Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2031/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie spełnienia przez grupę warunków i dokonania wpisu do rejestru; 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 roku nr [...]; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz [...] Sp. z o.o. w L. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] Grupę Producentów Rolnych Sp. z o.o. w L. (dalej: Skarżąca/Grupa) jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie z [...] maja 2017 r., nr [...], w którym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Marszałek Województwa [...] (dalej: Marszałek Województwa), decyzją z [...] października 2010 r., nr [...] stwierdził spełnienie przez Skarżącą warunków określonych w art. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 88, poz. 983, z późn. zm.); dalej: "u.g.p.r." oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 tej ustawy i dokonał wpisu Grupy do rejestru grup producentów rolnych ze względu na grupę produktów "ziarno zbóż i nasiona roślin oleistych".

Następnie, decyzją z [...] maja 2017 r., [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Marszałka Województwa uznając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem umowa Grupy, sporządzona w formie aktu notarialnego, nie zawiera elementów, które zostały wskazane w art. 4 ust. 1 ww. ustawy jako obowiązkowe postanowienia aktu założycielskiego grupy producentów rolnych, tj. obowiązku sprzedaży przez wspólników całości produktów za pośrednictwem Skarżącej. Jednocześnie, opierając się na zgromadzonym w prowadzonym postępowaniu materiale dowodowym Organ ustalił, że do złożonego przez Skarżącą wniosku o stwierdzenie spełnienia przez Grupę określonych warunków i dokonanie wpisu nie dołączono obowiązkowych oświadczeń M.S. i T.M.S. o prowadzeniu gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej.

Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] maja 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji Organ przytoczył treść art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej: k.p.a., a następnie wskazał, iż w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa L. z dnia [...] października 2010 r. nr [...], z uwagi na przesłankę rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wyjaśniono, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy wyraźnie wskazuje, że przedsiębiorca posiadający osobowość prawną może prowadzić swoją działalność jako grupa producentów rolnych pod warunkiem, że jego akt założycielski, zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy, oprócz wymagań określonych w odrębnych przepisach, powinien zawierać w szczególności:

zasady przyjmowania do grupy nowych członków oraz występowania członków z grupy, przy czym minimalny okres członkostwa, który liczy się od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 7, nie może być krótszy niż trzy lata działalności grupy, a informacja o zamiarze wystąpienia z grupy powinna być złożona na piśmie co najmniej na 12 miesięcy przed końcem danego roku działalności grupy,

zasady zbywania akcji lub udziałów w spółce akcyjnej lub spółce z ograniczoną odpowiedzialnością,

wymóg przynależności tylko do jednej grupy w zakresie danego produktu lub grupy produktów,

wymóg sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy oraz odstępstwa od tej zasady,

zasady dostarczania przez członków grupy informacji dotyczących wielkości sprzedaży i cen uzyskiwanych za produkty, z uwagi na które grupa została powołana, a są sprzedawane poza grupą,

zasady tworzenia i wykorzystania funduszu specjalnego, o którym mowa w art. 5,

jeżeli będzie on utworzony,

sankcje wobec członka grupy, który nie wypełnia nałożonych na niego obowiązków.

Następnie zauważono, że akt założycielski Skarżącej, sporządzony w formie aktu notarialnego - Repertorium [...] z 17 września 2010 r., nie zawiera postanowień wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, to jest wymogu sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy (przy jednoczesnej możliwości określenia odstępstw od tej zasady). Organ wyjaśnił, iż zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 3 umowy Skarżącej obowiązek sprzedaży przez wspólnika spółki dotyczy co najmniej 75% wyprodukowanych przez niego produktów, przeznaczonych do dalszej odsprzedaży, tj. ziarna zbóż i nasion roślin oleistych, za pośrednictwem grupy, która ma obowiązek ich zakupu. Jednocześnie przepis ten przewiduje, że zarząd może udzielić zgody na odstępstwo od ww. zasady, jeżeli grupa nie ma możliwości odsprzedaży produktów osobom trzecim albo produkty nie spełniają wymogów jakościowych. W związku z powyższym brak w akcie założycielskim postanowień określonych w ww. przepisie, w tym obligatoryjnego wymogu sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy, pozostaje w oczywistej sprzeczności z wymogami regulującymi zasady organizowania się i działania grup producentów rolnych, określonymi w art. 3 ustawy, a tym samym świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Marszałek Województwa, pomimo niebudzącego wątpliwości uchybienia przepisom ww. ustawy, wydał decyzję nr [...] i dokonał wpisu Skarżącej do rejestru grup producentów rolnych.

Jednocześnie zauważono, iż zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy (przed zmianami dokonanymi ustawą z dnia 11 września 2015 r.). do wniosku o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej spełnienie przez grupę producentów rolnych warunków określonych w art. 3 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ww. ustawy, dołącza się:

1. wypis z rejestru sądowego dotyczący grupy,

2. akt założycielski grupy,

3. plan działania grupy, zgodny z aktem założycielskim, opracowany na okres 5 lat,

4. oświadczenia członków grupy o prowadzeniu gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej.

Tymczasem Skarżąca nie dołączyła do wniosku oświadczeń M.S. i T.M.S. – wspólników Grupy – o prowadzeniu gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej, co stanowi o niekompletności wniosku i niespełnieniu wymogów formalnych, determinujących uzyskanie statusu grupy producentów rolnych.

Wobec powyższego, w wyniku oczywistego naruszenia przez Marszałka Województwa jednoznacznego przepisu prawa, podmiotowi nadano prawa, na podstawie których możliwe było otrzymanie przez niego pomocy publicznej, mimo iż podmiot ten nie spełniał warunków do ubiegania się o takie środki. Wobec powyższego, decyzja z [...] października 2010 r. winna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Skarżąca nie zgodziła się z decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z at. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że decyzja Marszałka Województwa jest dotknięta wadą nieważności, w sytuacji, gdy decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ani nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności,

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa i uznanie, że zapis umowy spółki dotyczący wymogu sprzedaży produktów za pośrednictwem grupy nie spełniał wymogów ustawowych, tj. art. 4. ust. 1 pkt 4 u.g.p.r. i stanowił rażące naruszenie prawa, podczas gdy przepis ten nie był podstawą wydania decyzji Marszałka Województwa L.,

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa L. i uznanie, że niedołączenie oświadczeń M.S. i T.B. o prowadzeniu gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej stanowi rażące naruszenie prawa, podczas gdy waga tego naruszenia jest na tyle znikoma, że nie sposób uznać go za rażące naruszenie prawa, ponadto okoliczności, że M.S. i T.B. prowadzą gospodarstwo rolne wynikają z załączonych przez nich decyzji o podatku rolnym, a ww. uchybienie jest to jedynie brak formalny, który mógł być uzupełniony w każdym czasie, zaś żaden z Organów nie kwestionuje, faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego przez M. i T.S.

d) art. 4 ust 1 pkt 4 u.g.p.r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zasadą jest sprzedaż całości produktów za pośrednictwem grupy i jedynie wyjątkowo, w ściśle określonych w akcie założycielskim przypadkach, grupa mogła odstąpić od tej zasady, podczas gdy przepis brzmi "odstępstwa od tej zasady" nie wskazując, aby miały być one czymś wyjątkowym i ściśle określonym,

e) art. 4 ust 1 pkt 4 u.g.p.r. poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie, że niejednoznaczność tego przepisu powoduje, że zakwestionowany zapis znajdujący się w treści aktu założycielskiego [...] Grupy Producentów Rolnych Sp. z o.o. spełnia wymogi ustawowe zawarte w tym przepisie,

f) art. 3 u.g.p.r. w z w. z art. 4 u.g.p.r. poprzez ich błędną wykładnię, w tym brak odniesienia się do wykładni systemowej, zgodnie z którą tylko art. 3 u.g.p.r. zawierał warunki prowadzenia przez dany podmiot działalności, jako grupa producentów rolnych, zaś art. 4 u.g.p.r. wskazywał co powinien zawierać akt założycielski, a co w konsekwencji powoduje, że Marszałek Województwa L. wydając decyzję brał pod uwagę jedynie spełnienie warunków opisanych w art. 3 u.g.p.r., zatem ewentualne naruszenie dyspozycji zawartych w art. 4 nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji,

g) art. 8 ust. 3 pkt 4 u.g.p.r. poprzez uznanie, że niedołączenie oświadczeń M.S. i T.S. o prowadzeniu gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej stanowi rażące naruszenie prawa, podczas gdy ww. przepis nie był podstawą wydania decyzji Marszałka Województwa L. i jego naruszenie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 157 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 31 maja 2017 r. stwierdzającej nieważność decyzji Marszałka Województwa L., pomimo nieistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji,

art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 16 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 31 maja 2017 r. stwierdzającej nieważność decyzji Marszałka Województwa L., pomimo że ta decyzja została wydana z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie stron do władzy publicznej,

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i nie uwzględnienie, że zakwestionowany zapis aktu założycielskiego umożliwiający sprzedaż produktów poza grupą, był zapisem martwym i nigdy nie stosowanym w praktyce, gdyż 100 % produktów była sprzedawana za pośrednictwem grupy, a co a tym idzie strona spełnia wszystkie wymogi wynikające z art. 3 u.g.p.r. przez cały okres swojego funkcjonowania,

d) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nie uwzględnienie słusznego interesu strony, w szczególności poprzez nie podjęcie żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie istoty i celu regulacji ustawowej dotyczącej wymogu sprzedaży całości produktów za pośrednictwem grupy, brak uwzględnienia faktu, że w istocie całość produktów przez wszystkie lata była sprzedawana za pośrednictwem grupy, a co w konsekwencji powoduje, że zapis w umowie spółki umożliwiający sprzedaż poza grupą 25 % produktów był zapisem martwym, nie wywołującym żadnych skutków i nie mogącym rzutować na nieważność decyzji,

e) art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy, rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony i brak dokonania przez Organ dokładnej i wnikliwej analizy treści ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw, brak przeprowadzenia analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, co doprowadziło do niezasadnego uznania, że decyzja Marszała Województwa L. wydana została z rażącym naruszeniem prawa,

f) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, dlaczego doszło do uznania przez Organ, że brak dołączenia oświadczeń M.S. i T.S. o prowadzeniu gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej oraz zapis jaki znalazł się w treści umowy stanowi kwalifikowaną postać naruszenia przepisów tj. że doszło do naruszenia prawa w stopniu rażącym.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz.1369, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W kontekście ww. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację podstaw tej instytucji.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a jedną z nich jest między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień; w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy.

K.p.a. nie zawiera legalnej definicji "rażącego naruszenia prawa", chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r. w sprawie I OSK 996/06 (publ. LEX nr 354687) stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych, a przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że nie zaistniała w niej przesłanka nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazać należy, iż organ w decyzji stwierdzającej nieważność powołuje się na wymóg wynikający z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.g.p.r. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji Marszałka Województwa L.) akt założycielski grupy oprócz wymagań określonych w odrębnych przepisach powinien zawierać w szczególności: wymóg sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy oraz odstępstwa od tej zasady.

Dołączona do wniosku umowa [...] Grupy Producentów Rolnych sp. z o.o. zawarta w formie aktu notarialnego Repertorium [...] z dnia 17 września 2010 r. zawierała zapis w § 10 ust. 2 pkt 3: "Wspólnik ma obowiązek sprzedaży co najmniej 75% wyprodukowanych przez siebie produktów, tj. ziarna zbóż, nasion roślin oleistych za pośrednictwem Grupy, która ma obowiązek ich zakupu. Zarząd może udzielić zgody na odstępstwo od w/w zasady, jeżeli Grupa nie ma możliwości odsprzedaży produktów osobom trzecim albo produkty nie spełniają wymogów jakościowych".

W ocenie Organu, brak w akcie założycielskim postanowień określonych w art. 4 ust. 1 u.g.p.r., w tym obligatoryjnego wymogu sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy, pozostaje w oczywistej sprzeczności z wymogami regulującymi zasady organizowania się i działania grup producentów rolnych, określonymi w art. 3 tej ustawy, a tym samym świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto, brak wymaganych ustawą oświadczeń M.S. i T.M.S. - wspólników [...] Grupy Producentów Rolnych Sp. z o.o. o prowadzeniu gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej stanowi o niekompletności wniosku, a tym samym o niespełnieniu warunków formalnych, determinujących uzyskanie przez [...] Grupę Producentów Rolnych sp. z o.o. statusu grupy producentów rolnych, a w konsekwencji wskazuje na rażące naruszenie ww. przepisu (nie wskazanego w sposób jednoznaczny).

W ocenie Sądu, organ nadzoru trafnie wskazał w powyższym kontekście, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Tymczasem już wstępna analiza powyżej powołanych przepisów i zestawienie ich z decyzją wydaną przez Marszałka Województwa L., prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sytuacji nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto, w treści decyzji nie wykazano i nie wyjaśniono, dlaczego wskazane naruszenie miałoby mieć charakter rażący. Wyjaśnienia Ministra ograniczają się do wskazania, że brak załączenia oświadczeń M.S. i T.S. oraz brak w akcie założycielskim obowiązkowych elementów stanowią naruszenie warunków dotyczących zasad organizowania się grup producentów rolnych, zatem Marszałek Województwa L. winien był wydać decyzję administracyjną o odmowie stwierdzenia spełnienia przez grupę określonych w ustawie warunków i dokonania wpisu do rejestru.

Należy podkreślić, iż organ nie zweryfikował kwestii czy zapis w umowie spółki zezwalający na sprzedaż 25% produktów poza Grupą był zapisem stosowanym. Skarżąca wskazała w powyższym kontekście, iż wspólnicy [...] Grupy Producentów Rolnych Sp. z o.o. od początku jej utworzenia sprzedawali wszystkie wyprodukowane przez siebie produkty za pośrednictwem grupy. Zapis umożliwiający sprzedaż 25% produktów poza Grupą był zapisem martwym i nigdy niestosowanym i nie realizowanym w praktyce grupy. Nie zdarzyła się bowiem nigdy sytuacja, aby którykolwiek ze wspólników sprzedał produkty, ze względu na które utworzono grupę, poza grupą. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny do stwierdzenia nieważności decyzji koniecznym jest zbadanie występowania trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych i gospodarczych, czyli skutków, które wywołuje decyzja (W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 1999, s. 156.). Skutki społeczno-gospodarcze mogą być traktowane jako kryterium kwalifikowania naruszenia prawa jako rażącego, jednakże przede wszystkim należy stwierdzić naruszenie prawa i dopiero oceniać je jako rażące przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez wadliwą decyzję (A. Wróbel, [w:] K. Chorąży, W Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne sądowoadministracyjne, Kraków 2003, s. 190-191).

Istotnym jest także, że ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw została znowelizowana na mocy ustawy o zmianie ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków europejskiego funduszu rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 z dnia 11 września 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1888). Zmiany weszły w życie w dniu 18 grudnia 2015 r. i dokonały istotnej modyfikacji w zakresie wymogów jakie winny spełniać podmioty w celu utworzenia grupy. Art. 3 ust. 1 u.g.p.r. został m.in. uzupełniony o dwa dodatkowe punkty, w tym o punkt 6, zgodnie z którym: każdy z członków grupy w każdym roku działalności grupy produkuje oraz sprzedaje do grupy co najmniej 80% wyprodukowanych przez siebie produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona. Z kolei z art. 4 u.g.p.r. ust. 1 uchylony został pkt 4 tj. wymóg sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy oraz odstępstwa od tej zasady.

Powyższe regulacje mają szczególnie istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Po pierwsze umieszczenie wymogu dotyczącego sprzedaży produktów w zakresie grupy w treści art. 3 u.g.p.r. (zawierającego warunki utworzenia grupy) i usunięcie go z art. 4 u.g.p.r. (zawierającego wymagania jakie powinien zawierać akt założycielski grupy) powoduje, iż od tej chwili wymóg ten stanowi jeden z warunków utworzenia grupy. Drugą istotną konsekwencją jaką wprowadziła nowelizacja, jest wskazanie, że wymóg sprzedaży, dotyczy 80% produkcji. Świadczy to jednoznacznie, że zgodnie z wolą ustawodawcy, dopuszczalne jest sprzedawanie jedynie części produktów jako grupa. Organ nadzoru winien zatem uwzględnić powyższe okoliczności dokonując wykładni art. 4 ust 1 pkt 4 u.g.p.r. Przepis ten przed nowelizacją nie zawierał bowiem precyzyjnej regulacji w zakresie dopuszczalnego w ramach odstępstwa od zasady, poziomu sprzedaży produktów poza Grupą.

Fakt, że przywołane przepisy nie były sformułowane w sposób precyzyjny nie może zatem stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem w takim przypadku nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z nich, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Z oczywistością naruszenia prawa mamy natomiast do czynienia w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 1997r., sygn. akt III SA 1201/9).

Organ rażącego naruszenia prawa dopatruje się także w braku załączenia przez M.S. i T.S. oświadczeń o prowadzeniu gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej. Badając zasadność tego zarzutu w zakresie nieważności decyzji należy rozważyć jego wagę i wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż w miejsce oświadczeń M.S. i T.S. zostały złożone decyzje w sprawie wymiaru podatku rolnego wydane przez Wójta Gminy [...], które potwierdzają wprost fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.g.p.r. organizować się w grupy producentów rolnych mogą osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne, które w ramach działalności rolniczej prowadzą gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Co za tym idzie złożenie przez członków grupy decyzji w sprawie wymiaru podatku rolnego czyni zadość wymogom ustawowym, a nawet stanowi dowód silniejszy (o wyższej mocy dowodowej) od samego tylko oświadczenia rolnika o prowadzeniu gospodarstwa rolnego, które nie byłoby poparte żadnymi dokumentami mającymi moc dokumentów urzędowych. Co istotne przy tym żaden z organów nie kwestionował nigdy faktu prowadzenia przez członków grupy gospodarstw rolnych.

W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie spełnienie przez Skarżącą warunków określonych w art. 3 u.g.p.r. oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 tej ustawy i dokonania wpisu Grupy do rejestru grup producentów rolnych w grupie produktów ziarno zbóż i nasiona roślin oleistych w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadny zatem jest zarzut skargi, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania kwalifikować można jako "rażące naruszenie prawa". Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia ww. rozważań Sądu.

Ze wskazanych wyżej powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., stwierdzone uchybienia skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.