Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 15/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
659
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Naczelnik Urzędu Skarbowego
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 16, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Referent-stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. w przedmiocie przewlekłości prowadzenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza przewlekłość postępowania Naczelnika Urzędu Skarbowego w R.; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Naczelnika Urzędu Skarbowego w R.na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 grudnia 2017 r. J.S., działając - jak wskazał - na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.), złożył skargę na przewlekłość Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. (dalej także: organ, NUS) w załatwieniu jego wniosku o udostępnienie dokumentów/informacji stanowiących informację publiczną. Stawiając zarzut przewlekłości organu administracji, na podstawie art. 149 P.p.s.a. wniósł o:

1) uwzględnienie skargi,

2) stwierdzenie, że przewlekłe działanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) zobowiązanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. do dokonania czynności w postaci udostępnienia dokumentów/informacji stanowiących informację publiczną w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ,

4) wymierzenie Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w R. grzywny w wysokości według uznania Sądu,

5) przyznanie od Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. sumy pieniężnej na jego rzecz w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim,

6) rozpoznanie skargi po przeprowadzeniu rozprawy,

7) zasądzenie od Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Argumentując skargę przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń następujących po skierowaniu przez niego wniosku z dnia 28 czerwca 2017 r. W tych ramach odnotował, że pismem z 28 czerwca 2017 r., wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie z akt sprawy dokumentów, które to mogą zostać udostępnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzasadniając wniosek - jak zaznaczył - podkreślił, iż wnosi o dostęp do tych dokumentów, które mogą zostać udostępnione na podstawie ustawy, w szczególności o rozstrzygnięcie, które zapadło w postępowaniu. W odpowiedzi na ten wniosek organ pismem z dnia 12 lipca 2017 r. poinformował go, że żądane dokumenty nie mogą być objęte wnioskiem o dostęp do informacji publicznej. Następnie pismem z 1 sierpnia 2017 r. wnioskodawca ponowił żądanie objęte uprzednio skierowanym wnioskiem z 28 czerwca 2017 r. wyjaśniając w nim, że organ mylnie odczytał zwarte w nim żądanie albowiem strona nie występowała do organu o udostępnienie akt sprawy jako całości, lecz udostępnienie tylko tych dokumentów z akt sprawy, które stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst. jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.).

Prezentując ciąg zdarzeń następujących po złożeniu wniosku wskazania wymaga, że w odpowiedzi na to pismo strony z 1 sierpnia 2017 r., organ pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r., poinformował stronę o niemożności udostępnienia żądanych przez nią dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podtrzymując przy tym wcześniejsze twierdzenia. Nadto dodał, na co zwrócił uwagę autor skargi, iż rozstrzygniecie wydane w postępowaniu w sprawie Spółki B Sp. z o.o. zawiera dane, które nie mogą być udostępnione z uwagi na tajemnicę skarbową. Pomimo takiego stanowiska, jak zauważyła strona skarżąca, organ nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia, do czego w takiej sytuacji był zobowiązany. W ocenie strony organ pomimo dodatkowego jej pisma wciąż stał na niezasadnym stanowisku, iż strona żąda dostępu do zbioru materiałów jako całości, gdyż takie twierdzenie było sprzeczne z treścią wniosku wnioskodawcy. W dalszych motywach podniósł, że wnioskodawca podejmując dalszą próbę przekonania organu do swoich racji i wytłumaczenia czego de facto domaga się skierował pismo z dnia 12 września 2017 r., w którym podniósł, iż wnosi o udostępnienie rozstrzygnięcia wydanego u postępowaniu podatkowym przeciwko B Sp. z o.o. Wskazując przy tym, że rozstrzygniecie to winno być udostępnione po dokonaniu anonimizacji. W piśmie tym, co wyeksponował w skardze, przedstawił szereg argumentów uzasadniających zasadność złożonego wniosku i obowiązek organu w zakresie udostępnienia aktu administracyjnego. Pismem z dnia 28 września 2017 r. organ, podtrzymując swoje stanowisko, iż wniosek dotyczy zbioru materiałów, poinformował adresatów (wnioskodawcę i jego pełnomocnika), że stosownie do art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Zdaniem strony skarżącej stanowiska zawartego w tym, ale i poprzedzających pismach, niczym nie uzasadnił. Pismo to, jak podkreśliła, w 90 % stanowiło skopiowanie wcześniejszych wywodów, a w konsekwencji w ogóle nie odnosiło się do jej argumentów.

W dalszej kolejności, w następstwie tych zdarzeń i podjętej polemiki z organem, strona pismem z 25 września 2017 r. skierowanym do Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach, wniesionym za pośrednictwem NUS w R., w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: Kpa) skierowała ponaglenie, w którym obszernie opisała dotychczasowy przebieg zdarzeń, notabene zgodny z prezentowanym w tej części uzasadnienia.

Następnie pismem z dnia 10 października 2017 r. strona ponownie skierowała do NUS w R. wniosek celem uzyskania dostępu do dokumentów stanowiących informacje publiczną wyjaśniając organowi dlaczego jego stanowisko nie jest zasadne. Pismo to zatytułowała "odpowiedź na pismo organu". W reakcji na to pismo organ pismem z 25 października 2017 r. poinformował stronę, że oczekuje na zajęcie stanowiska przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (DIAS) w Katowicach, do którego zostało przekazane ponaglenie strony (pismo z dnia 25 września 2017 r.).

Z kolei pismem z 3 listopada 2017 r. DIAS w Katowicach poinformował stronę m.in., że w uruchomionym przez nią trybie udostępnienia żądanych dokumentów, tj. w trybie dostępu do informacji publicznej nie ma zastosowania ponaglenie unormowane w art. 37 Kpa. Pouczając przy tym o prawie wniesienia skargi do WSA w Gliwicach. Z prawa tego, jak wskazano na wstępie, skorzystała strona, która negując prawidłowość działania NUS i zarzucając mu przewlekłość podniosła, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 7 ust. 1 wymienia sposoby udostępniania informacji stanowiącej informację publiczną, przewidując jednocześnie w art. 10 udostępnianie tej informacji na wniosek. Ustawodawca nie wskazuje przy tym żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek, stąd jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 oraz w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przewidziana została forma decyzji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawmy, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot nie umożliwiają udostępnienia informacji we wskazany sposób. O bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno- technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Zdaniem autora skargi organ nie dokonał analizy składanych przez stronę skarżącą pism w sposób zgodny z przepisami prawa. Organ bezzasadnie i bez jakiegokolwiek uzasadnienia uznał, iż wniosek skarżącego nie dotyczy informacji publicznej. Dokonując przy tym interpretacji oświadczenia woli skarżącego w sposób oderwany od zamiaru strony, nawet wówczas gdy strona wyjaśniała przedmiot wniosku. W kolejnych pismach - jak zaznaczyła - gdy uznał, iż żądane przez stronę dokumenty, w tym wydane w sprawie rozstrzygniecie zawiera informacje objęte tajemnicą skarbową, to nie wydał decyzji. W dalszych motywach strona skarżąca, odwołała się do stanowisk sądów administracyjnych wskazując m.in. na: wyroki WSA w Gdańsku z 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Gd 93/15, WSA w Opolu z 2 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 37/13, wyrok WSA z Łodzi z 7 kwietnia 2004 r., sygn. akt: II SA/Łd 12/04 a także wyroki NSA z 11 maja 2.006 r., sygn. akt II OSK 812/05, czy też z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12 oraz z 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10. W jej ocenie organ pomimo istniejącego obowiązku do dnia dzisiejszego ani nie udostępnił dokumentów/informacji zgodnie z wnioskiem skarżącego ani też nie dokonał odmowy udostępnienia w formie decyzji, co spowodowało, jak stwierdziła, że bezwzględnie dopuścił się przewlekłości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że odpowiadając na pismo strony skarżącej w przedmiocie udzielenia informacji określonej w nim, poinformował adresata, że objęty odpowiedzią wniosek nie może być uznany za wniosek w trybie ustawy o informacji publicznej. Wyjaśnił, że do postępowania podatkowego wobec podmiotu: B Sp. z o.o. prowadzonego przez organ podatkowy w sprawie rozliczenia podatku od towarów i usług mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm., dalej Op). W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. - prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być ujawnione dane podatników jedynie od strony zbiorczej, a nie z punktu widzenia konkretnego podatnika i decyzji podjętej w jego indywidualnej sprawie. W sprawach dotyczących ochrony tajemnicy skarbowej szerokie zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej. Jest to niezbędne do ochrony indywidualnych danych wrażliwych zawartych w deklaracjach i innych dokumentach składanych przez podatników, płatników i inkasentów w przedmiocie udzielania pomocy lub informacji, ale i dane które są zawarte w dokumentacji z prowadzonych kontroli podatkowych, celno-skarbowych, postępowań podatkowych, czy dokumentów wystawionych na potrzeby organów skarbowych. Na ich podstawie pracownicy organów Krajowej Administracji Skarbowej zobowiązani są do przestrzegania tajemnicy skarbowej. Polega ona na udostępnianiu akt wyłącznie podmiotom uprawnionym do tego na podstawie ustawy, w formie i zakresie określonym w Ordynacji podatkowej (art. 294 Ordynacji podatkowej). Regulacjami Ordynacji podatkowej w obszarze tajemnicy skarbowej objęto także przepisy o szczególnych uprawnieniach organów Krajowej Administracji Skarbowej oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Ma to związek z ich uprawnieniami do uzyskiwania, gromadzenia, przetwarzania i wykorzystywania danych wrażliwych, takich jak: informacje zawierające dane osobowe, informacje o dochodach, obrotach, rzeczach i prawach majątkowych czy informacje uzyskiwane w ramach czynności operacyjno-wykonawczych. Dane chronione tajemnicą skarbową, jak zaznaczył, mogą być ujawnione jedynie określonym podmiotom w sytuacjach, gdzie prawo to stanowi wprost, iż dane te można ujawnić.

Podkreślił, że tajemnica skarbowa bardzo silnie chroni dane poufne, dotyczące podatników, płatników, inkasentów. Jest bardzo szczelną gwarancją, aby dane te nie zostały ujawnione stronom nieuprawnionym. Zgodnie z art. 293 § 1 Op indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników i ich dotyczących są objęte tajemnicą skarbową, a postępowanie podatkowe jest jawne wyłącznie dla stron - art. 129 tej ustawy. Informacja o charakterze ogólnym, dotycząca sprawy publicznej i sfery faktów znanych organowi z urzędu, a odnosząca się do obowiązków zarówno organu, jak i strony będącej podatnikiem, wynika wprost z przepisów prawa. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 Op stroną w postępowaniu podatkowym jest podatnik, płatnik, inkasent lub ich następca prawny, a także osoba trzecia, o której mowa w art. 110—117b, która z uwagi na swój interes prawny żąda czynności organu podatkowego, do której czynność organu podatkowego się odnosi lub której interesu prawnego działanie organu podatkowego dotyczy. Jednocześnie przytaczając regulacje prawne wskazał, że art. 133 § 2 stanowi, iż stroną w postępowaniu podatkowym może być również osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej inna niż wymieniona w § 1, jeżeli zgodnie z przepisami prawa podatkowego przed powstaniem obowiązku podatkowego ciążą na niej szczególne obowiązki lub zamierza skorzystać z uprawnień wynikających z tego prawa. Zgodnie z art. 178 Op strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, odpisów oraz sporządzania kopii przy wykorzystaniu własnych przenośnych urządzeń. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania.

Równocześnie uwypuklił, że z informacji będących w jego posiadaniu wynika, iż Spółka B Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w C. z dniem 17 stycznia 2017 r. została wykreślona przez Sąd Rejonowy K. - Wschód Wydział [...] Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego prawomocnym postanowieniem sygn. akt [...] nr rejestru Krajowego Rejestru Sądowego [...] - data uprawomocnienia 3 luty 2017 r. Natomiast w Monitorze Sądowym i Gospodarczym nr [...] z dnia [...] r. w poz. [...] zamieszczono informację dotyczącą B Sp. z o.o. w likwidacji, iż w dniu 17 stycznia 2017 r. dokonano wpisu do rejestru KRS o treści: "wykreślenie wszystkich wpisów z Krajowego Rejestru Sądowego. Wpis nie jest prawomocny" - data uprawomocnienia wykreślenia - 3 luty 2017 r. Wykreślenie danego podmiotu z odpowiedniego rejestru jest czynnością organu państwowego i ma charakter konstytutywny, a konsekwencją jest ustanie bytu prawnego osoby prawnej wskutek przeprowadzonego postępowania likwidacyjnego.

Zdaniem organu podatkowego zlikwidowany i wykreślony z rejestru KRS podmiot jako B Sp. z o.o. w likwidacji nie ma bytu prawnego i nie jest stroną w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa. Podmiot ten nie posiada również uprawnionych osób do reprezentacji. Wydane rozstrzygnięcie stanowi całość indywidualnych akt podatkowych w sprawie wraz z danymi, które są zawarte w dokumentacji z prowadzonych kontroli podatkowych, celno-skarbowych, postępowań podatkowych, czy dokumentów wystawionych na potrzeby organów skarbowych. Udostępnianie akt objętych tajemnicą skarbową następuje wyłącznie podmiotom uprawnionym do tego na podstawie ustawy, w formie i zakresie określonym w Ordynacji podatkowej. Podkreślił także, iż informacje zebrane w aktach indywidualnych postępowań podatkowych są objęte tajemnicą skarbową i nie stanowią informacji publicznej - o udostępnienie których wnioskował skarżący - zgodnie art. 5 ust. 1 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stanowisko to - jak zaznaczył - jest utrwalone w orzecznictwie sądowym i doktrynie, które stanowią, iż: akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią nie mogą jako całość być udostępnione, chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich. Pogląd, że akta jako całość nie stanowią informacji publicznej był już wyrażany w dominującym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. w wyrokach z dnia 28 października 2009 r. o sygn. akt I OSK 714/09, z dnia 16 kwietnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 83/10 i z dnia 14 lutego 2013 r. o sygn. akt I OSK 2662/12. Stanowisko takie uzyskało także aprobatę w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13. Nadmienił przy tym, iż skarżący na każdy wystosowany wniosek lub pismo otrzymał pisemną odpowiedź organu w ciągu 14 dni.

Na zakończenie stwierdził, że "żądanie udostępnienia z akt sprawy postępowania podatkowego prowadzonego wobec B Sp. z o.o. zlikwidowanej i wykreślonej Spółki, w tym również rozstrzygnięcia organu podatkowego w sprawie indywidualnej w zakresie podatku dotyczącej konkretnego podatnika - Spółki nie jest informacją publiczną nie nosi charakteru bezwzględnego i podlega licznym ograniczeniom, a informacje, o które wnioskował Adwokat M.N. stanowią tajemnicę skarbową a wystosowane przez niego wnioski o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów dotyczących indywidualnej sprawy i nie mógł być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej". W jego ocenie również udostępnienie zanonimizowanego dokumentu z rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania dotyczącego indywidualnej sprawy podmiotu i udostępnienie jego treści naruszy tajemnicę skarbową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei mocą art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność czy przewlekłość organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a) P.p.s.a., to jest wówczas, gdy organy administracyjne mają obowiązek wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie ( z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz gdy organy podejmują inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach). Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialno-techniczne - możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. Obowiązujące przepisy prawa unijnego wyznaczają podstawowe zasady i reguły odnoszące się do zagadnień prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji - oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji - niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej - por. art. 2 pkt 3 lit a dyrektywy 2003/98 WE, Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 seria L Nr 345, poz. 90 ze zm.). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, o czym także powyżej, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji jest zwalczanie braku działania czy też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. Skarga na bezczynność podobnie jak przewlekłość organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

W świetle powyższego dla uznania przewlekłości organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, zobowiązany był do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to w konsekwencji nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że postępowanie wywołane skargą cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. – tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/2006, a także WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 103/13. W aktualnym stanie prawnym naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia spraw może być traktowane jako "bezczynność" lub "przewlekłość postępowania". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13, interpretacja tych pojęć wymaga przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na przewlekłość postępowania organu, przedmiotem sądowej kontroli jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy. Natomiast jeśli chodzi o bezczynność judykatura i doktryna przyjmuje, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Pojęcie to wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 Kpa oraz w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to NSA m. in. w wyroku z 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim NSA podał, że "(...) dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)", (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 Kpa nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

W drugiej kolejności Sąd stwierdza, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania w tej części uzasadnienia. Spór, co do zasady, koncentruje się wokół oceny czy organ w załatwieniu wniosku strony z 28 czerwca 2017 r. prawidłowo procedował, a w efekcie czy terminowo i sposób przewidziany prawem załatwił żądanie strony. Przechodząc do tak zarysowanego sporu na wstępie jawi się uwaga ogólna, że nie powinno być, ale i nie jest w sprawie sporne, iż podmiot do którego skierowano żądanie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Sporne pozostaje zaś to czy zakres żądania stanowi informację publiczną i czy były podstawy do jej udostępnienia, czyli załatwienia wniosku zgodnie z żądaniem, czy też istniały podstawy do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, jak również to, czy organy w wystarczający sposób uzasadniły swoje stanowisko. Te zaś kwestie budzą zastrzeżenia i wątpliwości Sądu, bowiem nie zostały w sposób wyczerpujący przez organ należycie i jednoznacznie wyjaśnione. Zwłaszcza, że organ nie zajął jednoznacznego i klarownego stanowiska - czy informacje, wskazane przez stronę we wniosku z 28 czerwca 2017 r. mają charakter informacji publicznej, do której dostęp ograniczony jest z uwagi na tajemnicę skarbową, czy też nie mają one charakteru informacji publicznej i dodatkowo chronione są tajemnicą skarbową. Tymczasem na gruncie przedmiotowej sprawy kluczowym jest jednoznaczne wyrażenie woli organu albowiem od niej uzależnione jest działanie organu, który albo uznając, że żądana informacja nie ma charakteru publicznej odpowiada wnioskodawcy, albo uznając, że objęta jest ona ochroną wynikającą z przepisów odrębnych wydaje decyzję, której podstawa zawarta jest w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z przywołaną regulacją prawną – prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jak wskazują organy obu instancji jedną z tajemnic ustawowo chronionych w rozumieniu tegoż przepisu jest tajemnica skarbowa, która w ich ocenie – co do zasady – obejmuje żądane informacje.

Zdaniem Sądu, takiego niejednoznacznego stanowiska organu nie można zaakceptować i uznać za słuszne, a tym samym, za zgodne z prawem. Uznanie za prawidłowe takie działanie mogłoby bowiem skutecznie uniemożliwić jakąkolwiek kontrolę działania organu.

W ocenie Sądu mając na uwadze sposób odpowiedzi organ na żądanie strony, tj. wskazywanie raz na okoliczność braku uznania, że wniosek strony dotyczy informacji publicznej, a kolejny raz, że w sprawie zastosowanie ma ochrona związana z tajemnicą skarbową, nie ma wątpliwości, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Zauważyć bowiem należy, że podstawowym celem uchwalonej ustawy o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw - jak wskazano powyżej, było wprowadzenie do krajowego porządku prawnego nowego (piątego) trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad jej ponownego wykorzystania, które zostały określone w dyrektywie 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 r. seria L Nr 345, poz. 90 z późn. zm.). nie miała ona natomiast na celu ograniczenia dotychczasowych zasad dostępu do informacji publicznej, co podkreśla zarówno jej uzasadnienie, jak i art. 2 a ust. 2 u.d.i.p. W wyniku tej nowelizacji, w ustawie o dostępie do informacji publicznej dodano jednak do istniejącego tekstu rozdział 2a, bez uwzględnienia wzajemnych relacji pomiędzy nimi. Przy obecnej regulacji, wskutek niejasności wzajemnych relacji między rozdziałem 2 a 2a u.d.i.p., konieczne jest zatem przyjęcie takich sposobów interpretacji przepisów u.d.i.p., które z jednej strony pozwoliłyby na realizację celów zakładanych przez ustawodawcę w wyniku nowelizacji, z drugiej zaś umożliwiałyby zachowanie w maksymalnym stopniu dotychczasowych zasad dostępu do informacji publicznej. Pamiętać przy tym należy, że celem nowelizacji było nie tyle ograniczenie możliwości dalszego wykorzystania uzyskiwanych informacji publicznych w ogóle, ile określenie pewnych minimalnych wymogów i warunków w tym zakresie, w szczególności w odniesieniu do informacji chronionych prawami własności intelektualnej. Ustawa przewiduje zatem takie zasady i warunki nie przy każdym udostępnianiu informacji, ale tylko przy niektórych jej formach. Warto też wskazać na wyrok TS UE z dnia 27 października 2011 r. w sprawie C362/10, w którym Trybunał zauważył, że celem dyrektywy było polepszenie możliwości ponownego wykorzystania informacji służące rozwojowi usług w Unii Europejskiej. Uregulowanie takich warunków miało więc na względzie, jak podkreślała Komisja, osiągnięcie skutku o charakterze gospodarczym, a nie, jak w zakresie dostępu na podstawie przepisów prawa krajowego, realizację politycznych praw obywateli. Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawiera definicję informacji publicznej stanowiąc, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, podlegająca udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem w art. 2 ust. 1 ustawa przyznaje je każdemu, zakazując równocześnie w ust. 2 żądania od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a także uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.

W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 roku, sygn. akt II SA/Wa 4059/02.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2 – tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05.

Ponadto – z uwagi na istotę sporu – wskazać należy, że w sytuacji skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań:

a) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej;

b) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy);

c) odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

d) może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy.

Przy czym – zgodnie z art. 13 u.d.i.p. – organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy. Dopiero zatem brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji.

Wniosek o udzielenie informacji publicznej, co także wymaga powtórzenia, może mieć dowolną postać, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem (wyrok NSA z 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08). Możliwość udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest związana z koniecznością wszczęcia i prowadzenia określonego postępowania w sprawie jej udostępnienia (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60). Jest to postępowanie administracyjne o charakterze częściowo tylko sformalizowanym, uregulowane fragmentarycznie w u.d.i.p., które co do zasady nie powinno toczyć się w trybie unormowanym w Kpa, gdyż nie wskazuje na to ani u.d.i.p., ani też nie zostały spełnione przesłanki art. 1 § 1 Kpa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera wymogów co do formy i zawartości takiego wniosku, nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie, np. do kodeksu postępowania administracyjnego. Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 Kpa, gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Z regulacji art. 10 ust. 2 u.d.i.p. (a także z unormowania art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) wynika, że podmiot zobowiązany związany jest treścią wniosku. Podmiot ten nie jest upoważniony do modyfikacji wniosku. Rolą wnioskodawcy jest tak sformułować wniosek, by pozwalał na odczytanie zgodne z jego intencjami.

Udostępnienie informacji publicznej należy zatem interpretować jako przekazanie przez organ wiedzy, pewnych stwierdzeń odnośnie faktów w takim zakresie, w jakim nie dotyczy to dokumentów prywatnych. Ponieważ dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, czego dowodzi art. 5 ust. 1 u.d.i.p., normujący, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej obowiązuje zasada, że przepisy ustaw o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych stanowią legi speciali w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej i muszą być stosowane na zasadzie pierwszeństwa, to jej zaistnienie a następnie zastosowanie musi wynikać z prawnej formy działania organu. W konsekwencji, w sytuacji, gdy wnioskowana informacja stanowi informację niejawną lub też informację ustawowo chronioną, wyłączona jest możliwość jej uzyskania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zatem odmowa udzielenia informacji, z uwagi na wystąpienie jednej z przywołanych powyżej przesłanek, może nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy, ze wszystkimi elementami zastrzeżonymi dla decyzji administracyjnej, nie zaś w formie pisma, które nie stanowiąc władczego załatwienia wniosku, wyłącza merytoryczną kontrolę sądu administracyjnego. Niezałatwienie przez organ wniosku skarżącego w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), stanowi o wadliwości działania organu. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził WSA w Łodzi w wyroku z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 88/14.

W ocenie Sądu – przy tak skonstruowanych stanowiskach: strony i organu – nie sposób uznać, że żądane przez skarżącego dane w całości stanowią tajemnicę skarbową. Zresztą, co wymaga zauważenia, zasadniczo nie wiadomo czy organy podatkowe uznały, że wniosek dotyczy informacji, które nie mają przymiotu "informacji publicznej", czy też chronione są tajemnicą skarbową. Takie niezdecydowanie organu uniemożliwia kontrolę prawidłowości jego działania. Tajemnicą skarbową objęte są bowiem informacje, tj. pewne dane, a nie wszystkie możliwe dokumenty zawierające takie informacje. Nie ma przy tym żadnych przeszkód prawnych, by w realizacji prawa do informacji publicznej zanonimizować ewentualne informacje podlegające tajemnicy i ujawnić dane jej nie podlegające. Dopiero wówczas zostanie zachowana równowaga między prawem do informacji publicznej i ochroną tajemnicy skarbowej bez uszczerbku dla tych norm. W sytuacji, gdy organ, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji stwierdza, że część dokumentów objętych żądaniem nie podlega udostępnianiu z uwagi na ochronę tajemnicy, powinien wskazać, które z informacji udostępnieniu nie podlegają oraz na jakiej podstawie prawnej i w stosunku do tych informacji odmówić dostępu do informacji. Natomiast pozostała część informacji, która nie jest objęta szczególną ochroną prawną, winna podlegać udostępnieniu na zasadach ogólnych. Ustrojodawca normując w Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki od tej reguły powinny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Dostęp do informacji publicznej jest bowiem regułą, od której wyjątki nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Jakiekolwiek ograniczenie dostępu do informacji publicznej, a tym bardziej odmowa udostępnienia takiej informacji, muszą więc być w praktyce stosowane wyjątkowo. Tak też, jako wyjątek, trzeba interpretować przepisy dające powód ograniczenia lub odmowy dostępu do informacji publicznej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej polega na ochronie indywidualnych danych podatników, wobec których dokonywano różnych czynności urzędowych, jeśli takie dane znajdują się w protokole kontroli resortowej. W tym kontekście nie będzie informacją publiczną informacja o imieniu i nazwisku lub nazwie podatnika, adresie zamieszkania lub siedziby, dane o wysokości podatków.

Mając powyższe na uwadze wskazać także należy, że uzasadnienia stanowisk organów nie wyjaśniają w wystarczający i przekonywujący sposób dlaczego tajemnica skarbowa wywiera taki wpływ na art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy u.d.i.p., iż uniemożliwia dostęp do informacji publicznej o pracy organu i prowadzonych kontrolach. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia, powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Z tegoż przepisu wynika jednoznacznie, że w sytuacji gdy organ nie może zrealizować wniosku zgodnie z żądaniem, powinien poinformować wnioskodawcę, w jakim wypadku i w jaki sposób (dotyczy to też formy) byłoby to możliwe. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi nie wynika zaś, aby organ poinformował skarżącego o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. W ogóle przesłane Sądowi akta nie zawierają dokumentacji poddającej się ocenie co do tego czy są informacją publiczną, czy też nie, a także czy rozciąga się na nie obowiązek zachowania tajemnicy skarbowej, czy innej chronionej i definiowanej prawnie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ winien rozpoznać wniosek skarżącego mając na uwadze treść art. 153 P.p.s.a. oraz powyższe uwagi i wskazania Sądu. Dopiero bowiem wówczas możliwa będzie ocena, czy organ winien decyzją odmówić udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej w całości, czy też może jednak poprzez czynność materialno - techniczną udostępnić ją w określonej części. Tym samym rozpatrując wniosek organ udostępni wnioskowaną informację publiczną, bądź, w sytuacji gdy dojdzie do przekonania o konieczności wyłączenia żądanych dokumentów z jawności ze względu na tajemnicę skarbową (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), wyda decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Uwzględni przy tym, że decyzja powinna spełniać wymogi, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.

Jednocześnie Sąd nie stwierdził, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Z powyższego wynika, że orzeczenie o kwalifikowanej formie przewlekłości czy bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie zaistniała w niniejszej sprawie. Działanie organu była konsekwencją niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wynikała natomiast z lekceważenia strony skarżącej, czy też z celowego przedłużania postępowania. Regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne i wymagają dokonywania ich wykładni. Zaznaczyć przy tym należy, że każdorazowa odpowiedź organu na wniosek skarżącego z dnia 28 czerwca 2017 r., oraz kolejne pisma korelujące z nim, została udzielona w 14-dniowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ nie uchylał się zatem od udzielenia odpowiedzi, lecz de facto nieprawidłowo procedował. Z tych względów Sąd nie stwierdził przesłanek do wymierzenia organowi - na wniosek skarżącego - grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Z tych też powodów Sąd nie uwzględnił również wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Stąd też Sąd oddalił wniosek o zasądzenie od organu zarówno grzywny, jak i kwoty pieniężnej z tytułu przewlekłości na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przepis ten nie precyzuje ani charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej", ani też przesłanek jej zasądzenia. Zatem uznać należy, że kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na wzmocnieniu gwarancji terminowego załatwiana spraw, ma też znaczenie kompensacyjne. Traktowana jest jako zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Przyjmuje się, że zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie tego przepisu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy skorzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności czy przewlekłości, a to oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność żądania w kontekście działań organu. Sąd rozpatrujący sprawę nie dopatrzył się okoliczności, które miałyby uzasadniać przyznanie wnioskowanego świadczenia, a nadto skarżący nie uzasadnił tego żądania.

Podsumowując podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Konstytucyjny rodowód prawa dostępu do akt oraz ustawowa reglamentacja ograniczeń tego prawa, daje podstawy do przyjęcia zasady, że wyjątki należy interpretować w sposób ścisły. Ustawowe ograniczenia prawa strony do wglądu do akt sprawy możliwe są wyłącznie z dwóch powodów, a mianowicie: koniecznością ochrony tajemnicy państwowej oraz koniecznością ochrony interesu publicznego – co w niniejszej sprawie wystąpiło. Ordynacja podatkowa nie przewiduje możliwości wyłączenia dostępności akt postępowania w całości, lecz jedynie wyłączenie poszczególnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W praktyce ograniczenie prawa do wglądu do akt sprawy wiąże się z uprzednim wyłączeniem z akt sprawy zarówno dokumentów objętych ochroną tajemnicy państwowej, jak i dokumentów podlegających wyłączeniu z akt sprawy ze względu na interes publiczny. W tym zakresie organ orzeka w formie postanowienia. Zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP), dopuszczalne jest pozbawienie strony dostępu jedynie do tej części akt (dokumentu), która zawiera dane uzasadniające jego wyłączenie z akt sprawy (tak też: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 września 2008 r., I SA/Bk 229/08, ZNSA 2009, nr 1, s. 131).

Toteż Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił i orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił jak w punkcie 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a, na które to składają się wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), wpis od skargi (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), przy czym Sąd, uwzględniając nakład pracy pełnomocnika w postępowaniu, nie stwierdził z urzędu podstaw do zasądzenia kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości wyższej, niż stawka minimalna.

Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Obciążenie organu kosztami postępowania sądowego jest następstwem uwzględnienia słuszności skargi.