Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 535/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 135, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi D.C. i S.C. – następców prawnych J.C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

J. C. wnioskiem z 16 września 2004r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, iż nieruchomość położona w L., obejmująca zespół pałacowo - parkowy nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., Nr 3, poz. 13) - dalej w skrócie także jako: dekret.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2005r. zwrócił stronie powyższy wniosek, w uzasadnieniu wskazując, iż w niniejszej sprawie podanie wniesiono do organu niewłaściwego, gdyż do rozstrzygnięcia sprawy objętej wnioskiem właściwy jest sąd powszechny.

Po rozpoznaniu zażalenia J. C., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] sierpnia 2005r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] czerwca 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2006r. (sygn. akt IV SA/Wa 2143/05) uchylił postanowienie z [...] sierpnia 2005 r. oraz postanowienie organu I instancji, powołując się na uchwałę NSA podjętą w składzie 7 sędziów w dniu 5 czerwca 2006r. (sygn. akt I OPS 2/06), stanowiącą, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2007r. stwierdził, iż nieruchomość określana jako zespół pałacowo - parkowy w L., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha położona w L., stanowiąca obecnie własność Powiatu [...] - siedziba Z. w L., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], będąca przed przejściem na rzecz Skarbu Państwa własnością Z. D., podpadała pod działanie przepisów dekretu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż pomiędzy zespołem

Sygn. akt IV SA/Wa 535/10

pałacowo - parkowym w L. a pozostałą częścią majątku Z. D. istniał związek funkcjonalny.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w wyniku wniesionego odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2007 r. - zaskarżoną obecnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r.

W uzasadnieniu podał, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, zgodnie z którym, na cele reformy rolnej podlegały przejęciu nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni,

W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała powyższe wymogi obszarowe przechodziła z mocy prawa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami oraz całym inwentarzem żywym i martwym, a także znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego.

Na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze zm.) - dalej w skrócie także jako: rozporządzenie, strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust.1 lit. e. dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zagadnieniem kluczowym w zakresie zbadania czy zespół pałacowo - parkowy podlegał czy też nie podlegał wyłączeniu spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu było, w ocenie Ministra, istnienie związku funkcjonalnego tego pałacu z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej. Badanie związku funkcjonalnego polega na ustaleniu istnienia bądź nieistnienia powiązań o charakterze terytorialnym, organizacyjnym i finansowym pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym a pozostałą częścią majątku. Przy czym o istnieniu związku funkcjonalnego mowa wówczas, gdy bez zespołu pałacowo - parkowego gospodarstwo rolne nie mogłoby prawidłowo funkcjonować i odwrotnie. O powiązaniu terytorialnym mowa z kolei, gdy usytuowanie dworu oraz budynków gospodarczych, jak również charakter użytków

Sygn. akt IV SA/Wa 535/10

rolnych wskazuje na to, że nieruchomość tworzy jednolitą całość wzajemnie ze sobą powiązaną. Natomiast o związku finansowym mowa jest wówczas, gdy dwór jest utrzymywany z dochodów z gospodarstwa, a produkty wytwarzane w tym gospodarstwie służą zaspokojeniu potrzeb mieszkańców dworu.

Rozważając istnienie związku terytorialnego w rozpatrywanej sprawie Minister wskazał, że na podstawie testamentu i protokołu regulacji spadku z [...] kwietnia 1921 r. Z. D. s. J. został ujawniony w księdze hipotecznej "Dobra L." jako właściciel uregulowanych w tej księdze wieczystej dóbr L. wraz z dołączonymi do tych nieruchomości dobrami J. i wszelkimi przyległościami, które przeszły na niego w spadku po E. D. s. E. na mocy testamentu z dnia [...] października 1918r.

Z postanowienia Sądu Rejonowego we W. z dnia [...] września 1993r. sygn. akt [...] wynika, iż prawa spadkowe po Z.D. na podstawie testamentu własnoręcznego nabył w całości J.C.

Będący przedmiotem niniejszego postępowania zespół pałacowo - parkowy stanowił część "Dóbr Ziemskich L.", będących przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własnością Z. D.

Z protokołu w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku położonego w L. wynika, że ogólny obszar przejętego majątku wynosił [...] ha, a w jego skład wchodziły: [...] ha gruntów ornych, [...] ha łąk, [...] ha lasu, [...] ha sadu, [...] ha parku, [...] ha podwórzy, zabudowań i dróg, [...] ha stawów rybnych, [...] ha innych wód oraz [...] ha nieużytków.

Pomiędzy zespołem a pozostałą częścią majątku zachodził związek terytorialny. Obok zespołu pałacowo - parkowego usytuowane były zabudowania gospodarcze (obory, chlewy, stajnie, stodoły, spichlerze) oraz zabudowania mieszkalne przeznaczone dla służby. Zabudowania te były bezpośrednio związane z prowadzoną działalnością rolniczą i stanowiły kompleks jednolity terytorialne. Rzeczą trzeciorzędną było w jaki sposób siedziba właściciela (pałac) była usytuowana w stosunku do części nieruchomości użytkowanej rolniczo. W szczególności bez znaczenia było, czy ów pałac był położony w środku nieruchomości ziemskiej czy na jej obrzeżu, czy odgradzała go od reszty granica naturalna lub sztuczna. W związku z tym wydzielenie zespołu pałacowo - parkowego przez jego ogrodzenie murem kamiennym od reszty gruntów należących do Z. D. nie może być uznane za prawne wydzielenie i skutkować utratą funkcjonalnej łączności z resztą

Sygn. akt IV SA/Wa 535/10

majątku. Trudno sobie wyobrazić prawidłowe funkcjonowanie nieruchomości ziemskiej bez ośrodka centralnego i na odwrót - istnienie ośrodka centralnego bez dochodów z produkcji w gospodarstwie rolnym.

Badając kryterium organizacyjno - decyzyjne Minister stwierdził, iż związek ten był ściśle związany z osobą właściciela majątku ziemskiego i polegał na jego zarządzaniu i na nadzorze właścicielskim. To właściciel majątku zarządzał bowiem majątkiem. Potwierdza to przesłuchany w sprawie w charakterze świadka A. P., który w złożonym oświadczeniu wskazał, iż Z. D. zarządzał całym majątkiem, pomagał mu w tym jedynie brat, J.D.

Ustosunkowując się natomiast do kryterium finansowego Minister podniósł, iż z akt sprawy nie wynika, aby na terenie nieruchomości prowadzona była działalność nie związana z produkcją rolną, która mogłaby stanowić źródło utrzymania dworu. Wręcz przeciwnie z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż źródłem finansowania rodziny D. były dochody uzyskiwane ze sprzedaży płodów rolnych w tym zboża, buraków cukrowych, ryb oraz koni wyścigowych z prowadzonej stadniny. Fakt, iż rodzina D. utrzymywała się z dochodów gospodarstwa potwierdzili świadkowie w złożonych oświadczeniach. J. J. zeznał, iż Z. D. utrzymywał się z dochodów pochodzących z tego majątku, prowadził hodowlę około 30 krów mlecznych, miał kilka koni pociągowych, prowadził stadninę koni wyścigowych.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzone w sprawie dowody świadczą o tym, iż pomiędzy nieruchomością ziemską a zespołem pałacowo - parkowym istniał ścisły i nierozerwalny związek. Zespół ten oraz pozostała część majątku były elementami w stosunku do siebie współzależnymi, zespół pałacowo - parkowy nie mógł funkcjonować w oderwaniu od reszty dóbr ziemskich.

J. C. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, iż zespół "dworsko - pałacowy" w L. podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu;

2) dokonanie błędnych i sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, ustaleń faktycznych polegających na niezasadnym i niewynikającym z zebranego w sprawie materiału dowodowego twierdzeniu, iż zespół "dworsko -

Sygn. akt IV SA/Wa 535/10

parkowy" w L. nie został w sposób prawnie skuteczny wydzielony z majątku "Dobra Ziemskie L.";

3) naruszenie art. 7 K.p.a. przez brak podjęcia koniecznych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego;

4) naruszenie art. 80 K.p.a. przez wydanie decyzji pomimo braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 15 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na śmierć skarżącego. Po ustaleniu następców prawnych J.C., tj. D. C. i S. C., postanowieniem z 18 grudnia 2008 r. podjęto zawieszone postępowanie.

W dniu 19 grudnia 2008 r. ponownie postępowanie sądowe zawieszono do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, które zostało wszczęte w wyniku wystąpienia przez Sąd postanowieniem z 5 września 2008r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 973/08, z pytaniem prawnym "czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze zm.) w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13, ze zm.) przekazano do kompetencji organu administracji publicznej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP?".

Wobec ustania przyczyny zawieszenia, postanowieniem z 1 kwietnia 2010 r. podjęto postępowanie sądowe w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli

Sygn. akt IV SA/Wa 535/10

zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r.

Podstawę rozstrzygnięcia dla organów administracji publicznej, w niniejszej sprawie, stanowił § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze zm.) - dalej zwane: rozporządzeniem.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale z 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06) stwierdził, iż przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnych o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Postanowieniem z 5 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w analogicznej sprawie do rozpoznawanej (sygn. akt IV SA/Wa 973/08), wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego: czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.) przekazano do kompetencji organu administracji publicznej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP?"

Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 1 marca 2010 r. wydanym w sprawie P 107/08, po rozpoznaniu ww. pytania prawnego, umorzył postępowanie ze

Sygn. akt IV SA/Wa 535/10

względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż istnieją rozbieżności w orzecznictwie dotyczące stosowania § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r.o przeprowadzeniu reformy rolnej, albowiem orzecznictwo sądów administracyjnych i sądów powszechnych w tym zakresie nie jest jednolite. Sądy powszechne bowiem nie uważają się za właściwe do dokonywania ustaleń co do podpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, uznając, że dokonanie tych ustaleń przekazane zostało do trybu postępowania administracyjnego na podstawie art. 2 § 3 K.p.c.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie był on uprawniony do orzekania o konstytucyjności § 5 rozporządzenia z 1945r., albowiem przepis ten obowiązywał jedynie przez pewien czas, a w dacie wydania postanowienia przez Trybunał nie był przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Trybunał Konstytucyjny uznał, że przestrzeń czasową obowiązywania rozporządzenia ograniczył cel dla jakiego rozporządzenie zostało wydane. Rozporządzenie to mogło służyć wyłącznie celowi, jakim było przeprowadzenie reformy rolnej zgodnie z przepisami dekretu. Mimo to, że ani dekret, ani rozporządzenie nie zostały nigdy formalne uchylone, z zakresu zastosowania tych aktów prawnych wynikały ramy czasowe ich obowiązywania. Zatem rozporządzenie mogło obowiązywać wyłącznie w celu wykonania dekretu, czyli w okresie, w którym przeprowadzana była reforma rolna. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wyraźne uchylenie tego przepisu nie jest konieczne, ponieważ regulował on wyłącznie postępowanie w ramach działań nacjonalizacyjnych, jakimi było przeprowadzenie reformy rolnej - a tym samym tylko w okresie, kiedy reforma rolna była prowadzona, niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie rozporządzenie mogłoby obowiązywać. Trybunał podkreślił, że obowiązywanie nie jest tożsame z derogacją aktu normatywnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego cezurę dla reformy rolnej stanowi rok 1958, kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) - zwana dalej: ustawą z 1958 r., mocą której doszło do przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych i

Sygn. akt IV SA/Wa 535/10

leśnych objętych we władanie Państwa do dnia wejścia w życie tej ustawy, to jest do 5 kwietnia 1958r. Uregulowanie to nie dotyczyło jednak m. in. wadliwie przejętych na podstawie dekretu o reformie rolnej nieruchomości niebędących nieruchomościami rolnymi. W związku z tym dochodzenie praw dotyczących tych nieruchomości jest dopuszczalne w obecnym stanie prawnym. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej miało charakter wykonawczy wobec dekretu o reformie rolnej i nie może być obecnie stosowane. Jest również oczywiste, że nabywanie obecnie prawa własności nieruchomości w trybie reformy rolnej jest niemożliwe. Z tego powodu paragraf 5 rozporządzenia z 1945r. nie może być obecnie dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Trybunał Konstytucyjny bowiem podkreślił, iż ze względu na charakter reformy rolnej, sprzeczny z podstawami demokratycznego państwa prawnego, w którym ochrona własności prywatnej stanowi jedną z naczelnych zasad systemowych, dekret o reformie rolnej - ani tym bardziej akty wykonawcze wydawane na jego podstawie -nie może być współcześnie wykonywany przez organy władzy publicznej Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał wziął pod uwagę, że pomimo ograniczonego czasowo i przedmiotowo zakresu zastosowania normy prawnej, określonej w zakwestionowanym § 5 rozporządzenia z 1945 r., przepis ten był wcześniej i nadal jest wielokrotnie stosowany przez organy administracji oraz sądy w czasie obowiązywania Konstytucji z 1997 r. Jednakże zakwestionowany przepis rozporządzenia nie ma mocy obowiązującej, w związku z tym nie stanowi szczegółowej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 K.p.c, na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej.

W oparciu o powyższe Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych dla osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 K.p.c.

Trybunał Konstytucyjny rozważył również konsekwencje wielokrotnego stosowania aktu normatywnego dla jego mocy obowiązującej i uznał, że co do

Sygn. akt IV SA/Wa 535/10

zasady, zgodnie z klasyczną definicją prawa zwyczajowego, długotrwały zwyczaj stosowania danej normy (longa consuetudo), połączony z powszechnym przekonaniem o obowiązującym charakterze tej normy (opinio iuris sive necessitatis), powoduje że norma ta staje się prawem zwyczajowym. W odniesieniu jednak do będącego przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego przepisu, nawet jeśli ukształtował się zwyczaj stosowania § 5 rozporządzenia w celu usuwania - w latach 1990 - 2009 - skutków reformy rolnej, to zarówno w orzecznictwie (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 889/96; wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CKN 1492/00), jak i w doktrynie (B, Wierzbowski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1994 r" II SA 2486/92 i II SA 500/94, OSP z. 6/1995, poz. 126, pkt 2, s. 269) wielokrotnie sygnalizowane były istotne wątpliwości co do legalności § 5 rozporządzenia z 1945 r. i jego obowiązywania. Nie można wobec tego, zdaniem Trybunału, uznać, że występowało powszechne przekonanie o obowiązującym charakterze normy o treści takiej jak wyrażona w § 5 rozporządzenia i że w związku z tym norma ta - nawet wobec nieobowiązywania § 5 rozporządzenia - uzyskała moc obowiązującą jako prawo zwyczajowe. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że moc obowiązująca kwestionowanego § 5 rozporządzenia z 1945 r. wyczerpała się z chwilą zakończenia prowadzonych do lat 50. XX wieku działań, związanych z przeprowadzaniem reformy rolnej. Trybunał uznał, że stosowanie przez organy administracji i sądy normy wynikającej z § 5 rozporządzenia z 1945 r., po utracie mocy obowiązującej przez tę normę, nawet jeśli miało długotrwały charakter, nie doprowadziło do ponownego nabycia mocy obowiązującej przez tę normę. Wadliwe stosowanie przepisu nieobowiązującego w aktualnych stanach faktycznych nie prowadzi do obowiązywania przepisu. Na stanowisko, zajęte przez Trybunał Konstytucyjny wpłynęła też konieczność uzyskania decyzji administracyjnej na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r., uznawana w większości wypadków za wymóg prejudycjalny dla dochodzenia przed sądami powszechnymi ochrony praw rzeczowych osób, których nieruchomości przejęto w sposób wadliwy. Takie ukształtowanie postępowania skutkuje jego wielostopniowością - najpierw postępowanie toczy się przed wszystkimi instancjami organów administracji i sądów administracyjnych, a następnie przed sądami powszechnymi. Konsekwencją braku jednolitej linii orzecznictwa oraz wielostopniowości postępowania wynikającej ze stosowania w praktyce zakwestionowanego § 5 rozporządzenia jest długotrwałość

Sygn. akt IV SA/Wa 535/10

procedury dochodzenia zwrotu bezprawnie przejętych nieruchomości. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przepisy regulujące procedurę administracyjną oraz cywilną są przepisami prawa publicznego i nie odwołują się do zwyczajów czy prawa zwyczajowego. W szczególności art. 1 K.p.c. określa zakres przedmiotowy właściwości sądów powszechnych, włączając do tego zakresu sprawy, dotyczące praw rzeczowych jako spraw z zakresu prawa cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 3 K.p.c, wyłączenie właściwości sądów powszechnych w określonych typach spraw cywilnych może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego. Ponieważ wyłączenia takiego w przedmiotowych sprawach brak, właściwy do ich rozpoznania jest sąd powszechny.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał na względzie zapis art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. nie mogło zostać nieuwzględnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie. Z uzasadnienia postanowienia Trybunału wynika konieczność zaprzestania zastosowania § 5 rozporządzenia od chwili wydania postanowienia Trybunału Konstytucyjnego, co oznacza w konsekwencji uznanie drogi postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi do rozpoznawania niniejszej sprawy. Mając na uwadze przedstawiony wyżej stan sprawy, w tym rozstrzygnięcie organu wydane przy uwzględnieniu treści art. 153 P.p.s.a., czyli z zastosowaniem się do oceny prawnej i wytycznych Sądu Administracyjnego zawartych w uprzednio wydanym w sprawie wyroku, wskazać należy, iż uznanie przez Trybunał Konstytucyjny, iż § 5 rozporządzenia z 1945r., stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia organów, nie ma mocy obowiązującej, dlatego nie może stanowić szczegółowej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 K.p.c, na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej, w ocenie Sądu powoduje, iż obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku ciążący na Sądzie zostaje wyłączony. W stanie ukształtowanym postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego, ostatecznie sprowadzającym się do przyjęcia stanowiska, iż § 5 rozporządzenia z 1945r. jest przepisem nieobowiązującym, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody

Sygn. akt IV SA/Wa 535/10

[...] z [...] sierpnia 2007 r. Przy tym rozważyć także należało, która z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. zaistniała w chwili wydania obydwu decyzji, a w szczególności czy oparcie decyzji na nieobowiązującym § 5 rozporządzenia, winno stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności jako, że zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), czy raczej wydane zostały bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o wadzie zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., to jest stwierdzić, iż wydane one zostały z naruszeniem przepisów o właściwości.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą, podziela stanowisko, iż błędne jest powoływanie się na niewłaściwość jako podstawę nieważności w sytuacji, gdy decyzja rozstrzyga sprawę nienależącą do postępowania administracyjnego. W takim wypadku decyzja pozbawiona jest podstawy prawnej (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 892). Zauważyć należy, iż w takiej sytuacji nie pojawia się problem właściwości organu skoro dana sprawa nie ma charakteru administracyjnego (G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II).

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, przyjąć należało, że zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] zostały wydane bez podstawy prawnej. Podzielić należy pogląd zawarty w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego (G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II), iż podstawą prawną decyzji może być norma prawa materialnego (wyjątkowo - procesowego) ustanowiona aktem powszechnie obowiązującym. Decyzja jest wydana bez podstawy prawnej, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo też przepis ten nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej. Brak podstawy prawnej należy traktować jako spełnienie przesłanki zakreślonej art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ma to miejsce także w przypadkach, kiedy organ prowadzący postępowanie nie dysponując podstawą prawną do rozstrzygnięcia określonej kwestii w drodze decyzji, w takiej

Sygn. akt IV SA/Wa 535/10

właśnie formie rozstrzyga sprawę. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparte zostało o treść art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako decyzji wydanych bez podstawy prawnej.

Ponadto Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 12 lutego 2008r. (sygn. akt II OSK 2042/06, publ. LEX nr 394025), iż "postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencje organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej." W ocenie Sądu orzekającego postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego winno być przez organ administracji umorzone. Dodać przy tym należy, że w myśl art. 66 § 3 K.p.a. organ nie jest uprawniony do zwrotu podania wnoszącemu w sprawie dotyczącej ww. wniosku, albowiem sądy powszechne są właściwe jedynie do orzekania odnośnie kwestii dotyczących pozwów o ustalenie prawa własności, wydanie nieruchomości czy też zasądzenie odszkodowania, a nie w zakresie rozstrzygania jedynie samej kwestii podlegania nieruchomości pod dekret o reformie rolnej.

Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu i które wskazane zostały w uzasadnieniu wyroku zbędnym stało się odnoszenie do zarzutów podniesionych w skardze.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.