Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2127/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 52/10 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 52/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] listopada 2009 r., nr 2175/09, w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Grójcu, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu sprawy prowadzenia przez B. S. robót budowlanych na działkach o nr [...] i [...], we wsi Z. D., gmina Pniewy, umorzył postępowanie w sprawie. Organ nawiązał do postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, według którego wznowienie punktów granicznych nie ma wpływu na postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych, ponieważ nastąpiło to w okresie późniejszym, niż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na to, że inwestor dopełnił wszelkich obowiązków związanych z rozpoczęciem robót budowlanych (uzyskanie pozwolenia na budowę, wytyczenie geodezyjne obiektu w terenie, prowadzenie dziennika budowy), organ uznał, że nie znajduje podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. P., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzono kontrolę co do prawidłowości realizacji budowy budynku gospodarczego na działkach [...] i [...] w Załężu Dużym przez inwestora B. S. na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...], z dnia [...] marca 2008 roku. W wyniku kontroli ustalono, że według planu zagospodarowania działki budynek gospodarczy winien być usytuowany 3 metry od granicy działki J. P.. Przedmiotowy budynek jest realizowany w odległości 1,5 – 1, 9 m od istniejącego ogrodzenia. Organ odwoławczy uznał, że z analizy akt sprawy wynika, iż przedmiotowy budynek został posadowiony niezgodnie z projektem zagospodarowania działki. Zgodnie z załączoną dokumentacją budynek powinien być zlokalizowany w odległości 3 metrów od granicy z działką sąsiednią, należącą do J. P.. Przeprowadzone podczas kontroli pomiary wykazały, że budynek został zlokalizowany w odległości 1,5 – 1,9 metra od istniejącego ogrodzenia. Nadto organ odwoławczy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Grójcu nie uzasadnił w sposób wyczerpujący podjętego rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła B. S.. Zarzuciła, że właściwe odległości zostały zachowane i wynoszą 3 metry, a nie jak wskazał organ 1,5-1,9 m. Załączyła inwentaryzację budynku.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grójcu z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. Organ ustalił, że budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją Starosty Grójeckiego z dnia [...] marca 2008 r., nr 238/2008. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin wynika, że według planu zagospodarowania działki budynek gospodarczy winien być usytuowany 3 metry od granicy działki J. P.. Budynek ten jest realizowany w zmiennej odległości 1,5 – 1,9 m od istniejącego ogrodzenia. W ocenie organu, przedwcześnie przyjęto, że budynek gospodarczy zlokalizowany jest niezgodnie z planem zagospodarowania działki, stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę. W wyniku ponownej analizy materiału dowodowego uznał, że w rzeczywistości inwestor nie odstąpił od warunków pozwolenia na budowę. Potwierdza to załączona do skargi mapa inwentaryzacji budynku. Organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że odległość od budynku do ogrodzenia wynosi około 1,5 – 1,9 m. Jednak ogrodzenie od strony skarżącej nie jest zlokalizowane w granicy i przebiega w odległości około 1,5 m za ogrodzeniem działek [...] i [...] od strony J. P..

Skargę na decyzję autokontrolną organu odwoławczego wniósł J. P.. Zarzucił :

1) naruszenie przepisów art. 7 i art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie strony skarżącej czynnego udziału i możliwości wypowiedzenia się co do nowych dowodów przyjętych za podstawę do uchylenia decyzji,

2) naruszenie art. 107 K.p.a., który wymaga aby uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy prawnej. Nie oceniono wartości dowodowej mapy inwentaryzacyjnej, którą wykorzystano w postępowaniu odwoławczym.

W uzasadnieniu podniósł, iż organ odwoławczy za podstawę rozstrzygnięcia przyjął mapę zamieszczoną w punkcie 7 protokołu wznowienia znaków granicznych sporządzoną przez geodetę G. G. – F. i przyjętą do zasobu geodezyjnego w dniu 13 listopada 2009 r. Dokumentowi temu zarzucił uchybienia formalne i prawne. Zdaniem skarżącego, nie zaistniały podstawy prawne do uznania sporządzonego protokołu jako spełniającego wymogi z art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Podniósł nadto, że istnieje rozbieżność pomiędzy linią granicy wynikającą z usytuowania znaków granicznych w ogrodzeniu trwałym, a opisem granicy w protokole ,,wznowienia’’. Jego zdaniem, istnienie sporu granicznego pomiędzy stronami dyskwalifikuje protokół wznowienia jako dokument stanowiący podstawę do opracowania geodezyjno-kartograficznego określającego przebieg granicy inny, niż wynikający z dotychczasowej ewidencji gruntów. Argumentował, że tej okoliczności faktycznej organ nie dostrzegł i nie wyjaśnił, czy taki spór istnieje. Wywodził, że przyjęcie tego dokumentu do zasobu geodezyjno-kartograficznego winno być uzasadnione. Uważał, że przyjęcie dokumentacji do zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podstawę postępowania w sprawie zgodności robót budowlanych z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę stanowią przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. Usytuowanie obiektów budowlanych od granicy działki sąsiedniej regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji dalej wywodził, że zgodnie z przepisem art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć, między innymi – cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wskazuje zaś, że projekt budowlany powinien zawierać, między innymi projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnej odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

W ocenie Sądu, z załączonych map zagospodarowania terenu dotyczących budynku gospodarczego i budynku przechowalni owoców, stanowiących część składową projektu budowlanego, wynika, że budynki te winny być usytuowane w odległości 3 metrów od granicy z działką skarżącego nr [...]. Z map jednoznacznie zaś wynika, że ogrodzenie pomiędzy działkami inwestora, a działką skarżącego J. P. nie biegło po linii granicy pomiędzy tymi działkami. Linia graniczna pomiędzy działkami biegła poza ogrodzeniem w kierunku działki skarżącego w odległości około 1,5 m. Pomiary dokonane podczas oględzin wskazywały na odległość mniejszą, niż wymagane 3 m, z tym, że była to odległość od ogrodzenia. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skarżącego, że inwestor nie dochował wymaganych odległości. Jako nietrafny Sąd uznał zarzut, według którego mapy zagospodarowania terenu nie oddają prawidłowego przebiegu granicy pomiędzy działkami. Sąd zauważył, iż projekty zagospodarowania terenu są częścią składową projektu budowlanego. We wskazanych projektach zagospodarowania działki przedstawiono usytuowanie tych obiektów w stosunku do przedstawionej tam granicy działki skarżącego i działek inwestora B. S.. Tak więc, w niniejszym postępowaniu, organ nie mógł, zdaniem Sądu, weryfikować prawidłowości projektów zagospodarowania działki, w tym przebiegu granicy. Taka kontrola mogłaby mieć miejsce tylko w przypadku weryfikacji decyzji z dnia [...] marca 2008 r., nr 238/2008, w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego.

Sąd pierwszej instancji podzielił zarzuty skarżącego co do braków uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Zauważył, że postępowanie administracyjne przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dotyczyło robót budowlanych prowadzonych przez B. S. na działkach nr [...] i [...]. Inwestor prowadził roboty budowlane dotyczące dwóch obiektów budowlanych – budynku gospodarczego i budynku przechowalni owoców. W związku z tym należy uznać, że organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie prowadzenia robót obu obiektów budowlanych. Organ odwoławczy, po weryfikacji swojej decyzji w trybie autokontroli utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się tylko do usytuowania budynku gospodarczego i braku odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, organ odwoławczy nie wyraził takiej oceny w stosunku do budynku przechowalni owoców. Jednocześnie utrzymując decyzję organu I Instancji w mocy, zaakceptował rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tak sporządzone uzasadnienie, według Sądu pierwszej instancji, nie spełnia w pełni wymagań stawianych przez przepis art. 107 § 3 K.p.a. Jednocześnie Sąd zauważył, że w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy: projekt zagospodarowania działki i protokół oględzin pozwalają uznać, iż w stosunku do obu obiektów nie doszło do istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, w zakresie sytuowania obiektu na gruncie. Mimo uchybień uzasadnienia decyzji, jej rozstrzygnięcie, zdaniem Sądu, odpowiada prawu. Sąd nie podzielił zarzutu o do braku podstaw do weryfikacji decyzji w trybie autokontroli. Zgodnie z art. 54 § 3 P.p.s.a., organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Po wniesieniu skargi przez B. S. organ skorzystał z tego przepisu, uwzględniając wniesioną przez nią skargę. Rozważania skarżącego dotyczące postępowania rozgraniczeniowego, jego rodzajów i sposobów przeprowadzenia, nie miały, według Sądu, istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd uznał za prawidłowe wydanie przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania. Gdy organ nadzoru budowlanego, w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uzna, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien umorzyć postępowanie albowiem przepis art. 51 Prawa budowlanego nie daje materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w tej kwestii.

Skargę kasacyjną złożył J. P.. Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. W trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie naruszenie:

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymywała w mocy jednocześnie dwie decyzje administracyjne organu I instancji tożsame co do zakresu przedmiotowego i podmiotowego sprawy, a tym samym dopuszczeniu do możliwości prowadzenia tożsamych postępowań w jednej sprawie oraz niedostrzeżeniu wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przypomniał akty organów nadzoru budowlanego poprzedzające wydanie wyroku w sprawie VIII SA/Wa 52/10. Następnie wskazał, że w dniu wydania wyroku w tej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym samym składzie, w sprawie VIII SA/Wa 51/10, stwierdził nieważność decyzji MWINB z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] oraz poprzedzającej ja decyzji PINB w Grójcu z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie budowy budynku przechowalni owoców na działkach nr [...] i [...]. Powyższy stan, w ocenie skarżącego, doprowadził do niedopuszczalnej sytuacji, w której prowadzone było w tej samej sprawie równoległe postępowanie administracyjne, a wydana w jego trakcie decyzja PINB nr [...] została utrzymana w mocy, a stwierdzono nieważność tożsamej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]. Analogicznie zostały potraktowane decyzje organu wojewódzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę i wydając wyrok sygn. akt VIII SA/Wa 52/10 nie dostrzegł tego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw..

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują.

Rozważania poprzedzić należy uwagami dotyczącymi sposobu wyartykułowania zarzutu w podstawie kasacji. Od razu zauważyć trzeba, że wadliwe jest powiązanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. z art. 145 § 1 pkt 1 li. c P.p.s.a. Jeżeli bowiem zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a., sąd stwierdza nieważność decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Nadto, nie odpowiada prawdzie twierdzenie, że zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a więc decyzja z dnia [...] listopada 2009 r., nr 2175, utrzymywała w mocy jednocześnie dwie decyzje administracyjne organu pierwszej instancji. Decyzją wydaną w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] oraz utrzymał w mocy decyzję PINB w Grójcu z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...].

O losach innej decyzji organu pierwszej instancji, tj. decyzji PINB w Grójcu z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], rozstrzygała decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...].

Innym zagadnieniem jest natomiast ocena Sądu pierwszej instancji, według której zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., nr 2175/09, stanowiła ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności obu obiektów budowlanych (budynku gospodarczego i budynku przechowalni owoców), objętych pozwoleniem na budowę, udzielonym inwestorowi B. S. decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]. Ocena, zgodnie z którą postępowanie kontrolne organów nadzoru budowlanego, którego wyrazem procesowym były decyzje: PINB w Grójcu z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], decyzja MWINB z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] oraz decyzja MWINB z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], odnosiło się do legalności obu obiektów, została wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 52/10. Stanowisko to jest zgodne z oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 51/10. Wyrokiem tym Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność rozstrzygnięć wydanych w sprawie legalności robót, będących przedmiotem już toczącego się postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął zatem, że wadą nieważności dotknięte są nie decyzje będące przedmiotem niniejszego postępowania sądowego oraz kasacyjnego, ale decyzje: PINB w Grójcu z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] i decyzja MWINB z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...].

Odnotować trzeba, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 51/10, jest wyrokiem prawomocnym. W myśl art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze, Warszawa 2006, s. 365-366; J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001/4/63; wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt V CKN 1110/00, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 74492). Skoro zatem wadą nieważności, z powodu tożsamości spraw, dotknięte są akty będące przedmiotem postępowania sądowego w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 51/10, to wady tej nie można przypisać rozstrzygnięciom kontrolowanym w niniejszej sprawie. W konsekwencji bezpodstawny jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Niezależnie od związania oceną zawartą w prawomocnym wyroku, zauważyć warto, że skoro stwierdzenie nieważności działa ex tunc, to w dniu [...] listopada 2009 r., w chwili wydania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nr [...], nie było w obrocie prawnym ważnego wcześniejszego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji nie można zatem postawić zarzutu naruszenia zakazu res iudicata, sformułowanego w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

8