Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 487/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2011-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1,ust. 3 i ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art.9, art.10 par. 1, art.79 i art. 81
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Małgorzata Fita, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi R. P. P.H.U. "I." w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. - Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 2 ustawy z 2 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.jedn. – Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z 39 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t. jedn. – Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...], nr [...] orzekającą o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w okresie od 19 do 24 czerwca 2009 r. w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ II instancji wskazał, że decyzją z [...], nr [...] wymierzono R. P. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...], karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zajęcie pasa drogowego polegało na wcześniejszym rozpoczęciu robót budowlanych obejmujących budowę sieci kanalizacji sanitarnej, które to przedsięwzięcie było inwestycją gminną. Zajęcie pasa drogowego trwało 6 dni, tj. od 19 do 24 czerwca 2009 r. i objęło pas pobocza o szerokości 3 metrów na odcinku o długości 330 metrów.

Ustalenia te zostały dokonane m.in. w oparciu o pisemną relację pracownika organu I instancji, który w dniu 20 czerwca 2009 r. utrwalił swoje spostrzeżenia w dokumentacji fotograficznej i opisał zaistniałą sytuację zarządowi drogi. W tym czasie toczyło się już postępowanie administracyjne o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tej drogi, a z wniosku wynikało, że inwestycja objęłaby pas drogowy o długości 700 metrów i szerokości 2 metrów, termin jej wykonania miał przypadać na okres od 25 czerwca do 15 lipca 2009 r., zaś wykonawcą robót miała być firma [...]. Zezwolenie to uzyskano na termin od 25 czerwca do 22 lipca 2009 r., następnie zaś przywrócenie pasa drogowego po zakończeniu robót zostało protokolarnie zatwierdzone. Organ I instancji ustalił (na podstawie informacji uzyskanych od R. P. i jego pracowników), że roboty w pasie drogowym rozpoczęły się 19 czerwca 2009 r. o godz. 7.00. Datę końcową zajęcia pasa drogowego organ ustalił na dzień 24 czerwca 2009 r. w oparciu o wyjaśnienia R. P. i jego pracowników, własne ustalenia oględzin przeprowadzonych w dniu 22 czerwca 2009 r. oraz o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydane w dniu 23 czerwca 2009 r. Z kolei powierzchnię zajętego pasa drogowego organ I instancji obliczył na podstawie oględzin własnych dokonanych w dniu 22 czerwca 2009 r., w których uczestniczył również przedstawiciel inwestora (Gminy [...]) przyjmując, że wynosiła 990 m2 (330 m długości x 3 m szerokości).

Wysokość kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez organ I instancji została ustalona zgodnie z art. 40 ust. 4-6 i ust. 12 pkt 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wynosi dziesięciokrotność opłaty z tego tytułu. Opłata zaś jest iloczynem zajętej powierzchni, stawki opłaty wynikającej z przepisów gminnych (w tym przypadku uchwały nr [...] Rady Powiatu w [...] z [...] i wynosi 1 zł za 1 m2 oraz liczby dni zajęcia pasa. Stąd wysokość kary wynosi [...] zł (990 m2 x 1,00 zł x 6 dni x 10).

Odwołując się od tej decyzji R. P. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych co do szerokości zajętego pasa drogowego, spowodowany tym, że pracownicy jego firmy nie uczestniczyli w oględzinach przeprowadzonych 22 czerwca 2009 r. Podkreślił, że w uzyskanym przez niego zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego przyjęto, że zajęty pas drogowy ma długość 39 metrów i szerokość 2 metrów, a skoro cała inwestycja była prowadzona tą samą metodą, według tej samej technologii, to nie jest dopuszczalne aby do jednego odcinka inwestycji przyjmować inną szerokość pasa robót.

W toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. zarządził uzupełnienie materiału dowodowego o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także dokumentów potwierdzających przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego.

Po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Oceniając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji podkreślił, że skarżący nie kwestionuje, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło prze wydaniem zezwolenia, jak również okresu zajęcia pasa drogowego, tj. od 19 do 24 czerwca 2009 r. Sporna jest natomiast powierzchnia pasa drogowego zajęta wbrew prawu. W tym kontekście organ odwoławczy powołał się na art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wyjaśniający pojęcie pasa drogowego, art. 39 w/w stanowiący, o zakazie dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności mogących negatywnie oddziaływać na jego zasadniczą funkcję oraz art. 39 ust. 3 w/w ustawy dotyczący ustanowienia wyjątków od tej zasady i art. 40 ust. 1 wskazujący na konieczność uzyskania zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. W ocenie organu z przytoczonych przepisów wynika, że przedsięwzięcie obejmujące położenie sieci kanalizacyjnej w obrębie pasa drogowego wymaga co najmniej dwóch zezwoleń ze strony zarządcy drogi – najpierw zezwolenia na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 i 3a w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy), a następnie zezwolenia wykonawcy inwestycji na prowadzenie robót w pasie drogowym (art. 39 ust. 3a w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy).

Z kolei z art. 40 ust. 3-11 wymienionej ustawy, wynika, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu (np. przekroczenie terminu, zajęcie większej powierzchni niż dozwolona), a także za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne, co oznacza dla właściwego organu powinność naliczenia i wyegzekwowania kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia stanu określonego w powołanych przepisach.

W sprawie bezsporne jest, że doszło do nielegalnego zajęcia pasa drogowego, co potwierdzają dokonane ustalenia procesowe – zaprotokołowane spostrzeżenia pracowników organu I instancji, jak również dokumentacja fotograficzna obrazująca stan pasa drogowego w dniu 20 czerwca 2009 r., kiedy to wykonawca robót nie miał zezwolenia na zajęcie pasa, a postępowanie o jego wydanie było dopiero w toku. Zdaniem organu nie zasługują na uwzględnienie wyjaśnienia skarżącego, że przyczyną tego stanu rzeczy była dezinformacja inwestora (Gminy [...]), ponieważ odpowiedzialność za delikt administracyjny nie jest uzależniona od motywacji sprawcy deliktu. Organ uznał również za nietrafny argument skarżącego, że skoro zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczyło powierzchni szerokiej na dwa metry, to kara nie może dotyczyć pasa szerszego o metr. Zdaniem organu w art. 40 ust. 12 w/w ustawy przewidziano karę za przekroczenie ram zezwolenia polegające na zajęciu powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, bądź na przekroczeniu terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Skarżący nie przedstawił zaś przekonujących argumentów, obalających ustalenia organu I instancji, że pas drogowy został zajęty na szerokości trzech metrów. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że szerokość zajętego pasa drogowego wynosiła trzy metry, tak jak ustalił to organ I instancji, a którego to ustalenia skarżący nie kwestionował w toku postępowania.

W podsumowaniu uzasadnienia decyzji organ II instancji podniósł, że skarżący dopuścił się naruszenia ustawy o drogach publicznych przedwcześnie przeprowadzając jeden z etapów inwestycji, bowiem zajął pas drogowy, nim zostało mu wydane zezwolenie. Taka sytuacja pociąga za sobą odpowiedzialność administracyjnoprawną, a przepisy dotyczące nakładania kary pieniężnej mają kazuistyczny charakter i nie pozostawiają organowi miejsca na tzw. "luz decyzyjny". Zezwolenie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest wymagane przy każdorazowym przedsięwzięciu, toteż nie usprawiedliwia skarżącego to, że zawodowo zajmuje się taką działalnością, która niejednokrotnie wymagała prowadzenia robót w pasie drogowym.

Na powyższą decyzję R. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze zarzucił naruszenie prawa przez przyjęcie, że jest stroną legitymowaną do udziału w postępowaniu administracyjnym. Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a. przez pozbawienie go prawa udziału w istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy czynnościach, a mianowicie oględzinach zajętego pasa drogowego z 22 czerwca 2009 r., kiedy to dokonano ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zbyt ogólny, bowiem nie zostały wyjaśnione wewnętrzne sprzeczności i nie został uwzględniony ich wpływ na wynik postępowania. W ocenie skarżącego organ nie ustalił w sposób prawidłowy, kto jest stroną postępowania administracyjnego. Dla Zarządu Powiatu, jak również Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...], stroną był Urząd Gminy w [...], dlatego urząd ten został dopuszczony w dniu 22 czerwca 2009 r. do oględzin zajętego pasa drogowego i uczestniczył w ustalaniu jego powierzchni. Nie może ujść uwagi, że to Gmina [...] była wnioskodawcą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uzyskała w tym zakresie stosowną decyzję. Urząd Gminy w [...] na podstawie protokołu z dnia 28 kwietnia 2009 r. wydał przedmiotowy teren jego firmie i upoważnił do prowadzenia robót na tym terenie. Zdaniem skarżącego, skoro na późniejszym etapie postępowania administracyjnego, on stał się jego stroną, to zaniechanie wezwania go do udziału w czynnościach oględzin z 22 czerwca 2009 r., stanowiło naruszenie przepisów postępowania zwłaszcza art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a. Brak możliwości zgłaszania przez niego uwag i weryfikacji dokonywanych na miejscu oględzin pomiarów, poddaje w wątpliwość rzetelność ich przeprowadzenia. Ponadto z zeznań osób wykonujących roboty w pasie drogowym nie wynika, aby potrzebowali oni pasa szerszego niż 2 metry, a nadto możliwości techniczne sprzętu wskazywały, że mógł on wykonywać prace jedynie na długości 300 metrów, a nie 330 metrów jak ustalił organ administracji.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie przytaczając argumenty powołane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi, Kolegium stwierdziło, że eksponowany przez skarżącego wątek legitymacji procesowej Gminy [...] nie istnieje w niniejszej sprawie. Sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczyła stanu faktycznego unormowanego w art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Podmiotem normy prawnej wynikającej z powołanych przepisów jest ten, kto zajął pas drogowy. Podmiotem tym bez wątpienia jest R. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...], gdyż to on chcąc legalnie prowadzić roboty w pasie drogowym, był obowiązany uzyskać zezwolenie zarządcy drogi. Skoro postępowanie dotyczy jego obowiązku, to on jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Fakt, iż skarżący zawarł z Gminą [...] umowę na wykonanie inwestycji, nie oznacza, że gmina nabyła uprawnienia do reprezentowania go w stosunkach administracyjnoprawnych. Nie znajduje też uzasadnienia rozumowanie skarżącego, że skoro Gmina [...] przekazała mu w drodze protokołu teren budowy, tym samym był uprawniony do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej.

Odnośnie zarzutu przeprowadzenia oględzin pasa drogowego bez udziału skarżącego, Kolegium uznało, że wadliwość ta została konwalidowana przez zapoznanie się skarżącego z materiałem dowodowym i możliwość wypowiedzenia się, co w myśl art. 81 k.p.a. jest wystarczające dla uznania mocy dowodowej ustaleń zawartych w takim środku dowodowym. Skarżący w postępowaniu przed organem I instancji nie podnosił kwestii powierzchni zajętego pasa drogowego, chociaż miał świadomość, że organ obmierzył długość i szerokość zajętego pasa drogowego. W postępowaniu odwoławczym kwestionował szerokość pasa, ale argumenty przez niego wskazane nie obaliły tego, co wynikało z zebranych w sprawie dowodów. Z kolei podnoszenie na etapie skargi do sądu administracyjnego argumentu, że długość pasa wynosiła 300, a nie 330 metrów, jest nie tylko nie poparte żadnymi argumentami merytorycznymi, ale przede wszystkim spóźnione, bowiem postępowanie administracyjne zostało zakończone. Reasumując Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja w całości odpowiada prawu, zarówno pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ogranicza się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że kontrola ta obejmuje fakt, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zakwestionowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t. jedn. – Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako u.d.p.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zakaz ten nie jest bezwzględny, gdyż w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca drogi może zezwolić na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 3 ustawy).

W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1)prowadzenia robót w pasie drogowym;

2)umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3)umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4)zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Stosownie natomiast do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, przewidzianej za zajęcie pasa drogowego za zezwoleniem.

W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że R. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] w okresie od 19 do 24 czerwca 2009 r. zajął pas drogowy drogi powiatowej nr [...], bez zezwolenia zarządcy drogi. Zajęcie pasa drogowego polegało na wcześniejszym rozpoczęciu robót budowlanych obejmujących budowę sieci kanalizacji sanitarnej. Zajęcie objęło pas pobocza o szerokości 3 metrów i długości 330 metrów i trwało 6 dni, tj. od 19 do 24 czerwca 2009r. Zajęcie to było nielegalne, bowiem skarżący zajął pas drogowy, zanim zostało wydane zezwolenie, które początkowo obejmowało okres od 25 czerwca do 15 lipca 2009 r. (decyzja Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z [...]), a następnie okres od 16 do 22 lipca 2009 r. (decyzja organu z [...] r.)

Ustalenie to jest prawidłowe bowiem znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, zgromadzonym i ocenionym zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Fakt zajęcia pasa drogowego stwierdzony został w dniu 20 czerwca 2009r. przez pracownika organu I instancji. Na tą okoliczność sporządził notatkę służbową i wykonał dokumentację fotograficzną. W oparciu o wyjaśnienia R. P. i jego pracowników organ ustalił, że roboty w pasie drogowym rozpoczęły się w dniu 19 czerwca 2009 r. o godz. 7.00, a zakończyły dnia 24 czerwca 2009 r. Organ w dniu 22 czerwca 2009r. przeprowadził również oględziny, w wyniku których ustalił, że powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła 990 m2 (330 metrów długości x 3 metry szerokości). W postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym uzupełniono ponadto materiał dowodowy o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej wydane dnia [...], [...], a także o dokumenty potwierdzające przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego.

Kara za zajęcie pasa drogowego wymierzona została w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., stanowiący, iż kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wynosi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego [...]. Stawki opłat za zajęcie 1 m2 zostały określone w uchwale Rady Powiatu w [...] z dnia [...], nr [...] na kwotę 1 zł za 1 m2 Zatem w sprawie niniejszej wysokość kary wyniosła [...] zł (990 m2 x 1,00 zł x 6 dni x 10).

W ocenie Sadu wymienione dowody, szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dawały organom wystarczającą podstawę do dokonania ustaleń w sprawie i wymierzenia skarżącemu opłaty za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, że nie jest stroną legitymowaną do udziału w postępowaniu administracyjnym o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, ponieważ to Gmina [...] była wnioskodawcą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i przekazała mu przedmiotowy teren na podstawie protokołu z dnia 28 kwietnia 2009 r. celem prowadzenia na nim robót.

Podnieść należy, że postępowanie w sprawie naliczenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem niezależnym od postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Inne przesłanki podlegają bowiem ocenie zarówno przez organ, jak i przez sąd przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a inne przy rozpatrywaniu sprawy w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczyła kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, polegającego na prowadzeniu w nim robót, unormowanego w art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 40 ust. 1 u.d.p. Wskazane przepisy, na podstawie których nałożono na skarżącego karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Charakteru tego nie zmienia umowa z dnia [...], nr [...] na wykonanie robót budowlanych, jaką skarżący zawarł z Gminą [...], wywodząc na tej podstawie, że to Gmina [...] jako wnioskodawca wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego winna być stroną postępowania o nałożenie kary pieniężnej. Umowa cywilnoprawna wiąże tylko strony, które ją zawarły i nie może zmienić legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r. II GSK 560/08 Lex nr 518207). Podmiotem bowiem powołanej normy prawnej jest ten, kto zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie jest nim skarżący, który w okresie od 19 do 24 czerwca 2009 r. prowadził roboty budowlane w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Skoro postępowanie administracyjne dotyczy jego obowiązku, to jest on stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stwierdzić również należy, że protokolarne przekazanie skarżącemu przez Gminę [...] "teren budowy", nie jest tożsame z uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które przecież wydaje właściwy zarządca drogi, w tym wypadku zarząd powiatu.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.pa. poprzez zaniechanie wezwania go do udziału w czynnościach oględzin dokonanych 22 czerwca 2009 r., stwierdzić należy, że warunkiem uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Innymi słowy dla uchylenia decyzji z tego powodu konieczne jest wykazanie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2005r. I OSK 407/05 niepublik., wyrok NSA z 26 marca 2010 r. I FSK 392/09 Legalis).

W sprawie bezsporne jest, że skarżący nie brał udziału w oględzinach dokonanych przez organ I instancji w dniu 22 czerwca 2009r., ani nie był o nich zawiadomiony. Wskazane uchybienie procesowe nie mogło mieć jednakże wpływu na wynik postępowania. Skarżący już na wstępnym etapie postępowania był wzywany i pouczany o powinności przedkładania dokumentów i wyjaśnień w sprawie W postępowaniu przed organem I instancji skarżący nie podnosił kwestii powierzchni zajętego pasa drogowego, choć posiadał wiedzę o tym, że podczas oględzin w dniu 22 czerwca 2009 r. dokonano pomiarów długości i szerokości zajętego pasa. Skarżący uczestniczył też w dniu 16 listopada 2009r. w rozprawie administracyjnej, gdzie nie czynił zastrzeżeń, że oględziny zostały przeprowadzone bez jego udziału. Na rozprawie administracyjnej skarżący nie zaprzeczył zaprezentowanym mu ustaleniom oględzin Komisji Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia 22 czerwca 2009 r. co do zajęcia od 19 czerwca 2009 r. pasa drogowego na długości 330 m i szerokości 3 metrów na wykonanie wykopów pod kanalizację sanitarną. Wyjaśnił, że dwie koparki są nawet w stanie na takim odcinku zrobić więcej. Możliwe tam było wykonywanie robót bez żadnych przeszkód, ponieważ teren był suchy i nie wymagał odwodnień. Skarżący nie kwestionując wyników pomiarów zajętego pasa drogowego, dokonanych podczas oględzin w dniu 22 czerwca 2009 r., nie wnosił również o powtórzenie oględzin z jego udziałem, a złożony przez niego wniosek dotyczył jedynie przesłuchania wskazanych przez niego świadków. Skarżący miał również możliwość końcowego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i składania wniosków dowodowych, o czym został pouczony w piśmie z 24 lutego 2010 r.

Skarżący dopiero na etapie postępowania odwoławczego zakwestionował ustalenie dotyczące szerokości zajętego pasa drogowego, wskazując, że z treści wniosku i decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, wynika, że pas drogowy był zajęty na szerokość 2, a nie 3 metrów. Powołane przez niego argumenty nie obaliły jednakże ustaleń podjętych na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, zwłaszcza w konfrontacji z informacjami wynikającymi z decyzji organu I instancji z 9 listopada 2007r. zezwalającej na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] sieci kanalizacji sanitarnej, a także wykonanymi w dniu 20 czerwca 2009 r. zdjęciami przedmiotowego odcinka drogi. Przyjmując, że wymieniona decyzja nakazywała umieszczenie sieci kanalizacyjnej w poboczu drogi, w odległości nie mniejszej niż 2 metry od krawędzi jezdni, zaś na położenie rury kanalizacyjnej potrzeba pasa o szerokości 2 metrów, to pomiędzy krawędzią jezdni a granicą wykopu powinien być pas nienaruszonego pobocza. Tymczasem wykonane zdjęcia wskazywały, że pobocze jezdni jest całe naruszone, łącznie z miejscami pokruszoną nawierzchnią drogi. Powyższe przemawia za tym, że nielegalnie zajęty pas drogowy obejmował szerokość większą niż wskazywane przez skarżącego dwa metry.

Nie zasługuje również na uwzględnienie powoływany w skardze argument dotyczący możliwości technicznych sprzętu, tj., że mógł on wykonać prace na długości 300, a nie 330 metrów. Argumentu tego skarżący nie podnosił ani przed organem I, ani II instancji, wobec czego organy nie mogły się do niego odnieść w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Zarzut ten zatem, jako zgłoszony po zakończeniu postępowania administracyjnego nie może zostać uwzględniony. Ubocznie jedynie zauważyć należy, że wbrew stanowisku skarżącego zaprezentowanemu w skardze, zeznania świadków przesłuchanych m.in. na okoliczność zajętej powierzchni pasa drogowego, nie stoją w sprzeczności z dokonanymi przez organ ustaleniami. Z zeznań świadków: W. G., G. W., M. S. i A. P. (k- 88,89,92 i 95 akt administracyjnych) wynika, że potwierdzili oni wykonanie w dniach od 19 do 22 czerwca 2010 r. około 300 metrów wykopów pod kanał sanitarny. Stwierdzenie, że było to "około" 300 metrów oznacza, że przesłuchiwani świadkowie podawali tę wielkość orientacyjnie, bez żadnego badania zajętej powierzchni pasa pod wykopy. Nie może to zatem przeczyć ustaleniom powierzchni zajętego pasa drogowego, dokonanym przez organ na podstawie dokładnych oględzin w dniu 22 czerwca 2010 r.

Reasumując, w toku dokonanej kontroli zaskarżonej decyzji, sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które by dawało podstawę do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na uwadze, skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlegała oddaleniu.