Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 118/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1,2,3 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr [...]; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. W. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]

Skarżący domagał się uznania, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Skarżący wskazał, że przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wyczerpał wymagany tryb składając zażalenie. Następnie przytoczył stanowiska doktryny i orzecznictwa dotyczące skarg na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Podsumował, że w przedmiotowej sprawie możliwe jest zbadanie przewlekłości prowadzenia postępowania. Skarżący dołączył kopię zażalenia na przewlekłość postępowania organu w sprawie warunków zabudowy, jakie [...] października 2018 r. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarga dotyczy prawomocnie i ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego i to na kilka lat przed wniesieniem skargi. Następnie, Organ przedstawił dotychczasowy stan sprawy i poinformował, że S. W. w 2012 roku i 2013 roku złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Były to wnioski, które wymagały bardzo szerokiej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Często analiza zawierała kilkanaście arkuszy o formacie A0. Zdaniem Organu były to działania celowe mające na celu paraliż funkcjonowania Urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

1. W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 P.p.s.a., gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania w sprawie warunków zabudowy do wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., kończącej to postępowanie.

Kolejny, wymagający zbadania na wstępnym etapie, warunek dopuszczalności skargi wynika z art. 52 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę, w tym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.).

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie (art. 53 § 2b P.p.s.a.).

Skarżący pismem z [...] października 2018r. (k. 7 akt sąd.) wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na przewlekłość postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy oznaczonej numerem [...], a Kolegium postanowieniem dnia [...] listopada 2018 r. uznało je za nieuzasadnione (k.8 akt sąd.). Przyjąć zatem należy, że Skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 K.p.a. (art. 53 § 2b P.p.s.a.).

2. W następnej kolejności Sąd rozważył, czy podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową, czy też bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu, mimo wcześniejszych rozbieżności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a.

Podobne stanowisko na tle art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych w tym przepisie ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., zaprezentowane zostało m.in. w wyroku z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, a następnie podtrzymane także w późniejszych wyrokach NSA (zob. np. orzeczenia: z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 609/14; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie tym podkreślono, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 P.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, Sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji - w ocenie Sądu - nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Stanowisko takie też konsekwentnie już prezentuje NSA zauważając, że rozbieżność w orzecznictwie NSA w tej kwestii ma charakter przeszły (por. wyrok NSA z dnia 03 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 514/19) i podkreślając, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu rozstrzygnięcia nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku jej rozpoznania w zakresie, o którym stanowi art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 07 grudnia 2018r. sygn. akt I OSK 3420/18, dostępne www.orzeczania.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowisko to w całości popiera.

Skoro zaś z aktualnej treści art. 149 P.p.s.a. nie wynika, aby uzależniał on stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3), a w dalszej kolejności - czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem postępowania (§ 2), od zobowiązania tego organu do podjęcia działania określonego w § 1 pkt 1 i 2, to sam fakt wydania przez organ administracji decyzji przed wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zwalnia Sądu z obowiązku poddania kontroli, czy owa przewlekłość miała miejsce, a jeśli tak - to jaki był jej charakter. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też ocenie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stoi na przeszkodzie załatwienie sprawy.

3. Przechodząc to merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd wziął pod, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować, więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej "K.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

Zgodnie z 35 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w okresie prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.).

W ocenie Sądu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że Wójt prowadził skarżone postępowanie przewlekle. Postępowania nie cechowała wymagana dynamika, a czynności Organu w jego ramach nie były należycie skoncentrowane.

4. Uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie wskazać trzeba, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze fakt, że w myśl art. 133 P.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W badanej sprawie akta administracyjne sprawy zakończonej wydaniem decyzji w sprawie [...] zostały Sądowi przekazane wraz ze skargą F. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w tej sprawie. Skarga F. W. została zarejestrowana pod sygn. IV SAB/Po 56/19 i prawomocnie odrzucona. Dlatego też Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę złożoną w tej samej sprawie przez S. W. i zarejestrowanej pod sygn. IV SAB/Po 118/19 informował Sąd, że akta zostały już Sądowi przekazane.

Ponieważ, jak się zasadnie wskazuje w orzecznictwie, sąd administracyjny jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 01.02.2008 r., I OSK 1548/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"), to w kontrolowanej sprawie należało przyjąć, że Organ nie dysponował żadnymi więcej dokumentami, ponad te które zostały Sądowi przekazane wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (znak sprawy: [...]). Na tej też podstawie dokonano oceny zasadności złożonej skargi.

5. Wynikający z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi stan sprawy jest następujący.

Postępowanie - trwało 9 miesięcy - obejmujących okres od [...] sierpnia 2012 r. (kiedy wnioskodawca skorygował ostatecznie złożony wcześniej wniosek – k. 23 akt adm.) do [...] maja 2013 r. kiedy wydano decyzję Wójta Gminy, która zakończyła postępowanie przed tym organem.

Sąd zauważa, że badając sprawność działania Wójta Gminy - nie wlicza - okresu trwania postępowania, poprzedzającego dokonanie przez S. W. dokonanej [...] sierpnia 2012 r. korekty wniosku. Należy, bowiem zauważyć, że w istocie postępowanie w sprawie zostało zainicjowane w dniu [...] lipca 2012 r., jednak na skutek zmiany wniosku przez Skarżącego załatwienie sprawy zgodnie z wolą wnioskodawcy stało się możliwe po ostatecznym doprecyzowaniu jego żądania, co nastąpiło ostatecznie [...] sierpnia 2012 r.

Nie ulega jednak wątpliwości, że już w dniu [...] sierpnia 2012 r. Organ dysponował sporządzonym w dniu [...] lipca 2012 r. projektem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, wobec nie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (k.27 akt adm.). Wskazano już wówczas, że działki nr [...] i [...] obejmują użytki gruntowe oznaczone jako grunty orne: dz. nr [...]- RIIIb (0,3012 ha) i dz. nr [...] – RIVa (0,2579 ha) oraz RIIIb (0,0424 ha), stanowiące fragment rozległego zwartego kompleksu rolniczego.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. sporządzono zawiadomienie o zmianie wniosku przez S. W. oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (k. 28 akt adm.). W aktach sprawy przekazanych Sądowi brak jednak jakiejkolwiek informacji na temat okoliczności doręczenia tego pisma. Ponadto. Należy zauważyć, że

- jedynymi adresatami - tego zawiadomienia byli: sam S. W. i F. W. (właściciel działek objętych żądaniem wniosku o warunki zabudowy).

Po 24 dniach, w dniu [...] września 2012 r. sporządzono (adresowane również - wyłącznie - do tych samych osób) zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz o przedłużeniu postępowania do dnia [...] października 2012 r. "z uwagi na konieczność zawiadomienia stron postępowania" (k. 29 akt adm.).

W dniu [...] października 2012 r. wydano decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy (k.32 akt adm.), jednak na skutek odwołania złożonego przez S. W. (k.37 akt adm.), decyzja ta została uchylona prawomocnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazana do ponownego rozpoznania (k. 45 akt adm.).

Akta sprawy powróciły do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] lutego 2013 r. i dopiero po 14 dniach, tj. w dniu [...] marca 2013 r. Wójt Gminy - po raz drugi - poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, tym razem do dnia [...] maja 2013 r. "z uwagi na konieczność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy ze Starostą Powiatowym w [...]" (k. 49 akt adm.). W tym miejscu Sąd zauważa, że rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi (porównaj: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 461/17; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1257/14). Tak więc ani brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot, nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie. Nie można więc zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy organy władzy publicznej pozostają bierne uznając, że uzasadnieniem dla ich bierności jest brak akt administracyjnych na skutek ich przekazania do organu wyższej instancji lub sądu. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Wójt Gminy wystąpił również do Starosty [...] o "wstępne uzgodnienie" dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, przekazując temu organowi wyłącznie

- wniosek i załącznik graficzny inwestora - do wniosku o warunki zabudowy (k.50 akt adm.). W tym kontekście godzi się zauważyć, że przepisom normującym postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest znana procedura "wstępnego uzgodnienia" (k. 50 akt adm.) dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i to w oparciu o - wniosek inwestora - o jakie wystąpił organ pismem z [...] marca 2013 r.

Na to zwrócił uwagę również Starosta [...], który pismem z dnia [...] marca 2013 r. wskazał, że uzgodnieniu z właściwym organem podlega akt, a nie wniosek zainteresowanego, a ponadto bezprzedmiotowe jest uzgadnianie inwestycji gdy już na etapie projektowania decyzji właściwy organ do jej wydania uznaje, że nie jest możliwa realizacja danej inwestycji. W dalszej kolejności wskazano, że dla działek nr [...] i [...] wchodzących w skład zwartego obszaru gruntów RIII nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, a w nieobowiązującym już planie miejscowym obszar ten był ujęty jako tereny rolne, w wyniku czego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (k.52 in. akt adm.). Odpowiedź Starosty [...] wpłynęła do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] marca 2013 r.

Po 20 dniach, bo w dniu [...] kwietnia 2013 r. sporządzono - ponowny - projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (k.54 akt adm.).

Brak było w ocenie Sądu uzasadnienia dla przeprowadzenia w kontrolowanej sprawie dwukrotnie analizy urbanistycznej (k. 26 i 57 akt adm.) i sporządzenia dwóch projektów decyzji (k. 24 i k. 54 akt adm.). Sąd dostrzega przy tym, że do ostatecznego skonkretyzowaniu wniosku przez S. W. doszło już po sporządzeniu pierwszego projektu decyzji, jednak analiza argumentacji obydwu projektów decyzji potwierdza, że treść pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r. pozostała bez wpływu na stwierdzoną i udokumentowaną już [...] lipca 2012 r. (k.26v akt adm.) przesłankę odmownego załatwienia wniosku Skarżącego.

W przypadku obydwu analiz urbanistycznych przyczyną odmowy był ta sama okoliczność, w dodatku wcale nie związana wprost z analizą urbanistyczno-architektoniczną - a mianowicie - stwierdzenie przez organ braku wymaganej zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki klasy R III i wynikająca stąd niezgodność z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stąd ponowne dokonywanie analizy urbanistycznej i opracowywanie nowego projektu decyzji po "uzgodnieniach" przeprowadzonych ze Starostą należało uznać za nie dość uzasadnione. Tym bardziej, jeśli się zważy, że wszystkie te działania "uzgodnieniowe" oraz związane z przygotowaniem - powtórnej analizy - zajęły prawie dwa miesiące - licząc od dnia - drugiego zawiadomienia - o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na deklarowaną potrzebę uzyskania stosownych uzgodnień (04 marca 2013 r. – k. 49 akt adm.) do dnia wystosowania zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego ([...] maja 2013 r. – k. 61 akt adm.). Przyjmując, bowiem nawet, że impulsem inicjującym wystąpienie do Starosty [...] była uchylająca decyzja Kolegium z [...] listopada 2012 r., to należy zauważyć, że odpowiedź od Starosty wpłynęła do Urzędu Gminy [...] [...] marca 2013 r.

Organ za zasadne uznał jednak zleceni - powtórnej - analizy urbanistycznej, co spowodowało, że postępowanie zakończono dopiero [...] maja 2013 r. Tymczasem, porównanie treści analizy urbanistycznej i projektu decyzji przygotowanych wcześniej z późniejszymi pokazuje, że co do istoty są one tożsame, z tym że do tych ostatnich dodano w uzasadnieniu kluczowy fragment z pisma Starosty z [...] marca 2013 r. dotyczący braku uzyskania zgody na "odrolnienie" działek inwestycyjnych, co stanowiło zasadniczą przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (pkt 4 powtórnej Analizy – k. 57v akt adm.). Z uzasadnienia pierwszego projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika bowiem, że działki objęte wnioskiem stanowią grunty rolne klasy III o powierzchni łącznej 0,3436 ha, wchodzące w skład kompleksu przekraczającego 0,5 ha, co stanowiło negatywną przesłankę do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ta sama argumentacja została przedstawiona w powtórnym projekcie decyzji (k.58 akt adm.) oraz samej decyzji kończącej postępowanie przed Wójtem Gminy (k.62v akt adm.).

W dniu [...] maja 2013 r. sporządzono zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego w sprawie. Zostało ono doręczone S. W. w dniu [...] maja 2013 r. (k.61 akt adm.).

W dniu [...] maja 2013 r. Wójt Gminy wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy na terenie działek [...] i [...] w m. [...] (k.62 akt adm.). Decyzję doręczono S. W. w dniu [...] czerwca 2013 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], która na skutek oddalenia złożonej na nią skargi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 maja 2014 r. sygn. IV SA/Po 1142/13 stała się prawomocna.

6. Badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd uwzględnił, że Organ dwa razy informował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Miało to miejsce [...] września 2012 r. (k.29 akt adm.) oraz [...] marca 2013 r.(k. 49 akt adm.). Badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie może jednak ograniczyć się do samego tylko ustalenia, czy w sprawie wydano zawiadomienie, o którym mowa w art. 36 K.p.a. ale musi dokonać zasadności wydania tego zawiadomienia w kontekście konkretnych okoliczności badanej sprawy. Sąd musi ustalić jakie przyczyny wskazano jako uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy i ocenić zasadność czynności, które były podejmowane pomiędzy wydaniem takiego zawiadomienia, a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. Jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie wskazano, najpierw "konieczność zawiadomienia stron postępowania" (k.29 akt adm.), a następnie "konieczność uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy ze Starostą" (k. 49 akt adm.).

Pierwszą wskazaną przez Organ przesłanką, mającą uzasadniać przedłużenie terminu załatwienia sprawy, była "konieczność poprawnego zawiadomienia stron postępowania". Analiza akt sprawy wskazuje tymczasem, że po wystosowaniu przez Organ zawiadomienia z [...] września 2012 r. (k. 29 akt adm.) do czasu wydania pierwszej, wadliwej decyzji w dniu [...] października 2012 r. (tj. przez 21 dni) - nie udokumentowano w aktach sprawy żadnej czynności. W tym kontekście należy wskazać także, że jedynymi adresatami tego zawiadomienia byli: F. W. oraz reprezentujący go S. W.. W żadnym momencie tego postępowania nie zachodziła konieczność podejmowania dodatkowych czynności związanych z realizacją obowiązków o których mowa w art. 10 § 1 K.p.a. Co więcej, jak wynika z akt sprawy znaczną część adresowanej do Skarżącego i jego syna korespondencji, S. W. podejmował osobiście w siedzibie Urzędu Gminy [...].

Za drugim razem ([...] marca 2013 r.), jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie wskazano konieczność uzyskania uzgodnienia decyzji ustalającej warunki ze Starostą (k. 49 akt adm.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że działanie Wójta w tym zakresie było spowodowane uchyleniem decyzji z [...] października 2012 r. i wskazaniami Kolegium zawartymi w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Należy jednak zauważyć, że z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012r. wynika jednoznacznie, że organowi I instancji zalecono uzyskanie potwierdzenia przez Starostę zasadności przyjętego stanowiska "w projekcie decyzji odmownej" (s. 6 uzasadnienia decyzji Kolegium – k. 47v akt adm.). Tymczasem, Wójt nie wykonał zaleceń Kolegium, bowiem zwracając się do Starosty o "wstępne uzgodnienie" przedłożył mu wyłącznie - wniosek S. W. wraz z załącznikiem graficznym – a nie projekt decyzji, co nakazało czynić Kolegium (k50 akt adm.). Nie ulega zatem wątpliwości, że działanie Wójta również w tym zakresie było wadliwe, na co z resztą uwagę zwrócił też Starosta wskazując, że uzgodnieniu podlega akt, a nie wniosek zainteresowanego (k. 52 akt adm.). W tej sytuacji dokonane przez Wójta przedłużenie terminu załatwienia sprawy w dniu [...] marca 2013 r. również nie znajdowała oparcia w przekazanym materiale dowodowym, bowiem Organ ten - w istocie - nie wystąpił do Starosty o uzgodnienie "projektu decyzji", ale o uzgodnienie "wniosku".

A zatem wskazywane przez Organ przesłanki zawiadomienia o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy okazały się nieuzasadnione.

Reasumując, pomiędzy złożeniem wniosku w ostatecznym jego kształcie ([...] sierpnia 2012 r.), a wydaniem ostatecznej decyzji kończącej postępowanie I instancji ([...] maja 2013 r.) upłynęło pełne 9 miesięcy, z których 2 miesiące zajęło nieznane przepisom "wstępne uzgodnienie wniosku" S. W. ze Starostą, oraz dwukrotne sporządzanie analizy urbanistycznej i projektów decyzji. Okres 25 dni pomiędzy wydaniem zawiadomienia o zmianie wniosku przez S. W., a wydaniem zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, to okres, w którym organ nie udokumentował w aktach sprawy faktu podejmowania jakichkolwiek czynności. Należy jednocześnie wskazać, że przez 2 miesiące (od [...] lipca 2012 r. kiedy sporządzono pierwszy projekt decyzji – k.27 akt adm.) do [...] października 2012 r. (k.32 akt adm.) poza wskazanymi zawiadomieniami o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (k.28-31 akt adm.) nie udokumentowano aktach żadnej czynności procesowej. Po wydaniu przez Kolegium z dnia [...] listopada 2012 r., Organ do [...] lutego 2013 r. oczekiwał bezczynnie na zwrot akt, a po ich otrzymaniu przez kolejne 14 dni nie udokumentowano żadnej czynności w sprawie.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że przy zachowaniu należytej koncentracji czynności, kontrolowane postępowanie dałoby się przeprowadzić w czasie przynajmniej znacznie krótszym.

W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić Organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom Organ w skarżonym postępowaniu nie uczynił w pełni zadość. W ocenie Sądu rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym, tym bardziej, że finalnie zakończyła się ona odmową ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego należy więc stwierdzić, że skarżone postępowanie prowadzone było dłużej, niż to było niezbędne.

Odnosząc się do argumentu organu o znacznej ilości 350 wniosków zgłoszonych w przedmiocie warunków zabudowy w okresie od 2012 do 2013r., Sąd nie kwestionuje, że było to znaczne obciążenie organu także pod względem organizacyjnym. Jakkolwiek, Sąd dostrzega - w oparciu o akta administracyjne dołączone do skarg przedstawionych Sądowi w sprawach podobnych - że organ podejmował te same czynności i to w tych samych lub bardzo zbliżonych datach co do poszczególnych grup wniosków skarżącego złożonych w tym samym okresie. Organ w zasadzie nie podejmował zindywidualizowanych czynności procesowych co do każdego z 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy oddzielnie. Zatem inny wymiar ma rozpatrywanie poszczególnych 350 wniosków oddzielnie, a inny załatwianie wniosków podobnych grupami. Takie działanie w ocenie Sądu niewątpliwie służyło przyspieszeniu i sprawnemu załatwieniu wniosków przy znacznej ich ilości wpływającej do organu, czego Sąd nie kwestionuje, ale nie uchroniło to organu od zarzutu przewlekłego działania zwłaszcza, gdy doszło do podejmowania czynności zbędnych, czy w niezasadnie odległych odstępach czasu.

Nadto wskazać należy, że prowadzone postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy. Jak jednak wskazano powyżej, ustawodawca nie uregulował w sposób autonomiczny terminu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w rozpoznawanej sprawie Organ nie przeszedł nawet do dalszego etapu analizy funkcji oraz cech i parametrów istniejącej zabudowy oraz oceny wyników tej analizy.

W konsekwencji zdaniem Sądu Organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie. Rozpoznawana sprawa mogła, bowiem zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). Sąd uznał jednak, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Należy bowiem zauważyć, że w trakcie całego postępowania okresy braku aktywności procesowej nie były na tyle znaczne i liczne, by przypisać im cechę rażących. Nadto organ dnia [...] maja 2013 r. ostatecznie wydał decyzję administracyjną.

Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął również pod uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez Skarżącego w 2012 i 2013r. ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta jakkolwiek nie ma wpływu na ocenę, która uzasadniałaby prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. W ocenie Sądu złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy, pomimo powyższych uwag, niewątpliwie miało wpływ na długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego.

Najbardziej obciążający organ, w niniejszej sprawie, okres 21 dni oczekiwania na uzgodnienie przez Starostę w istocie "wniosku S. W., uzasadniony był po części wytycznymi Kolegium, które uchylając decyzję Wójta Gminy nakazało temu organowi dokonanie uzgodnienia decyzji odmownej. Jakkolwiek nie usuwa to wadliwości działania Wójta Gminy, to jednak wyjaśnia po części przyczyny zachowania organu, w sprawie dokonania uzgodnienia ze Starostą (k.50 akt adm.). Raz jeszcze podkreślić trzeba, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Stąd też, z uwzględnieniem udokumentowanych motywów działania Wójta Gminy, ocenić należało charakter stwierdzonej przewlekłości.

Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Skargę w tej części Sąd oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. (punkt 3 wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 P.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przelękłości. Wniosek skarżącego w tym zakresie nie został także w żaden sposób uzasadniony, a Sąd, mając na uwadze okoliczności wpływające na stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, z urzędu nie dostrzega również podstaw do wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie grzywny.

O kosztach postępowania (punkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł na podstawie §2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, ze zm.).

Nadto w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.