Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 90/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1 w związku z  par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16  par. 2 ust. 1 pkt 1-4, art. 2 lit.a
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K.J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I

Decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "Agencja" albo "ARiMR") we W. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 10 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1438) – po rozpatrzeniu odwołania skarżącej (dalej także: "strona" lub "zainteresowana"), uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] r. (Nr [...]) o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych przez stronę płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych (w wysokości [...] zł) i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł.

W pierwszej części uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia (s. [...]) organ odwoławczy opisał podstawowe okoliczności faktyczne sprawy. W tym zakresie wskazał:

1. W dniu [...] r. do siedziby organu pierwszej instancji wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na [...] rok. Decyzją z dnia [...] r. przyznano wnioskodawczyni żądaną płatność w łącznej kwocie [...] zł. Przyznana płatność została przekazana na rachunek bankowy strony.

2. W dniu [...] r. wpłynął kolejny wniosek strony, o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok [...]. Decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji przyznał skarżącej łączną kwotę [...] zł płatności rolnośrodowiskowej na [...] rok, która to kwota została również przelana na rachunek zainteresowanej. W związku z różnicą powierzchni z lat [...] i [...] ([...]ha) zainteresowana zwróciła [...] zł.

3. W dniu [...] r. skarżąca wniosła o płatność rolnośrodowiskową na rok [...]. Płatność ta została przyznana w łącznej kwocie [...] zł pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciem z dnia [...] r. Kwota ta została przekazana na rachunek wnioskodawczyni.

4. W dniu [...] r. skarżąca wystąpiła o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok [...].

W dniach [...]-[...] r. w gospodarstwie strony przeprowadzono wizytację terenową (kontrola FOTO), w wyniku której stwierdzono mniejszą powierzchnie od deklarowanej we wniosku (o [...] ha). Z analizy raportu z kontroli na miejscu wynika dodatkowo, iż nastąpiło zmniejszenie trwałych użytków zielonych, zadeklarowanych w gospodarstwie.

Uwzględniając wyniki wspomnianej kontroli, organ pierwszej instancji wydał (w dniu [...] r. decyzję, w której przyznał wnioskodawczyni płatność rolnośrodowiskową na rok [...], w łącznej, pomniejszonej wysokości [...] zł, którą to kwotę przelano na rachunek strony.

5. Dnia [...] r. – działając na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – Kierownik Biura Powiatowego Agencji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych skarżącej decyzjami z: [...] r.; [...] r. i [...] r. W treści stosownego zawiadomienia o wszczęciu takiego postępowania, na podstawie art. 10 k.p.a. pouczono stronę o przysługującym jej prawie wglądu do akt, jak również możliwości składania wyjaśnień, z czego strona nie skorzystała.

W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, w wysokości [...] zł, od której zainteresowana odwołała się.

W następnej części decyzji wydanej w drugiej instancji (s. [...]) organ wyższego stopnia zacytował przepisy § 4 ust. 2 pkt 1; § 5 ust. 1 i ust. 2; § 6 ust. 1-3, § 38 ust. 2 i ust. 7-9 oraz § 39 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 361 ze zm. – dalej: "rozporządzenie rolnosrodowiskowe), które – w ocenie tego organu – kształtują stan prawny sprawy.

W ramach własnej oceny prawnej sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podniósł w pierwszej kolejności (s. [...] uzasadnienia), że przedmiotem postępowania odwoławczego jest powtórne rozpatrzenie sprawy.

Odnosząc się do odwołania strony organ podkreślił, iż składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, potwierdza ona własnoręcznym podpisem, iż znane są jej zasady oraz tryb realizacji płatności oraz jest świadoma konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Oznacza, to że we wniosku o przyznanie płatności strona powinna zadeklarować grunty kwalifikujące się do objęcia płatnościami, obejmujące m.in. grunty rolne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, a także elementy krajobrazu podlegające zachowaniu w obrębie działki rolnej obejmujące: drzewa będące pomnikami przyrody (objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody), oczka wodne o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m2 oraz rowy do 2 m szerokości. Maksymalny obszar kwalifikowany jest więc uznawany jako różnica pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (drogi, nieużytki). Jest to więc powierzchnia odpowiadająca powierzchni rzeczywistej. Składając zatem wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych strona powinna podać powierzchnie działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Jeżeli więc strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności powierzchnię wykraczającą poza powierzchnię rzeczywistą spełniającą kryteria, o których mowa wyżej, nie została spełniona przesłanka uzasadniająca odstąpienie od obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji podkreślił dalej, iż stronie znany był wymóg prowadzenia działalności na niezmienionej powierzchni przez 5 lat trwania zobowiązania rolno środowiskowego, i że znała ona zasady przyznawania płatności zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), a także wynikające z rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

Zdaniem organu odwoławczego, nie bez znaczenia w sprawie jest i to, że składając wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, strona zobowiązała się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznawanie, przedłużanie, korzystanie lub dalsze wypłacanie płatności rolnośrodowiskowej oraz o każdej zmianie powstałej w okresie trwania złożonych przez nią zobowiązań, w szczególności jeżeli zmiana dotyczy: wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni oraz przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego rolnika oraz prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej w gospodarstwie rolnym. Składając wnioski o przyznanie płatności strona potwierdza bowiem własnym podpisem prawdziwość zawartych w nich danych, biorąc tym samym odpowiedzialność za wszystkie wykazane w nim deklaracje działek ewidencyjnych.

Dalej organ wywodził, że jedną z czynności kontrolnych dotyczących poprawności przyznania płatności są kontrole na miejscu. Stanowią one rodzaj oględzin, które wykonywane są przez jednostki merytoryczne Agencji (tzw. Biura Kontroli na Miejscu lub inne jednostki organizacyjne dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi), którym Prezes ARiMR udzielił stosownego upoważnienia na zasadach określonych w przepisach szczególnych, które zawierają odmienne regulacje od "kodeksowych". Wyniki kontroli na miejscu są zamieszczone w raporcie z czynności kontrolnych, (w sprawie skarżącej – w raporcie nr [...]). Jeśli strona nie zgadza się jej wynikami ma prawo złożyć odwołanie. Skarżąca takiego odwołania nie złożyła. Należy zatem przyjąć, iż zgodziła się z wynikami przeprowadzonej w jej gospodarstwie kontroli na miejscu .Mogła również podważyć wyniki kontroli na miejscu odwołując się od decyzji Kierownika BP z dnia [...] r., czego jednak nie uczyniła.

Następnie (na s. [...] uzasadnienia decyzji weryfikowanej przez Sąd w niniejszej sprawie) organ wyższego stopnia dokonał szczegółowego wyliczenia łącznej kwoty przypadającej do zwrotu, konstatując, iż Kierownik Biura Powiatowego prawidłowo ustalił co prawda stan faktyczny sprawy i zastosował właściwe przepisy prawa, błędnie jednak wyliczył kwotę do zwrotu (z porównania kwot obliczonych przez organy obu instancji wynika, że chodzi o różnice rzędu [...] zł; w drugiej instancji dokonano w tym rozmiarze weryfikacji na korzyść strony).

W końcowej części uzasadnienia (s. [...]) organ odwoławczy omówił przepisy, w których obowiązek zwrotu otrzymanej pomocy został wyłączony, stwierdzając, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła żadna ze wskazanych w tych przepisach sytuacji. W ocenie organu, nie zachodziły także przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności.

II

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie decyzji organów administracji rolnej obu instancji i o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając zaskarżonym orzeczeniom:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 – poprzez jego błędną wykładnię w oderwaniu od ust. 2 tego artykułu i z naruszeniem także regulacji krajowych, w których została wykorzystana kompetencja wynikająca z ust. 2, w efekcie czego organ nie mógł nałożyć sankcji za lata wcześniejsze, albowiem nie zostało stwierdzone, że również we wcześniejszych latach skarżący dopuścił się nieprawidłowości,

b) art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 – poprzez jego błędną wykładnię w wyniku przyjęcia, że przewiduje on jakiekolwiek sankcje za niezachowanie występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych (kod nieprawidłowości 06), w sytuacji, gdy z brzmienia tego przepisu taka okoliczność nie wynika;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku oparcia rozstrzygnięcia bez wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i argumentów skarżącego zawartych w odwołaniu, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy mogłyby w istocie wpłynąć na zmianę dokonanych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych i prawnych, a tym samym na zmianę treści decyzji,

b) art. 64 § 2 k.p.a. – polegające na przedwczesnym wydaniu zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia, że nie upłynął jeszcze zakreślony przez organ termin 7 dni do zajęcia przez skarżącą stanowiska odnośnie do uzupełnienia i doprecyzowania odwołania.

III

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje:

IV

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji admini-stracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skarg na decyzje zgodne z prawem (art. 151 tej samej ustawy).

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, z następujących powodów.

V

W ocenie Sądu, skarga jest zasadna gdyż podjęte w sprawie rozstrzygnięcia naruszają przepisy prawa procesowego i prawa materialnego.

Postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata [...]-[...]. Zostało ono wszczęte na skutek ustalenia przez organ Agencji – przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie płatności na rok [...] – że skarżąca, w ramach realizowania wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie zachowała na terenie gospodarstwa rolnego wymogów z powodu zmniejszenia powierzchni upraw i zachowania trwałych użytków zielonych. W wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie strony kontroli na miejscu (w dniach [...] r.) oraz przeprowadzonej kontroli administracyjnej, Kierownik Biura Powiatowego ustalił, iż zobowiązanie rolnośrodowiskowe było realizowane przez stronę w roku [...] na areale mniejszym o [...] ha od deklarowanego we wniosku.

W związku z takim ustaleniem, Kierownik BP wydał w dniu [...] r. decyzję przyznającą stronie płatność rolnośrodowiskową na rok [...] w pomniejszonej wysokości (na łączną kwotę [...] zł).

Wobec niezachowania powierzchni trwałych użytków zielonych ("TUZ") organ pierwszej instancji zastosował kod nieprawidłowości 06, nakładając w roku [...] dwudziestoprecentową sankcję, uwzględniając w tym zakresie postanowienie § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

Decyzja ta nie została zaskarżona.

Ustalenia dokonane w czasie kontroli, o której była mowa, uprawniały – w ocenie organu pierwszej instancji – do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych również w poprzednich latach płatności – ze względu na zmniejszenie powierzchni działek i z konieczności zastosowania sankcji 20% z tytułu niedochowania powierzchni TUZ także w latach [...]-[...]. Zdaniem organów obu instancji, określenie kwoty nienależnie pobranych płatności za te lata powinno nastąpić zgodnie z przepisem akapitu drugiego ust. 1 w art. 18 rozporządzenia (UE) Nr 65/2011, który stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Postępowanie zakończone wydaniem obecnie skarżonych decyzji przeprowadzone zostało w trybie art. 29 ust. 1 wielokrotnie już powoływanej ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ustawa o Agencji"). Prawidłowość zastosowania tego trybu w odniesieniu do pomocy, która w przypadku skarżącej przyznana została na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju"), wynika z art. 28 ust. 3 ustawy o Agencji.

Przyznane skarżącej płatności rolnośrodowiskowe za poszczególne lata, stanowią jedną z form pomocy realizowaną w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich (art. 1 pkt 2 lit. "a" w związku z art. 5 ust. 1 pkt. 14 ustawy o wspieraniu rozwoju) i to pomocy, która przyznawana jest w sposób jednostronny i władczy przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej (art. 20 tej samej ustawy).

Postępowanie, o którym stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, jest samodzielnym postępowaniem, w którym także w drodze decyzji administracyjnej następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Przedmiotem tak ukierunkowanego postępowania było więc zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. Z taką sytuacją, mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została następnie wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego w związku z otrzymaną pomocą zobowiązania przez wymagany okres.

W kwestii dostrzeżonych przez Sąd uchybień natury procesowej wypada zauważyć, że niewadliwe załatwienie sprawy wymaga przede wszystkim poprawnego, nie budzącego wątpliwości ustalenia przez organy administracji publicznej wszystkich okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy, istotnych w świetle tych przepisów prawa, które w sprawie znajdują zastosowanie. Zdaniem Składu orzekającego, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w rozpoznawanym przypadku nie doprowadziło do ustaleń odpowiadających temu standardowi, a także uzasadnienie decyzji nie odpowiada w pełni wymogom prawa, tzn. wzorcowi określonemu w art. 107 § 3 k.p.a.

Wedle tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organach administracji rolnej także ze względu na postanowienie art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju. Przepis ten, jak i cytowany wcześniej art. 107 § 3 k.p.a., pozostają w korelacji z normą art. 80 k.p.a. statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów. By nie była to ocena dowolna, winna opierać się na wszechstronnym rozważeniu całokształtu zebranego materiału dowodowego, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ogólnie ujmując, polega to na przedstawieniu sposobu myślenia i argumentacji. Jednym z elementów tak dokonywanej oceny powinno być ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów strony podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania. Pominięcie ich milczeniem przez organ nie przystaje do reguł poprawności procesowej, stanowiąc o naruszeniu norm prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa por. (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 268/11, LEX Nr 1146142).

W ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko skarżącej, że organ wyższego stopnia nie wziął pod uwagę wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu. W odwołaniu strona twierdziła, iż powierzchnia TUZ na zadeklarowanych działkach nie została zmniejszona. Zdaniem odwołującej się, ustalenia organu, iż zaprzestała ona wykonywania zabiegów agrotechnicznych na łąkach (koszenie/wypasanie) i powstała w ten sposób sukcesja naturalna objawiająca się występującymi zadrzewieniami, zakrzaczeniami i nieużytkami są nieprawdziwe, ponieważ na wszystkich działkach wykonuje ona zabiegi agrotechniczne w terminach. Zadrzewienie występuje w dopuszczalnej ilości na 1 ha, zakrzaczenia są usuwane w terminie koszenia niedojadów, tj. od 1 sierpnia do 30 września. Kontrola przeprowadzona w miesiącu lipcu nie mogła zatem twierdzić braku koszenia i braku wypasania, skoro czynności te powinny być realizowane dopiero w późniejszych miesiącach.

Organ nie ustosunkował się do tych twierdzeń, ograniczając się zasadniczo do konstatacji, iż składając wniosek o przyznanie płatności strona potwierdza własnoręcznym podpisem, iż znane są jej zasady oraz tryb realizacji płatności oraz jest świadoma konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązania wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Zwrócono też uwagę, że wyniki kontroli nie zostały podważone przez skarżącą w postępowaniu o przyznanie płatności na rok [...], a decyzja o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości i z zastosowaniem sankcji – nie została zaskarżona.

Brak odniesienia się do zarzutów strony powoduje istnienie uzasadnionych wątpliwości co do wiarygodności ostatecznie przyjętych ustaleń faktycznych i nie poddaje się kontroli Sądu w ocenie poprawności podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata [...]-[...].

W tym kontekście należy dodatkowo podnieść brak dostatecznych rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, jakie w sytuacji skarżącego mają zastosowanie przepisy prawa materialnego.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana rolnikowi, w rozumieniu art. 2 lit. "a" rozporządzenia Nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. "c" rozporządzenia Nr 73/2009, ..., wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października.2005 r., s. 1, ze zm.), ..., obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Realizując 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżąca zobowiązana była zatem przestrzegać wymogów dla poszczególnych wariantów pakietu przez zadeklarowany okres. Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się bowiem w całym okresie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. W wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej wniosku na rok [...], organ stwierdził uchybienie w przestrzeganiu wymogów w ramach realizowanych pakietów i wariantów. Według organu, rolnik nie dochował zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na działkach zadeklarowanych w pierwszym roku uczestnictwa w programie przez zmniejszenie powierzchni i nie zachował powierzchni trwałych użytków zielonych. Skarżąca kwestionuje te ustalenia – o czym już wspomniano – i nie godzi się z obowiązkiem zwrotu części płatności za poprzednie lata ([...]-[...]).

Godzi się mocno zaakcentować zasadność ostatniego z zarzutów procesowych naprowadzonych w skardze. Decyzja organu odwoławczego opatrzona została identyczną datą, jaka figuruje również na wezwaniu do strony o ewentualne uzupełnienie uzasadnienia. Wypływa z tego wniosek, że Dyrektor ARiMR nie miał w ogóle zamiaru zapoznawać się z dodatkową argumentacją strony, do której – choćby z tego powodu – nie byłby też w stanie w ogóle się ustosunkować.

Oceniając zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego wypada zwrócić raz jeszcze uwagę na postanowienie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, który stanowi, że pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 – odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

Natomiast w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie (celowe podkreślenie Sądu) mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych (akapit 2 w art. 18 ust. 1 tego samego rozporządzenia unijnego). Przepis art. 18 ust. 2 stanowi zaś, iż państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Zasada, zgodnie z którą beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011. Przepis ten stanowi, iż w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2 tego artykułu. Prawidłowo też organ Agencji zauważył, że w myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Uznać jednak należy, że wskazane regulacje – wbrew stanowisku, jakie zdaje się prezentować organ drugiej instancji w ramach kontrolowanej sprawy – mają charakter kompetencyjny i określają ogólne zasady, które nie są bezpośrednio stosowane do ustalenia nienależnie pobranych płatności, lecz podlegają implementacji do krajowego porządku prawnego, a więc wymagają szczegółowego uregulowania w przepisach krajowych. Wyrazem ich realizacji są przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju, która w art. 1 pkt. 2 wyraźnie przewiduje, iż określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia Nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej.

Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Względem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania program rolnośrodowiskowy, szczegółowe warunki i tryb jej zwracania określa przede wszystkim § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

Należy w związku z tym zauważyć, że zarówno ustawa o wspieraniu rozwoju, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r. przewidują, stosownie do art. 5 i art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia unijnego Nr 65/2011, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Obowiązek ten realizowany jest w pierwszej kolejności na zasadach określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. W celu ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie można jednakże pominąć rozwiązania przyjętego w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku, wedle którego – jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie (kolejne, celowe podkreślenie składu orzekającego).

W weryfikowanej przez Sąd sprawie ustalono, że nieprawidłowość w tym zakresie powstała w roku [...]. Nie stwierdzono natomiast jednoznacznie, aby istniała ona już w roku [...] (i w latach następnych: [...] i [...]), co uzasadniałoby dopiero zmniejszenie płatności również za ten okres, z zastosowaniem tego samego procentowego pomniejszenia (sankcji). Nie można zatem uznać, że do tych płatności zastosowanie mógł znajdować przepis § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. W szczególności zaś nie mógł mieć on zastosowania do ustalenia za ten rok nienależnie pobranych płatności.

W konsekwencji należy się zgodzić ze stanowiskiem, że w powołanym przepisie § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku, ustawodawca przewidział sankcję administracyjną skutkującą nałożeniem w drodze aktu stosowania prawa przez właściwy organ administracji publicznej ujemnych (niekorzystnych) skutków dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 listopada 2014 r., I SA/Bk 480/ 14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konstruowanie przez ustawodawcę odpowiedzialności za działanie naruszające obowiązujące przepisy prawa, zagrożone sankcją administracyjną (delikty administracyjne), skutkującej w praktyce brakiem możliwości uniknięcia tej odpowiedzialności, w przypadku ustalenia, że określonym działaniem wyczerpano znamiona deliktu administracyjnego, nakłada zaś na organ stosujący prawo obowiązek szczególnie precyzyjnego, ścisłego interpretowania znamion podmiotowych deliktu, bez stosowania wykładni rozszerzającej. Natomiast takie działanie organu agencji, jakie zostało zaprezentowane w niniejszej sprawie, poprzez przyjęcie, że dla zastosowania przedmiotowej 20% sankcji w stosunku do płatności należnych za lata [...]-[...] wystarczające jest stwierdzenie, iż strona nie zachowała na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych w roku [...], należy uznać za przejaw zastosowania rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni analizowanych regulacji, do której z całą pewnością nie uprawnia samo brzmienie art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Nr 65/2011, w którym również nie przewidziano wszak – expressis verbis – dopuszczalności stosowania sankcji.

Niewątpliwie rolnik, który nie realizuje pakietu lub wariantu, na jakim powinien realizować przez określony czas zobowiązanie rolnośrodowiskowe, ma – co do zasady – obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową także za lata wcześniejsze, jeżeli nie zachodzą przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Do nienależnego pobrania świadczenia dochodzi wówczas, gdy świadczenie to zostanie przyznane i wypłacone, a rolnik nie realizuje następnie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jednakże z uwagi na treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia Nr 65/2011, który w przypadku zobowiązań wieloletnich przewiduje zmniejszenia pomocy, wykluczenia i jej odzyskiwanie także do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, obowiązek zwrotu dotyczy tylko tej części płatności, która została przyznana do powierzchni działki rolnej lub jej części, która została wycofana z podjętego zobowiązania.

Reasumując, sankcja o której mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest do roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego pakietu (w niniejszej sprawie chodziło o zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie skarżącej). Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, na terenie gospodarstwa rolnego wymaganej powierzchni trwałych użytków zielonych, podlegać winna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulacje § 39 (i następnych) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Wymaga także rozważenia ponownie w niniejszej sprawie możliwości zastosowania art. 5 rozporządzenia Nr 65/ 2011.

W rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do płatności za lata [...]-[...] organ Agencji mógł tym samym zastosować jedynie regulacje § 39 (i następne) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., które dotyczą zwrotu wypłaconych już płatności rolnośrodowiskowych. Nie był natomiast uprawniony do zastosowania 20% sankcji, która – jak wynika z brzmienia § 38 ust .8 tego rozporządzenia – skutkuje przyznaniem rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w wysokości zmniejszonej wyłącznie w roku, w którym stwierdzono uchybienie w zakresie obowiązku zachowania na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych.

Rzeczą organu w ponownym postępowaniu będzie – poza usunięciem opisanych uchybień proceduralnych związanych z obowiązkiem zebrania pełnego materiału dowodowego i dokonania jego wszechstronnej, wyczerpującej oceny w aspekcie zarzutów skarżącego sformułowanych w odwołaniu i skardze, odnoszących się do rzetelnego odzwierciedlenia stanu faktycznego (w tym również odniesienia się do planu działalności rolnośrodowiskowej, kontroli), czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. – także uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu, w kontekście zastosowania prawidłowo norm prawa materialnego.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku uchylając decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania (pkt II) postanowiono z kolei na podstawie art. 200 tej samej ustawy.