Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 729/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 9 ust. 2, ust. 3, ust. 4, par. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 15 zzs4 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej T. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B.A.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania T. B., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ł. z [...] nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] Burmistrz Ł., po rozpatrzeniu wniosku K. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku usługowo-mieszkalnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w Ł. na działce nr 526 oraz części działki nr 527 przy ul. A 21 i 23.

Od powyższej decyzji odwołała się T. B., właścicielka nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzji organu pierwszej instancji zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niewykonanie w całości zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., zawartych w decyzji z [...] r. uchylającej decyzję Burmistrza Miasta Ł. z [...] r. i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, które to uchybienie skutkuje ponownymi błędami merytorycznymi w decyzji tegoż organu;

2. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 – dalej w skrócie "rozporządzenie"), polegające na bezzasadnym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego w odległości przekraczającej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Zdaniem odwołującej w decyzji z [...] r. organ drugiej instancji wskazał (vide: str. 5 decyzji), że inwestor, oprócz parametrów długości i szerokości planowanej do rozbudowy części budynku, wskazał we wniosku również na parametr wysokości, który określił na 6 metrów. Organ pierwszej instancji określił wysokość tej części budynku widełkowo, tj. od 4 do 6 metrów. Ten parametr, w powiązaniu z wnioskiem inwestora wzbudził wątpliwość Kolegium co do faktycznych zamiarów inwestora. Wydając obecnie decyzję organ pierwszej instancji zmienił kwestionowany parametr, przyjmując w pkt 8 decyzji wysokość części budynku planowanej do rozbudowy również widełkowo, tj. od 5,5 do 6 metrów. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie odniósł się do tego parametru. Nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie określono ten parametr, w szczególności z czego wynika jego zmiana w stosunku do decyzji z grudnia 2020 r. Z porównania wydanych w sprawie decyzji pod względem zawartości merytorycznej wynika, że drugim i ostatnim ze zmienionych parametrów był wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji. W zaskarżonej decyzji wskaźnik ten wynosi od 37,5% do 50%. Wprawdzie załącznikiem do decyzji jest "Analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki nr ew. 526 położonej przy ul. A 23 i części działki nr ew. 527 położonej przy ul. A 21 w Ł.", jednakże wnikliwa lektura tego dokumentu wskazuje, że wbrew zaleceniom Kolegium, analiza ta została przeprowadzona pobieżnie, bez szczegółowego odniesienia się do działek sąsiednich, wziętych pod uwagę przy jej tworzeniu. Prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także przedstawiać sposób ustalenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych. Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą. W części opisowej analizy w pkt 4 znajduje się sformułowanie: "W analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowo-usługowa i zabudowa usługowa. Na części działki nr ew. 527 znajdującej się poza granicami terenu przedmiotowej inwestycji usytuowany jest budynek usługowy "A", w którym prowadzona jest działalność handlowa, a na działkach nr ew. 626/13 i nr ew. 525 budynki usługowo-mieszkalne. Tymczasem analizą objętych było łącznie 29 działek, tworzących 24 odrębne nieruchomości, co wynika wprost z tabeli nr 1, znajdującej się w analizie na str. 3. W tabeli tej nie ma wzmianki o tym, jaka zabudowa znajduje się na pozostałych działkach, co w oczywisty sposób pozostaje w sprzeczności z zaleceniem Kolegium, o którym była mowa wyżej. Wyniki przeprowadzonej w tym zakresie analizy przez organ pierwszej instancji nie dają jasnych i czytelnych efektów, pozwalających na jednoznaczne ustalenie, czy organ pierwszej instancji działał w granicach prawa.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn.zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U z 2020 r., poz. 293 z pózn.zm. – dalej w skrócie "u.p.z.p."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania zarówno organu pierwszej instancji jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. W decyzji Kolegium z [...] r. przekazującej sprawę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji do ponownego rozpoznania został obszernie omówiony tryb i zasady postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy oraz przesłanki jakie winny być spełnione by możliwe było prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego przez inwestora wniosku. Z tego też względu zbadania i rozstrzygnięcia wymaga kwestia czy organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie, wypełnił zalecenia Kolegium zawarte we wspomnianej decyzji, zwłaszcza w zakresie analizy urbanistycznej istniejącej w aktach sprawy.

Organ odwoławczy analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że 9 marca 2021 r. wnioskodawca uzupełnił wniosek o koncepcję architektoniczną rozbudowy. Z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że działki objęte wnioskiem nie są położone na obszarze określonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dla którego obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego organ przywołał regulacje § 3 ust. 1 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia i wskazał, że granice obszaru analizowanego, wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m, a następnie stwierdził, że sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu składa się z części opisowej i graficznej (w aktach sprawy znajdują się mapa w skali 1:1000, stanowiąca załącznik graficzny do analizy urbanistyczno-architektonicznej, na której pokazane zostały granice terenu objętego tą analizą). Jak wynika z analizy, wyznaczony w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany obejmuje pas terenu w promieniu 90m wokół terenu inwestycji. Bezspornie, co zarzuca odwołująca, jest to wielkość większa niż trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji, która wynosi 85,5m (28,5m x 3). Zdaniem organu przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia należy jednak wykładać w sposób uwzględniający, że ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie przy tym, iż ma on obejmować teren wokół działki oraz ustalając granice obszaru minimalnego. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż nie jest wykluczone ustalenie obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże z zastrzeżeniem, że nie może to naruszać wymogu zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. Brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. W rozpatrywanej sprawie nie można pominąć, iż objęta zaskarżoną decyzją inwestycja ma być realizowana w obszarze mocno zurbanizowanym, gdzie występuje bardzo zróżnicowana zabudowa zarówno pod względem funkcji jak i cech architektoniczno- urbanistycznych. Obszar analizowany został powiększony w stosunku do wielkości minimalnej jedynie o pas 4,5m wokół terenu inwestycji. W tej sytuacji, trudno przyjąć za uzasadnione twierdzenie, iż powiększenie obszaru analizowanego, diametralnie zmienia obraz otoczenia inwestycji, wpływając przy tym w sposób zdecydowany na ustalenie parametrów dla nowej zabudowy. Wobec powyższego Kolegium uznało, że nie można zarzucić organowi pierwszej instancji naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 4,5 m ponad minimalne granice wyznaczone prawem.

Kolegium wskazało następnie, że budynek będący przedmiotem rozbudowy i przebudowy usytuowany jest w północnej części działki nr ew. 526. Bryła budynku składa się z dwukondygnacyjnej części wyższej, usytuowanej na froncie działki oraz zlokalizowanej za nią części parterowej. W parterze spornego budynku prowadzona jest działalność handlowa ("A" i "B"). Część pomieszczeń na piętrze pełni funkcję mieszkaniową. Zgodnie z wnioskiem i koncepcją architektoniczną rozbudowy załączoną przez wnioskodawcę planowana jest rozbudowa części parterowej w kierunku południowym. Nie jest planowana nadbudowa istniejącej części niższej budynku. Rozbudowa i przebudowa ma na celu powiększenie istniejących lokali handlowo-usługowych. W analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowo-usługowa i zabudowa usługowa. Na części działki nr ew. 527 znajdującej się poza granicami terenu przedmiotowej inwestycji usytuowany jest budynek usługowy "A", w którym prowadzona jest działalność handlowa, a na działkach nr ew. 626/13 i nr ew. 525 budynki usługowo-mieszkalne. Spełniony jest zatem warunek, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji usługowo-mieszkaniowej.

Zdaniem organu odwoławczego niezasadny jest zarzut odwołania, że analiza została przeprowadzona pobieżnie, bez szczegółowego odniesienia się do działek sąsiednich. Analiza znajdująca się w materiale dowodowym jest prawidłowa i wystarczająca dla podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie dla ustalenia warunków zabudowy nie ma konieczności dokonania szczegółowych ustaleń dla każdej działki z obszaru - jaka jest na niej funkcja. Skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa i to nie jest pojedyncza działka z krańca obszaru badanego, to jest ewidentna podstawa do stwierdzenia kontynuacji funkcji. Zgodnie z wnioskiem i załączoną do niego koncepcją planu zagospodarowania oraz koncepcją architektoniczną rozbudowy część rozbudowana, zlokalizowana w głębi działki, będzie mieć szerokość ok. 23,20 m, która jest mniejsza od szerokości elewacji frontowej części wyższej budynku, wynoszącej 24,2 m. Z uwagi na fakt, że planowana rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego nie zmieni szerokości elewacji frontowej, słusznie organ odstąpił od wyznaczenia jej szerokości. Podobnie w kwestii wysokości. Zgodnie z załączoną do wniosku koncepcją planu zagospodarowania oraz koncepcją architektoniczną rozbudowy planowana do rozbudowy część niższa przedmiotowego budynku zlokalizowana jest w głębi działki, za usytuowaną na froncie działki częścią wyższą. Z uwagi na fakt, że planowana rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego nie zmieni wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wynoszącej 7,90 m, odstąpiono od jej wyznaczenia i rozwiązanie to jest słuszne.

W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym występują dachy jedno, dwu i wielospadowe, o zróżnicowanym kącie nachylenia od 3° do 45°. Kierunek głównej kalenicy budynków jest równoległy i prostopadły w stosunku do elewacji frontowej. Wysokość głównej kalenicy dachów zawiera się w przedziale od 3,0 m do 17,0 m. Główna kalenica przedmiotowego budynku, przykrytego dachem dwuspadowym, jest zlokalizowana nad jego wyższą częścią usytuowaną przy ulicy A. Wysokość głównej kalenicy wynosi 9,4 m. Wysokość istniejącej części niższej wynosi 5,5 m i nie ulegnie zmianie. Wnioskowana wysokość planowanej rozbudowy lokalizowanej w głębi działki wynosi od ok. 5,5 m - do ok. 6,0 m. Będzie ona niższa od dominującej części frontowej i nie zmieni wysokości jej kalenicy. Wobec brzmienia § 8 rozporządzenia, dla części budynku planowanej do rozbudowy organ pierwszej instancji ustalił: kąt nachylenia połaci dachowych - od 3° do 10°, układ połaci dachowych - dach płaski, wysokość części budynku planowanej do rozbudowy - od 5,5 m do 6,0 m. Wysokość głównej kalenicy całego budynku po rozbudowie i przebudowie - bez zmian. Kierunek głównej kalenicy dachu całego budynku po rozbudowie i przebudowie - bez zmian.

Kolegium odnosząc się do wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym stwierdziło, iż wartość średnia tego parametru wynosi 37,5 %. Powierzchnia części działki nr ew. 527, objęta granicami wniosku wynosi: 0,1224 ha, powierzchnia działki nr ew. 526 wynosi 0,1400 ha. Powierzchnia terenu w granicach wskazanych we wniosku wynosi 0,2624 ha. Z uwagi na fakt, że wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w terenie analizowanym kształtują się w przedziale od 5,8 % do 99,7 %, a wskaźnik powierzchni zabudowy, obliczony w oparciu o koncepcję planu zagospodarowania i koncepcję architektoniczną rozbudowy wynosi ok. 45,0 % i jest większy od obliczonej średniej, wyznacza się wskaźnik powierzchni zabudowy stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia jako wynikający z analizy - od 37,5 % do 50,0 %. Nie narusza to ładu przestrzennego i jest zgodne z przepisami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. B. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, podnosząc zarzuty:

I. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji pomimo braku wykonania przez ten organ zaleceń zawartych w decyzji SKO z [...] r. uchylającej decyzję Burmistrza Miasta Ł. z [...] i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, które to uchybienie powinno skutkować wydaniem rozstrzygnięcia kasatoryjnego;

b) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., zawarcie w uzasadnieniu zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, polegające na bezzasadnym i nieuzasadnionym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego w odległości przekraczającej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy;

b) § 8 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwą oceną prawidłowości sporządzenia przez organ pierwszej instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy w odniesieniu geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Zdaniem skarżącej organ niezasadnie powiększył granice obszaru analizowanego. Nadto sporządzona dla potrzeb sprawy analiza urbanistyczna nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, jaka zabudowa występuje na 29 działkach objętych analizą, ani też o jakich parametrach. Nie wiadomo również z jakich powodów wysokość części budynku planowanej do rozbudowy określono od 5,5 do 6m.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 16 lutego 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 14 stycznia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia uczestników postępowania K. K., A sp. j. w Ł., B Sp. z o.o. w W. o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 16 lutego 2022 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 14 stycznia 2022 r.), choć z możliwości tej nie skorzystały.

Godzi się w związku z tym wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Ł. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ocena prawidłowości ustalenia przez organy administracyjne obu instancji warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego na działce nr 526 przy ul. A 23 i części działki nr 527 przy ul. A 21 w Ł..

Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań w tym zakresie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741), a konkretnie art. 61 ust. 1 tej ustawy, w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (...).

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). W pierwszym rzędzie więc, obowiązkiem organu administracyjnego w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Wyjaśnić wobec tego trzeba, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca wprowadził tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", określaną też mianem "zasady kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17 – Lex nr 2427484, 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15 – Lex nr 2316497, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 539/19 – Lex nr 3009343, 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi ogólne na grunt sprawy niniejszej podkreślić trzeba, że zgodnie z wnioskiem inwestora inicjującym kontrolowane postępowanie administracyjne i załączoną w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego uproszczoną koncepcją architektoniczno-budowlaną inwestor planuje rozbudowę istniejącej części budynku handlowo-usługowej, położonej w głębi działki (w jej południowej części), za budynkiem frontowym, w którym w części parterowej znajdują się pomieszczenia usługowe, zaś na piętrze pomieszczenia mieszkalne. Część obiektu objęta zamierzeniem inwestycyjnym (część parterowa) jest niższa aniżeli dwukondygnacyjna część frontowa budynku, ma dach płaski, prowadzona jest w niej obecnie działalność handlowa (sklepy "A" i "B"). Zgodnie z koncepcją architektoniczno-budowlaną planowana rozbudowa ma nastąpić z zachowaniem gabarytów wysokościowych - analogicznie do części istniejącej. Wysokość kalenicy ma wynosić ok. 5,5m, a wysokość elewacji ok. 4,1m. Natomiast według pierwotnego wniosku inwestora wysokość planowanej rozbudowy ma wynosić ok. 6m (I kondygnacja). Aktualnie powierzchnia zabudowy wynosi ok. 410m2, powierzchnia sprzedaży ok. 380m2, natomiast po rozbudowie powierzchnia zabudowy będzie wynosić ok. 1160m2, a powierzchnia sprzedaży wzrośnie do ok. 900m2. Wniosek inicjujący sporne postępowanie nie został dotychczas zmieniony przez inwestora.

Z akt sprawy wynika, że dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy organ pierwszej instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej sporządzonej w skali 1:1000 (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), wokół terenu inwestycji w odległości 90m liczonych od każdej z granic działki. Co prawda trzykrotna szerokość frontu działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, ustalona zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia, wynosi 85,5m (3 x 28,5m = 85,5m), to jednak nieznaczne poszerzenie granic terenu analizowanego do 90 m (czyli zaledwie o 4,5m), wbrew stanowisku skarżącej, nie może być traktowane w kategoriach uchybienia istotnie rzutującego na wynik sprawy, tym bardziej, że na wspomnianej wyżej mapie granice spornego terenu wyznaczono o promieniu 9 cm liczonym od każdej granicy działki, który to promień odpowiada trzykrotnej szerokości frontu działki wynoszącego około 3cm. Na marginesie wspomnieć trzeba, że nie można w sposób stricte formalistyczny zawężać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy tylko taki, który uwzględnia jednakowe odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. W zależności od okoliczności konkretnej sprawy racjonalność urbanistyczna może wymagać nieco szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej lub kilku stron działki objętej wnioskiem, przykładowo po to, by w granicach terenu analizowanego znalazła się cała działka, a nie jej niewielki fragment.

Prawidłowo wyznaczony obszar analizowany zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 rozporządzenia winien stanowić dla organu punkt wyjścia do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyniki analizy urbanistycznej zawierające część tekstową i graficzną, stanowią zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia). Prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna stanowi dla organu punkt wyjścia do ustalenia w decyzji parametrów nowej zabudowy. Z tego też względu istotne jest by obie jej części tekstowa i graficzna były ze sobą spójne, kompatybilne, a zarazem czytelne. Innymi słowy, poprawność i rzetelność sporządzonej dla potrzeb konkretnej sprawy analizy urbanistycznej, która w toku postępowania wyjaśniającego winna zostać poddana dogłębnej analizie organów orzekających z punktu widzenia wymagań określonych przepisami obowiązującego prawa ma istotny wpływ na prawidłowość wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Analiza urbanistyczna jest podstawowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym winna ona jasno i precyzyjnie wskazywać jaka zabudowa (funkcja i rodzaj) występuje na terenie nieruchomości sąsiednich znajdujących się w granicach terenu analizowanego, określać wskaźniki, parametry i cechy zastanej zabudowy w oparciu o konkretne dane, niejednokrotnie oparte na wyliczeniach matematycznych, zobrazowanych dla przykładu w formie tabeli.

W kontrolowanej sprawie lektura załączonej do akt analizy urbanistycznej, sporządzonej w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, dowodzi, że część tekstowa podobnie jak i część graficzna tego dokumentu uniemożliwiają jednoznaczne i kategoryczne ustalenie, jaka konkretnie zabudowa występuje na poszczególnych nieruchomościach (działkach sąsiednich) znajdujących się w granicach terenu analizowanego. Ustalenia przyjęte w części tekstowej analizy nie znajdują oparcia w części graficznej, która jest przy tym mało czytelna. Są one zasadniczo niemożliwe do zweryfikowania w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Z części tekstowej analizy wynika, że punkt odniesienia do ustalenia parametrów nowej zabudowy stanowiły 24 działki. W granicach terenu analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowo-usługowa i zabudowa usługowa. Jednakże szczegółowa lektura rozważanego dokumentu uniemożliwia jednoznaczne ustalenie, na których działkach występuje konkretny rodzaj (funkcja) zabudowy. Nie ma również możliwości zweryfikowania podstawowych parametrów zabudowy występującej w granicach terenu analizowanego. Zaledwie w przypadku trzech działek możliwe jest zweryfikowanie występujących na ich terenie funkcje. Dotyczy to terenu inwestycji - działki nr ew. 527 oraz działek nr 626/13 i 525, na których według autora analizy występuje funkcja usługowa i funkcja mieszkaniowa. Powyższe uchybienie świadczy o naruszeniu wymagań zdefiniowanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy i dyskwalifikuje sporządzoną analizę urbanistyczną jako zasadniczy dowód w sprawie. Bezspornie inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącego obiektu powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym, ale także do zabudowy już istniejącej na działce inwestora. Jednakże prawna ocena możliwości realizacji inwestycji oraz ustalenie jej parametrów nie może ograniczać się, tak jak to miało miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy, do stwierdzenia przez organ, że funkcja projektowanej zabudowy jest tożsama z funkcją już występującą na terenie inwestycji oraz na dwóch innych działkach z pominięciem funkcji i zasadniczych parametrów zabudowy występującej na działkach sąsiednich. Tożsamość funkcji nie jest jedyną przesłanką determinującą możliwość realizacji konkretnej inwestycji. Błędne jest tym samym stanowisko organu, że znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczna jest prawidłowa, a co za tym idzie wystarczająca do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Trafny jest wobec tego zarzut skargi, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, pomimo istotnych błędów sporządzonej analizy urbanistycznej, naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

Dodać w związku z tym trzeba, że tylko w przypadku wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, o którym mowa w § 5 rozporządzenia, w formie tabelarycznej zobrazowane zostały dane wyjściowe do ustalenia wielkości parametru obejmujące powierzchnię 24 działek, powierzchnię zabudowy w m2 występującą na tychże działkach oraz wyliczenia matematyczne rzeczonego wskaźnika. Nie mniej jednak w sytuacji, gdy nie wiadomo, jaki rodzaj, funkcja i parametry zabudowy występują na wszystkich działkach znajdujących się w granicach terenu analizowanego, zweryfikowanie poprawności określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy jako odstępstwa od wartości średnich tego parametru z obszaru analizowanego, w trybie § 5 ust. 2 rozporządzenia, jest zasadniczo niemożliwe. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Według § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy, co wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że odstępstwo od tej reguły uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego (vide: wyroki NSA z: 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1515/17, 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 336/18, 30 maja 2019 r. II OSK 1330/18 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego (vide: wyrok NSA z 27 lutego 2020 r. II OSK 61/19 – dostępny jak wyżej). W rozpatrywanej sprawie, co wyraźnie umknęło uwadze organów orzekających inwestor planuje powiększenie powierzchni zabudowy do 1160m2, powierzchni sprzedaży do ok. 900m2, gdy obecnie jak wynika z treści wniosku powierzchnia zabudowy wynosi 410m2 a powierzchnia sprzedaży 380m2. Średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 37,5%. Ustalenie rzeczonego parametru na poziomie od 37,5% do 50,0%, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia wymagało ze strony organów orzekających dogłębnej analizy i uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie w aspekcie występującej w obszarze analizowanym zabudowy. Warunek ten na gruncie rozpatrywanej sprawie nie został jednak spełniony. Nie wiadomo bowiem, o czym była już wyżej mowa, jaka konkretnie zabudowa i o jakich parametrach występuje na działach sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji. Ponadto planowane powiększenie powierzchni zabudowy, co do zasady będzie w przyszłości stanowiło punkt wyjścia do ustalania rozważanego parametru na wyższym poziomie, a w rezultacie realizacji przez inwestorów coraz to większych obiektów handlowo-usługowych. Ten aspekt sprawy pozostawał jednak poza zakresem jakichkolwiek rozważań organów obu instancji. Sprawdzenie, czy takie rozwiązanie w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy jest dopuszczalne w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną i mieści się w granicach obowiązującego prawa jest niemożliwe na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. naruszyło również zasadę dwuinstancyjności postępowania zdefiniowaną w art. 15 k.p.a. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. W tej sprawie organ odwoławczy nie sprostał omówionym wyżej wymaganiom, ponieważ bezrefleksyjnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowiący podstawę ustalenia przez organ pierwszej instancji warunków zabudowy, czym naruszył również przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując stwierdzone w toku sądowej kontroli legalności rozstrzygnięć organów obu instancji uchybienia przepisom prawa materialnego i procesowego, rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy. Konieczne tym samym stało się usunięcie z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym orzeczeniu.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota 997 zł odpowiada równowartości uiszczonego wpisu sądowego od skargi - 500 zł, wynagrodzenia pełnomocnika - 480 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - 17 zł.

A. P.