Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 248/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 113 par. 1, art. 134 par. 1, art. 176, 183
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 24 par. 1 pkt 1, art. 25 par.1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Andrzej Góraj Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. T. i J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 762/13 w sprawie ze skargi B. T. i J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 762/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. T. i J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddalił skargę.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

B. i J. T. (dalej skarżący) wnieśli skargę na decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej Kolegium bądź SKO) z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2013 r.), sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2012 r.) Wójta Gminy W. (dalej Wójt) w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w kwocie 136.150,20 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], liczącej 10.293 m2 powierzchni, na skutek zatwierdzenia projektu jej podziału ostateczną decyzją Wójta Gminy W. podjętą dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2010 r.) i zobowiązania B. i J. T. do uiszczenia opłaty w 10 ratach rocznych, płatnych we wskazanych w decyzji terminach corocznych.

B. i J. T., współwłaściciele na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej działki nr ew. [...] o pow. 1,0293 ha, uregulowanej w KW nr [...] położonej we wsi O. S., wnieśli o zatwierdzenie jej podziału na działki o nr: [...] o powierzchni 0,0933 ha; [...] o pow. 0,0933 ha; [...] o pow. 0,0933 ha; [...] o pow. 0,0933 ha; [...] o pow. 0,0933 ha; [...]o pow. 0,0933 ha; [...] o pow. 0,0934 ha; [...]o pow. 0,0933 ha; [...]o pow. 0,0933 ha; [...]o pow. 0,0933 ha; [...] o pow. 0,0962 ha. Podział zatwierdził decyzją z [...] lipca 2010 r. Wójt Gminy W.. Decyzja stała się ostateczna dnia [...] lipca 2010 r.

Podział był zgodny z ustaleniami decyzji Wójta z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2009 r.) i decyzji Wójta z 30 września 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2009 r.) zmieniającą ww. decyzję, o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi w bryły budynków.

Rada Gminy W. uchwałą z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] (dalej Uchwała z [...] lipca 2008 r.) w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2008 r. nr 159, poz. 5593) określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Dnia 6 lutego 2012 r. Wójt Gminy poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki nr ew. [...] powierzchni 1,0293 ha w obrębie O.S., podzielonej na podstawie decyzji Wójta z [...] lipca 2010 r. Przesyłki polecone odebrano dnia [...] lutego 2012 r.

Dla potrzeb ustalenia opłaty, o której mowa w art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej ugn), Wójt zlecił opracowanie operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości przed i po podziale, rzeczoznawcy majątkowemu B.H. (dalej rzeczoznawca). W toku postępowania dnia 28 lutego 2012 r. w obecności rzeczoznawcy dokonano oględzin nieruchomości.

W operacie z 31 marca 2012 r. określono wartość nieruchomości nr ew. [...] przed podziałem w wysokości 956.734,- zł i wartość owej nieruchomości po jej podziale w wysokości 1.410.568,- zł. Wartość nieruchomości przed podziałem oszacowano z uwzględnieniem jej stanu w dniu wydania decyzji o podziale, a wartość nieruchomości po podziale z uwzględnieniem stanu w dniu, kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (art. 154 ugn).

Wójt decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2012 r.) ustalił opłatę adiacencką od skarżących na rzecz Gminy w wysokości 136.150,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...]o pow. 1,0293 ha obręb O. ST., wynikłego z podziału tej nieruchomości. Organ uwzględnił wniosek stron o rozłożenie ustalonej opłaty adiacenckiej na dziesięć rat.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie do SKO. Skarżący wskazali, że operat szacunkowy jest zawyżony i nie odzwierciedla rzeczywistych cen, jakie kształtują się na rynku nieruchomości. Decyzją z [...] lipca 2012 r. [[...]] (dalej decyzja z [...] lipca 2012 r.) Kolegium uchyliło w całości decyzję z [...] czerwca 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem Kolegium, wartość nieruchomości po podziale określa się jako wartość całej nieruchomości, nie zaś jako sumę wartości powstałych po podziale działek, jak to uczyniła rzeczoznawca majątkowy. Z tego powodu, w opinii Kolegium, operat szacunkowy będący dowodem w toczącym się postępowaniu nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej.

Uchylając decyzję z [...] czerwca 2012 r., SKO stwierdziło, że decyzja jest także wadliwa z uwagi na błędne określenie sposobu zobowiązania współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości do uiszczenia opłaty adiacenckiej.

W ocenie organu obowiązek zapłaty winien obciążać współwłaścicieli w części odpowiadającej udziałowi we współwłasności i właściwym byłoby ustalenie tej opłaty w odniesieniu do każdego z nich w kwocie odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości, nie wskazując jednak, jakim udziałem we własności ustawowej małżeńskiej legitymować miałby się każdy ze współmałżonków. Z uwagi na powyższe zaskarżona decyzja została uchylona.

Wójt zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ponowne przeanalizowanie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości oznaczonej przed podziałem nr ew. [...] położonej w obrębie O. S..

Pismem z 4 września 2012 r. (data wpływu 10 września 2012 r.) rzeczoznawca potwierdziła poprawność przyjętej metody wyceny i określonej w operacie z 31 marca 2012 r. wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej nr ew. [...] obręb O. S. przed i po podziale, zatwierdzonym decyzją Wójta z [...] lipca 2010 r. Powołując obowiązujące przepisy prawa, rzeczoznawca w sposób wyczerpujący uzasadniła przyjętą przez siebie metodę szacowania, powszechnie stosowaną przez innych rzeczoznawców i wielokrotnie już akceptowaną przez SKO. Wójt przyjął stanowisko rzeczoznawcy jako prawidłowe.

Wójt decyzją z [...] października 2012 r. ustalił opłatę adiacencką w kwocie 136. 150,20 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] liczącą 10.293 m2 i zobowiązał skarżących do uiszczenia opłaty w 10 ratach rocznych płatnych we wskazanych w decyzji terminach corocznych.

Skarżący wnieśli do SKO odwołalnie od przedmiotowej decyzji. Odwołujący zażądali uchylenia decyzji organu I instancji, jako krzywdzącej ich poprzez znaczące zawyżenie opłaty adiacenckiej i niedokonanie przez organ I instancji wyczerpującej analizy okoliczności faktycznych dotyczących nieruchomości będącej przedmiotem postępowania.

Kolegium decyzją z [...] lutego 2013 r. utrzymało w mocy decyzję z [...] października 2012 r. Organ nie stwierdził naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa procesowego, wskazując że stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu i poinformowano ją o możliwości wniesienia uwag po jego zakończeniu, lecz przed podjęciem decyzji.

SKO wskazało, że nietrafny jest zarzut zawyżenia wyceny nieruchomości, która przed podziałem nosiła numer ewidencyjny [...] z obrębu O. S., ponieważ nie potwierdza tego faktu analiza operatu szacunkowego rzeczoznawcy i innych dowodów w sprawie. Wskazał, że operat szacunkowy nieruchomości ma pełną wartość dowodową, gdyż nie został zakwestionowany w sposób określony przepisami prawa - przez przedłożenie jego negatywnej oceny wykonanej przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych. Zarzut ten znalazł wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i piśmie rzeczoznawcy z 4 września 2012 r.

Na decyzję z [...] lutego 2013 r. skarżący wnieśli skargę do WSA w Warszawie. Zażądali uchylenia decyzji, jako krzywdzącej ich przez znaczące zawyżenie opłaty adiacenckiej i niedokonanie przez organy wyczerpującej analizy okoliczności faktycznych dotyczących nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Podnieśli, że w toku postępowania nie byli informowani o możliwości i sposobach weryfikacji operatu szacunkowego, wskazali że nieruchomości przyjęte do porównania pod względem powierzchni i ceny nie odpowiadają nieruchomości wycenianej.

Podali, że działki powstałe z podziału działki nr [...] leżą na terenie gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, a wartość ich została w znacznym stopniu zawyżona. Przy wycenie winna być uwzględniona waga cech rynkowych. Obecnie ceny nieruchomości w Olszewnicy Starej wynoszą od 100-120 zł/m2. Powstała z podziału działka nr [...], stanowiąca układ komunikacyjny wewnętrzny, nałożyła na odwołujących się dodatkowe obciążenie finansowe. Skarżący by podnieść wartość działki musieli ponieść własne nakłady finansowe związane z doprowadzeniem energii elektrycznej i utwardzeniem drogi. W wyniku podziału powstały działki liczące ok. 1000 m2 powierzchni i działka o powierzchni 962 m2, stanowiąca wewnętrzny układ komunikacyjny, obsługujący działki powstałe z podziału.

Zdaniem skarżących opracowany operat szacunkowy i pismo rzeczoznawcy dotyczące przyjętej metody wyceny nieruchomości, są dla nich krzywdzące, ponieważ ceny nieruchomości przy drogach publicznych w O. S. wahają się w granicach od 100-120 zł/m2. Ich nieruchomość nie leży przy drodze publicznej, dojazd do niej stanowi droga wewnętrzna, w którą muszą inwestować, by zapewnić jej przejezdność. Uważają, że wartość nieruchomości po podziale została zawyżona. Niezrozumiałe jest dla nich, że nieruchomości sąsiednie mają znaczne różnice w wycenie. Sporządzony operat nie odzwierciedla prawidłowej wyceny nieruchomości przed i po podziale. Ustalona decyzją z [...] października 2012 r. opłata adiacencka w wysokości 136.150,20 zł jest zawyżona i bardzo krzywdząca, wobec czego oczekują uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż rozpatrując ponownie sprawę Wójt nie przeanalizował wyczerpująco i dokładnie analizy nieruchomości będącej przedmiotem postępowania.

Zdaniem skarżących organ naruszył art. 9, 7, 77 i art. 80 kpa. Podnieśli zarzut, że organ orzekł we własnej sprawie, od czego winien się wyłączyć zgodnie z teścia art. 24 § 1 pkt 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd podniósł, że większość zarzutów skarżących dotyczyła metody i sposobu wyceny nieruchomości, przyjętych przy sporządzaniu przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Obowiązki rzeczoznawców majątkowych dokonujących oceny wartości rynkowej nieruchomości określają art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5, art. 155 ust. 1 i 4, art. 154 ust. 1, art. 4 pkt 8, art. 175 ust. 1 i art. 134 ugn.

Odnosząc się do zarzutów skargi, w przedmiocie doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości o różnej powierzchni oraz przyjęcie w operacie cechy infrastruktury technicznej oraz sąsiedztwa i otoczenia Sąd wskazał, że przy stosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami, cechy mające wpływ na wartość nieruchomości położonych na właściwym rynku lokalnym określa biegły kierując się wiedzą specjalną (art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 ugn). Cechy te stanowiły podstawę wyboru nieruchomości podobnych. Przyjęcie takich cech, jak "dostępność komunikacyjna, jakość drogi dojazdowej" czy "położenie nieruchomości w obrębie miejscowości" wynika z tego, że rzeczoznawca określił cechę przy uwzględnieniu tego jak cena nieruchomości kształtowałaby się na rynku nieruchomości pod zabudowę. Wyłączenie tych cech powodowałby naruszenie "zasady korzyści" (zaniżenie obiektywnej ceny nieruchomości).

Celem wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę w niniejszej sprawie było określenie wartości rynkowej działek gruntu (dz. ew. nr [...]i działek powstałych w wyniku podziału tj. [...]) dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Przedmiotem wyceny było prawo własności działki gruntu nieruchomości niezabudowanej położonej we wsi O. S. gm. W., oznaczonej przed podziałem jako dz. ew. nr [...] o pow. 1,0293 ha.

Decyzją z [...] lipca 2010 r. Wójt zatwierdził projekt podziału ww. nieruchomości. Decyzja stała się ostateczna w dnia [...] lipca 2010 r. W chwili uprawomocnienia się decyzji podziałowych powstały działki ewidencyjne stanowiące ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony za pomocą linii granicznych. Wydzielone działki zostały wyróżnione przez nadanie numerów. Tak wyróżnione działki ewidencyjne zostały wpisane do księgi wieczystej oraz mogły być przedmiotem obrotu rynkowego, a zatem można było dla tych działek określić wartość rynkową. Suma wartości poszczególnych działek jest wartością rynkową części nieruchomości - działki ewidencyjnej nr [...] po podziale i działki ew. [...] po podziale. Decyzje o warunkach zabudowy wydano dla inwestycji - budowy 10 budynków mieszkalnych. Podział nieruchomości był zgodny z decyzjami o warunkach zabudowy.

Z treści operatu wynika, że został on sporządzony dla celu, który jest zbieżny z przedmiotem niniejszego postępowania, tj. określenia aktualnej wartości rynkowej nieruchomości gruntowych, jako przedmiotu prawa własności dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, według stanu na datę wydania decyzji po podziale i według stanu na datę, kiedy stała się ostateczna decyzja po podziale. Biegły podał, jakie czynniki - poza aktualnie kształtującymi się cenami w obrocie tego typu nieruchomościami - wpływają na wartość nieruchomości: lokalizacja, położenie, kształt działki, dostęp do mediów, dostępność komunikacji, jakość drogi dojazdowej. W wycenie biegły określił rynek lokalny wskazując teren S., O. S. i W., analizie poddano także nieruchomości gruntowe niezabudowane położone w gminach sąsiednich (tj. w gm. N., S. i J.), przyjmując dane o transakcjach zawartych w okresie dwu lat poprzedzających sporządzenie wyceny (tj. marzec 2010-2012 r.). Rynek obejmował nieruchomości niezabudowane jako przedmiot prawa własności, a więc rodzajowo podobne nieruchomości jak nieruchomości szacowane. Biegły opisał trendy podażowe i cenowe. Analizą objęto także trend czasowy, a biegły stwierdził, że w badanym okresie odnotowano niewielki spadek cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych na poziomie ok. 6%/rok, dlatego rzeczoznawca zaktualizował ceny transakcyjne na datę wyceny. Do wyceny działek powstałych z podziału rzeczoznawca przyjął transakcje, które miały miejsce na terenie rynku lokalnego, najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej (tabela nr 3, s. 20 operatu). Do porównania przyjął grunty z bliskiego obszaru O. S.) i wybrał 4 nieruchomości porównawcze najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej.

Zdaniem Sądu I instancji, trafne jest stanowisko SKO co do tego, że przedłożony do sprawy operat nie budził zastrzeżeń z punktu widzenia wiarygodności i mocy dowodowej. Nie można uznać, że opinia biegłego była opinią dowolną, obarczoną oczywistymi błędami w rozumowaniu biegłego, czy opinią niekompletną. Sąd zwrócił uwagę, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej rola organu sprowadza się do ustalenia tej opłaty, a niezbędnym dowodem w tym postępowaniu jest operat szacunkowy.

Postępowanie to nie jest płaszczyzną, jak stwierdził Wojewódzki Sąd, do oceny prawidłowości sporządzonej na użytek sprawy wyceny, ponieważ ta kompetencja zarezerwowana jest dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co wyraźnie wynika z art. 156 ust. 1 ugn. W postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania -sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa).

Zdaniem Sądu I instancji, bez stosownego przeciwdowodu, nie było możliwe kwestionowanie przyjętych do porównań nieruchomości podobnych, jeżeli chodzi o ich powierzchnię. Z wyceny wynika, że biegły do wyceny działki przed podziałem wziął do porównań działki o porównywalnych powierzchniach i podobnej lokalizacji (O. S.). Z art. 150 ust. 1 pkt i ust. 5, art. 153 ust. 1 ugn i § 26 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.] wynika, że to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i to, że ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, rodzaju rynku jego obszaru i okresu badania. Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to winna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po uzyskaniu negatywnej oceny korporacji rzeczoznawców majątkowych przedłożyć ten dowód organowi bądź przedłożyć organowi kontroperat sporządzony na własne zlecenie, co umożliwiłoby organowi ocenę, która z wycen winna być podstawą do wydania przez organ decyzji administracyjnej, a której należało odmówić wiarygodności i mocy dowodowej.

Trzeba mieć na uwadze, że doszło do istotnej zmiany art. 7 kpa Wprowadzając z dniem 11 kwietnia 2011 r. nowe brzmienie tego przepisu ustawodawca zdecydował się na przełamanie dotychczas obowiązującej zasady wyjaśniania z urzędu przez organ wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Obecnie obowiązujący art. 7 kpa wskazuje, że istotną rolę w wyjaśnianiu prawdy obiektywnej ma strona, a zatem - szczególnie w postępowaniu toczącym się z urzędu i zmierzającym do nałożenia na stronę obowiązku - strona winna składać wnioski dowodowe i dowodzić faktów korzystnych dla siebie. Sama polemika z ustaleniami biegłego w odwołaniu, nie poparta żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego (negatywnej opinii korporacji rzeczoznawców), czy dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (kontroperatu), była - zdaniem Sądu I instancji - niewystarczająca do obalenia wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę w niniejszej sprawie.

Rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy w sposób prawidłowy i odpowiadający prawu. Zarzuty dotyczące wiadomości specjalnych organ odwoławczy mógł realizować w trybie art. 157 ugn przez zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę merytoryczną złożonego operatu szacunkowego. Przepis ów, wskazując w swej treści organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych jako podmiot uprawniony do oceny prawidłowości sporządzenia operatu, nie wyłącza jednocześnie uprawnienia organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kpa przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów (wyrok NSA z 13.1.2012 r., I OSK 173/11). Ocena ta nie może jednak dotyczyć wiadomości specjalnych, zawartych w operacie, który sporządzony jest w sposób logiczny, prawidłowy od strony formalnej i zgodny z obowiązującymi przepisami.

Strona w żaden sposób nie była pozbawiona przez organy możliwości działania w postępowaniu "nadzorczym" [winno być "zwykłym"] (art. 10 kpa). Skarżący w toku całego postępowania mogli wypowiadać się, co do zebranych dowodów i materiałów. Zgodnie z art. 10 kpa organ zapewnił stronom udział w postępowaniu, powiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień, składania wniosków i zastrzeżeń. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym przez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa (wyrok NSA z: 24.5.2007 r., [II] GSK 4/07; 2.9.2009 r., II OSK 1317/08).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, jakoby organ I instancji orzekał we własnej sprawie (art. 24 § 1 pkt 1 kpa) Sąd wskazał, że Wójt orzekał zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami i na mocy obowiązujących przepisów prawa (art. 98a ust. 1 ugn). Orzekł w związku z Uchwałą Rady Gminy w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Nie występuje tu problem orzekania przez organ we własnej sprawie. Sprawa nie dotyczy bowiem Wójta Gminy W., a interes Gminy, to również interes wszystkich jej mieszkańców. Opłata adiacencka stanowi dochód własny gminy, który może zostać osiągnięty w okresie do 3 lat po dokonaniu podziału.

Skargę kasacyjną od wyroku w WSA w Warszawie wywiedli B.T. i J. T., reprezentowani przez pełnomocnika r. pr. R. R. zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 113 § 1 i art. 134 § 1 ppsa w związku z art. 2 Konstytucji RP i art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), przez: zamknięcie rozprawy i wydanie zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona dla jej rozstrzygnięcia; nie wyjście przez WSA poza granice skargi i nie dokonanie kontroli, czy w sprawie zaistniały podstawy, które skarżący kwestionowali, dla wydania przez Wójta Gminy W. decyzji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w sprawie ustalenia skarżącym opłaty adiacenckiej w kwocie 136.150,20 zł, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, skoro ustalenie opłaty adiacenckiej nie jest obligatoryjne, lecz fakultatywne, i tym samym decyzja w tym przedmiocie, jako wydana w ramach administracyjnego uznania, winna zawierać, zgodnie z wykształconymi w tej mierze przez orzecznictwo i piśmiennictwo zasadami, wszechstronne uzasadnienie, również pod kątem dopuszczalności jej podjęcia, co winien skontrolować WSA, a co zaniechał, gdy w stanie faktycznym sprawy wydanie wspomnianej decyzji stanowiło nadużycie prawa ze strony Gminy W., która nie przyczyniła się do wzrostu wartości nieruchomości, bowiem było to wyłącznie wynikiem aktywności gospodarczej skarżących, co w rezultacie doprowadziło do zaakceptowania przez WSA sytuacji nie mieszczącej się w standardach demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej, naruszając tym samym art. 2 Konstytucji RP;

2. art. 113 § 1 i art. 134 § 1 ppsa w związku z art. 6 ust. 1 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 [ze zm.], dalej Konwencja), art. 2 Konstytucji RP, art. 98a ust. 1 ugn przez nie wyjście przez WSA poza granice skargi i nie dokonanie w stanie faktycznym sprawy kontroli w zakresie zgodności z art. 6 ust. 1 Konwencji oraz art. 2 Konstytucji RP [,] przepisu art. 98a ust. 1 ugn, art. 8, art. 24 § 1 pkt 1 i art. 25 § 1 kpa, a tym samym zaakceptowanie działania Wójta Gminy W., reprezentującego interesy majątkowe tej gminy, w podjęciu decyzji przysparzającej gminie znaczne korzyści finansowe kosztem skarżących, w sytuacji, gdy organ, jako zainteresowany wynikiem sprawy, nie mógł działać w warunkach bezstronności, a to w świetle ogólnych standardów prawa, zarówno krajowego, jak i międzynarodowego oraz sprawiedliwości społecznej, jest wymagane od każdego organu i każdego jej pracownika, co w rezultacie spowodowało zaakceptowanie przez WSA naruszenie utrwalonej zasady prawa, w myśl której nikt nie może być sędzią we własnej sprawie (nemo iudex in causa sua), gdyż jest to niezgodne z zasadami demokratycznego państwa i sprawiedliwości społecznej, na jakich opiera się Rzeczpospolita Polska w świetle art. 2 Konstytucji RP, nadto naruszając zasadę zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej (art. 8 kpa);

3. art. 134 § 1 ppsa przez nie wyjście przez WSA poza granice skargi i nie dokonanie kontroli zgodności z art. 2 Konstytucji RP i art. 98a ust. 1 zaskarżonej decyzji, utrzymanej w mocy zaskarżonym wyrokiem, a także zgodności ze wskazanymi wyżej przepisami postanowienia przepisu § 1 ust. 1 uchwały Rady Gminy W. nr [...]z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego nr 159, poz. 5593), ustalającej opłatę adiacencką wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości, bez względu na to czy wzrost wartości nieruchomości był rezultatem aktywności gospodarczej gminy, czy też właściciela nieruchomości, jak to miało miejsce w stanie faktycznym sprawy, a więc bez choćby odpowiedniego różnicowania (zmniejszenia) wysokości stawki opłaty adiacenckiej, co w rezultacie doprowadziło do zaakceptowania przez WSA sytuacji niezgodnej z zasadami demokratycznego państwa i sprawiedliwości społecznej, na jakich opiera się Rzeczpospolita Polska w świetle art. 2 Konstytucji RP;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj:

1. art. 2 Konstytucji RP i art. 98a ust. 1 przez zaakceptowanie przez WSA stanowiska organu, nie znajdującego uzasadnienia w tych przepisach, iż z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału gmina może domagać się od właściciela lub użytkownika wieczystego opłaty adiacenckiej w jednolitej, maksymalnej wysokości, choćby nie poniosła jakichkolwiek nakładów inwestycyjnych prowadzących do wzrostu wartości tych nieruchomości, a więc bez choćby odpowiedniego różnicowania (zmniejszenia) wysokości stawki opłaty adiacenckiej względem właściciela lub użytkownika wieczystego, który przez poniesienie nakładów inwestycyjnych przyczynił się do wzrostu wartości nieruchomości;

2. art. 2 Konstytucji RP i art. 98a ust. 1 przez zaakceptowanie przez WSA stanowiska organu, nie znajdującego uzasadnienia w tych przepisach, iż z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału gmina ma niczym nieskrępowane publiczno-prawne roszczenie względem właściciela lub użytkownika wieczystego o opłatę adiacencką, podczas gdy tylko ma taką możliwość, a zatem domagając się opłaty adiacenckiej gmina winna wykazać nie tylko podstawę prawną, ale również przedstawić społeczno-gospodarcze racje, uzasadniające prawo do takiej opłaty, co w sprawie nie miało miejsca;

3. art. 2 Konstytucji RP i art. 98a ust. 1 ugn przez zaakceptowanie przez WSA normatywnej treści § 1 ust. 1 uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 2008 r., ustalającej jednolitą opłatę adiacencką w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości, a więc bez choćby odpowiedniego różnicowania (zmniejszenia) wysokości stawki opłaty adiacenckiej względem właściciela lub użytkownika wieczystego, który przez poniesienie nakładów inwestycyjnych przyczynił się do wzrostu wartości nieruchomości, co narusza wyżej powołane przepisy prawa;

4. art. 8, art. 24 § 1 pkt 1 i art. 25 § 1 kpa przez ich odpowiednie nie zastosowanie, a to wobec nie wyłączenia się od załatwienia sprawy pracownika i organu, a także naruszenie art. 26 § 1, § 2 pkt 1 i 2 kpa przez nie zastosowanie w sprawie przewidzianej procedury związanej ze wskazaniem innego pracownika i innego organu dla załatwienia sprawy związanej z ustaleniem opłaty adiacenckiej, co w rezultacie naruszyło zasadę zaufania uczestników postępowania administracyjnego wobec organów władzy (art. 8 kpa).

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący, stosownie do art. 193 Konstytucji RP, wnieśli o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności:

a) art. 98a ust. 1 ugn z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten nie przewiduje możliwości różnicowania (zmniejszenia) wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej w odniesieniu do właściciela lub użytkownika wieczystego, który poczynił nakłady inwestycyjne podnoszące wartość nieruchomości, a także w zakresie dopuszczalności wydania decyzji przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, reprezentującego jednostkę samorządu terytorialnego, której dochody stanowi ustalona opłata adiacencka;

b) art. 98a ust. 1 ugn, który stanowił podstawę dla wydania przez Radę Gminy W. mającej istotne znaczenie w sprawie uchwały nr [...]z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej w zakresie, w jakim przepis ten nie przewiduje możliwości różnicowania (zmniejszenia) wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej w odniesieniu do właściciela lub użytkownika wieczystego, który poczynił nakłady inwestycyjne podnoszące wartość nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 113 § 1 i art. 134 § 1 ppsa w związku z art. 2 Konstytucji RP i art. 98a ust. 1 ugn okazał się nieusprawiedliwiony. Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że osiągnął stan zdolności sprawy do wydania wyroku (M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Zalasińska, w red: R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 514-515, nb 1, 2).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia badanej sprawy (wyrok NSA z 24.6.2005 r., FSK 2633/04, akceptowany przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 346-347, uw. 2, 3). Zagadnienie fakultatywności pobierania opłaty adiacenckiej jest bezsporne (E. Mzyk w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 587, uw. 1). Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli dopuszczalności decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wyniku podziału nieruchomości na wniosek właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Skorzystanie przez Wójta z możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej nie stanowiło naruszenia prawa, skoro w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania ustalono, że wskutek podziału nieruchomości na wniosek skarżących, wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. Dopuszczalność podjęcia decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie ulegała wątpliwości, skoro dokonany na wniosek skarżących podział nieruchomości był zgodny z decyzjami o warunkach zabudowy (s. 7 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 762/13). Pogląd że wydanie "wspomnianej decyzji stanowiło nadużycie prawa ze strony Gminy W." jest dowolny. Wbrew zarzutowi – decyzję z [...] października 2012 r. wydał organ właściwy – Wójt Gminy W. (art. 98a ust. 1 zd. 1 ugn), a nie "Gmina W.". Zarówno regulacje ustawowe, jak i skorzystanie z tych regulacji przez Wójta i Kolegium, nie naruszało art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 78, poz. 483, sprost. 2001 nr 28, poz. 319, zm. 2006 nr 200, poz. 1471; 2009 nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja).

Autor skargi kasacyjnej nie podniósł zarzutu błędnego stanowiska Sądu I instancji co do braku możliwości oceny prawidłowości sporządzonej na użytek sprawy wyceny nieruchomości przez decydentów procesowych (organy obu instancji) i Sąd I instancji, przez co Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony został możliwości odniesienia się do tego zagadnienia (art. 176 ppsa; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz – op. cit., s. 689-690, nb 16).

Zarzut naruszenia art. 113 § 1 i art. 134 § 1 ppsa w związku z art. 6 ust. 1 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 [ze zm.]), art. 2 Konstytucji RP, art. 98a ust. 1 ugn, art. 8, art. 24 § 1 pkt 1 i art. 25 § 1 kpa, okazał się nieusprawiedliwiony. Autor skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 ppsa, w żaden sposób nie uzasadnia naruszenia normy wywiedzionej z art. 6 ust. 1 Konwencji.

Art. 6 ust. 1 Konwencji stanowi: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości".

Prawo jednostki do rzetelnego, publicznego procesu sądowego, które zajmuje ważne miejsce w demokratycznym społeczeństwie, w rozumieniu Konwencji, nie zostało w kontrolowanej sprawie naruszone.

Odpowiednikiem normy zawartej w art. 6 ust. 1 Konwencji, jest norma, zawarta w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (która weszła w życie 17 października 1997 r.; art. 243 Konstytucji RP; P. Hofmański, A. Wróbel w: red. L. Garlicki, Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Komentarz, C.H. Beck 2010, dalej Konwencja. Komentarz, t. I, s. 244; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 291, nb 12). Konwencja weszła w życie dnia 8 września 1953 r., a wobec Rzeczypospolitej Polskiej dnia 19 stycznia 1993 r. (L. Garlicki, Konwencja. Komentarz, t. I, s. 5-6, nb 3, 7). Regulacji takiej nie zawierała w szczególności Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.), ani utrzymane w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. nr 7, poz. 22 ze zm.), bowiem stanowiła ona – w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia o zasadności skargi kasacyjnej - jedynie, że: "1. Rozpoznawanie spraw przed wszystkimi sądami Rzeczypospolitej Polskiej odbywa się jawnie. Ustawa może określić wyjątki od tej zasady. 2. Oskarżonemu poręcza się prawo do obrony. Oskarżony może mieć obrońcę z wyboru lub z urzędu" (art. 63 Konstytucji z 22 lipca 1952 r.). Skarżący skorzystali ze swego prawa do rzetelnego, publicznego procesu sądowego w sprawie I SA/WA 762/13, wytaczając skargę, uczestnicząc w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wreszcie korzystając ze skargi kasacyjnej. Z konstrukcji zarzutu I.2 wynika, że dopatrują się oni tak samo wysokiego standardu postępowania przed organem administracji publicznej I instancji, co przed sądem, czego nie wymaga art. 6 ust. 1 Konwencji. Przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i art. 25 § 1 kpa nie znajdowały w kontrolowanej sprawie zastosowania. W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Ani ustrojowaca polski, ani art. 6 ust. 1 Konwencji, nie wymaga, by wysokie standardy postępowania sądowego rozciągać na postępowanie administracyjne. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się do argumentów podniesionych podczas analizy zarzutu I.1 w zakresie naruszenia art. 113 § 1 i art. 134 § 1 ppsa w związku z art. 2 Konstytucji RP i art. 98a ust. 1 ugn.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa przez nie wyjście przez WSA poza granice skargi i nie dokonanie kontroli zgodności z art. 2 Konstytucji RP i art. 98a ust. 1 zaskarżonej decyzji, utrzymanej w mocy zaskarżonym wyrokiem, gdyż zaskarżony wyrok prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji ze wskazanymi wzorcami kontroli. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa przez nie wyjście przez WSA poza granice skargi i nie dokonanie kontroli zgodności ze wskazanymi wyżej przepisami postanowienia przepisu § 1 ust. 1 uchwały Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...]lipca 2008 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, okazał się chybiony. Zagadnienie zgodności z prawem § 1 ust. 1 Uchwały mogło być przedmiotem kontroli sądowej wyłącznie w odrębnym postępowaniu (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), a nie w sprawie ze skargi na decyzję (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa), opartą na owym akcie prawa miejscowego. Nie mieści się w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ppsa) ze skargi na decyzję (akt stosowania prawa, zawierający normy indywidualne i konkretne) w przedmiocie opłaty adiacenckiej kontrola zgodności z prawem uchwały rady gminy, ustalającej stawkę opłaty adiacenckiej (zawierającą normy generalne i abstrakcyjne).

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji RP i art. 98a ust. 1 [ugn], opisane w punktach II. 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, które z uwagi na ten sam wzorzec kontroli, należało rozpoznać łącznie. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, wskazane przepisy nie zawierają norm prawnych, nakazujących różnicować wysokość opłaty adiacenckiej od tego, czy gmina poniosła jakiekolwiek nakłady inwestycyjne na przedmiotową nieruchomość. Autor skargi kasacyjnej błędnie przenosi przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej ustalanej na podstawie art. 145 ugn, do odrębnej regulacji zawartej w art. 98a ugn. Ustawodawca dostrzegł, że wzrost wartości nieruchomości może nastąpić na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowania drogi (art. 145 ust. 1 ugn), jak i – całkowicie odrębnie – na skutek podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości (art. 98a ust. 1 ugn - jak stało się w kontrolowanej sprawie). Obie instytucje mają odmienne przesłanki i odrębne regulacje – bardziej rygorystyczne dla gminy w przypadku opłaty o której mowa w art. 98a ugn (P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, FK 2013/6/32 i n.). Operat w sposób prawidłowy ustalił wzrost wartości nieruchomości na skutek samego podziału nieruchomości. Nakłady poczynione przez skarżących nie wpłynęły na wysokość opłaty adiacenckiej – zgodnie z doświadczeniem życiowym wpłynąć mogą na szybkość, z jaką skarżący zbędą powstałe na skutek podziału działki i na wysokość cen, które to ceny wpłyną na szybkość i stopę zwrotu środków zainwestowanych przez skarżących. Zagadnienia te nie wpłynęły na wysokość opłaty adiacenckiej, ustalonej prawidłowo w kontrolowany postępowaniu.

Społeczno gospodarcze racje, w przypadku opłaty ustalonej na podstawie art. 98a ugn, mającej charakter w pełni daninowy, nie wymagały odrębnego wykazania.

Zarzut II.3 stanowi odzwierciedlenie zarzutu I.3 i jako taki – z przyczyn podniesionych przy rozpoznaniu zarzutu I.3 - nie mógł być przedmiotem badania w kontrolowanym postępowaniu.

Przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i art. 25 § 1, art. 26 § 1, § 2 pkt 1 i 2 kpa nie znajdowały w kontrolowanej sprawie zastosowania. Ustawodawca w drodze wyjątku wprowadził art. 142 ust. 2 ugn, zgodnie z którym w sprawach, o których mowa w ust. 1 [art. 142], w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrolowana sprawa nie należy do spraw, o których mowa w art. 142 ust. 1 ugn. W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa).

Naczelny Sąd Administracyjny odmówił przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 98a ust. 1 ugn z art. 6 ust. 1 Konwencji i art. 2 Konstytucji RP, w zakresie wskazanym w punkcie IV tiret pierwsze skargi kasacyjnej. Sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. "W przeciwnym razie należałoby stanąć na stanowisku, że w danej sprawie sąd de facto uchyla się od dokonania autonomicznej (samodzielnej) wykładni i zastosowania prawa ad casum. Oznaczałoby to równocześnie także i to, że sąd zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie po to, aby przedstawić umotywowany zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ale po to, aby uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w kwestii prawidłowej wykładni wskazanych norm prawnych, które mają stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sądowego, co oczywiście nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego" (wyrok WSA w Warszawie z 9.11.2005 r., III SA/Wa 2426/05, Lex nr 198985).

Przepis art. 98a ust. 1 ugn nie nasuwał Sądowi wątpliwości co do jego zgodności z art. 2 Konstytucji i art. 6 ust. 1 Konwencji.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależało od odpowiedzi na pytanie w zakresie wskazanym w punkcie IV tiret drugie skargi kasacyjnej (art. 193 Konstytucji RP), co czyniło pytanie prawne w tej materii niedopuszczalnym.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.