Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2178/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze skargi D.G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]sierpnia 2021 r., znak: [...] Minister Infrastruktury (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 i art. 15a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Praw wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań Z.M. i D. G.od decyzji Starosty [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], dotyczącej ustalenia rozgraniczenia brzegu rzeki [...] – uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył przedmiotowe postępowanie.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] grudnia 2011 r. Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] w [...](dalej: "wnioskodawca") wniósł do Starosty [...]o ustalenie linii brzegu rzeki [...] dla działki ew. nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...] pow. [...] woj. [...] Po przeprowadzeniu postępowania w związku z powyższym wnioskiem Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. ustalił rozgraniczenie brzegu rzeki [...] na odcinku działki ew. nr [...]położonej w obrębie [...], zgodnie z załączonym projektem rozgraniczenia gruntów pomiędzy wodą płynącą rzeki[...] z sąsiadującymi nieruchomościami lądowymi przedstawionymi na załączonej mapie zasadniczej. Odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia złożył Z.M. wskazując na niezgodność ustaleń organu ze stanem faktycznym, brak interesu prawnego do wniosku o wszczęcie postępowania po stronie wnioskodawcy, błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia, a także zignorowanie toczących się w odniesieniu do działki nr ew. [...]postępowań oraz nieuwzględnienie zastrzeżeń składanych przez odwołującego w toku postępowania. Kolejne odwołanie w przedmiotowej sprawie złożył D. G. podnosząc nieprawidłowe zastosowanie przepisów ustawy – Prawo wodne, błędne ustalenie stanu faktycznego oraz pobieżne i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie.

Następnie postanowieniem z dnia [...]czerwca 2013 r. znak: [...]Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołań od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. W wyniku rozpoznania zażalenia Z. Ma. postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia[...] września 2017 r. nr [...] Rozstrzygnięcie to stało się następnie przedmiotem skargi Z.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia [...]września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2979/17, oddalił skargę.

W toku postępowania odwoławczego organ II instancji wystąpił do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o potwierdzenie czy jako następca prawny podtrzymuje wniosek złożony przez Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] w [...] z dnia [...]grudnia 2011 r., w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego, które doprowadzi do wydania decyzji w sprawie ustalenia nowej linii brzegu śródlądowej wody powierzchniowej - rzeka Gwiazda dla działki ew. nr [...]położonej w obrębie[...] [...], gmina [...]. W odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej potwierdził, że podtrzymuje przedmiotowy wniosek. Ostatecznie po zgromadzeniu całości materiału dowodowego w sprawie Minister Infrastruktury decyzją z [...]sierpnia 2021 r. uchylił rozstrzygnięcie Starosty [...]i umorzył postępowanie w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przedmiotowa sprawa została wszczęta, a niezakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia [...] lipca

2017 r. Prawo wodne, gdyż wniosek w sprawie ustalenia linii brzegu śródlądowej wody powierzchniowej - rzeka [...] dla działki ew. nr [...] położonej w obrębie [...][...] gmina [...], wpłynął do Starosty [...] w dniu [...]grudnia 2011 r., a zawiadomienie o wszczęciu postępowania nastąpiło pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Tym samym przy rozpatrywaniu omawianej sprawy organy zastosowały przepisy obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania ustawy - Prawo wodne z 2001 roku. Równocześnie jak wyjaśnił organ odwoławczy, w zakresie spraw dotyczących ustalania linii brzegu ustawodawca w stosunku do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie Prawa wodnego z

2017 roku przewidział przepisy intertemporalne. W sprawach, które zostały wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją, a organami właściwymi do ich prowadzenia były organy zniesione z dniem 1 stycznia 2018 r. na podstawie przepisu art. 525 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r., (Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej), do rozpatrzenia odwołań wniesionych od decyzji starostów dotyczących ustalających linię brzegu, w sprawach wszczętych a nie zakończonych przed 1 stycznia 2018 r., właściwy jest minister właściwy do spraw gospodarki wodnej. Ponadto organ II instancji wskazał, że aktualnie ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej jest Minister Infrastruktury na podstawie § 1 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury. Kompetencja ta została przyznana Ministrowi Infrastruktury z dniem 13 listopada 2020 r.

Przechodząc do analizy niniejszej sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu, o którym mowa w art. 15 Prawa wodnego z 2001 roku, jest postępowaniem wnioskowym, co oznacza, że organ wydaje decyzję zgodnie z treścią wniosku, gdzie przebieg linii brzegu uwidoczniony jest na przedstawionej wraz z wnioskiem mapie z projektem, która staje się częścią decyzji jako jej załącznik. Organ nie może w sposób dowolny ograniczać, modyfikować czy w inny sposób zmieniać wniosku wyrażającego wolę wnioskodawcy. Tym bardziej niedopuszczalne jest zmienianie treści wniosku poprzez stosowanie odmiennej procedury, mającej na celu rozstrzygnięcie odmienne od tego, które było przedmiotem wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji zakwalifikował wniosek o ustalenie linii brzegu jako podania w przedmiocie rozgraniczenia gruntów, które zostały pokryte wodami powierzchniowymi od gruntów przyległych. Potwierdza to zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, w którym przywołano art. 15a Prawa wodnego z 2001 roku, mówiący o rozgraniczeniu gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego od pozostałych gruntów, a nie zgodnie z wnioskiem art. 15 tej ustawy mówiący o ustaleniu linii brzegu. Minister Infrastruktury dodał, że zgodnie z art. 212 Prawa wodnego, od dnia 1 stycznia 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wykonuje uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód rzeki [ jako śródlądowych wód płynących. Stąd też w toku postępowania odwoławczego organ II instancji wystąpił do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o potwierdzenie czy podtrzymuje wniosek z dnia 8 grudnia 2011 r. W odpowiedzi wskazał, że podtrzymuje wniosek w przedmiocie ustalenia nowej linii brzegu śródlądowej wody powierzchniowej - rzeka [dla działki ew. nr [ położonej w obrębie [...[ [...] Młyn. Oznacza to, że wolą wnioskodawcy było i jest ustalenie linii brzegu rzeki [..] zgodnie z wnioskiem z [...] grudnia 2011 r., złożonym w trybie art. 15 Prawa wodnego z 2001 roku, nie zaś wskazanie granicy pomiędzy gruntami pokrytymi wodami a gruntami przyległymi w innej procedurze.

Równocześnie Minister Infrastruktury podniósł, że ustalenie linii brzegu dokonywane jest decyzją administracyjną, w której przebieg linii brzegu cieku naturalnego określony jest w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Legitymację do żądania przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego posiada wyłącznie właściciel wód lub właściciel gruntu przyległego, zaś do ustalenia linii brzegu również podmiot posiadający interes faktyczny. Nie ulega wątpliwości, iż ustalenie linii brzegu, określone w art. 15 Prawa wodnego z 2001 r. i rozgraniczenie gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów określone w art. 15a Prawa wodnego z 2001 r. są odmiennymi procedurami, wymagającymi realizacji w odmiennych postępowaniach administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie do organu I instancji wpłynął jednoznacznie sformułowany wniosek o ustalenie linii brzegu w trybie art. 15 Prawa wodnego z 2001 roku, tymczasem Starosta [...] wszczął postępowanie w sprawie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego od pozostałych gruntów - w trybie art. 15a Prawa wodnego z 2001 roku - oraz wydał decyzję w tym przedmiocie.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności w ocenie Ministra Infrastruktury organ I instancji w sposób dowolny dokonał oceny i analizy złożonego wniosku, materiału dowodowego i stanu faktycznego, które skutkowało prowadzeniem postępowania w niewłaściwym trybie i wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem wnioskodawcy, a więc wydaniem rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu gruntów, a nie w przedmiocie ustalenia linii brzegu.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, pomimo że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i nie zaistniały inne przesłanki umorzenia postępowania, a w konsekwencji – uchylenie się od merytorycznego rozpoznania wniosku,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 140 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, które nie spełnia wymogów wskazanych w tym przepisie, gdyż nie zawiera opisu podstaw faktycznych ani prawnych na podstawie których organ doszedł do przekonania, że należało postępowanie umorzyć,

- art. 8, art. 127 i art. 140 k.p.a. przez pozbawienie skarżącego prawa do merytorycznego rozpoznania złożonego odwołania i zaniechania przez Ministra oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i zaniechania podjęcia przez organ odwoławczy rozważań nad jej meritum,

- art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 140 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób opieszały oraz niebudzący zaufania do organów państwa, co skutkowało wydaniem decyzji umarzającej postępowanie po upływie 8 lat od dnia złożenia odwołań, wyłącznie w oparciu o kryteria formalne.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2021r., uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2013r. i umarzająca postępowanie przed organem I instancji.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa).

Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że decyzja organu odwoławczego znajduje oparcie w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a i została poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym z zachowaniem reguł wynikających z art. 7 i 77 k.p.a.

W tym miejscu wskazać trzeba, że w przypadku wszczęcia postępowania z wniosku strony, wynikające z niego żądanie wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Żądanie to wyznacza również stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie miała znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji żądaniem tym jest związany, gdyż tylko i wyłącznie podmiot składający podanie określa przedmiot swojego żądania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2017r., sygn. akt IV SA/Wa 2492/16, LEX nr 2400249).

W przypadku więc, gdy organ działa na wniosek jest związany tym wnioskiem, w szczególności, co do wskazania wnioskodawcy, jaka konkretna sprawa, w jakiej procedurze ma być przez organ załatwiona. Z drugiej zaś strony - wnioskodawca winien sprecyzować swoje żądanie, w przeciwnym bowiem razie wobec braku uzupełnienia wniosku może on zostać pozostawiony bez rozpoznania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 861/17, LEX nr 2400005).

Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zasada związania żądaniem strony w przypadku wszczęcia postępowania na skutek wniosku strony. Żądanie to wyznacza również stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie miała znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji żądaniem tym jest związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania.

Wyjaśnić również trzeba , że zgodnie z art. 545 ust 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne ( Dz.U z 2021r., poz. 735), do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia ustawy , stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro wiec wniosek inicjujący postępowanie został złożony w dniu [...] grudnia 2011r., to zastosowanie w sprawie będą mieć przepisy Prawa wodnego z 2001r.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zakres i przedmiot żądania został stanowczo i jednoznacznie sprecyzowany przez Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] w [...] we wniosku z dnia [...] grudnia 2011r. i podtrzymany w piśmie z dnia [...] lutego 2020r. Z treści powyższego wniosku jasno wynika, że wnioskodawca domagał się ustalenia linii brzegu śródlądowej wody powierzchniowej – rzeka [...], dla działki nr ew. [...]położonej w obrębie [...] [...], gmina [...], pow. B[...]i, woj. [...]Jako cel ustalenia projektowanej linii brzegu wskazano wyznaczenie obszaru niezbędnego dla zachowania ciągłości cieku rzeki [...] przez zbiornik sztuczny Staw [...] Na podstawie przedłożonego projektu podziału działki nr ew. [...], miały powstać działki nr ew. [...] koryto rzeki i działki nr ew. [...] i [...]- sztuczny zbiornik.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego z 2001r. linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód. W myśl art. 15 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego z 2001r. podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który, z zastrzeżeniem ust. 4, zawiera: opis uwzględniający oznaczenie wnioskodawcy, ze wskazaniem jego siedziby i adresu, przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedziby i adresu oraz stan stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu.

Przy określaniu w decyzji przebiegu linii brzegu organy nie mają swobody i związane są ściśle regulacjami zawartymi w art. 15 ust. 1 doprecyzowanymi w ust. 5 do 7. Pierwszeństwo zachowuje zasada, że linia brzegu biegnie krawędzią brzegu cieku jeżeli jest ona wyraźna (ust. 5). Jeżeli jest ona niewyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica ta leży powyżej stanu wody o którym mowa w ust. 1 – linia brzegu biegnie linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem (ust. 6). Jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji – granicą plantacji od strony lądu.

Z przytoczonych regulacji jasno wynika, że wyznaczenie linii brzegu dotyczy tylko cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych. Przez cieki naturalne Prawo wodne rozumie rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami (art. 9 pkt 1).

Decyzja ustalająca linię brzegu ma jedynie charakter ustalający i techniczny, pomaga zatem w ustaleniu w jakim zakresie zmianie uległa powierzchnia gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi. Inicjuje więc jedynie proces regulacji zmian własnościowych spowodowanych zmianą koryta cieku wodnego wskutek działań człowieka. Nie prowadzi natomiast samoistnie do przeniesienia prawa własności z dotychczasowego właściciela gruntu na właściciela wód powierzchniowych, które pokryły nowe grunty. Stanowisko to akceptowane jest także w orzecznictwie SN. Zdaniem SN, "Przebieg linii brzegu jest określony przepisami Prawa wodnego i wynika z procesów naturalnych, w wyniku których kształtują się dna i koryta cieków naturalnych, jak również z działalności człowieka (budowy urządzeń regulujących brzegi wód). Linia brzegu nie ma przy tym charakteru stałego, lecz może się zmieniać zarówno wskutek procesów naturalnych, jak również działalności człowieka. Przepisy Prawa wodnego przewidują również specjalną procedurę, w ramach której następuje ustalenie linii brzegu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 Prawa wodnego, ustalenie linii brzegu następuje w decyzji administracyjnej. Decyzja ta kształtuje stan prawny, według którego dokonuje się następnie ustalenia przebiegu granicy między gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi i gruntami do nich przyległymi. Przepisy Prawa wodnego zawierają odrębne od przewidzianych w przepisach kodeksu cywilnego i przepisach regulujących postępowanie rozgraniczeniowe w odniesieniu do granicy kryteria ustalenia linii brzegu" (por. postanowienie SN z 12 maja 2011 r., sygn. III CSK 238/10, LEX nr 964473). Postępowanie o ustalenie linii brzegu nie jest zatem postępowaniem o rozgraniczenie nieruchomości. Ustalenie linii brzegu jest zatem etapem wstępnym regulacji stanu prawnego gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych.

Tymczasem Starosta [...]pomimo treści złożonego wniosku, wszczął i przeprowadził postępowanie w sprawie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów, czego konsekwencja jest decyzja z dnia [...] marca 2013r. ustalająca rozgraniczenie brzegu rzeki [...]w obrębie geodezyjnym [...] [...] ( działka nr ew. [...]), zgodnie z projektem rozgraniczenia gruntów i określająca punkty wyznaczające linię rozgraniczenia na prawym i lewym brzegu rzeki [...]

Podstawą podjętego przez organ I pierwszej Instancji orzeczenia jest art. 15 a Prawa wodnego. Stanowi on, że rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów dokonuje, na wniosek właściciela wody lub właściciela gruntu sąsiadującego, w drodze decyzji, właściwy starosta realizujący zadania z zakresu administracji rządowej (ust. 1). Dokonując tego rozgraniczenia organ stosuje odpowiednio przepisy art. 15 z tym, że podstawę rozgraniczenia jest dokumentacja sporządzona dla potrzeb wykonania urządzenia wodnego, a w przypadku jej braku – dostępne materiały archiwalne (ust. 2). W przypadku braku dokumentacji umożliwiającej dokonanie rozgraniczenia o którym mowa w ust. 1, jako grunt pokryty wodami powierzchniowymi w graniach urządzenia wodnego wyznacza się obszar niezbędny dla zachowania ciągłości cieku, w przypadku likwidacji tego urządzenia, przyjmując parametry koryta cieku powyżej i poniżej urządzenia, a w przypadku jezior podpiętrzonych – rzędne wody sprzed piętrzenia.

Omawiany przepis art. 15a Prawa wodnego odnosi się zatem do innej sytuacji faktycznej niż określona w art. 15, pomimo, że jego celem jest również wyodrębnienie gruntów. Dotyczy on jednak gruntów pokrytych wodami na skutek działalności związanej z wykonaniem urządzenia wodnego a nie gruntów stanowiących dna i brzegi cieków naturalnych. Celem tego przepisu nie jest więc wyznaczenie linii brzegu, w znaczeniu jakie przypisano temu terminowi w art. 15 (jest to wręcz niemożliwe), ale wyodrębnienie (wydzielenie) gruntów, które były pokryte wodami powierzchniowymi (płynącymi, stałymi) przed wykonaniem urządzenia wodnego. W myśl art. 9 pkt 4a za grunty pokryte wodami powierzchniowymi ustawa rozumie bowiem nie tylko grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych w granicach linii brzegu ale również grunty wchodzące w skład sztucznych zbiorników wodnych, stopni wodnych oraz jezior podpiętrzonych będące gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi przed wykonaniem urządzeń piętrzących. Przywołany przepis znajduje zatem zastosowanie, gdy na skutek działalności człowieka, w wyniku wybudowania urządzenia piętrzącego doszło np. do rozlania cieku naturalnego dla którego wcześniej nie ustalono linii brzegu - przez co powstał sztuczny zbiornik.

Wskazać w tym miejscu należy, że przepis art. 15 a stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania administracyjnego – odrębnego od postępowania o którym mowa w art. 15. Inny jest bowiem krąg podmiotów uprawnionych do wnioskowania o jego wszczęcie – właściciel wody lub właściciel gruntu sąsiadującego (w art. 15 podmiot mający interes prawny lub faktyczny), odmiennie określona jest właściwość organów (przy ustaleniu linii brzegu uzależniona od rodzaju wody) wreszcie inna jest treść rozstrzygnięcia kończącego postępowanie - organ orzeka bowiem w drodze decyzji o rozgraniczeniu a nie o ustaleniu linii brzegu. Gdyby ustawodawca chciał, w stanie faktycznym którego dotyczy omawiana norma prawna, ustalić linię brzegu na podstawie przeprowadzonego rozgraniczenia, to wskazałby na to wyraźnie w przepisie, tak jak uczynił to w art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Tymczasem w przepisie art. 15 a wskazano wprost, że organ dokonuje w drodze decyzji rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego od pozostałych gruntów – podobnie jak w art. 15 ust. 2 wskazano, że organ w drodze decyzji ustala linię brzegu. Powyższe zapisy determinują zatem treść rozstrzygnięć kończących postępowania prowadzone na podstawie art. 15 i art. 15a W przypadku art. 15 – ustalenie linii brzegu w przypadku art. 15 orzeczenie o rozgraniczeniu. Ustawodawca celowo nie wprowadził do art. 15a zapisu o ustaleniu w drodze decyzji linii brzegu, skoro linię ustalić ją można tylko według sposobów określonych w art. 15, co w sytuacjach jakich dotyczy art. 15 a może okazać się niemożliwe. Dlatego ustawodawca uznał za wystarczające dokonanie w takiej sytuacji rozgraniczenia do którego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 15 zastrzegając jednak, że podstawą rozgraniczenia jest dokumentacja sporządzona dla potrzeb wykonania urządzenia wodnego, a w przypadku jej braku – dostępne materiały archiwalne. Zauważyć w tym miejscu należy, że sformułowanie zawarte w art. 15a ust. 2 o odpowiednim stosowaniu art. 15 oznacza różne opcje co do jego stosowania: stosowanie pełne i wprost, stosowanie z modyfikacjami wynikającymi z odmiennych regulacji zawartych w art. 15a, a w końcu także niemożliwość stosowania regulacji art. 15 w przypadku kolizji z art. 15a. Powyższe oznacza, że nie wszystkie regulacje art. 15 znajdują wprost zastosowanie w przypadku postępowania prowadzonego w trybie art. 15a, a jedynie te, które mogą być stosowane według przywołanych wcześniej kryteriów.

Pomimo pewnych cech wspólnych dla uregulowań zawartych w art. 15 i art. 15a Prawa wodnego, których celem jest ustalenie granic gruntów zajętych pod powierzchniowe wody płynące (przy czym przy ustalaniu linii brzegu dopuszczono jako podstawowy dowód projekt rozgraniczenia, natomiast w postępowaniu rozgraniczeniowym podstawę orzeczenia stanowią dowody wskazane w ust. 2 i ust. 3 art. 15 a), należy przyjąć odrębność obu postępowań – o czym wyżej była już mowa. Każde z postępowań powinno więc zakończyć się wydaniem odrębnego rozstrzygnięcia – odpowiednio - o ustaleniu linii brzegu i o rozgraniczeniu.

Mając powyższe na uwadze, a przede wszystkim okoliczność, że organ związany był żądaniem zawartym we wniosku z dnia [...] grudnia 2011r, a potwierdzonym w piśmie z dnia [...] lutego 2020r. należy podzielić w pełni stanowisko organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego i przeprowadzonego w przedmiocie rozgraniczenia gruntów: rzeki [...] od działki nr ew. 1259 ( art. 15a Prawa wodnego), bowiem wniosek dotyczył ustalenia linii brzegu ( art. 15 Prawa wodnego).

Ponownie przypomnieć trzeba, że w świetle postanowień zawartych w art. 61 k.p.a. w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, jest określany przez treść zgłoszonego żądania. Żądanie to wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest zaś związany tym żądaniem, gdyż tylko strona żądająca wszczęcia postępowania określa przedmiot tego żądania. Inaczej mówiąc, żądanie strony wyznacza granice sprawy administracyjnej, której załatwienie wyznacza cel postępowania administracyjnego. Wszczęcie więc postępowania w innym przedmiocie niż określał to wniosek stanowi o jego bezprzedmiotowości.

Należy także podkreślić, że organ odwoławczy mając na uwadze treść art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 15 k.p.a , prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem, nie mógł bowiem rozpoznać wniosku z dnia [...] grudnia 2011r. ( wszczynając przy tym postępowanie w tym przedmiocie), bowiem rażąco naruszyłby zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a.

Odpowiadając w tej mierze na zarzuty skargi, wyjaśnienia wymaga, że wniosek z dnia [...] grudnia 2011r., potwierdzony pismem z dnia [...] lutego 2020r. nadal nie został przez organ rozpoznany i winien stać się przedmiotem prawidłowego wszczęcia postępowania zakończonego decyzją merytoryczną.

Z tych względów także nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ art. 8 k.p.a w zw. z art. 127 k.p.a poprzez pozbawienie skarżącego- uczestnika postępowania administracyjnego - prawa do merytorycznego rozpoznania złożonego odwołania.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2021r. o umorzeniu postępowania przed organem I Instancji jest prawidłowa i zgodna z prawem.

Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).