Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 57/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 78, 79, 80, 81
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent Sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem tego organu z dnia 6 grudnia 2013 r. została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 7 grudnia 2010 r. skierowanym do B. Prezydent Miasta, wskazując na art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i równocześnie przedstawił ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. Stosownie do powołanego przepisu Prezydent wskazał sposób obliczenia nowej wysokości opłaty, pouczył użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia i o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym.

W dniu 18 stycznia 2011 r. z zachowaniem 30 – dniowego terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami B. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeprowadzeniu rozprawy o terminie której powiadomiło Prezydenta, rzeczoznawcę sporządzającego operat oraz wnioskodawcę – B. orzeczeniem z dnia 6 grudnia 2013 r. oddaliło wniosek.

Orzeczenie to doręczono Prezydentowi Miasta i wnioskodawcy w dniu 13 grudnia 2013 r.

W dniu 7 lutego 2014 r. A. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego orzeczeniem z dnia 6 grudnia 2013 r. Jako podstawę wniosku wskazała na treść art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu wyjaśniła, że o treści orzeczenia dowiedziała się w dniu 27 stycznia 2014 r. z pisma Urzędu Miasta z 23 stycznia 2014 r. wzywającego ją do zapłacenia kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą dotychczasową a ustaloną. Wskazała, że na podstawie umowy zawartej w dniu 4 marca 2011 r. nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] wraz z prawem własności wzniesionych na tym gruncie budynków. Podniosła, że w związku z tym powinna być stroną postępowania prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Tymczasem przedstawiciel Urzędu Miasta uczestniczący w posiedzeniu przed Kolegium nie poinformował o zmianie użytkownika wieczystego ani organu, ani też nowego użytkownika wieczystego. Dokonana zaś aktualizacja opłaty rocznej od 1 stycznia 2011 r. jest dla wnioskującej niekorzystna, tym bardziej, że zakup tej nieruchomości nastąpił na cele edukacyjne a nie przemysłowe, jakim to celom służyła poprzednio ta nieruchomość.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 21 marca 2014 r., podjętym na podstawie art. 61a kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że uwzględnienie złożonego przez A. wniosku nie było możliwe, gdyż wydane w sprawie orzeczenie z dnia 6 grudnia 2013 r. nie jest ani decyzją, ani też postanowieniem wydanym w sprawie administracyjnej, o jakiej mowa w art. 145 kpa. Sprawa dotycząca sporu o zasadność dokonania wypowiedzenia opłaty rocznej nie może być uznana za sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Sprawa wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie jest sprawą administracyjną lecz sprawą cywilną podlegającą z woli ustawodawcy swoistemu rozpoznaniu przedsądowemu przez organy administracji publicznej. Przepisy kpa stosuje się natomiast tylko pomocniczo w trakcie jej rozpoznania przez te organy. Rozstrzygnięcia wydane przez samorządowe kolegium odwoławcze w sprawie wniosków o ustalenie, że aktualizacja jest nieuzasadniona rozstrzygają kontradyktoryjny spór o charakterze cywilnoprawnym zainicjowany złożeniem oświadczenia woli w postaci wypowiedzenia i z uwagi na rozpatrywanie spraw przez Kolegium w trybie przedsądowym nie tracą przez to swego cywilnoprawnego charakteru. Wszczęcia postępowania wznowieniowego nie może uzasadniać także brzmienie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących postępowania przed kolegium, gdyż art. 78 ust. 7 tej ustawy przewiduje, że do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy kpa o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwieniu spraw, doręczeniach, wezwaniach terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania tego mają także zastosowanie przepisy o opłatach i kosztach. Skoro zaś z woli ustawodawcy w sprawie tej nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia (odwołania i zażalenia), to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że niedopuszczalność zastosowania instytucji wznowienia postępowania w stosunku do prawomocnych orzeczeń wydanych w sprawie aktualizacji opłaty rocznej nie oznacza, że nie istnieje żadna możliwość wzruszenia takich orzeczeń Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami użytkownik wieczysty może żądać od organu dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie (także zmniejszeniu), a właściwy organ nie dokonał aktualizacji. Jeżeli organ odmówi aktualizacji użytkownik może skierować sprawę do kolegium, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odmowy.

A. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że pismem z dnia 8 czerwca 2011 r., wystąpiła z wnioskiem o obniżenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu położonego w S. przy ul. R., zakupionego na cele edukacyjne. Pismem z dnia 15 lipca 2011 r. Prezydent Miasta poinformował A., iż zgodnie z uzyskaną opinią prawną istnieje możliwość zmiany stawki procentowej z 3% na 0,3% opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego tego gruntu. Pismem z dnia 22 listopada 2012 r. Szkoła ponownie zwróciła się z prośbą o zmianę przyjętej stawki procentowej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], przedkładając w załączeniu odpis z księgi wieczystej, w którym ujawniona została zmiana przeznaczenia nieruchomości na działalność dydaktyczną, oświaty, nauki i kultury. Pismem z dnia 26 listopada 2012 r. Prezydent Miasta dokonał wypowiedzenia wysokości stawki procentowej opłaty rocznej począwszy od 1 stycznia 2013 r., natomiast pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. poinformował, że opłata według stawki 3% winna zostać uiszczona za lata 2011 oraz 2012 w związku z orzeczeniem SKO z dnia 6 grudnia 2013 r. z wniosku B. W postępowaniu tym przedmiotem sporu była wartość nieruchomości ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego W. A., natomiast nie były podnoszone zarzuty dotyczące trwałej zmiany przeznaczenia nieruchomości na cele dydaktyczne. W tym postępowaniu A. nie brała udziału nie ze swojej winy, a z uwagi na okoliczność, że nabyła nieruchomość już w trakcie jego trwania. Dopiero pismem z dnia 20 maja 2011 r. wnioskodawca został poinformowany o obowiązku i wysokości opłaty rocznej a nadto o tym, że w dniu 7 grudnia 2010 r. B. otrzymała wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Powyższe, zdaniem A., świadczy o tym, że powinna ona brać udział w postepowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Jednocześnie A. podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 843/05 w tym sensie, iż żadnych z żadnych innych przepisów, niż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i kpa nie można wyprowadzić norm, które mogłyby stać na straży interesów uczestników, którzy bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Stanowisko takie, zdaniem A., doprowadza do sytuacji, w której strona jest całkowicie pozbawiona możliwości obrony swych praw i nie ma jakiejkolwiek możliwości podważenia postanowień lub decyzji organu, którego rozstrzygnięcia mają bezpośredni wpływ na sytuację materialną i prawną strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 10 grudnia 2014 r., utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 21 marca 2014 r. i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tego postanowienia. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie nastąpiła z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych.

A. wniosła na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podnosząc, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa – poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że niedopuszczalne jest wznowienie postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu oraz art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skoro w sprawie podwyższenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia, to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących nadzwyczajne środki zaskarżenia. Na uzasadnienie podniesionych zarzutów skarżąca przytoczyła tożsame argumenty co we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Prawidłowe jest bowiem stanowisko organu, że w stosunku do orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania. Pogląd prawny wykluczający możliwość uruchomienia postępowań administracyjnych w trybach nadzwyczajnych od orzeczeń kolegium przewidzianych w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. od orzeczenia oddalającego wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości i od orzeczenia ustalającego nową wysokość opłaty, jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 6/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 367/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 342/12 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego uregulowane jest w art. 78 – 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Istota tego postępowania polega na tym, że jeśli właściwy organ zamierza zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej to, przed jej aktualizacją, powinien wypowiedzieć na piśmie użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty dotychczasowej. Użytkownik wieczysty, nie zgadzając się na zaproponowaną wysokość nowej opłaty, może zaś wnieść do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na położenie nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja wspomnianej opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek ten użytkownik wieczysty, jak określa to art. 78 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, składa przeciwko właściwemu organowi. Kolegium zaś, po doręczeniu odpisu wniosku temu organowi, wyznacza rozprawę, podczas której powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeśli do niej nie dojdzie, kolegium wydaje orzeczenie, od którego nie przysługuje odwołanie, bowiem zarówno użytkownik wieczysty, jak i właściwy organ mogą, na zasadzie określonej w art. 81 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wnieść sprzeciw, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego i powoduje, że kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, przy czym wniosek, wniesiony w trybie art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zastępuje w nim pozew a orzeczenie kolegium traci w ten sposób moc.

Z powyższego wynika, że postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch fazach: w pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym a w drugim (jeśli do niego dojdzie), toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Jednak, pomimo tego, że w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym, na podstawie art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosuje się odpowiednio przepisy kpa o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, jak również przepisy o opłatach i kosztach, to postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilny a sprawy o jej wysokość, w tym o aktualizację jej wysokości są sprawami o charakterze cywilnoprawnym. Odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów kpa nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1457/10, LEX nr 1082652; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1445/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Cały czas organ ma do czynienia z jedną sprawą, która jest sprawą cywilną i której źródło stanowi spór co do opłaty za użytkowanie wieczyste (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1129/10, LEX nr 1080881).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 342/12 (LEX nr 1374760) wyjaśnił, że punktem wyjścia dla argumentacji przemawiającej za niedopuszczalnością stosowania w omawianej materii trybów nadzwyczajnych, jest przyjęcie poglądu, że wydawane przez kolegium orzeczenie nie jest decyzją administracyjną. Znamienne jest bowiem to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, mówiąc o rozstrzygnięciu kolegium posługuje się nie terminem "decyzja" a używa określenia "orzeczenie". Zatem, choć każda decyzja stanowi rodzaj orzeczenia, nie każde jednak orzeczenie jest decyzją administracyjną. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż gdyby ustawodawca nie widział różnic pomiędzy decyzją a orzeczeniem, wydawanym w trybie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nic nie stało na przeszkodzie by rozstrzygnięcie to określać właśnie mianem decyzji administracyjnej. NSA podkreślił również, że – po myśli art. 79 ust. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami – orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Okoliczność ta również wskazuje na ich odmienność od orzeczeń wydawanych w procedurze administracyjnej. Poza tym postępowanie uregulowane w art. 78 – 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami wszczyna nie wniosek strony, jak w przypadku postępowań administracyjnych a w tym przypadku uprawniony składa wniosek "przeciwko właściwemu organowi" (art. 78 ust. 3). Inaczej mówiąc, postępowanie inicjuje żądanie skierowane, podobnie jak pozew, przeciwko drugiej stronie. Ponadto, wspomniane wyżej przepisy ustawy gruntowej zawierają szereg regulacji procesowych, dotyczących postępowania o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, np. w kwestii właściwości (w tym również miejscowej) organu, obowiązujących terminów, rodzaju środka zaskarżenia (sprzeciw), czy właściwości miejscowej sądu. Charakterystyczne jest przy tym, że po wniesieniu sprzeciwu, kolegium przekazuje sądowi powszechnemu całe akta prowadzonej dotąd sprawy.

W związku z tym nie można, dokonując wykładni art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami twierdzić, że przewidziane w nim rodzaje przepisów kpa, które mają odpowiednie zastosowanie w tym szczególnym postępowaniu przed kolegium, zostały wymienione jako "m.in." Jest to bowiem wymienienie enumeratywne. Jeśliby bowiem ustawodawca zamierzał, by w tym postępowaniu stosowano generalnie kodeks postępowania administracyjnego (choć odpowiednio i z wyłączeniem przepisów o odwołaniach i zażaleniach) to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Dokładne zaś określenie rozdziałów i działu (postępowanie) tego kodeksu, które mają odpowiednie zastosowanie w omawianym postępowaniu przed kolegium, prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią listę zamkniętą. Potwierdza ten tok myślowy także szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami in fine, w której ustawodawca zaznaczył by do doręczenia wypowiedzenia stosowano (wprost) przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym nie stosuje się więc odpowiednio całego kodeksu postępowania administracyjnego a jedynie, wybrane przez ustawodawcę unormowania zawarte w tym kodeksie. Trudno jest zatem w tej sytuacji mówić o trybie administracyjnym (przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymienia np. przepisów rozdziału 2 kodeksu. Zasady ogólne). Właściwym wydaje się więc określenie omawianego postępowania mianem postępowania szczególnego.

Wprawdzie z woli ustawodawcy przedmiotowy spór między użytkownikiem wieczystym a właściwym organem administracji, reprezentującym właściciela gruntu, ma rozstrzygać organ administracji, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, to jednak wydane w tym przedmiocie orzeczenie nie jest decyzją administracyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 306/06 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie kolegium, wydawane na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami a wskazujące, czy aktualizacja opłaty rocznej była uzasadniona wydawane są w administracyjnej fazie postępowania aktualizacyjnego i nie dotyczą żadnych uprawnień czy obowiązków określonych bezpośrednio w przepisach prawa powszechnie obowiązującego (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samorządowym kolegiom odwoławczym powierzono rozpoznawanie sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakter cywilnym. Skoro kolegia rozstrzygają merytorycznie spór cywilnoprawny, to akt kończący takie postępowanie nie stanowi decyzji administracyjnej. Przedmiotowe orzeczenia nie kwalifikują się do uznania ich za decyzje administracyjne. Stanowią one odrębny rodzaj rozstrzygnięcia, co specjalnie podkreślił ustawodawca, używając nazwy "orzeczenie" (zob. J.P. Tarno, A. Wrzesińska - Nowacka, Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste, Samorząd Terytorialny nr 7 - 8 z 1995 r., str. 109 i nast.).

Skoro zaś z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia, to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 6/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak wyraźnego wyłączenia w przepisie art. 79 ust. 7 ustawy stosowania do postępowania przed kolegiami przepisów postępowania odnoszących się do nadzwyczajnych trybów postępowania nie może automatycznie przesądzać, iż przepisy te znajdują zastosowanie. Z uwagi na cywilnoprawny charakter opłat z tytułu użytkowania wieczystego oraz przewidzianą przez ustawodawcę możliwość wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium do sądu powszechnego, w wyniku czego orzeczenie takie traci moc, wyłączone jest stosowanie do orzeczeń kolegiów nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Orzeczenie kolegium rozstrzyga bowiem sprawę cywilną i nie powoduje, że nabiera ona charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., kończonej rozstrzygnięciem mogącym podlegać wzruszeniu w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia (zob. M. Jachowicz, M. Kotulski, Postępowanie w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, w: Aktualne problemy postępowań w administracji publicznej pod red. G. Krawca, Sosnowiec 2013 r., str.109 i nast.).

Nadto, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujące postępowanie w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, nie zawierają żadnego szczególnego przepisu, który umożliwiałby prowadzenie trybu nadzwyczajnego do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 tej ustawy. Tryb nadzwyczajny może być bowiem stosowany w innych przypadkach niż w stosunku do decyzji administracyjnej i zażalenia, ale wyłącznie na zasadzie przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest np. art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 169, poz. 1418 ze zm.), który umożliwia zastosowanie przepisów: o stwierdzenie nieważności decyzji, o wznowienie postępowania i o uchyleniu lub zmianie decyzji, w stosunku do wydanych, w oparciu o poprzedni stan prawny, zaświadczeń.

Uznając niedopuszczalność wznowienia postępowania od orzeczenia z dnia 6 grudnia 2013 r. Kolegium prawidłowo odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej. Wątpliwości Sądu budzi jedynie wskazanie jako podstawy prawnej tej odmowy przepisu art. 61 a kodeksu postępowania administracyjnego zamiast art. 149 § 3 tego kodeksu. Zgodnie z art. 61 a kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odpowiednikiem tego przepisu w stosunku do podania o wznowienie postępowania jest art. 149 § 3 kpa, który znajduje zastosowanie, gdy wznowienie nie jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do tych ostatnich należy zaliczyć sytuację gdy strona żąda wznowienia od orzeczenia, które nie nosi cech decyzji administracyjnej bowiem nie załatwia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa. W doktrynie wskazuje się, że art. 149 § 3 kpa znajduje zastosowanie gdy strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej np. umowy cywilnej, czynności materialno – technicznej, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki kształtowana jest z mocy prawa; gdy sprawa nie jest zakończona decyzją ostateczną, gdy strona opiera żądanie wznowienia postępowania na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1 kpa (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 575) A zatem, gdy strona żąda wznowienia postępowania w innej sprawie, aniżeli zakończonej decyzją ostateczną, mamy do czynienia z niedopuszczalnością wznowienia z przyczyn przedmiotowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 1990 r., sygn. akt SA/Ka 50/90, niepubl.). Rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną jest przesłanką, od której wystąpienia uzależniona jest dopuszczalność wznowienia postępowania. Konsekwencją zaś jej braku jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienie postępowania wydane na podstawie art. 149 § 3 kpa (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 541).

Oceniając tą kwestię, Sąd miał jednak na uwadze, że w odniesieniu do postępowań mających za przedmiot wznowienie postępowania art. 61a § 1 kpa pełni funkcję zbliżoną do art. 149 § 3 kpa. W doktrynie wyraża się pogląd, który należy podzielić, że niezależnie od tego, czy podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie art. 61a kpa, czy też art. 149 § 3 kpa, przesłanki ich stosowania są takie same. Mają charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych (zob. S. Chmielewski, Art. 61a kpa jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, Monitor Prawniczy, nr 2/2014 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1987/12, Lex nr 1502250).

Ponadto, mając na uwadze panującą w orzecznictwie rozbieżność co do tego czy sąd administracyjny jest właściwy do załatwiania spraw wywołanych skargami na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego rozstrzygające zagadnienie formalne powstałe w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 78 – 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1472/12 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym NSA wskazał bowiem, że zastępujący odwołanie sprzeciw do sądu powszechnego przysługuje tylko od orzeczeń oddalających wniosek lub ustalających nową wysokość opłaty, zatem od orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty i tylko w odniesieniu do tych orzeczeń właściwy pozostaje sąd powszechny. W odniesieniu natomiast do innych orzeczeń samorządowego kolegium odwoławczego, w tym do postanowień o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty, właściwość zachowuje sąd administracyjny. Odpowiednie stosowanie tylko niektórych przepisów kpa, z wyłączeniem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, nie oznacza, aby inne niż te, o których mowa w art. 79 ust. 3 ustawy orzeczenia kolegium podlegały kognicji sądu powszechnego, czy też nie podlegały zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Należy bowiem rozróżnić orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego, które są rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, tj. zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, od orzeczeń w kwestiach incydentalnych. Pierwsze z nich wydawane są bowiem w postępowaniu głównym i rozstrzygają sprawę co do meritum. W ramach jednak postępowania głównego dotyczącego aktualizacji opłaty ustawodawca zezwolił, jak to już wskazano powyżej, na odpowiednie stosowanie wymienionych w art. 79 ust. 7 ustawy, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W trakcie bowiem omawianego postępowania (kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego), może dojść do postępowań ubocznych, incydentalnych. Postanowienia w kwestiach incydentalnych nie są natomiast orzeczeniami, od których przysługuje sprzeciw. Zostały bowiem wydane w postępowaniu o charakterze administracyjnym i rozstrzygają kwestie administracyjnoprawne. Kolegium nie rozpatruje wówczas sporu równorzędnych stron, lecz orzeka w sposób władczy i jednostronny o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Przedmiotem postępowania nie jest wtedy zasadność aktualizacji opłaty rocznej, ale postępowanie uboczne. Również art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje, aby od postanowienia wydanego w trybie art. 61a § 1 kpa służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on bowiem jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 ustawy, do których to postanowienie nie zalicza się. Z powyższych względów, rozważając w niniejszej sprawie dopuszczalność skargi w kontekście art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie podzielił poglądów zawartych w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych odrzucających skargi na postanowienia podjęte przez samorządowe kolegia odwoławcze na podstawie art. 61 a kpa w sprawach dotyczących opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (por. przykładowo postanowienie WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie II SA/Łd 112/12, Lex nr 1135761). Stanowisko, że wydane postanowienie nie jest postanowieniem wydanym "w postępowaniu administracyjnym" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., jak przyjęto w powołanym orzeczeniu, nie jest zasadne. Skoro organ administracji publicznej załatwia sprawę nie mającą charakteru sprawy administracyjnej i czyni to decyzją administracyjną, bądź rozstrzyga powstałą na tle sprawy cywilnej kwestię postanowieniem przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego, to do wyeliminowania takiego nieprawidłowego rozstrzygnięcia pozostaje właściwy sąd administracyjny. Jest to bowiem decyzja administracyjna lub postanowienie wydane przy zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem "w postepowaniu administracyjnym" w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium prawidłowo odmówiło wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania z wniosku skarżącej domagającej się uruchomienia takiego postępowania w stosunku do orzeczenia z dnia 6 grudnia 2013 r. Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na zakończenie, odnosząc się do zarzutu skarżącej, że zaskarżone postanowienie pozbawia ją możliwości obrony swych praw, albowiem "nie ma jakichkolwiek możliwości podważenia postanowień lub decyzji organu, którego rozstrzygnięcia mają bezpośredni wpływ na sytuację materialną i prawną strony" należy wskazać, że skarżąca nie ma racji. Zaistniały spór skarżącej z właścicielem nieruchomości o zapłatę opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym rozstrzyganym przez sąd powszechny. Brak możliwości wniesienia sprzeciwu od orzeczenia wydanego w trybie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i brak możliwości wzruszenia tego orzeczenia w trybie administracyjnym wcale nie pozbawia skarżącej prawa do sądu. Jak wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania na skutek wezwania jej przez właściciela nieruchomości do zapłaty kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą dotychczasową a opłatą ustaloną na skutek wypowiedzenia z dnia 7 grudnia 2010 r. Zasadność tego wezwania, a tym samym moc wiążąca orzeczenia Kolegium z dnia 6 grudnia 2013 r. w stosunku do skarżącej jako nowego użytkownika wieczystego, a także ewentualne nadanie temu orzeczeniu klauzuli wykonalności na podstawie art. 79 ust. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeciwko skarżącej to wszystko kwestie, które władny jest rozstrzygać wyłącznie sąd powszechny właściwy do rozpoznawania spraw cywilnych czy to w ramach powództwa o zapłatę skierowanego przez właściciela nieruchomości przeciwko skarżącej, czy też w ramach rozpoznawania innych środków prawnych przewidzianych w kodeksie postępowania cywilnego, a służących zwalczaniu egzekucji sądowej.