Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 997/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA Małgorzata Łoboz WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Dąbrowie Tarnowskiej D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 15 marca 2022r. znak : SKO.GN/4160/5/2022 w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 marca 2022r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2021 r. póz. 735), art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U z 2021 r. póz. 1899), oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. póz. 570) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. nr 198, póz. 1925) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2022 r. odwołania E. W. zam. ul. [...], [...] z 15 stycznia 2022 r. od decyzji Burmistrza Żabna z 5 stycznia 2022 r. znak: RGG.6831.23.2021.AL w sprawie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w K. gmina Ż.:

uchyliło zaskarżoną decyzję w całości,

zatwierdziło podział nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 2,0103 ha położonej w miejscowości K., gmina Ż. , województwo małopolskie (nr ks. wieczystej: TR1 [...]), na działki:

nr [...] - o powierzchni 0,1986 ha,

nr [...] - o powierzchni 1,8117 ha

zgodnie z projektem podziału stanowiącym załącznik do wniosku o podział nieruchomości, sporządzonym przez uprawnionego Geodetę J. G..

W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium wskazało, iż decyzją z dnia 7 czerwca 2021r. znak: RGG.6831.23.2021.AL Burmistrz Żabna odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w K. gmina Ż. . W uzasadnieniu organ wskazał, że działka nr [...], która stanowi drogę, faktycznie ma nieuregulowany stan prawny, nie posiada założonej księgi wieczystej, która stanowi podstawę dla określenia prawa własności dla danej nieruchomości.

W odwołaniu E. W. zwrócił uwagę, że drogą nr [...] dojeżdża od 30 lat, podobnie jak inni mieszkańcy Gminy Ż. . Droga jest utwardzana, w części pokryta asfaltem, jest odśnieżana i posiada fosy. Według odwołującego fakt, że od lat gmina zaniedbała uzyskanie dokumentu potwierdzającego własność nie może być powodem odmowy zatwierdzenia projektu podziału.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie dnia 2 sierpnia 2021 r. sygn..akt: SKO.GN/4160/73/2021 uchyliło w/w decyzję Burmistrza całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało: "W zaskarżonej decyzji organ l instancji stanął na stanowisku, że działka drogowa (nr [...]) stanowiąca drogę wewnętrzną, przez którą na dzień dzisiejszy mieszkańcy Gminy Ż. dojeżdżają do drogi publicznej, ma nieuregulowany stan prawny. Jednak materiał dowodowy przeczy temu twierdzeniu. Oto w wyniku postępowania uzupełniającego Kolegium ustaliło, że według ewidencji gruntów działka nr [...] stanowi drogę (dr), a jej właścicielem jest Gmina Ż. . Sam odwołujący wskazuje, że z górą 30 lat korzysta z tej drogi (podobnie jak i inni mieszkańcy Gminy), droga ta jest też utrzymywana przez Gminę Ż. . Jak wskazano wyżej podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. W niniejszej sprawie tak nie jest. Oto bowiem działka nr [...] na dzień dzisiejszy posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę drogową (droga wewnętrzna) nr [...]. Mało tego, wydzielone w wyniku podziału działki będą miały ten sam dostęp do drogi publicznej. Sam podział nie powoduje bowiem sytuacji, że nowo wydzielone działki będą mieć dostęp do drogi publicznej inny niż działka, która podlega podziałowi. Fakt, że w niniejszej sprawie działka drogowa nie ma urządzonej księgi wieczystej nie sprawia braku możliwości dokonania podziału.

W konsekwencji rzeczą organu jest zbadanie czy projekt podziału nieruchomości faktycznie nie może być zatwierdzony, skoro dostęp do drogi publicznej został zagwarantowany poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną, stanowiącą własność Gminy Ż. . Z tego co ustalono owa droga wewnętrzna jest użytkowana również przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących, co musi prowadzić do wniosku, że zapewniony został dostęp do drogi publicznej, wymagany dla podziału wnioskowanej nieruchomości".

Skargę na w/w decyzję wniosła Gmina Żabno nie zgadzając się z argumentacją wywiedzioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie.

W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 18 października 2021 r. sygn. akt: II SA/Kr 1010/21 skargę Gminy Żabno odrzucił argumentując: "Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji lub uznanie go za uczestnika postępowania (także jako organ reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego) doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby w istocie dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie ( postanowienie WSA w Poznaniu z 11 marca 2020, sygn. IV SA/Po 1034/19, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., sygn. III AZP 5/84; OSA/C 1985, z. 7, póz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1986, z. 2, póz. 26; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r. sygn. K 32/08, OTK-A z 20U9 r, nr 9, póz. 139; uchwała NSA z 19 maja 2003 r, sygn OPS 1/03, ONSA nr 4 z 2003 r., póz, 115). Przedstawione stanowisko w realiach sprawy wszczętej sprzeciwem rysuje się podobnie, skoro po myśli art. 64b § 3 p.ps.a. w postępowaniu tym nie stosuje się przepisu art. 33 p.p.s.a., co oznacza, że nie biorą w nim udziału uczestnicy postępowania na prawach strony. Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy należy wskazać, że Burmistrz Żabna przeprowadził postępowanie administracyjne i wydał decyzję rozstrzygającą sprawę administracyjną przez odmowę zatwierdzenia podziału nieruchomości, realizując przyznaną mu ustawowo kompetencję. Taka rola procesowa uniemożliwia Burmistrzowi - jako reprezentantowi gminy na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2021 r. póz. 1372) - skorzystanie z praw strony postępowania, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że postępowanie dotyczące zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w K. , dotyczyło interesu prawnego Gminy Żabno".

Ponownie rozpoznając sprawę, Burmistrz Żabna decyzją z 5 stycznia 2022 r. znak: RGG.6831.23.2021.AL po raz wtóry odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położona w K. gmina Ż. . W uzasadnieniu organ przytoczył takie same argumenty, jakie podniesione zostały we wcześniejszej, uchylonej przez Kolegium, decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. W. wskazał, że droga dojazdowa tj. działka nr [...] użytkowana jest przez wielu rolników, ponieważ jest to droga przelotowa, łącząca dwie drogi powiatowe. Droga jest utwardzana, w części pokryta asfaltem, jest odśnieżana i posiada fosy. Zarządza nią Gmina Żabno. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpoznającego powyższe odwołanie zaskarżona decyzja organu l instancji powiela argumenty wywiedzione we wcześniej decyzji. Zdaniem organu l instancji, skoro działka drogowa nr [...] nie jest własnością Gminy Żabno i nie posiada księgi wieczystej, to w istocie właściciel działki nr [...] i ewentualni nowi właściciele działek powstałych w wyniku podziału nie będą mieli dostępu do drogi publicznej.

Przesłanki materialnoprawne podziału nieruchomości zostały unormowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przywoływanej dalej jako "ustawa". Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że geodezyjne postępowanie podziałowe generalnie jest dwufazowe. Artykuł 93 ust. 1 ustawy stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W pierwszej fazie obowiązkiem organu administracji publicznej jest zatem konfrontacja przedstawionego przez wnioskodawcę projektu podziału nieruchomości z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczenia jednak wymaga, że zgodność podziału z planem miejscowym jest warunkiem koniecznym zatwierdzenia podziału, ale nie jedynym. Pozytywne zaopiniowanie wstępnego projektu geodezyjnego podziału nie przesądza zatem o zatwierdzeniu takiego podziału nieruchomości. Dopuszczalność podziału na kolejnym etapie postępowania uzależniona bowiem została od dodatkowych jeszcze przesłanek, np.: zapewnienia wszystkim projektowanym działkom gruntu dostępu do drogi publicznej. Stosownie do treści art. 93 ust. 3 ustawy podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

Istotne jest to, że jak wskazuje się w orzecznictwie przepis art. 93 ust. 3 ustawy nie konkretyzuje wszystkich sposobów bezpośredniego i pośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz formułując warunek ewidencyjnego podziału nieruchomości określa, że: "za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej (...) albo ustanowienie służebności drogowych (...)". Posłużenie się przez ustawodawcę słowem "również" oznacza, że zachodzi podobieństwo wskazanych przypadków dostępu do drogi publicznej z innymi sytuacjami, które też tak są traktowane. W efekcie jak wskazał w jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie: "Zauważyć przy tym należy, analizowanego przepisu nie wynika, aby wymienione przypadki dostępu do drogi publicznej w wydzielenia drogi wewnętrznej lub ustanowienia odpowiednich służebności drogowych, mogły być uznawane za równoważne tylko z takim przypadkiem dostępu bezpośredniego, gdy nieruchomość podlegająca podziałowi graniczy z drogą publiczną. Takie stanowisko przyjął również Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. (sygn. akt II CSK 30/10; Lex nr 598776) uznał, że brak odpowiedniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej w rozumieniu art. 145 Kodeksu cywilnego występuje dopiero wtedy, gdy zarówno nie ma bezpośredniego takiego dostępu, jak i wtedy, gdy nie ma dostępu do drogi publicznej poprzez drogę innego rodzaju (np. drogę wewnętrzną), ale faktycznie i trwale istniejącą o odpowiedniej szerokości i ukształtowaniu umożliwiającą nieprzerwany i nieskrępowany dostęp ogółowi osób, nawet gdy jest to droga wydzielona z działek prywatnych, zwłaszcza gdy pozostaje pod zarządem gminy. Również w doktrynie wskazuje się, że nieruchomość, która ma faktycznie zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną nie spełnia przesłanek braku dostępu do drogi publicznej (por. M. Gdesz, A. Trembecka "Regulowanie stanu prawnego nieruchomości pod drogi", Wydawnictwo Gali, 2011)" (wyrok z 17.01.2014, l OSK 1521/20, publ. LEX nr 1501744.

W zaskarżonej decyzji organ l instancji stanął na stanowisku, że działka drogowa (nr [...]) stanowiąca drogę wewnętrzną, przez którą na dzień dzisiejszy mieszkańcy Gminy Ż. dojeżdżają do drogi publicznej, ma nieuregulowany stan prawny. Według ewidencji gruntów działka nr [...] stanowi drogę (dr), a jej właścicielem jest Gmina Żabno. W aktach sprawy zalega pismo Starosty Powiatu w Tarnowie z 11 sierpnia 2021 r. informujące, iż w ewidencji gruntów Gmina Żabno winna być wpisana jako władająca działką nr [...], a nie że jest jej właścicielem. Istotne jest jednak to, że owa droga wewnętrzna jest użytkowana również przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących, a więc jest ogólnodostępna i zarządza nią Gmina, co nie jest kwestionowane.

Zdaniem Kolegium Burmistrz Żabna błędnie dokonał zawężającej wykładni, polegającej na przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], wykorzystywaną jako droga wewnętrzna, nie spełnia wymogów w zakresie dostępu do drogi publicznej, warunkującej dopuszczalność podziału nieruchomości, działki nr [...]. Jak podkreślono wyżej, warunkiem zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej. Rozróżnia się zasadniczo dostęp bezpośredni (gdy nieruchomość przylega do działki drogowej i istnieje rzeczywista możliwość wjazdu na drogę i zjazdu z niej) i dostęp pośredni (poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności drogowej). Zdaniem jednak Kolegium, z analizowanego przepisu nie wynika, aby wymienione przypadki dostępu do drogi publicznej w postaci wydzielenia drogi wewnętrznej lub ustanowienia odpowiednich służebności drogowych mogły być uznawane za jedyne. Jak już wskazano w cytowanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dostęp nieruchomości do drogi publicznej występuje także wówczas, gdy następuje to poprzez istniejącą drogę wewnętrzną umożliwiającą nieprzerwany i nieskrępowany dostęp ogółowi osób, nawet gdy jest to droga wydzielona i działek prywatnych, zwłaszcza gdy pozostaje pod zarządem gminy.

Podsumowując, przedmiotowa działka drogowa nr [...], co nie jest kwestionowane, jest ogólnodostępna i korzystają z niej mieszkańcy Gminy w sposób nieskrępowany. Jak wskazuje się w orzecznictwie przy kwalifikacji danej drogi jako publicznej należy dokonywać przy uwzględnieniu jej funkcji i ogólnej dostępności a nie poprzez wzgląd jedynie na formalne kryterium przynależności do określonej kategorii (Wyrok WSA w Warszawie z 21.10.2014 r., l SA/Wa 2499/14, LEX nr 1765007).

Na powyższe orzeczenie Kolegium skargę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Dąbrowie Tarnowskiej. Zaskarżonej decyzji zarzucono, iż została wydana z istotnym naruszeniem prawa tj. przepisów prawa materialnego - art. 93 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do uznania, iż działka numer [...] spełnia warunki niezbędne do stwierdzenia, że zapewnia ona faktyczny i prawny pośredni dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości mających powstać w wyniku podziału działki [...], a co za tym idzie do uchylenia prawidłowej decyzji Burmistrza Żabna i wydania pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości w oparciu o ten przepis prawa. Wobec powyższego Prokurator na podstawie art. 147§1 ppsa wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż zaskarżone orzeczenie wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa. W myśl art. 93 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami jednym z koniecznych warunków dopuszczalności podziału nieruchomości jest zapewnienie wszystkim projektowanym działkom bezpośredniego lub pośredniego dostępu do drogi publicznej. W myśl tego przepisu za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Zwrócić przy tym uwagę należy na okoliczność, iż dostęp do drogi publicznej musi mieć dwojaki charakter - a to faktyczny jak i prawny. (vide Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2019 r. IV SA/Po 316/19 ) "Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Zgodnie z przepisami Ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych drogi publiczne dzielą się na 4 kategorie, w tym także na drogi gminne. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Również samo ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Żadna z tych okoliczności nie zaistniała w odniesieniu do działki numer [...]. Zgodnie z art. 8 ust 1 cytowanej ustawy drogi wewnętrzne to drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. W tym stanie rzeczy droga wewnętrzna nie ma charakteru publicznego. Ustawodawca wskazując, iż dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną, nie wyjaśnił w tym zakresie podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Tymczasem dla prawidłowej oceny tej kwestii uwzględnienia wymaga z jednej strony ochrona prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną, z drugiej zaś konieczność zapewnienia właścicielom wszystkich nieruchomości powstałych po podziale takiego prawa dojazdu do nieruchomości, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej. Uwzględniając charakter problematyki pośredniego dostępu do drogi publicznej zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 roku sygn. akt. I OSK 1784/10, gdzie wskazano, że podział nieruchomości może być dokonany, gdy dostęp do drogi publicznej został zagwarantowany poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną, stanowiącą własność Gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając stanowisko zawarte w decyzji SKO.GN/4160/5/2022 z dnia 15 marca 2022 roku powołało się także na Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21.10.2014 r. sygn. I SA/Wa 2499/14 wskazując na kwestię istnienia ogólnodostępności działki drogowej nr [...]. Tymczasem, w sprawie badanej przez WSA w Warszawie dostęp do drogi publicznej również był zapewniony przez drogę wewnętrzną stanowiąca własność Miasta. W realiach badanego postępowania nie ulega wątpliwości, iż sąsiadująca z działką numer [...] położoną w K. działka numer [...] stanowi użytek dr - droga, faktycznie bywa wykorzystywana przez właścicieli innych nieruchomości, jednakże nie posiada księgi wieczystej, ma nieuregulowany stan prawny, powstała z dużej liczby parcel prywatnych, a w ewidencji gruntów Gmina Żabno błędnie widniała jako właściciel działki, podczas gdy zgodnie z rzeczywistością widnieć winna jedynie jako władająca działką [...] (co potwierdza znane SKO w Tarnowie stanowisko Starosty Powiatowego w Tarnowie sygn. GGK-L6620.16.20.2021.JS z dnia 11.08.2021r.) W tym stanie rzeczy, jakkolwiek za uzasadnione można uznać stanowisko, iż działka [...] może spełnić kryterium faktycznego pośredniego dostępu do drogi publicznej, brak jest podstaw do stwierdzenia, aby z uwagi na nieuregulowany status prawny tej nieruchomości istniał jednocześnie skutecznie gwarantowany prawny pośredni dostęp do drogi publicznej dla działek powstałych na skutek planowanego podziału nieruchomości [...]. Przedmiotowa działka nie jest przedmiotem własności Miasta i Gminy Żabno, zatem nie stanowi ona mienia komunalnego. Podlega ona niewątpliwie ochronie w ramach prawa własności określonego w art. 140 k.c. Zgodzić się należy z dominującymi stanowiskami doktryny, że własność komunalna, z uwagi na jej społeczno - gospodarcze przeznaczenie, w przeciwieństwie do własności prywatnej, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności może doznawać dalej idących ograniczeń podyktowanych interesem publicznym (por. System prawa prywatnego tom 3 Prawo rzeczowe pod red. T. Dybowskiego Wyd. C. H. Beck Instytut Nauk Prawnych PAN Warszawa 2007 r. str.178, 239; Komentarz Kodeks Cywilny pod red. K. Pietrzykowskiego Warszawa 1997 r. str.). Gdyby zatem działka [...] stanowiła własność Gminy, możliwym byłoby stwierdzenie, że powstałe w wyniku podziału działki uzyskałyby dostęp do drogi publicznej, który byłby dostępem faktycznym mającym również legalną podstawę. W chwili obecnej brak jest jednak uregulowania kwestii własności działki [...], a co za tym idzie brak jest możliwości zapewnienia ustanowienia skutecznego prawnego stosunku umożliwiającego prawny dostęp do drogi publicznej obecnemu, jak i ewentualnym przyszłym właścicielom nieruchomości powstałych w wyniku planowanego podziału. Mając na uwadze powyższe w ocenie Prokuratora badana decyzja w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny, zatem konieczne staje się stwierdzenie jej nieważności, co czyni skargę zasadną i konieczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Zacząć należy od tego, że trafnie organ uznał, że w świetle przepisów art. 93 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunkiem koniecznym podziału nieruchomości jest jej dostęp do drogi publicznej (który może być zarówno bezpośredni, jak i pośredni). Argumentacja skargi Prokuratora, że skoro działka drogowa nr [...] obręb ewidencyjny K. , jednostka ewidencyjna Ż. nie jest drogą publiczną, to zachodzą negatywne przesłanki do zatwierdzenia podziału działki nr [...] jest w realiach niniejszej sprawy nieuzasadniona. To bowiem, że działka nr [...] obręb ewidencyjny K. , jednostka ewidencyjna Ż. nie jest drogą publiczną, nie oznacza automatycznie, że planowany do podziału teren, nie ma dostępu do drogi publicznej.

Jak wynika bezsprzecznie z akt dzielona działka nr [...] przylega bezpośrednio do działki drogowej oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. Obie mające powstać po podziale działki ( nr [...] i [...]) również przylegają bezpośredni do w/w działki drogowej. Owa działka drogowa ( nr [...]) pozostaje we władaniu Gminy Żabno, przy czym nie posiada statusu drogi publicznej. Jeśli jednak działka ta posiada status publicznie dostępnej działki drogowej będącej we władaniu podmiotu publicznego - co wynika tak z zapisu ewidencji gruntów, oświadczenia wnoszącego o podział nieruchomości oraz faktu , że droga ta łączy dwie drogi powiatowe , jest poprowadzona pomiędzy szeregiem nieruchomości, w tym nieruchomości zabudowanych i jest ogólnodostępna, ofosowana, utwardzona i utrzymywana przez gminę w odpowiednim stanie - to mimo, że nie jest ona gminną drogą publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nie oznacza, że nie może stanowić pośredniego dostępu do drogi publicznej usytuowanej na innej działce, do której prowadzi. Innymi słowy, jeśli droga na działce nr [...] prowadzi do drogi publicznej, to w zasadzie nie ma przeszkód aby pozytywnie zaopiniować i zatwierdzić wniosek o podział nieruchomości.

Zgodnie z cytowanym już art. 93 ust 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Powyższa regulacja wskazuje na rozwiązanie w kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej , w postaci możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej. Skoro zatem - w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej – istnieje możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej, to tym bardziej uzasadnione wykorzystanie takiej drogi wewnętrznej już faktycznie istniejącej, a za którą w realiach niniejszej sprawy uznać można drogę oznaczoną jako działka nr [...], a do której przylega bezpośrednio działka dzielona i obie działki wydzielone. Jak bowiem wynika z map załączonych do akt postępowania działka drogowa nr [...] powstała z wydzielenia z działek (parcel), przez które przebiega. Z cywilistycznego punktu widzenia droga ta stanowiąca obecnie działkę nr [...] pomimo, iż pozostaje we władaniu Gminy Żabno, to stanowi formalnie współwłasność wszystkich właścicieli działek, przez które przebiega, a z których do działek (poprzednio parcel) została wydzielona. Zatem jest ona również współwłasnością wnoszącego o podział działki nr [...] ( i działek powstałych z jej podziału), i na tej podstawie może on w pełni legalnie z niej korzystać jako pośredniej drogi dojazdowej do drogi publicznej. Zatem nie można tu mówić, że nowowydzielone działki nie mają faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej.

Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organu popartym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że przepis art. 93 ust. 3 ustawy nie konkretyzuje wszystkich sposobów bezpośredniego i pośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz formułując warunek ewidencyjnego podziału nieruchomości określa, że: "za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej (...) albo ustanowienie służebności drogowych (...)". Posłużenie się przez ustawodawcę słowem "również" oznacza, że zachodzi podobieństwo wskazanych przypadków dostępu do drogi publicznej z innymi sytuacjami, które też tak są traktowane. Sytuacje takie trzeba zawsze indywidualnie i szczegółowo rozpatrywać w realiach konkretnej sprawy. Celem regulacji zawartej w art. 93 ust. 3 jest niedopuszczenie do sytuacji, że w wyniku podziału nieruchomości, któraś z projektowanych nieruchomości nie będzie miała zapewnionego bezpośredniego lub pośredniego dostępu do drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie podział nieruchomości nie zmieni w żaden sposób sytuacji istniejącej przed podziałem, a polegającej na tym, iż dzielona działka przed podziałem jak i wydzielone po podziale działki - posiadają pośredni dostęp do drogi publicznej, wykonywany po istniejącej, urządzonej, utwardzonej i wyodrębnionej ewidencyjnie drodze wewnętrznej, w niezmienny od co najmniej 30 lat sposób. Podkreślić też należy, iż niekwestionowanym w sprawie jest fakt, iż jest to ogólnodostępna droga i korzystają z niej mieszkańcy Gminy oraz inne osoby w sposób nieskrępowany. Sąd podziela stanowisko prezentowane tak w orzecznictwie jak i w doktrynie, iż kwalifikacji danej drogi jako publicznej należy dokonywać przy uwzględnieniu jej funkcji i ogólnej dostępności a nie poprzez wzgląd jedynie na formalne kryterium przynależności do określonej kategorii.

Skoro zatem dzielona działka posiada pośredni dostęp do drogi publicznej to w świetle treści art. 93 ust 3 ugn możliwym było dokonanie jej podziału.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 § 1 p.p.s.a.