Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2075/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego M. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...], Minister Infrastruktury

i Budownictwa po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. P., reprezentowanego przez pełnomocnika M. G., rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju znak; [...] z dnia [...] października 2015 r. orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] maja 1950 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia – na rzecz Państwowego Przedsiębiorstwa Budowlanego, Przedsiębiorstwo Wyodrębnione, Betoniarnia i Żwirownia w [...] powiat [...], na cele rozbudowy Przedsiębiorstwa.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Orzeczeniem z dnia [...] maja 1950r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł

w pkt 1 o wywłaszczeniu na rzecz Przedsiębiorstwa powiat [...], na cele rozbudowy Przedsiębiorstwa parceli nr [...], [...] o pow. 17,9968 ha, położonych w obrębie gruntowym [...] gm. [...] powiat [...], stanowiących własność J. P. spadkobierczyni po zmarłym F. B.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2012r. M. P. następca prawny byłej właścicielki nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974r. sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po J. P. wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (poprzednika prawnego Ministra Infrastruktury i Rozwoju) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Wojewody [...] w części dotyczącej pkt 1.

Pismem z dnia 12 września 2012r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, uznając się za organ niewłaściwy w przedmiocie rozpatrzenia ww. wniosku M. P., przekazał na podstawie art. 65 § 1 Kpa, przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] maja 1950r. Wojewodzie [...], który z kolei uznając się za organ niewłaściwy wystąpił na podstawie art. 22 § 1 pkt 9 K.p.a., do Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] Prezes Rady Ministrów orzekł, na podstawie ww przepisu, iż organem właściwym w przedmiocie rozpatrzenia ww wniosku jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Wobec powyższego po rozpatrzeniu wniosku i całości akt sprawy organ uznał przedmiotowy wniosek nie zasługuje na uwzględnienie albowiem przedmiotowe orzeczenie zostało wydane przez organ nieistniejący, wobec czego nie spełnia definicji decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że weryfikacji podlegać mogą jedynie akty administracyjne tj. decyzje i postanowienia, natomiast orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] maja 1950r. nie stanowi aktu administracyjnego gdyż niezbędnym elementem konstrukcyjnym każdej decyzji administracyjnej jest jej wydanie przez organ administracji zaś Wojewoda [...] w dniu wydania przedmiotowego orzeczenia [...] maja 1950r. takim organem nie był. Minister zwrócił bowiem uwagę na okoliczność, iż w dniu 13 kwietnia 1950 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 marca 1950r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130), z której wynikało, że rady narodowe były terenowymi organami jednolitej władzy państwowej w gminach, miastach i dzielnicach większych miast, w powiatach i województwach. Prezydium rady narodowej było zaś jej organem wykonawczym i zarządzającym (art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r.). Stosownie zaś do art. 33 ustawy z dnia 20 marca 1950 r., zniesione zostały stanowiska wojewody, wicewojewody, starosty, wicestarosty, prezydenta i wiceprezydenta miasta, burmistrza, wiceburmistrza oraz wójta i podwójciego, a ich uprawnienia - w myśl art. 37 ww. ustawy - przejęły rady narodowe oraz ich organy. Organ nadmienił, że wśród przepisów ustawy z dnia 20 marca 1950 r. zabrakło przepisów przejściowych opóźniających likwidację organów, o których mowa w art. 33 ustawy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, stwierdził, że w sprawie przedmiotowego wywłaszczenia organem właściwym było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], nie zaś Wojewoda [...]. Nie oznaczało to jednak, zdaniem Ministra, iż Wojewoda [...] orzekał w rozważanym przypadku jako organ niewłaściwy, co wyczerpywałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Żeby bowiem doszło do wydania decyzji przez organ niewłaściwy, to niezbędne jest aby organ ten w ogóle istniał w obrocie prawnym jako organ administracji (por. E. Sladkowska "Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym", Wydawnictwo Wolers KIuwer, Warszawa 2013, s. 44-50). Natomiast, zdaniem Ministra, Wojewoda [...] jako organ nie istniał w dniu [...] maja 1950 r., tj. w dniu "wydania" przedmiotowego orzeczenia. A zatem skoro orzeczenie z dnia [...] maja 1950 r. nie zostało wydane przez organ wówczas istniejący, to nie spełnia ono definicji decyzji administracyjnej, stanowiąc tzw. decyzję nieistniejącą (actus non existens).

Organ zauważył, że na gruncie przepisów K.p.a zakres pojęcia decyzji nieistniejącej należy interpretować znacznie węziej niż w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych, które sformułowały koncepcję bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej oraz koncepcję decyzji nieistniejących wyłącznie na potrzeby postępowań cywilnych i jedynie w celu oceny skutków cywilnoprawnych decyzji administracyjnych. W utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazuje się bowiem, iż sądu cywilnego nie wiąże decyzja wydana przez władzę oczywiście niewłaściwą ratione materiae (rzeczowo) oraz decyzje wydane z pominięciem jakiejkolwiek procedury (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 03.03.2004 r. sygn. akt III CK 256/02). Na gruncie przepisów K.p.a nie można natomiast uznawać za decyzje nieistniejące decyzji noszących wady określone w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z poglądami B. Adamiak, decyzja nieistniejąca (na gruncie Kpa) stanowi "akt" wyjęty spod uregulowań zawartych w art. 156 § 1 K.p.a, albowiem nawet decyzja obarczona najcięższymi wadami prawnymi w dalszym ciągu korzysta z domniemania legalności wynikającego z art. 16 K.p.a W przypadku decyzji nieistniejących (nie-aktów) nie ma potrzeby ich zakwestionowania w postępowaniu nadzorczym, lecz wystarczające jest stwierdzenie ich nieistnienia w jakiejkolwiek formie, albowiem nie wywierają one żadnych skutków prawnych już od dnia ich wydania (E. Śladkowska. op. cit., s. 44-50).

W rozważanym przypadku w ocenie Ministra, istniał przedmiot sprawy, tj. wniosek Zakładów Prefabrykacji Państwowe Przedsiębiorstwo Wyodrębnione w [...], stosowne przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Uzasadniając pogląd, iż przedmiotowe orzeczenie z dnia [...] maja 1950r. stanowiło actus non existens, organ wskazał również, że brakuje jakichkolwiek dowodów potwierdzających, iż w innych postępowaniach administracyjnych lub sądowych orzeczenie to zostało uznane za istniejące w obrocie prawnym.

Organ wskazał, że pomimo doręczenia orzeczenia wnioskodawcy oraz prawdopodobnie byłej właścicielce nieruchomości, orzeczenie to nie stanowiło podstawy ujawnienia praw Skarbu Państwa w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości objętych ww. orzeczeniem. Przywołał treść pisma z dnia 20 czerwca 2013r. z którego wynikało, że nieruchomość, którą obejmuje ww orzeczenie, znajduje się w obrębie [...] gmina [...] i wchodzi obecnie w skład działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Z treści działu II księgi wieczystej nr [...] wynikało, że podstawą ujawnienia Skarbu Państwa było zaświadczenie Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1993r. nr [...], wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1946r. [...] (Dz. U. z 1946r., nr 49, poz. [...], z późn. zm.).

Niezależnie, jak wskazał, stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 K.p.a. Z powyższej przyczyny instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy zatem interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Ostatecznie Minister Infrastruktury i Rozwoju stanął na stanowisku, że przedmiotowe postępowanie podlegało umorzeniu w trybie art. 105 § 1 K.p.a. ze względu na jego bezprzedmiotowość, będącą konsekwencją braku decyzji administracyjnej, która mogłaby stanowić przedmiot weryfikacji na gruncie art. 156 § 1 Kpa.

Od tej decyzji, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M. P. - reprezentowany przez M. G., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Wojewody [...] z [...] maja 1950 r.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju zasadnie ocenił okoliczności sprawy i w sposób prawidłowy zastosował art. 105 § 1 K.p.a.

Minister, po ponownym rozpatrzeniu wniosku ponownie wskazał, że w dacie wydania orzeczenia nie istniał już Wojewoda [...], zaś jego kompetencje przejęło Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Tym samym orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] maja 1950 r. zostało wydane przez organ nieistniejący i jako takie nie spełnia definicji decyzji administracyjnej co oznacza, że stanowi tzw. decyzję nieistniejącą (actus non existens). Zdaniem organu, Minister Infrastruktury i Budownictwa słusznie przyjął, że w omawianej sprawie nie można mówić ani o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, ani o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, gdyż do zastosowania przepisów art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. niezbędne jest uprzednie przesądzenie, iż badany akt stanowi decyzję administracyjną.

W ocenie Ministra, dokument ten (przedmiotowe orzeczenie) stanowił jedynie czynność mającą pewne pozory aktu administracyjnego (decyzji), lecz nie będącej nim. Uznając zasadność i prawidłowość wydanej decyzji organ utrzymał, stosownie do art. 138 § 1 K.p.a., wydane rozstrzygnięcie w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył M. P. reprezentowany przez radcę prawnego, R. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy,

- błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek z ww. przepisu prawa.

Ostatecznie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa. W przypadku zastosowania przez organ trybu postępowania przewidzianego w art. 54 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r., oraz decyzji Ministra Infrastruktury I Rozwoju z [...] października 2015 r. i stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewody [...] z [...] maja 1950 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że Minister Infrastruktury i Budownictwa błędnie przyjął, że orzeczenie Wojewody [...] z [...] maja 1950 r. nie stanowi decyzji administracyjnej i w istocie jest nieaktem (actum non existens). W ocenie skarżącego orzeczenie Wojewody [...] z [...] maja 1950 r. o wywłaszczeniu zawiera wszystkie formalne elementy, które pozwalają identyfikować obejmujące je pismo jako akt administracyjny (oznaczenie organu, strony, rozstrzygnięcie, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji ze wskazaniem jej stanowiska służbowego), a jednocześnie, że skierowane zostało ono do strony i jej doręczone. Zdaniem skarżącego należy przyjąć, że J. P. miała pełne podstawy do uznania je za prawidłowy, cieszący się domniemaniem ważności i wywołujący skutki prawne akt administracyjny. Dalej podkreślił, że skoro J. P. miała pełne podstawy do uznania, że orzeczenie Wojewody [...] z [...] maja 1950 r. jest decyzją administracyjną i pochodzi od organu administracji publicznej to należy przyjąć, iż nie jest dopuszczalne uznanie go za nieakt. Według skarżącego przywołane orzeczenie nie tylko odpowiada wszystkim cechom aktu administracyjnego, ale także wywołało skutki prawne - na co, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy, z pewnością było nakierowane - i może być przypisane władzom publicznym. Z tych przyczyn, zdaniem skarżącego w pełni zasadne byłoby więc wyeliminowanie przywołanego orzeczenia Wojewody [...] w trybie stwierdzenia nieważności. Za wyborem takiego rozwiązania przemawiają także względy wykładni systemowej. Skarżący wskazał, że zastosowanie tego trybu jest korzystniejsze dla strony aniżeli uznanie decyzji administracyjnej za nieakt, a jak wynika z zasady zaufania obywatela do państwa, w przypadkach popełnienia przez organ administracji publicznej błędu, zasadne jest dokonanie wyboru takiego sposobu wyeliminowania wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, który będzie bardziej korzystny dla strony. Skarżący wskazał, że orzeczenie Wojewody [...] z [...] maja 1950 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności zostały naruszone przepisy (numeracja wg stanu z dnia wywłaszczenia):

- art. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Orzeczenie Wojewody [...] z [...] maja 1950 r. zostało wydane bez wskazania podstawy prawnej. Jedynie ogólnie przywołano przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.,

- art. 6 ust. 1 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., poprzez wydanie przez Ministerstwo Budownictwa w dniu [...] sierpnia 1949 r. zezwolenia wbrew obowiązkowi przedstawienia zaświadczenia wojewódzkiej władzy planowania gospodarczego, wydanego w porozumieniu z właściwą władzą planowania zabudowy miast i osiedli co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku,

- art. 6 ust. 2 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., poprzez wydanie przez Ministerstwo Budownictwa w dniu [...] sierpnia 1949 r. zezwolenia wbrew obowiązkowi określonemu w ww. przepisie, które nie zawierało stwierdzenia, że starania o nabycie przedmiotowej nieruchomości, podjęte zgodnie z art. 3 Dekretu, nie dały wyniku.

W ww. zezwoleniu nie było również stwierdzenia, że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości określonej we wniosku, czyli należącej do J. P.,

- art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. z uwagi na brak wezwania właściciela nieruchomości niezbędnej do realizacji narodowego planu gospodarczego, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 Dekretu oraz braku wezwania do odstąpienia gospodarstwa rolnego,

- art. 14 ust. 1 w zw. z art. 16 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. gdyż, postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone bez formalnych podstaw,

- art. 14 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., z uwagi na to, że

w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] równocześnie z wszczęciem postępowania nie zarządził dokonania jakichkolwiek ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania,

- art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. W dniu 11 marca 1950 r., czyli 3 tygodnie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, Wojewoda [...] przywołując art. 15 ust. 1 Dekretu wydał decyzję zezwalającą Zakładom na objęcie nieruchomości należącej do J. P. Art. 15 ust. 1 Dekretu stanowił jednak, że takie zezwolenie może być wydane dopiero po dokonaniu ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania. Przed wydaniem ww. zezwolenia ani Wojewoda [...], ani Zakłady nie poczyniły żadnych ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania.

- art. 99 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r. Zgodnie z ww. przepisem, obowiązującym w dniu wywłaszczenia, Rzeczpospolita Polska winna uznawać wszelką własność osobistą poszczególnych obywateli, jako jedną z najważniejszych podstaw ustroju społecznego i porządku prawnego, oraz poręczać wszystkim mieszkańcom, ochronę ich mienia, a dopuszczać tylko w wypadkach, ustawą przewidzianych, zniesienie lub ograniczenie własności osobistej ze względów wyższej użyteczności, za odszkodowaniem.

- art. 10 § 2 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. z 1934 r. nr 86, poz. 776 ze zm.). Zgodnie z art. 10 § 1 ww. rozporządzenia celem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie powinien złożyć wojewodzie uzasadniony wniosek wraz z odpowiednimi załącznikami.

Ponadto, skarżący podniósł, że orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] maja 1950 r. zostało wydane z naruszeniem zasady, zgodnie z którą decyzja winna być wydawana w indywidualnej sprawie. Nadto wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto pogląd, zgodnie z którym decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie określonego adresata.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. Należy bowiem uznać, że błędnie przyjął Minister Infrastruktury i Budownictwa, że orzeczenie Wojewody [...] z [...] maja 1950 r. nie stanowi decyzji administracyjnej i w istocie jest nieaktem (actum non existens).

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w obowiązującym stanie prawnym niezbędny kontekst dla rozważań o nieakcie i przesłankach pozwalających na zakwalifikowanie określonych zjawisk do tej kategorii stanowią z jednej strony dyrektywy płynące z zasady zaufania obywatela do Państwa, z drugiej zaś - przyjęta przez Kodeks postępowania administracyjnego - koncepcja skutku prawnego. W tym świetle należy wskazać, że z zasady zaufania obywatela do Państwa wynika, iż jednostka powinna mieć możność układania swoich spraw w zaufaniu, że nie narazi się na niekorzystne skutki prawne własnych działań, niemożliwe do przewidzenia w chwili ich podejmowania. W sferze stosowania prawa administracyjnego zasada ta odnosi się do sytuacji, w których zaistniał pewien stan stwarzający podstawę do działania przez jednostkę w zaufaniu, a w szczególności - wydanie jasnej i nakierowanej na wywołanie skutku prawnego wypowiedzi organu. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne uznanie za decyzję nieistniejącą aktu, który działająca uczciwie i rzetelnie jednostka może przypisać organowi administracji publicznej, czy szerzej - władzom publicznym (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski, Nieakt w prawie administracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2013, nr 6, s. 82-83).

Należy wskazać, że orzeczenie Wojewody [...] z [...] maja 1950 r. o wywłaszczeniu zawiera wszystkie formalne elementy, które pozwalają identyfikować obejmujące je pismo jako akt administracyjny (oznaczenie organu, strony, rozstrzygnięcie, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji ze wskazaniem jej stanowiska służbowego), a jednocześnie, że skierowane zostało ono do strony i jej doręczone. Z tych przyczyn trzeba przyjąć, że J. P.miała pełne podstawy do uznania je za prawidłowy, cieszący się domniemaniem ważności i wywołujący skutki prawne akt administracyjny. Podkreślić jednocześnie trzeba, że nie ma znaczenia, iż w świetle art. 33 i 37 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14,poz. 130) zniesione zostało z dniem jej wejścia w życie, tj. 13 kwietnia 1950 r., stanowisko wojewody, a jego uprawnienia przejęła właściwa rada narodowa oraz jej organy. Trzeba bowiem zauważyć, że w prawie i postępowaniu administracyjnym obowiązywanie zasady ignorantia iuris nocet jest wyraźnie ograniczone (zob. Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 67), a w konsekwencji, że fikcja powszechnej znajomości prawa w odniesieniu do przywołanej wyżej ustawy nie może mieć wpływu na zakres zastosowania zasady zaufania obywatela do państwa w procesie stosowania przepisów wspomnianych dziedzin prawa. Nadto, co również istotne, Państwo musi działać poprzez organy, musi być zachowana ciągłość wykonywanej przez Państwo władzy, zatem mając na uwadze datę wejścia wyżej wskazanej ustawy z dnia 20 marca 1950r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130), z której wynikało, że rady narodowe były terenowymi organami jednolitej władzy państwowej w gminach, miastach i dzielnicach większych miast, w powiatach i województwach, w miejsce dotychczasowych, należało ustalić faktyczne kompetencje, w zakresie działań Wojewody, do czasu ukonstytuowania się rad narodowych w miejsce dotychczasowych organów administracji państwowej (w tym wojewody). Powyższa ustawa weszła w życie w dniu 13 kwietnia 1950 r., zgodnie z którą Prezydium rady narodowej było organem wykonawczym i zarządzającym (art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r.). Jak słusznie wskazał Minister stosownie do art. 33 ustawy z dnia 20 marca 1950 r., zniesione zostały stanowiska wojewody, wicewojewody, starosty, wicestarosty, prezydenta i wiceprezydenta miasta, burmistrza, wiceburmistrza oraz wójta i podwójciego, a ich uprawnienia - w myśl art. 37 ww. ustawy - przejęły rady narodowe oraz ich organy, jednakże w dniu wejścia w życie ww ustawy Państwo funkcjonowało i musiało sprawować władzę w kraju na różnych płaszczyznach, stąd niedopuszczalnym jest twierdzenie, że wszystkie akty administracyjne wydane w okresie braku utworzenia się następczego - do dotychczasowego, organu administracyjnego (Rady Narodowej) są nieaktami. Stąd też, zdaniem Sądu, niezasadne jest stanowisko Ministra, który nadto poza stwierdzeniem, iż w dacie wydania przedmiotowego orzeczenia Wojewoda [...] już nie istniał i nie było przepisów przejściowych umożliwiających mu czasowe wygaszenie jego kompetencji, nie zbadał kiedy następca prawny Wojewody [...] został faktycznie powołany i czy przedmiotowe orzeczenie zostało wydane właśnie w okresie jeszcze przed jego ukonstytuowaniem.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę za skarżącym, że - jak podnosi się w literaturze - w Kodeksie postępowania administracyjnego przyjęto tzw. faktualną koncepcję skutku prawnego (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski, Nieakt w prawie administracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2013, nr 6, s. 84). Zakłada ona, że o wywołaniu skutku prawnego przez akt administracyjny można mówić wówczas, gdy zaszła sytuacja, w której w rzeczywistości zaistniał stan faktyczny odpowiadający zakresowi zastosowania określonej normy generalnej i abstrakcyjnej, uprzednio przezeń skonkretyzowanej, bez względu na jego ewentualną wadliwość (zob. M. Kamiński, O pojęciu skutku prawnego decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2005, z. 11, s. 27, 29). Pozwala to przyjąć, że niedopuszczalne jest uznanie za decyzję nieistniejącą jakiegokolwiek aktu, co do którego można stwierdzić, że wywołał on skutki prawne. Ustawodawca nie dopuszcza bowiem możliwości pominięcia prawnych następstw, jakie wywołał w rzeczywistości społecznej jakikolwiek akt traktowany jako akt administracyjny. Co oczywiste, konstrukcja ta może zostać zastosowana jedynie do sytuacji, w których istnieje możliwość obiektywnego przypisania danego aktu organowi administracji publicznej, czy szerzej - władzom publicznym.

Niezależenie należy podkreślić, że orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] maja 1950 r. o wywłaszczeniu zostało wykonane, a nieruchomość należąca do J. P. została przejęta przez Państwowe Przedsiębiorstwo Budowlane, Przedsiębiorstwo Wyodrębnione, Betoniarnia i Żwirownia w [...], który to podmiot przez następne kilkadziesiąt lat na wywłaszczonej nieruchomości prowadził wydobycie żwiru. Oznacza to w szczególności, że przedmiotowe orzeczenie Wojewody [...] weszło do obrotu prawnego i wywołało przewidziane jego rozstrzygnięciem skutki prawne. Jednocześnie nie budzi wątpliwości - choćby ze względu na zachowanie wymogów formalnych aktu administracyjnego przez analizowaną decyzję - obiektywna możliwość jej przypisania organowi administracji publicznej - władzy publicznej. Z tych powodów nie jest więc dopuszczalne uznanie przywołanego orzeczenia Wojewody [...] za nieakt. Nieakt jest to bowiem nienakierowane na wywołanie jakichkolwiek skutków prawnych zjawisko faktyczne, którego nie można przypisać organowi administracji publicznej czy szerzej - władzom publicznym (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski, Nieakt w prawie administracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2013, nr 6, s. 84). Tymczasem przywołane orzeczenie nie tylko odpowiada wszystkim cechom aktu administracyjnego, ale także wywołało skutki prawne - na co, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy, z pewnością było nakierowane - i może być przypisane władzom publicznym.

Mając zatem powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej i sprowadzają się do konieczności wszczęcia i przeprowadzenia z wniosku skarżącego postępowania nadzorczego, o którym mowa w art. 156 § 1 i n. k.p.a. mającego za przedmiot orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] maja 1950 r. w zakwestionowanej przez niego części i wydania stosownego rozstrzygnięcia, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza