Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2645/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 83, art. 87 ust. 2, art. 86
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 318/15 w sprawie ze skargi H.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz H.G. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 318/15 oddalił skargę H.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę wyrokowania w sprawie Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne.

Decyzją z dnia [...]2008 r. Prezydent J-Z. zezwolił H.G. na usunięcie 39 drzew i 1 m2 krzewów, jednocześnie ustalając za ich usunięcie opłatę w wysokości 75.672,03 zł.

W dniu [...]2013 r. H.G. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji w części odnoszącej się do ustalenia należnej opłaty za usunięcie drzew. W uzasadnieniu podniósł, że organ ustalił opłatę w sposób niezasadny. Nieruchomość, z której usunięto drzewa była bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na cele budowlane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po wszczęciu postępowania i analizie akt sprawy uznało, że decyzja Prezydenta Miasta J-Z. z dnia [...]2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Polegało ono na naruszeniu:

- art. 7 i art. 77 § 2 K.p.a. w związku art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. 627 ze zm.) poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wieku usuniętych drzew;

- art. 7 i art. 77 § 2 K.p.a. w związku z art. 85 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez nieustalenie odmian poszczególnych gatunków drzew, na usunięcie których wydano zezwolenie;

- art. 7 i art. 77 § 2 K.p.a. w związku z art. 86 ust. 1 pkt 1-7 ustawy o ochronie przyrody poprzez niedokonanie ustaleń w zakresie możliwości zwolnienia wnioskodawcy z opłaty za usunięcie drzew;

- art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) poprzez niedokonanie ustaleń w zakresie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

W związku z tym decyzją z dnia [...]2014 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło wydanie decyzji Prezydenta Miasta J-Z. z dnia [...]2008 r. z naruszeniem prawa, jednocześnie odmawiając stwierdzenia jej nieważności z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie organu okoliczność, iż decyzja została wykonana (drzewa zostały usunięte) spowodowała, że zaistniała przesłanka przewidziana w art. 156 § 2 in fine K.p.a., czyli nastąpiły nieodwracalne skutki prawne.

H.G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że zezwolenie na usunięcie drzew zawiera w sobie w istocie dwa rozstrzygnięcia. Pierwsze, to samo zezwolenie na usunięcie drzew. Drugie obejmuje ustalenie należnej z tego tytułu opłaty. W jego ocenie, dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]2015 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]2014 r., w uzasadnieniu przytaczając poprzednio podniesioną argumentację.

Skargę na ww. decyzję złożył H.G. domagając się jej uchylenia oraz orzeczenia o nieważności decyzji Prezydenta Miasta J-Z. z dnia [...] 2008 r. w zakresie ustalenia opłaty. Skarżący zarzucił Kolegium błędną wykładnię art. 156 § 2 K.p.a. Zdaniem skarżącego, decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w całości. Skutek ten dotyczy jedynie jej fragmentu stanowiącego zezwolenie na usunięcie drzew. W zakresie ustalenia opłaty nieodwracalny skutek prawny nie nastąpił, gdyż z akt sprawy wynika jasno, że opłaty nie mogły zostać naliczone.

Niezależnie od tego skarżący podtrzymał swą argumentację, że zezwolenie na usunięcie drzew zawiera w istocie rozstrzygnięcie dwóch spraw administracyjnych (zezwolenie na usunięcie oraz ustalenie opłaty).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę stwierdził, że poza sporem jest to, że decyzja zezwalająca na usunięcie drzew rozstrzyga w istocie o dwóch kwestiach. Pierwsza z nich to zgoda organu na usunięcie drzew z terenu nieruchomości. Druga to ustalenie wysokości opłaty (bądź stwierdzenie, iż posiadacz nieruchomości opłaty nie ponosi). Nie jest również kwestionowane, że w każdym z wyżej wymienionych zakresów przy wydawaniu spornej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Została więc spełniona przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wykonanie przez posiadacza nieruchomości uprawnień wynikających z zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów faktycznie spowodowało nieodwracalność skutków prawnych (ale również faktycznych).

Odwołując się do orzecznictwa Sąd wskazał, że przyjmuje się, iż pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Do oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1884/12). W konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 K.p.a. chodzi nie o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o odwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2454/12). Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż: przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) owego prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu) albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1585/12).

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w niniejszej sprawie nie jest uprawnione twierdzenie skarżącego, że można dokonać stwierdzenia nieważności decyzji w części. Sąd przyznał, że znane mu są orzeczenia dopuszczające takie rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 381/05), jednakże nie można tu abstrahować od przedmiotu orzeczenia. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 2294/12) dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części dotkniętej wadą. Dotyczyć to może jednak tylko takiej sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej decyzji. Taka sytuacja jednak w rozstrzyganej sprawie nie występuje.

Następnie Sąd Wojewódzki przypomniał, że zgodnie z art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu. Przepis ten stanowi wyraźnie, iż określenie wysokości należnej opłaty stanowi w istocie o "tej samej sprawie administracyjnej" co samo zezwolenie na usunięcie. Nie może również następować w drodze odrębnego rozstrzygnięcia (osobnej decyzji administracyjnej). Z tych powodów Sąd Wojewódzki oddalił skargę.

H.G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/GI 318/15 wnosząc o:

1) uchylenie wyroku oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]2015 r., utrzymującej w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] 2014 r. oraz orzeczenie o nieważności decyzji Prezydenta Miasta J-Z. z dnia [...] 2008 r. w części odnoszącej się do naliczenia opłaty w wysokości 75.672,03 zł za usunięcie drzew i krzewów na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.",

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji.

Na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to:

art. 145 § 1 pkt 1a, 145 § 1 ust. 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 3 ustawy dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w wyniku przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności w części decyzji Prezydenta Miasta J-Z. z dnia [...] 2008 r., w której orzeczono o zezwoleniu na usunięcie 39 szt. drzew i 1 m2 krzewów oraz naliczono opłatę za usunięcie drzew i krzewów w wysokości 75.672,03 zł.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd Wojewódzki bezpodstawnie przyjął, iż wykonanie wskazanej decyzji wywołało nieodwracalne skutki prawne, co w myśl art. 156 § 2 k.p.a. stanowi przeszkodę uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności decyzji w całości, jak również w części odnoszącej się do opłaty ze względu na brak możliwości odrębnego potraktowania rozstrzygnięcia dotyczącego opłaty, podczas gdy przeszkoda taka nie zachodziła i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. winne było stwierdzić nieważność decyzji w tejże części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując skargę winien był uchylić oba rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdzić nieważność decyzji w części dotyczącej ustalenia opłaty. Decyzja Prezydenta Miasta J-Z. z dnia [...]2008 r. narusza prawo, w związku z czym orzec należy o jej nieważności w części odnoszącej się do naliczenia opłaty w wysokości 75.672,03 zł. za usunięcie drzew i krzewów z następujących względów.

Po pierwsze, decyzja w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew składa się z dwóch części: pierwsza z nich to samo zezwolenie, natomiast druga to ustalenie opłaty za usuwane drzewa. W istocie rzeczy można nawet przyjąć, iż składa się ona z dwóch odrębnych, aczkolwiek funkcjonalnie ze sobą powiązanych rozstrzygnięć materialnoprawnych. Innymi słowy rzecz ujmując, będzie to jedna decyzja w znaczeniu procesowym, zaś w znaczeniu materialnym dwie decyzje, które mogą mieć różne losy i które, w pewnym zakresie mogą funkcjonować niezależnie od siebie (np. ze względu na przewidziane w art. 84 ust. 4 i 5 odroczenie uiszczenia opłaty i następnie jej umorzenie).

Relacje między rozstrzygnięciem w sprawie zezwolenia a rozstrzygnięciem w sprawie ustalenia opłaty są tego rodzaju, że warunkiem tego ostatniego (ustalenia opłaty) jest wcześniejsze wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Natomiast po tym drogi ich mogą się rozstać i losy części dotyczącej opłaty mogą być (i wielokrotnie są) inne. Stanowisko takie potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 945/08, wedle którego, "Art. 84 ust. 3 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody należy zatem interpretować, jako pewne zalecenie, przesądzające o automatycznym ustalaniu opłaty w razie wydawania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. Nie wyłącza to jednakże możliwości ustalenia tej opłaty nawet wówczas, gdy drzewa zostały wycięte, a podczas ich usuwania w obrocie prawnym pozostawało stosowne zezwolenie, które następnie wyekspirowało."

Po wtóre - tak orzecznictwo jak i doktryna procesu administracyjnego dopuszczają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części (w tej część co do której nie zachodzą przesłanki negatywne). Jest to możliwe nawet w sytuacji, kiedy ta "część" decyzji nie mogłaby stanowić przedmiotu odrębnego rozstrzygnięcia w drodze decyzji (np. w części dotyczącej warunku czy zlecenia). Stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć całej decyzji, albo też jej części. Jeżeli treść decyzji pozwala na to, aby przesłankę nieważności odnieść jedynie do określonego jej elementu, a usunięcie z obrotu tego fragmentu aktu nie pozbawia znaczenia pozostałej części rozstrzygnięcia, to stwierdzenie nieważności całej decyzji przekraczałoby ramy jego wadliwości. Stanowisko takie, mimo braku wyraźnej regulacji prawnej w tym zakresie, jest akceptowane w orzecznictwie sądowym. Stwierdzenie nieważności decyzji w części może nastąpić, gdy tylko część unieważniana zawiera wady z art. 156 § 1 K.p.a., natomiast wadliwość ta nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć, które mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym - wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., III RN 3/02, OSNP 2004, nr 4, poz. 56 (A. Matan w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, art. 157. T. 2). Wobec tego nawet w przypadku uznania obu rozstrzygnięć materialnoprawnych za jedną decyzję w rozumieniu art. 156 K.p.a., skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. samo przyznało, że ustalenie i pobranie opłaty zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa, koniecznym jest stwierdzenie nieważności w tej części, co do której nie zachodzi ewentualna przeszkoda w postaci nieodwracalnych skutków prawnych.

Po trzecie, zarówno Sąd I instancji jaki i Kolegium pozostają w błędzie przyjmując, iż cała decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, co jakoby uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności. Skarżący nie kwestionuje, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, ale jedynie w części dotyczącej zezwolenia na usunięcie drzew, na skutek jej wykonania (wycięcia drzew) przez adresata decyzji, bowiem utraciła swój przedmiot. I to decyduje o nieodwracalności skutków prawnych (w tej części), inaczej niż twierdzi Kolegium, zdaniem którego nieodwracalność ta wiąże się z faktem oddzielenia w sposób trwały części składowych od nieruchomości oraz brakiem możliwości przywrócenia stanu poprzedniego. Nieodwracalność skutków prawnych odnosi się do sfery prawnej, a nie do faktycznej. W żaden sposób nie można przyjąć tezy o nieodwracalności skutków prawnych w części dotyczącej opłaty, skoro skutki te można "odwrócić", co pozostaje w zakresie kompetencji właściwego organu (Kolegium). Nie może być mowy o nieodwracalności skutków prawnych w zakresie błędnego rozstrzygnięcia w decyzji o naliczeniu opłat za usunięcie drzew w sytuacji gdy z przepisów prawa obowiązujących w czasie wydawania decyzji wynikało, że nie powinny i nie mogły one zostać naliczone i pobrane. Skarżący na etapie postępowania nieważnościowego przedstawił bowiem dowody na to, iż drzewa wyrosły lub zostały posadzone na terenie nieruchomości w czasie gdy ta kwalifikowana była na ustawowe cele budowlane, tj. w czasie obowiązywania dla nieruchomości planów zagospodarowania przestrzennego przewidujących tą działkę pod zabudowę. W takim stanie rzeczy skarżącemu obligatoryjnie, na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, nie powinny zostać naliczone żadne opłaty z tytułu usunięcia drzew i krzewów.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie błędnej wykładni przez Sąd Wojewódzki art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 84 ust. 3 ustawy dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, polegającej na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności w niedającej się wyodrębnić części decyzji Prezydenta Miasta J-Z. w której naliczono opłatę za zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów.

W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy dopuszczalne było na gruncie niniejszej sprawy stwierdzenie nieważności części decyzji Prezydenta Miasta J-Z. z dnia [...] 2008 r., zgodnie z wnioskiem skarżącego kasacyjnie z dnia 19 grudnia 2013 r.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że możliwe jest, pomimo braku bezpośredniego uregulowania tej sytuacji w Kodeksie postępowania administracyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji w części, w sytuacji gdy można przesłankę nieważności odnieść jedynie do określonej części decyzji a usunięcie z obrotu tego fragmentu decyzji nie pozbawia znaczenia pozostałej części rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 859/87, wyrok NSA z 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 775/09, uchwała NSA z 23 lutego 1998 r., sygn. akt OPS 6/97). W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., sygn. akt II SA 740/90 podano, że "dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. (...) Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia do eliminowania z obiegu prawnego – i to w dodatku ze skutkiem ex tunc – prawidłowych rozstrzygnięć w pozostałych częściach, jeżeli tylko fragmenty decyzji rażąco naruszają prawo (podobnie wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 550/09; M. Jaśkowska w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. A. Wróbla, M. Jaśkowskiej, wyd. 6 z 2016 r., s. 946 i nast.; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowski, wyd. 4 z 2017 r.).

Stanowisko w tym zakresie zaprezentował również NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1145/11 wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością nie tylko jest dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi tego Kodeksu - powinno być regułą działania organów nadzoru (por. też w wyroku NSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 859/87, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 25). Umożliwia ona bowiem ograniczenie ingerencji organów nadzoru administracyjnego w sprawy zakończone decyzjami administracyjnymi do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgodnych z prawem. Na przesłankę dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w części zwrócił uwagę również NSA w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2314/14 wskazując, że "Stwierdzenie nieważności decyzji w części jest możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia mogą mieć w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony samodzielny byt prawny, a więc wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, stanowiący rozstrzygnięcie, mogące funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, z drugiej zaś, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawianym mocy wiążącej. Trzeba jednak zaznaczyć, że unieważnienie decyzji w części będzie nie zawsze możliwe do zrealizowania w praktyce. Unieważnienie części decyzji może nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, analizując możliwość stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej, należy przede wszystkim rozważyć, czy fragment rozstrzygnięcia, który pozostanie w obrocie prawnym może w nim samodzielnie funkcjonować w oderwaniu od tej części, która jest eliminowana ze skutkiem ex tunc. Okoliczność, czy objęta stwierdzeniem nieważności decyzji jej część mogłaby być przedmiotem rozstrzygnięcia odrębnej decyzji administracyjnej może być dodatkowym argumentem umacniającym tezę za dopuszczalnością takiego działania, ale nie determinującym taką możliwość.

Z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) obowiązujących na dzień wydania decyzji, tj. [...]2008 r. wynika, że warunki uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów zostały określone w art. 83 ww. ustawy. W odrębnych przepisach uregulowane zostały zasady związane ze sposobem naliczenia i pobierania opłat, przewidując wśród nich również całkowite zwolnienia od pobierania opłat (art. 86 ustawy). Przy tym zasadą było, że uiszczenie opłat za usunięcie drzew lub krzewów winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stała się ostateczna. Pomimo zatem braku uiszczenia opłaty możliwe było wykonanie ostatecznej decyzji w części zezwalającej na usunięcie drzew lub krzewów. Innymi słowy, zrealizowanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów nie zostało uzależnione od uprzedniego faktu uiszczenia opłaty. Nie zmienia tego okoliczność, że opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustalać należało w wydanym zezwoleniu, choć i w tym zakresie prawodawca dopuszczał możliwość wydania decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty w okresie 5 lat od końca roku, w którym usunięto drzewa lub krzewy (art. 87 ust. 2). Była zatem prawnie dopuszczalna możliwość funkcjonowania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów bez określenia obowiązku uiszczenia opłaty, np. w przypadkach określonych w art. 86 ustawy o ochronie przyrody.

Oceniając przez ten pryzmat decyzję Prezydenta Miasta J-Z. z dnia [...]2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że abstrahując od merytorycznej zasadności stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej naliczenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów, ewentualne wyeliminowanie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. tego fragmentu rozstrzygnięcia nie będzie wywierało wpływu na skuteczność prawną pkt 1 tej decyzji, zezwalającego na usunięcie określonych drzew i krzewów. Podkreślenia wymaga, że w realiach rozpatrywanej sprawy, przy uwzględnieniu zakresu wniosku strony, nie zachodziłaby potrzeba wyeliminowania zezwolenia na usunięcie części drzew lub krzewów, czy też uznania istnienia przesłanki nieważności części opłaty, ale całej naliczonej opłaty. W innym wypadku stwierdzenie nieważności byłoby problematyczne z punktu widzenia możliwości wyodrębnienia jedynie części opłaty naliczonej za usunięcie drzew i krzewów przy pozostawieniu tej, która nie została dotknięta wadą nieważności. Wynika to z faktu, że stwierdzenie nieważności decyzji, mając charakter kasacyjny, nie prowadzi do ponownego, merytorycznego załatwienia sprawy.

Udzielenie pozytywnej odpowiedzi na pytanie o teoretyczną możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J-Z. z dnia [...]2008 r. w części dotyczącej całej opłaty naliczonej za usunięcie drzew i krzewów, zasadnym czyni rozważenie, czy w tym zakresie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Nieodwracalność skutków prawnych, będąca przesłanką negatywną stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.), rozumiana jest jako sytuacja, w której stan prawny ustalony ostateczną decyzją organu nie może być zweryfikowany (uchylony lub zmieniony) przy pomocy środków dostępnych na gruncie k.p.a. (por. R. Kędziora - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 4, s. 846 i nast.). Jeśli skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego (wyrok SN z 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95). Nieodwracalność skutków prawnych na gruncie art. 156 § 2 k.p.a. należy zatem rozpatrywać nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i instytucji prawnych, jakimi posługuje się w swoim działaniu organ administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 444/05). Przy tym nieodwracalność skutków prawnych może dotyczyć tylko części decyzji (por. wyroki NSA z dnia 12 października 1993 r., sygn. akt II SA 1857/93; z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 847/96; z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1395/97).

Przyjmując jako dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji w części określonej przez stronę skarżącą kasacyjnie we wniosku z dnia 19 grudnia 2013 r., brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Rozstrzygnięcie takie pozostaje w kompetencji organów administracji publicznej i nie stoi temu na przeszkodzie skutek faktyczny związany z usunięciem drzew i krzewów.

W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione.

Mając powyższe na względzie, należało uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję w celu rozważenia przez organ podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J-Z. z dnia [...] 2008 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów, z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w niniejszym orzeczeniu.

W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.