Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3435/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 205/18 w sprawie ze skargi T. H. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 205/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. H. (skarżący) na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wnioskiem z [...] stycznia 2018 r. T. H. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.); zwanej dalej u.d.i.p., o udzielenie i przesłanie za pośrednictwem poczty elektronicznej następujących informacji:

1. imion i nazwisk wszystkich kandydatów, którzy zgłosili się i ubiegali o wolne stanowisko dyrektora Sądu Rejonowego w [...], zakończonego powołaniem jednego z nich, tj. M. K.,

2. doświadczenia zawodowego, ukończonych szkół, uzyskanych kwalifikacji (w tym przebytych kursów szkoleń itp.) kandydatów, o których mowa w pkt 1,

3. szczegółowych danych na temat spełnienia przez nich wymagań określonych w ogłoszeniu o naborze, a także ocenę poszczególnych kandydatów, o których mowa w pkt 1,

4. czy z kandydatami, o których mowa w pkt 1 były przeprowadzane testy w zakresie znajomości przepisów prawa dotyczących finansów publicznych, zamówień publicznych, rachunkowości, prawa pracy oraz organizacji i funkcjonowania sądów; jeśli tak o udostępnienie ich kopii.

Dyrektor Departamentu Kadr i Organizacji Sądów Powszechnych odpowiadając na wniosek poinformował, że Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 32 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2062, z późn. zm.); zwanej dalej u.s.p., powołał M. K. z dniem [...] stycznia 2018 r. na stanowisko dyrektora Sądu Rejonowego w [...]. Jednocześnie wskazał, że informacja o powołaniu M. K. na dyrektora Sądu Rejonowego w [...] była zamieszczona na stronie BIP. Wskazał również, że zgłoszenie na wolne stanowisko dyrektora złożyły trzy osoby, w tym M. K.. W stosunku do dwóch pozostałych osób danych nieujawniono ze względu na to, że wyraziły zgodę na przetwarzanie danych osobowych jedynie w zakresie potrzeb niezbędnych do realizacji procesów rekrutacyjnych zatem podanie ich nazwisk wykracza poza wyrażoną zgodę. W piśmie wyjaśniono również, że dyrektora sądu powołuje i odwołuje Minister Sprawiedliwości a przepisy w zakresie powołania dyrektora sądu nie przewidują trybu konkursowego natomiast zatrudnienie dyrektora sądu następuje na podstawie powołania.

Wyjaśniono, że M. K. spełniła warunki określone w art. 32a § 1 u.s.p., posiada tytuł zawodowy magistra, co najmniej pięcioletni staż pracy, w tym co najmniej dwuletni na stanowisku kierowniczym, a w związku z treścią art. 32d § 1 u.s.p., oświadczyła również, że nie należy do partii politycznych i nie pełni funkcji publicznych. Wybór M. K. na stanowisko dyrektora Sądu Rejonowego w [...] został poprzedzony rozmową kwalifikacyjną oraz testem wiedzy z zakresu znajomości przepisów prawa dotyczących finansów publicznych, zamówień publicznych, rachunkowości, prawa pracy oraz organizacji i funkcjonowania sądów. Następnie organ poinformował, że przeprowadzony test wiedzy jest jedynie dokumentem wewnętrznym, który poprzedza wypracowanie finalnego stanowiska w zakresie powołania dyrektora sądu oraz że nie podlega on udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wyjaśnił również, że informacje o przebiegu drogi zawodowej kandydatów stanowią dokumenty prywatne poszczególnych osób a zatem również nie podlegają udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie pismem z [...] stycznia 2018 r. T. H. wniósł "wezwanie do wykonania wniosku". Wskazał w nim, że odpowiedź na pytania zawarte w pkt 1-3 jest niepełna, wymijająca i nieadekwatna do treści.

Odpowiedzi na pismo udzielił Zastępca Dyrektora Departamentu Kadr i Organizacji Sądów Powszechnych Wojskowych. W piśmie z [...] stycznia 2018 r. podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z [...] stycznia 2018 r. dotyczące informacji o kandydatach, którzy nie zostali wybrani na stanowisko dyrektora sądu. Odnosząc się zaś do powołanej na dyrektora M. K. przesłano dodatkowe informacje dotyczące jej wykształcenia, doświadczenia zawodowego i umiejętności.

Skarżący pismem z [...] stycznia 2018 r. uzupełnił wniosek z [...] stycznia 2018 r. wnosząc o udzielenie informacji dotyczących: doświadczenia zawodowego, wykształcenia oraz umiejętności kandydatów, nazwy pracodawcy lub miejsca wykonywania pracy, okresu w jakim wykonywana była praca u danego pracodawcy oraz zajmowanego stanowiska, nazwy ukończonych szkół, kierunku oraz daty jej ukończenia, dokładnych nazw ukończonych kursów, szkoleń, itp. oraz dat ich ukończenia, szczegółów dotyczących spełnienia przez nich wymagań określonych w ogłoszeniu o naborze, a także ocenę poszczególnych kandydatów, o których mowa w pkt 1, czyli wyjaśnienie jakie czynniki przesądziły o wyborze konkretnego kandydata na wymienione stanowisko.

Zastępca Dyrektora Biura Ministra Sprawiedliwości odpowiadając na wniosek pismem z [...] marca 2018 r. podtrzymał stanowisko wyrażone we wcześniejszych pismach. Poinformował również, że M. K. ukończyła [...] (Wydział Ekonomiczny). Posiada tytuł zawodowy magistra. Staż pracy rozpoczęła w maju 2004 r., od [...] sierpnia 2012 r. zajmowała stanowisko kierownicze - kierownika administracyjno - gospodarczego. Ukończyła dodatkowe kursy i szkolenia m. in. z zakresu zamówień publicznych, ochrony danych osobowych oraz kontroli zarządczej. Wyjaśniono, że M. K. podczas procedury wyboru wykazała się wiedzą z zakresu zarządzania instytucjami publicznymi, finansów publicznych, prowadzenia inwestycji i gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz doświadczeniem zawodowym. Odnosząc się zaś do pozostałych kandydatów wskazano, że informacje o ich edukacji oraz karierze zawodowej podlegają ochronie na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 922, z późn. zm.) i nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił w niej Ministrowi Sprawiedliwości bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej wnioskowanej pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. i wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu wskazał, że ograniczenie prawa do uzyskania informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W jego opinii kandydat zgłaszając swoją aplikację na wolne stanowisko publiczne musi liczyć się z tym, że jego imię i nazwisko w procedurze naboru nie będą korzystać z ochrony prawa do prywatności. Zatem od momentu kandydowania na określone stanowisko publiczne do chwili zakończenia wykonywania imię i nazwisko podlegają udostępnieniu.

Zdaniem skarżącego jeśli Minister Sprawiedliwości odmawia udostępnienia informacji ze względu na ochronę prawa do prywatności osoby fizycznej to zobowiązany jest wydać decyzję administracyjną, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Ponadto zdaniem skarżącego bezczynność Ministra w przedmiotowej sprawie polega również na nieokreśleniu przebytej przez kandydatów drogi zawodowej. W zakresie zaś dotyczącym M. K. Minister określił jej drogę służbową jedynie częściowo, bo od [...] sierpnia 2012 r. Wskazał, że jednocześnie Minister poinformował, ze zatrudniona pozostaje od 2004 r., zatem powinien był również wskazać na jakim stanowisku pracowała od 2004 r. do [...] sierpnia 2012 r.

Skarżący podniósł, że w odpowiedzi organu brak jest odniesienia do spełnienia wymagań określonych w ogłoszeniu o naborze (oceny poszczególnych kandydatów na stanowisko dyrektora sądu), wskazania jakie konkretnie kursy kandydatka (oraz inni kandydaci) ukończyli. Wskazał również, że nieudostępniono wyników uzyskanych w naborze odnoszących się do M. K..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. wskazało, że wyniki testu nie mogą stanowić dokumentu wewnętrznego, ponieważ są dowodem, iż kandydat na dane stanowisko spełnia ustawowy wymóg powołania na to stanowisko. W jego opinii informacjami podlegającymi udostępnieniu z uwagi na to, ze dotyczą osoby pełniącej funkcję publiczną będą informacje dotyczące wynagrodzeń, okoliczności powołania i odwołania kierowników, czy też ich doświadczenia zawodowego.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Jednocześnie wyjaśnił, że ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych nie przewiduje procedury konkursowej na stanowisko dyrektora sądu. Powoływanie i odwoływanie dyrektorów sądu i ich zastępców odbywa się na zasadach określonych dla stosunków pracy przewidzianych w Kodeksie pracy (akt powołania), zatem procedura wyboru kandydata na to stanowisko nie jest informacją publiczną regulowaną przepisami odrębnymi.

Sąd wyjaśnił, że wskazane w pkt 1, 2 i 3 wniosku dane dotyczące osób, które zgłosiły swoją kandydaturę na stanowisko dyrektora Sądu Rejonowego w [...] i nie zostały powołane na to stanowisko nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Nie można bowiem zrównywać sytuacji osób pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji od sytuacji osób, które dopiero ubiegają się o takie stanowisko i które nie zostały zatrudnione i nie będą pełnić funkcji publicznej. Podniósł, że odkodowanie pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną powinno być przeprowadzone przy uwzględnieniu kilku regulacji prawnych oraz poglądów wyrażonych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i doktrynie. Zwrócił uwagę, że w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., definiującym pojęcie dokumentu urzędowego, wprost określono funkcjonariusza publicznego, jako osobę w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego.

Sąd wyjaśnił, że z porównania treści art. 115 § 19 Kodeksu karnego definiującego pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" oraz art. 115 § 13 Kodeksu karnego definiującego pojęcie "funkcjonariusza publicznego" z pojęciem tym rozumianym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że pojęcie to jest znacznie szerzej interpretowane na gruncie u.d.i.p. Wskazał, że zgodnie z u.d.i.p. osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Wskazując na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego Sąd wskazał, że ustalenie tego, czy funkcja sprawowana przez określoną osobę, jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy osoba ta w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Wyjaśnił, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Sąd wskazał, że zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, bez większego ryzyka błędu uznać można, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.

Sąd następnie wyjaśnił, że pismami z [...],[...] stycznia 2018 r. i [...] marca 2018 r. organ udostępnił skarżącemu wnioskowane informacje. Organ w pismach tych poinformował bowiem, że wybrana na stanowisko dyrektora Sądu Rejonowego w [...] M. K. spełnia warunki powołania na stanowisko dyrektora sądu określone w u.s.p. oraz poinformował jakie jest doświadczenie zawodowe wybranej kandydatki, jaką ukończyła szkołę oraz jakie posiada kwalifikacje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wymagania jakie spełniać musi kandydat na stanowisko dyrektora sądu lub zastępcy dyrektora sądu określa art. 32a § 1 u.s.p. zatem wszelkie informacje dotyczące kandydata wybranego na stanowisko dyrektora Sądu Rejonowego w [...] w zakresie spełnienia wymagań określonych w ogłoszeniu będą podlegały udostępnieniu w trybie dostępu do informacji. Wbrew oczekiwaniom skarżącego informacją taką nie będzie zatem nazwa poprzedniego pracodawcy.

Odnosząc się zaś do żądania skarżącego w zakresie pkt 4 Sąd wyjaśnił, że organ również udzielił skarżącemu odpowiedzi na to pytanie. Wskazał bowiem, że wybór M. K. na dyrektora Sądu Rejonowego w [...] był poprzedzony rozmowami kwalifikacyjnymi z kandydatami oraz testem wiedzy z zakresu znajomości przepisów prawa dotyczących finansów publicznych, zarządzania, ochrony danych osobowych, zarządzania ryzykiem w kontroli zarządczej. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że kopie testów przeprowadzonych w trakcie procedury powołania na stanowisko dyrektora wraz z ich oceną nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.s.p. z uwagi na to, że ich przeprowadzenie nie zostało przewidziane w procedurze wyboru kandydata na to stanowisko. Ponadto Sąd podniósł, że test wiedzy nie jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyż brak mu cech oficjalności.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro w przedmiotowej sprawie organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek to nie pozostaje w bezczynności. Odnosząc się zaś do zarzutu niewydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji Sąd wyjaśnił, że w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej organ wydaje decyzję, gdy organ odmawia ujawnienia czegoś, co stanowi informację publiczną w rozumieniu jej przepisów. Natomiast jeśli uznaje, że sformułowane przez stronę we wniosku żądanie nie dotyczyło informacji publicznej, to powinien odpowiedzieć jej w formie pisma, co też uczynił.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożyło Stowarzyszenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

- przepisów prawa materialnego:

1. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, poprzez naruszenie tego prawa w części dotyczącej prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, poprzez naruszenie art. 21 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) w zakresie jakim wyrok winien być wydany w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę;

2. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez jego pominięcie w zakresie rozstrzygania, a to doprowadziło do błędnej wykładni prawa, tj. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., prowadzącej do uznania, iż prawo do informacji publicznej nie obejmuje informacji o kandydatach na Dyrektora Sądy Rejonowego,

3. art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej: "EKPC") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego pominięciu w zakresie jakim stanowi o wolności pozyskiwania informacji i jej rozpowszechniania, a przez co stanowi gwarancję realizacji prawa do informacji publicznej, co narusza możliwość prowadzenia debaty publicznej w zakresie działania spółki będącej własnością gminy;

4. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego pominięciu w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej - określającą zakres prawa do informacji, który obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym, co ogranicza w sposób nieproporcjonalny konstytucyjne prawo;

- przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję dostępu do dokumentów - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego pominięciu, w zakresie jakim przepis ten stanowi gwarancję dostępu do dokumentów, bez określenia ich charakteru;

2. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy zgodnie, z którą można wyłączyć z zakresu prawa do informacji bliżej nieokreślony katalog informacji - tu dokumentów, w sposób nie wynikający z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,

3. art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż prawo do informacji dotyczy wyłącznie dokumentów urzędowych - a takowymi nie są wnioskowane testy.

W oparciu o przytoczone zarzuty Stowarzyszenie wniosło uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 205/18 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej Stowarzyszenie wniosło również o nieobciążanie kosztami postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wskazano, że zarówno ustawodawca, jak i sądy nie mogą określać, że dana informacja nie stanowi przedmiotu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zatem Sąd pierwszej instancji winien był uzasadnić swoje stanowisko w zakresie jakim poszukuje zakresu prawa do informacji. Wyjaśniono, że zdaniem skarżącego kasacyjnie wnioskowane informacje mają związek z działalnością jednostki organizacyjnej w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) i stanowią dokument (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Zatem pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP doprowadziło do błędnego uznania, iż wnioskowane informacje i dokumenty nie stanowią informacji publicznej, ale też mogą nie dotyczyć sprawy publicznej. Stowarzyszenie podniosło, że ustawowy termin "informacji publicznej", określający zakres prawa do informacji publicznej, prowadzi do ograniczenia zakresu przedmiotowego konstytucyjnego prawa do informacji. Wskazało, że w jego opinii konstrukcja art. 6 u.d.i.p. ma charakter jedynie pomocniczy i stanowi otwarty katalog przykładowych informacji publicznych, które zgodnie z art. 8 ust. 3 u.d.i.p. winny być w Biuletynie Informacji Publicznej. Zauważyło, że w zasadzie artykuł ten nie może być brany pod uwagę przy określaniu zakresu prawa do informacji, a w szczególności z pominięciem art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a co najmniej art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Dalej Stowarzyszenie wyjaśniło, że informacje związane z naborem stanowią bezwzględnie informacje związane z działalnością sądu, a zatem wchodzą w zakres prawa określonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W jego opinii ewentualnie w uzasadnionym przypadku niektóre z wnioskowanych informacji mogłyby podlegać ograniczeniu na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., natomiast w żadnym wypadku nie można przyjąć, że nie stanowią tzw. "informacji publicznej".

Skarżący kasacyjnie wskazał, że w myśl art. 61 ust. Konstytucji prawo do informacji obejmuje również dostęp do dokumentów znajdujących się w posiadaniu organów państwowych nie zaś jak wywodził Sąd pierwszej instancji jedynie dokumentów urzędowych. Podkreślił, że wyłącznie gwarancja dostępu do dokumentów w posiadaniu, których jest organ gwarantuje możliwość sprawdzenia przekazywanych informacji.

W opinii Stowarzyszenia wszystkie dokumenty związany z działalnością podmiotu zobowiązanego podlegają udostępnieniu na podstawie Konstytucji i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt K 8/15 skarżący kasacyjnie wskazał, że wyłączenie możliwości zapoznania się z testami i pytaniami, wykorzystanymi w trakcie egzaminów, które już się odbyły jest niekonstytucyjne bowiem wiedza o pytaniach z poprzednich lat przyczynia się do lepszego przygotowania egzaminowanych, a ograniczenie dostępu do wcześniejszych testów nie jest uzasadnione koniecznością ochrony innych dóbr. Dalej wyjaśnił, że wprawdzie inny jest stan faktyczny niniejszej sprawy, gdyż nie dotyczy ona testów na studia natomiast zauważyć należy, że testy prowadzone były przez podmiot publiczny, są ściśle związane z wykonywaniem przez sąd zadań publicznych, wyniki egzaminów oddziałują na sytuacją faktyczną i prawną innych osób, tj. kwestie zatrudnienia.

Ponadto Stowarzyszenie wskazało, że zgodnie z art. 21 pkt 2 u.d.i.p. organ ma określony termin na rozpatrzenie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że celem skargi na bezczynność w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot do tego zobowiązany. Do bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnieni informacji publicznej w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej dochodzi, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej nie dokonuje tej czynności jednocześnie nie wydając decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub udziela informacji w niepełnym zakresie. Za bezczynność uznać również należy udzielenie informacji niezgodnej z wnioskiem, niejasnej czy niewiarygodnej oraz odmowę udzielenia takiej informacji w formie, która nie jest przewidziana dla dokonania tej czynności, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Taka sytuacja w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak słusznie zauważył bowiem Sąd pierwszej instancji organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z 3 stycznia 2018 r. doprecyzowany pismem z 30 stycznia 2018 r. pismami z 15, 30 stycznia 2018 r. i 2 marca 2018 r.

Wskazać należy, że ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych powierza powoływanie i odwoływanie dyrektora sądu oraz ich zastępców Ministrowi Sprawiedliwości (art. 32 § 1 i 9), czynność ta odbywa się – jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji – na zasadach określonych dla stosunków pracy przewidzianych w Kodeksie pracy. Powyższe przesądza o tym, że zawiązana z tym procedura dokonywania wyboru kandydata na stanowisko dyrektora nie jest informacją publiczną.

Na aprobatę zasługuję zatem stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że wszelkie informacje związane z przeprowadzeniem samej procedury naboru nie będą podlegały udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej. Jak już wskazano osoba kandydująca na wolne stanowisko w momencie złożenia kandydatury nie staje się automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną. Kandydat taki staje się osobą pełniącą funkcję publiczną dopiero w momencie powołania go na stanowisko dyrektora sądu. Zatem osoby, które nie zostały zatrudnione do pełnienia tej funkcji i nie zostaną zatrudnione nie mogą z racji samego kandydowania na wolne stanowisko automatycznie być uznawane za osoby pełniące funkcję publiczną. Stosowania takiego automatyzmu domaga się natomiast skarżący kasacyjnie. Stanowisko to jest jednakże nieuprawnione, gdyż dane osób ubiegających się o wolne stanowisko nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Zatem organy zasadnie odmówiły skarżącemu udzielenia tych informacji jednocześnie wyjaśniając, że nie stanowią one informacji publicznej.

Odnosząc się zaś do części wniosku dotyczącej udostępnienia informacji dotyczących powołanej na stanowisko dyrektora sądu kandydatki podkreślić należy, że informacje wskazane przez organ w odpowiedziach na wniosek skarżącego w pełni wyczerpują zakres postawionych pytań. Organ bowiem ujawnił imię i nazwisko powołanej na dyrektora kandydatki, wskazał jaką szkołę ukończyła, jaki posiada tytuł zawodowy. Wskazał również, że spełnia wszystkie wymagania z art. 32a § 1 u.p.s. Wyjaśnił, że ukończyła kursy i szkolenia oraz wskazał jaki jest jej staż pracy i od kiedy zajmowała stanowisko kierownicza. Powyższe informacje stanowią w istocie pełną odpowiedź na skierowany przez skarżącego wniosek. Domaganie się natomiast przez skarżącego wskazania nazwy poprzedniego pracodawcy nie mogło się spotkać z aprobatą tak organów jak i Sądu, gdyż z treści art. 32a § 1 u.p.s. nie wynika aby osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora posiadała doświadczenie kierownicze w konkretnych ściśle określonych branżach. Zatem sama informacja, że kandydatka takie doświadczenie posiada istotnie stanowi informację publiczną, ale nazwy konkretnych pracodawców, u których to doświadczenie zdobyła nie jest informacją publiczną.

Na aprobatę zasługuje również stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie pkt 4 wniosku skarżącego. Wskazać należy, że odpowiedź udzielona w tym zakresie przez organ jest prawidłowa. Skoro bowiem procedura powoływania na stanowisko dyrektora zawarta w u.p.s. nie przewiduje przeprowadzenia testów to w myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p. test ten nie stanowi informacji publicznej, gdyż nie można nadać mu rangi dokumentu urzędowego.

Odnosząc się do zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 21 pkt 2 u.d.i.p. przez rozpoznanie skargi po upływie ustawowego terminu 30 dni na jej rozpoznanie licząc od daty otrzymania akt sprawy z odpowiedzią na skargę. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 21 u.d.i.p. przewidziano, iż "do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę". Wskazać zatem należy, że ustawodawca zdecydował, że co do zasady do postępowania toczącego się ze skargi wniesionej na decyzję wydaną w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej lub w postępowaniu w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz bezczynność w udzieleniu informacji zastosowanie mają przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym jednak zastrzeżeniem, iż w sprawach tych określił szczególne, krótsze terminy na przekazanie akt i odpowiedzi na skargę oraz termin na rozpatrzenie tej skargi. Zatem termin 30 dni na rozpatrzenie skargi, ma jedynie charakter instrukcyjny. Obowiązek rozpatrzenia skargi w 30 dniowym terminie stanowi wyłącznie środek dyscyplinujący sąd i wskazuje intencję ustawodawcy, aby maksymalnie skrócić czas oczekiwania na ewentualną weryfikację rozstrzygnięcia podmiotu zobowiązanego. Bezskuteczny upływ tego terminu nie rodzi natomiast skutków prawnych co do sposobu załatwienia sprawy. Ponadto należy zauważyć, iż skoro art. 21 u.d.i.p. stanowi, że do skarg w przedmiocie dostępu do informacji publicznej zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to oceny terminowości rozpoznawania tych spraw należy dokonywać z uwzględnieniem całości regulacji p.p.s.a. Należy zatem mieć na uwadze m. in. przepisy dotyczące wymogów formalnych pisma i wzywania do uzupełnienia braków formalnych, czy też procedurę orzekania w zakresie prawa pomocy lub też – jak to miało miejsce w tej sprawie – dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Dopiero gdy pismu z uwagi na zachowanie lub uzupełnienie wszystkich koniecznych wymogów formalnych może zostać nadany bieg i gdy zakończone zostaną ewentualne postępowania, skarga może być rozpoznana przez sąd. Od tego zatem momentu należy oceniać terminowość rozpoznania skargi, uwzględniając, jak to już wyżej wskazano, instrukcyjny, a jednocześnie dyscyplinujący charakter 30dniowego terminu wskazanego w art. 21 u.d.i.p. W okolicznościach niniejszej sprawy trudno zatem dopatrzyć się uchybienia 30dniowemu terminowi na rozpoznanie skargi.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji podnieść należy, że zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określony został w art. 61 ust. 1 Konstytucji wskazującym czego dotyczy informacja publiczna. Formy dostępu do informacji wskazuje natomiast art. 61 ust. 2 Konstytucji. Art. 61 ust. 1 Konstytucji wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 Konstytucji "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Zatem jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Reasumując prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji, zatem informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną.

Przepis art. 61 ust. 2 Konstytucji wskazuje natomiast nie czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje zatem przedmiotu informacji publicznej, a jedynie wskazuje, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji .

Wykładnia językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji prowadzą do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów. Stwierdzić zatem należy, że istnieją takie sfery działalności organów, które nie podlegają prawu do informacji publicznej. W konsekwencji zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji nie mogły okazać się uzasadnione.

Powyższe rozważania wskazują na niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 45 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji.