Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 982/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi U. w P. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych; oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2013 r. Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy decyzję Zarządu Województwa W. Nr [...] z [...] października 2012 r., mocą której zobowiązano U. w P. do zwrotu kwoty stanowiącej wydatki niekwalifikowane.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

U.w P., na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...].09.2009 r., zmienionej Aneksem z dnia [...].11.2009 r. oraz Aneksem z dnia [...].05.2010 r., otrzymał dofinansowanie w wysokości [...] PLN jako Beneficjent projektu pt. "[...]", nr [...], w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet VIII Regionalne kadry gospodarki, Działanie 8.2 Transfer wiedzy, Poddziałanie 8.2.1 Wsparcie dla współpracy sfery nauki i przedsiębiorstw, realizowanego od [...] r., którego celem było [...]. Projekt zrealizowany został w partnerstwie z F. (na podstawie porozumienia z dnia [...].02.2009 r. oraz Aneksu nr [...] z dnia [...].08.2011 r. do ww. porozumienia).

Beneficjent otrzymał pełną kwotę dofinansowania w kwocie [...] PLN w sześciu transzach w okresie [...] r.

W dniach [...] października 2010 r. W. w P. przeprowadził pierwszą kontrolę planową projektu. W dniach [...] stycznia 2012 r. W. w P. przeprowadził drugą kontrolę realizacji projektu, w toku której stwierdził m.in. naruszenie procedur obowiązujących przy wyborze partnera, tj. zasady przejrzystego i równego traktowania podmiotów opisanej w art. 28a ust. 4 w zw. z ust. 1 uzppr oraz postanowień Działu IV dokumentu Zakres realizacji projektów partnerskich określony przez Instytucję Zarządzającą PO KL. W. w P. przyznał jednak później, że ww. dokument nie obowiązywał Beneficjenta na dzień składania wniosku o dofinansowanie projektu.

W Informacji pokontrolnej nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. wskazano, że z uwagi na ww. naruszenie nałożono 25% korektę finansową od środków przekazanych partnerowi, wskazanych do rozliczenia w złożonych wnioskach o płatność, zgodnie z Taryfikatorem korekt w zakresie uchybień dotyczących wyboru partnera na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w wysokości [...] zł. W ramach tej kwoty [...] zł ustalono jako nieprawidłowość, gdyż dotyczyło zatwierdzonych wniosków o płatność, natomiast [...] zł uznano za wydatek niekwalifikowalny, gdyż nie zostało ujęte w zatwierdzonym wniosku o płatność.

Beneficjent wniósł pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. uwagi do Informacji pokontrolnej nr [...] podnosząc, że zapisy ust. 1, 2 i 3 art. 28a uzppr przewidują niezależne od siebie formy tworzenia partnerstwa, tj. umowę partnerską lub porozumienie. Stwierdził, że treść ust. 4 art. 28a uzppr określająca zasadę równego i przejrzystego traktowania podmiotów przy wyborze partnera dotyczy tylko i wyłącznie projektów partnerskich realizowanych na podstawie umowy partnerskiej. Porozumienie partnerskie nie jest natomiast przedmiotem regulacji art. 28a ust. 4 uzppr. Beneficjent argumentował również, że zastosował się do zapisów dokumentacji konkursowej [...], zgodnie z której pkt 3.6 podano, że “Beneficjenta i jego partnerów musi wiązać umowa (lub porozumienie), jednoznacznie określająca reguły partnerstwa (...)". Wskazał także, że złożona przez niego w odpowiedzi na konkurs [...] dokumentacja obejmująca m.in. porozumienie partnerskie została pozytywnie zweryfikowana, zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Ponadto zwrócił uwagę, że wskazany w informacji pokontrolnej Zakres realizacji projektów partnerskich określony przez Instytucję Zarządzającą PO KL nie istniał ani na dzień zawarcia porozumienia, ani na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie projektu. Z tych względów Beneficjent w całości odrzucił ujęte w informacji pokontrolnej zastrzeżenia co do wyboru partnera.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. W. w P. poinformował, iż nie akceptuje powyższych wyjaśnień. Wskazał, że nawiązanie relacji partnerskich pomiędzy wyższą uczelnią publiczną jako jednostką sektora finansów publicznych, spełniającą kryteria podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, w celu wspólnej realizacji projektu z jednostką spoza sektora finansów publicznych, powinno nastąpić na podstawie umowy partnerskiej, a nie porozumienia, którego przedmiotem jest najczęściej szeroko rozumiana współpraca jednostek administracji publicznej, czasami też współpraca tych jednostek z organizacjami społecznymi. W związku z powyższym, Beneficjent przy dokonywaniu wyboru partnera, w celu zachowania zasady przejrzystości i równego traktowania podmiotów, zobowiązany był zastosować procedurę określoną w art. 28a ust. 4 uzppr.

W związku z brakiem zmiany stanowiska W. w P., Beneficjent wystosował kolejne uwagi do informacji pokontrolnej pismem z dnia [...] maja 2012 r. W piśmie tym podtrzymał swoją argumentację z [...] kwietnia 2012 r. oraz jednocześnie zarzucił, że W. w P. nie poparł swego stanowiska o konieczności zawierania przez jednostki sektora finansów publicznych umowy, a nie porozumienia partnerskiego konkretną podstawą prawną. Beneficjent ponownie zaznaczył, że mając na względzie racjonalność ustawodawcy oraz kierując się zasadą zaufania do ustawodawcy i organów administracji dokonał wyboru partnera w oparciu o zgodność merytoryczną obszarów planowanych do realizacji w ramach projektu, zawierając porozumienie. Zwrócił uwagę, że konstrukcja przepisu art. 28a uzppr opiera się na wybranej formie współpracy, nie zaś rozróżnieniu podmiotowym. Beneficjent podniósł, że wcześniej W. w P. nie kwestionował treści porozumienia, jak też formuły nawiązania współpracy z partnerem oraz pozytywnie zweryfikował dotyczące również tego dokumenty przedkładane przez niego w odpowiedzi na konkurs. W związku z tym, wniósł o podanie podstawy prawnej, z której wynikało zmienione stanowisko W. w P. W jego bowiem ocenie przepis art. 28a uzppr nie uległ zmianie, a z treści ust. 4 art. 28a "nie da się wyczytać wprost że w każdym przypadku podmiot wymieniony w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z póżn. zm.) ma obowiązek każdorazowo zawierać wyłącznie umowę partnerską (...)." Wreszcie nazwał nieporozumieniem wyjaśnienie W. w P., że kontrola przeprowadzona w dniach [...] października 2010 r. nie obejmowała kwestii wyboru partnera projektu. W informacji pokontrolnej nr [...] zagadnienie dotyczące wyboru partnera umiejscowiono w ramach "Kontroli prawidłowości rozliczeń finansowych", czyli dokładnie w tym samym punkcie, który stanowił przedmiot kontroli w roku 2010. Ponadto Beneficjent podniósł, że na etapie przygotowywania projektu skierował [...] lutego 2009 r. do W. w P. zapytanie dotyczące m.in. kwestii partnerstwa, jednak nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Stwierdził, że wobec tego oraz przy jednoczesnej pozytywnej weryfikacji porozumienia i dokumentów partnera, a także podpisania umowy o dofinansowanie miał prawo przyjąć, iż przyjęta przez niego koncepcja jest prawidłowa. Na poparcie tego wskazał, że ustalenia te potwierdzały kolejne zdarzenia - dwie kontrole, podpisanie aneksu. Na koniec zarzucił, że radykalna zmiana stanowiska W. w P. w tej kwestii, de facto po zakończeniu realizacji projektu naraziła go na uszczerbek wizerunku oraz realne straty finansowe. Z tych względów, odrzucił w całości postawione mu w informacji pokontrolnej zarzuty dotyczące nieprawidłowego wyboru partnera.

Po dalszej wymianie korespondencji w tej sprawie, ostatecznie W. w P.wezwał Beneficjenta pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. do zwrotu kwoty [...] zł.

Wobec braku zapłaty ww. środków zostało wszczęte w dniu [...] sierpnia 2012 r. postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków wskazanych w wezwaniu do zwrotu z dnia [...] czerwca 2012 r., zawiadamiając jednocześnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, składania wniosków i zastrzeżeń.

[...] października 2012 r. Beneficjent dokonał zwrotu kwoty [...] zł dotyczącej nieprawidłowo rozliczonego wynagrodzenia J. C.

[...] października 2012 r. Zarząd Województwa W. wydał decyzję zobowiązującą Beneficjenta do zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych.

Od decyzji tej U.w P. złożył odwołanie.

Decyzją z [...] stycznia 2013 r., znak [...], Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że argumentacja Odwołującego nie przekonała IZ PO KL co do słuszności jego twierdzeń. Organ podkreślił, że przepis prawa powszechnego, tj. art. 28a ust. 4 uzppr, który obowiązywał Odwołującego na etapie wyboru partnera przewidywał bowiem w sposób wyraźny konieczność stosowania przez podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych zasady przejrzystości i równego traktowania podmiotów podczas naboru partnera do projektu. Organ zwrócił uwagę, że Odwołujący wskazał, że powyższy przepis odnosi się wyłącznie do umów partnerskich, gdy tymczasem on zawarł porozumienie partnerskie, do czego miał prawo. Pozostałe ustępy art. 28a uzppr nie wskazują bowiem, w jakich sytuacjach można zawierać porozumienie, a w jakich umowę partnerską. Jakkolwiek IZ PO KL zgadziła się z tym, że treść ust. 1-3 art. 28a uzppr nie rozróżnia sytuacji, w których formuła partnerstwa powinna zostać potwierdzona umową lub porozumieniem, to jednak taka konstrukcja przepisów całego art. 28a uzppr zdaniem organu wskazuje jaką postać powinna przybrać współpraca z partnerem, tj. porozumienia czy umowy. Skoro ustawodawca dopuścił dwie formy prawne zawierania współpracy z partnerem, oznacza to, że wybór tej formy nie może być dowolny, a powinien wynikać z obiektywnych przesłanek, zwłaszcza że niesie za sobą doniosłe skutki w postaci obowiązku (lub też braku tego obowiązku) stosowania zasady przejrzystości i równego traktowania podmiotów przy wyborze partnera. Zdaniem IZ PO KL nie ulega wątpliwości, że z przepisu art. 28a ust. 4 uzppr wynika, iż umowa partnerska powinna być zawierana w każdym przypadku, gdy podmiot ubiegający się o dofinansowanie jest podmiotem, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, natomiast partnerem podmiot niepubliczny. Minister zwrócił uwagę na racjonalność przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania. Zdaniem organu zasadne jest, aby - podobnie jak ma to miejsce w zamówieniach publicznych - dostęp do środków publicznych przez podmioty spoza tego sektora odbywał się na równych zasadach. Nie chodzi tutaj wyłącznie o uzyskanie najlepszej ceny, ale o to, by każdy zainteresowany podmiot, mógł starać się o te środki. Oczywiście nie oznacza to, że każdemu takiemu podmiotowi środki te powinny zostać przyznane, gdyż o tym powinna decydować np. ocena złożonej przez niego oferty współpracy partnerskiej.

Minister zwrócił uwagę, że Odwołujący zasłania się brakiem zdefiniowania w art. 28a uzppr w sposób bezpośredni przesłanek stosowania porozumienia oraz umowy, pomijając przy tym, że kwestia ta niesie za sobą doniosłe skutki przy trybie wyboru partnera oraz przyjmując formułę porozumienia zdejmuje z siebie obowiązek zachowania szczególnych warunków jakie powinny być spełnione przy wyborze przez podmioty sektora publicznego partnera spoza tego sektora. Tym bardziej przyjęte przez Odwołującego stanowisko zdaniem organu nie zasługuje na uwzględnienie.

Dalej wskazano, że Odwołujący powołał się także na stanowisko Ministerstwa Rozwoju Regionalnego zawarte w piśmie z [...] lutego 2012 r., jakoby potwierdzające prawidłowość przyjętej przez niego interpretacji art. 28a ust. 4 uzppr, że przepis ten dotyczy jedynie partnerstwa, którego warunki określa umowa partnerska a nie porozumienie. Organ stwierdził, że z niewiadomych przyczyn, Odwołujący pomija fakt, że w ww. piśmie Ministerstwo stwierdziło, że "za niewłaściwe należy uznać postępowanie projektodawcy, w wyniku którego zawarte zostało porozumienie. (...) nawiązanie relacji partnerskich między wyższą uczelnią publiczną a partnerem spoza sektora finansów publicznych w celu wspólnej realizacji projektu powinno w opinii IZ PO KL nastąpić na podstawie umowy, a nie porozumienia." Co prawda we wspomnianym piśmie Ministerstwo powołało się na doktrynę, zgodnie z którą forma porozumienia obowiązuje w sytuacji zawierania partnerstwa, w którym przynajmniej jedna ze stron jest jednostką realizującą funkcje administracji publicznej, to jednak w ocenie IZ PO KL nie był on decydujący do stwierdzenia, że Odwołujący powinien zawrzeć z partnerem umowę, a nie porozumienie. W dalszej bowiem części tego pisma zawarto zasadniczy argument, iż "Należy podkreślić, że wyższa uczelnia publiczna zgodnie z art. 9 pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z póżn. zm.) jest zaliczana do jednostek sektora finansów publicznych. Ponadto art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, z późn. zm.) wyposaża uczelnię publiczną w osobowość prawną. W świetle powyższego spełnia ona kryteria podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2009 r. - Prawo zamówień publicznych i jest zobligowana do stosowania procedury określonej w art. 28a ust. 4 uzppr." Wobec powyższego fakt, że Odwołujący jako uczelnia wyższa może być traktowany jako jednostka realizująca funkcje administracji publicznej, gdyż zaspokaja potrzeby społeczności poprzez kształcenie na poziomie szkolnictwa wyższego, nie może być uznany za decydujący przy wyborze formuły partnerstwa.

Minister zwrócił uwagę, że Odwołujący, na wszystkich etapach postępowania (także w toku procedury kontradyktoryjnej po przeprowadzonej w dniach [...] stycznia 2012 r. kontroli) podnosił, że skoro na etapie wyboru projektu, oprócz wniosku o dofinansowanie złożył do W. w P. także porozumienie partnerskie oraz wniosek został pozytywnie zweryfikowany, to należy uznać, że wybór partnera został dokonany zgodnie z przepisami, w tym art. 28a ust. 4 uzppr. IZ PO KL zauważyła jednak, że Odwołujący, poza złożeniem umowy/porozumienia partnerskiego, nie został zobligowany do przedłożenia jakiejkolwiek dokumentacji z procesu wyboru partnera. Świadczy to jedynie o weryfikacji przez W. w P. faktu zawiązania partnerstwa przez Odwołującego, na co wskazał w pkt 2.8 wniosku o dofinansowanie projektu pt. [...]. Organ zaznaczył, że W. w P. mógł żądać dodatkowych wyjaśnień, dokumentów, oświadczeń pod rygorem odmowy dofinansowania. Nie można jednak z tego wyprowadzać obowiązku żądania przez tę instytucję dodatkowych dokumentów od aplikującego o środki w każdym możliwym przypadku. Do W. w P. oprócz wniosku o dofinansowanie projektu zostało przedłożone również porozumienie partnerskie z [...] lutego 2009 r. Ponieważ w tym zakresie treść wniosku i porozumienia nie wzbudziła zastrzeżeń W. w P., nie zażądał on od Odwołującego dodatkowych dokumentów, oświadczeń lub wyjaśnień. Oczywiście, gdyby W. w P. poprosił o wszystkie dokumenty związane z wyborem partnera jeszcze przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu, uniknięto by konieczności dochodzenia zwrotu środków od Odwołującego, a cała sprawa zakończyła by się odstąpieniem od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu. Minister wskazał, że Odwołujący wielokrotnie podnosił, że realizował projekt zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, w dobrej wierze, że został on właściwie zweryfikowany i zatwierdzony przez W. w P.. Zdaniem organu Owołujący zapomina jednak, że W. w P. podczas oceny wniosku o dofinansowanie projektu nie jest zobligowany do zweryfikowania, czy beneficjent dokonał wyboru partnera w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami powszechnie obowiązującymi. Nie można zakładać, że każdy wybór partnera obarczony jest wysokim ryzykiem i z tego powodu proces ten powinien być zawsze szczegółowo sprawdzany przez właściwą instytucję podczas oceny i wyboru projektów do dofinansowania. Takie założenie tworzyłoby bowiem nieuzasadnione domniemanie błędnego działania ubiegających się o środki przy wyborze partnerów.

Dalej organ wskazał, że Odwołujący podnosił, że procedury, o których mowa w art. 208 ufp 2005 i 184 ufp 2009 odnoszą się do wykorzystania i wydatkowania środków, a nie jakichkolwiek procedur, w tym stosowanych na etapie wyboru projektu. Zdaniem Ministra taka argumentacja nie zasługuje na uznanie. Przede wszystkim organ zauważył, że kontrola dotyczy również przestrzegania stosowania przez beneficjenta przepisów prawa krajowego, jakim jest chociażby właśnie uzppr. Co więcej, istnieje szereg informacji lub zagadnień, które wiążą się z okresem poprzedzającym realizację projektu, mają zatem wpływ na realizację projektu. Gdyby ograniczyć kontrolę tylko do okresu realizacji projektu, niemożliwe byłoby np. zweryfikowanie prawidłowości oświadczenia beneficjenta o braku zalegania z uiszczaniem podatków lub opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, albo czy metodologia wyliczenia kosztów pośrednich projektu rozliczanych ryczałtem (zawierana w szczegółowym budżecie projektów PO KL i bazująca na wydatkach z lat poprzednich) jest prawidłowa. Na etapie bowiem aplikowania o środki beneficjent zwolniony jest z przedkładania szeregu rodzaju dokumentów potwierdzających informacje podawane we wniosku o dofinansowanie projektu. Dopiero na etapie kontroli informacje te są weryfikowane. Podobnie rzecz ma się z weryfikacją naboru partnera do projektu, gdzie Odwołujący nie był zobligowany do przedkładania dokumentów z tego procesu, a jedynie do przekazania umowy partnerskiej. Poza tym błąd w wyborze parterów projektu ma doniosłe znaczenie na samą realizację projektu, gdyż decyduje o tym, którym podmiotom przekazywane będą środki dofinansowania. Nie można zatem twierdzić, że procedury, o których mowa w art. 208 ufp 2005 i art. 184 ufp 2009 dotyczą wyłącznie okresu realizacji projektu. Procedury te należy tymczasem rozumieć szeroko, jako wszelkie procedury, które mają wpływ na prawidłowość wykorzystania środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4 ufp 2005 oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ufp 2009.

Wobec powyższego, w ocenie IZ PO KL organ I instancji prawidłowo przyjął, że spełnione zostały przesłanki wydania decyzji, o których mowa w art. 211 ust. 1 pkt 2 ufp 2005 i art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp 2009.

W zakresie zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w ocenie IZ PO KL, organ I instancji nie naruszył ww. przepisu. Organ wskazał, że decyzja określająca kwotę do zwrotu została wydana na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 ufp 2005 i art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp 2009 w związku z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ufp 2005 i art. 184 ufp 2009. Jednocześnie wspomniane procedury w tej konkretnej sprawie wynikały z art. 28a uzppr przewidującego, że "W przypadku projektów partnerskich realizowanych na podstawie umowy partnerskiej, podmiot o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, ubiegający się o dofinansowanie, dokonuje wyboru partnerów spoza sektora finansów publicznych z zachowaniem zasady przejrzystości i równego traktowania podmiotów (...)." Fakt, że art. 28a uzppr nie definiuje w sposób bezpośredni w jakim przypadku należy zawierać porozumienie, a w jakim umowę partnerską, nie może być, zdaniem organu, powodem do dowolnego przyjmowania formuły współpracy z partnerem. Jeżeli odwołujący miał problem z interpretacją ust. 1-3 art. 28a uzppr, powinien był sięgnąć do treści całego art. 28a uzppr. Tymczasem z treści ust. 4 art. 28a uzppr wynika obowiązek stosowania zasady przejrzystego i równego traktowania podmiotów przy wyborze partnera przez jednostkę zobligowaną do stosowania Prawa zamówień publicznych. Podsumowując organ stwierdził, że postawiony Odwołującemu przez organ I instancji zarzut naruszenia procedur oparty jest o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, nie zaś regulacje nie stanowiące źródeł prawa.

W zakresie zarzutu dokonania błędnej oceny stanu faktycznego IZ PO KL stwierdził, że wynika on z błędnego założenia Odwołującego, że pozytywna weryfikacja wniosku o dofinansowanie projektu a następnie podpisanie umowy o dofinansowanie projektu są dowodem na to, że W. w P. uznał za prawidłowy wybór przez Odwołującego formy współpracy z partnerem (tj. porozumienia) oraz, że Odwołujący dokonał wyboru partnera zgodnie z przepisami art. 28a uzppr. Tymczasem analiza stanu faktycznego sprawy nie pozwala na przyjęcie takiego założenia. Przeciwnie, mając na uwadze, że W. w P. nie żądał od Odwołującego dodatkowych dokumentów potwierdzających nabór partnera do projektu, a jedynie umowy lub porozumienia partnerskiego, wskazuje, że przedmiotem weryfikacji nie był tryb naboru partnera, a jedynie potwierdzenie okoliczności wskazanej w pkt 2.8 wniosku o dofinansowanie, tj. nawiązania współpracy z partnerem F. W tych okolicznościach, IZ PO KL uznała, że organ I instancji dokonał w sposób prawidłowy oceny stanu faktycznego.

IZ PO KL zauważyła, że decyzja organu I instancji nie obejmuje pełnej kwoty korekty finansowej, tj. [...] zł ustalonej w wyniku kontroli projektu z tytułu naruszenia przez Odwołującego art. 28a ust. 4 uzppr. Wynika to z faktu, że organ I instancji wskazał w decyzji do zwrotu wyłącznie kwotę, która odnosiła się do zatwierdzonych wniosków o płatność. Jakkolwiek postępowanie W. w P. dotyczące sposobu weryfikacji i zatwierdzenia wniosku o płatność nie budzi zastrzeżeń IZ PO KL, to jednak za niewłaściwe, zdaniem Ministra, należy uznać postępowanie, w którym kwota [...] zł mimo uznania jej za niekwalifikowalną nie została określona w decyzji jako kwota przypadająca do zwrotu. Taki sposób procedowania może bowiem utrudniać beneficjentowi skorzystanie z prawa odwołania od uznania przez podmiot będący stroną umowy o dofinansowanie projektu wydatku za niekwalifikowalny. Wobec powyższego, organ I instancji powinien był ująć kwotę [...] zł w decyzji nr [...]. Niemniej jednak organ stwierdził, że z uwagi na normę art. 139 kpa przewidującą zakaz orzekania na niekorzyść Odwołującego, IZ PO KL nie jest uprawniona do uwzględnienia w decyzji o zwrocie ww. kwoty. Ponadto, w ocenie IZ PO KL nie jest właściwe uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przy takim rozwiązaniu Odwołujący zostałby pozbawiony ochrony swych praw w drodze postępowania administracyjnego a następnie sądowoadministracyjnego, ponieważ Odwołujący dokonał zwrotu środków określonych w decyzji nr [...]. Tymczasem zgodnie z art. 207 ust. 10 ufp 2009 decyzji nie wydaje się, jeżeli zwrotu środków dokonano przed jej wydaniem. Minister stwierdził, że w takim stanie faktyczno-prawnym, organ I instancji powinien wydać kolejną decyzję o zwrocie przez Odwołującego kwoty [...] zł wraz z odsetkami, przy założeniu, że Odwołujący nie dokonał jeszcze zwrotu tych środków.

Od decyzji tej U. w P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił:

← naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędną interpretację mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

← naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 211 ust. 4b w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w zw. z art. 111 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz art. 207 ust. 12 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez błędną interpretację i w konsekwencji błędne zastosowanie przepisów, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

← naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez niezastosowanie się do przepisu, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

← naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 6, 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego poprzez mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niezastosowanie powołanych przepisów,

← dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego, z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...].01.2013 r. i poprzedzającej jej decyzji Zarządu Województwa W. w P. z dnia [...].10.2012 r. i nałożonej korekty finansowej za nieprawidłowy wybór partnera w ramach projektu nr [...] oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie, iż żądanie zwrotu kwoty wydatków oraz nałożona korekta są niezgodne z przepisami i wskazana do zwrotu kwota wraz z odsetkami nie podlega zwrotowi na rzecz organu.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna a jej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, ze zgodnie z treścią § 31 umowy o dofinansowanie z [...] września 2009 r. zmienionej aneksami z [...] listopada 2009 r. i z dnia [...] maja 2010 r. w sprawach nieuregulowanych umową maja zastosowanie odpowiednie reguły i zasady wynikające z Programu a także odpowiednie przepisy prawa Unii Europejskiej oraz prawa krajowego zawarte w aktach prawnych w szczególności wymienionych we wspomnianym przepisie. Wśród aktów prawnych mających zastosowanie wymieniona została ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( tj. Dz. U z 2009, nr 84, poz. 712 z późn. zm.)

Treść art. 28a w/w ustawy stanowi :

1. W celu wspólnej realizacji projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1, w zakresie określonym przez instytucję zarządzającą, mogą być tworzone partnerstwa, przez podmioty wnoszące do projektu zasoby ludzkie, organizacyjne, techniczne lub finansowe, realizujące wspólnie projekt, zwany dalej "projektem partnerskim", na warunkach określonych w porozumieniu lub umowie partnerskiej lub na podstawie odrębnych przepisów.

2. Projekt partnerski jest realizowany na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie zawartej z beneficjentem działającym w imieniu i na rzecz partnerów w zakresie określonym porozumieniem lub umową partnerską.

3. W przypadku projektów partnerskich, porozumienie lub umowa partnerska określa w szczególności zadania partnerów, zasady wspólnego zarządzania projektem oraz sposób przekazywania przez beneficjenta środków finansowych na pokrycie niezbędnych kosztów ponoszonych przez partnerów na realizację zadań w ramach projektu.

4. W przypadku projektów partnerskich realizowanych na podstawie umowy partnerskiej, podmiot o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, ubiegający się o dofinansowanie, dokonuje wyboru partnerów spoza sektora finansów publicznych z zachowaniem zasady przejrzystości i równego traktowania podmiotów, w szczególności jest zobowiązany do:

1) ogłoszenia otwartego naboru partnerów w dzienniku ogólnopolskim lub lokalnym oraz w Biuletynie Informacji Publicznej; w ogłoszeniu powinien być wskazany termin co najmniej 21 dni na zgłoszenie partnerów;

2) uwzględnienia przy wyborze partnerów: zgodności działania potencjalnego partnera z celami partnerstwa, oferowanego wkładu potencjalnego partnera w realizację celu partnerstwa, doświadczenie w realizacji projektów o podobnym charakterze, współpracę z beneficjentem w trakcie przygotowania projektu;

3) podania do publicznej wiadomości informacji o stronach umowy o partnerstwie oraz zakresu zadań partnerów.

Treść wskazanego przepisu przewiduje zatem możliwość realizowania projektu w ramach partnerstwa na podstawie porozumienia lub umowy partnerskiej zawartej przez zainteresowane podmioty, bez wskazania w bezpośredni sposób w jakim przypadku należy zawierać porozumienie a w jakim umowę partnerską. Tym niemniej treść ust. 4 wspomnianego przepisu określa warunki jakim powinna odpowiadać umowa partnerska zawarta przez podmiot o jakim jest mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych. Nie ulega wątpliwości, że U. będący uczelnią publiczną jest podmiotem o jakim mowa jest w art. 3 ust 1 w/w ustawy o zamówieniach publicznych ponieważ zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt 11 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. (poprzednio art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych), jest jednostką sektora finansów publicznych. Okoliczność ta ma znaczenie dla ustalenia faktu, czy realizacja Projektu nastąpiła w zgodzie z obowiązującymi przepisami z poszanowaniem zasady konkurencyjności i przejrzystości czy też nie. Fakt podlegania U. działaniu ustawy o zamówieniach publicznych nakładałby bowiem na U. określone obowiązki przy realizacji Projektu związane z wyborem Wykonawcy części zadań, gdyby nie fakt, że możliwe było jego wykonanie z udziałem Partnera w zakresie określonym przez instytucję zarządzającą. Zasady realizacji projektów partnerskich w oparciu o porozumienie lub umowę partnerską określone zostały przez art. 28 a ustawy o zasadach polityki rozwoju. Fakt, że treść ust. 4 art. 28a ustawy wskazuje na to, że w przypadku realizacji projektów partnerskich podmiot o jakim mowa jest w art. 3 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych, który ubiega się o dofinansowanie, dokonuje wyboru partnerów spoza sektora finansów publicznych z zachowaniem zasady przejrzystości i równego traktowania, a nie wskazuje wprost, że podmiot taki zobowiązany jest do zawarcia umowy partnerskiej, nie dowodzi zwolnienia go z tego obowiązku. Jednostka taka jako potencjalny beneficjent powinna bowiem mieć na względzie, że wprowadzenie zapisu art. 28a ustawy o prowadzeniu polityki rozwoju, która wprowadza mniej formalne a zarazem szybsze zasady wyłonienia wykonawcy części zadań Projektu w postaci Partnera, nie może być traktowane jako możliwość uwolnienia się od zasady konkurencyjności. Jest to tym bardziej istotne, że zawarty w treści umowy § 20 zapis dotyczący zasady konkurencyjności nie dotyczy podmiotów, do których zastosowanie ma ustawa o zamówieniach publicznych. Bez wątpienia wprowadzenie z dniem 1 stycznia 2009 r. zapisu art. 28a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie miało na celu całkowitego usunięcia jednostek sektora finansów publicznych spod działania rygoru związanego z zasadami konkurencyjności. Zdaniem Sądu treść art. 28a ust.4 ustawy powinna być rozumiana w taki sposób, że zasadą jest realizacja projektu partnerskiego przez podmioty o jakich jest mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych z podmiotami spoza tej sfery z zachowaniem zasady przejrzystości i równego traktowania podmiotów.

Ponadto U. przystępując do złożenia wniosku i deklarując znajomość zasad przeprowadzenia działania, w ramach którego go złożył, nie mógł opierać się tylko na dokumentacji konkursowej czy też na literalnym zapisie wspomnianego art. 28a ustawy, ale zestawić go z innymi obowiązującymi przepisami mając na uwadze cel związany z wydatkowaniem środków publicznych. W ocenie Sądu dla analizy sytuacji prawnej Wnioskodawcy nie ma więc decydującego znaczenia fakt, że zasady wynikające z "Zakresu realizacji projektów partnerskich" określonych przez Instytucję Zarządzającą POKL, w której znalazły się zapisy co do formy realizacji projektów partnerskich przez określone podmioty, nie obowiązywały na datę złożenia wniosku o dofinansowanie Projektu. Znaczenia takiego nie ma też okoliczność, że Wnioskodawca nie uzyskał odpowiedzi od W. na swoje pismo z [...] lutego 2009 r. dotyczące stosowania prawa zamówień publicznych bo jakkolwiek udzielenie takiej odpowiedzi powinno być dokonane przez IW, to skoro obowiązywał już art. 28a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z którego Wnioskodawca skorzystał, brak odpowiedzi nie miał bezpośredniego wpływu na jego sytuację. Wynika to z faktu, że Wnioskodawca w piśmie tym pytając o potrzebę ewentualnego stosowania ustawy o zamówieniach publicznych wyraźnie wskazywał na wcześniejsze zawarcie umowy partnerstwa a więc miał świadomość zastosowania takiej formy współpracy przy realizowaniu projektu partnerskiego. Okoliczności te powodują, że zarzut Skarżącego dotyczący błędnej interpretacji art. 28a ustawy jest bezzasadny.

Nie są również trafne zarzuty Skarżącego dotyczące naruszenia treści wskazanych przepisów prawa finansowego dotyczących zwrotu udzielonej dotacji. W ocenie Sądu doszło do naruszenia przez Skarżącego procedur w zakresie wydatków związanych z realizacją programu. Doszło bowiem do naruszenia treści art. 28a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie stosowania procedury wyboru Partnera a zasady te powinny być stosowane ze względu na obowiązek Skarżącego do stosowania się do zapisów tej ustawy przy realizacji umowy, do której wstępem jest wniosek. Należy przy tym zgodzić się z organem co do tego, że zakwalifikowanie wniosku o dofinansowanie a następnie zawarcie umowy o dofinansowanie, przed zawarciem której wezwano Skarżącego do złożenia umowy (złożono porozumienie) nie dowodzi spełnienia przez skarżącego obowiązku dochowania procedury wyboru Partnera. Na etapie składania wniosku i zawierania umowy nie kontroluje się bowiem merytorycznie wszystkich dokumentów, które są niezbędne , niezależnie od tego, że we wniosku znajduje się jedynie zapis o realizacji Projektu z Partnerem w oparciu o porozumienie, którego według organu wobec tego, że nie jest on załącznikiem, nie dołącza się do wniosku. Zgodzić się jednak należy ze Skarżącym, że na etapie przed podpisaniem Umowy o dofinansowanie z [...] września 2009 r. W. mógł w sposób bardziej wnikliwy ocenić, czy złożony dokument jest właściwy. Nie doszło do tego na tym etapie co nie zwalnia jednak Skarżącego z odpowiedzialności finansowej. Powoduje to, że przekazanie części wydatkowanych środków Wnioskodawcy w ramach umowy ze względu na treść umowy z [...] września 2009 r. i obowiązujące wówczas przepisy ustawy prawo o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. ze względu na treść art. 111 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, zasadne było zastosowanie w decyzji dotyczącej zwrotu środków jako podstawy prawnej zarówno art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. jak również art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 w zw. z art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r.

Należy stwierdzić także, że Sąd podziela pogląd organu, co do tego, iż procedury o jakich mowa w treści art. 208 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. i art. 184 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. dotyczą co do zasady wszelkich procedur mających zastosowanie w trakcie realizacji Projektu ale również tych, które mają zastosowanie w okresie wcześniejszym, a które mają wpływ na prawidłowość wydatkowanych środków, przy czym co jest oczywiste, możliwość ich kontroli powstaje dopiero przy weryfikacji sposobu ich wydatkowania w związku z zawartą umową o dofinansowanie.

Odnosząc się do obowiązku zwrotu środków należy podnieść również, że w tej kwestii nie ma przesądzającego znaczenia fakt, że po pierwszej kontroli dotyczącej wykonywania Projektu przez Wnioskodawcę, która miała miejsce [...] października 2010 r., nie zakwestionowano okoliczności związanych z wyborem Partnera ani wydatkowanych w związku z tym środków oraz, że fakt ten został zakwestionowany dopiero podczas kontroli,, którą przeprowadzono w 2012 r. postulując nałożenie w związku z tym na Wnioskodawcę korekty finansowej w wysokości 25 % przekazanych środków. Zaznaczyć przy tym trzeba, że z treści Informacji pokontrolnych nr [...] i [...] wynika, że dopiero podczas drugiej kontroli sprawdzano m.in. stosowanie zasady konkurencyjności czego dowodzi treść punktu dotyczącego doboru próby do kontroli oraz zakresu kontroli. Mając na uwadze zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego Sąd uznał, że wydając decyzję zarówno organ I jak i II instancji odniosły się do zgromadzonego materiału dowodowego jak i twierdzeń Strony, zaś zaskarżona decyzja zawiera nadto odniesienie się do wszelkich argumentów Skarżącego zawartych w odwołaniu. Brak jest zatem podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a. wskazywanych w skardze jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd jest zdania, że nie doszło również do naruszenia treści art. 7 Konstytucji, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa jako, że w przedmiotowej sprawie organ stosował właściwe, wskazane w niej przepisy prawa, które legły u jej podstaw.

Na koniec wskazać należy, że zgodnie z treścią § 13 umowy zmienionego aneksem z [...] listopada 2009 r. stwierdzono m.in., że jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez beneficjenta: wykorzystane nie zgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych oraz, że dokonuje on zwrotu korekt finansowych, oraz innych kwot zgodnie z § 18 ust. 4 oraz § 28 ust. 4.

Z tych wszystkich względów należy uznać, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa w związku z czym na podstawie art. 151 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.