Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 872/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6  ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 2 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 29 stycznia 2018 r. do Urzędu Gminy w S. wpłynął wniosek R. S., reprezentowanego przez J. J. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku na strzelnicę z towarzyszącymi usługami gier interaktywnych, sklepem z akcesoriami, zapleczem socjalno-biurowym i technicznym oraz innymi pomieszczeniami towarzyszącymi niezbędnymi dla funkcji podstawowych obiektu na działce nr "[...]" obręb "[...]" L., gmina S. We wniosku określono zapotrzebowanie na media, podano, że parametry budynku (powierzchnia zabudowy, wysokość do kalenicy, wysokość do okapu, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu) nie ulegną zmianie. Przedstawiono charakterystykę planowanej inwestycji, tj. zakres przebudowy wewnątrz budynku.

Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy S. (organ I instancji) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jako przyczynę odmowy wskazano niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, u.p.z.p., statuującej zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na nieprawidłowości w sporządzonej analizie urbanistycznej, tj. błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, zastosowanie niewłaściwej, nieczytelnej mapy, brak ustaleń w zakresie funkcji planowanej inwestycji oraz funkcji istniejącej w obszarze analizowanym.

Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 574/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium.

Decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja ta również została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylona, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (decyzją z dnia "[...]"). W uzasadnieniu Kolegium wskazało na braki w sporządzonej analizie urbanistycznej, wskazując, że zawiera ona jedynie opis działek z obszaru analizowanego ze wskazaniem, jaka zabudowa znajduje się na tych działkach, brak jest natomiast wniosków z opisanego stanu faktycznego. Ponadto Kolegium wskazało, że organ nie uwzględnił zaleceń jego decyzji z dnia "[...]".

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/OL 806/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium.

Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji ustalił na rzecz R. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku na strzelnicę z towarzyszącymi usługami gier interaktywnych, sklepem z akcesoriami, zapleczem socjalno-biurowym i technicznym oraz innymi pomieszczeniami towarzyszącymi niezbędnymi dla funkcji podstawowych obiektu na części działki nr "[...]" w obrębie geodezyjnym L., gmina S.

W ustaleniach dotyczących rodzaju zabudowy wskazano zabudowę usługową. Podano, że żadne parametry zewnętrzne istniejącego budynku (tj. linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni biologicznie czynnej, szerokość elewacji frontowej budynku, wysokość elewacji frontowej budynku, geometria dachu) nie ulegną zmianie. W decyzji podano, że w zakresie ochrony przyrody mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, w tym uchwały Nr "[...]" Sejmiku Województwa "[...]" z dnia "[...]" w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza "[...]". Projektowany obiekt nie należy do rodzaju przedsięwzięć, dla których może być wymagany obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Opisano sposób obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono charakterystykę obszaru objętego analizą. Podano, że na obszarze tym znajduje się głównie funkcja mieszkaniowa jednorodzinna (funkcja dominująca), której uzupełnieniem jest funkcja usługowa (nieuciążliwa), produkcyjna, zagrodowa, grunty rolne oraz infrastruktura techniczna. Organ stwierdził, że przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, wykazała możliwość ustalenia warunków zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. S., który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż strzelnica pełni funkcję usługową, która stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji;

2. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dołożenia należytej staranności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wnikliwego załatwienia sprawy z uwzględnienie interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, a także zebrania i rozpatrzenia wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie;

3. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności co do ustaleń w zakresie usługowej funkcji planowanej zabudowy, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonania kontroli zaskarżonej decyzji poprzez brak wskazania i uzasadnienia powyższych kwestii.

W obszernym uzasadnieniu rozwinął podniesione zarzuty. Podkreślił, że organ nie uwzględnił wytycznych zawartych w poprzednio wydanej w sprawie decyzji Kolegium. Wskazał, że budynek będący przedmiotem inwestycji dotychczas pełniący funkcję budynku przemysłowego ma pełnić funkcję sportową (strzelnica sportowa), a żadna z działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie pełni funkcji chociażby podobnej do tej planowanej na działce nr "[...]". Planowana funkcja będzie w oczywisty sposób kłócić się z funkcją mieszkalną istniejącą w bliższym i dalszym sąsiedztwie. Podkreślił ponadto, że projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami i kierunkami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., z którego wynika, że jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz usług niezbędnych dla funkcji mieszkaniowej. Wskazał, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy powinny być zgodne z ustaleniami studium i niedopuszczalne jest wydanie takiej decyzji w sprzeczności ze studium.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy wynika, że szerokość frontu całej działki objętej wnioskiem wynosi ok. 118 m. Wprawdzie w analizie nie wskazano, który fragment działki nr "[...]" uznano za jej front, jednak z pomiaru odległości na mapie wynika, że jest to fragment działki, przez który odbywa się główny wjazd na działkę, tj. fragment graniczący z działką nr "[...]", przez którą przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej - drogi krajowej nr "[...]". Obszar analizowany wyznaczony został zatem zgodnie z wytycznymi Kolegium zawartymi w poprzednio wydanej w sprawie decyzji oraz w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Obszar analizowany wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości tego frontu. W tak wyznaczonym obszarze, z racji jego rozmiaru, znalazło się wiele działek, a każda z nich została opisana w analizie. Ze względu na to, że przedmiotowa inwestycja ogranicza się do zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku oraz przebudowy wnętrza budynku, bez zmiany jego charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, analiza spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. miała zakres ograniczony jedynie do funkcji przedmiotowego budynku.

W analizie stwierdzono, że na objętym nią terenie funkcją dominującą jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej stanowi funkcja usługowa (nieuciążliwa), produkcyjna, zagrodowa, drogi publiczne i wewnętrzne, grunty rolne oraz infrastruktura techniczna. Podano, że wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy usługowej (działka nr "[...]" i "[...]") oraz mieszkalno-usługowej (działki nr "[...]","[...]" i "[...]").

W tej sytuacji należy stwierdzić, że planowana zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku na zamkniętą strzelnicę z towarzyszącymi usługami gier interaktywnych nie będzie kolidować z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym.

W ocenie Kolegium realizacja planowanej inwestycji nie godzi w zastany stan rzeczy. Przedmiotowy budynek był wykorzystywany na cele produkcyjne - mieścił się w nim zakład tapicerski. Planowana zmiana sposobu jego użytkowania na zamkniętą strzelnicę wraz z towarzyszącymi usługami gier interaktywnych nie będzie kolidowała z istniejącą w sąsiedztwie zabudową. Planowana funkcja to szeroko rozumiane usługi, w tym przypadku związane z rozrywką, rekreacją.

Skargę na wspomnianą decyzję Kolegium wywiódł K. S. (skarżący), wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji oraz zobowiązanie organu II instancji do uchylenia decyzji Wójta Gminy S. z dnia "[...]" w całości i wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym L., gm. S. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (dalej u.p.z.p.) w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż organ I instancji dokonał prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz uznania, że zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku na zamkniętą strzelnicę z towarzyszącymi usługami gier interaktywnych nie będzie kolidować z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym i że wspomniana zmiana sposobu użytkowania budynku stanowić będzie funkcję usługową będącą kontynuację funkcji produkcyjnej zakładu tapicerskiego,

2. naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (dalej k.p.a.) poprzez brak dołożenia należytej staranności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wnikliwego załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, a także zebrania i rozpatrzenia wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie,

3. naruszenie art. 8 § 1 oraz 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak stwierdzenia przez organ II instancji nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji przez organ I instancji, w szczególności co do ustaleń w zakresie usługowej funkcji planowanej zabudowy, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonania kontroli zaskarżonej decyzji poprzez brak wskazania i uzasadnienia powyższych kwestii,

4. naruszenie art. 9 ust. 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż skoro studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego to decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął sformułowane przez niego zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 j.t.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku na strzelnicę z towarzyszącymi usługami gier interaktywnych, sklepem z akcesoriami, zapleczem socjalno-biurowym i technicznym oraz innymi pomieszczeniami towarzyszącymi niezbędnymi dla funkcji podstawowych obiektu na części działki nr "[...]" w obrębie geodezyjnym L., gmina S.

Przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 j.t.), każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zauważyć należy również, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest natomiast to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).

Oczywiście wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji na działki sąsiednie. Ważne jest, aby każdorazowo analiza urbanistyczno-architektoniczna dostarczyła informacji pozwalających na ocenę przesłanek wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co według Sądu nastąpiło w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że podstawowym kryterium warunkującym wydanie decyzji pozytywnej dla planowanego przedsięwzięcia jest właśnie istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa, które ma gwarantować zachowanie na danym terenie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz musi uwzględniać inne dobra i wartości wskazane w art. 1 u.p.z.p. (vide: wyrok NSA w Warszawie z 27 lutego 2017r., II OSK 3045/15).

Wystarczające dla kontynuacji funkcji jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą, ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego. Niemniej jednak kontynuacja ta powinna wynikać z analizy.

Z analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na objętym nią terenie funkcją dominującą jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej stanowi funkcja usługowa (nieuciążliwa), produkcyjna, zagrodowa, drogi publiczne i wewnętrzne, grunty rolne oraz infrastruktura techniczna. Wskazano, że wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy usługowej (działka nr "[...]" i "[...]") oraz mieszkalno-usługowej (działki nr "[...]","[...]" i "[...]"). Z zawartego w analizie zestawienia wynika, że na działce nr "[...]" znajduje się budynek stacji LPG (w ewidencji gruntów i budynków wpisany jako budynek handlowo-usługowy), na działce nr "[...]"- budynek świetlicy wiejskiej (w ewidencji - budynek wykorzystywany na cele kultury). Na działce nr "[...]" znajdują się dwa budynki w jednej bryle: budynek mieszkalny i budynek gospodarczy, w którym prowadzony jest warsztat samochodowy. W budynkach nr "[...]" i "[...]" prowadzone są sklepy. Na działce nr "[...]" znajdują się dwa budynki gospodarcze (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisane jako budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa) oraz zakład produkcyjny. Natomiast na działce nr "[...]" znajduje się jedenaście budynków gospodarczych (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisane jako budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa), zakład produkcyjny. Z kolei na działce nr "[...]" znajdują się trzy budynki: budynek (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisany jako budynek mieszkalny) oraz dwa budynki gospodarcze (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisane jako budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa), zabudowa zagrodowa. Na pozostałych działkach znajdują się głównie budynki mieszkalne i gospodarcze dla rolnictwa.

W ocenie Sądu sposób zagospodarowania budynku (użytkowanego wcześniej jako zakład tapicerski) nie będzie kolidował z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym, na którym znajdują się obiekty o funkcji mieszkaniowej, usługowej (nieuciążliwej) i produkcyjnej. Planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na powstaniu zamkniętej strzelnicy wraz z towarzyszącymi usługami gier interaktywnych wpisuje się w istniejącą zabudowę o funkcji usługowej. Funkcjonowanie zamkniętej strzelnicy wraz z infrastrukturą handlową mieści się w ramach funkcji usługowej. Zasadnie oceniły zatem organy, że planowana działalność w całokształcie nie wykracza poza zakres tej funkcji. Oczywiście, biorąc pod uwagę samą strzelnicę, mogłoby być uzasadnione twierdzenie, że jest to obiekt o charakterze rekreacyjno-sportowym. Należy jednak wziąć pod uwagę, że planowany obiekt będzie miał charakter zamknięty i nie będzie znacząco oddziaływał na otoczenie zewnętrzne. Ponadto przy tego typu inwestycji ocena sposobu użytkowania dotyczy całego przedsięwzięcia, a więc musi uwzględniać całokształt planowanej działalności, której strzelnica jest tylko jednym z elementów, oprócz niej ma istnieć jeszcze salon gier interaktywnych oraz sklep z akcesoriami. Wobec tego nawet zakwalifikowanie strzelnicy jako obiektu o charakterze rekreacyjno-sportowym nie zmienia charakteru całego przedsięwzięcia jako działalności usługowej.

Wskazać także trzeba, że poddany analizie teren nie jest terenem o jednolitej zabudowie mieszkaniowej. Obok tej zabudowy funkcjonuje bowiem także zabudowa zagrodowa, budynki handlowe i usługowe, czy też budynki wpisane do ewidencji jako budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa, zakład produkcyjny, chociażby budynki "[...]" L. Nie można więc przyjąć tak jak chce tego skarżący, że badany teren to teren typowego osiedla mieszkaniowego. Charakter zabudowy jest bowiem zróżnicowany. Zauważyć należy również, że teren inwestycyjny umiejscowiony jest na uboczu osiedla, przy drodze krajowej. Od najbliższego budynku mieszkaniowego oddalony jest o około 80 metrów. Tym samym jego zasięg oddziaływania będzie bardzo ograniczony i nie wpłynie negatywnie na podstawową funkcję mieszkaniową na tym terenie.

Poza zakresem niniejszej sprawy są także kwestie techniczne związane z rozwiązaniami zapewniającymi w przyszłości bezpieczne użytkowanie strzelnicy, czy też kwestie ochrony przed hałasem. Te okoliczności będą mogły być badane i oceniane przez właściwe organy w kolejnych postępowaniach, które ostatecznie mogą skutkować dopiero dopuszczeniem strzelnicy po jej wybudowaniu do użytkowania.

Trzeba mieć zaś na uwadze, że unormowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg kontynuacji funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Wynikająca z tego przepisu ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12, publ. CBOSA). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (vide: wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r., II OSK 2385/20, dostępny w CBOSA). Dlatego budynkom o określonej funkcji towarzyszyć mogą nie tylko budynki tego samego rodzaju, lecz także obiekty uzupełniające tę zabudowę (por. wyrok NSA z 13 marca 2014 r., II OSK 2501/12).

W ocenie Sądu przedstawione w kontrolowanych decyzjach okoliczności faktyczne, jak też argumentacja prawna, nie dawały podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Niewątpliwie ocena organów obu instancji znajduje oparcie w regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Bezpodstawny jest zatem zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 dalej u.p.z.p. w zw. z

§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 9 ust. 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż skoro studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego to decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Nie można odmówić ustalenia warunków z uwagi na sprzeczność z ustaleniami studium jako aktem z zakresu planowania przestrzennego. Ustawodawca przesądził, że dopiero uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, powoduje stwierdzenie jej wygaśnięcia, o ile nie wydano już ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 65 u.p.z.p.). Skoro zaś studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie stanowi też przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Stąd też jego ustalenia nie stanowią żadnej podstawy prawnej do wydania decyzji odmownej.

Odnotować należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została uzgodniona ze wszystkimi właściwymi organami, w tym z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska – w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ochrony przyrody – milcząca zgoda.

Zauważyć należy również, że teren inwestycji znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza "[...]", do którego znajdują zastosowanie przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz przepisy uchwały Nr "[...]" Sejmiku Województwa "[...]" z dnia "[...]" w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza "[...]". Słusznie zauważył organ odwoławczy, że uchwała Sejmiku wprowadza szereg zakazów obowiązujących w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza "[...]" (§ 5 ust. 1), w tym zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 2). Oceniana inwestycja do takich przedsięwzięć się jednak nie zalicza.

Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w decyzjach wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. Trudno oczekiwać od organów żeby przeprowadziły postępowanie w szerszym zakresie, ponieważ poczynione ustalenia są wystarczające dla oceny spornej inwestycji w kontekście spełnienia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kluczowym elementem postępowania dowodowego była analiza, która w sposób dokładny przedstawiła sposób zagospodarowania działek w obszarze analizowanym wraz ze wskazaniem budynków i ich funkcji. Właśnie takie wyszczególnienie obiektów, wbrew twierdzeniom skarżącego, pozwoliło na rzetelną ocenę i weryfikację kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazać również należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.

W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.