Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 603/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64d, art. 64e, 151a § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Irena Jakubiec-Kudiura po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu E. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako: "skarżąca", "strona" lub "spółka"), jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z (...) marca 2019 r., nr (...) uchylająca decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. (dalej jako: "Dyrektor UP" lub "organ I instancji") z (...) kwietnia 2016 r. nr (...) i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja będąca przedmiotem sprzeciwu wniesionego w niniejszej sprawie została wydana w następującym stanie faktycznym.

(...) września 2010 r., pomiędzy Województwem [...] - Wojewódzkim Urzędem Pracy w K., a skarżącą zawarta została umowa o dofinansowanie projektu "[...]", na podstawie której Beneficjent otrzymał dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej [...] zł. Okres realizacji projektu zaplanowano od [...] października 2011 r. do [...] października 2013 r. Celem projektu było wypracowanie sposobu usprawnienia działalności minimum 180 przedsiębiorstw (mikro, małych i średnich, w tym osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą) posiadających w M. siedzibę, oddział lub filię, w obszarach związanych z rozwojem. Projekt był realizowany w partnerstwie z podmiotem I. Sp. z o.o. w K..

W dniach 17-18 czerwca oraz 3 lipca 2013 r. została przeprowadzona kontrola planowa projektu. Zgodnie z Informacją pokontrolną z (...) sierpnia 2013 r. nr (...) w projekcie stwierdzono naruszenie zasady konkurencyjności i związane z tym koszty niekwalifikowalne w łącznej kwocie [...] zł, obejmującej:

– [...] zł - wydatki poniesione na wynagrodzenie doradców/konsultantów zaangażowanych bez stosowania zasady konkurencyjności, pomimo że kwartalna wartość tych zamówień przekraczała równowartość 14 tys. euro netto

[...] zł - wartość 25% korekty nałożonej w związku z uchybieniami w postępowaniu na przeprowadzenie działań marketingowych i reklamowych, a także sprzedażowych

– [...] zł - kwota wynikająca ze zmniejszenia kosztów pośrednich w projekcie.

Drugą, zmienioną Informację pokontrolną przekazano spółce pismem z (...) października 2013 r., nr (...). W informacji tej organ I instancji stwierdził wydatki niekwalifikowalne w ramach kosztów bezpośrednich w wysokości [...] zł (w tym [...] zł - koszty zawarcia 35 umów z 15 doradcami/konsultantami przez Lidera projektu i [...] zł - koszty zawarcia 34 umów z 19 doradcami/konsultantami przez Partnera projektu) ze względu na naruszenie zasady konkurencyjności, przy jednoczesnym zlecaniu usług osobom powiązanym osobowo z Beneficjentem oraz kwotę [...] zł związaną z nałożeniem niższej - 10% - korekty finansowej w związku ze stwierdzonymi uchybieniami w przeprowadzeniu postępowania na podstawie zasady konkurencyjności.

W piśmie z (...) listopada 2013 r. nr (...) organ I instancji zawarł zalecenia pokontrolne przedstawiające opis stwierdzonych nieprawidłowości i związanych z nimi wydatków niekwalifikowalnych w łącznej kwocie [...] zł, z czego [...] zł stanowiły wydatki w ramach kosztów bezpośrednich poniesionych w związku z zawarciem przez Beneficjenta umów na usługi doradcze z naruszeniem zasady konkurencyjności poprzez: udzielenie zamówienia podmiotom powiązanym osobowo bez zastosowania zasady konkurencyjności z powołaniem się na fakt współpracy z nimi, nieprzeprowadzenie zasady konkurencyjności dla usług doradczych pomimo spełnienia kryteriów tożsamości przedmiotowej, podmiotowej i czasowej tych zamówień. Ponadto stwierdzone zostały koszty niekwalifikowalne w kwocie [...] zł związane z uchybieniami dotyczącymi stosowania zasady konkurencyjności w postępowaniu przeprowadzonym na podstawie zapytania ofertowego z (...) listopada 2012 r. na przeprowadzenie działań marketingowych i reklamowych, a także sprzedażowych.

Równorzędnie w dniach 6-8 i 13 listopada 2013 r. przeprowadzono kontrolę doraźną w zakresie kwalifikowalności wydatków poniesionych na usługi doradcze świadczonych w ramach zaskarżonego projektu oraz projektu realizowanego przez partnera, tj. I. Sp. z o.o. (nr (...), pt. "N.') w celu zweryfikowania, czy nie doszło w ramach obydwu projektów do podwójnego finansowania usług doradczych na rzecz przedsiębiorców, realizowanych w obydwu projektach. W wyniku kontroli doraźnej organ I instancji za niekwalifikowalne w zaskarżonym projekcie dodatkowo uznał wydatki w kwocie 11.140 zł w ramach kosztów bezpośrednich i 924,62 zł proporcjonalnie w ramach kosztów pośrednich. Z uwagi na rozliczony przez stronę w ww. kwocie wkład własny, ostatecznie został on zobowiązany do zwrotu wydatków w kwocie [...] zł, o czym poinformowano go w Informacji pokontrolnej z (...) lutego 2014 r.

Ustalenia kontroli były podstawą do przeprowadzonej w okresie lipiec-sierpień 2014 r. ponownej weryfikacji wniosków o płatność rozliczonych w projekcie, w wyniku której organ I instancji sporządził korekty Informacji o wynikach weryfikacji następujących wniosków o płatność: nr (...), nr (...), oraz nr (...).

Wobec bezskutecznego upływu wyznaczonych terminów zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne Dyrektor UP (...) września 2014 r. wszczął postępowanie administracyjne w tym zakresie, a następnie decyzją z (...) maja 2015 r., nr (...) określił kwotę wydatków do zwrotu w wysokości [...] zł.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister, decyzją z (...) lipca 2015 r., nr (...), uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując na konieczność ponownej analizy sprawy pod kątem stwierdzenia, czy strona miała obowiązek przeprowadzenia zasady konkurencyjności, bowiem zakwestionowane w decyzji osoby, zatrudnione jako konsultanci/doradcy stanowili personel projektu podlegający zgodnie z umową o dofinansowanie wyłączeniu ze stosowania zasady konkurencyjności. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji miał dokonać analizy umów zawartych z konsultantami/doradcami pod kątem zgodności z ogólnymi warunkami kwalifikowalności wydatków, z prawem wspólnotowym i krajowym oraz wymogami dotyczącymi personelu projektu.

Mając na uwadze wskazania organu odwoławczego Dyrektor UP wystąpił do strony (wezwanie z (...) grudnia 2015 r.) o przedstawienie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii wszystkich umów zawartych z konsultantami oraz wszystkich umów zawartych z personelem projektu wraz z zakresami czynności lub opisami stanowisk, raportów z udzielonego doradztwa, ewidencji godzin i zadań realizowanych przez personel projektu, a także pisemnych wyjaśnień dotyczących angażowania doradców i personelu w projekcie. W odpowiedzi strona w piśmie z (...) grudnia 2015 r. stwierdziła, że wszelkie dokumenty znajdują się w dyspozycji organu.

W wyniku prowadzonego postępowania Dyrektor UP wydał (...) kwietnia 2016 r. decyzję nr (...), w której zobowiązał skarżącą do zwrotu kwoty [...] zł.

Dyrektor UP wskazał na następujące naruszenia:

– zaangażowanie do projektu w charakterze doradców/konsultantów członków zarządu lidera i partnera projektu z pominięciem zasady konkurencyjności (wydatki niekwalifikowalne – [...] zł, z czego do zwrotu – [...] zł, w tym: [...] zł - koszty bezpośrednie, [...] zł - koszty pośrednie),

– zakupienie w projekcie pozostałych usług doradczych z pominięciem zasady konkurencyjności (wydatki niekwalifikowalne – [...] zł, z czego do zwrotu [...] zł, w tym: [...] zł koszty bezpośrednie, [...] zł - koszty pośrednie),

– niekwalifikowalność wynagrodzenia zatrudnionego w projekcie doradcy/konsultanta P. K., będącego jednocześnie odbiorcą realizowanej usługi doradczej (wydatki niekwalifikowalne [...] zł, z czego do zwrotu [...] zł, w tym [...] zł - koszy bezpośrednie, [...] zł - koszty pośrednie),

– naruszenie zasady konkurencyjności w postępowaniu ofertowym na przeprowadzenie działań marketingowych i reklamowych z uwagi na niejednoznaczny opis przedmiotu zamówienia (wydatki niekwalifikowalne do zwrotu – [...] zł, tj. korekta 10% wartości zamówienia, z czego [...] zł - koszty bezpośrednie, [...] zł - koszty pośrednie),

– niekwalifikowalne koszty zakupu komputerów z uwagi na niezgodność zakupu z ustaleniami umowy o dofinansowanie (wydatek niekwalifikowalny do zwrotu – [...] zł).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zauważył, że wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy było znacznie utrudnione, a co do niektórych kwestii wręcz niemożliwe, ze względu na postawę strony, która odmawiała przedstawiania dokumentacji i wyjaśnień dotyczących wydatków ponoszonych w Projekcie zarówno na etapie kontroli, jak i weryfikacji wisków o płatność, a także postępowania administracyjnego. Dodał, że odmowa udostępnienia dokumentacji dotyczącej świadczenia usług doradczych w projekcie, oznacza naruszenie zobowiązali umownych, a w szczególności § 18 ust. 3 i § 19 Umowy o dofinansowanie, a tym samym naruszenie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków dofinansowania.

Organ I instancji podkreślił, że w niniejszym postępowaniu dokonywał ustaleń na podstawie dokumentów zgromadzonych w trakcie kontroli projektu, w szczególności umów z doradcami przedstawionych wraz z pismem z (...) sierpnia 2013 r., a także sporządzonych przez stronę wykazów oraz wniosków o płatność, w których rozliczono wynagrodzenie wypłacone poszczególnym doradcom/konsultantom w oparciu o te umowy. Zaznaczył, że dokumenty te, jak i wyjaśnienia skarżącej składane w sprawie, niejednokrotnie nie były wzajemnie spójne.

Stwierdził, że umowy zawierane między stroną a wymienionymi w treści decyzji przedsiębiorcami umowy mające za przedmiot usługę doradztwa stanowiły zamówienie, zgodnie z definicją zamieszczoną w słowniczku zawartym w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL. Zatem, stosownie do postanowień § 20 ust. 1 i ust. 4 Umowy o dofinansowanie, zarówno Lider jak i Partner projektu zobowiązani byli do stosowania wymogów wynikających z zasady konkurencyjności, a wyłączenie, o którym mowa w § 20 ust. 3 umowy nie miało w tym przypadku zastosowania.

Dyrektor UP wyjaśnił ponadto, że dokonał oceny wydatków poniesionych w zadaniu 2 Doradztwo w świetle dalszych zapisów ww. Wytycznych. Ocena ta prowadziła do wniosku, że sposób, w jaki wydatkowane były środki na wynagrodzenie doradców/konsultantów w Projekcie nie odpowiada zasadom jawności, przejrzystości, równego traktowania kontrahentów, celowości i efektywności. Zdaniem organu I instancji spółka wyłaniała wykonawców usług doradztwa z pominięciem tych zasad, a także zasad opisanych w § 20 ust. 1 Umowy o dofinansowanie. W szczególności nie zostało przeprowadzone postępowanie oparte o wymogi uczciwej konkurencji i przejrzystości.

Uwzględniając powyższe Dyrektor UP stwierdził, że skarżąca angażując wykonawców w zakresie usługi doradztwa nie stosowała zasady konkurencyjności twierdząc, że nie zachodzą warunki tożsamości czasowej, przedmiotowej i podmiotowej zamówienia, czym dopuściła się naruszenia § 20 ust. 1 umowy nr (...) o dofinansowanie ww. projektu, a także zapisów Podrozdziału 3.1.3.1 pkt 1) i 4) ww. Wytycznych, Podrozdziału 3.1.3 sekcja 3 pkt 2) Wytycznych, a także ogólnych warunków kwalifikowania wydatków, o których mowa w rozdziale 3 "Ogólne zasady kwalifikowania wydatków" Podrozdział 1 "Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków" w pkt 1) pkt b) i e), a także Podrozdziału 3.1 pkt 8) ww. Wytycznych (wersja z 2010 r.).

Skarżąca odwołała się od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z (...) marca 2017 r., nr (...) organ II instancji uchylił rozstrzygnięcie z (...) kwietnia 2016 r. w części dotyczącej kwoty [...] zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

Strona wniosła skargę od ww. decyzji w części, w której orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie zwrotu części dofinansowania w wysokości [...] zł wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora UP lub uchylenia obu decyzji, ewentualnie uchylenia decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/ Wa 976/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra z (...) marca 2017 r.

Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegający na utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora WUP co do kwoty [...] zł wobec stwierdzenia, iż skarżąca naruszyła przepisy obowiązujące przy wydatkowaniu środków dofinansowania zawierając umowy z podmiotami powiązanymi z beneficjentem osobowo i kapitałowo – A. P., P. P. oraz M. D., podczas gdy wydatki na wynagrodzenie tych doradców zakwestionowane w decyzji I instancji wynoszą jedynie [...] zł (pkt III uzasadnienia decyzji I instancji - zatrudnianie osób powiązanych), a w pozostałym zakresie kwoty utrzymanej w mocy są to wydatki na wynagrodzenie pozostałych 27 doradców (zakwestionowane w pkt IV decyzji pierwszej instancji - odmowa zakwalifikowania jako personel projektu).

Zatem, utrzymując decyzję pierwszej instancji w mocy, w oparciu o te same okoliczności sprawy, Minister ustalił wydatki kwalifikowane w niemal dwukrotnie większej wysokości. Podkreślono, iż organ odwoławczy w toku ponownego rozpoznania sprawy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w przedmiocie pkt IV uzasadnienia decyzji pierwszej instancji. Wyjaśnił, że wszelkie rozważania zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji dotyczą wyłącznie umów zawartych w projekcie z A. P., P. P. oraz M. D., jako osobami powiązanymi z beneficjentem, a więc przedstawiają ponowne rozpoznanie sprawy jedynie w zakresie odpowiadającym pkt III uzasadnienia decyzji pierwszej instancji. Całkowicie pominięte zostały jakiekolwiek okoliczności mogące świadczyć o rozważaniu przez organ odwoławczy niekwalifikowalności wydatków kwestionowanych w pkt IV uzasadnienia decyzji pierwszej instancji - wydatków na wynagrodzenie pozostałych 27 doradców.

Ponadto, dokonując ustalenia wysokości wydatków niekwalifikowanych podlegającej zwrotowi, pominięto iż wydatki projektowe, w tym wydatki w zakresie wynagrodzeń personelu projektu, finansowane były częściowo ze środków własnych skarżącej i częściowo ze środków dofinansowania, przy czym udział środków własnych w wydatkach na personel projektu sięgał nawet 50 % wartości wydatku. W treści decyzji organów obu instancji nie znalazły się żadne wyliczenia wskazujące, iż kwota mająca stanowić wartość dofinansowania podlegającą zwrotowi uwzględnia wyłącznie środki pochodzące z udzielonego dofinansowania.

Za uprawniony Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z podrozdziałem 3.1.3 pkt 2 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w zw. z art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w zw. z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Wskazano, że wykazanie, iż podmiot angażowany pozostaje powiązany z Beneficjentem osobowo lub kapitałowo, nie przesądza o niekwalifikowalności poniesionych w tym zakresie wydatków oraz naruszeniu pozostałych przepisów wydatkowania środków dofinansowania. Każdorazowo ustalić bowiem należy, czy w danym przypadku Beneficjent zobowiązany był stosować zasadę konkurencyjności.

Za zasadny uznano również zarzut niedokonania ponownego rozpoznania sprawy w całości. Stwierdzono, że wraz z odwołaniem nie przekazano bowiem organowi odwoławczemu pisma Dyrektora WUP z (...) września 2014 r., znak (...), w przedmiocie pomniejszenia kwoty dofinansowania podlegającego zwrotowi o wartość dwunastej transzy dofinansowania niewypłaconego skarżącej, tj. kwoty [...] zł, a znajdującego się w aktach sprawy prowadzonych przez Dyrektora WUP. To z kolei doprowadziło do pominięcia przez Ministra w toku ponownego rozpoznania sprawy, iż ewentualna kwota wydatków niekwalifikowanych winna zostać pomniejszona o wartość niewypłaconej transzy, zgodnie z art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 2 u.f.p., co ostatecznie doprowadziło do błędnego ukształtowania treści rozstrzygnięcia skarżonej decyzji.

Zwrócono również uwagę na brak wewnętrznej zgodności rachunkowej kwot wskazywanych w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego oraz braku zgodności rachunkowej pomiędzy decyzją II instancji a decyzją I instancji co do kwoty utrzymanej w mocy. W ocenie Sądu w sprzeczności z treścią uzasadnienia skarżonej decyzji organ II instancji uchylił bowiem decyzję I instancji wyłącznie co do kwoty [...] zł, podczas gdy z uzasadnienia wynika, iż kwota ta powinna wynosić [...] zł.

Zauważono również, że organ odwoławczy nie odniósł się do większości okoliczności i dowodów wskazywanych przez skarżącą w treści odwołania z (...) kwietnia 2016 r., przedstawianych na okoliczność, iż realizowała ona projekt zgodnie z obowiązującymi przepisami, albo wskazujących na pominięcie przy ustaleniach faktycznych istotnych okoliczności sprawy, pomimo iż miały one istotny wpływ na jej wynik.

Pozostałe zarzuty skargi, w tym zarzut przedawnienia, Sąd znał za niezasadne.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z (...) marca 2019 r. Minister uchylił decyzję Dyrektora UP z (...) kwietnia 2016 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wiążącą treść wyroku WSA w Warszawie (sygn. akt V SA/Wa 976/17), gdzie Sąd uznał, że zasada konkurencyjności określona w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (rozdz. 3.1.3.1), na mocy § 20 umowy o dofinansowanie zaskarżonego projektu, nie miała zastosowania przy angażowaniu do projektu konsultantów/doradców. Organ II instancji uznał, że w związku z powyższym w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy konieczna jest analiza wydatków poniesionych z tytułu wynagrodzenia zaangażowanych w projekcie konsultantów/doradców pod kątem ogólnych kryteriów kwalifikowalności (Wytyczne rozdz. 3.1), bez odniesienia do zasady konkurencyjności. Podkreślił, że Sąd zauważył przy tym, iż normy Wytycznych określone w podrozdz. 3.1.3 pkt 2, tj. zobowiązanie do prowadzenia postępowań o udzielenie zamówienia w sposób przejrzysty, zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców, nie mogą zostać uznane za normy samoistne do oceny kwalifikowalności wydatków, przy wyłączeniu stosowania zasady konkurencyjności. Stąd, uznając wyłączenie stosowania w projekcie zasady konkurencyjności przy zakupie usług doradczych, nieuprawnionym jest odnoszenie oceny kwalifikowalności wydatków na zakup tych usług do wymogów przejrzystości i równego traktowania wykonawców, które mają zastosowanie - jak potwierdził Sąd - tylko w postępowaniach prowadzonych w oparciu o zasadę konkurencyjności.

Minister zwrócił następnie uwagę, że w zaskarżonej decyzji, w odniesieniu do usług doradczych, organ I instancji obok naruszenia zasady konkurencyjności zarzucił również naruszenie innych uregulowań Wytycznych. Niemniej, zarzuty te nie zostały skonkretyzowane, w szczególności nie zostały uzasadnione ze wskazaniem na konkretne umowy (indywidualna ocena umów), jak również organ I instancji nie określił ich konsekwencji dla kwalifikowalności wydatków.

Jako przykład braku konkretyzacji stwierdzonych naruszeń organ II instancji uznał ocenę poszczególnych usług doradczych względem założeń projektu. Wyjaśnił, że we wniosku o dofinansowanie (pkt 3.3) beneficjent z własnej inicjatywy zapewnił, cyt. "Po zakończonym wsparciu świadczeniobiorcy otrzymają również kompleksowe opracowanie, poświęcone zagadnieniom poruszanym podczas doradztwa, przedstawiające omawiane problemy i sposób postępowania w celu ich minimalizacji lub wyeliminowania". Podkreślił, że na etapie postępowania pierwszo-instancyjnego wspomniane dokumenty nie zostały zgromadzone i ocenione przez organ I instancji. Tymczasem, ich ocena jest kluczowa dla uznania kwalifikowalności wydatków z tego tytułu rozliczonych w projekcie. Dodał, że z wyjaśnień organu I instancji w zaskarżonej decyzji wynika, że na etapie kontroli beneficjent odmówił udostępnienia części dokumentów, które miały potwierdzać faktyczne wykonanie usługi, w tym m.in. ww. opracowań.

Organ II instancji podkreślił następnie, że każdy zarzut naruszenia kryteriów kwalifikowalności lub innych norm prawnych obowiązujących beneficjenta na podstawie umowy o dofinansowanie wymaga szczegółowego wyjaśnienia. Dodał, że z uzasadnienia decyzji musi jednoznacznie wynikać, w ramach której umowy (nr umowy, data zawarcia, zleceniobiorca i przedmiot umowy) i z jakiego powodu (wraz z powołaniem podstawy prawnej) wydatki poniesione tytułem wynagrodzenia doradcy/konsultanta są uznane za niekwalifikowalne.

Za niewystarczające organ odwoławczy uznał skupienie oceny kwalifikowalności wydatków dotyczących usług doradczych tylko na umowach zawartych z wykonawcami powiązanymi z beneficjentem osobowo, tj. M. D., A. P. i P. P. (cz. III decyzji organu I instancji). Wskazał, że analiza powinna być kompleksowa i uwzględniać również umowy o świadczenie usług doradczych przez pozostałych doradców/konsultantów. Podkreślił, że powyższe zalecenie zbieżne jest z oceną Sądu, który zwrócił uwagę na niedostateczne uzasadnienie niekwalifikowalności wydatków dotyczących pozostałych 27 doradców zaangażowanych do projektu.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zobowiązano organ I instancji do oceny kwalifikowalności kwestionowanych wydatków uwzględniając instrukcje Instytucji Zarządzającej PO KL dotyczące personelu projektu. Zaznaczono, że w myśl uregulowań Wytycznych zawartych w rozdz. 2.3 personel projektu stanowią osoby zaangażowane do realizacji zadań w ramach projektu, które osobiście wykonują zadania w ramach projektu, tj. w szczególności osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy lub stosunku cywilnoprawnego, osoby samozatrudnione, osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, osoby współpracujące w rozumieniu ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2017 r. poz. 1 778, ze zm.). Organ odwoławczy zwrócił w tym miejscu uwagę, iż zaskarżona decyzja jest niespójna w zakresie oceny, czy usługi doradcze świadczone były przez personel projektu.

Ponadto przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w przypadku uznania w projekcie wydatków niekwalifikowalnych, za konieczne Minister uznał rozróżnienie kwoty na wartość wkładu własnego wniesionego przez beneficjenta (niepodlegającą zwrotowi przez beneficjenta) oraz wartość udzielonej pomocy publicznej (podlegającą zwrotowi przez beneficjenta). Wskazał, że obydwie wartości muszą znaleźć potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji poprzez stosowne wyliczenia.

Wskazano również, że weryfikacji przez organ I instancji wymagają ponadto wartości wydatków uznanych za niekwalifikowalne we wnioskach o płatność nr (...), (...), W(...). Wyjaśniono, że kwoty wskazane w uchylonej decyzji, składające się na wydatki niekwalifikowalne w poszczególnych ww. wnioskach o płatność, nie sumują się do kwot wskazanych jako łączne wydatki niekwalifikowalne.

Dodatkowo, zdaniem organu odwoławczego, wyjaśnienia i/lub weryfikacji wymaga sposób uwzględnienia w kwocie wydatków niekwalifikowalnych podlegających zwrotowi przez beneficjenta wynagrodzenia wypłaconego konsultantowi P. K., uznanego w wyniku przeprowadzonego postępowania za wydatek niekwalifikowalny.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, że decyzja Dyrektora UP została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, tj. przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez uwzględniania w stanie faktycznym zobowiązania beneficjenta do stosowania przy zakupie usług doradczych zasady konkurencyjności, analiza umów zawartych z 27 konsultantami/doradcami spoza kręgu wykonawców powiązanych osobowo, tj. M. D., A. P. i P. P., oraz analiza i jednoznaczna ocena kwestionowanych wydatków dot. konsultantów w zakresie wymogów dotyczących udzielania pomocy publicznej, nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Pismem z (...) marca 2019 r. skarżąca wniosła sprzeciw od ww. decyzji Ministra wnosząc o jej uchylenie w całości wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie od organu II instancji kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organowi odwoławczemu strona zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie orzeczenia kasatoryjnego, w sytuacji, gdy nie wystąpiły wymienione w tym przepisie przesłanki, a tym samym Minister błędnie przyjął, że w sprawie występuje konieczności prowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, podczas gdy:

1) okoliczności wskazywane w uzasadnianiu skarżonej decyzji mogą i powinny zostać rozstrzygnięte przez organ II instancji w ramach postępowania odwoławczego, w tym:

a) ponowna ocena kwalifikowalności wydatków na wynagrodzenie konsultantów/doradców pod kątem ogólnych kryteriów kwalifikowalności (s. 6-7 uzasadnienia skarżonej decyzji), jest kwestią prawną, polegającą na ponownej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś Minister nie wskazuje jakie istotne okoliczności sprawy, poza ponowną oceną prawną zebranego materiału dowodowego miałyby uzasadniać rozstrzygnięcie kasatoryjne;

b) ocena kwalifikowalności wydatków projektowych w oparciu o zgodność z założeniami projektu (s. 7-8 uzasadnienia skarżonej decyzji), polega na ocenie prawnej czy dany wydatek projektowy był zgody z wnioskiem o dofinansowanie oraz umową, zaś wszystkie dokumenty potwierdzające prawidłowość realizacji doradztwa znajdują się w aktach sprawy i nie ma potrzeby prowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego;

c) ponowna weryfikacja umów zawartych w projekcie z konsultantami nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bowiem wszystkie umowy oraz szczegółowe zestawienia tych umów znajdują się w aktach sprawy i potrzeba wyłącznie dokonania ich ponownej oceny prawnej w zakresie zgodności z umową o dofinansowanie i zasadami realizacji projektu;

d) ocena czy umowy zawierane w projekcie z konsultantami/doradcami stanowią umowy zawierane z personelem projektu czy zakup usług, polega wyłącznie na ocenie prawnej i ponownym rozpatrzeniu zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności znajdujących się w aktach sprawy umów, zaś w tym przedmiocie nie zachodzą braki dowodowe, ani potrzeba wyjaśnienia nowych, istotnych okoliczności sprawy;

e) błędy rachunkowe decyzji I instancji, jak pominięcie wkładu własnego w wydatkach projektowych, błędne sumowanie kwot uzasadnienia, uwzględnienie w ewentualnych wydatkach niekwalifikowanych kwot potrąconych (niewypłaconych) skarżącej i dokonanie odpowiednich pomniejszeń ma charakter wyłącznie rachunkowy i wtórny względem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy charakter;

a w efekcie Minister nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności, które wymagałyby prowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie, a w rezultacie uzasadniających decyzję kasatoryjną, zaś w sprawie występuje konieczność wyłącznie dokonania ocen prawnych na gruncie już zebranego materiału dowodowego, co powinno mieć miejsce w postępowaniu odwoławczym;

2) organ odwoławczy pominął aspekt przedawnienia ewentualnych wydatków niekwalifikowanych ustalanych w toku niniejszego postępowania, co pozostaje kwestią prawa materialnego i w rezultacie czyni koniecznym umorzenie prowadzonego w sprawie postępowania, a w efekcie z naruszeniem 138 § 2 k.p.a. skierowano do ponownego rozpatrzenia sprawę administracyjną, która nie istnieje w sensie materialnym i co do której nie może toczyć się postępowanie administracyjne.

W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z (...) maja 2019 r. skarżąca odniosła się do treści odpowiedzi organu na sprzeciw wskazując, iż wskazane przez organ II instancji argumenty jedynie potwierdzają popełnione uchybienia procesowe, czyniąc uwzględnienie sprzeciwu tym bardziej zasadnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw okazał się niezasadny.

Zgodnie z treścią art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej jest znacznie uproszczone w porównaniu do typowego postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest skarga. W postępowaniu tym nie biorą bowiem udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to same braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powołany powyżej art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Dodać należy, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2.

Przeprowadzona przez Sąd, w powyżej określonych granicach, kontrola wykazała, że decyzja Ministra z (...) marca 2019 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując na uchybienia organu I instancji dotyczące m.in. uzasadnienia decyzji (jego niekompletność i stwierdzone nieścisłości) oraz braków w zebranym sprawie materiale dowodowym, będącym podstawą wydania ww. decyzji.

Wbrew twierdzeniom strony podnoszonym w sprzeciwie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie ogranicza się on wyłącznie do przeprowadzenia ponownej oceny prawnej kwalifikowalności zakwestionowanych w Projekcie wydatków.

Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji organu I instancji zawierało liczne braki i nieścisłości w zakresie fundamentalnych dla sprawy kwestii, a dotyczących oceny kwalifikowalności wydatków związanych z usługami doradczymi. Przypomnieć wypada, że Dyrektor UP ocenę kwalifikowalności ww. wydatków oparł w uzasadnieniu decyzji wyłącznie na zbadanych umowach zawartych z wykonawcami powiązanymi ze spółką, tj. M. D., A. P. i P. P. (cz. III decyzji organu I instancji), w sytuacji, gdy Projekt obejmował również umowy zawarte z 27 innymi doradcami. Organ I instancji poza wskazaniem ogólnej kwoty do zwrotu nie wyjaśnił w żaden sposób powodów uznania za niekwalifikowalne wydatków dotyczących usług doradczych finansowanych w oparciu o umowy z pozostałymi (poza wykonawcami powiązanymi z beneficjentem osobowo) doradcami/konsultantami.

Jak słusznie zauważył Minister, z uzasadnienia decyzji musi jednoznacznie wynikać w ramach której umowy (nr umowy, data zawarcia, zleceniobiorca i przedmiot umowy) i z jakiego powodu (wraz powołaniem podstawy prawnej) wydatki poniesione tytułem wynagrodzenia doradcy/konsultanta są uznane za niekwalifikowalne.

Brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie podkreślił również WSA w Warszawie badając przedmiotową sprawę w związku ze skargą strony na poprzednie rozstrzygnięcie Ministra (decyzja z (...) marca 2017 r.).

W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy Dyrektor UP nie wypowiedział się w treści swej decyzji, co do kwestii kwalifikowalności znacznej części kwestionowanych wydatków (brak wskazania konkretnych naruszeń i ich przyporządkowania do konkretnych umów z doradcami), Minister tego typu braku nie był władny samodzielnie uzupełnić i prawidłowo sprawę zwrócił organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe ma obecnie jeszcze większe znaczenie biorąc pod uwagę fakt, że w ww. orzeczeniu, wiążącym organy na mocy art. 153 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że główny zarzut organów kierowany pierwotnie do strony, a dotyczący naruszenia zasady konkurencyjności (procedura określona w § 20 Umowy o dofinansowanie oraz przepisach 3.1.3.1 Podsekcja 1 Wytycznych) jest nietrafny, bowiem powyższa zasada nie miała w analizowanym przypadku zastosowania. A zatem organy muszą ponownie ocenić zasadność zakwestionowanych pierwotnie wydatków pod kątem pozostałych ogólnych kryteriów kwalifikowalności (tj. z wyłączeniem zasady konkurencyjności).

Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę m.in. na fakt, że na etapie postępowania przed organem I instancji nie zostały zgromadzone i ocenione przez organ I instancji dokumenty istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, poświadczające, że konsultanci/doradcy faktycznie wykonywali usługi doradcze w projekcie. Podkreślił, że we wniosku o dofinansowanie (pkt 3.3) beneficjent z własnej inicjatywy zapewnił, cyt. "Po zakończonym wsparciu świadczeniobiorcy otrzymają również kompleksowe opracowanie, poświęcone zagadnieniom poruszanym podczas doradztwa, przedstawiające omawiane problemy i sposób postępowania w celu ich minimalizacji lub wyeliminowania". Ocena ww. dokumentów była, zdaniem Ministra, kluczowa dla uznania kwalifikowalności wydatków z tego tytułu rozliczonych w projekcie. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że na etapie kontroli beneficjent odmówił udostępnienia części dokumentów, które miały potwierdzać faktyczne wykonanie usługi, w tym m.in. ww. opracowań.

W sprzeciwie strona zaprzeczyła powyższym twierdzeniom organu wskazując, że opracowania przekazywane przedsiębiorcom po zakończeniu wsparcia wraz z raportami z usług doradczych stanowią materiał znajdujący się już w aktach sprawy i nie zachodzi potrzeba prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Stwierdziła, że opracowania te były przekazywane i gromadzone na etapie kontroli i znajdują się w dyspozycji organów, a następnie wraz z wynikami kontroli zostały włączone do akt sprawy przez Dyrektora WUP.

W ocenie Sądu powyższa kwestia niewątpliwie wymaga zbadania przez organ I instancji, albowiem orzekanie w oparciu o niepełny materiał dowodowy może prowadzić do wydania decyzji wbrew zasadzie prawdy obiektywnej.

Zauważyć przy tym należy, że na etapie postępowania przed organem I instancji zwrócono się do strony o przedłożenie m.in. "potwierdzonych za zgodność z oryginałem raportów z udzielonego doradztwa" (wezwanie z (...) grudnia 2015 r.), zaś strona stwierdziła, że m.in. powyższe dokumenty "zostały dotychczas przedłożone i znajdują się w dyspozycji Dyrektora WUP, stanowiąc także akta niniejszej sprawy" (odpowiedź na wezwanie z (...) grudnia 2015 r.). Na obecnym etapie postępowania nie jest rolą Sądu poszukiwanie podmiotu odpowiedzialnego za stwierdzone braki w materiale dowodowym. Jednakże dokumenty, z których treścią organy wiążą istotne skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, powinny znaleźć się w materiale dowodowym i podlegać ocenie przez organy przed wydaniem rozstrzygnięcia. W związku z treścią zaskarżonej decyzji Ministra, to w kwestii organu I instancji będzie zatem ponowna analiza materiału dowodowego i ewentualne jego uzupełnienie o dokumenty niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Należy także zauważyć, że również strona zwracała uwagę na braki materiału dowodowego, co, w jej ocenie, skutkować mogłoby wydaniem wadliwego aktu administracyjnego (pisma strony z (...) października i (...) listopada 2018 r. ). Tym samym również skarżąca miała świadomość konieczności rozstrzygania sprawy przez organy na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Niezależnie od tego WSA w Warszawie w wyroku z 28 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 976/17, uchylając decyzję Ministra, zgodził się z zarzutem strony co do rozpoznania sprawy w całości w związku z brakiem przekazania wraz z odwołaniem pisma Dyrektora UP z (...) września 2014 r. znak (...).

Słusznie ponadto organ odwoławczy zauważył, że w odniesieniu usług doradczych Dyrektor UP obok zasady konkurencyjności zarzucił naruszenie również innych uregulowań Wytycznych jednakże zarzuty nie zostały skonkretyzowane, w szczególności nie zostały uzasadnione ze wskazaniem na konkretne umowy, jak również organ I instancji nie określił ich konsekwencji dla kwalifikowalności wydatków.

Zatem samo przytoczenie ewentualnych innych naruszeń procedur mających zastosowanie w sprawie bez ich wyjaśnienia, nie może być uznane za prawidłowe rozstrzygnięcie poddając się kontroli instancyjnej.

Należy również zwrócić uwagę na istotny dla sprawy fakt, że decyzja organu I instancji zobowiązująca spółkę do zwrotu części dofinansowania skupiała się głównie, o czym była już mowa wyżej, na wykazaniu naruszenia przez stronę zasady konkurencyjności, która to zasada, określona w Wytycznych, zgodnie z treścią zapadłego w niniejszej sprawie wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r., na mocy § 20 Umowy o dofinansowanie nie miała zastosowania przy angażowaniu do projektu konsultantów/doradców. Tym samym, jak słusznie zauważył Minister, w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy konieczna jest analiza wydatków poniesionych z tytułu wynagrodzenia zaangażowanych w projekcie konsultantów/doradców pod kątem ogólnych kryteriów kwalifikowalności (Wytyczne rozdz. 3.1), bez odniesienia do zasady konkurencyjności. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest kluczowy dla jej rozstrzygnięcia, zatem w sytuacji, gdyby przyjąć za stroną, iż w niniejszym przypadku organ odwoławczy powinien samodzielnie orzec w tym przedmiocie, zdaniem Sądu, doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Dopiero bowiem, gdy organ I instancji ponownie przeprowadzi postępowanie administracyjne i w oparciu o kompletny materiał dowodowy dokona analizy wydatków poniesionych w ramach Projektu, strona będzie miała możliwość (jeśli wniesie odwołanie od tej decyzji) do dwukrotnego rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych przez organ I instancji.

Zgodzić się natomiast należy ze stroną, że dodatkowe uchybienia stwierdzone przez organ II instancji, a dotyczące m.in. prawidłowości wyliczeń wartości wydatków uznanych za niekwalifikowalne, czy rozróżnienia kwot na wartość wkładu własnego oraz wartość udzielonej pomocy, samodzielnie nie mogłyby stanowić podstawy do wydania przedmiotowej decyzji w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a., jednakże ich wystąpienie nie stanowiło podstawy do wydania przedmiotowej decyzji, a jedynie potwierdza prawidłowość oceny organu odwoławczego, który uznał, iż całokształt przedmiotowej sprawy wymaga jej ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Stwierdzone w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego braki w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz zaakcentowane liczne kwestie wymagające wyjaśnienia, powstałe m.in. w związku z treścią wydanego w przedmiotowej sprawie wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r., uczyniły niemożliwym merytoryczne rozpoznanie sprawy przez ten organ. Zakres brakujących ustaleń sprawił, że organ ten nie był władny dokonać ich we własnym zakresie ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. byłoby zaś w przedmiotowej sprawie niewystarczające.

Rację należy również przyznać stronie, która podniosła, że organ II instancji nie wskazał w treści zaskarżonej decyzji wprost przepisów postępowania, których naruszenie zarzucił organowi I instancji. Jednakże z całokształtu treści decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu, w ocenie Sadu, można odczytać jakie naruszenia procedury zdecydowały o uchyleniu decyzji Dyrektora UP naruszenia (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Brak ten nie może natomiast samoczynnie prowadzić do podważenia słuszności decyzji organu II instancji i jej uchylenia, co zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wyłącznie w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że organ odwoławczy nie miał przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Reasumując, w opinii Sądu, przy przyjętej przez organ odwoławczy argumentacji, wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane przez ten organ uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały bowiem koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., co nie uprawniało organu odwoławczego do przystąpienia do merytorycznej oceny wniosku strony. W rozpoznawanym przypadku zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania było możliwe wyłącznie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wypełnił przy tym dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na marginesie wskazać jedynie wypada, że strona w odwołaniu od decyzji organu I instancji, będącym przedmiotem rozpoznania Ministra, wnosiła o uchylenie decyzji Dyrektora UP z (...) kwietnia 2016 r. (zarzucając liczne uchybienia proceduralne i braki decyzji) i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Dziwi zatem brak konsekwencji w działaniu strony, która w sprzeciwie zakwestionowała postępowanie organu odwoławczego, który ww. decyzję Dyrektora UP, zgodnie z wnioskiem strony, uchylił i przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się natomiast do zawartego w treści skargi zarzutu przedawnienia wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Tym samym Sąd nie jest władny w toku rozpatrywania sprzeciwu od decyzji rozstrzygać kwestii ewentualnego przedawnienia obowiązku zwrotu dofinansowania, która to kwestia niewątpliwie powinna być brana pod uwagę przez organy, które ponownie będą badały przedmiotową sprawę.

Wniosek o wymierzenie organowi grzywny należało oddalić zgodnie z treścią art. 151a § 1 p.p.s.a., bowiem grzywna taka może być orzeczona wyłącznie w sytuacji uwzględnienia sprzeciwu strony i uchylenia decyzji w całości, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d powołanej ustawy.