Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 976/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151 a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2022 r. nr SKO.4111/500/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zwraca skarżącej M.H. z urzędu kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 976/22

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi M.H. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 20 czerwca 2022 r. nr SKO.4111/500/2022 dotycząca odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy, Wójt Gminy [...] - po rozpatrzeniu wniosku M.H. z 29 maja 2020 r. - decyzją z 14 lipca 2020 r. nr GOPS.ŚR.5211.160a.2019-20 odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem M.K.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że M.K. jest kawalerem i nie ma dzieci. Mieszka z babką i drugą siostrą, jednakże stan ich zdrowia uniemożliwia sprawowanie opieki. Jego ojciec nie żyje, a jego matkę pozbawiono władzy rodzicielskiej do czasu osiągniecia przez niego pełnoletności. Nie jest znane aktualne miejsce zamieszkania oraz sytuacja zdrowotno – bytowa matki, jednak wobec informacji że żyje, pokrewieństwo w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki stanowi o braku podstaw prawnych do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium decyzją z 22 września 2020 r. nr SKO.4111/306/2020 utrzymało w mocy decyzję Wójta z 14 lipca 2020 r. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji podało, że M.K. ma matkę, która nie została pozbawiona praw rodzicielskich oraz nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem w świetle przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.) może wykonywać obowiązek alimentacyjny. W tej sytuacji organ I instancji zasadnie uznał, że wnioskodawczyni będąca siostrą osoby wymagającej opieki nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

Na skutek skargi M.H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 17 lutego 2021 r. II SA/Rz 1336/20 uchylił w/w decyzje, wskazując, iż odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej która sprawuje faktyczną opiekę nad chorym bratem, a także nad siostrą i babką, w imię literalnej wykładni przepisów u.ś.r., pozostaje w całkowitej sprzeczności z celem tej ustawy i musi zostać ocenione jako rażąco niesprawiedliwe. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy nie bez znaczenia jest też fakt, że matka skarżącej i jej brata zerwała więzy z trojgiem swoich małoletnich wówczas dzieci, dla których rodzinę zastępczą stworzyli dziadkowie. Ich matka żyje, ale nie opiekowała się nimi i nie utrzymuje z nimi kontaktu. Nie wiedzą gdzie aktualnie zamieszkuje, nie jest też znana jej sytuacja życiowa i zdrowotna. Sąd podzielił stanowisko orzecznictwa, że regulacje u.ś.r. odnoszące się do świadczenia pielęgnacyjnego należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie tego świadczenia osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi. W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć jego treści art. 132, zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W związku z tym Sąd wywiódł, że skarżąca jest osobą obowiązaną do alimentacji względem wymagającego opieki brata i w zaistniałych okolicznościach także jedyną osobą zapewniającą mu realną pomoc. Brak ich wspólnego zamieszkiwania nie jest negatywną przesłanką do przyznania prawa do świadczenia, gdy opieka ta jest faktycznie sprawowana.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy [...] decyzją z 26 lipca 2021 r. nr GOPS.ŚR.5211.160b.2019-20 odmówił przyznania M.H. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad bratem. Uzasadniając powyższe wskazał, iż M. K. ma matkę, która zamieszkuje niedaleko od niego i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem w świetle przepisów ustawy może wykonywać obowiązek alimentacyjny.

Powyższa decyzja na skutek odwołania M.H. została uchylona decyzją Kolegium z 17 grudnia 2021 r. nr SKO.4111/748/2021, które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu I instancji jest wadliwa i przedwczesna z uwagi na naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Odmowę przyznania świadczenia oparto wyłącznie na literalnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., dokonanej niezgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Rzeszowie z 17 lutego 2021 r. II SA/Rz 1336/20, którym organ był związany. Nadto, nie została w sposób rzetelny dokonana ocena zaistnienia przesłanek warunkujących przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego. Organ I instancji skoncentrował się wyłącznie na możliwości uzyskania przez M.H. prawa do świadczenia w kontekście art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy, a co do pozostałych przesłanek o których mowa w art. 17 ust. 1 nie poczynił żadnych ustaleń i nie zebrał materiału dowodowego. W szczególności nie wyjaśnił kwestii istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad M.K. i brakiem aktywności zawodowej M.H. Wskazał, że w aktach nie ma informacji na temat dotychczasowego przebiegu jej kariery zawodowej, przyczyn ustania zatrudnienia, nie wyjaśniono też zapisu uczynionego w Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej (CEDG), z którego wynika, że pełni ona rolę pełnomocnika przedsiębiorcy (swojego męża) w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej (nie wiadomo, czy była lub jest zatrudniona w jego firmie. W sprawie zabrakło też ustaleń co do zakresu i charakteru sprawowanej opieki, tj. jakie czynności pielęgnacyjno - opiekuńcze związane ze stanem zdrowia niepełnosprawnego brata wnioskodawczyni musi podejmować, jaka jest ich częstotliwość oraz czy opieka ma charakter ciągły, tj. wykluczający możliwość jakiejkolwiek pracy zarobkowej, nawet w ramach części etatu.

Decyzją z 29 kwietnia 2022 r. nr GOPS.ŚR.5211.160c.2019-20 Wójt Gminy [...] odmówił po raz kolejny M.H. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem M.K., który legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i do samodzielnej egzystencji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w u.ś.r. do przyznania wnioskowanego świadczenia. Podniósł, że matka M.K. żyje, zamieszkuje w niedalekiej odległości od syna, a jej sytuacja zdrowotna jest dobra. Jako spokrewniona z synem w pierwszym stopniu może zatem wykonywać ciążący na niej obowiązek alimentacyjny. Wójt wskazał też, że decyzja wnioskodawczyni o zaniechaniu podjęcia pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem nie jest okolicznością sine qua non, dla której należałoby przyznać jej świadczenie pielęgnacyjne. Opiekę nad niepełnosprawnym może i powinna sprawować jego matka, gdyż to wynika z obowiązku alimentacyjnego, który nie zdezaktualizował się, pomimo że faktycznie nie utrzymuje ona kontaktów z nim.

Nadto, nie istnieje bezpośredni i ścisły związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez M.H.a koniecznością opieki nad bratem. W/w pozostawała w zatrudnieniu od 6 grudnia 2012 r. do 11 lipca 2017 r., a stosunek pracy rozwiązany został za porozumieniem stron. W okresie od 12 lipca 2014 r. do 11 lipca 2017 r. M.H. przebywała na urlopie wychowawczym, opiekowała się dzieckiem i korzystała ze świadczeń związanych z opieką nad nim. Po zakończeniu zatrudnienia do dnia złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne nie podejmowała żadnej pracy zarobkowej, nie była zarejestrowana w urzędzie pracy. M.K. jest osobą niepełnosprawną co najmniej od 1993 r., a zatem obecne powstrzymywanie się od aktywności zawodowej nie jest uwarunkowane tym, że siostra musi się nim zajmować, zwłaszcza, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż robi to dopiero od kilu lat.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.H. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) przez ich niezastosowanie w sprawie oraz naruszenie art. 17 u.ś.r. Wskazała, że organ po raz kolejny nie wziął pod uwagę wydanego w niniejszej sprawie wyroku WSA w Rzeszowie z 17 lutego 2021 r. II SA/Rz 1336/20 i nadal wraca do wątku, że M.K. ma matkę, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, ponownie czyniąc z tego negatywną przesłankę przyznania świadczenia. Tymczasem w jej ocenie, oczekiwanie że osoba która została pozbawiona władzy rodzicielskiej i przez lata nie interesowała się losem swoich dzieci podejmie opiekę nad chorym synem, uznać należy za niedorzeczne. Odwołująca zaakcentowała, że to ona sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem i niepełnosprawną siostrą, którzy są niezdolni do samodzielnej egzystencji. Wcześnie taką opiekę przy jej wsparciu sprawowała babcia. Natomiast gdy babcia sama wymagała już opieki i pomocy, to ona nie miała innego wyjścia, jak wziąć na siebie obowiązek opieki nad całą trójką, co wiązało się z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia.

Opisaną na wstępie decyzją z 20 czerwca 2022 r. Kolegium - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 17 u.ś.r. - uchyliło decyzję Wójta z 29 kwietnia 2022 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wyjaśniło, że w myśl art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie zaś do ust. 1a tego artykułu, osobom o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1. rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2. nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3. nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy kolejny raz odmówił wnioskodawczyni prawa do świadczenia z tytułu opieki nad bratem wskazując, że ich matka żyje, jej stan zdrowia jest dobry, a pomimo że została pozbawiona władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi i nie utrzymuje od wielu lat z nimi jakichkolwiek kontaktów, jest zobowiązana w pierwszej kolejności do opieki nad synem. Stwierdzenie takie jest sprzeczne z wytycznymi WSA, który wskazał, iż w ustalonych okolicznościach nie bez znaczenia pozostaje, że matka zerwała więzy ze swoimi małoletnimi dziećmi, dla których rodzinę zastępczą stworzyli dziadkowie. Matka została pozbawiona władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem M.K. do czasu jego pełnoletności oraz nad pozostałą dwójką dzieci (wnioskodawczynią i jej zamieszkującą z bratem siostrą). Art. 95 § 3 k.r.o. wskazuje, iż władza rodzicielska powinna być wykonywana w taki sposób, jak wymaga tego dobro i interes małoletniego. Natomiast art. 111 § 1 k.r.o. stanowi, że jeżeli władza rodzicielska nie może być wykonywana z powodu trwałej przeszkody albo jeżeli rodzice nadużywają władzy rodzicielskiej lub w sposób rażący zaniedbują swe obowiązki względem dziecka, sąd opiekuńczy pozbawi rodziców władzy rodzicielskiej (w przeszłości musiały zatem zaistnieć okoliczności uzasadniające takie działanie).

WSA uzasadniając uchylenie decyzji organów obu instancji stwierdził też, że przez lata matka nie opiekowała się trójką małoletnich dzieci. Organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu ustalił miejsce pobytu matki i przeprowadził z nią wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalił jej sytuację zdrowotną i bytową. Pomimo jednak ustalenia miejsca pobytu, w/w nadal nie kontaktuje się z synem i nie sprawuje nad nim opieki. Takie wnioski wynikają z zapisów formularza wywiadu środowiskowego.

SKO wywiodło, że organ I instancji wydając ponownie decyzję odmowną uznał, że to na matce spoczywa w pierwszej kolejności obowiązek opieki nad niepełnosprawnym synem. Nie uczynił już jednak żadnych ustaleń ani nie zebrał jakichkolwiek dowodów na okoliczność, czy matka jest w stanie opiekę taką sprawować. Nie można pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, a więc kiedy preferowany przez prawodawcę opiekun ze względów obiektywnych, a więc niezależnych od niego - do których zaliczyć trzeba wiek, stan zdrowia czy znaczne trudności materialne - nie jest w stanie opieki sprawować (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 maja 2022 r. II SA/Ol 209/22, Lex nr 3348205). Takiej jednak sytuacji organ I instancji nie rozważał. Przy uznaniu natomiast, że to matka M.K. powinna sprawować nad nim opiekę niezbędnym było poczynienie ustaleń co do obiektywnej możliwości wykonywania przez nią czynności opiekuńczych, których to ustaleń jednak w sprawie zabrakło.

W tej sytuacji SKO stwierdziło wadliwość decyzji organu I instancji jako wydanej z pominięciem wykładni dokonanej przez Sąd. Wskazało również na potrzebę dokonania analizy wszystkich przesłanek o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tym dotyczących istnienia związku przyczynowo - skutkowego między zaprzestaniem aktywności zawodowej przez M.H. a koniecznością opieki nad bratem, wyjaśnienia jej statusu w firmie męża oraz charakteru wymaganych czynności opiekuńczych, ich rodzaju i częstotliwości. Kolejny raz bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera ustaleń mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja ta nie spełnia też wymogów z art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Rolą zaś organu odwoławczego nie jest zastępowanie organu pierwszej instancji w dokonywaniu całokształtu ustaleń ważnych dla sprawy okoliczności, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego, wskazane naruszenia przepisów procedury i brak wyjaśnienia istotnych kwestii powoduje, że nie jest możliwe poczynienie ustaleń odnoszących się do przesłanek przyznania w niniejszej sprawie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wydanie decyzji przez organ I instancji należy zatem uznać za wadliwe i przedwczesne. Ponieważ ma to istotny wpływ na wynik sprawy, powoduje to konieczność wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. podyktowane jest koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, którego zakres w sposób oczywisty przekracza ramy wyznaczone przez art. 136 k.p.a. Powoduje to, że organ odwoławczy nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji i orzec do istoty sprawy.

W sprzeciwie od decyzji Kolegium z 20 czerwca 2022 r. M.H. zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 10, 77, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie,

2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie,

3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie.

Mając na uwadze podniesione zarzuty wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od Kolegium w sytuacji uznania zasadności sprzeciwu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zdaniem wnoszącej sprzeciw, Kolegium wydało objętą nim decyzję kasatoryjną pomimo posiadania wyczerpującego i kompletnego materiału dowodowego, dopuszczając się tym samym naruszenia przepisów prawa. O ile słuszne są uwagi tego organu skierowane do Wójta, że nie wziął on pod uwagę przy wydawaniu decyzji sugestii i zaleceń zawartych w wydanym w tej sprawie wyroku WSA w Rzeszowie z 17 lutego 2021 r. II SA/Rz 1336/20, to już za całkowicie niezrozumiałe i błędne należy uznać stanowisko, że organ I instancji nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego dotyczącego konieczności zrezygnowania przez nią z zatrudnienia i braku możliwości jego podjęcia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad swoim bratem. Zdaniem skarżącej, akurat w tym zakresie Wójt zebrał kompletny materiał dowodowy, jednak nie biorąc pod uwagę stanowiska Sądu zawartego w w/w wyroku, dokonał błędnej interpretacji tego materiału. Ta błędna interpretacja doprowadziła do tego, że decyzja Wójta z 29 kwietnia 2022 r. tak czy inaczej zasługiwała na uchylenie.

Zdaniem skarżącej SKO miało jednak możliwość wydania orzeczenia w oparciu o zebrany materiał dowodowy bez konieczności stosowania zarówno trybu przewidzianego w art. 136 k.p.a., jak i przekazywania sprawy Wójtowi do ponownego rozpatrzenia. Skarżona decyzja SKO jest już drugą decyzją kasatoryjną tego organu wydaną w tej sprawie i taki stan rzeczy należy uznać za sprzeczny z przepisami prawa. Wydawanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. powinno być czymś nadzwyczajnym, tymczasem w przedmiotowym postępowaniu zaczyna stawać się normą. SKO wydając pierwszą decyzję kasatoryjną nakazującą organowi I instancji konieczność zebrania materiału dowodowego w zakresie rezygnacji przez nią z zatrudnienia nie wskazało, że jego wątpliwości budzi brak wyjaśnienia, ile czasu wnioskodawczyni poświęca na zajmowanie się swoim niepełnosprawnym bratem. Za niedopuszczalną należy uznać praktykę polegającą na wydawaniu decyzji kasatoryjnych bez określenia całości uchybień jakie organ I instancji powinien usunąć poprzez uzupełnienie materiału dowodowego. W ocenie skarżącej, organowi I instancji udało się już w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wcześniejszej decyzji kasatoryjnej zgromadzić materiał dowodowy wyjaśniający wątpliwości SKO co do ilości czasu poświęcanego przez nią na opiekę. W aktach sprawy zalega wywiad sporządzony przez pracownika socjalnego MOPS w S., w którym znajduje się opis, jakie dokładnie czynności podejmuje w związku z opieką nad bratem M.K. Gdy wydaje się już, że usunęła wszelkie wątpliwości organu czy to I czy II instancji, doniosła wszystkie możliwe dokumenty i odpowiedziała na wszystkie możliwe pytania, przez co wydanie korzystnej decyzji powinno być jedynie formalnością, to pojawia się takie rozstrzygnięcie jak skarżona decyzja.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu objętej nim decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sprzeciw jest zasadny.

Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. W ramach tak przeprowadzanej kontroli Sąd nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przepis art. 64e P.p.s.a. jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a. w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi (por. m.in. wyroki NSA z 7 grudnia 2017 r. II OSK 3001/17 i z 17 stycznia 2019 r. II OSK 3517/18, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odstępując od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej organ odwoławczy zobligowany jest do wykazania, jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz wskazać jakich konkretnie kwestii nie wyjaśnił, równocześnie wykazując, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii które organ II instancji może wyjaśnić we własnym zakresie wyklucza zastosowanie tego przepisu. Inaczej rzecz ujmując, uchybienie przepisom postępowania nawet jeśli miało miejsce i jest bezsporne a sprawa wymaga dodatkowych ale nie kluczowych dla końcowego załatwienia sprawy wyjaśnień, wyłącza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., które w zamyśle ustawodawcy ma być ograniczone do niezbędnego minimum. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem tego organu. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogły kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie za pomocą odwołania decyzji lub innej formy działania organu administracji.

Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje przyczynek do wskazana, czy ten wpływ był istotny czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem w jakie wyposaża go art. 136 k.p.a. w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję. Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. i wydania jednego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., bez konieczności kierowania sprawy z powrotem do organu I instancji. Zatem stwierdzenie uchybienia które jednak nie mogło skutkować podjęciem odmiennego rozstrzygnięcia przez organ I instancji, obliguje niejako organ odwoławczy do naprawienia błędów organu I instancji w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Ocena decyzji SKO przeprowadzona w zakresie wyznaczonym przez art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e w zw. z art. 153 P.p.s.a. (wskutek uprzedniego uchylenia wyrokiem WSA w Rzeszowie z 17 lutego 2021 r. II SA/Rz 1336/20 pierwotnych decyzji organów obu instancji) doprowadziła do uwzględnienia sprzeciwu, bowiem kontrolowana decyzja nie czyni zadość opisanym wyżej warunkom podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Organ odwoławczy powołał przepisy postępowania, do naruszenia których doszło w rezultacie wydania decyzji organu I instancji. Uchylając decyzję organu I instancji przytoczył treść art. 77 § 1 k.p.a. (obligującego organ do zebrania całokształtu i kompleksowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego) oraz wskazał, że decyzja nie spełnia wymogów zawartych w tym przepisie oraz w art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ odwoławczy wywiódł, że nie może zastępować organu I instancji w ustalaniu całokształtu okoliczności faktycznych, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania wskazaną w art. 15 k.p.a. Organ odwołał się także do art. 7 k.p.a. wskazując, że zgodnie z tym przepisem organ podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Kolegium wprawdzie wyszczególniło więc przepisy proceduralne którym w jego ocenie uchybił organ I instancji, ale zrobiło to w sposób wadliwy. W ocenie Sądu, co do części nie wykazało bowiem w jaki sposób ustalenie wyszczególnionych w decyzji kasacyjnej okoliczności może przesądzić o nieprzyznaniu wnioskowanego świadczenia, a co do części ustalenia których brak został wytknięty w istocie zostały już dokonane przez organ I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, organ I Instancji nie ustalił związku przyczynowo - skutkowego między niemożnością podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki (która powinna być na tyle absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej). Nie zawarł też jakichkolwiek ustaleń w kwestii zatrudnienia wnioskodawczyni w firmie męża oraz nie określił jakich czynności opiekuńczych wymaga opieka nad bratem, jakie czynności są przez wnioskodawczynię podejmowane, jaka jest ich intensywność, ile czasu pochłaniają oraz czy uniemożliwiają zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Sądu:

1) stwierdzenie, iż nie wykazano związku przyczynowo - skutkowego między niemożnością podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki pozostaje w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi przez pracownika MGOPS w S. w toku wywiadu środowiskowego z 17 lutego 2022 r., który stwierdził konieczność sprawowania opieki nad M.K., wskazując, że wnioskodawczyni nie jest w stanie podjąć zatrudnienia ze względu na zakres sprawowanej nad bratem opieki (codziennie ponad 10 godzin). Zatem niezależnie od tego z jakich powodów i kiedy zaprzestała wykonywania pracy, w chwili obecnej nie może tej pracy w związku ze sprawowaniem opieki podjąć. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie odniósł się do tych ustaleń i nie wyjaśnił z jakiego powodu odmówił im mocy dowodowej,

2) odnośnie wyjaśnienia statusu skarżącej w firmie męża należy zauważyć, że organ I instancji wnioskiem z 2 marca 2022 r. na podstawie art. 25 ust. 3 u.ś.r. zwrócił się do ZUS o wyjaśnienie, czy skarżąca jako pełnomocnik przedsiębiorcy (męża) jest zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego i społecznego, a jeżeli tak, to w jakim okresie. Ze znajdującego się w aktach zaświadczenia ZUS z 13 kwietnia 2022 r. wynika, że brak jest aktualnych zgłoszeń M.H. do ubezpieczeń. Oznacza to, że nie została ona zatrudniona przez prowadzącego działalność gospodarczą męża. Status pełnomocnika jaki posiada skarżąca w firmie męża oznacza więc tylko tyle, że skarżąca może działać w jego imieniu w razie wystąpienia takiej potrzeby w ramach czynności objętych zakresem pełnomocnictwa, niemniej nie musi to oznaczać jej zatrudnienia czy też działania na podstawie umów cywilnoprawnych, gdyż znalazłoby to odzwierciedlenie w informacji ZUS.

SKO nie uwzględniło również złożonych w tym zakresie w piśmie z 22 lutego 2022 r. wyjaśnień M.H., która podała, że nie współpracuje z firmą męża w ogóle, a jako pełnomocnik została zgłoszona na wszelki wypadek i nie wiąże się to z zatrudnieniem. Do tej pory nie było zresztą ani razu konieczności podejmowania przez nią działań w oparciu o to pełnomocnictwo.

Jeśli zatem powyższa kwestia nie zostałaby wyjaśniona przez organ I instancji, Kolegium zobligowane byłoby do podania, na podstawie jakich środków dowodowych należy tą okoliczność ustalić i dlaczego nie można tego uczynić na podstawie wymienionych wyżej dowodów, które w ocenie Sądu w wystarczającym stopniu wyjaśniają status skarżącej w firmie męża,

3) co do charakteru wymaganych czynności opiekuńczych oraz ich rodzaju i częstotliwości, to lektura akt administracyjnych sprawy skłania ku wnioskowi, że również te okoliczności zostały w pełni ustalone. Nie ma sporu co do tego, że M.K. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, bowiem legitymuje się takiej treści orzeczeniem i wymaga stałej opieki ze względu na dysfunkcję narządu wzroku, co potwierdzają znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy orzeczenia ZUS. Dokumentem stwierdzającym wadę wzroku M.K. co najmniej od [...] roku życia jest też karta informacyjna leczenia szpitalnego w [...] Szpitalu [...] w R. z 7 grudnia 1984 r. W toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 15 lutego 2022 r. M.K. oświadczył, że siostra jest u niego codzienne, robi zakupy, przygotowuje oraz podaje posiłki i leki, sprząta, pierze ubrania i pościel, pomaga w kąpieli i goleniu, załatwia sprawy urzędowe, opłaca rachunki, wychodzi z nim na spacer. W toku wywiadu ustalono także, że M.K. cierpi na [...], [...] i [...], a mieszkanie w którym mieszka nie jest dostosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych. Pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy ustalił, że M.K. jest praktycznie [...], [...], a jego choroba ma charakter postępujący. Nie jest osobą leżącą, ale zakres jego poruszania się jest ograniczony do pokoju z uwagi na bariery architektoniczne. Nie korzysta z urządzeń w kuchni. Usytuowanie domu przy ruchliwej ulicy powoduje, że rzadko wychodzi z domu. Wnioskodawczyni wykupuje leki, codzienne przyjeżdża do brata, w razie potrzeby także w nocy, zawozi go do lekarza. Opieka zajmuje jej ponad 10 godzin dziennie. M.H. od kilku lat opiekuje się również siostrą J. Posiada prawo jazdy i codzienne przyjeżdża do rodzeństwa. Poświęca swój czas w znacznie większej ilości godzin niż miałaby spędzić w pracy zawodowej, dlatego podjęcie przez nią takiej pracy jest niemożliwe. Zakres opieki obejmuje pomoc we wszystkich czynnościach życiowych oraz związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Obok wymienionych czynności dochodzi jeszcze wsparcie emocjonalne brata, zapewnienie mu kontaktu z psychologiem i organizowanie zajęć w celu podtrzymania zdrowia psychicznego.

Mając zatem na uwadze zakres dokonanych obszernych ustaleń w powyższym zakresie, wywiedziona przez Kolegium konieczność ustalenia charakteru, rodzaju i częstotliwości czynności opiekuńczych wymagała wskazania przez ten organ, z jakich powodów nie dało ono wiary wskazanym wyżej dowodom. Jeśli ustalenia te były niewystarczające, należało wskazać, jakich konkretnie ustaleń brakuje i uzupełnić je z wykorzystaniem art. 136 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego, uchybieniem jakiego dopuścił się organ I instancji było także naruszenie obowiązków wynikających z art. 153 P.p.s.a. Sprzeczna bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Rzeszowie z 17 lutego 2021 r. II SA/Rz 1336/20 była odmowa Wójta przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia ze wskazaniem, że matka M.K. żyje, jej stan zdrowia jest dobry, a pomimo wcześniejszego pozbawienia władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi i nieutrzymywania od wielu lat jakichkolwiek kontaktów z nimi, jest zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji względem M.K.

Oparcie odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego na literalnej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r., z pominięciem wykładni i wytycznych WSA w Rzeszowie, było wadliwe. WSA w Rzeszowie w wyroku tym - wiążącym organy z mocy art. 153 P.p.s.a. – wskazał bowiem wprost, że w ustalonych okolicznościach nie bez znaczenia pozostaje, że matka zerwała więzy ze swoimi małoletnimi dziećmi i została pozbawiona władzy rodzicielskiej nad nimi, zaś rodzinę zastępczą dla małoletnich dzieci stanowili dziadkowie.

W ocenie Kolegium, wadliwości postępowania prowadzonego przez organ I instancji - przy uznaniu, że to na matce spoczywa w pierwszej kolejności obowiązek sprawowania opieki - należy upatrywać także w nieustaleniu, czy matka obiektywnie jest w stanie tę opiekę sprawować. Obowiązek bowiem zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliżej kolejności lub osoba taka nie może tej opieki sprawować z powodów określonych w art. 132 k.r.o.

W ocenie Sądu, nie sposób uznać słuszności stanowiska organu odwoławczego o wadliwości postępowania prowadzonego przez organ I instancji wynikającej z nieustalenia, czy matka M.K. jest w stanie sprawować opiekę nad synem. Organ nie wyjaśnił, co dokładnie miał na myśli wskazując, że zabrakło ustaleń co do obiektywnej możności /niemożności wykonywania czynności opiekuńczych przez matkę wobec osoby niepełnosprawnej. Zdaniem Sądu, już samo stanowisko wyrażone w zapadłym w sprawie wyroku, przytoczone w decyzji SKO oraz rozważania tego organu w zakresie przesłanek pozbawienia władzy rodzicielskiej w zestawieniu ze sposobem jej wykonywania przez H.K. (braku utrzymywania jakiegokolwiek kontaktu z dziećmi od czasu pozbawienia władzy rodzicielskiej) dają jasny obraz braku możliwości wykonywania czynności opiekuńczych względem M.K. przez jego matkę.

W toku wywiadu środowiskowego 7 czerwca 2021 r. H.K. oświadczyła, że ostatni raz widziała syna jak miał 10 lat (w dacie wydawania decyzji objętej sprzeciwem oraz decyzji organu I instancji liczył on 50 lat). Podała, że nie ma z nim żadnego kontaktu i nie zna stanu jego zdrowia. Nie próbowała i nie dążyła do spotkania z synem. W stosunku do [...] swych dzieci była pozbawiona praw rodzicielskich. W aktach administracyjnych zalega zaświadczenie ZUS z 22 lipca 2022 r., że H.K. pobiera emeryturę w związku z opieką nad dzieckiem wymagającym stałej opieki, tj. córką M.K.

Z ustaleń organu wynika ponadto, że postanowieniem Sądu Rejonowego w R. III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z [...] czerwca 1983 r. [...] H.K. została pozbawiona władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem M.K. do czasu jego pełnoletności. Postanowieniem z [...] września 1983 r. [...] Sąd Rejonowy w R. Wydział III Rodzinny i Nieletnich ustanowił dla małoletnich J.K., M.K. i M.K. opiekunów prawnych w osobach J. i T.K. (dziadków ojczystych). Z § 1 umowy nr [...] z [...] września 1982 r. wynika, że nieżyjący w chwili obecnej J. i T.K. byli też dla M.K. rodziną zastępczą. Ojciec M.K. zmarł [...] lutego 1977 r., co potwierdza znajdująca się kserokopia aktu zgonu nr [...] USC w S. W chwili obecnej opiekę nad M.K. i niepełnosprawną siostrą J. sprawuje M.K.

W ocenie Sądu, na tle przytoczonych wyżej faktów dalsze ustalenia w zakresie obiektywnej możności /niemożności sprawowania opieki nad M.K. przez matkę nie mają znaczenia, a przynajmniej Kolegium nie wskazało, jakich konkretnie ustaleń należałoby dokonać. Matka została pozbawiona władzy rodzicielskiej, zatem nie była w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub uzyskanie od niej na czas potrzebnych środków utrzymania było niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W dacie ustanowienia rodziny zastępczej dzieci miały 11, 9 i 8 lat. Z nieznanych, ale też niewymagających ustalenia w niniejszym postępowaniu przyczyn, nie utrzymywała kontaktu z dziećmi i nie dążyła do tego kontaktu mimo zamieszkiwania w stosunkowo niewielkiej odległości. Z synem M. nie utrzymywała kontaktu od 40 lat i nie wyraziła jakiejkolwiek woli zmiany tej sytuacji. W takich okolicznościach nawet nielegitymowanie się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie zmienia zatem oceny stanu faktycznego. Trudno bowiem oczekiwać, aby w wieku ponad 70 lat, po 40 latach braku jakiegokolwiek kontaktu z synem, zmieniła swoją postawę. Trudno w związku z tym też wywodzić, że ukończenie przez M.K. 18 lat niejako niwelowało przyczyny, dla których H.K. została pozbawiona nad nim władzy rodzicielskiej. Odmienna ocena w tym zakresie byłaby sprzeczna z wykładnią i wytycznymi wynikającymi z uprzednio wydanego wyroku, który przesądził, że art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi. W przedmiotowej sprawie to skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad wymagającym jej chorym bratem i jest osobą obowiązaną względem niego do alimentacji, a więc w zaistniałych okolicznościach jedyną osobą zapewniającą mu realną pomoc.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że organ odwoławczy nie wykazał, aby wywodzone przez niego naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji miało w ogóle wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej nie wykazał, jakoby ten wpływ był istotny. Skoro zatem brak było okoliczności których dodatkowe ustalenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to pozostałe – w przypadku ich zaistnienia - organ odwoławczy mógł ustalić we własnym zakresie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego dysponując narzędziem wynikającym z art. 136 k.p.a.

Stosownie do tego, Sąd stwierdziwszy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu objętej sprzeciwem decyzji SKO (pkt I sentencji wyroku).

Na podstawie art. 225 P.p.s.a. zarządzono zwrot na rzecz skarżącej kwoty 100 zł tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego (pkt II sentencji wyroku).