Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1807/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Ol 8/14 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 8/14, oddalił skargę A. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] października 2012 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek A. B. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2003 r. do marca 2004 r. We wniosku strona wskazała na trudną sytuację zdrowotną, finansową rodzinną. Stwierdziła, że opłacenie zaległości pozbawiłoby ją oraz jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił A. B. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej wysokości 1.401,53 zł oraz odsetek w łącznej wysokości 1.576 zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że podane przez stronę okoliczności nie wypełniają przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.s.u.s.) oraz, że skarżąca nie wykazała, że spełnione zostały przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; powoływanej dalej jako: rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.). Organ nie znalazł ponadto podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074).

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r. o sygn. akt I SA/Ol 364/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylił powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie dokonał należytego wyważenia interesu wnioskodawczyni oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Zaznaczył, że wyczerpujący sposób rozpatrzenia materiału dowodowego nie może polegać na fragmentarycznej ocenie faktów, które uznano za udowodnione. Organ nie ocenił możliwości spłaty zadłużenia przez stronę, pominął, że korzysta ona z pomocy społecznej w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, nie uzasadnił w stopniu wystarczającym swoich ustaleń i twierdzeń oraz nie przeanalizował możliwych podstaw prawnych umorzenia należności z tytułu składek (w szczególności ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw i ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność – Dz. U. z 2012 r. poz. 1551).

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. B. prowadziła działalność gospodarczą od [...] listopada 2001 r. do [...] lipca 2007 r. W dniu [...] września 2010 r. ZUS wydał decyzję stwierdzającą wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres prowadzonej działalności gospodarczej. Sąd Okręgowy w O. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt IV U 2733/12, oddalił odwołanie strony od tej decyzji. Z uwagi na toczące się postępowania organ nie wszczął postępowania egzekucyjnego z majątku strony.

ZUS nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie zaistnienia przesłanek całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. stwierdzając, że w przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego można byłoby potrącać ok. 207 zł brutto miesięczne ze świadczenia wypłacanego stronie, strona jest właścicielką na zasadach wspólności małżeńskiej nieruchomości (mieszkania), a wysokość należności z tytułu składek przekracza koszty upomnienia.

Organ wskazał również na przesłanki umorzenia z § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. i odniósł się do możliwości umorzenia z uwagi na ważny interes dłużnika. Zaznaczył, że strona ma 75 lat, od 11 października 2012 r. jest wdową. Na zasadach wspólności małżeńskiej jest współwłaścicielką położonego w S. mieszkania o pow. 65,55 m2, w którym zamieszkuje razem z 49-letnią córką i jej 25-letnim synem – prowadzą oni odrębne gospodarstwo domowe. Strona osiąga dochód z tytułu świadczenia emerytalnego w wysokości brutto 831,15 zł (netto 717,35 zł) oraz dodatek pielęgnacyjny w wysokości 203,50 zł, co daje łącznie do wypłaty 920,85 zł. Świadczenie jest wolne od potrąceń egzekucyjnych. Organ zaznaczył, że do [...] marca 2013 r. strona otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł przyznany przez MOPS w S. Ponadto ZUS ustalił, że stałe wydatki na utrzymanie (opłaty za czynsz, energię elektryczną, gaz) oraz leki wynoszą 440 zł miesięcznie. Podniósł, że za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych należy uznać zaspokojenie potrzeb na poziomie niższym niż minimum socjalne, które jest wskaźnikiem społecznym mierzącym koszty utrzymania gospodarstw domowych. Minimum socjalne dla 1-osobowego gospodarstwa emeryckiego w 2012 r. wynosiło ok. 1043,09 zł, a minimum egzystencji – 493,96 zł. Zaspokojenie potrzeb życiowych na poziomie minimum socjalnego nie oznacza ubóstwa, ale dostateczne warunki bytowania adekwatne do przeciętnego poziomu życia w kraju. Za niezaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych należy więc uznać takie warunki bytowe zobowiązanego, które powodują trwałe zagrożenie dalszej egzystencji poprzez niezapewnienie minimum socjalnego. Organ wskazał, że dochód netto strony jest niższy od minimum socjalnego, ale wyższy od minimum egzystencji. Zauważył nadto, że istnieją szanse na poprawę sytuacji finansowej strony poprzez złożenie wniosku o rentę rodzinną po zmarłym mężu – świadczenie byłoby wyższe o ok. 160 zł. Reasumując organ stwierdził, że sytuacja materialna strony nie jest na tyle trudna, by uznać, że spłata zadłużenia mogłaby spowodować pogorszenie i w konsekwencji ubieganie się o pomoc państwa. Obecnie strona nie korzysta z pomocy społecznej, rachunki bieżące są opłacane i nie wskazano na problemy z ich regulowaniem. Nadto strona spłaca zobowiązanie z tytułu zaciągniętego kredytu bankowego (104,45 zł miesięcznie). Tym samym, według organu, opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.).

Wobec zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę, organ nie stwierdził wystąpienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Z uwagi na otrzymywanie świadczenia emerytalnego, z którego można dochodzić należności z tytułu składek, ZUS nie stwierdził również wystąpienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia.

W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie można też zastosować art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, gdyż zadłużenie dotyczy okresu 2003-2004, a ww. przepis odnosi się do należności za okres do 31 grudnia 2001 r.

ZUS stwierdził ponadto, że złożony wniosek o umorzenie należności nie mógł także zainicjować postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność, bowiem zadłużenie dotyczy tylko należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Odnośnie zasady interesu publicznego oraz słusznego interesu obywatela, organ wskazał, że trudności finansowe dłużnika nie mogą stanowić podstawy do automatycznego umorzenia należności. Interes społeczny, jakim jest zapewnienie środków na świadczenie opieki zdrowotnej społeczeństwa, przemawia za odmową umorzenia zaległych składek, bowiem umorzenie należności stanowiłoby rezygnację z możliwości ich wyegzekwowania. Umorzenie winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie, bowiem zasadą jest płacenie składek, a obowiązek ten wynika z samego faktu prowadzenia działalności gospodarczej i nie jest zależny od uzyskiwanych dochodów. Organ podniósł, iż jeżeli istnieje jakakolwiek możliwość wyegzekwowania zaległych składek, można odmówić umorzenia należności w czasie poprzedzającym przedawnienie ich dochodzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. A. B. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o umorzenie należności z tytułu składek. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez przyjęcie nadrzędności interesu społecznego nad słusznym interesem obywateli; art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. poprzez błąd subsumcji; błędne ustalenia faktyczne, poprzez przyjęcie progu minimum egzystencji; przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez nieprawidłowe przeliczenie ponoszonych kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Na wstępie Sąd I instancji podniósł, że był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 364/13. W dalszej części uzasadnienia WSA stwierdził, że organ rozpatrując ponownie sprawę odniósł się do wszystkich kwestii wskazanych przez Sąd. Zgodnie z zaleceniami Sądu wyliczył, jaka kwota mogłaby być egzekwowana ze świadczeń otrzymywanych przez skarżącą, wskazał na minimum socjalne i minimum egzystencji, które odniósł do dochodów uzyskiwanych przez skarżącą, zaznaczył, że obecnie skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej, zauważył także, że istnieje możliwość poprawy sytuacji finansowej skarżącej. Zgodnie z wytycznymi Sądu, organ przeanalizował również, czy istnieje możliwość rozpoznania wniosku skarżącej na podstawie ustawy z 18 grudnia 2002 r. oraz 9 listopada 2012 r. WSA stwierdził, że stanowisko organu zostało szeroko i logicznie umotywowane.

Sąd I instancji przytoczył treść art. 32, art. 28 ust. 1 – 4 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., gdzie wskazano okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. WSA wskazał, że decyzje podejmowane na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który we wskazanych przypadkach przewiduje możliwość uznania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, są decyzjami uznaniowymi. Taki charakter decyzji nie zwalnia jednak organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania, zgodnie z art. 7 oraz art. 77 §1 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że w niektórych sytuacjach strona zwolniona jest od dowodzenia i wykazywania okoliczności, na które się powołuje lub które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ zobligowany został ponadto do oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organ uznał, iż opłacenie należności nie pozbawiłoby skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, tym samym nie stwierdził wystąpienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Organ wyliczył stałe miesięczne wydatki ponoszone przez skarżącą, określił jaki dochód i z jakiego tytułu skarżąca go otrzymuje oraz jaka kwota mogłaby być potrącana w przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że skarżąca jest współwłaścicielką mieszkania na zasadach wspólności małżeńskiej, otrzymywane przez nią świadczenia są wolne od potrąceń, a w przypadku złożenia wniosku o przyznanie renty rodzinnej po zmarłym mężu jej sytuacja finansowa może ulec poprawie. Organ podkreślił, że obecnie skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej, nie wskazuje na problemy z terminowym regulowaniem rachunków, a ponadto spłaca zaciągnięty w banku kredyt. Sąd podał również, że zdaniem organu umorzenie zaległości byłoby nieuzasadnione również w świetle interesu społecznego i konieczności zapewnienia wpływów na rzecz systemu zabezpieczenia społecznego. Organ wskazał przy tym, jaka jest możliwość spłaty zadłużenia w sytuacji finansowej zobowiązanej.

W świetle powyższego, WSA nie stwierdził naruszenia art.7 k.p.a., art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., jak również błędnego ustalenia stanu faktycznego i przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów.

II

Skargę kasacyjną złożyła A. B.

Wyrok zaskarżyła w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Na podstawie art. 174 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.

- § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w zw. z przepisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., poprzez niezastosowanie wymienionych przepisów, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż opłacenie składek nie pozbawi skarżącej zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

2. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób jednoznaczny wynikało, że skarga jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja ZUS powinna zostać uchylona;

- art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych, a w szczególności polegające na tym, iż organ mylnie ustalił, iż w przedmiotowej sprawienie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzeniu MGPiPS z 31 lipca 2003 r., a w szczególności poprzez brak uznania, iż sytuacja życiowa skarżącej nie daje podstaw do umorzenia składek na ubezpieczenie zdrowotne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie ocenił, iż organ należycie i wnikliwie ustalił sytuację materialną skarżącej oraz jej możliwości zarobkowe. Zdaniem kasatorki, wbrew ocenie Sądu i decyzji ZUS sytuacja materialna skarżącej kwalifikuje ją do wnioskowania o umorzenie należności. WSA pominął całkowicie, że w budżecie, po zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych, nie pozostaje kwota, która mogłaby zostać przeznaczona na spłatę należności. Przypadku potrącenia skarżąca osiąga dochody ponad minimum egzystencji, jednakże w przypadku opłacenia składek ZUS będzie ona musiała korzystać z pomocy społecznej. Fakt uzyskiwania przez stronę świadczenia rentowego, które podlega egzekucji zgodnie z art. 139-141 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach FUS nie może stanowić podstawy uznania, iż nie zachodzi brak zaspokojenia potrzeb życiowych skarżącej. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji mylnie przyjął za organem, iż odmowa umorzenia nie spowoduje ujemnych skutków.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, zatem zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, a sprawa zostaje skierowana do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Oceniając niefortunnie sformułowany, ale jednak trafny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, przypomnieć należy, że składki na ubezpieczenia zdrowotne na podstawie art. 28 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z art. 32 tej ustawy mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a także w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jakie są te uzasadnione przypadki umarzania składek, mimo braku ich całkowitej nieściągalności, określa rozporządzenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Te zbyt ciężkie skutki mają miejsce m.in. w przypadku określonym w pkt 1 omawianego przepisu, tj. gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Decyzja ZUS o umorzeniu należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową. Decyzja taka podlega jednak pełnej kontroli sądowej, bowiem wbrew poglądom Sądu I instancji i organu, ustawodawca nie pozostawił ZUS całkowitej swobody, co do wyboru rozstrzygnięcia, ani też nie zezwolił na dowolność. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. W wyroku z dnia 20 marca 2007 r. (II GSK 345/06) NSA wyjaśnił, że ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia MGPiPS. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i interes publiczny. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s., który dotyczy umorzenia składek ubezpieczonych będących jednocześnie ich płatnikami, wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. W wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. (II GSK 301/06) NSA wyjaśnił, że w sprawach dotyczących umorzenia składek konieczne jest także stosowanie zasady zawartej w art. 7 k.p.a. in fine, ustanawiającej obowiązek uwzględnienia przy orzekaniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela. Zatem w sprawach dotyczących umorzenia składek interes społeczny nie może być rozumiany wąsko, wyłącznie jako dbałość o finanse ubezpieczeń społecznych. Zauważyć też trzeba, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż z art. 7 k.p.a. nie wynika prymat ani przewaga interesu społecznego (por. B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck, 2003, s. 73).

Użyty w art. 28 ust. 1 i ust. 3a zwrot "składki mogą być umarzane" w sytuacjach określonych w tych przepisach należy rozumieć jako sprecyzowanie uprawnienia ZUS do umorzenia składek, z którego wynika przede wszystkim, że w innych sytuacjach ZUS nie ma prawa składek umarzać. Jednak ustalenie istnienia przesłanek umorzenia określonych w ustawie lub rozporządzeniu nie pozwala na podjęcie decyzji odmownej z powołaniem się wyłącznie na uznanie administracyjne, bowiem każde takie rozstrzygnięcie podjęte bez wnikliwej analizy obu omawianych interesów będzie naruszać art. 7 k.p.a. Należy tu przytoczyć wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2010 r. o sygn. akt II GSK 349/09, w którym Sąd ten wyjaśnił, że jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, iż opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek.

Zatem decyzje uznaniowe w przedmiocie umorzenia należności składkowych wymagają szczególnie wnikliwej kontroli celem ustalenia, czy wszystkie okoliczności sprawy zostały należycie wyjaśnione i ocenione pod kątem realizacji przesłanek umorzenia oraz, czy podjęte rozstrzygnięcie jest należycie uzasadnione pod względem faktycznym i prawnym, przy należytym wyważeniu interesu indywidualnego i dobrze rozumianego interesu publicznego. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki z dnia 25 czerwca 2003 r. (III SA 3118/01, POP 2004/4/77, z dnia 20 marca 2007 r. II GSK 345/06, z dnia 21 maja 2009 r. II GSK 1045/08).

Należy też zauważyć, że z punktu widzenia interesu społecznego nie jest zasadne pozbawienie zobowiązanego wszelkiej możliwości wyjścia z trudnej sytuacji życiowej w celu doprowadzenia do zapłaty choćby części zaległej należności.

W sprawie niniejszej WSA w O. w pierwszym, bardzo starannie uzasadnionym wyroku uchylającym decyzję ZUS, nakazał dokładne zbadanie sytuacji wnioskodawczyni i rozważenie, czy istnieje realna możliwość spłacenia zadłużenia bez pozbawienia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Rozpoznając sprawę ponownie ZUS trafnie wywiódł, że nie zachodzi przypadek nieściągalności, gdyż wnioskodawczyni jest współwłaścicielką mieszkania (w którym mieszka) oraz ma stały dochód w postaci emerytury.

Następnie w wykonaniu zaleceń WSA, ZUS wyliczył, że stara i schorowana kobieta (w dacie decyzji skończone 75 lat i liczne schorzenia), prowadząca samodzielne gospodarstwo domowe, będzie miała do dyspozycji 920 zł miesięcznie, co da po opłaceniu stałych wydatków na czynsz, energię elektryczną, gaz i lekarstwa w wysokości 440 zł miesięcznie, kwotę 480 zł na zaspokojenie wszystkich pozostałych potrzeb życiowych i ewentualną egzekucję należności ZUS. Organ wskazał przy tym, że minimum socjalne dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego w 2012 r. wynosi 1043 zł miesięcznie i wyjaśnił, że niezapewnienie minimum socjalnego oznacza ubóstwo. Minimum egzystencji wynosiło w tym czasie 494 zł i oznaczało uwzględnienie wyłącznie bieżących potrzeb (przetrwanie). Po takim wyliczeniu ZUS skonstatował, iż nie można przyjąć, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawi wnioskodawczynię możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jak doszedł do takiego wniosku nie wyjaśnił, zastępując te wyjaśnienia wywodami, że interes społeczny, jakim jest zapewnienie środków na świadczenia opieki zdrowotnej przemawia za odmową umorzenia.

Oceniając istnienie warunków z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia, ZUS uznał, że warunki określone w omawianym przepisie istnieją wtedy, gdy zapłata należności spowoduje "egzystencjalną ruinę zobowiązanego i jego rodziny". Takie rozumienie omawianego przepisu zaakceptował Sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane rozumienie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia jest całkowicie nieuprawnione. Zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego nie muszą być równoznaczne z "ruiną jego egzystencji". Ustawodawca po to stworzył możliwość umarzania należności składkowych (także ściągalnych), a nawet objął je całkowitą "abolicją" w ustawie z dnia 31 grudnia 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551), aby umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić ich powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń. Okoliczność, że powołana ustawa nie ma zastosowania w sprawie niniejszej, nie powoduje pominięcia jej istnienia przy wykładni ustawy o s.u.s. i rozporządzenia. Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń.

Ponieważ, jak wskazano wyżej, istota problemu w sprawach dotyczących umorzenia składek sprowadza się do należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego, poczynienia właściwych ustaleń na podstawie zebranych dowodów i wnikliwego uzasadnienia decyzji, sąd administracyjny zobowiązany jest do kontroli tych właśnie działań organu. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że swoboda uznania administracyjnego ograniczona jest przesłankami umorzenia sformułowanymi w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia MGPiPS. W sytuacji gdy strona je wykaże, organ, aby uniknąć dowolności decyzji, musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia. Przyczyny te nie mogą odnosić się tylko do wyjaśnienia, że ZUS i NFZ potrzebują środków na realizację swoich zadań, bowiem na organie ciąży wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek wyważenia interesu strony i interesu społecznego, przy czym interesy te są co najmniej równorzędne.

W sprawie niniejszej Sąd zaakceptował drastycznie zawężającą i nieuprawnioną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz brak ustalenia jak będą wyglądać finanse wnioskodawczyni przy dopuszczalnej egzekucji 200 zł miesięcznie. Takie działanie Sądu czyni zasadnym zarówno zarzut dotyczący akceptacji błędnej wykładni i błędnego zastosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia, jak i naruszenia prawa procesowego poprzez akceptację braku logicznych i spójnych wniosków z zebranego materiału dowodowego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu kontrolnym Sąd oceni skarżoną decyzję i rozważy, czy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika realna możliwość prowadzenia egzekucji należności bez popadnięcia wnioskodawczyni w skrajne ubóstwo, powodujące konieczność korzystania z pomocy społecznej.

Na marginesie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nietrafne są wywody ZUS dotyczące konieczności przejścia wnioskodawczyni na rentę rodzinną. Taka możliwość stanowi uprawnienie a nie obowiązek wnioskodawczyni. Natomiast sugestia ZUS, co do pobierania od tegoż ZUS wyższego świadczenia rentowego, aby możliwa była egzekucja z tego świadczenia zaległych należności składkowych na rzecz ZUS może budzić zastrzeżenia, co do jej racjonalności.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione i działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie WSA w O.