Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 461/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego M. Spółki jawnej T. G., B. G. z siedzibą w M. oraz B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2020 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej także: WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa P.-H. U. M.-B. Spółka Jawna T. G., B. G. oraz B. G., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej także: PINB) z [...] marca 2020 r., znak: [...], nakazującą T. i B. G. rozbiórkę zrealizowanego utwardzenia z kostki brukowej i betonu na działkach nr nr ewid. [...], [...], [...], [...] w M. .

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

PINB ustalił, że inwestorzy T. G. i B. G. utwardzili betonem działki nr ewid. [...] na długości ok. 60 m i całej szerokości działki nr ewid. [...], [...] utwardzone zostały w 100 %, działka nr ewid. [...] na długości ok. 60 m, a działka nr ewid.[...] na długości ok. 65 m. Natomiast działki nr ewid.[...] i nr ewid.[...] zostały utwardzone betonem oraz kostką brukową. Pierwsza działka została utwardzona w ok. 90%, zaś druga w około 65%. Utwardzenie działek nr ewid. [...], [...] i [...] miało miejsce około 2010 r. Inwestorzy nie dokonali zgłoszenia tych robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Działka nr ewid. [...] została utwardzona w 2015 r., a pozostałe działki w 2018 r.

PINB stwierdził, że utwardzenie wykonane na ww. działkach nie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady N. w M. z [...] grudnia 1987 r. [...] zmienionego uchwałą Rady Gminy M. N. [...] z [...] lutego 2001 r. [...] oraz uchwałą Rady Gminy M. N. [...] z [...] maja 2016 r. [...]. Według planu:

- działki nr [...] i nr [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem T41RP (uprawy polowe i zabudowa zagrodowa),

- działka nr [...] – na terenie oznaczonym symbolami T41RP (uprawy polowe i zabudowa zagrodowa) oraz T11RPU (baza RSP, dla której dopuszcza się adaptację z możliwością rozbudowy na posiadanym terenie i zakazem zwiększania strefy uciążliwości od strony północnej, południowej i wschodniej),

- działki nr [...] i nr [...] – na terenie oznaczonym symbolem T11RPU (przeznaczenie terenu jw.),

- działka nr [...] i nr [...] – na terenie oznaczonym symbolem MI7U/MN (usługi komercyjne i budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne).

PINB uznał, że skoro nie ma możliwości wykazania zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie rozstrzygania sprawy, nie ma podstaw do ich legalizacji. Z uwagi na tę okoliczność jedyną formą przywrócenia stanu zgodnego z prawem jest nakaz rozbiórki, w myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego

WINB podzielił powyższe ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii dotyczącej złożonego przez inwestorów wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że kwestia ta pozostaje bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie. W ocenie organu, art. 50-51 Prawa budowlanego nie uzależniają wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w niniejszej sprawie od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku inwestora o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź też od zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura uchwalenia planu jest bowiem elementem tworzenia prawa miejscowego i strona nie ma wpływu na jej rezultat. Może jedynie wystąpić z inicjatywą do organu uchwałodawczego gminy o podjęcie prac zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie stanowi to zagadnienia wstępnego określonego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż brak jest związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem administracyjnym a ewentualnym, uchwalonym w przyszłości planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika przy tym z orzecznictwa NSA, identycznie ocenić należy inicjatywę podjęcia prac w zakresie zmiany studium bądź planu.

Zdaniem WINB, prace nad zmianą planu miejscowego nie mają wpływu na postępowanie w przedmiocie ustalenia legalności opisanego utwardzenia działek, gdyż w przypadku obowiązywania planu jest możliwe rozstrzygniecie sprawy i wydanie decyzji. Badając warunki legalizacji wykonanych robót w trybie art. 50 i 51 Prawa budowalnego, organ ocenia, czy obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania. Stąd też ewentualne przyszłe uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego nie może mieć wpływu na tok postępowania administracyjnego w prowadzonym przed organem nadzoru budowlanego postępowaniu, tym bardziej, że – jak podkreślają sądy administracyjne – zmiana planu jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym.

Podniesiony w odwołaniu zarzut braku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu WINB również uznał za nieuzasadniony, ponieważ PINB pismem z [...] marca 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 10 k.p.a., zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także o możliwości składania oświadczeń, z czego strony nie skorzystały.

Skargę na decyzję WINB wnieśli P. H.-U. M.-B. Spółka Jawna T. G., B. G. oraz B. G., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.

a/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nakazanie rozbiórki utwardzenia z kostki brukowej i betonu na ww. działkach;

b/ art. 7, art., 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy, a w szczególności dokonanie nieprawidłowej oceny kwestii powzięcia przez Radę Gminy M. uchwały nr [...] z [...] czerwca 2019 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z [...] września 2018 r., zmienionej uchwałą nr [...] z [...] stycznia 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oraz uchwały Nr [...] z [...] września 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w miejscowości M., co w konsekwencji rzutuje na przedwczesność decyzji o nakazie rozbiórki;

c/ art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z 107 § 3 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi dokonania w uzasadnieniu wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz jego wyczerpującego rozpatrzenia, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz zasady budzenia zaufania obywateli do organów Państwa;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

a/ art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe zastosowanie środka prawnego w postaci wydania nakazu rozbiórki w formie decyzji administracyjnej podczas, gdy w realiach niniejszej sprawy istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej;

b/ art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nadmierną ingerencję w uprawnienia właścicielskie skarżących.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący ponieśli, że celem art. 48 Prawa budowlanego nie jest stosowanie represji (temu służą przepisy karne), ale dążenie do przywrócenia obiektu do poprzedniego, zgodnego z prawem stanu, względnie usunięcie stanu powstałego w wyniku dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej. Stosując art. 48, organy nadzoru budowlanego powinny mieć więc zawsze na uwadze ten cel.

Skarżący podkreślili, że [...] czerwca 2014 r. nabyli w drodze umowy sprzedaży działki nr [...], w tym 2,48 ha grunty rolne, pozostała natomiast część zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkami gospodarczymi. Te działki stanowiły wcześniej własność nieistniejącego już podmiotu gospodarczego - Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej, z przeznaczeniem pod działalność rolniczą. Wszystkie te działki są w dalszym ciągu częściowo wykorzystywane pod produkcję rolną. Zdaniem skarżących, organ pierwszej instancji błędnie zatem przyjął, że utwardzenie w całości zostało wykonane dla potrzeb działalności gospodarczej wytwórni betonu, gdyż w realiach niniejszej sprawy wykorzystywany jest do prowadzenia działalności rolniczej. Skarżący prowadzi bowiem także działalność rolniczą, co wynika z akt rejestrowych spółki, gdzie jako przedmiot działalności wpisany jest kod PKD 01.11.Z - "Uprawa zbóż, roślin strączkowych i roślin oleistych na nasiona, z wyłączeniem ryżu", a zatem częściowo kontynuuje działalność prowadzoną przez RSP. Organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do powyższej istotnej kwestii, dopuszczając się rażącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z 107 § 3 k.p.a. Ponadto, jak wskazali skarżący, zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. dopuszczalna jest możliwość doinwestowania poszczególnych istniejących działek zagrodowych o brakujące elementy zagospodarowania (garaże, budynki gospodarcze). Wobec tego obiekt budowlany będący przedmiotem zaskarżonej decyzji, spełnia to kryterium.

Skarżący podnieśli ponadto, że organy administracji w niniejszej sprawie dokonały ustaleń w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy M. w zakresie przeznaczenia terenu, na którym został wybudowany obiekt budowlany, jednakże w obrocie prawnym znajdują się obecnie wyżej powołane uchwały Rady Gminy M. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oraz w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w miejscowości M.. Skarżący podnieśli, że zgodnie z treścią tych dokumentów, procedowana zmiana planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w miejscowości M. pozwoli na utwardzenie ww. działek będące przedmiotem niniejszego postępowania.

Zdaniem skarżących, w sytuacji, gdy plan miejscowy, który wyłączał wcześniej zabudowę, uległ zmianie bądź ulegnie zmianie, wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego jest przedwczesne. Powołali się na stanowisko wyrażone w jednym z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego "zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem zaskarżonej decyzji o usunięciu samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki) może stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia przez skarżących do organu administracji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. bądź stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 k.p.a." (zob. wyrok NSA z 19 lipca 1999 r., IV SA 1105/97 i wyrok WSA w Krakowie z 8 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1448/11).

Skarżący wskazali, że organy administracji dokonały oceny stosunku prawnego z pominięciem zbadania przesłanek interesu społecznego i uzasadnionego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W sytuacji, gdy ustaje byt jednego z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji z powodu zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia, można przyjąć, że uchylenie bądź zmiana takiej decyzji leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Porządkuje bowiem sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która nie nadaje się do wykonania wobec zaistnienia nowych okoliczności.

W ocenie skarżących, rozstrzygając niniejszą sprawę, organy administracji powinny były uwzględnić, że w odniesieniu do samowoli budowlanej w przypadku zgodności obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego ustawodawca przewidział możliwość jego legalizacji na mocy przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe, w przedmiotowej sprawie powinno zostać rozważone, mając na uwadze zasadę proporcjonalności, czy w zmienionym stanie faktycznym sprawy, zastosowanie użytego w zaskarżonej decyzji środka prawnego nie jest zbyt uciążliwe dla strony wobec możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w drodze postępowania legalizacyjnego.

Skarżący podkreślili, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo. Skoro w stanie faktycznym sprawy będzie istniała ewentualna możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem przez jego legalizację na skutek zmiany przepisów prawa miejscowego, to organy powinny tę możliwość rozważyć. Brak tej oceny wskazuje na naruszenie przez zaskarżoną decyzję art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., a w konsekwencji, naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego co najmniej przedwczesne zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W niniejszej sprawie spór koncentruje się wokół nałożenia na T. i B. G. nakazu rozbiórki utwardzenia z kostki brukowej i betonu na działkach nr nr ewid. [...], [...], [...], [...], którego legalizacja – w ocenie organów obu instancji – jest niedopuszczalna.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zasadnicza część zarzutów skargi była całkowicie nieuzasadniona, albowiem wszystkie w zasadzie zarzuty skargi koncentrowały się na stwierdzeniu, że wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji są niezgodne z prawem, gdyż organy te wadliwie, to jest co najmniej przedwcześnie, orzekły o nakazie rozbiórki wykonanego na opisanych działkach utwardzenia z kostki brukowej i betonu – na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Uwadze skarżących uszło, że decyzje organów nadzoru orzekających w sprawie nie zostały wydane w oparciu o ten przepis, lecz w odrębnym trybie legalizacji robót budowalnych określonym w art. 50 i 51 tej ustawy, do którego przepis art. 48 Prawa budowlanego nie ma w żadnym zakresie zastosowania.

Mając powyższe na względzie, Sąd, niezwiązany – z mocy art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – zarzutami i treścią wniesionej skargi, ocenił legalność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji także w części nieobjętej zarzutami skargi oraz doszedł do wniosku, że decyzje te nie naruszają prawa.

Z ustalonych przez organy obu instancji okoliczności faktycznych wynika, że wykonane przez inwestora prace budowlane polegały na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego (na którego wykonanie do [...] czerwca 2015 r. wymagane było zgłoszenie).

Z przepisu tego nie wynika, na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu i jakim celom może służyć. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych w rozumieniu powołanego przepisu stanowi urządzenie budowlane, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Jest to więc urządzenie techniczne, które jest związane z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Urządzenie budowlane według art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego ze swej istoty musi pozostawać w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Dlatego też wyznacznikiem rozumienia utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej będącego urządzeniem budowlanym jest jego funkcja, polegająca na przyporządkowaniu tego urządzenia celom związanym ze sposobem korzystania z działki budowlanej (zob. powołany przez WINB wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1283/11). stwierdził, że.

Niewątpliwie priorytetem dla ustawodawcy jest dążenie do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, nie zaś zastosowanie dotkliwej sankcji w postaci nakazania jego rozbiórki, nie można jednak tracić z pola widzenia, że legalizacja ta następuje z zachowaniem ściśle określonych w ustawie warunków, wymienionych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Przepis art. 51 Prawa budowlanego, stosowany jest w sytuacji wykonywania robót budowlanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4).

Wówczas organ nadzoru budowlanego, w zależności od stwierdzonego naruszenia prawa, ma do dyspozycji następujące, wskazane w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego rozstrzygnięcia: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W ocenie Sądu, prawidłowo stwierdziły organy, że legalizacja wykonanego przez inwestora utwardzenia na opisanych działkach jest możliwa jedynie w razie spełnienia przesłanki zgodności wykonanych robót z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione warunki legalizacji wykonanych robót – w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, gdyż zachodzi sprzeczność wykonanych robót budowalnych z postanowieniami obowiązującego na działkach nr nr ewid. [...], [...], [...], [...] w M. planu miejscowego, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem.

Stosownie do przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady N. w M. z [...] grudnia 1987 r. [...] zmienionego uchwałą Rady Gminy M. N. [...] z [...] lutego 2001 r. [...] oraz uchwałą tej Rady Nr [...] z [...] maja 2016 r. [...] teren oznaczony symbolem T41RP, na którym położone są w całości działki nr [...] i nr [...], a także część działki nr [...], stanowi teren upraw polowych i zabudowy zagrodowej. Teren oznaczony symbolem T11RPU, obejmujący w całości działki nr [...] i nr [...] oraz częściowo działkę nr [...] jest przeznaczony – w świetle planu – pod bazę Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej. Na tym obszarze dopuszcza się ponadto adaptację z możliwością rozbudowy na posiadanym terenie i zakazem zwiększania strefy uciążliwości od strony północnej, południowej i wschodniej. Natomiast teren oznaczony symbolem MI7U/MN, na jakim znajdują się działki nr [...] i nr [...], jest przeznaczony pod usługi komercyjne i budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Na obszarze tym plan dopuszcza:

- możliwość uzupełnienia i przekształcania funkcji mieszkaniowej na funkcje usługowe poprzez wprowadzenie nieuciążliwych usług, których rodzaj działalności dla budynków i osób w nich przebywających nie będzie powodować przekroczenia dopuszczalnych norm zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych; zasięg zagrożeń i uciążliwości należy ograniczyć do granic własnej posesji;

- realizację obiektów usługowych wolnostojących pod warunkiem, że wielkość działki umożliwia ich usytuowanie zgodnie z przepisami prawa budowlanego i nie spowoduje obniżenia estetyki otoczenia oraz uciążliwości dla działek sąsiadujących;

- lokalizację nieprzewidzianych w rysunku planu sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w ilości niezbędnej dla potrzeb użytkowników oraz innych urządzeń i obiektów związanych z podstawową funkcją terenu;

- korektę podziałów wewnętrznych oznaczonych w rysunku planu linią przerywaną całego terenu wyznaczonego linią rozgraniczającą lub jego części, pod warunkiem zachowania relacji zewnętrznych oraz nienaruszania interesów osób trzecich.

Na obszarze tym wyklucza się prowadzenie usług zaliczanych do usług mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz będących kłopotliwymi w relacjach sąsiedzkich.

Wykonane przez inwestorów w latach 2010-2018 r. utwardzenia z kostki brukowej i betonu na opisanych wyżej działkach w M. nie stanowią adaptacji czy rozbudowy obiektu na potrzeby spółdzielni, która od dawna nie istnieje ani elementu upraw rolnych i zabudowy zagrodowej, ani budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego czy też elementu usług komercyjnych, dopuszczonych planem na tym terenie. Stanowi to zasadniczą i zarazem wystarczającą barierę dla przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie.

Podkreślenia wymaga, że bezspornie na nabytych przez skarżących działkach, w tym na opisanych wyżej działkach, funkcjonuje zakład produkcji betonu M.-B.. Z dokumentów, m.in. z map i zdjęć zamieszczonych w aktach administracyjnych sprawy, wynika, że na działkach nr [...], [...] znajdują się węzły betoniarskie, natomiast na działkach nr: [...], [...] - hale magazynowo-garażowe związane z funkcjonowaniem zakładu produkcji betonu. Nie sposób zatem przyjąć, aby będące przedmiotem niniejszej sprawy utwardzenie działek było wykorzystywane – jak twierdzi strona skarżąca – jako urządzenie budowlane związane z działalnością rolniczą.

Należy zatem w pełni podzielić stanowisko WINB, że wykonanie utwardzenia z kostki brukowej i betonu na opisanych działkach dla potrzeb przedsiębiorstwa P.-H.-U. M.-B. Spółka Jawna T. G., B. G., nie mieści się w żadnej z wyżej wskazanych kategorii inwestycji, których realizacja jest dopuszczalna na obszarze T11RPU, T41RP oraz MI7U/MN.

W tej sytuacji – jak wyżej wskazano – jedynym dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem było wydanie nakazu rozbiórki wykonanego utwardzenia.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, dotyczącego nieuwzględnienia przez organy okoliczności wszczęcia procedury zmiany studium i procedury uchwalenia nowego planu miejscowego, która ma w założeniu zmienić przeznaczenie omawianych działek w sposób umożliwiający w przyszłości legalizację wykonanego na nich utwardzenia, należy uznać go za całkowicie bezzasadny.

Podkreślenia wymaga, że skład orzekający w sprawie w pełni podziela wyrażony w orzecznictwie NSA pogląd, zgodnie z którym jeżeli na terenie, na jakim samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje plan miejscowy – tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym dokonuje się według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania decyzji (zob. wyroki NSA: z 8 października 2007 r., II OSK 1318/06, z 10 marca 2010 r., II OSK 475/09 i z 18 maja 2012 r., II OSK 2561/11).

To oznacza, że wbrew zarzutowi skargi, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność wszczęcia przez radę gminy procedury zmiany obowiązującego na ww. działkach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz procedury uchwalenia dla terenu obejmującego te działki nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez podjęcie uchwał intencyjnych. Zmiana studium i przyjęcie nowego planu miejscowego są zdarzeniami przyszłymi i niepewnymi. Następują one w wyniku ustawowo uregulowanej procedury planistycznej. Zdaniem Sądu, samo wszczęcie procedury planistycznej nie obliguje rady gminy do podjęcia finalnej uchwały planistycznej. Bezsprzecznie więc nie można wykluczyć, że przewidywane przez stronę skarżącą zdarzenia w postaci zmiany studium i uchwalenia nowego planu miejscowego w ogóle nie nastąpią, bądź też jeżeli akty te zostaną podjęte przez radę, nie sposób przewidzieć ich rezultatu, to jest czy istotnie zawierałyby one korzystne dla strony rozstrzygnięcia umożliwiające legalizację zrealizowanego utwardzenia. Należy bowiem mieć na uwadze, że postępowanie planistyczne jest procesem legislacyjnym, w którym treść finalnych ustaleń jest wypadkową stanowisk różnych organów administracji (nie tylko organów gminy), podmiotów uzgadniających i opiniujących projekt uchwały, a nawet członków społeczeństwa wnoszących wnioski i uwagi do projektu uchwały. Nie sposób więc przewidzieć na etapie inicjującym proces uchwałodawczy ani tego, czy uchwała w ogóle zostanie podjęta, ani tego, jakie będą przyjęte w niej ustalenia.

Z tego względu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie można przyjąć, by ewentualność przyszłej i – co oczywiste – niepewnej zmiany aktów planowania przestrzennego rzutowała w jakikolwiek sposób na tok procedowania organów nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Obowiązkiem tych organów – jak zresztą wszystkich organów administracji – jest rozstrzyganie według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania rozstrzygnięcia. W postępowaniu legalizacyjnym, o którym mowa wyżej, dotyczącym obiektów budowlanych (urządzeń budowlanych) położonych na obszarach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, kluczowym elementem stanu prawnego jest obowiązująca w dacie orzekania treść tego aktu prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też organy obu instancji związane były w niniejszej sprawie treścią planu miejscowego w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania przez nie decyzji.

Z powyższym nie koliduje w jakikolwiek sposób powołana w skardze teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, że "zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem zaskarżonej decyzji o usunięciu samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki) może stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia przez skarżących do organu administracji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. bądź stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 k.p.a." (wyrok NSA z 19 lipca 1999 r., IV SA 1105/97). Po pierwsze, wyrok ten został wydany w stanie prawnym, w którym zmiana planu miejscowego już nastąpiła, po drugie zaś, NSA wyraził w nim pogląd dotyczący możliwości zastosowania trybów nadzwyczajnych wzruszania ostatecznej, niewadliwej decyzji administracyjnej, a nie wypowiadał się na temat wpływu zmiany planu na ocenę legalności tej decyzji.

Mając na uwadze wskazaną wyżej argumentację, uznać należy, że żaden z zarzutów skargi nie był uzasadniony. Bezsprzecznie nie doszło do naruszenia art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego (prawidłowo wykluczono możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych i nałożono nakaz rozbiórki wykonanego utwardzenia) ani do naruszenia przepisów postępowania (prawidłowo zebrano i wszechstronnie rozważono materiał dowodowy, a także prawidłowo wyjaśniono wszystkie przesłanki faktyczne i prawne, które doprowadziły do nakazania rozbiórki utwardzenia).

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.