Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 747/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust.1 i ust. 1b, art. 151 ust. 1, art. 154, art. 156 ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1509
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy (dalej jako organ I instancji) z dnia "[...]" r. nr "[...]", którą organ I instancji ustalił na rzecz Gminy opłatę adiacencką w łącznej kwocie 24.482,40 zł, w tym po 8.160,80 zł od D. M. i M. Z. oraz po 4.080,40 zł od A. K. i B. K., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w obrębie geodezyjnym B., gmina S., oznaczonej numerem ewidencyjnym działki "[...]", pow. 1,580 ha, na skutek jej podziału na działki o numerach od "[...]" do "[...]".

W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że w dniu 10 maja 2017 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego U. J. operat szacunkowy ustalający wartość rynkową nieruchomości przed podziałem na kwotę 944.366 zł, zaś po podziale na kwotę 1.025.974 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł zatem 81.608 zł. Zgodnie z § 1 uchwały nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]"r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Warm.-Mazur. z 2011 r. Nr 44, poz. 750) stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości. W tej sprawie jest to kwota 24.482,40 zł.

Decyzją z dnia "[...]" r. organ I instancji ustalił opłatę adiacencką

w oparciu o art. 98a ust. 1, 1a i 1b oraz art. 148 ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej jako: "u.g.n."). Decyzja ta wskutek wniesionego odwołania został uchylona przez Kolegium decyzją z dnia "[...]" r., zaś sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż w zakresie wyceny nieruchomości po podziale brak jest dokładnego oznaczenia nieruchomości podobnych, co utrudnia weryfikację przyjętego przez biegłą stanowiska co do podobieństwa nieruchomości, w tym ich skomunikowania. Wskazano także na konieczność uzupełnienia operatu o rozważania dotyczące wpływu dostępności komunikacyjnej nieruchomości na jej wartość.

Rozpatrując sprawę po raz drugi organ I instancji uzyskał od biegłej uzupełnienie operatu, w którym wskazano numery wszystkich działek przyjętych do wyceny nieruchomości. Biegła wyjaśniła także, iż wpływ dojazdu drogą nieurządzoną czy dojazdu przez działkę sąsiednią na poziom cen jest podobny.

Decyzją z dnia "[...]" r. organ I instancji ponownie ustalił opłatę adiacencką, wskazując, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest zgodny

z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109) oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego może być podstawą do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Odwołanie od tej decyzji złożyli D. M., M. Z. oraz A. K., reprezentowani przez adwokata. Decyzji zarzucili naruszenie art. 89a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, poprzez błędne uznanie, iż doszło do wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale oraz poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej wycena nieruchomości może obejmować sumę wartości poszczególnych działek gruntu, podczas gdy wycena musi obejmować jedną nieruchomość. Zarzucili także rażące naruszenie: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 98a ust. 1 zd. 6 i art. 146 ust. 1a u.g.n., poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez organ I instancji operatu szacunkowego, który zawiera liczne błędy; art. 8 i 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów Kolegium; art. 107 § 1 pkt. 3 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a., poprzez oparcie decyzji na podstawie prawnej niemającej zastosowania w sprawie.

W uzasadnieniu odwołania wskazali, iż biegła szacując wartość nieruchomości po podziale dokonała de facto wycen poszczególnych działek powstałych po podziale, a następnie zsumowała ich wartość, co jest działaniem nieprawidłowym. Podnieśli, iż organ ustalił cenę nieruchomości na dzień dokonywania wyceny zamiast na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zarzucili, iż biegła badając rynek nieruchomości w sposób nieprawidłowy objęła swym badaniem także nieruchomości będące przedmiotem sprzedaży w okresie dłuższym niż dwa lata poprzedzające datę wyceny. Zaznaczyli, iż decyzja wydana został na podstawie stanu prawnego, który nie obowiązywał w tej sprawie, gdyż w sprawie mają zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, wskazaną na wstępie decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 98a ust. 1 u.g.n. Wyjaśniło, że opłata adiacencka jest należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstał w wyniku jej podziału, dlatego do zastosowania art. 98 a u.g.n. konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału. Z tego względu ustawodawca nakazał przyjmować do ustalenia zaistnienia tego wzrostu wartości, porównanie stanu nieruchomości po dokonanym podziale, z jej stanem na dzień wydania decyzji o podziale, wykluczając w ten sposób uwzględnianie innych okoliczności istniejących przed podziałem, które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości. Kolegium uznało, że operat szacunkowy sporządzony w tej sprawie - w obecnym kształcie - jest wystarczającym dowodem na wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału, w określonej w nim kwocie. Podniesiono, że operat szacunkowy, jako główny dowód w sprawie, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, jak każdy inny dowód. Jednak jest to dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związaną z techniką wyceny, zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadza się do kwestii formalnych, ale także do zbadania czy zawiera on wyjaśnienia, dlaczego takie a nie inne nieruchomości zostały wzięte pod uwagę, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ewentualne wątpliwości właściciela nieruchomości co do wartości nieruchomości.

W przekonaniu Kolegium rzeczoznawca majątkowy wykazał, że wzrost wartości nieruchomości jest skutkiem jej podziału, nie zaś innych czynników. Mianowicie, określając wartość nieruchomości gruntowej przed podziałem rzeczoznawca wzięła pod uwagę nieruchomości niezabudowane o powierzchni od 4001 m2 - 40000 m2, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z przeznaczeniem towarzyszącym działkom budowlanym, tj. zieleń, drogi, infrastruktura techniczna. Wszystkie nieruchomości położone są w gminie Stawiguda. Wzięto pod uwagę następujące cechy nieruchomości: lokalizacja (25%), powierzchnia (20%), uzbrojenie (20%), cechy utrudniające sposób użytkowania (10%), dostępność komunikacyjna (15%), przeznaczenie (10%). W operacie wzięto też pod uwagę to, iż działka nr 165/5 przeznaczona jest pod tereny komunikacyjne, w związku z czym do porównania przyjęto nieruchomości gruntowe niezabudowane, leżące w gminie S., P., D., B. - przeznaczone pod tereny komunikacyjne. Rzeczoznawca w uzupełnieniu operatu ustosunkował się przy tym do uwag Kolegium, co do konieczności ustanowienia służebności przejścia i przejazdu do wydzielonych działek gruntu lub sprzedaży udziałów oraz wpływu tej okoliczności na wartość nieruchomości. Po podziale w przypadku działek od nr "[...]" do nr "[...]" przyjęto bowiem dostępność komunikacyjną "słabą", tym samym uwzględniając konieczność ustanowienia służebności lub sprzedaży udziałów w działce drogowej. Kolegium zaznaczyło, że nie dopatrzyło się w operacie błędów merytorycznych skutkujących koniecznością jego poprawienia bądź uzupełnienia. Wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są dwa rozbieżne poglądy na temat sposobu określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Kolegium opowiedziało się za stanowiskiem, zgodnie z którym możliwa jest wycena wartości podzielonej działki jako sumy działek powstałych w wyniku podziału.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie D. M. (dalej jako: "skarżący"), podtrzymując zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu. Skarżący akcentował, że wartość nieruchomości po podziale nie wzrosła. Zarzucił, że organ II instancji niedostatecznie uzasadnił wydaną decyzję, a szczególnie stanowisko o prawidłowości operatu, a także nie odniósł się do szeregu zarzutów stawianych w odwołaniu. Zdaniem skarżącego organ II instancji z naruszeniem art. 7a i art. 8 k.p.a. oraz art. 89a ust. 1 u.g.n. (powinno być prawidłowo art. 98a ust. 1u.g.n.) przyjął jako swoje stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 22 lipca 2014, sygn. akt I OSK 2948/12, dotyczące traktowania wycenianej nieruchomości jako sumy działek, podczas gdy zgodnie z innymi stanowiskami zawartymi w podanych wyrokach "wyceny nie powinno robić się dla poszczególnych działek, a dla nieruchomości. Nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość, tymczasem przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych". Skarżący stwierdził, że w związku z tym w niniejszej sprawie wystąpiła wątpliwość co do interpretacji niejasnych norm prawnych, która to wątpliwość, zgodnie z art. 7 k.p.a. powinna być rozstrzygnięta na korzyść skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący przekonywał, że rzeczoznawca majątkowy

w żaden sposób nie wykazał, iż wybrane przez niego nieruchomości stanowią podobne do wycenianej. Podkreślił, że z niewiadomych przyczyn i niedostatecznie to uzasadniając, do wyceny przyjął okres badania rynku obejmujący lata 2013-2016. Wskazał, że zgodnie z Notą Interpretacyjną PKZW pkt 3 ppkt 3.3 do porównań powinno wykorzystywać się nieruchomości, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Zdaniem skarżącego operat jest nieczytelny, a jego treść nie uzasadniała przyjętego w nim stanowiska. W szczególności operat nie posiada wszystkich elementów wymaganych zgodnie z § 55 i § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Zdaniem skarżącego operat niedostatecznie precyzuje na jakiej podstawie rzeczoznawca przyjął nieruchomości podobne. Brak jest także szczegółowego opisu wybranych nieruchomości podobnych, co uniemożliwia dokonanie prawidłowej analizy tego operatu. Skarżący zaznaczył też, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do zarzutu, że organ I instancji orzekał w oparciu

o nieobowiązujący stan prawny. Wyjaśnił, że do niniejszej sprawy mają zastosowanie przepisy u.g.n. sprzed nowelizacji z dnia 23 sierpnia 2017 r. Ponadto podniósł, że rzeczoznawca majątkowy, a za nim organ I instancji ustalił cenę nieruchomości na dzień dokonywania wyceny, czym naruszył art. 98a ust. 1 zd. 4 u.g.n. w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1

w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kwestionuje legalność operatu szacunkowego obrazującego wycenę przedmiotowych działek, które powstały na mocy prawomocnej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego, dokonany na wniosek właścicieli. Zdaniem skarżącego, nie ma podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, ponieważ w przekonaniu skarżącego nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Stanowisku temu przeczy operat szacunkowy z dnia 10 maja 2017 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który odniósł się do sygnalizowanych wątpliwości i potwierdził jego aktualność w dniu 4 czerwca 2018 r. Argumenty podniesione przez skarżącego przeciwko sporządzonemu operatowi szacunkowemu nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim wskazać należy, że w wyniku powoływanej przez skarżącego nowelizacji u.g.n., wprowadzonej ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy

o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz. 1509), która weszła w życie z dniem 23 sierpnia 2017 r., uległo zmianie brzmienie art. 98 a u.g.n. Do tego czasu ust. 1 tego artykułu stanowił, że: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką

z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy,

w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień,

w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".

Na skutek nowelizacji ust. 1 art. 98a uzyskał następujące brzmienie: "Jeżeli

w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".

Dodany też został nowelizacją ust. 1b o treści: "Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8. Stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy zmieniającej do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Unormowanie to zezwala na stosowanie przepisów w brzmieniu sprzed nowelizacji tylko w dwóch przypadkach

w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości. Zapis taki uzasadniony był tym, że nowelizacja zakreśliła w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 u.g.n. termin dopuszczalnego wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Poza tym nowela zmieniła okresy, według których należy uwzględniać ceny nieruchomości. Na przykład art. 146 ust. 3 u.g.n. został zmieniony w ten sposób, że w przypadku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, wartość nieruchomości określa się już nie na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, ale według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania

z wybudowanej drogi. Natomiast w przypadku podziału nieruchomości, do nowelizacji obowiązywała zasada, że "Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej" (art. 98 a ust.1 u.g.n.). Po nowelizacji zaś ustalono w ust. 1b, że "Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne." W warunkach niniejszej sprawy oznacza to, że

co do określania poziomu cen obowiązuje zasada, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Poza tym mają zastosowanie przepisy w brzmieniu nadanym nowelizacją.

Z ostatniego zdania dodanego do art. 98a ust. 1b u.g.n. wynika zaś jednoznacznie, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Zapis ten rozstrzyga rozbieżności interpretacyjne

w orzecznictwie, wskazywane w skardze i zaskarżonej decyzji. W związku z tym, nie budzi wątpliwości Sądu, że rzeczoznawca majątkowy przyjął prawidłową metodologię, określając wartość poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału, a potem wartości te zsumował, co pozwoliło mu ustalić wzrost wartości nieruchomości spowodowanej podziałem.

Oceniając pozostałe zarzuty przeciwko sporządzonemu operatowi szacunkowemu, zważyć należy, że cytowana ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje sposób ustalania opłaty adiacenckiej. Na podstawie art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 150 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. zasadą jest ustalenie wartości rynkowej nieruchomości, którą

w myśl art. 151 ust. 1 u.g.n. stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Z tego ostatniego przepisu wynika wyraźnie, że wartość rynkowa nieruchomości odpowiada szacunkowej kwocie ustalonej na dzień wyceny, którą sporządza rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Oznacza to, że co do zasady przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu, a później po potwierdzeniu aktualności operatu przez biegłego (art. 156 ust. 4 u.s.g.) właściwy organ administracji publicznej, ma obowiązek ustalić odszkodowanie w wysokości odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę na dzień sporządzania wyceny, chyba, że w tym czasie zmianie ulegnie stan prawny dotyczący np. zasad wyceny lub wystąpią istotne zmiany czynników faktycznych mających wpływ na ustalenie tej wartości, np. znacznie wzrosną ceny nieruchomości. Tym samym, ustalona w operacie szacunkowym wartość stanowi wartość nieruchomości określoną według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, jak tego wymaga art. 98a ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu sprzed nowelizacji)

W związku z powyższym należy uznać dowód z operatu szacunkowego za kluczowy w kontrolowanym postępowaniu, gdyż określa wartość nieruchomości, której ustalenie jest celem w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej, należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Operat szacunkowy wiąże organy administracji publicznej co do ustalonej przez biegłego wartości wycenianej nieruchomości, ale nie jest tak, że może być jedynym dowodem, w oparciu o który organ może dokonywać ustaleń faktycznych, czy prawnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dowodem są także pisemne wyjaśnienia samych stron. Przy czym oceniając wartość dowodową sporządzonej wyceny należy mieć na uwadze treść art. 154 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając

w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym, rzeczoznawca ma wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Do oceny operatu szacunkowego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym: art. 7 k.p.a., nakazujący podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania

i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji musi wyczerpująco przeanalizować operat szacunkowy po jego przedłożeniu i w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości lub zgłoszenia zastrzeżeń przez stronę postępowania, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań jest zakaz zastąpienia dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości innym dowodem. Obowiązkiem organu jest więc dokonanie oceny wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę, powinien zatem dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a zatem, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. O kwestiach merytorycznych operatu decyduje natomiast rzeczoznawca. Organ rozpoznający sprawę nie posiada bowiem wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Dlatego też organ, czy sąd mogą ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności można żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że organ, czy sąd prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Taki pogląd ugruntowany jest w orzecznictwie i pokazuje jaki charakter ma dowód z opinii biegłego i jaka jest jego wartość dowodowa (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1604/14, z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1521/14; z 16 października 2014 r., sygn.. akt I OSK 611/13 oraz z 16 września 2014 r., sygn. akt I OSK 246/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd nie stwierdził żadnych oczywistych błędów, czy braków w kwestionowanym operacie szacunkowym. Zgodnie z cytowanym przepisem art. 98a ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca majątkowy miał więc obowiązek zbadać jak kształtowały się ceny nieruchomości podobnych na dzień sporządzenia wyceny, według stanu wycenianej nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział i jak kształtowały się ceny nieruchomości podobnych względem nieruchomości wycenianej na dzień sporządzenia wyceny według jej stanu na dzień, w którym decyzja stała się ostateczna, a więc z uwzględnieniem, że jest to już nieruchomość składająca się z sumy wyodrębnionych prawnie działek.

W operacie szacunkowym sporządzonym w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy uwzględnił istotne daty: 26 stycznia 2017 r – data wydania decyzji zatwierdzającej podział, 2 marca 2017r. – data kiedy stała się ona ostateczna oraz 10 maja 2017 r. – data wyceny. Omówił też wybraną metodę porównywania parami. Wyjaśnił, że analizą objął rynek lokalny gminy S i ponadlokalny – gminy sąsiadujące z miastem O. Okresem badań objął lata 2013 - 2016. Biegły uzasadnił, że "zgodnie z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Nota Interpretacyjna do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. W związku z ograniczoną liczbą transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wraz z przeznaczeniami towarzyszącymi działkom budowlanym tj. zieleń, drogi, infrastruktura techniczna, zdecydowano przyjąć do dalszych obliczeń nieruchomości, które były przedmiotem sprzedaży w okresie dłuższym niż dwa lata poprzedzającym wycenę. Analizę rozszerzono o rok 2013, 2014, 2015". Stanowisko to wyjaśnia przyjęty okres badań i nie sposób go podważyć wobec braku danych, które można byłoby przeciwstawić podanej argumentacji.

Nie ma też podstaw do kwestionowania prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych. Dokonuje tego biegły według swej wiedzy specjalistycznej. W ocenie Sądu, rzeczoznawca majątkowy logicznie wyjaśnił, jakie atrybuty mają wpływ na wartość gruntu i wyszczególnił cechy, które przyjął do porównania w procesie wyceny. Wbrew stanowisku skarżącego, operat szacunkowy zawiera charakterystykę nieruchomości porównawczych w ujęciu tabelarycznym. Biegły wskazał, że wszystkie nieruchomości porównawcze to grunty niezabudowane, podał ich położenie, w uzupełnieniu także numery działek, co umożliwia dokładną ich lokalizację. Opisał też cechy tych nieruchomości pod względem powierzchni, uzbrojenia, cech utrudniających sposób użytkowania, dostępności komunikacyjnej i przeznaczenia. Podał ceny za jakie zostały one zbyte. Określił wagi poszczególnych cech i odniósł je do przedmiotu wyceny.

Nie potwierdziły się także zarzuty skargi o nieczytelności operatu szacunkowego i braku wszystkich elementów wymaganych zgodnie z § 55 i § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U z 2004r. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Treść operatu potwierdza, że zawarte zostały w nim wszystkie wymagane prawem treści. Stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Zgodnie też z § 56 ust. 1 rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy przedstawił w operacie sposób dokonania wyceny nieruchomości.

W tych okolicznościach ewentualne podważenie wyceny dokonanej w sprawie mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Skarżący nie wystąpił ani do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu, ani nie przedłożył alternatywnego operatu szacunkowego, do ustaleń którego musiałby odnieść się organ administracji. Dodać należy, że dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, organ miałby podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie miały jednak wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 10 maja 2018 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Tym samym, nie zaistniała podstawa do wystąpienia przez organy administracji do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Zaniechanie powyższych działań w toku postępowania administracyjnego o ustalenie opłaty adiacenckiej powoduje, że w postępowaniu przed sądem nie można już skutecznie zakwestionować dokonanej wyceny i twierdzić, że wadliwie została wyceniona wartość nieruchomości, jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, nie można doszukać się oczywistych błędów, czy braków w operacie szacunkowym. Nie wystarczą same gołosłowne twierdzenia strony, że wartość nieruchomości nie wzrosła, bowiem skoro strona postępowania administracyjnego czyni zarzuty dotyczące wad operatu szacunkowego, powinna wykazać konkretnie istnienie takich wad, gdyż leży to w jej interesie prawnym (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1604/14 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo wskazać należy, że w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1963/17 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ani biegły rzeczoznawca, ani organ prowadzący postępowanie dowodowe nie są zobligowani do pouczania uczestników postępowania o potencjalnej możliwości weryfikacji operatu, jaką daje im przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. Kwestia, czy strony postępowania zechcą skorzystać z takiej możliwości należy tylko do nich, a dopuszczalność uznania operatu za prawidłowy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym nie zależy od tego, czy strony zechciały skorzystać lub nie skorzystały z takiej drogi weryfikacji operatu.

Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stan faktyczny i prawny sprawy został przez organy orzekające wyjaśniony w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. W szczególności zgodnie z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. organy orzekające dokonały oceny operatu szacunkowego i wyjaśniły dlaczego może stanowić on podstawę ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Organ II instancji podał motywy rozstrzygnięcia, obrazujące jego tok myślowy. Okoliczność, że strona skarżąca nie zgadza się z wydanym przez Kolegium rozstrzygnięciem, nie świadczy o naruszeniu przez organ tych przepisów, ale o braku akceptacji dla zajętego stanowiska. Nawet jeżeliby przyjąć, że organ nie odniósł się wyczerpująco do argumentów podniesionych w odwołaniu, to należałoby wykazać, że może mieć to istotne znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie zaś tak nie jest, co zostało omówione powyżej.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.