Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2528/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a, art. 15c, art. 22a, art. 24a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 7,77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant referent stażysta Aneta Kardas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2020 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - przywołując treść art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] sierpnia 2018 r., którą odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. Z. F. – zwanego dalej "Wnioskodawcą" - art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- Wnioskodawca – wobec decyzji z [...] sierpnia 2018 r. - wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy; w uzasadnieniu podniósł, że nigdy nie pracował w Służbie Bezpieczeństwa; w informacji o przebiegu służby brak jest jakichkolwiek zapisów, wskazujących na przynależność do takiej formacji; jednocześnie przesłanki krótkotrwałości i rzetelności służby nie zostały zdefiniowane w ustawie zaopatrzeniowej; o rzetelności służby Wnioskodawcy świadczą następujące okoliczności: dokumenty potwierdzające awanse, pozytywne opinie służbowe, nagrody oraz brak kar dyscyplinarnych; ustawodawca nie określił również, na czym polega pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia; praca, w której odpowiada się za obsługę przesyłek typu "tajne, specjalnego znaczenia" i dysponuje się bronią z potencjalną możliwością jej użycia w razie zagrożenia, może być niebezpieczna,

- na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

- przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),

- przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,

- pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym – należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14),

- wskazano jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do tego ostatniego wskazano, że zachodzi on wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek - miał wybitne osiągnięcia w służbie, szczególnie wyróżniające go na tle pozostałych; wobec tego uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek",

- Wnioskodawca pełnił służbę (z wyłączeniem pełnionej w ramach zasadniczej służby wojskowej) od [...] grudnia 1988 r. do [...] stycznia 2007 r. - przez okres 18 lat, 1 miesiąca i 16 dni, z tego - na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od [...] grudnia 1988 r. do [...] lipca 1990 r. - 1 rok, 7 miesięcy i 15 dni,

- skoro Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 1 rok, 7 miesięcy i 15 dni, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały; trudno tu bowiem mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości"; przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały; w związku z tym w sprawie nie jest spełniona przesłanka "krótkotrwałości"; 19-miesięcznej służby nie można uznać za krótkotrwałą; nie sposób scharakteryzować jej, jako odpowiadającą wskazanej wyżej wykładni językowej; Wnioskodawca podjął służbę nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie; była ona - ze względu na długość jej pełnienia – trwałą; czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego; przez dany okres Wnioskodawca dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem,

- odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wskazano, że należy ją oceniać każdorazowo na podstawie charakteru realizowanych przez funkcjonariusza zadań,

- do oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji (dalej jako "KGP") zawarte w piśmie z [...] stycznia 2018 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej jako "KWP") zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z [...] grudnia 2017 r. i "Ocenie rzetelności służby (...)" z [...] grudnia 2017 r.,

- jak stwierdził KGP, Wnioskodawca rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po 12 września 1989 r.; wskazują na to informacje w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe; w aktach sprawy nie stwierdzono zapisów o wymierzonych mu karach dyscyplinarnych; KGP zaznaczył ponadto, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział Wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia,

- również KWP nie kwestionował, że Wnioskodawca rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po 12 września 1989 r.; w aktach nie stwierdzono wzmianek o wszczynaniu i prowadzeniu wobec niego postępowań karnych oraz karno-skarbowych; w stanowisku zawarto informacje o otrzymanych przez Wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby awansach oraz podwyżkach dodatku służbowego,

- jednocześnie z dokumentów archiwalnych nie wynika, aby Wnioskodawcę odznaczono orderem czy odznaczeniem państwowym oraz odznaką lub medalem resortowym po 12 września 1989 r.; ponadto nie ma w aktach informacji o wyróżnieniach,

- podkreślono, że samego charakteru realizowanych przez Wnioskodawcę zadań w Policji i wynikającego z nich potencjalnego zagrożenie życia i zdrowia nie można oceniać jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej; potwierdza to KWP - wskazuje, że w posiadanych zasobach archiwalnych nie ma dokumentów, wskazujących na udział Wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia; nie było też wydawane zaświadczenie, uprawniające do podwyższenia emerytury - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o emeryturach",

- służba w Policji wiąże się zawsze z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy - nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone; gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było przyjęcie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że była ona pełniona z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby przesłanki drugiej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (pkt 2); wskazano tam, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"; z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg,

- przebieg służby Wnioskodawcy nie pozwala przyjąć spełnienia warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku", wynikającego z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej; uprawnienie to ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia; tylko wówczas można bowiem uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek",

- wszystkie przesłanki - wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - muszą być spełnione łącznie; ustawodawca, konstruując przywołany przepis, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą, użył spójnika "oraz"; jego intencją było zatem traktowanie obu wymogów w sposób łączny; w przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub"; ponieważ w przypadku Wnioskodawcy nie jest spełniona przesłanka, przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, jak również nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, organ nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do Wnioskodawcy.

- ustawa zaopatrzeniowa przewiduje ponadto tryb ustalania faktu pełnienia przez daną osobę służby na rzecz totalitarnego państwa, przypisując te kompetencje wyłącznie Instytutowi Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanemu dalej "IPN"; potwierdził to również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 2261/18 - na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (zwanej dalej jako "CBOSA"); jeżeli Wnioskodawca nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN - z uwagi na błędne zapisy dotyczące przebiegu służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach - nie powinien tego podnosić w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji.

W skardze zarzucono naruszenie:

- prawa materialnego - art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędne przyjęcie, że Wnioskodawca nie spełnia przesłanek do wyłączenia art. 15c oraz 22a wskazanej ustawy; tymczasem poprawna analiza przebiegu służby mundurowej Wnioskodawcy uzasadnia ocenę, że jego służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, miała charakter krótkotrwały; po 12 września 1989 r. wykonywał on natomiast rzetelnie zadania i obowiązki; stanowi to szczególnie uzasadniony przypadek i winno skutkować wyłączeniem względem niego art. 15c oraz 22a ustawy zaopatrzeniowej oraz przywrócenie mu świadczeń z zaopatrzenia społecznego w takim wymiarze, jaki przysługuje funkcjonariuszom, którzy nie pełnili służby mundurowej na zasadach, o których mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej,

- art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak poprawnego uzasadnienia decyzji – nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; brak jest też wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty.

Wniesiono o uchylenie skarżonego orzeczenia oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji o wyłączeniu względem Wnioskodawcy art. 15c oraz 22a ustawy zaopatrzeniowej - na podstawie art. 8a tego aktu.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez błędne uznanie jakoby nie zachodziła wskazana tam przesłanka. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem równocześnie prawidłowo, czy zachodzą pozostałe warunki dla wyłączenia zastosowania art. 15c, ustawy zaopatrzeniowej. Prowadziło to do naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne.

W sprawie nie są sporne istotne dla wydania zaskarżonego orzeczenia okoliczności faktyczne - ogólnie czas służby Wnioskodawcy w formacjach mundurowych, oraz okres jej pełnienia na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej, wskazany w informacji z IPN. Wobec wcześniejszego zreferowania za organem, ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Opisując ramy prawne sprawy, trafnie wprawdzie skonstatował organ, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest jednoznaczna, w tym zakresie, że - dla zastosowania zakreślonego nią wyjątku - jest konieczne kumulatywne spełnienie trzech warunków. Powtarzanie jego argumentacji byłoby bezzasadne wobec uprzedniego przytoczenia.

Sąd nie podziela natomiast innych stanowisk, wyrażonych także obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się tam, jakoby:

- warunkiem zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 mogła być wyłącznie krótkotrwała służba na rzecz państwa totalitarnego i rzetelne pełnienie służby na rzecz państwa demokratycznego, nie jest zaś niezbędne spełnienie dalszych warunków, które prawodawca określił mianem wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, bądź nawet

- dopuszczalne jest zastosowanie wyjątku, gdy jest spełniony jeden z warunków, wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 albo 2.

Przeciwko rozumieniu wskazanej regulacji wskazanemu w tiret 1 przemawia jednoznacznie jej treść, a w szczególności brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2, gdzie – po wskazaniu warunku rzetelnej służby - zamieszczono sformułowanie "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia". Taka wypowiedź prawodawcy wyklucza przyjęcie, jakoby jego wolą mogło być uzależnienie zastosowania wyjątku od samego warunku rzetelnej służby i jej krótkotrwałości. W takim przypadku zupełnie nieracjonalne byłoby zamieszczenie sformułowania "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia", gdy nie przewidziano stopniowania wprowadzonego wyjątku - wyłączenie reguł ogólnych można tylko zastosować bądź nie. Gdyby – z woli prawodawcy - uzyskanie wyłączenia było warunkowane wystąpieniem przesłanki zwykłego, rzetelnego pełnienia służby, zamieszczenie dalszych przesłanek byłoby całkowicie bezzasadne i sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji. W ustawie nie zamieszcza się bowiem wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm – tak § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 183).

Przepisu nie można z kolei wykładać wbrew jasno wyrażonej woli prawodawcy – tam, gdzie jego intencja jest możliwa do jednoznacznego odkodowania, wobec brzmienia normy (patrz trafnie przywołany przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego aktu wyrok SN o sygn. akt II CSK 518/14).

Z kolei, użyte w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 sformułowanie "może wyłączyć stosowanie", przy wskazaniu, jakie okoliczności muszą wystąpić (zwrot "ze względu na"), wyklucza przyjęcie, jakoby wolą prawodawcy – gdy uzewnętrznił ją jednoznacznie brzmieniem regulacji - było szersze stosowanie wyjątku. Wyjątki nie mogą być bowiem wykładane rozszerzająco. Także, gdy określona instytucja prawna jest zawarta w kompleksie regulacji, stanowiących rozwiązania szczególne – tu specjalne reguły określania uposażeń emerytalnych i rentowych, co do funkcjonariuszy, którzy pełnili wcześniej służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Zamieszczenie na końcu art. 8a ust. 1 pkt 1 spójnika "oraz" wyklucza natomiast uznanie, jakoby wolą prawodawcy było zastosowanie wyjątku w razie wystąpienia tylko jednej z przesłanek wymienionych w pkt 1 i 2.

Wykładając przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Sąd uwzględnia w danym zakresie wyrażoną jednoznacznie wolę prawodawcy. Odkodowując treść danego przepisu, jako zakreślającego trzy kumulatywne przesłanki zastosowania wyjątku, podziela w danym zakresie stanowisko prezentowane w szeregu dotychczasowych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone m.in. także w prawomocnych orzeczeniach z: 17 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 670/19), 18 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1087/19), 3 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1221/19), 11 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2062/19) z 16 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2664/19), z 8 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 74/20) czy 15 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 38/20). Są one dostępne dla Wnioskodawcy w CBOS.

Sama trafna konstatacja organu, że warunkiem zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 jest wystąpienie trzech warunków, nie przesądza jednak o prawidłowym odkodowaniu poszczególnych, warunkujących to przesłanek. Zwraca uwagę, co także odnotował organ, że zakreślono je wyrażeniami nieostrymi, niedookreślonymi - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy znajdują one w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i poprzez podjęcie próby zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania w sprawie a tego rodzaju intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęcia nieostre nie zostały wprowadzone w celu zapewnienia dowolności orzekania lecz dla maksymalnej elastyczności - aby zrealizować cel danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia.

W rozpatrywanym przypadku zadaniem organu była m.in. ocena, czy względem Wnioskodawcy mogą zostać wyłączone, ustalone ustawą zaopatrzeniową, reguły ogólne, wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b tego aktu.

Trafnie zauważa organ administracji, że określenie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano też słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie tego pojęcia w kontekście użycia go w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Szersze rozważanie w danym zakresie zamieszczono w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18. Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (CBOSA) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy aktywności zawodowej ludzi trwającej z reguły kilkadziesiąt lat (tu ponad 18 lat), okres niespełna 2 lat należy określać jako krótkotrwały. Także w ujęciu proporcjonalnym taki okres zatrudnienia wypada kwalifikować jako wskazujący na jego krótkotrwałość.

Przeciwko przyjęciu prezentowanej przez organ koncepcji, jakoby prawodawca użył, co do służby opisu krótkotrwała, chcąc scharakteryzować wyłącznie okresy określane potocznie np. mianem: przelotny, chwilowy, przejściowy czy epizodyczny (m.in. takie określenia równoważne wymieniano w uzasadnieniu), należy wskazać, że nie sposób takiego wniosku wywieść z treści samej ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą z 2016 roku", którą wprowadzono kompleks regulacji w danym zakresie. Nie wynika to również z towarzyszących jej przyjęciu dokumentów - w kontekście próby zrekonstruowania woli prawodawcy. Szersze rozważania w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu przywołanego wcześniej wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2346/18. Wobec publicznej dostępności jego treści zbędne jest ich powtarzanie. Wystarczającą jest konstatacja, że prawodawca - w trakcie procesu legislacyjnego Noweli z 2016 roku - wyrażał wolę pozbawienia byłych funkcjonariuszy przywilejów, uzyskanych w związku ze służbą na rzecz totalitarnego państwa. Miała temu służyć m.in. zasada wyrażona w - dodanym do ustawy zaopatrzeniowej - art. 15c ust. 3. Nie deklarował natomiast intencji generalnego pozbawienia uprawnień, nabytych przez funkcjonariuszy (ich rodziny), którzy większość służby pełnili na rzecz niepodległej Polski i w tym zakresie mają określone zasługi, pełniąc rzetelnie służbę.

Wobec powyższych uwarunkowań nie znajduje uzasadnienia zawężająca wykładnia pojęcia służba krótkotrwała - w świetle reguł wykładni językowej, czy też ze względów celowościowych.

Orzekając w sprawie organ mylnie więc przyjął, że służba na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwała niecałe 2 lata, wobec pełnienia obowiązków w służbach mundurowych ponad 18 lat, nie powinna być rozumiana jako krótkotrwała. Wykluczało to jego zdaniem zastosowanie wyjątku, zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Jednocześnie, w świetle zgromadzonej dokumentacji, organ nie kwestionował, że Wnioskodawca rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

Skoro w danej sprawie dwa warunki były spełnione organ administracji winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak właściwego wyjaśnienia tej kwestii przy mylnym uznaniu, jakoby nie była spełniona inna przesłanka (krótkotrwałość służby) skutkował naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku rozpatrzenia sprawy w jej istotnych aspektach, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Nie ma podstaw, aby założyć, że - przy właściwym odkodowaniu treści normatywnej art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - zakreślona tam reguła wyłączania zasad ogólnych nie powinna znaleźć zastosowania w przypadku Wnioskodawcy. Czyni to zasadnymi zarzuty skargi, co do zaniechania obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w danym aspekcie, w związku z treścią art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Wobec sformułowanego przez organ stanowiska, co do rozumienia wyrażenia "szczególnie uzasadniony przypadek", należy wskazać na wstępie, że prawodawca nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza, czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, w obligatoryjnym połączeniu z nadzwyczaj krótkim pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa. Wręcz przeciwnie - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli z 2016 roku oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w - ponadprzeciętnych dla służb mundurowych - warunkach narażenia życia, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa. Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli z 2016 roku było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli z 2016 roku, uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie, kontynuującej służbę (tu w Policji). Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób – utraty wypracowanych oddaną służba przywilejów emerytalnych. Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej - w procesie legislacyjnym w toku prac sejmowych nad Nowelą z 2016 roku - normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Analogiczny cel ma też realizować art. 24a ust. 5 tego aktu, gdy chodzi o zaopatrzenie rodzin po funkcjonariuszach, którzy uprzednio pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa. W tym drugim przypadku nie przewidziano jednak uznania administracyjnego - wyłączenie reguł następuje ex lege, nie zaś w następstwie wydania decyzji wedle kryteriów, zakreślonych przez prawodawcę, w art. 8a ust. 1.

Jak już wskazywano, w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za włączeniem reguł ogólnych. Przykładowo wskazano pełnienie służby z zagrożeniem życia lub zdrowia. Za przyjęciem, że wolą prawodawcy było wskazanie pełnienia służby z zagrożeniem życia i zdrowia, jako jednego ze szczególnie uzasadnionych przypadków, zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ust. 1, przemawiają względy wykładni systemowej oraz celowościowej. Szersze wywody w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu powołanego już prawomocnego wyroku o sygn. akt II SA/Wa 670/19. Wobec jego dostępności w sieci teleinformatycznej (w CBOSA), ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia też reguły rangi konstytucyjnej, czy wiążących Polskę umów międzynarodowych, które miał z pewnością także na uwadze prawodawca.

Trzeba wobec tego zwrócić uwagę na poniższe, mogące mieć istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, kwestie.

Trafne są wywody organu, gdzie wskazuje, że warunki pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia nie sposób wiązać z samym faktem bycia funkcjonariuszem Policji, np. wobec złożenia określonego zobowiązania (przysięgi). Nie można bowiem wykluczyć przydzielenia funkcjonariuszowi obowiązków tego rodzaju, że zadania na określonym stanowisku realnie nie wiązały się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Trafnie wskazuje więc organ, że nie chodzi o potencjalne, teoretyczne zagrożenia. Wprowadzenie przez prawodawcę tak rozumianego warunku, gdy ma on dotyczyć wyłącznie służb mundurowych, których obowiązki naturalnie wiążą się z potencjalnym zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariuszy, byłoby nieracjonalne. Chodzi o zagrożenie realne - związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami.

Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że służba funkcjonariusza była pełniona z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne było istnienie w aktach określonego rodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych (rozporządzenia o emeryturach) w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń czy wręcz ich pobieranie. Na takie rozumienie wskazanej regulacji przez organ może wskazywać zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu informacji o braku dokumentów, potwierdzających pełnienie służby w szczególnych warunkach w obu strukturach Policji gdzie Wnioskodawca był zatrudniony. Wbrew stanowisku organu ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Ma to istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, gdy Wnioskodawca powoływał się na wykonywanie zadań w zakresie konwojowania przesyłek. Nie rozważono wnikliwie danej kwestii, w kontekście wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

Należy jeszcze raz podkreślić, że nie jest uzasadniona stosunkowo dowolna i zacieśniająca wykładnia użytego w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 określenia szczególnie uzasadniony przypadek, tak aby dana regulacja mogła dotyczyć jedynie funkcjonariuszy o szczególnych zasługach na rzecz państwa demokratycznego. Takiej intencji prawodawcy nie sposób wywieść z treści danego przepisu.

Wypada dalej odnotować, że w toku procedowania nad Nowelą z 2016 roku, w trakcie prac stosownych komisji sejmowych, do projektu ustawy wprowadzono dwie zmiany, który można określić mianem autopoprawek projektodawcy - właśnie wskazany art. 8a oraz powołany już ust. 5 w art. 24a. Tym ostatnim przepisem przyjęto regułę wyłączenia z mocy ustawy regulacji obniżających świadczenie w pewnych przypadkach. Co do pozostałych pozostawiono to uznaniu administracyjnemu, w granicach zakreślonych treścią normatywną art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wynika stąd, że - z wyrażonej jednoznacznie woli prawodawcy - kwestia narażenia życia bądź zdrowia przez funkcjonariuszy stanowi przesłankę kwalifikowaną, przemawiającą za wyłączeniem regulacji o obniżeniu uposażeń. Szczególnie bowiem potraktowano przypadek śmierci czy zaginięcia, wprowadzając sztywną regułę zaś - wobec narażenia życia lub zdrowia - skoro kwestie te mają jednak charakter ocenny, pozostawiono to rozstrzyganiu na drodze administracyjnej. Analogicznie traktować należy przypadek faktycznej utraty zdrowia w określonym zakresie (patrz tak samo powołane już prawomocne orzeczenia o sygn. akt II SA/Wa 670/19 oraz 1221/19). W tym kontekście nie można uznać za bez znaczenia w sprawie - pominiętą także przez organ - kwestię uprawnień rentowych Wnioskodawcy, które podnosił we wniosku. W danym zakresie nie chodzi naturalnie o swego rodzaju automatyzm. Szereg bowiem nawet poważnych schorzeń czy uszczerbków na zdrowiu może pozostawać w związku z wykonywaniem czynności w służbach mundurowych, lecz być równocześnie zwykłym następstwem świadczenia pracy, która nie jest specyficzna dla określonych formacji i nie świadczy o narażeniu życia bądź zdrowia oddaną służbą. Przykładowo funkcjonariusz może ulec wypadkowi w związku z pełnieniem rutynowych obowiązków wartowniczych albo też wobec udziału w konkretnych zdarzeniach, związanych z interwencją, gdzie istniało realne zagrożenie zdrowia czy wręcz życia. Organ jednak nie rozważył w ogóle, jak w tym kontekście należałoby ocenić rozpatrywany przypadek. Formułowanie więc na tym etapie ocen przez Sąd byłoby przedwczesne.

Skoro celem kompleksu regulacji (Noweli z 2016 roku), od których wyjątek wprowadza art. 8a ust. 1, było pozbawienie nienależnych przywilejów, wobec pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa - nie może być też bez znaczenia bardzo krótkie pełnienie obowiązków w tych organach przez Wnioskodawcę. W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych - na gruncie stosowania art. 8a ustęp 1 ustawy zaopatrzeniowej - wskazuje się obecnie jednolicie, że także kilkuletni okres pełnienia obowiązków (prawie 5 czy wręcz 7 lat) może być kwalifikowany jako służba krótkotrwała (tak np. prawomocne wyroki o sygn. akt II SA/Wa 1087/19 czy 38/20 – dostępne w CBOSA). W tym świetle okres służby krótszy niż 2 lata powinien być oceniany w kontekście wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

Chybione jest przy tym stanowisko organu, jakoby niewyróżnienie Wnioskodawcy orderami, odznaczeniami państwowymi czy medalami lub odznakami resortowymi mogło stanowić podstawę uznania, że jego przypadek nie stanowi szczególnego, w porozumienie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wprawdzie takie formy wyróżnienia funkcjonariusza przemawiają za uznaniem jego przypadku za szczególnie uzasadniony. Nie oznacza to jednak, że niewystąpienie danego zdarzenia wyklucza zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Wniosku takiego nie sposób wywieść ani z samego brzmienia regulacji ani też przy odwołaniu się do celów jej wprowadzenia. Nazbyt wąskie rozumienie przez organ pojęcia szczególne uzasadnionego przypadku nie znajduje w istocie podstaw.

W tym kontekście organ nie wyjaśnił stosownie wnikliwie sprawy dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

Trafnie natomiast organ odnotował, że kwestia czy była w ogóle pełniona przez Wnioskodawcę służba na rzecz państwa totalitarnego oraz konkretnego okresu jej trwania nie jest przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu. Ma to bowiem bezpośredni wpływ na wysokość uposażenia funkcjonariusza, w myśl art. 15c ustawy zaopatrzeniowej (w świetle jej ust. 3 lecz także ust. 1 pkt 1) i musi być przesądzone w postępowaniu w przedmiocie obniżenia świadczeń. W kwestiach spornych właściwe są tam sądy powszechne. Szerszą argumentację w tym zakresie sformułowano w dostępnym dla Wnioskodawcy uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2020 r. (sygn. akt z II SA/Wa 2062/19 – patrz CBOSA).

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekł natomiast o uchyleniu decyzji poprzedzającej zaskarżona (z [...] sierpnia 2018 r.), gdyż nie było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, w myśl art. 135 wskazanej ustawy.

Nie uwzględniono żądania Wnioskodawcy orzeczenia przez Sąd o obowiązku wyłączenia przez organ stosowania wobec danego funkcjonariusza art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. W sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 145a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zobowiązanie do wydania aktu o określonej treści. Kompetencja Sądu w danym zakresie nie dotyczy bowiem kontroli legalności decyzji uznaniowych - tak użycie we wskazanej regulacji art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej sformułowania "może".

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni natomiast ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.