Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1082/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 56, art. 96 ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1639
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - tekst jedn.
article: § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 87 ust. 5 i 10
journal: Dz.U. 2014 poz 133
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów  papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem  członkowskim - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1, art. 84 § 1, art. 189g § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 964/18 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 30 stycznia 2018 r. nr DPI-WNA.456.1.2018 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. N. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "sądem pierwszej instancji") wyrokiem z 5 września 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 964/18 oddalił skargę P. N. (dalej zwanego "skarżącym") na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej zwaną "KNF") z 30 stycznia 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

KNF wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia, na P. N., kary pieniężnej, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1639; dalej zwanej "ustawą o ofercie"), za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ustawy o ofercie, przez spółkę C. S.A. w W. (dalej zwaną "spółką" lub "emitentem") w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji prezesa zarządu tej spółki. Wszczęcie niniejszego postępowania administracyjnego stanowiło konsekwencję wydania 14 lutego 2017 r. decyzji administracyjnej o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej w wysokości 700 000 zł oraz bezterminowego wykluczenia akcji spółki z obrotu na rynku regulowanym, wobec stwierdzenia, że spółka wielokrotnie nienależycie wypełniła obowiązki informacyjne w zakresie sprawozdawczości finansowej. Na stronach 1 – 5 decyzji z 14 lutego 2017 r. szczegółowo wymieniono dwadzieścia cztery naruszenia przepisów, których dopuściła się spółka. Osiem zarzutów dotyczyło nienależytego wypełnienia obowiązków informacyjnych przez spółkę w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego raportu kwartalnego za IV kwartał 2012 r., a więc w okresie, w którym skarżący pełnił funkcję prezesa w jednoosobowym zarządzie emitenta.

Decyzją z 27 czerwca 2017 r. KNF nałożyła na skarżącego karę pieniężną w wysokości 90 000 zł. Organ stwierdził, że w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego raportu kwartalnego za IV kwartał 2012 r. spółka nienależycie wykonywała obowiązek określony w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie:

1. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 87 ust. 5 i 10 rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz. U. z 2014 r., poz. 133, z późn. zm.; dalej zwanego "Rozporządzeniem") w zw. z par. 58 i 59 Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 39 "Instrumenty finansowe: ujawnianie informacji" (dalej zwanego "MSR 39") oraz w zw. z par. 28 zd. 1 Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 34 "Śródroczna sprawozdawczość finansowa (dalej zwanego "MSR 34"), przyjętych rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1126/2008 z 3 listopada 2008 r. przyjmującym określone międzynarodowe standardy rachunkowości zgodnie z rozporządzeniem nr 1606/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. U. UE L. 320 z 29 listopada 2008 r. str. 1 – 481, z późn. zm.; dalej zwanego "Rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1126/2008") poprzez nieustalenie kwoty straty z tytułu utraty wartości udziałów w spółkach zależnych pomimo istnienia obiektywnych dowodów utraty wartości tych aktywów w kwartalnej informacji finansowej za IV kwartał 2012 r.,

2. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 87 ust. 5 i 10 Rozporządzenia w zw. z par. 58 i 59 MSR 39 oraz w zw. z par. 28 zd. 1 MSR 34 poprzez nieustalenie kwoty straty z tytułu utraty wartości udziałów w spółce stowarzyszonej pomimo istnienia obiektywnych dowodów utraty wartości tych aktywów w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r. oraz w kwartalnej informacji finansowej za IV kwartał 2012 r.,

3. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 87 ust. 5 i 10 Rozporządzenia w zw. z par. 46 i 48A MSR 39 oraz w zw. z par. 28 zd. 1 MSR 34 poprzez niewłaściwe wyznaczenie wartości godziwej posiadanych akcji spółki notowanej na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie S.A., tj. przy zastosowaniu technik wyceny zamiast w oparciu o ceny notowane na aktywnym rynku w skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r. oraz w kwartalnej informacji finansowej za IV kwartał 2012 r.,

4. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 87 ust. 5 i 10 Rozporządzenia w zw. z par. 58 i 59 MSR 39 oraz w zw. z par. 28 zd. 1 MSR 34 poprzez nieustalenie kwoty straty z tytułu utraty wartości przeterminowanych należności z tytułu dostaw i usług, udzielonych pożyczek krótkoterminowych i długoterminowych nabytych obligacji pomimo istnienia obiektywnych dowodów utraty wartości tych aktywów w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r. oraz w kwartalnej informacji finansowej za IV kwartał 2012 r.,

5. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 87 ust. 5 i 10 Rozporządzenia w zw. z par. 58 i 59 MSR 39 oraz w zw. par. 28 zd. 1 MSR 34 poprzez nieustalenie kwoty straty z tytułu utraty wartości weksla pomimo istnienia obiektywnych dowodów utraty wartości tego składnika aktywów w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r. oraz w kwartalnej informacji finansowej za IV kwartał 2012 r.,

6. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Rozporządzenia w zw. z § 87 ust. 5 i 10 w zw. z par. 58 i 59 MSR 39 oraz w zw. z par. 28 zd. 1 MSR 34 poprzez nieustalenie kwoty straty z tytułu utraty wartości pożyczek akcji pomimo istnienia obiektywnych dowodów utraty wartości tych aktywów w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r. oraz w kwartalnej informacji finansowej za IV kwartał 2012 r.,

7. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 87 ust. 5 i 10 Rozporządzenia w zw. z par. 9 z uwzględnieniem par. 12 – 14 i odpowiednio par. 59 Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 36 "Utrata wartości aktywów" (dalej zwanego "MSR 36") przyjętego Rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1126/2008 oraz w zw. z par. 28 zd. 1 MSR 34 poprzez nieoszacowanie wartości odzyskiwalnej wartości firmy, pomimo wystąpienia przesłanek utraty wartości tego składnika aktywów, oraz odpowiednio niedokonanie odpisu aktualizującego wartość wartości firmy w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r.,

8. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 87 ust. 5 i 10 Rozporządzenia w zw. z par. 12 MSR 27 "Skonsolidowane i jednostkowe sprawozdania finansowe" (dalej zwanego "MSR 27") przyjętego Rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1126/2008 w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie rozporządzenia Komisji (UE) nr 1254/2012 z 11 grudnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1126/2008 przyjmującego określone międzynarodowe standardy rachunkowości zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1606/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do Międzynarodowego Standardu Sprawozdawczości Finansowej 10, Międzynarodowego Standardu Sprawozdawczości Finansowej 11, Międzynarodowego Standardu Sprawozdawczości Finansowej 12, Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 27 (z 2011 r.) oraz Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 28 (z 2011 r.) (Dz. Urz. UE L. 360 z 29 grudnia 2012 r.) poprzez nieobjęcie konsolidacją spółki G. S.A. w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r.

Zaskarżoną decyzją z 30 stycznia 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, KNF utrzymała w mocy rozstrzygnięcie z 27 czerwca 2017 r.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia obu wydanych przez KNF decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę KNF wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Zdaniem WSA, organ zbadał sprawę we wszystkich jej aspektach, natomiast zarzuty skargi mają charakter polemiczny, zaś podnoszona w nich argumentacja nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. WSA uznał, że nie doszło do przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, który to okres przedawnienia, według art. 189g § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej zwanej "k.p.a.") wynosi 5 lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną wniósł skarżący zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

• przepisu postępowania mającego istotny wpływ na przebieg sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję KNF z 30 stycznia 2018 r., znak DPI-WNA.456.1.2018, pomimo iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również z innymi naruszeniami przepisów postępowania, mającymi wpływ na wynik sprawy, a konkretnie naruszała:

1. art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., jego niezastosowanie i oparcie się w całości na stanie faktycznym ustalonym w uprzednim postępowaniu administracyjnym prowadzonym wobec spółki – mimo że strona w całości kwestionowała ustalenia przedmiotowego postępowania w zakresie rzekomego dopuszczenia się przez spółkę rażących naruszeń obowiązków informacyjnych – a w konsekwencji nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy,

2. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 78 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji odmowę dopuszczenia w sprawie wnioskowanego przez skarżącego dowodu z opinii biegłego, mającego istotne znaczenie dla sprawy,

3. art. 189g § 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie w niniejszej sprawie terminu przedawnienia wskazanego w tym przepisie.

• a nadto w zakresie prawa materialnego:

4. art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 56 ustawa o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 615, dalej zwanej "ustawą zmieniającą"), przez ich błędną interpretację i zastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie rzekomego, naruszenia przez spółkę wymienionych w decyzji z 30 stycznia 2018 r., obowiązków informacyjnych,

5. art. 96 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt. 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, przez ich błędną interpretację i zastosowanie wyrażające się stwierdzeniem, że wymienione w decyzji z 30 stycznia 2018 r. rzekome naruszenia przez spółkę obowiązków informacyjnych miały charakter rażący i w konsekwencji nałożenie na skarżącego kary finansowej w wysokości 90.000,00 zł,

6. art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, przez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącego kary finansowej w wysokości rażąco wygórowanej.

Ze względu na powyższe naruszenia prawa skarżący wniósł o: 1) uchylenie wyroku WSA z 5 września 2019 r., 2) uchylenie decyzji KNF z 30 stycznia 2018 r., 3) uchylenia decyzji KNF z 27 czerwca 2017 r. oraz 4) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ewentualnie wniósł o: 1) uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji i 2) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego wg. norm przepisanych.

Na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączyć do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II GSK 977/20 i II GSK 1082/20.

Pełnomocnik skarżącego poparł skargi kasacyjne. W przypadku, gdyby Sąd zwrócił się z pytaniem prejudycjalnym w sprawie o sygn. akt II GSK 977/20, pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie o sygn. akt II GSK 1082/20.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zaoponował wobec zadania pytania prejudycjalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznał sprawę na rozprawie (art. 15zzs⁴ ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna, skierowana przeciwko wyrokowi WSA z 5 września 2019 r., w którym ten Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja KNF w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej nie jest niezgodna z prawem, nie jest zasadna. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. W zakresie naruszenia przepisów postępowania koncentruje się na kwestionowaniu ustalonego stanu faktycznego, zarzucając oparcie się na stanie faktycznym ustalonym w uprzednim postępowaniu administracyjnym wobec spółki C. S.A., mimo, że strona nie zgadzała się z ustaleniami tego postępowania w zakresie rzekomego dopuszczenia się przez spółkę rażących naruszeń obowiązków informacyjnych, przy czym uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie zarzucanych deficytów w ustaleniach faktycznych ogranicza się do podnoszenia wadliwego, zdaniem kasatora, niedopuszczenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego z zakresu rachunkowości na okoliczność prezentowania przez spółkę C. S.A. informacji finansowych (zarzuty 1, 2 petitum skargi kasacyjnej). W ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna zarzuca również naruszenie art. 189g § 1 k.p.a., który według autora skargi kasacyjnej, nie miał zastosowania w sprawie, a do przedawnienia karalności w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 68 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 201; dalej zwanej "O.p."; zarzut 3 skargi kasacyjnej). Z kolei, w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący twierdzi, że dokonano błędnej "interpretacji i zastosowania" art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ustawy o ofercie, w konsekwencji czego stwierdzono rzekome naruszenie przez spółkę C. S.A. wymienionych w decyzji obowiązków informacyjnych, dodatkowo błędnie interpretując i stosując art. 96 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie stwierdzono, że naruszenia przez spółkę obowiązków informacyjnych miały charakter rażący, w konsekwencji czego nałożono na P. N. karę w wysokości 90.000zł, co stanowił wysokość tej kary rażąco wygórowaną.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przytoczyć kilka uwag natury ogólnej dotyczących zakresu kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, co jest konieczne z uwagi na sposób sformułowania przez pełnomocnika skarżącego zarzutów kasacyjnych.

Ocena tych zarzutów kasacyjnych, zważywszy na sposób, w jaki zostały one postawione, skonstruowane oraz uzasadnione, nie może pomijać faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17; treść tego, jak i dalej wskazywanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej nie można również pomijać konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była na wstępie – a która wyraża się również w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Ponieważ Skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

W zakresie zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa procesowego skarga kasacyjna nie jest obszerna, istota stawianych w niej zarzutów procesowych sprowadza się jedynie do dwóch kwestii, a mianowicie odmowy dopuszczenia przez organ dowodu z opinii biegłego i nienależytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności rozpoznawanej sprawy niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego z uwagi na oparcie się w całości na stanie faktycznym ustalonym w uprzednim postępowaniu prowadzonym wobec C. S.A.

We wszystkich tych obszarach wyznaczonych przepisami art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. art. 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. skarżący upatruje wadliwego działania Sądu pierwszej instancji, który – w jego opinii – nie dostrzegł, że organ administracji naruszył reguły zawarte ww. przepisach i w konsekwencji niezasadnie oddalił skargę.

Odnosząc się do pierwszej kwestii, NSA stwierdził że – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej – istniała w tej sprawie podstawa do odmówienia przez KNF przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego dowodu z opinii biegłego.

Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Celem dowodu z opinii biegłego nie jest ustalenie faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz jedynie udzielenie organowi administracji publicznej wyjaśnień niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok SN z 17 lipca 1969 r., I CR 140/69, OSN 1970, nr 5, poz. 85).

Dowód z opinii biegłego powinien być zatem dopuszczony dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena wyników tego postępowania wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. Biegły powinien więc odnieść się do konkretnych kwestii przedstawionych mu jako budzące wątpliwości lub wyjaśnić obowiązujące zasady ogólne w danej dziedzinie. Rolą biegłego nie jest bowiem, wbrew temu co sugeruje skarżący, dokonywanie ustaleń faktycznych ( czy ocen prawnych) rozpoznawanej sprawy, lecz wypowiedzenie się co do ustalonych okoliczności faktycznych poprzez wyrażenie opinii na podstawie posiadanych przez siebie wiadomości fachowych i na podstawie swego doświadczenia zawodowego (por. E. Iserzon, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 , wyrok NSA z 15 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1717/09).

Nie ma racji skarżący, że ustalenie przez KNF okoliczności dotyczących niedopełnienia przez spółkę obowiązków informacyjnych wymagało wiadomości specjalnych, których sama Komisja nie posiadała.

Należy podkreślić, że Komisja Nadzoru Finansowego jest wyspecjalizowanym organem administracyjnym powołany do sprawowania nadzoru nad szeroko rozumianym rynkiem finansowym. Komisja ma między innymi za zadanie czuwać nad prawidłowym wykonywaniem przez emitentów obowiązków informacyjnych, w tym nad rzetelnym przekazywaniem przez nich informacji okresowych zawierających sprawozdania finansowe, stanowiących dla inwestorów źródło wiedzy o sytuacji finansowej emitenta, a w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Komisja jest uprawniona do zastosowania sankcji administracyjnej. W celu prawidłowego wykonywania swoich zadań, KNF musi posiadać specjalistyczną wiedzę z obszaru objętego jej nadzorem i zatrudniać osoby posiadające wiedzę merytoryczną w zakresie działalności KNF, a więc także w zakresie rachunkowości, MSR i MSSF.

Biorąc to pod uwagę, nie jest uzasadnione czynione a priori przez skarżącego założenie o braku wystarczających kompetencji Komisji w zakresie prowadzenia w tej sprawie postępowania wyjaśniającego i dokonywanie oceny merytorycznej sprawozdania spółki i w konsekwencji pogląd o konieczności powołania biegłego w celu rzetelnej i obiektywnej oceny czy sposób prezentacji danych finansowych przez spółkę naruszał obowiązujące regulacje i w sposób wiarygodny przedstawiał jej sytuację finansową.

Uwzględniając istotę przyjętych w k.p.a. regulacji odnoszących się do zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie administracyjnej, nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że to organ administracji, a nie biegły ustala stan faktyczny sprawy oraz podejmuje w niej rozstrzygnięcie adekwatne do poczynionych ustaleń. Biegły nie wyręcza więc organu, w realizacji jego funkcji orzeczniczych, a dowód z opinii biegłego, o ile zostanie przeprowadzony, również podlega swobodnej ocenie organu.

Dodać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że w procedurze administracyjnej nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nawet wówczas, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 950/15).

Podkreślenia wymaga też, że przesłanką skutecznego zaskarżenia decyzji do WSA nie może być jednak sam fakt niepowołania biegłego, ale wadliwe ustalenie stanu faktycznego będące następstwem niepowołania biegłego (por. wyrok NSA z 1 lutego 2006 r., II FSK 512/05 ). Tymczasem skarga kasacyjna nie wykazuje, że stan faktyczny sprawy ustalono wadliwie i to w następstwie niezastosowania art. 84 § 1 k.p.a. (niepowołania biegłego). Brak jest więc – w świetle argumentacji prezentowanej przez skarżącego – podstaw, by uznać, że gdyby dopuszczono dowód z opinii biegłego stan faktyczny odbiegałby od tego, który ustalono w sprawie.

Ocena zarzutów naruszenia art. art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. wymyka się spod kontroli instancyjnej, gdyż strona skarżąca w żaden sposób nie wskazała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na argumenty, które w jej ocenie, wskazują na naruszenie tych przepisów przez Sąd.

Skoro zatem ocena wykonywania przez emitenta obowiązków w zakresie sprawozdań finansowych dokonana przez wyspecjalizowany organ, jakim jest Komisja Nadzoru Finansowego, co do zasady nie wymaga wiadomości specjalnych, to omawiany zarzut (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) należy uznać za niezasadny.

Odnośnie do pierwszego zarzutu opartego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca zmierza do wykazania wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, a to w związku z ich rekonstruowaniem na podstawie okoliczności i faktów ustalonych w postępowaniu prowadzonym wobec C. S.A., w którym, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, prawomocną decyzją KNF nałożono na spółkę karę pieniężną za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak skonstruowany i uzasadniony zarzut kasacyjny nie może stanowić skutecznej podstawy dla wykazania wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych w rozpoznawanej sprawie za podstawę wyrokowania, jak również podważenia słuszności oceny Sądu pierwszej instancji, że ustalenia stanowiące faktyczną podstawę wydania kontrolowanej decyzji są prawidłowe.

Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl zasady prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).

Biorąc pod uwagę treść przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz ich funkcje – o których trzeba wnioskować również na podstawie argumentu z ogólnej systematyki wewnętrznej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego – nie sposób jest twierdzić, że zarzut ich naruszenia może służyć skutecznemu kwestionowaniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, w tym zwłaszcza w sposób proponowany przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie można bowiem a priori dyskwalifikować ustaleń jedynie na tej podstawie, że stanowiły podstawę rozstrzygnięcie KNF o nałożeniu na C. S.A. kary pieniężnej za naruszenie obowiązku informacyjnego.

Stanowisko strony skarżącej jest we wskazanym wyżej zakresie błędne, gdyż przede wszystkim pomija znaczenie konsekwencji wynikających z relacji ust. 6 art. 96 ustawy o ofercie do jego ust. 1.

Art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie przewiduje, że w przypadku rażącego naruszenia obowiązków, o których mowa w ust. 1, Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości 100.000 zł. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten jest ściśle powiązany z przepisem art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, zastosowanie bowiem ust. 6, tj. nałożenie kary pieniężnej na członka zarządu spółki publicznej, jest możliwe jedynie wówczas, kiedy karą pieniężną z tego tytułu nałożono na spółkę, a od wydania wobec spółki decyzji nie upłynęło więcej niż 12 miesięcy (art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie). Nakładając zatem na członka zarządu karę pieniężną, organ uwzględnia naruszenia stwierdzone w postępowaniu prowadzonym wobec spółki, za które spółka została ukarana karą pieniężną. Z art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie wynika jednak dodatkowo, że warunkiem nałożenia kary na członka zarządu jest stwierdzenie, że naruszenie obowiązków miało charakter rażący.

Odpowiedzialność wymienionych osób, jako członków zarządu spółki publicznej, pozostaje więc w ścisłym funkcjonalnym związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia przez emitenta obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie oraz z nałożoną na niego w związku z tym sankcją administracyjną. Jest to uzasadnione tym, że działania emitenta manifestują się określonymi zachowaniami jego organu zarządzającego, które polegają na składaniu stosownych oświadczeń woli lub oświadczeń wiedzy lub (nawet) na braku ich składania, mimo istnienia po temu prawnie uzasadnionych podstaw lub oczekiwań odnośnie do ich złożenia.

Przesłanki nałożenia kary pieniężnej, o której mowa na jej gruncie, zostały ukształtowane w ten sposób, że pierwszą z nich jest wydanie przez KNF decyzji, o której mowa w ust. 1 art. 96, to jest decyzji o nałożeniu sankcji administracyjnej w związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia obowiązków przez emitenta, drugą zaś stwierdzenie wymienioną decyzją zaistnienia rażącego naruszenia obowiązków emitenta w czasie, gdy osoba, o której mowa w ust. 6 art. 96 ustawy o ofercie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej, zaś trzecią, określoną w ust. 7 art. 96 – temporalną i o charakterze prekluzyjnym – jest termin, w którym wymieniona kara pieniężna może być nałożona, i który determinuje tym samym możliwość dochodzenia i egzekwowania odpowiedzialności administracyjnej członka zarządu spółki, albowiem upływ tego terminu skutkuje wygaśnięciem kompetencji organu nadzoru do nałożenia sankcji (wyrok NSA z 20 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2372/17).

Zauważyć należy, że pomiędzy postępowaniem prowadzonym wobec spółki i postępowaniem prowadzonym wobec członka jej zarządu na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie brak jest tożsamości podmiotowej, tym niemniej oba postępowania mają wspólny mianownik, którym jest zasadniczo ten sam zbiór faktów koniecznych do ustalenia w tych postępowaniach, a w konsekwencji zasadnicza tożsamość faktycznych podstaw podejmowanych w tych postępowaniach.

Dodatkowo powołać należy się na treść art. 133 § 1 p.p.s.a. i rozumienie pojęcia akt sprawy. Są nimi zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne (por. wyrok NSA z 9 września 2005 r., sygn. akt FSK 1925/04). Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, jak również na ocenę zarzutów zawartych w skardze i w rezultacie na kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12). Nie można pomijać również tego, że dowodem w sprawie może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.).

W świetle powołanych wyżej przepisów nie można uznać, że w rozpatrywanej sprawie miałoby dojść do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej. Nie można twierdzić, że zebrane w postępowaniu wobec C. S.A. dowody nie mogły być wykorzystane w niniejszej sprawie, ani też wywodzić, że dowody te nie przyczyniły się do jej wyjaśnienia, bądź też aby były sprzeczne z prawem (por. np. wyroki NSA z: 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 531/19; 8 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1336/18).

W krajowym porządku prawnym brak jest przepisów, które zabraniałyby organowi w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego wobec członka zarządu emitenta skorzystania z dowodów uzyskanych w uprzednio prowadzonym postępowaniu przeciwko emitentowi. Z art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie wynika natomiast, że ustawodawca – wprowadzając możliwość wszczęcia postępowania wobec członka zarządu emitenta – chciał zagwarantować spójność prawa poprzez nadanie tym samym okolicznościom faktycznym identycznych kwalifikacji prawnych.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organ w opisanej wyżej sytuacji prawnej w rozpoznawanej sprawie miał prawo oprzeć się na materiale dowodowym oraz ustaleniach faktycznych i kwalifikacjach prawnych dokonanych w postępowaniu administracyjnym wobec C. S. A., oczywiście zapewniając skarżącemu możliwość zapoznania się z tym materiałem dowodowym oraz możliwość podważania tego materiału dowodowego i podjętych na jego podstawie przez KNF ustaleń faktycznych i kwalifikacji prawnych.

Organ w prowadzonym postępowaniu wobec skarżącego dokonywał ustaleń w zakresie odpowiedzialności emitenta za naruszenie obowiązków informacyjnych, w tym także co do rażącego charakteru tych naruszeń. W analizowanym zakresie Sąd pierwszej instancji dokonał analizy wszystkich okoliczności związanych z faktem, że skarżący pełnił funkcję członka zarządu C. S. A. w okresie, w którym stwierdzono przypisane tej spółce naruszenie obowiązków informacyjnych i podzielił stanowisko organu co do rażącego charakteru stwierdzonych naruszeń.

Skarżący w postępowaniu prowadzonemu przeciwko niemu przed wydaniem zaskarżonej decyzji miał możliwość przedstawienia uwag do omawianej kwestii i takie uwagi zgłosił. Organ, uzasadniając zaskarżoną decyzję, odniósł się do nich, a Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedział się odnośnie do prawidłowości dokonanej oceny.

Skarżący w ramach zarzutów kasacyjnych nie zgłosił zastrzeżeń co do naruszenia prawa do obrony w postępowaniu administracyjnym, nie podniósł również, aby Sąd rozpoznający jego skargę na zaskarżoną decyzję miał ograniczoną kompetencję do sprawdzenia okoliczności faktycznych i prawnych, które decydowały o wyniku postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej wobec emitenta za naruszenie obowiązku informacyjnego. Skarżący nie wskazał także żadnych okoliczności, które świadczyłyby na to, że nie miał wpływu na stwierdzone naruszenie.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zarzutów procesowych nie daje żadnych podstaw, aby twierdzić, że w istocie rzeczy skarżący zarzuca organowi pozbawienie go prawa obrony i prawa do wypowiedzi (art. 10 k.p.a.).

Dodać należy, że formułując zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, dokładnie który przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz wzorów zachowania adresowanych do Sądu, które miałyby zostać naruszone przez ten Sąd, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Przywołanie w petitum skargi kasacyjnej – jako naruszonych – szeregu przepisów postępowania (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. ), nie może być uznane za skuteczne, jeżeli w relacji do treści tychże przepisów (każdego z nich osobna lub funkcjonalnych i systemowych ich związków), zakresu ich normowania oraz wynikających z nich konsekwencji, strony skarżące nie wyjaśniają, na czym miałoby polegać ich naruszenia oraz na czym miałby polegać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, w szczególności w zakresie, w jakim miałoby to dotyczyć stanu faktycznego oraz sposobu jego ustalenia. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20) oraz konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. w tej mierze również np. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13), omawiane zarzuty nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącego.

Sposób, w jaki zostały skonstruowane, zwłaszcza zaś uzasadnione, zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej), nie daje zatem podstaw, aby przyjąć, że strona skarżąca kasacyjnie skutecznie podważyła stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd pierwszej instancji – jako prawidłowo ustalony przez organ – za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w pkt 4, 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej, które polegają na błędniej wykładni i zastosowaniu art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 6 tego przepisu oraz w związku z art. 56 ustawy o ofercie.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyroki NSA z: 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, Lex nr 192124, 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, Lex nr 165771, 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, Lex nr 171170, 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 611/12, Lex nr 1372101).

Wyjaśnić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wykazania przy postawieniu zarzutu błędnej wykładni, że sąd mylnie zrozumiał treść lub znaczenie stosowanego przepisu prawa albo nie zrozumiał intencji prawodawcy bądź też zastosował nieobowiązujący przepis (por. wyroki NSA z: 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 294/14, 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13). Prawidłowa – tzn. poddająca się kontroli kasacyjnej – konstrukcja zarzutu błędnej wykładni wymaga przeprowadzenia wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis rozumieć i dlaczego jego interpretacja, dokonana w zaskarżonym wyroku, jest błędna. Stąd też przy zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania, w czym strona upatruje wadliwości interpretacji dokonanej przez sąd (czy błąd tkwi w treści zrekonstruowanej normy, przebiegu procesu wykładni, sposobie wykorzystania poszczególnych dyrektyw wykładni; wyroki NSA z: 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10; 15 marca 2011 r., II OSK 540/10), a także musi wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Tymczasem pełnomocnik skarżącego, ani w zarzucie kasacyjnym, ani też w uzasadnieniu, które powinno zasadniczo zawierać jego rozwinięcie, nie tylko nie wskazał, na czym polega błędna wykładnia art. 96 ust. 6 w związku z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, ale również nie przedstawił prawidłowej – jego zdaniem – wykładni tego przepisu. W istocie zaś argumentacja skarżącego dotycząca zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się jedynie do zarzutu błędnego zastosowania powyższych przepisów. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

W odwołaniu do przywołanego powyżej rozumienia naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie ocena zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W orzecznictwie NSA podnosi się również, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy skutecznie nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (np. wyroki NSA z: 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, Lex nr 745674, 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, Lex nr 1372071). Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (por. m.in. wyroki NSA z: 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09).

W judykaturze zgodnie przyjmuje się również, że zarzuty oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. nie mogą służyć podważaniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie (por. np. wyroki NSA z: 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1175/21; 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 989/21; 3 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 985/21). Oznacza to, że zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, jest niesporny lub nie został zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego – skutecznie – podważony. Tymczasem kwestionowanie faktycznej podstawy rozstrzygnięcia i prawidłowości postępowania dowodowego może odbywać się wyłącznie poprzez podniesienie odpowiednich zarzutów procesowych.

Odnośnie do zarzutu z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej przypomnienia i podkreślenia też wymaga, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym, który służy od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie i sposób jej skonstruowania oraz uzasadnienia powinien uwzględniać tę zasadę. Przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest sprawa sądowoadministracyjna, lecz sprawa sądowoadministracyjna , polegająca na badaniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, działający jako sąd drugiej instancji, zasadniczo nie rozpoznaje sprawy sądowoadministracyjnej, lecz sprawuje kontrolę zgodności z prawem orzeczeń sądu pierwszej instancji. W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stawiając zarzuty powinien odnosić swoje wywody o niezgodności z prawem kwestionowanego wyroku do zawartych w tym właśnie wyroku stanowisk i argumentów, a nie do stanowiska przyjętego w decyzji administracyjnej pierwszej instancji. Tak natomiast się stało w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego (zarzut 4) odnoszącego się do wadliwej prezentacji przez spółkę C. S.A. w zakwestionowanym sprawozdaniu za IV kwartał 2012 r. danych finansowych, jest kwestionowaniem po raz kolejny stanowiska KNF zaprezentowanego w decyzji KNF z 27 czerwca 2018 r., wydanej w pierwszej instancji, bez uwzględnienia, że organ ponownie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności rozpoznał sprawę, ponownie rozpatrując materiał dowodowy, dokonując ustaleń faktycznych i prawnych oraz oceny całokształtu tego materiału dowodowego i zastosowania prawa materialnego, w tym także w kontekście zarzutów stawianych przez stronę we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a następnie Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do tych ocen. Należy zwrócić uwagę, że odnośnie do poszczególnych zarzutów spółki związanych z aktualizacją wartości poszczególnych aktywów finansowych posiadanych przez spółkę – przez nowy zarząd spółki – i brakiem dokonania odpisów aktualizujących aktywa przez emitenta przy sporządzaniu sprawozdań za IV kwartał 2012r., Komisja w decyzji z 27 czerwca 2018 r. obszernie i szczegółowo ustosunkowała się do argumentów i twierdzeń skarżącego (str. 92 – 94 decyzji) w tym powołała się na obiektywne dowody utraty wartości przez aktywa finansowe w rozumieniu MSR 39 i o których emitent posiadał informacje przy sporządzaniu raportów okresowych za IV kwartał 2012 r., a do których strona się nie odniosła, przy czym podstawą stwierdzenia naruszeń nie były zdarzenia, które miały miejsce po zakończeniu okresu sprawozdawczego. Komisja podkreśliła również, że wycena certyfikatów inwestycyjnych w ogóle nie była przedmiotem stwierdzonych zarzutów wobec strony, a odnośnie do aktywów w postaci obligacji – że fakt spłat należności wynikających z posiadanych aktywów mimo upływu terminu tych spłat stanowi obiektywny dowód utraty wartości aktywów, o których mowa w art. 59 lit. b MSR 39. Z kolei odnośnie do podnoszonej przez stronę realizacji umowy inwestycyjnej Komisja wyraźnie i jednoznacznie podkreśliła, że brak jest związku przedmiotowej umowy inwestycyjnej z wyceną aktywów na dzień 31 grudnia 2012 r., i że nie miała ona wpływu na ocenę w zakresie wystąpienia utraty wartości przedmiotowych aktywów na koniec okresu sprawozdawczego zakończonego 31 grudnia 2012 r. oraz konieczność ujęcia odpisów już w śródrocznych sprawozdaniach finansowych za IV kwartał 2012 r. Te oceny zostały następnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, zatem ponowne podnoszenie – w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie kwestii ostatecznie rozstrzygniętych w decyzji ostatecznej (i podzielonych przez WSA), lecz zwalczanie ocen, których tam nie wyrażano, i polemizowanie z niezajętym w sprawie stanowiskiem nie mogło okazać się skuteczne.

Zamierzonego skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia art. 56 ustawy o ofercie, ponieważ zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nie wskazał naruszonej jednostki redakcyjnej art. 56 ustawy o ofercie, który to przepis zawiera dziesięć ustępów. Dodatkowo w uzasadnieniu omawianych zarzutów także brak jest jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z jednostek redakcyjnych tekstu prawnego została zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd pierwszej instancji. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 746/12, 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12 i przywołane tam orzecznictwo). Sytuacja przeciwna uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu.

Ze sposobu skonstruowania oraz uzasadnienia omawianych zarzutów kasacyjnych z pkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej wynika natomiast, że skarżący w istocie podważa prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie dopuszczenia się przez spółkę rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych oraz kwestionuje wysokość wymierzonej skarżącemu kary pieniężnej, uznając ją za "rażąco wygórowaną".

W świetle wskazanych wyżej okoliczności tak skonstruowane zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzające do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego sprawy – przyjętych za podstawę wyrokowania – nie mogą przynieść zamierzonego przez skarżącego skutku. Skoro skarżący w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skutecznie nie podważył ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich prawidłowości i zgodności z prawem, zarzuty błędnego zastosowania przepisów materialnoprawnych pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Wynika to z tego, że powyższe zarzuty każdorazowo pozostają w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego, i brak skutecznego ich podważenia wpływa negatywnie na ich zasadność. Zwłaszcza, gdy podkreślić również należy, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i zwalczanie za jego pomocą ustaleń faktycznych, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie i doktrynie (zob. np. wyroki NSA z: 18 marca 2021 r., I FSK 1107/18; 6 maja 2021 r., III FSK 3340/21; 25 maja 2021 r., I GSK 1813/18 i powołane tam orzeczenia; a także M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, uwagi do art. 174 p.p.s.a. pkt 12, opubl. LEX/el. 2019). Nie jest natomiast rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnianie, czy też poprawianie zarzutów kasacyjnych. Takie działanie byłoby sprzeczne z podstawową zasadą rządzącą postępowaniem przed sądem odwoławczym, a mianowicie zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

W kontekście argumentacji, która legła u podstaw zarzutów 5 i 6 podstaw kasacyjnych zauważyć należy, że wykonywanie obowiązku informacyjnego przez zobowiązany do tego podmiot nie jest celem samym w sobie. W tej mierze, ponownie podnieść trzeba, że przesłankami nałożenia na członka zarządu emitenta kary pieniężnej, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie są: wydanie przez KNF decyzji o nałożeniu sankcji administracyjnej w związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia obowiązków przez emitenta, stwierdzenie wymienioną decyzją zaistnienia rażącego naruszenia obowiązków emitenta w czasie, gdy osoba, o której mowa w ust. 6 art. 96 pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej oraz termin, w którym wymieniona kara pieniężna może być nałożona i który determinuje tym samym możliwość dochodzenia i egzekwowania odpowiedzialności administracyjnej członka zarządu spółki (upływ terminu skutkuje wygaśnięciem kompetencji organu nadzoru do nałożenia sankcji).

Jak już wyżej wskazano, odpowiedzialność członków zarządu spółki pozostaje w ścisłym funkcjonalnym związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia przez emitenta obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 1 oraz z nałożoną na niego w związku z tym sankcją administracyjną. Wynika to z faktu, że działania emitenta manifestują się określonymi zachowaniami jego organu zarządzającego, które polegają na składaniu stosownych oświadczeń woli lub oświadczeń wiedzy lub (nawet) na braku ich składania, mimo istnienia po temu prawnie uzasadnionych podstaw lub oczekiwań odnośnie do ich złożenia.

Skoro działania C. S.A. związane były z zachowaniami jego organu zarządzającego (zarząd spółki), którym w spornym okresie był skarżący stanowiąc zarząd jednoosobowy, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przypisane powyższej Spółce naruszenia obowiązku informacyjnego należy wiązać z zachowaniami skarżącego, w tym z brakiem wymaganych prawem zachowań, których mimo ciążących na nim obowiązków nie przedsięwziął w czasie, gdy pełnił funkcję członka zarządu spółki, a które skutkowały następnie naruszeniem przez spółkę wymienionego obowiązku. Jeżeli ponadto przypisane spółce naruszenia dotyczyły obowiązku informacyjnego, którego prawidłowe wykonywanie ma zasadnicze znaczenie dla transparencji oraz bezpieczeństwa obrotu, bezpieczeństwa inwestorów oraz akcjonariuszy spółki publicznej w relacji do wagi i istotności nieprzekazanej do publicznej wiadomości informacji – to za uzasadnione należy również uznać stanowisko odnośnie do rażącego charakteru wymienionych naruszeń. Zwłaszcza, że normatywny wzorzec działania, gdy chodzi o realizację obowiązku informacyjnego, wynika z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa (art. 96 ust. 1 i 6 ustawy o ofercie) i jest jasny i jednoznaczny w swej treści.

Jeżeli więc ze stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy jasno i wyraźnie wynika, że u podstaw stwierdzenia rażącego naruszenia obowiązków skarżącego legło niewątpliwe ustalenie odnośnie do naruszenia przez emitenta obowiązku informacyjnego, to zastosowanie w stosunku do skarżącego sankcji na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie nie budzi wątpliwości. Naruszenie przez emitenta ciążących na nim obowiązków zostało jednoznacznie powiązane z okresem pełnienia przez stronę skarżącą funkcji członka zarządu.

Za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że Komisja Nadzoru Finansowego – jak i kontrolujący prawidłowość jej ustaleń Sąd pierwszej instancji – prawidłowo stwierdziła zaistnienie przesłanek odpowiedzialności administracyjnej skarżącego, co jednocześnie stanowiło podstawę nałożenia na niego sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej. Nie ma podstaw, aby twierdzić, że podejście Sądu pierwszej instancji do zastosowania art. 96 ust. 1 i 6 ustawy o ofercie było wadliwe.

W świetle przedstawionych uwag nie powinno budzić zastrzeżeń stanowisko, że zarzut naruszenia przepisów art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie przez jego niewłaściwe zastosowanie nie mógł być uznany za uzasadniony.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut z pkt 6 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie polegający na niewłaściwym zastosowaniu i nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości rażąco wygórowanej. Zauważyć należy, że zarzut ten nie został uzasadniony w sposób (por. s. 11 – 13 uzasadnienia skargi kasacyjnej), jakiego należałoby oczekiwać w świetle wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. Trzeba zauważyć, że zarówno w sposobie sformułowania omawianego zarzutu kasacyjnego, jak i w jego uzasadnieniu skarżący w całości powtórzył argumentacje zawartą w skardze, ograniczając się do dodania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zdania: "Zaskarżony wyrok oraz poprzedzająca go decyzja są również nieprawidłowe w zakresie wysokości kary nałożonej na skarżącego". Brak jest w uzasadnieniu sformułowanego zarzutu kasacyjnego – zgodnie z wymogiem z art. 176 p.p.s.a. – argumentacji mającej wykazywać zasadność tego zarzutu w zakresie niewłaściwej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. "Argumentem" takim nie jest bowiem niczym niepoparte twierdzenie, że "kara finansowa jest rażąco wygórowana". Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, jakiego rodzaju i jakie konkretnie dyrektywy wymiaru kary pieniężnej, w relacji do okoliczności stanu faktycznego sprawy, pominął Sąd pierwszej instancji, kontrolując decyzję KNF. Jeśli autor skargi kasacyjnej chciał zarzucić naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to powinien skoncentrować się na argumentacji, która zmierzałaby do wykazania, że wskazany w zarzucie kasacyjnym przepis prawa w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie powinien mieć zastosowania, a przypadku naruszenia art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie wadliwe jego zastosowanie polegałoby na wykazaniu, że nie zostały spełnione przesłanki do wymierzenia skarżącemu sankcji. Takiej argumentacji nie może zastąpić zacytowanie fragmentu innego wyroku NSA dotyczącego sytuacji członka zarządu, jeśli nie miał on wpływu na naruszenie ustawy o ofercie, bez wskazania jakie może on mieć przełożenie na rozpoznawaną sprawę. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w postępowaniu kasacyjnym jest związany granicami skargi kasacyjnej oraz jej zarzutami i nie może tych zarzutów uzupełniać, czy poprawiać, ani w miejsce wadliwie powołanych przepisów "podstawić" te właściwe – w imieniu autora skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji co do wysokości nałożonej wobec skarżącego kary pieniężnej jednoznacznie wskazał, że decyzja ta została wydana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że wysokość sankcji ustalona jest w oparciu o ocenę organu na podstawie okoliczności obrazujących sytuację finansową i majątkową skarżącego oraz wagę stwierdzonych naruszeń. WSA uznał, że organ nałożył karę pieniężną na skarżącego, która jest odpowiednia do skali, liczby i wagi naruszeń. Podkreślił, że Komisja stosowała pomocniczo kryteria wynikające z nieobowiązującego w sprawie, ale indywidualizującego wymiar kary – przepisu art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie. Uznał, że waga stwierdzonych naruszeń obowiązków informacyjnych nie pozwoliła organowi na zmiarkowanie kary, jeśli się zważy, że rażące naruszenie obowiązków informacyjnych skutkowało wprowadzeniem w błąd inwestorów. Powyższemu stanowisku Sądu pierwszej instancji autor skargi kasacyjnej nie przeciwstawił żadnych istotnych argumentów, z punktu widzenia których stanowisko WSA można byłoby uznać za nieprawidłowe.

Na gruncie przepisu art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie zasadnie podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że niewątpliwie ze względu na to, że wysokość sankcji administracyjnych może być dotkliwa, bardzo istotna jest kwestia proporcjonalności kar administracyjnych. Kara powinna być sprawiedliwa, adekwatna do wagi naruszenia prawa, a dla spełnienia swych celów powinna stanowić istotnie odczuwalną dolegliwość ekonomiczną, proporcjonalną do możliwości płatniczych karanego i adekwatną do rodzaju i stopnia naruszenia prawa. Oczywiste jest, że kary administracyjnej nie można określić z matematyczną dokładnością, gdyż stopień naruszenia prawa stanowi wielkość ocenną. Przy konkretyzowaniu wysokości nałożonej kary organ administracji ma tzw. luz decyzyjny. Kontrola zgodności z prawem decyzji o nałożeniu kary polega na zbadaniu, czy organ poprawnie zrekonstruował treść normy prawnej zawierającej sankcję i dokonał indywidualizacji przesłanek tworzących hipotezę normy prawnej (por. Komentarz do ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, pod red. T. Sójka; [w:] Prawo rynku kapitałowego. Komentarz; wyd. LEX 2015; v. komentarz do art. 96 ustawy o ofercie publicznej).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że organ w rozpoznawanej sprawie, nakładając na skarżącego karę w wysokości 90.000 zł nie naruszył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Wymiar tej kary został bowiem szczegółowo uzasadniony z prawidłowym powołaniem się na okoliczności uzasadniające karę w tej wysokości. Komisja, ustalając wysokość kar, wzięła m.in. pod uwagę, że w okresie od 22 lipca 2010r. do 11 kwietnia 2013 r. skarżący pełnił funkcję jedynego członka zarządu, i że to w tym właśnie okresie naruszenia dokonane przez spółkę były naruszeniami o największej doniosłości.

Należy podkreślić, że dla oceny, czy wymierzona skarżącemu kara jest zgodna z prawem, istotnego znaczenie nie ma relacja wysokości tej kary do kary wymierzonej spółce. W odniesieniu do tego rodzaju kary ustawodawca przewidział bowiem, że może ona zostać wymierzona "do wysokości 100.000 zł" oraz że przy jej wymierzeniu należy uwzględnić "w szczególności sytuację finansową strony" (art. 96 ust. 6 w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie).

Zresztą i tak nie można przyjąć argumentu skarżącego o "rażącej dysproporcji" między wysokością kary nałożonej na niego w porównaniu do wysokości kary nałożonej na spółkę decyzją z 14 lutego 2017 r., kiedy weźmie się pod uwagę, że na spółkę – w przeciwieństwie do skarżącego – została nałożona nie tylko kara pieniężna w wysokości 700.000zł, ale również znacznie bardziej dolegliwa kara, tj. bezterminowego wykluczenia akcji spółki z obrotu na rynku regulowanym.

Zatem w sytuacji, w której skarżący nie wykazał, że nałożona na niego kara pieniężna wykracza poza zasadę proporcjonalności nakładanych kar, że kara jest nieadekwatna lub nieracjonalna albo niewspółmiernie dolegliwa, a uzasadnienie przez Komisję wysokości nałożonej na skarżącego kary pieniężnej jest prawidłowe, to brak jest podstaw do uznania za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie.

W rozpoznawanej sprawie wymogi ustawowe zostały spełnione. Nakładając karę, organ wymierzył ją w wysokości 90.000 zł, a zatem poniżej maksymalnej dopuszczalnej w ustawie granicy, tj. poniżej 100.000 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny wymierzenia kary w takiej właśnie wysokości. Wobec powyższego skład orzekający uznał, że kwestionowanie wysokości kary wymierzonej na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie wyłącznie zarzutem niewłaściwego zastosowania art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie nie może być uznane za skuteczne.

Na koniec odnieść się należy do zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczącego podnoszonego przez skarżącego już przed Sądem pierwszej instancji przedawnienia możliwości nałożenia kary pieniężnej w jego przypadku. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 68 § 1 O.p., a nie art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r., poz. 935), jak przyjął organ, co zaaprobował WSA.

Zauważyć przede wszystkim należy, że chociaż zarzut ten został zakwalifikowany przez kasatora jako zarzut naruszenia prawa procesowego, to w istocie dotyczy kwestii materialnoprawnej, jaką jest przedawnienie możliwości wymierzenia kary. Błędna kwalifikacja zarzutu nie uniemożliwia jednak sama w sobie dokonania jego oceny przez NSA.

Zarzut ten nie jest jednak zasadny. Słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 68 § 1 O.p. i określonego w nim trzyletniego terminu przedawnienia. Podkreślenia wymaga, że ogólne uregulowanie dotyczące instytucji przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych zostało wprowadzone ustawą z 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017r., poz. 935) i weszło do obrotu prawnego 1 czerwca 2017r. Wcześniej brak było ogólnej instytucji dotyczącej przedawnienia w prawie administracyjnym, jedynie szczególne przepisy różnych ustaw regulowały kwestie przedawnienia w poszczególnych przypadkach nakładania sankcji administracyjnych. Odnośnie do kar przewidzianych w art. 96 ustawy o ofercie był to ustęp 7 tego artykułu, który wskazuje, że nie może zostać nałożona kara na członków organów zarządzających lub nadzorujących spółki publiczne, o ile upłynęło już 12 miesięcy od wydania decyzji nakładającej karę na spółkę, którego stosowanie w sprawie nie było kwestionowane. Natomiast w dacie popełnienia przez skarżącego zarzucanych mu naruszeń ustawa o ofercie nie przewidywała innego przedawnienia dla tego typu czynów, które mu przypisano. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela zdecydowanie przeważający pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 68 § 1Op nie ma zastosowania do kar pieniężnych nakładanych przez Komisję Nadzoru Finansowego. (por. np. wyroki NSA: z 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1778/18; z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1244/18; z 7 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1050/18; z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 927/20; z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3636/17; z 20 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2392/17; z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1248/17; z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1612/18; z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3815/16; z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 813/18; z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17; z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1524/12 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przeciwne stanowisko, wynikające z przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 2 lutego 2016r., w sprawie II GSK 2693/14 i przytoczonego wyroku WSA nie znalazło poparcia w późniejszym orzecznictwie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i podziela przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że przepisy art. 21 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 68 § 1 i art. 70 § O.p., odnoszące się odpowiednio do sposobów powstania zobowiązania podatkowego, terminu przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego oraz terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, z uwagi na ich treść, siatkę pojęciową oraz ich funkcje – nie odpowiadają specyfice oraz funkcji sankcji administracyjnych nakładanych w związku z deliktem administracyjnym. Regulacja zawarta w art. 68 § 1 O.p. nie stwarza możliwości jej zastosowania ani wprost, ani z uwzględnieniem modyfikacji, w sprawach dotyczących nakładania kar pieniężnych na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie.

Obszerne i wyczerpujące omówienie kwestii braku możliwości stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, w tym w szczególności art. 68 O.p. do kar pieniężnych zostało przedstawione w wyroku NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3815/16, do którego wywodów należy w tym miejscu odesłać. Uwzględniając zatem treść art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze, stanowiącego podstawę procesową wydanych w sprawie decyzji, który przewiduje, że "Do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej." oraz treść wyżej wspomnianej nowowprowadzonej do k.p.a. regulacji dotyczącej kar pieniężnych należało uznać za prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w chwili wydania decyzji ostatecznej obowiązywał odnośnie do naruszeń przypisanych skarżącemu termin przedawnienia wynikający z art. 189g §1 k.p.a. (w zw. z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw), który jeszcze nie upłynął.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który występował w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, wziął udział w rozprawie przed NSA.