Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1224/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 5, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 15, art. 28, art. 107
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant: starszy referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2021r. sprawy ze skargi P. S.i E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania E. S.-S. i P. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z [...] stycznia 2021 r. Nr [...], nakazującej P. S. doprowadzenie rozbudowanej części budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na dom pomocy i opieki osób starszych, znajdującego się na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...] położone w miejscowości [...], do stanu zgodnego z prawem (poprzez wykonanie robót budowlanych, polegających na całkowitej rozbiórce przedsionka o wymiarze rzutu 3,46 m x 1,50 m wybudowanego w poziomie parteru od strony wschodniej budynku mieszkalnego oraz platformowej windy, znajdującej się na klatce schodowej od strony południowej) - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa dotycząca rozbudowy przedmiotowego budynku była już przedmiotem rozpoznania. [...]WINB decyzją z [...] maja 2016 r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z [...] stycznia 2016 r. Nr [...] nakazującą inwestorowi P. S. całkowitą rozbiórkę ww. inwestycji. WSA w Warszawie wyrokiem z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1513/16 oddalił skargę na ww. decyzję. NSA wyrokiem z 24 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2285/17 uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie, a także decyzję organu wojewódzkiego Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego Nr [...].

PINB ponownie rozpoznając sprawę pismami z 14 lutego 2020 r. oraz 12 listopada 2020 r., przypomniał inwestorowi o obowiązku wynikającym z decyzji Nr [...]. Postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek P. S. z 4 grudnia 2020 r., w sprawie zmiany decyzji PINB w [...] z [...] stycznia 2015 r. Nr [...], nakładającej obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy części budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na dom pomocy i opieki osób starszych, znajdującego się na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...] położone w miejscowości [...], w oparciu o art. 155 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...]WINB z [...] kwietnia 2021 r. Nr [...].

PINB (z uwagi na niewywiązanie się z obowiązku nałożonego w rozstrzygnięciu Nr [...]), decyzją z [...] stycznia 2021 r. Nr [...] nakazał P. S. doprowadzenie rozbudowanej części przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wnieśli E. S.-S. i P. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.

[...]WINB (utrzymując w mocy decyzję organu powiatowego) wskazał na art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W jego ocenie, organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa.

Wyjaśnił, że kwestia zasadności nałożenia na P. S. obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej inwestycji, prowadzonej na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2005 r., nr [...], przesądzona została w ostatecznej i prawomocnej decyzji PINB z [...] stycznia 2015 r. Nr [...]. Na ww. fakt zwrócił także uwagę NSA w wyroku sygn. akt II OSK 2285/17, który podkreślił, że "(...) WSA w Warszawie w motywach swego wyroku scharakteryzował podstawę materialnoprawną decyzji nakazowej organu I instancji, którą był przepis art. 51 ust. 5 uPb, wyjaśnił kolejność podejmowania decyzji w ramach tzw. postępowania naprawczego, prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 51 uPb. Jednocześnie wskazano w wyroku VII SA/Wa 1513/16, że kontroli nie mogła podlegać wydana uprzednio w toku całego postępowania naprawczego decyzja oparta o art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, tj. nakładająca obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego(...) Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł zupełnie tej części argumentacji sądu pierwszej instancji, w której prawidłowo zwrócono uwagę na fakt, że decyzja nakazowa organu powiatowego została wydana na podstawie art. 51 ust. 5 uPb, jako konsekwencja - na co wskazywano w części faktograficznej zaskarżonego wyroku - braku przedstawienia przez inwestora w następstwie wydania decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia w stosownym terminie projektu budowlanego zamiennego, tegoż projektu. Samego postanowienia o wstrzymaniu przez organ powiatowy prowadzonych robót budowlanych, a następnie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, nie kwestionowano środkami zaskarżenia (...)".

[...]WINB stwierdził, że w związku z powyższym, przedmiotem rozpoznania pozostaje wyłącznie okoliczność wywiązania się przez zobowiązanego z obowiązku wynikającego z decyzji PINB Nr [...] oraz ocena z tym związanych skutków.

Organ przytoczył treść art. 51 ust. 5 Pr. bud., będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Podał, że ww. przepis (kończący postępowanie naprawcze) - określa alternatywnie trzy rodzaje sankcji, jakie można zastosować za niewykonanie obowiązków, tj. nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, z tym że wydając decyzję w oparciu o ww. przepis należy mieć na uwadze rodzaj robót oraz stan ich zaawansowania, jak również zakres i charakter odstępstw.

Zdaniem organu odwoławczego, PINB w [...] słusznie nakazał dokonanie całkowitej rozbiórki przedsionka o wymiarze rzutu 3,46 m x 1,50 m wybudowanego w poziomie parteru od strony wschodniej budynku mieszkalnego oraz platformowej windy, znajdującej się na klatce schodowej od strony południowej tj. elementów, wykonanych samowolnie, które nie zostały przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zobowiązany nie przedłożył dokumentacji zamiennej. Wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych usankcjonowałoby dokonane przez inwestora odstępstwa, pozostawiając stan niezgodny z prawem. Nakazanie rozbiórki części obiektu (wykonanej w ramach odstępstwa istotnego) na podstawie art. 51 ust. 5 Pr. bud., czyni zatem zadość wytycznym zawartym w wyroku NSA sygn. akt II OSK 2285/17, który podkreślił, że zakres ewentualnej orzeczonej rozbiórki musi być jasny i precyzyjny.

Organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz dokonał oceny zebranego materiału dowodowego, zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami k.p.a.

[...]WINB zaznaczył również, że argumenty przedstawione przez skarżących w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionych zarzutów zauważył, że skarżący pozostają właścicielami działek, na terenie których usytuowany jest rozbudowany budynek (okoliczność ta nie jest negowana, ponadto wynika z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z [...] czerwca 2014 r.). A zatem nie sposób mówić o naruszeniu art. 28 k.p.a. Prawidłowość rozpatrzenia wniosku pełnomocnika skarżących złożonego w oparciu o art. 155 k.p.a., została oceniona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez [...]WINB (znak: [...]). Organ powiatowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy swojego działania. Ponadto dwukrotnie (pismami z 14 lutego 2020 r. oraz 12 listopada 2020 r.) wzywał do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Nr [...]. Skarżący nie przedstawili dokumentów na potwierdzenie, że przystąpili do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w grudniu 2020 r. (pismo z 4 grudnia 2020 r.). W związku z powyższym nie można PINB zarzucić naruszenia art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się P. S. i E. S.-S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc pismem datowanym na 21 maja 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

"1) naruszenie art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w sprawie nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i uznaniu, że w sprawie wystąpił brak innych sposób zalegalizowania części budynku, wobec czego organ musi nakazać rozbiórkę,

2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez pominięcie podczas wydawania zaskarżanej Decyzji przez organ II instancji części zarzutów Skarżących i nieustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu Decyzji,

3) naruszenie art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 28 i art. 107 § 1 ust. 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe określenie stron postępowania,

4) naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności a także błędne przyjęcie wniosków niewynikających z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że organ II instancji nie rozpoznał sprawy w sposób wnikliwy, wszechstronny i wyczerpujący,

5) naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji oraz ograniczenie się do powtórzenia twierdzeń sformułowanych w zaskarżonej decyzji PINB, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ odwoławczy w zasadzie nie zajął własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie ograniczając się do opisu przebiegu postępowania, przytoczenia treści przepisów i powtórzenia argumentacji organu I instancji, a zarazem nie ustosunkował się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów, w konsekwencji czego zostały naruszone podstawowe prawa i gwarancje procesowe Skarżących,

6) naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB, podczas gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że brak było podstaw prawnych i faktycznych do jej utrzymania ".

Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących (przytaczając stan faktyczny sprawy) podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Organ II instancji w bardzo ograniczony sposób odniósł się do zarzutów skarżących przywołanych w odwołaniu z 26 stycznia 2021 r., gdzie skarżący zwracali uwagę m.in. na to, że PINB naruszył art. 28 k.p.a., poprzez błędne określenie stron postępowania. Decyzja nakazująca rozbiórkę skierowana została tylko do P. S., a adresatem tej decyzji powinna być również E. S.-S., która jest współwłaścicielem nieruchomości obejmującej działki nr [...] oraz części budynków przeznaczonych do rozbiórki. Kierowane w czasie poprzedzającym wydanie decyzji PINB pisma z prośbami o wydłużenie terminu na przedłożenie projektu zamiennego, jednoznacznie wskazywały organowi, że w sprawie realnym i aktywnym uczestnikiem, obok swojego męża P. S. jest również E. S.-S. i to ona jest podmiotem bezpośrednio zainteresowanym rozstrzygnięciem sprawy.

Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1607/19 "art. 52 Pr. bud. należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania". Zatem nie sposób uznać, na jakiej podstawie PINB uznał, że skarżąca nie będzie miała realnej możliwości wykonania obowiązku nałożonego decyzją, skoro od samego początku aktywnie brała udział w każdym postępowaniu, którego przedmiotem były obowiązki związane z robotami budowlanymi na nieruchomości składającej się z działek o nr ewid. [...].

W przekonaniu skarżących, zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 1 ust. 3 k.p.a. Pełnomocnik przytoczył treść wyroku WSA w Krakowie z 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 848/13, zgodnie z którym oznaczenie w decyzji jednej ze stron z pominięciem pozostałych jest inną wadą, którą należy uznać za istotne uchybienie przepisom postępowania, uzasadniające uchylenie tak wydanej decyzji w toku instancji, albo następnie w ramach kontroli sądowoadministracyjnej.

Zaznaczył, że na przedmiotową okoliczność skarżący wskazywali w odwołaniu od decyzji PINB, lecz organ II instancji nie tylko nie zauważył błędnego oznaczenia decyzji organu I instancji, lecz także nie odniósł się merytorycznie do przedstawionego zarzutu. Stanowisko [...]WINB ograniczyło się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że "nie sposób zatem mówić o naruszeniu art. 28 k.p.a.".

W ocenie pełnomocnika skarżących decyzja organu II instancji, poza tym, że błędnie oznaczyła podmioty zobowiązane do wykonania obowiązku, narusza dodatkowo naczelną w postępowaniu administracyjnym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia wynikają z faktu, że organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie PINB w gruncie rzeczy nie przeprowadził własnej oraz niezależnej od PINB analizy stanu faktycznego postępowania, a jedynie ograniczył się do bezrefleksyjnego powielenia ustaleń organu I instancji (nie odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu), czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone.

Pełnomocnik skarżących podkreślił, że zarówno organ I, jak i II instancji, popełniły błędy przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego P. S. z 4 grudnia 2020 r., o zmianę decyzji PINB z [...] stycznia 2015 r. Nr [...], poprzez zmianę terminu wykonania obowiązku sporządzenia i przedstawienia w PINB czterech egzemplarzy przedmiotowego projektu budowlanego zamiennego, konsekwentnie odmawiając jego uwzględnienia, pomimo istnienia szeregu okoliczności wskazujących na słuszność przedmiotowego wniosku.

W ocenie pełnomocnika skarżących, decyzja rozbiórkowa powinna być ostatecznością. Środki stosowane przez organy administracji powinny być proporcjonalne do stopnia naruszenia, a ich podjęcie powinno następować w ostateczności. Jak wskazywano we wniosku z 4 grudnia 2020 r., ze względu na nadzwyczajne okoliczności (spowodowane przede wszystkim pandemią wirusa SARS-CoV-2), skarżący potrzebują więcej czasu na wykonanie obowiązku i przedstawienie w pełni prawidłowego projektu. Skarżący mieszkają obecnie w Stanach Zjednoczonych, co w dobie pandemii skutecznie uniemożliwia im podjęcie czynności zmierzających do wykonania obowiązków. Przepisy prawa nie zabraniają, aby w oparciu o art. 155 k.p.a., doszło do zmiany nie tylko decyzji PINB z [...] stycznia 2015 r. Nr [...] nakładającej obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, ale w oparciu o ww. przepis możliwa jest również zmiana decyzji PINB Nr [...] nakazującej rozbiórkę.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie była zasadna.

Jak wynika z akt sprawy, PINB decyzją z [...] stycznia 2021 r., Nr [...], nakazał P. S. doprowadzenie rozbudowanej części budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na dom pomocy i opieki osób starszych, na określonych działkach ewidencyjnych w [...], do stanu zgodnego z prawem przez całkowitą rozbiórkę przedsionka o wymiarze 3,46 m x 1,50 m w poziomie parteru od strony wschodniej budynku mieszkalnego oraz platformowej windy, znajdującej się na klatce schodowej od strony południowej. Podstawą prawną tej decyzji był art. 51 ust. 5 i art. 52 Pr. bud., zaś organ orzekał w warunkach związania go oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2285/17, uchylającym wyrok WSA w Warszawie i decyzje organów obu instancji.

Przyczyną uchylenia wyroku WSA w Warszawie oraz decyzji organów obu instancji (wydanych w niniejszej sprawie) była wada decyzji PINB, polegająca na tym, że "PINB nakazał, z powołaniem się na art. 51 ust. 5 uPb, P. S. dokonać całkowitej rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania na dom pomocy społecznej i opieki osób starszych" – a tym samym nie określił w sposób wystarczająco precyzyjny, co podlega rozbiórce. NSA stwierdził wiążąco, że "z uzasadnienia decyzji nakazowej zdaje się wynikać nakaz dokonania "całkowitej rozbiórki rozbudowy budynku", co prima facie wskazuje, że zakresem tym objęto także i tę część rozbudowywanego budynku, która uprzednio była objęta uzyskanym pozwoleniem na budowę. Ponadto nie wiadomo, jak należy traktować orzeczenie o nakazie rozbiórki "ze zmianą sposobu użytkowania" budynku. Nie sposób także jednolicie odkodować treści rozstrzygnięcia organu powiatowego, czego dowodzić mogą chociażby motywy decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Wprawdzie mowa jest w niej o konieczności rozbiórki części budynku – przedsionka wybudowanego od strony wschodniej o wymiarze rzutu 3.46 m – 1,50 m, dalej jednak wskazuje się, że częściowa rozbiórka naruszyłaby konstrukcję całego budynku. Treść nakazu rozbiórki musi być jednoznaczna".

Oceniając prawnie decyzję PINB, nakazującą rozbiórkę, NSA stwierdził, że "z mocy art. 51 ust. 5 uPb, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Skoro przedmiotem nakazu rozbiórki w powyższym trybie właściwy organ ma uczynić obiekt budowlany lub jego część, w rozstrzygnięciu należy wskazać precyzyjnie tę część obiektu budowlanego, która jest objęta nakazem. Można przy tym posłużyć się odesłaniem do odpowiedniego szkicu, projektu, dokumentacji budowlanej. Rozstrzygnięcie w tym aspekcie w decyzji organu I instancji nie jest precyzyjne, a powinno być, chociażby w aspekcie ewentualnego postępowania egzekucyjnego. Organ nadzoru budowlanego winien wziąć ponadto pod uwagę, że pod pojęciem rozbudowy ustawodawca rozumie jedną z postaci "budowy", jaką jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Tym samym wadliwe było w rozstrzygnięciu nakazowym posłużenie się określeniem "rozbudowy" bez sprecyzowania czy chodzi o część obiektu budowlanego, a jeśli tak, to o którą".

We wskazaniach co do dalszego postępowania NSA, stwierdzając jednoznacznie, że nie ulega wątpliwości, że inwestor nie wykonał w wyznaczonym terminie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, nakazał PINB uwzględnić też wynik sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sygn. akt II OSK 2285/17, dotyczącej skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1512/16 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. "Podejmując ewentualną decyzję na podstawie art. 51 ust. 5 uPb organ ten będzie w szczególności miał na względzie, iż orzekając o rozbiórce części obiektu budowlanego winien w rozstrzygnięciu sprecyzować zakres przedmiotowy nakazu orzekanej rozbiórki".

Wyjaśnienia tut. Sądu w tym miejscu wymaga, że NSA nakazując PINB uwzględnić przyszły wynik sprawy zawisłej przed tym Sądem, błędnie określił sygnaturę sprawy; poprawna to II OSK 2351/17. W tejże sprawie wyrok NSA wydany został 28 sierpnia 2019 r., a z jego uzasadnienia wynika, że "(...) należy przyjąć, że termin z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie stanowi materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia. Z tego względu w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uruchomienia trybu z art. 155 k.p.a., który jest trybem nadzwyczajnym". Przyczyną uchylenia wyroku WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1512/16 i decyzji organów obu instancji było to, że "Sąd pierwszej instancji, podobnie jak organy obu instancji - błędnie przyjął, że w takiej sytuacji stosuje się art. 155 k.p.a., podczas, gdy przepis art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do przedłużenia terminu wykonania obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane".

Dlatego też stanowisko pełnomocnika skarżących odnośnie prawidłowości żądania zmiany terminu przedłożenia projektu zamiennego w trybie art. 155 k.p.a., zaprotokółowane w trakcie rozprawy przed tut. Sądem 26 października 2021 r., jest nie tylko polemiczne w stosunku do oceny prawnej z ww. wyroku NSA z 28 sierpnia 2019 r., branej pod uwagę w tej sprawie zgodnie z wyrokiem NSA z 24 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2285/17, ale przede wszystkim jest wynikiem błędnej wykładni art. 155 k.p.a.

Dokonując sądowej kontroli zaskarżonych w sprawie niniejszej decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki oznaczonej co do tożsamości części obiektu budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany również oceną prawną i wskazaniami dla organu co do dalszego postępowania w sprawie (art. 153 p.p.s.a.), wynikającymi z ww. wyroków NSA stwierdził, że zarówno PINB, jak i [...]WINB orzekły w sposób zgodny ze stanowiskiem NSA i odpowiadający prawu.

Po pierwsze, PINB – co wynika wprost z treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji - sprecyzował zakres przedmiotowy nakazu orzekanej rozbiórki, odnosząc go do przedsionka o wymiarze rzutu 3,46 m x 1,50 m wybudowanego w poziomie parteru od strony wschodniej budynku mieszkalnego oraz platformowej windy, znajdującej się na klatce schodowej od strony południowej. Po drugie, uwzględnił (s. 2 decyzji) ocenę prawną NSA, dokonaną w wyroku sygn. akt II OSK 2351/17 w zakresie niedopuszczalności zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. odnośnie wydłużenia terminu na przedłożenie projektu zastępczego.

Skoro więc NSA w wyroku z 24 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2285/17 stwierdził jednoznacznie, że inwestor nie wykonał w wyznaczonym terminie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, to obowiązkiem PINB było zastosowanie sankcji z art. 51 ust. 5 Pr. bud. i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu – zgodnie z ww. oceną prawną NSA. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu swej decyzji w sposób poprawny, dlaczego w niniejszej sprawie nie ma zastosowania alternatywny nakaz przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego (brak istniejącej w obrocie decyzji o pozwoleniu na budowę – decyzja Starosty [...] Nr [...] z [...] lutego 2015 r., uchylająca decyzje o pozwoleniu na budowę), ani nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych (gdyż roboty zostały już wykonane).

[...]WINB, dokonując kontroli instancyjnej prawidłowo orzekł więc na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję PINB, jako zgodną z prawem.

Stąd też niezasadny był zarzut pełnomocnika skarżących naruszenia art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 5 Pr. bud. "poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w sprawie nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i uznaniu, że w sprawie wystąpił brak innych sposób zalegalizowania części budynku, wobec czego organ musi nakazać rozbiórkę". Ów "brak innych sposobów zalegalizowania części budynku" był bowiem spowodowany wyłącznie zaniechaniem skarżących w spełnieniu niezbędnego w postępowaniu naprawczym obowiązku wynikającego z decyzji PINB z [...] stycznia 2015 r. Nr [...] - sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy części budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na dom pomocy i opieki osób starszych, na terenie działek nr ewid. [...], w [...]. Wyrazem woli inwestora – a nie jego obowiązkiem – jest współdziałanie (a przez to skuteczne przeprowadzenie postępowania naprawczego), polegające na umożliwieniu organowi zatwierdzenie dostarczonego projektu budowlanego zamiennego. Zasadą jest, że volenti non fit iniuria (chcącemu nie dzieje się krzywda, Ulpian Domicius, Digesta 47,10,1) – co w niniejszej sprawie należy wykładać w ten sposób, że niewykonanie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego przez zobowiązanego, z jakiejkolwiek przyczyny, działa na jego niekorzyść.

Niesłusznie też pełnomocnik skarżących zarzuca organowi naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. "poprzez pominięcie podczas wydawania zaskarżanej Decyzji przez organ II instancji części zarzutów Skarżących i nieustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu Decyzji". Do wszystkich bowiem zarzutów z odwołania pełnomocnika skarżących, datowanego na 26 stycznia 2021 r., [...]WINB odniósł się na s. 3 i 4 zaskarżonej decyzji.

Błędne też było zarzucenie organowi naruszenia art. 52 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 28 i art. 107 § 1 ust. 3 k.p.a. "poprzez niewłaściwe określenie stron postępowania". Stronami postępowania – włącznie z postępowaniem sądowoadministracyjnym – byli oboje skarżący i niekwestionowane było zarówno w postepowaniu administracyjnym, jak i sądowym, że mają interes prawny do udziału w sprawie. Nie może być więc mowy o naruszeniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. lub art. 28 k.p.a. w niniejszej sprawie. Nie zawsze jednak inwestorem są wszyscy właściciele nieruchomości, na której wykonywana jest budowa lub roboty budowlane. Zarówno postanowienia, jak i decyzje w postępowaniu naprawczym wskazują, jako zobowiązanego, inwestora - a nie właścicieli, którzy nie są jednocześnie inwestorami. Organ nadzoru budowlanego ustala więc, kto jest inwestorem i czyni go adresatem decyzji – co nie jest równoznaczne z pominięciem np. pozostałych właścicieli w postepowaniu.

Organa nie naruszyły też art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 1 k.p.a. "poprzez naruszenie zasady proporcjonalności a także błędne przyjęcie wniosków nie wynikających z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że organ II instancji nie rozpoznał sprawy w sposób wnikliwy, wszechstronny i wyczerpujący". Dokonując analizy zaskarżonej decyzji nie sposób doszukać się naruszenia zasady proporcjonalności. Zasada ta, uregulowana w art. 8 § 1 k.p.a., stanowi, że organa władzy publicznej powinny działać w sposób, który będzie budził zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej. I choć w skardze brak jest głębszego uzasadnienia tego zarzutu, to zdaniem tut. Sądu organ nadzoru budowlanego, kierujący się wyraźną dyspozycją art. 51 ust. 5 Pr. bud., a dodatkowo oceną prawną wyrażoną w ww. 2 wyrokach NSA i wskazaniami tego Sądu, wobec niespełnienia przez skarżących obowiązku dostarczenia zamiennego projektu budowlanego w wyznaczonym terminie nie mógłby tego zaufania budować inaczej, jak tylko orzekając zgodnie z prawem.

Decyzje obu organów podjęte zostały na podstawie prawa, stan faktyczny został w sprawie ustalony w sposób pozwalający na subsumpcję prawną, nie została przekroczona swobodna ocena dowodów, zaś uzasadnienie zarówno faktyczne, jak i prawne odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i zawiera przesłanki rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.).

Nie został też naruszony art. 15 k.p.a. "poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji oraz ograniczenie się do powtórzenia twierdzeń sformułowanych w zaskarżonej decyzji PINB, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego". [...]WINB – co wprost wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - rozpoznał sprawę co do meritum, nie poprzestając na formalnoprawnej ocenie decyzji PINB i zajął własne stanowisko oraz przedstawił własne rozważania prawne. Jak już była o tym mowa, ustosunkował się do wszelkich zarzutów, podniesionych w odwołaniu.

Z powyższych powodów [...]WINB nie naruszył art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymując w mocy prawidłową decyzję PINB.

Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.