Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt IV SA 2806/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2004-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Romualda Gumińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2004 r., sprawy ze skargi A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie opłaty za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza: I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

2 IV SA 2806/02

Uzasadnienie

Marszałek Województwa pismem z 12 grudnia 2000 r. wezwał A s.c., z siedzibą w W., użytkującą w II kwartale 2000 r. kotłownię wodną w D., do wpłacenia na rachunek Urzędu Marszałkowskiego w O. opłaty w wysokości 43.306,2 zł z tytułu nie posiadania decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza. Organ wskazał, iż z informacji przedłożonych przez właściciela przedmiotowej kotłowni B sp. z o.o. w D., wynika, iż w II kwartale 2000 r. jej użytkownikiem była firma A. W piśmie nadmieniono także, iż wysokość wymienionej kwoty ustalono w oparciu o sprawozdanie sporządzone za II kwartał 2000 r. przez firmę B. Spółka B uiściła dobrowolnie należność główną w wysokości 9628,49 zł za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza w II kwartale 2000 r. Odmówiła natomiast uiszczenia opłaty stanowiącej zwyżkę za brak decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń podnosząc, iż obowiązek ten ciąży na A., która w II kwartale 2000 r. zajmowała się wytwarzaniem ciepła.

O wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie Marszałek Województwa zawiadomił agencję A pismem z dnia 22 stycznia 2001r., natomiast firmę B pismem z dnia 23 stycznia 2001 r.

Z akt administracyjnych wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., działając w oparciu o art. 138 § 2 kpa, dwukrotnie uchylało wydaną przez Marszałka Województwa decyzję ustalającą A. s.c. (obecnie sp. z o.o.) z siedzibą w W. opłatę za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza w II kwartale 2000 r. i przekazywało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Pierwszą wydaną w tej sprawie decyzję organu I instancji Kolegium uchyliło wskazując, iż w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego ustalenia wysokości należnej opłaty za wprowadzenie substancji zanieczyszczających do powietrza. Wskazano, iż opłata ustalona przez organ I instancji została podwyższona o 500% z uwagi na brak decyzji, jednak w aktach brak było informacji czy odwołująca się spółka taką decyzję posiadała. Wątpliwości organu budziła także prawidłowość zastosowanych stawek, ponieważ z uzasadnienia decyzji nie wynikało z jakich względów przyjęto stawki obowiązujące w 2000 r. Wskazano także na istniejące i nie wyjaśnione rozbieżności między wysokością opłaty podaną w informacji przekazanej przez stronę - przy uwzględnieniu 500% podwyższenia - a kwotą określoną w decyzji.

Drugą decyzję Marszałka Województwa (wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy) Kolegium uchyliło decyzją z 28 listopada 2001 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względów formalnych wskazując, iż decyzja winna być skierowana do następcy prawnego spółki

cywilnej A, czyli do A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, z siedzibą w W.

Marszałek Województwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 14 stycznia 2002 r., nr "[...]" ustalił A spółka z o.o. w W. opłatę za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza w II kwartale 2000r. w wysokości 56 709,54 zł. nadmieniając nadto, iż z należności tej zapłacono 9 628, 49 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 86a ust. l, art. 86b ust. 7 i 8g ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 49 póz. 196, ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 30 grudnia 1997 r. w sprawie opłat za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza oraz usuwania drzew lub krzewów (Dz.U. Nr 110 póz. 1269, ze zm.). W motywach decyzji wskazano, z czego wynikły rozbieżności pomiędzy wysokością kwoty ustalonej w decyzji a wysokością wyliczoną przez spółkę. Organ wskazał, iż stosując się do zaleceń SKO uzyskał informację od A, iż w związku z nabyciem kotłowni od firmy C w D., spółka uznała, iż przejęła także decyzję z 28.06.1996r. o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza wydaną poprzedniemu właścicielowi kotłowni - C. Ustosunkowując się do tej argumentacji Marszałek Województwa stwierdził, iż decyzja z 28 czerwca 1996 r. wydana została wyłącznie poprzedniemu właścicielowi i z tych względów uznał, że spółka A nie była w posiadaniu ważnej decyzji o dopuszczalności emisji zanieczyszczeń. W uzasadnieniu decyzji wskazano nadto, iż w myśl art. 30 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska decyzję ustalającą rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczających wprowadzenie do powietrza obowiązana jest posiadać jednostka organizacyjna wprowadzająca te substancje do powietrza.

Organ stwierdził, iż wysokość opłaty za II kwartał 2000 r. ustalono stosując stawki z 2001 r., uznając za dzień wszczęcia postępowania, dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Na skutek tego należność wcześniej ustalona (53 334,18 zł) wzrosła do kwoty 56 709/54 zł. Jako podstawę prawną do takiego ustalenia opłaty wskazano art. 86b ust. 7 i ust. 8 powołanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Od tej decyzji odwołanie wniosła A. sp. z o.o. podnosząc, iż zgodnie z § 4 umowy dzierżawy zawartej w dniu l kwietnia 2000r. z firmą B wszelkie opłaty za wykorzystanie środowiska obciążają wydzierżawiającego, tj. B sp. z o.o. w D. Odwołująca się uważa, iż wraz z nabytym od C obiektem spółka przejęła wydaną w stosunku do poprzedniego właściciela decyzję o dopuszczalności emisji zanieczyszczeń do powietrza, obowiązującą do 31 grudnia 2000r. W odwołaniu eksponowano także, iż w dniu 31 marca 2000r. spółka wystąpiła do Urzędu Wojewódzkiego Delegatura w E. z wnioskiem o wydanie nowej decyzji o dopuszczalnej wielkości emisji zanieczyszczeń wraz z kserokopią decyzji wydanej poprzedniemu właścicielowi kotłowni. W odpowiedzi na

powyższy wniosek otrzymali w dniu 19 kwietnia 2000r. pismo od Starosty Powiatowego w O. wzywające spółkę do uzupełnienia złożonej dokumentacji. W ślad za otrzymanym pismem, w dniu 28 kwietnia 2000 r. firma wystąpiła do Starostwa Powiatowego w O. "z nowym wnioskiem o przepisanie decyzji o dopuszczalnej wielkości emisji zanieczyszczeń możliwych do wprowadzenia do powietrza atmosferycznego/ który został odrzucony pismem z 23 maja 2000 r." Dodano nadto/ iż ze względu na ciągłe braki w przedkładanych dokumentach zmuszeni zostali do sporządzenia nowej dokumentacji spełniającej wymogi aktualnych przepisów. W związku z napotykanymi trudnościami formalnymi oraz przedłużającym się tokiem zakończenia podjętych prac/ okres niezbędny do skompletowania danych wymaganych do uzyskania decyzji przeciągnął się do czerwca 2000r./ kiedy to w dniu 13 czerwca 2000r. została rozwiązana umowa dzierżawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. / po rozpatrzeniu odwołania/ wydało w dniu 13 marca 2002 r. decyzję orzekającą o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Kolegium podniosło, iż bezspornym jest fakt wzięcia w dzierżawę przez A. kotłowni wodnej, zlokalizowanej w D., opalanej węglem kamiennym celem wykorzystywania, przesyłania i dystrybucji energii cieplnej. Wskazano, iż w myśl art. 86 ust. 2 pkt l ustawy z 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska jednostki organizacyjne ponoszą opłaty za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza. Organ stwierdził, iż ze sformułowania tego wyraźnie wynika, że opłatę uiszcza ten, kto wprowadza zanieczyszczenia powietrza, czyli w tym przepadku spółka A. Podniesiono nadto, iż zasady tej nie można zmienić umową cywilnoprawną a organ administracji publicznej obowiązany jest postępować tak jak mu nakazuje ustawa. Dlatego nie uwzględniono postanowień § 4 umowy dzierżawy. Kolegium stwierdziło, iż prawidłowo, zgodnie z art. 86b ust. 9 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, organ I instancji ustalił opłatę za brak decyzji, podwyższając ją zgodnie z obowiązującymi od l stycznia 2000 r. przepisami, o 500%. Kolegium podkreśliło, iż decyzja o ustaleniu dopuszczalnej wielkości emisji zanieczyszczeń skierowana do C w D. wygasła wraz ze zbyciem przez tę jednostkę kotłowni i z tych względów odwołująca się spółka nie może powoływać się na dopełnienie wymogu posiadania decyzji. Kolegium nie uznało argumentu z odwołania o złożeniu wniosku o wydanie decyzji ustalającej dopuszczalną wielkość emisji do powietrza argumentując, iż z faktem tym przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie wiążą skutku w postaci zwolnienia z zastosowania zwyżki opłaty przewidzianej w art. 86b pkt 9.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. spółka z o.o., reprezentowana przez Zarząd: M. Z. i D. F. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, ewentualnie wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § l pkt 5 kpa. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie

przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 9 i 77, a także wadliwy sposób naliczenia stawki poprzez przyjęcie stawek z 2001 r., mimo, że stan faktyczny odnosi się do II kwartału 2000r.

Skarżąca podkreśliła, iż wbrew treści uzasadnienia decyzji, przyjęto opłaty wniesione przez wydzierżawiającego, a nie przez skarżącą, przy czym skarżącą spółkę obciążono opłatą w wysokości 500% za brak decyzji. Ponadto w skardze ponownie podniesiono, iż A. s.c. zwracała się pismem z 31 marca 2000r. o wydanie decyzji, a następnie pismem z dnia 28 kwietnia 2000r. do Starostwa Powiatowego w O. Skarżąca przytoczyła treść odpowiedzi udzielonej jej przez Starostwo Powiatowe, w piśmie z dnia 23 maja 2000r., w którym była informowana o istniejącej możliwości wydania decyzji krótkoterminowej na podstawie przedłożonych dokumentów uzupełnionych o "Studium ochrony powietrza atmosferycznego" wykonane przez mgr. inż. M. w 1996 r. Decyzja ta miała obowiązywać przez okres potrzebny do sporządzenia nowej dokumentacji. W przekonaniu skarżącej starosta nie udzielił jej żadnych praktycznych informacji w jaki sposób ma uzyskać wskazane studium, a także nie wydał krótkoterminowej decyzji, przerzucając obowiązek skompletowania dokumentacji na spółkę, pomimo, iż organ dysponował dokumentacją wydaną na rzecz C. Na tej podstawie skarżąca domagała się wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § l pkt 5 kpa. Ponadto w ocenie skarżącej wadliwie naliczono stawki z II kwartału 2000r. podwyższając w ten sposób wysokość opłat w sposób niezgodny z prawem. Niezrozumiały jest dla skarżącej wywód Dyrektora Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich w Urzędzie Marszałkowskim, z którego wynika, że nawet w sytuacji, gdy brak decyzji o dopuszczalnej emisji wynika z opóźnienia urzędu właściwego do jej wydania, a jednostka nie ponosi winy za brak decyzji, zwyżka 500% winna być naliczona i wniesiona na rachunek Urzędu Marszałkowskiego. Skarżąca podniosła nadto, iż istnieje sprzeczność w rozumowaniu organów, które mimo uznania ją za podmiot emitujący zanieczyszczenia do powietrza pobrały opłatę za emisję zanieczyszczeń od B i zaliczyły ją na poczet opłat wynikających z decyzji wobec skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podniesiono, iż zarzuty dotyczące postępowania toczącego się przed Starostą O. wykraczają poza zakres sprawy będącej przedmiotem decyzji Kolegium. Do rozpatrzenia sprawy opłaty wystarczyło Kolegium stwierdzenie, iż decyzja o dopuszczalnej wielkości zanieczyszczeń nie została na rzecz skarżącej wydana. Okoliczności zaś towarzyszące ubieganiu się przez skarżącą o wydanie tego rodzaju decyzji Kolegium uznało za nie mające znaczenia dla rozpatrywanej sprawy i nadal je za takie uznaje.

Ponownie wskazano na przepis art. 86b ust. 7 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, na podstawie którego Marszałek Województwa mógł wydać decyzję ustalającą wysokość nie wniesionej opłaty stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Postępowanie bowiem

w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przez Marszałka w 2001 r. wobec czego można było zastosować stawki obowiązujące w tymże roku, a nie w roku 2000. Kwota zaś opłaty ustalona decyzją organu I instancji obejmuje całość nie wniesionej opłaty przez zobowiązany podmiot, tj wraz z kwotą wcześniej wpłaconą dobrowolnie przez B sp. z o.o./ która uznała, iż obowiązek zapłacenia opłaty podstawowej (bez 500% zwyżki) ciąży na niej.

Kolegium przyznało, iż wzmianka w osnowie decyzji organu I instancji o zapłaceniu części ustalonej opłaty może budzić pewne wątpliwości co do rozumienia w tej części decyzji, ale mogą być one wyjaśnione na wniosek skarżącej w drodze postanowienia na podstawie art. 113 § 2 Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 97 ust. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.).

Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne powołane są do badania legalności zaskarżonych decyzji, to jest ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego.

Rozpoznając skargę Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja

nie może ostać się w obrocie prawnym jako podjęta przedwcześnie, przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy, które w przekonaniu skarżącej spowodowały, iż nie może wykazać się posiadaniem wymaganej prawem decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń. Zgodnie z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § l kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy.

Zdaniem Sądu, w warunkach niniejszej sprawy, organy prawidłowo ustaliły podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza w II kwartale 2000 r., albowiem jak wynika z akt administracyjnych A Sp. z o.o. z siedzibą w W. była w tym czasie użytkownikiem kotłowni cieplnej w D., a więc korzystała gospodarczo ze środowiska. Zatem stosownie do treści art. 30 ust. l ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska obowiązana była posiadać decyzję ustalającą rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza. Sąd podziela także stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż skarżąca nie była zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji, o której mowa w powołanym art. 30 ust. l, tylko z tego powodu, że w stosunku do poprzedniego użytkownika rzeczonej kotłowni została wydana decyzja z mocą obowiązującą do dnia 31 grudnia 2000 r. Należy bowiem mieć na uwadze, że decyzja administracyjna jest aktem o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Z tych względów zbędne było zapoznawanie się przez organy orzekające z dokumentacją, w oparciu o którą stosowny organ wydał decyzję na rzecz C w D.

Faktem bezspornym jest, że przystąpienie przez jednostkę organizacyjna do prowadzenia działalności gospodarczej, w której występuje emisja zanieczyszczeń bez uprzedniego uzyskania decyzji, o której mowa w art. 30 ustawy stanowi naruszenie prawa (delikt administracyjny), za które ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska - w art. 86b ust. 7 - przewiduje sankcję w postaci podwyższonej opłaty. Ta opłata dodatkowa jest sankcją administracyjną, której celem jest wyeliminowanie wypadków wprowadzenia zanieczyszczeń do powietrza bez ustalenia w drodze decyzji ich rodzaju i ilości. Jednakże wymierzenie opłaty na podstawie art. 86b ust. 7 ustawy, nie może być oderwanie od rozważenia przyczyn i okoliczności, które spowodowały, iż jednostka organizacyjna nie posiada decyzji, o której mowa w art. 30 ustawy. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego; w wyroku z dnia 11 lutego 1999 r./ sygn. akt IV SA 990/96 (LEX nr 48199) Naczelny Sąd Administracyjny podnosił, iż podmiot który nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Sąd podkreślał także, iż odrzucenie tego poglądu byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Ponadto w myśl poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu uchwały z dnia 21 grudnia 1998 r. (OPS 13/98) "w sprawie o wymierzenie opłaty za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza, gdy jednostka organizacyjna nie posiada decyzji, o której mowa w art. 30 ustawy, nie można całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności, z powodu których jednostka organizacyjna nie posiada decyzji, o której mowa w art. 30 ustawy".

W świetle obowiązującego prawa podstawą każdego rozstrzygnięcia winno być dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa. Zatem podmiot, któremu czyniony jest zarzut nie wywiązania się z obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku, jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności.

Odnosząc powyższe wywody do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż skarżąca, zarówno odwołaniu jak i w skardze, podnosiła, iż niedopełnienie obowiązku posiadania decyzji o emisji zanieczyszczeń jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. W ocenie Sądu organ II instancji, mimo posiadanych kompetencji reformatoryjnych, nie wyjaśnił w postępowaniu odwoławczym czy odwołująca się jednostka organizacyjna faktycznie złożyła w starostwie powiatowym wniosek o wydanie decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza i z jakich przyczyn nie wydano w tym przedmiocie rozstrzygnięcia (pozytywnego lub negatywnego). Kwestie ta wymagają wyjaśnienia, co w konsekwencji uzasadnia zarzut wydania zaskarżonej decyzji przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy, z naruszeniem art. 7 i 77 § l kpa.

Organ winien rozważyć także, uwzględniając treść art. 61 kpa czy rzeczywiście wszczęcie postępowania z urzędu nastąpiło w dniu 22 stycznia 2001r. (data pisma zawiadamiającego stronę o wszczęciu postępowania) czy też nastąpiło wcześniej, np. z dniem skierowania przez Marszałka Województwa do spółki A pisma zobowiązującego ją do uiszczenia opłaty (patrz: postanowienie NSA z 4 marca 1981 r., sygn. akt S.A. 654/81 ONSA 1981/1/15). Prawidłowe ustalenie tej daty jest niezbędne do ustalenia w jakiej wysokości zobowiązany podmiot miałby uiścić opłatę podwyższoną z tytułu braku stosownej decyzji.

W tym stanie rzeczy skoro rozstrzygnięcie sprawy wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń oraz ponownej ich oceny należało na podstawie art. 145 § l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270) orzec jak w sentencji.