Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 101/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 8 art. 5, 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,c,  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na dokonanie podziału działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Lasów Państwowych Nadleśnictwo T. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o odmowie udzielenia pozwolenia na dokonanie podziału działki nr [...], obręb [...] C., na dwie działki o nr [...] i [...] – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister przedstawił następujący stan sprawy:

Nadleśniczy Lasów Państwowych Nadleśnictwo T. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wydanie pozwolenia na podział działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie C., stanowiącej własność Skarbu Państwa, pozostającej w trwałym zarządzie Nadleśnictwa T., według projektu załączonego do wniosku. Podział ma na celu wydzielenie części nieruchomości o powierzchni ok. [...] ha w celu jej zbycia dotychczasowym najemcom w trybie art. 40a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] czerwca 2008 r. odmówił udzielenia pozwolenia na podział działki nr [...] i wydzielenie z niej nowej działki nr [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził, że proponowany podział polegający na wydzieleniu niewielkiej działki z częścią dawnych zabudowań gospodarczych położonych na terenie parku, nie pokrywa się z naturalnymi i historycznymi granicami tej części założenia parkowego, a tym samym burzy jego integralność. W ocenie organu zaproponowany podział narusza podstawową zasadę zachowania jedności zabytku, jakim jest park krajobrazowy w B. (C.). Zasadniczym działaniem konserwatorskim w odniesieniu do zespołów dworsko-parkowych jest zachowanie ich integralności. Pod tym pojęciem należy rozumieć utrzymanie zabytku w jego historycznych granicach przez jednego właściciela. Wszelkie podziały założeń dworsko-parkowych, geodezyjne i własnościowe, prowadzą do ich dezintegracji.

W odwołaniu od tej decyzji Nadleśnictwo T. podniosło, że dezintegracja, o której mowa w decyzji z [...] czerwca 2008 r. już istnieje, bowiem właścicielem działki nr [...] jest L. D. Podział działki [...] w sposób określony we wniosku nie wpływa na obniżenie wartości zabytkowych całego założenia parku krajobrazowego w C. Odmowa pozwolenia na podział nieruchomości narusza art. 140 k.c.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tym przepisem dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ten oznacza, że organ konserwatorski może odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej, gdy w jego ocenie podział ten wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne i architektoniczne chronionego obszaru i takie stanowisko zostanie przez organ prawidłowo uzasadnione. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na podział działki nie jest związana treścią konkretnej normy prawnej, bowiem ustawa nie zawiera szczegółowych przepisów ustanawiających warunki podziału nieruchomości objętej ochroną konserwatorską. Ogólna zasada z art. 4 ustawy stanowi, że ochrona zabytków polega na podejmowaniu przez organ administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2), a także udaremnienie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (pkt 3). Analiza materiału zgromadzonego w sprawie w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zwłaszcza art. 4 ust. 2 tej ustawy pozwala uznać, iż wnioskowany podział nie jest możliwy do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego.

Podział działki jest czynnością powodującą zmiany na chronionym terenie, a zatem może naruszyć jego wartości zabytkowe i pogorszyć warunki jego ochrony. Podział tej nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zasadami ochrony obiektów zabytkowych, którym należy zagwarantować warunki trwałego zachowania pierwotnego układu funkcjonalno-przestrzennego. Wartością takich obszarów zabytkowych jest powstały wcześniej kształt, wielkość oraz rozplanowanie działek, rozmieszczonych w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych. Proponowany podział zniszczyłby zintegrowaną przestrzeń zabytkowego założenia parkowego, wydzielając niewielką działkę niemal w środku parku.

Przedmiotem wpisu do rejestru zabytków był park stanowiący w dacie wpisu własność dwóch podmiotów. Dezintegracja zabytkowego obszaru, która już zaistniała, o jakiej mowa w odwołaniu, nie jest powodem by dopuszczać do dalszych podziałów własnościowych.

Nietrafny jest także zarzut odwołania, że doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji prawa dysponowania własnością. Własność jest chroniona przepisami Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego, jednak może być ograniczona przez inne ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c.). Ustawą, którą ogranicza właściciela w jego prawie do rzeczy jest ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W przypadku uznania danej nieruchomości za zabytek podlegający ochronie prawnej, nakłada się na jej właściciela szereg obowiązków i ograniczeń, które zapewniają zabytkowej nieruchomości trwałe zachowanie i utrzymanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Nadleśnictwo T. wniosło o uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2009 r. i decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2008 r. W ocenie skarżącego zasada integralności i niepodzielności zbytków oraz przedmiotowa zintegrowana przestrzeń może mieć zastosowanie w przypadku, gdy nieruchomość znajduje się w ręku jednego właściciela. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Własność działek znajdujących się w obrębie tego terenu zabytkowego nie przysługuje jednemu właścicielowi. Działka nr [...] jest własnością L. D., a działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa T. Stanowisko Ministra nie jest prawidłowe. Zadaniem organów ochrony zabytków jest zapobieganie wszelkim działaniom utrudniającym utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym i umożliwić jego zachowanie. Podział działki nr [...] w sposób określony we wniosku nie zniszczyłby zintegrowanej przestrzeni zabytkowego założenia parkowego poprzez wydzielenie działki nr [...], a w szczególności nie wpływa na obniżenie wartości zabytkowych całego założenia parku krajobrazowego w B.

Brak tego podziału powoduje dalsze koszty utrzymania tej części nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi oraz konieczność nakładów na remonty, których ponoszeniem Nadleśnictwo nie jest zainteresowane. Część wymienionej nieruchomości, jako nieprzydatną Lasom Państwowym, Nadleśnictwo chce zbyć dotychczasowym najemcom w trybie art. 40a ustawy z dnia 28 września 1991 o lasach na preferencyjnych warunkach. Podział nieruchomości jest niezbędny do zbycia jej w powyższym trybie.

Odpowiadając na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jako zasadna została uwzględniona.

Na wstępie należy stwierdzić, że ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) reguluje dwie kwestie, co wynika już z jej tytułu, ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami. Te pojęcia należy interpretować w zgodzie z przepisami tej ustawy. Ochrona zabytków, w przeciwieństwie do opieki nad zabytkami, realizowana jest przez organy administracji publicznej, czyli administracji rządowej i samorządowej, działające w publicznym interesie, zgodnie z przypisanymi im ustawowo kompetencjami. Z kolei opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany, a odpowiedzialny za jej realizację jest aktualny jego właściciel.

Powołany przez Ministra [...] Wojewódzkiego Kuratora Oświaty art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Jest to przepis kompetencyjny, czyli uprawniający organ do wydania zezwolenia na podział i żadnym razie nie określa przesłanek (warunków) takiego pozwolenia. Prawidłowe jest stanowisko Ministra, że organ może odmówić takiego pozwolenia, gdy w jego ocenie podział taki wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne i architektoniczne chronionego obszaru i takie stanowisko zostanie przez organ prawidłowo uzasadnione. Z zaskarżonych decyzji takie uzasadnienie jednak nie wynika. Warunków prawidłowego uzasadnienia nie spełnia powoływanie się na zasadę zachowania jedności zabytku i jego integralność. Są to pojęcia niezdefiniowane w ustawie i organ winien w uzasadnieniu szczegółowo wyjaśnić na czym może polegać w razie podziału nieruchomości brak jedności zabytku i integralności. O braku możliwości podziału nie może też przesądzać fakt, że wydzielenie działki z częścią dawnych zabudowań gospodarczych położonych na terenie parku nie pokrywa się z naturalnymi i historycznymi granicami tej części założenia parkowego, a tym samym burzy jego integralność. Organy powinny wyjaśnić na czym polega naruszenie integralności przez to, że dokona się podziału nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Organ powinien mieć na uwadze, że dokonanie podziału nie zwalnia przyszłego właściciela od obowiązków wynikających z ustawy a nadzoru konserwatorskiego z obowiązków określonych w rozdziale 4 ustawy. Powołane w uzasadnieniach decyzji przyczyny odmowy stanowią przesłanki pozaustawowe. Nawet po podziale i sprzedaży wydzielonej części nieruchomości będzie ona podlegała przepisom ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ewentualny przyszły właściciel lub właściciele przejmą obowiązki ciążące dotychczas na skarżącym Nadleśnictwie, w tym opiekę nad zabytkiem (art. 5 ustawy). Należy też dodać, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy w razie sprzedaży zabytku, zamiany, darowizny lub dzierżawy zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, stanowiącego własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy określaniu sposobu korzystania z tego zabytku należy nałożyć, jeżeli stan zachowania zabytku tego wymaga, na nabywcę lub dzierżawcę obowiązek przeprowadzenia w określonym terminie niezbędnych prac konserwatorskich przy tym zabytku. Także ten przepis wskazuje, że podział nieruchomości i ewentualna sprzedaż jej części nie oznacza, że zamierzenia dotychczasowego zarządcy doprowadzą do zburzenia integralności zabytku, bowiem można temu zapobiec w ramach podpisanej umowy sprzedaży lub innych, przewidzianych w ustawie działań służb konserwatorskich.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).