Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1048/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 674/13 w sprawie ze skargi K. R., E. R. i M. R. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od K. R., E. R. i M. R. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 674/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skarg K. R., E. R. i M. R. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu Gdyni z dnia [...] grudnia 2012 r.

Jak wynika z akt sprawy, na wniosek K. R. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu Gdyni wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych w mieszkaniu nr 1 w budynku na terenie posesji przy ul. [...] w G.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu Gdyni postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ust. 2 pkt 1 i 2 i ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wstrzymał wykonywanie robót budowlanych realizowanych w ww. lokalu i nakazał E. R. i M. R. zabezpieczenie terenu budowy oraz przedłożenie inwentaryzacji wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu Gdyni decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w przedmiotowym lokalu. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania B. R. i K. R., została uchylona przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nałożył na E. R. i M. R., obowiązek wykonania następujących robót budowlanych w lokalu nr [...] we wskazanym budynku w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 30 stycznia 2013 r.:

a) zdemontować podłączenia dwóch piecyków typu "koza" na paliwo stałe od przewodów kominowych,

b) zamurować otwory w przewodach kominowych, które pozostaną po demontażu podłączeń odprowadzenia dymu z dwóch piecyków "koza" na paliwo stałe,

c) przywrócić ścianę o grubości 50 cm do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu o szerokości 81 cm prowadzącego z korytarza do pomieszczenia kotłowni,

d) wykonać w ścianie działowej pomiędzy kotłownią a pomieszczeniem gospodarczym otwór przejściowy o wysokości w świetle co najmniej 190 cm,

e) przedłożyć w inspektoracie oświadczenie osoby nadzorującej wykonanie czynności wymienionych w pkt 1 a–d o sposobie wykonania robót wraz z opinią mistrza kominiarskiego dotyczącą szczelności wykonanych zamurowań.

W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor stwierdził, że w miejsce istniejących uprzednio pieców kaflowych wykonano podłączenia dwóch piecyków typu "koza". Piecyk kominkowy został zainstalowany 10 lat temu, natomiast w pokoju zlokalizowanym przy schodach w miejsce pieca kaflowego postawiono żeliwny piecyk na drewno podłączony do tego samego przewodu kominowego, do którego uprzednio podłączony był piec kaflowy. Organ I instancji na podstawie dostarczonej przez inwestora inwentaryzacji stwierdził, że piecyki typu "koza" podłączone zostały do przewodów kominowych dymowych o przekroju 12 cm, co jest niezgodne z przepisem § 145 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazując na dyspozycję § 97 ust. 1 i 2 rozporządzenia, organ I instancji uznał również, że wejście do pomieszczenia kotłowni nie posiada wymaganej minimalnej wysokości. W przedłożonej inwentaryzacji otwór ten został opisany jako otwór o wymiarach 80/185 i wskazany jako "wyburzony". Organ I instancji stwierdził, że przedłożone opracowania techniczne wskazują, że wykonany otwór w ścianie nośnej posiada nadproże gwarantujące przeniesienie obciążeń z wyższych kondygnacji, dlatego uznał, że otwór ten winien być zamurowany w technologii ściany murowanej. Natomiast z uwagi na to, że do pomieszczeń technicznych musi być zapewniony dostęp nakazał wykonanie nowego otworu o wymaganej przepisami wysokości w ścianie działowej pomiędzy kotłownią a pomieszczeniem gospodarczym. Ponadto organ I instancji stwierdził, że pozostały zakres robót, obejmujący wykonanie ścianek działowych, montaż stolarki okiennej, wykonanie wylewek betonowych wraz z izolacjami przeciwwodnymi i cieplnymi, wykonanie nowych instalacji: elektrycznej, gazowej, wodociągowej, sanitarnej, wykonanie otworów nawiewnych do wszystkich pomieszczeń oraz wentylacji typu : "z" w łazience wykonany został zgodnie ze sztuką budowlaną, w sposób nie naruszający konstrukcji budynku zapewniający bezpieczeństwo pożarowe i warunki higieniczno-sanitarne.

Oceniając zgromadzony materiał dowodowy, organ pierwszej instancji stwierdził, że przebudowa lokalu nr 1 wymagała pozwolenia na budowę, a brak jego uzyskania przez inwestora uzasadniał zastosowanie procedury naprawczej wynikającej z art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane i obciążenie go obowiązkami, których wykonanie doprowadzi lokal do stanu zgodnego z prawem.

Od powyższej decyzji z dnia 7 grudnia 2012 r. odwołania wnieśli B. R. i K. R. oraz M. R.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części określającej nałożone obowiązki naprawcze i uchylił ją w części dotyczącej terminu wykonania robót ustalając nowy termin ich wykonania.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji organu I instancji o konieczności wszczęcia procedury naprawczej z art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Uznał, że nałożone obowiązki w pełni korespondują z poczynionymi w sprawie ustaleniami faktycznymi, a ich wykonanie doprowadzi do przywrócenia stanu zgodnego z prawem w lokalu przy ul. [...] w G.

Odnosząc się do treści odwołania B. i K. R. organ odwoławczy wyjaśnił, że w pierwszej kolejności obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem wynikającego z przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, natomiast wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego nie ma charakteru bezwzględnego, winien być orzekany jedynie wówczas gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się natomiast do treści odwołania M. R. stwierdzono, że materiał dowodowy, w tym ekspertyza techniczna sporządzona przez Izabelę Wegner jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowy budynek jest wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym, a zgodnie z przepisem § 132 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie kominki mogą być usytuowane wyłącznie w budynkach jednorodzinnych, mieszkalnych w zabudowie zagrodowej i rekreacyjnej indywidualnej oraz niskich budynkach wielorodzinnych o określonych parametrach. Organ odwoławczy przyznał, że organ pierwszej instancji nie dokonał analizy umieszczenia piecyków z punktu widzenia wszystkich mających do tej kwestii zastosowanie przepisów powoływanego wyżej rozporządzenia, tym niemniej stwierdził, że sam fakt, że przewody dymowe, do których zostały podłączone, posiadają mniejszy przekrój niż wymagany ww. przepisami daje podstawę do wydania nakazu ich demontażu. Organ odwoławczy wskazał również, że organ I instancji w dniu 7 marca 2013 r. dokonał kolejnych oględzin w celu weryfikacji dokonanych wcześniej ustaleń w zakresie pocienienia ściany zlokalizowanej w pomieszczeniu łazienki oznaczonej jako "Ł" na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu. Po dokonaniu pomiarów stwierdził, że ściana pomiędzy pomieszczeniem oznaczonym jako "P1" a pomieszczeniem łazienki oznaczonym "Ł" nie jest "pocieniona". Tym samym organ I instancji wycofał się z ustaleń wcześniejszych dokonanych w dniu 10 stycznia 2012 r.

K. R. oraz E. i M. R. wnieśli skargi na powyższą decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 674/13, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia [...] grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że bezsporne jest, iż budynek mieszkalny położony w G. przy ul. [...] stanowi przedmiot współwłasności małżonków B. i K. R. w ½ części oraz M. i E. R. w ½ części. Przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności. Nie budzi również w sprawie wątpliwości, że współwłaściciele tej nieruchomości – E. R. i M. R. przeprowadzili w pomieszczeniach znajdujących się w poziomie piwnicy budynku, a określonych przez orzekające w sprawie organy jako lokal nr [...], roboty budowlane, które organy obu instancji zakwalifikowały jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy. Roboty budowlane przeprowadzone zostały bez uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego, że w wyniku przebudowy tego lokalu nie doszło do powstania nowego obiektu budowlanego organy prawidłowo zastosowały tryb postępowania zawarty w przepisach art. 50 i 51 ustawy.

Przedmiotem postępowania naprawczego określonego w przepisach art. 51 ustawy są roboty budowlane wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy. Tym samym ustalenie zakresu wykonanych robót ma podstawowe znaczenie w tego rodzaju sprawach. Inwestycja przeprowadzona przez inwestora w przedmiotowej sprawie polegała na wykonaniu wielu robót budowlanych, których zakres i charakter nie został ustalony i oceniony w sposób nie budzący wątpliwości przez organy nadzoru budowlanego obu instancji. Ze względu na przedmiot polegający przebudowie, a mianowicie pomieszczenia znajdujące się w budynku stanowiącym współwłasność dwóch małżeństw, przeprowadzenie procedury naprawczej nie mogło odbywać się w oderwaniu od oceny uprawnień inwestorów E. R. i M. R. do przeprowadzania jakichkolwiek robót budowlanych w świetle przepisów ustawy. Kwestii tej organy nie wyjaśniły w żaden sposób, podczas gdy ustalenie, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, było obowiązkiem organów. Wykonanie robót budowlanych w częściach budynku stanowiących przedmiot współwłasności wymaga uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli zgodnie z przepisem art. 199 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Brak takiej zgody uniemożliwia legalizację tych robót budowlanych, albowiem brak jest możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przeprowadzenie robót budowlanych kwalifikowanych jako przebudowa przedmiotu współwłasności jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, która zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego, dla swojej skuteczności wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli.

Powołując się na uchwalę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 roku, sygn. akt II OPS 2/10 Sąd wskazał, że organ nadzoru budowlanego, stosując art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, winien zatem dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania tego przepisu, w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może zobowiązać strony do wykonania robót na części nieruchomości, do której strona nie ma tytułu prawnego. Natomiast organy obu instancji rozpatrując kontrolowaną sprawę nie dokonały ustaleń w powyższym zakresie.

Nadto zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wyczerpujące ustalenie zakresu prac przeprowadzonych przez inwestorów w pomieszczeniach zlokalizowanych w poziomie piwnicy budynku przy ul. [...] w G. i ustalenie działań niezbędnych do ich legalizacji w trybie art. 51 ustawy.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie odzwierciedla ustalonego stanu faktycznego i tym samym nie uzasadnia podjętego rozstrzygnięcia zmierzającego do legalizacji zaistniałej samowoli. Przede wszystkim uchybienia proceduralne, a zwłaszcza naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, nie pozwalają na ostanie się zaskarżonych decyzji w mocy. W żadnych z dwóch przeprowadzonych oględzin nieruchomości przy ul. [...] w dniach 10 stycznia 2012 r. i 7 marca 2013 r. nie brali udziału współwłaściciele nieruchomości K. i B. R., podczas gdy obowiązek zapewnienia stronom udziału w przeprowadzeniu dowodu ma charakter bezwzględny i nie może być ograniczony w żaden sposób, o ile strona sama nie zrezygnuje ze swojego uprawnienia. Wszystkie strony postępowania powinny mieć możliwość udziału w oględzinach przedmiotu sporu, a na jego właścicielu spoczywa prawny obowiązek umożliwienia im tego udziału.

Dodatkowo Sąd podzielił zarzuty skargi sformułowane przez M. R. co do wielu rozbieżności i niekonsekwencji ujawnionych w zgromadzonym materiale dowodowym. Przede wszystkim dotyczą one ustaleń w zakresie parametrów przewodów kominowych, do których podłączone zostały dwa piece typu "koza" w pomieszczeniu znajdującym się w poziomie piwnicy budynku przy ul. [...] w G. Z inwentaryzacji technicznej, na której oparł się organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji ustalając w decyzji obowiązki wynika, że przekrój przewodu kominowego wynosi 12 cm, co jest niezgodne z wymogami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem z protokołu drugich oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu 7 marca 2013 r. wynika, że przekrój przewodów kominowych wynosi 15 cm, co byłoby zgodne z wymogami § 145 ust. 2 wskazanego rozporządzenia. Do tych rozbieżności nie ustosunkował się organ odwoławczy, który to w uzasadnieniu zwrócił tylko uwagę na zmianę ustaleń w zakresie pocienienia ściany zlokalizowanej w pomieszczeniu łazienki, stwierdzając, że organ I instancji po powtórnych oględzinach wycofał się z twierdzenia, że ściana ta została "pocieniona". Podkreślić przy tym należy, że oględziny te zostały przeprowadzone przez organ I instancji już po wydaniu decyzji, a więc po zakończeniu postępowania przed tym organem.

W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy organy w niewystarczający sposób zbadały możliwość doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie zweryfikowały bowiem jednoznacznie, czy sporne piecyki typu "koza" mogły w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami zostać umieszczone w przedmiotowym pomieszczeniu i podłączone do przewodów kominowych. Nie usunęły rozbieżności co do tego, czy M. R. umieścił w pomieszczeniu i podłączył do przewodów kominowych oba piecyki czy tylko jeden piec typu "koza", albowiem drugi z nich znajdował się już wcześniej w tym pomieszczeniu. Nie rozważyły również wyczerpująco faktycznych możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przeprowadzonych robót budowlanych, w tym ze względu na charakter pomieszczenia podlegającego przebudowie. Organy bowiem nie wyjaśniły pojawiających się wątpliwości w zakresie samodzielności lokalu znajdującego się w poziomie piwnicy oznaczonego w zaskarżonych decyzjach nr 1.

Powyższe uchybienia w zakresie należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z wymaganiami art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a także naruszenie art. 51 ustawy – Prawo budowlane poprzez pominięcie kwestii dotyczącej dysponowania nieruchomością na cele budowlane zdecydowały o uwzględnieniu skargi.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię – art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane choć ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego;

2) przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię – art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mają obowiązek badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego;

3) przepisów postępowania przez błędną ich wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy a konkretnie art. 79 § 2 k.p.a. w zw. z art. 85 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły oględziny z naruszeniem prawa strony do uczestniczenia w oględzinach;

4) przepisów postępowania przez błędną ich wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy a konkretnie 79 § 2 k.p.a. w zw. z art. 85 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do zapewnienia wszystkim stronom postępowania udziału w oględzinach, pomimo tego że w przypadku sprzeciwu osoby, u której znajduje się przedmiot oględzin, organy nadzoru budowlanego nie mają żadnego realnego środka przymusu, który pozwoliłby na przeforsowanie udziału wszystkich uprawnionych osób w tej czynności;

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

E. R. i M. R. złożyli na rozprawie postanowienie Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt III Ca 465/14 dotyczące zniesienia współwłasności nieruchomości położonej w G. przy ul. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Trafnie podnosi się w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, że zaskarżonym wyrokiem naruszono przepisy art. 51 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię, poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek na podstawie tych przepisów (w postępowaniu naprawczym) badać, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek taki nie wynika z ww. przepisów ani z żadnych innych przepisów Prawa budowlanego, czy też z powołanej przez Sąd I instancji uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 opublikowanej w Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych z 2011 r., nr 2, poz. 22. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) jako jedyną prawnie przewidzianą formę wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11, przewidują złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Skoro w przepisach art. 51 Pr.bud. ustawodawca nie ustanowił obowiązku złożenia takiego oświadczenia tak jak to uczynił w art. 48 ust. 3 pkt 2, art. 49b ust. 2 pkt 1 Pr.bud., to organ nadzoru budowlanego również nie może na inwestora nałożyć takiego obowiązku, gdyż byłby on pozbawiony podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co wynika wprost z tezy ww. uchwały NSA. Tymczasem Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołuje się do niektórych wybranych fragmentów uzasadnienia ww. uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., które nie mogą być rozumiane odmiennie (sprzecznie) z tezą samej uchwały. Na marginesie należy zauważyć, że fragmenty uzasadnienia uchwały, do których odwołuje się Sąd, nie wynikają z tekstu uzasadnienia uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. opublikowanego w wydawnictwie, na które wskazuje Sąd.

Niezależnie od powyższego, nie wiadomo dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że jednym z głównych powodów uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji jest to, że organy nie ustaliły, czy inwestorzy mieli prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przecież jasno z akt sprawy wynika, że inwestorzy nie mieli takiego prawa, ponieważ budynek, w którym wykonano roboty budowlane stanowił współwłasność i wykonane roboty budowlane (może nie wszystkie) wymagały zgody wszystkich współwłaścicieli. Ale również z akt sprawy wynika jednoznacznie, że współwłaściciele B. R., K. R. nie będący inwestorami, oczekują od organów nadzoru budowlanego wydania nakazu "doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego", co mieści się w rozstrzygnięciach przewidzianych w art. 51 ust. 1 Pr.bud. Nie ma więc wątpliwości, że w tym stanie rzeczy, w tej sprawie współwłaściciele nieruchomości (B. R. i K. R.) nie będą kwestionowali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane E. R. i M. R. w wykonaniu nałożonych przez organ obowiązków, mających na celu wykonane roboty doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Niezrozumiałe więc jest, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał za koniczne, w tej sprawie, ustalenie przez organy prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., co nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Tym samym uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 1, gdyż nie było podstaw prawnych do zobowiązania organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym, prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w ramach wskazań co do dalszego postępowania, zamieszczonych na s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Należy także uznać za uzasadnione w świetle obowiązujących przepisów prawnych zarzuty skargi kasacyjnej zamieszczone w pkt 3 i 4, gdyż dla uznania, że zostały naruszone wskazane tam przepisy prawa postępowania (art. 79 § 2 i art. 85 § 2 k.p.a.), należy również brać pod uwagę przepisy prawa materialnego, ustanawiające kompetencje organów nadzoru budowlanego w konkretnej sprawie i w konkretnej sytuacji.

Z art. 79 § 2 k.p.a. co prawda wynika, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu (w tym przypadku z oględzinach), a z art. 85 § 2 k.p.a. wynika, że jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin. To jednak przepisy prawa materialnego – Prawa budowlanego, nie stanowią dla organów nadzoru budowlanego stosownych kompetencji pozwalających na wymuszenie udostępnienia lokalu, budynku, nieruchomości dla osób trzecich w trakcie przeprowadzania oględzin wbrew woli ich właścicieli. W tym przypadku ustawodawca nie przewidział takich kompetencji dla organów nadzoru budowlanego, podobnie jak w art. 47 ust. 2 Pr.bud. dla organów administracji architektoniczno-budowlanej (patrz art. 83 ust. 1 Pr.bud.). Również z przepisów art. 81 ust. 4 i art. 81a Pr.bud. nie wynikają takie kompetencje. Działania organów nadzoru budowlanego zmierzające do wymuszenia udziału w oględzinach osób trzecich, będących stroną postępowania bez zgody właściciela, mogłyby narazić te organy na zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., art. 140 k.c., art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 2, art. 47, art. 50 lub art. 64 Konstytucji RP. Niezasadnie więc w zaskarżonym wyroku przyjmuje się pogląd, że z powodu braku udziału wszystkich stron w oględzinach, został naruszony art. 10 k.p.a., podczas gdy oględziny nie były jedynym i wyłącznym środkiem dowodowym w tej sprawie. Samo przekonanie Sądu o naruszeniu art. 10 k.p.a. nie tworzy kompetencji dla organów dających im podstawę do działania w zgodzie ze wskazaniami, co do dalszego postępowania, zawartymi w orzeczeniu sądu (art.153 p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd powinien z pominięciem omówionych powyżej kwestii, które nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, poddać szczegółowej kontroli (co potraktował w zaskarżonym wyroku bardzo ogólnikowo i lakonicznie) zakres wykonanych przez inwestorów robót budowlanych i adekwatność do tego nałożonych w decyzji przez organ obowiązków, gdyż to są sprawy, które mogą mieć znaczenie przy ostatecznym jej rozstrzygnięciu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.