Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 361/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 23,  art. 40 ust. 2 pkt 1-3,  ust. 4-6,  ust. 8-9
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7 oraz ust. 8 tabeli określonej w załączniku do uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach Miasta W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda D. – powołując się na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.g.") – stwierdził nieważność ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 tabeli zamieszczonej w załączniku do uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. (Nr [...]) w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. (Nr [...]) w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach Miasta W.

Organ stanowiący – wskazując na art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 u.s.g. w związku z art. 40 ust. 8 i art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.d.p.") – zmienił załącznik nr 4 do uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. (Nr [...]), w ten sposób, że w tabeli zatytułowanej "Stawki opłaty za jeden dzień zajęcia pasa drogowego przez 1 m2 powierzchni reklamy" zróżnicował stawki według "rodzaju zajęcia" oraz "kategorii drogi". W zakresie "rodzaju zajęcia" przewidziano osiem ustępów:

1) dla reklam umieszczonych w pasie drogowym dróg publicznych nie wymienionych w ust. 2-8;

2) dla reklam i dekoracji przeznaczonych na cele informacyjne i promocyjne w związku z organizacją Finałowego Turnieju Mistrzostwa Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012™;

3) dla reklam umieszczanych w związku z przyjętymi przez Miasto Wrocław zobowiązaniami wynikającymi z organizacji Finałowego Turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA BURO 2012™;

4) dla reklam umieszczonych na słupie ogłoszeniowym;

5) dla reklam umieszczonych na nośniku zegara ulicznego, ławce, koszu na śmieci lub toalecie;

6) dla reklam umieszczonych na wiacie przystanku komunikacji miejskiej;

7) dla reklam o powierzchni nie przekraczającej 1 m2 umieszczonych nad lub na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza zawierających wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej;

8) dla reklam umieszczonych na siatkach ochronnych zamocowanych na rusztowaniach w pasie drogowym dróg publicznych.

W toku badania legalności uchwały Rady Miejskiej W., Wojewoda D. stwierdził, że ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7 oraz ust. 8 tabeli określonej w załączniku do uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 8 i ust. 9 u.d.p.

Treść załącznika została ujęta w formie tabelarycznej i określa wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego przez 1 m2 reklamy. Stawki tego rodzaju opłat zostały zróżnicowane, jak określono, ze względu na "rodzaj zajęcia".

Według powołanego w podstawie prawnej uchwały art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenia zarządcy drogi wymaga m. in. zajęcie pasa drogowego związane z umieszczeniem w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 in fine u.d.p.).

Trzeba zwrócić uwagę, że art. 4 pkt 23 u.d.p. definiuje pojęcie reklamy wskazując, że jest nią nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów oznakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Przepis ten dokonuje zatem wyłączenia o charakterze przedmiotowym eliminując z zakresu pojęcia "reklamy" znaki w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach oraz znaki informujące o obiektach użyteczności publicznej ustawione przez gminę.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, której wysokość ustala zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 3 i ust. 11 u.d.p.). Ustawa określa ponadto sposób ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 4-ust. 6 u.d.p.) i upoważnia jednocześnie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, do ustalenia, w drodze uchwały dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł (art. 40 ust. 8 u.d.p.).

Istotnym jest, że według art. 40 ust. 9 u.d.p., przy ustalaniu, przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, stawek opłat uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa) został upoważniony do ustalenia wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego drogi publicznej. Oczywistym jest, że ustalenie wysokości stawek opłat może nastąpić w odniesieniu do rodzajów zajęcia pasa drogowego określonych w art. 40 ust. 2 u.d.p., tj.:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Wymaga podkreślenia, że ustalając stawkę opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego właściwy organ jest zobowiązany do uwzględnienia czynników określonych w art. 40 ust. 9 u.d.p. Przepis ten daje podstawy do zróżnicowania wysokości ustalanych stawek opłat, jednak wyłącznie ze względu na okoliczności i przesłanki enumeratywnie w nim wskazane. Wyłączone jest zatem stosowanie innych czynników kształtujących wysokość stawek tychże opłat (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2006 r., IV SA/Wr 88/2005, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 maja 2010 r., II SA/Go 233/2010).

Analiza treści ust. 2 – ust. 8 tabeli ujętej w załączniku do uchwały Rady Miejskiej W. wskazuje, że Rada, ustalając wysokość stawek opłat za zajęcie przez 1 m2 powierzchni reklamy, zróżnicowała je z uwzględnieniem innych, nieznanych ustawie czynników.

Po pierwsze, wysokość stawek opłat została ustalona z uwagi na treść reklamy, tj.:

- dla reklam i dekoracji przeznaczonych na cele informacyjne i promocyjne w związku z organizacją Finałowego Turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012™ (ust. 2 tabeli),

- dla reklam umieszczanych w związku z przyjętymi przez Miasto Wrocław zobowiązaniami wynikającymi z organizacji Finałowego Turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012™ (ust. 3 tabeli) oraz

- dla reklam o powierzchni nie przekraczającej 1 m2 umieszczonych nad lub na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, zawierających wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej (ust. 7 tabeli).

Drugim czynnikiem przyjętym przez Radę Miejską W. jest rodzaj obiektu/urządzenia, na którym umieszczona jest reklama, albowiem odmienne stawki opłat zostały ustalone dla reklam umieszczonych:

- na słupie ogłoszeniowym (ust. 4 tabeli),

- na nośniku zegara ulicznego, ławce, koszu na śmieci lub toalecie (ust. 5 tabeli),

- na wiacie przystanku komunikacji miejskiej (ust. 6 tabeli),

- na siatkach ochronnych zamocowanych na rusztowaniach w pasie drogowym dróg publicznych (ust. 8 tabeli).

Wymienione okoliczności, stanowiące podstawę ustalenia przez Radę Miejską W. wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego przez 1 m2 powierzchni reklamy nie mieszczą się w katalogu czynników ustanowionych przez ustawodawcę w art. 40 ust. 9 u.d.p.

Przyjęte przez Radę uwarunkowania, determinujące zróżnicowanie wysokości tychże stawek opłat, nie dotyczą bowiem:

1) kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaju elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentowej wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaju zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Zastosowane przez Radę Miejską W. czynniki, wbrew opisowi tabeli, w której w ust. 1 – ust. 8 określono przypadki zajęcia pasa drogowego przez 1 m2 reklamy, nie są pochodnymi "rodzaju zajęcia" pasa drogowego.

Rodzaj zajęcia pasa drogowego, jako składowa ustalenia wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, to nic innego jak wyliczone w art. 40 ust. 2 ustawy warianty zajęcia tego pasa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2006 r., IV SA/Wr 465/2004). W tym przypadku, rodzajem zajęcia pasa drogowego jest wyłącznie ogólnie pojmowana okoliczność umieszczenia w pasie drogowym reklamy.

Stanowisko organu nadzoru potwierdza m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 maja 2010 r., w którym Sąd uznał, że "wysokości stawki opłaty, o której mowa wart. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, nie można różnicować na przykład ze względu na podmiot, który zajął pas drogowy, czy też ze względu na treść reklamy, gdyż czynniki te nie są wymienione w art. 40 ust. 9".

Rada Miejska W. w zakresie regulacji ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7 oraz ust. 8 tabeli określonej w załączniku do uchwały z dnia [...] r. wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia, a przyjęta regulacja w sposób istotny narusza art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy. Ustalenie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego przez 1 m2 powierzchni reklamy nastąpiło bowiem z uwzględnieniem czynników czy okoliczności pozaustawowych.

Zasadnym jest zatem stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały Rady Miejskiej W. w opisanym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego wskutek błędnej wykładni:

- art. 40 ust. 8 oraz ust. 9 u.d.p. – poprzez uznanie, że w ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7 oraz ust. 8 tabeli określonej w załączniku do uchwały Rady Miejskiej ustalono wysokości stawek opłat na podstawie innych nieznanych ustawie czynników,

wnosząc:

- o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru;

- o obciążenie Wojewody D. kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że stanowisko organu wydającego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uznać należy za bezzasadne.

W ocenie strony skarżącej stawki opłat za zajęcie 1 m2 reklamy zawarte w tabeli załączonej do uchwały z dnia [...] r., mieszczą się w katalogu ustanowionym w art. 40 ust. 9 u.d.p., zawierają się bowiem w rodzaju zajęcia pasa drogowego i nie stanowią naruszenia konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP).

Argumentacja zaskarżanego rozstrzygnięcia wskazuje, że rodzajem zajęcia pasa drogowego jest wyłącznie ogólnie pojmowana okoliczność umieszczenia w pasie drogowym reklamy. Tak ogólnikowe rozumienie art. 40 ust. 9 pkt 4 u.d.p. jest nieprawidłowe i kłóci się z właściwym użyciem tego przepisu.

Zawarte w kwestionowanej uchwale stawki opłat z ujęciem poszczególnych reklam umieszczonych w pasie drogowym dróg publicznych, są jak najbardziej prawidłowe i kompleksowe, a wyszczególnione indywidualne cechy reklamy mieszczą się w rodzaju zajęcia pasa drogowego.

Niezasadne jest podnoszenie przez organ nadzoru, że Rada Miejska W. przekroczyła zakres ustawowego upoważnienia, a więc i to, że przyjęta regulacja w sposób istotny narusza 40 ust. 8 oraz ust. 9 u.d.p.

W ocenie skarżącej, ustalenie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego przez 1 m2 powierzchni reklamy nastąpiło w zakresie ustawowego uregulowania, a nie – jak podnosi organ – z uwzględnieniem czynników czy okoliczności pozaustawowych.

Ponadto powołane przez organ orzecznictwo (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 maja 2010 r.) uznać należy za chybione, gdyż w rozpoznawanej sprawie w załącznikach do uchwały nie ma wyszczególnienia ani rozróżnienia podmiotu, który zajął pas drogowy, a tym bardziej rozróżnienia ze względu na treść reklam. Ponadto wyrok ten dotyczył innego stanu faktycznego, nieistotnego dla niniejszej sprawy.

Zdaniem strony skarżącej, należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego wysokość stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego mają określać wprost przepisy uchwał wydanych przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 40 ust. 8, ust. 9 i ust. 6 (wyrok NSA z dnia 14 września 2007 r. I OSK 928/07), a o tym stanowi właśnie uchwała Rady Miejskiej W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu takiego aktu organy nadzoru zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do konkretnej sprawy. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Sformułowany w skardze zarzut rażącego naruszenia przez Wojewodę D. prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust. 8 oraz ust. 9 u.d.p. – poprzez przyjęcie w rozstrzygnięciu nadzorczym, że w ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7 oraz ust. 8 tabeli załącznika do uchwały Rady Miejskiej ustalono wysokości stawek opłat na podstawie nieznanych ustawie kryteriów – nie znajduje dostatecznych podstaw w obowiązującym prawie.

Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół przyznanych przez ustawodawcę (art. 40 ust. 8 u.d.p.) organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencji prawodawczych do ustalenia w uchwale – dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego – wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, zastrzegając, że stawki opłaty za prowadzenie robót w pasie drogowym, za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. (art. 40 ust. 4 u.d.p.) oraz za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 6 u.d.p.), nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 5 u.d.p.) nie może przekroczyć 200 zł.

Stosownie zaś do dyspozycji art. 40 ust. 9 u.d.p., przy ustalaniu stawek na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uwzględniają: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wywiodła, że zastosowane w uchwale kryteria wyróżnienia reklam według ich treści oraz obiektów, na których są one umieszczane, należą do szeroko rozumianego "rodzaju zajęcia pasa drogowego" (art. 40 ust. 9 pkt 4 u.d.p.), a tym samym kwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie została podjęta z naruszeniem prawa.

Przedstawiona przez organ stanowiący wykładnia art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 9 pkt 4 u.d.p. nie ma uzasadnienia normatywnego. Regulacje zawarte we wspomnianych przepisach nie dają bowiem podstaw do pomieszczenia w "rodzaju zajęcia pasa drogowego" treści reklam oraz obiektów, na których się je umieszcza.

Wśród zawartych w art. 40 ust. 9 u.d.p. kryteriów, według których organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą różnicować stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, ustawodawca przewidział także "rodzaj zajęcia pasa drogowego" (art. 40 ust. 9 pkt 4 u.d.p.). Sformułowanie to nawiązuje do sposobu ingerencji w zakres pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, co wymaga zezwolenia zarządcy drogi i poniesienia stosownej opłaty przez podmiot decydujący się na takie działania. Do takich bowiem sposobów wyjątkowego wejścia w chronioną prawnie sferę pasa drogowego odwołuje się ustawodawca w art. 40 ust. 2 u.d.p., wskazując wprost na umieszczenie w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.), co stanowi jeden z rodzajów (obok pozostałych, ujętych w art. 40 ust. 2 u.d.p.) zajęcia pasa drogowego.

Jeżeli więc umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest samoistnym, wyodrębnionym przez ustawę, rodzajem zajęcia pasa drogowego, to z nim należy wiązać dalsze skutki prawne, w szczególności zaś wysokość opłat za taki sposób ingerencji w obręb pasa drogowego, a także ewentualnych kar za nielegalne działania zajmującego pas drogowy. Tak też uczynił ustawodawca w art. 40 ust. 6 u.d.p., łącząc sposób obliczenia opłaty z tym właśnie rodzajem zajęcia pasa drogowego (iloczyn liczby metrów powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego) oraz – co istotne w rozpoznawanej sprawie – upoważniając organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia w drodze uchwały wysokości opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego także przez umieszczenie reklamy, z zastrzeżeniem, że stawki opłaty za umieszczenie reklamy w pasie drogowym nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego (art. 40 ust. 8 w związku z ust. 6 u.d.p.).

Przywołane unormowania pozwalają twierdzić, że określane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialny stawki opłat można różnicować według kryterium "rodzaju zajęcia pasa drogowego", co w rozpoznawanej sprawie oznacza umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Ustalane stawki mogą więc dotyczyć samego faktu umieszczenia w pasie drogowym reklamy – rozumianej jako nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę (art. 4 pkt 23 u.d.p.) – bez dalszego różnicowania stawek ze względu na treść reklamy lub sposób jej umieszczenia. Ustawodawca nie odwołał się bowiem do takich kryteriów ani też nie upoważnił organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do sięgnięcia po kryteria "treści reklamy" czy obiektu, na którym umieszczono reklamę.

W takim stanie rzeczy nie sposób zarzucić organowi nadzoru błędnej wykładni art. 40 ust. 8 i ust. 9 u.d.p. Wojewoda D. niewadliwie stwierdził nieważność postanowień zawartych w tabeli załączonej do uchwały, skoro Rada Miejska W. – ustalając stawki opłaty za jeden dzień zajęcia pasa drogowego przez 1 m2 powierzchni reklamy – posłużyła się "rodzajem zajęcia pasa drogowego" do zróżnicowania tych stawek według nieprzewidzianych w upoważnieniu ustawowym przesłanek, a mianowicie treści reklamy [dla reklam i dekoracji przeznaczonych na cele informacyjne i promocyjne w związku z organizacją Finałowego Turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012™ (ust. 2 tabeli), dla reklam umieszczanych w związku z przyjętymi przez Miasto Wrocław zobowiązaniami wynikającymi z organizacji Finałowego Turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012™ (ust. 3 tabeli) oraz dla reklam o powierzchni nie przekraczającej 1 m2 umieszczonych nad lub na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, zawierających wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej (ust. 7 tabeli)] oraz miejsca (obiektu) jej umieszczenia [na słupie ogłoszeniowym (ust. 4 tabeli), na nośniku zegara ulicznego, ławce, koszu na śmieci lub toalecie (ust. 5 tabeli), na wiacie przystanku komunikacji miejskiej (ust. 6 tabeli), na siatkach ochronnych zamocowanych na rusztowaniach w pasie drogowym dróg publicznych (ust. 8 tabeli)].

Należy przy tym zauważyć, że zróżnicowanie stawek opłaty według postanowień ust. 2 i ust. 3 tabeli mogłoby doprowadzić do niedopuszczalnego ustawowo odmiennego traktowania podmiotów umieszczających reklamy w strefie pasa drogowego. Inne bowiem opłaty ponosiłby podmiot posługujący się reklamą informacyjną i promocyjną w zakresie organizacji Finałowego Turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, odmienne zaś stawki opłat dotyczyłyby podmiotów, których reklamy nie obejmują takiej treści.

Nie ma także podstaw prawnych do różnicowania stawek opłat za reklamy umieszczone nad lub na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, zawierających wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej (ust. 7 tabeli), i za reklamy niezawierające takich informacji. Trzeba bowiem pamiętać, że w art. 4 pkt 23 u.d.p. posłużono się szerokim pojęciem reklamy – jako nośniku informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę – bez rozróżnienia jej treści na zawierające wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej (ust. 7 tabeli) i na pozostałe. Do takiego właśnie rozumienia reklamy nawiązują wprost unormowania odnoszące się do zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.) i do obliczania opłaty (art. 40 ust. 6 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.) oraz regulacje upoważniające organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 6 i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Ustawodawca nie upoważnił również organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do różnicowania opłat za reklamy ze względu na obiekt (miejsce) ich ulokowania, jak to uczyniła Rada Miejska W., przewidując odmienne stawki za umieszczenia na słupie ogłoszeniowym (ust. 4 tabeli), na nośniku zegara ulicznego, ławce, koszu na śmieci lub toalecie (ust. 5 tabeli), na wiacie przystanku komunikacji miejskiej (ust. 6 tabeli), na siatkach ochronnych zamocowanych na rusztowaniach w pasie drogowym dróg publicznych (ust. 8 tabeli).

Wobec jednolitego pojęcia reklamy (art. 4 pkt 23 u.d.p.), bez jej różnicowania ze względu na treść lub nośnik, oraz upoważnienia organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia w drodze uchwały wysokości m. in. opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przez tak właśnie rozumianą reklamę, Rada Miejska W. nie mogła do tego rodzaju zajęcia pasa drogowego zróżnicować stawek według kryteriów pozaustawowych.

Ponieważ postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia rozstrzygnięciu nadzorczemu, sformułowanego w skardze, zarzutu rażącego naruszenia art. 40 ust. 8 i ust. 9 u.d.p., należało – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – orzec jak w sentencji wyroku.