Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2032/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi P.z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego dnia 18 kwietnia 2016 r. przez P. z siedzibą w W., zwaną dalej "skarżącą", utrzymał w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wydaną dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej.

Zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p." oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r, poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Przywołaną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. organ, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego (wjazd i wyjazd wyposażony w dodatkowe pasy ruchu) z drogi krajowej nr [...] [...]-[...] (dalej "droga [...]") do działek o numerach ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości J., których użytkownikiem wieczystym jest skarżący.

Organ dokonując oceny zgromadzonego materiału doszedł do przekonania, że obowiązujące regulacje prawne, jak i uwarunkowania związane z położeniem nieruchomości przemawiają za wydaniem decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył treść własnego zarządzenia nr [...] w sprawie klas istniejących dróg krajowych, w świetle którego droga [...], została zakwalifikowana do klasy GP – droga główna ruchu przyspieszonego. Na takiej drodze stosowanie zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu (patrz: § 9 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych dla dróg".

Organ podkreślił, że droga [...] charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu (23.800 pojazdów na dobę, dane z 2010 r.). Cechą tej drogi jest także występowanie wielu zdarzeń drogowych (kolizji, wypadków) i w konsekwencji konieczne było wdrożenie dodatkowych elementów bezpieczeństwa ruchu drogowego (np. wykonanie barier energochłonnych, oznakowanie ograniczające prędkość).

Według organu teren inwestycyjny pozostający w zarządzie skarżącej posiada dostęp do sieci dróg publicznych poprzez drogi niższej kategorii, tj. ul. [...] oraz ul. [...] posiadającą dostęp do drogi [...] poprzez układ istniejących rond. Tym samym organ nie zaakceptował proponowanej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji od strony drogi krajowej.

Planowana inwestycja znajduje się w bezpośredniej bliskości skrzyżowania obwodnicy z dawnym przebiegiem drogi [...], zaś koniec pasa włączenia znajduje się około 150 metrów od tego skrzyżowania. W związku z powyższym organ zauważył, że na odcinku ok. 50 metrów mogłoby dochodzić do niebezpiecznego przeplatania ruchu pojazdów wyjeżdżających z planowanej przez skarżącą stacji paliw przez trzy pasy ruchu na pas do skrętu w lewo w kierunku miejscowości J..

W świetle powyższego organ uznał, że nie jest zasadne lokalizowanie dodatkowego punktu kolizyjnego, jakim byłby zjazd do stacji paliw, który od uczestników ruchu wymaga zachowania szczególnej ostrożności. W przedmiotowej sprawie organ dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej, stosownie do art. 127 § 3 k.p.a., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ww. wniosku wskazano, że przedmiotowa decyzja z dnia [...] marca 2016 r. została wydana po "rażąco pobieżnym" rozpatrzeniu sprawy, z pominięciem istotnego załącznika do wniosku: "Audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego dla koncepcji obsługi komunikacyjnej stacji paliw zlokalizowanej przy drodze [...] w miejscowości J., woj. [...]". Stanowiło to naruszenie art. 7, 77 i 107 § 1 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy organ nie odniósł się do zaprezentowanej w audycie negatywnej oceny bezpieczeństwa lokalizacji innego przedsięwzięcia usługowego: stacji kontroli pojazdów (naruszenie art. 6, 7, 11 oraz 80 k.p.a.), jak również wskazanych w audycie luk czasowych w cyklu sygnalizacji świetlnych, umożliwiających bezpieczny wyjazd ze stacji paliw (naruszenie art. 77 oraz 107 § 1 k.p.a.). Organowi zarzucono również brak wskazania konkretnych zdarzeń drogowych uzasadniających decyzje (naruszenie art. 8, 9 i 107 § 1 k.p.a.).

Zdaniem skarżącej działki o numerach ewid. [...] i [...] nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi [...], ani do ul. [...]. Pomiędzy tymi skrzyżowaniami znajdują się działki będące w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych oraz innych podmiotów. We wniosku wskazano również, że dojazd do planowanej stacji paliw połączenia lokalne ograniczyłby możliwość zaopatrzenia projektowanego obiektu w paliwa i dostęp do niego pojazdów ciężkich korzystających z drogi [...].

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ponownie rozpatrując sprawę utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2016 r., uznając ją za zasadną.

Ustalając stan faktyczny w przedmiotowej sprawie organ zwrócił uwagę na to, że projekt budowalny zjazdu, przedstawiony przez skarżącą zakłada, iż koniec planowanego pasa włączania do ruchu pojazdów wyjeżdzających ze stacji paliw znajdowałby się około 150 metrów od trójwlotowego skrzyżowania typu rondo drogi [...] ze starym przebiegiem drogi krajowej nr [...] oraz z drogą wojewódzką nr [...] (Rondo [...]). Zapewnia to wystarczającą odległość dla bezpiecznego usytuowania zjazdu publicznego.

Organ ponownie rozpatrujący sprawę wskazał też na wzrost w 2015 r. natężenia ruchu od 23.821 pojazdów na dobę w 2010 r. do 27.679 pojazdów na dobę w 2015 r.

Zdaniem organu drugiej instancji w przedmiotowej sprawie skomunikowanie inwestycji mogłoby zostać zapewnione poprzez sieć dróg lokalnych, tj. ul. [...] i [...], po uprzednim uzyskaniu stosownych służebności drogowych. Zwłaszcza ulica [...] została zaprojektowana specjalnie dla potrzeb obsługi komunikacyjnej terenów inwestycyjnych przyległych do drogi [...]. Zaproponowany przez organ sposób obsługi nieruchomości stanowiłby dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że przedłożona przez skarżącą ekspertyza ("Audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego ...") została wykonana na zlecenie strony, a przez to stanowi jedynie dowód prywatny, który podlega ogólnym zasadom oceny dowodów. Organ nie podzielił wniosków płynących z przedłożonej ekspertyzy, w szczególności w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Organ podkreślił też, że wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. kierował się przede wszystkim obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz względami bezpieczeństwa, przedkładając przy tym słuszny interes społeczny ponad interes strony.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem P. w dniu 29 lipca 2016 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy w całości. Skarżąca zarzuciła wydanemu rozstrzygnięciu:

1) naruszenie przepisów postępowania poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu z dnia [...] marca 2016 r., podczas gdy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. lub art. 138 § 2 k.p.a. powinna zostać ona uchylona;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

a) zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez pominięcie załącznika do wniosku - "Audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego ...";

b) naruszeniu art. 9 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez posługiwanie się przez organ pojęciami pozaustawowymi i ogólnikowymi (np. "wiele zdarzeń drogowych"), bez wskazania ich ilości, miejsca, okoliczności, przyczyn i skutków, przez co brak jest możliwości zweryfikowania poprawności rozstrzygnięcia;

c) naruszeniu art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że nieruchomość inwestycyjna posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez wydanie decyzji negatywnej w sytuacji, gdy planowana inwestycja i projektowane w związku z tym usytuowanie i budowa zjazdu z drogi [...] jest zgodna z wymogami zawartymi w § 77, 78, 110 oraz 113 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla dróg, a równocześnie nie zachodzą okoliczności negatywne, wymienione w § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia;

4) nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz decyzji poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Dodatkowo skarżąca pismem z dnia 26 września 2016 r. (data prezentaty) odniosła się do stanowiska wyrażonego przez organ w odpowiedzi na skargę, zaś pismem z dnia 9 lutego 2016 r. (data prezentaty) przedłożyła kopie uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] północnej części wsi [...] w rejonie ronda [...]. Skarżąca podkreśliła, że w ww. planie nie przewidziano budowy dróg, które zapewniłyby działkom skarżącej dostęp do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd, zgodnie z art. 1 § 2 wskazanego przepisu, rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że złożona skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2016 r. nie narusza prawa materialnego, a przy tym w toku jej wydawania organ nie uchybił regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Jest to kluczowa kwalifikacja, gdyż zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a, dopiero stwierdzenie powyższych uchybień uzasadniałoby uwzględnienie skargi.

Jak wskazano na wstępie, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla dróg. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu wszakże zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu wydanego w formie decyzji administracyjnej. Jednakże ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Przytoczone przepisy nie zawierają ścisłej listy warunków, jakie muszą zostać spełnione, aby zarządca drogi wydał zezwolenie na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Jakkolwiek z uwagi na istniejące przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządcy przysługuje uprawnienie do wydania decyzji odmownej w tym przedmiocie.

W rozpatrywanej sprawie należy wziąć pod uwagę, że droga [...] zaliczona jest do kategorii dróg głównych ruchu przyspieszonego oznaczonej symbolem "GP" (§ 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). W związku z tym zastosowanie znajduje § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, który przewiduje m.in. , że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Dodatkowo, zgodnie z § 113 ust. 1 pkt 7 wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, (...) [lub] 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Wydając decyzję w oparciu o przywołane przepisy ustawy, właściwy organ (zarządca drogi) obowiązany jest w pierwszej kolejności dokładnie wyjaśnić i rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, a następnie wydać decyzję przy uwzględnieniu słusznego interesu strony, o ile nie pozostaje on w sprzeczności z interesem społecznym (art. 7 k.p.a.). W tym zakresie interes społeczny będzie wyrażał się przede wszystkim w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi i uczestnikom ruchu drogowego.

W przedmiotowej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad był zatem zobowiązany, po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, do dokonania oceny, czy planowany zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działek o numerach ewid. [...] i [...] może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak też czy uzasadnione jest zastosowanie tego zjazdu na drodze klasy GP.

W rezultacie, wydanie decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie podyktowane było w pierwszej kolejności koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ powołał się na dane dotyczące natężenia ruchu drogowego odnotowane podczas Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015 r., w oparciu o które ustalił, że droga krajowa nr [...] jest drogą szczególnie uczęszczaną (27.679 pojazdów na dobę). Z tego względu, na rozpatrywanym odcinku wdrożone zostały rozwiązania inżynierii ruchu polegające na zastosowaniu dodatkowych elementów bezpieczeństwa ruchu drogowego: barier energochłonnych oraz oznakowania ograniczającego dopuszczalną prędkość pojazdów.

Organ uznał też, że w przypadku lokalizacji zjazdu zgodnie z wnioskiem, to jest w odległości około 150 metrów od skrzyżowania, na odległości około 50 metrów może dochodzić do przeplatania się ruchu pojazdów wyjeżdzających ze stacji paliw przez trzy pasy ruchu na pas do skrętu w lewo. Ma to znaczenie z uwagi na pobliskie usytuowania miejsca kontroli pojazdów przewidzianego dla służb drogowych. Okoliczności te stały się podstawą opinii organu, że umiejscowienie zjazdu zgodnie z wnioskiem P. negatywnie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego na wskazanym odcinku drogi [...].

Ponadto organ uznał, że nieruchomość, do której miałby prowadzić wnioskowany zjazd może mieć zapewnioną komunikację poprzez sieć dróg lokalnych: ul. [...] oraz ul. [...], po uprzednim uzyskaniu stosownych służebności drogowych. Powyższe nie pozwala zatem przyjąć, że jedynie zjazd do drogi [...] może zapewnić obsługę wskazanej nieruchomości.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd doszedł do przekonania, że argumentacja zaprezentowana w rozstrzygnięciu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest trafna i prawidłowa. Nie ulega wątpliwości, że organ w sposób rzetelny ustalił stan faktyczny sprawy, jak też dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Przy tym prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa materialnego, bacząc jednocześnie na interes społeczny i istniejący interes wnioskodawcy – P.. Uznanie prymatu interesu społecznego w przedmiotowej sprawie, poparte celną argumentacją, w pełni zasługuje na aprobatę ze strony Sądu.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zarzuty te jako niezasadne.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że wbrew twierdzeniom skarżącej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. nie uchybił regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Skarżąca zarzuca bowiem organowi zebranie, rozpatrzenie oraz ocenę materiału dowodowego wbrew regułom wskazanym w tych przepisach, jak również pominięcie istotnego załącznika do wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizacje zjazdu w postaci audytu bezpieczeństwa. Z tak sformułowanymi zarzutami nie sposób się zgodzić. Sąd uznaje ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organ za pełną i rzetelną.

Należy też podkreślić, że dowód przestawiony przez wnioskodawcę – "Audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego dla koncepcji obsługi komunikacyjnej stacji paliw zlokalizowanej przy drodze krajowej numer [...] w miejscowości J., woj. [...]", został w procesie decyzyjnym uwzględniony przez organ w tym znaczeniu, że rozpatrzone zostały argumenty zawarte w ww. dokumencie. Zarządca drogi nie podzielił jednak wniosków płynących z tego dokumentu (vide: str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Do takiej swobody w ocenie dowodów organ miał pełne upoważnienie, szczególnie że powoływane wyżej przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wyraźnie wskazują na konieczność oceny wniosku o zezwolenie na budowę zjazdu publicznego z punktu widzenia ewentualnego występowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W świetle powołanego § 113 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia organ nawet nie mógł wydać zezwolenia ze względu na odległość od skrzyżowania (ronda) mniejszą niż dopuszczalna w przepisach oraz fakt, że na badanym odcinku drogi [...] do wspomnianego ronda prowadzi więcej niż jeden pas ruchu.

Pełnomocnik skarżącej zarzuca również organowi błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że nieruchomość złożona z działek [...] i [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Tymczasem w świetle jej twierdzeń, dostępu do takiej drogi nie posiada. Dodatkowo na poparcie swojego stanowiska przedłożyła do akt postępowania sądowego uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] północnej części wsi [...] w rejonie ronda [...], wskazując, że w ww. planie nie przewidziano w spornym rejonie budowy nowych dróg, które zapewniłyby przedmiotowym działkom dostęp do drogi publicznej.

Dokonując analizy zaskarżonej decyzji, należy zauważyć, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uwzględnił powyższe i uznał, że przedmiotowa nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ulice: [...] i [...], oczywiście po uprzednim uzyskaniu stosownych służebności drogowych. Organ trafnie wskazał, że przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do drogi, ale również pośredni dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności drogowej. W ocenie Sądu, pogląd ten jest w pełni uzasadniony biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (m.in. art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 2) oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Fakt, że w ocenie skarżącego przeprowadzenie drogi w sposób wskazany przez organ stanowiłoby utrudnienie dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z prowadzeniem stacji paliw, nie może w skuteczny sposób podważyć trafności podjętego rozstrzygnięcia. Powyższa okoliczność podnoszona przez skarżącą jest w istocie uzewnętrznieniem interesu jaki przyświeca stronie – P. w tym postępowaniu administracyjnym.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Co ważne, w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 625/13, LEX nr 1598212, z dnia 24 maja 2016 r. , sygn. akt I OSK 1865/14, LEX nr 2108308 ), a przy tym organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu lub zjazdu z drogi, która powodowałaby nieuzasadnione zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 562/15, LEX nr 1941458, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r. I OSK 1422/13, LEX nr 1769188 oraz z dnia 24 maja 2016 r. I OSK 1865/14, LEX nr 2108308). Zdaniem Sądu, okoliczności sprawy w pełni uprawniały Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wydania decyzji odmownej, sprzecznej z interesem wnioskodawcy – P..

Warto odnotować w tym miejscu stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 59/13, wskazujące, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych) przez organy Państwa, czego wyrazem jest m.in. prawna regulacja lokalizacji zjazdów z dróg, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zawarowanego w art. 5 Konstytucji. Z tego też względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w sytuacjach kolizyjnych zdecydowanie przeważa nad interesem indywidualnym jednostki.

Nie można się zgodzić również z zarzutem naruszenia przepisów art. 9 i 107 § 1 k.p.a. polegającym na posługiwaniu się przez organ pojęciami pozaustawowymi i ogólnikowymi (np. wiele zdarzeń drogowych"). Skarżąca wymaga w tym zakresie od organu wskazania konkretnej liczby takich zdarzeń, miejsca, okoliczności, przyczyn, jak i skutków, tak by móc zweryfikować poprawność rozstrzygnięcia. Nie dostrzega jednak przy tym, że nie jest możliwe sprecyzowanie wszystkich zdarzeń drogowych mających miejsce na drodze krajowej nr [...], w tym na obwodnicy m. J.. Oczywiście zdarzenia takie mają znaczenie dla ustalenia poziomu bezpieczeństwa na danej drodze, jednakże nie są one jedynym czynnikiem je wyznaczającym. Organ w tym zakresie przedstawił stanowisko, jak i wskazał na inne argumenty, m.in. związane z natężeniem ruchu, przeprowadzonym audytem bezpieczeństwa, organizacją skrzyżowania, przemawiające za udzieleniem decyzji odmownej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizacje zjazdu publicznego.

Już na rozprawie przedstawiciel skarżącej wskazał, że w bezpośredniej odległości od skrętu w prawo w kierunku L., czyli od ronda Rondo [...], umieszczony został tzw. czarny punkt, tzn. znak wskazujący na występowanie znaczącej liczby wypadków drogowych. Fakt ustawienia takiego ostrzeżenia dla kierowców stanowi dodatkowe, choć oczywiście nie wyłączne podważenie argumentów skarżącej o braku zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na rozpatrywanym odcinku drogi [...].

Nadmienić należy, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a., tym samym zarzut naruszenia przywołanego przepisu należy określić jako bezzasadny.

Pełnomocnik skarżącej podniosła również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem w jej ocenie planowana inwestycja i projektowane w związku z tym usytuowanie i budowa zjazdu z drogi krajowej nr [...] są zgodne z wymogami zawartymi w § 77, 78, 110 oraz 113 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla dróg publicznych, a także nie zachodzą żadne okoliczności negatywne, wymienione w § 9 ust 1 pkt 3 i § 113 ust 7 ww. rozporządzenia.

Należy mieć na względzie, że przywołane przepisy § 77 oraz 78 ww. rozporządzenia regulują szczegółowe wymogi dla projektowania i umiejscowienia zjazdów z dróg, a zatem nie nakładają obowiązków na zarządcę drogi. Nadto § 110 ww. rozporządzenia przewiduje możliwość wyposażenia drogi w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu, ale też nie można interpretować go w kategoriach ograniczenia swobodnego uznania zarządcy drogi w przypadku udzielania zgody na lokalizację zjazdu publicznego. Natomiast § 113 ust. 7, jak wskazano wyżej, przesądza wbrew intencji skarżącej, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis ten uzasadnia raczej odmowę udzielenia zgody w rozpatrywanej sprawie, a nie udzielenie takiej zgody.

Wbrew twierdzeniom zaprezentowanym w skardze, w niniejszej sprawie organ nie dopuścił się uchybień w zakresie zastosowanego prawa materialnego. Na podkreślenie zasługuje również okoliczność, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest organem wyspecjalizowanym, co oznacza, że posiada specjalistyczną wiedzę i doświadczenie w zakresie dróg, bezpieczeństwa ruchu drogowego, zarządzania ruchem oraz innych kwestii technicznych itp. Oznacza to tyle, że organ może samodzielnie dokonać oceny, czy istnieją, wskazane w powołanych przepisach prawa materialnego, możliwości umiejscowienia zjazdu związane w szczególności z możliwościami technicznymi, jak i bezpieczeństwem ruchu drogowego. W przedmiotowej sprawie podnoszenie powyższego zarzutu stanowi, zdaniem Sądu, jedynie polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem organu.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na niezasadność wskazanych powyżej zarzutów, zarzut naruszenia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad art. 138 § 1 i 138 § 2 k.p.a. należy ocenić jako chybiony, bowiem nie istniały żadne przesłanki przemawiające za wydaniem innego rozstrzygnięcia, niż zapadłe w przedmiotowej sprawie.

Biorąc pod uwagę, iż zarzuty skargi okazały się bezzasadne oraz uwzględniając powyższą ocenę - Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.