Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 1541/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie WSA Leszek Kamiński (spr.) As. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Piotr Zawadzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2004 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r., II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. P. kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. na wniosek A.P. Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku garażowego w granicy przy ul. [...] w C. Inwestorka przystąpiła do robót budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję administracyjną i zakończyła budowę przed wyczerpaniem toku instancyjnego. Tymczasem odwołanie od tej decyzji uniósł sąsiad M.Z., który początkowo wyraził zgodę na zabudowę, później jednak wniósł odwołanie, gdyż zabudowa nie odpowiadała prawu.

Opisana decyzja została uchylona, A.P. podjęła zaś liczne działania mające na celu dokonanie legalizacji zabudowy. Taki stan rzeczy spowodował cały ciąg licznych spraw administracyjnych i sądowych.

Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] października 1995 r. wydaną w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) nakazano A. P. rozebrać samowolnie wybudowany garaż w terminie do dnia 30 stycznia 1996 r.

Na skutek odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 1995 r. w części dotyczącej terminu rozbiórki i wyznaczył nowy jej termin na 30 czerwca 1996 r.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu postanowieniem z dnia 9 września 1996 r. sygn. akt II SA/Wr 232/96 umorzył postępowanie wobec cofnięcia przez A.P. skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. nr [...]

Po zakończeniu tej sprawy A. P. podejmowała dalsze próby zmian lub obalenia niekorzystnych dla niej rozstrzygnięć wydawanych na kolejnych etapach postępowania, w tym postępowania egzekucyjnego. W sprawach tych zajmował również stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny.

Przedmiotem niniejszej sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie jest postępowanie nadzorcze zapoczątkowane wnioskiem A. P. w dniu 23 kwietnia 2001 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. nr [...]. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] października 1995 r. Decyzjom tym zarzucono nakazanie rozbiórki w postępowaniu wszczętym w innej sprawie z wniosku A.P. o zmianę sposobu użytkowania garażu na letni budynek mieszkalny. Wszczęcie zaś postępowania o rozbiórkę powinno nastąpić z urzędu, a nie stanowić rozstrzygnięcia w innej sprawie wszczętej na wniosek inwestora. Podniesiono też przesłankę nieważności w aspekcie określenia przez obie decyzje terminu rozbiórki oraz obrazę art. 138 k.p.a.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1996 r., w sentencji swojej decyzji wpisując znak [...] jako cechę decyzji Wojewody (w istocie był to znak decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego). W uzasadnieniu stwierdzono, że zlokalizowanie w granicy przedmiotowego garażu powodowało niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych na działce sąsiada naruszając § 156 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 poz. 62 z późn. zm.), a zatem bez znaczenia są inne okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnik wnioskodawczyni nie zgodziła się ze stanowiskiem organu i przytoczyła orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujące na konieczność ustalenia przesłanek zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a także dokonanie stosownych analiz i ocen stanu faktycznego w konkretnej sprawie pod kątem zastosowania konsekwencji tego przepisu lub też podjęcia działań legalizacyjnych.

Po rozpoznaniu tego wniosku, błąd dotyczący oznaczenia decyzji, został powtórzony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji [...] z dnia [...] marca 2003 r. utrzymującej w mocy jego decyzję I instancyjną. Zarówno w skardze na tę decyzję jak i w odpowiedzi na skargę strony powtórzyły zasadniczo argumentację używaną wcześniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji

publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Należy przyznać rację organom nadzoru, że budynek mieszczący garaż wybudowany został przez A.P. z naruszeniem przepisów dotyczących odległości. W podstawie prawnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] października 1995 r. powołano zasadnie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że podlega przymusowej rozbiórce każdy obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Jednakże przepis ten wymaga, aby oprócz stwierdzenia niezgodności z prawem w konkretnej sprawie wykazano równocześnie powstanie jako skutku budowy niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Nie wystarczy zatem wskazanie niezgodności z prawem, organ stosujący art. 37 ust. 1 pkt 2 w konkretnej sytuacji naruszenia prawa ma ocenić na ile naruszenie prawa wywołuje pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a także wykazać niedopuszczalność tego pogorszenia, przy czym jest oczywiste, iż samo niedotrzymanie wymaganych prawem minimalnych odległości nie przesądza jeszcze o skali niedopuszczalności. Inaczej bowiem dla zastosowania art. 37 wystarczyłoby wykazanie niedopuszczalnej prawem odległości, a tymczasem prawo żąda wykazania pogorszenia warunków co można osiągnąć jedynie przez analizę i ocenę skutków naruszenia tych przepisów. W rozpatrywanej zaś sprawie w postępowaniu nadzorczym przyjęto, że do zastosowania art. 37 ust.l pkt 2 prawa budowlanego wystarcza samo naruszenia prawa tj. wspominanego § 156 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony

Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Rację ma zatem pełnomocnik wnioskodawców skarżąca obie decyzje nadzorcze. Zważyć należy, że zadania organu nadzorczego w postępowaniu o unieważnienie decyzji są zupełnie odmienne o zadań organu odwoławczego. W szczególności organ nadzoru w przypadku wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji o nakazie rozbiórki ma obowiązek wyjaśnienia czy kontrolowana decyzja jest dotknięta którąś z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., nie może zaś dokonywać ocen czy decyzja ta była czy nie była zasadna i słuszna. W dodatku zakres badania, w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek strony, nie ogranicza się tylko do zgłoszonych zarzutów, ale zgodnie z zasadą oficjalności obowiązkiem organu nadzoru jest dokonanie własnych analiz wszelkich możliwych naruszeń prawa mieszczących się w katalogu wymienionym w art. 156 k.p.a. Inaczej bowiem, gdy organ w ostatecznym rozstrzygnięciu odmówiłby stwierdzenia nieważności decyzji z powodu braku podstaw do jej unieważnienia, mogłoby dojść do sytuacji, iż decyzja taka pozostałaby w obrocie prawnym pomimo istnienia w niej wad opisanych w art. 156 k.p.a. Stan taki nie daje się pogodzić z zasadą praworządności.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, nie tylko, że organ nadzoru nie zauważył wykazanych wyżej oczywistych wadliwości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. nr [...] oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] października 1995 r., a nadto pomylił w sentencji numerację decyzji, to w istocie w ogóle nie rozważył zarzutów wobec tych decyzji zgłoszonych przez pełnomocnika wnioskodawczyni.

Zgodnie zaś z przyjętą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i

rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93, niepublikowany).

Dodać na zakończenie należy, iż żadna ze spraw, która podlegała kontroli sądowej, nie dotyczyła bezpośrednio decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] października 1995 r. i zmieniającej ją decyzji Wojewody [...]. Stanowisko odnośnie próby zmiany tej decyzji zajmował wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 października 2000 r. sygn. akt IV SA 1533/98 oddalił skargę A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego lecz dokonywał badania w przedmiocie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Z tego powodu przyjąć należy, iż w zakresie objętym rozstrzygnięciem niniejszym nie występuje związanie którymkolwiek z wcześniejszych wyroków, szczególnie, iż Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu postanowieniem z dnia 9 września 1996 r. sygn. akt II SA/Wr 232/96 umorzył postępowanie wobec cofnięcia przez A.P. skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia 16 stycznia 1996 r. nr [...]. Decyzja ta nie była zatem badana merytorycznie przez Naczelny Sąd Administracyjny

Uchybienia przepisom postępowania a także wadliwe oceny prawa materialnego dokonane w decyzjach nadzorczych oraz zaniechania w

przeprowadzeniu postępowania na wniosek strony, nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do istotnych zarzutów zawartych we wniosku strony przesądzają o konieczności uchylenia obu zaskarżonych decyzji. Nie wyjaśnienie przez organy wszystkich okoliczności sprawy stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. co miało zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, gdyż orzekające w nich organy naruszyły przepisy postępowania nie przeprowadzając niezbędnych dowodów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.