Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2381/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2016r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania geodety uprawnionego Pani M. W. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego wykonanego przez odwołującą, zgłoszonego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod numerem [...], dotyczącego wytyczenia budynku we wsi S., działka ewidencyjna [...], gmina W.

W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2016 r. Pani M. W., złożyła do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. operat techniczny wraz z zawiadomieniem o wykonaniu pracy geodezyjnej. Operat ten dotyczył wytyczenia budynku we wsi S. W dniu [...] kwietnia 2016 r. organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny dokonał weryfikacji materiałów znajdujących się w operacie złożonym przez wykonawcę pracy geodezyjnej. Wyniki ww. weryfikacji zostały odnotowane w protokole. Z treści protokołu weryfikacji wynika, że przedłożone przez Panią M. W. [...] lutego 2016 r. materiały zostały zweryfikowane negatywnie zarówno w części dotyczącej kompletności przekazywanych rezultatów, jak również w części dotyczącej weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii.

W wyniku weryfikacji materiałów pod względem ich kompletności, Starosta L. stwierdził, że brak jest dokumentacji, powstałej podczas prac geodezyjnych, która podlega weryfikacji przed przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przeprowadzona przez Starostę weryfikacja pod względem zgodności przekazanych materiałów z przepisami prawa wykazała następujące nieprawidłowości:

5. 1) "brak składowych części operatu: szkice, dzienniki pomiarowe, dokumenty zawierające wyniki pomiaru, w tym opisy topograficzne punktów osnowy pomiarowej, inne dokumenty lub ich uwierzytelnione kopie pozyskane i wykorzystane przez wykonawcę - Rozp. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 w spr. standardów technicznych, wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego §71 ",

5.2) "brak szkicu polowego w rozumieniu §59 - §59 (Raz. j. w.) ",

5.3) "Brak dokumentacji i danych liczbowych do wprowadzenia zmian w egib dotyczących użytków i danych budynku - rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 w spr. standardów technicznych, wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego §71 ",

W związku z negatywnym wynikiem weryfikacji, w dniu [...] maja 2016 r. Pani M. W. złożyła w Starostwie Powiatowym w L. pismo, w którym ustosunkowała się do wyników weryfikacji zarzucając, że:

1. przywołano ogólne zasady przepisy ustawy i rozporządzenia, podczas gdy nie wskazano, jakich konkretnych dokumentów do przekazanego operatu nie załączono; 2. osoba weryfikująca w sposób wybiórczy wskazała dokumenty, które winny zostać załączone do operatu technicznego z wytyczenia budynku;

3. zgodnie z §59 ust. 4 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych' wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oryginał szkicu tyczenia dołączany jest do dziennika budowy, zaś jego kopia uwierzytelniona przez kierownika budowy pozostaje w dyspozycji wykonawcy;

4. zawarta w protokole uwaga "brak dokumentacji i danych liczbowych do wprowadzenia zmian w egib dotyczących użytków i danych budynku" nie może być uznana jako naruszenie przepisu prawa obowiązującego w geodezji i kartografii. Organ I instancji dokonał oceny treści wyjaśnień złożonych przez wykonawcę pod kątem stwierdzonych nieprawidłowości weryfikowanego opracowania. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej, dotyczącej wytyczenia budynku we wsi S., działka ewidencyjna numer [...], gmina W.

W uzasadnieniu decyzji Starosta L. wskazał na brak w dokumentacji technicznej przekazanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego szkicu tyczenia oraz zbiorów danych do zmodyfikowania lub zweryfikowania baz danych informatycznych na podstawie ustawy.

W dniu [...] czerwca 2016 r. do Starostwa Powiatowego w L. wpłynęło odwołanie od ww. rozstrzygnięcia, w którym Pani M. W. zarzuciła Staroście L. naruszenie:

• art. 6 k.p.a. poprzez działanie organu w oparciu o ocenne oraz wywodzone z dokonywania samodzielnych, subiektywnych interpretacji przepisów, a nie jak być powinno - w oparciu o jasne i jednoznaczne przepisy prawa powszechnie obowiązującego,

• art. 7 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu prawnego i stanu faktycznego rozpatrywanych spraw.

Rozpatrując odwołanie organ II instancji stwierdził , że w obecnym stanie prawnym brak jest szczegółowych przepisów regulujących sposób kompletowania dokumentacji technicznej powstałej w ramach wykonywania prac geodezyjnych związanych z pomiarami sytuacyjno-wysokościowymi. W §71 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ustawodawca nałożył na wykonawców prac geodezyjnych obowiązek przekazania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego całości dokumentacji zawierającej rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz wyniki opracowania tych pomiarów. W §71 ust. 2 ww. rozporządzenia, który de facto stanowi katalog dokumentów jakie winny zostać załączone do dokumentacji przekazywanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób bardzo ogólny określono skład dokumentacji przekazywanej do zasobu.

Zasady opracowywania dokumentacji geodezyjnej w ramach realizacji poszczególnych prac geodezyjnych związanych z pomiarami sytuacyjno-wysokościowymi zostały określone w ww. rozporządzeniu. Z uwagi na fakt, że przed nowelizacją ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, tyczenie obiektów budowlanych zaliczane było do prac niepodlegających obowiązkowi zgłoszenia zasady opracowywania dokumentacji dla tego asortymentu prac nie zostały uszczegółowione.

Brak szczegółowych wytycznych dotyczących zasad opracowania dokumentacji z tyczenia obiektów budowlanych, mających status przepisów prawa, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie zwalnia wykonawców z obowiązku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych z należytą starannością i zgodnie ze współczesną wiedzą techniczną oraz sporządzenia odpowiedniej pełnowartościowej dokumentacji. Należy podkreślić, że obowiązek wykonania pracy z należytą starannością został wyartykułowany zarówno w art. 42 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jak i w art. 355 Kodeksu Cywilnego.

Organ wskazał, że rozważając konieczność sporządzenia określonych dokumentów z czynności tyczenia obiektów budowlanych należałoby sięgnąć do przesłanek jakimi kierował się ustawodawca dokonując nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i zaliczając wart. 12 ust. 1 pkt 3 lit d wytyczenia budynku lub sieci uzbrojenia terenu do katalogu prac geodezyjnych podlegających zgłoszeniu właściwemu miejscowo staroście. Działanie takie miało na celu uniknięcie sytuacji, w których wykonawcy błędnie interpretując przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz, regulującego wówczas tą kwestię, nie sporządzali wykazów zmian danych ewidencyjnych. Podkreślić należy, że ustawodawca, określając w § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia katalog prac geodezyjnych niepodlegających zgłoszeniu (w tym tyczenie obiektów budowlanych), ograniczył możliwość stosowania tego przepisu jedynie do tych przypadków, które nie powodowały powstania zmiany w operacie ewidencji gruntów. W przeciwnych przypadkach obowiązek taki istniał, a geodeta zobowiązany był zgłosić wykonywane prace i przekazać powstałe w ich wyniku materiały - w części odpowiadającej zmianie, jaka w operacie ewidencji gruntów i budynków winna być z tego tytułu odnotowana. Niewłaściwa interpretacja przez wykonawców prac geodezyjnych przepisów prawa powodowała, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiadał informacji o zmianie sposobu użytkowania gruntów rolnych, polegającej przede wszystkim na przystąpieniu do prac budowlanych. Stosowana praktyka uwzględniania dokumentacji powykonawczej jako podstawy zmian w ewidencji gruntów i ujawnienie zmian po zakończeniu procesu inwestycyjnego, z niejednokrotnie znacznym, wielomiesięcznym, a nawet wieloletnim opóźnieniem w stosunku do faktycznego rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntu skutkowała z kolei pobieraniem przez gminy niższego podatku rolnego zamiast podatku od nieruchomości. Powyższe zagadnienie było wielokrotnie poruszane w publikowanych przez Najwyższą Izbę Kontroli raportach dotyczących procedur stosowanych w procesie wyłączania gruntów z produkcji rolnej i leśnej w kontekście potrzeby aktualizacji zapisów ewidencji gruntów i budynków, stanowiących podstawę ustalenia wymiaru i rodzaju opodatkowania gruntów. Umieszczenie wytyczenia budynku w katalogu prac podlegających rygorowi zgłoszenia miało spowodować, że dokumentacja z wytyczenia budynku pozwalać będzie na utrzymanie operatu ewidencji gruntów i budynków w stanie aktualności, w szczególności w zakresie użytków gruntowych. Mając na uwadze powyższe geodeta, wykonujący pracę - wytyczenie budynku, która w myśl zapisów art. 12 ust 1. pkt 3 lit d znowelizowanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w chwili obecnej podlega zgłoszeniu w miejscowym ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, zobowiązany jest przekazać powstałe w jej wyniku materiały do zasobu. Na podstawie art. 41 ustawy Prawo budowlane w ocenie organu, należy uznać, że tyczenie geodezyjne obiektu zakończone wpisem do dziennika budowy jest czynnością określającą moment rozpoczęcia budowy, a tym samym ustalającą datę, w której zgodnie z zapisami §63 ust. 1 pkt 1 lit b znowelizowanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w operacie ewidencji gruntów i budynków powinien zostać ujawniony budynek w trakcie budowy. Zgodnie z zapisami art. 12a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne na wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ciąży obowiązek przekazania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1) zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1 a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1 b; 2) dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnionych kopii. W świetle powyższego geodeta realizujący, na zlecenie inwestora prace związane z tyczeniem obiektów stanowiących zagospodarowanie działki, winien przekazać dokumentację techniczną umożliwiającą wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w części dotyczącej m. in. geometrycznego opisu konturu budynku lub - w razie braku danych niezbędnych do sporządzenia tego opisu - dane określające w układzie 2000 położenie środka geometrycznego budynku. Ponadto winien przygotować dokumentację techniczną umożliwiającą wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w części dotyczącej uwidocznienia przebiegu granic powstałego konturu użytku gruntowego stanowiącego niezabudowane tereny zurbanizowane, oznaczone symbolem - "Bp", w rozumieniu ust. 1 pkt 15 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków z obowiązku sporządzenia stosownej dokumentacji, w tym wypadku wykazu zmian danych ewidencyjnych.

Z uwagi na powyższe w ocenie organu kierowane przez skarżącą zarzuty dotyczące braku podstaw do sporządzenia wykazu zmian danych ewidencyjnych należy uznać za niezasadne.

Rozpatrując odwołanie organ wskazał, że zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez Starostę L. art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie samodzielnych, subiektywnych interpretacji przepisów prawa nie zasługują na uwzględnienie. Bezsprzecznym jest, że z zasady praworządności wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego i są tymi przepisami związane. Związanie organów administracji publicznej przepisami prawa powszechnie obowiązującego oznacza, że nie są one upoważnione do samodzielnego kwestionowania przepisów prawnych powszechnie obowiązujących i odmowy zastosowania tych przepisów jako podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Przepis ten nie odbiera jednak organom administracji prawa do dokonywania wykładni przepisów we własnym zakresie. Co więcej organy administracji publicznej, podobnie jak wszystkie organy stosujące prawo, mają obowiązek rozstrzygania ewentualnych sprzeczności i kolizji między przepisami powszechnie obowiązującymi poprzez odpowiednie zabiegi interpretacyjne.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pani M. W. domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Powiatu L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ocenie skarżącej wydane przez organy decyzje dotknięte są wadami prawnymi, dającymi uzasadnione podstawy do ich wyeliminowania. Decyzjom tym strona skarżąca zarzuciła w szczególności naruszenie:

1. art.6 k.p.a. w związku art.12b ust.1 ustawy p.g.k. poprzez dokonanie weryfikacji oraz wydanie decyzji w oparciu o własne interpretacje i subiektywne oceny, a nie zgodnie z przepisami prawa obowiązującego w geodezji i kartografii.

Zdaniem skarżącej w rozpoznawanej sprawie przedłożona przez nią dokumentacja została zweryfikowane nie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa lecz w oparciu o własne interpretacje oraz subiektywne oceny. W szczególności organy samodzielnie "wyinterpretowały" jakie ma być ukompletowanie operatu technicznego z wytyczenia budynku, podczas gdy przepisy prawa obowiązującego w geodezji i kartografii tego nie określają. Potwierdza to Wojewódzki Inspektor w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji (str.3).

Negatywny wynik weryfikacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii obliguje organ do wskazania konkretnych, naruszonych przepisów prawa, a nie zamieszczania własnych ocen. W przedmiotowej sprawie niezgodnym z przepisami art.12a ust.1 pkt 2 ustawy p.g.k. jest w szczególności ustalenie organu, jakoby przekazaniu do zasobu miał podlegał szkic tyczenia albo jego kopia. W/w dokumenty nie są wymagane przepisami wydanymi na podstawie art.19 ust.1 pkt 11 ustawy, tj. rozporządzenia ws. standardów. Przeciwnie - przepisy wymienionego rozporządzenia w sposób jednoznaczny przewidują zupełnie inne przeznaczenie tych dokumentów {§59 ust.4 rozporządzenia stanowi, że "Oryginał szkicu tyczenia dołączany jest do dziennika budowy, zaś jego kopia uwierzytelniona przez kierownika budowy pozostaje w dyspozycji wykonawcy.). Podkreślenia wymaga, że omawiane dokumenty nie zostały także wyszczególnione na enumeratywnej liście dokumentów w przepisie §59 ust.2 Rozporządzenia, a więc jako ew. podlegające przekazaniu do zasobu. Wadliwe jest także ustalenie, jakoby "szkic tyczenia" to "inny dokument pozyskany i wykorzystany przez wykonawcę". Szkic tyczenia jest dokumentem sporządzonym przez wykonawcę pracy, a więc nie jest to dokument ani pozyskany, ani wykorzystany. Powyższe działania organów wręcz rażąco naruszają prawną zasadę, że to, co jest jasne, nie wymaga jakiejkolwiek interpretacji.

Dowodem naruszenia zasady legalizmu przez organ odwoławczy są stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji, np.: "w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego {str.3},,należałoby sięgnąć do przesłanek jakimi kierował się ustawodawca dokonując nowelizacji ustawy' (str.3), .,mając jednak na względzie, ( ... J, w ocenie organu 11 instancji wystarczające byłoby przekazanie kopii szkicu tyczenia wykonanej w oparciu o kopię dokumentu pozostającego w dyspozycji wykonawcy" {str.5}, "brak doprecyzowania w umowie zawartej ze zleceniodawcą konieczność sporządzenia dokumentacji na potrzeby aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków nie zwalnia wykonawcy prac geodezyjnych ( ... z obowiązku sporządzenia stosownej dokumentacji, w tym przypadku wykazu zmian danych ewidencyjnych (str.5-6). Powyższe sformułowania świadczą o tym, wydane rozstrzygnięcia wywodzone są z całkowicie subiektywnych ocen, których - w świetle wspomnianej zasady legalizmu - nie można podzielić.

Niedopuszczalnym jest zatem zarzucanie wykonawcy pracy naruszenia przepisów obowiązujących w geodezji i kartografii, podczas gdy - co przyznaje organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji - takie przepisy prawa, ani szczegółowe wytyczne, mające status obowiązujących przepisów prawa, w obowiązującym porządku prawnym nie istnieją.

2. art.6 k.p.a.) w związku nieuprawnionym zastosowaniem przez organ odwoławczy przepisów art.42 ust 3 ustawy p.g.k. oraz art.355 ustawy Kodeks cywilny.

Wojewódzki Inspektor w uzasadnieniu wydanej decyzji wywodzi, że podstawa do stwierdzenia naruszenia przepisów obowiązujących w geodezji i kartografii, w tym stwierdzenia niekompletności wykonanego operatu technicznego, może wynikać z obowiązku wykonawcy pracy do wykonania pracy z należytą starannością, który to obowiązek został wyartykułowany zarówno w art.42 ust.3 ustawy p.g.k., jak i w art.355 ustawy - Kodeks cywilny.

W ocenie skarżącej powyższe ustalenie organu odwoławczego uznać należy za naruszające zasadę legalizmu wynikającą z art.6 k.p.a. Przepis art.42 ust.3 ustawy p.g.k. został umieszczony w Rozdziale 8 ustawy· ",Uprawnienia zawodowe oraz odpowiedzialność dyscyplinarna"', w związku z czym nie mógł mieć zastosowania w niniejszym postępowaniu, prowadzonym w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu. Analogicznie, przepis art.355 Kodeksu cywilnego także nie mógł być zastosowany przy rozpatrywaniu wniesionego odwołania, a to z tej przyczyny, że zgodnie z art. 1 tej ustawy, Kodeks cywilny reguluje stosunki cywilno - prawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Przedmiotowa sprawa natomiast, czyli stosunki wykonawcy pracy ze starostą, albo w postępowaniu odwoławczym - z wojewódzkim organem nadzoru, nie miały w żadnym razie charakteru cywilno - prawnego.

Z powyższych względów zastosowane podstawy prawne wydanej decyzji - w tym aspekcie - uznać należy za całkowicie wadliwe.

3. art. 1 k.p.a. w związku art.12 ust.2 pkt 2 oraz art.48 ust.1 pkt 1) ustawy p.g.k. poprzez nieuprawnione żądanie przekazania do zasobu dokumentów, które nie powstały w wyniku realizacji zgłoszonej pracy geodezyjnej.

Art.12 ust.1 ustawy p.g.k. stanowi, że wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem. Wykonywanie prac geodezyjnych bez wymaganego zgłoszenia zagrożone jest karą grzywny (art.48 ust.1 pkt 1). Zgłoszenie winno zawierać wskazanie celu lub zakładany wynik zgłaszanych prac (art.12 ust.2 pkt 2). Wzór zgłoszenia prac geodezyjnych został określony w Rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014r. w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (OZ.U. z 2014r. poz.924).

Zgodnie natomiast z §72 Rozporządzenia ws. standardów, zakres, formę i treść dokumentów przeznaczonych dla zamawiającego określa umowa zawarta między zamawiającym a wykonawcą. W niniejszej sprawie, w celu realizacji zawartej umowy, a dotyczącej wytyczenia obiektu budowlanego (budynku), dokonano stosownego zgłoszenia, określając precyzyjnie cel i zakładany wynik tych pracy, określony w pkt 20 .Załącznika nr 1 do wzoru zgłoszenia prac geodezyjnych'" do w/w Rozporządzenia, tj. jako "wytyczenie obiektu budowlanego".

Za wadliwe zdaniem strony skarżącej, uznać należy zatem ustalenia organów, jakoby cel zgłoszonych prac geodezyjnych rzekomo miałby być szerszy, niż cel wynikający z formalnie złożonego zgłoszenia pracy. Stanowisko organów, że w ramach realizacji pracy w asortymencie "wytyczenie obiektów budowlanych", wykonawca jest zobowiązany do sporządzania także dokumentów dla potrzeb aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, nie jest poparte jakimkolwiek przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Zawarta ze zleceniodawca umowa nie obejmowała wykonania dodatkowego - odrębnego - asortymentu prac, tj. określonego w pkt 3 w/w Załącznika tj. w zakresie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków (egib)·.Zauważenia wymaga, że przy wykonywaniu niektórych prac geodezyjnych (jednakże na mocy jednoznacznie obowiązujących przepisów) prawodawca przewidział konieczność sporządzania wykazów zmian danych ewidencyjnych (wykazów zmian gruntowych). Są to dla przykładu "mapa z projektem podziału", czy też "mapa z projektem podziału nieruchomości rolnej lub leśnej". W przypadku wytyczania obiektów budowlanych, w tym wytyczenia budynków, nie istnieją natomiast jakiekolwiek przepisy prawa, które w ramach tej pracy przewidywałyby obowiązek wykonawcy sporządzania wykazu zmian danych ewidencyjnych. Z powyższych względów żądanie organów w w/w zakresie przedkładania dokumentów - kierowane w stosunku do wykonawców prac, których to prac nie zgłoszono - uznać należy za całkowicie bezzasadne. Podkreślenia wymaga, że obowiązek zgłaszania zmian danych ewidencyjnych objętych ewidencją gruntów i budynków spoczywa na właścicielach nieruchomości (art.22 ust.2), zagrożony grzywną za popełnienie wykroczenia (art.48 ust. 1 pkt 5). W tej sytuacji - o ile już - organ winien egzekwować obowiązek zgłaszania zmian w ewidencji od zobowiązanych do tego podmiotów ewidencyjnych, a nie od wykonawców prac geodezyjnych, którym nie zlecono sporządzenia tego asortymentu prac, i których w związku z tym nie zgłoszono.

Skarga została uzupełniona pismem z dnia 29 grudnia 2016r.

W odpowiedzi na skargę organ odniósł się do podniesionych zarzutów i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu organy rozpoznające przedmiotowa sprawę nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność uchylenia, czy też stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymująca w mocy decyzję Starosty L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego wykonanego przez skarżącą, zgłoszonego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod numerem [...], dotyczącego wytyczenia budynku we wsi S., działka ewidencyjna [...], gmina W.

W ocenie organów odmowa wynikała z faktu braku w dokumentacji technicznej przekazanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego szkicu tyczenia oraz zbiorów danych do zmodyfikowania lub zweryfikowania baz danych informatycznych na podstawie ustawy.

Zdaniem jednak strony skarżącej brak jest przepisów prawa, z których wynikałby obowiązek przedłożenia - sporządzenia żądanych przez organy dokumentów.

Spór w sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, jakie w świetle obowiązujących przepisów dokumenty winien przedłożyć (dołączyć) do pracy geodezyjnej w postaci tyczenia budynku , wykonujący ją uprawniony geodeta, aby mogła być ona przyjęta do zasobu.

Wskazać zatem należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U tj. z 2015r. poz. 250 ze zm.). Jak słusznie zauważył jednak organ odwoławczy, czynność wytyczenia obiektów budowlanych została zaliczona do katalogu prac geodezyjnych podlegających zgłoszeniu właściwemu miejscowo staroście na mocy art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. (Dz.U.2014.897) o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z dniem 12 lipca 2014 r.

Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, standardy techniczne wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ( ...), mając na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, oraz harmonijność i interoperacyjność zawartych w nich zbiorów danych, reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i administracji z 9 lipca 2011r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego(Dz.U.2011.263.1572 ). Rozporządzenie to nie uwzględnia zatem w pełni nowelizacji ustawy dokonanej w 2014r.

Należy jednak mieć na uwadze, że rozporządzenie jest aktem niższego rzędu niż ustawa. Zgodnie zaś z art. 12a. ust.1 ustawy wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując:

1) zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b;

2) dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie.

Z kolei art. 12b. ust. 1 ustawy stanowi, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

Z przepisów tych wynika zatem wprost obowiązek wykonawcy prac w zakresie przekazania po zakończeniu pracy w rozpoznanej sprawie - po wytyczeniu budynku -określonych w art. 12 a ust. 1 dokumentów, oraz obowiązek właściwego organu dokonania weryfikacji pracy pod względem jej zgodności ze wszystkimi znajdującymi w sprawie przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii.

Tym samym wprawdzie w § 71. ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia, które stanowią, że: ust. 1. Całość dokumentacji zawierającej rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz wyniki opracowania tych pomiarów kompletuje się w postaci operatu technicznego i przekazuje się do PZGiK.

ust. 2 W skład operatu technicznego wchodzą:

1) szkice polowe i dzienniki pomiarowe;

2) protokoły przyjęcia granic, protokoły ustalenia granic, kopie protokołów granicznych oraz aktów ugody, protokoły wznowienia znaków granicznych, protokoły wyznaczenia punktów granicznych;

3) dowody doręczeń zawiadomień i kopie doręczeń wezwań;

4) sprawozdanie techniczne;

5) dokumenty zawierające wyniki pomiaru, w tym kopie map do celów prawnych, kopie map do celów projektowych oraz opisy topograficzne punktów osnowy pomiarowej;

6) pliki danych wygenerowane z roboczej bazy danych, o której mowa w § 63 ust. 1 pkt 2, i zapisane na nośniku informatycznym zgodnie ze schematami GML określonymi w przepisach wydanych odpowiednio na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 6, 7, 9, 10 oraz art. 26 ust. 2 ustawy lub zapisane w innym formacie uzgodnionym między wykonawcą a organem prowadzącym PZGiK;

7) wykazy zmian danych ewidencyjnych;

8) inne dokumenty lub ich uwierzytelnione kopie pozyskane i wykorzystane przez wykonawcę;

9) spis dokumentów operatu technicznego.....,

nie wymieniono wprost, iż w skład operatu wchodzi szkic tyczenia, jednak nie oznacza to, iż nie należy go dołączyć.

Nie można bowiem pominąć, że w rozdziale 4 rozporządzenia, który określa standardy techniczne wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych znajduje się § 59, który stanowi wprost, że pkt 1 : wyniki tyczenia utrwala się na szkicu tyczenia zawierającym:

1) dane dotyczące osnowy realizacyjnej;

2) rysunek obiektów projektowanych;

3) dane konieczne do wytyczenia;

4) dane zrealizowane w trakcie tyczenia;

5) rezultaty pomiaru kontrolnego wytyczonych elementów obiektów;

6) adnotację o przyjęciu przez kierownika budowy wytyczonych elementów obiektów, z wyróżnieniem utrwalonych znaków osi głównych obiektów, reperów roboczych i głównych elementów konstrukcyjnych;

7) podpis osoby wykonującej tyczenie oraz podpis kierownika budowy.

pkt 2. Treść projektowaną przedstawia się na szkicu tyczenia w kolorze czerwonym.

pkt 3. Dane określające wyniki pomiaru kontrolnego wpisuje się na szkicu tyczenia kolorem czarnym w nawiasie.

pkt 4. Oryginał szkicu tyczenia dołączany jest do dziennika budowy, zaś jego kopia uwierzytelniona przez kierownika budowy pozostaje w dyspozycji wykonawcy.

Skoro więc, jak wynika z akt sprawy skarżąca podjęła się wykonania pracy w postaci wytyczenia budynku, to miała obowiązek jej wykonania zgodnie z cytowanym powyżej przepisem. Przy czym co należy podkreślić, w świetle tegoż przepisu, kopia szkicu tyczenia znajduje się w jej dyspozycji. Jego przekazanie do organu umożliwia mu zaś dokonanie właściwej weryfikacji złożonej pracy między innymi w zakresie wykonania jej zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie pobieżna analiza przedłożonych przez skarżącą dokumentów wskazuje w sposób jednoznaczny, że zawierają one dane, które nie dają się zweryfikować. Brak jest bowiem dokumentacji obrazującej wyniki pomiarowe, opisowe, które pozwalałyby organowi na ocenę wykonanej pracy tj. wytycznia budynku. Zgłaszając wykonanie pracy w postaci wytyczenia budynku winna ona zatem, przedłożyć wynik swojej pracy, którym w tym przypadku będzie szkic tyczenia.

W świetle powyższego Sąd nie podzielił zarzutów skargi, iż wydając zaskarżone decyzje organy naruszyły art. 6 k.p.a w zw. a art. 12 b ust. 1 ustawy.

Zdaniem Sądu, również okoliczność, iż na poparcie swojej argumentacji organy powołały się na art. 42 ust. 3 ustawy zgodnie z którym, " osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa", nie ma żadnego wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy. Przepis ten określa zakres obowiązków jakie ustawodawca nakłada na jego adresatów. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, w której zaistniał spór w zakresie interpretacji przepisów, trudno jest wprawdzie stronie skarżącej zarzucić, iż naruszyła określone w nim obowiązki w zakresie znajomości obowiązujących przepisów prawa, ale wskazuje on, że takowe obowiązki ciążą na stronie, jako geodecie. Przy czym, jak słusznie zauważył organ obowiązkiem strony bez wapienia jest przedłożenie wykonanej przez nią pracy w sposób, który umożliwi mu jej rzetelną weryfikację.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia przez organy art. 6k.p.a w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 48 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że strona podjęła się pracy mającej na celu wytyczenie budynku. Wynika to z dokonanego przez nią stosownie do art. 12 ust. 2 ustawy zgłoszenia. Zgodnie z art. 12 b ust. 4 pozytywny wynik weryfikacji zgłoszonej przez skarżącą pracy stanowi podstawę do przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. A to z kolei uprawnia organ do wprowadzenia stosownych zmian m.in. w operacie ewidencji gruntów i budynków (zgodnie z art. 22 ustawy). Okoliczność, iż praca zostaje przyjęta do w/w zasobu oznacza bowiem, że zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy, który zawiera definicję państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, staje się ona materiałem tegoż zasobu. Stosownie zaś do art. 22 ust. 1. ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Z kolei w ust. 2 ustawodawca jak słusznie zauważa skarżąca wskazuje, że to , podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (m.in. właściciele nieruchomości), zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Jednak w zdaniu drugim wskazuje się, że cyt. "obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro więc w świetle w/w przepisów konsekwencją zgłoszenia wykonanej przez skarżącą pracy jest jej umieszczenie w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a więc stanowi ona materiał wchodzący w skład zasobów, a jak wskazano powyżej wymaga to jej wcześniejszej pozytywnej weryfikacji, do której niezbędne są określone dokumenty w tym szkic tyczenia, to wbrew zarzutom skargi, organ nie ma podstaw do egzekwowania obowiązku jego przekazania od właściciela nieruchomości. Powinien on bowiem być dołączony do zgłoszenia pracy, a tym samym znajdować na w materiale zasobu.

Obowiązek zgłoszenia prac, o którym mowa w przywołanym przez skarżącą art. 48 ust. 1 pkt. 1 i 5 ustawy od groźba kary grzybnej, analogicznie nie odnosi się zatem do właściciela nieruchomości (pkt. 5) tylko wykonawcy prac (pkt. 1).

Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę nie dopatrzył się również w postępowaniu organów naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia treści art. 6, 7 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. i 15 k.p.a. W ocenie Sądu sprawa oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżona decyzja została wyczerpująco uzasadniona, a w toku postępowania, jak wynika z akt sprawy strona miała zapewnioną możliwość czynnego udziału. Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organy wydając zaskarżone decyzje, podjęły wszelkie możliwe kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.