Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 120/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: ART. 77 § 21
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: ART. 59 UST. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 33 § 2, art. 106 § 3, art. 133, art. 141 § 4, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku Zawodowego Kontrolerów Ruchu Lotniczego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1073/10 w sprawie ze skargi Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz Związku Zawodowego Kontrolerów Ruchu Lotniczego kwotę 397 /trzysta dziewięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1073/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych (Dz. U. Nr 92, poz. 619), ustalił stawkę jednostkową opłaty terminalowej, która stosowana będzie od dnia 1 stycznia 2010 r., w wysokości 867, 88 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią § 7 ust. 9 rozporządzenia, stawka ta jest ustalona w oparciu o ostateczną podstawę kosztową przedstawioną przez instytucję zapewniającą służby żeglugi powietrznej oraz przekazaną wraz z tą podstawą prognozę liczby jednostek usługowych.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., odmówił zatwierdzenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej na rok 2010, przedstawionej przez instytucję zapewniającą służby żeglugi powietrznej – Polska Agencja Żeglugi Powietrznej (dalej PAŻP). W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, iż podstawa kosztowa opłaty terminalowej w zakresie kosztów osobowych PAŻP nie została sporządzona z uwzględnieniem wymaganego prawem (art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (Dz. U. Nr 249, poz. 1829, z późn. zm.)), zatwierdzenia przez ministra właściwego do spraw transportu, zakładowego regulaminu wynagrodzeń. Oznacza to, że podstawa kosztowa opłaty, a w konsekwencji stawka jednostkowa opłaty, została ustalona niezgodnie z przepisami prawa.

Brak zatwierdzenia stawek jednostkowych opłat terminalowych na podstawie przedstawionych przez PAŻP ostatecznych podstaw kosztowych obliguje Prezesa ULC do zastosowania trybu określonego w § 7 ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, po rozpatrzeniu wniosku Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że brak zatwierdzonej stawki jednostkowej opłaty terminalowej na rok 2010 na dzień 1 stycznia 2010 r. jest elementem normatywnym nakazującym Prezesowi ULC zastosowanie podstawy z § 7 ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r., w aspekcie formalnym i materialnym, czyli samodzielnego ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej w oparciu o przedłożoną podstawę kosztową i prognozę liczby jednostek usługowych, bez względu na fakt, z jakiej przyczyny stawka z wniosku PAŻP nie została zatwierdzona.

Organ podniósł, że wydając decyzję ustalającą opłatę terminalową działał w oparciu o przepisy prawa, uwzględnił interes społeczny i słuszny interes obywateli zapewniając, by wysokość opłaty terminalowej uiszczanej przez użytkowników przestrzeni powietrznej była ustalona w sposób zgodny z przepisami prawa. Nadto dopełnił obowiązku poinformowania stron o okolicznościach mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającego wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej (Dz. Urz. UE L 341 z 7.12.2006 r., s. 3, "rozporządzenie 1794/2006/WE"), organ wskazał, że decyzja w sprawie ustalenia stawki opłaty terminalowej została właściwie uzasadniona, poprzez wskazanie zarówno przesłanek prawnych, jak i faktycznych, które stanowiły dla Prezesa ULC podstawę dla jej wydania.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Polska Agencja Żeglugi Powietrznej zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 6, 7, 9, 10, 11, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r., ustanawiającego wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej,

- § 7 ust. 4, 6, 7, 8 i 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych, przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie;

- art. 10 ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi powietrznej, w zw. z art. 9 i art. 772 § 1 Kodeksu pracy, przez błędną wykładnię.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Prezes ULC, zgodnie z wymogami § 7 ust. 9 rozporządzenia, oparł się o przedłożone przez PAŻP ostateczne podstawy kosztowe i ustalił jednostkową opłatę terminalową na rok 2010. Przyjęty przez organ tryb ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej jest w ocenie Sądu, zgodny z prawem. Bez wpływu na tę ocenę pozostaje zarzut, iż w latach ubiegłych organ w tożsamym stanie faktycznym ustalił stawki jednostkowe opłat terminalowych zgodnie z przedłożonymi kalkulacjami.

Zdaniem Sądu kompetencja Prezesa ULC do ustalenia stawek jednostkowych opłat terminalowych, wynika wprost z przepisu § 7 ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych, po zaistnieniu warunku określonego w jego dyspozycji. Odmowa zatwierdzenia stawek jednostkowych opłat terminalowych ostateczną decyzję Prezesa ULC z dnia [...] grudnia 2009 r., oznaczała wystąpienie materialnoprawnej przesłanki do ustalenia tych stawek w trybie i na podstawie § 7 ust. 9 rozporządzenia.

Z brzmienia przepisu § 7 ust. 9 rozporządzenia wynika, iż ustalenie stawek jednostkowych dokonuje się w oparciu o przedłożone podstawy kosztowe, które muszą być zgodne z przepisami prawa. W przypadku braku takiej zgodności ma zastosowanie § 7 ust. 7 rozporządzenia, na podstawie, którego Prezes ULC wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia stawek jednostkowych opłat terminalowych.

Bezzasadne, zdaniem Sądu pierwszej instancji, są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca poza wskazaniem szeregu przepisów k.p.a. nie precyzuje na czym naruszenie tychże polega, a Sąd z urzędu naruszenia przepisów procesowych nie stwierdził. Także zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 ustawy o PAŻP oraz art. 9 i 772 § 1 Kodeksu pracy nie mogą odnieść zamierzonego skutku z uwagi na to, że nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu organ przeprowadził postępowanie w sposób zgodny z przepisami k.p.a. a sama decyzja odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., złożył Związek Zawodowy Kontrolerów Ruchu Lotniczego. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

1. Art. 33 § 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez całkowite pominięcie stanowiska Związku Zawodowego Kontrolerów Ruchu Lotniczego [dalej jako ZZKRL] dopuszczonego do udziału w postępowaniu sądowo-administracyjnym w charakterze uczestnika na prawach strony. Nieuwzględnienie stanowiska uczestnika, nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podnoszonej przez niego argumentacji i stawianych zarzutów, wręcz nawet brak jakiejkolwiek wzmianki o tym by uczestniczył on w postępowaniu, uzasadnia stwierdzenie, iż działający na prawach strony ZZKRL w przedmiotowej sprawie został pominięty, a zajęte przez ZZKRL stanowisko i podniesiona przez niego argumentacja nie zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.

2. Art. 33 § 2, art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie przy wyrokowaniu uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego zatwierdzającej stawkę jednostkowej opłaty terminalowej na 2011 r. przeprowadzonego na wniosek ZZKRL zgłoszony na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. W konsekwencji wydany wyrok nie uwzględnia całokształtu zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego przez pominięcie istotnego dowodu wskazującego na znaczną różnicę w wysokości stawek jednostkowych opłaty terminalowej ustalonych przez Prezesa ULC na rok 2010 oraz zatwierdzonych przez ten organ na rok 2011 r.

3. Art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez zaniechanie wyczerpującej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w pismach procesowych uczestnika postępowania:

a) pisma ZZKRL z dnia 9 września 2010 r., w którym wskazano m.in. na § 7 ust. 9 Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającym wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej oraz

b) pisma ZZKRL z dnia 9 listopada 2010 r. i z dnia 31 stycznia 2011 r., w których wskazano m.in. na pkt 20 i 22 preambuły oraz art. 15 i 16 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 550/2004 z dnia 10 marca 2004 r. w sprawie zapewnienia służby żeglugi powietrznej w Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej, a także przepisy wykonawcze ujęte w Rozporządzeniu Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającym wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej, których w ocenie Skarżącego Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się w toku postępowania administracyjnego.

Owa "milcząca" akceptacja naruszeń prawa materialnego skłania ZZKRL do postawienia zaskarżonemu wyrokowi także zarzutu naruszenia art. 145 § 1 lit. a) oraz art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi PAŻP pomimo naruszenia przez Prezesa ULC przepisów § 7 ust. 9 i ust. 2 w zw. z § 4 Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych, nakazujących stosowanie art. 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającego wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej, a także pkt 20 i 22 preambuły oraz art. 15 i 16 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 550/2004 z dnia 10 marca 2004 r. w sprawie zapewnienia służby żeglugi powietrznej w Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej oraz przepisów wykonawczych ujętych w Rozporządzeniu Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającym wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Jak wywodził bowiem ZZKRL we wspomnianych pismach procesowych, uwzględnienie przepisów Unii Europejskiej przy ustalaniu stawki opłaty terminalowej na 2010 r. wymagało wzięcia pod uwagę realnych kosztów ponoszonych przez Polską Agencję Żeglugi Powietrznej, a nie kosztów historycznych wyliczonych na podstawie danych sprzed dwóch lat (tj. 2008), jak to uczynił Prezes ULC.

4. Art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez zaniechanie wyczerpującej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wskutek wadliwego przyjęcia, że dla oceny zaskarżonej decyzji nie miał znaczenia art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej w zw. art. 772 § 1 k.p., podczas gdy przepisy te zostały powołane w zaskarżonej do WSA decyzji Prezesa ULC dla skorygowania kosztów osobowych w podstawie kosztowej. Prezes ULC z powołaniem się na brak zatwierdzonego regulaminu wynagrodzeń w PAŻP nie tylko odmówił zatwierdzenia stawek terminalowych wnioskowanych przez PAŻP na 2010 r., ale także dokonał korekty podstawy kosztowej przy samodzielnym ustalaniu wysokości tych stawek.

Skarżący zarzuca również zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. postanowień § 7 ust. 9 w zw. § 7 ust. 2 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 92, poz. 619) przez błędną jego wykładnię, tj. przyjęcie, iż przepisy prawa europejskiego nie znajdują zastosowania w procedurze ustalania stawki jednostkowej opłaty terminalowej, podczas gdy zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat nawigacyjnych stawki jednostkowe opłat nawigacyjnych są ustalane zgodnie z przepisami określonymi w Rozporządzeniu Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającym wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej, a więc także w przypadku ustalania tych opłat przez Prezesa ULC w oparciu o § 7 ust. 9 cyt. rozporządzenia w sytuacji, gdy Prezes ULC odmówił uprzednio zatwierdzenia stawek opłat terminalowych w oparciu § 7 ust. 7 cyt. rozporządzenia.

2. art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej w zw. art. 772 § 1 k.p. przez błędną wykładnię polegającą przyjęciu, że art. 10 ust. 2 ustawy o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej wymaga zatwierdzonego regulaminu wynagradzania także w sytuacji, gdy w PAŻP obowiązuje zakładowy układ zbiorowy pracy. W konsekwencji zaskarżony wyrok ocenił jako zgodną z prawem decyzję Prezesa ULC, w której z powołaniem się na wadliwą interpretację w/w przepisów, organ odmówił uwzględnienia kosztów osobowych w wysokości planowanej na rok 2010 i odniósł się do kosztów osobowych za 2008 r.

Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący skutecznie wykazał związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a wynikiem sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji naruszył art. 33 § 2 P.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił bowiem o dopuszczeniu Związku Zawodowego Kontrolerów Ruchu Lotniczego do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej na decyzję Prezesa ULC w sprawie ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej na 2010 r. Od tego też momentu Związek brał w sprawie czynny udział. Na wezwanie Sądu zajął stanowisko w sprawie. Składał również inne pisma procesowe, prezentując swoje stanowisko. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób wywieść, by Związek występował w sprawie w jakimkolwiek charakterze. Sąd zupełnie pominął stanowisko zajęte w sprawie przez ZZKRL. Nie odniósł się do żadnego z podnoszonych przez niego w toku postępowania zarzutów i argumentacji w tym przedmiocie.

Zakres postępowania dowodowego przeprowadzanego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych dopuszczalne jest zatem jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 359/05, LEX nr 216130). Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny, będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku prakseologicznym z oceną legalności zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę zgodnie z art. 133 P.p.s.a., po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy administracyjnej, lecz ustala, czy zebrany i znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. Naruszenie przepisu art. 133 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazać należy, że obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie można rozumieć, jako obowiązku szczegółowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymaganych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Nie ma natomiast obowiązku odnoszenia się do wszystkich aspektów sprawy, również tych, które nie mają istotnego znaczenia dla jej rozpoznania.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się na kwestiach istotnych nie jest wadliwe, o ile nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, Lex nr 173345).

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku ani jednym zdaniem nie odnosi się do stanowiska prezentowanego w toku postępowania przez ZZKRL, zajmowanego zarówno w pismach procesowych, jak i w toku rozpraw przez pełnomocnika Związku.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok narusza postanowienia art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. skarżący złożył wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego zatwierdzającej stawkę jednostkowej opłaty terminalowej na 2011 r. "na okoliczność znacznej różnicy pomiędzy stawką na rok 2010 a 2011". WSA w Warszawie postanowił o dopuszczeniu wnioskowanego dowodu i zobowiązał Prezesa ULC do jego przedłożenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast, aby Sąd zamykając rozprawę i wyrokując opierał się na całokształcie zgromadzonego w aktach sprawy materiału. Dowód, o którym mowa wyżej nie został wzięty pod uwagę. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ogóle nie odnosi się ani do tego, że dowód ten został dopuszczony w sprawie, ani nie wyjaśnia, czy okoliczność z niego wynikająca (różnica w wysokości stawek w 2010 i 2011) została wzięta pod uwagę przy wyrokowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje natomiast za nietrafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a przez zaniechanie wyczerpującej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w pismach procesowych uczestnika postępowania:

Odnosząc się do tego zarzutu należy zwrócić uwagę, że art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. jest jednym z przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis ten określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych i nakazuje im w ramach kontroli stosować środki przewidziane ustawą. Jego naruszenie mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowania środka nieznanego ustawie. Żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli - niedostrzeżenie naruszenia przepisów postępowania czy prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1025/06; wyrok NSA z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II GSK 850/09, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie NSA nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę, dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię. Zgodnie z § 7 ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych "w przypadku braku zatwierdzenia stawek jednostkowych opłat terminalowych do dnia 1 stycznia roku, w którym opłaty te mają obowiązywać, instytucja stosuje stawki jednostkowe opłat terminalowych ustalone przez Prezesa Urzędu w oparciu o przedłożone ostateczne podstawy kosztowe". Podstawą do ustalenia opłat przez Prezesa ULC winny być zatem podstawy kosztowe przekazane przez PAŻP zgodnie z § 7 ust. 2 tego rozporządzenia. Przepis ten nakazuje ich opracowywanie w zgodzie z prawem UE, w szczególności załącznikami do Rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającego wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej. Załączniki te odzwierciedlają normy zawarte w Rozporządzeniu Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006.

Zasady prawa europejskiego w odniesieniu do opłat instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej zawarto w pkt 20 i 22 preambuły Rozporządzenia (WE) nr 550/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2004 r. w sprawie zapewniania służby żeglugi powietrznej w Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej. Należy zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że zasady te wyznaczają podstawy dla interpretacji przepisów regulujących system tworzenia, zatwierdzania i stosowania opłat terminalowych i nawigacyjnych, zawartych w art. 15 i 16 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 550/2004, a także w przepisach wykonawczych ujętych w Rozporządzeniu Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającym wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej. W sprawie będącej przedmiotem osądu rozstrzygnięcie powinno opierać się na zastosowaniu i interpretacji przepisów unijnych regulujących schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej interpretacji przepisów § 7 ust. 9 i ust. 2 oraz § 4 Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006, a także pkt 20 i 22 preambuły oraz art. 15 i 16 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 550/2004 z dnia 10 marca 2004 r. w sprawie zapewnienia służby żeglugi powietrznej w Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej, a także przepisów wykonawczych ujętych w Rozporządzeniu Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającym wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej.

Zaskarżonemu wyrokowi należy także zarzucić naruszenie § 7 ust. 9 w zw. z § 7 ust. 2 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 92, poz. 619), przez błędną jego wykładnię. Sąd przyjął bowiem, że w procedurze ustalania stawki jednostkowej opłaty terminalowej zastosowanie znajdują wyłącznie przepisy prawa krajowego. Tymczasem zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat nawigacyjnych podstawą do ustalenia tych opłat winny być podstawy kosztowe przedstawione zgodnie z właściwymi przepisami prawa UE (a więc zgodne z nimi). Ponadto, w myśl § 4 cyt. rozporządzenia w sprawie opłat nawigacyjnych stawki jednostkowe opłat nawigacyjnych są ustalane zgodnie z przepisami określonymi w rozporządzeniu nr 1794/2006. Ustalenie jednostkowej stawki opłaty terminalowej winno zatem nastąpić w zgodzie z przepisami, na naruszenie których zwrócono uwagę wyżej, a które to naruszenia przez Sąd pierwszej instancji w ogóle nie zostały wzięte pod uwagę przy interpretacji przepisów rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat nawigacyjnych. Brak odniesienia się do tych przepisów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rodzi domniemanie, że w ocenie Sądu pierwszej instancji przepisy prawa europejskiego nie znajdują zastosowania w procedurze ustalania stawki jednostkowej opłaty terminalowej (skoro w ogóle nie zostały powołane). Zatem stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat nawigacyjnych stawki jednostkowe opłat nawigacyjnych są ustalane zgodnie z przepisami określonymi w Rozporządzeniu Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającym wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej, a zatem także w przypadku ustalania tych opłat przez Prezesa ULC w oparciu o § 7 ust. 9 cyt. rozporządzenia w sytuacji, gdy Prezes ULC odmówił uprzednio, zatwierdzenia stawek opłat terminalowych w oparciu § 7 ust. 7 cyt. rozporządzenia.

Rację ma także skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji lakoniczne stwierdzenie, że "podziela przyjęty przez Prezesa ULC tryb ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej", jednakże bez wyjaśnienia tej istotnej kwestii.

Prezes ULC przyjął, że wobec braku zatwierdzonego regulaminu wynagradzania, koszty osobowe nie odpowiadają przepisom prawa. Powyższe stanowiło jednak konsekwencję pominięcia przy interpretacji postanowień art. 10 ust. 2 ustawy o PAŹP przepisu art. 772 § 1 k.p., zgodnie .z którym jeżeli obowiązuje układ zbiorowy pracy, nie należy wymagać regulaminu wynagradzania (por. K. Jaśkowski, E. Maniewska, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, LEX 2012 r.). Tymczasem prawidłowa - systemowa wykładnia przepisu art. 10 ust. 2 ustawy o PAŻP prowadzi do wniosku, że regulamin wynagradzania, podlegający zatwierdzeniu przez właściwego ministra, jest wymagany tylko wówczas, gdy nie obowiązuje układ zbiorowy pracy. Przepis art. 10 ust. 2 ustawy o PAŻP uzupełnia bowiem regulację zawartą w art. 772 § 1 k.p. wprowadzającą wymóg zatwierdzenia regulaminu wynagradzania w sytuacji, gdy nie obowiązuje układ zbiorowy. Interpretacja art. 10 ust. 2 ustawy o PAŻP, dokonana w oderwaniu od art. 772 § 1 k.p prowadziła do wniosku, że możliwość zawierania układów zbiorowych w PAŻP jest właściwie wykluczona, skoro tylko regulamin wynagrodzeń zatwierdzony przez właściwego ministra gwarantuje "zgodność kosztów osobowych z prawem". Niewątpliwie taka interpretacja godzi w gwarancje określone w art. 59 ust. 2 Konstytucji RP według, których związki zawodowe oraz pracodawcy i ich organizacje mają prawo do rokowań, w szczególności w celu rozwiązywania sporów zbiorowych oraz zawierania układów zbiorowych pracy oraz innych porozumień. Konstytucyjne prawo do rokowań stanowi konkretyzację zasady dialogu społecznego oraz zasady subsydiarności (por. W. Sokolewicz, Komentarz do art. 59 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki red., t. IV, Warszawa 2005, s. 35).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.