Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 617/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz Sędziowie Janina Antosiewicz NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2005r. sygn. akt I SA/Wa 1334/04 w sprawie ze skargi K. W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. W. W. kwotę 395,- zł (trzysta dziewięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2005 roku, sygn. akt I SA/Wa 1334/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nr [...], z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego.

Orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 20 maja 1948 roku W. W., jako były właściciel, wystąpił z wnioskiem o przyznanie własności czasowej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], [...], [...] o powierzchni 33397,69 m2 oznaczonej numerem hipoteki 2182.

Orzeczeniem administracyjnym, podjętym w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy odmówiło uwzględnienia wniosku. Rozstrzygnięcie to nigdy nie zostało jednak doręczone stronie.

Decyzją nr [...] z dnia 29 czerwca 1956 roku Prezydium Rady Narodowej w Warszawie Wydział Gospodarki Terenami na podstawie art. 3, 4 i 10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 23, poz. 159) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 roku w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 35, poz. 159) przekazało "P." w użytkowanie teren położony przy ul. [...] w Warszawie o powierzchni 4 900 m 2 na czas nieokreślony.

Umową z dnia 22 lutego 1978 roku Naczelnik Dzielnicy Warszawa [...] oddał W. i M. S. w użytkowanie wieczyste na 40 lat działkę objętą księgą wieczystą nr 62081 o powierzchni 1 798 m 2.

Decyzjami: nr [...] z dnia 16 września 1991 roku, nr [...] z dnia 28 lutego 1992 roku, nr [...] z dnia 6 listopada 1992 roku, nr [...] z dnia 31 stycznia 1994 roku, nr [...] z dnia 9 czerwca 1997 roku, nr [...] z dnia 2 grudnia 1996 roku Wojewoda Warszawski na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Dzielnicę – Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własność nieruchomości położonych w Warszawie przy ul. [...] oraz ul. [...] i ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: 30 ( o powierzchni 5732 m 2 z zabudową), 32 (uregulowanej w księdze wieczystej nr 62081cz. o powierzchni 10825 m 2 z zabudową), 33 (uregulowanej w księdze wieczystej nr 62081 o powierzchni 1934 m 2 ), 29/1, 29/2/, 29/3 (o powierzchni 24548 m2 stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego Przedsiębiorstwa Usług Transportowo – Spedycyjnych "T."), 31 (o powierzchni 1270 m 2 ), 28 (o powierzchni 1219 m 2 ), 36 (o powierzchni 1058 m 2 ), 37 (o powierzchni 647 m 2 ), 38 (o powierzchni 1101 m2 ), 39 (o powierzchni 7794 m2), 19 ( o powierzchni 2077 m2), 35 (o powierzchni 5274 m2) i 34 (o powierzchni 473 m2).

Następca prawny W. W. – córka K. W. W., w dniu 21 lipca 2000 roku zbyła na rzecz K. i M. N. prawa i roszczenia wynikające z przepisów dekretu z 1945 roku dotyczące nieruchomości objętych księgami wieczystymi nr kw 200125, 200127, 200128, 200129 i 200130, stanowiące działki ewidencyjne nr: 32/1, 32/2, 32/3, 32/4, 32/5 o łącznej powierzchni 0,1313 ha, będące własnością Gminy Warszawa [...].

W dniu 1 lutego 2001 roku M. i K. N. zawarli z Gminą Warszawa [...] umowę o oddanie na 99 lat w użytkowanie wieczyste gruntu oznaczonego jako działki ewidencyjne nr 32/1, 32/2, 32/3 32/4, 32/5 o łącznej powierzchni 1313 m 2.

Umową z dnia 6 sierpnia 1996 roku Gmina Warszawa – [...] oddała "P." w Warszawie w użytkowanie wieczyste działkę nr 30 o powierzchni 0,5732 ha przy ul. [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawa na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1945 roku odmówił K. W. W. ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu położonego przy ul. [...], [...], [...] o powierzchni 31144 m 2, pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej 2182 – [...] w części oznaczonej, jako działki ewidencyjne numer: 29/1, 29/2 cz., 30, 31, stanowiące część ulicy [...], a także numer: 32/7, 33/1, 35/1 stanowiące część ulicy [...] oraz numer 39/1 cz. stanowiące część ulicy [...], nr 39/2.

W uzasadnieniu podano, że przedmiotowy grunt został zagospodarowany na cel publiczny (ulice) oraz rozdysponowany w sposób trwały na rzecz osób trzecich (ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz "W." Sp. z o. o. oraz "P."), co uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawczyni. Zdarzenia te, w ocenie organu, wywołały nieodwracalne skutki prawne.

W wyniku wniesionego odwołania decyzją nr [...], z dnia [...] na podstawie art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1 k. p. a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 roku, aby mogło zostać ustanowione użytkowanie wieczyste, musi istnieć możliwość zwrotu przedmiotowego gruntu. W niniejszej sprawie zwrot jest niemożliwy. Przejście nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich oznacza powstanie nieodwracalnych skutków prawnych.

Na powyższą decyzję w dniu 23 lipca 2004 roku K. W. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła w niej rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 roku, art. 7 k. p. a., art. 68 Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym oraz art. 12 i 35 k. p. a. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji administracyjnej organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Oddanie odpowiednich części gruntów w użytkowanie wieczyste innym podmiotom powoduje, że gmina nie może oddać tego gruntu w użytkowanie wieczyste wnioskodawczyni, przed wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego lub rozwiązaniu umów o to użytkowanie, bo nie włada tym gruntem. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego zgodnie z art. 240 k. c. jest sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej.

Podstawę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p. p. s. a.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną wniosła w dniu16 marca 2006 roku K. W. W. zaskarżając wyrok w całości.

W skardze zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 roku poprzez rażąco błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że okoliczność "rozdysponowania" przez Gminę gruntem (nieruchomością), na którym skarżąca domagała się ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, stanowi okoliczność uprawniającą do odmowy ustanowienia tegoż prawa, pomimo, że na gruncie art. 7 ust. 2 dekretu jedyną podstawą odmawiającą ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela nieruchomości jest korzystanie przez dotychczasowego uprawnionego (skarżącą) z gruntu niezgodnie z jego przeznaczeniem według planu zabudowania, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie;

2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p. p. s. a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 1 i § 3 p. p. s. a. poprzez nierozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi skarżącej w granicach sprawy, co wynikało z nierozpoznania przez Sąd wszystkich zarzutów zawartych w skardze oraz niewskazanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności wydanych decyzji z prawem;

b) art. 145 § 1 pkt 1 a p. p. s. a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rażąco wadliwej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...], pomimo że orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, ewentualnie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca dodatkowo podała, że nieuzasadniona jest odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego w zakresie działek nr 32/8 i 33/2, które są w posiadaniu gminy. Wobec tych działek nie zapadło rozstrzygnięcie. Podniosła także, iż Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał jej zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 7 k. p. a. oraz art. 68 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym, jak też art. 12 i 35 k. p. a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej nie można odmówić w części zasadności.

W myśl z art. 183 § 1 p. p. s. a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W razie oparcia zarzutów skargi kasacyjnej na obydwu podstawach, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p. p. s. a., jako pierwszy analizie podlega zarzut naruszenia prawa procesowego.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zakres kognicji sądownictwa administracyjnego został określony bardzo szeroko. Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 p. p. s. a., nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak zakreślonych granicach sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać zgodność z prawem całego postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy podkreślić, iż brak związania zarzutami i wnioskami skargi nie powoduje, że Sąd nie ma obowiązku odniesienia się do nich w uzasadnieniu, jeżeli strona z możliwości ich podniesienia skorzystała. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści przepisu art. 141§4 p.p.s.a. regulującego treść uzasadnienia wyroku.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta m. st. Warszawy o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

W motywach rozstrzygnięcia organu administracji wyrażono stanowisko, iż nie sposób jest przychylić się do wniosku strony z uwagi na to, że spośród części działek objętych wnioskiem, część znajduje się w użytkowaniu wieczystym, natomiast inna część została wykorzystana na cel publiczny (pod drogi). Konstatacja taka była by zgodna z prawem, gdyby wszystkie okoliczności faktyczne sprawy zostały w sposób pełny ustalone i rozważone.

Niewątpliwie trafne jest stanowisko, że oddanie gruntów, przejętych w trybie powołanego dekretu z 1945r., w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilno-prawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym, na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Przedmiotem postępowania w trybie uregulowanym w powołanym przepisie mogą być bowiem jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego zwłaszcza, gdy osoby te dysponują tytułem własności do naniesień budowlanych znajdujących się na tych gruntach. Sytuacja taka jednakże, jak przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 29 lipca 2003r. sygn. akt I SA 3438/01 oraz z dnia 5 marca 2007r., sygn. akt I OSK 580/06 ( niepublikowanych ) uzasadnia raczej umorzenie postępowania na podstawie art. 105§1 k.p.a., ze uwagi na brak przedmiotu postępowania, nie zaś odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Rozważania powyższe, odnoszą się w rozpoznawanej sprawie jedynie w pełni do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste. Brak jest wystarczających podstaw do odniesienia ich do gruntów, jak to powiedziano wyżej, wykorzystywanych na cel publiczny (działki nr 31, 35/1 i 39/1), czyli pod drogi. Organ nie wyjaśnił bowiem, czy i w jakim zakresie działki te wykorzystano pod ulice w ścisłym tego słowa znaczeniu, to znaczy jezdnie czy chodniki dla pieszych, a w jakim na inne części pasa drogowego. Ma to istotne znaczenie o tyle, że pas drogowy w myśl art. 4 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku, Nr 19, poz. 115 ze zm.), składa się nie tylko z jezdni, czyli części drogi, po której odbywa się ruch pojazdów, ale również z innych urządzeń, obiektów budowlanych. W przedmiocie tym brak jest jednoznacznych i pełnych ustaleń, co zarzucała ogólnie skarżąca w skardze, a co Sąd I instancji zaakceptował oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie odnosząc się wbrew treści art. 141§4 p.p.s.a. do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku. Dodatkowo warto zaznaczyć, że działka nr 39/2, o powierzchni 0,0017 ha, która stanowi przedmiot użytkowania wieczystego małżonków S., jak wynika z wypisu z rejestru gruntów, również wykorzystywana jest pod drogę. Okoliczność ta jednak w tym przypadku nie stanowiła przeszkody w ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego.

Popełnione wyżej uchybienia na etapie postępowania administracyjnego umknęły uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd zaniechał też odniesienia się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, w szczególności zrezygnował z zanalizowania wskazanych przez stronę uchybień w zakresie poczynionych przez organ ustaleń stanu faktycznego. Stąd też za usprawiedliwiony należy uznać zarzut, iż zaskarżone orzeczenie wydano z naruszeniem art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p. p. s. a.

Odnosząc się do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 roku podnieść należy, iż jest on zasadny jedynie w tym znaczeniu, że popełnione uchybienie proceduralne w postaci niepełnej analizy stanu faktycznego doprowadziło do przyjęcia bez dostatecznych ku temu podstaw, iż w sprawie zachodzą przesłanki uniemożliwiające zastosowanie dyspozycji omawianego przepisu do wszystkich nieruchomości objętych zaskarżonym orzeczeniem. Tym samym w sprawie doszło do naruszenia wymienionego przepisu prawa materialnego. Co za tym idzie – uchybiono również dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p. p. s. a. Nietrafne są natomiast argumenty, jak to określono w skardze kasacyjnej, że rozdysponowanie nieruchomościami na rzecz osób trzecich, z uwagi na treść powołanego przepisu art. 7 ust.2 dekretu, nie może być podstawą odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego. Rozważania w tym przedmiocie zostały przedstawione wyżej. Należy tylko dodatkowo zauważyć, że gmina będąca właścicielem nieruchomości, na której jest ustanowione prawo wieczystego użytkowania, nie może z uwagi na zakres uprawnień użytkownika wieczystego, dysponować nią na rzecz innych podmiotów.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni przedstawione braki postępowania administracyjnego i rozważy wpływ tego stanu rzeczy na treść zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 203 pkt 1 p. p. s. a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).