Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1393/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1, 3, 6, 28
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla terenu położonego w granicach administracyjnych Gminy S. 1. stwierdza nieważność § 9 pkt 8 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości M. i działki nr ew. [...] położonej w miejscowości L.; 2. stwierdza nieważność § 108 zaskarżonej uchwały i jej części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 w zakresie ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 11- O; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 i 2 wyroku nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Gminy S. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2014r. Nr [...] Rada Gminy w [...] w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – dalej u.s.g., art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – dalej u.p.z.p. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w granicach administracyjnych gminy.

Skargę na powyższy plan miejscowy złożył A. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego K.B., który wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, a z ostrożności procesowej wskazał, że zarzuty dotyczą przede wszystkim:

- § 7 ust. 3 części tekstowej planu miejscowego w zakresie, w jakim dopuszcza na obszarach, o których mowa w § 7 ust. 1 (tj. obszarach prawnie chronionych) realizację przedsięwzięć mogących zawsze lub w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar ochrony prawnej poprzez rozbudowę zakładu [...] oraz inwestycje komunalne, uzbrojenie terenu i inwestycje celu publicznego;

- § 7 ust. 4 tiret 4 części tekstowej planu miejscowego, który dopuszcza na terenach chronionych przyrodniczo rozbudowę istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000m od istniejącej lub planowanej zabudowy (przewidzianej na stały pobyt ludzi) lub w odległości 500m w przypadku gdy strefę izolacyjną stanowi zwarty kompleks leśny;

- § 9 ust. 8 części tekstowej planu miejscowego, który na terenach objętych planem dopuszcza lokalizację nowych ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej, poza terenami prawnie chronionymi, wyłącznie z zachowaniem 1000m odległości od zabudowy istniejącej lub projektowanej, przeznaczonej na stały pobyt ludzi lub w odległości 500m w przypadku gdy strefę izolacyjną stanowi zwarty kompleks leśny;

- § 9 ust. 9 części tekstowej planu miejscowego, który na terenach objętych planem wprowadza zakaz powiększania obsady drobiu i trzody chlewnej w istniejących fermach, które nie odpowiadają warunkom wymienionym w § 9 ust. 8 planu;

- § 9 ust. 10 części tekstowej planu, który na terenach objętych planem wprowadza ograniczenie hodowli zwierząt w skupiskach zabudowy na wyznaczonych w planie terenach zabudowy zagrodowej do 40 sztuk DJP w jednej zagrodzie, a w miejscowości [...] i [...] ograniczenie do 20 sztuk DJP;

- § 9 ust. 11 części tekstowej planu, zgodnie z którym na terenach objętych planem ograniczenie dotyczy nowopowstających zagród, zaś w istniejących zagrodach, w których obsada zwierząt przekracza wielkości podane w p-kcie 10, dopuszcza się modernizację, rozbudowę, przebudowę, budowę nowych obiektów z możliwością zachowania dotychczasowej obsady zwierząt, bez możliwości jej zwiększania;

- § 87 ust. 2 pkt 3 części tekstowej planu miejscowego, zgodnie z którym dla terenów gospodarstw specjalistycznych oznaczonych na rysunku planu symbolem 9RP-1 przeznacza się do adaptacji istniejące obiekty fermy hodowlanej z dopuszczeniem ich modernizacji, przebudowy, budowy nowych obiektów, lub zmiany sposobu użytkowania pod warunkiem utrzymania przeznaczenia podstawowego lub dopuszczalnego bez możliwości powiększenia obsady zwierząt;

- § 101 ust. 2 pkt 3 części tekstowej planu miejscowego, zgodnie z którym dla terenów gospodarstw specjalistycznych oznaczonych na rysunku planu symbolem 11RP-1 przeznacza się do adaptacji istniejące obiekty fermy hodowlanej z dopuszczeniem ich modernizacji, przebudowy, budowy nowych obiektów, lub zmiany sposobu użytkowania pod warunkiem utrzymania przeznaczenia podstawowego lub dopuszczalnego bez możliwości powiększenia obsady zwierząt;

- § 108 ust. 1 pkt 1 i 3 części tekstowej planu miejscowego dopuszczający jako przeznaczenie podstawowe teren gospodarki odpadami i lokalizację składowiska odpadów niebezpiecznych o kodach 17 06 01 i 17 06 05 i pojemności 19 911 m³ dla terenu oznaczonego symbolem 11O;

- oznaczenia jako 11O w załączniku do uchwały – części graficznej planu miejscowego działek o numerach ewidencyjnych: [...] – Teren Gospodarki Odpadami.

Ponadto skarga wnosi o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił przyjęcie przedmiotowej uchwały z naruszeniem poniższych przepisów praw materialnego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego oraz w związku z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przekroczenie władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione, niezgodne z zasadą proporcjonalności i niecelowe ograniczenie prawa własności nieruchomości i swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą, bez zważenia interesu skarżącej i określenia jaki interes publiczny uzasadnia to ograniczenie;

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji w ten sposób, że dopuszczono w § 7 ust. 3 planu miejscowego realizację przedsięwzięć mogących zawsze lub w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar ochrony prawnej poprzez rozbudowę zakładu [...] oraz inwestycje komunalne, uzbrojenie terenu i inwestycje celu publicznego, a równocześnie w § 7 ust. 4 tiret 4 i § 9 ust. 8-11 planu miejscowego wprowadzono ograniczenia wyłącznie w zakresie dopuszczalności hodowli drobiu i trzody chlewnej, pomijając przy tym inne rodzaje działalności gospodarczej, które mogą pogorszyć stan środowiska naturalnego, w szczególności inwestycje wskazane w § 7 ust. 3 planu miejscowego i hodowlę innych rodzajów zwierząt;

- art. 17 pkt 6b ( Sąd zauważa, że z uwagi na brak w art. 17 punktu 6b, to prawdopodobnie autorowi skargi chodziło o art. 17 pkt 6 lit. b) i 9 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. nie uzgodnienie ostatecznego projektu planu z Wojewodą [...];

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie ustaleń w uchwale w sposób sprzeczny z ustaleniami przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. (dalej także jako Studium) oraz niepodjęcie przez Radę Gminy [...] stosownej uchwały w przedmiocie stwierdzenia sprzeczności planu miejscowego z ustaleniami Studium, m.in. poprzez ustalenie w § 7 ust. 4 tiret 4 i § 9 ust. 8 planu miejscowego terminu "zabudowa istniejąca lub projektowana, przeznaczona na stały pobyt ludzi", podczas gdy Studium posługuje się znacznie węższym terminem "istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową";

- § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. z 2013 r. poz. 523) oraz art. 15 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie składowiska odpadów niebezpiecznych na obszarach ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także niewyznaczenie granic inwestycji polegającej na lokalizacji składowiska odpadów niebezpiecznych oraz granic stref ochronnych powyższej inwestycji.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja mająca potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów i wniosków.

Skarżący wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w całości wadliwej uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Do dnia wniesienia skargi do WSA w Warszawie skarżący nie otrzymał odpowiedzi Rady Gminy [...] na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, tym samym zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. skarżący ma prawo wnieść skargę w terminie do sześćdziesięciu dni licząc od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Skarżący podał, że jest właścicielem nieruchomości położonych w miejscowości [...] oznaczonych numerami: [...] (powstałych w wyniku podziału działek: [...], nieruchomości położonej w miejscowości L. oznaczonej numerem [...], które to nieruchomości są położone w granicach gminy [...] i są objęte przedmiotowym planem miejscowym i nieruchomości położonych w miejscowości [....] oznaczonych numerami [...] położonych poza granicami gminy [...] i które nie są objęte przedmiotowym planem miejscowym. Zakwestionowane postanowienia zawarte w § 7, § 9, § 87 i § 101 uchwały znacznie ograniczają dopuszczalność prowadzenia, rozpoczynania i powiększania działalności w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej na terenach objętych planem. Ponieważ skarżący prowadzi działalność w zakresie hodowli drobiu, to postanowienia zawarte w przywołanych paragrafach planu ograniczają ją w możliwości korzystania z wyżej wymienionych działek. Skoro postanowienia planu wyłączają możliwość korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości w drodze prowadzenia tam działalności w zakresie hodowli drobiu lub powiększania prowadzonej działalności ponad progi określone w planie miejscowym, to postanowienia planu naruszają interes prawny skarżącego. Naruszenie to ma charakter konkretny, realny i aktualny. Wejście w życie uchwały oznacza, że skarżący utracił możliwość rozpoczęcia lub powiększenia działalności na opisanych działkach, która nie spełnia kryteriów określonych w § 7 ust. 4 tiret 4 i § 9 ust. 8-11 planu miejscowego.

Ponadto w skardze wskazano, że postanowienia planu miejscowego dopuszczają realizowanie na obszarze oznaczonym symbolem 11-O składowiska odpadów niebezpiecznych. Obszar ten położony jest zaś w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości należących do skarżącego. W tej sytuacji – zdaniem skarżącego – postanowienia planu naruszają interes prawny skarżącego ponieważ skutkować będą wykluczeniem możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie hodowli zwierząt na wskazanych wyżej działkach należących do skarżącego. Tym samym zmiana przeznaczenia działek o nr [...] narusza interes prawny skarżącego wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego, a dodatkowo z przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego, tj. art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia i stosunków miejscowych. Zdaniem skarżącego podstaw interesu prawnego, który został naruszony przyjęciem uchwały należy szukać również w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., a także w przepisach nakładających na skarżącego obowiązki w zakresie ochrony zdrowia zwierząt. Powołując się na dołączoną do skargi opinię sporządzoną przez prof. dr hab. M.G. na zlecenie skarżącego na temat wpływu ponownego uruchomienia składowiska odpadów komunalnych lub budowy nowego zakładu gospodarki odpadami w [...] na efekty produkcyjne fermy drobiu w [...] należącej do skarżącego, strona wykazała zagrożenia dla środowiska, w którym istnieje ferma drobiu (w bezpośrednim sąsiedztwie), jakie wiążą się z budową zakładu gospodarki odpadami na tej samej parceli. Podkreśliła, że składowisko odpadów komunalnych w [....] umiejscowione jest w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...], nad którym to leży cała gmina [...] i gmina [...], a to grozi spadkiem jakości wód podziemnych na terenie obu gmin z racji braku izolacji pokrywy w stropie warstw wodonośnych. Podniosła, że jest to obszar najwyższej ochrony (tzw. ONO), w którym muszą być stosowane specjalne zakazy i nakazany w zakresie zagospodarowania przestrzennego i nie powinno się pozwolić na uruchomienie (przywrócenie aktywności) składowiska odpadów komunalnych w [....]. Ustalenie przez uchwałę Terenu Gospodarki Odpadami (11O) na działkach nr [....] wykluczy możliwość prowadzenia przez skarżącego działalności w zakresie hodowli drobiu na sąsiednich działkach z powodu niewypełnienia obowiązków wynikających z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1539).

Skarżący konsekwentnie wywodzi, że Gmina nadużyła przysługującego jej z mocy ustawy władztwa planistycznego. Określając przeznaczenie konkretnych nieruchomości w miejscowym planie gmina ma obowiązek uwzględniać wszystkie wartości wskazane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym również wymagania ochrony środowiska, walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Natomiast uchwalony plan narusza te wartości. Ponadto procedura poprzedzająca podjęcie przedmiotowej uchwały nie odpowiada wymogom przewidzianym w u.p.z.p. Również postanowienia planu naruszają ustalenia przyjęte w Studium. Te wszystkie okoliczności powodują, że znaleźć powinien zastosowanie art. 28 u.p.z.p.

Zdaniem skarżącego zakwestionowana uchwała rażąco narusza jego prawa w zakresie możliwości wykorzystania gruntów do prowadzenia działalności rolniczej i gospodarczej. Z prawa własności nieruchomości wynikają bowiem określone uprawnienia właścicielskie, takie jak wykorzystywanie nieruchomości do celów prowadzenia działalności gospodarczej lub rolniczej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i jako takie, prawo to może zostać ograniczone wyłącznie w zakresie, który wynika z postanowień Konstytucji RP. Zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, zgodnie zaś z ust. 3 własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Także dopuszczalność ograniczenia swobody działalności gospodarczej, w myśl art. 22 Konstytucji RP jest dopuszczalna tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Podobne ograniczenie zdefiniowane zostało w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP określanym zasadą proporcjonalności, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Tym samym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości mogą być ograniczone, m.in. wówczas gdy wymaga tego ochrona środowiska. Z postanowień miejscowego planu zdaje się wynikać, że właśnie ograniczenia w możliwości prowadzenia hodowli drobiu i trzody chlewnej mają być konsekwencją wymagań ochrony środowiska. Ograniczenia te zawarto w treści § 9 ust. 8-11 miejscowego planu, który znajduje się w części określonej: "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego" oraz w § 7 ust. 4 tiret 4.

Zarzutem, który – zdaniem strony skarżącej – należy postawić w stosunku do w/w postanowień miejscowego planu jest pogwałcenie zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz uprawnień wynikających z prawa własności w sposób naruszający istotę prawa własności, w rozumieniu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Skarżący wskazał m.in. że przy ustalaniu w planie odległości od miejsc przeznaczonych na stały pobyt ludzi nie zostały wzięte regulacje zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010, nr 213, poz. 1397 ze zm.), które w § 2 ust. 1 pkt 51 do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza przedsięwzięcie polegające na chowie lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza), zaś w § 3 ust. 1 pkt 102 i 103 określa przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Należą do nich chów i hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 60 DJP

oraz chów i hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP, jeżeli działalność ta prowadzona będzie:

- w odległości mniejszej niż 100 m od następujących terenów w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone: mieszkaniowych, innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, zurbanizowanych niezabudowanych, rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych,

- na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.

Zdaniem skarżącego wielkości określone w § 7 ust. 4 tiret 4 i § 9 ust. 8 planu miejscowego w stosunku do dopuszczalnych DJP określonych w rozporządzeniu są znacznie bardziej restrykcyjne, niż wymagania rozporządzenia. Z tego względu zapisy planu naruszają zasadę proporcjonalności w zakresie dopuszczalnych ograniczeń uprawnień wynikających z prawa. Podkreślił, że ograniczenia dotyczące dopuszczalności prowadzenia działalności w zakresie hodowli drobiu przewidziane w § 7 ust. 4 tiret 4, § 9 ust. 8-11, § 87 ust. 2 pkt 3 i § 101 ust. 2 pkt 3 uchwały naruszają również zasadę równości wobec prawa, bo dokonano rozróżnienia bez istotnego powodu, w sposób przekraczający granice władztwa planistycznego, bez właściwej oceny przesłanki niezbędności ingerencji oraz bez wyważenia interesu publicznego i prywatnego, a zatem są wynikiem jednostronnego dyktatu organów gminy. Zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa odnosi się w szczególności do rozbudowy zakładu [...] oraz planów dopuszczających na terenie oznaczonym symbolem 11-O składowisko odpadów niebezpiecznych.

Ponadto skarżący podniósł, że został naruszony tryb uchwalania planu miejscowego tj. art. 17 ust. 1 pkt 6b) u.p.z.p. w wyniku nie uzgodnienia ostatecznego projektu planu z Wojewodą [...]. Mianowicie w dniu [...] kwietnia 2014 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Wojewody celem uzgodnienia projektu planu. Wojewoda nie zajął stanowiska w odpowiedzi na powyższe pismo. Zdaniem skarżącego, nawet gdyby przyjąć, że do uzgodnienia doszło, to do projektu planu zostały po tym wprowadzone liczne, istotne zmiany, które obligowały Wójta Gminy [...] do ponowienia uzgodnienia.

Skarżący przywołuje art. 20 ust. 1 u.p.z.p. z którego wynika, że rada gminy uchwala plan miejscowy m.in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Termin użyty w § 7 ust. 4 tiret 4 i § 9 ust. 8 w zw. z ust. 9 części tekstowej zakazuje lokalizacji nowych ferm i powiększanie obsady drobiu i trzody chlewnej w przypadku, gdy nie zostały zachowane wskazane w tych przepisach odległości od "zabudowy istniejącej lub projektowanej przeznaczonej na pobyt stały ludzi". Według strony skarżącej takie określenie zakazu lokalizacji tego rodzaju przedsięwzięć jest w oczywisty sposób sprzeczne z ustaleniami zawartymi w studium, które posługuje się terminem "od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową". Pojęcie zabudowy przeznaczonej na pobyt stały ludzi jest niedookreślone, ale niewątpliwie jest ono szersze, niż zabudowa mieszkaniowa. Będzie dotyczyć też zabudowań innych niż mieszkalne np. budynków produkcyjnych, handlowych.

W ocenie skarżącego uchwalony przez Radę Gminy [...] plan narusza przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. z 2013 r., poz. 523). Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, składowiska odpadów niebezpiecznych oraz składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne nie mogą być lokalizowane m.in. na obszarach ochronnych zbiorników wód podziemnych. Powyższa sprzeczność została również wskazana przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r., jednak uwaga ta nie została uwzględniona w toku prac nad projektem miejscowego planu. Opinia sanitarna z dnia [...] listopada 2014 r. pozytywnie opiniuje projekt planu z wyraźnym zastrzeżeniem: dla terenu gospodarki odpadami – likwidacji i rekultywacji istniejącego składowiska odpadów, oznaczonego symbolem 11-O, należy usunąć zapis o dopuszczeniu lokalizacji składowiska odpadów niebezpiecznych. Niezależnie od powyższego przedmiotowy plan – zdaniem skarżącego - narusza również art. 15 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. poprzez niewyznaczenie granic inwestycji polegającej na lokalizacji składowiska odpadów niebezpiecznych oraz granic stref ochronnych powyższej inwestycji. Niedopuszczalne jest poprzestanie na wskazaniu, że składowanie odpadów niebezpiecznych będzie się odbywało na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Ponadto plan ten jest wewnętrznie sprzeczny. Postanowienia planu wprowadzają zakaz powstawania zanieczyszczeń punktowych i powierzchniowych na obszarze Głównego Zbiornika Wód Podziemnych ONO. Skarżący wskazał, iż mając na uwadze fakt, że eksploatacja składowiska odpadów niebezpiecznych wiąże się z wytwarzaniem zanieczyszczeń powierzchniowych, to zgodnie z treścią powyższego postanowienia niedopuszczalne jest lokowanie składowiska odpadów na obszarze najwyższej ochrony. Tym samym § 108 ust. 1 pkt 3 planu należy uznać za sprzeczny z § 7 ust. 2 lit. d tiret czwarty. Według skarżącego w powyższym zakresie plan miejscowy pozostaje również w sprzeczności z postanowieniami Studium, w którym jednoznacznie wskazano (str. 26-27), że "Obszar ONO jest w znacznym stopniu pozbawiony izolacji lub z izolacją słabą użytkowego poziomu wodnonośnego, w związku z czym znajduje się w strefach wysokiego stopnia zagrożenia" Wobec powyższego niedopuszczalne jest lokowanie na obszarze ONO składowiska odpadów niebezpiecznych.

W ocenie skarżącego za niedopuszczalne uznać również należy zamienne używanie w treści planu pojęć "składowisko odpadów komunalnych" i "teren gospodarki odpadami". Pomieszanie tych pojęć jest według skarżącego celowe i zmierza do stworzenia możliwości lokowania na terenie gminy przedsięwzięć, których realizacja ze względu na ustalenia Studium jest wykluczona. Pojęcie "teren gospodarki odpadami" jest pojęciem zdecydowanie szerszym od pojęcia "składowisko odpadów komunalnych". Skoro treść Studium dopuszcza lokowanie na danym terenie składowiska odpadów, to postanowienia planu nie mogą wykraczać poza ten sposób zagospodarowania terenu, dopuszczając lokowanie na tym samym obszarze działalności polegającej na gospodarce odpadami, obejmującej procesy przetwarzania i spalania odpadów, składowania odpadów niebezpiecznych i transportowania ich na teren gminy z innych obszarów województwa mazowieckiego oraz spoza województwa. Stwarzając możliwość realizacji inwestycji dotyczących odpadów, Rada Gminy nie wzięła pod uwagę, że doprowadzi to do zdegradowania środowiska naturalnego, uniemożliwiając przy tym rozwijanie działalności produkcyjnej w sektorze rolnictwa. Nie uwzględniła wpływu zakładów gospodarki odpadami na istniejące już gospodarstwa rolne, w tym specjalistyczne fermy hodowlane, które zlokalizowane są w odległości ok. 55 m od terenu oznaczonego na mapie stanowiącej załącznik do miejscowego planu symbolem 11-O, tj. jako teren gospodarki odpadami.

Ponadto skarżący wskazał na inne postanowienia planu, które w jego ocenie są niezgodne z ustaleniami Studium (np. brak wyodrębnienia terenów pod lokalizację biogazowi i ferm wiatrowych, brak ustaleń dopuszczających lokalizację obiektów wielko powierzchniowych, błędy w oznaczeniach poszczególnych obszarów gminy), które jednakże nie odnoszą się do jego działek ( str. 25-26 skargi).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu stanowiska Rada Gminy w pierwszej kolejności podniosła, że skarżący uchybił czternastodniowemu terminowi do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.).Skoro bowiem skarżący podjął informację o podjęciu uchwały znacznie wcześniej niż [...] stycznia 2015 r., to składając w dniu [...] stycznia 2015 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchybił terminowi wskazanemu w art. 52 ust. 3 p.p.s.a.

Zaznaczyła, że skarżący wywodzi swój interes prawny z prawa własności i konstytucyjnych norm jego ochrony. Tymczasem sporna uchwała w zakresie kontestowanym przez skarżącego dotyczy prowadzenia działalności rolniczej związanej z chowem i hodowlą drobiu oraz trzody chlewnej. Podkreśliła, że strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 u.s.g. musi się wykazać nie tylko samym interesem prawym, lecz również jego naruszeniem. Z tego względu wniosek skarżącego formułowany w skardze dotyczący wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego jest formułowany w sposób niezgodny z istotą narzędzia kontroli wskazanego w art. 101 u.s.g. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13, organ podniósł, że jeśli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu, dotyczącej tych nieruchomości. Ponadto wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie.

W zakresie zarzutu dotyczącego ustalenia w planie ograniczeń wielkości inwentarza i naruszenia zasady równości wobec prawa, Rada Gminy wskazała na brak legitymacji i interesu prawnego skarżącego w formułowaniu tego rodzaju zarzutów. Zdaniem organu, wprowadzone ograniczenia stanowią wyraz władztwa planistycznego Gminy [...]. Na możliwość wprowadzenia ilościowego ograniczenia hodowli zwierząt w planie miejscowym wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13.

W kwestii zarzutu naruszenia norm konstytucyjnych w powiązaniu z art. 140 k.c. organ stwierdził, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. Zgodnie z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. ograniczenia takiego prawa można dokonać, ale jedynie w drodze ustawy. Właśnie u.p.z.p. jest jedną z takich ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela.

Organ stwierdził, że zarzuty skarżącego dotyczące niezgodności uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szreńsk oraz powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym § 2 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów, należy uznać za nieuzasadnione. Organ wskazał, że składowisko odpadów niebezpiecznych na tym terenie zostało umieszczone w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami na lata 2012 – 2023, a uchwalenie tego Planu poprzedzone zostało wykonaniem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w zakresie m.in. wpływu inwestycji na wody powierzchniowe i podziemne. Zgodnie z ustawą o odpadach podstawowym dokumentem pozwalającym na lokalizację składowiska odpadów na konkretnym terenie, a następnie uprawniającym do uzyskania decyzji inwestycyjnych oraz eksploatacyjnych związanych z funkcjonowaniem składowiska jak np. pozwolenie zintegrowane jest WPGO. WPGO szczegółowo określa w jakich konkretnych lokalizacjach jakie instalacje związane z przetwarzaniem oraz składowaniem odpadów mogą być realizowane. WPGO wskazu jena możliwość realizacji składowiska odpadów azbestowych o kodach: 17 06 01* Materiały izolacyjne zawierające azbest oraz 17 06 05*Materiały konstrukcyjne zawierające azbest, na terenie na którym skarżony plan dopuszcza składowisko odpadów niebezpiecznych. Organ wskazał, że w/w rozporządzenie zawiera co prawda zapis o zakazie lokalizowania składowisk na terenie Główny Zbiornik Wód Podziemnych, to jednak skarżący pominął fakt, że składowisko przewidziane jest w WPGO, a co za tym idzie w skarżonym planie jest składowiskiem odpadów azbestowych o kodach 17 06 01* oraz 17 06 05*, a sposób traktowania tych składowisk jako nie powodujących odcieków i zagrożenia dla wód gruntowych został określony w dalszych postanowieniach tego rozporządzenia. Zgodnie z dyspozycją § 19 ust. 5 rozporządzenia składowiska azbestowe o powyższych kodach nie stanowią zagrożenia dla gleby, wód podziemnych i wód powierzchniowych, co wymaga potwierdzenia w raporcie oddziaływania na środowisko dla konkretnego środowiska. Organ podkreślił, że składowiska azbestowe nie powodują odcieku, gdyż stanowią miejsce składowania odpadu suchego. Ponadto wskazał, że odpady składowane są w szczelnym opakowaniu zabezpieczającym przed rozwiewaniem pyłów.

Za nieuzasadniony organ uznał pogląd, w myśl którego zawarcie w planie norm bardziej restrykcyjnych, niż np. w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności, przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przywołane rozporządzenie określa rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, rodzaj przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a także przypadki, w których zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako w/w przedsięwzięcia. Podział przedsięwzięć dokonany w rozporządzeniu jest związany z kwestią obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Rozporządzenie to ma na celu usystematyzowanie, które przedsięwzięcia wymagają obligatoryjnie przeprowadzenia takiej oceny. Niezrozumiałym jest stąd porównywanie postanowień planu z regulacjami zawartymi w w/w rozporządzeniu. Brak jest jakiegokolwiek związku, który uzależniałby treść tych postanowień od przywoływanego rozporządzenia. Co istotne, oba te akty dotyczą odmiennej materii. Jeżeli bowiem planowane przedsięwzięcie, będzie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na podstawie rozporządzenia, to bez względu na treść planu taka ocena będzie musiała zostać przeprowadzona.

W kwestii poruszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa, organ wskazał, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ rozważył interesy zarówno skarżącego, jak i interesy pozostałych mieszkańców Gminy [...]. W ocenie organu, przyjęte rozwiązanie ma charakter kompromisowy. Z jednej bowiem strony plan utrzymuje przeznaczenie nieruchomości skarżącego. Natomiast chroniąc interesy pozostałych mieszkańców, zostały wprowadzone ograniczenia związane z lokalizacją nowych ferm oraz rozbudową ferm już istniejących.

Organ zaprzeczył jakoby nie zostały przeprowadzone uzgodnienia projektu planu z Wojewodą [...]. Podał, że w dniu [...] kwietnia 2014 r., wystosował do Wojewody [...] pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r. z prośbą o uzgodnienie projektu planu. Pismo to zostało odebrane przez Wojewodę [...] w dniu [...] kwietnia 2014 r., na co wskazuje potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy. Na marginesie organ wskazał, że w skardze Wojewody [...] złożonej również na przedmiotową uchwałę, nie znalazły się jakiekolwiek zarzuty dotyczące procedury uchwalenia m.p.z.p.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącego podał, że skarga została złożona w dniu [...] marca 2015 r. drogą pocztową, co potwierdza dołączony do pisma dowód nadania skargi listem poleconym na adres organu (kopia potwierdzona za zgodność przez pełnomocnika). W celu uzupełnienia zawartej w skardze argumentacji pełnomocnik skarżącego do pisma powyższego dołączył opinię prawną sporządzoną przez dra I.Z., wskazując, że zawiera ona analizę postanowień zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającego ją studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił swoje stanowisko w związku z doręczeniem mu odpowiedzi na skargę. Za wadliwe uznał powołanie się organu na art. 52 § 3 p.p.s.a. podnosząc, że przepis ten, a co za tym idzie również wskazany w nim termin, dotyczy skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. zgodnie z brzmieniem tych przepisów obowiązującym w czasie składania skargi. Uchwała objęta skargą w niniejszej sprawie stanowi zaś akt prawa miejscowego, a zatem objęta jest zakresem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W takim przypadku zastosowanie znajduje art. 52 § 4 p.p.s.a. w myśl którego termin, o którym mowa w § 3 nie ma wówczas zastosowania. Pełnomocnik skarżącego również zakwestionował stanowisko organu uznające zarzuty skargi za bezzasadne i brak legitymacji prawnej skarżącego do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż skarga w części zasługuje na uwzględnienie, a w pozostałej części jest bezzasadna, co skutkowało jej oddaleniem w tejże części.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny wymogów formalnych wniesionej skargi, na wstępie należy stwierdzić, iż skarga złożona została w przepisanym do tego terminie 60 dni od dnia wezwania Rady Gminy w [...] o usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla terenu położonego w granicach administracyjnych gminy [...] (opublik. Dz. Urzęd. Woj. [...]. [...] r. poz. [...]).

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a., skargę na akty prawa miejscowego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania.

W rozpatrywanej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu [...] stycznia 2015 r. Rada Gminy w [...] nie ustosunkowała się do złożonego wezwania, zatem skarżący zobowiązany był do wniesienia skargi w nieprzekraczalnym terminie 60 dni liczonym od dnia wniesienia przedmiotowego wezwania. Z akt sprawy wynika, iż A.K. złożył skargę w dniu [...] marca 2015 r. czyli z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Wadliwe jest stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że skarżący składając w dniu [...] stycznia 2015 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchybił terminowi wskazanemu w art. 52 § 3 p.p.s.a. bowiem w przypadku zaskarżenia aktów prawa miejscowego zastosowanie znajduje art. 52 § 4 p.p.s.a. w myśl którego termin, o którym mowa w § 3 tego artykułu nie ma wówczas zastosowania. Oznacza to, że w takim przypadku wystąpienie uprawnionego podmiotu do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa nie podlega rygorom czasowym.

Pozytywne ustalenia w zakresie wypełnienia ustawowych wymogów formalnych skargi dają Sądowi możliwość przejścia do kolejnej fazy jaką jest ustalenie "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" zaskarżoną uchwałą.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przesłankami uzasadniającymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego jest zatem oprócz wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia, co w przedmiotowej sprawie bezspornie nastąpiło, także naruszenie posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, przez ustalenia tej uchwały. Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały (planu). Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w pierwszej kolejności zbadał istnienie interesu pranego po stronie skarżącego, aby następnie dokonać oceny, czy interes prawny A.K. został naruszony ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy naruszenie to było wynikiem zgodnego, czy też niezgodnego z prawem działania Rady Gminy w [...].

Sąd nie podziela stąd stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez zamieszczenie w planie ograniczeń w możliwości powiększenia obsady hodowanych zwierząt. W judykaturze przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 k.c. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08). Jeżeli zatem gmina odmawia skarżącej możliwości rozbudowy i budowy nowych budynków w celu powiększenia obsady zwierząt (dopuszcza jedynie nową zabudowę przy zachowaniu dotychczasowej liczby jednostek przeliczeniowych) – to tym samym doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Pozytywne ustalenie powyższych kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu. Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, Sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Z zakresem zaskarżenia wiąże się nierozerwalnie możliwość kwestionowania przez właściciela nieruchomości planu, ale w sytuacji gdy zakres zaskarżenia występuje w granicach naruszenia interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (vide wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014r., sygn. akt II OSK 117/13). Jeśli zatem konkretne zapisy nie dotyczą interesu prawnego, a tym bardziej nie naruszają tego interesu nie jest możliwe stwierdzenie ich nieważności przez Sąd dokonujący kontroli planu miejscowego.

I tak w wypadku kwestionowanych zapisów § 7 planu Sąd uznał, że nie dotyczą one interesu prawnego skarżącego. Otóż ustalają one zasady zagospodarowania na obszarach prawnie chronionych. Jednocześnie plan w § 7 ust. 1 stwierdza, że w granicach gminy [...] występują następujące obszary prawnie chronione: obszar Natura 2000, Dyrektywa [...] (PLB [...]), Rezerwat przyrody "[...]", [...] Obszar Chronionego Krajobrazu oraz Obszary Głównych Zbiorników Wód Podziemnych ONO. Skarżący nie wykazał, że działki oznaczonych numerami: [...] znajdują się w całości albo w części w którymkolwiek z wyżej wymienionych obszarów prawnie chronionych. Z analizy części graficznej planu (w tym legendy) wynika, że działki te znajdują się poza obszarami prawnie chronionymi wyznaczonymi w § 7 ust. 1 planu. Skoro zarzut naruszenia § 7 planu nie mieści się w granicach interesu prawnego skarżącego Sąd nie był władny dokonać jego oceny. Warunkiem kontroli sądowej jest bowiem stwierdzenie interesu prawnego skarżącego, a dalej jego naruszenie.

Natomiast możliwe w świetle powyższego wywodu było zbadanie zakwestionowanych zapisów § 9 planu bowiem nie ogranicza on terytorialnie swoich regulacji, lecz obejmuje wszystkie tereny objęte planem, poza prawnie chronionymi.

W tej części rozważań konieczne jest podkreślenie, że obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Badając, czy zaskarżona uchwała narusza obowiązujący porządek prawny, Sąd w pierwszym rzędzie uznał za konieczne odniesienie się do zarzutów skarżącego, sprowadzających się do przekroczenia przez Radę władztwa planistycznego zawartego w przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a dalej do zgodności zapisów planu z obowiązującym Studium.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (wyrok TK z dnia 11 maja 1999, sygn. akt K 13/98, publ. OTK ZU 1999/4/74). Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1708/09).

Jako cel podjęcia takiej uchwały została wskazana ochrona środowiska ze względu na jego postępującą degradację spowodowaną nadmiernym zainwestowaniem w gminie działalności rolniczej polegającej na chowie drobiu i trzody chlewnej. Stosowne zapisy znalazły się w tej części planu, które dotyczą ochrony środowiska rozumianego szeroko, w tym jako oddziaływanie na człowieka jako elementu tego środowiska. Zatem przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ miał obowiązek wyważyć zarówno indywidualny interes skarżącej, jak też potrzebę ochrony okolicznych mieszkańców przed skutkami ubocznymi prowadzonej działalności, a także potrzebę ochrony przyrody i środowiska naturalnego.

Odnośnie działki skarżącego nr [...] położonej we wsi [...] decydujące znaczenie ma zapis § 87 zaskarżonego planu, który dotyczy obszaru oznaczonego w planie symbolem 9RP-1 jako teren gospodarstwa specjalistycznego, zaś w przypadku działek skarżącego położonych miejscowości [...] analogiczne znaczenie ma zapis § 101 planu, który dotyczy obszaru oznaczonego symbolem 11RP-1. Zapisy tych norm prawa materialnego należy traktować jako lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w § 9, co oznacza, że w tym obszarze nie istnieje w ogóle możliwość zwiększenia obsady hodowanych zwierząt, w przeciwieństwie do pozostałych terenów, gdzie dopuszcza się zarówno nowe inwestycje tego rodzaju, jak również możliwość powiększenia obsady drobiu i trzody chlewnej, o ile zostaną zachowane wprowadzone tym przepisem odległości. W przypadku natomiast działek

skarżącego oraz innych działek znajdujących się w obszarze 9RP-1 oraz 11RP-1 plan definitywnie zakazuje powiększania obsady zwierząt niezależnie od zachowania odległości od miejsc pobytu ludzi. Ponadto wydzielenie tych obszarów jako gospodarstw specjalistycznych zyskuje szczególny wymiar jeśli chodzi o postanowienia planu. W § 2 pkt 17 planu definiuje się gospodarstwo specjalistyczne jako fermę hodowlaną, wydzieloną specjalistyczną jednostkę organizacyjną, wyizolowaną i odpowiednio zabezpieczoną sanitarnie. Ze względu zatem na skalę produkcji prawodawca zdecydował się nadać takim obszarom specjalny charakter.

W ocenie Sądu takie rygorystyczne stanowisko Rady Gminy daje się obronić zarówno jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości wobec prawa.

Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma charakter kompromisowy. Utrzymuje ono przeznaczenie nieruchomości skarżącej, umożliwiając jej prowadzenie hodowli na dotychczasowym poziomie. W celu natomiast ochrony interesów innych mieszkańców zostało wprowadzone ograniczenie możliwości zwiększenia obsady hodowanych zwierząt w obszarze, gdzie istnieje większa ilość budynków przeznaczonych do hodowli (kurniki i chlewnie) – vide część graficzna planu. Utrzymuje zatem istniejący stan rzeczy, nie zezwalając na zwiększenie skali prowadzonej obecnie działalności hodowlanej. W ocenie Sądu takie rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska. Otóż właściciel zachowuje dotychczasowe uprawnienie w zakresie obsady zwierząt, jedynie zostaje mu odebrane potencjalne prawo do rozwoju prowadzonej działalności ze względu na najbliższe zagospodarowanie działki. Nie można wywieść w tym wypadku, że interes inwestora będzie miał pierwszeństwo przed potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska. Oznacza to, że ograniczenia wprowadzone planem co prawda naruszają prawo własności, ale w sposób zgodny w przepisami prawa.

W reasumpcji należy stwierdzić, że władztwo planistyczne gminy nie zostało naruszone. W tym kontekście jako w pełni zasadne uznaje Sąd stanowisko Rady Gminy co do warunków zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Rada w odpowiedzi na skargę (wyżej zostało to zreferowane) przedstawiła spójną argumentację, którą Sąd w pełni podziela i wobec tego przyjmuje za własną. Należy jedynie krótko zrekapitulować, że przywołana regulacja rozporządzenia nie wpływa na ograniczenia zakresu władztwa planistycznego, albowiem wprowadzając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia związane z ochroną środowiska organ samorządu gminnego nie zastępuje w tym zakresie organów ochrony środowiska, lecz realizuje ustawowy obowiązek zamieszczenia w planie warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) spowodowanych wymogami ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.).

Jako zasadny natomiast Sąd uznaje zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie ustaleń w uchwale w sposób naruszający ustalenia studium.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy.

W niniejszej sprawie zapisy Studium są tak szczegółowe, że w istocie byłyby one adekwatne dla zapisów planu miejscowego. Ze względu na tę szczegółowość stopień związania nim przy uchwalaniu planu należy zakwalifikować jako ten silniejszy. Właściwie powinien on się ograniczyć do powtórzenia zapisów Studium. A to dlatego, że w Studium zawarto wskazania co do ochrony środowiska m. in. tego rodzaju, że realizację nowych ferm oraz rozbudowę istniejących można podjąć przy zachowaniu stosownych odległości od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową. Zapis Studium jest precyzyjny i nie budzący wątpliwości. Zapis ten dotyczy wyznaczonego w Studium obszaru R-1 (strefa intensyfikacji produkcji rolnej i ograniczeń w zainwestowaniu pozarolniczym w oparciu o wykorzystanie gleb wysokiej wartości bonitacyjnej), w którym leży wieś [...] - str. 30 znajdującej się w aktach uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium. Tymczasem w planie zastąpiono tereny przewidziane pod zabudowę mieszkaniową sformułowaniem "tereny przewidziane pod zabudowę przeznaczoną na stały pobyt ludzi". Plan nie definiuje, jak również u.p.z.p. oraz rozporządzenie wykonawcze pojęcia "zabudowa przeznaczona na pobyt stały ludzi". Nie ma natomiast żadnych przeszkód, aby pomocniczo sięgnąć do przepisów regulujących następny po procedurze planistycznej etap postępowania inwestycyjnego jakim jest wydawanie pozwolenia budowlanego. Stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi dzielą się na:

1) pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny,

2) pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie.

Dalej § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi pomieszczeń, w których:

1) łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby, a wykonywane czynności mają charakter dorywczy bądź też praca polega na krótkotrwałym przebywaniu związanym z dozorem oraz konserwacją maszyn i urządzeń lub utrzymaniem czystości i porządku,

2) mają miejsce procesy technologiczne niepozwalające na zapewnienie warunków przebywania osób stanowiących ich obsługę, bez zastosowania indywidualnych urządzeń ochrony osobistej i zachowania specjalnego reżimu organizacji pracy,

3) jest prowadzona hodowla roślin lub zwierząt, niezależnie od czasu przebywania w nich osób zajmujących się obsługą.

Z powyższego wynika, że pojęcie "pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt ludzi" nie jest równoznaczne z użytym w studium pojęciem "terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową", ani też nie stanowi rozwinięcia tego, co zostało zastrzeżone w studium. Pomieszczeniem na stały pobyt ludzi – w rozumieniu § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest bowiem także zabudowa usługowa, wyspecyfikowana w § 4 ust. 1 pkt 8 planu, tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (§ 4 ust. 1 pkt 9 planu), a także choćby zabudowa produkcyjno-usługowa (§ 4 ust. 1 pkt 10 planu), co stanowi odmienne przeznaczenie terenu. Choćby z systematyki przyjętej w § 4 planu taka teza jest uprawniona. Prowadzi to rozumowanie do wniosku, że pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt ludzi może mieścić się znaczeniowo zarówno w zabudowie terenów mieszkaniowych, jak i usługowych czy produkcyjnych. Z tego względu trafnie zarzuca skarżący, że omawiane zapisy planu w § 9 pkt 8 wyznaczają znacznie szerszy zakres ograniczeń, niż ten przewidziany w Studium. Prowadzi to do wniosku, że plan narusza przywołane zapisy Studium. Ponieważ zostały naruszone zasady sporządzania planu konieczne było stwierdzenie nieważności w tej części zaskarżonej uchwały na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Sądu również za niezgodne ze Studium należy uznać ustalenia planu dotyczące terenu oznaczonego symbolem 11-O, zawarte w § 108 zaskarżonej uchwały. W odniesieniu do wniosku skarżącego dotyczącego wymienionego terenu, Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że możliwość zlokalizowania na terenie położonym w bezpośrednim sąsiedztwie jego działek składowiska odpadów niebezpiecznych, jak też ustalenie przeznaczenia jako teren gospodarki odpadami uprawnia do stwierdzenia, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy ustaleniami planu w tym zakresie, a sytuacją prawną skarżącego, jako właściciela sąsiedniej nieruchomości, pomimo, że nie jest ona objęta ustaleniami tego planu. Składowisko odpadów azbestowych niewątpliwie w sposób bezpośredni narusza interes prawny skarżącego jako właściciela nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, na których skarżący prowadzi i zamierza prowadzić hodowlę drobiu. Niewątpliwie ustalenia zawarte w § 108 zaskarżonej uchwały wpływają na możliwość korzystania przez skarżącego z należących do niego nieruchomości.

Zauważyć należy, że zgodnie z zapisami Studium (str. 54) istniejące na terenie oznaczonym w planie symbolem 11-O składowisko odpadów komunalnych przewidziane jest do zrekultywowania w kierunku leśnym. Natomiast rozwiązaniem alternatywnym jest utrzymanie istniejącego gminnego składowiska oraz jego rozbudowa. Z kolei na str. 38 Studium znajdują się ustalenia dotyczące obszarów do objęcia ochroną, do których zaliczono zbiorniki wód podziemnych bez izolacji i ustanowiono zakaz lokalizacji ferm hodowlanych. Bezsporne jest, że teren 11-O leży w obszarze najwyższej ochrony OO- głównych zbiorników wód podziemnych. W świetle przytoczonych ustaleń Studium odnoszących się do przedmiotowego obszaru 11-O nie można uznać, że dopuszczenie do składowania odpadów niebezpiecznych na tym terenie jest zgodne z ustaleniami Studium. Odnotować wypada, że powyższa sprzeczność została również wskazana przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r., jednak uwaga ta nie została uwzględniona w toku prac nad projektem miejscowego planu. Opinia sanitarna z dnia [...] listopada 2014 r. pozytywnie opiniuje projekt planu z wyraźnym zastrzeżeniem: dla terenu gospodarki odpadami – likwidacji i rekultywacji istniejącego składowiska odpadów, oznaczonego symbolem 11-O, należy usunąć zapis o dopuszczeniu lokalizacji składowiska odpadów niebezpiecznych.

Na zakończenie rozważenia wymagał kwestia naruszenia trybu uchwalenia planu. Otóż skarżący upatruje naruszenia trybu w tym, że plan nie został uzgodniony w Wojewodą [...] po tym jak wprowadzono do jego projektu zmiany. W tym miejscu zaznaczyć należy, że jedynie istotne naruszenie trybu sporządzania planu może skutkować jego nieważnością. Jako istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie uchybienia procedurze, które gdyby organ się ich nie dopuścił, mogłyby wpłynąć na treść planu. Ponadto jak już wskazano rozpatrywanie skargi na plan następuje w granicach naruszenia interesu prawnego skarżącego. Gdyby zatem skarżący wykazał, że zostały do projektu planu wniesione takie poprawki, które dotyczą jego działek, a tak zmieniony projekt nie został przedstawiony do uzgodnienia Wojewodzie [...] wówczas możliwe byłoby stwierdzenie istotnego naruszenia trybu uchwalania planu. Skoro taka sytuacja nie miała miejsca Sąd orzekający stoi na stanowisku, że nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 28 u.p.z.p.

Na zakończenie konieczne jest odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze, które dotyczą co prawda zaskarżonego planu, niemniej nie mieszczą się w granicach interesu prawnego skarżącego. Z tego względu podlegały one oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 3 wyroku znajduje uzasadnienie w normie art. 152 § 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.