Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1258/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 24a
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 1258/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 lipca 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Asesor WSA Marta Kisielowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 14 lipca 2021 r. skargi J. B., na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, z dnia 20 września 2019 r., Nr [...], w przedmiocie uwzględnienia zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanym operacie opisowo-kartograficznym, , , skargę oddala., ,


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] 2019 r. Nr [...] Starosta G – po rozpatrzeniu zarzutu złożonego przez C. B. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w zmodernizowanym operacie opisowo – kartograficznym dotyczącego działki nr [...] położonej w obrębie K, jednostka ewidencyjna Gminy B – postanowił uwzględnić zarzut i zmienić dane ewidencyjne określające przebieg granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...], zmienić dane ewidencyjne dotyczące numerycznego opisu granic dla wspólnych odcinków granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...], [...], [...], [...], [...], a także zmienić dane ewidencyjne określające pole powierzchni działki ewidencyjnej oraz pole powierzchni użytków gruntowych w działce ewidencyjnej nr [...]. Organ wskazał przy tym, że uwzględnienie zarzutów nastąpiło zgodnie z mapą uzupełniającą opracowaną w ramach trzyletniej gwarancji wynikającej z umowy [...] z dnia 28 maja 2014 r. do modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego K, jednostka ewidencyjna B, wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 15 lutego 2019 r. identyfikator ewidencyjny [...], sporządzoną przez geodetę M S.A. T mgr inż. Ł. K., która to mapa stanowiła integralną część decyzji.

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym. W latach 2014-2015 na terenie obrębu K jednostki ewidencyjnej B została przeprowadzona kompleksowa modernizacja ewidencji gruntów i budynków w trybie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 2052 z późn. zm.), a Starosta G w Dzienniku Urzędowym Województwa z 31 lipca 2015 r. poz. 4728 oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Starostwa ogłosił informację, o tym że dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Pismem z 27 sierpnia 2015 r. – w terminie wskazanym w art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – C. B. złożył zarzuty do danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym w zakresie działki nr [...], podnosząc że w trakcie prac terenowych nie okazano granic z mapy ewidencyjnej 1:2880, nie ustalono i nie oznaczono w szkicu polowym stanu spokojnego posiadania, a także bezpodstawnie zmieniono powierzchnię działki nr [...], wreszcie podnosząc również, że wskazana granica w nowej mapie ewidencyjnej z 2015r. 1:1000 jest sprzeczna z mapą katastralną.

Po dokonaniu analizy dokumentacji powstałej w ramach modernizacji, z pracy mającej na celu ustalenie przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...], [...] (podział działki nr [...] nastąpił w 2016r.), [...], [...], w oparciu o ortofotomapę, Starosta G stwierdził, że w dniu 26 sierpnia 2014 r. nie doszło do zgodnego ustalenia przebiegu ww. granic. Wskazał, że współrzędne geodezyjne prostokątne płaskie punktów granicznych wyznaczających przebieg wszystkich granic działki nr [...] wykonawca prac modernizacyjnych pozyskał na podstawie ekranowej wektoryzacji ewidencyjnej mapy rastrowej w skali 1:2880 i tak ustalony przebieg granic został wykazany w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków. Starosta w decyzji z [...] 2015 r. znak: [...] odrzucił zarzuty C. B. W odwołaniu od decyzji C. B. zarzucił, że decyzja Starosty nie rozstrzyga istoty sprawy, zakwestionował także ustalenie przebiegu granic działki nr [...] w oparciu o przepis § 37 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 393) – dalej zwanym "rozporządzeniem", podczas gdy istnieje pełna dokumentacja geodezyjna umożliwiająca wykazanie przebiegu granic działki w oparciu o § 36 pkt 6 ww. rozporządzenia (odwołujący powołał się na kataster, w którym figurowała parcela gruntowa l.kat. [...] o pow. 0,6185 ha), a powierzchnia działki nr [...] przedstawiona w ewidencji 1:1000 oraz wypisie rejestru zmian była sprzeczna z: mapą katastralną oraz pgr. [...] o pow. 0,6185 ha i aktem własności, mapą ewidencyjną 1:2880, stanem posiadania w terenie i powierzchnią działki użytkowanej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 22 marca 2016 r., znak: [...] uchylił decyzję Starosty G i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

Organ II instancji zarzucił Staroście G, że nie odniósł się do stanu spokojnego posiadania na gruncie, w aktach sprawy brak jest odniesienia do dokumentów, które wskazuje w swoich pismach skierowanych w toku postępowania odwoławczego. C. B. w swoich pismach odwoływał się m.in. do operatu [...], którego brak jest w aktach sprawy. Ponadto organ nie ujawnił w bazie danych informacji i spornych granicach, w aktach sprawy brak jest wykazu zmian powierzchni działki nr [...] z 0,57 ha na powierzchnię 0,5566 ha, nie wszystkie strony są potwierdzone za zgodność z oryginałem, a sama decyzja starosty została wydana przedwcześnie z naruszeniem art. 7, 8, 77 i 108 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – dalej: "k.p.a.", tj. nie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie

Na tę z kolei decyzję C. B. i J. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 12 września 2017r, sygn. akt III SA/Kr 1169/16 oddalił skargę C. B. i odrzucił skargę J. B.

Ponownie rozpatrując zarzut C. B., Starosta G ww. decyzją z [...] 2019 r. Nr [...] postanowił uwzględnić zarzut i zmienić dane ewidencyjne określające przebieg granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...], zmienić dane ewidencyjne dotyczące numerycznego opisu granic dla wspólnych odcinków granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...], [...], [...], [...], [...], a także zmienić dane ewidencyjne określające pole powierzchni działki ewidencyjnej oraz pole powierzchni użytków gruntowych w działce ewidencyjnej nr [...], zgodnie z mapą uzupełniającą stanowiącą integralną cześć decyzji.

Od decyzji Starosty G odwołał się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zarówno C. B., jak również J. B., którzy nie zgodzili się z rozstrzygnięciem organu I instancji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w decyzji z 20 września 2019 r. Nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu i instancji i orzekł o uwzględnieniu zarzutów wniesionych do danych zawartych w zmodernizowanym operacie opisowo-kartograficznym obrębu K, jednostka ewidencyjna Gmina B, dotyczących przebiegu granic działki nr [...] i jej powierzchni i zmianie danych ewidencyjnych dotyczących numerycznego opisu granic działki nr [...] z działkami: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], oraz zmianie powierzchni działki nr [...] z wynoszącej 0,57 ha na 0,5501 ha oraz powierzchni użytków gruntowych w działce nr [...] z: R/IIIa - 0,37 ha i R/IIIb - 0,20 ha na: R/IIIa - 0,2639 ha, R/IIIb -0,1578 ha i Ls IV - 0,1284 ha, na podstawie dokumentacji geodezyjnej opracowanej przez geodetę uprawnionego M S.A. T mgr inż. Ł. K., włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 15 lutego 2019 r. za nr [...].

Organ odwoławczy opisał stan faktyczny w sprawie. Wskazał, że Starosta ustalił strony postępowania, uzupełnił materiał dowodowy o kopię operatu [...] dotyczącego wydzielenia w działce ewidencyjnej nr [...] różnych nieruchomości (obecnie działki nr [...] i nr [...]) na podstawie synchronizacji mapy katastralnej z mapą ewidencyjną, kopię operatu [...] dotyczącego podziału działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie K oraz legendę do szkiców polowych wykonanych na podkładzie ortofotomapy, z której wynikało, że wykonawca prac modernizacyjnych na szkicach polowych zaznaczył źródło pozyskania granic działek. Ustalono także, że w rejestrze gruntów obrębu K jedn. ewidencyjna Gmina B działka nr [...] o pow. 0,5577 ha ujawniona jest w jedn. rejestrowej [...] jako własność C. B. (księga wieczysta KW Nr [...]), działka nr [...] o pow. 1,2574 ha ujawniona jest w jedn. rejestrowej [...] jako współwłasność C. B. w 19/20 cz. oraz J. B. w 1/20 cz. (księga wieczysta KW Nr [...]), działki nr [...] o pow. 0,3013 ha, nr [...] o pow. 0,5403 ha i nr [...] o pow. 0,6368 ha ujawnione są w jedn. rejestrowej [...] jako własność J. W. (księga wieczysta KW Nr [...]), działka nr [...] o pow. 0,1124 ha ujawniona jest w jedn. rejestrowej [...] jako własność Gminy B - drogi dojazdowe (księga wieczysta KW Nr [...]).

Organ odwoławczy wskazał, że do czasu modernizacji 2014 r. dokumentem określającym przebieg granic działek ewidencyjnych w obrębie K była mapa ewidencyjna w skali 1:2880, powstała w wyniku założenia operatu ewidencji gruntów w 1969 r. (zatwierdzono obwieszczeniem Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 6 marca 1969 r. w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr 2 poz. 10). Dane zawarte w operacie nr [...] z założenia ewidencji gruntów II-go etapu nie spełniały obecnych standardów technicznych i została przeprowadzona kompleksowa modernizacja operatu ewidencji gruntów i budynków dla całego obrębu K, a dokumentem źródłowym określającym przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] jest mapa ewidencyjna w skali 1:2880. Podkreślił, że w 2011 r. dokonano wprawdzie wydzielenia z działki nr [...] między innymi działki nr [...] stanowiącej odrębną nieruchomość, wykonano to jednak metodą kameralną, nie dokonując ustalenia granic zewnętrznych działki nr [...] (co wynika z operatu [...]), z kolei operat [...] dotyczący podziału działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie K został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 16 lutego 2016 r., po ogłoszeniu informacji o modernizacji. Prace modernizacyjne – jak podkreślił organ - miały na celu dostosowanie istniejących danych ewidencyjnych do wymogów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnych z wymogami ww. rozporządzenia. W tym celu skalibrowano arkusze map ewidencyjnych w skali 1:2880 w oparciu o jednoznacznie zidentyfikowane punkty graniczne działek w układzie PUWG 2000, wykorzystując metodę transformacji afinicznej pierwszego stopnia, gdzie średni błąd nie przekraczał 0.18 mm w skali mapy.

Tryb przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków uregulowany był przez art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego i jak wskazał organ odwoławczy został przedstawiony w decyzji organu I instancji. Organ w zaskarżonej decyzji podkreślił, że modernizacja nie miała na celu regulacji stanów własnościowych ani rozstrzygania sporów granicznych, a jedynie dostosowanie istniejących danych ewidencyjnych do wymogów rozporządzenia oraz uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z jego wymogami. W wyniku modernizacji powstał operat techniczny nr [...] (zarejestrowany pod nr [...]) włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 26 maja 2015 r. oraz zintegrowana informatyczna baza danych ewidencji gruntów i budynków pozwalająca na pełne prowadzenie i udostępnianie danych w technologii informatycznej.

Organ odwoławczy wskazał, że w piśmie z 18 grudnia 2017 r. znak: [...] po przeprowadzeniu kontroli na wniosek J. B. - nie stwierdzono nieprawidłowości w dokumentach zawartych w operacie technicznym będącym rezultatem prac geodezyjnych, pod względem ich sporządzenia w zgodności z przepisami prawa obowiązującego w geodezji i kartografii.

Wskazał także, że Starosta G wezwał wykonawcę modernizacji M T do przeprowadzenia, w ramach rękojmi, ponownych czynności ustalenia granic, uznając że dotychczasowe prace wykonane były z naruszeniem § 37-39, 61, 62, 85 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, czynności mające na celu ustalenie przebiegu granic działki nr [...] zostały dokonane na gruncie w dniu 19 września 2018 r., a rezultatem prac geodezyjnych był operat techniczny włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 15 lutego 2019 r. pod nr [...]. Z protokołu ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] sporządzonego 19 i 20 września 2018 r. przez inż. Ł. K. oraz szkicu polowego będącego integralną częścią protokołu wynika, że przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] został ustalony w punktach nr 504, nr 505, nr 506 na podstawie zgodnych wskazań właścicieli zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, natomiast w punktach nr Z62, 513 na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie, czyli zgodnie z § 39 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Gmina B oraz C. B. zaakceptowali ustaloną granicę, podczas ustalania przebiegu granicy w punkcie 513 C. B. opuścił teren, przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] został ustalony w punktach nr Z62, nr 533, nr 543, nr 542 na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego tj. mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 zgodnie z § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. J. W. zaakceptował ustaloną granicę, natomiast C. B. nie wyraził zgody na ustalone położenie punktów granicznych nr 533, 543 i 542. Przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...], w punktach nr 513 i nr 532 wykonawca ustalił na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego tj. mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 zgodnie z § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W protokole widnieje wpis geodety, że podczas ustalenia granicy działek nr [...] i nr [...] właściciele (J. B. i C. B.) opuścili teren. Przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] w punkcie nr 532 ustalono na podstawie dokumentacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego tj. mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 zgodnie z § 39 ust. 3 rozporządzenia, natomiast punkt nr 2 przyjęto na podstawie dokumentacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego tj. operatu podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] nr [...]. J. W. zaakceptował ustaloną granicę, granicy nie zaakceptował z kolei C. B. Przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] wykonawca w punktach nr 544, nr 541 i nr 542 ustalił na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego tj. mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 zgodnie z § 39 ust. 3 rozporządzenia, natomiast położenie punktu nr 2 przyjął na podstawie dokumentacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego tj. operatu nr [...] podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Taki przebieg działki zaakceptował J. W., nie zgodził się ma niego C. B.

Ze sprawozdania technicznego będącego częścią operatu [...], wynikało, że wykonawca ustalając przebieg wspólnej granicy działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...] dokonał lokalnej kalibracji rastra mapy ewidencyjnej w skali 1:2880, w wyniku której został pozyskany punkt nr 533. Pokazuje on załamanie przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Tak przyjęty przebieg granic działek ewidencyjnych pokrywał się z przebiegiem granicy wykazanym na obowiązującej do czasu modernizacji ewidencyjnej mapie analogowej w skali 1:2880 w granicach jej dokładności.

Organ odwoławczy wskazał na § 61, 62 i 66 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, § 68 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r., nr 263, pow. 1572). Podniósł, że ustalone punkty graniczne spełniały wymagania wskazane w § 61 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zostały bowiem zamarkowane palikami drewnianymi i pomierzone na osnowę geodezyjną z wymaganą dokładnością (wszystkie punkty posiadały atrybut BPP l, co oznaczało, że średni błąd położenia punktu granicznego względem osnowy geodezyjnej l klasy wynosił 0.00 - 0.10 m). Punktom zostały nadane odpowiednie atrybuty dotyczące źródła danych o pochodzeniu punktu granicznego tj. ZRD l (geodezyjne pomiary terenowe poprzedzone rozgraniczeniem nieruchomości, wznowieniem znaków granicznych, wyznaczeniem punktów granicznych lub ustaleniem ich położenia w innym trybie) i ZRD 9 (ekranowa wektoryzacja innych niż mapa ewidencyjna opracowań kartograficznych) oraz kod dotyczący rodzaju stabilizacji STB 2 (niestabilizowany) i STB 3 (znak naziemny).

Stąd też organ I instancji prawidłowo przyjął, że mając na uwadze przepisy §61 i § 62 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w wyniku dokonanych pomiarów geodezyjnych punkty graniczne o nr 532, 2, 544, 541, 542, 543, 533, 502, Z62, 504, 505, 506, 513 w operacie [...] zostały określone z większą dokładnością niż dane źródłowe pozyskane z pzgik i zaszły okoliczności pozwalające na ujawnienie w ewidencji nowo obliczonego pola powierzchni działki nr [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą sporządzenia operatu nr [...] były m.in. dane pozyskane z operatu technicznego nr [...] przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 lutego 2016 r. podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] sporządzonego przez uprawnionego geodetę mgr inż. S. S. Organ podkreślił przy tym, że w dokumentacji brak było opisu granic zewnętrznych dzielonej działki, również ze szkicu będącego integralną częścią operatu nie wynikało, aby na granicy działki [...] z działkami nr [...] i nr [...] było posadowione jakiekolwiek ogrodzenie. Natomiast w "Protokole z przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi" będącego integralną częścią operatu technicznego nr [...] podziału działki nr [...] uprawniony geodeta mgr inż. S. S. stwierdził, że "Granice pomiędzy działkami nr [...] a działkami sąsiednimi, tj. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] przyjęto według operatu modernizacji ewidencji gruntów [...] w punktach D977-D976-D974-D975-D836-D830-D832-D831-1576-1575-928-33-D979-D978". W czynnościach tych – jak zaznaczył organ odwoławczy - nie brała udziału M. B. (ówczesna właścicielka działki nr [...]), a C. B. (właściciel działki nr [...]) odmówił podpisania protokołu twierdząc, że granica dzielonej działki z jego nieruchomością jest sporna. Wskazał dalej, że okoliczność ta nie miała wpływu na dalsze czynności podziału nieruchomości, ale nie mogła stanowić podstawy ujawnienia przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] w 2018 r., ponieważ C. B. nie zgadzał się z granicami działki nr [...] ustalonymi w trakcie prac modernizacyjnych, które wykonawca operatu nr [...] przyjął w trakcie podziału działki nr [...].

Organ wskazał następnie, powołując się na odpowiednie przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, że z akt sprawy jasno wynikało, że w stosunku do granic działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...] i nr [...] nie mógł mieć zastosowania tryb ustalenia wskazany w ustępie 1 ani w ustępie 2 § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ze względu na istniejący spór oraz brak możliwości stwierdzenia spokojnego stanu posiadania, o czym świadczą odwołania i pisma C. B. i J. B. dotyczące nieprawidłowości w trakcie ustalania granic.

Odnosząc się zarzutów dotyczących prawidłowości wykonania operatu [...] wykonanego przez uprawnionego geodetę Ł. K., ustalono, iż został on poddany szczegółowej analizie i ocenie przez organ odwoławczy.

Odpowiadając na pisma C. B. i J. B. – organ odwoławczy podkreślił, że udzielono skarżącym bardzo szczegółowych wyjaśnień we wszystkich kwestiach poruszanych ww. pismach. Z kolei ocena dokumentacji zawartej m.in. w operacie technicznym [...] pod względem ich sporządzenia w zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii nie wykazała uchybień mających wpływ na cel wykonywanych prac.

W związku ze stanowiskiem skarżącego dotyczącego oceny prawidłowości kolejnych opracowań geodezyjnych znajdujących się już w zasobach organu rejestrowego oraz sporządzanych na wniosek skarżącego nowych opracowań, organ odwoławczy podkreślił, że aktualizacja ewidencji nie może polegać na dokonaniu wyboru przez organ lub wnioskodawcę takiego opracowania bądź jego fragmentu, który odpowiadałby żądaniu strony wnioskującej o dokonanie aktualizacji. W każdym wypadku żądania aktualizacji dokument stanowiący jej podstawę powinien odpowiadać przepisom rozporządzenia a ponadto posiadać walor aktualności, czyli odzwierciedlać aktualny stanu prawny i faktyczny danej nieruchomości.

Mając na względzie powyższe oraz sporny charakter granic organ stwierdził, że zainteresowani powinni dążyć do uregulowania spornych kwestii dotyczących przebiegu granic. Wskazał, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne odróżniają regulacje powiązane z ewidencją gruntów i budynków (art. 20-26) od problematyki rozgraniczenia nieruchomości (art. 29-39). Ewidencja gruntów i budynków pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani też nie nadaje tych praw, a jedynie rejestruje aktualne stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W postępowaniu tym jedynie odtwarza się ustalony wcześniej przebieg granic dla nieruchomości na podstawie materiałów źródłowych. Z kolei rozgraniczenie nieruchomości służy natomiast ustaleniu przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzeniu odpowiednich dokumentów. Również modernizacja ewidencji gruntów i budynków nie jest trybem właściwym do rozstrzygania sporów granicznych i nie może zastąpić rozgraniczenia nieruchomości. Organ pouczył, że ustalenie przebiegu spornych granic może nastąpić w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości, na wniosek zainteresowanych, gdzie organem właściwym jest wójt (burmistrz, prezydent) wykonujący to zadanie jako zadanie własne gminy, a sąd powszechny jest właściwy w zakresie kwestionowania ustaleń dokonanych przy wznowieniu znaków granicznych.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy pozytywie ocenił przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę G z uchybieniem zawartym w sformułowanej sentencji - powołaniu dokumentu pn. "mapa uzupełniająca", która została sporządzona w ramach operatu technicznego [...], zamiast powołania dokumentacji tego operatu w całości, co stanowiło niespójność sentencji decyzji z przepisami prawa. Organ wskazał, że w wyniku modernizacji powstał operat ewidencyjny składający się z bazy danych ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do tej bazy danych (art. 24 ust. 1 ustawy) i nie ma możliwości dokonania w takim operacie zmian w zakresie numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych na podstawie dokumentu papierowego pn. "Mapa uzupełniająca". Zmian dokonuje się bowiem wprowadzając do bazy nowe dane opisujące przebieg granic (współrzędne punktów granicznych oraz ich atrybuty, informacje o spornym charakterze), wykorzystując dane z operatu technicznego sporządzonego zgodnie z przepisem § 85 ust. 2 rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta naruszył § 35, § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, powołując "mapę uzupełniającą" w sentencji decyzji jako samodzielną podstawę zmian. Z tych względów oraz z uwagi na fakt, że zaistniały błąd nie miał wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dotyczące przebiegu przedmiotowych granic działek, powierzchni i użytków, a dokumentacja geodezyjna [...], zawarta jest w aktach sprawy, organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł w tym zakresie reformatoryjnie.

Podkreślił ponadto w świetle § 61 ust. 1 rozporządzenia o ewidencji gruntów i budynków, że orzeczenie o zmianie przebiegu granic działki ewidencyjnej zawiera się w orzeczeniu o zmianie numerycznego opisu granic działki ewidencyjnej, a opis numeryczny działki tworzą przede wszystkim współrzędne punktów granicznych, a one z kolei wyznaczają przebieg granicy. W związku z tym organ odwoławczy uznał za konieczne skorygowanie sentencji decyzji Starosty także w tym zakresie.

Z uwagi na to, że w rozstrzygnięcie, jako element decyzji administracyjnej, będący wiążącym ustaleniem konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego musi być indywidualne, co do adresata decyzji jak i konkretne, co do przedmiotu sprawy, organ odwoławczy postanowił doprecyzować sentencję zaskarżonej decyzji w zakresie użytków gruntowych zawartych w działce nr [...].

C. B. i J. B. złożyli dwie odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, przy czym skarga C. B. została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 22 grudnia 2020 r., III SA/Kr 1258/19 z uwagi na brak opłacenia skargi w zakreślonym terminie.

W skardze J. B. – zwany dalej skarżącym – zarzucił, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem materialnym ustalonym w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków, rozporządzeniu w sprawie standardów technicznych oraz z art. 7, 21 i 64 Konstytucji RP.

Wskazał na następujące uchybienia: zaskarżona decyzja orzekała na podstawie k.p.a., pomija natomiast ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne; geodeta w sprawozdaniu analizy materiałów pzgik operat [...] wykazał punkty działki nr [...] z działką nr [...], dla której brak było w dokumentacji geodezyjnej protokołów ustalenia z podpisami właścicieli ww. działek; punkty graniczne 46 i 928 to nie były punkty ewidencyjne działek granicznych; w operacie [...] brakuje materiałów w postaci wypisu z części graficznej działek nr [...] i [...]; do operatu wpięto dokumenty z obrębu innych działek; organ odwoławczy odmówił uzupełnienia operatu [...] o protokoły ustalenia punktów 513-46, 532-928, skarżący wskazał, że takie punkty nie istniały; wskazał również, że brak jest dokumentów geodezyjnych, tj. wykazu zmian i protokołów ustalenia punktów granicznych. Skarżący zarzucił, że 19 września 2018 r. geodeta nie okazał na działce mapy ewidencyjnej 1:2880, która była podstawą operatu [...] oraz decyzji organu odwoławczego, protokołów ustalenia punktów 46, 16, 17, 18, 928, podniósł sprzeczność między wykazem zmian z wykazem współrzędnych punktów pozyskanych z pzgik operatu [...]. Dalej, wyraził niezrozumienie, na jakiej podstawie organ odwoławczy ustalił dane działki nr [...] i 0,55 ha, jeżeli nie ustalił punktów granicznych działki [...], [...]. Skarżący podniósł, że w modernizacji gruntów geodeta ustala punkty pozyskane z pzgik, numerów punktów nie zmienia się, a dla punktów 46 i nowego punktu 513 brak było protokołu ustalenia. Dalej skarżący stwierdził, że w dokumentacji geodezyjnej nie ma mapy archiwalnej, wszystkie dokumenty są na jednakowym poziomie, "Sprzeczne sprawozdanie techniczne -badanie mapy katastralne. Dokumentacja geodezyjna -mapa 1:2880- materiał dowodowy."

Skarżący podniósł też następujące wady prawne: zaskarżona decyzja jest sprzeczna z § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dane nie są wiarygodne, geodeta wykonuje geodezyjne pomiary terenowe z protokołami ustalenia punktów granicznych, a nie ustalenia granic na podstawie ortomapy, której nie przedstawił skarżącemu w dniu 19 września 2018 r. Podniósł, że decyzja rozstrzyga sprawę indywidualnie, a powoływanie się na pisma jest sprzeczne z art. 104 i 107 k.p.a. Zarzucił, że operat [...] oparto na opracowaniach geodezyjnych sprzecznych z prawem, bez udziału stron, kameralnie, jest to fikcja, a organ odwoławczy odmówił w decyzji badania prawnego dowodów. Dalej, że organ odmówił badania operatu pod względem prawnym. Skarżący wskazał, że "str. 8 decyzji w sentencji ustala punkty graniczne. Par. 61 Rozp. Ustalając zasięg własności – brak zasięgu granic spornych wykazanych w protokołach granicznych, tj. ustalenia granic. Przyjmuje stan posiadania dz. 604 pkt 513 nie określając granicy geodezyjnej i na czerwono stanu posiadania - ustawa".

Skarżący podkreślił, że decyzja jest wzajemnie sprzeczna, że podstawa prawna, orzeczenie i uzasadnienie wzajemnie się wykluczają i nie tworzą całości, sentencja decyzji sprzeczna jest z ustaleniami operatu [...], brak jest protokołów ustalenia punktów granicznych opisanych w § 61 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, sentencję oparto na ogólnym stwierdzeniu "Operat opisowo-kartograficzny" bez daty przyjęcia do zasobu i numeru operatu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ w istocie sprawy skarżący chciałby aby organy dokonały ustaleń w zakresie spornej granicy z sąsiednimi działkami.

Sąd podkreśla, że zaskarżona decyzja zapadła w toku postępowania dotyczącego modernizacji przeprowadzanej w trybie art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przepis ten jednak nie może być wykorzystywany do dokonywania zmian właścicielskich, a na tym w istocie polegałyby ustalenia organu administracyjnego w zakresie spornej granicy. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2021 r., I OSK 2003/19 zmiany w ewidencji nie rozstrzygają sporów o prawo, nie nadają ani nie ujmują praw. Żądaniem wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów.

Słusznie też organ II instancji zauważał, że nie jest zgodne z prawem dokonywanie wyboru różnych opracowań geodezyjnych lub ich fragmentów – sporządzanych w różnym czasie, w celu ustalenia jak będą przebiegały sporne granice.

W ocenie Sądu, organy przeprowadzając modernizację ewidencji gruntów w spornej części nie dokonały żadnych zmian w przebiegu granic działki skarżącego w porównaniu do granic udokumentowanych materiałami geodezyjnymi przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (podstawą była przede wszystkim mapa analogowa w skali 1:2880). Ujawnienie w ewidencji nowej powierzchni działki [...] miało związek jedynie z dokładniejszymi pomiarami punktów granicznych. Brak zgody skarżącego na ustalenie wskazań co do punktów granicznych i tym samym przebieg odcinków granic przedmiotowych działek potwierdził jedynie istniejący spór między sąsiednimi nieruchomościami.

Słusznie bowiem organ odwoławczy podkreślał, że skoro wyznaczono punkty graniczne, a sam pomiar tych punktów został dokonany z większą dokładnością w rozumieniu ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych to tylko z tego powodu możliwa jest zmiana powierzchni działki po modernizacji.

Z uwagi na liczne pisma kwestionujące stan spokojnego posiadania oczywistym jest również, że nie było prawnie dopuszczalne zastosowanie trybu wskazanego w § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia co do granic działki nr [...] z działkami nr [...]; [...] i [...]. Sąd zwraca uwagę, że zarzuty skarżącego dotyczące sporu granicznego mogą być rozstrzygane przez sąd powszechny, a nie organ administracyjny.

Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).