Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 602/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 3 pkt. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Jacek Bursa SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 21 października 2015 r., znak [...], po ponownym rozpoznaniu wniosku K. G., datowanego na dzień 2 maja 2015 r., uzupełnionego pismem datowanym na dzień 25 maja 2015 r., odmówił wydania zaświadczenia o treści:

"stwierdza się, że:

1. wykonana płyta żelbetowa nad kubaturą V piętra budynku frontowego [...] po jej częściowej rozbiórce oraz projektowane części połaci dachowych jak na rysunkach z kwietnia 2015 "[...]"

2. wymurowanie dwóch rzędów filarów ceglanych na płycie stropowej ponad IV p. na poziomie +22,30 m stanowiących konstrukcję pod ścianą od strony podworca i od strony frontu. Wymurowano opłaszczowanie ścian od wewnątrz ścian szczytowych murami o gr. ok. 1 cegły

- są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Po rozpoznaniu zażalenia K. G., wniesionego od powyższego postanowienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 17 grudnia 2015 r., znak [...], uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia.

K. G. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Kr 290/16 uchylił postanowienie organu II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 września 2018 r., sygn. II OSK 2336/16 oddalił skargę kasacyjną K. G..

Po ponownym rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 października 2015 r. sygn. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 28 lutego 2019 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO opisało dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie przywołano art. 217 § 1 k.p.a. przypominając jednocześnie, że wniosek o wydanie zaświadczenia został złożony w związku z postępowaniem prowadzonym w na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane tj. z postępowaniem legalizacyjnym w zakresie robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę. Wskazano, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. organ dokonuje wykładni zapisów planu miejscowego i uzyskany rezultat przedstawia w zaświadczeniu, względnie w postanowieniu odmawiającym udzielenia zaświadczenia.

Jak już zostało ustalone w niniejszej sprawie, z przedstawionej przez skarżącego inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych w ramach dokonanej nadbudowy wynika, że wykonano płytę żelbetową nad IV kondygnacją budynku frontowego, to jest nadbudowę VI kondygnacji ww. budynku. Nadbudowa ta objęła wymurowanie dwóch rzędów nowych filarów ceglanych, wykonanie nowej płyty stropowej. Nadbudowana została w ten sposób dodatkowa kondygnacja użytkowa o wysokości 3,3 m stanowiąca V piętro, zbudowana w całości z nowej tkanki. Zatem w poziomie VI kondygnacji wykonane zostały roboty budowlane, których zakres spowodował powstanie zupełnie nowej części obiektu o nowej kubaturze. Inwestorzy uzyskali na ww. roboty pozwolenie konserwatorskie, jednak zaniedbali konieczność uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji, którą sami określali jako rozbudowa.

Nie ulega wątpliwości, że jak wskazuje wnioskodawca w pierwotnym wniosku oraz jak wynika z akt sprawy, wniosek o wydanie zaświadczenia ma związek z nałożonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (karta nr 20) na Wnioskodawcę obowiązkiem przedłożenia takiego zaświadczenia w związku z toczącym się postanowieniem w sprawie legalizacji robót budowlanych. Zatem w przedmiotowej sprawie chodzi w istocie o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Wnioskowane zaświadczenie jest, jak wskazuje wnoszący zażalenie, zaświadczeniem wydanym na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 kpa. W tym zakresie ustalenia organu I instancji były prawidłowe, a z zaskarżonego postanowienia bynajmniej nie wynika, jakoby organ I instancji przyjął inną podstawę prawną swego rozstrzygnięcia.

Kolejno Kolegium odniosło się do twierdzenia wnoszącego zażalenie, iż zakaz zmiany kształtu dachu nie ma w świetle planu charakteru bezwzględnego. Przytoczono treść § 10 ust. 4 lit. d i e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto" przyjętego uchwałą nr XII/131/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. opublikowaną w Dz.Urz. Woj. Małopolskiego nr 255, póz. 2059. Kolegium wskazało, że organ I instancji zasadnie dokonywał oceny stanu faktycznego (wykonanych robót budowlanych) w świetle § 10 ust. 4 lit. d planu miejscowego, który co do zasady nie dopuszcza zmiany kształtu dachów. Także z § 10 ust. 4 lit. e w zw. z § 8 ust. 1 pkt 6 nie można wywodzić dopuszczalności zmiany kształtu dachów w budynkach objętych pełną ochroną konserwatorską (tak wyrok WSA w Krakowie 19 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Kr 1391/12 dotyczący przedmiotowej sprawy).

W rozpatrywanym przypadku kwestia dachu (jego kształtu i wysokości kalenicy) ma znaczenie podstawowe dla wydania zaświadczenia o zgodności nadbudowy z ustaleniami planu miejscowego. Z posiadanych przez organ I instancji materiałów wynika, iż oprócz rozbiórki części dachu i wykonania w to miejsce płyty żelbetowej została przesunięta także kalenica dachu wraz z jej nieznacznym podniesieniem, co również wpłynie na docelowy kształt dachu. Nie jest zasadny zarzut skarżącego, że przebudowa dachu winna być oceniana w ramach uwarunkowań planistycznych istniejących w chwili wstrzymania robót budowlanych, przed uchwaleniem m.p.z.p. Plan miejscowy uchwalony później jest prawem powszechnie obowiązującym na danym terenie. Co więcej, ostatnie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych datowane jest na 24 marca 2015 r., a zatem już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Stare Miasto.

Nie można się także zgodzić z zarzutem, że dokumentacja obrazująca wielokrotne zmiany i przebudowy budynku znajduje się u Wojewódzkiego Małopolskiego Konserwatora Zabytków, do którego Organ I instancji powinien był się zwrócić. Bezzasadny jest również podnoszony przez skarżącego argument, że roboty budowlane winny być oceniane w świetle regulacji § 10 ust. 4 pkt 1 lit. e m.p.z.p. ( w świetle którego są - zdaniem skarżącego - zgodne z planem), ponieważ ten przepis planu dotyczy przebudowy i adaptacji poddaszy, a nie zachowania istniejącego kształtu dachów i wysokości kalenicy. Bezzasadny jest również zarzut, że organ I instancji powinien, przed wydaniem zaświadczenia, uzyskać stanowisko Wojewódzkiego Małopolskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, ewentualnie zawiesić postępowanie z przyczyn prejudycjalnych. Załatwienie niniejszej sprawy nie jest uzależnione od stanowiska, jakie zajmie Wojewódzki Małopolski Konserwator Zabytków w postępowaniu o wydanie pozwolenia na przebudowę zabytku i adaptację strychu wraz z lukarną.

Przedłożone przy wniosku o wydanie zaświadczenia opracowanie biura architektonicznego: w zakresie rysunków: Projekt - przekrój, Inwentaryzacja - rzut dachu, zawiera zaznaczenie części wybudowanej. Część ta została oceniona przez organ I instancji pod kątem zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Z ww. rysunków wynika, że płyta żelbetowa została wykonana 278 cm ponad poziomem stropu kondygnacji znajdującego się na wysokości 22,66 m. Płyta żelbetowa posiada grubość 30 cm.

Należy podzielić pogląd Organu I instancji, że wierzch płyty żelbetowej znajduje się na wysokości 25,74 m (22,66 m + 2,78 m + 0,3 m). Ponadto z rysunku rzutu Inwentaryzacja -rzut dachu wynika, że płyta żelbetowa ma wymiary około 13 m x 13 m.

W konsekwencji wykonanie płyty żelbetowej nad kubaturą V piętra budynku frontowego przy ul. [...] (tj. przekrycia VI kondygnacji budynku) nie może zostać uznane za zgodne z ustaleniami planu miejscowego, bowiem wykonanie płyty żelbetowej nad pomieszczeniem klatki schodowej oraz nad częścią budynku, znajdującą się w tylnej części budynku frontowego, częściowo w miejscu dotychczas istniejącej pustki pod dachem a częściowo ponad dotychczas istniejącym dachem (który został rozebrany w części, w której wykonano płytę żelbetową) - spowodowało, że zmieni się kąt nachylenia połaci dachowych, przykrywających budynek.

Należy podzielić pogląd Organu I Instancji, że usytuowanie przedmiotowej płyty żelbetowej determinuje kształt dachu, bowiem wpłynie na kąt nachylania połaci dachowych. Zdaniem organu w związku z tym, że na skutek wykonania płyty żelbetowej koniecznym jest zmiana kształtu dachu, to wykonane roboty budowlane są niezgodne z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. w zakresie wskazanym w § 10 ust. 4 pkt 1 lit. d planu. Z akt sprawy wynika bowiem, że oprócz rozbiórki części dachu i wykonania w to miejsce płyty żelbetowej została przesunięta także kalenica dachu wraz z jej nieznacznym podniesieniem, co również wpłynie na docelowy kształtu dachu.

Zasadnie Organ I instancji stwierdził, że w przedłożonych przez wnioskodawcę materiałach brak jest historycznych dokumentów, obrazujących precyzyjnie stan budynku sprzed wykonania robót budowlanych. W związku z tym brak jest dokumentów, które potwierdzałyby, że kształt dachu w budynku przy ul. [...] w Krakowie, ulegał zmianom na przestrzeni lat i w konsekwencji zaistniały uwarunkowania historyczne, dopuszczające przekształcenia w zakresie dachu.

W konsekwencji Kolegium podzieliło stanowisko Organu I instancji, że wobec stwierdzenia przez ten organ niezgodności z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. obszaru Stare Miasto, w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. G., zarzucając mu, że zostało wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie całości okoliczności sprawy i oparcie ustaleń sprzecznie ze znajdującym się w aktach materiałem. Ponadto zarzucono, że organy dokonując interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kraków Stare Miasto przyjęły błędnie normę wyrażoną w § 10 ust.4 lit. d i e jako bezwzględny zakaz dokonywania zmian w budynkach zabytkowych będących przedmiotem prywatnej własności skarżącego pomimo istniejących i prawomocnych decyzji organów ochrony zabytków zezwalających na te zmiany. Wskazał, że przeprowadzona przez organy interpretacja zapisów prawa miejscowego narusza jego prawo własności.

Podkreślono, że zadaniem organu było jedynie stwierdzenie czy rzeczywiście wykonane roboty budowlane są zgodne z ustaleniami planu miejscowego i to czy w całości czy może tylko w jakiejś części. Wszystkie argumenty i materiały które od lat przedstawia skarżący w tym postępowaniu świadczą, że możliwe jest takie zaprojektowanie nowej konstrukcji dachowej,+ która będzie zgodna z ustaleniami i obwarowaniami miejscowego planu. Organ pomija zaś te materiały i argumenty całkowitym milczeniem wydając tym samym swoje orzeczenie nie na podstawie całości materiału zebranego w sprawie ale na podstawie swoich hipotetycznych założeń i przewidywań.

Dalej skarżący podniósł, że kolejną kwestią pomijaną milczeniem przez organ i to pomimo wielokrotnie powtarzanych zarzutów jest sprawa interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania. Wątpliwości jurydyczne skarżącego budzi takie stosowanie przez organa państwowe zapisów prawa lokalnego, które prowadzi w konsekwencji do ograniczenia prawa własności przez uniemożliwienie zmiany kształtu dachu. Z zapisów planu jasno wynika, że zmiany w kształcie dachu są dopuszczalne jeżeli wynikają z uwarunkowań historycznych i są przeprowadzone na podstawie odrębnych przepisów.

Skarżący podkreślił, że wielokrotnie powoływał się na to, że zmiana kształtu dachu jest okolicznością, która już zaszła w roku 2006 czyli na 5 lat przed uchwaleniem planu miejscowego. Zmiana ta zaszła ponadto na podstawie decyzji Wojewódzkiego Małopolskiego Konserwatora Zabytków. Jest także kwestią nie budzącą wątpliwości że organem właściwym do oceny uwarunkowań historycznych jest WMKZ, a nie Prezydent miasta Krakowa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.

Skarga jest nieuzasadniona.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie wydane zostały już dwa wyroki sadów administracyjnych: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. II SA/Kr 290/16 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. II OSK 2336/16.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901).

Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 290/16 w uzasadnieniu wyroku wskazał, że:

"Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji wywiódł, że brak było podstaw do zobowiązania organu pierwszej instancji, by wezwał wnioskodawcę do przedłożenia kompletnego projektu budowlanego. Zasadnie też stwierdził, że bezpodstawne było wskazanie przez organ odwoławczy, jako istotnych elementów postępowania dowodowego w sprawie wydania zaświadczenia, opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, o których mowa w art. 49 ust. 1 P.b. (...) Niedopuszczalne jest więc prowadzenie w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia, postępowania dowodowego, zbliżonego do postępowań, zmierzających do wydania decyzji deklaratoryjnych, ani dokonywanie w tym postępowaniu nowych ustaleń faktycznych i prawnych."

Nie ma zatem w tym miejscu potrzeby ponownego przytaczania tych wszystkich argumentów i obszernych rozważań, które zawarł w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie (sygn. II SA/Kr 290/16) dotyczących bezzasadnych zarzutów skarżącego dotyczących konieczności prowadzenia przez organ rozbudowanego postępowania dowodowego w sprawie o wydanie zaswiadczenia, które zresztą w znacznej części powieliło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 217 § 1 oraz 2 § pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Takim przepisem jest art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.), który stanowi podstawę uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy obowiązek przedstawienia takiego zaświadczenia nałożył właściwy organ nadzoru budowlanego, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 ust. 2 ustawy prawo budowlane. Obowiązek ten nałożył na inwestora Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki postanowieniem z dnia 24 marca 2015 r znak: ROiK [...]

Zgodnie z art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Zarzuty skargi sprowadzają się w znacznej części do wskazania, że wydając zaskarżone postanowienie, organy dokonały błędnej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XII/131/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto" (Małop. z 2011 r. Nr 255, poz. 2059), zwanego dalej "planem".

Kwestie sporne dotyczą interpretacji § 10 ust. 4 pkt. 1 lit. d i e , który znajduje się w rozdziale II części tekstowej planu, zatytułowanym "Ustalenia obowiązujące dla całego obszaru objętego planem". Sporny § 10 reguluje "Zasady ochrony krajobrazu kulturowego, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej".

§ 10 ust. 4 pkt. 1 lit. d i e planu brzmi następująco:

W celu ochrony dóbr kultury ustala się: 1) posesje, tereny objęte ochroną konserwatorską pełną, którą należy rozumieć jako ochronę i opiekę nad wartościami zabytkowymi (odpowiednio do sposobu zainwestowania: zabudowa, podworce, dziedzińce, zieleń i mury graniczne, obiekty małej architektury) poprzez: d) nakaz zachowania istniejącego kształtu dachów i wysokości kalenicy, z dopuszczeniem zmian wynikających z uwarunkowań historycznych; e) możliwość adaptacji strychów, z zastrzeżeniem § 8 ust. 1 pkt 6.

Poza sporem pozostaje, że budynek objęty jest ochroną konserwatorską pełną.

Należy zgodzić się z organami, że z zalegających w aktach sprawy dokumentów (przedłożone przy wniosku o wydanie zaświadczenia opracowanie biura architektonicznego: Bartoszewski Architektura, w zakresie rysunków: Projekt - przekrój, Inwentaryzacja - rzut dachu z zaznaczeniem części wybudowanej) jednoznacznie wynika i prawidłowo ustaliły to organy, że wykonana płyta żelbetowa determinuje kształt dachu, bowiem wpłynie na kąt nachylania połaci dachowych. Równocześnie prawidłowo organy wskazały, że z zalegających w aktach materiałów wynika również, że oprócz rozbiórki części dachu i wykonania w to miejsce płyty żelbetowej została przesunięta także kalenica dachu wraz z jej nieznacznym podniesieniem, co również wpłynie na docelowy kształtu dachu.

Kształt dachu i wysokość kalenicy ma podstawowe znaczenie dla wydania zaświadczenia o zgodności nadbudowy z ustaleniami planu miejscowego. Z planu wynika bowiem jednoznaczny nakaz zachowania istniejącego kształtu dachów i wysokości kalenicy. W związku z tym, że na skutek wykonania płyty żelbetowej nieuchronna jest zmiana kształtu dachu, to wykonane roboty budowlane są niezgodne z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. w zakresie wskazanym w § 10 ust. 4 pkt 1 lit. d planu.

Zasadnie wskazano też, że w przedłożonych przez wnioskodawcę materiałach brak jest historycznych dokumentów, obrazujących precyzyjnie stan budynku sprzed wykonania robót budowlanych. W związku z tym brak jest dokumentów, które potwierdzałyby, że kształt dachu w budynku przy ul. [...] w Krakowie ulegał zmianom na przestrzeni lat i w konsekwencji zaistniały uwarunkowania historyczne dopuszczające przekształcenia w kształcie dachu. Jak już wyżej wskazano, organy nie maja obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego w kwestii ustalenia "historycznych uwarunkowań". Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie organ mógł i powinien prowadzić tylko w przypadku posiadania stosownej dokumentacji, czy też przedłożenia jej przez wnioskodawcę, a takie przedłożone nie zostały.

Tym samym nie budzi wątpliwości Sądu, że organy prawidłowo zinterpretowały postanowienia planu miejscowego w odniesieniu do zakresu istniejących, samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Nadto, jak słusznie wskazano w skardze: "zadaniem organu było jedynie stwierdzenie czy rzeczywiście wykonane roboty budowlane są zgodne z ustaleniami planu miejscowego (...)". Prawdą jest bowiem, że do zakresu faktów ustalanych przez organ w trybie rozpatrywania wniosku o zaświadczenie, nie należy hipotetyczne rozważenie planowanych dopiero w przyszłości robót budowlanych.

Organ wydający zaświadczenie o zgodności budowy (czyli "obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie zajmuje się kwestią legalizacji samowoli budowlanej, a jedynie poświadcza pewne fakty. W tej sytuacji wydanie zaświadczenia żądanej treści było niemożliwe. Treść wniosku nie dotyczyła bowiem zgodności z planem "rzeczywiście wykonanych robót budowlanych". W istocie skarżący oczekiwał potwierdzenia, że w przyszłości, po wykonaniu dodatkowych robót budowlanych (np. po częściowej rozbiórce płyty żelbetowej) nielegalnie wykonane roboty budowlane będą zgodne z ustaleniami planu. Zaświadczenie takiej treści ingerowałoby w kompetencje organu nadzoru budowlanego.

Oczywiście nieuzasadniony jest zarzut, że samowola budowlana winna być oceniana w ramach uwarunkowań planistycznych istniejących w dacie wykonania samowoli budowlanej, jednak i ten zarzut nie może być kierowany do organu wydającego zaświadczenie, ale ewentualnie do organów nadzoru budowlanego, prowadzących postępowanie legalizacyjne.

Różnice pomiędzy jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym a postępowaniem zmierzającym do wydania zaświadczenia, wyłożone zostały już obszernie w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach sądowych, przywołanych powyżej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności skarżącego przez niewłaściwą interpretację przepisów prawa miejscowego wskazać należy, że własność stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości. Pomimo tego, prawo własności nie daje właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego, który definiuje treść tego prawa.

Zważając na powyższe stwierdzić trzeba, że w myśl art. 140 Kodeksu cywilnego, a przede wszystkim art. 64 ust. 3 Konstytucji RP jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.).. Ustawa ta stanowi w art. 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane doktrynalnie jako "władztwo planistyczne". Jest to wyłączna kompetencja rady gminy i żaden inny podmiot nie może jej realizować. Z kolei art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Równocześnie zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt. 4 tej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Syntetyczne zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Zatem, wykonywanie prawa własności nie oznacza niczym nieograniczonej dowolności właściciela w tym zakresie. Pogląd ten znajduje swoje uzasadnienie na gruncie orzecznictwa sądowego.

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.