Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1351/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 36 ust 4 , art 37 ust 1 , 3 , 4, 6  i 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art 7 w zw.  z art 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c w zw.  z art 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik- Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. I. kwotę 100,00 zł ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 lipca 2018 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.),

- art. 149-157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.),

- § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm. – dalej jako: rozporządzenie lub rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r.) oraz

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.),

po rozpoznaniu odwołania K. I. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 9 maja 2018 r. (znak: [...]) orzekającej o ustaleniu dla odwołującej jako zbywcy udziału wynoszącego 1/4 części w prawie własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,5369 ha, jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S., w wysokości [...] zł,

utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 9 maja 2018 r. (znak: [...]), Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił dla K. I. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż w dniu 24 września 2014 r. umową sprzedaży zawartą do aktu notarialnego Rep. A Nr [...] odwołująca się zbyła udział w przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśniono przy tym, że w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S., przyjętym uchwałą Nr [...] i uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy S., obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. nieruchomość ta położona była w terenach rolnych bez prawa zabudowy rezerwowanych dla docelowego programu usług komercyjnych o symbolu R/UC, zaś od dnia 1 stycznia 2004 r. na terenie tym nie obowiązywał żaden plan aż do dnia 15 maja 2006 r., kiedy to został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w S.), ujmujący przedmiotową działkę w terenie oznaczonym symbolem A1P – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Zaznaczono jednak, że w odniesieniu do ww. uchwały z dnia 15 maja 2006 r., wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1599/12) została stwierdzona jej nieważność, zaś wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 1208/13) została oddalona skarga kasacyjna Gminy S.. Następnie podano, że uchwałą Nr XIIN/456/13 z dnia 12 grudnia 2013 r. Rada Miejska w S. zatwierdziła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa nieruchomość ujęta została jako tereny o przeznaczeniu: tereny zabudowy produkcyjno-usługowej o symbolu planu A30PU oraz fragmentarycznie tereny dróg publicznych o symbolu KDZ. Organ I instancji zwrócił również uwagę, iż stosownie do § 52 ww. uchwały wysokość stawki procentowej jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości wynikającej z uchwalenia planu wynosiła 30%.

W dalszej kolejności powołano przepisy prawa, które w ocenie organu I instancji miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz opisano przebieg przeprowadzonego postępowania wskazując, że w dniu 4 kwietnia 2018 r. został wykonany operat szacunkowy autorstwa mgr inż. D. B., oceniony przez organ I instancji jako sporządzony zgodnie z przepisami obowiązującego prawa i wykazujący związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy wejściem nowego planu w życie a wzrostem wartości nieruchomości. Dokonano też omówienia zastosowanej przez rzeczoznawcę majątkowego metody porównywania parami w podejściu porównawczym, przeanalizowano utworzone bazy nieruchomości podobnych oraz oceniono dobór transakcji do porównań przy wycenie przedmiotowej nieruchomości według faktycznego sposobu jej wykorzystywania, przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości w planie uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. oraz według planu z 2013 r. Opisano także przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne wynikające z tych aktów planistycznych podkreślając, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie poprzednio obowiązującym i aktualnym nie było tożsame, co – zdaniem organu I instancji – oznaczało brak możliwości zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08). Ponadto podano, iż wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej nieruchomości pod rządami aktualnego planu miejscowego została wyliczona w operacie szacunkowym na poziomie [...] zł, według jej przeznaczenia w planie miejscowym sprzed 1 stycznia 1995 r. wynosiła [...] zł, zaś przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania – [...] zł. Następnie wyjaśniono, że do tak ustalonego wzrostu wartości nieruchomości zastosowano stawkę opłaty planistycznej, co dało wysokość opłaty za udział wynoszący 1/4 część na poziomie [...] zł. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ I instancji wskazał, że strony zostały powiadomione o wszczęciu postępowania w tej sprawie, terminie wizji lokalnej na nieruchomości oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Opisano również przebieg postępowania w tej sprawie podając, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy strona nie wniosła żadnych zastrzeżeń, nie skorzystała z możliwości wykonania kontroperatu, ani też nie zakwestionowała operatu wykonanego na zlecenie organu I instancji.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła K. I., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia o braku podstaw do ustalenia opłaty planistycznej wobec braku wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego, ewentualnie uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Odwołująca się podniosła, że w jej ocenie kwestionowana decyzja naruszała:

- art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony;

- art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia opłaty planistycznej oraz poprzez oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, jakie wywołała unieważniona uchwała wprowadzająca plan miejscowy z dnia 15 maja 2006 r.;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 150, art. 156, art. 174-176 u.g.n., poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że organ administracji nie może dokonywać oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie i w konsekwencji brak faktycznej oceny przedłożonego operatu.

W uzasadnieniu odwołania podtrzymano zarzuty podniesione w odwołaniu z dnia 24 listopada 2017 r. od pierwszej decyzji wydanej w sprawie. Odwołująca się podniosła również, że w jej ocenie operat szacunkowy nie pozwalał stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości, iż wzrost wartości nieruchomości był wyłącznie wynikiem uchwalenia planu miejscowego oraz że wynosił wartość wskazaną w operacie. Ponadto zdaniem odwołującej się, operat ten wskazywał na wzrost wartości gruntu, jednakże nie wynikało z niego, na czym polegał bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zmianą wartości tej nieruchomości a ustaleniami przyjętymi w planie miejscowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po zapoznaniu się z całością akt sprawy wskazało na wstępie, że jego kompetencja do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania wynikała z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. z art. 127 § 1 i 2 oraz art. 17 pkt 1 i wobec niezwiązania granicami odwołania, niezależnie od treści podniesionych zarzutów, zbadało z urzędu całokształt sprawy. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p., w oparciu o które podał, że w przedmiotowej sprawie bezsporne było, iż K. I. zbyła udział w przedmiotowej nieruchomości obejmującej dz. nr [...] aktem notarialnym z dnia 24 września 2014 r. zawartym do Rep. A Nr [...]. Tym samym organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zbycie to nastąpiło po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr XIIN/456/13 z dnia 12 grudnia 2013 r. i równocześnie przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan ten stał się obowiązujący (tj. od dnia 16 lutego 2014 r.). Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ I instancji nastąpiło w dniu 30 października 2014 r. (data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania), a w związku z tym dwie przesłanki formalne konieczne dla ustalenia opłaty planistycznej zostały spełnione w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło również, że w jego ocenie za chybione należało uznać stanowisko strony o braku podstaw do określenia tej opłaty, oparte na fakcie obowiązywania w okresie tzw. luki planistycznej planu miejscowego z 2006 r. (uchwała Nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w S.). Wyjaśniono bowiem, że uchwała ta została poddana kontroli sądowej, skutkiem której wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1599/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził jej nieważność, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 1208/13) oddalił skargę kasacyjną Gminy S., co pociągało za sobą przyjęcie fikcji prawnej, że od samego początku uchwała planistyczna nie mogła wywołać skutków prawnych (skutki ex tunc). W konsekwencji w ocenie organu odwoławczego, niedopuszczalnym byłoby przyjęcie, że owa zdelegalizowana uchwała planistyczna i wynikające z niej przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości (zbliżone bądź tożsame z przeznaczeniem nieruchomości pod rządami obecnego planu miejscowego) tworzyło przeszkodę dla ustalenia opłaty planistycznej. Nadmieniono jednak, że powyższe nie wykluczało pewnego znaczenia ww. nieobowiązujących uchwał planistycznych, z których pierwsza objęta była stwierdzeniem nieważności, w procesie badania warunku materialnego nałożenia opłaty planistycznej. Zdaniem organu odwoławczego, ustalenie, czy do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia planu miejscowego organ I instancji trafnie bowiem przeprowadził przy uwzględnieniu brzmienia obowiązującego przepisu art. 87 ust. 3a u.p.z.p. W odniesieniu do ww. przepisu wyjaśniono zarazem, że mając ustalone trzy wyceny tej samej nieruchomości z trzech różnych okresów dotyczących jej przeznaczenia, bierze się pod uwagę wartość nieruchomości ustaloną w czasie obowiązywania planu wygasłego 31 grudnia 2003 r. i porównuje się ją z wartością ustaloną według aktualnego planu, o ile wartość nieruchomości jaką prezentowała ona w poprzednim planie była wyższa, niż wartość ustalona według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Zaznaczono jednak, że w sytuacji, gdyby wartość nieruchomości oszacowana według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości była większa, niż wartość tego gruntu wyceniona według przeznaczenia w wygasłym planie, wzrost wartości nieruchomości stanowiłby różnicę pomiędzy wartością ustaloną według przeznaczenia w nowym planie a wartością ustaloną według faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Podkreślono również, że kwestia ustalenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego z dnia 12 grudnia 2013 r. – przy uwzględnieniu wyżej przytoczonych regulacji prawnych – była już przedmiotem dwukrotnego badania przez organ II instancji. W tym zakresie podniesiono, że w decyzji z dnia 10 czerwca 2016 r. (znak: [...]) organ odwoławczy zakwestionował prawidłowość ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości w operacie szacunkowym autorstwa mgr inż. J. M. z dnia 15 kwietnia 2015 r., który stał się podstawą ustalenia przez organ I instancji w decyzji z dnia 22 maja 2015 r. opłaty planistycznej dla K. I. w wysokości [...] zł. Wskazano na zaniechanie ustalenia stanu nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego (kiedy to dz. nr [...] stanowiła część większej nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...]), brak konkretności opisu cech rynkowych i ich wag, niewystarczający opis nieruchomości porównawczych, nieuwzględnienie faktu funkcjonowania w obrocie prawnym i rynkowym planu miejscowego z 2006 r. mającego wpływ na możliwości inwestycyjne nieruchomości w tym okresie, które to uwagi spowodowały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. W dalszej kolejności wskazano, że w dniu 14 lipca 2017 r. został wykonany kolejny operat szacunkowy przez mgr inż. J. M., na podstawie którego Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił dla strony opłatę planistyczną w wysokości [...] zł decyzją z dnia 7 listopada 2017 r., jednak i to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaznaczono jednak, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w decyzji z dnia 15 stycznia 2018 r. (znak: [...]) potwierdziło prawidłowość ustalenia stanu faktycznego i prawnego dz. nr [...] przy uwzględnieniu zapisów aktualnego planu miejscowego, zwróciło jednak uwagę na brak opisu cechy "wielkość" oraz uchybienia przy wycenie nieruchomości według jej faktycznego sposobu wykorzystania i pod rządami starego planu miejscowego. Wyjaśniono bowiem, że w obu przypadkach został wykorzystany ten sam zbiór nieruchomości porównawczych, pomimo że przeznaczenie i potencjał inwestycyjny działki w tych stanach planistycznych nie był tożsamy. Skutkiem tego – zdaniem organu odwoławczego – część z nieruchomości porównawczych nie wykazywała cechy podobieństwa do przedmiotu wyceny, a nadto przy wycenie działki według jej faktycznego sposobu wykorzystywania jako jedną z cech przyjęto właśnie sposób jej wykorzystywania. Podniesiono także, że przy wycenie po wejściu w życie nowego planu miejscowego została uwzględniona transakcja nieruchomością sprzedaną przez osobę prawną w upadłości, co wskazywało na szczególne warunki transakcji. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu mgr inż. D. B., która sporządziła operat datowany na dzień 4 kwietnia 2018 r. określający wzrost wartości całej przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...]zł. Dodano, że na tej właśnie wycenie oparł swoją decyzję Burmistrz Miasta i Gminy S., ustalając wysokość opłaty planistycznej dla strony w badanej decyzji w wysokości [...] zł.

Mając zatem na uwadze powyższe, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, decyzja ta odpowiadała prawu, a zarzuty odwołania nie mogły odnieść skutku. Podkreślono bowiem, że operat szacunkowy, na którym oparto zaskarżone rozstrzygnięcie został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami staranności, co szczegółowo i wyczerpująco ocenił organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu, a którą to ocenę w pełni podzielał również organ odwoławczy. Wskazano bowiem, że w operacie tym znajdowały się trzy wyceny nieruchomości obejmującej m.in. dz. nr [...], wskazujące jej wartość w czasie obowiązywania planu uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r., według jej faktycznego sposobu wykorzystywania w okresie braku planu miejscowego oraz wartość ustaloną według jej przeznaczenia w aktualnym planie miejscowym, przyjętym uchwałą Nr XIIN/456/13 z dnia 12 grudnia 2013 r. Rady Miejskiej w S.. Podano przy tym, że rzeczoznawca majątkowy w każdym z trzech stanów dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Jednocześnie wyjaśniono, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, które to ceny koryguje się następnie ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Dodano też, że podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Następnie organ odwoławczy przytoczył treść § 3 ust. 2 i § 4 rozporządzenia i odnosząc te unormowania do operatu szacunkowego uznanego przez organ I instancji za dowód w przedmiotowej sprawie stwierdził, że rzeczoznawca dokonał szczegółowego opisu stanu prawnego nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Podano bowiem, że dz. nr [...] w dniu wejścia w życie planu miejscowego stanowiła część nieruchomości, dla której była prowadzona księga wieczysta nr [...], zaś w operacie ewidencji gruntów jej powierzchnia została określona na 0,5369 ha. Podkreślono także, że autorka operatu dokonała też opisu stanu faktycznego nieruchomości na dzień oględzin, tj. na dzień 29 marca 2018 r. i na dzień wejścia w życie nowego planu miejscowego, tj. na dzień 16 lutego 2014 r., biorąc pod uwagę położenie nieruchomości (w kierunku północno-wschodnim od ścisłego centrum S.), jej uzbrojenie (brak przyłączy do urządzeń infrastruktury technicznej), dojazd do nieruchomości (ograniczony dostęp do drogi publicznej, aktualnie położenie przy obwodnicy S.), przedstawiając kształt (zbliżony do prostokąta, teren nierówny, działka bardzo wąska i długa), powierzchnię (0,5369 ha) i zagospodarowanie nieruchomości (w dniu wejścia w życie planu miejscowego teren niezabudowany, nieogrodzony, porośnięty trawą i krzakami), jak i jej otoczenie (tereny niezabudowane, zabudowa o charakterze przemysłowo-usługowym i w dalszej odległości pojedyncze domy mieszkalne). Zaznaczono również, że w operacie szczegółowo opisano przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne nieruchomości w obowiązującym od dnia 16 lutego 2014 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Nr XIIN/456/13 z dnia 12 grudnia 2013 r. Rady Miejskiej w S., w którym przedmiotowa nieruchomość ujęta została jako tereny o przeznaczeniu: tereny zabudowy produkcyjno-usługowej o symbolu planu A30PU w części o powierzchni 0,5279 ha i w terenach tras komunikacyjnych na fragmencie o powierzchni 0,0090 ha, przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne nieruchomości w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S., przyjętym uchwałą Nr [...] i uchwałą Nr VI/41/94 Rady Narodowej Miasta i Gminy S., obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., w którym nieruchomość ta położona była w terenach rolnych bez prawa zabudowy rezerwowanych dla docelowego programu usług komercyjnych o symbolu R/UC, a nadto faktyczny sposób wykorzystania tych nieruchomości w czasie, gdy żaden plan nie obowiązywał, tj. pomiędzy 2 stycznia 2004 r. a 16 lutego 2014 r. – z uwzględnieniem faktu, że w dniu 15 maja 2006 r. – został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w S.), ujmujący przedmiotową działkę w terenie oznaczonym symbolem A1P – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, który został uznany za nieważny ww. wyrokami sądów administracyjnych. Podniesiono jednak, że rzeczoznawca wyjaśniła na str. 7 operatu, iż wyceniana nieruchomość w tym planie miejscowym znajdowała się na obszarze, na którym planowany był rozwój Strefy Aktywności Gospodarczej w S., a skoro jednocześnie w planie miejscowym z dnia 30 listopada 1994 r. teren działki był zarezerwowany dla docelowego programu usług komercyjnych, to faktyczny sposób korzystania z nieruchomości określono jako tereny przemysłowe. Przywołano także zapisy ww. planów miejscowym odnośnie poszczególnych przeznaczeń.

Następnie podano, że rzeczoznawca przytoczył zastosowane w sprawie przepisy prawa i uzasadnił wybór metody porównywania parami w podejściu porównawczym celem wyceny, opisem i uwarunkowaniami techniczno-użytkowymi przedmiotu wyceny, dostępnością oraz ilością informacji o cenach nieruchomości porównawczych pod względem cech fizycznych, użytkowych i prawnych oraz lokalizacji do przedmiotu wyceny, jak też dyspozycjami ww. rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego, wnikliwie została także omówiona procedura szacowania nieruchomości w zastosowanym podejściu i metodzie (str. 13 operatu), po czym przedstawiono analizę i charakterystykę rynku nieruchomości gruntowych w powiecie krakowskim, w latach 2015-2017 wskazując, jakie nieruchomości, o jakim przeznaczeniu miały największy udział ilościowy w obrocie, jak i kiedy, tj. w jakich latach, przedstawiały się ceny średnie transakcji gruntów budowlanych. Dodatkowo podano, że w dalszej kolejności przedstawiono analizę rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu podobnym do przeznaczenia wycenianej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. W tym zakresie podkreślono, że rzeczoznawca zbadał rynek dotyczący własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu rolnym z okresu od stycznia 2016 r. do grudnia 2017 r. z obszaru gminy S., zaś taki dobór rynku wynikał z faktu, iż pod rządami tego planu miejscowego wyceniana nieruchomość położona była na terenie rolnym bez prawa zabudowy. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż nie znalazło dostatecznych podstaw do kwestionowania powyższych ustaleń, zwłaszcza wobec ostatecznego ustalenia wzrostu wartości przedmiotu wyceny poprzez porównanie jej wartości według ustaleń obecnego planu miejscowego i faktycznego sposobu wykorzystywania.

Ponadto podniesiono, że rzeczoznawca majątkowy odnotował, iż w badanym okresie, na terenie analizowanym nie znaleziono wystarczającej ilości transakcji nieruchomości o powierzchniach zbliżonych do wycenianej, w związku z czym do bazy danych przyjęto również nieruchomości o powierzchniach różniących się od powierzchni wycenianej nieruchomości, korygując zaistniałe różnice cechą "wielkość i kształt" wpływającą na wartość nieruchomości w 15%. W ocenie organu odwoławczego, był to zabieg uzasadniony, a wobec braku znaczących różnic w zakresie powierzchni nieruchomości porównawczych i nieruchomości wycenianej wystarczający, by zniwelować zaistniałe w tym zakresie odmienności. Jednocześnie podano, że ze względu na stabilizację cen w analizowanym okresie w odniesieniu do wziętych do porównań nieruchomości podobnych rzeczoznawca odstąpił od korygowania cen ze względu na upływ czasu. Zdaniem organu odwoławczego, także i ten zabieg należało uznać za prawidłowy, wynikający z wszechstronnej analizy rynku nieruchomości i specyfiki wycenianej nieruchomości, związanej z jej wielkością. Podkreślono przy tym, że rzeczoznawca wyjaśnił również, iż odrzucono transakcje dokonane w trybie bezprzetargowym oraz takie, w których cenę uzyskano w drodze przetargów, a których cena odbiegała o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Ponadto wskazano, że odrzucone zostały też wartości skrajne, tj. minimalne i maksymalne, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące znaczący wzrost lub spadek ceny nieruchomości, który odbiegał od lokalnych cen rynkowych. Mając na uwadze powyższe wyjaśniono, że w oparciu o takie założenia autorka operatu wyselekcjonowała z rynku nieruchomości 4 transakcje nieruchomościami podobnymi, których ceny wahały się w przedziale od 2,04 zł/m2 do 7,69 zł/m2, z której to próby do dalszej analizy przyjęto trzy transakcje najbardziej podobne do przedmiotu wyceny, dotyczące nieruchomości położonych w Gminie S., na terenie [...], niezabudowanych o przeznaczeniu w planie terenów rolnych. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że baza zawierała także informacje o: dacie transakcji, położeniu nieruchomości, jedn. ewidencyjnej, numerze działki, powierzchni, cenie transakcyjnej, cenie transakcyjnej jednostkowej, nr Repertorium, zaś wszystkie nieruchomości zostały przez rzeczoznawcę szczegółowo opisane na str. 17 operatu, pod kątem dobranych w operacie cech rynkowych, w tym z uwzględnieniem przeznaczenia, powierzchni, kształtu, dostępu do drogi, uzbrojenia i ograniczeń. Następnie wskazano, że rzeczoznawca wytypował właściwe dla tego rynku nieruchomości cechy rynkowe, mające wpływ na kształtowanie się cen, zaznaczając, że w przedmiotowej sprawie cechami tymi były: położenie nieruchomości w odniesieniu do siedlisk, rodzaj użytku, jakość drogi dojazdowej, możliwości inwestycyjne nieruchomości, kształt działki oraz określił wagi tych cech, dokonując ich opisu tak, by można było weryfikować zachodzące podobieństwo pomiędzy nieruchomościami, jak i nadanie ocen poszczególnym cechom, co pozwoliło niwelować różnice występujące pomiędzy nieruchomością wycenianą i wziętymi do porównań.

Tym samym, mając na uwadze powyższe, jak też opis i wycenę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w tym stanie planistycznym dla wycenianej nieruchomości została sporządzona baza nieruchomości podobnych, co wynikało z ich szczegółowego opisu. Wyjaśniono również, że wyszczególniono najbardziej miarodajne cechy, do których przypisano wagi i podano ich opisy oraz oceny, natomiast różnice pomiędzy nieruchomościami zostały skorygowane, a wielkość poprawek podana w czytelny sposób w tabeli na str. 17 i 18 operatu. Skutkiem powyższych ustaleń – zdaniem organu odwoławczego – wartość rynkową wycenianej nieruchomości ustalono, mnożąc wartość 1 m2 ceny średniej (7,36 zł/m2) przez powierzchnię wycenianej nieruchomości, co dało kwotę [...]zł. Dodano też, że analogiczna procedura, w tym tożsame założenia do wyceny, została zastosowana przez rzeczoznawcę przy wycenianiu nieruchomości w pozostałych stanach jej przeznaczeń, tj. według faktycznego sposobu wykorzystania oraz pod rządami obecnie wiążącego miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego. I tak wskazano, że określając wartość gruntu według jego faktycznego sposobu wykorzystywania jako tereny przemysłowe dokonano analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu przemysłowo-usługowym, czyli odpowiadającemu nieruchomości szacowanej. Następnie zaznaczono, że sporządzono bazę składającą się z 5 nieruchomości podobnych, których ceny wahały się w przedziale od 50,00 zł/m2 do 115,00 zł/m2. Podano też, że z próby tej dobrano do porównań trzy transakcje nieruchomościami najbardziej podobnymi do przedmiotu wyceny, które poddano szczegółowemu opisowi ze szczególnym uwidocznieniem przeznaczenia i ich możliwości zagospodarowania. Także i w tym przypadku organ odwoławczy podkreślił, że rzeczoznawca wyselekcjonował cechy rynkowe mające największy wpływ na wartość nieruchomości, dokonał ich wyczerpującego opisu oraz przypisał im wagi i oceny. Wyjaśniono przy tym, że wśród tych cech znalazły się: lokalizacja ogólna, dostępność komunikacyjna i możliwości parkowania, możliwości zagospodarowania działki i przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz inne ograniczenia, dostęp do infrastruktury technicznej, wielkość, uciążliwości i ograniczenia. Zdaniem organu odwoławczego, badanie nieruchomości porównawczych dowodziło zatem, że wykazywały one podobieństwo do przedmiotu wyceny tak w zakresie przeznaczenia, jak i ww. cech rynkowych. Zwrócono także uwagę, że istniejące między nimi różnice zostały skorygowane, zaś zakres korekt jasno wynikał z poprawek ujętych na str. 21 operatu. Ponadto podkreślono, że w ocenie organu II instancji, trafnie przy tej wycenie rzeczoznawca majątkowy przypisał przedmiotowi wyceny ocenę przeciętne przy cesze możliwości zagospodarowania, jako że grunt ten w tym stanie planistycznym nie podlegał ustaleniom planu miejscowego (wobec stwierdzenia nieważności uchwały z 2006 r.), ale posiadał komercyjne sąsiedztwo ułatwiające uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy zaznaczył również, że uwzględniono fakt, iż w tym okresie, tj. od 15 maja 2006 r. do 14 lutego 2014 r. obowiązywał plan miejscowy, który jednak został zdelegalizowany przez sąd administracyjny wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że skutkiem powyższych ustaleń wartość rynkową wycenianej nieruchomości ustalono, mnożąc wartość 1 m2 ceny średniej (43,46 zł/m2) przez powierzchnię wycenianej nieruchomości, co dało kwotę [...]zł. Podniesiono również, że przy określeniu wartości nieruchomości według jej przeznaczenia w planie miejscowym obowiązującym od dnia 16 lutego 2014 r. rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy rynku nieruchomości o podobnym przeznaczeniu do przedmiotu wyceny, tj. przemysłowo-usługowym i dróg, a nadto posłużył się przy tej wycenie bazą nieruchomości podobnych, wyselekcjonowanych przy wycenie gruntu według jego faktycznego sposobu wykorzystywania oraz cechami rynkowymi i ich skalami wraz z opisami tożsamymi z cechami i skalami dobranymi według analiz preferencji nabywców i własnych analiz przy ustaleniu wartości gruntu podczas tzw. luki planistycznej. W tym przypadku wskazano, że przedmiotowi wyceny została przyporządkowana ocena korzystne przy cesze możliwości zagospodarowania, jako że grunt ten w tym stanie planistycznym podlegał ustaleniom planu miejscowego. Następnie organ odwoławczy podał, że ustalona została wielkość poprawek wynikających z różnic ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, a dalej obliczono wartość rynkową wycenianej nieruchomości, mnożąc wartość 1 m2 ceny średniej (46,71 zł/m2) przez powierzchnię wycenianej nieruchomości, co dało kwotę [...]zł. Wobec powyższego, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, opisane działania rzeczoznawcy należało uznać za w pełni uzasadnione. Wyjaśniono bowiem, że poprzez dobór tych samych nieruchomości porównawczych w obu stanach planistycznych i jednocześnie odmienną wagę przy cesze możliwości zagospodarowania terenu wyraźnie został wykazany wpływ uchwalenia planu miejscowego na wartość nieruchomości – przy jednoczesnym uwzględnieniu specyficznej sytuacji na tym rynku, związanej z obowiązywaniem przez kilka lat planu miejscowego dla obszaru S. z dnia 15 maja 2006 r., którego nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w 2014 r. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że wybór cech rynkowych, które miały wpływ na ceny nieruchomości z woli ustawodawcy pozostawał w wyłącznej gestii rzeczoznawcy majątkowego, zaś ich prawidłowość była gwarantowana doświadczeniem zawodowym i wiedzą specjalną autora operatu szacunkowego. Zdaniem organu II instancji, podane źródła, jak też obserwacje rynku stanowiły bowiem podstawę ustalenia w przedmiotowej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. D. B. większych możliwości inwestycyjnych nieruchomości o funkcji, jak przedmiot wyceny, objętych planem miejscowym w porównaniu z nieruchomościami o możliwości wykorzystania w sposób zbliżony do funkcji w planie, lecz nie podlegających ustaleniom takiego aktu prawa miejscowego. W ocenie organu odwoławczego, wynikało to chociażby z kompleksowości regulacji planistycznej, pewności co do możliwości zagospodarowania gruntu w sposób zgodny z planem miejscowym, jak też szybkości procesu inwestycyjnego, których to cech nie wykazuje grunt niepodlegający ustaleniom żadnego planu miejscowego, aczkolwiek mający potencjał inwestycyjny. Zwrócono także uwagę, że w uwzględnieniu tych okoliczności rzeczoznawca majątkowy wykazał, iż wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości wynikał wyłącznie z faktu uchwalenia planu miejscowego w 2013 r., zachodził bezpośredni związek między tą okolicznością a wzrostem wartości gruntu, a wzrost wynosił wartość określoną w operacie szacunkowym.

Dlatego też mając na uwadze przywołane działania i metody zastosowane w operacie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze potwierdziło, że mógł on stanowić dowód wzrostu wartości przedmiotowego gruntu. Zdaniem organu odwoławczego, wszystkie nieruchomości porównawcze zostały wystarczająco opisane ze szczególnym uwidocznieniem ich przeznaczenia oraz cech, które miały wpływ na ich cenność. Ponadto wskazano, że autorka operatu dokonała ich opisu, przyporządkowania wag i ocen, a po tych czynnościach przystąpiła ona do wyceny wszystkich opisywanych nieruchomości w trzech stanach. Zaznaczono również, że przy dokonywanej wycenie wskazaną metodą, rzeczoznawca porównywał kolejno nieruchomości wyceniane, z nieruchomościami podobnymi zawartymi w sporządzonych bazach nieruchomości podobnych, przypisał im poszczególne wyselekcjonowane cechy oraz stosowne w danym przypadku wartości cech, korygując w ten sposób, poprzez użycie odpowiedniego współczynnika korekcyjnego, cenę jednostkową każdej z wziętych do porównań nieruchomości, tak by odpowiadały one jak najlepiej cechom nieruchomości szacowanej. Następnie podano, że ze skorygowanych cen autorka operatu wyliczyła średnią, która stała się najbardziej odpowiadającą nieruchomości szacowanej jej ceną, a osiągnąwszy w ten sposób wyszacowane ceny dla przedmiotu wyceny, w jego wszystkich trzech stanach, dokonała wyliczeń wartości nieruchomości szacowanej. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, wartości te wykazały w sposób jednoznaczny, że po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. w jego granicach administracyjnych, nastąpił wzrost wartości zbytej dz. nr [...]. Dlatego też organ odwoławczy – wbrew stanowisku odwołującej się – uznał, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i czytelnie wyjaśniał sposób dokonania wyceny. Podkreślono przy tym, że wszystkie okoliczności, które na poprzednich etapach postępowania administracyjnego nie były należycie wyjaśnione, zostały obecnie omówione i ustalone w sposób jednoznaczny, zaś operat zawierał wszystkie elementy określone w § 56 ww. rozporządzenia. Stąd też zdaniem organu odwoławczego, mógł on stanowić podstawę do określenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co trafnie odnotował organ I instancji opierając na tym dowodzie wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Mając zatem na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze za chybione uznało zarzuty odwołującej się, co do naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jak również odmówiło zasadności twierdzeniom strony, jakoby organ I instancji zaniechał oceny operatu szacunkowego jako dowodu. Zwrócono bowiem uwagę, że taka pełna ocena znalazła się w uzasadnieniu badanej decyzji.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca – K. I., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, jak również zasądzenia kosztów sądowych prawem przepisanych.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, tj.:

1. art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego może stanowić podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości;

2. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 u.p.z.p., poprzez:

- błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia "opłaty planistycznej", o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.,

- oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, jakie wywołała unieważniona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanym poniżej.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2018 r. (znak: [...]), wydana po rozpoznaniu odwołania K. I. i utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 9 maja 2018 r. (znak: [...]) orzekającą o ustaleniu dla odwołującej jako zbywcy udziału wynoszącego [...] części w prawie własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,5369 ha, jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S., w wysokości [...] zł,

Podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p., w szczególności art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3 i 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji. Zgodnie z treścią pierwszego z przywołanych przepisów, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie natomiast do treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.), przy czym przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 (art. 37 ust. 4 u.p.z.p.).

Mając na uwadze wymienione powyżej regulacje prawne, w pierwszej kolejności wskazać należy, że istota "sporu" w przedmiotowej sprawie sprowadza się zasadniczo do rozstrzygnięcia, czy w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. w jego granicach administracyjnych, zatwierdzonego uchwałą Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w S. z dnia 12 grudnia 2013 r. (Dz.Urz.Woj. Małopol. z 2014 r., poz. 266 z późn. zm.) doszło do wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako jako działka nr [...] o pow. 0,5369 ha położonej w m. S., będącego skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, a tym samym czy istniały podstawy dla ustalenia tzw. "opłaty planistycznej", wobec zbycia udziału w prawie własności ww. nieruchomości przez skarżącą. W szczególności kwestią sporną w tym zakresie okazała się ocena, jakie znaczenie i czy w ogóle, dla określenia dotychczasowego przeznaczenia ww. nieruchomości miała uchwała Nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w S. z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. w jego granicach administracyjnych, z wyłączeniem części terenu miasta (Dz.Urz.Woj. Małopol. z 2006 r. Nr 389, poz. 2479 z późn. zm. – dalej też jako: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r.), której nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1599/12), od którego oddalona została następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny skarga kasacyjna wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 1208/13).

W tym miejscu wymaga bowiem podkreślenia, że kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe, tj. zgodne z prawem ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest uchwalenie, rozumiane jako wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zawiązany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym, w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, wynikającego czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio, czy też przeznaczenia faktycznego – wynikającego ze sposobu użytkowania nieruchomości, jeżeli nie był on postanowieniami planu miejscowego objęty. W ocenie Sądu, użyty w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zwrot "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" determinuje koniunkcję czasową zaistnienia sytuacji powiązania wzrostu wartości nieruchomości z obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty za zbycie tej nieruchomości w terminie do 5 lat od daty uchwalenia planu, tj. zwiększenia wartości nieruchomości będącego następstwem uchwalenia planu, ustalenia w nim przeznaczenia terenu (korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe), który następnie właściciel zbywa i uzyskuje z tego tytułu przysporzenie finansowe. Co istotne, wspominany wzrost wartości nieruchomości musi zaistnieć w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany. W przeciwnym bowiem razie, tj. jeżeli fakt taki nie zaistniał, a więc pomimo uchwalenia planu miejscowego wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, brak jest podstaw, aby organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ustalał opłatę określoną w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i żądał jej uiszczenia. Sytuacja taka będzie miała natomiast miejsce, w szczególności, gdy dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości wynikające z postanowień planu obowiązującego do czasu uchwalenia planu nowego lub jego zmiany jest prawie tożsame z przeznaczeniem w nowo uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, która to sytuacja – zdaniem Sądu – wydaje się mieć miejsce w przedmiotowej sprawie.

Pierwotnie w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S., przyjętym uchwałą Nr 31/89 i uchwałą Nr VI/41/94 Rady Narodowej Miasta i Gminy S., obowiązującym do dnia 31.12.2003 r. nieruchomość ta położona była w terenach rolnych bez prawa zabudowy rezerwowanych dla docelowego programu usług komercyjnych o symbolu R/UC. Od dnia 01.01.2004 r. na terenie tym nie obowiązywał żaden plan aż do 15.05.2006 r., kiedy to został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w S.), ujmujący przedmiotową działkę w terenie oznaczonym symbolem A 1P - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Wyrokiem jednak z dnia 04.02.2013 r. wydanym do sygn. akt: II SA/Kr 1599/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność ostatnio wskazanego planu miejscowego z 15.05.2006 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11.02.2014 r., sygn. akt: OSK 1208/13 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie. Uchwałą Nr XIIN/456/13 z dnia 12.12.2013 r. Rada Miejska w S. zatwierdziła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa nieruchomość ujęta została jako tereny o przeznaczeniu: tereny zabudowy produkcyjno-usługowej o symbolu planu A 30PU oraz fragmentarycznie tereny dróg publicznych o symbolu KDZ.

Porównując zatem przeznaczenie ww. nieruchomości wynikające z wyeliminowanego z obrotu prawnego planu miejscowego z dnia 15 maja 2006 r. w związku z jego zmianą dokonaną w dniu 23 lutego 2011 r., z przeznaczeniem tej nieruchomości w planie miejscowym z dnia 12 grudnia 2013 r., w ocenie Sądu należy uznać, iż przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w obu tych planach, pomimo, że nie jest wprawdzie identyczne, niemniej jednak – co do zasady – jest ono bardzo zbliżone, zarówno w zakresie określenia przeznaczenia podstawowego, jak i dopuszczalnego. Wskazać bowiem trzeba, że w miejscowym planie z dnia 15 maja 2006 r. ww. nieruchomość znajdowała się na terenach o podstawowym przeznaczeniu gruntów pod obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów oraz ich przerobem (symbol A1P), dla których to przeznaczenie dopuszczalne zostało ustalone jako możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym lub publicznym z zakresu szkolnictwa, administracji (z pewnymi wyjątkami), urządzeń infrastruktury technicznej, dojazdów nie wydzielonych, parkingów i zatok postojowych, stacji i magazynów paliw płynnych (§ 15 ust. 1 i 2 uchwały). Tymczasem w miejscowym planie z dnia 12 grudnia 2013 r., podstawowe przeznaczenie objętej postępowaniem nieruchomości zostało określone jako zabudowa produkcyjna, produkcyjno-usługowa, magazyny, składy (symbol A30PU), zaś przeznaczenie dopuszczalne, jako możliwość m.in. lokalizacji obiektów i urządzeń stacji i magazynów paliw płynnych, zabudowy usługowej z zakresu oświaty i administracji (z pewnymi włączeniami) oraz nie wydzielonych na rysunku planu dróg, dojazdów, dojść do budynków, placów manewrowych, ścieżek pieszo-rowerowych, miejsc postojowych (§ 33 ust. 2 i 3 uchwały), a także częściowo jako tereny dróg publicznych – droga (ulica) zbiorcza o symbolu KDZ, o podstawowym przeznaczeniu pod lokalizację ulic (dróg), z wyposażeniem dostosowanym do klasy i przeznaczenia ulicy (drogi) w obszarze (jezdnie, chodniki, ścieżki rowerowe, pasy i zatoki postojowe, parkingi, pasy zieleni o charakterze izolacyjnym, przejścia piesze, przejazdy rowerowe, zatoki przystankowe w tym zatoki autobusowe, zadaszenia przystankowe, obiekty i urządzenia służące ograniczaniu uciążliwości komunikacyjnej) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (§ 47 ust. 2 uchwały).

Tym samym – jak zostało to już zaznaczone powyżej – dla ustalenia, czy w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 grudnia 2013 r. doszło do wzrostu wartości przedmiotowej ww. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w m. S., będącego skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, a tym samym czy istniały podstawy dla ustalenia tzw. "opłaty planistycznej", wobec zbycia udziału w prawie własności ww. nieruchomości przez skarżącą K. I. – kluczowe znaczenie ma określenie dotychczasowego przeznaczenia ww. nieruchomości, w tym przede wszystkim ustalenie, czy i jakie znaczenie w tym zakresie mają postanowienia wyeliminowanego z obrotu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. Na wstępie prowadzonych w tym zakresie rozważań wskazać należy, że nieważność ww. planu została stwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1599/12), a więc przed uchwaleniem miejscowego planu z dnia 12 grudnia 2013 r. Niemniej jednak wyrok ten na skutek skargi kasacyjnej Gminy S. w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 grudnia 2013 r., nie był jeszcze prawomocny. Przymiot prawomocności uzyskał on bowiem dopiero po oddaleniu ww. skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 11 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 1208/13), a więc 2 miesiące później. Tymczasem uchwała Nr XIIN/456/13 w sprawie planu miejscowego z dnia 12 grudnia 2013 r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2014 r., pod pozycją 266 i weszła w życie z dniem 16 lutego 2014 r., a zatem 5 dni po ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkującym nieważnością uchwały w przedmiocie miejscowego planu z dnia 15 maja 2006 r.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie do przyjęcia jest wykładnia, iż wobec stwierdzenia, że pomiędzy 11 lutego 2014 r. a 16 lutego 2014 r., tj. między datą wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i datą wejścia w życie uchwały w sprawie nowego planu miejscowego, wartość spornej nieruchomości uległa zmianie – wskutek zmiany jej przeznaczenia, tj. przyjęcia innego jej przeznaczenia niż w nieważnej uchwale z dnia 15 maja 2006 r. Oznaczałoby to bowiem, że unieważnienie uchwały, jako mające skutek ex tunc prowadzący do jej wyeliminowania z obrotu prawnego od dnia jej wejścia w życie do dnia stwierdzenia nieważności, miałoby również skutki faktyczne w postaci podzielenia poglądu, iż wartość spornej nieruchomości uległa zmianie w związku z unieważnieniem ww. uchwały, pomimo, że znane było przeznaczenie nieruchomości w nowym, zatwierdzonym opublikowaną uchwałą planie miejscowym. Dlatego też w przedmiotowej sprawie, jak zasadnie podniosła skarżąca, zachodzi konieczność zastosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów u.p.z.p. w oparciu o pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08, LEX nr 551972), w którym, szeroko odnosząc się do zasad konstytucyjnych, wskazano na konieczność respektowania zasady ciągłości planowania przestrzennego – obowiązek dbałości o trwałość tych procesów, prowadzący w praktyce do oceny czy właściciel odnosi rzeczywistą korzyść ze zmiany planu miejscowego, ale w aspekcie badania, czy gmina z tych obowiązków ciągłości planowania się wywiązała, oraz czy uwzględniła ten aspekt w ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. W szczególności Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż "badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione". Trybunał podkreślił również, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych – zbywców nieruchomości w gminie.

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podobnie, w zakresie zasady ciągłości planowania przestrzennego, oceniać należy – jak w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego – sytuację, gdy wskutek zaniechania organu uchwałodawczego gminy przez pewien okres czasu nie było uchwalonego planu miejscowego, co wpływało na ceny nieruchomości, z sytuacją gdy taki plan obowiązywał, lecz później w następstwie stwierdzenia jego nieważności został on wyeliminowany z obrotu prawnego. Tego rodzaju okoliczność, będąca skutkiem wadliwego procedowania przez lokalnego prawodawcę, obciąża bowiem również organy planistyczne i wobec tego niedopuszczalne byłoby przyjęcie, iż mogłyby one z tego tytułu uzyskiwać następnie korzyści, gdyż byłoby to niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) i zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP), a przy tym stanowiłoby ono naruszenie zasady ciągłości planowania przestrzennego, która mimo, iż nie została wprost wyrażona przez ustawodawcę może być odkodowywana z wielu przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym m.in. z art. 87 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz art. 62 ust. 1 i 2). Warto w tym miejscu odnotować, że chociaż zasada ta odnosi się przede wszystkim do procesów tworzenia aktów planistycznych, to jednak jej znaczenie uwidaczniać się może także w toku postępowań w indywidualnych sprawach administracyjnych. W szczególności zasada ciągłości planowania przestrzennego stanowić będzie dyrektywę wykładni przepisów, w których zakodowano normy prawne stanowiące podstawę wydawania decyzji w sprawach tzw. "rent planistycznych", tj. opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianą oraz zbyciem takiej nieruchomości w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (zob. W. Jakimowicz, Zasada ciągłości planowania przestrzennego jako dyrektywa wykładni w procesach stosowania prawa administracyjnego, uwaga nr 3, w: I. Niżnik-Dobosz (red.), Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, LexisNexis 2012, LEX online).

Nie budzi zatem wątpliwości, że zaprezentowany pogląd Trybunału Konstytucyjnego ma bardziej generalny (uniwersalny) charakter, w oparciu o który w kontrolowanej sprawie należało przyjąć, iż zbywcy i nabywcy nieruchomości w okresie od 2006 r. do 2014 r. kierowali się ustaleniami planu miejscowego z 2006 r., a nadto, że zmiana planu, która weszła w życie w 2014 r. w wyniku jego uchwalenia wprowadzała prawie tożsame (o ile nie mniej korzystne – w części oznaczonej symbolem KDZ) przeznaczenie nieruchomości spornej. Skoro bowiem przeznaczenie nieruchomości w planach miejscowych z 2006 r. i 2013 r. było prawie tożsame, to nie można brać pod uwagę 4-dniowej przerwy (luki planistycznej) pomiędzy utratą mocy obowiązującej planu z 2006 r. a wejściem w życie planu miejscowego z dnia 12 grudnia 2013 r., gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady ciągłości planowania przestrzennego. Nie do przyjęcia byłaby bowiem wykładnia, zgodnie z którą na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej przez organy gminy (a za takie zaniedbanie niewątpliwe należy uznać wadliwe procedowanie w przedmiocie planu miejscowego, skutkujące następnie stwierdzeniem jego nieważności), negatywne konsekwencje wyeliminowania z obrotu prawnego (nieobowiązywania) planu miejscowego na skutek stwierdzenia jego nieważności, mieliby ponosić właściciele nieruchomości, korzystający z przysługującego im prawa własności w zaufaniu do organów gminy i stanowionego przez nich prawa. Dlatego też mając na uwadze powyższe należało przyjąć, iż w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane, że zmiana wartości nieruchomości wynika ze zmiany planu, która to okoliczność warunkowałaby dopiero ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Inaczej mówiąc, podsumowując całość powyższych rozważań i ocen prawnych Sądu, zdaniem tut. Sądu, organ I instancji, a także ew. odpowiednio biegły sporządzający operat szacunkowy, powinien w realach kontrolowanej sprawy rozważyć ponownie samą zasadność ustalenia wobec skarżącej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, mając na uwadze sferę praw dobrze nabytych przez skarżącą z przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w normach m.p.z.p. z dnia 15 maja 2006 r., w porównaniu z jej przeznaczeniem w normach m.p.z.p. z dnia 12 grudnia 2013 r., a także okoliczności wejścia w życie m.p.z.p. z dnia 12 grudnia 2013 r. na tle zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym zasady zaufania obywatela do państwa i prawa.

Tym samym, w ocenie Sądu, należało uznać, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. są wadliwe w takim stopniu, że konieczne jest ich uchylenie i ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Organy obu instancji naruszyły bowiem przepisy postępowania, w tym przede wszystkim dotyczące konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności – jak zostało to wskazane powyżej – w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie w ogóle doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego (jego zmianą). Stąd też spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uzasadniająca uwzględnienie skargi.

Wobec powyższego w ocenie Sądu, sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego we wskazanym powyżej zakresie, w którym – zgodnie z art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. – właściwe w sprawie organy będą zobowiązane uwzględnić poczynione powyżej uwagi i kierować się oceną prawną wyrażoną w przedmiotowym orzeczeniu.

Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącej kwotę 100 zł, odpowiadającą wysokością kwocie uiszczonego wpisu od skargi.