Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1978/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: [par 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi "W." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2014 r. nr [...], uchylająca decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wjazdem z ul. [...] oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...], w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Stan sprawy poprzedzający wydanie decyzji przedstawiał się następująco.

Y. Sp. z o.o. 15 maja 2013 r., złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wjazdem z ul. [...] oraz infrastrukturą techniczną, na działkach nr ew. [...], w obrębie [...] (działka inwestycyjna) i na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] (infrastruktura i wjazd), przy ul. [...] w dzielnicy [...].

Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wjazdem z ul. [...] oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...].

Odwołanie od decyzji wniosła spółka W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (określana dalej jako "skarżąca"). W odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., dalej: "upzp"), w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "Kpa"), poprzez wydanie decyzji przez organ nieuprawniony do jej wydania, nie posiadający odpowiedniego upoważnienia Prezydenta W.; ponadto - naruszenie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy, w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2012 r. Nr 243 poz. 1623, ze zm.), w zw. z § 57 ust. 1 i § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm., określanego dalej jako "rozporządzenie"), poprzez naruszenie uzasadnionych praw i interesów osób trzecich wskazując, że ustalone w decyzji warunki zabudowy spowodują, m.in. ograniczenie dostępu światła do pomieszczeń znajdujących się w sąsiednich budynkach, a także w budynkach, które zostaną wzniesione w najbliższym czasie; naruszenie art. 104 i art. 107 § 1 i 3 Kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 upzp w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy, pomimo nie zaistnienia wszystkich niezbędnych przesłanek do jej wydania, a w szczególności: a) ograniczenie powierzchni biologicznie czynnej do 25% powierzchni działki odbiega od podobnych parametrów sąsiedniej zabudowy, b) ustalenie wysokości planowanej inwestycji na 7 kondygnacji nadziemnych i 3 podziemnych (co może spowodować, iż projektowany budynek będzie wyższy niż sąsiednie). Ponadto zarzucono brak uzasadnienia ilości kondygnacji 7 oraz wskazano, że planowana inwestycja niekorzystnie wpłynie na środowisko naturalne i nieodwracalnie zniszczony zostanie fragment parku [...], stanowiący zabytek, na którym znajdują się liczne egzemplarze lip, klonów, jesionów i topól. Nadto zakwestionowano prawidłowość przyjętych rozwiązań, ponieważ planowana inwestycja doprowadzi do obniżenia poziomu lustra wód gruntowych i zachwiania stosunków wodnych, do czego organ w żaden sposób się nie odniósł.

Powołano również naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 7 i 9 upzp poprzez nieuwzględnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie dotyczących ładu przestrzennego, w tym: urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, prawa własności oraz potrzeb interesu publicznego.

W aspekcie przepisów procesowych w odwołaniu wskazano na naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kpa, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, poczynienie ustaleń na podstawie stanu nieodpowiadającemu stanowi faktycznemu z daty wydania decyzji, czego konsekwencją było wydanie wadliwego orzeczenia; oraz na naruszenie art. 6, 7 i 8 Kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2014 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie, po przeprowadzeniu analizy obszaru i prawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Jednakże postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przez organ I instancji zostało przeprowadzone niezgodnie z przepisami upzp i rozporządzenia wykonawczego. Wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, a we wniosku o ustalenie warunków zabudowy podano, że zaopatrzenie w ciepło przewidziane jest z sieci miejskiej. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z 15 kwietnia 2013 r. wynika, że jest technicznie możliwe zasilenie w ciepło, projektowanego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...], zaś informacja ta jest aktualna przez okres 6 miesięcy od daty wydania, czyli do 15 października 2013 r. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana po tej dacie, zatem na podstawie nieaktualnej informacji o możliwości podłączenia do sieci ciepłowniczej.

Następnie podało, że decyzja organu I instancji została wydana po uzgodnieniu z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], Zarządem Terenów Publicznych, [...] Konserwatorem Zabytków. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...], w którym odmówiono uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] zwolnił od zakazu wykonywania robót oraz czynności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla zamierzenia inwestycyjnego. Po wydaniu ww. decyzji, organ I instancji po raz drugi wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o uzgodnienie projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] postanowieniem z [...] marca 2014 r. nr [...] uzgodnił decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia.

Wskazując na powyższe Kolegium podniosło, że w obrocie prawnym pozostają dwa postanowienia dotyczące uzgodnień dla tej samej inwestycji, sprzeczne w swej treści. W aktach sprawy brak jest projektu decyzji przesłanego do organów uzgadniających, zatem nie można ustalić czy projekt przesłany do uzgodnienia do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] po raz drugi jest tożsamy w swej treści z projektem przesłanym do uzgodnienia po raz pierwszy. SKO stwierdziło, że w przypadku, gdyby oba projekty decyzji były tożsame w swej treści, to brak było podstaw do orzekania w tym zakresie po raz drugi bez wyeliminowania pierwszego postanowienia odmawiającego uzgodnienia, z uwagi na powagę rzeczy osądzonej.

Ponadto SKO wskazało, że organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej budynku na 35 m z tolerancją do 20%, przy czym ustalono jej lokalizację po stronie północno-wschodniej lub południowo-zachodniej budynku. SKO argumentowało, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) front działki jest zdefiniowany jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wjazd na działkę odbywa się od strony ul. S., oznaczonej na mapie stanowiącej załącznik do decyzji literami CD (od strony południowo-wschodniej), a nie od strony północno-wschodniej lub południowo-zachodniej. Szerokość frontu działki wynosi 31 m, zatem nie jest możliwe ustalenie szerokości elewacji frontowej na 35 m z tolerancją do 20%.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że nie nastąpiło naruszenie art. 60 ust. 1 upzp, bowiem Rada W. uchwałą z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] w sprawie przekazywania dzielnicom W. do wykonania niektórych zadań i kompetencji W. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], z późn. zm) przeniosła kompetencje do wydawania decyzji o warunkach zabudowy na zarządy poszczególnych dzielnic, co wprost wynika z § 17 pkt 4 uchwały. Rada wskazała, że powyższe przeniesienie kompetencji jest zgodne z art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz. 1071, z późn. zm.).

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 upzp, w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, w zw. z § 57 ust. 1 i § 60 ust. 1 rozporządzenia wskazało, że przepisy dotyczące odpowiedniego nasłonecznienia pomieszczeń w istniejących (a nie projektowanych w przyszłości) budynkach przeznaczonych na pobyt ludzi mają zastosowanie dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Za uzasadniony Kolegium uznało zarzut dotyczący ustalenia powierzchni biologicznie czynnej. Podało, że organ I instancji nie ustalił jaka jest powierzchnia biologicznie czynna w obszarze analizowanym i na jakiej podstawie przyjął minimalną wielkość powierzchni czynnej na 25%.

Natomiast jako bezpodstawny SKO potraktowało zarzut dotyczący ustalenia wysokości planowanej inwestycji na 7 kondygnacji wskazując, że z analizy obszaru wynika, że działki sąsiednie zabudowane są budynkami o wysokości od IV do IX kondygnacji.

Z kolie ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 7 i 9 upzp podniosło, że ww. przepis odnosi się do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zaś ustalanie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ww. ustawy).

Skarżąca na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ja decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2014 r. o warunkach zabudowy.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 upzp, w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane, w zw. z § 57 ust. 1 i § 60 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne uznanie, iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ nie ma obowiązku badać i uwzględniać uzasadnionych praw i interesów osób trzecich, a w szczególności nie ma obowiązku badać, czy ustalone w decyzji warunki zabudowy spowodują ograniczenie dostępu światła do pomieszczeń znajdujących się w sąsiednich budynkach, a także w budynkach, które zostaną wzniesione w najbliższym czasie (tzw. linijka słońca).

Ponadto skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 104 i art. 107 § 1 i 3 Kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 upzp poprzez błędne ustalenie, iż niezasadne są zarzuty dotyczące ustalenia wysokości planowanej inwestycji na 7 kondygnacji nadziemnych i 3 podziemnych, w sytuacji gdy tak zaprojektowany budynek będzie znacząco wyższy niż sąsiednie, co naruszy wymogi związane z tzw. linijką słońca.

Ponadto skarżąca upatruje naruszenia tych przepisów w niekorzystnym wpływie planowanej inwestycji na środowisko naturalne (przejawiającym się w nieodwracalnym zniszczeniu fragmentu parku M., stanowiącego zabytek, na którym znajdują się liczne egzemplarze lip, klonów, jesionów i topól).

Kolejnym przywołanym w skardze powodem zakwestionowania decyzji pierwszoinstancyjnej było nieodniesienie się do zarzutu dotyczącego doprowadzenia przez planowaną inwestycję do obniżenia poziomu lustra wód gruntowych i zachwiania stosunków wodnych.

Skarżąca wywodziła, że doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 7 i 9 upzp poprzez uznanie, iż przesłanki ładu przestrzennego wymienione w tym przepisie, a w szczególności dotyczące: urbanistyki i architektury; walorów architektonicznych i krajobrazowych; wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków; prawa własności oraz potrzeb interesu publicznego odnoszą się jedynie do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mają zaś zastosowania w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazała ponadto na naruszenia proceduralne, tj. naruszenie przepisu art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kpa, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, poczynienie ustaleń na podstawie stanu nieodpowiadającego stanowi faktycznemu z daty wydania zaskarżonej decyzji, czego konsekwencją było wydanie wadliwego uzasadnienia orzeczenia oraz art. 6 i art. 7 Kpa w wyniku naruszenia zasady praworządności, jak również art. 8 Kpa wskutek naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że z analizy nasłonecznienia i przesłaniania wynika, iż zrealizowanie przedmiotowej inwestycji spowoduje, iż na działkach o nr ew. nr [...] będzie możliwe wybudowanie jedynie budynku jednokondygnacyjnego wysokości do 4 metrów, gdyż inwestycja będzie czerpać słońce przez te właśnie działki o nr [...]. Zdaniem skarżącej nie powinno ulegać wątpliwości, iż warunki określone w decyzji organu I instancji naruszały uzasadnione prawa i interesy użytkowników wieczystych działek o nr ew. [...], albowiem na tych działkach nie będzie można wybudować budynków wielomieszkalnych podobnych do tych uzgodnionych w zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącej już na etapie ustalenia warunków zabudowy muszą być uwzględniane uzasadnione interesy i prawa osób trzecich. Mimo, że ich właściwa konkretyzacja nastąpi na etapie wydawania pozwolenia na budowę, to nie oznacza to, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mogą być one całkowicie pomijane, zważywszy, że warunki te będą stanowić podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Potwierdza to również brzmienie art 1 ust. 2 upzp, który nakazuje już na etapie planowania i zagospodarowania przestrzennego uwzględniać, m.in. wymagania urbanistyki i architektury oraz prawa własności.

Następnie podniosła, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na nieruchomości, która jest wpisana na listę zabytków i stanowi fragment parku [...], a zatem zmieni zasadniczo zabudowę okolicy oraz ograniczy zabytkowy park, w stopniu znaczącym wpłynie więc na ład przestrzenny i środowisko naturalne, co całkowicie pominięto zarówno w decyzji I jak i II instancji.

Zdaniem skarżącej nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż art. 1 ust. 2 upzp odnosi się jedynie do uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podniosła, że art. 1 ust. 2 upzp znajduje się w Rozdziale 1 Przepisy ogólne, a zatem brak jest jakichkolwiek powodów by organy administracji nie uwzględniały wymienionych tam czynników, również podczas wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Wymienione w art. 1 ust. 2 upzp czynniki są ogólnymi dyrektywami planowania i zagospodarowania przestrzennego, które należy uwzględniać w każdym postępowaniu prowadzonym na podstawie upzp

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z [...] lipca 2014 r. nr [...] uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wjazdem z ul. [...] oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustalając stan faktyczny Sąd stwierdza, że został on nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

W odniesieniu do szeregu zarzutów powołanych w skardze, należy zauważyć, że przedmiotem tej sprawy jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu, a nie wydanie pozwolenia na budowę. Są to dwa odrębne postępowania prowadzone na różnych etapach procesu inwestycyjnego i rozpatrywanie zarzutów dotyczących innej decyzji administracyjnej stanowiłoby niezgodne z prawem wykroczenie poza granice przedmiotowej sprawy. Dlatego też nie jest zasadnym odnoszenie się w rozpatrywanej sprawie do zagadnień, podlegających ocenie w innym postępowaniu, tj. w sprawie pozwolenia budowę.

Skarżąca podniosła kwestię nadmiernego zacienienia w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji. Kwestia nasłonecznienia pomieszczeń została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690, z późn. zm.). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w § 60 ust. 1 powołanego rozporządzenia, pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia przez co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 7:00-17:00. Niezbędnym warunkiem prawidłowego ustalenia odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającej naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, jest precyzyjne, jednoznaczne wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60º, z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, a następnie zbadanie, czy między ramionami tak wyznaczonego kąta, w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia, nie znajduje się obiekt przesłaniający. Rozporządzenie zawiera również inne, bardziej szczegółowe przepisy.

Należy podkreślić, że kwestie nienaruszenia interesów osób trzecich będzie badał szczegółowo organ architektoniczno-budowlany, w trybie art. 3 Prawa budowlanego, o ile inwestor będzie się starał o pozwolenie na budowę. Również w tamtym postępowaniu organ będzie badał tzw. linijkę słońca, czyli wpływ nowej inwestycji na nasłonecznienie istniejących lokali, czy budynków. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 35 ust. 1 przywoływanej wcześniej ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących przesłaniania i zacieniania określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia. Projektowana zabudowa powinna spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 57 powołanego wyżej rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie.

Sąd zastrzega jednocześnie, że kwestie związane z przebiegiem ewentualnego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie mieszczą się w zakresie kognicji Sądu orzekającego w sprawie niniejszej.

Jedynie dodatkowo zatem warto odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1277/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA), w którego uzasadnieniu wskazując na unormowanie art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego zaznaczono m.in., że istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości.

Co do pozostałych kwestii, to należy wskazać, że Sąd aprobuje stanowisko organu co do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa.

W związku z tym Sąd zauważa, że przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja SKO wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa, wprowadzającego – poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – wyjątek od zasady rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie także przez organ odwoławczy w przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Ze względu na ścisłe interpretowanie wyjątków oznacza to, że niedopuszczalne jest wydanie tego typu decyzji w innych sytuacjach niż wskazane w art. 138 § 2 Kpa., przewidującego łączne wystąpienie dwóch przesłanek, tj. przesłanki w postaci stwierdzenia, że postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie przesądzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnia tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które skutkuje niewyjaśnieniem podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego niemożliwe jest jej rozstrzygnięcie. Dlatego organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis art. 138 Kpa, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, CBOSA). Obecne brzmienie tego przepisu zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 Kpa było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.

Korzystając zatem z przepisu art. 138 § 2 Kpa organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, oraz wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 Kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu, organowi, który wydał decyzję.

Z powyższej regulacji normatywnej wynika, że dla podjęcia decyzji kasacyjnej konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to jednak nie stanowi przesłanki wystarczającej; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Lex).

Dla rozpatrywanej sprawy istotne jest, że wyrażenie "postępowanie wyjaśniające" należy rozumieć zarówno w kontekście konieczności zebrania pełnego materiału dowodowego, jak i obowiązku dokonania kompleksowej oceny zebranego materiału dowodowego. Brak tego drugiego elementu na etapie wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej oznaczałby sprowadzenie roli organu I instancji wyłączenie do zebrania materiału dowodowego, przerzucając na organ II instancji zadanie jego oceny. Ustawodawca ukształtował jednak odmiennie postępowanie administracyjne, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania z art. 15 Kpa, poprzez przypisanie roli rozstrzygającej sprawę zarówno organowi I, jak i II instancji. To implikuje obowiązek organu I instancji do: zebrania materiału dowodowego i jego oceny w celu rozpatrzenia sprawy. Brak oceny zebranego materiału dowodowego nie realizuje obowiązku rozpatrzenia sprawy, czyniąc postępowanie organu I instancji wadliwym, co oznacza, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa) została zrealizowana, nie wystarcza bowiem stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż taka właśnie sytuacja zachodziła w rozpatrywanej sprawie, co słusznie zauważył organ II instancji. Organ I instancji nie ustalił bowiem koniecznych elementów warunkujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Po pierwsze bowiem organ nie wskazał jaka jest powierzchnia biologicznie czynna w obszarze analizowanym i na jakiej podstawie przyjął minimalną wielkość powierzchni czynnej na 25%.

Ponadto w aktach sprawy brak jest projektu decyzji przesłanego do organów uzgadniających, zatem nie można ustalić czy projekt przesłany do uzgodnienia do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] po raz drugi jest tożsamy w swej treści z projektem przesłanym do uzgodnienia po raz pierwszy. Jeżeli oba projekty decyzji były tożsame w swej treści, to brak było podstaw do orzekania w tym zakresie po raz drugi bez wyeliminowania pierwszego postanowienia odmawiającego uzgodnienia, z uwagi na powagę rzeczy osądzonej.

Słusznie również SKO wywodziło, że organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej budynku na 35 m z tolerancją do 20%, przy czym ustalono jej lokalizację po stronie północno-wschodniej lub południowo-zachodniej budynku. SKO zasadnie zwróciło uwagę, że wjazd na działkę odbywa się od strony ul. S., oznaczonej na mapie stanowiącej załącznik do decyzji literami CD (od strony południowo-wschodniej), a nie od strony północno-wschodniej lub południowo-zachodniej, co jest kluczowe dla ustalenia szerokości elewacji frontowej, w kontekście brzmienia powoływanego wcześniej § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym front działki jest zdefiniowany jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W takiej sytuacji uchylenie decyzji organu I instancji przez SKO, jako wydanej przedwcześnie, bez przeprowadzenia analizy zebranego materiału dowodowego, nie jest tożsame z uwolnieniem się od obowiązku orzekania poprzez przekazanie sprawy organowi I instancji.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawiona przez organ II instancji argumentacja stanowi o istnieniu racji decyzyjnych, przemawiających za załatwieniem sprawy w sposób prezentowany w zaskarżonym akcie, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 Kpa.

W świetle tych okoliczności, Sąd uznał, że skarga na decyzję odpowiadającą prawu, podlega oddaleniu, po myśli art. 151 Ppsa.