Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1187/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1, 4, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda(spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant specjalista– Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 roku sprawy ze skargi D.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] r. o odmowie przyznania D.K. pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego.

W uzasadnieniu tej decyzji – przedstawiając stan faktyczny sprawy - podniósł, że D.K. wnioskiem z dnia 2 czerwca 2015r. wniósł o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego w miejscowości W., gmina S., powiat W., a Komendant Powiatowy Policji w S. po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z dnia [...] r. odmówił przyznania wnioskowanej pomocy.

Następnie organ II instancji wskazał, że skarżący od dnia 23 lipca 2007r. pełni służbę w Komisariacie Policji w Z. Zamieszkuje w domu jednorodzinnym w miejscowości M. [...], do którego tytuł prawny posiadają rodzice funkcjonariusza. Do wniosku o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu skarżący załączył, m.in. decyzję Starosty [...] z dnia 29 września 2014r. zatwierdzającą przeniesienie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Skarżący poinformował organ (oświadczenie z dnia 29 czerwca 2015r.), iż pełni służbę w systemie trzyzmianowym, tj.: w godzinach 6:00 – 14:00; 14:00 – 22:00; 22:00 – 6:00. Organ I instancji na podstawie analizy rozkładów jazdy dostarczonych przez skarżącego ustalił, że jedynym środkiem komunikacji publicznej na tej trasie są autobusy PKS. W przypadku służby w godz. 6:00-14:00: przystanek W. (miejsce budowy domu) – wyjazd z miejscowości W. godz. 5:28 – przesiadka w W. – przyjazd do Z. (miejsce pełnienia służby) godz. 7:00. Czas dojazdu: to 1 godz. i 32 minuty. Po zakończeniu służby, tj. o godz. 14:00 – wyjazd ze Z. godz. 14:22 – przyjazd do miejscowości W. 14:57. Czas dojazdu: 35 minut. W przypadku służby w godz. 14:00 – 22:00: wyjazd z W. 11:04 (przesiadka W.) – przyjazd do Z. godz. 12:35. Czas dojazdu: 1 godz. 31 minut. Wyjazd ze Z. – po zakończeniu służby o godz. 22:00 – brak dogodnego połączenia. Służba w godz. 22:00 – 6:00: Wyjazd z miejscowości W. godz. 19:12 (przesiadka w W.) – przyjazd do Z. godz. 20:40. Czas dojazdu 1 godz. 28 minut. Wyjazd ze Z. godz. 6:05 (przesiadka w L.) przyjazd do miejscowości W. godz. 7:03. Czas przejazdu to 58 minut. Jednakże z uwagi na charakter pracy strony należy brać pod uwagę późniejszą godzinę odjazdu ze Z., tj. godz. 7:00, przyjazd do miejscowości W. (z przesiadką w W.) godz. 8:16. Czas dojazdu to 1 godz. 16 minut. Łączny czas przejazdu w obie strony wynosi około 2 godziny 44 minut.

Niezależnie od powyższego organ II instancji w oparciu o internetowy rozkład jazdy (www.e-podróżnik.pl) stwierdził, że w przypadku służby w godz. 6:00 – 14:00 brak jest połączenia. Pierwszy wyjazd z W. (miejsce budowy domu) to godz. 6:11, przyjazd do Z. (miejsce pełnienia służby) - godz. 7:49. Czas dojazdu wynosi 1 godz. 38 minut. Po zakończeniu służby o godzinie 14:00 – wyjazd ze Z. godz. 15:15, przyjazd do W. godz. 17:06 (przesiadka w W.). Czas przejazdu wynosi 1 godz. 51 minut. W przypadku służby w godz. 14:00 – 22:00 możliwy jest wyjazd z miejscowości W. o godz. 12:41 – przyjazd do Z. godz. 14:00. Czas dojazdu wynosi 1 godz. 19 minut. Po zakończeniu służby o godz. 22 – wyjazd ze Z. godz. 23:15 przystanek K. – przyjazd do miejscowości W. godz. 05:06. Czas podróży to 5 godzin i 51 minut. W przypadku służby w godz. 22:00 – 6:00 wyjazd z miejscowości W. godz. 19:12 – przyjazd do Z. godz. 20:40. Czas przejazdu to 1 godz. 28 minut. Wyjazd ze Z. godz. 9:23 – przyjazd do miejscowości W. godz. 11:16. Czas przejazdu to 1 godz. 53 minuty. W ocenie organu II instancji dojazd środkami publicznego transportu zbiorowego, tj. autobusem PKS, z miejscowości W., w której skarżący buduje dom, do Z., będącej miejscem pełnienia służby i z powrotem wynosi ponad 2 godziny (w godzinach dostosowanych do rozpoczęcia i zakończenia służby), a zatem przekracza kryterium ustawowe wynoszące, zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jedn.: Dz.U. z 2015r., poz. 315 ze zm.), zwanej dalej u.o.p., dwie godziny. Skoro zatem miejscowość W. nie spełnia przesłanek do uznania jej za pobliską, to brak jest podstaw prawnych do przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego.

W skardze na powyższą decyzję D.K. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 88 ust. 4 u.o.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że miejscowość W. nie jest miejscowością pobliską i czas przejazdu w obie strony przekracza 2 godziny.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że organ II instancji nie wyjaśnił w sposób wszechstronny i wyczerpujący wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a w konsekwencji w sposób błędny zastosował art. 88 ust. 4 u.o.p. Zdaniem skarżącego w przepisie tym brak jest podstawy do obliczania czasu przejazdu środkiem transportu publicznego w zakresie konkretnych godzin, tak jak to uczynił organ I i II instancji. Z zaświadczenia wydanego przez PKS W. wynika jednoznacznie, że czas przejazdu z miejscowości W. do miejscowości Z. nie przekraczający 1 godziny. Czasu przejazdu 1 godziny nie przekracza też czas przejazdu z Z. do miejscowości W. Miejscowości te oddalone są od siebie o około 23 km. Normalny czas przejazdu liczony według internetowego kalkulatora odległości wynosi od 14 do 20 min. w zależności od trasy. Przyjęta przez organy interpretacja oraz sposób obliczenia czasu przejazdu nie jest oparta na logice, funkcjonalności obowiązywania regulacji, a wręcz prowadząca do absurdu. W obecnym stanie faktycznym przy zmianie infrastruktury drogowej, ograniczeniu transportu osobowego środkami publicznymi, dużej częstotliwości zmian rozkładów jazdy wprowadzanych przez przedsiębiorstwa realizujące ten transport, podejście zaprezentowane przez organ nie znajduje żadnego uzasadnienia. Sam organ podaje, że w przypadku służby w godz. 6:00 – 14:00 skarżący nie ma żadnych możliwości skorzystania ze środków transportu publicznego, aby zdążyć na zmianę na godz. 6:00. Absurdalne jest przyjęcie, że pracownik mieszkający w odległości 23 km od miejsca pracy, korzystając z środka transportu publicznego będzie wyjeżdżał trzy godziny wcześniej (tak jak organ przyjął w przypadku służby od godziny 22.00 do 6.00 rano). Organ w uzasadnieniu wskazał, że w przypadku służby w godzinach 14.00 – 22.00 przy bezpośrednim kursie ze Z. do miejscowości W. czas przejazdu wynosiłby 1 godzinę 19 minut, gdzie we wszystkich innych przypadkach przejazd bezpośredni wynosi od 38 – 58 minut. Przy tych samych godzinach służby organ przyjmuje przejazd do domu (Z. – W.) na 5 godzin 51 minut. Przyjęcie takiego rozumowania i interpretacji godzi w zasadę równości obywateli wobec prawa wyrażoną w art. 23 Konstytucji, bo w zależności od operatora transportu publicznego na danym terenie, wprowadzonych rozkładów jazdy pracownicy mogą być w różny sposób traktowani. Przy obecnej infrastrukturze drogowej autobusy pospieszne, korzystające z dróg ekspresowych przy odległościach 4 razy dłuższych są w stanie przejechać trasę poniżej jednej godziny, np. Ł. – Z. po trasie S8. W tej sytuacji pracownik zamieszkały w Ł. (90 km od Z.) przy dogodnym rozkładzie jazdy miałby możliwość otrzymania dofinansowania. Organ powinien w sposób wyczerpujący i z uwzględnieniem wszystkich przekazanych mu informacji o czasie przejazdu na wskazanej trasie, rozważyć okoliczności sprawy, a przede wszystkim dokonać logicznej i funkcjonalnej wykładni przepisu w odniesieniu do obecnie istniejącej rzeczywistości, warunków funkcjonowania transportu publicznego, faktycznych możliwości w zakresie czasu przejazdu.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że organy administracji mogą oprzeć swe rozstrzygnięcie wyłącznie na obowiązujących przepisach, choćby ich brzmienie mogło się wydawać niedostosowane do realiów społecznych. Organ stwierdzając fakt "pobliskości" miejscowości w rozumieniu art. 88 ust. 4 u.o.p. musi uwzględniać możliwości dojazdu skarżącego do miejsca jej pełnienia w takich porach, jakie wymagane są od niego zgodnie z grafikiem służby oraz możliwości i czasu przejazdu z miejsca służby, po jej zakończeniu, do miejsca zamieszkania. Nie spełniają tego warunku połączenia opisane w zaświadczeniu PKS W. Sp. z o.o. z dnia 19 czerwca 2015r. Nie uwzględniają wszystkich zmian, w których skarżący pełni służbę. Pozostałe przeanalizowane przez organy połączenia środkami transportu publicznego wskazują natomiast, że czas przejazdu pomiędzy miejscowościami przekracza w obie strony 2 godziny. Internetowy kalkulator odległości nie może w tej sytuacji być miarodajny. Organ orzekając musiał oprzeć się na istniejących, konkretnych rozkładach jazdy.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Łodzi w dniu 9 lutego 2016r. skarżący oświadczył, że popiera skargę. Zamieszkuje obecnie w miejscowości W., Z. 1, gmina S. Skarżący złożył rozkłady jazdy ze strony e-podróżnik.pl w dniu 3 lutego 2016r. na trasie W. – Z.w godz. 06.10 – godz. 06.10, Z. – W. godz. 04.50 – godz. 20.49, W. – W. godz. 06.07 – godz. 07.04, rozkład jazdy na trasie W. – W. z przystanku W. Skrzyżowanie, rozkłady jazdy Beskid Autobusy na trasie W. – W. i W. – W., rozkłady jazdy Busy Kangurek na trasie W. – W. i W. – W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a. uchylić ją, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a – c); stwierdzić nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2); stwierdzić wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 3). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie doszło do naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jedn.: Dz.U. z 2015r., poz. 315 ze zm.), zwanej dalej u.o.p., oraz mogących mieć wpływ na ten wynik przepisów prawa procesowego, tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (teks jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a.

Skarga została oparta na zarzutach naruszenia zarówno prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Wobec tego, że zarzuty prawa procesowego sprowadzają się do wadliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego, w pierwszej kolejności należy ustalić zakres i środki dowodowe, które były konieczne do przeprowadzenia celem wyjaśnienia relewantnych prawnie okoliczności faktycznych. Te zaś mają, czego nie dostrzega skarżący, charakter materialnoprawny i w sprawach pomocy finansowej dla policjantów na cele mieszkaniowe są determinowane przez przepisy prawa materialnego. Materialnoprawny wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji wyznacza objęty zarzutem skargi przepis art. 88 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 u.o.p. Zgodnie z tymi przepisami policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

Analiza powołanych przepisów dowodzi, że policjantowi w stałej służbie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W przeciwnym razie przysługuje mu równoważnik pieniężny. Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 u.o.p. prowadzi też do wniosku, iż przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 maja 2014r., II SA/Wa 1851/13, LEX nr 1476555, wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2011r., III SA/Kr 1217/10, Lex nr 1154144, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2010r., II SA/Wa 41/10, Lex nr 667263). Pomoc finansowa stanowi zatem rekompensatę dla policjanta, któremu przysługuje prawo podmiotowe do określonego w przepisie lokalu mieszkalnego, jeśli on sam, ani członkowie jego rodziny nie posiadają takiego lokalu w miejscu pełnienia służby przez policjanta ani w miejscowości pobliskiej. Na tle tej regulacji prawnej sporna w sprawie jest przesłanka miejscowości pobliskiej. Została ona przez ustawodawcę zdefiniowana w sposób precyzyjny, nie pozostawiający wątpliwości co do przyjętego przez ustawodawcę jej znaczenia i poprzestanie na wykładni językowej jest w tym wypadku wystarczające, zaś próby wyjaśnienia omawianego pojęcia w inny sposób niż wynikający z definicji ustawowej nie mogły być zaakceptowane (tak wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009r., I OSK 366/09). Zgodnie z tą definicją o zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują dwie zasadnicze przesłanki, a mianowicie czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Ustawodawca wskazuje też sposób obliczania czasu dojazdu między tymi miejscowościami. Z definicji legalnej pojęcia miejscowość pobliska nie wynika – jak tego chciałby skarżący – kryterium odległości (liczonej w km) między miejscowościami miejsca zamieszkania a miejsca pełnienia służby. Odległość między miejscowościami nie stanowi zatem normatywnego kryterium oceny statusu miejscowości zamieszkania policjanta i z tego względu nie może mieć ona prawotwórczego charakteru.

Pierwsza ze wskazanych przesłanek kwalifikowania miejscowości - czas dojazdu jest wedle wskazanych przepisów obliczany od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, z uwzględnieniem czasu oczekiwania na przesiadkę jednakże bez czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w tych miejscowościach, zgodnie z rozkładem jazdy i maksymalnie nie może on przekraczać 2 godzin w obie strony. Powyższe wprost wskazuje, że z woli ustawodawcy czasem dojazdu nie jest jakikolwiek okres czasu, lecz czas niezbędny (konieczny), jaki poświęcić musi funkcjonariusz na dojazd do i z miejsca pełnienia służby. Praktyka stosowania prawa wykształciła dyrektywy interpretacyjne określania cech, jakim odpowiadać powinien dojazd policjanta na służbę, a po jej zakończeniu, do miejsca zamieszkania. Zgodnie z tymi dyrektywami przyjmuje się, iż powinny to być najdogodniejsze dla policjanta warunki i połączenie w powiązaniu z godzinami służby, tak by czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Interpretacja pojęcia czasu dojazdu nie może być zatem dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez policjanta. Należy uwzględniać najdogodniejsze, ale również i realne oraz rozsądne dla funkcjonariusza połączenia. Chodzi wszak o wyważenie dogodności i przeciętnych możliwości, mając na uwadze realia życia i wszelkie dostępne środki komunikacji. Przy obliczaniu czasu dojazdu należy zatem uwzględnić najkrótszy możliwy czas przejazdu. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku powinny być więc powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania (por. wyrok WSA z dnia 27 października 2011r., IV SA/Gl68/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2008r., III SA/Kr 1007/07, czy wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2005r., SA/Sz 1030/03, LEX nr 300551). Dla możliwości przyznania funkcjonariuszowi policji w służbie stałej równoważnika pieniężnego niezbędne jest również dokonanie obliczenia czasu dojazdu na każdą z pełnionych przez niego służb wyznaczonych grafikiem i czasu niezbędnego dla powrotu do miejsca zamieszkania po odbyciu służby przy użyciu środka transportu publicznego. Na powyższe wskazuje wykładnia celowościowa. Tak interpretowany czas dojazdu pozostaje w zgodzie z celem przyznania funkcjonariuszowi policji szczególnego uprawnienia do zamieszkania w pobliżu wykonywania służby, a zatem również z celem przyznania ekwiwalentu z tytułu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Służba, w jakiej pozostaje skarżący łączy się wszak z wysokim stopniem dyspozycyjności i wymogiem gotowości do wykonywania zadań w różnych porach. Nie jest to na ogół praca wykonywana w ośmiogodzinnym systemie, o stałych porach rozpoczynania i zakończenia zadań służbowych. Zważywszy na powyższe za miejscowość pobliską należy uznać taką, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby, pozwoli na szybkie dotarcie policjanta celem podjęcia służby. A zatem jedynie tak obliczony i interpretowany czas dojazdu stanowi istotną relewantną prawnie okoliczność.

Kolejna przesłanka kwalifikowania miejscowości – środek transportu z miejsca zamieszkania policjanta do miejsca pełnienia służby nie obejmuje środków prywatnego transportu, o co zdaje się postulować skarżący, odwołujący się do internetowego kalkulatora odległości, lecz wyłącznie środki transportu publicznego. Wskazuje na to nie tylko użyte w definicji legalnej pojęcia miejscowość pobliska sformułowanie "środkami publicznego transportu zbiorowego", ale również obliczanie czasu zgodnie z rozkładem jazdy. Zakres przedmiotowy tego sformułowania nie obejmuje zatem ani przejazdu prywatnym samochodem, ani prywatnymi środkami transportu choćby były one ogólnie dostępne. Te środki transportu nie stanowią faktu prawotwórczego i nie pozwalają na ocenę, czy dana miejscowość jest miejscowością pobliską. Rozwiązanie takie, choć sfera prywatnego transportu zbiorowego jest dość znaczna, gwarantuje pewność i stabilność przemieszczania się pasażerów. W przypadku środków transportu prywatnego znacznie częściej zmieniają się rozkłady jazdy, trasy przejazdów, a to z tego względu, że prywatny przewoźnik jest nastawiony na osiągnięcie jak największego zysku z działalności gospodarczej. Nierentowność określonych tras czy godzin powoduje zmiany rozkładu jazdy, jak i rezygnację z określonych przejazdów. Nie zapewniają oni zatem dowozu pasażerów w nietypowych godzinach, co ma miejsce w służbach mundurowych, działających w sposób ciągły i nieprzerwalny w trybie trzyzmianowym czy na wezwanie (rozkaz). Publiczny przewoźnik nie ma aż tak elastycznej możliwości modyfikacji tras i godzin przejazdu. Duża dynamika prywatnych przedsiębiorstw sprzeciwiła się zatem przyjęciu przez ustawodawcę za kryterium oceny tego rodzaju środka transportu. Natomiast przyjęte normatywne rozwiązanie zapewnia równe dla wszystkich kryteria oceny. Nie na każdej trasie występuje bowiem wielość i różnorodność przewoźników, jak i wielość godzin odjazdu środka transportu. To mogłoby powodować, że policjanci mieszkający w miejscowościach słabo skomunikowanych przez publicznych przewoźników byliby w gorszej sytuacji. Sam też skarżący wskazuje w skardze na duże zróżnicowanie przewoźników, zmienność rozkładów jazdy. Przyznaje też, że w zależności od przewoźnika i zmian godzin rozkładu jazdy spełnione jest kryterium lub nie. Przyjęcie zatem niepublicznego przewoźnika bez wątpienia powodowałoby zróżnicowanie sytuacji policjantów w zależności od tego czy w danej konkretnej sprawie miejscowości są skomunikowane wyłącznie za pośrednictwem publicznych przewoźników czy też występują alternatywni prywatni przewoźnicy (jeden lub wielu i to różnorodnych). Tymczasem celem ustawodawcy było jednolite przyjęcie kryteriów przyznawania pomocy finansowej policjantom na cele mieszkaniowe.

Tak rozumianych przesłanek nie spełnia miejscowość W., w której skarżący wybudował dom. Miejscowość ta nie może być uznana za miejscowość pobliską, tj. taką, z której przejazd środkami transportu publicznego pozwala na szybie dotarcie do służby. Pomimo bowiem twierdzeń skarżącego, że miejscowość ta jest oddalona o około 23 km od miejscowości pełnienia służby – Z., nie są one ze sobą dogodnie skomunikowane. Jak bowiem wynika z załączonych akt administracyjnych a czego nie kwestionuje skarżący, w dacie wydawania decyzji między tymi miejscowościami nie było bezpośredniego połączenia. Przejazd między nimi wymagał przesiadek albo w miejscowości L., albo w miejscowości W., a czas oczekiwania na przesiadkę w niektórych godzinach był znaczny. Ta właśnie okoliczność spowodowała, iż czas przejazdu między miejscem służby a miejscem zamieszkania skarżącego przekraczał ustawowe dwie godziny, a w przypadku zakończenia służby o godz. 22.00 brak było nawet dogodnego publicznego środka transportu. Co istotne między tymi miejscowościami kursował i nadal kursuje – co przyznaje skarżący - jeden tylko publiczny przewoźnik – PKS. Zważywszy na scharakteryzowane wcześniej przesłanki bez znaczenia jest okoliczność, iż czas przejazdu między tymi miejscowościami prywatnym samochodem, wedle internetowego kalkulatora, wynosi do 20 minut, a na tej trasie kursują jak wynika ze złożonego w toku rozprawy wydruku internetowego prywatne środki transportu, którymi czas przejazdu nie przekracza 2 godzin w obie strony. Okoliczność skomunikowania spornych miejscowości tymi środkami transportu stanowi prawnie obojętną okoliczność, co oznacza, że nie ma on żadnego wpływu na ustalenia faktyczne i ich ocenę. W procesie ustalania czasu dojazdu i kwalifikowania miejscowości pobliskiej nie jest bowiem dopuszczalne kierowanie się okolicznościami o charakterze subiektywnym czy własnymi odczuciami i przekonaniami skarżącego, w tym przyjęcia przez organy czasu dojazdu między spornymi miejscowościami odległymi od siebie o około 23 km dłuższego niż między odległą od Z. o 90 km Ł. Uznając tą okoliczność za absurdalną przy obecnej infrastrukturze drogowej (autostradach i drogach szybkiego ruchu) skarżący nie dostrzega jednakże tego, że zastosowane przez ustawodawcę pojęcia czasu dojazdu i miejscowości pobliskiej posiadają charakter obiektywny i mają wprowadzać jednolitość w przyznawaniu uprawnień związanych z pełnieniem służby i równość tych praw (por. analogicznie wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014r., I OSK 2786/12). To zaś wymaga jednakowego interpretowania pojęć i oceniania okoliczności faktycznych oraz przyjęcia jednolitego stosowania prawa w danej sprawie. W konsekwencji przy ocenie spełnienia przesłanek kwalifikowania miejscowości za pobliską taką jednolitość mogą zapewnić jedynie przyjęte przez ustawodawcę – choćby w przekonaniu skarżącego nie przystawały one do obecnej rzeczywistości społecznej – kryteria czasu dojazdu i rodzaju środka transportu. To one wyznaczają kierunki czynienia ustaleń faktycznych i oceny ustalonych faktów. Wskazując na absurdalność dokonanej przez organ wykładni prawa i jego zastosowania w sprawie skarżący pomija fakt, że czas przejazdu pośpiesznym autobusem na dłuższym odcinku drogi autostradą czy drogą ekspresową może być krótszy lub porównywalny z przejazdem na spornej w sprawie trasie, autobusem zwykłym po drogach najniższej klasy z licznymi przystankami i przesiadką oraz długim oraz zróżnicowanym w zależności od godzin czasem oczekiwania na przesiadkę. Nie jest zatem niczym nadzwyczajnym, że we wskazanych warunkach czas przejazdu na trasie około 23 km z przesiadką może być porównywalny z czasem przejazdu na trasie około 90 km.

Wobec tego, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji sporne miejscowości były skomunikowane przez jednego publicznego przewoźnika zbiorowego – PKS, nie sposób zarzucić organowi przyjęcia przy ustalaniu czasu przejazdu niedogodnego dla skarżącego czasu dojazdu czy wyboru niekorzystnego środka publicznego transportu zbiorowego. Z tego względu nie jest zrozumiały zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości, tj. różnego traktowania pracowników na tym samym terenie w zależności od operatora transportu publicznego i wprowadzanych przez nich rozkładów jazdy. Nie sposób też przyjąć, że wybrany i przyjęty przez organ czas przejazdu nie spełnia kryterium najkrótszego czasu dotarcia do miejsca służby i z powrotem do miejsca zamieszkania. Dysponując bowiem jednym publicznym przewoźnikiem organ w istocie nie miał żadnej innej możliwości oceny czy wyboru korzystniejszego czasu przejazdu biorąc pod uwagę godziny służby skarżącego.

Wbrew zarzutom skargi ocena okoliczności faktycznych tej sprawy jest prawidłowa. Organ nie przekroczył granic swobodnej oceny, a uznany przez skarżącego za absurdalny wynik oceny faktów jest konsekwencją niedogodnego skomunikowania między spornymi miejscowościami przez jednego przewoźnika publicznego. W tym aspekcie zwrócić trzeba uwagę na niesporną w sprawie okoliczność, że skarżący pracuje w trybie trzyzmianowym, tj. w godzinach 6:00-14.00, 14:00-22:00 i 22:00-6:00. Analizując rozkład jazdy PKS dla tych godzin rozpoczęcia i zakończenia służby zasadnie organ uznał, że należy zgodnie z tym rozkładem przyjąć te godziny jazdy autobusu na trasie W. – Z. oraz Z. – W., które odpowiednio pozwalają na przybycie do Komisariatu przed godziną rozpoczęcia służby oraz powrót do domu w najkrótszym czasie, tj. są dostosowane do rozpoczęcia i zakończenia służby. Przyjęcie innych godzin – choćby nawet czas dojazdu był krótszy - musiałoby natomiast oznaczać, że skarżący nie byłby w stanie stawić się w miejscu pełnienia służby przed godziną jej rozpoczęcia. Ta okoliczność – będąca wynikiem przyjętego przez przewoźnika rozkładu jazdy i godzin odjazdu autobusu - wpłynęła oczywiście na czas dojazdu, który w okolicznościach tej sprawy wymagał również uwzględnienia czas oczekiwania na przesiadkę w W. lub L. Nie można jednakże z tego powodu zarzucić organowi wadliwości, gdyż jest to okoliczność obiektywna od niego niezależna. Organ – działając zgodnie z prawem - nie mógł przyjąć późniejszej godziny wyjazdu skarżącego z miejscowości zamieszkania, gdyż musiałby przyjąć dla potrzeb dokonywanej oceny założenie notorycznego spóźniania się skarżącego do służby. To zaś pozostawałoby w sprzeczności z przyjmowanymi przez orzecznictwo wytycznymi w zakresie czasu dojazdu, tj. że dobór czasu dojazdu musi być dostosowany do godzin służby policjanta. Porównania godzin rozkładu jazdy PKS i grafika godzin służby skarżącego organ dokonał przy tym w oparciu o rozkład jazdy PKS przedłożony przez skarżącego, jak i dostępny na stronie Internetowej (www.e-podróżnik.pl). Dla godzin służby 6:00-14:00 czas dojazdu wynosi 1 godzina i 32 minuty oraz 35 minut (wyjazd 5:28/7:00, powrót 14:22/14:57) lub 1 godzina i 38 minut oraz 1 godzina i 51 minut (wyjazd 6:11/7:49, powrót 15:15/17:06). Dla godzin służby 14:00-22:00 czas dojazdu wynosi 1 godzina i 31 minut oraz brak połączenia (wyjazd 11:04/12:35, powrót brak dogodnego połączenia) lub 1 godzina i 19 minut oraz brak dogodnego dojazdu (wyjazd 12:41/14:00, powrót 23:15/brak dogodnego dojazdu). Natomiast dla godzin służby 22:00-6:00 czas dojazdu wynosi 1 godzina i 28 minut oraz 58 minut (wyjazd 19:22/20:40, powrót 6:05/ 7:03) lub 1 godzina i 28 minut oraz 1 godzina i 53 minuty (wyjazd 19:12/20:40, powrót 9:23/11:16). Z powyższego porównania wynika – pomijając zakończenie służby w godzinach nocnych gdzie brak dogodnego dojazdu oraz uwzględniając oba dokumenty dotyczące rozkładu jazdy PKS – najkrótszy czas dojazdu w obie strony wynosi 2 godziny i 7 minut. Pozostałe – nawet przyjmując na korzyść skarżącego krótszy czas dojazdu dla godzin służby 22:00-6:00 (58 minut, tj. z wyjazdem o 6:05, co musiałoby oznaczać zakończenie służby przed 6:00) - wynoszą w obie strony 2 godziny 26 minut, 2 godziny i 21 minut oraz 3 godziny i 29 minut, zaś najdłuższy przyjęty przez organ czas dojazdu - 2 godziny i 44 gdy skarżący pozostaje na służbie poza godzinami określonymi w grafiku i dotyczy służby 22:00-6:00. Przyjęcie tego ostatniego czasu dojazdu przez organ jako czasu najbardziej niekorzystnego dla skarżącego, gdyż zdarzającego się jedynie w przypadku wydłużenia służby, co z pewnością nie było notorycznym faktem i uznania go za czas do wszystkich pozostałych godzin służby stanowi niewątpliwie wadliwość, która jednakże nie miała wpływu na wynik sprawy. Jak bowiem wskazano wyżej najkrótszy czas dojazdu, jaki był konieczny do przemieszczenia się przez skarżącego między miejscem zamieszkania a miejscem służby przekraczał 2 godziny i wynosił 2 godziny i 7 minut. To zaś oznacza, że gdyby nawet nie doszło do tego uchybienia, to i tak skarżący nie spełniał przesłanki do przyznania pomocy finansowej na cele mieszkaniowe. Natomiast godziny odjazdów/przyjazdów autobusu wskazane w przedłożonym przez skarżącego zaświadczeniu nie potwierdzały w całości stanowiska skarżącego co do czasu przejazdu między spornymi miejscowościami. Zasadniczo wskazane w nim godziny nie umożliwiały skarżącemu rozpoczęcia służby zgodnie z grafikiem bez naruszenia obowiązku stawienia się do służby o wyznaczonej w grafiku godzinie. Tytułem przykładu wskazać należy, że zgodnie z tym zaświadczeniem godzinami odjazdu/przyjazdu autobusu na trasie W. – Z. są 7:10/7:50, 6:05/7:03 oraz 14:18/14:56. Z kolei czas przejazdu na trasie Z. – W., czyli po zakończeniu służby, dla godzin jazdy autobusu został przez Komendanta uwzględniony w obliczaniu czasu dojazdu, jednakże z uwagi na długi czas przejazdu łączny czas przejazdu w obie strony i tak przekroczył 2 godziny, co jednoznaczne wynika z zawartego w decyzji zestawienia czasu dojazdu w obie strony dla poszczególnych godzin trwania służby. Co istotne wynikający z zaświadczenia czas dla przejazdu Z.-W. rozpoczynający się o godz. 14:22 organ przyjął na korzyść skarżącego zgodnie z rozkładem jazdy, gdzie wskazano czas 35 minut (14:22/14:57), a z zaświadczenia wynika, że wynosił on 38 minut (14:22/15:00). Natomiast czas dojazdu 57 minut (13:10/14:07) z uwagi na godzinę zakończenia służby, tj. godz. 14:00, nie mógł być uwzględniony. Zwrócić też należy uwagę, że zaświadczenie to nie obejmuje rozkładu jazdy dla godzin służby skarżącego 22:00-6:00. Z tych względów zaświadczenie PKS nie ma kluczowego znaczenia dla ustalenia istotnego dla sprawy czasu przejazdu (godzin wyjazdu/powrotu) PKS. Powyższych okoliczności skarżący nie dostrzega, a jego argumentacja sprowadza się w istocie do ogólnikowego zarzucenia organowi absurdu, a to z tego względu, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – wobec braku dogodnego dojazdu dla godzin służby kończonej o 22:00 (brak skomunikowania według rozkładu PKS spornych miejscowości) – organ przyjął, że czas dojazdu wyniósłby ponad 5 godzin. Jednakże zauważyć trzeba, że w tym przypadku skarżący środkiem publicznego transportu miałby zapewniony dojazd z miejscowości Z. do W. o godz. 23:15, z miejscowości W. do W. z uwagi na nocną przerwę w przewozach wyjazd byłby możliwy dopiero o godz. 5:06. A skoro czas oczekiwania na przesiadkę jest wliczany do czasu dojazdu, to ta właśnie okoliczność spowodowała tak długi czas dojazdu. Wobec braku wcześniejszego połączenia między tymi ostatnimi miejscowościami, gdyby skarżący skorzystał celem powrotu do domu z komunikacji publicznej dla tej godziny służby, nie miałby najmniejszej szansy wcześniejszego opuszczenia miejsca przesiadki, lecz musiałby oczekiwać do godz. 5:06. W tym czasie z tej obiektywnej przyczyny musiałby pozostawać poza miejscem zamieszkania. Tylko więc pozornie wnioskowanie organu w tym zakresie wydaje się być absurdalne. Niezależnie od tego nie ma ono najmniejszego znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcie tej sprawy, gdyż najkrótszy czas przejazdu wynosi 2 godziny i 7 minut, a więc przekracza ustawowy limit czasowy.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa procesowego, mające zdaniem skarżącego polegać na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Pomimo tego, że skarżący nie skonkretyzował na czym to naruszenie miałoby polegać w niniejszej sprawie na podstawie uzasadnienia skargi przyjąć można, że skarżący ma na myśli nieuwzględnienie innych środków transportu dla ustalenia czasu dojazdu między miejscem zamieszkania i pełnienia służby, zmiany infrastruktury drogowej, częstotliwości zmian rozkładów jazdy, jak i niewielkiej odległości między tymi miejscowościami. Jednakże jak już szczegółowo wskazano dla ustalenia spornego w sprawie czasu dojazdu istotne znaczenia mają li tylko środki publicznego transportu zbiorowego i godziny odjazdu autobusów zgodnie z rozkładem jazdy publicznego przewoźnika. Co istotne prawotwórczy charakter mają jedynie te okoliczności, które miały miejsce w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, gdyż sąd administracyjny kontroluje decyzję wedle stanu faktycznego z tej daty, co oznacza, że nie może uwzględnić zaistniałych w późniejszym okresie zmian w okolicznościach faktycznych. A zatem gdyby nawet na tracie W. – Z. usługi przewozu osób świadczyli również prywatni przewoźnicy, a obecnie na tej trasie także inni przewoźnicy publiczni, to okoliczności te nie miałyby wpływu na wynik rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dla ustalenia tego czasu istotne są nadto okoliczności przemieszczania między tym miejscowościami, co oznacza, że obojętny prawnie jest rozwój infrastruktury drogowej, krótszy relatywnie do odległości czas przemieszczania między miejscowościami znacznie odleglejszymi od siebie niż miejscowości W. i Z. Powyższe prowadzi do wniosku, iż prawidłowo postąpił organ, który celem ustalenia czasu dojazdu skarżącego do miejsca pełnienia służby uwzględnił jedynie rozkład jazdy jedynego na tej trasie publicznego przewoźnika – PKS według stanu z daty wydawania zaskarżonej decyzji, a następnie na jego podstawie ocenił okoliczności długości koniecznego okresu czasu na przemieszczenie się skarżącego między spornymi miejscowościami. Wbrew subiektywnemu i niepopartemu żadnym argumentem odwołującym się do prawa przekonaniu skarżącego, oceniając czas dojazdu należało odnieść się do konkretnych godzin pełnienia służby przez policjanta a nie jakichkolwiek. Czas dojazdu oznacza wszak czas konieczny do przemieszczenia się policjanta celem podjęcia obowiązków służbowych, a więc należy go relatywizować do godzin tej służby. Z kolei argument uzasadnienia skargi odwołujący się do zastąpienia "nieobiektywnego" kryterium "czasu dojazdu" kryterium "odległości kolejowej lub drogowej między miejscowościami" nie mógł wpłynąć na ocenę zaskarżonej decyzji, gdyż jest to kierowany do ustawodawcy postulat de lege ferenda. Organy państwa zaś są obowiązane stosować obowiązujące prawo, niezależnie od tego czy uważają je za niesłuszne i nieżyciowe. Nie mogą zatem odmówić zastosowania obowiązującego przepisu choćby w odczuciu społecznym przepis ten był nieadekwatny do obecnej rzeczywistości społecznej. Takie działanie stanowiłoby w istocie naruszenie zasady trójpodziału władzy, gdyż prowadziłoby do zawłaszczenia kompetencji władzy ustawodawczej przez organy władzy wykonawczej mające wykonywać przepisy, poprzez ich stosowanie. Tym samym naruszona zostałaby równowaga władz. W konsekwencji ocena okoliczności faktycznych – pomimo pozornej niedorzeczności wywodów w zakresie przejazdu w przypadku zakończenia przez skarżącego służby o godz. 22:00 - jest, co potwierdza szczegółowo wcześniej omówiony wynik analizy rozkładu jazdy oraz złożonego przez skarżącego zaświadczenia PKS - prawidłowa, logiczna, zgodna z doświadczeniem życiowym, a nadto jest spójna. Na podstawie wywodów uzasadnienia zaskarżonej decyzji strona skarżąca miała możliwość poznania motywów pojętego w sprawie rozstrzygnięcia, co z kolei oznacza, że została zrealizowana zasada przekonywania o zasadności tego rozstrzygnięcia. Zasada ta aby była w sprawie zrealizowania nie wymaga jednakże skutecznego przekonania strony. Dla jej zrealizowania nie jest bowiem konieczne to, by strona została przekonana o zasadności podjętej decyzji, tj. by zgodziła się z argumentacją organu, by ją zaakceptowała. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności podnoszonych przez nią argumentów (racji) i dopóki to przekonanie nie będzie miało oparcia w odpowiedniej w danej sprawie normie prawnej dopóty przekonanie to nie będzie zasługiwało na uwzględnienie. Nie będzie obiektywnie to oceniając mogło być uznane za uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

bg