Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 64/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5, art. 13, art. 14 ust. 1, 10 art. 16 ust. 1 art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 22 kwietnia 2021 r., skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, A. B. zakwestionował bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg (dalej MZD), dotyczącą nieudzielenia – w terminie wskazanym w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Z 2020r., poz. 2176 t.j.), zwanej dalej u.d.i.p. – w pełnym zakresie informacji publicznej, o którą wnioskował w dniu 12 marca 2021 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w ramach Budżetu Obywatelskiego na rok 2021 r. zgłosił projekt [...] polegający na budowie [...]. Projekt przeszedł pomyślnie wszystkie etapy wskazane w regulaminie i został zakwalifikowany do realizacji. Zgodnie z § 6 ust. 1 Regulaminu Budżetu Obywatelskiego na rok 2021 oraz na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 7 stycznia 2021 r. w sprawie uchwalenia budżetu Miasta na rok 2021 realizacja projektu został powierzona MZD.

Pismem z dnia 12 marca 2021 r. A. B. zwrócił się do MZD o udostępnienie informacji publicznej, na jakim etapie znajduje się realizacja projektu "[...]. Wnioskodawca zażądał wskazania:

I. czy zostało ukończone przygotowanie opisu przedmiotu zamówienia, w przypadku gdyby prace nad opisem przedmiotu zamówienia nie zostały ukończone wnosiło poinformowanie, z jakich przyczyn nastąpiło opóźnienie w procedurze przygotowania Opisu Przedmiotu Zamówienia (dalej OPZ), na kiedy planowane jest ukończenie prac nad OPZ, jakie konkretnie czynności zostały już przeprowadzone w ramach prac nad przygotowaniem OPZ oraz jakie konkretnie czynności będą jeszcze wykonywane celem ukończenia prac nad OPZ,

II. przyczyn braku konsultacji OPZ z wnioskodawcą w przewidzianym przez harmonogram realizacji projektu terminie, a w szczególności:

a) dlaczego nie podjęto jakichkolwiek prób kontaktu z wnioskodawcą celem ustalenia terminu konsultacji,

c) w jakim przedziale czasowym będzie możliwe spotkanie z wnioskodawcą celem konsultacji OPZ,

III. czy zaistniałe opóźnienie w realizacji projektu, zgodnie z udostępnionym harmonogramem, wpłynie na terminy realizacji kolejnych etapów projektu, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej o wskazanie nowych, przewidywanych terminów realizacji projektu.

W odpowiedzi z dnia 30 marca 2021 r. MZD wskazał, że:

"1. Opis przedmiotu zamówienia nie został zakończony z uwagi na nieobecność chorobową pracownika prowadzącego dane zadanie z Budżetu Obywatelskiego. Zakończenie OPZ planowane jest w połowie kwietnia bieżącego roku. W ramach przygotowania zostały prowadzone rozmowy JST realizujące podobne zadania inwestycyjne w celu określenia wymagań dla przedmiotowego zadania. Przeprowadzono inwentaryzację terenu inwestycji oraz określono zakres obszarowy realizacji zadania wraz załącznikami graficznymi.

Konsultacje z wnioskodawcą nie odbyły się z uwagi na brak zakończonego OPZ.

Opóźnienie może wpłynąć na zakładany pierwotnie przez MZD termin realizacji, jednakże termin realizacji zadań określony w Regulaminie Budżetu Obywatelskiego nie jest zagrożony."

W rezultacie, zdaniem skarżącego, organ zaniechał udzielenia w pełnym zakresie informacji wskazanych we wniosku, w szczególności nie udzielono informacji dotyczącej terminu konsultacji OPZ z wnioskodawcą oraz nie podano nowego planowanego terminu realizacji inwestycji (nowego harmonogramu). Tymczasem zgodnie z § 6 ust. 2 Regulaminu właściwe komórki organizacyjne (wydziały Urzędu Miasta) lub jednostki organizacyjne Miasta mają obowiązek przekazać wnioskodawcy informacje na temat harmonogramu i terminu realizacji zgłoszonego przez niego projektu.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:

I. stwierdzenie, że Dyrektor MZD dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 12 marca 2021, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

II. zobowiązanie Dyrektora MZD do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku,

III. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 200 2r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w maksymalnej wysokości,

IV. zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie dopuścił się bezczynności, gdyż w ustawowym terminie podjął czynności zmierzające do udzielenia informacji publicznej, w efekcie których skarżącemu udostępniono informacje. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazano, że bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej wiąże się z brakiem jakiegokolwiek działania organu, jeżeli natomiast udzielono odpowiedzi, która nie satysfakcjonuje wnioskodawcy, brak jest stanu bezczynności. Analizując charakter informacji, których udostępnienia domagał się skarżący, organ wskazał że dane te były związane z realizacją projektu [...], w tym przede wszystkim z OPZ, który ze względu na wysoki stopień skomplikowania i szczegółowości, wymaga wielu uzgodnień, opinii, decyzji z różnymi instytucjami i specjalistami. W dobie panującego stanu epidemii cały ten proces uległ naturalnemu wydłużeniu, co spowodowało brak możliwości zakreślenia w sposób jednoznaczny horyzontu czasowego terminu konsultacji OPZ z wnioskodawcą oraz planowanego terminu realizacji inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6.

W przypadku udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. Z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11, Lex nr 1264728). W u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – Lex nr 1839074).

W przekonaniu Sądu, nie ulega wątpliwości, że działający z upoważnienia Prezydent Miasta Dyrektor MZD jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeśli tylko ją posiada. Charakter żądanych przez stronę skarżącą informacji również nie budzi zastrzeżeń, bowiem posiadają one walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p.

Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego złożono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną.

Z bezczynnością organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej sprostał obowiązkowi wynikającemu z art. 10 u.d.i.p.

We wniosku z dnia 12 marca 2021 r. A. B. domagał się udostępnienia następujących informacji:

"I. czy zostało ukończone przygotowanie opisu przedmiotu zamówienia, w przypadku gdyby prace nad opisem przedmiotu zamówienia nie zostały ukończone wnosiło poinformowanie, z jakich przyczyn nastąpiło opóźnienie w procedurze przygotowania Opisu Przedmiotu Zamówienia (dalej OPZ), na kiedy planowane jest ukończenie prac nad OPZ, jakie konkretnie czynności zostały już przeprowadzone w ramach prac nad przygotowaniem OPZ oraz jakie konkretnie czynności będą jeszcze wykonywane celem ukończenia prac nad OPZ,

II. przyczyn braku konsultacji OPZ z wnioskodawcą w przewidzianym przez harmonogram realizacji projektu terminie, a w szczególności:

a) dlaczego nie podjęto jakichkolwiek prób kontaktu z wnioskodawcą celem ustalenia terminu konsultacji,

c) w jakim przedziale czasowym będzie możliwe spotkanie z wnioskodawcą celem konsultacji OPZ,

III. czy zaistniałe opóźnienie w realizacji projektu, zgodnie z udostępnionym harmonogramem, wpłynie na terminy realizacji kolejnych etapów projektu, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej o wskazanie nowych, przewidywanych terminów realizacji projektu."

W odpowiedzi z dnia 30 marca 2021 r. Dyrektor MZD wskazał, że:

"1. Opis przedmiotu zamówienia nie został zakończony z uwagi na nieobecność chorobową pracownika prowadzącego dane zadanie z Budżetu Obywatelskiego. Zakończenie OPZ planowane jest w połowie kwietnia bieżącego roku. W ramach przygotowania zostały prowadzone rozmowy JST realizujące podobne zadania inwestycyjne w celu określenia wymagań dla przedmiotowego zadania. Przeprowadzono inwentaryzację terenu inwestycji oraz określono zakres obszarowy realizacji zadania wraz załącznikami graficznymi.

Konsultacje z wnioskodawcą nie odbyły się z uwagi na brak zakończonego OPZ.

Opóźnienie może wpłynąć na zakładany pierwotnie przez MZD termin realizacji, jednakże termin realizacji zadań określony w Regulaminie Budżetu Obywatelskiego nie jest zagrożony."

Zestawiając treść cyt. wniosku i udzielonej nań odpowiedzi nie budzi wątpliwości Sądu, że organ w pełni zadośćuczynił w tym zakresie obowiązkom wynikającym z przepisów, udostępniając żądanych informacji publicznych w takim stopniu, w jakim było to możliwe na tym etapie realizacji projektu [...], zgłoszonego w ramach Budżetu Obywatelskiego na rok 2021 r. Nie mogły w tym zakresie odnieść skutku zarzuty skarżącego co do tego, że nie udzielono informacji dotyczącej terminu konsultacji (z nim) Opisu Przedmiotu Zamówienia oraz nie podano nowego planowanego terminu realizacji inwestycji (nowego harmonogramu). W tym miejscu należy zwrócić uwagę na szczegółowe wyjaśnienia organu – na okoliczność braku podania tych danych, które na chwilę formułowania odpowiedzi, nie były jeszcze dostępne – z uwagi na "nieobecność chorobową pracownika prowadzącego dane zadanie", z jednoczesnym wskazaniem, że "konsultacje z wnioskodawcą nie odbyły się z uwagi na brak zakończonego OPZ" i informacją, że "opóźnienie może wpłynąć na zakładany pierwotnie przez MZD termin realizacji, jednakże termin realizacji zadań określony w Regulaminie Budżetu Obywatelskiego nie jest zagrożony." Powyższe stanowisko jest zarazem zgodne z odpowiedzią na skargę, w której organ podkreślił, iż żądane dane są związane z realizacją projektu, w tym przede wszystkim z OPZ, który ze względu na wysoki stopień skomplikowania i szczegółowości, wymaga wielu uzgodnień, opinii, decyzji z różnymi instytucjami i specjalistami. Jak zauważył Dyrektor MZD proces ten, podczas obecnego stanu epidemii, wydłużył się – czego skutkiem o był "brak możliwości zakreślenia w sposób jednoznaczny horyzontu czasowego terminu konsultacji OPZ z wnioskodawcą oraz planowanego terminu realizacji inwestycji".

W tym miejscu zaakcentować trzeba, że Sąd nie ma prawnych możliwości, aby weryfikować prawdziwość i jakość udzielonej w tym zakresie informacji. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do oceny, czy udzielone odpowiedzi są prawidłowe i wyczerpujące. Ocenie sądu nie podlega kwestia jakości udzielonych informacji, a jedynie to, czy zostały one udzielone i czy zostały udzielone we wskazanym ustawą terminie. Przedmiotem tej sprawy jest bowiem tylko to, czy organ dopuścił się bezczynności czy też przewlekłości, a nie to, czy sprawę załatwił prawidłowo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 10 września 2002 r., II SAB/Wr 78/02, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SAB/Ol 50/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Analizując treść udzielonej informacji nie sposób uznać, aby nie odnosiła się do całego zakresu wniosku, czy też była nieadekwatna wobec jego treści wniosku. Co więcej, należy zwrócić uwagę, że w sytuacji, w której organ nie dysponuje jeszcze informacją, o której dostęp ubiega się skarżący, to nie można mu zarzucić bezczynności, jeśli tylko w terminie ustawowym poinformuje o tym wnioskodawcę. Informacja publiczna dotyczy bowiem jedynie sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Uprawnionym zatem jest przyjęcie, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie organu administracji obowiązek udostępnienia informacji publicznej jedynie w sytuacji, gdy ta informacja publiczna znajduje się już w jego posiadaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12, Lex nr 1216575).

Końcowo, odnosząc się do zarzutów skargi, należy wyjaśnić, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym na ocenę stanu bezczynności nie ma wpływu merytoryczna treść udzielonej odpowiedzi, gdyż kwestia, czy odpowiedź zaspokaja oczekiwania strony, czy jest zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy lub nie, może być przedmiotem ewentualnych innych odrębnych postępowań, np. cywilnych odszkodowawczych, karnych na podstawie art. 23 u.d.i.p. i innych (tak I. Kamińska, M Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; T.R. Aleksandrowicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze Lexis- Nexis, Warszawa 2004; wyrok NSA z 15 marca 2019 r., I OSK 1328/17; wyrok WSA w Łodzi z 14 lutego 2018 r., II SAB/łd 237/17; wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2019 r., II SAB/Wa 671/18; wyrok WSA w Białymstoku z 5 listopada 2019 r., II SAB/Bk 87/19). Sąd nie ma prawnych możliwości, aby weryfikować prawdziwość i jakość udzielonej w tym zakresie informacji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2018 r. o sygn. akt II SAB/Gd 109/17). W rezultacie przedmiotem sprawy na bezczynność jest tylko to czy organ dopuścił się bezczynności, a nie to, czy sprawę załatwił prawidłowo. (por. wyrok NSA z 10 września 2002 r., II SAB/Wr 78/02). Bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej wiąże się z brakiem jakiegokolwiek działania organu. Jeżeli organ udzielił odpowiedzi, która nie satysfakcjonuje wnioskodawcy, to nie pozostaje w bezczynności (tak P. Szustakiewicz /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 r.). O bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej świadczy brak udzielenia informacji, ale również przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, bądź też nieadekwatnej do treści wniosku.

W kontekście zaprezentowanych rozważań, żadna z przedstawionych powyżej sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.