Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 175/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7a par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody z dnia 23 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 19 października 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego D. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 23 lutego 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 19 października 2020 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta, rozpoznając wniosek D.S. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami na działce nr [...] obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna [...], w postanowieniu z dnia 1 lipca 2020 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia i poprawienia przedłożonej przez niego dokumentacji wskazując, że:

1. projekt zagospodarowania terenu należało wykonać na kopii mapy do celów projektowych obejmującej również obszar otaczający teren inwestycji, o którym mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U.1993.25.133 ze zm.),

2. należało wykazać zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XXXII/178/2005 Rady Gminy z dnia 10 sierpnia 2005 r.:

- należało zaprojektować inwestycję zgodnie z kartą terenu MJ, której przeznaczeniem jest zabudowa jednorodzinna,

- zabudowa bliźniacza jest możliwa przy uzupełnieniu istniejącej zabudowy bliźniaczej, na podstawie § 19 ust. 3 uchwały. Według aktualnej mapy ewidencyjnej, w najbliższym sąsiedztwie wnioskowanej działki nie istnieje zabudowa bliźniacza,

- należało wskazać średnią rzędną terenu pod obrysem budynku w celu weryfikacji poziomu posadowienia posadzki parteru, zgodnie z § 19 ust. 5 w/w uchwały,

3. dołączony do wniosku projekt budowlany jest niezgody z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego:

- należało trwale zszyć projekt budowlany, zgodnie z § 6 w/w rozporządzenia,

- określić wysokość napięcia znamionowego napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz odnieść się do przyjętych norm zachowania odległości (ze wskazaniem ich) projektowanych budynków od sieci, zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 6 w/w rozporządzenia,

- należało nanieść rzędne projektowanej skarpy w kilku miejscach, na podstawie § 8 ust. 3 pkt 3 w/w rozporządzenia,

- należało szczegółowo opisać sposób odprowadzenia wód opadowych ze względu na zaprojektowaną skarpę tak, aby uniemożliwić spływ tych wód na działki sąsiednie, na podstawie § 8 ust. 2 pkt 3 w/w rozporządzenia,

4. odległość projektowanych miejsc postojowych od granic należało zaprojektować zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - sąsiadująca działka nr [...] nie jest działką drogową, ponieważ stanowi klasoużytek gruntowy RIIIa.

W piśmie z dnia 28 września 2020 r. inwestor wyjaśnił:

- odnośnie pkt 1, że uzupełniono projekt zagospodarowania terenu wykonany na kopii mapy do celów projektowych, która obejmuje również teren otaczający inwestycję, zgodnie z prawem,

- odnośnie pkt 2, że inwestycja jest zgodna z kartą terenu MJ, i że w analizie wykazano, że w sąsiedztwie inwestycji znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Wskazano też, że średnia rzędna terenu pod obrysem budynku wynosi 75,10 m n.p.m., zgodnie z projektem zagospodarowania działki,

- odnośnie pkt 3 wskazano, że: trwale zszyto projekt budowlany; że projektowane budynki znajdują się w odległości 9,59 m od linii napowietrznej o napięciu 15 kV; że uzupełniono rzędne skarpy na rysunku zbiorczym zagospodarowania terenu rys. Z01; że wody opadowe rozprowadzane będą powierzchniowo na terenach zielonych, a skarpa projektowana jest jako nieutwardzona, jej wysokość w najwyższym punkcie wynosi 0,7 m, a wzdłuż granicy działki zaprojektowano ogrodzenie z betonową podmurówką, która zatrzyma wody opadowe na terenie działki inwestora,

- odnośnie pkt 4, że powoływanie się na to, że działka nr [...] nie jest działką drogową, ponieważ stanowi klasoużytek gruntowy RIIIb, jest błędne.

Decyzją z dnia 19 października 2020 r. Starosta odmówił D.S. wydania pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami na działce nr [...] w B. Zdaniem organu, inwestor nie usunął w całości wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości w projekcie budowlanym.

Odnośnie pkt 4 postanowienia, w ocenie organu, miejsca postojowe należało zaprojektować zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż sąsiadująca z działką budowlaną nr [...], na której projektowane są budynki, działka nr [...] nie jest działką drogową, ponieważ stanowi klasoużytek gruntowy RIIIa. W ocenie organu, za działkę drogową w rozumieniu § 12 ust 10 rozporządzenia należy uznać działkę, na której ta droga rzeczywiście istnieje, jak drogi publiczne i drogi wewnętrzne. Odnośnie pkt 2 organ wskazał, że zabudowa bliźniacza występująca na działkach nr [...] przy ul. M. i przy ul. B. na działkach [...],[...] występuje na terenie sąsiadującej jednostki MR, w związku z czym projektowane budynki w zabudowie bliźniaczej nie mogą stanowić uzupełnienia tej zabudowy. W obrębie strefy MJ, w której projektowana jest przedmiotowa inwestycja, nie znajduje się zabudowa jednorodzinna bliźniacza, nie ma zatem możliwości uzupełnienia takiej zabudowy. Najbliższa zabudowa bliźniacza znajduje się na terenie objętym planem strefą MR, dla której zapisy planu ustalają funkcję podstawową zabudowę mieszaną miejscowości rolniczych (zagrody, budynki jednorodzinne, obiekty usługowe i turystyczne oraz usługi produkcyjne i małe składy). Przedmiotowa zabudowa projektowana jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy P. - cześć wyżynna, zatwierdzonym uchwałą nr XXXII/178/2005 Rady Gminy P. z dnia 10 sierpnia 2005 r. jako strefa MJ- zabudowa jednorodzinna, gdzie zgodnie z § 64 ust. 1 ustala się funkcję podstawową - zabudowa jednorodzinna. Reasumując, przedłożony projekt budowlany uznano za niekompletny i niezgodny z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwała nr XXXII/178/2005 Rady Gminy P. z dnia 10 sierpnia 2005 r.

Wojewoda rozpoznając odwołanie skarżącego decyzją z dnia 23 lutego 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 19 października 2020 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że wnioskowana zabudowa bliźniacza byłaby możliwa jako uzupełnienie istniejącej już zabudowy bliźniaczej bądź mogłaby być realizowana w oparciu o koncepcję urbanistyczną lub koncepcję zagospodarowania nieruchomości, w ramach nowego zespołu zabudowy. Brak możliwości realizacji inwestycji w oparciu o drugi z tych warunków, w ocenie organu, nie ulegał wątpliwości. Zgodnie z § 14 ust. 1 planu, dla wszystkich terenów, na których następuje podział na działki i konieczność wydzielenia dróg dojazdowych, obowiązuje opracowanie koncepcji zagospodarowania nieruchomości lub koncepcji urbanistycznej jako opracowań przedprojektowych będących podstawą do wykonania operatów geodezyjnych. Wytyczne dotyczące koncepcji zostały zawarte w § 14 ust. 2 planu miejscowego. Z ustaleń § 14 ust. 5 wynika z kolei, że koncepcja zagospodarowania nieruchomości lub koncepcja urbanistyczna podlega akceptacji wójta. Dla przedmiotowej inwestycji nie została sporządzona ani koncepcja urbanistyczna, ani koncepcja zagospodarowania działki w powyższym rozumieniu, bowiem koncepcje takie, zgodnie z przywołanymi zapisami planu sporządza się jako opracowania przedprojektowe, będące podstawą operatów geodezyjnych dla wszystkich terenów, w których następuje podział na działki i konieczność wydzielenia dróg dojazdowych. Taka okoliczność nie miała miejsca w omawianej sytuacji. Za koncepcję, o której mowa w postanowieniach planu, nie można uznać analizy otoczenia działki nr [...] i koncepcji zagospodarowania ruchomości przedstawionej przez inwestora w odpowiedzi na postanowienie organu pierwszej instancji. Z pisma inwestora z dnia 28 września 2020 r. wynika, że na etapie projektowania wykonano na własny użytek koncepcję zagospodarowania nieruchomości (działki), która była jedynie podstawą opracowania projektu zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do zarzutu dopuszczenia przez organ pierwszej instancji opracowania koncepcji urbanistycznej bez dokonywania podziału działki w innych sprawach prowadzonych przez ten organ, wskazano, że zabudowa bliźniacza jest dopuszczona na wskazanym terenie tylko pod pewnymi określonymi w miejscowym planie warunkami, które to warunki w sprawie nie występują. Zatem to kwestia uzupełnienia istniejącej zabudowy bliźniaczej przez projektowane budynki okazała się decydująca i przesądzająca o możliwości realizacji inwestycji. Żaden z zapisów miejscowego planu nie definiuje pojęcia "uzupełnienia zabudowy". Na potrzeby analizy pod uwagę wzięto obejmujący działkę inwestycyjną teren MJ, który zawarty pomiędzy liniami regulacyjnymi graniczy z terenami o innym przeznaczeniu, bowiem sam teren oznaczony jako MJ występuje na obszarze obowiązywania miejscowego planu w wielu miejscach, nie tylko w obrębie miejscowości B. Możliwość uzupełniania zabudowy istniejącej zabudową o podobnych cechach wiąże się z koniecznością istnienia takiej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia. W tym kontekście należy zauważyć, że zabudowa bliźniacza w przedmiotowej jednostce planistycznej nie występuje. Budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej znajdują się na działce nr [...], jednak zabudowa ta występuje już w sąsiedniej jednostce MR, dla której zapisy planu ustalają funkcję podstawową - zabudowa mieszana miejscowości rolniczych, dotycząca zagród, budynków jednorodzinnych, obiektów usługowych i turystycznych oraz usług produkcyjnych i małych składów. Przywoływane w przedłożonej przez inwestora analizie otoczenia działki nr [...] i [...], zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, również znajdują się w sąsiedniej jednostce MR. W ocenie Wojewody, projektowana inwestycja mogłaby uzupełniać wyłącznie zabudowę bliźniaczą istniejącą w strefie MJ obejmującej teren inwestycji, zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 64 dotyczącymi tej strefy, a nie zabudowę bliźniaczą występującą w jakiejkolwiek innej strefie tego planu miejscowego, z uwagi jedynie na niedookreśloną przepisami bliskość występowania takiej zabudowy.

W rezultacie projektowane na działce nr [...] budynki mieszkalne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej nie stanowią uzupełnienia zabudowy bliźniaczej istniejącej w strefie MJ, obejmującej teren inwestycji, w rozumieniu § 64 ust. 3 ww. planu miejscowego. Zatem w świetle powyższych ustaleń, inwestor nie ma możliwości realizacji budynków w zabudowie bliźniaczej na działce objętej wnioskiem, powołując się na możliwość uzupełnienia takimi budynkami zabudowy istniejącej o podobnym charakterze, bowiem na omawianym terenie występuje zabudowa w formie wolnostojącej. Przywoływany przez skarżącego w odwołaniu pojedynczy budynek w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], pomimo że usytuowany przy tej samej ulicy M., nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] i znajduje się w innej strefie planu miejscowego.

Wojewoda uznał też, że argumenty przedstawione w odwołaniu nie przemawiają za uznaniem działki nr [...] za działkę drogową. Podkreślono, że za działkę drogową, o której mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), może być uznana co do zasady jedynie działka wyodrębniona geodezyjnie jako droga, a więc oznaczona w ewidencji gruntów symbolem "dr", będąca w całości drogą (publiczną, ewentualnie wewnętrzną). Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów, działka nr [...] została oznaczona jako użytek R, a więc grunty orne. Wbrew twierdzeniom skarżącego z zebranego materiału w sprawie nie wynika również, aby na działce nr [...], której współwłaścicielem jest skarżący, znajdowała się droga wewnętrzna, spełniająca warunki drogi określone w definicji zamieszczonej w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Rozstrzygające znaczenie przy ocenie, czy dana nieruchomość może być wykorzystana jako droga wewnętrzna, ma to, czy posiada ona elementarne fizyczne właściwości niezbędne do pełnienia takiego charakteru, tj. czy podstawowe parametry tej nieruchomości umożliwiają odbywanie się ruchu pojazdów. Natomiast z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji wynika, że działka nr [...] nie została objęta pozwoleniem na budowę drogi.

W skardze na powyższą decyzję D.S. wniósł o jej zmianę decyzji w całości i zatwierdzenie dokumentacji projektowej oraz udzielenie pozwolenia na budowę oraz zarzucił organowi naruszenie:

a) art. 6, art. 7 oraz art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że dokumentacja projektowa nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie odległości miejsc parkingowych od granicy działki oraz wymogów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie rodzaju zabudowy, w sytuacji,

b) art. 7a k.p.a. w zw. z § 64 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. - część wyżynna, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXII/178/2005 Rady Gminy P. z dnia 10 sierpnia 2005 r. w wyniku dokonania wykładni zapisów planu miejscowego w sposób nieprawidłowy i niekorzystny dla skarżącego w sytuacji, gdy zapisy planu powinny być interpretowane na korzyść skarżącego;

c) § 64 ust. 3 uchwały Nr XXXII/178/2005 Rady Gminy P. z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P.- część wyżynna poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni:

• pojęcia "uzupełnienie istniejącej zabudowy" i bezzasadne stwierdzenie, że odnosi się to wyłącznie do zabudowy w obrębie linii rozgraniczających danej jednostki,

• oraz poprzez przyjęcie, że koncepcja urbanistyczna lub koncepcja zagospodarowania nieruchomości musi się łączyć z podziałem działki i wydzieleniem dróg dojazdowych, gdy tymczasem pozostaje to w sprzeczności z literalną wykładnią tej normy oraz z ogólną zasadą ładu przestrzennego;

d) art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w wyniku bezzasadnej odmowy zatwierdzenia dokumentacji projektowej mimo, że dokumentacja ta jest prawidłowa.

Skarżący wskazał, że zarówno działka nr [...], na której planuje budowę dwóch domów w zabudowie bliźniaczej, jak i działka nr [...], na której istnieje zabudowa bliźniacza, wchodzą w skład małego terenu składającego się z siedmiu nieruchomości skupionych wokół krótkiej, wspólnej drogi wewnętrznej (ul. M.). Pozwala to na uznanie, że obie działki mogą mieć ten sam charakter zabudowy, a więc się uzupełniać. Wskazano też, że w B, jest kilka obszarów oznaczonych funkcją MJ i wszystkie one (poza przedmiotowym) mają zabudowę bliźniaczą i/lub szeregową.

Ponadto, skarżący zarzucił, że Wojewoda nie odniósł się do jego odwołania od decyzji Starosty w części, w której wskazał, że autor miejscowego planu wskazał, co miał na myśli używając pojęcia "uzupełnianie istniejącej zabudowy". Autor planu w § 21 ust. 1 pkt 1 oraz § 19 pkt 1 w zakresie wysokości zabudowy czy rzędnych posadzek konsekwentnie i wprost nawiązywał do zabudowy sąsiedniej. Nasuwa się więc wniosek, że pozostałe zapisy planu dotyczące "istniejącej zabudowy" powinny być interpretowane w nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej.

W ocenie skarżącego, z zapisów miejscowego planu nie wynika, że koncepcja urbanistyczna lub koncepcja zagospodarowania nieruchomości musi się wiązać z podziałem na działki i koniecznością wyodrębnienia dróg dojazdowych. W § 64 ust. 3 nie ma też odwołania do § 14 ust. 1 planu. Z tego ostatniego wynika wyraźnie, że "dla wszystkich terenów, w których następuje podział na działki i konieczność wydzielenia dróg dojazdowych obowiązuje opracowanie koncepcji". Nie oznacza to, że koncepcja nie może być zrealizowana w innych sytuacjach. Skarżący nie zgodził się też z organami, że działka nr [...] (ul. M.) nie jest drogą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że orzekające organy dopuściły się naruszeń przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., obligowało Sąd do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 19 października 2020 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, c.o., gazową oraz elektryczną w miejscowości B., gmina P., na działce nr [...].

Organy architektoniczno - budowlane w toku postępowania o pozwolenie na budowę uznały, że zgłoszona inwestycja nie jest zgodna z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. – część wyżynna, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXII/178/2005 Rady Gminy P. z dnia 10 sierpnia 2005 r. Niezgodność z postanowieniami planu stanowiła zasadniczą oś sporu pomiędzy organami a skarżącym inwestorem.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do działki nr [...] objętej inwestycją, doprowadziła Sąd do wniosku, że organy architektoniczno – budowlane rozpoznające przedmiotową sprawę w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 13332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, dokonały błędnej wykładni postanowień tego planu, a w konsekwencji nieprawidłowo zastosowały przepisy art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego przedwcześnie odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ustawodawca określił zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec tego, że wskazane dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, kształtując tym samym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z powyższego wynika, że dopuszczalność realizacji inwestycji projektowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności uzależniona jest od zgodności projektu budowlanego z jego postanowieniami. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem obszar działki objętej inwestycją podlega postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P.– część wyżynna.

Według Sądu kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, obejmuje przede wszystkim ocenę zasadności stanowiska organów co do niezgodności projektu budowlanego z planem miejscowym. W ocenie Sądu, kwestia ta dla ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Organy architektoniczno - budowlane, będąc związane przepisami powszechnie obowiązującego prawa, z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zobowiązane są do przeprowadzenia kontroli zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w ramach tej kontroli - do wykładni postanowień planu, które są niejasne i budzą wątpliwości interpretacyjne. Sam proces wykładni postanowień planu miejscowego musi uwzględniać intencje uchwałodawcy z takim warunkiem, że ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie muszą być interpretowane ściśle (zgodnie z regułą). Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w planie miejscowym muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwana dalej u.p.z.p. jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji, ograniczających własność. Plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. W związku z powyższym postanowienia planu miejscowego, a w szczególności te ograniczające własność, powinny być interpretowane w drodze wykładni prokonstytucyjnej, gdyż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP; tak wyrok NSA z dnia 9 maja 2018 r., II OSK 1508/16, LEX nr 2493239).

Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość. Należy przy tym mieć na względzie, że – co już wyżej wskazano - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, ograniczając w istocie właściciela w realizacji jego prawa. W związku z tym wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności niż to wynika z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., II OSK 490/05, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również mieć na uwadze, że nie można odmówić pozwolenia na budowę z powodu braku precyzji czy niejasności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji należy uznać, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przy tym zwrócić należy uwagę, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), tj. od dnia 1 czerwca 2017 r., z woli ustawodawcy do porządku prawnego wprowadzono, wielokrotnie wyrażaną w orzecznictwie sądowym zasadę "in dubio pro libertate" - zasadę "przyjaznej interpretacji prawa", która powinna znaleźć zastosowanie w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów prawa. Przepis art. 7a § 1 k.p.a., wyrażający tą zasadę obecnie, stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zastosowanie tej regulacji pozwala uniknąć obciążania stron skutkami niejasności przepisów prawa.

NSA w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OPS 2/12, na tle ochrony prawa własności, opowiedział się za zastosowaniem wykładni ograniczającej ingerencję w uprawnienia właścicielskie (prawo własności) wskazując, że w przypadku niejednoznacznego brzmienia przepisu ograniczającego uprawnienia właściciela sąd jest zobligowany do kierowania się dyrektywą in dubio pro libertate. Powinien zatem odczytywać przepis w taki sposób, aby ingerencja w treść uprawnienia właściciela była jak najmniejsza. Powyższa dyrektywa interpretacyjna odnosi się w równym stopniu do organów administracji. Decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają bowiem zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji, w szczególności dla stron postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź, tak jak w niniejszej sprawie, ograniczenie jego uprawnień do nieruchomości poprzez udzielenie pozwolenia na budowę pod ściśle sprecyzowanymi warunkami. Zastosowanie tej zasady zapewnia stronie ochronę przed negatywnymi skutkami tworzenia niejasnych przepisów prawa i związanej z tym niepewności.

Zgodnie z obowiązującym na terenie inwestycji planem miejscowym, działka nr [...] położona jest w strefie oznaczonej symbolem MJ, w której podstawową funkcją jest zabudowa jednorodzinna (§ 64 ust. 1 planu). W § 64 ust. 3 planu przewidziano, że zabudowa inna od wolnostojącej, jak w ust. 2 (to jest zabudowa jednorodzinna bliźniacza i szeregowa) może być realizowana jako uzupełnienie istniejącej zabudowy bliźniaczej i szeregowej lub na terenach projektowanych nowych zespołów zabudowy jednorodzinnej w oparciu o koncepcję urbanistyczną lub koncepcję zagospodarowania nieruchomości.

Z powyższego wynika, że w ramach jednej dopuszczonej funkcji – zabudowy jednorodzinnej, plan w strefach MJ wyróżnia zabudowę wolnostojącą, czyniąc ją zasadniczą formą zabudowy jednorodzinnej. Dopuszcza natomiast realizację zabudowy bliźniaczej i szeregowej jako uzupełnienie istniejącej zabudowy tego rodzaju bądź na terenach projektowanych nowych zespołów zabudowy jednorodzinnej w oparciu o koncepcję urbanistyczną lub koncepcję zagospodarowania nieruchomości.

Przedłożony organom projekt budowlany opierał się na założeniu, że projektowa inwestycja w ramach funkcji jednorodzinnej, będzie uzupełniała, istniejącą na terenie objętym planem, zabudowę bliźniaczą. Inwestor uznał bowiem, że w sąsiedztwie działki nr [...], przy tej samej ul. M., położona jest działka nr [...] zabudowana budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, a w sąsiedztwie przy ul. B. na działkach nr [...] i [...] również zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne bliźniacze. Inwestor przedłożył również dokument w postaci analizy otoczenia działki nr [...] i koncepcję zagospodarowania nieruchomości, w wersji opisowej i rysunkowej, w której wykazano, że planowana zabudowa na działce nr [...] stanowi uzupełnienie oraz kontynuację przyjętego układu urbanistycznego w miejscowości oraz jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z taką koncepcją nie zgodziły się organy obu instancji twierdząc, że przedstawiona inwestycja nie będzie uzupełniała istniejącej zabudowy bliźniaczej ani szeregowej, albowiem na terenie sąsiadującym z działką zainwestowaną, w strefie MJ, nie są zlokalizowane żadne budynki bliźniacze, tylko zabudowa wolnostojąca. Natomiast zabudowa bliźniacza zlokalizowana w sąsiedniej strefie zabudowy – MR – nie może stanowić wzorca dla uzupełnienia zabudowy bliźniaczej na nieruchomościach ze strefy MJ. Nadto, organy wykluczyły całkowicie zastosowanie w niniejszej sprawie drugiego z wyjątków umożliwiających wprowadzenie na działce nr [...] zabudowy bliźniaczej, a mianowicie jej zrealizowanie w oparciu o koncepcję urbanistyczną lub koncepcję zagospodarowania nieruchomości przypisując tym dokumentom wyłącznie zastosowanie przewidziane w § 14 planu.

Zdaniem Sądu, stanowiska organów nie można zaakceptować, albowiem jest ono wynikiem naruszającej prawo interpretacji postanowień planu miejscowego, która doprowadziła do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę i przez to do niedopuszczalnego, w świetle postanowień planu, ograniczenia prawa do zabudowy.

Wskazać bowiem należy, że jednostce planistycznej, w której położona jest działka nr [...], oznaczonej symbolem MJ, przypisane jest przeznaczenie podstawowe pod zabudowę jednorodzinną. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Powyższe oznacza, że budynek realizujący funkcję jednorodzinną może występować w różnych formach, tj. zabudowy wolno stojącej, bliźniaczej, szeregowej i grupowej. Postanowienia § 64 planu odpowiadają definicji ustawowej, albowiem jako funkcję podstawową przewidziano generalnie zabudowę jednorodzinną, w której ramach dopuszczono różne jej formy, tj. wolno stojącą, a inną - na zasadzie uzupełnienia istniejącej zabudowy bliźniaczej i szeregowej bądź na terenach projektowanych nowych zespołów zabudowy jednorodzinnej. Zgłoszona inwestycja obejmowała budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o dwóch lokalach mieszkalnych każdy. Spełniała zatem wymogi zabudowy jednorodzinnej.

Z ustaleń organów oraz z analizy dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym z rysunku planu oraz przedstawionej przez inwestora koncepcji zagospodarowania nieruchomości wynika, że w strefie MJ, w której położona jest działka nr [...], nie ma nieruchomości zabudowanych budynkami w zabudowie bliźniaczej. Przy tym wyjaśnić należy, iż ze względu na przyjętą w planie metodę redakcji jego postanowień, regulacje przewidziane w planie dla strefy MJ o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną odnoszą się en bloc do wszystkich stref MJ w planie. Z tego powodu, bez względu na położenie poszczególnych stref MJ w planie do każdej z nich odnoszą się postanowienia przypisane tej strefie w części opisowej planu. To oznacza, że w każdej ze stref MJ mogą występować inne uwarunkowania zabudowy i zagospodarowania, co też potwierdza materiał zgromadzony w niniejszej sprawie. Podczas, gdy w strefie MJ, w której położona jest działka nr [...], nie ma zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej czy szeregowej, w innych strefach MJ tego planu taka zabudowa występuje. Nie oznacza to jednak, że zabudowa bliźniacza w innych strefach MJ może stanowić punkt odniesienia dla planowanej nowej zabudowy na działce nr [...] i definiować ją jako uzupełnienie istniejącej zabudowy bliźniaczej. W tym znaczeniu rozumowanie organów nie polega na błędzie interpretacyjnym postanowień planu. Analizy zabudowy istniejącej pod kątem możliwości jej uzupełnienia należy, zdaniem Sądu, dokonywać w ramach jednostek planistycznych (stref), dla których uchwałodawca gminny przewidział określone warunki zabudowy i zagospodarowania. W tej sytuacji, brak zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej lub szeregowej w jednostce MJ, w której położona jest działkach nr [...] powoduje, że nie ma możliwości uzupełnienia istniejącej zabudowy planowaną przez inwestora zabudową jednorodzinną bliźniaczą.

Inaczej jednak, zdaniem Sądu, wygląda sytuacja z drugą z przesłanek przewidzianą w § 64 ust. 3 planu, umożliwiającą realizację zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej lub szeregowej. Otóż przepis ten, obok uzupełnienia istniejącej zabudowy bliźniaczej i szeregowej, przewidział również możliwość realizacji tego rodzaju zabudowy na terenach projektowanych nowych zespołów zabudowy jednorodzinnej w oparciu o koncepcję urbanistyczną lub koncepcję zagospodarowania nieruchomości. Organy utożsamiały wskazany wyjątek z regulacją § 14 planu, który przewiduje w ust. 1, obowiązek opracowania koncepcji zagospodarowania nieruchomości lub koncepcji urbanistycznej jako opracowań przedprojektowych będących podstawą do wykonania operatów geodezyjnych dla wszystkich terenów, w których następuje podział na działki i konieczność wydzielenia dróg dojazdowych. Ograniczenie zastosowania koncepcji urbanistycznej lub koncepcji zagospodarowania nieruchomości wyłącznie do sytuacji objętych hipotezą normy prawnej z § 14 ust. 1 planu jest, w ocenie Sądu, nadużyciem interpretacyjnym prowadzącym do niedopuszczalnego ograniczenia inwestora w jego prawie do zabudowy.

Uchwałodawca gminny w istocie bowiem przewidział dwie alternatywne możliwości realizacji zabudowy bliźniaczej i szeregowej – albo jako uzupełnienie nią zabudowy już istniejącej w strefie takiego samego rodzaju albo jako wprowadzenie jej na zasadzie wkomponowania w ład przestrzenny określonego zespołu zabudowy w zgodzie z wymogami urbanistyczno - architektonicznymi.

Z treści § 64 ust. 3 planu nie wynika, aby koncepcja urbanistyczna czy zagospodarowania nieruchomości musiała być tworzona wyłącznie w warunkach określonych w § 14 planu. Przepis § 64 planu nie odwołuje się wprost ani pośrednio do zastosowania § 14 planu ani nie nawiązuje do jego treści. Z postanowień § 64 ust. 3 planu nie wynika przede wszystkim, aby zabudowa jednorodzinna bliźniacza lub szeregowa dopuszczona była tylko wówczas, gdy obszar inwestycji podlega podziałowi na działki z koniecznością wydzielenia dróg dojazdowych. Z przepisu tego wynika wyłącznie możliwość realizacji zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej i szeregowej na terenach projektowanych nowych zespołów zabudowy jednorodzinnej, w oparciu o konkretne dokumenty, których urbanistyczny charakter, zdaniem Sądu, ma stanowić gwarancję zachowania ładu przestrzennego na określonym terenie i jednocześnie rozwiązanie alternatywne dla kontynuacji zabudowy istniejącej w danej jednostce. Takie prowłasnościowe rozumienie wskazanego przepisu stwarza również warunki do uwzględnienia zabudowy zlokalizowanej poza jednostką, w której położona jest nieruchomość inwestowana, w obszarze, którego granice mogą zostać wyznaczone w koncepcji urbanistycznej i koncepcji zagospodarowania nieruchomości przy uwzględnieniu charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana. Przy tym wykładnia językowa pojęcia "zespół" w kontekście zabudowy, użytego w § 64 ust. 3 planu, nie jest przeszkodą do skorzystania ze wskazanego tam wyjątku, gdyż nie daje podstaw do ograniczenia ilości elementów wchodzących w jego skład. Słownikowa definicja pojęcia "zespół" wskazuje bowiem, że jest to grupa rzeczy lub zjawisk stanowiących wyodrębnioną całość. Skarżący natomiast zaplanował dwa budynki jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej. Taki rodzaj przedsięwzięcia również można określić mianem zespołu.

Porównanie treści § 14 i § 64 ust. 3 planu wskazuje, że postanowienia § 14 planu odnoszą się do innej niż w § 64 ust. 3 planu sytuacji i stanowią regulację przewidzianą dla innych potrzeb. Przede wszystkim przepis § 14 planu dotyczy terenów, w których następuje podział na działki i konieczność wydzielenia dróg dojazdowych. Z postanowień planu nie wynika, aby z takim podziałem musiało wiązać się projektowanie każdej inwestycji w postaci nowych zespołów zabudowy jednorodzinnej, co potwierdza usytuowanie i uwarunkowania inwestycji skarżącego. Fakt, że inwestycja ta przebiegać ma bez planowanych podziałów nieruchomości, w świetle § 64 ust. 3 planu, nie może wykluczyć jej realizacji w formie zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej, w oparciu o koncepcję urbanistyczną lub koncepcję zagospodarowania nieruchomości, których plan nie definiuje.

W świetle postanowień planu, okoliczność, że koncepcję urbanistyczną lub koncepcję zagospodarowania nieruchomości sporządza się w związku z podziałem nieruchomości, nie oznacza, że można ją sporządzić wyłącznie w takiej sytuacji. Postanowienia planu świadczą o tym, że takie koncepcje mogą być tworzone w innych sytuacjach, niż przewidziane w § 14 planu. Do wskazanych dokumentów odwołano się przede wszystkim w § 64 ust. 3 planu w celu dokonania analizy dopuszczalności zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej i szeregowej oraz w § 20 pkt 7 planu ustalając zasady kształtowania dachów. W § 68 ust. 7 i § 28 ust. 3 planu odwołano się natomiast do dokumentu w postaci koncepcji urbanistyczno – architektonicznej, która ma stanowić podstawę określenia sposobu zagospodarowania terenów lokalizacji centrum biznesu w miejscowości B. oraz przeprowadzenia procesu rehabilitacji obejmującej budynki wielorodzinne w miejscowościach S., R., G. i R.

Różnorodność kontekstów, w których zastosowanie znajdują wskazane opracowania urbanistyczne oraz brak nawiązania do nich w rozumieniu przypisanym im w § 14 ust. 1 planu powoduje, że treść § 64 ust. 3 planu rodzi wątpliwości interpretacyjne, które zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. powinny być rozstrzygane na korzyść inwestora. Wykładnia postanowień planu miejscowego dokonana przez organy nie uwzględniła dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., który nakazuje rozstrzygać wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, której uprawnienia mają być ograniczone bądź odebrane.

W konsekwencji organy wykluczyły jednoznacznie realizację zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej na działce nr [...] nie przypisując żadnej wartości przedłożonej przez inwestora do akt analizy otoczenia działki nr [...] i koncepcji zagospodarowania nieruchomości, z której wynika, że planowana zabudowa bliźniacza stanowi uzupełnienie i kontynuację przyjętego układu urbanistycznego miejscowości. W ocenie Sądu, w ujawnionych uwarunkowaniach planistycznych oraz urbanistyczno – architektonicznych działki inwestowanej, wśród których nie sposób pominąć faktu, że przy tej samej drodze dojazdowej – ul. M. usytuowana jest działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkaniowym w zabudowie bliźniaczej, a przy ul. B., położonej w sąsiedztwie działki nr [...], znajdują się kolejne dwie działki zabudowane bliźniaczo, potwierdzenie w koncepcji urbanistycznej i koncepcji zagospodarowania nieruchomości możliwości realizacji nowej zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej na wskazanym terenie umożliwiłoby inwestorowi realizację jego prawa do zabudowy, wyartykułowanego w art. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten, wyrażający zasadę wolności budowlanej, stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przed właścicielem można natomiast stawiać tylko tyle warunków, ile wynika z obowiązujących norm prawnych, w tym z prawa miejscowego, czego w niniejszej sprawie organy nadużyły.

Zaznaczyć należy, że ewentualne niedostatki sporządzonych koncepcji urbanistycznej czy zagospodarowania nieruchomości nie powinny od razu dyskwalifikować ich przydatności dla potwierdzenia dopuszczalności sytuowania zabudowy bliźniaczej na działce nr [...], ale mogą być usunięte przy zastosowaniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Sąd nie podzielił również stanowiska organów w zakresie oceny spełnienia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, w zakresie odległości zaprojektowanych miejsc postojowych na działce nr [...] od granicy działki. Kluczowy w tym zakresie przepis § 19 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne odległości miejsc postojowych od granicy działki, które zdaniem organów, nie zostały w niniejszej sprawie zachowane. Jednak to inwestorowi w tym wypadku należało przyznać rację, albowiem wymogi z § 19 ust. 2 rozporządzenia, na podstawie ust. 7 nie miały zastosowania. Zgodnie bowiem z § 19 ust. 7 rozporządzenia zachowanie odległości, o których mowa w ust. 2, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Co prawda nie budzi wątpliwości, że działka nr [...], z którą sąsiaduje działka nr [...], ma przeznaczenie rolne w ewidencji gruntów i budynków, to jednak, w ocenie Sądu, nie ma przeszkód, aby pojmować ją w okolicznościach niniejszej sprawy w znaczeniu funkcjonalnym a nie tylko ewidencyjnym. Pomimo bowiem ewidencyjnego przeznaczenia działki nr [...] jako gruntów rolnych, z okoliczności sprawy wynika, że działka ta pełni funkcje drogowe – jest drogą wewnętrzną, dojazdową nieruchomości przy niej usytuowanych do drogi publicznej – działki nr [...]. Powyższe potwierdzają okoliczności wynikające zarówno z przedłożonego przez skarżącego aktu notarialnego obejmującego sprzedaż m.in. działki nr [...] wraz z udziałem we współwłasności działki nr [...] określonej jako wewnętrzna droga dojazdowa, jak też jej kształt, położenie i nadanie jej nazwy. Jeśli zatem wskazana działka wykorzystywana jest jako droga dojazdowa do przyległych działek i stanowi przedmiot współwłasności właścicieli działek przyległych, poprzestanie wyłącznie na ewidencyjnym przeznaczeniu działki doprowadziłoby do wypaczenia celu przepisów § 19 rozporządzenia, które mają zabezpieczyć interesy właścicieli działek sąsiednich i podmiotów korzystających z obiektów zlokalizowanych na nieruchomościach (np. place zabaw, ośrodki zdrowia) wyrażające się w prawie do korzystania z nieruchomości w sposób niezakłócony, taki sam, jak właściciel działki zainwestowanej (realizacja prawa do zabudowy w granicach wyznaczonych interesom właścicieli działek sąsiednich). Charakter przedmiotowej działki służącej jako droga dojazdowa uzasadnia uznanie jej za drogę wewnętrzną, w odniesieniu do której orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuściło nadanie nazwy, przyjmując, że zmienia to jej przeznaczenie z rolnej na drogę wewnętrzną (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., II OSK 2733/14, LEX nr 2118257). Zaniedbania w zakresie aktualizacji ewidencji gruntów nie mogą stać na przeszkodzie prawidłowemu interpretowaniu wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, których negatywne skutki mogłyby obciążyć inwestora.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 7a § 1 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 19 października 2020 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, w trybie przepisów Prawa budowlanego, organy będą zobowiązane, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., kierować się oceną prawną oraz wskazaniami co dalszego postępowania sformułowanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy od skargi.

Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku skarżącego z dnia 8 kwietnia 2021 r. oraz braku żądania organu przeprowadzenia rozprawy.