Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 420/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Dnia 29 listopada 2006 r. Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Ewa Rynczak Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skarg S.M.W. i J.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących S.M.W. i J.S. kwoty po 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. znak [...] Wójt Gminy P. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił G. i R. S. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego, z przyłączami: wodociągowym, energetycznym i kanalizacyjnym do projektowanego szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr "1" w Z.

Wojewoda, decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. znak: [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W związku z pismem J.S. oraz po dokonaniu kontroli budowy w dniu 24 maja 2002 r. i w dniu 7 sierpnia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002r. znak: [...] wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego budynku. W czasie kontroli ustalono, że zmieniono wymiary budynku, według projektu powinno było być 9,11 mx 9,52 m, natomiast wykonano budynek o wymiarach 8,42 m x 9,58 m. Ponadto stwierdzono, że nad poddaszem i nad piwnicami projektant przewidział stropy typu FERT lub DEZ-3, a wykonano stropy wylewane żelbetowe. Również według projektu nad poddaszem przewidziany był strop drewniany, a wykonano betonowy. Ponadto ściany zewnętrzne wykonano z pustaków max zamiast z bloczków PGS.

Decyzją z dnia [...] września 2002 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na inwestorów obowiązek: przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej usytuowania budynku w stosunku do wschodniej i zachodniej granicy działki, przedłożenia oceny technicznej zawierającej wyszczególnienie zakresu dokonanych odstępstw oraz wykonanie opisu zakresu i sposobu wykonania zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym koniecznych do wykonania w trakcie dalszej realizacji, przedłożenie kserokopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami w trakcie dotychczasowej budowy, jak również koniecznymi do wykonania w konsekwencji odstępstw już dokonanych. Ponadto zobowiązano inwestorów do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wznowienie robót.

Pismem z dnia 15 listopada 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił strony o przedłożeniu przez G. i R. S. żądanych dokumentów w sprawie wydania pozwolenia na wznowienie przedmiotowych robót budowlanych

Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 51 ust. 1a, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 106 póz, 1126 ze zm.) oraz art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, udzielił G. i R. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce ewidencyjnej nr "1" w miejscowości Z. gmina P., według projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, z uwzględnieniem zmian wynikających z treści rysunków zamiennych wchodzących w skład opinii technicznej, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji. Organ nakazał, żeby przy realizacji inwestycji zachować warunki prowadzenia robót budowlanych określone w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, obowiązujących Polskich Norm oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia.

W uzasadnieniu organ ustalił, że w związku z realizacją przez G. i R. S. budowy na działce nr "1" w Z. w sposób istotnie na budowę z dnia 18 lutego 2002 r. i w przepisach prawa, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002r. nakazano im wstrzymanie przedmiotowych robót budowlanych. Następnie w terminie ważności wyżej określonego postanowienia, decyzją z dnia [...] września 2002r. nałożono na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i do uzyskania pozwolenia na wznowienie tych robót. W wykonaniu tych czynności inwestorzy przedłożyli dokumenty wykonane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia zawodowe, a to: inwentaryzację geodezyjną usytuowania budynku w stosunku do granic działki, opinię techniczną z opisem zakresu i sposobu wykonania zmian koniecznych do doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami. Inwestorzy wystąpili jednocześnie z wnioskiem o pozwolenie na wznowienie przedmiotowych robót budowlanych. Z przedłożonych kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego budynku wynikało, że prowadzone dotąd zmiany nie stanowiły istotnych odstępstw od treści tego projektu. Nieistotnym odstępstwem od projektu były także roboty konieczne do wykonania w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami wadliwie usytuowanego budynku względem granicy wschodniej działki, wykazanego w przedłożonej inwentaryzacji geodezyjnej budynku. Jak wynikało z opinii technicznej, szczytowa ściana wschodnia nie wymagała ocieplenia, jednakże w celu korekty wadliwego usytuowania części ściany odsuniętej od granicy, należało wykonać wskazane w opinii dodatkowe ocieplenie fragmentu tej ściany szczytowej. Po jego wykonaniu ta ocieplona część ściany znajdować się będzie ściśle w linii granicznej. Zmiany wprowadzone dotąd i konieczne do wykonania, były nieistotne w stosunku do treści pozwolenia na budowę i zostały pozytywnie zaopiniowane przez projektanta obiektu. Organ dodał, że kwestia przekroczenia granicy działki przez pozostałą część ściany szczytowej budynku, należała do sfery stosunków cywilnoprawnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji, M.S.W. zarzucił, że na szkicu pomiarowym dotyczącym zagospodarowania działki nr "1" z dnia 22 października 2002 r. sporządzonym przez geodetę S.O., geodeta ten przedłożył fałszywy dokument pomiarowy. Wymiar bowiem między ścianą jego domu, a ścianą nowo wybudowanego domu wynosił 6,60 m - 1 cm, a geodeta naniósł wymiar 6,97 m, przez co o 0,37 m przekroczono granicę jego działki. Także wymiar 3,10 m od ściany stodoły sąsiada do granicy został fałszywie podany, gdyż wynosi 1,37 m i przez to również przekroczono granicę jego działki. W kolejnym wypadku także geodeta sfałszował wymiar o 1,33 m i naniósł granicę tak, że "wchodziła" na długość 1,18 m w budynek gospodarczy odwołującego. Gdyby geodeta naniósł na przedmiotowym szkicu granice "prawną" na końcu działki, to przekroczyłaby granicę rzeczywistą. Odwołujący dodał, że był właścicielem działki 346, granica tej działki z działką nr "1" istniała od około 150 lat, zaś działania podejmowane w sprawie stanowiły "zawłaszczenie" pewnej powierzchni jego działki. Nie wyraził zgody na sporządzoną dokumentację i wniósł o przeprowadzenie "wizji lokalnej" na wypadek gdyby organ nie uznał jego roszczeń za zasadne.

W odwołaniu od powyższej decyzji J.S., wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II SA/Kr 1190/02). Zarzucił, że decyzja była przedwczesna, zwłaszcza że warunki atmosferyczne nie sprzyjały zobaczeniu czegokolwiek w terenie (leżała warstwa śniegu). Odwołujący zarzucił, że mimo stwierdzenia w decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., że przedmiotowa budowa była realizowana w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, organ administracyjny nie zastosował konsekwencji z tego wynikających. Inwestorzy realizowali budowę w granicy działki odwołującego, na co ten nigdy nie wyraził zgody, niemniej organ nadzoru budowlanego nie starał się temu zapobiec. Odsyłanie na drogę postępowania cywilnego było "nieporozumieniem", gdyż to organ nadzoru był winnym błędnej lokalizacji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 póz. 1071), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, powtarzając ustalenia organu l instancji dodatkowo podał, jakie kolejne rozstrzygnięcia były wydane w sprawie budowy na działce nr "1" w Z. Przytoczył też treść kolejno: decyzji z dnia [...] lutego

2002 r. o pozwoleniu na budowę, decyzji z dnia [...] września 2002 r. utrzymującej tę

poprzednią w mocy, wyników kontroli z dnia 24 maja 2002r. i z dnia 7 sierpnia 2002r., postanowienia z dnia [...] sierpnia 2002r. o wstrzymaniu robót budowlanych,

decyzji z dnia [...] września 2002r. o nałożeniu na inwestorów określonych

obowiązków. Ustalił, że inwestorzy przedłożyli opinię techniczną i inwentaryzację

geodezyjną sporządzoną przez uprawnionego geodetę. Opinia techniczna zawierała

wyjaśnienia dotyczące dokonanych odstępstw od projektu oraz rysunki zamienne z

naniesionymi poprawkami i opisem zakresu robót, celem doprowadzenia budynku do

zgodności z przepisami. Z opinii technicznej wynikało, że zmiany wprowadzone oraz

konieczne do wykonania zostały pozytywnie zaopiniowane i autor opinii

zawnioskował wznowienie robót. Organ stwierdził też, że spór co do przebiegu

granicy wskazanej przez geodetę, należał do właściwości sądów powszechnych.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższej decyzji, M.S.W., zarzucił, że zostały sfałszowane dokumenty o dokonaniu inwentaryzacji geodezyjnej. Odległość miedzy ścianą jego domu a nowo wybudowanym domem wynosiła 6,60 m, a na szkicu pomiarowym 6,97 m. Wymiar 4,08 m od granicy działki także został sfałszowany, faktycznie wynosił 3,40 m, a taki wymiar nie pozwalał na zaprojektowanie okien. Także wymiar 64,24 m od drogi nr 640 został sfałszowany o 1,73 m. Skarżący zarzucił, że geodeta mylił się i tworzył fałszywe dokumenty pomiarowe, a na ich podstawie miał być budowany także zbiornik na ścieki - w odległości kilku metrów od jego domu i z przekroczeniem granicy jego działki. Zarzucił też, że inwentaryzacja geodezyjna wykonana była bez powiadomienia skarżącego, jako sąsiada, co stanowiło samowolę i naruszenie prawa. Dodał, że wielokrotnie zwracał się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. prosząc o wizje lokalną, ale bezskutecznie. Jako właściciel działki nr "2" nie wyraził zgody na wydanie decyzji o kontynuowaniu budowy przez R.S., gdyż było to "zawłaszczenie" pewnej powierzchni jego działki, której geodeta nie szkicu nie wyliczył i nie podał.

Skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2003r złożył również J.S. Podtrzymał stanowisko przedstawione w odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. Dodał, że budowa S. realizowana była ukośnie do granicy, co uniemożliwi w przyszłości dobudowanie na jego działce domu bliźniaczego. Ponadto stwierdził, że Wójt Gminy P. zapomniał o braku formalnym, jakim był brak zgody skarżącego na budowę przedmiotowego budynku w granicy działki nr "3". Skarżący dodał, że pomiędzy stronami powstał spór graniczny. Zarzucił też, że inicjatorem wznowienia robót nie byli S., lecz autor opinii, który to uczynił jednostronnie i arbitralnie, bez inicjatywy inwestorów. Tymczasem opinia ta będzie dopiero przedmiotem kontroli sądu.

W odpowiedzi na powyższe skargi, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i dodał, że skarżący nie podnieśli żadnych nowych okoliczności.

Sprawa ze skargi J.S., zarejestrowana do sygn. ll SA/Kr 443/03 została połączona do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi M.S.W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, z naruszeniem przepisu art. 7 i art. 77 kpa , bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Nadto narusza ona przepis art. 104 kpa oraz przepis art. 51 ust. 1 a) prawa budowlanego.

Ten ostatni przepis, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Organ uznał, że wykonaniem obowiązku w rozumieniu tego przepisu było złożenie przez inwestorów dokumentów, zgodnie z cytowaną wcześniej decyzją z dnia [...].09.2002r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Stanowisko to jest błędne.

Na wstępie rozważań stwierdzić należy, że sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28.06.2005r. (OSK 1780/04,LEX nr 179100), że "organy nadzoru budowlanego mogą żądać od inwestora określonych dokumentów, ekspertyz i ocen w oparciu o art. 81 c Prawa budowlanego dla rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego", a "nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia a nie decyzji".

Zdaniem sądu dopuszczalna jest sytuacja, gdy na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego zostaną wydane dwie decyzje: pierwsza o nałożeniu na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, a następnie druga -zobowiązująca do wykonania określonych robót budowlanych - w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określająca termin wykonania tych czynności. Przepis art.81 c ust.2 prawa budowlanego nie stanowi, w sprawie o dokonanie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego prowadzonej w trybie art. 51 ust.1 prawa budowlanego, pełnej i wystarczającej podstawy prawnej do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia ocen technicznych i inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Przemawiają za tym następujące okoliczności:

Zgodnie z przepisem art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

Dopuszczalność wydania decyzji częściowej wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że "możliwe będzie rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 454). Prowadząc sprawę o dokonanie przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego organ z reguły nie będzie mógł zastosować przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy, gdyż zakres jego stosowania jest stosunkowo wąski. Ustęp pierwszy tego przepisu dotyczy dokumentów już istniejących. W ustępie drugim natomiast przewidziano możliwość nałożenia, w drodze postanowienia, obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, ale tylko w wypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego.

W sprawach "o odstępstwa" nie ma z reguły wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych, czy stanu technicznego obiektu, a chodzi o zinwentaryzowanie dokonanych odstępstw i uzyskanie oceny co do sposobu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Podkreślenia wymaga, że na postanowienie, o którym mowa w art. 81 c ust. 2, przysługuje zażalenie.

Odpowiedzieć zatem pozostaje na pytanie, czy organ może wydać postanowienie dowodowe, w którym nałożyłby na inwestora, tak jak w niniejszej sprawie, obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej usytuowania budynku w stosunku do wschodniej i zachodniej granicy działki i przedłożenia oceny technicznej zawierającej wyszczególnienie zakresu dokonanych odstępstw oraz wykonanie opisu zakresu i sposobu wykonania zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym koniecznych do wykonania w trakcie dalszej realizacji.

Na pytanie to należy udzielić odpowiedzi przeczącej.

Stosownie do przepisu art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest niezwykle istotne, gdyż konsekwencje normy materialnego prawa administracyjnego ustala się w stosunku do określonego podmiotu ze względu na zaistnienie określonych faktów, zdarzeń czy okoliczności, objętych przedmiotowym zakresem tego prawa. Aby więc rozstrzygnięcie takie było zgodne z prawem, właściwy organ administracji publicznej winien - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego strony postępowania administracyjnego w celu zbadania, czy stan ten odpowiada stanom faktycznym określonym w przepisach prawa materialnego. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana, do przedstawiania dowodów. Wreszcie, stwierdzić należy, że w myśl art. 123 kpa w toku postępowania organ administracji publicznej może wydawać postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Postanowienia rozstrzygają jednakże o prawach i obowiązkach procesowych stron i innych uczestników postępowania i w tym sensie postanowienia różnią się od decyzji administracyjnych, które rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części. Charakterystyczne jest, że stosownie do przepisu art. 144 kpa, na postanowienie dowodowe nie przysługuje zażalenie.

Zważyć należy, że gdyby w sprawie wybudowania obiektu budowlanego z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, możliwym byłoby nałożenie na stronę, w drodze postanowienia dowodowego, obowiązku dostarczenia (z reguły kosztownych): inwentaryzacji powykonawczej, ekspertyz, ocen, strona nie miałaby prawa do kwestionowania takiego nakazu.

Jest to teza nie do przyjęcia. Dlatego też do nałożenia takiego obowiązku właściwa jest forma decyzji.

Powyższe rozumowanie potwierdza pośrednio przepis art. 262 kpa, określający wypadki ponoszenia przez stronę kosztów postępowania.

Wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie.

Z przepisu tego wynika, że jeżeli organ dopuścił w sprawie dowód z opinii biegłego z urzędu, to w takim przypadku nie można obciążyć strony kosztami przeprowadzenia takiego dowodu" (Z. Janowicz , Kodeks..., s. 594-595). Pogląd ten należy w pełni podzielić, bowiem omawiane tutaj koszty powstają w rezultacie wykonywania ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli nie można obciążyć strony takimi kosztami, gdy dowód z opinii biegłego przeprowadza organ z urzędu , to nie można również (w formie postanowienia) nałożyć na stronę obowiązku dostarczenia takiej opinii na jej koszt.

Reasumując, stwierdzić należy, że regulacja przyjęta w przepisie art. 81 c prawa budowlanego jest regulacją szczególną, odmienną od unormowań przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego i dlatego nie może być rozciągana na sytuacje w tym przepisie nie wymienione.

Podkreślenia wymaga , ze w przepisie art. 51 ust.1 pkt 2 użyto sformułowania "obowiązek wykonania określonych czynności", a nie "obowiązek wykonania określonych robót budowlanych", z czego wypływa wniosek, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu niekoniecznie musi nakładać obowiązek wykonania określonych robót budowlanych.

Nadto zwrócić należy uwagę, iż w przepisie art.55 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, odsyłającym do treści art.51 ust.1 pkt 2 mowa jest o decyzji nakazującej dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Oznacza to przecież, że na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 można wydać decyzję nie tylko nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych (bezpośrednio doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z przepisami), ale również decyzję o innej treści, w tym o nałożeniu obowiązku przedłożenia opinii technicznej i inwentaryzacji, stanowiącej pierwszy etap rozstrzygnięcia sprawy o odstępstwa.

Przyjmując powyższy tok rozumowania stwierdzić pozostaje, że decyzja mająca swą podstawę w przepisie art. 51 ust.1 a) prawa budowlanego wprost zmierza do legalizacji samowolnie wykonanych przez inwestora odstępstw. Może być zatem wydana po wykonaniu określonych kolejną decyzją robót budowlanych mających doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Decyzja taka w niniejszej sprawie nie została wydana.

Nieprawidłowym było udzielenie pozwolenia na wznowienie robót bez wykonania przez inwestora robót budowlanych doprowadzających wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z przepisami, z określeniem jedynie , że roboty należy wykonać "według projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, z uwzględnieniem zmian wynikających z treści rysunków zamiennych wchodzących w skład opinii technicznej, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji". Dodatkowo zauważyć należy, że znajdująca się w przedłożonych aktach administracyjnych na k. 29 opinia techniczna nie została opieczętowana i podpisana przez organ jako załącznik do decyzji.

Szkic pomiarowy wykonany przez geodetę (k.29 a) został wprawdzie opieczętowany jako załącznik do decyzji, ale nie został podpisany, tak więc załącznikiem do decyzji nie jest. Załącznik do decyzji, jako jej integralna część, powinien odpowiadać tym samym wymogom co decyzja, a więc między innymi zawierać podpis. Wreszcie podnieść należy, że organ tak l, jak i II instancji bezkrytycznie przyjął dokumenty przedłożone przez inwestora i pominął całkowicie składane przez strony zarzuty odnośnie ich treści.

Po pierwsze, przyjęta bez zastrzeżeń opinia techniczna nie zawierała opisu dokonanego przez inwestorów odstępstwa, polegającego na zmianie wymiarów budynku.

Po drugie, sporządzony przez geodetę "szkic pomiarowy zagospodarowania działki nr "1 " nie jest żądaną przez organ inwentaryzacją. W punkcie drugim decyzji z dnia [...].09.2002r. zobowiązano inwestorów do przedłożenia opinii technicznej zawierającej wyszczególnienie zakresu dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Należało więc porównać usytuowanie przedmiotowego budynku do jego projektowanego położenia przedstawionego na projekcie zagospodarowania działki.

Wbrew temu, co napisano w opinii technicznej, z projektu zagospodarowania działki, będącego częścią zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika, aby działka nr "4" "wchodziła klinem między działkę nr "1" a działkę nr "4"".

Nadto, uzasadnienie decyzji z dnia [...].12.2002r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...].01.2003r. jest wewnętrznie sprzeczne.

W pierwszej części uzasadnienia organ l instancji stwierdza, że realizacja budynku nastąpiła w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, by następnie skonstatować, że "wprowadzone dotychczas zmiany nie stanowią istotnych odstępstw od treści projektu zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę".

Ma to o tyle znaczenie, że w razie ustalenia, że dokonane przez inwestora odstępstwa nie są istotne, organ winien umorzyć postępowanie prowadzone w trybie art.51 prawa budowlanego.

Stosownie do treści art.145 § 1 pkt a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art. 135 ustawy orzeczono jak w punkcie l wyroku.

Rozstrzygnięcie w punkcie II oparto na przepisie art. 152 ustawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.o.p.s.a.