Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 452/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania na terenie Miasta i Gminy O. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...]; w części obejmującej § 1 ust. 2; 2. określa, że zaskarżona uchwała w części podlegającej uchyleniu nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Sygn. IV SA/Po 452/11

U Z A S A D N I E N I E

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Prokurator Rejonowy w O. (dalej Prokurator), na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) i art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. 2008 r., nr 7, poz. 39 ze zm., dalej ustawa o prokuraturze) złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Miasta i Gminy O. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (dalej Uchwała).

Prokurator zarzucił Uchwale, że została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2007r., nr 70, poz. 473 ze zm., dalej ustawa o wychowaniu w trzeźwości bądź uwt), sprowadzającym się do sprzecznego z założeniami wskazanej wyżej ustawy, niejasnego, nieprecyzyjnego i skutkującego całkowitą dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego określenia sposobu mierzenia odległości między obiektami uznanymi za chronione, a punktami sprzedaży napojów alkoholowych.

Prokurator, powołując art. 147 § 1 ppsa, wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały, w części obejmującej § 1 ust. 2 Uchwały.

Uzasadniając zajęte stanowisko w sprawie Prokurator wskazał, że Uchwałą Rada Miejska w O. (dalej Rada Miejska) ustaliła zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy O.. W § "2" [winno być "1"; k. 9 akt sądowych] Uchwały stwierdzono, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległość 50 metrów od szkół i innych placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów kultu religijnego, zakładów opieki zdrowotnych i społecznej, dworców kolejowych i autobusowych, zakładów przemysłowych, "obiektów" [winno być "organów"; k. 9 akt sądowych] ścigania i wymiaru sprawiedliwości oraz obiektów sportowych, a odległość 50 m między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych winna być mierzona według faktycznej drogi dojścia do punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do wejścia na teren obiektów wymienionych. Ustęp 2 § 1 Uchwały jest sprzeczny z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości, stanowiącej umocowanie do wydawania zaskarżonych przepisów prawa miejscowego. Zapis ten jest niezgodny przede wszystkim z art. 12 ust. 2 uwt. Przepis § 1 ust. 2 Uchwały, wbrew intencji ustawodawcy jest wysoce nieprecyzyjny, niekonkretny, niespójny, a na etapie wykonywania prawa pozwala na całkowitą dowolność stosowania, mogąca prowadzić do "obchodzenia" celu ustawy polegającej m.in. na ograniczaniu dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.

Przyjęty w Uchwale sposób mierzenia odległości między obiektami uznanymi za chronione, a punktami sprzedaży napojów alkoholowych – według faktycznej drogi dojścia do punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do wejścia na teren obiektów wymienionych, nie odwołuje się do pojęć znanych innym ustawom (np. ustawie o drogach publicznych, ustawie Prawo o ruchu drogowym), które mogą zostać zinterpretowane w sposób jednoznaczny - w drodze wykładni językowej czy systemowej. Nie definiując użytych określeń, takich jak faktyczna droga dojścia, Uchwała w efekcie pozwala na całkowitą dowolność na etapie jej realizacji m. in. w zakresie opiniowania i załatwiania wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu. (k. 3-5 akt sądowych).

Prokurator pismem z dnia [...] lutego 2011 r. zwrócił się do Rady Miejskiej w O. o nadesłanie aktualnie obowiązującej uchwały w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania na terenie Miasta i Gminy O. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (k. 23 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Radę Miejską w O. Burmistrz Obornik (dalej Burmistrz), wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej.

W uzasadnieniu Burmistrz wskazał w szczególności, że ustawodawca nie określił żadnych konkretnych kryteriów ustalania zasad, o których mowa w art. 12 ust. 2 uwt, na przykład przez wskazanie minimalnych odległości. W ust. 4 tegoż artykułu zawarł dyrektywę, którą organ gminy winien się kierować ustalając te zasady. Rada ma zatem autonomię określenia tych zasad, co w świetle art. 12 ust. 4 uwt oczywiście nie oznacza dowolności i pełnej swobody w ich kształtowaniu. Analiza treści uchwał rad gmin z Województwa Wielkopolskiego w tym zakresie wskazuje, że gminy bardzo różnie określają te zasady - zarówno ustalając odległość od obiektów chronionych, jak i tworząc zakres obiektów chronionych. Wiele uchwał zakreśla odległość w mniejszej wielkości niż Uchwała, inne - wcale nie określają odległości. Równie różne są sposoby obliczania odległości. Organ nadzoru nie kwestionował takich zapisów uchwał.

Skarżący zarzucił, że zapis § 1 ust. 2 Uchwały jest niezgodny z art. 12 ust. 2 uwt, ale nie wskazał, na czym polega niezgodność. Trudno zgodzić się ze stwierdzeniem, że wskazany przepis prawa jest wysoce nieprecyzyjny, niekonkretny i niespójny. W okresie stosowania Uchwały nie doszło do dowolności jej stosowania, które mogłoby doprowadzić do "obchodzenia" celu ustawy. Zarzuty dotyczące nieprecyzyjności, niekonkretności są całkowicie gołosłowne. Skarżący nie wykazał, jak Uchwała pozwala na "całkowitą dowolność" stosowania, mogącą wpływać na obejście ustawy.

Rada Miejska uznała, że odległość 50 m między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży alkoholu jest wystarczająca z punktu widzenia ograniczenia jego dostępności oraz stwarzaniu zagrożeń funkcjonujących obiektów chronionych. Każde zwiększenie odległości nie przekłada się na ograniczenie dostępności alkoholu.

Organ nadzoru bada uchwały organu gminy przy zastosowaniu kryterium legalności. Ocena organu nie może polegać na ocenie słuszności decyzji gminy w tym zakresie, gdyż mogłoby to prowadzić do ograniczenia samodzielności samorządów w wykonywaniu jej kompetencji do określania potrzeb ograniczania dostępności alkoholu i środków realizacji tego celu. Organ nadzoru nie znalazł podstaw do rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do Uchwały. W ocenie Gminy, Rada Miejska działając w ramach kompetencji i samodzielności przyznanych jej przez ustawę, prawidłowo wykonała delegację ustawową uchwalając Uchwałą zasady usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy O. (k. 6-8 akt sądowych). Rada Miejska w O. nie podjęła uchwały w sprawie odpowiedzi na skargę (k. 21 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadną.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy o prokuraturze stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Miasta i Gminy O. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwała została powzięta na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W spornych dla rozpoznawanej sprawy ustępach § 1 stanowi ona, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległość 50 metrów od szkół i innych placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów kultu religijnego, zakładów opieki zdrowotnych i społecznej, dworców kolejowych i autobusowych, zakładów przemysłowych, organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości oraz obiektów sportowych (ust. 1); odległość 50 m mierzona będzie według faktycznej drogi dojścia do punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do wejścia na teren obiektów wymienionych (ust. 2; k. 9 akt sądowych).

Powyższy stan faktyczny sprawy Sąd ustalił w oparciu o przedstawione przez Strony, wymienione wyżej odpisy dokumentów w postaci wzajemnej korespondencji, a nadto brzmienia uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Miasta i Gminy O. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (k. 9 akt sądowych) i informacji Przewodniczącego Rady Miejskiej w O. z dnia [...] sierpnia 2011 r. (k. 21, 23-25v akt sądowych). Przedstawione odpisy dokumentów nie były kwestionowane przez którąkolwiek ze stron (106 § 5 ppsa w zw. z – odpowiednio - art. 244 § 1 i art. 245 kpc, i – odpowiednio – art. 252 i 253 kpc; postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 11/06/187; T. Ereciński w: "Kodeks postępowania cywilnego Komentarz" LexisNexis 2009 t. 1 s. 707 uw. 32). Dla Sądu rozpoznającego sprawę, bezsporny między Stronami stan faktyczny, nie budził wątpliwości.

Rozpoznając przedmiotową sprawę, stosownie do art. 133 § 1 ab initio ppsa, Sąd przyjął za wzorzec kontroli zgodności z prawem zakwestionowanego przez Prokuratora ustępu 2 § 1 uchwały Rady Miejskiej w O., jak i całej Uchwały (art. 134 § 1 i art. 135 ppsa), przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 stycznia 2003 r. (w brzmieniu j.t. Dz.U. z 2002 nr 147, poz. 1231, ze zmianami zamieszczonymi w Dz. U. 2002 r., nr 167, poz. 1372 oraz w Dz. U. z 2001 r., nr 128, poz. 1401), Sąd poddał ocenie, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego powzięta Uchwała jest zgodna z obowiązującym prawem (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010 r., s. 310 uw. 1; A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 392 uw. 4; T. Woś, w: T. Woś. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011 r., s. 607 uw. 8).

Zgodnie z art. 12 ust. 2 uwt, rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z kolei w ust. 1 art. 14 uwt, prawodawca zabronił sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych. W dalszych ustępach art. 14 (od ustępu 2a do 5) ustawodawca ustanowił szereg kolejnych zakazów sprzedaży napojów alkoholowych, m. in. na ulicach, placach i w parkach, różnicując nadto dopuszczalność sprzedaży alkoholu w odniesieniu do jego zawartości procentowej. Zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.

Uchwała Rady Miejskiej Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Miasta i Gminy O. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stanowi akt prawa miejscowego, wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w cytowanym art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Dopuszczalność wydawania tego rodzaju aktów powszechnie obowiązujących została przewidziana przez ustawodawcę konstytucyjnego w art. 94 Konstytucji. Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer 2007 r., s. 72). Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie, a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym, a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu pod ustawowego (wyrok WSA w Poznaniu z 16.9.2009 r., IV SA/Po 519/09, Lex nr 569963). Przepisy Konstytucji i ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, by upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a więc określało materię będącą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony. Kompetencje gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określają jednostki redakcyjne art. 40 ustawy o samorządzie gminnym (dawniej o samorządzie terytorialnym). Wprowadzona w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Tak rozumiana kompetencja określona w art. 40 ust. 1 usg oznacza, między innymi, zakaz wykraczania przez organy stanowiące gmin poza ściśle rozumiane upoważnienia ustawowe zawarte w ustawach szczególnych (wyrok NSA z 08.9.2009 r., II GSK 42/09, CBOSA).

Pogląd na temat charakteru więzi łączącej upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości z powziętą przez organ stanowiący gminy uchwałą w tej materii znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 18.3.1994 r., SA/Gd 2818/93, Lex nr 43525, NSA zauważył, że art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Przepis ten w żadnym razie nie uprawnia rady gminy do określenia warunków budowy tych punktów, jakie wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy domów. Art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie upoważnia nadto rady gminy do określania dalszych, nie wymienionych w art. 14 ustawy zakazów dotyczących sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Analizowana regulacja prawna upoważnia właściwy organ jedynie do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady wskazane w tym przepisie nie mogą wprowadzać dalszych zakazów (wyrok WSA z 27.02.2006 r., VI SA/Wa 2208/05, Lex nr 194030; wyrok WSA z 16.5.2008 r., III SA/Wr 121/08, Lex nr 507818; wyrok WSA z 09.10.2007 r., III SA/Po 584/07, Lex nr 417393).

Postanowienia uchwały jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (wyrok NSA z 30.9.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA). W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 usg uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Należy mieć na względzie, że upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi; z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły i akceptowane przez Komentatorki orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych - T. Gizbert- Studnicki, A. Grabowski Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Sąd orzekający w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 03.01.1995 r., SA/Kr 2937/94, z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z 23.01.1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996/11/30; wyrok WSA z 26.11.2009 r., III SA/Lu 337/09, Lex nr 584140). Jak podkreśla się w doktrynie, kierunek legalnej działalności administracji wyznaczają prócz zasad ogólnych prawa administracyjnego, również te normy prawne, które wskazują organowi zadania, cele, kryteria działania. Na dalszy plan schodzi samo pojęcie uznania administracyjnego, a istotne stają się uprawnienia i obowiązki, jakie niesie za sobą dla organu konstrukcja normy uznaniowej, a także kontrola wykonywania tych uprawnień i obowiązków (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006 r., s. 150-151). Akceptując te poglądy i przenosząc je na grunt rozpoznawanej sprawy, Rada Miejska w O. w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Niejednoznaczne określenie odległości miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych, sprzyjające dodatkowo możliwości różnego ich pojmowania, nie dąży do realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Wręcz przeciwnie, może ono stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem. Brak precyzji normy zawartej w ustępie 2 § 1 Uchwały ujawnia się w sytuacji, w której zastosowano by sposób odmierzenia odległości (przez niedźwiedzią skórę...prawie rura w rurę) w pojedynku Domeyki i Doweyki w Panu Tadeuszu Adama Mickiewicza (Księga 4 Dyplomatyka i łowy w. 874-923, 973-1002; KiW 1950 s. 141, 143) bądź sposób odmierzenia powierzchni ziemi skórą wołu, pociętą przez Dydonę (w obu przypadkach a rebours; M. Grant Mity rzymskie PIW 1993 s. 107-108 przypis 112; W. Kopaliński Słownik mitów i tradycji kultury PIW 2001 s. 231).

Sąd administracyjny wskazał, że zasady wydawania zezwolenia na sprzedaż alkoholu, jak i zasady usytuowania punktów zajmujących się sprzedażą alkoholu winny być tak określone przez radę gminy tak, by organ wydający zezwolenie nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej (wyrok WSA we Wrocławiu z 19.10.2004 r., II SA/Wr 287/03, Lex nr 578764). Choć wyrok ów odnosi się do odrębnej instytucji wydawania zezwoleń (art. 18 ust. 1, 2, 3a uwt), to wyraźnie wskazuje na potrzebę jasności uchwały rady gminy, wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 uwt. Poruszone zagadnienie dotyka problemu jednoznaczności i określoności regulacji prawnej, która to kwestia odnosi się także do aktów prawa miejscowego, stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. W doktrynie podkreśla się, że prócz samej poprawności merytorycznej, proceduralnej i technicznej prawa, istotne znaczenie dla skuteczności w wykonywaniu ma jego komunikatywność. Nadmierne skomplikowanie języka norm spowoduje brak rozumienia ich treści przez przeciętnego adresata, a tym samym niestosowanie się przez niego do zasad wynikających z przepisów (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer 2007 r., s. 254). W orzecznictwie podkreśla się, że stanowienie norm prawa lokalnego podlega przyjętym zasadom redagowania tekstów prawnych. Zasady techniki prawodawczej obowiązujące przy formułowaniu przepisów upoważniających muszą odpowiadać samej istocie normy prawno-administracyjnej zawsze nakazującej lub zakazującej określonym podmiotom takie a nie inne postępowanie do spełnienia w jakiejś sytuacji i zawsze zgodnej z aktem wyższego rzędu (wyrok NSA z 08.11.1993 r., II SA 1976/93, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w O. niejednoznacznie określiła w § 1 ust. 2 Uchwały sposób mierzenia odległości 50 metrów między miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, wskazując że odległość 50 m mierzona będzie według faktycznej drogi dojścia do punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do wejścia na teren obiektów wymienionych. Zabrakło w szczególności dopełnienia określenia obiektów wymienionych słowami "w ustępie 1".

Odwołanie się do faktycznej drogi dojścia, stanowiącego sformułowanie wieloznaczne, może przyczynić się do arbitralnego i wybiórczego odmierzania odległości między punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a obiektami chronionymi. Rada Miejska nie zdefiniowała przy tym powyższego, kluczowego dla wyznaczenia stosowanej 50-metrowej odległości oraz dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy sformułowania, co dodatkowo przemawia za możliwością odmiennego jego pojmowania. Nie sposób odnieść tego wyrażenia do kategorii prawnych, czy też technicznych, które w obiektywny sposób pozwoliłyby na rozstrzyganie powstających prawdopodobnych sporów w tym przedmiocie. Dlatego, nie negując prawa Rady Miejskiej w O. do ustalenia minimalnych odległości między punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a odpowiednimi obiektem o szczególnym znaczeniu, odległości te winny być mierzone nie w oparciu o bliżej nieokreślone sformułowania, lecz obiektywne mierniki pomiaru odległości, którymi są w szczególności osie dróg publicznych bądź krawędzie jezdni, łączących obiekty chronione z miejscami sprzedaży bądź miejscami podawania napojów alkoholowych. Przy określaniu w uchwale wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 uwt, normodawca gminny może w szczególności nawiązywać do pojęć użytych w definicji zawartej w art. 21 pkt 1 uwt. Uchwała może określać także metodę mierzenia odległości między obiektami chronionymi a miejscami podawania i miejscami sprzedaży napojów alkoholowych - co do zasady (np. mierzonej wzdłuż osi dróg publicznych bądź krawędzi jezdni dróg publicznych, łączących te miejsca), oraz przewidzieć - w dalszej kolejności – inny, weryfikowalny sposób mierzenia tej odległości, jeśli między tymi miejscami nie ma dróg publicznych.

Koresponduje to z wykonywaniem przez gminę zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, na co wskazuje przepis art. 2 ust. 1 usg. W świetle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej udp) drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. W myśl zaś ust. 2 powołanego wyżej artykułu ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Przyjęcie dróg publicznych za podstawę dla ustalenia pomiarów odległości między punktem sprzedaży bądź podawania napojów alkoholowych, a odpowiednim obiektem o szczególnym znaczeniu, zlokalizowanych w obrębie tych dróg, jest spójne z przepisami ustawy o drogach publicznych, a nadto usuwa wątpliwości, jakie mogą w praktyce wyniknąć w omawianym zakresie.

Zgodnie z doświadczeniem życiowym, na terenach gmin istnieją obszary (takie jak np. osiedla spółdzielcze), w granicach których część (a nawet większość) dróg, choć publicznie dostępnych, nie posiada statusu drogi publicznej w znaczeniu ustalonym w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, lecz drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 udp). Nie ma przeszkód, by uchwała zawierała dostatecznie jasne określenie, że w przypadku, w którym na danym obszarze brak dróg publicznych, owa odległość winna być mierzona wzdłuż osi drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 udp) bądź wzdłuż osi "ciągu komunikacyjnego" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 23.11.2010 r., II SA/Rz 858/10, CBOSA). W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przekonująco wyjaśnił, że pod tym pojęciem należy rozumieć dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa.

Zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, najbliższą okolicę punktu sprzedaży napojów alkoholowych stanowi obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. Ustawodawca w żaden sposób nie wyróżnił w tej definicji miejsca podawania napojów alkoholowych. W praktyce często miejsce sprzedaży oraz podawania napojów alkoholowych jest tożsame bądź miejsce podawania takich napojów mieści się w najbliższej okolicy punktu ich sprzedaży. W świetle celów, jakie postawił prawodawca przed ustawą o wychowaniu w trzeźwości nie można przyjąć, że obiekty zamknięte, w których podawane są napoje alkoholowe, nie stwarzają zagrożenia naruszenia ustawy. Są to obiekty powszechnie dostępne dla ogółu mieszkańców miasta, zatem ich nadmierna ilość i sama nieprawidłowa lokalizacja, mogą ujemnie wpływać na tworzenie warunków motywujących do powstrzymywania się od spożywania alkoholu.

Podnoszone przez Burmistrza zagadnienie odmiennych rozwiązań w uchwałach innych rad gmin nie ma wpływu na ocenę zaskarżonej Uchwały. Zgodność innych uchwał z prawem może być bowiem dokonana jedynie w odrębnych postępowaniach.

Zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego, zatem orzekanie o jej nieważności dopuszczalne jest w każdym czasie (art. 94 ust. 1 in fine usg; wyrok NSA z 16.02.2006 r., I OSK 1336/05, akceptowany przez P. Chmielnickiego w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" LexisNexis 2010 s. 774-775 uw. 4).

Mając na uwadze powyższe Sąd w punkcie I wyroku działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 16 kwietnia 2003 r. w części obejmującej ustęp 2 jej §1. Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa pozostałej części Uchwały.

Ponownie stanowiąc przepisy prawa miejscowego Rada Miejska w O. winna mieć na uwadze po pierwsze cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości (w brzmieniu aktualnym w dniu podejmowania nowej uchwały), których wyrazem oraz realizacją mają być zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży oraz podawania napojów alkoholowych. Celami tymi są: życie obywateli w trzeźwości, podejmowanie działań zmierzających do ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy, a nadto zadania wskazane przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Po drugie, dla realizacji powyższych zamierzeń niezbędnym pozostaje odwołanie się do obiektywnych, klarownych mierników odległości między miejscami sprzedaży i miejscami podawania napojów alkoholowych oraz miejscami chronionymi. Rada Miejska w O. winna rozważyć, czy odpowiednią metodą mierzenia tej odległości nie byłaby – co do zasady – odległość mierzona od osi jezdni bądź określonej krawędzi jezdni drogi publicznej, a w obszarach, gdzie nie ma drogi publicznej, np. odległość mierzona wzdłuż ciągów komunikacyjnych.

W pkt II wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że § 1 ust. 2 Uchwały nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Oznacza to, że nie wywołuje on skutków prawnych, które wynikają z jego brzmienia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający zaskarżony ustęp uchwały nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32).

MZ