Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 652/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, 6 art. 29 ust. 2 pkt 6 art. 30 ust. 5c  art.  6
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także "GINB" bądź "organem odwoławczym"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących umiejscowienia przewoźnego nośnika reklamowego na przyczepie samochodowej na terenie [...] (miejsce B) nr inwentarzowy [...] stanowiącym działkę o nr ew. [...] obręb [...] Dzielnica [...], będącą terenem zamkniętym, terenem kolejowym i jednocześnie obszarem kolejowym, działka nr [...], Aleje [...].

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 24 października 2019 r. do Wojewody [...] wpłynęło zgłoszenie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: "inwestor" bądź "skarżąca") dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących: "umiejscowienie przewoźnego nośnika reklamowego na przyczepie samochodowej na terenie [...] (miejsce B) nr inwentarzowy [...] stanowiącym działkę o nr ew. [...] obręb [...] Dzielnica [...], będącą terenem zamkniętym, terenem kolejowym i jednocześnie obszarem kolejowym. Działka nr [...], Aleje [...]". Do zgłoszenia załączono jednostronicowy dokument zatytułowany "Ekran mobilny na przyczepie samochodowej".

Wojewoda [...] (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ I instancji") postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej jako "p.b." – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji) nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia następujących nieprawidłowości i braków zgłoszenia w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia m.in. poprzez:

1. jednoznaczne wskazanie w zgłoszeniu obiektu budowlanego oraz robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, zgodnie z zamkniętym katalogiem obiektów i robót określonym w art. 29-30 p.b.;

2. opisanie w zgłoszeniu, zgodnie z art. 30 ust. 2 p.b. zakresu oraz sposobu wykonywania robót budowlanych, mając na uwadze definicje zawarte w art. 3 p.b. - terminy: "zaparkowanie, unieruchomienie, rozłożenie i wysunięcie, stabilizacja" nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i nie zostały tam zdefiniowane;

3. prawidłowe określenie adresu zamierzenia budowlanego poprzez podanie numeru działki/działek ewidencyjnych oraz numeru obrębu ewidencyjnego;

4. dołączenie dowodu, że przedmiotowy nośnik reklamowy będzie służył spółkom [...] S.A., (zgodnie z obowiązującymi przepisami na obszarze kolejowym, w szczególności na terenie zamkniętym, może znajdować się tylko infrastruktura służąca obsłudze linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy);

5. dołączenie dowodu, że działka/ki na której planowana są roboty budowlane nie jest objęta ochroną konserwatora zabytków (stosownie do treści art. 29 ust. 4 p.b.);

6. dołączenie dowodu, że powołana w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane umowa najmu uprawnia inwestora do wykonywania planowanych robót budowlanych;

7. dołączenie oryginału lub uwierzytelnionego w sposób urzędowy odpisu pełnomocnictwa W. C. (złożono kolorową kserokopię);

8. podanie terminu rozpoczęcia robót z uwzględnieniem terminu uzupełnienia zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 5 i 5d p.b;

Pismem z dnia 3 grudnia 2019 r., inwestor udzielił odpowiedzi na powyższe postanowienie.

Odnośnie pkt 1 i 2 postanowienia inwestor wskazał, że w jego ocenie w sposób prawidłowy określono przedmiot zgłoszenia i jego opis, a pokreślenia te odpowiadają przepisom Prawa budowlanego.

Odnośnie pkt 3 postanowienia inwestor wskazał, że precyzyjnie określił adres zamierzenia, wskazując w zgłoszeniu, że chodzi o działkę nr [...] z obrębu [...], nr inwentarzowy [...], działka nr [...], Aleje [...].

Odnośnie pkt 4 postanowienia inwestor wskazał, że zgodnie z jego oświadczeniem przedmiotowy nośnik będzie wykorzystany na cele związane z wyświetlaniem informacji reklamowych związanych z obsługą linii kolejowych oraz przewozu osób i rzeczy.

Odnośnie pkt 5 postanowienia inwestor wskazał, że z przepisów prawa wynika brak wymogu przedłożenia takiego oświadczenia, gdyż organ w ramach kompetencji może zweryfikować, że dana nieruchomość nie jest objęta ochroną konserwatorską.

Odnośnie pkt 6 postanowienia inwestor przedłożył wyciąg z umowy najmu oraz umowy cesji, potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele wskazane w zgłoszeniu.

Odnośnie pkt 7 postanowienia inwestor przedłożył poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa.

Odnośnie pkt 8 postanowienia inwestor wskazał, że spółka zrealizowała inwestycję po upływie 21 dni od dnia dokonania zgłoszenia, z uwagi na brak wpływu do tego czasu postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia lub wydania decyzji ze sprzeciwem.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], powołując się na art. 30 ust. 5c p.b., wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia ww. inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że mobilna przyczepa samochodowa nie stanowi obiektu budowlanego i nie spełnia żadnych wymagań art. 29 p.b., a jej zaparkowanie, unieruchomienie, rozłożenie, wysunięcie i stabilizacja nie wymaga wykonania żadnych robót budowlanych, w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b.

Ponadto z uwagi na fakt, że inwestor zgłosił inwestycję na terenie kolejowym zamkniętym (obszarze kolejowym), który co do zasady może być wykorzystany wyłącznie na cele określone w przepisach ustawy z dnia 28 marca 2003 roku o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 710 ze zm.) i nie wskazał w treści zgłoszenia ani w załączonych dokumentach, że przedmiotowy nośnik będzie służyć obsłudze linii kolejowej, organ był zobowiązany wezwać inwestora do uściślenia, czy wskazana umowa najmu uprawnia go do wykonania zamierzenia inwestycyjnego i wykorzystania terenu zamkniętego na ten cel. W uzupełnieniu inwestor przedłożył wyciąg z umowy najmu, z której treści wynika, że najemca wynajął nieruchomość w celu prowadzenia swojej działalności (str. 3 umowy), zatem organ nie może jednoznaczne przyjąć, iż na terenie zamkniętym planuje się inwestycję spełniającą wymagania ww. ustawy o transporcie kolejowym. Inwestor w treści zgłoszenia nie określił, czy obszar inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatorską i planowane zamierzenie nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor planując zamierzenie budowlane winien posiadać taką wiedzę, z uwagi na wymagane decyzje, opinie i uzgodnienia oraz wskazać to w treści zgłoszenia.

Ponadto, odnosząc się do informacji złożonej przez inwestora, że zrealizował on inwestycję po upływie 21 dni od dnia dokonania zgłoszenia, z uwagi na brak wpływu do tego czasu postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia lub wydania decyzji o sprzeciwie, Wojewoda wskazał, że zgodnie z przepisami art. 30 ust. 6a p.b. za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188). Postanowienie o uzupełnieniu zgłoszenia zostało nadane w placówce [...] w dniu 13 listopada 2019 r., a więc z zachowaniem przewidzianego prawem terminu na wniesienie sprzeciwu, wobec czego inwestor nie miał uprawnienia do zrealizowania przedmiotowej inwestycji, bezpośrednio po upływie 21 dni, od dnia złożenia zgłoszenia. Mimo wykonanego zamierzenia inwestycyjnego inwestor odpowiedział na postanowienie organu, jednakże złożone dokumenty i wyjaśnienia nie spełniają wymagań nałożonych przez Wojewodę na inwestora i nie stanowią kompletnego uzupełniania zgłoszenia.

Pismem z dnia 13 stycznia 2020 r. odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor.

W uzasadnieniu odwołania postawił zarzuty naruszenia:

- art. 105 k.p.a. w zw. z art. 29 Prawa budowlanego, art 3 pkt 7 i art. 30 ust. 5c p.b. poprzez niezasadne wniesienie sprzeciwu do zgłoszonych robót, w sytuacji w której jak sam organ wskazuje w uzasadnieniu decyzji przedmiot zgłoszenia nie stanowi obiektu budowlanego i nie spełnia żadnych wymagań art. 29 p.b. i nie wymaga żadnych robót w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b.

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego.

Jednocześnie inwestor, powołując się na art. 142 k.p.a. wskazał, że zaskarża w całości postanowienie wydane przez Wojewodę z dnia [...] listopada 2019 r. i wnosi o jego uchylenie, zarzucając mu:

- naruszenie przepisu art, 30 ust. 2 p.b. poprzez niezasadne wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia, w sytuacji w której mamy do czynienia z inwestycją, która nie podlega ani zgłoszeniu ani konieczności uzyskania pozwolenia na budowę,

- naruszenie przepisu art. 30 ust. 2 p.b. poprzez niezasadne wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia w zakresie wskazanym w postanowieniu, z uwagi na brak podstawy prawnej,

- naruszenie przepisu art. 30 ust. 2 p.b. poprzez niewskazanie w treści postanowienia podstawy prawnej do żądania przedłożenia konkretnych dokumentów przez inwestora.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r.

Organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek decyzja Wojewody z [...] grudnia 2020 r. co do sposobu rozstrzygnięcia odpowiada prawu, to jednak przesłanki będące podstawą jej wydania nie zasługują na aprobatę. Sentencja ww. decyzji organu wojewódzkiego jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Skoro bowiem organ wojewódzki uznał, że zgłoszone zamierzenie budowlane nie stanowi robót budowlanych i nie podlega reżimowi Prawa budowlanego, to nie powinien on wnosić sprzeciwu względem ww. zgłoszenia.

GINB, dokonując ponownej, samodzielnej oceny przedmiotowej sprawy, wskazał, że sporne zamierzenie polega na umiejscowieniu przewoźnego nośnika reklamowego na przyczepie samochodowej na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...] (miejsce B), stanowiącej własność [...], będącej terenem zamkniętym i jednocześnie obszarem kolejowym. Zgłoszone mobilne urządzenie reklamowe jest wolnostojące. Na mobilnej przyczepie samochodowej o długości 7 m i szerokości 5,3 m (z wysuniętymi podporami) przewidziano posadowienie ekranu o szerokości 5,12 m i wysokości 3,2 m. Wysokość całkowita mobilnego urządzenia reklamowego to 6,1 m. Jak wynika z rysunku dołączonego przez inwestora na przyczepie samochodowej posadowiony jest słup do którego zamontowany ma być ekran.

Wskazane wyżej roboty zostały zakwalifikowane przez inwestora jako roboty, których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. Organ przytaczając ww. przepis oraz przepis art. 3 pkt 6 p.b. wskazał, że w Prawie budowlanym wyróżniamy co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 p.b. "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" na które wymagane jest pozwolenie na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego podstawowym elementem umożliwiającym prawidłowe rozróżnienie pomiędzy budową budowli – tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego, a instalowaniem tablicy lub urządzenia reklamowego są cechy tego urządzenia (wolnostojące lub niesamodzielne, połączone z inną konstrukcją) i sposób jego posadowienia, tj. trwale lub nietrwale związana z gruntem.

W analizowanej sprawie sporna inwestycja stanowi obiekt wolnostojący. Odnosząc się zaś do oceny kryterium sposobu jej posadowienia organ wyjaśnił, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (zob. wyrok NSA z 10 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 39/12; wyrok NSA z 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05; wyrok NSA z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; wyrok WSA w Warszawie z 25 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 352/18).

Zdaniem organu trwałość związania obiektu budowlanego z gruntem, nie musi oznaczać stałości tego związania, rozumianego jako brak możliwości odłączenia go od gruntu bez nieodwracalnego naruszania jego technicznej i funkcjonalnej integralności. Trwałość związania obiektu budowlanego z gruntem wyraża się w wykonaniu takich prac lub zabezpieczeń, które mają pozwolić na jego użytkowanie, eliminując możliwość niekontrolowanej zmiany położenia tego obiektu bądź utraty kontaktu z gruntem, wskutek działania sił fizycznych wywołanych samą konstrukcją obiektu, albo kumulatywnie: jego konstrukcją i działaniami natury (wiatr, woda, erozja gleby, itp.), ewentualnie innymi czynnikami zewnętrznymi. Trwałości związania z gruntem obiektu budowlanego nie niweczy ustalenie, że można go zdemontować. Jest to okoliczność mogąca przesądzać o jego tymczasowości, ale nie trwałości związania z gruntem (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1261/15).

Natomiast fakt, iż ekran posadowiony jest na przyczepie samochodowej, a więc ma koła i zaczep do haka, przez co może być przesunięty nie odbiera mu charakteru budowli trwale związanej z gruntem. O trwałym związaniu z gruntem nie decyduje bowiem brak technicznych możliwości przesunięcia budowli, lecz takie związanie, które nie zakłada i zarazem uniemożliwia zmiany jej usytuowania w trakcie normalnego użytkowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 25 października 2018 r sygn. akt VII SA/Wa 352/18)

W ocenie GINB przyczepa samochodowa wraz z podporami, na której posadowiono ekran, stanowi fundament spornej inwestycji. Jak wskazuje się w orzecznictwie pojęcie fundamentu oznacza nie tylko podstawę budowli wykonaną z betonu czy innych materiałów budowlanych, ale także każdą dolną część obiektu stanowiącą podstawę konstrukcyjną osadzoną na gruncie lub w gruncie (zob. wyrok WSA w Warszawie z 25 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 352/18, NSA z 10 maja 2013 r, sygn. akt I OSK 39/12). To funkcja obiektu rozstrzyga o charakterze spornego obiektu. Skoro przyczepa samochodowa wykorzystywana jest, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie jako podstawa urządzenia reklamowego, to w ocenie GINB sam fakt, iż fundament stanowi przyczepa nie stoi na przeszkodzie uznaniu tego obiektu za obiekt budowlany.

Dodatkowo GINB zauważył, że wysokość przyczepy wraz ze słupem i ekranem wynosi 6,1 m. Taki parametr zaś przekracza maksymalną wysokość przyczepy określoną w przepisach o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 61 ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 110, dalej jako "p.r.d.") wysokość pojazdu z ładunkiem nie może przekraczać 4 m. Przyczepa bowiem w myśl art. 2 pkt 50 p.r.d. jest pojazdem bez silnika, przystosowanym do łączenia go z innym pojazdem. Zgłoszone prace nie polegają zatem na zaparkowaniu pojazdu. Wykorzystanie przyczepy do celów innych niż komunikacyjne np. jako obiekt stacjonarny, sprawia, że podlega ona reżimowi Prawa budowlanego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 25 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 352/18).

Reasumując GINB wskazał, że zgłoszone roboty budowlane nie stanowią robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b., a zatem nie korzystają ze zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniom Wojewody [...], roboty budowlane objęte spornym zgłoszeniem dotyczą budowy urządzenia reklamowego, na które wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto organ wskazał, że inwestor w piśmie z dnia 3 grudnia 2019 r, kierowanym do Wojewody [...] wyjaśnił, iż "spółka zrealizowała inwestycję po upływie 21 dni od dnia dokonania zgłoszenia, z uwagi na brak wpływu do tego czasu postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia lub wydania decyzji ze sprzeciwem". Organ przywołując treść art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 p.b. stwierdził zatem, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości stanowisko, iż decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych.

GINB zgodził się ze skarżącą, że w związku z zaskarżeniem w odwołaniu na podstawie art. 142 k.p.a. ww. postanowienia z [...] listopada 2019 r., żądanie dowodu, że działka, na której planowana jest inwestycja, nie jest objęta ochroną konserwatora zabytków, było nieuzasadnione. Niemniej postanowienie zawierało także prawidłowo nałożone obowiązki, tj. np. obowiązek przedłożenia urzędowo poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa, czy też jednoznaczne określenie rodzaju robót budowlanych, co było uzasadnione z uwagi na fakt, że wskazany w zgłoszeniu zakres prac nie odpowiadał załączonemu do zgłoszenia rysunkowi.

GINB wskazał, że choć nie podziela stanowiska organu I instancji co do niektórych nałożonych w ww. postanowieniu z [...] listopada 2019 r. obowiązków, to z uwagi na pozostałe prawidłowo nałożone obowiązki, argumentacja odwołania, że ww. postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r., jako niezasadne, nie przerwało biegu terminu do wniesienia sprzeciwu, nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołując treść art. 30 ust. 5 zd. 2, ust. 5d, ust. 6a p.b. GINB podkreślił, że postanowienie nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia przerywa bieg terminu z chwilą nadania postanowienia w placówce pocztowej bądź wprowadzenia do systemu teleinformatycznego. Powyższe wynika z zasady określonej w art. 57 § 5 k.p.a. W myśl art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a tym w przedmiotowej sprawie będzie też postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06).

Wojewoda wydając postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r. nałożył przed upływem 21 dni od daty wpływu zgłoszenia obowiązek usunięcia nieprawidłowości, przerywając tym samym bieg 21 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu względem ww. zgłoszenia. Fakt odbioru przez inwestora ww. postanowienia po upływie 21 dni od dnia zgłoszenia jest nieistotny dla przerwania terminu do wniesienia sprzeciwu. Jak bowiem wskazano wyżej wydanie przez organ postanowienia, o którym mowa w art. 30 ust. 5d p.b. przerywa bieg terminu z chwilą nadania go w placówce pocztowej bądź wprowadzenia do systemu teleinformatycznego.

Pismem z dnia 30 marca 2020 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję GINB, wnosząc o jej uchylenie oraz rozważenie uchylenia przez Sąd także decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu.

Skarżąca postawiła zarzuty:

1. naruszenia przepisu art. 30 ust. 6 p.b. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy sprzeciwu wniesionego do zgłoszonych robót, pomimo iż w ocenie skarżącej zgłoszona inwestycja nie wymaga dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę,

2. naruszenie art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5c p.b. poprzez niezasadne uznanie, że brakiem zgłoszenia jest nieprzedłożenie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa oraz niedookreślenie robót objętych zgłoszeniem;

3. naruszenia art. 3 pkt 1, 3, 6, 7 i art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. poprzez niezasadne uznanie, że w zakresie instalacji urządzenia objętego zgłoszeniem, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę oraz błędne przyjęcie przez organ, iż zgłoszenie inwestora dotyczy budowli, a nie posadowienia reklamy na mobilnej przyczepie – co nie wymaga dla realizacji ani dokonania zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę,

4. naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy sprzeciwu, w sytuacji w której postępowanie przed organem I instancji, jako bezprzedmiotowe, winno podlegać umorzeniu;

5. naruszenia przepisu art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i pozbawienie skarżącej prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy,

6. naruszenie przepisu art. 6, 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak pełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, niewłaściwe uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego.

Skarżąca spółka wskazała, że organ dokonał błędnej kwalifikacji zgłoszonej inwestycji. Nie można kwalifikować jej ani jako instalacja urządzenia reklamowego ani jako budowla. Przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się do inwestycji w postaci reklamy na mobilnej przyczepie. Nie sposób też uznać, że sama przyczepa może być potraktowana jako fundament, a tym samym może być kwalifikowana jako budowla. Zgodnie z linią orzeczniczą instalacja urządzeń reklamowych, w tym wolnostojących nośników reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Konieczność uzyskania pozwolenia na budowę nie została uzależniona przez polskiego ustawodawcę od wielkości urządzenia reklamowego - co przyjęto w niniejszej sprawie, ani od tego czy dane urządzenie jest wkopane w ziemię, czy też jest to urządzenie ustawione na konstrukcji ziemnej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2006 roku, VII SA/Wa 546/06).

Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu, że postanowienie wzywające do uzupełnienia braków zgłoszenia było w części zasadne, a tym samym przerwało bieg terminu na wniesienie sprzeciwu. Kwestia przedłożenia pełnomocnictwa to kwestia zastosowania procedury przewidzianej w przepisie art. 64 § 2 k.p.a.. Natomiast określenie zakresu prac powinno podlegać ocenie organu, a nie wezwaniu do uzupełnienia braków. W konsekwencji powyższego nie było podstaw do zastosowania art. 30 ust 5 c p.b. Należało przyjąć, że postanowienie wzywające do uzupełnienia braków zgłoszenia nie wywołało skutków prawnych, a skarżąca z upływem 21 dni od dnia dokonania zgłoszenia miała prawo do realizacji inwestycji.

Ponadto, pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z 2 czerwca 2020 r. podniósł, że nie jest zasadnym stanowisko organu odwoławczego, wedle którego, modyfikacja treści uzasadnienia i de facto utrzymanie sprzeciwu w mocy z innej przyczyny niż wskazana przez organ I instancji, nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.").

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2020 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących umiejscowienia przewoźnego nośnika reklamowego na przyczepie samochodowej na terenie [...] (miejsce B) nr inwentarzowy [...] stanowiącym działkę o nr ew. [...] obręb [...] Dzielnica [...], będącą terenem zamkniętym, terenem kolejowym i jednocześnie obszarem kolejowym, działka nr [...], Aleje [...].

Podnieść należy, odnosząc się do przepisów ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12 p.b., stanowi decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego.

Ustawodawca w art. 29-31 p.b. przewidział wyjątki od ww. zasady – budowa części obiektów oraz wykonywanie części robót budowlanych zamiast pozwolenia na budowę wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi.

Wskazany art. 29 p.b. wylicza enumeratywnie rodzaje obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz robót budowlanych, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Katalog wyrażony w tym artykule ma formę listy zamkniętej, a więc wyłącznie wymienione w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Ponieważ podany przepis zawiera wyjątki od zasady ogólnej, to w stosunku do niego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej.

Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zawsze jednak oznacza rezygnację z jakiejkolwiek regulacji administracyjno-prawnej. Do ustawy Prawo budowlane została bowiem wprowadzona instytucja zgłoszenia budowy jako zdecydowanie prostsza od pozwolenia na budowę, forma dochodzenia do wymaganej prawem akceptacji właściwego organu zamiaru podjęcia określonych w ustawie robót budowlanych.

W kontekście powyższego, zgodnie z art. 30 p.b. organ administracji publicznej ma kompetencje do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych zgłoszeniem. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (lub od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli inwestor był do tego wezwany) powoduje, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a więc bez wydania aktu administracyjnego.

Przesłanki zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę wymienione w art. 30 ust. 5c zdanie ostatnie oraz w art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 p.b. Tym samym wniesienie sprzeciwu z powodów innych niż wskazane w tych przepisach jest niedopuszczalne.

Według art. 30 ust. 5c ww. ustawy organ ma obowiązek wniesienia sprzeciwu w przypadku niedopełnienia przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ w drodze postanowienia. W oparciu zaś o art. 30 ust. 6 p.b. organ wnosi sprzeciw, gdy realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych, tj. jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę,

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy,

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że sprzeciw jest zasadny z dwóch powodów. Po pierwsze zdaniem organu zgodnie z art. 30 ust. 6 p.b. przedmiotowe zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. A po drugie roboty budowlane zostały wykonane przed upływem terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Tutejszy Sąd w pełni podziela ww. ustalenia i stanowisko organu odwoławczego.

Odnośnie pierwszego z powodów uznania przez GINB sprzeciwu za zasadny, wskazać należy, że ustalenia organu dotyczące kwalifikacji inwestycji i wynikającej z tego faktu konieczności uzyskania pozwolenia na budowę są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne.

W ocenie Sądu należało podzielić przyjęte przez GINB stanowisko, że obiekt ten stanowił budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.b., tj. "wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe", a nie mógł być uznany za tablicę i urządzenie reklamowe, na instalowanie których wymagane jest zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b., dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi, czy też, co podnosi skarżąca, że jest mobilnym urządzeniem reklamowym nie wymagającym nawet zgłoszenia (co błędnie wskazał organ I instancji).

W myśl art. 3 pkt 1 p.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, m.in. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Jak słusznie podkreśliły organy, zasadnicze znaczenie miało określenie owego trwałego związania z gruntem przedmiotowego obiektu budowlanego. Cecha trwałości posadowienia obiektu budowlanego odnosi się do możliwości oparcia się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Jak podkreśla się w orzecznictwie, o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., sygn.. akt II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08, – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Nie ma znaczenia okoliczność zagłębienia na gruncie czy też posadowienia na nim obiektu ani technika w jakiej ją wykonano (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 735/08, z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA, www.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie, z prawidłowo przyjętych przez organy ustaleń faktycznych, opierających się na zawierającym bardzo szczątkowe informacje - załączonym do zgłoszenia - dokumencie zatytułowanym "Ekran mobilny na przyczepie samochodowej" wynika, że sporny obiekt to nośnik reklamowy na przyczepie samochodowej. Na mobilnej przyczepie samochodowej o długości 7 m i szerokości 2,3 m (z wysuniętymi podporami 5,3 m) przewidziano posadowienie ekranu o szerokości 5,12 m i wysokości 3,2 m. Jak wynika z rysunku dołączonego przez inwestora na przyczepie samochodowej posadowiony jest słup, do którego zamontowany ma być ekran. Zatem wysokość całkowita mobilnego urządzenia reklamowego to 6,1 m. Dodatkowo podkreślić należy, że z rysunku omawianego przedsięwzięcia wynika, że przyczepa zaopatrzona jest w cztery rozpory stabilizujące, o długości 1,5 m każda. Powyższe cechy nie pozwalają zaliczyć tego obiektu ani jako budynku (brak przegród budowlanych, fundamentu i dachu - art. 3 pkt 2), ani jako obiektu małej architektury, którym są zazwyczaj obiekty niewielkie, nieskomplikowane pod względem technicznym, łatwe do posadowienia czy przeniesienia w inne miejsce (w szczególności obiekty kultu religijnego, architektury ogrodowej, czy obiekty użytkowe służące codziennej rekreacji i utrzymaniu porządku - art. 3 pkt 4 cytowanej ustawy

Prawidłowo organy przyjęły, iż jest to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Podzielić należy dokonaną wykładnię pojęcia trwałego związania z gruntem. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przedmiotowy nośnik reklamowy to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca całość techniczno-użytkową, a parametry techniczne tego obiektu, zwłaszcza wysokość tego urządzenia, jak też rozwiązanie techniczne dotyczące podpór stabilizujących, nie pozwalają na przyjęcie, że sporny nośnik reklamowy stanowi czasowo zaparkowana przyczepę. Użyta przyczepa samochodowa stanowiła podstawę osadzenia na gruncie, co w efekcie zapewniało stabilność obiektu i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie lub przemieszczenie w inne miejsce. To, że sporny nośnik ma koła, przez co może być przesunięty, nie odbiera mu charakteru budowli trwale związanej z gruntem. O trwałym związaniu z gruntem nie decyduje bowiem brak technicznych możliwości przesunięcia budowli, lecz takie związanie, które nie zakłada i zarazem uniemożliwia zmiany jej usytuowania w trakcie normalnego użytkowania. Pośrednio świadczą o tym rozmiary obiektu czy sposób zabezpieczenia przed działaniem sił przyrody (względy bezpieczeństwa). Zatem tylko techniczna możliwość przeniesienia obiektu na inne miejsce nie ma w tej sprawie istotnego znaczenia. (vide: wyrok NSA z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 39/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 352/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 433/19, opubl. CBOSA).

Organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę, że wysokość przyczepy wraz z ładunkiem stosownie do art. 61 ust. 10 p.r.d. nie może przekraczać 4 m (przedmiotowy nośnik jest ponad dwukrotnie wyższy). Przyczepa bowiem – w myśl art. 2 pkt 50 p.r.d. – jest pojazdem, przy czym bez silnika, przystosowanym do łączenia go z innym pojazdem. Jednakże nawet gdyby skarżąca posłużyła się zarejestrowaną i dopuszczoną do ruchu przyczepą samochodową, to i tak jej faktyczne wykorzystanie nie uległoby zmianie. Stanowiłaby bowiem fundament urządzenia reklamowego, gdyż pojęcie fundamentu oznacza nie tylko podstawę budowli wykonaną z betonu czy innych materiałów budowlanych, ale także każdą dolną część obiektu stanowiącą podstawę konstrukcyjną osadzoną na gruncie lub w gruncie.

Zdaniem Sądu wykonanie przedmiotowego urządzenia reklamowego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Tego rodzaju obiekt budowlany nie został bowiem wymieniony w art. 29 ust. 1 tej ustawy jako zwolniony z takiego wymogu. W zaistniałym stanie faktycznym nie znajdzie również zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. W ocenie Sądu przedmiotowa inwestycja wykracza poza ramy przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b., który odnosi się do urządzeń reklamowych wolnostojących, niezwiązanych trwale z gruntem, o lekkiej konstrukcji, o małych gabarytach. Powoływane w uzasadnieniu skargi orzecznictwo nie odzwierciedla stanowiska jakie wykształciło się ostatecznie na tle przedmiotowej problematyki.

W świetle powyższego bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 p.b. w zw. 1 art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 1, 3, 6, 7 i art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b.

Odnosząc się do drugiej z wskazanych przez GINB przesłanek do wniesienia sprzeciwu podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 30 ust. 5 p.b. zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu.

W powołanym przepisie ustawodawca zakreślił inwestorowi termin, w którym nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych, a organowi termin do ewentualnego wniesienia sprzeciwu. W piśmiennictwie dotyczącym instytucji zgłoszenia wskazuje się, że zgłoszenie jest sui generis wnioskiem o milczącą akceptację organu zgłaszanego zamierzenia budowlanego, a zatem jedynie milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji w powyższym terminie, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych (Z. Niewiadomski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 366).

Należy również podkreślić, że na skutek zgłoszenia robót budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wydaje pozytywnej decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, jest uprawniony jedynie do wydania decyzji o sprzeciwie. Dopóki nie upłynie wskazany termin, dopóty organ administracji ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu; kompetencji tej nie traci w szczególności na skutek rozpoczęcia przed upływem wskazanego terminu przez inwestora robót budowlanych.

Podkreślić należy, że rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 21 dni od dnia ich zgłoszenia nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ich zgłoszenia. Jest to natomiast jedna z okoliczności uzasadniających wniesienie przez organ sprzeciwu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1018/15, publ. CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest ani legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też nie może taka decyzja dokonywać oceny robót już wykonanych. Oczywistym więc winno być, że pozwolenie na budowę mogło być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych (por. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 333/07, publ. LEX nr 468743; z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1763/09, publ. LEX nr 746777). Zasada ta – w świetle art. 30 ust. 5 p.b. – ma również zastosowanie do procedury zgłaszania robót budowlanych, a więc nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych w stosunku do robót, które już zostały wykonane.

W konsekwencji, wykonanie robót budowlanych przed tym terminem obliguje właściwy organ do wydania decyzji o sprzeciwie, stosownie do art. 30 ust. 6 ust. 2 p.b., który nakazuje wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych narusza (...) inne przepisy. Tym "innym przepisem" w przedmiotowej sprawie jest art. 30 ust. 5 p.b.

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca zgłosiła zamiar wykonania przedmiotowych robót budowlanych w dniu 24 października 2019 r., a więc organ I instancji miał czas na złożenie ewentualnego sprzeciwu do dnia 14 listopada 2019 r.

Jednakże w tym miejscu podkreślić należy, że w myśl art. 30 ust. 2 p.b. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ - w trybie art. 30 ust. 5c ustawy - nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Ponadto w myśl art. 30 ust. 5d ustawy nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. Termin na wniesienie sprzeciwu należy przy tym liczyć od dnia nałożenia obowiązku, skoro nałożenie obowiązku przerywa bieg terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy. Termin ten ponownie biegnie od daty uzupełnienia zgłoszenia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia.

Z przedstawionej regulacji wynika przede wszystkim, że organ ma obowiązek wnieść sprzeciw do złożonego zgłoszenia, gdy osoba zgłaszająca nie uzupełni, na wezwanie, dokonanego zgłoszenia o brakujące dokumenty. Z treści powołanego art. 30 ust. 2 ustawy p.b. wypływa również, że ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Z przepisów tych musi wynikać obciążający inwestora obowiązek przedłożenia wraz ze zgłoszeniem określonych dokumentów, wymienionych przykładowo w art. 30 ust. 2 ustawy p.b. Dodatkowe, odpowiednie w zależności od potrzeb, szkice lub rysunki, pozwolenia, uzgodnienia i opinie powinny zatem znajdować oparcie w odpowiednich przepisach. W razie niekompletności zgłoszenia co do wymaganej dokumentacji, właściwy organ nakłada na inwestora w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o niezbędne dokumenty w określonym terminie. Ponieważ kompletność zgłoszenia jest podstawowym warunkiem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych, nieuzupełnienie przez inwestora braków zgłoszenia obliguje właściwy organ do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c tej ustawy).

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., na podstawie art. 30 ust. 5c p.b. wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia w terminie 7 dni od daty doręczenia ww. postanowienia. W postanowieniu tym zawarto pouczenie, że służy na nie prawo wniesienia zażalenia, a 21-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu biegnie na nowo od dnia, do którego zgłoszenie miało być uzupełnione.

Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone skarżącej spółce w dniu 19 listopada 2019 roku, a termin na jego uzupełnienie mijał w dniu 3 grudnia 2019 roku. Spółka odpowiedziała na to postanowienie - pismo z dnia 3 grudnia 2019 r. zostało nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu 3 grudnia 2019 roku. W ocenie Sądu powyższe postanowienie, w świetle art. 30 ust. 5d ustawy, przerwało 21 dniowy bieg terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 omawianej ustawy.

W powyższym piśmie z dnia 3 grudnia 2019 r. inwestor wskazał, że "spółka zrealizowała inwestycję po upływie 21 dni od dnia dokonania zgłoszenia, z uwagi na brak wpływu do tego czasu postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia lub wydania decyzji ze sprzeciwem". W świetle powyższego zasadnie organ odwoławczy ustalił, że zgłoszone roboty były wykonane przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, zatem wniesienie sprzeciwu znajduje uzasadnienie faktyczne i prawne.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, że brak było podstaw do wydania w niniejszej sprawie postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia, gdyż brak było podstaw prawnych do żądania dokumentów, na które powołuje się organ, stwierdzić należy, że jest on bezzasadny. GINB prawidłowo ustalił, że żądanie dowodu na okoliczność, iż działka, na której planowana jest inwestycja, nie jest objęta ochroną konserwatora zabytków, było nieuzasadnione. Sąd podziela także stanowisko strony skarżącej, że kwestia przedłożenia pełnomocnictwa to kwestia zastosowania procedury przewidzianej w przepisie art. 64 § 2 k.p.a.

Niemniej jednak już sam fakt, że inwestor zgłosił inwestycję na terenie kolejowym zamkniętym (obszarze kolejowym), który co do zasady może być wykorzystany wyłącznie na cele określone w przepisach ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym i nie wskazał w treści zgłoszenia ani w załączonych dokumentach, że przedmiotowy nośnik będzie służyć obsłudze linii kolejowej, uzasadniał wezwanie inwestora na podstawie art. 30 ust. 5c p.b. do uzupełnienia zgłoszenia. Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym obszarem kolejowym jest powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Ustawodawca, w art. 53 ust. 2 i 4 cyt. ustawy wyraźnie przewidział, że jakiekolwiek budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m - z wyjątkiem budynków i budowli przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy. Tym samym zasadnie Wojewoda wezwał inwestora do wskazania, czy nośnik będzie służył obsłudze linii kolejowej.

Zdaniem Sądu także treść wezwań określonych w pkt 1 i 2 postanowienia Wojewody zmierza do ustalenia, z jakim obiektem mamy do czynienia i czy wymagane jest ewentualnie wobec obiektu pozwolenie na budowę.

Słusznie organ wskazał, przywołując treść art. 30 ust. 5 zd. 2, ust. 5d, ust. 6a p.b. art. 57 § 5 k.p.a. że Wojewoda wydając postanowienie z [...] listopada 2019 r. nałożył przed upływem 21 dni od daty wpływu zgłoszenia obowiązek usunięcia nieprawidłowości, przerywając tym samym bieg 21 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu względem ww. zgłoszenia. Fakt odbioru przez inwestora ww. postanowienia po upływie 21 dni od dnia zgłoszenia jest nieistotny dla przerwania terminu do wniesienia sprzeciwu. Wydanie przez organ postanowienia, o którym mowa w art. 30 ust. 5d p.b. przerywa bieg terminu z chwilą nadania go w placówce pocztowej bądź wprowadzenia do systemu teleinformatycznego. W ocenie Sądu strona skarżąca przed rozpoczęciem robót budowlanych winna wyczekać, czy nie został zgłoszony sprzeciw lub wydane postanowienie, o którym mowa w art. 30 ust. 5c p.b., ewentualnie ustalić powyższe w organie.

Tylko na marginesie powyższych rozważań podkreślić należy, że jak wynika z informacji zamieszczonych na stronie internetowej pod adresem: https://[...]/ wynika, skarżąca zajmuje się cyt.: "tworzeniem zintegrowanych kampanii marketingowych, realizowanych z wykorzystaniem różnorodnych kanałów komunikacji, prowadzonych z wykorzystaniem różnorodnych mediów", tym samym powinna posiadać wiedzę o treści art. 30 ust. 6a oraz art. 30 ust. 5 i ust. 5d p.b.

Ponadto w ocenie Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Decyzje organu odwoławczego i organu I instancji dotyczą tej samej inwestycji, zrealizowanej na tej samej nieruchomości i przez tego samego inwestora. Taki sam jest przedmiot postępowania przed organem I instancji, jak i organem II instancji oraz strony postępowania. Została zatem zachowana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. To, iż organ odwoławczy przyjął, że zaistniały inne przesłanki do wniesienia sprzeciwu niż przyjął organ I instancji, nie świadczy o zmianie tożsamości sprawy administracyjnej. Takie działanie organu odwoławczego nie stanowi także naruszenia art. 139 k.p.a. Organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że wniesienie sprzeciwu było właściwe, ale z innych przyczyn niż wskazane przez organ I instancji.

Podkreślić należy, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. A zatem, w przypadku, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zmienił przedmiotu sprawy, którym jest wskazana wyżej inwestycja i zgłoszenie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do robót budowalnych. Sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy I i II instancji. Organy obu instancji stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu w odniesieniu do zamiaru przystąpienia do użytkowania. Sprawa została zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy I i II instancji (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3586/18, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a, jako że nie miała ona usprawiedliwionych podstaw.