Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1201/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi P.W. i W.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P.W. i W.W. kwotę 907 zł (dziewięćset siedem złotych) tytułem zwrot kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania D.M., zwanej dalej również "wnioskodawczynią", od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił W.W. i P.W., zwanymi dalej "skarżącymi", pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjnymi, c.o., energią elektryczną w budynku i na działce, kanalizacją sanitarną, zbiornikiem szczelnym na nieczystości ciekłe, murem oporowym oraz ogrodzeniem, dojściami i dojazdami na działce nr [...] w miejscowości K., gm. W. oraz zjazdu indywidualnego z drogi gminnej działka nr [...] na działkę nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. W., jako [...] etap projektu pod nazwą "budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami wewnętrznymi, instalacjami wod.-kan., gaz, c.o., energią elektryczną w budynku i na działce, kanalizacją sanitarną i trzema zbiornikami na nieczystości ciekłe, kanalizacją deszczową, trzema zbiornikami na wody opadowe, dojściami i dojazdami, murami oporowymi oraz ogrodzeniem, na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. oraz zjazdem indywidualnym z drogi gminnej działka nr [...] na działkę [...] w miejscowości K.".

Pismem z [...] maja 2015 r. wnioskodawczyni wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty W. oraz o wstrzymanie jej wykonalności. Wnioskodawczyni zarzuciła rażące naruszenie prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) zwanej dalej "p.b.", i w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463), a także § 18 ust. 1, § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych" oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

D.M. wywodziła swój interes prawny w kwestionowaniu powyższego rozstrzygnięcia Starosty W. z tytułu przysługującego jej prawa własności działki nr ewid. [...], która graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną. Wnioskodawczyni wskazała, że inwestycja oddziałuje na jej działkę i znajdujące się na jej terenie i związane z tym terenem mienie, ponieważ doszło do uszkodzenia ogrodzenia, znajdującego się na działce nr [...] będącej własnością wnioskodawczyni, spowodowanego najprawdopodobniej ruchami mas ziemnych, które uaktywniły się pod naciskiem wykonywanych robót budowlanych. Dodatkowo, zdaniem wnioskodawczy, w miejscu działki, w którym został usytuowany budynek nr [...], nie zostały przeprowadzone badania geotechniczne gruntu. Ponadto wskazała na brak zapewnienia miejsc postojowych dla nowoprojektowanego budynku, zacienienie części jej działki oraz podniosła zastrzeżenia dotyczące muru oporowego.

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty W.

Organ I instancji wskazał, że z analizy rysunku projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek nr [...] objęty decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji dotyczącej budowy "budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] w zabudowie szeregowej..." usytuowany jest w odległości 16,64 m od granicy z działką nr [...] stanowiącej własność D.M., a budynek mieszkalny na działce D.M. usytuowany jest w odległości ok. 40 m od granicy z działką, na której zaprojektowany został budynek nr [...], objęty wnioskowaną decyzją.

W ocenie organu I instancji inwestycja obejmująca pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...], realizowanego w ramach [...] etapowej inwestycji na działce nr [...] w miejscowości K., z uwagi na usytuowanie w dalekiej, ponad 16 metrowej odległości od granicy z działką nr [...], oraz jeszcze dalszej 40 metrowej odległości od budynku D M, nie może w żaden sposób oddziaływać na działkę wnioskodawczyni ani znajdujące się na jej terenie i związane z tym terenem mienie, nawet pomimo znacznego spadku terenu w stronę działki wnioskodawczyni.

Ponadto zdaniem Wojewody [...] zastrzeżenia dotyczące prawidłowości sporządzenia ekspertyzy geotechnicznej są bez wpływu na ocenę przymiotu strony postępowania jaki chciałaby zyskać wnioskodawczyni. Jednocześnie ze względu na znaczną odległość budynku nr [...] od granicy działki, brak jest związku między wzniesieniem przedmiotowego budynku a z ewentualnym uszkodzeniem ogrodzenia znajdującego się na działce nr [...]. Zdaniem organu wojewódzkiego nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut dotyczący zacienia części działki wnioskodawczyni tym bardziej, że prawo budowlane nie przewiduje ograniczeń z tytułu zacienienia działek, normując jedynie kwestie zacienienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Organ I instancji wskazał również, że analiza projektu architektoniczno-budowlanego nie potwierdziła zarzutu braku zapewnienia miejsc postojowych dla nowoprojektowanego budynku, przy czym zapewnienie miejsc postojowych dla budynku nr [...] jest bez wpływu na ocenę przymiotu strony postępowania jaki chciałaby zyskać wnioskodawczyni.

Ponadto w ocenie organu I instancji nie zasługują na uwzględnienie zastrzeżenia dotyczące muru oporowego z uwagi na znaczne oddalenie tego muru od granicy działki wnioskodawczyni a ewentualna utrata wartości rynkowej nieruchomości wnioskodawczyni oraz obniżenie komfortu życia są bez znaczenia dla niniejszego postępowania.

Zdaniem organu I instancji nieruchomość będąca własnością wnioskodawczyni nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, bowiem projektowane zamierzenie budowlane nie powoduje ograniczeń zarówno w zakresie zagospodarowania działki jak i użytkowania budynku, zatem nie można uznać, że wnioskodawczyni posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. wnioskodawczyni złożyła odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. W ocenie wnioskodawczyni inwestycja obejmująca pozwolenie na budowę budynku nr [...] realizowanego w ramach [...] etapowej inwestycji na działce nr [...] w sposób bezpośredni i negatywny oddziałuje na jej działkę oraz związane z tym terem mienie. Wnioskodawczyni nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu, że nieprawidłowości sporządzenia ekspertyzy geotechnicznej pozostają bez wpływu na ocenę przymiotu strony postępowania. Zdaniem wnioskodawczyni doszło do uszkodzenia ogrodzenia, działka wnioskodawczyni została zacieniona, a także został ograniczony dostęp światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Ponadto nie dokonano badań gruntu i ewentualnego oddziaływania muru oporowego na ogrodzenie działki wnioskodawczyni.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego jeszcze przed udzieleniem pozwolenia na budowę w części dotyczącej pierwszego etapu prac. Jest to następstwem faktu, że udzielenie pozwolenia na budowę dla I etapu inwestycji musi obejmować racjonalność funkcjonowania całego, docelowego zamierzenia budowlanego. W związku z powyższym organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowane zamierzenie obejmujące trzy budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej jako całość, usytuowane jest w odległości od 3,01 m do 3,60 m od granicy działki skarżącej (dotyczy budynku nr [...]). Przy czym z treści § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). wynika, że odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), dla budynków ZL (tj. budynki mieszkalne) nie powinna być mniejsza niż 8 m.

W ocenie organu odwoławczego analiza projektu budowlanego wskazuje, iż usytuowanie planowanego budynku może ograniczać możliwość zagospodarowania działki nr ewid. [...], bowiem osoby uprawnione do powyższej nieruchomości, chcąc zrealizować na niej pewne kategorie przedsięwzięć, aby zachować 8 metrową odległość od budynku musiałyby odsunąć projektowany obiekt od granicy z działką o numerze ewid. [...] na odległość większą, aniżeli 3,00 i 4,00 m dopuszczalne na mocy przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Tym samym fakt realizacji przedmiotowej inwestycji niewątpliwie może ograniczać możliwość zagospodarowania działki o numerze [...] stanowiącej własność D. M.

Wobec powyższego, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ wojewódzki umarzając postępowanie nieważnościowe z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawczyni uchybił przepisom art. 105 § 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., bowiem powinien uwzględnić fakt, że działka nr ewid. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania spornego i dokonać merytorycznej oceny kontrolowanego pozwolenia na budowę.

W dniu [...] lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skargą P.W. i W.W. na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r.. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 448/16.

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 448/16 uchylił ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r.

Natomiast ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak: znak: [...] ponownie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], powtarzając argumentację zawartą we wcześniejszej decyzji z dnia [...] października 2015 r.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] złożyła wnioskodawczyni, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kwestionowanej decyzji wnioskodawczyni zarzuciła:

1) naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. oraz art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a w konsekwencji wydanie przez ten organ błędniej decyzji o umorzeniu postępowania podczas, gdy w przedmiotowej sprawie organ powinien dokonać merytorycznej oceny kontrolowanego pozwolenia na budowę i w zależności od rezultatu merytorycznej oceny odmówić stwierdzenia nieważności bądź tez stwierdzić nieważność decyzji;

b) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który doprowadził do błędnej subsumcji zastosowanych przepisów;

c) art. 8, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia;

2) naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez uznanie, że zatwierdzony decyzją Starosty W. projekt budowlany nie narusza w sposób rażący wymagań określonych wskazanymi przepisami;

art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że wnioskodawczyni której przysługuje prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalny bezpośrednio sąsiadującym z trenem spornej inwestycji nie przysługuje przymiot strony;

art. 28 ust. 2 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu przez organ administracyjny, że przepis ten znajduje zastosowanie w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a., w zakresie ustalenia kręgu podmiotów którym przysługuje przymiot strony postępowania nadzwyczajnego.

Wnioskodawczyni w powyższym odwołaniu powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od wcześniejszej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, powtarzając argumentację zawartą w swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli P.W. i W.W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i z art. 28 ust. 2 p.b poprzez przyjęcie, że wnioskodawczyni posiada interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanych, błędnie przyjmując, że nieruchomość wnioskodawczyni znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. W ocenie skarżących organ drugiej instancji błędnie uznał, że zabudowa szeregowa trzech domów jednorodzinnych winna być traktowana jako jedno zamierzenie budowlane, pomimo tego, że nieruchomość odwołującej się, nie znajduje się w obszarze oddziaływania budynku nr [...], co do którego wydana została zaskarżona decyzja. Skarżący podkreślili, że w sprawie o sygn.. akt VII SA/Wa 448/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił ich skargę, wskazując w uzasadnieniu wyroku, że organ administracyjny I instancji słusznie uznał, że D. M. nie posiada interesu prawnego, a zatem nie posiada I ona przymiotu strony w postępowaniu

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wydanym na rozprawie w dniu [...] marca 2018 r. postanowieniem Sąd zawiesił postępowanie sądowe, wskazując na wniesienie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz D.M. skarg kasacyjnych od ww. wyroku z dnia 10 lutego 2017 r. sygn.. akt VII SA/Wa 448/16. Postanowieniem z dnia 9 maja 2019 r. podjęto zawieszone postępowanie sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy.

W niniejszej sprawie zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. umarzającą postępowanie wszczęte na wniosek D.M. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W.W. i P.W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjnymi, c.o., energią elektryczną w budynku i na działce, kanalizacją sanitarną, zbiornikiem szczelnym na nieczystości ciekłe, murem oporowym oraz ogrodzeniem, dojściami i dojazdami na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. W. oraz zjazdu indywidualnego z drogi gminnej działka nr [...] na działkę nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. W., jako [...] etap projektu pod nazwą "budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami wewnętrznymi jako I etap inwestycji pod nazwą "budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, wraz z instalacjami wewnętrznymi (...)" i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. umorzył postępowanie, przyjmując, iż D.M. nie posiadając przymiotu strony nie mogła wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...].

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, na fakt, że [...] lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została złożona skarga P.W. i W.W., a więc inwestorów i skarżących w rozpatrywanej sprawie na wcześniej wydaną w analogicznym stanie faktycznym i prawnym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., znak:[...]. Tym samym pierwsza decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego pod sygnaturą akt VII SA/Wa 448/16. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2017 r. uchylono ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. po rozpoznaniu skarg organu oraz wnioskodawczyni, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1337/17 oddalił omawiane skargi kasacyjne.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko zawarte w powyższych wyrokach WSA w Warszawie i NSA, mające zastosowanie do wydanych w sprawie niniejszej w analogicznym stanie prawnym i faktycznym decyzji Wojewody [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego.

Podkreślić należy, że postawą materialnoprawną wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia jest art. 105 § 1 k.p.a., wedle którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W związku z tym, w rozpoznawanej sprawie ocena Sądu ograniczona została do problematyki umorzenia postępowania i związanej z tym kwestii jego bezprzedmiotowości. Podkreślić też trzeba, że decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu nie rozstrzyga sprawy merytorycznie (w jej znaczeniu materialnym), bo nie kształtuje żadnego stosunku prawnego w zakresie uprawnień czy obowiązków strony, a jedynie znosi prowadzone postępowanie. Bezprzedmiotowość, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a. wiąże się bowiem z sytuacją braku któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy.

W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne.

Z pewnością postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (vide wyrok NSA z dnia 19 września .2012r., sygn.. akt II GSK 1038/11).

W ocenie Sądu dokonana przez organ I instancji ocena przymiotu strony D.M. jest prawidłowa, co czyni, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i z art. 28 ust 2 p.b.

W świetle przywołanej normy art 28 ust 2 p.b. oraz art. 28 k.p.a. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę a w konsekwencji także w prawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji są - oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a także podmioty, które wykażą interes prawny w uzyskaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Tak więc krąg podmiotów które hipotetycznie mogą brać udział, a także inicjować postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może być szerszy niż ten ustalony przez organy w postępowaniu zwyczajnym.

D.M. wywodzi swój interes prawny z przysługującego jej prawa własności działki nr ewid. [...].

Bezsporne jest, iż z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek nr [...] objęty decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę usytuowany jest w odległości 16,64 m od granicy z działką nr [...], stanowiącej własność D.M., a budynek mieszkalny na działce D.M. usytuowany jest w odległości ok. 40 m od granicy z działką, na której zaprojektowany został budynek nr [...].

Takie usytuowanie zaprojektowanego budynku czyni niezasadnym twierdzenia D.M. o negatywnym oddziaływaniu na jej działkę. W sposób oczywisty nie zostały w związku z tym naruszone § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), jak również przepis § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 – 17:00), a także § 13 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – wyznaczające obszar oddziaływania planowanej inwestycji.

Nie można także - jak na to wskazuje organ odwoławczy – wywieść interesu prawnego D.M. z naruszenia § 271 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych, zgodnie z którym odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), dla budynków ZL (tj. budynki mieszkalne) nie powinna być mniejsza niż 8 m. Skoro bowiem ściana budynku Nr [...] oddalona jest od granicy działki [...] o ponad 16 m. to powyższy warunek jest niewątpliwie spełniony.

Należy także podkreślić, iż przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji organy powinny przeprowadzić nie tylko analizę pod względem techniczno-budowlanym, ale zbadać, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości.

Żadna z tych okoliczności w sprawie niniejszej nie zaistniała, bowiem realizacja budynku nr [...] w zabudowie szeregowej, ze względu na odległość od granicy z działką wnioskodawczyni w żaden sposób nie wpłynie na możliwość zagospodarowania, w tym zabudowania jej nieruchomości. Pozostaje także bez wpływu na sposób korzystania z jej działki.

Należy także podzielić twierdzenia organu I instancji o brak związku między zaprojektowaniem budynku nr [...] a z ewentualnym uszkodzeniem ogrodzenia znajdującego się na działce nr [...]. Także podnoszona ewentualna utrata wartości rynkowej nieruchomości wnioskodawczyni oraz obniżenie komfortu życia mogą świadczyć jedynie o posiadaniu przez wnioskodawczynię interesu faktycznego, majątkowego, a nie interesu prawnego wymaganego dla uzyskania przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, którego Sąd nie podziela, należy wskazać, iż w myśl art. 33 ust. 3 pkt 1 p.b., jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołów obiektów, inwestor jest zobowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego (jak w niniejszej sprawie). Skoro inwestorzy zdecydowali się na złożenie kilku wniosków, z których każdy dotyczył wybranych przez nich obiektów mających funkcjonować w ramach jednego zamierzenia, to zgodnie z art. 33 ust. 1 p.b., powinien przedstawić projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Taka sytuacja miała miejsce w danej sprawie.

W kwestii prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu administracyjnym Sąd w całości aprobuje stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2010 r. II OSK 1529/09.

Wbrew stanowisku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie, gdzie budowa jest podzielona na kilka etapów, dla każdego z nich wydawana jest oddzielna decyzja o pozwoleniu na budowę. W każdej ze spraw z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę wskazanego etapu tej inwestycji, powinna być przez organ pierwszej instancji przeprowadzona analiza kręgu podmiotów, które pozostają w obszarze oddziaływania danego etapu. Art. 28 ust. 2 p.b. stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jest więc tyle odrębnych spraw o pozwolenie na budowę, ile wniosków złoży inwestor obejmując nimi kolejne etapy budowy wieloetapowej. W każdej z tych spraw mogą poza inwestorem, występować jako strony inne podmioty, których prawo do udziału w postępowaniu podlega ocenie w świetle art. 28 ust. 2 p.b.

Zasada ta znajduje swoje dalsze odzwierciedlenie w postępowaniu nadzwyczajnym. Dla każdego etapu z osobna należy dokonać oceny przymiotu strony, zwłaszcza podmiotu inicjującego postępowanie nadzorcze, mając na uwadze art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust 2 p.b. Przy czym krąg uprawnionych w tym postępowaniu podmiotów nie powinien być określany jak dla jednego zaplanowanego obiektu budowlanego.

Z tych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i z art. 28 ust 2 p.b.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpozna odwołanie D.M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. mając na względzie powyższe rozważania.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 przywołanej ustawy.