Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2940/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Odmówiono zawieszenia postępowania
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b, art. 58 § 1 pkt 6, art. 125 § 1 pkt 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt IV SAB/Po 145/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. odmówić zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, 2. oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

S. W. 26 listopada 2012 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 hal usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych na działkach nr [...], [...], [...], położonych w miejscowości S., Gmina T..

Wójt Gminy T. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...]odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania S. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Prawomocnym wyrokiem z 15 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1145/13, oddalił skargę na powyższą decyzję SKO.

W dniu 18 stycznia 2019 r. S. W. wniósł w trybie art. 37 K.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy T. postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zakończonego decyzją tego organu z [...] maja 2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] uznało ponaglenie (zażalenie) za nieuzasadnione.

S. W. w piśmie z dnia 16 kwietnia 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Domagał się w niej stwierdzenia przewlekłości postępowania, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarga dotyczy postępowania, które kilka lat temu zakończyło się prawomocną decyzją. Okoliczność ta wyklucza pozytywne rozpatrzenie skargi.

Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 145/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie z uwagi na przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 3732/18 zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości a mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy tj. "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?" Postępowanie zawieszono do czasu wyjaśnienia powyższego zagadnienia.

Postanowieniem z dnia 15 września 2020 r. podjęto zawieszone postępowanie i odrębnym postanowieniem z tej samej daty Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 145/19 odrzucił skargę i zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi.

Sąd wskazał, że merytoryczne rozpatrzenie skargi przez sąd administracyjny każdorazowo musi zostać poprzedzone zbadaniem dopuszczalności jej wniesienia.

W ocenie Sądu przesłanka dopuszczalności skargi nie została w niniejszej sprawie spełniona, co musiało skutkować odrzuceniem skargi S. W. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy poprzedzający wniesienie skargi przystępując do badania dopuszczalności ww. skargi, zauważył, że zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W § 2 art. 52 P.p.s.a. doprecyzowano, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Ponadto w art. 53 § 2b P.p.s.a. wskazano, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Sąd podkreślił, że w aktualnym stanie prawnym (obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.), zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

W myśl art. 37 § 2 K.p.a. ponaglenie zawiera uzasadnienie. Wnosi się je do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, bądź do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 2 K.p.a.).

Sąd wskazał, że choć ponaglenie nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym w ścisłym rozumieniu, to jego wniesienie jest warunkiem stwierdzenia przewlekłości postępowania przez organ administracji właściwy do jego rozpoznania, a także warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, która może doprowadzić do wydania przez sąd orzeczenia stwierdzającego, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Sąd podkreślił, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest przesądzenie, czy ponaglenie może zostać wniesione w każdym czasie – także po ostatecznym lub prawomocnym zakończeniu sprawy administracyjnej.

Sąd zauważył, że S. W. wniósł pismo wykazujące cechy ponaglenia, zatytułowane "Zażalenie na przewlekłość i bezczynność postępowania...", dopiero w styczniu 2018 r., a zatem ponad 5 lat po załatwieniu sprawy przez Wójta (decyzją z [...] maja 2013 r.) oraz w II instancji przez SKO (decyzją z [...] września 2013 r.), co więcej - 3 lata po uprawomocnieniu się (z dniem 7 kwietnia 2016 r.) zapadłego w tej sprawie wyroku WSA w Poznaniu z 15 maja 2014 r.

Sąd w pełni podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 (CBOSA), zgodnie z którym "warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów K.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Ponaglenie jest instytucją wpisaną w przewidziany ustawą ciąg czynności procesowych mających zakotwiczenie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w określonym reżimie prawnym. Norma prawna limitująca prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 K.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (...) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową" – tj. w toku postępowania, którego przewlekłość się wytyka.

Ponadto Sąd zauważył, że z dniem 1 czerwca 2017 r. doszło do znaczącej zmiany stanu prawnego. Przed tą datą – a więc w stanie prawnym obowiązującym w czasie, gdy toczyło się postępowanie administracyjne, którego przewlekłość zarzucono w skardze – art. 37 § 1 K.p.a. przewidywał inny środek zwalczania opieszałości organów administracji, w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Sąd za niewątpliwe uznał, że zażalenie to spełniało te same funkcje, które obecnie spełnia ponaglenie wnoszone w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania – w pierwszej kolejności doprowadzenie do zakończenia postępowania, a dodatkowo także realizację prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu oraz jego mobilizację do sprawnego działania (por. postanowienie NSA z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18, CBOSA).

Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że S. W. służył przed organem właściwym w sprawie administracyjnej, w której złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, środek zaskarżenia w postaci zażalenia na przewlekłość postępowania (verba legis: "na niezałatwienie sprawy w terminie") do organu wyższego stopnia, w czasie trwania tego postępowania. Skarżący nie skorzystał wówczas z tego środka (nie wyczerpał go), natomiast ponad pięć i pół roku po zakończeniu postępowania przed organem I instancji, któremu zarzucił przewlekłe prowadzenie postępowania, i ponad 5 lat po zakończeniu postępowania odwoławczego, wniósł do organu wyższego stopnia pismo nazwane tak, jak przewidziany w K.p.a. przed 01 czerwca 2017 r. środek, który służył kwestionowaniu przewlekłego prowadzenia postępowania (zażalenie). Zdaniem Sądu, niezależnie jednak od tego, czy pismo to potraktuje się jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, czy jako ponaglenie, to – ponieważ nie zostało złożone w toku postępowania administracyjnego – nie może być uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego.

W konsekwencji Sąd uznał, że skarga S. W. jest niedopuszczalna "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i odrzucił skargę na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.).

S. W. wniósł skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości.

Zarzucono mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 8, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 53 § 2b w zw. z art. 52 § 1 i 2 i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 37 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a co za tym idzie niezasadne odrzucenie skargi skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T..

Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie stwierdza, że w niniejszej sprawie nie zaszyły przesłanki do odrzucenia skargi na przewlekłość.

Wskazuje, że podstawą prawną wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy przez Wójta Gminy T. był art. 53 § 2b P.p.s.a. Przewiduje on możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje na możliwość wniesienia skargi na przewlekłość w każdym czasie po złożeniu ponaglenia. Nie jest to uzależnione od uprzedniego złożenia ponaglenia na określonym etapie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów K.p.a. ergo uzasadnione jest przyjęcie, że możliwe jest złożenie ponaglenia po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie zaznacza, że niedopuszczalne jest w takiej sytuacji dokonywanie wykładni prawotwórczej i przyjmowanie, że możliwe jest ograniczenie sytuacji, w których dopuszczalne jest składanie ponagleń. Stanowisko to wyraził Trybunał Konstytucyjny: "Celem wykładni nie jest tworzenie nowych norm prawa czy ich modyfikacja, lecz ustalenie treści norm wysłowionych w analizowanych przepisach [...]. Z charakteru wykładni wynika zatem, że nie może ona zmierzać do modyfikacji, czy tworzenia norm prawa."

Wobec tego skarżący za zasadne uznaje przyjęcie, że obywatele mają prawo do opierania się na tym, co ustawodawca wyraził w treści przepisów, a nie na tym co mógłby w nich zawrzeć, gdyby zaistniała sytuacja w sprawie.

W doktrynie podnosi się, że ograniczenia praw i wolności obywatelskich powinny być interpretowane zwężająco (in dubio pro libertate). Pogląd ten przejawiał się również na gruncie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego: "W demokratycznym państwie prawa jest bowiem zasadą, iż wszystkim obywatelom przysługują prawa i wolności obywatelskie. Wszelkie ich ograniczenia muszą być traktowane jako wyjątek i w związku z tym interpretowane ściśle lub zwężająco".

Skarżący uważa, że wskazany wyżej przepis - rozumiany w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów K.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze – prowadzi do naruszenia prawa do sądu poprzez ograniczenie osobie poszkodowanej przez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego możliwości procesowych uzyskania przedsądu niezbędnego do wystąpienia z powództwem na podstawie art.4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Stosownie do dyspozycji tego przepisu, jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Sporne w doktrynie i orzecznictwie jest jaki prejudykat pozwala na skuteczne wystąpienie z powództwem opartym na art. 4171 § 3 k.c. Jedną ze wskazywanych dróg jest uzyskanie postanowienia organu administracji stwierdzającego prowadzenie postępowania w sposób przewlekły lub uzyskanie wyroku sądu administracyjnego stwierdzającego dopuszczenie się przez organ administracji przewlekłego prowadzenia postępowania.

Skarżący kasacyjnie twierdzi, że zaprezentowane w treści postanowienia NSA z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, rozumienie przesłanek dopuszczających skuteczne złożenie skargi na przewlekłość postępowania jest nieprawidłowe. Prowadzi ono bowiem do ograniczenia postępowań, w których skarżący posiada możliwość uzyskania prejudykatu pozwalającego mu na wystąpienie z roszczeniem z art. 4171 § 3 k.c.

Wskazano, że w związku z tym skarżący wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego ze skargą konstytucyjną od postanowienia NSA z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się na wstępie do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej wniesionej przez niego na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Dokonanie oceny wniesionej skargi kasacyjnej, co jest istotą toczącego się w niniejszej sprawie przed NSA postępowania, nie zależy od wyniku postępowania wywołanego wniesieniem skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego na ww. postanowienie. Oceny dopuszczalności skargi oraz zasadności skargi kasacyjnej można dokonać bez oczekiwania na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego bowiem kwestia dopuszczalności skargi wniesionej na skutek nieskutecznie wniesionego ponaglenia (po terminie wyznaczonym trwaniem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy) została rozstrzygnięta w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z NSA z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18 oraz w uchwale NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, które wzbudziło poważne wątpliwości w sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. II OSK 1117/19. W uchwale tej stwierdzono, że "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Wobec tego kwestia dopuszczalności skargi, która zadecydowała o odrzuceniu skargi w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji a to stanowi przedmiot skargi kasacyjnej, została wyjaśniona i oczekiwanie na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego, w ocenie NSA, jest dla rozstrzygnięcia sprawy niecelowe.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej NSA stwierdza, że Sąd I instancji słusznie przyjął, że ponaglenie złożone przez skarżącego było nieskuteczne bowiem zostało złożone po zakończeniu postępowania, którego przewlekłe prowadzenie skarżący kwestionował w tym ponagleniu. Rację ma Sąd I instancji, że wywiedziona na podstawie wadliwego ponaglenia skarga do sądu administracyjnego była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. Przed jej wniesieniem nie został wyczerpany środek zaskarżenia przysługujący skarżącemu zgodnie z art. 37 K.p.a. w zw. z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) oraz art. 53 § 2b P.p.s.a. Brak zachowania trybu wniesienia skargi do sądu administracyjnego (nieskuteczne złożenie ponaglenia) skutkować musiało uznaniem skargi za niedopuszczalną i odrzuceniem jej stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Odnośnie do zasadniczej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii dopuszczalności wniesienia ponaglenia po zakończeniu postępowania administracyjnego, którego ponaglenie to dotyczy, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów postanowieniem z 2 września 2020 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 3732/18. Okoliczności tej sprawy są analogiczne do okoliczności niniejszej sprawy. Ponadto rozstrzygnięcie tej kwestii było powodem zawieszenia postępowania w rozpatrywanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w ww. postanowieniu i przyjmuje za własne, a tym samym uznaje stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym postanowieniu za prawidłowe i uzasadnione.

Z art. 52 § 1 P.p.s.a., wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie do treści art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

W zakresie trybu wnoszenia skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane wyżej przepisy dopełnia art. 53 § 2b P.p.s.a. stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Należy zauważyć, że regulacje te obowiązywały w momencie wniesienia skargi przez S. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kreując obowiązek wyczerpania środka zaskarżania przewidzianego w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.), który służył skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.) i przewidując ponaglenie, jako właściwy środek zaskarżenia poprzedzający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym postanowieniu uznał, że tylko ponaglenie skutecznie wniesione czyni dopuszczalnym wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu.

W związku z tym podkreślić należy, że postępowanie przed Wójtem Gminy T., którego prowadzenie w przewlekły sposób zakwestionował S. W. w skardze z 16 kwietnia 2019 r., zostało wszczęte wnioskiem z 26 listopada 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy i było prowadzone w trybie przepisów K.p.a. Postępowanie to zostało zakończone nie tylko przed wniesieniem skargi, ale także na długo przed wniesieniem "zażalenia na przewlekłość i bezczynność postępowania" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Jak bowiem powyżej wskazano, Wójt Gminy T. decyzją z [...] maja 2013 r. znak: [...]odmówił ustalenia warunków zabudowy, a SKO w P. decyzją z [...] września 2013 r. znak: [...] wydaną w postępowaniu odwoławczym utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Co więcej prawomocnym od 7 kwietnia 2016 r. wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1145/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę skarżącego na ostateczną decyzję SKO w niniejszej sprawie.

Pismo zatytułowane "zażalenie na przewlekłość i bezczynność postępowania", skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu dopiero 18 stycznia 2019 r., zatem ponad pięć lat i 7 miesięcy po zakończeniu postępowania przez organ pierwszej instancji i 5 lata i 3 miesiące po zakończeniu postępowania przed organem odwoławczym, a także 2 lata i 9 miesięcy po uprawomocnieniu się wyroku oddalającego skargę.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego postanowienia z 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18, zmiany polegające na uwzględnieniu w przepisach P.p.s.a. ponaglenia, jako środka zaskarżenia, którego wyczerpanie warunkuje dopuszczalność skargi, zostały zsynchronizowane z wprowadzeniem i szczegółowym uregulowaniem instytucji ponaglenia w art. 37 K.p.a. – w miejsce dotychczasowego zażalenia. Zmiany te wprowadzono od 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935).

Biorąc pod uwagę całokształt regulacji zawartych w art. 37 do § 1 do § 8 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym postanowieniu z 2 września 2020 r. uznał, że literalna wykładnia art. 37 § 1 oraz § 3 K.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania" (art. 37 § 1), zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie" (art. 37 § 3).

Wniosek, że skuteczność wniesienia ponaglenia należy łączyć ze stanem prowadzenia sprawy w danej instancji według powoływanego stanowiska NSA uzasadnia też analiza kolejnych przepisów art. 37 K.p.a. (od § 4 do § 8), określających obowiązki organu, do którego wniesiono ponaglenie, a następnie obowiązki organu właściwego do rozpatrzenia ponaglenia. Sąd ten stwierdził, że zakres i chronologiczny porządek tych obowiązków potwierdzają, że zasadniczym celem ponaglenia, wprost zresztą wyrażonym w projekcie ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r., jest doprowadzenie do załatwienia sprawy w jak najkrótszym czasie. Jak bowiem zauważył projektodawca, wymaga to zasygnalizowania przez stronę postępowania, że sprawa jest w jej ocenie załatwiana dłużej niż jest to konieczne (druk sejmowy z dnia 28 grudnia 2016 r. nr 1183).

Na potwierdzenie swojego stanowiska NSA wskazał, że wniesienie ponaglenia nie skutkuje pozbawieniem organu właściwego do rozpatrzenia sprawy możliwości dalszego jej prowadzenia. Stąd, w przypadku wniesienia ponaglenia na przewlekłość organu, który ma nad sobą organ wyższego stopnia, przekazuje się organowi właściwemu do rozpatrzenia ponaglenia wyłączenie niezbędne odpisy akt (art. 37 § 4 zd. 2 K.p.a.), co umożliwia dalsze prowadzenie postępowania przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Pozostawienie akt sprawy w dyspozycji organu właściwego do jej rozpatrzenia umożliwia dalsze procedowanie. Co więcej, może stworzyć warunki do zakończenia postępowania jeszcze przed rozpatrzeniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Ten zaś, o ile stwierdzi przewlekłość postępowania, zobowiązuje do załatwienia sprawy, jednakże – co oczywiste – pod warunkiem, że postępowanie jest niezakończone. Dokładnie taki sam cel, tj. doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy, stoi za rozwiązaniem przyjętym w art. 37 § 8 K.p.a., odnoszącym się do sytuacji, kiedy właściwy do rozpatrzenia ponaglenia jest ten sam organ, który prowadzi postępowanie.

Kierując się dyrektywami wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, jak również uporządkowanym powiązaniem kolejnych jednostek redakcyjnych art. 37 K.p.a., NSA w cytowanym postanowieniu z 2 września 2020 r. doszedł do wniosku, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów K.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że ponaglenie (zażalenie) zostało wniesione przez skarżącego 18 stycznia 2019 r. a więc kilka lat po zakończeniu postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, które miało miejsce przed organem I instancji [...] maja 2013 r., a przed organem odwoławczym [...] września 2013 r. Nawet w sprawie legalności decyzji o warunkach zabudowy wcześniej bo już 15 maja 2014 r. zapadł wyrok oddalający skargę, który stał się prawomocny 7 kwietnia 2016 r.

Skarżący wniósł zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. sugerując się nazwą tego środka zaskarżenia z art. 37 § 1 K.p.a. w stanie prawnym z czasu prowadzenia tegoż postępowania przez organ. Służyło ono kwestionowaniu przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania. Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. niezmiennie jednak warunkował dopuszczalność skargi wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przepis art. 52 § 2 P.p.s.a. wymieniał zaś zażalenie jako jeden ze środków zaskarżenia, które mogą być przewidziane w ustawie i muszą być wyczerpane (nie mogą przysługiwać) przed wniesieniem skargi.

W powołanym postanowieniu NSA z 2 września 2020 r. stwierdzono, że zażalenie, które w razie przewlekłego prowadzenia postępowania przewidywał art. 37 § 1 K.p.a. przed nowelizacją spełniało te same funkcje, które obecnie spełnia ponaglenie na przewlekłość postępowania - w pierwszej kolejności doprowadzenie do zakończenia postępowania, a ponadto realizację prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz mobilizację organów administracji publicznej do sprawnego działania. Podstawowy cel zażalenia na przewlekłość postępowania przewidzianego w art. 37 K.p.a. przed nowelizacją był zatem ten sam, co obecnie cel ponaglenia - zasygnalizowanie organowi administracji, że sprawa załatwiana jest dłużej niż zdaniem strony jest to konieczne.

Sąd zwrócił uwagę, że zażalenie składane w trybie art. 37 K.p.a. miało więc, podobnie jak dzisiejsze ponaglenie, charakter doraźny, wpadkowy, służący przede wszystkim usprawnieniu opieszale prowadzonego postępowania. Potrzeba owej sygnalizacji była i jest natomiast podyktowana założeniem, że środki służące zaskarżeniu bezczynności i przewlekłości mają doprowadzić do załatwienia sprawy przez organ administracji w jak najkrótszym czasie. Nie ulega więc wątpliwości, że tak jak obecnie ponaglenie, tak przed nowelizacją K.p.a. z 7 kwietnia 2017 r. zażalenie, aby spełnić przypisane mu przez ustawodawcę funkcje, musiało zostać złożone w toku postępowania. Tylko wtedy można było przyjąć, że stanowiło ono wyczerpanie środka zaskarżenia, który przysługiwał skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

W kontekście powyższych rozważań, zdaniem NSA, Sąd I instancji, odnosząc się do stanowiska NSA z postanowienia z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo orzekł o odrzuceniu skargi skarżącego na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Skarżącemu służył przed organem właściwym w sprawie, w której złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, środek zaskarżenia w postaci zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia. Skarżący nie skorzystał z tego środka (nie wyczerpał go) w trakcie trwania postępowania administracyjnego w zakresie warunków zabudowy, natomiast wystąpił z nim ponad 5 lat i 7 miesięcy po zakończeniu postępowania przez organ pierwszej instancji i 5 lat i 3 miesiące po wydaniu ostatecznej decyzji w II instancji.

Wniesienie tego pisma zostało przez Sąd pierwszej instancji zakwalifikowane jako niewyczerpanie środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi bowiem nie zostało złożone w toku postępowania. Zatem nie mogło być uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. W tych okolicznościach skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w zakresie warunków zabudowy nie przysługiwała zaś wniesiona, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu w myśl art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 8, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 53 § 2b w zw. z art. 52 § 1 i 2 i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 37 § 1 i 3 K.p.a. za chybiony.

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania należy brać pod uwagę treść art. 53 § 2b P.p.s.a. Jednak, jak słusznie zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, nie wynika z niego nieograniczona w czasie możliwość wnoszenia ponaglenia (zażalenia). Przepis ten należy interpretować w połączeniu z regulacjami art. 37 K.p.a. bowiem to one regulują instytucję ponaglenia. Artykuł 53 § 2b P.p.s.a. jedynie uwzględnia ponaglenie na gruncie ustawy P.p.s.a. Skoro art. 37 K.p.a. określa charakter i istotę ponaglenia, to według zawartych tam unormowań należy rozpatrywać ponaglenie. Z cytowanego postanowienia NSA z 2 września 2020 r. wynika, że regulacje art. 37 § 1 do 8 K.p.a. oraz uzasadnienie do tego przepisu potwierdzają, że ponaglenie należy wnosić kiedy przewlekle prowadzone postępowanie toczy się, ponieważ jego złożenie ma doprowadzić do jak najszybszego zakończenia postępowania przez organ. Ponaglenie z uwagi na jego funkcję staje się bezprzedmiotowe kiedy postępowanie organu zostaje zakończone.

Wobec tego określenie z art. 53 § 2b P.p.s.a. "w każdym czasie" odnosić należy do każdego momentu w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, którego przewlekłe prowadzenie strona kwestionuje. Bezterminowość wniesienia ponaglenia, na którą powołuje się skarżący jest nie do pogodzenia z istotą tego środka zaskarżenia, który ma doprowadzić do szybszego zakończenia postępowania przez organ. Nie może doprowadzić do tego celu ponaglenie gdy postępowanie organu jest zakończone.

Podkreślić należy, że ponaglenie to dodatkowo, dopiero niejako przy okazji, jest środkiem zaskarżenia warunkującym wniesienie skargi do sądu administracyjnego, przy czym musi wówczas zachować swoją istotę – prowadzić do szybszego zakończenia trwającego już postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przyjęty przez Sąd I instancji pogląd i przedstawioną na jego poparcie argumentację, że ponaglenie powinno być złożone w trakcie postępowania administracyjnego, a nie po jego ostatecznym zakończeniu.

Podobny w swej istocie pogląd odnoszący się jednak do instytucji skargi na bezczynność wyrażony został w uchwale NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Z uwagi na ścisły związek skargi na bezczynność oraz skargi na przewlekłość postępowania z uwagi na przewidziane w przepisach P.p.s.a. uwarunkowania do ich skutecznego wniesienia, NSA stwierdza, że uchwała ta będzie miała zastosowanie także w niniejszej sprawie.

Zgodnie z tą uchwałą: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

Wobec powyższego w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, kiedy zażalenie, o którym mowa w art. 37 K.p.a. a następnie skarga na przewlekłość postępowania zostaje wniesione po upływie kilku lat od zakończenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, uznać należało, że rozpoznanie tejże skargi było niedopuszczalne i skarga taka powinna ulec odrzuceniu, jak słusznie uczynił w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji. Skarga do sądu wywiedziona w następstwie takiego nieskutecznego, bowiem spóźnionego ponaglenia, stanowiła o niewyczerpaniu środków zaskarżenia z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. i tym samym była niedopuszczalna. Jako taka podlegała odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie wykładnia przepisów prawa nie sprowadza się wyłącznie do literalnego odczytania ich treści, choć ma ona z reguły decydujące znaczenie. By oddać sens przepisu a zazwyczaj całej normy prawnej, która powinna mieć zastosowanie w sprawie, w przypadku gdy jej wykładnia językowa jest niewystarczająca bowiem prowadzi do wyników nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, należy dokonać jej wykładni funkcjonalnej czy systemowej.

Zdaniem NSA, poprzestanie na wykładni literalnej doprowadziło w okolicznościach analogicznych do niniejszej sprawy do powstania rozbieżności w orzecznictwie oraz do zadania pytania prawnego, co było wystarczającym powodem dokonania m.in. wykładni funkcjonalnej i systemowej art. 53 § 2b P.p.s.a. Stanowisko zawarte w postanowieniu składu 7 sędziów NSA z 2 września 2020 r. II OSK 3732/18 oraz w uchwale siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 pozwoliło nadać racjonalny sens tej regulacji.

Interpretacja art. 53 § 2b P.p.s.a. polegająca na uznaniu, że ponaglenie jest skuteczne tylko w przypadku wniesienia go w toku postępowania, którego przewlekłość się zarzuca, nie pozbawia skarżącego prawa do wniesienia skargi do sądu ani tym bardziej nie pozbawia go możliwości uzyskania przedsądu niezbędnego do wystąpienia z powództwem na podstawie art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Skarżący mógł złożyć ponaglenie kiedy trwało postępowanie organu a więc kiedy zasadne było domaganie się oceny tego postępowania z uwagi na przewlekłość. Miałby wówczas zagwarantowane prawo do wniesienia skargi.

Zasadniczym celem skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (podobnie jak skargi na bezczynność organu) jest doprowadzenie do usunięcia stanu przewlekłości (bezczynności), a zatem załatwienia sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym.

W przypadku braku orzeczenia sądu o przewlekłości postępowania z uwagi na odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej nie mamy do czynienia z sytuacją kiedy sąd miał obowiązek wydania orzeczenia i wbrew przepisom nie wydał go. Nie spełnia to zatem dyspozycji art. 4171 § 3 k.c. do wystąpienia z powództwem o odszkodowanie za niewydanie orzeczenia. Sąd działał zgodnie z przepisami a zatem nie ma podstaw do wystąpienia z roszczeniem.

O braku możliwości wystąpienia z roszczeniem nie decyduje wadliwa w ocenie skarżącego kasacyjnie interpretacja przepisu art. 53 § 2b P.p.s.a. ale fakt, że sąd niewydając orzeczenia działał zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Sąd administracyjny zobligowany byłby wydać orzeczenie odnośnie przewlekłego prowadzenia postępowania, co stanowiłoby prejudykat dla roszczenia o odszkodowanie, gdyby skarżący dopełnił wymogu złożenia ponaglenia w toku postępowania. Orzeczenia Sądu przyjmujące taką interpretację art. 53 § 2b P.p.s.a. i wynikającego z niego terminu na wniesienie ponaglenia są zgodne z prawem a tym samym nie można czynić zarzutu, że Sąd przestrzegając prawa jednocześnie pozbawił praw skarżącego. Skarżący wnosząc ponaglenie nieskutecznie sam pozbawił się prawa do skargi a następnie uzyskania prejudykatu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji.