Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1813/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 9 ust. 4 art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M G-J, K W-B , M S, J S, K M i J M na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę K M i J M, II. odrzuca skargę M G-J, K W-B, M S, J S, III. zwraca skarżącym: M G-J kwotę 300 (trzysta) złotych, K W-B kwotę 300 (trzysta) złotych, M S i J S solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

M. G., K. W., M. S., J. S., K. M. oraz J. M. złożyli skargę na uchwałę Rady Gminy R. z [...] maja 2017 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych we wsi F. w Gminie R. – rejon ulicy [...], w której wnieśli o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na treść uchwały, tj.:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p."), z uwagi na ich niezastosowanie polegające na przyjęciu regulacji niezgodnych z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z [...] października 2014 r., a mianowicie:

a. zgodnie z postanowieniami Studium wprowadzono ustalenie normatywu działki mieszkaniowej na 1500 m2, zgodnie z § 12 ust. 1 miejscowego planu ustala się, z zastrzeżeniem ust. 3, minimalną powierzchnię działki na terenach oznaczonych symbolem MN - 1500 m2, zgodnie z § 18 pkt 8 miejscowego planu ustala się minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych na 1500 m2, natomiast wielkość działek, które faktycznie położone są na terenie objętym miejscowym planem wynosi 500 m2. Z uwagi na fakt, że cały teren objęty planem podzielony jest na działki o wielkości 500 m2 należy uznać, że regulacje zawarte w miejscowym planie mają charakter iluzoryczny,

b. zgodnie z postanowieniami Studium ustala się następujące parametry zabudowy i zagospodarowania terenu: minimalna powierzchnia biologicznie czynna - 70%, maksymalna powierzchnia zabudowy - 20%. W miejscowym planie brak jest regulacji określającej wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy, co czyni miejscowy plan istotnie wadliwym w tym zakresie,

c. zgodnie z postanowieniami Studium ustala się nakaz wyznaczania dróg i ulicy o szerokościach w liniach ogrodzeń - 10 m, natomiast zgodnie z § 23 pkt 3 lit. b miejscowego planu ustala się szerokości dróg w liniach rozgraniczających [...] – 6 m,

d. zgodnie z postanowieniami Studium "przy formułowaniu ustaleń w planach miejscowych ustalić należy możliwość realizacji podpiwniczeń". Wbrew postanowieniom Studium w planie nie uregulowano kwestii podpiwniczeń,

e. zgodnie z postanowieniami Studium ustalając przeznaczenie terenu, przebieg dróg oraz zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości należy uwzględniać lokalne warunki wynikające z istniejącego zagospodarowania oraz ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności uwarunkowań ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury i zabytków. Ponadto ustalając dopuszczalne parametry zabudowy i zagospodarowania terenu należy uwzględnić analizę istniejącego stanu prawnego, istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie: powierzchni biologicznie czynnych, powierzchni zabudowy, wysokości zabudowy, powierzchni działek, w tym powierzchni działek dla obiektów infrastruktury technicznej. Miejscowy plan został sporządzony bez analizy powyższych czynników. Przykłady:

- zgodnie z § 12 ust. 1 miejscowego planu ustala się, z zastrzeżeniem ust. 3, minimalną powierzchnię działki na terenach oznaczonych symbolem MN - 1500 m2, zgodnie z § 18 pkt 8 miejscowego planu ustala się minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych na 1500 m2, natomiast wielkość działek, które faktycznie położone są na terenie objętym miejscowym planem wynosi 500 m2,

- zgodnie z § 12 ust. 2 miejscowego planu ustala się z zastrzeżeniem ust. 3, minimalny front na terenach MN - 25 m. Stosownie do § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., poz. 164, Nr 1588 ze zm.), front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Fronty działek oznaczonych symbolem MN, objętych miejscowym planem wynoszą 19-19,5 m,

- zgodnie z § 9 pkt 3 "na całym obszarze planu ustala się zachowanie istniejącej zabudowy w poszczególnych terenach z prawem do przebudowy, rozbudowy i nadbudowy, przy czym dla istniejącej zabudowy, położonej pomiędzy nieprzekraczalną linię zabudowy a Iinią rozgraniczającą należy uwzględnić ustalenia § 6 ust. 2" - na przedmiotowym obszarze nie ma żadnej zabudowy;

2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Zgodnie z § 12 ust. 2 tego rozporządzenia jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy tej granicy, jedynie w przypadkach o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, co nie zostało dookreślone w miejscowym planie;

3) przepisów dotyczących ochrony środowiska. Zgodnie z regulacją zawartą w § 10 pkt 3 miejscowego planu w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustala się obowiązującą zasadę, że uciążliwość oddziaływania przedsięwzięć lokalizowanych w terenach nie może powodować obciążenia środowiska powyżej dopuszczalnych norm poza granicami terenu realizacji inwestycji, do której inwestor posiada tytuł prawny. Nie ulega wątpliwości, że każde przedsięwzięcie lokalizowane na terenie objętym miejscowym planem będzie powodować obciążeniem dla środowiska, a w efekcie doprowadzi do jego całkowitej trwalej degradacji z uwagi na fakt, że obszar ten stanowi część W. Obszaru Chronionego Krajobrazu graniczącego z otuliną rezerwatu [...] oraz pomnikiem przyrody - [...] w L., a więc najcenniejszymi przyrodniczo terenami wytyczonymi z zainwestowania i zabudowy, a nadto, że jest to siedlisko dzikich ptaków oraz teren zamieszkiwany przez liczne gatunki dzikich zwierząt np.: jelenie, sarny, dziki, zające, borsuki, jeże, lisy, wiewiórki i liczne drobne zwierzęta, ale też rolne odmiany ważek, chrząszczy, pszczoły, trzmiele itp. Umożliwienie zabudowania całego terenu objętego miejscowym planem, a do tego dąży Rada Gminy R., spowoduje nieodwracalne straty zarówno dla Środowiska jak i dla walorów krajobrazowych tego terenu. Jest to sprzeczne z założeniami Studium, które jako jeden z głównych celów rozwoju Gminy wskazuje ochronę przyrody i wykorzystanie walorów przyrodniczych dla rozwoju rekreacji i wypoczynku w gminie. Dodatkowo podkreślono, że "Strategia rozwoju Gminy R. do 2020 roku", o której mowa w Studium, a więc dokument stanowiący główną podstawę do określenia długofalowych kierunków rozwoju gminy, i w tym jej potrzeb i możliwości wskazuje, że misją Gminy R. jest: ,,Kształtowanie Gminy R. jako miejsca: przyjaznego mieszkańcom, przedsiębiorcom i przyjezdnym, budującego aktywne społeczeństwo obywatelskie, dbającego o Środowisko przyrodnicze, wykorzystującego położenie geograficzne i historię regionu";

4) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., przez jego niezastosowanie i całkowite pominięcie okoliczności stanowiącej, że ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co w konsekwencji przyczyniło się do dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie nieprzystosowanym do tego typu zabudowy;

5) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p., przez jego niezastosowanie i pominięcie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rejonu ulicy [...] we wsi F. w Gminie R. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów ekonomicznych przestrzeni poprzez dopuszczenie możliwości zabudowy jednorodzinnej na działkach 500 m2 na terenie nieprzystosowanym do takiej zabudowy.

Niezależnie od powyższego wnoszący skargę podnieśli, że zasadnicze zastrzeżenia budzi kwestia ustalania w miejscowym planie przeznaczenia działek nr [...] na drogi dojazdowe do działek oznaczonych symbolem MN. Zwrócili uwagę, że działki nr [...] stanowią własność Instytutu Technologiczno-Przyrodniczego w F., a nie Gminy R., wątpliwości budzi zatem podstawa prawna do przesądzania przez Gminę w miejscowym planie o ich przeznaczeniu. Nie jest również jasne w jaki sposób Gmina zamierza zrealizować zawarte w miejscowym planie postanowienia dotyczące wyposażenia w infrastrukturę techniczną: wodociąg, kanalizację, sieci elektroenergetyczne, gazowe, telekomunikacyjne z systemu gminnego lub źródeł indywidualnych, z układem dróg lokalnych dojazdowych i wewnętrznych - osiedlowych.

Ponadto nie jest również jasne na jakiej podstawie dokonano podziału terenu objętego miejscowym planem, kto zatwierdził ten podział, a przede wszystkim w jakim celu go dokonano i jakimi wskaźnikami i wytycznymi się przy tym kierowano. Teren ten został bowiem podzielony przed uchwaleniem miejscowego planu.

Dodatkowo zwrócili uwagę na fakt błędnego i wybiórczego interpretowania postanowień miejscowego planu przez władze Gminy R. Mimo, że miejscowy plan jednoznacznie przesądza, iż drogami przeznaczonymi do obsługi działek oznaczonych symbolem MN są drogi oznaczone symbolami [...], zgodnie bowiem z regulacją zawartą w § 14 pkt 1 miejscowego planu w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustala się: 1) drogi oznaczone symbolami KDL i KDD tworzą układ komunikacyjny dróg publicznych, zapewniający obsługę terenów objętych planem zarówno w zakresie połączeń z układem gminnym jak i z układem ponadlokalnym", dodatkowo zgodnie z § 23 pkt 1 i 2 miejscowego planu: "Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od [...] do [...], ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: drogi wewnętrzne zarządzeniami infrastruktury technicznej, w tym niezwiązanymi z funkcjonowaniem drogi, pod warunkiem zachowania obowiązujących w tym zakresie przepisów odrębnych, 2) przeznaczenie uzupełniające: ścieżki rowerowe, zieleń urządzona, mała architektura, miejsca parkingowe, pod warunkiem zachowania zgodności z przepisami odrębnymi w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego", władze Gminy wskazują ul. [...] we wsi J. jako właściwą do obsługi części terenu objętego planem (działek [...]). Wskazane przepisy, a także rysunek planu stanowiący załącznik nr 1 do miejscowego planu, chociażby przez wskazanie nieprzekraczalnej linii zabudowy (linia została wyrysowana od strony drogi [...]), jednoznacznie przesądzają, że obsługa działek oznaczonych symbolami MN nie była planowana od strony ul. [...]. Dowolność z jaką władze Gminy interpretują regulacje zawarte w miejscowym planie powoduje wypaczenia w realizacji zabudowy, a przede wszystkim łamie ustalenia planu i praw terenów sąsiedzkich. Wójt Gminy R. wskazuje ul. [...] jako właściwą do obsługi działek o nr ewidencyjnych [...] we wsi F., naruszając tym samym postanowienia miejscowego planu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jak również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu organ podniósł, że tylko K. M. oraz J. M. (dalej: "Skarżący") są właścicielami gruntu położonego na terenie objętym zaskarżoną uchwałą Rady Gminy z dnia [...] maja 2017 r. i tylko oni są uprawnieni do złożenia skargi w niniejszej sprawie. Pozostałe osoby składające skargę, tj. M. G., K. W., M. S., J. S. nie są właścicielami działek objętych zaskarżonym planem, dlatego też osoby te nie należą do kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia skargi.

Następnie organ stwierdził, że zarzuty w zakresie naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. z uwagi na niezgodność planu z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., są niezasadne.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowe szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. W ocenie organu nie oznacza to, że w każdym planie musi być zastosowany ten przepis bez względu na potrzeby objętego planem terenu. W myśl § 12 ust. 1 przedmiotowego planu "Ustala się, z zastrzeżeniem ust. 3, minimalną powierzchnię działki na terenach oznaczonych symbolem MN - 1500 m2" oraz w § 18 pkt 8 "minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych - 1500 m2". Ustalenia te odnoszą się do minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych, a nie możliwości inwestowania na wydzielonych działkach przed wyjściem w życie planu. Ustalenia te są zatem zgodne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. z dnia 21 października 2014 r.

Za nietrafny organ uznał także zarzut dotyczący braku ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego parametru dotyczącego powierzchni zabudowy. Zwrócił uwagę, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Tym samym ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakazuje ustalania w planie miejscowym wskaźnika jakim jest powierzchnia zabudowy. Przedmiotowy plan ustala zachowanie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej na działce budowlanej - 70%, co również jest zgodne z ustaleniami zawartymi w obowiązującym Studium.

Organ nie zgodził się z zarzutem dotyczącym ustalania w przedmiotowym planie miejscowym dróg wewnętrznych o szerokości 10 m w liniach rozgraniczających. Podniósł, że ustalenia zawarte w ww. Studium dotyczące dróg publicznych, a mianowicie: "Dla dróg lokalnych powinna być przyjęta minimalna szerokość w liniach rozgraniczających zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. 12 m, a dla dróg dojazdowych 10 m". Drogi oznaczone symbolami [...] są natomiast drogami wewnętrznymi, a więc nie stanowią dróg publicznych.

Ponadto w myśl § 14 pkt 1 przedmiotowego planu "W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustala się: 1) drogi oznaczone symbolami KDL i KDD tworzą układ komunikacyjny dróg publicznych, zapewniający obsługę terenów objętych planem zarówno w zakresie połączeń z układem gminnym jak i z układem ponadlokalnym". Tym samym to ul. [...] i ul. [...] stanowią układ dróg publicznych zapewniający obsługę terenów objętych przedmiotowym planem miejscowym. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną.

Zwrócił ponadto uwagę, że działka nr ew. [...] stanowiąca ulicę [...] w J. jest drogą wewnętrzną w użytkowaniu publicznym. Tym samym ulica ta stanowi drogę ogólnodostępną będącą w zarządzie Wójta Gminy R. A zatem może z niej korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem (z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w odrębnych przepisach).

Organ nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym braku uregulowania kwestii podpiwniczeń. Zwrócił uwagę, że plan nie zakazuje ich wykonywania. Podał, że zgodnie z § 18 pkt 4 lit. b i lit. d przedmiotowego planu dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1MN do 6MN ustala się "maksymalna wysokość zabudowy 8,5 m" oraz "maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy - 0,4". A zatem to w gestii inwestora jest realizacja podpiwniczenia budynku, w zależności od potrzeb lub warunków gruntowo-wodnych.

Zdaniem organu brak jest również naruszenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2003 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie sytuowania budynków mieszkalnych w stosunku do granic z działka budowlaną. Zgodnie z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia "Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość". W związku z czym taka możliwość została dopuszczona w § 9 pkt 2 ww. planu przez "dopuszczenie sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy z sąsiednią nieruchomością lub w odległości 1,5 m, pod warunkiem zachowania obowiązujących w tym zakresie przepisów odrębnych".

Za niezasadny organ uznał również zarzut dotyczący uciążliwości oddziaływania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w stosunku do otuliny rezerwatu przyrody [...] oraz W. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wyjaśnił, że projekt przedmiotowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został uzgodniony i zaopiniowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska bez uwag. Jednocześnie organ podkreślił, że zabudowane budynkami mieszkalnymi działki osób wnoszących skargę znajdują się również w sąsiedztwie W. Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz otuliny rezerwatu [...], a zatem ze względu na tożsamy rodzaj zabudowy oddziaływanie projektowanej zabudowy mieszkaniowej będzie porównywalne do zabudowy już istniejącej. Ponadto wskazał, że na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można ustalić, że "każde przedsięwzięcie będzie powodować obciążenie dla środowiska a w efekcie doprowadzi do całkowitej i trwałej degradacji" poprzez immisje powstałe na skutek zabudowy. W skardze natomiast nie wskazano konkretnych naruszeń i uciążliwości wynikających z realizacji przedsięwzięcia budowlanego. Omawiany teren nie jest przeznaczony pod inwestycje znacząco oddziaływujące na środowisko. Z samego charakteru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie wynika, że taki rodzaj zabudowy będzie uciążliwy dla środowiska. Analiza oddziaływania na środowisko i zgodności z przepisami odrębnymi może nastąpić dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę.

W piśmie procesowym z 2 sierpnia 2022 r. wnoszący skargę podnieśli, że Urząd Gminy R. zintensyfikował działania na terenie będącym przedmiotem sporu. Pomimo licznych apeli o niewydawania decyzji zmierzających do wycięcia drzew rosnących wzdłuż ul. [...] i uchylenie wydanych dotychczas decyzji w tym zakresie, mimo odwołań, nie otrzymali żadnych odpowiedzi, natomiast 19 lipca 2022 r. wycięto przy ul. [...] 25-letnią sosnę w celu utworzenia frontu do jednej z działek (nr [...]). Ponadto ich poważne zaniepokojenie budzi informacja, że prowadzone są obecnie rozmowy na temat sprzedaży całego terenu objętego planem developerowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy R. z [...] maja 2017 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych we wsi F. w Gminie R. – rejon ulicy [...].

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że skargę na powyższą uchwałę złożyli w jednym piśmie M. G., K. W., M. S., J.S., K. M. oraz J. M. Na podstawie zarządzenia z 5 września 2022 r. zostali oni wezwani przez Sąd, do nadesłania tytułów prawnorzeczowych, z którego wywodzą prawo do zaskarżenia przedmiotowej uchwały - w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Jak wynika z akt sprawy nie został nadesłany żaden dokument, z którego wynikałaby, że J. S. przysługuje tytuł prawny (własność, użytkowanie wieczyste, współwłasność lub inne prawo do nieruchomości), z którego wywodzi swoje prawo do zaskarżenia kwestionowanej uchwały. Z nadesłanych do Sądu dokumentów wynika, że M. S. (dawniej Z.) jest właścicielem działki oznaczonej na planie - nr [...], M. G. jest właścicielem działki oznaczonej na planie - nr [...], K. W. jest właścicielem działki oznaczonej na planie - nr [...], zaś K. i J. M. są współwłaścicielami działek oznaczonych na planie - nr [...] oraz [...].

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu powyższego artykułu jest art. 101 ust. 1 u.s.g., na którym skarżący oparli swoją skargę. Na jego gruncie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Mając zatem na uwadze, że w odpowiedzi na powyższe wezwanie nie został nadesłany żaden dokument z którego J. S. wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobligowany był odrzucić jego skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. podlegają odrzuceniu również skargi M. G., K. W. oraz M. S.

Prawo do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. Wynika to z treści powyżej powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g.

Wyjaśnienia wymaga, że przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny (por. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Istotne by był wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z 18 grudnia 2009 r., II OSK 1539/09).

W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez właścicieli nieruchomości, które wprawdzie nie są objęte granicami planu miejscowego, lecz ustalenia planu mogą naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli tych nieruchomości. Niewykluczone bowiem, że z uwagi na określone przeznaczenie terenu w granicach planu prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej leżącej poza granicami planu będą ograniczone w stopniu mającym wpływ na sposób zagospodarowania takiej nieruchomości (por. wyroki NSA z: 21 lipca 2020 r., II OSK 832/20; 17 listopada 2016 r., II OSK 333/15; 2 grudnia 2010 r., II OSK 1940/10; 1 września 2009 r., II OSK 900/09).

W ocenie Sądu M. G. (właścicielka działki oznaczonej na planie nr [...]), K. W. (właścicielka działki oznaczonej na planie nr [...]), M. S. (dawniej Z. - właścicielka działki oznaczonej na planie nr [...]) nie wykazały interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, w zakresie wskazanym w skardze.

Ww. osoby wnoszące skargę podnosiły liczne wątki, dotyczące m.in. niezgodności przedmiotowego planu z ustaleniami Studium, tj. umożliwienie realizacji zabudowy działek o pow. 500 m2, brak uregulowania co do kwestii możliwości podpiwniczeń, sytuowanie budynków, czy też kwestię dostępu do drogi działek objętych planem i ustalonej jej szerokości, zwiększenie ruchu drogowego, jak również możliwości oddziaływania nowej zabudowy mieszkaniowej na środowisko. Żadna ze wskazanych okoliczności nie daje jednak podstaw do przypisania ww. osobom, jako właścicielom odpowiednio działek nr [...], [...] oraz [...] (co zostało potwierdzone nadesłanymi aktami notarialnymi) interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowego planu miejscowego. Osoby te nie dowiodły bowiem, aby spornym aktem zostało im odebrane bądź ograniczone wynikające z prawa materialnego uprawnienie, by został nałożony na nich nowy lub zmieniony, ciążący dotychczas obowiązek. W żaden sposób też nie wywiodły, aby zaskarżona uchwała miała wpływ na wykonywanie przez nich prawa własności, w tym z możliwości zagospodarowania ich działek.

Zwrócić należy uwagę, że działki należące do ww. osób nie leżą w obrębie objętym zaskarżonym planem. Nie graniczą też z tym terenem bezpośrednio. Pomiędzy terenem objętym planem a ww. działkami znajduje się ul. [...]. Ulica ta jest ogólnodostępna i także nie jest objęta przedmiotowym planem. Działki ww. osób mają dostęp do drogi publicznej przez ul. [...]. Ponadto plan miejscowy przewiduje, zgodnie z ustaleniami Stadium, na terenie jego obowiązywania, zabudowę jednorodzinną, a zatem taki sam rodzaj zabudowy jak działki skarżących, a tym samym oddziaływującą na środowisko w ten sam sposób jak ich zabudowa. Trudno zatem uznać, aby wywodzony w skardze m.in. brak określenia w planie możliwości stosowania podpiwniczeń, czy też niewłaściwe ustalenia co do odległości sytuowania inwestycji od granicy działki, bądź też zbyt wąskie ustalenie szerokości dróg dojazdowych do działek objętych planem, miały jakikolwiek wpływ na możliwość zagospodarowania działek należących do ww. osób. Możliwość zabudowy terenu objętego planem w żaden sposób nie powoduje zmian w zakresie ich uprawnień z tytułu własności, jak również nie narusza istoty tej własności. Natomiast wskazywane przez nich zagrożenia, tj. zwiększenie ruchu komunikacyjnego, które w ich ocenie mogą mieć wpływ na dotychczasowy dojazd do ich nieruchomości, świadczą jedynie o posiadaniu przez nich interesu faktycznego, a nie prawnego. Jak bowiem słusznie wskazuje się w orzecznictwie, związek pomiędzy ustaleniami zaskarżonego planu, a wzmożonym ruchem samochodowym jest faktyczny, a nie prawny (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2014 r., II OSK 1206/13).

Tym samym uznać należy, że M. G.(właścicielka działki oznaczonej na planie nr [...]), K. W. (właścicielka działki oznaczonej na planie nr [...]), M. S. (dawniej Z. - właścicielka działki oznaczonej na planie nr [...]) nie wykazały interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, w zakresie wskazanym w skardze. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie mają legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. postanowił, iż skarga M. G., K. W. oraz M. S. podlega odrzuceniu.

O odrzuceniu skargi M. G., K. W. oraz M. S. jak i J. S. orzeczono w pkt II sentencji wyroku. O zwrocie wpisu w pkt III wyroku orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu jedynie K. M. oraz J. M.jako właściciele działek oznaczonych na planie nr [...] oraz [...] posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały (skarżący wskazali, że działki te zostały połączone w jedną całość).

W utrwalonym orzecznictwie wskazuje się, że na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g., podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 K.c. (por. wyroki NSA z: 27 lipca 2022 r., II OSK 2336/19; 17 stycznia 2019 r., II OSK 467/17; 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 137/15; 23 sierpnia 2016 r., II OSK 1719/16; 5 maja 2014 r., II OSK 117/13; 23 stycznia 2013 r., II OSK 2369/12; 14 września 2012 r., II OSK 1541/12). W wyroku z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1423/17 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Również ustalenia planu dotyczące sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiednich mogą naruszać interes prawny właściciela nieruchomości, jeżeli będą miały wpływ na wykonywanie przez niego jego prawa własności.

Podkreślenia przy tym wymaga, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyroki NSA z: 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07; 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08; 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08; 18 września 2015 r., II OSK 37/14; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14). W przypadku skargi właścicieli nieruchomości, które są położone poza granicami planu miejscowego, sąd administracyjny może orzekać również tylko w granicach ich interesu prawnego. Sąd może kontrolować tylko te ustalenia planu miejscowego, które naruszają interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się poza granicami tego planu.

Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały działka oznaczona na niej nr [...] znajduje się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Niewątpliwie zatem podnoszone w skardze kwestie świadczą, że zapisy zaskarżonej uchwały pozostają w bezpośrednim związku z ich uprawnieniami i obowiązkami jako właścicieli ww. działki, a zatem posiadają oni interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Wykazali oni także interes prawny, który wynika z posiadania przez nich nieruchomości oznaczonej na mapie jako działka nr [...], która bezpośrednio graniczy z terenem objętym przedmiotową uchwałą. Umożliwienie bowiem zabudowy na graniczących z nią terenach może wpłynąć na zagospodarowania ich działki i ewentualną jej zabudowę czy dobudowę. Miejscowy plan dopuszcza bowiem sytuowanie budynków w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy tej granicy. Zabudowa na nieruchomościach graniczących z działką [...] może mieć nadto wpływ na wykonywanie przez nich prawa własności w dotychczasowy sposób, np. z uwagi na możliwość zacienienia ich działki. Jak już wskazano powyżej, zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Sam fakt, iż w planie miejscowym dopuszczono realizację zabudowy przesądza o naruszeniu interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej, która znajduje się w obszarze oddziaływania potencjalnej nowej zabudowy.

W konsekwencji uznać należy, że skarżący K. M. oraz J. M. wykazali interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, w zakresie wskazanym w skardze. Tym samym Sąd mógł dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały na skutek wniesienia przez nich skargi w kwestii odnoszącej się do ich interesu prawnego.

W ocenie Sądu podniesione przez skarżących zarzuty nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności spornych zapisów uchwały. Kwestie podnoszone w skardze w żaden sposób nie wpływają bowiem negatywnie na ich sytuację prawnomaterialną.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze, że przedmiotowa uchwała narusza art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a co za tym idzie, winna zostać stwierdzona jej nieważność. Wbrew zarzutom skarżących, w niniejszej sprawie nie można uznać, aby przedmiotowy plan był niezgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z [...] października 2014 r.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi natomiast, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Jak słusznie podniesiono w skardze w Studium zawarto zapis, iż minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki winna wynosić 1500 m2 dla budynku mieszkalnego. Zapis ten znalazł odzwierciedlenie w zaskarżonej uchwale, w której w § 12 ust. 1 wskazano, że "Ustala się, z zastrzeżeniem ust. 3, minimalną powierzchnię działki na terenach objętych symbolem MN – 1500 m2", w § 18 pkt 18 wskazano, że "minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych – 1500 m2". Tym samym nie można uznać, aby zapisy planu były niezgodne z zapisem Studium, co stanowiłoby podstawę do jej wyeliminowania w ww. części. Podkreślić przy tym należy, że powyższe przepisy odnoszą się do nowo wydzielanych działek budowlanych, a zatem nie dotyczą możliwości inwestowania na działkach, które zostały wydzielone przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do argumentacji dotyczącej wydawania aktualnie pozwoleń na budowę podnieść należy, że organem administracji architektoniczno-budowlanej właściwym w przedmiocie udzielania pozwolenia na budowę, zgodnie z treścią art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest starosta. Organ ten, stosownie do treści art. 35 ust. 2 pkt 1a Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Organ przy wydawaniu pozwolenia na budowę ma obowiązek uwzględnienia wymogów zawartych w kwestionowanym planie. Zdaniem Sądu ustalenia zawarte w przedmiotowym planie co do możliwości zabudowy działek budowlanych są precyzyjne i sformułowane w sposób prawidłowy. Okoliczność, iż zdaniem skarżących organ wydając pozwolenia na budowę nie uwzględnia zapisów przedmiotowego planu, nie może być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. Kwestie te mogą być podważane w postępowaniu o pozwoleniu na budowę.

Ustosunkowując się do zarzutu braku ustalenia w kwestionowanym planie regulacji określającej wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy, wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Mając na uwadze treść powyższego przepisu uznać należy, że brak ustalenia wskaźnika maksymalnej zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Z treści ww. przepisu nie wynika, aby w planie obowiązkowym było ustalenie wskaźnika maksymalnej zabudowy. Natomiast w przedmiotowym planie, zgodnie z zapisami Stadium, w § 18 pkt 4 ustalono obowiązkowy wymóg maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, jak i minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej na działce budowlanej – 70% (zaznaczenia przy tym wymaga, że w niniejszej sprawie nie kwestionowano poprawności podanych w planie wskaźników).

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodność planu ze studium nie oznacza powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium. Tym samym brak powielenia zapisu co do maksymalnej powierzchni zabudowy w przedmiotowym planie nie może samo w sobie w niniejszej sprawie stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Za niezasadny należy uznać zarzut skarżących naruszenia w kwestionowanym planie postanowień Studium co do szerokości wyznaczanych dróg. Skarżący podnieśli, że w Studium ustalono nakaz wyznaczania dróg i ulic o szerokościach w liniach ogrodzeń – 10 m, natomiast zgodnie z § 23 pkt 3 lit. b kwestionowanego planu, ustala się szerokość dróg w liniach ograniczających [...] – 6 m.

W zakresie należy mieć na uwadze, że zawarty w Studium nakaz wyznaczania dróg o szerokości 10 m dotyczy dróg publicznych. Wskazywane natomiast przez skarżących drogi o symbolach [...] nie są drogami publicznymi tylko wewnętrznymi. Tym samym zapisy Studium powoływane przez skarżących nie mają do nich zastosowania.

Zgodnie z treścią § 14 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustala się drogi oznaczone symbolami KDL i KDD, które tworzą układ komunikacyjny dróg publicznych, zapewniający obsługę terenów objętych planem zarówno w zakresie połączeń z układem gminnym jak i z układem ponadlokalnym. Z zaskarżonej uchwały wynika, że drogami publicznymi zapewniającymi obsługę terenów objętych zaskarżonym planem stanowią zatem ul. [...] (oznaczona jako [...]) jak i ul. [...] (oznaczona jako [...]).

Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii ustalenia w miejscowym planie przeznaczenia działek nr [...] na drogi dojazdowe, które nie stanowią własności Gminy R. wskazać należy, że rolą planu miejscowego jest takie ukształtowanie zagospodarowania terenu by zapewnić poszczególnym nieruchomościom dostęp do drogi publicznej, co niniejszym zostało uczynione. Zgodnie z orzecznictwem sądowym są trzy możliwe sposoby dostępu do drogi publicznej: dostęp bezpośredni, gdy działka bezpośrednio przylega do drogi publicznej; dostęp pośredni poprzez drogę wewnętrzną oraz dostęp poprzez inną działkę (tak m.in. w wyroku WSA w Gdańsku z 10 marca 2021 r., II SA/Gd 575/20). Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 9 stycznia 2019 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1699/18 żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku gminy zapewnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej każdej działce, na której dopuszczalna jest zabudowa. Możliwa jest bowiem zabudowa nieruchomości, która ma jedynie pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przy czym, na etapie postępowania planistycznego, nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Organ planistyczny w planie miejscowym nie jest także uprawniony do rozstrzygania o statusie danych dróg. Może jedynie przeznaczyć określony teren pod drogi. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu wskazanie kierunków ładu przestrzennego dla terenu objętego dla terenu objętego opracowaniem planu, w tym także w zakresie obsługi komunikacyjnej tego terenu. Przeznaczenie w planie danego obszaru pod drogę publiczną nie nadaje mu jednak kategorii drogi publicznej, gdyż zaliczenie dróg publicznych następuje w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., II OSK 98/17).

W konsekwencji zarzuty skarżących w powyższym zakresie nie mogły zostać uwzględnione.

Wbrew stanowisku skarżących, w niniejszej sprawie brak jest także podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi, iż w ich ocenie przedmiotowy plan – wbrew zapisom Studium – nie reguluje kwestii podpiwniczeń.

Zgodnie z treścią Studium przy formułowaniu ustaleń w planach miejscowych ustalić należy możliwość realizacji podpiwniczeń. W przedmiotowym planie niewątpliwie brak jest zapisu w tym zakresie, jednak zauważenia wymaga, że plan ten nie zakazuje ich realizowania. W § 18 pkt 4 lit. b i lit. d zaskarżonej uchwały wskazano, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1MN do 6MN ustala się "maksymalna wysokość zabudowy 8,5 m" oraz "maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy - 0,4". Tym samym - jak słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę - to w gestii inwestora jest realizacja podpiwniczenia budynku, w zależności od potrzeb lub warunków gruntowo-wodnych.

Odnosząc się do kwestii, iż zgodnie z § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały, ustala się, z zastrzeżeniem ust. 3, minimalny front na terenach MN – 25 m, natomiast fronty działek oznaczone symbolem MN, objętych planem wynoszą 19-19,5 m podnieść należy, że zapisy przedmiotowego planu odnoszą się do nowo powstałych działek. Powyższy zapis nie wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżących.

W ocenie Sądu prawidłowo skarżący wywiedli natomiast, iż zgodnie z § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały "na całym obszarze planu ustala się zachowanie istniejącej zabudowy w poszczególnych terenach, z prawem do przebudowy, rozbudowy i nadbudowy, przy czym dla istniejącej zabudowy, położonej pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a linią rozgraniczającą należy uwzględnić § 6 ust. 2" – natomiast na przedmiotowym obszarze nie ma żadnej zabudowy. Powyższe uchybienie nie mogło jednakże stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, nie stanowi bowiem istotnego naruszenia, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p. Zauważyć przy tym należy, że powyższa kwestia w żaden ten sposób nie może wpłynąć na sytuację prawną skarżących.

W konsekwencji stwierdzić należy, że skarżący nie wykazali, aby zapisy planu doprowadziły do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium.

Za bezzasadny należy uznać również zarzut skarżących w zakresie uznania, iż zaskarżona uchwała narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2003 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie sytuowania budynków mieszkalnych w stosunku do granic z działka budowlaną. Skarżący podnieśli, że sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy tej granicy, dopuszczone jest jedynie w przypadku o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, a to nie zostało dookreślone w przedmiotowym planie.

Stosownie do treści § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Wedle natomiast ust. 2 § 12 ww. rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

W § 9 pkt 2 przedmiotowego planu wskazano, że dopuszcza sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy z sąsiednią nieruchomością lub w odległości 1,5 m od niej, pod warunkiem zachowania obowiązujących w tym zakresie przepisów odrębnych.

Zgodnie z § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały ilekroć w niej jest mowa o przepisach odrębnych - należy przez to rozumieć obowiązujące przepisy ustaw wraz z aktami wykonawczymi oraz pozostałymi przepisami.

Mając na uwadze powyższe zapisy nie można uznać, aby ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale w ww. zakresie były niezgodne z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2003 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W § 9 pkt 2 przedmiotowego planu wprost bowiem wskazano, że usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią nieruchomością lub w odległości 1,5 m od niej, jest możliwe pod warunkiem zachowania obowiązujących w tym zakresie przepisów odrębnych. Aktualnie są to przepisy m.in. ww. rozporządzenia.

Ponadto należy mieć na uwadze, że przepisy miejscowego planu stanowią jedno ze źródeł systemu obowiązującego prawa i ich interpretacja nie może być dokonywana w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, w tym ustaw. Stosowanie prawa zgodnie z wykładnią systemową powinno się odbywać w sposób, który zapewnia spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 49/10).

W niniejszej sprawie podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie mogą także stanowić obawy skarżących co do uciążliwości oddziaływania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w stosunku do otuliny rezerwatu przyrody "[...]" oraz W. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Z dokumentacji nadesłanej do Sądu wynika, że projekt przedmiotowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został uzgodniony i zaopiniowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. W piśmie z 24 maja 2016 r., nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że teren objęty miejscowym planem zagospodarowania znajduje się w granicach W. Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla którego obowiązują przepisy Rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie W. Obszaru Chronionego Krajobrazu w zakresie art. 23 ust. 1 i art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Ustalenia projektu planu nie będą naruszały ograniczeń wynikających z utworzenia na danym terenie formy ochrony przyrody. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska podał, że w prognozie oddziaływania na środowisko dokonano oceny potencjalnego wpływu ustaleń projektu planu na poszczególne elementy środowiska. Zgodnie z zapisami prognozy: "prognozowane oddziaływania związane bezpośrednio z rozwojem terenów przeznaczonych na cele budowlane będą miały charakter lokalny i nie wpłyną w sposób znaczący na środowisko przyrodnicze oraz ludzi. Zwrócić także należy uwagę, że w przedmiotowym planie wprowadzono szereg ustaleń dotyczących ochrony przed zanieczyszczeniami powietrza, wód, gleby oraz zakazu lokalizacji przedsięwzięć, których oddziaływanie przekracza dopuszczone przepisami normy obciążenia środowiska. Ustalono także nakaz zachowania na terenie objętym planem dopuszczalnych poziomów hałasu.

Za zasadne należy uznać stanowisko zawarte organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można ustalić, że każde przedsięwzięcie będzie powodować obciążenie dla środowiska, a w efekcie doprowadzi do całkowitej i trwałej degradacji poprzez immisje powstałe na skutek zabudowy. Skarżący nie wskazali konkretnych naruszeń i uciążliwości wynikających z realizacji przedsięwzięcia budowlanego. Omawiany teren nie jest przeznaczony pod inwestycje znacząco oddziaływujące na środowisko. Z samego charakteru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie wynika, że taki rodzaj zabudowy będzie uciążliwy dla środowiska. Analiza oddziaływania na środowisko i zgodności z przepisami odrębnymi może nastąpić dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.