Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 123/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 47, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1062/12 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Szefa Kancelarii Sejmu z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. K. na rzecz Szefa Kancelarii Sejmu kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1062/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Szefa Kancelarii Sejmu, z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 25 listopada 2011 r. A. K., za pośrednictwem poczty elektronicznej, wystąpił do Biura Prasowego Kancelarii Sejmu o przesłanie informacji dotyczących funduszy z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych Sejmu:

- łącznej kwoty pożyczek, zapomóg oraz wszelkich innych środków pieniężnych (zwrotnych i bezzwrotnych) wypłaconych z ZFŚS w VI kadencji Sejmu,

- listy nazwisk posłów, ilości pobranych pożyczek oraz ich kwot w VI kadencji Sejmu,

- ilości przyznanych zapomóg oraz bezzwrotnych pomocy materialnych; łącznej kwoty jaką na ten cel przeznaczono w VI kadencji Sejmu.

Tego samego dnia Biuro Prasowe Kancelarii Sejmu, za pośrednictwem poczty elektronicznej, poinformowało A. K., że zasady przyznawania pożyczek i zapomóg posłom reguluje zarządzenie nr 12 Marszałka Sejmu z dnia 14 grudnia 2001 r. wraz z regulaminem stanowiącym załącznik do zarządzenia. W odpowiedzi podano, że w okresie VI kadencji Sejmu udzielono posłom 381 pożyczek na łączną kwotę 8 131 500 zł oraz udzielono zapomogi dwóm posłom.

A. K., ponownie w dniu 25 listopada 2011 r. zwrócił się do Biura Prasowego Kancelarii Sejmu o uzupełnienie odpowiedzi o "listę posłów. którzy brali pożyczki, ilości zaciągniętych pożyczek przez każdego z nich i poszczególnych kwot".

Odpowiadając w dniu 2 grudnia 2011 r., Biuro Prasowe Kancelarii Sejmu poinformowało A. K., że w okresie VI kadencji sejmu przyznanych zostało 381 pożyczek, w tym:

- 6 posłom przyznano pożyczkę czterokrotnie,

- 21 posłom przyznano pożyczkę trzykrotnie,

- 72 posłom przyznano pożyczkę dwukrotnie,

- 150 posłom przyznano pożyczkę jeden raz.

Ponadto poinformowano, że zgodnie z zapisami zawartymi w umowach, ostatnie pozostałe do spłacenia kwoty pożyczek zostały potrącone z uposażeń lub diet poselskich w październiku 2011 r. W związku z tym, na koniec VI kadencji, wszystkie udzielone posłom pożyczki zostały spłacone.

Pismem z dnia 12 stycznia 2012 r. A. K. wystąpił do Biura Prasowego Kancelarii Sejmu, powołując się na art. 2 o dostępie do informacji publicznej, art. 1-4 Prawa prasowego i art. 42 ustawy o finansach publicznych o udzielenie informacji sformułowanych w piśmie z dnia 25 listopada 2011 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Szef Kancelarii Sejmu, działając na podstawie art. 202c ust. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2012 r., poz. 32) w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej nazwisk posłów na Sejm VI kadencji korzystających z funduszu świadczeń socjalnych oraz liczby i wysokości wypłaconych im z tego funduszu pożyczek. Odmowę uzasadnił sferą prywatności posłów, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. K. zarzucił naruszenie art. 2, 6 ust. 1 pkt 2, 5, 10, 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 54, 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1, 2 Prawa prasowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że żądane przez stronę informacje objęte są prywatnością osób fizycznych. Podniósł, że posłowie należą do grupy osób pełniących funkcję publiczną, których prywatność jest ograniczona. Do sfery ich prywatności nie zalicza się dysponowania majątkiem Skarbu Państwa. Korzystanie przez posłów ze środków funduszu świadczeń socjalnych jest równoznaczne z wykorzystywaniem zasobów finansów publicznych. W zakresie, w jakim osoby publiczne korzystają z majątku publicznego, nie mogą podlegać ochronie polegającej na utajnieniu danych dotyczących rozdysponowania wspomnianych środków. W sprawie nie ma znaczenia art. 41 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Szef Kancelarii Sejmu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a, w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i art. 202c ust. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2012 r., poz. 32), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu Szef Kancelarii Sejmu podniósł, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Natomiast w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji publicznej w odniesieniu do Sejmu określa Regulamin Sejmu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w cyt. ustawie. Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Natomiast w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zdaniem organu, informacja o sposobie wykorzystywania środków stanowiących fundusz świadczeń socjalnych, z którego korzystają posłowie, dotyczy gospodarowania majątkiem publicznym, tym samym jest informacją publiczną, która, co do zasady podlega udostępnieniu. Szef Kancelarii Sejmu stwierdził, że jawność działalności podmiotów sprawujących władzę publiczną oraz gospodarujących majątkiem publicznym wymaga ograniczenia sfery prywatności posłów jedynie w zakresie dotyczącym sprawowania przez nich funkcji publicznej, czego wyrazem jest art. 5 ust. 2 ww. ustawy. Zaznaczył, że ustawodawca w tym przepisie różnicuje sytuację osób pełniących funkcje publiczne na te mające związek z pełnieniem tych funkcji oraz takiego związku nieposiadające. Zdaniem Szefa Kancelarii Sejmu, korzystanie przez posłów z funduszu świadczeń socjalnych nie dotyczy czynności podejmowanych przez nich w ramach sprawowania mandatu. Możliwość otrzymania świadczenia z funduszu uzależniona jest bowiem tylko od osobistej, bytowej sytuacji posła, a nie od jego aktywności poselskiej. Tym samym, udzielenie informacji o danych osobowych posła korzystającego z funduszu oraz przyznanych mu świadczeń stanowiłaby naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy. Szef Kancelarii Sejmu wskazał, iż przywołany przez wnioskodawcę art. 54 Konstytucji RP oraz art. 1 i 2 Prawa prasowego nie znajdują zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 54 Konstytucji RP odnosi się do wolności wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, a także zakazuje cenzury prewencyjnej środków społecznego przekazu oraz koncesjonowania prasy. Natomiast art. 1 i 2 Prawa prasowego określają zadania prasy w zakresie informowania obywateli oraz obowiązki organów władzy publicznej w zakresie tworzenia warunków umożliwiających realizację przez prasę jej zadań. Żaden z ww. przepisów, w ocenie organu, nie nakłada na Kancelarię Sejmu żadnych obowiązków. Z przepisów tych nie wynika w szczególności obowiązek udostępnienia przez Kancelarię Sejmu informacji w żądanym przez wnioskodawcę zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanych informacji w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności poprzez nieuprawnione przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie ze względu na prywatność osób fizycznych istniała podstawa do odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji;

b) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji poprzez nieuprawnioną odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej;

c) art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r., poprzez jego niezastosowanie i nieuprawnioną odmowę skarżącemu udostępnienia informacji, która jest informacją o charakterze publicznym;

2) rażącą obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik spawy, tj. art. 6, 7, 8 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., poprzez oparcie wydanej decyzji na zasadzie całkowitej dowolności, pozbawionej oparcia w materiale dowodowym, jak również działanie organu wbrew zasadzie legalizmu oraz wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej przy jednoczesnym braku poszanowania ważnego interesu społecznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc że zarzuty skarżącego są niezasadne i jako takie nie zasługują na uwzględnienie. Szef Kancelarii Sejmu podkreślił, że świadczenia socjalne otrzymywane przez posłów zależą od ich sytuacji socjalnej i są niezależne od wykonywania funkcji publicznej, a zatem dostęp do informacji o ich wysokości podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny wniosku strony przez pryzmat art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z treścią wyżej powołanej normy prawnej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji. Spór sprowadzał się do ustalenia, czy informacja o nazwiskach posłów na Sejm VI kadencji, korzystających z funduszu świadczeń socjalnych, ma związek z pełnieniem przez posłów funkcji publicznej.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, że prawo dostępu do informacji publicznej zostało zagwarantowane obywatelom w akcie prawnym najwyższej rangi jakim jest Konstytucja RP. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, każdy obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Należy jednak mieć także na uwadze to, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega pewnym ograniczeniom. W art. 61 ust. 3 Konstytucji RP przewidziano, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej jest możliwe m.in. ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób. Ta konstytucyjna norma znalazła odzwierciedlenie w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym to przepisie sprecyzowano granice dostępności informacji publicznej.

Sąd przytoczył stanowisko wyrażone w orzecznictwie, według którego, jeżeli żądane przez skarżącego informacje zawierałyby dane osobowe podlegające szczególnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to prawo skarżącego do informacji publicznej podlega ograniczeniu, zaś organ zobowiązany jest w takiej sytuacji do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił, że problematyka korzystania przez posłów z funduszu świadczeń socjalnych pozostaje bez związku z wykonywaniem funkcji publicznej, jaką jest sprawowanie funkcji posła. Zapomogi socjalne są bowiem wykorzystywane na cele związane z osobistą sytuacją parlamentarzystów, a nie cele związane z ustawowymi obowiązkami posłów. Także wysokość tych zapomóg pozostaje w oderwaniu od aktywności poselskiej w trakcie wykonywania mandatu. Nie jest też związana ze sposobem wywiązywania się przez posłów z ciążących na nich obowiązków.

Powyższe konkluzje, w ocenie Sądu, wynikają wprost z treści art. 8 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.). Zgodnie z powyższą normą prawną, przyznawanie ulgowych usług i świadczeń, oraz wysokość dopłat z funduszu, uzależnia się od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawnionej do korzystania z funduszu. Jedynym kryterium przyznawania świadczeń z funduszu świadczeń socjalnych jest zatem kryterium socjalne. Uzasadnienie prezentowanego przez organ stanowiska Sąd wywiódł również z systematyki ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Artykuł 41, regulujący omawianą problematykę, został bowiem umiejscowiony w rozdziale 5, natomiast regulacje dotyczące praw i obowiązków posłów znalazły się w rozdziale 2 i 3 ustawy. Powyższe dodatkowo potwierdza więc tezę, że możliwość otrzymania pomocy socjalnej przez posłów, uzależniona jest jedynie od ich sytuacji osobistej, a nie aktywności parlamentarnej. Pomoc ta nie ma więc związku z pełnieniem przez posłów funkcji publicznej.

Za chybiony Sąd uznał argument strony, iż na omawianą problematykę należy spojrzeć tak, jak na materię wynagrodzeń poselskich. Uposażenie parlamentarzystów, w przeciwieństwie do ich prawa do świadczeń socjalnych, stanowi zapłatę za wykonywanie przez nich mandatu, a więc piastowanie funkcji publicznej. Stąd więc podlega ono ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Za okoliczność pozostającą bez związku z materią świadczeń socjalnych Sąd uznał również obowiązek składania przez posłów oświadczeń majątkowych. To, że istnieje taki obowiązek nie zmienia bowiem faktu, że świadczenie socjalne, jako pozostające bez związku z pełnieniem funkcji posła, podlega wyłączeniu spod regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Według Sądu, w oderwaniu od istoty niniejszej sprawy pozostaje też zarzut naruszenia art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Regulacja ta dotyczy przecież prawa do swobody wypowiedzi i swobody wyrażania poglądów. Skarżona decyzja nie ogranicza zaś stronie takich swobód. Do ewentualnego naruszenia ww. Konwencji mogłoby dojść w sytuacji, gdyby strona dysponowała żądaną informacją, a organ uniemożliwiał jej publiczne ujawnienie. Taka okoliczność nie ma jednak miejsca w realiach faktycznych niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu, organ w sposób prawidłowy zastosował normę art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dokonał poprawnej jego wykładni i zasadnie nie dopatrzył się istnienia związku pomiędzy żądaną informacją, a pełnieniem funkcji posła.

Skargę kasacyjną złożył A. K. reprezentowany przez adwokata R. Z.. Wyrok zaskarżył w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione w świetle ustalonego stanu faktycznego przyjęcie, iż organ administracji był władny w świetle obowiązującego prawa do wydania decyzji odmownej skarżącemu;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w szczególności niepełne przedstawienie stanowiska strony skarżącej i brak wszechstronnego odniesienia się do zarzutów i argumentacji zawartych w skardze w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 80 K.p.a. co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny ;

3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie) w związku z art. 6, 7, 8, 80 K.p.a. polegające na nie rozpoznaniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a w konsekwencji na nieuwzględnieniu skargi A. K., w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien uchylić zaskarżoną decyzję Szefa Kancelarii Sejmu z dnia [...] kwietnia 2012 r. (znak sprawy: [...]), która to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem powyżej wskazanych przepisów postępowania poprzez oparcie wydanej decyzji, na zasadzie całkowitej dowolności, pozbawionej oparcia w materiale dowodowym, jak również działanie organu wbrew zasadzie legalizmu oraz wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej przy jednoczesnym braku poszanowania ważnego interesu społecznego.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, na podstawie art. 176 P.p.s.a. wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;

2) zasądzenie od Szefa Kancelarii Sejmu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Niezależnie od powyższego na zasadzie art. 193 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci korespondencji email skarżącego z Biurem Prasowym Kancelarii Sejmu z dnia 23 marca 2011 r. na okoliczność wcześniejszego udostępniania przez organ administracji wnioskodawcy informacji dotyczących wysokości pożyczek udzielonych wymienionym z imienia i nazwiska parlamentarzystom, a także na okoliczność wybiórczego załatwienia przez organ administracyjny wniosków o udzielenie informacji dotyczących gospodarowania środkami publicznymi w oparciu o zasadę dowolności, a nie legalizmu i działania w oparciu o przepisy prawa.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Szef Kancelarii Sejmu, którego reprezentuje radca prawny B. O. Wniósł o:

- oddalenie skargi kasacyjnej,

- oddalenie wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej,

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W razie podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak i zarzutu naruszenia norm prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż jest przepis normujący postępowanie kasacyjne, a nie postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. byłby zasadny, gdyby sąd nie przeprowadził kontroli administracji publicznej i nie zastosował środków przewidzianych w ustawie. Jest oczywiste, że żadna z tych sytuacji w niniejszej sprawie nie zaistniała. Sąd pierwszej instancji orzekał w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną, a więc przeprowadził kontrolę, o której mowa w art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. Nadto, Sąd oddalił skargę, a zatem zastosował środek przewidziany w art. 151 P.p.s.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. (przepis zdania drugiego nie był stosowany z uwagi na nieuwzględnienie skargi), uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej uzasadnienie. Niezależnie od tego, co wnoszący kasację rozumie pod pojęciem wszechstronnego uzasadnienia, stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy. Konkretniej sformułowana została dalsza część omawianego zarzutu. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł niepełne przedstawienie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stanowiska strony skarżącej i brak wszechstronnego odniesienia się do zarzutów i argumentacji zawarty w skardze w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8 i 80 K.p.a. W związku z tym stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji przedstawił zarzuty podniesione w skardze. Przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej uzasadnienie. Odniósł się do zaprezentowanego przez skarżącego stanowiska w zakresie wykładni i zastosowania norm materialnoprawnych, tj. art. 61 Konstytucji, w tym art. 61 ust. 3, art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Ocenił, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, a przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył prawa. Biorąc pod uwagę treść uzasadnienia sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 80 K.p.a., konstatacja Sądu w zakresie naruszeń proceduralnych była wystarczająca. Poza bowiem powtórzeniem treści powołanych norm procesowych i gołosłownym zarzucie dowolności przy ocenie materiału dowodowego, w skardze nie wskazano jakie dowody zostały ocenione dowolnie, jakie działania naruszyły zaufanie do organów państwa, w czym przejawiał się brak poszanowania ważnego interesu społecznego oraz które działania organu były nielegalne, tj. prowadzone bez podstawy prawnej. Podkreślenia wymaga, że zarzuty procesowe w sprawach o udostępnienie informacji publicznej powinny być tym bardziej precyzyjne, że w myśl art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do decyzji, o których mowa w ust. 1. Niewątpliwe jest więc stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania z wniosku o udostępnienie informacji publicznej od chwili podjęcia tej czynności procesowej, którą jest decyzja organu pierwszej instancji (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, ONSA i wsa 2010/5/91). W odniesieniu do postępowania wywołanego złożeniem wniosku, poprzedzającego wydanie decyzji, stosowanie przepisów ogólnej procedury administracyjnej może być jedynie odpowiednie, a rozważanie dopuszczalności lub zakresu tego zastosowania nie jest możliwe bez sformułowania zagadnienia faktycznego lub czynności procesowej, które podlegają procesowi stosowania prawa. Zauważyć jeszcze można, że zarzut dowolności, naruszającej w niniejszej sprawie art. 80 K.p.a., w rzeczywistości dotyczy kwalifikacji prawnej kontrowersyjnej okoliczności faktycznoprawnej, tj. prywatnego lub publicznego charakteru świadczeń z funduszu świadczeń socjalnych. Tymczasem nie można mylić ustaleń faktycznych z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, teza 12 do art. 183). Kwestia prawidłowości zastosowania przepisów art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej może być przedstawiona w części odnoszącej się do materialnej podstawy kasacji. Nie jest to problem mieszczący się w instytucji procesowej swobodnej oceny materiału dowodowego.

Powyższe uwagi pozwalają na ocenę, że nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8 i 80 K.p.a. polegającego na nierozpoznaniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a w konsekwencji nieuwzględnieniu skargi, w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uchylić zaskarżoną decyzję, która, zdaniem wnoszącego kasację, została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów postępowania poprzez oparcie decyzji na zasadzie dowolności, pozbawienie oparcia w materiale dowodowym, jak również działanie organu wbrew zasadzie legalizmu oraz wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej przy jednoczesnym braku poszanowania ważnego interesu społecznego.

Nie jest usprawiedliwiona materialna podstawa skargi kasacyjnej. Najpierw odnotować należy brak precyzji w powołaniu przepisu zawierającego naruszoną normę prawa materialnego. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera dwie normy materialne zawarte w dwóch zdaniach. Pierwsze z nich ustanawia dwie przesłanki negatywne udostępnienia informacji publicznej, tj. prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy. W zdaniu drugim sformułowano okoliczności wyłączające ograniczenie, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 5 ust. 2. Niezależnie od tej wadliwości można podjąć próbę odniesienia się do zarzutu. Najpierw zatem stwierdzić trzeba, że teza sformułowana w tej podstawie kasacji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji bowiem, gdy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, organ jest nie tylko władny, ale także zobowiązany do wydania decyzji odmownej. Podstawa materialna, kompetencyjna i procesowa do wydania decyzji odmownej, w sytuacji zaistnienia przesłanki negatywnej sformułowanej w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie budzi wątpliwości.

Następnie, odnosząc się do opisu naruszenia polegającego na błędnej wykładni podkreślić można, iż proces wykładni obejmuje ustalenie treści normy generalnej i abstrakcyjnej, w którym to procesie nie ma miejsca na odnoszenie się do indywidualnej sytuacji materialnej skarżącego. Kwestia ta może być przedmiotem analizy zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, którego to zarzutu w analizowanej podstawie skargi kasacyjnej nie podniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do korygowania, uściślania, czy uzupełniania podstaw kasacji (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 421/04; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 656/04; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 403/05; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 133/12 – treść powołanych orzeczeń dostępna [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Biorąc jednak pod uwagę treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, niezależnie od opisanej wyżej wadliwości podstawy materialnoprawnej, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie ocenił, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze i drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie tylko w zakresie wskazanym w podstawie kasacji, ale także co do kwestii stanowiącej istotę sporu. W zaskarżonym wyroku trafnie przyjęto, że informacja o środkach uzyskanych przez posła z funduszu świadczeń socjalnych, nie ma związku z pełnieniem funkcji publicznej i nie podlega wyłączeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do tej informacji podlega więc ograniczeniu przewidzianemu w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze tej ustawy.

Informacje o uzyskiwanych dochodach należą do sfery prywatnej osoby i prawo do nich podlega ograniczeniu ustanowionemu w art. 5 ust. 2. Ograniczenie to dotyczy wszystkich osób, a więc także osób pełniących funkcje publiczne. Z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej jest wyłączone w zakresie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania tych funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Wyłączenie to jest więc wyjątkiem od zasady ochrony prywatności i jako takie musi być wykładane ściśle. Takie rozumienie styku prawa do informacji i ochrony prywatności jest rezultatem tego, że obie wartości są chronione konstytucyjnie. Obok ustanowionego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa dostępu do informacji publicznej, istnieje wszak konstytucyjne prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji RP) oraz autonomia informacyjna jednostki przewidziana w art. 51 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro prawo do ochrony danych osobowych zostało zagwarantowane w normach konstytucyjnych, to ewentualne ograniczenie tego prawa, może być uzasadnione jedynie względami wyjątkowymi, odnoszącymi się do praw i wolności obywatelskich, wymienionymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. Bogusław Banaszak "Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz", C. H. Beck 2012, s. 297). Podkreślenia wymaga, że nie zasada ochrony życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, ale granice tej ochrony były przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, w którym Trybunał stwierdził, że art. 5 ust. 2 pkt 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 oraz art. 61 ust. 4 konstytucji RP (OTK-A 2006/3/30). Także według Trybunału Konstytucyjnego, wykładnia i stosowanie przepisu art. 5 ust. 2 pkt 2 zdanie drugie musi uwzględniać wyjątkowy charakter tej regulacji oraz założenia wyprowadzone bezpośrednio z norm art. 61 ust. 3, art. 31 ust. 3 oraz art. 47 Konstytucji RP (uzasadnienie powołanego wyroku TK, OTK-A 2006/3/30, s. 16-17).

Konieczne jest spostrzeżenie, że sfera prywatności jest chroniona także przez art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). W sytuacjach, w których prawo dostępu do informacji i związane z nim prawo do przekazywania informacji może łączyć się z wkroczeniem w sferę prywatności, pojawia się konieczność harmonizacji art. 8 i 10 Konwencji. Granicę chronionych dóbr, w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne stanowi, według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, sfera intymności oraz życia rodzinnego (patrz: Leszek Garlicki [w:] L. Garlicki, P. Hofmański, A. Wróbel "Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do art. 1-18", C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 646-647).

Uprawnienie posłów i senatorów do korzystania z funduszu świadczeń socjalnych przewiduje przepis art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U z 2011 r. Nr 7, poz. 29 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że fundusz ten tworzony jest na zasadach określonych w przepisach o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych. W myśl zaś art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2012 r. Poz. 592), przyznawanie ulgowych usług i świadczeń oraz wysokość dopłat z Funduszu uzależnia się od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawnionej do korzystania z Funduszu. Informacja o przyznaniu osobie uprawnionej do korzystania z Funduszu świadczenia socjalnego oznacza więc, że sytuacja życiowa, rodzinna i materialna tej osoby uprawnia ją do otrzymania pomocy socjalnej. Jest to informacja o prywatności tej osoby, która nie ma związku z pełnieniem funkcji publicznej. Pomoc socjalna udzielona osobie uprawnionej nie należy do składników uposażenia, które jest świadczeniem rekompensującym wykonywanie obowiązków służbowych przez funkcjonariusza publicznego. Prawo do informacji o uzyskaniu przez posła świadczenia z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych podlega więc ograniczeniu ze względu na prywatność, przewidzianemu w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentu potwierdzającego udzielenie przez organ informacji o przyznaniu posłom pożyczek na cele mieszkaniowe został oddalony, jako zmierzający do ustalenia okoliczności niemającej związku z niniejszą sprawą.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.