Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1188/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: at.2 ust7,art 3 ust 4-6
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.
article: art 7,art 10 par 1,art 77 par.1,art 81, art 107 par 3,art 156 par 1,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi U. S.A. z siedzibą w R. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1188/11

U Z A S A D N I E N I E

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją"), wydaną po ponownym rozpatrzeniu na wniosek "U." Spółka Akcyjna (dalej "skarżącej") oraz na wniosek Gminy R. (dalej "uczestnik postępowania") sprawy zakończonej decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. o przejęciu na własność państwa przedsiębiorstw uzdrowiskowych R., S. oraz Z., w pkt. a) dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R.(z wyłączeniem majątku odrębnego A. K.), Minister Zdrowia:

1. uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. w całości,

2. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw uzdrowiskowych R., S. oraz Z. (M.P. Nr [...], poz. [...]), w punkcie a) dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R. w zakresie następujących nieruchomości (decyzja wymienia 35 nieruchomości).

3. stwierdził, że orzeczenie Ministra Zdrowia z dnia [...] marca I948r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw uzdrowiskowych R., S. oraz Z. (M.P. Nr [...], poz. [...]), w punkcie a) dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R. zostało wydane z naruszeniem prawa w zakresie następujących nieruchomości (decyzja wymienia cztery nieruchomości).

II. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister zreferował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w sprawie:

1. Orzeczeniem Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. (dalej "orzeczeniem nacjonalizacyjnym") o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych R., S. i Z. na własność Państwa, w pkt a) dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R. (M.P. Nr [...], poz. [...]), wydanym na podstawie art.2 ust.7 i art. 3 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm), dalej "ustawą nacjonalizacyjnej" oraz uchwały Rady Ministrów z dnia 23 maja 1947 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa niektórych przedsiębiorstw uzdrowiskowych (dalej "uchwała w sprawie przejęcia ... przedsiębiorstw ...) przejęto na własność Państwa przedsiębiorstwo uzdrowiskowe R. (dalej "Przedsiębiorstwo"), stanowiące własność dr A. K., dr K. K., H. W. z K. i innych współwłaścicieli.

2. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego złożył w dniu [...] grudnia 1997 r. spadkobierca byłych właścicieli przedsiębiorstwa J. W. (wnuk H. W., z domu K.), a następnie do wniosku tego przyłączył się jego brat M. W. oraz J. B. (syn K. B. z domu H.) i M. M., z domu H.

3. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...], Minister Zdrowia stwierdził nieważność orzeczenia w punkcie a), dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa z uwagi na przejęcie przedsiębiorstwa dokonane z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa.

4. Od tej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli:

(-) Skarżąca, podnosząc zarzut braku rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu orzeczenia nacjonalizacyjnego oraz zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, ekonomicznych i społecznych, wywołanych orzeczeniem;

(-) Zarząd Województwa [...] (będący organem założycielskim G.), podnosząc, iż Województwo [...] stało się właścicielem części nieruchomości objętych orzeczeniem na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1999r. [...] i prawo to zostało wpisane do ksiąg wieczystych oraz zarzut nieodwracalnych skutków prawnych co do niektórych działek i wskazał na prowadzone odrębnie przed Ministrem Zdrowia postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia w części dotyczącej majątku A. K.;

(-) I. w W., Oddział w R., podnosząc zarzut nieodwracalnych skutków prawnych i braku przesłanek do stwierdzenia nieważności orzeczenia, o których mowa w art. 156 § 1 kpa;

(-) Gmina R. wraz z wnioskiem o dopuszczenie jej w postępowaniu w charakterze strony (dotychczas nie była stroną postępowania, a decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2005r. dotyczyła interesów prawnych Gminy R.).

5. Decyzją z dnia [...] września 2005 r., znak [...], wydaną po rozpatrzeniu powyższych wniosków, Minister Zdrowia utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

6. "U." S.A., Zarząd Województwa [...] i Gminę R. wniosły do Sądu skargi na decyzję Ministra z dnia [...] września 2005 r.

7. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2007 r., sygn. akt: IV SA/Wą 841/07, Sąd uchylił decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] marca 2005 r.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ nadzoru wyjaśnił w pierwszej kolejności przedmiotowy zakres wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia [...] marca 1948 r., i na tej podstawie ustali krąg wszystkich stron postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa przedstawionym w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zapewniając im czynny udział w postępowaniu, z ewentualnym wykorzystaniem środków procesowych służących zapewnieniu reprezentacji stronom nieznanym z miejsca pobytu.

W przywołanym uzasadnieniu Sąd wskazał również, że jeżeli następnie majątek przejętego przez Państwo przedsiębiorstwa rozdysponowano w ramach kolejnych zdarzeń lub czynności prawnych, to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego dotyczy interesu prawnego obecnych podmiotów praw rzeczowych obejmujących znacjonalizowany tym orzeczeniem majątek, jako interes oparty na prawie materialnym dotyczącym tych praw. Przysługiwanie interesu prawnego wskazanym podmiotom jest niezależne od tego, w jaki sposób i w jakich procedurach podmioty te uzyskały od Państwa prawa do znacjonalizowanego majątku, i czy obecnie istnieje prawna możliwość cofnięcia skutków uzyskania tych praw.

8. J. W., I. W., M. W. oraz M. M. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "NSA") skargi kasacyjne od wyroku Sądu z dnia 11 czerwca 2007 r.

9. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt. I OSK 1724/07, NSA skargę kasacyjną J. W., I. W. i M. W. oraz odrzucił skargę kasacyjną M. M.

10. W dniu [...] sierpnia 2009 r. adwokat T. P. złożył datowany na [...] lipca 2009 r. wniosek o wydanie decyzji częściowej w przedmiocie stwierdzeniu nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego.

Wskazany wyżej wniosek złożony został w imieniu: J. B., J. W., I. W., M. W., M. H., W. T., M. T., K. S.

W dniu [...] sierpnia 2009 r. przedmiotowy wniosek poparli ponadto: M. M., O. M. M., M. M.

Wniosek dotyczył 35 dawnych parceli o następujących oznaczeniach: lwh [...], nr parceli [...]; lwh [...], nr parceli [...]; lwh [...], nr parceli [...]; lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...] wli [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...]wh [...], nr parceli [...]Iwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];lwh [...], nr parceli [...];łwh [...], nr parceli [...].

11. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] Minister Zdrowia stwierdził nieważność orzeczenia w odniesieniu do 35 dawnych parceli, uznając, iż wydane ono zostało z rażącym naruszeniem prawa.

Minister nadal prowadzi postępowanie dotyczące pozostałego zakresu nieruchomości, objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia, złożonym w dniu [...] grudnia 1997 r., w którym to postępowaniu, po zakończeniu przeprowadzanych czynności dowodowych, zostanie wydana decyzja administracyjna.

12. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2009 r. złożyli:

(-) skarżąca, zarzucając brak podstaw prawnych do wydania decyzji częściowej, wydania decyzji w sytuacji braku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i błędne przyjęcie, że nie wystąpiły w tej sprawie nieodwracalne skutki prawne oraz,

(-) uczestnik postępowania, zarzucając brak wyznaczenia kuratora dla poszukiwanych stron J. D., R. A., K. A. i A. S. oraz zarzut oparcia decyzji na nieobowiązujących oznaczeniach nieruchomości, skutkujących niemożnością wykonania takiej decyzji.

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] maja 2011 r. sprawę zakończoną własną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Minister uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. w całości, ze względu na słuszność zarzutu oparcia decyzji na nie obowiązujących oznaczeniach nieruchomości, skutkujących brakiem możliwości wykonania takiej decyzji oraz błędnego przyjęcia, że nie wystąpiły w tej sprawie nieodwracalne skutki prawne.

Uzasadniając przesłanki wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2011 r., organ wskazał w szczególności, co następuje:

1. W związku z zarzutem oparcia decyzji na nieobowiązujących oznaczeniach nieruchomości, skutkujących brakiem możliwości wykonania takiej decyzji, organ pismami z dnia [...] marca 2010 r., [...] maja 2010 r. oraz [...] czerwca 2010 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w N. o wydanie opisów zmian i wykazów zmian gruntowych, obejmujących stan dotychczasowy i stan nowy, dla nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniem.

Otrzymane dokumenty, tj: Porównawczy wykaz zmian dla parcel gruntowych wg stanu z 1948 r. do aktualnego stanu uwidocznionego w ewidencji gruntów i księgach wieczystych, Protokoły badania ksiąg wieczystych oraz Wypisy z rejestru gruntów pozwoliły na stwierdzenie, które z nieruchomości przejętych przez Państwo na podstawie orzeczenia i wymienionych w protokole zdawczo - odbiorczym z dnia [...] kwietnia 1948 r. były przedmiotem decyzji administracyjnych albo zostały zbyte na rzecz osób trzecich lub przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego i kto i na jakiej podstawie prawnej obecnie jest właścicielem nieruchomości.

Jednocześnie dokumentacja ta pozwoliła uzupełnić materiał dowodowy o aktualne geodezyjne numery ewidencyjne oraz aktualne numery ksiąg wieczystych przedmiotowych nieruchomości.

2. W celu ustalenia zmian właścicielskich w zakresie nieruchomości objętych wnioskiem z [...] lipca 2009 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego w M. i uzyskał wykazy hipoteczne (Iwh) gminy katastralnej R., zawierające również wpisy wykreślone od 1929r., a dotyczące Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...] oraz Iwh [...] i porównawcze wykazy zmian dla parcel gruntowych, sporządzone przez Starostwo Powiatowe w N. - Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej.

3. Badając kwestię nieodwracalności skutków prawnych organ zwrócił się do Ministra Skarbu Państwa, Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa oraz niezależnej Kancelarii Prawnej K. G. o przedstawienie opinii prawnej w przedmiocie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 §2 k.p.a. wywołanych aktami komercjalizacji Państwowego Przedsiębiorstwa "U." z siedzibą w K. oraz Państwowego Przedsiębiorstwa "U." w R., podjętymi w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, w związku z prowadzonym postępowaniem nadzorczym w przedmiocie oceny legalności orzeczenia.

Otrzymane opinie wskazują, że komercjalizacja Państwowego Przedsiębiorstwa "U." w R. sama w sobie, co do zasady ogólnej, nie stanowi zdarzenia prawnego powodującego nieodwracalne skutki prawne orzeczenia.

Organ zweryfikował także ustalenia poczynione w I instancji, odnośnie ustalenia wnioskodawców, stron, ich interesu prawnego i ustalił następstwo prawne wynikające z umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] lipca 2006 r. pomiędzy M. M. a M. M. i M. M.

Na podstawie tej umowy M. M. sprzedała część spadku przysługującego jej po mężu A. M. (§ 4 aktu notarialnego Repertorium A nr [...]) na rzecz M. M. i M. M.. W dalszym ciągu Pani M. M. występuje w sprawie jako strona na podstawie wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych nieruchomości objętych nacjonalizacją z tytułu dziedziczenia po matce M. H.

Ponadto, na podstawie aktualnych wypisów z rejestru gruntów organ ustalił inne strony niniejszego postępowania, które dotychczas nie brały w nim udziału, tj.: J. C., K. W. J. B., Górskie Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe Stacja w R., I. Oddział Terenowy w R. oraz Zakład Energetyczny (następca prawny: E. S.A. w K.), które zostały w trybie art. 10 kpa powiadomione o toczącym się postępowaniu.

Minister Zdrowia na podstawie wyżej wymienionych czynności dowodowych po ponownym rozpatrzeniu sprawy zgromadził całościowy materiał dowodowy pozwalający na ustalenie wszystkich stron postępowania oraz ustalenie stanu prawnego 35 dawnych parcel, w oparciu o dane dotyczące dawnego i aktualnego oznaczenia tych nieruchomości, pozwalające zarazem na pełną analizę zmian prawnych, które nastąpiły od dnia wydania zaskarżonego orzeczenia do dnia wydania niniejszej decyzji.

4. Dokonując kontroli orzeczenia nacjonalizacyjnego w kontekście kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 k.p.a., Minister Zdrowia rozważył, czy kwestionowane orzeczenie to zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że "rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa" (wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994r. IIIARN 15/94).

Przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie wystarczy oczywistość jego naruszenia, ale pod uwagę należy brać również skutki tego naruszenia. Rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (A. Zieliński ,"0 rażącym naruszeniu...", str. 104 i n.).

W wyroku z dnia 27 lutego 2008r. (VII S.A./Wa 938/07), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r. OSK 1134/04).

Kwestionowane orzeczenie nacjonalizacyjne zostało wydane w oparciu o art. 2 ust. 7 i art. 3 ust. 4 i 5 ustawy nacjonalizacyjnej oraz uchwały Rady Ministrów w sprawie przejęcia przedsiębiorstw.

Przepis art. 3 ust.1 ustawy nacjonalizacyjnej wymieniał przedsiębiorstwa, które mogły być przejęte na własność Państwa za odszkodowaniem.

Z kolei zgodnie z art.3 ust. 4 - 6 ustawy poszczególne przedsiębiorstwa, istniejące w dniu wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, a nie podpadające pod przepis ust.1, mogły być przejęte na własność przez Państwo na zasadzie uchwały Rady Ministrów, powziętej na wniosek zainteresowanego ministra, jeśli posiadały one faktyczną wyłączność produkcji w ważnych gałęziach gospodarki narodowej; w tym samym trybie mogło nastąpić przejęcie na własność przez Państwo przedsiębiorstw bankowych oraz szczególnych urządzeń magazynowych, składowych lub przeładunkowych, zwłaszcza w portach lub przy drogach kolejowych i wodnych. Orzeczenie w trybie niniejszego artykułu mogło nastąpić tylko wówczas, jeżeli przed dniem [...] marca 1947 r. zostało wszczęte postępowanie o przejęciu danego przedsiębiorstwa na własność Państwa.

Pismem z dnia [...] marca 1947 r. Minister Zdrowia zwrócił się do Prezydium Rady Ministrów z wnioskiem o powzięcie przez Radę Ministrów uchwały w przedmiocie przejęcia na własność Państwa trzech przedsiębiorstw uzdrowiskowych, posiadających faktyczną wyłączność produkcji wód leczniczych i posiadających podstawowe znaczenie dla realizacji ogólnokrajowej polityki uzdrowiskowe, w szczególności: l .R., będącego własnością prywatną współwłaścicieli W. i dr K., 2. S., własności prywatnej A. S. oraz 3. Z., własności Spółki P.

W uzasadnieniu wniosku Minister Zdrowia podnosił, że obecnie urządzenia lecznicze są nieczynne z powodu zniszczeń wojennych i jeden ze współwłaścicieli (dr K.) jest nieobecny w kraju, a pozostali nie są w możności wystarania się o odpowiedni kredyt celem odbudowy Zakładu Zdrojowo-Kąpielowego oraz chociażby prowizorycznych łazienek itp. Dalej Minister Zdrowia uzasadniał, iż już w dniu [...] października 1945 r. Gminna Rada Narodowa R. w trosce o podniesienie Zdrojowiska a przede wszystkim z obawy przed całkowitym jego zdewastowaniem - uchwaliła wniosek poczynienia kroków u czynników miarodajnych, aby upaństwowić R. i tym samym udostępnić uzdrowisko to szerokiemu ogółowi społeczeństwa.

Rada Ministrów podjęła w dniu 23 maja 1947 r. uchwałę w sprawie przejęcia na własność państwa na podstawie art.3 ust.4 ustawy niektórych przedsiębiorstw uzdrowiskowych. Przedmiotem uchwały były trzy przedsiębiorstwa "posiadające faktyczną wyłączność produkcji wód leczniczych i podstawowe znaczenie dla realizacji ogólnokrajowej polityki uzdrowiskowej", wymienione we wniosku Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1947r., skierowanym do Prezydium Rady Ministrów, tj. R., S. i Z.

Wykonanie przedmiotowej uchwały powierzono Ministrowi Zdrowia, który w dniu [...] marca 1948r. wydał przedmiotowe orzeczenie.

Wydając przedmiotowe orzeczenie Minister Zdrowia naruszył art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przepis art.156 § 1 pkt 2 Kpa dopuszcza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej bez podstawy prawnej lub wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanki te występują w niniejszej sprawie.

Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 4 ustawy, przedsiębiorstwa istniejące w dniu [...] lutego 1946r. a nie podpadające pod przepis art. 3 ust. 1 mogły zostać przejęte na własność Państwa w trybie uchwały Rady Ministrów, powziętej na wniosek zainteresowanego ministra, pod warunkiem, że posiadały wyłączność produkcji w ważnych gałęziach gospodarki narodowej. Z w/w przepisu wynika, że "wyłączność produkcji" dotyczy przedsiębiorstw przemysłowych, a nie przedsiębiorstw uzdrowiskowych, które nie były przedsiębiorstwami produkcyjnymi, jak również nie spełniały przesłanki "wyłączności produkcji w ważnych gałęziach produkcji gospodarki narodowej.

Zgodnie z art. 2 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 7 czerwca 1927r. o prawie przemysłowym (Dz.U. R.P.Nr 53, poz. 468), obowiązującego w dniu wydania orzeczenia, zakłady lecznicze, zdrojowiska i uzdrowiska nie stanowiły przemysłu w rozumieniu powołanego rozporządzenia. Przedsiębiorstwa uzdrowiskowe należały do przedsiębiorstw handlowych, które zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy przechodziły na własność Państwa w przypadku, gdy znajdowały się na terenie Rzeszy Niemieckiej i Byłego Wolnego Miasta Gdańska oraz gdy ich właścicielami była pewna ściśle określona, wymieniona w tej ustawie grupa osób. Przepis ten nie miał zastosowania w przypadku dr A. K., dr K. K., H. W. z K. i innych współwłaścicieli przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R.

Wywłaszczanie przedsiębiorstw uzdrowiskowych uregulowane było odrębną ustawą z dnia 23 marca 1922r. o uzdrowiskach (Dz.U.R.P.Nr 31, poz. 254), która została uchylona dopiero ustawą z dnia 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz.U. z 1966r. Nr 23, poz. 150).

Ustawa ta w art.28 przewidywała szczególny tryb wywłaszczania przedsiębiorstw uzdrowiskowych, co oznacza w praktyce, że w okresie, gdy przejmowano na własność Państwa przedsiębiorstwo uzdrowiskowe R., stanowiące własność dr A. K., dr K. K., H. W. z K. i innych współwłaścicieli, istniały przepisy lex specjalis w stosunku do ustawy z 3 stycznia 1946 r., na podstawie których można było -w określonych sytuacjach dokonać wywłaszczenia tego przedsiębiorstwa uzdrowiskowego. Niezastosowanie tych przepisów w przypadku przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R. stanowiło rażące naruszenie prawa. Ponadto zaskarżone orzeczenie nie zawierało uzasadnienia faktycznego i prawnego, co również stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności.

5. Najbardziej istotne jest jednakże w niniejszej sprawie to, że art. 3 ust. 6 ustawy przewidywał, iż orzeczenie o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa w trybie art. 3 mogło nastąpić tylko wówczas, jeżeli przed dniem [...] marca 1947r. zostało wszczęte postępowanie o przejęciu danego przedsiębiorstwa na własność Państwa.

W niniejszym postępowaniu bezsporne jest natomiast, iż uchwała Rady Ministrów w sprawie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R. została podjęta dopiero w dniu 23 maja 1947 r., a więc po upływie określonego przez ustawę terminu. Za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uważać (przy braku wyraźnego uregulowania tej kwestii przez ustawodawcę) dzień pierwszej czynności, podjętej w ramach przysługujących kompetencji przez właściwy organ, pod warunkiem poinfonnowania o tej czynności strony (wyrok SN z 8 marca 200lr. Sygn.akt: III KN 176/00 OSNP 200.1/16/503, przyjmujący w rozstrzyganej sprawie, iż datą wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego wobec przedsiębiorstw na podstawie art. 2 i 3 ustawy jest dzień ogłoszenia w dzienniku urzędowym wykazu przedsiębiorstw podlegających nacjonalizacji).

Organ podziela wyniki ustaleń co do sprzeczności tego orzeczenia z art. 3 ust, 6 ustawy, dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w analogicznej sprawie.

W wyroku z dnia 2 czerwca 2003 r. (Sygn. akt IV S.A. 3919/01), dotyczącym stwierdzenia nieważności tego samego orzeczenia (w części dotyczącej uzdrowiska S.), NSA stwierdził: "w niniejszej sprawie nie ma jakichkolwiek przesłanek do utrzymywania, że zainteresowany właściciel przedmiotowego przedsiębiorstwa uzdrowiskowego został w czasie poprzedzającym upływ terminu wymienionego w art. 3 ust. 6 ustawy poinformowany o treści omawianej uchwały, czy też tym bardziej o czynnościach wcześniejszych. Uchwała Rady Ministrów winna być traktowana jak akt dający dopiero formalną podstawę do uruchomienia w ogóle trybu przejęcia przedsiębiorstwa określonego w art. 3 ust. 4 ustawy zakończonego w niniejszej sprawie przedmiotowym orzeczeniem. Bez wskazania bowiem konkretnego przedsiębiorstwa w uchwale Rady Ministrów nie można by przyjmować, że tryb ten został wdrożony i mógł być kontynuowany. Ten aspekt przemawia za przyjęciem sprzeczności orzeczenia z art. 3 ust. 6 ustawy, bowiem uchwała Rady Ministrów podjęta została 23 maja 1947r., a więc już po upływie terminu przewidzianego w powołanym przepisie ([...] marzec 1947 r.).

W związku z powyższym, zarówno przedmiotowa uchwała jak i orzeczenie wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.

6. Stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe tylko w sytuacji zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa przy jednoczesnym braku okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 2 kpa. Przepis ten wskazuje okoliczności, które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, mimo iż dotknięta jest ona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Formułując tą przesłankę ustawodawca nie sprecyzował jej znaczenia w sposób pozwalający na jednoznaczną ocenę w jakich okolicznościach można uznać, że decyzja administracyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Zarówno w doktrynie prawa jak i w orzecznictwie sądowym brak jest w tym zakresie jednolitego poglądu. W tym aspekcie ewolucja poglądów prezentowanych w orzecznictwie i literaturze prowadzi do wniosku, że przesłanka nieodwracalności skutków prawnych powinna być identyfikowana pod kątem spełnienia następujących kryteriów:

- poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub podmiot, któremu prawo to przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło tego prawa,

- w obowiązującym systemie prawnym brak jest możliwości odwrócenia skutku wadliwej decyzji,

- nieodwracalność skutków prawnych, które wywołała decyzja oceniana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie wynika z nieodwracalności skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub zdarzeniami prawnymi,

- nieodwracalny skutek prawny wadliwej decyzji administracyjnej pozostaje w bezpośrednim związku z decyzją podlegająca ocenie w trybie nadzoru,

- brak możliwości przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji pozostaje obojętny dla oceny skutków prawnych kwestionowanej decyzji.

7. W przedmiotowej sprawie kwestionowane orzeczenie zapoczątkowało proces różnego rodzaju przekształceń własnościowych w obrębie nieruchomości przejętych na własność Państwa. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji geodezyjnej, przekształcenia te dokonywane były zarówno w drodze orzeczeń administracyjnych (np. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996r., znak: [...], stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990r. prawo wieczystego użytkowania gruntu Skarbu Państwa przez Zakład Energetyczny- K.), jak i w drodze czynności cywilnoprawnych ( np. umowa sprzedaży Rep.A nr [...] z dnia [...] maja 2003r. oraz umowa o ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego Rep.A nr [...] z dnia [...].09.2003r.).

W związku z powyższym, co do części nieruchomości będących przedmiotem rozpoznania wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, w skutek czego organ nie może stwierdzić nieważności orzeczenia odnośnie następujących części działek objętych wnioskiem z [...] lipca 2009r:

- Iwh [...], nr parceli [...] dot. obecnie części działki ewidencyjnej nr [...], objętej KW [...] , stanowiącej współwłasność J. C. i K. W. na podstawie umowy o dział spadku z dnia [...] grudnia 2005r. Rep. A [...], spadkobierców W. C., uznanego za właściciela przedmiotowych nieruchomości na podstawie wyroku Sądu Powiatowego w N. z dnia [...] kwietnia 1954r. (sygn. akt: [...]);

- Iwh [...], nr parceli [...] - dot. obecnie części działki ewidencyjnej nr [...], objętej KW [...] oraz Iwh [...], nr parceli [...], dot. obecnie części działki ewidencyjnej nr [...], objętej KW [...], których użytkownikiem wieczystym jest J. B. na podstawie umowy sprzedaży Rep.A nr [...] z dnia [...] maja 2003r. oraz umowy o ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego Rep.A nr [...] z dnia [...].09.2003r.; -Iwh [...], nr parceli [...] dot. obecnie części działki ewidencyjnej nr [...], objętej KW [...], której użytkownikiem wieczystym jest Górskie Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe Grupa P. w R., na podstawie umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste z dnia [...] maja 1984r. Rep.A [...].

W odniesieniu do skutków prawnych wywołanych w/w czynnościami cywilnoprawnymi podejmowanymi co do nieruchomości objętych orzeczeniem, organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego do cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia własnymi działaniami tych skutków, powstałych po wydaniu kwestionowanego orzeczenia. W tym zakresie nie ma bowiem możliwości przywrócenia, w trybie administracyjnym, stanu prawnego sprzed orzeczenia i zniesienia skutków prawnych powstałych już po jego wydaniu.

Stosownie do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2008r., sygn. akt I S.A./Wa 1025/08, LEX nr 489411 " Dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji.". "Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działa, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny"- uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r., sygn. akt: III AZP 4/92, OSNCP 1992, Nr 12, poz. 211.

Z tych względów w odniesieniu do wyżej wymienionych nieruchomości Organ orzekł, że orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa .

8. Natomiast mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, ustalenia faktyczne sprawy oraz powołane wyżej argumenty prawne, Oragn był zobligowany stwierdzić nieważność orzeczenia w zakresie pozostałych nieruchomości objętych wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r.

9. Wydanie niniejszej decyzji nie narusza interesów innych podmiotów, gdyż poza spadkobiercami byłych właścicieli oraz U. S.A i Gminą R. a także J. C., K. W., J. B., Górskim Ochotniczym Pogotowiem Ratunkowym Stacja w R., I. Oddział Terenowy w R. oraz [...] S.A. w K., żaden inny podmiot nie legitymuje się interesem prawnym w stwierdzeniu nieważności przedmiotowego orzeczenia w części dotyczącej konkretnych 35 dawnych parceli, wymienionych we wniosku z dnia [...] lipca 2009 r. Nie jest zatem zasadny zarzut Gminy R., odnośnie braku wyznaczenia kuratora dla poszukiwanych stron J. D., R. A., K. A. i A. S., bowiem te osoby nie są stronami niniejszego postępowania, prowadzonego z wniosku o wydanie decyzji częściowej z dnia [...] lipca 2009r.

IV. Skarżąca (U. S.A.) wniosła do Sądu skargę na decyzję Ministra Zdrowia, podnosząc przeciwko orzeczeniu zarzuty:

- naruszenia art.104§ 2 kp.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, ze jest możliwe wydanie w niniejszej sprawie decyzji częściowej,

- naruszenia art.156§ 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158§ 1 k.p.a. poprzez ich zastosowanie mimo, że stan faktyczny sprawy nie uprawniał do ich zastosowania,

- naruszenia art.156§ 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie w zakresie nieruchomości będących w wieczystym użytkowaniu spółki U. S.A.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję, skarżąca podniosła w szczególności, co następuje:

1. Błędne jest stanowisko, że w niniejszej sprawie mogła zostać wydana decyzja częściowa. Istotnie art. 104§ 2 k.p.a. stanowi, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, lecz tej zasady nie stosuje się do decyzji wydawanych w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

2. Błędne jest stanowisko, że w niniejszej sprawie orzeczenie Ministra Zdrowia z dnia [...].03.1948 r. o przejęciu na własność przedsiębiorstw uzdrowiskowych jest dotknięte wadą o której mówi art. 156§ 1 pkt.2 k.p.a.

Nietrafne jest stwierdzenie Ministra Zdrowia, że przedsiębiorstwo uzdrowiskowe nie było być przejęte na własność w trybie ustawy z dnia 03.01.1946 r. Art. 3 ust.4 w/w ustawy mówi, że poszczególne przedsiębiorstwa mogły być przejęte jeśli posiadały faktyczną wyłączność produkcji w ważnych gałęziach gospodarki narodowej. Poza sporem powinno być, że uzdrowiska to ważna gałąź gospodarki narodowej. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że dokonana wykładnia w roku 1948r. w zakresie brzmienia art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 03.01.1946r. co do przedsiębiorstw uzdrowiskowych, które zostały uznane, że posiadają faktyczną wyłączność produkcji to rażące naruszenie prawa.

Przedsiębiorstwa uzdrowiskowe posiadały faktyczną wyłączność w zakresie prowadzonej działalności a ich działalność mogła zostać uznana za produkcję, gdyż ustawa nie definiowała pojęcia "faktyczna wyłączność produkcji". Brak podstaw do twierdzenia, że zapis ten odnosił się tylko i wyłącznie do przedsiębiorstw przemysłowych — nie należy zapominać, że zgodnie z art.1 ustawy miał na celu przejmowanie na własność przedsiębiorstw bez wyszczególnienia ich rodzajów. Nie ma żadnego znaczenia, że uchwała o przejęciu na własność przedsiębiorstwa została podjęta dopiero w dniu [...].05.1947 r a więc po terminie o którym mówi art. 3 ust.6. Artykuł ten mówi, że przed dniem 31.03.1947r. winno być wszczęte postępowanie o przejęciu danego przedsiębiorstwa. Postępowanie jest wszczęte z momentem podjęcia czynności prawnej czy faktycznej związanej z postępowaniem administracyjnym. Podjęcie uchwały było skutkiem wszczęcia postępowania administracyjnego.

3. Błędne jest stanowisko, że w niniejszej sprawie nie występują nieodwracalne skutki prawne decyzji Ministra Zdrowia z 1948 r. w zakresie nieruchomości będących w wieczystym użytkowaniu skarżącej spółki. Stwierdzenie takie zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. winno powodować, że Minister Zdrowia nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Z przedłożonych odpisów wynika, że część działek wykazanych w protokole zdawczo - odbiorczym z roku 1948 r, jest w użytkowaniu wieczystym skarżącej, a zatem podmiotu całkowicie odrębnego od Skarbu Państwa. Zasadą jest bowiem, że użytkowanie wieczyste ma charakter trwały i jest zbliżone do prawa własności - zatem powstały nieodwracalne skutki prawne, gdyż brak jest podstaw prawnych do powrotnego przeniesienia nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym na rzecz Skarbu Państwa.

Potwierdzeniem tego są liczne orzeczenia Sądów Administracyjnych; - tak wyrok WSA Warszawa z 2008-07-09 I SA/Wa 236/08 Legalis

Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Decyzja administracyjna wywoła nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny.

Kryterium pozwalającym na odróżnienie nieodwracalnych skutków prawnych od innych skutków prawnych decyzji jest możliwość działania organu administracji w formach prawnych władczych i jednostronnych. Jeżeli organ na podstawie przepisów prawa ma możliwość cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji, to skutki te są odwracalne. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji mamy natomiast do czynienia, gdy takiej możliwości nie ma, gdyż nie pozwalają na to właściwość i kompetencje organu (wyrok NSA (N) z 2008-04-08 I OSK 67/07 Legalis).

Istotne jest również i to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.06.2007 r. (wyrok w przedmiotowej sprawie) na stronie 22 uzasadnienia wprost przesądził, że istnieje konieczność ustalenia czy jest możliwość cofnięcia skutków uzyskania praw nabytych przez podmioty trzecie w zakresie nabycia nieruchomości znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. W decyzji Ministra Zdrowia brak jest w tym zakresie stanowiska organu w jaki sposób te skutki mogą być zniwelowane. Grunty oddane w wieczyste użytkowanie chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych i brak jest możliwości wzruszenia takich aktów- tak SN w uchwale z dnia 15.02.2011r Rzeczypospolita z 18.02.2011 r.

Zdaniem skarżącego w odniesieniu do nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym skarżącej powstały nieodwracalne skutki prawne, albowiem w chwili obecnej brak jest podstaw prawnych do cofnięcia czy odjęcia użytkowania wieczystego.

V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2012 r. uczestnik postępowania Gmina R. podniosła, że zaskarżona decyzja narusza:

- przepisy postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 oraz art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."] poprzez pozbawienie J. B., E. S.A., K. W., J. C., I. Oddział Terenowy w R. oraz GOPR Stację w R. czynnego udziału w postępowaniu;

- przepisy postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 w związku z art 81 k.p.a. poprzez wyznaczenie stronom postępowania zbyt krótkiego czasu na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i zgłaszanie wniosków dowodowych, co powoduje, że ustalonych przez Organ okoliczności faktycznych nie można uznać za udowodnione zgodnie z treścią art. 81 k.p.a.;

- przepisy postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art 84 § 1 w związku z art. 75 i 77 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego;

- przepisy postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 łtp.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym dowodzie - operacie pomiarowym- opracowanie do celów prawnych - synchronizacja parcel gruntowych wg stanu z 1948 r. do stanu uwidocznionego obecnie w ewidencji gruntów i księgach wieczystych przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2010 roku przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w N. za nr [...], sporządzonym przez geodetę uprawnionego J. K.;

- przepisy postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wobec działki ewid. nr [...] oraz działki ewid. nr [...] nie powstały nieodwracalne skutki prawne.

VII. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2012 r. organ zawarł argumentację kwestionującą zasadność zarzutów uczestnika postępowania zawartą w piśmie z dnia [...] marca 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Zdrowia z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny zaskarżoną decyzję Ministra należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Wskazane wyżej uchybienia decyzji Sąd wziął pod uwagę z urzędu na podstawie art.134 p.p.s.a., w myśl którego to przepisu sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten nakłada na sąd administracyjny obowiązek dokonania całościowej kontroli legalności orzeczenia administracyjnego, będącego przedmiotem skargi. Oznacza to również konieczność dokonania kontroli tych aspektów zaskarżonego orzeczenia, których nie zakwestionowano w skardze.

IX. Zaskarżone orzeczenie Ministra oraz poprzedzające je orzeczenie tego samego organu z dnia [...] grudnia 2009 r. zapadły w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego w części dotyczącej przedmiotowego przedsiębiorstwa. Konieczność wskazanego wyżej ponownego rozpatrzenia sprawy wyniknęła z uchylenia przez Sąd – wspomnianym wcześniej wyrokiem z dnia 11 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 841/07 - decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2005 r. oraz poprzedzającej jej decyzji tego samego organu z dnia [...] marca 2005 r.

Przy ponownym orzekaniu w sprawie Minister był zatem związany wytycznymi wskazanego wyżej wyroku zgodnie z dyspozycją art.153 p.p.s.a., stosownie do którego to przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd orzekający obecnie, również związany wskazanymi wyżej wytycznymi wyroku, stwierdza, że zostały one przez organ wykonane.

X. Co do zasady zarzuty podniesione przez skarżącą oraz przez uczestnika postępowania nie są trafne.

1. Błędne jest stanowisko skargi, że w rozpatrywanej sprawie nie mogła zostać wydana decyzja częściowa. Zasługuje bowiem na uwzględnienie stanowisko organu, że o dopuszczalności wydania w danej sprawie administracyjnej decyzji częściowej decyduje to, czy sprawa ta jest podzielna, a zatem, czy – mając na uwadze przedmiot sprawy, a zatem charakter praw i obowiązków, o których ma orzekać organ administracji - możliwe jest wyodrębnienie w sprawie takich części składowych, w odniesieniu do których można orzec oddzielnymi orzeczeniami (chodzi zatem o sytuację, w której - z punktu widzenia materialnoprawnego wyniku sprawy – nie ma znaczenia, czy przedmiotem orzeczenia są poszczególne części sprawy oddzielenie, czy też łącznie). Warunki takie zostały spełnione w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, dotyczącego szeregu odrębnych działek gruntu. Trafnie powołał organ w tym miejscu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2009 r. (I GSK 877/08), stwierdzający, że "Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jedynie w części, szczególnie wówczas, gdy decyzja ta obejmuje kilka elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji".

2. Trafnie uznał organ, że orzeczenie nacjonalizacyjne jest obciążone rażącym naruszeniem art.3 ust.4 i art.3 ust.6 ustawy nacjonalizacyjnej.

Stanowisko organu koresponduje w tym zakresie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2003 r., sygn. akt IV SA 391/01, odnoszącym się do tej części orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r., którą przejęto na własność Państwa U.

W przywołanym wyroku NSA wskazano w szczególności, co następuje:

"Przede wszystkim zgodzić się należy ze wskazówką dotyczącą interpretacji przepisów nacjonalizacyjnych zawartą w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992r. sygn. akt III ARN 23/92 OSP 1993 z 3, poz. 47.

W powołanym wyroku Sad Najwyższy podkreślił niedopuszczalność takiej wykładni przepisów nacjonalizacyjnych, wprowadzających rewolucyjne ograniczenia w zakresie prawa własności, która mogłaby prowadzić do wyjaśnienia ich treści głębiej jeszcze w kierunku ograniczenia praw osób uprawnionych, w drodze wykładni rozszerzający i wbrew brzmieniom przepisu.

Kierując się tego typu założeniami wstępnymi podzielić należy następujące argumenty przemawiające za zasadnością dokonanego w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia.

Po pierwsze organ nadzoru trafnie przyjął sprzeczność wydania tego orzeczenia z warunkiem sine qua non wynikającym z art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej (...).

W myśl cytowanego przepisu "orzeczenie w trybie niniejszego artykułu może nastąpić tylko wówczas, jeżeli przed dniem 31 marca 1947r. zostało wszczęte postępowanie o przejęciu danego przedsiębiorstwa na własność Państwa".

Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie zgadza się ze stanowiskiem, iż za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uważać (przy braku wyraźnego uregulowania tej kwestii przez ustawodawcę) dzień pierwszej czynności, podjętej w ramach przysługujących kompetencji przez właściwy organ - pod warunkiem poinformowania o tej czynności strony (por. postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981r. sygn. akt SA 654/81 ONSA 1981r. nr 1, poz. 15 i akceptujący tezę tego postanowienia wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2001r. sygn. akt III KN 176/00 OSNP 2001/16/503, przyjmujący w rozstrzyganej sprawie, iż datą wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego wobec przedsiębiorstw na podstawie art. 2 i 3 ustawy nacjonalizacyjnej jest dzień ogłoszenia w dzienniku urzędowym wykazu przedsiębiorstw podlegających nacjonalizacji).

Dostrzegając specyfikę przejmowania na własność Państwa przedsiębiorstw w powołaniu na art. 3 ust. 4 ustawy nacjonalizacyjnej stwierdzić należy, iż nie ma ona żadnych podstaw, aby w tym przypadku rozumienie terminu wszczęcie postępowania z art. 3 ust. 6 powołanej ustawy wykładać w sposób obejmujący także czynności wewnętrzne, w ramach działań struktury ówczesnej administracji, dokonywane bez stosownego poinformowania o nich strony.

Taki zaś tylko charakter przypisać można - wbrew zarzutowi strony skarżącej - wszelkim czynnościom poprzedzającym podjęcie wskazanej w przedmiotowym orzeczeniu nacjonalizacyjnym uchwały Rady Ministrów (łącznie z powołanym w niej wnioskiem Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1947r.).

Zważyć należy zresztą, iż nawet sama uchwała Rady Ministrów nie została opublikowana w dzienniku urzędowym (jej treść była zaś następnie korygowana w korespondencji wewnętrznej).

W niniejszej sprawie nie ma jakichkolwiek przesłanek do utrzymywania, że zainteresowany właściciel przedmiotowego przedsiębiorstwa uzdrowiskowego został w czasie poprzedzającym upływ terminu wymienionego w art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, poinformowany o treści omawianej uchwały, czy też tym bardziej o czynnościach wcześniejszych.

Z podanych względów za trafne wypada przyjąć stanowisko zaskarżonej decyzji o sprzeczności przedmiotowego orzeczenia nacjonalizacyjnego z niezbędnym warunkiem wynikającym z powołanego wyżej przepisu.

(...) Zgodzić się trzeba natomiast ze spostrzeżeniem organu nadzoru, choć przedstawionym dopiero w odpowiedzi na skargę, iż uchwała Rady Ministrów z dnia 23 maja 1947 r. winna być traktowana, jak akt dający dopiero formalną podstawę do uruchomienia w ogóle trybu przejęcia przedsiębiorstwa określonego w art. 3 ust. 4 ustawy nacjonalizacyjnej zakończonego w niniejszej sprawie przedmiotowym orzeczeniem nacjonalizacyjnym.

Bez wskazania bowiem konkretnego przedsiębiorstwa w stosownej uchwale Rady Ministrów nie możnaby przyjmować, że tryb ten został wdrożony i mógł być kontynuowany.

I ten aspekt przemawia za przyjęciem sprzeczności orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. wymogu z art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, skoro stosowna uchwała Rady Ministrów podjęta została 23 maja 1947r., a więc już po upływie terminu przewidzianego w powołanym przepisie ([...] marzec 1947r.).

(...) W wyroku z dnia 28 października 1999r. sygn. akt IV SA 1641/97 Lex nr 48 635 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż fakultatywny charakter postępowania nacjonalizacyjnego w trybie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 3 stycznia 1946r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej nakładał obowiązek dokonania szczególnych ustaleń uzasadniających przyczyny dokonanego wyroku.

Tymczasem z akt sprawy wiadomo jedynie, że w uchwale Rady Ministrów z dnia 23 maja 1947r. powołano się arbitralnie na faktyczną wyłączność (trzech objętych nią przedsiębiorstw) "w zakresie produkcji wód leczniczych", a ponadto podniesiono ich "podstawowe znaczenie dla realizacji ogólnokrajowej polityki uzdrowiskowej".

Zacytowane uzasadnienie jest wadliwe z tego, przede wszystkim powodu, że operuje wskazaniem na przesłankę wyłączności - w określonym identycznie zakresie - jednocześnie w stosunku do wielu podmiotów.

Akcentowanie natomiast znaczenia przedsiębiorstwa dla "realizacji ogólnokrajowej polityki uzdrowiskowej" nie mieści się w ogóle w granicach przesłanek wynikających z art. 3 ust. 4 ustawy nacjonalizacyjnej - w szczególności nie może być identyfikowane z potrzebą wykazania, że w rachubę wchodziła "ważna gałąź gospodarki narodowej".

Dodać wypada, że z zasady też nieporozumieniem byłoby pozyskiwanie wód leczniczych w uzdrowiskach uznawać za mieszczące się w pojęciu "produkcji w ważnych gałęziach gospodarki narodowej", nawet jeżeliby byłoby wykazane, że miało ono miejsce jedynie w konkretnym przedsiębiorstwie.

Zwrócenie uwagi na powyższe względy uzupełnia argumentację przedstawioną przez organ nadzoru i świadczy o trafności jego rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność przedmiotowego orzeczenia nacjonalizacyjnego.

Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez organ nadzoru, iż przedsiębiorstwa uzdrowiskowe nie mieściły się w pojęciu przemysłu zgodnie z art. 2 pkt 9, obowiązującego w czasie prowadzenia konkretnego postępowania nacjonalizacyjnego rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 7 czerwca 1927r. o prawie przemysłowym i przedsiębiorstwa te podlegały odrębnemu trybowi wywłaszczania zawartemu w wiążącej wówczas także ustawie z dnia 23 marca 1922r. o uzdrowiskach (art. 28).

Zgodzić się również należy, iż ustawa nacjonalizacyjna obejmowała przede wszystkim przedsiębiorstwa przemysłowe, a inne - tylko wtedy gdy ustawodawca wyraźnie na to wskazał.

W takiej sytuacji naruszeniem zakazu dokonywania rozszerzonej interpretacji przepisów nacjonalizacyjnych byłoby przyjmowanie, że powołania ustawa z dnia 3 stycznia 1946r. (w szczególności art. 3 ust. 4) obejmowała specyficzną kategorię przedsiębiorstw tzn. przedsiębiorstwa uzdrowiskowe.

Utrzymywanie, że ustawa nacjonalizacyjna obejmowała te przedsiębiorstwa, poza wskazanymi już argumentami nie miałoby uzasadnienia w jej celu sprecyzowanym w art. 1 oraz zamanifestowanym generalnie przez ówczesnego ustawodawcę (Manifest PKWN)."

W konkluzji powyższego należy stwierdzić, że orzeczenie nacjonalizacyjne wydano z rażącym naruszeniem dwóch przepisów ustawy nacjonalizacyjnej, tj.: art.3 ust.4 i art.3 ust.6 tej ustawy."

Rozwijając tę argumentację, organ orzekający w niniejszej sprawie wskazał ponadto, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy, przedsiębiorstwa istniejące w dniu [...] lutego 1946r. a nie podpadające pod przepis art. 3 ust. 1 mogły zostać przejęte na własność Państwa w trybie uchwały Rady Ministrów, powziętej na wniosek zainteresowanego ministra, pod warunkiem, że posiadały wyłączność produkcji w ważnych gałęziach gospodarki narodowej. Z w/w przepisu wynika, że "wyłączność produkcji" dotyczy przedsiębiorstw przemysłowych, a nie przedsiębiorstw uzdrowiskowych, które nie były przedsiębiorstwami produkcyjnymi, jak również nie spełniały przesłanki "wyłączności produkcji w ważnych gałęziach produkcji gospodarki narodowej.

Zgodnie z art. 2 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 7 czerwca 1927r. o prawie przemysłowym (Dz.U. R.P.Nr 53, poz. 468), obowiązującego w dniu wydania orzeczenia, zakłady lecznicze, zdrojowiska i uzdrowiska nie stanowiły przemysłu w rozumieniu powołanego rozporządzenia. Przedsiębiorstwa uzdrowiskowe należały do przedsiębiorstw handlowych, które zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy przechodziły na własność Państwa w przypadku, gdy znajdowały się na terenie Rzeszy Niemieckiej i Byłego Wolnego Miasta Gdańska oraz gdy ich właścicielami była pewna ściśle określona, wymieniona w tej ustawie grupa osób. Przepis ten nie miał zastosowania w przypadku dr A. K., dr K. K., H. W. z K. i innych współwłaścicieli przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R.

Wywłaszczanie przedsiębiorstw uzdrowiskowych uregulowane było odrębną ustawą z dnia 23 marca 1922r. o uzdrowiskach (Dz.U.R.P.Nr 31, poz. 254), która została uchylona dopiero ustawą z dnia 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz.U. z 1966r. Nr 23, poz. 150).

Ustawa ta w art.28 przewidywała szczególny tryb wywłaszczania przedsiębiorstw uzdrowiskowych, co oznacza w praktyce, że w okresie, gdy przejmowano na własność Państwa przedsiębiorstwo uzdrowiskowe R., stanowiące własność dr A. K., dr K. K., H. W. z K. i innych współwłaścicieli, istniały przepisy lex specjalis w stosunku do ustawy z 3 stycznia 1946 r., na podstawie których można było -w określonych sytuacjach dokonać wywłaszczenia tego przedsiębiorstwa uzdrowiskowego. Niezastosowanie tych przepisów w przypadku przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R. stanowiło rażące naruszenie prawa. Ponadto zaskarżone orzeczenie nie zawierało uzasadnienia faktycznego i prawnego, co również stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności.

3. Nie można podzielić zarzutów uczestnika postępowania podniesionych w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2012 r.

Materiał dowodowy sprawy potwierdza w pełni trafność argumentacji, kwestionującej zasadność wskazanych wyżej zarzutów, przedstawionej przez organ w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2012 r.

W przywołanym piśmie podniesiono w szczególności, co następuje:

Zarzut naruszenia art.10 k.p.a. oraz art.15 k.p.a. poprzez pozbawienie J. B., E. S.A., K. W., J. C., I. Oddział Terenowy w R. oraz GOPR Stację w R. czynnego udziału w postępowaniu jest bezpodstawny. Podmioty te były powiadomione o toczącym się postępowaniu i uprawnieniach z art. 10 k.p.a. Pomimo, iż zostały powiadomione o toczącym się postępowaniu na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, nie składały wniosków dowodowych, twierdzeń i zarzutów w postępowaniu.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym: Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006, nr 6, poz. 157; OSP 2007, z. 3, poz. 26).

W sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona, dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpłyn\> na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 r. VII SA/Wa 212/11).

Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10).

Zarzut odnośnie naruszenia art.10 k.p.a. w związku z art.81 k.p.a. poprzez wyznaczenie stronom postępowania zbyt krótkiego czasu na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i zgłaszanie wniosków dowodowych jest również niezasadny, bowiem żadna ze stron w trakcie postępowania nie zgłaszała braku dostępu do akt postępowania, a termin wskazywany w zawiadomieniach był jedynie terminem instrukcyjnym. Akta sprawy były każdorazowo udostępniane stronom, gdy o to wnosiły. Gmina R. nigdy takiego wniosku nie zgłaszała i osobiście nie zapoznawała się z aktami. Stronom, które zgłaszały chęć przeglądania akt organ każdorazowo je udostępniał i umożliwiał uzyskiwanie odpisów i kopii.

Odnośnie zarzutu braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego organ wskazuje, że Nie zawsze brak zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii może być uznany za naruszenie prawa, a tym bardziej za rażące naruszenie prawa, a zatem takie, które kształtuje treść rozstrzygnięcia w sposób, który koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06), zatem zarzut ten nie jest zasadny. Nie jest również zasadny zarzut braku uchylenia postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego geodety. Podnieść należy, że Organ wydał wcześniej przedmiotowe postanowienie, zanim wpłynął wniosek o wydanie decyzji częściowej (w wyniku którego organ wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 201 r. w zakresie 35 działek). Następnie w dniu [...] października 201 lr. została wydana kolejna decyzja częściowa, stwierdzająca nieważność w/w orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948r. w części dotyczącej 13 działek.

Jednocześnie w dalszym ciągu organ prowadzi postępowanie w pozostałym zakresie (tj. poza postępowaniami dot. 35 i 13 działek), może zatem zaistnieć potrzeba dopuszczenia dowodu z opinii biegłego geodety i dlatego do dnia dzisiejszego nie zostało uchylone postanowienie w tym przedmiocie. W ramach owego pozostałego postępowania postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] października 2011 (sygn. akt [...] ustanowiono kuratora dla nieobecnej A. S. (S.), celem reprezentowania interesów tej osoby w postępowaniu administracyjnym, ponadto przed Sądem Rejonowym w N. toczy się postępowanie o stwierzdenie nabycia spadku po J. D., w ramach którego zarządzeniem z dnia [...] grudnia 201 lr. wezwano zainteresowane strony przez ogłoszenie (sygn. akt [...]).

Organ w trakcie postępowania, działając na podstawie art. 7 list. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005, Nr 240, poz. 2027) wystąpił do Starosty N., jako właściwego organu geodezyjnego o wydanie opisów zmian i wykazów zmian gruntowych, i uzyskał stosowny operat szacunkowy.

Podkreślić zatem należy, że Starosta N. działał w tym zakresie jako organ geodezyjny, nie zaś jako strona postępowania. Operat szacunkowy, niezależnie od tego czy sporządzony został na zlecenie organu, czy też strony postępowania, ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kp.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 126/10). W świetle uzasadnienia tego wyroku decyzja nie może być też skutecznie zaskarżana tylko z tego tytułu, że organ nie skorzystał z pomocy biegłego, bowiem można ją zasadnie krytykować tylko na podstawie tego, że ustalenie stanu faktycznego zostało dokonane w sposób fachowo nieprawidłowy, nietrafny lub błędny. Podkreślić należy, że w dacie wydawania decyzji organ nie powziął wiadomości, które podważałyby wiarygodność operatu, jako dokumentu urzędowego.

Z kolei Gmina R., będąc stroną postępowania i posiadając takie informacje, które na tamtym etapie mogłyby pomóc w ustaleniu stanu faktycznego nie przedłożyła ich w trakcie postępowania, a dopiero na etapie postępowania sądowo-administracyjnego.

Nie jest również prawdą iż parcela l. kat. [...] z lwh [...] nie była objęta orzeczeniem Ministra Zdrowia z [...] marca 1948r. (str. 11 pisma). Jak wynika bowiem z treści protokołu zdawczo- odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1948r. ( piet 2 na str. 4), wśród przejętych nieruchomości znajdowała się również parcela l.kat. [...], na której znajdują się 3 źródła, jedno pod nazwą " K. " o głębokości odwiertu około 40 m, wydajności 1,5 m 3 na dobę, obudowane wieżą drewnianą zniszczoną drugie nieczynne, pod deptakiem, odwiert około 40 m, trzecie " K. szyb kopany, cembrowany, dębina, nie eksploatowane.

Uczestnik wskazał ponadto na naruszenie przez organ art. 156 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że wobec działki ewid. Nr [...] oraz działki ewid. [...] nie powstały nieodwracalne skutki prawne. Organ podkreśla zatem, iż w dacie wydawania decyzji nie było podstaw do kwestionowania dokumentacji przekazanej przez Starostwo Powiatowe w N. , działające jako organ geodezyjny, a z przedłożonej dokumentacji nie wynikało, aby w stosunku do w/w nieruchomości zaszły zmiany właścicielskie, skutkujące nieodwracalnością skutków prawnych.

XI. Zaskarżona decyzja Ministra Zdrowia narusza natomiast wspomniane na wstępie przepisy postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a. w związku z niewyjaśnieniem przez organ w sposób wyczerpujący przesłanek, w oparciu o które zaskarżoną decyzją stwierdzono: 1) w części nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego, 2) w części wydanie orzeczenia nacjonalizacyjnego z naruszeniem prawa.

Trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w sytuacji zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. przy jednoczesnym braku okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 2 k. p. a. Przepis ten wskazuje okoliczności, które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, mimo iż dotknięta jest ona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k. p. a. Negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Formułując tą przesłankę ustawodawca nie sprecyzował jej znaczenia w sposób pozwalający na jednoznaczną ocenę w jakich okolicznościach można uznać, że decyzja administracyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W przedmiocie nieodwracalnych skutków prawnych orzecznictwo sądowe posiada bogaty dorobek, bowiem zagadnienie to było przedmiotem licznych rozstrzygnięć, w tym podejmowanych w formie uchwał (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/94, OSN AP 1992/12/211, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96, ONSA 1997/2/49, uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98, ONSA 1999/1/13, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99, ONSA 2000/3/93).

Niezależnie od powyższego stosowanie w praktyce instytucji nieodwracalnych skutków prawnych może nasuwać pewne trudności. Chodzi w szczególności o ustalenie, czy można upatrywać nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia nacjonalizacyjnego w tym, że już po wydaniu tego orzeczenia jego przedmiot (w szczególności nieruchomości) stał się przedmiotem czynności cywilnoprawnych, w wyniku których prawa rzeczowe do niego nabyły osoby trzecie.

Przyjęcie, że powyższa okoliczność przesądza o nieodwracalnych skutkach prawnych niewątpliwie ma na celu ochronę zasadę pewności obrotu prawnego, działającą na korzyść aktualnych właścicieli części, czy też całości przedmiotu orzeczenia nacjonalizacyjnego. Stwierdzenie, że akt nacjonalizacyjny jest obarczony kwalifikowaną wadą prawną nie będzie bowiem prowadziło do stwierdzenia nieważności tego aktu, a zatem do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego, a doprowadzi jedynie do stwierdzenia wydania tego orzeczenia z naruszeniem prawa i w dalszej konsekwencji do powstania po stronie byłych właścicieli znacjonalizowanego przedsiębiorstwa roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa.

W orzecznictwie NSA dostrzec można w tej kwestii dwie przeciwstawne linie orzecznicze (druga z nich przyjmuje zawężony zakres zastosowania instytucji nieodwracalnych skutków oprawnych, opierając się na zasadzie praworządności, której konsekwencją jest eliminowanie z obrotu prawnego orzeczeń administracyjnych naruszających prawo), niemniej organ orzekający w niniejszej sprawie stanął na wskazanym wyżej stanowisku, że późniejsze zdarzenia cywilnoprawne odnoszące się do przedmiotu orzeczenia nacjonalizacyjnego powodują wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych tego orzeczenia (stanowisko takie wyrażono w szczególności w następujących wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1875/11, z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 739/07; z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1816/06; z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 434/07; z dnia 14 stycznia 1998 r., sygn. akt V SA 432/96).

Wychodząc z powyższych założeń organ wskazał zatem, że:

"W przedmiotowej sprawie kwestionowane orzeczenie zapoczątkowało proces różnego rodzaju przekształceń własnościowych w obrębie nieruchomości przejętych na własność Państwa. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji geodezyjnej, przekształcenia te dokonywane były zarówno w drodze orzeczeń administracyjnych (np. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996r., znak: [...], stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990r. prawo wieczystego użytkowania gruntu Skarbu Państwa przez Zakład Energetyczny- K.), jak i w drodze czynności cywilnoprawnych ( np. umowa sprzedaży Rep.A nr [...] z dnia [...] maja 2003r. oraz umowa o ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego Rep.A nr [...] z dnia [...].09.2003r.).

W związku z powyższym, co do części nieruchomości będących przedmiotem rozpoznania wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, w skutek czego organ nie może stwierdzić nieważności orzeczenia odnośnie następujących części działek objętych wnioskiem z [...] lipca 2009 r:

- Iwh [...], nr parceli [...] dot. obecnie części działki ewidencyjnej nr [...], objętej KW [...] , stanowiącej współwłasność J. C. i K. W. na podstawie umowy o dział spadku z dnia [...] grudnia 2005r. Rep. A [...], spadkobierców W. C., uznanego za właściciela przedmiotowych nieruchomości na podstawie wyroku Sądu Powiatowego w N. z dnia [...] kwietnia 1954r. (sygn. akt: [...]);

- Iwh [...], nr parceli [...] - dot. obecnie części działki ewidencyjnej nr [...], objętej KW [...] oraz Iwh [...], nr parceli [...], dot. obecnie części działki ewidencyjnej nr [...], objętej KW [...], których użytkownikiem wieczystym jest J. B. na podstawie umowy sprzedaży Rep.A nr [...] z dnia [...] maja 2003r. oraz umowy o ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego Rep.A nr [...] z dnia [...].09.2003r.; -Iwh [...], nr parceli [...] dot. obecnie części działki ewidencyjnej nr [...], objętej KW [...], której użytkownikiem wieczystym jest Górskie Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe Grupa P. w R., na podstawie umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste z dnia [...] maja 1984r. Rep.A Nr [...].

W odniesieniu do skutków prawnych wywołanych w/w czynnościami cywilnoprawnymi podejmowanymi co do nieruchomości objętych orzeczeniem, organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego do cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia własnymi działaniami tych skutków, powstałych po wydaniu kwestionowanego orzeczenia. W tym zakresie nie ma bowiem możliwości przywrócenia, w trybie administracyjnym, stanu prawnego sprzed orzeczenia i zniesienia skutków prawnych powstałych już po jego wydaniu.

(...) Natomiast mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, ustalenia faktyczne sprawy oraz powołane wyżej argumenty prawne, Organ był zobligowany stwierdzić nieważność orzeczenia w zakresie pozostałych nieruchomości objętych wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r., tj: (...) [w tym miejscu tu organ wymienił pozostałe nieruchomości objęte wnioskiem, podając wyłącznie ich dane geodezyjne i numery ksiąg wieczystych, bez wskazania ich aktualnego stanu prawnego, tj. właściciela lub użytkownika wieczystego]".

W ocenie Sądu przytoczony wyżej fragment uzasadnienia decyzji nie wyjaśnia w sposób dostatecznie czytelny kryterium, w oparciu o które organ zaliczył nieruchomości będące przedmiotem postępowania do dwóch wyodrębnionych przez siebie grup (grupa nieruchomości, w odniesieniu do której mają zastosowanie nieodwracalne skutki prawne, oraz grupa nieruchomości, w odniesieniu do której ma zastosowanie nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego).

Wziąć w tym kontekście należy pod uwagę bardzo ogólnie sformułowane stwierdzenie organu, że kwestionowane orzeczenie nacjonalizacyjne zapoczątkowało proces różnego rodzaju przekształceń własnościowych w obrębie nieruchomości przejętych na własność Państwa. Wskazać należy, że w uzasadnieniu odstąpiono zarówno od skonkretyzowania nieruchomości, w obrębie których zmiany te zaszły, jak i od wskazanie pełnego katalogu tych czynności (uzasadnienie operuje w tym zakresie katalogiem przykładowym). Powyższe ustalenia uznał organ za wystarczające do stwierdzenia, że w odniesieniu do czterech z nieruchomości wskazanych we wniosku zachodzą nieodwracalne skutki prawne.

Wskazać w związku z powyższym należy, że syntetyczny sposób ujęcia przez organ w uzasadnieniu kwestii czynności prawnych mających miejsce po wydaniu orzeczenia nacjonalizacyjnego, nie daje wystarczającej pewności, że czynności te dotyczyły wyłącznie tych nieruchomości, w stosunku do których organ stwierdził nieodwracalne skutki prawne orzeczenia nacjonalizacyjnego, nie dotyczyły natomiast również którejś z tych nieruchomości, w stosunku do których organ stwierdził podstawy do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.

Wątpliwości w tym zakresie pogłębia sygnalizowany wcześniej fakt, że w części dotyczącej drugiej z wymienionych wyżej grup nieruchomości organ ograniczył się wyłącznie do podania wykazu kilkudziesięciu nieruchomości, zawierającego wyłącznie oznaczenia geodezyjne i numery ksiąg wieczystych bez wskazania, kto jest obecnym właścicielem, czy też użytkownikiem wieczystym (i na jakiej podstawie prawnej) tych nieruchomości (a zatem inaczej, niż to miało miejsce w przypadku czterech nieruchomości, w odniesieniu do których organ stwierdził nieodwracalne skutki prawne).

Z uwagi na daleko idące w tym zakresie skutki prawne orzeczenia nadzorczego (wzruszenie orzeczenia nacjonalizacyjnego, naruszenie zasady pewności obrotu prawnego) organ ma obowiązek określić w uzasadnieniu w sposób jednoznaczny aktualny stan prawny nieruchomości, w odniesieniu do których zauważa podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia. Uzasadnienie nie może zatem pozostawiać żadnych wątpliwości w tym zakresie.

Brak spełnienia powyższego warunku w niniejszej sprawie należy zakwalifikować jako naruszenie art.7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżone orzeczenie należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Podkreślić również należy, w nawiązaniu do zarzutów skargi, że w odniesieniu do tych nieruchomości, które są ewentualnie przedmiotem użytkowania wieczystego skarżącej, organ nie dokonał odrębnej oceny pod kątem odwracalności skutków prawnych. Zgodzić należy się ze skarżącą, że obowiązek poczynienia ustaleń w tym zakresie wynika zarówno ze wskazań orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jak i poprzedniego wyroku Sądu w sprawie (str.22).

Trafnie natomiast co do zasady uznał organ, że sam fakt komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego, a zatem zdarzenie prawne prowadzące wyłącznie do zmiany formuły prawnej działania podmiotu prawa (przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego w spółkę prawa handlowego) nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego orzeczenia nacjonalizacyjnego.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister Zdrowia ponownie orzeknie w sprawie, uzupełniając wskazane powyżej uchybienia w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.152 p.p.s.a.