Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 747/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 98
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
article: art. 207 ust. 1, 8 i 9
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. W. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2017r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 207 ust. 9 i 12 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009r. (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 1870 ze zm.) oraz art. 5 pkt 2, art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006r. (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 383 ze zm.) oraz art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.06.210.25 ze zm., str. 66) po rozpoznaniu odwołania A Spółki z o.o. z siedzibą w K. W. od decyzji Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy z dnia [...] grudnia 2016r., znak [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości 835 912,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w związku z realizacją projektu pn. "Wzrost konkurencyjności firmy poprzez dywersyfikację działalności gospodarczej o produkcję folii biodegradowalnej", na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] marca 2012r. wraz z aneksem nr [...] z dnia [...] listopada 2014r., Zarząd Województwa [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Instytucja Pośrednicząca II stopnia we wdrażaniu Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...] marca 2012r. ze zm., w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 przyznała Beneficjentowi - A Sp. z o.o. dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 1 499 685,60 zł na realizację projektu pn.: "Wzrost konkurencyjności firmy poprzez dywersyfikację działalności gospodarczej o produkcję folii biodegradowalnej". W wykonaniu umowy o dofinansowanie projektu Centrum Obsługi Przedsiębiorcy przekazało Beneficjentowi dofinansowanie w łącznej kwocie 835 912,00 zł na podstawie wniosku o płatność nr [...] z dnia 17 grudnia 2012r.

Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu, stanowiącym załącznik do umowy o dofinansowanie, przedmiotem projektu był zakup maszyny do produkcji folii ekologicznej, uruchomienie linii produkcyjnej oraz współpraca w szerszym zakresie z dotychczasowymi kontrahentami, zaś plan długofalowy przewidywał systematyczną budowę dużej sieci dystrybucji produktów i zdobywanie nowych rynków zbytu. Beneficjent pismami z dnia 26 maja 2012 r. oraz z dnia 6 sierpnia 2012 r. zwrócił się do Centrum Obsługi Przedsiębiorcy z prośbą o zwiększenie procentowego poziomu dofinansowania z 33,04% określonego w umowie o dofinansowanie, na 59,00%. Uzasadniając prośbę Beneficjent wskazał, iż cena nabytej maszyny była znacznie niższa, niż wskazana we wniosku o dofinansowanie projektu.

IP II stopnia pismami z dnia 30 lipca 2012 r. oraz z dnia 11 października 2012 roku udzieliła beneficjentowi odpowiedzi negatywnej na skierowaną prośbę informując, iż zgodnie z zapisami § 19 ust. 8 umowy o dofinansowanie, jeżeli w wyniku przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia suma wartości kategorii wydatków kwalifikowalnych objętych postępowaniem ulegnie zmniejszeniu w stosunku do sumy wartości tych kategorii określonych we wniosku o dofinansowanie, wysokość dofinansowania dotyczącego tych kategorii wydatków ulega odpowiedniemu zmniejszeniu z zachowaniem udziału procentowego dofinansowania w wydatkach kwalifikowalnych.

W dniu 4 października 2012r. beneficjent złożył wniosek o płatność nr [...] informując, że cena zakupionego sprzętu wzrosła, ponieważ minął znaczny okres od podpisania kontraktu, a w produkowanym urządzeniu wprowadzono jako niezbędne zupełnie nowe jeszcze bardziej innowacyjne rozwiązania techniczne. W związku z powyższym beneficjent w dniu 7 września 2012 r. zawarł aneks do umowy z dnia 1 czerwca 2016r. z wykonawcą zamówienia - B, zwiększający wartość urządzenia z kwoty 2 530 000,00 zł netto na 3416000,00 zł netto. Przedmiotowy aneks został dołączony do kolejnego wniosku o płatność, tj. z dnia 17 grudnia 2012 r., nr [...], stanowiącego wniosek o płatność końcową.

Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w dniu 23 lipca 2013r. przeprowadziło kontrolę projektu na zakończenie w miejscu jego realizacji. Przeprowadzona kontrola dotyczyła rzeczowo - finansowej realizacji dofinansowanego projektu, w tym weryfikacji faktycznie poniesionych wydatków, ich kwalifikowalności, dostarczenia współfinansowanych towarów i usług oraz realizacji założonych we wniosku o dofinansowanie wskaźników i celu projektu. Zakres kontroli obejmował również weryfikację zgodności projektu i poniesionych wydatków z przepisami prawa krajowego i unijnego w obszarze pomocy publicznej, ochrony środowiska, postanowieniami umowy o dofinansowanie, a także z zasadami realizacji projektów w obszarze zamówień publicznych i ochrony konkurencji. Zespół kontrolny dokonał sprawdzenia m.in. poprawności przeprowadzenia postępowania przetargowego oraz sprawdzenia jego zgodności z "Zasadami udzielania zamówień dla wnioskodawców/beneficjentów realizujących projekty współfinansowane ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013" z dnia 28 marca 2012r.

W ramach przeprowadzonego postępowania na zakup i dostawę linii do produkcji folii biodegradowalnej wpłynęła jedna oferta złożona przez firmę B, która ostatecznie została wybrana przez zamawiającego. W wyniku przeprowadzonego postępowania podpisana została umowa z dnia 1 czerwca 2012r., której przedmiotem był zakup linii do produkcji folii biodegradowalnej oraz jej dostawa do siedziby Zamawiającego. Zespół kontrolujący na etapie weryfikacji dokumentacji dotyczącej zamówienia stwierdził, że osobą reprezentującą jedynego oferenta, tj. firmę B z siedzibą w W., był R. P., czyli osoba, która pozostaje w bliskich relacjach zawodowych z beneficjentem ze względu na fakt prowadzenia ksiąg rachunkowych A Sp. z o.o. w oparciu o umowę cywilno-prawną. Ponadto, w związku ze zwiększeniem ceny maszyny, lP II powołała uprawnionego rzeczoznawcę, celem oceny wartości rynkowej zakupionej przez beneficjenta linii produkcyjnej do produkcji biofolii na dzień 15 grudnia 2012r. Zgodnie z ekspertyzą uwzględniającą stan maszyny oraz jej zużycie, jej wartość na dzień 15 grudnia 2012 r. wynosiła 2 273 700,00 zł netto.

W wyniku powyższego w dniu 9 stycznia 2014r. IP II stopnia wydała Informację pokontrolną, w której określono wartość wydatków kwalifikowalnych w kwocie wskazanej w ekspertyzie.

W wyniku zastrzeżeń zgłoszonych do ww. informacji pokontrolnej przez A Sp. z o.o. w piśmie z dnia 5 lutego 2014r. IP II stopnia w dniu 12 czerwca 2014r. zmieniła informację pokontrolną, w której za kwalifikowalne uznano wydatki w kwocie 2 530 000,00 zł (stanowiące równowartość oferty wykonawcy i ceny wynikającej z kontraktu z dnia 1 czerwca 2012r.).

Pismem z dnia 23 czerwca 2014r. beneficjent poinformował, iż zgadza się z postanowieniami informacji pokontrolnej z dnia 12 czerwca 2014 r. W konsekwencji, w dniu 12 listopada 2014r. IP II stopnia przekazała beneficjentowi dofinansowanie w wysokości 835 912,00 zł.

W dniach 3-5 lutego 2016r. Urząd Kontroli Skarbowej w Ł. (Instytucja Audytowa - IA, UKS) przeprowadził czynności w zakresie audytu gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej w ramach RPO W[...] u Beneficjenta. Dodatkowo, kontroli krzyżowej poddana została firma B -przedsiębiorca, który sprzedał beneficjentowi linię produkcyjną do produkcji biofolii. Zgodnie z otrzymanym przez Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w dniu 31 marca 2016r. podsumowaniem ustaleń z audytu dokonanych w ramach projektu realizowanego przez A Sp. z o.o., Instytucja Audytowa uznała za niekwalifikowalne całość wydatków poniesionych na zakup urządzenia do produkcji biofolii ze względu na uznanie faktury za nierzetelną. W ocenie UKS przedmiotowa faktura nie dokumentuje rzeczywistego przebiegu operacji gospodarczej, nie spełnia łącznie wymogów określonych w pkt 4.2. Zasad kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO W[...] na lata 2007-2013, w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o rachunkowości, który stanowi, że dowody księgowe powinny być rzetelne, to jest zgodne z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej, którą dokumentują.

W związku z powyższym w dniu 22 kwietnia 2016r. na miejscu realizacji projektu została przeprowadzona przez Centrum Obsługi Przedsiębiorcy kolejna kontrola, która potwierdziła nieprawidłowości stwierdzone przez Urząd Kontroli Skarbowej w Ł.

W dniu 10 maja 2016r. IP II stopnia wydała Informację pokontrolną, zgodnie z którą wydatek poniesiony na zakup linii do produkcji biofolii w kwocie 2 530 000,00 zł, wynikający z faktury [...] z dnia 4 grudnia 2012 r., uznano w całości za niekwalifikowalny. Z uwagi na fakt, że beneficjent odesłał niepodpisaną Informację pokontrolną, IP II na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, pismem z dnia 30 czerwca 2016r. wezwała beneficjenta do zwrotu środków w kwocie 835 912,00 zł, wypłaconych na podstawie wniosku o płatność w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania.

Po upływie terminu zakreślonego w wezwaniu na dokonanie zwrotu środków, Centrum Obsługi Przedsiębiorcy pismem z dnia 25 lipca 2016r. zawiadomiło beneficjenta o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób dokonania zwrotu.

W piśmie z dnia 16 sierpnia 2016 r. pełnomocnik A Sp. z o.o. wniósł m.in. o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z uwagi na konieczność przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, przesłuchania strony oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych z zakresu rachunkowości oraz transportu.

W związku z powyższym IP II stopnia zgodnie z wnioskiem beneficjenta, wezwała na rozprawę administracyjną następujące osoby: Z. K. - pracownika UKS w Ł., M.W. -pracownika UKS w Ł., A. S. - pracownika COP, P. Ł.- pracownika COP, K. K. oraz E. L. - byłych pracowników COP, M.P.- wykonawcę zamówienia na zakup urządzenia w ramach projektu i B.G. - Prezesa Zarządu A Sp. z o.o. Rozprawy administracyjne odbyły się w dniach 15 i 20 września 2016r. w obecności pełnomocników beneficjenta.

W związku z wnioskiem beneficjenta o powołanie biegłego z zakresu rachunkowości, w dniu 21 października 2016r. sporządzona została przez biegłych opinia w zakresie oceny zgodności faktury nr [...] z art. 22 ustawy o rachunkowości. Przedmiotem opinii była ocena zgodności faktury nr [...] wystawionej w dniu 4 grudnia 2012 r. przez firmę B na kwotę netto 3 416 000,00 zł dla A Sp. z o.o. (za zakup linii produkcyjnej do produkcji biofolii dmuchanej połączonej z ekstruderem jednowyjściowym typu sintex 65/30D do kontraktu z dnia 1 czerwca 2012 r.) - z zapisami artykułu 22 ust. 1 ustawy o rachunkowości, w świetle przedłożonej dokumentacji. W ocenie biegłych przedłożony do oceny dokument księgowy spełnia wymagania określone art. 21 i 22 ustawy o rachunkowości. Nie zgłoszono zastrzeżeń formalnych, merytorycznych i rachunkowych do faktury za nabycie ww. linii produkcyjnej. Zakupiona maszyna istnieje, została przyjęta do użytkowania i może służyć pomnażaniu wartości przedsiębiorstwa. Jednocześnie, jak wskazali biegli, spełnienie wymogów wynikających z art. 22 ustawy o rachunkowości nie musi oznaczać, że dany dokument księgowy zawiera informacje o rzeczywistym przebiegu operacji gospodarczej, czy o jej rzeczywistej, realnej wartości.

Postanowieniem z dnia [...] października 2016r. COP oddalił wniosek beneficjenta o powołanie biegłego z zakresu transportu na okoliczność ustalenia wartości transportu linii produkcyjnej z siedziby producenta we W. do siedziby beneficjenta w miejscowości K. W.

Na podstawie zebranych dokumentów przez IP II stopnia oraz Urząd Kontroli Skarbowej w Ł. stwierdzono, że środek trwały zakupiony w ramach projektu został niewłaściwie wyceniony, tj. po cenie, która odbiega od wartości rynkowej urządzenia. Beneficjent nie podjął działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia wartości środka trwałego i jego ceny nabycia z osobą, której powierzono prowadzenie ksiąg rachunkowych. Tymczasem nałożony na beneficjenta obowiązek dokonywania zakupów w sposób oszczędny, tzn. w oparciu o zasadę dążenia do uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku (pkt 4.2 Zasad kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, dalej: Zasady kwalifikowalności) w omawianym przypadku prowadził do obowiązku ustalenia faktycznej wartości maszyny. IP II stopnia miała na uwadze, iż cenie zakupu będzie towarzyszyć marża, ustalona przez sprzedawcę urządzenia, tj. firmę B, jednakże przyjęcie jej na poziomie, jaki został narzucony w rozważanym przypadku (tj. 1 731 819,00 zł plus VAT), nie odpowiada zasadzie dążenia do uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku przywołanej powyżej. Tym samym nie spełniono powołanego wyżej warunku wynikającego z Zasad kwalifikowalności. Należy przy tym wskazać, że wydatek może zostać uznany za kwalifikowany, jeżeli spełni łącznie wszystkie warunki wymienione w pkt 4.2 ww. Zasad. Tymczasem z całokształtu okoliczności ustalonych w niniejszej sprawie wynika, że ogół działań podjętych przez beneficjenta miał prowadzić do zwiększenia wartości środka trwałego oraz zwiększenia poziomu dofinansowania z pominięciem nałożonych na Beneficjenta obowiązków. Ponadto IP II stopnia podkreśliła m.in., że realizacja umowy zawartej pomiędzy beneficjentem a B odbyła się niezgodnie z zapisami SIWZ i oferty oraz zawartej umowy, gdyż beneficjent na swój koszt, własnym transportem, przewiózł linię produkcyjną z siedziby producenta we W. do swojego przedsiębiorstwa w K. W.

W konsekwencji, decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. Dyrektor Centrum Obsługi Przedsiębiorcy określił kwotę do zwrotu w wysokości 835 912,00 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

W dniu 23 stycznia 2017r. do COP wpłynęło odwołanie. W odwołaniu pełnomocnik beneficjenta zarzucił naruszenie:

- art.16 § 1 k.p.a. poprzez niezachowanie zasady trwałości decyzji administracyjnej oraz związania organu wydaną decyzją ze względu na wydanie zaskarżonej decyzji o zwrocie środków, mimo że od dnia zatwierdzenia wniosku beneficjenta o płatność końcową w sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi w dniu zatwierdzenia wniosku o płatność końcową;

- 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niewyznaczenie beneficjentowi odpowiedniego terminu na zapoznanie się i wypowiedzenie w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowodzie z dokumentów wydanych przez UKS w Ł., w szczególności na podsumowaniu ustaleń audytowych w projekcie, mimo że nie zostały doręczone beneficjentowi, wobec czego organ miał obowiązek umożliwić beneficjentowi wypowiedzenie się co do ich treści;

- art. 7 w zw. z art. 76 § 1 i 3 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowodzie z podsumowania ustaleń UKS, mimo że organ nie dokonał oceny jego wiarygodności oraz pominął, że treść podsumowania oraz doręczonego beneficjentowi protokołu kontroli (stanowiącego załącznik do podsumowania) są wzajemnie sprzeczne, a sporządzający je pracownicy UKS nie wyjaśnili w sposób wiarygodny tych sprzeczności, wobec czego nie mogą one stanowić dowodu tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Ponadto w decyzji nie uwzględniono twierdzeń i dowodów beneficjenta powołanych przeciwko treści tych dokumentów bez wyjaśnienia, dlaczego organ nie uznał ich wiarygodności;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego w szczególności:

- niedokonanie oceny wiarygodności i mocy dowodowej zeznań świadków będących na dzień złożenia zeznań pracownikami COP oraz UKS oraz oparcie rozstrzygnięcia na dowodach z zeznań ww. świadków, mimo zachodzących między nimi licznych sprzeczności i niejasności;

- pominięcie zeznań świadków obecnych podczas kontroli projektu w 2013 i 2014r. - tj. K. K. oraz E. L. w zakresie, w jakim potwierdzili, że projekt był realizowany prawidłowo oraz wskazanie, że świadkowie rzekomo nie pamiętali okoliczności realizacji projektu oraz ustaleń kontroli, co jest niezgodne z rzeczywistą treścią zeznań świadków;

- pominięcie dowodu z opinii biegłych z zakresu rachunkowości w zakresie, w jakim potwierdza, że stanowiąca przedmiot oceny faktura VAT nr [...] z dnia 4 grudnia 2012 r. została wystawiona zgodnie z art. 22 ustawy o rachunkowości, tj. że wbrew treści zarzutu COP faktura jest rzetelna i zgodna z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej, którą dokumentuje;

- ustalenie, że linia produkcyjna do biofolii, która została nabyta przez beneficjenta w związku z realizacją umowy nie została ulepszona przez jej producenta z pominięciem dowodu z dokumentu znajdującego się w aktach sprawy w postaci oświadczenia producenta potwierdzającego ulepszenie linii produkcyjnej oraz niepowołanie dowodu z zeznań przedstawiciela producenta maszyny, w sytuacji, w której istniały wątpliwości co do jej ulepszenia; niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym ustalenie, że oświadczenie o ulepszeniu linii produkcyjnej miało rzekomo zostać złożone jedynie przez M.P.;

- uznanie za udowodnione istnienia rzekomych powiązań między beneficjentem a M. P., ze względu na które nabycie linii produkcyjnej od M. P.w ramach realizowanego projektu miałoby być niedopuszczalne w sytuacji, w której jedyną okolicznością mającą rzekomo świadczyć o istnieniu niedozwolonych powiązań jest znajomość obu stron transakcji z tą samą osobą trzecią, tj. R. P., pełnomocnikiem M.P. (a prywatnie jej ojcem), który świadczy usługi obsługi księgowej na rzecz beneficjenta, nie mając jednak żadnego wpływu na działalność beneficjenta oraz na wybór sprzedawcy linii produkcyjnej oraz uwzględniając, że COP nie wskazało żadnej podstawy prawnej, stosownie do której opisana wyżej forma rzekomych "powiązań" miałaby stanowić podstawę wykluczenia M. P. z udziału w postępowaniu, a wszelkie okoliczności stanowiące podstawę tego zarzutu były znane COP w dniu zatwierdzenia wniosku o płatność końcową, co zostało wyraźnie wskazane w treści ostatecznej informacji pokontrolnej z dnia 12 kwietnia 2014 r.;

- art. 79 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie beneficjenta o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłych na co najmniej 7 dni przed terminem dokonania tegoż dowodu.

- art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez jego zastosowanie, w sytuacji w której:

- organ nie wykazał, by środki przyznane na realizację projektu zostały wykorzystane niezgodnie z umową o dofinansowanie;

- główny cel projektu oraz wskaźniki produktu i rezultatu zostały zrealizowane (środki trwałe nabyte przez beneficjenta w ramach projektu są wykorzystywane w bieżącej działalności gospodarczej i przyczyniają się do rozwoju jego przedsiębiorstwa oraz utrzymania utworzonych miejsc pracy), a stwierdzone uchybienia w realizacji projektu mają charakter drugorzędny i powinny się wiązać najwyżej z pomniejszeniem dofinansowania;

- mając na względzie, że wzrost ceny nabycia linii produkcyjnej nie spowodował zwiększenia poziomu dofinansowania, oraz że za kwalifikowalny został uznany wydatek zgodny z wynikającą z opinii biegłego wartością rynkową maszyny, COP nie wykazało, by w związku z wypłatą dofinansowania doszło do szkody lub potencjalnej szkody w budżecie UE ani wysokości rzekomej szkody;

- zobowiązanie beneficjenta do zwrotu w pełnej wartości środków wypłaconych przez IP II jako dofinansowanie, tj. również w części, w jakiej środki zostały wykorzystane przez beneficjenta prawidłowo jest nieproporcjonalne, narusza zasady racjonalnej gospodarki i rozsądnego wydatkowania środków pomocowych oraz szkodzi przedsiębiorcy będącemu adresatem udzielonej pomocy;

- art. 22 ustawy o rachunkowości w zw. z art. 6 K.p.a. z uwagi na uznanie faktury za niezgodną z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej, którą dokumentuje, mimo że spełnia wymogi określone w art. 22 ustawy o rachunkowości (co zostało ustalone na podstawie opinii biegłych z zakresu rachunkowości) oraz ze względu na niewskazanie podstawy prawnej, stosownie do której faktura została uznana przez COP za niezgodną z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej, co nastąpiło z naruszeniem obowiązku działania na podstawie przepisów prawa;

- art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez jego niezastosowanie polegające na żądaniu od beneficjenta zwrotu całości dofinansowania, w sytuacji w której stwierdzone nieprawidłowości w postaci dokonania transportu linii produkcyjnej własnym środkiem transportu beneficjenta miały charakter drugorzędny dla osiągnięcia celu projektu i uzasadniały najwyżej żądanie zwrotu części dofinansowania, w wysokości równej kosztowi transportu urządzenia, tj. kilku tysięcy złotych proporcjonalnie do powagi i rangi uchybienia;

- art. 60 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w szczególności żądanie zwrotu dofinansowania w sytuacji, w której żądanie to jest nieproporcjonalne i naraża beneficjenta na znaczące pogorszenie stanu jego przedsiębiorstwa oraz uniemożliwia utrzymanie pozytywnych skutków udzielonego dofinansowania oraz dalszą realizację celu publicznego, na który dofinansowanie zostało przyznane.

W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie decyzji organu l instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

Po rozpoznaniu odwołania Instytucja Zarządzająca RPO W[...] utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazała, że w przypadku nieprawidłowości wykazanej podczas kontroli projektu A Sp. z o.o. szkoda związana jest z wydatkowaniem przez beneficjenta środków finansowych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", należy w związku z tym rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Wspomniane reguły nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. Z kolei w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami niemającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. A zatem pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", należy rozumieć także reguły określone w umowie o dofinansowanie. Wspomniany wzór umowy składa się także na dokumentację konkursową. Uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, a tym samym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie.

W konsekwencji naruszenia procedury obowiązującej przy wykorzystaniu otrzymanego dofinansowania, określonej w umowie, istnieje przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. A Sp. z o.o. podpisując w dniu 20 marca 2012 r. umowę o dofinansowanie projektu, zgodnie z § 4 ust. 2 umowy o dofinansowanie, zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie i w oparciu o wniosek o dofinansowanie oraz harmonogram rzeczowo-finansowy zatwierdzony przez IP II stopnia. W przypadku dokonania zmian w Projekcie na podstawie § 19 ust. 1 przedmiotowej umowy, beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z uaktualnionym wnioskiem i harmonogramem rzeczowo-finansowym zaakceptowanymi przez IP II stopnia. Beneficjent zobowiązał się również do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami RPO W[...] na lata 2007 - 2013 oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie zakładanych celów i wskaźników, o czym stanowi § 4 ust. 5 umowy o dofinansowanie. W sprawach nieuregulowanych umową beneficjent zobowiązał się stosować obowiązujące odpowiednie reguły, zasady i postanowienia wynikające z Programu, obowiązujących procedur, zasad, informacji IZ oraz IP II oraz odpowiednie przepisy pierwotnego i wtórnego prawa wspólnotowego (§ 23 ust. 1 umowy o dofinansowanie). Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 15 umowy o dofinansowanie, ilekroć w umowie mowa o "zasadach" – należy przez to rozumieć dokumenty - zasady i wytyczne wydawane odpowiednio przez IZ, Ministra Rozwoju Regionalnego, IP II na podstawie przepisów prawa, obowiązujące od momentu ich ogłoszenia, w przypadku dokumentów wydawanych przez IP II na stronie internetowej www.cop.lodzkie.pl, a w odniesieniu do dokumentów wydawanych przez IZ RPO W[...] lub Ministra Rozwoju Regionalnego od daty ich ogłoszenia na stronach internetowych tychże instytucji, chyba że z komunikatu wynika inna data ich obowiązywania. Natomiast w przypadku pojęcia "wydatków kwalifikowalnych" (§ 1 ust. 1 pkt 16 umowy o dofinansowanie) - należy przez nie rozumieć wydatki lub koszty uznane za kwalifikowalne, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, rozporządzeniem (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1783/1999, rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności, ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a także zgodnie z Krajowymi wytycznymi dotyczącymi kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 oraz ze Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, Zasadami kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO W[...] na lata 2007-2013, oraz innymi zasadami określonymi przez IZ i IP II.

Na etapie ubiegania się o dofinansowanie, do wniosku o dofinansowanie projektu A Spółka z o.o. załączyła m.in. propozycję kontraktu na linię produkcyjną do produkcji folii biodegradowalnej, sporządzoną przez [...] firmę C z dnia 12 stycznia 2011r. Po podpisaniu umowy o dofinansowanie projektu, beneficjent w celu zrealizowania założeń projektu przeprowadził uproszczone postępowanie na wyłonienie wykonawcy zamówienia na zakup i dostawę linii do produkcji folii biodegradowalnej w trybie określonym przez IP II (na podstawie Zasad udzielania zamówień dla wnioskodawców/beneficjentów realizujących projekty współfinansowane ze środków RPO W[...] na lata 2007-2013 z dnia 28 marca 2012 r.), ogłaszając ww. przetarg w dniu 16 kwietnia 2012 r. na swojej stronie internetowej oraz zamieszczając ogłoszenie w siedzibie firmy. Termin składania ofert w ogłoszeniu określono na dzień 26 kwietnia 2012 r., natomiast w SIWZ - na dzień 9 maja 2012 r. W odpowiedzi na ww. ogłoszenie w dniu 7 maja 2012r. wpłynęła jedyna oferta złożona przez firmę B na kwotę netto 2 530 000,00 zł, którą beneficjent uznał za ważną. W następstwie złożonej oferty na kwotę niższą, niż przewidywano we wniosku o dofinansowanie, beneficjent zwrócił się do IP II pismami z dnia 21 maja 2012 r. oraz 6 sierpnia 2012 r. o zwiększenie poziomu dofinansowania z 33,04% na 59%, na co IP II nie wyraziła zgody. W dniu 1 czerwca 2012 r. beneficjent zwarł z jedynym oferentem, biorącym udział w postępowaniu przetargowym, kontrakt na dostawę linii do produkcji folii o wartości 2 530 000,00 zł netto. W dniu 7 września 2012 r. Beneficjent zawarł z wykonawcą zamówienia aneks zwiększający cenę zakupu maszyny do kwoty 3 416 000,00 zł netto. O powyższym fakcie A Sp. z o.o. poinformował COP pismem z dnia 4 października 2012r., wskazując, iż podczas produkcji urządzenia wprowadzono jako niezbędne jeszcze bardziej innowacyjne rozwiązania techniczne.

Audyt przeprowadzony przez UKS wykazał, iż faktury wystawione przez producenta urządzenia - firmę C na rzecz B opiewają na łączną kwotę 1 684 180,16 zł, co oznacza, iż wykonawca zamówienia narzucił marżę wobec beneficjenta w wysokości 1 731 819,00 zł plus VAT. W dniu 4 grudnia 2012 r. Wykonawca zamówienia wystawił fakturę nr [...], za którą beneficjent dokonał zapłaty w 4 transzach. Zakupioną maszynę beneficjent przewiózł do swojej siedziby własnym transportem, pomimo treści ogłoszenia o zamówieniu, w której wskazano, iż transport leży po stronie wykonawcy. W rozdziale l - Przedmiot zamówienia, pkt Ogólne wymagania dotyczące przedmiotu zamówienia wskazano bowiem wyraźnie, cyt.: "Zamawiający wymaga, aby oferowana linia produkcyjna została dostarczona do siedziby zamawiającego (...) miejsce dostawy: K.W., ul. A 73a". Natomiast w ofercie złożonej przez B wskazano, cyt.: "Oświadczam, że oferowana cena obejmuje dostawę i montaż kompletnej linii produkcyjnej objętych przetargiem." Z kolei w myśl Rozdziału VI pkt 2 Zasad udzielania zamówień, zakres świadczenia wykonawcy określony w umowie w sprawie zamówienia musi być tożsamy z opisem zamówienia zawartym w ofercie.

Zgodnie z pkt 4.2 "Zasad kwalifikowalności" cyt.: "wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki: został poniesiony w okresie kwalifikowalności, jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego oraz prawa krajowego, jest zgodny z postanowieniami RPO W[...] oraz U RPO W[...], jest zgodny z kategoriami wydatków wynikającymi z wniosku o dofinansowanie projektu, jest niezbędny do realizacji projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu, został dokonany w sposób oszczędny, tzn. w oparciu o zasadę dążenia do uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku, został należycie udokumentowany, nie podlega wyłączeniom określonym w niniejszych Zasadach."

Mając na uwadze powyższe, Instytucja Zarządzająca przychyliła się do stanowiska IA, iż faktura nr [...] jest nierzetelna, nie dokumentuje rzeczywistego przebiegu operacji gospodarczej oraz nie spełnia łącznie wymogów określonych w pkt 4.2 Zasad kwalifikowalności wydatków w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym dowody księgowe powinny być rzetelne, tj. zgodne z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej, którą dokumentują. Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika bowiem, iż wykonawca zamówienia w transakcji występował jedynie jako pośrednik, a jedyną czynnością jaką B wykonała na rzecz Beneficjenta było wystawienie ww. faktury (w tym naliczenie marży). Beneficjent sam odebrał linię produkcyjną od jej producenta i sam ją zamontował, mimo że jak wprost wskazano w ofercie B, cena zawierała zarówno dostawę, jak i montaż linii. Podkreślić należy również, iż wykonawca, pomimo że nie miał wpływu na koszt linii produkcyjnej, tuż po wyborze oferty przedstawił informację o zwiększeniu jej ceny, powołując się na konieczność dokonania w niej modyfikacji, co jednak nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Z dokumentacji przedłożonej przez beneficjenta pochodzącej od producenta linii nie wynika bowiem, aby ewentualne modyfikacje w zakresie parametrów linii produkcyjnej prowadziły do zwiększenia jej ceny. Wskazać należy również, iż z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wynika, iż działalność przedsiębiorstwa B została rozpoczęta w dniu [...] maja 2012 r., a następnie w dniu [...] stycznia 2013 r. zawieszona. W okresie swojej działalności firma ta dokonała jednej transakcji - sprzedaży linii do produkcji biofolii na rzecz A Sp. z o.o. Ponadto w rejestrach VAT B brak jest jakichkolwiek dokumentów rachunkowych potwierdzających prowadzenie działalności gospodarczej, jak np. rachunków za rozmowy telefoniczne, Internet, delegacje, paliwo. Dodatkowo, jak słusznie stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej zarówno przez COP, jak i UKS, firma B jest powiązana osobowo z beneficjentem poprzez osobę R. P., który był pełnomocnikiem B, a jednocześnie prowadził księgi rachunkowe A Sp. z o.o.

Zarząd Województwa [...] stwierdził zatem, iż w przedmiotowej sytuacji mamy do czynienia z nieprawidłowością w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, rozumianą jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. W analizowanym przypadku mamy de facto do czynienia ze szkodą realną w wysokości 835 912,00, tj. w wysokości dofinansowania przyznanego na zakup i dostawę linii produkcyjnej do produkcji folii biodegradowalnej. W konsekwencji, zgodnie z pkt 4.3 Zasad kwalifikowalności oraz zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie projektu, nie ma możliwości uznania za kwalifikowalny wydatku poniesionego niezgodnie z regulacjami ww. Zasad. Wobec kategorycznych i jednoznacznych zapisów Zasad kwalifikowalności nie ma możliwości odstąpienia od żądania zwrotu środków, czy też zmniejszenia kwoty przypadającej do zwrotu. Natomiast niedochodzenie zwrotu kwoty odpowiadającej wysokości wydatku, który nie może zostać uznany za kwalifikowalny, spowodowałoby szkodę w budżecie UE, poprzez sfinansowanie wydatku, który nie może być poniesiony ze środków unijnych. Zatem wydatek w wysokości 2 530 00,00 zł poniesiony na podstawie faktury [...] uznano za niekwalifikowalny.

Ustosunkowując się zarzutów zawartych w odwołaniu Zarząd Województwa [...] wyjaśnił, że przedstawiony obszernie w odwołaniu stan faktyczny nie ma odniesienia do wskazanych wyżej przepisów k.p.a., gdyż odnoszą się one do decyzji administracyjnych. Zatwierdzenie wniosku o płatność, czy też wypłata środków finansowych nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż czynności te nie są podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Dodatkowo zaznaczył, iż nieprawdą jest twierdzenie strony, iż od momentu kontroli w 2013 i 2014 r. nie zostały ujawnione nowe okoliczności. W 2016r. Urząd Kontroli Skarbowej w Ł. dokonał kontroli krzyżowej projektu, której podlegała całość czynności wykonanych podczas projektu zarówno po stronie beneficjenta, jak i dostawców. IP II, do momentu otrzymania podsumowania ustaleń z kontroli UKS nie miała wiedzy o szczegółach transakcji zakupu maszyny do produkcji biofolii, gdyż nie mogła przeprowadzić kontroli u wykonawcy zamówienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., wskazano, że organ l instancji wypełnił swój obowiązek zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W dniu 28 lipca 2016r. IP II stopnia zawiadomiła pełnomocnika beneficjenta o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do jego treści. Zgodnie ze sporządzonym protokołem, pełnomocnicy zapoznali się z dokumentacją w dniu 3 sierpnia 2016r. i wykonali kopie dokumentów składających się na akta postępowania. W następstwie zapoznania się z materiałem dowodowym, pismem z dnia 16 sierpnia 2016r. strona wypowiedziała się co do akt sprawy wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej celem przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, złożenia wyjaśnień oraz przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych z zakresu rachunkowości oraz transportu. Organ przychylił się do wniosku beneficjenta dotyczącego wyznaczenia rozprawy administracyjnej, w dniach 15 oraz 20 września 2016 r. przeprowadzono rozprawy administracyjne, podczas których przesłuchano świadków. Wyjaśnienia złożyła również strona postępowania. Podczas rozprawy pełnomocnicy strony mieli możliwość zadawania świadkom pytań, z którego to prawa wielokrotnie korzystali. Z protokołami z obu rozpraw zapoznała się strona, o czym świadczą podpisy pełnomocników na oświadczeniach o zaznajomieniu się z przedmiotowymi dokumentami. Protokół z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 20 września 2016 r. wraz z płytą CD z nagraniem przebiegu rozprawy został przekazany pełnomocnikowi, co zostało przez niego potwierdzone pisemnym oświadczeniem. Ponadto, na wniosek strony przeprowadzono dowód z opinii biegłego z zakresu rachunkowości, w wyniku którego w dniu 21 października 2016r. sporządzono ekspertyzę. Pismem z dnia 25 października 2016r. przekazano beneficjentowi przedmiotową ekspertyzę, wyznaczając termin na wypowiedzenie się co do jej treści. Do omawianego dokumentu strona ustosunkowała się w piśmie z dnia 10 listopada 2016 r. Następnie w dniu [...] grudnia 2016 r. wydano zaskarżoną decyzję administracyjną. Strona miała zatem możliwość zapoznania się ze wszystkimi dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. Od dnia zapoznania się przez pełnomocników strony z aktami sprawy, nie pojawił się w nich żaden dowód, który nie pochodziłby od strony, bądź też nie zostałby stronie przekazany. Przedstawiony ciąg zdarzeń wskazuje, że pomimo iż zawiadomienie o możliwości zapoznania się z dokumentacją zostało wysłane do beneficjenta w dniu 28 lipca 2016 r., to na każdym kolejnym etapie strona była informowana o przebiegu postępowania administracyjnego oraz zapoznawał się z dokumentami mającymi znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i niejednokrotnie przedstawiał swoje stanowisko w sprawie. To, że beneficjent nie został ponownie zawiadomiony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do jego treści, nie znaczy w analizowanym przypadku, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności zaistniałe w postępowaniu, że strona miała ograniczoną możliwość czynnego udziału w postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu, że organ oparł rozstrzygnięcie sprawy na podsumowaniu ustaleń z audytu UKS, pomimo że nie zostało doręczone beneficjentowi, Zarząd Województwa [...] wyjaśnił, że przedmiotowy dokument znajdował się w aktach sprawy podczas zapoznania się przez beneficjenta z dokumentacją w dniu 3 sierpnia 2016 r. Strona podpisała protokół z zapoznania się z dokumentacją, w którym to protokole wśród dokumentów przedłożonych stronie do wglądu wymieniono m.in. przedmiotowe podsumowanie jako dokument, którego kopię przekazano pełnomocnikom strony. Zatem Beneficjent miał możliwość zapoznania się z omawianym dokumentem oraz wypowiedzenia się co do jego treści. A Sp. z o.o. nie była stroną postępowania audytowego, gdyż instytucją audytowaną było COP. Organ nie ma natomiast obowiązku przesyłania wszelkich dokumentów zgromadzonych w sprawie stronie, lecz zapewnić możliwość czynnego udziału w postępowaniu, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania Zarząd Województwa [...] przyznał, że faktycznie protokół z kontroli UKS oraz podsumowanie z ustaleń kontroli zawierają wzajemnie sprzeczne stwierdzenia. Jednakże kwestia ta została wyjaśniona podczas przesłuchania świadków. Obaj pracownicy UKS potwierdzili, że prawidłowe i ostateczne stanowisko UKS co do oceny stanu faktycznego sprawy przedstawione zostało w podsumowaniu z ustaleń kontroli. To, że kontrolerzy UKS w odmienny sposób uzasadniają wystąpienie niewłaściwego stwierdzenia w protokole z kontroli nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż inaczej zinterpretowali sam zapis z protokołu. Ostatecznie obaj przyznali, że nie stanowi on odzwierciedlania rzeczywistego stanu sprawy, a takowe przedstawione zostało w podsumowaniu. Ponieważ zeznania świadków jednoznacznie wskazały, iż to właśnie w podsumowaniu znajdują się prawidłowe ustalenia z kontroli, to nie było potrzeby występowania do UKS o pisemne wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy treścią dokumentów.

Ponadto organ wyjaśnił, że byli pracownicy COP nie mieli możliwości zapoznać się z materiałem dowodowym zgromadzonym w okresie późniejszym, a zatem ich oceny dokonane zostały na podstawie ustaleń z 2013 i 2014 r. Decyzja administracyjna nie jest dokumentem, w którym organ ma obowiązek cytować całość materiału dowodowego, lecz porusza wątki najbardziej istotne z punktu widzenia właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, iż IP II nie zaprzecza ani nie zataja faktu, iż w wyniku kontroli przeprowadzonych w 2013 i 2014 r. wątpliwości budziła jedynie cena będącego przedmiotem zakupu urządzenia. W świetle przeprowadzonej kontroli UKS, kwestia poprawności realizacji projektu stwierdzona na etapie weryfikacji wniosków o płatność ma znaczenie drugorzędne, gdyż organ ma prawo do weryfikacji swojego stanowiska, o czym wspomniano wcześniej.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie nieuwzględnienia przez IP II stopnia opinii biegłych z zakresu rachunkowości organ wskazał, że nie można dokonać oceny stanu faktycznego sprawy jedynie na podstawie opinii biegłych w oderwaniu od całokształtu materiału dowodowego. Ekspertyza wskazuje jedynie, że dokument (tj. faktura) został sporządzony z formalnego punktu widzenia w sposób prawidłowy, tj. zgodny z ustawą o rachunkowości. Jednakże biegli nie dokonali oceny rzeczywistego przebiegu operacji gospodarczej, wskazali jedynie, iż zgodnie z ich doświadczeniem zawodowym przebieg transakcji budzi wątpliwości co do jego rzetelności. IP II na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego poczyniła ustalenia o zaistnieniu nieprawidłowości w przeprowadzeniu transakcji, a przedmiotowy fragment wydanej opinii biegłych jedynie potwierdza stanowisko COP. Ponadto opinia biegłego jest dowodem w sprawie - w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. IP II stopnia dokonała oceny dowodu w ramach obowiązującego jej prawa, uznając iż rzeczywisty przebieg transakcji, którą dokumentuje faktura za zakup maszyny w przedmiotowej sprawie ma zdecydowanie większe znaczenie, niż kwestie formalne związane ze zgodnością faktury z ustawą o rachunkowości.

W aktach sprawy znajduje się oświadczenie producenta maszyny - firmy [...] z dnia 23 września 2013 r. potwierdzające zmiany technologiczne maszyny, jednakże z dokumentu nie wynika, w jaki sposób i czy w ogóle wpłynęły one na wartość urządzenia. Podczas kontroli UKS beneficjent w dniu 11 lutego 2016 r. złożył natomiast oświadczenie wraz z deklaracją zgodności, w którym potwierdził, że parametry techniczne linii produkcyjnej są zgodne z parametrami określonymi w kontrakcie z dnia 1 czerwca 2012r. Ponadto, zgodnie z opinią rzeczoznawcy, który oceniał wartość maszyny już po jej nabyciu, czyli po wprowadzeniu modyfikacji technicznych, cena nabycia maszyny znacznie przewyższała jej wartość rynkową. Istotnym jest również fakt, iż na podstawie przeprowadzonej kontroli przez UKS w firmie B, stwierdzono, iż zwiększenie ceny maszyny nastąpiło jedynie w stosunku do A Sp. z o.o., natomiast w dokumentacji wykonawcy zamówienia brak jest dokumentu księgowego poświadczającego zwiększenie ceny przez producenta wobec B. Zatem jednostronny wzrost ceny stanowił narzucenie marży przez pośrednika transakcji. beneficjent jednak w żaden sposób nie próbował zareagować na zaistniałą sytuację celem ustalenia rzetelności ustanowienia nowej ceny maszyny. Istotnym jest również fakt, iż analizując przebieg transakcji nie sposób nie dojść do wniosku, iż firma B była jedynie pośrednikiem transakcji, która jedynie wystawiła fakturę i pobrała płatność, gdyż transport maszyny został zrealizowany, wbrew ogłoszeniu o zamówieniu i zawartą umową między zamawiającym a wykonawcą, przez samego Beneficjenta.

Odnosząc się do kwestii powiązań pomiędzy beneficjentem a M.P. poprzez osobę R. P. - pełnomocnika M. P., będącego jednocześnie podmiotem prowadzącym księgowość A Sp. z o.o. organ wskazał, że kwestia ta nie stanowi głównego wątku postępowania administracyjnego ani też zarzutu, będącego podstawą żądania zwrotu środków. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego trudno ocenić wpływ powiązania osobowego na wynik postępowania przetargowego, stąd IP II na etapie kontroli zamówienia nie stwierdziła nieprawidłowości w tym zakresie. Niemniej jednak trudno zaprzeczyć, że jakiegoś rodzaju powiązanie w przedmiotowej sprawie ma miejsce.

Ustosunkowując się do wniosku o powołanie biegłego z zakresu transportu celem ustalenia wartości transportu linii produkcyjnej i ewentualnie żądanie zwrotu od beneficjenta części dofinansowania, wskazano, że celem postępowania dowodowego jest ustalenie, czy strona (beneficjent) zrealizował ww. projekt z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, co w konsekwencji obligowałoby beneficjenta do zwrotu przyznanego dofinansowania. Tym samym oszacowanie wartości usługi przewozu linii do produkcji folii biodegradowalnej z siedziby producenta do siedziby beneficjenta pozostaje obojętne z punktu widzenia okoliczności stanowiących podstawę faktyczną postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków otrzymanych w ramach dotacji. Ustalenie wartości usługi transportu linii do produkcji folii nie ma jakiegokolwiek związku ze stwierdzonymi w toku kontroli projektu nieprawidłowościami w zakresie naruszenia Zasad kwalifikowalności wydatków.

Ponadto nieprawdziwe jest twierdzenie strony, że w ocenie biegłych cena linii produkcyjnej powinna ulec pomniejszeniu o koszt transportu, który został poniesiony przez beneficjenta. Stwierdzenia takiego brak jest w opinii biegłych z zakresu rachunkowości powołanych przez COP na wniosek beneficjenta, a w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek innej opinii biegłego. Ponadto organ nadmienił, że w dniu 25 października 2016r. przesłał beneficjentowi jeden egzemplarz sporządzonej opinii przez biegłego, informując jednocześnie o możliwości wypowiedzenia się co do jego treści w ciągu 7 dni od otrzymania korespondencji.

Ustosunkowując się do zarzutu, że organ nie wykazał, by środki przyznane na realizację projektu zostały wykorzystane niezgodnie z umową o dofinansowanie wskazano, że umowa o dofinansowanie z dnia 20 marca 2012r. w § 4 pkt 5 stanowi, iż cyt.: "Beneficjent zobowiązuje się do realizacji Projektu z należytą starannością w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007 - 2013 (...)." Ponadto, Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie zobowiązał się do ponoszenia wydatków zgodnie z Zasadami kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO W[...] na lata 2007-2013, które w pkt 4.2 nakładają na beneficjenta m.in. obowiązek dokonywania zakupów w sposób oszczędny, tzn. w oparciu o zasadę dążenia do uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku. Zatem organ, wbrew twierdzeniom strony, wykazał naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie projektu.

Odwołujący błędnie również przyjmuje, iż stwierdzone przez IP II naruszenie związane jest ze zwiększeniem wartości maszyny oraz nieprawidłowym rozliczeniem wydatków związanych z jej transportem. Przedmiotem niniejszej sprawy jest przede wszystkim całokształt przeprowadzonej transakcji na zakup i dostawę linii produkcyjnej, w szczególności udokumentowanie tej transakcji dokumentem nieodzwierciedlającym rzeczywistego przebiegu transakcji. Okoliczności przywołane przez stronę stanowią wątki poboczne sprawy, które zostały wyjaśnione na wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego. W świetle stwierdzonej nieprawidłowości niemożliwym było tylko częściowe stwierdzenie niekwalifikowalności wydatków. Zakup maszyny był jedynym wydatkiem, na które zostało wypłacone dofinansowanie. Ponieważ faktura, która miała dokumentować przebieg transakcji wystawiona została w sposób nierzetelny, nie było możliwości uznania wydatku z niej wynikającego za kwalifikowalny.

Odnosząc się do zarzutu, iż pomimo że opinia biegłych potwierdziła zgodność faktury z ww. przepisem ustawy o rachunkowości, to Centrum Obsługi Przedsiębiorcy jednak podtrzymało zarzut dotyczący jej nierzetelności organ wskazał, że faktycznie opinia biegłych potwierdziła, iż wystawiona faktura pod kątem formalnym spełnia wymogi ustawy o rachunkowości, jednakże eksperci zwrócili uwagę, iż całokształt przeprowadzonej operacji gospodarczej budzi wątpliwości co do jej rzetelności. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o rachunkowości, dowody księgowe powinny być rzetelne, to jest zgodne z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej, którą dokumentują. Przepis ten odnosi się do "przebiegu operacji gospodarczej". W tym zaś zakresie chodzi przede wszystkim o proces, tok, o to jak rozwijała się operacja gospodarcza w czasie. Utożsamiając operację gospodarczą z usługą dzierżawy, pojęcie "rzetelności dowodu księgowego" odnieść należy do faktycznego wykonania umowy, nie zaś samego jej zawarcia (zmiany). Jeżeli sposób wykonania umowy odbiega od stanu pierwotnie założonego (umówionego), to o faktycznym przebiegu operacji gospodarczej przesądza właśnie sposób, czy zakres wykonania umowy. Operacja gospodarcza zakończona wystawieniem faktury na dostawę maszyny nie była przeprowadzona zgodnie z postanowieniami SIWZ, oferty wykonawcy, jak i umowy zawartej między A Sp. z o.o. a B , chociażby w zakresie wielokrotnie powoływanym przez beneficjenta - transportu zakupionej maszyny. Wątpliwy jest również udział pośrednika w przeprowadzonej transakcji - tj. M. P., jak i wysokość pobranej przez nią marży. Jak słusznie zauważył UKS, firma B poza wystawieniem faktury nr [...] z dnia 4 grudnia 2012 r. nie wykonała na rzecz zamawiającego żadnej usługi. Natomiast, jak wskazała [...] podczas rozprawy administracyjnej, po dokonaniu przedmiotowej transakcji, zawiesiła działalność gospodarczą. Zatem firma B została powołana jedynie w celu dokonania transakcji sprzedaży linii do produkcji folii biodegradowalnej. Ponadto już wcześniejsze działania beneficjenta wskazywały na dążenie do otrzymania jak najwyższego poziomu dofinansowania. W sytuacji gdy okazało się, że cena maszyny jest niższa od założonej ceny we wniosku o dofinansowanie, beneficjent zwrócił się do IP II o zwiększenie procentowego poziomu dofinansowania, na co nie wyrażono zgody. Ostatecznie cena maszyny i tak wzrosła ze względu na rzekome zmiany technologiczne zastosowane podczas jej produkcji.

IP II szczegółowo przeanalizowała stan faktyczny sprawy. Jak już wcześniej zauważono, zakwestionowanie rzetelności faktury nr [...] przez IP II, jak i IA, stanowiło podstawę do żądania zwrotu całości otrzymanego dofinansowania. Podkreślenia wymaga fakt, iż zakup linii produkcyjnej do folii biodegradowalnej był jedynym wydatkiem w ramach projektu. Ponieważ zakwestionowano rzetelność faktury wystawionej w ramach transakcji zakupu linii produkcyjnej, to organ miał obowiązek zażądania zwrotu całości przekazanej dotacji. Istotnym jest fakt, iż osiągnięcie celu projektu oraz osiągnięcie założonych wskaźników nie może być oceniane w oderwaniu od sposobu realizacji projektu i stosowania się przez beneficjenta do zasad wyznaczonych przez Unię Europejską, Instytucję Zarządzającą RPO W[...] oraz prawo krajowe. Wbrew twierdzeniom strony, sprawę potraktowano indywidualnie i na podstawie całokształtu materiału dowodowego stwierdzono, iż w przedmiotowym przypadku nie można zastosować miarkowania korekty, gdyż realizacja projektu, który polegał na zakupie linii produkcyjnej do wyrobu folii, została w całości przeprowadzona z naruszeniem prawa, a zatem taki zakup w ogóle nie powinien zostać sfinansowany ze środków Unii Europejskiej.

Ponadto z dokumentacji sprawy wynika, iż już na etapie aplikowania o dofinansowanie beneficjent zakładał zakup maszyny konkretnego producenta - firmy D S.P.A. Jak słusznie zauważył UKS w podsumowaniu z kontroli, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt l FSK 1747/12, przedsiębiorca, który rezygnuje z zakupu towaru bezpośrednio od sprzedawcy, aby kupić ten sam produkt od kogoś innego po znacznie zawyżonej cenie, ryzykuje, że służby podatkowe uznają taką transakcję za nadużycie podatkowe. Podkreślić należy, iż gdyby zamawiający inaczej określił warunki zamówienia, np. poprzez usunięcie z nich obowiązku transportu linii produkcyjnej do Polski (czego ostatecznie wybrany wykonawca i tak nie dokonał, gdyż sam zamawiający przetransportował maszynę z W. do swojej siedziby), producent mógł być zainteresowany przystąpieniem do przetargu.

Ustawa o finansach publicznych nie wymienia kazuistycznie naruszeń powodujących konieczność zwrotu środków, jak np. nieosiągnięcie celu projektu, niezrealizowanie założonych wskaźników, czy niezachowanie trwałości projektu, lecz wskazuje w sposób ogólny przesłanki zwrotu środków, w tym m.in. wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem, czy z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Przez wykorzystanie środków niezgodnie z procedurami należy rozumieć nabywanie środków niecelowo i nieoszczędnie oraz zrealizowanie projektu w sposób niezgodny z umową o dofinansowanie.

Reasumując, zarówno COP, jak i organ odwoławczy doszły do konkluzji, że z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że faktura nr [...] nie odzwierciedla rzeczywistego przebiegu transakcji i tym samym narusza pkt 4.2 Zasad kwalifikowalności, co wpływa na nie kwalifikowalność wydatku. Motywy rozstrzygnięcia zgodnie z ogólną zasadą przekonywania, zostały dokładnie i wnikliwie opisane w niniejszej decyzji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona skarżąca zarzuciła naruszenie;

1) art. 7 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 110 K.p.a. polegające na:

- niezachowaniu zasady trwałości decyzji administracyjnej oraz związania organu wydaną decyzją ze względu na wydanie zaskarżonej decyzji o zwrocie środków, mimo że od dnia zatwierdzenia wniosku beneficjenta o płatność końcową w sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi w dniu zatwierdzenia wniosku o płatność końcową;

- (oparcie rozstrzygnięcia na dowodzie z podsumowania, mimo że organ nie dokonał oceny wiarygodności Podsumowania oraz pominął, że treść Podsumowania oraz doręczonego beneficjentowi protokołu kontroli (stanowiącego załącznik do Podsumowania) są wzajemnie sprzeczne, a sporządzający je pracownicy Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. nie wyjaśnili w sposób wiarygodny tych sprzeczności, wobec czego nie mogą one stanowić dowodu tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone;

- nieuwzględnienie twierdzeń i dowodów beneficjenta powołanych przeciwko treści tych dokumentów, bez wyjaśnienia, dlaczego organ nie uznał twierdzeń i dowodów powołanych przez beneficjenta za wiarygodne;

- niedokonanie oceny wiarygodności i mocy dowodowej zeznań świadków będących na dzień złożenia zeznań pracownikami Centrum oraz Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. oraz oparcie rozstrzygnięcia na dowodach z zeznań wskazanych świadków, mimo zachodzących między nimi licznych sprzeczności i niejasności;

- pominięcie zeznań świadków obecnych podczas kontroli projektu w 2013 i 2014 r. –K. K. oraz E. L.w zakresie, w jakim potwierdzili oni, że projekt był realizowany prawidłowo oraz wskazanie, że świadkowie rzekomo nie pamiętali okoliczności realizacji projektu oraz ustaleń kontroli, co jest niezgodne z rzeczywistą treścią zeznań świadków;

- pominięcie dowodu z opinii biegłych z zakresu rachunkowości w zakresie, w jakim potwierdzili oni, że stanowiąca przedmiot oceny faktura VAT nr [...] z dnia 4 grudnia 2012 r. (dalej jako: "Faktura") została wystawiona zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, tj. że wbrew treści zarzutu Centrum faktura jest rzetelna i zgodna z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej, którą dokumentuje;

- ustalenie, że linia produkcyjna do produkcji biofolii (dalej jako: "linia produkcyjna"), która została nabyta przez beneficjenta w związku z realizacją umowy nie została ulepszona przez jej producenta z pominięciem dowodu z dokumentu znajdującego się w aktach sprawy w postaci oświadczenia producenta potwierdzającego ulepszenie linii produkcyjnej (w oryginale wraz z tłumaczeniem przysięgłym) oraz niepowołanie dowodu z zeznań przedstawiciela producenta maszyny, w sytuacji w której istniały wątpliwości co do jej ulepszenia; niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym ustalenie, że oświadczenie o ulepszeniu linii produkcyjnej miało rzekomo zostać złożone jedynie przez M. P.;

- uznanie za udowodnione istnienia rzekomych powiązań między beneficjentem a M. P., ze względu na które nabycie linii produkcyjnej od M.P. w ramach realizowanego projektu miałoby być niedopuszczalne w sytuacji, w której jedyną okolicznością mającą rzekomo świadczyć o istnieniu niedozwolonych powiązań jest znajomość obu stron transakcji z tą samą osobą trzecią, tj. R.P., pełnomocnikiem M. P. (a prywatnie, jej ojcem), który świadczy usługi obsługi księgowej na rzecz beneficjenta, nie mając jednak żadnego wpływu na działalność beneficjenta oraz na wybór sprzedawcy linii produkcyjnej oraz uwzględniając, że Centrum nie wskazało żadnej podstawy prawnej, stosownie do której opisana wyżej forma rzekomych "powiązań" miałaby stanowić podstawę wykluczenia M.P. z udziału w postępowaniu, a wszelkie okoliczności stanowiące podstawę tego zarzutu były znane Centrum w dniu zatwierdzenia wniosku o płatność końcową, co zostało wyraźnie wskazane w treści ostatecznej informacji pokontrolnej z dnia 12 czerwca 2014 r.

2) art. 207 ust. 9 pkt 1 z zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11.07.2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej jako: "rozporządzenie ogólne") przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której:

- organ nie wykazał, by środki przyznane na realizację projektu zostały wykorzystane niezgodnie z umową o dofinansowanie;

- główny cel projektu oraz wskaźniki produktu i wskaźniki rezultatu zostały zrealizowane, powołany w sprawie projekt jest operacyjny (środki trwałe nabyte przez beneficjenta w ramach projektu są wykorzystywane w bieżącej działalności gospodarczej beneficjenta i przyczyniają się do rozwoju jego przedsiębiorstwa oraz utrzymania utworzonych miejsc pracy), a stwierdzone uchybienia w realizacji Projektu mają charakter drugorzędny i powinny się wiązać najwyżej z pomniejszeniem dofinansowania;

- mając na względzie, że wzrost ceny nabycia linii produkcyjnej nie spowodował zwiększenia poziomu dofinansowania oraz że za kwalifikowalny został uznany wydatek zgodny z wynikającą z opinii biegłego wartością rynkową maszyny, Centrum nie wykazało, by w związku z wypłatą dofinansowania doszło do szkody lub potencjalnej szkody w budżecie Unii Europejskiej ani wysokości rzekomej szkody oraz

- zobowiązanie beneficjenta do zwrotu w pełnej wysokości środków wypłaconych przez instytucję pośredniczącą jako dofinansowanie, tj. również w części, w jakiej środki zostały wykorzystane przez beneficjenta prawidłowo jest nieproporcjonalne, narusza zasady racjonalnej gospodarki i rozsądnego wydatkowania środków pomocowych oraz szkodzi przedsiębiorcy będącego adresatem udzielonej pomocy.

3. art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia ogólnego poprzez jego niezastosowanie polegające na żądaniu od beneficjenta zwrotu całości dofinansowania w sytuacji, w której organ nie określił czy stwierdzone przezeń rzekome uchybienia mają charakter nieprawidłowości, a jeżeli tak czy uzasadniają nałożenie na beneficjenta korekty finansowej i w jakiej wysokości.

W oparciu o postawione zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora COP w całości ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora COP. Na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., strona wniosła również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora COP.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 5 października 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora COP z dnia [...] grudnia 2016r.

Do pisma procesowego z dnia 12 stycznia 2018 r. strona skarżąca załączyła decyzje Naczelnika Urzędu Celno - Skarbowego w sprawie określenia zobowiązania podatkowego w podatku od towarów i usług oraz odwołania od tych decyzji, a także postanowienia Dyrektora Izby Administracji dotycząc przedłużenia terminu załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy z dnia [...] grudnia 2016r. w przedmiocie określenia A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K.W. kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości 835 912,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych, w związku z realizacją projektu pn. "Wzrost konkurencyjności firmy poprzez dywersyfikację działalności gospodarczej o produkcję folii biodegradowalnej", na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia 20 marca 2012r. wraz z aneksem nr [...] z dnia 3 listopada 2014r.

W ocenie sądu, organ dokonał w tej sprawie prawidłowej wykładni wskazanych przepisów prawa i zasadnie uznał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, dokonały poprawnej wykładni przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowane w rozpoznawanej sprawie i dokonały prawidłowej subsumcji.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. UE.L.2006.210.25) reguluje zasady odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy unijnych, w tym także kwestie korekt finansowych, do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie (art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006). W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Zgodnie zaś z ust. 2 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. W rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 zdefiniowane zostały też terminy i pojęcia, którymi się ono posługuje.

Komisja Europejska przyjmuje szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, która została wskazana w art. 2 pkt 7 tegoż rozporządzenia. Za nieprawidłowość uznają zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, iż do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Należy uznać zatem, że zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, jak też naruszenia prawa krajowego takiego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, w tym nałożenia korekty finansowej.

Art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dalej u.f.p. stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie zaś z ust. 8 i 9 art. 207 u.f.p. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona, odpowiednio w ust. 9 lub 11, wzywa do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ (...) - wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2.

Istotne znaczenie ma to, że instytucja zarządzająca w toku kontroli wykorzystania przyznanej pomocy obowiązana jest uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.). Postępowanie w przedmiocie zwrotu przez beneficjenta dofinansowania uzyskanego w związku z realizacją projektów w ramach RPO ma specyficzny charakter, bowiem zazębiają się tu elementy cywilnoprawne z elementami stosunku administracyjnego. Szczegółowe zasady dofinansowania projektu (czyli przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego - art. 5 pkt 9 u.z.p.p.r.), a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, regulowane są w formie umowy zawieranej między beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania, a instytucją zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą. Jak stanowi art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą stanowi podstawę dofinansowania projektu. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (ust. 2), w czym mieszczą się także zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku – ogólnie rzecz ujmując – nieprawidłowego ich wykorzystania.

Zgodnie z treścią § 4 pkt 2 umowy o dofinansowanie z dnia 20 marca 2012 r. zawartej pomiędzy Województwem [...], w imieniu którego działało Centrum Obsługi Przedsiębiorcy z siedzibą w Ł., będące "Instytucją Pośredniczącą II stopnia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 a A Spółką z o.o. z siedzibą w K. W. – beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu w oparciu o wniosek o dofinansowanie oraz harmonogram rzeczowo - finansowy zatwierdzony przez IP II.

Natomiast zgodnie § 4 pkt 5 umowy o dofinansowanie – beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu z należytą starannością w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013 oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie zakładanych celów i wskaźników.

W myśl § 6 ust. 1 umowy beneficjent zobowiązał się do stosowania przepisów o zamówieniach publicznych. W przypadku zamówień i konkursów, do których nie stosuje się ustawy Prawo zamówień publicznych beneficjent zobowiązał się do dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania zakładanych efektów przy jak najniższej kwocie wydatków w sposób umożliwiający terminową realizację zadań.

Z treści § 6 ust.3 pkt 1 i 2 tej umowy wynika, iż strona skarżąca, jako podmiot w przypadku niepodlegania przepisom ustawy – Prawo zamówień publicznych, przy wyłanianiu wykonawcy dla usług, dostaw lub robót budowlanych w ramach realizowanego Projektu, zobowiązana była do wyboru wykonawcy w oparciu o najkorzystniejszą ekonomicznie i jakościowo ofertę wraz z uzasadnieniem wyboru oraz do przestrzegania przy wyborze wykonawcy i wydatkowaniu środków - prawa wspólnotowego i krajowego m.in. w zakresie zapewnienia zasad przejrzystości, jawności prowadzonego postępowania, ochrony konkurencji, swobody przepływu kapitału, towarów, dóbr i usług oraz równości szans wykonawców na rynku ofert.

Podkreślić także należy, że beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie zobowiązał się do ponoszenia wydatków zgodnie z Zasadami kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO W[...] na lata 2007-2013. Stosownie do treści pkt 4.2 Zasad kwalifikowalności wydatków - wydatkiem kwalifikowanym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki:

- został poniesiony w okresie kwalifikowalności,

- jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego oraz prawa krajowego,

- jest zgodny z postanowieniami RPO W[...] oraz U RPO W[...]

- jest zgodny z kategoriami wydatków wynikającymi z wniosku o dofinansowanie projektu,

- jest niezbędny do realizacji projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu,

- został dokonany w sposób oszczędny, tzn. w oparciu o zasadę dążenia do uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku,

- został należycie udokumentowany,

nie podlega wyłączeniom określonym w niniejszych Zasadach.

Z przepisu art. 207 ust. 1 pkt. 2 w związku z art.184 ust.1 u.f.p. wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy (tj. m.in. pochodzących z budżetu UE) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. "Inne procedury, o których mowa w art. 184 ust.1 wymienionej ustawy to także procedury określone w umowie między beneficjentem a Instytucją Zarządzającą (IZ) projektem.

Ponadto samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza jednak automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 7 cytowanego rozporządzenia. Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce, w sytuacji gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.

Kluczowe dla rozpoznawanej sprawy było rozstrzygnięcie, czy zasadnie organy uznały, że wydatek na zakup przez stronę skarżącą linii produkcyjnej jest niekwalifikowany.

Instytucja Zarządzająca (IZ) zarzuciła stronie skarżącej naruszenie postanowień umowy z dnia 20 marca 2012 r. oraz Zasad kwalifikowalności, naruszenie Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia, w których strona skarżąca wskazała, że przedmiotem zamówienia jest zakup i dostawa linii do produkcji folii biodegradowalnej lub równoważnej.

Z akt sprawy wynika, że beneficjent przeprowadził postępowanie na wyłonienie wykonawcy zamówienia. Wpłynęła jedna oferta złożona przez B., tj. wykonawca zamówienia w transakcji występował jedynie jako pośrednik, a jedyną czynnością jaką B wykonała na rzecz beneficjenta było wystawienie faktury [...] z dnia 4 grudnia 2012 r. (w tym naliczenie marży w kwocie 1731 819,00 zł plus VAT). Beneficjent sam odebrał linię produkcyjną od jej producenta D S.P.A. i sam ją zamontował, mimo że jak wprost wskazano w ofercie B, cena zawierała zarówno dostawę, jak i montaż linii. Z wpisu działalności gospodarczej wynika, iż działalność przedsiębiorstwa B została rozpoczęta w dniu [...] maja 2012 r., a następnie w dniu [...] stycznia 2013 r. zawieszona. W okresie swojej działalności firma ta dokonała jednej transakcji - sprzedaży linii do produkcji biofilii na rzecz A Sp. z o.o. Ponadto, w rejestrach VAT B brak jest jakichkolwiek dokumentów rachunkowych potwierdzających prowadzenie działalności gospodarczej. Z dokumentacji sprawy wynika, iż pierwotnie, tj. na etapie aplikowania o dofinansowanie beneficjent zakładał zakup maszyny konkretnego producenta - Firmy D. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I FSK 1747/12, przedsiębiorca, który rezygnuje z zakupu towaru bezpośrednio od sprzedawcy, aby kupić ten sam produkt od kogoś innego po znacznie zawyżonej cenie, ryzykuje, że służby podatkowe uznają taką transakcję za nadużycie podatkowe.

A zatem dowody księgowe (faktura wystawiona przez B z dnia 4 grudnia 2012 r. nr [...] nie odzwierciedlały rzeczywistego przebiegu transakcji gospodarczej, skoro cena linii produkcyjnej obejmowała również jej dostawę, a mimo to wykonawca jej nie dostarczył. Prowadzi to do wniosku, że kwota dofinansowania objęła również sprowadzenie maszyny, co w rzeczywistości nie miało miejsca.

Zauważyć także należy, że kontrakt z dnia 1 czerwca 2012 r. na dostawę linii produkcyjnej do produkcji bio-folii został zawarty pomiędzy firmą B reprezentowana przez pełnomocnika R. P. (dostawcą) a firmą A reprezentowaną przez Prezesa Zarządu A. G. (zamawiającym). Skoro kontrakt podpisał R. P., to strona skarżąca miała wiedzę, że jest to ta sama osoba, która prowadzi jej księgi rachunkowe na podstawie umowy cywilnoprawnej. Skarżąca spółka nie wyjaśniła jednak, czy powyższe miało wpływ na to, że sama dostarczyła maszynę, oraz czy dlatego nie monitorowała przyczyn wzrostu ceny linii produkcyjnej. Przy czym zauważyć należy, że R. P. w związku z pracą w firmie strony skarżącej posiadał wiedzę o zawarciu przez A umowy o dofinansowanie w dniu 20 marca 2012 r. i znał jej postanowienia.

Wobec powyższego rację mają organy, że beneficjent nie podjął żadnych działań by dociec zasadności i rzetelności podwyższenia ceny maszyny, a jednocześnie na swój koszt odebrał linię produkcyjną i poniósł koszty jej zamontowania, pomimo iż zapłacona cena miała obejmować również koszty dostawy i montażu maszyny. Takie działanie nie jest działaniem ani racjonalnym, ani oszczędnym i narusza zasadę dążenia do uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku. Zatem rację ma Zarząd Województwa [...], że beneficjent nie dochował staranności w dokonaniu wydatku zgodnie z § 4 pkt 5 umowy o dofinansowanie, a jednocześnie naruszył pkt 4.2 Zasad kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, do których stosowania zobowiązał się podpisując w dniu 20 marca 2012 roku umowę o dofinansowanie. Wobec powyższego za niezasadne należy uznać stanowisko strony skarżącej, że nie zostało wykazane, by środki przyznane na realizację projektu zostały wykorzystane niezgodnie z umową o dofinansowanie.

Podkreślić też należy, że wykonawca po wyborze oferty przedstawił informację o zwiększeniu jej ceny, powołując się na konieczność dokonania w niej modyfikacji, natomiast z dokumentacji przedłożonej przez beneficjenta pochodzącej od producenta linii nie wynika, aby ewentualne modyfikacje w zakresie parametrów linii produkcyjnej prowadziły do zwiększenia jej ceny. Nie wskazuje na to przede wszystkim cena jaką zapłacił za linie produkcyjną wykonawca, tj. firma B reprezentowana przez pełnomocnika R. P.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że doszło do sfinansowania wydatków niekwalifikowalnych. Zakup maszyny był jedynym wydatkiem, na które zostało wypłacone dofinansowanie. Rację ma organ, że szkoda ma charakter rzeczywisty skoro doszło do sfinansowania wydatków niekwalifikowalnych. Zakup linii produkcyjnej do folii biodegradowalnej był jedynym wydatkiem w ramach projektu. Ponieważ doszło do naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie oraz Zasad kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem cała dotacja jest wydatkiem niekwalifikowanym, a nie jej część jak chce tego strona skarżąca. Ogół działań beneficjenta opisany powyżej prowadzi do wniosku, że ich celem było zwiększenie kwoty dofinansowania. Tymczasem obowiązkiem beneficjenta było dokonanie zakupu maszyny w sposób oszczędny, z uwzględnieniem warunków umowy o dofinansowanie oraz zasady kwalifikowalności wydatków.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że przedmiotowy wydatek niekwalifikowalny z uwagi niezgodność wydatkowania z postanowieniami umowy o dofinansowanie spowodowałby, że w ramach budżetu Unii Europejskiej doszłoby do sfinansowania wydatku sprzecznego z Zasadami kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach 2007-2013.

Naruszenie było nieprawidłowością, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Nieprawidłowość występuje w sytuacji, w której łącznie spełnione zostaną niżej wymienione przesłanki:

1) dopuszczenie się przez beneficjenta jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa wspólnotowego,

2) naruszenie prawa wspólnotowego wynika z działania lub zaniechania beneficjenta,

3) działanie lub zaniechanie beneficjenta spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie UE w związku ze sfinansowaniem nieuzasadnionego wydatku.

Uszczerbek finansowy będący skutkiem nieprawidłowości może zatem polegać albo na zmniejszeniu lub utracie przychodów odprowadzanych do budżetu Unii, albo na dokonaniu z niego nieuzasadnionych wydatków. Dlatego też wszelkie nieprawidłowości, które skutkują wypłatą środków, a które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane jako nieprawidłowość. Wydatki, co do których wykryto nieprawidłowość, nie mogą być przedkładane do refundacji Komisji Europejskiej. W przypadku odstąpienia przez IZ od żądania zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne, przerzucony zostałby na nią ciężar finansowy tej nieprawidłowości.

Wobec powyższego niezasadny jest zarzut skargi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Wbrew stanowisku strony skarżącej została udowodniona szkoda rzeczywista.

Pomimo zakończenia realizacji projektu, kwalifikowalność poniesionych wydatków oceniana jest w trakcie realizacji oraz po zakończeniu projektu. W przypadku ustalenia, że część lub całość wydatków nie spełnia wymogów dotyczących ponoszenia wydatków, fakt iż projekt finalnie został zakończony nie jest argumentem przemawiającym za poprawnością wydatkowania środków. Organ w zaskarżonej decyzji dowiódł, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie stanowi wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację programu, z udziałem środków europejskich, z naruszeniem procedur i zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych prowadzi do zobowiązania beneficjenta do zwrotu tychże środków wraz z odsetkami.

Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 u.f.p.

W tym miejscu wskazać należy, że Instytucja Zarządzająca dokładnie wyjaśniła stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrała i rozpatrzyła cały materiał dowodowy oraz dokonała jego oceny, zaś ocena ta nie ma charakteru dowolnego, lecz mieści się w granicach swobodnej oceny. Uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ administracji dokładnie wyjaśnił, dlaczego naruszenie prawa przez stronę skarżącą mogło spowodować powstanie szkody w budżecie unijnym, o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach. Zarzut skargi w tym zakresie nie jest zasadny.

Wobec powyższego, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

dc