Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 182/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg A. U. i Z. U., J. R.-N. i K. N. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej A w G. na decyzję Wojewody z dnia 13 stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących A. U. i Z. U. kwotę 1014 zł (jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących J. R.-N. i K. N. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej A w G. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Wojewody P. z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 24 czerwca 2016 r. Spółka A złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego zagospodarowania terenu oraz budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlową, garażem podziemnym, obsługą komunikacyjną i infrastrukturą techniczną przy ul. S. w G. na terenie wskazanych działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb W.-L. [...].

Po zawiadomieniu przez Prezydenta Miasta G. o wszczęciu postępowania w sprawie, strony wniosły pisemne uwagi.

Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2016 r. Prezydent zobowiązał inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym.

Inwestor złożył uzupełniony projekt w dniu 12 września 2016 r.

Po wyznaczeniu w trybie art. 10 Kpa terminu do zapoznania się z aktami sprawy, J. P. złożył dodatkowe zastrzeżenia do projektu, wskazując na niewykonanie przez inwestora w całości wydanego w sprawie postanowienia.

Decyzją z dnia 23 września 2016 r. Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że dokonał oceny złożonych dokumentów w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 13 maja 2014 r. a inwestor uzupełnił stwierdzone nieprawidłowości w dokumentacji. Nadto złożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się do uwag, organ stwierdził, że wynikająca z decyzji o warunkach zabudowy koncepcja obsługi komunikacyjnej została opracowana, a następnie sprawdzona i uzgodniona przez Zarząd Dróg i Zieleni, co pozwoliło na zawarcie umowy drogowej. Wskazał na szczegółowe sporządzenie analizy nasłonecznienia i przesłaniania. Stwierdził, że dokumentacja geologiczno-inżynierska została uzgodniona przez geologa powiatowego decyzją z dnia 5 lutego 2015 r. Zaprojektowano miejsca parkingowe w sposób i na zasadach wynikających z decyzji o warunkach zabudowy a bilans miejsc spełnia ustalenia decyzji. Uznał, że różnice powierzchniowe pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dokumentacją techniczną są nieznaczne, nie dotyczą przedmiotu wydawanej decyzji i nie mają wpływu na charakter uwarunkowań środowiskowych. Projekt zawiera szczegółowe opracowanie wentylacji z uwzględnieniem instalacji oddymiającej w garażu.

Odwołania od decyzji wnieśli A. U. i Z. U., B. U., J. P., J. R.-N. i K. N., a także Wspólnota Mieszkaniowa A.

W jednobrzmiących odwołaniach A. U. i Z. U., B. U. zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 w zw. z art. 80 Kpa dowolną ocenę materiału sprawy i brak zweryfikowania dokumentacji złożonej przez inwestora, co doprowadziło do błędnego uznania, że zachodzą podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a także naruszenie art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 8 Kpa przez niedostateczne odniesienie się do stawianych w toku postepowań zastrzeżeń i uwag, co uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia. W szczególności zaś podtrzymali zarzuty dotyczące braku weryfikacji przez organ uzgodnienia koncepcji obsługi komunikacyjnej, która nie została uzgodniona, jak wymaga tego decyzja o warunkach zabudowy. Uzgodnienie i umowa drogowa dotyczą dotyczy jedynie zjazdów i zostały zawarte przed wystąpieniem przez inwestora z poprzednim wnioskiem o pozwolenie na budowę, który nie został uwzględniony właśnie z powodu braku uzgodnienia tejże koncepcji. Organ nie odniósł się również do zastrzeżeń dotyczących analizy zacieniania, nasłonecznienia i przesłaniania, a także dokumentacji geologiczno-inżynierskiej.

J. P. w odwołaniu podniósł takie same zarzuty, a dodatkowo zarzucił naruszenie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zachodziły podstawy do wydania decyzji odmownej z uwagi na nieusunięcie wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości - wymienionych w punktach: 4, 5 i 11 postanowienia z dnia 12 sierpnia 2016 r. W szczególności zaś zarzucił, że ekspertyza stanu technicznego nie spełnia wymagań określonych w § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzucił również, że złożone przez inwestora odręczne obliczenia powierzchni zabudowy są nieczytelne, niezrozumiałe i nie zawierają żadnego wyjaśnienia.

J. R.-N. i K. N. zarzucili oparcie decyzji o nieważną decyzję o warunkach zabudowy, naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji pomimo sprzeczności projektu z decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami techniczno - budowlanymi, a także art. 7 i 8 Kpa przez pominięcie merytorycznych uwag stron co do wadliwości materiału dowodowego. Zarzucili, że inwestor nie uzyskał niezbędnej dla inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wystąpieniem o warunki zabudowy. Nadto wskazali na stwierdzoną w sprawie niezgodność projektu budowalnego z decyzją środowiskową, którą to organ I instancji uznał za nieznaczną, podczas gdy stan taki przesądza o braku możliwości wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wspólnota Mieszkaniowa A zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 Kpa. Wskazała, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez uwzględnienia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok uchylający decyzje odmawiające uchylenia decyzji o warunkach zabudowy.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek tych odwołań, zaskarżoną decyzją Wojewoda, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy dnia 13 maja 2014 r. a inwestor wypełnił obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie zgodnie z postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2016 r. W szczególności organ stwierdził, że gabaryty i usytuowanie obiektu są zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Koncepcja obsługi komunikacyjnej wraz z prognozą ruchu i określeniem wpływu planowanej inwestycji na istniejący układ komunikacyjny została wykonana zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, a następnie sprawdzona i uzgodniona przez Zarząd Dróg i Zieleni, w wyniku czego zawarto umowę drogową oraz uzgodniono projekt w zakresie rozwiązań komunikacyjnych. Z pisma ZDiZ z dnia 31 maja 2016 r. wynika, że analizę w tym zakresie należy traktować jako uzgodnioną koncepcję. W zakresie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, wykonanej przez uprawnioną osobę i zatwierdzonej przez geologa powiatowego decyzją z dnia 20 kwietnia 2015 r., organ odwoławczy stwierdził, że autorzy są ekspertami w tej dziedzinie a organ nie posiada takich wiadomości specjalnych, a więc nie może dokonać merytorycznej oceny, a jedynie w zakresie formalnej prawidłowości i kompletności. Wskazał, że z analizy nasłonecznienia i przesłaniania wynika wystarczający czas nasłonecznienia okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zaprojektowano miejsca parkingowe zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z wykonaniem bilansu miejsc dla sąsiedniej zabudowy wielorodzinnej. Zaprojektowano 201 miejsc postojowych w garażu oraz 44 ogólnodostępne na terenie, a także 268 miejsc postojowych dla rowerów w garażu i 28 na terenie. Organ stwierdził, że dla inwestycji została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 9 lipca 2015 r. Kwestia nieuwzględnienia jej zapisów w decyzji o warunkach zabudowy nie podlega jednak ocenie Wojewody, który orzeka w zakresie wynikającym z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organem kompetentnym w tym zakresie jest zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wojewoda wyjaśnił także, że wskazany w odwołaniu Wspólnoty Mieszkaniowej wyrok nie dotyczył decyzji o warunkach zabudowy z dnia 13 maja 2014 r., która nadal obowiązuje.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. U. i Z. U. zarzucając:

1. nieuwzględnienie zarzutów wskazywanych przez skarżących w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 23 września 2016 r.,

2. naruszenie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zachodziły podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na nieusunięcie przez inwestora wszystkich stwierdzonych naruszeń wskazanych w postanowieniu Prezydenta Miasta G. z dnia 12 sierpnia 2016 r.,

3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, zwłaszcza wobec zgłaszanych zastrzeżeń, w tym nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłych odpowiednich specjalności skoro organ nie posiada wiedzy specjalnej,

4. naruszenie art. 107 § 1 i 3 oraz ar. 8 Kpa poprzez niedostatecznej odniesienie się do stawianych w toku postępowania zastrzeżeń i uwag do dokumentacji projektowej i arbitralne przyjęcie, że sam fakt jej sporządzenia przez osoby uprawnione przesądza o uznaniu jej za prawidłową.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 182/17.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli także J. R.-N. i K. N., zarzucając:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez utrzymanie w mocy wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 23 września 2016 r.,

2. art. 7 i art. 8 Kpa przez pominięcie zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 23 września 2016 r., pominięcie twierdzeń i uwag stron co do materiału dowodowego oraz nieuwzględnianie wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także wybiórcze przeprowadzenie dowodów uznanych za niezbędną podstawę wydania decyzji,

3. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji udzielającej pozwolenia na budowę pomimo sprzeczności zatwierdzanego projektu z przepisami techniczno-budowlanymi.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazali na nieważność wydanej decyzji o warunkach zabudowy, uchylenie przez Sąd decyzji odmawiającej skarżącym przymiotu strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, a także konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed decyzją o warunkach zabudowy. Zarzucili również sprzeczność wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, a także decyzją środowiskową i przepisami techniczno-budowalnymi. Wskazali nadto na zaniechanie organu należytego i zgodnego z art. 107§3 Kpa uzasadnienia wydanej decyzji.

Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 183/17.

Skargę na powyższą decyzję złożyła również Wspólnota Mieszkaniowa A, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 138 § 2 Kpa przez nieuchylenie decyzji organu I instancji,

- art. 97 § 1 pkt 4 Kpa przez niezawieszenie postępowania w sprawie z uwagi na ponowne rozpoznawanie sprawy w przedmiocie warunków zabudowy,

-art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa przez błędne uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia 13 maja 2014 r. mogła stanowić podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy nie uwzględnia ona wpływu inwestycji na zabudowę skarżącej Wspólnoty,

2. naruszenie prawa materialnego - art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy nie uwzględnia wpływu inwestycji na zabudowę skarżącej Wspólnoty, która została pozbawiona udziału w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 184/17.

Uczestnik postępowania J. P. przychylił się do zarzutów i wniosków skargi wniesionej przez Wspólnotę.

Postanowieniami z dnia 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skarg J. R.-N. i K. N. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej A zostały połączone ze sprawą ze skargi A. U. i Z. U. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewoda wniósł o oddalenie wszystkich wniesionych skarg.

Rozpoznając wniesione skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody z dnia 13 stycznia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 23 września 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Art. 35 ust. 3 ustawy stanowi z kolei, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z uwagi na fakt, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest rozstrzygnięciem zaskarżalnym, organ administracji powinien przed podjęciem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, oraz ocenić ich wykonanie.

Konstrukcja przywołanych przepisów prawa materialnego wskazuje, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego; przeciwnie - jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę, natomiast jeśli spełnił wszystkie warunki określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4, to - zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 Prawa budowanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Zaznaczyć w tym miejscu jednak należy, że kontrola projektu budowlanego dokonywana przez organ administracji ma inny zakres w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu, a inny w odniesieniu do projektu architektoniczno – budowlanego dotyczącego bezpośrednio obiektu budowlanego.

Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega pełnej weryfikacji pod względem zgodności z prawem, a więc zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i przepisami techniczno – budowlanymi oraz pod względem kompletności i wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane.

Natomiast projekt architektoniczno – budowlany jest sprawdzany pod względem zgodności z planem miejscowym lub decyzją o warunkach, kompletności oraz wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Zatem zakres jego weryfikacji przez organ jest węższy, bo nie obejmuje oceny zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Odpowiedzialność za prawidłowość tych elementów projektu architektoniczno – budowlanego spoczywa na projektancie. W związku z tym przepis art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wymaga, aby to projektant zapewnił sprawdzenie zgodności projektu architektoniczno – budowlanego z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Ustawodawca konsekwentnie przyjął, że zakres tej weryfikacji pokrywa się z ograniczeniem zakresu kontroli ze strony organu administracji. Projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, biorąc za to odpowiedzialność (art. 20 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane).

Powyższe prowadzi do wniosku, że właściwy organ administracji nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2012 r., wydanym w sprawie II OSK 345/11 (Baza Orzeczeń LEX nr 1219136) podkreślił, że ocena organu w postępowaniu, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, jest ściśle limitowana przepisami Prawa budowlanego.

Projekt budowlany w części obejmującej projekt architektoniczno-budowlany, a więc w zakresie rozwiązań dotyczących bezpośrednio obiektu budowlanego, tj. jego formy, konstrukcji, i funkcji, a także proponowanych rozwiązań technicznych, materiałowych i zasad nawiązania do otoczenia, nie podlega nieograniczonej kontroli organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ bada bowiem projekt architektoniczno-budowlany jedynie pod względem zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (gdy jak w niniejszej sprawie brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu oraz wykonania i sprawdzenia przez osobę lub osoby posiadające wymagane uprawnienia. Tylko w tym zakresie organ czyni ustalenia faktyczne na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa.

W konsekwencji w sprawie niniejszej nie mogły zostać uwzględnione zarzuty dotyczące sposobu posadowienia projektowanego budynku na działce budowlanej czy też przyjętych w projekcie rozwiązań dotyczących inwestycji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie miał bowiem kompetencji do badania i oceny przyjętych przez projektanta założeń i proponowanych przez konstruktora rozwiązań projektowych. Jak to już wyżej zostało wskazane, odpowiedzialność za rozwiązania projektowe została bowiem nałożona na projektanta oraz - w razie takiego wymogu - na osoby sprawdzające projekt. Organ nie jest zatem uprawniony do prowadzenia ustaleń faktycznych, czy przyjęte rozwiązania konstrukcyjne projektu architektoniczno-budowlanego są prawidłowe oraz czy formułowane przez strony postępowania zarzuty podważają zasadność takich rozwiązań. W szczególności zaś brak jest podstaw do przeprowadzania w tym zakresie dowodu z opinii biegłego z powodu braku wiadomości specjalnych, jak domagali się tego skarżący. Dotyczy to także dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, uzgodnionej decyzją geologa powiatowego.

W ocenie Sądu w tej sprawie nie mogły również odnieść skutku zarzuty skarg w zakresie braku zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z uwagi na toczące się postępowania w sprawie wznowienia dotyczące decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku braku miejscowego planu wymaga decyzji o warunkach zabudowy i taką dysponuje inwestor. Dopóki decyzja ta znajduje się w obrocie nie ma żadnych przeszkód do procedowania w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego uzasadniającego zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi zaś, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Nadto organ architektoniczno-budowlany rozpatrujący sprawę pozwolenia na budowę nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy. Organ powinien natomiast dokonać oceny zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.

Przywołany art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika przy tym, że podstawowym obowiązkiem tego organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Dlatego też, negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Wojewoda powinien był zatem dokonać szczegółowego i wyczerpującego sprawdzenia zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy, a także wykonania nałożonych postanowieniem Prezydenta z dnia 12 sierpnia 2016 r. obowiązków, jako że skarżący w odwołaniach zakwestionowali lakoniczne stwierdzenia organu I instancji w tym zakresie. Zarzuty dotyczyły w szczególności nieprawidłowości ekspertyzy sporządzonej na podstawie § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także niewykonania postanowienia z dnia 12 sierpnia 2016 r. w szczególności w zakresie punktów 4, 5 i 11, w tym niezrozumiałych odręcznych obliczeń powierzchni zabudowy.

Nadto Wojewoda powinien był dokonać oceny zgodności projektu budowlanego wymaganiami ochrony środowiska, w tym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 9 lipca 2015 r. Takiej oceny jednakże w zaskarżonej decyzji w ogóle zabrakło, a Wojewoda stwierdził jedynie, że nie może badać zgodności z tą decyzji o warunkach zabudowy z decyzją środowiskową. Organ I instancji stwierdził natomiast nieistotne rozbieżności między projektem z decyzją środowiskową, a kwestia ta została podniesiona w odwołaniach, a następnie skargach wniesionych do Sądu.

Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa).

Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa).

Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania.

Dodatkowo organ odwoławczy powinien odnieść się do podniesionych w odwołaniu zarzutów.

Nadto, stosownie do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodać również trzeba, że na gruncie Kpa obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści.

Niewyjaśnienie przez organ odwoławczy wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, zwłaszcza w kontekście podniesionych przez strony licznych zarzutów, stanowi naruszenie przepisów postępowania i mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Jak trafnie zarzucono w skargach, ocena zgodności projektu z decyzja o warunkach zabudowy została dokonana przez Wojewodę jedynie częściowo. Wskazać w tym miejscu jednakże należy, że ze znajdującego się w dokumentacji projektowej inwestycji pisma Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 31 maja 2016 r. wynika, że analizę w zakresie koncepcji obsługi komunikacyjnej wraz z prognozą ruchu i określeniem wpływu planowanej inwestycji na istniejący układ komunikacyjny należy traktować jako uzgodnioną koncepcję. Skoro zatem koncepcja ta - wymagana przez decyzję o warunkach zabudowy - została sporządzona, sprawdzona i uzgodniona, a także doszło do zawarcia umowy drogowej, to prawidłowo ocenił Wojewoda zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie rozwiązań komunikacyjnych.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) uchylił zaskarżoną decyzję.

Wobec uwzględnienia skarg, Sąd na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot poniesionych kosztów postępowania, na które składają się uiszczone wpisy sądowe od skarg, a także koszty zastępstwa procesowego.

Z uwagi na uwzględnienie skarg, sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez Wojewodę, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.