Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 209/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a), art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c)
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 637
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego K. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23), powoływanej dalej jako "k.p.a." – oraz art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 2058) – powoływanej dalej jako: "u.d.i.p." – utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], odmawiającej K.G. udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej miesięcznego kosztu funkcjonowania pracowniczego etatu radcy prawnego Starostwa Powiatowego w [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku K. G. z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu realizacji obsługi prawnej powiatu oraz miesięcznego kosztu funkcjonowania etatu radcy prawnego, pismem z dnia 10 grudnia 2015r. udzielił wnioskowanej informacji, co do sposobu realizacji obsługi prawnej powiatu, natomiast ww. decyzją z dnia [...] odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie miesięcznego kosztu funkcjonowania pracowniczego etatu radcy prawnego Starostwa Powiatowego w [...].

W odwołaniu od decyzji organu I instancji K. G. zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez brak należytego jej uzasadnienia, a zwłaszcza brak wyjaśnienia wykładni i zastosowania przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a także naruszenie art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie mimo, że prawidłowa wykładnia tego drugiego przepisu prowadzi do wniosku, iż radca prawny zatrudniony w urzędzie pełni funkcję publiczną, a co najmniej ma istotny związek z pełnieniem takiej funkcji, a nadto koszt funkcjonowania etatu radcy nie podlega ochronie z uwagi na prywatność osoby fizycznej.

Kolegium, odwołując się do przepisów art. 61 ust. 1-4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1-4, art. 6, art. 7 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 i 2, art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyjaśniło istotę informacji publicznej i zasady jej udostępniania, a następnie podkreśliło, że ograniczenia w zakresie dostępu do informacji publicznej wprowadza przywołany wyżej art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co oznacza, że kwalifikacja żądanych informacji jako publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie skutkuje automatycznym ich udzieleniem zainteresowanemu. Konieczna jest bowiem ocena, czy nie zaistniała przypadkiem przesłanka dostęp taki wyłączająca. Chroniąc określoną informację publiczną przed jej uzewnętrznieniem ustawodawca posłużył się dwiema okolicznościami, a mianowicie wskazał na prywatność osoby fizycznej, jak też na tajemnicę przedsiębiorcy. Jednocześnie normotwórca zastrzegł, że ochrona taka nie może dotyczyć informacji o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji, jak też sytuacji, kiedy osoba fizyczna bądź też przedsiębiorca zrezygnowali z przysługującego im prawa. Ochrona prawa do prywatności z uwagi na jej wagę zapewniona jest już na poziomie ustawy zasadniczej, która w art. 47 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z kolei art. 51 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Władze publiczne nie mogą zaś pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (art. 51 ust. 2 Konstytucji RP).

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, ochrona życia prywatnego, gwarantowana co do zasady w art. 47, obejmuje sobą także autonomię informacyjną (art. 51 Konstytucji) oznaczającą prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów. Informacje dotyczące majątku i sfera ekonomiczna jednostki są niewątpliwie objęte prywatnością i autonomią informacyjną (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2002r., sygn. akt K 41/02, www.trybunal.gov.pl). Prywatność związana jest więc z uprawnieniem jednostki do kształtowania prywatnej sfery życia tak, by była ona wolna od ingerencji oraz niedostępna dla innych podmiotów. Bez wątpienia dane o wysokości zarobków, przesądzając o statusie materialnym określonej osoby fizycznej, są informacjami z zakresu sfery jej prywatności.

Organ II instancji podkreślił także, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji osoby pełniącej funkcje publiczne. "Lukę" w tym zakresie wypełniło jednak dostatecznie orzecznictwo sądowe, gdzie przykładowo przywołać należy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006r. (sygn. akt K 17/05, OTK-A z 2006r. nr 3, poz. 30), w którym organ ten stwierdził, że chodzi o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Przy czym, sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, Trybunał uznał, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji, dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Zdaniem Kolegium, stanowisko tożsame prezentowane jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie podkreśla się, że funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę publiczną jest więc posiadanie określonego zakresu uprawnień, pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Zakres uprawnień takiej osoby winien więc obejmować prawo do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim albo też wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Mając zatem na względzie powyższe organ odwoławczy uznał za zasadne niezakwalifikowanie radcy prawnego jako osoby pełniącej funkcje publiczne, czy też mającej związek z pełnieniem tych funkcji.

Organ II instancji dodał, że nie ma obowiązku udostępnia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji o wynagrodzeniu każdego pracownika zatrudnionego w urzędzie gminy, gdyż nie jest to informacja publiczna, lecz informacja ad personam. Przepis art. 24h ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 1515 ze zm.). nakłada obowiązek składania oświadczeń majątkowych, a przez to także ujawniania informacji o uzyskiwanych dochodach przez radnych, wójta, zastępcę wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członków organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby, wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta. Pozostali pracownicy zatrudnieni w urzędzie gminy, w tym także osoby zatrudnione na stanowisku radcy prawnego, nie mają obowiązku ujawniania swoich dochodów, a tym samym informacja o wysokości ich wynagrodzenia nie stanowi informacji publicznej.

Jednocześnie Kolegium zauważyło, że ograniczenie, o którym mowa w wyżej rozważanej normie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w rozpoznawanej sprawie nie zostało wyłączone poprzez rezygnację osoby fizycznej z przysługujące jej prawa, albowiem akta sprawy zawierają w tym zakresie oświadczenie jedynego zatrudnionego w Starostwie Powiatowym w [...] radcy prawnego.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył K. G., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy - tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że:

1) niemające charakteru informacji ad personam dane o miesięcznym koszcie funkcjonowania etatu radcy prawnego podlegają ochronie z uwagi na prywatność

osoby fizycznej

2) radca prawny zatrudniony w jednostce samorządu terytorialnego nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a co najmniej mającą związek z pełnieniem tych

funkcji.

Ponadto skarżący zarzucił, naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - tj.

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wskutek jego niewłaściwego zastosowania – przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji,

2) art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie - pomimo, że decyzja Starosty [...] z dnia [...]., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. wskutek braku wyjaśnienia dlaczego organ I instancji uznał, iż podanie kosztu miesięcznego funkcjonowania etatu radcy prawnego jest równoznaczne z ujawnieniem jego wynagrodzenia, a radca prawny zatrudniony w jednostce samorządu terytorialnego nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a co najmniej mającą związek z ich pełnieniem.

Zdaniem skarżącego, przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej nie znajduje zastosowania w odniesieniu do danych, które nie mają charakteru informacji ad personam. Z całą pewnością zaś dane, dotyczące miesięcznego kosztu funkcjonowania etatu radcy prawnego nie zaliczają się do tej kategorii. Tak sprecyzowany wniosek dotyczy w istocie wysokości wszystkich wydatków, które Powiat [...] ponosi w związku z funkcjonowaniem etatu radcy prawnego. Takie wydatki nie obejmują wyłącznie wynagrodzenia radcy prawnego - jak to wadliwie przyjmuje za organem I instancji SKO w Ł. Wynagrodzenie takie stanowi jedynie część kosztów osobowych pracodawcy, albowiem do tej kategorii kosztów doliczyć należy jeszcze ciężary obciążające samego pracodawcę (część składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych). Ponadto wydatki takie mogą obejmować koszty rzeczowe - takie jak wyposażenie stanowiska w meble, komputer, drukarkę, literaturę prawniczą, a nadto koszty zakupu specjalistycznego oprogramowania dla prawnika - jak np. "Lex" czy "Legalis". Skarżący wnosił o podanie łącznego kosztu funkcjonowania etatu radcy prawnego, co w kontekście powyższych rozważań wyklucza możliwość zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. do objętej wnioskiem informacji. Na poparcie ww. stanowiska skarżący przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym udzielenie informacji w zakresie kosztów obsługi prawnej nie jest równoznaczne z ujawnieniem wysokości pobieranego przez konkretnego radcę prawnego wynagrodzenia, gdyż może składać się ono z wielu składników, a ponadto dokonywane są z niego potrącenia (np. na poczet zaliczki na podatek dochodowy). Skarżący nadmienił, że powyższy pogląd został wyrażony na gruncie sprawy, w której chodziło wyłącznie o osobowe koszty funkcjonowania etatu radcy prawnego, a w niniejszym przypadku zakres zapytania jest szerszy, co tym bardziej czyni aktualną przytoczoną tezę. Radca prawny zatrudniony w jednostce samorządu terytorialnego jest ponadto osobą pełniącą funkcje publiczne, a co najmniej mającą związek z pełnieniem tych funkcji.

Dalej skarżący zaznaczył, że w kontekście art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zasadnicze znaczenie ma wykładnia pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". Ustawa o dostępnie do informacji publicznej nie zawiera definicji tego pojęcia. Wskazówek interpretacyjnych w tym zakresie dostarcza natomiast przepis art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) - dalej zwanej: "k.k." - zgodnie z którą osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Przyjmuje się, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. W konsekwencji osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Na poparcie tego stanowiska skarżący przytoczył tezy z piśmiennictwa i orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Skarżący zaznaczył ponadto, że dokonując wykładni pojęcia "osoby sprawującej funkcje publiczne" należy przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, które zostało przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2006r. (sygn. akt K 17/05 - OTK-A 2006, nr 3, póz. 30, Lex nr 182494). Trybunał uznał, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

W świetle powyższych rozważań nie sposób uznać, ażeby radca prawny zatrudniony w jednostce samorządu terytorialnego wykonywał czynności o charakterze usługowym lub technicznym. Takiego poglądu SKO w Ł. nie potwierdza analiza zakresu czynności związanych ze stanowiskiem radcy prawnego. Zawód radcy prawnego jest zdefiniowany w art. 4, art. 6 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 507 ze zm.) i polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami. W ocenie skarżącego, tak określone obowiązki i kompetencje radców prawnych przesądzają o tym, że w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej radców prawnych wykonujących zawód w jednostkach samorządu terytorialnego należy uznać za osoby pełniące funkcje publiczne. Nie ulega wątpliwości, że w zakresie obowiązków radcy prawnego jednostki samorządu terytorialnego, poza przygotowywaniem projektów uchwał bądź zarządzeń, mieści się również obowiązek przygotowywania projektów decyzji administracyjnych oraz ich opiniowanie. Powyższą argumentację wzmacnia ponadto okoliczność, że zawód radcy prawnego, z uwagi na istotną rolę w funkcjonowaniu i kształtowaniu systemu ochrony prawnej, jest zawodem zaufania publicznego, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, co dodatkowo rzutuje na ocenę w zakresie wymogu transparentności jego wykonywania w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Uzasadniając zarzuty procesowe skarżący podniósł, że decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji jest tzw. prostym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, bowiem wyczerpuje się na unormowaniu jednego, tego właśnie zagadnienia prawnego. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest przy tym zobowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu. W warunkach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. obowiązane było ocenić prawidłowość decyzji Starosty [...] z dnia [...] (nr [...]) m.in. w kontekście opisanych w pkt 2 odwołania z 26 grudnia 2015 r. zarzutów naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek wadliwej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jak już wykazano w uzasadnieniu zarzutu podniesionego w pkt 1 niniejszego pisma ocena ta była błędna. Skoro bowiem decyzja organu I instancji naruszała powyższe przepisy, to organ odwoławczy nie powinien utrzymywać w mocy tej decyzji. Odmienne stanowisko SKO w Ł. skutkuje naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Przy tym stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, albowiem przesądziło o treści kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Ponadto skarżący podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] nie wyjaśniono z jakich powodów organ ten uznał, iż podanie kosztu miesięcznego funkcjonowania etatu radcy prawnego jest równoznaczne z ujawnieniem jego wynagrodzenia, a radca prawny zatrudniony w Starostwie [...] nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a co najmniej mającą związek z ich pełnieniem. Tymczasem kwestie te mają zasadnicze znaczenia dla sprawy. W przypadku bowiem przyjęcia odmiennego stanowiska nie zachodzą podstawy do zastosowania ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Z uwagi na te uchybienie skarżący podniósł w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., do którego to SKO w Ł. w żaden sposób się nie odniosło, a tym samym go nie rozpoznało. Tymczasem organ odwoławczy powinien uchylić skarżoną decyzję Starosty [...] z uwagi na to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji w kwestionowanej w niniejszej skardze decyzji doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Takie uchybienie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie przepisów postępowania, albowiem przesądziło ono o treści kwestionowanego rozstrzygnięcia. Opisane wyżej naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zdecydowały o treści skarżonej decyzji.

Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył tezy z piśmiennictwa i orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organ I instancji, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego na podstawie kosztów postępowania w kwocie 701,20 zł, w tym 200 zł wpisu od skargi, 480 zł kosztów zastępstwa adwokackiego, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i 4,20 zł kosztów nadania skargi listem poleconym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 204r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie wraz z poprzedzającym je rozstrzygnięciem organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu skutkującym ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddano decyzję Starosty [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie miesięcznego kosztu funkcjonowania pracowniczego etatu radcy prawnego Starostwa Powiatowego w [...]. Odmawiając dostępu do informacji organy powołały się na ochronę prywatności osób fizycznych, które nie pełnią funkcji publicznych i nie posiadają upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych. W takiej bowiem sytuacji art. 5 ust. 2 u.d,i,p. stanowi podstawę do ograniczenia dostępu do informacji publicznej.

Zaskarżoną decyzją o odmowie udostępnienia informacji organy załatwiły częściowo sprawę wniosku K. G. z dnia [...] W pozostałej bowiem części wniosek załatwiono udostępniając wnioskującemu żądaną informację.

W przedmiotowej sprawie istotą sporu jest zatem kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanych informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej.

W ocenie Sądu, wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcia naruszają art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Ustawa stanowi realizację konstytucyjnie zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji. Zgodnie ze wskazanym przepisem obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 4 ust. 1 ustawy. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie przepisów Konstytucji i właściwych ustaw wykonują zadania administracji publicznej, korzystając ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej. Wobec tego w przedmiotowej sprawie organ wykonawczy powiatu – Starostę [...] należało uznać za zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Przechodząc do analizy charakteru żądanej we wniosku informacji należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 ustawy, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Innymi słowy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa.

Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji.

W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06, w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 221/04 oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 36/08 ( wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analizując zatem wniosek skarżącego w zakresie udostępnienia informacji o kosztach funkcjonowania etatu radcy prawnego przytoczyć należy treść art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy który stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. W świetle powyższego przepisu uprawnione jest twierdzenie, że informacje odnoszące się do wynagrodzenia pracowników jednostki samorządu terytorialnego mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 885 ze zm.). Co istotne, podmiotów sektora finansów publicznych dotyczy naczelna zasada finansów publicznych określona w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowiąca o jawności gospodarowania środkami publicznymi. Oznacza to wymóg bezwzględnej transparentności wydatkowania środków publicznych, w tym również na koszty utworzenia i funkcjonowania etatów pracowniczych.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że wnioskowana przez skarżącego informacja na temat miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania etatu radcy prawnego ma charakter informacji publicznej.

Skoro żądane informacje mają walor informacji publicznej, rozważenia wymagało, czy w przedmiotowej sprawie zasadna była odmowa udostępnienia żądanych informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać należy w pierwszej kolejności, że żądanie udostępnienia informacji publicznej obejmowało "koszty utworzenia/funkcjonowania każdego etatu" radcy prawnego, nie zaś jedynie i wprost wynagrodzenie zatrudnionego w tym charakterze pracownika. W tym kontekście podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że odmowa udostępnia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności osoby fizycznej, nie może być w ogóle rozważna w zakresie w jakim koszty te nie dotyczą bezpośrednio tej osoby. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015r., sygn. akt I OSK 695/14 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/Gd 5/14 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Jeśli natomiast chodzi o ochronę prywatności radcy prawnego w zakresie otrzymywanego przezeń wynagrodzenia, które wchodzi w skład owych kosztów, wskazać należy, że prawo do informacji publicznej stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Świadczenie pomocy prawnej przez radcę prawnego polega w szczególności na udzielaniu porad i konsultacji prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed urzędami i sądami w charakterze pełnomocnika lub obrońcy (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych – tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 507 ze zm.). Czynności wchodzące w zakres obowiązków radcy prawnego nie pozwalają zatem na traktowanie go jako osobę pełniącą funkcje usługowe czy techniczne. Jak trafnie podnosi strona skarżąca, opiniowanie czy sporządzenia projektów aktów (indywidualnych czy generalnych) ma bezpośredni związek z zadaniami publicznymi realizowanymi przez organ, w ramach którego wykonuje zatrudnienie. Przywoływane zaś w niniejszej sprawie po wielokroć orzecznictwo zarówno Trybunału Konstytucyjnego jak i sądów administracyjnych wyłącza możliwość powoływania się na ochronę prywatności osób wykonujących funkcję publiczną w strukturach władzy publicznej, o ile pozostają w związku z pełnioną funkcją. Okoliczność, że zatrudniony w urzędzie radca prawny nie jest obowiązany do składania oświadczeń majątkowych nie stoi na przeszkodzie zaliczeniu go do kategorii osób pełniących funkcje publiczne. Po pierwsze bowiem obowiązek składania oświadczeń majątkowych nie dotyczy wszystkich osób pełniących funkcje publiczne a jedynie wskazanych w ustawach szczególnych, po wtóre udostępnienie informacji publicznej i ewentualne prawo do ochrony prywatności nie organiczna się wyłącznie do kwestii majątkowych osób pełniących funkcje publiczne, ujawnianych w oświadczeniach majątkowych.

Na marginesie już jedynie wskazać należy, że skarżący w sposób nieprawidłowy rozdziela przesłanki o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uznając, że wyłączenie prawa do ochrony prywatności dotyczy dwóch kategorii podmiotów: 1. osób "pełniących funkcje publiczne" lub 2. "co najmniej mających związek z ich pełnieniem". Przesłanka związku z pełnieniem funkcji publicznych stanowi natomiast jedynie ograniczenie wyłączenia w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne (wyłączenie ochrony prywatności dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji), nie kreuje natomiast osobnej grypy podmiotów ochrony tej pozbawionej (mającą, jak chce skarżący, "co najmniej związek z pełnieniem tej funkcji.)

W świetle powyższego, nie ma zatem podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej o pochodzących ze środków publicznych m.in. wydatkach na wynagrodzenie radcy prawnego. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że udostępnienie takiej informacji będzie umożliwiało identyfikację radcy prawnego wraz z wysokością uzyskiwanego przezeń wynagrodzenia, gdyż prywatność takich osób, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2016r., sygn. akt II SA/Kr 1573/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Za niezasadne uznano natomiast zarzuty procesowe, odnoszące się do wadliwego zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w świetle procesowej wadliwości decyzji organu I instancji. Jakkolwiek bowiem istotnie decyzja Starosty [...] dotknięta była uchybieniami, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., nie były to tego rodzaju wady, które rodziłyby konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zważyć natomiast należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn. akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2 grudnia 1999r., sygn. akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27 października 1999r., sygn. akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721). W tym kontekście zatem uznać należało, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego konwalidowało wadliwości decyzji organu I instancji w tym zakresie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (200,-zł.), wynagrodzeniu pełnomocnika, będącemu adwokatem, ustalonemu na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800) oraz opłacie od pełnomocnictwa (17,-zł.) Kwota wydatków na korespondencję nie została zasądzona, wobec jej nieudokumentowania.

IB