uwzględnił również - akceptując je - stwierdzenie wyrażone przez komentatorów i składy orzekające sądów administracyjnych, że przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczalnych przepisami prawa (np. P.Chmielnicki w: komentarz do ustawy o samorządzie gminnym Warszawa 2004 r., B. Dolnicki: Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993 r., wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 606/98, OWSS 1999/3/86). W kontekście tego twierdzenia wskazywano również - przede wszystkim w judykaturze, iż brak określenia w ustawie o samorządzie gminnym rodzajów naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności wadliwej uchwały nie oznacza swobody działania organu nadzoru i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru jest zobowiązany wykazać naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999 r. ibidem wyrok NSA z dnia 24 września 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 31/42/01, OWSS 2003/3/75).

Zauważyć zatem należy, że Wojewoda D. działając jako organ nadzoru uznał za istotnie naruszającą prawo - a w konsekwencji stwierdził jej nieważność - uchwałę Rady Miejskiej w L. wcześniej opisywaną, powierzającą Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania Spółce z o.o. w L. wykonywanie obowiązkowego zadania własnego gminy – utrzymania czystości i porządku w granicach administracyjnych miasta L. ze skonkretyzowaniem zakresu obowiązków oraz zobowiązującą Prezydenta Miasta L. do dokonywania stosownej zmiany umowy Spółki.

Istotne przy tym jest, że sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę czynności nadzorczej określonej w przepisie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. Nie ma tej sprzeczności, jeżeli rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania (tak: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 166/07, Lex nr 344 607; wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, Lex nr 320 813).

Zasadność uznania aktu organu gminy za sprzeczny z prawem musi być wykazana (np. wyrok NSA z dnia 24 września 2002r., op. cit. wyrok NSA z dnia

18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/00, ONSA 2001/3/117). Kontrola legalności aktu nadzoru polega na zbadaniu, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść i argumentację zawartą w uzasadnieniu może zostać pozostawiony w obrocie prawnym (tak: wyrok NSA z dnia 29 lipca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 995/05, Lex nr 190588).

W ocenie Sądu w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wykazano sprzeczności z prawem - uwzględniając przyjętą koncepcję tej przesłanki - zakwestionowanej uchwały, uprawniającą organ nadzoru do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zważyć przede wszystkim należy, że w myśl art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami w tym z organizacjami pozarządowymi. Formy prowadzenia gospodarki komunalnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej określa odrębna ustawa (art. 9 ust. 3). Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 tej ustawy, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych

(art. 9 ust. 4 ustawy). Do tych zadań należą między innymi sprawy dotyczące wodociągów i zaopatrzenia w wodę kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (art. 7 ust 1 pkt 3 u.s.g.).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej gospodarka ta obejmuje zadania z zakresu użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. W art. 2 tej ustawy określono, iż gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą też powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych - z uwzględnieniem przepisów o finansach publicznych lub, odpowiednio, przepisów o zamówieniach publicznych i przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ponadto w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej.

Powyżej przytoczone przepisy ustawy o samorządzie gminnym i przepisy ustawy o gospodarce komunalnej są ze sobą ściśle powiązane. Wynika z nich że w zakresie wykonywania zadań użyteczności publicznej gmina może przyjąć dwa różne rozwiązania organizacyjne: po pierwsze wykonywać te zadania za pośrednictwem utworzonych przez siebie w tym celu jednostek organizacyjnych, w szczególności zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego (art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej) lub - po drugie za pośrednictwem innych, organizacyjnie niepowiązanych z gminą podmiotów: osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. W tym drugim przypadku powierzenie zadań następuje na zasadach ogólnych, czyli na podstawie zawartych z tymi podmiotami umów o wykonywanie zadań

(art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej).

Przywołane unormowania prowadzą do wniosku, że co do zasady umowa jest podstawą powierzenia wykonywania gminnych zadań własnych z zakresu gospodarki komunalnej innym podmiotom niż jednostki organizacyjne utworzone przez gminę. W konsekwencji zatem wykonywanie przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną zawarcia przedmiotowej umowy nie wymaga. A to dlatego, że podstawą powierzenia wykonywania tych zadań jednostce organizacyjnej jest sam akt organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania Tylko więc wtedy, gdy mamy do czynienia z podmiotem od gminy niezależnym organizacyjnie i gospodarczo jego zaangażowanie w wykonywanie gminnych zdań użyteczności publicznej odbywa się na zasadach ogólnych, a więc z wykorzystaniem umowy (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2005 r" II GSK 105/05, ONSAiWSA 2006/2/62, LEX Nr 180740).

Przepisy ustawy o gospodarce komunalnej oraz przepisy ustawy samorządowej gwarantują możliwość wykonywania przez gminy zadań publicznych za pośrednictwem własnych spółek komunalnych. Wskazać przy tym należy, ze tworzenie gminnych jednostek organizacyjnych, jak również ich likwidowanie i reorganizacja oraz wyposażanie w majątek, odbywa się w drodze uchwał rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.). Kompetencja ta należy do wyłącznej właściwości rady. Podstawą zatem funkcjonowania gminnej spółki komunalnej jest uchwała rady gminy, będąca jednocześnie aktem założycielskim spółki. Ponadto - jak słusznie wskazał Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym - zakres treściowy aktu założycielskiego takiej spółki odpowiada zakresowi umowy spółki, a zatem jednym z obligatoryjnych elementów tego aktu jest wskazanie przedmiotu działalności spółki.

W konsekwencji zatem gmina chcąc wykonywać zadania publiczne poprzez gminną spółkę komunalną, tworzy taką jednostkę w drodze uchwały. W uchwale będącej aktem założycielskim, należy określić przedmiot działania spółki. W przypadku natomiast zamiaru powierzenia gminnej spółce komunalnej dodatkowego zadania, nieobjętego treścią aktu założycielskiego, konieczna jest zmiana tego aktu założycielskiego. Nieuzasadnione jest natomiast - jak prawidłowo podniósł Wojewoda - podejmowanie odrębnej uchwały przez organ stanowiący gminy, której przedmiotem jest powierzenie konkretnego zadania własnego gminy określonej jednostce organizacyjnej. Upoważnienia takiego nie sposób wywieść z żadnego przepisu ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o gospodarce komunalnej czy z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W szczególności uprawnienia takiego nie daje powołany w uchwale Rady art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis ten bowiem kreuje określone kompetencje w zakresie wyboru sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej oraz form gospodarki komunalnej, a więc w zakresie podejmowania decyzji dotyczących problemu przez kogo dane zadania publiczne będzie wykonywane (czy przez jednostkę organizacyjną gminy czy też przez podmiot od niej odrębny w sensie prawnym) i w jakiej formie organizacyjnoprawnej.

Powyższe prowadzi do wniosku, że uchwała, której nieważność stwierdził Wojewoda została podjęta bez podstawy prawnej, naruszając tym samym art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

W ocenie Sądu w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda słusznie zakwestionował także zgodność z prawem § 2 ust. 1 uchwały, w którym postanowiono, że sposób wykonywania powierzonego obowiązkowego zadania własnego gminy, określi umowa wykonawcza zawarta pomiędzy Gminą Miejską L. a Spółką. Poprzez taki zapis Rada postanowiła o umownym charakterze powierzenia zadania własnego gminy, wbrew zapisom ustaw regulujących kwestie związane z realizacją zadań publicznych. Jak już wyżej powiedziano umowa jest podstawą powierzenia wykonywania gminnych zadań własnych z zakresu gospodarki komunalnej innym podmiotom niż jednostki organizacyjne utworzone przez gminę, natomiast wykonywanie przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną zawarcia przedmiotowej umowy nie wymaga. Dodatkowo należy zauważyć, że Wojewoda zasadnie podkreślił, że poprzez taki zapis Rada zobowiązuje organ wykonawczy do określonego działania – do zawarcia umowy, wkraczając w ten sposób w kompetencje wykonawcze Prezydenta Miasta i działając tym samym bez umocowania prawnego.

Dodatkowo Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że prawidłowa jest ocena Wojewody D., co do braku przesłanek dla nadania przedmiotowej uchwale mocy wstecznej. Argumentacja przedstawiona w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę D. została przez Sąd w składzie orzekającym w sprawie w całości zaaprobowana.

Przyjmując taką ocenę w sprawie Sąd w składzie orzekającym podzielił stanowisko prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 299/13 (wyrok z dnia 7 lipca 2013 r., nie publ.).

Odnosząc się końcowo do podniesionego przez Gminę zarzutu naruszenia art. 3 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez uznanie, że Rada Miejska w L., nie miała podstaw prawnych by powierzyć wykonywanie obowiązkowego zadania własnego gminy z zakresu utrzymania w czystości i porządku na terenie Gminy, a ewentualne powierzenie tego zadania mogło nastąpić jedynie na podstawie aktu założycielskiego, wskazać należy, że Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie kwestionował samej możliwości powierzenia zadania własnego gminy spółce komunalnej, a jedynie formę w jakiej to przekazanie nastąpiło Jeżeli chodzi o powołane przez Gminę orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i polskich sądów administracyjnych, to wskazać należy, że odnosi się ono do problematyki zamówień publicznych przy powierzaniu przez Gminę realizacji zadania własnej jednostce organizacyjnej. Kwestia ta nie była przedmiotem rozważań w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W świetle dotychczas przytoczonej argumentacji konieczne było stwierdzenie przez Wojewodę nieważności uchwały Rady Miejskiej w L. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

PM 12.11.2013 r.