Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 5137/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Asesor WSA Jakub Linkowski Protokolant Anna Nader po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2004 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "P.“ w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta O. postanowieniem nr: [...], mylnie datowanym na dzień [...]. marca 2002 r., na zasadzie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., dopuścił wnoszące skargę Stowarzyszenie "P." do udziału na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z oczyszczalni w N. gmina O. do rzeki O.w miejscowości P. Jak wynika z akta sprawy sam wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego został złożony w dniu 16. kwietnia 2003 r.

W dalszym toku postępowania skarżące Stowarzyszenie w szeregu wystąpień sprzeciwiało się wydaniu pozwolenia na wprowadzanie ścieków do rzeki O. w miejscowości P. w miejscu wskazanym przez zainteresowaną uzyskaniem pozwolenia Gminę O.

Decyzją z dnia [...]. maja 2003 r. (nr [...]) Starosta O. udzielił pozwolenia wodnprawnego na wprowadzanie ścieków do rzeki O. w miejscowości P. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. lipca 2003 r. (nr [...]), którą, na zasadzie art. 138 §.2 K.p.a., sprawa została przekazana do powtórnego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...]. września 2003 r. Starosta O. wydał ponownie pozwolenie wodnprawne na wprowadzanie ścieków do rzeki O. we wsi P. Rozpatrując ponownie sprawę w wyniku odwołania złożonego m.in. przez skarżące Stowarzyszenie, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]listopada 2003 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję w przedmiocie udzielenia pozwolenia.

W będącym przedmiotem skargi rozstrzygnięciu wojewoda wskazał, iż decyzja organu I. instancji nie jest wadliwa, gdyż nie zostały naruszone wymagania wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 212, poz. 1799). W związku z zarzutami sformułowanymi w odwołaniach podkreślił, iż przedmiotem orzekania w sprawie niniejszej nie jest kwestia lokalizacji wylotu ścieków, gdyż samo miejsce odprowadzania ścieków zostało przesądzone odrębną ostateczną decyzją - w pozwoleniu wodnprawnym na wykonanie wylotu. W orzeczeniu wskazano, iż nie ma także szczególnych przeszkód dla wyrażenia zgody na wprowadzanie ścieków do rzeki. Nie potwierdziły się zarzuty odwołań, jakoby ścieki miały być wprowadzane w obrębie kąpieliska. Przesądziły o tym ustalenie poczyniono w ramach wizji lokalnej. W jej trakcie stwierdzono w pobliżu proponowanego miejsca wprowadzania ścieków jedynie istnienie niezorganizowanego miejsca kąpieli, które w ocenie wojewody nie może być określane mianem kąpieliska. Brak istnienia kąpieliska w miejscu odprowadzania ścieków wynika także z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w świetle którego tereny przybrzeżne są przeznaczone do użytkowania rolniczego. Za nieuzasadnione wojewoda uznał także zarzuty dotyczące wadliwości dokumentacji, na podstawie której wydano pozwolenie wodnoprawne.

W skardze wniesionej przez Stowarzyszenie "P." zarzucono wadliwość decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego wskazując, iż wydano ją z naruszeniem art. 39 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18. lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), który zabrania wprowadzania ścieków w obrębie kąpielisk. W ocenie skarżących miejsce wprowadzania ścieków stanowi tradycyjne kąpielisko dla okolicznej ludności. Podniesiono także wadliwość operatu wodnoprawnego stanowiącego podstawę wydania pozwolenia, powołując się w tym zakresie m.in. na ekspertyzę przedłożoną w toku postępowania. Wskazano na uciążliwość wprowadzania ścieków w miejscu wskazanym w pozwoleniu dla mieszkańców wsi P., podnosząc dodatkowo, iż odrębna decyzja w przedmiocie pozwolenia na wykonanie wylotu ścieków była wadliwa, gdyż nie przeprowadzono wymaganej w tym przypadku procedury ocen oddziaływania na środowisko. Dodatkowo podniesiono, iż nie wykonano instrukcji eksploatacji oczyszczalni, z której mają być odprowadzane ścieki, a instrukcja taka powinna być podstawą sporządzenia operatu. Podniesiono także sprzeczność lokalizacji miejsca odprowadzania ścieków z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.. Wojewoda podtrzymał stawisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu braku instrukcji eksploatacji oczyszczalni ścieków podniósł brak prawnego wymagania sporządzania takiego, dokumentu jako poprzedzającego wykonanie operatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przed rozpatrzeniem merytorycznym sformułowanych w skardze zarzutów należy ustalić przede wszystkim czy wnoszące skargę Stowarzyszenie "P." mogło mieć w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie przymiot strony. Sąd orzekający doszedł do konkluzji, iż przymiot ten nie mógł przysługiwać skarżącemu, co prowadzi w konkretnej sytuacji procesowej do oddalenia skargi. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w konkretnym postępowaniu legitymuje ją bowiem do wniesienia skargi (art. 50 §. 1 ustawy P.p.s.a.). Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku badania dopuszczalności jej udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, w którym podjęta została zaskarżona decyzja (patrz tak samo tezy wyroku SN z 08.101998 r. sygn. akt. III RN 58/98 opubl OSNP nr 14/99 poz. 444).

Jak wynika z akt sprawy skarżące Stowarzyszenie wystąpiło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w dniu 8. kwietnia 2003 r. We wniosku o dopuszczenie do postępowania na prawach strony skarżący przywołują, jako podstawa wnioskowanego uczestnictwa art. 31 K.p.a. oraz równocześnie art. 33 ustawy z dnia 27. kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Postanowienie w przedmiocie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu wydano jednak wyłącznie przywołując art. 31 §. 1 pkt 2 i § 2 K.p.a., pomijając natomiast treść normatywną art. 33 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Analizując zakres możliwości/udziału organizacji społecznych w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska Sąd uwzględnił poniższe uwarunkowania formalnoprawne.

Obecnie w polskim systemie prawnym możliwość tłdziału organizacji społecznych na prawach strony w toczących się postępowaniach administracyjnych jest objęta dwoma regulacjami normatywnymi. Generalnie zakres możliwości udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony zakreśla art. 31 §1 K.p.a., który umożliwia żądanie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu organizacji społecznej, gdy spełnione są dwa warunki normatywne tj. gdy jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz gdy przemawia za tym interes społeczny. Zwraca uwagę, iż ustawodawca nie definiuje w tym przypadku pojęcia "interesu społecznego", pozostawiając kwestie te uznaniu organów administracji orzekających o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Inaczej kwestie udziału organizacji społecznych uregulowano w obszarze spraw związanych z kwestiami ochrony środowiska. Regulacje w tym zakresie są zawarte w tytule I Dziale V ustawy - Prawo ochrony środowiska zatytułowanym "Udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska". Zawarty w tym dziale art. 33 ust. 1 nieco odmiennie niż przepisy K.p.a. określa przesłanki umożliwiające udział organizacji społecznej w postępowaniach na prawach strony w sprawach dotyczących innych podmiotów. Z jednej strony przepis ten wprowadza zasadę automatycznego dopuszczania organizacji społecznych, których statutowym celem jest ochrona środowiska (określane mianem organizacji ekologicznych - patrz art. 3 pkt 16 ustawy - Prawo ochrony środowiska). O ile sprawa dotyczy miejsca działania takiej organizacji, nie ma potrzeby oceny, czy za udziałem organizacji w określonym postępowaniu przemawia interes społeczny wymieniany, jako przesłanka dopuszczenia organizacji na zasadzie art. 31 ust. 1 K.p.a. Jednocześnie jednak regulacja ta ogranicza możliwość udziału organizacji w innych postępowaniach wskazując, iż udział taki jest możliwy w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa. Katalog takich postępowań jest określony enumeratywnie w określonych przepisach prawa materialnego. Należą do nich postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko, w ramach których sporządzane są raporty o oddziaływaniu na środowisko, lub w przedmiocie wydania albo zmiany pozwolenia zintegrowanego (art. 53 i 218 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Łatwo dostrzec, iż postępowania te dotyczą zagadnień, które potencjalnie w większym zakresie mogą oddziaływać na środowisko. Dodatkowo w art. 33 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska ustanowiono odrębną podstawę procesową do wnoszenia środka odwoławczego od postanowienia o niedopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania (analogiczna regulacja dotycząca dopuszczania organizacji społecznej na zasadach ogólnych -wynikających z K.p.a. zawarta została w art. 31 § 2 K.p.a.). Z uwagi na brak w ustawie -Prawo ochrony środowiska regulacji szczególnych dotyczących powiadamiania poszczególnych organizacji o toczących się postępowaniach, w art. 33 wskazano także na wyłączenie stosowania art. 31 § 4 K.p.a. w postępowaniach gdzie organizacje te mogą uczestniczyć na prawach strony (ustawa - Prawo ochrony środowiska określa w tym zakresie odrębne procedury podawania do publicznej wiadomości informacji o postępowaniach).

Odrębnym zagadnieniem jest problem czy art. 31 §.1 K.p.a. mógłby stanowić samodzielną podstawę materialnoprawną występowania organizacji społecznej w interesie ochrony środowiska. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż uprawnienia organizacji społecznych wynikającego z tego przepisu dotyczą wyłącznie sytuacji, gdy występują one w interesie lub na rzecz konkretnych podmiotów, którym w rzeczywistości przysługują uprawnienia strony postępowania nie zaś w sytuacji występowania w interesie ogólnym (patrz np. wyrok NSA z 11.10.2000 r. sygn. akt I SA 1352/99 opubl. LEX nr 78927 oraz wyrok NSA z 10.08.2001 r. sygn. akt I SA 2460/00 opubl. LEX nr 54742). W tej sytuacji trzeba przyjąć, iż możliwość udziału organizacji społecznych w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska może wynikać wyłącznie z regulacji odrębnych jakimi jest obecnie art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, iż ustawodawca odrębnie normując zagadnienie udziału organizacji społecznych w rfostępowaniach w sprawie ochrony środowiska w praktyce określił normatywnie przesłanki, które muszą zachodzić aby udział organizacji społecznej w postępowaniu występował w "interesie społecznym", o którym mowa generalnie w art. 31 §. 1 K.p.a. W tej sytuacji, nawet przyjmując, iż w przypadku postępowań w sprawach ochrony środowiska zastosowanie generalnie mógłby znaleźć art. 31 § 1 K.p.a. (co jak wcześniej wskazano budzi wątpliwości), art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska w przypadku tych postępowań musi być traktowany jako lex spec/alis w stosunku do ogólnych warunków dopuszczania organizacji społecznych do udziału w toczących się postępowaniach w innych sprawach.

Trafność powyższej konstatacji potwierdza normatywna treść art. 10 ustawy - Prawo ochrony środowiska wskazującą, iż zakres uprawnień do uczestniczenia w postępowaniach w sprawie decyzji z zakresu ochrony środowiska reguluje przedmiotowa ustawa. Przyjęcie koncepcj i zakładaj ącej funkcj onowanie w tym zakresie dwu równoległych regulacj i prowadziłoby do wniosku, iż w tej samej kwestii - dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu - organy administracji mogą orzekać odnosząc się do różnych kryteriów normatywnych. Oznaczałoby to możliwość podjęcia odmiennych rozstrzygnięć tej samej kwestii w zależności od przyjętego trybu postępowania. Przyjęcie takiej wykładni pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dokonywania wykładni z założeniem, iż prawodawca działa racjonalnie.

Odnosząc sformułowany pogląd do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że organizacje społeczne nie mogą uczestniczyć na prawach strony w sprawach ochrony środowiska w postępowaniach innych niż wymagające z mocy przepisu szczególnego udziału społeczeństwa. Wprost z ustawy - Prawo ochrony środowiska wynika bowiem zakres uprawnień do udziału w takich postępowaniach bez potrzeby odwoływania się do ocennego kryterium "interesu społecznego", o którym mowa w K.p.a..

Prezentując stanowisko o braku możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach w sprawie ochrony środowiska innych niż wymagających udziału społeczeństwa, skład orzekający w niniejszej sprawie zważył, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądowym był wyrażany pogląd przeciwny. Stanowisko, co do możliwości szerokiego udziału organizacji społecznych w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska, prezentowane było m.in. we wskazanym wcześniej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8. października 1998 r. W podjętym orzeczeniu, sformułowanym na gruncie obowiązującego ówcześnie sytemu regulacji, nie kwestionowano możliwości udziału organizacji społecznej na prawach strony dopuszczanej do udziału na podstawie art. 31 K.p.a. Wskazano jednak, iż ważkim argumentem za przyjęciem możliwości dopuszczenia organizacji społecznej w takich przypadkach były obowiązujące wówczas regulacje normatywne art. 99 - 100 ustawy z dnia 31. stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). Stanowiły one szeroką podstawę aktywnego uczestnictwa organizacji społecznych we wszelkiego rodzaju sprawach z zakresu ochrony środowiska. W ocenie składu orzekającego wskazane orzecznictwo zachowało pełną aktualność do dnia 1 stycznia 2001 roku tj. do wejścia w życie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 109, poz. 1157) a w szczególności jej art. 14, którego treść normatywna została odzwierciedlona następnie w obowiązującym od dnia 1 października 2001 roku art. 33 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Kluczowe znaczenie na gruncie wcześniejszych regulacji odgrywał art. 100 ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wyrażający generalnie możliwość udziału organizacji społecznych zainteresowanych ochrona środowiska we wszelkiego rodzaju postępowaniach związanych z jego ochroną. Regulacja ta wskazywała na wolę ustawodawcy praktycznie nieograniczonego dopuszczenia organizacji społecznych do postępowań w przedmiocie ochrony środowiska.

Kontekst ówczesnej regulacji nie wskazuje także aby ustawodawca, poza wskazanym poszerzeniem, generalnie odrębnie regulował problem zakresu udziału organizacji społecznej w postępowaniach. Jednak przepis art. 100 ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska został uchylony z dniem wejścia w życie ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko natomiast art. 99-100 w pozostałej części utraciły moc z dniem wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Sytuacja formalnoprawna uległa więc diametralnej zmianie, w związku z wejściem w życie wyżej opisanych nowych regulacji normujących warunki i zakres możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach w sprawach ochrony środowiska.

Formułując tezę o niedopuszczalności w obecnym stanie prawnym udziału w postępowaniu organizacji społecznych szerszego, niż wynika to z art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, Sąd uwzględnił także, iż przy interpretacji przepisów określających zakres udziału organizacji społecznych w poszczególnych postępowaniach nie może być stasowana wykładnia rozszerzająca. Nie można pominąć bowiem, iż bezpodstawne przyznawanie organizacji społecznej statusu strony w postępowaniu oddziaływuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów, będących faktycznymi stronami postępowania. Postępowanie administracyjne wymaga często zgromadzenia szerokich materiałów dowodowych wkraczających swym zakresem w sferę objętą tajemnica przedsiębiorstwa (kwestie związane z parametrami instalacji, rodzajami stosowanych urządzeń, wielkością produkcji, zapotrzebowaniem surowcowym itd.)- W tym kontekście należy zwrócić uwagę, iż przepisy nie przewidują żadnej możliwości ograniczenia dostępu organizacji społecznej do zebranej dokumentacji o ile mają one status strony postępowania. W świetle art. 74 § 1 K.p.a. ograniczenie dostępu do akt może nastąpić tylko w sprawach objętych tajemnica państwową lub gdy ich wyłączenie jest uzasadnione interesem państwa. Warto zwrócić uwagę, iż pomimo przyjęcia przez ustawodawcę szerokiej formuły dostępu podmiotów do informacji posiadanych przez organy administracji (informacji publicznej), generalnie w stosunku do podmiotów nie będących stronami postępowania administracyjnego dostęp ten może podlegać określonym ograniczeniom. Przykładowo przepisy z zakresu dostępu do informacji o środowisku i jego ochrony przewidują procedurę wyłączania z udostępniania m.in. informacji o wartości handlowej (patrz art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska.). Przepisy dotyczące dostępu do informacji publicznej ograniczają natomiast dostęp do informacji z uwagi na prywatność osób oraz tajemnice przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz.U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.). Właściwej wykładnia przepisów uwzględnia, iż ustawodawca wyważył interesy podmiotów, które mogą ponosić skutki prawne przyjętych rozstrzygnięć.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje, iż na gruncie obowiązujących przepisów zakres możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach w sprawach ochrony środowiska określa art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W postępowaniach tych nie znajduje zastosowania art. 31 ust. 1 K.p.a.

Sformułowany pogląd nie narusza w ocenie Sądu zasady możliwości szerokiego udziału organizacji społecznych przy realizacji zadań organów administracji w zakresie ochrony środowiska. Uprawnienia te mogą być realizowane poprzez zagwarantowany przepisami szczególnymi szeroki (choć ograniczony) dostęp do informacji o środowisku oraz innych informacji publicznych oraz możliwość składania skarg i wniosków w trybie działu VIII K.p.a. Regulacje w tym zakresie gwarantują zarówno możliwość faktycznego oddziaływania na praktykę działania administracji o"raz reagowania na ewentualne nieprawidłowości a jednocześnie gwarantują ochronę praw podmiotów korzystających ze środowiska w zakresie ochrony np. tajemnicy handlowej oraz ochronę praw innych osób uczestniczących w postępowaniach administracyjnych w zakresie np. ich danych osobowych. W polskim systemie prawnym regulacje te stosownie równoważą interesy podmiotów i realizują obywatelskie uprawnienia z zakresu ochrony środowiska.

Powyższa konstatacja oznacza, iż przy ocenie możliwość udziału skarżącego Stowarzyszenia na prawach strony w konkretnej sprawie decydujące znaczenie ma okoliczność, iż postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wody nie należy do kategorii postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Katalog pozwoleń wodnoprawnych, których wydanie może poprzedzać przeprowadzenie takiego postępowania zawiera art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Do kategorii tej nie należą natomiast pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wody lub ziemi. Ponieważ przedmiotowe postępowanie dotyczyło właśnie tej kategorii pozwoleń skarżące Stowarzyszenie nie mogło uczestniczyć w nim na prawach strony.

Dla oceny, czy skarżącemu Stowarzyszeniu przysługuje przymiot strony, nie może mieć także decydującego znaczenia fakt, iż w toku postępowania doręczono mu, traktując je jako stronę postępowania, wydawane w jego trakcie decyzję oraz rozpatrując składane przez nie odwołanie. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie samo faktyczne traktowanie skarżącego Stowarzyszenia, jako uczestniczącego na prawach strony w toczącym się postępowaniu nie rodzi skutków prawnych polegających na uzyskaniu uprawnień przewidywanych w określonych przypadkach dla organizacji społecznych, o ile uprawnienia takie nie mogły mu przysługiwać. Jak wskazano na wstępie Sąd zobowiązany jest do badania czy skarżącemu przysługuje faktycznie przymiot strony postępowania.

Stojąc na stanowisku, iż skarżące Stowarzyszenie nie było uprawnione do wniesienia skargi Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Stwierdzenie przez Sąd, iż skarżące Stowarzyszenie nie mogło występować w postępowaniu na prawach strony przesądza o braku możliwości merytorycznego badania zarzutów skargi dotyczącej rozstrzygnięcia wydanego w wyniku tego postępowania.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1271) - orzekł jak w sentencji.