Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1690/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 149 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 6 w zw. z art. 17
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 101 i art. 101a ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 396/14 w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla punkt II zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3) odstępuje od zasądzenia od K. W. na rzecz Burmistrza Miasta [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w części, w której skarga kasacyjna została uwzględniona.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 396/14, po rozpoznaniu skargi K. W. (dalej jako skarżący) na bezczynność Burmistrza R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Burmistrza R. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego z 21 lipca 2014 r. oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustania faktyczne i prawne sprawy.

Skarżący pismem z 27 października 2014 r. wniósł do WSA w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza R. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek z 21 lipca 2014 r. Skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności wyżej wymienionego organu oraz zobowiązania go do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że 21 lipca 2014 r. wystąpił do Burmistrza R. o udostępnienie informacji publicznej, obejmującej m.in.:

1. część graficzną projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. sporządzoną w ramach § 1 pkt. 2 lit. c) umowy nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. - poprzez wykonanie kserokopii części graficznej projektu studium w skali 1:10.000 przedstawionej na kopii mapy topograficznej oraz dodatkowo poprzez wykonanie na płycie CD kopii formy graficznej części graficznej projektu studium opracowanego w formacie jpg;

2. zestawienie tabelaryczne zawierające propozycję rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu studium sporządzonego w ramach umowy w ramach § 1 pkt. 2 lit. c) umowy nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. - poprzez wykonanie kserokopii zestawienia tabelarycznego;

3. część graficzną propozycji rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu studium sporządzoną w ramach §1 pkt. 2 lit. c) umowy nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. - poprzez wykonanie na płycie CD kopii formy elektronicznej części graficznej propozycji rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu studium w formacie jpg;

4. część graficzną projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. przekazaną Burmistrzowi R. przez J. Sp. z o.o. zgodnie z harmonogramem określonym załącznikiem nr 1 do umowy nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. (etap II).

Skarżący wskazał, że [...] września 2014 r. organ poinformował go, iż wniosek z 21 lipca 2014 r. w zakresie ww. punktów nie może być uwzględniony, ponieważ wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Wyjaśniono, że dokumenty te nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198, dalej u.d.i.p.), lecz dokumentami wewnętrznymi.

Skarżący zarzucił, że organ w sposób uporczywy i celowy pozbawia obywateli konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP), a w szczególności pozbawia obywateli dostępu do pozostających w posiadaniu tegoż organu dokumentów związanych z wykonywaniem władzy publicznej. W ocenie skarżącego całkowicie nieuzasadnione jest tworzenie przez organ nowej, niezdefiniowanej kategorii dokumentów związanych z wykonywaniem władzy publicznej, tj. "dokumentu wewnętrznego" oraz przeciwstawianie takiego wytworu definicji dokumentu urzędowego znajdującej się w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Skarżący podniósł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ogranicza obowiązku udostępniania informacji w trybie wnioskowym wyłącznie do wąskiego zakresu dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przeciwnie, ustawa ta, posługując się w art. 6 przykładowym wyliczeniem, jakie informacje stanowią informacje publiczne, ma służyć jak najszerszej realizacji powołanej wcześniej zasady konstytucyjnej zapisanej w art. 61 Konstytucji RP. Zasadą jest, że wszelkie dokumenty związane z wykonywaniem działań organów administracji publicznej i pozostające w posiadaniu organu administracji publicznej, a nie tylko dokumenty urzędowe, stanowią informację publiczną. Jaskrawym nadużyciem pozostaje, zdaniem skarżącego, wyróżnianie szczególnej kategorii "dokumentów wewnętrznych", czy też "dokumentów roboczych", które miałyby nie stanowić informacji publicznej, pomimo że pozostają związane z wykonywaniem działań organów administracji publicznej.

Skarżący podniósł także, że rażącym naruszeniem prawa pozostaje celowe ignorowanie przez Burmistrza R. narzuconego przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał także, że stanowisko Burmistrza o tym, jakoby informacja żądana przez skarżącego we wniosku z 21 lipca 2014 r. nie stanowiła informacji publicznej, a "dokument wewnętrzny", Burmistrz R. przedstawił dopiero w piśmie z 18 września 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz R. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W obszernym uzasadnieniu organ wskazał, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Jeżeli zatem w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to skarga w niniejszej sprawie nie spełnia warunków formalnych i w związku z tym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinna zostać odrzucona.

Nadto organ, wskazując na treść art. 101 ust. 1 oraz 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podniósł, że z przepisów tych wynika, iż warunkiem skorzystania z prawa do zaskarżenia bezczynności organu, także w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie oznaczało wezwanie organu do doręczenia informacji publicznej objętej ww. wnioskiem z 13 czerwca 2013 r. Zdaniem organu treść przepisu art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest jasna, nie wymaga wykładni i wprost odsyła do przepisów innych ustaw, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z ostrożności procesowej Burmistrz R. podniósł, że żądanej przez skarżącego informacji nie można zakwalifikować do kategorii jakiegokolwiek dokumentu, a tym bardziej do kategorii dokumentów urzędowych. Przygotowana pierwotnie część graficzna projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. nie została w żaden sposób zaakceptowana przez organ i nie stanowiła wyrazu jego woli, co do tego czy ta część graficzna stanie się projektem Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R., który będzie stanowił podstawę dokonywania ustaleń i opinii przez właściwe organy występujące w procesie uchwalania studium. Gdyby skarżący zażądał udostępnienia części graficznej projektu miejscowego planu zaakceptowanej przez organ, będącej następnie podstawą dokonywania ustaleń i opinii przez właściwe organy, to z pewnością taki dokument skarżący by otrzymał, bowiem byłby to dokument stanowiący wyraz woli Burmistrza R..

W ocenie organu w niniejszej sprawie mamy do czynienia jedynie z wytworem pracy wykonawcy przez nikogo niezaakceptowanym i niestanowiącym tym samym wyrazu woli kogokolwiek, co do tego, czy temu wytworowi pracy wykonawcy nadać charakter oficjalnego projektu części graficznej studium oraz oficjalnego projektu zawierającego propozycję rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu studium (wersja tabelaryczna i graficzna). Wskazano, że także pierwotne zestawienie tabelaryczne oraz część graficzna propozycji rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu studium, tak jak w przypadku części graficznej projektu studium, były przez Burmistrza co najmniej raz kwestionowane i nie stanowiły swojej pierwotnej wersji wyrazu stanowiska organu.

Ponadto organ podał, że wszelkie czynności, które organ mógł podejmować stosownie do przebiegu postępowania, podejmował w zakreślonych przez prawo terminach lub też przedłużał stosownymi pismami terminy podejmowania określonych czynności w sprawie. Przebieg postępowania wynikał zaś z okoliczności niezależnych od organu, tj. zależny był od działania strony.

Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Burmistrza R. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego z 21 lipca 2014 r. oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że wbrew stanowisku Burmistrza R. wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą na bezczynność. Zgodnie bowiem z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy te nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, które mają charakter czynności materialno-technicznych, w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W sprawie udostępnienia informacji publicznej nie znajdzie także zastosowania tryb wynikający z art. 101 lub art. 101a ustawy o samorządzie gminnym.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji podał, że nie ulega wątpliwości, że Burmistrz R. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.).

WSA w Krakowie wyjaśnił, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu w trybie w niej określonym. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sąd I instancji wskazał także, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

W ocenie Sądu I instancji informacją publiczną niewątpliwie będzie całość dokumentacji posiadanej przez Burmistrza R., której używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań - w tym wypadku sporządzenia studium, a zatem także i projekt części graficznej studium oraz projekt zawierający propozycję rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu studium (wersja tabelaryczna).

Sąd I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 11 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Z kolei w świetle § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), wykonanie czynności, o których mowa w art. 11 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych. Zarówno cytowany przepis ustawy, jak i przepis rozporządzenia wskazują, że w omawianym przypadku rzecz nie dotyczy indywidualnej, jednostkowej sprawy obywatela, rozstrzyganej w trybie procedury administracyjnej, regulowanej przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, lecz chodzi tu o realizację zamierzeń publicznoprawnych, które w efekcie końcowym mają doprowadzić do przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ewentualnie wprowadzenia zmian w uchwalonym i przyjętym już studium. Zdaniem Sądu I instancji nie powinno budzić wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie uchwalenia (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem zmierzającym do uchwalenia bądź zmiany prawa miejscowego i już choćby z tego względu wszelka informacja o jego przebiegu musi korzystać z waloru publicznej dostępności, jako że proces stanowienia prawa, nawet gdy odbywa się z udziałem czynników innych, niż publiczne, ma charakter publiczny.

Z uwagi na powyższe, w ocenie WSA w Krakowie, nie ulega wątpliwości, że żądane przez skarżącego dokumenty, w tym projekt części graficznej studium, stanowią informację publiczną. Bez znaczenia pozostaje przy tym, zdaniem Sądu, okoliczność, że projekt ten został wykonany przez firmę zewnętrzną (pracownię projektową). Kluczowe znaczenie ma, że został on wykonany na zlecenie gminy, w związku z wykonywaniem przez gminę władztwa planistycznego.

WSA w Krakowie podkreślił, że za informacje publiczne należy uznać informacje odnoszące się do podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Taka wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Z powyższych względów nie można, zdaniem Sądu I instancji, podzielić stanowiska organu, że skoro projekt części graficznej studium nie został zaakceptowany przez organ i nie stanowił wyrazu jego woli, co do tego czy projektowi temu nadać charakter oficjalnego projektu, to nie stanowi on informacji publicznej. Wszelkie dokumenty służące realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnoszące się do niego bezpośrednio, stanowią informację publiczną. Informację publiczną mogą zatem również zawierać materiały archiwalne bądź może ona dotyczyć zamierzeń organów publicznych. Kryterium kwalifikacji planowanych działań organów jest okoliczność, czy informacja dotyczy zamierzeń w kwestiach ogólnych - w sferze prawodawczej bądź polityki państwa, a nie w sprawach indywidualnych.

Odnosząc się do stanowiska organu, że gdyby skarżący zażądał udostępnienia części graficznej projektu studium zaakceptowanej przez organ, to dokument taki by otrzymał, Sąd I instancji zauważył, że w sytuacji, o jakiej pisze organ, skarżący nie musiałby występować z wnioskiem w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem projekt studium wraz z jego załącznikami zostałby wyłożony do publicznego wglądu (art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

WSA w Krakowie zwrócił uwagę, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, kiedy przedmiot wniosku jest desygnatem informacji publicznej jego rozpoznanie może przybrać następujące formy: czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, pisma informującego, że wezwany podmiot nie dysponuje żądaną informacją albo decyzji o odmowie udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania. Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. stanowi zaś, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Sąd I instancji wskazał, że przedłużenie terminu do udostępnienia informacji może nastąpić jedynie w sytuacji, kiedy organ zamierza żądaną informację udostępnić lub też w przypadku, kiedy zamierza wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ nie może zaś korzystać z dyspozycji art. 13 ust. 2 w sytuacji kiedy zamierza negatywnie rozpoznać wniosek o udzielenie informacji w tym sensie, iż zamierza poinformować skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W związku z powyższym poinformowanie przez Burmistrza R. w pismach z 4 sierpnia

2014 r., 12 sierpnia 2014 r. oraz 18 września 2014 r., iż wniosek skarżącego w zakresie pkt 1, 2, 3 i 4 nie może zostać załatwiony w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie może stanowić usprawiedliwienia dla pozostawania organu w bezczynności.

W związku z tym, w ocenie Sądu I instancji, konieczne stało się zobowiązanie Burmistrza R. do załatwienia w terminie 14 dni wniosku skarżącego z 21 lipca 2014 r. w zakresie pkt: 1, 2, 3 i 4 wniosku, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Jednocześnie WSA w Krakowie podniósł, że działając na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął 21 lipca 2014 r., a częściowe udostępnienie informacji publicznej żądanej w tym wniosku nastąpiło dopiero 4 września 2014 r. (pkt 5 i 6). Odnośnie zaś pozostałej części (pkt 1-4) dopiero pismem z 18 września 2014 r. poinformowano wnioskodawcę, że nie jest to informacja publiczna. Zdaniem Sądu tego typu informacja, wynikająca nawet z błędnego przekonania, że żądane przez skarżącego informacje nie stanową informacji publicznej, mogła być udzielona znacznie wcześniej.

Sąd I instancji wskazał także, że nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Burmistrz R. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżący:

- nie złożył na podstawie art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 K.p.a. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, przez co Sąd I instancji merytorycznie rozstrzygnął sprawę;

- nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym;

2) art. 149 § 1 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, gdy tymczasem organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem w terminach zakreślonych przez art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydał stosowne rozstrzygnięcie w formie pisma z 4 września 2014 r. (udostępniając informację publiczną żądaną przez skarżącego w pkt 5 i 6 wniosku z 21 lipca 2014 r.) oraz z 18 września 2014 r. (wskazującym, że informacje żądane przez skarżącego w pkt 1, 2, 3 i 4 wniosku z 21 lipca 2014 r. nie stanowią informacji publicznej) zgodnie z jednolitym i ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, natomiast rozstrzygnięcie to według WSA w Krakowie było błędne merytorycznie, zatem organ nie pozostawał w bezczynności, a jedynie błędnie według Sądu rozstrzygnął sprawę, co nie uzasadnia przypisania organowi bezczynności, bowiem wówczas zacierałaby się różnica pomiędzy bezczynnością a błędnym rozstrzygnięciem;

3) art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy:

- organ w zakresie pkt 5 i 6 wniosku skarżącego z 21 lipca 2014 r. wydał skarżącemu żądane informacje publiczne pismem z 4 września 2014 r., zaś w zakresie pkt 1, 2, 3 i 4 tego wniosku, przedłużając stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p. termin do wydania informacji publicznej, wydał stosowne rozstrzygnięcie 18 września 2014 r., a więc przed upływem dwumiesięcznego terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. in fine, co nie uzasadniało stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- organ nie pozostawał w bezczynności, a jedynie błędnie według Sądu I instancji rozstrzygnął sprawę, co nie uzasadnia stwierdzenia, że w ogóle powstała bezczynność, a tym bardziej, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- organ oparł swoje rozstrzygnięcie na obowiązującym orzecznictwie sądowym, co nie uzasadnia stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) art. 151 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, wobec okoliczności, iż organ nie pozostawał w bezczynności;

5) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak uzasadnienia prawnego, dlaczego nie stosuje się art. 52 § 1, 2 i 3 P.p.s.a. oraz dlaczego nie znajduje zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego w sprawach o dostęp do informacji publicznej, zwłaszcza że organ wskazał, że w innych sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej Sąd stoi na stanowisku, że do nich stosuje się przepisy Kodeksu;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tymczasem prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 1 pkt 1 K.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu, co powoduje konieczność stosowania art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 K.p.a.;

2) art. 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tymczasem prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 1 pkt 1 K.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu, co powoduje konieczność stosowania art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 K.p.a.;

3) art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w przypadku, kiedy organ zamierza żądaną informację udostępnić lub też w przypadku, kiedy zamierza wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, tymczasem prawidłowa wyładnia art. 13 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że znajduje on zastosowanie, w każdej sytuacji, gdy wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej;

4) art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 u.d.i.p. w związku z art. 17 ustawy z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że niezaakceptowane przez organ materiały (określone w pkt 1, 2, 3 i 4 wniosku z 21 lipca 2014 r.) wytworzone przez wykonawcę stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu, gdy tymczasem materiały takie stanowią dokumenty wewnętrzne, które nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu stosownie do ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz poprzez przyjęcie, że zastosowanie znajdowała ta ustawa, gdy tymczasem właściwą ustawą znajdująca zastosowanie do wniosku skarżącego było prawo autorskie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia tego żądania, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przytoczył argumenty wskazujące na zasadność powołanych wyżej zarzutów, koncentrujące się na kwestii dopuszczalności skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed jej wniesieniem oraz wykazujące, że nie pozostawał w bezczynności. Przedstawiając swoją argumentację, skarżący kasacyjnie powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Nie rozpoznaje on zatem ponownie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozważań wojewódzkiego sądu administracyjnego, ani nie bada w całości legalności postępowania przed sądem I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Sąd kasacyjny może więc uwzględnić tylko te przepisy, których złamanie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono. Nie jest natomiast uprawniony do poprawiania, konkretyzowania ani uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Tym samym z własnej inicjatywy nie może rozpatrywać innych wad lub w innym zakresie niż naruszenia wskazane przez wnoszącego skargę kasacyjną. Podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą być sformułowane precyzyjnie, nie pozostawiając miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy odnoszące się do punktu 2 zaskarżonego wyroku, w pozostałym zaś zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie znajdując przesłanek do odrzucenia wniesionej w sprawie skargi, nie naruszył art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 101 a ust. 1 i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest bowiem stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pogląd ten wynika między innymi z celu, jaki realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, w myśl przepisów której w odformalizowanym postępowaniu winno dojść do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej. W ustawie o dostępie do informacji publicznej zawarte jest odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, w innym przypadku Kodeks ten nie ma w tego rodzaju sprawach zastosowania. Dlatego nieuprawnione jest twierdzenie, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji publicznej jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 K.p.a. Ponadto wykładnia językowa art. 52 § 3 P.p.s.a. pozwala stwierdzić, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów. W przypadkach, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia czyni to w sposób wyraźny - np. art. 37 K.p.a., art. 101 a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyroki Naczelnego Sądu

Administracyjnego z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05 i z 15 lipca 2011, I OSK 667/11, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2008 r., I OSK 262/08).

Zgodnie z dyspozycją art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Natomiast przepis art. 101 ust. 1 tej ustawy stanowi, że na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa miejscowego czy też nie, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jeżeli dany podmiot wykaże, że uchwała ta narusza czyjś interes prawny.

Z powyższego wynika, że przepis art. 101 a ww. ustawy stosuje się w sytuacji bezczynności organu gminy polegającej na niewykonywaniu czynności nakazanych przez prawo oraz gdy podejmowane przez organ gminy czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich (porównaj: komentarz do art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zamieszczony w LEX-ie [w:] B. Dolnicki (red.) M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz ABC, 2010).

W niniejszym stanie faktycznym nie istniała indywidualna sprawa administracyjna, w ramach której miałoby zostać ukształtowane uprawnienie skarżącego, a ocena legalności prowadzenia której należałaby do sądu administracyjnego. Z tych samych powodów nie można uznać, iż w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie powołany w skardze kasacyjnej art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który mógłby mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy konkretna norma prawna nakłada na organy gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej.

Całkowicie chybiony jest zatem pogląd skarżącego kasacyjnie, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oparta winna być na przepisie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten odnosi się wprawdzie do bezczynności organu gminy w przypadku niewykonywania czynności nakazanych prawem, jednakże dotyczy on bezczynności w zakresie działalności uchwałodawczej organów gminy i to w zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na te organy obowiązek podjęcia uchwał czy zarządzeń. Stwierdzić zatem należy, że sąd administracyjny posiada kompetencje do rozpoznania skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, a skarga ta nie musi być poprzedzona środkami zaskarżenia lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie mają natomiast znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany do określonego w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej działania. Podkreślenia przy tym wymaga, że bezczynności podmiotu, do którego złożony został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie usuwa błędne przekonanie co do charakteru tej informacji.

W przedmiotowej sprawie w dacie orzekania przez Sąd I instancji żądana przez K. W. informacja, określona we wniosku z 21 lipca 2014 r., nie została udzielona. Taki stan, w sytuacji gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, oznacza niewątpliwie bezczynność organu. Stanu tego nie eliminuje zastosowanie przez organ procedury określonej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W sytuacji gdy organ uznaje, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, obowiązany jest powiadomić o swoim stanowisku adresata wniosku w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przedłużenie terminu udzielenia informacji, na co zezwala art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jest możliwe jedynie wówczas, gdy co do zasady udostępnienie informacji ma nastąpić, tylko nie jest to możliwe w terminie 14 dni. Nieuprawniony jest zatem zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. powiązany przez kasatora z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na sposób sformułowania i brak uzasadnienia zarzutu naruszenia powyższego przepisu, jego ocena merytoryczna nie była możliwa. Wyjaśnić należy, iż z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołany przepis może być naruszony w przypadku, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, iż art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, a warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego rodzaju przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych norm prawnych, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązana bezpośrednio powiązać zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie art. 151 P.p.s.a, nie powiązał tego przepisu z jakimikolwiek przepisami prawa materialnego czy procesowego, co w konsekwencji, przy braku takich powiązań, oznacza nieskuteczność tego zarzutu.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki braku akceptacji Sądu I instancji dla stanowiska organu, iż w sprawie nie zostały spełnione warunki formalne do wystąpienia ze skargą na bezczynność. Sąd I instancji szczegółowo wskazał, odwołując się przy tym do ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dlaczego w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 52 P.p.s.a., jak i określił w jakim zakresie w sprawach o dostęp do informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a. przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego, nazywanego też jurysdykcyjnym, są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną. Postępowanie, którego przedmiotem jest żądanie informacji publicznej jest odrębnym postępowaniem o charakterze administracyjnym, ale zasadniczo innym niż jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Żądanie wniosku nie obejmuje konkretyzacji i indywidualizacji treści norm prawa materialnego w decyzji administracyjnej kończącej to postępowanie. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy podmiot, do którego wniosek został złożony, jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy żądanie wniosku dotyczy informacji publicznej, a jeżeli tak, to o jakim charakterze, czy istnieje możliwość udostępnienia informacji publicznej w sposób i w formie, które są zgodne z wnioskiem, i czy prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu zgodnie z art. 5 u.d.i.p. Postępowanie w sprawie informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym i nie znajdują w nim zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, poza przepisami dotyczącymi decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest wydawana w wypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W pozostałych sytuacjach ustawodawca przewidział inne formy działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Jeżeli podmiot taki dojdzie do wniosku, że zachodzą podstawy do wydania decyzji administracyjnej, podejmuje dalsze czynności w ramach postępowania jurysdykcyjnego szczególnego, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie jedynie do decyzji, zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Wniosek taki wypływa wprost z treści przywołanego przepisu, w którym ustawodawca zastosował wyraźne odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w zakresie decyzji. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, gdyby intencją ustawodawcy było uregulowanie postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, powyższy przepis powinien być inaczej skonstruowany. Intencją ustawodawcy było jednak uproszczenie i odformalizowanie postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, a stosowanie w nim przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w pełnym zakresie z pewnością nie służyłoby osiągnięciu tego celu (por. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, LexisNexis, Warszawa 2013).

Przedmiotowa sprawa została wywołana wnioskiem K. W. kierowanym do Burmistrza R. o udzielenie informacji publicznej. Organ uznał, że żądane przez skarżącego informacje nie mają charakteru informacji publicznej, o czym zawiadomił stronę pismem z 18 września 2014 r., przyjmując jednocześnie, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji. Skarżący, prezentując odmienne stanowisko co do oceny charakteru informacji, których udostępnienia się domagał, wystąpił ze skargą na bezczynność Burmistrza R. w zakresie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Skoro zatem w sprawie nie zaszły przesłanki do wydania decyzji, nie mogła znaleźć zastosowania regulacja zawarta w art. 16 u.d.i.p. Prowadzi to do wniosku, że zarzuty naruszenia przepisów art. 1 pkt 1 K.p.a. i art. 16 ust. 2 u.d.i.p. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Brak jest również podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo przyjął, że możliwość przedłużenia terminu ponad 14 dni przewidziane w przepisie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. istnieje tylko wówczas, gdy organ uznaje, że pozostająca w jego posiadaniu informacja ma walor informacji publicznej, zaś udzielnie jej nie jest możliwe w podstawowym 14 dniowym terminie. Wynika to wprost z treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p., odnoszącego się do informacji publicznej, która nie może zostać udostępniona, co oznacza, że charakter żądanej informacji na tym etapie postępowania jest już przesądzony. Przedłużenie terminu może zatem nastąpić jedynie wówczas, gdy organ zamierza żądaną informację udostępnić, bądź gdy planuje wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 17 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. W pierwszej kolejności zwrócić należy jednak uwagę na niepoprawne sformułowanie zarzutu naruszenia art. 6 u.d.i.p. Przepis ten składa się z większej liczby jednostek redakcyjnych, tj. dwóch ustępów, ustęp pierwszy z pięciu punktów, a każdy z punktów z podpunktów oznaczonych literami. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jednak, który konkretnie przepis został naruszony przez Sąd I instancji. Nie wynika to również z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12 (LEX nr 1295809), wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.

Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2004 r., FSK 41/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04). Wskazane braki skargi kasacyjnej nie pozwalają na merytoryczne odniesienie się cło zarzutu naruszenia art. 6 u.d.i.p., a jednocześnie czynią koniecznym odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. bez powiązania z powyższym artykułem.

W myśl art. 1 ust.1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie natomiast z ust. 2 przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium".

Przywołany przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. określa zakres przedmiotowy ustawy i wskazuje, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa. Sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016).

Żądana w przedmiotowej sprawie informacja jest niewątpliwie sprawą publiczną. Wynika to z charakteru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego czy też bywa określane jako akt gminnej polityki planistycznej. Jako plan-program winno być wyrazem perspektywicznej polityki przestrzennej, odnoszącym się do całego obszaru gminy. Jest aktem obligatoryjnym, zaś jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Treść studium determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera listę czynności wchodzących w zakres kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), składających się na szczegółową procedurę sporządzenia projektu planu studium. Projekt sporządzony w tym trybie zostaje przedstawiony radzie gminy do uchwalenia. W ramach tych czynności sporządzona została część graficzna projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. oraz rozpatrzone wnioski złożone do projektu studium. Dokumenty wytworzone w ramach tych czynności są elementem działalności organu Gminy, są bowiem wykonywane na potrzeby realizacji określonego zadania publicznego, a zatem stanowią sprawę publiczną. Na podkreślenie dodatkowo zasługuje, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, jak również zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Na tym tle nie powinno, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, budzić wątpliwości, że wszelkie informacje związane z procedurą planistyczną znajdujące się w posiadaniu organu i na każdym etapie - stanowią informację publiczną, dotyczą wszak sprawy publicznej, jaką jest planowanie i zagospodarowywanie przestrzeni. Nie ma przy tym znaczenia, że dany, szeroko rozumiany, materiał planistyczny został zaakceptowany (uczyniony oficjalnym) przez organ, czy też nie. Odmienne zapatrywanie uniemożliwiałoby wszak publiczną dyskusję nad zasadnością zaakceptowania przez organ władzy publicznej określonego projektu planistycznego, co godziłoby w wolę ustawodawcy pragnącego - jak wyżej wskazano - zapewnić jak najszerszą jawność i przejrzystość szeroko rozumianych procedur planistycznych. A zatem kwestia zaakceptowania lub niezaakceptowania materiału planistycznego przez organ nie ma wpływu na jego kwalifikację w sprawie, gdyż istotne jest to, że dotyczy wspomnianej sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i znajduje się w posiadaniu organu, choćby materiał ten nie został wytworzony przez sam organ. Nie ma bowiem znaczenia, że nie został on w całości wytworzony przez organ, skoro został sporządzony na zlecenie tego organu i opłacony ze środków publicznych, aby możliwe było wykonanie przez organ zadań przewidzianych prawem. Zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są natomiast objęte wszelkiego rodzaju materiały, druki, wzory, itp. znajdujące się w posiadaniu organu, których zawartość (treść) intelektualna nie została użyta czy wykorzystana przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw. Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2015, nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206-208). Tymczasem takim procesem decyzyjnym jest ciągły proces prowadzenia polityki planistycznej na danym obszarze jednostki samorządu terytorialnego, oddziałujący wszak na obywateli, a zatem materiałów znajdujących się w posiadaniu organu, które choćby potencjalnie mogą być wykorzystane w tym procesie, nie sposób uznać za tzw. "dokument wewnętrzny". Powyższe zapatrywanie koresponduje z dotychczasowym orzecznictwem NSA (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2213/13). Takiego charakteru nie mają jednak dokumenty żądane przez skarżącego. Ich udostępnienie nie stanowi przy tym rozporządzenia prawami autorskimi, lecz jest realizacją prawa do dostępu do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 r., I OSK 1048). Zauważyć także należy, że Burmistrzowi R. wyjaśniono już w dotychczasowym orzecznictwie jego dotyczącym, że "organ administracji nie może powoływać się na przepisy prawa autorskiego, powstrzymując się od załatwienia w formie procesowej wniosku o ich udostępnienie." (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12 i cytowane tam orzecznictwo).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w zakresie odnoszącym się do pkt I i III zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący oceny charakteru bezczynności Burmistrza R.. Bezczynność jaka wystąpiła po stronie organu została zakwalifikowana przez Sąd I instancji jako wyczerpująca przesłanki rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny oceny tej nie podziela.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. z dnia wydania wyroku przez WSA w Krakowie sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, jak też nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym.

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności, nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 2 P.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r., I OSK 296/15).

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, stwierdzenie bowiem przez sąd administracyjny, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, uzasadnia jednocześnie podejrzenie popełnienia czynu zabronionego, o którym mowa w art. 23 u.d.i.p. Stanowi on, że kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Stwierdzenie przez sąd administracyjny bezczynności lub przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa przez organ może stanowić prejudykat dla określonych organów ścigania (por. wyroki NSA z 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1079/14 i I OSK 1078/14; wyrok NSA z 29 maja 2015 r., I OSK 1354/14). Analogiczny charakter prejudykatu posiadać będzie również w postępowaniach toczących się na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1169). Konsekwencja ta akcentuje zatem ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r, I OSK 734/15).

W niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji jako rażące naruszenie prawa zakwalifikował poinformowanie wnioskodawcy o tym, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej dopiero pismem z 18 września 2014 r., w sytuacji gdy wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu 21 lipca 2014 r.

Zauważyć jednak należy, że wnioskodawca był na bieżąco informowany o stanie sprawy przez organ, a następnie o jego zapatrywaniu na żądaną informację. Organ nie milczał wobec wniosku K. W. Nie sposób zatem twierdzić, że doszło do zlekceważenia wnioskodawcy uzasadniającego uznanie bezczynności za rażąco naruszającą prawo. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych, organ uprawniony jest do samodzielnego ustalenia prawidłowego procedowania z wniesionym do niego wnioskiem o udzielenie informacji publicznej oraz co do kwalifikacji żądanej informacji. Stało się to przyczyną oddalenia skargi kasacyjnej Burmistrza R. odnoszącej się do pkt 1 zaskarżonego wyroku oraz oceny jego postępowania jako naruszającego prawo. Rzecz jednak w tym, że naruszenie to jeszcze nie osiągnęło, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stopnia "rażącego", gdyż dotychczas zapadłe orzeczenia z udziałem wspomnianego organu nie dotyczyły wprost kwestii materiału planistycznego niezweryfikowanego i niezaakceptowanego przez organ, a znajdującego się w jego posiadaniu - jako informacji publicznej. Taki charakter żądanej informacji nie wynika też z przepisów prawa. Po stronie organu mogły zatem wystąpić obiektywne trudności i wątpliwości co do kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej i stąd związana z tym zwłoka w realizacji wniosku z 21 lipca 2014 r. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji, kwalifikując ocenianą bezczynność jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przekroczył granice uznania przyznanego mu z art. 149 § 1 P.p.s.a.

Z tych względów na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił punkt II zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 206 P.p.s.a.