Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 3/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R. w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzewa 1. umarza postępowanie w zakresie podjęcia decyzji w sprawie kary za wycięcie drzewa, 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania oraz, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 300,00 (trzysta) złotych, 4. w pozostałym zakresie skargę oddala, 5. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 10 grudnia 2018 r., działając przez pełnomocnika, K. S. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość Prezydenta Miasta R. w sprawie dotyczącej wymierzenia kary za wycinkę drzewa bez zezwolenia posiadacza nieruchomości przy ulicy [...] nr [...] i nr [...] w R., domagając się stwierdzenia:

1) bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu przedmiotowej sprawy,

2) rażącego charakteru bezczynności i przewlekłości,

3) zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego,

4) zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w kwocie 2.000zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu podniesiono, że wymienione postępowanie toczy się od 2015 r. W ocenie skarżącego był to zdecydowanie wystarczający czas, aby sprawę zakończyć. Jednak organ nie jest w stanie tego, bez naruszenia prawa osiągnąć, gdyż kolejne decyzje obarczone są poważnymi wadami prawnymi, w tym prostymi błędami arytmetycznymi. Stąd też niezbędne jest złożenie niniejszej skargi dla podjęcia czynności procesowych zmierzających do zakończenia postępowania.

Wskazując na prowadzenie sprawy w sposób opieszały, z przekroczeniem ustawowych terminów podkreślił rozróżnienie bezczynności i przewlekłości postępowania. Nawet, jeśli na dzień orzekania przez Sąd doszło od wydania żądanego rozstrzygnięcia, nie zwalnia to Sądu z obowiązku rozstrzygnięcia czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania i oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego , wyjaśnił, że skarga jest zasadna, poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (obecnie ponagleniem), a można ją wnieść już następnego dnia po jego założeniu takiego wezwania (ponaglenia).

Podkreślił, że w sprawie pojawiały się wielokrotnie wielomiesięczne przestoje a jakość decyzji pozostawiała zawsze wiele do życzenia, czego dowodem jest dwukrotne uchylenie rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, iż pomimo braku współpracy strony postępowania w dniu 9 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta R. wydał decyzję w sprawie wymierzenia sprawcy usunięcia bez zgody posiadacza nieruchomości drzewa gatunku dąb czerwony. W ocenie organu nie zaistniała w sprawie przewlekłość postępowania, a to z uwagi na fakt, że w okresach procedowania przeprowadzone były kolejne wnioski dowodowe, a wyznaczanie kolejnych terminów oględzin wynikała w większości z braku współpracy strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tjedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy.

Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 cytowanej ustawy). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania wymienionego powyżej toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/16).

Zgodnie z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Z kolei art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdza, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Takie ponaglenie zostało złożone.

Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści wymienionego powyżej art. 37 § 1 Kodeksu. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SAB/Wa 62/14). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie.

W niniejszej skardze skarżący zarzucił bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie dotyczącej wymierzenia kary za usunięcie drzewa z nieruchomości położonej w R. przy ulicy [...] nr [...] i nr [...], bez zgody jej posiadacza. Postępowanie w tym przedmiocie wszczęte zostało pismem z dnia 10 grudnia 2015 r., w wyniku notatki urzędowej z dnia 10 listopada 2015 r. Komendanta Straży Miejskiej w R. Po przeprowadzeniu wymaganego postępowania, w tym kilkukrotnych oględzin terenu, Prezydent Miasta R. wydal decyzją orzekającą o wymierzeniu K. S. zamieszkałemu w B. karę pieniężną w wysokości 18.307,44zł za wycięcie przedmiotowego drzewa. W wyniku odwołania złożonego przez ukaranego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło wydane rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta R., po uzupełnieniu akt sprawy, decyzją z dnia [...] r. ponownie orzekł o wymierzeniu sprawcy usunięcia drzewa bez zgody posiadacza nieruchomości, kary pieniężnej w wysokości 10.077,21zł. Decyzja to w wyniku odwołania ukaranego także została uchylona do ponownego rozpatrzenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ponownie przeprowadził postępowanie, uzupełnił zgromadzony materiał dowodowy, dołączył od akt sprawy dokumentację zdjęciową.

Brak podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie spowodował wniesienie przez skarżącego pismem z dnia 3 grudnia 2018 r. ponaglenia w tej sprawie na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uznało przedmiotowe zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi dodatkowy termin do załatwienia sprawy - do dnia 15 marca 2019 r. Jednocześnie Kolegium uznało, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stosowna decyzja kończąca postępowanie w organie pierwszej instancji została wydana dopiero w dniu [...] r. Prezydent Miasta R. orzekł o nałożeniu, na podstawie art. 85 ust. 1 i ust. 4b, art. 88 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 89 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze m.) na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.482,30zł.

Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Zatem powyższy przepis znajdzie zastosowanie, gdy organ, którego bezczynność czy przewlekłość postępowania zaskarżono, w dacie orzekania przez sąd administracyjny nadal powstrzymuje się od wydania aktu lub dokonania określonej czynności w sprawie. Ustanie bezczynności przed datą rozstrzygania przez sąd czyni bowiem niemożliwym uwzględnienie skargi w ramach uprawnień wynikających z wymienionego powyżej art. 149 ustawy, Sąd nie może bowiem zastosować sankcji określonej w art. 149 § 1 ustawy i zobowiązać organu do wydania aktu, który przed dniem orzekania został wydany, albo zobligować organ do podjęcia czynności, która wcześniej została dokonana. Taka sytuacja nastąpiła w niniejszej sprawie, gdzie w dniu 9 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta R. zakończył postępowanie wydaniem decyzji wymierzającej karę pieniężna za usunięcie drzewa. W tych okolicznościach brak było podstawy do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 149 § 1ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. wydanie przedmiotowej decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi w tym zakresie przez sąd, a postępowanie sądowoadminsitracyjne w przedmiocie bezczynności organu staje się bezprzedmiotowe i stąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy podlega umorzeniu.

Rozstrzygając z kolei w zakresie przewlekłości prowadzonego postępowania, nie może budzić wątpliwości, że postępowanie to prowadzone było przewlekle. Wprawdzie wymagało ono dokładnego ustalenia stanu faktycznego, poprzedzone było wielokrotnymi oględzinami terenu, a także wymagało dokładnych ustaleń w zakresie stron niniejszego postępowania oraz przedmiotu tego postępowania - obwodu pnia wyciętego drzewa, to jednak nie sposób zaprzeczyć, że sprawa trwała zbyt długo, a konkretne czynności, które podejmowano nie wymagały dużego nakładu pracy i czasu. Przez to doszło do naruszenia przepisów o terminach załatwiania spraw. Jednak wobec uchylania decyzji Prezydenta Miasta R. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, a także uwzględniając czas załatwiania sprawy przez organ odwoławczy, przekroczenie terminów przez skarżony organ nie było rażące, dlatego Sąd stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego żądanie stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa podlegało oddaleniu.

Sąd uznał żądanie strony wynikające z treści art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wprawdzie skarżący domagał się zasądzenie sumy pieniężnej w kwocie 2000zł, ale w ocenie Sądu żądanie skarżącego było nieadekwatne do stwierdzonych uchybień organu. Sąd przyznał zatem skarżącemu kwotę w adekwatnej wysokości 300 złotych, która zadośćuczyni skarżącemu. W pozostałym zakresie skargę oddalono

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej powyżej ustawy.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 tej ustawy. .