Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1211/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i  ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1471
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T.K. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach (dalej ŚWIOŚ) zarządzeniem pokontrolnym z dnia[...] . nr[...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1471) oraz ustaleń przeprowadzonej w dniach od 3 kwietnia 2019 r. do dnia 17 maja 2019 r. kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez T. K. pod firma T. K. Usługi Budowlane przy ul. [...] w M. (dalej "strona", "skarżący"), na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, udokumentowanych protokołem kontroli nr [...] zarządził:

1. Usunąć zmagazynowane odpady z działki nr 3, przy ul. [...] w M. i przekazać je podmiotowi posiadającemu zezwolenie na ich zagospodarowanie. Termin realizacji: 20 sierpnia 2019 r.;

2. Prowadzić ewidencję odpadów oraz sporządzać roczne sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami i przedkładać je Marszałkowi Województwa Śląskiego w ustawowym terminie. Termin realizacji: na bieżąco, od dnia otrzymania zarządzenia;

3. Sporządzać wykazy zawierające informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat i przedkładać je Marszałkowi Województwa Śląskiego w ustawowym terminie Termin realizacji: na bieżąco, od dnia otrzymania zarządzenia;

4. Wprowadzać do Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami, roczne raporty zawierające informacje wskazane w art. 6 ust. 2 pkt 1-10 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. Termin realizacji: na bieżąco, od dnia otrzymania zarządzenia;

5. Prowadzić książkę kontroli.

W uzasadnieniu zarządzenia wyjaśnił, że na podstawie ustaleń kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego przy ul. [...] w M., na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5 przeprowadzonej w dniu 3 kwietna 2019 r. przez inspektorów WIOŚ - obejmującej przestrzeganie przepisów ochrony środowiska w zakresie gospodarki odpadami, stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym ŚWIOŚ zarządził w punkach od 1 do 5 ich usunięcie. Uszczegóławiając wskazane nieprawidłowości wskazał, że:

Ad. 1. W toku kontroli inspektorzy stwierdzili magazynowanie odpadu o kodzie 17 01 81 - odpady z remontów i przebudowy dróg bez stosownego zezwolenia na zbieranie odpadów, na działce nr 3, przy ul. [...] w M., na której prowadzona jest działalność gospodarcza, co stanowi naruszenie zapisów ustawy o odpadach.

Ad. 2. Skarżący przekazał inspektorom pisemne oświadczenie, że w latach 2018-2019r. nie prowadził ewidencji odpadów, nie przedkładał również Marszałkowi Województwa Śląskiego rocznych sprawozdań o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami, co stanowi naruszenie zapisów ustawy o odpadach.

Ad. 3. Skarżący przekazał inspektorom pisemne oświadczenie, że w latach 2018-2019r., nie przedkładał Marszałkowi Województwa Śląskiego wykazów zawierających informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat, uzasadniając to faktem, iż wyliczona opłata nie przekraczała 800 zł/rok, co stanowi naruszenie zapisów ustawy prawo ochrony środowiska. Nie przedstawił inspektorom ww. wykazu.

Ad. 4. Z przedłożonego inspektorom oświadczenia skarżącego wynika, że korzysta on ze środowiska w zakresie, które wymaga składania Marszałkowi Województwa wykazów zawierających informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat, a także wprowadzania do systemu KOBiZE rocznych raportów zawierających informacje wskazane w art. 6 ust. 2 pkt 1- 10 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. W toku kontroli ustalono, że w latach 2018-2019 nie wprowadzał on do Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami, rocznych raportów zawierających informacje wskazane w art. 6 ust. 2 pkt 1-10 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, co stanowi naruszenie zapisów ww. ustawy. Kontrolowany nie przekazał inspektorom żądanych informacji na temat wykorzystywanych maszyn i pojazdów, w których spalane jest paliwo. Oświadczył jedynie, że posiada samochody ciężarowe, które wykorzystuje do działalności gospodarczej, a na działce nr 3 w M. ustawiona była kruszarka mobilna, w której prowadzone były próbne rozruchy.

Ad. 5. W dniu rozpoczęcia kontroli kontrolowany przedsiębiorca oświadczył, że nie prowadzi książki kontroli, co stanowi naruszenie zapisów ustawy prawo przedsiębiorców.

W skardze na powyższe zarządzenie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na:

1. niezasadnym przyjęciu, że przedmioty zgromadzone na działce nr 3 stanowią odpad, a skarżący zajmuje się zbieraniem odpadów i w związku z tym zobowiązany jest do uzyskania zezwolenia oraz prowadzenia ewidencji odpadów, a także składania rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami oraz wykazów zawierających informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat;

2. przyjęciu, że roczna opłata za korzystanie ze środowiska przekraczać miała kwotę 100 zł w sytuacji braku dokonania jakichkolwiek ustaleń na powyższą okoliczność i tym samym bezzasadne uznanie, że skarżący zobowiązany był do przedkładania Marszalkowi Województwa wykazów zawierających informacje o zakresie korzystania ze środowiska;

3. przyjęciu, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej następuje emisja gazów cieplarnianych czy innych substancji i w konsekwencji zobowiązanie skarżącego do wprowadzania do Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami rocznych raportów, w sytuacji braku dokonania jakichkolwiek ustaleń na powyższe okoliczności. Wniósł o uchylenie zaskarżonych zarządzeń pokontrolnych oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, że organ ustalił stan faktyczny bez poparcia go konkretnymi dowodami, a z protokołu kontroli nie wynikają okoliczności stanowiące podstawę do wydanych zarządzeń. Zdaniem skarżącego organ niezasadnie uznał, że przedmioty znajdujące się na działce nr 3 w M. przy ul. [...] stanowią odpady bowiem są przedmiotami do użytku własnego skarżącego, które zamierza wykorzystać do budowy garażu. Nie pozbywa się ich, nie zamierza on się ich wyzbywać, nie ma też takiego obowiązku. Nie gromadzi ich też przed transportem do miejsca ich przetwarzania. W ocenie skarżącego organ całkowicie dowolnie zakwalifikował w zarządzeniach pokontrolnych gruz znajdujący się na działce nr 3 jako odpad o kodzie 17 01 81. Zanegowanie zgromadzonych przedmiotów jako odpadów powoduje, że skarżący nie był zobowiązany do uzyskania zezwolenia na posiadanie odpadów. Niweczy także obowiązki związane z prowadzeniem ewidencji odpadów, składania rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami oraz wykazów zawierających informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat. Skarżący zauważył, że organ swoje stanowisko oparł jedynie na jego oświadczeniu, natomiast nie poczynił żadnych ustaleń. Skarżący stwierdził dalej, że nie udzielił inspektorom informacji na temat wykorzystywanych maszyn i urządzeń, a mimo braku wiedzy na ten temat organ wydał zarządzenie dotyczące emisji gazów cieplarnianych. Wobec powyższego organ dowolnie ustalił stan faktyczny, a w konsekwencji niezasadnie nałożył na skarżącego obowiązki.

ŚWIOŚ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, w odniesieniu punktu pierwszego skargi, że toku kontroli skarżący oświadczył, że na działce nr 3 obręb 0005 w M. nie prowadzi działalności gospodarczej, działka jest jego własnością prywatną, a magazynowany na niej gruz betonowy planuje wykorzystać do budowy garażu na cele własne, nie związane z prowadzoną działalnością. Wskazał, że Prezydent Miasta M. przekazał do WIOŚ protokół z dnia [...] nr[...], potwierdzający złożenie w dniu 20 lutego 2019 r. przez skarżącego oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie przy ul.[...] , na działce nr 3 o powierzchni 4031 m2 , od czerwca 2018 r. Skarżący oświadczył ponadto, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą na przygotowaniu terenów pod budowę oraz sprzedaży materiałów. Ponadto Prezydent Miasta M. pismem znak [...] z dnia 7 czerwca 2019 r., poinformował WIOŚ o złożeniu przez skarżącego odwołania od decyzji zobowiązującej go do sporządzenia przeglądu ekologicznego. W odwołaniu tym sformułowany został zarzut, że działania organu samorządu terytorialnego zmierzają do utrudnienia prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej. Prezydent Miasta Mysłowice przekazał nadto informację o złożeniu przez skarżącego wniosku o usunięcie znaku B-18 – zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 6 ton, gdyż uniemożliwia to mu prowadzenie działalności gospodarczej na ww. terenie. Niezależnie od powyższego w dniu 12 marca 2019 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zbieranie odpadów. Wniosek ten nie spełniał wymagań zawartych w ustawie o odpadach, w związku z czym Prezydent Miasta Mysłowice wystosował wezwanie do uzupełnienia. W dniu 18 lipca 2019 r. do WIOŚ wpłynęła kolejna skarga na działalność gospodarczą prowadzoną na ww. terenie przez skarżącego, wraz z nagraniami wideo, na których widać poruszające się i zaparkowane samochody ciężarowe, będące przyczyną pylenia. Biorąc pod uwagę powyższe, ŚWIOŚ stwierdził, że magazynowanie gruzu na działce nr 3 ma związek z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącego. Nie jest kwestionowane przez skarżącego, że na działce nr 3 znajduje się należący do niego gruz. Kwestionuje natomiast zakwalifikowanie tego gruzu jako odpadu pod kodem 17 01 81. ŚWIOŚ wskazał na definicje odpadu zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019r., poz. 701 ze zm., dalej "u.o.o."), akcentując, że odpadami mogą być także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu- wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom. Stwierdził, że zgodnie z oświadczeniem strony, gruz na działce nr 3 pochodzi z korytowania drogi przy ul. [...] w M. Natomiast z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 1923), odpady z remontów i przebudowy dróg mają kod 17 01 81. W dniu oględzin inspektorzy stwierdzili magazynowanie odpadu o kodzie 17 01 81 - odpady z remontów i przebudowy dróg, na działce nr 3 , przy ul. [...] w M. Odpad o kodzie 17 01 81 nie jest objęty rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93), a jego zbieranie i przetwarzanie wymaga zezwolenia zgodnie z art. 41 u.o.o. Odpad o kodzie 17 01 81 nie jest objęty rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 grudnia 2014 r. w sprawie rodzajów odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1431). W konsekwencji strona podlega obowiązkowi z art. 66 ust. 1 u.o.o., z czego wynika obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów. Skarżący ma więc obowiązek sporządzenia rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami dokumentującego postępowanie z odpadem gruzu o kodzie 17 01 81 na działce nr[...]. ŚWIOŚ stwierdził, iż nawet gdyby uznać, że magazynowanie gruzu na działce nr [...] nie miało związku z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącego, to zasadne są pkt 1 i 2 zarządzenia pokontrolnego dotyczące naruszeń art. 41, art. 66, art. 75 ust. 1 i art. 76 ust. 1 u.o.o.

Odnosząc się do drugiego zarzutu podnoszonego w skardze ŚWIOŚ wyjaśnił, że skarżący przekazał inspektorom pisemne oświadczenie, że w latach 2018-2019r., nie przedkładał Marszałkowi Województwa Śląskiego wykazów zawierających informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat, uzasadniając to faktem, iż wyliczona opłata nie przekraczała 800 zł/rok. Nie przedstawił inspektorom ww. wykazu, pomimo pisemnego poinformowania o dokumentach wymaganych do kontroli, co należy traktować jako utrudnianie kontroli zgodnie z art. 31c ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Nie przekazał inspektorom żądanych informacji na temat wykorzystywanych maszyn i pojazdów, w których spalane jest paliwo. Oświadczył jedynie, że posiada samochody ciężarowe, które wykorzystuje do działalności gospodarczej, a na działce nr [...] w M. ustawiona była kruszarka mobilna, która poddawana była próbnym rozruchom. Fakty te potwierdzają ustalenia Prezydenta Miasta M. ŚWIOŚ stwierdził, że skarżący ma możliwość w ramach realizacji obowiązku przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń wykazania, że roczna wysokość opłaty z tytułu każdego z rodzajów korzystania ze środowiska spośród wymienionych w art. 273 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie przekracza 100 zł, w związku z czym nie miała obowiązku przedkładania wykazów, o których mowa w art. 286 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie trzecim skargi ŚWIOŚ wskazał, ze jeżeli w ramach działalności gospodarczej wykorzystywane są maszyny lub pojazdy emitujące spaliny do powietrza, przedsiębiorca zobowiązany jest do wprowadzania do Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami, rocznych raportów zawierających informacje wskazane w art. 6 ust. 2 pkt 1-10 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. Fakt posiadania samochodów ciężarowych przez kontrolowanego przedsiębiorcę, potwierdza również skarga z dnia 18 lipca 2019r. wraz z nagraniami wideo. Dalej stwierdził, że podstawowym źródłem emisji gazów cieplarnianych jest w tym przypadku spalanie paliw, co wpływa negatywnie na środowisko (hałas, spaliny, emisja innych substancji do powietrza), a organ ma obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji obowiązek sporządzenia i wprowadzenia raportu do Krajowej bazy ciąży na podmiocie korzystającym ze środowiska, którego działalność powoduje emisje. Niezależnie od wielkości, rodzaju prowadzonej działalności, czy stopnia szkodliwości dla środowiska przedsiębiorca zobowiązany jest taki raport złożyć.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko i argumentacje zawartą w skardze. Dodatkowo podniósł, że naruszono art. 26 u.o.o. poprzez nałożenie usunięcia odpadów w formie zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, gdy obowiązek taki może zostać nałożony decyzją administracyjną przez Prezydenta, Wójta, Burmistrza. Nie zostały również zawarte z zaskarżonym akcie istotne elementy decyzji określone we wskazanym przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wskazać należy, że po wpłynięciu skargi do sądu administracyjnego sąd w pierwszej kolejności bada spełnienie przez skargę warunków formalnych (art. 57 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 46 p.p.s.a.), zachowanie terminu do jej wniesienia (art. 53 p.p.s.a.), jak i oceny, czy skarga została wniesiona przez osobę uprawnioną, legitymowaną do jej wniesienia, czyli mającą przymiot strony (art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Dopiero po stwierdzeniu, że osoba wnosząca skargę osoba ma przymiot strony oraz, że zachowane zostały warunki formalne skargi sąd uprawniony jest do merytorycznego jej rozpoznania. Przeprowadzona przez sąd kontrola warunków formalnych skargi wykazała, że wniesiona skarga odpowiada ww. wymogom formalnym. Skarga złożona została z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., odpowiadała - po uzupełnieniu braku - wymogom formalnym pisma procesowego, została należycie opłacona oraz wniesiona przez podmiot legitymujący się przymiotem strony. W związku z powyższym sąd uprawniony był do dokonania oceny legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli było w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach (dalej ŚWIOŚ) z dnia [...] nr [...] wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1471-dalej "ustawa") oraz ustaleń przeprowadzonej w dniach od 3 kwietnia 2019 r. do dnia 17 maja 2019 r. kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego pod firmą T. K. Usługi Budowlane przy ul. [...] w M., na działkach nr1, 2, 3, 4, 5, udokumentowanych protokołem kontroli nr [...]

Sąd orzekający podkreśla, że zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, a innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12; zob. też wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09). To samo należy odnieść do niniejszej sprawy. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów K.p.a., skarżący może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną. Zarządzenie pokontrolne jest wydawane w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenia prawa. Istotą kontroli jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji, podmiotowi kontrolowanemu lub też jego jednostce nadrzędnej. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa Dla oceny dopuszczalności i zasadności skierowanych do adresata zarządzeniem pokontrolnym zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli istotne i decydujące znaczenie ma protokół kontroli. Skoro zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, w związku z czym obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo ( tak: uzasadnienie do wyroku NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17). Dodatkowo wskazać należy, że do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska, należy m.in. kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 i 1356- dalej "u.i.o.ś."), a Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym u.i.o.ś., który nie należy do żadnej grupy spraw wymienionych w art. 1 k.p.a., co oznacza, że nie mają w tym zakresie (zarówno co do czynności kontrolnych, jak i co do wydania zarządzenia pokontrolnego) zastosowania przepisy k.p.a. Zaskarżone zarządzenie nie jest decyzją, ani postanowieniem. W przypadku jego zaskarżenia, ewentualne uwzględnienie skargi opiera się na art. 146 p.p.s.a. Brak jest w zasadzie odpowiedzialności administracyjnej za niewykonanie zarządzenia pokontrolnego, nie są one także poddane egzekucji administracyjnej. Istniejący obowiązek poinformowania w ustalonym terminie o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służy wyeliminowaniu naruszeń i sankcjonowany jest wprawdzie karnie, ale odpowiedzialność w tym zakresie powiązana jest z zaniechaniem przekazania informacji lub przekazaniem informacji niezgodnej z prawdą (por wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17).

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy należy podkreślić, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie nałożyło na skarżącego żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinien realizować z mocy prawa lub posiadanych decyzji administracyjnych (co zresztą organ zaznaczył w pouczeniu). Jednocześnie zaskarżonym zarządzeniem zobowiązano skarżącego do usunięcia zmagazynowanych na działce nr 3, przy ul. [...] w M. i przekazania ich podmiotowi posiadającemu zezwolenie oraz prowadzenie ewidencji odpadów, wykazów o zakresie korzystania ze środowiska, raportów o emisji gazów cieplarnianych i innych substancji, szczegółowo opisanych w pkt 1-5 zarządzenia.

Odnosząc się do pkt 1 i 2 zarządzenia kontrolnego zauważyć należy, że istotą sporu jest przede wszystkim twierdzenie ŚWIOŚ, że skarżący magazynuje odpady o kodzie 17 01 81 bez wymaganego pozwolenia, a w konsekwencji wskazanie, że winien przekazać te odpady podmiotowi posiadającemu zezwolenie na ich zagospodarowanie. Powyższe skutkowało stwierdzeniem przez ŚWIOŚ innych nieprawidłowości będących skutkiem przyjęcia, że skarżący zbiera odpady bez wymaganego pozwolenia, a mianowicie zarządzenie prowadzenia przez skarżącego ewidencji odpadów oraz sporządzanie rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami, a także przedkładania ich Marszałkowi Województwa Śląskiego. Skarżący nie zgodził się z tym zarzutem podnosząc, że znajdujący się na działce gruz (pozostałość po korytowaniu drogi) będzie wykorzystany przez niego na cele prywatne przy budowie garażu.

ŚWIOŚ, w związku z oświadczeniem skarżącego, że w latach 2018-2019 nie przedkładał on Marszałkowi Województwa Śląskiego wykazów zawierających informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat uzasadniając ten fakt, iż wyliczona opłata nie przekracza 800 zł na rok wydał zarządzenie w tym zakresie. ŚWIOŚ wziął pod uwagę oświadczenie skarżącego, że wykorzystuje on do prowadzenia działalności gospodarczej pojazdy i maszyny spalinowe, a wobec ustalenia że skarżący w latach 2018-2019 nie wprowadzał do Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami, rocznych raportów zawierających informacje wskazane w art. 6 ust. 2 pkt 1-10 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. Wydał w tym zakresie zarządzenie pokontrolne. Skarżący uznał ustalenia ŚWIOŚ we wskazanym wyżej zakresie za dowolne.

Zasadniczą osią sporu w niniejszej sprawie jest to, czy skarżący zgromadził odpady w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019r., poz. 701 ze zm.- dalej "u.o.o."), a jeśli tak, to czy owo zbieranie wymagało uzyskania przez skarżącego stosownej decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów. Według art.3 ust.1 pkt 6) u.o.o. przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2019 r. o sygn. II OSK 2916/17 (publ. CBOSA) definicja odpadów opiera się na znanej od dawna w prawie unijnym i polskim "triadzie": odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do pozbycia się jest obowiązany. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom. Pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania, odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową. Dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpadu, nie ma znaczenia wola, świadomość nabywcy. Okoliczność, że dana substancja lub produkt może podlegać odzyskowi, nie oznacza, że nie jest odpadem. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r. o sygn. II OSK 2642/15 (publ. CBOSA) także wskazano, że decydujące znaczenie dla kwalifikacji określonego przedmiotu (substancji) jako odpadu ma kwestia związana z jego "pozbywaniem się" przez posiadacza, które może być, jak się przyjmuje, działaniem faktycznym ("pozbywa się"), zamierzonym ("pozbyć się zamierza") lub nakazanym ("do którego pozbycia się jest obowiązany). Do kategorii odpadów włączyć należy nie tylko te przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. Z tego względu pozbycia się przedmiotu nie można zawężać do sytuacji, gdy dotychczasowy posiadacz pozbywa się danego przedmiotu w celu jego definitywnego unieszkodliwienia lub przetworzenia. Skarżący nie kwestionował tego, że trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono na działce nr 3 gruz zawierający płyty betonowe i słupy. Gruz ten powstał w wyniku korytowania fragmentu drogi PCK, został przywieziony na działkę i jak wynika z oświadczenia skarżącego, miał być wykorzystany do budowy garażu. Wobec powyższych rozważań zasadnie ŚWIOŚ uznał, iż gruz ten jest odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. o kodzie 17 01 81. Zbieranie i przetwarzanie odpadu o wskazanym kodzie wymaga zezwolenia, którego skarżący nie posiada. W art. 3 ust. 1 pkt 19 in fine uo.o. wprowadzone zostało domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów).

Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 u.o.o. prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Art. 27 ust. 1 u.o.o. stanowi nadto, że wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami, jednocześnie wskazuje w ust. 2 pkt 1 tego artykułu, że wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają, zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Bez znaczenia jest twierdzenie skarżącego, że ma on zamiar wykorzystać gruz do budowy garażu.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 286 ust. 1 u.p.ś. podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany jest do przekazywania marszałkowi województwa informacji i danych o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za wyjątkiem przypadku określonego w art. 289 u.p.ś. Natomiast art. 7 ust. 1 u.o.e. stanowił, że podmiot korzystający ze środowiska, którego działalność powoduje emisje, sporządza i wprowadza do Krajowej bazy, w terminie do końca lutego każdego roku, raport zawierający informacje wskazane w art. 6 ust. 2 pkt 1-10, dotyczące poprzedniego roku kalendarzowego.

Tym samym nałożone na skarżącego obowiązki znajdowały uzasadnienie w ustalonym stanie faktycznym wynikającym z protokołu kontroli oraz w przepisach. W ocenie Sądu słusznie ŚWIOŚ stwierdził, że skarżący ma możliwość w ramach realizacji obowiązku przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń wykazania, że roczna wysokość opłaty z tytułu każdego z rodzajów korzystania ze środowiska spośród wymienionych w art. 273 ust. 1 u.p.ś. nie przekracza 100 zł, w związku z czym nie miał obowiązku przedkładania wykazów, o których mowa w art. 286 ust. 1 u.p.ś. Wobec powyższego zaskarżone zarządzenie pokontrolne wydane zostało w wyniku ustaleń przeprowadzonej kontroli, oparte zostało na wynikach przeprowadzonej kontroli i właściwej podstawie prawnej oraz nadano mu taką treść, która pozwoliła skarżącemu jasno odczytać, jakie naruszenia mu zarzucano oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa (bez potrzeby domyślania się, które z nich naruszył) doszło do ustalenia występowania naruszenia. Jednoznacznie i jasno wskazywało ono na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy oraz w taki sam sposób formułowało kierowane do skarżącego zalecenia. Tym samym zarzut naruszenia art. 26 u.o.o. jest chybiony, gdyż zarządzenie pokontrolne może być wydane, stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy, "na podstawie ustaleń kontroli", co powoduje, że protokół kontroli ma zasadnicze i podstawowe znaczenie dowodowe, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia, jak i dla oceny jego prawidłowości. Brak jest w zasadzie odpowiedzialności administracyjnej za niewykonanie zarządzenia pokontrolnego, nie są one także poddane egzekucji administracyjnej. Istniejący obowiązek poinformowania w ustalonym terminie o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służy wyeliminowaniu naruszeń i sankcjonowany jest wprawdzie karnie, ale odpowiedzialność w tym zakresie powiązana jest z zaniechaniem przekazania informacji lub przekazaniem informacji niezgodnej z prawdą (por wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17).

Uwzględniając powyższe należało przyjąć, że zaskarżone zarządzenie odpowiada kryterium legalności, a zarzuty skargi nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu.

Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a oddalono skargę.