Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 392/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i   par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3  par. 1,  art. 134, art. 145  par. 1 pkt 1, lit. c, art. 135, art. 200, art. 205  par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 130 ust. 2, art. 134 ust.1, art. 154 ust. 1, ust. 2, art. 157, art. 132
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 8, art. 7, art.77  par. 1, art. 80, art. 11, art. 107  par. 31 pkt 4, art. 147, art. 138  par. 1 pkt 2 i  par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. Katarzyna Daniluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej G. G. kwotę 6 317 (sześć tysięcy trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

G. G. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2015 r. wydaną w przedmiocie odszkodowania.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r.:

1) ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz G. G. za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha położoną w obrębie [...], gmina [...], przeznaczoną pod realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie odcinka drogi ekspresowej [...] od rejonu węzła "[...]'' na terenie gminy [...] (z wyłączeniem tego węzła) do węzła "[...]" i powiązania z drogą krajową nr [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w miejscowości [...] (wraz z węzłem "[...]" i ww skrzyżowaniem) - etap II-odc. węzeł "[...]" - skrzyżowanie z DW [...];

2) odmówił powiększenia tak ustalonego odszkodowania o 5% wartości ww nieruchomości;

3) zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. G.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] listopada 2015 r. uchylił punkt 1 decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. i ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz G. G. za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...], gmina [...], przeznaczoną pod realizację wyżej opisanej inwestycji; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przytoczeniu treść art. 12 ust. 4, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania nieruchomość oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Położonej w obrębie [...] gminy [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, stanowił operat szacunkowy z 28 listopada 2014 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. (uprawnienia nr [...]). Biegły ustalił, że wyceniana nieruchomość położona jest po wschodniej stronie [...], w rejonie skrzyżowania z ul. [...]. Nieruchomość oddalona jest od centrum [...] o ok. 7 km, a od centrum [...] o ok. 15 km. W sąsiedztwie nieruchomości znajduje się zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Działka znajduje się w pierwszej linii zabudowy. Teren działki jest ogrodzony, a sama działka jest wykorzystywana jako ogród przydomowy. Na nieruchomości znajduje się ogrodzenie z siatki metalowej 31 mb, na słupkach stalowych, na podmurówce w stanie dobrym (10% zużycia), ogrodzenie z cegły białej ażurowe - 7 mb. 2 tablice reklamowe, kapliczka murowana. Na nieruchomości ponadto znajdują się nasadzenia roślinne w postaci drzew i krzewów ozdobnych, których lista znajduje się na stronie 5 operatu. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy podał, iż przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie objęty był obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w myśl studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. przez Radę Gminy [...] przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie o wiodącej funkcji usługowo - magazynowej. W celu analizy możliwości zastosowania zasady korzyści, o której mowa w art. 134 ust 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami biegły dokonał analizy rynku nieruchomości inwestycyjnych na terenie gminy [...] w latach 2013-2014 oraz rynku nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne na terenie powiatu [...] i [...] w latach 2013-2014. W wyniku przeprowadzonej analizy biegły ustalił, że średnia cena nieruchomości drogowych wynosi [...] zł/m", podczas gdy średnia cena nieruchomości inwestycyjnych wynosi [...] zł/m". W związku z powyższym wyceny dokonano przyjmując aktualny sposób użytkowania nieruchomości wynikający z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...]. Ze względu na brak transakcji nieruchomościami zawierającymi porównywalne części składowe biegły odrębnie oszacował wartość odtworzeniową składników roślinnych i naniesień budowlanych. W wyniku badania rynku biegły wybrał do porównań 12 transakcji, których ceny zawierały się w zakresie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2 przy cenie średniej [...] zł/m". W wyniku analizy rynku ustalono cechy i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Przyjęto następujące cechy i ich wagi: położenie - 30%, otoczenie - 20%, kształt działki, wielkość, ograniczenia - 15%, uzbrojenie terenu, dostępność mediów - 15%, zagospodarowanie, dojazd, inne - 20%. Biegły dokonał korekty cen transakcyjnych nieruchomości podobnych i wycenił wartość gruntu na kwotę [...] zł, tj. [...] zł/m2. Wartość nasadzeń roślinnych biegły określił w podejściu kosztowym przy wykorzystaniu publikacji specjalistycznych na kwotę [...] zł. Wartość naniesień budowlanych biegły wycenił stosując podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową i elementów scalonych przy uwzględnieniu stopnia zużycia. Ogrodzenie z siatki zostało przez biegłego wycenione na kwotę [...] zł, ogrodzenie z cegły na kwotę [...] zł, tablice reklamowe na kwotę [...] zł. natomiast kapliczka murowana na kwotę [...] zł. Ostatecznie wartość nieruchomości została przez biegłego oszacowana na [...] zł i w takiej wysokości Wojewoda [...] ustalił należne odszkodowanie. Według organu opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 209, poz. 2109 ze zm.), oraz jest zgodna z regulacjami wynikającymi z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.). Dalej organ zacytował art. 134 ust. 1, 3 i 4 ww ustawy i § 36 ust. 1 ww rozporządzenia. Do porównań wybrane zostały transakcje odpowiadające ww przepisowi § 36 ust. 1. Wobec faktu, że przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie o wiodącej funkcji usługowo-mieszkaniowej, a przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia nie zwiększa jej wartości, biegły prawidłowo do porównań przyjął nieruchomości o przeznaczeniu zgodnym z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Biegły podczas postępowania przed organem I instancji wyjaśniał, że na rynku lokalnym nie odnotowano takich cen transakcyjnych sprzedaży nieruchomości, jakich oczekiwałaby skarżąca. Biegły nadto wskazywał, że w wycenie uwzględnił cechy wycenianej nieruchomości takie jak: otoczenie, możliwość doprowadzenia mediów, dojazd. Biegły wyjaśnił także, że przyjęcie do porównań nieruchomości o niewielkiej powierzchni, w tym tzw. resztówek nie wpływa na wartość wyceny, gdyż resztówki są działkami normatywnymi w tym znaczeniu, że zostały wydzielone na podstawie decyzji administracyjnej. Czynności, które dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegające na wycenie nieruchomości wymagają, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt: I SA/Wa 873/07. niepubl.). Stosownie zaś do art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek wykonywać swoją zawodową działalność zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się bezstronnością w wycenie nieruchomości. Powyższe oznacza, że skoro rzeczoznawca majątkowy uznał, iż na badanym rynku przyjęte do porównań nieruchomości spełniają wymóg podobieństwa do nieruchomości wycenianej to brak jest podstaw do podważenia powyższych ustaleń biegłego. Organ zauważył, że skarżąca w toku postępowania nie złożyła wystarczającego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość (przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych bądź operatu szacunkowego sporządzonego na swoje zlecenie. Należało jednak zmienić rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego w zakresie w jakim organ I instancji orzekł o przyznaniu odszkodowania za kapliczkę, która znajdowała się na nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jak wskazano w odwołaniu, kapliczka nie uległa likwidacji ale przeniesieniu na pozostałą przy właścicielce część nieruchomości.

Zgodnie z art. 132 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami za zgodą osoby uprawnionej do odszkodowania starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ustalić inny niż określony w ust. 1-3 sposób zapłaty przyznanego odszkodowania. W niniejszej sprawie zauważyć należy, że przeniesienie kapliczki nastąpiło na wniosek uprawnionej do odszkodowania. Wynika to chociażby z pisma z 24 marca 2015 r. złożonego w postępowaniu przed organem I instancji. A zatem jeżeli przeniesienie kapliczki nastąpiło z inicjatywy uprawnionej do odszkodowania, uznać należy, że wyraziła ona zgodę na to by odszkodowanie za ten element nie było wypłacone w pieniądzu, a poprzez przestawienie kapliczki w inne miejsce. Pomniejszenie odszkodowania o wartość kapliczki nie narusza zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się wyrażonej w art. 139 K.p.a. Wyjątki od zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym dotyczą jedynie sytuacji, gdy organ pierwszej instancji rażąco naruszy prawo bądź rażąco naruszy interes społeczny. Oznacza to, że możliwość nieuwzględnienia przez organ odwoławczy zakazu, o którym mowa w art. 139 K.p.a., obejmuje nie tylko oczywiste naruszenie przepisów prawa, ale także wszystkie inne naruszenia, których nie można by było zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. W warunkach niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisu prawa i to w stopniu rażącym, albowiem art. 128 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że odszkodowania powinno odpowiadać wartości wywłaszczonych praw. Ponieważ ustalono, że skarżąca zgodziła się na ustalenie innej formy odszkodowania za kapliczkę, to ustalenie odszkodowania za tę część składową nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, bowiem prowadziłoby do sytuacji dwukrotnego zrekompensowania stronie tej samej szkody, a zatem byłoby rażąco sprzeczne z ww. art. 128 ust. 1 stawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe w ocenie organu odwoławczego daje podstawy do orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się. Odnosząc się do pisma skarżącej z dnia 14 października 2015 r.. w którym skarżąca wniosła o uzupełnienie bazy transakcji porównawczych, zawartych w operacie szacunkowym o transakcję z 31 grudnia 2013 r. dotyczącą nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej we wsi [...], gmina [...], wskazać należy, że transakcja ta dotyczy nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość jest przedmiotem prawa własności. Tym samym uznano, że wskazana przez skarżącą transakcja nie dotyczy nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, wskazać należy, że zgodnie z art. 89 § 2 K.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W niniejszej sprawie nie zachodziła taka potrzeba, gdyż stan faktyczny sprawy został wyjaśniony przy pomocy innych środków dowodowych. W takim stanie rzeczy przeprowadzenie rozprawy administracyjnej było zbyteczne dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Odnośnie zarzutu oparcia decyzji na dokumencie sporządzonym przed wszczęciem postępowania, wskazać należy, że zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Operat szacunkowy jest pełnoprawnym dowodem na okoliczność wartości nieruchomości, niezależnie od tego kiedy został sporządzony jeśli tylko odpowiada treści przepisów regulujących jego treść i formę. Zauważyć ponadto należy, że organ wojewódzki umożliwił stronie zapoznanie się z sporządzonym operatem szacunkowym. Nie można zatem uznać, że wykorzystanie w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przed wszczęciem postępowania było błędne.

G. G. w skardze, uzupełnionej pismem procesowym z 5 września 2016 r., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2015 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r., w tym zwiększenie odszkodowania o wartość 5 % wynikającą z art. 18 ust. 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych oraz zwrot kosztów według właściwości. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami:

1) art. 7 K.p.a. w zw. § 36 ust. 1 punkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu ustalonym przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r.;

2) art. 10 § 1 K.p.a. przez brak ustalenia rozprawy administracyjnej w powyższej sprawie;

3) art. 156 § 1 punkt 2 K.p.a. przez dopuszczenie do podjęcia decyzji na podstawie dokumentu sporządzonego przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie;

4) art. 9 K.p.a. przez brak wyjaśnienia przez organ w trakcie procedury wskazanych zastrzeżeń;

5) art. 78 § 1 K.p.a. przez brak przeprowadzenia dowodu dotyczącego wskazania, że użyte w operacie przykładowe wartości działek do porównań były transakcjami zrealizowanymi w szczególnych warunkach;

6) art. 78 § 1 K.p.a. przez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek innego dowodu, na podstawie którego organ pierwszej i drugiej instancji ustalili wysokość odszkodowania;

7) wykonanie decyzji odszkodowawczej i potwierdzenie jej treści w postępowaniu odwoławczym niezgodnie z naruszeniem naszego interesu materialnego przez brak uwzględnienia części likwidowanych drzew i składników majątkowych.

W ocenie skarżącej operat szacunkowy został przygotowany tak, aby ustalona wartość była jak najniższa i nieodzwierciedlająca wartości rynkowej nieruchomości. Przyjęte parametry, transakcje do ustalenia cen, jak też brak uwzględnienia zmian przepisów powinien skutkować nową wyceną. Ceny oferowane gruntów na terenie [...], [...] wzdłuż [...] oscylują pomiędzy [...] zł a [...] zł. Są to ceny oczekiwane przez sprzedających. Nie odzwierciedlają one rzeczywistych wartości, ale w świetle tego, że brak jest transakcji do porównań w ostatnim czasie, proponowana cena stanowi naruszenie interesu prawnego i faktycznego skarżącej. Organ administracji jest zobowiązany do oceny operatu i wyjaśnienia czy nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy, w tym kwestii związanej z podobieństwem nieruchomości, oceną podejścia, metodą i techniką szacowania przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego. Skarżąca zakwestionowała przyjęte przez rzeczoznawcę pojęcie nieruchomości inwestycyjnych, jest to wybieg rzeczoznawcy, który ma usankcjonować taką, a nie inną bazę transakcji przyjętych do ustalenia wartości odszkodowania. Organ nie wyjaśnił niejasności wynikających z braku ustalenia gdzie faktycznie leżą działki, które biegły użył do analizy, jaki i braku uwzględnienia w analizie działki zbytej [...] grudnia 2013 r. w [...] za kwotę [...] zł. Skarżąca uważa, że działkę wydała niezwłocznie po uzyskaniu przez decyzję z [...] sierpnia 2015 r. ostateczności. Wady operatu związane z naruszeniem art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniają konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Minister Infrastruktury i Budownictwa – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016r., poz. 718) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2015 r. i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Organ administracji publicznej wydając decyzję o odszkodowaniu za nieruchomość zajętą pod realizację inwestycji drogowej w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [(Dz. U. z 2013 r., poz. 687, ze zm.) – zwanej dalej: "specustawą"] zobowiązany był ustalić jego wysokość w oparciu o opinię niezależnego rzeczoznawcy majątkowego, a wynika to z treści przepisu art. 130 ust. 2 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(Dz. U. z 2015 r., poz. 1774) – dalej w skrócie: "u.g.n."]. Z przedstawionego stanu sprawy, decyzji wydanych w sprawie i akt sprawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy W. S. w dniu 28 listopada 2014 r. sporządził w sprawie operat szacunkowy określający wartość nieruchomości objętej postępowaniem odszkodowawczym na kwotę [...] złotych. Zatem kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była ocena opinii biegłego, albowiem operat ten stanowił podstawę ustalenia odszkodowania za nieruchomość na rzecz skarżącej.

Przechodząc do tego zagadnienia należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a tej ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Szczegółowe zasady ustalania odszkodowania należnego na podstawie ww ustawy określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. Zgodnie z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 Rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W myśl zaś § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z kolei w myśl art. 154 ust. 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zgodnie z art. 154 ust. 3 u.g.n., w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Jeżeli chodzi o zasady oceny operatu szacunkowego, to Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że rola organu administracji nie ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu. Trafne stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, dążyć do wyjaśnienia, czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy. W ramach kontroli operatu mieści się również kwestia podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2014 r., I OSK 534/13, CBOSA). Innymi słowy, w ramach oceny wiarygodności operatu mieści się zarówno kontrola operatu pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, jako i ocena, czy dany operat jest logiczny i zupełny. Dotyczy to również podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy (art. 154 ust. 1 u.g.n.) nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2015 r., I OSK 2720/13, CBOSA). Należy również podzielić pogląd, że obowiązek organu administracji wnikliwej oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, nie jest także wyłączony uregulowaniem art. 157 u.gn., przewidującym ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Uregulowanie przewidziane w art. 157 u.g.n. ma walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe, takich jak m. in. art. 77 § oraz art. 80 k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 1521/14, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na zastosowane w sprawie przepisy, tj. art. 154 ust. 2 i 3 oraz art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Z kolei stosownie do art. 134 ust. 3 u.g.n. – wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości; ust. 4 - jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Dla nieruchomości będącej przedmiotem wyceny nie obowiązywał plan miejscowy, zaś wedle studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętego uchwałą z [...] grudnia 1999 r. nieruchomość położona jest na terenie o wiodącej funkcji usługowo – magazynowej. W zaskarżonej decyzji podkreślono, że wyceny dokonano przyjmując aktualny sposób użytkowania nieruchomości wynikający z zapisów studium. W tej sytuacji wyjaśnienia wymaga przyjęte stanowisko organu oraz biegłego i posłużenie się przez biegłego zakwestionowaną przez skarżącą w wycenie kategorią "nieruchomości inwestycyjnych". Niejasność także budzi kwestia rzeczywistego stanu nieruchomości o najwyższej cenie transakcyjnej (s. 10 i 11 operatu). Otóż biegły najpierw podał, że działki te położone są w drugiej linii zabudowy, natomiast dalej i w sprawie dotyczącej działki nr [...], na którą powołuje się skarżąca (sygn. akt IV SA/Wa 3713/15) stwierdził, że nieruchomość ta położona jest jednak bezpośrednio przy [...], przy czym składa się z trzech działek przylegających do siebie, z których pierwsza ma dostęp do [...]. Z twierdzeń powyższych w żaden sposób nie wynika jednoznacznie, czy cena podana w operacie dotyczy jednej z działek położnych w pierwszej linii zabudowy. Wyjaśnienia w sprawie również wymaga, w kontekście oceny przez organ przedmiotowego operatu, kwestia działki nr [...] w [...] położnej ok. 350 m od [...] i zbytej [...] grudnia 2013 r. po cenie [...] zł za m². Kwestia ta była istotna, albowiem biegły stwierdził, że w Gminie [...] w badanym okresie (lata 2013 – 2014) nie odnotowano transakcji w cenie [...] – [...] zł za metr. Skarżąca kwestię tę podniosła w piśmie z 14 października 2015 r., tymczasem Minister jedynie ogólnikowo wskazał, że transakcja ta dotyczy nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, dlatego nie dotyczy nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem była to kwestia istotna w aspekcie twierdzenia biegłego i mogła rzutować na ocenę wiarygodności i rzetelności operatu. Należy tu z całą mocą podkreślić, że biegły nie ma bezwzględnego obowiązku włączenia danej transakcji do operatu zgodnie z życzeniem strony, a tym bardziej – co oczywiste – strona nie może oczekiwać, że biegły ustali cenę szacowanej nieruchomości według jednostkowej transakcji wskazanej przez zainteresowaną stronę. Rzecz jednak w tym, że operat, jak każda opinia biegłego, winien być wykonany sposób rzetelny i przekonujący. W szczególności w opisywanej tu sytuacji biegły winien wyjaśnić, czy opisywana transakcja miała rzeczywiści miejsce. Biegły winien również w sposób przekonujący wyjaśnić, czy istnieją podstawy do uwzględnienia tej transakcji w operacie. W przeciwnym razie naruszona może być zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasada zaufania (art. 8 k.p.a.) i zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.). W świetle tych zasad ogólnych k.p.a. strona ma prawo oczekiwać od organu, że wszystkie jej twierdzenia i zarzuty zostaną wnikliwie i rzetelnie rozważone przez organ (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, Nr 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., II GSK 784/08, CBOSA). Ubocznie warto zauważyć, że Minister w odpowiedzi na skargę starał się wykazać brak wpływu rzeczonej transakcji na wycenę nieruchomości argumentując, że dotyczyła ona użytkowania wieczystego, a tymczasem skarżących pozbawiono prawa własności. Rozumowanie to jest nieprawidłowe, albowiem własność jest prawem silniejszym i mającym wyższą wartość rynkową niż prawo użytkowania wieczystego gruntu o podobnych parametrach co do powierzchni i położenia (co jest m. in. pochodną obowiązku uiszczania opłat rocznych oraz ograniczeniami co do sposobu wykorzystania gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste). Tym samym, ceny prawa użytkowania wieczystego są z reguły niższe niż ceny prawa własności nieruchomości o podobnych cechach. Reasumując, okoliczność, że dana transakcja dotyczyła prawa użytkowania wieczystego nie oznacza, że nie może ona być okolicznością braną pod uwagę przy wycenie prawa własności nieruchomości o podobnych parametrach, ale w materii co do ewentualnego zaliczenia do nieruchomości podobnych może wypowiedzieć się biegły, a oceny dokonać organ. Wszystko to sprowadza się do stwierdzenia naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dalej wskazać należy, że i rozstrzygnięcie reformatoryjne organu odwoławczego - będące rozstrzygnięciem na niekorzyść skarżącej, bo zmniejszającym wysokość odszkodowania względem odszkodowania ustalonego decyzją organu pierwszej instancji - było nieprawidłowe. W tym względzie organ odwoławczy powołał się na art. 132 ust. 4 u.g.n. stanowiący, że za zgodą osoby uprawnionej do odszkodowania starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ustalić inny niż określony w ust. 1-3 sposób zapłaty przyznanego odszkodowania (np. zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, wypłaca się zaliczkę, do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty). Ogólnie rzecz ujmując regulacja art. 132 u.g.n. dotyczy zapłaty odszkodowania a nie ustalenia odszkodowania, ponadto ust. 4 wskazuje na starostę. Tymczasem w myśl art. 12 ust. 4a specustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, m. in. takie, do których należy nieruchomość w kontrolowanej sprawie, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W niniejszej sprawie decyzję z [...] września 2014 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa odcinka drogi ekspresowej [...] od rejonu węzła "[...]" [...] wydał Wojewoda [...], zatem to on był organem właściwym do ustalenia odszkodowania i wysokość tego odszkodowanie ustala się w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego (art. 130 ust. 2 w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n.).

Mając na uwadze, że operat jest głównym dowodem w postępowaniu w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zasadne było uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżąca wskazała, że dotychczas nie podnosiła zarzutu związanego z pozbawieniem jej podwyższenia odszkodowania o kwotę 5 %. Niemniej z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że m. in. właściciel został wezwany do przedłożenia dokumentu potwierdzającego wydanie nieruchomości w terminie wynikającym z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zatem ewentualną możliwość wykazania przez skarżącą spełnienia dyspozycji ww regulacji daje skarżącej ponowne rozpoznanie sprawy przez organ po niniejszym orzeczeniu Sądu.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi związanego z oparciem się przez biegłego na studium obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie na tekście nowego studium, tj. uchwalonego po dniu [...] września 2014 r. Kwestię tę rozstrzyga art. 18 ust. 1specustawy, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a tej ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Postanowienie to koresponduje z § 36 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie wyceny. Prawnie relewantny jest zatem stan nieruchomości (a zatem w szczególności jej przeznaczenie w studium) w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, a nie dzień, kiedy decyzja stała się ostateczna (por. np. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, 2 wyd., Warszawa 2010, teza 5 do art. 18).

Z kolei odnosząc się do zarzutu dotyczącego sporządzenia operatu przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, należy podkreślić, że skarżąca nie podjęła próby wykazania, w realiach sprawy, czy okoliczność ta mogła mieć istotny wpływ na jej wynik, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się takiego stopnia naruszenia przepisu postępowania. Z podobnych powodów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niewyznaczenia rozprawy. Skarżąca nie wskazała, aby to właśnie brak rozprawy skutkował w sprawie jej niewyjaśnieniem przez organy. Rozprawa taka mogła być wyznaczona w trybie art. 89 K.p.a., ale sam fakt przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego nie obliguje organu do wyznaczenia rozprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2008 r., II GSK 361/08, CBOSA; M. Cherka, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego oraz A. Wiktorowskiej, wyd. 19, Legalis 2016, teza 5 do art. 89). Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda będzie miał na uwadze wskazaną wyżej ocenę prawną. Po sporządzeniu nowego operatu Wojewoda winien wyznaczyć stronom odpowiedni termin na zapoznanie się z operatem i zgłoszenie ewentualnych uwag do operatu oraz pytań do biegłego. Następnie organ pierwszej instancji rozważy celowość przeprowadzenia rozprawy. Wojewoda też zbada i w sposób przekonywujący ustosunkuje się do pozostałych twierdzeń skarżącej podnoszonych w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, do których Sąd w zaistniałym stanie rzeczy (potrzebie ponownego rozpoznania sprawy przez organ), nie mógł się ustosunkować, wówczas gdy zostaną podtrzymane przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym.

Wobec niezgodności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z wykazanymi wyżej regulacjami procesowymi, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i materialnymi, które miały wpływ na wynik sprawy, Sąd uwzględnił skargę i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c i a w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił ww decyzje. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.