Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3316/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 376/17 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w K. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "[...]" 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [A] Sp. z o.o. w K. na rzecz Zarządu Województwa Podkarpackiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 sierpnia 2017 r., I SA/Rz 376/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "[...]" uwzględnił skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Podkarpackiego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Instytucja Zarządzająca (IZ) poinformowała [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. pismem z [...] października 2016 r. o negatywnej ocenie merytorycznej wniosku tej spółki o dofinansowanie w ramach działania [...], pod działanie [...] dotacje bezpośrednie, typ projektu: Rozwój MŚP projektu pn. "[...]" nr [...]. W uzasadnieniu pisma IZ powołała się na ocenę projektu z oceny projektów dokonanej przez komisję, w skład której wchodziło dwóch ekspertów. Eksperci w trakcie oceny merytorycznej przyjęli, że projekt nie wypełnia kryteriów merytorycznych dopuszczających standardowych i w związku z tym nie podlega on ocenie jakościowej.

Od powyższej informacji [...] Sp. z o.o. [...] listopada 2016 r. złożyła protest, w którym zarzuciła dokonanie niesłusznej, niespójnej i nieuzasadnionej oceny negatywnej w zakresie kryteriów: 1) prawidłowość analizy finansowej i/lub ekonomicznej projektu; 2) zapewnienie trwałości rezultatu projektu, zdolność do utrzymania rezultatu przez minimum 5 lub 3 lata od zakończenia realizacji; 3) wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu; 4) wykonalność techniczna i technologiczna projektu; 5) realność wskaźników. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wskazała, że inwestycja była planowana od dłuższego czasu i została wszechstronnie przygotowana, a w jej ramach zostanie wdrożony przez wnioskodawcę produkt, którego cechy będą wyróżnikiem zapewniającym sukces rynkowy produktu. Skarżąca wskazała na doświadczenie kadry zarządzającej na rynku [...] oraz jego dobrą znajomość, a także, że podpisała listy intencyjne ze światowymi dystrybutorami sprzętu [...], co pozwoli na osiągnięcie zakładanego poziomu sprzedaży. Spółka podniosła, że poszczególne wskaźniki zostały skalkulowane na prawidłowym poziomie, zarówno w zakresie osiąganych przychodów jak i też uzyskanego zysku. Podniosła, że uzyskała promesę bankową na otrzymanie kredytu, który pozwoli na sfinansowanie inwestycji. W ocenie spółki stanowisko ekspertów, że przyjęto nierealne wskaźniki i projekt jest niewykonalny finansowo jest nieprawidłowe.

Zarząd Województwa Podkarpackiego uchwałą nr [...] z [...] maja 2017 r. nie uwzględnił protestów. Organ stwierdził, powołując się na ustalenia ekspertów, że dokonana analiza sporządzona jest nieprawidłowo a prognozowane przychody i wynik są zawyżone. Wnioskodawca wskazał jako główną przesłankę zwiększenia sprzedaży doświadczenia pracowników oraz zwiększone moce produkcyjne, nie ujął natomiast trendów występujących w branży, konkurencji i potencjalnych odbiorców. Ekspert nr 1 podkreślił wzrost przychodów ze sprzedaży i nierealną dynamikę jego wzrostu. Odniósł się do niskich marż przy sprzedaży do marketów i braku podania udziału sprzedaży eksportowej. Wskazał na niską rotację zapasów. Nierealne w ocenie eksperta wskaźniki sprzedaży oraz zysku powodują konsekwencje do przyjęcia niespełnienia pozostałych kryteriów dopuszczających. Ekspert nr 2 podtrzymał stanowisko, że analiza finansowa jest dokonana w sposób nieprawidłowy a zaistniałe wskaźniki są zawyżone, co nie gwarantuje realizacji projektów. W konsekwencji, Zarząd Województwa Podkarpackiego akceptując powyższą ocenę ekspertów nie uwzględnił protestów.

Od powyższej uchwały skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego, która zarzuciła naruszenie:

1) art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217) dalej: ustawa wdrożeniowa, poprzez brak obiektywnej i rzetelnej oceny wniosku polegającym na błędnym przyjęciu, że wniosek nie spełnia kryterium merytorycznego poprawności analizy finansowej i ekonomicznej, kryterium zapewnienia trwałości rezultatów projektu, jak również kryterium wykonalności finansowej projektu, spowodowany niewystarczającymi wynikami finansowymi wnioskodawcy w porównaniu do wartości projektu, podczas gdy wnioskodawca wskazał źródła finansowania w postaci kredytu, co w powiązaniu z finansowaniem z otrzymanej dotacji uzasadnia przyjęcie za spełnione wszystkich wymagań stawianych w tym zakresie przed wnioskiem, a ocena przez organ braku wykonalności finansowej projektu (wskazanej jako główny powód oceny negatywnej), opiera się wyłącznie na przypuszczeniach organu dokonujących weryfikacji wniosku.

2) § 5 ust. 4 pkt 7, 8 regulaminu konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 w ramach Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka działanie [...], Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: [...] – polegające na braku wezwania wnioskodawcy do złożenia ewentualnych wyjaśnień odnośnie do możliwości osiągnięcia wskazywanych we wniosku przychodów ze sprzedaży oraz wykonalności finansowej projektu, uznanych przez organ jako nierealne na podstawie wyłącznie własnych przypuszczeń bez uwzględnienia specyfiki dynamicznego rozwoju rynku [...];

3) art. 125 pkt 3 lit. a) tiret (ii) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. poprzez dyskryminację i brak przejrzystości przy weryfikacji przez Instytucję Zarządzającą – w szczególności poprzez wybiórcze umożliwianie składania wyjaśnień jednym wnioskodawcom, a innym nie.

Wnosząc powyższe zarzuty wniosła o:

1) uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarząd Województwa Podkarpackiego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że rzetelna ocena ma miejsce wtedy, gdy organ dysponuje pełnymi informacjami co do każdego kryterium poddawanego ocenie, ocena jest dokonana zgodnie ze wskazaniami wiedzy ustalonej i uznanej w każdej podlegającej ocenie dziedzinie, zaś podjęte rozstrzygnięcia zostały w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnione, nie są arbitralne i pozwalają na zrozumienie i ocenę prawidłowości podjętej oceny. Przyjęcie pierwszego elementu zdefiniowanej powyżej rzetelnej oceny projektu związane jest z regulacją zawartą w Regulaminie konkursu w § 5 ust. 4 pkt 7 uchwały nr [...] Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu Konkursu zamkniętego dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach I Osi priorytetowej. Stanowi on mianowicie, że w przypadku konieczności uzyskania dodatkowych wyjaśnień lub informacji o projekcie lub dokonania korekt/uzupełnień wniosków lub załączników wynikających z dokonanej przez Komitet Oceny Projektów (KOP) oceny kryteriów merytorycznych oceniający zwracają się z wezwaniem o dokonanie stosownych wyjaśnień, informacji lub korekt. Przepis ten statuuje zasadę jednokrotnego uzupełnienia wniosku również na etapie oceny merytorycznej (oprócz uzupełnienia jednorazowego na etapie oceny formalnej). Sąd wskazał przy tym na redakcję tego przepisu, który przewiduje obowiązek zwrócenia się o uzupełnienie wniosku lub udzielenie informacji posługując się słowem "zwracają się". Jeżeli zatem oceniający wniosek zauważyli wady lub braki, o których mowa w tym przepisie, to są oni zobowiązania zwrócić się o ich uzupełnienie lub skorygowanie. Takie rozumienie tego przepisu pozostaje w zgodzie z powyżej przedstawionymi twierdzeniami, że rzetelna ocena wniosku może być dokonana jedynie na podstawie kompleksowo sporządzonego wniosku, pozwalającego na jednoznaczna ocenę wpisanych do niego danych. Jeżeli zatem zachodzą co do jego sporządzenia wątpliwości, to powinny być one uzupełnione w warunkach przewidzianych przez § 5 ust. 4 pkt 7 Regulaminu. Wątpliwości, o których mowa w regulaminie konkursu to bowiem wątpliwości dotyczące poszczególnych elementów wniosku złożonego przez uczestnika konkursu. Dotyczyć mogą one poszczególnych warunków opisanych we wniosku, rodzaju dokonanych zapisów czy też innych elementów składających się na pełne i prawidłowe rozumienie tych zapisów przez ekspertów. Wątpliwości nie dotyczą tego, czy wniosek ocenić pozytywnie czy negatywnie, czy też jaka punktacja ma zostać przyznana za poszczególne kryteria podlegające ocenie. Jeżeli eksperci nie maja wątpliwości co do oceny wniosku a następnie powołują się, że nie wszystkie kryteria zostały w pełni opisane przez uczestnika konkursu, to taka ocena nie jest ocena rzetelną. Nie mogą oni wykorzystywać uzupełnialnych braków we wniosku do jego negatywnej oceny merytorycznej, czy też pomniejszania ilości przyznanych punktów w poszczególnych kryteriach. Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na realia niniejszej sprawy sąd wskazał, że dokonując oceny merytorycznej jakościowej w niniejszej sprawie IZ (organ), po pierwsze, nie wezwała wnioskodawcy do uzupełnienia elementów wniosku, uznając, że nie ma wątpliwości co do konieczności jego negatywnej (w postaci pomniejszenia punktacji) oceny, a następnie wytknęła te braki przy dokonywanej ocenie, zaś dokonana ocena jest w znacznej mierze arbitralna i nie pozwala na jej zweryfikowanie pod kątem trafności merytorycznej z uwagi na brak odwołania się przez ferujących taką ocenę ekspertów do wskazań wiedzy, które mogłyby ją uzasadniać.

Dokonując oceny kluczowego z punktu widzenia ilości przyznanych punktów (wpływającego również na ocenę punktową w innych kryteriach) kryterium VI – poprawność analizy finansowej i/lub ekonomicznej projektu wskazano na braki jakie przedstawiona analiza miała zawierać, a w szczególności: nie uwzględnienie trendów, konkurencji, odbiorców wyrobów; brak podania wiarygodnych założeń wzrostu sprzedaży, brak podania sprzedaży eksportowej; niespójności w bilansie, (ekspert I ); nie wykazanie posiadania zasobów finansowych na realizację projektu (ekspert II ). Odnośnie do kryterium nr VII ekspert II podał, że wnioskodawca nie wykazał, iż posiada wystarczające zasoby do utrzymania trwałości efektów projektu. Odnośnie do kryterium IX ekspert nr I wskazał na rozbieżności co do finansowania inwestycji w zakresie promesy bankowej na udzielenie kredytu bankowego – inwestycyjnego, odrzucając załączniki dołączone do protestu i wskazując na te rozbieżności uznaje, że podmiot ubiegający się o dofinansowanie nie ma środków na realizację inwestycji, o czym świadczą te rozbieżności. Eksperci (a IZ przyjęła ich zdanie za własne) w ocenie wskazali na pewne braki przedstawionej przez wnioskodawcę analizy projektu inwestycyjnego. Braki te są przy tym, w ocenie sądu, brakami uzupełnialnymi, których uzupełnienie może pozwolić na pełną ocenę wykonalności finansowej projektu i prawidłowości sporządzonej analizy inwestycyjnej. Eksperci zamiast zwrócić się o wyjaśnienie tych wątpliwości czy też uzupełnienie danych, na podstawie których wnioskodawca oparł założenia o wysokości przychodów w czasie poszczególnych lat realizowania inwestycji, wykorzystali te, występujące w ich opinii, niepełne dane do dyskredytacji projektu. Należy przy tym zauważyć, że wnioskodawca mógł te dane uważać za kompletne i nie miał obowiązku przypuszczać, że oceniający uznają je za niepełne lub błędne. Wezwanie do uzupełnienia danych dałoby mu szansę na "obronę zasadności i prawidłowości" przyjętych założeń, a tym samym po uzupełnieniu wniosku prowadziłoby do możliwości dokonania oceny rzetelnej. Uzupełnienie danych lub dokumentów w zakresie prawdziwości przyjętych danych do obliczenia wysokości przychodów za poszczególne lata nie prowadziłoby przy tym do zmiany projektu, bowiem te elementy uprawdopodabniały by jedynie już przyjęte założenia, a nie modyfikowały wniosek. Wnioskodawca w załącznikach do złożonego protestu przedstawił pewne dokumenty mogące świadczyć o tym, że przyjęte założenia są realne i mogą zostać osiągnięte. W tym zakresie przedstawił bowiem listy intencyjne z firmami trudniącymi się hurtowym handlem sprzętem [...], co ma wpływ na ocenę prawidłowości przyjętych założeń. Przedłożenie tych dokumentów na wezwanie w myśl § 5 ust. 4 pkt 7 Regulaminu miałoby znaczenie dla oceny prawidłowości założeń biznesplanu w części przewidywanych przychodów i zysków. Oceniający odrzucili jednak te dokumenty, stwierdzając, że nie podlegają one ocenie. Z dokumentów tych można by oczywiście ustalić inne parametry, o których piszą oni w ocenie, jak wielkość marży czy też ilość sprzedaży eksportowej. Uzyskanie dodatkowych wyjaśnień od wnioskodawcy w miejsce dokonanej apriorycznej i arbitralnej oceny wniosku pozwoliłoby na rzetelną jego ocenę. W omawianym punkcie dokonano oceny kluczowego elementu wniosku jak wysokość przyjętego przychodu z przeprowadzonej inwestycji. Jak wynika z ocenianej przez sąd uchwały, parametr ten wpływa również na pozostałe kryteria oceny – aktualnie kwestionowane przez skarżącego, albowiem przyjęcie braku przychodu w tej wysokości, jak podana w biznesplanie skutkuje również brakiem wykonalności finansowej, technicznej i technologicznej projektu oraz brakiem możliwości zapewnienia trwałości projektu. Mając wątpliwości co do możliwego przychodu w wyniku zrealizowanej inwestycji oceniający powinni zwrócić się do wnioskodawcy o podanie okoliczności uzasadniających taki wolumen sprzedaż i wynikający z niego zysk. Zamiast tego przedstawili oni swoją wersję oceny tego elementu, przy czym ich ocena ma charakter oceny arbitralnej i praktycznie nieuzasadnionej. Jako niemożność osiągnięcia przychodów wskazanych we wniosku podają oni, że są one na poziomie 3,3 razy wyższym niż osiągane dotychczas. Kwestionując wysokości podane przez wnioskodawcę oceniający nie powołują się na żadne prawa ekonomii, wypowiedzi nauki poprzez prace naukowe czy inne badania, z których wynikałoby, że w wyniku przeprowadzonej inwestycji nie jest możliwe potrojenie przychodów ze sprzedaży. Jakkolwiek bowiem, zdaniem sądu, być może twierdzenie to jest prawdziwe, to jednak na obecnym etapie sprawy jest ono arbitralne i w żaden sposób nieuzasadnione. Sąd wskazał, że jeżeli IZ chce je podtrzymać to musi wykazać, że w świetle wiedzy ekonomicznej i doświadczenia inwestycyjnego tego typu inwestycje nie mogą zostać zrealizowane. Wykazać taki fakt w sposób niebudzący wątpliwości, tak by sąd, nieposiadający wiedzy z zakresu ekonomii inwestycji i niemogący korzystać z biegłych, mógł je zaakceptować.

Wobec tego ocena najważniejszego elementu wniosku, który to element ma wpływ na ocenę innych kryteriów po pierwsze została dokonana w oparciu o niepełny wniosek – nie zawierający elementów, które mogłyby prowadzić do innej jego oceny, zaś po drugie jest oceną arbitralną, nieodnoszącą się do wskazań wiedzy ekonomicznej pozwalającej na taką ocenę.

Organ złożył skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Skarżący zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej w związku § 5 ust 4 pkt 7 i pkt 8 Regulaminu konkursu poprzez błędne przyjęcie, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem zasad przejrzystości i rzetelności,

- art. 44 ust. 2 w związku z § 5 ust. 4 pkt 7 i pkt 8 Regulaminu konkursu poprzez błędne przyjęcie, że Instytucja Zarządzająca RPO WP w ramach ustanowionego Regulaminu konkursu ma obowiązek wzywać beneficjentów do złożenia wyjaśnień, przy czym w ocenie organu administracyjnego Regulamin konkursu jasno wskazuje, iż wezwanie do uzupełnień lub wyjaśnień to jest uprawienie Komisji Oceniającej Projekty i jest stosowane w przypadku powziętych wątpliwości, które w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły,

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

- naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy uchwała Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie w sprawie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku nie została wydana w sposób naruszająco prawo i naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik oceny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Zaskarżonym wyrokiem sąd I instancji stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na ocenę merytoryczną wniosku o dofinansowanie.

Sąd wskazał, że IZ nie wezwała wnioskodawcy do uzupełnienia elementów wniosku, a dokonana przez nią ocena jest w znacznej mierze arbitralna i nie pozwala na jej zweryfikowanie pod katem trafności merytorycznej z uwagi na brak odwołania się przez ferujących taką ocenę ekspertów do wskazań wiedzy, które mogłyby ją uzasadniać.

Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę.

W przedmiotowej sprawie projekt nie spełniał następujących kryteriów:

- Nr 6 "poprawność analizy finansowej i/lub ekonomicznej."

Eksperci 1. i 2. wskazali, że przychody ze sprzedaży zostały określone w nierealny sposób, bowiem wnioskodawca założył, iż uzyska potrojenie przychodów, zaś zysk zostanie zwiększony o 55 razy.

- Nr 8 "zapewnienie trwałości rezultatów projektu, zdolność do utrzymania rezultatu przez minimum 5 lat lub 3 lata (w przypadku MŚP od zakończenia realizacji).

Eksperci 1. i 2. wskazali, że projekt jest niewykonalny finansowo, a więc nie można zapewnić trwałości rezultatu projektu.

- Nr 9 "wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu".

Eksperci 1. i 2. wskazali, że projekt jest wykonany instytucjonalnie jednak niewykonalny finansowo.

- Nr 10 "wykonalność techniczna i technologiczna projektu."

Eksperci 1. i 2. uznali, że budżet realizacji projektu jest nierealny.

- Nr 12 "realność wskaźników."

W ocenie ekspertów 1. i 2 wskaźniki są niemożliwe do zrealizowania ze względu na niewykonalność projektu.

Badając ponownie projekt (w ramach zarzutów podniesionych w proteście) eksperci potwierdzili, że negatywna ocena wskazanych kryteriów wynika z nieprawidłowego sporządzenia analizy finansowej. Wskazali, że dynamika wzrostu przychodu wyniosła 330 %. Ustalili, że przychody w latach 2014 – 2017 kształtowały się na poziome ok. 2.000,00 tyś. zł (w 2014 r. – 2.248,3 tyś. zł, w 2015 r. – 1.969,8 tyś. zł, w 2016 r. – 2.084,7 tyś. zł. oraz według prognozy w 2017 r. – 2.095,7 tyś. zł,), natomiast w 2018 r. przychód miał wynieść 6.619,1 tyś. zł. Tak znaczny wzrost nie znajdował oparcia w potencjale ekonomicznym wnioskodawcy. Jako główną przesłankę założeń prognozy sprzedaży wnioskodawca podał doświadczenie pracowników oraz zwiększenie mocy produkcyjnej w przedsiębiorstwie po realizacji projektu, co nie jest kwestionowane, niemniej jednak, na co zwracają uwagę oceny eksperckie, założenia te nie uwzględniają istotnych z punktu widzenia prowadzenia działalności gospodarczej przesłanek takich jak: trendy występujące w branży, konkurencja i potencjał odbiorcy innego niż markety (z uwagi na niską marżę), który gwarantuje szybki przepływ pieniądza, a także udział w przychodzie sprzedaży eksportowej. Z ocen tych wynika poza tym, że porównanie danych bilansu za lata 2014 – 2016 z biznesplanem wskazuje na błędy i niespójności w zakresie środków trwałych (budynki i budowle oraz urządzenia), a także, że wnioskodawca posiada jedynie tytuł dzierżawy do nieruchomości (do 2021 r.), na której miała być przeprowadzona inwestycja (miał powstać nowy zakład), co stawia pod znakiem zapytania wykonalność inwestycji. W biznesplanie nie ma też informacji o kredycie w banku [...], na co powoływał się wnioskodawca. Eksperci wskazali nadto, że wskaźnik rotacji towaru wynosi 111 dni, co może świadczyć o wysokim poziomie zapasów na magazynie oraz że poziom zadłużenia jest wysoki – współczynnik DR wyniósł 78 %, natomiast prognoza na 2018 r. przewidywała, że współczynniki te miały kształtować się na wzorcowym poziomie: rentowność sprzedaży – 28 %, rotacja sprzedaży – 36 dni oraz rotacja należności i zobowiązań – 14 – 8 dni. We wniosku nie umieszczono również informacji dotyczącej rozwiązań technologicznych uzyskania nowego produktu, nie przedstawiono też projektu technicznego inwestycji oraz kosztorysu wykonanego przez podmiot do tego uprawniony. Projekt został także negatywnie oceniony z perspektywy wprowadzenia nowego lub ulepszonego produktu, będącego wynikiem prowadzonych własnych prac B+R, z uwagi na brak możliwości dotrzymania kryterium wykonalności technicznej i technologicznej, ponieważ nie ma podstaw do wprowadzenia produkcji nowego produktu (brak produktu w stanie gotowości).

Z powyższych względów należy więc zgodzić się z dokonaną przez IZ oceną, że wniosek opierał się na niewiarygodnych założeniach, a dotychczasowa kondycja finansowa wnioskodawcy nie rokuje, aby mógł on zrealizować finansowo projekt o wartości 12.297.540 zł oraz utrzymać go w trwałości przez 3 lata od zakończenia. Słusznie bowiem podniosła IZ, że nie można opierać harmonogramu realizacji projektu na błędnych założeniach dochodów z nowo wyprodukowanej produkcji.

Jak wskazali eksperci, zysk operacyjny za 2014 r. i 2015 r. wynosił około 50-krotnie mniej niż założono w 2018 r., tj. 140 tyś. zł (w 2014 r.), 76,5 tyś. zł (w 2015 r.), co dało odpowiednio zysk netto – 79,6 tyś. zł i 28 tyś. zł. Dodatkowo, niski wskaźnik rentowności firmy wnioskodawcy wynoszący: 4 (2014 r.), 2 (2015 r.) i 1 (2016 r.), mimo wskazywania średniej marży na poziomie 30 %, a także ukształtowany przepływ pieniądza na poziomie: 17, 7 tyś. zł (2014 r.), 16,3 tyś. zł (2015 r.), 36,3 tyś. zł (2016 r.), który notabene znacznie odbiegał od prognozowanego na 2018 r. (3.101,2 tyś. zł), świadczy, że posiadana przez wnioskodawcę nadwyżka pozwala na zaspokojenie wyłącznie potrzeb związanych z bieżącą działalnością gospodarczą, a nie na częściowe sfinansowanie projektu.

Wskazane przez ekspertów braki (w ramach poszczególnych kryteriów), wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, są ze sobą ściśle powiązane i nie mogły być sanowane w trybie w § 5 ust. 4 pkt 7 i 8 Regulaminu konkursu, ponieważ wezwanie wnioskodawcy do ich usunięcia w efekcie doprowadziłoby do zmiany wniosku, co jest niedopuszczalne na etapie oceny merytorycznej i naruszałoby fundamentalne zasady wyrażone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W myśl tego przepisu "właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania". Przewidziana w § 5 ust. 4 pkt 7 i 8 Regulaminu konkursu procedura służy jedynie do wyjaśnienia pewnych wątpliwości powstałych przy ocenie poszczególnych kryteriów, a nie modyfikowania wniosku. Jest to uprawnienie KOP, a co za tym idzie podjęcie decyzji co do wezwania wnioskodawcy o dokonanie uzupełnień, korekt czy przedstawienia wyjaśnień związanych z ocenianym wnioskiem należy do swobodnego uznania Komisji. Wnioskodawca przystępując do konkursu powinien mieć świadomość wagi podawanych we wniosku informacji, ponieważ to jego w przyszłości obciąży podanie niewiarygodnych, błędnych czy niepełnych informacji. W stanie faktycznym sprawy dokonana przez ekspertów ocena wniosku była rzetelna. Jej sporządzenie nie wymagało uzyskania dodatkowych wyjaśnień od wnioskodawcy. Eksperci nie mieli bowiem wątpliwości co do zawartych we wniosku informacji. Powodem negatywnej oceny niektórych z kryteriów było przyjęcie przez wnioskodawcę zawyżonych wskaźników w prognozowanym przychodzie, a co za tym idzie brak wykazania w sposób realny możliwości wykonania projektu. W tych okolicznościach spełnienie oczekiwań wnioskodawcy, co znalazło akceptację sądu I instancji, w zakresie oceny wniosku przy aktywnym udziale wnioskodawcy, prowadziłoby w istocie do naruszenia nie tylko wskazanego wcześniej art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, ale też pozostałych przepisów regulujących procedowanie nad wnioskiem.

Z przepisów tych wynika m.in., że celem rozpoznania protestu jest w istocie weryfikacja prawidłowości oceny projektu w kontekście kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, a także – zarzutów o charakterze proceduralnym, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce. Efektem wniesienia protestu jest więc ponowna ocena złożonego wniosku w zakresie spełnienia konkretnych kryteriów wyboru projektu (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Dlatego też podniesiona w uzasadnieniu protestu argumentacja powinna z jednej strony umożliwić organowi odwoławczemu na zbadanie zasadności wniesionego protestu, a z drugiej strony, powinna być przeprowadzona w ramach wniosku o dofinansowanie, w każdym jednak razie nie powinna zmierzać do istotnej modyfikacji wniosku o dofinansowanie (por. art. 43 ustawy wdrożeniowej). Innymi słowy, powinna ona wykazywać, że już w momencie przeprowadzania oceny przez właściwą instytucję, projekt spełniał wskazane w proteście kryterium wyboru projektu.

W stanie sprawy to, że wniosek zawierał braki i nieścisłości nie jest kwestią sporną, potwierdza to również uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym sąd I instancji zaleca organowi przeprowadzenie szeregu czynności przez zobowiązanie wnioskodawcy do uzupełnienia, wyjaśnienia lub skorygowania wątpliwych kwestii, co pozwoli, zdaniem sądu, dopiero na merytoryczną ocenę zakwestionowanych kryteriów. W ocenie NSA podjęcie przez IZ tzw. czynności naprawczych zaproponowanych przez sąd doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego wniosku, czemu sprzeciwiają się wskazane wcześniej przepisy. Przeprowadzenie czynności w tym zakresie nie ma też umocowania w postanowieniach Regulaminu konkursu.

Podsumowując, dokonana przez sąd I instancji kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia narusza prawo.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło również na merytoryczne rozpoznanie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, orzekł jak w sentencji. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz.1804 ze zm.).