Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 717/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Koncesje
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 § 1 oraz § 2 pkt 2, art. 218 § 1, art. 219
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 9
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Czaja protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 2 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Przedsiębiorczości i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1589/18 w sprawie ze skargi U. P. P. B. Sp. z o.o. w L. na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 27 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od U. P. P. B. Sp. z o.o. w L. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1589/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. P. P. B. sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr 5/DRI/18, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie, w pkt 2. zasądził od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz skarżącej U. P. P. B. sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 5 marca 1999 r. skarżąca spółka uzyskała zezwolenie nr 7/LSSE na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Legnickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Zezwolenie zostało udzielone do dnia 15 kwietnia 2017 r.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu w dniu 3 kwietnia 2017 r.) skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez zmianę brzmienia pkt I "Zezwolenie udziela się do dnia 15 kwietnia 2017 r." na treść "Zezwolenia udziela się do każdorazowego dnia, na jaki ustanowiona jest Legnicka Specjalna Strefa Ekonomiczna". W uzasadnieniu wniosku wskazała, że wnioskowana zmiana ma na celu pełne wykorzystanie przyznanej spółce w dniu wydania zezwolenia pomocy publicznej. Wydłużenie terminu zezwolenia nie spowoduje zwiększenia pomocy publicznej, a jedynie umożliwi jej pełne wykorzystanie.

Pismem z dnia 17 maja 2017 r. organ zwrócił się do Prezesa Zarządu LSSE o opinię w sprawie wnioskowanej przez spółkę zmiany zezwolenia nr 7/LSSE z dnia 5 marca 1999 r. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 3 lipca 2017 r. Zarządzający Strefą przekazał organowi sporządzoną w dniu 7 czerwca 2017 r. opinię nr 6/2017/LSSE, w której pozytywnie ustosunkował się do wnioskowanej zmiany.

Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2018 r. organ odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego wystąpienie skutków w postaci załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony z dnia z 13 kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami zmiana zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej następuje w drodze decyzji wydanej przez ministra właściwego do spraw gospodarki na wniosek przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w specjalnej strefie ekonomicznej. Podstawę materialno prawną tej decyzji jest przepis art. 19 ust. 4 ustawy o sse, sama zaś decyzja wydawana jest w trybie k.p.a., tj. w trybie właściwym dla wydania decyzji administracyjnej, która określa sytuację prawną podmiotu. Tym samym ustawa nie przewiduje możliwości rozpatrzenia wniosku w innej formie.

W opinii organu wniosek spółki o wydanie zaświadczenia nie stanowi prostego poświadczenia stanu prawnego będącego aktem wiedzy organu wynikającego z prowadzonych rejestrów, bądź dokumentów będących w jego posiadaniu wynikających z kompetencji przypisanych organowi. Wniosek zawiera żądanie wydania zaświadczenia, które przesądzałoby stan prawny zaistniały po złożeniu wniosku, a to zdaniem organu stanowi interpretację sytuacji prawnej przedsiębiorcy. W ocenie organu, sytuację prawną przedsiębiorcy określa obecnie zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Legnickiej Strefy Ekonomicznej oraz wniosek o jego zmianę. Tak ukształtowanej sytuacji prawnej organ nie jest uprawniony poświadczyć na podstawie art. 217 k.p.a. Wydanie zaświadczenia stanowiłoby potwierdzenie interpretacji stanu prawnego opisanego we wniosku o wydanie zaświadczenia, a do tego organ nie jest uprawniony na podstawie art. 217 k.p.a.

Orzekając w sprawie Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy dotyczy dwóch kwestii, tj. skutku prawnego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej z dnia 13 kwietnia 2017 r. przez organ po upływie terminu do jej załatwienia, a tym samym stworzenia na podstawie art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej fikcji prawnej rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej oraz możliwości poświadczenia tego faktu w trybie art. 217 k.p.a.

Zdaniem Sądu, wydanie zaświadczenia potwierdzającego sytuację prawną przedsiębiorcy (wnioskującego o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej) powstałą po złożeniu wniosku o zmianę zezwolenia i upływie terminu zakreślonego na jego rozpoznanie, nie można uznać za akt rozstrzygający o jego prawach i obowiązkach. Potwierdzona w orzeczeniach sądów administracyjnych możliwość zastosowania (w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej) art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nakłada na organ niejako obowiązek ustalenia, czy w stanie faktycznym danej sprawy, po złożeniu wniosku o zmianę zezwolenia, a przed wydaniem decyzji w trybie art. 19 ust. 4 ustawy o sse doszło do naruszenia terminu rozpoznania wniosku o zmianę zezwolenia. Powyższe ustalenia nie są bezpośrednio związane z postępowaniem w sprawie wydania zaświadczenia, a jedynie dostarczają informacji na potwierdzenie stanu rzeczy, zaistniałego w toku postępowania o zmianę zezwolenia. Naruszenie terminu rozpoznania wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej stanowi podstawę do uchylenie decyzji odmownej wydanej w trybie art. 19 ust 4 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 19 lipca 2017 r., II GSK 3905/16, wyrok NSA z 1 marca 2018 r., II GSK 5295/16).

Sąd wskazał, że, skarżąca domagała się wydania zaświadczenia, które potwierdzi okoliczność pozytywnego rozpatrzenie sprawy z wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności LSSE na skutek zastosowania w sprawie art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z treści zaskarżonego postanowienia nie wynikało, aby organ brał pod rozwagę możliwość zastosowania w sprawie ww. przepisu. W odpowiedzi na skargę natomiast kategorycznie stwierdza, że powyższy przepis nie ma zastosowania w sprawie prowadzonej z wniosku skarżącej z dnia 13 kwietnia 2017 r. Powyższe zdaniem Sądu wskazuje, że podjęte przez organ działania naruszały przepisy postępowania i tym samym uzasadniały uchylenie zaskarżonego postanowienia. Sąd podkreślił, że fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy wywołuje skutki tożsame jak w sytuacji wydania rozstrzygnięcia przez organ (por. teza wyroku NSA z 20 października 2015 r. II GSK 1922/14) dlatego też nie można przyjąć, że powyższa okoliczność nie mogłoby znaleźć odzwierciedlenia w zaświadczeniu wydanym w trybie art. 217 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ obowiązany będzie uwzględnić rozważania Sądu i ustalić w pierwszej kolejności, czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Powyższe ustalenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych pozwolą na ewentualne potwierdzenie, czy w skutek zaistniałych w toku postępowania okoliczności (przekroczenia terminu rozpozna wniosku) udzielone skarżącej w dniu 5 marca 1999 r. nr 7/LSSE zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie LSSE zostało przedłużone zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 13 kwietnia 2017 r. (tj. do dnia, z jakim upływa okres na jaki została ustanowiona strefa - art. 19 ust. ustawy o specjalnych strefach ekonomiczny).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zwanej dalej "usdg" w związku z art. 196 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 650) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że może on znaleźć zastosowanie w sprawie spornej, dotyczącej wydania zaświadczenia potwierdzającego wystąpienie skutków w postaci załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem Skarżącej o zmianę wydania zezwolenia nr 7/LSSE z dnia 5 marca 1999 r., podczas gdy fikcja pozytywnego załatwienia sprawy nie ma zastosowania w przypadku nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych;

2. przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 217 § 1 oraz § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 w zw. z art. 219 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, w sytuacji, gdy wydanie zaświadczenia służyłoby rozstrzygnięciu sporu pomiędzy Skarżącą a organem oraz prowadziło do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej ewentualnie o jej oddalenie oraz w każdym przypadku zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2022 r. skarżąca spółka przedstawiła dodatkową argumentacje stanowiącą uzupełnienie odpowiedzi na skargę kasacyjną organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

2. W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdził, że postanowienie to nie jest zgodne z prawem, co uzasadniało jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że – nie kwestionując istoty oraz charakteru zaświadczenia, w rozumieniu art. 217 k.p.a. – Sąd I instancji akceptując możliwość stosowania w postępowaniu w sprawie z wniosku o zmianę zezwolenia strefowego przepisu art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stwierdził, że brak odniesienia się przez organ administracji publicznej do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w relacji do konsekwencji mających wynikać z przywołanego przepisu prawa stanowi uzasadnią podstawę uchylenie tego postanowienia.

3. Zarzuty skargi kasacyjnej, które wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

4. Za usprawiedliwiony należy bowiem uznać zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, jakkolwiek jednocześnie podważyć należy zasadność tej części prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji, która została osadzona na gruncie konsekwencji mających – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – wynikać z art. 2 ust. 3 dyrektywy 2006/123/WE.

4.1. W odpowiedzi na tę argumentację trzeba przede wszystkim podnieść, że z art. 2 ust. 3 przywołanej dyrektywy unijnej nie wynika, że w relacji do treści tego przepisu prawa ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych oraz wydawana na jej podstawie decyzja o zmianie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odnoszącym się do terminu jego obowiązywania, miałyby należeć do dziedziny podatków.

Zestawiając bowiem treść pojęcia "ustaw podatkowych" oraz pojęcia "przepisów prawa podatkowego", o których mowa w art. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy – Ordynacja podatkowa z przepisami art. 1 – 3 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, które odpowiednio odnoszą się do przedmiotu regulacji tej ustawy, definiują pojęcie specjalnej strefy ekonomicznej oraz cel jej ustanowienia, a także z art. 16 ust. 2 tej ustawy, który dotyczy treści zezwolenia oraz warunków, na jakich jest ono udzielane oraz z jej art. 19 ust. 4, który z kolei dotyczy zmiany tego zezwolenia, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ani wymieniona ustawa nie jest "ustawą podatkową", w rozumieniu pkt 1 art. 3 ustawy – Ordynacja podatkowa, ani też przywołanej jej przepisy nie są "przepisem prawa podatkowego", w rozumieniu pkt 2 art. 3 ustawy – Ordynacja podatkowa.

Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, że pod pojęciem prawa podatkowego rozumie się wszelkie normy prawne, które regulują (podmiotowe i przedmiotowe) elementy konstrukcyjne podatku (zob. np. wyrok NSA z 15 dnia stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 345/18), a takich – co jest to aż nadto oczywiste – nie sposób jest wywieźć z przywołanych przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych.

4.2. Jakkolwiek przy tym, w świetle przywołanego orzecznictwa NSA, przepisy art. 12 ust. 1 oraz art. 12b ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych należałoby uznać, wobec ich treści, za "przepisy prawa podatkowego", w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy – Ordynacja podatkowa (por. w tej mierze również wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 150/17), to jednak eksponowane przez skarżący kasacyjnie organ znaczenie konsekwencji mających wynikać z charakteru przywołanych przepisów prawa nie podważa zasadności na wstępie stawianego wniosku, a mianowicie, że ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych oraz wydawana na jej podstawie decyzja o zmianie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odnoszącym się do terminu jego obowiązywania, nie należą do dziedziny podatków, w rozumieniu art. 2 ust. 3 dyrektywy 2006/123/WE, a ściślej jeszcze rzecz ujmując tego wniosku, że do przywołanej ustawy krajowej oraz wydawanego na jej podstawie zezwolenia wymieniona dyrektywa nie ma jednak zastosowania.

4.3. Wnioskować o tym trzeba na tej podstawie, że przepis art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej uzyskał nowe brzmienie – w tym poprzez dodanie ust. 9 – na mocy art. 46 pkt 7 ustawy o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Z uzasadnienia projektu do tej ustawy wynika, że jej celem jest "wdrożenie przepisów dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz. Urz. L 376 z 27.12.2006, str. 36; dalej: dyrektywa o usługach), do polskiego porządku prawnego. Dyrektywa o usługach reguluje podejmowanie i wykonywanie działalności usługowej, w rozumieniu art. 50 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską - zwanego dalej TWE, zarówno w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości, gwarantowanej na podstawie art. 43 TWE jak i swobody świadczenia usług, o której mowa w art. 49 TWE. [...]. Przedmiotowy projekt stanowi transpozycję przepisów dyrektywy do polskiego porządku prawnego. Zawiera on propozycje przepisów, które będą regulowały świadczenie usług oraz zasady współpracy pomiędzy właściwymi organami z państw członkowskich Unii Europejskiej oraz państw EOG. Z uwagi na fakt, iż postanowienia dyrektywy odnoszą się również do swobody przedsiębiorczości, konieczne jest także wprowadzenie zmian do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej [...], jak również do innych ustaw regulujących podejmowanie i wykonywanie poszczególnych rodzajów działalności gospodarczej. W związku z powyższym regulacja projektu ustawy o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej będą aktami prawa komplementarnymi względem siebie."

Zmiana art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej była więc motywowana art. 13 dyrektywy o usługach – Procedury udzielania zezwoleń, który w ust. 3 stanowi, że procedury i formalności związane z udzielaniem zezwoleń zapewniają, że wnioski zostaną rozpatrzone możliwie najszybciej, a w każdym razie w rozsądnym terminie, który jest ustalany i podawany z wyprzedzeniem do wiadomości publicznej [...], natomiast w ust. 4, że w przypadku nieotrzymania odpowiedzi w terminie ustalonym lub przedłużonym zgodnie z ust. 3, uznaje się, że zezwolenie zostało udzielone. Odmienne postanowienia, mogą być stosowane, gdy jest to uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym, w tym uzasadnionym interesem stron trzecich.

4.4. Nie mniej – co istotne w relacji do omawianej kwestii spornej – nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że aktem implementującym wymienioną dyrektywę usługową była przede wszystkim ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zwłaszcza, gdy w tym zakresie odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z tego, że wymieniona dyrektywa dotyczy, jak wynika to z jej tytułu, usług na rynku wewnętrznym, a w tym kontekście znaczenia konsekwencji wynikających z ogólnych oraz szczegółowych celów jej ustanowienia, o których w zakresie istotnym w rozpatrywanej sprawie należy wnioskować, między innymi, na podstawie pkt 2 – 5, pkt 7 – 9, pkt 18 – 28, pkt 30, pkt 33 – 34, pkt 36, pkt 65, pkt 70 – 71, pkt 76, pkt 78, pkt 80, czy też pkt 86 – 88.

Zostały one odzwierciedlone w art. 1 tej dyrektywy, z którego wynika, że przedmiotem jej regulacji są ogólne przepisy ułatwiające korzystanie ze swobody przedsiębiorczości przez usługodawców oraz swobodnego przepływu usług, zapewniając przy tym wysoki poziom jakości usług (ust. 1), że nie dotyczy ona liberalizacji usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym zarezerwowanych dla podmiotów publicznych lub prywatnych, ani prywatyzacji podmiotów publicznych świadczących usługi (ust. 2), ani też nie dotyczy zniesienia monopoli w zakresie świadczenia usług, ani pomocy przyznawanej przez państwa członkowskie, objętej wspólnotowymi regułami konkurencji (ust. 3).

4.5. Jeżeli tak, to o braku zasadności stanowiska skarżącego kasacyjnie organu trzeba więc wnioskować przede wszystkim na podstawie celów ustanowienia dyrektywy 2006/123/WE oraz przedmiotu jej regulacji, które w korespondencji do argumentów z pkt 4.1. – a także i tego argumentu, że obowiązek wykładni prounijnej jest determinowany celami dyrektywy i doznaje ograniczeń tkwiących w samym prawie unijnym (por. np. wyrok w sprawie C – 80/86), a mianowicie gdy jej rezultat prowadzi do wykładni na niekorzyść (a tego rodzaju rezultat, wobec propozycji prezentowanej na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnej nie jest niemożliwy i trudny do wyobrażenia) – sprzeciwiają się temu stanowisku. Wniosek ten należałoby uznać za tym bardziej uzasadniony, gdy przedmiot regulacji oraz cele ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych zestawić z przedmiotem regulacji oraz celami wymienionej dyrektywy usługowej i podkreślić jednocześnie w tym kontekście, że skarżący kasacyjnie organ nie uwzględnia w dostatecznym stopniu znaczenia wszystkich konsekwencji wynikających z judykatów na które się powołuje.

4.6. W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba więc stwierdzić, że dyrektywa usługowa nie może mieć zastosowania w odniesieniu do ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz wydawanego na jej podstawie zezwolenia w zakresie, w jakim w rozpatrywanej sprawie oczekuje tego skarżący kasacyjnie organ, a mianowicie w zakresie, który miałby odnosić się do – selektywnego – stosowania art. 3 ust. 2 tej dyrektywy dla potrzeb wykazania, że stanowi on podstawę wyłączenia stosowania w sprawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

5. O tym, trzeba bowiem wnioskować na innej słusznie wskazywanej przez skarżący kasacyjnie organ podstawie, a mianowicie na podstawie znaczenia konsekwencji, które w relacji do waloru ostateczności decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej wynikają z art. 163 k.p.a.

5.1. W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne.

Z przywołanego przepisu prawa wynika więc, że nie może on stanowić proceduralnej podstawy zmiany lub uchylenia jakiejkolwiek decyzji, albowiem zawiera normę blankietową odsyłającą do innych przepisów i nie może stanowić podstawy wzruszenia decyzji (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 maja 1991 r., sygn. akt SA/Wr 371/91, "Orzecznictwo Sądów Polskich 1992/2, poz. 29).

Z przepisu tego, w nie mniej jasny i wyraźny sposób wynika również – co istotne – że decyzje ostateczne, na mocy których strona nabyła prawo, mogą być uchylane lub zmieniane w trybie i w przypadkach określonych w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 155, art. 161 i art. 162 § 2) albo – co trzeba podkreślić – w przepisach szczególnych.

W odniesieniu do zezwolenia strefowego, z całą pewnością takim przepisem szczególnym jest art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11).

5.2. Jeżeli więc, obowiązuje przepis szczególny, który dopuszcza zmianę zezwolenia strefowego – to jest innymi słowy, zmianę ostatecznej decyzji uprawniającej do prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej – w innych przypadkach oraz w innym trybie niż przewidziane w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego, to jest w przypadkach oraz na zasadach określonych tą regulacją szczególną, a mianowicie regulacją zawartą w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych, która tym samym w zakresie odnoszącym się do zmiany zezwolenia strefowego ma charakter odrębny i autonomiczny w relacji do przepisów Rozdziału 13 Działu II k.p.a., to w wobec treści oraz funkcji art. 163 k.p.a. za uzasadniony należy uznać wniosek, że przepis ten potwierdza istnienie równoległych nadzwyczajnych trybów weryfikacji (wzruszania) decyzji ostatecznych, a mianowicie trybów szczególnych uregulowanych w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego oraz trybów szczególnych określonych w przepisach szczególnych (por. w tej mierze również wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 1466/18).

5.3. Za nie mniej uzasadniony trzeba więc uznać i ten wniosek, że wobec znaczenia konsekwencji wynikających z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych w relacji do funkcji, celów oraz przesłanek ich wzruszania w nadzwyczajnych trybach szczególnych – a mianowicie, na podstawie przepisów Rozdziału 13 Działu II k.p.a. oraz na podstawie przepisów szczególnych – w regulowanych nimi postępowaniach inicjowanych wnioskiem, siłą rzeczy nie może mieć zastosowania art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co wynika również z judykatów Naczelnego Sądu Administracyjnego przywoływanych w omawianym zakresie przez skarżący kasacyjnie organ (znajdując także swoje pośrednie potwierdzenie w argumencie posiłkowym z treści przepisów art. 151 § 3, art. 155a, art. 158 § 1 i art. 163a k.p.a.).

Jeżeli tak, to wobec tego, że – jak podniesiono powyżej – przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 163 k.p.a., przewidującym możliwość zmiany zezwolenia strefowego udzielonego ostateczną decyzją administracyjną, jest art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, to również w regulowanym tym przepisem nadzwyczajnym i szczególnym postępowaniu z wniosku w sprawie zmiany wymienionej decyzji ostatecznej nie ma i nie może mieć zastosowania art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

5.4. Tym samym, uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia z powodu braku odniesienia się w jego uzasadnieniu do przywołanego przepisu prawa, nie mogło być uznane za prawidłowe, albowiem nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy – podobnie, nie mogło być uznane z usprawiedliwione oczekiwanie tego Sądu odnośnie do potrzeby ustalenia przez organ administracji "[...] czy w skutek zaistniałych w toku postępowania okoliczności [...] udzielenie skarżącej [...] zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie LSSE zostało przedłużone zgodnie z wnioskiem skarżącej [...] do dnia, z jakim upływa okres na jaki została ustanowiona strefa [...]" (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

6. Zwłaszcza, że prowadziłoby to również do podważenia istoty oraz charakteru instytucji zaświadczenia, co skarżący kasacyjnie organ słusznie podnosi na gruncie zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

6.1. Zgodnie z przepisem art. 217 § 1 k.p.a., zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego.

Z przywołanego przepisu prawa wynika, najogólniej rzecz ujmując, przede wszystkim to, że zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy, ani też nie kształtuje żadnej nowej sytuacji prawnej, ani też stosunku prawnego. Jego walor należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa. Nie może być ono jednocześnie – w przeciwieństwie do aktu administracyjnego – oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu (por. np. wyroki NSA z dnia: 24 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 88/06; 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09; 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 186/11).

Zaświadczenie nie stanowi więc wiążącego oświadczenia woli organu administracji, lecz tylko i wyłącznie oświadczenie jego wiedzy, potwierdzające istnienie (w określonym czasie) określonych faktów lub stanu prawnego. Jest więc ono pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, wraz ze zmianą których się dezaktualizuje się, co tworzy podstawy do wydania nowego zaświadczenia, odpowiadającego aktualnym faktom lub aktualnemu stanowi prawnemu. Zaświadczenie ma więc wyłącznie walor dowodowy.

6.2. Co przy tym nie mniej istotne w kontekście zarzucanego skargą kasacyjną naruszenia art. 212 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać zaświadczenie, o którym w nim mowa w odniesieniu do potwierdzenia faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.), a przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Postępowanie to nie może jednak służyć dokonywać jakichkolwiek ustaleń faktycznych, z wyjątkiem ustaleń w zakresie dysponowania lub nie danymi, których dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia. Organ nie może więc w postępowaniu tym kwestionować zgodności ze stanem faktycznym zapisów znajdujących się w posiadanych dokumentach, ewidencjach i rejestrach.

Co więcej, w postępowaniu tym organ administracji publicznej nie może dokonywać jakichkolwiek ocen, a tym bardziej ocen prawnych, albowiem taka ocena jest elementem kształtowania prawa, co nie jest dopuszczalne. Jeżeli przy tym, kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 268/21).

W tym też kontekście – oraz w relacji do uwag przedstawionych w pkt 6.1. – trzeba podkreślić, odwołując się w tej mierze do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1067/14, że zaświadczenie z uwagi na jego "naturę", nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co ich występowania w konkretnym wypadku. Poza zakresem przedmiotowym zaświadczenia pozostaje sytuacja, w której dane są wynikiem oceny prawnej, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest niedopuszczalna, jako kształtująca stan prawny. Materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc – w drodze zaświadczenia – uzyskać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego.

6.3. W świetle przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że zważywszy na istotę oraz funkcje instytucji zaświadczenia, organ administracji publicznej bez naruszenia prawa odmówił wydania stronie skarżącej zaświadczenia potwierdzającego wystąpienie skutków w postaci załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony z dnia 13 kwietnia 2017 r. o zmianę zezwolenia nr 7/LSSA z dnia 5 marca 1999 r. (z terminem obowiązywania do dnia 15 kwietnia 2017 r.) na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Legnickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

Wymieniony wniosek spółki, którym wystąpiła o zmianę udzielonego jej zezwolenia strefowego w zakresie odnoszącym się do terminu jego obowiązywania, wobec braku podstaw stosowania w inicjowanym nim postępowaniu art. 11 ust 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie mógł bowiem rodzić obowiązku wydania przez organ administracji zaświadczenia potwierdzającego załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem tego wniosku, a mianowicie potwierdzenia zmiany pkt I pierwotnie udzielone stronie zezwolenia poprzez nadanie mu treści, że "Zezwolenia udziela się do każdorazowego dnia, na jaki ustanowiona jest Legnicka Specjalna Strefa Ekonomiczna". Wniosek ten podlegał bowiem – biorąc pod uwagę wydane w sprawie decyzje administracyjne – rozpatrzeniu w postępowaniu jurysdykcyjnym regulowanym przepisem art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z art. 163 k.p.a.

Jeżeli więc – co trzeba podkreślić – z wnioskiem o wydanie wymienionego zaświadczenia strona skarżąca wystąpiła w toku postępowania prowadzonego w sprawie zmiany zezwolenia strefowego, to siłą rzeczy nie mogło to również pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do braku skuteczności żądania wydania zaświadczenia o treści oczekiwanej przez stronę. Zwłaszcza, że środkiem prawnym służącym zwalczaniu bezczynności organu administracji lub przewlekłości postępowania jest ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. oraz skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

7. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji podlegał więc uchyleniu.

Wobec tego również, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę U. P. P. B. sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie jest niezgodne z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

8. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.