Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 764/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 49 ust. 4a, art. 29 ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 6 pkt 1, art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2, art. 71 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1a, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 729/15 w sprawie ze skargi W. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania z systemu chowu kur niosek na hodowlę brojlerów w istniejących budynkach inwentarskich I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od W. I. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 729/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uwzględniając skargę W. I., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania z systemu chowu kur niosek na hodowlę brojlerów w istniejących budynkach inwentarskich. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy S., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. T. i S. T., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "zmianie sposobu użytkowania: systemu chowu kur niosek na hodowlę brojlerów w istniejących budynkach inwentarskich położonych na działkach nr [...], [...], AM 1 obręb S., gmina S.".

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", a ww. przedsięwzięcie zostało już zrealizowane.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli S. T. i S. T..

Zaskarżoną decyzją SKO [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję Burmistrza i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyroki NSA: z 26 listopada 2008 r., II OSK 1481/07; z 26 października 2011 r., II OSK 1820/11; z 30 września 2014 r., II OSK 680/13; z 3 lutego 2010 r., II GSK 6/10), stwierdził, że fakt rozpoczęcia realizacji inwestycji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. To, że mamy do czynienia z funkcjonującym już przedsięwzięciem oznacza, że informacje w tym zakresie mogą być pomocne jako "dane wyjściowe" przy sporządzaniu oceny oddziaływania na środowisko.

SKO, oceniając także przedstawiony raport oddziaływania na środowisko, uznało, że nie spełnia wymogów prawnych w zakresie wariantu alternatywnego, a sanowanie tego braku jest nie tylko możliwe, ale konieczne w ponownie prowadzonym postępowaniu. W tym zakresie Kolegium wskazało na szereg uchybień. Ponadto Kolegium uznało, że przekazane akta sprawy nie pozwalają na ustalenie, w jaki sposób organ I instancji skonstruował ostateczny katalog stron postępowania. Brak jest w tym zakresie stosownych dokumentów, chociażby w postaci wypisów z rejestru gruntów.

Mając na względzie wszystkie wskazane wyżej okoliczności Kolegium, uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazało, że pomijając nieuzasadnione umorzenie postępowania, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto uzupełniony w zakresie wariantu alternatywnego raport winien być przedmiotem ponownego postępowania przed organami współdziałającymi, w którym również należy zapewnić czynny udział wszystkim ustalonym stronom postępowania.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. I., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 59 i art. 71 ustawy środowiskowej przez ich błędną interpretację zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że możliwe jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Skarżący w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, że nie jest dopuszczalne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia już zrealizowanego. Zdaniem skarżącego, przeprowadzanie oceny po fakcie jest całkowicie niecelowe i sprzeczne z istotą instytucji oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Stwierdził, że w takiej sytuacji bezprzedmiotowe są rozważania dotyczące jakości raportu o oddziaływa środowisko.

W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 729/15, uwzględniając skargę, wskazał na istotę art. 138 § 2 K.p.a. Opierając się na przywołanym przez SKO orzecznictwie oraz interpretacji Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia 5 lipca 2012 r. dostępniej w Internecie, stanowisku doktryny (por. M. Bar, J. Jendrośki: Odmowa przyznania dofinansowania z funduszy UE. Glosa do wyroku NSA z dnia 3 lutego 2010 r., Prawo i środowisko, nr 4(64) 2010, s. 102-109 oraz M. Bar: Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zrealizowanego przedsięwzięcia, Prawo i środowisko, nr 2 (82)/2015, s. 98-106), a także treści obowiązującego od 1 stycznia 2015 r. art. 49 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), Sąd wskazał, że możliwe jest wydanie decyzji środowiskowej, ale tylko w kontekście ww. przepisu Prawa budowlanego, tj. w trakcie postępowania zmierzającego do zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej. Z wniosku inicjującego postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej dla zrealizowanego przedsięwzięcia musi więc wynikać, że taka decyzja ma być wydana na potrzeby postępowania legalizacyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 10 lipca 2014 r., II SA/Gl 1998/13). W tej zaś sprawie nie wynika aby wniosek o wydanie decyzji środowiskowej miał zostać zgłoszony w trakcie takiego postępowania legalizacyjnego.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że z uwagi na treść art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej i art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania jeżeli dotyczy przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałującego na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jest to przypadek, o którym mowa w art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, s. 836-837).

Wskazane okoliczności, w przekonaniu Sądu, mają wpływ na niedopuszczalność prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania na podstawie pierwotnie złożonego wniosku, w którym niezgodnie ze stanem faktycznym sugerowano dopiero przystąpienie do zmiany sposobu użytkowania. Wobec stwierdzenia przystąpienia do realizacji tego przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji środowiskowej – w zainicjowanym trybie – procedura środowiskowa nie może być kontynuowana. Nie wyklucza to, jak wyżej wyjaśniono, możliwości wydania decyzji środowiskowej, ale może to mieć miejsce dopiero w stosunku do przedsięwzięcia podlegającego procedurom legalizacyjnym przed organami nadzoru budowlanego i w związku z podjętymi przez nie czynnościami poprzedzającymi wydanie decyzji, o których mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego i po spełnieniu przesłanek z art. 49 ust. 4a in fine tej ustawy. W oderwaniu od tych postępowań, przy czym o ich prowadzeniu nie świadczy znajdujący się w aktach administracyjnych protokół z kontroli przedmiotowej fermy przeprowadzonej przez PINB [...] w dniu 31 marca 2015 r., brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla nieodpowiadającego rzeczywistości przedsięwzięcia opisanego we wniosku. Trzeba przy tym podkreślić, że jakkolwiek postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej wszczynane jest na wniosek, to może on być skutecznie złożony wówczas, gdy z przepisów prawa wynika potrzeba przeprowadzenia postępowania środowiskowego i wydania decyzji środowiskowej. W tym przypadku podstawę prawną stanowi regulacja wynikająca z art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego. Do jej zastosowania jest wymagane złożenie całkiem nowego wniosku, z którego będzie wynikać, że dotyczy on wydania decyzji środowiskowej dla zrealizowanej już zmiany sposoby użytkowania: systemu chowu kur niosek na hodowlę brojlerów w istniejących budynkach inwentarskich oraz że w stosunku do tych obiektów (samowolnej zmiany sposobu użytkowania) jest prowadzone postępowanie legalizacyjne.

Sąd odniósł się także do stanowiska SKO, co do możliwości wykorzystania w postępowaniu środowiskowym informacji wynikających ze stanu istniejącego na nieruchomości już po zrealizowaniu przedsięwzięcia, jako opartego na wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 56/10. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy błędnie pojmuje istotę postępowania środowiskowego. Na potrzeby takiego postępowania sporządzany jest bowiem raport oddziaływania na środowisko, którego autorzy są w stanie określić konsekwencje i wpływ na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Nie trzeba z tym czekać do fazy realizacji przedsięwzięcia. Co więcej, ewentualnej weryfikacji wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, przyjętych w raporcie, służy możliwość nałożenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej.

Sąd wskazał, że rola wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadza się do stwierdzenia, czy raport jest kompletny i spójny, czyli czy spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości określone w art. 66 ustawy środowiskowej. Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ponieważ wymaga to wiadomości specjalistycznych z poszczególnych gałęzi nauki (por. m.in. wyrok NSA z 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11). Podobnej natury zastrzeżenia poczynić należy wobec poczynionej w tym względzie analizy Kolegium.

Z tych względów Sąd uznał za bezprzedmiotowe odnoszenie się do zarzutów Kolegium czynionych względem sposobu ustalenia kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie. Podnoszone w tym względzie wątpliwości nie miały znaczenia dla istoty sprawy rozstrzyganej w niniejszym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 62 ust. 1, art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1, art. 72 ust. 3, art. 73 ust. 1, art. 74 ust. 1, art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej przez błędną ich wykładnię, w wyniku przyjęcia, że do organu właściwego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, którego realizacja się rozpoczęła, należy weryfikacja, czy spełnione są warunki z art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego, i że w takim przypadku wydanie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań może "mieć miejsce dopiero w stosunku do przedsięwzięcia podlegającego procedurom legalizacyjnym przed organami nadzoru budowlanego i w związku z podjętymi przez nie czynnościami poprzedzającymi wydanie decyzji, o których mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego i po spełnieniu przesłanek z art. 49 ust. 4a in fine tej ustawy", a z wniosku inicjującego postępowanie "o wydanie decyzji dla zrealizowanego przedsięwzięcia musi (...) wynikać, że taka decyzja (o której mowa w art. 49 ust. 4a ustawy Prawo budowlane) ma być wydana na potrzeby postępowania legalizacyjnego";

- art. 62 ust. 1 ustawy środowiskowej przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku przyjęcia, że rola organów administracyjnych prowadzących postępowanie środowiskowe jest "podobna" do roli sądów administracyjnych, ponieważ "sprowadza się do stwierdzenia, czy raport jest kompletny i spójny, czyli czy spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości określone w art. 66 ustawy środowiskowej" oraz, że organy administracyjne nie mogą "dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ponieważ wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki (por. m.in. wyrok NSA z 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11)".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Co prawda, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega z urzędu, że odpisy skargi i zawiadomienia o rozprawie nie zostały skutecznie doręczone uczestnikom postępowania A. R. i B. S. na adres: [...], przez operatora pocztowego, pomimo że jest to adres prawidłowy. Jednak tego rodzaju wada (z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) wymaga wniesienia skargi kasacyjnej przez podmioty, których prawa naruszono (por. wyroki NSA: z 15 lipca 2014 r., II OSK 307/13; z 26 lipca 2012 r., II OSK 1001/12; z 15 czerwca 2012 r., II OSK 1683/10). Tym bardziej, że w tej sprawie ww. uczestnikom postępowania na ww. adres doręczono odpis wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem, co oznacza, że ww. uczestnicy mogli skorzystać z prawa do wniesienia skargi kasacyjnej, a więc mieli możliwość dochodzeniu swoich praw celem usunięcia skutków ww. uchybień (por. wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., II OSK 2175/12).

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

Z uwagi na treść normy prawnej wynikającej z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego w tej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Ocena taka wynika z tego, że decyzja organu I instancji osadzała się na poglądzie prawnym, zgodnie z którym zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o wydanie decyzji środowiskowej w sytuacji gdy przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko zostało już zrealizowane. Przyjęcie przeciwnego stanowiska, tj. jakie zawarło w zaskarżonej decyzji SKO jest wystarczającą podstawą do wydania decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W takiej bowiem sytuacji z oczywistych względów organ I instancji nie wypowiedział się w swojej decyzji co do zakresu całej sprawy dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W tym zakresie w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji co do zasady nie wykluczył możliwości prowadzenia postępowania środowiskowego już po zrealizowaniu przedsięwzięcia, jednak z obowiązujących norm Prawa budowlanego wyprowadził wniosek, że prowadzenie takiego postępowania jest możliwe dopiero po wszczęciu przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego. Jak to Sąd wskazał – musi zaistnieć funkcjonalny związek pomiędzy postępowaniem środowiskowym, a postępowaniem legalizacyjnym. Chodzi tu zatem o dokonanie odpowiedniej wykładni art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego, na co zasadnie wskazano w zarzucie skargi kasacyjnej.

Z treści literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że decyzję legalizacyjną można wydać po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy środowiskowej, w przypadkach gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska. Takie brzmienie przepis ten zawdzięcza dwóm nowelizacjom Prawa budowlanego z 2008 i 2014 roku. Zgodnie z definicją językową "uprzednim/uprzednio" oznacza "poprzedni, poprzedzający". Omawiany przepis dotyczy zatem następczego charakteru wydawanej decyzji legalizacyjnej. Taki zaś charakter następczy oznacza, że wymóg uzyskania decyzji środowiskowej dotyczy nie tylko etapu postępowania legalizacyjnego, ale i stanu jeszcze przed jego wszczęciem. Dodatkowo przechodząc już na grunt wykładni systemowej i celowościowej wskazania wymaga, że w ogólności zainicjowanie postępowania legalizacyjnego nie należy tylko do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Może tego dokonać również inwestor. Wynika to z tego, że możliwość skorzystania przez inwestora z postępowania legalizacyjnego można kwalifikować do sfery jego praw i obowiązków. Może więc on być zainteresowany w uzyskaniu decyzji środowiskowej celem złożenia stosownego wniosku o legalizację samowoli budowlanej, np. w ramach samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która to zmiana w odniesieniu do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko wymaga uzyskania pozwolenia na budowę co wynika z art. 29 ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji, choć ustawodawca w tym zakresie nie jest konsekwentny (por. art. 71 ust. 1a ustawy środowiskowej, który dotyczy zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co sugeruje, że ustawa środowiskowa przewiduje realizację robót budowlanych lub zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko w oparciu o instytucję zgłoszenie z Prawa budowlanego). Ponadto nawet jeżeli do samowolnej zmiany sposobu użyłkowania nie miałby zastosowania art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego, to i tak zgodnie z art. 71a ust. 1 pkt 2 tej ustawy miałby zastosowanie art. 71 ust. 2 pkt 6, który wymaga przedstawienia w zależności od potrzeb – pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami, a więc także decyzję środowiskową. Ponadto brak jest w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że prowadzenie postępowania środowiskowego przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego mogłoby prowadzić do obejścia prawa. Są to bowiem dwa różne/niezależne postępowania (prowadzone przez różne organy i oparte na różnych podstawach prawnych), z których wynik tego uprzednio przeprowadzonego może determinować wynik postępowania legalizacyjnego. W takim zakresie zawsze taka kolejność będzie wypełniała hipotezę art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Tak czy inaczej zostanie bowiem wydana decyzja środowiskowa przed ewentualnym uzyskaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany przedsięwzięcia, co do którego nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania i przedsięwzięcie było już użytkowane. Dodatkowo nie istnieje w tym zakresie zagrożenie, że pomimo wniosku o wydanie decyzji środowiskowej przedsięwzięcie będzie użytkowane nielegalnie. Polskie prawo przewiduje bowiem określoną sankcję, tj. możliwość wstrzymania wykonywanych robót (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego) lub użytkowania obiektu budowlanego (odpowiednio art. 71a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Nie wyklucza też w tym zakresie współdziałania organów administracji publicznej w ramach koniecznej wymiany informacji.

Jest to zatem uzasadniony wyjątek, od ogólnej zasady, do której odnosi się art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, a mianowicie, że wydanie decyzji środowiskowej powinno nastąpić na etapie przed realizacją przedsięwzięcia. Kwestie te natury prawnej zostały wyjaśnione w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (por. wyrok z 3 lipca 2008 r. w sprawie C-215/06), który wskazał właśnie na wymóg, że ewentualne postępowania legalizacyjne jakie przewiduje prawo danego państwa członkowskiego nie może stwarzać zainteresowanym okazji do obejścia norm wspólnotowych lub uchylenia się od ich stosowania i, że pozostanie ona wyjątkiem. W tej sprawie sam inwestor wystąpił o wydanie decyzji środowiskowej, trudno zatem w tym zakresie dopatrzeć się próby obejścia norm unijnych, które bezwzględnie wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałującego na środowisko. To właśnie kolejne nowelizacje Prawa budowlanego – dokonane ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw – takie standardy w sposób komplementarny wprowadzają w zakresie postępowania legalizacyjnego, przy czym ww. nowelizacja z 2014 r. ma na celu usunięcie wątpliwości co do możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przy zagwarantowaniu zachowania zgodności z celami dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre publiczne i prywatne przedsięwzięcia na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z 05.07.1985, str. 40, z późn. zm.), tzw. dyrektywy ocenowej, poprzez wskazanie przesłanek dla tego postępowania (Sejm RP VII kadencji, Nr druku: 2352, projekt ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw).

Jest to w głównej mierze wynik tego, że do ustawy – Prawo budowlane wprowadzono ww. nowelą z 2008 roku wymóg, zgodnie z którym wszystkie przedsięwzięcia, dla których, zgodnie z przepisami o ochronie środowiska, konieczne jest przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wymagają pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 3).

Odnośnie możliwości wydania decyzji środowiskowej już po zrealizowaniu przedsięwzięcia wypowiadał się także wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Jest to stanowisko już ugruntowane i w zasadzie prezentowane jednolicie (por. wyroki NSA: z 18 maja 2016 r., II OSK 1063/15; z 27 sierpnia 2014 r., II OSK 470/13; z 6 marca 2013 r., II OSK 2147/11; z 23 maja 2014 r., II OSK 3013/12; z 14 listopada 2013 r., II OSK 1342/12 i inne). Pogląd ten nie był uzależniony od tego czy zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie akceptuje w tym zakresie poglądu prawnego wyrażonego w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt II SA/Gl 1998/13, na którym oparł się Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, ponieważ pogląd ten pomija istotny aspekt "obejścia prawa". Poza tym w innym wypadku doszłoby do wypaczenia istoty postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do uzyskania decyzji środowiskowej. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 62 ust. 1, art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1, art. 72 ust. 3, art. 73 ust. 1, art. 74 ust. 1, art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej w odniesieniu do art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego zawiera usprawiedliwione podstawy.

Już chociażby z tego względu zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, ponieważ z istoty decyzja organu I instancji opierała się na przeciwnym poglądzie prawnym (w konsekwencji nie doprowadził do merytorycznego rozpoznania wniosku, choć istniały ku temu prawne podstawy). Pozostałe zaś kwestie podnoszone w zaskarżonej decyzji oraz w zaskarżonym wyroku nie mają istotnego wpływu na niewadliwe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Wynika to z tego, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania środowiskowego, a jedynie w sposób formalnoprawny zakończył postępowanie umarzając je z tej przyczyny, że nie ma podstaw prawych do jego prowadzenia. Przyjęcie przeciwnego stanowiska jakie wyraził orzekający w niniejszej sprawie skład NSA wymaga przeprowadzenia postępowania środowiskowego pod względem formalno- i materialno-prawnym przez organ I instancji (także w zakresie przesłanek z art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego, tj. gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska). Niemniej jednak w zakresie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej należy także uznać ten zarzut jako zawierający usprawiedliwione podstawy. W tej sprawie Sąd I instancji błędnie ocenił, że sąd administracyjny, jak i SKO nie mogą dokonać samodzielnej oceny treści raportu. Co prawda, może budzić wątpliwości czy sądy i organy administracyjne mogą dokonywać oceny merytorycznej treści raportu z uwagi na wymóg wiedzy specjalnej, jednak nie wyklucza to możliwości oceny raportu pod względem jego kompletności i spójności, czyli czy spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości w rozumieniu dyspozycji art. 66 ustawy środowiskowej. Tak też problem tej wyjaśnia powołany w zaskarżonym wyroku wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2105/11 (por. także wyroki NSA: z 3 kwietnia 2012 r., II OSK 85/12; z 11 maja 2015 r., II OSK 2313/13; z 28 sierpnia 2014 r., II OSK 495/13; z 20 marca 2014 r., II OSK 2564/12). Wszystko zależy zatem od rodzaju formułowanego zarzutu przeciwko raportowi. W tej zaś sprawie organ odwoławczy wskazał na wady w zakresie niespełnienia wymogów prawnych w zakresie wariantu alternatywnego, co poparł stosownym orzecznictwem NSA. Oczywiście stan istniejący wynikający z samowolnej zmiany użytkowania może być brany pod uwagę w ramach wariantowania, co jednak nie wyklucza, że raport powinien rzetelnie przedstawić także inne warianty zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. W uzyskaniu decyzji środowiskowej nie chodzi o "dopasowanie" istniejącego użytkowania do ustalanych środowiskowych uwarunkowań, lecz ustalenie tych wymogów od nowa jakoby niezależnie od stanu istniejącego, tak aby jak najlepiej zabezpieczyć środowisko przed znaczącym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko. Oznacza to, że niekoniecznie w każdym przypadku decyzja środowiskowa będzie niejako "akceptowała" stan istniejący (chodzi o realizację wskazywanego wyżej postulatu dot. braku możliwości "obejścia" prawa). W tej zaś sprawie SKO wskazało na dość ogólnikowo przedstawiony wariant alternatywny, który w zasadzie odnosił się do wariantu I proponowanego przez wnioskodawcę, co może właśnie mieścić się w zakresie dopuszczalnej oceny organu administracyjnego, jak i sądu administracyjnego, pod względem jego kompletności. To konsekwencja treści art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, który wymaga opisania wariantów, a nie tylko przywołania ich nazwy (np. system klatkowy bezściółkowy). Nie jest więc tak jak wskazuje to Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że nie jest możliwa ocena raportu z uwagi na wymóg wiedzy specjalnej. Wszystko bowiem zależy od przedstawionej argumentacji w tym zakresie i tego jak przeprowadzono postępowanie dowodowe. Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej zawiera usprawiedliwione podstawy.

Dlatego w ramach art. 188 p.p.s.a. zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi W. I. na zaskarżoną decyzję SKO [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania z systemu chowu kur niosek na hodowlę brojlerów w istniejących budynkach inwentarskich.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.